Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 590/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 pkt 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 96
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej A Sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia osoby, kierunku i terminu rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] IX 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Zarządcy masy sanacyjnej A sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w P. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Starosty T. (dalej "starosta") z dnia [...] VI 2020 r. ([...]) określającą osobę, kierunek i termin rekultywacji części terenów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego "[...]", obszar górniczy "[...]", o powierzchni 13,3000 ha, położonego w granicach działki nr [...], [...], obręb P. w następujący sposób: w pkt. I orzekającej, że obowiązanym do wykonania rekultywacji jest A Sp. z o. o. w restrukturyzacji, ul. [...], [...]; w pkt. II ustalającej kierunek rekultywacji wodny, rolny; w pkt. III ustalającej termin wykonania rekultywacji do dnia [...] kwietnia 2021 r.

W motywach decyzji odwoławczej SKO zaznaczyło, że podziela wszystkie ustalenia faktyczne i oceny prawne wyrażone w utrzymanej w mocy decyzji starosty. SKO wyjaśniło, że w okolicznościach sprawy zaistniały podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 3 II 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161, ze zm.) – dalej "uogrl". A sp. z o.o. w restrukturyzacji powadziła bowiem w latach 2006 – 2016 na objętym decyzją terenie (północna część działki nr [...]), stanowiącym początkowo użytki rolne, eksploatację kruszywa naturalnego. Według ustaleń obowiązującego planu miejscowego teren przeznaczony jest pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszar i tereny górnicze "[...]", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi (zob. uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] I 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P., W., Z. - Dz.Urz. Woj.D. z dnia [...] III 2006 r., Nr [...], poz. [...] – dalej "MPZP"). Eksploatacja kopaliny prowadzona była najpierw pod firmą P. C. (do VIII 2010 r.), a następnie (od VIII 2010 r.) jako osoba prawna - A Sp. z o. o. (przed zmianą nazwy: B Sp. z o.o.). Obecnie spółka objęta jest postępowaniem sanacyjnym jako A sp. z o.o. w restrukturyzacji. Spółka przy wykonywaniu działalności górniczej uzyskiwała wymagane decyzje w sprawie środowiskowych uwarunkowań, koncesje, decyzje w sprawie dokumentacji geologicznej i decyzje zatwierdzające plan ruchu zakładu górniczego. Dalej SKO podkreśliło, że w związku z zakończoną w 2016 r. eksploatacją złoża i związaną z tym dewastacją gruntów rolnych, spółka przeprowadziła czynności rekultywacyjne przedmiotowego terenu w kierunku rekreacyjnym. Już dniu [...] VII 2016 r., w północnej części działki nr [...], zostało otwarte kąpielisko pn. "[...]", które w dniu otwarcia miało odwiedzić już 6 000 osób. Na przedmiotowym terenie zlokalizowany jest zbiornik wodny, wokół którego wykonana jest infrastruktura techniczna i rekreacyjna. Rekultywacja przeprowadzona została bez uprzedniego uzyskania decyzji starosty ustalającej kierunek rekultywacji.

W ocenie SKO w opisanych wyżej warunkach należało wydać decyzję w przedmiocie rekultywacji rozstrzygając o podmiocie zobowiązanym do rekultywacji, kierunku i terminie rekultywacji.

Uzasadniając decyzję w zakresie osoby zobowiązanej do rekultywacji, SKO stwierdziło, że kolejno wydawane decyzje koncesyjne uprawniały spółkę do prowadzenia działalności górniczej na terenie działki nr [...]. Spółka faktycznie prowadziła działalność górniczą na gruntach o powierzchni 13,3000 ha, leżących w granicach działki nr [...], w jej północnej części. Sama spółka, podaniem z dnia [...] IX 2016 r. wniosła o wydanie decyzji uznającej za zakończoną prowadzoną przez nią rekultywację ww. gruntów. A sp. z o.o. w restrukturyzacji jest więc przedsiębiorcą górniczym, który odpowiada za rekultywację tego terenu.

Uzasadniając decyzję rekultywacyjną w zakresie wyznaczonego w niej wodnego i rolnego kierunku rekultywacji, SKO wyraziło pogląd, że kierunek rekultywacji określony (przewidywany) w decyzjach administracyjnych dotyczących konkretnej działalności górniczej, z którą związany jest obowiązek rekultywacji, w tym w decyzji środowiskowej, w koncesji na wydobywanie kopalin oraz w zatwierdzonym decyzją właściwego organu planie ruchu zakładu górniczego, jest w sprawie wiążący. SKO podkreśliło, że wodny i rolny kierunek rekultywacji wynikał zarówno z decyzji Burmistrza O. z dnia [...] V 2011 r. ([...]) ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla wydobycia zwiększonych zasobów kruszywa – dalej jako "decyzja środowiskowa z 2011", jak i z nawiązujących do tej decyzji koncesji (decyzje Marszałka Województwa D. z dnia [...] VII 2011 r., Nr [...] i z dnia [...] IV 2015 r., Nr [...]). Taki kierunek rekultywacji potwierdzał także plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia [...] X 2015 r. ([...]). Zdaniem SKO nie ma więc znaczenia, że według MPZP dopuszcza się także rekreacyjny kierunek rekultywacji, skoro wymienione decyzje, konkretyzujące warunki wykonywania działalności, nie przewidywały takiej możliwości. SKO zwróciło uwagę, że teren eksploatacji znajduje się w granicach obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]). W jego granicach występuje 10 typów objętych ochroną siedlisk przyrodniczych, wymienionych w Załączniku I dyrektywy Rady 92/43/EWG oraz kilkadziesiąt gatunków flory i fauny, wymienionych w Załączniku II dyrektywy, będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony. Okoliczność ta była uwzględniona w decyzji środowiskowej z 2011. SKO podkreśliło, że ma świadomość, że powołana decyzja środowiskowa z 2011 została w 2018 r. oceniona w postępowaniu odwoławczym jako nieostateczna i uchylona wraz z umorzeniem postępowania (decyzja SKO z [...] III 2018 r., [...]). Decyzja środowiskowa z 2011 stanowiła jednak przez wiele lat podstawę prowadzonej działalności wydobywczej (na jej podstawie wydano decyzje koncesyjne i sporządzono plan ruchu zakładu górniczego), tak więc nie można jej pominąć przy ocenie sprawy. SKO zwróciło uwagę, że rozpoczęcie działalności górniczej objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Nie ma wiec znaczenia, że po rozpoczęciu działalności decyzja środowiskowa z 2011 została uchylona. Dla wykluczenia możliwości realizowania rekreacyjnego kierunku rekultywacji nie ma też znaczenia, że sporządzona przez spółkę w 2018 r. dokumentacja rekultywacji zawiera zapis o rolnym i rekreacyjnym kierunku rekultywacji. SKO zaznaczyło, że dla przedmiotowego terenu sporządzono w okresie od 2007 r. do 2018 r. cztery dokumentacje rekultywacyjne i jeden aneks, przy czym treść tych dokumentów w odniesieniu do kierunku rekultywacji ulegała za każdym razem modyfikacji. Zgodnie ze sporządzonymi dokumentacjami rekultywacji, spółka zakładała kolejno następujące kierunki rekultywacji: rekreacyjny z funkcją przyrodniczą użytku ekologicznego; rolny, rolny z funkcją wodną (ekstensywna hodowla ryb); w części zawodnionej rolny, w części zalondowanej rekreacyjny. Zapisy dokumentacji kolidowały z wiążącymi spółkę decyzjami administracyjnymi, regulującymi jej działalność górniczą, tj. z decyzją środowiskową, decyzją koncesyjną i planem ruchu zakładu. Bez znaczenia w sprawie była także treść decyzji Burmistrza O. z dnia [...] V 2006 r. ([...]) ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla wydobycia kopalin. Określała ona bowiem uwarunkowania środowiskowe (w tym pożądany z punktu widzenia ochrony środowiska kierunek rekultywacji) dla poprzedniego przedsięwzięcia. Tymczasem od 2011 r. realizowane było zwiększone wydobycie zasobów kruszywa naturalnego, z którym związany jest rozpatrywany obowiązek rekultywacji.

Uzasadniając decyzję rekultywacyjną w zakresie wyznaczonego terminu rekultywacji SKO stwierdziło, że terminy poszczególnych prac rekultywacyjnych nie mogą być ograniczone terminem obowiązywania koncesji. Sama rekultywacja prowadzona ma być w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5. lat od zaprzestania tej działalności (art. 20 ust. 4 uogrl). W opinii SKO zaprzestanie działalności w tym przypadku stanowi o zakończeniu prac eksploatacyjnych (po przejściu frontu eksploatacyjnego) i innych czynności związanych z ruchem zakładu górniczego na danym obszarze gruntów zdewastowanych. Umożliwia to - szczególnie przy złożach zalegających na dużych powierzchniach - rozpoczęcie, a nawet zakończenie prac rekultywacyjnych przed upływem terminu wyznaczonego w koncesji, co w konsekwencji może stanowić o możliwości wyłączenia danego zrekultywowanego terenu z obszaru górniczego (wyznaczonego w koncesji), a następnie z obszaru objętego działalnością górniczą (wyznaczonego w dokumentach planistycznych) i w efekcie rozpoczęcia na tym terenie innej działalności (podczas gdy na pozostałym terenie objętym koncesją nadal jest prowadzona eksploatacja). Skoro zaś decyzją Marszałka Województwa D. z dnia [...] IV 2016 r. (Nr [...]) zatwierdzono dodatek do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]", rozliczający zasoby złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...]", to najpóźniej z upływem 5. lat od daty wydania tej decyzji należy liczyć termin zakończenia rekultywacji.

W końcowej części uzasadnienia SKO wyjaśniło także, że niezasadne było podnoszone przez skarżącą w toku postępowania żądanie, by w decyzji rekultywacyjnej umożliwić jej wypełnianie terenu niekorzystnie przekształconego odpadami. SKO zaznaczyło, że żądanie to dotyczyło południowej części terenu, podczas gdy przedmiotem prowadzonego z urzędu przez starostę postępowania w sprawie określenia warunków rekultywacji była wyłącznie północna część terenu.

W skardze na powyższa decyzję skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 3 uogrl w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej "upzp" w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w drodze błędnej wykładni wskutek nieuwzględnienia, że miejscowy plan to źródło powszechnie obowiązującego prawa, które m.in. określa granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, przy tym też może stanowić o granicach i sposobach zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, przy tym podlega zgodnie z art. 17 pkt 2), pkt 6) lit. a) i pkt 9) upzp w fazie projektu opiniowaniu m.in. przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, więc jeżeli przewiduje dla danego terenu określone kierunki rekultywacji, to jest w tym zakresie wiążący, z tego też względu strona ma prawo, aby w wydanej jej decyzji w sprawie rekultywacji określone zostały żądane przez nią kierunki rekultywacji, skoro przewiduje je miejscowy plan, co w przypadku decyzji w sprawie rekultywacji gruntów o powierzchni 13,30 ha, położonych w granicach działki nr [...] ze względu na zapisy MPZP, który przewiduje nie tylko rolny, ale też rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo, oznacza, że należało w niej określić na żądanie strony rekreacyjny, rolny oraz rekreacyjno-rolny, z dopuszczalną funkcją wodną, kierunki rekultywacji; ponadto też wskutek przyjęcia, że w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to nie może zostać dopuszczone, podczas gdy miejscowy plan winien co do zasady określać granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, przy tym też stanowić o granicach i sposobach zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, jednakże gdzie wymogiem planu nie jest zawieranie szczegółowych uregulowań co do sposobu rekultywacji, w szczególności — wyraźne stanowienie o możliwości wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji, co jest bowiem — w zakresie dopuszczalności odzysku odpadów w procesie rekultywacji i jego warunków regulowane na podstawie odrębnych przepisów, a nie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie art. 5 ust. 1 i art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 18) uogrl, wskutek przyjęcia, że decyzją właściwego starosty nie może zostać określony inny — dodatkowy kierunek rekultywacji gruntów zdegradowanych albo zdewastowanych w wyniku działalności górniczej niż to przewidywały decyzje administracyjne regulujące działalność górniczą, jak decyzja koncesyjna czy plan ruchu zakładu górniczego, zatwierdzony decyzją dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego, a zatem - że nadanie wartości użytkowych gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym w wyniku działalności górniczej, świadczące o przeprowadzeniu rekultywacji gruntów, wystąpi wyłącznie w sytuacji osiągnięcia kierunku rekultywacji określonego w planie ruchu zakładu górniczego czy do którego odnosi się decyzja koncesyjna, w konsekwencji zatem — wskutek przyjęcia, że kierunek rekultywacji miałyby determinować inne decyzje administracyjne niż wydana przez starostę decyzja w sprawie rekultywacji, podczas gdy to nie organ koncesyjny czy dyrektor właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego mają kompetencję do określania zagadnień związanych z rekultywacją, jak kierunki rekultywacji, bowiem z treści przywołanych przepisów wynika właściwość starosty, a nie organu koncesyjnego czy nadzoru górniczego, do orzekania w sprawach rekultywacji (wszystkich: co do osoby zobowiązanej do rekultywacji, kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów), w którym to postępowaniu (prowadzonym przez starostę) przewidziana została jedynie rola opiniodawcza w odniesieniu do zamierzeń i to dla ściśle określonych organów, to jest dla: dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego — w odniesieniu do działalności górniczej, dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego — w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji, wójta (burmistrza, prezydenta miasta);

3) naruszenia art. 108 ustawy z dnia 9 VI 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1064, ze zm.) – dalej "pgg" oraz § 162 ust. 3-5 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego z dnia 8 IV 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1008) – dalej "rozporządzenie" w zw. z art. 120 ust. 1 pgg, wskutek błędnej ich wykładni i błędnego przyjęcia, że w dokumentacji rekultywacji, o jakiej stanowi § 162 ust. 3-5 rozporządzenia, nie można określić dodatkowego kierunku rekultywacji w porównaniu do planu ruchu zakładu górniczego, przewidzianego jednak miejscowym planem, podczas gdy w planie ruchu zakładu górniczego określa się co do zasady jedynie przedsięwzięcia niezbędne w celu zapewnienia ochrony elementów środowiska, zapobiegania szkodom i ich naprawy, zaś konkretnie kierunek, zakres, sposób i termin wykonania rekultywacji może zostać określony dopiero w dokumentacji rekultywacji, zatwierdzanej przez kierownika ruchu zakładu górniczego, a zatem kiedy to ona szczegółowo opisuje, a jakim kierunku i w jaki sposób należy rekultywować teren zdegradowany górniczo, a skutkiem tego stanowi dokument będący podstawą prowadzenia rekultywacji;

4) naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 20 ust. 4 uogrl w drodze błędnej jego wykładni wskutek określenia terminu wykonania rekultywacji na "do dnia [...].04.2021 r.", podczas gdy nie termin rozliczenia złoża dokonany dodatkiem nr [...] do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" stanowi o dacie zaprzestania działalności przemysłowej na terenach położonych w granicach działki nr [...] [...] obręb P., bowiem zaprzestanie działalności przemysłowej wiązać należy z datą wygaszenia koncesji na wydobycie w związku ze stwierdzeniem wyeksploatowania złoża, co nastąpiło decyzją Marszałka Województwa D. nr [...] z dnia [...] XI 2016 r., skutkiem czego termin zakończenia rekultywacji gruntu, którego dotyczy zaskarżona decyzja, winien zostać wyznaczony na "do dnia [...].11.2021 r.", gdyż wówczas upływa pięcioletni termin określony przepisem art. 20 ust. 4 uogrl, jaki ma być liczony od zaprzestania działalności przemysłowej;

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 104 § 2 w zw. z art. 105 § 2 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie, wskutek przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej Burmistrza O. z dnia [...] V 2011 r. nr [...], która z powodu jej uchylenia i umorzenia postępowania, w którym ją wydano, nie wywołuje żadnych skutków prawnych;

6) naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 V 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. 2015 poz. 796) w zakresie postanowień dotyczących warunków odzysku dla procesu odzysku R3 i R5, określonych w załączniku do tego rozporządzenia, zawierającego "rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 XII 2012 r. o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami", w akapicie pierwszym, zdaniu pierwszym, punkcie 1 tego załącznika, przewidujących konieczność określenia w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami, wskutek niezamieszczenia w decyzji takiego rozstrzygnięcia w sytuacji, kiedy działanie polegające na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego odpadami innymi niż niebezpieczne nie zostało wprost określone w MPZP, ani dla danego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, co skutkowało powinnością określenia w decyzji w sprawie rekultywacji dopuszczalności takiego odzysku odpadów.

W uzasadnieniu skargi skarżący umotywował obszernie powyższe zarzuty powołując się miedzy innymi na okoliczności sprawy uznania rekultywacji za zakończoną w obrębie terenów, których dotyczy zaskarżona decyzja. Skarżący powołał m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 IV 2020 r. (II OSK 2374/19), który – w ocenie skarżącego – nie wyklucza możliwości zaakceptowania rekultywacji przedmiotowego terenu w kierunku rekreacyjnym. Sąd II instancji ocenił bowiem jako zbyt formalistyczne stanowisko organów wskazujące na wiążący charakter decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego oraz koncesji w zakresie kierunku rekultywacji i stwierdził niezasadność pominięcia dokumentacji rekultywacyjnej sporządzonej przez spółkę.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 26 I 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi należy podzielić.

Weryfikując legalność decyzji SKO należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że teren objęty kontrolowaną decyzją (część północna działki nr [...] wynosząca 13,3 ha) stanowi jednocześnie przedmiot postępowania w sprawie z art. 22 ust. 1 pkt 4 uogrl, tj. w sprawie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną. Sądowi z urzędu wiadomo, że w sprawie tej SKO utrzymało w mocy decyzję odmawiającą uznania rekultywacji za zakończoną powołując się na niedopuszczalność przyjęcia rekreacyjnego kierunku rekultywacji w świetle wcześniejszych decyzji dotyczących procesu inwestycyjnego. Tutejszy Sąd wprawdzie oddalił skargę na tę decyzję wyrokiem z [...] III 2019 r. ([...]), jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] IV 2020 r. ([...]) uchylił wyrok tutejszego Sądu oraz decyzję SKO. Z uzasadnienia wyroku Sądu II instancji wynika, że w okolicznościach sprawy nie można wykluczyć dopuszczalności przyjęcia rekreacyjnego kierunku rekultywacji z powołaniem się wyłącznie na wcześniejsze decyzje dotyczące procesu inwestycyjnego, gdyż jest to podejście zbyt formalistyczne. Sąd II instancji zaznaczył również, że przepisy pgg nie stanowią lex specialis wobec uogrl w zakresie rekultywacji gruntów. W konsekwencji tego wyroku SKO rozpatrując odwołanie ponownie tym razem decyzją z dnia [...] IX 2020 r. ([...]) uchyliło decyzję starosty odmawiającą uznania rekultywacji za zakończoną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało na konieczność zweryfikowania możliwości przyjęcia rekreacyjnego kierunku rekultywacji w świetle wymagań wynikających z ochrony obszaru Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]). Powołało się przy tym na ustawowy obowiązek rozważenia przed wydaniem decyzji dotyczącej przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (art. 96 i n. ustawy z 3 X 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Dz.U. z 2020 r., poz. 283, ze zm. – dalej jako "uoiś"). Sprzeciw od tej decyzji został oddalony wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] XII 2020 r. ([...]).

Mając powyższe na uwadze kwestionowana obecnie decyzja SKO co najmniej przedwcześnie przesądza o wyłącznie wodnym i rolnym kierunku rekultywacji przedmiotowego obszaru (a więc o niedopuszczalności przyjęcia rekreacyjnego kierunku rekultywacji). Skoro bowiem w równolegle prowadzonym postępowaniu dotyczącym uznania rekultywacji za zakończoną stwierdzono konieczność rozważenia zasadności przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia w postaci kąpieliska na obszar Natura 2000 na zasadzie art. 96 i n. uoiś, to analogicznych ustaleń należałoby oczekiwać również w sprawie dotyczącej wyznaczenia kierunku i terminu rekultywacji.

Sąd zwraca uwagę, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 96 ust. 1 uoiś fakt, że postępowanie w sprawie wyznaczenia kierunku i terminu rekultywacji prowadzone było z urzędu i dotyczy przedsięwzięcia, które zostało zrealizowane (kąpielisko funkcjonuje od 2016 r.).

Jak wynika z art. 96 ust. 1 uoiś, organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Przepis powyższy nie ogranicza więc możliwości jego zastosowania wyłącznie do postępowań inicjowanych na wniosek strony. Z punktu widzenia celów ochrony obszaru Natura 2000 nie ma znaczenia, w jakim trybie uruchomiono postepowanie dotyczące przedsięwzięcia. Należy zaznaczyć, że wymieniony w art. 96 ust. 2 uoiś katalog decyzji wymaganych przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia ma charakter otwarty. Nie można zatem z tego zakresu wykluczyć decyzji w sprawie rekultywacji terenu górniczego, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki z art. 96 ust. 1 uoiś. Sąd zwraca przy tym uwagę, że w toku postępowania w sprawie ustalenia kierunku i terminu rekultywacji spółka wnioskiem z dnia [...] II 2020 r. wyraźnie zażądała określenia w decyzji następujących kierunków rekultywacji: "rekreacyjnego, rolnego oraz rekreacyjno-rolnego, z dopuszczalną funkcja wodną". Jest to wniosek, o którym stanowi art. 96 ust. 3 pkt 1 uoiś i który może podlegać przedłożeniu wraz z niezbędną dokumentacją właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, o ile oczywiście starosta uprzednio uzna, że rekreacyjny kierunek rekultywacji (kąpielisko) może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i wyda stosowne postanowienie z art. 96 ust. 3 uoiś.

Jakkolwiek art. 96 ust. 1 uoiś odnosi się literalnie do oceny przeprowadzanej "przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia", to jednak okoliczność faktycznego zrealizowania przedsięwzięcia (tu: zakończenia rekultywacji i urządzenia kąpieliska) nie stanowi przeszkody do ewentualnego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, o ile prowadzone jest postępowanie mające na celu weryfikację zgodności z prawem takiego przedsięwzięcia. Analogiczne stanowisko przyjmowane jest zresztą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle spraw dotyczących środowiskowych uwarunkowań (zob. np. wyrok NSA z 26 X 2016 r., II OSK 130/15, CBOSA i powołane w nim orzecznictwo). Cele ochrony środowiska, jakie realizować mają rozstrzygnięcia w sprawie środowiskowych uwarunkowań czy też w sprawie oddziaływania na obszar Natura 2000 są bowiem aktualne niezależnie od tego, czy dane przedsięwzięcie jest dopiero planowane, czy też zrealizowano je bez uprzedniego uzyskania wymaganych w tym zakresie rozstrzygnięć. Z tych samych zresztą względów należy się opowiedzieć za dopuszczalnością wydania decyzji z art. 22 ust. 1 uogrl w przedmiocie rekultywacji, mimo że rekultywacja została faktycznie zakończona bez uzyskania koniecznej decyzji rekultywacyjnej. Taki stan rzeczy nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania, którego celem jest rozstrzygniecie zagadnień dotyczących nadania lub przywrócenia gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 22 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 18 uogrl).

W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że decyzja środowiskowa z 2011 została w 2018 r. uznana za nieostateczną i uchylona. Zaś decyzja środowiskowa z 2006 r. nie rozstrzyga stanowczo kwestii, w jakim kierunku prowadzona ma być rekultywacja. Wskazuje ona jedynie, że w przypadku prowadzenia rekultywacji w kierunku rolnym lub leśnym, do wypełnienia i niwelacji wyrobiska mogą być wykorzystane tylko materiały lub odpady określone w przepisach prawa. Spółka tymczasem w dokumentacji rekultywacyjnej z 2018 r. założyła rolny i rekreacyjny kierunek rekultywacji i przystąpiła do jego realizacji. W takich uwarunkowaniach prawnych i faktycznych, biorąc pod uwagę zrealizowane już przez spółkę kąpielisko i zgłoszone przez nią żądanie usankcjonowania rekreacyjnego kierunku rekultywacji, niezbędne jest przeprowadzenie na etapie postępowania rekultywacyjnego ustaleń co do potencjalnie znaczącego oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Trafnie podnosi skarżący, że w konkretnym przypadku o kierunku rekultywacji przesądzać powinna decyzja wydana na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 uogrl, nie zaś decyzje koncesyjne czy dotyczące planu ruchu zakładu górniczego. Stanowisko to koresponduje z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 IV 2020 r. (II OSK 2374/19). Jakkolwiek jest to pogląd wyrażony formalnie w innej sprawie, tj. w sprawie dotyczącej uznania rekultywacji za zakończoną, jednak sprawa ta pozostaje w ścisłym związku ze sprawą rozpatrywaną obecnie. W obu sprawach wspólny jest zasadniczy problem, czyli kwestia dopuszczalności rekultywacji przedmiotowego terenu w kierunku rekreacyjnym. Nie można się przy tym zgodzić z zawartą w uzasadnieniu skargi sugestią, jakoby dopuszczalność przyjęcia rekreacyjnego kierunku rekultywacji została powołanym wyrokiem Sądu II instancji przesądzona. To bowiem, że Sąd II instancji nie wykluczył możliwości przyjęcia takiego kierunku rekultywacji nie oznacza, że o takim kierunku definitywnie przesądził. Rozstrzygniecie o dopuszczalności rekultywacji przedmiotowego terenu w kierunku rekreacyjnym uzależnione jest od przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, a przede wszystkim od oceny, czy taki kierunek rekultywacji może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Takich zaś ustaleń w kontrolowanej sprawie nie przeprowadzono.

Pominięcie ustaleń w wyżej określonym zakresie narusza wynikający z art. 77 § 1 kpa obowiązek przeprowadzenia przez organ wyczerpującego postępowania dowodowego, a więc dowodów na wszystkie okoliczności istotne w sprawie. W konsekwencji Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej "ppsa", uchylając zarówno decyzję SKO jak i utrzymaną nią w mocy decyzję starosty, bowiem naruszają one prawo w tożsamym zakresie. Sąd wyjaśnia przy tym, że uchyleniu podlegały decyzje w całości, bowiem rozstrzygnięcie w zakresie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji jak i terminu jej wykonania musi być aktualne na dzień orzekania przez organy administracji i adekwatne do wyznaczonego kierunku rekultywacji.

Rozpatrując sprawę ponownie należy przeprowadzać ustalenia z art. 96 ust. 1 uoiś, a następnie podjąć czynności odpowiednie do wyniku tych ustaleń, biorąc pod uwagę wniosek skarżącego o wyznaczenie m.in. rekreacyjnego kierunku rekultywacji oraz fakt, że wniosek ten dotyczy terenu znajdującego się w obszarze Natura 2000 - Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk (SOO) "[...]" (kod obszaru [...]).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących kwestii wyżej nieporuszanych, to nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Przede wszystkim nie można się zgodzić z poglądem, że skoro MPZP stanowi, że dla terenów PG/(1-2) określa się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo (cz.VI pkt 6 ppkt 2 MPZP), to tym samym spółka była uprawniona do zrealizowania m.in. rekreacyjnego takiego kierunku rekultywacji. Stanowisko takie podważałoby sens wydawania decyzji ustalającej kierunek rekultywacji albo też sprowadzałoby jej rolę do automatycznego powielania generalno-abstrakcyjnych postanowień MPZP. Tymczasem o kierunku rekultywacji rozstrzyga starosta biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i konieczność przywrócenia gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych. Oznacza to, że nie zawsze będą mogły zostać zrealizowane wszystkie kierunki rekultywacji określone w MPZP. Rolą organu orzekającego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 3 uogrl jest dokonanie wyboru spośród kierunków rekultywacji określonych w MPZP optymalnego do osiągnięcia w konkretnych okolicznościach celów rekultywacji.

Nie można się też podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia art. 20 ust. 4 uogrl. Przepis ten stanowi, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Przepis ten odwołuje się zatem do kategorii faktycznego "zaprzestania działalności" przemysłowej, a nie do – eksponowanej w skardze - daty wygaszenia koncesji na prowadzenie tej działalności. Organy obu instancji trafnie stwierdziły, że skoro już decyzją Marszałka Województwa D. z dnia [...] IV 2016 r. (Nr [...]) zatwierdzono dodatek do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]", rozliczający zasoby złoża po zakończeniu eksploatacji w granicach obszaru górniczego "[...]", to najpóźniej z tym dniem zaprzestano na tym obszarze działalności przemysłowej. Oczywiście skarżący mógłby wiarygodność tego stwierdzenia podważyć. Musiałby jednak wykazać, czego nie uczynił, że po dniu wydania takiej decyzji działalność przemysłowa na tym terenie była kontynuowana.

Nie było również podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja powinna zawierać dodatkowe rozstrzygnięcie uprawniające spółkę do działania polegającego na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego (jak wyeksploatowana część odkrywkowego wyrobiska) odpadami. Z uzasadnienia skargi wynika, że wniosek "o pozytywne zaopiniowanie wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji" dotyczył terenu południowego działki nr [...] (obszar 19,2640 ha). Jak zasadnie wyjaśniło SKO, zaskarżona decyzja dotyczyła zaś części północnej działki nr [...], która została już faktycznie zrekultywowana. Sprawa rekultywacji działki w części południowej, gdzie zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia m.in. w zakresie gospodarowania odpadami, prowadzona jest odrębnie. Wprawdzie rację ma skarżący, że decyzja w sprawie rekultywacji może regulować te kwestie w zakresie wynikającym z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 V 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, jednak w konkretnej sprawie postępowanie nie obejmowało terenu południowego działki nr [...].

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów w łącznej kwocie 697 zł, na które składają się: wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).