Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1424/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust.3, art. 137  ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Zakopane na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 sierpnia 2018 r. znak: WS-VI.7534.3.201.2014.BK w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Umową sprzedaży z dnia [...] października 1970 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep Nr [...] Skarb Państwa nabył, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79) od J. G. S. nieruchomość, oznaczoną jako parcela budowlana l. kat. [...] gm. kat. Z. oraz jako parcela gruntowa l. kat. [...] gm. kat. Z., opisaną w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z.. Nabycie przedmiotowej nieruchomości, stosownie do treści w/w aktu notarialnego, nastąpiło na "cele realizacji Osiedla Mieszkaniowego [...] w Z.".

Dnia 27 czerwca 2002 r. C. R. i M. H. W. będące następcami prawnymi J. G. S. złożyły wniosek o zwrot parceli gruntowej l. kat. [...] o powierzchni 0,1144 ha.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2007 r. ([...]) na podstawie art. 136, 137 i 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości (oznaczonej już jako część działki ewid. nr [...] obr 5 o pow. 0.4072) – ustaliwszy, że cel, w którym nieruchomość została nabyta, został zrealizowany.

Decyzją z dnia 15 lipca 2008 r. ([...]), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z dnia 9 grudnia 2004 r.) oraz art. 138 §2 k.p.a., Wojewoda uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i poczynienia dokładnych ustaleń co do sposobu realizacji celu wywłaszczenia.

Decyzją z dnia 14 marca 2011 r. ([...]) Starosta [...] ponownie orzekł o odmowie zwrotu w/w nieruchomości przyjmując, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Decyzją z dnia 16 sierpnia 2011 r. ([...]), na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyń, utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wojewoda za istotną uznał okoliczność, że teren zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości stanowi zieleń osiedlową będącą częścią osiedla mieszkaniowego "[...]" w Z., które zostało zrealizowane jako cel główny i było ściśle powiązane z wszelkimi inwestycjami towarzyszącymi. Ta zieleń osiedlowa stanowi, jak przyjął organ, realizację celu wywłaszczenia, o którym mowa w decyzji Nr [...] znak: [...] Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 23 stycznia 1968 r. o lokalizacji szczegółowej i sposobie wykorzystania terenu. Zgodnie z tą decyzją teren wywłaszczonej nieruchomości miał stanowić teren zielony, niezabudowany, na którym projektowano posadzenie nowych drzew oraz przewidywano zachowanie drzew już istniejących

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r. (Sygn. akt II SA/Kr 1554/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z dnia 16 sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd stwierdził, że "na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, należało uznać, iż na wnioskowanej do zwrotu działce nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Z żadnego z przeprowadzonego w sprawie dowodu nie wynika, aby na działce objętej nin. postępowaniem podjęto jakiekolwiek czynności mające na celu urządzenie zieleni osiedlowej jako infrastruktury osiedla. Nie wynika z nich w szczególności, aby posadzono choć kilka drzew projektowanych decyzją o lokalizacji szczegółowej. Przesłuchani świadkowie zeznali natomiast, iż na działce rosną jedynie te drzewa, które rosły na działce w latach 70-tych i kilka samosiejek. Skoro organ nie dokonał inwentaryzacji drzew w celu ustalenia, czy na działce istnieją 40 – letnie drzewa, a ten środek dowodowy – ze względu na treść decyzji wywłaszczeniowej i decyzji o lokalizacji szczegółowej, nasuwał się jako pierwszy i najprostszy, to przy uwzględnieniu polecenia Wojewody w decyzji z dnia 15 lipca 2008 r., aby ustalić wszystkimi dostępnymi środkami dowodowymi, czy zrealizowano cel wywłaszczenia oraz zeznań świadków (k.116 i 117 akt adm. I inst.), przyjąć należy, że na przedmiotowej działce nie zrealizowano celu wywłaszczenia tj. nie urządzono żadnej zieleni osiedlowej. Brak też dowodu, aby na ww. działce powstały jakieś ścieżki, mimo, że na załączniku do decyzji lokalizacyjnej taką ukośną ścieżkę, obok istniejących i "projektowanych drzew", zaplanowano. Sama rozbiórka starego domu nie świadczy w żaden sposób o urządzeniu zieleni osiedlowej jako części wchodzących w skład osiedla zaplanowanych terenów zielonych. Brak obecności jakichkolwiek urządzeń na przedmiotowej działce (ułożonych ścieżek, ławek, koszy na śmieci, itp.) świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia w postaci utworzenia zieleni dla powstałego osiedla mieszkaniowego "[...]", zwłaszcza, iż cel ten należy rozumieć ściśle".

Decyzją z dnia 12 września 2014 r. ([...]) na podstawie art. 104 §1 i 2 kpa w zw. z art. 96 ust. 1 b, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518) Starosta [...] orzekł:

1) o zwrocie nieruchomości oznaczonej zgodnie z projektem podziału nieruchomości, sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. L. G., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 19 maja 2014 r., pod numerem ewid. [...], jako działka ewid. [...] obr [...] Z. o pow.: 0,1114 ha, na rzecz: C. R., zam.: [...], [...] - w [...] części i M. B., córki W. i M., urodzonej dnia [...]. - w [...] części;

2) o zwrocie, na rzecz Gminy Z., kwoty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w łącznej wysokości: 2.481,35 PLN (słownie: dwa tysiące czterysta osiemdziesiąt jeden złotych trzydzieści pięć groszy), w tym: przez C. R. kwoty: 1.240,67 PLN (słownie: jeden tysiąc dwieście czterdzieści złotych, sześćdziesiąt siedem groszy); przez M. B. kwoty: 1.240,68 PLN (słownie: jeden tysiąc dwieście czterdzieści złotych, sześćdziesiąt osiem groszy).

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. ([...]) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Gminy Z. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 16 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 746/15) Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie, po rozpoznaniu skargi C. R., decyzję tę uchylił. Sąd przypomniał ocenę i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1554/11) i krytycznie odniósł się podjętej przez organ próby wyrażenia ocen odmiennych, nawiązujących do szerokiego rozumienia celu wywłaszczenia. Wskazał, że na ocenę Sądu wyrażoną w w/w wyroku ("z żadnego z przeprowadzonego w sprawie dowodu nie wynika przecież, aby na działce objętej nin. postępowaniem podjęto jakiekolwiek czynności mające na celu urządzenie zieleni osiedlowej jako infrastruktury osiedla") - mogłyby wpłynąć nowe dowody uzyskane po wydaniu tego wyroku. Jednakże dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna nie stanowi sama w sobie przełomu w tym zakresie, bo nie pozwala na ustalenie, że działka została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a to z tej przyczyny, że zdjęcia nie pozwalają ocenić, czy zieleń posiada charakter zorganizowany. Zieleń na przedmiotowej nieruchomości już była zanim nastąpiło jej wywłaszczenie – co wynika też z analizy załącznika graficznego do decyzji ustalającej lokalizację osiedla mieszkaniowego [...], gdyż przedmiotowa nieruchomość stanowić miała urządzony teren zielony, niezabudowany, na którym projektowano urządzenie chodników, posadzenie nowych drzew oraz zachowanie drzew już istniejących. Z biegiem czasu jej przybyło. Problemem jest to, czy po wywłaszczeniu nieruchomości a przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości miały miejsce zorganizowane nasadzenia, świadczące o tym, że zieleń ma charakter urządzony. Okoliczności dla organu wątpliwe, związane z realizacja celu wywłaszczenia, mogły być uzupełniająco wyjaśnione w trybie art. 136 k.p.a., w tym przez przesłuchanie świadków i sporządzenie inwentaryzacji drzew, o której jest mowa w wyroku WSA z dnia z dnia 6 grudnia 2012 r.

Decyzją z dnia 17 lipca 2017 r. ([...]) na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 12 września 2014 r. oraz orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej zgodnie z wykazem zmian gruntowych (korekta Operatu [...]) sporządzonym przez mgr inż. M. S., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 25 lipca 2016 r. pod nr [...], jako działka nr [...] o pow. 0,114 ha, obr. [...] m. Z., powstałej z podziału działki nr [...], obr. [...] m. Z., na rzecz C. R. i M. B..

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1197/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z 17 lipca 2017 r., znak: [...], w uzasadnieniu wskazując, że w rozpatrywanej sprawie Sąd wypowiadał się już dwukrotnie. W wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. (II SA/Kr 1554/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułował kategoryczny pogląd prawny i kategoryczną ocenę, którymi zarówno organy, jak i Sąd obecnie rozpoznający sprawę pozostają związani. Wedle tego poglądu cel wywłaszczenia należy odczytywać ściśle, co w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy oznacza, że celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa (celem wywłaszczenia) było urządzenie na niej zieleni osiedlowej, jako infrastruktury osiedla – zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji lokalizacyjnej z dnia 23 stycznia 1968 r. Realizacja tego celu miała polegać nie tylko wyburzeniu istniejącego tam budynku, ale także – tak jak zaplanowano – nasadzeniu "projektowanych" drzew, urządzeniu ścieżki, a także umieszczeniu ławek, koszy na śmieci itp. Na konieczność oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy w kontekście właśnie ściśle rozumianego celu wywłaszczenia i sposobu jego realizacji, zwrócił uwagę Sąd także w wyroku z dnia 16 września 2015 r. (II SA/Kr 746/15) negatywnie odnosząc się do przyjętego w skarżonej wówczas decyzji poglądu odmiennego.

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2018 r. ([...]) Wojewoda na podstawie:

- art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., póz. 121 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - po ponownym rozpatrzeniu, w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1197/17 -odwołania Gminy Z. od decyzji Starosty [...] z 12 września 2014 r. nr [...] [...],

I. uchylił pkt 1 decyzji Starosty [...] z 12 września 2014 r. nr [...] [...] w całości i orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej, zgodnie z wykazem zmian gruntowych (korektą Operatu [...]) sporządzonym przez mgr. inż. M. S., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 25 lipca 2016 r. pod nr [...], jako działka nr [...] o pow. 0,1114 ha, obr. [...] m. Z., powstałej z podziału działki nr [...], obr. [...] m. Z., na rzecz C. R. c. J. i H. w ˝ cz. i M. B. c. W. i M. w ˝ cz.;

II uchylił pkt 6 decyzji Starosty [...] z 12 września 2014 r. nr [...], który stanowi o zatwierdzeniu podziału działki ewid. nr [...], obr. [...] Z. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w tej części;

III w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 12 września 2014 r. nr [...]

Rozpatrując ponownie odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie, Wojewoda powołał treść art. 136 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.").

Organ wskazał, że będąc związanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1197/17 – stwierdził, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] m. Z. faktycznie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość ta stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Organ podniósł, że realizacja celu wywłaszczenia w omawianym przypadku polegać musiała na przeprowadzeniu zorganizowanych działań zmierzających do zagospodarowania tego terenu jako osiedlowej zieleni urządzonej – w takim znaczeniu, w jakim wyłożył to Sąd w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. – takie działania musiały się wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiej inwestycji, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Wręcz przeciwnie, różnorodność wieku, gatunków drzew i ich rozproszenie w terenie potwierdzają, iż nasadzenia nie były wynikiem realizacji planu, lecz wynikiem spontanicznych działań mieszkańców bloków, podejmowanych w różnym czasie, bez projektu i bez założeń, co potwierdzają zeznania A. I..

Organ, wskazał iż zgromadzone w przedmiotowym postępowaniu materiały i dowody w sprawie, przedstawione wyżej, pozwalają więc uznać wnioskowaną działkę, stosownie do przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za zbędną dla realizacji celu wywłaszczenia.

Organ wskazał, iż w świetle art. 139 powołanej wyżej ustawy, wnioskodawczyniom nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, jak również żądanie odszkodowania za zmianę stanu nieruchomości powstałą po dacie wywłaszczenia.

W kwestii zaś dokonanych przez organ na podstawie art. 140 w związku z art. 217 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości (obliczonych proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wywłaszczonej/nabytej nieruchomości), wskazał, iż nieruchomość oznaczona jako parcela budowlana 1. kat. [...] oraz parcela gruntowa 1. kat. [...] gm. kat. Z. (obecnie działka nr [...], obr. [...] m. Z.), o łącznej powierzchni 12 arów 76 metrów kwadratowych została nabyta przez Skarb Państwa umową sprzedaży z 9 października 1970 r. sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] za cenę 176.485,80 zł (odszkodowanie za budynek, plony i działkę). Z kolei z pisma Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Z. z 4 listopada 1969 r., stanowiącym ofertę dobrowolnej sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako parcela 1. kat. 1944 wynika, iż odszkodowanie za 1 m2 gruntu wynosiło 4,32 zł. Do waloryzacji przyjęto zatem kwotę 4,32 zł, która następnie przemnożono przez powierzchnię zwracaną tj. 0,1114 ha.

Przy dokonywaniu waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji organ, który ją wydał, zobowiązany jest do zastosowania przepisu określonego w art. 5 ust. 1 u.g.n., tj. przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków.

Niemniej, w przypadku, gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 5 ust. 4 u.g.n.).

Z uwagi na fakt, iż do chwili obecnej nie zostały ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki zmian cen nieruchomości gruntowych, organ I instancji prawidłowo przyjął dla określenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania roczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Głównego Urzędu Statystycznego, tj.:

1970 r. - 101,1; 1971 - 99,9; 1972 r. - 100; 1973 r. - 102,8; 1974 r. - 107,1; 1975 r. - 103; 1976 r. - 104,4; 1977 r. - 104,9; 1978 r. - 108,1; 1979 r. - 107; 1980 r. - 109,4; 1981 r. - 121,2; 1982 r. - 200,8; 1983 r. - 122,1; 1984 r. - 115; 1985 r. - 115,1; 1986 r. - 117,7; 1987 r. - 125,2; 1988 r. - 160,2; 1989 r. - 351,1; 1990 r. - 685,8, 1991 r. - 170,3; 1992 r. - 143,0; 1993 r. - 135,3; 1994 r. - 132,2; 1995 r. - 127,8; 1996 r. - 119,9; 1997 r. - 114,9; 1998 r. - 111,8; 1999 r. - 107,3; 2000 r. - 110,1; 2001 r. - 105,5; 2002 r. - 101,9; 2003 r. - 100,8; 2004 r. - 103,5; 2005 r. - 102,1; 2006 r. - 101,0; 2007 r. - 102,5; 2008 r. - 104,2; 2009 r. - 103,5; 2010 r. - 102,6; 2011 r. - 104,3; 2012 r. - 103,7; 2013 r. - 100,9; I kwartał 2014 r. - 100,2; II kwartał 2014 r. - 100.

Organ wskazał, że obliczeń dokonano poprzez przemnożenie ze sobą kolejno wartości 1 m2 gruntu przez wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych i podzieleniu wyniku przez 100, według wzoru: r1 x r2/100. Tak otrzymany wynik został zaokrąglony do jednego miejsca po przecinku i przemnożony przez kolejny wskaźnik, analogicznie jak w poprzednim kroku, aż do ostatniego wskaźnika. Otrzymaną w wyniku kolejnych działań wartość podzielono następnie przez 10000 w celu uwzględnienia okoliczności wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz. U. z 1994 r. Nr 84, poz. 386 ze zm.), tj. (4,32 x 101,1 x 99,9 x 100 x 102,8 x 107,1 x 103 x 104,4 x 104,9 x 108,1 x 107 x 109,4 x 121,2 x 200,8 x 122,1 x 115 x 115,1 x 117,7 x 125,2 x 160,2 x 351,1 x 685,8 x 170,3 x 143,0 x 135,3 x 132,2 x 127,8 x 119,9 x 114,9 x 111,8 x 107,3 x 110,1 x 105,5 x 101,9 x 100,8 x 103,5 x 102,1 x 101,0 x 102,5 x 104,2 x 103,5 x 102,6 x 104,3 x 103,7 x 100,9 x 100,2 x 100) /10047 / 10000 otrzymano kwotę 22274,24, którą następnie przemnożono przez powierzchnię zwracanej nieruchomości, tj. 0,1114 ha. W efekcie przeprowadzenia waloryzacji we wskazanym okresie uzyskano kwotę 2 481,35 zł.

Jednocześnie z uwagi na fakt, iż zgodnie z wykazem zmian gruntowych (korektą Operatu [...]) sporządzonym przez mgr. inż. M. S., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 25 lipca 2016 r. pod nr [...], w wyniku której powstała m. in. stanowiąca obecnie przedmiot postępowania działka nr [...], koniecznym było obecnie uchylenie przez organ odwoławczy w całości zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia w pełni zgodnego z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy, tj. z uwzględnieniem nowego oznaczenia ewidencyjnego przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Wojewody, należało zatem uchylić decyzję Starosty [...] z 12 września 2014 r. nr [...] w całości i orzec o zwrocie nieruchomości oznaczonej, zgodnie z wykazem zmian gruntowych (korektą Operatu [...]) sporządzonym przez mgr. inż. M. S., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 25 lipca 2016 r. pod nr [...], jako działka nr [...] o pow. 0,1114 ha, obr. [...] m. Z., powstałej z podziału działki nr [...], obr. [...] m. Z., na rzecz C. R. i M. B.. Organ wyjaśnił przy tym, że zatwierdzenie podziału nieruchomości jest skutkiem ostatecznej decyzji o zwrocie nieruchomości, który następuje z mocy prawa, a zatem orzekanie w tym zakresie przez organ I instancji było niezasadne, w związku z czym orzeczono jak w pkt. II sentencji niniejszej decyzji.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga strony skarżącej – Gminy Z..

Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, przez uznanie za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu części działki nr [...] obr. [...] m. Z. i orzeczenie o jej zwrocie, mimo że także na niej znajdował się wyburzony budynek, a cała nieruchomość została faktycznie wykorzystana na realizację zieleni dla osiedla mieszkaniowego [...] w Z., 2) naruszenie przepisów postępowania; art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez pominięcie wskazania sądów administracyjnych co do ustalenia szczegółowego celu wykorzystania nieruchomości, objętej orzeczeniem o zwrocie.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Strona skarżąca podniosła, że w dacie wywłaszczenia (umowa sprzedaży z dnia 9 października 1970 r.) na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny wraz z podjazdem i ogródkiem warzywnym (grządkami). W sposób nie budzący wątpliwości elementy te widoczne są na zdjęciu lotniczym z dnia 10 października 1970 r. arkusz [...] szereg [...] nr [...]. Realizacja celu wywłaszczenia w pierwszej kolejności polegała na wyburzeniu istniejącego budynku mieszkalnego oraz niwelacji terenu w miejscu jego posadowienia. Arkusz mapy syt.-wys. z 1972 r. wskazuje, że musiało to nastąpić w przeciągu 2 lat od nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Strona skarżąca wskazała, że jak wynika z zeznań świadka A. I., teren wywłaszczonej nieruchomości stanowił następnie zaplecze budowy bloku nr [...] oraz skład materiałów ziemnych z wykopu pod ten budynek. Po zakończeniu budowy, co nastąpiło wiosną 1976 r., dokonano uporządkowania terenu po budowie, jego ponownej niwelacji oraz wysiano trawę - tzn. że przystąpiono do urządzania zieleni osiedlowej. Na zdjęciu lotniczym z dnia 7 października 1977 r. arkusz [...] szereg 3 nr [...] obszar wywłaszczenia stanowi wyrównany teren zielony z zachowanymi starymi drzewami wzdłuż północnej granicy nieruchomości. Nie ma żadnych pozostałości po dawnych zabudowaniach ani też śladów po budowie. Jakość zdjęcia nie pozwala na jednoznaczne zidentyfikowanie nowo posadzonych drzew, jednak zeznania świadków jak również późniejsze zobrazowania lotnicze wskazują, że nasadzenia musiały nastąpić w tym właśnie okresie. Pośrednio potwierdza to także opinia biegłego z zakresu dendrologii. Należy przy tym zauważyć, że nasadzenia kolejnych drzew miały miejsce sukcesywnie, przez szereg kolejnych lat aż do początku lat 90-tych, kiedy to opiekę nad przedmiotowym terenem od Spółdzielni Mieszkaniowej przejęło Miasto Z..

Zdaniem strony skarżącej ocena Wojewody wykazująca, że nie nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, jest błędna. Celem wywłaszczenia m.in. przedmiotowej nieruchomości była realizacja Osiedla Mieszkaniowego [...] w Z.. Plan Ogólny Zagospodarowania Terenu – Plansza Podstawowa, zgodnie z którym nieruchomość ta w sposób schematyczny została oznaczona jako tereny zielone, nie wskazuje jakie konkretnie gatunki drzew i w jakim układzie przestrzennym miały być posadzone na wywłaszczonym obszarze. Plansza jedynie w sposób ogólny przedstawia ten teren jako zieleń i taki też charakter ma on od czasu budowy osiedla do chwili obecnej. Wraz z obszarem przyległym (m. in. częścią działki ewidencyjnej nr [...]) – tworzy to zwarty i konsekwentny obszar zieleni, stanowiąc swoisty "bufor" pomiędzy osiedlem mieszkaniowym [...] a [...] i parkingiem. Zieleń ta istnieje nieprzerwanie do chwili obecnej, pozostając w utrzymaniu i pielęgnacji Miasta Z., co zdaniem strony skarżącej jest czynnikiem wystarczającym do nieuznania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w świetle art. 136 i 137 UGN. W toku prowadzonych postępowań nie ustalono, czy powstał szczegółowy plan urządzenia zieleni na nowo wybudowanym osiedlu, a jeżeli tak, to czy i w jakim zakresie został on zrealizowany. Nie może to być jednak podstawą do stwierdzenia, że charakter istniejącej tam obecnie zieleni nie odpowiada założeniom wynikającym z projektu.

Strona skarżąca zarzuciła, że Wojewoda w swoich rozważaniach zdaje się zapominać, że plan realizacyjny zakładał – oprócz realizacji nowych nasadzeń, także zachowanie drzew już istniejących, przy czym obecnie nie sposób ustalić, które konkretnie drzewa planowano zachować i jakie miały być proporcje drzew nowych i istniejących. Nie sposób uznać, że wszystkie powyższe działania, od początkowej działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym do urządzonej, utrzymywanej i pielęgnowanej nieprzerwanie przez szereg lat przez Miasto zieleni nie był zorganizowanym działaniem zmierzającym do zagospodarowania wywłaszczonego terenu jako konkretnego elementu osiedla, zgodnie z celem wywłaszczenia.

Strona skarżąca podniosła, że gdyby celem nabycia przedmiotowego terenu nie było urządzenie na nim obszaru zielonego, oddzielającego osiedle od ruchliwej drogi publicznej (co nastąpiło), wywłaszczenie oraz późniejsze nakłady sił i środków związane z jego urządzeniem byłyby nieracjonalne i nieuzasadnione. A to oznacza, że nawet ten ściśle pojmowany cel wywłaszczenia p. bud. 1944 i p.gr.l.kat.[...] został zrealizowany. Nieruchomość nie była więc zbędna i jako taka nie powinna podlegać zwrotowi.

W ocenie strony skarżącej błędnie ustalony stan faktyczny doprowadził Wojewodę nie tylko do pominięcia wskazówek sądów administracyjnych co do dalszego postępowania, ale także do niewłaściwej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, co skutkowało całkowicie nieprawidłowym rozstrzygnięciem sprawy.

Strona skarżąca podniosła, ze w przypadku działki ewid. nr [...] nie sposób mówić o braku zorganizowanych działań zmierzających do zagospodarowania tego terenu jako zieleni osiedlowej. Jak wykazano powyżej, w latach 70-tych nastąpił cały szereg czynności mających na celu takie zagospodarowanie przedmiotowego obszaru, by odpowiadało ono założeniom wynikającym z planu zagospodarowania osiedla. W sposób bezsprzeczny należy uznać, że szczegółowy cel wywłaszczenia zrealizowany został na przedmiotowej nieruchomości w terminie przed 22 września 2004 r., (skoro od lat 90-tych XX wieku utrzymywało go Miasto Z. jako zieleń osiedlową), co samodzielnie spełnia wymogi braku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określone w art. 136 i 137 UGN w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11.

W ocenie strony skarżącej Wojewoda mając na uwadze konieczność uwzględnienia poglądu prawnego i oceny sądów administracyjnych ustalając w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, powinien był uchylić decyzję Starosty [...] i odmówić zwrotu nieruchomości. Stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji narusza art. 153 p.p.s.a., ponieważ nie został nieprawidłowo określony faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018.2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.1302) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 31 sierpnia 2018 r. ([...]) którą Wojewoda uchylił pkt. l decyzji Starosty [...] z 12 września 2014 r. nr [...] [...] w całości i orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej, zgodnie z wykazem zmian gruntowych (korektą Operatu [...]) sporządzonym przez mgr. inż. M. S., przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 25 lipca 2016 r. pod nr [...], jako działka nr [...] o pow. 0,1114 ha, obr. [...] m. Z., powstałej z podziału działki nr [...], obr. [...] m. Z., na rzecz C. R. c. J. i H. w ˝ cz. i M. B. c. W. i M. w ˝ cz. W pkt II uchylił pkt 6 decyzji Starosty [...] z 12 września 2014 r. nr [...], który stanowi o zatwierdzeniu podziału działki ewid. nr [...], obr. [...] Z. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w tej części, i w pkt III w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 12 września 2014 r. nr [...]

W rozpatrywanej sprawie Sąd wypowiadał się już trzykrotnie. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organ administracji dostosował się do wskazań i ustaleń zawartych w wyrokach. W przeciwnym razie decyzję organu należałoby ocenić jako naruszającą przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1554/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułował kategoryczny pogląd prawny i kategoryczną ocenę, którymi zarówno organy, jak i Sąd obecnie rozpoznający sprawę pozostają związani. Wedle tego poglądu cel wywłaszczenia należy odczytywać ściśle, co w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy oznacza, że celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa (celem wywłaszczenia) było urządzenie na niej zieleni osiedlowej, jako infrastruktury osiedla – zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji lokalizacyjnej z dnia 23 stycznia 1968 r. Realizacja tego celu miała polegać nie tylko na wyburzeniu istniejącego tam budynku, ale także - tak jak zaplanowano - na nasadzeniu "projektowanych" drzew, urządzeniu ścieżki, a także umieszczeniu ławek, koszy na śmieci itp.

Na konieczność oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy w kontekście właśnie ściśle rozumianego celu wywłaszczenia i sposobu jego realizacji, zwrócił uwagę Sąd także w wyroku z dnia 16 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr 746/15) negatywnie odnosząc się do przyjętego w skarżonej wówczas decyzji poglądu odmiennego.

W wyroku z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1197/17 Sąd wskazał, że problem w sprawie polegał nie tyle na ocenie przeprowadzonych dowodów i uznaniu ich za miarodajne, ale na prawidłowym zakwalifikowaniu stanu faktycznego, który na podstawie tych dowodów został ustalony. To zadanie, zdaniem Sądu zostało naówczas przez organ wykonane wadliwie, zebrany w sprawie materiał, przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w wyroku Sądu dnia 6 grudnia 2012 r., nie dawał podstaw do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Stan prawny ani stan faktyczny nie uległy zmianom od daty wydania wyroku z dnia 28 listopada 2017 r.

Prawidłowo zatem obecnie stwierdził organ, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] m. Z. faktycznie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość ta stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Realizacja celu wywłaszczenia w omawianym przypadku polegać musiała na przeprowadzeniu zorganizowanych działań zmierzających do zagospodarowania tego terenu jako osiedlowej zieleni urządzonej - w takim znaczeniu, w jakim wyłożył to Sąd w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. - takie działania musiały się wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiej inwestycji, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Wręcz przeciwnie, różnorodność wieku, gatunków drzew i ich rozproszenie w terenie potwierdzają, iż nasadzenia nie były wynikiem realizacji planu, lecz wynikiem spontanicznych działań mieszkańców bloków, podejmowanych w różnym czasie, bez projektu i bez założeń, co potwierdzają zeznania A. I..

Art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Art. 137 ust. 1 określa, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) 5 pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zdaniem Sądu zgromadzone w przedmiotowym postępowaniu materiały i dowody w sprawie pozwalają uznać wnioskowaną działkę, stosownie do przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za zbędną dla realizacji celu wywłaszczenia.

W kwestii rozliczeń dokonanych przez organ na podstawie art. 140 w związku z art. 217 ustawy o gospodarce nieruchomościami związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości (obliczonych proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wywłaszczonej/nabytej nieruchomości) Sąd również nie znalazł podstaw do ich kwestionowania. Organ szczegółowo przestawił podstawy oraz kolejne etapy dokonywania wyliczeń.

W obecnie zaskarżonej decyzji organ prawidłowo zastosował się do wskazań wyroków jakie zapadły do tej pory w sprawie; wskazania te w dużym stopniu determinowały rozstrzygnięcie. Z tego też powodu za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi. Dotyczy to zarówno zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.), jak i zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.).

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.