Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1107/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Piotr Fronc NSA Joanna Tuszyńska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. R. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 3 listopada 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) oraz. art. 80 ust.2 pkt 1i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U.

z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości M. D., miasto M. D., woj. [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 29 września 2020 r. ustalono, że na działkach nr [...], [...], [...], [...] w M. D. prowadzona jest budowa ogrodzenia składającego się z betonowego murka o zmiennej wysokości od 0,63 m do 1,42 m oraz metalowych słupków, pomiędzy którymi częściowo zamontowane są metalowe panele. Maksymalna wysokość przedmiotowego obiektu wynosi 2,20 m. Inwestorem przedmiotowych robót jest Firma A

Organ uznał, że przedmiotowy obiekt stanowi ogrodzenie oddzielające od siebie sąsiednie działki ewidencyjne, brak podstaw do zakwalifikowania go jako muru oporowego, gdyż nie spełnia funkcji konstrukcji oporowej. Budowa ogrodzeń, o których mowa w art. art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest wyjęta spod reglamentacji tej ustawy i nie ma obowiązku badania jej legalności przez organ nadzoru budowlanego. Powyższe czyni sprawę bezprzedmiotową.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 9 w zw. z art. 11 K.p.a., art. 105 K.p.a. Zdaniem skarżącego sprawa dotycząca budowy muru oporowego nie została dostatecznie przez organ wyjaśniona, materiał dowodowy nie został prawidłowo zebrany i oceniony, decyzja nie została należycie uzasadniona. Ponadto sprawa dotycząca zagospodarowania wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu inwestycji nie została w ogóle przez organ rozpoznana, mimo iż była przedmiotem kontroli i postępowania prowadzonego przez organ.

Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 lipca 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia "ogrodzenia" i "muru oporowego". Definicję muru oporowego zawiera natomiast encyklopedia "Architektura i budownictwo" autorstwa W. S., zgodnie z którą pod pojęciem muru oporowego rozumie się "mur pionowy lub nachylony wykonany z cegły, kamienia, betonu lub innego materiału o odpowiedniej wytrzymałości, umacniający uskok terenu lub podcięcie stoku albo stanowiący zewnętrzną obudowę tarasu ziemnego, powstrzymujący sobą poziome lub ukośne parcie mas ziemi". Mur oporowy to zatem taka konstrukcja, która ma za zadanie uniemożliwić osuwanie się gruntu wyżej położonego na tereny położone poniżej.

Na podstawie analizy dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z dnia 29 września 2020 r. organ ocenił, że przedmiot postępowania nie służy zabezpieczeniu mas ziemi z terenów o różnych poziomach, a tym samym nie może być sklasyfikowany jako mur oporowy. Murek widoczny na zdjęciach zamieszczonych przy protokole z czynności kontrolnych, zdaniem MWINB, pełni tylko i wyłącznie funkcję podmurówki pod ogrodzeniem. W ramach oceny wizualnej stwierdzić bowiem można, że przedmiotowa konstrukcja nie zabezpiecza terenu przed osuwaniem się gruntu (brak jest widocznej różnicy poziomów gruntu pomiędzy nieruchomością na której usytuowany jest obiekt, a sąsiednimi posesjami), nie stanowi on więc żadnej zapory między masami ziemi znajdującymi się na sąsiednich terenach.

Ponieważ wysokość ogrodzenia nie przekracza 2,20 m, na jego budowę nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno- budowlanej (art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane).

W sprawie brak jest zatem przedmiotu postępowania, co uzasadnia umorzenie postępowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że niedostatki uzasadnienia decyzji organu I instancji, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. nie mogą stanowić samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto przedmiotem postępowania są wykonane roboty budowlane, a organy nadzoru budowlanego nie są właściwe rzeczowo do podejmowania działań w zakresie ewentualnego naruszenia stosunków wodnych. Stan gospodarki wodnej chroniony jest na gruncie prawa wodnego (art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.)).

Na opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. R.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie, polegające na niewłaściwym uznaniu, że wzniesiona przez [...] sp. z.o.o., na granicy z działką skarżącego, budowla stanowi ogrodzenie, a tym samym nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia na gruncie prawa budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości - z uwagi na pełnioną przez budowlę funkcję, polegającą na oddzielaniu mas gruntu, który uprzednio uległ podniesieniu przez [...] sp. z.o.o. oraz w konsekwencji uniemożliwienia obsuwania się mas ziemnych, stanowi mur - konstrukcję oporową, a tym samym nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę;

II. Naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia decyzji, na podstawie bezrefleksyjnego przyjęcia ustaleń organu I instancji za prawidłowe, analizy definicji słownikowych dotyczących konstrukcji oporowych oraz "wrażeń wizualnych", które organ odniósł po obejrzeniu fotografii przedstawiającej wzniesioną konstrukcję, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami K.p.a., organ wydaje decyzję po uprzednim wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, którego całokształt następnie stanowi o tym, czy dana okoliczność została wedle oceny organu udowodniona; nie można zaś w kontekście wskazanych przez organ motywów rozstrzygnięcia uznać, że organ oparł się na jakichkolwiek dowodach,

* art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji naruszenie

zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegające na

nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, to jest

do zarzutów naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7 w zw. z art.

77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., podczas gdy organ odwoławczy zobowiązany jest do

całościowego rozpoznania odwołania, traktowanego jak podanie wniesione do

organu I instancji,

* art. 10 § 1 w zw. z art. 79a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające

na pozbawieniu skarżącego - jako strony postępowania administracyjnego,

możliwości czynnego w nim uczestniczenia, w szczególności poprzez

uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do

zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, czy

chociażby poinformowania strony o możliwości zapoznania się z tym

materiałem,

* art. 81 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu za

udowodnione faktów, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia

się,

art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na

nierozstrzygnięciu w treści decyzji o zasadności wydania przez organ I instancji

decyzji o umorzeniu postępowania w zakresie, w jakim pomija istnienie przedmiotu postępowania w postaci problem zagospodarowania wód opadowych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przytoczone zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżący podniósł, że wybudowana przez [...] sp.z.o.o. konstrukcja ma służyć zabezpieczeniu przed osuwaniem się ziemi z terenu należącej do spółki działki na działkę skarżącego. Spółka bowiem, przed wzniesieniem muru oporowego, podniosła i utwardziła poziom swojej nieruchomości. Ponieważ różnica pomiędzy poziomem działki spółki, a poziomem działki skarżącego była znaczna, należało uznać, że konstrukcja ta miała na celu zabezpieczenie przed osuwaniem się mas ziemi. Należy przypuszczać, że przy pojawieniu się takich zjawisk jak nawalne deszcze, w braku stosownej konstrukcji oporowej, ziemia z działki spółki [...] mogłaby kierować się na działkę skarżącego i powodować na jej terenie znaczne szkody. Na dowód istnienia znacznych różnic w poziomach obu działek, skarżący przedłożył dokumentację fotograficzną.

W skardze zarzucono również, zarówno w zawiadomieniu, jak i w odwołaniu skarżący wskazywał na konieczność zbadania, w związku z prowadzonymi przez spółkę [...] robotami budowlanymi, prawidłowości zagospodarowania wód opadowych, a organy uznały, że całe postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Tymczasem kwestia ta należy do kognicji prawa budowlanego, a nie jedynie prawa wodnego. Rozdział 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie reguluje uzbrojenie techniczne działki i odprowadzanie wód powierzchniowych. Już samo umiejscowienie regulacji wskazanego zagadnienia przez ustawodawcę wśród przepisów techniczno - budowlanych sugeruje, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania w tej materii. Równie niezrozumiałe jest - w ocenie skarżącego - konsekwentne pomijanie przez organy obu instancji kwestii samowolnego wybudowania zbiornika na wody opadowe na terenie działki należącej do spółki. Zbiornik nie był uwzględniony w projekcie budowlanym i nie istnieje tym samym żadne usprawiedliwienie dla jego posadowienia na w/w działce. Zbiornik ten był bowiem ujęty w planie zagospodarowania terenu jako zbiornik na wody opadowe, opisany jako 10 sztuk pojemników o pojemności 5,03 m3 każdy, a tym samym 50 m3 łącznie. W rzeczywistości został natomiast wybudowany zbiornik betonowy o wymiarach 20 m x 4 m x 2 m, o pojemności 160 m3. Tę samowolę budowlaną właściwe w sprawie organy nadzoru budowlanego również pominęły milczeniem.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 10 listopada 2021 r[...] sp. z o.o. sp.k. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Spółka podzieliła kwalifikację obiektu budowlanego dokonaną przez organy nadzoru budowlanego. W dniu 25 listopada 2021 r. do tut. sądu wpłynęła replika skarżącego, w której polemizował z przedstawionym w ww. piśmie stanowiskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ uczestnicy, nie wykonali powyższego wezwania, a pełnomocnik skarżącego podał adres elektroniczny po upływie zakreślonego terminu, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga okazała się zasadna.

Istotę sporu stanowiła dokonana przez organy ocena charakteru wykonanego obiektu budowlanego. Zależnie bowiem od zakwalifikowania go jako muru oporowego lub jako muru ogrodzeniowego, obiekt ten podlega regulacji prawa budowlanego, bądź jest od niej zwolniony. Organy oceniły, że inwestor wykonał ogrodzenie, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Konsekwencją powyższego było ustalenie, że postępowanie administracyjne w sprawie wykonania tego ogrodzenia jest bezprzedmiotowe, a jako takie podlega umorzeniu.

Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wtedy, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok NSA z 27 stycznia 1998 r., I SA/Łd 1025/96, LEX nr 1690657). W orzecznictwie wskazuje się także, że do bezprzedmiotowości postępowania dochodzi wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte i toczy się w sprawie, która nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 (zob. postanowienie NSA z 22 listopada 2001 r., II SAB/Wr 114/00, LEX nr 656489).

Odpowiedzi na pytanie, czy kontrolowane przez Sąd postępowanie zostało wszczęte i toczyło się w sprawie, która jest albo nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, poszukiwać należy w przepisach prawa budowlanego.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że stosownie do art.25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 z dnia 2020.03.18), obowiązującej od dnia 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Jak się wydaje (organ nie wskazał, czy wszczął postepowanie na wniosek strony czy z urzędu), postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu 14 września 2020 r., czyli w dniu w którym wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. żądanie M. R. dotyczące przeprowadzenia kontroli zgodności wykonanych przez inwestora Firma A na działkach nr [...], [...], [...], [...] w M. D. robót budowlanych z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 19.04.2017 r. - w zakresie wybudowania muru oporowego oraz zagospodarowania wód opadowych i roztopowych. Wnioskujący podał, że inwestor dokonał znacznego podniesienia terenu, co doprowadziło do zalewania jego nieruchomości.

Oznacza to, że zastosowanie w sprawie miały przepisy prawa budowlanego w brzmieniu sprzed jego nowelizacji, obowiązującej od dnia 19 września 2020 r.

Stosownie do definicji zawartej w art.3 pkt 1 i 3 prawa budowlanego, obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Budowlą zaś jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym konstrukcje oporowe. Natomiast w myśl art.3 pkt 9 ustawy ogrodzenie kwalifikowane jest jako urządzenie budowlane.

Zgodnie z przepisem art.29 ust.1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed wcześniej wymienionej nowelizacji (Dz.U.2020.1333 t.j. z dnia 2020.08.03), pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń (pkt 23). W myśl art. art.30 ust.1 prawa budowlanego jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponieważ w art.29 ust.1 nie została wymieniona budowa murów oporowych, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art.28 prawa budowlanego, wymagała ona uzyskania pozwolenia na budowę.

Tak więc, gdyby wykonany obiekt budowlany stanowił ogrodzenie, nie podlegałby reglamentacji prawa budowlanego i postępowanie w sprawie jego wykonania byłoby bezprzedmiotowe. Z kolei, gdyby stanowił on mur oporowy, istniałby przedmiot postępowania administracyjnego i jego umorzenie byłoby wadliwe.

Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że obiekt budowlany należy kwalifikować przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. II OSK 2840/13, LEX nr 1592144). Konstrukcje oporowe, czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Nawet jeżeli obiekt posadowiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowlanego, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji funkcja ogrodzeniowa jest funkcją pełnioną dodatkowo, przy okazji zabezpieczania skarpy przed osuwaniem. Budowa muru oporowego, niezależnie od spełniania przez niego dodatkowo funkcji ogrodzenia, wymaga zatem zawsze uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2014 r. , sygn. II SA/Kr 1660/13, LEX nr 1502371). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 grudnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 1832/10, LEK nr 1152065 podkreślił, że "mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, nie jest ogrodzeniem, albowiem bez względu, czy znajduje się na granicy z nieruchomością sąsiednią czy też w innym miejscu nie ma charakteru ogrodzenia. Dlatego też co do zasady taki mur pełniący funkcję konstrukcji oporowej jako budowla wymaga pozwolenia na budowę."

Przypomnieć również należy, że organ, stosownie do treści art. 7 K.p.a. zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art.75 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów. Zasada ta oznacza, że organ swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 13.06.2000 r., sygn. I SA/Ka 2160/98, LEX nr 43969).

Stosownie do wskazanych regulacji, również dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów, z pominięciem niektórych z nich uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzec przy tym trzeba, że naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej koresponduje zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Sformułowana ona została w art. 10 § 1 K.p.a. stanowiącym, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązane są zapewnić wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na zakres obowiązków organów administracji publicznej związanych z realizacją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dostrzec można, że zasada ta skonkretyzowana została w innych przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Stosownie do zasady czynnego udziału stron w postępowaniu na organie prowadzącym postępowanie, ciąży bowiem obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwienia im dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 K.p.a.) oraz zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.), zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 k.p.a.), jak również umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.).

Przypadki, w których organ może odstąpić od realizacji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a. W myśl § 3 zobowiązany jest on jednak utrwalić przyczyny odstąpienia od tego obowiązku w formie notatki, jak również zgodnie z art. 107 K.p.a. uwzględnić okoliczności stanowiące przyczynę odstąpienia w uzasadnieniu decyzji.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że uzasadnienie decyzji, jako jej integralna część, winno wyjaśniać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. organ obowiązany jest zatem wskazać w uzasadnieniu swoje stanowisko w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i podać jego motywy, wyjaśnić podstawę prawną decyzji oraz dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa.

Celem dokonania oceny prawidłowości kontrolowanego postepowania z przedstawionym wyżej wzorcem, najpierw należy opisać przebieg postepowania oraz przedstawić zgromadzony przez organ materiał dowodowy.

I tak, po otrzymaniu pisma M. R. z dnia 8 września 2020 r. (k.3 akt administracyjnych) organ I instancji uzyskał uproszczoną informację z rejestru gruntów dotyczącą działek inwestora nr [...], [...], [...] położonych w G., działki S. P. nr [...], działki M. R. i H. R. nr [...] wraz z wydrukiem WebEWID oraz kserokopię mapy zasadniczej potwierdzoną za zgodność z oryginałem.

Jak wynika z karty 24 akt administracyjnych organu I instancji w dniu 15 września 2020 r. PINB w L. e-mailem zwrócił się do Starosty [...] o przedłożenie opisu oraz rysunku zagospodarowania terenu z projektu budowlanego dołączonego do wniosku z dnia 11 sierpnia 2020 r. o zmianę decyzji nr [...] z dnia 19 kwietnia 2017 r. znak: [...] o pozwolenie na budowę budynku usługowego z funkcją wytwórczości wraz z zapleczem socjalno-magazynowym i pomieszczeniem biurowym z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi oraz zbiornikiem na nieczystości ciekle na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] położonych w G. – w zakresie doprojektowania okna , zmiany lokalizacji drzwi, zmiany powierzchni utwardzenia terenu, zmiany powierzchni zieleni, zmiany instalacji p.poż., wod-kan, c.o., gaz. i elektrycznej, zmiany lokalizacji centrali wentylacyjnej, doprojektowania muru oporowego i kanalizacji wody opadowej oraz likwidacji hydrantów zewnętrznych p.poż. wraz z budową zbiornika na nieczystości ciekle.

W przedłożonych aktach sprawy brak jest wydruku z tego e-maila.

W dniu 21 września 2020 r. do PINB w L. wpłynęły nadesłane przez M. R. dokumenty, a to: pismo Starosty [...] z dnia 14 września 2020 r. adresowane do H. R., odpowiedź inwestora na pismo z dnia 8 września 2020 r. oraz pismo H. R. i M. R. z dnia 16 września 2020 r adresowane do Starostwa Powiatowego w L.. Z pisma Starosty [...] z dnia 14 września 2020 r. wynika, że przed organem tym toczy się postępowanie w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia 19 kwietnia 2017 r. znak: [...]

W dniu 21 września 2020 r. PINB w L. zawiadomił strony postępowania o kontroli w dniu 29 września 2020 r. w przedmiocie wykonanych robót budowlanych na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] położonych w G. (k.10).

W dniu 24 września 2020 r. organ uzyskał rysunek opisany w metryce jako "Projekt zagospodarowania terenu" dotyczący obiektu "Budynek usługowy z funkcją wytwórczości wraz z zapleczem socjalno-magazynowym i pomieszczeniem biurowym", adres dz.nr [...], [...], [...] i [...] obr. M. D., z daty [...]" (nie zawierający pieczęci o zatwierdzeniu projektu budowlanego) wraz z dokumentem zatytułowanym "Opis do zagospodarowania i usytuowania muru na dz. ew. nr [...],[...], [...] obręb P. Wielka gm. N." oraz dokument "Opis techniczny do projektu muru oporowego". Dokumenty te przesłał Starosta [...], informując, że złożone zostały razem z wnioskiem o zmianę decyzji nr [...] z dnia 19 kwietnia 2017 r. znak: [...], który zarejestrowany został do sprawy: [...]

Na karcie 34 akt administracyjnych znajduje się lakoniczny protokół kontroli Nr [...] z dnia 29 września 2020 r., zawierający zapis: "Przedmiotowy obiekt budowlany stanowi murek o zmiennej wysokości od 0,63 m do 1,42 m. Na przedmiotowym murku posadowione są metalowe słupki (...). Maksymalna wysokość przedmiotowego obiektu wynosi 2,20 m. (...) Stan na w/w działkach przedstawiają zdjęcia wykonane podczas kontroli". Protokół został podpisany m.in. przez skarżącego. W protokole brak jest ustaleń co do uksztaltowania i poziomu terenu po obu stronach muru/ogrodzenia, nie zmierzono jego wysokości po jego dwóch stronach, nie ustalono również głębokości posadowienia tego obiektu.

Dołączone do protokołu zdjęcia nie są opisane i nie wiadomo dokładnie co przedstawiają, w szczególności na zdjęciu nr [...] nie można ustalić gdzie jest działka inwestora oraz czy poziom gruntu po obu stronach muru/ogrodzenia jest taki sam. Na zdjęciu nr [...] na pierwszym planie prawdopodobnie widoczna jest niewielka skarpa.

W dniu 6 października 2020 r. PINB w L. uzyskał wypożyczony od Starosty Powiatowego projekt budowlany procedowany w sprawie prowadzonej pod znakiem: [...] Na stronie 47 znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia karty tytułowej projektu budowlanego z daty kwiecień 2020 r.: "Projekt budowlany do zmiany decyzji [...] z dnia 19 kwietnia 2017 r. w zakresie: doprojektowania okna (...), zmiany lokalizacji drzwi (...), zmiana powierzchni utwardzenia terenu, zmiana powierzchni zieleni, zmiana instalacji p.poż., wod-kan, c.o., gaz. i elektrycznej, zmiana lokalizacji centrali wentylacyjnej, doprojektowanie muru oporowego i kanalizacji wody opadowej oraz likwidacja hydrantów zewnętrznych p.poż.

Na stronie 46 znajduje się niekompletny spis zawartości opracowania (1 strona), gdyż wbrew tytułowi projektu brak jest punktu dotyczącego kanalizacji wody opadowej.

Na stronie 44 znajduje się karta tytułowa projektu zagospodarowania terenu z daty kwiecień 2020 r. W opisie tego projektu (k.45) podano, że mur oporowy projektuje się w celu zniwelowania i uporządkowania terenu wokół budynku, jak również, że zmianie ulega kanalizacja wód opadowych oraz kanalizacja deszczowa.

Na karcie 43 znajduje się karta tytułowa Projektu budowlanego obiektu w postaci muru oporowego. Opis do zagospodarowania i usytuowania muru z k.41 jest tożsamy z uzyskanym wcześniej dokumentem (k.23).Również dokument "Opis techniczny muru oporowego" z k. 38 jest identyczny z wcześniej uzyskanym dokumentem z k.21. Wynika z niego, że wysokość muru oporowego jest zmienna i wynosi od 0,60 m do 1,50 m, że posadowiony będzie na głębokości 1,20 poniżej terenu pod murem, że fundament zaprojektowano jako żelbetowy o szerokości 1,80 m.

Rysunek projektu zagospodarowania terenu z karty 39 różni się od rysunku z karty19.

Dalej stwierdzić należy, że pismem z dnia 22 października 2020 r. strony w trybie art.10 § 1 K.p.a. zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i pouczone o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Skarżący osobiście odebrał to zawiadomienie w dniu 23. października 2020 r. (k.53 akt).

Decyzja wydana została w dniu 3 listopada 2020 r.

Mając na uwadze powyższe, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji uznać należało, że wydano je z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ I instancji stwierdził, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 29 września 2020 r. ustalił, że na działkach nr [...], [...], [...], [...] w M. D. prowadzona jest budowa ogrodzenia składającego się z betonowego murka o zmiennej wysokości od 0,63 m do 1,42 m oraz metalowych słupków, pomiędzy którymi częściowo zamontowane są metalowe panele. Konstatacja ta wystarczyła organowi do dokonania oceny, że przedmiotowy obiekt stanowi ogrodzenie oddzielające od siebie sąsiednie działki ewidencyjne oraz że brak jest podstaw do zakwalifikowania go jako muru oporowego, gdyż nie spełnia funkcji konstrukcji oporowej.

Wniosek ten jest zdecydowanie przedwczesny. PINB w L. nie ustalił bowiem prawnie relewantnych faktów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy, a przede wszystkim czy wysokość muru/ogrodzenia jest po obu stronach taka sama, czy istnieje różnica poziomu gruntów wewnątrz i na zewnątrz tego muru/ogrodzenia, jaka jest głębokość posadowienia tego obiektu i jaka jest szerokość jego fundamentu, z czego został wykonany. Nadto, organ nie wyjaśnił, a nie wynika to z żadnego dowodu uzyskanego przez organ, w jaki sposób dokonał pomiaru wysokości obiektu, co pozwoliło mu na wyciągnięcie wniosku, że maksymalna jego wysokość wynosi 2, 20 m. W związku z tym zauważyć należy, że o zachowaniu wysokości ogrodzenia decyduje wysokość w tych samych miejscach po jego obu stronach (w razie różnicy wysokość wyższa). Chodzi więc o wysokość konstrukcji naziemnej tego urządzenia budowlanego, a nie jego wysokość liczoną od poziomu gruntu.

Te same zarzuty należy postawić decyzji organu odwoławczego.

Stwierdzenie MWINB w K. zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "w jego ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a zwłaszcza zgromadzona w nich dokumentacja fotograficzna przedstawiająca sporny obiekt dołączona do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 29 września 2020 r. daje pełne podstawy do właściwej oceny jaki charakter ma przedmiotowy obiekt" można oceniać w kategorii życzeń organu, a nie rzetelnego uzasadnienia decyzji. Jak już wcześniej podniesiono organy nie ustaliły adekwatnych do rozstrzygnięcia faktów, tak więc teza o posiadaniu pełnych podstaw do zakwalifikowania obiektu jako ogrodzenia jest w istocie nadużyciem. To samo odnieść należy do konstatacji organu, że zwłaszcza z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z czynności kontrolnych z dnia 29 września 2020 r. wynika, że sporny obiekt stanowi ogrodzenie i nie podlega reglamentacji prawa budowlanego. Wspomniane zdjęcia nie zostały opisane i wynika z nich tylko tyle, że przedstawiają obiekt budowlany wykonany na działkach inwestora (gdyż stanowią załącznik do protokołu kontroli przeprowadzonej na tych działkach), posiadający część wykonaną z betonu i część metalową ogrodzeniową.

Dla ustalenia, czy przedmiotowy obiekt stanowi mur oporowy czy ogrodzenie, należało bowiem ustalić: wysokość części betonowej obiektu po jego obu stronach, czy istnieje różnica poziomu gruntów wewnątrz i na zewnątrz tego muru/ogrodzenia, jaka jest głębokość posadowienia tego obiektu i jaka jest szerokość jego fundamentu, z czego został wykonany. Należało również wyjaśnić w jaki sposób dokonano pomiarów wysokości obiektu, jak również kiedy obiekt został wykonany.

O braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego świadczy również następujący fragment uzasadnienia decyzji organu odwoławczego: "Murek widoczny na zdjęciach zalegających przy protokole z czynności kontrolnych w ocenie MWINB pełni tylko i wyłącznie funkcję podmurówki pod ogrodzeniem. W ramach oceny wizualnej stwierdzić bowiem można, że przedmiotowa konstrukcja nie zabezpiecza terenu przed osuwaniem się gruntu (brak jest widocznej różnicy poziomów gruntu pomiędzy nieruchomością na której usytuowany jest obiekt, a sąsiednimi posesjami).

Stanowczo trzeba zatem stwierdzić, że dokonanie oceny wizualnej nie opisanych zdjęć, nie jest wystarczające do wyciągnięcia wniosku, że widoczny na nich murek pełni tylko i wyłącznie funkcję podmurówki pod ogrodzeniem.

Organy obydwu instancji nie wspomniały w ogóle o fakcie złożenia przez inwestora w dniu 11 sierpnia 2020 r. wniosku o zmianę decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 19 kwietnia 2017 r., znak: [...] w zakresie, między innymi, doprojektowania muru oporowego i kanalizacji wody opadowej. Nie przeprowadziły żadnego dowodu dla ustalenia daty wykonania tego obiektu. Tymczasem z przedłożonego organowi I instancji przez M. R. pisma pełnomocnika inwestora z dnia 10 września 2020 r. (zawierającego odpowiedź na pismo H. R. i M. R. z dnia 8 września 2020 r. – k.14) wynika, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził już kontrolę muru oporowego przed wydaniem decyzji nr [...] z dnia 10 sierpnia 2020 r. Decyzji takiej brak jest w aktach sprawy i organy o niej nie wspomniały. Nie rozważyły także, czy złożenie przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę muru oporowego po jego wybudowaniu, jak twierdził skarżący, w istocie nie stanowiło próby legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu.

Nie ustaliły także żadnych faktów pozwalających zweryfikować twierdzenie skarżącego, że przy realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia 19 kwietnia 2017 r. inwestor znacznie podniósł teren, utwardził go i chcąc go zabezpieczyć przez usuwaniem, wybudował mur oporowy.

Organ nie dokonał żadnego porównania istniejącego stanu poziomu gruntu ze stanem wynikającym z udzielonego pozwolenia na budowę.

W organach żadnej refleksji nie wzbudził również opis do projektu zagospodarowania terenu (k.44), w którym podano, że wykonanie muru oporowego projektuje się w związku z niwelacją terenu wokół budynku, że wysokość muru będzie wynosić od 0,60 m do 1,50 m, że mur posadowiony będzie na głębokości 1,20 m poniżej poziomu istniejącego terenu, że należy go wykonać o nachyleniu 3% w kierunku górnym skarpy (!) (k.38), że fundament został zaprojektowany jako żelbetowy szerokości 1,80 cm" (k.37).

Wytknąć również należy organowi I instancji, że całkowitym milczeniem pominął żądanie M. R. zawarte w piśmie z dnia 8 września 2020 r. dotyczące sprawdzenia zgodności sposobu zagospodarowania wód opadowych i roztopowych z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 kwietnia 2017 r.

W realiach kontrolowanej sprawy nieuzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe rzeczowo do podejmowania działań w zakresie ewentualnego naruszenia stosunków wodnych.

Wszak zgodnie z art.51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, powołane są do prowadzenia tzw. postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stosownie zaś do art.36 a ust.5 pkt 1) ustawy istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego jest odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Istotnym odstąpieniem jest zatem również odstąpienie od zatwierdzonych przez organ architektoniczno-budowlany rzędnych obiektu przez podniesienie poziomu inwestycji.

Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zastosowanie się do powyższych wskazówek.

W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).