Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 609/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 138 par. 2, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 107 par. 3, art. 81
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 1 i ust. 2, art. 104 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 52a
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 404 poz 9 art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 2 ust. 2 pkkt 5, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 14, art. 15 - 19, art. 25 ust. 3, art. 28 ust. 5, art. 24
law: ROZPORZĄDZENIE (WE) NR 1924/2006 PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń  żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. L. Sp. z o. o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1017/13 w sprawie ze skargi O. L. Sp. z o. o. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 lutego 2013 r. znak: ... w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1017/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. L. sp. z o.o. z siedzibą w N., zw. dalej skarżącą lub spółką, na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego, zw. dalej GIS, w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W motywach wyroku sąd pierwszej instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 20 lutego 2013 r. GIS działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpoznaniu odwołania spółki od decyzji P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zw. dalej PWIS, z dnia 9 listopada 2012 r. wymierzającej spółce karę pieniężną w wysokości 10 000,00 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji suplementów diety T. L. II i T. L. F., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie sądu ze stanu faktycznego wynika w sposób jednoznaczny, że skarżąca naruszyła przepisy w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji przedmiotowych suplementów diety. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżąca reklamowała i prezentowała ww. produkty, które są suplementami diety, na portalu internetowym oraz w radio. Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, organy przeprowadziły wnikliwe postępowanie dowodowe odnosząc się szczegółowo do każdego rodzaju uchybienia. PWIS nie tylko przesłuchał w dniu 10 lipca 2012 r. przedstawicieli spółki, ale także zgromadził materiał dowodowy w postaci opakowań i ulotek dołączonych do opakowań omawianych suplementów diety, a także odsłuchali reklamę emitowaną w R.i E.

Sąd zgodził się z organami inspekcji sanitarnej, że oznakowanie ww. produktów narusza art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), zw. dalej ustawą o bezpieczeństwie żywności i żywienia, oraz rozporządzenia (WE) Nr 1924/2006 PE i Rady w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prezentacja i reklama przedmiotowych suplementów diety sugeruje właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia oraz wprowadza konsumenta w błąd odnośnie ich rodzaju oraz właściwości, a także przypisuje produktom działania lub właściwości, których nie posiadają a także, odwołuje się do tempa i ubytku masy ciała. Ponadto, zdaniem sądu, oświadczenia zdrowotne zastosowane w prezentacji produktów skarżącej mogą być niezrozumiałe dla konsumenta oraz sugerować wyższość suplementów diety nad normalnym sposobem żywienia. Sąd wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż to producent bądź przedsiębiorca wprowadzający środek spożywczy do obrotu ponosi pełną odpowiedzialność za jakość zdrowotną środka spożywczego wprowadzanego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub w prezentacji i reklamie.

Sąd argumentował, że stosowane oświadczenia przypisują przedmiotowym produktom właściwości zapobiegania chorobom bądź ich leczenia, a więc wskazują na właściwości produktów wykraczające poza definicję suplementu diety, naruszając tym samym obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa żywnościowego. Sąd podkreślił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia suplement diety to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny. Tymczasem zastosowana przez spółkę reklama i prezentacja w sposób jednoznaczny informuje o właściwościach produktu leczniczego (zgodnie z definicją zawartą w 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. Nr 45, poz. 271 ze zm.).

Dodatkowo sąd pierwszej instancji uznał, że stosowane przez spółkę komunikaty jednoznacznie zawierały obietnicę szybkiego efektu w utracie masy ciała i mogły u przeciętnego konsumenta budzić wątpliwości, co do bezpieczeństwa lub wartości odżywczej innej żywności. Publikowane na stronach internetowych informacje stanowiły obietnicę nabycia produktu wyjątkowego, jedynego o takich właściwościach, o najwyższej jakości oferując w zamian szczególne korzyści, co mogło stanowić sugestię, że zrównoważony i zróżnicowany sposób odżywiania nie zapewni odpowiednich ilości składników odżywczych w ujęciu ogólnym. W ocenie sądu, stanowi to naruszenie art. 3 ust. b i ust. d rozporządzenia (WE) Nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady.

W ocenie sądu pierwszej instancji, podnoszone przez spółkę szczególne właściwości mogą zachęcać do nadmiernego spożycia danej żywności. Sąd podał, że niektóre komunikaty reklamowe sugerują możliwość zastąpienia aktywności fizycznej suplementacją. Zdaniem sądu, niska aktywność fizyczna jest podłożem szeregu chorób, a polecanie suplementów zamiast ruchu nie może być akceptowane.

Nadto w ocenie sądu, informacje dotyczące kuracji i stanów zapalnych jak np. "Poprawa parametrów stanu zapalnego: zmiana (%) poziomu białka C-reaktywnego (CRP) po 90 dniach kuracji" są niezrozumiałe dla przeciętnego konsumenta, a w szczególności są trudne do zrozumienia w kontekście pozostałych informacji, odnoszących się do tempa utraty masy ciała.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, z powyższych względów, jako niezasadne należy uznać zarzuty skarżącej dotyczące błędnej kwalifikacji stosowanych przez nią oświadczeń, błędnej interpretacji podstaw prawnych i faktycznych decyzji, naruszenia rozporządzenia 432/2012 oraz naruszenie art. 13 ust. 1 pkt a rozporządzenia 1924/2006. W ocenie sądu, organy nie naruszyły również art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a także art. 28 ust. 5 rozporządzenia 1924/2006.

Odnosząc się do braku rozpatrzenia zarzutu 8 i 11 odwołania w zakresie winy i stopnia zawinienia, wielkości produkcji zakładu, zakresu naruszenia sąd zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIS zawarł obszerną argumentację dotyczącą zasad wymierzania kary na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację GIS, że w przypadku zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie ma konieczności opierania się o wielkość produkcji zakładu, gdyż miernik ten odnosi się do innych przypadków. W konsekwencji, nie było więc konieczności ustalania ilości kwestionowanego środka spożywczego i jego wartości.

Zdaniem sądu, słusznie GIS wskazał, że kara w wysokości 10 000 zł to zaledwie niecałe 10% maksymalnej kwoty kary, która w dacie wydania decyzji mogła mieć wymiar do 101 985,60 zł, a spółce została wymierzona już wcześniej kara pieniężna w wysokości 5 000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania produktu pn. "T. L. F.", co nie pozostaje bez wpływu na wysokość kary.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że GIS ustosunkował się w stopniu wystarczającym do najistotniejszych zarzutów podnoszonych w odwołaniu.

W ocenie sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., gdyż skarżąca aktywnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym przedstawiając swoje argumenty i odnosząc się do zgromadzonej w sprawie dokumentacji.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze na decyzję organu administracji, poprzez ich niewłaściwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności naruszenie:

- art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak kontroli decyzji pierwszo instancyjnej,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1, 80, 136 i 138 § 2 k.p.a., których naruszenie lub nieuwzględnienie skutkowało dowolną oceną materiału dowodowego zgromadzanego w sprawie (w szczególności brak rozpatrzenia zarzutów dotyczących art. 103 ust. 2 pkt 1) i 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia),

- art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez nieuwzględnienie wymienionych w nich zasad wymiaru kary pieniężnej,

- art. 75 § 1 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji, która została oparta na postępowaniu przeprowadzonym bez należytego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, co prowadziło do bezpodstawnego uznania, że przedmiotowa kara pieniężna jest zasadna,

- art. 80 k.p.a. w związku z art. 8, 9, 10, 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji wydanej w sytuacji braku oceny całokształtu materiału dowodowego,

- art. 10 i 81 k.p.a., poprzez akceptację naruszenia prawa strony do obrony przez organ drugiej instancji, poprzez uniemożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w wyniku braku zawiadomienia strony, że organ zebrał materiały dowodowe umożliwiające wydanie decyzji oraz, że strona może przejrzeć te materiały i wypowiedzieć się w odniesieniu do nich,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym wskazanych w skardze na decyzję organu administracji, poprzez ich niewłaściwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności:

- naruszenie rozporządzenia 432/2012 poprzez uznane, że wymienione w nim treści oświadczeń zdrowotnych funkcjonalnych są w istocie oświadczeniami przypisującymi środkom spożywczym właściwości lecznicze - powyższe stanowi także naruszenie art. 13 ust. 1 pkt a rozporządzenia 1924/2006, który statuuje definicję oświadczenia zdrowotnego funkcjonalnego oraz definicji oświadczenia zdrowotnego,

- naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie przypisywania właściwości leczniczych, poprzez przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do funkcjonalnych oświadczeń zdrowotnych,

- naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w zakresie przypisywania właściwości leczniczych, poprzez przyjęcie, że zastosowane sformułowania wprowadzają konsumenta w błąd,

- naruszenie art. 28 ust. 5 rozporządzenia 1924/2006, który stanowi podstawę do stosowania oświadczeń zdrowotnych dotyczących substancji botanicznych zastosowanych przez stronę, co jest potwierdzone Preambułą do rozporządzenia 432/2012.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc więc do rozpoznania pierwszego z postawionych zarzutów, tj. naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak kontroli decyzji organu pierwszej instancji, uznać należy, że zarzut ten jest chybiony. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Analiza zaskarżonego wyroku nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że sąd pierwszej instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, w której wydano zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny, że zaskarżona decyzja nakładająca na stronę karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieprzestrzeganie wymagań dotyczących prezentacji i reklamy produktów T. L. II i T. L. F., jest zgodna z prawem. Z tego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z tą oceną nie wynika jeszcze, iż można wyprowadzić zarzut, że sąd nie dokonał kontroli decyzji.

Nie można też uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

Nadto wskazać należy, że sąd administracyjny, co do zasady nie posiada kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie i ocena, czy organ ten, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku, aczkolwiek lakoniczne, spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wnikliwie i rzetelnie odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z faktu, że sąd podzielił w pełni ustalenia poczynione przez organy, inaczej mówiąc zaakceptował prawidłowość ustaleń faktycznych, a skarżąca nie zgadza się ani z ustaleniami, ani oceną sądu pierwszej instancji nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem art. 141§ 4 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania nie można w niniejszej sprawie stwierdzić.

Równocześnie za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, 77 § 1, 80, 136 i 138 § 2 k.p.a. oraz zarzuty naruszenia art. 8, 9, 10, 11, i art. 107 § 3 k.p.a., jak i 10 i 81 k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, brak rozpoznania całokształtu materiału dowodowego oraz uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone właściwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, a jego ocena nie nosi znamion dowolności. Co za tym idzie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy przeprowadzono prawidłowe postępowanie administracyjne zgodnie z regułami k.p.a., zaś wskazane wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie miały miejsca.

Niezależnie od powyższych ocen przypomnieć należy, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.

Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej formułując jej zarzuty nie wykazał, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.

W skardze kasacyjnej podniesiono odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a. jedynie okoliczność, że strony nie pouczono o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, w szczególności uniemożliwiono zajęcie stanowiska przed organem drugiej instancji. Uchybienie to, zdaniem strony, uniemożliwiło jej złożenie wniosków o przeprowadzenie konkretnych dowodów, które strona "złożyła lub zamierzała złożyć".

W skardze kasacyjnej nie skonkretyzowano jednak o jakie dowody chodzi, nie wskazano też dowodów, które strona na skutek podniesionego uchybienia nie mogła złożyć, zarzut jest więc gołosłowny. Zarzut że organ drugiej instancji nie powiadomił strony o możliwości złożenia końcowego oświadczenia nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 10 k.p.a. Jak bowiem wynika z art. 10 § 1 k.p.a. organ przed wydaniem decyzji winien umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przeciwnie, lektura akt, w tym wielostronicowych pism procesowych strony skarżącej kasacyjnie, a także odwołania, wskazują na to, że organy respektowały prawo strony do wypowiedzi. Rzecz też w tym, że cały materiał dowodowy zgromadzony został przez organ pierwszej instancji i wobec tego materiału strona zajęła stanowisko w odwołaniu. Organ drugiej instancji wydał zaś decyzję opierając się na zgromadzonym wcześniej materiale wobec którego strona zajęła stanowisko procesowe.

Jak powiedziano wyżej to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, to uznać należy w okolicznościach tej sprawy, iż skarżący nie wykazał takiego związku przyczynowego. Dlatego też nie można uznać naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jako naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można również podzielić oceny autora skargi kasacyjnej, że w sprawie nie zastosowano przepisów art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, co skutkowało nieuwzględnieniem wymienionych w nich zasad wymiaru kary pieniężnej. W piśmiennictwie wskazano, że wykładnia językowa art. 103 ust. 1 prowadzi do wniosku, że w przypadku stwierdzenia przez organ popełnienia deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, karę należy wymierzyć w wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający (art. 103 ust. 1 in fine). Przepis art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ogranicza wymiar kary do pięciokrotnej wartości środka spożywczego wprowadzonego do obrotu. Z kolei w przypadku, gdy wartość zakwestionowanej ilości produktu byłaby wyższa niż określona w art. 103 ust. 1 in fine, organ ma możliwość wymierzenia kary do wysokości określonej w art. 103 ust. 1. Zasadą jest więc, że w przypadku deliktów z art. 103 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organ ma obowiązek ustalenia wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność oraz zbadania, czy wysokość nakładanej kary nie narusza zasad określonych w art. 103 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Niemniej jednak, w sytuacji, gdy naruszenie przepisów ustawy nie wiąże się z kwestionowaniem określonej ilości środków spożywczych, a może to mieć miejsce jak w rozpatrywanej sprawie, np. w przypadku naruszeń przepisów dotyczących reklamy, gdy reklama nie odwołuje się do konkretnej partii żywności, lecz dotyczy określonego środka spożywczego lub kategorii środków spożywczych w ogólności, niemożliwe staje się określenie wysokości kary na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. W takiej sytuacji, samodzielną podstawą jej wymiaru powinien być przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy (por. M. Syska, Komentarz do art.103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia).

Biorąc pod uwagę powyższe, nie można uznać, że decyzja jest wadliwa, z powodu braku ustalenia ilości i wartości wprowadzonego do obrotu suplementu diety. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie organy wskazały, że nie było konieczności ustalania ilości kwestionowanego środka spożywczego i jego wartości, ze względu na to, że kara została wymierzona za stosowanie nieprawidłowej reklamy, tak więc organ prawidłowo wymierzył wysokość kary pieniężnej na postawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez zaakceptowanie wysokości kary nieuwzględniającej podstaw jej wymiaru. Norma art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wskazuje, iż ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Z przepisu tego wynika, że kara winna być proporcjonalna, co oznacza, że nie może być nadmierna i musi uwzględniać wagę naruszenia, ale jednocześnie jako kara o charakterze prewencyjnym musi być skuteczna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo sąd pierwszej instancji ocenił, iż wymierzając karę pieniężną organy wzięły pod uwagę elementy wymienione w ww. przepisie. Organ wskazał bowiem na czym polegała kwestia szkodliwości niezgodnego z prawem zastosowania oświadczeń zdrowotnych, odniósł się do stopnia zawinienia i zakresu naruszenia oraz zwrócił uwagę, że w przeszłości spółka nie przestrzegała przepisów w zakresie prezentacji, reklamy za co została na nią nałożona kara pieniężna. Wymierzając karę organ wskazał dokładnie jakie elementy, o których mowa w przytoczonym przepisie wziął pod uwagę ustalając wymiar kary, a to świadczy o jego działaniu w ramach przyznanego uznania administracyjnego. Uwzględnił przy tym zarówno aspekty działające na korzyść, jak i na niekorzyść skarżącej. Znaczenie istotne miał też fakt, iż we wcześniejszej działalności skarżąca również nie przestrzegała obowiązujących przepisów prawa żywnościowego. Wobec tego organy obu instancji a za nimi sąd pierwszej instancji, mogły przyjąć, iż spółka działała świadomie naruszając po raz kolejny przepisy dotyczące prezentacji suplementu diety, a nadto, że wysokość tej kary musi być na tyle dotkliwa, aby spełniała swój cel prewencyjno-wychowawczy. wobec tego nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że ustalając wysokość kary nie wzięto pod uwagę normy art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Przechodząc do rozpoznania postawionych przez stronę zarzutów materialnych wskazać należy, że istota sprawy sprowadza się do stwierdzenia czy spółka była uprawniona do stosowania w stosunku do promowanych przez nią przedmiotowych produktów szeregu oświadczeń zakwestionowanych przez organ.

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. U. UE L 2006.404.0 ze zm.), "oświadczenie" oznacza każdy komunikat lub przedstawienie, które, zgodnie z przepisami wspólnotowymi lub krajowymi, nie są obowiązkowe, łącznie z przedstawieniem obrazowym, graficznym lub symbolicznym w jakiejkolwiek formie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że żywność ma szczególne właściwości. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 pkt 5 wskazanego aktu, "oświadczenie zdrowotne" oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem.

W przedmiotowej sprawie należy rozważyć, czy zastosowane przez spółkę oświadczenia są oświadczeniami zdrowotnymi, a jeśli tak, czy są zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006, zgodnie z którym oświadczenia zdrowotne mogą być stosowane w stosunku do środków spożywczych tylko pod warunkiem spełnienia wymagań zawartych w ww. rozporządzeniu. Stanowi o tym art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak i art. 52a tej ustawy.

Szczególne warunki stosowania oświadczeń zawarte zostały w rozdziale VI ww. rozporządzenia. Zgodnie z art. 10 ust. 1, oświadczenia zdrowotne są zabronione, o ile nie są one zgodne z ogólnymi wymaganiami zawartymi w rozdziale II i wymaganiami szczególnymi zawartymi w niniejszym rozdziale oraz o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie zgodnie z niniejszym rozdziałem i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń zawartym w art. 13 i 14. Na potrzeby niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę także na art. 13 ust. 1 lit. a i ust. 3 tego rozporządzenia oraz na art. 15 do art. 19. Stosownie do art. 13 ust. 1 lit. a, oświadczenie zdrowotne opisujące lub powołujące się na rolę składnika odżywczego lub innej substancji we wzroście, rozwoju i funkcji organizmu, które są wymienione w wykazie określonym w ust. 3, mogą być stosowane bez konieczności zachowania procedur określonych w art. 15-19, pod wskazanymi w tym przepisie warunkami. Zgodnie z art. 13 ust. 3 omawianego rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Urzędu, Komisja w terminie do 31 stycznia 2010 r. przyjmuje - zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 25 ust. 3 - wspólnotowy wykaz dopuszczalnych oświadczeń, o których mowa w ust. 1, mający na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszego rozporządzenia poprzez jego uzupełnienie, oraz wszelkie niezbędne warunki stosowania tych oświadczeń. W art. 15 do art. 19 uregulowano natomiast postępowanie z wniosku o udzielenie zezwolenia na stosowanie konkretnego oświadczenia zdrowotnego, nie ujętego dotychczas w wykazie. Z powyższego wynika, iż przy prezentacji lub reklamie środka spożywczego można posłużyć się oświadczeniem zdrowotnym, o ile znajduje się ono w wykazie przyjętych oświadczeń zdrowotnych albo, o ile zgoda na jego zastosowanie została udzielona na wniosek, po przeprowadzeniu stosownej procedury określonej w art. 15-19 rozporządzenia. Ważne w sprawie jest również to, iż wykaz oświadczeń, o których mowa w ww. art. 13 ust. 3, został wprowadzony rozporządzeniem Komisji (UE) Nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz. U. UE L 2012.136.1), i zaczął obowiązywać od 14 grudnia 2012 r. Jest to o tyle istotne, że reklama zakwestionowana w niniejszej sprawie była nadawana przed tą datą, a to oznacza, że skarżąca winna była mieć wówczas na względzie przepis przejściowy zawarty w art. 28 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006. W myśl tego przepisu, oświadczenia zdrowotne, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a, mogły być stosowane w okresie przejściowym, tj. od daty wejścia w życie rozporządzenia do dnia przyjęcia wykazu na odpowiedzialność podmiotów działających na rynku spożywczym pod warunkiem, że są one zgodne z niniejszym rozporządzeniem i mającymi do nich zastosowanie istniejącymi przepisami krajowymi i bez uszczerbku dla zastosowanych środków bezpieczeństwa, o których mowa w art. 24.

Z tych też przyczyn należy stwierdzić, że w analizowanym stanie faktycznym, mającym miejsce przed wejściem w życie wykazu, o którym mowa w art. 13 ust. 3 ww. rozporządzenia, nie można było bez wszczęcia odpowiedniej procedury i uzyskania decyzji zezwalającej zastosować oświadczenia zdrowotnego odnoszącego się do całego produktu. Postępując wbrew przepisom rozporządzenia nr 1924/2006, spółka dopuściła się więc naruszenia prawa, w konsekwencji, organy te słusznie wywiodły, iż okoliczności sprawy wypełniają dyspozycję art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, albowiem doszło do naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tej ustawy. Por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt 272/14.

Zaznaczyć należy, że przepis art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy wprowadza zakaz stosowania w oznakowaniu środków spożywczych oraz w ich reklamie i prezentacji informacji wprowadzających w błąd co do cech, działań lub właściwości danego środka spożywczego. Oceny tego, czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd dokonuje się kierując się modelem przeciętnego konsumenta. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia nieprawidłowości w oznakowaniu przedmiotowego produktu, jak też jego reklamie i prezentacji na stronie internetowej.

Zadeklarowane działanie produktu, tj. działanie i właściwości odchudzające przyspieszające utratę tkanki tłuszczowej zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z leczeniem chorób i mieści się w cechach oświadczeń zdrowotnych funkcjonalnych, na dowód czego wskazuje się istnienie podobnych oświadczeń na stronie KE. Porównania takie nie mają jednak w sprawie znaczenia, każdy przypadek musi być bowiem oceniany indywidualnie z odniesieniem się do konkretnego środka oraz oceny jednoznaczności precyzyjności oświadczenia z nim związanego.

Nie może być w sprawie kwestionowane, iż otyłość jest chorobą będącą zaburzeniem wydzielania wewnętrznego stanu odżywiania i przemiany metabolicznej której objawem jest zwiększenie masy ciała prowadzące do nadmiernej zachorowalności i umieralności. Okolicznością bezsporną jest też to, że w Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych Światowej Organizacji Zdrowia Katalog ICD-10 chorobę tę zakwalifikowano pod poz. E 66.0 (vide www.ICD-10.pl lub www.infomed.pl/katalog/ choroby).

Jeśli zatem w oświadczeniu podaje się informację, iż kuracja polecanym preparatem ma działanie odchudzające, a więc prowadzące do zmniejszenia wagi ciała, której zwiększenie jest podstawowym objawem tej choroby, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi uzasadnione ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd co do działania produktu, jako środka znoszącego objawy choroby.

Interpretując przepisy Rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 i posiłkując się wskazówkami wynikającymi z jej preambuły przyjąć trzeba, że oświadczenie żywieniowe lub zdrowotne nie powinno być zamieszczane, jeżeli nie jest zgodne z ogólnie przyjętymi zasadami żywieniowymi i zdrowotnymi lub, jeżeli stanowi zachętę lub przyzwolenie dla nadmiernego spożycia jakiejkolwiek żywności lub, jeżeli dyskredytuje dobre praktyki żywieniowe (pkt 18). Nie budzi zatem wątpliwości, że nie służy wymienionym wartościom zachęta do spożywania przedmiotowego suplementu z pominięciem aktywności ruchowej.

Dodać też trzeba, że dyrektywa Komisji 96/8/WE z dnia 26 lutego 1996 r. w sprawie żywności przeznaczonej do stosowania w dietach o obniżonej wartości energetycznej zabrania umieszczania na etykietach, przy prezentacji i w reklamie produktów będących przedmiotem tej dyrektywy jakichkolwiek informacji na temat szybkości lub wielkości obniżenia masy ciała w następstwie stosowania tych produktów. Nie ulega zaś wątpliwości, iż reklama przedmiotowego suplementu odwołuje się do tempa i ubytku masy ciała.

Z tych wszystkich względów należało podzielić poglądy sądu pierwszej instancji odnoszące się do zastosowania przepisów materialnoprawnych niezasadnie wskazanych w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

1