Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1091/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2, art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. S.A. w [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 614 zł /słownie: sześćset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu [...] S.A. (dalej jako: Spółka) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Wnioskiem z dnia 13 lipca 2017 r. E.S. zwróciła się do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za dokonanie na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej zwanej: ustawą) wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 451 położona w [...], uwzględniającego poniesione szkody, tj. utratę wartości nieruchomości oraz straty w produkcji. We wniosku podano, że na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1984 r., decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] z dnia [...] maja 1983 r. oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] lipca 1984 r., na wymienionej działce nr 451 została posadowiona napowietrzna linia elektroenergetyczna o napięciu 400 kV, której obecnym właścicielem jest spółka [...] S.A. Oddział w [...]. Wyjaśniono również, że wnioskodawczyni wstąpiła w prawo do odszkodowania za dokonane wywłaszczenie na podstawie umowy przelewu zawartej z W.S.

Natomiast wnioskiem z 18 lipca 2018 r. W.S., zwróciła się o wstąpienie na prawach strony w toczące się postępowanie oraz o przyznanie jej należnego odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lipca 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4, art. 124 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3a, 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm. – dalej: u.g.n.) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: K.p.a.), orzekł w pkt 1 o ustaleniu jednorazowego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 451 o pow. 3,98 ha położonej w obrębie [...] poprzez ograniczenie w sposobie korzystania, na rzecz następców prawnych pod tytułem ogólnym, proporcjonalnie do wielkości udziałów, odpowiednio dla: W.S. w wysokości 6045 zł oraz E.S. w wysokości 6045 zł oraz w pkt 2 zobowiązał Spółkę do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji.

Organ I instancji ustalił, że prawo własności w/w nieruchomości oznaczonej jako działka nr 451 przysługiwało L.S. s. S. i S. na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 17 maja 1976 r. nr [...] oraz umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 3 października 1979 r. nr [...]. Z kolei na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. [...] z dnia [...] marca 2018 r. spadek po L.S. nabyły: żona W.S. oraz córka E.S., po 1/2 części każda z nich. W takich zatem udziałach w drodze sukcesji uniwersalnej osoby te uprawnione są do uzyskania odszkodowania.

Odszkodowanie ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia 16 sierpnia 2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, uzupełnionego następnie opinią z dnia 14 stycznia 2019 r.

Odwołania od powyższej decyzji zostały wniesione przez Spółkę oraz E.S. i W.S.

Spółka w złożonym odwołaniu zarzuciła organowi między innymi naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia praw w sytuacji, gdy literalne jego brzmienie wskazuje jedynie na odszkodowanie za pozbawienie praw oraz poprzez zastosowanie przepisów wymienionej ustawy do stanów sprzed jej wejścia w życie, a także naruszenie art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że osobą uprawnioną do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest także spadkobierca osoby wywłaszczonej. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu cywilnego oraz przepisów postępowania.

Natomiast E.S. oraz W.S. zaskarżyły wydaną decyzję w części dotyczącej wysokości ustalonego odszkodowania, zarzucając organowi brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w szczególności weryfikacji prawidłowości ustaleń dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego, błędne wyliczenie należnego odszkodowania oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Na skutek rozpoznania opisanych wyżej odwołań, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 9a u.g.n., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. U podstaw wydanego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie przez organ odwoławczy nieprawidłowości w zakresie sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego, których nie dostrzegł organ I instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ na wstępie przypomniał, że wskazana nieruchomość oznaczona jako działka nr 451, objęta została ostateczną decyzją Z-cy Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1983 r., nr [...], zezwalającą Zakładowi Energetycznemu w [...] na wybudowanie odcinka linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...] m.in. na przedmiotowej działce stanowiącej wówczas własność L.S. Decyzja ta została następnie uzupełniona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1984 r., nr [...], uwzględniającą zmiany trasy linii zatwierdzone przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w [...]. Natomiast [...] S.A. są następcą prawnym Zakładu Energetycznego w [...] i realizują zadania operatora systemu przesyłowego.

W dalszej kolejności Wojewoda wyjaśnił, że podstawę wydania wymienionych decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z którym pozostawał przepis art. 36 regulujący kwestię należnego odszkodowania. Organ przypomniał, że ust. 2 tego artykułu wskazywał, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Zdaniem organu treść tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że odszkodowanie o jakim mowa w art. 36 ust. 1 nie ograniczało się wyłącznie do strat w zasiewach, uprawach i plonach, a wyodrębnienie dokonane w ust. 2 podyktowane było zamiarem oddzielnego uregulowania kwestii ustalenia odszkodowania i przedawnienia roszczenia wyłącznie tej kategorii szkód. Odszkodowanie o jakim mowa w art. 36 ust. 1 odnosiło się zatem do wszelkich strat związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów lub urządzeń wymienionych w art. 35 ust. 1 ustawy, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości, na których zostały posadowione. Jednocześnie organ stwierdził, że skoro na mocy przepisu szczegółowego tylko roszczenie o odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach podlegało przedawnieniu, to dochodzenie odszkodowania w pozostałej części na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy nie zostało ograniczone w czasie.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości utraciła moc z dniem 1 sierpnia 1985 r., zatem należało rozważyć, czy możliwe jest w tym wypadku ustalenie odszkodowania na podstawie obecnie obowiązującej u.g.n. Dokonując analizy tych regulacji organ stwierdził, że kwestie odszkodowania za ograniczenie własności nieruchomości zostały na gruncie obu tych ustaw uregulowane analogicznie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli również w rozpoznawanej sprawie. Przyjęcie odmiennej interpretacji tego przepisu stałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności oraz zasadą gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zdaniem organu ustaleniu odszkodowania nie stoi na przeszkodzie upływ czasu od wydania decyzji z dnia 4 listopada 1983 r. Organ wyjaśnił, że stosunek prawny odszkodowania ma co prawda charakter cywilnoprawny, co powoduje możliwość jego przedawnienia na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, jednak przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone. Natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W przypadku roszczenia wynikającego z art. 36 ust. 1 ustawy, brak jest podstaw do wywodzenia jego przedawnienia, ponieważ nie przewiduje tego przepis. W ocenie Wojewody skoro prawo do odszkodowania przewidzianego w w/w przepisie nie ulega przedawnieniu i może być skutecznie dochodzone nawet w znacznej odległości czasowej od powstania roszczenia, brak jest również uzasadnionych podstaw, aby uprawnienie do jego dochodzenia - zgodnie z treścią tego przepisu oraz przepisu art. 128 ust. 1 u.g.n. - wiązać wyłącznie z osobą właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego), których ograniczono w korzystaniu z ich nieruchomości. Organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zaznaczył, że wyłącznie zaspokojenie właścicieli nieruchomości, których prawa podlegają ograniczeniu, wyklucza dopuszczalność zgłoszenia w przyszłości roszczenia o odszkodowanie przez następców prawnych. Następnie podkreślił, że nie jest jednak możliwe przenoszenie tego uprawnienia przez właściciela (wywłaszczonego lub jego spadkobiercę), w drodze umowy, na inny podmiot. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego z dnia 14 stycznia 2019 r. Organ szczegółowo opisał wymogi jakie powinien spełniać operat szacunkowy, stwierdzając następnie, że operat sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania kryteriów tych nie spełnia, zaś organ I instancji, nie przeprowadzając jego pełnej oceny formalnej, naruszył przepis art. 7, 77 § 1 , art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że w sporządzonej wycenie biegła ustaliła kwotę o jaką zmniejszyła się wartość nieruchomości w sposób niezgodny z brzmieniem § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109 z późn. zm. zwanego Rozporządzeniem). Jak podkreślił organ, rzeczoznawca w sporządzonej wycenie powinien jednoznacznie wskazać, które z określonych w tym przepisie kryteriów oraz w jakim stopniu miały wpływ na zmniejszenie wartości nieruchomości. Organy nie mogą bowiem domniemywać czy ustalone przez biegłą zmniejszenie wartości nieruchomości zawiera wszystkie jego elementy składowe. Ustalając stopień zmniejszenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien dokonać wyceny nieruchomości według stanu sprzed zajęcia nieruchomości oraz wyceny przy uwzględnieniu skutków jej zajęcia. Zdaniem Wojewody wątpliwości te rzutują na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego, przy uwzględnieniu uwag odnośnie treści operatu szacunkowego jak również prowadzenia postępowania odszkodowawczego, ponieważ treść operatu szacunkowego bezpośrednio wpływa na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie.

Wobec powyższego organ odwoławczy zobowiązał Starostę [...] do przeprowadzenia na nowo całego postępowania administracyjnego, włącznie z wystąpieniem do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowego operatu szacunkowego oraz dokonania wnikliwej analizy sporządzonego następnie operatu. Wojewoda zalecił również rozważenie wyłączenia w ponownym postępowaniu biegłej A.R.

Z wydaną decyzją kasacyjną nie zgodziła się Spółka, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciw.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła mające wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1) art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., z przyczyn jak podniesione uprzednio w odwołaniu;

2) art. 922 w zw. z art. 1 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do odszkodowania jako prawo o charakterze publicznoprawnym wchodzi w skład spadku po osobie wywłaszczonej na podstawie kodeksowych przepisów o dziedziczeniu w sytuacji, gdy Kodeks cywilny znajduje zastosowanie jedynie do stosunków cywilnoprawnych (praw o charakterze cywilnym);

3) art. 118 Kodeksu cywilnego (dalej też k.c.) w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skoro przepis art. 36 ust. 1 tej ustawy nie przewiduje terminu przedawnienia dla odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości, to wskazane roszczenie majątkowe nie podlega przedawnieniu, w sytuacji, gdy w stosunku do wskazanego roszczenia zastosowanie znajduje ogólny termin przedawnienia przewidziany w art. 118 Kodeksu cywilnego;

4) § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że rzeczoznawca majątkowy ustalając wysokość odszkodowania winien uwzględnić wynikający z lokalizacji na nieruchomości urządzenia przesyłowego brak możliwości zmiany przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 130 ust. 1 u.g.n.;

5) art. 138 § 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów postępowania oraz konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego pozwalała na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że w określonych okolicznościach kontrola drugoinstancyjnej decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niekiedy wymaga zbadania podstawy materialnoprawnej spełnienia przesłanek wskazanych w przywołanym przepisie, a sytuacja taka zdaniem Spółki zachodzi w niniejszej sprawie. Poniesiono również, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że roszczenie o odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości, o jakim mowa w treści art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. jest roszczeniem o charakterze publicznoprawnym. To zaś oznacza, że roszczenie to nie przechodzi na następców prawnych podmiotu wywłaszczonego, ani w trybie sukcesji uniwersalnej, ani w trybie sukcesji syngularnej (tak: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., I OSK 352/17). Nadto zdaniem Spółki przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej roszczenia o odszkodowanie i musi on być odczytywany łącznie z przepisem art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. Wyjaśniono, że skoro w treści art. 128 ust. 1 u.g.n. ustawodawca wskazał jedynie osobę wywłaszczoną pomijając spadkobiercę, (a więc inaczej niż uczynił to w treści art. 136 u.g.n.), to W.S. i E.S. jako spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie są osobami uprawnionymi do żądania ustalenia odszkodowania. Następnie Spółka podniosła, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych roszczenie o odszkodowanie z tytułu ograniczenia własności nieruchomości dokonanego w trybie art. 124 u.g.n. ma charakter stricte administracyjny, a wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, że wchodzi ono w skład spadku po osobie wywłaszczonej. Ponadto w ocenie Spółki w sytuacji przyjęcia cywilnoprawnego charakteru tego roszczenia, roszczenie o odszkodowanie, o jakim mowa w treści art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przedawnia się w "ogólnym" terminie przedawnienia, tj. wskazanym w art. 118 Kodeksu cywilnego, natomiast roszczenie o odszkodowanie za szkody w siewach i plonach wskazane w art. 36 ust. 2 ustawy przedawnia się z upływem 3 lat, tj. w "szczególnym" terminie przedawnienia wskazanym w tym przepisie. Zdaniem skarżącej nie ma również potrzeby uzupełniania operatu w zakresie uwzględnienia szkód związanych z brakiem możliwości zmiany przeznaczenia nieruchomości, gdyż jest to sprzeczne z treścią art. 130 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Spółki nie ma potrzeby dokonywania dodatkowych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle podniesionych wyżej okoliczności.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 64e P.p.s.a. (obowiązującym o dnia 01.06.2017 r.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (wskazywane orzeczenia dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy, kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego też powodu Sąd w niniejszej sprawie nie może przesądzić o zasadności żądań skarżącej.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13 - CBOSA).

Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, CBOSA). Treść art. 136 k.p.a. umożliwia bowiem przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie jego przeprowadzenia organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien zastosować art. 136 k.p.a., a nie "automatycznie" przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest bowiem wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy.

Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. W szczególności można stwierdzić, że odnosi się on do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.01.2018 r., sygn. akt II SA/Po 855/17, CBOSA). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14.02.2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w CBOSA).

Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej Sąd ocenia zatem, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a.).

Zgodzić się należy z stroną skarżącą, że w pewnych sytuacjach aby dokonać oceny legalności decyzji kasacyjnej Sąd powinien wypowiedzieć się o przepisach prawa materialnego stanowiących podstawę dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w wyżej przedstawionym zakresie Sąd nie mógł jednakże odnieść się merytorycznie do znacznej większości zarzutów przedstawionych w sprzeciwie. Należało bowiem uwzględnić, że stronami postępowania sądowego wywołanego na skutek złożenia sprzeciwu, zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a. są wyłącznie Spółka i organ, który wydał decyzję kasacyjną. Przesądzenie więc o okolicznościach, które dotyczą pozostałych stron postępowania administracyjnego – w tym wypadku podmiotów domagających się ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności, w niniejszym postępowaniu sądowym byłoby niedopuszczalne bo pozbawiono by niejako "zaocznie" te osoby możliwości obrony ich praw. Sąd podziela zatem wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesadzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. postanowienie NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/8, wyrok NSA z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19 – cytowane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym Sąd orzekający w niniejszej sprawie, z uwagi na możliwe konsekwencje z tego wynikające dla praw tych osób nie mógł odnieść się do zarzutów naruszenia w szczególności art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., art. 922 w zw. z art. 1 k.c. i art. 118 k.c. w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Z przedstawionych powodów kontrola dokonana w ramach niniejszego postępowania ograniczyć się musiała do oceny zasadności zastosowania rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. W tym kontekście w ocenie Sądu Wojewoda nie wykazał w swojej decyzji przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Do takiej konkluzji prowadzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w jego zakresie brak wykazania niemożności wyjaśnienia wskazywanych "wątpliwości" i braków operatu szacunkowego w ramach postępowania odwoławczego, które przewiduje przepis art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać bowiem decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść powinna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów, ewentualnie ich uzupełnienie.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności organ odwoławczy jest więc zobligowany do wykorzystania własnych kompetencji i możliwości wyjaśnienia wątpliwości lub ewentualnych braków operatu szacunkowego. Nie każde bowiem wątpliwości czy braki takiego dowodu upoważniają organ II instancji do wydania decyzji kasacyjnej. Muszą to być wątpliwości czy braki, których nie da się usunąć w ramach art. 136 k.p.a. Takie stanowisko znajduje oparcie nawet w orzecznictwie, które tak szeroko zostało przytoczone w uzasadnieniu objętej sprzeciwem decyzji. Wojewoda, wbrew cytowanym wyrokom nie wykazał, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania zawiera luki czy braki, których usunięcie nie jest obiektywnie możliwe w ramach postępowania odwoławczego, ani że nie może wątpliwości wyjaśnić żądając tego od rzeczoznawcy.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera sprzeczności. Najpierw bowiem Wojewoda kategorycznie stwierdza, że "biegła ustaliła kwotę o jaką zmniejszyła się wartość nieruchomości w sposób niezgodny z brzmieniem § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego". W następnym zaś akapicie wskazuje, że "organ II jak i I instancji nie może domniemywać czy ustalone przez biegłą zmniejszenie wartości zawiera wszystkie jego elementy składowe". Wojewoda podkreślił, że obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego i co za tym idzie – organu prowadzącego postępowanie, jest zawsze ustalenie, które z wymienionych kryteriów wpływających na zmniejszenie wartości nieruchomości wystąpiły w konkretnym wypadku i określić w jakim stopniu nastąpiło zmniejszenie wątpliwości. Wskazując na takie uchybienia oraz wątpliwości dotyczące sporządzonej wyceny Wojewoda uznał, iż zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego i to w niemal pełnym zakresie. Dodatkowo – według wskazań organu odwoławczego – organ I instancji winien rozważyć wyłączenie biegłej, która sporządziła operat szacunkowy.

Sąd zauważa, że Wojewoda nie stwierdził przekonująco i stanowczo, że wskazywanych braków operatu szacunkowego nie da się uzupełnić w zakresie, o którym mowa w § 43 ust. 3 rozporządzenia w ramach postępowania odwoławczego. Co więcej – organ nie ma pewności, że biegła nie uwzględniła wymienionych w tym przepisie okoliczności. Gdyby taka pewność istniała, to w takim razie o jakich wątpliwościach może być mowa w kontekście operatu. W takiej sytuacji nie można więc wykluczyć, że rzeczoznawca majątkowy mimo, iż tego wyraźnie nie wskazano, to jednak wzięła pod uwagę zarówno wpływ wybudowanych urządzeń na możliwość zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości (w tym wypadku jaką, skoro jest ona użytkowana w zasadzie tak samo jak przed umiejscowieniem elementów linii), czy też skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów. Trudno wręcz logicznie uzasadnić, że biegła nie wzięła pod uwagę trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości. Faktycznie w treści operatu wprost ww okoliczności nie wskazano, ale nie można wykluczyć, że mimo tego wzięto je pod uwagę przy ustaleniu wysokości odszkodowania. Trzeba bowiem mieć na względzie, że w operacie zostało wskazane jak nieruchomość była wykorzystana przed jej obciążeniem, jakiego rodzaju elementy na niej się znajdują, jak jest aktualnie wykorzystywana, w tym w jakim zakresie posadowienie słupa wpływa na jej użytkowanie. Rzeczoznawca opisała także na jakim terenie jest ona położona, jak został ten teren ujęty w studium itp. W ocenie Sądu w tej sytuacji w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien wyjaśnić ewentualne wątpliwości dotyczące operatu we własnym zakresie w oparciu o art. 136 k.p.a. przez zwrócenie się do rzeczoznawcy o ewentualne jego uzupełnienie, jeśli okoliczności wyszczególnione w § 43 ust. 3 rozporządzenia zostały uwzględnione, a tylko nie zostało powyższe wyraźnie wyartykułowane w treści operatu. Dopiero, gdyby okazało się, że rzeczywiście biegła tego nie uwzględniła, mogłoby to uprawniać organ do orzeczenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Po części słusznie zarzucono w sprzeciwie, że przy ustaleniu odszkodowania decydujące znaczenie ma przepis art. 130 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W § 43 ust. 3 rozporządzenia nie przewidziano, aby należało uwzględnić brak możliwości zmiany przeznaczenia nieruchomości z rolnego na budowlane. To rzeczą biegłego jest wzięcie pod uwagę konkretnych okoliczności i przełożenie ich na wysokość odszkodowania. Zadaniem zaś organu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego w ramach obowiązujących przepisów prawa.

Wobec niewykazania przez Wojewodę, że nie mógł wyjaśnić wskazywanych w uzasadnieniu decyzji wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego w ramach art. 136 § 1 k.p.a., Sąd uznał, że organ naruszył w związku z tym przepis art. 138 § 2 k.p.a., co obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone w pkt II wyroku koszty składają się: uiszczony przez skarżącą Spółkę wpis od sprzeciwu, wynagrodzenie pełnomocnika zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictwa głównego i substytucyjnego.