Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2180/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 52 § 1, art. 52 § 2, art. 58 § 1 pkt 6 i 3 w zw. z art. 52 § 1, art. 184 w zw z art. 182 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa we Wrocławiu od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 199/22 w sprawie ze skargi P.P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa we Wrocławiu na postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia 10 stycznia 2022 r., nr 3/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z 23 lutego 2022 r., P.P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa we Wrocławiu (dalej również: "skarżąca", "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Prezydenta Wrocławia (dalej również: "Prezydent", "organ") z 10 stycznia 2022 r., nr 3/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, wobec braku zachowania trybu jej wniesienia.

Postanowieniem z 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 199/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), odrzucił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Zauważył, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Wskazał również, że skarga możne zostać skutecznie złożona jedynie na rozstrzygnięcie, które jest ostateczne, czyli co do zasady na decyzję lub postanowienie organu II instancji. Tymczasem przedmiotem skargi spółka uczyniła postanowienie organu I instancji. W świetle powyższego WSA uznał, że skarga na postanowienie Prezydenta jest niedopuszczalna.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Kwestionując postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, zarzuciła mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 i 3 w zw. z art. 52 § 1 ppsa, poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące uznaniem skargi za niedopuszczalną podczas, gdy skarżącej przysługiwało prawo do wniesienia skargi na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, które zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny na charakter administracyjno-prawny i jako takie podlega kontroli przez sądy administracyjne; 2. art. 58 § 1 pkt 6 i 3 w zw. z art. 52 § 1 ppsa, poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące odrzuceniem skargi zamiast uchyleniem postanowienia Prezydenta, a ponadto błędnym przyjęciem, że skarżąca nie wyczerpała drogi administracyjnej, co w konsekwencji uniemożliwiło spółce weryfikację postanowienia Prezydenta o odmowie wydania zaświadczenia na drodze sądowej, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ppsa, o zasądzenie od Prezydenta kosztów za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych; 3. na podstawie art. 182 § 1 ppsa o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 8 listopada 2022 r., Prezydent wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Powyższe oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo Sąd I instancji odrzucił skargę strony skarżącej na postanowienie, wydane przez Prezydenta 10 stycznia 2022 r., nr 3/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 12 maja 2021 r. spółka złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia w przedmiocie jak wyżej. Rozstrzygając złożone żądanie, Prezydent wydał postanowienie z 16 lipca 2021 r., nr 52/2021. Aktem tym organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w zakresie jednej z wyszczególnionych we wniosku nieruchomości. Postanowienie zostało prawidłowo doręczone skarżącej i zawierało pouczenie o prawie wniesienia zażalenia do Wojewody Dolnośląskiego (dalej również: "organ odwoławczy", "Wojewoda"). Pismem z 27 lipca 2021 r., spółka wywiodła zażalenie do organu odwoławczego, który postanowieniem z 29 października 2021 r., nr NRŚ-OR.7581.39.2021.KMa, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej: "kpa"), uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Akt Wojewody miał charakter ostateczny, zawierał pouczenie o możliwości jego zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Spółka z prawa tego nie skorzystała. Następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent, postanowieniem z 10 stycznia 2022 r., nr 3/2022 ponownie odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Postanowienie opatrzone pouczeniem o prawie do wniesienia zażalenia doręczono skarżącej. Pismem z 23 lutego 2022 r., spółka wniosła do Sądu I instancji skargę na ww. postanowienie Prezydenta.

Jak słusznie zauważył WSA, stosownie do art. 52 § 1 ppsa, skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle art. 52 § 2 ppsa, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35, 2023, 2320 i 2369) albo konsul (art. 52 § 3 ppsa). W myśl art. 53 § 2 ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.

Przenosząc powyższe na grunt ocenianej sprawy zauważyć należy, że w sytuacji, gdy stronie przysługuje prawo wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia (przed organami), wniesienie skargi na ten akt lub czynność do sądu administracyjnego oceniać należy jako przedwczesne, a w związku z tym – niedopuszczalne. Brak spełnienia przez stronę warunku określonego w powyższych normach skutkuje odrzuceniem skargi, jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa). Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "z innych przyczyn" określa przyczyny inne niż wymienione w pkt 1-5 art. 58 § 1 ppsa. Niedopuszczalność skargi z itnnych przyczyn ma miejsce w sytuacji, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w toku postępowania przed organami. Tryb zaskarżenia postanowienia Prezydenta z 10 stycznia 2022 r. wynika zaś jasno z art. 219 kpa, w myśl którego odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że spółka wraz z doręczonym jej postanowieniem Prezydenta została prawidłowo pouczona o przysługującym jej zażaleniu do Wojewody, jako organu wyższego rzędu (art. 4a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów - Dz. U. z 2020 r., poz. 2040 ze zm., dalej: "ustawa przekształceniowa"). Z prawa tego skarżąca nie skorzystała, pomijając tok instancji i wnosząc skargę na postanowienie nieostateczne, a więc niepodlegające zaskarżeniu bezpośrednio do sądu administracyjnego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji odrzucił skargę, skoro niedopuszczalnym jest kwestionowanie bezpośrednio do sądu administracyjnego decyzji (postanowienia) organu I instancji, jakim jest Prezydent.

Na przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę nie mają wpływu zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, jak i argumentacja jej uzasadnienia. Nie można bowiem uzasadniać braku zachowania trybu zaskarżenia aktu organu czysto hipotetycznym stwierdzeniem, że ponowne wniesienie środka zaskarżenia do organu wyższej instancji w efekcie skutkować będzie wydaniem przez Prezydenta każdorazowo "identycznego z pierwotnym", niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia i że taki sposób kwestionowania aktu może trwać "w nieskończoność". Skarżąca miała możliwość podjęcia próby podważenia postanowienia Prezydenta zgodnie z obowiązującym prawem – zażaleniem do Wojewody, a następnie (po rozpoznaniu przez ten organ złożonego zażalenia), ewentualnego podjęcia próby wzruszenia ostatecznego postanowienia organu II instancji – skargą do sądu administracyjnego. Dopiero bowiem postanowienia ostateczne mogą być zaskarżane do wojewódzkiego sądu administracyjnego (po wyczerpaniu zażalenia) na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. Spółka z tej możliwości nie skorzystała, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, uznając ponawianie zażalenia do Wojewody za bezcelowe. Bezspornie więc nie wyczerpała trybu do zakwestionowania postanowienia organu I instancji, co musiało skutkować odrzuceniem skargi. Sposób postępowania strony w sytuacji skutecznego wniesienia środka zaskarżenia aktów organów administracji, jest ściśle określony przepisami prawa i wiąże się z konkretnymi konsekwencjami (czego strona wnosząca winna mieć świadomość, w związku z ustanowieniem profesjonalnego pełnomocnika oraz z pouczeniami, stanowiącym część wydanych aktów).

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji, opartej na wywodzeniu zaskarżalności postanowienia organu I instancji bezpośrednio do sądu administracyjnego, jako aktu lub czynności opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje uzasadnienia dla uwzględnienia tego typu poglądu. W ocenie Sądu odwoławczego, również przytoczone przez autora skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych i komentarze są przez niego nieprawidłowo interpretowane, gdyż dotyczą zaskarżenia bezczynności organu w podjęciu aktu (m.in. dotyczącego wydania zaświadczenia, żądanego przez stronę). W ocenianej sprawie akt taki – postanowienie Prezydenta – został przez organ podjęty i podlegał zaskarżeniu w drodze instancji na podstawie art. 219 kpa (do organu wyższego stopnia - Wojewody). Na postanowienie to służy zażalenie (w terminie 7 dni od jego doręczenia), wnoszone do organu wyższego rzędu za pośrednictwem organu, który postanowienie wydał. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009/5/83): "Nie budzi wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności, polegająca na obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej wyznaczonej wnioskiem strony, poza ogólnym postępowaniem administracyjnym obowiązuje również w postępowaniu uproszczonym o wydanie zaświadczenia, jako postępowaniu opartym na przepisach K.p.a. Przepisy działu VII K.p.a. bezpośrednio odnoszą się wyłącznie do określenia trybu wszczęcia postępowania, terminu wydania zaświadczenia, dopuszczenia możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także ustalenia formy odmowy wydania zaświadczenia oraz środka zaskarżenia (...) brak zamieszczenia w dziale VII szczegółowej regulacji dotyczącej zasad i trybu rozpatrywania zażaleń na postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia nie oznacza, że powyższa materia procesowa została wyłączona spod ustawowego unormowania przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego". Brak jest tu sugerowanej przez skarżącą analogii w wyczerpaniu drogi instancyjnego zaskarżenia, gdyż tryb postępowania w sytuacji braku działania organu (jego bezczynności), czy przewlekłego prowadzenia sprawy, nie ma per analogiam zastosowania w postępowaniach dotyczących kwestionowania konkretnego i indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji, czy postanowienia), który regulują konkretne normy prawa i środki zaskarżenia (tu: art. 219 kpa). Przywołany przez autora skargi kasacyjnej wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 13/05, oprócz tego, że wyraża ocenę bezczynności organu, w odniesieniu do trybu zaskarżenia jasno wskazuje: "(...) Wymóg ten wchodzi w grę tylko wtedy, gdy nie mamy do czynienia z zastrzeżeniem wskazanym w art. 52 § 4 na wstępie zdania pierwszego. Zastrzeżenie to polega na niestosowaniu środka wskazanego w tym przepisie (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w odniesieniu do innych aktów, jeżeli ustawa przewiduje środki zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W sprawie wydania zaświadczenia ustawa, tj. art. 219 K.p.a., przewiduje środek zaskarżenia w postaci zażalenia. W takiej sytuacji przesłanką wniesienia skargi jest, w myśl art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu (...), wyczerpanie środków zaskarżenia." Niezrozumiałym dla Sądu odwoławczego jest więc przywołanie treści powyższego wyroku przez profesjonalnego pełnomocnika w skardze kasacyjnej, w sytuacji próby kwestionowania trybu zaskarżenia postanowienia organu I instancji. Podkreślić tu należy, że z doktryny i orzecznictwa jasno wynika włączenie do kategorii aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa jedynie tych aktów bądź czynności, które nie są decyzjami, ani postanowieniami. Już na tym etapie stwierdzić trzeba, że kwestionowane do sądu administracyjnego postanowienie Prezydenta nie mogło zostać potraktowane jako objęte normą z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Wobec powyższego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty musiały zostać ocenione, jako chybione.

Uznając zatem, że Sąd I instancji zgodnie z prawem odrzucił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ppsa, orzekł jak w postanowieniu.