Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 524/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 2a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1109/13 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/13, uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarząd Województwa Mazowieckiego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), że Województwo Mazowieckie nieodpłatnie nabyło z mocy prawa prawo własności nieruchomości zajętych pod drogę wojewódzką nr [...] [...] stanowiącej działkę nr 1292, która odpowiada działce wcześniej oznaczonej nr 167 i działkę nr 1293, która odpowiada części działki wcześniej oznaczonej nr 174.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], znak [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez Województwo Mazowieckie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sporne nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod część pasa drogi wojewódzkiej nr [...] [...]znajdowały się w tym dniu w formalnym zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo R., co wyklucza możliwość stwierdzenia ich nabycia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez Województwo Mazowieckie.

Od powyższej decyzji odwołało się Województwo Mazowieckie wskazując, że skoro sporne nieruchomości stanowiły na dzień 31 grudnia 1998 r. drogę, która była administrowana i zarządzana przez DODP w Kielcach Zarząd Dróg w R., mienie to zostało nabyte z mocy prawa przez Województwo Mazowieckie.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że niespornym jest, że przedmiotowe nieruchomości stanowią mienie Skarbu Państwa, natomiast w dniu 31 grudnia 1998 r. nie znajdowały się we władaniu jednostki organizacyjnej przejętej przez Województwo Mazowieckie. Działki te znajdowały się w zarządzie Lasów Państwowych, co znajduje potwierdzenie w zapisach księgi wieczystej nr KW [...]. Okoliczność, że droga nr [...] przebiega przez sporne działki nie zmienia faktu, że znajdują się one w zarządzie Nadleśnictwa R. Faktyczne dysponowanie mieniem w dniu 31 grudnia 1998 r., bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające...

Województwo Mazowieckie wniosło skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2013 r. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2012 r.

Sąd podniósł, że "władanie mieniem", o jakim mowa w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Zdaniem Sądu stan prawny w rozpoznawanej sprawie zdeterminowany jest brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 – dalej "u.d.p."), który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Sąd zaznaczył, że przepis art. 2a został dodany do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999 r. Regulacja z art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a u.d.p.). Regulacja ta jest jednocześnie samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117).

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy), formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Sąd podkreślił, że faktyczne dysponowanie nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa). Stan taki nie mógł więc być przesłanką negatywną do zastosowania art. 60 ustawy. Zdaniem Sądu należy przyznać rację skarżącemu, że w przypadku zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Podobnie jak przy zastosowaniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Sąd wskazał, że sporne nieruchomości znajdowały się formalnie w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa R., ale część tej nieruchomości była faktycznie zajęta pod drogę publiczną (pas drogowy), na której zarząd sprawowała Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K., Zarząd Dróg w R., którego następcą prawnym jest [...] Dróg Wojewódzkich w W.

Sąd zauważył, że ustawa z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), określa zasady zachowywania, ochrony i powiększania zasobów leśnych, a także zasady gospodarki leśnej. Działki nr 1292/1, 1292/2 i 1293/1 według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., były zajęte pod drogę wojewódzką nr [...]. Artykuł 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. pozwalał na wydanie decyzji deklaratoryjnej, sprowadzającej się jednak w praktyce do podziału mienia pomiędzy Skarbem Państwa a Wojewodą Mazowieckim. Podział ten ma służyć realizacji przez poszczególne podmioty zadań publicznych. Natomiast działki nr 1292/1, 1292/2 i 1293/1 – w części, przez które przebiega droga publiczna (droga wojewódzka nr [...]) – przez fakt stanowienia części drogi wojewódzkiej wskazują jednoznacznie podmiot właściwy do realizacji zadań publicznych zgodnych z wykorzystaniem i przeznaczeniem spornych nieruchomości. Niewątpliwie Lasy Państwowe nie mogą realizować na tej części nieruchomości zadań wynikających z ustawy o lasach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził więc, że oba organy dokonały błędnej wykładni art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., czego konsekwencją było uchylenie decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania Skarb Państwa – Nadleśnictwo R. reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wyrażające się w przyjęciu, że dla ustalenia faktu "władania mieniem", będącego przedmiotem wniosku Zarządu Województwa Mazowieckiego, które miałyby być podstawą do nabycia prawa własności z mocy prawa, nie jest wymagany "formalny zarząd", bowiem jest on zastąpiony "z mocy samego prawa przez zarząd faktyczny" i jest to "wyjątek od reguły", nie wskazując jednocześnie żadnej podstawy prawnej, na czym Sąd opiera takie stanowisko, podczas gdy nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie, tj. np. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd i nie może być mowy o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika jednoznacznie, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie, tj. na podstawie konkretnego tytułu prawnego takiego, jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Nie można zatem – w ocenie autora skargi kasacyjnej – mówić o "władaniu" w przypadku, gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości.

Podniesiono, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa wchodzącą w skład Lasów Państwowych, pozostającą w zarządzie Nadleśnictwa R., zaś Województwo Mazowieckie ani żadna jednostka organizacyjna tego Województwa, nie dysponowała i nie dysponuje żadnym formalnym tytułem prawnym do tej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy postępowanie kasacyjne ograniczone być musiało do zarzutów, jakie podniesione zostały w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Taki zakres zaskarżenia, który obejmuje wyłącznie zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanej normy, nakazuje, by za podstawę faktyczną wyrokowania w niniejszym postępowaniu przyjąć stan sprawy ustalony w dotychczasowym postępowaniu przez organy administracji publicznej i zaakceptowany przez Sąd I instancji.

Zgodnie z dokonanymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, przedmiotowe nieruchomości stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa i znajdowały się w zarządzie Lasów Państwowych, co potwierdzają stosowne zapisy wieczystoksięgowe. Jednocześnie, co jest okolicznością w sprawie bezsporną, zajęte były pod część pasa drogi wojewódzkiej [...] i droga ta była administrowana i zarządzana przez DODK w K. Zarząd Dróg w R., która z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęta została przez Województwo Mazowieckie ([...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną w sprawie niniejszej podziela stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku, której punktem wyjścia było stwierdzenie, że stan prawny niniejszej sprawy, wszczętej wnioskiem Województwa Mazowieckiego o stwierdzenie nabycia własności wskazanych nieruchomości drogowych na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest zdeterminowany brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Dokonując wykładni art. 60 ust. 1, w tym zawartego w tym przepisie pojęcia "władanie" Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że regulacja wprowadzona z dniem 1 stycznia 1999 r. zawarta w art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Zgodnie z tym przepisem: "Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1); Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Nieruchomość zajęta pod drogę publiczną może więc niewątpliwie stanowić od 1 stycznia 1999 r. tylko własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego.

Wobec powyższego zasadnie przyjęto, że w przypadku zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Przedmiotowe nieruchomości Skarbu Państwa, chociaż formalnie pozostające w zarządzie Lasów Państwowych, w dniu 31 grudnia 1998 r. były faktycznie zajęte pod drogę publiczną (pas drogowy) drogi wojewódzkiej nr [...], nad którą zarząd sprawowała Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K., Zarząd Dróg w R., którego następcą prawnym jest [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. Skoro w myśl art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi wojewódzkie stanowią własność właściwego samorządu województwa, to okoliczność tę należało uwzględnić w niniejszym postępowaniu. Słusznie więc zostały uchylone decyzje odmawiające stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Mazowieckie prawa własności spornych nieruchomości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.