Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1902/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 149 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 60/12 w sprawie ze skargi D. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie niepodjęcia czynności "do decyzji Nr [...]" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 14 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 60/12 w sprawie ze skargi D. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie niepodjęcia czynności "do decyzji Nr [...]" umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności; stwierdził przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. oraz stwierdził, że nie było ono prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowienie zapadło na tle następujących okoliczności faktycznych:

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2733/12 NSA uchylił kolejne już postanowienie WSA (tym razem umarzające postępowanie) wydane w sprawie ze skargi skarżącej na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie niepodjęcia czynności "do decyzji Nr [...]". Sąd wskazał, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że sąd I instancji rozpoznał sprawę w zakresie bezczynności organu administracji. NSA w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 12/12) wskazał natomiast, że w niniejszej sprawie można już mówić o przewlekłości postępowania. Sąd I instancji w ogóle się do powyższej kwestii nie odniósł. NSA zalecił sądowi rozstrzygnięcie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z naruszeniem prawa, czy naruszenie to nie było rażące oraz rozważenie kwestii wymierzenia organowi grzywny.

W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o: uwzględnienie skargi skarżącej z dnia [...] kwietnia 2005 r. na bezczynność organu nadzoru budowlanego poprzez stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 35) oraz przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (w szczególności art. 49b oraz 51) nie wydając w sprawie żadnej decyzji i nie podejmując żadnych przewidzianych prawem czynności przez co najmniej 14 miesięcy od pojawienia się przesłanek do podjęcia czynności w sprawie (tj. co najmniej od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] maja 2012 r.), oraz nałożenie na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kary grzywny w wysokości 5.000 zł. Ponadto pełnomocnik wskazał, że w wyniku szeregu podjętych przez skarżącą działań decyzja organu I Instancji - tj. Nr [...], jak i utrzymując ją co do zasady w mocy decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 października 2009 r., który uprawomocnił się w dniu [...] marcu 2011 r. (sygn. akt: II SA/Wr 178/04). Od tego dnia do dnia [...] maja 2012 r. żaden z ww. organów nie podjął żadnych czynności w przedmiotowej sprawie w związku ze złożoną przez skarżącą skargą, w szczególności dopiero w tym dniu, tj. po ponad 14 miesiącach (wbrew art. 35 k.p.a.) wydana została decyzja umarzająca postępowanie w sprawie (z uwagi na dokonaną przez sąsiadów skarżącej samodzielną rozbiórkę zbiornika na ścieki). Istotnym jest fakt, iż w rzeczywistości praktycznie od roku 2005 do 2012 żaden z organów nadzoru budowlanego nie wydał zgodnej z prawem decyzji będącej właściwą reakcją na skargę skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania, nie mające jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd wskazał, że NSA właściwie przesądził bezczynność postępowania w sprawie. Bezczynność ta po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. istniała, co Sąd w niniejszej sprawie przyjął od maja 2011 r. do dnia [...] maja 2012 r., a więc od zwrotu akt administracyjnych organowi po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 178/04 do wydania przez organ decyzji o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania w sprawie budowy zbiornika na nieczystości płynne. Skoro taka decyzja zapadła, to sąd nie może już wyznaczyć organowi terminu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu, a przed wydaniem wyroku sądowego. Taka sytuacja powoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowego w tym tylko zakresie po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sąd, uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w sprawie przez NSA, stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi przewlekłość postępowania w okresie od maja 2011 r. do dnia [...] maja 2012 r. w sprawie czynności "do decyzji Nr [...]", tj. czynności w związku ze zgłoszoną przez skarżącą sprawą budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki na działce nr [...] w [...], prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał to za przesądzone przez NSA. Niemniej jednak przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikało ono z faktu, że akta administracyjne do spawy II SA/Wr 178/04, której przedmiotem była decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...], zostały przekazane dopiero zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., a do organu dotarły po [...] maja 2011 r. Ten fakt wynika natomiast ze składania przez skarżącą licznych wniosków (w tym o wyłączenie WSA we Wrocławiu od orzekania w sprawie, czy o przyznanie prawa pomoc, gdy skarżącej taka pomoc została przyznana), zażaleń i skarg kasacyjnych, co przedłużało postępowanie sądowe. Oczywiście skarżąca korzystała z przysługujących jej uprawnień jako strona, ale czas jednak płynął. Rozważając kwestię przewlekłości postępowania, a w szczególności czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem, sąd miał na uwadze elementy takiej właśnie przewlekłości, a więc możliwości działania organu, stopień zawiłości sprawy, aktywność strony skarżącej i na końcu oczywistość naruszenia prawa. Sprawa niniejsza sama w sobie nie była zawiła, ale trzeba pamiętać o tym, że wobec przedmiotowego zbiornika na nieczystości płynne od szeregu lat toczyły się kolejno i równolegle różne postępowania administracyjne zwyczajne i nadzwyczajne oraz postępowania sądowoadministracyjne. Akta administracyjne z konieczności wędrowały za kolejnymi decyzjami i skargami sądowymi, a wydawane wyroki sądowe nie zdołały uporządkować postępowania administracyjnego i pomóc skarżącej precyzować jej żądania w poszczególnych sprawach w taki sposób aby "uzyskała rozstrzygnięcie sprawy samowoli budowlanej związanej z budową zbiornika" (wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 12/12). Aktywność skarżącej w tych postępowaniach nie pomagała jednak osiągnąć tego celu, z czego sąd nie czyni jej zarzutu, a tylko odnotowuje z konieczności i obowiązku nałożonego przez sąd kasacyjny. Rzeczą sądu nie było w tej sprawie rozstrzygnąć, czy skarżąca zmierzała do uzyskania rozstrzygnięcia jakie miał na uwadze NSA w cyt. wyżej wyroku, czy do podtrzymywania toczącego się od lat postępowania administracyjnego, ponieważ to organ jest gospodarzem postępowania i to jego działanie podlega kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osądzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Takiego rażącego naruszenia przepisów art. 35-36 k.p.a. w okolicznościach, tej sprawy sąd się nie dopatrzył. Sąd wskazał również na szereg działań organu oraz samej skarżącej (w tym licznych postanowień o charakterze formalnym) mających świadczyć o przyczynieniu się skarżącej do długotrwałego prowadzenia postępowania w sprawie.

Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w części stwierdzającej, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że w niniejszym stanie faktycznym istniały podstawy do uznania, że przewlekłość miała miejsce właśnie z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części stwierdzającej, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że postępowanie organu skazywało ją i jej rodzinę na ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości przez wiele lat. Najdłuższy termin załatwienia sprawy przewidziany w k.p.a. to trzy miesiące. Nie usprawiedliwia tego fakt dużej liczby skarg w sprawie i wynikająca z niego ograniczona dostępność do akt administracyjnych, gdyż uciążliwy charakter sprawy obliguje organ do należytego działania. Organ mógł uzyskać kopie tych akt z sądu. W okresie stwierdzonej przewlekłości nie udało się organowi załatwić sprawy pomimo posiadanej wiedzy od 2003 r. Sprawa samowoli budowlanej nie była zawiła, a skarżącej zależało na jak najszybszym jej załatwieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do twierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, natomiast Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, iż w kontrolowanej przez niego sprawie przewlekłość postępowania nie była dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że w niniejszym stanie faktycznym istniały podstawy do uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na uwadze tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na treść art.174 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tym samym naruszenie prawa materialnego może przybrać jedną z dwóch wskazanych form: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego wymaga wykazania na czym polega błędna wykładania i jaka powinna być prawidłowa wykładania wskazanych przepisów.

Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do interpretacji jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny (jako całość) z danym zbiorem przepisów. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. Z kolei naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie "subsumcji", tj. wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada ustalonej hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu.

Skarga kasacyjna, aczkolwiek oparta o zarzut błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego w rzeczywistości nie dokonuje wykładni tych przepisów, jak również nie wskazuje jaka powinna być prawidłowa wykładania tych przepisów. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący właściwie kwestionuje dokonaną ocenę prawną ustalonego w sprawie stanu faktycznego, tym samym uzasadnienie zarzutu skargi nie koresponduje z samym zarzutem skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że jest on bezprzedmiotowy. Należy podkreślić, że dla stwierdzenia przewlekłości postępowania (bezczynności) nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie sądu, czy stwierdzona przewlekłość (bezczynność) miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie.

Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Okoliczności zaś sprawy, którą rozpatrywał Sąd Wojewódzki nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków, jak przedstawiono je w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie i prawidłowo ocenił, że występująca w sprawie przewlekłość postępowania nie miała cech rażącego naruszenia prawa. Dla dokonania oceny, czy przewlekłość postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa niezbędne jest uwzględnienie wszystkich okoliczności, które spowodowały, czy które wpłynęły na czas trwania przedmiotowego postępowania. W rozpoznawanej sprawie taką istotną okolicznością jest fakt składania przez skarżącą licznych wniosków oraz środków odwoławczych od tych wniosków zarówno w postępowaniu głównym, jak i w szeregu postępowań incydentalnych, rozpatrzenie których w istotny sposób wpływało na fakt, że rozpoznanie sprawy trwało tak długo. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wymienił postępowania wszczynane przez skarżącą. Oczywiście skarżąca w ramach obowiązującego stanu prawnego ma prawo do składania takich wniosków i środków odwoławczych od nich, ale korzystając z tego prawa należy mieć na uwadze, że wpływa to w bezpośredni sposób na bieg i czas trwania postępowania w sprawie. W takich okolicznościach zasadnie Sąd I instancji stwierdził przewlekłość postępowania, jednak postawienie organowi zarzutu, że przewlekłość postępowania miała cechy rażącego naruszenia prawa nie może być uznane za zasadne. O ile bowiem dla stwierdzenia przewlekłości postępowania nie są istotne przyczyny, powody, okoliczności, które ją spowodowały, to aby stwierdzić, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy rozważyć i ocenić wszystkie przyczyny i okoliczności, które wpłynęły na czas trwania postępowania.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.