Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1162/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 4 i 5
journal: Dz.U. 2002 nr 57 poz 520
law: Rozporządzenie Rady MInistrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do  prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank.
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 297/12 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 297/12, uwzględnił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 29 [...] 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za istotne naruszenie przepisów prawa.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z 11 [...] 2006 r., nr [...], na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157 poz. 1119, dalej: ustawa o nadzorze) oraz art. 167 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2006 r. Nr 183, poz. 1538 ze zm. dalej: ustawa o obrocie), nałożyła na P. S.A. z siedzibą w W. (dale: skarżąca lub spółka) karę pieniężną w kwocie [...] złotych za istotne naruszenie przepisów prawa, polegające na braku należytego nadzoru w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową, w związku z przekazaniem przez M. A., doradcę inwestycyjnego zatrudnionego w P. S.A. J. B. zatrudnionemu w P. S.A. w e-mailu z dnia 10 [...] 2003 r., informacji na temat liczby kupowanych akcji spółki S. S.A. w okresie od dnia 15 [...] 2003 r. do dnia 8 [...] 2003 r. na rachunek funduszy P. Otwarty Fundusz Inwestycyjny oraz P. S.A. oraz w e-mailu z dnia 2 [...] 2003 r. parametrów planowanej transakcji na rachunek funduszy zarządzanych przez P. S.A., tj. zamiaru kupna akcji spółki S. S.A. w transakcjach pakietowych z dnia 2 [...] 2003 r. po cenie [...] zł, przy negocjowaniu warunków przeprowadzenia transakcji pakietowych dotyczących spółki S. S.A.

Komisja stwierdziła, że informacje przekazane przez M. A. we wskazanych wiadomościach e-mail stanowiły tajemnicę zawodową, w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (tj.: Dz. U. z 2002 r. Nr 49, poz. 447 ze zm., dalej także: "p.p.o.p.w."), który stanowi, że przez tajemnicę zawodową rozumie się informacje związane z publicznym obrotem, których ujawnienie mogłoby naruszyć interes uczestników tego obrotu. W ocenie organu, nadzór wewnętrzny P. S.A. w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową nie był sprawowany należycie. W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że w aktach sprawy znajdują się kopie raportów z kilkudziesięciu kontroli prowadzonych przez Zespół ds. Nadzoru. W odniesieniu do transakcji zawartej w dniu 2 [...] 2003 r., Zespół ds. Nadzoru przeprowadził wewnętrzne postępowanie wyjaśniające w [...] 2004 r., po ukazaniu się publikacji prasowych dotyczących tej transakcji, w wyniku którego stwierdzono prawidłowość realizacji transakcji dotyczących akcji spółki S. S.A. na rachunek Funduszy i Klientów Indywidualnych. W raporcie wewnętrznym, sporządzonym w dniu 1 [...] 2004 r. przez B. B. - Kierownika Zespołu ds. Nadzoru, stwierdzono, że nie znaleziono jakichkolwiek przesłanek wskazujących na działania niezgodne z przepisami prawa, zasadami etyki, czy wewnętrznymi procedurami P. S.A. Natomiast w odniesieniu do przekazania przez M. A. informacji w e-mailu z dnia 10 [...] 2003 r. nie przeprowadzono kontroli, ani czynności wyjaśniających. W konsekwencji Komisja Nadzoru Finansowego uznała, że nadzór wewnętrzny w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową nie był sprawowany należycie, co uzasadniało nałożenie stosownej kary pieniężnej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z dnia 29 [...] 2007 r. utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia 11 [...] 2006 r., w całości podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Komisja uznała, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zastosowanie wobec P. S.A. sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej ze względu na istotne naruszenie przepisów prawa w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w funkcjonowaniu nadzoru wewnętrznego w P. S.A. Zdaniem organu, informacja przekazana przez M. A. w korespondencji mailowej nie była publicznie dostępna, gdyż raport, jaki został przekazany do Urzędu Komisji, nie zawierał ww. danych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2112/09, uchylił obie sporne decyzje Komisji Nadzoru Finansowego, a Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 898/10, uznając zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2112/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, powołał jako podstawę swojego orzeczenia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., niewskazując jednakże żadnego przepisu postępowania naruszonego przez organ, a także nie wykazując w uzasadnieniu wydanego orzeczenia prawdopodobieństwa wpływu bliżej nieokreślonych naruszeń na wynik sprawy administracyjnej, a tym bardziej, że był to wpływ istotny.

NSA podkreślił, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż WSA w Warszawie uznał, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu jest niekonsekwentne i wzajemnie sprzeczne, bowiem Sąd I instancji nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, a jednocześnie uznał, że skargę należy uwzględnić z powodu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika, z jakiej przyczyny doszło do uwzględnienia skargi na tej właśnie podstawie. Według NSA, tak istotna wada spornego uzasadnienia powoduje, że nie jest możliwe odtworzenie i skontrolowanie toku rozumowania przyjętego przez WSA w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę spółki. Na wstępie Sąd zaznaczył, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, że Sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, KNF przy wydawaniu spornych decyzji dopuściła się istotnej obrazy przepisów prawa materialnego, tj. art. 167 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z § 10 ust. 2 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank (Dz. U. z 2002 r. Nr 57, poz. 520, dalej: rozporządzenie z 15 kwietnia 2002 r.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zarazem zastosowanie, pomimo prawidłowego - co do zasady - ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jednocześnie, w ocenie Sądu, Komisja Nadzoru Finansowego, wydając obie decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej, dopuściła się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji powyższych uchybień - zasadniczej obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nawet w przypadku ewentualnego stwierdzenia, że doszło do naruszenia przez M. A. - pracownika skarżącej spółki P. S.A. przepisów "Regulaminu ochrony przepływa informacji poufnych i zasad etyki zawodowej PPIM" lub przepisów prawa, brak stwierdzenia takiego naruszenia przez komórkę nadzoru wewnętrznego w P. S.A., w szczególności, pomimo przeprowadzonych kontroli, nie może stanowić automatycznie o naruszeniu przez spółkę P. S.A. przepisów § 10 ust. 2 pkt. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 15 kwietnia 2002 r., bowiem § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia, stanowi, że dom maklerski jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6, wydzielić w swojej strukturze organizacyjnej komórkę nadzoru wewnętrznego oraz zapewnić tej komórce odpowiednią niezależność, umożliwiającą prawidłowe wykonywanie obowiązków. Natomiast zgodnie z § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia, do zadań komórki nadzoru wewnętrznego należy m. in.: nadzór nad przepływem informacji poufnych i informacji stanowiących tajemnicę zawodową oraz zabezpieczenie dostępu do nich (pkt 1), badanie zgodności działalności domu maklerskiego i czynności wykonywanych w ramach tej działalności przez pracowników domu maklerskiego z przepisami prawa, regulaminami wewnętrznymi domu maklerskiego, regulacjami spółek prowadzących giełdę i rynek pozagiełdowy, regulacjami krajowego Depozytu Papierów Wartościowych S.A., regulacjami innych izb rozliczeniowych, których uczestnikiem jest dom maklerski, oraz regulacjami izby gospodarczej, o której mowa w art. 51 ustawy, o ile dom maklerski należy do takiej izby (pkt 4), a także przeprowadzanie systematycznych kontroli w zakresie, o którym mowa w pkt 1-4 (pkt 5).

W tej sytuacji zdaniem WSA należy uznać, że przepisy te, ani żadne inne, nie określają wymogu stuprocentowej skuteczności w ujawnianiu i przeciwdziałaniu przez komórkę nadzoru wewnętrznego w domu maklerskim przypadkom naruszania regulacji wewnętrznych lub przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw prawnych uzasadniających stanowisko, że za prawidłowe wykonywanie przez komórkę nadzoru wewnętrznego zadań określonych w § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia z 15 kwietnia 2002 r., można uważać jedynie podejmowanie takich czynności, których wynikiem jest formułowanie wniosków zbieżnych z oczekiwaniami i poglądami organu nadzoru w zakresie określonej interpretacji przepisów prawa lub w/w Regulaminu ochrony przepływu informacji poufnych. Według Sądu przyjęcie takiego sposobu interpretacji wspomnianego przepisu powołanego rozporządzenia oraz ustawy o obrocie, jaki proponuje Komisja, zmuszałoby jednak do uznania tych unormowań za sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa, zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela.

Należy zauważyć, iż w dniu wydawania obu spornych decyzji administracyjnych brak było bowiem unormowania, z którego jednoznacznie wynikałoby, iż za prawidłowe wykonywanie przez komórkę nadzoru wewnętrznego biura maklerskiego zadań określonych w § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia z 15 kwietnia 2002 r., można uważać jedynie podejmowanie takich czynności, których wynikiem jest formułowanie wniosków zbieżnych z oczekiwaniami i poglądami organu nadzoru, w zakresie określonej interpretacji przepisów prawa.

Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji przesłanką zastosowania sankcji określonej zarówno w art. 167 ust. 2 w zw. z art. 167 ust. 1 pkt 1 ustawy o obrocie, jak i jego odpowiedniku - art. 45 ust. 1a pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 Prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi - jest istotne naruszenie przez dom maklerski przepisów prawa. Nie chodzi zatem o każdy przypadek naruszenia przepisów prawa, a jedynie o okoliczności o charakterze kwalifikowanym - istotnie naruszające normy prawne. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż pomiędzy zakresem pojęcia "brak naruszenia przepisów prawa" a "istotne naruszenie przepisów prawa" występuje całe spektrum okoliczności stanowiących znikome, nieznaczne, ograniczone, umiarkowane, krótko mówiąc "zwykłe" naruszenie przepisów prawa. Organ nadzoru nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy określenia stopnia wadliwości postępowania ze strony skarżącej spółki P. S.A., co należy uznać za uchybienie procesowe o charakterze istotnym, albowiem, aby spełniona została przesłanka "istotności naruszenia", musi zostać ono bezwzględnie i ponad wszelką wątpliwość dowiedzione i uzasadnione przez organ administracyjny w wyniku przeprowadzonego postępowania. Tymczasem ustalenia dokonane przez KNF w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, w żadnym razie nie wskazują na fakt "istotnego" naruszenia przepisów prawa przez stronę skarżącą, ani nie zawierają jakiegokolwiek wywodu uzasadniającego pogląd, że zachowaniu skarżącej spółki w odniesieniu do funkcjonowania nadzoru wewnętrznego należało przypisać cechy tego rodzaju "istotnego naruszenia".

Komisja Nadzoru Finansowego w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

Naruszenie prawa materialnego, tj. § 10 ust. 2 pkt 1, 4, 5 w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia z 15 kwietnia 2002 r. przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do przyjęcia, iż strona nie dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa, będącego podstawą nałożenia kary administracyjnej przez organ;

Naruszenie przepisów postępowania stanowiących uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed KNF nie doszło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a także wydania rozstrzygnięcia w oparciu o dowolną ocenę dowodów i w konsekwencji obrazę zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że KNF w związku z nałożeniem sankcji administracyjnej wykroczyła poza prawne ramy działania organów administracji oraz naruszyła zasadę określoności przepisów prawa;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia nie znajdujące oparcia w aktach sprawy administracyjnej;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe, wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie, wskazujące, że pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i dokonaniu dowolnej oceny dowodów, stan faktyczny został ustalony przez organ administracji prawidłowo.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s.425 i powołane tam orzeczenia). Jednakże tę kolejność rozpoznawania zarzutów należy zmodyfikować w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisów prawa. Przy takim zarzucie w pierwszej kolejności należy ustalić treść przepisu prawa materialnego, gdyż ona warunkuje zakres i granice postępowania wyjaśniającego. Nadto w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż uzasadnione jest łączne odniesienie się do tych zarzutów.

Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 4 i 5 omawianego rozporządzenia:

1."Dom maklerski jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6, wydzielić w swojej strukturze organizacyjnej komórkę nadzoru wewnętrznego oraz zapewnić tej komórce odpowiednią niezależność umożliwiającą prawidłowe wykonywanie obowiązków.

2. Do zadań komórki nadzoru wewnętrznego należy:

1) nadzór nad przepływem informacji poufnych i informacji stanowiących tajemnicę zawodową oraz zabezpieczenie dostępu do nich,

4) badanie zgodności działalności domu maklerskiego i czynności wykonywanych w ramach tej działalności przez pracowników domu maklerskiego z przepisami prawa, regulaminami wewnętrznymi domu maklerskiego, regulacjami spółek prowadzących giełdę i rynek pozagiełdowy, regulacjami krajowego Depozytu Papierów Wartościowych S.A., regulacjami innych izb rozliczeniowych, których uczestnikiem jest dom maklerski, oraz regulacjami izby gospodarczej, o której mowa w art. 51 ustawy, o ile dom maklerski należy do takiej izby,

5) przeprowadzania systematycznych kontroli w zakresie, o którym mowa w pkt 1-4.

Treść przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że dom maklerski jest zobowiązany powołać komórkę nadzoru wewnętrznego oraz zapewnić tej komórce odpowiednią niezależność umożliwiającą prawidłowe wykonywanie obowiązków. Obowiązki te polegają na skutecznym i efektywnym wykonywaniu zadań, które zostały określone w ust. 2 tego przepisu. Istotą omawianego przepisu jest stworzenie mechanizmu pozwalającego na wykrywanie naruszeń oraz ich zapobieganiu. Założenie to jest możliwe do zrealizowania wówczas, gdy komórka nadzoru wewnętrznego działa prawidłowo, tj. skutecznie. Jak trafnie podkreślił autor skargi kasacyjnej, działanie komórki nadzoru wewnętrznego polega zatem nie tylko na monitorowaniu działalności danego podmiotu i prowadzeniu systematycznych kontroli, ale również na wykrywaniu przypadków naruszeń w zakresie podlegającym jej kontroli. Innymi słowy komórka nadzoru wewnętrznego zobowiązana jest w trakcie przeprowadzonej kontroli - stosownie do postanowień omawianego przepisu – do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego i odniesienia go do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i regulacji wewnętrznych domu maklerskiego, a następnie stwierdzić, czy miały miejsce nieprawidłowości.

Tymczasem WSA w Warszawie, dokonując wykładni § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 4 i 5 rozporządzenia stwierdził, że przepisy te, ani żadne inne, nie określają wymogu stuprocentowej skuteczności w ujawnianiu i przeciwdziałaniu przez komórkę nadzoru wewnętrznego w domu maklerskim przypadkom naruszania regulacji wewnętrznych lub przepisów prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tego przepisu jest błędna. Jak już wskazano wyżej do obowiązków komórki nadzoru wewnętrznego należy ustalenie stanu faktycznego i stwierdzenie, czy ten stan faktyczny jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa (brak naruszeń), czy też do takiego naruszenia doszło.

Skoro w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie przyjął, że stan faktyczny został przez organ ustalony prawidłowo, tj. miało miejsce ujawnienie tajemnicy zawodowej osobie nieuprawnionej, to niestwierdzenie przez nadzór wewnętrzny w P. S.A. naruszenia przepisów prawa, czy też regulacji wewnętrznych przez pracownika spółki w odniesieniu do transakcji akcjami S. S.A. oraz nieprzeprowadzenie udokumentowanych czynności kontrolnych, których przedmiotem był e-mail z 10 [...] 2003 r., należy konsekwentnie zakwalifikować, jako brak prawidłowego nadzoru w zakresie przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową. Oznacza to, że Komórka nadzoru wewnętrznego nie wykonała w sposób prawidłowy swoich obowiązków, określonych w § 10 ust. 2 Rozporządzenia. Niewykonanie zaś tych obowiązków może stanowić podstawę do nałożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego sankcji administracyjnej, jeżeli organ stwierdził, że niewykonanie tych obowiązków stanowi istotne naruszenie prawa.

Komisja Nadzoru Finansowego ustaliła zakres obowiązków komórki nadzoru wewnętrznego zgodnie z jednoznaczną treścią § 10 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 rozporządzenia. Ustalenie zakresu spoczywających na P. S.A. obowiązków nie wykracza poza normatywną treść tego przepisu i tym samym nie narusza zasady określoności przepisów prawa. Dlatego też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i 7 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP zasługuje na uwzględnienie.

Usprawiedliwionym jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji zarzucając organowi nie wskazanie pełnego wyjaśnienia okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary, po pierwsze nie zarzucił, iż stan faktyczny został ustalony nieprawidłowo czy też zawiera niekompletne ustalenia faktyczne, po drugie nie wskazał, jakie jeszcze istotne okoliczności należy wziąć pod uwagę.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. okazał się także zasadny. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła karę administracyjną na P. S.A., pomimo tego że nie ustaliła faktu "istotnego naruszenia" przepisów prawa przez spółkę ani też nie zawarła w decyzjach wywodu uzasadniającego pogląd, że zachowanie tego podmiotu w odniesieniu do funkcjonowania nadzoru wewnętrznego wyczerpuje cechy tego rodzaju "istotnego naruszenia". Jednocześnie Sąd wskazał, że to uchybienie nie pozwala mu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonych decyzji jednoznacznie wynika, iż Komisja nie ograniczyła się tylko do samego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, ale także dokonała oceny wagi tych naruszeń, które uznała za istotne i wobec tego uzasadniające zastosowanie przewidzianej prawem sankcji. Organ drugiej instancji odnosząc się do twierdzeń i zarzutów skarżącej spółki wskazał, że strona nie przedstawiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nowych okoliczności, które zaważyłyby na dokonanej ocenie stanu faktycznego.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, w punkcie wyjścia podkreślić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stanowiąc integralną część rozstrzygnięcia sądowego, uzasadnienie realizuje, więc istotne przypisane mu funkcje, zwłaszcza zaś funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie zawiera ono jednoznacznego stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo. Bowiem, zdaniem Sądu, organ nadzoru zasadnie stwierdził, że w przypadku transakcji na akcjach S. S.A. miały miejsca negocjacje, a następnie doszło do nabycia akcji w ramach określonego kręgu inwestorów w wyniku transakcji, do zawarcia której doszło poza sesja giełdową, w żadnym przypadku nie oznacza to, iż podmiotowa transakcja zawarta została poza publicznym obrotem papierami wartościowymi, a w konsekwencji, że nie mogło dojść do naruszenia tajemnicy zawodowej. Jednakże Sąd nie podzielił stanowiska organu, że " tym samym, (...) nadzór wewnętrzny w skarżącej spółce P. S.A. był sprawowany nienależycie, albowiem ta kwestia nie została należycie wykazana przez KNF". Dalej Sąd ocenił, że organ dopuścił się przy wydawaniu przedmiotowych rozstrzygnięć istotnej obrazy przepisów prawa materialnego, tj. przede wszystkim przepisów art. 167 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zarazem ich zastosowanie, pomimo prawidłowego, – co do zasady – ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Jednocześnie Sąd zarzucił organowi, iż dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, w konsekwencji powyższych uchybień – zasadniczej obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Nadto Sąd wskazał, że nawet w przypadku ewentualnego stwierdzenia, że doszło do naruszenia przez pracownika spółki M. A. przepisów "Regulaminu ochrony przepływu informacji poufnych i zasad etyki zawodowej P." lub przepisów prawa, brak stwierdzenia takiego naruszenia przez komórkę nadzoru wewnętrznego P. S.A., w szczególności pomimo przeprowadzenia kontroli, nie może stanowić automatycznie o naruszeniu przez spółkę przepisów § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu, organ nadzoru nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy określenia stopnia wadliwości postępowania ze strony P. S.A., co należy uznać za uchybienie procesowe o charakterze istotnym, albowiem aby spełniona została przesłanka "istotności naruszenia" musi zostać ono bezwzględnie i ponad wszelką miarę dowiedzione i uzasadnione przez organ administracji w wyniku przeprowadzonego postępowania. Tymczasem ustalenia dokonane przez KNF nie zawierają jakiegokolwiek wywodu uzasadniającego pogląd, że zachowanie skarżącej spółki w odniesieniu do funkcjonowania nadzoru wewnętrznego należało przypisać cechy "istotnego naruszenia". Podsumowując swój wywód Sąd pierwszej instancji stwierdzili, że uchybienie to nie pozwoliło mu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie składu orzekającego, aby zaskarżoną decyzję Komisji ocenić w sposób prawidłowy, trzeba dysponować stanowiskiem organu nadzoru zawierającym precyzyjne odniesienie się do wszystkich elementów (przesłanek) dotyczących podstaw zastosowania sankcji administracyjnej. Przy czym dalej wskazano, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych przez organ pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary.

Jednocześnie uchylając obie decyzje Komisji Nadzoru Finansowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a, Sąd nie zawarł wskazań co do dalszego postępowania.

W tym miejscu należy przypomnieć, że realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle obowiązujących przepisów prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Natomiast jeżeli chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, to nie można twierdzić, że jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, a jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, jeżeli nie można przekonywająco tej sprzeczności wyjaśnić.

Przenosząc powyższe uwagi na rozpoznawaną sprawę, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji z jednej strony nie zarzucił organowi błędnego ustalenia stanu faktycznego, a z drugiej wskazał, że uzasadnienie decyzji nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych przez organ pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary. Nadto Sąd nie zawarł w wyroku żadnych wskazań jakie okoliczności należy jeszcze wyjaśnić i wziąć pod uwagę w dalszym postępowaniu. WSA w Warszawie przyjął, iż w ustalonym stanie faktycznym nastąpiło ujawnienie tajemnicy zawodowej osobom nieuprawnionym. A jednocześnie uznał, że komórka nadzoru wewnętrznego w P. S.A., nie miała obowiązku stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, gdyż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia warunków technicznych i organizacyjnych wymaganych do prowadzenia działalności maklerskiej przez niektóre podmioty oraz do prowadzenia rachunków papierów wartościowych przez bank ani też żadne inne przepisy nie określają wymogu stuprocentowej skuteczności w ujawnianiu i przeciwdziałaniu przez komórkę nadzoru wewnętrznego w domu maklerskim przypadkom naruszania regulacji wewnętrznych lub przepisów prawa.

W takiej sytuacji trzeba podzielić zrzut podniesiony przez organ administracji, że uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż Sąd uznał stan faktyczny za ustalony prawidłowo, a jednocześnie stwierdził uchybienie polegające na dowolnej ocenie dowodów. Taki stan rzeczy oznacza brak jednoznacznego stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa poddanego kontroli instancyjnej orzeczenia i tym samym czyni w pełni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego wobec P. S.A. było ustalenie czy nadzór wewnętrzny był sprawowany prawidłowo z uwzględnieniem obowiązujących w tej mierze przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował ustaleń Komisji Nadzoru Finansowego co do faktu ujawnienia informacji stanowiących tajemnicę zawodową. Natomiast z akt administracyjnych wynika, że w odniesieniu do transakcji zawartej w dniu 2 [...] 2003 r. Zespół ds. Nadzoru w P. S.A. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w [...] 2004 r. dopiero po ukazaniu się publikacji prasowych dotyczących tej transakcji. W Raporcie Wewnętrznym wskazano, że nie znaleziono jakichkolwiek przesłanek wskazujących na działania niezgodne z przepisami prawa, zasadami etyki czy też wewnętrznymi procedurami P. S.A. W odniesieniu do przekazania przez M. A. informacji w e-mailu z dnia 10 [...] 2003 r. nie przeprowadzono kontroli ani czynności wyjaśniających. Wobec tego dokonując analizy materiału dowodowego organ stwierdził, że nadzór wewnętrzny w P. S.A. w zakresie ochrony przepływu informacji stanowiących tajemnicę zawodową nie był sprawowany należycie. Bowiem przeprowadzone kontrole w stosunku do informacji przekazywanych przez pracownika P. S.A. były przeprowadzone po ujawnieniu przez niego tych informacji. Ponadto w wyniku ich przeprowadzenia nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa oraz regulacji wewnętrznych dotyczących naruszenia tajemnicy zawodowej obowiązującej w P. S.A. Nadto organ wskazał, odnosząc się do twierdzeń strony, że nieprawidłowe funkcjonowanie nadzoru wewnętrznego polegać może także na dokonywaniu błędnych ocen stanu faktycznego, zaistniałego w domu maklerskim. Błędna ocena nie wyłącza odpowiedzialności za funkcjonowanie nadzoru, zwłaszcza gdy ocena ta stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. W ocenie Komisji Nadzoru Finansowego okoliczność, że nadzór wewnętrzny nie stwierdził naruszenia wewnętrznych regulacji w zakresie ochrony przepływu informacji poufnych i informacji stanowiących tajemnicę zawodową oraz naruszenia przepisów prawa w tym zakresie, a w konsekwencji nie podjął dalszych czynności mających na celu zapobieżenie wystąpieniu podobnych sytuacji w przyszłości co świadczy o braku nadzoru w tym zakresie i stanowi naruszenie § 10 ust. 2 pkt 1 i 4 rozporządzenia RM z 15 kwietnia 2002 r. Bowiem do podstawowego zakresu obowiązków komórki nadzoru wewnętrznego należy nadzór nad przepływem informacji stanowiących tajemnicę zawodową oraz zabezpieczenie dostępu do nich, badanie zgodności funkcjonowania domu maklerskiego z przepisami prawa oraz podejmowanie działań uniemożliwiających wykorzystanie tych informacji przez pracowników. Obowiązki te, w ocenie organu, mają kluczowe znaczenie dla prawidłowości funkcjonowania domu maklerskiego, bezpieczeństwa obrotu i ochrony jego uczestników. W rezultacie Komisja uznała, iż ocena ustalonego w toku postępowania faktycznego uzasadnia zastosowanie wobec P. S.A. sankcji w postaci kary pieniężnej ze względu na istotne naruszenie przepisów prawa w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w funkcjonowaniu nadzoru wewnętrznego w kontrolowanej spółce.

Wobec powyższego, stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nadzoru nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy określenia stopnia wadliwości postępowania ze strony P. S.A oraz, że ustalenia dokonane przez KNF nie zawierają jakiegokolwiek wywodu uzasadniającego pogląd, iż zachowaniu się skarżącej spółki w odniesieniu do funkcjonowania nadzoru wewnętrznego należało przypisać cechy "istotnego naruszenia", nie zasługuje na aprobatę i w pełni uzasadnia wniosek, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne. Ocena zasadności "istotnego naruszenia" może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie, brak jest jednoznacznego stanowiska Sądu co do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, gdyż Sąd nie podważył ustaleń organu w zakresie ujawnienia tajemnicy zawodowej osobom nieuprawnionym, co stanowi istotne naruszenie prawa z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu papierami wartościowymi, jak również Sąd nie wskazał, że działanie pracownika spółki nie wyczerpuje znamion ujawnienia tajemnicy zawodowej i jest zgodne z przyjętymi w tej mierze praktykami rynkowymi. Wyłącznie w sytuacji braku ujawnienia tajemnicy zawodowej, wewnętrzny nadzór w zakresie przepływu tych informacji mógłby być uznany za sprawowany należycie i podejmowanie jakichkolwiek działań przez komórkę nadzoru w P. S.A. byłoby niezasadne.

Podsumowując, z przyczyn podanych, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w pełni uzasadniony.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w toku którego Sąd pierwszej instancji dokona ponownego merytorycznego rozważenia i oceny zarzutów skargi, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

15