Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2569/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. Z. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019r., poz. 288 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec M. Z. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. M. Z. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu przedstawił przebieg swojej służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych [...], a następnie w Policji. Wskazał, iż zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, często narażając życie i zdrowie. W 2009 r. komisja lekarska zaliczyła go do III grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. Nie był karany sądownie i dyscyplinarnie.

Minister SWiA decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Nie można bowiem przyjąć, że okres służby wnioskodawcy pełnionej przed dniem 31 lipca 1990 r. na rzecz totalitarnego państwa, obejmujący 1 rok i 5 miesięcy, był krótkotrwały. Jednocześnie, nie kwestionując rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., organ stwierdził, iż brak jest dowodów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Wskazał, iż zarówno postawa i osiągnięcia wnioskodawcy w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. M. Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał iż służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił "w końcowej jego fazie". Zaznaczył, iż w trakcie służby w Policji podejmował szereg czynności z narażeniem życia i zdrowia, co potwierdzają dokumenty załączone do wniosku z dnia [...] października 2017 r., tj. kopia meldunku o użyciu broni służbowej z dnia [...] października 1993 r. oraz relacje prasowe na temat zdarzenia z jego udziałem, które miało miejsce w ww. dacie. Powołał się również na protokół przesłuchania świadka z dnia [...] października 1993 r., notatkę urzędową oraz raport skierowany do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] w dniu [...] marca 1994 r., których kopie załączył do wniosku.

Podkreślił, iż podczas służby w Policji rygorystycznie przestrzegał prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, nigdy nie naruszył honoru policjanta. Uszczerbek na zdrowiu spowodowany warunkami służby uniemożliwił mu dalsze jej pełnienie.

Wskazał, iż nie wie jakie przesłanki zadecydowały o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i z tego względu wniósł o ponowne, rzetelne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Minister SWiA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując rozstrzygnięcie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż zawarte w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Stąd postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Dalej organ wskazał, że spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" zachodzi wówczas, gdy brak jest jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby pod znakiem zapytania, a krótkotrwałość służby jest bezdyskusyjna. "Szczególnie uzasadniony przypadek" może być rozpatrywany tylko przy spełnieniu dwóch ww. przesłanek określonych w art. 8a ust. 1.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy organ wskazał, iż M. Z. pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) od dnia [...] marca 1984 r. do dnia [...] sierpnia 1999 r., tj. przez 15 lat, 5 miesięcy i 13 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ww. ustawy - od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] lutego 1990r., tj. przez 1 rok i 5 miesięcy. Powyższego okresu, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie nosi on znamion "chwilowości", "przejściowości", czy "tymczasowości". Służba wnioskodawcy była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie półtoraroczny okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Dalej organ stwierdził, iż oceniając spełnienie przez wnioskodawcę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. oraz Komendanta Miejskiego Policji [...] przedstawione w "Informacji dotyczącej przebiegu służby" i "Ocenie rzetelnego wykonywania służby i obowiązków (...)" datowanych na [...] lutego 2018 r.

Wskazał, iż zgodnie z oceną KGP, funkcjonariusz rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. Przy czym w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział strony w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Również W ocenie KMP [...] wnioskodawca rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r. W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do funkcjonariusza postępowań karnych oraz karno-skarbowych. Brak jest przy tym informacji aby wnioskodawca został odznaczony orderem czy odznaczeniem państwowym oraz odznaką/medalem resortowym podczas służby w Policji.

Organ podkreślił, że sam charakter zadań realizowanych przez wnioskodawcę do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do [...] sierpnia 1999 r., i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Potwierdza to również KMP [...] stwierdzając, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak też nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

Służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki wynikającej z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Zdaniem organu, przebieg służby ww. funkcjonariusza nie pozwala przyjąć, by został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" wynikający z art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Wskazać należy, że przesłanki określone w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą, użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". W przypadku wnioskodawcy przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie została spełniona, zatem nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" i organ nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wobec powyższego, w ocenie organu, argumenty podniesione przez wnioskodawcę są bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia 5 listopada 2019 r. M. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] października 2019r. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co skutkowało nierzetelną i niewnikliwą analizą wszelkich okoliczności sprawy i wydaniem dowolnej decyzji, podczas gdy nawet przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do przeprowadzenia rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy,

b) art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący podniósł, iż całkowity okres jego służby wynosił 17 lat, 5 miesięcy i 7 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa - 1 rok i 5 miesięcy. Tym samym stanowił jednie 8% całego okresu służby. Nie można zatem uznać, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była wieloletnia i trwała. W konsekwencji nie można przyjąć, że skarżący nie spełnił przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dalej skarżący wskazał, że pełnił służbę z narażeniem życia, co opisuje m.in. meldunek z dnia [...] października 1993 . o użyciu broni palnej, z którego wynika, że bezpośrednim powodem jej użycia była obawa utraty zdrowia i życia zarówno skarżącego, jak i jego partnera. Również z raportu z dnia [...] marca 1994 r. wynika, że pod adresem skarżącego padały groźby karalne ze strony zatrzymywanych przez niego przestępców. Skoro skarżący zmuszony był do zastosowania najostrzejszego środka przymusu bezpośredniego, jakim jest użycie broi palnej, a ponadto wystąpił o zgodę na wydanie pozwolenia na broń poza służbą w celu ochrony własnego życia, to należy uznać, że pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia.

Skarżący zauważył również, z użytego w art. 8a ust 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej sformułowania "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" nie wynika, iż służba musi być pełniona z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Pełnienie służby "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r." i nie stanowi warunku koniecznego do spełnienia wymogów określonych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy.

Skarżący podniósł również, iż organ błędnie przyjął, że istnieje jeszcze trzecia, poza wymienionymi powyżej, przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ponadto organ nie dokonał porównania służby skarżącego na tle innych funkcjonariuszy Policji, czy to z jego jednostki, rewiru, czy całego kraju. Organ nie odniósł się do wzoru przeciętnego funkcjonariusza, do którego można byłoby porównać skarżącego. Takie rozszerzenie przez organ kompetencji ustawowych powoduje, że wydane decyzje są dowolne.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zarówno pełnomocnik skarżącego jak i organ (pismami z dnia 4 i 15 czerwca 2020 r.) wnieśli o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. Z. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający kryteria oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Przenosząc powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, iż w przypadku skarżącej służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która, jak ustalił IPN, trwała od dnia [...] września 1988 r. do dnia [...] lutego 1990 r., tj. przez okres 1 roku i 5 miesięcy, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał, iż "w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (...)". Jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów przyjął, że ww. okres 1 roku i 5 miesięcy nie może być uznany za krótkotrwały zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie 15 lat, 5 miesięcy i 13 dni (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) okresu służby skarżącego, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby w Policji nad okresem służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, stosunek służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby skarżącego wynosi około 9%. Okoliczność tę organ zdaje się w niniejszej sprawie pomijać w sposób nieuzasadniony przyjmując, że półtoraroczny okres pełnienia służby należy uznać za trwały.

Odnośnie pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" organ stwierdził, iż należy je rozumieć jako wykonywanie ich w sposób sumienny, solidny i dokładny. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w informacji z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]), iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, co potwierdzają informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Organ odwołał się również do stanowiska Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2018 r. z którego jednoznacznie wynika, że skarżący pełnił służbę rzetelnie, był pozytywnie opiniowany jako funkcjonariusz zaangażowany, samodzielny, wykonujący bez zastrzeżeń powierzone stanowiska służbowe. Jednocześnie organ stwierdził, że w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, brak jest również zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury wydanego zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...).

Jak już wyżej wskazano, dla oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie jest konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia. Stanowisko organu wskazujące na konieczność przedstawienia ww. dowodów (dokumentów) potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jest błędne. Niezależnie jednak od powyższego, biorąc pod uwagę treść dokumentów przedstawionych przez skarżącego przy wniosku z dnia [...] października 2017 r., a następnie przy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2018 r., nie sposób przyjąć, jak uczynił to organ, że skarżący nie wykonywał zadań i obowiązków z naruszeniem zdrowia i życia. Z kopii protokołu przesłuchania świadka z dnia [...] października 1993 r. wynika w sposób jednoznaczny, że skarżący uczestniczył w zdarzeniu, podczas którego użył broni palnej w celu ochrony zdrowia i życia swojego oraz towarzyszącego mu w czasie patrolu funkcjonariusza.

Z uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji nie wynika, aby organ w jakikolwiek sposób odniósł się do treści ww. dokumentów, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 107 § 3 k.p.a. Co więcej, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty, że "służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane są czynności służbowe tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone", wskazuje w istocie na to, że organ nie rozpatrzył okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy a dotyczących charakteru służby skarżącego w Policji pełnionej w Kompanii [...] BZM KWP [...] oraz w Sekcji [...] KMP [...]. Z całą pewnością służba w ww. komórkach organizacyjnych wiąże się nie z potencjalnym, a realnym zagrożeniem zdrowia i życia, co w przypadku skarżącego znajduje potwierdzenie w ww. dokumentach.

W świetle powyższego uzasadniony jest wniosek, że analiza i ocena dowodów w niniejszej sprawie została dokonana przez organ w sposób niepełny, powierzchowny, a w konsekwencji zaskarżona decyzja ma charakter dowolny.

Ponadto, w zaskarżonej decyzji organ nie rozważył w sposób należyty, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Organ stwierdził wprawdzie, że przebieg służby skarżącego nie pozwala przyjąć, by w sprawie niniejszej przesłanka ta została spełniona, jednak swego stanowiska w tym zakresie w ogóle nie uzasadnił w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Organ nie zbadał i nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie, w szczególności w oparciu o przekazane przez Komendanta Miejskiego Policji [...]: "Informację dotyczącą przebiegu służby" oraz "Ocenę rzetelnego wykonywania służby (...)" z dnia [...] lutego 2018 r. Dokumenty te przedstawiają w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącego, w tym awanse, nadane stopnie i oraz najważniejsze elementy opinii służbowych w latach 1987 - 1999 r. Warto w tym miejscu przytoczyć fragment "Informacji (...)" , w której KMP [...] stwierdził, iż M. Z. "zajmując stanowisko [...] Kompanii [...] Batalionu Zabezpieczenia Miasta KWP [...] posiadał dobre rozpoznanie w środowisku kryminogennym, co pozwalało na osiąganie bardzo dobrych wyników w służbie. Wyróżnił się szczególnie w ujawnianiu i zatrzymywaniu sprawców włamań i kradzieży, przejawiając przy tym własną inicjatywę w wykonywaniu zadań służbowych. W opinii przełożonych uchodził za policjanta ambitnego i dociekliwego, radzącego sobie w każdej sytuacji. Uznawany przez opiniujących za policjanta wyróżniającego się pod względem zawodowym". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2018 r. nie wynika, aby organ rozważył treść ww. dokumentów w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" poprzestając na ogólnych stwierdzeniach, które nie odnoszą się do indywidualnej sprawy skarżącego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda ocenie okoliczności niniejszej sprawy w świetle art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wydając rozstrzygnięcie ustosunkuje się również do dokumentów i argumentacji przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2018 r. zostały wydane z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 2 sentencji wyroku.