Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 25/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 545 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie światła rowu odpływowego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 25/21

Uzasadnienie

Decyzją z [...] r. (znak [...]) Prezydent Miasta Ł. odmówił nakazania właścicielce nieruchomości nr ew. 60, w obrębie [...], zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 36, przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Odwołanie od decyzji, z zachowaniem przepisanego terminu, złożył K.P. zarzucając naruszenie:

art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych środków, nieuwzględnienie całości materiału dowodowego istotnego dla rozpatrzenia sprawy, w tym poprzez bezkrytyczną akceptację opinii biegłego, sprzeczność ustaleń z materiałem dowodowym i poczynienie ustaleń nie mających odzwierciedlenia w materiale dowodowym;

art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego dla pozoru, przy z góry założonej tezie, przytaczanie orzecznictwa nie mającego związku z jej przedmiotem oraz przypisywanie biegłemu wniosków odmiennych od wywiedzionych przez biegłego;

art. 89 k.p.a. nakazującego przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, czego organ- mimo wniosku strony zaniechał;

art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo Wodne (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 624 z późn. zm.) [dalej: ustawa – Prawo wodne] poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności odmowę zastosowania art. 29 ust. 3 tej ustawy mimo, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym zaszły przesłanki do zastosowania ww. przepisu;

bezzasadne zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podczas, gdy z uwagi na § 330 tego rozporządzenia, nie stosuje się go do określania warunków technicznych budynków powstałych przed wejściem w życie rozporządzenia.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o nakazanie właścicielce działki ew. nr 60 (obręb [...]) zlokalizowanej w Ł. przy ul. A 36 udrożnienia rowu biegnącego przez jej posesję, tj. doprowadzenie rowu do stanu jaki rów ten miał przed zwężeniem jego światła, względnie nakazanie innych stosownych działań mających na celu przywrócenie tego rowu do jego stanu pierwotnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy w ten sposób, że nakazało G. B., właścicielce nieruchomości nr ewid. 60, w obrębie [...], zlokalizowanej w Ł. przy ul. B 36, przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie poprzedniego światła rowu odpływowego.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że problematyka niniejszej sprawy została unormowana przepisami ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo wodne]. W myśl art. 29 ust. 1 tej ustawy, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Według ust. 2 tego przepisu, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3 art. 29 ustawy – Prawo wodne).

Z treści przytoczonego wyżej przepisu – jak wskazało Kolegium - wynika, że przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych winno wykazać bezspornie łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) wystąpienie zmiany stanu wody na gruncie, 2) spowodowanie tej zmiany przez właściciela gruntu, 3) istnienie szkodliwego wpływu tej zmiany na grunty sąsiednie.

Jeżeli w wyniku poczynionych przez organ ustaleń, okaże się, iż wskazane powyżej przesłanki zostały w sprawie spełnione, wówczas organ może zastosować względem właściciela sankcje wynikające z art. 29 ustawy – Prawo wodne, tj. wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W przypadku natomiast ustalenia przez organ, iż nie zachodzą przesłanki z art. 29 ust. 1 tej ustawy, organ winien wydać decyzję odmawiającą. Zmianą stanu wody na gruncie jest więc każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że "ustalenie, że doszło do naruszenia zmiany stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, obliguje organ do wydania decyzji administracyjnej, nakładającej co najmniej jeden z obowiązków wymienionych w ustępie 3 tego przepisu. Niedozwolona zmiana może przy tym polegać na zmianie kierunku wód opadowych i kierunku odpływu wód ze źródeł, ale dotyczy to tylko sytuacji, gdy będzie ona wywoływać szkodę na gruntach sąsiednich. Ponadto, zakaz obejmuje także odprowadzanie wód i ścieków na grunty sąsiednie, bez względu na to, czy odprowadzanie to będzie stanowić źródło szkody. Zakaz ten ma charakter bezwzględny, wyłączający oddziaływanie na grunty sąsiednie przez odprowadzanie wody i ścieków poza obszar własnej nieruchomości. Zakaz ten wynika z ogólnej zasady polegającej na wykonywaniu prawa bez uszczerbku dla innych osób. Ustawa wymaga, aby właściciel gruntu miał pełną kontrolę nad szkodliwymi zdarzeniami zachodzącymi na jego gruncie, niezależnie od tego. czy będą one następstwem przypadku, czy też działań osób trzecich, stanowiących przyczynę szkody na gruntach sąsiednich, zatem z art. 29 ustawy - Prawo wodne wynika, że ustawodawca rozszerzył katalog obowiązków właściciela nieruchomości w sferze stanu wód, wychodząc poza zakres obowiązków uregulowanych w prawie cywilnym. Zmiany stanu wód spowodowane przez właściciela nieruchomości, które pociągają za sobą szkodliwe skutki dla sąsiednich nieruchomości, zostały powiązane z sankcją nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom.

Kolegium podkreśliło, że problematyka zmiany stosunków wodnych była wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie zwrócono uwagę na to, że "spowodowanie przez właściciela działki zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. to takie działanie właściciela lub innych osób na jego gruncie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany przykładowo z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi", a co za tym idzie aby nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom musi zostać wykazane, iż doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (vide wyrok WSA w Kielcach z 13 stycznia 2010 r., II SA/Ke 642/09).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że dla zastosowania art. 29 ustawy - Prawo wodne niezbędne jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, a mianowicie, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to kto jest sprawcą i na czym polega zmiana stanu wody, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podkreślało, że do zastosowania art. 29 ustawy - Prawo wodne konieczne jest uprzednie ustalenie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, doszło w wyniku działań właściciela gruntu przykładowo poprzez nadsypanie ziemi czy spowodowanie niedrożności studzienek.

Organ podkreślił również, że przez przywrócenie stanu poprzedniego rozumie się wykonanie prac ziemnych, które wprawdzie nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu jaki istniał na danej nieruchomości w okresie przed dokonaniem naruszenia stosunków wodnych, lecz wystarczających by te naruszone stosunki wodne przywrócić i nie dopuścić do powstawania szkód na gruntach sąsiednich w przyszłości (vide wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2009 r.. II SA/Kr 1284/09).

Dalej Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie organ l instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W związku z tym przeprowadzone zostały oględziny z udziałem zainteresowanych stron, została zgromadzona dokumentacja w tym dwie opinie biegłych.

Kolegium dokonało jednak odmiennej oceny materiału dowodowego niż organ l instancji. Zauważyło w tym względzie, że z opinii biegłego dr M. G. wynika wprost, że właścicielka działki ewid. Nr 60 w obr. [...] naruszyła stosunki wodne cyt. "[...] należy stwierdzić, że właścicielka działki ewid. nr 60 w obr. [...] (posesja [...]) zwężając światło rowu odpływowego i przekształcając go rurą PCV zakłóciła trwający od kilkudziesięciu lat, utrwalony sposób odprowadzania wód opadowych z terenu posesji wyżej ległych, przede wszystkim z posesji Skarżącego (właściciela działki ewid. nr 59 w obr. [...]). Wody opadowe, które do tej pory spływały rowem z działki ewid. nr 59 w obr. [...] są obecnie zatrzymywane w rowie na posesji nr 38 i w przypadku intensywnych deszczy wylewane na część podwórzową oraz zagrażają zalaniem budynku mieszkalnego. [...] Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału właściciel działki ewid. nr 59 obr. [...] (podobnie jak właściciele innych posesji) nielegalnie przez kilkadziesiąt lat wykorzystywał rów przebiegający na tyłach posesji do odprowadzania wód opadowych i roztopowych do studzienki kanalizacji deszczowej w ul. C. Działanie to jest jednak niezgodne z prawem, bowiem właściciel posesji nr 38 zgodnie z zapisami Ustawy Prawo wodne w przypadku braku legalnie działającej kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej jest zobligowany do zagospodarowania wód opadowych w granicach własnej działki gruntowej o numerze 59 obr. [...].1...}

Z zebranego materiału dowodowego - zdaniem Kolegium - wynika, że działka ewid. nr 59 w obr. [...] obecnie jest zalewania w przypadku intensywnych deszczy oraz że wcześniej nie miało to miejsca. Kolegium w pełni podzieliło tezę wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1276/19, że "Szkodę należy rozumieć w szerszym kontekście, jako ogólny stan stosunków wodnych, który sprzyja występowaniu niekorzystnych wodnoprawnie zjawisk na cudzym terenie. W rozumieniu przepisu art. 29 p.w. szkodą dla cudzego gruntu jest stan, w którym dochodzi do podmakania i zalewania gruntu. "

Dla Kolegium oczywistym jest także, że biegły nie jest osobą uprawnioną do dokonywania interpretacji prawa na gruncie danej sprawy, nie takie jest jego zadanie. Pamiętać należy również o tym, że dla zastosowania przepisu art. 29 ustawy - Prawo wodne konieczne jest wystąpienie szkody na gruntach sąsiednich, przy czym rzeczą obojętną jest, czy szkoda nastąpiła na skutek działań legalnych czy nielegalnych. Przepis art. 29 ustawy – Prawo wodne w ogóle nie odnosi się do legalności działań stron postępowania administracyjnego. Skoro przedmiotowy rynsztok był od kilkudziesięciu lat wykorzystywany przez wszystkich mieszkańców ulicy do nielegalnego odprowadzania wody opadowej, to zmiana dokonana przez jedną z tych osób na swojej działce polegająca na zmniejszeniu przepływu ilości wody przez ten rynsztok jest zmianą stosunków wodnych jeżeli doszło do podtapiania którejkolwiek z działek tak jak to ma miejsce w powyższej sprawie.

Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po przeanalizowaniu stanu prawnego i faktycznego postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i nakazać G. B. właścicielce nieruchomości nr ew. 60, w obrębie [...], zlokalizowanej w Ł. przy ul. B 36, przywrócenie stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie poprzedniego światła rowu odpływowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., wniesionej przez G. B. zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] października 2020 r. zarzucono:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia nakładającego na skarżącą obwiązek określonego zachowania w sposób nieprecyzyjny, uniemożliwiający jego wykonanie, tj. poprzez nakazanie skarżącej przywrócenie poprzedniego światła rowu bez jednoczesnego określenia, czym jest "poprzednie światło rowu";

art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. zw. z art. 140 k.pa. poprzez sporządzenie wadliwego, odnoszącego się jedynie do marginalnej części materiału dowodowego, uzasadnienia faktycznego, na podstawie którego nie jest możliwe ustalenie, które fakty organ uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł, a którym dowodom nie dał wiary i z jakich przyczyn;

art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na jednym dowodzie w postaci opinią biegłego dr M.G.

art. 8 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów skutkujące również naruszeniem zasady prowadzenia postępowania w sposób bezstronny i budzący zaufanie do jego uczestników polegające przypisaniu skarżącej naruszeń stosunków wodnych, których zgodnie z opinią biegłego dr M.G. dopuścił się uczestnik, tj. nielegalnego wykorzystywania rowu do odprowadzania wód opadowych i roztopowych;

art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co skutkowało pominięciem następujących faktów z niego wynikających:

rów kończy się bezodpływowo na działce skarżącej, gdyż został usunięty lub w inny sposób zagospodarowany przez właściciela działki 34 co oznacza, że odtworzenie przez skarżącą poprzedniego światła rowu skutkowałoby zalewaniem jej działki przez wody spływające z działek nr 54-38 - fakt wynika z opinii biegłych mgr inż. A. Z. i dr M.G.,

przyczyną zwężenia światła rowu na działce skarżącej było usunięcie rowu na wysokości działki nr 34, gdyż spowodowało to, że woda nielegalnie odprowadzana do rowu przez właścicieli działek nr 54-38 zalewała działkę skarżącej - fakt wynika z wyjaśnień skarżącej złożonych w sprawie oraz opinii biegłego dr M.G.;

1.6. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów polegające na wyprowadzeniu z dowodu wniosku z niego niewynikającego, tj. przyjęcie, że z opinii biegłego dr M.G. wynika, że wszyscy, w tym skarżąca, mieszkańcy ulicy B wykorzystywali rów do nielegalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych, podczas, gdy z opinii tej wynika jedynie, że czynił to uczestnik i niektórzy "właściciele innych posesji", co jednak nie dotyczyło skarżącej ani właścicieli działek nr 30 i 34, którzy usunęli lub w inny sposób zagospodarowali rów, przez co nie mają fizycznej możliwości odprowadzania do niego wód.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy, tj.:

art. 29 ust. 1 i 3 ustawa - Prawo wodne poprzez błędną wykładnią pojęcia "stan wody" polegającą na pominięciu okoliczności, że "stanem wody" podlegającym ochronie na mocy art. 29 ustawy – Prawo wodne jest wyłącznie taki stan stosunków wodnych, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 29 ust. 3 tej ustawy dla celów udzielenia ochrony stanowi wód, który powstał w wyniku nielegalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych do rowu przez uczestnika i innych właścicieli działek nr 54-40 zlokalizowanych przy ulicy B w Ł..

art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy – Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w stosunku do oceny postępowania uczestnika w sytuacji, gdy nakazanie skarżącej przywrócenia stanu poprzedniego skutkuje udzieleniem ochrony uczestnikowi, który w nielegalny sposób odprowadza wody opadowe i roztopowe na grunt skarżącej i umożliwia uczestnikowi nielegalne odprowadzanie wód na grunt skarżącej w szerszym niż dotychczas zakresie.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wydania w terminie dwóch tygodni decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] września 2020 r., wstrzymanie wykonalności decyzji w całości z uwagi na to, że wykonanie decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody skarżącej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z 29 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie postępowanie prowadzone było na podstawie art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm.) [dalej: ustawa – Prawo wodne]. Na mocy bowiem normy intertemporalnej zawartej w art. 545 ust. 4 ustawy – Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z dyspozycją art. 29 ustawy - Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust 1).

2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust 2).

3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust 3).

Wydanie decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Mianowicie, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, zwłaszcza czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - kto jest sprawcą i na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty. Dopiero tak ustalona podstawa faktyczna może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy zauważyć należy, że postępowanie na drodze administracyjnej trwało już dłuższy czas, organy zaś wydały w granicach tej sprawy szereg decyzji. W toku postępowania organy zebrały obszerny materiał dowodowy, w tym opinie biegłych, które stały się jednym z kluczowych elementów niezbędnych do podjęcia końcowego rozstrzygnięcia. Dostrzec przy tym trzeba wolę Samorządowego Kolegium Odwoławczego do poprawnego zakończenia postępowania, skoro zdecydowało się w na wydanie reformatoryjnego orzeczenia administracyjnego.

Przechodząc do rozważań merytorycznych w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie powyższej regulacji jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Zatem w przepisie tym nie ma mowy o tym czy owa szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego. Należy w tym względzie podzielić poglądy, jakie w analogicznych sprawach wyrażane były przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 3 marca 2008 r., II OSK 160/07, z 6 marca 2013 r., II OSK 2135/11, z 17 stycznia 2017 r., II OSK 1035/15 i przez WSA w Gliwicach w wyroku z 12 czerwca 2013 r., II SA/Gl 105/13). Można z nich wywieść, że bez znaczenia dla możliwości zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne jest przyczyna szkody wynikłej ze spowodowanej przez właściciela gruntu zmiany stanu wody, w szczególności to, czy działanie było legalne, czy też nie.

Należy w tym miejscu jeszcze wskazać, że z przepisu art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne wynika wyłączna kompetencja organu właściwego w sprawie stosunków wodnych do samodzielnego nałożenia na właściciela gruntu obowiązków o charakterze naprawczym, a więc przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania obowiązków zapobiegających szkodom. Spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie są to natomiast wszystkie takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Raz jeszcze podkreślić należy, że nie ma przy tym znaczenia, czy roboty te zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę lub skutecznym zgłoszeniem, ewentualnie czy zostały zalegalizowane. Zastosowanie przedmiotowego przepisu ma bowiem na celu doraźną ochronę stanu wód na gruncie, nie zaś ustalanie, czy prace zostały wykonane zgodnie z uzyskanym zezwoleniem.

Z tych też względów za nieuzasadnione uznać należało zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo wodne.

Dalej wskazać należy, iż ustalenie określonych w art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne przesłanek nałożenia na stronę skarżącą obowiązku określonego w tym przepisie, zostało zasadnie dokonane przez Kolegium głównie w oparciu o opinię biegłych. Sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają bowiem dla zastosowania art. 29 ustawy - Prawo wodne wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodno-prawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenie badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 21 maja 2018 r., II SA/Kr 286/18 i przywołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych). Stwierdzić wręcz można, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna (por. m.in. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., II OSK 1538/11 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 669/08).

W realiach niniejszej sprawy niewątpliwie ustalenia organu odwoławczego oparte były na szczegółowych, fachowych i obszernych opiniach biegłych, posiadających specjalności odpowiednie do przedmiotu opinii. Przy czym, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy zasadnie uznał sporządzone w sprawie opinie biegłych za wystarczające dla jej rozstrzygnięcia.

W sprawie pozostaje bezsporne, że skarżąca na stanowiącej jej własność działce nr 60, w obrębie [...], zlokalizowanej przy ul. B 36 wykonała roboty w postaci zwężenia światła rowu odpływowego i przekształciła go w rurę PCV, co w efekcie spowodowało zakłócenie dotychczasowego sposobu odprowadzania wód tym rowem. Dotychczas istniejący rów, jak wynika z materiału dowodowego sprawy to uszczelniony betonem rów o szerokości w koronie ok. 0,5 m i zbliżonej głębokości. Skarżąca dokonując jego przekształcenia zawęziła go do rozmiaru 100 mm, tj. średnicy zamontowanej rury PCV. Powyższe, jak wskazano w opinii biegłego spowodowało "zakłócenie trwającego od kilkudziesięciu lat, utrwalonego sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu posesji wyżej ległych, przede wszystkim z posesji Skarżącego (właściciela działki ewid. Nr 59 w obr. [...])".

Stosując wskazane powyżej przepisy należy mieć na uwadze wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, która została utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z tym orzecznictwem, spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. W orzecznictwie wymienia się liczne przypadki działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, takie jak: zmiana naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 lutego 2008 r., II SA/Lu 880/07). Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 stycznia 2010 r., II SA/Bd 995/09). Nie ma przy tym znaczenia, czy roboty te zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę lub skutecznym zgłoszeniem. Zastosowanie przedmiotowego przepisu ma na celu doraźną ochronę stanu wód na gruncie, nie zaś ustalanie, czy prace zostały wykonane zgodnie z uzyskanym zezwoleniem.

Powyższe przykłady wskazują, że przepis art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne ma zastosowanie wówczas, gdy zmiany stanu wody na gruncie wynikają z działań nie dotyczących istniejących urządzeń wodnych, a jedynie przy okazji wpływają na stosunki wodne w otoczeniu. W przedmiotowej sprawie powyższy przepis, w przekonaniu Sądu, został właściwie zastosowany. Skarżąca, jak wskazano, dokonała zwężenia dotychczasowego rowu odprowadzającego wodę, co zgodnie z wynikami ekspertyzy biegłych, spowodowało niekorzystną zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich. W tej sytuacji organy miały podstawę do nakazania skarżącej przywrócenia stanu poprzedniego.

W ocenie Sądu, Kolegium, wydając decyzję reformatoryjną, opierając się na ekspertyzie hydrologicznej opracowanej przez biegłego trafnie uznało, że w następstwie powyższych działań na działce nr 60 doszło do zmiany stosunków wodnych negatywnie oddziaływujących na przyległą do niej działkę nr 59.

Jak wskazał i przekonująco w swej opinii uzasadnił biegły, właścicielka działki ewid. Nr 60 w obr. [...] naruszyła stosunki wodne cyt. "[...] należy stwierdzić, że właścicielka działki ewid. nr 60 w obr. [...] (posesja 36) zwężając światło rowu odpływowego i przekształcając go w rurę PCV zakłóciła trwający od kilkudziesięciu lat, utrwalony sposób odprowadzania wód opadowych z terenu posesji wyżej ległych, przede wszystkim z posesji Skarżącego (właściciela działki ewid. nr 59 w obr. [...]). Wody opadowe, które do tej pory spływały rowem z działki ewid. nr 59 w obr. [...] są obecnie zatrzymywane w rowie na posesji nr 38 i w przypadku intensywnych deszczy wylewane na część podwórzową oraz zagrażają zalaniem budynku mieszkalnego. [...]"

Sąd w pełni podziela te ustalenia jako poczynione przez osobę kompetentną i dysponującą w tym zakresie fachową wiedzą. Ustalenia te jawią się jako rzetelne, przekonująco uzasadnione oraz należycie udokumentowane. W tej sytuacji orzekający w sprawie organ prawidłowo przyjął, że wskutek opisanych działań na terenie działki nr 60 doszło do naruszenia stosunków wodnych względem działki 59. Bez znaczenia przy tym pozostaje, jak wskazano wyżej, kwestia legalności istniejącego rowu. Nie jest rolą Sądu w ramach niniejszego postepowania, jak też nie leżało to w kompetencjach organów administracji, rozstrzyganie, czy w tym przypadku mamy do czynienia z legalnym urządzeniem, innymi słowy czy powstały w latach 40. XX wieku rów odprowadzający wodę posadowiony został w ówczesnych czasie zgodnie z przepisami prawa i czy obecnie jest on obiektem legalnym. Jak wskazano wyżej, w ramach niniejszego postępowania bowiem rolą organów a następnie Sądu była analiza zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, celem doraźnej ochrony stanu wód na gruncie, nie zaś ustalanie, czy prace związane z wykonaniem (utworzeniem) rowu zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa, albowiem powyższe nie podlega kwalifikacji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne.

Zagadnieniem, które winno być w ramach niniejszego postępowania rozważane winno być przede wszystkim, czy stwierdzenie naruszenia stosunków wodnych spowodowało powstanie realnej szkody dla gruntów sąsiednich.

Zauważyć w związku z tym należy, iż mimo że uciążliwościom z tym związanym nie został w toku postępowania przypisany konkretny wymiar finansowy, nie stoi to na przeszkodzie dla stwierdzenia zaistnienia realnej szkody dla gruntów sąsiednich. Zgodnie z wyrokiem NSA z 3 lutego 2015 r., II OSK 1621/13, w ramach postępowania prowadzonego na postawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne nie ma znaczenia rozległość szkody na gruncie sąsiednim, gdyż nie jest to postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyrządzone szkody. Dla zastosowania regulacji art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne wystarczające jest wykazanie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zmianami stanu wód na gruntach a wystąpieniem szkody na gruntach sąsiednich. W związku z powyższym nie ma potrzeby w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie wzmiankowanego przepisu szacowania szkód.

Odnosząc się w dalszym ciągu do kwestii możliwości wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie (wyrok NSA z 14 maja 2013 r., I OSK 75/13), że o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożonego decyzją administracyjną można mówić dopiero wtedy, gdy jego wykonanie jest niemożliwe nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, przy czym bez znaczenia są trudności i koszty wykonania nałożonego obowiązku. Mająca znaczenie prawne przyczyna braku możliwości wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym musi mieć charakter niezależny od podmiotu zobowiązanego i być trwała, co w sprawie nie ma miejsca, a co najmniej nie zostało wykazane.

Zdaniem Sądu, trudno w związku z powyższym postawić Kolegium zarzut, że nakładając na stronę skarżącą obowiązek wykonania robót niwelujących skutki niekorzystnych dla właściciela działki 59 zmian wynikających z naruszenia stosunków wodnych wskutek robót wykonanych na działce nr 60 nie wyważyło w sposób należyty interesów obu stron. W konsekwencji, Sąd podzielając stanowisko organów administracji co do wystąpienia wywołanej zmianą stosunków wodnych szkody dla działki 59, akceptuje również zasadność wyboru wskazanego w sentencji decyzji sposobu jej usunięcia.

W tym zakresie niewątpliwie organ powinien nakazać taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania, a jednocześnie nie będzie w sposób zbędny obciążał właściciela który dokonał zmian na gruncie. Kierując się wynikającą z art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne przesłanką ochrony interesu poszkodowanego, oznacza to przede wszystkim wybór rozwiązania skutecznie eliminującego problem, a dopiero w dalszej kolejności - w przypadku jeżeli kryterium to spełnione jest w kilku wariantach - najtańszego, względnie zaakceptowanego przez podmiot zobowiązany do jego wykonania. W tym zakresie nie jest możliwe - jak tego oczekuje skarżąca - odstąpienie od nałożenia obowiązku nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom/przywrócenia do stanu poprzedniego tylko z uwagi na fakt, że dokonanie powyższych działań (przywrócenie stanu poprzedniego) może powodować ewentualne konsekwencje dla działki skarżącej. Wykazywanie w tym zakresie, że również inni właściciele działek, w tym działki sąsiedniej w stosunku do działki skarżącej, a położnej dalej dokonali zmian w funkcjonowaniu rowu, np. przez jego zamurowanie. Powyższe nie może być argumentem na rzecz skarżącej, zakładającym, że zwalnia ją to z obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego swojego odcinka rowu odpływowego.

Podsumowując, stwierdzenie zaistnienia naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla działki nr 59 uprawniało organy administracji do władczej ingerencji w sprawie i nałożenia na skarżącą obowiązku przywrócenia poprzedniego światła rowu odpływowego. Istotą bowiem regulacji art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne jest przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli doszło do ich zakłócenia w wyniku działań powodujących niekorzystne warunki użytkowania i gospodarowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę prezentuje pogląd, iż dopuszczalna jest szeroka interpretacja przepisu art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, kiedy to przywrócenie stanu poprzedniego rozumie się jako wykonanie prac ziemnych, które wprawdzie nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu jaki istniał na danej nieruchomości w okresie przed dokonaniem naruszenia stosunków wodnych, lecz wystarczających by te naruszone stosunki wodne przywrócić i nie dopuścić do powstawania szkód na gruntach sąsiednich w przyszłości.

W ocenie Sądu ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada zgromadzonym dowodom, które zostały przez organy zgodnie z wymogami procedury administracyjnej wszechstronnie rozpatrzone. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia (art. 7 k.p.a.), zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonując jego oceny w sposób zgodny z art. 80 k.p.a.; dotyczy to w szczególności sporządzonej w sprawie przez biegłego rzetelnej i wyczerpującej ekspertyzy hydrologicznej, której prawidłowości skarżąca nie zdołała podważyć (opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym - w razie przesądzenia tego związku - rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 155/19).

Stronom zapewniono czynny udział na każdym etapie postępowania. W zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, a ich uzasadnienie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Nie znajdują w związku z tym potwierdzenia sformułowane w skardze zarzuty naruszenia tak przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Niezgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z oczekiwaniami strony skarżącej nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa. Skoro bowiem wskazana przez biegłego zmiana stanu wody szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (co wystarczająco zostało w sprawie udokumentowane), to nie mogło być wątpliwości, że zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne miało w sprawie dostateczne uzasadnienie.

Wykonanie nakazu zawartego w decyzji będzie eliminowało w całości szkodliwe oddziaływanie zmian stanu wody na gruncie. Rozważając sposób zapobieżenia niekorzystnym zmianom stanu wody na gruncie, tj. wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, wskazano rozwiązanie, które spełniając wymóg skuteczności będzie najbardziej racjonalne i uzasadnione.

Z podanych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

dc