Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 259/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 pkt 44 lit. b, art. 77
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 338 poz 1 art. 3, zał. I rozdz. I pkt 1.2 i pkt 1.3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków  spożywczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego T. G. po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 508/16 w sprawie ze skargi P. Ż. na decyzję Z. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. z dnia 21 marca 2016 r. znak: ... w przedmiocie wstrzymania produkcji oraz nakazania wycofania produktu z rynku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Ż. na rzecz Z. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 508/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę P. Ż. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w S. z dnia 21 marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania produkcji oraz nakazania wycofania z rynku produktu.

Sąd wywiódł, że istota sporu dotyczy zgodności z prawem ustalenia wystąpienia w produkcie (...) bakterii chorobotwórczej Listeria monocytogenes.

Według skarżącego do takiego błędnego ustalenia doszło na skutek nieprawidłowej kwalifikacji produktu do odpowiedniej kategorii produktów determinującej określone prawem parametry badawcze. Zdaniem skarżącego produkt ten powinien zostać zakwalifikowany z pkt 1.3. rozdziału 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz.U.UE.L.2005.338.1), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 2073/2005, a nie z jego pkt 1.2, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie. Przy takiej kwalifikacji należałoby badać obecność Listeria monocytogenes w 100 jtk/g w ciągu okresu przydatności do spożycia, co zapewne, według strony, doprowadziłoby do wykazania nieobecności spornego drobnoustroju w pobranych próbkach produktu.

W ocenie Sądu ustalenia faktyczne stanowiące podstawę do zastosowanej sankcji administracyjnej były prawidłowe. W zaskarżonej decyzji wyjaśniono dokładnie kwestię kwalifikacji kontrolowanego produktu do grupy określonej jako żywność gotowa do spożycia, w której możliwy jest wzrost Listeria monocytogenes, czyli kwalifikacji z pkt 1.2 rozdziału 1 załącznika I do rozporządzenia nr 2073/2005. Jednocześnie organ odwoławczy odniósł się do twierdzeń strony i wskazał dlaczego przedmiotowy produkt nie może być zakwalifikowany do grupy produktów określonych w pkt 1.3 rozdziału 1 załącznika I rozporządzenia nr 2073/2005.

W świetle zebranego w aktach administracyjnych materiału dowodowego oraz w kontekście obowiązujących przepisów brak było podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego, że organy pierwszej i drugiej instancji błędnie uznały środek spożywczy (...) za żywność gotową do spożycia, w której możliwy jest wzrost Listeria monocytogenes.

Sąd zwrócił uwagę na treść załącznika Nr I do rozporządzenia nr 2073/2005. W rozdziale pierwszym tego załącznika w formie tabelarycznej określone zostały "Kryteria bezpieczeństwa żywności". Prawidłowa interpretacja tych kryteriów musi uwzględniać zarówno zamieszczone pod tabelą objaśnienia, jak i tekst samego rozporządzenia, w szczególności zawarty w jego art. 1-12. Ze wskazanego załącznika Nr I wynika, że ustanowiono w nim kryteria bezpieczeństwa w odniesieniu do Listeria monocytogenes dla 2 rodzajów żywności. Mianowicie w pkt 1.2 określono kryteria dla "żywności gotowej do spożycia, w której możliwy jest wzrost h. monocytogenes niebędącej żywnością przeznaczoną dla niemowląt ani żywnością specjalnego medycznego przeznaczenia", zaś w pkt 1.3 ustanowione zostały kryteria bezpieczeństwa dla "gotowej do spożycia żywności, w której niemożliwy jest wzrost h. monocytogenes, niebędącej żywnością przeznaczoną dla niemowląt ani żywnością specjalnego medycznego przeznaczenia". Zważywszy na treść objaśnień 4 i 8 przypisanych do rodzaju żywności wymienionej w pkt 1.3 omawianych kryteriów, należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji wskazującym na brak odpowiednich dowodów do zakwalifikowania produktu (...) do żywności wskazanej w pkt 1.3 wspomnianych kryteriów. Z pkt 4 objaśnień wynika bowiem, dla jakich rodzajów żywności w normalnych warunkach nie jest wymagane regularne badanie zgodności z tym kryterium, zaś sporny produkt nie mieści się w katalogu tych rodzajów żywności. Badany produkt nie odpowiadał również warunkom określonym w objaśnieniu nr 8, zgodnie z którym "Produkty o pH <4,4 lub aw < 0,92, produkty o pH < 5,0 i aw < 0,94, produkty o okresie przydatności do spożycia krótszym niż 5 dni będą automatycznie uznawane za należące do tej kategorii. Inne kategorie produktów mogą również należeć do tej kategorii pod warunkiem naukowego uzasadnienia". W objaśnieniu tym określone są dwie alternatywne możliwości automatycznego zaliczenia żywności do kryterium wskazanego w pkt 1.3 załącznika. Pierwsza alternatywa odnosi się do produktów o pH < 4,4 lub aw < 0,92, produkty o pH < 5,0 i aw < 0,94. Co prawda skarżący w toku postępowania dla potwierdzenia, że sporny produkt należy do kategorii żywności gotowej do spożycia spełnia określone w rozporządzeniu warunki pH i aw przedłożył wyniki badań z dnia 3 kwietnia 2015 r., jednakże miało to miejsce już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Zarówno w czasie pobierania próbek produktu do badań, jak i przed wydaniem decyzji producent nie wskazywał na niskie pH produktu, kwalifikujące do automatycznego zaliczenia do pkt 1.3 ww. załącznika. Ponadto przeprowadzone badania są niemiarodajne ze względu na zbyt małą ilość próbek pobranych do badania z zakwestionowanej partii żywności (sprawozdanie z badań nr (...) dotyczy jednej próbki) i wykonanie badań w oparciu o normę PN-A-86782:1987 wycofaną przez Polski Komitet Normalizacyjny. Również druga z alternatyw wskazanych w objaśnieniu nr 8 nie została spełniona, skoro sam producent określił przydatność produktu do spożycia do dnia 6 maja 2015 r. (sprawozdanie badań z dnia 31 marca 2015 r.).

Sąd wskazał na objaśnienie nr 7 przypisane do rodzaju żywności wymienionej w pkt 1.2 omawianych kryteriów właśnie przy limicie zastosowanym do badania produktu w niniejszej sprawie: "Niniejsze kryterium stosuje się do produktów przed ich wyjściem z bezpośredniej kontroli przedsiębiorstwa sektora spożywczego, które jest jego producentem, jeśli producent nie jest w stanie wykazać w sposób zadowalający dla właściwego organu, że produkt nie przekroczy limitu 100 jtk/g w ciągu całego okresu przydatności do spożycia". Jak wynika z akt sprawy, w tym również z zaskarżonej decyzji, zastosowany limit "nieobecne w 25g" został określony już przy pobraniu próbek do badania i stosowny protokół został podpisany przez pracownika producenta. Tak więc przy pobieraniu próbek producent nawet nie usiłował wykazać, że jego produkt nie przekroczy limitu 100 jtk/g w ciągu całego okresu przydatności do spożycia, ani też, że pobrane próbki powinny być objęte innym rodzajem badań.

W ocenie Sądu w sytuacji, gdy organ stwierdza w wyniku badania urzędowego występowanie w produkcie żywnościowym mikroorganizmu Listeria monocytogenes zobowiązany jest niezwłocznie podjąć działania określone w art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE.L.2004.165.1) zwanego dalej "rozporządzeniem nr 882/2004" przy czym podstawę orzekania przez organy stanowi stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji, najdalej w momencie wydawania rozstrzygnięcia.

Sąd dodał również, że w załączniku I do rozporządzenia nr 2073/2005 w rozdziale 1. "Kryteria mikrobiologiczne dotyczące środków spożywczych" zawarta jest także interpretacja wyników badań. Wynika z niej, że "w żywności gotowej do spożycia, w której możliwy jest wzrost L. monocytogenes, przed wyjściem tej żywności spod bezpośredniej kontroli przedsiębiorstwa sektora spożywczego, które jest jego producentem, jeśli producent nie jest w stanie wykazać, że produkt nie przekroczy limitu 100 jtk/g w ciągu całego okresu przydatności do spożycia jest niezadowalająca, jeśli obecność bakterii stwierdzono nawet w jednej próbce".

W kontekście takiej interpretacji wyników pomimo że należy przyznać skarżącemu rację, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004, bowiem organ nie zapewnił producentowi otrzymania próbek do dodatkowej ekspertyzy, fakt ten nie miał wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że decyzja została skierowana nieprawidłowo do firmy osoby fizycznej, a nie do osoby fizycznej, będącej w tej sprawie podmiotem praw i obowiązków. Jakkolwiek obydwa organy zaadresowały swoją decyzję pisząc "(...) P. Ż. w K.", takiego sformułowania nie można uznać za uzasadniające stwierdzenie nieważności wydanych decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 29 K.p.a. Adresatem decyzji został wskazany P. Ż. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "(...)", a więc osoba fizyczna. Użycie w decyzji organu I instancji sformułowania pkt 3. "wskazano, że osobą zobowiązaną do bezpośredniego czuwania nad wykonaniem tej decyzji jest przedstawiciel podmiotu – Pan P. Ż.", choć niezasadne, powyższej oceny Sądu nie zmienił.

Sąd argumentował, że zgodnie z rozporządzeniem nr 882/2004 właściwy organ weryfikuje, między innymi badaniami urzędowymi, działanie podmiotu i prowadzenie przez niego produkcji zgodnie z wymaganiami weterynaryjnymi obowiązujących przepisów zarówno krajowych, jak i unijnych. Zdaniem Sądu, w związku z powyższym, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie narusza prawa zastosowanie w sprawie przepisów art. 3 ust. 3 pkt 44 lit. b ustawy z dnia 26 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594, z późn. zm.), art. 54 ust. 1 i 2 lit. b, c, h rozporządzenia nr 882/2004, art. 14 i 19 ust. 1 rozporządzenia

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 14 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE.L.2002.31.1) zwanego dalej rozporządzeniem nr 178/2002 oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2073/2005.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organom nie można także zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w tym art. 6, 7, 8, 9, 15, 77 i 107 § 3 K.p.a. zarówno co do ustalenia stanu faktycznego, jak i uzasadnienia decyzji. Zważywszy na treść uzasadnień zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, w toku rozumowania tych organów nie można dopatrzeć się dowolności. W konsekwencji dokonania prawidłowej oceny materiału dowodowego, przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenia faktyczne, które z oceną tą są niesprzeczne, Sąd uznał za bezbłędne. Suma ustalonych faktów stanowiła zaś podstawę do zastosowania przewidzianych prawem środków zapobiegających wprowadzeniu do obrotu produktu nie spełniającego wymagań obowiązującego prawa.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego odnoszącego się do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu bezsprzecznie w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności bowiem obecność Listerii monocytogenes spowodowała, że produkt spożywczy stał się szkodliwym dla zdrowia lub życia człowieka. W takiej sytuacji nawet przywołanie błędnej podstawy prawnej dla tego rygoru, przy faktycznym istnieniu takiej podstawy, powoduje brak możliwości podważenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W tym zakresie Sąd podzielił wywód organu odwoławczego zawarty w odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej P. Ż. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c P.p.s.a. w powiązaniu z niżej wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów ww. ustawy, tj.:

a) naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji (podobnie jak organ pierwszej instancji) oparł swoją decyzję na właściwie ustalonym stanie faktycznym, a nie na przypuszczeniach co do stanu faktycznego, a zatem, iż stan faktyczny został prawidłowo ustalony;

b) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji prawidłowo uznał jako udowodniony fakt występowania okoliczności wpływających na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi pomimo, że zebrane w toku postępowania dowody wyraźnie temu przeczą;

c) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie decyzji drugiej instancji jest zgodne z stanem faktycznym sprawy oraz, że nie pominięto norm materialnego i proceduralnego prawa administracyjnego;

d) naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji prawidłowo odniósł się do wszystkich zarzutów z odwołania od decyzji nr (...) Powiatowego Lekarza Weterynarii w K.;

e) naruszenie art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ pierwszej, jak i drugiej instancji prawidłowo sporządził sentencję, jak i uzasadnienie skarżonej decyzji, przede wszystkim poprzez przyjęcie, że organ drugiej instancji nie był zobowiązany do uzasadnienia na jakiej podstawie prawnej organ zobowiązał do bezpośredniego czuwania nad wykonaniem ww. decyzji przedstawiciela podmiotu – P. Ż. (co w ocenie skarżącego może skutkować wadą nieważności decyzji w ww. zakresie);

f) naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy obu instancji prawidłowo określił adresata decyzji;

g) naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 104 K.p.a. poprzez fakt, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że w sprawie została wydana decyzji "niewykonalna", gdzie niewykonalność ta ma charakter trwały, jak również nierozstrzygająca sprawy w całości co do jej istoty;

2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia w sposób wewnętrznie niespójny, tj. niezgodny ze stanem faktycznym sprawy oraz z pominięciem oraz niewłaściwym zastosowaniem materialnego i proceduralnego prawa administracyjnego;

3) naruszenie art. 134 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych aspektów sprawy, w szczególności nieuwzględnienie zasadnej argumentacji skarżącej dotyczącej nieprawidłowości przyjętych przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji ustaleń faktycznych będących podstawą podjętych rozstrzygnięć.

II) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie załącznika I, rozdział I, pkt 1.2 rozporządzenia nr 2073/2005 poprzez przyjęcie, że dla produktu (...) właściwe jest stosowanie kryterium obecności h. monocytogenes - nieobecne w 25 g;

b) naruszenie art. 3 rozporządzenia nr 2073/2005 poprzez przyjęcie, że przedsiębiorstwo sektora spożywczego (...) P. Ż. wprowadza na rynek środki spożywcze niezgodne z wskazanymi w rozporządzeniu kryteriami mikrobiologicznymi;

c) naruszenie art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez niepełne lub wybiórcze stosowanie rozporządzenia nr 2073/2005;

d) naruszenie art. 14 rozporządzenia nr 178/2002 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 44 lit. b ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z produktem, który powinien być uznany za żywność niebezpieczną;

e) naruszenie art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym istnieją przesłanki, aby podjąć działania określone w ww. przepisie;

f) naruszenie art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organów obu instancji, których rozstrzygnięcia są sprzeczne z brzmieniem ww. normy prawa powszechnie obowiązującego;

g) naruszenie art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004 poprzez przyjęcie, że niezabezpieczeni kontrpróbek z tej samej partii - tak, aby przedsiębiorstwo sektora spożywczego mogło wnioskować o dodatkową ekspertyzę w kierunku obecności Listeria monocytogenes było działaniem uprawnionym, a przeto zgodnym z przepisami prawa;

h) naruszenie art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji miał kompetencje do jego zastosowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego. Są to bowiem podstawowe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej.

Nie jest trafnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji załącznika I, rozdział I, pkt 1.2 rozporządzenia nr 2073/2005 poprzez przyjęcie, że dla produktu (...) właściwe jest stosowanie kryterium obecności h. monocytogenes - nieobecne w 25 g. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w badaniach przeprowadzonych na zlecenie samej strony w dniu 3 kwietnia 2015 r. przez laboratorium (...) w próbkach opisanych jako (...) stosując metodę opisaną normą PN-A-86782:1987 i uzyskano wyniki pH w granicach 4,0-4,1. Mając to na uwadze strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że należało w tej sprawie przeprowadzić badania według punktu 1.3 (załącznika nr I do rozporządzenia nr 2073/2005), a nie pkt 1.2.

Tego stanowisko trafnie nie podzielił Sąd pierwszej instancji, aczkolwiek argumentacja Sądu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest w tym zakresie prawidłowa. Przede wszystkim należy stwierdzić, że o sposobie badania decyduje właściwy organ (właściwy lekarzy weterynarii) mając na uwadze zarówno kwalifikowanie danej żywności co do jej przeznaczenia (dla niemowląt, specjalnego medycznego przeznaczenia, możliwości wzrostu w tej żywności h. monocytogenes lub niemożliwości wzrostu ww. patogenu). Ponadto należy uwzględnić etap stosowania kryterium, którym jest albo etap przed wyjściem żywności spod kontroli przedsiębiorcy produkującego żywność, albo etap już wprowadzania do obrotu. Ma to wpływ na liczbę pobieranych próbek i sposób dokonywania pomiaru zawartości patogenu pod nazwą Listeria monocytogenes.

Zgodnie z wyjaśnieniem nr 8 do punktu 1.3 załącznika nr I do rozporządzenia nr 2073/2005 w przypadku, gdy dany produkt żywnościowy ma pH równe lub mniejsze niż 4,4 to jest on automatycznie klasyfikowany do punktu 1.3, a nie 1.2.

Tym samym miałaby rację strona skarżąca kasacyjnie, gdyby przedłożone przez nią badania rzeczywiście wykazały, że ten sam produkt z tej samej partii towaru (tzn. w tej sprawie z tej samej partii ryb) miałby pH mniejsze lub równe 4,4. Wówczas organy winny przeprowadzić badania w oparciu o pkt 1.3, a nie pkt 1.2 ww. załącznika.

Jak bowiem wynika ze stanowiska zajmowanego w doktrynie nauk zajmujących się patogenami (biologicznych) Listeria monocytogenes ze względu na niewielkie wymagania pokarmowe posiada zdolność do wzrostu w szerokim zakresie pH od 5 do 9,6 (zob. E. Wałecka-Zacharska, J. Bania, "Listeria monocytogenes – patogen, który wie, jak przetrwać", Życie Weterynaryjne nr 89/(11) z 2014 r. s. 917.).

Taka jednak sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. Jak bowiem wynika z porównania sprawozdania z badań przeprowadzonych w dniu 3 kwietnia 2015 r. przez laboratorium (...), tymi badaniami objęto partię ryb oznaczoną jako A49/15/C (pomijając już niedokładny opis samej próbki jako (...) zamiast przypuszczalnie (...). Natomiast ze świadectw jakości ujawniających numer partii ryb, z których pobrano w dniu 24 marca 2015 r. pięć próbek do badania wynika, że ryby te były oznaczone według partii (...).

Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę organ drugiej instancji i uznał te argumentację za zasadą Sąd pierwszej instancji, badania z dnia 3 kwietnia 2015 r. przeprowadzone przez laboratorium (...) były oparte o metodę bazującą na normie PN-A-86782:1987 (obejmującej miedzy innymi badanie jakości przetworów rybnych). Metoda ta została wycofana w dniu 26 października 2012 r.

Powyższe stanowi, że zasadnie Sąd pierwszej instancji nie uznał wyników badań przeprowadzonych na zlecenie strony skarżącej kasacyjnie za miarodajnych w tej sprawie.

W związku z tym nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 rozporządzenia nr 2073/2005 poprzez przyjęcie, że przedsiębiorstwo sektora spożywczego (...) P. Ż. wprowadza na rynek środki spożywcze niezgodne z wskazanymi w rozporządzeniu kryteriami mikrobiologicznymi. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika fakt wystąpienia patogenu Listeria monocytogenes w jednej próbce produktu (...), co zostało udowodnione w toku badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Weterynarii w S. Oddział Zakładu Higieny Weterynaryjnej w K. w dniach 24 - 31 marca 2015 r. Zgodnie z interpretacją wyników badań zawartą w załączniku nr I do rozporządzenia nr 2073/2005 jakość żywności jest niezadowalająca, jeżeli obecność bakterii stwierdzono nawet w jednej próbce. Tym samym zasadnie organy zastosowały art. 3 ww. rozporządzenia w tej sprawie i stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące taki pogląd nie narusza prawa.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 14 rozporządzenia nr 178/2002 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 44 lit. b ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z produktem, który powinien być uznany za żywność niebezpieczną.

Powołany art. 14 rozporządzenia nr 178/2002 zakazuje wprowadzania niebezpiecznych środków spożywczych na rynek, a za taki uznaje środek szkodliwy dla zdrowia. Patogen Listeria monocytogenes jest bardzo szkodliwą wewnątrzkomórkowo żyjącą bakterią, która w wielu przypadkach może doprowadzić do śmierci osoby, która zjadła pokarm zawierający tę bakterię. Żywność, w której występuje ten patogen w zakresie przekraczającym dane z załącznika nr I do rozporządzenia nr 2073/2005 stanowi niebezpieczny środek spożywczy i tak trafnie wskazało na to organy administracyjne.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 44 lit. b ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia za środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka rozumie się środek spożywczy, którego spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności, jeżeli zawiera on, między innymi, inne substancje szkodliwe dla zdrowia lub życia człowieka określone w przepisach Unii Europejskiej. Takim przepisem Unii Europejskiej jest także ww. załącznik nr I do rozporządzenia nr 2073/2005 i zawarte w nim wielkości patogenu Listeria monocytogenes. Nie można więc stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne uznając, że w tej sprawie oznaczona partia towaru pod nazwą (...) stanowi środek spożywczy szkodliwy dla zdrowia i życia człowieka.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002 poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organów obu instancji, których rozstrzygnięcie miałoby być sprzeczne z brzmieniem ww. normy prawa powszechnie obowiązującego.

Powołany przepis reguluje odpowiedzialność w zakresie żywności, czyniąc odpowiedzialnym za wprowadzenie do obrotu lub wyprodukowanie środka spożywczego niezgodnego z wymaganiami w zakresie bezpieczeństwa żywności podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze. Zgodnie z tym przepisem taki przedsiębiorca ma natychmiast rozpocząć postępowanie w celu wycofania danej żywności z rynku, na którym ta żywność przestała znajdować się pod jego bezpośrednią kontrolą jako początkowego podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze i powiadomi o tym właściwe władze. Takie właśnie obowiązki nałożył organ pierwszej instancji i zasadnie uznał to za zgodne z prawem Sąd pierwszej instancji.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym istnieją przesłanki, aby podjąć działania określone w ww. przepisie.

Art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 reguluje kompetencje właściwego organu (powiatowego lekarza weterynarii) zmierzające do zapewnienia, aby w razie wykrycia niezgodności podmiot gospodarczy zastosował środki zaradcze. Zakres możliwych do zastosowania środków zaradczych został opisany w art. 54 ust. 2 ww. rozporządzenia i jest to katalog otwarty. Wydając w tej sprawie decyzje administracyjne organy administracji weterynaryjnej nie naruszyły tego katalogu. Zgodnie z art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 związanej ze stwierdzeniem uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka, organ administracyjny ma obowiązek nadać tak wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skoro w tej sprawie Powiatowy Lekarz Weterynarii wykrył patogen Listeria monocytogenes w zakresie przekraczającym dopuszczalne normy, a jest on niebezpieczny dla zdrowia i życia człowieka, to nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności były w pełni uzasadnione. Tym samym zarzut naruszenia art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest nieusprawiedliwiony.

Także niezasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez niepełne lub wybiórcze stosowanie rozporządzenia nr 2073/2005. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa oceniając, że przepisy rozporządzenia nr 2073/2005 r. zostały – w okolicznościach tej sprawy, w której strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła badań próbki tej samej partii ryb - poprawnie zastosowane przez organy administracyjne.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004 poprzez przyjęcie, że niezabezpieczenie kontrpróbek z tej samej partii - tak, aby przedsiębiorstwo sektora spożywczego mogło wnioskować o dodatkową ekspertyzę w kierunku obecności Listeria monocytogenes - było działaniem zgodnym z przepisami prawa. Taki zarzut nie może odnieść wnioskowanego przez stronę skarżąca kasacyjnie skutku z tego powodu, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 24 wers 2 liczony od dołu) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyznał rację stronie skarżącej co do naruszenia przez organy w tej sprawie właśnie art. 11 ust. 6 ww. rozporządzenia. Trafnie Sąd ustalił również, że to naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Sama strona skarżąca bez przeszkód mogła zlecić przeprowadzenie prawidłowych badań z tej samej partii żywności. Uchybienie polegało na tym, że właściwy powiatowy lekarz weterynarii (lub osoby działające w jego imieniu i pobierające próbki do badań urzędowych) powinny z pobranych próbek przekazać podmiotowi prowadzącemu przedsiębiorstwo spożywcze (w tej sprawie P. Ż. dostateczną ilość tych próbek do ewentualnej dodatkowej ekspertyzy.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.a.). Strona skarżąca kasacyjnie zarzuty te sprowadza do naruszenia zasad ogólnych K.p.a. (art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a. i art. 15 K.p.a.), których nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Naruszenie zasad ogólnych może stanowić samodzielny zarzut skargi kasacyjnej, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że dana zasada została naruszona przez organy administracyjne, a Sąd pierwszej instancji tego naruszenia nie dostrzegł. Chodzi więc o takie sytuacje, w których organy orzekały bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem art. 6 K.p.a. lub też w ogóle nie ustalały stanu faktycznego sprawy czym naruszyły art. 7 K.p.a. bądź prowadząc postępowanie w sposób całkowicie nieproporcjonalny, stronniczy i z naruszeniem zasady równego traktowania zignorowały zasadę budowania zaufania do organów administracji (art. 8 K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie stwierdza, aby organy administracyjne w tej sprawie zignorowały te zasady.

Także zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie zasady informowania stron i uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) nie jest uzasadnione. Żadna z tych zasad nie została naruszona, a tym samym Sąd pierwszej instancji trafnie nie wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W szczególności nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności sytuacja, w której organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w uzasadnieniu ostatecznej decyzji nie ustosunkowuje się tylko do niektórych zarzutów zawartych w odwołaniu. Zasada dwuinstancyjności wówczas byłaby naruszona, gdyby organ odwoławczy pominął rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia odwołania lub nie przeprowadził ponownego rozpatrzenia sprawy. Takie sytuacje w tej sprawie nie zaistniały.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 oraz w związku z art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest zgodne z stanem faktycznym sprawy oraz że nie pominięto norm materialnego i proceduralnego prawa administracyjnego - jest niezasadny. Prawidłowo organy zastosowały przepisy proceduralne w tej sprawie.

Nie może być uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 oraz w związku art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ drugiej instancji prawidłowo uznał jako udowodniony fakt występowania w sprawie okoliczności wpływających na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi pomimo tego, że zebrane w toku postępowania dowody wyraźnie temu przeczą. W tej sprawie ustalono ponad wszelką wątpliwość występowanie ww. patogenu pod nazwą Listeria monocytogenes i to było podstawą podjętych działań.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak uznania, że w tej sprawie organ administracyjny naruszył art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a opartego jedynie na przypuszczeniach. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy ponownie stwierdzić, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika fakt wystąpienia patogenu Listeria monocytogenes w jednej próbce produktu (...) i to zostało udowodnione w toku badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Weterynarii w S. Oddział Zakładu Higieny Weterynaryjnej w K. w dniach 24 - 31 marca 2015 r. Zgodnie z interpretacją wyników badań zawartą w załączniku nr I do rozporządzenia nr 2073/2005 jakość żywności jest niezadowalająca, jeżeli obecność bakterii stwierdzono nawet w jednej próbce.

Zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 2073/2005 w razie niezadowalających wyników, przedsiębiorstwo sektora spożywczego podejmuje środki określone w art. 7 ust. 2-4 tego rozporządzenia oraz inne działania naprawcze określone w stosowanych procedurach opartych na zasadach HACCP, a także inne działania konieczne dla ochrony zdrowia konsumentów. Zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 wymienia, jakie środki mogą zostać nałożone. Ponadto zgodnie z art. 77 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia decyzji organów urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, w przypadku stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka, nadawany jest obligatoryjnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz c P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy administracyjne nie podały podstawy prawnej zobowiązania P. Ż. do bezpośredniego czuwania nad wykonaniem ww. decyzji. Jak wynika to z akt sprawy, decyzje organów administracyjnych zostały skierowane do przedsiębiorcy (podmiotu gospodarczego) prowadzącego działalność pod nazwą (...). Pojęciem podmiotu gospodarczego posługuje się i art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 określający zakres środków zaradczych nakładanych na taki podmiot w przypadku wykrycia nieprawidłowości i art. 7 rozporządzenia nr 2073/2005. Skoro z powołanych przepisów wynika, że to przedsiębiorstwo prowadzące działalność ma podejmować środki naprawcze, to zobowiązanie P. Ż. do "czuwania" nad wykonaniem decyzji nie stanowiło naruszenia prawa, a jedynie było formą wyraźnego doprecyzowania, kto jest odpowiedzialny za jej wykonanie.

W związku z tym nie jest zasadny i ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym upatruje się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe oznaczenie adresata decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela kolejnego zarzutu strony skarżącej kasacyjnie, jakoby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracyjne art. 156 § 1 pkt 5 w związku z art. 104 K.p.a. poprzez wydanie decyzji "niewykonalnej", a niewykonalność ta ma charakter trwały i nierozstrzygającej sprawę w całości co do jej istoty. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje ową niewykonalność (i nierozstrzygnięcie całości sprawy) w tym, że zobowiązano przedsiębiorcę do przedłożenia prawidłowych wyników badan nie opisując, jakie to są badania. Już z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że przedsiębiorca P. Ż. prowadzący działalność pod nazwą (...) ma przedstawić prawidłowe wyniki badań środowiska produkcyjnego w zakresie grupy produktów marynowanych oraz prawidłowe wyniki badań produktów z partii próbnej produktów marynowanych produkowanych w zakładzie produkcyjnym oznaczonym (...). Jak wynika to wprost z art. 3 rozporządzenia nr 2073/2005 wyniki badań mają wskazywać na przestrzeganie przepisów prawa, procedur HACCP oraz dobrych praktyk higienicznych w zakresie produkowania danego asortymentu produktów spożywczych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie niespójny, tj. niezgodny ze stanem faktycznym sprawy oraz z pominięciem oraz niewłaściwym zastosowaniem materialnego i proceduralnego prawa administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i to pomimo nawet tego, że w zakresie jednego zarzutu skargi uzasadnienie tego wyroku jest błędne.

Nie można też uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych aspektów sprawy, w szczególności nieuwzględnienie zasadnej argumentacji strony skarżącej dotyczącej nieprawidłowości przyjętych przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji ustaleń faktycznych będących podstawą podjętych rozstrzygnięć. Organ drugiej instancji omówił w uzasadnieniu decyzji badania przeprowadzone z inicjatywy strony skarżącej kasacyjnie i stwierdził, że nie mogą one podważać wyniku badania przeprowadzonego przez Wojewódzki Inspektorat Weterynarii w S. Oddział Zakładu Higieny Weterynaryjnej w K. w dniach 24 - 31 marca 2015 r. Takie stanowisko jako trafne prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok zawiera jedynie fragmentarycznie błędne uzasadnienie co do znaczenia współczynnika Ph przy kwalifikowaniu danej próbki żywności do badań według schematu objętego pkt 1.3 załącznika nr I rozdział I rozporządzenia nr 2073/2005. Ta jednak wadliwość nie stanowi przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ samo orzeczenie Sądu pierwszej instancji nie narusza prawa.

Zgodnie zaś z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii kwotę 240 złotych jako wynagrodzenie pełnomocnika tego organu obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

-----------------------

1