Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1205/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 31 par 1 pkt 1w zw. z art 156 par 1 pkt 2i art 157 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Środowiska (dalej: Minister) znak: [...] z [...] marca 2014 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...], ul. [...],[...] W. (dalej: Stowarzyszenie, strona skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z [...] lutego 2014 r. znak: [...], w którym Minister Środowiska na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności następujących decyzji Marszałka Województwa [...]:

1. Nr [...] z [...] lipca 2012 r., znak: [...],

2. Nr [...] z [...] maja 2013 r., znak: [...].

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., znak: [...], zostało udzielone Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania w W. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w W., pozwolenie zintegrowane dla instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności 25 000 ton, zlokalizowanej we wsi K. i częściowo na terenie W. (Dzielnica B.). Decyzja ta została następnie zmieniona decyzjami Marszałka Województwa [...]:

1.Nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...],

2.Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...],

3.Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...],

4.Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...],

5.Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...],

6.Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...].

We wniosku z [...] listopada 2013 r., uzupełnionym w piśmie z [...] stycznia

2014 r. Stowarzyszenie jako organizacja społeczna, wystąpiło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch ostatnich z ww. decyzji zmieniających. tj. decyzji z [...] lipca 2012 r. i decyzji z [...] maja 2013 r. Jako podstawę prawną wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, Stowarzyszenie wskazało: art. 31 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 k.p.a. Stowarzyszenie wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i stwierdzenia nieważności ww. decyzji

Minister Środowiska w postanowieniu znak: [...] z [...] lutego 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...]: 1.Nr [...] z [...] lipca 2012 r., znak: [...], i 2. Nr [...] z [...] maja 2013 r., znak: [...].

Po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Środowiska z [...] lutego 2014 r., organ w postanowieniu z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia Minister stwierdził, że stanowisko Stowarzyszenia jakoby pismo z [...] listopada 2013 r. stanowiło informację dla Ministra Środowiska o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji dotkniętych wadą nieważności celem rozważenia potrzeby podjęcia z urzędu postępowania nadzorczego w trybie art. 157 § 2 k.p.a. jest nieuzasadnione. Zdaniem Ministra, Stowarzyszenie bowiem jednoznacznie sprecyzowało swoje żądanie, tj. że wnosi o wszczęcie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. art. 157 § 2 k.p.a. – co zdaniem organu, oznacza, że żądało wszczęcia postępowania nieważnościowego przez organizację społeczną. W ocenie organu, art. 31 k.p.a. stwarza możliwość żądania wszczęcia takiego postępowania organizacji społecznej, jeżeli organizacja działa w sprawie dotyczącej innej osoby. Jednakże według organu, w przypadku decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego stosowanie art. 31 k.p.a. zostało ograniczone na mocy przepisów art. 185 ust. 2 i ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej: p.o.ś.). W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, iż jak wynika z materiału dowodowego Stowarzyszenie będące organizacją ekologiczną, nie brało udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania w W. Sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności 25 000 ton, zlokalizowanej we wsi K. i częściowo na terenie W. zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. znak: [...] – które to postępowanie w związku z art. 281 p.o.ś. prowadzone było z udziałem społeczeństwa. Organ podniósł także, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniach dotyczących zmiany powyższego pozwolenia dokonanymi kolejnymi decyzjami Marszałka Województwa [...]: 1) Nr [...] z [...] marca 2009 r., znak: [...], 2) Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. znak: [...], 3. Nr [...] z [...] grudnia 2010 r., znak: [...], 4. Nr [...] z [...] października 2011 r., znak: [...].

Zdaniem Ministra, w przypadku kwestionowanych decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] lipca 2012 r. i Nr [...] z [...] maja 2013 r. orzeczone nimi zmiany pozwolenia zintegrowanego nie wiązały się z istotną zmianą instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś., tj. ze zmianą sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudową, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. W ocenie Ministra, ze względu na to, że w każdym z postępowań Marszałka Województwa [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego nie zachodził przypadek istotnej zmiany instalacji – były to zdaniem Ministra, postępowania nie wymagające udziału społeczeństwa. Z tych powodów według organu, nie miał do nich zastosowania art. 31 k.p.a. Według Ministra, przepis ten nie ma zastosowania także do postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Organ zaznaczył jednocześnie, że "sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji nie zmienia swojego zasadniczego przedmiotu – nadal dotyczy pozwolenia zintegrowanego". Organ podniósł jednocześnie, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o zmianę tego pozwolenia. W ocenie Ministra, w tej sytuacji nie było możliwym odniesienie się do zarzutów Stowarzyszenia stawianych decyzjom, bowiem stanowiłoby to wykroczenie poza zakres postępowania.

W skardze wniesionej do WSA w Warszawie w piśmie z [...] kwietnia 2014 Stowarzyszenie zarzuciło postanowieniu Ministra Środowiska z [...] marca 2014 r. , naruszenie:

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na wydaniu postanowień bez podstawy prawnej,

-art. 61a § k.p.a., polegające na bezpodstawnym zastosowaniu oraz wykroczeniu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia poza zakres przedmiotowy postanowienia wydawanego na jego podstawie;

-art. 6,7 i 8 k.p.a. polegające na niezastosowaniu się do zasad wyrażonych w tych przepisach;

-art. 212 ust. 3 p.o.ś., polegające na zaniechaniu stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania ww. decyzji Marszałka Województwa [...].

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień Ministra Środowiska w całości, a w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, wniosło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o ich uchylenie w całości. Na podstawie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosło o stwierdzenie przewlekłości i bezczynności postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem Stowarzyszenia z [...] lutego 2014 r. o stwierdzenie nieważności, wymierzenie organowi grzywny oraz zobowiązanie go do zakończenia postępowania poprzez wydanie aktu administracyjnego wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 k.p.a., art. 212 ust. 3 p.o.ś.

Zarzut przewlekłości i bezczynności strona skarżąca oparła na: niezastosowaniu przez organ przepisu art. 35 k.p.a. i art. 157 k.p.a. Stowarzyszenie wniosło jednocześnie o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem Stowarzyszenia, odmowa wszczęcia postępowania na wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu jest wydana bez podstawy prawnej i jest przesłanką do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według stanowiska przedstawionego w skardze, Stowarzyszenie legitymuje się interesem prawnym, co oznacza, że spełnia warunki formalne uczestniczenia w postępowaniach zakończonych wydaniem ww. decyzji na prawach strony. Z uwagi na nieprzeprowadzenie przez Marszałka Województwa [...] procedury oceny oddziaływania na środowisko Stowarzyszenie takiej możliwości nie miało. Strona skarżąca uważa, że uzasadniony jest zarzut, że Minister w zaskarżonych postanowieniach ocenił merytorycznie decyzje Marszałka Województwa [...], wyrażając opinię, iż były to postępowania niewymagające udziału społeczeństwa oraz, że nie wiązały się z istotną zmianą instalacji.

Zdaniem strony skarżącej, ta kwestia powinna być przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, a nie analizy w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. Według Stowarzyszenia, organ w postanowieniu z [...] marca 2014 r. nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym niewszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo powzięcia informacji o wystąpieniu kwalifikowanych wad.

W ocenie Stowarzyszenia, skoro wnioskodawca szczegółowo wskazał we wniosku z [...] listopada 2013 r. i jego uzupełnieniu z [...] stycznia 2014 r. wady decyzji przemawiające za stwierdzeniem ich nieważności, to organ powinien rozważyć zasadność wszczęcia postępowania z urzędu. Zdaniem strony skarżącej, obowiązek wszczęcia przez Ministra z urzędu postępowania w sprawie pozwolenia zintegrowanego wynika też z art. 212 ust. 3 p.o.ś., którego wszczęcie jest obligatoryjne w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości przy wydawaniu ww. pozwoleń. Zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania zdaniem Stowarzyszenia, w sprawie wniosku z [...] lutego 2014 r. wynika z niezastosowania przez Ministra art. 35 k.p.a.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone i poprzedzające ją postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego objętego wnioskiem strony skarżącej. Zostały one, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, prawidłowo wskazane i omówione.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Środowiska z [...] marca 2014 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Marszałka Województwa [...]:

Nr [...] z [...] lipca 2012 r., znak: [...],

Nr [...] z [...] maja 2013 r., znak: [...].

W pierwszej kolejności skarżącemu wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga w od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jest to tzw. "wstępny etap" rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to organ administracyjny winien wszcząć postępowanie w sprawie. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracyjny ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny, czy organ nadzorczy drugiej instancji prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Co do zasady wszczęcie postępowania jest uzależnione od tego, czy z takim wnioskiem wystąpiła strona postępowania. Konsekwencją powyższego jest to, że na podstawie art. 61a

§ 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w każdej sprawie zainicjowanej żądaniem, o jakim mowa w art. 61 k.p.a., w sytuacji gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd, choć ugruntowany na tle nieobowiązującej już regulacji art. 157 § 3 k.p.a., to aktualny w świetle obowiązującego art. 61a § 1 k.p.a.). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 743). Na uwagę zasługuje, że ww. analizy winien również dokonać organ odwoławczy, ponieważ istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpoznaniu przez organ odwoławczy w całokształcie sprawy, niejako od początku, co oznacza, że organ II instancji obowiązany jest - poza rozpoznaniem odwołania - w pierwszej kolejności ustalić, czy rzeczywiście z wnioskiem w konkretnej sprawie wystąpił podmiot, któremu przysługuje przymiot strony. W postępowaniu nieważnościowym na etapie postępowania odwoławczego organ II instancji na podstawie art. 157 § 2 w związku z art. 15 k.p.a. winien zatem przeprowadzić postępowanie w ww. zakresie.

O ile organ dostrzeże występowanie w kwestionowanej decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Natomiast brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza jedynie, że organ administracji nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania. Nie oznacza to jednak, że organ ten ma obowiązek szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia przesłanek nieważności w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na wniosek.

Krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego.

Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej, winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji.

Przepis art. 157 k.p.a., nie zawiera szczególnych uregulowań dotyczących stron postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ani zasad na jakich w tym postępowaniu może występować organizacja społeczna, zatem zastosowanie mają ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a więc art. 31 k.p.a. w zakresie udziału w postępowaniu organizacji społecznych.

Stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 50/11, CBOSA). O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których dla danego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki (tak: NSA w wyroku z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 531/11, CBOSA).

Ustawodawca może w tych przepisach zawęzić krąg stron postępowania, tak jak to uczynił w art. 185 p.o.ś. Należy pamiętać, że p.o.ś. wprowadza odstępstwa w zakresie ustalenia kręgu podmiotów uczestniczących w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii. W postępowaniu tym ograniczony jest udział organizacji społecznych. Stosownie do art. 185 ust. 2 p.o.ś. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii nie stosuje się art. 31 k.p.a., stanowiącego podstawę do udziału tych organizacji w postępowaniu administracyjnym. Zasada ta nie odnosi się jednak do postępowań w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego lub istotnej zmiany jego warunków.

Zgodnie z art. 185 ust. 2a p.o.ś. w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji nie stosuje się art. 185 ust. 1 i 2 p.o.ś., lecz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) Przepisy zawarte w art. 185 p.o.ś. mają charakter proceduralny w kontekście podmiotowym, ograniczają bowiem możliwość włączenia się określonych podmiotów do postępowania na prawach strony (art. 185 ust. 2 p.o.ś.). Z treści art. 185 ust. 1 i 2 wynika zasada wyłączenia stosowania w takich postępowaniach odpowiednio art. 28 i 31 k.p.a. Wyłączenie dokonane w przepisie art. 185 ust. 2 p.o.ś. dotyczy całego art. 31 k.p.a., a więc nie tylko samego udziału organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony, ale również np. prawa złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., zob. M. Górski, [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 739). Przepis zawarty w art. 185 ust. 2a p.o.ś. stanowi bowiem wyjątek od zasad unormowanych w art. 185 ust. 1 i 2 p.o.ś. i wyłącza ich stosowanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji. W postępowaniu takim powinny być stosowane przepisy art. 44 u.u.i.ś. W kwestii interpretacji treści art. 44 u.u.i.ś. wyrażono w literaturze pogląd, według którego "Należy podkreślić, że chodzi tu jedynie o weryfikację w trybie instancyjnym i na drodze sądowej. Wykładnia, że organizacji ekologicznej przysługuje w tym trybie prawo inicjowania weryfikacji rozstrzygnięć w trybie nadzwyczajnym, była by sporym nadużyciem" (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 261).

W postępowaniu o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji organizacje ekologiczne, które powołują się na cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.o.ś., przez "istotną zmianę instalacji" należy rozumieć taką zmianę sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko.

Stosownie do art. 44 ust. 2 u.u.i.ś., organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony. W art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. określono, że organizacje biorą udział w postępowaniu "na prawach strony". Oznacza to, że na podstawie wskazanego przepisu organizacja ekologiczna nie staje się stroną postępowania, ale podmiotem, któremu przysługują jedynie analogiczne uprawnienia.

W ocenie Sądu z treści art. 185 ust. 2a p.o.ś. jednoznacznie wynika, że art. 44 u.u.i.ś., ma zastosowanie tylko do postępowania, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego lub wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji, w którym organ ma obowiązek zapewnić udział społeczeństwa. Przepisu tego nie stosuje się natomiast do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie decyzji zmieniających pozwolenie zintegrowane. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w tym zakresie jest bowiem całkowicie nową sprawą administracyjną, która stanowi formę nadzoru. W tym postępowaniu organ przeprowadza kontrolę pod kątem zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a jego celem jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest ono prowadzone bez udziału społeczeństwa, a więc i bez udziału organizacji społecznych (ekologicznych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony, nie może żądać stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., albowiem nie jest ona stroną o której mowa w art. 157 k.p.a. a jedynie podmiotem na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, LEX nr 510237). Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby (zob. wyrok NSA w Warszawie z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1905/12, LEX nr 1288455.

Organizacja społeczna nie ma bowiem własnego interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 176/11, Lex 1219073: "Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania". Tylko przepis prawa materialnego stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony, a tego interesu po stronie Stowarzyszenia w niniejszej brak. (por. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1005/11, LEX nr 1260011).

Podmioty na prawach strony nie występują w postępowaniu we własnej sprawie, tylko w interesie strony bądź szeroko rozumianego interesu społecznego (zob. R. Cybulska, Podmioty na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, [w:] J. Filipek (red.), Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 90-112). Podmioty występujące w postępowaniu na prawach strony posiadają uprawnienia zbliżone do tych, które posiadają strony postępowania. Podmioty te nie mogą jednak żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (por. J. Jendrośka, Uczestnicy na prawach strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Acta Universitatis Wratisslaviensis 1985, nr 857, Prawo CLXLIII, s. 10 i n.).

Prawidłowo zatem organ uznał, że Stowarzyszenie nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z [...] lipca 2012 r. i Nr [...] z [...] maja 2013 r. zmieniających decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 udzielająca Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania w W. Sp. z o.o. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności 25 000 ton, zlokalizowanej we wsi K. i częściowo na terenie W. (Dzielnica B.).

Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem i wymaga dla uruchomienia procedury administracyjnej wniosku uprawnionego podmiotu. Przeszkoda podmiotowa uniemożliwia skuteczne wszczęcie tego rodzaju postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, zgodzić należy się z Ministrem Środowiska, że skoro art. 31 k.p.a. nie ma zastosowania do postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej pozwolenia zintegrowanego, a postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, to z przyczyn podmiotowych niedopuszczalne jest wszczęcie na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch ww. decyzji Marszałka Województwa [...].

Przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia nie doszło do naruszenia art. 157 § 2 i 31 ust. 1 k.p.a., bowiem skarżące Stowarzyszenie nie miało przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym i nie dysponowało uprawnieniem wynikającym z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ nie działało w imieniu innej osoby. Podnoszone w skardze argumenty nie mogą więc odnieść skutku w odniesieniu do skarżącego Stowarzyszenia.

W niniejszej sprawie z przyczyn podmiotowych wystąpiła niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji, co uzasadniało wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.