Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 128/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Beata Łomnicka Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi L.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 lipca 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta, orzekł o ustaleniu na wniosek L. H. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami typu centrum odnowy biologicznej i wbudowanym garażem usytuowanym w części przyziemia budynku na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...] obr. [...] z przebudową istniejącej drogi na działce nr [...] obr. [...] wraz ze zjazdem z dz. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. R. w K.."

W uzasadnieniu decyzji podniesiono m.in., że w związku z negatywną opinią w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia w dniu 29 sierpnia 2013r., pełnomocnik wnioskodawcy dokonał zmiany wniosku dotyczącej przewidzianych robót budowlanych oraz granic terenu inwestycji, wyrażając przy tym zgodę na modyfikację wniosku odpowiednio do uzyskanych wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie. Ponadto projekt decyzji przesłano do uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., który w terminie 21 dni od otrzymania projektu decyzji nie zajął stanowiska w sprawie, dlatego też organ I instancji uznał, że projekt decyzji został uzgodniony pozytywnie. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów. Ponadto organ I instancji odniósł się do uwag stron postępowania. Wydana decyzja określiła stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył E. N.. Odwołujący wskazał, że dopuszczenie budowy garażu podziemnego może spowodować zalewanie sąsiednich działek. Podkreślono także, że nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji, gdyż zabudowa na działkach sąsiednich ma charakter jednorodzinny. E. N. wskazał również, że wydana decyzja jest sprzeczna ze sporządzonym projektem, gdyż projekt dotyczył jedynie działek nr [...] i [...], a wydana decyzja dotyczy również działki nr [...]. Argumentacja strony została uzupełniona w piśmie pełnomocnika E. N. - adw. P. P., w którym zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 32 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 9 i art. 10 k.p.a. z zw. art. 104 k.c. w zw. z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjmowaniu przez organ administracji oświadczeń woli i wiedzy od osoby, która działa w imieniu inwestora bez stosownego upoważnienia i które to oświadczenia są nieważne z mocy prawa i nie mogły odnosić skutków prawnych;

- art. 56 w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku jednoznacznego skorygowania przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy poprzez zmianę pierwotnego żądania dotyczącego budowy budynku czterokondygnacyjnego na budynek bez wskazania ilości kondygnacji i z urządzeniami infrastruktury technicznej zlokalizowanymi na innych niż pierwotne działkach oraz innych parametrów inwestycji;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji jest wystarczająca dla projektowanej inwestycji, pomimo, iż z zalegających w aktach sprawy licznych opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wynika zupełnie przeciwny wniosek, a zaproponowane przez wnioskodawcę zmiany, które doprowadziły do wydania pozytywnej opinii ZIKiT nie usuwają stwierdzonych wcześniej nieprawidłowości, a sama zmieniona opinia zawiera w sobie błędy oraz brak uzasadnienia, wobec czego nie może stanowić podstawy do wiarygodnych ustaleń faktycznych w sprawie;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, § 5, § 6 i § 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokości elewacji, terenu biologicznie czynnego oraz dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej, a także dopuszczenie wyodrębnienia w budynku części usługowej, podczas gdy w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji brak wykorzystania zabudowy na przeznaczenie usługowe;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest usytuowanie wnioskowanego przez inwestora budynku z garażem w przyziemiu budynku, podczas gdy z opinii Wydziału Bezpieczeństwa i zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta z dnia 8 kwietnia 2013 r. wynika, że teren położony jest na obszarze, na którym występuje zagrożenie po wódzią od rzeki [...], w związku z czym dopuszczalne jest lokalizowanie jedynie zabudowy z podniesionym poziomem parteru (bez przyziemia) oraz bez podpiwniczeń;

- art. 106 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na braku

uwzględnienia negatywnej opinii wobec planowanej inwestycji Rady Dzielnicy [...] wyrażonej uchwałą z dnia 26 marca 2013 r.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania uzasadniono wszystkie podniesione zarzuty.

Odwołanie w ustawowym terminie złożyła również A. B., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego S. K.. Wydanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.:

- art. 7, art. 77 § , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji,

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wynikające z tego przepisu,

- § 2 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne ustalenie funkcji i rodzaju istniejącej zabudowy w analizowanym obszarze, a w konsekwencji ustanowienie funkcji i rodzaju planowanej inwestycji niezgodnie z rzeczywistą funkcją terenu w obrębie, w którym zaplanowano zamierzenie,

- § 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niezgodne z tymi przepisami ustalenie parametrów nowej zabudowy.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W obszernym uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ I instancji ustalając parametry planowanej inwestycji nie uwzględnił parametrów zabudowy istniejącej na nieruchomości należącej do odwołującej. Ponadto nie uwzględniono parametrów zabudowy istniejącej na innych działkach znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie działek stanowiących teren inwestycji, pominięto bowiem działki nr [...], [...], [...]. W dalszej części odwołania podkreślono, że w obszarze analizowanym zdecydowanie dominują obiekty mieszkaniowe w zabudowie jednorodzinnej. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], ustaliło - w stosunku do analizowanego terenu - utrzymanie i uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co powoduje, że wydana decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Odwołująca podkreśliła również, że organ I instancji błędnie przyjął, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Tym samym wydana decyzja narusza ład przestrzenny. W odniesieniu do poszczególnych parametrów nowej zabudowy wskazano w szczególności, że ustalone zostały one bez uwzględnienia parametrów występujących na działkach położonych w bliskim, także bezpośrednim, sąsiedztwie inwestycji. Ustalono je natomiast w oparciu o zabudowę posiadającą najwyższe wskaźniki/wielkości w obszarze analizowanym. Ponadto odwołująca podkreśliła, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na podstawie średniego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i niefrontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W odwołaniu zarzucono również nieokreślenie w decyzji o warunkach zabudowy wymaganej liczby miejsc parkingowych. Wskazano również na brak uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, które jest konieczne w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a planowaną inwestycję do takich należy zaliczyć. A. B. podkreśliła również, że w ramach planowanej inwestycji przewidziano wycinkę drzew i krzewów, w tym wierzb, które są gatunkiem chronionym w Polsce, co jest działaniem niezgodnym z zasadą racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska wyrażoną w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięciem z dnia 21 listopada 2014r., nr [...], działając na podstawie art. art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie sporządzone zostały dwie analizy urbanistyczno-architektoniczne (z 18.06.2013r. i z 17.06.2014r.). Na podstawie później przygotowanej analizy sporządzony został nowy projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, różniący się od wcześniejszego projektu. Różnice pomiędzy sporządzonymi projektami widoczne są w szczególności w ustaleniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni inwestowanych działek (w 1. projekcie - 23% z tolerancją ± 1%, w 2. projekcie - od 25% do 35%), szerokości elewacji frontowej (w 1. projekcie -18,0 m z tolerancją do 20%, tj. w przedziale 14,4 - 21,6 m, w 2. projekcie - 15 m dla poszczególnych naziemnych części budynków), wysokości budynku (w 1. projekcie ustalono, że całkowity gabaryt budynku nie może przekroczyć poziomu 10,0 m, w 2. projekcie - gabaryt budynku nie może przekroczyć poziomu 11,5 m).

Organ odwoławczy ustalił, że decyzja pierwszoinstancyjna oparta została jedynie na drugiej analizie, ustalając warunki zabudowy w taki sposób jak w drugim projekcie decyzji. W ocenie SKO organ I instancji powinien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, dlaczego nie oparł się na wcześniejszej analizie. Wskazanie w analizie sporządzonej w czerwcu 2014 r., iż "niniejsza analiza stanowi podstawę do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i zastępuje sporządzone i aktualizowane wcześniej analizy urbanistyczno-architektoniczne", w ocenie organu II instancji uznać należało za niewystarczające. Tym samym stwierdzono, że organ I instancji nienależycie uzasadnił ustalone warunki zabudowy. Skoro bowiem w przedmiotowej sprawie znajdują się dwie analizy, to organ miał obowiązek przy ustalaniu warunków odnieść się do obu tych analiz, a jeśli opiera się na wynikach tylko jednej z nich, powinien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, dlaczego pomija wyniki drugiej analizy.

Dalsze wątpliwości organu odwoławczego budził przedmiot inwestycji. Jako przedmiot inwestycji podane zostało we wniosku, a także w samej decyzji, że jest to budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami typu centrum odnowy biologicznej i wbudowanym garażem usytuowanym w części przyziemia budynku. Warunki zabudowy ustalone w załączniku nr 1 do decyzji zostały sformułowane w taki sposób, jakby przedmiotem inwestycji był wyłącznie jeden budynek wielorodzinny. Natomiast, jak wskazano w tym załączniku, a co wynika jednoznacznie z wniosku inwestora, przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, składającego się z dwóch nadziemnych części, położonych na i połączonych za pomocą trzeciej części budynku, stanowiącej garaż podziemny.

Zdaniem SKO, analiza wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz materiałów mapowych i graficznych dołączonych do wniosku prowadzi do stwierdzenia, że przedmiotem inwestycji jest w istocie budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażem podziemnym. W sytuacji bowiem, gdy dwie bryły budynku wielorodzinnego o określonych gabarytach mają być od siebie odsunięte o około 15 m (zgodnie z wnioskiem inwestora - łącznie z garażem w przyziemiu budynek ma mieć szerokość 44 m), to według organu odwoławczego, nie można przyjąć, że w znaczeniu przestrzennym mamy do czynienia z jednym budynkiem wielorodzinnym. Wskazać należy na art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t j.: Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym "ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Zatem okoliczność, iż budynki te mają być połączone wyłącznie garażem podziemnym, w ocenie Kolegium, stanowi kwestię konstrukcyjno - budowlaną, natomiast nie ulega wątpliwości, że w znaczeniu przestrzennym - a więc takim, w jakim dopuszczalność danej inwestycji w konkretnym miejscu jest oceniana na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - będą to dwa budynki wielorodzinne niezależne od siebie, gdyż wydzielone z przestrzeni i oddalone od siebie. Stąd też, zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić dla jednoznacznie sformułowanej i określonej inwestycji, nie tylko z racji wymogu jasnego formułowania przedmiotu i zakresu inwestycji, który winien być czytelny dla wszystkich stron postępowania, ale również ze względu na konieczność ustalenia warunków zabudowy w sposób, który nie będzie stwarzał wątpliwości co do faktycznego zakresu inwestycji i ustalonych parametrów.

W przedmiocie natomiast ustalonych parametrów i wskaźników zabudowy dla planowanej inwestycji - które są przedmiotem licznych zarzutów podnoszonych odwołaniach w kontekście naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa – organ odwoławczy podkreślił, że nie ingerując w kompetencje urbanisty uprawnionego do właściwego odczytywania kierunków i sposobu kształtowania ładu przestrzennego, zwraca jednak uwagę na konieczność dokonania ponownej weryfikacji planowanego zamierzenia z punktu widzenia tego, w jaki sposób wpisze się ono w już istniejącą zabudowę.

Nadto organ odwoławczy podniósł, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest znajdująca się w aktach sprawy opinia Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta z dnia 27 marca 2013 r., z której wynika, że projektowana inwestycja znajduje się w obszarze, na którym występuje zagrożenie powodzią od rzeki [...]. Powyższy fakt inwestor, projektant i wykonawca winni wziąć pod uwagę stosując odpowiednie rozwiązania techniczne i organizacyjne zabezpieczające realizowaną inwestycję przed negatywnymi skutkami zalania wodami powodziowymi, np. budowę obiektów bez podpiwniczeń, z podniesionym poziomem parteru, stosowanie materiałów budowlanych odpornych na wodę. SKO wskazało, że sporządzony projekt decyzji został przesłany, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., który uznał, że nie zaszła żadna z przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie dająca temu organowi upoważnienie do dokonania uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła L. H., zarzucając mu:

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez powołanie niepełnej podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji, polegające na pominięciu aktu prawnego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

- naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez:

brak przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu prawa, który został naruszony (w stopniu mogącym mieć wypływ na wynik sprawy), a będący podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji organu l instancji. W konsekwencji niemożliwa jest ocena, czy i w jakim stopniu zaskarżona decyzja organu l instancji narusza konkretny przepis prawa procesowego bądź materialnego.

niejasne uzasadnienie zaskarżonej decyzji (brak cudzysłowu w przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisku Sądu Administracyjnego), w którym nie można uchwycić samego rozstrzygnięcia organu kolegialnego. Nie wiadomo, gdzie zaczyna się, a gdzie kończy przytoczone stanowisko Sądu Administracyjnego, a gdzie rozstrzygnięcie organu II instancji. W konsekwencji trudno zrozumieć, czy wiernie przytoczone stanowisko Sądu Administracyjnego jest rozstrzygnięciem organu II instancji w niniejszej sprawie, czy też zacytowanym stanowiskiem Sądu Administracyjnego w podobnej sprawie. Powyższa dwuznaczność treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podważa sens podniesionego przez organ II instancji zarzutu szczególnie, że wybiórczy kontekst dowodowy tego zarzutu, nie koresponduje z całością dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie.

nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do całości zarzutów skarżących i strony (wniosku inwestora) w postępowaniu odwoławczym, a tylko wybiórczo do niektórych, tym samym nie odniesienie się do zasadności wszystkich zarzutów wniesionych przez skarżących.

- naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na:

podważeniu swobodnej oceny dowodowej dokonanej przez organ l instancji, wynikającej z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie zarzutu na błędnej przesłance, że analiza z dnia 18.10.2013 r. sporządzona przez arch. D. S. zgodna jest z przepisami wykonawczymi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności z analizą urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 i § 3 ust. 2 tego rozporządzenia.

sformułowaniu, w oparciu o wybiórcze dowody zarzutu, że w aktach sprawy znajdują się tylko 2 analizy urbanistyczno-architektoniczne i 2 projekty decyzji w.z., a co w konsekwencji pozwoliło organowi II instancji pominąć ocenę dowodów całego procesu postępowania administracyjnego; dokonywanych w czasie toczącego się postępowania korekt wadliwie sporządzanych projektów decyzji, wraz załącznikami graficznymi, analiz urbanistyczno-architektonicznych, sporządzanych przez panią mgr. arch. D. S.. Następnie korygowanych na podstawie stwierdzonych błędów i nieścisłości, dowodów (art. 10 § 1, art. 81 k.p.a.) w postaci uwag i zastrzeżeń stron postępowania i opisanych w kolejnych analizach, notatkach służbowych, protokołach. Powyższe dowody w istocie stanowią odpowiedź na wątpliwości organu II instancji, których organ kolegialny się nie dopatrzył.

powierzchownym porównaniu dwóch sporządzonych projektów decyzji warunków zabudowy i analiz urbanistyczno-architektonicznych. W konsekwencji organ II instancji nie zauważył, porównując te dokumenty, że zapisane parametry w pierwszym projekcie decyzji w.z. z dnia 23.10.2013 r., sporządzonym na podstawie pierwszej analizy z dnia 18.10.2013 r., nie pokrywają się z wszystkimi ustalonymi parametrami w tej właśnie analizie (m.in. wskaźnik szerokości elewacji frontowej), a więc z projektem decyzji, który w świetle prawa nie powinien mieć żadnej wartości dowodowej w ustaleniu warunków zabudowy. Dokument ten nie może zatem stanowić podstawy do jakichkolwiek porównań mogących mieć znaczenie przy ustalaniu warunków zabudowy, tym bardziej postawienia zarzutu, że organ l instancji nie dokonał na podstawie art. 80 k.p.a. właściwej oceny wartości dowodowej w oparciu, o którą ustalił warunki zabudowy.

sformułowaniu zarzutu w oderwaniu od samej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu l instancji zarzucając, że jest niewystarczające, a w którym organ II instancji oparł się jedynie na niepełnym zapisie znajdującym się w analizie urbanistyczno- architektonicznej z dnia 17.06.2014r., uznając przy tym ten fragmentaryczny zapis jako niewystarczający dla uzasadnienia samej decyzji w.z.

polegającym na błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy, wyrażającej się w przytoczeniu poglądu Sądu Administracyjnego, który w rozstrzygniętej sprawie nie miał zastosowania, w takim stopniu, w jakim organ II instancji starał się go dopasować do niniejszej sprawy, gdyż zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Sądu Administracyjnego odnosi się do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i dotyczy sprawy, która co do stanu faktycznego i sposobu rozstrzygnięcia całkowicie różni się od przedmiotowej sprawy. Należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie organ l instancji ustosunkował się do sporządzonych uprzednio analiz, przyznając jednej moc dowodową, a innym odmówił wiarygodności, poprzez jednoznaczne wskazanie wiarygodnego dowodu stanowiącego podstawę ustalenia warunków zabudowy i wskazał w uzasadnieniu decyzji dowody, które uwzględnił przy ocenie wartości dowodowej sporządzonych wcześniej analiz. Tymczasem w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku Sądu Administracyjnego mamy do czynienia z sytuacją, w której to organ II instancji samodzielnie ustalił warunki zabudowy nie dokonując przy tym oceny dowodowej podważonej przez niego wcześniej analizy, sporządzonej przez organ l instancji i nie odniósł się przy tym w ogóle w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego pominął wyniki analizy organu l instancji. Podkreślenia wymaga fakt, że w przywołanym,

stanowisku Sądu Administracyjnego, sąd kieruje swoją uwagę właśnie do organu rozstrzygającego sprawę czyli do organu II instancji, który jego zdaniem "nie jest związany ściśle wynikami analizy, lecz ma obowiązek ocenić

wartość dowodową analizy i na jej podstawie samodzielnie ustalić warunki zabudowy".

W niniejszej sprawie obowiązkiem organu II instancji było zbadać wnikliwie cały materiał dowodowy sprawy, ocenić jego wartość dowodową i jeszcze przed sformułowaniem zarzutu, skontrolować także ocenę wartości dowodowej dokonanej przez organ l instancji w ustaleniu warunków zabudowy.

naruszenie art.7, art.77 § 1 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie i błędną interpretację stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich dowodów w sprawie i brak należytego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji.

bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji organu l instancji w oparciu o wykładnię niepełnej definicji budynku w rozumieniu prawa budowlanego, a przez to jego błędną interpretację w kontekście ustalania warunków zabudowy, a w konsekwencji niesłusznego zakwestionowania nazwy zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku inwestora oraz przedmiotu inwestycji określonego w zaskarżonej decyzji organu l instancji.

niesłuszny, nadinterpretacyjny jest zarzut podnoszący, że organ l instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji powinien ocenić opinię wydaną przez Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego. Ponadto niezasadny jest zarzut, że organ l instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji nie odniósł się do opinii Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, ponieważ w uzasadnieniu decyzji organ l instancji jednoznacznie powołuje się na ww. opinię, a ustalenia w niej zawarte określił w warunkach zabudowy stanowiące załącznik do wydanej decyzji.

W ocenie skarżącej, powyższe naruszenia przepisów prawa procesowego i błędną interpretację przepisów, których dopuścił się organ II instancji, poddają w wątpliwość słuszność rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. W związku z tym wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 lipca 2014 roku o ustaleniu warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odniósł się do podniesionych przez skarżącą zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami typu centrum odnowy biologicznej i wbudowanym garażem usytuowanym w części przyziemia budynku na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na dz. nr [...], [...] obr. [...] z przebudową istniejącej drogi na działce nr [...] obr. [...] wraz ze zjazdem z dz. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. R. w K.."

Podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), natomiast drugą stanowi uznanie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 962/12, zam. zb. LEX nr 1274555), iż "użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Należy wyjaśnić, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przy stosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. należy nadto uwzględnić art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Mając na uwadze treść powołanych przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie mogą odnieść skutku.

Podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej na każdym etapie postępowania administracyjnego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, poprzedzone wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Jeżeli przy rozpatrywaniu odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji zaniedbał ten obowiązek, jego rozstrzygnięcie zależeć będzie od zakresu stwierdzonych braków.

Organ II instancji ma kompetencję do uzupełnienia postępowania dowodowego. Jeśli jednak dojdzie do wniosku, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, powinien zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Przy czym podkreślić należy specyfikę postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, w którym projekt decyzji przygotowuje osoba o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych w oparciu o dokonaną przez siebie wcześniej analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Warunki zabudowy ustala się dla inwestycji, która ma być zrealizowana na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się poprzez wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszaru analizowanego. Na tym obszarze przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki analizy stają się podstawą do wyznaczenia parametrów inwestycji objętej wnioskiem w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wynika, że analiza urbanistyczno - architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Analiza powinna więc być sporządzona w sposób jasny i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy.

W przedmiotowej sprawie zostały sporządzone analizy urbanistyczne przez dwóch architektów: D. S. oraz I. I.. W toku postępowania architekci sporządzający analizy wielokrotnie (notatki służbowe z dnia 21.11.2013r., 20.12.2013r.,14.02.2014r., 17.06.2014r., 8.07.2014r.) ustosunkowywali się do uwag podnoszonych przez pełnomocnika inwestora i przedkładali kolejne wersje swoich analiz.

W aktach administracyjnych (na k.123-120) znajduje się analiza z dnia 18 października 2013r., opracowana przez arch. D. S. Na jej podstawie sporządzono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Z analizy tej wynika, że istnieją działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja, których zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości objętej wnioskiem. W analizie ustalono następujące współczynniki tej zabudowy:

- linia zabudowy: w odległości 4,5 m od granicy z dz. nr [...] i [...] oraz 6,5 m od granicy z dz. nr [...];

- wielkość powierzchni nowej zabudowy: 23% z tolerancją (+/- 1%). Wnioskowany wskaźnik wynoszący 70% w ocenie autora analizy uznany został za niedopuszczalny, bowiem ponad trzykrotnie przekracza średnią występującą na terenie sąsiednich działek;

- szerokość elewacji frontowej: 18,0 m z tolerancją do 20%, tj. w przedziale 14,4 - 21,6 m, ok. 14,4 m - 21,6 m. Dopuszczenie wnioskowanej przez inwestora szerokości elewacji frontowej (44 m) nie znajduje, zdaniem autora opracowania, uzasadnienia;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: całkowity gabaryt budynku nie może przekroczyć poziomu 10,0 m;

- geometria dachu: dach płaski.

Analiza ta była poprawiana, uzupełniana i wyjaśniana wskutek uwag i żądań pełnomocnika inwestora kolejno: 21.11.2013r. (k.170), 20.12.2013r. (k.211), 14.02.2014r. (k.280 i następne - wtedy też biegła przedstawiła kolejny projekt decyzji w.z.).

Z kolei na k. a.a. 363-426 znajduje się kolejna analiza z dnia 16 kwietnia 2014 r., opracowana przez arch. I. I., stanowiąca podstawę przedstawionego tez projektu decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy. Podano w niej następujące współczynniki odnośnie planowanej inwestycji:

- linia zabudowy: w odległości 4,5 m od granicy z dz. nr [...] i [...] oraz 6,5 m od granicy z dz. nr [...];

- wielkość powierzchni nowej zabudowy: od 25% do 35%;

- szerokość elewacji frontowej: 15 m z tolerancją do 20%;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: gabaryt budynku nie może przekroczyć poziomu 11,5 m;

- geometria dachu: dach płaski.

Wskutek drobnej korekty tej analizy w dniu 17 czerwca 2014r. została przedstawiona nowa analiza i nowy projekt decyzji w.z., który stał się podstawą (po drobnej korekcie z 8.07.2014r. biegłego) do wydania decyzji przez organ I instancji w dniu 28 lipca 2014r.

Prezydent Miasta rozpoznał pozytywnie złożony wniosek, dopuszczając możliwość zabudowy w oparciu o parametry wskazane w analizie z dnia 17 czerwca 2014r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji jednak w żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego przyjęto współczynniki wynikające z ostatniej wersji analizy. Kwestia ta słusznie została podniesiona w zaskarżonej decyzji SKO.

Analiza urbanistyczno - architektoniczna jako bardzo istotna część materiału dowodowego wymaga zbadania i rozpatrzenia przez organ orzekający. Zwłaszcza w sytuacji, gdy w materiale dowodowym znajduje się więcej niż jedna analiza o sprzecznych wnioskach organ orzekający w sprawie powinien ustalić, która z nich i dlaczego stanowi podstawę do wydania decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie z 14.10.2008r., sygn. II SA/Kr 630/08).

Zatem organ administracyjny w sposób wyczerpujący wyjaśnić, dlaczego pominął wyniki wcześniej sporządzonej w sprawie analizy. Podkreślić bowiem należy, że istotą wprowadzenia takiej a nie innej procedury w celu ustalenia warunków zabudowy, tj. konieczność sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej i przygotowania projektu decyzji administracyjnej przez uprawnionego biegłego jest fachowe oraz obiektywne przygotowanie parametrów i warunków dla planowanej inwestycji, a nie ich określenie pod realizację subiektywnych zamiarów inwestora. Organ powinien więc zapewnić biegłemu możliwość wolnej od jakichkolwiek nacisków pracy. Tymczasem działania organu I instancji budzą w przedmiotowej sprawie wiele wątpliwości. Dochodzi poza trybem procesowym do spotkań, w których uczestniczy biegła i inwestor bez udziału innych stron postępowania, albo ze zwierzchnikami osób prowadzących przedmiotowe postępowanie. Wreszcie, aby niejako "pozbyć się" problematycznej sprawy, w której inwestor w dobrze pojętym własnym interesie, nawet jeżeli w sposób uciążliwy dla organu, wytykał zauważone omyłki i niedociągnięcia, powołuje się nowego biegłego, który sporządza nową analizę. Jak podaje sam skarżący w piśmie z 5 marca 2015r. nowa analiza z 17.06.2014r. "została sporządzona w związku z licznymi uwagami zgłoszonymi przez Inwestora, a wobec przedstawienia na spotkaniu z Zastępcą PMK Panią E. K. postulatów i uwag inwestora, zaistniała potrzeba ponownego całościowego przeanalizowania sprawy. Natomiast w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy podkreśla się, że uwagi i zastrzeżenia pełnomocnika Inwestora zostały uwzględnione."

Co istotne w analizie z 17.06.2014r. znalazło się zdanie: "Wobec powyższego niniejsza analiza stanowi podstawę do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i zastępuje sporządzone i aktualizowane wcześniej analizy urbanistyczno-architektoniczne". Otóż biegły ma sporządzić analizę i na jej podstawie przygotować stosowny projekt decyzji. Nie jest władny określać czy, albo w jakim zakresie jego opinia/analiza zastępuje opinię/analizę innego biegłego. Oczywiście może w swojej opinii nawiązywać do opinii sporządzonej przez innego biegłego, może z niej korzystać, zgadzać się z jej ustaleniami lub z nią polemizować. Jednak autor nowej, kolejnej opinii w żaden sposób nie może twierdzić i rozstrzygać o tym, że jego opinia/analiza zastępuje poprzednią opinie/analizę sporządzoną przez innego biegłego. Decydować o tym może tylko organ administracyjny wydający decyzję dokonując porównania i oceny różnych opinii, które znalazły się w aktach sprawy. Natomiast w niniejszej sprawie organ I instancji w żaden, nawet najmniejszy i tak pobieżny jak powyższy cytat z analizy z dnia 17.06.2014r., nie ustosunkował się w uzasadnieniu swojej decyzji do faktu, że w sprawie sporządzone zostały dwie opinii. Nie dokonał ich porównania, oceny i wskazania przyczyn z powodu, których przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia analizę sporządzoną przez arch. I. I., a nie przez arch. D. S.. Te swoje rozważania i ustalenia powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989, nr 2, poz. 68, stwierdzono, że "ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym bez ich wyspecyfikowania, a następnie próby wyjaśnienia stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania".

Dodać należy, że przepis art. 80 nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, "by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 155). Zdaniem J. Borkowskiego (Komentarz, 1987, s. 165) organ prowadzący postępowanie "według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności".

Skoro organ I instancji swoimi działaniami, jak wynika z akt sprawy na polecenie Zastępcy Prezydenta Miasta E. K. (notatka nr [...] z 5.03.2014r. ze spotkania z pełnomocnikiem wnioskodawcy i jedną ze stron postępowania, k.316 a.a.), doprowadził do tak dziwnej sytuacji, że w toku postępowania na jego zlecenie sporządzono dwie analizy urbanistyczno-architektoniczne, a czego nie przewiduje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, to w konsekwencji musiał się odnieść do obu sporządzonych w sprawie opinii. Jest to niezwykle ważne nie tylko z w/w względów procesowych, ale również dlatego, że teren inwestycji znajduje się na obszarze dla zabudowy [...] istotnym pod względem urbanistyczno-architektonicznym ze znacznymi terenami biologicznie czynnymi. Teren inwestycji znajduje się bowiem w obrębie Dzielnicy [...], o dużym zróżnicowaniu zabudowy. Obok tradycyjnej drobnej, wolnostojącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o charakterze podmiejskim w ostatnich dziesięcioleciach pojawiła się intensywna zabudowa wielorodzinna.

Analiza urbanistyczno-architektoniczna przygotowywana w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Zwłaszcza, gdy w sprawie sporządzono na jego zlecenie analizy przez dwóch różnych biegłych. Jednocześnie organ nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Tym samym jeżeli analizy zawierające rozbieżności czy sprzeczności, nie pozwalają organowi na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie, to muszą być one poprawione lub uzupełnione. W przypadku takich opinii, organ zobowiązany jest wezwać biegłych do uzupełnienia opinii, wyjaśnienia rozbieżności, bądź z urzędu nakazać sporządzenie nowej analizy, która dokona oceny dotychczasowych opinii i przedstawi swoje wnioski i ustalenia. Organ ma więc w takiej sytuacji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego i ma prawo wzywać autorów opinii o stosowne wyjaśnienia.

Jak wskazano wyżej ustawodawca nie przewidział w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takiej sytuacji, gdy w jednej sprawie na tym samym etapie postępowania tj. przed organem I instancji sporządzone zostały ze zlecenie organu dwie opinie architektoniczno-urbanistyczne wraz z projektami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Niewątpliwie także analiza taka jest bowiem dowodem, podlegającym, jak każdy inny dowód, ocenie przez organ administracyjny. Co więcej jest to dowód istotny, a wręcz niezbędny w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek – zgodnie z art. 80 k.p.a. – ocenić wartość dowodową analizy i czy na jej podstawie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie znajdują się dwie analizy, to organ miał obowiązek przy ustalaniu warunków odnieść się do obu tych analiz, a jeśli opiera się na wynikach tylko jednej z nich, powinien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, w jakim celu sporządzono aż dwie analizy funkcji oraz cech zabudowy dlaczego pomija wyniki drugiej analizy, ani z dlaczego - przy takich samych wskaźnikach funkcji oraz cech zabudowy na analizowanym obszarze - wynika rozbieżność we wnioskach obu tych analiz. Co więcej, organy nie wyjaśniły również, dlaczego wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy w rozpoznawanej sprawie przyjęły prawidłowość jednej analizy, a odmówiły wiarygodności drugiej z nich.

Tymczasem można by powiedzieć, że ustalenia organu I Instancji w tym zakresie w zasadzie są całkowicie dowolne, gdyby w ogóle były.

Uzasadniając motywy swojego rozstrzygnięcia, organ I instancji powinien mieć na uwadze trafną konkluzję zamieszczoną przez arch. D. S. w odpowiedzi na uwagi pełnomocnika skarżącej (notatka służbowa k. 167 a.a.), że "proces przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej służy obiektywnemu badaniu uwarunkowań i relacji przestrzennych, przy szczególnym uwzględnieniu ładu przestrzennego w wyznaczonym obszarze, nie zaś umożliwieniu poszukiwań jakiejkolwiek zabudowy, która tłumaczyłaby dopuszczalność wnioskowanych parametrów w miejscu wskazanym przez inwestora".

Odpowiadając na zarzuty skargi, wskazać należy, że prawidłowo SKO powołało się na te dwie wersje analizy, które stanowiły podstawę do sporządzenia projektu decyzji o w.z. ( tj. analiza sporządzona przez arch. D. S. z 14.02.2014r. i analiza autorstwa I. I. z 17.06.2014r.) Uzasadnione wątpliwości organu II instancji zrodziło sporządzenie drugiej z wymienionych analiz przez innego autora, a także zwiększenie ustalonych we wcześniejszej analizie i projekcie decyzji o w.z. wskaźników. Opracowanie to, stanowiące podstawę ustalonych warunków zabudowy, sporządzone zostało w związku z licznymi uwagami pełnomocnika inwestora.

"Skoro zatem w przedmiotowej sprawie znajdują się dwie analizy, to organ miał obowiązek przy ustalaniu warunków odnieść się do obu tych analiz, a jeśli opiera się na wynikach tylko jednej z nich, powinien w sposób wyczerpujący wyjaśnić, dlaczego pomija wyniki drugiej analizy. Ustalenie warunków wyłącznie w oparciu o analizę przeprowadzoną na zlecenie organu odwoławczego, bez odniesienia się do analizy sporządzonej przez organ I instancji, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności i naruszenia przepisu art. 136 kpa" (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009r., II OSK 513/08).

W tym kontekście chybiony jest zarzut naruszenia przez Kolegium art.77 § 1 i art.80 k.p.a. poprzez podważenie "swobodnej oceny dokonywanej przez organ I Instancji", gdyż jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji takiej oceny w ogóle nie było, a sam fakt wydania decyzji przez organ I instancji nie sposób interpretować za dokonanie oceny.

Nadto jeżeli analiza sporządzona przez arch. D. S. nie spełnia wymogów przewidzianych dla takich opracowań, jak twierdzi skarżący, to właśnie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powinien wskazać dlaczego tak uważa, jakich standardów opinia ta nie dochowuje, a w konsekwencji dlaczego ją pomija. Jest to niezbędne dla prawidłowej kontroli wydanego aktu administracyjnego. Jak wskazano wyżej ani organ administracyjny, ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą się tych okoliczności domyślać, czy też samodzielnie rekonstruować sposób analizy i myślenia organu I instancji. Dlatego też słusznie Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji w kontekście naruszenia art.7, art.77, art.80, art.84 § 1 i art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art.138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu, analiza sporządzonych w sprawie opracowań urbanistyczno - architektonicznych, w szczególności wyraźna tendencja wzrostu ww. wskaźników zabudowy, ujęta w dokumencie z 17.06.2014r. nie przekonuje, iż ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji, dokonane zostały w zgodzie z wymaganiami ładu przestrzennego.

Wobec powyższego, o ile organ w sposób zdecydowany ze względów formalnych nie odrzuci jednej ze sporządzonych analiz, to wskazanym wydaje się zlecenie analizy uzupełniającej, mającej na celu wyjaśnienie powyższych rozbieżności. Mając na uwadze specyfikę postępowania o ustalenie w.z. skorygowaniem powyższych uchybień powinien zając się organ I instancji. Dokonanie tego przez SKO na zasadzie art. 136 k.p.a. lub samodzielnie poprzez powołanie swojego biegłego mogłoby prowadzić do nieuprawnionego naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania, nie można jeszcze jednoznacznie ustalić, czy możliwa jest realizacja inwestycji objętej wnioskiem. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga przekonującego i jednoznacznego ustalenia parametrów nowej zabudowy, w szczególności w zakresie, w jakim dotychczas sporządzone analizy są rozbieżne oraz z uwzględnieniem stanowiska stron odwołujących się, które zarzucają, iż przy ustalaniu parametrów zabudowy pominięto wskaźniki występujące na działkach znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji (dz. nr [...], [...]). Na marginesie Sąd wyjaśnia, iż nie miał możliwości rozważenia tych kwestii. Dotyczyły one wymagań nowej zabudowy, których prawidłowość jest pochodną rzetelnie sporządzonej analizy urbanistycznej. Ta jednak wymaga weryfikacji z przyczyn formalnych, stąd też Sąd nie badał prawidłowości przyjętych w niej, a w konsekwencji także i w decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy (która została uchylona, a więc nie egzystuje w obrocie prawnym), parametrów inwestycji.

Ustosunkowując się do akcentowanej przez organ II instancji w uzasadnieniu kwestii dotyczącej wyjaśnienia, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową dwóch czy jednego budynku mieszkalnego, wskazać należy, że stanowi ona zagadnienie mające znaczenie dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Wskazać tu należy, że konsekwencje odstępstw od wskazanego w warunkach zabudowy planowanego zamierzenia inwestycyjnego ponosi inwestor, który w takiej sytuacji powinien liczyć się z uzyskaniem decyzji odmownej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany decyzją o w.z. Dopiero bowiem w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dane dotyczące inwestycji, niezbędne w procesie wydawania pozwolenia na budowę, powinny być czerpane, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z treści omawianej decyzji. (vide: wyr. WSA w Poznaniu z 26.03.2013r., IV SA/Po 1226/12). Związanie wynikające z art. 55 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., tj. sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji określonych w tym przepisie, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom określonym w tej decyzji. Zatem to w interesie inwestora leży, aby tak istotne kwestie, jakimi bez wątpienia jest rodzaj, zakres i charakter inwestycji nie budziły żadnych wątpliwości. Inwestor wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla budowy jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (...) i w takim zakresie należy rozstrzygnąć wniosek. Wyartykułowane uzasadnione wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie nie są istotne w tym postępowaniu, lecz w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie zostanie dokonana ocena przedstawionego projektu z uzyskaną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zawartymi tam parametrami dla jednego budynku wielorodzinnego.

Nie można się także zgodzić z zarzutem SKO pod adresem kontrolowanego rozstrzygnięcia, iż organ I instancji nie odniósł się do opinii wydanej przez Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UM z 27.03.2013r., z której wynika, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze, na którym występuje zagrożenie powodzią od rzeki [...]. Wskazać należy, że w załączniku nr 1 do decyzji o w.z. organ I instancji w pkt 6 zawarł ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania obiektów narażonych m.in. na niebezpieczeństwo powodzi. Sąd uznał jednak, że uchybienie organu odwoławczego w tym zakresie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, a mające zastosowanie w sprawie przepisy prawidłowo zastosowane. W szczególności bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy są zarzuty dotyczące powołania niepełnej podstawy prawnej polegającej na pominięciu Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa (...), czy też na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów osób wnoszących odwołania od decyzji organu I instancji (zarzutu takiego nie podnoszą sami odwołujący się). Dodać należy, że jedna z osób odwołujących się A. B. działająca przez pełnomocnika r.pr. S. K., zarzutów takich nie podnosiła, lecz wniosła o oddalenie skargi, popierając wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji i podkreślając, że jest to decyzja kasatoryjna, a oś sporu dotyczy prawidłowości zastosowania art.138 § 2 k.p.a. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do analizy merytorycznej wniosku o ustalenie warunków zabudowy i ustaleń warunków dla planowanej inwestycji, gdyż zaskarżona decyzja nie odnosi się do tych kwestii. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż nie dopatrzył się w sprawie takich naruszeń procedury i prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy też stwierdzeniem jej nieważności.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.