Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 597/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski(spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Mirosława Włodarczak – Siuda Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 481/05 w sprawie ze skargi L. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od L. Sp. zoo. w [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2697 zł ( dwa tysiące sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2005 r., VI SA/Wa 481/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżona przez L. Sp. z o.o. w [...] decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2, art. 92 ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 25, poz. 1371 ze zm.), lp. 1.11.4, lp. 1.11.8, lp.1.11.1 załącznika do tej ustawy, art. 6 ust. 1, 3-5, art. 10 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. nr 123, poz. 1354 ze zm.), art. 7 ust. 1, art 8 ust. 1, 2 i 3 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 1999 r. nr 94, poz. 1086 i 87) nałożył na L. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 19.8000 zł, na którą składają się wskazane w decyzji kary za poszczególne, określone w decyzji naruszenia – stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 20 sierpnia 2002 r. – przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu transportu drogowego, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego, skrócenie przy wykonywaniu transportu drogowego dziennego odpoczynku i tygodniowego czasu odpoczynku. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Uznał on, iż analiza zapisów tarczek tachografów wskazuje, że kara została nałożona prawidłowo. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Strona otrzymała protokół pokontrolny w dniu 25 listopada 2003 r. z pouczeniem o możliwości wniesienia uwag w terminie 14 dni. Strona dostarczyła oświadczenia kierowców, wyjaśniające powody naruszenia przepisów o czasie pracy. Jednakże kierowca może na podstawie art. 12 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 i art. 9 umowy ATR odstąpić od jego przepisów w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu, ale musi w wykresówce lub karcie dziennej podać powód odstąpienia od rejestracji, czego nie uczyniono. Zdaniem organu użycie w art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie stwierdzonych naruszeń spójnika "oraz" nie oznacza, iż warunkiem karalności naruszeń określonych w tym przepisie jest łączne ich spełnienie, gdyż nie zawsze byłoby to możliwe.

W swojej skardze Spółka L. zarzuciła m.in. naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o zmianie tej ustawy i niektórych ustaw. Art. 92 ust. 1 pkt 2 wszedł bowiem w życie z dniem 28 września 2003 r., a naruszenie, za które nałożono karę, było popełnione w lutym 2003 r., a wiec w czasie, gdy karalność naruszeń związanych z czasem pracy kierowców uznawał art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy, który karalność naruszeń uzależnia od łącznego ich spełnienia. Art. 8 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym odnosi się do przebiegu postępowania, a nie praw i obowiązków podmiotów prawa. Art. 92 ustawy o transporcie drogowym ma charakter sankcyjny, zatem przewidziane w nim kary można stosować tylko w stosunku do zachowań mających miejsce w czasie jego obowiązywania. Do zachowań mających miejsce przed nowelizacją należy stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym w tym czasie, a wtedy maksymalna wysokość kary pieniężnej nie mogła przekraczać 15.000 zł, a organ wymierzył karę w łącznej wysokości 19.800 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, że kara pieniężna została nałożona na skarżącą w wyniku kontroli z 20 sierpnia 2003 r., którą objęto działalność skarżącej w okresie 1 – 28 luty 2003 r., a kara pieniężna jest skutkiem zdarzeń mających miejsce w tym okresie. Art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzeń stanowił, że kto wykonuje transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne nie przestrzegając przepisów o czasie pracy i odpoczynku kierowców oraz nie posiadając zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 15.000 zł, z tym, że wysokość tych kar została określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz.U. nr 115, poz. 999) wydanym na podstawie delegacji z art. 92 ust. 2 ustawy. Błędnie zatem organ II instancji powiązał art. 92 ust. 1 ustawy z załącznikiem do tej ustawy, który został wprowadzony ustawą z 23 lipca 2003 o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 149, poz. 1452), która weszła w życie z dniem 28 września 2003 r., kiedy to utraciło moc wskazane rozporządzenie. Na mocy tej ustawy znowelizowano również art. 92 ustawy – i właśnie art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2 stanowi podstawę prawną nałożenia kar orzeczonych zaskarżoną decyzją. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że karze w wysokości od 50 do 15.000 zł podlega ten, kto wykonuje transport drogowy naruszając wiążące RP umowy międzynarodowe, zaś ust. 2 tego artykułu stanowi o ograniczeniu kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli do 30.000 sł. Przepisy te nie miały swego odpowiednika w przepisach obowiązujących w dacie zdarzeń podlegających kontroli. Organ II instancji powołując się na te przepisy odwołał się do art. 8 ustawy z 23 lipca 2003 r., zgodnie, z którym do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami tej ustawy wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy twe ustawy. Sąd uznał, że ze względu na wynikający z art. 2 Konstytucji zakaz lex retro non agit, odstąpienie od niego winno być przedmiotem, jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości regulacji prawnej. Przepis art. 8 powołanej ustawy takich znamion nie posiada. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż skarżący mógł działając w oparciu o zasadę zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oczekiwać zastosowania wobec niego sankcji na podstawie przepisów obowiązujących w czasie, gdy dopuścił się naruszenia prawa, należy stosować przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie ich zaistnienia (wyrok NSA z 11 stycznia 2005 r., OSK 994/04). Organ tych przepisów nie zastosował. W uzasadnieniu odniósł się do art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 września 2003 r., trafnie uznając, że nie wynika z niego konieczność kumulatywnego spełnienia wskazanych naruszeń – spójnik "oraz" nie nadaje mu cech koniunkcji.

Sąd podzielił też zarzut naruszenia prawa procesowego – art. 7 i 10 k.p.a. Wprawdzie doręczono skarżącej protokół pokontrolny z 25 listopada 2002 r. jednakże znajduje się na nim dopisek, inspektora, z stanowi on wstępne powiadomienie o wykrytych naruszeniach, a nie podano na nim kwoty, na jaką zostały one wyliczone. Protokół "ostateczny" sporządzony 20 sierpnia 2003 r. został skarżącej doręczony wraz z decyzją. Pozbawiono więc stronę wypowiedzenia się, co do jego ustaleń, a także do całości materiału dowodowego. Sąd uznał, że ponowne rozpoznanie sprawy będzie wymagało uwzględnienia stanu prawnego z daty zaistnienia powyższych zdarzeń, z uwzględnieniem zasad procedury administracyjnej.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok Sadu I instancji w całości zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a., w zw. z art. 10 i 7 k.p.a. przez uznanie, że naruszenie tych przepisów miało miejsce, względnie poprzez nie dokonanie oceny czy wpływ tego naruszenia na wynik sprawy mógł być istotny;

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

– art. 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 149, poz. 1452) poprzez przyjęcie, że przepis ten nie nakazywał stosowania prawa nowego do zdarzeń sprzed wejścia w życie ustawy do decyzji wydawanych po 28 września 2003 r., czym też naruszono art. 6 k.p.a.;

- art. 92 ust. 1 pkt 6 in fine ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od 28 września 2003 r.;

- art. 92 ust. pkt 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 września 2003 r., a w dacie stwierdzonych naruszeń, poprzez nieuzasadnioną odmowę jego zastosowania w ocenie odpowiedzialności przedsiębiorcy na gruncie przepisów wynikających z umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe – AETR.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Skarżąca ustosunkowała się do protokołu doręczonego jej w dniu 25 listopada 2003 r., co przeczy stanowisku Sądu, iż była pozbawiona prawa udziału w postępowaniu. Brak jest tez przepisu, który nakładałby obowiązek zamieszczania w protokole rozstrzygnięcia dotyczącego wysokości kar pieniężnych, które powinno nastąpić w decyzji. Jeżeli nawet trafne było stanowisko Sądu odnoszące się do doręczenia protokołu dopiero w styczniu 2004 r., to Sąd nie dokonał oceny, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że art. 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. zawiera normę przechodnią: "do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami ustawy wszczętych, a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy tej ustawy". Oznacza to, że przepisy nowej ustawy maja zastosowanie do wszystkich postępowań wszczętych, a nie zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej, przed wejściem w życie nowelizacji. Wbrew twierdzeniom Sądu zasada bezpośredniego działania nowych przepisów powoduje konieczność uwzględniania nowych przepisów w całym postępowaniu administracyjnym. Obowiązek stosowania prawa nowego musi uwzględniać represyjną naturę stosowanych przepisów. W przypadku postępowań, które obejmują zdarzenia sprzed wskazanych zmian uwzględniać trzeba szczególną naturę sankcji administracyjnych. Powołano się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK ZU 1995, z. 1, poz. 12, w którym stwierdzono, że gwarancyjne zasady prawne nullum crimen sine lege oraz nulla poena sine lege obowiązują także wobec sankcji administracyjnych. Nie może to oznaczać, że trzeba stosować normy nieobowiązujące, jak chce Sąd. Konsekwencja stanowiska Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 92 ust. 1 pkt 6 in fine ustawy o transporcie drogowym. Sąd uznał, że przepis ten był względniejszy dla strony. Jednak przepis ten był dla rozstrzygnięcia neutralny, bowiem kara nie przekroczyła 30.000 zł. Jeżeli odczytywać stanowisko Sądu, jako stwierdzenie, że przed 28 września 2003 r. nie były objęte sankcją naruszenia umów międzynarodowych, w tym umowy AETR, to stanowisko to nie jest słuszne i pomija treść art. 92 ust. 1 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym obowiązującego w czasie objętym kontrolą. Wynikało z niego, że karze podlega wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne "nie przestrzegając przepisów o czasie pracy i odpoczynku kierowców oraz nie posiadając zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju". Tak więc w czasie wydawania decyzji, jak i w czasie popełnienia naruszeń spółka mogła ponosić odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka L. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 10 i art. 7 k.p.a. Sąd I instancji przyjął, iż pozbawiono stronę prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym bowiem doręczono jej protokół pokontrolny w dniu 25 listopada 2003 r. wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia w stosunku do niego uwag w terminie 14 dni, ale w protokole tym nie wskazano kwot na jakie zostały wyliczone kary pieniężne. Wyliczenie owych kar jest materią, która winna znaleźć się w decyzji kończącej postępowanie w danej instancji, a nie w protokole pokontrolnym. Okoliczność, że "ostateczny protokół, zgodnie zresztą z pouczeniem – dopiskiem – że protokół ten stanowi wstępne powiadomienie strony o wykrytych naruszeniach, został doręczony skarżącej Spółce dopiero razem z decyzją z [...] nie może być oceniona pozytywnie. Jednak Sąd I instancji nie wykazał, że to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 149, poz. 1452) stanowi: "Do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami niniejszej ustawy wszczętych a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy". Przepis art. 1 pkt 46 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, stanowiącemu podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji trzeba uznać, że ustawodawca w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości nakazał stosownie nowego brzmienia art. 92 do rozstrzygania tych spraw, które w dacie wejścia w życie nowelizacji – 28 września 2003 r. miały charakter spraw zawisłych przed organami administracji. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż przepis ten nie ma charakteru jednoznacznej, niebudzącej wątpliwości regulacji ustawowej jest, co najmniej gołosłowne. Nie powołano przesłanek, które spowodowały, że Sąd przyjął, iż przepis ten "ma charakter normy prawnej, i jako taki nie może stanowić podstawy do oceny, które przepisy należy stosować do stanów faktycznych zaszłych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy". Nie wiadomo zresztą, co ma wynikać z oczywistego, jak się wydaje, stwierdzenia, iż "przepis ma charakter normy prawnej" W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06 przyjęto, że przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zmienione ustawą z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. nie maja zastosowania w sprawach wymierzenia opłaty podwyższonej za przejazd pojazdem ponadnormatywnym bez zezwolenia wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Sąd uznał bowiem, że art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, że do postępowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się jej przepisy może odnosić się wyłącznie do przepisów dotyczących zezwoleń na wykonywanie transportu drogowego, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, a nie zaś postępowań administracyjnych prowadzonych w oparciu o ustawy, które zostały znowelizowane przepisami zawartymi w art. 97 – 103 ustawy o transporcie drogowym, w tym zwłaszcza ustawę Prawo o ruchu drogowym. Powiększony skład Sadu uznał wiec, że w zakresie postępowania, które legło u podstaw przedstawianego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, brak było przepisu intertemporalnego, który przesądzał, czy w sprawie maja być stosowane przepisy obowiązujące w czasie zdarzenia, które stało się podstawą do wymierzenia kary pieniężnej, czy tez przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądy doktryny, Sąd przyjął, że sankcje administracyjne za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia powinny być wymierzane na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, to jest naruszenia zakazu. Przytoczone poglądy prawne nie mogą mieć jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, w której art. 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. w sposób czytelny formułuje wolę ustawodawcy bezpośredniego stosowania znowelizowanych przepisów do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzja ostateczną.

Z powyższych względów trafne są także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art 92 ust. 1 pkt 6 in fine ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 września 2003 r. oraz art. 92 ust. pkt 10 tej samej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 września 2003 r. W sprawie mają bowiem zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, co w sposób oczywisty wynika z art. 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej samej ustawy.