Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 885/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., Dz. U. z 2008 r., Nr 218, poz. 1391 zwanej dalej udp) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 - zwanej dalej utd) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez W.M. od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 (słownie: trzy tysiące) złotych za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 13:04:16 pojazdem marki [...] o nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 18000 kg po drodze ekspresowej [...]węzeł [...] - węzeł [...] wymienionej w załączniku nr 1 pkt 11 lit. c) do Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. 2011, nr 80, poz. 433), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Powyższe naruszenie stwierdzono w oparciu o zapis ewidencyjny nr [...] zarejestrowany przez urządzenie kontrolne (bramownicę) o numerze identyfikacyjnym [...], zainstalowane w pasie drogowym ww. płatnego odcinka drogi.

Organ w oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów ustalił właściciela ww. pojazdu samochodowego, którego na podstawie art. 78 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) wezwano do wskazania osoby kierującej pojazdem w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 13:04:16.

Z treści nadesłanego do organu w dniu [...] października 2011 r. oświadczenia wynika, iż we wskazanym dniu pojazdem samochodowym o numerze rejestracyjnym [...] kierował W. M. Kierujący pojazdem wyjaśnił także, iż nie posiadał wiedzy na temat obowiązywania systemu elektronicznego poboru opłat na odcinku drogi ekspresowej [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił W. M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

W dniu [...] kwietnia 2012 r. do Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego wpłynęło zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, ze względu na niezachowanie terminów do rozpoznania sprawy wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. uwzględnił zażalenie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] października 2012 r.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się do Kapsch Telematic Services sp. z o.o. - firmy odpowiedzialnej za obsługę krajowego systemu elektronicznego poboru opłat, działającej w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z prośbę o weryfikację poprawności wygenerowania zapisu ewidencyjnego ER o numerze [...].

W odpowiedzi na powyższe zapytanie, w dniu [...] lipca 2012 r. do organu wpłynęło pismo operatora systemu wskazujące, iż opłata elektroniczna za przejazd z dnia [...] lipca 2011 r. o godzinie 13:04:16 nie została uiszczona, ponieważ w chwili przejazdu użytkownik nie posiadał podpisanej umowy z operatorem systemu viaToll.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...]Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. M.karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za przejazd po drodze krajowej w dniu [...] lipca 2011 r. o godz. 13:04:16 bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Powołując się na stosowne przepisy, stwierdzono w decyzji, że kara za brak uiszczenia opłaty za przejazd po drodze lub odcinku drogi płatnej wynosi 3000 złotych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. M. wyjaśnił, iż w dniu [...] lipca 2011 r. był w pracy i wykonywał czynności związane z prowadzeniem pojazdu zgodnie z poleceniem przełożonego. Obecnie nie pamięta jednak czy akurat tego konkretnego dnia prowadził pojazd wskazany w decyzji (o numerze rejestracyjnym [...]) i czy trasa jego przejazdu była na trasie [...] - [...]. Skarżący zarzucił organowi, że prowadząc postępowanie ponad rok nie ustalił bezsprzecznie czy tego konkretnego dnia we wskazanej godzinie to skarżący prowadził pojazd. Co prawda odpowiedź na wezwanie określa jego osobę, jednakże brak jest jednoznacznych dowodów na zaistnienie faktu prowadzenia przez niego pojazdu jak przesłuchanie czy wykresówka z danego dnia.

Skarżący podniósł, że na dzień [...] lipca 2011 r. drogi nie były oznakowane informacją o poborze opłaty elektronicznej. W jego ocenie oznakowanie obecnie umieszczone przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad budzi duże wątpliwości, gdyż umieszczone jest zazwyczaj na słupkach kilometrażowych w takim miejscu, że kierujący nie ma możliwości zjazdu do najbliższego punktu viaToll, czy też wybrania drogi alternatywnej. Rozporządzenie określające drogi płatne także nie doprecyzowuje od którego momentu zaczyna obowiązywać elektroniczny pobór opłat, gdyż wskazanie "od miejscowości" "do miejscowości" bądź "węzła" nie jest określeniem od którego kilometra drogi zaczyna się pobór opłat. Skarżący podkreślił, iż nie jest i nigdy nie był użytkownikiem pojazdu [...], nie zawarł umowy z operatorem systemu viaToll. Wskazał, że jest pracownikiem firmy wykonującej przewozy na potrzeby własne firmy i przewozów tych dokonuje na polecenie przełożonego zgodnie z miejscem przeznaczenia i wyznaczoną trasą przejazdu. Niewykonanie przez niego polecenia służbowego dotyczącego prowadzenia pojazdu po wyznaczonej trasie, zgodnie z regulaminem firmy może zostać zakwalifikowana jako ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych i w konsekwencji zwolnieniem. Skarżący bez stosownych dokumentów i upoważnienia pracodawcy nie mógł sam zakupić na pojazd firmowy odpowiedniego urządzenia do uiszczania opłaty elektronicznej. Wskazał, że koszt ponoszony za przejazd drogami objętymi elektronicznym poborem opłat jest kosztem jego pracodawcy i ujęty w jego kosztach księgowych. Za niewypełnienie obowiązku zakupu urządzenia nie ponosi więc odpowiedzialności, a pobierający opłatę nie wprowadził innej możliwości uiszczenia opłaty. Skarżący podkreślił, że nie uchyla się od płatności za przejazd drogami, gdyż jako prywatny użytkownik dróg takie opłaty ponosi np. na autostradzie opłacając dany odcinek i otrzymując odpowiednie pokwitowanie bez konieczności instalowania jakiegokolwiek urządzenia.

W świetle powyższego skarżący wniósł o umorzenie postępowania.

Główny Inspektor Transportu Drogowego ponownie rozpoznając sprawę wskazał, iż zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. 2011, nr 80, poz. 433) i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba która została wskazana przez właściciela/posiadacza wyżej wymienionego pojazdu (ustalonego w oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów), w oświadczeniu z dnia [...] września 2011 r.

W ocenie organu okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13 k ust. 1 i 2 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej, bowiem kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Organ wyjaśnił, iż wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej, lecz stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków.

Dlatego też bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których skarżący dopuścił się nieprawidłowości, skoro organy nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa. Odpowiedzialność administracyjna, przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego.

Organ odnosząc się do argumentu strony o braku wiedzy, że droga po której się porusza jest drogą płatną wskazał, że z zapisu ewidencyjnego naruszenia o numerze [...], wynika jednoznacznie, iż nie doszło do uiszczenia opłaty za wykonywany po drodze krajowej [...] przejazd ze względu na brak zawartej umowy z operatorem systemu viaToll. Skarżący nie miał w pojeździe urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej. Zatem w istocie nawet przy znaku informacyjnym o poborze opłaty nie mógłby dokonać jej uiszczania, a jednak zdecydował się na przejazd drogą wymienioną w akcie wykonawczym. Zdaniem organu kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Organ podkreślił, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391), a przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Ustawodawca przewidział zatem ponad trzyletni okres vacatio legis. Było więc wystarczająco dużo czasu na zapoznanie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi.

Organ wyjaśnił, iż od dnia 1 lipca 2011 r. system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, oparty na kartach opłat drogowych (winietach) został zastąpiony przez system elektronicznego poboru opłat. Od 1 lipca 2011 r. nie istnieje zatem inna forma poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, niż w ramach systemu elektronicznego. Obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznym jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym. Zatem w przypadku braku urządzenia kierujący nie powinien poruszać się po drogach krajowych, za które pobierana jest opłata elektroniczna, a w przypadku wydania polecenia przez pracodawcę, kierowca powinien odmówić jego wykonania jako sprzecznego z prawem. Inaczej naraża się na konsekwencje wymierzenia kary pieniężnej.

W ocenie organu kwestionowanie przez stronę faktu prowadzenia pojazdu nie znajduje uzasadnienia, albowiem strona podpisała oświadczenie o wskazanie kierującego pojazdem w momencie naruszenia, czym potwierdziła prowadzenie pojazdu w chwili incydentu.

Organ wskazał, że za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Skoro zaś obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej wynika z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, a znaki drogowe na które powołuje się skarżący mają jedynie charakter informacyjny, to organy Inspekcji Transportu Drogowego muszą stosować się do przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, inaczej same dopuściłyby się łamania przepisów prawa.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., nr 133, poz. 773) dopuszczalnym jest przeprowadzanie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej, celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Kontrola stacjonarna polega na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą stacjonarnych lub przenośnych przyrządów automatycznych ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. W niniejszej sprawie naruszenie ustawowego obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zostało ujawnione w związku z kontrolą stacjonarną, która nie jest wykonywana za pośrednictwem inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, lecz przyrządów automatycznych ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu wskazanego w ustawie o drogach publicznych obowiązku.

W ocenie organu w sprawie został prawidłowo oceniony materiał dowodowy i słusznie nałożona kara pieniężną w wysokości 3 000 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. W.M. wniósł ojej uchylenie. Podniósł, iż zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżącego Inspekcja Transportu Drogowego bez podstawy prawnej wystosowała wezwanie do posiadacza/użytkownika pojazdu o wskazanie kierującego. Zarzucił, iż nie otrzymał od organu informacji o które się zwracał w toku postępowania: odpisu legalizacji urządzenia rejestrującego, które dokonało zapisu, odpisu legalizacji urządzenia kontrolnego o numerze identyfikacyjnym [...], odpisu legalizacji systemu przetwarzającego dane. W ocenie skarżącego jeżeli system przetwarzający dane nie ma legalizacji, to nie ma pewności, że zdjęcie zostało zarejestrowane prawidłowo, jest oryginalne, czytelne i bez obróbki, aby móc odczytać numer rejestracyjny. Wobec powyższego taki dowód nie jest dowodem wiarygodnym .

Skarżący wyjaśnił, iż w dniu [...] lipca 2011 r. był w pracy i wykonywał czynności związane z prowadzeniem pojazdu zgodnie z poleceniem przełożonego. Nie pamięta jednak czy akurat tego konkretnego dnia prowadził pojazd wskazany w decyzji tj. o numerze rejestracyjnym [...] i czy trasa przejazdu była na trasie wskazanej przez organ: węzeł [...] - węzeł [...]. W otrzymanych zawiadomieniach brak jest bowiem jednoznacznego wskazania gdzie poruszał się pojazd tj. jaką drogą. Organ prowadząc postępowanie przez ponad rok nie ustalił jednoznacznie czy tego konkretnego dnia i godzinie to skarżący prowadził wskazany w decyzji pojazd. W ocenie skarżącego brak jest jednoznacznych dowodów na zaistnienie faktu prowadzenia przez niego pojazdu.

Skarżący wskazał także, że na dzień [...] lipca 2011 r. drogi nie były oznakowane żadną informacją, iż w danej chwili kierujący pojazdem zbliża się, czy nawet wjeżdża na płatny odcinek drogi. Rozporządzenie określające drogi płatne także nie doprecyzowuje od którego momentu zaczyna obowiązywać elektroniczny pobór opłat, gdyż wskazanie "od miejscowości" "do miejscowości" bądź "węzła", nie jest określeniem od którego kilometra drogi zaczyna się pobór opłat. Organ w decyzji wskazuje, iż użytkownik pojazdu na dzień zdarzenia nie posiadał podpisanej umowy z operatorem viaToll, użytkownik pojazdu zawarł zaś umowę z operatorem systemu w dniu [...] października 2011 r. Skarżący podkreślił, że nie jest i nie był użytkownikiem pojazdu, lecz wykonywał tylko polecenia pracodawcy.

Zdaniem skarżącego koszt ponoszony za przejazd drogami objętymi elektronicznym poborem opłat jest kosztem pracodawcy i został ujęty w jego kosztach księgowych. Za niewypełnienie obowiązku zakupu urządzenia skarżący nie ponosi więc odpowiedzialności, a pobierający opłatę nie wprowadził innej formy jej uiszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podane w niej zarzuty są uzasadnione.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że kierującym pojazdem podczas spornego przejazdu był W.M.. W oświadczeniu właściciela pojazdu J. K. wskazano jednoznacznie, że kierującym tym pojazdem w dniu [...] lipca 2011 r. był W. M.więc skarżący. Skarżący w istocie nie zakwestionował powyższego oświadczenia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji wyjaśnił jedynie, że był tego dnia w pracy i wykonywał czynności związane z prowadzeniem pojazdu zgodnie z poleceniem przełożonego, jednakże nie pamięta czy akurat prowadził sporny pojazd na trasie wskazanej w decyzji.

W ocenie Sądu, powyższe wyjaśnienia nie pozwalają na skuteczne podważenie ustalenia organu, co do osoby kierującej spornym pojazdem. Skarżący nie wykluczył bowiem, że prowadził samochód a jedynie zasłonił się niepamięcią.

Gdy zaś chodzi o zarzut braku udostępnienia dowodu legalizacji urządzenia rejestrującego, które dokonało zapisu to nieodniesienie się przez organ do powyższego zarzutu nie ma wpływu na wynik sprawy. Sporny pojazd nie miał zainstalowanego urządzenia ViaBox, co nie było zakwestionowane przez stronę a opłata za ten przejazd nie została uiszczona.

Pomimo, że przedstawione wyżej zarzuty W. M. nie zasługiwały na uwzględnienie to i tak niniejsza skarga jest uzasadniona.

Skarżący, zwalczając zaskarżoną decyzję podnosi w skardze, że na dzień przejazdu, sporny odcinek drogi ekspresowej nr [...] nie był oznakowany jako płatny, gdyż nie było na nim ani tabliczki T-34 ani znaku drogowego D-39a. Należy przy tym dodać, że ten sam zarzut W.M. stawiał już w toku postępowania administracyjnego (v. odwołanie od decyzji organu I instancji).

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się do powyższego zarzutu nieoznakowania drogi nie potwierdzając ani nie zaprzeczając wprost twierdzeniu skarżącego. Innymi słowy, organ nie wypowiedział się jednoznacznie czy na dzień przejazdu tj. [...] lipca 2011 r. droga ekspresowa [...] na odcinku węzeł [...]- węzeł [...] była oznaczona jako droga płatna. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił natomiast, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych a nie znak drogowy, mający w tym przypadku charakter znaku informacyjnego. Innymi słowy organ uznał, że brak omawianego oznakowania drogi jest prawnie obojętny dla zrekonstruowania normy prawnej zawartej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowiącej podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji.

Tymczasem w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjna opartą na analogicznym zarzucie jak podnoszony przez skarżącego w niniejszej sprawie stwierdził, że choć podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

Po przedstawieniu regulacji prawnej dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zawartej w przepisach ustawy o drogach publicznych a także przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie z dnia 3 lipca 2011 r. a także odwołując się do art. 7 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z przedstawionych unormowań wynika, iż zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T- 34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania (...). W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka E-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką E-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

(...)

Prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP, jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

Podsumowując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. A ta kwesta jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd pierwszej instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczna zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Podzielając powyższy pogląd i przenosząc go na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że także w niniejszej sprawie organ administracji stosując wobec W.M. sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych naruszył ten przepis dokonując wadliwej jego wykładni. GITD uznał bowiem, że prawie obojętna dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie ww. przepisu za przejazd wykonany w dniu [...] lipca 2011 r. o godzinie 13:04:16 po drodze ekspresowej [...] na odcinku węzeł [...]- węzeł [...] jest okoliczność właściwego oznakowania drogi po której poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania wymienionej normy konieczne jest ustalenie czy droga ta była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w cytowanych wyżej przepisach aktów wykonawczych.

W tym stanie rzeczy uzasadnione było uchylenie zarówno obydwu zaskarżonych decyzji jak i poprzedzające je rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. natomiast o kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż skarżący był zwolniony przez Sąd od ponoszenia kosztów sądowych.

Sąd, nie przesądzając na tym etapie postępowania wyniku powtórnego postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. wskazuje, że organ w toku ponownie prowadzonego postępowania ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy na dzień [...] lipca 2011 r. odcinek drogi po której poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego był oznaczony jako droga płatna.

Dopiero po ustaleniu powyższej okoliczności organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie będąc zobligowany do respektowania oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku.