Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1711/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 929/12 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. Z. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1. Wyrokiem z 27 czerwca 2012r. sygn. akt: V SA/Wa 929/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2012r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] grudnia 2011r., nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził na rzecz J. Z. od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 457,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.2. Sąd I instancji podał, że 26 kwietnia 2010r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie płatności na rok 2010, w którym zadeklarował do pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, 15 działek rolnych o łącznej powierzchni 16,15 ha. W dniu 15 października 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję w której przyznał Skarżącemu pomoc finansową w łącznej wysokości 4.263,60 zł. W dniu 6 grudnia 2010r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynęło pismo B. G., zawierające prośbę o wstrzymanie dopłat unijnych dla brata J. Z. Wskazała, iż brat nie wspomaga gospodarstwa rolnego, którego właścicielem, według aktu notarialnego, jest Skarżący i B. G., otrzymanego od rodziców w drodze darowizny. Dodała także, że jest obarczona wraz z rodzicami wszelkimi wydatkami, kosztami i pracami fizycznymi związanymi z gospodarstwem.

W dniu 7 grudnia 2010r. Kierownik BP ARiMR w S. wystosował do Skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień odnośnie współposiadania gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego zgłaszanego do przyznania pomocy finansowej z tytułu ONW.

W dniu 10 grudnia 2010r. do BP ARiMR w S. wpłynął akt notarialny Repertorium A nr [...] z 10 lutego 2005r., z którego wynikało, że S. Z. i H. Z. umową darowizny przekazali własność gospodarstwa rolnego składającego się z działek ewidencyjnych nr 100, 168, 169, 451, 453, 535, 536, 452/2 synowi J. Z. i córce B. G., każdemu po ½ części.

W dniu 20 grudnia 2010r. do BP ARiMR w S. wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącego, z treści którego wynikało, iż grunty rolne o powierzchni 20,52 ha położone w obrębie J., gmina J., powiat s. były użytkowane przez Skarżącego. Do niniejszego pisma załączona została umowa dzierżawy z 22 lutego 2004r. z treści której wynikało, że grunty rolne o powierzchni 20,52 ha, przekazane w dzierżawę przez S. Z., J. K., zostaną użyczone Skarżącemu w rolnicze użytkowanie na okres 5 lat począwszy od roku wegetacyjnego 2004/2005.

Kierownik BP ARiMR w S. postanowieniem, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] października 2010r.

W dniach 22 marca 2011r. oraz 1 kwietnia 2011r. w siedzibie BP ARiMR w S.została przeprowadzona rozprawa administracyjna dotycząca ustalenia faktycznego użytkownika w roku 2010 działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr: 451, 452/1, 452/1, 453 znajdujących się w obrębie J., w gminie J., w powiecie s. Następnie Kierownik BP ARiMR w S. wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku o zgodę współposiadacza gruntów do przyznania pomocy finansowej z tytułu ONW. W dniu 10 czerwca 2011r. do BP ARiMR w S. wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącego, iż grunty rolne znajdujące się na działkach ewidencyjnych nr: 451, 452/1, 452/2, 453 nie są przedmiotem współposiadania z B. G., lecz przedmiotem współwłasności.

W dniu 1 lipca 2011r. Kierownik BP ARiMR w S. wydał decyzję, w której uchylił w całości decyzję z [...] października 2010r. oraz odmówił przyznania Skarżącemu pomocy finansowej z tytułu ONW na rok 2010. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wydał [...] września 2011r. decyzję o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji Kierownika BP ARiMR w S. z [...] lipca 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik BP ARiMR w S., decyzją z [...] października 2011r. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej z [...] października 2010r. wydanej przez Kierownika BP ARiMR w S.

Dyrektor [...] OR ARiMR w Ł. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w S. z [...] listopada 2010r., informując jednocześnie o przysługującym mu prawie czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz przeglądania akt sprawy.

W dniu [...] grudnia 2011r. Dyrektor [...] OR ARiMR w Ł. wydał decyzję, w której stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR w S. z [...] października 2010r.

Na skutek rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Prezes ARiMR decyzją z [...] lutego 2012r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...] grudnia 2011r. W uzasadnieniu podjętego stanowiska podkreślił, iż zgodnie z art. 156§1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej- k.p.a.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że z rażącym naruszeniem prawa w świetle powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. jest takie naruszenie normy prawa obowiązującego, które jest na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Zdaniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powyższe przesłanki zaistniały w rozpatrywanej sprawie. Zasady przyznawania przedmiotowych płatności zostały określone:

-w przepisach prawa krajowego, tj, ustawie z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), zwaną dalej ustawą PROW, w przepisach wykonawczych do tejże ustawy, w tym w

-rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) oraz w przepisach wspólnotowych;

-rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, s. 15, ze zm.),

-rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 z 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, s. 1, ze zm.),

-rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, s. 74, ze zm.),

-rozporządzeniu Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającym rozporządzenia (WE) NR 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, s. 16),.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 146 ust. 1 rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 uchyla rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003, natomiast zgodnie z art. 146 ust. 2 tego rozporządzenia "odniesienia do rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003 dokonywane w niniejszym rozporządzeniu traktowane są jak odniesienia do tego rozporządzenia obowiązującego przed uchyleniem", a odniesienia do rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003 "dokonane w innych aktach traktowane są jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i odczytuje się je zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVIII" rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina ( Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009r., s.65),

Podkreślił, że zgodnie z art. 86 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 uchyla ono rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004. Jednocześnie zgodnie z art. 86 ust. 2 rozporządzenia komisji (WE) Nr 1122/2009 "odesłania do rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 traktuje się jako odesłania do niniejszego rozporządzenia i odczytuje się zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku II". Zauważył, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy PROW, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej w sytuacji, kiedy grunty rolne objęte wnioskiem o przyznanie pomocy z tytułu ONW są przedmiotem współposiadania tj. dwie lub więcej osób faktycznie użytkuje grunty, pomoc ta przysługuje temu ze współposiadaczy, na którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę.

Skarżącemu w dniu 2 czerwca 2004r. nadany został numer identyfikacyjny producenta, co oznacza, że spełnił on jedną z wymienionych w §2 rozporządzenia ONW przesłanek uzasadniających przyznanie mu płatności w związku ze złożonym przez niego w dniu 26 kwietnia 2010r. wnioskiem.

W złożonej zmianie do wniosku o wpis do ewidencji producentów, widnieje podpis B. G. o wyrażeniu zgody skarżącemu na wpis do ewidencji producentów. Zgodnie bowiem z treścią art. 12 ust. 4 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. 2004, Nr 10, poz. 76 ze zm.) w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Gospodarstwo rolne, zgodnie z art. 2 pkt b rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego, tj. m. in. grunty rolne i zwierzęta.

Przedmiotem postępowania w sprawie przyznania pomocy z tytułu ONW było ustalenie, czy deklarowane przez skarżącego w złożonym wniosku działki rolne stanowiące gospodarstwo rolne w rozumieniu ww. art. 2 pkt b rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, były przedmiotem współposiadania z B. G. Organ wskazał, że pomimo faktu, iż sprawa o przyznanie pomocy z tytułu ONW jest rozpatrywana niezależnie od sprawy o nadanie numeru identyfikacyjnego producenta, to organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania płatności nie może pominąć innych istotnych dowodów i okoliczności ujawnionych w innym postępowaniu prowadzonym przed tym organem. W związku z faktem, że ujawnione w sprawie o nadanie numeru gospodarstwa Skarżącemu okoliczności faktyczne mogły wskazywać na fakt, iż grunty rolne objęte wnioskiem o przyznanie pomocy z tytułu ONW na rok 2010 były przedmiotem współposiadania, kierownik BP ARiMR w S. winien ustalić, czy działki rolne zadeklarowane w przedmiotowym wniosku Skarżącego są faktycznie użytkowane rolniczo wyłącznie przez niego, czy też są przedmiotem współposiadania z B. G. Powyższy obowiązek został nałożony na organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania pomocy z tytułu ONW w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy PROW w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W ocenie organu decyzja Kierownika BP w S. z [...] października 2010r., której nieważność stwierdził Dyrektor [...] OR ARiMR w Ł. rażąco narusza wymienione wyżej przepisy, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 w/w ustawy PROW w związku z art. 7, 77 oraz 107§3 k.p.a. bowiem ww. decyzja nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego przedmiotowej sprawy ani nie zawiera oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z unieważnionej decyzji nie wynika również, na podstawie jakich przesłanek i dowodów organ ten ustalił, że Skarżący spełnił wszystkie przesłanki wymienione w §2 rozporządzenia ONW uzasadniające przyznanie mu pomocy z tytułu ONW na rok 2010 do deklarowanych przez niego gruntów.

Powyższe oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. W postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu [...] października 2010r. decyzji przyznającej skarżącemu pomoc z tytułu ONW na rok 2010, doszło do uchybień proceduralnych mających wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że nie jest również możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. Dlatego uzasadnione jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] OR ARiMR w Ł. z [...] grudnia 2011r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w S. z [...] października 2010r.

2. Skarga do Sądu I instancji.

2.1. W skardze wniesionej do WSA w W. na powyższą decyzję Prezesa ARiMR, J. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z [...] grudnia 2011r.

2.2. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była zasadna.

3.2. W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Podstawę prawną decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako organ I instancji był art.156§1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych ,,rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" - wyrok NSA w Warszawie z 26 września 2000r. sygn. akt: V SA 2998/99. "O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą" - wyrok NSA w Warszawie z 11 sierpnia 2000r. sygn. akt: III SA 1935/99. Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisu art.156§1 pkt 2 k.p.a.

W rozpoznanej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. orzekając jako organ I instancji uznał, że decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności za 2010r. z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w szczególności art. 18 ust. 2 tej ustawy. Naruszenie prawa polegać miało na tym, że skoro zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc przyznawana jest do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, to pomoc ta przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę. W oparciu zaś o art. 18 ust. 3 ustawy, zgodę, o której mowa w ust. 2, dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy.

W rozpatrywanej sprawie jak wskazano, Kierownik Biura Powiatowego w S.w dniu wydania decyzji nr [...], tj. [...] października 2010r. posiadał już wiedzę o tym, że grunty rolne, na których J. Z. prowadzi działalność są przedmiotem współposiadania. Taka informacja wynikała z wniosku o wpis do ewidencji producentów (nr [...]) złożonego przez J. Z. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. w dniu 11 marca 2010r., a więc jeszcze przed dniem wydania decyzji z [...] października 2010r. Podkreślono, iż z analizy powyższego dokumentu wynikało, że B. G. wyraziła jako współposiadacz (pole 65 wniosku), zgodę na wpis J. Z. do ewidencji producentów prowadzonej przez ARiMR. Organ I instancji zaś, decyzją z [...] października 2010r. przyznał J. Z. płatności ONW na 2010 rok, pomimo braku pisemnej zgody współposiadacza B. G.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy, zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a. chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1) W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: (ust. 2)

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3)

Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie stanu użytkowania spornych działek, gdyż warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten jest przedmiotem współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi, na którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę, którą dołącza się do wniosku o jej przyznanie. Jeśli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie postępowania dowodowego, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Naruszenie przepisów proceduralnych nie stanowi naruszenia prawa, które stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzja Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstwa na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2010r. została wydana w oparciu o właściwą, mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 20 ust. 2 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz obszarów wiejskich. Powzięcie wątpliwości co do nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w zakresie postępowania dowodowego nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego.

Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogły stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156§1 pkt 2 k.p.a.

4. Skarga kasacyjna.

4.1. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając przez pełnomocnika radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. w zw z art. 18 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 7 i art. 77§1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo przyjął, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego z [...] października 2010r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. Z. oraz zasądzenie kosztów wg norm prawem przewidzianych.

4.2. Odpowiadając na skargę kasacyjną, pełnomocnik Skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego, kosztów postępowania kasacyjnego a w tym kosztów prawnego.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).

5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

5.3. Problem prawny jaki zarysował się w przedmiotowej sprawie poddanej kontroli instancyjnej, sprowadza się do tego czy decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy producent rolny składając wniosek pomocowy nie dołączył zgody pozostałego współposiadacza.

Skarżący kasacyjnie organ, dostrzega rażące naruszenie prawa w tym, że decyzję o przyznaniu środków pomocowych wydano właśnie z pominięciem owej zgody drugiego współposiadacza gospodarstwa rolnego. Zdaniem kasatora, art.18 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFRROW, wymaga uzyskania takiej zgody a jej brak czyni decyzję- decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Stanowisko autora skargi kasacyjnej w tej sprawie jest nieprawidłowe, co zasadnie wywiódł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych, o którym mowa w przepisach art. 156-159 k.p.a. wyraża się w tym, iż celem tego rodzaju postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tj. tak jak w postępowaniu zwykłym i w taki sposób, który oznaczałby, że jest to jak gdyby kolejna instancja. Fakt, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, ograniczającym się wyłącznie do badania kwestii istnienia i tkwienia w pierwotnie wydanej w sprawie decyzji ostatecznej wady kwalifikowanej, skutkuje daleko idącymi konsekwencjami w zakresie granic limitujących pole działania organu nadzoru. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić bowiem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisła interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156§1 k.p.a. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia rozważanej na gruncie niniejszej sprawy wady kwalifikowanej w postaci rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa wymaga bowiem zdecydowanego odróżnienia od nie mającego tego rodzaju charakteru innego naruszenia prawa.

Procesowa instytucja stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, podkreślić należy, iż instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji ostatecznych dotkniętych poważnymi wadami enumeratywnie wyliczonymi w art. 156§1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje w sytuacji, gdy weryfikowana ("inkryminowana") decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (ex tunc), (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Organ nie rozpoznaje sprawy ponownie, co do istoty, to jednak nie oznacza to, iż w postępowaniu przedmiotem którego jest stwierdzenie nieważności pierwotnie wydanej decyzji ostatecznej, organ ten jest w ogóle zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75§1 k.p.a. Celem i istotą postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu nadzwyczajnym przez organ nadzoru, jest ustalenie, czy "inkryminowana" decyzja ostateczna wydana została w okolicznościach i warunkach wskazujących na istnienie którejkolwiek z przesłanek (podstaw) nieważności określonych w art. 156§1 k.p.a., (wyroki NSA: z 22 maja 1987r., sygn. akt: IV SA 1062/86; z 28 maja 1985r., sygn. akt: I SA 89/85; z 11 czerwca 2010r., sygn. akt: II GSK 634/09, opubl. w CBOSA)

Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, poruszając się w stanie prawnym i w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania weryfikowanego ("inkryminowanego") w postępowaniu nadzwyczajnym rozstrzygnięcia, zobligowany jest bowiem do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do takiego, rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych, w związku z czym utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie bowiem przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Oznacza to, że dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która w stanie faktycznym sprawy stanowiła podstawę wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych stanowiła przesłanka, o której mowa w art. 156§1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z przywołanego przepisu wynika więc, że nie każde naruszenie prawa skutkuje nieważnością decyzji. Zakres normowania wskazanego przepisu, zwłaszcza gdy podkreślić, że na jego gruncie ustawodawca operuje pojęciem "rażącego" naruszenia prawa dla opisu wady kwalifikowanej decyzji ostatecznej, obejmuje sytuacje i przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa, tj. innymi słowy takie, które jest jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne. W związku z powyższym stwierdzić należy, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156§1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale o jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.

Co do zasady, możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji wobec rażącego naruszenia zasad procedury administracyjnej. Organ musiałby jednak wywieść, że doszło do rażącego naruszenia np. zasad postępowania administracyjnego - art. 7, 77 k.p.a., które skutkowało wydaniem decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenie prawa - normy materialnoprawnej. Uchybienia procesowe musiałyby prowadzić do naruszenia przepisu prawa materialnego. Zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności nie jest w takim przypadku wykluczone, pod warunkiem wszakże, iż końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienie z taką sytuacją.

Autor skargi kasacyjnej w jej pisemnym uzasadnieniu, swoją koncepcje rażącego naruszenia prawa opiera na naruszeniu przepisów prawa materialnego gdy tymczasem z przedłożonych akt administracyjnych sprawy wynika, że argumentem, który miał przemawiać za przyjęciem rażącego naruszeniem prawa były uchybienia proceduralne. Oznacza to tym samym, że kasator w przedmiotowym środku zaskarżenia, upatruje rażącego naruszenia prawa w zgoła odmiennych przyczynach, niż te, które legły u podstaw wzruszenia decyzji ostatecznej.

Kastor nie kwestionuje faktu, iż współposiadacz gospodarstwa rolnego B. G. wyraziła skarżącemu zgodę na dokonanie wpisu do ewidencji producentów prowadzonej przez ARiMR ale mimo to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej opiera na tym, że złożony przez J.Z. wniosek nie zawierał zgody siostry.

Zaprezentowana przez organ koncepcja, jest wadliwa.

Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 4 i art. 5 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 86 ze zm. ), system składa się z: ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych, ewidencji wniosków o przyznanie płatności, systemu identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 (Rozporządzenie Rady (WE) NR 73/2009 z 19 stycznia 2009r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 Dz.U.UE.L. z 31 stycznia 2009r.), dokumentacji związanej ewidencji i systemu, w pkt 1-3a. System wykorzystuje się w zakresie:

1) przyznawania i wypłaty płatności;

2) nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję;

3) postępowania w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconych płatności;

4) postępowania w sprawie wymierzania kar pieniężnych lub zastosowania innych sankcji;

5) identyfikacji producentów.

Dane zawarte w systemie, określające przebieg granic działek rolnych w państwowym systemie odniesień przestrzennych, o którym mowa w przepisach Prawa geodezyjnego i kartograficznego, mogą być nieodpłatnie udostępniane organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków.

Analiza powyższych przepisów pozwala zatem przyjąć, że złożenie przez skarżącego wniosku pomocowego bez przedstawienia zgody siostry-jako współposiadacza gospodarstwa rolnego- nie dawało podstaw do usunięcia z obrotu prawnego ostatecznej w administracyjnym toku instancji, decyzji z [...] października 2010r. Skuteczny wpis do ewidencji producentów, powodował, że skarżący został już ujęty w tej ewidencji a złożenie wniosku pomocowego bez przedmiotowej zgody nie mogło dyskwalifikować przeprowadzonego postępowania w sprawie. Zgoda współposiadacza została już udzielona ale nie ujawniona w tym konkretnym postępowaniu. Gdyby skarżący, składając wniosek, w ogóle taką zgodą nie dysponował to sytuacja prawna była by zupełnie odmienna od tej jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie.

Sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nie był wprawdzie modelowy, nie mniej jednak zaniechanie weryfikacji istniejących danych w systemie ewidencji producentów, nie mogło być uznane jako rażące naruszenie prawa.

W związku z powyższym, Sąd I instancji , w pełni zasadnie argumentował, że w realiach sprawy nie zaszły okoliczności uzasadniające wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia przepisów postępowania.

5.4. Uwzględniając powyższe uwagi dotyczące bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.

5.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205§2 p.p.s.a. oraz na podstawie §14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).