Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1975/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 145 poz 43 art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5
law: Rozporządzenie (WE) Nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów  Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 264 poz 13 art. 3, art. 6 ust. 1
law: Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji  z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących  środowiska do instytucji i organów Wspólnoty
article: art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rze
article: art. 258, art. 267, art. 288
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Zaborowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1139/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w K. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Ministra Spraw Zagranicznych o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1139/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. (data wpływu do organu: [...] lipca 2015 r.) Fundacja [...] z siedzibą w K. (dalej: Fundacja; skarżąca; skarżąca kasacyjnie) zwróciła się do Ministra Spraw Zagranicznych (dalej również: Minister; organ) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w zakresie jakości powietrza, toczącego się w związku z uzasadnioną opinią Komisji Europejskiej (dalej również: Komisja) z dnia [...] lutego 2015 r. Fundacja wniosła o udostępnienie – w formie elektronicznej na wskazany we wniosku adres e-mail – kopii następujących dokumentów:

- skargi lub zawiadomienia na podstawie którego Komisja wszczęła postępowanie,

- uzasadnionej opinii skierowanego przez Komisję Europejską w dnia [...] lutego 2015 r.,

- odpowiedzi Rzeczpospolitej Polskiej na opinię, o ile została sporządzona,

- wszelkich dokumentów zgromadzonych w związku z toczącym się postępowaniem.

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Minister poinformował Fundację, że Komisja Europejska zadała Polsce w systemie EU-Pilot pytanie w sprawie przekroczeń szkodliwych pyłów PM 10 i zanieczyszczenia powietrza. Ponadto wyjaśnił, że w sprawie toczy się postępowanie i do czasu jego zakończenia nie może ujawnić treści korespondencji z Komisją Europejską w procedurze EU-Pilot. Organ stwierdził, że w tym zakresie zastosowanie znajduje rozporządzenie 1049/2001/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z treścią pierwszego akapitu art. 5 tego rozporządzenia, jeśli Państwo Członkowskie otrzyma od instytucji żądanie dotyczące dokumentu będącego w jego posiadaniu, o ile nie jest jednoznaczne, że dokument ten zostanie ujawniony lub nie, Państwo Członkowskie skonsultuje się z rzeczoną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie będzie naruszać realizacji celów niniejszego rozporządzenia. Podał również, że z dotychczasowego doświadczenia ze współpracy z Komisją Europejską jednoznacznie wynika, że Komisja odmawia dostępu do dokumentów w sprawach toczących się na etapie systemu EU-Pilot, ponieważ korespondencja w systemie EU-Pilot odnosi się do dochodzenia, które może prowadzić do wszczęcia procedury o naruszenie Traktatów.

Fundacja, traktując pismo z dnia [...] lipca 2015 r. jak decyzję administracyjną, w dniu [...] sierpnia 2015 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Spraw Zagranicznych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformował skarżącą, że nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie złożonego wniosku, a celem pisma z dnia [...] lipca 2015 r. było jedynie poinformowanie wnioskodawcy o istnieniu innego trybu dostępu do żądanej przez niego informacji publicznej (trybu określonego w przywołanym rozporządzeniu unijnym). W tym zakresie, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, wyjaśnił, że istnienie alternatywnego trybu dostępu do informacji publicznej nie może być przyczyną odmowy udostępnienia informacji, a więc i wydania decyzji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ przepisy tej ustawy nie mają w tym wypadku w ogóle zastosowania.

Ponadto organ podniósł, że aktualnie toczy się postępowanie (nr 2008/2199) wszczęte przez Komisję Europejską na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej również: TFUE) przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, dotyczące niewłaściwego stosowania oraz niewłaściwej transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystego powietrza dla Europy; dokumenty objęte złożonym wnioskiem, tj. uzasadniona opinia, odpowiedź Rzeczypospolitej Polskiej na opinię oraz inne dokumenty zgromadzone w ramach toczącego się postępowania, stanowią informację publiczną, jednakże tryb określony w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania w stosunku do wskazanych dokumentów. Podał również, że stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone wtedy, gdy istnieją regulacje szczególne, które odmiennie określają sposób udostępnienia pewnych kategorii informacji publicznej, przy czym tymi regulacjami mogą być również akty prawne przyjmowane przez instytucje Unii Europejskiej (dalej również: UE).

Minister, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, stwierdził, że jeśli prawo UE przewiduje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas stosuje się tryb ustanowiony w unijnym akcie prawnym. W tym też względzie wyjaśnił, że na gruncie prawa UE obowiązują przepisy regulujące dostęp do dokumentów; w szczególności obowiązuje rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego Rady i Komisji oraz w przypadku dostępu do informacji dotyczących środowiska – rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty. Organ zaznaczył, że na podstawie art. 3 rozporządzenia nr 1367/2006 do wszelkich wniosków o uzyskanie dostępu do informacji dotyczących środowiska, będących w posiadaniu instytucji lub organów Unii, stosuje się przepisy rozporządzenia nr 1049/2001.

Minister podał także, że złożony wniosek dotyczy dokumentów wytworzonych przez osobę prywatną, Komisję oraz Rzeczpospolitą Polską, które pozostają w posiadaniu Komisji Europejskiej. Co do skargi wysłanej do Komisji przez osobę prywatną organ wyjaśnił, że Ministerstwo Spraw Zagranicznych nie jest w posiadaniu tego dokumentu; co do pozostałych dokumentów organ stwierdził, że do chwili zakończenia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie jest możliwe ich udostępnienie.

Minister, powołując się na art. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, podniósł przy tym, że Ministerstwo przekazało wniosek Fundacji do Komisji Europejskiej i według informacji otrzymanych od tej instytucji – Komisja rozpatrzyła złożony wniosek o dostęp do dokumentów i udzieliła wnioskodawcy odpowiedzi w dniu [...] lipca 2015 r. Organ wskazał jednoczenie, że zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001, w przypadku odmowy udzielenia dostępu do informacji przez instytucję UE, wnioskodawca może w ciągu 15 dni roboczych od daty otrzymania odpowiedzi od instytucji złożyć ponowny wniosek, w którym zwraca się o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po otrzymaniu odpowiedzi Ministra, Fundacja [...] wniosła w dniu [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych polegającą na nieudzielaniu informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r., domagając się: 1) zobowiązania organu do udzielenia przedmiotowej informacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz 3) przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Fundacja podniosła, że wobec nieudostępnienia przez organ żądanej we wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. informacji oraz niewydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, konieczne stało się złożenie skargi na bezczynność.

W ocenie skarżącej, rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. co do zasady znajduje zastosowanie do dokumentów będących w posiadaniu Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, "co wynika z literalnej wykładni" art. 2 ust. 3 rozporządzenia. Skarżąca nie zgodziła się z organem, jakoby w odniesieniu do dokumentów będących w posiadaniu organu rozporządzenie wprowadzało odrębny tryb udostępniania informacji publicznej i wyłączało zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca podniosła, że jedynym artykułem rozporządzenia, którego adresatem są organy państwa członkowskiego, a nie wskazane wyżej instytucje UE, jest art. 5, zaś przepis ten explicite odnosi się do dokumentów będących w posiadaniu państwa członkowskiego, a pochodzących od instytucji; tym samym przyjęcie, że znajduje on zastosowanie do dokumentów pochodzących od państwa członkowskiego (tj. w przedmiotowej sprawie do korespondencji kierowanej przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych do Komisji) stanowiłoby niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą.

Fundacja stwierdziła, że art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 stanowi lex specialis w stosunku do przepisów powołanej ustawy, ale tylko w odniesieniu do dokumentów pochodzących od instytucji UE. Zdaniem skarżącej, w odniesieniu do dokumentacji pochodzącej od organu zastosowanie znajdują wyłącznie przepisy prawa krajowego (ustawa o dostępie do informacji publicznej), natomiast w odniesieniu do dokumentów pochodzących od Komisji można rozważyć zastosowanie art. 5 rozporządzenia jako lex specialis. Skarżąca stwierdziła, że w tym przypadku organ zobowiązany jest jednak do "podjęcia decyzji lub przekazania wniosku Komisji UE i jego bezczynność należy uznać za nieuprawnioną".

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Zagranicznych, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd), motywując swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że Minister Spraw Zagranicznych nie pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku Fundacji z dnia [...] lipca 2015 r.

WSA w Warszawie stwierdził, że sprawa niniejsza mieści się zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) – dalej również: u.d.i.p. Powołując się na art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 tej ustawy, Sąd uznał, że żądanie udostępnienia kopii dokumentów wymienionych we wniosku z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczyło udostępnienia informacji publicznej.

Sąd wyjaśnił zarazem, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (z zastrzeżeniem dotyczącym przekazywania informacji do centralnego repozytorium informacji publicznej). Wyjaśnił, że podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym pod pojęciem innych ustaw rozumieć należy także przepisy prawa unijnego, o ile znajdują się w nich stosowne regulacje, a rozporządzenie jest szczególną formą pochodnego prawa wspólnotowego, którego cechami są bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie. Wobec tego uznał, że organ prawidłowo poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., iż "ustawa o udostępnianiu informacji publicznej nie znajduje w tej sprawie zastosowania z uwagi na to, że właściwy jest tryb określony w rozporządzeniu (WE) 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L.2001.145.43, Dz.U.UE-sp.01-3-333)".

Wskazując na to, że rozporządzenie to zawiera konkretne regulacje określające przesłanki uzasadniające odmowę dostępu do informacji publicznej również w odniesieniu do dokumentów otrzymywanych przez instytucje unijne, Sąd za nietrafne uznał stwierdzenie Fundacji, że w odniesieniu do dokumentów pochodzących od państwa członkowskiego i znajdujących się w jego posiadaniu zastosowanie znajduje powołana ustawa.

Zdaniem Sądu, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera regulacji, które pozwalałyby na przyjęcie, że wobec dostępu do dokumentów wytworzonych przez organy Państwa Polskiego i kierowanych do instytucji Unii Europejskiej należy stosować dwa odrębne reżimy prawne, w zależności od tego do którego z organów skierowany zostanie wniosek o udostępnienie. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 dotyczy ono dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, zaś stosownie do art. 2 ust. 3 rozporządzenia znajduje ono zastosowanie do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej, a podkreśla to również motyw 10 rozporządzenia. W konsekwencji Sąd uznał, że rozporządzenie należy stosować również w stosunku do dokumentów wytworzonych przez państwo członkowskie, które są skierowane do instytucji UE.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnił, że zgodnie z treścią pierwszego akapitu art. 5 tego rozporządzenia, w przypadku, gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Ponadto dodał, że stosownie do drugiego akapitu, państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji.

Odnosząc przywołane przepisy do stanu faktycznego sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że Minister Spraw Zagranicznych przekazał wniosek Fundacji do rozpatrzenia Komisji Europejskiej, do czego był uprawniony na podstawie art. 5 powołanego rozporządzenia. Sąd dodał, że wprawdzie nie był to wniosek opatrzony datą [...] lipca 2015 r., jednakże nie budziło najmniejszych wątpliwości Sądu – wobec treści żądań zawartych w obu wnioskach Fundacji [...] – że wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r., przekazany do Ministra Spraw Zagranicznych przez Ministra Środowiska, był wnioskiem tożsamym w treści żądań z wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. Sąd zaznaczył, że nie kwestionował powyższego pełnomocnik Fundacji na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Sąd I instancji podniósł również, że potwierdzenie stanowiska Ministra Spraw Zagranicznych co do tego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania, a właściwy jest tryb określony w rozporządzeniu (WE) 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r., znalazło swój wyraz także w późniejszym piśmie Ministra z dnia [...] sierpnia 2015 r., w którym prawidłowo organ wyjaśnił nadto wnioskodawcy, że pismo z dnia [...] lipca 2015 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że za trafne uznaje stwierdzenia zawarte w orzecznictwie NSA, iż art. 1 ust. 2 u.d.i.p. czyni zadość wymogom zasady spójności systemu prawa i pozwala na stwierdzenie, że przepisy rozporządzenia, jako szczególne, znajdują zastosowanie do wszystkich dokumentów objętych przedmiotowym zakresem jego regulacji, bez względu na to, czy wniosek o ich udostępnienie skierowany został do instytucji unijnej, czy do organu administracji polskiej.

Sąd I instancji końcowo uznał, że przekazanie przez Ministra Spraw Zagranicznych wniosku Fundacji z dnia [...] czerwca 2015 r. (tożsamego w treści żądań z wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r.) do rozpatrzenia Komisji Europejskiej stanowiło prawidłowe działanie organu na gruncie powołanego wyżej rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady. Dodał, że organ dokonał niezwłocznie czynności mającej na celu właściwe rozpatrzenie wniosku Fundacji, a przy tym poinformował trafnie wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują w tej sprawie zastosowania.

Sąd stwierdził, że w tym stanie faktycznym nie ma podstaw do przypisania organowi bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem Fundacji z dnia [...] lipca 2015 r, a skarga była niezasadna w chwili jej wniesienia. Zarazem Sąd stwierdził, że Komisja Europejska wydała w sprawie żądań Fundacji, których dotyczy niniejsza sprawa, decyzję odmowną, a "rozporządzenie zapewnia wnioskodawcy możliwość dochodzenia swych praw, o czym strona była pouczona". Zdaniem Sądu, okoliczność, że Fundacja po złożeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., który został przekazany według właściwości do rozpatrzenia Ministrowi Spraw Zagranicznych (o czym Fundacja wiedziała), zdecydowała się na wystosowanie kolejnego wniosku w tym samym przedmiocie nie oznacza, że Minister pozostaje w zakresie realizacji tego wniosku – w bezczynności. Sąd uznał, że wobec przekazania Komisji Europejskiej wniosku Fundacji z dnia [...] czerwca 2015 r., tożsamego w treści stawianych żądań z wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r., do czego organ był uprawniony na podstawie art. 5 powołanego wyżej rozporządzenia, Minister nie miał podstaw do wydania odrębnej decyzji administracyjnej, czego niezasadnie domagała się skarżąca.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Fundacja [...], zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. "art. 4 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 2 ust. 3 oraz motywem 10 i 15 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (nr CELEX: 32001R1049(...) [dalej: rozporządzenie nr 1049/2001]) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie do dokumentów przechowywanych przez organy państwa członkowskiego";

2. art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie do dokumentów wytworzonych przez państwo członkowskie i będących w jego posiadaniu;

3. art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, z późn. zm.]) poprzez błędne przyjęcie, że "informacje i dokumenty o których udostępnienie wnosiła Skarżąca nie podlegają udostępnieniu" na podstawie przepisów tej ustawy – "z uwagi na to, że rozporządzenie nr 1049/2001 bezpodstawnie uznano za inną ustawę określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi";

4. "art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) poprzez dopuszczenie ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej niemającego oparcia w normie rangi ustawowej";

5. "(...) art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (...) poprzez naruszenie przysługującego Skarżącej prawa dostępu do informacji".

II. naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, "art. 6 ust. 1 Rozporządzenia nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w Podejmowaniu Decyzji oraz Dostępie do Sprawiedliwości w Sprawach Dotyczących Środowiska do instytucji i organów wspólnoty (nr CELEX: 32006R1367(...) [dalej: rozporządzenie nr 1367/2006])" oraz art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – poprzez zaniechanie wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń i zarzutów podniesionych przez skarżącą, w szczególności zaniechanie wnikliwego zbadania, czy za ujawnieniem dokumentacji będącej przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej przemawia nadrzędny interes publiczny.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto skarżąca wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej również: TSUE), na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej również: TFUE), "pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego":

1. "czy art. 2 ust. 3 Rozporządzenia 1049/2001 należy interpretować w ten sposób, że przepisy tego rozporządzenia należy stosować (w miejsce przepisów prawa krajowego) również do dokumentów będących w posiadaniu organów państw członkowskich, w tym do dokumentów wytworzonych przez te organy?";

2. "czy art. 4 Rozporządzenia 1049/2001 należy interpretować w ten sposób, że powinny go stosować (w miejsce przepisów prawa krajowego) organy państw członkowskich, do których wpłynął wniosek o udostępnienie dokumentacji związanej postępowaniem prowadzonym przez instytucje UE, a w szczególności, czy w odniesieniu do dokumentów wytworzonych przez państwo członkowskie i będących w jego posiadaniu, państwo członkowskie władne jest dokonywać samodzielnej oceny, czy za ujawnieniem dokumentów przemawia nadrzędny interes publiczny w rozumieniu art. 4 ust. 2 in fine Rozporządzenia 1049/2001?";

3. "czy art. 5 Rozporządzenia 1049/2001 należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy on również dokumentów będących w posiadaniu państw członkowskich i pochodzących od państw członkowskich?".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacja, szeroko motywując poszczególne zarzuty, stwierdziła, że znane jest jej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w podobnej sprawie w wyroku z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. I OSK 2514/13), jak również w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. I OSK 1868/12, jednakże ze względu na istotne wątpliwości natury prawnej (w świetle powołanych przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji Praw Człowieka), zasadne jest poddanie tej kwestii pod ponowną rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca argumentowała, że szczególną okolicznością występującą na gruncie przedmiotowej sprawy jest to, że wnioskowana dokumentacja dotyczy ochrony środowiska, a zatem znajduje do niej zastosowanie Konwencja z Aarhus (ratyfikowana przez Polskę, ale również przez UE, zajmując w hierarchii aktów prawa unijnego miejsce ważniejsze od aktów prawa wtórnego, w tym rozporządzeń). Ponadto podniosła, że nie powinno budzić wątpliwości, iż ujawnienie przedmiotowych informacji i dokumentów leży w nadrzędnym interesie publicznym, gdyż ujawnienie planów władz krajowych w odniesieniu do poprawy jakości powietrza jest sprawą niezwykłej wagi dla milionów Polaków, których zdrowie i życie jest zagrożone w związku z jednym z najwyższych w Europie poziomów zanieczyszczenia powietrza; uzyskanie tych informacji umożliwiłoby zwiększenie skuteczności tych działań i otwarcie nowego rozdziału w dyskusjach na poziomie krajowym, zaś obecnie organizacje i obywatele pozbawieni są kluczowych dla nich informacji.

Co do zasadności wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym Fundacja stwierdziła, że na gruncie przedmiotowej sprawy pojawiają się istotne wątpliwości co do właściwej wykładni przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 w odniesieniu do sprawy dotyczącej ochrony środowiska, w szczególności w odniesieniu do dokumentów będących w posiadaniu państwa członkowskiego oraz wytworzonych przez te organy. Skarżąca stwierdziła, że dotychczasowe orzecznictwo TSUE wskazuje, że wolą Trybunału nie jest ograniczanie kompetencji państw członkowskich w zakresie udostępniania informacji, ale zapewnienie im należytej ochrony przed ujawnianiem dotyczących ich dokumentów bez ich wiedzy i akceptacji. Zarazem Fundacja dodała, że dotychczasowe orzecznictwo TSUE dotyczyło sytuacji, w których wniosek o udostępnienie dokumentacji był kierowany do Komisji UE (lub innych instytucji) i według wiedzy skarżącej – TSUE nie rozstrzygał w podobnej sprawie, w której adresatem wniosku był organ państwa członkowskiego. Dalej argumentowała, że "dodatkowym czynnikiem w przedmiotowej sprawie jest obowiązywanie Konwencji z Aarhus, której przysługuje pierwszeństwo przed aktami prawa wtórnego UE", a ponadto, "jakkolwiek UE nie przystąpiła do Konwencji Praw Człowieka i nie jest związana wyrokami ETPCz, to zarówno przepisy Konwencji, jak i ich wykładnia przez ETPCz, odgrywają istotną, choć nieformalną, rolę przy wykładni przepisów prawa UE".

Ponadto Fundacja stwierdziła, że "zagadnienie będące przedmiotem niniejszej skargi było przedmiotem wielu postępowań sądowych w państwach członkowskich UE, zaś praktyka sądów krajowych jest zróżnicowana". Końcowo podkreśliła, że w świetle art. 267 TFUE, jeżeli pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a która to sytuacja w tym przypadku nie zachodziła. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów przytoczonych w ramach powołanych podstaw kasacyjnych, wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Na wstępie do dalszych rozważań dotyczących merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności dotyczących braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. (Dz.U.UE L z 2001 r. nr 145, poz. 43; Dz.U.UE-sp.01-3-331) w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji – należy podkreślić, że nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami to, że dokumenty związane z toczącym się przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej postępowaniem (nr 2008/2199) wszczętym przez Komisję Europejską na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. nr 90 z dnia 30 kwietnia 2004 r., poz. 864/2, z późn. zm.), dotyczące niewłaściwego stosowania oraz niewłaściwej transpozycji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystego powietrza dla Europy, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi zaś, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Niemniej jednak do takich dokumentów – określonych przez Ministra jako: uzasadniona opinia, odpowiedź Rzeczypospolitej Polskiej na opinię oraz inne dokumenty zgromadzone w ramach toczącego się postępowania – ustawa ta nie znajduje zastosowania. Wynika to zaś z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej.

Innymi słowy, dokumenty objęte żądaniem w skazanym we wniosku Fundacji z dnia [...] lipca 2015 r. (a wcześniej w tożsamym wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r.) stanowią informację publiczną, której ujawnienie podlega reżimom prawnym innym niż określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W tym wypadku chodzi o przepisy przywołanego wcześniej rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, a także rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (Dz.U.UE L z 2006 r. nr 264, poz. 13).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że skarżąca Fundacja podniosła w ramach podstawy kasacyjnej o charakterze procesowym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001 oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 i art. 10 Konwencji Praw Człowieka poprzez zaniechanie wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszelkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w szczególności zaniechanie wnikliwego zbadania, czy za ujawnieniem dokumentacji będącej przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej przemawia nadrzędny interes publiczny.

Rozpatrzenie tego zarzutu stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa materialnego. Trzeba również przypomnieć, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, iż sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), czy też z przekroczeniem granic danej sprawy lub też, że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił – oraz że zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 431/16, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia również wymaga, że skarga kasacyjna ulega oddaleniu nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale również jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co wynika wprost z art. 184 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. miałby się wiązać z nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji przepisów art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/200, a zarazem zarzucone Sądowi zostało w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej naruszenie przepisów "art. 4 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 2 ust. 3 oraz motywem 10 i 15" rozporządzenia nr 1049/2001 w postaci "błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że przepisy te mają zastosowanie do dokumentów przechowywanych przez organy państwa członkowskiego". Skarżąca zatem częściowo sama sobie zaprzeczyła, zarzucając Sądowi I instancji z jednej strony nieuwzględnienie ("zaniechanie wzięcia pod uwagę"), a z drugiej błędną wykładnię tych samych przepisów poprzez przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w sprawie.

Podobne wady należy przypisać omawianemu zarzutowi w części, w jakiej powiązany jest z nieuwzględnieniem art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 – Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284, z późn. zm.), który to przepis został zarazem wskazany w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Tymczasem w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. należy uznać, że przy pomocy zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętej przez sąd wojewódzki prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2608/16, dostępny jw.), a ponadto niedopuszczalne jest formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Z tym jednak zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu tylko wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego – wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (por. wyroki NSA z dnia: 8 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 261/16; 26 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 552/16, dostępne jw.). Ponadto zarzut naruszenia prawa podnoszony w ramach niewłaściwej podstawy kasacyjnej zawsze musi być uznany za niezasadny ze względów formalnych. Nie skutkuje on odrzuceniem skargi, ale ogranicza możliwość weryfikacji skarżonego wyroku (tak NSA w wyroku z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1385/17, dostępnym jw.).

Idąc dalej, trzeba również podkreślić, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaś we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. np. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3753/15, dostępny jw.).

Uznając zatem częściową wadliwość konstrukcyjną zarzutu dotyczącego art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 628/14, dostępny jw.) w zakresie niezastosowania w sprawie przepisów art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001 oraz art. 10 Konwencji Praw Człowieka, Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w dalszej części uzasadnienia, dotyczącej materialnoprawnej podstawy kasacyjnej, omówi kwestie dotyczące zarzucanej Sądowi I instancji błędnej wykładni przepisów tego rozporządzenia, a w tym również art. 4 ust. 1-3, jak i art. 10 Konwencji.

Co się tyczy nieuwzględnienia przez WSA w Warszawie treści art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006, stwierdzić należy, że istotnie Sąd I instancji nie powołał takiego przepisu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednakże w kontekście całokształtu okoliczności sprawy i rozważań Sądu I instancji uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, które jest trafne.

Przepis art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 stanowi, że w odniesieniu do art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, z wyjątkiem dochodzeń, w szczególności tych dotyczących możliwego naruszenia prawa wspólnotowego [podkr. wł. NSA], uznaje się, że nadrzędny interes publiczny nakazujący ujawnienie informacji istnieje w przypadku, gdy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska. W odniesieniu do innych wyjątków określonych w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 podstawy odmowy podlegają wykładni zawężającej, z uwzględnieniem interesu publicznego, któremu służy ujawnienie, oraz tego, czy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska.

Jak zaś wyjaśnił to TSUE w wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. T-545/11 w sprawie Stichting Greenpeace Nederland i Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) przeciwko Komisji Europejskiej (ZOTSiS 2013/10-/II-; www.eur-lex.europa.eu; ECLI:EU:T:2013:523), "(...) art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 przewiduje niewzruszalne domniemanie prawne, zgodnie z którym ujawnienie leży w nadrzędnym interesie publicznym wówczas, gdy wnioskowane informacje dotyczą emisji do środowiska, chyba że informacje te dotyczą dochodzenia, zwłaszcza w sprawie ewentualnego uchybienia prawu Unii Europejskiej [podkr. wł. NSA]". Natomiast w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. C-514/11 P w sprawie Liga para a Protecção da Natureza (LPN) i Republika Finlandii przeciwko Komisji Europejskiej (ZOTSiS 2013/11-/I-; ECLI:EU:C:2013:738) w odniesieniu do dokumentów zawartych w aktach administracyjnych postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (aktualnie art. 258 TFUE) stwierdził, że na etapie poprzedzającym wniesienie skargi, w pierwszej kolejności postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest traktowane w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1367/2006 jak rodzaj postępowania, które jako takie posiada cechy sprzeciwiające się temu, by istniała w tej dziedzinie pełna przejrzystość i które w rezultacie zajmuje szczególne miejsce w systemie dotyczącym dostępu do dokumentów. Trybunał wyjaśnił, że "w istocie prawo Unii, w szczególności art. 226 WE, nie ustanawia już po stronie jednostki prawa wglądu do akt, nawet jeśli postępowanie zostało wszczęte w wyniku złożonej przez nią skargi. Ponadto składający skargę w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie ma prawa, by wymagać od Komisji zajęcia przez nią określonego stanowiska, ani prawa zaskarżenia odmowy wszczęcia przez Komisję postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom przeciwko państwu członkowskiemu. Co więcej, postępowanie poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, wypełnienia obowiązków wynikających z prawa Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swą obronę wobec zarzutów sformułowanych przez Komisję. Ujawnienie dokumentów dotyczących postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na etapie poprzedzającym wniesienie skargi mogłoby ponadto zmienić charakter i przebieg takiego postępowania, zważywszy, że w tych okolicznościach jeszcze trudniejsze mogłoby okazać się podjęcie negocjacji i zawarcie porozumienia pomiędzy Komisją a danym państwem członkowskim, które zakończyłoby trwanie zarzucanego uchybienia, celem umożliwienia poszanowania prawa Unii i uniknięcia postępowania sądowego. Wreszcie dokumenty zawarte w aktach toczącego się postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego stanowią jednolitą kategorię dokumentów dla potrzeb stosowania omawianego ogólnego domniemania odmowy dostępu".

TSUE wyraził pogląd, że "w związku z powyższym można zakładać, że ujawnienie takich dokumentów może zmienić charakter tego postępowania oraz jego przebieg, i że tym samym ujawnienie zagrażałoby zasadniczo ochronie celów czynności dochodzeniowej w rozumieniu art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 (...)". Zarazem stwierdził, że to ogólne domniemanie nie wyklucza prawa zainteresowanych do wykazania, że dany dokument, którego ujawnienia się żąda, nie jest objęty tym domniemaniem lub że istnieje nadrzędny interes publiczny, który uzasadnia ujawnienie dokumentu zgodnie z art. 4 ust. 2 in fine rozporządzenia nr 1049/2001". Zdaniem Trybunału "brzmienie i systematyka dwóch zdań art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 jasno ukazują wyraźny zamiar prawodawcy wyłączenia postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z zakresu stosowania tego przepisu w całości". Podobne stanowisko TSUE wyraził również wcześniej, np. w wyroku z dnia 9 września 2011 r. sygn. T-29/08 w sprawie Liga para Protecçao da Natureza (LPN) przeciwko Komisji Europejskiej (ZOTSiS 2011/9-/II-6021-6076; wyrok dostępny jw.).

Z powyższej przedstawionego brzmienia przepisów prawa wspólnotowego oraz stanowiska TSUE wprost wynika, że w tych sprawach związanych z informacją o emisji do środowiska, w których informacje te dotyczą dochodzenia, zwłaszcza dotyczącego możliwego naruszenia prawa wspólnotowego, nie działa niewzruszalne domniemanie prawne o nadrzędnym interesie publicznym w ujawnieniu takich informacji. Wobec tego w tym zakresie przepis ten nie znajduje zastosowania do przedmiotowej sytuacji, a w to miejsce – zgodnie z dyspozycją art. 3 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 – stosuje się przepisy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Przepis art. 3 rozporządzenia nr 1367/2006 stanowi bowiem, że rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 ma zastosowanie do wszelkich złożonych przez wnioskodawcę wniosków o uzyskanie dostępu do informacji dotyczących środowiska, będących w posiadaniu instytucji lub organów Wspólnoty, bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, narodowość lub miejsce zamieszkania, a w przypadku osób prawnych – bez dyskryminacji ze względu na zarejestrowaną siedzibę lub faktyczne główne miejsce prowadzenia działalności. Do celów niniejszego rozporządzenia termin "instytucja" w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 należy rozumieć jako "instytucja lub organ Wspólnoty".

Skoro Sąd I instancji przedstawił rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 do stanu faktycznego sprawy, co w świetle niekwestionowanego przez skarżącą stanu faktycznego było zasadne z uwagi na treść art. 3 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006, to zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł być uznany za zdatny do skutecznego podważenia zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc zatem do zarzutów powołanych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie te zarzuty, ujmowane en bloc, okazały chybione w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, który nie był kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. Przeciwko ustaleniom faktycznym w przyjętym przez Sąd I instancji stanie sprawy nie zostały bowiem w skardze kasacyjnej sformułowane żadne zarzuty.

I tak, skarżąca w zarzucie nr 1 przypisała Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisów art. 4 ust. 1-3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, których Sąd jednak nie powołał w uzasadnieniu wyroku, powiązaną z naruszeniem art. 2 ust. 3, powołanym przez Sąd, oraz motywami nr 10 i 15 tego rozporządzenia nr 1049/2001, z których Sąd powołał motyw nr 10. Błędna wykładnia miała polegać na przyjęciu, że mają one zastosowanie do dokumentów przechowywanych przez organy państwa członkowskiego. Zarzut ten należało rozpoznać łącznie z zarzutem nr 3, dotyczącym naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że informacje i dokumenty, o których udostępnienie wnosiła skarżąca nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów tej ustawy, co miało nastąpić z uwagi na to, że rozporządzenie nr 1049/2001 zdaniem skarżącej bezpodstawnie zostało uznane przez Sąd I instancji za inną ustawę określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Jak wspomniano, skarżąca, mimo że Sąd I instancji explicite nie powołał w części uzasadnienia dotyczącej rozważań prawnych żadnego z przepisów wskazanych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, sformułowała pod adresem Sądu zarzut naruszenia tego przepisu poprzez błędną jego wykładnię. Miało to zaś miejsce w warunkach, w których Sąd nawet w sposób dorozumiany nie oceniał działania Ministra Spraw Zagranicznych na płaszczyźnie art. 4 rozporządzenia. Co oczywiste, nie uczynił tak również w odniesieniu do działania Komisji Europejskiej. Sąd I instancji odnotował jedynie, że wobec przekazania Komisji wniosku Fundacji z dnia [...] czerwca 2015 r. [wniesionego pierwotnie do Ministra Środowiska i następnie przekazanego do Ministra Spaw Zagranicznych), tożsamego w treści stawianych żądań z wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. – do czego organ był uprawniony na podstawie art. 5 rozporządzenia – Minister nie miał podstaw do wydania odrębnej decyzji administracyjnej, jak tego niezasadnie domagała się skarżąca. Fundacja w żaden sposób nie wykazała, że Sąd w istocie, pomimo ich niewymienienia w uzasadnieniu wyroku, zastosował te przepisy i dopuścił się co do nich błędnej wykładni. Wobec powyższego przedmiotowy zarzut jest w tej części całkowicie chybiony.

Dodać również należy, że brak jest w skardze kasacyjnej wskazania, które konkretnie jednostki redakcyjne przepisów art. 4 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia miałyby być błędnie interpretowane przez Sąd I instancji (ust. 1 zawiera jednostki redakcyjne w postaci dwóch liter i kilku tiret, zaś ust. 2 zawiera kilka tiret). To zaś uniemożliwia ocenę takiego zarzutu, bowiem przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, czego w tym wypadku w sposób oczywisty po stronie skarżącej zabrakło.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny – przy rozważaniu zarzutu nr 1 w pozostałej części – wyjaśnia, że całkowicie podziela wyrażane już wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko co do tego, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera regulacji, które pozwalałyby na przyjęcie, że wobec dostępu do dokumentów wytworzonych przez organy Państwa Polskiego i kierowanych do instytucji Unii Europejskiej należy stosować dwa odrębne reżimy prawne, w zależności od tego do którego z organów skierowany zostanie wniosek o ich udostępnienie. Przeciwnie, art. 1 ust. 2 tej ustawy czyni zadość wymogom zasady spójności systemu prawa i pozwala na stwierdzenie, że przepisy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 jako szczególne – znajdują zastosowanie do wszystkich dokumentów objętych przedmiotowym zakresem jego regulacji, bez względu na to, czy wniosek o ich udostępnienie skierowany został do instytucji unijnej, czy do organu administracji polskiej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1868/12; 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2514/13; 2 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 273/16 – orzeczenia dostępne jw.). Przepisy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 stanowią zatem lex specialis w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 reguluje prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (zwanych dalej "instytucjami") przewidzianych w art. 255 Traktatu WE w taki sposób, aby zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów (art. 1). Przy czym zgodnie z art. 2 ust. 3 – rozporządzenie to stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu [podkr. wł. NSA], we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Termin "dokument" oznacza zaś wszelkie treści bez względu na ich nośnik (zapisane na papierze, przechowywane w formie elektronicznej lub jako nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne) dotyczące kwestii związanych z polityką, działalnością i decyzjami mieszczącymi się w sferze odpowiedzialności instytucji (art. 3 lit. a).

Dodać również należy, że takie określenie zakresu przedmiotowego objętego regulacjami rozporządzenia, jak też fakt ustanowienia w art. 4 ust. 1-3 rozporządzenia wyjątków od zasady szerokiego dostępu do informacji (dokumentów), nie może być sprzeczny z powołanymi w skardze kasacyjnej motywami nr 10 i 15 rozporządzenia, które wyraźnie wskazują na zakres stosowania tego rozporządzenia nie tylko w przypadku dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz również dokumentów przez nie otrzymywanych (motyw 10), jak i na obowiązywanie zasady lojalnej współpracy regulującej stosunki między instytucjami a państwami członkowskimi, z której wynika jednoznacznie, że państwa członkowskie powinny zadbać o to, aby nie utrudniać właściwego stosowania niniejszego rozporządzenia i powinny przestrzegać zasad bezpieczeństwa przyjętych przez instytucje (motyw 15).

Ponadto trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 19 rozporządzenia nr 1049/2001, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Z uwagi na fakt, że przepis ten nie zawęża kręgu adresatów rozporządzenia, tylko ogólnie wskazuje na obowiązek jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich, należy przyjąć, że rozporządzenie odnosi się również do wszystkich organów funkcjonujących w poszczególnych państwach członkowskich, które prowadzą korespondencję z instytucjami unijnymi, tj. Parlamentem Europejskim, Radą lub Komisją Europejską. Wniosek taki wynika również z wyżej przywołanego motywu 15 preambuły rozporządzenia.

Dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, należało również wziąć pod uwagę zasadę lojalnej współpracy znajdującą odbicie w przepisach prawa pierwotnego – art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. nr 90 z dnia 30 kwietnia 2004 r., poz. 864/30, z późn. zm.). Akapit pierwszy powołanego przepisu stanowi, że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Natomiast zgodnie z akapitem drugim powołanego przepisu, państwa członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. W świetle brzmienia akapitu trzeciego przywołanego przepisu, państwa członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii.

Jednym z rodzajów aktów prawnych wydawanych przez organy Unii Europejskiej jest rozporządzenie. Zgodnie z art. 288 TFUE (wcześniej art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską; Dz.U. nr 90 z dnia 30 kwietnia 2004 r., poz. 864/2, z późn. zm.), w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Obowiązywanie bezpośrednie rozporządzeń oznacza, że nie wymagają one ani żadnych ustaw implementujących ani aktów pośrednich, przyjmowanych przez parlamenty krajowe lub rządy państw członkowskich. Nie ma zatem konieczności, żeby państwo członkowskie wprowadzało daną normę europejską do swojego wewnętrznego porządku prawnego. W ten sposób zasada bezpośredniego skutku gwarantuje stosowanie i skuteczność prawa unijnego w państwach członkowskich. Powyższe znajduje również potwierdzenie w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym, jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 628/14, dostępny jw.).

Wobec powyższego za całkowicie chybiony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez dopuszczenie ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej niemającego oparcia w normie rangi ustawowej. Skoro powyższe przepisy dotyczą dopuszczalnych przez Konstytucję ograniczeń ustawowych w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, w tym prawa do informacji publicznej, a rozporządzenia unijne mają co do zasady moc równorzędną mocy ustawy. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej obok Konstytucji, ustaw i rozporządzeń są ratyfikowane umowy międzynarodowe. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, nie tylko stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, ale ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli została ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, a ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji). Taką umową jest Traktat akcesyjny dotyczący przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Ponadto przepis art. 91 ust. 3 stanowi, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Sytuacja taka występuje w przypadku prawa unijnego. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (następnie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej), oprócz istniejącego wymogu dostosowania ustawodawstw krajowych państw przystępujących do Wspólnoty do prawa Unii Europejskiej, wypracowało zasadę pierwszeństwa w stosowaniu prawa unijnego przed prawem wewnętrznym danego państwa. Zasadę uwzględniają wskazane wyżej przepisy Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 110/07, dostępny jw.).

Podsumowując tę cześć rozważań, stwierdzić należy, że wskazane w skardze kasacyjnej rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 jest częścią prawa unijnego, a zatem jako źródło powszechnie obowiązującego prawa i część krajowego porządku prawnego podlega w powyższym zakresie bezpośredniemu stosowaniu z mocy art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji. Jak już wspomniano, jego postanowienia stanowią lex specialis w stosunku do unormowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która uszczegóławia warunki korzystania z konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny stwierdza, że stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni przepisów omawianego rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, nie narusza wyżej wskazanych motywów nr 10 i 15 tego aktu. Powołany zaś przez skarżącą wyrok TSUE z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C-64/05 Królestwo Szwecji przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich (CELEX: 62005CJ0064, dostępny w bazie: http://eur-lex.europa.eu/) dotyczy sytuacji, w której to nie państwo członkowskie, a Komisja Wspólnot Europejskich (aktualnie: Komisja Europejska) odmówiła wnioskodawcy dostępu do dokumentów pochodzących od państwa członkowskiego. Wyrok ten dotyczy też przede wszystkim zakresu obowiązywania art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, który stanowi, że państwo członkowskie może zażądać od instytucji nieujawniania dokumentu pochodzącego od tego państwa członkowskiego bez jego uprzedniej zgody. Przepisy ten, jak i inne zawarte w art. 4 rozporządzenia nie był zaś stosowany w niniejszej sprawie przez Sąd i działanie Ministra nie było oceniane na płaszczyźnie tych przepisów. Ponadto TSUE w przywołanym wyroku z dnia 18 grudnia 2007 r. wyraźnie w punkcie 70, dotyczącym omówienia motywu 15 rozporządzenia nr 1049/2001, zaznaczył, że motyw ten "ma jedynie na celu przypomnienie, że wnioski o udzielenie dostępu do dokumentów przechowywanych przez władze krajowe – w tym także wtedy, gdy dokumenty zostały wydane przez instytucje wspólnotowe – podlegają przepisom krajowym znajdującym zastosowanie do tych władz, które to przepisy nie są zastępowane przepisami rozporządzenia nr 1049/2001, pod warunkiem spełnienia wymogów przewidzianych w owym art. 5 [podkr. wł. NSA] i dyktowanych obowiązkiem lojalnej współpracy przewidzianym w art. 10 WE" (por. też wyrok TSUE z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. T-264/15 w sprawie Gameart sp. z o.o. przeciwko Komisji Europejskiej; www.eur-lex.europa.eu, ECLI:EU:T:2017:290; LEX nr 1649378).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika, że według stanowiska TSUE wyrażonego w wyroku dnia 18 grudnia 2007 r. spełnienie wymogów z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, związanych z obowiązkiem lojalnej współpracy instytucji wspólnotowych i państw członkowskich, w istocie powoduje skutek w postaci zastąpienia w takiej sytuacji przepisów krajowych porządkiem prawa wspólnotowego. Trzeba również mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie zachodzi stan, w którym przepisy prawa krajowego – których treść została prawidłowo ustalona w wyniku wykładni sądu krajowego (art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) – wyraźnie przewidują, że nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do dokumentów będących nośnikami informacji publicznych. Tym samym wskazany został jednoznacznie kierunek wykładni przepisów krajowych w razie zbiegu z inną procedurą udostępnienia danych informacji publicznych. Z kolei uwagi TSUE zawarte w punkcie 71 uzasadnienia tego wyroku odnosiły się do "dokumentów, które państwo członkowskie przesyła osobie trzeciej", a zatem do innej sytuacji niż wynikająca z niezakwestionowanego w niniejszym postępowaniu stanu faktycznego sprawy, w którym to państwo członkowskie przekazało instytucji wspólnotowej pewne dokumenty, jak również otrzymało w tej sprawie odpowiedź instytucji.

Ponadto, jak to już zostało wcześniej zaznaczone, skarżąca Fundacja nie sformułowała żadnych zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego. W szczególności nie zakwestionowała ustalenia, że jej wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r., tożsamy z późniejszym wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. (okoliczność przyznana przez Fundację na rozprawie przed Sądem I instancji), został przez Ministra Spraw Zagranicznych przekazany do Komisji Europejskiej. Nie podważyła zatem faktu zastosowania przez organ w niniejszej sprawie przepisu art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że w przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu; zaś w zdaniu drugim przewiduje, że państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji [podkr. wł. NSA].

Skarżąca podniosła jedynie zarzut błędnej wykładni przepisu art. 5 rozporządzenia nr 1049/2001 poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że znajduje on również zastosowanie do dokumentów wytworzonych przez państwo członkowskie i będących w jego posiadaniu. Taka interpretacja przedmiotowego przepisu jest zaś zgodna z brzmieniem przywołanych wcześniej przepisów art. 2 ust. 3 i art. 3 lit. a tego rozporządzenia. Jeszcze raz należy podkreślić, że przedmiotowe rozporządzenie stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.

Taki status prawny wszystkich tych dokumentów powoduje, że również państwo członkowskie powinno respektować przepisy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 w razie uzyskania wniosku o dostęp do takich dokumentów (informacji) w trybie przepisów obowiązujących w państwie członkowskim. Wystarczającą przesłanką zastosowania tego rozporządzenia jest fakt, że określone dokumenty są w posiadaniu instytucji unijnej (w tym wypadku – Komisji Europejskiej), co powoduje, że zgłoszone żądanie dotyczące udostępnienia informacji publicznej powinno zostać ocenione na płaszczyźnie przepisów tego rozporządzenia, a w tym przepisu art. 5. Powołany przepis stanowi zaś lex specialis do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie tylko w odniesieniu do dokumentów pochodzącego od instytucji UE.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę na stanowisko TSUE wyrażone w wyroku z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. T-188/12 w sprawie Patrick Breyer przeciwko Republice Finlandii (ZOTSiS 2015/2-/II-; www.eur-lex.europa.eu; ECLI:EU:T:2015:124; LEX nr 2277254), w którym Trybunał stwierdził, że pisma sporządzone przez państwo członkowskie, złożone w Trybunale Sprawiedliwości w ramach wniesionej na podstawie art. 258 TFUE skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i przekazane Komisji, będącej stroną w tym postępowaniu, powinny być zakwalifikowane jako dokumenty przechowywane przez instytucję w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w związku z art. 3 lit. a tego aktu.

W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, za chybiony uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2 ust. 3 oraz art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 przez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że rozporządzenie to ma zastosowanie do dokumentów przechowywanych przez państwo członkowskie, jak i wytworzonych i będących w jego posiadaniu. W chwili przekazania Komisji Europejskiej przez państwo członkowskie określonych dokumentów dotyczących dochodzenia, które może zakończyć się wszczęciem procedury o naruszenie Traktów przez państwo członkowskie dokumenty, te uzyskały status dokumentów, o których mowa w art. 2 ust. 3 i art. 3 lit. a rozporządzenia nr 1049/2001.

Skoro zatem Minister niezwłocznie przekazał wniosek skarżącej Fundacji z dnia [...] lipca 2015 r. do instytucji wspólnotowej (Komisji), stosując przepis art. 5 zd. drugie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, który to przepis stanowi lex specialis w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do przepisów tej ustawy, to kompetencja do załatwienia tego wniosku przeszła na Komisję Europejską. W konsekwencji nie można było przypisać Ministrowi Spraw Zagranicznych bezczynności w rozstrzygnięciu tego wniosku.

Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. nr 61, poz. 284, z późn. zm.) poprzez "pozbawienie skarżącej prawa dostępu do informacji", stwierdzić należy, że podstawowym celem art. 10 jest ochrona wolności wypowiedzi (wyrażania opinii), a w tym wolności otrzymywania i przekazywania informacji (ust. 1). Korzystanie z tych wolności pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może jednak podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym (ust. 2).

Europejski Trybunał Praw Człowieka m.in. w wyrokach z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt 18030/11 i z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. 16393/14 (dostępnych w bazie orzeczeń: www.echr.coe.int) stwierdził, że art. 10 Konwencji nie daje osobie prawa dostępu do informacji znajdującej się w posiadaniu organu władzy publicznej, ani nie zobowiązuje rządu do przekazania takich informacji osobie. Trybunał zaznaczył jednakże, że takie prawo lub obowiązek mogą powstać, po pierwsze, gdy ujawnienie informacji zostało nakazane przez sąd w orzeczeniu, które zyskało moc prawną, oraz, po drugie, w okolicznościach, w których informacje mają zasadnicze znaczenie dla wykonywania przez osobę jej prawa do wolności wypowiedzi, a zwłaszcza wolności otrzymywania i przekazywania informacji", oraz gdy odmowa stanowi ingerencję w to prawo.

Żadna z takich sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie. W każdym razie skarżąca Fundacja nie wykazała, aby przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia zastosowanych w sprawie przepisów, jeżeli chodzi o ochronę przyznawaną przez art. 10 Konwencji, który nie gwarantuje nieograniczonej wolności wypowiedzi, prowadziła do niespójności z "obowiązkami i odpowiedzialnością" tzw. strażników publicznych (prasy, organizacji pozarządowych, działaczy społecznych), jakie mogą wynikać z art. 10 ust. 2 Konwencji.

Na koniec trzeba jeszcze wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do przedstawienia w niniejszej sprawie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ponieważ nie było to niezbędne do końcowego rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji sądowej.

Samo podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza jeszcze o potrzebie skierowania pytania prejudycjalnego. Z art. 267 TFUE wynika obowiązek przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według sądu – w tym wypadku sądu krajowego, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego – do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Z użytego w art. 267 TFUE pojęcia "niezbędne" należy wnioskować, że ostatnio wymieniona przesłanka nie zachodzi w sytuacji, gdy odpowiedź na pytanie prawne w istotny sposób nie wpłynie na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się również do orzecznictwa TSUE powołanego przez stronę skarżącą, nie stwierdził, aby decyzja Trybunału w tej kwestii była niezbędna do wydania wyroku. W przedmiotowej sprawie Sąd kasacyjny rozważył przy zarzucie błędnego zastosowania przepisu prawa krajowego, czy nie pozostawało to w sprzeczności z przepisem prawa wspólnotowego, który ma bezpośrednie zastosowanie (por. wyroki NSA z dnia: 3 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 2792/14, 17 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2170/15, 24 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1172/13 – orzeczenia dostępne jw.).

Reasumując wszystko powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów powołanych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, tj. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na to, iż odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona z uchybieniem określonego w art. 179 zdanie pierwsze p.p.s.a. terminu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, zaś na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 179 zdanie pierwsze p.p.s.a. oddalił wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego