Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 670/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: asesor WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi G. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z 6 marca 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. K. i S. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z 6 marca 2013 r. Starosta zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi D., gm. P. o powierzchni 324,3385 ha, sporządzony i uwidoczniony na mapie i pierworysie wykonanym przez geodetę E. L. oraz geodetę A. M. stanowiącej integralną część decyzji ( załącznik nr 2), ustalił klasyfikację gleboznawczą użytków gruntowych dla obrębu geodezyjnego D., gmina P. zgodnie z mapą klasyfikacji gruntów wykonaną przez klasyfikatorów gruntów M. Ł. oraz J. O. stanowiącą integralną część decyzji ( załącznik nr 2). W kolejnych punktach decyzji Starosta zatwierdził warunki objęcia gruntów w posiadanie, opisane w protokołach w sprawie warunków objęcia w posiadanie gruntów, wydzielonych w wyniku scalenia z dnia 4 czerwca 2012r., stanowiących integralną część decyzji ( załącznik nr 3-7). Określił w zestawieniu tabelarycznym wysokość dopłat i wpłat odnośnie uczestników scalenia w zależności od okoliczności czy otrzymali oni grunty o wyższej czy o niższej wartości. W zestawieniu tabelarycznym określił również wysokość dopłat za grunty Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy oraz określił warunki dokonania tych wpłat. Ponadto Starosta zatwierdził ustaloną w postępowaniu rozgraniczeniowym w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego granicę działki nr [..] we wsi D., stanowiącą własność Skarbu Państwa z działką nr [..] we wsi W., stanowiącą własność G. i S. K.

W uzasadnieniu decyzji organ i instancji przedstawił przebieg prowadzonego postępowania w sprawie scalenia przedmiotowych gruntów, jednocześnie odnosząc się do sprawy prowadzonego wcześniej postępowania rozgraniczeniowego z wniosku G. i S. K., którzy w tym postępowaniu nie uznali przebiegu granicy pomiędzy działką nr [..] obręb D. i działkami nr [..]-[..] w obrębie W.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji G. i S. K. zażądali przekazania ich sprawy sądowi powszechnemu. Zdaniem odwołujących w trakcie prowadzonego postępowania scaleniowego nastąpiło nieprawidłowe ustalenie przebiegu granicy ich działki nr [..] z działką nr [..] na podstawie zebranych w sprawie dowodów, a nie zgodnego z oświadczeniami stron, gdy istnieje sprzeczność dowodów. Podkreślają, że różny jest przebieg granicy pokazany na mapie ewidencji gruntów obrębu geodezyjnego W. i obrębu geodezyjnego D. Różny jest opis granic zawarty w protokołach granicznych ustalających granice obrębów geodezyjnych W. i D. Odwołujący zarzucili, że w sprawie nie uwzględniono informacji o opłacaniu przez nich przez wiele lat podatku za teren zadrzewiony, będący pasem fitomelioracyjnym znajdującym się na spornym przygranicznym pasie gruntu, co wynika z informacji z "Rejestru Pasów Fitomelioracyjnych na [..], gmina P., wieś W.", w którym stwierdza się, że teren zadrzewiony, będący pasem fitomelioracyjnym położony jest na gruntach prywatnych, a nie Skarbu Państwa. Także nie uwzględniono dowodu z protokołu granicznego z rozprawy granicznej z dnia 11 grudnia 2009r. przeprowadzonej przez geodetę D. L., w którym geodeta stwierdził sprzeczność dowodów i przyjął zgodne oświadczenie stron uznające ustaloną granicę działki nr [..] z działką nr [..] za właściwą.

W jednym z pism G. K. złożonych w sprawie, strona podała, że gospodarstwo przejęła po ojcu - rodzice posiadali gospodarstwo od zakończenia II wojny światowej. Scalenie obrębów i określenie granic odbyło się po wojnie. Granice były spójne, na naturalnych ciekach wodnych. W latach 60-tych posadzono wzdłuż cieku wodnego, a więc na styku dwóch obrębów, po stronie W. pasy zadrzewieniowe. Podatek za teren zadrzewiony strona płaciła do 2012r. W 2008r. dowiedziała się, że na jej działce nr [..] została zmieniona klasa użytku, w konsekwencji została pozbawiona klasy Lz - zadrzewienie, w której to sprawie nie otrzymała żadnej decyzji. Ponadto dowiedziała się, że przeznaczenie działki nr [..] zmieniono z Lz na Tr, następnie założono księgę wieczystą i uznano jako własność Skarbu Państwa w obrębie D. Tym samym zmieniono granice, obecnie jej zadrzewienie nie biegnie wzdłuż kanału, lecz przesunięte zostało w pole. Podniosła skarżąca, że z regulacji gruntów wsi W. z 1958r. wynika, iż granicę stanowi środek rowu, a w opisie stwierdza się, że "granica ze wsią D. od środka rzeki M. tj. od styku granic wsi W., K. i D. biegnie w kierunku południowo-wschodnim i dalej biegnie środkiem rowu, w tym kierunku przecina szosę i kolejkę wąskotorową do G. i dalej biegnie środkiem rowu granicznego w kierunku południowo-wschodnim dochodząc do styku granic wsi W., D. i B.". Tak więc granica jest na kanale.

W opisie kanał ten nazwany był rowem, gdyż był dużo wyższy niż jest obecnie i płytki. W 2011 r. w drodze przetargu odwołująca kupiła zadrzewienie ciągnące się wzdłuż kanału. W ofercie kupiła ten grunt w W., a na kopiach map granice przesunięte zostały w pole.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 3 września 2013 r. utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w rozumieniu art.1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U. z 2018 r., poz. 908) postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej, ze środków z budżetu państwa. Postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte na wniosek uczestników postępowania albo z urzędu. Wszczęcie postępowania scaleniowego następuje w drodze postanowienia starosty (art. 7 ust. 1 cyt. ustawy). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na terenie, których są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia (art. 7 ust. 3). Po upływie tego terminu postanowienie uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia (art. 7 ust. 4). Prace scaleniowe wykonuje upoważniony przez starostę geodeta - projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze (art. 10).

Zgodnie z przepisem art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów, określa się według danych ewidencji gruntów. Stan własności gruntów w dacie wszczęcia postępowania scaleniowego decyduje o tym, że właściciele gruntów stają się uczestnikami postępowania scaleniowego.

Projekt scalenia, określający proponowane granice wydzielonych gruntów oraz zasady obejmowania tych gruntów w posiadanie, wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom, którzy w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu (art. 23 i art. 24). Zgodnie z art. 26 ustawy scaleniowej, każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom.

Projekt scalenia gruntów (pod warunkiem, że większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń) zatwierdza w drodze decyzji starosta (art. 27 ust. 1 i 3 cyt. ustawy). Decyzję podaje się do wiadomości poprzez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia oraz jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia po upływie 14-dniowego terminu od dnia podania jej do publicznej wiadomości (art. 28 ust. 2) Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów (art. 29 ust. 1 cyt. ustawy), natomiast - zgodnie z art. 30 omawianej ustawy - wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych gruntów następuje na zebraniu uczestników, zwołanym przez starostę. Za datę objęcia w posiadanie przez uczestników scalenia nowo wydzielonych gruntów uważa się termin zebrania, przy czym termin ten jest skuteczny także w stosunku do uczestników scalenia niebiorących udziału w zebraniu.

W rozpatrywanej sprawie, postępowanie scaleniowe zostało wszczęte na wniosek C. i T. R., A. R., J. R. – R. oraz M. W., których łączna powierzchnia działek położonych w obrębie D. gmina P. wynosi 166,2673 ha. Postanowieniem z dnia 23 października 2009r. Starosta wszczął postępowanie scaleniowe gruntów w miejscowości D. gmina P., których ogólna powierzchnia wynosi ok. 324.5271 ha. Ogólna liczba uczestników scalenia wymienionych w postanowieniu wynosi 106 osób. Prace scaleniowe były prowadzone przez geodetę uprawnionego: A. M. upr. nr [..] oraz E. L., upr. nr [..].

W dniu 23 października 2010r. odbyło się we wsi D., gmina P., ogólne zebranie uczestników scalenia gruntów w trakcie, którego zostali oni poinformowani o zasadach przeprowadzenia scalenia, przebiegu czynności prawnych, zasadach współpracy w każdej czynności z uczestnikami postępowania, zasadach zagospodarowania poscaleniowego. W trakcie zebrania wybrana została rada uczestników scalenia. Na drugim zebraniu uczestników scalenia, w dniu 9 grudnia 2011 r. podjęto uchwałę określającą zasady szacunku gruntów wsi D. gmina P., z którymi zostali zapoznani wszyscy uczestnicy scalenia gruntów. Mapa i rejestr szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem został wyłożony w świetlicy wiejskiej we wsi D. w dniu 9 grudnia 2011 r. Następnie uczestnicy scalenia składali swoje wnioski i uwagi w sprawie scalenia. W dniu 1 sierpnia 2012r. na ogólnym zebraniu uczestników scalenia uczestnicy scalenia zostali zaznajomieni z projektem warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, zostali zaznajomieni także ze szczegółami projektu scalenia z informacją, że w terminie 14 dni od dnia okazania projektu mogą zgłaszać przedstawicielowi Starosty pisemne zastrzeżenia do projektu scalenia i warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów.

Przedmiotowa decyzja zatwierdzająca projekt scalenia została odczytana na zebraniu uczestników scalenia w dniu 6 marca 2013r. i wywieszona na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego, Urzędu Gminy oraz na tablicy ogłoszeń w miejscowości D.

W świetle powyższego, wbrew zarzutom odwołujących zdaniem organu odwoławczego decyzja z 6 marca 2013 r. została podjęta po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy i zgodny z przedstawionym wyżej trybem scalenia gruntów, określonym w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów.

Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm) na obszarach objętych postępowaniem scaleniowym sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości rozstrzyga organ prowadzący to postępowanie, stosując odpowiednio przepisy o rozgraniczaniu nieruchomości.

Decyzja o scaleniu gruntów, wydana w trybie określonym w ust. 1, zastępuje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości / ust.3/.

Niewątpliwie treść art. 35 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje na konieczność prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w ramach postępowania scaleniowego, jeżeli takie postępowanie zostało wszczęte. W rozpoznawanej sprawie zaistniała taka sytuacja, bowiem w dniu 7 lipca 2009r. na wniosek G. i S. K. wszczęte zostało przez Wójta Gminy postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] nr rej [..], KW [..], położonej w obrębie geodezyjnym W. gmina P. z działką nr [..], położoną w obrębie geodezyjnym W. - w jednym punkcie, nr rej gr [..], KW [..], której właścicielem jest Gmina P. oraz z częścią działki nr [..], położoną w obrębie geodezyjnym D., nr rej. gr. [.], KW brak, której właścicielem jest Skarb Państwa, użytkownikiem Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa. W tym stanie uznał organ odwoławczy, że Wójt Gminy, po wszczęciu przez Starostę przedmiotowego postępowania scaleniowego poprawnie przekazał Staroście do rozpoznania sprawę rozgraniczenia działek wszczętą z wniosku G. i S. K.

Bezspornym jest, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym scalenia gruntów wsi D., w trakcie prowadzonego postępowanie rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości położonych na granicy dwóch wsi D., objętej scaleniem oraz nieruchomości położonej we wsi W., stanowiącej własność G. i S. K. nie doszło do zawarcia ugody, a także odmówili oni podpisania protokołu granicznego. W treści odwołania wnoszą, iż w zaistniałej sytuacji ich sprawa powinna być przekazana do sądu. Poza sporem jest to, że grunty objęte przedmiotowym postępowaniem scaleniowym nie obejmują gruntów odwołujących, jednakże są one przedmiotem prowadzonego wcześniej postępowania rozgraniczenia gruntów na granicy dwóch wsi W. i D.

Rozpatrując przedmiotową sprawę w zakresie zarzutów G. i S. K. dotyczących wyników postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego w ramach postępowania scaleniowego, dla ich oceny za istotne uznało Kolegium ustalenie relacji pomiędzy procedurą scalenia gruntów prowadzoną na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów i procedurą rozgraniczenia. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, w toku postępowania w sprawie scalenia i wymiany gruntów w pierwszej kolejności następuje określenie granic nieruchomości podlegających scaleniu, a następnie naniesienie na gruncie i okazanie uczestnikom postępowania granic nieruchomości nowo utworzonych. Określenie granic ma, zatem istotne znaczenie, choć jest tylko etapem postępowania scaleniowego. Podkreśla się także, że określone w wyniku scalenia i podziału nieruchomości czy scalenia i wymiany gruntów nieruchomości w istocie są wyrazem ustalenia tj. sprecyzowania i udokumentowania linii granicznych, nie zaś typowym rozgraniczeniem nieruchomości rozumianym jako spór w zakresie prawa własności, (por. M. Durzyńska: Rozgraniczanie i podział nieruchomości. Warszawa 2009, s. 162-168).

Zgodnie z art. 27 ust. 4 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia powinna określać m. in. przebieg granic nieruchomości w wypadkach, o których mowa w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odesłanie zawarte w art. 27 ust. 4 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wskazuje ogólnie na przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego w zakresie, w jakim reguluje ono sprawy przebiegu granic. Ustaleniu przebiegu granic służy instytucja rozgraniczenia nieruchomości, uregulowana w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Do postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego na obszarach objętych postępowaniem scaleniowym, przepisy o rozgraniczeniu stosuje się odpowiednio, o czym mowa jest w cyt. powyżej art. 35 ust. 1 Prawo geodezyjne i kartograficzne. Inna jest też właściwość organów, sprawy sporne związane z ustaleniem przebiegu granic na obszarach objętych scaleniem rozstrzyga organ prowadzący scalenie, a decyzja o scaleniu zastępuje decyzję o rozgraniczeniu. Należy zwrócić uwagę także na przepis art. 34 ust. 4 powoływanej ustawy. Stanowi on, że do sporów wynikłych przy wyznaczaniu granic nowo tworzonych nieruchomości na podstawie odrębnych przepisów, nie stosuje się art. 34 ust. 1-3 oraz art. 31 ust. 4. W tych przypadkach, który dotyczy m.in. postępowania scaleniowego wykluczono w ten sposób możliwość zawarcia ugody (art. 31 ust. 4 ustawy) oraz możliwość umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia i przekazania sprawy sądowi powszechnemu. W przypadku decyzji o scaleniu, która tylko zastępuje decyzję o rozgraniczeniu, nie ma możliwości zgłoszenia przez stronę niezadowoloną żądania przekazania sprawy sądowi, stronie przysługują środki odwoławcze w postępowaniu administracyjnym. Tym samym żądanie odwołujących w tym zakresie jest prawnie nieuzasadnione.

Decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), na mocy cyt. powyżej art.35 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - starosta, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przepisy art. 31 ust. 2 i 3 powyższej ustawy określają rodzaje dowodów w postaci znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej stanowiących ustalenia przebiegu granicy. Zarazem stanowią (art. 31 ust. 3), że jeżeli brak danych, o których mowa w ust. 2 lub są one nie wystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy.

W myśl przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami: w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności zwraca się upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Nadto wydanie pozytywnej decyzji o rozgraniczeniu poprzedza włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wydane na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453) określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Przepisy tego aktu określają zatem środki dowodowe i czynności geodety z jednej strony, a z drugiej strony stanowią punkt odniesienia dla organu, który na podstawie art. 33 ust. 2 omawianej ustawy przed wydaniem decyzji dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności przez geodetę.

W stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że nie doszło do zawarcia ugody ani niemożliwe było ustalenie przebiegu granicy w oparciu o zgodne oświadczenie stron. Pozostała, więc do rozważenia kwestia, czy zebrane w toku postępowania rozgraniczeniowego dowody były wystarczające dla ustalenia przebiegu granic.

Podkreśliło Kolegium, że spór o przebieg granicy jest w istocie sporem co do tego, jak daleko (dokąd na gruncie) sięga prawo własności określonych nieruchomości. Granice nieruchomości wyznaczają bowiem przestrzenny zasięg tego prawa, określają kształt nieruchomości i są istotnym wyznacznikiem dla obliczania ich powierzchni.

W toku rozstrzygania sporu o przebieg granicy bierze się pod uwagę wynik analizy dotychczas istniejącej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, ale nie można pominąć aspektów dotyczących prawa własności. Wykonujący czynności na gruncie uprawniony geodeta przebieg granicy powinien określić na podstawie śladów i znaków granicznych, map i innych dokumentów (wykazujących przede wszystkim tytuł własności) oraz punktów osnowy geodezyjnej. Na podstawie powyższej geodeta wskazuje stronom granice i sporządza protokół graniczny. Merytoryczna decyzja administracyjna zatwierdzająca granice ustalone przez geodetę jest uwarunkowana możliwością ustalenia przez geodetę na wyżej wskazanych podstawach przebiegu linii granicznej, jest ona wynikiem zatwierdzenia ustalonych przez geodetę granic. Zgodnie z § 3 wyżej powołanego rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości, podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty:

1) stwierdzające stan prawny nieruchomości,

2) określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie, na wniosek odwołujących złożony przed wszczęciem postępowania scaleniowego, postępowanie rozgraniczeniowe dotyczy działek położonych na granicy dwóch wsi W. działki nr [..]-[..] oraz wsi D. - działka nr [..] w gminie P. Z całości zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że działka [..], będąca własnością odwołujących powstała z połączenia działek nr [..] i [..] (dowód: zawiadomienie o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z dnia 7 lutego 2012r.). Z treści tego zawiadomienia oraz załącznika do zawiadomienia oraz całokształtu dołączonej dokumentacji wynika, że podczas wizji w terenie przeprowadzonej w dniu 10 marca 2008r. stwierdzono, że na mapie ewidencji gruntów na działce nr [..] jest błędnie naniesiony kontur użytku gruntowego Lz IV. Powyższy kontur powinien być naniesiony na sąsiedniej działce nr [..] położonej w obrębie D. Tak jak jest pokazany na mapie sytuacyjno-wysokościowej 25-32-3a. Jednocześnie odnośnie działki nr [..] z ewidencji gruntów wynika, że nie obejmowała ona gruntów zadrzewionych i zakrzewionych oznaczonych symbolem Lz. W 1989r. dokonany został wpis w rejestrze gruntów z aktualizacji użytków działki nr [..], w którym pojawia się użytek Lz, który istniał do 2006r. Wynikał on z błędnej wówczas interpretacji, że rów graniczny we wsi W. jest kanałem we wsi D. W wyniku modernizacji ewidencji przeprowadzonej na podstawie art. 24a ust.1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz reguł określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), zgodnie z którymi modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych rozporządzeniem, 3) poprawy funkcjonowania informatycznego sytemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych, odnośnie działki nr [..] wykreślono użytek Lz przywracając do stanu przebiegu granic regulacyjnych i użytków gruntowych - ustalono rodzaj użytków jako grunty orne klasy lllb, IVa,IVb,VI oraz W - rowy. W takcie prowadzonego postępowania modernizacyjnego mającego na celu weryfikację istniejących zbiorów danych ewidencyjnych, Starosta ma obowiązek podać do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. W tym postępowaniu modernizacyjnym zmieniona została klasyfikacja gruntów działki nr [..] (obecnie [..]), która wówczas nie była kwestionowana przez odwołujących. Przeprowadzony w sprawie ponowny pomiar działki nr [..] wykazał, że powierzchnia działki nr [..] stanowi obszar 5,6169 ha, a w ewidencji gruntów działka jest o powierzchni 5,38 ha. - nastąpił zatem przybytek o 0,2360 ha. Z kolei odnośnie działki nr [..] we wsi D., będącej własnością Skarbu Państwa, którego użytkownikiem jest Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa z całości materiału dowodowego wynika, że jest ona wałem przyległym do kanału - stanowiącego działkę nr [..] we wsi D., co wynika jednoznacznie z map sytuacyjno - wysokościowych dołączonych do akt sprawy. Z wyjaśnień Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Terenowy Oddział zawartych w piśmie dnia 21 maja 2012r. wynika, że działka nr [..] przylega do kanału A. Na jej części został wykonany pas zadrzewień, chroniący przyległe tereny przez erozją. Kanałem A na polderze nr [..] administruje Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa na mocy uprawnień statutowych. Działka nr [..] usytuowana wzdłuż kanału o szerokości 10m stanowi technologiczny pas gruntu niezbędny do prowadzenia niezbędnych prac konserwacyjnych, regulacyjnych i awaryjnych - nie jest wałem przeciwpowodziowym. Przy modernizacji kanału wystąpi konieczność rozbudowy koryta na części niezadrzewionej działki nr [..].

Biorąc pod uwagę całość zebranego w sprawie materiału dowodowego - badanie istniejących ksiąg wieczystych założonych dla poszczególnych nieruchomości, materiału geodezyjnego: operaty techniczne dot. obrębu D. - akta regulacyjne nr [..] oraz dotyczące obrębu W. - akta regulacyjne nr [..], pomiary uzupełniające nr [..], [..], dane ewidencyjne ( wykazy zmian gruntowych) z roku 1969, nr zmiany [..] i z roku 1989, nr zmiany [..], dokumentację rozgraniczeniową nieruchomości A., materiały kartograficzne - mapy zasadnicze w skali 1: 1000, materiały z pomiarów - szkice scalenia gruntów obrębu D., dane z ewidencji gruntów obrębu D. i W., stwierdzono, iż dowody i dane, w tym także operat techniczny rozgraniczenia działki nr [..] w obrębie D. i działek nr [..]-[..] w obrębie W. wraz opinia geodety prowadzącego postępowanie scaleniowe i postępowanie rozgraniczeniowe A. M. były wystarczające dla określenia przebiegu granicy prawnej między powyższymi działkami, a więc zaskarżona decyzja także w zakresie zarzutów odwołujących dotyczący wyników rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości nie narusza prawa. Operat rozgraniczeniowy, jak i operat scalenia został przekazany do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej i został przyjęty bez uwag.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowania, jak i podejmując zaskarżoną decyzję wywiązał się z obowiązków proceduralnych, respektując przy tym przepisy prawa materialnego.

Skargę na powyższą decyzje wnieśli G. K. i S. K. kwestionując przebieg granicy pomiędzy działkami nr [..] w obrębie geodezyjnym W. i nr [..] w obrębie geodezyjnym D. Zarzucili skarżący, że postępowanie, którego efektem jest zmiana granic, powinno być prowadzone na podstawie art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficznie, a nie na podstawie przepisów ustawy z 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów. Zdaniem skarżących granica pomiędzy wskazanym działkami została ustalona arbitralnie i sprzecznie ze zgromadzonymi dowodami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga została przez Sąd uwzględniona z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec z urzędu.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrola legalności działań administracji publicznej jest przeprowadzana przez sąd w określonej kolejności. Otóż najpierw sąd bada czy nie występują wady dające podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, następnie czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, o którym wyżej mowa. Dopiero w przypadku negatywnego wyniku tej kontroli sąd może zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia danego typu wad na wcześniejszym etapie może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad (zob. teza 14 komentarza do art. 145 p.p.s.a. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz - Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 460 - 461).

Przedmiotem kontroli WSA uczyniono w niniejszej sprawie decyzję administracyjną wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Decyzja ta została oparta na przepisach ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908; zwana dalej ustawą scaleniową).

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 września 2013 r. oraz decyzja Starosty z 6 marca 2013 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - co stanowi o konieczności stwierdzenia ich nieważności.

Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

Z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, które dotyczy scalenia gruntów wsi, stronami takiego postępowania przed sądem administracyjnym powinny być wszystkie osoby, których to scalenie dotyczy. O kręgu stron postępowania sądowoadministracyjnego decydują bowiem przepisy obowiązującego prawa, a w tej sprawie m.in. art. 25 § 1, art. 26, art. 33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908). Wskazania wymaga, że zgodnie art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez uczestnika scalenia rozumie się: właściciela, użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub inwestora, a w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami, a informacje w tym zakresie ustalane są według danych ewidencji gruntów (art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Na potrzeby postępowania administracyjnego w tym zakresie sporządza się wykaz uczestników scalania, stanowiący element postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów). Jednak uzyskanie przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego związane jest nie tylko ze sporządzeniem takiego wykazu, lecz ze zdolnością sądową, o czym stanowi art. 25 § 1 p.p.s.a. Taką zaś zdolność, podobnie jak w ogólności w odniesieniu do zdolności prawnej, posiadają osoby fizyczne od urodzenia do chwili śmierci (art. 8 § 1 K.c.). Takiej zdolności prawnej, jak już wyżej wskazano, w tym sądowej nie posiadają zmarli.

Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że stroną toczącego się przed organami postępowania był, m. in. B. B., jednak jak wynika z nadesłanego do Sądu odpisu aktu zgonu zmarł on w dniu 23 lipca 2011 r. Powyższe oznacza, że oba wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia z 6 marca 2013 r. i z 3 września 2013 r. skierowane zostały do osoby zmarłej.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organom administracji publicznej w dniu wydawania zaskarżonych decyzji, nie zmienia faktu, iż rozstrzygnięcie wydane zostało w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili ich wydania nie miała już przymiotu strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, iż jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych.

Mając zaś na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej przyczyny, Sąd nie badał go merytorycznie pod względem zgodności z prawem.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.

Na mocy art. 119 pkt 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości 200 zł.