Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2724/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 5 i 6
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), asesor WSA Anna Fyda-Kawula, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. D., J. S. i E. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 września 2022 r. nr DN.rn.625.114.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania A. D., J. S. i E. H., decyzją z 30 września 2022 r. nr DN.rn.625.114.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 23 sierpnia 2021 r. nr SN-lV.7515.10.2015.10 o umorzeniu postępowania, w części dotyczącej stwierdzenia, że działki ewidencyjne nr: [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego [...], nr: [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego [...], nr: [...] z obrębu ewidencyjnego [...], oraz działki nr: [...], które pełnomocnik wnioskodawców wskazał bez podania obrębów, nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z 27 lutego 2015 r. A. D., J. S. i E. H. zwrócili się do Wojewody Wielkopolskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy [...] oraz zespół pałacowo-parkowy majątku [...] wraz z gorzelnią, stanowiące byłą własność M. i R. S. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) - dalej zwanego "dekretem".

W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, pełnomocnik wnioskodawców złożył pismo z [...] lipca 2019 r. wraz z wykazem działek, które zdaniem inicjatorów prowadzonego postępowania, wchodziły w skład majątków objętych złożonym przez nich wnioskiem. W wykazie wymieniono następujące działki ewidencyjne: 1. Majątek [...]: [...] o pow. 0,2064 ha, [...] o pow. 0,0482 ha, [...] o pow. 0,1503 ha, [...] o pow. 3,8290 ha, [...], [...], [...], [...] o pow. 0,38 ha, [...] o pow. 0,27 ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. 1,74 ha, [...] o pow. 0,1 ha, [...] o pow. 10,25 ha, [...] o pow. 0,56 ha, [...] o pow. 3,52 ha, [...] o pow. 6 ha, [...] o pow. 1,99 ha, [...] o pow. 12,11 ha, [...] o pow. 2,1 ha, [...] o pow. 3,3 ha, [...] o pow. 1,7110 ha, [...] o pow. 1,42 ha, [...] o pow. 21,5290 ha, [...] o pow. 19,8 ha, [...] o pow. 10,86 ha, [...] o pow. 0,57 ha, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. 39,8546 ha, 2. Majątek [...]: [...] o pow. 1,75 ha, [...] o pow. 1,2 ha, [...], [...].

Wojewoda Wielkopolski, powołując się na art. 64 § 2 w zw. z art. 61a § 1 kpa, wezwał strony toczącego się postępowania do wykazania interesu prawnego przez potwierdzenie, że działki ewidencyjne wymienione w piśmie z 25 lipca 2019 r. wchodziły w zakres parceli katastralnych, które były własnością M. i R. S. (pismo z [...] sierpnia 2019 r.).

W piśmie z [...] września 2019 r. pełnomocnik wnioskodawców wyjaśnił, że podtrzymują oni dotychczasowe stanowisko zawarte we wniosku wszczynającym postępowanie z [...] lutego 2015 r. oraz w kolejnych pismach nadesłanych do organu. Tym samym wnoszą o stwierdzenie, że majątek "[...]", w części obejmującej pałac z przybudówką i parkiem, gorzelnię oraz lasy, jak również majątek "[...]" w części obejmującej pałac, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zaznaczył przy tym, że żądanie zawarte we wniosku dotyczy nie tylko nieruchomości, co do których dotychczas było prowadzone postępowanie administracyjne, lecz również tych wymienionych w tabelach będących częścią pisma z 25 lipca 2019 r. Zdaniem wnioskodawców nieruchomości przywołane w piśmie z 25 lipca 2019 r. objęte były pierwotnym żądaniem, a na obecnym etapie postępowania żądanie to zostało jedynie we wskazanym zakresie doprecyzowane.

Pismem z 14 października 2019 r. Wojewoda ponownie wezwał wnioskodawców do wykazania ich interesu prawnego w odniesieniu do działek wymienionych w piśmie z 25 lipca 2019 r.

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawcy nadesłali pismo z 2 grudnia 2019 r., które zawiera zestawienie obrazujące wykaz zmian gruntowych. Zgodnie z tabelami obrazującymi wykaz zmian gruntowych, sporządzonymi przez wnioskodawców dawne działki katastralne odpowiadają następującym aktualnym działkom ewidencyjnym: 1. Majątek [...]: [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...], [...] z obrębu [...], 2. Majątek [...]: [...].

Wojewoda Wielkopolski, decyzją z 23 sierpnia 2021 r. nr SN-lV.7515.10.2015.10 umorzył postępowanie w części dotyczącej stwierdzenia, że działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu ewidencyjnego [...], nr: [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego [...], nr: [...] z obrębu ewidencyjnego [...], oraz działki nr: [...], które pełnomocnik wnioskodawców wskazał bez podania obrębów, nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Z rozstrzygnięciem Wojewody nie zgodzili się A. D., J. S. oraz E. H. W odwołaniu zarzucili Wojewodzie naruszenie: 1. art. 28 kpa w zw. z § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) – dalej zwanego "rozporządzeniem" przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w zakresie żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do wszystkich działek wskazanych w pismach wnioskodawców, zwłaszcza z 25 lipca 2019 r. oraz 2 grudnia 2019 r., wnioskodawcy nie określili przedmiotu postępowania administracyjnego, zaś przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego umożliwia i uzasadnia wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty w części, podczas gdy wobec faktu, że: a. wnioskodawcy są spadkobiercami ówczesnych właścicieli dóbr rycerskich [...] i [...] M. i R. S., b. wszystkie wskazane we wniosku oraz w dalszych pismach wnioskodawców działki ewidencyjne, których numeracja z biegiem lat na skutek podziałów geodezyjnych faktycznie uległa zmianie, w tym wszystkie kwestionowane przez Wojewodę Wielkopolskiego działki nadal są położone w obszarze majątku [...], co jednoznacznie wynika z protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej na mocy dekretu majątku [...] z [...] marca 1945 r., w treści którego określono granice majątku [...], a zatem z urzędowego dokumentu powstałego później aniżeli matrykuła podatku gruntowego, w której ostatnie przypisy dotyczące numerów i powierzchni parceli katastralnych nie były aktualizowane po 1935 r., c. wnioskodawcy we wniosku oraz dalszych pismach wskazali numery aktualnych działek ewidencyjnych, przyporządkowując im - o ile było to możliwe - dawne numery działek katastralnych - Wojewoda Wielkopolski powinien był nadal prowadzić postępowanie administracyjne, w ramach którego powinien wydać decyzję co do istoty sprawy odnoszącą się do wszystkich działek ewidencyjnych, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 76 § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że zeznania złożone przez świadka R. S. (byłego dyrektora PGR położonego na terytorium majątku [...]) są niewiarygodne i nie mogą być uznane za środek dowodowy stanowiący przeciwdowód względem matrykuły podatku gruntowego oraz księgi wieczystej prowadzonej dla [...] dóbr rycerskich, ponieważ świadek miał oświadczyć w trakcie przesłuchania, że nie wie, skąd czerpał informacje na temat majątków [...] i [...], podczas gdy z treści protokołu przesłuchania z [...] kwietnia 2018 r. wynika, że odpowiadając na pytanie nr 64 "z jakich źródeł świadkowi znane są fakty, o których mówił" świadek odpowiedział: "Od byłego kuciera S. S., od M. M., przyjaźnił się z synem właściciela, od S. K., który był włodarzem i S. Z., który był kowalem i K., który był gajowym", zaś z załącznika nr 4 do Protokołu z 10 marca 1945 r. wynika, że S. K. był włodarzem majątku [...], S. S. był deputantem, M. M. był zaciężnikiem; odpowiedź "nie wiem" dotyczyła wyłącznie pytań dotyczących majątku [...], co do którego jednak Wojewoda Wielkopolski prowadzi postępowanie administracyjne, zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawców; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu oceny żądania wnioskodawców wyłącznie przez pryzmat treści matrykuły podatku gruntowego oraz księgi wieczystej prowadzonej dla [...] dóbr rycerskich, z pominięciem zalegających w aktach sprawy innych dokumentów urzędowych w postaci Protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej na mocy dekretu majątku [...] z [...] maja 1945 r. oraz map katastralnych określających granicę majątku [...] oraz późniejszych, co w konsekwencji umożliwia ustalenie, czy wskazane przez wnioskodawców działki ewidencyjne wchodziły w skład majątku [...]. Mając na uwadze wymienione zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Wielkopolskiemu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania A. D., J. S. i E. H., decyzją z 30 września 2022 r. nr DN.rn.625.114.2021 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 23 sierpnia 2021 r. nr SN-lV.7515.10.2015.10. W uzasadnieniu wskazał, że okoliczności sprawy uzasadniały utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Wielkopolskiego.

Jak wynika z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (postanowienia NSA z 17 maja 2022 r. sygn. akt lll OW 113/21 i wyrok NSA z 30 maja 2019 r. sygn. akt ll OSK 868/19).

Wniosek wszczynający postępowanie zawiera żądanie stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że zespół dworsko-parkowy [...] oraz zespół pałacowo-parkowy majątku [...] wraz z gorzelnią, stanowiące byłą własność M. i R. S., na które składały się nieruchomości wymienione w kolejnych pismach wnioskodawców, nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości ziemskie spełniające kryteria określone w art. 2 ust. 1 dekretu, w tym nieruchomości stanowiące w dniu wejścia w życie dekretu własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu).

Tryb przewidziany w § 5 rozporządzenia był i nadal jest uruchamiany w przypadkach spornych, gdy właściciel nieruchomości (bądź jego następca prawny) uważał, że jego nieruchomość, z takich czy innych względów, nie spełniała warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i powinna zostać wyłączona spod działania tego przepisu - czyli nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości. Przepis ten stanowi podstawę żądania przez właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców ustalenia w formie decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość objęta była działaniem przepisów tego dekretu.

Legitymacja procesowa, określona w art. 28 kpa, oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. O istnieniu interesu prawnego decyduje norma prawa materialnego, z której można wywieść, że w stosunku do danego podmiotu (lub podmiotów) istnieje określone prawo lub obowiązek. Co istotne, to na podmiocie żądającym określonego działania od organu administracji publicznej, spoczywa obowiązek wykazana interesu prawnego, w tym przedstawienia dokumentów (dowodów), które potwierdzą zasadność złożonego wniosku.

Zgodnie z tym, oraz biorąc pod uwagę, że stroną w postępowaniu dotyczącym oceny podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu może być tylko osoba, której dekret nadaje uprawnienia do złożenia takiego wniosku, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy wnioskodawcy (spadkobiercy R. i M. S.) są uprawnieni do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym oceny podpadania pod przepisy dekretu nieruchomości wymienionych w kontrolowanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego, prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia.

Jak wynika z treści znajdującej się w aktach sprawy księgi gruntowej [...] dobra rycerskie (powiat [...]) tom ll karta 18, obejmowała ona nieruchomości majątku [...] (o pow. 338,4221 ha) oraz nieruchomości majątku [...] dobra rycerskie (o pow. 1060,7529 ha) o łącznej pow. 1399,175 ha. Te same wartości dla powierzchni poszczególnych majątków objętych przywołaną księgą gruntową zostały zapisane w wyciągach z matrykuł podatku gruntowego. Matrykuły potwierdzają również, że właścicielem tych nieruchomości był R. i M. S., a także to, że objęte były księgą gruntową [...] tom Il karta 18.

Na tej podstawie, z całą pewnością można stwierdzić, że spadkobiercy R. i M. S. posiadają interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania z § 5 rozporządzenia w zakresie nieruchomości wymienionych w przytoczonych wyżej dokumentach urzędowych. Co prawda w protokołach przejęcia majątków [...] i [...] wpisano większe wartości dla powierzchni ogólnych, odpowiednio 1123,62 ha dla majątku [...] i 350 ha dla majątku [...], lecz biorąc pod uwagę, że w zakres prac związanych ze sporządzaniem protokołów przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej nie wchodziło dokonanie dokładnych pomiarów przejmowanych nieruchomości, przez co zawierały wielkości szacunkowe, to za prawidłowe należało uznać zapisy znajdujące się w księdze gruntowej i matrykułach. Tym bardziej, że w matrykułach odnotowano, że nieruchomości nimi objęte, stanowiące uprzednio własność małżeństwa S. zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa.

Zgodnie z tym, na podstawie księgi gruntowej oraz matrykuł podatku gruntowego, a więc dokumentów o charakterze urzędowym, z których pierwszy posiadał rękojmię wiary publicznej, a drugi był swojego rodzaju ewidencją gruntów określonego właściciela, prowadzoną na potrzeby podatkowe, a więc możliwe dokładnie i z uwzględnieniem charakteru tych gruntów, można określić, które nieruchomości stanowiły przed wejściem w życie dekretu własność R. i M. S. A skoro tak, to w ramach prowadzonego postępowania konieczne było sprawdzenie, czy działki ewidencyjne objęte kontrolowaną decyzją Wojewody Wielkopolskiego zawierają się w nieruchomościach będących byłą własnością małżonków S.

Odnosząc się do działek ewidencyjnych położonych w obrębie [...] (działki ewidencyjne nr: [...]) Minister stwierdził, że nieruchomości te nie były objęte księgą gruntową [...] dobra rycerskie tom ll karta 18, tym samym nie można uznać, że stanowiły one część byłego majątku R. i M. S.

Jak wynika z treści matrykuł dotyczących nieruchomości położonych w tym obrębie były one zapisane w innych księgach wieczystych, a ich właścicielami były inne osoby. W związku z tym wnioskodawcy, którzy wywodzą swój interes prawny ze spadkobrania po R. i M. S., nie mają legitymacji procesowej w zakresie wymienionych działek ewidencyjnych.

Analogiczna sytuacja występuje w przypadku działek ewidencyjnych położonych w obrębie [...] (działki ewidencyjne nr: [...]) - nie są objęte księgą gruntową [...] dobra rycerskie tom ll karta 18, a jako właściciele są wpisane inne osoby niż R. i M. S.

W przypadku działek ewidencyjnych z obrębu [...] o nr: [...] i [...] brak jest w matrykule dotyczącej obrębu [...] wskazanej przez wnioskodawców parceli, z której wymienione nieruchomości rzekomo zostały utworzone w procesie zmian gruntowych.

Zatem Minister uznał, że brak było podstaw do uznania, że wskazane działki ewidencyjne pochodzą z byłego majątku poprzedników prawnych wnioskodawców.

Przechodząc do działek ewidencyjnych nr: [...] Minister zauważył, że wnioskodawcy nie określili ich dokładnego położenia przez przyporządkowanie do określonego obrębu, czy też konkretnej parceli wymienionej w jednej z matrykuł, załączonych do pisma z 2 grudnia 2019 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że z tego względu nie sposób umiejscowić tychże gruntów, a co za tym idzie, nie można ich przypisać do grupy parcel gruntowych wchodzących w skład majątku objętego księgą gruntową [...] dobra rycerskie.

Minister zaznaczył, że zgodnie z § 6 rozporządzenia strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna przedłożyć dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do organu o sporządzenia dowodów pomiarowych na swój koszt. Oczywiście żaden przepis nie uzależnia rozpoznania wniosku złożonego na podstawie § 5 rozporządzenia od dołączenia do tego wniosku opracowania, o którym mowa w § 6 rozporządzenia. Jednakże, w pewnych okolicznościach, dołączenie takiego opracowania, przez stronę ubiegającą się o wydanie decyzji (lub zlecenie jego wykonania przez organ) może być konieczne.

Dotyczy to przypadków, w których wniosek obejmuje część majątku przejętego na cele reformy rolnej, a wymienione w tym wniosku działki ewidencyjne określono nieprecyzyjnie przez co nie znajdują one odzwierciedlenia w zgromadzonych dokumentach i nie sposób je przyporządkować do tego majątku.

W tym kontekście umorzenie postępowania w zakresie działek ewidencyjnych nr: [...] i [...] nie rozstrzyga merytorycznie o podpadaniu tych nieruchomości pod przepisy dekretu. Tym samym umorzenie postępowania w tym zakresie nie jest równoznaczne z zamknięciem drogi do oceny ich przydatności na cele reformy rolnej.

Przedstawienie wiarygodnych dokumentów, czy to w postaci wykazu zmian gruntowych, czy też opracowania geodezyjnego wpisującego dawne parcele majątku [...] i [...] w aktualne działki ewidencyjne, z których będzie jednoznacznie wynikać, że wymienione nieruchomości stanowiły część dawnego majątku R. i M. S., pozwoli wszcząć w tym zakresie postępowanie z § 5 rozporządzenia. Aktualny stan faktyczny wynikający ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie pozwala na prowadzenie tego rodzaju postępowania w odniesieniu do wymienionych działek ewidencyjnych.

Z wymienionych przyczyn nie było możliwe prowadzenie postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia z wniosku A. D., J. S. i E. H., którego przedmiotem są następujące działki ewidencyjne nr: [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego [...], nr: [...] i [...] z obrębu ewidencyjnego [...], nr: [...] z obrębu ewidencyjnego [...] oraz działki nr: [...] i [...] bez wskazanego obrębu.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu Minister stwierdził, że nie miały one uzasadnionych podstaw. Pierwszy z nich nie mógł się ostać bowiem z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby działki ewidencyjne objęte sentencją kontrolowanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego należały do majątku R. i M. S., który został przejęty na cele reformy rolnej. Przy czym działki ewidencyjne położone w obrębach [...] i [...], zgodnie z zapisami w matrykułach podatku gruntowego, należały do innych podmiotów, zaś pozostałych nieruchomości nie można przyporządkować do parcel składających się na majątek objęty księgą gruntową [...] dobra rycerskie tom ll karta 18.

Argumentacja zawarta w kolejnych zarzutach była chybiona, a stanowisko zaprezentowane przez odwołujących błędne. W zarzutach numer 2 i 3 profesjonalny pełnomocnik odwołujących próbuje obalić dowody w postaci księgi gruntowej i matrykuł podatku gruntowego, przeciwstawiając im zeznania świadka oraz zapis dotyczący położenia majątku R. i M. S. znajdujący się w protokołach przejęcia tego majątku. Teza o równoważności tych dowodów, czy nawet wyższości zeznań świadka i ogólnego opisu położenia nieruchomości nad księgą gruntową i matrykułą podatku gruntowego musi być określona jako pozbawiona podstaw i przecząca logice. Księgi gruntowe, tak jak obecnie księgi wieczyste, posiadały rękojmię wiary publicznej. Z kolei, matrykuły podatku gruntowego pełniły funkcję ewidencji nieruchomości, które stanowiły podstawę dla wyliczania wymiaru podatku - a co za tym idzie - prowadzone były możliwie dokładnie, tak aby odzwierciedlały stan zgodny z faktycznym. Zarówno prowadzenie ksiąg gruntowych, jak i sporządzanie matrykuł podatku gruntowego miało m.in. zapobiegać temu, czego chcą dokonać odwołujący, tzn. określaniu własności, powierzchni i położenia określonych nieruchomości na podstawie dowolności, w oparciu o nieobiektywne i niemierzalne dane, za które należy uznać zeznanie świadka, który nawet nie posiadał pierwotnej wiedzy o majątku [...], lecz czerpał ją z przekazów innych osób. Również protokół przejęcia majątku, chociaż posiadający walor dokumentu urzędowego, nie wytrzymuje konkurencji z księgą gruntową oraz matrykułami podatku gruntowego. Sporządzenie protokołu nie wiązało się z dokonaniem dokładnego pomiaru przejmowanego majątku, dlatego powierzchnia zapisana w tego rodzaju dokumencie miała charakter szacunkowy. Natomiast znajdujące się w protokołach opisy położenia majątku są ogólne i nie dają podstaw do określenia dokładnych granic tegoż majątku oraz wchodzących w jego skład nieruchomości.

Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 września 2022 r. A. D., J. S., E. H. wnieśli do skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili Ministrowi naruszenie następujących przepisów prawa: 1. art. 28 kpa w zw. z § 6 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w zakresie żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do działek wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz w sentencji decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 23 sierpnia 2021 r. albowiem wnioskodawcy nie przedłożyli organowi dokumentów (dowodów), które potwierdzą zasadność złożonego wniosku, podczas gdy wobec faktu, że: a. organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne potwierdził, że skarżący są spadkobiercami ówczesnych właścicieli dóbr rycerskich [...] i [...] – M. i R. S., b. skarżący przedłożyli mapy katastralne i wyciągi z matrykuły podatku gruntowego, jako dokumenty archiwalne oraz wypisy z rejestru gruntów, odpisy z ksiąg wieczystych, mapy ewidencji gruntów i budynków, jako dokumenty aktualne, a dodatkowo także wydruki ze strony internetowej www. geoportal.gov.pl, dokonując przyporządkowania dawnych parcel katastralnych do aktualnych działek ewidencyjnych, c. wszystkie wskazane we wniosku oraz w zaskarżonej decyzji działki nadal są położone w obszarze majątku [...], co jednoznacznie wynika z protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej na mocy dekretu majątku [...] z [...] marca 1945 r. w treści którego określono granice majątku [...], a zatem z urzędowego dokumentu powstałego później, aniżeli matrykuła podatku gruntowego, w której ostatnie przypisy dotyczące numerów i powierzchni parceli katastralnych nie były aktualizowane po 1935 r., d. wobec wyczerpania środków dowodowych, które skarżący mogli samodzielnie zaoferować organowi prowadzącemu sprawę, skarżący w piśmie z 21 lipca 2021 r. złożyli wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia zmian gruntowych (obecnej numeracji działek ewidencyjnych odpowiadających dawnym działkom katastralnym) oraz stanu prawnego nieruchomości (nieruchomości wchodzących w skład majątków [...]), jakie nastąpiły po 31 sierpnia 1939 r. aż do chwili obecnej, wyłącznie w części dotyczącej nieruchomości, co do których Wojewoda uznał, że po stronie skarżących nie zachodzi interes prawny - organ powinien był nadal prowadzić postępowanie administracyjne, w ramach którego powinien był uwzględnić wniosek dowodowy dotyczący sporządzenia dowodów pomiarowych, o których mowa w § 6 in fine rozporządzenia, skoro tylko w ten sposób, zdaniem organu prowadzącego sprawę, można osiągnąć rezultat w postaci przyporządkowania dawnych parcel gruntowych do aktualnych działek ewidencyjnych; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ prowadzący sprawę dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji na okoliczność ustalenia zmian gruntowych (obecnej numeracji działek ewidencyjnych odpowiadających dawnym działkom katastralnym) oraz stanu prawnego nieruchomości (nieruchomości wchodzących w skład majątków [...]), jakie nastąpiły po 31 sierpnia 1939 r. aż do chwili obecnej, pomimo tego, że skarżący wnioskowali o przeprowadzenie tego dowodu wobec wyczerpania środków dowodowych, które skarżący mogli samodzielnie zaoferować dążąc do sporządzenia dowodów pomiarowych, na podstawie których organ prowadzący postępowanie byłby uprawniony do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej o żądaniu skarżących; 3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 76 § 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zeznania złożone przez świadka R. S. (byłego dyrektora PGR położonego na terytorium majątku [...]) są niewiarygodne i nie mogą być uznane za środek dowodowy albowiem świadek czerpał informacje o majątku [...] m.in. z przekazów innych osób, podczas gdy nie można odmówić zeznaniom świadka waloru wiarygodności tylko z tej przyczyny, że świadek jest tzw. świadkiem ze słyszenia, zwłaszcza, że informacje pozyskane przez świadka pochodzą nie od przypadkowych osób, lecz od znanych świadkowi od lat osób, które w przeszłości pracowały w majątku [...]; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu oceny żądania skarżących wyłącznie przez pryzmat treści matrykuły podatku gruntowego oraz księgi wieczystej prowadzonej dla [...] dóbr rycerskich, z pominięciem zalegających w aktach sprawy innych dokumentów urzędowych w postaci protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej na mocy dekretu majątku [...] z [...] marca 1945 r. oraz map katastralnych określających granice majątku [...] oraz późniejszych co w konsekwencji umożliwia ustalenie, czy wskazane przez wnioskodawców działki ewidencyjne wchodziły w skład majątku [...]. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wnieśli o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 23 sierpnia 2021 r.; 2. zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia adwokackiego liczonych wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Minister nie zgodził się ze skarżącymi, że wszystkie wskazane we wniosku oraz w zaskarżonej decyzji działki nadal są położone w obszarze majątku [...], co jednoznacznie wynika z protokołu w sprawie przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej na mocy dekretu. Twierdzenie to nie ma uzasadnionych podstaw, a nadto jest sprzeczne z okolicznościami sprawy wynikającymi z księgi gruntowej [...] dobra rycerskie tom II karta 18 oraz matrykuły podatku gruntowego, które należy uznać za podstawowe i najbardziej wiarygodne źródło ustaleń w zakresie określenia nieruchomości składających się na były majątek R. i M. S. Bezpodstawne jest też stanowisko skarżących, zgodnie z którym wystarczającą podstawą (mającą pierwszeństwo przed treścią księgi gruntowej oraz matrykułą podatku gruntowego) do dokładnego określenia działek ewidencyjnych wchodzących w skład majątku ich poprzedników prawnych jest przeniesienie opisowego położenia majątku (zawartego w protokole przejęcia) wyłącznie za pomocą strony geoportal.gov.pl. na dzisiejsze działki ewidencyjne. Przedstawiony przez skarżących argument jest nieprawdziwy, ponieważ określenie przez wnioskodawców zakresu żądania przez wzięcie opisowego zapisu granic majątku i dowolne, na oko, wpisanie tego opisu w aktualne działki ewidencyjne, nie spełnia kryterium rzetelności, a do tego nie znalazło odzwierciedlenia w urzędowych dokumentach dotyczących tego majątku, w których to majątek ten został wskazany precyzyjnie, przez wymienienie nieruchomości wchodzących w jego skład.

W kontekście argumentu dotyczącego wniosku skarżących, zawartego w piśmie z 21 lipca 2021 r. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia zmian gruntowych (obecnej numeracji działek ewidencyjnych odpowiadających dawnym działkom katastralnym) oraz stanu prawnego nieruchomości (nieruchomości wchodzących w skład majątków [...]) jakie nastąpiły po 31 grudnia 1939 r. aż do chwili obecnej, wyłącznie w części dotyczącej nieruchomości, co do których Wojewoda uznał, że po stronie skarżących nie zachodzi interes prawny Minister stwierdził, że nie mógł on odnieść skutku bowiem już sama treść tego wniosku wyklucza jego realizację w ramach postępowania prowadzonego na podstawie § 5 rozporządzenia. Zgromadzony materiał dowodowy bez wątpienia potwierdza, że nieruchomości wymienione w sentencji decyzji Wojewody Wielkopolskiego nie należały do byłego majątku M. i R. S. w związku z tym nie było podstaw do uwzględnienia takiego wniosku w ramach postępowania prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia.

Wobec braku jakichkolwiek dowodów, że wymienione nieruchomości pochodziły z majątku poprzedników prawnych wnioskodawców, po stronie wnioskodawców leżał ciężar dowodowy w zakresie wykazania interesu prawnego w zakresie nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją i decyzją Wojewody Wielkopolskiego z 23 sierpnia 2021 r. Jest to spowodowane tym, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony tylko ta strona określa przedmiot swojego żądania, a tym samym przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony nie zaś do sfery ocennej organu administracji. To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony.

Zdaniem Ministra dopiero przedstawienie przez skarżących niebudzących wątpliwości dokumentów (np. postaci opracowania geodezyjnego) potwierdzających, że wskazane nieruchomości stanowiły własność ich poprzedników prawnych pozwoli podjąć merytoryczne działania przez właściwy organ administracji publicznej. Dotyczy to w szczególności działek ewidencyjnych, które skarżący wskazali we wniosku bez ich dokładnego położenia przez przyporządkowanie do określonego obrębu, czy też konkretnej parceli wymienionej w jednej z matrykuł.

W tej sytuacji Minister nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, że organ pierwszoinstancyjny obowiązany był prowadzić postępowanie w odniesieniu do działek ewidencyjnych wymienionych w sentencji decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 23 sierpnia 2021 r. Okoliczności sprawy obligowały, zarówno Wojewodę, jak i Ministra, do umorzenia postępowania w zakresie działek ewidencyjnych, niepochodzących z byłego majątku poprzedników prawnych skarżących.

W ocenie Ministra drugi z zarzutów jest chybiony bowiem na etapie postępowania odwoławczego skarżący nie wnosili o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Ponadto, biorąc pod uwagę, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra było umorzenie postępowania w zakresie działek ewidencyjnych, co do których wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego, to powołanie biegłego miałoby w istocie określić dokładny przedmiot żądania. Zdaniem Ministra tego rodzaju ustalenia wykraczają poza zakres postępowania uzupełniającego, określonego w art. 136 kpa. W związku z tym, nawet gdyby tego rodzaju wniosek został w trakcie postępowania odwoławczego złożony, musiałby się spotkać z odmową. W przeciwnym razie organ odwoławczy naraziłby się na naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W zakresie zarzutów przedstawionych w punkcie 3 i 4 Minister podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy dodał, że niezrozumiałe jest uparte twierdzenie przez skarżących, że zeznania świadka (posiadającego wiedzę z drugiej ręki) oraz ogólny opis majątku (znajdujący się w protokole przejęcia) mają pierwszeństwo przed dowodami w postaci matrykuły podatku gruntowego oraz księgi gruntowej, a więc dokumentami niejako gwarantującymi pewność obrotu prawnego, których celem jest zapobieganie określaniu własności, powierzchni i położenia nieruchomości na zasadzie dowolności w oparciu o nieobiektywne i niemierzalne dane.

W piśmie z 23 stycznia 2023 r. A. D., J. S., E. H. ustosunkowującym się do odpowiedzi na skargę podali, że skarżący nie przedstawili ani na etapie postępowania odwoławczego, ani też na etapie sądowoadministracyjnym nowych dowodów, ponieważ takimi nie dysponują. Wszelkie posiadane przez skarżących dokumenty zostały przedłożone Wojewodzie Wielkopolskiemu. Również pozostałe wnioski dowodowe, dotyczące dowodów innych niż dokumenty, zostały złożone na etapie postępowania przed organem I instancji. Skarżący podali, że na żadnym z etapów postępowania nie twierdzili, że podstawą dokonania ustaleń faktycznych powinny być wyłącznie dokumenty przedłożone przez skarżących. Skarżący wskazali, że ocena żądania skarżących powinna była zostać dokonana tak przez Wojewodę Wielkopolskiego, jak i przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi również przez pryzmat zaoferowanych przez strony dokumentów. Nie polega również na faktach sformułowany przez Ministra w lekceważącym tonie (co nie powinno mieć miejsca w toku postępowania sądowego, zwłaszcza w tego typu sprawie, gdzie majątek przodków skarżących został "wywłaszczony" przez Państwo Polskie, reprezentowane obecnie przez Ministra) argument, zgodnie z którym skarżący "na oko" dokonali ustalenia granic byłych majątków [...] i [...]. Dysponując materiałami archiwalnymi, zwłaszcza w postaci [...] map katastralnych oraz materiałami aktualnymi w postaci map znajdujących się w Powiatowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym Starostwa Powiatowego w [...] w zakresie dotyczącym tylko części działek (dawnych parcel katastralnych) dokonali wpasowania map celem określenia granic majątków. Trudno z tego względu czynić skarżącym zarzut wszak w ten właśnie sposób, tzn. poprzez tzw. wpasowanie map, geodeci dokonują ustaleń w zakresie ewentualnych przesunięć linii granicznych nieruchomości. Ponadto w piśmie z [...] lipca 2021 r., a zatem w toku postępowania toczącego się przed Wojewodą Wielkopolskim, skarżący złożyli wniosek o przeprowadzenie przez organ dowodu z opinii biegłego geodety, którego to wniosku dowodowego Wojewoda w ogóle nie rozstrzygnął.

Skarżący podnieśli, że Minister stwierdził, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji, albowiem zgromadzony materiał dowodowy bez wątpienia potwierdza, że nieruchomości wymienione w sentencji decyzji Wojewody Wielkopolskiego nie należały do majątku M. i R. S. (str. 6, 3 akapit odpowiedzi na skargę). Ich zdaniem takie stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem Ministra sformułowanym na kolejnej stronie skargi, gdzie wskazano, że "dopiero przedstawienie przez skarżących nie budzących wątpliwości dokumentów (np. w postaci opracowania geodezyjnego) potwierdzających, że wskazane nieruchomości stanowiły własność ich poprzedników prawnych, pozwoli podjąć merytoryczne działania przez właściwy organ administracji publicznej" (str. 7, wiersz 8-10 odpowiedzi na skargę). Z jednej zatem strony organ konstatuje, że los prawny wniosku skarżących jest przesadzony, z uwagi na okoliczności wynikające z zebranych dotąd dowodów, a z drugiej strony wskazuje, że stan faktyczny i prawny być może byłby inny, gdyby tylko w aktach sprawy znalazło się opracowanie geodezyjne.

Skarżący podkreślili, że na gruncie przepisów postępowania administracyjnego okoliczność tego rodzaju, że ze zgromadzonych dowodów można wywieść jeden wniosek, nie uzasadnia nieuwzględnienia innych wniosków dowodów, jeśli tylko mają znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 kpa), co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie można uzasadniać nieprzeprowadzenia dowodu tym, co już wynika z zebranych dowodów, zwłaszcza, jeśli wniosek dowodowy może zmierzać do weryfikacji innych dowodów.

Skarżący wskazali, że nie kwestionują tego, że spoczywa na skarżących ciężar dowodzenia - z tej właśnie przyczyny zaoferowali Wojewodzie m.in. w załączeniu do wniosku protokoły z przejęcia obu majątków, odpisy ksiąg wieczystych, czy też mapy katastralne i ewidencyjne załączone do pisma z 2 grudnia 2019 r. Skarżący złożyli także wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety. Skarżący podnieśli, że na łączną ilość [...] dawnych działek katastralnych objętych wnioskiem nie byli w stanie przyporządkować do odpowiedniego obrębu jedynie [...] działek.

Z punktu widzenia proceduralnego skarżących nie można podzielić zapatrywania Ministra jakoby niezłożenie przez skarżących wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na etapie postępowania odwoławczego wykluczało możliwość jego uwzględnienia, czy wręcz dokonanie kontroli odwoławczej przez Ministra w tym zakresie. Stosowny wniosek dowodowy został złożony na etapie postępowania prowadzonego jeszcze przez Wojewodę, który nie został rozstrzygnięty, wobec czego biorąc pod uwagę model pełnej kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem Ministra było dokonanie oceny w zakresie prawidłowości postępowania przez Wojewodę, a ewentualnie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na etapie postępowania odwoławczego.

Z całą pewnością nie można natomiast twierdzić, że brak wniosku skarżących o uzupełnienie postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego miałby zwalniać Ministra z obowiązku przeprowadzenia kontroli instancyjnej w tym zakresie. Jednocześnie uszło uwadze Ministra, że zgodnie z § 6 rozporządzenia strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów, zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Skarżący odesłali Ministra oraz Wojewodę do pisma z 25 lipca 2019 r., 2 grudnia 2019 r. oraz 21 lipca 2021 r.

Twierdzenie Ministra, zgodnie z którym zeznanie świadka nie może stanowić dowodu na okoliczność określenia dokładnego położenia i powierzchni majątku objętego wnioskiem złożonym na podstawie § 5 rozporządzenia (str. 7, ostatni akapit odpowiedzi na skargę) nie uprawnia do kontestowania w całej rozciągłości depozycji świadka tylko z tego wzglądu, że są niekorzystne dla Skarbu Państwa, jak również z uwagi na nieobowiązywanie w postępowaniu administracyjnym legalnej teorii dowodowej.

W aspekcie dotyczącym "upartego twierdzenia przez skarżących" (str. 8, wiersz 7-8 odpowiedzi na skargę) stwierdzili, że istnieje subtelna różnica między byciem stanowczym, a byciem nierozważnym, której Minister nie chce dostrzec. Otóż skarżący jako następcy prawni ziemian M. i R. S. dysponują dokumentami potwierdzającymi, że ww. byli właścicielami majątku o powierzchni ok. 1400 ha. Dokumenty te zostały przedłożone Wojewodzie i nigdy nie zostały zakwestionowane. Majątek ziemski ziemian S. został przejęty w drodze ustawowego bezprawia, jakim niewątpliwie jest dekret, który bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości przeszedł na własność Skarbu Państwa na tzw. cele reformy rolnej. Oznacza to, że majątek ziemian S. nawet nie został wywłaszczony. Został on faktycznie przejęty. Zatem [...] września 1944 r. na własność Skarbu Państwa, a zatem państwa polskiego przeszedł olbrzymi majątek tylko z tego względu, że stanowił własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni (art. 2 ust. 1 lit. e dekretu).

Majątki [...] i [...] na przestrzeni lat zostały rozparcelowane przez Skarb Państwa, czyli państwo polskie między podmioty związane z Państwem, które dopiero z chwilą uchylenia art. 128 Kodeksu cywilnego - zniesienia zasady jednolitej własności państwowej, nabyły własność przejętych ziem (takim podmiotem jest Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, które przejęło tereny leśne) osoby prywatne. Co istotne, już w rozporządzeniu przewidziany został tryb ubiegania się przez ziemian o zwrot przejętych nieruchomości, o czym orzekały wojewódzkiego urzędy ziemskie, a obecnie wojewodowie reprezentujący Skarb Państwa, czyli państwo polskie, to samo, które w 1944 r. bezprawnie przejęło majątki ziemskie, bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości. Dzięki zatem ustawowemu bezprawiu, doszło do przysporzenia mienia w wielkich rozmiarach na rzecz Skarbu Państwa. Obecny sposób procedowania przez organy reprezentujące to samo Państwo Polskie, które przed laty w zasadzie dokonało konfiskaty majątków ziemian M. i R. S., tzn. Wojewodę Wielkopolskiego i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest kontynuacją ustawowego bezprawia, które obecnie przybiera formę administracyjnego bezprawia, bo już nie na etapie stanowienia przepisów prawa, lecz na etapie ich stosowania. Sposób, w jaki organy bronią interesów Skarbu Państwa, narusza zasady Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Protokołów dodatkowych, nie wspominając o samym sposobie, w jaki doszło do skonfiskowania dóbr rycerskich, co eufemistycznie ustawodawca raczył określić mianem ,,przejęcia". Oczywiście skarżący nie mają złudzeń, co do tego, że po stronie organów nigdy nie będzie można liczyć na chwilę refleksji nad tym, co się wydarzyło, niemniej skarżący wyrażają przekonanie, że organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania będą dążyć do prawdy materialnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zacząć należało od tego, że zgodnie z art. 63 § 2 kpa podanie powinno zawierać m.in. żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Określenie żądania jest więc obowiązkiem strony. Prowadzący postępowanie organ administracyjny jest powołany do rozpatrzenia wniosku, a nie do formułowania za stronę żądania wszczynającego postępowanie wnioskowe (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00; wyrok NSA z 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 731/13).

Procedura szczególna dotyczące spraw z zakresu reformy rolnej uregulowana jest w rozporządzeniu.

W akcie tym uregulowano zasadniczo dwie procedury.

Procedurę wyłączenia na wniosek strony nieruchomości lub jej części spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, którą można było uruchomić po wydaniu zaświadczenia stwierdzającego konkretną podstawę prawną przejęcia nieruchomości z mocy samego prawa i wpisie w księdze hipotecznej Skarbu Państwa jako nowego właściciela nieruchomości [§ 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.)]. Tryb administracyjny dotyczył bowiem wyłącznie stwierdzenia niepodpadania nieruchomości lub jej części pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Drugą z procedur była kilkuetapowa procedura zmierzająca do wykonania reformy rolnej w zakresie nieruchomości ziemskich przejętych na cele reformy rolnej.

Pierwszej procedury dotyczą § 5 i 6 rozporządzenia.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu dni 7, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych.

Wedle zaś § 6 rozporządzenia strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt.

W dalszych przepisach rozporządzenia uregulowano drugą procedurę.

W zakresie gruntów przejętych na cele reformy rolnej (nieruchomości ziemskich w rozumieniu art. 2 ust. 1 dekretu) procedura związana z wykonaniem reformy rolnej zakładała: 1) sporządzenie spisu przejętych majątków ziemskich z uwzględnieniem powierzchni i rodzaju użytków rolnych z udziałem upoważnionych przez władze powiatowych pełnomocników zaznajomionych ze strukturą rolną danego terenu, 2) ogłoszenie w każdej gminie wykazu imiennego majątków lub ich części, wyłączonych spod parcelacji w trybie art. 15 dekretu - tzw. zapasu ziemi niepodlegającego podziałowi, 3) ustalenie przez pełnomocnika powiatowego, po porozumieniu z poszczególnymi gminnymi komisjami reformy rolnej, planu podziału posiadanego zapasu ziemi pomiędzy poszczególne gromady, 4) opracowanie przez komisję podziału ziemi projektu podziału ziemi, przy czym czynności te winny być dokonane przy fachowym udziale instruktorów rolnictwa, 5) podanie projektu podziału ziemi do publicznej wiadomości i jego rozpatrzenie na ogólnym zebraniu uprawnionych do korzystania z reformy rolnej, 6) zatwierdzenie projektu podziału ziemi przez pełnomocnika powiatowego, po zasięgnięciu opinii komisarza ziemskiego oraz mierniczego i jego podpisanie przez członków komisji podziału ziemi, pełnomocnika gminnego, komisarza ziemskiego i mierniczego, 7) dokonanie przez mierniczych lub komisję podziału ziemi pod ogólna kontrolą mierniczego faktycznego podziału ziemi według zatwierdzonego projektu podziału, 8) wprowadzenie przez pełnomocnika powiatowego i komisarza ziemskiego nabywców w posiadanie ziemi i wydanie im dokumentów nadania ziemi, 9) wykonanie procedury klasyfikacyjno-szacunkowej przydzielonych działek przy udziale komisji w skład której wchodził m.in. przewodniczący mający wykształcenie rolnicze, w ramach której sporządzało się m.in. rejestr pomiarowo-szacunkowy, szkic rozparcelowanych gruntów z naniesioną klasyfikacją, 10) wykonanie procedury wyłączenia części gruntów spod parcelacji.

Z porównania regulacji obu procedur wynika, że w zakresie procedury wykonania reformy rolnej ciężar dowodzenia w zakresie ustalenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskich z urzędu spoczywał na działających z upoważnienia organu uczestnikach tej procedury, w tym tzw. czynniku fachowym (np. mierniczy).

W przypadku zaś procedury wyłączenia nieruchomości lub jej części spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określenie zakresu żądania i wykazanie jaki grunt lub jego część jest przedmiotem wyłączenia z nacjonalizacji spoczywa na wnioskodawcy.

Postępowanie administracyjne w sprawie wyłączenia nieruchomości spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wszczyna się wyłącznie na wniosek uprawnionej strony i w granicach tego wniosku (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...]).

§ 5 rozporządzenia dotyczy orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 653/05).

Trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że to strona winna we wniosku złożonym na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia określić jaka konkretnie część przejętej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomości nie podlegała nacjonalizacji. W tym celu wnioskodawca winien wskazać organowi wojewódzkiemu w oparciu o stosowne dowody dokładny obszar tej części nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju lub domagać się, aby organ ustalił, co jest przedmiotem żądania i postępowania administracyjnego na koszt wnioskodawcy. W praktyce określenie żądania w tego typu sprawach sprowadza się do wskazania przedwojennych numerów parcel wraz z powierzchniami, z których składała się znacjonalizowana nieruchomość, z określeniem poszczególnych rodzajów użytków oraz odpowiadających im numerów obecnych działek ewidencyjnych.

W przypadku gdy dany obszar podlegający wyłączeniu z działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie pokrywał się, czy to z granicami dawnych parcel, czy z granicami obecnych działek ewidencyjnych, wówczas wnioskodawca winien przedłożyć organowi stosowne opracowanie geodezyjne z zaznaczonymi w terenie granicami części nieruchomości podlegającej wyłączeniu z nacjonalizacji z podaniem dokładnej powierzchni tego obszaru i rodzajów poszczególnych użytków według stanu na 13 września 1944 r. z uwzględnieniem art. 2 ust. 2 dekretu, z rozliczeniem tego obszaru w dawnych parcelach i obecnych działkach ewidencyjnych, skoro sprawa administracyjna dotyczy regulacji historycznych stosunków własnościowych panujących na gruncie.

Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu z § 5 i 6 rozporządzenia nie mają zastosowania art. 96 ust. 1b w zw. z art. 95 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.). Organ orzekający na podstawie § 5 rozporządzenia nie orzeka z urzędu w zakresie wydzielenia części nieruchomości, której własność została nabyta z mocy prawa (por. wyrok NSA z 22 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2/17).

Z akt sprawy wynika natomiast, że pełnomocnik skarżących w podaniu z 27 lutego 2015 r. nie określił żądania wniosku, tj. nie wskazał dokładnego obszaru i poszczególnych rodzajów użytków części nieruchomości podlegającej wyłączeniu spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, składającej się na majątek zapisany w dawnej księdze wieczystej [...] dobra rycerskie T.II k.18, ani nie wskazał dawnych parcel i odpowiadających im obecnych działek ewidencyjnych pozwalających organowi wojewódzkiemu na ustalenie zakresu żądania wniosku i przedmiotu sprawy. W kolejnych pismach m.in. z: 7 kwietnia 2015 r., 25 lipca 2019 r., 11 września 2019 r., 2 grudnia 2019 r., 12 lutego 2020 r., 21 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżących precyzował żądanie.

Z tym, że z pisma z 18 maja 2017 r. wynika, że podawane numery działek wskazano jedynie orientacyjnie. Z kolei w piśmie z 12 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżących podał, że - jeżeli chodzi o działki ewidencyjne nr: [...] – nie może ich przyporządkować do odpowiadającym im działkom katastralnym wobec braku ku temu odpowiednich narzędzi i kompetencji jakie posiada geodeta.

W zakresie podawanych przez pełnomocnika skarżących w piśmie z 2 grudnia 2019 r. parcel katastralnych nr: ([...]) - [...], ([...]) - [...], ([...]) - [...], ([...]) – [...] trafnie zauważył Minister, że brak dowodu na to, że parcele te (i przyporządkowane im przez wnioskodawców działki ewidencyjne wymienione w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej) pochodziły z matrykuł podatku gruntowego prowadzonych dla gruntu zapisanego w księdze wieczystej dawnej [...] dobra ryc. T.II k.18, w której ujawnieni byli M. i R. S.

Poza tym pełnomocnik skarżących w piśmie z 2 grudnia 2019 r. powołał działki ewidencyjne nr [...] i [...] (wg wnioskodawców pochodzące z parceli nr [...]) wskazując, że zapisane są Kw nr [...] przy czym z treści tej księgi wynika, że pochodzą one z dawnej Kw [...] T.I k.2, a nie z Kw [...] dobra ryc. T.II k.18 do której to księgi odwołują się wnioskodawcy.

Z kolei działkom nr: [...] ([...]) oraz działkom nr: [...] ([...]) pełnomocnik wnioskodawców nie przyporządkował odpowiednich ksiąg wieczystych z których wynikałoby, że podstawą wpisu Skarbu Państwa było zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] września 1946 r. i że grunty te pochodzą z księgi wieczystej dawnej [...] dobra rycerskie T.II k.18.

Trafnie zatem uznał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że skoro nie jest możliwe ustalenie, że wskazywane przez pełnomocnika wnioskodawców parcele i przyporządkowane im przez tegoż pełnomocnika działki ewidencyjne (objęte osnową decyzji pierwszoinstancyjnej) pochodzą z księgi wieczystej [...] dobra ryc. T.II k.18, to nie było możliwe uznanie, że A. D., J. S. i E. H. wykazali swój interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z § 5 rozporządzenia.

W takiej sytuacji podstawę prawną decyzji organu wojewódzkiego stanowił art. 105 § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przy czym bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - podmiotu mającego legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Postępowania wszczęte na wniosek podmiotu, który nie ma legitymacji, powinno zostać umorzone z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w aspekcie podmiotowym.

Zgodnie zaś z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dlatego też z wnioskiem o orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, może wystąpić wyłącznie właściciel lub współwłaściciel tej nieruchomości ziemskiej lub jego spadkobierca. W sprawach dotyczących nieruchomości interes prawny wynika bowiem z prawa rzeczowego przysługującego do tej nieruchomości. Przesłanką niezbędną do przyznania przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu jest wykazanie się spadkobraniem po właścicielu przedmiotowej nieruchomości sprzed daty wejścia w życie dekretu.

Co istotne decyzja Wojewody Wielkopolskiego o umorzeniu w opisanej w osnowie części postępowania administracyjnego nie zamyka wnioskodawcom możliwości uzyskania decyzji orzekającej co do istoty sprawy. W przypadku dokładnego określenia żądania wniosku i przedłożenia przez wnioskodawców stosownego opracowania geodezyjnego umożliwiającego całościowe lub częściowe przyporządkowanie określonych przedwojennych parcel o określnej powierzchni i rodzaju użytków i odpowiadających im obecnych działek ewidencyjnych, a następnie ich odniesienie do dawnej księgi wieczystej [...] dobra rycerskie T.II k.18, będzie możliwe procedowanie przez organ wojewódzki co do istoty sprawy. W sprawie z zakresu nieruchomości samo wykazanie, że skarżący są spadkobiercami M. i R. S. nie wystarczy do wykazania, że konkretne nieruchomości były ich własnością w dacie wejścia w życie dekretu i przed wybuchem II Wojny Światowej.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów Sąd zwraca uwagę, że protokół przejęcia majątku [...] na cele reformy rolnej z 10 marca 1945 r. nie zawiera załącznika mapowego. Z pisma Starosty Powiatu [...] z [...] grudnia 2016 r. wynika, że w zbiorach dokumentów księgi wieczystej dawnej [...] dobra rycerskie T.II k.18 nie znajduje się protokół przejęcia majątku [...] z folwarkiem [...]. Zatem na podstawie powyższego protokołu nie da się zidentyfikować których przedwojennych parcel dokument ten dotyczył.

Skarżący pomijają to, że w dawnej księdze wieczystej [...] dobra rycerskie T.II k.18 zapisane były grunty o powierzchni ponad 1399 ha, a więc bardzo duży obszar. Skoro zatem skarżący po 70 latach od wejścia w życie dekretu zdecydowali się na zainicjowanie przed organem wojewódzkim postępowania o stwierdzenie niepodpadania części tego terenu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to winni precyzyjnie oznaczyć żądanie wniosku i przedłożyć stosowne dowody, aby było możliwe określenie przedmiotu postępowania administracyjnego i ustalenie interesu prawnego wnioskodawców niezbędnego do procedowania sprawy co do jej istoty.

Postępowanie prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia nie może polegać na tym, że skarżący scedują na organ administracji ciężar ustalenia z udziałem biegłego geodety i świadka R. S. jaki jest zakres żądania wniosku. To żądanie winno być precyzyjnie sformułowane przez wnioskodawców. Za treść podania odpowiada jego autor, a nie organ. Jeżeli zaś wnioskodawcy nie dysponują odpowiednimi dowodami, to mogą zwrócić się do organu, aby ten sporządził stosowne opracowanie geodezyjne na koszt wnioskodawców (art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 263 § 1 kpa), czego skarżący nie uczynili.

Zdaniem Sądu nie ma przeszkód prawno-procesowych do tego, aby dokumentację geodezyjną na potrzeby postępowania administracyjnego wykonał geodeta do tego uprawniony (art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne – Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) na zlecenie wnioskodawców, skoro § 6 rozporządzenia ciężar wykazania żądania wniosku o stwierdzenie niepodpadania części nieruchomości ziemskiej pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu sytuuje po stronie inicjatora tego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.