Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1699/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 16,  art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania J. K., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...].

Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] maja 1989 r. J. K. wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy w N. o przyznanie ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione przez rodziców P. i J. K. w miejscowości T. na terenie obecnej Białorusi. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] grudnia 1993 r. spadek po P. i J. K. nabyli synowie J. i R. K. W dniu [...] marca 2005 r. wniosek do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami Państwa Polskiego w miejscowości T. i Z. złożył R. K. wskazując jednocześnie jako osobę uprawnioną brata J. K.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł, że J. K. spełnia wymogi ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) powoływana dalej jako: "ustawa zabużańska", oraz wezwał wnioskodawcę do wskazania wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty i do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionych w miejscowości T. i Z.

W odpowiedzi na otrzymane postanowienie, w dniu [...] stycznia 2007 r. J. K. przedłożył informację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty, do której załączył dwa operaty szacunkowe, sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. na dzień [...] stycznia 2007 r. – jeden określający wartość nieruchomości pozostawionej w miejscowości T. na kwotę [...] zł oraz drugi określający wartość nieruchomości pozostawionej w miejscowości Z. na kwotę [...] zł.

Z uwagi na okoliczność, że sporządzone operaty budziły wątpliwości Wojewody co do poprawności ich sporządzenia, tj. powołaniem się przez rzeczoznawcę majątkowego na zeznania świadków, które nie zostały przyjęte przez organ prowadzący postępowanie jako dowody świadczące o pozostawieniu nieruchomości "na kresach" oraz niewłaściwym w ocenie organu określeniem wartości budynków mieszkalnych i gospodarczych, wyceny drzewostanu i sadu, przedłożone operaty szacunkowe zostały zwrócone skarżącemu przy piśmie z dnia 14 marca 2007 r., celem ich poprawy przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednocześnie organ zwrócił m.in. uwagę na fakt, że rzeczoznawca majątkowy powołał się na zeznania świadków A. M. i S. S., które nie zostały uwzględnione w toku postępowania jako dowody świadczące o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Państwa Polskiego. Podkreślił przy tym, że wymogi ustawy spełniają zeznania L. S. oraz H. K. i na nich powinien się oprzeć rzeczoznawca określający wartość pozostawionych nieruchomości, zwracając szczególną uwagę na konieczność określenia wartości nieruchomości według jej stanu na dzień pozostawienia oraz według cen lub kosztów odtworzenia na dzień sporządzenia wyceny. Wskazał też m.in., że: w przypadku wyceny budynków mieszkalnych i gospodarczych, opis obiektu, z którego przyjęto do wyceny cenę jednostkową nie odpowiada opisowi pozostawionych budynków, gdyż wyceniane budynki kresowe nie posiadały: żelbetowych ław fundamentowych, rynien spustowych z PCV ani instalacji wodno-kanalizacyjnej, co., elektrycznej itd.; w przypadku wyceny drzewostanu poprawy wymaga wiek drzewostanu i jego skład gatunkowy; w przypadku wyceny sadu: korekty wymaga wiek uprawy sadowniczej, błędnie przyjęta gęstość nasadzeń dla upraw sadowniczych na kresach około dziesięciokrotnie zawyżona.

Ponadto organ podkreślił, że w związku z zastrzeżeniami dotyczącymi wyceny sadu, w dniu [...] maja 2007 r. zwrócił się do prof. dr hab. A. M. z Instytutu Sadownictwa i Kwiaciarstwa celem określenia odmian drzew owocowych oraz gęstości nasadzeń w sadach istniejących na byłych Kresach Wschodnich Polski w XX - leciu międzywojennym ubiegłego wieku stanowiących plantacje towarowe. Odpowiedź organ otrzymał w dniu 20 czerwca 2007 r., w której wskazano jaką gęstość nasadzeń należy przyjąć dla poszczególnych odmian drzew owocowych w sadach zakładanych na terenach Kresów Wschodnich.

W dniu 27 czerwca 2007 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęły operaty szacunkowe, sporządzone na ten sam dzień, co poprzednie, tj. 26 stycznia 2007 r., jednakże poprawione zgodnie z uwagami przedstawionymi w ww. piśmie z dnia 14 marca 2007 r. Z treści poprawionych operatów wynikało wprost, iż rzeczoznawca majątkowy normatywną gęstość nasadzeń drzew owocowych w wycenionych sadach przyjął zgodnie z zaleceniem prof. dr A. M. z Instytutu Sadownictwa i Kwiaciarstwa w S.

Zgodnie ze skorygowanymi operatami szacunkowymi wartość nieruchomości pozostawionej w miejscowości T. określono na kwotę [...] zł, a wartość nieruchomości pozostawionej w miejscowości Z. na kwotę [...] zł. Wobec powyższego Wojewoda uznał poprawione operaty szacunkowe za wykonane prawidłowo, mogące służyć za podstawę określenia w decyzji wartości pozostawionych nieruchomości i zawiadomieniem z dnia 3 lipca 2007 r., stosownie do art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływana dalej jako: "k.p.a.", J. K. został poinformowany o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia ewentualnych uwag i wyjaśnień przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie.

Wobec braku uwag strony, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], potwierdził J. K. i prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości w miejscowościach T. i Z., położonych na obecnym terytorium Białorusi, w całości, w formie świadczenia pieniężnego, stanowiącego na dzień wydania decyzji kwotę [...] zł.

W dniu [...] stycznia 2009 r. J. K. zrealizował przysługujące mu na podstawie ww. decyzji prawo do rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego, zwaloryzowanego na dzień wypłaty, w kwocie [...] zł.

Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. J. K. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania dotyczącego ww. prawomocnej decyzji, wskazując w pierwszej części pisma na konieczność stwierdzenia jej nieważności, a w końcowym fragmencie na dokonanie jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. dotyczącego uchylenia bądź zmiany decyzji.

W związku z powyższym Wojewoda [...] pismem z dnia [...] marca 2011 r. zwrócił się do J. K. o doprecyzowanie wniosku. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2011 r. wnioskodawca wniosek sprecyzował w ten sposób, że poprosił o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r., powołując się na art. 145 § 1 ust. 1, 4 i 5 k.p.a. Ponadto wskazał, że prosi o zmianę decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. W związku z powyższym Wojewoda pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. po raz kolejny zwrócił się do J. K., w którym poinformował, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, wymaga wskazania nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji nie znanych organowi, który wydał decyzję i poprosił o przedstawienie stosownych dowodów oraz określenie daty, w jakiej wnioskodawca dowiedział się o okolicznościach stanowiących przesłankę wznowienia postępowania. Następnie J. K. w dniu [...] maja 2011 r. skierował do [...] Urzędu Wojewódzkiego pismo, w którym wymienił dowody na poparcie swojego wniosku o wznowienie postępowania. Jednakże, ostatecznie w dniu [...] lipca 2011 r. skierował pismo do [...] Urzędu Wojewódzkiego, w którym zwrócił się z prośbą do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na zmianę prawomocnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] na podstawie art. 155 k.p.a. w związku z art. 20 ustawy zabużańskiej, z uwagi na zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, na podstawie których określona została w niniejszej decyzji wartość pozostawionych nieruchomości, będąca podstawą określenia wysokości przysługującej rekompensaty.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] wszczął, na wniosek skarżącego, postępowanie w sprawie zmiany ww. decyzji organu wojewódzkiego i decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia jej zmiany. W uzasadnieniu stwierdził, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. szczegółowo zbadał poprawność przedłożonych przez stronę operatów szacunkowych i po wykonaniu stosownych korekt przez rzeczoznawcę majątkowego (zgodnych z uwagami przedstawionymi przez organ wojewódzki w piśmie z dnia [...] marca 2007 r.), uznał je za sporządzone prawidłowo. Podniósł, że J. K. pomimo możliwości zapoznania się z aktami na każdym etapie prowadzonego postępowania, nie wniósł przed wydaniem decyzji stosownych uwag i wniosków dotyczących poprawności sporządzenia operatów szacunkowych. Również po wydaniu decyzji nie skorzystał z możliwości złożenia odwołania od wydanej decyzji do Ministra Skarbu Państwa, w której mógłby zgłosić swoje zastrzeżenia dotyczące poprawności sporządzenia operatów szacunkowych. W konsekwencji, w dniu [...] stycznia 2009 r. J. K. zrealizował, wynikające z ustawy zabużańskiej, prawo do rekompensaty w formie zwaloryzowanego na dzień wypłaty świadczenia pieniężnego.

Od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. J. K. złożył odwołanie, w którym wskazał, że kopie operatów, których prawidłowość sporządzenia podważa, otrzymał po długoletniej chorobie dopiero w dniu [...] marca 2011 r. W ocenie skarżącego operaty zawierają rażące błędy w wycenie, powodując uszczerbek w interesie społecznym i słusznym interesie strony, które wskazał w załączonym do treści odwołania wniosku z dnia [...] lipca 2011 r.

W następstwie rozpoznania odwołania, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...], gdyż za zmianą decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony, a wskutek zmiany dokonanej w trybie art. 155 k.p.a. nastąpiłoby zaburzenie trwałości prawomocnej decyzji administracyjnej, na podstawie której nastąpiła już wypłata należnego świadczenia pieniężnego.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że po dokonaniu oceny dokumentów zebranych w przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. została wydana prawidłowo. Organ przed wydaniem decyzji w z dnia [...] lipca 2007 r. szczegółowo zbadał poprawność przedłożonych przez stronę operatów szacunkowych i po wykonaniu stosownych korekt przez rzeczoznawcę majątkowego (zgodnych z uwagami przedstawionymi przez organ wojewódzki w piśmie z dnia [...] marca 2007 r.), uznał je za sporządzone prawidłowo.

Minister podkreślił również, że operaty zostały wykonane na zlecenie J. K., a kwestia prawidłowości realizacji umowy zawartej z rzeczoznawcą majątkowym J. K. była przedmiotem oceny sądu powszechnego. W wyroku z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w N. I Wydział Cywilny stwierdził, że J. K. warunków zawartej umowy dopełnił i zasądził na jego rzecz należne wynagrodzenie. Natomiast, w treści uzasadnienia wskazał, iż "Strony sporządziły protokół z przekazania operatów w dniu [...] czerwca 2007 r. Operaty w ostatecznej wersji dotarły do Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] czerwca 2007 r. (data prezentaty)". Zatem zdaniem organu odwoławczego domniemywać należy, że J. K. miał możliwość wglądu w poprawione operaty szacunkowe już na dzień przed ich przekazaniem Wojewodzie [...]. Tym bardziej, że w ocenie organu, skarżący pomimo możliwości zapoznania się z aktami na każdym etapie prowadzonego postępowania, nie wniósł przed wydaniem decyzji, stosownych uwag i wniosków dotyczących poprawności sporządzenia operatów szacunkowych. Również nie skorzystał z możliwości złożenia odwołania od wydanej decyzji do Ministra Skarbu Państwa, w której mógłby zgłosić swoje zastrzeżenia dotyczące poprawności sporządzenia operatów szacunkowych. Organ zwrócił też uwagę, że w treści złożonego odwołania J. K. wskazał, że kopie operatów, których prawidłowość sporządzenia podważa, otrzymał po długoletniej chorobie dopiero w dniu [...] marca 2011 r.. Ustosunkowując się do tej kwestii organ podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona mogła wystąpić w trybie art. 58 § 1 k.p.a. o przywrócenie terminu przewidzianego na złożenie odwołania i uprawdopodobnić, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy z powodu choroby. Zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Stwierdził, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], została odebrana osobiście przez J. K. w dniu [...] lipca 2007 r., co wynika z adnotacji wraz z własnoręcznym podpisem złożonym przez skarżącego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przedmiotowej decyzji. Tym bardziej, że J. K. kierował korespondencję do organów prowadzących postępowanie, min. w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. zaktualizował numer swojego rachunku bankowego. W rezultacie, w dniu [...] stycznia 2009 r. zrealizował wynikające z ustawy zabużańskiej prawo do rekompensaty w formie zwaloryzowanego na dzień wypłaty świadczenia pieniężnego.

Konkludując Minister stwierdził, że wskutek wypłaty świadczenia prawo do rekompensaty wygasło, a uchylenie ww. prawomocnej decyzji stało by w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny dotyczącymi uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Zatem podzielił on stanowisko Wojewody [...], że za zmianą decyzji z dnia z dnia [...] lipca 2007 r. nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony, a decyzja pierwszoinstancyjna wydana została zgodnie z prawem.

Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K. wnosząc o częściową zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. oraz decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] września 2011 r. w części dotyczącej sporządzenia operatów szacunkowych na koszt wnioskodawcy zgodnie z prawem. W kolejnych pismach procesowych oraz obszernym uzasadnieniu skargi skarżący odniósł się do zgodności z prawem sporządzonych wycen nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Państwa Polskiego, podając szczegółowo przykłady ich fałszowania (wskazując konkretne przypadki). Stwierdził jednocześnie, że zarówno Wojewoda jak i Minister nie odnieśli się do podawanych przez niego konkretnych przykładów łamania prawa przez rzeczoznawców prywatnych i pracujących w urzędach jako osoby zaufania społecznego. Stwierdził również, że nie posiadał kopii operatów przyjętych przez organy, zatem bez własnej winy został odsunięty od udziału w postępowaniu jako strona. Powołując się na swój wiek i zły stan zdrowia stwierdził, że nie walczył na paragrafy z urzędami, a jedynie wniósł o częściową zmianę podjętych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż skarga okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją ostateczną. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki – wady stanowiące podstawy wznowienia określone są enumeratywnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Pozostałe tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych to zmiana lub uchylenie decyzji: na mocy, której strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.); na mocy, której strona prawo nabyła (art. 155 k.p.a.); zmiana lub uchylenie decyzji w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 k.p.a.); uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) oraz zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi – zgodnie z wnioskiem skarżącego - przepis art. 155 k.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej omawianego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 k.p.a. Stosowanie jego nie służy jednak sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innym trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a. i art. 156 k.p.a), gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r. I SA 1087/97 - Lex nr 44535). Zgodnie także z poglądem wyrażonym w wyroku SN z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637: "(...) uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.)"; wyrok NSA z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 116, w którym stwierdzono, że: "1. W trybie art. 155 k.p.a. nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. 2. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych".

W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa, które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 516/08, Lex nr 518511; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Wa 522/08, Lex nr 505863; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lutego 2009r., sygn. akt l Sa/Sz 524/08, Lex nr 481508). Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 kpa nie może dotyczyć wszystkich decyzji. W oparciu o ten przepis mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r. I SA 235/96 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r. I SA 2088/98 - Lex nr 48625). Decyzje deklaratoryjne nie tworzą bowiem żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej nie może zatem strona nabyć żadnego prawa.

Zauważenia także wymaga, że omawiany przepis art. 155 kpa, może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/08, Lex nr 521907; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 232/06, Lex nr 341253). Przyjmuje się też, że możliwość zastosowania art. 155 kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy dają one organowi administracyjnemu "pewną gamę rozstrzygnięć" (wyrok NSA z 10 kwietnia 1999r. sygn. akt IV SA 1434/97, wyr WSA w Warszawie z 25 czerwca 2008r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08).

Przy tak zakreślonych podstawach interpretowania art. 155 k.p.a. stwierdzić należy - zdaniem Sądu - że skarga J. K. jest całkowicie niezasadna. Podnosi on w niej, że do "całej sprawy zabużańskiej nie wnosi uwag", a chciałby tylko, aby na jego koszt sporządzić nowy operat szacunkowy, gdyż jego zdaniem, poprzednio złożone operaty zawierają wady, a nie miał on możliwości wykazania tego wcześniej.

Przy ocenie żądania strony uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1212/95, LEX nr 28966, w którym stwierdzono, że: "Nie można traktować trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji wymiarowej"; wyrok NSA z dnia 15 listopada 1996 r., III SA 1110/95, LEX nr 27376, zgodnie z którym: "W trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji"".

Zdaniem Sądu, tak naprawdę strona w skardze zmierza właśnie do zastosowania trzeciej instancji polegającej na ocenie postępowania przeprowadzonego przez organy administracji publicznej. Ocena ta ma dotyczyć w szczególności prawidłowości sporządzenia złożonych przez samą stronę operatów szacunkowych. Ze względów wskazanych powyżej, na mocy art. 155 k.p.a. jest to niedopuszczalne. Podnoszone argumenty w skardze winny raczej skłonić stronę do skorzystania z trybu wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże, pomimo kilkukrotnego zapytania przez organ o charakter prawny wniosku strony, strona jednoznacznie wskazała na tryb z art. 155 k.p.a. Strona twierdząc, że była pozbawiona możliwości zapoznania się z poprawionymi operatami, mogła także złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czego jednak nie uczyniła.

Jak już zaznaczono wcześniej, podstawową przesłanką zastosowania art. 155 k.p.a. jest ustalenie, że decyzja może być uchylona lub zmieniona, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z tych przesłanek. Zauważenia bowiem wymaga, że strona zarzuca wadliwość operatom sporządzonym na jej zamówienie i przez nią złożonymi do toczącego się postępowania administracyjnego. Oba operaty, po wykazaniu w nich przez organ nieprawidłowości, zostały następnie poprawione zgodnie z wytycznymi organu. Strona nie tylko o tym wszystkim wiedziała, ale brała także czynny udział w postępowaniu. Strona wreszcie brała udział w postępowaniu toczącym się w sądzie powszechnym z powództwa rzeczoznawcy sporządzającego operaty do sprawy administracyjnej o zapłatę wynagrodzenia za ich sporządzenie i sprawę przegrała. Zarzuty więc strony, że nie znała treści tych operatów nie zasługują na wiarę. Nawet gdyby ich nie znała, to nic nie stało na przeszkodzie, aby się z nimi mogła zapoznać – stronie bowiem taką możliwość zapewniono zgodnie z art. 10 k.p.a.

Dodatkowo, co nie jest sporne, strona nie zaskarżyła przedmiotowej decyzji, a to spowodowało, że stała się ona w dniu [...].08.2007 r. ostateczna. Ponadto, w dniu [...].01.2009 r. strona odebrała nawet przyznaną jej rekompensatę (zwaloryzowaną) i aż do dnia wniesienia skargi, tj. 13.12.2011 r. niczego nie kwestionowała.

Ocena, czy w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji publicznej. Z powyższego wynika więc, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych - wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, LEX nr 30615, w którym stwierdzono, że: "Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony".

Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu administracyjnym organy prawidłowo oceniły, że brak jest uzasadnionego interesu społecznego lub słusznego interesu strony, dającego podstawę do wzruszenia ostatecznej decyzji. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 25.02.2011 r. w sprawie I OSK 607/10 "jest bowiem rzeczą oczywistą, iż każda zmiana decyzji polegająca na zmniejszeniu zakresu nałożonych nią obowiązków lub zwiększeniu zakresu uprawnień przyznanych decyzją ostateczną jest korzystna dla strony. Takie rozumienie przesłanki w postaci przemawiania za zmianą lub uchyleniem decyzji "słusznego interesu strony", przy spełnieniu innych przesłanek z art. 155 k.p.a. stanowiłoby niczym nieograniczoną możliwość wzruszania decyzji ostatecznych. Tym samym niweczyłoby to całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych tatuowaną przez art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego więc ustawodawca po pierwsze określił ów interes strony jak "słuszny", po drugie zaś pozostawił ocenę owej słuszności, tak zresztą jak ocenę samej potrzeby uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie organom administracji". Sąd ten stwierdził też, że "co prawda z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wyprowadza się tezę, iż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji, to jednak nie oznacza to, że strona, zwłaszcza będąca wnioskodawcą zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, może pozostać bierna w tym zakresie. Przeciwnie, uznać należy, iż jej rolą jest, na gruncie rozpoznawanej sprawy, przynajmniej próba wykazania, iż jej słuszny interes przemawia za zmianą lub uchyleniem dotychczasowej decyzji.".

W sprawie niniejszej, w ocenie Sądu, poza argumentacją skarżącego sprowadzającą się do tego, że w sytuacji sporządzenia nowych operatów wyceniono by pozostawione za granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości wyżej, nie padają inne argumenty na potrzebę uzasadnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W tym więc kontekście, skargę należy ocenić jako całkowicie niezasadną.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie wskazanych przepisów oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji wyroku.