Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 271/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 185 i  art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia NSA Janina Kosowska ( spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 680/07 w sprawie ze skargi B. Ł. i W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie renty planistycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 680/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Ł. i W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], w przedmiocie renty planistycznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów sądowych od organu odwoławczego.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Burmistrz Miasta Łowicz, po kolejnym rozpatrzeniu tej sprawy, ustalił dla skarżących opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zbyciem nieruchomości objętej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed upływem 5 lat (opłatę planistyczną) w wysokości 115.910,40 zł. Wskazał, iż zbycie nieruchomości o łącznej powierzchni 2,29 ha nastąpiło w dniu 29 grudnia 2004 r. Natomiast Uchwałą Rady Miejskiej w Łowiczu Nr XI/69/2003 z dnia 26 czerwca 2003 r., która weszła w życie w dniu 6 września 2003 r., zmieniono przeznaczenie należącej do skarżących nieruchomości z rolnego z zakazem zabudowy na tereny pod produkcję i usługi produkcyjne oraz magazyny i składy. Wysokość opłaty planistycznej ustalona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego G. S..

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżący podnieśli, że organ I instancji błędnie wskazał termin wejścia w życie uchwały Nr XI/69/2003, gdyż datą właściwą jest dzień 22 września 2003 r. Z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w tym dniu wynika natomiast, że rentę planistyczną pobiera się tylko od tych właścicieli, którzy dokonali sprzedaży nieruchomości objętej zmianą planu. Zbycie zaś nieruchomości poprzez zawarcie ugody przenoszącej własność nieruchomości w zamian za zwolnienie z długu jak w przypadku odwołujących się nie jest objęte hipotezą wskazanego przepisu. Skarżący podnieśli ponadto, iż operat szacunkowy zawierał liczne błędy natury rachunkowej oraz merytorycznej i nie powinien stanowić podstawy obliczenia renty planistycznej. W ocenie skarżących, bardziej właściwym byłoby wykorzystanie przedłożonego przez nich operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Włodzimierza Paszczę. W tych warunkach, wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego spoza terenu Łowicza, dopuszczenie dowodu z akt sprawy nr [...] i sprawy nr [...], w tym operatu szacunkowego nr 18/2006 z dnia 27 lutego 2006 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach, decyzją z dnia [...] maja 2007 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż w operacie szacunkowym opracowanym przez G. S. wartość nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego określona została na kwotę 120.636 zł, natomiast po zmianie planu na kwotę 507.006 zł. Różnica pomiędzy tymi wartościami wyniosła 386.368 zł. Natomiast w oparcie szacunkowym przedłożonym przez odwołujących się, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego W. P. wartość nieruchomości przed zmianą planu została określona na kwotę 219.840 zł, zaś po zmianie planu na kwotę 230.145 zł. Różnica wyniosła więc 10.305 zł. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił każdy z tych operatów. Po wnikliwej analizie operatu szacunkowego W. P. przedstawiono szereg zastrzeżeń co do jego treści i przyjętych tam założeń, jak chociażby brak danych identyfikujących nieruchomości przyjęte do porównań, ilość cech wpływających na wartość nieruchomości sprowadzoną do minimum, wreszcie niczym nieuzasadnione obniżenie ceny nieruchomości porównawczej aż o 50%, a następnie nie przyjęcie jej do obliczeń jako ceny maksymalnej. Mimo przytoczenia przez rzeczoznawcę majątkowego treści przepisów obowiązujących przy wycenie we wnioskach zawarł on stwierdzenie, że przepisy nakazują przyjęcie cen gruntów przed zmianą ich przeznaczenia na dzień wejścia w życie uchwały o zmianie planu. Jest to istotne uchybienie, które w tym operacie szacunkowym jest niesprawdzalne z uwagi na pominięcie cechy porównawczej w postaci korekty z uwagi na upływ czasu. W konsekwencji, organ I instancji uznał, że operat szacunkowy sporządzony przez Włodzimierza Paszczę zawiera uchybienia, które dezawuują jego wartość jako dowodu. Przy czym uznał, iż niecelowe było skorzystanie z uregulowania przewidzianego w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy sporządzony przez G. S. wprawdzie zawierał błędy rachunkowe, ale zostały one usunięte, a zarzuty skarżących sprowadzają się właściwie do osoby biegłego. Organ II instancji nie uznał za zasadne uwzględnienie wniosku odwołujących się o powołanie biegłego spoza Łowicza, a nawet gminy Łęczyca. Organ odwoławczy nie znalazł uzasadnienia do sporządzenia jeszcze jednego operatu szacunkowego. Ponadto w jego ocenie, dowód z akt sprawy dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej obciążającej Parafię pw. [...] w Łowiczu również nie znajduje uzasadnienia. Postępowanie w tej sprawie zostało bowiem zakończone ostateczną decyzją organu I instancji i w żaden sposób nie łączy się ze sprawą rozpatrywaną obecnie.

W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący podnieśli zarzuty: niewłaściwego zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; ustalenia opłaty w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy; naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 i 81 kpa przez nieprzeprowadzenie wszystkich istotnych dowodów w sprawie, w tym nieuwzględnienie wniosku o powołanie biegłego z zakresu wyceny nieruchomości w sytuacji gdy opinie dwóch rzeczoznawców majątkowych pozostają ze sobą w sprzeczności oraz pominięcie wniosków dowodowych zawartych w odwołaniach z dnia 17 października 2006 r. i z dnia 19 marca 2007 r., a także dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego; naruszenia art. 15 kpa oraz niezastosowania art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W pierwszej kolejności skarżący wskazali, iż uchwała Nr XI/69/2003 weszła w życie w dniu 22 września 2003 r., a nie jak błędnie przyjął organ I instancji – 6 września 2003 r. W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy doszło do niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż dopiero w dniu 21 września 2004 r., czyli w dniu wejścia w życie art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zmodyfikowano treść tego przepisu w ten sposób, że słowo "sprzedaje" zastąpiono szerszym pojęciem "zbywa". Skoro natomiast art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w wyraźny sposób stanowił uprzednio, że tylko sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego uprawnia do pobrania renty planistycznej, to nie ma żadnych podstaw do jej naliczania w przedmiotowej sprawie, w której zbycie nieruchomości nastąpiło w wykonaniu ugody.

W skardze podniesiono ponadto, iż operat szacunkowy sporządzony przez G. S. przed ponownym wydaniem decyzji przez organ I instancji nie został w dostatecznym stopniu poprawiony. Błędy powinny być bowiem usunięte przez rzeczoznawcę, a nie w drodze nie popartych specjalistyczną wiedzą wyjaśnień organów administracji. Skarżący podtrzymali także zarzut braku obiektywizmu rzeczoznawcy argumentując, iż dokonywał on niejednokrotnie wyceny nieruchomości na zlecenie Urzędu Miasta Łowicz. Podnieśli również zarzuty dotyczące samej treści operatu szacunkowego. Wskazali, iż pierwszą część, oceniającą wartość nieruchomości według stanu sprzed wejścia w życie uchwały, oparto na charakterystyce nieruchomości w aspekcie jej cech rynkowych. Założono tam błędnie, iż wielkość działki wynosi powyżej 2 ha. W rzeczywistości nie jest to jednolita działka o dużej powierzchni, ale 15 różnych, które są zdecydowanie mniej atrakcyjnego kształtu i mniejszej powierzchni. Wartość jednolitej nieruchomości może natomiast w znaczny sposób przewyższać zsumowane wartości 15 mniejszych działek, charakteryzujących się poszarpaną linią graniczną. W spornym operacie przyjęto również, że droga dojazdowa jest bardzo dobra. Wyjaśnili, iż można ją było tak zaklasyfikować tylko dlatego, że własnym sumptem wybudowali zjazd publiczny z drogi krajowej, który jednak ma charakter tymczasowy i będzie funkcjonował tylko do 30 września 2007 r. Ponadto umożliwia dojazd tylko do jednej z działek, pozostałe są natomiast nadal pozbawione odpowiedniej drogi dojazdowej. Nie można zatem uznać, że do każdej z poszczególnych działek istnieje bardzo dobry dojazd. Rzeczoznawca błędnie przyjął również, iż do oceny należy wykorzystać porównawczo przykładowe transakcje sprzedaży nieruchomości położonych w Rawie Mazowieckiej, odrzucając te z rynku lokalnego. Wskazali, iż słabo rozwinięty rynek lokalny znajduje odbicie w niższych cenach nieruchomości, w związku z czym całkowicie nieuzasadnione jest przyjmowanie na potrzeby operatu szacunkowego wyższych cen obowiązujących w Rawie Mazowieckiej, a ignorowanie tendencji występujących na rynku lokalnym. Generalny wzrost wartości przedmiotowych działek wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego był zasadniczo niewielki, a czasem żaden, co jasno wynika z porównania dwóch aktów notarialnych dotyczących sprzedaży nieruchomości w okresie przed i po wejściu w życie uchwały o zmianie planu. Skarżący podnieśli, iż ich zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego potwierdzone zostały treścią operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę – W. P.. Z porównania obu operatów wynika, że zachodzi ogromna rozbieżność pomiędzy ustaleniami dotyczącymi wartości przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie wysokością naliczonej opłaty planistycznej. Zdaniem skarżących, w przedłożonym przez nich operacie odniesiono się do ograniczeń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływających na wartość rynkową gruntu, co zostało przemilczane przez rzeczoznawcę G. S.. Natomiast dobór nieruchomości do porównania w operacie będącym podstawą zaskarżonych rozstrzygnięć powoduje, iż nieruchomości te trudno nazwać porównywalnymi skoro posiadają dobry dostęp do drogi publicznej i nie występują na nich ograniczenia wynikające wprost z postanowień planu miejscowego. W ocenie skarżących, w zaistniałej sytuacji, organ odwoławczy nie powinien samodzielnie rozstrzygać o rozbieżnościach istniejących w operatach szacunkowych, lecz stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrócić się w tym celu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy w dniu 11 października 2007 r. pełnomocnik Gminy Łowicz oświadczyła, że przedmiotowa nieruchomość stanowi zorganizowaną całość. Objęta jest nadzorem konserwatorsko-archeologicznym, co jednak nie wpływa na jej wartość. Nadto wyjaśniła, iż oprócz G. S. operaty szacunkowe na zlecenie urzędu sporządza 3-4 innych rzeczoznawców, a wspomniana osoba nie sporządza największej ilości opinii na rzecz Gminy Łowicz. W operacie dotyczącym nieruchomości należącej do Parafii pw. [...] w Łowiczu wzrost wartości nieruchomości był zbliżony, a różnica jest wyłącznie następstwem różnych rozmiarów nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego skarżący wielokrotnie wnosili o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tych wniosków, wobec czego przedłożyli oni operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego Włodzimierza Paszczę. Sąd I instancji stwierdził, iż w świetle art. 78 § 2 kpa organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, które nie zostało zgłoszone w toku prowadzenia dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W jego ocenie, w niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zostały spełnione. Sąd zauważył, iż operat szacunkowy jest opinią osoby dysponującej specjalistyczną wiedzą z zakresu wyceny nieruchomości. Wycena nieruchomości, chociaż opiera się na zobiektywizowanych kryteriach, zawsze jest uzależniona od przyjętej metody wyceny i dotknięta subiektywnym zapatrywaniem rzeczoznawcy. Dwa prawidłowo sporządzone operaty szacunkowe mogą zatem zawierać diametralnie różne wnioski, a dopiero od oceny organu administracji uzależnione jest, który zostanie przyjęty za podstawę ustaleń faktycznych. W tym stanie rzeczy nieuwzględnienie wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego Sąd I instancji uznał za naruszenie art. 78 § 1 kpa. W konsekwencji stwierdził też, iż zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co narusza postanowienia art. 7 i 77 § 1 kpa.

Sąd uznał ponadto za zasadne twierdzenia skarżących, iż w operacie szacunkowym sporządzonym przez G. S. nie uwzględniono czasowego charakteru zjazdu na nieruchomość z drogi krajowej, ani ograniczeń wynikających z nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodał też, że pominięto objęcie przedmiotowej nieruchomości nadzorem konserwatorsko-archeologicznym. Odwołując się do doświadczenia życiowego, Sąd nie zgodził się z twierdzeniami przedstawiciela Gminy Łowicz, że objęcie ochroną archeologiczną nie wpływa na wartość nieruchomości. Wskazał, iż każdy potencjalny inwestor musi w takim przypadku brać pod uwagę konieczność przeprowadzania prac archeologicznych przed przystąpieniem do realizacji właściwej inwestycji, czego rezultatem jest wydłużenie prac i zwiększenie kosztów, co zmniejsza atrakcyjność nieruchomości i wpływa na jej wycenę. Sąd zwrócił również uwagę na ocenny charakter pojęcia dobry dojazd do nieruchomości zależny od funkcji takiej nieruchomości. Uznał za nieprawidłowe sporządzenie drugiej opinii przez tego samego biegłego, pomimo ewidentnych błędów wytkniętych przez organ odwoławczy na wcześniejszym etapie postępowania i wniosku skarżących dotyczącego powierzenia sporządzenia opinii innemu biegłemu.

W warunkach niniejszej sprawy, za zasadne Sąd uznał ponowne rozważenie przez organy administracji dopuszczenia dowodu z akt administracyjnych dotyczących renty planistycznej ustalonej wobec Parafii pw. [...] w Łowiczu, które nie zostały udostępnione skarżącym. Postępowanie to dotyczyło bowiem działek, które następnie wraz z działkami skarżących utworzyły jednolitą i spójną nieruchomość. W ocenie Sądu, należy zbadać zatem, czy nie naruszono zasady równości wobec prawa i w tożsamej sprawie nie wymierzono renty planistycznej w rażąco różnej wysokości.

Sąd stwierdził również, iż wbrew stanowisku organów administracji za opinię biegłego nie można uznać operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę skarżącą. Operat ten, jako że nie został sporządzony jako dowód przeprowadzony w niniejszej sprawie nie ma waloru dowodu z opinii biegłego (art. 84 kpa). Stanowi tylko dowód tego, że rzeczoznawca, który podpisał operat, złożył oświadczenie zawarte w tym dokumencie. Biorąc pod uwagę, że różna jest moc dowodowa opinii biegłego oraz dokumentu prywatnego, zakres wykorzystania tych dowodów przy dokonywaniu ustaleń w drodze domniemań faktycznych też jest różny. Organy administracji nie dostrzegając tych dyferencji naruszyły zatem także art. 80 kpa. Pogląd powyższy pociąga za sobą konieczność stwierdzenia, iż wbrew stanowisku organów administracji i skarżących, w sprawie nie występują dwa operaty szacunkowe. Bezzasadny jest tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie zgodził się również z organami administracji co do braku uzasadnienia przez Włodzimierza Paszczę obniżenia ceny przyjętej do porównania działki nabytej przez skarżących. Wskazał, iż posługując się kryteriami jakich organy administracji użyły w stosunku do operatu przedłożonego przez skarżących, zarzut braku uzasadnienia przyjętych założeń można by postawić także operatowi G. S., który nie wyjaśnił dlaczego odrzucił z porównania dwie transakcje o niższych cenach, mimo że dotyczyły działek najbardziej porównywalnych, albowiem sąsiednich.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nie zasługujące na uwzględnienie. W jego ocenie, organy prawidłowo ustaliły datę wejścia w życie uchwały Nr XI/69/2003. Wskazał jednak, iż opłata planistyczna uzależniona jest od łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu przestrzennego oraz przeniesienia własności nieruchomości. Ponieważ art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w nowym brzmieniu dotyczy przesłanki (zbycia nieruchomości), której spełnienie nastąpiło już pod jego rządami, zastosowanie tego przepisu w sprawie nie może być traktowane jako stosowanie prawa wstecz. Za niezrozumiały Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 15 kpa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, powołał się na podstawę kasacyjną opartą na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, 78, 80 kpa i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi lub przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, iż organy obu instancji uznały, że wiarygodnym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. S.. Wskazał, iż błędy, na które powołuje się skarżący zostały usunięte i w nowym operacie sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego nie zostały ujawnione żadne nowe. Tylko natomiast w przypadku gdyby operat szacunkowy zawierał uchybienia nie pozwalające na przyjęcie go jako dowodu organ zobowiązany byłby do zlecenia sporządzenia operatu innemu biegłemu. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, iż skarżący nie mieli uwag do samego operatu szacunkowego, lecz w większości do osoby rzeczoznawcy zarzucając mu brak obiektywizmu. Sąd I instancji nie powołał się na brak obiektywizmu, przyjął natomiast, iż mogło nastąpić zawyżenie wartości określonych operatem, o czym świadczy wskazanie braku wyjaśnienia przyczyn odrzucenia do porównań transakcji najbardziej porównywalnych o niższych cenach. Organ odwoławczy nie zgładził się z tym poglądem, wskazując jednocześnie, iż operat szacunkowy jest opinią autorską o wartości nieruchomości i organ nie wkracza w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Czym innym jest natomiast zarzut w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego przez Włodzimierza Paszczę, gdzie z niewiadomych przyczyn wystąpiły błędy rachunkowe przy obliczeniu wartości nieruchomości, wykazane przez organy obu instancji.

Odnosząc się do zarzutu, iż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżących nie może być dowodem w sprawie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z ogólną zasadą zawartą w art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W konsekwencji, operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżących należało dopuścić jako dowód w sprawie. Z uwagi jednak na liczne błędy i uchybienia nie został przyjęty jako wiarygodny i dlatego organy nie skorzystały z możliwości przewidzianej art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważył, iż nie znalazł podstaw do sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego, gdyż organy dokonały oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego G. S. pod kątem logiczności i poprawności wniosków bez konieczności wkraczania w wiedzę specjalistyczną, błędy ujawnione przez organ odwoławczy zostały natomiast przez biegłego wyjaśnione i wycena została odpowiednio zmieniona. Zarzut, iż decyzja została podjęta o niepełny materiał dowodowy jest zatem nietrafny. Jeden operat szacunkowy może być bowiem wystarczającym dowodem w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie, wobec odmiennego zdania skarżących od organów obu instancji, mogli oni natomiast wystąpić o przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Organ odwoławczy wskazując, iż Sąd I instancji potwierdził zarzuty skarżących o wpływie na wartość nieruchomości czasowego zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość oraz objęcie terenu nadzorem konserwatorsko-archeologicznym, podkreślił, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania. Ochrona konserwatorsko-archeologiczna istniała już natomiast w dacie poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast tymczasowy zjazd z drogi publicznej miał znaczenie tylko dla skarżących i to w ograniczonym czasie. Podniósł ponadto iż, przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia renty planistycznej nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż zarzut braku uwzględnienia tych okoliczności stanowi daleko idącą ingerencję co do przyjętych założeń przez rzeczoznawcę majątkowego. Powołując się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 91/06, uznał tym samym, iż Sąd dokonał sam oceny dowodu, jakim był operat szacunkowy, zamiast skontrolować ocenę tego dowodu dokonaną przez organ administracyjny. Wskazał ponadto, iż zupełnie niezrozumiała jest sugestia Sądu I instancji co do rozważenia włączenia do akt administracyjnych niniejszej sprawy akt sprawy w przedmiocie ustalenia renty planistycznej dla Parafii pw. [...] w Łowiczu. Zdaniem organu odwoławczego, oba postępowania w żaden sposób nie łączą się, sprawy różni odmienność stron, przedmiotu i czasu podjęcia decyzji. Akta tej sprawy nie mogły być też udostępnione skarżącym, gdyż nie byli stronami postępowania, które zakończone zostało w 2004 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż podstawa z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na której została oparta, jest usprawiedliwiona. W ramach tej podstawy kasacyjnej, organ odwoławczy zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy w związku z art. 7, 77 § 1, 78 i 80 kpa poprzez uchylenie decyzji organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie pomimo braku naruszenia przez te organy wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, iż w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy wynika, iż podjęcie przez sąd rozstrzygnięcia na tej podstawie możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy w trakcie kontroli legalności decyzji sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza natomiast, że sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, że gdyby nie stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy byłoby lub mogłoby być inne. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza co do zasady taki, który mógł wpłynąć na treść podjętego przez organy rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji stwierdził, iż taki wpływ na jej wynik mogło mieć przede wszystkim nieuwzględnienie wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, co stanowi naruszenie art. 78 § 1 kpa, a w konsekwencji także art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez podjęcie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Sąd podniósł ponadto, iż uznanie przez organy obu instancji opinii biegłego za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie bez uprzedniej oceny tej opinii w świetle wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego i zasad logicznego rozumowania stanowi naruszenie art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Uznając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za uzasadnione, stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji opiera się na błędnym założeniu naruszenia przez organy administracji publicznej wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego, wskazać również należy, iż Sąd ten nie wykazał ponadto, że stwierdzone w toku postępowania sądowego uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Podkreślić należy, iż ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym to organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na nich spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Sądy administracyjne kontrolują natomiast wyłącznie to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. W świetle bowiem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej.

Wskazać należy, iż w warunkach niniejszej sprawy podstawą ustalenia przez organy orzekające wzrostu wartości nieruchomości skarżących był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. S.. Organy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, poddały przedmiotowy operat wnikliwej analizie i oceniając na podstawie art. 80 kpa jego wartość dowodową uznały, iż jest on dowodem wiarygodnym, sporządzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami. Ustosunkowały się jednocześnie do zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego zarzutów skarżących podważających prawidłowość ustaleń dokonanych w tym operacie. Organy te nie pominęły również przedłożonego przez skarżących operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. P., lecz poddając go ocenie uznały, że z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu uchylonych decyzji budzi on zastrzeżenia formalne i prawne, które dezawuują jego wartość jako dowodu w tym postępowaniu. W tych też warunkach stwierdziły, że nie znalazły uzasadnienia do sporządzenia jeszcze jednego operatu szacunkowego, wyjaśniając motywy zajętego w tym zakresie stanowiska. Wyjaśniły także dlaczego nieuwzględnione zostały wnioski dowodowe dotyczące sprawy Parafii pw. [...] w Łowiczu.

W świetle powyższego, stwierdzić zatem należy, przyznając rację organowi odwoławczemu, iż zarzut naruszenia art. 78 § 1 kpa nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Organy nie miały bowiem obowiązku przeprowadzania dowodu zawnioskowanego przez skarżących, skoro w ich ocenie, którą uzasadniły, wniosek dowodowy dotyczył okoliczności stwierdzonych już innym dowodem (art. 78 § 2 kpa). W sytuacji natomiast gdy skarżący mieli wciąż wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego G. S. mogli wnieść w toku postępowania administracyjnego o dokonanie oceny w tym zakresie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wbrew stanowisku Sądu I instancji, mógł być zastosowany w niniejszej sprawie. Mogli również podważyć zarzuty zgłoszone wobec operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Włodzimierza Paszczę poprzez złożenie stosownych wyjaśnień, czy też kolejnego operatu szacunkowego. Odnosząc się do kwestii akt administracyjnych sprawy w przedmiocie ustalenia renty planistycznej dla Parafii pw. [...] w Łowiczu stwierdzić natomiast należy, iż operat szacunkowy sporządzony w tej sprawie z uwagi na to, że nie dotyczył nieruchomości skarżących nie może stanowić dowodu w zakresie ustalenia poziomu wzrostu wartości ich nieruchomości, a podjęte w niej rozstrzygnięcie w żaden sposób nie jest wiążące dla organów orzekających w niniejszej sprawie. W konsekwencji, okoliczności tej sprawy nie mają dla niej znaczenia.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie wykazał organom administracji publicznej dowolności zarówno w gromadzeniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie, jak i jego oceny. Tym samym w warunkach niniejszej sprawy nie wykazał tym organom naruszenia art. 7, 77 § 1, 78 i 80 kpa i to w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. W konsekwencji, podstawa kasacyjna, na której oparta została skarga kasacyjna okazała się skuteczna.

W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, Sąd I instancji uwzględniając powyższe uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego dokona ponownie kontroli działalności organów administracji publicznej, pamiętając jednocześnie, iż kontrolując ich działalność w zakresie przeprowadzonej oceny operatów szacunkowych nie może wnikać w merytoryczną treść tych operatów. Przy czym tylko ubocznie można wskazać, że B. i W. Ł. nieruchomości których dotyczy opłata planistyczna zbyli po zmianie planu za dług w kwocie 2375000 zł, zaś biegły oszacował te nieruchomości ( bez 5 niewielkich działek) na kwotę 507006 zł.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy, odstąpił jednocześnie od zasądzenia od skarżących na rzecz organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.