Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 398/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 35 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3299/13 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 3299/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września1997 r. nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1969 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. C.[...], o powierzchni [...] oznaczonej nr hip. [...] - w części dotyczącej lokali nr [...], [...] i [...], znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowym gruncie oraz udziałów, przypadających właścicielom tych lokali, w części budynku i w jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także do gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali.

Następnie, rozpatrując wniosek B. Z. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji – w zakresie uznania, że zbycie wspomnianych wyżej lokali wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na związanych z nimi udziałami w gruncie – wywołało nieodwracalne skutki prawne, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, zaś - orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję.

Z ustaleń organu nadzoru wynikało, że zbycie lokali nr [...],[...] i [...] znajdujących się w budynku położonym w Warszawie przy ul. C [...] wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego do gruntu, poprzedzone było decyzjami administracyjnymi, orzekającymi w przedmiocie sprzedaży tych lokali ich dotychczasowym najemcom. Z tego powodu wnioskodawczyni domagała się by Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1969 r. – również w części dotyczącej tych lokali.

Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności części w/w decyzji nie był jednak uzasadniony.

Organ nadzoru przytoczył w tym miejscu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszące się do zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych i stwierdził, że - w świetle przywołanego orzecznictwa - zmiana interpretacji przepisów prawnych, mających w sprawie zastosowanie, nie mogła mieć wpływu na ważność kontrolowanej decyzji, gdyż okoliczność ta nie stanowiła przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. B. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art.158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7,8, 77 § 1 i 4 a także art. 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury i Rozwoju Miast wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że była ona nieuzasadniona.

Sąd stwierdził, że ustawodawca, wprowadzając w art. 156 § 2 k.p.a. negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jaką są nieodwracalne skutki prawne wywołane decyzją administracyjną, co do której stwierdzono wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie zawarł legalnej definicji tej przesłanki. Zatem kwestię, co należy rozumieć pod pojęciem owej negatywnej przesłanki, czyli kwestię wykładni, ustawodawca pozostawił doktrynie i praktyce orzeczniczej. Zgodnie zaś z ugruntowanym poglądem orzecznictwa sądowo administracyjnego, rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyroki NSA z dnia: 21 listopada1994 r., sygn. akt III SA 388/94; 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 840/09 i 21 grudnia1994 r. sygn. akt III SA 640/94). Skoro więc – jak wywodził Sąd - w świetle powołanego orzecznictwa rozbieżność w wykładni, budzących wątpliwości przepisów prawa nie mogła być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie miała ona cechy rażącego naruszenia prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - to prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ nadzoru przyjął brak podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z 1997 r. W decyzji tej bowiem, jak podkreślił Sąd, organ, uznając, że kwestionowana decyzja "dekretowa" - w odniesieniu do lokali nr [...],[...]i [...] - wywołała nieodwracalne skutki prawne, zastosował tylko jeden z poglądów, dotyczących interpretacji w/w negatywnej przesłanki. Powyższe nie mogło więc stanowić rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 2 k.p.a.) i powodować tym samym stwierdzenie nieważności ocenianej w trybie nadzorczym decyzji.

Konkludując, Sąd uznał, że kwestionowana decyzja nadzorcza z 1997 r. nie była dotknięta żadną wadą nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. a zatem stwierdzenie nieważności tej decyzji nie było możliwe.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. Z. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie – jak twierdziła - przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a w konsekwencji na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 p.p.s.a. - poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas, gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy, kontroli działania organów administracji publicznej orzekających w sprawie tj. oceny pod względem zgodności z prawem i legalności wydanej w dniu [...] października 2013 roku przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzji nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie, czy organ nie naruszył prawa, czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne oraz czy ustalenie faktyczne w toku postępowania i dokonana ocena prawna były prawidłowe;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] września 1997 roku w kwestionowanej części, pomimo, iż decyzja ta została wydana w warunkach naruszenia prawa, z uwagi na dokonaną ocenę zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, a w konwencji niewłaściwego rozstrzygnięcia odnośnie lokali nr [...],[...] i [...] położonych w budynku przy ul. C. [...] hip, [...];

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez ograniczenie się przez sąd jedynie do rozpoznania - podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków, mimo, iż obowiązkiem sądu było również uwzględnienie z urzędu innych okoliczności ujawnionych w toku prowadzonego postępowania, jeżeli uzasadniałyby one uwzględnienie skargi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji a także decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r nr [...], ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestniczka postępowania – B. P. wnosiła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu stanowiska m. in. wskazała, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1997 r. prawo własności lokali [...],[...] i [...] wraz z udziałami w prawie użytkowania wieczystego do gruntu przysługiwało już osobom trzecim. Następnie zaś w latach 2003 -2004 B. P. i K. G. nabyli prawo własności lokali nr [...],[...] i [...] w budynku przy ul. C. [...] wraz z odpowiednimi udziałami w prawie użytkowania wieczystego do gruntu a na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]przysługujące B. P. i K. G. prawo użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. C. [...] zostało przekształcone w prawo własności tej nieruchomości w udziale [...]. Na skutek zaś wykonanej przez obecnych właścicieli przebudowy w/w budynku, polegającej na rozbiórce i wybudowaniu nowego obiektu, powstały 4 nowe lokale mieszkalne, których położenie i powierzchnia zasadniczo odbiega od stanu poprzedniego. Aktualnie więc nie istnieją już dawne lokale nr [...],[...] i [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej zarzuty te opierały się na obu podstawach, wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., choć nie zostały one ani w pełni prawidłowo sformułowane, ani uzasadnione.

Spośród zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej jako zarzuty procesowe należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia: art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 p.p.s.a. a także naruszenie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Natomiast obraza art. 156 §1 pkt 2 i § 2 k.p.a. stanowiła już – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zarzut materialnoprawny.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, trzeba wyjaśnić, że przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było wyłącznie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji.

Nie był również uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzucenie Sądowi naruszenia tego przepisu winno bowiem być uzupełnione wskazaniem, jakiego uchybienia, które miało miejsce w toku postępowania administracyjnego, Sąd Wojewódzki nie dostrzegł. Tymczasem autor skargi kasacyjnej sformułował ten zarzut wyłącznie na płaszczyźnie czysto abstrakcyjnej.

Nie trafne było także zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., gdyż okolicznością sporną, jaka wystąpiła w tej sprawie była kwestia materialnoprawna. Zatem – już co do zasady – zaskarżony wyrok nie mógł być oparty na w/w przepisie. Co najwyżej podstawą wyroku Sadu Wojewódzkiego mógł być przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie), jeśli akt ten narusza prawo materialne a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka nie zachodziła jednak w analizowanym przypadku.

Kwestią sporną w analizowanym stanie faktycznym było zagadnienie, czy ocena prawna decyzji, wydanej w trybie stwierdzenia nieważności, dokonana w zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., nie naruszała prawa. Ocena ta odnosiła się do części decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 1997 r., w której organ nadzoru stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1969 r. nr [...] (odmawiająca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. C. [...], o powierzchni [...] m2, oznaczonej nr hip. [...]) - w zakresie dotyczącym lokali nr [...],[...] i [...] znajdujących się w budynku położonym na przedmiotowym gruncie oraz udziałów, przypadających właścicielom tych lokali, w części budynku i w jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także do gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali – została wydana z naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżącej, decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. – w kontrolowanej części – rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - bowiem, z uwagi na fakt, że wykupienie odrębnych nieruchomości lokalowych ( lokali nr [...],[...] i [...] w budynku położonym na gruncie dawnej nieruchomości "[...]" przy ul. C. [...]) było poprzedzone wydaniem odrębnych decyzji, zezwalających na sprzedaż lokali, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast winien stwierdzić nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] także w części odnoszącej się do w/w/ lokali. W zaistniałej sytuacji nie można było bowiem przyjmować, że to decyzja "dekretowa" wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż ewentualnie wywołały je decyzje bezpośrednio poprzedzające zbycie lokali.

Poglądu tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, twierdząc, iż rozbieżność w wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji i pogląd ten podziela w pełni również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Zasadnym w tym miejscu wydaje się zwrócić uwagę na fakt, że wprawdzie pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministarcyjne zgodnie przyjmuje, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, wskazując w tym zakresie na odpowiednie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania odmiennej od (np. przyjętej w okresie późniejszym) wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. W tym miejscu zatem wypada jedynie powtórzyć za składem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 30 października 1998 r. wydał wyrok sprawie o sygnaturze akt I SA 409/98, iż wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznaczało to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym.

Ponadto, w realiach rozpoznawanej sprawy należy wziąć także pod uwagę fakt, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji, to jest w 1997 r. zarówno orzecznictwo administracyjne jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowało, że były właściciel (jego następca prawny) nieruchomości "[...]" nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o sprzedaży dotychczasowym najemcom zajmowanych przez nich lokali. Tym samym były właściciel nieruchomości [...] nie miał możliwości by w minionym okresie czasu zainicjować postępowanie nadzorcze w stosunku do tego rodzaju decyzji. Zmiana opisanej wyżej linii orzeczniczej następowała stopniowo, ale począwszy dopiero od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003 r. (sygn. akt I SA 465/02). Powyższe miało zaś niewątpliwie również wpływ na sposób interpretowania w latach poprzednich pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), rozumianych jako skutki, które wywołała decyzja administracyjna, a których organ nie może własnym działaniem odwrócić. W tamtym okresie czasu, z uwagi bowiem na powyższy pogląd prawny, nie było w pełni oczywiste, która decyzja ("dekretowa" czy orzekająca o zbyciu lokali) tego rodzaju skutki w stosunku do sytuacji prawnej byłego właściciela nieruchomości "[...]" wywoływała.

Mając zatem powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.