Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 858/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 890/12 w sprawie ze skargi B.J. i B.J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 890/12 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. skargi B.J. i B.J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr [...] z dnia [...] marca 2012 r.; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie 3. zasądził od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżących B.J. i B.J. solidarnie kwotę 757 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania B. i B. małżonków J. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. K. w Łodzi oraz o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek B. i B. małżonków J. w sprawie kontroli legalności budowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego na ww. nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane, dotyczące budowy przedmiotowego budynku gospodarczego i zobowiązał inwestorkę – M.K. do przedłożenia określonej postanowieniem dokumentacji. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], organ I instancji na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł tytułem legalizacji budynku gospodarczego.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] PINB na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z budową budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. K. w Łodzi i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. i B. małżonków J., uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, PINB w Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane zatwierdził M.K. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowego budynku gospodarczego oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W odwołaniu od tej decyzji B. i B. małżonkowie J. wnieśli o jej uchylenie i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, podnosząc zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 647, dalej jako "u.p.z.p."), art. 49 pkt 1 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, art. 12 ust. 3 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako: "k.p.a.").

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 49 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podkreślił, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], którą na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalono dla M.K. warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na nadbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego o część mieszkalną na nieruchomości przy ul. K. w Łodzi. Odwołując się do treści art. 16 k.p.a., ŁWINB wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych, do badania legalności decyzji o warunkach zabudowy, w tym oceny wskaźników kształtowania zabudowań w danym terenie. Przedmiotem kontroli jest natomiast ocena, czy przedłożone rozwiązanie projektowe jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, którą B. i B. małżonkowie J. mieli możliwość zakwestionowania, czego jednak nie uczynili. Następnie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wywiódł, że według decyzji ustalającej warunki zabudowy, projektowany budynek mieszkalno-gospodarczy powinien posiadać wysokość maksimum dwóch kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe, geometrię dachu do 35° i dach jedno, dwu lub wielospadowy o głównej kalenicy równoległej w stosunku do frontu działki. Z przedłożonego projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu wpisem do centralnego rejestru osób, posiadających uprawnienia budowlane i wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, przedmiotowy budynek zaprojektowano jako dwukondygnacyjny. Projektowana wysokość budynku wynosi 7,35 m. Dach jednospadowy o kącie nachylenia 16°. W tej sytuacji brak jest - w ocenie organu odwoławczego - podstaw do uznania, że przedłożony projekt jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Odnosząc się w następnej kolejności do regulacji § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazał, że przed rozpoczęciem robót budowlanych na działce nr A znajdował się budynek gospodarczy, usytuowany na całej szerokości działki wobec czego brak jest przesłanek do uznania, że projektowana nadbudowa powoduje naruszenie warunków określonych w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, w zakresie niezachowania dotychczasowych wymiarów obiektu. Ustosunkowując się z kolei do kwestii wysokości spornego obiektu i ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń, przeznaczonych na pobyt ludzi na sąsiedniej działce, organ II instancji odwołał się do brzmienia § 13 ust. 1 rozporządzenia i podkreślił, że przepisy nie normują problematyki zacieniania sąsiednich działek, lecz pomieszczeń znajdujących się na tych działkach. Również przepisy § 57 - 60 powołanego wyżej rozporządzenia odnoszą się do zapewnienia oświetlenia dziennego w pomieszczeniach, nie zaś na działkach. Kwestie niezacieniania działki wskutek budowy obiektu rozstrzygane mogą być w postępowaniach o wydanie warunków zabudowy bądź w cywilnym postępowaniu sądowym. Z analizy zacieniania sąsiednich działek, przedłożonej przez inwestorkę w dniu 14 czerwca 2011 r. wynika, że projektowana nadbudowa nie powoduje zacieniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że wymagania określone w § 13 rozporządzenia zostały naruszone. Zdaniem organu II instancji, nietrafny jest również zarzut odwołujących, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z przepisami planistycznymi, w tym z decyzją o warunkach zabudowy. W opinii Łódzkiego WINB w Łodzi projekt jest kompletny i spełnia wymagania, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120, poz. 1133 ze zm.). Co prawda do zakresu i formy projektu budowlanego znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. nr 462), to zgodnie z § 14 powołanego rozporządzenia do wniosku o pozwolenie na budowę, złożonego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten znajduje również zastosowanie do wniosku o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót. Podsumowując, organ odwoławczy nie stwierdził podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania, a tym samym do usunięcia z obrotu prawnego decyzji organu I instancji dodając przy tym, iż w obecnym stanie prawnym na prowadzenie budowy w granicy z sąsiednią działką budowlaną nie jest potrzebna zgoda właścicieli nieruchomości sąsiedniej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. i B. małżonkowie J. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 7 i 8 k.p.a., przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i tym samym niewyjaśnienie wszystkich jej okoliczności,

2) art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu,

3) § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pominięcie wymogu nieprzekraczania wysokości 3 metrów budynku gospodarczego, znajdującego się bezpośrednio na granicy działki,

4) art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie faktu, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2008 r. wydanej wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są dostosowane do skali istniejącej już zabudowy.

Odpowiadając na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2012 r. stwierdził, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej uzasadnieniu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. nr 270 z 2012r., dalej "p.p.s.a."). Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania a w konsekwencji zaś normy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Sąd I instancji wskazał, iż o ile podzielić należy stanowisko organów obu instancji, iż formułowane przez stronę skarżącą zarzuty, dotyczące prawidłowości ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2009r. o ustaleniu warunków zabudowy, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, związanej z oceną możliwości legalizacji samowoli budowlanej, której dopuściła się M.K., o tyle nie można za prawidłowej uznać konkluzji, iż prowadzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami tejże decyzji. Faktem jest, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na nadbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego o część mieszkalną na nieruchomości przy ul. K. w Łodzi. Decyzja wspomniana jest ostateczna, zatem wszelkie podnoszone w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., poprzez pominięcie faktu, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy nie są dostosowane do skali istniejącej już zabudowy, nie mogą być skutecznie podnoszone w niniejszym postępowaniu. W postępowaniu tym bowiem zapisy decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostają wiążące dla organu orzekającego w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót. Sąd uznał, iż organy obu instancji, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nie zbadały z należytą starannością zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu przestrzennym, tak jak wymaga tego przepis art. 49 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że w tylnej części działki M.K. istniał budynek gospodarczy z zagrzybiałymi ścianami i dachem drewnianym. W sierpniu 2009 r. zostały rozpoczęte "roboty remontowe" (tak zakwalifikowała je inwestorka) budynku, polegające na rozebraniu dachu nad północną częścią budynku, rozebraniu ścian zewnętrznych północnej części budynku, uzupełnieniu istniejących fundamentów, wykonaniu nowych ścian zewnętrznych do poziomu stropu nad parterem. Ustalono ponadto, że gabaryty nowowznoszonej części budynku są takie same jak wcześniej istniejącej części budynku oraz że obiekt gospodarczy został "odbudowany". (protokół oględzin z dnia 14 września 2009r., zawiadomienie w sprawie wszczęcia postępowania). Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, PINB w Łodzi wezwał M.K. m.in. do przedłożenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na wezwanie strona przedłożyła ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] maja 2009 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego o część mieszkalną. Tymczasem zakres prac budowlanych wykonanych przez inwestorkę trudno zakwalifikować do remontu czy nadbudowy istniejącego obiektu (dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy), gdyż mieści się on raczej w zakresie pojęcia odbudowy budynku, po jego częściowej rozbiórce. Ustawowa definicja remontu obejmuje wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane). Konieczną cechą remontu w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane jest to, by były one wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w całości lub w znacznej części i ponowne wzniesienie obiektu (lub jego części), nie może być rozumiane jako remont. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych zużytych fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenia stanu pierwotnego w rozumieniu remontu - byłby to bowiem remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (co zresztą organ zdaje się sugerować w uzasadnieniach podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć). Nie ma w związku z tym bezpośredniego znaczenia ani zakres takiego odtworzenia, ani rodzaj zastosowanych materiałów, ani proporcje robót w stosunku do skali całego obiektu, ani też wreszcie przyczyna, dla której miało miejsce przeprowadzenie odbudowy. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012r., sygn.akt II OSK 281/11, z dnia 14 grudnia 2011, sygn. akt II OSK 1689/10 oraz z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 693/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu I instancji skoro natomiast w grę wchodziła w istocie budowa budynku gospodarczego (obiektu wyłącznie o tym charakterze), w miejscu uprzednio istniejącego budynku o tym charakterze, po jego częściowej rozbiórce i innych gabarytach (wyższego z nieużytkowym poddaszem), legitymacji do prowadzenia tejże inwestycji nie można doszukiwać się w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla nadbudowy (istniejącego) budynku gospodarczego o część mieszkalną. O nadbudowie budynku mieszkalnego można mówić wówczas, gdy powstaje dodatkowa kondygnacja, nie zaś wtedy gdy w istocie chodzi o wzniesienie w miejscu istniejącego budynku, innego obiektu, zaś "nadbudowa" stanowi jedynie uzasadnienie dla jego lokalizacji. W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności nie pozwalają zatem zgodzić się ze stanowiskiem organów, że zachodzi zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przedłożona przez inwestorkę decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie opowiada bowiem inwestycji, której dotyczy procedura legalizacyjna. Organy błędnie oceniły zgromadzony materiał dowodowy, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w rezultacie zaś błędnie zastosowały normę art. 49 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższego, bezprzedmiotowe jest natomiast odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, bowiem spór co do wysokości wznoszonego obiektu, prowadzony w oparciu o brzmienie przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy zakwestionowaniu kwalifikacji prowadzonej inwestycji jako nadbudowy, przestaje mieć znaczenie. Ewentualna zaś utrata walorów rekreacyjnych nieruchomości skarżących i związany z tym spadek jej wartości rynkowej wykracza poza sferę Prawa budowlanego, regulowaną administracyjnie. Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. W myśl art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. W zaleceniach Sąd I instancji wskazał, iż prowadząc ponownie postępowanie, organy winny dokonać analizy stanu faktycznego sprawy w tym zwłaszcza przedłożonej przez inwestorkę decyzji o warunkach zabudowy poprzez pryzmat przedstawionej wyżej oceny prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.K. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 poprzez: błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy i w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego; wydanie decyzji, mimo braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywateli i Państwa, brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej prawa i obowiązków, niezebranie i w konsekwencji nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy sprawy;

oraz naruszenie prawa materialnego:

- poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji przy braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych oraz wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu w niniejszej sprawie błędne zakwalifikowanie robót przeprowadzonych w budynku gospodarczym przez M.K. jako odbudowy, gdy w rzeczywistości miały one charakter remontu,

- poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż roboty przeprowadzone przez M.K. miały charakter odbudowy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że konsekwencją naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jest także naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 8 oraz art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zakwalifikowanie określonych robót budowlanych do remontu bądź odbudowy budynku jest kwestią ocenną, wynikającą z konkretnych warunków, a przede wszystkim odniesienia zakresu prowadzonych robót do konkretnego obiektu, jego wielkości i przeznaczenia. Zatem czy dane roboty budowlane zakwalifikować, jako remont bądź odbudowę powinno być dokonane w oparciu o wcześniejszą wynikającą z art. 7 k.p.a. wnikliwą analizę stanu faktycznego, w oparciu o definicje wynikające z przepisów prawa wspomagane definicjami słownikowymi, czy specjalistycznymi z zakresu budownictwa. Podniesiono, iż pominięcie przez ustawodawcę podstawowego celu przeprowadzania remontu, skutkuje niebezpieczeństwem zawężenia zakresu pojęciowego remontu do oderwanego od praktyki, wąskiego katalogu przewidzianych prawem robót budowlanych, a tym samym nie uwzględnienia wynikającego z art. 7 k.p.a. słusznego interesu obywateli oraz złamania mającej swe odzwierciedlenie w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Powyższy zjawisko ma odzwierciedlenie także w niniejszej sprawie, gdzie Sąd nie dość, że błędnie zinterpretował stan faktyczny, to również przyjął zawężone ujęcie zakresu wyrażeń ujętych w definiens remontu. W świetle przedstawianych definicji, nie można się zgodzić z oceną Sądu, że nastąpiło wzniesienie nowego budynku gospodarczego w miejsce uprzednio istniejącego, skoro nie doszło do zmiany pierwotnej substancji budynku na nową ani nie zmieniono kubatury obiektu. Ustawodawca w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego definiując budowę, jednoznacznie wskazał na odbudowę obiektu budowlanego, a nie jego części, co oznacza, że przepis ten w zakresie odbudowy dotyczy całego obiektu. Natomiast w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z odtworzeniem (mieszczącym się w definicji legalnej remontu) jedynie części jednego elementu obiektu w ramach istniejącego budynku. Nadto podniesiono, iż nie ulega wątpliwości, iż dokonane przez inwestorkę roboty budowlane, będące przedmiotem postępowania, wykonywane były w istniejącym obiekcie budowlanym, polegały na wymurowaniu części jednej ze ścian i przywrócenie budynku do stanu pierwotnego, a więc jak najbardziej mieszczą się w zakresie ujętych powyżej definicji remontu.

Na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie cofnął zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako zarzut nr 1 dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną zauważyć należy, że strona skarżąca oparła skargę na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. został cofnięty na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się wyłącznie do pozostałych zarzutów dotyczących błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie podlega oddaleniu pomimo częściowo zasadnych zarzutów.

Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej dotyczą nieprawidłowej subsumcji dokonanej przez Sąd I instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji w uzasadnieniu, iż wykonane przez nią prace stanowią odbudowę, a nie remont. Przede wszystkim należy zauważyć, iż rozstrzygnięcie powyższej kwestii będzie możliwe dopiero po prawidłowej analizie robót wykonanych przez skarżącą kasacyjnie i ustalenie jaki one miały charakter oraz zakres dokonanej rozbiórki. Ponieważ brak jest zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego, to w tym zakresie wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny może być podstawą odpowiedniej subsumcji normy prawnej. W niniejszej sprawie brak było podstaw do rozważań na temat charakteru wykonanych prac wobec nieustalenia przez organy nadzoru budowlanego przede wszystkim zakresu wykonanych robót rozbiórkowych w istniejącym budynku gospodarczym, a następnie ustalenia czy zakres wykonanych robót budowlanych stanowi remont, czy też odbudowę. Zgodnie z treścią definicji zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 610/10; wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 525/08; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 56/05; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl). W wyniku remontu nie może więc powstać zupełnie nowy obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny. Zakres pojęcia "remont" nie może być rozszerzany na sytuacje polegające na obudowie czy też przebudowie obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 923/09 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl). Zatem żeby można było w ogóle rozważać czy dane roboty mają charakter remontu to przede wszystkim musi istnieć obiekt, w którym roboty te były wykonywane, dlatego też tak istotnym będzie jaki zakres prac rozbiórkowych był wykonany w przedmiotowym budynku. Odpowiedzi na powyższe pytanie nie daje protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 14 września 2009 r. Wobec powyższego rozważania Sądu I instancji oceniające charakter wykonanej inwestycji jako odbudowy były przedwczesne, gdyż brak było w tym zakresie odpowiedniego ustalenia stanu faktycznego. Dopiero zatem, gdy zebrany materiał dowodowy pozwoli na prawidłowe ustalenia w zakresie wykonanych robót budowlanych będzie możliwa prawidłowa subsumcja odpowiedniej normy Prawa budowlanego. W tym zakresie zatem nie można odmówić zasadności postawionym w skardze zarzutom, jednak z uwagi na braki postępowania dowodowego zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.