Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2883/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 9, 89 i 93
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant specjalista Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi J. D.i M. D. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję: II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J.D.i M. D. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]stycznia 2010 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...]października 2005 r. l.dz. [...], wpisującą do rejestru zabytków pod numerem [...] pięć budynków wchodzących w skład zespołu dawnej tkalni i przędzalni bawełny.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że wyrokiem z dnia 12 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]marca 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]października 2005 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że J. D. jako współużytkownik wieczysty działek nr [...] i [...] prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą D., okoliczność ta nie zmienia jednak faktu, iż podmiotami występującym w obrocie publicznoprawnym, jak i w stosunkach cywilnoprawnych, są użytkownicy wieczyści gruntu, na którym posadowione są budynki objęte ochroną konserwatorską, w tym osoby fizyczne J. D. i jej mąż M. D.. Sąd uznał, że wskazanie jako adresata decyzji prowadzonego przez jedną z tych osób przedsiębiorstwa, jak również skierowanie decyzji do tego przedsiębiorstwa, zamiast do osób fizycznych, jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i powoduje, że decyzja z dnia [...]marca 2007 r. jest dotknięta wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

Organ wskazał, że w związku z powyższym wyrokiem zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania J.i M. D. od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]października 2005 r.

Opisując budynki, których dotyczy postępowanie organ podniósł, że omawiany zespół został założony przez R. i P. E. S.w 1890 r. Początkowo pełnił funkcję przędzalni i tkalni bawełny, a kilka lat później aż do 1943 r. przędzalni czesankowej. W latach 1943-45 przystosowano zakład do produkcji zbrojeniowej. W 1947 r., po upaństwowieniu, przywrócono mu pierwotną funkcję, którą pełnił do 1999 r., gdy ogłoszono upadłość zakładu. W pierwszym etapie budowy zakładu, przypadającym na koniec XIX i początek XX wieku, wzniesiono główną halę przędzalni (z budynkiem maszyny parowej, warsztatów naprawczych, stołówki i kuźni), kotłownię z wieżą ciśnień i budynek administracyjny. W latach 20. XX wieku powstała hala oddziału przygotowawczego (czesalnia) i warsztaty mechaniczne, a około 1930 r. nowa brama z budynkiem bramnym. Budynki te, z wyjątkiem budynku administracyjnego, zostały objęte wpisem do rejestru zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że w ostatnich latach w budynkach objętych wpisem do rejestru zabytków przeprowadzone zostały prace remontowe. W opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...]z dnia [...]lipca 2005 r. stwierdzono, że prace te "w sposób prawidłowy zachowały substancję zabytkową: układ przestrzenny zespołu, bryły poszczególnych budynków, elementy dekoracyjne fasad". W opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W. z dnia 12 września 2005 r. potwierdzono, że prace remontowe zostały wykonane prawidłowo, nie powodując utraty ich wartości zabytkowych, z wyjątkiem elewacji budynku administracyjnego od strony ul. [...].

Organ podkreślił, że budynki dawnych zakładów S. w S.stanowią cenny przykład zakładu przemysłu włókienniczego powstałego na obrzeżach W.. Zakład ten nieprzerwanie od lat 90. XIX do lat 90. XX wieku pełnił swą pierwotną funkcję, z wyjątkiem krótkiej przerwy w czasie II wojny światowej. Jest więc ściśle związany z rozwojem miasta Wrocławia, stanowiąc świadectwo jego kultury materialnej i z tego względu posiada wybitną wartość historyczną i naukową. Podniósł, że wykształcony od końca XIX wieku do lat 30. XX wieku układ przestrzenny zespołu zachował się w niezmienionym kształcie, co również przemawia za zasadnością objęcia go prawną ochroną konserwatorską. Budynki wchodzące w skład przedmiotowego zespołu stanowią jednorodny pod względem historycznym, architektonicznym i stylistycznym zespół budowlany. Zarówno ich forma architektoniczna, jak i wystrój elewacji stanowią znakomitą ilustrację ewolucji, jaka dokonała się w rozwoju architektury przemysłowej od końca XIX wieku do lat 30. XX wieku na obszarze [...]. Ponadto budynki te odznaczają się harmonijnymi proporcjami i wystrojem architektonicznym elewacji dostosowanym stylistycznie do ich charakteru, posiadają zatem wartości artystyczne, które również kwalifikują je do wpisania do rejestru zabytków.

Na tej podstawie organ stwierdził, że wpisanie do rejestru zabytków ww. budynków jest w pełni uzasadnione i podkreślił, że na zasadność dokonania takiego wpisu wskazują także autorzy powołanych opinii specjalistycznych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na brak możliwości ustosunkowania się do opinii Działu Ekspertyz i Analiz Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W. z uwagi na niedołączenie do opinii protokołu z wizji i związaną z tym nieznajomość oznaczeń budynków widniejących w opinii, organ wyjaśnił, że istotnie nie doręczono stronom protokołu, jednakże strony znały jego ustalenia, co poświadczyły własnoręcznymi podpisami. Stwierdził jednocześnie, że zarzut dotyczący braku oznaczenia budynków objętych wpisem do rejestru zabytków jest częściowo uzasadniony, gdyż materiał dowodowy powinien zawierać również oznaczenie obiektów umieszczonych w dokumentacji fotograficznej. Okoliczność ta, zdaniem organu, nie może być jednak przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ organ odwoławczy uzupełnił w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, a identyfikacja obiektów nie budzi żadnych wątpliwości.

Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest również zasadny argument o pominięciu przez organ pierwszej instancji faktu wprowadzenia przez właścicieli zmian w wyglądzie omawianych obiektów. Zmiany te zostały uwzględnione, o czym świadczy odstąpienie od wpisania do rejestru budynku administracyjnego, który został znacznie przekształcony w wyniku remontu. Natomiast remont pozostałych obiektów nie spowodował utraty ich wartości zabytkowych, wobec czego organ odwoławczy uznał za zasadne ich wpisanie do rejestru zabytków.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]stycznia 2010 r. złożyli J. D. i M. D.zarzucając naruszenie przepisów art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do P., a więc podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Skarżący wskazali ponadto, iż decyzja organu odwoławczego z [...]stycznia 2010 r. co prawda została doręczona stronom w dniu 1 października 2012 r. na adres zamieszkania w W., jednak organ odwoławczy w decyzji wskazał adresy, które nie są adresami zamieszkania stron ani też miejscami ich pracy, a zatem ponownie organ błędnie określił strony decyzji.

Podnieśli też zarzut naruszenia art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedoręczenie stronom protokołu z oględzin i uznanie okoliczności wymienionych w protokole za udowodnione, uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Wskazali, iż nie mogli ustosunkować się do opinii Działu Ekspertyz i Analiz Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W., gdyż do opinii załączona została jedynie dokumentacja fotograficzna, w której brakowało oznaczeń budynków w niej widniejących, nie doręczono natomiast stronom protokołu z wizji. Wskazali, iż kwestia prawidłowego ustosunkowania się przez skarżących do tejże opinii ma zasadnicze znaczenie, bowiem właśnie na jej podstawie organ konstruuje wnioski dotyczące zakwalifikowania budynków skarżących jako zabytków.

Skarżący wskazali też, iż nie zostali w żaden sposób poinformowani ani zapoznani z postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym przez organ odwoławczy, dotyczącym braku oznaczenia budynków objętych wpisem do rejestru zabytków (podnieśli, że nie wiadomo też, kiedy organ uzupełnił to postępowanie).

W ocenie skarżących przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło też do naruszenia art. 7 Kpa z uwagi na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia stanu budynków w dacie orzekania. Podkreślili, że organ odwoławczy wydając swą decyzję kwalifikującą budynki stron jako zabytki opierał się na materiale dowodowym - opinii wykonanej w dniu 12 września 2005 r., który uległ całkowitej dezaktualizacji, bowiem w okresie dzielącym wydanie decyzji pierwszej i drugiej instancji skarżący dokonali wielu zmian. W tym okresie miały miejsce m.in. remonty dachów budynków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wskazującego, iż decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 stycznia 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Zauważyć trzeba, że zarówno w decyzji organu odwoławczego, jak i w decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...]października 2005 r., wskazano z imienia i nazwiska J. D. i M. D., wbrew twierdzeniom strony nie można więc uznać, że zostały one skierowane do podmiotu niebędącego stroną. Wprawdzie w decyzji pierwszej instancji obok imion i nazwisk ww. osób fizycznych - użytkowników wieczystych gruntu – powołano nazwę P., to jednak sytuacja ta nie wypełnia dyspozycji z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Tym bardziej, wbrew zarzutom skargi, za błędne określenie strony decyzji nie można uznać powołania w rozdzielniku decyzji organu odwoławczego adresów stron, które nie są miejscami ich zamieszkania, ani miejscami pracy.

Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]stycznia 2010 r. podlega jednak uchyleniu, bowiem zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz.1568 z późn. zm.), zgodnie z którym do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym ten zabytek się znajduje. Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 ustawy przez zabytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Podkreślenia wymaga, iż na skutek dokonania wpisu budynku do rzeczonego rejestru dochodzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich dysponenta takiego obiektu. Wpis do rejestru zabytków powoduje bowiem, przykładowo, konieczność uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku; na umieszczanie na zabytku urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów; na podejmowanie wszelkich działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia jego substancji lub zmiany wyglądu (art. 36 ust. 1 pkt 1, pkt 10 i 11 ww. ustawy). Ponadto, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy, konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Z zacytowanych przepisów prawa wynika jednoznacznie, że po dokonaniu wpisu budynku do rejestru zabytków następuje wyraźne ograniczenie prawa właściciela do dysponowania nieruchomością i jej używania. Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że decyzja o wpisie obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku (wyrok NSA z dnia 21 października 1999 r. I SA 233/99 ONSA 2000, nr 4, poz. 162 Lex nr 43957; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2006 r. I SA/Wa 324/06 LEX nr 256647). Taka ingerencja w prawo własności może nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych i nie budzących wątpliwości.

Orzekające w rozpoznawanej sprawie organy oparły swe decyzje na opiniach: Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W. z dnia [...]lipca 2005 r. oraz Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w W. z dnia [...]września 2005 r., w których uznano, iż ze względu na wysokie wartości zabytkowe omawiany zespół budynków powinien zostać objęty ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Zauważyć jednak trzeba, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została po prawie pięciu latach od wydania ww. opinii. Co istotne, skarżący wskazują, iż w okresie dzielącym wydanie obu decyzji dokonywali remontów omawianych budynków. Wskazali bowiem, iż w kwietniu 2008 r. została dokonana naprawa węzła dachu szedowego, na przełomie lipca i sierpnia 2008 r. - naprawa połaci dachowej, w sierpniu i wrześniu 2010 r. - wykonanie i montaż podpór dźwigarów, w październiku 2010 r. - uszczelnienie koryt nowoczesnym materiałem membraną, w grudniu 2009 r. - wymiana posadzki w magazynie surowców, została też założona elektryczna, nowoczesna brama do magazynu surowców.

Warto w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest ponadto pogląd, że z uwagi na to, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym orzeka on na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydawania decyzji odwoławczej, ma on zatem obowiązek uwzględnić zarówno zmiany stanu prawnego, jak i zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 292/05 Lex nr 191365, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 17/06 Lex nr 212147, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Go 109/10 Lex nr 674124).

Rzeczą organu odwoławczego było zatem nie tylko zbadanie, czy w dacie wydawania decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...]października 2005 r. przedmiotowe budynki spełniały przesłanki określone w art. 3 pkt 1ustawy, uzasadniające ich wpisanie do rejestru zabytków, ale też ustalenie, czy w dacie orzekania przez organ odwoławczy w dalszym ciągu przesłanki te były spełnione. Tymczasem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, naruszając art. 7 i art. 77 Kpa, nie podjął żadnych działań w celu ustalenia, w jakim stanie znajdują się obecnie budynki, których dotyczy postępowanie i czy na skutek przeprowadzonych prac remontowych nie utraciły one walorów zabytkowych.

Ujawnione naruszenie przepisów postępowania powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.