Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 856/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 13 b ust. 4 pkt 3, art. 13b ust. 4 pkt 2 art 13 f ust. 2, art 40 d ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek za opłaty oraz opłaty dodatkowej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 13b ust. 3, 4 i 5 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej: "u.d.p.") Rada Miasta W. podjęła uchwałę [...] z [...] czerwca 2008 r. o ustaleniu strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr 138 poz. 4868; dalej: "uchwała"). Zgodnie z jej treścią:

"§1.1. Ustala się w [...] strefę płatnego parkowania niestrzeżonego pojazdów samochodowych na drogach publicznych (zwaną dalej "SPPN"), w granicach określonych w załączniku Nr 1 do uchwały.

2. (uchylony).

§ 2.1. Ustala się stawki opłaty za postój pojazdów samochodowych w SPPN w dni robocze od poniedziałku do piątku z wyłączeniem dni: 2 maja, 24 i 31 grudnia, w godzinach od 8:00 do 18:00, w wysokości za:

pierwszą godzinę - 3,00 zł;

drugą godzinę - 3,60 zł;

trzecią godzinę - 4,20 zł;

czwartą i kolejne godziny - po 3,00 zł.

2. Dopuszcza się naliczanie opłat określonych w ust. 1, za odcinki czasu inne niż pełne godziny, przy czym minimalna opłata wynosi 0,50 zł.

§ 3.1. Wprowadza się zerową stawkę opłaty dla:

1) posiadających karty parkingowe w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260), zwane dalej "kartami parkingowymi", jeżeli przewożący te osoby pojazd oznaczony kartą parkingową zaparkowany jest na stanowisku postojowym oznaczonym jako miejsce dla pojazdu osoby niepełnosprawnej;

2) uczestników P.W. - posiadających "[...] ";

3) uczestników (po stronie koalicji antyhitlerowskiej) innych walk o W. w latach 1939-1945 - posiadających "[...] ";

4) Honorowych Obywateli [...]. - posiadających Legitymację Honorowego Obywatela [...]. ;

5) kierujących legitymujących się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności oraz kartą parkingową, będących właścicielami, współwłaścicielami lub użytkownikami - na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną - samochodu osobowego lub innego pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, oznaczonego kartą N+ wraz z kartą parkingową;

6) (uchylony);

7) kierujących rodziców i opiekunów prawnych osób niepełnosprawnych legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, oraz kartą parkingową, niezdolnych do samodzielnej egzystencji w rozumieniu art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2008 r. Nr 14, poz. 92), podczas przewozu tych osób niepełnosprawnych samochodem osobowym lub innym pojazdem samochodowym o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, oznaczonym kartą N+ wraz z kartą parkingową, którego w/w rodzice lub opiekunowie prawni są właścicielami, współwłaścicielami lub użytkownikami - na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną;

8) służb obsługi miasta podczas wykonywania obowiązków służbowych pojazdami samochodowymi zewnętrznie trwale oznakowanymi:

Służby Dyżurnej Miasta,

Biura Polityki Mobilności i Transportu - w zakresie zarządzania ruchem,

Straży Miejskiej W. ,

Zarządu Transportu Miejskiego - nadzoru ruchu,

T. W. sp. z o. o. - nadzoru ruchu,

Miejskich Zakładów Autobusowych sp. z o.o. i innych przewoźników autobusowych działających na zlecenie organizatora publicznego transportu zbiorowego w [...]. - nadzoru ruchu,

Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. - pogotowia wodociągowego,

[...] S.A. - pogotowia ciepłowniczego,

[...] - pogotowia energetycznego,

[...] Operatora Systemu Dystrybucyjnego - Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy W. - pogotowia gazowego,

pogotowia oświetleniowego, pogotowia sygnalizacji świetlnej, służb

serwisowych SPPN, działających na zlecenie zarządu drogi,

l) pogotowia schronisk dla zwierząt,

ł) Zarządu Oczyszczania Miasta - nadzoru i pogotowia,

m) [...] Sp. z o.o. - pogotowia technicznego i ratownictwa technicznego,

n) Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu W. ,

o) Zakładu Remontów i Konserwacji Dróg,

p) Zarządu Zieleni W. - nadzoru;

9) pracowników Wydziału Kryzysowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. podczas wykonywania obowiązków służbowych pojazdami samochodowymi zewnętrznie trwale oznakowanymi;

10) instytucji obsługujących przewóz osób chorych lub niepełnosprawnych, mających trudności w poruszaniu się podczas wykonywania czynności statutowych pojazdami samochodowymi zewnętrznie trwale oznakowanymi;

11) kierujących motocyklami;

12) kierujących honorowych krwiodawców w pobliżu stacji krwiodawstwa, na czas przeznaczony na oddawanie krwi, po umieszczeniu w pojeździe w widocznym miejscu zaświadczenia stacji krwiodawstwa;

13) pracowników [...] Centrum Pomocy Rodzinie i Ośrodków Pomocy Społecznej W. podczas wykonywania obowiązków służbowych pojazdami samochodowymi zewnętrznie trwale oznakowanymi.

Karta "N+", "[...] " oraz "[...] " wydawane są w imieniu P. W. przez zarządzającego SPPN:

karta "N+", na udokumentowany wniosek osób, o których mowa w ust. 1 pkt 5 i 7, wyłącznie na jeden samochód osobowy lub inny pojazd samochodowy o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony;

"[...] " - na udokumentowany wniosek osób, o których mowa w ust. 1 pkt. 2, na podstawie odpowiedniego zaświadczenia wydanego przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub legitymacji związku zrzeszającego uczestników P. W. ;

"[...] " - na udokumentowany wniosek osób, o których mowa w ust. 1 pkt 3, na podstawie odpowiedniego zaświadczenia wydanego przez Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych lub legitymacji odznaczenia wojskowego "[...] 1939 - 1945".

Kartę "N+", "[...] " i "[...]" wydaje się na okres nieprzekraczający trzech lat.

Jednemu uprawnionemu może być wydana tylko jedna karta "N+", albo "[...] " albo "[...] ". Za wydanie karty nie pobiera się opłaty.

§ 4. Wprowadza się zerową stawkę opłaty za postój na prawach wyłączności na zastrzeżonych stanowiskach postojowych (kopertach) wyznaczonych w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego dla:

1) ambasad i placówek konsularnych na zasadzie wzajemności, po uzyskaniu pozytywnej opinii Protokołu Dyplomatycznego Ministerstwa Spraw Zagranicznych;

2) organizacji międzynarodowych po uzyskaniu pozytywnej opinii Protokołu Dyplomatycznego Ministerstwa Spraw Zagranicznych;

3) zakładów opieki zdrowotnej - tylko służbowe pojazdy samochodowe trwale oznakowane zewnętrznie nazwą i adresem zakładu opieki zdrowotnej;

4) jednostek budżetowych i zakładów budżetowych [...] - tylko służbowe pojazdy samochodowe na podstawie identyfikatorów;

5) teatrów z siedzibą w [...], dla których organizatorem jest W., Województwo [...], minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego - tylko służbowe pojazdy samochodowe na podstawie identyfikatorów;

6) Biura Ochrony Rządu.

§ 5. Wprowadza się opłatę zryczałtowaną za postój na prawach wyłączności na zastrzeżonych stanowiskach postojowych (kopertach) wyznaczonych w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego w wysokości:

1) za 10 godzin w ciągu doby w dni robocze od poniedziałku do piątku - 980 zł za miesiąc za jedno stanowisko;

2) za 24 godziny na dobę w dni robocze od poniedziałku do piątku - 1600 zł za miesiąc za jedno stanowisko.

§ 5a. 1. Wprowadza się opłatę zryczałtowaną w wysokości 360 zł rocznie za postój w SPPN pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, należącego do miejskiego systemu krótkookresowego najmu samochodów ("carsharing").

2. Przez miejski system krótkookresowego najmu samochodów ("carsharing") rozumie się system polegający na udostępnianiu pojazdów samochodowych do krótkookresowego najmu przez zarejestrowanych użytkowników, obsługiwany przez operatorów na podstawie umów zawartych z [...].

§ 6. 1. Wprowadza się opłatę abonamentową w wysokości 30 zł rocznie dla osoby zameldowanej na pobyt stały lub czasowy na obszarze obejmującym SPPN oraz przylegające do jej granic nieruchomości - za postój w pobliżu miejsca zameldowania tej osoby (w rejonie do 8 parkomatów) wyłącznie jednego:

a) pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, albo

b) samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 2,5 tony, będącego jej własnością, współwłasnością lub pozostającego w jej użyciu na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której jest stroną.

2.Abonament, o którym mowa w ust. 1 lit b) może obejmować wyłącznie te miejsca postojowe w pobliżu miejsca zamieszkania, które są wyznaczone na jezdni lub w zatokach postojowych.

§7. Opłaty za postój pojazdów samochodowych w SPPN uiszcza się w następujący sposób:

1) opłata zryczałtowana, o której mowa w § 5 - z góry za okresy półroczne;

2) opłata zryczałtowana, o której mowa w § 5a - z góry za okresy roczne, przy zgłoszeniu pojazdu do zarządzającego SPPN;

3) opłata abonamentowa - z góry, przy wydaniu abonamentu;

4) opłata za postój według stawek określonych w § 2 ust. 1 - niezwłocznie po zaparkowaniu pojazdu:

a) przez wykupienie w parkomacie biletu kontrolnego z jednoznacznie określonym czasem opłaconego postoju oraz - w przypadku zakupu biletu w parkomacie wyposażonym w klawiaturę - numerem rejestracyjnym parkującego pojazdu, lub

b) za pomocą systemu płatności mobilnych.

§ 8. 1. Ustala się opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu samochodowego w SPPN w wysokości 50 zł.

2. Sposób pobierania opłat, postępowanie reklamacyjne i odwoławcze oraz tryb wydawania dokumentów związanych z zastosowaniem zerowej stawki opłaty za postój i opłaty abonamentowej za postój określa regulamin funkcjonowania strefy, stanowiący załącznik Nr 2 do uchwały.

§ 9.1. Traci moc, z zastrzeżeniem ust. 2, uchwała Nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 r. Nr 298, poz. 7866) z tym, że wydane na podstawie dotychczasowych przepisów:

1) karty "N+" zachowują ważność do dnia określonego w karcie;

2) abonamenty zachowują ważność do dnia określonego w abonamencie.

2. Do czasu wejścia w życie załącznika Nr 1 do niniejszej uchwały zastosowanie mają postanowienia załącznika Nr 1 do uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 298, poz.7866).

§ 10. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi [...]. .

§ 11. Uchwała wymaga ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]

§ 12. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2008r. z zastrzeżeniem, że załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2009 r.".

W Załączniku do uchwały nr 1 sporządzono granice strefy płatnego parkowania niestrzeżonego pojazdów samochodowych na drogach publicznych w [...]. wraz z mapką i wymieniono obszary charakteryzujące się znacznym deficytem miejsc postojowych ograniczony ulicami:

Obszar I:

[...] - wraz z tą ulicą graniczną od ulicy [...], placem [...] - wraz z tą ulicą graniczną, [...] wzdłuż jezdni od strony wnętrza strefy (oś jezdni), [...] - wzdłuż jezdni od strony wnętrza strefy (oś jezdni), Rondem [...]"- wzdłuż jezdni od strony wnętrza strefy (oś jezdni), ulicami [...] - wraz z tą ulicą graniczną, do lewego brzegu [...], a dalej wzdłuż lewego brzegu [...] do wysokości ulicy [...], dalej ulicami [...] - wraz z tą ulicą graniczną, [...]- wraz z tą ulicą graniczną, [...] - wraz z tą ulicą graniczną, [...] - wraz z tą ulicą graniczną, [...] wraz z tą ulicą graniczną, [...]- wraz z tą ulicą graniczną, [...] - wraz z tą ulicą graniczną, ulicą [...] - wraz z tą ulicą graniczną, ulicą [...]- wraz z tą ulicą graniczną, ulicą [...] - jezdnia północna, ulicami [...] - wraz z tą ulicą graniczną, [...] - wraz z tą ulicą graniczną, [...] - wraz z tą ulicą graniczną, [...]- wraz z tą ulicą graniczną, [...] (cała) - wraz z tą ulicą graniczną, [...]- wraz z tą ulicą graniczną, [...]- wraz z tą ulicą graniczną do ulicy [...] [...] - wraz z tą ulicą graniczną (od ulicy [...][...] wraz z tą ulicą graniczną, [...] - wraz z tą ulicą graniczną, [...] - wraz z tą ulicą graniczną, Sa[...]- wraz z tą ulicą graniczną, [...] - wraz z tą ulicą graniczną, [...]- wraz z tą ulicą graniczną, [...] wzdłuż jezdni od strony wnętrza strefy (oś jezdni), [...] - wzdłuż jezdni od strony wnętrza strefy (oś jezdni), [...] - wzdłuż jezdni od strony wnętrza strefy (oś jezdni), [...]- wzdłuż jezdni od strony wnętrza strefy (oś jezdni), [...]- wzdłuż jezdni od strony wnętrza strefy (oś jezdni);

Obszar II:

[...] - wraz z tą ulicą graniczną od prawego brzegu [...], [...]- wraz z tą ulicą graniczną do wiaduktu kolejowego, dalej wzdłuż nasypu kolejowego do ulicy [...], [...] wraz z tą ulicą graniczną, brzegiem [...] do prawego brzegu [...], prawym brzegiem [...] do [...]

W Załączniku do uchwały nr 2 sporządzono regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN).

2. Prokurator Okręgowy w W. (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł skargę uchwałę Rady Miasta [...] [...]. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 13 sierpnia 2008 r. nr 138 poz. 4868) w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7; § 3 ust. 2 pkt 1; § 6 i § 8 ust. 2 oraz załącznika nr 2 do ww. uchwały Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN; dalej: "Regulamin") w części obejmującej § 2 ust. 5 pkt 5, 6 i 7; § 4 ust. 6-9; § 5 ust. 3 i 7 pkt 4; § 5 ust. 10 oraz § 6 ust. 3 pkt 4. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

a) § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, dalej: "rozporządzeniem w sprawie techniki prawodawczej") w zw. z art. 13f ust. 2 u.d.p. oraz w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 uchwały oraz § 4 ust. 6-9 Regulaminu, procedur reklamacyjnych wykraczających poza zakres delegacji ustawowej uprawniającej do wydania zaskarżonej uchwały;

b) § 135 rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez ograniczenie w § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7 uchwały oraz w § 2 ust. 5 pkt 5, 6 i 7 Regulaminu możliwości skorzystania z zerowej stawki opłat za parkowanie wskazanych kategorii osób od posiadania ściśle określonego tytuł prawny do pojazdu na który wystawiony będzie abonament;

c) § 135 rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez ograniczenie w § 6 uchwały oraz § 5 ust. 3 i ust. 7 pkt 4 Regulaminu możliwości złożenia stosownego wniosku oraz wykupienia abonamentu uprawniającego do korzystania ze strefy płatnego parkowania do osób posiadających ściśle określony tytuł prawny do pojazdu na który wystawiony będzie abonament;

d) § 135 rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez zawężenie w § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały kategorii osób uprawnionych do ubiegania się o uzyskanie karty "N+" do osób posiadających ściśle określonego tytuł prawny do pojazdu, na który wystawiony będzie abonament oraz w drodze nałożenia w § 6 ust. 3 pkt 4 Regulaminu na osoby ubiegające się o uzyskanie ww. karty obowiązku przedłożenia dokumentów, zawężających możliwość uzyskania ww. karty do osób posiadających ściśle określonego tytuł prawny do pojazdu na który wystawiony będzie abonament;

e) § 135 rozporządzenia w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 10 Regulaminu, wymogu ponownego wniesienia opłaty abonamentowej w przypadku zagubienia lub kradzieży abonamentu przed utratą jego ważności w celu umożliwienia wydania nowego abonamentu na ten sam pojazd i na ten sam rejon.

Ponadto skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały w części obejmującej § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7; § 3 ust. 2 pkt 1; § 6, zaś w zakresie § 8 ust. 2 w części dot. regulacji postępowania reklamacyjnego i odwoławczego oraz o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów Regulamin w części obejmującej § 2 ust. 5 pkt 5, 6 i 7; § 4 ust. 6-9; § 5 ust. 3 i ust. 7 pkt 4; § 5 ust. 10 oraz § 6 ust. 3 pkt 4.

W uzasadnieniu skarżący analizując treść zaskarżonej uchwały oraz Regulaminu w pierwotnym brzmieniu wskazał, że część postanowień pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, została bowiem uregulowana bądź to w sposób sprzeczny z zasadami techniki prawodawczej, bądź też z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 13b u.d.p. oraz w art. 13f ust. 2 u.d.p. Wyjaśnił jednocześnie, że podstawą dla stwierdzenia nieważności uchwały w całości bądź też w części dotyczącej poszczególnych jej elementów konicznym jest uprzednie ustalenie, iż naruszenie prawa dokonane w skarżonej uchwale jest naruszeniem istotnym, a więc takim, które prowadzi do skutków nietolerowanych w demokratycznym państwie prawnym. Zaznaczył, że istotnymi naruszeniami prawa są między innymi naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W kolejnej części uzasadnienia Prokurator przedstawił słuszność zarzutów postawionych w skardze.

3. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie poinformował, że zaskarżona uchwała nie została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do zarzutu numer 1 skargi, Rada Miasta W (dalej: "organ", "Rada") uznała, że jest niezasadny i przytoczyła odpowiednie w tym zakresie przepisy prawa (art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p.). Zdaniem organu możliwość weryfikacji opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty. Leży także w interesie adresata działań administracji, który w taki sposób może uniknąć egzekucji, wyjaśniając w postępowaniu reklamacyjnym kwestię nieistnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie. Wskazał jednocześnie, że art. 40d ust. 2 u.d.p. stanowi, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze. zm., dalej: "u.p.e.a."). W sytuacji zakwestionowania przez właściciela pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, istnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia po uzyskaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Organ wyjaśnił, że określenie "sposobu pobierania" opłaty dodatkowej przez organ gminy nie zawiera sposobu jego egzekucji (co wynika wprost z art. 40d ust. 2 u.d.p.).

Zdaniem Rady pojęcie to musi zawierać w sobie element, jakim jest sposób poczynienia ustaleń, czy kierujący pojazdem pozostawił pojazd w strefie parkowania bez uiszczenia opłaty i czy w konsekwencji jest on zobligowany do uiszczenia opłaty dodatkowej. Aczkolwiek ustalenie to nie następuje w drodze decyzji, niewątpliwie musi je poprzedzać rozumowanie organu, którego efektem będzie wystawienie tytułu wykonawczego. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstanie bowiem jedynie w sytuacji wskazanej w hipotezie normy art. 13f ust. 1 u.d.p., czyli w przypadku nieuiszczenia opłaty za parkowanie. Organ każdorazowo musi zatem ustalić, czy mamy do czynienia z taką sytuacją, a ustawodawca nie wprowadził granicy czasowej dokonania ustaleń w tym zakresie. Ponadto organ wyjaśnił, że opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa i ustawodawca nie przewidział wobec niej żadnych środków odwoławczych. Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w trybie przepisów u.p.e.a., wszczętego po uprzednim doręczeniu zobowiązanemu upomnienia, możliwe jest wniesienie zarzutu, którego podstawę może stanowić m.in. nieistnienie obowiązku.

Rada zaznaczyła, że przepis ustanawiający procedurę reklamacyjną nie ingeruje w prawo zobowiązanego do obrony. Wskazała, że procedura reklamacyjna daje zobowiązanemu do wniesienia opłaty dodatkowe możliwości udzielenia wyjaśnień względem podmiotu pobierającego opłaty, co może doprowadzić do uniknięcia konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego. Organ podniósł, że dlatego też nie jest uzasadnione pozbawianie organu samorządu terytorialnego prawa do oceny kwestii powstania obowiązku uiszczenia opłaty przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, w sytuacji gdy organ stwierdza, że stan faktyczny kształtuje się w sposób wykluczający powstanie należności z tytułu opłaty dodatkowej, zasadnym jest by nie inicjował on postępowania egzekucyjnego. Przemawiają za tym zarówno argumenty ekonomiczne, związane z kosztami działalności organu i kosztami egzekucyjnymi, jak i społeczne, związane z zaufaniem obywateli do organów władzy publicznej.

W związku z powyższym Rada wskazała, że art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważniający radę gminy do ustalenia sposobu pobierania opłaty, dotyczy zasad, formy i ogółu czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty, w tym także sposobu ustalenia okoliczności pozwalających na ocenę, czy w danym przypadku obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej w ogóle powstał.

Odnosząc się do zarzutów numer 2, 3 i 4 skargi Rada uznała, że są niezasadne. Wyjaśniła, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada miasta ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Podniosła, że obecna treść uchwały jest konsekwencją wydania przez WSA w Warszawie w dniu 7 lutego 2006 r. wyroku o sygn. VI SA/Wa 2337/05, w którym stwierdzono nieważność § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat i § 2 ust. 7 i 8 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN), stanowiącego załącznik Nr 2 do tej uchwały. Ówczesny § 3 ust. 2 uchwały z 25 listopada 2003 r. stanowił, że Karta "N+", będąca drukiem ścisłego zarachowania, wydawana jest przez Prezydenta W. (zgodnie z § 7 Regulaminu) na udokumentowany wniosek osoby określonej w pkt 2 i 3, a także na wniosek rodziców dzieci niepełnosprawnych lub opiekunów prawnych osób niepełnosprawnych, będących właścicielami pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony. Kartę "N+" wydaje się wyłącznie na jeden pojazd samochodowy o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, na okres nie przekraczający trzech lat. Osobie niepełnosprawnej może być wydana tylko jedna karta "N+". Dodatkowo § 2 ust. 7 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego stanowił, że Mieszkańcowi SPPN będącemu właścicielem lub współwłaścicielem pojazdu samochodowego lub użytkującemu pojazd samochodowy na podstawie umowy leasingu przysługuje abonament roczny, wydawany wyłącznie na jeden pojazd samochodowy o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, po wniesieniu jednorazowej opłaty abonamentowej. A § 2 ust. 8 Regulaminu określał, że Karta "N+" wydawana jest bezpłatnie na wniosek osoby niepełnosprawnej o znacznym stopniu niepełnosprawności lub osoby, której niepełnosprawność jest spowodowana upośledzeniem narządów ruchu, powodującym istotne trudności w poruszaniu się (potwierdzonym w orzeczeniu o niepełnosprawności) wyłącznie na jeden pojazd samochodowy będący jej własnością, z okresem ważności zgodnym z orzeczeniem, nie dłuższym niż 3 lata. Kartę "N+" wydaje się wyłącznie na pojazd samochodowy o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony. Osobie niepełnosprawnej może być wydana tylko jedna karta "N+". Organ wskazał, że z wyroku Sądy wynika, że nie do pogodzenia z zasadą równości jest sytuacja, w której jedni posiadacze pojazdów będący ich właścicielami bądź (leasingobiorcami) mogą korzystać z przywileju uzyskania abonamentu lub stawki zerowej zaś innym (najemcom, dzierżawcom pojazdów lub innym posiadaczom zależnym) odmawia się tego uprawnienia.

Rada wyjaśniła, że w efekcie wydanego wyroku została podjęta zaskarżona uchwała. Wskazała, że uchwała, zgodnie z uzasadnieniem projektu uchwały, porządkowała problematykę związaną z postulowaną przez Sąd i Rzecznika Praw Obywatelskich modyfikacją kryteriów przyznawania abonamentu, Karty N+, Karty Powstańca oraz Karty Honorowej polegającą na poszerzeniu zakresu rodzajowego tytułów prawnych (własność, współwłasność, użytkowanie na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego) do dysponowania pojazdem, na który ma być wydany abonament lub jedna z Kart, o wszystkie odpłatne umowy cywilno-prawne. Zatem, obecny katalog tytułów prawnych jakie uprawniają do starania się o Abonament oraz Karty N+ wyczerpuje wszystkie możliwe formy władztwa nad rzeczą ruchomą jaką jest pojazd samochodowy - uchwała uzależnia możliwość ich wydania od faktu posiadania statusu właściciela, współwłaściciela lub użytkownika - na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego. Odpłatne umowy cywilnoprawne to w szczególności najem, dzierżawa, leasing. Zdaniem organu, skarżący nie wskazał, jakie inne formy władztwa mogą być związane w rzeczami ruchomymi jakimi są pojazdy samochodowe, dlatego zupełnie niezrozumiale jest twierdzenie skarżącego, że "nie jest jednak możliwym przyjęcie takiego wyliczenia podstaw władztwa/posiadania samochodu, które wyczerpywałoby zakres możliwych stosunków prawnych, nie dyskryminując jednocześnie określonych kategorii posiadaczy pojazdu".

W ocenie organu niezrozumiałe jest też powoływanie się przez skarżącego na fragment uzasadnienia NSA z 19 września 2019 r. (sygn. akt I OSK 1226/19) bowiem zaskarżona uchwała przyznaje możliwość uzyskania abonamentów zarówno dla użytkowników jak i najemców (najem jest odpłatną umową cywilnoprawną).

Zdaniem organu katalog form władztwa prawnego wskazany w § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7, w § 3 ust. 2 pkt 1 i w § 6 uchwały oraz w § 2 ust. 5 pkt 5, 6 i 7, w § 5 ust. 3 i ust. 7 pkt 4 i w § 6 ust. 3 pkt 4 Regulaminu, nie dość że wyczerpuje wszystkie jego możliwe formy, to jest skonstruowany w sposób dopuszczający więcej form władztwa niż mogłoby to być wymienione bez naruszania art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p.

Rada stwierdziła, że podejmując zaskarżoną uchwałę i dopuszczając jako podstawę wydania abonamentu i kart N+ wszelkie formy władztwa nad rzeczą ruchomą, w tym nietrwałą ze swojego charakteru umowę użyczenia - a więc nie ograniczając ich do jedynie najtrwalszych form - oraz ograniczając formę zawarcia umowy użyczenia poprzez jej dopuszczenie w formie aktu notarialnego nie naruszyła art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p.

Wskazała, że oddanie pojazdu do używania poprzez zawarcie umowy użyczenia ma na celu nietrwałe, przejściowe władztwo nad rzeczą. Zdaniem Rady dopuszczenie do wydawania abonamentu czy kart N+ na podstawie umowy użyczenia w dowolnej formie oznaczałoby możliwość wydania abonamentu na podstawie umowy ustnej, bowiem umowa użyczenia może być zawarta w dowolnej formie, w tym w formie konkludentnej. Ponadto organ podniósł, że wprowadzenie możliwości zawarcia umowy w formie pisemnej byłoby już - stosując logikę rozumowania skarżącego - naruszeniem zasad równości, ponieważ, parafrazując stanowisko skarżącego - pojawia się pytanie, z jakiego powodu użytkownik samochodu na podstawie umowy użyczenia zawartej w formie pisemnej (spełniający rzecz jasna kryterium meldunku) miałby znajdować się w lepszej sytuacji niż użytkownik takiego samego pojazdu, który nie zawarł umowy użyczenia w formie pisemnej.

Ponadto organ podniósł, że NSA w powoływanym przez skarżącego wyroku z 19 września 2019 r. (sygn. akt I OSK 1226/19) wskazał, że nie wyklucza możliwości wprowadzenia różnych kryteriów, których spełnienie będzie upoważniało do uzyskania ulg w opłatach abonamentowych. Także takich, które zapobiegną nadużyciom w korzystaniu z opłat abonamentowych przez osoby władające pojazdem na podstawie umowy użyczenia. Rada wyjaśniła ponadto, że organ wydający abonament lub kartę N+ nie może opierać się na oświadczeniu ustnym mieszkańca, że posiada on pojazd na podstawie dowolnego tytułu prawnego. W odróżnieniu od własności, współwłasności i leasingu - które widnieją w dowodzie rejestracyjnym lub pozwoleniu czasowym, oraz w odróżnieniu od umów odpłatnych, które wywołują określone skutki finansowe i prawne, jak obowiązek zgłoszenia zbycia pojazdu, zawarcie umowy użyczenia w zwykłej formie pisemnej uniemożliwia skuteczną weryfikację osób zawierających taką umowę. Zaznaczyła jednocześnie, że jedynie weryfikacja tożsamości osób przez notariusza umożliwia organowi podjęcie pełnych informacji dotyczących osoby użyczającego i biorącego w użyczenie. W innym przypadku akceptacja oświadczeń o byciu biorącym w użyczenie czy przedstawienie umowy pisemnej mogłoby powodować niemożliwe do skontrolowania nadużycia, poprzez wystawianie fikcyjnych umów użyczenia bądź składanie nieprawdziwych oświadczeń o dysponowaniu pojazdem, którego dowód rejestracyjny mógłby pożyczyć znajomy na czas wizyty w punkcie obsługi mieszkańca w celu wydania abonamentu. Wskazał również, że Zarząd Dróg Miejskich musi mieć możliwość weryfikacji prawidłowości dokumentów składanych przez wnioskodawców ubiegających się o abonamenty czy kartę N+, co w przypadku użyczenia może zapewnić żądanie okazania takiej umowy w formie aktu notarialnego.

Odnosząc się do zarzutu numer 5 skargi Rada uznała, że jest niezasadny. Zdaniem organu niezasadny jest zarzut, że zgubienie czy kradzież abonamentu powoduje brak możliwości żądania wniesienia ponownej opłaty za jego wydanie. Rada wskazał, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada miasta ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Wyjaśniła, że ustawodawca nie określa, czy w ramach opłaty abonamentowej mieszczą się opłaty za wydanie abonamentu, należy więc uznać, że niezbędne koszty związane z wydaniem abonamentu mogą zawierać się w opłacie abonamentowej. Zaznaczyła ponadto, że wydając abonament mieszkańcowi konieczne jest wyznaczenie rejonu, w którym mieszkaniec może korzystać z abonamentu. Następnie jest mu wydawany abonament w plastikowej przeźroczystej kieszonce, z dwustronnie przylepną taśmą umożliwiającą przymocowanie go do przedniej szyby pojazdu. W praktyce więc opłata abonamentowa pokrywa koszt jego wydania. Dlatego też utrata abonamentu i konieczność ponownego wydania powoduje te same koszty po stronie organu, co przy jego pierwszym wydaniu. Wyjaśnił, że stąd też wniesienie opłaty abonamentowej w pełnej wysokości jest zasadne. Zaznaczyła ponadto, że podobnego rodzaju opłaty są pobierane na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa niezależnie od podstawy faktycznej utraty dokumentu. W związku z powyższym Rada wskazał na rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 czerwca 2014 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty parkingowej oraz warunków dystrybucji blankietów kart parkingowych (Dz.U. poz. 843) przewiduje, że za wydanie karty parkingowej ustala się opłatę w wysokości 21 zł. W przypadku jej utraty czy kradzieży opłatę w wysokości 21 zł należy uiścić ponownie. Opłata za wydanie nowego abonamentu po jego utracie nie odbiega więc od zasad wydawania kart parkingowych.

Podkreśliła jednocześnie, że skarżony przepis obecnie ma znaczenie marginalne. Kontrolerzy mają bowiem w bazie danych, dostępnej z poziomu terminala kontrolerskiego, widoczne wszystkie abonamenty ważne w dniu kontroli. Wskazał, że jeżeli za szybą wewnątrz pojazdu nie ma dowodu uiszczenia opłaty za postój lub dokumentu poświadczającego uprawnienie do zerowej stawki tej opłaty, po wpisaniu do terminala numeru rejestracyjnego pojazdu uzyskują informację o ważnym abonamencie mieszkańca na ten pojazd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadne są zarzuty Prokuratora odnoszące się do szczegółowo wskazanych w skardze postanowień uchwały nr [...] Rady Miasta [...]. z dnia[...] czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz.U. Woj. [...] . z dnia 13 sierpnia 2008 r nr 138 poz. 4868; dalej: "uchwała") i wskazanych postanowień Regulaminu.

2. W pierwszej kolejności należy wskazać dwie istotne dla sprawy okoliczności.

Po pierwsze - zaskarżona uchwała nie została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwala pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu (por. wyrok WSA w Łodzi z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 441/17). Taka sytuacja w niniejszym przypadku nie wystąpiła.

Po drugie – analizowana treść uchwały i Regulaminu jest konsekwencją wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 7 lutego 2006 r. wyroku o sygn. VI SA/Wa 2337/05. W wyroku tym Sąd po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na § 3 ust. 2 uchwały Rady Miasta [...]. z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat i na § 2 ust. 7 i 8 regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN), stanowiącego załącznik nr 2 do tej uchwały - stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów. Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała bezpodstawnie różnicuje w prawach osoby korzystające ze środków lokomocji jakimi są pojazdy samochodowe odwołując się do kryterium własności (karta "N+") lub też kryterium trwałości umowy leasingu (abonament) w strefie płatnego parkowania. Regulacja przyjęta przez Radę nie traktuje jednakowo wszystkich osób mieszkańców strefy poruszających się samochodami. Zaskarżone przepisy uchwały i załącznika bazują wyłącznie na tytule własności lub umowie leasingu, zaś w odniesieniu do osób niepełnosprawnych tylko na tytule własności. W ocenie Sądu nie do pogodzenia z zasadą równości jest sytuacja, w której jedni posiadacze pojazdów będący ich właścicielami bądź (leasingobiorcami) mogą korzystać z przywileju uzyskania abonamentu lub stawki zerowej zaś innym (najemcom, dzierżawcom pojazdów lub innym posiadaczom zależnym) odmawia się tego uprawnienia z powodów, za którymi nie przemawiają usprawiedliwione argumenty lecz przypuszczenia, nie mające swojego odzwierciedlenia w praktyce.

3. W ocenie Sądu, wskazane w skardze Prokuratora zarzuty można podzielić, dokonując pewnego uproszczenia, na trzy zasadnicze grupy (procedura reklamacyjna, tytuł prawny do pojazdu, inne).

Warto podkreślić, że każdy z zarzutów w podstawie prawnej wskazuje § 135 rozporządzenia w sprawie zasad techniki (ZTP), zgodnie z którym: "w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2".

Przypomnieć trzeba, że zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym (w tym również w akcie prawa miejscowego), jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Już w pierwszym swoim orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny orzekł, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Kompetencji takiej nie można bowiem domniemywać (zob. orzeczenie TK z 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86). Oznacza to m.in., że zakres upoważnienia jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być rozszerzany w drodze wykładni funkcjonalnej. Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (por. wyrok TK z 10 lipca 2001 r., sygn. akt P 4/00). Zgodnie z § 143 ZTP zasady sformułowane w komentowanym przepisie ZTP stosuje się również do projektów aktów prawa miejscowego. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2498/16). W ocenie Sądu, taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Dodatkowo, każdy z zarzutów skargi odnosi się do art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym: "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności. W tej sytuacji należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. Upoważnienia zawarte w ustawie mogą mieć charakter: 1) upoważnień szczególnych - określających organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu; 2) upoważnień generalnych - określających właściwy organ oraz przesłanki wydania aktu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1052/19).

3. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia § 135 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 13f ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora, wprowadzenie w §8 ust. 2 uchwały oraz §4 ust. 6-9 Regulaminu, procedur reklamacyjnych wykraczających poza zakres delegacji ustawowej uprawniającej do wydania zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu, zarzut ten jest niezasadny. Istota sprawy dotyczy zatem tego, czy w ramach "sposobu pobierania opłat" mieści się również wprowadzanie w uchwale zasad tzw. postępowania reklamacyjnego. Na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi pozytywnej.

Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. rada miasta ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Z kolei na podstawie art. 13f ust. 2 u.d.p. rada miasta określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

W ocenie Sądu, możliwość weryfikacji opłaty dodatkowej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego - mieści się w granicach upoważnienia ustawowego do określenia w uchwale sposobu pobierania opłaty i jest w interesie adresata działań administracji, który w taki sposób może uniknąć egzekucji, wyjaśniając w postępowaniu reklamacyjnym kwestię nieistnienia obowiązku zapłaty należności za parkowanie. Wskazać można, że w jednym z wyroków (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 714/19), Sąd odniósł się do postępowania reklamacyjnego w przypadku opłaty wymierzanej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie, stwierdzając, że tryb, w którym organ wystawi zawiadomienie o opłacie, a następnie w terminie 14 dni będzie mógł uwzględnić wyjaśnienia pozostawiającego pojazd, wskazujące na brak podstaw do stwierdzenia powstania obowiązku uiszczenia opłaty, jest prawidłowy. Wprowadzenie takiej regulacji pozostaje w graniach unormowania sposobu pobierania opłaty i nie narusza prawa. Sąd w pełni podziela te wnioski również w kontekście tzw. postępowania reklamacyjnego.

Art. 40d ust. 2 u.d.p. stanowi, że opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w u.p.e.a. W sytuacji zakwestionowania przez właściciela pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, istnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia po uzyskaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a. (dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest zazwyczaj samorządowe kolegium odwoławcze).

Z powyższego wynika, że określenie "sposobu pobierania" opłaty dodatkowej przez organ gminy nie zawiera sposobu jego egzekucji, co wynika wprost z przepisu prawa (art. 40d ust. 2 u.d.p.). Niewątpliwe pojęcie to musi zawierać w sobie element, jakim jest sposób poczynienia ustaleń, czy kierujący pojazdem pozostawił pojazd w strefie parkowania bez uiszczenia opłaty i czy w konsekwencji jest on zobligowany do uiszczenia opłaty dodatkowej. Aczkolwiek ustalenie to nie następuje w drodze decyzji, niewątpliwie musi je poprzedzać rozumowanie organu, którego efektem będzie wystawienie tytułu wykonawczego. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej powstanie bowiem jedynie w sytuacji wskazanej w hipotezie normy art. 13f ust. 1 u.d.p., czyli w przypadku nieuiszczenia opłaty za parkowanie. Organ każdorazowo musi zatem ustalić, czy mamy do czynienia z taką sytuacją, a ustawodawca nie wprowadził granicy czasowej dokonania ustaleń w tym zakresie (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 610/12, wyrok WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 77/16, wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 822/04).

Opłata dodatkowa powstaje z mocy prawa i ustawodawca nie przewidział wobec niej żadnych środków odwoławczych. Dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego (w trybie u.p.e.a.) wszczętego po uprzednim doręczeniu zobowiązanemu upomnienia, możliwe jest wniesienie zarzutu, którego podstawę może stanowić m.in. nieistnienie obowiązku.

Przepis ustanawiający procedurę reklamacyjną nie ingeruje w powyższe prawo zobowiązanego do obrony. Nie budzi zaś wątpliwości, że procedura reklamacyjna daje zobowiązanemu do wniesienia opłaty dodatkowe możliwości udzielenia wyjaśnień względem podmiotu pobierającego opłaty, co może doprowadzić do uniknięcia konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego. Dlatego też nie jest uzasadnione pozbawianie organu samorządu terytorialnego prawa do oceny kwestii powstania obowiązku uiszczenia opłaty przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, w sytuacji gdy organ stwierdza, że stan faktyczny kształtuje się w sposób wykluczający powstanie należności z tytułu opłaty dodatkowej, zasadnym jest by nie inicjował on postępowania egzekucyjnego. Przemawiają za tym zarówno argumenty ekonomiczne, związane z kosztami działalności organu i kosztami egzekucyjnymi, jak i społeczne, związane z zaufaniem obywateli do organów władzy publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 77/16, wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 822/04).

W związku z powyższym, przepis art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważniający radę gminy do ustalenia sposobu pobierania opłaty, dotyczy zasad, formy i ogółu czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty, w tym także sposobu ustalenia okoliczności pozwalających na ocenę, czy w danym przypadku obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej w ogóle powstał.

Dodatkowo wskazać należy, że w toku postępowania egzekucyjnego, po wniesieniu zarzutów przez dłużnika, stanowisko wierzyciela dotyczące zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. w tym w kwestii zarzutu nieistnienia obowiązku, jest dla organu egzekucyjnego wiążące (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Oceny zasadności takiego zarzutu dokonuje zatem w istocie wierzyciel a nie organ egzekucyjny. Umożliwienie wierzycielowi dokonania takiej oceny przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie narusza zatem w żaden sposób przyszłych kompetencji organu egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 714/19).

5. W drugiej grupie zarzutów mieszczą się zastrzeżenia Prokuratora odnośnie do następujących postanowień:

- naruszenia § 135 rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez ograniczenie w § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7 uchwały oraz w § 2 ust. 5 pkt 5, 6 i 7 Regulaminu możliwości skorzystania z zerowej stawki opłat za parkowanie wskazanych kategorii osób od posiadania ściśle określonego tytułu prawnego do pojazdu, na który wystawiony będzie abonament;

- naruszenia § 135 rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez ograniczenie w § 6 uchwały oraz § 5 ust. 3 i ust. 7 pkt 4 Regulaminu możliwości złożenia stosownego wniosku oraz wykupienia abonamentu uprawniającego do korzystania ze strefy płatnego parkowania do osób posiadających ściśle określony tytuł prawny do pojazdu, na który wystawiony będzie abonament;

- naruszenia § 135 rozporządzenia w sprawie techniki prawodawczej w zw. z art. 13b ust. 4pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez zawężenie w § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały kategorii osób uprawnionych do ubiegania się o uzyskanie karty "N+" do osób posiadających ściśle określony tytuł prawny do pojazdu, na który wystawiony będzie abonament oraz w drodze nałożenia w § 6 ust. 3 pkt 4 Regulaminu na osoby ubiegające się o uzyskanie ww. karty obowiązku przedłożenia dokumentów, zawężających możliwość uzyskania ww. karty do osób posiadających ściśle określony tytuł prawny do pojazdu, na który wystawiony będzie abonament.

W ocenie Sądu, zarzuty te są niezasadne.

Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada miasta ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Obecna treść uchwały jest konsekwencją wydania (o czym była już mowa) przez WSA w Warszawie w dniu 7 lutego 2006 r. wyroku (sygn. akt VI SA/Wa 2337/05), w którym Sąd stwierdził nieważność odpowiednich postanowień uchwały. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała bezpodstawnie różnicowała w prawach osoby korzystające ze środków lokomocji jakimi są pojazdy samochodowe odwołując się do kryterium własności (karta N+) lub też kryterium trwałości umowy leasingu (abonament) w strefie płatnego parkowania. Uchwała nie traktowała jednakowo wszystkich osób mieszkańców strefy poruszających się samochodami. Zaskarżone przepisy uchwały i załącznika bazowały wyłącznie na tytule własności lub umowie leasingu, zaś w odniesieniu do osób niepełnosprawnych tylko na tytule własności. Jednocześnie WSA przytoczył wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2268/00), w którym wyrażono pogląd, iż rozwiązania regulaminu bazujące wyłącznie na tytule własności pojazdu oraz eliminujące inne trwałe stany faktyczne stanowią niedopuszczalną praktykę dokonywaną w aktach prawa miejscowego. W efekcie wydanego wyroku została podjęta uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] czerwca 2008 roku w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat.

W ocenie Sądu, uchwała, zgodnie z treścią uzasadnienia projektu uchwały, porządkowała problematykę związaną z postulowaną przez WSA i RPO modyfikacją kryteriów przyznawania abonamentu, Karty N+, Karty Powstańca oraz Karty Honorowej polegającą na poszerzeniu zakresu rodzajowego tytułów prawnych (własność, współwłasność, użytkowanie na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego) do dysponowania pojazdem, na który ma być wydany abonament lub jedna z Kart, o wszystkie odpłatne umowy cywilno-prawne. Zasadnie twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, że obecny katalog tytułów prawnych jakie uprawniają do starania się o Abonament oraz Karty N+ wyczerpuje wszystkie możliwe formy władztwa nad rzeczą ruchomą jaką jest pojazd samochodowy - uchwała uzależnia możliwość ich wydania od faktu posiadania statusu właściciela, współwłaściciela lub użytkownika - na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego. Odpłatne umowy cywilnoprawne to w szczególności najem, dzierżawa, leasing.

Zdaniem Sądu, Prokurator nie wskazał, jakie inne formy władztwa mogą być związane w rzeczami ruchomymi jakimi są pojazdy samochodowe. Zatem niezrozumiale jest twierdzenie skarżącego, że "nie jest jednak możliwym przyjęcie takiego wyliczenia podstaw władztwa/posiadania samochodu, które wyczerpywałoby zakres możliwych stosunków prawnych, nie dyskryminując jednocześnie określonych kategorii posiadaczy pojazdu". Dodatkowo, powoływanie się przez Skarżącego na uzasadnienie NSA z 19 września 2019 r. (sygn. akt I OSK 1226/19) jest również niezrozumiałe. NSA stwierdził, że "status prawny w sferze prawa cywilnego, jaki posiada właściciel pojazdu, różni się od statusu najemcy lub użytkownika, to jednak w sferze administracyjnoprawnej, z uwagi na obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg mają równą pozycję. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nakłada bowiem obowiązek ponoszenia opłaty za postój pojazdu na korzystających z dróg, którym jest każda osoba władająca pojazdem, niezależnie od tytułu prawnego. Wszystkie te osoby znajdują się w takiej samej sytuacji". Wskazać należy bowiem, że zaskarżona uchwała przyznaje możliwość uzyskania abonamentów zarówno dla użytkowników jak i najemców (najem jest odpłatną umową cywilnoprawną). W ocenie Sądu, katalog form władztwa prawnego wskazany w:

- § 3 ust. 1 pkt 5, 6, 7 uchwały;

- § 3 ust. 2 pkt 1 uchwały;

- § 6 uchwały;

- § 2 ust. 5 pkt 5, 6 i 7, § 5 ust. 3 i ust. 7 pkt 4 i w § 6 ust. 3 pkt 4 Regulaminu,

- wyczerpuje wszystkie potencjalne (możliwe) formy władztwa prawnego i nie narusza w związku z tym wskazanego w skardze art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p.

Najwęższy, dopuszczalny w świetle u.d.p., katalog form władztwa jakie mogą być podstawą wydania abonamentu określił NSA w wyroku z 28 lutego 2019 r. (sygn. akt. I OSK 1112/17), stwierdzając, że postanowienia zawarte w uchwale, zgodnie z którym prawo do nabycia abonamentu mieszkańca mają osoby fizyczne, zamieszkujące w strefie płatnego parkowania, posiadające pojazd na podstawie tytułu: własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasing, wystawionego przez osobę fizyczną, a abonament mieszkańca wydawany jest po przedstawieniu dowodu rejestracyjnego pojazdu i konsumenckiej umowy leasingu – nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej z art. 13 b ust. 4 pkt 2 u.d.p. oraz nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Konstytucyjna zasada równości nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji - odmiennie.

Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że przewidziane w nim ulgi mogą być ustanowione "dla niektórych użytkowników drogi", a więc nie dla wszystkich. Uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi może zostać wyodrębniona nie tylko według kryterium miejsca zamieszkania, ale również wedle kryterium tytułu prawnego przysługującego im w stosunku do posiadanego samochodu. Wyodrębnienie kategorii osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie najsilniejszych tytułów prawnych, jakimi są własność i współwłasność oraz na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, nie pozostaje w sprzeczności z zasadami art. 2 oraz art. 32 Konstytucji, bowiem wykazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny. Tym samym uprzywilejowani posiadacze samochodów legitymują się istotną cechą, której nie posiadają inni posiadacze, legitymujący się pozostałymi tytułami prawnymi do samochodu, co umożliwia zróżnicowanie ich sytuacji prawnej bez naruszenia zasady równości wobec prawa (por. wyrok NSA z 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1112/17).

Twierdzenie to znajduje uzasadnienie w treści § 11 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 pt.: "Instrukcja w sprawie rejestracji pojazdów" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1088 ze zm.), który nakazuje wpisywanie w rubryce przy kodzie C tylko te tytuły prawne do samochodu, które Rada Miasta przyjęła jako przesłanki uprawniające do ulg w opłatach za postój pojazdów samochodowych w płatnej strefie parkowania. Zatem rozróżnienie obu kategorii posiadaczy samochodów nastąpiło w oparciu o cechę relewantną, ponieważ tytuł prawny do samochodu uprzywilejowanej uchwałą kategorii umożliwia weryfikację jego posiadania przez organ wydający kartę parkingową. Natomiast organ ten nie ma możliwości skutecznej weryfikacji innych tytułów prawnych do posiadania samochodu, co w rezultacie mogłoby prowadzić do licznych nadużyć co do korzystania z prawa do ulgowej opłaty parkingowej.

Takie rozumowanie nieograniczonych form władztwa prawnego jakie miałoby być podstawą wydawania abonamentów czy kart N+ został skrytykowany również w wyroku WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Po 77/16). Sąd wskazał, że wyróżnienie obok prawa własności do pojazdu samochodowego, także prawa wynikającego z umowy leasingu lub umowy sprzedaży na raty, zawartej z bankiem lub firmą leasingową, zawęża prawo do opłaty zryczałtowanej bądź abonamentowej wyłącznie do takich przypadków użytkowania pojazdów samochodowych, które poprzez swe cechy typologiczne odzwierciedlają się najtrwalszym charakterem. Dokonanie takiego rozróżnienia nie wykracza poza granice uznaniowości, bowiem nie różnicuje to w sposób niedopuszczalny sytuacji prawnej użytkowników pojazdów samochodowych, i nadto znajduje wsparcie w wyrażonej w art. 84 Konstytucji zasadzie, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Sąd uznał jednocześnie, że "udzielenie uprawnień zbyt szerokiemu kręgowi podmiotów, nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu służy strefa płatnego parkowania, to jest zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Nie służyłoby to również realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w zakresie ograniczenia dostępności strefy dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzania preferencji dla komunikacji zbiorowej. Do tego prowadziłaby natomiast bezkrytyczna akceptacja stanowiska prezentowanego przez Prokuratora, z którego w istocie wynika, że przewidziane w opisanych regulacjach skarżonej uchwały przywileje winny przysługiwać każdej osobie fizycznej, która ma jakikolwiek tytuł prawny do lokalu znajdującego się w strefie płatnego parkowania, a nadto każdemu podmiotowi gospodarczemu, niezależnie od dysponowania takim tytułem prawnym, o ile podmioty te są jednocześnie użytkownikami pojazdu samochodowego, którym - całkowicie abstrahując od tytułu prawnego, z którego miałoby to wynikać - mogą się posługiwać".

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, można stwierdzić, że Rada m.st. Warszawy podejmując uchwałę i dopuszczając jako podstawę wydania abonamentu i kart N+ wszelkie formy władztwa nad rzeczą ruchomą, w tym nietrwałą ze swojego charakteru umowę użyczenia - a więc nie ograniczając ich do jedynie najtrwalszych form - oraz ograniczając formę zawarcia umowy użyczenia poprzez jej dopuszczenie w formie aktu notarialnego nie naruszyła art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p..

Oddanie pojazdu do używania poprzez zawarcie umowy użyczenia ma na celu nietrwałe, przejściowe władztwo nad rzeczą. Dlatego dopuszczenie do wydawania abonamentu czy kart N+ na podstawie umowy użyczenia w dowolnej formie oznaczałoby możliwość wydania abonamentu na podstawie umowy ustnej, bowiem umowa użyczenia może być zawarta w dowolnej formie, w tym w formie konkludentnej (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt V ACa 355/19).

Dodatkowo należy podnieść, że NSA w powoływanym przez Prokuratora wyroku z [...] września 2019 r. (sygn. akt I OSK 1226/19) wskazał, że nie wyklucza możliwości wprowadzenia różnych kryteriów, których spełnienie będzie upoważniało do uzyskania ulg w opłatach abonamentowych. Także takich, które zapobiegną "nadużyciom" w korzystaniu z opłat abonamentowych przez osoby władające pojazdem na podstawie umowy użyczenia. Jest rzeczą oczywistą, że organ wydający abonament lub kartę N+ nie może opierać się na oświadczeniu ustnym mieszkańca, że posiada on pojazd na podstawie dowolnego tytułu prawnego. W odróżnieniu od własności, współwłasności i leasingu - które widnieją w dowodzie rejestracyjnym lub pozwoleniu czasowym, oraz w odróżnieniu od umów odpłatnych, które wywołują określone skutki finansowe i prawne, jak obowiązek zgłoszenia zbycia pojazdu, zawarcie umowy użyczenia w zwykłej formie pisemnej uniemożliwia skuteczną weryfikację osób zawierających taką umowę. Jedynie weryfikacja tożsamości osób przez notariusza umożliwia organowi podjęcie pełnych informacji dotyczących osoby użyczającego i biorącego w użyczenie. W innym przypadku akceptacja oświadczeń o byciu biorącym w użyczenie czy przedstawienie umowy pisemnej mogłoby powodować niemożliwe do skontrolowania nadużycia, poprzez wystawianie fikcyjnych umów użyczenia bądź składanie nieprawdziwych oświadczeń o dysponowaniu pojazdem, którego dowód rejestracyjny mógłby pożyczyć znajomy na czas wizyty w punkcie obsługi mieszkańca w celu wydania abonamentu. Zarząd Dróg Miejskich musi mieć możliwość weryfikacji prawidłowości dokumentów składanych przez wnioskodawców ubiegających się o abonamenty czy kartę N+, co w przypadku użyczenia może zapewnić żądanie okazania takiej umowy w formie aktu notarialnego.

5. Trzecią grupę zarzutów stanowi zarzut naruszenia § 135 rozporządzenia w zw. z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 10 Regulaminu, wymogu ponownego wniesienia opłaty abonamentowej w przypadku zagubienia lub kradzieży abonamentu przed utratą jego ważności w celu umożliwienia wydania nowego abonamentu na ten sam pojazd i na ten sam rejon.

W ocenie Sądu, zarzut ten również jest niezasadny.

Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada miasta ustalając strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Ustawodawca nie określa, czy w ramach opłaty abonamentowej mieszczą się opłaty za wydanie abonamentu, należy więc uznać, że niezbędne koszty związane z wydaniem abonamentu mogą zawierać się w opłacie abonamentowej. Z wyjaśnień organu znajdujących się w odpowiedzi na skargę wynika, że:

- wydając abonament mieszkańcowi konieczne jest wyznaczenie rejonu, w którym mieszkaniec może korzystać z abonamentu;

- następnie jest mu wydawany abonament w plastikowej przeźroczystej kieszonce, z dwustronnie przylepną taśmą umożliwiającą przymocowanie go do przedniej szyby pojazdu;

- w praktyce opłata abonamentowa pokrywa koszt jego wydania;

- utrata abonamentu i konieczność ponownego wydania powoduje te same koszty po stronie organu, co przy jego pierwszym wydaniu (stąd wniesienie opłaty abonamentowej w pełnej wysokości jest zasadne);

- opłata za wydanie nowego abonamentu po jego utracie nie odbiega od zasad wydawania kart parkingowych;

- skarżony przepis obecnie ma znaczenie marginalne, gdyż kontrolerzy mają w bazie danych, dostępnej z poziomu terminala kontrolerskiego, widoczne wszystkie abonamenty ważne w dniu kontroli (jeżeli za szybą wewnątrz pojazdu nie ma dowodu uiszczenia opłaty za postój lub dokumentu poświadczającego uprawnienie do zerowej stawki tej opłaty, po wpisaniu do terminala numeru rejestracyjnego pojazdu uzyskują informację o ważnym abonamencie mieszkańca na ten pojazd).

Biorąc pod uwagę wskazane jasne i logiczne stanowisko organu (w odpowiedzi na skargę), zdaniem Sądu należy uznać że zastrzeżenia Prokuratora w tym zakresie nie są zasadne. Nie można zatem twierdzić, że wskazana opłata jest nałożeniem na użytkownika strefy płatnego parkowania "podwójnej opłaty abonamentowej". Opłaty te pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty (por. M. Tyrakowski, w: W. Wójtowicz (red.), A. Gorgol, A. Kuś, P. Smoleń, M. Tyrakowski, K. Wojewoda-Buraczyńska, Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, Warszawa 2020, s. 374).

7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.