Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 281/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 189 art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 62/19 w sprawie ze skargi J. S. i W. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie katastrofy budowlanej I. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; II. zasądza od J. S. i W. S. solidarnie na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 62/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę skarżących na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...] w przedmiocie katastrofy budowlanej, w pkt 1 zobowiązał PINB do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 wymierzył PINB grzywnę w kwocie 2000 złotych; w pkt 4 przyznał na rzecz skarżących od PINB sumy pieniężne po 1000 złotych na rzecz każdego z nich; w pkt 5 zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], PINB [...] nakazał właścicielom działki przy ul. [...], tj. K. B. i P. G. zabezpieczenie miejsca katastrofy budowlanej w nieużytkowanym budynku warsztatowym z częścią mieszkalną budynku poprzez:

1. zdjęcie grożących zawaleniem pozostałych elementów konstrukcji dachu i stropu nad parterem z części północnej dwukondygnacyjnej, usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. [...] pozostawiając część zachodnią,

2. rozebranie ścian zewnętrznych (północnej, południowej i wschodniej) i wewnętrznych I piętra części północnej dwukondygnacyjnej do bezpiecznej wysokości stropu nad parterem, pozostawiając część zachodnią,

3. rozebranie głowic kominowych wystających ponad dach,

4. umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, i o zakazie wstępu.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego.

W dniu 29 kwietnia 2019 r. skarżący wnieśli do [...] WINB skargę na bezczynność PINB w trybie art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej "u.p.e.a.".

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", utrzymał w mocy ww. decyzję PINB.

Skarżący w dniu 3 czerwca 2019 r. (data stempla pocztowego) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność PINB. Skarżący zarzucili organowi bezczynność w wyegzekwowaniu obowiązków nałożonych ww. decyzją PINB w sprawie katastrofy budowlanej. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości graniczącej z ww. nieruchomością sąsiedniej położonej przy ul. [...] byli stronami postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] WINB oddalił skargę skarżących wniesioną 29 kwietnia 2019 r. do tego organu na bezczynność PINB jako wierzyciela.

W odpowiedzi na skargę, wniesioną z dniu 3 czerwca 2019 r. do Sądu, PINB [...] wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. W ocenie organu, nie doszło do bezczynności ani przewlekłego prowadzenia sprawy z rażącym naruszeniem prawa, wszystkie czynności były wykonywane z poszanowaniem przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 62/19, uwzględniając skargę, wskazał, że skarżący byli uprawnieni do wniesienia skargi na bezczynność PINB do Sądu Administracyjnego, ponieważ ich przymiot strony wynika z art. 6 § 1 u.p.e.a. Sąd powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 582/16. Ponadto Sąd uznał, że skarżący wniesienie swojej skargi do Sądu poprzedzili środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 6 u.p.e.a.

W ocenie Sądu, czynności egzekucyjne podejmowane były z niedającym się usprawiedliwić w okolicznościach sprawy opóźnieniem i nieefektywnie. Zaniechania organu doprowadziły do nieakceptowalnego w państwie prawa niewykonania decyzji, mającej ograniczyć skutki katastrofy budowlanej. W chwili wniesienia skargi, prawie cztery miesiące po wydaniu decyzji zmierzającej do zabezpieczenia miejsca katastrofy budowlanej, zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, organ nie wystawił nawet tytułu wykonawczego.

Sąd wskazał, że bezczynność organu nadzoru budowlanego w tej sprawie ma dwojaki charakter. Niezależnie bowiem od powyższych wniosków co do bezczynności w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, należy ją wiązać z bezczynnością organu w niepodejmowaniu dalszych działań, jakie na organ nadzoru budowlanego nakładają przepisy Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego poprzestał na wydaniu decyzji na podstawie art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego, którą określono zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Celem tej decyzji było zatem jedynie zabezpieczenie miejsca katastrofy budowlanej, zapobieżenie jej dalszemu rozprzestrzenianiu, podczas gdy organ nadzoru budowlanego mógł w następnej kolejności zastosować art. 66 i nast. Prawa budowlanego, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Wprawdzie skarga literalnie skierowana była na niewykonanie decyzji PINB nr [...] w postępowaniu egzekucyjnym, ale z treści pism skarżących w toku postępowania administracyjnego wywieźć należy, że skarżący oczekują usunięcia skutków katastrofy budowlanej na sąsiedniej nieruchomości i nieosiągnięcie tego efektu traktują jako bezczynność organu. Wniosek taki wynika również pośrednio z zarzutów zawartych w odwołaniu skarżących od decyzji wydanej na podstawie art. 78 Prawa budowlanego, w którym to odwołaniu skarżący wnosili o nakazanie rozbiórki całego obiektu, zagrażającego ich nieruchomości i stojącemu na niej budynkowi. W ten sposób odczytane intencje skarżących dają podstawę do przedstawionej wyżej oceny zaniechań PINB.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zasadny jest zarzut bezczynności organu w postępowaniu w sprawie katastrofy budowlanej w takim zakresie, w jakim organ nie podjął działań, o których wyżej mowa, zmierzających do usunięcia skutków katastrofy budowlanej. W ocenie Sądu, również powoływane działania w oparciu o dyspozycję art. 66 i nast. Prawa budowlanego mieszczą się w granicach szeroko rozumianej sprawy katastrofy budowlanej. Granice te bowiem określa cel działań organu nadzoru budowlanego, jakim niewątpliwie w sytuacji katastrofy budowlanej nie jest poprzestanie na określeniu zakresu katastrofy i zabezpieczenie jej miejsca przed dalszymi ujemnymi skutkami. Celem postępowania w sprawie katastrofy budowlanej jest bowiem doprowadzenie nieruchomości do bezpiecznego, niezagrażającego otoczeniu stanu technicznego tego miejsca i budowli. niewątpliwie w kontrolowanej sprawie nie doszło do efektywnego zakończenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego, co narusza dyspozycję art. 35 K.p.a. Zarzut bezczynności jest uzasadniony. Tak rozumiana skarga poprzedzona została również środkiem zaskarżenia w postaci pisma skierowanego 9 kwietnia 2019 r. do [...] WINB zatytułowanego skarga na bezczynność, w którym skarżący wyrażali niezadowolenie z przebiegu postępowania i braku orzeczenia kończącego postępowanie.

Z powyższych przyczyn zarzut bezczynności organu Sąd uznał za uzasadniony. Wobec powyższego są na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi. Akt ten powinien uwzględniać wskazania prowadzenia postępowania w trybie art. 66 i nast. Prawa budowlanego.

Jednocześnie Sąd uznał, ze skala zaniechań organu uprawnia do wniosku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), zwłaszcza w związku z ograniczeniem rozstrzygnięć jedynie do decyzji wydanej w trybie art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego.

Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 złotych i przyznał na rzecz skarżących sumy pieniężne w wysokości po 1000 zł. Sąd uznał, że zarówno grzywna, jak i kwoty przyznane skarżącym uwzględniają stopień zaniechań organu oraz związane z tym dolegliwości skarżących wyrażające się w niemożności wyegzekwowania wykonania decyzji oraz w utrzymywaniu stanu niepewności co do zagrożeń ze strony nieusuniętych skutków katastrofy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył PINB [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu niedopuszczalności drogi sądowej – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1a u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalna jest droga sądowa ze skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wprost na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. z pominięciem zaskarżenia postanowienia właściwego organu, tj. właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego – postanowienia [...] WINB nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. wydanego na podstawie art. 6 § 1a, którym [...] WINB oddalił skargę skarżących z dnia 19 kwietnia 2019 r. na bezczynność PINB [...], tj. z pominięciem administracyjnego toku instancji, a w konsekwencji nieważność postępowania z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. – niedopuszczalność drogi sądowej,

- art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w z art. 6 § 1a u.p.e.a. przez ich niezastosowanie i nieodrzucenie skargi, mimo jej złożenia bezpośrednio do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy stronie przysługiwał środek zaskarżenia na postanowienie wydane w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a., tj. postanowienie [...] WINB nr [...], którym organ oddalił skargę skarżących z dnia 19 kwietnia 2019 r. na bezczynność PINB [...] do organu wyższego stopnia, tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 78 ust. 1 i 2 w zw. z art. 79 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i wyjście w rozpoznaniu skargi skarżących na bezczynność PINB [...] w przedmiocie katastrofy budowlanej poza granice sprawy i skierowaniu rozstrzygnięcia do sprawy innej w znaczeniu przedmiotowym niż postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej nieużytkowanego budynku warsztatowego z częścią mieszkalną posadowionego na nieruchomości w Ł., przy ul. [...], tj. postępowania w sprawie stanu technicznego ww. budynku, które to postępowanie nie było prowadzone przez PINB [...] i nie było objęte skargą skarżących na bezczynność PINB [...] z 2 czerwca 2019 r., a tym samym poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie, w którym nie zostały one poczynione przez organ administracyjny i oparcie na nich rozstrzygnięcia;

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 78 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 104 § 1 i 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie PINB [...] w pkt 1 zaskarżonego wyroku do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej zostało zakończone wydaną na podstawie art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 10 § 2 i art. 108 § K.p.a. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., która jest ostateczna w administracyjnym toku instancji,

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że PINB [...] dopuścił się bezczynności w postępowaniu w przedmiocie katastrofy budowlanej nieużytkowanego budynku warsztatowego z częścią mieszkalną posadowionego na nieruchomości w Ł., przy ul. [...], zobowiązanie PINB [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy czynności w postępowaniu w przedmiocie ww. katastrofy budowlanej, zakończonym ostateczną decyzją PINB [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., a także czynności zmierzające do zastosowania przez wierzyciela środków egzekucyjnych podejmowane były bez nieuzasadnionej zwłoki, z poszanowaniem zasady szybkości postępowania administracyjnego;

- art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny oraz przyznaniu od organu na rzecz skarżących sum pieniężnych w wysokości niewspółmiernej do ewentualnie zaistniałego naruszenia prawa oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku dlaczego Sąd uznał, że zasądzona grzywna i sumy pieniężne będą adekwatne do mającej miejsce bezczynności, podczas gdy czynności w postępowaniu w przedmiocie ww. katastrofy budowlanej, zakończonym ostateczną decyzją PINB [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., a także czynności zmierzające do zastosowania przez wierzyciela środków egzekucyjnych podejmowane były bez nieuzasadnionej zwłoki, z poszanowaniem zasady szybkości postępowania administracyjnego;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niedostateczne wyjaśnienie w treści uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia zawartych w wyroku.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 1 i 2 w zw. z art. 79 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w postępowaniu w sprawie zabezpieczenia miejsca katastrofy budowlanej organ nadzoru budowlanego zobligowany jest zawsze do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego i wydania decyzji kończącej postępowanie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie w skardze kasacyjnej trafnie wykazano, że skarżącym nie przysługiwało prawo wniesienia do Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność organu w postępowaniu egzekucyjnym, zachodzi tym samym okoliczność skutkująca nieważnością postępowania (przesłanka z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W konsekwencji zachodziły podstawy do zastosowania art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga "zwykła" ulegała odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego za wyjątkiem zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że brak jest podstaw do stwierdzenia jakoby skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność PINB wyczerpali środki zaskarżenia. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem przyjąć, że skarga skarżących skierowana do WINB na bezczynność PINB, jako wierzyciela obowiązków wynikających z ww. decyzji w sprawie zabezpieczenia miejsca katastrofy, złożona w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a., stanowiła także o wyczerpaniu środków zaskarżenia w sprawie skargi na bezczynność PINB jako organu nadzoru budowlanego (ale nie-wierzyciela) w sprawie katastrofy budowlanej. Poza tym w skardze skierowanej do Sądu Administracyjnego skarżący wyraźnie wskazali czego dotyczy skarga (co też potwierdzili w odpowiedzi na skargę kasacyjną), a mianowicie, bezczynności PINB w wyegzekwowaniu obowiązków nałożonych ww. decyzją PINB w sprawie katastrofy budowlanej, co ma znaczenie dla oceny tej skargi z punktu widzenia jej dopuszczalności. Z tego względu w skardze kasacyjnej trafnie argumentowano, że Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności organu nadzoru budowlanego jako wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym (obowiązków organu-wierzyciela wynikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a., a nie stricte bezczynności organu nadzoru budowlanego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., celem oceny czy organ ten obowiązany był podjąć w terminach ustawowych określone czynności wynikające z przepisów Prawa budowlanego. Skarga na bezczynność wierzyciela, a skarga na bezczynność organu administracyjnego to dwie odrębne instytucje prawne. Dlatego skarga złożona w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. nie może stanowić skutecznej podstawy do dowodzenia, że w sprawie skargi na bezczynność organu administracyjnego strona skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Ponadto wskazania wymaga, że w sprawie ww. budynku toczyło się postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną w sprawie katastrofy budowlanej wydaną na podstawie art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego; zaś skarżący domagali się od organu, ale już jako wierzyciela podjęcia działań mających na celu wykonanie obowiązków wynikających z ww. decyzji. Oznacza to, że skarżący w sprawie bezczynności wierzyciela mogli skutecznie domagać się od PINB podjęcia czynności egzekucyjnych celem wykonania obowiązków wynikających z ww. decyzji ostatecznej w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, w tego rodzaju sprawach skarżącym przysługiwało prawo do wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela, z którego to uprawnienia skorzystali. Właściwy organ (WINB) tą skargę oddalił postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., w związku z czym, skarżącym przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia, a następnie, po ewentualnym rozpoznaniu zażalenia przez GINB, skarga do sądu administracyjnego na postanowienie GINB w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela. Skarżący jednak przed rozpoznaniem ich skargi na bezczynność wierzyciela w dniu 3 czerwca 2019 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dalszym ciągu zarzucając PINB brak podjęcia czynności egzekucyjnych celem wykonania obowiązków wynikających z ww. decyzji ostatecznej. Jednak skarżący jako podmioty, które nie są stroną postępowania egzekucyjnego, nie mogli skutecznie wywieść skargi na bezczynność PINB do Sądu Administracyjnego, ponieważ obowiązujące przepisy prawa takiego uprawnienia im nie przypisują. Wynika to z tego, że stronami postępowania egzekucyjnego jest tylko dłużnik, jako podmiot, na który nałożono decyzją obowiązki podlegające wykonaniu, oraz organ administracyjny jako wierzyciel, a także inne podmioty, o ile ustawa wyraźnie to stanowi. A zatem inne podmioty, jako niebędące co do zasady stroną postępowania egzekucyjnego, nawet jeżeli były stroną postępowania administracyjnego, np. w sprawie katastrofy budowlanej, są pozbawione możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu-wierzyciela w trybie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu ustawodawca wprowadził do porządku prawnego instytucję skargi na bezczynność wierzyciela. Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności – tj. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych – służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Wynika z tego, że skarżący tylko w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. mogli skutecznie domagać się stwierdzenia bezczynności PINB jako wierzyciela. W konsekwencji powyższego należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 6 § 1a u.p.e.a.; art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w z art. 6 § 1a u.p.e.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 78 ust. 1 i 2 w zw. z art. 79 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, zasługiwały na uwzględnienie. Ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż w sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia. Przedmiotowa skarga była bowiem niedopuszczalna z uwagi na szczególny charakter art. 6 § 1a u.p.e.a., który wyłącza możliwość wniesienia skargi na ogólnych zasadach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) na bezczynność wierzyciela w przypadku niepodejmowania przez niego czynności egzekucyjnych. W tym zakresie Sąd I instancji na potwierdzenie swojej oceny powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 582/16; jednak wyrok ten dotyczył oceny legalność rozstrzygnięcia wydanego właśnie w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a., a nie bezczynności organu rozpatrywanej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji pominął, że omawiana kwestia została rozstrzygnięta i szczegółowo omówiona w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2003 r., II SAB/Wa 138/02, ONSA 2004, Nr 2, poz. 89; a także wyroki NSA: z 22 marca 2007 r., II OSK 1588/06; z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1149/10; oraz postanowienia NSA: z 15 maja 2014 r., II OSK 3104/13; z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 1018/14). Jak wywiedziono i pogląd ten przyjmuje jako własny Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, z art. 6 § 1a u.p.e.a. nie można wyprowadzić tezy, że podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją nakładającą obowiązek mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są ograniczone treścią art. 6 § 1a u.p.e.a., co ogranicza również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy w skardze kasacyjnej trafnie wywiedziono, że z przedstawionych powyżej względów Sąd I instancji powinien zastosować art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. i odrzucić skargę jako niedopuszczalną. W konsekwencji tego stanowiska należało także uwzględnić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 78 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 104 § 1 i 2 K.p.a.; art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 3 i 5 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.; art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji wadliwie zastosował środki prawne przewidziane w ww. przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia aby Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane tym przepisem wszystkie elementy, co czyni możliwym poznanie motywów jakimi kierował się Sąd przy wydaniu zaskarzonego wyroku, a tym samym poddanie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponadto na uwzględnie zasługuje zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 78 ust. 1 i 2 w zw. z art. 79 w zw. z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika bowiem aby organ nadzoru budowlanego po wydaniu decyzji w sprawie katastrofy budowlanej obowiązany był z urzędu prowadzić postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, tj. w trybie art. 66 i nast. Prawa budowlanego. Ponadto w sprawie nie wykazano aby tego rodzaju postępowanie zostało wszczęte. Poza tym zagadnienie to nie mieści się w granicach przedmiotowej sprawy, o czym już wyżej była mowa, ponieważ przedmiotowa skarga dotyczyła bezczynności organu-wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków nałożonych decyzją PINB z [...] lutego 2019 r., nr [...], którą nakazano właścicielom działki przy ul. [...], tj. K. B. i P. G., zabezpieczenie miejsca katastrofy budowlanej w nieużytkowanym budynku warsztatowym z częścią mieszkalną budynku.

Z tych względów, na podstawie art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.