Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2340/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 113 ust. 2 pkt 1, art. 114 ust. 1 i 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 119/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] października 2015 r., znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. k. w B. kwotę 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 119/16 oddalił skargę [...] Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w B. (dalej również: Spółka, skarżąca, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska.

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że Prezydent Miasta Bielska-Białej decyzją z dnia [...] października 2015 r.

znak: [...] ustalił [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska przyrodniczego z terenu zakładu w B. przy ul. R [...] na tereny podlegające ochronie akustycznej (od strony zachodniej): L Aeq D - 50 dB (A) - w godzinach od 6 do 22 - poziom równoważny; L Aeq N - 40 dB (A) - w godzinach od 22 do 6 – poziom równoważny.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że na obszarze sąsiadującym z terenem przy ul. R.[...] w B. stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Pomiary natężenia dźwięku zostały wykonane 2 września 2015 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Katowicach. Ustalono, że wskazane przekroczenia powodowane są na skutek działalności prowadzonej przez Spółkę na terenie zakładu przy ul. R. [...]. W tej sytuacji znalazł zastosowanie art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: P.o.ś.), na podstawie którego ustalono dopuszczalne poziomy hałasu. Obszary sąsiadujące z przedmiotowym zakładem od strony zachodniej zakwalifikowano do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Strona wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] października 2015 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji występowania przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu należy wydać decyzję określającą dopuszczalne normy emisji hałasu. Wywiódł, że o tym, czy teren podlega ochronie akustycznej przesądza możliwość jego zakwalifikowania do którejś z jednostek strukturalnych, o których mowa w rozporządzeniu Ministerstwa Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wskazał, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie na terenach od strony zachodniej zakładu znajduje się zabudowa jednorodzinna. Zauważyło, że również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała teren ten został zakwalifikowany jako obszar rozwoju zabudowy jednorodzinnej. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, skoro na faktyczne zagospodarowanie terenu od strony zachodniej składa się zabudowa jednorodzinna (co potwierdzać ma np. protokół z rozprawy przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 14 października 2015 r.), to przedmiotowy obszar podlega ochronie akustycznej.

Spółka zaskarżyła decyzję organu drugiej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oparcie się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co doprowadziło do naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., bowiem studium nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym nie może stanowić podstawy prawnej decyzji;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez ustalenie, że na terenach na zachód od zakładu skarżącej znajduje się zabudowa jednorodzinna, gdy tymczasem z przedłożonych przez skarżącą wydruków z CEIDG wynika, że inne podmioty również prowadzą działalność gospodarczą na zachód od zakładu skarżącej;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. (w zw. z art. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), poprzez zastosowanie błędnej wykładni, polegającej na nieuprawnionym przyjęciu, że faktyczne zagospodarowanie terenu można ustalić na podstawie studium.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 119/16 oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 113 ust. 1 P.o.ś. minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określa, w drodze rozporządzenia, dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, według wskazanych kryteriów. Wskazał, że stosownie do treści art. 115 P.o.ś. w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zauważył następnie, że w świetle art. 115a ust. 1 P.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Sąd zwrócił też uwagę, że zagadnienia będące przedmiotem regulacji przywołanych przepisów P.o.ś. są doprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz odwołał się do treści § 1 tego rozporządzenia.

Sąd wywiódł dalej, że ochrona przed hałasem ze swej istoty dotyczy nieruchomości położonych najbliżej zakładu emitującego hałas przekraczający normy, bowiem na tych nieruchomościach hałas jest najbardziej intensywny. Wskazał, że im dalej położona jest dana nieruchomość, tym mniejszy poziom docierającego tam hałasu. Stąd na terenie bezpośrednio sąsiadującym z zakładem emitującym hałas normy mogą być przekroczone, a na terenach położonych nieco dalej, już nie. Jak Sąd stwierdził, "istota tej ochrony polega zatem na takim wyznaczaniu terenu, na którym występują uciążliwości relewantne z punktu widzenia omawianych przepisów".

Sąd wywiódł następnie, że w rozpoznawanej sprawie badanie poziomu hałasu zostało przeprowadzane w sąsiedztwie zakładu emitującego hałas i z powyższych względów było to postępowanie prawidłowe. Sąd zauważył, że ze sprawozdania z pomiarów wynika jednoznacznie, iż pomiarów dokonywano na terenie zabudowy mieszkaniowej i stwierdzono tam przekroczone poziomy hałasu. Zdaniem Sądu, występowanie innej zabudowy niż mieszkaniowa w dalszej odległości nie ma znaczenia, bowiem normy przekroczone zostały przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, na nieruchomościach, gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa.

Sąd zgodził się ze skarżącą Spółką, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i określa politykę przestrzenną gminy, w związku z czym nie może być podstawą kwalifikacji terenu na potrzeby określone w art. 115 P.o.ś. Sąd zauważył jednak, że organ odwoławczy powoływał się na studium jedynie posiłkowo i nie był to jego jedyny argument. Sąd powtórzył, że ze sprawozdania z pomiarów jednoznacznie wynikało, iż dokonywano ich na terenie zabudowy mieszkaniowej.

ART sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Bielsku-Białej, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 119/16. Zaskarżyła orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. naruszeniu art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności w zakresie ustalenia, że tereny "w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej" należą do obszaru zabudowy mieszkaniowej;

2. naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), w szczególności w zakresie dokonania błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwej oceny dowodów, ujawniających się m.in. w:

a. niepełnym i wadliwym opisie terenów "w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej",

b. niejasnym i arbitralnym wyznaczeniu granic obszarów (terenów), o jakich mowa w art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: P.o.ś.),

c. braku wzięcia pod uwagę, że zarówno nieruchomość skarżącej, jak i większość okolicznych (sąsiadujących) nieruchomości mieści się w strefie przemysłowej i przeznaczona jest do prowadzenia działalności produkcyjnej lub usługowej (w tym składowania i magazynowania),

d. braku wzięcia pod uwagę okresu powstania strefy przemysłowej i zagospodarowania poszczególnych terenów na działalność produkcyjną, składowania lub magazynowania oraz okresu budowy domów lub innych budynków mieszkalnych;

3. naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającym na braku przeanalizowania wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze oraz na rozprawie przed sądem administracyjnym, bądź przeanalizowaniu pobieżnym, nienależytym, w efekcie czego rozstrzygnięcie odczytywane jest jako arbitralne i niezrozumiałe;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

1. błędnej wykładni art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 P.o.ś., polegające na wadliwym przyjęciu, że wyznaczenie ternu (obszaru, rodzaju terenów), o którym mowa we wskazanych przepisach ma na celu ustalenie "uciążliwości relewantnych", które to ograniczać miałyby się jedynie do części najbliżej położonych (bezpośrednio sąsiadujących) działek;

2. niezastosowaniu art. 114 ust. 3 P.o.ś. pomimo, że hipoteza tego przepisu dokładnie odpowiada stanowi faktycznemu przedmiotowej sprawy.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z żądaniem skarżącego, w przypadku gdyby Sąd uznał , że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, względnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ administracji, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.; dalej powoływana jako P.o.ś. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji). Sąd pierwszej instancji błędnie bowiem przyjął, że dla wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej we wskazanych przepisach wystarczające jest ustalenie, jaka zabudowa występuje w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu emitującego hałas, a obojętne jest, jaka zabudowa występuje w dalszej odległości.

Konsekwencją błędnej wykładni art. 115 w zw. art. 113 ust. 2 P.o.ś. było naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej powoływana jako K.p.a. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji, naruszając wskazane przepisy K.p.a, nie ustaliły bowiem, czy teren, na którym w dniu 2 września 2015 r. przeprowadzono pomiary poziomu hałasu, należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś.

Materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia 21 października 2015 r. stanowiły art. 115a ust. 1, ust. 3 i ust. 5 P.o.ś. oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112; dalej powoływane również jako rozporządzenie – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji).

Zgodnie z art. 115a ust. 1 P.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.

Jak wynika z treści art. 112a pkt 2 P.o.ś., LAeq D i LAeq N to wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby. LAeq D to równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 600 do godz. 2200), a LAeq N to równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600).

W delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 P.o.ś. upoważniono ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. przewidziano, że w rozporządzeniu wykonawczym zostaną ustalone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N, dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy pomocy społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Tabela nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku różnicuje dopuszczalne poziomy hałasu ze względu na rodzaj ternu, przewidując np. dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalny poziom hałasu w ciągu dnia (LAeq D) w wysokości 50 dB i w ciągu nocy (LAeq N) 40 dB, a dla terenów mieszkaniowo-usługowych odpowiednio – 55 dB i 45 dB.

W art. 114 ust. 1 P.o.ś. przewidziano z kolei, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. Zgodnie z art. 114 ust. 2 P.o.ś., jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do treści art. 115 P.o.ś., oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Treść powołanych przepisów P.o.ś. nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że aby właściwy organ ochrony środowiska zobowiązany był do wydania na podstawie art. 115a ust. 1 decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, musi w pierwszej kolejności ustalić, czy teren, na którym stwierdzono poziom hałasu przekraczający normy określone w rozporządzeniu, należy do rodzajów terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. W sytuacji, gdy na określonym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenie tego elementu stanu faktycznego sprawy, dokonywane jest poprzez przeprowadzenie dowodów wskazujących, jakie jest faktycznie zagospodarowanie i wykorzystanie tak terenu, na którym stwierdzono ponadnormatywny poziom hałasu, jak i terenów sąsiednich.

Właściwy organ, aby wydać decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może zatem poprzestać na ustaleniu, że na terenie, na którym stwierdzono przekroczenie wartości określonych w rozporządzeniu, znajduje się zabudowa określona w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. Musi także ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenów sąsiednich, a następnie – w oparciu ustalenia dotyczące zarówno terenu, na którym stwierdzono przekroczenie norm hałasu, jak i dotyczące terenów sąsiednich - odpowiedzieć na pytanie, czy teren, na którym stwierdzono przekroczenie, należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś.

Błędna jest zatem wykładnia art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 P.o.ś., która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do konstatacji, że "(...) występowanie innej zabudowy niż mieszkaniowa w dalszej odległości nie ma (...) znaczenia, bowiem normy przekroczone zostały przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, na nieruchomościach gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa [...]".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że na terenie bezpośrednio sąsiadującym z zakładem emitującym hałas normy mogą być przekroczone, a na terenach położonych nieco dalej, już nie. Z reguły bowiem jest tak, że im dalej położona jest nieruchomość od źródła hałasu, tym mniejszy jest poziom hałasu, który do niej dociera. Błąd Sądu polegał jednak na tym, że koncentrując się na przekroczeniu normatywu na nieruchomościach, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa, za nieistotne uznał faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenów sąsiednich, a w konsekwencji, dokonując wykładni art. 115 w zw. z art. 113 ust. 2 P.o.ś., pominął tę część zawartej w nich normy prawnej, która nakazuje ustalenie, czy dany teren należy do rodzaju terenów, dla których określono dopuszczalne normy hałasu, a także określa, w jaki sposób należy tego ustalenia dokonać.

Konsekwencją błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego była wadliwa konkluzja Sądu pierwszej instancji, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia art. 7 oraz art. 80 K.p.a. W części obejmującej ustalenie, czy teren na którym dokonano pomiaru poziomu hałasu, należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., organy obu instancji nie przeprowadziły bowiem prawidłowo postępowania dowodowego, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Zaniechania organów obu instancji w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy znalazły natomiast odzwierciedlenie w lakonicznych, sporządzonych z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć.

W decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] października 2015 r. znalazło się stwierdzenie, że "(...) obszary sąsiadujące z przedmiotowym zakładem od strony zachodniej zakwalifikowano do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...]". Organ pierwszej instancji nie wskazał jakiegokolwiek dowodu, na podstawie którego dokonał takiej kwalifikacji. Z akt postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] października 2015 r. jednoznacznie wynika natomiast, że Prezydent Miasta Bielska-Białej nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych w kierunku ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenów sąsiednich w stosunku do terenu, na którym dokonano pomiarów poziomu hałasu. O podjęciu takich czynności bynajmniej nie świadczy protokół z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 14 października 2015 r., w którym stwierdzono, że "[...] dopuszczalny poziom hałasu dla terenów otaczających zakład w B. przy ul. R. [...] (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) wynosi 50 dB(A) dla pory dnia oraz 40 dB(A) dla pory nocy [...]". Z protokołu nie wynika, na jakiej podstawie dopisano - w nawiasie - adnotację o zagospodarowaniu terenów otaczających zakład przy ul.R. [...] w B. Podobne stwierdzenie zawarto wprawdzie w sprawozdaniu z pomiarów nr 484/2015. Treść rzeczonego sprawozdania wskazuje jednak, że dokonując pomiarów, nie rozważano faktycznego zagospodarowania nieruchomości. Odwołano się w nim natomiast do określenia rodzaju terenu według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, chociaż dla przedmiotowego terenu nie uchwalono planu miejscowego.

Z kolei w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 21 września 2015 r., przy którym przekazano sprawozdanie z pomiarów Prezydentowi Miasta Bielska-Białej, odwołano się do Studium uwarunkowań i kierunków i zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej. Dokument ten – w świetle jednoznacznej treści art. 114 ust. 1 oraz art. 115 P.o.ś. – nie mógł być jednak podstawą ustalenia, czy teren, na którym dokonano pomiarów, należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) studium nie jest aktem prawa miejscowego i określa politykę przestrzenną gminy (lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego). Wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie terenów nie może zatem być podstawą kwalifikacji terenu na potrzeby określone w art. 115 P.o.ś. Przeznaczenie terenu w studium może być bowiem odmienne od faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 524/09. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów, jako wadliwe, należało ocenić też powołanie się na studium przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., poza lakonicznym stwierdzeniem, że na terenach od strony zachodniej zakładu znajduje się zabudowa jednorodzinna, zauważył, że "(...) również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bielsko-Biała, teren ten został zakwalifikowany jako obszar rozwoju zabudowy jednorodzinnej [...]".

Jak wyżej wywiedziono, w świetle treści art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. i przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. ustalenie okoliczności determinujących kwalifikację terenu stanowi element stanu faktycznego, który podlega wyjaśnieniu przez organ prowadzący postępowanie w trybie art. 115a P.o.ś. Po pierwsze bowiem ustalenie to warunkuje dopuszczalność wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a po drugie determinuje treść zawartego w takiej decyzji rozstrzygnięcia, w części określającej dopuszczalny poziom hałasu (art. 115a ust. 3 P.o.ś).

Ustaleń w powyższym zakresie zabrakło tak w decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] października 2015 r., jak i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] grudnia 2015 r., co niewątpliwie stanowiło

– niedostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, a mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, uchylając zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta Bielska-Białej ustali, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie zarówno terenu, na którym w dniu 2 września 2015 r. dokonano pomiarów poziomu hałasu, jak i terenów sąsiednich. W celu ustalenia tych okoliczności organ przeprowadzi wszelkie, dopuszczalne dowody, które uzna za niezbędne do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odniesie się także do dowodów przestawionych w toku postępowania przez Spółkę. W razie potrzeby organ przeprowadzi dowody z oględzin. Pomocna może okazać się również dokumentacja geodezyjna terenu, na którym przeprowadzono pomiary oraz terenów sąsiednich, jak również materiały wykorzystywane w toku prac nad Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Bielska-Białej. Należy jednak podkreślić, że dokumenty te mają posłużyć do ustalenia rzeczywistego zagospodarowania i przeznaczenia terenów, nie zaś determinować ustalenie, czy teren, na którym dokonano pomiarów, należy do rodzajów terenów wskazanych w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś.

Na podstawie prawidłowo dokonanych ustaleń faktycznych, organ administracji stwierdzi, czy teren, na którym przeprowadzono pomiary należy do terenu o określonym charakterze – wymienionego w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. Po pierwsze zatem, odpowie na pytanie, jaki charakter ma teren wokół zakładu, jako całość. Czy można tam (np. w kierunku zachodnim) wyróżnić określony kompleks terenów, który tworzy całość odpowiadającą którejś z kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. oraz w tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 214/14. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli tak, to po drugie organ określi, które tereny (np. poprzez podanie nazw ulic stanowiących granicę, numerów ewidencyjnych działek, które wyznaczają granicę), stanowią ów kompleks określonego rodzaju terenów. Przy czym, o ile możliwe będzie zaliczenie określonych terenów do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, to – zgodnie z art. 114 ust. 2 P.o.ś. - dopuszczalne poziomy hałasu trzeba będzie ustalić, jak dla przeważającego rodzaju terenu. Po trzecie, na podstawie dokonanych ustaleń, organ pierwszej instancji zweryfikuje, czy teren, na którym dokonano pomiarów, należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., a jeżeli tak, to do której z kategorii wymienionych w tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia. Jeżeli nie, to organ ponownie – na terenie należącym do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. – dokona pomiarów poziomu hałasu. Dokonane ustalenia znajdą odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu nowo wydanej decyzji.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.