Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt FPK 1/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
article: art. 22 ust. 1, art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 122 poz. 593
law: Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.
article: art. 104
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Odmówić udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.

TEZY

Odmówić udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytania prawne.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Grudzieckiego, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "T.-A." spółka z o.o. w E. na postanowienie nr 633/95 Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa (...) z dnia 26 sierpnia 1995 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia termin do wniesienia odwołania, po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 1996 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:

1. Czy wskazana w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym możliwość uwzględnienia skargi przez kolegium odwoławcze stanowi czynność procesową tego organu, czy też rozstrzygnięcie co do istoty sprawy?

2. Czy przy założeniu, iż uwzględnienie skargi jest rozstrzygnięciem organu co do istoty sprawy, można wywieść z obowiązującego prawa kompetencję tego organu do uchylenia lub zmiany decyzji będącej przedmiotem skargi?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Uchwałą nr IX/I/95 Zgromadzenia Ogólnego Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa (...) z dnia 20 grudnia 1995 r. przekazano Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania pytania prawne przytoczone na wstępie.

Pytania zostały przedstawione na wniosek składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego Województwa (...) w związku z postanowieniem tego Kolegium z dnia 25 sierpnia 1995 r. nr 633/95, stwierdzającym uchybienie przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "T.-A." spółka z o. o. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy E. z dnia 15 maja 1995 r. /nr Fn 3254/5/95/ w sprawie zwolnienia od podatku rolnego.

Wspomniana spółka zaskarżyła powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z uzasadnieniem, że zarzut naruszenia terminu do wniesienia odwołania jest błędny. Spółka stwierdziła, iż dochowała terminu do wniesienia odwołania, i poparła skargę dowodami w postaci fotokopii dziennika podawczego oraz dokumentu nadania przesyłki poleconej.

W związku z powyższą skargą Samorządowe Kolegium Odwoławcze Województwa (...) pismem z dnia 20 listopada 1995 r. 633/95 zwróciło się do spółki o nadesłanie dokumentów powołanych w skardze jako jej merytoryczne uzasadnienie, to jest kopii dziennika podawczego oraz kopii odwołania z dnia 15 maja 1995 r. Po otrzymaniu tych dokumentów i ich analizie Kolegium stwierdziło, że strona wniosła odwołanie w terminie i okoliczność ta nie budzi - w jego ocenie - żadnych wątpliwości.

W tej sytuacji, w związku z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, którego redakcja odbiega od brzmienia art. 200 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego, Kolegium powzięło wątpliwości co do zakresu swoich kompetencji na przedstawionym etapie postępowania. Wątpliwości te Kolegium wyraziło w podanych na wstępie pytaniach prawnych. Źródłem wspomnianych wątpliwości jest treść art. 38 ust. 2 powoływanej ustawy o NSA. Przepis ten bowiem, odmiennie niż czynił to art. 200 par. 2 Kpa, pozwala organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, uwzględnić skargę w całości /do dnia wyznaczenia rozprawy/, przy czym nie określa, na czym w istocie ma polegać owo uwzględnienie skargi. Dotychczasowy przepis /art. 200 par. 2 Kpa/ stanowił, że organ, jeżeli uznał skargę w całości za słuszną, był władny /w terminie określonym w tym przepisie/ zmienić lub uchylić decyzję na zasadach określonych w art. 207 par. 2 Kpa.

W stosownych zapisach obu artykułów Kolegium zauważyło istotne różnice. Odmiennością obecnej regulacji jest to, iż do uwzględnienia skargi dochodzi nie na etapie kierowania skargi do sądu, lecz już w toku sporu zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W ocenie Kolegium, skoro strona zainicjowała spór przed sądem, to tym samym uczyniła organ stroną przeciwną wobec skarżącego. A zatem - zdaniem Kolegium - w tych okolicznościach, od momentu powstania owego sporu, sytuacja obu podmiotów jest jednakowa /równa/. Przewidziane więc w art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym prawo organu do uwzględnienia skargi można uznać za skorelowane z uprawnieniem strony do cofnięcia skargi. W ocenie Kolegium można również przyjąć, że uwzględnienie skargi przez organ /podobnie jak cofnięcie skargi przez skarżącego/ nie wiąże sądu, skoro może on - stosownie do art. 29 ustawy o NSA - podejmować wszelkie niezbędne środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych przez organ, i to we wszystkich postępowaniach dotyczących danej sprawy.

Z tych rozważań Kolegium wyprowadziło wniosek, że skoro spór jest poza kontrolą i możliwością działania organu, to omawiane "uwzględnienie" skargi jest tylko czynnością procesową podlegającą ocenie sądu. Inne zaś działanie organu, prowadzące wprost do możliwości weryfikacji wcześniej dokonanego rozstrzygnięcia - w świetle powyższego - należy uznać za niczym nie uzasadnione wzmocnienie pozycji prawnej jednej ze stron kosztem drugiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze Województwa (...) dostrzegło również argumenty przemawiające za przyjęciem, iż omawiany przepis /art. 38 ust. 2 ustawy o NSA/ daje podstawę do rozumienia uwzględnienia skargi jako możliwości merytorycznego działania organu, podobnie jak pod rządami art. 200 par. 2 Kpa. W ocenie Kolegium jednak art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie jest w omawianym zakresie wystarczający. Uregulowanie kompetencji organu byłoby - zdaniem Kolegium - kompletne, gdyby przyjąć możliwość odpowiedniego stosowania przez organ art. 22 ust. 1 ustawy o NSA. Wówczas organowi przysługiwałoby /oczywiście w razie uwzględnienia skargi/ prawo do zmiany lub uchylenia swego rozstrzygnięcia, a także do stwierdzenia jego nieważności lub niezgodności z prawem.

Argumentując za dopuszczalnością merytorycznego orzekania przez organ w sytuacji określonej w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, Kolegium wskazało także na okoliczność, że omawiany problem wiąże się zawsze z decyzjami ostatecznymi. W konsekwencji Kolegium upatruje ewentualnych podstaw do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w odpowiednim stosowaniu art. 154 i art. 155 Kpa, podkreślając jednocześnie, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z postanowieniem, do którego powyższy tryb zmiany /powołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego/ nie ma zastosowania.

W rezultacie Kolegium dopuszcza wykładnię art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, z której wynika, że w pojęciu uwzględnienia skargi kryje się prawo organu do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Jednakże wniosek ów nie wynika wprost z przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a zatem - zdaniem Kolegium - skierowanie pytania do Sądu w przedstawionym zakresie jest konieczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie wymaga rozważenia przede wszystkim sama dopuszczalność wystąpienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z pytaniem prawnym do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./.

Podkreślić bowiem trzeba, że stosownie do powołanego przepisu kolegium w pełnym składzie może, na zasadach określonych ustawami, wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, jeśli od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.

Z unormowania powyższego /a także z treści art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, stanowiącego, iż wniesienie pytania powoduje z mocy prawa zawieszenie postępowania w sprawie, w związku z którą zostało wniesione/ wynika, że instytucja pytań prawnych samorządowych kolegiów odwoławczych odnosi się tylko do sytuacji, w których toczy się postępowanie administracyjne w danej sprawie, a od odpowiedzi udzielonej na pytanie zależy wprost rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy co do jej istoty. Pytanie prawne zatem określone w powyższych przepisach ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest instytucją mającą na celu uzyskanie przez organ rozpoznający sprawę /kolegium/ wiążącej sądowej wykładni prawa, która ma mieć rozstrzygające znaczenie dla istoty sprawy będącej przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego.

O takim właśnie celu pytań prawnych świadczy również powoływany art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, według którego toczące się w sprawie postępowanie administracyjne, w związku z wniesieniem pytania, ulega zawieszeniu z mocy prawa. Nasuwa się więc wniosek, że wspomniany art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych jest logicznym dopełnieniem istoty instytucji pytań prawnych przewidzianych w art. 22 ust. 1 tej ustawy. Skoro bowiem właśnie od sądowej wykładni prawa ma zależeć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez kolegium, to niejako "automatyczne" zawieszenie postępowania w sprawie jest nie tylko zasadne, ale wręcz konieczne.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sądowych i administracyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze Województwa (...) wystąpiło z przedstawionym na wstępie pytaniem prawnym /pytaniami/ dopiero po wniesieniu przez skarżącą spółkę skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku na ostateczne postanowienie tego Kolegium, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. A więc wniesienie pytania prawnego przez Kolegium nastąpiło wówczas, gdy postępowanie odwoławcze /prowadzone na skutek odwołania od decyzji Wójta Gminy E. z dnia 15 maja 1995 r. nr Fn 3254/95 w sprawie zwolnienia od podatku rolnego/ zostało już ostatecznie zakończone, co oznacza, iż nie toczy się obecnie postępowanie, które mogłoby ulec zawieszeniu z mocy prawa.

Wniesienie natomiast skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego uruchomiło jedynie etap tzw. "autokontroli". Sytuacja taka oznacza, że gdyby nawet uznać postępowanie związane ze wspomnianą autokontrolą za quasi - postępowanie administracyjne i przyjąć, iż właśnie to postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa na skutek wystąpienia z pytaniem prawnym, to i tak nie zachodziłby przypadek zawieszenia postępowania "w sprawie", o czym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, lecz wystąpiłby po prostu stan zawieszenia postępowania incydentalnego /a więc postępowania szczególnego/.

W świetle analizy powoływanych unormowań art. 22 ust. 1 i art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nasuwa się wniosek, że ustawodawca wprowadził instytucję omawianych pytań prawnych w celu rozstrzygania wątpliwości prawnych jedynie na etapie toczącego się postępowania administracyjnego. Świadczy o tym także - jak wspomniano - wskazanie w powoływanym art. 22 ust. 1 związku pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a "rozstrzygnięciem sprawy", a więc jej merytorycznym załatwieniem. Takie zaś rozstrzygnięcie /odnoszące się do istoty sprawy/ następuje jedynie w ramach postępowania administracyjnego /zwykłego/, kończącego się stosownie do art. 104 Kpa decyzją administracyjną /niekiedy zaś postanowieniem/.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniany etap autokontroli, w którego ramach w rozpoznawanej sprawie przedstawione zostało pytanie prawne, z istoty swej nie służy rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej /ta bowiem została rozstrzygnięta ostatecznie/, lecz stwarza jedynie możliwość weryfikacji wydanego już aktu pod wpływem argumentów zawartych w skardze.

Za niedopuszczalnością występowania z pytaniem prawnym po wniesieniu skargi do Sądu przemawia także celowościowa wykładnia art. 22 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Jeżeli bowiem ustawodawca przewiduje /o czym była mowa/ zawieszenie postępowania z mocy prawa w razie wniesienia pytania, to celem tej regulacji jest niewątpliwie wpływ odpowiedzi udzielonej na to pytanie na wynik sprawy. Wprost stanowi o tym - jak wspomniano - powoływany już art. 22 ust. 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, nawiązując do związku przyczynowego ze sprawą, w związku z którą pytanie zostało wniesione. Wykładnia zatem art. 22 ust. 1 zakładająca możliwość stawiania pytań na etapie autokontroli stwarzałaby swoistego rodzaju tryb oceny zarzutów podniesionych w skardze. Samorządowe kolegium odwoławcze zasięgałoby w takich warunkach opinii Sądu nie w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz w zakresie oceny zarzutów skargi. Nie taka jednak była intencja ustawodawcy.

Względy celowości omawianego uregulowania prawnego nakazują zwrócić uwagę także na okoliczność, iż gdyby dopuścić możliwość występowania z pytaniami prawnymi na etapie autokontroli, to instytucja ta byłaby niespójna, a niekiedy nawet pozostawała w kolizji z istotą sądowej kontroli administracji. Po udzieleniu bowiem wiążącej odpowiedzi przez Sąd na tym etapie i pozostawaniu organu w zwłoce co do weryfikacji danego aktu, Sąd byłby władny rozpoznać skargę na ten akt i brak jest przepisów, które koordynowałyby takie działania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu niniejszej sprawy, postanowił odmówić udzielenia odpowiedzi na przedstawione na wstępie pytania prawne.