Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 835/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi L. K. i S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania L. K. oraz S. S., decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] orzekającą w pkt. I o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości przeznaczonej na pas drogi krajowej S-8, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...] w kwocie [...] zł; w pkt. ll o przyznaniu opisanego w pkt. I decyzji odszkodowania na rzecz L. K. w kwocie [...] zł odpowiadającej wartości udziału wynoszącego 1/2 części we współwłasności działek nr [...] i [...] oraz S. S. w kwocie [...] zł odpowiadającej wartości udziału wynoszącego 1/2 części we współwłasności działek nr [...] i [...] oraz w pkt. Ill o odmowie ustalenia odszkodowania w wysokości odpowiadającej wysokości czynszu za dzierżawę gruntów od dnia, gdy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w obrębie [...], gminie [...], oznaczona jako działki nr [...] oraz [...] decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. została przeznaczona pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] - granica powiatu [...] (od km [...] do km [...]) z wyłączeniem odcinka [...]-[...] (od km [...] do km [...]).

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...] uchylił tę decyzję i orzekł, co do istoty sprawy. Z dniem, w którym decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna, tj. z dniem [...] 2008 r., z mocy prawa, wydzielona część nieruchomości stała się własnością Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł w pkt. I o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości przeznaczonej na pas drogi krajowej, położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...] w kwocie [...] zł obejmującej wartość gruntu działki nr [...] w kwocie 6.726 zł, gruntu działki nr [...] w kwocie [...] zł, naniesień budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w łącznej kwocie [...] zł, tj. wartość 30 ma nawierzchni betonowej znajdującej się na działce nr [...] w kwocie [...] zł, wartość 35 m2 nawierzchni asfaltowej znajdującej się na działce nr [...] w kwocie [...] zł, wartość 11,4 mb. przepustu drogowego znajdującego się pod nawierzchnią drogową na działce nr [...] w kwocie [...] zł; naniesień budowlanych znajdujących się na działce nr [...] w łącznej kwocie 11.935 zł, tj.: wartość 55 mb nawierzchni betonowej znajdującej się na działce nr [...] w łącznej kwocie [...] zł; w pkt. ll o przyznaniu opisanego w pkt. I decyzji odszkodowania na rzecz: L. K. w kwocie [...] zł odpowiadającej wartości udziału wynoszącego 1/2 części we współwłasności działek nr [...] i [...] oraz S. S. w kwocie [...] zł odpowiadającej wartości udziału wynoszącego 1/2 części we współwłasności działek nr [...] i [...] oraz w pkt lll o odmowie ustalenia odszkodowania w wysokości odpowiadającej wysokości czynszu za dzierżawę gruntów od dnia, gdy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli L. K. i S. S. wyjaśniając, że składają odwołanie jedynie od pkt lll decyzji dotyczącego odmowy ustalenia odszkodowania za czas pozbawienia ich posiadania działek, ze względu na nadanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, powołując się na art. 121 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) –zwanej dalej "ugn" i wywodząc z tego przepisu, że skoro na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości można oddać mu ją w dzierżawę do czasu jej wykorzystania na cel publiczny, to tak samo właścicielowi powinno być wypłacone odszkodowanie za korzystanie z jego nieruchomości przez inwestora do czasu odebrania prawa własności. W odwołaniu wnieśli także o wydanie rozstrzygnięcia w zakresie przyznania im dodatkowo kwoty 5% wartości nieruchomości, uzasadniając to tym, że wydanie nieruchomości nie polega na uzewnętrznieniu woli wydania przez poprzednich właścicieli przejmowanej nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że – jeżeli chodzi o kwestię zakresu zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej - w judykaturze i doktrynie kwestia związania organu odwoławczego zakresem odwołania należała do zagadnień kontrowersyjnych. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt Ill RN 7/99 "z przyjętej przez kodeks konstrukcji odwołania i zakresu kompetencji organu odwoławczego wynika, że nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja staje się ostateczna". Pogląd ten został podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Łodzi w wyroku z dnia 24 stycznia 2003 r, sygn. akt ll SA/Łd 1887/99, w którym stwierdzono, że "obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie - organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania". Z uzasadnienia tego ostatniego wyroku wynika również, że pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem był uznawany powszechnie w judykaturze i w piśmiennictwie. Aktualnie przeważa pogląd, że "Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych, ani materialnych dotyczących prawa odwołania się od decyzji, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie odwołuje się od wydanej decyzji (...). Art. 138 § 7 pkt 2 Kpa przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu I instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji" (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1441/06), ale pod warunkiem, że "pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym" (wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Z powyższego wynika, że zarówno odmowa ustalenia odszkodowania w wysokości odpowiadającej wysokości czynszu za dzierżawę gruntów od dnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., jak i powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości (wskutek braku odrębnego rozstrzygnięcia w tej materii w zaskarżonej decyzji) stanowi część składową odszkodowania, o którym orzeka z urzędu wojewoda w drodze decyzji. Organ odwoławczy uznał zatem, że należało rozpatrzyć odwołanie jako wniesione od całości decyzji.

W dalszej części uzasadnienia Minister powołał przepisy art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) – zwanej dalej "ustawą zmieniającą" i wskazał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Następnie organ odwoławczy powołał przepisy art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – zwanej dalej "specustawą" i wskazał, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 12lutego 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. T.

Organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. Przeanalizował treść operatu szacunkowego w aspekcie dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego założeń i ustaleń w zakresie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, charakterystyki i analizy rynku lokalnego i regionalnego nieruchomości drogowych, zastosowanego podejścia i metody wyceny przy wycenie gruntu i naniesień budowlanych. Minister odwołał się w tym zakresie do przepisów art. 134 ust. 1, 3 i 4 ugn oraz przepisów § 36 ust. 4, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 209, poz. 2109 ze zm.). Zdaniem Ministra, ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem powołanych wyżej przepisów pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, a strona odwołująca się nie wniosła zastrzeżeń, co do poprawności sporządzenia operatu szacunkowego.

Jeżeli chodzi o kwestię ustalenia odszkodowania w wysokości odpowiadającej wysokości czynszu za dzierżawę gruntów od dnia, gdy decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy wyjaśnił, że odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone jedynie na drodze cywilnoprawnej. W przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji, w części ustalającej odszkodowanie były przepisy specustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się wg jej wartości rynkowej w dniu wydawania decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 23 specustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ugn, które (art. 128-135) przewidują, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się również jedynie wg wartości tej nieruchomości, a nie wg wysokości szkody, jaką poniósł były właściciel.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że niedopuszczalnym jest interpretowanie art. 121 ust. 4 ugn, w taki sposób, że skoro na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości można oddać mu ją w dzierżawę, do czasu jej wykorzystania na cel publiczny, to tak samo właścicielowi powinno być wypłacone odszkodowanie za korzystanie z jego nieruchomości przez inwestora, do czasu odebrania prawa własności. Przepis ten reguluje jedynie możliwość oddania w dzierżawę nieruchomości byłemu właścicielowi, do czasu wykorzystania jej na cel publiczny Nie można z niego wywodzić innej treści niż tą, która jest w nim uregulowana.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości Minister stwierdził, że na podstawie art. 7 ustawy zmieniającej, jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 10 września 2008 r., a zatem termin na wydanie nieruchomości mijał 10 października 2008 r.

Zdaniem Ministra, "wydanie nieruchomości" można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Chodzi o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzenia nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Przy powiększeniu odszkodowania kwestię sporną zwykle bowiem stanowi sposób udokumentowania przekazania nieruchomości inwestorowi przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Bez znaczenia jest przy tym, czy nieruchomość była wcześniej zagospodarowana przez właściciela, czy też stanowiła ona nieużytek. Ustawodawca wprowadzając termin na wydanie nieruchomości dążył do przyspieszenia procesu inwestycyjnego, a powiększenie odszkodowania o 5% wartości odszkodowania stanowi rodzaj "zachęty" do jak najszybszego udostępnienia nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, że całkowicie pasywna postawa właściciela nieruchomości uprawnia go do powiększenia odszkodowania. Aby zaistniały przesłanki powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości nastąpić musiałaby jedna z sytuacji: właściciel nieruchomości do dnia 10 października 2008 r. powinien uzewnętrznić wolę wydania nieruchomości bądź do dnia 10 października 2008 r. nieruchomość powinna zostać zajęta przez inwestora (bez konieczności złożenia oświadczenia przez właściciela o wydaniu nieruchomości). Przy czym ciężar udowodnienia faktu wydania nieruchomości ciąży na dotychczasowym właścicielu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13 wskazał, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzenia rzeczą. Zatem czynność zmierzająca do realizacji tej czynności musi być odpowiednio widoczna i rzeczywista. Nie musi być potwierdzona dokumentem, lecz winna być dostatecznie ujawniona w sposób ogólnie przyjęty, a dowodzona może być wszelkimi środkami dowodowymi, też per facta concludentia, byle dotarła do adresata (nowego właściciela).

Minister wskazał, że do dnia 10 października 2008 r. skarżący nie uzewnętrznili woli wydania nieruchomości, co wynika z wykazu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożonego w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 22 października 2008 r.. Ponadto jak wynika z korespondencji nadesłane] do Ministerstwa w dniu 31 stycznia 2017 r., dotyczącej prowadzenia prac budowlanych na nieruchomości położonej w obrębie [...], gminie [...], prace budowlane w obrębie nieruchomości zabudowanej stacją paliw były rozpoczęte na przełomie maja/czerwca 2012 r. A zatem nie nastąpiła wyjątkowa okoliczność uzasadniająca powiększenie odszkodowania o 5% jego wartości, tj. rozpoczęcie prac na nieruchomości przed upływem terminu na wydanie nieruchomości. Brak było zatem podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] L. K. i S. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w części, w której decyzja ta dotyczy utrzymania w mocy pkt I i II decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]; 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałej części i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że w odwołaniu z dnia 15 kwietnia 2016 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sposób wyraźny, jednoznaczny i Iiteralnie zrozumiały skarżący wskazali, że kwestionują wyłącznie pkt III tej decyzji oraz tę jej część, w której Wojewoda [...] odmówił przyznania dodatkowej kwoty 5% wartości przejętych działek gruntu, a którą zawarł wyłącznie w uzasadnieniu powołanej decyzji. Treść odwołania nie pozostawiała i nie pozostawia żadnych wątpliwości. W odwołaniu wskazano, że odwołanie nie dotyczy pkt I i II powołanej decyzji i że w tej części decyzja ostatecznie rozstrzyga sprawę. Odwołujący się podali, że kwestia odszkodowania za pozbawienie właścicieli posiadania nieruchomości do chwili ostatecznego zaboru własności przyznania dodatkowej kwoty 5% wartości działek stanowi samodzielny i odrębny przedmiot rozstrzygnięcia od przedmiotu określonego w pkt I i II decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. Treść rozstrzygnięć zawartych w pkt I i II powołanej decyzji w żaden sposób nie jest zależna od treści pkt III oraz od kwestii dotyczącej dodatkowej kwoty 5% wartości zabranych działek gruntu.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie może rozpatrywać sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji bez odwołania, ponieważ nie ma w tym zakresie stosownego przepisu. Dał temu wyraz także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13 i w wyroku z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2492/12, wskazując, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu oraz, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Skoro art. 104 § 2 Kpa dopuszcza wydanie decyzji częściowej, to w przypadku wniesienia odwołania jedynie od wyodrębnionej części decyzji, organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w nim zakresie. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzje pierwszoinstancyjną w określonej, dającej się wyodrębnić części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji i nie może poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.

Skarżący zauważyli, że rozstrzygnięcie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. składa się z trzech punktów. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda [...] dodatkowo stwierdził, nie dając jednak temu wyrazu w sentencji swojej decyzji, że nie było podstaw do powiększenia kwoty przyznanego nam odszkodowania o 5% wartości części nieruchomości, którą odebrano już w 2008 r. Części decyzji Wojewody [...], od których złożone zostało odwołanie, są wyodrębnione i stanowią samodzielny przedmiot orzekania przez Wojewodę, które to części w żaden sposób nie wpływają na treść zawartą w pkt I i II decyzji Wojewody [...], od których to punktów decyzji nie było wnoszone odwołanie. Ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej wysokości czynszu za dzierżawę gruntów od dnia, gdy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności jest oparte na podstawie innych kryteriów, niż kwoty ustalone w pkt I i II decyzji Wojewody [...]. Również przedmiot kwestionowanej przez nas wypowiedzi Wojewody [...] zawartej w uzasadnieniu jego decyzji jest odrębnym elementem, który w żaden sposób nie wpływa na treść pkt I i II tej decyzji. Kwota dodatkowej należności ustalana jest jako 5% ustalonego odszkodowania, dlatego kwota ta liczona jest odrębnie jako 5% od ustalonego odszkodowania. Przyznanie tej kwoty zależy od ustalenia spełnienia odrębnych przesłanek określonych w podanym wyżej przepisie art. 7 ustawy zmieniającej. Ustalenie tej kwoty w żaden więc sposób nie wymaga zmiany kwoty odszkodowania, liczonego na podstawie wartości odebranych części nieruchomości, lecz jest dodatkową kwotą ponad ustalone już odszkodowanie. O kwocie 5% rozstrzyga się więc w decyzji w odrębnym punkcie, ponieważ przyznanie tej kwoty zależy od spełnienia innych przesłanek, niż przesłanki, które decydują o wysokości odszkodowania.

Wobec tego skarżący uważają, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie miał podstawy prawnej do orzekania wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], w części dotyczącej pkt I i II tej decyzji, skoro sam organ wojewódzki wyodrębnił te punkty. Poza tym wyliczenie dodatkowej kwoty 5% jest tylko zabiegiem matematycznym w stosunku do kwoty ustalonego odszkodowania, dlatego ustalenie tej kwoty następuje odrębnie i samodzielnie. Rozumowanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa w tym zakresie służy blokowaniu wypłaty odszkodowań już ok. 10 lat, jeżeli strony nie kwestionują ustalonych odszkodowań, a domagają się jedynie kwoty 5%, ustalanej jako odrębna i dodatkowa należność.

Ich zdaniem, brak odwołania od pkt I i II decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. spowodował, że Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał swoją decyzję w tej części z rażącym naruszeniem przepisów art. 127 § 1 i 2, art. 128 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, co powoduje, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. w tej części jest nieważna, dlatego zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 Kpa powinna być stwierdzona jej nieważność w tej części.

Odnosząc się do kwestii nieprzyznania w pkt III decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. odszkodowania za czas pozbawienia właścicieli posiadania przejętych działek gruntu, ze względu na nadanie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności skarżący wskazali, że ich żądanie nie stanowiło utraconych korzyści, lecz szkodę rzeczywistą w postaci faktycznego pozbawienia posiadania działek gruntu (damnum emergens). Z tego względu domagają się ustalenia dodatkowej kwoty odszkodowania za czas faktycznego pozbawienia ich posiadania tych działek do dnia skutecznego odebrania ich własności. To, że skarżący zgłosili propozycję ustalenia wysokości odszkodowania według stawek czynszu dzierżawnego nie oznacza, że domagali się takiego czynszu.

Skarżący zauważyli, że zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1, ust. 3 pkt 2 i 3 specustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] stycznia 2008 r. (w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji lokalizacyjnej nr [...]), decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Mocą decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżących pozbawiono możliwości wykonywania prawa własności, ponieważ pozbawiono ich posiadania nieruchomości. W związku z tym odszkodowanie powinno obejmować nie tylko odebranie prawa własności, ale także dodatkową kwotę za pozbawienie posiadania, zanim doszło do odebrania jej własności.

Obowiązek ustalenia odszkodowania za pozbawienie posiadania nieruchomości wynika z tego, że zgodnie z przepisem art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Również przepis art. 23 specustawy wskazuje, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym Rozdziale 7 (obejmującym m.in. kwestie ustalania odszkodowania) stosuje się przepisy ugn. Według przepisu art. 121 ust. 4 ugn, wywłaszczoną nieruchomość do czasu jej wykorzystania na cel, na który nastąpiło wywłaszczenie, oddaje się w dzierżawę poprzedniemu właścicielowi na jego wniosek. Jeżeli więc po wywłaszczeniu nieruchomości do czasu jej faktycznego przejęcia przez inwestora celu wywłaszczenia nieruchomość ta może pozostawać w posiadaniu wywłaszczonego właściciela w ramach odpłatnej dzierżawy, to tak samo właścicielowi nieruchomości należne jest odszkodowanie za fakt korzystania z jego nieruchomości przez inwestora celu wywłaszczenia, do czasu odebrania prawa własności. Z chwilą bowiem pozbawienia posiadania przedmiotowych nieruchomości w wyniku wykonania rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący nie przestali być właścicielami przejętych działek. Pozbawienie posiadania spowodowało pozbawienie możliwości faktycznego wykonywania prawa własności, dlatego odszkodowanie powinno uwzględniać także to, że skarżący nie mogli od 2008 r. wykonywać swojego prawa. Skoro nieruchomość ta była użytkowana przez inwestora celu wywłaszczenia, tj. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, to inwestor ten zobowiązany jest do wynagrodzenia faktu korzystania z przedmiotu własności.

Odnosząc się do zagadnienia powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości skarżący podkreślili, że stanowisko Ministra w oczywisty sposób pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, które regulują tę kwestię. Przyjmując ﬁlozoﬁę działania przedstawionego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wypłata rzeczonej kwoty 5% nigdy nie nastąpi, jeżeli miałaby zależeć od aktywności inwestora. Zawsze bowiem inwestor może wejść na nieruchomość dopiero po upływie terminu określonego w przepisie art. 7 ustawy zmieniającej, a wtedy -zdaniem Ministra - kwota ta nie należy się, bo to właściciel powinien był - według Ministra - zabiegać u inwestora, aby ten raczył zająć nieruchomość w takim czasie, który spowoduje zastosowanie przywołanego przepisu art. 7 ustawy zmieniającej. Interpretacja Ministra jest nie tylko sprzeczna z podanym przepisem, ale sprzyja podejmowaniu przez inwestora takich działań, w których od inwestora (jego pracowników) będzie zależało do których nieruchomości znajdzie zastosowanie podany przepis, a do których przepis ten nie zostanie zastosowany. Zgodnie z przepisem art. 7 ustawy zmieniającej, jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w terminie 30 dni od dnia 10 września 2008 r.) właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W cytowanym przepisie nie ma w ogóle mowy o jakimkolwiek oświadczeniu lub innej aktywności właścicieli nieruchomości o jej wydaniu inwestorowi. Mowa jest tylko o wydaniu nieruchomości. To na inwestorze -Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad spoczywał obowiązek wykazania, że właściciele nieruchomości nie wydali jej w powołanym wyżej terminie. Celem przepisu art. 7 ustawy zmieniającej było i jest zachęcenie właścicieli nieruchomości do niestawiania oporu w wydaniu nieruchomości, gdy inwestor wystąpił o takie wydanie. Przecież nawet jednostronne złożenie takiego oświadczenia przez właścicieli nieruchomości albo każde inne ich zachowanie nie spowodowałoby skutku przejęcia posiadania przez inwestora drogowego. Używanie przez Ministra w jego decyzji pojęcia "per facta concludentia" świadczy o braku jakiegokolwiek jego rozumienia. Jakież to bowiem działania faktyczne właściciela nieruchomości miałyby stanowić dowód tego, że nieruchomość została wydana inwestorowi. Czy takie, w których właściciel miałby wywiesić transparent o treści, że wydaje nieruchomość inwestorowi. Przecież inwestor zawsze może powiedzieć właścicielowi, że teraz nie wejdzie na nieruchomości, a dopiero za dwa miesiące i co wtedy? Czy przepis art. 7 ustawy zmieniającej ma służyć właśnie temu, aby to inwestor decydował, kiedy wejdzie na nieruchomość, czy też temu, że aby właściciel nie podejmował żadnych czynności utrudniających zajęcie nieruchomości.

W prawomocnym wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt Il SA/Lu 655/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie potwierdził, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, wbrew stanowisku organów nie było zatem konieczne sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani też złożenie jednostronnego oświadczenia woli dotychczasowych właścicieli nieruchomości o jej przekazaniu gminie. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. Także w prawomocnym wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt ll SA/Bk 768/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku potwierdził, że przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione także wtedy, gdy bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Podobnie w prawomocnym wyroku z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1049/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że nie można podzielić stanowiska, że zaskarżenie decyzji przekreśla zamiar niezwłocznego wydania nieruchomości. Czym innym jest bowiem wydanie nieruchomości na podstawie decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a czym innym kwestionowanie jej w toku instancji. Także orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawiają złudzeń. Poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzają, że przytoczony wyżej przepis art. 7 nie wymaga żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, wystarczy ustalenie, że właściciel nieruchomości nie podejmował żadnych czynności utrudniających lub uniemożliwiających objęcie nieruchomości przez inwestora. A to, że inwestor nie podejmował żadnych aktywnych działań natychmiast po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nie może pozbawiać właściciela kwoty 5% tylko dlatego, że to inwestor zaniechał swojej aktywności, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżący zauważyli, że od chwili wydania decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności nie stawiali żadnych przeszkód faktycznych w przejęciu działek gruntu przez Generalna Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w [...]. Ich działania ograniczały się do sfery prawnej w postaci złożenia odwołania. To Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zdecydowała o terminie faktycznego wejścia na nasze działki gruntu, i w tym zakresie skarżący nie czynili żadnych przeszkód. Powyższe wskazuje, że spełnili wymagania określone w przepisie art. 7 ustawy zmieniającej. Ich działki gruntu były bowiem dostępne dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od chwili otrzymania przez nich decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko. Dodatkowo organ wskazał, że odmowa powiększenia odszkodowania została podniesiona łącznie z zarzutem braku ustalenia odszkodowania w kwocie odpowiadającej wysokości czynszu za dzierżawę gruntów od dnia nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro drugi z zarzutów odnosił się do sposobu ustalenia podstawowej kwoty odszkodowania niezbędnym było zweryfikowanie przez organ prawidłowości oszacowania wartości nieruchomości i przeprowadzenie analizy całości rozstrzygnięcia. Wobec tego nie można przyjąć, że decyzja pierwszoinstancyjna została zaskarżona jedynie w zakresie pkt III oraz braku powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. L. K. i S. S. podtrzymali stanowisko zaprezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Jeżeli chodzi o kwestię prawidłowości orzekania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa jako organ odwoławczy, co do kontroli instancyjnej całości rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. poza sporem jest to, że L. K. i S. S. wnieśli odwołanie od pkt III decyzji pierwszoinstancyjnej i rozstrzygnięcia Wojewody [...] zawartego w uzasadnieniu tej decyzji o odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości przejętej nieruchomości, o którym mowa w przepisie art. 7 ustawy zmieniającej.

Trzeba mieć jednak na uwadze to, że przepisy art. 12 ust. 4a i art. 18 specustawy wskazują, że organ wydaje decyzję, w której orzeka o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów art. 18 specustawy i art. 130 ust. 2 ugn w zw. z art. 23 specustawy wynika, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość – w niniejszej sprawie grunt i jego budowlane części składowe - jest pochodną jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Przy czym wysokość (kwota) odszkodowania mogłaby być w niniejszej sprawie powiększona o 5% wartości nieruchomości, gdyby spełnione zostały przesłanki z art. 7 ustawy zmieniającej.

W realiach niniejszej sprawy mogło być zatem ustalone w formie decyzji jedno odszkodowanie albo w wysokości podstawowej albo w wysokości powiększonej. Skoro zatem skarżący kwestionowali odmowę orzeczenia przez organ I instancji o odszkodowaniu za utratę posiadania nieruchomości od daty nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności, do czasu utraty prawa własności do działek nr [...] i [...] oraz odmowę powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości za jej terminowe wydanie inwestorowi, to w istocie kwestionowali wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. Wobec tego Minister Infrastruktury i Budownictwa, w tej konkretnej sprawie, biorąc także pod uwagę zasady działania w słusznym interesie strony i zasadę zaufania obywatela do organu (art. 7 i art. 8 Kpa), prawidłowo potraktował odwołanie skarżących jako wniesione od całości decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skarżący twierdzą, że w niniejszej sprawie powinna nastąpić częściowa wypłata na ich rzecz odszkodowania, tj. w wysokości wartości utraconej nieruchomości (w kwocie podstawowej), ponieważ tej części decyzji odszkodowawczej nie kwestionowali, a w tym zakresie nie otrzymali rekompensaty finansowej. Skarżący pomijają jednak to, że w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym przed Wojewodą [...] nie wnosili o wypłatę odszkodowania poprzez jego wypłatę w określony sposób, np. o wypłatę odszkodowania w ratach na podstawie art. 132 ust. 4 ugn w zw. z art. 23 specustawy. Domagali się jedynie dodatkowego odszkodowania za utratę posiadania (pismo z dnia 22 grudnia 2015 r.). Wobec tego znajdował w niniejszej sprawie zastosowanie przepis art. 132 ust. 1a ugn w zw. z art. 23 ugn, z którego wynika, że w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu wypłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia w którym ta decyzja stała się ostateczna.

Odnosząc się do kwestii zasadności wniosku L. K. i S. S. o ustalenie odszkodowania za utratę możliwości wykonywania prawa własności w zakresie posiadania przedmiotowych działek w okresie czasu od nadania decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2008 r. rygoru natychmiastowej wykonalności do utraty prawa własności Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z przepisem art. 128 ugn w zw. z art. 23 specustawy wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tego prawa. Zawarta w art. 128 ust. 1 ugn regulacja stanowi wyraz realizacji konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji z 1997 r. W wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania’’, które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne. Zatem "słuszne" odszkodowanie jest wyrazem kompromisu między oczekiwaniami wywłaszczonych, a możliwościami budżetu państwa. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ma odniesienie do wartości nieruchomości, a nie wartości poniesionej przez właściciela szkody (por. wyrok NSA z dnia [...] lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 302/11).

Wobec tego Wojewoda [...] nie miał podstawy prawnej do przyznania odrębnego odszkodowania za utratę posiadania przedmiotowych działek, czy też powiększenia wysokości odszkodowania, z uwzględnieniem tego rodzaju podnoszonej przez skarżących szkody. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z przepisów prawa nie wynika możliwość ustalenia odszkodowania w opisanym wyżej zakresie. Takiej prawnej możliwości nie daje przepis art. 121 ust. 4 ugn, który dotyczy możliwości oddania w dzierżawę gruntu do czasu wykorzystania go na cel publiczny.

Jeżeli natomiast chodzi o zagadnienie dotyczące powiększenia odszkodowania o 5% wartości działek nr [...] i [...] Sąd zwraca uwagę, że w treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. zostało zawarte i uzasadnione rozstrzygnięcie odmowne w tym zakresie. Umieszczenie tegoż rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej było wadliwe, jednakże wada ta nie pozbawia stanowiska organu I instancji charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia odwołującego się do treści art. 7 ustawy zmieniającej. Zgodzić należało się ze skarżącymi, że do uzyskania powiększonego odszkodowania w tym trybie nie jest konieczny protokół zdawczo-odbiorczy i że na możliwość uzyskania powiększonego odszkodowania nie ma wpływu to, czy strona odwołała się od decyzji lokalizacyjnej, jeżeli jednocześnie wyraża gotowość wydania nieruchomości. Trzeba mieć jednak na uwadze to, kto jest adresatem przepisu art. 7 ustawy zmieniającej i jaki jest cel tego przepisu. Adresatem tego przepisu nie jest inwestor, lecz podmiot wywłaszczany. Celem tego przepisu jest przyznanie nie inwestorowi, ale wywłaszczanemu swoistej premii finansowej za aktywność, tj. gotowość szybkiego wydania nieruchomości na cel wywłaszczenia w takim stanie, aby inwestor mógł ten cel realizować. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, a zatem musi być interpretowany ściśle. Aby w postępowaniu odszkodowawczym udowodnić w sposób niewątpliwy, że właściciel nieruchomości w terminie określonym w art. 7 ustawy zmieniającej wyraził gotowość wydania nieruchomości inwestorowi właściciel ten winien mieć dowód potwierdzający, że ten fakt miał miejsce w określonej dacie. W praktyce wystarczające jest, żeby właściciel nieruchomości skierował do inwestora pismo wyrażające gotowość wydania nieruchomości. To, czy inwestor zareaguje na to pismo nie ma znaczenia, ponieważ właściciel nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań inwestora. Z akt niniejszej sprawy nie wynika, żeby inwestor do dnia 10 października 2008 r. objął w posiadanie teren działek nr [...] i [...], ani też, że L. K. i S. S. zamanifestowali na zewnątrz wolę wydania nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg i Autostrad. Wbrew temu co twierdzą skarżący, sam fakt zaopatrzenia decyzji lokalizacyjnej w rygor natychmiastowej wykonalności oraz ustawowe uprawnienie zarządcy drogi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie nie są jednoznaczne z tym, że z chwilą nadania decyzji lokalizacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności zachodzi sytuacja wydania nieruchomości inwestorowi. Zdarzenie w postaci wydania inwestorowi nieruchomości w określonej dacie ma charakter faktyczny, a nie prawny. Wydanie nieruchomości ma miejsce wówczas, gdy inwestor rzeczywiście w danej dacie i z zachowaniem terminu ustawowego obejmie z własnej inicjatywy teren we władanie albo zostanie mu w konkretnej dacie i z zachowaniem terminu ustawowego zakomunikowane przez wywłaszczanego właściciela, że taki teren inwestor bez przeszkód może objąć. Gdyby przyjąć – tak jak skarżący – że o wydaniu nieruchomości z zachowaniem przesłanek z art. 7 ustawy zmieniającej decyduje aktywność inwestora, a wywłaszczany może być w tym zakresie bierny, wówczas należałoby przyjąć, że adresatem tego przepisu jest inwestor i to on winien doprowadzić nieruchomość przed wydaniem do stanu umożliwiającego realizację inwestycji i to on winien zabiegać o premię finansową dla wywłaszczanego i że ewentualnie on winien ponosić negatywne konsekwencje bezczynności w tym zakresie. Taka interpretacja art. 7 ustawy zmieniającej wypaczałaby sens regulacji, która daje wywłaszczanemu uprawnienie do starania się o powiększenie należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje pogląd, że przepis przewidujący podwyższenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości ma "zachęcić" wywłaszczanego do wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym. Wola wywłaszczanego musi być uzewnętrzniona w sposób, który można udowodnić, czy to poprzez skierowanie do inwestora przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości jednostronnego oświadczenia wyrażającego wolę wydania nieruchomości, czy to poprzez podpisanie z inwestorem protokołu zdawczo-odbiorczego wydania nieruchomości (por. wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 2092/15, I OSK 193/15, I OSK 1720/13, I OSK 2790/12).

Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad nieważności, tj. działania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), w szczególności przepisów art. 127 § 1 i 2, art. 128 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Sąd nie dopatrzył się też innych naruszeń przepisów prawa, w szczególności art. 104 § 2 Kpa, czy też art. 121 ust. 4 ugn, art. 18 specustawy albo też art. 7 ustawy zmieniającej, które mogłyby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.