Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 583/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1,  art. 28,  art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka - sprawozdawca Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 61a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu podania K. L. i K. P. o ponowne rozpatrzenie wniosku, utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Przebudowa SUW [...] w Z. wchodząca w zakres projektu pn. Uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej na terenie gmin powiatu d. - etap I, przewidzianego do realizacji w ramach Funduszu Spójności".

W uzasadnieniu postanowienia podano, że Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił lokalizację wskazanej inwestycji celu publicznego, wchodząca w zakres projektu pn. "Uporządkowanie gospodarki wodno-ściekowej na terenie gmin powiatu d. - etap 1, przewidzianego do realizacji w ramach Funduszu Spójności", na działkach nr 407, 431, 405, 408/2, 91/67,406, 408/1 i nr 92, położonych w Z. w gminie W.. Decyzja nie została zaskarżona w trybie odwoławczym i stała się ostateczna.

W dniu 15 kwietnia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęło pismo od Wójta Gminy W., przy którym przekazano do rozpatrzenia wniosek K. L. i K. P. o stwierdzenie nieważności przywołanej decyzji Wójta Gminy W.. W piśmie wskazano, że wnioskodawcy są stronami postępowania pominiętymi w toku procedowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] r. nr SKO 4111/32/2011 odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. W uzasadnieniu podano, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wnieśli K. L. i K. P., którzy są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 142, która jest znacznie oddalona od granic nieruchomości, na których inwestycja ma być lokalizowana. Oznaczało to, że w sprawie wnioskodawcy nie mieli indywidualnego interesu prawnego, tylko interes faktyczny, który nie tworzy legitymacji do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem taki interes prawny dla skarżących nie wypływa z faktu przebiegu, przez ich nieruchomość, fragmentu magistrali połączonej funkcjonalnie ze stacją uzdatniania wody, który to odcinek magistrali nie był jednak przedmiotem kwestionowanej decyzji.

K. L. i K. P. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy wskazując, że posiadają interes prawny, bowiem są współwłaścicielami nieruchomości, na którą rozciąga się wpływ planowanej inwestycji.

Kolegium rozpatrując ponownie sprawę wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu, stosownie do art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konkretny podmiot jest stroną postępowania administracyjnego ma określenie, czy podmiot ten legitymuje się w tym postępowaniu interesem prawnym lub obowiązkiem. Pojęcie interesu prawnego nie różni się od pojęcia prawnie chronionego interesu. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Interes prawny musi być oparty na normie prawnej należącej do prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad co do określenia przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a.. które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06).

W świetle tego, zdaniem kolegium, brak jest podstaw do uznania, że żądanie skarżących dotyczące wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z przyczyn wskazanych w tym wniosku, wpływa na zmianę któregokolwiek z elementów stosunku administracyjnoprawnego, który został ukształtowany zaskarżoną decyzją. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest kwestia istnienia określonych wad decyzji, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej kwestii przede wszystkim znaczenie ma to, czy na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego podmiot występujący z tego rodzaju żądaniem ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec zarzutów sformułowanych we wniosku dodać należy, że kolegium rozpatrując sprawę w pierwszej instancji trafnie uznało, że skarżący nie są właścicielami, współwłaścicielami czy użytkownikami wieczystymi nieruchomości przeznaczonych pod planowaną inwestycję, ani nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenami działek, na której ma być realizowane zamierzenie. Działka nr 142, której współwłaścicielami są skarżący, nie znajduje się także w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Kolegium podzieliło również pogląd, że okoliczność, iż przez nieruchomość skarżących przebiega fragment magistrali połączonej funkcjonalnie ze stacją uzdatniania wody, który nie był przedmiotem kwestionowanej decyzji, w sposób oczywisty przeczy tezie o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu powoływanego art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a wskazuje na istnienie jedynie interesu faktycznego.

Chybione są również pozostałe zarzuty sformułowane we wniosku, gdyż ich istota sprowadza się do twierdzenia z jakich przyczyn faktycznych i prawnych, w ocenie skarżących, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rażąco narusza prawo. Te kwestie były poza zakresem rozważań zaskarżonego postanowienia, gdyż istota rozstrzyganej sprawy dotyczyła jedynie oceny co do kwestii warunkujących wszczęcie postępowania administracyjnego. W konsekwencji kwestie objęte tymi zarzutami musiały pozostać poza kontrolą kolegium.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniósł K. P..

W skardze zarzucono obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. i niewłaściwe zastosowanie art. 138 par. 1 pkt. 1 k.p.a. oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego zgodnie z art. 77 par. 1 k.p.a.

Wskazując powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji Nr [...] sygn. [...] z dnia [...] r. przez Zastępcę Wójta Gminy W. po rozpatrzeniu wniosku inwestora A. z o.o. z D.. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie na podst. art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego (istotnego) w sprawie w postaci: decyzji Nr. [...] z dnia [...]r., obwieszczenia z dnia [...]r. znak [...]oraz wniosku z dnia 24.07.2014 r. (dokumenty dołączono do skargi). Nadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Jako żądanie ewentualne skarżący wniósł o uchylenie decyzji (raczej: postanowień – przyp. sądu) obu organów administracji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący podał, że w dniu 12 lutego 2014r. złożył wniosek do Urzędu Gminy W. o wgląd do akt sprawy związanej z wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] r. przez Zastępcę Wójta Gminy W., a w dniu 05 marca 2014 r. jego pełnomocnik odebrała potwierdzoną za zgodność ww. decyzję z innymi dokumentami urzędowymi dotyczącymi wskazanej sprawy. Okazało się, że został pominięty jako strona postępowania mająca interes prawny.

Zdaniem skarżącego, współwłaściciele działki nr 142 położonej w [...] zostali pominięci w toku procedowania jako strona postępowania administracyjnego mająca interes prawny, co narusza art. 10 § 1 KPA. We wniosku do Kolegium w W. przedstawiono dowody, które uprawniają do uzyskania przymiotu strony postępowania stosownie do art. 28 k.p.a w związku z wszczętym postępowaniem przez Wójta Gminy W.. W związku z tym, iż przebudowa stacji [...] wraz z magistralą wodną fi 600, która przebiega przez działkę nr 142 położoną w [...] (której skarżący jest współwłaścicielem) jest budowlą powiązaną w całość techniczno-użytkową, nie można rozpatrywać każdego elementu obiektu budowlanego z osobna, aby pominąć niewygodne procedury w związku z inwestycją, która kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie paragrafu 3 ust. 1 pkt 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) realizację przedsięwzięcia uwarunkowano uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. (Decyzja znak [...] z dnia [...]r. wydana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W.).

Stacja uzdatniania wody [...] wraz z towarzyszącymi jej innymi obiektami budowlanymi, w tym magistralą wodną fi 600 przez wiele lat niedokonywania przez właściciela (inwestora) A. sp. z o.o. z D. przeglądów technicznych nałożonych przez ustawę Prawo Budowlane doprowadziła do całkowitej degradacji morfologii gleby toksyczną substancją nieulegającą biodegradacji z grupy chloryn (badanie gleby oraz opinia geotechniczna załączone w aktach sprawy) oraz ciągłych rozszczelnień magistrali wodnej o średnicy 600 mm na działkach, przez które przebiega wskazana magistrala. Inwestycja liniowa, która przebiega przez działkę nr 142 w [...] nie odnosi się do obowiązującego mpzp wsi [...], a gmina Ś. pismem z dnia [...] r. (dowody w aktach sprawy) uzgodniła nieprawdziwe fakty w części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy, ponieważ w załączonym wyrysie z mpzp w legendzie jest zapis, iż oznaczenie istniejącego przebiegu wodociągu fi 600 nie dotyczy ustaleń planu. W części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy nie mógł być brany obszar zasięgu oddziaływania planowej inwestycji, ponieważ mimo istniejącego mpzp wsi [...] brak jest w nim zapisów ustalenia przebiegu inwestycji celu publicznego.

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji we wskazanej powyżej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia SKO podniosło, iż wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wniosły osoby, które nie posiadają legitymacji do dokonania takiej czynności, ponieważ nie są właścicielami działki przeznaczonej pod planową inwestycję, ani nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenami działek, na której ma być realizowane zamierzenie. Oznacza to, że działka nr 142 nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowej inwestycji, a wnioskodawcy nie mają w związku z tym indywidualnego interesu prawnego, tylko interes faktyczny, który nie tworzy legitymacji do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący z tym stanowiskiem się nie zgadza, argumentując interes prawny tym, iż jest współwłaścicielem działki, na której rozciąga się wpływ planowanej inwestycji jak również, że obszarem oddziaływania SUW jest obszar, przez który jest przesyłana wyprodukowana (uzdatniona) woda pitna w zakładzie. Podkreśla fakt, że SUW jako część zakładu nigdy nie mogłaby pełnić funkcji samoistnej bez magistrali wodnej i przynosić zysku.

Zdaniem skarżących we wniosku do kolegium wskazano inne dowody, które pokazują fakt, że celowo organ wydający decyzję nie zbadał wszystkich dowodów, które zobowiązywały go do odmowy wydania decyzji administracyjnej np. przedstawiony dowód w postaci Analizy Pracy Zbiornika [...] do Uwzględnieniu Wprowadzonych Zmian w Gospodarce Wodnej, której był w posiadaniu. Celowe, bezmyślne i zagrażające życiu wydawanie decyzji przez organy upoważnione ignorujące stan zagrożenia życia i zdrowia ludności zamieszkującej poniżej zapory w głębokiej Dolinie [...] oraz strony, ponieważ budowa wskazanej budowli z końca lat 60-tych ubiegłego wieku, a obecna jej przebudowa zawsze była i jest niezgodna z przepisami prawa.

Skarżący nadmienił, iż prowadzone jest postępowanie administracyjne przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ś. w sprawie samowolnej budowy wskazanej magistrali wodnej fi 600, gdzie został przedłożony obszerny materiał dowodowy wskazujący m.in. na fakt wydania przez organ nieupoważniony decyzji o pozwolenia na budowę całego obiektu budowlanego Decyzją nr [...] w dniu [...] r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Ś..

W dniu 17 czerwca 2014 r. zostało wszczęte przez Wójta Gminy Ś. postępowanie na wniosek A. spółka z o.o. z D. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa wodociągu tranzytowego [...]-[...]". Wnioskiem z dnia 24 lipca 2014 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Ś. o odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla ww. inwestora, ponieważ w gminie Ś. mimo obowiązujących mpzp brak jest ustaleń w planach poszczególnych wsi lokalizacji wskazanej magistrali wodnej fi 600, powodując niezgodność lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z mpzp.

Jednakże Wójt Gminy Ś. wiedząc o wskazanych tych i innych faktach proceduje w dalszym ciągu łamiąc przepisy prawa. Wszystkie argumenty skarżącego i innych osób nie są brane pod uwagę mimo, że "walczymy w słusznej sprawie o ochronę środowiska, a w szczególności obronę zagrożeniu życia i zdrowia ludności i ich dóbr osobistych".

Przechodząc dalej skarżący stwierdził, że jednym z podstawowych obowiązków organu, który prowadzi postępowanie jest zawiadomienie wszystkich stron o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.). Obowiązek ten aktualizuje się z chwilą wniesienia wniosku o wydanie decyzji. Ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny bądź obowiązek. Stroną zatem będzie wnioskodawca, który żąda ustalenia lokalizacji inwestycji i współwłaściciele działki nr 142 położonej w [...] posiadający przymiot strony, ponieważ ich interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, przysługuje im jako uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Obszar oddziaływania inwestycji musi być określony we wniosku o wszczęcie postępowania. Należy go dokładnie zaznaczyć na mapie będącej częścią graficzną wniosku. Nie można uznać, że organ ogranicza się do zbadania obszaru wskazanego we wniosku, pod kątem możliwych oddziaływań inwestycji na otoczenie. Organ ma obowiązek zweryfikować na podstawie materiału dowodowego faktyczny zakres oddziaływań, który może być niezgodny z materiałami zawartymi we wniosku i w wyniku tego winien ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Tak określony interes prawny będzie obejmował z zasady właścicieli i użytkowników wieczystych objętych obszarem oddziaływań.

Na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach i zagospodarowaniu terenu należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy ma bowiem prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Dotyczy to właścicieli, użytkowników wieczystych, ale nie można a priori wykluczać innych uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na strefę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Aktualne pozostaje orzecznictwo NSA poruszające kwestię wykazania interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji. Według uchwały NSA (7) z 28 maja 2001 r. (OSP 1/01, ONSA 2001, Nr 4, poz. 146), stroną może być, jeżeli wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale też właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, należy podkreślić, że art. 28 k.p.a nie stanowi samoistnej podstawy prawnej pozwalającej na ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego . Może to nastąpić w związku z normą prawa materialnego. Uznanie zatem za stronę postępowania administracyjnego może nastąpić w sytuacji, gdy da się ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, którego zastosowanie może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu nie tylko w zakresie prawa administracyjnego, ale również cywilnego czy też wspólnotowego. Można wskazać, iż "interes prawny" powinien być indywidualny, konkretny i aktualny oraz sprawdzalny w sposób obiektywny. Jak przyjmuje się w orzecznictwie postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Trafna zdaje się teza, że interesem prawnym jest "posiadanie lub wykonywanie pewnego prawa lub innego dobra, dążenie do uzyskania określonych korzyści". Warto tu przytoczyć tezę wyroku NSA z dnia 26 września 2007 r., w którym sąd uznał, że "właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki na której ni a być prowadzona działalność gospodarcza, zagrażająca jego dobru osobistemu lub majątkowemu, na interes prawny w rozumieniu art, 28 k.p.a., w kwestionowaniu prawidłowości pozwolenia na zbieranie odpadów, tym bardziej jeżeli pozwolenie to zawiera wymogi dotyczące ograniczenia uciążliwości powodowanych taką działalnością".

W ocenie skarżącego, konstrukcja tak zrozumianego interesu prawnego opiera się de facto na normach prawa cywilnego dotyczących przede wszystkim ochrony prawa własności (zwrócono uwagę na art. 140 k.c.). Bez wątpienia realizacja przedsięwzięcia, jeśli wpływa na wykonywanie prawa własności, może uzasadniać przymiot strony. Źródeł interesu prawnego w tego rodzaju postępowaniach można dopatrywać się również w roszczeniu negatoryjnym, przewidzianym w 222 § 2 k.c. Pomocne tu również może okazać się nawiązanie do art.144 k.c. Przy zastosowaniu tych przepisów właściciel nieruchomości może nie tylko skutecznie żądać zakazania immisji, które już zakłócają ponad przeciętną miarę korzystanie z jego nieruchomości, ale także zaniechania przygotowań, które dopiero po zrealizowaniu odpowiednich robót pozwoliłyby na takie immisje. Tak pojmowane "immisje" należy rozumieć jako oddziaływanie przekraczające dopuszczalne normy.

Ograniczenie interesu prawnego tylko dla właściciela nieruchomości graniczących z miejscem planowanego przedsięwzięcia jest nieuzasadnione. Specyfika postępowania w sprawie wydania ww. decyzji (jej przedmiotu) powoduje bowiem, iż faktyczny krąg podmiotów mających interes prawny w takim postępowaniu jest znacznie szerszy. Potwierdzeniem tej tezy może być wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 sierpnia 2009 r., gdzie sąd stwierdził, iż w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustawa Prawo ochrony środowiska gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniach w sprawie ochrony środowiska. Nie znaczy to jednak, że każdy obywatel, czy też inny podmiot działający w społeczeństwie, ma z mocy tej ustawy przymiot strony. Krąg podmiotów posiadających interes prawny w przypadku inwestycji mającej istotny wpływ na środowisko jest jednak szerszy niż w przypadku innych inwestycji. Decyduje o tym zasięg oddziaływania takiej inwestycji na środowisko. Obowiązkiem organu jest więc ustalenie w oparciu o raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, kto jest stroną tego postępowania oraz kto tego przymiotu nie ma i dlaczego Należy zatem przyjąć, iż w takim szerszym rozumieniu, stroną postępowania ww. sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mógłby być właściciel nieruchomości, które mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W przytoczonym orzeczeniu sąd podniósł także, że określając obszar oddziaływania należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z inwestycją mieszczącą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub wydanych na ich podstawie decyzjach. Nadmieniam, że lokalizacja ww. przedsięwzięcia, obejmuje nie tylko jego umiejscowienie, ale również całą niezbędną do funkcjonowania infrastrukturę jak zagospodarowanie nieruchomości czy też budowę obiektów pomocniczych.

Zgodnie ż art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany kodeksową zasadą praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z art. 7 k.p.a. Zaś zgodnie z art. 77 par. 1 k.p.a. organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia regulacje, wprowadzając normy ukierunkowujące merytorycznie rozpatrywanie spraw. Zgodnie z art. 53 ust. 3 wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże się z dokonanym przez organ analizy dwóch elementów. Po pierwsze, jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1). Po drugie, jest to analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Przepisy te uwypuklają rolę, jaką odgrywają decyzje wydane w razie braku planu. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego po to, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji, zawartych w ustawie oraz w ustawach szczególnych, a także w aktach wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania, w tym zabudowy, przedmiotowego terenu. Organ, w wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego (tylko takie przepisy prawa, zgodne z Konstytucją RP, mogą być podstawą do orzekania o czyichś prawach i obowiązkach, tutaj związanych z prawem do korzystania z nieruchomości), może także stwierdzić, że projektowana zmiana zagospodarowania terenu jest niedopuszczalna. Jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne, organ, wskazując podstawę prawną, powinien określić, jakie zasady zagospodarowania, w szczególności zabudowy, muszą być wzięte pod uwagę przy przeprowadzaniu inwestycji oraz jakie warunki musi spełnić inwestor, aby do tego doprowadzić. Źródłem tych zasad i warunków nie jest jednak wola organu, lecz prawo powszechnie obowiązujące. Przede wszystkim będą to przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy tu chociażby zwrócić uwagę na możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wynikającą z zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt. 1). Decyzja nie może być wydana bez dokonania uzgodnienia wymaganego prawem. Uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Jeżeli organ wydałby decyzję bez zgody organu uzgadniającego, stanowiłoby to podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 6 k.p.a.

Kończąc, skarżący wskazał, że Zastępca Wójta Gminy W. nie uzgodnił wydania aktu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w W., ponieważ działka nr 91/67 zlokalizowana w Z. jest objęta ochroną konserwatorską, gdyż jest wpisana do rejestru zabytków jak również Wójt Gminy Ś. przekazał tylko obowiązujący mpzp wsi [...], ale jednoznacznie nie uzgodnił zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

W dniu 20 października 2014 r. do akt sprawy wpłynęło pismo uczestnika postępowania, to jest spółki A. sp. z o.o. z D.. W piśmie podano (dołączając mapę), że nieruchomość skarżącego znajduje się około 850 metrów od stacji uzdatniania wody. Podkreślono, że decyzja dotyczy przebudowy i modernizacji stacji już istniejącej (od lat 60. XX wieku), a inwestycja nie ma żadnego wpływu na prawa skarżącego i nie oddziałuje na jego nieruchomość. W związku z tym uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. Przy czym wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Tak sformułowany przedmiot postępowania sądowego w niniejszej sprawie oznacza, że sąd rozpoznający skargę w pierwszym rzędzie badał prawidłowość zastosowania przez organy przepisu art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie to służy zażalenie (§ 2). Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, dla zastosowania tego przepisu spełniona musi być przynajmniej jedna z przesłanek: 1) podmiotowa, tj. wszczęcia postępowania żąda kto inny niż strona albo 2) przedmiotowa, gdy sprawa nie nadaje się do załatwienia w postępowaniu administracyjnym lub w sprawie właściwa jest droga sądowa, bądź 3) żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2012). Pamiętać również należy, że to przedmiot postępowania (podstawa prawna wywiedziona z prawa materialnego) wskazuje na to, kto ma przymiot strony w danym postępowaniu. Dopiero po wskazaniu przepisu prawa materialnego, który może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ może prowadzić rozważania i dokonać ustaleń, kto ma w tej danej sprawie interes prawny czy też obowiązek, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem sądu, kolegium wydając zaskarżone postanowienie dokonało prawidłowej wykładni art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. i odmówiło wszczęcia na wniosek K. L. i K. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...]. W ocenie sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony, by żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

Jak wynika z treści kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej skarżący i K. L. nie byli stroną postępowania lokalizacyjnego. Z decyzji wynika, że obejmuje ona inwestycję zlokalizowaną na działkach nr 407, 431, 405, 408/2, 91/67, 406, 408/1 i nr 92, położonych w Z. w gminie W.. Natomiast nieruchomość należąca do wnioskodawców (nr 142) znajduje się poza zakresem inwestycji, jak również poza zakresem terenu objętego analizą przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem sądu poczynienie takich ustaleń przez kolegium oraz dokonanie rozpoznania argumentów podniesionych we wniosku o stwierdzenie decyzji lokalizacyjnej doprowadziło kolegium do trafnego rozstrzygnięcia, że należy odmówić – w związku z wnioskiem skarżącego i K. L. – wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji lokalizacyjnej.

Powiedzieć bowiem należy, że stroną postępowania nieważnościowego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem jeśli skarżący nie był stroną postępowania lokalizacyjnego, to prima facie kolegium mogło przyjąć, że potencjalne skutki stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej nie dotkną sfery jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skoro bowiem skarżący i K. L. nie byli w sensie formalnym stronami postępowania lokalizacyjnego, to ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej nie oddziaływa na sferę ich interesu prawnego. Jest to tym bardziej widoczne, że decyzja lokalizacyjna w żaden sposób nie odnosi się do nieruchomości należącej do skarżącego.

Dalej trzeba przejść do oceny faktu, że przez nieruchomość skarżącego biegnie magistrala transportująca wodę ze stacji uzdatniania wody objętej inwestycją. Z tej okoliczności – zdaniem skarżącego – ma wynikać jego interes prawny w postępowaniu, który łączy on ze sferą ochrony przed immisjami czy szerzej ochrony prawa własności. Innymi słowy skarżący w przebiegu magistrali upatruje przesłanki materialnej do uznania go za stronę postępowania lokalizacyjnego, a w konsekwencji postępowania nieważnościowego, którego wszczęcia żądał. W tym zakresie trzeba jednak powiedzieć, że okoliczność, iż magistrala wodociągowa jest połączona ze stacją uzdatniania wody, lecz nieobjęta zakresem decyzji lokalizacyjnej, nie kreuje po stronie skarżącego (jak i K. L. ) statusu strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Jest to tym wyraźniejsze, że przecież inwestycja nie obejmuje przebudowy magistrali przebiegającej przez nieruchomość skarżącego. Istnienie owej magistrali nie jest efektem wydania decyzji lokalizacyjnej omawianej w niniejszej sprawie, a więc wskazywane przez skarżącego roszczenia cywilnoprawne przeciwko właścicielowi owej magistrali pozostają bez znaczenia dla oceny legitymacji procesowej skarżącego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Trzeba jednak powiedzieć, że cywilnoprawne środki ochrony prawa własności czy posiadania to jedno, a status strony w postępowaniu nadzwyczajnym z art. 156 k.p.a. to drugie zagadnienie. Jeżeli jednak teren planowanej inwestycji (przebudowa istniejącej stacji uzdatniania wody) nie oddziaływa na nieruchomość stanowiącą współwłasność skarżącego, to trudno mówić, że ma on interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Gdyby jednak pójść tokiem rozumowania skarżącego, to stroną postępowania można by uznać każdą osobę, do której systemem rur dociera woda z omawianej stacji uzdatniania wody. Jednak taki krok stanowiłby naruszenie prawa, gdyż zrównywałby ewentualny interes faktyczny z interesem prawnym. Tymczasem stroną postępowania można być wyłącznie w razie posiadania interesu prawnego, czego po stronie skarżącego brak.

W ocenie sądu, zarzuty, które skarżący prezentował w postępowaniu przed kolegium oraz, które umieścił w treści skargi, nie wskazują w sposób przekonujący, iż skarżący wykazał to, że jego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazywane uchybienia, którymi rzekomo ma być dotknięta decyzja lokalizacyjna, również nie kreują po stronie skarżącego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Trzeba bowiem pamiętać, że postępowanie wyjaśniające, jakie kolegium przeprowadziło w pierwszej fazie, nie dotyczyło kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, ale czy osoby składające wniosek o wszczęcie postępowania miały przymiot strony. Natomiast kwestie zaistnienia przyczyn nieważności byłyby wyjaśniane w dalszym postępowaniu, do czego jednak nie doszło na wniosek skarżącego, gdyż nie był on stroną postępowania nadzwyczajnego.

W ocenie sądu prawidłowe było zaskarżone postanowienie również z tego względu, że kolegium – konsekwentnie – nie rozpatrywało podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej wskazywanych we wniosku. W rozpoznawanej sprawie podstawą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego były przyczyny podmiotowe, gdyż żądanie zostało wniesione przez podmioty niebędące stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niewątpliwie niebędący stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec tego zatem należy skonstatować, że kolegium należycie wykazało, że skarżący i K. L. nie mają przymiotu strony w postępowaniu, którego wszczęcia zażądali.

Powtórzyć bowiem, kończąc, wypada, że w ocenie sądu o trafności tego wniosku przesądza okoliczność – słusznie wskazana przez kolegium – że z decyzji lokalizacyjnej wynika, iż sporna inwestycja obejmuje nieruchomości zlokalizowane w Z. w gminie W. na działkach nr 407, 431, 405, 408/2, 91/67, 406, 408/1 i nr 92. Natomiast nieruchomość należąca do skarżącego (nr 142) znajduje się poza zakresem inwestycji, jak również poza zakresem terenu objętego analizą przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej. Z tych względów skarżący nie ma interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, która to decyzja nie wpływa na sferę praw i obowiązków skarżącego.

Zwrócić jednak należy uwagę, że jeśli skarżący uważa, iż miał interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym, a został w nim pominięty, to na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a. służy mu prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania lokalizacyjnego. Kwestia ewentualnego pominięcia strony w postępowaniu lokalizacyjnym będzie wówczas przedmiotem oceny organu z innej perspektywy niż dokonana w zaskarżonym obecnie postanowieniu. Nadto wskazać trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ma uprawnienie, by rozważyć ewentualne przesłanki wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego wobec decyzji lokalizacyjnej – jednak uprawnienie to pozostaje w wyłącznej gestii kolegium. W żadnym razie jednak nie jest to równoznaczne z zakwestionowaniem oceny, że wniosek skarżącego i K. L. o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodził od osób, które nie miały interesu prawnego we wszczęciu na ich wniosek, i prowadzeniu w tym trybie, postępowania unormowanego w art. 156 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz to, że skarga do sądu administracyjnego nie miała uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu –działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.