Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 314/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3-4 pkt 5-6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 85
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 476/09 w sprawie ze skargi T. D. i B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 476/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. D. i B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], a ponadto zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], Wójt Gminy Oświęcim odmówił A. K., zwanemu dalej inwestorem, ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę stacji transformatorowej kontenerowej typu [...] na działce nr [...] w B.. W uzasadnieniu wskazał, iż planowana inwestycja powinna być zgodna łącznie ze wszystkimi warunkami przewidzianymi w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o planowaniu z tym, że zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy nie bada się spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa dla urządzeń infrastruktury technicznej. Mając na uwadze powyższe, stwierdził, że inwestycja planowana w niniejszej sprawie spełnia wprawdzie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-4 ustawy o planowaniu, ale nie jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy tj. z przepisami odrębnymi. Organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie stanowiącym pole orne bezpośrednio przyległe do wału przeciwpowodziowego rzeki Wisły. Przepis art. 85 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), zabrania natomiast wykonywania obiektów budowlanych, a takim jest kontenerowa stacja transformatorowa, w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału od strony odpowietrznej. Brak spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi uniemożliwia tym samym określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Organ I instancji stwierdził ponadto, iż planowana inwestycja związana jest z prowadzoną przez inwestora działalnością, polegającą m.in. na poborze żwiru. Działalność ta prowadzona jest po drugiej stronie wału – w międzywalu rzeki Wisły, bez stosownych pozwoleń i stanowi samowolę, a planowana stacja transformatorowa będzie stanowić własność inwestora i służyć jego potrzebom. Inwestycja ta nie stanowi zatem inwestycji celu publicznego.

W odwołaniu od powyższej decyzji, inwestor wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji pozytywnej, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, a w tym przypadku o wyłączenie na podstawie art. 24 § 3 kpa Wójta Gminy Oświęcim – A. B. od udziału w niniejszej sprawie. Inwestor zarzucił, że decyzja rażąco narusza prawo, gdyż zakaz ustanowiony w art. 85 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie jest zakazem bezwzględnym. Przepis ust. 3 art. 85 tej ustawy wyraźnie stanowi bowiem, że Marszałek Województwa może w drodze decyzji zwolnić z tych zakazów. Warunkiem jednak uzyskania takiego zwolnienia jest w przypadku braku planu miejscowego uzyskanie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Odwołujący się zarzucił ponadto brak bezstronności organu l instancji z powodu nieuzasadnionego zamieszczenia w decyzji opinii organu co do nielegalnego charakteru prowadzonej przez niego działalności oraz jej związku z planowaną inwestycją. W jego ocenie, ten fragment decyzji jednoznacznie ukazuje negatywny stosunek osobisty piastuna organu administracyjnego do jego działalności i samej jego osoby oraz zarazem wyjaśnia dlaczego w przypadku braku przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej wydano rozstrzygnięcie negatywne. Uprawdopodobniając istnienie okoliczności z art. 24 § 3 kpa inwestor powołał się na fakt toczącego się przed Sądem Okręgowym w Krakowie postępowania o ochronę dóbr osobistych z jego powództwa przeciwko Wójtowi Gminy w Oświęcimiu (sygn. akt I C 1080/08).

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. W uzasadnieniu, po uprzednim przytoczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu stwierdziło, że przywołane przepisy mają w niniejszej sprawie zastosowanie w całości. Zauważyło, iż na podstawie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), W niniejszej sprawie wbrew wymogom § 3 ust. 1 tego rozporządzenia organ I instancji nie wyznaczył ani obszaru analizowanego ani jego analizy pod względem funkcji oraz cech zabudowy. Analiza taka powinna znajdować się natomiast w aktach i być dostępna dla stron postępowania. Odstąpienie od sporządzenia analizy nie znajduje, zdaniem organu odwoławczego, oparcia w przepisach prawa. Poza oceną organu I instancji pozostała ponadto kwestia, czy planowana inwestycja znajduje się w odległości, o jakiej mowa w art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo Wodne oraz, czy istnieje możliwość indywidualnego zwolnienia z zakazu zabudowy w drodze decyzji Marszałka Województwa. Organ odwoławczy stwierdził również, iż charakter inwestycji (jej położenie w pobliżu wałów przeciwpowodziowych) implikuje obowiązek organu l instancji do wystąpienia do Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie melioracji wodnych, jak również w zakresie zgodności przedmiotowej inwestycji w aspekcie art. 85 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. Brak takiego uzgodnienia narusza art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym inwestycja wymaga uprzedniego uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, iż brak analizy terenu i obligatoryjnych uzgodnień powoduje konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania, w którym zostaną uzupełnione jego braki. Dopiero wówczas organ I instancji będzie mógł ocenić, czy została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i czy zachodzą podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wyłączyło Wójta Gminy Oświęcim od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie i wyznaczyło Burmistrza Gminy i Miasta Wadowice jako organ właściwy dla jej załatwienia. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Kolegium kierowało się przesłankami z art. 25 i 24 § 3 kpa. W ocenie Kolegium, podnoszone przez stronę we wniosku okoliczności, a w szczególności fakt prowadzenia przez Sąd Okręgowy postępowania o ochronę dóbr osobistych z powództwa inwestora przeciwko A. B. może stanowić okoliczność powodującą wątpliwości, czy pozwany wykonując funkcję Wójta Gminy w Oświęcimiu pozostanie bezstronny w załatwieniu niniejszej sprawy. Zaszła więc konieczność wyznaczenia innego organu właściwego do załatwienia sprawy stosownie do art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 kpa.

W skardze na powyższą decyzję T. D. i B. D. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu, co w istotny sposób wpłynęło na treść rozstrzygnięcia, a ponadto błędną wykładnię art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i w związku z art. 85 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Skarżący wnieśli jednocześnie o uchylenie postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. w związku z naruszeniem art. 24 ust. 3 kpa poprzez wadliwe rozpoznanie stanu faktycznego i wadliwą jego wykładnię. W ocenie skarżących, organ odwoławczy w sposób rażący pomija brzmienie art. 61 pkt 3 ustawy o planowaniu i bezsporną okoliczność, że planowana inwestycja jest typowym obiektem infrastruktury technicznej. Zgodnie zatem z treścią art. 61 ust. 3 powołanej ustawy nie mają do niej zastosowania przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, i nie można wobec kategorycznej treści tych przepisów prowadzić postępowania w zakresie określonych w nich wymogów. Prowadzenie postępowania dla ustalenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu byłoby nie tylko zbędne, ale naruszałoby przepis art. 61 ust. 3 tej ustawy. Zaś fakt, że inwestycja jest objęta zakazem z art. 85 ustawy Prawo wodne wynika z analizy mapy dołączonej do wniosku, która pozwala na dokonanie pomiaru odległości. Z analizy tej mapy wynika, że odległość spornej inwestycji od wału jest mniejsza niż 50 m, co skutkuje zakazem z tego przepisu. Według skarżących kwestia istnienia wału i odległości od niego planowanej inwestycji jest bezsporna, i nie była kwestionowana przez inwestora w odwołaniu. W ocenie skarżących, chybionym jest stwierdzenie organu odwoławczego o konieczności zasięgnięcia opinii lub uzgodnień z Marszałkiem Województwa co do możliwości uchylenia zakazu. Fakt istnienia możliwości uchylenia zakazu nakłada na stronę obowiązek wykazania się takim dokumentem, a jego brak nie jest brakiem formalnym, a merytorycznym skutkującym odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność zaś, że inwestor złożył pozew w Sądzie Okręgowym była już mu znana w dacie wniesienia wniosku, a nie podnosił tej okoliczności w toku postępowania w l instancji i nie domagał się wyłączenia z tego powodu organu i osoby A. B.. Ostatecznie przyczyna wyłączenia nie istniała i jest nieprawdziwa, gdyż inwestor przegrał spór przed Sądem Okręgowym, a jego powództwo o ochronę dóbr osobistych zostało oddalone.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu podjętego wyroku, w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Wskazał, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie art. 15 kpa, oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Realizacja tej zasady ukształtowana została w art. 138 § 1 kpa, który wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem odwoławczym, ukierunkowane na rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne, przewidziane w art. 138 § 2 kpa, stanowią natomiast wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i są podejmowane wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy interpretacji tego przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim doktryna, pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, którego ocenie podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej organ odwoławczy może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 kpa stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 kpa zamiast przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania.

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ l instancji zgromadził dostępne, a mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie materiały dowodowe, do których organ odwoławczy się nie odniósł, a jedynie wyraził swoje wątpliwości oraz ocenę prawną sprzeczną z przepisami ustawy o planowaniu i nie przystającą do stanu faktycznego sprawy.

Sąd zauważył, iż bezsporną okolicznością w sprawie jest, że inwestor w swoim wniosku z dnia 24 lipca 2008 r. domagał się ustalenia warunków zabudowy dla stacji transformatorowej kontenerowej, wolnostojącej, typu [...], na działce nr [...] w B.. Planowane zamierzenie budowlane i granice terenu objętego wnioskiem przedstawił w formie graficznej na dołączonej do wniosku mapie zasadniczej w 2 egzemplarzach i skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a nadto dołączył dokumentację dotyczącą warunków przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej. Organ I instancji stwierdzając, iż brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze objętym wnioskiem ustalił: 1) na podstawie przedłożonych map, iż planowany obiekt ma powstać na terenie inwestycyjnym stanowiącym pole orne bezpośrednio przyległego wału przeciwpowodziowego Wisły, w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału od strony odpowietrznej i to ustalenie nie było kwestionowane przez inwestora; 2) na podstawie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wydanych przez "[...]", Rejon Dystrybucji Kęty, że planowana inwestycja będzie stanowić własność inwestora i służyć tylko jego potrzebą, a zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 61 ustawy o planowaniu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazał, iż organ odwoławczy wyraził wątpliwość, czy inwestycja znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m, nie analizując materiałów dowodowych w postaci załączonych do wniosku map i nie odnosząc się w ogóle do tego materiału dowodowego. Nie można więc uznać tych wątpliwości za usprawiedliwione skoro nie są one poparte analizą znajdującego się w aktach materiału dowodowego w postaci map, a ponadto w sytuacji, gdy ustalenie odległości inwestycji od stopy wału nie było kwestionowane przez inwestora. Okoliczność ta została przez niego potwierdzona i znajduje wyraz w prezentowanym w odwołaniu poglądzie, iż warunkiem uzyskania zwolnienia od Marszałka Województwa z zakazu przewidzianego w art. 85 ustawy Prawo wodne w przypadku braku planu miejscowego jest uzyskanie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nabrał uzasadnionego przekonania, że odległość stacji kontenerowej od stopy wału jest inna niż przyjęta w ustaleniu faktycznym organu l instancji, a w szczególności większa niż 50 m, to zobowiązany był do wyjaśnienia tej okoliczności i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego stosownie do art. 136 kpa. Sąd stwierdził, iż organ l instancji prawidłowo skonstatował, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do przedmiotowej inwestycji może nastąpić w trybie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu tylko w przypadku łącznego spełnienia przewidzianych tym przepisem warunków z wyjątkiem przewidzianych w pkt 1 i 2. Przepis art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu wprowadził bowiem ustawowy wyjątek dla wymienionych w nim inwestycji stanowiąc, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym nie ma potrzeby przeprowadzania, wyznaczania i analizy terenu sąsiedniego na określanie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w tym gabarytów i formy architektonicznej, itp. Wbrew poglądowi organu odwoławczego zbędnym jest zatem w sprawie dowód z analizy terenu i nie mógłby być wbrew ustawie prowadzony, gdyż stacja kontenerowa jest urządzeniem technicznym do jakiego odnosi się art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy wymaga natomiast zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a takim jest ustawa Prawo wodne. Przepis art. 85 ust. 1 pkt 4 tej ustawy zakazuje m.in. wykonywania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Jeżeli zatem odległość planowanej inwestycji jest mniejsza niż wyznaczona w ustawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne. Zgodność planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami jest bowiem ustawowym warunkiem koniecznym do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd zauważył jednocześnie, iż stosownie do art. 85 ust. 3 ustawy Prawo wodne Marszałek Województwa może w drodze decyzji zwolnić od niektórych zakazów określonych w ust. 1, jednakże jest to odrębne postępowanie administracyjne, które może tylko zainicjować zainteresowana strona. Dopóki strona nie uzyska w takim postępowaniu decyzji Marszałka zwalniającej od zakazów, o których mowa w art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, istnieje stan niezgodności z przepisami odrębnymi, uniemożliwiający wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Trafnie więc podnoszą skarżący, że brak decyzji Marszałka Województwa, zwalniającej z zakazów z art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, nie jest brakiem formalnym, a merytorycznym, skutkującym odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Sąd I instancji dodał ponadto, że wskazany przez organ odwoławczy przepis art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu jako podstawa, w oparciu o którą organ l instancji miałby dokonać uzgodnień z Marszałkiem Województwa, nie ma w sprawie zastosowania, gdyż żaden z wymienionych w nim przepisów nie nakłada obowiązku takiego uzgodnienia w kwestii zwolnienia od zakazu określonego w art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Uzgodnienia, o których mowa w tym przepisie dokonuje się w trybie art. 106 kpa (stosownie do art. 53 ust. 5), który nie prowadzi do wydania decyzji zwalniającej od nakazów. Przepis art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu stosuje się ponadto w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast do decyzji o warunkach zabudowy przepis ten stosuje się z mocy art. 64 ustawy o planowaniu odpowiednio, co nie znaczy tak samo. Organ prowadzący postępowanie o wydanie warunków zabudowy ma obowiązek rozważyć, czy i które z uzgodnień wymaganych w powołanym przepisie należy dokonać. Jednakże, w sytuacji, gdy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu jest niedopuszczalne, to prowadzenie postępowania w zakresie uzgodnień jest niecelowe.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że niniejsza sprawa nie została należycie rozpatrzona przez organ odwoławczy, a postanowienie o wyłączeniu Wójta Gminy Oświęcim. jest przedwczesne i nieuzasadnione. Wniosek o wyłączenie opiera się bowiem na przekonaniu strony, że istnieją warunki do wydania pozytywnej dla niej decyzji, a taka nie została wydana. Treść decyzji i jej uzasadnienie ma świadczyć o braku bezstronności Wójta. Tego rodzaju okoliczność nie może być podstawą wyłączenia. Wedle twierdzenia skarżących sprawa z powództwa inwestora o ochronę dóbr osobistych została zakończona. Organ odwoławczy będzie mógł w świetle jej wyników dokonać oceny wniosku o wyłączenie, a w szczególności, czy zachodzą okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do bezstronności organu l instancji, a znajdujące podstawę w przepisach art. 24 i 25 kpa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył inwestor. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 85 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo wodne,

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego,

– art. 135 ppsa w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i w zw. z art. 24 § 3 kpa poprzez błędne zastosowanie i uchylenie postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne jasno stanowi o wykonywaniu obiektów budowlanych. Zatem nie zakazuje on ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyszłego obiektu budowlanego. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji jest jedynie jednym z kroków zmierzających do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, co jednakże nie oznacza, iż automatycznie dojdzie do jego rzeczywistego wykonania, gdyż kolejnym wymaganym elementem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestor wskazał jednocześnie, iż taki pogląd znajduje swe odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Dodał ponadto, iż art. 85 ust. 3 ustawy Prawo wodne wyraźnie stanowi, iż Marszałek Województwa może w drodze decyzji zwolnić z zakazów, określonych w ust. 1 tegoż przepisu.

Stwierdził zatem, że skoro dla określonego obszaru nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to w pierwszej kolejności powinien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, a następnie by móc wykonać zamierzoną inwestycje ubiegać się o decyzję zwalniającą od zakazu, o którym mowa w art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. W konsekwencji, w sprawie nie istnieje stan niezgodności z przepisami odrębnymi, który uniemożliwiałby wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd I instancji, naruszając art. 85 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo wodne, bezpodstawnie stwierdził, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy prawa w tym zakresie, co w efekcie doprowadziło do błędnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. Przepis ten został więc błędnie zastosowany.

Inwestor wskazał ponadto, iż Sąd I instancji, uchylając postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r., błędnie przyjął, iż podstawą wniosku o wyłączenie Wójta Gminy Oświęcim było jego przekonanie, że istnieją warunki do wydania pozytywnej dla niego decyzji. Zauważył, iż art. 24 § 3 kpa jasno stanowi, iż wystarczy uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Stwierdził, iż we wniosku o wyłączenie opierał się na negatywnym stosunku osobistym Wójta do niego, co potwierdza artykuł zatytułowany "Przestępstwo na Wiśle", który ukazał się w Gazecie Krakowskiej w dniu 29 czerwca 2007 r., ukazujący inwestora jako "łobuza", prowadzącego "nielegalną budowę", która stanowi "przestępstwo". Wójt od kilku lat prezentuje negatywny stosunek do jego działalności i samej jego osoby, wychodząc z założenia, że każde podjęte przez niego przedsięwzięcie jest przestępstwem. Przedstawiona okoliczność bez cienia wątpliwości uzasadnia zatem, iż powstały wątpliwości co do bezstronności Wójta. Ponadto zakończenie sprawy z jego powództwa o ochronę dóbr osobistych przeciwko A. B. jest irrelewantne dla wyłączenia go od udziału w sprawie. Przesłanką z art. 24 § 3 kpa jest bowiem istnienie okoliczności mogących wywoływać wątpliwości co do bezstronności, a te istnieją, w postaci negatywnego stosunku osobistego. Inwestor dodał również, iż w jego ocenie całkowicie nieuzasadnione było także zamieszczenie w treści decyzji opinii Wójta na temat domniemanego, nielegalnego charakteru prowadzonej przez niego działalności oraz związku, jaki miałoby to mieć z planowaną inwestycją. Ten fragment decyzji jednoznacznie wskazuje na negatywny stosunek osobisty piastuna organu administracyjnego do jego działalności i samej jego osoby. W świetle tej okoliczności jasnym staje się również fakt, dlaczego wydano negatywne rozstrzygnięcie opierając je na wadliwej podstawie prawnej. W świetle powyższego, zasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 ppsa w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i w zw. z art. 24 § 3 kpa poprzez błędne zastosowanie tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna, oparta na obydwu podstawach ustawowych, okazała się skuteczna, mimo że nie wszystkie podniesione w ich ramach zarzuty, uznać można za usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 85 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo wodne przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w efekcie którego doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa poprzez jego zastosowanie. Na wstępie, wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy o planowaniu, w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w ust. 1 pkt 3-5. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, jednym z tych warunków jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Przepisami tymi są m.in. przepisy ustawy Prawo wodne. Mając to na uwadze, wskazać należy, iż w celu stworzenia warunków dla należytej ochrony przed powodzią – dla zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych, ustawodawca w art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne ustanowił zakaz wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż zgodnie z art. 85 ust. 3 wskazanej ustawy, Marszałek Województwa może, w drodze decyzji, zwolnić od tego zakazu. W warunkach niniejszej sprawy, sporne pomiędzy inwestorem, a Sądem I instancji pozostaje, na jakim etapie procesu inwestycyjno-budowlanego należy ubiegać się o przedmiotowe zwolnienie. W ocenie inwestora, w pierwszej kolejności inwestor powinien uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie by móc wykonać zamierzoną inwestycję ubiegać się o decyzję zwalniającą od zakazu, o którym mowa w art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Wskazany przepis stanowi bowiem o wykonywaniu obiektów budowlanych, a tym samym nie zakazuje ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyszłej inwestycji. W ocenie natomiast Sądu, dopóki strona nie uzyska decyzji Marszałka Województwa, zwalniającej od zakazu, o którym mowa w art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo Wodne, istnieje stan niezgodności z przepisami odrębnymi, uniemożliwiający wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i skutkujący odmową ustalenia tych warunków dla planowanej inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i ustawy Prawo wodne nakazuje przyjąć, że dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, obejmującej budowę obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej, niezbędne jest uprzednie uzyskanie decyzji Marszałka Województwa, zwalniającej od zakazu, o którym mowa w art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawo wodne. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest bowiem w przypadku jej zgodności z przepisami odrębnymi. Skoro zaś ustawodawca w art. 85 ust. 1 pkt 4 Prawo wodne wprowadza generalny zakaz wykonywania obiektów budowlanych na wskazanym wyżej terenie, to przyjąć należy, że dopóki inwestor nie uzyska decyzji Marszałka Województwa, o której stanowi art. 85 ust. 3 Prawo wodne, istnieć będzie stan niezgodności z przepisami odrębnymi, a ściślej z powołanym wyżej przepisem art. 85 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy. Dodatkowo zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy we wstępnych fazach procesu inwestycyjno-budowlanego możliwość realizacji planowanej inwestycji zależy od decyzji, zwalniającej od zakazu, o którym mowa w art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, za racjonalne uznać należy uzyskanie przedmiotowej decyzji przed, a przynajmniej trakcie prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja odmowna w tym zakresie niweczy bowiem plany inwestora dotyczące legalnej realizacji zamierzonej inwestycji. Z kolei w decyzji pozytywnej, Marszałek Województwa, do którego obowiązków należy utrzymanie wałów przeciwpowodziowych w należytym stanie, określa jako organ wyspecjalizowany w tym zakresie warunki, jakie inwestor musi spełnić przy realizacji inwestycji dla zachowania szczelności i stabilności wałów. Włączając je do decyzji o warunkach zabudowy stają się one wiążące także dla organu wydającego w dalszych fazach procesu inwestycyjno-budowlanego pozwolenie na budowę lub odrębną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić jednak należy, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji stwierdzony na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy brak decyzji Marszałka Województwa nie uzasadnia automatycznie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Brak jest bowiem przeszkód prawnych dla uznania, że decyzja Marszałka Województwa, zwalniająca od zakazu, o którym mowa w art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, a wymagana przepisami odrębnymi dla urzeczywistnienia planowanej inwestycji, może być z uwagi na okoliczności konkretnej sprawy uzyskana na etapie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji, w warunkach tej konkretnej sprawy, mimo nie w pełni trafnych zarzutów inwestora w tym zakresie, nie można uznać za prawidłowe stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym brak decyzji Marszałka Województwa skutkować powinien odmową ustalenia warunków zabudowy. Zauważyć jednocześnie należy, iż w odróżnieniu od przeprowadzanych przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązkowych uzgodnień w trybie art. 106 kpa m.in. z organami, określonymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu (stosowanym do decyzji o warunkach zabudowy odpowiednio na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu), w tym np. organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu), czyli nieruchomości wykazanych w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu [art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.)], czy też innymi, jeśli obowiązek uzgodnienia wynika z przepisów odrębnych jak np. z art. 84 ustawy Prawo wodne, stanowisko Marszałka Województwa, wyrażone na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy Prawo wodne, przyjmuje formę decyzji. W celu spełnienia wymagań, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu, o wydanie tej decyzji wystąpić może zatem inwestor również na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy, ale wyłącznie w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika w sposób bezsporny, a nie tylko dorozumiany, że planowana inwestycja realizowana będzie w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Okoliczność ta, jako mająca istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, powinna być ustalona w toku postępowania dowodowego w sposób jednoznaczny, tak aby organowi nie można było postawić skutecznie zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 7 i 77 § 1 kpa. Stwierdzić jednocześnie należy, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji ustalenie w warunkach niniejszej sprawy odległości planowanej inwestycji od stopy wału po stronie odpowietrznej nie jest możliwe w oparciu o zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w sposób precyzyjny, co rodzi konieczność po stronie organu administracji przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, na co zasadnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Tej zaś kwestii wbrew kategorycznym twierdzeniom Sądu I instancji organ administracji I instancji – Wójt Gminy Oświęcim nie wyjaśnił. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji z załączonych do wniosku map nie wynika jednoznacznie w jakiej odległości działka skarżącego stanowiąca grunty rolne i pastwiska ( co również powinno być brane pod uwagę) jest oddalona od stopy wału przeciwpowodziowego, a jeżeli tak, to czy w całości, bo może tak być, że przynajmniej jej część położona jest w mniejszej odległości od stopy wału przeciwpowodziowego. Od tej natomiast kwestii zależy tok postępowania w przedmiotowej sprawie. Biorąc natomiast pod uwagę wymogi dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu, projekt decyzji w takiej sprawie sporządzony być musi przez osobę uprawnioną. Wskazywanie zatem na potrzebę sporządzenia opinii biegłego, w sytuacji gdy organ I instancji do którego należy prowadzenie postępowania zgodnie z wymogami określonymi w kpa, tej podstawowej kwestii w ogóle nie wyjaśniał, nie znajduje uzasadnienia i wskazuje na właściwe rozstrzygnięcie organu II instancji.

Na marginesie tylko, gdyż kwestia ta wykracza poza ramy podstaw kasacyjnych w niniejszej sprawie, uwagę Sądu I instancji zwrócić należy na to, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podejmowane jest na wniosek, który powinien spełniać wymogi szczególne, określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu (w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy). Spełnienie tych wymogów powinno być objęte przedmiotem wstępnej oceny, dokonywanej każdorazowo przez organ administracyjny. Podkreślić należy, iż wśród tych wymogów ustawodawca wymienia m.in. wskazanie charakterystyki inwestycji, obejmującej określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b)ustawy). Dodatkowo, wskazać należy, iż na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, określił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu powołanym na wstępie, stanowiąc w § 3 ust. 1, iż w tym celu właściwy organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu. Określenie tych cech jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, dlatego też odstąpienie przez organ z ich określenia wymaga wyraźnego wskazania przepisów prawa, przewidujących zwolnienie z tego obowiązku, bowiem powołane rozporządzenie ogólnie odnosi się do inwestycji nowych.

Odnosząc się do kwestii zasadności uchylenia w warunkach niniejszej sprawy postanowienia o wyłączeniu Wójta Gminy Oświęcim, w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż z uwagi na zawarty w odwołaniu inwestora warunek dotyczący rozpoznania jego wniosku o wyłączenie tylko w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, uznać należy, iż przedmiotowe postanowienie jako stanowiące następstwo decyzji kasacyjnej powinno być uchylone w każdym przypadku łączącym się z uchyleniem tej decyzji. Skoro bowiem rozpoznanie wniosku o wyłączenie mogło nastąpić jedynie w efekcie wydania przedmiotowej decyzji kasacyjnej, to byt prawny postanowienia o wyłączeniu uznać należy za ściśle związany w warunkach niniejszej sprawy z bytem prawnym przedmiotowej decyzji. Mając na uwadze to, że Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r., której inwestor nie podziela formułując w tym zakresie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 135 ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i w związku z art. 24 § 3 kpa, za zasadne uznać należy odniesienie się również do tej kwestii.

Wskazać należy, iż stosownie do powołanego w podstawie kasacyjnej art. 24 § 3 kpa, podstawą wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu jest uprawdopodobnienie istnienia okoliczności, nie wymienionych w art. 24 § 1 kpa, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w warunkach art. 24 § 1 kpa wystarczające jest wyłącznie uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie, istnienia okoliczności, które mogą wywołać, a nie wywołują, wątpliwość co do bezstronności pracownika. W konsekwencji, dla wyłączenia pracownika w oparciu o omawianą podstawę prawną wymagane jest wyłącznie wykazanie, że mogą istnieć wątpliwości co do jego bezstronności, a nie, że jest on rzeczywiście stronniczy. Uprawdopodobnienie nie czyni bowiem pewnym, lecz tylko wiarygodnym (prawdopodobnym), twierdzenie o istnieniu określonej okoliczności.

Mając na uwadze powyższe, w warunkach niniejszej sprawy, podzielić należy zatem stanowisko inwestora, że podnoszone przez niego okoliczności związane z prowadzonym między nim, a A. B. sporem sądowym oraz atmosferą wokół prowadzonej przez niego działalności mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności Wójta Gminy Oświęcim, a to uzasadnia jego wyłączenie od udziału w postępowaniu, mimo że jak wskazano wyżej nie świadczy o tym, że Wójt byłby na dalszym etapie postępowania w niniejszej sprawie stronniczy. W konsekwencji, we wskazanym wyżej zakresie zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwiony.

W świetle powyższego, zasadne było uwzględnienie skargi kasacyjnej i zgodnie z jej wnioskiem uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd uwzględni wskazane wyżej uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego co do wykładni i stosowania, mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa.

Tym samym, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.

Z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy, na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.