Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 657/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art, 7, art. 75 par 1, art. 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 31zo ust. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.N. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek za okres od 1 listopada 2021 r. do 30 listopada 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzję z dnia [...], znak: [...]. [pic]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy A.N. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 30 marca 2020 r. A.N. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Jako kod przeważającej działalności według PKD wskazał 4771Z.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił A.N. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r." wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

We wniosku z dnia 30 grudnia 2020 r. strona zaznaczyła, że prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 4771Z, natomiast z rejestru REGON oraz bazy CEDiG wynika, że przeważająca działalność oznaczona jest kodem PKD 1411Z, który nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ust. 10 cyt. ustawy.

W związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za wskazany powyżej okres.

Od powyższej decyzji A.N. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł że prowadzi działalność gospodarczą od 16 maja 1983 r. do chwili obecnej. Podał, że w dniu rozpoczęcia działalność gospodarcza została oznaczona kodem PKD 1411Z, jednak na przestrzeni długiego okresu prowadzenia działalności, dopisywane były nowe kody PKD, ponieważ profil działalności ulegał zmianie. Skarżący wskazał, że od wielu lat główną i najważniejszą działalnością jest sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach w wielkopowierzchniowych galeriach handlowych oznaczona kodem PKD 4771Z. Zmiana kodu PKD na przeważający kod, jakim jest działalność handlowa, jak podkreślił skarżący nie była do tej pory konieczna, ponieważ głównym problemem było utrzymanie firmy, wyspecjalizowanej załogi i wywiązywanie się z ciążących zobowiązań. Skarżący nadmienił również, że czas związany z pandemią COVID-19 jest wyjątkowo trudny dla przetrwania jego firmy. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie wniosku.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się ponownie do treści art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych wskazał, że w wyniku ponownej weryfikacji złożonych dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych oraz wpisów do rejestrów prowadzenia działalności gospodarczej ustalono, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą od dnia 16 maja 1983 r. We wniosku z dnia 30 grudnia 2020 r. jako kod przeważającej działalności gospodarczej podał kod PKD 4771Z, podczas gdy jak wynika z treści pisma Urzędu Statystycznego w Ł. z dnia 29 marca 2021 r. na dzień 30 września 2020 r. jako kod przeważającej działalności został wpisany kod PKD 1411Z.

W związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podkreślił, że od 1999 r. prowadzi działalność oznaczoną kodem PKD 4771Z oraz 4772Z, które spełniają warunki do przyznania wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Podał, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń), charakteryzującego działalność jednostki. Przychód z prowadzonej działalności gospodarczej według stanu na dzień 30 września 2020 r. pochodził z kodów PKD 4771Z oraz 4772Z. Jako przykład podał, że w listopadzie i grudniu 2019 r. przychód z działalności oznaczonej kodami PKD 4771Z oraz 4772Z wyniósł 94847,97 zł i 133778.05 zł natomiast z działalności oznaczonej kodem PKD 1411Z – 51755,12 zł i 78356,84 zł. Zdaniem skarżącego wymóg, o którym mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy ma charakter jedynie pomocniczy, a kod PKD ma w istocie charakter statystyczny i w żadnym wypadku nie przesądza o faktycznie (realnie) wykonywanej działalności. Niedopełnienie obowiązku zmiany kodu PKD nie może oznaczać pozbawienia prawa do pomocy publicznej w związku z epidemią COVID-19 w sytuacji gdy przychód z działalności oznaczonej kodami PKD4771Z oraz 4772Z był przychodem przeważającym.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że przepisy o udzielaniu ulg, ustanawiające zakres i zasady ich udzielania mają charakter przepisów wyjątkowych i muszą być interpretowane ściśle, w tym znaczeniu, że uprawnionymi do ulgi będą tylko te podmioty, które spełniają wprost przesłanki jej udzielenia, wykazane w sposób wymagany przez ustawodawcę. Rozszerzanie metod ustalania i przesłanek udzielenia ulg określonych przez ustawodawcę jest działaniem niezgodnym z prawem.

Przedsiębiorcy mają obowiązek w myśl art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tekst jedn. Dz.U z 2020 r., poz. 2296) we wniosku o wpis do centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej wskazać przedmiot wykonywanej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie podklasy, w tym jeden przedmiot przeważającej działalności. Dane w tym zakresie podlegają wpisowi z mocy prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a cyt. ustawy, przedsiębiorca jest zobowiązany do złożenia wniosku o zmianę wpisu w terminie 7 dni od wystąpienia zmiany danych podlegających wpisowi. Każdy więc przedsiębiorca, który nie realizuje tego obowiązku postępuje w sposób niezgodny z prawem. Dane wynikające z dokonanego do CEIDG wpisu podlegają domniemaniu prawdziwości, zaś przedsiębiorca odpowiada za szkodę wynikłą z braku aktualnych danych w tym rejestrze (art. 16 ustawy). Zapisy te wprowadzają jednoznaczny obowiązek dla przedsiębiorcy do aktualizacji zapisów co do rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, a brak aktualizacji lub błędne zadeklarowanie działalności obciąża przedsiębiorcę, który w ten sposób nie wykonuje swoich obowiązków.

Brak jest w ocenie organu podstaw aksjologicznych do szczególnego traktowania przedsiębiorców (nie realizujących swoich obowiązków ewidencyjnych, bądź realizujących je w sposób nieprawidłowy) poprzez dokonanie wykładni przepisów prawa w zakresie sposobu ustalania przesłanek do ulgi z pominięciem treści art. 31 zo ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. lub też wbrew jej literalnemu brzmieniu. To bowiem przedsiębiorca ponosi konsekwencje swojego działania w zakresie występujących obowiązków rejestracyjnych.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ podkreślił że przepisy w sposób jednoznaczny nakazywały organom oceniać wniosek płatnika składek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek co do spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10 art. 31zo, w zakresie oznaczenia rodzaju prowadzonej przeważającej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 - na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Jak wynika z ustaleń organu, a czego nie kwestionuje sam skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą na produkcji obuwia i odzieży skórzanej, którą następnie sprzedaje w swoich sklepach, a zatem zdaniem organu działalność polegająca na produkcji ma charakter działalności przeważającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 stycznia 2021 r. zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 31zq ust. 7 oraz art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), dalej: ustawa COVID-19.

Zgodnie z art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r." wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Stosownie do treści art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

ZUS wskazał, że skarżącemu odmówiono prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek z uwagi na to, że na dzień 30 września 2020 r. w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) oraz w rejestrze REGON widniał kod PKD 1411Z, dotyczący przeważającej działalności gospodarczej, który nie uprawniał skarżącego do otrzymania przedmiotowej pomocy na podstawie art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19.

Skarżący wyjaśnił natomiast, że w dniu rozpoczęcia działalność gospodarcza została oznaczona kodem PKD 1411Z, jednak na przestrzeni długiego okresu prowadzenia działalności, dopisywane były nowe kody PKD, ponieważ profil działalności ulegał zmianie. Wskazał, że od wielu lat główną i najważniejszą działalnością jest sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach w wielkopowierzchniowych galeriach handlowych oznaczona kodem PKD 4771Z oraz 4772Z, które spełniają warunki do przyznania wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. W skardze podał również, że przychód z prowadzonej działalności gospodarczej według stanu na dzień 30 września 2020 r. pochodził z kodów PKD 4771Z oraz 4772Z, a wymóg, o którym mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy ma charakter jedynie pomocniczy. Zdaniem skarżącego kod PKD ma w istocie charakter statystyczny i w żadnym wypadku nie przesądza o faktycznie (realnie) wykonywanej działalności.

Spór w sprawie dotyczy zatem tego, czy organ rozpoznając wniosek strony powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD na podstawie wpisu w CEIDG, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też przyjąć kod PKD, odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

Z brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 ustawodawca zdecydował się o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów k.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych. Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach k.p.a. (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON.

Zauważyć ponadto należy, że ocena rodzaju i rozmiaru rzeczywiście wykonywanej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Istotne jest precyzyjne ustalenie, jaką faktycznie przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) wnioskodawca na dzień 30 września 2020 r. prowadził, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował, czy to w rejestrze REGON, czy też w ewidencji CEIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej statuowaną w art. 7 k.p.a. należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu art. 7 i 78 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organ nieprawidłowo przyjął, że skoro w bazie CEIDG i rejestrze REGON skarżącego znajduje się kod przeważającej działalności, który nie znajduje się w katalogu uprawnionych do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek określonym w 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 to skarżącemu należy odmówić wnioskowanej ulgi. Organ nie uwzględnił, że przesłanką materialnoprawną wsparcia, określoną w powyższym przepisie, jest rodzaj faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę "przeważającej" działalności gospodarczej, a klasyfikacja PKD jest tylko preferowanym, ale nie wyłącznym środkiem dowodowym do jej ustalenia. W konsekwencji organ nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych sprawy, tj. ustalenia faktycznie prowadzonej przez skarżącego przeważającej działalności gospodarczej na dzień 30 września 2020 r. W tym zakresie nie rozważył argumentacji skarżącego zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazującej, że na dzień 30 września 2020 r. prowadził faktycznie przeważająca działalność oznaczoną kodem PKD 4771Z, tj. sprzedaż detaliczna odzieży w wyspecjalizowanych sklepach w wielkopowierzchniowych galeriach handlowych. Zauważyć należy, że wprawdzie pismem z dnia 25 lutego 2021 r. organ powiadomił stronę o możliwości przedłożenia dokumentów niezbędnych do udowodnienia okoliczności podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże pismo to zostało sformułowane w sposób bardzo ogólny i lakoniczny, nie zawiera jasno sprecyzowanego wezwania, jakie dokumenty powinien przedłożyć skarżący aby udowodnić okoliczności i argumentację przedstawioną we wniosku, tj. że przeważającą działalnością gospodarczą, którą faktycznie prowadzi jest działalność oznaczona kodem PKD 4771Z. ZUS nie wyjaśnił również, jak należy rozmieć pojęcie "przeważającej działalności gospodarczej", co uniemożliwiło skarżącemu poznanie motywów działania organu i wykazania poprzez przedstawienie odpowiednich dokumentów rodzaju faktycznie prowadzonej działalności gospodarczej i jej przeważającego charakteru.

W motywach rozstrzygnięcia organ, nie odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na danych wynikających z bazy CEIDG, rejestru REGON oraz pisma Urzędu Statystycznego w Ł. z dnia 29 marca 2021 r., co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisów tych wynikał obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Obowiązek ten winien zostać zrealizowany poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. W prowadzonym postępowaniu organ winien dopuścić jako dowody w sprawie wszystko, co może się przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, oraz uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu miała być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W niniejszej sprawie organ orzekający powyższym zasadom prowadzenia postępowania niewątpliwe uchybił, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, w rezultacie wydania decyzji negatywnej dla strony. W sprawie przedwcześnie przyjęto, że skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez odniesienia się do przedstawionych przez niego argumentów na okoliczność, że na dzień 30 września 2020 r. spełniał kryterium prowadzenia przeważającej działalności według wskazanego we wniosku kodu PKD 4771Z.

Podkreślić należy, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r., poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny, nie tworzy stanu prawnego i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach: z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12, OSNP 2013/21-22/260 i z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, LEX nr 2183487 oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony, jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Wskazać także należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. 2015 r., poz. 2009). Stosownie do § 9 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla: a) działalności wpisanej do CEIDG, b) działalności rolniczej, c) pozostałej działalności, niewymienionej w lit. a i b, prowadzonej na własny rachunek w celu osiągnięcia zysku - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone ww. rozporządzeniu.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ naruszył też art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 Zawarte w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 sformułowanie "prowadzona działalność oznaczona według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG/REGON kod wymieniony w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 (przy założeniu spełnienia pozostałych przesłanek zawartych w przepisie), mimo że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 nie można pominąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

Podkreślić zatem jeszcze raz należy mając na uwadze powyższe rozważania, że pomoc, o której mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w tych przepisach jako przeważających. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana.

Nie można też tracić z pola widzenia także tego, że przepisy ustawy COVID- 19 mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych.

Omawiany rodzaj wsparcia został przez Parlament Rzeczypospolitej Polskiej uchwalony w grudniu 2020 r., a przesłanki wsparcia określono według danych gromadzonych przez służby statystyki publicznej na dzień 30 września 2020 r. i 30 września 2019 r. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie ani w listopadzie 2020 r. uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. z 2021 r., poz. 423).

Podobnie większość ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzanej kolejnymi rozporządzeniami nie były wprost określane odwołaniem się do kodów PKD (z nielicznymi wyjątkami), lecz miały zasadniczo charakter opisowy (por. np. § 6 i § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w brzmieniu obowiązującym 1 listopada 2020 r.- Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 ze zm.).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym.

Powyższe nie oznacza jednak aprobaty dla zaniechania, jakiego dopuścił się skarżący, ponieważ powinien na bieżąco, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszać wszelkie zmiany danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na określone podmioty, w tym w zakresie danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby podmioty te mogły rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20).

Podsumowując, stwierdzić należy, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącego działalności będącej działalnością przeważającą na dzień 30 września 2020 r., opierając rozstrzygnięcie wyłącznie na formalnym wpisie przeważającej działalności do bazy CEiDG i rejestru REGON. W tym zakresie całkowicie zignorował argumentację skarżącego wskazującą na prowadzenie przez niego deklarowanej we wniosku przeważającej działalności gospodarczej o kodzie PKD 4771Z, co oznacza, że wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek było co najmniej przedwczesne. Organ w sposób nieuprawniony przyjął, że skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez jakiekolwiek oceny argumentacji skarżącego przedstawionej w toku prowadzonego postępowania. Tymczasem, okoliczności te w kontekście prawidłowej wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy COVID1-19 miały istotne znaczenie dla możliwości udzielenia wnioskowanej ulgi. Tym samym strona pozbawiona została możliwości wykazania, że spełnia kryterium prowadzenia przeważającej działalności według kodu PKD uprawniającego do zwolnienia ze składek. Wydane w sprawie decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ocenić należy zatem ocenić jako istotnie naruszające art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-10 w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 160/21, z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 165/21, WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 255/21, WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 321/21 i WSA w Łodzi z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 360/21, wskazane w odpowiedzi na skargę, ponieważ zostały wydane w początkowym okresie obowiązywania ustawy COVID-19 i nie zostało zaakceptowane w późniejszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ uwzględni zawartą w wyroku wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wezwie skarżącego do przedłożenia stosownych dowodów, z których wynikałoby, że prowadzona przez niego faktyczna działalność gospodarcza w przeważającym zakresie odpowiada kodowi PKD 4772Z, wymienionemu w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Jednocześnie organ wyjaśni, jakie dokumenty powinien przedstawić organowi w celu wykazania rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawidłowości podanego kodu PKD, a następnie organ dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego, mając na uwadze przepisy ustawy COVID- 19 oraz przepisy k.p.a. i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W przypadku ustalenia, że skarżący na dzień 30 września 2020 r. jako rodzaj działalności przeważającej prowadził działalność sklasyfikowaną pod kodem wymienionym w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 organ winien dokonać ustaleń także w zakresie pozostałych przesłanek uzasadniających udzielenie wnioskowanego zwolnienia.

bg