Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 289/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 40
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A Sp. z o.o. z siedzibą w K kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. (nr [...]) na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt, ust. 13, 15 w związku z art. 40 ust. 6 oraz art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017, poz. 2222), § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. 2016 r., poz. 1264 t.j.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 t.j.), Uchwały nr LXVII/1665/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia i ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, Uchwały nr LXIX/1697/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 kwietnia 2017 r. w sprawie przyjęcia i ogłoszenia tekstu jednolitego Uchwały nr XLVIII/594/08 Rady Miasta Krakowa w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz. 3020), upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa nr 657 z dnia 6 października 2008 r. do wydawania w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń w sprawach z zakresu sprawowanego przez ZIKiT zarządu drogami, ustalono i nałożono na E. W. F.H.U. A, ul. S, K, NIP: [...], REGON: [...] oraz W. K. F.H.U. A, ul. S, K, NIP: [...], REGON: [...], będących wspólnikami spółki cywilnej F.H.U. A, ul. S, K, NIP: [...], REGON: [...] karę pieniężną w wysokości 2300,00 zł za zajęcie bez pozwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy S w K na działce nr [...] obręb [...] powierzchnią reklamową o treści zmiennej w dniach od 12 marca 2018 r. do 3 kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podczas kontroli ul. S w dniu 27 lutego 2018 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez urządzenie reklamowe dwustronne w formie wyświetlacza elektronicznego o treści zmiennej o wymiarach 0,25 m x 1,3 m (powierzchnia całkowita 0,65 m2) zamontowane prostopadle do fasady budynku nr [...] (działka nr [...] obręb [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem oględzin pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Wymiary urządzenia reklamowego ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy taśmy mierniczej – 5 m. Przedmiotowy protokół oględzin pasa drogowego sporządzono w ramach realizacji ustawowych zadań zarządcy drogi, polegających na obowiązku ochrony dróg. Ustalono również, że przedmiotowa reklama umieszczona była we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie w okresie od dnia 12.03.2018 r. do dnia 3.04.2018 r. Ustalono, że właścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego jest E. W. oraz W. K. będący wspólnikami spółki cywilnej F.H.U. A E. W., W. K., reklama była bowiem umieszczona przy lokalu, w którym ww. prowadzą działalność gospodarczą, o której to reklama informowała. Natomiast działka nr [...] obręb [...] w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr", co oznacza, że stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ulica S. Jest to droga powiatowa, której właścicielem jest Gmina Miejska Kraków, a władającym Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu.

W konsekwencji na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017, poz. 2222), nałożono na spółkę cywilną F.H.U. A E. W., W. K. karę pieniężną w wysokości 2300 zł. Wysokość kary ustalono jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 6 cyt. Ustawy. Opłata ta stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego w odniesieniu do dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, określa uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Rada Miasta Krakowa uchwałą nr XXXIV/446/11 z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg z późn. zm. (Dz. U. Woj. Małop. z dnia 30 grudnia 2011 r., nr 614, poz. 7304) ustaliła w § 5 ust. 1 pkt 2 "f" stawkę za zajęcie pasa drogi powiatowej jaką jest ul. S dla urządzeń reklamowych o zmiennej treści w formie wyświetlaczy elektronicznych w wysokości 10,00 zł/m2/dzień. Powierzchnia urządzenia reklamowego została ustalona w następujący sposób: 0,25 m (wysokość) x 1,3 m (szerokość) x 2 (ilość stron), co daje łączną powierzchnię 0,65 m2. Przy czym, zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017, poz. 2222), zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1m2 jest traktowane jak zajęcie 1m2 pasa drogowego. Reklama była umieszczona bez zezwolenia zarządcy przez 23 dni, w konsekwencji wymierzono karę pieniężną w wysokości 2300 zł (10,00zł x 1m2 x 23 dni).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła F.H.U. A Sp. z o.o. W uzasadnieniu wskazała, że niezwłocznie po otrzymaniu pisma z dnia 3.04.2018r. dotyczącego zawieszenia reklamy bez wymaganych zezwoleń, szyld został zdjęty. Jednocześnie odwołująca podniosła, że nie zgadza się z zakwalifikowaniem przedmiotowej reklamy jako reklamy o zmiennej treści, co jej zdaniem jest nadużyciem powodującym naliczenie wyższej stawki kary pieniężnej. W konsekwencji wniosła o przeliczenie naliczonej opłaty ze stawką dzienną 1,15 zł x 10 krotność, zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XXXIV i wynikającą z niej tabelą opłat, z informacją otrzymaną telefonicznie oraz stanem faktycznym wynikającym z rodzaju zamieszczonego szyldu. Na potwierdzenie swojego wniosku powołała się na załącznik do Uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2017 r., nr LXVII/1665/17, Obwieszczenie Rady Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i jego § 5 ust. 1.9 – Stawka opłaty dziennej za 1m2 zajęcia pasa drogowego wynikającego z umieszczenia reklam wynosi: 2) w pasie drogowym dróg powiatowych: a) mocowanych do elewacji budynku na wysięgnikach, których powierzchnia nie przekracza 1m2, związanych z działalnością prowadzoną w tym budynku – szyldy reklamowe – 1,15 zł.

Decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania F.H.U. A Sp. zo.o., rep. przez E. W. i W. K., działając na podstawie art. 20, art. 36, art. 40 ust. 6 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm.), Uchwały nr LXVII/1665/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia i ogłoszenia tekstu jednolitego Uchwały nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, art. 138 § 1 pkt Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławczego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że nałożono na F.H.U. A Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 2300,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy S w K (działka nr [...] obręb [...]) powierzchnią reklamową o zmiennej treści w okresie od 12.03.2018 r. do 3.04.2018 r.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji a także sposób naliczenia kary pieniężnej. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jakkolwiek kara pieniężna została wymierzona w sposób prawidłowy, to dla nieistniejącego już podmiotu. W dniu 13 lipca 2018 r. spółka cywilna, na którą w decyzji powołuje się organ I Instancji, została przekształcona w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (postępowanie administracyjne natomiast zostało wszczęte w dniu 23 marca 2018 r. dla działającej wówczas spółki cywilnej F.H.U. A E. W., W. K. s.c.). Mając na uwadze art. 5842 § 1 k.s.h. wskazał, że spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego, a wspólnicy spółki przekształcanej odpowiadają za zobowiązania spółki powstałe przed dniem przekształcenia na dotychczasowych zasadach przez okres 3 lat, licząc od tego dnia. Wobec faktu, że organ I instancji wydał przedmiotową decyzję dla wspólników spółki cywilnej, podczas gdy w toku postępowania uległa ona przekształceniu w spółkę z o.o. orzeczono jak w sentencji.

Na powyższe rozstrzygnięcie F.H.U. A sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) Art. 6 w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 20 w zw. z art. 36 w zw. z art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. f) uchwały nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg poprzez automatyczne zastosowanie podwyższonej stawki kary administracyjnej, przy jednoczesnym odstąpieniu od przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, które przeprowadzone, doprowadziłoby do potwierdzenia stanowiska skarżącej, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z reklamą będącą w istocie wyłącznie informacją o prowadzonej działalności gospodarczej, a nie powierzchnią reklamową o zmiennej treści,

b) art. 6 w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 20 w zw. z art. 36 w zw. z art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. f) uchwały nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, poprzez nieuzasadnioną zmienność poglądów przejawiającą się zmianą stanowiska w sprawie, jak również podjęciem wyłącznie czynności wyjaśniających zmierzających do obciążenia skarżącej wyższą opłatą administracyjną, podczas gdy przeprowadzenie sprawiedliwego postępowania wyjaśniającego, winno skutkować nałożeniem na mocodawcę opłaty administracyjnej w niższej zwyczajowej dla reklamy informacyjnej wysokości,

c) Art. 6 w zw. z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 36 w zw. z art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 5 ust. 1 pkt 2 lit. f) uchwały nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśnienia jakie elementy stanu faktycznego zdecydowały o uznaniu stanowiska skarżącej za nieprawidłowe, a uzasadnione zastosowanie w sprawie wyższej kary administracyjnej, jak dla powierzchni reklamowej o zmiennej treści, podczas gdy mocodawca stosował wyłącznie wyświetlacz elektroniczny o

d) charakterze informacyjnym, tożsamą z informacyjnym charakterem reklamy wyłącznie o informacyjnym charakterze.

W oparciu o podniesione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018.2107 t.j.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art.135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. i orzekająca na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego powierzchnią reklamową o zmiennej treści w okresie od 12 marca 2018 r. do 3 kwietnia 2018 r. , w wysokości 2 300,-zł. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018.2068), dalej u.d.p.

Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam – art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym reklamy wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Konsekwencją powyższej regulacji jest (m.in.) przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, kara pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Z powyższych przepisów wynika, że zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne: orzeczenie w drodze decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej.

Treść przepisu 40 ust. 12 u.d.p. nie budzi wątpliwości. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały.

W przypadku reklam, przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 u..d.p. Stanowi on, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 , nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowanego pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

W świetle powyższych przepisów uznać trzeba, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia.

W kontrolowanej sprawie ustaleń takich dokonano. Skarżąca Spółka nie kwestionuje poczynionych przez organy w powyższym zakresie ustaleń - okoliczność umieszczenia reklamy w pasie drogowym ul. S nr [...] (dz. ew. nr [...] obr. [...] Ś) w okresie wskazanym w treści rozstrzygnięcia nie jest sporna. Nie jest także sporne, że umieszczona przez skarżącą tablica jest reklamą w rozumieniu art. 2 pkt. 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018. 1496,1544), ani ustalona przez organ powierzchnia reklamy.

Spór w sprawie powstał natomiast na tle wysokości stawki dziennej za zajęcie pasa drogowego przyjętej przez organ, w związku z rodzajem spornej reklamy. Żródłem owego sporu jest zróżnicowanie stawek za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w przypadku - ogólnie mówiąc- reklam. Otóż Uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr XLV/424/04 (ze zm.). w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. f określa wysokość stawki dziennej za zajęcie pasa drogowego wynikającego z umieszczenia reklam w pasie drogowym dróg powiatowych w zakresie reklam i urządzeń reklamowych zmiennej treści w formie wyświetlaczy elektronicznych i telebimów na 10,- złotych za 1 m2 . Natomiast w przypadku mocowanych do elewacji budynku na wysięgnikach, których powierzchnia nie przekracza 1m2, związanych z działalnością prowadzoną w tym budynku – szyldy reklamowe – stawka dzienna wynosi 1,10 zł (dane BIP – jednolity tekst ww. Uchwały RMK z dnia 28 kwietnia 2004 r. – uchwała RMK z dnia 29 marca 2017 r.).

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła nieprawidłowość ustaleń faktycznych dotyczących rodzaju spornej reklamy, skutkującą zastosowaniem przez organ nieprawidłowej stawki 10,-zł za 1 m2. Zdaniem skarżącej nie było podstaw do uznania, że sporna reklama spełnia przesłanki reklamy/urządzenia reklamowego o zmiennej treści, ponieważ reklama ta informowała jedynie o rodzaju prowadzonej przez Spółkę działalności. Rozpatrując zarzuty odwołania, które dotyczyły błędnej i nieuprawnionej zdaniem odwołującej kwalifikacji rodzaju spornej reklamy i dysponując zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiałem dowodowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do tych istotnych, bo mających wpływ na wysokość wymierzonej kary zarzutów jednym zdaniem : ..."z akt sprawy wynika, że przedmiotową reklamę – wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu – należy zakwalifikować jako elektroniczne urządzenie reklamowe o zmiennej treści". Stwierdzić należy, że takiej treści odniesienie się do istotnych zarzutów odwołania jest niedopuszczalne i narusza obowiązek organu wynikający z art. 107 § 3 kpa. Twierdzenie to zostało zapewne oparte na zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym. Na materiał ten składają się wyłącznie protokoły kontroli zawierające czarno-białe, niezbyt dobrej jakości wydruki zdjęć sporządzonych w dniach: 22 i 28 marca 2018 r. oraz 3 kwietnia 2018 r. Treści protokołów sprowadzają się do notatek stwierdzających przeprowadzenie kontroli pasa drogowego w tym dniach i ujawnienie dwustronnej reklamy o wskazanych wymiarach, "na fasadzie budynku", bez zezwolenia zarządcy drogi. Zawierają podpis osoby sporządzającej protokoły. Organ odwoławczy nie wskazał - dysponując takim materiałem dowodowym, z jakich konkretnie przyczyn sporną reklamę należy zakwalifikować jako elektroniczne urządzenie reklamowe o zmiennej treści.

W tym miejscu należy wskazać, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a. zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązki te ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie ( chyba, że zachodzi sytuacja o której mowa w art. 138 § 2 kpa ). Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązkom powyższym nie sprostało. Nie tylko wydało decyzję ostateczną na podstawie materiału dowodowego niewystarczającego do poczynienia stanowczych ustaleń co do rodzaju, charakteru i właściwości spornej reklamy, ale nadto nie odniosło się w ogóle do zarzutów odwołania dotyczących właśnie powyższych ustaleń i okoliczności, czyli kwestionujących przyjęty stan faktyczny.

Sąd podkreśla, że stawka, 10,- złotych za 1m2, na podstawie której organ wyliczył wysokość nałożonej na skarżącą kary wynika z § 5 ust. 1 pkt. 2 lit. f uchwały RMK z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr XLV/424/04, zatem podstawą do jej zastosowania winny być jednoznaczne ustalenia wskazujące iż pas drogowy został zajęty bez zezwolenia przez reklamę lub urządzenie reklamowe, reklama ta posiada formę wyświetlacza elektronicznego lub telebimu, oraz że prezentuje zmienne treści. Dopiero łączne spełnienie powyższych przesłanek decyduje o możliwości zastosowania stawki, którą zastosował organ. SKO nie sprostało obowiązkowi rzetelnego i dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych decydujących o nałożeniu kary według tej stawki, czego skutkiem jest stwierdzenie charakteru spornej reklamy – okoliczności mającej decydujące znaczenie przy określeniu wysokości stawki opłaty - jednozdaniowym, arbitralnym stwierdzeniem, na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Co więcej, Kolegium nie odniosło się w ogóle do zarzutów odwołania dotyczących właśnie powyższych okoliczności faktycznych. Należy przypomnieć, że organy administracji mają obowiązek działać racjonalnie, a nie - arbitralnie. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób gwarantujący ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasada prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), jak i obowiązek sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Powyższe obowiązki wynikają także z obowiązującej organy zasady przekonywania (art. 11 kpa), która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu szczególnie tych rozstrzygnięć, które nakładają na strony określone obowiązki. Celem uzasadnienia jest spowodowanie, aby adresaci rozstrzygnięcia wykonali nałożone na nich obowiązki dobrowolnie, w przekonaniu, że akt administracyjny nakładający obowiązki jest zgodny z prawem.

Ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej Spółki organ uzupełni postępowanie dowodowe we wskazanym przez Sąd kierunku, za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, w szczególności dokona ustaleń czy sporna reklama spełniała łącznie wskazane wyżej przesłanki wynikające z treści uchwały RMK z dnia 28 kwietnia 2004 r. Dopiero na podstawie takich kompletnych ustaleń dokona oceny, czy zasadnym jest nałożenie na skarżącą Spółkę kary zgodnie z kwestionowaną w skardze stawką, czy też należy uwzględnić zarzuty odwołania. Wydaną decyzję organ uzasadni w sposób realizujący obowiązki wynikające z art. 107 § 3 kpa, z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad.

Wobec stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także wobec możliwości procesowych, jakie stwarza przepis art. 136 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. uchyleniu podlegała tylko decyzja zaskarżona.

Z wyżej wskazanych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018.265 t.j.).