Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 335/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi K.L. i J.L. na uchwałę Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 26 lipca 2004 r. nr XVII/100/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala.


UZASADNIENIE

K.L. i J.L. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Szczawnica z dnia 26 lipca 2004 r. Nr XVII/100/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczawnica w obrębie obszaru i terenu górniczego "Szczawnica l" z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania w granicach opracowania określonych w § 2.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższej uchwały w części dotyczącej terenu położonego w Szczawnicy przy ul. [....] , oznaczonego w planie symbolem "B" ZCc - tereny istniejącego czynnego cmentarza parafialnego oraz o zasądzenie od organu gminy na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są właścicielami działek ewidencyjnych nr [....] i [....] położonych w S. , przy ul. [....] . Działki te są zabudowane domem jednorodzinnym, w którym skarżący wraz z rodziną zamieszkują (ul......). Przedmiotowe działki graniczą bezpośrednio z działką należącą do Miasta i Gminy Szczawnica, na której od dawna prowadzony jest przez parafię rzymskokatolicką cmentarz. W okresie kiedy skarżący uzyskali pozwolenie na budowę domu, ustalony zakres pochówków zwłok ludzkich był na tyle oddalony od inwestycji, że planowany budynek położony był poza strefą sanitarną istniejącego cmentarza, zatem pozwolenie budowlane było zgodne z obowiązującymi przepisami. W dacie budowy domu skarżący uzyskali zapewnienie ówczesnych organów administracyjnych, że planowany jest nowy cmentarz teren położony zupełnie gdzie indziej. Od tego czasu upłynęło około 30 lat, a cmentarz jest w dalszym ciągu czynny i teren pochówku rozszerzył się tak, że obecnie sięga odległości 7 metrów od wybudowanego przez skarżących domu.

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Szczawnica zatwierdziła plan przestrzennego zagospodarowania, w którym przedmiotowy teren przeznaczony jest w całości na pochówek zwłok ludzkich, bez utworzenia na jego obszarze strefy ochronnej od istniejących zabudowań.

Skarżący podnieśli, że przedmiotowa uchwała narusza zapisy § 1 ust. 1 i 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315), zaś skarżący są bezpośrednio narażeni na skutki wynikające z tego naruszenia prawa, bowiem, teren pochówków określony planem sięga 7 metrów od domu, w którym zamieszkują (nieruchomości, której są właścicielami).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Szczawnicy wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do już istniejących cmentarzy, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby dalsze korzystanie z cmentarza, a powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z cmentarza. Tym samym przepisy w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie mają zastosowania do przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zapisy tego planu dotyczą już istniejącego cmentarza i wprost zakazującego dalszego rozszerzania, a Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia 2 lutego .2004 r. pozytywnie uzgodnił plan, nie wnosząc zastrzeżeń dotyczących korzystania z istniejącego cmentarza. Ponieważ wskazany wyżej przepis nie zawiera sformułowania, że dotyczy cmentarzy istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, to ma również zastosowanie do sytuacji występujących w chwili obecnej.

Organ wyjaśnił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą pomimo braku bezpośredniego nakazu, zgodnie z wyżej przedstawionym stanowiskiem, określona została 50 metrowa strefa ochronna wokół terenu oznaczonego symbolem "B" ZCc - istniejący cmentarz parafialny, przedstawiona na rysunku planu linią wykropkowaną. W części tekstowej planu kwestia strefy ochronnej uregulowana została w § 4 pkt 3 B - w obrębie strefy uzdrowiskowej, pkt 1 - w terenach położonych na północ od potoku G. , w zapisach dot. terenów oznaczonych symbolem "B" ZCc - cmentarz (str. 61), gdzie z uwagi na otoczenie istniejącego cmentarza zabudową mieszkalną położoną w obowiązującej 50 m strefie ochronnej od cmentarza ustala się zakaz dalszego poszerzania cmentarza oraz w zapisach dot. terenów oznaczonych symbolami "B" MP1, "B" MN7, "B" MN8, gdzie wprowadza się w części terenu położonej w obrębie 50 m strefy ochrony sanitarnej zakaz realizacji nowej zabudowy mieszkalnej, a w zapisach dot. terenów oznaczonych symbolami "B" UH3, "B" UH4 wprowadza się zakaz realizacji inwestycji przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Ustalenie strefy ochronnej o szerokości 50 metrów wynika z faktu, że tereny przy cmentarzu, w odległości do 150 metrów posiadają sieć wodociągową zaznaczoną na rysunku planu fioletową linią przerywaną W 150 biegnącą w drodze, a wszystkie budynki są do niej podłączone.

Podkreślono w odpowiedzi na skargę, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym cmentarza parafialnego akceptują tylko istniejący stan faktyczny i w żadnym wypadku nie kształtują nowej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza, ale wprost wprowadzają ograniczenie w tym zakresie, we wskazanej 50 metrowej strefie ochronnej, akceptując tylko istniejący w momencie uchwalania planu stan zabudowy mieszkalnej. Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1503/07, zgodnie z którym przepisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) w szczególności w zakresie odległości od istniejących w terenie zabudowań nie można stosować w sytuacji nie dającej się pogodzić z istniejącym stanem na gruncie albowiem uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiałoby korzystanie z istniejącego cmentarza. Oznacza to, że organy planistyczne nie mają bezwzględnego obowiązku zastosowania się do dyspozycji przepisu § 3 rozporządzenia, co do rozmiarów strefy sanitarnej wokół istniejących już cmentarzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 póź. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "P.p.s.a". Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "u.p.z.p.".

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, opub. w ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżący skargę do sądu administracyjnego formułują jako skargę "na uchwałę rady gminy" wskazując następnie, że wnoszą o "stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta Szczawnica z dnia 26 lipca 2004 roku nr XVII/100/2004 zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej terenu położonego w Szczawnicy przy ul. [....] , oznaczonego w planie symbolem "B" ZCc - tereny istniejącego czynnego cmentarza parafialnego" a w uzasadnieniu skargi podnoszą zarzuty wyłącznie w stosunku do terenu "B" ZCc, tj. terenu istniejącego czynnego cmentarza parafialnego, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest wskazana wyżej cześć przedmiotowej uchwały, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to, między innymi, że Sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżących dotyczą stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej wyżej części i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Akceptacja powyższego poglądu oznacza, że nie ma przeszkód, aby skarżący będący właścicielami działek nr [....] i [....] w S. mogli zaskarżyć całą uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania, nie odbiera jednakże również prawa skarżącym do określenia węższego zakresu zaskarżenia uchwały. W niniejszej sprawie skarżący z tego prawa skorzystali.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do organu planistycznego. Uwzględniając datę wystąpienia z wezwaniem, datę doręczenia odpowiedzi na powyższe wezwanie, datę złożenia skargi do Sądu administracyjnego, treść art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie. Przytoczona wyżej uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) ma charakter ogólnie wiążący z mocy art. 269 P.p.s.a. (zob. A. Kabat: Komentarz do art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II.) Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprawdza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący są właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opub. w LEX nr 171196). W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie sądu skarżący podnosząc jednak, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia bezpośrednio wpływające na sposób realizowania ich prawa własności poprzez dopuszczenie lokalizowania pochówków w bezpośrednim sąsiedztwie działek, na których zamieszkują bez utworzenia prawem przewidzianej strefy ochronnej od istniejących zabudowań - wykazali naruszenie uprawnień właścicielskich.

Ponieważ na rozprawie w dniu [....] 2011 r. skarżący podnieśli zarzut braku zgodności między wyznaczonym w zaskarżonej uchwale obszarem "B" ZCc a takim obszarem wyznaczonym w poprzednio obowiązującym planem miejscowym – Sąd wyznaczył stronom termin do przedłożenia materiałów planistycznych (zarówno studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Szczawnica jak i poprzednio obowiązującego planu miejscowego bezpośrednio poprzedzającego uchwalenie zaskarżonego planu na okoliczność zgodności bądź braku zgodności co do kontynuacji obszaru cmentarza (w zaskarżonym planie miejscowy określonego symbolem "B" ZCc). Pełnomocnik Rady Miejskiej w Szczawnicy przedłożył kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem uchwały Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 21 czerwca 1999 r. Nr 60/IX/99 w sprawie zatwierdzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Szczawnica, z której wprost wynika, że obszar oznaczony w studium jako teren ZC dokładnie pokrywa się z obszarem "B" ZCc w planie miejscowym.

Studium obszar ZC określiło co do kierunków zagospodarowania jako wydzielone tereny miejskiej zieleni urządzonej oraz kompleksów zieleni izolacyjnej w tym cmentarze.

Pełnomocnik Rady Miejskiej w Szczawnicy przedłożył również kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem uchwały Rady Miejskiej w Szczawnicy z dnia 30 lipca 1990 r. Nr 29/VI/90 w sprawie zatwierdzenia częściowej aktualizacji punktowej miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczawnica, z której to uchwały wynika, że Rada Miejska postanowiła poszerzyć teren istniejącego cmentarza mimo braku możliwości zachowania strefy ochronnej oraz negatywnego stanowiska Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w N. (§ 1 ust. 8 ww. uchwały). Potwierdza to załącznik graficzny, na którym najpierw zaznaczono wykreślenie projektowanego poszerzenia terenu cmentarza, a następnie wprowadzono to poszerzenie ww. uchwałą z dnia 30 lipca 1990 r. Nr 29/VI/90. Wówczas obowiązujący plan miejscowy wprost wskazywał, że obszar B 44 ZCc stanowi teren cmentarza. Tak poszerzony w 1990 r. obszar przeznaczony na cmentarz dokładnie odpowiada obszarowi "B" ZCc objętemu w zaskarżonej uchwale Rady Miasta Szczawnicy z dnia 26 lipca 2004 r. Nr XVII/100/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczawnica w obrębie obszaru i terenu górniczego "Szczawnica I" z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania.

Pełnomocnik skarżących nie przedłożył zaś żadnego dokumentu wskazującego na brak poszerzenia przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego przedmiotowego obszaru cmentarza. Dołączone do pisma z dnia 27 kwietnia 2011 r. kopia postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lipca 1991 r. uchylającego wcześniejsze postanowienia w sprawie zaopiniowania rozbudowy cmentarza oraz opiniujące pozytywnie proponowaną rozbudowę cmentarza oraz kopia pisma Państwowego powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie pisemnej interwencji dotyczącej poszerzenia terenu cmentarza parafialnego w Szczawnicy nie mają znaczenia dla oceny naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą. Pismo z [....] 1991 r. pozytywnie opiniuje rozbudowę istniejącego cmentarza i w żaden sposób nie wpływa to na ocenę legalności zaskarżonego planu miejscowego z 2004 r.

Z kolei pismo z [....] 2008 r. w istocie dotyczy co najwyżej prac związanych z faktycznym poszerzeniem cmentarza (obszaru dopuszczonego do użytkowania jako miejsce chowania zmarłych), a nie przeznaczeniem danego obszaru jako teren "B" ZCc.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Skarżący nie zarzucają naruszenia trybu sporządzenia planu, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a sąd w procesie kontroli dokonywanej niezależnie od zarzutów skargi nie dopatrzył się w przedmiotowej uchwale w jej zaskarżonej części naruszeń w zakresie wskazujących na istotne naruszenie czy to trybu sporządzania planu miejscowego, czy też zasad jego sporządzania. Podnoszone przez skarżących zarzuty związane z treścią planu miejscowego dotyczą zasad sporządzania planu miejscowego, gdzie zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa zasady sporządzania planu miejscowego rozumieć należy jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące, między innymi, zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

W kontekście zarzutów podnoszonych w skardze w kwestii prawidłowości uregulowań w przedmiotowym planie miejscowym dotyczących lokalizacji cmentarza należy w pierwszej kolejności wskazać na treść art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe, ti. normy określające zamierzone do osiągnięcia cele. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy zatem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć. Z istoty planowania wynika, że określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu nie ma charakteru opisu stanu faktycznego zagospodarowania tego terenu. Skoro - zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to również i przede wszystkim kształtujący, a nie opisowy charakter mają ustalenia w zakresie przeznaczenia terenów. Dotyczy to również sytuacji, gdy plan miejscowy utrzymuje istniejące dotychczas przeznaczenie terenu. W takim bowiem przypadku plan również określa na przyszłość cel, któremu ma dany teren służyć, tyle tylko, że jest to cel zgodny z dotychczasowym celem i przeznaczeniem danego terenu. Okoliczność, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.) cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nie zwalnia organu planistycznego od zachowania przewidzianych prawem warunków - wiążących się zwłaszcza z ochroną sanitarną - w zakresie przeznaczenia terenów znajdujących się w sąsiedztwie istniejącego cmentarza, którego istnienie w przyszłości przewidują ustalenia planu.

W przypadku przedmiotowej uchwały warunki te zostały zachowane. Przede wszystkim teren cmentarza wymagał wyodrębnienia w planie liniami rozgraniczającymi i stosownego oznaczenia zgodnie z cyt. wyżej art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Wśród podstawowych oznaczeń graficznych i literowych dotyczących przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego (załącznik nr 1) cyt. rozporządzenie wyróżnia symbol ZC jako ten, który winien być stosowany do oznaczania terenu cmentarzy. Teren cmentarza wymagał także wskazania w tekście uchwały ograniczeń w użytkowaniu terenów będących cmentarzem i leżących w zasięgu jego strefy sanitarnej.

W przedmiotowej uchwale teren cmentarza został wyodrębniony w części graficznej planu liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem "B" ZCc, a w części tekstowej planu wskazano dla tego obszaru następujące przeznaczenie: "adaptuje się istniejący cmentarz parafialny wraz z położonym przed nim od strony ul. [....] pasem postojowym dla samochodów osobowych oznaczonym symbolem KS oraz położoną w środku terenu kaplicą cmentarną. Z uwagi na otoczenie cmentarza istniejącą zabudową mieszkalną położoną w obowiązującej 50 metrowej strefie ochrony sanitarnej od cmentarza, ustala się zakaz dalszego poszerzania terenu cmentarza nawet w obrębie położnych na skarpie na tej samej wysokości terenowej sadów oddzielających cmentarz od znajdującej się przy nim przy ul. [....] zabudowy mieszkalnej".

Stwierdzić zatem należy, że wskazano w tekście uchwały ograniczenia w użytkowaniu terenu będącego cmentarzem. Zaznaczona została również w części graficznej 50 metrowa strefa ochronna wokół terenu oznaczonego symbolem "B" ZCc przedstawiona na rysunku planu linią wykropkowaną oraz wskazano w tekście planu ograniczenia w użytkowaniu terenów leżących w zasięgu strefy sanitarnej cmentarza. W zasięgu tej strefy znajduje się część terenów oznaczonych symbolami "B" MN7, Lz, R/Lz, "B" UH3, "B" KS4, "B" KS5, "B" UH4, "B" MN8, "B" MP1, "B" UH1, KDL. W ustaleniach dla obszarów "B" MN7, "B" MN8, "B" MP1 i "B"UH1 zapisano, że "we wskazanej na rysunku planu części terenu położonej w 50 metrowej. strefie ochrony sanitarnej od cmentarza obowiązuje zakaz realizacji nowej zabudowy mieszkalnej", a dla obszarów "B" UH3 i "B" UH4 przewidziano, że tereny te w obowiązującej 50-metrowej strefie ochrony sanitarnej od cmentarza ze względu na ochronę sanitarną nie mogą być przeznaczone dla realizacji inwestycji przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Z kolei obszary "B" KS4, "B" KS5 to tereny projektowanych parkingów dla samochodów osobowych i dostawczych, obszary KDL to tereny ulic lokalnych, obszary Lz to tereny zadrzewione i zakrzewione, a obszary R/Lz to tereny rolne postulowane do zalesień, zadrzewień i zakrzewień.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut, że przedmiotowy plan miejscowy narusza obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół zlokalizowanego na obszarze objętym tym planem cmentarza, wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 metrów; odległość ta może być zmniejszona do 50 metrów pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 metrów odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z regulacji tej wynika, że zasadą jest, że minimalna odległość cmentarza od wskazanych wyżej obiektów powinna wynosić co najmniej 150 metrów, a jedynie w sytuacji wyjątkowej, gdy teren w granicach od 50 do 150 metrów odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, dopuszczalne jest zmniejszenie powyższej minimalnej odległości do 50 metrów.

Normy planowe, w których ustala się przeznaczenie terenów graniczących z cmentarzem powinny zatem respektować wyżej wskazane warunki rozporządzenia. W sytuacji, gdy skarżący podnoszą że są użytkownikami domu mieszkalnego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza (teren pochówków określony planem sięga 7 metrów od domu, w którym zamieszkują), a organ planistyczny podaje, że tereny przy cmentarzu, w odległości do 150 metrów posiadają sieć wodociągową zaznaczoną na rysunku planu fioletową linią przerywaną W 150 biegnącą w drodze (co znajduje potwierdzenie w części graficznej planu), a wszystkie budynki są do niej podłączone, czego skarżący nie kwestionują- należy stwierdzić, że zaistniały warunki do zastosowania w uregulowaniach planu wyjątkowej sytuacji, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 powołanego. rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga również i to, że skarżący -jak sami podnoszą w skardze - wybudowali swój dom mieszkalny w sąsiedztwie istniejącego już cmentarza czyli terenu przeznaczonego na grzebanie zwłok ludzkich. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest dokonanie oceny zgodności z prawem uzyskanej przez skarżących decyzji o pozwoleniu na budowę, ani istniejących wówczas (około 30 lat temu) zasad zagospodarowania tego terenu, ani też planu miejscowego zmienianego na początku lat 90 XX wieku. Okoliczność powstawania zabudowy mieszkaniowej wokół wcześniej istniejącego cmentarza nie może ograniczać władztwa planistycznego gminy w rozstrzygnięciu o kontynuowaniu przeznaczenia na cmentarz terenu dotychczas w ten sposób wykorzystywanego. Zasadny jest pogląd, że z dyspozycji cytowanego wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz § 7 tego rozporządzenia stanowiącego, że przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiłoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza - wynika, że powyższe warunki sanitarne z § 3 ust. 1 rozporządzenia nie mają zastosowania do istniejących już cmentarzy, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza. Oznacza to, że przepisów omawianego rozporządzenia w szczególności w zakresie cytowanych odległości nie można stosować w sytuacji niedającej się pogodzić z istniejącym stanem na gruncie albowiem uwzględnienie tej normy w efekcie uniemożliwiałoby korzystanie z istniejącego cmentarza. Zgodnie z § 7 cytowanego rozporządzenia organy planistyczne nie mają bezwzględnego obowiązku zastosowania się do dyspozycji przepisu § 3 rozporządzenia, co do rozmiarów strefy sanitarnej wokół istniejących już cmentarzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1503/07, opub. w LEX nr 460509). Skoro w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie postanowieniem z dnia 2 lutego 2004 r. pozytywnie uzgodnił przedmiotowy plan miejscowy nie wnosząc zastrzeżeń dotyczących korzystania z istniejącego cmentarza, uzasadnione stało się przeznaczenie terenu dotychczasowego cmentarza na ten sam cel w nowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą. Tym samym na gruncie przedmiotowej sprawy nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia § 1 powołanego rozporządzenia z 1959 r., zgodnie z którym "teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. W szczególności na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej". Zagwarantowana została strefa ochrony sanitarnej wokół cmentarza, a właściwy organ nadzoru sanitarnego nie znalazł przeszkód do kontynuacji lokalizacji cmentarza pomimo znajdującej się w jego sąsiedztwie zabudowy. Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do wyodrębniania wewnątrz cmentarza terenów, na których ze względu na zabudowania wzniesione wokół istniejącego cmentarza - należałoby zakazać pochówku zmarłych, jak oczekują tego skarżący.

Z powyższych powodów sąd uznał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Szczawnica z dnia 26 lipca 2004 r. Nr XVII/100/2004 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Szczawnica w obrębie obszaru i terenu górniczego "Szczawnica l" z poszerzeniem o przyległe tereny zainwestowania w granicach opracowania określonych w § 2 dla terenu "B" ZCc nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, ponieważ tą uchwałą nie wprowadzono żadnych innym (odmiennych) w obszarze "B" ZCc warunków zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązujących. Nie można więc zasadnie twierdzić, że to właśnie tą uchwałą (w jej zakresie dotyczącym obszaru "B" ZCc) naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżących, a ewentualna realizacja pochówków na całym obszarze objętym w planie miejscowym jako teren cmentarza nie może być traktowana jako naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia prawnie chronionego skarżących.

W związku z powyższym skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić.