Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2409/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 52/19 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.C. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Lu 52/19, po rozpoznaniu skargi A.C. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości: (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r. nr [...]; (2) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] z siedzibą w [...] Starosta [...] decyzją z [...] października 2018 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], ark. [...], o pow. całkowitej 0,8373 ha, stanowiącej własność A.C., położonej w obrębie [...], dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta [...], poprzez zezwolenie spółce [...] z siedzibą w [...] na wykonanie prac budowlanych polegających na założeniu przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej na ww. nieruchomości w związku z realizacją zadania pn. "[...]", polegającej na przebudowie istniejącej linii, której zakres obejmuje pozostawienie istniejących przewodów roboczych bez zmian (dostosowanie do pracy w temp. +80°C) i wymianę przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem w następujący sposób:

a/ ograniczenie trwałe, którego obszar obejmuje powierzchnię 0,0240 ha w granicach strefy ograniczonego korzystania z działki o szerokości 18,0 m (po 9,0 m od osi linii), obszar ten oznaczono kolorem niebieskim (kreskowanie) oraz literami ABIJ na mapie opisanej jako "Mapa do celów prawnych - do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, przebieg trasy linii 110 kV [...]" w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do tej decyzji;

b/ ograniczenie na czas budowy – obszar zajęcia na czas wykonywania robót wynosi 0,0240 ha i pokrywa się z ww. obszarem trwałego ograniczenia.

Jednocześnie organ I instancji ustalił, że właściciel nieruchomości obowiązany jest udostępnić [...] z siedzibą w [...] nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z zadaniem inwestycyjnym, konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń; do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń. Jeżeli zaś przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty – wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Od powyższej decyzji odwołał się A.C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i "wstrzymanie na czas rozpatrzenia zaskarżenia realizacji decyzji".

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz.121 ze zm.; dalej "u.g.n."). Stosownie do tego przepisu, starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 u.g.n. Przepis art. 124 u.g.n. innych wymogów nie formułuje.

Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to, by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (por. art. 49 § 1 k.c.). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest więc instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Dlatego też ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowanie dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Do przesłanek tych zalicza się wskazane w art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowania, których obowiązek przeprowadzenia ciąży na wnioskodawcy przed złożeniem wniosku. Art. 124 ust. 3 u.g.n. zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Ograniczenie praw właścicielskich może nastąpić w różny sposób, tak na drodze cywilnoprawnej - przez ustanowienie w postępowaniu nieprocesowym lub w drodze kontraktowej służebności, ale może też to nastąpić na drodze administracyjnej - właśnie w drodze decyzji opartej na art. 124 u.g.n. Obydwa sposoby są prawnie dopuszczalne.

Wobec powyższego, rzeczą organu I instancji rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości było ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że rokowania pomiędzy inwestorem i właścicielem działki nr [...] zostały przeprowadzone (akta sprawy strony nr 1, nr 37, nr 103 - 109, nr 126-142), ale nie przyniosły rezultatu w postaci zgody na wymianę przewodów roboczych i wymianę przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem i zawarcia w tej kwestii umowy. Inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa wart. 124 u.g.n. W szczególności inwestor wskazał, że inwestycja polega na wymianie przewodów roboczych i wymianie przewodu odgromowego na OPGW wraz z osprzętem, powierzchnia służebności na działce nr [...] wyniesie 0,0240 ha i będzie wykonana w pasie o szerokości 18 m tj. po 9 m od osi linii elektroenergetycznej. W umowie ustalono, że za ustanowienie na czas nieoznaczony służebności przesyłu, przedsiębiorca wypłaci jednorazowe wynagrodzenie w wysokości 360,00 zł (ostatecznie w wysokości 1.500,00 zł). Wynagrodzenie to zostanie wypłacone po uzyskaniu przez przedsiębiorcę pozwolenia na budowę oraz po zawarciu umowy ustanowienia służebności przesyłu przez współwłaścicieli o treści określonej w § 2 ust. 1 lit. a-d tej umowy, w formie aktu notarialnego. Do przedmiotowej umowy inwestor dołączył mapę służebności gruntowej. W ocenie organu odwoławczego w sprawie został spełniony obowiązek przeprowadzenia rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Skoro mimo prowadzonych rokowań nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym współwłaściciele nie wyrazili zgody na wykonanie ww. prac. Nieosiągnięcie zgody upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Negatywny wynik rokowań, bądź też ich zakończenie przed osiągnięciem porozumienia, nie pozbawia właściciela nieruchomości domagania się zadośćuczynienia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w postaci roszczenia odszkodowawczego, jak również z tytułu ustanowienia służebności. Kwestie te pozostają jednak bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn.akt l OSK 1375/1). Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest zaś okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac.

Na podstawie informacji udzielonej przez Burmistrz Miasta [...] ustalono, że część zachodnia działki nr [...] ark. [...], na której zlokalizowano przedmiotową inwestycję, położona jest na terenie oznaczonym w planie (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 2017 r.) symbolem D.R 01, D.R 02 - opisanym jako przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze; przeznaczenie dopuszczalne: sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej; oraz symbolem D.24.KDZ 01 opisanym jako: przeznaczenie podstawowe droga publiczna klasy Z (zbiorcza); przeznaczenie dopuszczalne: ciągi piesze, ścieżki rowerowe, sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. Na terenie działki występują też oznaczenia graficzne: sieć energetyczna, strefa techniczna dla sieci energetycznej, sieć kanalizacyjna sanitarna, sieć wodociągowa - projektowana, ścieżki rowerowe - obowiązkowe. Jak stwierdził to organ pianistyczny - Burmistrz Miasta [...] - w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. inwestycja planowana na działce nr [...] , ark. [...] nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego ustalenia te są też zgodne z wcześniejszą decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] stycznia 2017 r. Zaproponowany w podaniu o ograniczenie sposobu korzystania przebieg linii jest zgodny z ustaleniami lokalizacyjnymi ustalonymi przez Burmistrza Miasta [...] i ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, uchwalonego już po wydaniu decyzji lokalizacyjnej. W ocenie organu odwoławczego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił prawidłowo złożony i uzupełniony wniosek inwestora, dołączone do wniosku negatywne wyniki rokowań, oraz – wymagana przez ustawę – decyzja Burmistrza Miasta [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] stycznia 2017 r.

Zakres ograniczenia prawa własności został ściśle określony – powierzchnia 0,0240 ha w liniach opisanych literami ABIJ i wyznaczony na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, a zatem, jak stwierdził organ II instancji, zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela zostały jednoznacznie określone.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że roszczenia odszkodowawcze dotyczące zajęcia i korzystania z nieruchomości na cele energetyczne nie mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Dopiero po wykonaniu decyzji i braku porozumienia stron co do odszkodowania za udostępnienie nieruchomości oraz powstałe szkody, będzie możliwe orzeczenie w tej sprawie w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 4 u.g.n.

Zdaniem Wojewody [...] podnoszona przez skarżącego ochrona prawa własności, którą zapewniają przepisy Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, ale jest przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższą decyzje wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A.C. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 124 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zwłaszcza punktów: 1,3,4,6,7;

2. art. 2, art. 7, oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad praworządności, pogłębiania zaufania do prawa i równego traktowania wobec prawa;

3. przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 i art. 85 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wysokości szkody wynikłej z zajęcia nieruchomości, nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez skarżącego w toku postępowania, nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości na okoliczność ustalenia ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w wyniku jej zajęcia, niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości na okoliczność ustalenia wysokości szkody poniesionej przez właściciela nieruchomości na skutek jej zajęcia, przy czym każde z naruszeń miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 124 ust. 6 u.g.n. poprzez naruszenie prawa własności w 2 punkcie decyzji poprzez bezprawnie nałożenie na właściciela obowiązku udostępniania nieruchomości w celu usuwania awarii przewodów i urządzeń i dokonywania konserwacji;

5. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Lu 52/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że sprawa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją zadania pn. "Modernizacja linii 110 kV [...]", polegającego na przebudowie istniejącej linii była przedmiotem kontroli sądu w odniesieniu do działki nr [...] ark. [...]. Okoliczności sprawy są tożsame pod względem faktycznym i prawnym. Sąd I instancji popiera stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z 29 stycznia 2019 r. II SA/Lu 839/18.

Stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń, niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W ocenie Sądu I instancji, z powyższego przepisu wynika, że ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości może mieć miejsce jedynie dla realizacji celu publicznego i musi być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wykonanie na jego nieruchomości robót budowlanych. W sprawie jest bezsporne, że inwestor dysponuje decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie i rozbudowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] prowadzącej m.in. przez nieruchomość skarżącego.

Okoliczność, że przebudowa i rozbudowa linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego nie jest w sprawie sporna. Skarżący jej nie kwestionuje, podaje jednak, że inwestycja zapewni [...] dalsze bogacenie się na przesyle energii, a w związku z tym narusza to prawo własności skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji błędny jest pogląd organu administracji, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Słuszne jest oczywiście stanowisko, według którego organy prowadząc rokowania nie są związane jakimikolwiek regułami, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich drugiej stronie propozycji jej rozstrzygnięcia. Mogą też zostać zakończone w dowolnym czasie, gdy nie ma możliwości zawarcia porozumienia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują o tym, czy rezultatem podjęcia rokowań będzie porozumienie, skutkujące dokonaniem czynności prawnej, a także o tym, kiedy je zakończyć. Natomiast brak możliwości uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Stąd też przyjmuje się, że jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac, przy czym okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia nie może być weryfikowana (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11). Nie ulega jednak także wątpliwości, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje. Z pism kierowanych do właściciela działki nr [...] i załączników do nich wynika jednak, że w istocie żadne rokowania nie były prowadzone, a przedłożona przez spółkę propozycja miała charakter wyłącznie jednostronny. Co więcej, treść pism nie pozostawia wątpliwości, że w istocie chodziło o zawarcie umowy służebności przesyłu, a nie warunków otrzymania zezwolenia na dokonanie czynności, o których mowa w art. 124 ust 1 u.g.n. Świadczą o tym pisma zatytułowane "Modernizacja - przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV [...]. Propozycja ustanowienia służebności przesyłu" (k. 8 i 10) bądź pismo zatytułowane "Ostateczna propozycja". Modernizacja – przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV [...]. Propozycja ustanowienia służebności przesyłu" (k. 16). Spółka wprost zwraca się w nich z propozycją udostępnienia działki celem przeprowadzenia opisanych w piśmie prac poprzez ustanowienie na niej służebności przesyłu dla linii 110 kV relacji [...] zgodnie z art. 3051-4 k.c. na warunkach dołączonej do pism umowy. Jednocześnie informuje adresata, że za ustanowienie służebności przesyłu zostanie wypłacone jednorazowe wynagrodzenie w terminie 30 dni od daty podpisania umowy notarialnej ustanawiającej służebność przesyłu. Informuje się również o tym, że nie nadesłanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma podpisanej umowy traktowane będzie jako zakończenie negocjacji ze skutkiem negatywnym, zaś w przypadku jakichkolwiek wątpliwości powinien się kontaktować telefonicznie, listownie bądź za pośrednictwem poczty elektronicznej. Z każdej z umów załączonych do powyższych pism wynika, że jej przedmiotem jest ustanowienie służebności przesyłu na czas nieoznaczony (§ 2 ust. 1 umowy) celem wykonania niezbędnych robót związanych z budową, przebudową, demontażem (rozbiórką), eksploatacją, konserwacją, naprawą oraz remontem linii; w celu wejścia osób oraz dojazdu na teren działki sprzętu niezbędnego do wykonania powyższych prac, wymiany przewodów, naciągu nowych przewodów, wymiany izolacji również w trakcie całego czas eksploatacji linii; zobowiązania właściciela działki nr [...] do każdorazowego uzgadniania ze spółką możliwości wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym linii; w celu zobowiązania współwłaściciela do nie nasadzania w pasie technologicznym linii nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości oraz w celu ustalenia granic wykonywania służebności w oparciu o załączoną do umowy mapę (§ 2 ust 1 pkt od a do d i ust. 2 umowy). Zapłata należności przewidzianej umową ma zaś nastąpić tytułem ustanowienia na czas nieoznaczony służebności przesyłu o treści opisanej w § 2 ust. 1 pkt a - d umowy (jej § 5). Z akt wynika także, że skarżący nie wyraził zgody na ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu na proponowanych przez Spółkę warunkach, bądź na zawarcie przedłożonej im umowy. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2018 r., I OSK 2866/17 wyjaśnił, że obie instytucje prawa, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 § 3 u.g.n. wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w jej art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy zatem rozumieć, sytuację, w której - jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia. Powyższych warunków organy nie dopełniły, co prowadzi do wniosku o wadliwości samej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16 kwietnia 2019 r. II SA/Lu 52/19, wniosła [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 124 ust. 1 i 3 w związku z art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że prowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. dotyczyły wyłącznie ustanowienia służebności przesyłu i nie zawierały w swej treści rokowań dotyczących nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości, a tym samym uznanie przez Sąd, że nie została spełniona przesłanka określona w naruszonym przepisie;

2. prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa), co miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tj. niewzięcie pod uwagę prawidłowo prowadzonych rokowań i prawidłowo prowadzonego przez organy postępowania.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono miedzy innymi, że skarżąca – z uwagi na znaczenie urządzeń elektroenergetycznych – ma obowiązek uzyskania trwałego tytułu prawnego do gruntu (a taką zgodę można uzyskać, w zasadzie, wyłącznie za odpłatnością), zaproponowała na wstępie rokowań ustanowienie służebności przesyłu za stosownym wynagrodzeniem. Powyższe wynika z możliwości uzyskania przez spółkę dystrybucyjną (poprzez ustanowienie służebności przesyłu) szerszego zakresu prawa do gruntu, co w odróżnieniu od prawa wynikającego z art. 124 u.g.n. (wyłącznie do zakładania i przeprowadzania na nieruchomości przewodów i urządzeń, służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej), umożliwia ponadto realizację np. przebudowy, czy rozbudowy tych urządzeń. Zasadnym zatem jest, że przedsiębiorstwa elektroenergetyczne na pierwszym miejscu występują z propozycją ustanowienia umownej, odpłatnej służebności przesyłu. Tym bardziej, że jak orzekł NSA w wyroku z 6 lipca 2016 r. (I OSK 774/15) - z uwagi na to, że urządzenia stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstwa (nie stanowią części składowych gruntu) ograniczenia, dotyczące właściciela nieruchomości odpowiadają w swej istocie służebności gruntowej.

Przedstawienie oferty stanowi początek rokowań zmierzający do uzyskania prawa do gruntu. Tylko bowiem w oparciu o przedstawioną propozycję (ze wskazaniem przedmiotu i zakresu planowanej inwestycji), właściciel gruntu ma możliwość odniesienia się do niej i przedstawienia swojego stanowiska w tej sprawie. Początkowe zatem złożenie propozycji nie neguje – wbrew twierdzeniu Sądu I instancji – procesu rokowań, a wprost je rozpoczyna, inicjuje. Należy przy tym zauważyć, że przystępując do rokowań, skarżąca mogła domniemać, że właściciel nieruchomości – dokładnie zapoznany z planami inwestycyjnymi przedsiębiorstwa energetycznego – zgodzi się na przedstawioną propozycję, co pozwoli umownie uregulować prawo dostępu do przedmiotowego gruntu, bez konieczności występowania o administracyjne ograniczenie prawa własności, czy sądowe ustanowienie służebności przesyłu.

Na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy, skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji, który nie uznał przedstawionej właścicielowi prośby o wyrażenie zgody na wejście na grunt w celu realizacji planowanej inwestycji za początek rokowań, określając tę prośbę jako jednostronną propozycję, dotyczącą treści umowy. A przecież logicznym jest konieczność przedstawienia przez zainteresowaną stronę (w sprawach, w których przepisy nakładają obowiązek prowadzenia uzgodnień) propozycji, mającej na celu uzyskanie zgody na realizację inwestycji. Spółka taką propozycję przedstawiła, zwiększając (w kolejnym etapie rokowań) proponowaną właścicielowi kwotę wynagrodzenia, której skarżący nie zaakceptował.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.C. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

W niniejszej sprawie zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie z dwóch powodów. Po pierwsze, w ogóle nie zostały uzasadnione, czego wymaga art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Po drugie, "Przepisy takie jak art. 151, art. 145 § 1 czy art. 149 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy (...) wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy (...). Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia" (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. I OSK 3002/18, LEX nr 2846496), czego w tym wypadku zabrakło.

Usprawiedliwiony okazał się natomiast zarzut naruszenie prawa materialnego. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." Natomiast ust. 3 art. 124 stanowi, że "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań."

Rozważania należy rozpocząć od tego, jaki charakter ma zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 art. 124 u.g.n. W orzecznictwie Sądu Najwyższego od dawna podnosi się, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ustawy z 1[...] 8 r. stanowi tytuł prawny dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości (zob. uchwałę z 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSNC-ZD 2010 r., nr C, poz. 92). Uznaje się przy tym tożsamość skutków prawnych wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy z 1[...] 8 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ze skutkami wywieranymi przez art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. postanowienie SN z 20 stycznia 2017 r., I CSK 179/16, LEX nr 2284194). O trwałym administracyjnym tytule prawnym do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest mowa także w wyroku NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15 (LEX nr 2114263).

Skoro zezwolenie, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje przedsiębiorcy przesyłowemu trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, który podlega wykonaniu na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n., to podobny skutek (w postaci trwałego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego w odpowiednim zakresie przestrzennym i funkcjonalnym) powinna wywierać także zgoda właściciela nieruchomości udzielona w wyniku przeprowadzonych rokowań, o jakich mowa w ust. 3 art. 124 u.g.n. Tym bardziej, że w ocenie NSA w tym składzie, roszczenie, o jakim mowa w ust. 6 art. 124 u.g.n., przedsiębiorca przesyłowy może realizować tylko wówczas, gdy wcześniej uzyskał zezwolenie w formie decyzji, o jakiej mowa w ust. 1. W przeciwnym razie zbędne byłoby wprowadzanie do systemu prawnego w 2010 r. art. 124b u.g.n., który to przepis stanowi niejako odpowiedź na wątpliwości powstałe w praktyce stosowania art. 124, co do tego, czy z roszczeń o jakich mowa w tym przepisie może korzystać też przedsiębiorca, który nie uzyskał zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W art. 124b poszerzono przy okazji zakres czynności, jakie może wykonać przedsiębiorca przesyłowy, w porównaniu z art. 124 ust. 6 u.g.n.

Jednocześnie w orzecznictwie podnosi się, że "Trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (zob. powoływany już wyżej wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15).

W orzecznictwie wielokrotnie też powtarzano, że "Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność, iż w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, nie stanowi o tym, że takie rokowania się nie odbyły" (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18, LEX nr 2753461).

Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to z powodów, o jakich była mowa wyżej, nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie jest natomiast wystarczająca zgoda właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie obejmuje tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości.

Przechodząc do okoliczności tej sprawy (w kontekście powyższych rozważań) zauważyć należy, że rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka, że Sąd I instancji uznając pozorność rokowań (a w konsekwencji bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.) przyjął błędną wykładnię art. 124 ust. 3 u.g.n. i uznał, że propozycja inwestora o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości poprzez ustanowienie służebności przesyłu dla linii 110 kV relacji [...] zgodnie z art. 3051-4 k.c. na warunkach dołączonej do pism umowy (jak cytował to Sąd I instancji), nie wyczerpuje znamion rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., gdyż propozycja ta miała jednostronny charakter. Cytowane w powyższych rozważaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego orzecznictwo z tego zakresu oraz charakter zgody, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie pozwalają na akceptację takiej wykładni, jaką przyjął Sąd I instancji.

W kontekście argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważyć należy, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może rozstrzygać o wysokości ewentualnego odszkodowania za szkody wywołane ograniczeniem w sposobie korzystania z nieruchomości. O takim odszkodowaniu można rozstrzygać w osobnym postępowaniu, prowadzonym w oparciu o art. 128 ust. 4 u.g.n.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.