Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 113/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 403 ust. 4,5
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 126, art. 127
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz WSA Urszula Zięba (spr.) Protokolant st. sekretarz sąd: Renata Furgalska-Pazdan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Tarnowa na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 31 stycznia 2018 r. Nr KI-411/53/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XLVII/517/2017 z dnia 28 grudnia 2017r. Rada Miejska w Tarnowie, na podstawie art. 403 ust. 4 - 6 w związku z art. 400a ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2017 r., póz. 519 z późn. zm.), dokonała zmiany w załączniku do uchwały Nr XLIII/436/2017 z dnia 21 września 2017r., stanowiącym "Regulamin udzielania dotacji celowej w ramach projektu pod nazwą "Obniżenie poziomu niskiej emisji w Tarnowie" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020. Dokonana zmiana polega na nadaniu nowego brzmienia § 2 ust. 3 wymienionego powyżej Regulaminu, zgodnie z którym Rada Miejska w Tarnowie dopuściła możliwość finansowania w formie dotacji ze środków budżetu Gminy Miasta Tarnowa wydatków dokonanych przed zawarciem umowy o dotację celową.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie uchwałą Nr KI-411/53/18 z dnia 31 stycznia 2018r. orzekło o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie nr XLVII/517/2017 z dnia 28 grudnia 2017r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji celowej w ramach projektu pod nazwą "Obniżenie poziomu niskiej emisji w Tarnowie" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020. Zdaniem Kolegium RIO, przyjęte rozwiązanie narusza przepisy art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017r., póz. 2077). Organ podniósł, że możliwość finansowania lub dofinansowania kosztów inwestycji z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, określonych podmiotów w formie dotacji celowej wynika z art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z przepisu art. 403 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. Natomiast z art. 126 ustawy o finansach publicznych wynika, że dotacje to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Z powodów opisanych powyżej zdaniem Kolegium należało uznać, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które zostały poniesione przed zawarciem umowy. Wydatek taki miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, a nie dotacji na realizację zadania. Dotacja jest wydatkiem redystrybucyjnym, na coś przyszłego, a odstępstwa muszą wynikać z przepisów ustawy. W uchwale skonstatowano, że stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w tej kwestii znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt.: II GSK 954/15.

Kolegium Izby zapoznało się z wyjaśnieniami i argumentami Prezydenta Miasta Tarnowa (pismo z dnia 29.01.2018 r. oraz wyjaśnieniami przedstawicieli Gminy na posiedzeniu Kolegium RIO), które wskazywały na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące funduszy europejskich, a głównie art. 65 ust. 2 dotyczące ram czasowych kwalifikowalności wydatków, którymi są daty: 1 stycznia 2014r. i 31 grudnia 2023r. Wskazano ponadto na zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem krajowym państw członkowskich ustanowioną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Odnosząc się do powyższej argumentacji Kolegium stwierdziło, że przepisy art. 65 wskazanego wyżej rozporządzenia, określające ramy czasowe kwalifikowalności wydatków wskazują na możliwość korzystania z wkładu Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFSI) w latach 2014 - 2023, co nie oznacza jednak, że dokonane w tym okresie przez ostatecznego beneficjenta dotacji wydatki mogą być refundowane z dotacji budżetu jednostki samorządowej przed zawarciem z nim umowy. Zdaniem Kolegium, brak możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które zostały poniesione przed zawarciem umowy między jednostką samorządu terytorialnego, a beneficjentem dotacji nie stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miasta Tarnowa zarzuciła zaskarżonej uchwale Kolegium RIO nr KI-411/53/18 z dnia 31 stycznia 2018 r. naruszenie;

- art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U.

z 2017r., poz. 2077) - poprzez przyjęcie, że na jego podstawie nie jest

dopuszczalne finansowanie lub dofinansowanie zadań publicznych, które

zostały zrealizowane przed dniem zawarcia umowy dotacji celowej,

- art. 403 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony

środowiska (Dz.U. z 2017r., poz. 519 z późn. zm.) - poprzez

nieuwzględnienie szczególnego charakteru zasad udzielania dotacji

celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji z zakresu

ochrony środowiska i ich pierwszeństwa przed zasadami udzielania dotacji

ustalonymi w ustawie o finansach publicznych,

- art. 65 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)

nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy

dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego

Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu

Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego

Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne

dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego

Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu

Morskiego i Rybackiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie

Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320), dalej powoływanego

jako rozporządzenie nr 1303/2013 - poprzez nieuwzględnienie zasad

kwalifikowalności wydatków określonych w tych przepisach.

Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z powołanym przez organ nadzoru art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania, środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Nie została tu określona relacja czasowa pomiędzy realizacją zadania publicznego a przyznaniem dotacji, a zatem zarówno finansowanie jak i dofinansowanie zadania publicznego może polegać także na zwrocie kosztów już poniesionych przez beneficjenta. Takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2012r., sygn. I SA/Kr 1773/11 oraz wyroku z dnia 26 listopada 2014r., sygn. I SA/Kr 1653/14. W zakresie trybu finansowania ochrony środowiska i gospodarki wodnej przez gminy i powiaty przepis art. 403 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska odwołuje się do przepisów odrębnych, do których niewątpliwie należy również ustawa o finansach publicznych. Zamieszczone w nim wyrażenie: "z zastrzeżeniem ust. 4-6" uzasadnia traktowanie przepisów stanowiących przedmiot odesłania jako szczególnych względem m.in. ustawy o finansach publicznych. Tam, gdzie przedmiotem wsparcia są koszty inwestycji, w pierwszej kolejności powinny obowiązywać zasady określone w uchwale właściwej rady gminy lub rady powiatu podjętej na podstawie art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielenia dotacji i sposób jej rozliczania. Na tej podstawie, bez narażania się na zarzut naruszenia prawa, rada gminy może ustalić, że dofinansowanie obejmuje także koszty realizacji inwestycji poniesione przed dniem zawarcia umowy dotacyjnej. Wobec tego, nawet gdyby uznać za słuszne stanowisko, że na tle ustawy o finansach publicznych umowa dotacji może odnosić się wyłącznie do przyszłych wydatków beneficjenta, to i tak należy zarzucić Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie pominięcie zasady lex specialis derogat legi generali przy stosowaniu w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska.

Niezależnie od przepisów prawa krajowego, zakwestionowane przez organ nadzoru postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie znajdują, zdaniem Gminy, uzasadnienie w rozporządzeniu nr 1303/2013. Rozporządzenie to, na podstawie art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto - jako element prawa wspólnotowego - ma charakter nadrzędny nad prawem krajowym państw członkowskich, zgodnie z zasadą pierwszeństwa wyrażaną w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 65 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 kwalifikowalność wydatków ustala się na podstawie przepisów krajowych, z wyjątkiem przypadków, w których szczegółowe przepisy zostały ustanowione w tym rozporządzeniu lub na jego podstawie bądź w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy lub na ich podstawie. Równocześnie ten akt prawny zawiera stosowne postanowienia dotyczące ram czasowych kwalifikowalności wydatków, którymi są daty 1 stycznia 2014r. i 31 grudnia 2023r. (art. 65 ust. 2). Ponadto przepis art. 65 ust. 6 rozporządzenia stanowi, że operacje nie mogą zostać wybrane do wsparcia z EFSI (europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych) tylko wtedy, gdy zostały one fizycznie ukończone lub w pełni zrealizowane przed przedłożeniem instytucji zarządzającej wniosku o dofinansowanie w ramach programu operacyjnego, niezależnie od tego, czy wszystkie powiązane płatności zostały dokonane przez beneficjenta. Treść przytoczonych przepisów rozporządzenia nr 1303/2013 wskazuje, że zawarcie umowy dotacji nie ma żadnego znaczenia dla kwalifikowalności wydatków do dofinansowania ze środków europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (w tym - Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego). Jedyną istotną datą jest tutaj dzień przedłożenia instytucji zarządzającej wniosku o dofinansowanie, które w przypadku Gminy Miasta Tarnowa miało miejsce w dniu 8 lutego 2017r. (potwierdzenie złożenia wniosku o dofinansowanie - w aktach sprawy). W świetle art. 65 ust. 6 rozporządzenia nr 1303/2013 wykluczenie wsparcia mogłoby dotyczyć tylko operacji zakończonych przed tym dniem.

Strona skarżąca zauważa ponadto, że zarówno Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym przez organ nadzoru wyroku z dnia 2 listopada 2016r., sygn. II GSK 954/15, dokonały interpretacji przepisu art. 126 ustawy o finansach publicznych i art. 403 ustawy Prawo ochrony środowiska w oderwaniu od przepisów prawa Unii Europejskiej. Tymczasem zasady kwalifikowalności wydatków do wsparcia ze środków europejskich, ustanowione w rozporządzeniu nr 1303/2013 oraz nałożony na sądy obowiązek prounijnej wykładni prawa krajowego powinny spowodować zrewidowanie dotychczasowych poglądów w kwestii dopuszczalności udzielania dotacji celowej wyłącznie na wydatki przyszłe.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO w Krakowie wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg sprawy. W odpowiedzi na zarzuty skargi wskazano, że były już one przedmiotem rozważań Kolegium w związku pismem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29.01.2018 r., znak: WOŚ.042.1.2017 oraz stanowiskiem organów Gminy Miasta Tarnowa przedstawionym na posiedzeniu Kolegium przez upoważnionych przedstawicieli. RIO podtrzymało swoje stanowisko w tej kwestii wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Odnosząc się do przedstawionych na poparcie prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska wyroków sądów administracyjnych, zauważono, że stanowisko zawarte w wyroku z dnia 26 listopada 2014r., sygn. I SA/Kr 1653/14, nie zostało podzielone przez NSA w przywołanym przez Kolegium wyroku Sądu z dnia 24 listopada 2016r. sygn. II GSK 954/15. Natomiast stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie w z dnia 9 lutego 2012r., sygn. I SA/Kr 1773/11, nie było przedmiotem weryfikacji przez NSA, niemniej jednak w ocenie organu nadzoru, z dużym prawdopodobieństwem można by przyjąć, z uwagi na tematykę sporu, iż stanowisko to nie zostałoby podzielone przez NSA.

Resumując Kolegium stwierdziło, że brak możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które zostały poniesione przed zawarciem umowy między jednostką samorządu terytorialnego, a beneficjentem dotacji, w ocenie Strony skarżonej nie stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013.

W toku postępowania sądowo-administracyjnego tut. Sąd odrzucił skargę Gminy Miasta Tarnów na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na nieuzupełnienie jej braku formalnego polegającego na nieprzedłożeniu w zakreślonym terminie uchwały o skierowaniu skargi do sądu administracyjnego, stanowiącej przesłankę dopuszczalności zaskarżenia. Postanowienie WSA w Krakowie zostało jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniu z dnia 26 października 2018r. sygn. I GZ 358/18 stwierdził, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, a zatem w terminie ustawowym określonym art. 49 § 1 p.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi, było niezgodnie z prawem, ponieważ niedołączenie tego rodzaju uchwały do skargi nie stanowi braku formalnego. Przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. winien być interpretowany w sposób uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Przy odczytaniu znaczenia tego przepisu należy też mieć na względzie, że termin 30 dni na podjęcie uchwały przez organ kolegialny ocenić należy jako w praktyce trudny do dochowania. Skoro zatem ustawodawca wprost nie wyartykułował takiego wymogu – nie należy go wywodzić drogą wykładni rozszerzającej. Granicznym terminem do złożenia uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., jest wobec tego wydanie orzeczenia rozstrzygającego o zasadności skargi bądź innego orzeczenia kończącego postępowanie (tak: postanowienia NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 106/12, oraz z dnia 5 lipca 2016, sygn. akt I OSK 1272/16 (i orzeczenia tam cytowane). Na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżąca w dniu 24 maja 2018r. załączyła do akt sprawy uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z tego samego dnia o wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, zaś zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu 13 czerwca 2018r., a więc w czasie, gdy przedmiotowa uchwała znajdowała się już w aktach sprawy. To spowodowało, że postanowienie o odrzuceniu skargi musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego a sprawie został nadany dalszy bieg w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1302) - zwanej w dalszej części uzasadnienia "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru.

W świetle postanowień art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega kontroli z punktu widzenia legalności, jednakowoż ustawy samorządowe precyzują treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (zgodnie z art. 91 ust. 4 ww. ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa).

Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 1287/06). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por.m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Przeprowadzona we wskazanym zakresie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie jest uzasadniona.

Spór w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Kolegium RIO w Krakowie stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie nr XLVII/517/2017 z dnia 28 grudnia 2017r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji celowej w ramach projektu pod nazwą "Obniżenie poziomu niskiej emisji w Tarnowie" ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 w tej jej części, w jakiej organ nadzoru stwierdził, że nie jest dopuszczalne przyznanie dotacji na pokrycie wydatków, które dotowany poniósł był przed zawarciem umowy o dotację. Dokonana zmiana polegała bowiem na nadaniu nowego brzmienia § 2 ust. 3 Regulaminu. Dotychczasowe brzmienie § 2 ust. 3 wymienionego powyżej Regulaminu; "Dotacją nie mogą być objęte inwestycje zrealizowane przed dniem zawarcia umowy, o której mowa w § 10 ust. l" zostało zastąpione nowym brzmieniem; "Dotacją nie mogą być objęte inwestycje zrealizowane przed dniem złożenia wniosku, o którym mowa w § 7 ust, l".

Tym samym Rada Miejska w Tarnowie dopuściła możliwość finansowania w formie dotacji ze środków budżetu Gminy Miasta Tarnowa wydatków dokonanych przed zawarciem umowy o dotację celową.

Według strony Skarżącej, dotacja celowa przeznaczona na dofinansowanie zmiany systemu ogrzewania w budynkach i lokalach mieszkalnych w ramach poprawy jakości powietrza udzielona na podstawie art. 403 ust 4 ustawy Prawo ochrony środowiska może być udzielona na zasadzie refundacji poniesionych już wydatków przez podmioty, które taką dotację miałyby otrzymać a nadto stanowisko zaprezentowane przez RIO wykazuje sprzeczność z przepisami art. 65 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013r, interpretowanymi w drodze wykładni prounijnej.

Natomiast, zdaniem Kolegium RIO stanowisko takie nie znajduje oparcia w przepisach prawa tj. art. 126 i art. 127 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., póz. 2077) oraz art. 403 ust 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017r., póz. 519 z późn. zm.)

Podstawą wydania uchwały Rady Miasta był między innymi art. 403 ust 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.

Wprowadzony do systemu prawa z dniem 21 grudnia 2010r. (na mocy art. 1 ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 229, poz. 1498) ust. 4 art. 403 Prawa o ochronie środowiska przewiduje możliwość udzielania dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finasowanie zadania z zakresu ochrony środowiska wskazanym podmiotom.

Co istotne, sam przepis art. 403 ust. 4 ustawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy dotacja może być udzielona na zadanie już wcześniej zrealizowane. Należy jednak mieć na uwadze, że dotacja na podstawie powołanego przepisu stanowi dotację celową w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej "u.f.p.).

Jak wynika z zaprezentowanej w art. 126 u.f.p. definicji, dotacja to środki podlegające szczególnym zasadom rozliczenia z budżetu państwa, budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz państwowych funduszy celowych – przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Należy podkreślić, że zasadniczą cechą odróżniającą dotacje od innych rodzajów wydatków jest m.in. to, że podlegają one szczególnym zasadom rozliczenia. Ponadto, jak literalnie wynika z dyspozycji art. 126 u.f.p., dotacja przeznaczana jest na realizację zadania publicznego. Zgodnie natomiast z art. 127 ust 1 u.f.p. ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na:

1) finansowanie lub dofinansowanie:

a) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,

b) ustawowo określonych zadań, w tym zadań z zakresu mecenatu państwa nad kulturą, realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego,

c) bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego,

d) zadań agencji wykonawczych, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 3 lit. b,

e) zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym,

f) kosztów realizacji inwestycji;

2) dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych w zakresie określonym w odrębnych ustawach.

Przepisy prawa finansowego wymagają, aby dotacja celowa udzielana była z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie umowy (art. 250 u.f.p.), co w przypadku dotacji udzielonej z ustawy Prawo ochrony środowiska przewiduje art. 403 ust 6. Zgodnie z art. 250 u.f.p. w umowie o dotację trzeba w szczególności określić takie elementy, jak: wysokość dotacji; cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; termin wykorzystania dotacji, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej.

Z powyższego wynika, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości dotowania środkami pieniężnymi – przekazanymi w ramach dotacji celowej – inwestycji z zakresu ochrony środowiska zrealizowanych w innych warunkach, w szczególności co do takich projektów które zrealizowane zostały bez akceptacji jednostki samorządu terytorialnego i bez umownego określenia warunków realizacji. Byłoby to bowiem działanie na zasadzie akceptacji "faktów dokonanych" w ramach którego jednostki samorządowe pozbawione zostałyby mocy decyzyjnej a jedynie sprowadzone do roli akceptanta wniosków składanych przez przyszłych beneficjentów. Ich faktyczną rolą byłoby jedynie przyznawanie refundacji. Wówczas jednak żadna umowa nie byłaby już potrzebna. Co istotne, dotacja udzielana jest na wniosek, który należy złożyć według określonego wzoru i dopiero wniosek, po jego pozytywnym rozpatrzeniu, stanowi podstawę zawarcia z inwestorem umowy o dofinansowanie przedsięwzięcia. Umowa stanowi zatem podstawę do wypłaty przyznanej kwoty dotacji.

Inna interpretacja powyższych przepisów w ocenie Sądu nie jest dopuszczalna skoro ustawodawca wymaga zawarcia umowy o dotację i określenia w niej stosownych warunków realizacji projektu. Tym samym nie jest dopuszczalne przyznanie dotacji celowej na inwestycję z zakresu ochrony środowiska zrealizowaną przed datą zawarcia umowy dotacyjnej. Aktualne przepisy ustawy o finansach publicznych jak ustawy Prawo ochrony środowiska nie stwarzają żadnych podstaw prawnych do przyjęcia innego rozwiązania.

Akceptacji powyższego stanowiska szukać można w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2016r. sygn. II GSK 954/15, ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które już zostały poniesione, gdyż wydatek ten miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, nie zaś dotacji na realizację zadania (celu). Tym samym, dotacja nie może zostać przekazana na refundację poniesionych już wydatków, ponieważ do takiego działania nie dopuszczają przepisy ufp. Każda dotacja, zgodnie z powyższą definicją prawną określona w ufp , ma służyć finansowaniu Iub dofinansowaniu realizacji zadań publicznych, a więc zadania które istnieje w dacie przyznania prawa do jego finansowania lub jego dofinansowania. Tym samym dopiero po przyznaniu prawa do dotacji można mówić o realizacji zadania publicznego. Dotacja to wydatek redystrybucyjny, na coś przyszłego, a wyraźnie odstępstwa jeśli je dopuścić muszą wynikać z przepisów ustawy". Podobne stanowisko wyraził także w wyroku z dnia 21 listopada 2017r. Wojewódzki Sąd administracyjny w Łodzi (orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Natomiast zakwestionowana uchwała zakładała de facto czy raczej dopuszczała, że dotacja zostanie przyznana na refinansowanie wydatków, które zostały opłacone jeszcze przed zawarciem umowy o dotację, a zatem gdy w momencie przyznania dotacji przedsięwzięcie zostało już zrealizowane, a cel na jaki miałaby ona zostać przyznana osiągnięty. Okoliczność taka wyklucza refinansowanie poniesionych już wydatków przez podmioty, które taką dotacje miałyby otrzymać. Cechą istotną dotacji w rozumieniu art. 126 ustawy o finansach publicznych jest bowiem istnienie zadania publicznego, a odstępstwa od ustawowej definicji określonej w. w przepisem musza wynikać z ustawy. Z powodów opisanych powyżej – w ocenie Sądu – należało uznać, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które zostały poniesione przed zawarciem umowy.

Zdaniem strony skarżącej w treści art. 126 ustawy o finansach publicznych nie została określona relacja czasowa pomiędzy realizacją zadania publicznego a przyznaniem dotacji, a zatem zarówno finansowanie jak i dofinansowanie zadania publicznego może polegać także na zwrocie kosztów już poniesionych przez beneficjenta. Takie stanowisko – jak wywodziła strona skarżąca – wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 lutego 2012r., sygn. I SA/Kr 1773/11 oraz wyroku z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. I SA/Kr 1653/14.

Odnosząc się zatem w tym miejscu do przedstawionych na poparcie prezentowanego przez Skarżącego stanowiska wyroków sądów administracyjnych, należy zauważyć, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 9 lutego 2012r., sygn. I SA/Kr 1773/11, nie było przedmiotem weryfikacji przez NSA natomiast podążające za jego poglądem stanowisko zawarte w wyroku z dnia 26 listopada 2014r., sygn. I SA/Kr 1653/14, nie zostało podzielone przez NSA w przywołanym przez Kolegium wyroku tego Sądu z dnia 24 listopada 2016r. sygn. II GSK 954/15. W jego uzasadnieniu wskazano, iż "ustawodawca jak zasadnie przyjął skarżący kasacyjnie organ nadzoru nie dopuszcza możliwości dotowania środkami pieniężnymi – przekazanymi w ramach dotacji celowej – inwestycji z zakresu ochrony środowiska zrealizowanych przed datą zawarcia umowy dotacyjnej. Aktualne przepisy ufp i art. 403 ust 5 i 6 ustawy p.o.ś., zdaniem NSA nie stwarzają żadnych podstaw prawnych do przyjęcia takiego rozwiązania. Uznać należy zatem, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które już zostały poniesione, gdyż wydatek ten miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, nie zaś dotacji na realizację zadania (celu). Tym samym zasadnie skarżący kasacyjnie organ nadzoru zarzuca, że dotacja nie może zostać przekazana na refundację poniesionych już wydatków, ponieważ do takiego działania nie dopuszczają przepisy ufp." Wobec tak zdecydowanego i jednoznacznego stanowiska z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, z uwagi na tematykę sporu, iż stanowisko to zostałoby podzielone przez NSA w razie kontroli przeprowadzanej także w sprawie o sygn. I SA/Kr 1773/11. Pogląd ten jest tym bardziej uzasadniony, iż wyrok opierający się analogicznym sposobie wykładni mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów został także wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 21 listopada 2017r. sygn. I SA/Łd 951/17.

Poglądy zaprezentowane w powołanych wyrokach WSA w Łodzi i NSA w pełni podziela Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Odnosząc się w tym miejscu do kwestii uwzględnienia powoływanych przez stronę skarżącą przepisów wspólnotowych to przede wszystkim zaznaczyć należy, że obydwa powołane wyżej orzeczenia podjęte zostały w okresie gdy RP była już członkiem Unii Europejskiej ze wszystkim tego konsekwencjami także w zakresie pierwszeństwa źródeł prawa i sposobu interpretacji przepisów, w tym w sposób respektujący zasady prawa wspólnotowego. Nie można zatem zakładać, że wydając powyższe rozstrzygnięcia sądy te abstrahowały od tych zasad, także w sytuacji gdy w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć bezpośrednio nie rozważały stosowania norm wspólnotowych w sprawie.

Rozstrzygając sprawę niniejszą, przytoczyć należy treść regulacji wspólnotowych, na które powołuję się strona skarżąca dla uzasadnienia swego stanowiska.

Według rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego - i zamieszczonego w rozdziale III "Kwalifikowalność wydatków i trwałość" artykułu 65;

1. Kwalifikowalność wydatków ustala się na podstawie przepisów krajowych, z wyjątkiem przypadków, w których szczegółowe przepisy zostały ustanowione w niniejszym rozporządzeniu lub na jego podstawie bądź w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy lub na ich podstawie.

2. Wydatki kwalifikują się do otrzymania wkładu z EFSI, jeżeli zostały poniesione przez beneficjenta i zapłacone między dniem przedłożenia Komisji programu lub dniem 1 stycznia 2014r., w zależności od tego, która data jest wcześniejsza, a dniem 31 grudnia 2023 r. Ponadto wydatki kwalifikują się do otrzymania wkładu z EFRROW tylko wówczas, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2014 r. a dniem 31 grudnia 2023 r.

3. Na zasadzie odstępstwa od ust. 2 wydatki w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych są kwalifikowalne od dnia 1 września 2013 r.

4. W przypadku kosztów refundowanych zgodnie z art. 67 ust. 1 lit. b) i c) akapit pierwszy przedsięwzięcia stanowiące podstawę do refundacji przeprowadza się w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2023 r.

5. W drodze odstępstwa od ust. 4 data początkowa dotycząca kosztów refundowanych na podstawie art. 67 ust. 1 lit. b) i c) akapit pierwszy w przypadku przedsięwzięć w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych powinna zostać wyznaczona na dzień 1 września 2013 r.

6. Operacje nie mogą zostać wybrane do wsparcia z EFSI, jeśli zostały one fizycznie ukończone lub w pełni zrealizowane przed przedłożeniem instytucji zarządzającej wniosku o dofinansowanie w ramach programu operacyjnego, niezależnie od tego, czy wszystkie powiązane płatności zostały dokonane przez beneficjenta.

Przepisy te określają zatem przede wszystkim ramy czasowe kwalifikowalności wydatków i wskazują na możliwość korzystania z wkładu Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych (EFSI) w latach 2014 - 2023, jednakże istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma – w ocenie Sądu – przepis ust 1 stanowiący, iż kwalifikowalność wydatków ustala się na podstawie przepisów krajowych, z wyjątkiem przypadków, w których szczegółowe przepisy zostały ustanowione w niniejszym rozporządzeniu lub na jego podstawie. Takich szczególnych przepisów prawo wspólnotowe nie ustanowiło a zatem co do zasady należy oprzeć się na przepisach krajowych, na które powyżej wskazano. Te przepisy są w swej wymowie jednoznaczne, na co wskazuje także orzecznictwo sądów administracyjnych. Samoistnej podstawy zaakceptowania stanowiska strony skarżącej nie może też stanowić przepis ust 6, który jedynie kategorycznie precyzuje, iż przedmiotem dofinansowania nie mogą być projekty "fizycznie ukończone lub w pełni zrealizowane przed przedłożeniem instytucji zarządzającej wniosku o dofinansowanie". Nie oznacza to jednak, że przepis ten w swej wymowie pozwala na abstrahowanie od brzmienia przepisów krajowych, modyfikując sposób rozumienia dotacji, który wyżej przedstawiono. Dyspozycja powyższego przepisu nie pozwala zatem na interpretację, iż brak możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które zostały poniesione przed zawarciem umowy między jednostką samorządu terytorialnego, a beneficjentem dotacji stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013. Środki pomocowe winny bowiem być przekazywane zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.

Resumując brak możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które zostały poniesione przed zawarciem umowy między jednostką samorządu terytorialnego, a beneficjentem dotacji nie stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji wyroku.

Jeśli zaś chodzi o wniosek organu dotyczący zwrotu kosztów postępowania to wskazać należy, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie przysługuje organowi administracji publicznej zwrot kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 200 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.