Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2634/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkyt 1 lit. c), art. 3 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1108/18 w sprawie ze skargi S. N. i G.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek S. N. i G. N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1108/18, po rozpoznaniu skargi S. N. i G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...]; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższą decyzją z dnia [...] maja 2018 r. organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, zwana dalej: "u.p.z.p."), ustalającą na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości P., gmina C.".

Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że ustalenie lokalizacji inwestycji następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Wniosek powinien zawierać także charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, jak i określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Właściwy organ, stosownie do art. 53 ust. 3, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie analiza ta dokonana została w sposób niepełny, a w toku postępowania nie wyjaśniono istotnej kwestii zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.

W analizie urbanistycznej, która stanowi integralną część decyzji organu I instancji stwierdzono, że wnioskodawca dokonał interpretacji przepisów i opracował dokumentacje p.n. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, zwane dalej: "rozporządzeniem"), gdzie wykazał brak konieczności przeprowadzenia postępowania celem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zgodnie z tym rozporządzeniem kryteriami zaliczenia instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne (w tym stacji bazowych telefonii komórkowych) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Za kryterium rozstrzygające w niniejszej sprawie uznano lokalizację wokół terenu stacji miejsc dostępnych dla ludności.

W myśl art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2017 r. poz. 519 ze zm., zwana dalej: "p.o.ś."), przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym "miejsce dostępne dla ludności" nie musi być miejscem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, a jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności determinuje nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, ale faktyczna możliwość dostępu do niego (bez użycia sprzętu technicznego). Jak wynika z akt sprawy stacja bazowa zlokalizowana ma być w obszarze, który nie jest wykluczony z zabudowy, a zaplanowane już legalnie obiekty (pozwolenie na budowę, na które powołują się skarżący) mają być posadowione w odległości 20 m od wieży. W ocenie Sądu, tych okoliczności organy nie wzięły pod uwagę, pomijając również fakt, że istnieje prawna możliwość rozbudowy oraz nadbudowy budynków istniejących, nad którymi wnioskodawca przewiduje emitować pole elektromagnetyczne, a także możliwość budowy nowych obiektów w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania stacji nadawczej terenów położonych w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. Organy obu instancji przyjęły oświadczenie inwestora, że projektowana stacja bazowa nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko gdyż wokół stacji nie znajdują się w odległościach określonych w rozporządzeniu miejsca dostępne dla ludności. Sąd stwierdził, że tego rodzaju wniosek jest przedwczesny, a postępowanie dowodowe w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oddziaływania inwestycji prowadzone było z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przede wszystkim organy w sposób bezkrytyczny wobec twierdzeń inwestora przyjęły prawdziwość tezy, że stacja bazowa nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko, wyrażonej w opracowaniu "Kwalifikacja przedsięwzięcia" pochodzącym od Spółki. Dokument ten nie został sporządzony na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, a zatem nie ma on charakteru opinii sporządzonej przez biegłego. Dokument, o którym mowa jest jednym z dowodów w sprawie, lecz z uwagi na sporny charakter inwestycji, podnoszoną przez strony ewentualność zagrożeń dla dobra publicznego i własności prywatnej oraz negatywny wpływ na miejsca dostępne dla ludzi, nie może być to jedyny dowód świadczący o braku prawnej konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Co więcej, zarówno Kolegium w zaskarżonej decyzji, jak i organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2017 r., nie przedstawili żadnych szczegółowych informacji, nawiązujących do parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia i pozwalających na weryfikację zajętego stanowiska. W ocenie Sądu, wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji wymagało ustalenia, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w szczególności art. 121 – 124) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883). Powołane przepisy określają limity poziomów pól elektromagnetycznych (zróżnicowane dla: terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności) oraz zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz ich dopuszczalne wartości. Nie ma wątpliwości, że możliwość oceny, czy wskazane wymogi zostały zrealizowane zależy od podania przez inwestora wszystkich danych pozwalających prawidłowo określić generowane przez inwestycję poziomy pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości oraz parametry fizyczne.

Sąd podkreślił także, że istotnym parametrem inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Zauważył przy tym, że anteny zostały wyposażone w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania. W tej sytuacji, w jego ocenie, konieczne staje się dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten.

Sąd zauważył również, że § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie uzależnia ustalenia miejsc niedostępnych dla ludzi od wskazania, gdzie znajduje się promieniowanie o mocy większej niż 0,1 W/m2, lecz wymaga dla określonej mocy anteny wskazania stosownej odległości od środka elektrycznego. Środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić zatem należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga więc uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

Sąd uznał, że w postępowaniu nie zbadano i nie wykazano wszystkich wymienionych czynników wpływających na wielkość oddziaływania pola elektromagnetycznego. W szczególności, brak jest wskazania danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, częstotliwości pracy, mocy wyjściowej. Niewyjaśnienie tych kwestii wpływa na brak możliwości ustalenia kwestii "maksymalnego tiltu" - maksymalnego kąta nachylenia anteny oraz faktycznej maksymalnej mocy EIRP (równoważnej mocy promieniowanej izotropowo) anten na każdym sektorze. Nie wskazano nazwy producenta, typu modułu i wersji oprogramowania systemu elektrycznej regulacji pochylenia wiązek anten sektorowych oraz nie wyjaśniono, czy dla planowanych anten sektorowych przewidziano również pochylenie mechaniczne ich wiązek głównych, czy tylko przewidziano pochylenie elektryczne, regulowane w zakresie 0- 12 stopni, co ma kluczowe znaczenie dla ustalenia "maksymalnego tiltu". Nie wskazano też maksymalnych nominalnych mocy wyjściowych poszczególnych urządzeń sterujących poszczególnymi antenami, jak również nazwy producenta oraz typów oraz konfiguracji pracy urządzeń nadawczo-odbiorczych dla poszczególnych anten radiolinii, planowanych maksymalnych mocy wyjściowych urządzeń nadawczych dla poszczególnych anten radiolinii oraz określonej konfiguracji pracy tych urządzeń. Wszystkie te parametry są niezbędne do ustalenia wartości EIRP. Bez wyjaśnienia tych kwestii niemożliwe było, zdaniem Sądu, przyjęcie, że brak jest konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W konkluzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. naruszają przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 121 - 124 p.o.ś. oraz art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez brak wyjaśnienia istotnych kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca Spółka zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności okoliczności czy to przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa, albo są niewykonalne, a także przesądzają sposób prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu;

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm., zwana dalej: "p.u.s.a") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej w oparciu o kryterium słuszności, a nie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa jak wymagają tego naruszone przepisy prawa;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. oraz w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, poprzez błędną ocenę przez Sąd, iż organy przy wydawaniu kontrolowanych decyzji naruszyły ww. przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa;

b) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla oceny czy dana instalacja radiokomunikacyjna zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko bierze się pod uwagę inne przesłanki poza równoważną mocą promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny sektorowej oraz kwestią czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w określonej odległości od środka elektrycznego w osi głównej promieniowania takiej anteny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. [...] z siedzibą w R., powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśliło, iż stanowisko Sądu jest zgodne z linią orzeczniczą. W piśmie z dnia 28 stycznia 2021 r. S. zaś przywołało najnowsze orzecznictwo mające, w jego ocenie, przełożenie na niniejszą sprawę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. N. i S. N. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W pismach procesowych z dnia 8 czerwca 2020 r. i 2 lutego 2021 r. zajęli także swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej w oparciu o kryterium słuszności, a nie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa jak wymagają tego naruszone przepisy prawa.

Z przywołanych przepisów wynika, że: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 p.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo zaskarżenia takiego przedmiotu mieszczącej się w pojęciu działalności administracji publicznej lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą.

W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. Ponadto, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w czym upatruje okoliczność, iż Sąd I instancji rozstrzygając sprawę oparł się na kryterium słuszności. To, że wynik kontroli sądowej i zastosowany przez Sąd Wojewódzki środek nie odpowiada oczekiwaniom strony skarżącej, nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów.

Jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie może on bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny - sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie odpowiednio w całości lub w części, jeśli dopatrzy się naruszenia przepisów, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej chcąc wykazać zasadność tej podstawy prawnej powinien powiązać ją z konkretnymi przepisami prawa procesowego stosowanymi w toku postępowania administracyjnego (tak jak to uczynił w punkcie 1a) skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Ponadto, podnieść należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną w gruncie rzeczy zmierza do podważenia stanowisko Sądu I instancji, odnośnie czynienia dalszych ustaleń faktycznych w zakresie zgodności przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony środowiska. Za powyższym spostrzeżeniem przemawia, nie tylko powiązanie powyższego przepisu z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (punkt 1a skargi kasacyjnej), lecz także argumentacja skarżącej Spółki, która w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla, że "organy administracji i sądy administracyjne nie mogą przyjmować za podstawę czy przesłankę rozstrzygnięcia elementów pozaprawnych, czyli jeżeli polskie prawo określiło rodzaje przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko uwzględniając dwie przesłanki: równoważną moc promieniowaną izotropowo [W] wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość w osi głównej wiązki promieniowania [m], jakiekolwiek dywagacje na temat zsumowanych maksymalnych mocy anten są prowadzone contra legem, wbrew literalnej treści przepisów prawa, a tym bardziej nie mogą stanowić podstawy zarzutów, że organ I i II instancji tego nie dokonał i może to stanowić podstawę do wydania wyroku kasacyjnego". Nadto, strona skarżąca kasacyjnie nie powinna upatrywać wadliwości uzasadnienia wyroku, w tym, iż Sąd I instancji zauważył, że "brak jest wskazania danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, częstotliwości pracy, mocy wyjściowej (...).", bez wskazania, jakie przepisy prawa nakazują uwzględniać ww. parametry w tym względzie, jakie statuują w tym zakresie wymagania. W ocenie Spółki, tego rodzaju wskazanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie dość, że nie znajduje podstaw prawnych w przepisach obowiązującego prawa, to jest jeszcze niewykonalne, bowiem na etapie planowania przedsięwzięcia nie jest przesądzone od jakiego producenta inwestor nabędzie urządzenia. W odniesieniu do powyższego podnieść należy, że ustalenie tej kwestii, co do zasady należy do ustaleń stanu faktycznego sprawy i niewątpliwe ma związek z prawidłowym ustaleniem, czy planowa inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nieuprawnione wydaje się też twierdzenie Spółki, iż ustalenie to jest niewykonalne. Przyjdzie bowiem zauważyć, że kwalifikacja przedsięwzięcia jest opracowaniem modelu przewidywanej sytuacji i bazuje na danych poszczególnych anten zgodnie z informacjami uzyskanymi od producenta anten oraz na założeniach operatora. Zatem czynienie ustaleń w tym zakresie ma wpływ na prawidłowość postępowania administracyjnego. Na marginesie, przedłożona do akt sprawy "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zawiera w tabeli nr 1 Konfiguracja anten sektorowych wskazanie producenta i modelu anteny. Ponadto, wskazać należy na przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p., w myśl postanowień którego, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Skarżąca Spółka nie możne zatem twierdzić, że podanie szczegółowych danych inwestycji nie ma oparcia w przepisach prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi zastrzeżeń także konstatacja Sądu Wojewódzkiego, iż organy w sposób bezkrytyczny wobec twierdzeń inwestora przyjęły prawdziwość tezy, że stacja bazowa nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko. Nie przedstawiły one żadnej, logicznej argumentacji, pozwalającej na weryfikację zajętego stanowiska odnośnie braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w zw. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez brak wyjaśnienia istotnych kwestii oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tym samym zarzut zawarty w punkcie 1e) skargi kasacyjnej, który w gruncie rzeczy powinien być oparty o podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., również nie zasługiwał na uwzględnienie. Niewątpliwe, na mocy art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Do przepisów odrębnych zalicza się także przepisy dotyczące ochrony środowiska, a więc powołanej wyżej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) oraz rozporządzenia sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Analizy tej organ dokonuje mając na uwadze dyspozycję art. 52 ust. 3 u.p.z.p., w oparciu o wniosek inwestora, który powinien spełniać wymagania zawarte m.in. w cytowanym wyżej art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. Wedle porządku proceduralnego określonego w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy żądać od inwestora jeszcze przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3773/19). Stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Niewadliwie więc Sąd I instancji uznał, że koniecznym warunkiem wydania prawidłowej decyzji lokalizacyjnej jest ustalenie, czy przedsięwzięcie objęte rozpatrywanym przez organ wnioskiem wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organy uchyliły się od zajęcia stanowiska w tym zakresie, poprzestając jedynie na oświadczeniu inwestora zawartym w "Kwalifikacji przedsięwzięcia", co słusznie nie znalazło akceptacji Sądu Wojewódzkiego. Skoro wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji lokalizacyjnej, błędnie organ odwoławczy przerzucił kwestię dokonania oceny odziaływania planowanej inwestycji na środowisko na etap pozwolenia na budowę, uznając, że w decyzji lokalizacyjnej wydaje się wystarczające wskazanie jedynie "ramowych" warunków wynikających z ochrony środowiska związanych z charakterem inwestycji, np. poprzez wskazanie, na obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie, czy inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno być dokonane przez organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia.

Jak wyżej zaznaczono, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zasadnicze znaczenie odgrywa zatem ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13). Rację ma skarżąca kasacyjnie, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Jednakże dla prawidłowej oceny przez organ rozpatrujący wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, w tym ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie NSA, a który to pogląd podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia (zob. wyroki NSA: z dnia 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14; z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1839/16; z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15). Przywołać także można wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1570/18, w którym zawarto podgląd, że wykładnia § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej pozwalającej na rozstrzygnięcie czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Taki też pogląd wyraził NSA m.in. w wyrokach: z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 945/17; z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2338/17.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można także odmówić racji stanowisku Sądu Wojewódzkiego, że istotnym parametrem inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. W przypadku wyposażenia anten w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania, konieczne staje się dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Innymi słowy należy jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15).

Mając na uwadze powyższe rozważania, za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię normy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela równocześnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 124 ust. 2 p.o.ś., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. W tym zakresie Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 323/14, podtrzymane w przywołanych wyżej wyrokach tutejszego Sądu zapadłych w sprawach II OSK 945/17 i II OSK 2338/17, gdzie wskazano, że oceniając oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W wyroku tym podkreślono, że ustawodawca mówiąc o miejscach dostępnych dla ludności, nie zastrzega, że chodzi o miejsca dostępne dla ludności w danym momencie, w dacie składania przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji. A jeśli przepis nie określa cezury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ustawodawca mówiąc w art. 124 ust. 2 p.o.ś. o miejscach dostępnych dla ludności ma na uwadze nie tylko miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku, ale także w przyszłości - przy uwzględnieniu obowiązującego porządku prawnego, w tym aktów prawa miejscowego oraz istniejących w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak więc przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe stanowisko uzasadnione jest zakresem uprawnień przysługujących właścicielowi gruntu. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (art. 143 zd. 1 k.c.). Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej, tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej - prawodawca zastosował zatem funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza przy tym sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. akt III CK 129/04, Prokuratura i Prawo 2005, nr 7-8, s. 52). Skoro według art. 143 k.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska. Z powyższego wynika, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku G. N. i S. N. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12), czemu dał wyraz w punkcie 2 sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).