Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 737/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 13 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 89 poz 506
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim  sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 1, art. art. 77 ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011r. sprawy ze skargi S.P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 19.000 zł, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 15.200 zł. za stwierdzone naruszenia z lp. 10.1 a i b, lp. 11.2 ust. 2, lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalone podczas kontroli przedsiębiorcy S. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. S. P. w S., między innymi w zakresie przewozu drogowego rzeczy i udokumentowane protokołem z tej kontroli z dnia [...], naruszenia przepisów dotyczące:

1. skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego;

2. nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego, polegającego na zbyt długim zapisywaniu wykresówki;

3. wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji.

ad. 1. Odnośnie pierwszego z wymienionych naruszeń organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 lit. h). i i). rozporządzenia (WE) 561/2006 "tygodniowy okres odpoczynku" oznacza tygodniowy okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny tygodniowy okres odpoczynku" lub "skrócony tygodniowy okres odpoczynku". "Regularny tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający co najmniej 45 godzin, a "skrócony tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający krócej niż 45 godzin, który można, na warunkach ustalonych w art. 8 ust. 6, skrócić do nie mniej niż 24 kolejnych godzin. "Tydzień" natomiast oznacza okres od godz. 00.00 w poniedziałek do godz. 24.00 w niedzielę. Według art. 8 ust. 1 i 6-9 w/w rozporządzenia, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W ciągu dwóch kolejnych tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej: dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku, lub jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Skrócenie to należy jednak skompensować równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku.

Organ przywołał również treść przepisów art. 92 ust. 1 pkt. 8, ust. 2 i 4 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W załączniku do ustawy pod lp. 10.1 lit. a i lit. b określono, że za skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego przewidziana jest kara pieniężna w wysokości 50 zł i 100 zł za każdą następną rozpoczętą godzinę.

Organ wyjaśnił dalej, że analiza zapisów z wykresówek kierowcy I. D. wykazała, iż w dniach 5 lipca 2010 r. od godz. 15:20 do godziny 15:30 dnia 6 lipca 2010 r. wykonał on skrócony odpoczynek tygodniowy trwający co najmniej 24 godziny. Licząc sześć okresów 24-godzinnych od zakończenia odpoczynku tygodniowego, następny odpoczynek tygodniowy powinien rozpocząć się najpóźniej 12 lipca 2010 r. o godz. 15:30 i powinien wynosić co najmniej 45 godzin. W tym okresie stwierdzono natomiast, że najdłuższy okres odpoczynku zawarł się pomiędzy godziną 20:45 dnia 10 lipca 2010 r., a godziną 8:55 dnia 11 lipca 2010 r. i trwał 12 godzin i 10 minut. W związku z tym nastąpiło skrócenie odpoczynku o 32 godziny i 50 minut. Natomiast organ I instancji nieprawidłowo nałożył karę pieniężną zliczając skrócenie odpoczynku do 24 godzin zamiast do 45 godzin.

Analogiczne skrócenie odpoczynku stwierdzono również na podstawie analizy zapisów z wykresówek kierowcy J. W., w którego wypadku nastąpiło skrócenie odpoczynku o 29 godzin i 20 minut. Również i w tym przypadku organ I instancji nieprawidłowo nałożył karę pieniężną zliczając skrócenie odpoczynku do 24, zamiast do 45 godzin.

W konsekwencji organ uznał za zasadne nałożenie kary pieniężnej w wysokości 6.200 zł, zamiast 2.000 zł.

ad. 2. Odnośnie drugiego z wskazanych wyżej naruszeń organ II instancji przytoczył treść art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w zw. z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE), zgodnie z którym kierowcy stosują wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Organ przytoczył ponownie treść art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym oraz odnoszący się do omawianego naruszenia przepis zawarty w załączniku do ustawy, lp. 11.2 ust. 2, który przewiduje za każdą wykresówkę karę pieniężną w wysokości od 200 do 1000 zł maksymalnie.

Na podstawie analizy wykresówki kierowcy I. D. z okresu 4-8 czerwca 2010 r. stwierdzono, że wykresówka ta znajdowała się w tachografie ponad 24 godziny, przez co nastąpiło pokrycie zapisów na wykresówce. Ponieważ kierowca włożył wykresówkę 4 czerwca 2010 r. a wyjął ją 8 czerwca 2010 r., była ona używana dłużej niż 24 godziny.

Analogiczne naruszenia przepisów stwierdzono również na podstawie analizy 10 innych wykresówek kierowców I. D. i G.W. W związku z tym organ uznał za zasadne nałożenie przez organ I instancji kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł.

ad. 3. Odnosząc się do trzeciego ze stwierdzonych naruszeń organ II instancji wyjaśnił, że według art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt. 8 tej ustawy, do wniosku o udzielenie licencji, z zastrzeżeniem ust. 4, należy dołączyć między innymi wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazdy do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. Stosownie natomiast do treści art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Organ przytoczył również treść załącznika do ustawy, lp. 1.2. który karą w wysokości 800 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji.

W zakresie tego naruszenia przepisów w toku kontroli stwierdzono, że pojazdem o nr rej. [...] w dniach 4, 21, 25 i 28 czerwca, 5, 9, 12, 19, 26 i 29 lipca oraz 4 i 9 sierpnia 2010 r. przedsiębiorca wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy, choć pojazd ten nie został zgłoszony do licencji. Również odnośnie pojazdu o nr rej. [...], w dniach 8, 10, 11, 14, 16 i 18 czerwca, 12, 13 i 19 lipca oraz 4 i 9 sierpnia 2010 r. stwierdzono, że przedsiębiorca wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy, mimo niezgłoszenia pojazdu do licencji. Mając na uwadze taki stan faktyczny oraz brzmienie odnośnych przepisów, organ odwoławczy uznał za zasadne nałożenie jednej kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł bez względu na ilość pojazdów niezgłoszonych do licencji. Dlatego za nieprawidłowe uznał rozstrzygnięcie organu I instancji, który nałożył za to naruszenie karę pieniężną za dwa niezgłoszone do licencji pojazdy tj. 16.000 zł. Organ powołał się tu na poglądy wyrażone w wyroku NSA z dnia 15 maja 2008 r., sygn. II GSK 156/08, że wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielania licencji. Wypisy licencji są wydawane w takiej samej liczbie, jak liczba pojazdów samochodowych określonych we wniosku o licencję. Wypisy powinny być okazywane przez kierowcę w czasie kontroli przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego. Służą one sprawdzaniu, czy transport drogowy nie jest wykonywany przy użyciu większej liczby pojazdów. Należy przyjąć, że transport drogowy powinien być wykonywany nie tylko przy użyciu tej samej liczby, ale także tych samych pojazdów, które zostały zgłoszone przez przedsiębiorcę. Również w wyroku z dnia 16 września 2010 r., II GSK 780/09 NSA stwierdził, że wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję, jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielania licencji.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 80a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającego na braku zgody kontrolowanego na prowadzenie kontroli poza siedzibą przedsiębiorcy, organ II instancji uznał go za niezasadny. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie przedsiębiorcy z dnia 20 grudnia 2010 r. o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności związanych z kontrolą w siedzibie WITD. W tym też dniu organ rozpoczął kontrolę pobierając stosowne dokumenty.

Odnośnie naruszenia przepisów określających długość trwania kontroli, organ odwoławczy wskazał, że obliczany czas kontroli dotyczy wszystkich dni fizycznego udziału organów kontrolnych w siedzibie przedsiębiorcy. Ponadto samo przekroczenie wskazanych terminów nie stanowi automatycznie o nieważności dokonanych czynności kontrolnych. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Ponieważ w przekroczeniu długości terminu trwania kontroli nie sposób upatrywać istotnych zmian w wyniku kontroli, a kontrola przeprowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego została przeprowadzona przede wszystkim w siedzibie organu administracji, organ uznał, że strona nie doznała przekroczenia terminów trwania kontroli, a jej interes nie został naruszony.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania organ wyjaśnił, że przywołane przez pełnomocnika strony pismo z dnia 3 lutego 2011 r. nie jest wezwaniem i nie zawiera w swej treści stwierdzeń nakazujących stronie obligatoryjne przedstawienie rzekomych dokumentów. Pismo to jest bowiem tylko zawiadomieniem strony o dodatkowo stwierdzonym naruszeniu z lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Ponadto pismo to zawiera pouczenie strony o uprawnieniach wynikających z art. 10 kpa oraz informuje o terminie rozpoznania sprawy. Na koniec organ zauważył, że wysokość nakładanych na przedsiębiorcę kar jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Organy administracji nie mają więc możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych.

W skardze na powyższą decyzję S. P. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. zakazu reformationis in peius poprzez zmianę pierwotnie orzeczonej kary w wysokości 2.000 zł za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców, na karę w wysokości 6.200 zł,

2. art. 107 § 2 kpa przez brak uzasadnienia dlaczego wskazany wyżej przypadek uznał za rażąco naruszający prawo,

3. przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez prowadzenie kontroli pod nieobecność kontrolowanego, a to:

a). art. 80a tej ustawy poprzez prowadzenie kontroli poza siedzibą kontrolowanego bez jego uprzedniej zgody,

b). art. 83 ust. 1 ostatnio wymienionej ustawy przez przekroczenie dopuszczalnego czasu trwania kontroli, w tym pominięcie w określaniu tego okresu, czasu kontroli przeprowadzonej przez ZUS od 1 do 8 grudnia 2010 r.,

c). przez dokonywanie czynności kontrolnych polegających na zbieraniu materiału dowodowego po zakończeniu kontroli, czego dowodzi pismo WITD z 3 lutego 2011 r.

- co w konsekwencji powoduje, że na mocy art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zebrany z naruszeniem tych przepisów materiał dowodowy nie mógł stanowić dowodu w sprawie, w jakiej decyzja zapadła.

Skarżący wniósł także o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym z artykułem 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie proporcji między sankcjami nałożonymi na przedsiębiorcę w sytuacji, gdy za brak licencji i za niezgłoszenie pojazdu do niej przewidziana jest taka sama dotkliwa kara (8.000 zł), choć ciężar naruszenia prawa jest tu nieproporcjonalnie różny.

W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi jej autor stwierdził, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść strony. Dlatego działanie organu II instancji, który skorygował błędne wyliczenie przez organ I instancji skrócenia odpoczynku uznając, że powinno ono być zliczane do 45, a nie 24 godzin, przez co wyliczył wyższą o 4.200 zł karę za to naruszenie - w sposób oczywisty naruszyło zasadę zakazu reformationis in peius. Niezależnie od tego organ II instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 2 kpa nie uzasadnił szczegółowo, przyczyn dla których uznał, że zachodzi w sprawie wyjątek uzasadniający odstępstwo od zakazu reformationis in peius.

Uzasadniając zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów o swobodzie działalności gospodarczej skarżący stwierdził na wstępie, że przepisy te znajdują bezpośrednie zastosowanie do przeprowadzanej przez Inspekcję Transportu Drogowego kontroli w przedsiębiorstwie wobec braku wyłączenia ich w art. 84a pkt. 5 tej ustawy. Przedmiotowa kontrola trwała od dnia 20 grudnia 2010 r. do [...] czyli 14 dni roboczych, z czego 10 dni roboczych w 2010 r. Okoliczności te wynikają z protokołu kontroli i z książki kontroli. Z innych zapisów w tej książce wynika natomiast, że wcześniej w 2010 r. miała miejsce inna kontrola w przedsiębiorstwie skarżącego przeprowadzona przez ZUS w dniach od 1 do 8 grudnia 2010 r., a więc 6 dni roboczych. Zsumowanie obu tych kontroli daje łącznie 16 dni kontroli, podczas gdy dopuszczalny czas kontroli w przypadku kontrolowanego wynosił na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej 12 dni roboczych w roku. Naruszenie to powoduje działanie sankcji dowodowej z art. 77 ust. 6 tej ustawy. Sankcją tą objęte są również czynności kontrolne podjęte przez kontrolujących po zakończeniu kontroli. Inaczej nie można ocenić pisma z dnia 3 lutego 2011 r., w którym żąda się dodatkowych dokumentów w związku z czynnościami kontrolnymi. Jeśli bowiem przyjąć, że kontrola nadal trwała w 2011 r., to znaczy, że drastycznie przekroczono czas kontroli określony w art. 83 ust. 1 pkt. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W takim przypadku kontrola trwała bowiem do doręczenia decyzji w marcu 2011 r., a już na pewno do wysłania pisma z dnia 3 lutego 2011 r. Jeśli natomiast przyjąć, że kontrola nie trwała, a wezwanie było nieokreśloną czynnością administracyjną, to i tak była to czynność sprzeczna z rozdziałem 5 w/w ustawy i ustawy o transporcie drogowym, a przez to opatrzona sankcją nieważności na mocy art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W takiej sytuacji niemożliwe jest natomiast orzekanie na podstawie tak wadliwie zebranego materiału, tym bardziej, że organ nie przeprowadził dowodu, iż czynności wykonywane po upływie przepisanych prawem terminów nie miały istotnego wpływu na wynik kontroli.

Uzasadniając wniosek o zbadanie konstytucyjności przepisu załącznika do ustawy o transporcie drogowym dotyczącego wysokości kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, skarżący podniósł, że surowość kary dla podmiotu posiadającego licencję, za brak czynności o charakterze ewidencyjnym, o ciężarze identycznym jak dla podmiotu nie posiadającego w ogóle licencji, jest rażąca i świadczy o niezachowaniu reguły adekwatności działań do celów. Regulacji takiej można też postawić zarzut dyskryminującego traktowania przedsiębiorców respektujących obowiązek uzyskania licencji. Zrównanie w świetle ciężaru kary posiadacza licencji, który dopuszcza się drobnego ewidencyjnego przewinienia z sytuacją prawną podmiotu, który w ogóle licencji nie posiada i może nie spełniać warunków do jej uzyskania, a więc działa poza legalną sferą obrotu, dyskryminuje w sensie prawnym podmiot, który zadał sobie trud uzyskania licencji i poniósł związane z tym koszty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na pierwszy zarzut skargi organ wyjaśnił, że skoro organ odwoławczy orzekł karę pieniężną niższą niż organ I instancji, to oznacza, że wydał decyzję z korzyścią dla strony odwołującej się. Ponieważ w ramach ustawy o transporcie drogowym toczy się jedno postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, to nie można rozbić takiego postępowania na kilka mniejszych spraw i do każdej z nich stosować oddzielnie art. 139 kpa. Organ powołał się tu na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II GSK 958/09.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenia czasu trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, organ wyraził pogląd, że ograniczenie to dotyczy każdego "organu kontroli" z osobna, a nie "organów kontroli", co wynika z literalnego brzmienia art. 87 ust. 1 pkt. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nawet gdyby jednak przyjąć, że doszło w sprawie do przekroczenia limitów czasowych przewidzianych dla roku kalendarzowego, wynikających z art. 83 w/w ustawy, to nie powoduje to niemożności prowadzenia kontroli jak i nie dyskwalifikuje w jakikolwiek sposób czynności dokonanych w postępowaniu oraz nie czyni niemożliwym wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Oponując wnioskowi o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że przepis lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym w żaden sposób nie narusza zasady proporcjonalności, ponieważ przedmiotowa regulacja dotyczy podmiotów wykonujących już transport, na który należy uzyskać licencję, w związku z czym nakładana jest na podmioty, które powinny wykonywać transport drogowy zgodnie z przepisami i dochować należytej staranności w toku prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast kara pieniężna za brak licencji w praktyce dotyczy podmiotów wykonujących incydentalnie transport drogowy i działających w niewiedzy co do obowiązujących przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ww. ustawy).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organ II instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed dokonaniem kontroli zaskarżonej decyzji wydanej w dniu [...] przez organ, którego siedziba nie znajduje się na terenie właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy wyjaśnić, że WSA był jednak właściwy do jej dokonania.

Zgodnie z art. 13 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Właściwość miejscową sądów administracyjnych określa art. 13 § 2 p.p.s.a. według którego, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze rozporządzenia, może przekazać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznawanie spraw określonego rodzaju należących do właściwości innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy celowości.(art. 13 § 3 p.p.s.a.). Wykonując tę delegację Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 18 kwietnia 2011 r. wydał rozporządzenie w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz. U. Nr 89/11 poz. 506). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, rozpoznawanie spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczących nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.2)), przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Rozporządzenie to weszło w życie po upływie 30 dni od dnia jego ogłoszenia, tj. w dniu 30 maja 2011 r.

Sprawy objęte tym przekazaniem dotyczą - zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym – nałożenia kar pieniężnych za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów: 1) o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych,

1a) o publicznym transporcie zbiorowym;

2) o czasie pracy kierowców,

3) o odpadach,

4) o ochronie zwierząt,

5) o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów,

6) o bezpieczeństwie żywności i żywienia,

7) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych,

8) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych.

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym).

Jak wynika z treści przytoczonej na wstępie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] oraz z treści uchylającej ją zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, sprawa rozpoznana przez te organy administracji dotyczyła nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 ustawy o transporcie drogowym i w załączniku do tej ustawy, a strona skarżąca zamieszkuje w S., tj. na obszarze właściwości WSA w Kielcach.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że poczynione przez organ administracji ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości co do ich zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Skarżący również ich w istocie nie kwestionował, a jedynie zarzucił, że na skutek naruszenia przepisów dotyczących zasad przeprowadzania kontroli uregulowanych w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, zwanej dalej ustawą o działalności gosp. (Dz. U. Nr 220/10 poz. 1447 ze zmianami), materiał dowodowy zebrany w toku postępowania nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Ta kwestia wymaga więc rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności.

Zastrzeżenia skarżącego dotyczyły czterech kwestii. Pierwsze dwie z nich, tj. prowadzenie kontroli pod nieobecność kontrolowanego i prowadzenie kontroli poza siedzibą kontrolowanego bez jego uprzedniej zgody, zostały wyartykułowane jedynie w dyspozytywnej części skargi. Autor skargi w żaden natomiast sposób ich nie uzasadnił. Odnośnie zarzutu braku zgody przedsiębiorcy na prowadzenie kontroli poza siedzibą kontrolowanego należy więc tylko zaakceptować trafną odpowiedź organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy na k. 35 istotnie znajduje się oświadczenie przedsiębiorcy z dnia 20 grudnia 2010 r. o wyrażeniu zgody na prowadzenie czynności kontrolnych związanych z kontrolą w siedzibie WITD. Ponieważ w tym też dniu organ rozpoczął kontrolę pobierając stosowne dokumenty, niezrozumiały jest pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia zarzut przeprowadzenia kontroli w siedzibie organu bez uprzedniej zgody skarżącego S. P.. Drugi warunek przeprowadzenia kontroli w siedzibie organu kontroli, określony w art. 80a ust. 2 in fine ustawy o działalności gosp. (jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli), również w ocenie Sądu został spełniony, skoro kontrola polegała na analizie źródłowych dokumentów pobranych od kontrolowanego.

Niezasadny jest też zarzut prowadzenia kontroli pod nieobecność kontrolowanego.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o działalności gosp. czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Analogiczna regulacja dotycząca przedsiębiorcy znajduje się również w art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przytaczanej dalej jako ustawa o transporcie (Dz. U. Nr 125/07 poz. 874 ze zmianami). Z protokołu kontroli sporządzonego w dniu [...] i podpisanego również przez przedstawiciela kontrolowanego wynika, że przedsiębiorca wskazał jako osobę upoważnioną do reprezentowania go w czasie kontroli A. P. Skarżący nie wyjaśnił w skardze, przy jakich czynnościach kontrolnych on, względnie jego przedstawiciel nie był obecny. Z jego odwołania wynika natomiast, że zastrzeżenia w omawianym zakresie dotyczyły czynności odebrania przez organ wykresówek i poddania ich kontroli w siedzibie organu kontrolnego, na którą to kontrolę "według wiedzy pełnomocnika w aktach sprawy brak jest zgody". Z takimi zastrzeżeniami nie można się zgodzić, skoro jak to wyżej wyjaśniono, kontrolowany S. P. w oświadczeniu złożonym w dniu 20 grudnia 2010 r. wyraził jednak osobiście i na piśmie zgodę na prowadzenie czynności kontrolnych w siedzibie WITD [...]. Odnośnie samego pobrania wykresówek należy zauważyć, że z wyjaśnień organu wynika, iż nastąpiło to w dniu 20 grudnia 2010 r., a więc w dniu, w którym sam kontrolowany był obecny w siedzibie swojego przedsiębiorstwa, skoro podpisał wspomniane wyżej oświadczenie datowane w S. na ten dzień. Nie wydaje się poza tym możliwe, aby kontrolujący bez udziału kontrolowanego bądź jego upoważnionych pracowników sami pobrali wykresówki, skoro były one przechowywane w dokumentacji przedsiębiorcy.

Odnośnie zarzutu dotyczącego przekroczenia czasu trwania wszystkich kontroli przeprowadzonych u skarżącego w 2010 r. Sąd w niniejszym składzie podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity pogląd, że "przekroczenie limitów czasowych przewidzianych dla roku kalendarzowego, a wynikających z art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie powoduje niemożności prowadzenia kontroli, jak i nie dyskwalifikuje w jakikolwiek sposób czynności dokonanych w postępowaniu oraz nie czyni niemożliwym wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1[...], I FSK 34/10). W okolicznościach niniejszej sprawy należy przy tym zauważyć, że ponieważ celem wprowadzenia ograniczeń okresu trwania kontroli przedsiębiorcy, jest ochrona jego interesu przed zbyt długimi, a przez to dezorganizującymi funkcjonowanie przedsiębiorstwa kontrolami, to okoliczność, że przedmiotowa kontrola została – za zgodą przedsiębiorcy – przeprowadzona w większości w siedzibie organu powoduje, że taka kontrola nie była dla przedsiębiorcy nadmiernie uciążliwa.

Bezzasadne były również zarzuty skargi dotyczące domniemanych czynności kontrolnych dokonanych w ocenie autora skargi po zakończeniu kontroli. Pisma organu z dnia 3 lutego 2011 r. nie można bowiem, tak jak to przedstawił skarżący, traktować jako takich czynności. Treścią tego pisma sporządzonego na podstawie art. 10 § i art. 61 § 1 kpa było bowiem zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania również w sprawie naruszenia przez stronę przepisu l.p. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, a także zawiadomienie strony o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, prawie zgłaszania żądań oraz zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Charakterystyczne jest przy tym, że w odpowiedzi na to pismo nie zostały przez stronę zgłoszone żadne dowody, czy żądania. Żadne więc dalsze dowody, czy czynności kontrolne nie były już więc przez organ przeprowadzane. Z pisma organu z 3 lutego 2011 r. nie wynika również, aby ustalenie wykonywania przez stronę transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, zostało poczynione bezpośrednio przed sporządzeniem tego pisma. Nie może natomiast być wątpliwości, że podstawą do takiego ustalenia były dokumenty zgromadzone i przeanalizowane w czasie kontroli, tj. w dniach 20 grudnia 2010 r. – 4 stycznia 2011r.

Nawet gdyby jednak nie podzielić przedstawionej wyżej oceny co do braku naruszenia przepisów dotyczących zasad przeprowadzania kontroli, to i tak nie byłoby podstaw do postulowanego przez skarżącego zastosowania wobec dowodów zgromadzonych w czasie przedmiotowej kontroli sankcji określonej w art. 77 ust. 6 ustawy o działalności gosp. Zgodnie z tym przepisem bowiem, dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Z przepisu tego wynika więc, że tylko takie naruszenia przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miały istotny wpływ na wynik kontroli, może spowodować niedopuszczalność wykorzystania dowodów pozyskanych w czasie takiej kontroli w postępowaniu administracyjnym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Wskazane natomiast przez skarżącego domniemane naruszenia przepisów są, jak to wyżej wykazano, na tyle dyskusyjne, że w żadnym razie nie można ich potraktować jako istotnych naruszeń w rozumieniu art. 77 ust. 6 ustawy o działalności gospodarczej.

Niezasadny był również zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius poprzez zmianę pierwotnie orzeczonej kary w wysokości 2.000 zł za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców, na karę w wysokości 6.200 zł. Ma bowiem rację Główny Inspektor Transportu Drogowego gdy twierdzi, że w ramach ustawy o transporcie drogowym toczy się jedno postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, w efekcie czego nie można rozbić takiego postępowania na kilka mniejszych spraw i do każdej z nich stosować oddzielnie art. 139 kpa. Sąd w niniejszym składzie podziela tu powołany przez organ pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2010 r. ("Kontrola w przedsiębiorstwie, w wyniku której stwierdzono naruszenie różnych przepisów prawa regulujących transport drogowy, powoduje wszczęcie jednej sprawy administracyjnej zapoczątkowanej omawianą kontrolą. Przedmiotem tej sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele". - sygn. akt II GSK 958/09, Lex 746361).

W konsekwencji przyjęcia powyższego poglądu, niezasadny był również zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 2 kpa, poprzez brak uzasadnienia, dlaczego przedmiotowy przypadek organ uznał za rażąco naruszający prawo. Ponieważ w sprawie nie doszło do zakazanej - co do zasady - w art. 139 kpa "zmiany na gorsze", to organ nie mógł uzasadniać powodów odstąpienia od tej zasady wskazanych w art. 139 in fine kpa.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności l.p. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, należy zauważyć, że wystąpienie takie jest w okolicznościach sprawy niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) spod kompetencji orzeczniczej Trybunału zostały wyłączone te akty normatywne, które utraciły moc obowiązującą. Przedmiotem orzekania Trybunału nie mogą być zatem przepisy, które wskutek ustania ich mocy obowiązującej przestały obowiązywać. Co prawda, wyjątek od tej reguły dopuszcza ust. 3 powołanego przepisu, który wyłącza zastosowanie powołanej podstawy umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sytuacji, gdy kontrola tego typu regulacji jest konieczna dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw, jednakże jako wyjątek nie może on być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt K 19/02, OTK ZU 2005 r. nr 3/A, poz. 28).

Jak wynika z art. 1 pkt 19 i 20 ustawy z dnia 16 września 2011 r. (Dz.U.11.244.1454) zmieniającej ustawę o transporcie z dniem 1 stycznia 2012 r., załącznik do tej ustawy zawierający między innymi kwestionowany przepis objęty l.p.1.2., został uchylony z dniem 1 stycznia 2012 r., a w jego miejsce zostały dodane załączniki nr 1-3 w nowym brzmieniu, gdzie kwestionowany przepis nie został powtórzony. Ponieważ przedmiotowa, kwestionowana przez skarżącego regulacja zawarta w l.p. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie, nie dotyczy konstytucyjnych wolności lub praw, ale nakłada na przedsiębiorcę obowiązek uiszczenia określonej kary pieniężnej za konkretne naruszenie obowiązków wynikających z przepisów o jakich mowa w art. 92 ust. 1 tej ustawy, nie ma w ocenie Sądu do tego przepisu zastosowania wyjątek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Ponadto WSA wyraża pogląd, że nawet przy przyjęciu dopuszczalności oceny konstytucyjności przepisu l.p. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie, potrzeba taka by nie zachodziła. Przede wszystkim Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2008 r., III SA/Po 821/07, LEX 491905, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 18 października 2007 r., II SA/Ol 861/07, LEX nr 303725), że wyłącznie wątpliwości Sądu, a nie skarżącego, mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Z treści art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego. Poza tym niewystąpienie przez Sąd z wnioskowanymi pytaniami prawnymi nie zamyka stronie skarżącej drogi do zbadania konstytucyjności kwestionowanych przepisów na podstawie art. 79 w zw. z art. 191 Konstytucji RP.

Oceniając natomiast merytorycznie kwestionowany przez skarżącego przepis należy podzielić pogląd wyrażony przez organ II instancji, że przepis lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w żaden sposób nie narusza zasady proporcjonalności, ponieważ przedmiotowa regulacja dotyczy podmiotów wykonujących już transport, na który należy uzyskać licencję, w związku z czym nakładana jest na podmioty, które powinny wykonywać transport drogowy zgodnie z przepisami i dochować należytej staranności w toku prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast kara pieniężna za brak licencji w praktyce dotyczy podmiotów wykonujących incydentalnie transport drogowy i działających w niewiedzy co do obowiązujących przepisów. Ponadto należy zauważyć, że kwestionowany przez skarżącego przepis był wielokrotnie przedmiotem analizy w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych i nie wzbudził nigdy wątpliwości co do swojej konstytucyjności (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., II GSK 859/08, Lex 557052, z dnia 16 września 2010 r., II GSK 780/09, Lex 746148).

Ponieważ więc podniesione w skardze zarzuty i wnioski nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.