Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 130/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skargi A Spółki z o. o. w [...] na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 24 listopada 2016 r., nr XXXIV/652/16 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla miasta Opola I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 w całości oraz § 4 w części, w jakiej dotyczy A Spółki z o. o. w [...] (obecnie w [...]), II. zasądza od Miasta Opola na rzecz strony skarżącej kwotę 797,00 zł (słownie złotych: siedemset dziewięćdziesiąt siedem 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Opola uchwałą z dnia 24 listopada 2016 r. Nr XXXIV/652/16 opublikowaną na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Opola w dniu 5 grudnia 2016 r. (zwana dalej "Uchwałą"), wydaną na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2015 r., poz. 139 z późn. zm. - dalej jako "u.z.z.w.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446 z późn. zm. – dalej jako "u.s.g.") odmówiła zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków na okres od 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r., zawartych we wnioskach różnych podmiotów, w tym m.in. (§ 2 Uchwały) we wniosku A sp. z o.o. z siedzibą w [...] (obecnie w [...]) - dalej określana jako skarżąca, Spółka lub Przedsiębiorstwo).

Po złożeniu przez skarżącą w dniu 21 października 2016 r. w Urzędzie Miasta Opola wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w Opolu, do którego dołączono: uzasadnienie wniosku, szczegółową kalkulację cen i stawek (tabele od A do H), taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, sprawozdanie finansowe za ostatni rok obrotowy oraz plan remontów i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na rok 2017 r., Prezydent Miasta Opola zlecił w dniu 26 października 2016 r. B Sp. z o.o. w [...] "wykonanie analiz i weryfikacji kosztów, określonych w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w. związanych ze świadczeniem usług wodociągowych i kanalizacyjnych", m.in. przez skarżącą.

W złożonej w dniu 9 listopada 2016 r. "Analizie i weryfikacji", w jej części III, zleceniobiorca zawarł ustalenia w zakresie: sprawdzenia wniosku o zatwierdzenie taryf pod względem kompletności, oceny kompletności uzasadnienia wniosku i załączników do wniosku, weryfikacji kosztów. W podsumowaniu stwierdził, że: 1) "sprawdzając dowody uzasadniające założenia (biegli) stwierdzili różnice (amortyzacja, podatek od nieruchomości), co każe sądzić, że nie stanowiły one racjonalnej podstawy sporządzenia wniosku. Nie został on sporządzony poprawnie, na podstawie realnych założeń, zasady zastosowane do przygotowania prognozowanych informacji finansowych nie są spójne z zasadami rachunkowości stosowanymi przy sporządzaniu historycznych sprawozdań finansowych, zawierających dane rzeczywiste; 2) ze względu na stwierdzone mankamenty uwzględnione w części III opracowania nie można uznać, że wniosek skarżącej jest kompletny i spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886 z późn. zm.) – dalej jako "rozporządzenie wykonawcze".

Dnia 8 listopada 2016 r. Prezydent Miasta Opola przedstawił projekt uchwały w sprawie odmowy zatwierdzenia ww. taryf, która w § 2 dotyczyła skarżącej, oraz uzasadnienie do tego projektu, w którym wskazał, że na podstawie dostarczonej dokumentacji zlecił niezależnemu podmiotowi weryfikację kosztów związanych ze świadczeniem usług przez przedsiębiorstwa oraz analizy, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 23 ustawy i w rozporządzeniu wykonawczym. Wskazał, że według biegłych wnioski taryfowe przygotowane przez wnioskodawców, w tym przez skarżącą, pod względem formalnym nie spełniają wymogów określonych w ustawie oraz w ww. rozporządzeniu.

W dniu 24 listopada 2016 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę odmawiającą zatwierdzenia wnioskowanych taryf, po wyrażeniu przez Komisję Infrastruktury (dnia 21 listopada 2016 r.) i przez Komisję Budżetową (dnia 17 listopada 2016 r.) opinii akceptujących przedłożony projekt uchwały.

Przedsiębiorstwo wnioskiem z dnia 16 grudnia 2016 r. wystąpiło do Wojewody Opolskiego o zbadanie zgodności z prawem powyższej uchwały, który we "Wskazaniu nadzorczym" z dnia 12 stycznia 2017 r. stwierdził, że jej wydanie nastąpiło z nieistotnym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu art. 24 ust. 5 u.z.z.w. oraz § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wskutek braku wskazania w treści lub uzasadnieniu uchwały szczegółowych przyczyn odmowy zatwierdzenia przedstawionych Prezydentowi Miasta taryf.

Po wezwaniu przez skarżącą Rady Miasta Opola do usunięcia naruszenia prawa, na które nie udzielono odpowiedzi, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się (po sprecyzowaniu na rozprawie) stwierdzenia jej nieważności.

W skardze zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 24 ust. 5 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) braku wskazania w treści albo co najmniej w uzasadnieniu uchwały przepisów prawa dotyczących sporządzania taryf, które zostały przez skarżącą naruszone przy sporządzaniu wniosku taryfowego; b) braku precyzyjnego wskazania, na czym polegało rzekome naruszenie prawa, a w konsekwencji przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodziła podstawa do odmowy zatwierdzenia taryf na zbiorowe odprowadzanie ścieków;

2) art. 24 ust. 4 u.z.z.w. poprzez jego niezastosowanie bądź nieprawidłową interpretację polegające na: a) pominięciu faktu, iż jeżeli to wójt (burmistrz, prezydenta miasta) sprawdza, czy taryfy i plany zostały opracowane zgodne z przepisami to przekazanie przez Prezydenta wniosku taryfowego strony oznaczało, iż nie zawiera braków formalnych; b) uniemożliwieniu skarżącemu ewentualnej korekty wniosku taryfowego oraz przedłożonych załączników.

Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca w uzasadnieniu wskazała, że uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu taryfy lub o odmowie jej zatwierdzenia należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Istnienie interesu prawnego po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w przypadku odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest potwierdzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1354/14 – wszystkie orzeczenia, dalej przywoływane, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca argumentowała, że ustawa w art. 20 ust. 2 nakazuje przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu rekompensować niezbędnymi przychodami wszelkie celowe koszty prowadzenia działalności. Odmowa zatwierdzenia taryf powoduje, iż świadczenie przez Spółkę usług, za które nie może pobierać opłat w wysokości gwarantującej pokrycie kosztów, będzie generowało ogromne straty. Ponieważ jest ona spółką prawa handlowego i jednocześnie spółką komunalną, to takie działanie jest niedopuszczalne i naraża Zarząd na odpowiedzialność z tytułu działania na szkodę spółki oraz naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Skarżąca wskazała na istotne znaczenie, dla oceny prawidłowości podjętej uchwały, przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w., zgodnie z którym rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Tymczasem skarżoną uchwałę podjęto bez podania jakichkolwiek merytorycznych argumentów, a także bez precyzyjnego wskazania podstawy prawnej do podjęcia uchwały o tej treści – nie wskazano przepisów, które zostały naruszone. Z utrwalonego orzecznictwa wynika natomiast, że podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi łączyć się ze stwierdzeniem, jaki konkretnie przepis prawa taryfy naruszają, przy czym chodzi tutaj o przepisy dotyczące sporządzania taryf (wyrok z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 521/12). W skarżonej uchwale takiego stwierdzenia brak, jedynie w uzasadnieniu projektu tej uchwały wskazano, iż "Po analizie materiałów biegli stwierdzili, że wnioski taryfowe przygotowane przez ww. przedsiębiorstwa pod względem formalnym nie spełniają wymogów określonych w ustawie oraz w ww. rozporządzeniu". W ocenie skarżącej oparcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf na przesłance tak ogólnej, jak ta wskazana w uzasadnieniu projektu uchwały, narusza prawo, albowiem taka odmowa wymaga od rady wykazania niezgodności z konkretnymi przepisami, tj. przepisy te muszą być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały, a uzasadnienie to powinno precyzyjnie wskazywać, na czym polega rzekome naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2420/10). Uchwała podejmowana na podstawie art. 24 ust. 5 u.z.z.w. nie ma charakteru uznaniowego, gdyż odwołanie się do kryterium zgodności z prawem nie może być uznane za przyznanie organowi swobody co do zastosowania lub wyboru skutków prawnych (wyrok z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 312/08). Z uwagi na brak jakiegokolwiek uzasadnienia w uchwale motywów jej podjęcia należy przyjąć, że organ w żaden sposób nie wykazał, iż taryfy, których akceptacji odmówiono, zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa. W niniejszej sytuacji ani sama uchwała, ani uzasadnienie projektu uchwały nie stwierdzają, że do takiego naruszenia doszło, gdyż wskazano jedynie na braki formalne wniosku (uzasadnienie Prezydenta Miasta do projektu uchwały). Tymczasem blankietowy charakter normy zawartej w przepisie art. 24 ust. 5 u.z.z.w. prowadzi do stwierdzenia, że powołanie się przy odmowie zatwierdzenia taryf jedynie na ten kompetencyjny przepis nie może być uznane za wystarczające. Podstawę dla podjęcia takiej uchwały stanowić powinna nie tylko powyżej wskazana norma prawna, ale również inny przepis lub przepisy prawa materialnego, których naruszenie świadczyłoby o sporządzeniu taryf niezgodnie z prawem (wyrok z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 698/14). Jak wskazuje orzecznictwo, ocena taryf musi opierać się ściśle na ocenie ich zgodności z prawem, nie może być dowolna i arbitralna. Wyłącznie więc naruszenie przepisów dotyczących sporządzania taryf może skutkować odmową ich zatwierdzenia (wyroki NSA z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 279/08 i z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 4/11; wyrok z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 373/08). Zdaniem skarżącej, wniosek taryfowy przez nią sporządzony spełniał wszystkie wymogi stawiane przez ustawodawcę: dochowano trybu złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf, spełniał on wszelkie warunki formalne stawiane przez przepisy ustawy i rozporządzenia. Również kontrola merytoryczna wniosku nie wskazuje na dopuszczenie się przez spółkę naruszenia prawa przy opracowaniu taryf oraz w załączonym do wniosku wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 24 ust. 4 u.z.z.w. skarżąca podniosła, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Zgodnie z treścią uzasadnienia projektu przedmiotowej uchwały odmowa zatwierdzenia taryf została oparta na rzekomych brakach formalnych wniosku taryfowego, jednak braków tych w żaden sposób nie określono, prezydent Miasta Opola nie zażądał od Spółki żadnych wyjaśnień czy też dodatkowych dokumentów, a także nie wezwał jej do usunięcia rzekomych braków formalnych. Skoro wniosek został Radzie Miasta przedstawiony, to w ocenie skarżącej spełniał wszystkie wymogi prawem przewidziane a argumentacja organu jest sprzeczna ze stanem faktycznym i prawnym, co dowodzi rażącego naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały. O ile stwierdzono jedynie uchybienia formalne (jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu uchwały), to strona powinna mieć możliwość ewentualnej korekty wniosku taryfowego oraz załączników do tegoż wniosku, czego jej pozbawiono. W piśmiennictwie wskazuje się na potrzebę takiego działania stwierdzając, że organ wykonawczy gminy ma prawo żądać wszelkich wyjaśnień i dokumentów księgowych niezbędnych z punktu widzenia oceny prawidłowości sporządzenia taryf (Ł. Ciszewski, Zasady weryfikacji i zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków — Zarys problematyki, www.repozytorium.amu.edu.pl). Jeśli więc w oparciu o dokumenty przedstawione przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne organ gminy powziął wątpliwości co do celowości poniesienia części kosztów rzutujących na wysokość opłat za wodę, winien domagać się od przedsiębiorstwa przedłożenia materiałów źródłowych (wyrok z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 675/06).

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie podnosząc, że organ wykonawczy przedstawiając projekt uchwały oparł się na analizach sporządzonych przez biegłych rewidentów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych, sporządzania analiz i ekspertyz ekonomiczno-finansowych i na tej podstawie uznał, że taryfy sporządzone zostały niezgodnie z prawem, w szczególności z przepisami Ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego, jak również, że niecelowe jest poniesienie opisanych w nich kosztów. Do projektu uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf wraz z uzasadnieniem dołączono, oprócz wniosków o zatwierdzenie taryf, także analizę biegłych rewidentów. Z analizy tej wprost wynika, w jakim miejscu taryfy zostały przygotowane w sposób sprzeczny z prawem, jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone. Wskazano zatem na naruszenie prawa przy sporządzaniu wniosku, taryf oraz uzasadnienia do wniosku. Projekt uchwały wraz z przedłożonymi dokumentami był omawiany na posiedzeniach Komisji Infrastruktury oraz Komisji Budżetowej Rady Miasta Opola, których członkowie jednogłośnie wnosili o przyjęcie projektu uchwały. Na sesji Rady Miasta radni dodatkowo zadawali pytania przedstawicielom Prezydenta Miasta i uzyskiwali na nie odpowiedzi. Powołując się na wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12 pełnomocnik wskazała, że Rada zatwierdza tylko taryfy pozytywnie zweryfikowane przez wójta (tu: prezydenta), zaś odmawia ich zatwierdzenia, gdy w ocenie organu wykonawczego taryfy sporządzone zostały niezgodnie z przepisami prawa. Sprzeczność z prawem taryf objętych wnioskiem Przedsiębiorstwa jest faktyczna i została sprawdzona i ustalona, w tym na podstawie załączonych do projektu uchwały dokumentów w postaci wzmiankowanej "Analizy i weryfikacji" sporządzonej przez biegłych rewidentów oraz opinii dwóch związków zawodowych. Pełnomocnik zwróciła uwagę, że jedynie istotne naruszenia prawa skutkują nieważnością uchwały. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia. Dlatego też, nawet gdyby przyjąć, że zaskarżona uchwała zawiera niepełną podstawę prawną, to brak byłoby podstaw do jej unieważnienia. To stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki: z dnia 15.01.2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12; z dnia 13.10.2016 r., sygn. akt II SA/Go 688/16; 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i należało ją uwzględnić.

Przedmiotowa skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, j.t.), zwanej dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie może być złożone w każdym czasie).

Zaskarżona uchwała w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej określana jako "P.p.s.a.", inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1354/14, zatwierdzenie taryf przez radę gminy jest władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Również w wyroku NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1152/16 stwierdzono, że skoro na podstawie taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, to jej zatwierdzenie oddziałuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie. Oznacza to, że uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu omawianej taryfy lub o odmowie jej zatwierdzenia należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób niepodporządkowanymi jej funkcjonalnie.

Spełniona została także przesłanka w postaci bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem takie wezwanie do właściwego organu, tj. Rady Miasta Opola, skarżąca złożyła w dniu 23 grudnia 2016 r. a organ odpowiedzi nie udzielił.

Skuteczne wniesienie skargi w omawianej tu sprawie wymaga jednak spełnienia dalszych przesłanek o charakterze podmiotowym. Stosownie bowiem do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone zgodnie z wymaganiami przepisu szczególnego. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów P.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Zatem w odniesieniu do uchwał organów gmin przesłanki podmiotowe wniesienia skargi określa przywołany wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Zestawienie tej regulacji z treścią art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia.

Kwestia istnienia interesu prawnego po stronie podmiotów takich jak skarżąca i w tożsamych rodzajowo sprawach była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2020/14 stwierdził, że "Podmiot, zobowiązany do opracowania taryf za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, poddania ich kontroli wstępnej wójta a następnie kontroli i zatwierdzenia przez radę gminy, posiada legitymację skargową do zaskarżenia uchwały odmawiającej zatwierdzenia tych taryf". O tym, czy jednostka (osoba prawna) ma w sprawie ze skargi na podstawie 101 u.s.g. interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego (ustrojowe, materialnoprawne, procesowe). Przepis tej gałęzi prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Ustawodawca przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy). Realizację tego obowiązku można zatem traktować jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 12 u.z.z.w. poprzez "taryfę", o której mowa w jej art. 24 ust. 1, należy rozumieć zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Zatem na podstawie taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, a to powoduje, że jej zatwierdzenie (lub odmowa zatwierdzenia) oddziałuje na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie.

Podzielając przedstawione stanowisko i uzasadniającą je argumentację Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że skarżąca posiada interes prawny we wniesieniu skargi, a zatem zaszły podstawy do jej merytorycznego rozpoznania.

Postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa, składany wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia w życie taryf (art. 24 ust. 2 u.z.z.w.). Przepisy ustawy obligują przedsiębiorstwo do dołączenia do wniosku dokumentów, w postaci szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz aktualnego planu (art. 24 ust. 3). Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały sporządzone niezgodnie z przepisami. Wskazać trzeba, że regulacje art. 24 u.z.z.w., wedle intencji ustawodawcy, mają chronić interesy odbiorców usług świadczonych przez przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjne, a ochrona ta ma zapobiec nadmiernemu i nieuzasadnionemu wzrostowi cen za usługi świadczone przez wskazane przedsiębiorstwa. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepisy te rozpatrywane w płaszczyźnie relacji pomiędzy podmiotem administrującym a podmiotem administrowanym zawierają normy kompetencyjne uprawniające radę gminy do konkretnego działania (zob. M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 58 i s. 60). Aby umożliwić organom gminy realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat ustawodawca powierzył tym organom kompetencje do zatwierdzania taryf stosowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Procedura zatwierdzania taryf obejmuje określone ustawowo etapy postępowania: 1) opracowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie; 2) dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf – art. 24 ust. 4 u.z.z.w.; 3) zatwierdzenie taryf przez radę gminy - art. 24 ust. 5 ustawy i 4) ogłoszenie taryf.

Sama kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie, co wynika z art. 24 ust. 4 u.z.z.w., organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 (czyli koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy) pod względem celowości ich ponoszenia. Przy czym, jak to wynika z art. 20 ust. 5 tej ustawy, ww. ewidencja księgowa powinna w szczególności umożliwiać m.in. wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf, ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednim roku obrachunkowym. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga w sposób ostateczny o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 u.z.z.w.). Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005r., II OPS 1/05, użytemu w art. 24 ust. 1 i 3 u.z.z.w. terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Sprawa taryfy może być zatem rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym przypadku rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf. Realizację tego obowiązku trzeba zatem traktować, jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a zatwierdzanie omawianej taryfy cen i opłat przez radę gminy jest władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 in fine u.z.z.w., przesłankę podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf stanowi sporządzenie ich niezgodnie z przepisami. W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie ma prawidłowe odczytanie znaczenia tej normy prawnej, jako wskazanej podstawy prawnej zaskarżonej uchwały. Przepis ten, jak słusznie podniesiono w skardze, ma blankietowy charakter. Cechą takich przepisów jest to, że zaistnienie określonych skutków prawnych wiążą one z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Przepisy blankietowe nie rozstrzygają zatem samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień innych przepisów. W niniejszym przypadku przepis art. 24 ust. 5 ustawy kreuje po stronie rady gminy kompetencję do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf. O tym, w jakich okolicznościach może dojść do odmowy zatwierdzenia taryf, powołany przepis nie stanowi w sposób bezpośredni, lecz uzależnia podjęcie takiej uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. Dla oceny, że doszło do spełnienia tej przesłanki, konieczne jest zatem sięgnięcie do przepisów, które wyznaczają standardy, według których taryfy mają być sporządzone. W samym art. 24 ust. 5 u.z.z.w. ustawodawca nie wskazuje konkretnie, o jakie przepisy chodzi. W konsekwencji takiej techniki prawodawczej, podjęcie przez radę uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi się łączyć ze stwierdzeniem, jaki przepis prawa taryfy naruszają, przy czym chodzi tu o przepisy dotyczące sporządzania taryf.

Jak z powyższego wynika, podstawę do podjęcia przez radę gminy (radę miasta) uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf stanowi nie tylko przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w., ale także wymagający współzastosowania inny przepis lub przepisy, których naruszenie świadczy o sporządzeniu taryf niezgodnie z przepisami.

Pogląd, że podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi opierać się na stwierdzeniu naruszenia przy ich sporządzaniu określonych, konkretnych przepisów, jest w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 132/16; NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08; z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2199/12; z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt 2199/12; z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3471/16). Równocześnie w tym ostatnim wyroku Sąd jednoznacznie wskazał na istotne naruszenie prawa przy podjęciu uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf w sytuacji, gdy rada gminy (tu: rada miasta) nie wskazała, które normy prawne i w jaki sposób zostały naruszone. Zdaniem tego Sądu, przepisy te należy wskazać w podstawie prawnej i w uzasadnieniu uchwały. Tylko wtedy możliwe jest dokonanie kontroli legalności podjętej uchwały, do takiej kontroli nie są wystarczające materiały związane z procedurą przygotowywania i podejmowania uchwały. W tymże wyroku wskazano nadto, że wymóg uzasadnienia uchwały może wynikać wprost z przepisów prawa (np. na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywał prawny wymóg uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutów) albo wynikać z zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP. Wynika on także z przepisu § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Kwestia, czy ta uchwała ma charakter uznaniowy czy też nie, jest w tej sprawie pozbawiona znaczenia prawnego.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie istnieje pełna zgodność co do tego, że obowiązek wskazania przepisów, które naruszono przy sporządzaniu taryf wynika wprost z art. 24 ust. 5 u.z.z.w. (odmówić zatwierdzenia taryf można tylko wtedy, gdy sporządzono je niezgodnie z przepisami). Skoro bowiem możliwość odmowy zatwierdzenia taryf zależy od stwierdzenia niezgodności ich sporządzenia z przepisami, to przepisy te muszą być wyraźnie wskazane – w samej treści lub w uzasadnieniu uchwały, które może mieć formę załącznika do uchwały i stanowić jej integralną część (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1824/08). Podobnie w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3471/16 NSA stwierdził, że "Rada Gminy w uchwale obowiązana była wskazać, które normy prawne i w jaki sposób zostały naruszone. To powinno być przez Radę jednoznacznie stwierdzone i w sposób niezbity wykazane w uzasadnieniu uchwały". Naruszone przy sporządzaniu taryf przepisy powinny być skonkretyzowane i szczegółowo uzasadnione w uchwale, a to wobec blankietowego charakteru przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 1144/16).

W świetle przedstawionych judykatów nie budzi wątpliwości taka wykładnia art. 24 ust. 5 u.z.z.w., zgodnie z którą w uchwale odmawiającej zatwierdzenia taryf organ stanowiący winien wskazać, które normy prawne obowiązujące przy sporządzaniu taryf i w jaki sposób zostały naruszone. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie zawiera – w tym jej § 2 dotyczący skarżącej Spółki - wskazania, jakie konkretne przepisy i w jaki sposób zostały naruszone w przedłożonych przez skarżącą do zatwierdzenia taryfach. Jest to okoliczność bezsporna, podobnie jak to, że uchwała powyższa nie zawiera uzasadnienia ani załącznika do niej, w których okoliczności te byłyby wykazane. Przepisu, który wprost odnosiłby się do sytuacji prawnej i faktycznej, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie i został naruszony przedstawionymi taryfami, Rada Miasta Opola nie wskazała. W podstawie prawnej uchwały nr XXXIV/652/16 z dnia 24 listopada 2016 r. powołany został jedynie przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że przyczyny odmowy zatwierdzenia wnioskowanych taryf (tj. naruszenie konkretnych przepisów prawa) wynikają ze zgromadzonej dokumentacji poprzedzającej podjęcie uchwały, a mianowicie ze sporządzonej na zlecenie Prezydenta Miasta przez podmiot zewnętrzny (osoby o uprawnieniach biegłych rewidentów) "Analizy i weryfikacji" z dnia 9 listopada 2016 r. (notabene takiego bezpośredniego odesłania do tego dokumentu w treści zaskarżonej uchwały brak). Koncepcja organu oznaczałaby w istocie, że to podmiot zewnętrzny rozstrzyga, czy taryfy należy zatwierdzić czy też nie, zaś rola organów gminy, w tym prezydenta, który jako organ wykonawczy obowiązany jest przecież dokonać weryfikacji przedstawionych taryf, sprowadzona byłaby do bezkrytycznej akceptacji wniosków przedstawionych przez opiniujących. W orzecznictwie wprost wskazuje się - a pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela - że do przeprowadzenia kontroli legalności podjętej uchwały nie są wystarczające materiały związane z procedurą przygotowywania i podejmowania uchwały (por. cyt. wyżej wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1824/08). Zatem już tylko z tego powodu nie sposób zgodzić się z organem, że braki w przytoczeniu przepisów prawa, jakie miały zostać naruszone przez skarżącą, mogą być sanowane poprzez istnienie określonych materiałów źródłowych, które na takie naruszenie wskazują. Przy czym wskazać należy, że jak to wynika z przedłożonego przez Prezydenta Miasta uzasadnienia projektu uchwały z dnia 8 listopada 2016 r., motywy jego stanowiska wyraziły się w lakonicznym stwierdzeniu – poprzedzonym wskazaniem na wspomnianą "Analizę i weryfikację" - że wnioski taryfowe przygotowane przez przedsiębiorstwa (w tym przez skarżącą) pod względem formalnym nie spełniają wymogów określonych w ustawie oraz rozporządzeniu. Niewątpliwie tak szczątkowe uzasadnienie stanowiska organu wykonawczego, którego rolą jest sprawdzenie, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z prawem, oraz dokonanie weryfikacji kosztów z art. 20 ust. 4 u.z.z.w. pod względem celowości ich ponoszenia, nie odpowiada wymogowi wskazania konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało. Zauważyć też trzeba, że organ wykonawczy przedkładając w dniu 8 listopada 2016 r. uzasadnienie projektu uchwały z powołaniem się na treść "Analizy", która – co istotne – została sporządzona w dniu 9 listopada 2016 r., w istocie antycypował stanowisko opiniujących (twierdząc, że bazował na telefonicznych informacjach).

W realiach tej sprawy niewskazanie przez Radę Miasta Opola w skarżonej uchwale (przy braku jej uzasadnienia) konkretnego przepisu prawa, który został naruszony i w czym to naruszenie się przejawiało (takim samym brakiem jest obarczone także uzasadnienie projektu uchwały, gdyż absolutnie niewystarczające jest ogólne powołanie się na naruszenie przepisów ustawy i rozporządzenia) sprawia - przy uwzględnieniu przedstawionego powyżej sposobu wykładni art. 24 ust. 5 u.z.z.w. – że niewątpliwie narusza ona prawo. Zdaniem Sądu, naruszenie to ma charakter istotny, albowiem w istocie uchwała o treści przytoczonej na wstępie (przy braku jej uzasadnienia i równoczesnym szczątkowym uzasadnieniu projektu uchwały) narusza w wyraźny sposób treść będącego materialnoprawną podstawą uchwały przepisu art. 24 ust. 5 u.z.z.w. Za takim rozumieniem omawianego naruszenia opowiadają się sądy administracyjne w przywołanych powyżej wyrokach podkreślając blankietowy charakter tej normy prawnej i wynikającą stąd konieczność jednoznacznego i precyzyjnego określenia, które przepisy, przy sporządzaniu projektu taryf, zostały naruszone. Uzasadnienie, zwłaszcza w przypadku oparcia uchwały na przepisie o blankietowym charakterze, należy uznać za obligatoryjny element uchwały. Brak takiego uzasadnienia ogranicza możliwość sprawdzenia, czy istotne w sprawie kwestie zostały rozważone. Jeśli nie są znane przesłanki podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, Sąd nie może dokonać prawidłowej, zgodnej z wymogami prawa, oceny legalności tego aktu, nie są bowiem jasne przyczyny wyrażonej odmowy. Dlatego Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru wypowiedzianego we "Wskazaniu nadzorczym" z dnia 12 stycznia 2017 r., że stwierdzony brak uzasadnienia uchwały należy uznać za nieistotne naruszenie prawa. Skoro przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. nie stanowi dostatecznej podstawy do podjęcia uchwały w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf, a rada gminy (miasta) może uznać sporządzenie taryf za naruszające przepisy, to stanowisko w tym zakresie decyduje o udzielonej odmowie, musi zatem zostać zawarte w uchwale organu (jej uzasadnieniu). Tego nie można domniemywać, ani, co ponownie należy podkreślić, zastąpić materiałami źródłowymi związanymi z procedurą przygotowania i uchwalenia uchwały. W takim przypadku ocena legalności zaskarżonej uchwały oznaczałaby konieczność sięgania przez Sąd do treści sporządzonej "Opinii i weryfikacji" i de facto oznaczałaby zastępowanie rady gminy w ocenie prawidłowości przygotowanych taryf. Przedmiotem kontroli Sądu nie są jednak taryfy, lecz uchwała organu gminy. Dlatego w przypadku takim jak w kontrolowanej sprawie wyrazem stanowiska właściwego w sprawie organu jest, zdaniem Sądu tu orzekającego, wyłącznie uchwała (jej uzasadnienie) i zawarte w niej treści, przede wszystkim wskazanie przepisów, które przy sporządzaniu taryf zostały naruszone oraz sposobu tego naruszenia. Rozwiązanie takie w konsekwencji usuwa stan, w którym uchwała nie poddaje się ocenie co do jej zasadności i prawidłowości.

Nie sposób też zgodzić się z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, jeśli obiektywnie w porządku prawnym istnieje przepis prawa, który daje podstawę do jej podjęcia. Przytaczany na potwierdzenie tego stanowiska wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 stwierdzający, że jeśli wskazano błędną lub niedokładną podstawę prawną uchwały, to nie jest to podstawa do stwierdzenia jej nieważności, o ile istnieje przepis umocowujący do jej podjęcia, nie może mieć zastosowania do stanu faktycznego tej sprawy. Przepisy będące formalną podstawą do podjęcia uchwały zostały przez Radę Miasta Opola prawidłowo przytoczone, ale rzecz w tym, że ze względu na szczególną konstrukcję art. 24 ust. 5 u.z.z.w. będącego podstawą do merytorycznego stanowiska organu (przepis blankietowy) należało wskazać i określić konkretne przepisy prawa, których naruszenie (co winno być wskazane przez organ stanowiący) daje podstawę do odmowy zatwierdzenia taryf. Tego w skarżonej uchwale niewątpliwie brak.

Dostrzegając istniejące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności co do roli organu stanowiącego przy podejmowaniu uchwał w przedmiocie zatwierdzenia taryf Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę opowiada się za stanowiskiem, wedle którego rada gminy ma uprawnienia kontrolne, a więc merytoryczne, a jej rola nie sprowadza się jedynie do akceptacji, bądź nie, przedłożonego projektu uchwały. Z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. stanowiącego, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, czyli koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy, pod względem celowości ich ponoszenia, nie wynika, aby rada gminy przed podjęciem uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, a więc o jej zatwierdzeniu albo o odmowie jej zatwierdzenia, nie mogła kontrolować taryfy w tym samym zakresie. Z art. 20 ust. 4 u.z.z.w. określającego zasady sporządzania taryf wynika, że podstawą określenia taryfy są niezbędne przychody po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług. Z kolei zasady ustalania niezbędnych przychodów są określone w art. 20 ust. 4 tej ustawy. Sporządzenie taryfy z naruszeniem tych zasad oznacza sporządzenie jej niezgodnie z przepisami. Rada gminy jest więc uprawniona, wręcz zobowiązana, do oceny, czy przedstawione jej do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.z.z.w. Rolą rady gminy nie jest jedynie zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia taryfy zgodnie z wnioskiem organu wykonawczego gminy. W przekonaniu Sądu jest ona zobowiązana do kontrolowania czynności wykonanych przez organ wykonawczy gminy, o których mowa w art. 24 ust. 4 ustawy. Odmienna wykładnia czyniłaby kompetencje rady gminy iluzorycznymi.

Przedstawione stanowisko nie pozostaje w opozycji do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 1151/16 wskazującego na przekroczenie przez radę gminy kompetencji określonych w art. 24 ust. 1 i 5 u.z.z.w. w sytuacji, gdy rada dokonała merytorycznej zmiany w zakresie wysokości stawek. Istotnie, taka kompetencja do zmiany stawek ze wskazanego art. 24 ust. 1 u.z.z.w. nie wynika, jednak czym innym jest sytuacja wyjścia poza uprawnienia przewidziane w art. 24 ust. 1 ustawy, a czym innym merytoryczna kontrola wniosku przedłożonego przez organ wykonawczy gminy, czemu rada obowiązana jest dać wyraz w uzasadnieniu uchwały. Za przyznaniem radzie gminy realnych kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zatwierdzenia taryfy opowiedział się NSA w uzasadnieniu uchwały z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 1/05 stwierdzając, że w pierwszej kolejności organ wykonawczy gminy sprawdza, czy przedstawione do zatwierdzenia taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje przyjęte przez przedsiębiorstwo koszty pod względem celowości ich ponoszenia. Końcowym etapem postępowania jest zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, co oznacza, że rada gminy w sposób ostateczny rozstrzyga o prawidłowości opracowanej przez przedsiębiorstwo taryfy. W związku z tym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela przeciwnego w tym zakresie poglądu przytoczonego przez organ w ślad za stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2306/12, gdyż wówczas rola organu stanowiącego gminy byłaby zredukowana do powielenia stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta), co w istocie podważałoby sens regulacji zawartej w art. 24 ust. 1 u.z.z.w. (skoro o zatwierdzeniu taryf, bądź nie, de facto decydowałby wójt/burmistrz/,prezydent). Taka koncepcja nie wpisuje się również w istotę władczego charakteru działań organu stanowiącego, o jakim była mowa wyżej.

Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania Sąd stwierdza, że w sytuacji, gdy objęta skargą uchwała nie wskazuje na motywy odmowy i nie zawiera wskazania w podstawie prawnej ani w jej treści (przy równoczesnym całkowitym braku uzasadnienia), jakie przepisy zostały naruszone przy sporządzaniu taryf, to narusza powołany w jej podstawie przepis art. 24 ust. 5 u.z.z.w. w sposób istotny, uniemożliwiając w istocie dokonanie sądowej kontroli pod względem merytorycznym. Powyższe przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 §1 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.) uwzględniając kwotę 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.