Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2988/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 51 ut. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Zdzisław Kostka del WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1213/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki miejsc postojowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2.uchyla zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1213/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] października 2014 r. (nr [...]) o nakazie rozbiórki miejsc postojowych.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że H. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z wnioskiem z dnia 5 października 2009 r. o zbadanie zgodności z prawem budowy parkingu na nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, położonej przy ul. [...] w [...], sąsiadującej z jego nieruchomością. Zdaniem wnioskodawcy, budowa parkingu powinna być prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę, a ponadto narusza przepisy dotyczące odległości od granicy jego działki.

Organ I instancji ustalił, że inwestor dokonał zgłoszenia organowi nadzoru budowlanego (Staroście [...]) zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu kostką brukową typu [...] działki nr [...] w [...] o powierzchni 468,29 m2. Starosta [...] pismem z dnia [...] września 2009 r. zawiadomił inwestora, że nie wnosi sprzeciwu do zgłoszenia. Natomiast podczas oględzin ustalono, że poza działką ew. nr [...] utwardzono także działkę nr ew. [...] o powierzchni ok. 178 m2. Działki zostały utwardzone na długości 53,22 m., natomiast szerokość utwardzenia jest zmienna. Na długości 42,52 m utwardzenie jest usytuowane w odległości 0,7 - 0,72 m od granicy działki H. B. Organ stwierdził również, że wody opadowe z utwardzonych nieruchomości są odprowadzane na teren działki inwestora nr [...].

W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. (nr [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ust 7 ustawy z 7 lipca 1994r . - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko - Własnościową w [...] obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonych części działek nr ewid. [...] i [...] do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że co prawda inwestor odstąpił od warunków określonych w zgłoszeniu, ponieważ dokonał utwardzenia również działki nr [...] nieobjętej zgłoszeniem, nie wykonał odprowadzenia wód opadowych do kanału burzowego, lecz stwierdzone odstępstwa nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Po rozpoznaniu odwołania H. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 841/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. B. na tę decyzję, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu Sąd podał, że organy budowlane nie ustaliły w sposób dostateczny, jaki był charakter robót budowlanych wykonanych przez inwestora, a także czy sporna inwestycja nie stanowi faktycznie miejsc postojowych. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że utwardzony teren działek nie jest parkingiem, tylko z tego powodu, że nie są na nim wytyczone miejsca postojowe. Ponadto Sąd podniósł, że realizacja robót budowlanych na działce nieobjętej zgłoszeniem nie stanowi odstępstwa od zgłoszenia, lecz jest samowolną budowlaną.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. (nr [...]) po raz kolejny odmówił nałożenia na Spółdzielnię obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych. Zdaniem organu, sporny teren nie jest parkingiem, ponieważ nie wyznaczono na nim miejsc postojowych i nie oznaczono znakami drogowymi. Samo parkowanie samochodów nie przesądza o tym, że dany teren jest parkingiem. W tej sytuacji, zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ponieważ odnoszą się one do "wydzielonych miejsc postojowych". Natomiast parkowanie samochodów na utwardzeniu wykonanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową narusza art. 49 pkt 2 podpunkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.), który stanowi, że zabrania się postoju pojazdu w strefie zamieszkania w innym miejscu, niż wyznaczone w tym celu.

Odnosząc się do charakteru wykonanych przez Spółdzielnię robot budowlanych, organ stwierdził, że należy je zakwalifikować jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, wykonane w interesie społecznym, bowiem powoduje uporządkowanie terenu, podniesienie estetyki otoczenia oraz wygodę dla mieszkańców Spółdzielni, którzy nie muszą już poruszać się po błocie w okresie jesienno-zimowym i kurzu w okresie letnim. Zdaniem organu, o powyższym świadczy uchwała nr [...] r. z dnia [...] czerwca 2009 r. Walnego Zgromadzenia Spółdzielni w sprawie zatwierdzenia kierunków działań na 2009 r. oraz oświadczenie Zarządu Spółdzielni, z którego wynika, że zamiarem Spółdzielni było wykonanie utwardzenia gruntu kostką brukową, a nie budowa parkingu.

Organ przyznał również, że roboty polegające na utwardzeniu działki nr ewid. [...] wykonano z odstępstwem od dokonanego zgłoszenia robót budowlanych, polegającym na braku odprowadzenia wód opadowych do kanału burzowego oraz zmienionej powierzchni utwardzenia. Ponadto utwardzenie działki nr ewid. [...] wykonano samowolnie bez wymaganego prawem zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Jednak, w ocenie organu, mimo to, że roboty budowlane zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 i pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, to sposób ich wykonania nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wody opadowe odprowadzane są bowiem na nieutwardzony teren działek inwestora, a wykonane roboty budowlane w żaden sposób nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich. W tej sytuacji, zdaniem organu, brak było podstaw do nakazania Spółdzielni wykonania robót doprowadzających wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.

Organ zaznaczył także, że do samowoli budowlanej, jaka miała miejsce przy utwardzeniu działki nr ewid. [...] , zastosowanie będzie miał przepis art. 90 ustawy - Prawo budowlane, stanowiący przepis karny.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] października 2011 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], że w okolicznościach tej sprawy nie ma podstaw prawnych do nakazania Spółdzielni wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do staniu zgodnego z prawem.

H. B. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zdaniem skarżącego, organy błędnie ustaliły stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie przeprowadziły postępowania w celu ustalenia przeznaczenia i sposobu faktycznego użytkowania spornej inwestycji oraz jej wpływu na jego działkę. Organy nie wykonały zatem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2011 r., a także zignorowały oświadczenie inwestora złożone na rozprawie, że jego zamiarem była budowa ciągu pieszo - jezdnego, który w przyszłości będzie stanowił drogę ewakuacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 935/11 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] października 2011 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2011 r.

W ocenie Sądu, z wyroku WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 841/10 wynikało, co podniósł również skarżący, że brak jest podstaw do wykluczenia, aby utwardzony przez inwestora teren, wykorzystywany na miejsca postojowe samochodów osobowych, nie mógł być uznany za parking tylko z uwagi na brak wytyczenia miejsc parkingowych. Mając zatem na uwadze wytyczne Sądu zawarte w powyższym wyroku oraz treść art. 135 p.p.s.a., organy budowlane miały obowiązek wyjaśnienia, czy wykonana inwestycja nie stanowi faktycznie miejsc postojowych. Tymczasem organy rozpatrując ponownie sprawę pominęły tę ocenę Sądu, skupiając się po raz kolejny na wykazaniu braku cech parkingu tego obszaru. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego nie posługuje się pojęciem parkingu, ale stanowi o miejscach postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Ponadto z przepisu tego wynika, że jest to budowa, niewymagająca pozwolenia na budowę. Do kwestii tych organ odwoławczy się jednak nie odniósł, stwierdzając jedynie, że sposób wykonania robót nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie w przypadkach innych niż określone w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, co wynika z jego ścisłego powiązania z art. 50 tej ustawy. Tak więc w celu zastosowania tego przepisu należy przede wszystkim wykluczyć samowolę budowlaną inwestora. Art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego będzie mieć zatem zastosowanie tylko w przypadku utwardzenia terenu, które stanowi roboty budowlane niebędące budową w stosunku do miejsc postojowych w ilości mniejszej niż 10. Natomiast w stosunku do miejsc postojowych, które są określane jako budowa, jeśli ilość miejsc postojowych jest większa niż 10, wymagane będzie pozwolenie na budowę. W tej sytuacji, co podkreślono także w wydanym wcześniej wyroku, kwestią fundamentalną w sprawie było ustalenie, jaki charakter miały roboty budowlane.

Organy jednak mimo uznania, że utwardzenie terenu działki nr [...] było samowolą budowlaną, do której miał zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego, nie usunęły wątpliwości co do samego charakteru wykonanych robót budowlanych. Zdaniem Sądu, organy nie ustosunkowały się do zasadniczej dla sprawy okoliczności, to jest do faktycznego wykorzystywania kwestionowanego terenu jako miejsc postojowych dla więcej niż 10 samochodów. Tak więc, jeśli celem Spółdzielni było dokonanie zgłoszenia robót polegających na utwardzeniu terenu bez zamiaru urządzenia na nim miejsc postojowych dla więcej niż 10 pojazdów, to zadaniem organów było wyjaśnienie, w jakich okolicznościach doszło do zmiany sposobu użytkowania tego terenu.

Sąd podniósł, że przy wyjaśnianiu wskazanych okoliczności istotna może być kwestia świadomości inwestora zgłaszającego roboty polegające na utwardzeniu terenu, który zdawał sobie sprawę, że teren ten będzie faktycznie wykorzystywany jako parking dla samochodów osobowych mieszkańców osiedla, co może dawać podstawę do przyjęcia, iż miejsca postojowe zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Ponadto nie bez znaczenia jest także powierzchnia utwardzenia wynosząca 434 m2 oraz sposób wykonania tego utwardzenia, polegający na ułożeniu kostki betonowej na niesorcie i podsypce cementowo – piaskowej, wykonaniu obrzeży betonowych, odwodnieniu i odpowiednim wyprofilowaniu powierzchni, pozwalającym na spływ wody. Takie ustalenia i wyniki oględzin organy powinny skonfrontować z twierdzeniami Spółdzielni, że utwardzenie miało służyć budowie ciągu pieszo – jezdnego. Orzekające w sprawie organy powinny też ustalić, czy Spółdzielnia w ogóle posiada parkingi lub miejsca postojowe oznaczone w sposób przez nią wskazany i porównać ten teren z istniejącymi innymi miejscami postojowymi czy utwardzonymi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1696/12 oddalił skargę kasacyjną Spółdzielni Mieszkaniowej od powyższego wyroku. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy nadzoru budowlanego nie wykonały wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 841/10. W wyroku tym Sąd jednoznacznie bowiem przesądził, że nie ma podstaw do wykluczenia, aby utwardzony przez inwestora teren, wykorzystywany na miejsca postojowe samochodów osobowych, nie mógł być uznany za parking tylko z uwagi na brak wytyczenia miejsc parkingowych.

NSA podkreślił, że nie budzi wątpliwości, iż utwardzony kostką brukową teren jest od samego początku wykorzystywany jako parking dla samochodów, co jednoznacznie potwierdza też dołączona do akt dokumentacja fotograficzna. Skoro Spółdzielnia nie podjęła żadnych czynności, aby utwardzenie terenu było wykorzystywane zgodnie z celem wynikającym ze zgłoszenia jako ciąg pieszo - jezdny, zasadne było uznanie, że roboty te zostały wprawdzie wykonane na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Utwardzenie natomiast działki nr ewid. [...] wykonano samowolnie bez wymaganego prawem zgłoszenia wykonania robót budowlanych, a zatem w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym obowiązkiem organów było ustalenie, czy wykonana inwestycja, uwzględniając jej faktyczny sposób użytkowania, a nie tylko określony w zgłoszeniu zamiar inwestora, spełnia wymogi zawarte w obowiązujących przepisach, w szczególności wymogi określone w warunkach technicznych dla tego rodzaju obiektów budowlanych. W przypadku natomiast ustalenia, że takich wymogów nie spełnia, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli utwardzony teren nie może w zgodzie z warunkami technicznymi być użytkowany jako parking, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie nakazanie inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych zapewniających użytkowanie utwardzonego terenu zgodne z jego przeznaczeniem przewidzianym w dokonanym zgłoszeniu robót budowlanych.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji przeprowadził w dniu 25 lutego 2014 r. oględziny spornej inwestycji i na tej podstawie stwierdził, że powierzchnia utwardzonego terenu nie uległa zmianie i teren ten jest nadal wykorzystywany przez mieszkańców osiedla jako parking (w dniu oględzin było tam zaparkowanych 9 samochodów, natomiast podczas oględzin w dniu 20 lipca 2011 r. na utwardzeniu parkowało ok. 12 samochodów osobowych), choć przy wjeździe na ten teren jest ustawiony znak z napisem "Teren Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...] – Zakaz Parkowania". Organ ustalił również, że Spółdzielnia posiada dwa wydzielone tereny postojowe dla samochodów osobowych (w liczbie 17 i 15) w innej części osiedla. W konsekwencji tych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że Spółdzielnia dopuściła się samowoli budowlanej ponieważ wybudowała miejsca postojowe dla więcej niż 10 samochodów osobowych, bez wymaganego przepisem art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę. Według organu, zamiarem Spółdzielni od początku była budowa takich miejsc, gdyż teren ten od zakończenia robót wykorzystywany jest przez mieszkańców osiedla jako miejsca postojowe, a Spółdzielnia nie podejmuje żadnych czynności, aby teren ten był wykorzystywany zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, w szczególności nie egzekwuje wprowadzonego przy wjeździe na utwardzony teren zakazu parkowania. Jednocześnie w tej części osiedla Spółdzielnia nie posiada żadnych wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów, a mieszkańcy parkują na utwardzonym i nieutwardzonym terenie, który poza brakiem linii poziomych, nie różni się od istniejących w innych częściach osiedla dwóch obszarów postojowych dla samochodów osobowych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nałożył na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy, a wobec niewykonania nałożonego obowiązku, orzekł o rozbiórce samowoli budowlanej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni, podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżąca w rzeczywistości wykonała parking dla więcej niż 10 samochodów osobowych, zamiast objętego zgłoszeniem utwardzenia terenu. Organ odwoławczy decyzją z [...] października 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji ze względu na zbyt ogólne określenie nałożonego na nią obowiązku nakazu rozbiórki i orzekł o rozbiórce precyzując jej zakres.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1213/14 oddalił skargę Spółdzielni na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] października 2014 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów budowlanych, znajdujące oparcie w wytycznych zawartych w wyroku z dnia 24 lutego 2011 r., że sporne roboty budowlanego stanowią "parking" z więcej niż 10 miejscami postojowymi, na którego budowę wymagane było pozwolenie zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego, którego Spółdzielnia nie posiadała.

Sąd podkreślił, że na spornym terenie parkują samochody osobowe. Zauważył, że podczas "pierwszych" oględzin stwierdzono, że parkuje tam 9 samochodów, podczas oględzin w lipcu 2011 r. zaparkowanych tam 12 samochodów, ale w aktach sprawy znajdują się zdjęcia na których widać wiele samochodów, a biorąc pod uwagę, że teren ten ma dużą powierzchnię, odpowiednio przygotowaną do parkowania (o właściwym nachyleniu, umożliwiającym spływ wód opadowych na teren nieutwardzony), należy przyjąć, że stanowi on parking. Istotne jest przy tym, że w pobliżu utwardzonego terenu nie ma innych miejsc parkingowych, a samochody od zawsze parkowały na tym terenie. Jednocześnie teren ten, poza brakiem wyraźnie wyznaczonych miejsc parkingowych, nie różni się od urządzonych przez Spółdzielnię w innych częściach osiedla "parkingów".

Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa w [...] zaskarżyła ten wyrok skargą kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

a) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r .- Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie,

b) art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że sporna inwestycja wymagała uzyskała pozwolenia na budowę,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy,

d) art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego i nieprawidłowe oddalenie skargi,

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez zaniechanie uwzględnienia skargi w sytuacji nierozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i jedynie powtórzenie argumentów organu I instancji,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 7 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego,

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zakresie, w jakim te przepisy ustanawiają zasadę zaufania do organów władzy publicznej oraz zasadę praworządności przez błędne ich stosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia ile samochodów parkowało na spornym terenie, a zatem narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem strony, Sąd I instancji "powielił bez refleksji wywody przedstawione przez sądy administracyjne i organy na poprzednim etapie postępowania", nie odnosząc się do konkretnych zarzutów skargi.

Spółdzielnia zarzuciła, że Sąd I instancji zaakceptował decyzję organów budowlanych, mimo że nie wyjaśniły one gdzie przebiega granica między działkami i ile samochodów parkuje na każdej z nich. Według wnoszącej skargę kasacyjną z materiału dowodowego w sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny, że na spornym terenie parkuje min. 20 samochodów (po 10 na każdej działce). Zdjęcia znajdujące w aktach sprawy są podpisane jedynie nazwą ulicy i nie wynika z nich, których nieruchomości dotyczą. Sąd przyjął za organami, że działki stanowią "jeden parking", mimo że przepis art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane odnosi się do działki a nie działek.

Ponadto wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że na terenie Spółdzielni istnieją miejsca postojowe, natomiast przed spornym terenem znajduje się znak informujący o zakazie parkowania. To, że spółdzielnia nie egzekwuje tego zakazu nie zostało poparte żadnymi dowodami. Niemniej nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o nakazie rozbiórki miejsc postojowych, przyjmując, że organ rozpatrując ponownie sprawę zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wcześniejszym wyroku w tej sprawie z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1696/12.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl zaś art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy.

Należy przypomnieć, że w wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1696/12 Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną Spółdzielni podzielił stanowisko, że utwardzony kostką brukową sporny teren jest od samego początku wykorzystywany jako parking dla samochodów. NSA stwierdził również, że skoro Spółdzielnia Lokatorsko – Własnościowa w [...] nie podjęła żadnych czynności, aby utwardzony teren był wykorzystywany zgodnie z celem wynikającym ze zgłoszenia - jako ciąg pieszo - jezdny, należy przyjąć, że roboty te zostały wprawdzie wykonane na podstawie zgłoszenia, ale z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Utwardzenie natomiast działki nr ewid. [...] wykonano samowolnie bez wymaganego prawem zgłoszenia wykonania robót budowlanych, a zatem w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, NSA uznał, że obowiązkiem organów było ustalenie, czy wykonana inwestycja, uwzględniając jej faktyczny sposób użytkowania, a nie tylko wskazany w zgłoszeniu zamiar inwestora, spełnia wymogi zawarte w obowiązujących przepisach, a w szczególności wymogi określone w warunkach technicznych dla tego rodzaju obiektów budowlanych. W przypadku natomiast ustalenia, że takich wymogów nie spełnia, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było nałożenie na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zatem utwardzony przez Spółdzielnię Lokatorsko - Własnościową w [...] teren nie może w zgodzie z warunkami technicznymi być użytkowany jako parking, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie nakazanie inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych zapewniających użytkowanie utwardzonego terenu zgodne z jego przeznaczeniem przewidzianym w dokonanym zgłoszeniu robót budowlanych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nieprawidłowo przyjął, że organ ponownie rozpoznając sprawę wypełnił wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1696/12 i z tego powodu skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przede wszystkim NSA w ww. wyroku wskazał na prawidłowy tryb postępowania legalizacyjnego tj. na prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, mając na uwadze m. in. fakt wcześniejszego dokonania zgłoszenia oraz trudności w ustaleniu dokładnej liczby aut, które mogą się znajdować na poszczególnych działkach (nie wyznaczono dokładnych miejsc parkingowych a granice między działkami nie została dokładnie określona w toku postępowania wyjaśniającego). Należy również wskazać, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń, na okoliczność tego, czy sporna inwestycja, uwzględniając jej faktyczny sposób użytkowania, spełnia wymagania zawarte w przepisach prawa, w szczególności wymagania określone w przepisach technicznych dla tego typu obiektów budowlanych, co zaakceptował Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie całkowicie pominął, że w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 prawa budowlanego (art. 50 ust. 1 pkt 3 ) lub bez wymaganego zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), organy budowlane zobowiązane były do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do staniu zgodnego z prawem, określając termin wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 prawa budowlanego). W rozpoznawanej sprawie organy nie nałożyły na inwestora obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z warunkami technicznymi, nie poczyniły dostatecznych ustaleń odnośnie ilości miejsc parkingowych i odległości miedzy nimi. Organy orzekające w niniejszej sprawie zastąpiły przeprowadzenie rzetelnego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego automatycznym zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 48 prawa budowlanego. W związku z tym zarzut naruszenia tego przepisu jest uzasadniony. Należy w tym miejscu podkreślić, że H. B. nie wyrażał jednoznacznej intencji likwidacji utwardzonej powierzchni wykorzystywanej jako miejsca parkingowe. Jego intencją, potwierdzoną w trakcie rozprawy w dniu 11 stycznia 2017 r. było doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, biorąc pod uwagę rzeczywiste wykorzystanie powierzchni jako parkingu i przy poszanowaniu jego interesów jako właściciela sąsiedniej działki. Na tym zatem powinny skoncentrować się organy nadzoru budowlanego i takie rozważania zostały zawarte w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1696/12. Organy nie poczyniły jednak w tym zakresie żadnych ustaleń.

Z przedstawionych powodów NSA uznaje za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego. Jak już wskazano, Sąd I instancji nie wykonał należycie zaleceń co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1696/12, nie poczynił dostatecznych ustaleń w tej sprawie. W świetle wytycznych zawartych w powołanym wyroku nie można natomiast przyjąć, że zaskarżony wyrok narusza art. 29 ust. 2 pkt 10 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Jak już wskazano wyżej w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe precyzyjne ustalenie liczby miejsc postojowych, natomiast nastąpiło naruszenie przepisów wypełniające dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 3 co nakazuje prowadzenie postępowania w tym trybie.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. należy przede wszystkim przypomnieć, że stawiając ten zarzut nie można skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych. Wnosząca skargę kasacyjną niezasadnie również zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy ustrojowej w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji. Powołane przepisy określają podstawowe zadanie sądów administracyjnych - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w tym decyzji administracyjnych. Nie sposób zgodzić się ze Spółdzielnią, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji tego zadania nie wykonał. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że wnosząca skargę kasacyjną nie akceptuje rezultatów tej kontroli (oddalenia jej skargi). Jest to jednak inna kwestia, niemieszcząca się w dyspozycji powołanych przepisów.

Zdaniem NSA uchybienia, którego dopuściły się organy budowalne oraz Sąd I instancji, polegające na niezastosowaniu wiążącej oceny co do trybu legalizacyjnego oraz niewykonaniu wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1696/12 nie budzą wątpliwości, w związku z czym można przyjąć, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Pozwala to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zastosowanie art. 188 p.p.s.a., a więc na uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]. Obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] będzie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora obowiązku wykonania odpowiednich czynności celem doprowadzenia miejsc postojowych do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisów technicznych, jakim powinny odpowiadać miejsca postojowe. W przypadku niewykonania tych czynności organ zobowiązany będzie rozważyć zastosowanie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego i nałożenie na Spółdzielnię Lokatorsko - Własnościową w [...] obowiązku rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

Rozpatrując ponownie sprawę, organy związane będą oceną prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 188 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt 3 sentencji, stosownie do treści art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.