Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1387/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 156 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędziowie del. WSA Jerzy Siegień (spr.) NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1137/06 w sprawie ze skargi A. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1137/06 oddalił skargę A. K. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i G. D. pozwolenia na budowę, w ramach siedliska, budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym, na działce nr [...], położonej w P. gmina S., przeniesionej decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. na rzecz E. A.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2006 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Wielkopolski stwierdził między innymi, że szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala na zabudowę zagrodową na gruntach rolnych. W ocenie organu proponowanej zabudowy w formie przedstawionej we wniosku i projekcie budowlanym nie można uznać za zagrodową. Przedmiotem bowiem zarówno wniosku inwestora jak i wydanej decyzji jest budynek mieszkalny jednorodzinny ze zbiornikiem bezodpływowym,

Rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego zostało zaskarżone przez E. A. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] maja 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2004 r. i z dnia [...] czerwca 2005 r. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności, weryfikowanej w niniejszym postępowaniu, decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. utracił swoją moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., natomiast pozostała w obiegu prawnym decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2003 r. Dokonana przez ten organ analiza przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz planu zagospodarowania terenu pozwala na stwierdzenie, że są one zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja powyższa została skierowana tylko do inwestora, pomimo że właściciele sąsiedniej nieruchomości A. i T. K. zgłosili wolę udziału w postępowaniu odwoławczym jako strony postępowania.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. wnieśli A. i T. K. podnosząc, że powołany przez organ przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniach w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę. Tymczasem przedmiotowa sprawa nie jest sprawą o udzielenie pozwolenia na budowę, lecz sprawą, której przedmiotem jest weryfikacja w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę W. w dniu [...] czerwca 2004 r. A zatem, zdaniem skarżących, ocena legitymacji procesowej stron w postępowaniu nieważnościowym, dokonana z punktu widzenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi naruszenie powyższego przepisu polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1137/06 oddalił skargę A. K. i T. K.. Sąd podkreślił, że krąg podmiotów, które mogą być stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ulega rozszerzeniu i należą do niego strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Interes prawny należy wykazać i w tym znaczeniu przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) odnosi się nie tylko do postępowania zwyczajnego w sprawie pozwolenia na budowę, ale również do postępowań nadzwyczajnych określonych w rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Obecnie obowiązujący art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i zmianie niektórych ustaw, który wszedł w życie dnia 11 lipca 2003 r., skonkretyzował krąg podmiotów mogących być stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę określając, że są nimi inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W., gdyż nie wykazali swojego interesu prawnego. Samo graniczenie z działką inwestora nie jest wystarczającą przesłanka do nabycia uprawnień strony. Zasadnie uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że działka skarżących nie znajduje się w określonym obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, wobec czego skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Starosty W.. Z akt administracyjnych nie wynika, aby inwestycja ta naruszała uzasadnione interesy skarżących. Brak interesu prawnego skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych pozbawił ich legitymacji czynnej do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1137/06 złożyli A. K. i T. K. zarzucając naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i w efekcie tego niewłaściwe jego zastosowanie oraz art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że upatrywali i upatrują swego interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym w tym, że poprzez udzielenie pozwolenia na budowę Starosta W. przyzwolił na wprowadzenie na tereny rolne zabudowy mieszkaniowej, oderwanej od rolniczego przeznaczenia tych terenów. Sytuacja taka stwarza dla skarżących zagrożenia, polegające na tym, że właściciele budynku mieszkalnego wzniesionego na podstawie tego pozwolenia na budowę w bezpośrednim sąsiedztwie gospodarstwa rolnego skarżących, będą mieli prawne możliwości przeszkadzania im w prowadzeniu tego gospodarstwa, w szczególności poprzez odwoływanie się do postanowień art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991, z późn. zm.), zarzucając im stosowanie nawozów w sposób powodujący zagrożenia dla ich zdrowia. Skarżący podnosili także, że w unieważnionym przez Wojewodę Wielkopolskiego pozwoleniu na budowę, wydanym przez Starostę W., przeznaczenie budynku mieszkalnego zostało oderwane od siedliska rolnego, w którego skład miało wchodzić według decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 2003 r., oraz że stwarza to dla nich zagrożenie, że precedens ten otworzy drogę do wybudowania na zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w bezpośrednim sąsiedztwie ich gospodarstwa osiedla mieszkaniowego, którego mieszkańcy będą wywierać różnymi drogami presję w kierunku likwidacji ich gospodarstwa.

Skarżący podkreślili, że wykładnia, to złożony proces logiczno-myślowy, w ramach którego wymagane jest m.in., aby był on prowadzony w sposób konsekwentny, w którym ustalone wnioski są logiczną konsekwencją wcześniej przyjętych przesłanek. Wykładnia przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, dokonana przez Sąd wymogu tego nie spełnia, albowiem Sąd ten porzucił wcześniej przyjętą przesłankę, odnosząca się do kręgu stron postępowania nieważnościowego, dotyczącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W dalszej części pierwszego uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie jednoznacznie opowiedział się za określaniem kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę według art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc bez rozszerzania kręgu stron tego postępowania w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Kolejny błąd w wykładni, popełniony przez WSA w Warszawie, polega ponadto na bezzasadnym odrzuceniu rezultatu zastosowania wobec przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego znaczeniowych reguł interpretacyjnych. Przepis ten reguluje krąg stron postępowań "w sprawie pozwolenia na budowę". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest sprawą pozwolenia na budowę: ani w znaczeniu formalno-procesowym, ani w znaczeniu materialnym. Sprawa stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę jest inną sprawą ze względu na to, że ma ona przedmiot (a więc materię) zupełnie odrębną w stosunku do przedmiotu sprawy pozwolenia na budowę. O ile w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotem jest uchylenie ustawowego prewencyjnego zakazu wykonywania robót budowlanych, o tyle przedmiotem postępowania w sprawie nieważności pozwolenie budowę jest ustalenie i rozstrzygnięcie, czy pozwolenie na budowę dotknięte jest którąś z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 1 k.p.a.

Ponadto, skarżący już wcześniej podnosili, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter wyjątku od tzw. przepisu zrębowego, jaki zawarty jest w art. 28 k.p.a. Przepis len ustala regułę, wedle której określany jest krąg stron ogółu jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych. Także z tego powodu zakres jego stosowania musi być ustalany ściśle: ani rozszerzająco, ani zawężająco. Ściśle znaczy tyle, co zgodnie z literalnym jego brzmieniem. WSA w Warszawie nie wziął powyższych reguł wykładni pod uwagę. W następstwie tego orzekł błędnie co do zakresu stosowania przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stwierdzając, iż przepis ten znajduje zastosowanie także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, a nie tylko w sprawach pozwoleń na budowę.

Skarżący zauważył również, że obowiązek wykazania tego, czy ktoś, obiektywnie biorąc, ma interes prawny w danej sprawie, nie obciąża stron, lecz organ administracji publiczne prowadzący dane postępowanie. Wobec tego wojewódzki sąd administracyjny nie może poprzestać na stwierdzeniu, że strona nie wykazała swego interesu prawnego, albowiem na żadnej stronie obowiązek taki nie ciąży, lecz na każdym organie, prowadzącym jurysdykcyjne postępowanie administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię i w efekcie tego niewłaściwe jego zastosowanie oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, nie są trafne.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Należy zauważyć, iż przed nowelizacją Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 11 lipca w 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), ustawa ta nie zawierała odrębnej definicji strony postępowania. Przed tą nowelizacją w praktyce na podstawie art. 28 k.p.a. za strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę uznawano wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiadujących z nieruchomością, na której miała być realizowana inwestycja objęta pozwoleniem na budowę. Nowa regulacja zawarta w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wprowadzenie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu zawęziła krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zaznaczyć należy, że pozwolenie na budowę, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie zostało wydane w dniu 7 czerwca 2004 r., a więc po zmianie art. 28 Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela poglądu skarżących, że krąg podmiotów uznawanych za strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś taki krąg w sprawie o stwierdzenie nieważności udzielonego pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania należy ustalać na podstawie art. 28 k.p.a., z pominięciem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza to bowiem jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę "interes prawny lub obowiązek", o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko odzwierciedlające poglądy zwolenników tzw. "obiektywnej teorii strony" przyjmujące, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01; ONSA 2002/2/68). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę takim przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; PiP 2001, z. 8, s. 31).

Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Bez znaczenia jest zatem, że w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotem jest uchylenie ustawowego zakazu wykonywania robót budowlanych, a przedmiotem postępowania w sprawie nieważności pozwolenie budowę jest ustalenie i rozstrzygnięcie, czy pozwolenie na budowę dotknięte jest którąś z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07).

Zarówno więc w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonego w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony, w takim samym stanie faktycznym, powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Może to jednak wynikać np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji.

O interesie prawnym skarżących nie może natomiast przesądzać powoływany przez nich art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991, z późn. zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). Przepis art. 11 ust. 2 powołanej ustawy zawiera ogólną zasadę stosowania nawozów w sposób, który nie powoduje zagrożeń dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska, która nie może być źródłem praw lub obowiązków w procesie budowlanym. Interesu prawnego nie można również skutecznie wywodzić z faktu subiektywnej obawy skarżących związanej z ewentualnym dążeniem w przyszłości innych osób do zlikwidowania ich gospodarstwa rolnego. Jeżeli zatem skarżący nie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, to trafnie uznano, że w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę tego obiektu nie przysługuje im przymiot strony.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.