Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 386/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, pkt 5, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2021 poz 610
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1986
law: Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 8 marca 2022 r. nr SKO.4120.38.22 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 marca 2022 r., nr SKO.4120.38.22 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a.; art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741)- dalej: u.p.z.p.; art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. po. 1986) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Sieradz z dnia 18 stycznia 2022 r., znak: RG.6730.208.2021 o odmowie ustalenia, na wniosek E. Sp. z o.o. z siedzibą w K., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 4 MW na działce nr [...] obręb [...], gm. [...].

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżąca spółka wystąpiła wnioskiem z dnia 22 listopada 2021 r. Z treści wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji wynika, że inwestor planuje budowę instalacji fotowoltaicznej o mocy do 4 MW na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], stanowiących zdaniem wnioskodawcy instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Na planowaną inwestycje składają się między innymi: panele fotowoltaiczne 20 000 szt., konstrukcje wspornicze, których wysokość nie przekroczy 5 m; 4 stacje transformatorowe linie energetyczne i światłowodowe. Łączny obszar farmy ma zając około 6 ha. Do wniosku strona załączyła decyzję Wójta Gminy Sieradz z dnia 22 września 2021 r., orzekającą o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz określającą warunki i wymagania dla planowanego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r. Wójt Gminy Sieradz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca zarzucała naruszenie art. 7. art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że inwestycja nie korzysta ze zwolnienia przewidzianego dla odnawialnych źródeł energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji wymaga spełnienia przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1-2 powołanego przepisu;

Z uwagi na powyższe skarżąca spółka wnosiła o uchylenie kwestionowanej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na wstępie, iż stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek skarżącej spółki został rozpatrzony na podstawie przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r. Dalej Kolegium wskazało, iż wobec braku na terenie planowanej inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez spółkę inwestycji – mogło nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Przesłanki wydania tej decyzji określa przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ocena spełnienia powyższych przesłanek następuje w oparciu o przepisy u.p.z.p. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). Organ podkreślił, iż stwierdzenie zgodności planowanego zamierzenia z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi obliguje organ do ustalenia warunków zabudowy (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Kolegium wskazało również, iż stosownie do treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, przez które należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Odnosząc się do meritum sprawy organ wyjaśnił, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje te nie korzystają zatem ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który to przepis nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi przepisami, m.in. art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. a wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Ponadto zabudowa systemami fotowoltaicznymi zaliczana jest do zabudowy przemysłowej, stanowiącej przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ podkreślił, że przewidziane w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, mając na uwadze istotę i cel tego wyłączenia, nie powinno naruszać zastanej w danym obszarze funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydawana w takim przypadku decyzja dotycząca urządzeń infrastrukturalnych powinna więc umożliwić zabudowę i zagospodarowanie terenu pod warunkiem kontynuacji występującej na danym terenie funkcji podstawowej, celem zapewnienia ładu przestrzennego. Ustawodawca dokonał rozróżnienia ustawowych przesłanek lokalizacji systemów fotowoltaicznych, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW). W przepisach tych ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji, gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja w/w przepisów oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto wolą ustawodawcy, wynikającą ze wskazanych regulacji jest zdaniem organu, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to zdaniem organu możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest łączne spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo dokonał oceny spełnienia wszystkich przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności przeprowadził w sprawie analizę urbanistyczną mającą przede wszystkim na względzie ocenę przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jednak nie odpowiada ona wymogom rozporządzenia.

Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Skoro front działki ma ok. 170 m, to obszar analizy powinien zostać wyznaczony w odległości 510 m od granic działki. Obszar analizy nie został wyznaczony ww. zasięgu. Ponadto zakres mapy w skali 1:1000 nie pozwala na prawidłowe przedstawienie obszaru analizowanego.

Kolegium wyjaśniło, że kwestia braku właściwej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczącej dobrego sąsiedztwa dla planowanej inwestycji, nie ma jednak w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ nie zostały spełnione kolejne wymagane przesłanki. Istotnym w sprawie jest fakt lokalizacji przedsięwzięcia na nieruchomości w skład, której wchodzą grunty leśne chronione przed zmianą przeznaczenia na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., póz. 1326 ze zm.) -dalej u.g.r.l. Powyższe przesądza o braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło, że możliwość ustalenia warunków zabudowy jedynie dla części nieruchomości istnieje dopiero od dnia 3 stycznia 2022 r. i została wprowadzona w oparciu o art. 2 pkt 2 i 4 w/w ustawy zmieniającej z 17 września 2021 r. Natomiast na tle poprzednio obowiązujących przepisów u.p.z.p., które znajdują zastosowanie w sprawie, ustalenie warunków zabudowy należało odnosić do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana, gdyż w przeciwnym razie prowadziłoby to nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń. Uznać zatem należy, że teren inwestycji stanowi działka nr [...] w jej ewidencyjnych granicach. Organ odwoławczy wskazał, że z danych rejestru gruntów wynika, iż na działce o nr ew. [...] występują grunty leśne Ls klasy VI o pow. 2,4600 ha, pozostające pod ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które wymagają zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne. Co istotne zgoda na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne nie wynikała z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sieradz, który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r. Lokalizacja na przedmiotowej działce planowanej przez spółkę inwestycji o charakterze produkcyjnym niewątpliwie spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu na cel nieleśny

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż powyższe okoliczność stanowią przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, gdyż brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, 4, 5 u.p.z.p., skutkuje uznaniem, że nie został spełniony warunek łącznego wystąpienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Treść skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. jest tożsama z treścią odwołania.

Skarżąca zarzuca naruszenie art. 7., art.7a, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania. W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie ustaliło wykładnię przepisu art. 61 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uchybił istotnie wskazanym wyżej zasadom ogólnym i przepisom k.p.a., co łącznie spowodowało, że wbrew przepisowi prawa materialnego i wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, wydał rozstrzygnięcie niezgodne z prawem. Skarżąca stoi na stanowisku, że jasne brzmienie przepisu art. 61 ust 3. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje, że przepis art. 61 ust 1 tejże ustawy nie miał zastosowania, wobec czego, zgodnie z ustaleniami organu l instancji w zakresie spełnienia wszystkich pozostałych mających zastosowanie w niniejszej sprawie wymogów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpiły wszystkie przesłanki obligujące Samorządowe Kolegium Odwoławcze do uchylenia decyzji Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca wskazała, że zarówno w doktrynie prawa, jak też w orzecznictwie sądowym, utrwaliło się stanowisko pierwszeństwa językowych reguł wykładni, które są podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawa. Skarżąca przyznała, że w pewnych sytuacjach istnieje możliwość odstąpienia od zasady pierwszeństwa wykładni językowej i przypisanie pierwszeństwa wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Jednakże interpretatorowi wolno jest odstąpić od wykładni językowej tylko wtedy, gdy uzasadni to powołaniem się na ważne racje prawne, a więc racje szczególnie istotne z punktu widzenia społecznego, ekonomicznego, moralnego.

W rozpatrywanym przypadku oczywistym jest, że wykładnia językowa przepisu art. 61 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że przepis art. 61 ust 1 pkt 1 nie ma zastosowania dla instalacji i obiektów wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii.

W ocenie skarżącej również wykładnia celowościowa przepisu art. 61 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi bezsprzecznie do takich samch wniosków.

Skarżąca zwraca uwagę, że w rozpatrywanym przypadku wykładnia językowa art. 61 ust 3 cyt wyżej ustawy nie nastręcza żadnych trudności interpretacyjnych. Co więcej, jest ona zgodna z wykładnią celowościową. Skoro zatem wykładnia językowa przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodna z wykładnią celowościową, nie istniały żadne przesłanki, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło utrzymać zaskarżoną decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy w mocy, powołując się na brak spełnienia wymogów art. 61 ust.1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (który w rozpatrywanym przypadku nie ma zastosowania)

Z uwagi na powyższe spółka wnosiła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, gdyż nie zachodzi konieczność wyjaśnienia zakres sprawy, która miałaby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jest w pełni zasadny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wnosiło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 28 czerwca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż pomimo wezwania w zakreślonym terminie zarówno skarżąca, jak i uczestnicy postępowania nie złożyli oświadczenia, co do posiadanych możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 28 czerwca 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 8 marca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Sieradz z dnia 18 stycznia 2022 r. o odmowie ustalenia, na wniosek spółki, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 4 MW na działce nr [...] obręb [...], gm. [...].

Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741) - dalej: u.p.z.p.; w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), nowelizującą przepisy u.p.z.p. od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

W sprawie pozostaje bezsporne, że z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżąca spółka wystąpiła w dniu 22 listopada 2021 r. Bezsporne pomiędzy stronami postępowania, jak i niebudzące wątpliwości Sądu pozostają także te ustalenia faktyczne, z których wynika, iż objęte wyżej wskazanym wnioskiem, planowane przez skarżąca do realizacji przedsięwzięcie obejmuje budowę instalacji fotowoltaicznej o mocy do 4 MW. Na planowaną inwestycje składają się między innymi: 20.000 paneli fotowoltaicznych montowane na stojakach zakotwiczonych w ziemi, których wysokość nie przekroczy 5 m; 4 stacje transformatorowe oraz linie energetyczne i światłowodowe. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji nastąpi na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], a łączny obszar farmy zajmie około 6 ha. Ponadto jak ustaliły w toku prowadzonego postępowania organy administracji, teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest na gruntach rolnych sklasyfikowanych jako: grunty leśne Ls klasy VI o pow. 2,4600 ha. Ponadto ustalono, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi gminnej

Sporne pomiędzy stronami niniejszego postępowania pozostają: kwestia możliwość zastosowania w stosunku do planowanego przez skarżącą spółkę przedsięwzięcia, klasyfikowanego jej zdaniem jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 610 ze zm.), wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji ciążący na organie lokalizacyjnym obowiązek uwzględnienia, w toku procedowania, treści art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz kwestia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji jedynie na części przedmiotowej działki.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W sprawie bezspornym pozostaje, że teren, na którym zlokalizowana jest działka o nr ew. [...], na części której skarżąca zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję nie jest objętą aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Sieradz. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało wydania decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Przez instalację odnawialnego źródła energii, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 13 powołanej wcześniej ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę zgodzić się należy ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, iż przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w ustawie wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Analizowany przepis pozostaje także w relacjach z innymi przepisami, w tym z przepisami art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim z przywołanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Ponadto oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć także na uwadze przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania, dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2a pkt 1 jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie zaś do treści art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.

Ustawodawca, w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. przewidział zatem, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (100 kW przed 30 października 2020 r.), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast w art. 15 ust. 3a u.p.z.p. ustalono, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne (odpowiednio: 100 kW lub 500 kW) na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, art. 10).

Również w wypracowanym na tle analizowanych przepisów orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela, wedle którego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ale pozostaje także w relacjach z innymi regulacjami - nie mniej istotnymi niż ww. przepisy, w tym z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wedle których u.p.z.p. określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, a w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć zatem na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne zasady dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (a więc dotyczące instalacji fotowoltaicznej objętej wnioskiem której moc określono: do 1 MW, tj. do 1000 kW). Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW) wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. W związku z tym przyjęto, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie może być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zwolniona z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 794/16, z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2727/17, z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; wyroki WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21; z 27 stycznia 2022 r., II SA/Sz 1084/21; wyroki WSA w Kielcach z 14 września 2021 r., II SA/Ke 514/21; z 8 września 2021 r., II SA/Ke 444/21; wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 sierpnia 2021r., II SA/Bd 392/21; wyrok WSA w Gliwicach z 19 maja 2021 r., II SA/Gl 1423/20; wyrok WSA w Łodzi z 7 kwietnia 2022 r., II SA/Łd 122/22; wyrok WSA w Białymstoku z 26 stycznia 2022 r., II SA/Bk 19/22; wyrok WSA w Krakowie z 20 maja 2022 r., II SA/Kr 394/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, że powyższa zasada nie uległa zmianie wraz z wejściem w życie w dniu 30 października 2021 r. przepisów ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1873). Zmianie uległ natomiast zakres inwestycji wyłączonych spod możliwości zastosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Z brzmienia art. 10 ust. 2a u.p.z.p., (w wersji od 30 października 2021 r.) wynika, że w studium nie ma obowiązku przewidywać rozmieszczenia instalacji o mocy mniejszej niż 500 kW, jak również instalacji o mocy do 1000 kW, spełniających wymogi z pkt 1 oraz urządzeń innych niż wolnostojące. Uzasadnienie projektu powyższej nowelizacji potwierdza, że wolą ustawodawcy było zniesienie barier w wykorzystaniu odnawialnych źródeł energii wynikających z konieczności uwzględniania w studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Dokonano tego poprzez podniesienie granicy mocy 100 kW do 500 kW dla wybranych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, które nie będzie skutkowało negatywnymi konsekwencjami dla planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez wyłączenie powyższych ograniczeń w odniesieniu do urządzeń innych niż wolnostojące (zamontowanych na budynkach - art. 2 pkt 20a u.p.z.p.) oraz instalacji fotowoltaicznych do 1000 kW mocy, stanowiących alternatywę dla zagospodarowania terenów poprzemysłowych, pogórniczych oraz słabej jakości gruntów rolnych (klas V, VI, VIz i nieużytki). Skoro zgodnie z intencją ustawodawcy tego rodzaju instalacje nie wymagają rozmieszczenia w studium, gdyż z punktu widzenia gospodarki przestrzennej są neutralne, to ustalenia dla nich warunków zabudowy przy zastosowaniu wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest uzasadnione. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie, ponieważ jak już wcześniej wskazano spółka planuje realizacje instalacji o łącznej mocy do 4MW. Ponadto teren planowanej przez spółkę inwestycji obejmuje grunty leśne klasy VI.

Podkreślenia wymaga również, że w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, iż rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy). Co ważne, część uzasadnienia projektu (pkt 5), dotyczącą nowelizacji art. 61 ust. 3 zatytułowano: "Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE", a na wstępie wyjaśniono, że: "W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi". Skład orzekający przyjął zatem, iż oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych - należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (500 kW). W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji, gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Zatem brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wartości graniczne mocy, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego (lub studium). Przy czym jak już wspomniano nie wyklucza to jednocześnie możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Istotne jest przy tym rozróżnienie koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii oraz wytwarzania energii elektrycznej w mikro instalacji i w małej instalacji (zob. art. 2 pkt 13, pkt 18, pkt 19, art. 3, art. 7 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Natomiast w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. II OSK 794/16 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być, na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., automatycznie zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Podobnie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r., II OSK 100/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznać zatem należy, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu od dnia 29 sierpnia 2019 r.), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych (wyżej wymienionych) przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.). Tym samym uwarunkowania te powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) należy bowiem kwalifikować jako zabudowę przemysłową, wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w konsekwencji instalacje te nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Wobec powyższego w realiach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu prawidłowo uznało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji musiało zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Narzędziem, które w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ służy stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd stwierdza, iż sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna nie odpowiada przewidzianym prawem wymogom. Nie mniej błąd ten w przedmiotowej sprawie nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż za prawidłowe w ocenie Sądu uznać należy stanowisko organu odwoławczego, co do prawnej możliwości, istniejącej w dacie wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, objęcia żądaniem jedynie części działki ewidencyjnej. Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłych na gruncie przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r., brak było jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Jedna z wypracowanych w tym przedmiocie linii orzeczniczych definitywnie wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki, druga zaś dopuszcza taką możliwość w sytuacji, gdy możliwym jest wyraźne rozgraniczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, uwzględniając brzmienie przepisów u.p.z.p. obowiązujące do dnia 2 stycznia 2022 r., jak również treść art. 4 wskazanej na wstępie ustawy z dnia 17 września 2021 r. nowelizującej przepisy u.p.z.p., podziela pogląd, zgodnie z którym podstawową zasadą, jaka rządzi postepowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy. Co prawda literalne odczytanie treści przywołanego przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., pozwala na stwierdzenie, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Niemniej jednak w ocenie Sądu nie stanowi to podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Sąd rozpoznający niniejszą skargą stoi na stanowisku, iż użyty we wskazanym wyżej przepisie termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. To z kolei uzasadnia stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Tym bardziej, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej mogłoby skutkować tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 27 lipca 2017 r., II OSK 2942/15; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 i z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przedstawioną wyżej wykładnią przemawia także treść́ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań́ dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), które w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 stycznia 2022 r., co wynika z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość́ frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się̨ wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia.

W sprawie nie sposób pominąć także, co już wcześniej wskazywano, że na działce o nr ew. [...] na której skarżąca spółka planuje zrealizować przedmiotową inwestycję, występują użytki rolne użytki leśne (LsVI) o pow. 2,4600 ha. Ponadto, co wynika z załączonej do akt sprawy notatki służbowej z dnia 16 lutego 2022 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Sieradz, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r., nie przewidywał zgody na zmianę przeznaczenia istniejącego gruntu leśnego na działce o nr ew. [...] na cele nieleśne. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1326) – dalej: u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, 3) pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym już wcześniej wyroku z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "obecnie (...) działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że "urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Należy podkreślić, że taką wykładnię stosowano nie tylko w odniesieniu do zmian przeznaczenia gruntów dokonywanych w drodze decyzji lokalizacyjnych, ale także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - uznając, że także w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczony na cele nierolnicze (nieleśne) wyznaczają działki ewidencyjne, a nie sama tylko powierzchnia gruntu faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Konsekwentnie wskazywano więc, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne (nieleśne), to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne (nieleśne) mogą być realizowane".

Wobec powyższego zgodzić należy się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, co do braku spełnienia w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.

W konsekwencji powyższe okoliczności stanowiły przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, gdyż brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p., skutkuje uznaniem, że nie został spełniony warunek łącznego wystąpienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi co do naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 oraz powiązanych z nimi zarzutami naruszenia art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku strony skarżącej kwestionowane skargą rozstrzygnięcia podjęte zostało na podstawie obowiązujących przepisów prawa, co czyni zadość wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasadzie praworządności. Procedujące w sprawie organy administracji w szczególności Kolegium wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji Kolegium odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska spółki. Jednocześnie wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Ponadto stosownie do wymogu art. 10 § 1 k.p.a. strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium prowadzonego postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

is