Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 400/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy i Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nauczycieli oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy i Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz zasady przyznawania nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych na terenie Gminy i Miasta K. dodatków do wynagrodzenia, nagród i dodatków socjalnych w okresie od [...] r. do [...] r. w części dotyczącej § [...] – pkt [...] Tabeli dodatku funkcyjnego oraz § [...] ust. [...] i [...] tego regulaminu, jako niezgodnych z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela.

W § [...] pkt [...] Tabeli dodatku funkcyjnego – wśród stanowisk upoważnionych do pobierania dodatku funkcyjnego – wymieniono wychowawcę świetlicy szkolnej. Zdaniem organu nadzoru nad samorządem terytorialnym takie uregulowanie jest niezgodne z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.) w związku z § 5 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy, który upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do określenia wysokości dodatku funkcyjnego wyłącznie dla nauczycieli, którym powierzono sprawowanie funkcji dokładnie wymienionych w powołanym powyżej § 5 rozporządzenia, nie posiada natomiast kompetencji do rozszerzania kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dodatku funkcyjnego – w tym przypadku o wychowawców świetlicy szkolnej. Powyższy zapis regulaminu nie mieści się więc w zakresie ustawowego upoważnienia.

Z kolei w § [...] ust. [...] regulaminu postanowiono, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej niezdolności w pracy. A w § [...] ust. [...] stwierdzono, że za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia, za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć, określony w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, pomniejszony o 1/5 wymiaru (lub 1/4 gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy, lub dzień ustawowo wolny od pracy. Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym.

Wojewoda przyjął, że w wymienionych przez niego ustępach paragraf ten jest niezgodny ze wskazaniami art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący, w ramach regulaminu, ustala jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Zatem posiada on jedynie delegację do ustalenia warunków wypłacania należnych kwot, nie upoważnia zaś do decydowania, kiedy nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Unieważniając uchwałę w omówionej części Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych i nie może tego upoważnienia przekraczać.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Rada Gminy i Miasta K. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca wywodziła, że zakwestionowane przez organ nadzoru przepisy § [...] ust. [...] i [...] ustalają kolejno zasadę (wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego) a drugi sposób techniczny jej realizacji (poprzez ustalenie liczby godzin ponadwymiarowych w sytuacji zmniejszania liczby zajęć w okolicznościach wskazanych w § [...] ust. [...]). Powołując się uchwały Sądu Najwyższego, stwierdziła, że skutkiem tego było nadanie takim zapisom charakteru normatywnego zamieszczonego w wielu przepisach wykonawczych wydawanych na podstawie Karty Nauczyciela. Podkreśliła, że identyczne zapisy (jak w kwestionowanych § [...] ust. [...] i ust.. [...]) przewidziane były w wielu przepisach wykonawczych a także w uchwałach Rady Gminy Miasta K. podejmowanych od [...] roku. Jak dotąd nie były one przedmiotem żadnych zastrzeżeń Wojewody. Nie godząc się z obecnym zarzutem Wojewody, a mianowicie przekroczeniem ustawowej delegacji wynikającej z art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, podkreśliła, że z powołanego przepisu wynika, iż do kompetencji rady gminy należy określenie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe. Zdaniem skarżącej oznacza to, że rada uzyskała upoważnienie do ustalania "szczegółowych warunków" w stosunku do norm ustawowych stanowiących w tym przypadku bazę w postaci ogólnej. Umożliwiono zatem radzie dostosowanie ustawy do specyfiki lokalnej. Przy określeniu mechanizmu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe możliwe jest więc odwołanie się do okoliczności faktycznych i normatywnych, od których ustawa uzależnia przyznanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe jak i do okoliczności w których prawo takie nie powstaje.

Skarżąca Gmina podniosła, że organ nadzoru uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, ograniczył się do kwestionowania zapisu § [...] u ust. [...], pomijając zupełnie zagadnienie zgodności § [...] ust. [...], przez co naruszył art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W jej ocenie regulacja zawarta w tym przepicie – regulującym jedynie sposób ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych w sytuacji gdy tydzień zajęć jest krótszy wskutek usprawiedliwionej nieobecności, dnia ustawowo wolnego od pracy oraz rozpoczynania czy kończenia roku szkolnego w środku tygodnia- mieści się w ustawowym upoważnieniu.

W końcu skarżąca powołała się na wcześniejsze uchwały, które zawierały analogiczne zapisy, a nie zostały zakwestionowane przez organ nadzoru.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi, wskazał, że skarżąca na potwierdzenie, iż kwestionowane § [...] ust. [...] i ust. [...] mają oparcie w ustawie, przywołuje uchwały Sądu Najwyższego, które jednakże w żadnym stopniu nie odnoszą się do problemu działania w granicach upoważniania ustawowego, wskazując jedynie sytuacje, gdy nauczycielowi nie przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe.

Nadto wyjaśnił, że jednostka samorządu terytorialnego jest legitymowana do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Natomiast organ nadzoru nie ma możliwości powstrzymywania się od ingerencji w działalność gminną, jeżeli tylko wystąpią materialnoprawne przesłanki uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasady tej nie może podważyć fakt zaniechania ingerencji nadzorczej w stosunku do wcześniej podejmowanych uchwał o tej treści.

W odpowiedzi na argumenty skarżącej, organ nadzoru wskazał ponownie, że rada gminy została upoważniona jedynie do ustalenia warunków i wypłacania wynagrodzenia za ponadwymiarowe i godzin zastępstw doraźnych. Nie została natomiast upoważniona do określania sytuacji, w których nauczycielowi wynagrodzenie to nie przysługuje. Na potwierdzenie swego stanowisko przywołał zarówno przepisy Karty Nauczyciela i Kodeksu pracy – art. 80, jak również orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje :

Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w [...] r., w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r. (poniedziałek) zostało wydane z zachowaniem ustawowego terminu. Zarzuty zgłoszone w stosunku do tego rozstrzygnięcia, ograniczone w skardze jedynie do sprawy nieważności § [...] ust. [...] i ust. [...], są chybione. Przedmiotowa uchwała będąca aktem prawa miejscowego, a więc posiadająca normatywny charakter, została wydana w oparciu o konkretne upoważnienia ustawowe. Całkowicie podzielić należy stanowisko Wojewody, że Rada Gminy zobowiązana była do ścisłego wypełnienia delegacji ustawowej. Z samej Konstytucji wynika bowiem ustanowienie aktu prawa miejscowego wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie ( art. 94 ). Tymczasem art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela upoważnia organ prowadzący szkołę do określenia w drodze regulaminu m.in. szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Zatem przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw następuje na podstawie zasad określonych w Karcie Nauczyciela i Kodeksie pracy, do którego odsyła art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela. Do organu prowadzącego należy zaś wyłącznie i jedynie ustalenie, jakie są warunki obliczania i wypłacania, a więc wydania należnych pieniędzy. We wskazanej normie kompetencyjnej nie mieści się więc upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane. W takim przypadku bowiem należałoby to traktować jako warunki przyznawania (zachowania prawa do) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe faktycznie niezrealizowane. Ustalenie przez organ prowadzący, w jakich warunkach przysługuje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, nie można uznać za jednoznaczne z ustaleniem warunków obliczania czy wypłacania tego wynagrodzenia.

Zapis § [...] ust. [...] stanowi za jakie godziny ponadwymiarowe nauczycielowi nie przysługuje wynagrodzenie. Stanowi to przekroczenie upoważnienia ustawowego wyrażonego w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Na jego podstawie - organ prowadzący nie uzyskuje uprawnień do ustalania, kiedy nabywa się prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, czyli nie posiada prawa do określania jakie godziny należy traktować jako faktycznie odbyte. Nie posiada także upoważnienia do wskazania sytuacji, w których wynagrodzenie takie nie przysługuje. Kwestia ta bowiem została unormowana, zarówno w Karcie Nauczyciela jak i w Kodeksie pracy (w art. 80). Zatem przedmiotowy regulamin – nie może być przepisem szczególnym do ogólnie obowiązującego przepisu ustawowego. Wyklucza taką możliwość brzmienie powołanej powyżej normy kompetencyjnej, upoważniającej wyłącznie do określenia warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za te godziny. Gdyż o fakcie, czy nauczycielowi przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadnormatywne zrealizowane czy niezrealizowane wynika wprost z przepisów ustawy (np. art. 81 Kodeksu pracy w związku z art. 91c Karty Nauczyciela) i organ prowadzący szkołę nie ma tym zakresie kompetencji.

Uwzględniając zatem, że organ prowadzący szkołę nie posiada uprawnienia do decydowania, kiedy nauczyciel posiada prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a kiedy takiego prawa nie posiada, gdyż nie mieści się to w ustawowym upoważnieniu, to nie posiada nadal takiego upoważniania do określania sposobu obliczenia wynagrodzenia za godziny nadliczbowe ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy, o czym w rozpatrywanej uchwale stanowi kolejny kwestionowany przepis - § v ust. [...]. Dodatkowo należy przy tym zauważyć, że wskazany w tym zapisie sposób obliczania wynagrodzenia, nie uwzględniając ustawowych wskazań, byłby sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie rozwiązaniami ustawowymi. Doprowadziłoby to do sytuacji, że pomimo ustawowego prawa do otrzymania wynagrodzenia za usprawiedliwioną nieobecność w pracy (np. urlop wypoczynkowy), nie otrzymałby takiego wynagrodzenia, przysługującego mu przecież z mocy ustawy.

Nadto należy i wypada zauważyć, że rezygnacja z powyższego zapisu nie doprowadzi do braku regulacji w tym zakresie, gdyż będą tu miały zastosowanie przepisy ustawowe, czyli przepisy Karty Nauczyciela oraz odpowiednio Kodeksu pracy.

W świetle powyższego przyjedzie zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ nadzoru, iż przyjętym rozwiązaniem – określonym w § [...] ust. [...] i ust. [...] uchwały - Rada Gminy i Miasta K. wykroczyła poza delegację ustawową. Stanowi to naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. W związku z przepisem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym z którego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa, należało dojść do przekonania, iż takie istotne naruszenie wystąpiło. Mianowicie § [...] ust. [...] i ust. [...] uchwały wykracza poza delegację ustawową, co jest rażącym naruszeniem prawa.

Oczywiście nie można uwzględnić zarzutu skargi, że wcześniejsze uchwały nie zostały zakwestionowane, gdyż jest to zagadnienie wykraczające poza granice niniejszego postępowania sądowego.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.