Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 181/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4, art. 10, art. 13
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz do załatwienia wniosku [...] z dnia 30 sierpnia 2018 r. w zakresie odpowiedzi na pytania zawarte w części [...], a także w zakresie udostępnienia kopii dokumentów określonych w części [...] wniosku w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza , że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz na rzecz skarżącej [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 181/18

UZASADNIENIE

T. W. (dalej również: "skarżąca") wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2018 roku (data wpływu do organu: 3 września 2018 r.) skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy [...] domagała się udostępnienia informacji publicznej dotyczącej inwestycji na działce należącej do skarżącej (nr [...]) oraz działkach sąsiednich (nr [...]) położonych na obszarze gminy [...], poprzez odpowiedź na następujące pytania w części A:

1. czy Miasto i Gmina [...] prowadzi prace planistyczne lub projektowe, których przedmiotem jest lokalizacja drogi publicznej - obwodnicy w miejscowości Z.;

2. czy przez działkę nr [...] położoną w [...] (rejon ul. [...]) ma przebiegać jakakolwiek droga publiczna lub inne elementy infrastruktury drogowej;

3. czy układ planowanych dróg publicznych na działce [...] zmieniał się, a jeśli tak to w jaki sposób;

4. czy Miasto i Gmina [...] zamierza w celu przeprowadzenia wymienionej wyżej inwestycji drogowej zmienić zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] lub uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

5. w jakim trybie Miasto i Gmina [...] zamierza pozyskiwać prywatne nieruchomości pod planowaną wyżej wymienioną inwestycję drogową (wywłaszczenie, specustawa drogowa);

6. czy znana jest data realizacji wymienionej wyżej inwestycji;

7. czy Miasto i Gmina [...] ma zagwarantowane środki na przeprowadzenie wyżej wymienionej inwestycji,

8. czy na sąsiadujących działkach nr [...] lub [...] również planowane jest posadowienie drogi publicznej lub jakichkolwiek elementów infrastruktury drogowej;

9. czy układ planowanych dróg publicznych na działkach nr [...] zmieniał się, a jeśli lak to w jaki sposób;

10. czy ze strony właścicieli/posiadaczy działek nr [...] lub innych położonych w rejonie ul. [...], [...] i [...], w tym od ich przedstawicieli wpływały jakiekolwiek pisma do Miasta i Gminy [...] lub jej organów dotyczące przebiegu drogi przez te działki, a jeśli tak to jakie i kiedy;

11. czy doszło do spotkań przedstawicieli Miasta i Gminy [...] z właścicielami lub przedstawicielami właścicieli działek nr [...], [...] których przedmiotem był przebieg drogi przez te działki, a jeśli tak to gdzie i kiedy.

W części B wniosku skarżąca domagała się udostępnienia kopii następujących dokumentów:

1. pełnej korespondencji z właścicielami nieruchomości w [...] w sprawie przebiegu planowanej obwodnicy;

2. mapy zawierającej aktualny projektowany przebieg obwodnicy przez działkę [...] oraz działki [...];

3. mapy zawierającej wcześniejszy projektowany przebieg obwodnicy przez działkę [...] oraz działki [...]

W odpowiedzi z dnia 17 września 2018 roku, znak [...] Burmistrz Miasta udzielił informacji publicznej w zakresie części A w odniesieniu do punktów 1-9 wniosku oraz w zakresie części B w odniesieniu do punktów 2 i 3 wniosku.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych." Organ podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielenia informacji. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że "Niewątpliwie więc wnioski, dotyczące przyszłych planów, zamierzeń organu, nie mogą zostać zakwalifikowane, jako wnioski o udzielenie informacji publicznej. Tak sformułowane wnioski nie dotyczą sfery faktów, co automatycznie wyklucza możliwość zastosowania do nich ustawy o dostępie do informacji publicznej." (wyrok WSA Warszawie z 07.10.2010r. II SA/Wa 119/10)."

Organ uznał, że niezależnie od powyższego pomimo iż zapytania dotyczyły sfery przyszłych działań projektowych udzielono informacji w zakresie w jakim było to możliwe. Odnośnie zapytania w punktach 10, 11 (A) oraz 1(B) nie jest możliwe na obecnym etapie podanie wnioskowanych informacji, albowiem dokumenty związane z pracami projektowymi i zamierzeniami staną się ewentualnie informacją publiczną po zakończeniu prac formalno-prawnych w przedmiocie lokalizacji drogi publicznej.

Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika pismem z dnia 2 października 2018 r. wniosła do organu ponaglenie na bezczynność Burmistrza Miasta w postaci nieudzielenia dostępu do informacji publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia 18 października 2018 r. uznało ponaglenie za nieuzasadnione.

Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika pismem z 2 listopada 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie z wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej, w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania:

< "czy ze strony właścicieli/posiadaczy działek nr [...] lub innych położonych w rejonie ul. [...], [...] i [...], w tym od ich przedstawicieli wpływały jakiekolwiek pisma do Miasta i Gminy [...] lub jej organów dotyczące przebiegu drogi przez te działki, a jeśli tak to jakie i kiedy?";

< "czy doszło do spotkań przedstawicieli Miasta i Gminy [...] z właścicielami lub przedstawicielami właścicieli działek nr [...], których przedmiotem był przebieg drogi przez te działki, a jeśli tak to gdzie i kiedy?";

oraz udzielenia informacji publicznej poprzez:

< udostępnienie pełnej korespondencji z właścicielami nieruchomości w [...] w sprawie przebiegu planowanej obwodnicy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w informacje żądane w punktach dotyczących korespondencji w zakresie projektowanego dopiero przebiegu drogi przez wnioskowane w piśmie działki, nie są na tym etapie informacją publiczną. Wskazał, że takiego charakteru nie ma również informacja dotycząca spotkań, jak i korespondencja z właścicielami działek w przedmiocie przebiegu planowanej obwodnicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4).

Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu.

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Tym samym Sąd wskazuje, że wniesienie ponaglenia w niniejszej sprawie nie było konieczne.

Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo, w drodze decyzji, odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Sąd wskazuje, że udzielenie informacji publicznej stanowi czynność materialno – techniczną dokonywaną pismem. Również pismem informuje się wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Ponadto Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy po rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ informuje go pismem odmawiającym udzielenia żądanej informacji, stwierdzając, że nie stanowi ona informacji publicznej, sąd administracyjny rozpoznający skargę ma obowiązek zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zatem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego udzielił informacji publicznej i której się ona domagała, to oznacza, że brak jest podstaw do uznania, że podmiot ten pozostaje w bezczynności.

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek został złożony pismem dnia 30 sierpnia 2018 r. (wniesionym 3 września 2018 r.) zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował pismem z dnia 17 września 2018 r. Analiza treści powyższego pisma, w kontekście złożonej skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą o prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji.

Oceniając zatem pod względem podmiotowym złożony przez skarżącą wniosek wskazać należy, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. W myśl art. 5 § 2 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej rozumieć również organy jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. do organów jednostek samorządu terytorialnego zalicza się burmistrza. Nie ulega wątpliwości, że organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. jest Burmistrz Miasta.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Burmistrza Miasta polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania:

< "czy ze strony właścicieli/posiadaczy działek nr [...] lub innych położonych w rejonie ul. [...], [...] i [...], w tym od ich przedstawicieli wpływały jakiekolwiek pisma do Miasta i Gminy [...] lub jej organów dotyczące przebiegu drogi przez te działki, a jeśli tak to jakie i kiedy?";

< "czy doszło do spotkań przedstawicieli Miasta i Gminy [...] z właścicielami lub przedstawicielami właścicieli działek nr [...], których przedmiotem był przebieg drogi przez te działki, a jeśli tak to gdzie i kiedy?";

oraz udzielenia informacji publicznej poprzez:

< udostępnienie pełnej korespondencji z właścicielami nieruchomości w [...] w sprawie przebiegu planowanej obwodnicy.

W ocenie organu ww. informacje nie jest możliwe na obecnym etapie podanie wnioskowanych informacji, albowiem dokumenty związane z pracami projektowymi i zamierzeniami staną się ewentualnie informacją publiczną po zakończeniu prac formalno-prawnych w przedmiocie lokalizacji drogi publicznej. Ponadto organ w odpowiedzi na skargę uzupełnił swoje stanowisko wskazując, że informacje dotyczące korespondencji w zakresie projektowanego dopiero przebiegu drogi przez wnioskowane w piśmie działki, nie są na tym etapie informacją publiczną. Wskazał, że takiego charakteru nie ma również informacja dotycząca spotkań, jak i korespondencja z właścicielami działek w przedmiocie przebiegu planowanej obwodnicy. Pozostały zakres wniosku i udzielonych odpowiedzi nie był sporny.

Sąd wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Definicja przedmiotowa art. 61 Konstytucji RP także odwołuje się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie wchodząc w szczegóły tej definicji należy wskazać, że zgodnie z nią informacją publiczną jest tylko taka informacja, która zawiera pewien dodatkowy substrat w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem władz (administracji) publicznej. Tym samym informacja publiczna to taka informacja, która co do zasady nie obejmuje spraw prywatnych, niepublicznych, osobistych, intymnych (danych osobowych, życia prywatnego, rodzinnego), a także informacji, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste organu lub osób będących piastunem organu (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009). Jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy do czynienia z informacją publiczną. Przyjmując definicję przedmiotową na potrzeby tej sprawy także należałoby stwierdzić, że zakres informacji objętej wnioskiem skarżącej dotyczył informacji publicznej, ponieważ związany był ściśle z budową drogi publicznej.

Granice informacji publicznej należy określać poprzez trzy przesłanki, których łączne wystąpienie wskazuje, że dana informacja jest informacją publiczną. Po pierwsze dana sprawa ma dotyczyć informacji, czyli powiadomienia, zakomunikowania czegoś, wiadomości, pouczenia, itp. Informacją jest więc jakaś wiadomość dotyczącą faktów, a wniosek o udostepnienie informacji może dotyczyć jedynie określonych faktów, stanu określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Fakt dotyczy konkretnego zdarzenia lub czynności wykonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Co do zasady korespondencja prowadzona przez organy z innymi podmiotami taką informację zawiera. Ponadto informacja powinna istnieć i znajdować się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Ta przesłanka także w tej sprawie zostaje spełniona, ponieważ organ nie wskazał, że nie posiada wnioskowanej informacji, tylko że informacja ta nie stanowi informacji publicznej. Po trzecie informacja powinna dotyczyć spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze nie może budzić żadnych wątpliwości, że kwestie dotyczące budowy drogi publicznej stanowią informację publiczną.

W odniesieniu do argumentacji organu z odpowiedzi na skargę (dotyczącej odróżnienia dokumentów urzędowych od wewnętrznych) należy wskazać, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym został zarysowany podział na "dokumenty urzędowe" i "dokumenty wewnętrzne". "Dokumenty wewnętrzne" to takie dokumenty, które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Dodatkowo należy stwierdzić, że dokumenty wewnętrzne to takie dokumenty, które podlegają obiegowi jedynie wewnątrz struktury danego organu i służą do wewnętrznego wypracowania jakiegoś stanowiska organu. Skierowanie dokumentu do podmiotu pozostającego poza strukturą danego organu administracji (jego urzędu) skutkuje uzyskaniem przynajmniej częściowych cech oficjalności tego dokumentu. Jest to bowiem już określone stanowisko organu administracyjnego i to niezależnie od tego, czy to stanowisko ma charakter ostatecznego rozstrzygnięcia, propozycji rozstrzygnięcia, czy tylko zawiera pytania i wątpliwości i zmierza do uzyskania informacji od podmiotu zewnętrznego.

Dlatego też jakakolwiek korespondencja oraz oficjalne spotkania przedstawicieli organu z osobami prywatnymi, związane z planowaną budową drogi publicznej nie mogą być traktowane jako "dokumenty wewnętrzne" nie podlegające przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka korespondencja oraz materiały ze spotkań (np. protokół, notatka służbowa) nabiera cech oficjalności i stanowi informację publiczną.

Tym samym informacją publiczną są także i te dokumenty, które nie zawierają rozstrzygnięć o konkretnych sprawach, ale w których zawarta zostaje informacja danego organu o danym zadaniu publicznym, skierowana do podmiotu pozostającego poza strukturą administracji. Tak szerokie znaczenie pojęcia informacji publicznej oddaje konstytucyjną zasadę, zgodnie z którą w razie wątpliwości każda informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną.

W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 605/05, zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze fakt, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], wbrew wymogom ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie załatwił sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem skarżącej, zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony (pkt 2 sentencji wyroku).

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 30 sierpnia 2018 r. w zakresie odpowiedzi na pytania zawarte w części A pkt 10 i 11, a także w zakresie udostępnienia kopii dokumentów określonych w części B wniosku w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1 sentencji wyroku).

Ponadto Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Dla oceny, czy w bezczynność i przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony.

Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącej i w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. udzielił odpowiedzi na wniosek, która jednak okazała się wadliwa, ponieważ nie zawierała pełnej odpowiedzi. Sąd uznał, że organ pozostawał w przekonaniu, że załatwił przedmiotowy wniosek i udzielił żądanej informacji publicznej zgodnie z przepisami u.d.i.p. Bezczynność organu wynikała, w ocenie Sądu, z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 4 sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.