Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1375/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.28 ust. 3 a i 3 b
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3 ust 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 października 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 z późn. zm.) dalej jako "u.o.s.u.s.", odmówił M.O. umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia do marca 2007 r. w łącznej kwocie 1.631,56 zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres od stycznia do marca 2007 r. w łącznej kwocie 908,98 zł, Fundusz Pracy za okres od stycznia do marca 2007 r. w łącznej kwocie 128,24 zł.

Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 9 lipca 2012 r. M.O. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek. Wskazała, że znajduje się obecnie w trudnej sytuacji finansowej. Ze względu na przebytą chorobę oraz słaby stan zdrowia nie może znaleźć pracy. Były mąż odebrał jej wszystko w trakcie rozwodu (data rozwodu 22.03.2012 r.). Zobowiązana obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej, utrzymuje się dzięki pomocy rodziców. Nie osiąga żadnych dochodów, ponosi natomiast koszty leczenia w wysokości 400 zł oraz koszty utrzymania (wyżywienia, chemii, środków czystości) w wysokości 1000 zł. Zobowiązana nie posiada innych zobowiązań poza zadłużeniem z tytułu składek. Do wniosku zobowiązana dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu lekkim.

Organ ustalił, że wnioskodawczyni jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna bez prawa do zasiłku od dnia 4 lipca 2012 r. do chwili obecnej. Objęta jest aktywnym pośrednictwem pracy, regularnie zgłasza się do PUP w wyznaczonych terminach celem otrzymania propozycji pracy dostosowanej do stopnia niepełnosprawności. Zobowiązana korzysta z pomocy finansowej MOPS – w okresie od 1 lutego 2009 r. do 30 czerwca 2010 r. otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny na siebie w wysokości 153 zł miesięcznie. W zeznaniu rocznym PIT-37 zobowiązana wykazała za 2010 r. dochód w kwocie 4.827,90 zł. W okresie od lutego do czerwca 2012 r. zobowiązana pracowała w firmie A Sp. z o.o. i osiągnęła przychód w wysokości 20.757,07 zł. Nie posiada żadnych nieruchomości ani wartościowych ruchomości.

Zdaniem organu, na tle tak ustalonego stanu faktycznego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku strony. Żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności należności, wymienionych w art. 28 u.o.s.u.s., nie została spełniona. W sytuacji dłużniczki nie stwierdzono braku majątku, bowiem prowadzone jest postępowanie egzekucyjne z rachunku bankowego. Nadto płatniczka jest osobą młodą, która aktywnie poszukuje pracy dopiero od 4 lipca 2012 r. w związku z czym można przypuszczać, że niebawem sytuacja finansowa zobowiązanej poprawi się i będzie ona w stanie opłacić zaległe należności np. w dogodnym układzie ratalnym.

Z kolei umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. jest niemożliwe, bowiem zobowiązana nie udowodniła, że nie jest w stanie opłacić składek bez narażania siebie i swojej rodziny na niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie wykazała wysokości dochodów osiąganych przez osoby prowadzące wspólnie z nią gospodarstwo domowe, sama niedawno straciła pracę i jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna od dnia 4 lipca 2012 r. Zdaniem organu, problemy finansowe zobowiązanej nie mają trwałego charakteru. Nie wystąpiła przesłanka nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązaną możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie stan zdrowia zobowiązanej nie uniemożliwia jej podjęcia pracy na przystosowanym do stopnia niepełnosprawności stanowisku pracy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 18 października 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 sierpnia 2012 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obowiązek rozliczania i terminowego uiszczania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych spoczywa wyłącznie na płatniku i to bez względu na uzyskiwanie bądź też nie, dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. ZUS podkreślił, że jego ustawowym obowiązkiem jest realizacja zobowiązań składkowych przez płatników składek, w tym zobowiązań z tytułu odsetek.

Dalej w uzasadnieniu decyzji wskazano, że Zakład nie widzi aktualnie przyczyn, dla których miałby przedwcześnie rezygnować ze swoich uprawnień wierzyciela. Postępowanie egzekucyjne spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie umorzenie zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.o.s.u.s. nie jest możliwe ze względu na brak możliwości stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zacytował też treść § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej jako "rozporządzenie wykonawcze", formułującego kryteria dopuszczalności umorzenia należności z tytułu składek. Organ odwoławczy przedstawił treść wniosku strony oraz ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji co do sytuacji finansowej strony. Powtórzył, że prowadzone jest wobec zobowiązanej postępowanie egzekucyjne, w związku z czym nie można stwierdzić braku możliwości realizacji wierzytelności składkowych. Ponadto zobowiązana jest osobą aktywnie poszukującą pracy i można mieć nadzieję, że jej sytuacja finansowa polepszy się i będzie ona w stanie opłacić zaległe należności, choćby w formie dogodnego układu ratalnego. Zawarcie takiego układu zawiesza prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Odmawiając uwzględnienia wniosku strony ZUS podkreślił, że przepisy zawarte w art. 28 u.o.s.u.s. oparte są na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może, lecz nie musi umorzyć należności składkowych nawet w wypadku stwierdzenia zajścia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie, albowiem jest to jego uprawnienie, lecz nigdy obowiązek.

Na zakończenie organ uznał za wskazane przypomnieć, że jego ustawowym obowiązkiem jest realizacja przepisów przywołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym realizacja obowiązku płatników w zakresie terminowego opłacania składek na poszczególne fundusze. ZUS wykazał zrozumienie, że prowadzenie własnego przedsiębiorstwa nie jest sprawą łatwą, jednak przywołane przepisy ustawowe nakładają na tę instytucję obowiązek dochodzenia należności z tytułu składek, w tym odsetek za zwłokę.

M.O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wskazała, że decyzja ta jest pochopna, a jej uzasadnienie szablonowe. Jakakolwiek egzekucja jest obecnie niemożliwa, ponieważ skarżąca nie posiada żadnego majątku. Skarżąca podkreśliła, że jej niepełnosprawność została zakwalifikowana do schorzenia stałego, a nie przejściowego i jej sytuacja życiowa nie ulegnie zmianie. W jej ocenie spełnione zostały przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, o których mowa w przepisach zacytowanych przez organ, tj. opłacenie zaległości pozbawi zobowiązaną możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych, a ponadto cierpi ona na przewlekłą chorobę pozbawiającą ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenie należności.

Skarżąca podniosła, że urząd pracy nie zaoferował jej żadnej pracy przez cały okres zarejestrowania jako osoby bezrobotnej. Obecnie skarżąca nie jest już zarejestrowana, otrzymała bowiem stypendium naukowe z fundacji dla osób niepełnosprawnych pozwalające na wykupienie transportu, wyżywienia i materiałów szkoleniowych. Jeżeli to stypendium zostanie zajęte w toku egzekucji, uniemożliwi to skarżącej dalszą naukę.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2012 r. skarżąca podniosła dodatkowo, że obecnie podjęła naukę w dwuletniej szkole zawodowej nie tylko w celu podniesienia umiejętności zawodowych, ale przede wszystkim w celu powrotu do normalnych kontaktów społecznych po latach izolacji spowodowanej kalectwem. Podkreśliła, że pozostaje na utrzymaniu rodziców, którzy jednak nie mają takiego obowiązku. Kalectwo skarżącej polegające na trwałym uszkodzeniu mózgu w wyniku śpiączki i niedowładzie kończyn dolnych ma charakter trwały i nie ma rokowań na poprawę jej stanu zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, dokonując oceny zaskarżonej decyzji stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania, jak również przepisy prawa materialnego w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z porządku prawnego.

Przedmiotem kontroli WSA jest decyzja odmawiająca umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Została ona wydana między innymi na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.o.s.u.s. pozwalającego na umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności tych należności, a także na podstawie art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s., przewidującego możliwość umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie do upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 3b u.o.s.u.s. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego miał określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania należności, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, "...biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych." W § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przewidziano możliwość umarzania składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1 - 3 tego przepisu, tj. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).

Niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ podatkowy może, ale nie musi wydać decyzji pozytywnej, czyli zastosowanie ustanowionej w nim ulgi podatkowej jest prawem, a nie obowiązkiem organów podatkowych. Nie oznacza to jednak, że organ ma zupełną dowolność w podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ zobowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Inaczej mówiąc, organ jest skrępowany w zakresie oceny przesłanek zastosowania ulgi, ale pozostaje nieskrępowany w zakresie tego, jak postąpić w przypadku ich stwierdzenia i dopiero wówczas można mówić o uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia. Uznanie nie wyraża się zatem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających dyspozycji art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ich ustaleniu.

Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, jako szczególnie istotne dla prawidłowego zastosowania przez organ instytucji umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami, że uznanie administracyjne w żadnym razie nie może stanowić swoistego rodzaju "aktu łaski" organu administracji publicznej wobec obywatela, bowiem podważałoby to standard demokratycznego państwa prawnego determinowanego między innymi zasadami godności i równości obywateli wobec państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2011 r., II FSK 747/10). Oznacza to, że organ powinien uzasadnić, dlaczego pomimo stwierdzenia zaistnienia przesłanek z § 3 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego dających możliwość umorzenia wspomnianych należności, pozytywne rozpatrzenie wniosku nie jest możliwe. Samo stwierdzenie, że organ może, lecz nigdy nie musi umorzyć należności z tytułu składek, jest niewystarczające nie tylko w świetle wspomnianych zasad demokratycznego państwa prawnego, ale też podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s. 226). Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000, s. 139).

W ocenie Sądu wymagania wynikające z powyższych przepisów nie zostały w sprawie spełnione, organ bowiem w sposób zbyt ogólnikowy i niewystarczający zbadał sprawę pod kątem spełnienia przez skarżącą przesłanek pozwalających na umorzenie należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono treść przepisów dotyczących umarzania należności z tytułu składek w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.o.s.u.s.) jak i przepisów dotyczących umarzania tych należności w razie braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). W ocenie Sądu wyprowadzona przez organy ocena stanu faktycznego w świetle powołanych przepisów nosi cechy dowolności. I tak organ stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności M.O., bowiem wobec zobowiązanej jest prowadzone postępowanie egzekucyjne. Tak lakoniczne stwierdzenie nie jest jednak wystarczające do uznania, że organ dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Organ nie wskazał, jaki jest efekt prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego, co jest istotne w świetle art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.o.s.u.s. zwłaszcza, że jak wynika z twierdzeń strony i ustaleń organu, nie posiada ona żadnego majątku ani dochodów. Ponadto nawet i to szczątkowe ustalenie – że wobec skarżącej prowadzona jest egzekucja z rachunku bankowego – uznane być musi za dowolne, nie znajduje bowiem oparcia w materiale dowodowym. W aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument dotyczący postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej. W tej sytuacji stwierdzenie przez organ braku całkowitej nieściągalności było przedwczesne i z uwagi na brak wyczerpujących ustaleń faktycznych nie poddaje się weryfikacji przez Sąd. Właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, wszechstronnym i wnikliwym jego rozważeniu oraz dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a tego w sprawie zabrakło.

Należy też zauważyć, że wyjaśniając w tej części podstawę prawną rozstrzygnięcia organ nie wskazał, który konkretnie z zacytowanych w uzasadnieniu decyzji sześciu punktów art. 28 ust. 3 u.o.s.u.s. stanowił materialnoprawną podstawę dokonanej oceny o braku całkowitej nieściągalności, co samo w sobie stanowiło naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia prawnego.

W sposób lakoniczny i niewystarczający organ uzasadnił także podjęte rozstrzygnięcie w świetle przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego. Organ przytoczył treść tych przepisów, następnie streścił wniosek strony oraz przedstawił własne ustalenia faktyczne, po czym stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki dotyczące umorzenia należności, bowiem skarżąca nie wykazała, że jej sytuacja materialno-bytowa całkowicie i trwale uniemożliwia spłatę należności. Tak skonstruowanego uzasadnienia nie można uznać za prawidłowe. Zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie (wyrok NSA z dnia 18 maja 2000 r., V SA 2762/99, niepubl.). Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 760/99, niepubl.), tego zaś w sprawie zabrakło.

Należy zauważyć, że prawodawca operuje zwrotami i pojęciami niedookreślonymi - "uzasadniony przypadek" (art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s.); "interes osoby zobowiązanej", "stan finansów ubezpieczeń społecznych" (art. 28 ust. 3b przywołanej ustawy); "ciężkie skutki" (§ 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego); "niezbędne potrzeby życiowe", "przewlekła choroba" (§ 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 przywołanego rozporządzenia). Organ nie dokonał analizy ani wyjaśnienia zawartych w tych przepisach przesłanek, ani też nie odniósł ich do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Nie wytłumaczył też, dlaczego jego zdaniem w niniejszej sprawie przesłanki umorzenia nie zostały spełnione. W konsekwencji, konstrukcja uzasadnień zapadłych w niniejszej sprawie decyzji sprowadza się do zamieszczenia szczątkowych i absolutnie niewystarczających ustaleń faktycznych, zacytowania treści przepisu i arbitralnego stwierdzenia, że zawarte w nim przesłanki nie zostały w sprawie zrealizowane. Na podstawie tak sformułowanych uzasadnień obu wydanych w sprawie decyzji Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone.

Analiza stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek organ ma obowiązek badania czy za umorzeniem przemawia ważny interes strony oraz jakie są możliwości płatnicze wnioskodawczyni. Wobec powyższego obowiązkiem organu badającego stan faktyczny jest dokonanie analizy sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej wnioskodawczyni, a dokonane w tym zakresie ustalenia powinny zostać zawarte w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Kwestia umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie nie może być zatem w żadnym przypadku rozpatrywana w oderwaniu od aktualnej sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawczyni. Nie można jej rozpatrywać bez zgromadzenia możliwie pełnego materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Chodzi więc o wszelkie dane, które obrazują sytuację życiową osoby wnioskującej o umorzenie należności składkowych. Dane te obejmują przede wszystkim informacje dotyczące stanu majątkowego strony (w tym jej bieżących, a nie przyszłych, czy poprzednich możliwości płatniczych), jej sytuacji rodzinnej, stanu zdrowia, źródła i wysokości uzyskiwanych dochodów, realnych możliwości podjęcia lub zmiany zatrudnienia, czy uzyskiwania dochodów z dodatkowych źródeł, a także skutków, jakie dla jednostki może spowodować konieczność natychmiastowej zapłaty zaległości objętej wnioskiem o umorzenie. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną ubezpieczonego istnieje bowiem wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty składek i możliwościami egzystencyjnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawnych potrzeb życiowych.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ w istocie nie dokonał oceny, czy w wyniku egzekucji zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanej i jej rodziny, co jest przecież istotą sprawy mającej za przedmiot wniosek o umorzenie ww. należności. Wskazał wprawdzie, że skarżąca nie uzyskuje dochodów i nie ma majątku, pozostając na utrzymaniu rodziców, mimo to, jego zdaniem, uiszczenie przez nią należności nie spowoduje wyżej opisanych skutków. Jedynym w zasadzie argumentem uzasadniającym odmowę umorzenia należności podniesionym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w obu wydanych decyzjach jest to, że brak możliwości uiszczenia przez skarżącą należności nie jest trwały. Ocena ta jednak nie została w żaden sposób uzasadniona, musi zatem zostać uznana za dowolną. Wszak skarżąca powoływała się na fakt trwałej niepełnosprawności, potwierdzonej orzeczeniem lekarskim, która uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Organ jedynie pobieżnie wskazał na zaistniały fakt choroby skarżącej bez głębszej analizy problemu. A przecież to właśnie ten fakt jest przyczyną aktualnej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, i to bez realnych widoków na jej znaczącą poprawę. Wskazywanie, tak jak czyni to organ, że zgodnie z orzeczeniem lekarskim skarżąca może wykonywać pracę na stanowisku przystosowanym do jej niepełnosprawności, jest o tyle niewystarczające, że dotyczy sytuacji hipotetycznej, a rzeczą organu jest odniesienie się do rzeczywistej sytuacji strony wnioskującej o umorzenie należności. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę obecną sytuację gospodarczą oraz ograniczony rynek pracy, a także fakt, że niepełnosprawność skarżącej jest skutkiem śpiączki, która spowodowała nie tylko niedowład kończyn ale także uszkodzenia mózgu, realne możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia pozwalającego na uiszczenie zaległych składek, są aktualnie znikome. Brak jest też dowodów pozwalających na wniosek, że tego rodzaju sytuacja ma charakter przejściowy. Nie ma też znaczenia stan majątkowy rodziców skarżącej, to nie oni są bowiem zobowiązani do uiszczenia należności z tytułu nieopłaconych przez skarżącą składek.

Należy też zauważyć, że przewlekła choroba zobowiązanej, pozbawiająca ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, jest samoistną przesłanką umorzenia należności, wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem rozważyć zasadność złożonego wniosku także w świetle § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, czego nie uczynił, mimo że materiał dowodowy zaoferowany przez stronę w sposób wystarczający wykazał fakt przewlekłej choroby skarżącej.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r., II GSK 1902/11, organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, iż zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania. Jak przy tym wynika z twierdzeń skarżącej, podjęła ona obecnie naukę w szkole zawodowej, na co otrzymała dofinansowanie w formie stypendium naukowego z fundacji dla osób niepełnosprawnych. W tej sytuacji rozważenia wymaga, czy nie tylko interes strony, ale także interes publiczny, rozumiany jako dyrektywa postępowania nakazującą respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy, nie przemawia za udzieleniem skarżącej wsparcia w sytuacji, gdy podejmuje ona starania o włączenie się w życie społeczne. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na szczególne obowiązki władz publicznych wobec osób niepełnosprawnych. W szczególności zgodnie z art. 69 Konstytucji osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Ponadto prawo do nauki jest wartością chronioną konstytucyjnie (art. 70 Konstytucji). Powyższe normy są adresowane nie tylko do ustawodawcy, ale są również cenną wskazówką interpretacyjną, pozwalającą określić obowiązki władz publicznych w sytuacji, gdy inna norma ustawowa pozostawia im swobodę w zakresie uznania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie rozważyły w sposób wyczerpujący, czy w sprawie zaistniały przesłanki umorzenia zaległości. Przedwczesne zatem było rozstrzygnięcie co do umorzenia bądź odmowy umorzenia zaległych składek. Wyczerpująca analiza wskazanych w uzasadnieniu wyroku a pominiętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zwłaszcza gdy organ będzie kierował się treścią art. 7 k.p.a. a nie pozostawał w przekonaniu, że niezależnie od poczynionych ustaleń odmowa umorzenia zaległości pozostaje jego arbitralną, niczym nie skrępowaną decyzją oraz treści art. 107 § 3 tej ustawy i w sposób wyczerpujący, wszechstronny i obiektywny przedstawi i rozważy, kierując się oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku, wszystkie argumenty i dowody przedstawione przez stronę skarżącą, które w jej ocenie uzasadniają umorzenie zaległych składek na ubezpieczenia społeczne.

Należy też zwrócić uwagę że podejmując decyzję w ramach uznania administracyjnego organ powinien mieć na uwadze istotę ubezpieczenia społecznego. Jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie należności składkowych w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla osoby zobowiązanej i jej rodziny.

Podsumowując, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art.7 k.p.a., bowiem część dowodów zgromadzonych w sprawie nie została poddana analizie z punktu widzenia przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę decyzji. Ponadto organ odmawiając umorzenia należności nie odniósł się do relacji zachodzących w niniejszej sprawie między słusznym interesem strony, a interesem publicznym, do czego także był zobligowany treścią art. 7 k.p.a. Organ naruszył ponadto art. 107 k.p.a., sporządzając uzasadnienie, które nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Ponownego wyjaśnienia wymaga to, czy w sprawie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W uzasadnieniu decyzji musi znaleźć się ustalenie dotyczące efektów prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Uzasadnienie decyzji musi też zawierać bardziej precyzyjne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ze wskazaniem konkretnych jednostek redakcyjnych przepisu art. 28 u.o.s.u.s. z odniesieniem ich do konkretnych okoliczności stanu faktycznego.

W razie stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności organ ponownie rozważy zasadność wniosku skarżącej w świetle przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego, z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej powyżej. Kwestia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie nie może być w żadnym przypadku rozpatrywana w oderwaniu od aktualnej sytuacji materialnej i życiowej wnioskodawcy. Istotne są informacje dotyczące stanu majątkowego strony (w tym jej bieżących, a nie przyszłych, czy poprzednich możliwości płatniczych), jej sytuacji finansowej i zdrowotnej, a także skutków, jakie dla skarżącej może spowodować konieczność natychmiastowej zapłaty należności z tytułu składek. Uwzględnienia wymaga fakt trwałej niepełnosprawności skarżącej oraz brak majątku i dochodów. Wnioski do jakich dojdzie organ po przeanalizowaniu należycie ustalonego stanu faktycznego, muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tak aby poczynione w nim rozważania i postawione wnioski poddawały się ocenie co do poprawności rozumowania, warunku uwzględnienia wszystkich ważnych elementów sytuacji strony oraz wszechstronności oceny co do zaistnienia przesłanek z art. 28 ust. 3a u.o.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego.

Przypomnieć należy, że także w razie uznania, że obciążenie skarżącej obowiązkiem spłaty należności z tytułu składek spowoduje dla niej zbyt ciężkie skutki, organ ma możliwość odmowy umorzenia, co wynika z uznaniowego charakteru podejmowanej decyzji, jednakże takie rozstrzygnięcie będzie wymagało wykazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego mimo istnienia szczególnych obowiązków władz publicznych wobec osób niepełnosprawnych wynikających z przepisów Konstytucji, pozytywne rozpatrzenie wniosku nie było możliwe. Uznanie administracyjne nie oznacza bowiem dowolności działania organów administracji publicznej i nie stanowi "aktu łaski". Dlatego ograniczenie się do stwierdzenia, że organ może umorzyć należności z tytułu składek, ale nigdy nie musi, nie będzie mogło zostać uznane za wystarczające.

Mając powyższe na względzie, z uwagi na wykazane wyżej uchybienia, należało w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzec jak w sentencji.

Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Sąd nie orzekał o kosztach, bowiem skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia z obowiązku uiszczania kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.