Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 125/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 2, 3, art. 4, art. 5a ust. 1, 4, art. 5 ust. 2, art. 15 ust. 1 i 2a, art. 13 ust. 2 pkt 6,
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 5 we fragmencie "w szczególności" oraz § 11 ust. 7 we fragmencie "w szczególności" załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie programu współpracy Miasta W. z organizacjami pozarządowymi w 2013 roku oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 pkt 11 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku

z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "ustawą") Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie programu współpracy Miasta W. z organizacjami pozarządowymi w 2013 roku.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r., nr [...] Wojewoda D. stwierdził nieważność § 5

we fragmencie "w szczególności", § 11 ust. 3, 4, 5 i ust. 7 we fragmencie

"w szczególności" załącznika do opisanej wyżej uchwały Rady Miejskiej W.

z dnia [...] r., jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 1

w związku z art. 5a ust. 4 i 11 oraz art. 15 ust. 2a, 2b, 2d oraz 2da ustawy

o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podkreślił, że uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jakim jest rada gminy uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Wojewoda podał także, że w art. 5a ust. 4 ustawy wskazano jakie elementy powinien zawierać uchwalany przez radę gminy program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Podkreślono przy tym, że ustawodawca w art. 5a ust. 4 ustawy, poprzez posłużenie się zwrotem "w szczególności" wskazał jedynie na te elementy, które są niezbędne w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. W konsekwencji zatem organ stanowiący jednostki samorządu, jak zauważył Wojewoda, jest upoważniony również do poszerzenia postanowień programu o dodatkowe kwestie, niewymienione w art. 5a ust. 4 ustawy, mając przy tym na uwadze konieczność zawarcia w programie obligatoryjnych elementów wskazanych przez ustawodawcę w tym przepisie.

Wojewoda uznał, że § 5 załącznika do przedmiotowej uchwały poprzez użycie zwrotu "w szczególności", został podjęty z naruszeniem prawa, Rada stworzyła bowiem otwarty katalog form współpracy z organizacjami pozarządowymi. Zdaniem organu nadzoru, prawidłowa realizacja kompetencji zawartej w art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy nakazuje Radzie wskazanie tych form współpracy, z których korzystał będzie organ wykonawczy w czasie realizacji programu. Katalog ten powinien zatem mieć charakter zamknięty, określenie bowiem form współpracy w formie katalogu otwartego, wprowadza niepewność dla organu wykonawczego w zakresie form współpracy z podmiotami określonymi w ustawie. Stanowi to również nieuprawnione przekazanie kompetencji w zakresie wyznaczania form współpracy bliżej nieokreślonemu podmiotowi, do czego Rada nie została upoważniona. Z tych samych powodów, organ nadzoru stwierdził nieważność § 11 ust. 7 załącznika do uchwały z dnia 29 listopada 2012 r. we fragmencie ,,w szczególności" określającego sposób oceny merytorycznej ofert, jako naruszającego art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy.

W ocenie organu nadzoru Rada nie miała także kompetencji do uregulowania w uchwale kwestii dotyczących składu osobowego komisji konkursowej, ponieważ tę materię regulują w sposób wyczerpujący przepisy ustawy. Tym samym Rada stanowiąc § 11 ust. 3, 4 i 5 załącznika do uchwały przekroczyła zakres przekazanego jej upoważnienia ustawowego, naruszając w sposób istotny art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 11 oraz art. 15 ust. 2a, 2b, 2d oraz 2da ustawy.

W skardze Gmina wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego w części stwierdzającej nieważność § 5 we fragmencie "w szczególności" oraz § 11 ust. 7 we fragmencie "w szczególności" załącznika do uchwały z dnia [...] r., zarzucając naruszenie:

- art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, polegające na przyjęciu, że w rocznym programie współpracy jednostki samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy katalog form współpracy powinien mieć charakter zamknięty;

- art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, polegające na błędnym uznaniu, że Rada nie miała prawa, przy określeniu kryteriów oceny merytorycznej ofert przez komisję konkursową, posłużyć się sformułowaniem "w szczególności";

- art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że § 5 we fragmencie

"w szczególności" oraz § 11 ust. 7 we fragmencie "w szczególności" w sposób istotny narusza prawo i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w tej części.

W uzasadnieniu skargi Gmina podkreśliła, że uchwalony program współpracy z organizacjami pozarządowymi w roku 2013 nie jest takim aktem normatywnym, który nadawałby bądź przenosił kompetencje organów gminy. Jest to bowiem dokument o charakterze planistycznym, programowym, kierunkowym będący elementem polityki Miasta w zakresie współpracy z organizacjami pozarządowymi. Charakter tego dokumentu wynika z konstrukcji i brzmienia dotyczących go przepisów ustawowych, bowiem zasady i formy współpracy z organizacjami pozarządowymi są określone w art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, natomiast art. 5a – 5c ustawy regulują zagadnienia o charakterze planistycznym, odpowiednio na szczeblu jednostki samorządu terytorialnego, organu administracji rządowej i ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego.

Zdaniem strony skarżącej otwarta konstrukcja art. 5a ust. 4 ustawy

o działalności pożytku publicznego i wolontariacie i art. 5 ust. 2 tej ustawy wskazuje wyraźnie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie organom znacznej swobody w zakresie tworzenia dokumentów planistycznych, obejmujących tak rozległą

i różnorodną dziedzinę, jak działalność pożytku publicznego. W art. 5 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy ustawodawca zawarł podstawowe formy współpracy. Formy te – zdaniem Gminy – nie stanowią zamkniętego katalogu, co wskazuje, że ostateczny wybór form współpracy powinien należeć do partnerów. Takie postawienie swobody w doborze form prawnych jest zgodne z samą istotą współdziałania.

W dalszej części skargi strona skarżąca, na potwierdzenie swojego stanowiska, powołała uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia [...] r. sygn. akt [...]oraz z dnia [...] r. sygn. akt [...], w których wskazano, że nawet z przepisu upoważniającego, stanowiącego katalog zamknięty, nie wynika nakaz daleko idącego, kazuistycznego unormowania zagadnień zawartych w tym katalogu. Zagadnienia te powinny mieć bezsprzecznie rozbudowany charakter

i dotyczyć podstawowych, zasadniczych aspektów zamierzonej działalności. Nie ma jednak wymogu sformułowania owego zakresu wyłącznie w formie katalogu zamkniętego.

W ocenie strony skarżącej sformułowany przez organ nadzoru zarzut dotyczący § 5 we fragmencie "w szczególności" jest tym bardziej nieuprawniony w sytuacji, w której sam ustawodawca przyjął katalog otwarty jako podstawę zakresu programu współpracy oraz podstawę dla doprecyzowania w tym dokumencie planistycznym form współpracy z organizacjami pozarządowymi. Katalogi te służą bowiem konkretyzacji celu, dla którego tworzony jest program współpracy.

W skardze zarzucono także brak uzasadnienia w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia art. 5a ust. 1 w związku z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w zapisach § 11 ust. 7 we fragmencie

"w szczególności" załącznika do uchwały, odsyłając jedynie do argumentacji dotyczącej naruszenia prawa w § 5 załącznika do uchwały. Podkreślono przy tym, że § 11 ust. 7 załącznika do uchwały jest zgodny z prawem, ponieważ art. 15 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi wprost,

że to organ administracji publicznej ocenia oferty złożone przez organizacje pozarządowe. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2a ustawy, rolą komisji jest jedynie opiniowanie tych ofert. Stwierdzenie zatem nieważności § 11 ust. 7 we fragmencie "w szczególności" załącznika do uchwały jest sprzeczne ze stanowiskiem organu nadzoru dotyczącym § 5 we fragmencie "w szczególności", bowiem stosownie

do art. 15 ust. 2a ustawy, to organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert. Zgodnie zatem z tokiem rozumowania organu nadzoru w zakresie wyżej wymienionego § 5, zamknięcie katalogu czynności wykonywanych przez komisję

w celu merytorycznej oceny ofert mogłoby stanowić nieuprawnioną ingerencję organu stanowiącego w kompetencje organu wykonawczego gminy. Zdaniem Gminy nie można zgodzić się z stanowiskiem organu nadzoru ze względu na to, że program współpracy jest dokumentem o charakterze planistycznym, jak również,

że sformułowanie zamkniętego katalogu czynności zawartych w § 11 ust. 7 załącznika uchwały mogłoby zostać uznane za zawężanie zakresu działania komisji, których zadaniem, w rozumieniu ustawy, jest szeroko pojęte "opiniowanie" bez określonego wprost zakresu i nie ograniczone żadnym ustawowym katalogiem.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. W ocenie organu nadzoru relacja pomiędzy art. 5 ust. 2 oraz art. 5a ust. 4 pkt 4 ustawy prowadzi do wniosku, że określenie form współpracy powinno nastąpić wprost poprzez wskazanie ich w odpowiednich zapisach programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, tym bardziej,

że ustawodawca w treść art. 5a ust. 4 pkt 4 odniósł się wprost do zapisów art. 5 ust. 2 ustawy. Tak więc jedynie do organu stanowiącego, jako upoważnionego

do uchwalenia programu, należy kompetencja do określania form współpracy

z organizacjami pozarządowymi. Rada powinna zatem w sposób definitywny i jednoznaczny określić formy współpracy. Podkreślono także,

że zainteresowane organizacje i podmioty powinny mieć możliwość uzyskania jednoznacznej wiedzy na temat form współpracy organu administracji publicznej prowadzącego działalność w sferze zadań publicznych. Natomiast użycie w § 5 programu zwrotu "w szczególności" wprowadza stan niepewności co do możliwych form współpracy z organizacjami pozarządowej lub podmiotu wymienionego w art. 3 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do powołanych w skardze wyroków organ nadzoru podkreślił,

że zostały one wydane w odmiennym stanie faktycznym.

W kwestii stwierdzenia nieważności § 11 ust. 7 Wojewoda wskazał, że faktem jest wyłączna kompetencja organu wykonawczego do powoływania komisji konkursowej w celu opiniowania złożonych ofert w otwartym konkursie ofert (art. 15 ust. 2a ustawy), nie mniej jednak to do kompetencji organu stanowiącego (Rady Miejskiej), na podstawie art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy należy ustalanie w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy, trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Wojewoda wskazał, że § 11 Programu Rada Miejska W. nazwała jako – tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Zatem z całą pewnością regulując powyższy paragraf Programu Rada miała na celu wypełnienie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy. W zakresie realizacji wskazanego upoważnienia ustawowego, jak podkreślił organ nadzoru – kompetencję posiada jedynie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Sposób oceny merytorycznej ofert określony w ust. 7 tego paragrafu, w ocenie Wojewody, stanowi element zasad działania komisji konkursowej, w konsekwencji czego tylko i wyłącznie Rada posiada kompetencje do jego określania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedliwości społecznej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. j.: Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a.").

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa

o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu nadzoru jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Pozostaje więc do rozważenia, czy Wojewoda zasadnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sankcją nieważności określonych fragmentów uchwały.

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej,

w ocenie Sądu orzekającego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że uchwała, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, stanowi program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W istocie jest ona zatem – jak zasadnie podniosła Gmina w skardze – aktem o charakterze planistycznym, programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania. Zauważyć jednak trzeba, że ramy takiego programu współpracy zakreśla ściśle ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa ta w sposób enumeratywny wymienia elementy programu współpracy, które muszą być zawarte w uchwale regulującej tą kwestię. Dopuszcza przy tym możliwość rozszerzenia katalogu form współpracy, poprzez użycie zwrotu "w szczególności", nie przewidując przy tym możliwości tworzenia otwartego katalogu form współpracy przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Program stanowi bowiem – jak słusznie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę – plan działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. W świetle zapisów ustawy niedopuszczalne jest natomiast przenoszenie kompetencji

do określania form współpracy na organ wykonawczy.

W § 5 załącznika do uchwały wskazano, że "współpraca Miasta

z organizacjami pozarządowymi odbywać się będzie w szczególności w formach: (...)". Oceniając zasadność stwierdzenia przez Wojewodę nieważności § 5 załącznika do uchwały we fragmencie szczególności", wskazać należy, że normę kompetencyjną do uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie stanowi art. 5a ust. 1 tej ustawy. Akt normujący taki program powinien zawierać także "formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2" (art. 5a ust. 4 ustawy). Co do form tej współpracy ustawodawca wypowiedział się w art. 5 ust. 2 ustawy, przy czym w zdaniu poprzedzającym wyliczenie tych form użył sformułowania "w szczególności". Taki zwrot oznacza, że wskazane w siedmiu punktach formy współpracy nie stanowią zamkniętej liczby przypadków.

Zastosowana w art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie konstrukcja ma racjonalne podłoże, gdy się zauważy, że w ten sposób ustawodawca nie ograniczył jednostek samorządu terytorialnego w zakresie form współpracy z organizacjami pozarządowymi, umożliwiając organom stanowiącym uwzględnienie w uchwale innych jeszcze, dodatkowych form współdziałania występujących lub pożądanych w społeczności lokalnej.

Motywy leżące u podstaw przyjętego w art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie rozwiązania nie mogły natomiast uzasadniać tworzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego kolejnego, niezamkniętego katalogu form współpracy, co uczyniła Rada Miejska w § 5 uchwały, posługując się zwrotem "w szczególności". Zakresem normy kompetencyjnej, dającej się wyprowadzić z przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, prawodawca objął bowiem skonkretyzowanie i skatalogowanie (numerus clausus) przez organ stanowiący form współdziałania na obszarze właściwości gminy, aby podmioty zamierzające podjąć współpracę z gminą (uczestnicy programu) nie miały wątpliwości w kwestii możliwych, przewidzianych wprost form współpracy w sferze działalności pożytku publicznego na obszarze właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego.

Tymczasem przyjęte w § 5 Programu współpracy rozwiązanie –

po pierwotnym i racjonalnym upoważnieniu ustawowym organu stanowiącego

do uzupełnienia (dopisania) innych form współpracy ("w szczególności") z uwagi chociażby na potrzeby i możliwości lokalne – prowadzi do kolejnego odesłania przez Radę Miejską do jeszcze innych, nieskonkretyzowanych przez ten organ sposobów współdziałania, skoro w zdaniu poprzedzającym wyliczenie tych form postanowiono jednoznacznie, że współpraca Miasta z organizacjami pozarządowymi odbywa się

"w szczególności w formach". Sformułowane w ten sposób dalsze odesłanie prowadzi rzec można donikąd, wszak nie jest jasne kto i w jaki sposób miałby oceniać i rozstrzygać, czy np. zaproponowana przez organizację pozarządową, inna niż wymieniona przez organ stanowiący, forma współpracy mieści się

w niezamkniętym zbiorze "w szczególności". Organ wykonawczy mógłby wówczas te formy współpracy dowolnie kształtować, gdy do określenia form współpracy, zgodnie z literą ustawy, wyłącznie właściwy jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego i w razie potrzeby poszerzenia dotychczasowego katalogu form współpracy o nowy sposób, jedynie ten organ będzie mógł tego dokonać w drodze nowelizacji uchwały.

Rozwiązanie normatywne zastosowane w § 5 uchwały rozmija się zatem

z celem normy kompetencyjnej, dającej się wyprowadzić z przepisów art. 5a ust. 1

w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 4 i art. 5 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie, a przy tym wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc się do powołanych w skardze wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wskazać należy, że zostały one wydane

w odmiennym stanie faktycznym oraz prawnym i aczkolwiek odnosiły się również do wyrażenia "w szczególności", to inny był kontekst prawny przede wszystkim. Sprawy te dotyczyły uchwał w przedmiocie nadania statutu instytucji kultury w myśl przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.). W uzasadnieniach tych wyroków wskazano na możliwość stosowania zwrotu "w szczególności" jako konkretyzacji określonego już w statucie zakresu działalności instytucji kultury. Użyty natomiast w § 5 załącznika do uchwały zwrot "w szczególności" nie stanowi konkretyzacji enumeratywnie wskazanych w tym załączniku przez Radę form współpracy.

Organ nadzoru słusznie stwierdził także nieważność § 11 ust. 7 załącznika

do uchwały we fragmencie "w szczególności", w którym wskazano, że "Komisja konkursowa ocenia merytorycznie oferty, które przeszły pozytywnie weryfikację formalną. Ocena merytoryczna w szczególności polega na: (...)." W pierwszej kolejności należy zauważyć, że co prawda zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2a ustawy organ administracji publicznej ocenia oferty złożone przez organizacje pozarządowe oraz ogłaszając otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert, niemniej jednak wyprowadzona z przepisów art. 5a ust. 1

w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego

i o wolontariacie norma kompetencyjna upoważnia organ stanowiący

do uregulowania "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej

do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert". Paragraf 11 załącznika

do uchwały zatytułowany jako "Tryb powoływania i działania komisji konkursowych", stanowi z pewnością – jak zasadnie zauważył organ nadzoru – wypełnienie normy kompetencyjnej z art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W konsekwencji zatem, skoro ustawa upoważnia organ stanowiący do określenia zasad działania komisji konkursowej,

a sposób oceny merytorycznej ofert wskazany w § 11 ust. 7 załącznika do uchwały jest niewątpliwie elementem zasad działania komisji konkursowej, to tym samym tylko i wyłącznie Rada jest upoważniona do wskazania sposobów takiej merytorycznej oceny. Nadto wypada zauważyć, że z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika, że ogłoszenie konkursu powinno zawierać informacje o kryteriach wyboru ofert. Kryteria te powinny być znane wszystkim oferentom zgodnie z zasadą jawności działania władzy publicznej oraz konieczności respektowania konstytucyjnej zasady równego traktowania (art. 32 ust.1 Konstytucji). Przesłanki oceny merytorycznej, którą będzie dokonywał organ wykonawczy w konkretnym przypadku powinny być więc doodkreślone by nie były uznane za dowolne, czy dyskryminujące wskutek nierównego traktowania.

Poprzez użycie zwrotu "w szczególności", który daje możliwość wprowadzania kolejnych kryteriów oceny składanych ofert, organ stanowiący przekroczył zatem upoważnienie ustawowe.

Za niezasadny należało uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że § 5

we fragmencie "w szczególności" oraz § 11 ust. 7 we fragmencie "w szczególności" załącznika do uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r.

w sprawie programu współpracy Miasta W. z organizacjami pozarządowymi w roku 2013 w sposób istotny narusza prawo i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. Ocena tych fragmentów uchwały, których nieważność stwierdził Wojewoda, nie pozwala uznać dostrzeżonych wadliwości

za nieistotne naruszenia prawa, albowiem kwestionowane regulacje zostały podjęte

z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego udzielonego organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, co w judykaturze uznaje się za istotne naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., SA/Wr 1798/99). Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

we Wrocławiu z dnia 21 marca 2012 r., IV SA/Wr 743/11).

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało skargę oddalić.