Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1119/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 414/16 w sprawie ze skargi R.B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrona Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Sosnowica zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: przyłączem wodociągowym oraz studnią, bezodpływowym zbiornikiem na ścieki lub przydomową oczyszczalnią ścieków na działce nr ew. [...]/5 w miejscowości [...], gm. [...]. Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił skarżący.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji położonej w Poleskim Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz w obszarach Natura 2000: Polesie PLB060019 i Ostoja Poleska PLH060013. Organ I instancji wskazał, że nie został spełniony warunek określony w § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 52 Wojewody Lubelskiego z 28 lutego 2006 r. w sprawie Poleskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2006 r. Nr 69, poz. 1290 – dalej jako "rozporządzenie nr 52") ustanawiający zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki wodnej, leśnej lub rybackiej. Inwestycja graniczy bezpośrednio z rzeką Piwonią Górną, a szerokość działki nie przekracza 100 m.

Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że granice działki, na której ma być zrealizowana inwestycja, od strony zachodniej i południowo-zachodniej stykają się z wodą płynącą (oznaczenie ma mapie jako Wp) o nazwie Piwonia. Zdaniem organu odwoławczego, ewidencja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych prowadzona przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Lublinie nie może być rozstrzygająca dla uznania przedmiotowego obiektu hydrograficznego za ciek naturalny bądź rów. W ocenie organu, ustalenie charakteru działki [...]/3 dokonane zostało prawidłowo, przy uwzględnieniu informacji zawartych w załączniku graficznym do projektu decyzji, mapie topograficznej oraz danymi "Mapy Podziału Hydrograficznego Polski", zgodnie z którymi Piwonia Górna stanowi naturalny ciek wodny. Ponadto zgodnie z art. 5 pkt 16 lit. a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm. – dalej jako "u.o.p.".) rzeką jest każdy ciek naturalny w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"), a więc będący rzeką, strugą, strumieniem i potokiem oraz inną wodą płynącą w sposób ciągły lub okresowy, naturalnym lub uregulowanym korytem. Piwonia stanowi naturalny ciek, więc zgodnie z obwiązującą definicją rzeki, niezależnie od tego, czy zostanie uznana za rzekę czy strugę i czy jej koryto jest uregulowane, ma do niej zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 52.

Organ odwoławczy ocenił, że planowany do realizacji budynek nie będzie stanowił urządzenia wodnego, a także nie będzie służył racjonalnej gospodarce leśnej lub rybackiej. Odniósł się także do odstępstwa dotyczącego racjonalnej gospodarki rolnej. Organ zauważył, że ustawodawca, ustanawiając możliwość stosowania omawianego odstępstwa w aktach prawa miejscowego (art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p.), nie nadał mu znaczenia. Za racjonalną gospodarkę rolną w rozumieniu przepisów u.o.p. należy uznać gospodarkę prowadzoną zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, co wynika z art. 3 pkt 1 i art. 5 pkt 28 tej ustawy. Racjonalna gospodarka rolna to gospodarka uwzględniająca wymagania ochrony przyrody oraz prowadzona w sposób ograniczający powstawanie zagrożeń wewnętrznych z nią związanych dla obszaru podlegającego ochronie. Jest to więc gospodarka prowadzona w sposób zrównoważony, ekstensywny, gdzie struktura i funkcjonowanie gospodarstwa dostosowane są do rodzaju ekosystemu, w którym to gospodarstwo jest położone.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze, nie stanowią obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. W pojęciu racjonalna gospodarka rolna będą się mieściły takie inwestycje, których lokalizacja - ze względu na charakter i cele, którym obiekt budowlany ma służyć jest możliwa i uzasadniona wyłącznie na działce znajdującej się w pasie 100 m od rzek czy jezior.

Skargę na to postanowienie wniósł skarżący.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej jako "u.p.z.p.") uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że wniosek Wójta Gminy Sosnowica z 23 lipca 2015 r. był wnioskiem powtórnym. Wniosek ten wpłynął do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie w dniu 27 lipca 2015 r., a postanowienie zostało wydane 7 sierpnia 2015 r. Oznacza to, że postanowienie odmawiające uzgodnienia zostało wydane po upływie 11 dni od ponownego wniosku o uzgodnienie. W ocenie Sądu I instancji, nie jest jednak dopuszczalne, żeby termin liczyć od ponownego zwrócenia się o uzgodnienie. Przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p. wyraźnie bowiem stanowi, że termin ten liczony jest od otrzymania projektu decyzji, a nie od otrzymania jakiegokolwiek pisma zwracającego się uzgodnienie (w tym ponownego wezwania do uzgodnienia). Zdaniem Sądu I instancji, nie można wykluczyć, że 21 dniowy termin na dokonanie uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska upłynął wcześniej niż wydane zostało postanowienie. W aktach sprawy brak jest pierwotnego pisma przesyłającego projekt decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie. Okoliczność ta musi zostać ustalona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1 a u.p.z.p. Tym samym Sąd I instancji naruszył te przepisy przez ich nieprawidłowe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli), błędnie przyjmując, że organ I instancji, mógł nie zająć stanowiska w sprawie w terminie 21 dni. Sąd I instancji przyjął bowiem, że z pisma organu głównego z 23 lipca 2015 r. wynika, że projekt został przekazany ponownie do uzgodnienia, a tym samym termin mógł zacząć biec od pisma przy którym organ ten doręczył projekt po raz pierwszy. W ocenie organu, termin ten biegł od doręczenia do organu I instancji pisma z 23 lipca 2015 r. ponieważ był to projekt zmieniony w stosunku do projektu decyzji, który podlegał już procesowi uzgodnień przed organami ochrony przyrody. Oznacza to, że Sąd I instancji naruszył powyższe przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Na skutek tego Sąd I instancji nie dokonał pełnej kontroli postanowień organów administracji, a przede wszystkim możliwości zastosowania § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 52.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej odrzucenie oraz merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy uzgodnień projektu o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, zarzuty kasacyjne zostały błędne sformułowane. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1 a u.p.z.p. Sąd I instancji nie stosował powyższych przepisów prawa materialnego, tylko kontrolował ich zastosowanie lub prawidłowość wykładni przez organ administracji. Jednak z uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to, że czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się tylko do podniesienia przepisów materialnego lub procesowego prawa administracyjnego. Dlatego też brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie mógł prowadzić do braku ich rozpoznania przez Naczelny Sad Administracyjny.

Po drugie, zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., niewiewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Przepis ten dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak znajduje odpowiednie zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1a u.p.z.p.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, co do zasady, nie jest dopuszczalne, żeby powyższy termin liczyć od ponownego zwrócenia się o uzgodnienie. Z treści art. 53 ust. 5c u.p.z.p. wynika bowiem, że termin ten liczony jest od otrzymania projektu decyzji, a nie od otrzymania jakiegokolwiek pisma zwracającego się uzgodnienie (w tym ponownego wezwania do uzgodnienia). Jest to ogólne stwierdzenie, które zostało następnie doprecyzowane przez Sąd I instancji, który stwierdził, że nie można wykluczyć, że 21 dniowy termin na dokonanie w tej sprawie uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska upłynął wcześniej niż wydane zostało postanowienie. Zarzuty Sądu I instancji wobec zaskarżonego postanowienia miały więc przede wszystkim charakter procesowy. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że akta sprawy nie pozwalały na prawidłową rekonstrukcję na ich podstawie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji prawidłowości zastosowania art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Sąd I instancji zwrócił uwagę (i kwestia ta ma kluczowe znaczenie), że w aktach sprawy brak jest pierwotnego pisma przesyłającego projekt decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie, a okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Sąd I instancji przedstawił zatem ogólną regułę liczenia terminu, o którym stanowi art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom organu, nie wykluczył jednak, że w konkretnej sprawie administracyjnej reguła ta nie może podlegać wyjątkom. Dlatego też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stan faktyczny sprawy wymaga wyjaśnienia w świetle podstaw do zastosowania art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Tego rodzaju wyjaśnienie musi nastąpić na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie w skardze kasacyjnej, w której organ wskazuje, że do ponownego uzgodnienia przesłany został zmieniony projekt decyzji. Ta okoliczność, chociaż może stanowić swoisty wyjątek od zasady z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., nie wynika jednak w żadnej mierze z akt sprawy, co stanowiło podstawę uwzględnienia skargi. Stosownie bowiem do art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Akta tej sprawy nie pozwalały jednoznacznie stwierdzić, czy termin 21 dni na dokonanie uzgodnienia został zachowany.

Po trzecie, z punktu widzenia ekonomiki procesowej Sąd I instancji mógł wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy i ewentualnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednak organ nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji, a ponadto jego zastosowanie uzależnione jest od uznania Sądu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.