Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1053/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 150
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Anna Łuczaj Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt II SAB/Gd 44/04 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie wznowienia postępowania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego Z. A. kwotę 180 ( sto osiemdziesiąt ) złotych oraz 22 % podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt II SAB/Gd 44/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi P. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie wznowienia postępowania , oddalił skargę .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy :

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 16 września 2002 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 31 stycznia 2002 r. oraz nakazał P. K. rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego na działce przy ul. Ż. w G.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. postanowieniem z dnia 3 czerwca 2004 r. nałożył na P. K. grzywnę w celu przymuszenia z uwagi na nie wykonanie powyższej decyzji.

P. K. w dniu 15 kwietnia 2004 r. wniósł do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wniosek o wznowienie postępowania w sprawie rozbiórki garażu.

Postanowieniem z dnia 18 maja 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał powyższy wniosek skarżącego o wznowienie postępowania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. postanowieniem z dnia 24 czerwca 2004 r. przekazał wniosek o wznowienie postępowania do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku.

W dniu 1 lipca 2004 r. P. K. złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. w przedmiocie nie rozpatrzenia jego skargi z dnia 15 kwietnia 2004 r. dotyczącej przeprowadzonej wizji lokalnej bez jego udziału.

W uzasadnieniu skargi P. K. wskazał, iż zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie o wznowienie postępowania administracyjnego w celu wyeliminowania braków prawnych polegających na pomówieniu. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, iż w protokole z dnia 21 grudnia 2000 r. jest pomówiony, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. decyzji dotkniętej wadą nadał klauzulę wykonalności. Z tych też względów skarżący wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia jego skargi z dnia 14 kwietnia 2004 r., uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu grzywny, uchylenie tytułu wykonawczego oraz obciążenie strony pozwanej kosztami postępowania.

W piśmie z dnia 16 lipca 2004 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku podnosi, iż skarżący został powiadomiony o postanowieniu z dnia 24 czerwca 2004 r. o przekazaniu jego wniosku o wznowienie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze. zm.) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oddalając skargę wskazał , że P. K. skarżył bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. w sprawie wznowienia postępowania chociaż organem właściwym w postępowaniu o wznowienie postępowania był Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku .Strona skarżąca została poinformowana o tym postanowieniem z dnia 24 czerwca 2004 r. o przekazaniu sprawy do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku .

Na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r. P. K. potwierdził , iż otrzymał postanowienie z dnia 24 czerwca 2004 r. o przekazaniu jego wniosku o wznowienie postępowania do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku.

Sąd I instancji zauważył , iż art. 148 § 1 k.p.a. normuje kwestię trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania, stanowiąc, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Konkludując wskazano , że organem właściwym w sprawach wszczęcia postępowania lub odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a.) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji.

Organem tym może być organ, który orzekał w I instancji, a od decyzji nie wniesiono odwołania lub nie przysługiwało odwołanie i w ten sposób decyzja stała się ostateczna lub też organem tym może być organ, który rozpatrywał odwołanie i go nie uwzględnił, w wyniku czego decyzja stała się ostateczna.

W przedmiotowej sprawie organem właściwym w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki był Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku ponieważ to on rozpatrzył odwołanie P. K. i uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekł rozbiórkę garażu blaszanego zlokalizowanego na działce przy ul. Ż. w G. A zatem stroną skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie nie mógł być Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik P. K. zaskarżając go w całości . Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku zarzucono mu naruszenia przepisu postępowania, które to naruszenie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a to przez naruszenie art. 79 k.p.a., nakładającego obowiązek poinformowania strony o miejscu i czasie oględzin , oraz wobec nieważności postępowania związanej z naruszeniem prawa do obrony skarżącego bez jego winy w związku z uniemożliwieniem mu obrony własnych interesów procesowych w czasie oględzin dokonywanych pod jego nieobecność, a zwłaszcza wprowadzenia do protokółu oględzin jego uwag o prawnym charakterze nieruchomości objętej nakazem rozbiórki, który to charakter uniemożliwiał mu rozebranie posadzki i kanału rewizyjnego stanowiących również własność innych osób - bez narażenia się na prawnokarny zarzut niszczenia cudzego mienia . Nadto zarzucono naruszenia prawa materialnego, wobec przejścia do porządku nad istnieniem nakazu rozbiórki, któremu podporządkowanie się mogło stawiać osobę skarżącego w wyżej wskazanej sytuacji prawnokarnej .

W motywach skargi kasacyjnej zauważono , iż skarżący już w swoim odwołaniu z 18 lutego 2002 r. zarzucił pozbawienie go możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin i jest to kwestia o tyle istotna, że wiąże się ze stanem prawnym obiektu poddanego oględzinom Zauważono, że nie może posunąć się do niszczenia cudzego mienia (czyn karalny). Według skarżącego o jego możliwościach w zakresie rozbiórki nie może przesądzać literalna treść jej nakazu. Skarżący musi respektować prawa osób trzecich, a zwłaszcza prawo własności tych osób, które to prawo własności ma aktualnie charakter konstytucyjny. Jest tymczasem faktem, że posadzka tego obiektu i kanał rewizyjny należą również do innych osób. Realizacja nakazu rozbiórki niweczyłaby konstytucyjne prawo własności tych osób, a skarżącego mogłaby narazić na odpowiedzialność prawnokarną. Te istotne okoliczności jak podkreślono uszły uwadze Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu , choć stanowiły one podstawę do wznowienia postępowania w sprawie .

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. wniósł o jej oddalenie , wskazując , że strona została prawidłowo zawiadomiona o terminie czynności procesowej , biorąc udział w wizji lokalnej dnia 26 lutego 2002 r.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2006 r. w uzupełnieniu skargi kasacyjnej przedstawił okoliczności , wskazujące jego zdaniem na nałożenie grzywny w postępowaniu egzekucyjnym w trakcie rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego podtrzymując w konsekwencji wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2)naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

Skarga kasacyjna wniesiona pismem procesowym z dnia 29 lipca 2005 r. w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącego P. K. zawiera zarzuty wskazane w art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania .

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji ( porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 ) . Ponadto przyjmuje się , że nie stanowi wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r. , sygn. akt GSK 1149/04 publikowany komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter , B. Gruszczyński , A. Kabat , M. Niezgódka – Medek , Zakamycze 2005 str. 414 ) .

Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wskazano jednakże w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu prawa procesowego ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi . Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego I instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Natomiast pełnomocnik skarżącego wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił wyłącznie naruszenie przepisu art. 79 kodeksu postępowania administracyjnego odnosząc go wyłącznie do postępowania administracyjnego .

Nowe rozwiązania prawne wprowadzone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , regulują w pełni postępowanie przed sądami administracyjnymi , odchodząc zatem od rozwiązania przyjętego w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.). To właśnie w art. 59 tej ustawy znajdowało się odesłanie do enumeratywnie wyliczonych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) w tym do zasad ogólnych postępowania administracyjnego . Wprowadzenie pełnej regulacji ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje , że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kpa a zatem nie można czyniąc Sądowi I instancji zarzut kasacyjny naruszenia prawa procesowego wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego . A tak wadliwie uczyniono w tej sprawie albowiem w podstawie tejże skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu powołano się tylko na wskazane wyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego .

Skoro podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego to jako uchybienie przepisom postępowania , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy należało zarzucić ewentualnie naruszenie stosownych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzutu takiego nie wskazano , natomiast uczyniony zarzut naruszenia prawa procesowego - przepisu kpa jest nieusprawiedliwiony .

Konkludując podnieść należy , iż brak prawidłowego wskazania w skardze kasacyjnej przepisów procedury sądowoadmininistracyjnej nie pozwala na podważenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji a w konsekwencji na zakwestionowanie podjętego orzeczenia tego Sądu .

Skarga kasacyjna zawiera nadto zarzut naruszenia prawa materialnego ( art. 174 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) jak wskazano : cytat " wobec przejścia do porządku nad istnieniem nakazu rozbiórki , któremu podporządkowanie się mogło stawiać osobę skarżącego w sytuacji prawnokarnej " – koniec cytatu . Tym samym ani w petitum skargi jak i jego uzasadnienie nie wskazano jednak konkretnej normy prawa materialnego , którą by Sąd I instancji niewłaściwie zastosował lub też dokonał jego błędnej wykładni . Zatem wobec braku wskazania jakiegokolwiek przepisu w tym zakresie , niemożliwe jest odniesienie się do takiego zarzutu skargi kasacyjnej .

Zauważyć w tym miejscu należy , iż pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 10 stycznia 2006 r. a więc po upływie niemal pół roku od chwili upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej podniósł dodatkowe okoliczności związane ze sprawa rozbiórki obiektu blaszanego garażu , jak i postępowania w sprawie jego wznowienia zarzucając Sądowi I instancji , że w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku skoncentrował się na analizie art. 148 i 150 kpa tym samym kwestionując w/w normy prawa . W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są to nowe zarzuty skargi kasacyjnej . Jednakże nowe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być wzięte pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny a skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu wyłącznie w kształcie w jakim została sporządzona dnia 29 lipca 2005 r.

Niezależnie od tego , iż przedmiotem oceny legalności Sądu I instancji była tylko i wyłącznie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego nakazem rozbiórki garażu oraz , że Sąd ten w granicach tej sprawy zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekał w powyższym zakresie to niewątpliwie według art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przytoczenie podstaw kasacji należy do wymogów szczególnych ( materialnych ) skargi kasacyjnej , które nie mogą być uzupełniane po upływie terminie do wniesienia skargi kasacyjnej .Koniecznym warunkiem uznania , że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie , które przepisy zostały naruszone , na czym to naruszenie polegało oraz jaki miało wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny działający jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji . Braki w postaci niewskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego , zaliczane są do nieusuwalnych braków skargi kasacyjnej . Niedopuszczalne jest także ich modyfikowanie poprzez konkretyzację w jaki sposób przedstawiony przepis został naruszony w nawiązaniu do realiów rozpoznawanej sprawy . Uwagi te uczynione zostały bowiem skarga kasacyjna wniesiona w terminie zawiera jedynie zarzuty naruszenia jednego przepisu wyżej wskazanego , zaś tzw. " uściślenie podstaw kasacji "pomieszczone w piśmie z dnia 10 stycznia 2006 r. zawiera rozszerzenie tychże zarzutów co jest jak wyżej już podniesiono niedopuszczalne. Tym samym niedopuszczalne było rozpoznawanie skargi kasacyjnej P. K. w kształcie przedstawionym w piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2006 r. opracowanym niemal pół rok po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej . Natomiast jak wskazano w motywach niniejszego uzasadnienia , rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna sporządzona dnia 29 lipca 2005 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku .

Odrębną zaś kwestią jest postępowanie wznowieniowe uruchomione wnioskiem skarżącego pozostające poza zakresem kontroli Sądu I instancji a tym samym i Naczelnego Sądu Administracyjnego , które musi być zakończone wydaniem przez uprawniony organ stosownej decyzji .

Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1271 ze zm. ) oraz art. 250 cytowanej wyżej ustawy w związku z § 15 w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U, Nr 163 , poz. 1349 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .