Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 154/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1,
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par.9 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 , par. 2 pkt 5, par.4 ust.1-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K.-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 3 sierpnia 2015r. pełnomocnik M. D. i L. S. złożył w Urzędzie Miasta C. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, w tym drogi wewnętrznej, przewidzianego do realizacji na działkach ewidencyjnych nr 1, 2 i 3 obręb [...], położonych przy ul. [...]. W charakterystyce projektowanej inwestycji pełnomocnik wskazał, że będą realizowane budynki wolnostojące a ich obsługa komunikacyjna będzie odbywać się poprzez drogę wewnętrzną i wjazd na drogę publiczną - ul. [...]. Zaś w załączniku A do wniosku podał przybliżone gabaryty obiektów: długość 12m; szerokość 12m; wysokość 9m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki 3,5m; liczba kondygnacji 2; układ połaci dachowych - dach wielospadowy; przybliżony kąt nachylenia połaci do 40°; kierunek kalenicy głównej - równolegle do granicy frontowej działki. Do wniosku dołączył także kopię mapy zasadniczej z kopią mapy ewidencyjnej, zawierającej projekt podziału przedmiotowych nieruchomości.

Następnie po przeprowadzeniu stosownego postępowania Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. znak [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i drogi wewnętrznej oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działek nr 1, 2 i 3.

W wyniku wniesionego przez W. J. i M. K.- J. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w celu określenia wskaźników i parametrów dla wnioskowanej inwestycji w sposób jednoznaczny i precyzyjny oraz sporządzenie wykazu nieruchomości objętych analizą i przedstawienia w nim parametrów zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu.

Następnie Prezydent Miasta C. w decyzji nr [...] z dnia [...]r. znak [...] ustalił warunki zabudowy terenu obejmującego działki nr 1, 2 i 3 obręb [...] dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, drogi wewnętrznej i niezbędnych urządzeń technicznych. W sentencji decyzji organ pierwszej instancji ustalił m.in.:

□ linię zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy od strony ul. [...], jak na załączniku nr 1 do decyzji, a od projektowanej drogi wewnętrznej w odległości minimum 6m od linii rozgraniczającej tej drogi,

□ wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przynależnego każdemu budynkowi - od 10% do 14%,

□ udział powierzchni biologicznie czynnej w terenie przynależnym każdemu budynkowi - minimum 75%, maksimum 85%,

□ dla planowanych do zabudowy terenów front od strony projektowanej drogi wewnętrznej,

□ szerokość elewacji frontowej dla każdego budynku (dla planowanych do zabudowy terenów ustalono front od strony projektowanej drogi wewnętrznej) - 14m z tolerancją do 20%,

□ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzona od średniego poziomu terenu pod budynkiem do okapu) - od 3,5m do 3,8 m,

□ geometrię dachu - dach wielospadowy o nachyleniu połaci dachowych od 35° do 45° i kalenicy głównej równoległej do frontu terenu przynależnego każdemu budynkowi, wysokość kalenicy głównej od 8m do 9m (mierzona od średniego poziomu terenu pod budynkiem),

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji ustosunkował się do zarzutów M. K.-J. i wyjaśnił, że nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...] ustalił zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), w oparciu o usytuowanie budynku na posesji sąsiadującej z terenem wnioskowanym. Nadto w tej kwestii zwrócił uwagę, że w obszarze analizowanym, obejmującym dziewiętnaście zabudowanych posesji, jedynie budynek wnoszącej zarzut, tj. przy ul. [...] oraz budynki przy ul. [...] i [...], usytuowane są w znacznej odległości od ul. [...], tj. odpowiednio 65m, 53m, 63m od tej ulicy. Natomiast pozostałe analizowane budynki usytuowane są znacznie bliżej, w odległościach od 5m ( ul. [...]) do 40m (ul. [...]). Średnia odległość budynków od ul. [...], w granicach obszaru analizowanego wynosi ok. 19,7m. Dla planowanej inwestycji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy, zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, tj. w odległości ok. 20m. Ponadto organ zauważył, że ustalanie linii zabudowy w nawiązaniu do "wyjątków", tj. trzech budynków usytuowanych przy ul. [...], [...] i [...], stanowiłoby naruszenie zasad ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że został on wyliczony dla poszczególnych posesji (dziewiętnastu) w stosunku do powierzchni terenów mieszkaniowych w obrębie analizowanych działek gruntu, w których skład często wchodzą grunty orne (nie uwzględniane w wyliczeniach). Dodał, że dane do wyliczeń przyjęto z rejestru gruntów. Zaś odnośnie wniosku strony o udzielenie odpowiedzi przez radcę prawnego organ wyjaśnił, że ocena prawna rozstrzygnięć, które zapadną w tej sprawie należy do organu odwoławczego.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli W. J. i M. K.- J.

W. J. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) i § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na wyznaczeniu dla planowanych do zabudowy terenów frontu od strony projektowanej drogi wewnętrznej, podczas gdy front taki wyznacza się od strony drogi stanowiącej główny wjazd lub wejście na działkę,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 3 wymienionego rozporządzenia , poprzez wyznaczenie linii nowej zabudowy w sposób błędny, tj. bez uwzględnienia uskoku w linii istniejącej zabudowy, co spowodowało wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zbyt blisko drogi publicznej,

- § 3 ust. 1 w związku z § 2 pkt 3 wymienianego wyżej rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące nie przeprowadzeniem analizy w zakresie intensywności wykorzystania terenu, co spowodowało, że organ w pkt 2 lit. a tiret czwarty zaskarżonej decyzji wyznaczył powierzchnie biologicznie czynną bez przeprowadzania w tym zakresie analizy,

- § 3 ust. 1 w związku z § 3 ust. 2 wymienionego wyżej rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące nie wskazaniem w analizie podstaw na jakich został wyznaczony obszar analizowany, ograniczając się tylko do wskazania odległości granicy obszaru analizowanego od granicy działki, co spowodowało brak możliwości kontroli poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego,

- § 9 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia poprzez ich nie zastosowanie skutkujące nie sporządzeniem części graficznej analizy, tym samym sporządzeniem analizy w sposób niepełny,

- art. 77 § 1 w związku z art. 7 Kpa poprzez nie sporządzenie analizy w sposób kompletny i zgodny z przepisami prawa regulującymi właściwy sposób sporządzenia tego dowodu, co skutkowało nieprawidłowymi ustaleniami w stanie faktycznym,

- art. 9 w związku z art. 11 Kpa poprzez ich nie zastosowanie, co spowodowało, że organ pomimo szczegółowych wyjaśnień w zakresie wyznaczenia linii zabudowy w piśmie M. K.-J. z dnia 21 czerwca 2016 r., zignorował te uwagi i nie ustosunkował się do nich w sposób prawidłowy.

Na podstawie powyższych zarzutów odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Natomiast M. K.-J. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na następujących uchybieniach:

- zaniechanie sporządzenia rzetelnej analizy, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), w sposób przewidziany przez § 3 ust. 1, 2 powołanego rozporządzenia,

- zaniechanie doręczenia stronom postępowania wyników analizy, o której mowa powyżej, zawierających część tekstową i graficzną, jako załącznika do decyzji, co stanowi naruszenie § 9 ust. 2 wymienionego powyżej rozporządzenia,

- brak materiału dowodowego stanowiącego podstawę do sporządzenia wyników analizy.

Wobec powyższych uchybień, w ocenie odwołującej powstają zarzuty stanowiące konsekwencje braku możliwości oceny współczynników wykreowanych przez zaskarżoną decyzję:

- zaniechanie wskazania na jakiej podstawie został ustalony obszar analizowany w obrębie 230m,

- naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" przez ustalenie linii zabudowy wzdłuż ul. [...] niezgodnie z § 4 ust. 3 wyżej przywołanego rozporządzenia, gdyż linia ta winna zostać ustalona od najdalej położonych budynków, tj. w tej sprawie położonych przy ul[...] i [...] oraz ustalenia drugiej linii zabudowy uwzględniającej projektowaną drogę wewnętrzną,

- naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" przez przyjęcie nieprawidłowych wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek nieruchomości, o których mowa w § 4 wymienianego rozporządzenia (prawdopodobnie chodzi o § 5), tj. bezpodstawne przyjęcie 14% wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do "terenu przynależnego" - cokolwiek to określenie dla organu znaczy,

- bezpodstawne ustalenie frontów planowanych budynków od strony projektowanej drogi wewnętrznej i z nieuzasadnionymi parametrami elewacji frontowej projektowanych budynków,

- bezpodstawne ustalenie udziału powierzchni biologicznie czynnej w "terenie przynależnym" każdemu budynkowi na minimum 75%,

- wykreowanie nieznanego przepisom wyżej przytoczonego rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy określenia "terenu przynależnego",

- ustalenie warunków zabudowy dla 9 domów, położonych na trzech działkach, z określeniem "terenu przynależnego" do którego odwołują się ustalane parametry, czyniąc zaskarżoną decyzję niewykonalną.

Z uwagi na powyższe uchybienia odwołująca wniosła o merytoryczne orzeczenie odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Pełnomocnik wnioskodawców po zapoznaniu się z odwołaniem W. J., w piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 r. złożonym w organie odwoławczym, wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Ponadto wyjaśnił, że intencją właścicieli nieruchomości będących przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwość podziału nieruchomości zgodnie z załączoną koncepcją zagospodarowania terenu. W nawiązaniu do sugestii zawartej w odwołaniu zauważył, iż w przypadku przyjęcia linii zabudowy uwzględniającej uskok, projektowane budynki należałoby usytuować w odległości około 70m od ul. [...]. Tymczasem zdecydowana większość budynków położonych wzdłuż tej ulicy jest oddalona od osi tej jezdni od kilku do kilkunastu metrów. Pełnomocnik zauważył też, że nieruchomości podlegające projektowanemu podziałowi położone są między ulicami [...] i [...] co umożliwia dojazd z obu stron tych nieruchomości. Nadmienił również, że w ul. [...] znajduje się pełne uzbrojenie techniczne. Teren taki powinien więc być wykorzystany w sposób możliwie najbardziej ekonomiczny.

Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 778, z późn.zm. dalej: "u.p.z.p."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że z załącznika nr 1 i 2 do decyzji wynika jednoznacznie, iż granice obszaru poddanego analizie zostały wyznaczone wokół działek objętych wnioskiem w promieniu ok. 230m. Biorąc pod uwagę szerokość frontu działek nr 2 i 3 od strony ul. [...] (ok. 77m) i przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego jako trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem. Kolegium zwróciło również uwagę, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, występuje w przeważającej większości zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, czyli o funkcji wnioskowanej przez inwestorów, a także o wnioskowanych parametrach, cechach i wskaźnikach kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (szczegółowo opisanych w załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji), została więc spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wynika również, że zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Nadto z przeprowadzonej na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika również, że występująca w tym obszarze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest usytuowana po obu stronach ulicy [...], w przeważającej mierze w odległości mniejszej od pasa drogowego niż budynek odwołujących ([...]), który usytuowany jest w odległości 65m od ulicy [...]. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji miał podstawy do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy od strony ul. [...] w odległości ok. 2Om., od tej ulicy w nawiązaniu do usytuowania budynku na sąsiedniej działce nr 4 - ul. [...] (co wynika z analizy załącznika nr 1 oraz str. 6 decyzji). Kolegium wskazało, że skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to organ orzekający nie możne pomijać aspektu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. W świetle powyższego Kolegium uznało, że wyznaczenie linii nowej zabudowy, zgodnie z sugestią zawartą w odwołaniach na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), tj. w nawiązaniu do budynków położonych przy ul. [...] i [...], stanowiłoby naruszenie zasady "ładu przestrzennego" i "dobrego sąsiedztwa". Odnośnie zarzutu dotyczącego wyznaczenia dla planowanych do zabudowy terenów frontu od strony projektowanej drogi wewnętrznej i ustalenia drugiej linii zabudowy od tej drogi, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z definicją frontu działki wynikającą z przepisu § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Odnosząc tę definicję do stanu faktycznego niniejszej sprawy uznać należało, że frontem proponowanych do wydzielenia działek jest teren przyległy do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Dlatego mając na uwadze treść wymienionej definicji oraz naczelną zasadę zachowania "ładu przestrzennego", były podstawy do wyznaczenia linii nowej zabudowy od strony projektowanej do wydzielenia drogi wewnętrznej oraz do określenia szerokości elewacji frontowej proponowanych do realizacji dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu bezpodstawnego przyjęcia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do "terenu przynależnego" każdemu budynkowi oraz bezpodstawnego ustalenia w decyzji minimalnej wielkości powierzchni biologicznie czynnej. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru. W zakresie pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniach Kolegium wskazało, że z treści załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że stanowi on część graficzną decyzji (ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, tj. linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalna linia zabudowy). Załącznik ten stanowi również część graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (wyniki analizy). Zaś załącznik nr 2 do decyzji stanowi część tekstową wyników wspomnianej analizy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła M. K.-J. zarzucając organowi naruszenie:

- art. 8 w zw. z art. 9 i art. 11 kpa poprzez zignorowanie uwag wniesionych do projektu decyzji i nie ustosunkowanie się do nich,

- art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie sporządzenia rzetelnej analizy funkcji i cech zabudowy,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa,

- § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), poprzez nie sporządzenie części graficznej analizy warunków zabudowy oraz zaniechanie doręczenia analizy stronom postępowania,

- § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia, poprzez niewłaściwe ustalenie linii zabudowy wzdłuż ulicy [...],

- § 6 ust. 2 rozporządzenia, poprzez bezpodstawne ustalenie frontów planowanych budynków od strony projektowanej drogi wewnętrznej z nieuzasadnionymi parametrami elewacji frontowej,

- § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia poprzez zaniechanie wskazania w analizie warunków zabudowy podstaw na jakich został wyznaczony obszar analizowany,

- § 4 ( powinno być § 5) rozporządzenia, poprzez przyjęcie nieprawidłowych wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek,

- § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie analizy warunków zabudowy w zakresie intensywności wykorzystania terenu,

- wykreowanie nieznanego przepisom określenia terenu przynależnego i ustalenie warunków zabudowy dla 9 domów położonych na trzech działkach geodezyjnych z określeniem terenu przynależnego, do którego odwołują się ustalane parametry, czyniąc decyzję niewykonalną.

W uzasadnieniu skarżąca wskazał, że w części tekstowej analizy nie wskazana została intensywność wykorzystania terenu w tym powierzchnia biologicznie czynna, z kolei organ wyznaczył taki parametr bez żadnej do tego podstawy. Nadto w części tekstowej zaskarżonej decyzji oraz w części tekstowej analizy nie wskazano załącznika w postaci części graficznej. Decyzja zawiera zatem dwa załączniki w postaci mapy oraz części tekstowej analizy. W ocenie skarżącej część tekstowa analizy nie wyjaśnia podstaw ustalenia granic obszaru analizowanego, co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli prawidłowości jego wyznaczenia. Skarżąca zarzucił również wadliwe dokonanie wyliczeń w zakresie współczynników zabudowy wskazując, że budynek przy ul. [...] zlokalizowany jest na dwóch działkach geodezyjnych. Nadto skoro organ nie uwzględnił przy wyliczeniu gruntów ornych, to powinien był je również odliczyć w przypadku działek objętych inwestycją. Zwróciła również uwagę, że organ pomimo prawidłowych ustaleń w zakresie przebiegu linii zabudowy na działkach sąsiednich, błędnie wyznaczył linię zabudowy dla planowanej inwestycji, niezgodnie z regulacją zawartą w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Skarżąca podniosła również, że utworzenie osiedla domów jednorodzinnych nie uwzględnia istniejącego stylu zabudowy na tym terenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w całości podtrzymało dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, chociaż nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. jak i decyzji Prezydenta Miasta C. stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymienionych w tym przepisie elementów został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Jak trafnie wskazuje skarżąca decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, czy mapa na której przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji a jednocześnie zaznaczono obszar analizowany oraz linię zabudowy, może stanowić jednocześnie załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak również część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu taka sytuacja byłaby dopuszczalna, ale tylko i wyłącznie wówczas gdy na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane wskazywanymi przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania byłoby jednakże wyraźne wskazanie w treści obu dokumentów opisowych, iż część graficzna stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak również część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania. Takiego elementu w niniejszej sprawie zabrakło. Organ administracji publicznej przedkładając decyzję o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym nie wskazał, iż załącznik ten stanowi jednocześnie część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto brak jest naniesienia na tym załączniku wszystkich ustaleń wynikających z analizy tekstowej. Wprawdzie organ naniósł granice obszaru analizowanego oraz tylko częściowo linią nowej zabudowy, ale nie zaznaczył frontu działki i nie wskazał jego wymiaru, nie naniósł wskaźników wielkości powierzchni poszczególnych działek, szerokości elewacji frontowych budynków oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również numerów działek pozwalających na ich identyfikację. Mapa jest mało czytelna i nie pozwala na ustalenie granic poszczególnych nieruchomości. Tym samym analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. sporządzona w niniejszej sprawie była niekompletna, albowiem nie zawierała wymaganego przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia części graficznej tejże analizy. Warunku tego nie może spełniać mapa stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, bez wyraźnego zastrzeżenia w tym zakresie i bez danych wynikających z części tekstowej analizy jak wskazano powyżej ( por. wyrok NSA z dnia 23 października 2012r. sygn. akt II OSK 1141/11 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 200/06 dostępne na: www.orzeczeniansa.gov.pl).

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący niewłaściwego wyjaśnienia wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei zgodnie § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z części tekstowej analizy wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości około 230m od granic terenu objętego wnioskiem, co stanowi trzykrotność szerokości frontu terenu wnioskowanego. Jednocześnie wobec braku załącznika graficznego do analizy nie wiadomo, którą część działki autor analizy potraktował jako część frontową. Można jedynie domyślać się na podstawie pomiarów, że jest to część od ulicy [...]. Tak też w uzasadnianiu decyzji wskazuje organ, jednocześnie ustalając szerokość elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy od strony drogi wewnętrznej, podczas gdy zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej ustala się od frontu działki, przy czym front działki zgodnie z § 2 pkt 5 jest to część działki budowalnej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zatem jeżeli organ przyjął, że główny wjazd na działkę odbywa się od strony drogi wewnętrznej i ta część stanowi front działki, to nieprawidłowo wyznaczony został obszar analizowany. Jeżeli z kolei organ przyjął, że front działki to ta część, która przylega do ul. [...], to wprawdzie prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany, ale nieprawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej budynków od strony drogi wewnętrznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno autor analizy jak i organy nie wyjaśniły w jaki sposób wyznaczony został obszar analizowany, jak również która część działki inwestora stanowi w rzeczywistości jej front, dla którego ustalono wymagania dotyczące nowej zabudowy. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, powinno być poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji, ponieważ jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. Pewien luz decyzyjny, z jakiego w tym zakresie korzysta organ, nie może być w żadnej mierze utożsamiany z dowolnością jego działania. Brak stosownej argumentacji uzasadniającej takie, a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Aby prawidłowo określić granice obszaru analizowanego należy najpierw określić front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając szerokość przyjętego frontu działki, a co za tym idzie, obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09).

Trafny jest również zarzut skargi dotyczący niewyjaśnienia na jakiej podstawie ustalony został w decyzji udział powierzchni biologicznie czynnej. Nie kwestionując samej możliwości wskazania w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika w postaci udziału powierzchni biologicznie czynnej terenu objętego planowaną inwestycją, stwierdzić należy, że przyjęty wskaźnik musi wynikać z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym czasem, analiza w części tekstowej nie zawiera w ogóle odniesienia do kwestii powierzchni biologicznie czynnej. Wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy, również uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje na sposób wyliczenia tego wskaźnika, ograniczając się jedynie do wskazania, że w przypadku zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej wskaźnik ten winien wynosić od 50-80%., po czym określa w decyzji ten wskaźnik od 75% do 85%. Nie wiadomo jaki wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej występuje na terenie objętym analizą urbanistyczną, ponieważ nie było to przedmiotem tej analizy, a co za tym idzie nie jest możliwe zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 Kpa, zwanej również zasadą przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady nie ograniczają się do przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy" ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Zasada przekonywania łączy się więc ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Nadto w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa - wynikający z art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. - obowiązek dokonania oceny takowej analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10, dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jako zasadny w części, należało również uznać zarzut dotyczący niewłaściwego wyznaczenia linii nowej zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami ( ust. 2 ). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego ( ust. 3). Przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust. 4 ). Należy wyjaśnić, że wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje przy tym, że prawodawca odwołuje się w analizowanym przepisie nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek ( jak przyjęły organy), lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok, bowiem budynki oznaczone numerami [...] i [...] położone są w różnej odległości od ul. [...], zatem w sprawie zastosowanie powinien znaleźć § 4 ust. 3 rozporządzenia. Tym czasem autor analizy wskazując, że istniejąca linia zabudowy przebiega uskokami jako podstawę wyznaczenia linii nowej zabudowy powołuje § 4 ust. 1 rozporządzenia, wskazując przy tym, że linia ta powinna przebiegać jako przedłużenie linii zabudowy na sąsiedniej posesji nr [...]. Organy administracji publicznej zaakceptowały to stanowisko, uzasadniając je koniecznością zapewnienia należytego ładu przestrzennego. Przyjęta przez organy argumentacja jest nie do przyjęcia, z uwagi na niezgodność z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Jak już wyżej wskazano § 4 ust. 3 rozporządzenia precyzyjnie wskazuje sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy w przypadku, gdy linia istniejącej zabudowy tworzy uskok. Oczywiście dopuszczalne było inne ustalenie linii nowej zabudowy na podstawie analizy, ale wówczas analiza ta powinna zawierać uzasadnienia dlaczego należało przyjąć taki właśnie przebieg linii nowej zabudowy, a jako podstawę rozstrzygnięcia powinna wskazać § 4 ust. 4 rozporządzenia. Skoro zatem regulacja przewidziana w ust. 4 § 4 rozporządzenia jest wyjątkiem, to postępowanie w myśl tego wyjątku byłoby możliwe w przypadku stwierdzenia przez przeprowadzającą analizę osobę posiadającą specjalistyczną wiedzę w zakresie urbanistyki i architektury, iż istnieją przeszkody obiektywne uniemożliwiające określenie omawianego parametru zgodnie z zasadami z ust. 1 i 3, lecz ze znajdującej się w aktach analizy takie przeszkody nie wynikają - nie można się więc nimi kierować dostosowując do nich ustalenia w zakresie tegoż parametru. Podkreślić trzeba, że nie jest możliwe zastosowanie normy ujętej w § 4 ust. 4 rozporządzenia tylko z tego powodu, że projekt inwestycji wymusza niejako określony przebieg linii nowej zabudowy. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora (patrz też: wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Łd 771/11 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Sz 764/08 – dostępne na: www.orzeczenia nsa.gov.pl).

Natomiast wbrew stanowisku skargi wskazać należy, że dopuszczalne było wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej", która znajduje zastosowanie do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg – w szczególności w zabudowie miejskiej. Dodać należy, że dopuszczalne jest wyznaczenie tego rodzaju "łamanej linii zabudowy" w różnej odległości od drogi publicznej w odniesieniu do poszczególnych boków działki przylegających do różnych dróg. W ten sposób można bowiem wychwycić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym terenie i zarazem zachować wymagane przepisami art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) odległości od drogi publicznej, której położenie w pewnych warunkach może determinująco wpływać na wyznaczenie nowej linii zabudowy (§ 4 ust. 3). Temu właśnie m.in. służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, pozwalające na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych konkretnej działki.

Wskazać należy również, że brak akceptacji dla wnioskowanej zabudowy ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest wystarczającym powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy, ponieważ sam sprzeciw nie mieści się w ramach prawnych przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności naruszenia wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa .

W ocenie Sądu ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem art. 61 ust.1 w zw. z § 3 ust. 2, § 4 ust. 3, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisów procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.). Nadto organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszył art.138 § 1 pkt 1 Kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz.718 z późn. zm. dalej; p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z dokonanych w uzasadnieniu rozważań.