Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1333/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 50 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1971/12 w sprawie ze skargi Miasta [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1971/12 po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] Wojewoda M. stwierdził na wniosek C. P. nieważność decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] z dnia [...] lipca 1984 r., Nr [...], udzielającej Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej [...] pozwolenia na adaptację strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] w Warszawie w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy.

Podstawowym powodem eliminacji ww. decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] z dnia [...] lipca 1984 r. w trybie stwierdzenia nieważności był brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją, co powoduje, że wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. (dalej: Prawo budowlane z 1974 r.). Zgodnie z treścią tego przepisu (wg stanu na dzień wydania weryfikowanej decyzji) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. Natomiast stosownie do treści art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. właściwy terenowy organ administracji państwowej odmówi wydania decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 2 (w tym także udzielenia pozwolenia na budowę), jeżeli m. in. nie zostały spełnione wymagania art. 29 ust. 5 tej ustawy.

Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zakwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę przepisem art. 136 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U Nr 16, poz. 93, z pózn. zm.), w razie wyodrębnienia własności poszczególnych lokali mieszkalnych działka gruntu, na której został wzniesiony dom mieszkalny, wraz z gruntem związanym z korzystaniem z tego domu, jak również wszelkie części domu i inne urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, stanowią współwłasność właścicieli lokali. Udział właściciela lokalu mieszkalnego we współwłasności nieruchomości jest prawem związanym z własnością lokalu (art. 136 § 2 k.c.). Natomiast stosownie do przepisu art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Wojewoda M. ustalił, że w dniu [...] lipca 1984 r. własność lokali mieszkalnych, w tym udział w nieruchomości wspólnej oraz w budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku posiadało siedem osób: L. K., S. Z., C. P., A. T., E. H. oraz H. i W. P. Wskazał, że w aktach sprawy brak jest zgody udzielonej przez wszystkie ww. osoby, co należy uznać za równoznaczne z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Od wskazanej wyżej decyzji Wojewody M. odwołanie wnieśli L. S. oraz Zakład Gospodarowania Nieruchomościami Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, który załączył do odwołania poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pisma z dnia 18 października 1983 r. Zgodnie z treścią dołączonego dokumentu, Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej - [...] zawiadomiło, że z Komitetem Osiedlowym podjęło wspólną decyzję, że pomieszczenie strychu przy ul. [...] może być przeznaczone do adaptacji na lokal mieszkalny pod warunkiem, że lokal ten zostanie zasiedlony przez J. S. Pod zawiadomieniem widnieją podpisy osób zajmujących lokale od nr [...] do [...], w tym L. K., C. P., A. T., E. H. oraz H. P. Brak jest natomiast podpisów S. Z. i W. P.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

GINB wskazał, że stosownie do przepisu art. 56 k.c. czynność prawna wywołuje przede wszystkim skutki prawne w niej wyrażone. Dlatego, wbrew twierdzeniom odwołujących się nie należy treści informacji z dnia 18 października 1983 r., zwierającej podpisy lokatorów budynku przy ul. [...], interpretować rozszerzająco jako wyrażenie zgody na realizację spornej inwestycji. Ponadto na zawiadomieniu brak jest podpisów wszystkich współwłaścicieli. W ocenie GINB powyższe zawiadomienie należy uznać za informację skierowaną do lokatorów budynku przy ul. [...] i nie można go uznać za oświadczenie o wyrażeniu zgody na adaptację na cele mieszkaniowe części wspólnej budynku, jakim jest strych, przez lokatorów budynku.

Organ powołał się również na treść art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. argumentując, że w przedstawionym stanie faktycznym zachodziła konieczność wyrażenia zgody przez wszystkich współwłaścicieli, ewentualnie w myśl art. 199 k.c. rozstrzygnięcia sporu współwłaścicieli przez sąd powszechny. Jej brak, nawet w przypadku tylko jednej osoby, oznaczał brak zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, a do tego objętej współwłasnością. W związku z powyższym nieuzyskanie przez inwestora zgody współwłaścicieli nieruchomości objętej inwestycją stanowi rażące naruszenie przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., skutkującego zaistnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

GINB podkreślił, że utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z przywołanym wyżej przepisem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., prowadziłoby do zaakceptowania okoliczności zmierzających do obejścia przepisów, obowiązujących w dacie jej wydania. Ponadto pozbawienie współwłaścicieli budynku przy ul. [...] prawa podjęcia decyzji co do zmiany przeznaczenia części budynku przeznaczonej do wspólnego korzystania i w rezultacie pozbawienie możliwości korzystania z zaadaptowanego strychu, należy uznać za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Dodał, że naruszony przepis w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę miał charakter bezwzględnie obowiązujący, a jego treść nie budzi wątpliwości.

Jednocześnie GINB uznał, że weryfikowana decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] z dnia [...] lipca 1984 r., Nr [...], w pozostałym zakresie nie jest obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a..

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu GINB podniósł również, że zgłoszenie protestu przez mieszkańców budynku po dacie wydania pozwolenia na budowę, pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi bowiem nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny.

Powyższa decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Miasto Stołeczne Warszawa - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 199 i 60 k.c.

W uzasadnieniu skargi zgodził się ze stanowiskiem, że w budynku przy ul. [...] w dniu [...] lipca 1984 r. wyodrębnionych było siedem lokali, a działka gruntu na której posadowiony jest budynek, jak również wszelkie części domu i inne urządzenia nie służące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokalu, stanowiły współwłasność właścicieli lokali, wobec czego - stosownie do treści art. 199 k.c. - potrzebna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Nie zgodził się jednak z oceną GINB odnośnie charakteru pisma z dnia 18 października 1983 r., którym Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej - [...] zawiadomiło, że z Komitetem Osiedlowym podjęło wspólną decyzję, że pomieszczenie strychu przy ul. [...] może być przeznaczone do adaptacji na lokal mieszkalny pod warunkiem, że lokal zostanie zasiedlony przez J. S., pod którym to pismem złożyli podpisy właściciele wszystkich lokali. Skarżący powołał się na treść 60 k.c., zgodnie z którym, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). Skarżący podniósł, że osoby zajmujące poszczególne lokale w budynku przy ul. [...] (w przypadku lokali nr [...] i [...] był to jeden z małżonków zajmujących lokal) podpisali informację, z której wynikało, jakie są plany m.st. Warszawy związane z pomieszczeniem strychowym znajdującym się w budynku przy ul. [...]. Żadna z osób podpisujących się pod tym zawiadomieniem nie zamieściła jakiegokolwiek zastrzeżenia w przedmiocie, którego zawiadomienie dotyczyło, nadto przed wydaniem pozwolenia z dnia [...] lipca 1984 r. nie podjęła żadnych innych czynności, które świadczyłyby o braku zgody na adaptację strychu i jego zasiedlenie przez J. S.

Skarżący podkreślił również, że zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. dla oceny charakteru zawiadomienia z dnia 18 października 1983 r. konieczne było zbadanie przez organ, w jakich okolicznościach doszło do jego sporządzenia i podpisania przez lokatorów. Brak sprzeciwu lokatorów w okresie pomiędzy sporządzeniem zawiadomienia a uzyskaniem pozwolenia na adaptację strychu, w kontekście wcześniej złożonych podpisów pod zawiadomieniem z dnia 18 października 1983 r. świadczy o tym, iż pismo z dnia 18 października 1983 r. traktować należy jako zgodę współwłaścicieli na adaptację na cele mieszkaniowe części wspólnej budynku.

Skarżący powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i stwierdził, że decyzja z dnia [...] lipca 1984 r. nr [...] nie została wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej rażącym. Inwestor bowiem, zgodnie z wymogami określonymi w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością, a zatem pozwolenie na budowę mogło zostać mu wydane.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 k.p.a. i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. O rażącym charakterze naruszenia prawa powinien decydować jego ciężar gatunkowy i bezsporne ustalenie oczywistego przekroczenia przepisów prawa. Dlatego czynności procesowe składające się na treść tego postępowania powinny być podejmowane przez organy w sposób szczególnie wnikliwy i rzetelny. Sąd podkreślił, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 k.p.a.. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Sąd podkreślił, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 k.p.a. jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem tego postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że jeżeli wspomniane postępowanie nie jest w stanie doprowadzić do ustaleń wskazujących ponad wszelką miarę na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, to organ nie ma podstaw do uznania, że w sprawie nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji. Sąd zaznaczył, że do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy treść przepisu, którego naruszenie jest weryfikowane w trybie stwierdzenia nieważności jest jednoznaczna i nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, czy naruszenie ww. przepisu prawa powszechnie obowiązującego jest oczywiste oraz czy naruszenie to wywołuje daleko idące skutki w sferze społeczno-gospodarczej, które są nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

Wobec tego Sąd uznał, że GINB wadliwie stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] z dnia [...] lipca 1984 r., Nr [...], udzielająca Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej [...] pozwolenia na adaptację strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] w Warszawie rażąco narusza prawo. Tym samym wadliwe jest stanowisko wskazujące na podstawy do jej eliminacji w trybie stwierdzenia nieważności w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. O ile bowiem treść art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm. (dalej: Prawo budowlane z 1974 r.) jest jednoznaczna, a jego naruszenie może teoretycznie wywołać nieakceptowane skutki z punktu widzenia praworządności, to w niniejszej sprawie trudno jest wykazać oczywistość jego naruszenia.

Sąd wskazał, że GINB wydając zaskarżoną decyzję uznał, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała prawo do dysponowania nieruchomością. W dacie wydania weryfikowanej decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] Nr [...], tj. w dniu [...] lipca 1984r., w budynku przy ul. [...] w dniu [...] lipca 1984 r. wyodrębnionych było siedem lokali. Sąd zgodził się ze stwierdzeniem organu, że w takim przypadku stosownie do treści art. 199 k.c. do uzyskania prawa do dysponowania częścią nieruchomości na cele budowlane, tj. adaptację części strychu konieczne było uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że z analizy całości akt administracyjnych nie można wywnioskować, iż taka zgoda została udzielona. Kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 18 października 1983 r., z treści którego wynika, że P.G.M. – [...] zawiadamia, iż wspólną decyzją z Komitetem Osiedlowym pomieszczenia strychowe przy ul. [...] mogą być przeznaczone do adaptacji na lokal mieszkalny pod warunkiem, że ww. lokal zostanie zasiedlony przez J. S. zamieszkałego w ww. budynku, ze względu na spokój i bezpieczeństwo lokatorów. Pod zawiadomieniem widnieją podpisy właścicieli wyodrębnionych lokali, tj. L. K. (lokal nr [...] ), C. P. (lokal nr [...]), A. F. (lokal nr [...]), J. D. (lokal nr [...]) E. H. (lokal nr [...]), H. P. (lokal nr [...]) oraz podpis złożony w imieniu Państwa S. (lokal nr [...]). W związku z powyższym należy uznać, że w aktach sprawy znajduje się dokument jednoznacznie wyrażający zgodę właścicieli wyodrębnionych lokali na adaptację strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Wprawdzie część podpisów jest mało czytelna i figuruje jako wyraz woli obu małżonków zajmujących lokal mieszkalny, niemniej jednak tego rodzaju nieścisłości nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym jako jednoznacznie przesądzające o braku zgody na adaptację strychu na cele budowlane, czyli brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tego rodzaju nieścisłości lub błędy mogłyby być powodem ewentualnego wzruszenia w postępowaniu zwyczajnym, jednakże w postępowaniu weryfikacyjnym prowadzonym pod kątem wystąpienia przesłanek kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a. tego rodzaju wątpliwości nie mogą być rozstrzygane jednoznacznie jako oczywiste naruszenie prawa kwalifikujące do stwierdzenia nieważności decyzji i naruszenia zasady trwałości określonej w art. 16 k.p.a..

Sąd podzielił zatem argumenty skarżącego, powołującego się na treść art. 60 k.c., że w niniejszej sprawie wola współwłaścicieli wyodrębnionych lokali została ujawniona sposób dostateczny. Nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu, że pismo z dnia 18 października 1983 r. może być uznane wyłącznie za informację skierowaną do lokatorów budynku przy ul. [...].

Sąd podkreślił, że przed wydaniem decyzji Kierownika Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] z dnia [...] lipca 1984 r., Nr [...] żadna ze wskazanych osób nie cofnęła swojej zgody i nie wniosła sprzeciwu wobec inwestycji. Spór, który powstał po wydaniu ww. decyzji związany z charakterem i rozmiarem realizowanej inwestycji nie może mieć żadnego wpływu na ocenę powyższych okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Reasumując, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie – wbrew stanowisku organu – nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie skoro organ uznał, że weryfikowana decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] z dnia [...] lipca 1984 r., Nr [...], udzielająca Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej [...] pozwolenia na adaptację strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] w Warszawie, nie jest dotknięta żadną inną wadą kwalifikowaną z katalogu art. 156 § 1 k.p.a., to należy uznać, że decyzja ta nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła C. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] (dalej "decyzja z [...] czerwca 2012 r.") oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tj. decyzji Wojewody M. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] znak [...] (dalej "decyzja z [...] marca 2012 r."), w sytuacji gdy skarga na decyzję z [...] czerwca 2012 r. została wniesiona przez podmiot nieuprawniony do jej wniesienia, tj. podmiot który: (i) nie ma interesu prawnego w jej wniesieniu, (ii) nie ma legitymacji skargowej do jej wniesienia, a WSA był zobligowany do zbadania czy skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez (i) brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku oraz (ii) niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących legitymacji Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej "ZGN") do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję z [...] czerwca 2012 r., (iii) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego, które zostały rzekomo naruszone przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz wpływu naruszenia tychże przepisów na wynik sprawy, (iv) niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego;

c) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 60 k.c. w zw. z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w zw. z art. 199 k.c. poprzez błędne uznanie przez WSA w Warszawie, iż dokument z dnia 18 marca 1983 r. stanowi zgodę współwłaścicieli w rozumieniu art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz oświadczenie woli, o którym mowa w art. 60 k.c.;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na braku zbadania przez WSA w Warszawie interesu prawnego ZGN wnoszącego skargę na decyzję z [...] czerwca 2012 r.;

b) art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane w zw. z art. 199 k.c. polegające na błędnym uznaniu, że decyzja Kierownika Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] z dnia [...] lipca 1984 r., Nr [...] (dalej: "decyzja z [...] lipca 1984 r.") nie narusza w sposób rażący prawa oraz nie jest dotknięta żadną inną wadą kwalifikowaną z katalogu art. 156 § 1 k.p.a.; a tym samym, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1984 r. a więc brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, podczas gdy w rzeczywistości decyzja z [...] lipca 1984 r., stanowiąca pozwolenie na budowę dotyczące części nieruchomości wspólnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 199 k.c. polegającym na jej wydaniu pomimo braku wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynikało z braku wymaganej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na adaptację strychu w budynku przy ul. [...] w Warszawie.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej i oddalenie skargi ZGN na decyzję z [...] czerwca 2012 r., tj. orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Miasto Stołeczne Warszawa - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Miasto wskazało, że jako członek wspólnoty nadal jest właścicielem 3 lokali mieszkalnych w spornym budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Uwzględniając konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów zbudowanych wokół zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje twierdzeń Miasta Stołecznego Warszawy, że Miasto, jako właściciel 3 mieszkań, jest członkiem Wspólnoty w budynku przy ul. [...] w Warszawie. W związku z tym, tak jak pozostali członkowie niniejszej Wspólnoty legitymuje się prawem do części wspólnych nieruchomości. Z uwagi na to, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii ważności decyzji, udzielającej pozwolenia na adaptację na cele mieszkalne, stanowiącego współwłasność właścicieli lokali, strychu, wydanej na rzecz Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej [...], Miasto Stołeczne Warszawa posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji. Błędnie skarżąca kasacyjnie wywodzi, że stroną skarżącą jest Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Wbrew twierdzeniom, zawartym w skardze kasacyjnej, dyrektor ZGN legitymował się w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnictwem do działania w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy jest jednostką budżetową m.st. Warszawy (§1 ust. 1 Statutu ZGN). Do jego zadań należy gospodarowanie w granicach zwykłego zarządu lokalowym zasobem m.st. Warszawy (§ 3 pkt 1 Statutu ZGN). Ze znajdujących się w aktach sprawy pełnomocnictw wynika zaś upoważnienie dla dyrektora ZGN (także jego zastępcy) do reprezentowania m.st. Warszawy przed sądami powszechnymi i administracyjnymi w zakresie spraw objętych przedmiotem działania niniejszej jednostki budżetowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości prawidłowość umocowania dyrektora ZGN do reprezentowania Miasta Stołecznego Warszawy w rozpoznawanej sprawie. Natomiast okoliczność, że m.st. Warszawa jest właścicielem lokali mieszkalnych w budynku, którego pomieszczeń wspólnych dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę, poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym, przemawia za przyjęciem, że podmiot ten legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a..

Wobec powyższego za niezasadne uznane zostały zarzuty sformułowane w punktach 1a i 2a skargi kasacyjnej. W związku z tym niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących legitymacji Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicy [...] m.st. Warszawy do wniesienia skargi nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejna grupa zrzutów dotyczy zagadnienia istnienia w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zgody współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością, o której mowa w art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że z analizy całości akt administracyjnych można wywnioskować, że taka zgoda przez współwłaścicieli została udzielona. Po pierwsze, zasadnie WSA wskazał na pismo z dnia 18 października 1983 r., z którego wynika zgoda na adaptację pomieszczeń strychowych na lokal mieszkalny z przeznaczeniem na zasiedlenie przez J. S. Niniejsze pismo, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie stanowi wyłącznie informacji skierowanej do lokatorów budynku przy ul. [...]. Za taką oceną przemawia pismo z dnia 17 sierpnia 1984 r. skierowane przez lokatorów do Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej [...]. W piśmie tym lokatorzy domu przy ul. [...] proszą o wstrzymanie rozpoczętych prac adaptacyjno-budowlanych prowadzonych przez J. S. Jako motywację wskazano: "Stanowisko to motywujemy faktem, że wyraziliśmy zgodę Ob. J. S. na zajęcie jednej tylko suszarni na mieszkanie. Zgoda została podpisana przez lokatorów w roku 1983." Niniejsze pismo wyraźnie odnosi się do pisma z 1983 r., wskazując niewątpliwie, że wyrażono w nim zgodę na prace adaptacyjne dotyczące pomieszczeń strychowych. Dlatego też nie można obecnie w postępowaniu nieważnościowym dokonać oceny, że pismo z dnia 18 października 1983 r. nie zawierało zgody współwłaścicieli nieruchomości na adaptacje pomieszczeń strychowych na lokal mieszkalny.

Uwzględniając powyższe za niezasadne uznano zarzuty zamieszczone w punktach 1c i 2b skargi kasacyjnej. Jednocześnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawarł jej wyjaśnienie, w sposób czytelny przedstawiając argumentację przemawiającą za brakiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1984 r.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.