Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 709/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 187 § 1, art. 122, 2a, z art. 120, art. 121 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 1a ust. 1 pkt 3 i 4, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 10 ,art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2018 poz 1445
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Jacek Pruszyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 273/18 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2018 r. nr SKO-4231/17/2018 w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2016 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 18 września 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 273/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. M. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 7 lutego 2018 r., nr SKO-4231/17/2018 w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2016 r. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny

w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył skarżący. Działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 122 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: o.p.), przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem wyjaśnieniem czy w roku 2016 nieruchomość skarżącego mogła służyć do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym rozumianej jako rekultywacja zgodna z decyzją SKO w Bydgoszczy z 20 sierpnia 2010 r.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2a o.p., przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie interpretacji przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych na niekorzyść podatnika wbrew zasadzie in dubio pro tributario;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 120 oraz art. 121 § 1 o.p., przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego opisanych poniżej, które miało wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) błędną wykładnię art. 1a ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1445 ze zm., dalej: u.p.o.l.), tj. przy określaniu jakie nieruchomości są przedmiotem opodatkowania, a jakie są od podatku zwolnione, w tym przez:

a) nieuprawnione zawężenia pojęcia "względy techniczne" i nieuwzględnienie zakazów wynikających z rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z [...] r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej gminnego ujęcia wód podziemnych na terenie wsi [...], zwanego dalej: "rozporządzenie nr [...]";

b) nieprawidłowe rozgraniczenie pojęć "grunt związany z prowadzeniem działalności gospodarczej" oraz "grunt zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej";

2) błędną wykładnię art. 1a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o.l., przez opaczne rozumienie "względów technicznych", co skutkowało uznaniem, że nieruchomość skarżącego w pełni nadawała się w roku 2016 do bycia wykorzystanym na cele prowadzenia działalności gospodarczej rozumianej sensu largo jako rekultywacja zgodna z decyzją SKO w Bydgoszczy z 20 sierpnia 2010 r.,

3) błędną wykładnię art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. i niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 398 ze zm., dalej: u.s.d.g.), przez uznanie, że rekultywacja, którą skarżący miał obowiązek przeprowadzić, jest prowadzeniem działalności gospodarczej kwalifikującym grunt do opodatkowania według najwyższej stawki podatkowej;

4) błędną wykładnię art. 4 pkt 18 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 992) oraz § 3 pkt 23 rozporządzenia nr [...] przez dopuszczenie w procesie rekultywacji odtworzenia gleby przy użyciu niedozwolonego na danym terenie odpadu, tj. ziemi pozyskanej spoza obszaru wyrobiska.

Wskazując na przedstawione wyżej zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł

o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjna.

Zarządzeniem z 18 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki po długim okresie oczekiwania spowodowanym ograniczeniami związanymi z sytuacją pandemiczną oraz brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Naczelny Sąd Administracyjny skierował sprawę na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów. Strony zostały o tym powiadomione oraz jednocześnie pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Żadna ze stron z tej możliwości nie skorzystała, a nadto nie sprzeciwiono się skierowaniu rozpoznania sprawy na posiedzenie niejawne.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Spór w sprawie zasadności opodatkowania gruntów położonych w gminie [...], stanowiących działki o nr [...] za 2016 r. podatkiem od nieruchomości według stawek przewidzianych dla gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

W stanie faktycznym sprawy nie jest sporne, że działki o nr [...] i [...] zostały sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako nieużytki, zaś działkę nr [...] sklasyfikowano w ewidencji gruntów jako nieużytki oraz tereny mieszkaniowe. Skarżący w okresie od 25 kwietnia 2005 r. do 29 grudnia 2016 r. prowadził działalność gospodarczą, która polegała na wydobywaniu żwiru, piasku, gliny i kaolinu. Jako adres wykonywania działalności wskazane były: [...], co obejmuje położone pod tym adresem działki [...]. Do momentu wygaśnięcia koncesji (lata 2008-2009) podatnik prowadził działalność wydobywczą na wskazanych działkach. Starosta Powiatowy w X w dniu 29 stycznia 2010 r. wydał decyzję w sprawie rekultywacji terenu powydobywczego – złoża [...] o łącznej powierzchni [...] ha, zlokalizowanego na działkach o nr [...] w miejscowości [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 20 sierpnia 2010 r. uchyliło powyższą decyzję Starosty Powiatowego w części, utrzymując jednocześnie w mocy ustalenie leśnego kierunku rekultywacji terenu powydobywczego – złoża [...], oraz ustaliło, że ostateczny termin zakończenia rekultywacji tego terenu nie może przekroczyć 5 lat od uprawomocnienia się decyzji. Rekultywacja terenu nie została zakończona.

Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 w zw. art. 122 o.p. Organy zebrały wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który został w sposób wyczerpujący rozpatrzony. Stronie wyjaśniono, na podstawie jakich dowodów, podjęto zaskarżone rozstrzygnięcie. Zarzucając brak przeprowadzenia oględzin przedmiotu opodatkowania oraz zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z dziedziny leśnictwa, skarżący nie wyjaśnia jakie okoliczności miałyby zostać ustalone za pomocą wskazanych środków dowodowych. O zakresie postępowania dowodowego w kontrolowanej sprawie przesądzało przyjęcie określonego sposobu rozumienia poddanych analizie przepisów prawa materialnego. Wykładnia tych przepisów ma w związku z tym decydujące znaczenie dla oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Na przepisach prawa materialnego koncentrują się też zarzuty skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego sąd pierwszej instancji prawidłowo rozgraniczył pojęcia "grunt związany z prowadzeniem działalności gospodarczej" oraz "grunt zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej". W zakresie pojęcia "gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej" w sprawie odwołano się do definicji określonej w art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. Zgodnie z tym przepisem przez grunty, budynki i budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej należy rozumieć - grunty, budynki i budowle będące w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z kolei pojęcie "zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej", użyte m.in. w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l., nie zostało zdefiniowane w u.p.o.l. Kwestia "zajęcia" była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z 9 czerwca 2016 r., II FSK 1238/14, II FSK 1156/14 i II FSK 1157/14, z 17 czerwca 2016 r., II FSK 1315/14, II FSK 1391/14, II FSK 1392/14, II FSK 1387/14, z 1 lutego 2017 r., II FSK 3714/14, z 9 marca 2017 r., II FSK 1987/15. Skład orzekający w sprawie akceptuje rozumienie terminu "zajęcie na prowadzenie działalności gospodarczej" wypracowane w wymienionych wyrokach i podziela pogląd, według którego termin "grunty zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej" obejmuje faktyczne wykonywanie konkretnych czynności, działań na gruncie, powodujących dokonanie zamierzonych celów lub osiągnięcie konkretnego rezultatu, związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jednoznaczną podstawą opodatkowania podatkiem od nieruchomości gruntów leśnych lub rolnych będzie fakt ich zajęcia na działalność gospodarczą, czyli rzeczywiste wykonywanie na nich czynności składających się na prowadzenie działalności gospodarczej, przy czym czynności te muszą być wykonywane w sposób trwały (nieincydentalnie). Podobne stanowisko przedstawione przez organ odwoławczy, prawidłowo zaakceptował WSA w zaskarżonym wyroku.

Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. i niewłaściwego zastosowania art. 2 u.s.d.g. przez uznanie, że rekultywacja, którą skarżący miał obowiązek przeprowadzić, jest prowadzeniem działalności gospodarczej kwalifikującym grunt do opodatkowania według najwyższej stawki podatkowej.

W myśl art. 1a ust. 1 pkt 4 u.p.o.l. pod pojęciem działalności gospodarczej należy rozumieć działalność, o której mowa w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819), z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do art. 2 tej ustawy, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa i usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złoża, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawa podatkowa nie odnosi się do kwestii opodatkowania gruntów w rekultywacji. Definicję rekultywacji zawiera natomiast, art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl tego przepisu rekultywacja gruntów to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawianie własności fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Osoba powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (art. 20 ust. 1 ww. ustawy). Rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej (art. 20 ust. 3 ww. ustawy), a więc działalności nierolniczej i nieleśnej, powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów (art. 4 pkt 26 ww. ustawy). Rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy w terminie 5 lat od zaprzestania tej działalności (art. 20 ust. 4 ww. ustawy). W sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych rozstrzyga starosta w drodze decyzji, która określa stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej tych gruntów, osobę obowiązaną do ich rekultywacji, kierunek i termin wykonania tej rekultywacji oraz uznanie rekultywacji za zakończoną (art. 22 ust. 1 i 2 ww. ustawy).

Z kolei według przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. Natomiast podejmujący eksploatację złóż kopaliny lub prowadzący tę eksploatację jest obowiązany przedsiębrać środki niezbędne do ochrony zasobów złoża, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych, sukcesywnie prowadzić rekultywację terenów poeksploatacyjnych oraz przywracać do właściwego stanu inne elementy przyrodnicze (art. 126 ust. 1 i 2 ww. ustawy).

Choć w art. 2 u.s.d.g. ustawodawca nie wymienia rekultywacji gruntów po wydobyciu złoża jako rodzaju działalności gospodarczej, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że stanowi ona część działalności w zakresie wydobywania kopalin. Z powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin obejmuje również rekultywację gruntów po wyczerpaniu złoża. Nie jest bowiem możliwe wydobywanie kopalin bez jednoczesnego planowania i prowadzenia rekultywacji zdewastowanych w wyniku tego wydobycia gruntów. Warunek przeprowadzenia rekultywacji jest wprawdzie nałożony na przedsiębiorcę ustawą i nie podejmuje się on jego wykonania dobrowolnie, jednakże tylko z tego faktu nie można wyprowadzać wniosku, że rekultywacja nie stanowi jednej z faz (czynności) podejmowanych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, wykonywanej w sposób ciągły. W ramach organizacji tej działalności niezbędne jest planowanie i stopniowe dokonywanie rekultywacji gruntów (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2007 r., II FSK 75/06; z 14 lipca 2010 r., II FSK 2002/09; z 13 stycznia 2016 r., II FSK 2815/13; z 9 grudnia 2016 r., II FSK 3333/14; z 6 grudnia 2017 r., II FSK 2971/15; z 14 marca 2018 r., II FSK 694/16; wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II FSK 1032/15; z 16 stycznia 2020 r., II FSK 484/18). Podobny pogląd prezentowany jest też w piśmiennictwie (zob. L. Etel, S. Presnarowicz, Podatki i opłaty samorządowe. Komentarz, Warszawa 2003, s. 49-54). Trzeba przy tym podkreślić, że zakończenie procesu rekultywacji gruntów stwierdzane jest decyzją starosty.

Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że jakkolwiek działalność polegająca wyłącznie na rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów rolnych i leśnych sama w sobie nie ma charakteru działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów regulujących swobodę takiej działalności, jeżeli nie jest prowadzona w celach zarobkowych, to podejmowanie obowiązkowych działań z zakresu rekultywacji wyrobisk pokopalnianych stanowi element składowy działalności gospodarczej, istotą której jest zarobkowe wydobywanie kopalin na tych gruntach. Skoro działalność z zakresu rekultywacji i zagospodarowania wyeksploatowanych gruntów jest konieczną częścią składową zarobkowej działalności wydobywczej, to nie sposób racjonalnie przyjmować, że grunty mające podlegać lub podlegające aktualnie czynnościom rekultywacyjnym nie są związane z działalnością gospodarczą przedsiębiorcy. Z tych samych względów nie sposób uznać, że poddawane rekultywacji wyrobiska nie są gruntami zajętymi na prowadzenie działalności gospodarczej i tym samym przestają podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości z chwilą zakończenia wydobycia kruszywa, czy też nie można ich wykorzystywać w prowadzonej działalności ze względów technicznych (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., II FSK 2815/13).

W stanie faktycznym sprawy grunty należące do skarżącego wykorzystywane jako miejsce wydobycia żwiru i piasku, gliny i kaolinu stanowiły grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, które podlegały opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Do czasu zakończenia rekultywacji stwierdzonej ostateczną decyzją właściwego organu administracyjnego grunty te są nie tylko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, ale także faktycznie zajęte na jej prowadzenie. W świetle art. 2 ust. 1, art. 1a ust. 1 pkt 3 i 4 powoduje to, że podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, według stawek właściwych dla prowadzenia działalności gospodarczej.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące zawężenia przez WSA pojęcia "względy techniczne" i nieuwzględnienia zakazów wynikających z rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej gminnego ujęcia wód podziemnych na terenie wsi [...] (Dz.U. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr [...], poz. [...]).

W stanie prawnym obowiązującym do końca 2015 r. jednym z wyjątków od zasady, że grunt, budynek czy budowla będąca w posiadaniu przedsiębiorcy lub innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest związany z prowadzeniem działalności gospodarczej, była sytuacja, w której ze względów technicznych nie był i nie mógł być on wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej. Począwszy od 1 stycznia 2016 r. o wyłączeniu zastosowania definicji z art. 1a ust. 1 pkt 3 u.p.o.l. przesądzają wyłącznie ostateczne decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 1a ust. 2a pkt 3 u.p.o.l. do gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej nie zalicza się budynków, budowli lub ich części, w odniesieniu do których została wydana decyzja ostateczna organu nadzoru budowlanego, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), lub decyzja ostateczna organu nadzoru górniczego, na podstawie której trwale wyłączono budynek, budowlę lub ich części z użytkowania. Przedmiotowe decyzje nie odnoszą się do gruntów. W kontrolowanej sprawie organ podatkowy I instancji trafnie stwierdził, że w sytuacji, gdy w stanie prawnym obowiązującym w 2016 r. przesłanka względów technicznych została wyeliminowana, nie może ona stanowić podstawy wyłączenia nieruchomości z opodatkowania. Rozważania organu odwoławczego i sądu pierwszej instancji dotyczące braku wystąpienia w sprawie wskazanej przesłanki ("względów technicznych") były nieadekwatne do obowiązujących regulacji prawnych, nie wpływają jednak na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Odnośnie wskazywanych w skardze kasacyjnej przeszkód w przeprowadzeniu rekultywacji gruntów związanych z wprowadzeniem zakazów wynikających z rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej gminnego ujęcia wód podziemnych na terenie wsi [...], w szczególności wynikających z § 3 pkt 23 ww. rozporządzenia, w zaskarżonym wyroku zasadnie wskazano, że w decyzji SKO z dnia 20 sierpnia 2010 r., nie zobowiązano skarżącego do wykorzystywania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów. W powyższej decyzji ustalono jedynie leśny kierunek rekultywacji tereny powydobywczego, nie określając rodzaju prowadzonych prac. Tym samym niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach oraz § 3 pkt 23 rozporządzenia nr [...].

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l. Zgodnie z tym przepisem zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty stanowiące nieużytki, użytki ekologiczne, grunty zadrzewione i zakrzewione, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Warunkiem zastosowania zwolnienia podatkowego wynikającego z tego przepisu, jest spełnienie przesłanki pozytywnej - grunt powinien stanowić nieużytek (lub użytki ekologiczne, grunty zadrzewione i zakrzewione) oraz brak zrealizowania warunku, w postaci zajęcia gruntów na prowadzenie działalności gospodarczej. W sprawie w zakresie części działek spełniony został pierwszy z warunków, jednak sąd i organ prawidłowo uznały, że działki były zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej, co wyklucza spełnienie drugiej z wymienionych przesłanek.

W sprawie nie wystąpiły wątpliwości w zakresie interpretacji przepisów u.p.o.l., które uzasadniałyby zastosowanie zasady określonej w art. 2a o.p. Zgodnie z tym przepisem niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika. Po drugie, istniejące wątpliwości powinny mieć taki charakter, że nie da się ich rozstrzygnąć. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że zasadę in dubio pro tributario trzeba rozumieć obiektywnie, co oznacza, że zastosowanie art. 2a o.p. wymaga zaistnienia obiektywnych, a nie subiektywnych wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego (por. wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., II FSK 2418/18). Nadto zasada in dubio pro tributario znajduje zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy interpretacja przepisu prawa przy zastosowaniu wszystkich jej kontekstów (językowego, systemowego, funkcjonalnego) nie daje zadowalających rezultatów, a zatem istnieją niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II FSK 837/18). Organy podatkowe dokonały interpretacji w szczególności art. 7 ust. 1 pkt 10 u.p.o.l., której wynik w pełni uzasadniał przyjęcie, że grunty podlegające rekultywacji są gruntami zajętymi na prowadzenie działalności gospodarczej. Sama okoliczność, że strona odmiennie interpretuje dany przepis niż organ, nie oznacza, że organ ma obowiązek zastosować zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika, o której mowa w art. 2a o.p.

Sposób prowadzenia postępowania przez organy podatkowe w pełni odpowiadał wymogom wynikającym z zasady legalizmu (art. 120 o.p.) oraz zasady prowadzenia postępowania podatkowego w sposób budzący zaufanie (art. 121 § 1 o.p.). Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zostały dostatecznie sprecyzowane.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Jacek Pruszyński Anna Dalkowska Tomasz Zborzyński