Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 382/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2i 3, art. 4, art. 5, art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 i 2, art. 171 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. H. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 25 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, złożył B. H., zwanej dalej skarżącą, propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wskazując, że warunki te, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 września 2017 r. Organ pouczył skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji może złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji, a niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Poinformował także, iż stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Propozycja określająca warunki zatrudnienia została doręczona skarżącej w dniu 26 maja 2017 r.

W dniu 7 czerwca 2017 r. skarżąca oświadczyła, że przyjmuje propozycję zatrudnienia.

Pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i w tym zakresie wydanie decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, pismem z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], wyjaśnił skarżącej, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę bądź pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi.

Niezależnie od powyższego, pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżąca wystosowała do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazując jako podstawę działania przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, domagając się przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby. W uzasadnieniu dowodziła, że organ zobowiązany był jej przedstawić jako funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycję nowych warunków pełnienia służby, a nie warunków zatrudnienia.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r. organ podtrzymał swoje stanowisko, że złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji nie ma charakteru aktu administracyjnego.

W piśmie datowanym na dzień 20 lipca 2017 r. skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na naruszenie prawa przez organ, który na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zajął stanowisko w piśmie dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...], wskazując, że narusza ono prawo do uzyskania propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby i stanowi ono decyzję administracyjną utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Wskazując na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie pisemnej propozycji DIAS w Opolu z dnia 25 maja 2017 r., określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, ewentualnie w przypadku uznania, że złożona propozycja nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. (winno być art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) wnosiła o stwierdzenie bezskuteczności czynności DIAS w Opolu z dnia 25 maja 2017 r. polegającej na złożeniu propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia:

- art. 165 ust. 7 ustawy oraz art. 179 i art. 180 ustawy o KAS poprzez wadliwe ich zastosowanie, polegające na złożeniu mu propozycji warunków zatrudnienia pomimo braku ku temu podstaw prawnych, zamiast złożenia jej propozycji nowych warunków pełnienia służby;

- art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy;

- art. 165 ust. 7 ustawy poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby;

- art. 138 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do negatywnego sposobu rozpatrzenia złożonego odwołania (w tym dokładnego rozpatrzenia każdego ze sformułowanych w odwołaniu zarzutów) oraz brak pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia - alternatywnie obrazy przepisu art. 134 K.p.a. poprzez brak wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania;

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą utrzymaniem w mocy pierwszej chronologicznie decyzji (tj. propozycji zatrudnienia) i wadliwe ustalenie przez organ, że kwalifikacje, wiedza, staż pracy nie pretendowały jej do pozostania w KAS w roli funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi, skarżąca wywodziła, że złożona jej propozycja zatrudnienia z dnia 25 maja 2017 r. jest w gruncie rzeczy decyzją administracyjną, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy, wydaną w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy, natomiast zaskarżone pismo jest decyzją utrzymującą tę decyzję w mocy. Skarżąca podniosła, że w świetle ustawy, w tym użytych w art. 165 ust. 7 ustawy zwrotów "odpowiednio" oraz "albo", nie mogła otrzymać propozycji nowych warunków zatrudnienia tylko propozycję nowych warunków pełnienia służby. Wskazanie przez ustawodawcę, że chodzi o propozycję nowych warunków pełnienia służby albo nowych warunków zatrudnienia oznacza, że przez propozycję nowych warunków zamierzała kontynuować dotychczasowy stosunek służby. Gdyby ustawodawca zamierzał przekształcić stosunek służby w stosunek pracy, nie wskazywałby na propozycję nowych warunków służby, a wprost wskazałby na propozycję pracy albo pełnienia służby. Zdaniem skarżącej, nie można pracownikowi złożyć propozycji nowych warunków pełnienia służby i odwrotnie funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków zatrudnienia. Stąd też osoba zatrudniona w oparciu o umowę o pracę powinna otrzymać, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, propozycję nowych warunków zatrudnienia, natomiast osoba pełniąca służbę na podstawie aktu mianowania powinna otrzymać propozycję nowych warunków pełnienia służby. Dalej, w kontekście regulacji art. 170 ustawy skarżąca wnioskowała, że jej stosunek służbowy powstały w związku z mianowaniem do Służby Celnej nie wygasł, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu powinien był złożyć jej propozycję nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazała też, że nie zaistniały żadne przesłanki zwolnienia jej ze służby określone w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, które to przepisy jak zaznaczyła, i tak nie mają zastosowania w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego albo stosunku zatrudnienia w związku z wejściem w życie ustawy o KAS. Zasadności swojego stanowiska upatrywała również w przepisach art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Stosownie do tego skarżąca podniosła, że złożenie jej propozycji warunków zatrudnienia godzi w jego prawa i dyskryminuje ją w stosunku do innych funkcjonariuszy. Wskazała ponadto, że złożona propozycja określająca warunki zatrudnienia w konsekwencji pozbawiła ją statusu funkcjonariusza, przez co narusza art. 165 ust. 7 ustawy, a to wobec braku uwzględnienia w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca wyjaśniła, że pozwoli to mu na pozostanie w statusie funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, co z kolei zapobiegnie znacznej szkodzie wyrażającej się konsekwencjach, takich jak chociażby brak prawa do dodatkowego urlopu, brak liczenia okresu służby do wysługi (ważnej przy przyznawaniu dodatków do wynagrodzenia czy nagród), brak liczenia tego okresu do okresu służby i tym samym zmniejszenie wysokości przyszłej emerytury mundurowej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na brak w sprawie właściwości sądu administracyjnego, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi organ wskazał na brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy podniósł, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Co do woli i treści propozycji pracodawca nie został skrępowany jakimikolwiek wymaganiami. Formułując propozycje pracy/służby winien jedynie uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie przewidział bowiem ani swoistych wymagań dotyczących złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji nowych warunków pracy i płacy albo pełnienia służby, ani nie odesłał do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy stanowi element szerokiej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2017 r. i związanej z tym reorganizacji państwowej administracji skarbowej. Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki pracy i pełnienia służby, w tym stanowiska służbowe oraz stopnie służbowe, wynagrodzenie/uposażenie, jednocześnie dopuścił transparentną zmianę dotychczasowych stosunków pracy i stosunków służbowych funkcjonariuszy celno-skarbowych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy pisemną propozycje określającą warunki pracy, nie ma jednak charakteru administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów Krajowej Administracji Skarbowej, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym przestawiona skarżącej propozycja nowych warunków zatrudnienia z dnia 25 maja 2017 r., co do której miała ona możliwość jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia, a która nie stanowi aktu mianowania, ani nie jest władczym aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną, nie jest decyzją administracyjną. Tak samo zaskarżone pismo stanowiące odpowiedź na wniosek o ponowne rozpoznanie propozycji pracy w KAS nie jest taką decyzją administracyjną ani postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a., jak również nie stanowi ono aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Organ wskazał, że w tym zakresie w ustawie brak jest przepisu zawierającego odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego co oznacza, że przy składaniu propozycji zatrudnienia nie mają zastosowania zasady ogólne K.p.a. Zaznaczył przy tym, że to od osoby, do której zostaje skierowana propozycja nowych warunków zatrudnienia, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Sama propozycja nie rozstrzyga zatem żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Na wstępie wskazać należy, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z 58 § 1 pkt 6 wskazanej regulacji, przesłankę taką stanowi niedopuszczalność wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na brak aktu, który mógłby stanowić przedmiot zaskarżenia .

Ustalając, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia, poddana kontroli sądu, sprawa polega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uwzględnić należy przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i art. 5 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Na podstawie art. 5 P.p.s.a. ich właściwość została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 oraz z 2015 r. poz. 1274) (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5).

W niniejszej sprawie zaskarżeniu podlegała w istocie pisemna propozycja złożona skarżącej przez DIAS w Opolu w dniu 25 maja 2017 r., w którym organ zaproponowano skarżącej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Wniosek taki wynika z treści żądania skarżącej zawartego w skardze, który dotyczy uchylenia pisemnej propozycji organu z dnia 25 maja 2017 r., jak i uzasadnienie tego stanowiska. W piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r., wskazanym jedynie w nagłówku skargi, organ wyjaśnił skarżącej, że propozycja pracy dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji, a złożona propozycja warunków zatrudnienia znajduje oparcie w przepisach prawa, co oznacza, że brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby. Przypomnieć należy również, że pismo organu z dnia 29 czerwca 2017 r. dotyczyło złożenia skarżącej, pismem z dnia 25 maja 2017 r. propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, a propozycja ta przedstawiona została skarżącej w związku z wprowadzoną, gruntowną reformą w strukturze państwowej administracji skarbowej i wejściem w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947). Podstawę prawną jej złożenia stanowił art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.) zwanej nadal ustawą.

Oceniając dopuszczalność skargi Sąd uznał, że zaskarżone pismo z dnia 25 maja 2017 r. nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym, skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Zaskarżone pismo nie jest decyzją, ani też żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3 i pkt 4a-7 P.p.s.a. Nie można mu przyznać także charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż nie rozstrzyga ono w sposób władczy o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu. Samo zaskarżone pismo nie kształtowało, ani nie wpływało na prawa i obowiązki skarżącego i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Do przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego w umowny stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony (art. 171 ust. 1 ustawy) mogło dojść tylko i wyłącznie na podstawie stosownego oświadczenia drugiej strony (skarżącego). W tym miejscu dodać należy, że do propozycji warunków zatrudnienia, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stosuje się przepisów K.p.a., gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie unormowane zostało odrębnie i w sposób inny od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi celnemu propozycji pełnienia służby (art. 169 ustawy).

W ustawie unormowane zostały w sposób kompletny m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur służby celnej do nowych uregulowań, w tym także dotyczących pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uregulowaniu tym ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, które z dniem wejście w życie ustawy, na mocy art. 165 ust. 3 ustawy stały się pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Nie rozstrzygając w tym miejscu o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, dostrzec trzeba, że w art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 169 ust. 5 ustawy określono ponadto, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe nie może budzić wątpliwości to, że choć ustawodawca w art. 165 ust. 7 ustawy posługuje się pojęciem "propozycji określającej nowe warunki służby", a w art. 169 ust. 4 ustawy pojęciem "propozycji służby", to propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy jest tożsama z propozycją służby i ma formę decyzji, a od wydanej w tym przedmiocie decyzji odwoławczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ustawie w sposób jasny i klarowny uregulowane zostały kwestie związane z wygaśnięciem, czy też przekształceniem istniejących stosunków pracy i stosunków służby w ramach nowych struktur organizacyjnych administracji skarbowej.

Wskazać jednak należy, że w przypadku propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia brak jest podobnych uregulowań określających, że ma ona formę decyzji, jak również ustawodawca nie przewidział, że stanowi ona czynność bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjny. Brak jest tym samym podstaw prawnych do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W szczególności nie można przyjąć, że stanowi ona decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Organ przedstawiając taką propozycję w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. To od woli adresata zależą bowiem dalsze konsekwencje prawne złożonej propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie, przez osobę której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej. W niniejszej sprawie, skarżąca w dniu 7 czerwca 2017 r. na złożyła oświadczenie na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy o ich przyjęciu. Konsekwencją powyższego było, stosownie do art. 171 ust. 1 ustawy, przekształcenie z mocy prawa jej stosunku służbowego z określonym w propozycji dniem 1 września 2017 r. w stosunek pracy, do którego zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345, z późn. zm.). W spory o roszczenia ze stosunku pracy w służbie cywilnej należą do właściwości sądów pracy (art. 9 ust. 2 tej ustawy). W rozumieniu ustawy o służbie cywilnej pracownik służby cywilnej, to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w ustawie (art. 3 pkt 1 i art. 26 ust. 1 i nast.).

Nadmienić również należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 ustawie skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach KAS i osoby pełniące służbę w jednostkach KAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Zgodzić należy się zatem z organem, że ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Reasumując, skoro ustawodawca, tak jak w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, nie określił w ustawie, że propozycja określająca warunki zatrudnienia ma postać decyzji oraz że do postępowania w sprawie złożenia takiej propozycji mają zastosowanie przepisy K.p.a., to pismu ani z dnia 25 maja 2017 r., ani odpowiedzi organu z dnia 29 czerwca 2017 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które wyjaśnia przyczyny podjęcia takiej, a nie innej czynności nie można przyznać charakteru decyzji, ani innego aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego. To czy określony akt jest decyzją wynika bowiem z przepisów prawa materialnego, w których ustawodawca może ustalić określoną formę załatwienia sprawy. Na gruncie ustawy natomiast forma decyzji administracyjnej została określona jedynie dla propozycji pełnienia służby.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie uznać należy, że od przedstawionej stronie skarżącej propozycji określającej warunki zatrudnienia nie przysługiwał środek zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zaskarżone w niniejszej sprawie pismo, wystosowane do skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie jest decyzją odwoławczą podlegającą kontroli sądu administracyjnego.

Dodać należy również, iż pismo z dnia 25 maja 2017 r. nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Nie stanowi również aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż jest jedynie pismem informującym w przedmiocie złożonej skarżącemu propozycji określającej warunki zatrudnienia. Nie dotyczy ono zatem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie stanowi też propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, w odniesieniu do której ewentualnie można by rozważać to czy stanowi ona władcze rozstrzygnięcie o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa.

Odnotować warto, że w kwestii charakteru prawnego propozycji określającej warunki zatrudnienia i dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu pismo do sądu administracyjnego, wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2018 r. Sąd ten stwierdził, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Reasumując NSA stwierdził, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna (por. sygn. akt I OSK 2645/17, I OSK 2587/17, I OSK 2794/17, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego, jak stwierdził NSA jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach.

Uwzględniając powyższe, wobec uznania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono o odrzuceniu skargi.