Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1014/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11 ust 3
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2021 r. ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii dotyczącej zgłoszenia uznania przedmiotów za produkty uboczne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ odwoławczy, GIOŚ), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Przedsiębiorstwa Przemysłu Drzewnego S.A. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca, spółka) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie wydania negatywnej opinii w zakresie zgłoszenia uznania za produkt uboczny trocin, zrzyn, drewna kawałkowego w ilości 2950 Mg/rok, powstających w procesie produkcji prowadzonej na terenie Zakładu Przemysłu Drzewnego w [...] przy ul. [...], z przeznaczeniem do celów energetycznych, produkcji, brykietu oraz produkcji płyt drewnopochodnych – uchylił w całości ww. postanowienie i:

1) umorzył postępowanie w sprawie wydania negatywnej opinii w zakresie zgłoszenia uznania za produkt uboczny trocin, zrzyn, drewna kawałkowego niezanieczyszczonych dodatkowymi substancjami chemicznymi, powstającymi w procesie produkcji prowadzonej na terenie ww. Zakładu Przemysłu Drzewnego w [...],

2) negatywnie zaopiniował zgłoszenie uznania za produkt uboczny trocin i drewna kawałkowego, zanieczyszczonych dodatkowymi substancjami chemicznymi, powstających w procesie produkcji prowadzonej na terenie ww. Zakładu Przemysłu Drzewnego w [...] przeznaczonych do produkcji brykietu oraz do sprzedaży odbiorcom indywidualnym.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.

W dniu 10 stycznia 2019 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: organ I instancji, WIOŚ) wpłynął wniosek, złożony w trybie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) (dalej: ustawa o odpadach) w związku z prowadzonym przez Marszałka Województwa [...] postępowaniem administracyjnym wszczętym na wniosek skarżącego, o wydanie opinii w sprawie uznania za produkt uboczny trocin, zrzyn, drewna kawałkowego, sklasyfikowanych pod kodem 03 01 05 w ilości 2950 Mg/rok powstających w zakładzie skarżącego.

Po analizie przedstawionych przez skarżącą spółkę dokumentów oraz biorąc pod uwagę ustalenia przeprowadzonej kontroli, organ I instancji uznał, że nie został spełniony warunek określony w art. 10 ust. 4 ustawy o odpadach, bowiem nie wykazano aby materiał powstający podczas obróbki płyt klejonych, spełniał wszystkie istotne wymagania w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz ochrony życia i zdrowia ludzi. W tym zakresie ww. organ odwołał się do zasady przezorności obowiązującej w zakresie regulacji dotyczących ochrony środowiska (art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu UE oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska) wskazując, że wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków należy traktować tak jak pewność ich wystąpienia zaś przepisy prawa należy interpretować na korzyść środowiska. Organ podkreślił, że kryteria uznania produktu ubocznego wskazane zostały w art. 10 ustawy o odpadach, które muszą być spełnione łącznie, a to nie miało miejsca w analizowanej sprawie. Wobec powyższego WIOŚ powołanym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. negatywnie zaopiniował zgłoszenie skarżącej spółki.

Pismem z dnia 24 maja 2019 r. spółka wniosła zażalenie, w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów ustawy o odpadach i przepisów proceduralnych.

Rozpoznając wniesione zażalenie, organ odwoławczy w punkcie 1 uchylił w całości ww. postanowienie WIOŚ i w części umorzył postępowanie, bowiem uznał, że z uwagi na zmianę brzmienia art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach, wskazane trociny, zrzyny i drewno kawałkowe niezanieczyszczone klejem (będące przedmiotem wniosku o uznanie za produkt uboczny) nie podlegają wymaganiom określonym w art. 10 ustawy o odpadach. Jednocześnie w punkcie 2 organ odwoławczy orzekł co do meritum, negatywnie opiniując przedmiotowe zgłoszenie. Organ odwoławczy podzielił w powyższym zakresie stanowisko organu I instancji i zaznaczył, że nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 10 pkt 1, 2 i 4 ustawy o odpadach, tj. w zakresie pewności dalszego wykorzystania przedmiotowych pozostałości, możliwości ich wykorzystania bezpośrednio bez dalszego przetwarzania innego niż normalna praktyka przemysłowa, a także wymagań w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem organu odwoławczego spółka wniosła skargę do tut. Sądu zarzucając naruszenie:

- art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez uznanie trocin, zrębków i drewna kawałkowego powstającego jako pozostałości poprodukcyjne podczas obróbki mechanicznej drewna, które to pozostałości, wbrew stanowisku organu, mogą stanowić produkty handlowe, tj. biopaliwo, surowiec do produkcji tworzyw drzewnych, podłoże ogrodnicze lub ściółkę (bez zmiany ich sposobu użytkowania) jako odpadu w sytuacji gdy zgodnie z definicją ustawową odpad powstaje wówczas, gdy faktycznie władający przedmiotem nie znajduje dla niego dalszego zastosowania i wyzbywa się go;

- art. 10 pkt 4 cyt. ustawy poprzez uznanie, że powyższe pozostałości poprodukcyjne są zanieczyszczone polioctanem winylu, w związku z czym nie spełniają istotnych wymagań – w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz ochrony życia i zdrowia ludzi w sytuacji gdy, w analizie jakościowej, przeprowadzonej przez Pracownię [...], nie zidentyfikowano sygnałów świadczących o obecności związków glikolowych, chloro- czy fluoropochodnych węglowodorów na oznaczalnym poziomie (w żadnej z badanych prób brykietów), jak również jego obecności nie stwierdzono w przeprowadzonych badaniach składu chemicznego;

- art. 10 pkt 1 i 2 ww. ustawy poprzez uznanie, że:

- skarżąca nie dowiodła, iż trociny, zrzyny i odpady kawałkowe mogą być wykorzystane bez dalszego przetworzenia, w sytuacji, gdy z opisu procesu produkcji, wynika sposób dalszego wykorzystania tych pozostałości poprodukcyjnych, tj. na potrzeby własne - poprzez spalenie we własnych kotłowniach (trociny) oraz wykorzystanie do wytworzenia brykietu (trociny) i sprzedaży do odbiorców zewnętrznych w postaci trocin, zrzyn i drewna kawałkowego do wykorzystania bezpośredniego bez dalszego przetwarzania innego, niż normalna praktyka przemysłowa jako biopaliwo, surowiec do produkcji tworzyw drzewnych, co zostało również potwierdzone w opinii sporządzonej przez Instytut Technologii Drewna;

- dalsze wykorzystanie przedmiotu lub substancji jest pewne tylko wtedy gdy, z załączonych do wniosku dokumentów jednoznacznie będzie wynikać, że podmiot starający się o uznanie przedmiotów za produkt uboczny dołączy do wniosku umowy sprzedaży, które będą dotyczyły zakupu takich samych mas, jak zawnioskowane do uznania za produkt uboczny, w sytuacji, gdy pewność wykorzystania zapewniają określone plany zagospodarowania danej substancji lub przedmiotu; zdarzeniami będącymi wskazówkami ekonomicznymi co do tego, czy dochodzi do "pewności wykorzystania", są: zysk finansowy producenta materiału, zagwarantowanie zbytu na podstawie zakontraktowanych umów zawartych między późniejszym użytkownikiem a producentem lub też istnienie stabilnego rynku, a zwłaszcza popytu na dalsze wykorzystanie, co jednoznacznie wynika z przedłożonych do wniosku m.in. faktur, jak i informacji sprzedażowych;

- art. 11 ust. 3 cyt. ustawy w związku z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że opinia wydana przez Pracownię [...] (nr [...]) nie może stanowić dowodu potwierdzającego spełnienie warunków, o których mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o odpadach, bowiem nie została wykonana przez instytucję badawczą posiadającą akredytację Polskiego Centrum Akredytacji, w sytuacji gdy art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach zawiera katalog otwarty i przykładowy dowodów, które wnioskodawca może dołączyć do wniosku o uznaniu przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, w celu wykazania spełnienia warunków zawartych w art. 10 przywołanej ustawy, a art. 75 § 1 K.p.a. stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz, że w w/w wynikach badań Pracowni [...] zastosowane jednostki miar różnią się od tych, które zawarte są w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów;

- art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez uznanie, że skarżąca jako korzystający ze środowiska zobowiązana jest do wykonywania pomiarów emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, które muszą być wykonanie przez akredytowane laboratorium, w sytuacji gdy na skarżącej taki obowiązek nie ciąży, w związku z powyższym nie jest ona zobligowana do dostarczenia pomiarów wykonanych przez akredytowane laboratorium, w związku z czym przeprowadzone badania i dostarczone z nich wyniki, wykonane przez niezależny podmiot, tj. Pracownię [...], stanowią pełnowartościowy materiał dowodowy i zostały wykonany przez podmiot posiadający wiedzę specjalistyczną w badanej materii;

- § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów oraz art. 3 pkt 31 dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przesyłowych, poprzez błędną wykładnię i tym samym uznanie, iż trociny (w tym brykiet z nich wytworzony), zrzyny oraz drewno kawałkowe nie mogą stanowić biomasy w rozumieniu tych przepisów, w sytuacji gdy przez biomasę w rozumieniu przywołanych aktów uznaje się odpady drewna, z wyjątkiem odpadów drewna zanieczyszczonego impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą w szczególności odpady drewna pochodzącego z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, a wytwarzane przez skarżącą w procesie produkcji trociny, zrzyny i drewno kawałkowe takich związków lub metali ciężkich nie zawiera;

- a także błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy i tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.az. i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 § 5 i art. 144 K.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego w części postanowienia oraz na zasadzie art. 135 P.p.s.a. poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i pozytywne zaopiniowanie zgłoszenie uznania za produkt uboczny przedmiotowych trocin i drewna kawałkowego, a także przyznanie na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przypomniała przebieg sprawy, rozwinęła podniesione zarzuty i podtrzymała dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. IV SA/Wa 1055/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Od powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który wyrokiem z 23 czerwca 2021 r., III OSK 3523/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzekł o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Jak wskazał NSA, brak umocowania prawnego do wydania przedmiotowej opinii w części sprawy ma rozstrzygający charakter w kwestii bezprzedmiotowości części postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, w świetle analizy treści normatywnej art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach po zmianach wprowadzonych przez art. 6 ustawy zmieniającej z 2019 r., że nie ma racji WSA uznając, że postępowanie opiniujące nie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podkreślono, że skoro od dnia wejścia w życie zmienionego przepisu brak jest podstaw do wydania przez marszałka decyzji w przedmiocie uznania za produkt uboczny produktów przetwarzania drewna takich jak kora, strużyny, odziomki pomanipulacyjne, wałki połuszczarskie, trociny, wióry, zrzyny, szczapy i inne pochodzące z przetwarzania tych produktów, w tym brykiety i pelety, stanowiących mechanicznie przetworzony naturalny surowiec drzewny niezawierający jakichkolwiek innych substancji, to tym samym brak jest podstawy prawnej do wystąpienia przez marszałka do organów inspekcji ochrony środowiska, jako organów wyspecjalizowanych, do zajęcia stanowiska w formie opinii. Wskazano także, że skoro skarżąca spółka wniosła zażalenie od całego postanowienia wydanego przez organ I instancji, a na etapie zażaleniowym zaistniała podstawa do działania dla organów inspekcji ochrony środowiska, to w zakresie w jakim organ ten utracił podstawę do działania zasadnym było uchylenie orzeczenia organu I instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. NSA przypomniał, że organy administracji zobligowane są do przestrzegania swej właściwości miejscowej i rzeczowej.

Ponadto, NSA podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że w przypadku ustalenia przez organ II instancji, iż zaskarżone orzeczenie tylko w części jest prawidłowe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. może on wydać orzeczenie, w którym uchyli zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy bądź uchyli decyzję i umorzy postępowanie I instancji. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżone postanowienie w części, powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie, co do uchylonej części postanowienia organu I instancji, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu. Zdaniem NSA, zobligowanie skarżącego przez WSA w Warszawie do rozpoznania sprawy na podstawie aktualnych przepisów ustawy prowadziłoby do wydania opinii (postanowienia) w części bez podstawy prawnej, a zatem skutkowałoby wydaniem postanowienia obarczonego wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a., bowiem zgodnie z tym przepisem sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa jest rozpoznawana w wyniku uchylenia przez NSA poprzednio wydanego wyroku WSA z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. Akt IV SA/Wa 1055/20.

Zgodnie z art. 190 zd. 1 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). Należy z całą mocą podkreślić, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może pominąć wykładni prawa dokonanej w wyroku sądu II instancji, nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., II GSK 38/15, CBOSA).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z art. 190 P.p.s.a. (interpretowanego z uwzględnieniem zasady zaufania oraz pewności prawa – art. 2 Konstytucji RP) wynika dla sądu I instancji w szczególności obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w kwestiach, które nie zostały przesądzone wprost w wyroku NSA, w taki sposób, aby wyrok WSA nie godził również pośrednio w oceny prawne sformułowane przez NSA. Reasumując, ratio legis art. 190 P.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, przez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA).

Przypomnieć wypada, że istota sporu w niniejszej sprawie odnosi się do dwóch elementów: niezasadnego uchylenia przez GIOŚ w punkcie 1 postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania w tym zakresie oraz w punkcie 2 negatywnego zaopiniowania przez GIOŚ zgłoszenia uznania za produkt uboczny zanieczyszczonych klejem trocin i drewna kawałkowego, powstających w procesie produkcji prowadzonej na terenie Zakładu Przemysłu Drzewnego w [...] przeznaczonych do produkcji brykietu oraz do sprzedaży odbiorcom indywidualnym.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, Sąd w składzie orzekającym, po uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 23 czerwca 2021 r., III OSK 3523/21, oraz mając na względzie ustalony w sprawie stan faktyczny doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że ww. wyroku NSA wiążąco wypowiedział się co do spornej kwestii zawartej w punkcie 1 zaskarżonego postanowienia. NSA przesądził, że organ odwoławczy – w świetle zmiany brzmienia art. 11 ust. 5 ustawy o odpadach po zmianach wprowadzonych przez art. 6 ustawy zmieniającej z 2019 r. – był uprawniony na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. do uchylenia w części zaskarżonego postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie. NSA podkreślił, że skoro od dnia wejścia w życie zmienionego przepisu brak jest podstaw do wydania przez marszałka decyzji w przedmiocie uznania za produkt uboczny produktów przetwarzania drewna takich jak kora, strużyny, odziomki pomanipulacyjne, wałki połuszczarskie, trociny, wióry, zrzyny, szczapy i inne pochodzące z przetwarzania tych produktów, w tym brykiety i pelety, stanowiących mechanicznie przetworzony naturalny surowiec drzewny niezawierający jakichkolwiek innych substancji, to tym samym brak jest podstawy prawnej do wystąpienia przez marszałka do organów inspekcji ochrony środowiska, jako organów wyspecjalizowanych, do zajęcia stanowiska w formie opinii. NSA uznał, że organ odwoławczy słusznie uchylił w całości zaskarżone postanowienie i w części umorzył postepowanie, a w części merytorycznie orzekł co do istoty.

Sąd w niniejszym składzie orzekającym w pełni podziela zaprezentowane przez NSA stanowisko. Jednocześnie mając na względzie wyrok NSA oraz fakt, że w niniejszej sprawie po wydaniu wyroku przez NSA nie uległy zmianie przepisy prawne Sąd uznał, że kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 zaskarżonego postanowienia została ostatecznie przesądzona, w konsekwencji kontroli Sądu podlega wyłącznie punkt 2 zaskarżonego postanowienia.

Podstawą materialnoprawną wydanego w zakresie punkcie 2 postanowienia były przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.).

Zgodnie z art. 10 ustawy o odpadach, transponującym przepis art. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 20108 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE L 312.03 z 22.11.2008, str. 3) przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione następujące warunki:

1) dalsze wykorzystywanie przedmiotu lub substancji jest pewne;

2) przedmiot lub substancja mogą być wykorzystywane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa;

3) dany przedmiot lub substancja są produkowane jako integralna część procesu produkcyjnego;

4) dana substancja lub przedmiot spełniają wszystkie istotne wymagania, w tym prawne, w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi, dla określonego wykorzystania tych substancji lub przedmiotów i wykorzystanie takie nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi.

Z kolei, stosownie do art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach, do zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny dołącza się dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 10, oraz szczegółowych wymagań, o ile zostały określone. Dowodami mogą być w szczególności umowy potwierdzające wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów lub potwierdzające właściwości przedmiotu lub substancji wyniki badań, wykonanych przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że spółka w zakresie zgłoszenia uznania za produkt uboczny trocin i drewna kawałkowego zanieczyszczonych klejem (KLEIBERIT 303.2) spełnia warunek określony w art. 10 pkt 3 ustawy o odpadach. Natomiast rozbieżność stanowisk w niniejszej sprawie dotyczy kwestii niewykazania przez skarżącego, że spełnione zostały warunki określone w art. 10 pkt 1, 2 i 4 ww. ustawy.

Przechodząc do oceny niespełnienia ww. warunków, w cenie Sądu, GIOŚ zasadnie stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że dalsze wykorzystywanie pozostałości poprodukcyjnych, tj. trocin i drewna kawałkowego powstających podczas obróbki elementów klejonych jest pewne. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wraz ze zgłoszeniem wniosku o uznanie za produkt uboczny spółka nie załączyła żadnych umów, czy kontraktów z odbiorcami. Załączono jedynie oświadczenie firmy [...] S.A. o tym, że spółka będzie odbierać materiał drzewny, a to zdaniem Sądu jest niewystraczające, aby udowodnić spełnienie tej przesłanki. Nie wystarczającym jest – wbrew twierdzeniu skarżącej – oświadczenie samej spółki o tym, że materiał poprodukcyjny będzie ona wykorzystywała na własne potrzeby (spalanie trocin, wytwarzanie brykietu i sprzedaż indywidualnym odbiorcom). Zaznaczyć trzeba, że takie oświadczenie pochodzi od spółki, która sama wytwarza te produkty, jest bezpośrednio zainteresowana uznaniem trocin i drewna kawałkowego za produkt uboczny, a zatem nie można uznać tego oświadczenia jako dowodu potwierdzającego, że wykorzystanie tych pozostałości poprodukcyjnych jest pewne. Wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu taki sposób wykorzystywania tych produktów można uznać za niepewny bowiem spółka w każdym czasie może wykorzystywania tego materiału drzewnego zaprzestać, bądź nie wykorzystywać w całości. Tak więc takie subiektywne przeświadczenie o tym, że spółka będzie wykorzystywana produkty na własne potrzeby nie może stanowić dowodu na pewność wykorzystywania pozostałości. Ponadto, wbrew argumentom zawartym w skardze, nie można za dowód uznać faktur sprzedażowych za rok 2018. To w żaden sposób nie potwierdza, że spółka będzie na przyszłość miała zapewnioną sprzedaż produktów poprodukcyjnych. Nie potwierdza tego również zapewnienie przez spółkę, że posiada rynek zbytu na tego typu materiał poprodukcyjny. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że skarżący winien udowodnić, tj. przedstawić niezbite dowody (umowy z odbiorcami zawarte na długi okres), na pewność dalszego wykorzystywania tych trocin i drewna kawałkowego (por. wyrok NSA z 11 lutego 2018 r., II OSK 818/18). Tego w niniejszej sprawie zabrakło. Trafnie też organy wskazały, że z uwagi na brak szczegółowego określenia sposobu wykorzystania zanieczyszczonego klejem drewna kawałkowego nie można także stwierdzić, że zostanie on wykorzystany bezpośrednio bez dalszego przetwarzania, innego niż normalna praktyka przemysłowa, a także wymagań w zakresie produktu, ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. Zauważyć należy, że spółka zarówno we wniosku jak i dołączonych do niego dokumentach nie przedstawiła szczegółowych informacji co do tego w jaki dokładnie sposób, w jakich urządzeniach i w jakich warunkach wykorzystany zostanie przez odbiorców zewnętrznych jako paliwo wytwarzany przez spółkę brykiet, a zatem nie można w sposób definitywny uznać, że ww. produkty zostaną wykorzystane bezpośrednio bez dalszego przetwarzania. Zatem zarzuty naruszenia art. 10 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach należy uznać za niezasadne.

Sąd podziela również – wbrew zarzutom skargi - stanowisko GIOŚ co do tego, że spółka nie zdołała wykazać, że spełniona została przesłanka z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, tj., że materiał poprodukcyjny, który ma zostać uznany za produkt uboczny spełnia wszystkie istotne wymagania i jego wykorzystanie (spalanie brykietu) nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że przy interpretacji art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach należy odwołać się do zasady przezorności obowiązującej w zakresie regulacji dotyczących ochrony środowiska (art. 190 Traktatu o funkcjonowaniu UE oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Kierując się tą zasadą należy wszelkie prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych skutków traktować tak, jak pewność ich wystąpienia, w tym należy przepisy prawa interpretować na korzyść środowiska, jeśli istnieją racjonalne wątpliwości co do ryzyka negatywnego wpływu, a nie można wiarygodnie uzasadnić braku negatywnego wpływu. Odwołanie się do tej zasady przy interpretacji ww. przepisu (a zwłaszcza do wykładni jego fragmentu "nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko, życie lub zdrowie ludzi") ma również o tyle istotne znaczenie, że do chwili obecnej nie zostały wydane na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy o odpadach przepisy wykonawcze określające szczegółowe kryteria dotyczące uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny (wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 października 2018 r., II SA/Bd 228/17, LEX, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną wyrok z 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 69/19, CBOSA).

W ocenie Sądu, organy trafnie ustaliły, że skoro materiał drzewny w postaci trocin i drewna kawałkowego wytwarzany podczas obróbki elementów klejonych przy produkcji różnego rodzaju płyt zawiera klej, to nie jest on czystym drewnem, a zatem jego spalanie może wywołać jak najbardziej ogólne negatywne oddziaływanie na środowisko, zdrowie lub życie ludzi. Nie jest przekonywujące stanowisko spółki, że z uwagi na to, że w wytworzonym brykiecie (z trocin i drewna kawałkowego) znajdują się jedynie śladowe ilości kleju to nie jest on niebezpieczny dla środowiska. Zdaniem Sądu – w świetle powyżej przytoczonej zasady – nawet bardzo małe ilości substancji syntetycznych w produktach, które następnie będą podlegać spalaniu mogą mieć negatywne skutki dla środowiska. Nadto, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, który powołując się na właściwości kleju opisane w karcie charakterystyki twierdzi, że klej, który stanowi 0,4 % wytworzonego brykietu nie jest klasyfikowany jako niebezpieczny dla zdrowia ani środowiska. Podkreślić należy, że z karty charakterystyki tego kleju wynika, że spalanie odpadów kleju lub opakowań po kleju wraz z odpadami domowymi i odpadami handlowymi możliwe jest jedynie "przy uwzględnieniu odpowiednich przepisów technicznych i po zasięgnięciu opinii organów oczyszczania oraz odpowiednich urzędów". Wobec tego wedle opinii producenta kleju nie należy traktować niniejszych pozostałości poprodukcyjnych zawierających tę substancję jako nie mających żadnego wpływu na środowisko. Jeśli faktycznie byłoby tak jak twierdzi spółka, to producent tego kleju nie zawierałby w opisie tego produktu zastrzeżeń co do możliwości utylizacji i nie uzależniałby tego od odpowiednich decyzji urzędowych. Wobec tego zanieczyszczonych trocin i drewna kawałkowego nie można uznać za produkt uboczny, a za odpady drewnopochodne, których spalanie (i brykietu z nich wytworzonego) może odbywać się tylko w specjalnych spalarniach i współspalarniach odpadów w temperaturze co najmniej 850 lub 1100 stopni. Za niedopuszczalne zatem należy uznać spalanie tych produktów w kotłach energetycznych (np. w gospodarstwach domowych) bowiem wówczas nie dochodzi do pełnego spalenia substancji niebezpiecznych i może dochodzić do potencjalnego zagrożenia dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. Jeszcze raz należy podkreślić, że jeśli brak jest przepisów wykonawczych określających szczegółowe kryteria dotyczące uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny i jeśli istnieje jakakolwiek wątpliwość co do tego czy spalanie danego produktu rodzi negatywne konsekwencje dla środowiska (tak jak w niniejszej sprawie) to należy mieć na uwadze wspomnianą już wcześniej zasadę przezorności, która stanowi że przepisy prawa należy traktować na korzyść ochrony środowiska. Ma to o tyle znaczenie, że stan powietrza w Polsce na wielu obszarach jest słaby, a zatem należy podejmować wszelkie działania, które będą zmierzać do jego poprawy. A zatem takie działania – jeśli brak jest niezbitych dowodów potwierdzających nieszkodliwość dla środowiska – wpisuje się w szeroko pojęte działanie na korzyść środowiska, zdrowia i życia ludzi.

Odnosząc się zaś do dowodów przedstawionych przez spółkę w toku postepowania administracyjnego, to należy stwierdzić, że nie potwierdzają one, że wykorzystanie pozostałości poprodukcyjnych do produkcji brykietu, który będzie następnie spalany nie będzie negatywnie wpływało na środowisko. Zaznaczyć trzeba, że opinia [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawiera szereg braków co w sposób klarowany wypunktował GIOŚ, wobec tego nie może w sposób przekonywujący służyć jako dowód w sprawie. Sąd zaznacza – po analizie ww. opinii – że w dokumencie tym nie wskazano, na jakim etapie próbki materiału drzewnego zostały pobrane (czy z hali nr 1 czy hali nr 2), czy materiał do badania zawierał w swoim składzie zanieczyszczenie klejem. Ponadto, wyniki badań wykazały, że produkty poprodukcyjne zawierają metale ciężkie, a nie wykonano natomiast badań, które w rozpatrywanej sprawie miałyby kluczowe znaczenie, że podczas spalania wytworzonego brykietu zawierającego klej nie ujawnią się inne niebezpieczne związki chemiczne które mogłyby stanowić zagrożenia dla środowiska.

Co do drugiej specjalistycznej opinii sporządzonej przez Pracownię [...] ([...]) na którą powołuje się skarżący należy zaznaczyć, że dokument ten – jak słusznie przyjęły organy – nie może stanowić dowodu w sprawie, bowiem został przeprowadzony przez pracownię badawczą nieposiadającą akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji, a zatem nie spełnia wymogu określonego w art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach, a tym samym nie stanowi dowodu potwierdzającego spełnienie przesłanki z art. 10 pkt 4 ww. ustawy. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że z przedstawionych badań jasno wynika, że podczas procesu spalania pobranej próbki wytworzonego brykietu ujawniają się lotne związki organiczne benzen i toluen podobnie jak podczas spalania próbki komercyjnego drewna. To że emisja do środowiska ww. związków jest porównywalna bądź niższa nie oznacza automatycznie, że nie ma to wpływu na środowisko, zwłaszcza przy spalaniu dużej ilości tego typu produktów. Dodać należy, że ww. badania wykonane zostały w warunkach laboratoryjnych w sposób powtarzalny i kontrolowany i w nieokreślonej temperaturze spalania, a nie w warunkach normalnego spalania. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie jeśli spółka chciałaby udowodnić, że faktycznie spalanie zanieczyszczonego brykietu nie jest szkodliwe dla środowiska (zdrowi i życia) to powinna zlecić przeprowadzenie przez akredytowaną jednostkę badawczą rzetelnej ekspertyzy co do szkodliwości spalin, w tym także okresowych jak ciągłych pomiarów emisji zanieczyszczeń do środowiska. Dlatego nie zrozumiałym jest stanowisko skarżącej zawarte w skardze, że spółka nie miała obowiązku – stosownie do art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska – przeprowadzenia pomiarów emisji zanieczyszczeń do środowiska. Taki obowiązek, w ocenie Sądu, można wyprowadzić z art. 11 ust. 3 ustawy o odpadach.

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że stanowisko GIOŚ, że spółka nie zdołała wykazać, iż spełnia przesłankę z art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach jest prawidłowe. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że obowiązek wykazania ww. przesłanki spoczywa na tym, kto żąda uznania przedmiotu za produkt uboczny (niebędący odpadem) (por. wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 69/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2746/19, orzeczenia dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl). To wynika z powszechnie przyjętej zasady prawa dowodowego, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto twierdzi, a nie na tym, kto zaprzecza – ei incumbit probatio, qui dicti, non ei, qui negat (por. np. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010, II OSK 1131/10 oraz z 13 grudnia 2011, II OSK 1860/10 – CBOSA). W niniejszej sprawie to wykazanie nie nastąpiło, dlatego negatywne zaopiniowanie w zakresie uznania trocin i drewna kawałkowego za produkt uboczny należy uznać za zgodne z prawem.

Za błędne należy uznać stanowisko skarżącej, że trociny i drewno kawałkowe z których wytwarzany jest brykiet nie są odpadem. W ocenie Sądu w związku z tym, że pozostałości te są zanieczyszczone klejem nie mogły zostać uznane za produkt uboczny – co szczegółowo wskazano powyżej - to niewątpliwe stanowią odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Zdaniem Sądu jeśli skarżący wykorzystuje zanieczyszczone trociny i drewno kawałkowe do wytwarzania brykietu, a nie zaś ponownie do własnej, pierwotnej produkcji np. płyt meblowych czy blatów to należy uznać je za odpady (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1063/11).

Nietrafione jest stanowisko spółki co do tego, że zanieczyszczone trociny i drewno kawałkowe stanowią biomasę w rozumieniu § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów i art. 3 pkt 31 dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych, a zatem powinny zostać uznane również za produkt uboczny.

W ocenie Sądu, spółka błędnie utożsamia pojęcie produktu ubocznego z pojęciem biomasy, podczas gdy nie są to pojęcia tożsame. Warunkiem uznania za produkt uboczny nie jest spełnienie bądź niespełnienie kwalifikacji do uznania za biomasę, choć można to kryterium uznać za pomocnicze. W niniejszej sprawie nie można uznać zanieczyszczonych trocin i drewna kawałkowego, z których wytwarzany jest brykiet (podlegający spalaniu) za czyste drewno, a to z kolei wyklucza uznanie tych produktów za biomasę. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że odpady powstałe w wyniku wytwarzanych w trakcie produkcji mebli i związanej z nią obróbki drewna (tak jak w niniejszej sprawie) nie są biomasą, lecz klasyfikowane są jako odpad o kodzie 03 01 05 (trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fomir inne niż wymienione w 03 01 04) (por. wyrok NSA z 19 października 2018 r. II OSK 2597/16, wyrok NSA z 26 lutego 2018 r., II OSK 2270/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 824/17; wyroki zapadłe na tle § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. Nr 260, poz. 2181 z późn. zm.), tj. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., II OSK 328/10 i z 14 lutego 2017 r., II OSK 1377/15).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postepowania administracyjnego należy uznać je za bezpodstawne. Organ odwoławczy nie mógł naruszyć przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem nie orzekał na podstawie tego przepisu. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. Postanowieniem tym GIOŚ uchylił w całości postanowienie organu I instancji i w części umorzył postępowanie, a w części rozstrzygnął co do istoty sprawy.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K,p.a. również nie zasługują na uwzględnienie. GIOŚ w sposób wyczerpujący ustalił i rozpatrzył stan sprawy i wedle zasady z art. 80 K.p.a. dokonał jego oceny, której wynik zawarł w postanowieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ nie miał obowiązku przeprowadzania dodatkowych dowodów czy postepowania wyjaśniającego, bo jak podniósł NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2020 r., II OSK 818/18, w sprawach o uznanie za produkt uboczny procedurę determinuje prawo materialne, czyli ustawa o odpadach, a nie K.p.a., które doznaje tutaj ograniczenia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.