Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2637-2638/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zawody prawnicze
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2, art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz. 145
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
Teza: 1. Posługiwanie się gramatyczną wykładnią art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ stwarza niebezpieczeństwo instrumentalnego posługiwania się nim w złej wierze przez podmiot, który nie mając legitymacji strony, mógłby zaskarżyć sprzeczną z prawem uchwałę organu gminy i wskutek oddalenia skargi uniemożliwić wniesienie skargi na tę samą uchwałę przez właściwy podmiot, którego interesy zostały nią w oczywisty sposób naruszone.

2. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej.

3. Art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do uchwalenia przez radę gminy regulaminu organizacyjnego urzędu określającego organizację i zasady jego funkcjonowania. Przepisy tej ustawy nie zawierają unormowań dotyczących obowiązkowego istnienia w strukturze urzędu gminy stanowiska radcy prawnego. Dopuszczalna więc jest - co do zasady - rezygnacja z wcześniej istniejącego etatu radcy prawnego zajmowanego w ramach stosunku pracy ostatnio przez skarżącą i zapewnienie obsługi prawnej urzędu gminy w innych formach przewidzianych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145 ze zm./.

TEZY

1. Posługiwanie się gramatyczną wykładnią art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ stwarza niebezpieczeństwo instrumentalnego posługiwania się nim w złej wierze przez podmiot, który nie mając legitymacji strony, mógłby zaskarżyć sprzeczną z prawem uchwałę organu gminy i wskutek oddalenia skargi uniemożliwić wniesienie skargi na tę samą uchwałę przez właściwy podmiot, którego interesy zostały nią w oczywisty sposób naruszone.

2. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej.

3. Art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do uchwalenia przez radę gminy regulaminu organizacyjnego urzędu określającego organizację i zasady jego funkcjonowania. Przepisy tej ustawy nie zawierają unormowań dotyczących obowiązkowego istnienia w strukturze urzędu gminy stanowiska radcy prawnego. Dopuszczalna więc jest - co do zasady - rezygnacja z wcześniej istniejącego etatu radcy prawnego zajmowanego w ramach stosunku pracy ostatnio przez skarżącą i zapewnienie obsługi prawnej urzędu gminy w innych formach przewidzianych w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 18 września 2003 r. sprawy ze skargi Danuty K. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia 30 sierpnia 2000 r. (...) i z dnia 29 listopada 2001 r. (...) w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady gminy i zmian w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy - skargi oddala.


UZASADNIENIE

Po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy N. do uchylenia wymienionych uchwał, dokonanym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ skarżąca wniosła do Sądu o stwierdzenie ich nieważności. Uchwale z 30 sierpnia 2000 r. w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy zarzuciła podjęcie jej na sesji zwołanej przez nieuprawnioną osobę, posługując się motywami wyroku II SA 730-731/01 NSA z dnia 12 września 2001 r. stwierdzającego nieważność dwóch uchwał z 30 sierpnia 2000 r. w przedmiocie zmian w Statucie Gminy N. i zmian w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Gminy N. Zdaniem skarżącej tą samą wadą jest również dotknięta uchwała z 29 listopada 2001 r. w sprawie zmian w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy, ponieważ została ona podjęta na sesji zwołanej przez przewodniczącego rady gminy wybranego na to stanowisko z naruszeniem prawa w dniu 30 sierpnia 2000 r. Ponadto zarzuciła uchwale z 29 listopada 2001 r. dokonanie w sposób sprzeczny z prawem skreślenie w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy postanowień dotyczących usytuowania radcy prawnego w strukturze urzędu i nadanie par. 31 następującego brzmienia: "Pomoc prawna jest świadczona w formach przewidzianych ustawą z dnia 16 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145 ze zm./, z wyłączeniem stosunku pracy". Zdaniem skarżącej jest to wadliwy, bo negatywny sposób określenia pełnienia obsługi prawnej, polegający na eliminacji jednej z jej form przewidzianych ustawą o radcach prawnych, zmieniający tę ustawę i będący szykaną za wydawanie zgodnych z prawem opinii niedogodnych dla grupy radnych, którzy w ten sposób usiłują obejść art. 19 ustawy.

Wnosząc o oddalenie skargi pełnomocnik rady gminy podkreślił, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z 30 sierpnia 2000 r. w sprawie wyboru Barbary M. na stanowisko przewodniczącego rady gminy. Nawet w razie przyjęcia odmiennego poglądu uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego i ze względu na upływ roku od jej podjęcia może być najwyżej uznana za niezgodną z prawem i pozbawioną mocy prawnej od dnia podjęcia wyroku. Zresztą wyrokiem z 10 stycznia 2002 r. NSA oddalił skargę grupy radnych na tę uchwałę. Również zdaniem pełnomocnika nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu drugiej uchwały, ponieważ do kompetencji rady gminy należy uchwalanie regulaminu organizacyjnego urzędu gminy /jego zmian/, co nastąpiło bez sugerowanej sprzeczności z ustawą o radcach prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Art. 101 ust. 2 tej ustawy stanowi natomiast, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W razie zaistnienia sytuacji określonej w art. 101 ust. 2 skarga nie jest dopuszczalna nawet gdy skarżący spełnia wszystkie warunki określone w ust. 1 tego artykułu. Należy jednocześnie podkreślić, że wprawdzie w tym przepisie nie różnicuje się powodów oddalenia skargi, jednak nie każde wcześniejsze oddalenie skargi uniemożliwia jej wniesienie później przez inny podmiot. Chodzi w nim oczywiście o oddalenie skargi jako bezzasadnej po merytorycznym jej rozpatrzeniu przez Sąd.

Stosunkowo od niedawna utrwaliła się w orzecznictwie sądu administracyjnego koncepcja oddalenia skargi wyrokiem w razie jej wniesienia przez nieuprawniony podmiot pozbawiony legitymacji procesowej, zamiast wcześniejszego odrzucenia takiej skargi postanowieniem, co oczywiście nie mogło znaleźć odbicia w brzmieniu art. 101 ust. 2 tej ustawy. Posługiwanie się gramatyczną jego wykładnią stwarza niebezpieczeństwo instrumentalnego posługiwania się nim w złej wierze przez podmiot, który nie mając legitymacji strony, mógłby zaskarżyć sprzeczną z prawem uchwałę organu gminy i wskutek oddalenia skargi uniemożliwić wniesienie skargi na tę samą uchwałę przez właściwy podmiot, którego interesy zostały nią w oczywisty sposób naruszone. W rezultacie omawiany przepis nie stanowił samoistnej przeszkody do wniesienia skargi na uchwałę z 30 sierpnia 2000 r. w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy i dlatego należało w pierwszej kolejności ocenić, czy skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały.

Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. W rezultacie skarżąca nie mogła wykazać się istnieniem tak skonstruowanego własnego interesu prawnego posługując się art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy z argumentacją, że to on został wybrany na sesji zwołanej przez nieuprawnioną osobę i następnie sam zwołał sesję, na której zostały uchwalone zmiany w regulaminie urzędu gminy dotyczące m.in. wyeliminowania ze struktury urzędu stanowiska radcy prawnego, które ona zajmowała. W stosunku do powodów uwzględnienia wcześniejszej jej skargi, wyrokiem II SA 730-731/01 z dnia 12 września 2001 r. jest to sytuacja zasadniczo odmienna, ponieważ tam chodziło o skutki stwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały w sprawie wyboru wiceprzewodniczącego rady gminy, którego rozstrzygnięcie nadzorcze stało się prawomocne po oddaleniu na nie skargi zarządu gminy przez NSA wyrokiem II SA 1741/00 z dnia 31 października 2000 r.

Sąd przyjął natomiast, że skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały z 29 listopada 2001 r. w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego urzędu gminy z uwagi na wynikające dla niej z tej uchwały skutki prawne. Należy podkreślić, że z braku istnienia rozstrzygnięcia nadzorczego lub wyroku sądu administracyjnego stwierdzających nieważność wyboru B. M. na stanowisko przewodniczącego rady gminy, nie jest możliwe przypisanie tej uchwale naruszenie prawa polegającego na skutkach zwołania sesji przez nieuprawnioną osobę. Pozostaje więc ocena, czy merytoryczne zmiany regulaminu organizacyjnego urzędu gminy wprowadzone tą uchwałą naruszyły prawo.

Nie ulega wątpliwości, że art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do uchwalenia przez radę gminy regulaminu organizacyjnego urzędu określającego organizację i zasady jego funkcjonowania. Przepisy tej ustawy nie zawierają unormowań dotyczących obowiązkowego istnienia w strukturze urzędu gminy stanowiska radcy prawnego. Dopuszczalna więc była - co do zasady - rezygnacja z wcześniej istniejącego etatu radcy prawnego zajmowanego w ramach stosunku pracy ostatnio przez skarżącą i zapewnienie obsługi prawnej urzędu gminy w innych formach przewidzianych w art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Odrębną natomiast kwestią jest ochrona interesu skarżącej jako strony stosunku pracy, realizowana - jak wynika ze skargi - w sprawie o przywrócenie do pracy toczącej się przed Sądem Rejonowym w P.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA, orzekł jak w sentencji.