Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 190/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K. a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. Z. w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy K. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 22 sierpnia 2015 r. Wójt Gminy K., reprezentowany przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K., zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. Z. w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że 20 stycznia 2016 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy z J. Z., w trakcie którego ustalono, że ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia od 28 listopada 2015 r. przebywa ona u córki – B. A., zamieszkałej w miejscowości P. ul. Z. [...]. W związku z powyższym Ośrodek Pomocy Społecznej w K. (dalej jako: "OPS w K.") uznał, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku i 22 stycznia 2016 r. przesłał wywiad środowiskowy wraz z całą dokumentacją do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej jako: "MOPS w K."), miejscowości, gdzie J. Z. jest zameldowana i w której przebywała do 28 listopada 2015 r. Organ podniósł także, że zainteresowana oświadczyła, że nadal przebywałaby w swoim mieszkaniu w K. przy ul. P. [...], ale w obecnym stanie zdrowia nie ma tam wystarczającej opieki, aby normalnie funkcjonować. Jednakże w dalszym ciągu opłaca wszystkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania w Kaliszu.

Wskazano również, że zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywała z zamiarem stałego pobytu. Na miejsce zamieszkania składają się dwa elementy, faktyczne przebywanie i zamiar stałego pobytu. Dla ustalenia miejsca zamieszkania niezbędny jest fakt, że osoba stale przebywa w danej miejscowości i że towarzyszy temu zamiar stałego pobytu. Natomiast stały pobyt oznacza traktowanie określonej miejscowości jako centrum spraw życiowych danej osoby. Dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. Z uwagi na fakt, że J. Z. w trakcie wywiadu stwierdziła, że gdyby miała zapewnioną całodobową opiekę, to nadal mieszkałaby w swoim mieszkaniu w K., OPS w K. uznał, że właściwym miejscowo ośrodkiem do udzielenia pomocy jest MOPS w K.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta K. podniósł, że 25 stycznia 2016 r. do MOPS w K. wpłynęło pismo wraz z kompletem dokumentów z OPS w K., w sprawie skierowania J. Z. do domu pomocy społecznej. Z uwagi na fakt, że nie przebywa ona w K., wywiad środowiskowy ustalający jej sytuację materialno-bytową został przeprowadzony w 20 stycznia 2016 r. przez pracownika socjalnego OPS w K. Na podstawie powyższego wywiadu i zebranych dokumentów ustalono, że od 28 listopada 2015 r. miejscem zamieszkania J. Z. jest miejscowość P., ul. Z. [...], gdzie przebywa pod opieką córki. Ponadto ustalono, że również centrum spraw życiowych J. Z. związane jest z miejscowością P., o czym świadczy np. wybór lekarza rodzinnego z Niepublicznego Zakładu Podstawowej i Specjalistycznej Opieki Zdrowotnej K., ul. G. [...], [...].

Podkreślono, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei, jak stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z uwagi na fakt, że wymieniona ustawa nie definiuje wprost pojęcia "miejsca zamieszkania", powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2015 r., I OW 225/14, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 101 ust 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 k.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegający na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Samo zameldowanie nie przesądza o miejscu zamieszkania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Tym samym, zdaniem Prezydenta Miasta K. to Wójt Gminy K. jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. Z. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Ponadto wskazano, że z poczynionych ustaleń wynika, że J. Z. aktualnie przebywa w Domu Pomocy Społecznej w W., do którego została skierowana przez gminę K. Z uwagi na szczegółową analizę sprawy, odpowiedź w tym zakresie przekazana została po upływie wskazanego przez Sąd terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej jako: "u.p.s."), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). W myśl zaś art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Tylko w przypadku osób bezdomnych art. 101 ust. 2 u.p.s. wprowadza właściwość gminy ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca, albowiem J. Z. nie jest osobą bezdomną, gdyż nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 6 pkt 8 u.p.s.

Podkreślić należy, że ustawa o pomocy społecznej stanowiąc w art. 101 ust. 1, że właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, nie zawiera legalnej definicji "miejsca zamieszkania". Z tego powodu zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zatem o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej i tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (vide postanowienie NSA z 14 stycznia 2010 r., I OW 154/09). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć samo zameldowanie. Zameldowanie nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że J. Z. jest zameldowana na pobyt stały w K. Nie ulega również wątpliwości, że do K. nie może powrócić, albowiem ze względu na swój wiek i stan zdrowia wymaga stałej pomocy innych osób. Z tych też względów zamieszkała u córki B. A., P. ul. Z. [...]. Od tego czasu jej centrum życiowe przeniosło się do tej właśnie miejscowości, w której z uwagi na swój stan zdrowia otrzymywała niezbędną pomoc, w tym pomoc lekarską (wybór lekarza rodzinnego z Niepublicznego Zakładu Podstawowej i Specjalistycznej Opieki Zdrowotnej K. P.) i wsparcie córki. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że po opuszczeniu K. aktywność życiowa J. Z. skoncentrowana została w miejscowości P., gmina K. Miasto to stało się zatem miejscem pobytu oraz ośrodkiem osobistych spraw zainteresowanej, a tym samym miejscem jej zamieszkania w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 k.c. Ponadto, z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że centrum spraw życiowych J. Z. związane jest z miejscowością P., albowiem oświadczyła ona, że prosi o umieszczenie jej na okres przejściowy w domu pomocy społecznej w W., a następnie docelowo w Zgromadzeniu Sióstr Miłosierdzia w P. ze względu na najbliższe zamieszkanie jej jedynej córki i potrzebę podtrzymywania ważnych relacji rodzinnych. W konsekwencji przyjąć trzeba, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. Z. jest Wójt Gminy K., albowiem od 28 listopada 2015 r. na terenie tej gminy zainteresowana przebywała w zamiarem stałego pobytu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.