Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 534/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 184, art. 204 pkt. 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 79 § 2, art. 84 § 1, art. 10 § 1, art. 136, art. 8, art. 107 § 3, art. 75
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149, art. 150 ust. 5, art. 156 ust. 1, art. 7, art. 134 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 88 ust. 5
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: § 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2025/12 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz R. D. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2025/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...]; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 4,5491 ha, położona w obrębie [...], gmina [...] (KW nr [...]) przejęta została z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa decyzją Wojewody [...] z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], pododcinek "C" od km 18+845 do km 38+900. Decyzja stała się ostateczna [...] 2012 r.

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej ustawa z 2003 r.), art. 132 ust. 1 i 1a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), w punkcie 1 ustalił odszkodowanie w kwocie 427.540,00 zł na rzecz R. D. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. W punkcie 2 decyzji Wojewoda zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu Wojewoda powołał art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r. Podał, że rzeczoznawca majątkowy sporządził na zlecenie operat szacunkowy, przyjął w nim podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Wskazał, że przyjęte do porównania nieruchomości stanowią nieruchomości nabywane pod drogi publiczne, położone na terenie województwa [...], wydzielone z niezabudowanych działek rolnych. Organ przywołał wyjaśnienie biegłego zawarte w operacie, że w zestawie cech przyjętych do analizy porównawczej nie uwzględnił powierzchni nieruchomości, gdyż kształt i powierzchnia występujących w obrocie drogowym nieruchomości nie stanowią niezależnych atrybutów charakteryzujących daną nieruchomość, decydujących o jej walorach, lecz są zależne od przebiegu projektowanego w ramach inwestycji drogowej pasa zajmowanego terenu. Wojewoda stwierdził, że operat sporządzono zgodnie z wymogami art. 134 ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.). Operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Pismem z 21 czerwca 2012 r. poinformowano strony o zebraniu całości materiału i możliwości zapoznania się z nim w siedzibie organu. Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości (art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r.), o czym świadczy pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 26 kwietnia 2012 r.

Dnia 5 lipca 2012 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo z 2 lipca 2012 r. złożone przez pełnomocnika skarżącego (wraz z pełnomocnictwem), podnoszące zarzuty do treści operatu szacunkowego.

W odwołaniu z [...] 2012 r. od decyzji z [...] 2012 r., pełnomocnik skarżącego wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie art. 10 kpa przez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego; art. 7 i 77 kpa przez pominięcie wnioskowanych przez stronę dowodów, mimo, że zostały złożone przed sporządzeniem projektu decyzji; art. 89 kpa przez pominięcie wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej; art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. przez przyjęcie, że nie doszło do wydania nieruchomości, co uzasadnia zwiększenie kwoty odszkodowania; art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy przez przyjęcie, że sporządzony na potrzeby sprawy operat szacunkowy jest zgodny z wymogami art. 134 ugn, podczas gdy opiera się on na jednym kryterium, pomijając pozostałe wskazane w art. 134 ugn, tj. dostępność komunikacyjna, walory użytkowe, sposób użytkowania. Pełnomocnik strony podniósł, że nie zgadza się z analizą rzeczoznawcy, który stwierdził, że na rynku lokalnym nie występowały transakcje nieruchomościami podobnymi. Strona wskazała przykłady takich transakcji.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2012 r.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ przywołał treść: art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z 2003 r.; art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 154 ust. 1, 2 i 3 ugn; § 36 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia z 2004 r.

Minister, wyjaśniając pojęcie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, wskazał że przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych lub ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Przyjęcie cen transakcyjnych determinowane jest przede wszystkim celem wywłaszczenia.

Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowi operat szacunkowy z 5 czerwca 2012 r., sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. Biegły wskazał, że zgodnie z opisem stanu nieruchomości na dzień jej przejęcia, działka nr [...] użytkowana była rolniczo i obsiana pszenicą. Na powierzchni ok. 0,25 ha znajduje się las brzozowy w wieku ok. 20 lat z drzewami o średnicy 20 cm i wysokości 15 m. Nieruchomość zlokalizowana jest w sąsiedztwie niezabudowanych nieruchomości rolnych, w znacznej odległości od miasta powiatowego Ostróda (około 15 km), w pewnym oddaleniu od zwartej zabudowy wiejskiej (powyżej 100 m). Nieruchomość położona jest na terenie, który nie jest objęty aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwaloną uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] 2009 r., nieruchomość położona jest na terenie projektowanej drogi krajowej [...] wraz z projektowanym węzłem komunikacyjnym - wariant I. Dla działki nr [...], z której wydzielono wycenioną nieruchomość, Sąd Rejonowy w Ostródzie prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W celu przeprowadzenia wyceny nieruchomości biegły dokonał analizy transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod budowę dróg różnej kategorii. Na lokalnym rynku rozumianym jako teren gmin Grunwald i Ostróda w ostatnich dwu latach zanotowano tylko dwie transakcje dotyczące nieruchomości pod budowę dróg. Ostatecznie analizą objęto teren województwa warmińsko-mazurskiego i sąsiadujące z nim obszary powiatów: ostrołęckiego, przasnyskiego i mławskiego z Województwa Mazowieckiego w ostatnich dwu latach, tj. 2010 i 2011 r. do daty wyceny. Teren ten stanowi wydzielony rynek regionalny. Na tak określonym rynku odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg, położonymi na obszarach rolnych. Wycena gruntu została przeprowadzona w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami w myśl przepisów rozporządzenia. S. J. wyjaśnił, że jako elementy stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji, wycenie podlegają także znajdujące się na gruncie naniesienia w postaci zasiewów pszenicy i zadrzewienia. Nie można ich wycenić łącznie z gruntem w podejściu porównawczym, gdyż nieruchomości z tego typu naniesieniami nie były w badanym okresie na lokalnym rynku przedmiotem transakcji. Z tego względu wydzielone zostały jako odrębne od gruntu składniki nieruchomości i oszacowane w podejściu kosztowym stosownie do § 22 ust. 2 rozporządzenia. Biegły wyjaśnił, że stan jesiennych zasiewów pszenicy ozimej obejmuje okres od rozpoczęcia prac agrotechnicznych do wysiewu nasion. Zadrzewienia znajdujące się na działce nr [...] to nasadzenia drzew brzozy o powierzchni ok. 0,25 ha w wieku ok. 20 lat, średnicy 20 cm i wysokości 15 m. Drzewa nie wytworzyły sortymentów użytkowych, dlatego ich wartość określona została w podejściu kosztowym z zastosowaniem metody kosztów odtworzenia i techniki wskaźnikowej jako iloczyn wskaźnika wartości kosztów poniesionych na założenie i pielęgnację 1 ha drzewostanu odczytanego z tablic wskaźników wartości drzewostanów opracowanych przez Instytut Badawczy Leśnictwa i ustalonego stopnia zadrzewienia (§ 22 ust. 4). Głównym kryterium doboru nieruchomości porównawczych było podobieństwo cech lokalizacyjnych w stosunku do terenów zabudowanych oraz zurbanizowanych (miast). Do cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogę S. J. zaliczył: lokalizację szczegółową - odległość od zwartej zabudowy (waga 45%) i lokalizacje ogólną - odległość od obszarów miast (waga 55%). Do końcowej analizy biegły przyjął 12 transakcji, których ceny wahały się od 8,72 zł/m2 do 20,00 zł/m2. Wartość 1m2 gruntu określono na kwotę 9,13 zł. Wartość gruntu oszacowano na kwotę 415.333,00 zł, wartość zasiewów na kwotę 9.313,00 zł, a zadrzewień na kwotę 2.894,00 zł. Łączną wartość działki nr [...] określono na kwotę 427.540,00 zł.

Minister wskazał, że biegły na stronie 15 operatu wyjaśnił, że głównym kryterium doboru nieruchomości porównawczych było podobieństwo cech lokalizacyjnych w stosunku do terenów zabudowanych i zurbanizowanych (miast). Do cech wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogę rzeczoznawca zaliczył lokalizację szczegółową (odległość od zabudowy) i lokalizację ogólną (odległość od obszarów miast). Do końcowej analizy biegły przyjął 12 transakcji.

W ocenie organu, analiza operatu szacunkowego z dnia 5 czerwca 2012 r. w konfrontacji z brzemieniem przepisów ugn i rozporządzenia, pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Biegły prawidłowo skorzystał z dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia i przyjął do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Odszkodowanie ustalono prawidłowo. Minister wskazał na niezasadność zarzutów odwołania, bowiem rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości uwzględnił wszystkie kryteria, o których mowa w art. 134 ust. 2 ugn i przeprowadził wnikliwą analizę rynku. Przy czym obowiązek uwzględniania cech wymienionych w ust. 2 art. 134 ugn nie jest jednoznaczny z uznaniem ich za cechy wpływające na wartość nieruchomości, o których jest mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, regulującego wycenę nieruchomości w podejściu porównawczym.

Minister wskazał, że ustawa nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Obowiązku tego nie można również wywieść z odesłania do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie obejmuje ono zasad prowadzenia procedury wywłaszczeniowej, a jedynie kwestie związane z procesem ustalenia odszkodowania. Również zarzut braku podwyższenia odszkodowania o 5% z tytułu wydania nieruchomości nie może zostać uwzględniony, gdyż z akt niniejszej sprawy nie wynika, by były właściciel złożył oświadczenie o wydaniu nieruchomości w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. Odwołujący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń, a z treści pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 26 kwietnia 2012 r. wynika jednoznacznie, że do dnia 26 kwietnia 2012 r. nie podpisano protokołów wydania nieruchomości dla działki nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie odszkodowania o 5%.

Według Ministra na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 10 kpa przez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi R. D. Pełnomocnictwo udzielone r.pr. A. C. wpłynęło do organu wojewódzkiego 5 lipca 2012 r. wraz z pismem z 2 lipca 2012 r., a zatem w dniu wydania decyzji Wojewody o ustaleniu odszkodowania. Nie można ustalić natomiast daty wpływu pisma do akt sprawy. Z rozdzielnika do decyzji z [...] 2012 r. wynika, że decyzję doręczono R. D. W ocenie organu odwoławczego doręczenie decyzji stronie, a nie pełnomocnikowi, nie spowodowało dla strony żadnych negatywnych konsekwencji.

Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stała się przedmiotem skargi R. D., reprezentowanego przez radcę prawnego A. C., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, pełnomocnik zarzucił naruszenie: art. 40 § 2 kpa przez brak doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi, mimo, że na dzień wydania decyzji i jej wysłania organ został zawiadomiony o ustanowieniu pełnomocnika; art. 7, 10 i 77 kpa przez pominięcie wnioskowanych przez stronę dowodów, mimo że zostały złożone przed sporządzeniem projektu decyzji; art. 89 kpa i art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. w zw. z art. 118 ust. 1 ugn przez pominięcie wniosku strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej; art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. przez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do wydania nieruchomości, podczas gdy faktycznie odwołujący wydał nieruchomość; art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r. przez przyjęcie, że sporządzony operat szacunkowy jest zgodny z wymogami art. 134 ugn, podczas gdy operat opiera się zasadniczo o jedno kryterium – położenia, pomijając pozostałe wskazane jako wytyczne w normie art. 134 ust. 2 ugn, a także ustala w nieznany stronie sposób kryterium odległości od obszaru zabudowanego, określający dowolną granicę 8 kilometrów, jako przesłankę do obniżenia wartości działki.

W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., że operat szacunkowy winien być uzupełniony o dokonanie korekty ze względu na cechę związaną z powierzchnią nieruchomości, a to wobec stwierdzenia przez rzeczoznawcę w operacie, że "przy wydzielaniu mniejszych nieruchomości pod drogę właściciele są skłonni akceptować niższe ceny transakcyjne niż przy dużych powierzchniach", co istotnie wpływać będzie na szacunek zważywszy, że działki przyjęte do porównań (poz. 7 i 11) są przeciętnie kilkaset lub kilka tysięcy razy mniejsze od nieruchomości wycenianej. Już z tego tylko powodu nie spełniają kryterium podobieństwa. Wskazał na konieczność pominięcia nieruchomości określonej w pkt. 12, bowiem transakcję zawarto przy rażąco niskiej cenie, a nadto nie są znane szczegółowe uwarunkowania dotyczące transakcji. Pełnomocnik podniósł, że konieczne jest wskazanie, w jaki sposób biegły dokonał oceny rynku lokalnego i regionalnego skoro w operacie znalazły się dane z zaledwie trzech powiatów, a ostatecznie rzeczoznawca przyjął transakcje z jednej gminy. W ocenie strony należało również uwzględnić cechy związane z wycenianą nieruchomością, która położona jest szczególnie korzystnie z uwagi na planowane przedsięwzięcie w pobliżu projektowanego węzła komunikacyjnego. Zarzucił, że oszacowanie wartości zasiewów i nawożenia opiera się na złych założeniach.

Minister w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe ustalenia, wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący i uczestnik postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 119 pkt 2, art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z art. 134 ust. 1 ugn wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Ustawodawca wskazał jednocześnie w ust. 2 tego artykułu, że przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości i aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ugn). Określając wartość wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organów, a jego wartość dowodowa może być w razie potrzeby weryfikowana. Sąd I instancji podkreślił, że na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznacza to obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej, jako określającej wartość nieruchomości (wyrok NSA z 13.9.2012 r. I OSK 2367/11, cbosa).

Dokonanie badania prawidłowości, a co za tym idzie i mocy dowodowej operatu szacunkowego, nie może polegać na stwierdzeniu jedynie, że przedłożony w sprawie operat sporządzony został zgodnie z art. 134 ugn i przepisami rozporządzenia, jak miało to miejsce w decyzji organu I instancji. Badania prawidłowości operatu szacunkowego nie stanowi, jak miało to miejsce w decyzji organu II instancji, przywołanie treści operatu szacunkowego i ogólnikowe stwierdzenie, że jego analiza w konfrontacji z brzmieniem przepisów ugn i powołanego rozporządzenia, pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, bowiem biegły skorzystał z dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia i przyjął do porównania transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Organ II instancji stwierdził w decyzji, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie kryteria, o których mowa w art. 134 ust. 2 ugn, bowiem na stronie 6 operatu znajduje się opis nieruchomości, w którym wskazany jest rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania; na tej samej stronie wskazano przeznaczenie planistyczne wycenianej działki aktualne na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, rzeczoznawca określił stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Jednocześnie organ stwierdził, że biegły przeprowadził wnikliwą analizę rynku, co jednak nie zostało przez organ wykazane. Minister podał, że głównym kryterium doboru nieruchomości porównawczych było podobieństwo cech lokalizacji.

Sąd I instancji zaznaczył że – jak wynika to z treści operatu – było to nie główne, a jedyne kryterium, jakie rzeczoznawca przyjął ustalając nieruchomości podobne. Minister nie ocenił, czy w świetle prawa przyjęcie jednego kryterium jest wystarczające dla uznania nieruchomości za podobne.

Organy z urzędu obowiązane są do badania prawidłowości sporządzonego operatu. Tymczasem w sprawie niniejszej, mimo zarzutów odwołania w tym zakresie, decyzja Ministra zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia wyrażające się w formule, że operat nie zawiera nieprawidłowości.

Operat szacunkowy podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale i materialnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że oceny wymaga również to, czy jest zupełny i logiczny. Tylko operat szacunkowy oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, ale także właściwym doborze nieruchomości podobnych i znajomości cech tych nieruchomości, które wpływały na poziom cen, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu I instancji, Wojewoda nie dokonał żadnej oceny przedłożonego operatu, stwierdzając jedynie, że jest prawidłowy, a Minister oceny takiej dokonał jedynie pobieżnie.

W sprawie niniejszej zastosowano § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Prawidłowo Minister stwierdził, że wobec przeznaczenia wycenianej nieruchomości na cele drogowe, należało zastosować powołany przepis.

Rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości zastosował podejście porównawcze z zastosowaniem metody porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i cechy tych nieruchomości. W tej sytuacji należało wziąć pod uwagę art. 4 pkt 16 ugn, zgodnie z którym, nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania i inne cechy wpływające na jej wartość.

W ocenie Sądu, organy nie dokonały oceny prawidłowości operatu szacunkowego z uwzględnieniem tego przepisu, który nie zawiera zamkniętego katalogu cech warunkujących podobieństwo. Z treści operatu wynika, że nieruchomości podobne ustalono z uwzględnieniem wyłącznie jednej cechy, tj. lokalizacji i ona stanowi wyznacznik wartości, co wprost wskazano w operacie. Rzeczoznawca majątkowy wytypował jako nieruchomości podobne nieruchomości położone w podobnej odległości, jak nieruchomość szacowana, od zwartej zabudowy i od obszarów miast. Zauważyć należy, że wśród tych nieruchomości praktycznie żadna nie jest porównywalna z nieruchomością wycenianą choćby pod względem obszaru. Nieruchomość wyceniana zajmuje powierzchnię 4,5491 ha, a nieruchomości poddane analizie, jako podobne mają powierzchnię: od 13 m2, przez 156 m2, 160 m2, 241 m2, 295 m2, 493 m2, 560 m2, 1.121 m2, 1.308 m2, aż do 2.092 m2. Przy czym trzy przyjęte do porównania mają powierzchnię 160 m2, 241 m2 i 1.183 m2. W ocenie Sądu, organ winien był dokonać analizy operatu w tym zakresie, a nie przywoływać jedynie twierdzenie biegłego, że było to główne kryterium doboru nieruchomości. To bowiem wynika z operatu. Na s. 11 operatu rzeczoznawca majątkowy wskazał, że skorzystał z unormowania zawartego w § 26 ust. 1 rozporządzenia. Tymczasem, w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, o czym mowa w powołanym przepisie, a zatem brak podstaw do jego zastosowania (wyrok NSA z 26. 10.2010 r., I OSK 43/10). W związku z tym organy winny były ocenić moc dowodową operatu szacunkowego również w tym zakresie, tj. zbadać, czy powyższe – na gruncie § 36 ust. 2 rozporządzenia – miało wpływ na określenie przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości. Brak oceny organu w tym zakresie stanowi uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że rzeczoznawca obszarem badania objął nie tylko województwo warmińsko-mazurskie, ale również trzy powiaty z województwa mazowieckiego.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie tej na organie nie spoczywał obowiązek przeprowadzenia z urzędu rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r., do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Przeprowadzenie rozprawy jest obligatoryjne w postępowaniu wywłaszczeniowym, na mocy art. 118 ust. 1 ugn. Nie oznacza to jednak, że organ nie powinien ustosunkować się do wniosku dowodowego strony w toku postępowania. Nie miało to wpływu na wynik sprawy, jak i fakt doręczenia decyzji organu I instancji stronie, z pominięciem pełnomocnika. Powyższe stanowi oczywiście naruszenie art. 40 § 2 kpa, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie pozbawiło to strony postępowania możliwości obrony praw, bowiem odwołanie zostało skutecznie wniesione.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu wydania decyzji przez Wojewodę w dyspozycji organu było już pismo procesowe pełnomocnika skarżącego. Pismo to, zawierające zarzuty w odniesieniu do operatu szacunkowego, winno było zostać przez organ wzięte pod uwagę przed wydaniem decyzji. Stwierdzenie organu II instancji, że nie można ustalić daty wpływu pisma do akt sprawy jest niezrozumiałe, bowiem strona wnosi pisma do organu. Tryb pracy organu i wewnętrzna organizacja urzędu nie może wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania. Działanie takie stanowi naruszenie art. 8 kpa. Niedopuszczalne jest ograniczanie stronie prawa do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w siedzibie organu, co wynika z zawiadomienia z [...] 2012 r. [...]. Strona w wyznaczonym terminie może zapoznać się materiałem dowodowym w siedzibie organu, ale wypowiedzieć się ma prawo wnosząc uwagi również na piśmie drogą pocztową. Skoro jeszcze dnia 2 lipca 2012 r. strona mogła wysłać za pośrednictwem operatora publicznego uwagi do zgromadzonego materiału dowodowego, pominięcie pisma pełnomocnika, narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy stanowi to uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sama informacja zawarta w piśmie Dyrektora Oddziału GDDKiA z [...] 2012 r., że do dnia [...] 2012 r. nie podpisano protokołów wydania nieruchomości m.in. dla działki nr [...] położonej w obrębie [...], Gmina [...], nie jest równoznaczna z niespełnieniem przesłanki określonej w art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. Pismo to nie zawiera informacji, czy właściciel wydał nieruchomość. W aktach sprawy brak pisma z [...] 2012 r. znak [...], w świetle treści którego można byłoby odczytywać odpowiedź z 26 kwietnia 2012 r.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ zgromadzi pełny materiał dowodowy, w tym niezbędny do oceny spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. Oceny całego materiału dowodowego organ dokona z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Decyzję organ uzasadni z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie:

- art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 lit. c ppsa przez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia:

- art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonując jedynie pobieżnej oceny operatu szacunkowego;

- art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. przez brak zebrania pełnego materiału dowodowego niezbędnego do oceny spełnienia przesłanek z art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r.;

- art. 107 § 3 kpa polegającego na braku uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami tego przepisu;

- art. 8 kpa polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 141 § 4 ppsa brak wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

Wskazując na powyższe naruszenia Minister wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

- zasadzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. D., reprezentowany przez r. pr. A. C., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101, 1529, z 2014 r., poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa okazał się nieusprawiedliwiony.

Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wynika, że sąd administracyjny I instancji, obowiązany jest ocenić sposób zastosowania przez organ administracji przepisów postępowania. Jest obowiązany ocenić w szczególności sposób zastosowania przepisów postępowania, regulujących dokonanie przez organ administracji ustaleń faktycznych. Wartość nieruchomości może określić tylko rzeczoznawca majątkowy (art. 7 ugn), sporządzając operat szacunkowy (art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ugn). Organ administracji publicznej obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa (nakazującego organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego), art. 7 kpa (nakazującego podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego) i art. 77 § 1 kpa (nakładającego na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego). Organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 kpa, w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 kpa, jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa; wyrok NSA z: 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629; 3.12.2013 r., II OSK 1611/12, cbosa). Organ może zwrócić się do rzeczoznawcy o uzupełnienie opinii bądź zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu operatu szacunkowego (P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012 s. 179-180).

W kontrolowanej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji, błędnie takich działań zaniechał. Jedynie po złożeniu oświadczenia przez skarżącego, że w opisie geodezyjnym pominięto drzewostan (brzoza) o pow. 25 arów, rzeczoznawca po ponownej wizji lokalnej uznał zastrzeżenie i sporządził nową wersję operatu, opatrując go tą samą datą wyceny "05.06.2012 r.", i zmienił wartość prawa własności szacowanej nieruchomości gruntowej z kwoty 425.188 zł na kwotę 427.540 zł (k. 49-66,41, 38, 19-37 akt Wojewody).

Błędne skarżący kasacyjnie podnosi, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie kryteria z art. 134 ust. 2 ugn a podważanie wiarygodności dowodu jakim jest operat szacunkowy nie może się odbywać przez proste stwierdzenie, że ze względu na powierzchnię działki nieodpowiednio dobrano transakcje porównawcze. Nietrafny jest pogląd autora skargi kasacyjnej, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok II OSK 1611/12).

Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa). Trafnie Sąd I instancji uznał, że operat w kontrolowanej sprawie nie jest należycie uzasadniony, a skarżący, na skutek wydania decyzji z [...] 2012 r. z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, na skutek nie rozważenia zastrzeżeń skarżącego w piśmie z 2 lipca 2012 r. (k. 5-9 akt Wojewody), nie mógł zadawać rzeczoznawcy pytań w trakcie rozprawy ani podnosić zastrzeżeń do operatu (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH BECK 2014 s. 380-383 nb 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999 s. 247 uw. 9) i nietrafnie został przez organy obu instancji uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2009 t. 1 s. 759 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak –op. cit. s. 380-382 nb 1, 3; Z. Janowicz – op. cit. s. 245 uw. 1). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r., I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r., II OSK 481/09, Lex 597629), czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r., II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r., II SA/Kr 19/10, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1224-1227, nb 3, 4; P. Daniel – op. cit., s. 178-183).

W świetle zarzutów zawartych w odwołaniu, wobec nie odniesienia się Wojewody do zarzutów zawartych w piśmie z 2 lipca 2012 r., Minister winien był zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii bądź rozważyć zlecenie innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego (art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 8 i 10 § 1 i art. 136 kpa), czego nie uczynił.

Potrzeba podjęcia takich działań wynikała również z tego względu, że choć rzeczoznawca majątkowy wskazał, że wziął pod uwagę przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 [zm. Dz.U. z 2005 r., nr 196, poz. 1628]) ze zmianami wprowadzonymi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 165, poz. 985, dalej nowelizacja lipcowa; s. 7 operatu datowanego "05.06.2012 r.; k. 19, 25 akt Wojewody), to w istocie zmian które weszły w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r. w operacie tym nie uwzględnił. Wszystkie nieruchomości przedstawione na s. 10 i 12 operatu są nieruchomościami nabytymi na cele przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne (rzeczoznawca wprost podnosi "przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia"; s. 9 i dalsze operatu), co zdaje się wskazywać, że rzeczoznawca majątkowy kierował się pierwotnym brzmieniem rozporządzenia z 2004 r., a nie powołanym w brzmieniu nadanym nowelizacją lipcową).

Wymóg ten był tym wyrazistszy, że zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 26.10.2010 r., I OSK 43/10; 17.11.2010 r., I OSK 95/10; 28.1.2011 r., I OSK 469/10; Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/106 (zwłaszcza cz. III pkt 4.2.1-4.2.4, wskazujący że zaniżenie należnej rekompensaty może być skutkiem niewłaściwego stosowania przepisów, nie zaś ich treści), jak i doktryna (J. Jaworski – op. cit. s. 1197-1198, nb 2), przeciwią się takiemu stosowaniu przepisów wykonawczych, które to przepisy wykonawcze dążą do takiego sposobu wyceny, by zminimalizować wysokość odszkodowania.

Przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., powołany na s. 11 operatu, nie ma zastosowania przy ustalaniu odszkodowań za grunty przejmowane pod drogi, ponieważ w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, o którym mowa w ust. 1 § 26 rozporządzenia z 2004 r. (wyrok NSA z: 26.10.2010 r., I OSK 43/10; cz. III pkt 4.2.3 uzasadnienia wyroku K 4/10).

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w zw. z art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r.

W orzecznictwie sadów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r., są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3.4.2012 r., II SA/Bk 768/11, Lex nr 1143482 z aprobującą glosą W. Sawczuka, ZNSA 2012/5/145; podobnie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Szczecinie z 2.11.2011 r., II SA/Sz 812/11, Lex nr 1153341; Olsztynie z 13.10.2009 r., II SA/Ol 757/09; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 7.12.2011 r., I SA/Wa 850/11, Lex nr 1150890; 8.11.2011 r., I SA/Wa 783/11, Lex nr 1094632; 18.3.2011 r., I SA/Wa 1664/10, Lex nr 1127348; wyrok WSA z w Gdańsku z 10.7.2013 r., II SA/Gd 101/13, cbosa).

W powołanych wyrokach trafne wskazuje się, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (wyrok II SA/Ol 757/09).

Postępowanie dowodowe w postępowaniu o ustalenie odszkodowania odbywa się na zasadach ogólnych. Na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne (tj. kpa i Ordynacji podatkowej), utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi (odpowiednio – na tle art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej; wyrok NSA z: 1.9.2008 r., II FSK 1541/06; uchwała 7 Sędziów NSA z 7.11.2010 r., I FPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/4; na tle k.pa – przykładowo – wyrok NSA z 6.9.2010 r., I OSK 1401/09; 6.9.2010 r., I OSK 1430/09).

Zagadnienie dopuszczalności każdego dowodu, nie będącego sprzecznym z prawem, jako przejawu rzetelności proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny. W szczególności w polskim systemie prawa nie obowiązuje formalna teoria dowodów (wyrok NSA z 9.3.1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989/1/33, akceptowany przez zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera, Kpa z orzecznictwem NSA, SN i TK, W.Pr.1995 s.165 t. 8; uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.10.2010 r., I FPS 1/10; odpowiednio- K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr.1989 t. 2 s. 412 uw.1). Legalna teoria dowodów nie obowiązuje w polskiej procedurze karnej, polskiej procedurze cywilnej ani w polskiej procedurze administracyjnej bądź sądowoadministracyjnej. Już pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.2.1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. 1983/10/49 ze zm.) utrwalonym był pogląd Sądu Najwyższego, z którego wynika, że przed Sądem ubezpieczeń społecznych dopuszczalne są wszelkie dowody nie zakazane przez prawo procesowe (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 4.3.1997 r., III Aua 105/97, Apel.W-wa 1997/2/7; wyrok SN z 25.7.1997 r., II UKN 186/97, OSNAP 1998/11/342; wyrok SN z 24.5.2001, PKN 413/00, Mo. Pr. 2001/22/1102= Rzeczpospolita 24-26.12.2001 s. C1, akceptowane przez A. Krajewskiego, Ubezpieczenie społeczne-praktyczne omówienie z orzecznictwem, WZPP 2002 s.173; wyrok SN z 3.11.1994, I PZP 45/94, OSNAP 1995/6/74, akceptowany przez J. Gudowskiego - PS 1998/4/81).

Już pod rządem Konstytucji PRL z 22.7.1952 r. (j.t. Dz.U. 7/76/36, zm. 2/80/81, 11/82/83, 39/83/175) Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z 10.6.1987 r., P 1/87 (OTK 1987 p.1, akceptowanym przez: T. Żyznowskiego, Cywilnoprawna problematyka ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości-wybrane zagadnienia, W-wa 1988 s. 55; K. Działochę i S. Pawelę, Orzecznictwo TK 1986-93 - wybór, opracowanie, piśmiennictwo, Wyd. Pr. IUSTITIA 1996 s. 129 i n., poz. 7; zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera - op. cit. s. 167 t. 17) orzekł, że przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.9.1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. nr 47, poz. 244) są niezgodne z przepisem art. 88 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99, dalej ugg) i art. 75 kpa. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu owego orzeczenia, że celem art. 88 ust. 1 ugg było umożliwienie repatriantom zaliczenia wartości pozostawionego mienia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali. Prawo repatrianta do zaliczenia tego mienia wynikało ex lege z art. 88 ust. 1 owej ustawy i nie wymagało żadnego dowodu do czasu złożenia wniosku o zaliczenie wartości tego mienia w sprawie wcześniej przezeń wszczętej o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego względnie nabycia państwowej nieruchomości. Prawo repatrianta realizowało się dopiero w konsekwencji wszczęcia takiego postępowania i jego zakończenia decyzją administracyjną. Wydanie decyzji musiało być poprzedzone postępowaniem według reguł kpa. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej - udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych środków (art.: 7, 75, 76 § 3 i art. 86 kpa). Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie wynikać może tylko z przepisów ustawowych (wyrok NSA z 13.9.2013 r., I OSK 787/12).

Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy i ewentualnie kiedy roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego zadania rozpoczęto. Poczynienie tych ustaleń pozwoli ocenić, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa nie został uzasadniony i nie jest usprawiedliowony.

Niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 kpa. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że tryb pracy i wewnętrzna organizacja urzędu nie mogła powodować negatywnych skutków dla strony przez nie rozpoznanie zarzutów pisma skarżącego z 2 lipca 2012 r. już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie odpowiadają wymogom art. 141 § 4 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.