Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1403/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Irena Kamińska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Jarocinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Po 379/06 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 23 marca 2005 r. nr XXVII/435/2005 w przedmiocie określenia zasad sprzedaży prawa własności gruntów oraz wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta Jarocin kwotę 420zł (czterysta dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Po 379/06 uwzględniając skargę Wojewody Wielkopolskiego stwierdził nieważność uchwały nr XXVII/435/2005 r. Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 23 marca 2005 r. w przedmiocie określenia zasad sprzedaży gruntów oraz wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść uchwały z dnia 23 marca 2005 r., wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 32 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 5, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68 ust. 1 pkt 1 i 9 i ust. 2 oraz art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w której Rada wyraziła zgodę na sprzedaż prawa własności gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z gruntami niezbędnymi dla prawidłowego funkcjonowania nieruchomości stanowiących własność Gminy Jarocin na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowych gruntów znajdujących się w ich użytkowaniu wieczystym oraz wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 90% od podlegającej uiszczeniu ceny sprzedaży tych gruntów, stanowiących własność Gminy Jarocin, a znajdujących się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowych w Jarocinie, przy czym bonifikata ma zastosowanie w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali, wraz ze współwłasnością (własnością) nieruchomości gruntowych związanych z budynkami, w których ustanawia się to prawo.

Wykonanie powyższej uchwały powierzono Burmistrzowi Jarocina.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewoda Wielkopolski. Zdaniem organu nadzoru z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że właściwy organ może udzielić za zgodą rady gminy bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 tej ustawy jeżeli nieruchomość jest sprzedawana spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem na rzecz jej członków odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych. Uprawnia to do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Tymczasem Rada Miejska Jarocina poprzestała na ustaleniu zasad udzielania bonifikat w stosunku do określonego kręgu podmiotów – wykraczając tym samym poza przyznane jej ustawowo kompetencje. Organ nadzoru uważa, iż uchwała w przedmiotowym zakresie winna dotyczyć wyłącznie wyrażenia zgody na udzielenie zindywidualizowanemu nabywcy – określonym spółdzielniom mieszkaniowym, w określonej wysokości w odniesieniu do nieruchomości, dla której cena ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jest to zgodne z art. 68 ust. 1 ustawy, który odwołuje się do sprzedawanej – wcześniej wycenionej nieruchomości, zatem zindywidualizowanego na potrzeby obrotu prawnego przedmiotu sprzedaży. W § 4 pkt 2 uchwały ustanowiono, że warunkiem udzielenia bonifikaty jest przedkładanie przez zarządy spółdzielni mieszkaniowych do wniosku stosownych uchwał o ustanowieniu odrębnej własności na rzecz członka spółdzielni. Wykracza to, zdaniem skarżącego, poza delegację ustawową wynikającą z art. 68 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Jej zdaniem art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyklucza możliwości sformułowania warunków udzielenia bonifikaty (np. w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych). Oznacza to, iż ilekroć zajdą określone w uchwale okoliczności tylekroć adresaci tej uchwały objęci zostaną zgodą na udzielenie bonifikaty. Ponadto w innych województwach podejmowano podobne uchwały, które nie wzbudziły takiej reakcji organów nadzorczych.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności z prawem § 4 pkt 2 uchwały Rada podniosła, że nawet gdyby okazał się on zasadnym nie powinno to skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Konkretyzację tej zasady stanowi niewątpliwie art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który w ust. 1 upoważnia właściwy organ, za zgodą wojewody, albo rady lub sejmiku, do udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej w art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych.

Sąd przyznaje rację organowi nadzoru, że uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty w oparciu o cytowany przepis możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie (co do przeznaczenia nieruchomości), a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niemożliwym jest więc zastosowanie przepisu art. 68 wobec ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie.

W ocenie Sądu organ udzielający zgody na bonifikaty musi mieć każdorazowo zapewnioną możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży została wyceniona zgodnie z przepisami, jak też czy jej sprzedaż następuje na wskazany ustawą cel oraz na rzecz wskazanych osób. Za przyjęciem powyższego poglądu przemawia również konieczność gospodarowania mieniem gminy w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, co wynika z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec sprzeczności zaskarżonej uchwały z prawem nie można uwzględnić stanowiska Rady, iż uchwały określające w sposób generalny warunki udzielania bonifikat budują zaufanie w stosunku do gminy. Sąd nie wyklucza podejmowania przez Radę uchwały o charakterze bardziej generalnym, dotyczącej udzielania bonifikaty przy sprzedaży własności gruntów na rzecz spółdzielni mieszkaniowych, tym niemniej wydanej bez naruszania prawa, tj. co najmniej po wcześniejszym skonkretyzowaniu nieruchomości, jak też cen określonych zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Nie może budzić wątpliwości, że stosowanie przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Jarocinie z dnia 23 marca 2005 roku w przyjętej formie, uniemożliwiałoby prowadzenie racjonalnej gospodarki mieniem gminnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Jarocinie, prawidłowo reprezentowana i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że:

a) art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi konkretyzację zasady zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

b) w świetle treści art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, niemożliwe jest wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty wobec ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości oraz przed ustaleniem ich ceny,

c/ nie jest wykluczone podjęcie przez radę gminy uchwały o charakterze generalnym dotyczącej zasad udzielenia przedmiotowych bonifikat, co najmniej po wcześniejszym skonkretyzowaniu nieruchomości, jak też cen określonych zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stwierdza, że wynika z niego uprawnienie rady do podejmowania uchwał określających zasady zbywania nieruchomości gruntowych, pod warunkiem, że przepisy ustaw szczególnych nie odbierają jej tej kompetencji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2001 r. sygn. akt I SA 920/01, ONSA 2002/4/152). Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie warunek powyższy został spełniony. Art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określa jedynie w jakich przypadkach i za zgodą jakiego organu właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny sprzedawanej nieruchomości. Nie wyklucza on możliwości sformułowania powyższych warunków (np. w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych), w formie zasad określonych w odrębnej uchwale rady gminy. Zaskarżoną uchwałą Rada postanowiła, że ilekroć zajdą określone w tej uchwale okoliczności (zgodne z treścią art. 68 powołanej ustawy), tylekroć adresaci tej uchwały objęci zostaną zgodą na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedawanych nieruchomości, na zasadach w niej określonych. Nie ma więc żadnych przeszkód prawnych, aby taką regulację udzielania bonifikat przyjąć.

Powyżej przedstawione stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w literaturze tematu, a także odpowiada stanowisku wielu przedstawicieli doktryny i sądownictwa. Skarga powołuje się na stanowisko sędziego Sądu Najwyższego Gerarda Bieńka, wyrażone w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami (W-wa 2005 r., str. 286), w którym dopuszcza się możliwość określania w sposób bardziej ogólny kiedy może być zastosowana bonifikata.

Przedstawione stanowisko Rady nie budzi kontrowersji organów nadzoru w innych województwach, w których podobne uchwały określające zasady udzielania bonifikat zostały opublikowane w dziennikach urzędowych województw, stając się obowiązującymi aktami prawa miejscowego, przy czym skarżąca podaje konkretne przykłady ogłoszonych uchwał Rady Miasta Krakowa, Torunia, Gdańska i Szczecina.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem organu z zacytowanego w skardze Komentarza wynika, iż autor wypowiada się tylko co do dopuszczalnej "ogólności" normatywnej treści uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu w przedmiocie ustalenia kiedy ma być stosowana bonifikata oraz jaki może mieć ona zakres. Natomiast istotą toczącego się sporu sądowego jest ustalenie czy przedmiot, którego dotyczy bonifikata winien być określony w podjętej uchwale w sposób generalny czy indywidualny. W powyższym zakresie komentator wypowiada się jednoznacznie stojąc na stanowisku, że zgoda rady powinna dotyczyć konkretnego nabywcy, który spełniając określone w uchwale warunki uzyskuje uprawnienie do określonej bonifikaty.

W odniesieniu do argumentu odwołującego się do praktyki innych organów Wojewoda stwierdził, iż nie ma on charakteru merytorycznego bowiem ocena winna być dokonywana na podstawie przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął jako zasadne stanowisko organu nadzoru, iż literalne brzmienie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, art. 67 ust. 3 i art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty w oparciu o ostatni z przywołanych przepisów możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Za niemożliwe uznano zastosowanie bonifikaty wobec ogólnie określanego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości i przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Jako argumenty wspierające tę tezę Sąd wymienia możliwość każdorazowej oceny prawidłowości ustalenia ceny, celu sprzedaży oraz podmiotów, a nadto względy prawidłowego gospodarowania mieniem gminy.

Wykładnia przedstawiona wyżej, a stanowiąca powtórzenie argumentów skarżącego organu nadzoru, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną Rady Miasta Jarocin, narusza przepisy prawa materialnego.

Artykuł 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy zastrzega podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Do kompetencji rady gminy należy więc uchwalenie zasad zbywania nieruchomości, zaś gdy zasad tych nie uchwalono – czynności tych organ wykonawczy gminy może dokonywać tylko za zgodą rady.

Z pozycji rady gminy, jako organu stanowiącego wynika, iż nie podejmuje ona czynności prawnych w zakresie obrotu nieruchomościami, lecz stanowi zasady w tym przedmiocie lub wyraża zgodę. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) organem właściwym w sprawach gospodarowania nieruchomościami, stanowiącymi własność jednostki samorządu terytorialnego, jest jej organ wykonawczy, w tym przypadku burmistrz miasta. Ten więc organ wykonuje zadania określone w art. 67 ust. 1 powołanej ustawy, ustalając w sposób określony przepisami prawa cenę nieruchomości. Organ wykonawczy udziela także na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy bonifikaty od ustalonej ceny, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie.

Zaskarżoną uchwałą Rada wyraziła zgodę na sprzedaż prawa własności gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi (wraz z gruntami niezbędnymi dla prawidłowego funkcjonowania nieruchomości), precyzując, iż chodzi o grunty znajdujące się w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowych w Jarocinie w związku z ustanowieniem na rzecz ich członków odrębnej własności lokali wraz ze współwłasnością nieruchomości gruntowych i jednocześnie wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 90% od ceny sprzedaży.

Przedstawiona wyżej treść uchwały świadczy o tym, iż dotyczyła ona ściśle określonych podmiotów (spółdzielni mieszkaniowych w Jarocinie), będących użytkownikami wieczystymi gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Zakres podmiotowy jak również przedmiotowy uchwały mieści się w upoważnieniu ustawowym, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy. Zarówno podmioty, które z bonifikaty tej mogą skorzystać zostały zindywidualizowane na tyle ściśle, że organ wykonawczy przy ziszczeniu się pozostałych warunków, będzie mógł stosować uchwałę w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowej tylko przy sprzedaży gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi tego użytkownika wieczystego.

Błędnie natomiast przyjmuje Sąd, że Rada może udzielić zgody dopiero po ustaleniu ceny, gdyż sposób ten gwarantuje każdorazowo kontrolę prawidłowości wyceny, celu sprzedaży i nabywców. Przyjmując jako zasadne, iż w działalności jednostek samorządu zdarzają się przypadki indywidualnie wyrażonej zgody na udzielenie bonifikaty nie można jednocześnie wykluczyć podejmowania przez radę uchwał, które odnoszą się do pewnej kategorii nabywców i pewnego rodzaju gruntów. Jeśli jednak uchwała w sposób niepozostawiający wątpliwości określa zarówno przedmiot jak i podmiotowo krąg nabywców i wskazuje warunki do jakich odnosi się zgoda – to nie narusza ona art. 68 ust. 1 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami i może stanowić podstawę do udzielenia przez burmistrza bonifikaty nabywcom gruntów gminnych.

Dodatkowo zauważyć należy, że wymóg uzyskania każdorazowej zgody przy zamiarze właściciela – gminy, sprzedaży gruntów na rzecz spółdzielni mieszkaniowych, ustanawiających na rzecz swoich członków odrębną własność lokali z zamiarem przeniesienia własności lokali, stanowiłby dodatkowe trudności organizacyjne, mnożąc bez racjonalnej ku temu potrzeby ilość podejmowanych uchwał o charakterze indywidualnym.

Działania kontrolne, które zdaniem sądu pierwszej instancji uzasadniałyby konieczność podejmowania uchwały w każdym indywidualnym przypadku, rada gminy stosownie do art. 18a ustawy o samorządzie terytorialnym wykonuje przy pomocy komisji rewizyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 ustawy ppsa, a następnie na podstawie art. 151 tej ustawy oddalił skargę. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy ppsa w zw. z § 14 ust. 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 163 poz. 1249 z późn. zm.) uznając, iż zasądzona kwota jest współmierna do udziału pełnomocnika w tej sprawie.