Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 203/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 185 par. 1; art. 34 ust. 1, art. 36 ust. 2 ustwy z dnia 7 wrzesnia 2007 r. o przygotowaniu turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Noznej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 26, poz. 133), art. 145, art. 156 k.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 862/11 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 862/11, oddalił skargę M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. na podstawie art. 104 K.p.a., art. 25 ust. 2 i art. 34 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 173, poz. 1219 ze zm.) oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 161, poz. 1281), w związku z punktem 88 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 października 2007 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz.U. Nr 192, poz. 1385, zm. Dz.U. z 2008 r. Nr 127, poz. 818), oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornej z dnia 10 lutego 2010 r., uzupełnionego w dniu 31 marca 2010 r. – zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla spółki [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornej pozwolenia na budowę przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV, w ramach zadania "Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV Pasikurowice – Wrocław", przewidzianej do realizacji na terenie gminy Czernica – etap II, na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów wymienionych w decyzji, z zachowaniem określonych warunków.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania M. W. – utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z prawidłowo wypełnionym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ponadto, inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy – Prawo budowlane, oraz zaświadczenia o których mowa w art. 12 ust. 7 cyt. powyżej ustawy.

Organ podał, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., ustalającej lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji obejmującej budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV +2 x 110 kV Pasikurowice – Wrocław, przewidzianej do realizacji na terenie pięciu gmin, tj. Długołęka, Czernica, Święta Katarzyna, Żórawina i Kobierzyce. Projekt przedmiotowej inwestycji spełnia również warunki decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. znak SR.III.6613-5/48/DF/06, określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Wielotorowa dwunapięciowa linia elektroenergetyczna 400 + 110 kV Pasikurowice – Wrocław Południe (Małuszów)".

Organ zauważył także, iż Marszałek Województwa Śląskiego decyzją z dnia 14 stycznia 2010 r. udzielił inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na przekroczenie przedmiotową linią elektroenergetyczną m.in. rzeki Mrówka w km 3+900. Stwierdził, że wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutu wszczęcia przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w niniejszej sprawie, mimo że inwestor nie posiadał prawa dysponowania na cele budowlane działkami skarżącej organ wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor pod rygorem odpowiedzialności karnej składa oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ocenia co do zasady, czy inwestor posiada faktycznie tytuł prawny do nieruchomości, na których zlokalizowana jest inwestycja.

Jednocześnie organ wskazał, że Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, ograniczył sposób korzystania z działek nr 1/4, 1/12 i 5/2 obr. Kamieniec Wrocławski, stanowiących własność M. W. poprzez zezwolenie [...] Operator S.A. przeprowadzenia przez ww. nieruchomości odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii 400 + 2 x 110 kV Pasikurowice – Wrocław wraz z rozbudową stacji 400/110 kV Pasikurowice o pole liniowe 400 kV".

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku ostateczności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia organ wskazał, że w dniu 30 marca 2010 r., a więc przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, pełnomocnik inwestora dostarczył pismo Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 13 marca 2007 r. informujące, że ww. decyzja Wojewody Dolnośląskiego stała się ostateczna w dniu 6 lutego 2007 r. W dniu 30 grudnia 2010 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, do którego załączono zaświadczenie wystawione w dniu 23 grudnia 2010 r. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska potwierdzające, że przed GDOŚ nie toczy się postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2006 r.

W odniesieniu do zarzutu braku ostateczności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ podał, że decyzja ta podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA 2012 (Dz.U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1219 ze zm. zwaną dalej "ustawą z dnia 7 września 2007 r."). Ponadto, decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r.

W ocenie organu, bezzasadny jest zarzut nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko słupa nr 44. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy dodał, iż zarzuty dotyczące naruszenia art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r., mogą być podnoszone w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012, a nie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił również, że działki nr 1/4, 1/12 i 5/2 obr. Kamieniec Wrocławski są objęte decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zdaniem organu, bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostaje kwestia wytyczenia słupa nr 44 bez porozumienia ze skarżącą, gdyż stronie przysługują w takiej sytuacji roszczenia na zasadach przewidzianych w Kodeksie cywilnym.

Odnosząc się do zarzutu zmiany ilości, numeracji oraz sposobu posadowienia słupów w stosunku do koncepcji przedstawionej przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 organ wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 nie określa szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji. Organ stwierdził również, że podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000 mogą być podnoszone w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a nie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił, że konstrukcja słupa nr 44 spełnia warunki zawarte w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2006 r. – słup ten ma wysokość 50 m, natomiast najniższy punkt podwieszenia linii elektroenergetycznej znajduje się na wysokości 36 m – a tym samym umożliwia on poprowadzenie przedmiotowej linii ponad wierzchołkami drzew.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów odnośnie rozbieżności nazw przedmiotowej inwestycji w decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz w decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] marca 2010 r. organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, że ww. decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego została wydana w związku z inwestycją, na budowę której Wojewoda Dolnośląski udzielił pozwolenia decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r.

M. W. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła wydanie jej oraz postanowień w toku postępowania z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca stwierdziła, iż w dniu 12 października 2010 r. odbyła się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie rozprawa, w wyniku której została oddalona skarga kasacyjna od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt IV SAB/Wa 93/09. Z treści tego wyroku wynika, że organ – Minister Środowiska został zobowiązany do rozpoznania pisma skarżącego z dnia 29 stycznia 2007 r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. W ocenie skarżącej, bezsporna jest zatem okoliczność, iż nie jest ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżąca zarzuciła, iż realizowana inwestycja nie jest inwestycją EURO 2012. Wskazała, że dokonano poszerzenia zakresu inwestycji z linii dwutorowej na trzytorową oraz mimo istnienia możliwości zlokalizowania słupa nr 44 posadowionego na jej działce poza terenem leśnym i zadrzewionym, postąpiono wbrew uwarunkowaniom w tym zakresie. Podniosła, że wbrew nakazowi wynikającemu z decyzji, aby na odcinkach linii przebiegających przez tereny leśne i zadrzewione zastosować tzw. słupy nadleśne, pozwalające na przeprowadzenie przewodów ponad wierzchołkami drzew bez potrzeby ich wycinania, zastosowano słupy zwykłe, niższe o 30 cm i dokonano wycinki drzew.

Skarżąca zarzuciła brak przeprowadzenia postępowania w zakresie zmiany parametrów linii, brak udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz brak właściwej oceny oddziaływania na środowisko. Podała, iż organ nie uwzględnił jej wniosku o dołączenie ostatecznej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji, a także pominął w prowadzonym postępowaniu uwagi Dolnośląskiej Fundacji Ekorozwoju, w szczególności co do skutków wynikających ze zmiany parametrów linii ze 110 kV na 2 x 110 kV.

Skarżąca dostrzegła ponadto rozbieżności w ustaleniu przez organy daty złożenia wniosku przez [...] Operatora S.A. oraz rozbieżności w określeniu inwestycji przez wnioskodawcę. Zarzuciła naruszenie przez organ zasady ograniczenia zakresem wniosku, gdyż wnioskodawca wskazał poz. 78 rozporządzenia wykonawczego do specustawy, a organ nie podał, z jakich powodów wyszedł poza zakres wniosku, wskazując poz. 88 rozporządzenia, jak również nie zawiadomił o tej zmianie stron postępowania. Skarżąca stwierdziła ponadto, że nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podniósł, że zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U z 2010 r. Nr 26 poz. 133 zwana dalej "ustawą z dnia 7 września 2007 r.") Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia, wykaz przedsięwzięć Euro 2012 biorąc pod uwagę znaczenie danego przedsięwzięcia dla zapewnienia prawidłowego i terminowego przygotowania i przeprowadzenia finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012.

W załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2010 (Dz.U z 2010 r. Nr 8, poz. 52) pod pozycją 78 wymieniono przedsięwzięcie o nazwie "rozbudowa systemu zasilania elektroenergetycznego aglomeracji wrocławskiej" – województwo dolnośląskie.

Wojewoda Dolnośląski wydając decyzję I instancji mylnie przywołał pozycję 88 załącznika do rozporządzenia z dnia 12 października 2007 r. (Dz.U z 2007 r. Nr 192, poz. 1385), które utraciło moc z dniem 3 lutego 2010 r., jednak ze względu na tożsamość obu zapisów błąd ten Sąd potraktował jako oczywista omyłkę pozostającą bez wpływu na ważność decyzji.

Sąd wskazał dalej, że w ustawie z dnia 7 września 2007 r. zmodyfikowano zasady prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego obejmującego swym zakresem przedsięwzięcia EURO 2012 w szczególności poprzez wprowadzenie bezwzględnego zakazu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę po upływie 14 dni od rozpoczęcia budowy. Zgodnie z art. 36 ust. 2 tej ustawy w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 K.p.a. Przedmiotowa inwestycja, posiadająca status przedsięwzięcia EURO 2012 r. została rozpoczęta najpóźniej latem 2010 r. (oświadczenie pełnomocnika skarżącej do protokołu rozprawy z dnia 25 maja 2011 r.), zatem 14 dniowy termin już upłynął.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. decyzje administracyjne wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć EURO 2012 określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2009 r. podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Tym samym decyzje takie posiadają rygor natychmiastowej wykonalności z mocy prawa i nie jest możliwe uchylenie tegoż rygoru aktem administracyjnym.

Regulacja ta wprowadza ograniczenie kontroli Sądu jedynie do stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważnościowych (art. 156 K.p.a.) oraz skutkujących wznowieniem postępowania (art. 145 K.p.a.).

Sąd I instancji, odnosząc się do zarzutu, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w sytuacji gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji nie posiadała waloru ostateczności wyjaśnił, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalił na rzecz spółki [...] S.A. z siedzibą w Konstancinie-Jeziornej lokalizację przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV + 2 x 110 kV Pasikurowice – Wrocław", przewidzianej do realizacji na terenie pięciu gmin, tj. Długołeka, Czernica, Święta Katarzyna, Żurawina i Kobierzyce.

Na mocy art. 34 ust 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (Dz.U. 2007 r. Nr 173, poz. 1219) decyzje administracyjne wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012, określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 4 ust. 1, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Organ udzielający pozwolenia na budowę opierał się więc na decyzji lokalizacyjnej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności a tym samym fakt, iż decyzja organu II instancji – Ministra Infrastruktury zapadła dopiero w dniu [...] października 2010 r. nie wpływa na ocenę legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda Dolnośląski w dniu [...] grudnia 2006 r. działając na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust 7 pkt 1 lit. a oraz art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. W dniu 30 marca 2010 r., a więc przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor dostarczył pismo Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 13 marca 2007 r. informujące, że ww. decyzja Wojewody Dolnośląskiego stała się ostateczna w dniu 6 lutego 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie sygn. akt IV SAB/Wa 93/09, zobowiązał Ministra Środowiska do rozpoznania pisma M. J. z dnia 29 stycznia 2007 r. wskazując, iż pismo to może stanowić odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2010 r. (II OSK 418/10) oddalił skargę kasacyjna od powyższego wyroku. Zdaniem Sądu dopiero uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. na skutek rozpoznania odwołania ukonstytuuje powstanie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § pkt 8 K.p.a.

Pozostałe zarzuty skargi odnoszą się w sposób bezpośredni lub pośredni do decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalającą lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia, zarówno w części samego rozstrzygnięcia jak i jego uzasadnienia. Tymczasem decyzja ta nie jest przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie a stronom przysługiwało prawo zaskarżenia jej odrębną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W zakresie o jakim mowa w art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych ustaw (Dz.U Nr 161, poz. 1281), decyzja o ustaleniu lokalizacji wiąże organ udzielający pozwolenia na budowę.

Okoliczności niepowiadomienia skarżącej o wydaniu decyzji lokalizacyjnej Sąd również nie badał w przedmiotowym postępowaniu, a jedynie na marginesie wskazał, iż skarżąca była jedną z osób odwołujących się od decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., co wynika z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r.

Prawidłowo, w ocenie Sądu, organy wskazały, iż projekt budowlany przedmiotowej inwestycji jest zgodny z wymaganiami decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., ustalającej lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji obejmującej budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV +2 x 110 kV Pasikurowice – Wrocław, przewidzianej do realizacji na terenie pięciu gmin, tj. Długołęka, Czernica, Święta Katarzyna, Żórawina i Kobierzyce. Projekt przedmiotowej inwestycji spełnia również warunki decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2006 r., określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Wielotorowa dwunapięciowa linia elektroenergetyczna 400 + 110 kV Pasikurowice – Wrocław Południe (Małuszów)".

Zarzut dotyczący niezgodności projektu budowlanego w zakresie konstrukcji słupów z zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pkt 1.1 4 Sąd I instancji uznał za chybiony, bowiem zastosowanie słupów o wysokości 50 m umożliwia poprowadzenie przedmiotowej linii ponad wierzchołkami drzew, minimalizując konieczność ich wycinki. Sama natomiast wycinka drzew nie jest przedmiotem tego postępowania.

Zdaniem Sądu działanie inwestora w stosunku do nieruchomości skarżącej znajduje także oparcie w decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] marca 2010 r., opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, ograniczającej sposób korzystania z działek nr 1/4, 1/12 i 5/2 obr. Kamieniec Wrocławski, poprzez zezwolenie [...] Operator S.A. przeprowadzenia przez ww. nieruchomości odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa linii 400 + 2 x 110 kV Pasikurowice – Wrocław wraz z rozbudową stacji 400/110 kV Pasikurowice o pole liniowe 400 kV".

Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej "P.p.s.a.").

M. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji wydanych w toku postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Wniosła również, w związku z wydaniem istotnych decyzji, tj. przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r., o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie – z dnia 15 września 2011 r. o zawieszeniu postępowania sądowego w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 16/11, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z opisanych dokumentów, ponieważ jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności mających bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie – dopuszczenie w poczet materiału dowodowego, jako nowe okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (error in procedendo) w rozumieniu przepisu art. 145 § pkt 1 lit. b i c P.p.s.a w powiązaniu z § 2 tego przepisu oraz przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 151 P.p.s.a., przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. i przepisu art. 233 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. a nadto przepisów art. 3 pkt 12, art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 33, art. 34, art. 41 pkt 1 i 2, art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, a ponadto przepisu art. 24 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 36 ust. 2, art. 37 ustawy z dnia 7 września 2007 r., wadliwą ocenę naruszenia przez organ administracji publicznej – GINB oraz Wojewodę Dolnośląskiego – przepisów proceduralnych przy nieodpowiednim zachowaniu w efekcie kontroli ww. norm postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a, wyrażających powinność: działania w granicach i na podstawie prawa, kierowania się zasadą prawdy materialnej – wyrażającą się w obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, aby stworzyć rzeczywisty obraz i tym samym doprowadzić do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Nadto kierowania się obowiązkiem swobodnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (rozważono wszystkie dowody zebrane w sprawie przez organ, dokonano wszechstronnej analizy dowodów zebranych w sprawie dokonano oceny wartości i znaczenia poszczególnych dowodów), a w szczególności w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w rozumieniu przepisu – w następstwie których doszło do pominięcia części zebranego materiału dowodowego w postępowaniu, braku wyczerpujących ustaleń, pominięcia części zarzutów podniesionych w skardze a dokonanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ze skutkiem wskazanym w przepisie art. 151 P.p.s.a., tj. oddalenia skargi.

Albowiem Sąd I instancji oddalając skargę:

a) w odniesieniu do przepisu art. 3 § 1 w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w powiązaniu z art. 3 § 2-3 P.p.s.a. na etapie jej rozpoznania, nie kierował się kryterium legalności i dokonał wadliwej oceny ustaleń, dokonanych przez organ administracji publicznej – GINB i Wojewodę Dolnośląskiego, a tym samym wadliwej oceny zastosowania przez te organy przepisów procedury administracyjnej;

b) w odniesieniu do przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. przedstawiając w uzasadnieniu:

– w części dot. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, nie odniósł się w całości do ustaleń faktycznych, poczynionych w istocie wadliwie, wskutek pominięcia przez organy administracji publicznej I i II stopnia istotnych ustaleń, odnoszących się do:

– procedury przewidzianej przepisem art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 32 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z przepisem art. 25 ust. 2 specustawy, art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880) o ochronie środowiska w brzmieniu obowiązujących wówczas w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony przyrody, co do uzyskania:

• decyzji środowiskowej, albowiem organom I i II stopnia znana była okoliczność, iż ma miejsce postępowanie odwoławcze od decyzji środowiskowej oraz dwudziestodwumiesięczna zwłoka Ministra Środowiska w nadaniu biegu odwołaniu, w szczególności wadliwości związane z wymaganymi uwarunkowaniami środowiskowymi, co do wymaganego raportu o oddziaływaniu na środowisko, zgody Komisji Europejskiej w związku z obszarem ochrony Natura 2000 oraz Grądy Odrzańskie oraz Grąd w Dolinie Odra oraz znana była istotna w sprawie okoliczność dotycząca załącznika bez daty do decyzji środowiskowej, dotycząca istotnego bezprawnego poszerzenia zakresu inwestycji a zatem braku tożsamości inwestycji a nie li tylko zmiany nazwy inwestycji – w odniesieniu do którego uniemożliwiono czynny udział w sprawie, albowiem nie dokonano jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w tej części i uniemożliwiono złożenia odwołania, a które to zarzuty zostały pominięte nie tylko na etapie rozstrzygania sprawy przez organy I i II stopnia oraz Sądowi I instancji w trakcie dokonywania oceny. Nadto wadliwości te były o tyle istotne, że gdyby je Sąd nie pominął to powinien uznać, iż wbrew twierdzeniu organów administracji publicznej I i II stopnia nie zostały spełnione dyspozycje przepisu art. 34 Prawa budowlanego a zatem nie powinno być wydane pozwolenie na budowę. Ponadto Sąd I instancji wbrew treści przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1,2 Prawa budowlanego, co do Raportu – oceny oddziaływania na środowisko oraz zgody Komisji Europejskiej oraz załącznika – braku tożsamości inwestycji stwierdził że są to braki, które mnogą być podnoszone w postępowaniu dot. decyzji środowiskowej chociaż projekt budowlany w zaistniałej sytuacji powinien być uzupełniony o powyższe braki;

• decyzji lokalizacyjnej, albowiem organom I i II stopnia znana była okoliczność, iż przed wydaniem decyzji pozwolenie na budowę, decyzja lokalizacyjna stanowiąca w swej treści warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być ostateczna, tymczasem uwzględniając datę wydania decyzji pozwolenie na budowę [...] kwietnia 2010 r. oraz datę decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] sierpnia 2009 r. znak [...] – decyzja ta nie była ostateczna. W szczególności, gdyby Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni przepisu art. 24 specustawy to należało uznać, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę, albowiem z przepisu art. 24 ust. 1 pkt 4 i 5 specustawy wprost wynika, iż decyzja ta swym zakresem obejmuje uwarunkowania środowiskowe oraz interes osoby trzeciej – mocodawczyni. Potwierdzeniem pozostaje opisane wyżej postanowienie WSA w Warszawie z dnia 15 września 2011 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 16/11 o zawieszeniu postępowania sądowego. Zatem okoliczności te mają istotny wpływ na decyzję o pozwoleniu na budowę albowiem projekt budowlany winien je uwzględniać wprost, a tych okoliczności Sąd I instancji dokonując oceny ustaleń organów I i II stopnia – nie zweryfikował. Jednocześnie wbrew twierdzeniu Sądu z decyzji środowiskowej wynika nakaz zastosowania słupów nadleśnych, a nie zwykłych. Bowiem wówczas nie powinno dojść do jakiejkolwiek wycinki. Takie działanie jest pogwałceniem nakazu wynikającego wprost z decyzji środowiskowej, ze skutkiem bezprawnie wydanych dwóch decyzji o wycince drzew a w istocie lasu;

• decyzji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości albowiem organowi I i II stopnia znane były okoliczności, w jakim trybie dochodziło do uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością oraz że nie było zgód właścicieli nieruchomości na wejście na ich teren, a negocjacje prowadzone były z naruszeniem przepisów prawa – zatem nie można ograniczyć kontroli zgodności inwestycji dla przepisów specustawy – skoro w tej części znajdowały zastosowanie przepisy i tryb wynikający z przepisu art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) o tym, że tryb ten był naruszony świadczą uchylone decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania. Przy czym postępowania odwoławcze w odniesieniu do decyzji w tej części, co do działek strony zostało zawieszone. Zatem pominięcie na etapie oceny ustaleń organów administracji publicznej I i II stopnia z ograniczeniem się do stwierdzenia, iż może mieć tylko miejsce odpowiedzialność karna bez weryfikacji trybu narusza przepis art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z przepisem art. 37 specustawy;

• decyzji o pozwoleniu na budowę albowiem organom I i II stopnia znane były okoliczności, w jakim trybie oraz w jakich okolicznościach rozpoczęto proces inwestycyjny. Zatem już tylko przepis art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego jednoznacznie w swej treści przesądza, pozwolenie na budowę – to decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywania robót budowlanych innych niż dobudowa obiektu, a zgodnie z przepisem art. 33 Prawa budowlanego dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Tymczasem w toku postępowania wydano:

a) decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę w ramach zadania: "Budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 400+ 2x110 KV Pasikurowice – Wrocław" przewidzianej do realizacji na terenie Gminy Czernica i na podstawie której rozpoczęto prace na działkach strony w miesiącu styczniu 2010 r. a następnie po wniesionym odwołaniu umorzono postępowanie odwoławcze za decyzją organu II stopnia z dnia 15 marca 2010 r. W decyzji pominięto działki strony;

b) kolejną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] znak: [...], w treści której dodano etap II (takiego trybu nie potwierdza ani treść pierwszej decyzji, ani też projekt budowlany).

Nadto wbrew ocenie Sądu I instancji oraz twierdzeniom organów administracji publicznej I i II stopnia rozpoczęcie prac budowlanych nie nastąpiło latem 2010 r., lecz pod koniec 2009 r. – nie zweryfikowano tych twierdzeń z dziennikiem budowy. Jednocześnie zgodnie już tylko z przepisem art. 41 pkt 1 i 2 ppkt 1 Prawa budowlanego rozpoczęcia budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy a za pracę przygotowawcze należy uznać wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie a te miały miejsce w styczniu w 2010 r., a zatem przed wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nie do przyjęcia jest ustalenie wbrew treści protokołu niezależnie od pogwałcenia trybu, iż "...pełnomocnik skarżącej oświadczył do protokołu rozprawy z dnia 25 maja 2011 r." podczas, gdy zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Zatem w związku z twierdzeniami skarżącej organ I i II stopnia na dokonały weryfikacji zarzutów zgodnie z trybem co Sąd I instancji nie dostrzegł na etapie oceny zarzutów. Nadto zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego zarówno wytyczenie słupa nr 44 jak i zastosowanie słupów zwykłych zamiast słupów nadleśnych czy też niezweryfikowanie tożsamości inwestycji a nie zbieżności nazw – winny być zgodne z projektem budowlanym oraz dziennikiem budowy a tych ustaleń nie poczynił organ I i II stopnia a czego nie dostrzegł Sąd I instancji na etapie oceny. Jednocześnie wydawane decyzje o wycince drzew przy powyższych uwarunkowaniach w sposób oczywisty pozostają bezprawnymi. Tymczasem ocena Sądu I instancji, iż nie mają one wpływu na niniejsze postępowanie jest wadliwa albowiem nie zweryfikowano załącznika bez daty do decyzji środowiskowej z projektem budowlanym. Istotą nie pozostają pojedyncze drzewa lecz ratio legis przyjętego uwarunkowania – słupy nadleśne. Stąd zastosowane słupy zwykłe rurowe – to nie słupy nadleśne w przypadku działek stanowiących własność strony. Nadto wbrew twierdzeniu Sądu I instancji przepis art. 36 ust. 2 specustawy odnosi się do decyzji organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę a nie decyzji organu II stopnia (organu odwoławczego). Zatem nie reguluje on w sposób szczególny rozpoznawanie skargi na decyzję organu odwoławczego przez sąd administracyjny. Stąd też nie ma miejsca "ograniczenie kontroli Sądu jedynie do stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważnościowych (art. 156 K.p.a.) oraz skutkujących wznowieniem postępowania (art. 145 K.p.a.)".

Stąd Sąd I instancji dokonał ustaleń w sposób wybiórczy, nieobiektywny i jednostronny, a uwzględniając powyższe w sposób dowolny, albowiem Sąd nie może się ograniczyć do stwierdzenia, jakich ustaleń dokonał organ administracji publicznej, lecz powinien wskazać, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd I instancji, a które nie i z jakich przyczyn – jest to bowiem warunek sine qua non kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanych w toku postępowania;

• w części dot. zarzutów podniesionych w skardze – Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów, zawartych w skardze, a dotyczących tzw. załącznika nr 1 bez daty do decyzji środowiskowej, posadowienia słupa poza terenem leśnym i zadrzewionym – wbrew projektowi budowlanemu, nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w odniesieniu do załącznika bez daty, wniosku z dnia 1 czerwca 2009 r. o pozwolenie na budowę i jego skutków wynikających z treści wniosku, a znajdującego się w materiale dowodowym, jak też nie wskazał na jednoznaczne kryterium, mające w sposób przekonujący potwierdzić trafność dokonanej oceny i w ten sposób przekroczył granice swobodnej oceny dowodów;

• m.in. opartych na wyżej opisanych faktach wiążących prawnie oraz nie przedstawił ich całościowej oceny, a wyjaśnienie o ograniczeniu kontroli legalności pozostaje niedopuszczalnym przy uwzględnieniu wykładni przepisu art. 36 ust. 2 specustawy. Tym bardziej, że zarówno organ administracji I i II stopnia, jak i Sąd I instancji dysponowali całością materiału dowodowego;

c) w odniesieniu do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a.

Sąd I instancji rozstrzygając nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani podstawa prawna lecz przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego i ramami tego postępowania i powinien wszechstronnie zbadać prawidłowość ustaleń, dokonać konkretyzacji i stwierdzić spełnienie wszystkich istotnych, zarówno materialnych jak i procesowych wymagań tego procesu, tj. nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem, w tym prawem miejscowym, tymczasem

• przedstawiona ocena stanu faktycznego budzi w świetle powyższego uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej, przeprowadzona przez Sąd I instancji została ograniczona w sposób niedopuszczalny, a dodatkowo do wybranych dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości, co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych, a tym samym jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia;

• tym bardziej że Sąd I instancji dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 36 ust. 2 poprzez ograniczenie kontroli do przesłanek nieważnościowych i wznowieniowych;

d) w odniesieniu do naruszenia przepisu art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 K.p.c.

Sąd zastosował błędne kryteria oceny dowodów, tj. błędnie ocenił prawidłowość dokonania powyższych ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej;

• nie dostrzegł błędów procedur organu administracyjnego – wymogów przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego art. 6, art. 7, art. 77 § 1, a które to błędy miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organ administracji I i II instancji nie ustalił zgodnego z zasadą prawdy materialnej stanu faktycznego i ten nienależycie oceniony stan faktyczny także przez Sąd I instancji stał się podstawą orzeczenia sądowego – doszło więc do naruszenia przepisu art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233K.p.c, albowiem Sąd nie dochował kryteriów, stanowiących jednoznaczny i niedoznający wyjątku nakaz, aby ocena wyrażana w aspekcie wiarygodności, dokonana była na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego – nie ocenił mocy dowodowej dokumentów, także nie uwzględnił wszystkich dowodów chyba, że pozbawił ich w sposób niedopuszczalny mocy dowodowej – nie skonkretyzował okoliczności, mających znaczenie dla oceny mocy dowodowej i wiarygodności ww. dokumentu oraz zarzutów w części pominiętej (dotyczącej tzw. załącznika nr 1 bez daty do decyzji środowiskowej, posadowienia słupa poza terenem leśnym i zadrzewionym – wbrew projektowi budowlanemu, nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w odniesieniu do załącznika bez daty, wniosku z dnia 1 czerwca 2009 r. o pozwolenie na budowę), jak też nie wskazał na jednoznaczne kryterium, mające w sposób przekonujący potwierdzić trafność dokonanej oceny i w ten sposób przekroczył granice swobodnej oceny dowodów.

Powyższe naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ukształtowały wydany na podstawie art. 151 P.p.s.a. – wyrok oddalający skargę w niniejszej sprawie, albowiem w następstwie błędów zasadniczych, polegających na wadliwej ocenie dokonanej przez Sąd I instancji funkcji i kontroli legalności kwestionowanych decyzji, wydanych w toku postępowania, tj. błędnej oceny działań organu administracji publicznej I i II stopnia, poprzedzających wydanie orzeczenia a polegających na pominięciu istotnych dowodów i zaniechaniu ustaleń na ich podstawie – czy zgodnie z twierdzeniem skarżącej doszło do wadliwego wydania decyzji pozwolenie na budowę albowiem przy opisanych wyżej wadliwościach dotyczących naruszenia wymogów procedury – uwzględnienia wszystkich rodzajów decyzji wzajemnie warunkujących legalność decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym bardziej że Sąd I instancji poprzez błędną wykładnię przepisu art. 36 ust. 2 specustawy, ograniczył kontrolę legalności wydanych decyzji.

Zatem wskutek naruszenia procedur doszło do wadliwej, wybiórczej oceny stanu faktycznego, pod względem zgodności z prawem, w tym prawem miejscowym i niekorzystnego rozstrzygnięcia. Okoliczność ta zarazem stanowi bezpośredni związek przyczynowy między uchybieniem, a wynikiem postępowania, tj. nieprawidłowość ta jest tego rodzaju, że ukształtowała bezpośrednio zapadły wyrok w niniejszej sprawie. W następstwie tego uchybienia rozważania Sądu I instancji nie obejmują całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz własnej odpowiadającej wymaganiom przepisu art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 K.p.c. samodzielnej oceny tego materiału.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zwanej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego.

W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego zbadaniu podlegały podstawy skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, a dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 26, poz. 133 zwanej dalej "ustawą"). Według strony skarżącej wymieniony przepis nie reguluje w sposób szczególny rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na decyzję organu odwoławczego, stąd też nie ma miejsca – jak to przyjął Sąd I instancji – ograniczenie kontroli sądowej jedynie do stwierdzenia przesłanek nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) oraz przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.).

Uznając powyższy zarzut za uzasadniony zaznaczyć należy, że w istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując błędnej wykładni art. 36 ust. 2 cyt. ustawy w konsekwencji niewłaściwie wyznaczył ramy i kryteria kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia Euro 2012, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z przytoczonego unormowania wywiódł, że skoro w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w przedmiocie przedsięwzięcia Euro 2012 istnieje bezwzględny zakaz uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę po upływie 14 dni od rozpoczęcia budowy to oznacza, że kontrola sądu ograniczona jest jedynie do stwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważnościowych decyzji (art. 156 K.p.a.) oraz przesłanek skutkującym wznowieniem postępowania (art. 145 K.p.a.).

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku literalna wykładnia omawianego przepisu nie może być zaakceptowana, aczkolwiek zauważyć trzeba, że pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest odosobniony.

Zdaniem składu orzekającego wątpliwości co do interpretacji art. 36 ust. 2 cyt. ustawy usunął wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2271/10, w którym stwierdzono, że przepis art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę przedsięwzięcia EURO 2012, a nie decyzji organu drugiej instancji (organu odwoławczego). Tak rozumiany przepis art. 36 ust. 2 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 nie reguluje w sposób szczególny rozpoznawania skargi na decyzję organu odwoławczego przez sąd administracyjny i nie wyłącza stosowania przez ten sąd środków określonych w art. 145 P.p.s.a. w stosunku do tej decyzji. Z przepisu tego wynika jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli upłynęło 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy przedsięwzięcia EURO 2012, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu administracyjnego także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Zgodzić się należy z argumentacją przedstawioną w cyt. wyżej wyroku, że takie rozumienie omawianego przepisu z jednej strony zapewnia realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, ponieważ uchylenie, a nawet stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (decyzji organu odwoławczego), umożliwia rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zgodnej z prawem, a z drugiej strony pozwala na realizowanie budowy przedsięwzięcia na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, która podlega natychmiastowemu wykonaniu, stosownie do art. 34 ust. 1 cyt. ustawy.

Inne rozumienie tego przepisu, a zwłaszcza takie jakie nadał mu Wojewódzki Sąd Administracyjny, oznaczałoby wyłączenie stosowania art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w sprawach ze skarg na decyzje wydane na podstawie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, co byłoby niezgodne z art. 45 Konstytucji, ponieważ pozbawiałoby w istocie możliwości kontroli takich decyzji w znacznym zakresie. W państwie prawnym konstytucyjne prawo do sądu nie może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 579/11).

W kontekście przytoczonych rozważań za nietrafne należało uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w rozpoznawanej sprawie, wychodząc z założenia ograniczonej kompetencji orzeczniczej, zawęził w sposób nieuprawniony kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodzić się należało z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że Sąd dokonał fragmentarycznej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wybiórczo rozpatrzył zarzuty skargi.

Tymczasem obowiązkiem Sądu było zbadanie decyzji organu odwoławczego i pośrednio decyzji organu pierwszej instancji pod kątem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie – w zakresie wyznaczonym przepisem art. 145 P.p.s.a.

Natomiast dopiero w razie stwierdzenia naruszeń warunkujących uchylenie decyzji, bądź stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd musiałby zastosować środki prawne z uwzględnieniem ograniczenia wynikającego z art. 36 ust. 2 cyt. ustawy.

Niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie wymaganym przepisem art. 145 P.p.s.a. skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów objętych skargą kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie bowiem zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a.