Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2633/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. i E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Op 186/16 w sprawie ze skargi E. W. i E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 186/16, po rozpoznaniu skargi E.W. i E.W. (skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (organ odwoławczy) z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2015 r. skarżący, na podstawie art. 13 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (ustawa o lasach), wystąpili do Starosty Opolskiego (organ I instancji) o zmianę przeznaczenia 0,99 ha będących w ich posiadaniu gruntów leśnych na rolne, położonych na działce nr [...], ark. mapy 1 w [...]. Wniosek uzasadniono zamiarem prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego na działce nr [...], z której całkowitej powierzchni działki użytki rolne i łąka zajmują tylko 1,33 ha, a użytki leśne stanowią 1,9293 ha. W ocenie skarżących, uprawa tak małego areału metodami ekologicznymi jest nieopłacalna ekonomicznie i stąd też wnioskują o przeznaczenie gruntów leśnych o powierzchni 0,99 ha na część rolną.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], organ I instancji odmówił zmiany lasu o powierzchni 0,9900 ha, stanowiącego część wydzielenia leśnego działki nr [...], k. m. 1, obręb [...], o powierzchni 1,9293 ha, na użytek rolny. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec braku oznaczenia powierzchni w terenie dokonano jej pomiaru metodą kartometryczną. Podstawę stanowiła załączona do wniosku mapa z zakreślonym obszarem, który skarżący wskazali jako obszar zmiany i w wyniku tego ustalono, że obszar ten wynosi 1,0376 ha. Organ podkreślił, iż zmiana lasu na użytek rolny o powierzchni większej niż 1 ha wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto organ ustalił, że wydzielenie leśne działki nr [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Turawa z dnia 27 października 2014 r., Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2014 r., poz. 2306) zostało oznaczone symbolem A-4ZL (tereny leśne), a w planie nie przewidziano zmiany formy użytkowania tego wydzielenia. Organ stwierdził ponadto, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, gdyż nie została wykazana szczególnie uzasadniona potrzeba zmiany lasu na użytek rolny. Organ I instancji podkreślił, że odmowa zmiany nie ma wpływu na warunki bytowe skarżących, gdyż są oni w posiadaniu innych gruntów w wymiarze umożliwiającym spełnienie planowanego zamierzenia. Organ zaznaczył też, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 7, ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach i art. 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (u.o.p.) jest zobowiązany do ochrony lasów w szeroko rozumianym znaczeniu tego pojęcia we wszystkich jego aspektach.

W odwołaniu od decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku w całości. Skarżący podnieśli, że organ I instancji prowadził postępowanie w sposób przewlekły i zignorował ich jednoznaczną deklarację co do powierzchni lasu podlegającej zmianie. Zakwestionowali również prawidłowość pomiarów dokonanych przez organ. Ponadto skarżący zarzucili, iż organ I instancji nie uzasadnił w sposób należyty, dlaczego wskazywany we wniosku powód zmiany nie nosi, jego zdaniem, znamion szczególnej potrzeby. Skarżący wyrazili przekonanie, że wniosek oraz stan faktyczny sprawy odpowiada założeniom ustawy, ale sposób jej rozpatrzenia jest niezgodny z art. 31 pkt 1 Konstytucji oraz z przepisami art. 35, art. 7-9 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i przytoczeniu treści art. 13 ust. 1, 2 oraz 3 ustawy o lasach, organ odwoławczy argumentował, że ciężar wykazania, że zaistniały uzasadnione potrzeby dotyczące zmiany gruntów leśnych na rolne, spoczywa na właścicielu lasu. Niewystarczające jest samo wykazanie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, gdyż konieczne jest jeszcze, aby były one szczególnie uzasadnione. Ustalenie istnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb wymaga, by miały one charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, a więc w sposób wyraźnie odbiegający od potrzeb typowych. W ocenie organu odwoławczego, pojęcia szczególnie uzasadnionej potrzeby nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony. Organ odwoławczy wywodził, że skarżący nie wykazali, iż za zmianą lasu na użytek leśny przemawiają szczególnie uzasadnione potrzeby. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że znaleźli się oni w przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać ich żądanie. Zdaniem organu odwoławczego, nie można też uznać, że prowadzenie na spornym terenie gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego jest niezbędne dla egzystencji skarżących. Zamierzenie skarżących ma na celu rozwój i zwiększenie dochodowości gospodarstwa rolnego, co jest działaniem racjonalnym, nie uzasadnia jednak zmiany części lasu na użytek rolny. Zdaniem organu odwoławczego, argumenty podnoszone przez skarżących świadczą o dążeniu do poprawy sytuacji życiowej, powiększenia ilości posiadanych gruntów rolnych, rozszerzenia zakresu działalności i osiągnięcia wyższych dochodów, wobec czego mają oni uzasadniony interes w żądaniu zmiany lasu na użytek rolny, nie można go jednak utożsamiać z istnieniem szczególnie uzasadnionej potrzeby w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Organ odwoławczy odnotował także, iż działka nr [...] w części objętej wnioskiem przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na użytek leśny, a wskazany przez strony sposób zagospodarowania nieruchomości pozostaje w sprzeczności z tym zapisem. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo rozpatrzył sprawę merytorycznie i uznał, iż w tym przypadku nie zachodzi konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzenie szczegółowych pomiarów w terenie oraz sporządzenie odpowiedniej dokumentacji podlegającej włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego może nastąpić dopiero na etapie wykonania decyzji zmieniającej las na użytek rolny.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 11, 12 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazywali, że organy administracji nie rozważyły rzetelnie całości zebranego w sprawie materiału. W szczególności, nie zajęły stanowiska w sprawie praw wynikających z Konstytucji i nie wykazały warunków do ograniczeń praw wolności i własności, w tym nie wykazały ważnego interesu publicznego, który mógłby usprawiedliwić ograniczenie ich praw. Zdaniem skarżących, żaden z organów nie odniósł się także do argumentów, że las będący przedmiotem sprawy wg Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska nie podlega żadnej ochronie. Organy całkowicie pominęły deklarację skarżących dotyczącą zalesiania na własny koszt adekwatnego obszaru. Skarżący stwierdzili również, iż organ odwoławczy zignorował zarzut co do braku wyjaśnienia przez organ I instancji jakie są szczególne potrzeby właściciela uznaje za wyjątkowe i wystarczające do zmiany lasu na rolę. Nie wskazał też dlaczego nie uznał potrzeb skarżących za szczególne, czym zignorował art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 186/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że materialną podstawę prawną zaskarżonej decyzji, którą odmówiono dokonania zmiany lasu na użytek rolny stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Zasadnicza kwestia sporna dotyczy oceny wystąpienia lub nie przesłanki uzasadniającej dokonanie wnioskowanej przez skarżących zmiany.

Sąd I instancji podzielił pogląd dotyczący wykładni przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów", zaprezentowany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji wykładnia ta nie budzi wątpliwości i nie jest też kwestionowana w orzecznictwie sądowym. Odkodowanie zakresu znaczeniowego słowa "potrzeba" nie nastręcza trudności. W języku polskim termin ten jest rozumiany m.in. jako "konieczność", "niezbędność". Natomiast całe analizowane sformułowanie oznacza, że ustawodawca dopuszcza możliwość zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny jedynie w odniesieniu do specjalnej kategorii spraw. Wskazują na to użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach dwa dodatkowe kwalifikatory, które przesądzają, że zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza bowiem wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest jeszcze, aby te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, nadzwyczajny, a zatem w sposób wyraźny odbiegający od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być ponadto oderwana od całości uregulowań zawartych w przepisach tej ustawy. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że obwarowanie możliwości zmiany przeznaczenia lasu wymienioną przesłanką związane jest z tym, że zmiana przewidziana w omawianym przepisie, pozbawiająca las jego konstytutywnych cech, stanowi wyjątek od wyraźnie określonych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach obowiązków właścicieli lasów, polegających na trwałym utrzymywaniu i zapewnieniu ciągłości użytkowania lasów, obejmujących m.in. obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) i ponownego jej wprowadzania w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Obowiązki te są z kolei konsekwencją podstawowych zasad prowadzenia gospodarki leśnej, określonych w art. 8 pkt 1-4 ustawy o lasach, tj. powszechnej ochrony lasów, trwałości utrzymania lasów, ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz powiększania zasobów leśnych. "Szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy zatem utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1448/10, System Informacji Prawnej LEX nr 1151880).

W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą być uznane tylko takie wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu. Z tego względu to właśnie strona powinna wykazać, że znajduje się w takich wyjątkowych okolicznościach, iż wnioskowana zmiana jest dla niej niezbędna. Sąd I instancji dostrzegł, że skarżący formułując zarzuty popadają w sprzeczność, gdyż zarzucają jednocześnie organom, iż te nie wykazały dlaczego potrzeby skarżących nie zostały uznane za szczególnie uzasadnione. Jednakże, o ile organ zobowiązany jest wyjaśnić wszystkie okoliczności budzące wątpliwości i stosownie do art. 80 k.p.a. na podstawie całości materiału dowodowego dokonać starannej oceny w zakresie rozważenia potrzeb właściciela lasu, to po stronie właściciela lasu leży obowiązek wskazania okoliczności pozwalających na uznanie wystąpienia uzasadnionej potrzeby oraz, że potrzeba ta ma kwalifikowany, szczególny charakter. Na podstawie art. 7 k.p.a. organ jest zobligowany podejmować takie czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie nie tylko słuszny interes obywateli, ale także interes społeczny, jakim w sprawach regulowanych ustawą o lasach jest omówione już wyżej trwałe utrzymanie lasów. Określenie interesu strony jako "słuszny" wskazuje z kolei na konieczność dokonania przez organ oceny w odniesieniu do przesłanek przyznania uprawnienia do żądania zmiany, przewidzianego przepisem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, co nie zawsze musi jednak prowadzić do uwzględnienia tego żądania.

Sąd I instancji stwierdził, że należy mieć ponadto na względzie, iż użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, że możliwość zmiany jest przewidziana i dozwolona przez ustawodawcę, ale nie jest dopuszczalna w każdym przypadku. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne sąd bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń.

Przystępując do analizy prawidłowości dokonanej przez organ oceny wniosku w kontekście zaistnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby, będącej w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przesłanką zmiany lasu na użytek rolny, Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o zmianę lasu o powierzchni 0,9900 ha, na działce nr [...], arkusz mapy 1, obręb [...], skarżący uzasadniali potrzebą prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego. Podstawowym argumentem mającym przemawiać za niezbędnością potrzeby zmiany przeznaczenia lasu było osiągnięcie ekonomicznego zysku. We wniosku skarżący wskazywali, że zamierzona działalność ekologiczna na obszarze 1,33 ha działki [...] jest dla ich ekonomicznie nieopłacalna. Zwiększenie zaś areału o stanowiące użytki leśne, pozwoli im zapewnić rentowność prowadzonej działalności gospodarczej. Nadto wskazali, że dodatkowo mają możliwość uzgodnienia i prowadzenia upraw rolnych na sąsiednich terenach zwiększając jej powierzchnię o około 1 ha. Deklarowali także możliwość zalesienia porównywalnego obszaru terenów rolnych. W ocenie Sądu I instancji, w świetle tak sformułowanej argumentacji niewątpliwym jest, że głównym powodem żądania zmiany lasu na użytek rolny był istniejący po stronie skarżących zamiar prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i zwiększenie jego dochodowości. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo oceniły wskazywane przez stronę potrzeby i stwierdziły brak podstaw do dokonania zmiany lasu na użytek rolny w oparciu o przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W przypadku skarżących nie można bowiem mówić o przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać wniosek. W szczególności skarżący w ramach prowadzonego postępowania przed organami obu instancji nie wskazywali, że znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej, a prowadzenie na spornym terenie gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego jest niezbędne dla ich egzystencji. Jako przyczynę zmiany lasu na użytek rolny wskazali jedynie na rentowność i opłacalność zamierzenia prowadzenia działalności ekologicznej i ekoturystycznej. W tych okolicznościach organy obu instancji słusznie ustaliły, że przedmiotowa odmowa zmiany lasu na użytek rolny pozostanie bez wpływu na warunki bytowe skarżących. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał bowiem uznać, że prowadzenie na spornym terenie gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego jest niezbędne dla egzystencji skarżących. Sąd I instancji zgodził się również z organem odwoławczym, że zamierzenie skarżących ma na celu rozwój i zwiększenie dochodowości gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego, co choć jest działaniem racjonalnym, nie uzasadnia jednak przyjęcia zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu", które usprawiedliwiałyby konieczność zmiany na użytek rolny części lasu znajdującego się na działce nr [...]. W tej sytuacji Sąd I instancji zaakcentował, iż sama chęć prowadzenia działalności ekologicznej i uzyskiwania z niej zysków nie może być uznana za szczególnie uzasadnioną potrzebę. Oceny tej nie zmienia argument, że przy użytkowaniu rolnym przez skarżących pozostałego 1,33 ha działki [...], prowadzona działalność ekologiczna pozostanie dla skarżących ekonomicznie nieopłacalna. Okoliczność ta stanowi bowiem jedynie element kalkulacji kosztów planowanej uprawy i nie ma nic wspólnego z wykazywaniem szczególnie uzasadnionych potrzeb, które - jak już wcześniej podkreślono - powinny być wyjątkowe, niestandardowe, przeważające nad zasadą ochrony lasów oraz utrzymania i powiększenia powierzchni leśnych. Ponadto, Sąd I instancji zważył, iż jak sami skarżący podali we wniosku oprócz dysponowania 1,33 ha użytków rolnych mają oni także możliwość zagospodarowania 1 ha sąsiednich działek, co daje w sumie 2,33 ha. W świetle zasady ochrony zasobów leśnych, chęć powiększenia gospodarstwa rolnego nie uzasadnia wyjątkowej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego przedstawione w zaskarżonej decyzji, że argumenty skarżących świadczą o dążeniu do poprawy sytuacji życiowej, powiększenia ilości posiadanych gruntów rolnych, rozszerzenia zakresu działalności i osiągnięcia wyższych dochodów, wobec czego mają oni uzasadniony interes w żądaniu zmiany lasu na użytek rolny. Nie można tego uzasadnionego interesu utożsamiać jednak z pojęciem szczególnie uzasadnionych potrzeb, które wprowadza ograniczenie prawa właściciela do dokonania zmiany lasu na użytek rolny, dopuszczając ją tylko w wyjątkowych sytuacjach. Za słuszne Sąd I instancji uznał również stanowisko organu odwoławczego, co do związania przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem działka nr [...] w części objętej wnioskiem przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na użytek leśny, a wskazany przez skarżących sposób jej zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z tym przepisem, to organy orzekające obowiązane były do rozważenia tej kwestii w kontekście przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Sąd I instancji zauważył bowiem w tym miejscu, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na uwagę bowiem zasługuje, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Przechodząc do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzono prawidłową i wystarczającą ocenę, która wykazała, że brak jest podstaw do dokonania wnioskowanej zmiany lasu na użytek rolny. W konsekwencji jako bezzasadne Sąd ocenił zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 11, 12 k.p.a., dotyczące zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz błędów w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby poza ustalonymi okolicznościami istniały jeszcze jakiekolwiek inne kwestie wymagające wyjaśnienia, a mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności żadnych takich okoliczności nie wskazali skarżący. Sąd I instancji wyjaśnił, iż nie stanowi takiej okoliczności deklaracja skarżących zalesienia na własny koszt adekwatnego obszaru rolniczego, ani argumentacja skarżących w sprawie błędnego zastosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również okoliczność, że sporny obszar wg Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska nie podlega żadnej ochronie pod względem ani fauny ani flory. Postawione zatem w tym zakresie zarzuty w ocenie Sądu uznać należy za bezzasadne. Zdaniem Sądu I instancji, nie można również uznać, że zaskarżona decyzja ogranicza uprawnienia właścicielskie skarżących. W szczególności Sąd I instancji zauważył, że zaskarżona decyzja nie odejmuje im prawa do posiadanej nieruchomości, która w części objętej sprawą stanowi obszar leśny. Także z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż sporny obszar został przeznaczony w planie na użytek leśny. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, skarżący jako jego właściciele mają obowiązek związany z trwałym utrzymywaniem lasu i zapewnianiem ciągłości jego użytkowania. Ustawodawca z kolei dopuścił możliwość zmiany lasu na użytek rolny, ale jedynie pod pewnym warunkiem, o którym jest mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Skoro skarżący warunku tego nie spełnili, nie można było uznać sformułowanego zarzutu za zasadny. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem braku równego traktowania podmiotów w ustawie o lasach, w zależności od tego kto pozostaje właścicielem lasu. Sąd wskazał, iż organy związane są ustawą i nie mogą wychodzić poza jej zakres. Do oceny zaś legalności przepisów ustaw z zapisami konstytucji powołany jest Trybunał Konstytucyjny. W zakresie z kolei zarzutu pominięcia w sprawie skargi na nieudolne i przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd I instancji wyjaśnił, iż na skargę z zakresu bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania służy odrębny tryb i skarga. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiły wskazane na wstępie decyzje. Okoliczność stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie prowadzonej sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skargi rolą organów nie było także wykazanie, jakie szczególne potrzeby właściciela uznaje za wyjątkowe i wystarczające do dokonania przedmiotowej zmiany, a jedynie dokonanie oceny przedstawionych przez skarżących okoliczności, które miały wskazywać na szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, czego organom nie można było odmówić. Sąd zwrócił uwagę, że w tym zakresie skarżący opierają skargę na odwróceniu ciężaru wykazania zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Z tego względu za bezzasadny należało uznać zarzut braku wnikliwości w zbadaniu stanu faktycznego. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie podjęto niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Wyjaśniono bowiem wszystkie wątpliwe kwestie, a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, którzy zaskarżyli wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to:

a) art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji, albowiem Sąd I instancji pominął w rozstrzygnięciu sprawy postawiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia jej konstytucyjnego prawa do równego traktowania, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku na karcie 11 stwierdzając, iż: "...wskazać bowiem należy, iż organy związane są ustawą i nie mogą wychodzić poza jej zakres. Do oceny legalności przepisów ustaw z zapisami Konstytucji powołany jest Trybunał Konstytucyjny..."; naruszenie ww. przepisu mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem brak przeprowadzenia analizy prawnej dotyczy podstawowych praw i wolności osobistych przyznanych skarżącym mocą Konstytucji, analiza ta mogłaby doprowadzić Sąd do wniosków zgodnych z twierdzeniami skarżących, to zaś mogło by wpłynąć na wynik sprawy w zakresie samego rozstrzygnięcia, bądź skierowania zapytania do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji, przy czym zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zbadanie legalności (zgodności z prawem) dotyczy nie tylko decyzji z ustawą ale i samej ustawy z aktem nadrzędnym nad ustawą tj. z Konstytucją;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, polegające m. in. na przyjęciu, że: "...z akt administracyjnych nie wynika bowiem aby poza ustalonymi okolicznościami istniały jeszcze jakiekolwiek inne kwestie wymagające wyjaśnienia, a mogące zmieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy...“, przy czym z akt administracyjnych nie wynika, aby organ I instancji lub organ odwoławczy ustaliły i wyjaśniły, czy skarżący dysponują tj. posiadają jakiekolwiek prawo (np. prawo własności czy najmu czy jakiekolwiek inne) do zagospodarowania działek sąsiednich, co spowodowało, że Sąd I instancji przyjął błędny stan faktyczny jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. Prawidłowe ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem mogło doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż argument o dysponowaniu prawem do nieruchomości sąsiednich w ocenie organów obu instancji oraz Sądu I instancji miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegający na nierozpoznaniu całej sprawy tj. pominięciu zarzutu skarżących - niekonstytucyjności art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Sąd I instancji zaniechał zbadania czy art. 13 ust. 2 ustawy o lasach narusza prawo własności w zakresie w jakim zabrania swobodnego rozporządzania przedmiotem prawa własności tj. zgodności art. 13 ust. 2 ustawy o lasach z art. 64 § 3 Konstytucji. Sąd w uzasadnieniu wskazał na karcie 10, iż: "...zaskarżona decyzja nie ogranicza uprawnień właścicielskich. W szczególności Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie odejmuje im praw do posiadanej nieruchomości...", przy czym zaskarżeniem objęte było ograniczenie dysponowania jak i korzystania z przedmiotu prawda własności tj. nieruchomości. Oznacza to, że Sąd nie zbadał całości sprawy, nie ustosunkował się do wskazanego naruszenia konstytucyjnych praw i wolności osobistych, podczas, gdy winien odnieść się do każdego zarzutu strony skarżącej,

d) art. 7, art. 8 i art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż organ nie był zobowiązany do poinformowania strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności, w jaki sposób organy interpretują przepisy prawa w szczególności art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, oraz że organ nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania w taki sposób aby ustalić i uwzględnić słuszny interes strony skarżącej - czemu Sąd I instancji dał wyraz poprzez stwierdzenie na karcie 7 uzasadnienia, iż ciężar udowodnienia okoliczności wskazanych w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach spoczywa na właścicielu lasu, w związku z czym pominął obowiązki organu administracji publicznej. Sąd I instancji nie uwzględnił, że przy wydawania decyzji uznaniowej organ powinien dochować szczególnej staranności w informowaniu strony o "okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków". Stwierdzenie, naruszenia zasad postępowania administracyjnego w szczególności braku poinformowania strony o okolicznościach prawnych tj. prawidłowym pouczeniu choćby co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadnione potrzeby" mogło przesądzić o wyniku postępowania. Naruszenie w/w zasad jest działaniem sprzecznym z prawem. Właściwe pouczenie skarżących mogło by wpłynąć na przedstawienie nowych dowodów i uzasadnienia swojego wniosku, to zaś mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto organy obu instancji nie podjęły działań zmierzających do wyjaśnienia sytuacji życiowej (egzystencji) skarżących, podczas gdy zarówno organy obu instancji oraz Sąd I instancji przyjęły, że to zagrożenie sytuacji życiowej (egzystencji) stanowi przesłankę do uwzględnienia wniosku skarżących, co jest sprzeczne z treścią art. 77 § 1 k.p.a.;

e) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach - polegające na niezastosowaniu w/w przepisu w sytuacji gdy organy obu instancji dokonały naruszenia prawa materialnego tj. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach uznając, że szczególne potrzeby właściciela lasu są równoznaczne z zagrożeniem egzystencji skarżących, które to naruszenia miało wpływ na wynik sprawy, jak również poprzez brak zastosowania wprost najwyższego prawa tj. Konstytucji i ograniczenie prawa własności w sposób naruszający istotę prawa własności.

f) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy obu instancji nie dokonały naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to uchybienia miało miejsce albowiem organy w ogóle nie poczyniły żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, w związku z czym organy administracyjne nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i w zakresie pozwalającym zbadać czy skarżący posiadają szczególnie uzasadniony interes;

g) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy skarga była zasadna. Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i nie wyjaśnił sprawy stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

2) naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) brak zastosowania art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji tj. rozważenia kwestii konstytucyjności przepisów art. 13 ust. 2 ustawy o lasach z art. 64 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem skarżących, Sąd I instancji winien dokonać analizy przepisów prawa w szczególności art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, który stanowi ograniczenie prawa własności poprzez określenie ograniczenia z wolności korzystania i zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżących z przepisami ustawy zasadniczej i przeprowadzenia prawniczego wywodu w tym zakresie, do czego zobowiązuje zdaniem skarżących nakaz bezpośredniego stosowania przepisów konstytucji oraz podległość sędziów rozpoznających sprawę nie tylko ustawom ale nade wszystko Konstytucji;

b) błędną wykładnię art. 64 ust. 3, oraz art. 32 ust. 1, oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że przepisy te odnoszą się tylko do całkowitego pozbawienia (odjęcia) skarżącym prawa własności nieruchomości, a nie samej możliwości określenia sposobu lub zakresu korzystania z nieruchomości np. sposobu jej zagospodarowania i czerpnia z niej pożytków,

c) błędną wykładnię art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez przyjęcie, że użyte w w/w przepisie sformułowanie: "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów", jest równoznaczne z sytuacją przymusową, niezbędnością, zagrożeniem podstawowych interesów życiowych właścicieli lasów, podczas gdy zdaniem skarżących przepis ustawy nie oznacza sytuacji przymusowej potocznie rozumianej jako "sytuacji bez wyjścia";

d) błędną wykładnię art. 13 ust. 2 ustawy o lasach - polegającą na przyjęciu, że norma ta przewiduje obowiązek uprzedniego przeprowadzenia procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w/w przepis nie uzależnia wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny od uprzedniej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do stworzenia przez sąd dodatkowego obowiązku nie przewidzianego ustawą.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Przeprowadzona przez Sąd kasacyjny weryfikacja zasadności powyższych zarzutów uzasadnia wniosek, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności ocenie poddano zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Po pierwsze, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym", w tym wadliwe przyjęcie, że "z akt administracyjnych nie wynika (...) aby poza ustalonymi okolicznościami istniały jeszcze jakiekolwiek inne kwestie wymagające wyjaśnienia, a mogące zmieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy", podczas gdy z akt administracyjnych "nie wynika, aby organ I instancji lub organ odwoławczy ustaliły i wyjaśniły, czy skarżący dysponują tj. posiadają jakiekolwiek prawo (np. prawo własności czy najmu czy jakiekolwiek inne) do zagospodarowania działek sąsiednich".

W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe uchybienie doprowadziło do przyjęcia błędnej podstawy faktycznej wyrokowania. Dokonując weryfikacji merytorycznej podniesionego zarzutu, należy stwierdzić, że został on wadliwie skonstruowany, natomiast w warstwie treściowej jest on bezzasadny.

Strona skarżąca kasacyjnie nie może bowiem kwestionować prawidłowości wykładni lub stosowania przepisów prawa procesowego lub materialnego przez Sąd pierwszej instancji za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Również podważanie prawidłowości oceny legalności podstawy faktycznej kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego wymaga co do zasady podniesienia dalszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wzorzec wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) ze względu na istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Prawidłowość merytoryczna sądowoadministracyjnej oceny legalności materialnoprawnej lub procesowoprawnej przedmiotu skargi podlega zatem weryfikacji za pośrednictwem zarzutów naruszenia prawa materialnego lub formalnego, których wadliwa wykładnia lub weryfikacyjne zastosowanie (niezastosowanie) przez Sąd pierwszej instancji miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionując prawidłowość ustalenia podstawy faktycznej wyrokowania, nie może zatem poprzestać na postawieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji zrealizował w stopniu dostatecznym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zamieścił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz zawarł w nim ocenę jego legalności, przedstawił i poddał ocenie zarzuty skargi oraz stanowiska organu i uczestników postępowania, wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z formalnego punktu widzenia przedstawienie stanu sprawy oraz ocena prawna spełniają w stopniu koniecznym i wystarczającym warunki prawidłowości określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast – jak już wskazano – odrębnym zagadnieniem jest kwalifikacja prawidłowości podstawy faktycznej wyrokowania oraz sformułowanych ocen prawnych Sądu pierwszej instancji.

Po drugie, oddaleniu podlegają zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. "poprzez przyjęcie, iż organ nie był zobowiązany do poinformowania strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności, w jaki sposób organy interpretują przepisy prawa", w tym art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, "oraz że organ nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby ustalić i uwzględnić słuszny interes strony skarżącej" oraz poprzez przyjęcie, że organy obu instancji nie dokonały naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.", podczas gdy organy te "w ogóle nie poczyniły żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, w związku z czym (...) nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i w zakresie pozwalającym zbadać czy skarżący posiadają szczególnie uzasadniony interes".

Za pośrednictwem powyższych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie zmierzała do podważenia prawidłowości sądowej oceny legalności stosowania przez kontrolowane organy przepisów postępowania administracyjnego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dowodząc, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż organy te wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz nie naruszyły obowiązku poinformowania strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest wadliwe. Sąd kasacyjny podziela w całości ocenę Sądu pierwszej instancji, że skarżący poza okolicznościami wskazanymi we wniosku oraz w innych pismach złożonych w sprawie (w tym w odwołaniu) nie wskazali żadnych innych faktów, które miałyby istotne znaczenie w świetle przesłanek określonych w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (u.l.). Okoliczności będące podstawą wystąpienia o wyrażenie zgody przez starostę na zmianę lasu na użytek rolny, polegające na zamiarze poszerzenia użytków rolnych (zajmujących już powierzchnię 1,33 ha) na działce o łącznej powierzchni 3,2635 ha o powierzchnię 0,99 ha (porośniętą ok. 80-letnim lasem sosnowym) celem prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego w wymiarze ekonomicznie opłacalnym, zostały poddane wystarczająco szczegółowej ocenie organów orzekających w sprawie. Strona skarżąca miała możliwość przywołania dodatkowych argumentów nie tylko w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, lecz także w odwołaniu oraz w toku postępowania przed organem odwoławczym. Nie może przy tym odnieść zamierzonego skutku twierdzenie, że strona nie wiedziała, jakie okoliczności faktyczne są konieczne do wykazania, że żądanie zmiany lasu na użytek rolny jest uzasadnione jej "szczególnymi potrzebami". W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r. wskazano bowiem sposób rozumienia przesłanki materialnoprawnej z art. 13 ust. 2 u.l., jak również przesłanki, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu (zob. s. 3 decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r.). Trudno zatem przyjąć, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę informowania z art. 9 k.p.a.

Nie znajduje również uzasadnienia próba obciążenia organów prowadzących postępowanie nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania z urzędu "możliwych" dowodów lub okoliczności, które mogłyby mieć istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu". Kodeksowa zasada oficjalności postępowania dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) nakłada na organy obowiązek poszukiwania, zbierania i rozpatrzenia z urzędu dowodów dotyczących istotnych dla sprawy okoliczności, które są znane organowi lub które są podnoszone przez stronę. Organ nie ma co do zasady obowiązku zastępowania strony w zakresie wskazywania okoliczności mających znaczenie dla pozytywnego dla niej rozstrzygnięcia sprawy oraz poszukiwania dowodów na powyższe okoliczności.

Także zarzut błędnej oceny przez Sąd pierwszej instancji, że kontrolowany organ "nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby ustalić i uwzględnić słuszny interes strony skarżącej", nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd a quo nie wyraził tak opisanego stanowiska. Sąd ten – trafnie zresztą – stwierdził jedynie, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organ wydający decyzję na podstawie art. 13 ust. 2 u.l. ma obowiązek kształtowania rozstrzygnięcia sprawy w sposób uwzględniający nie tylko słuszny interes strony, lecz także interes społeczny. Należy również zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że stosowanie w powyższym zakresie art. 7 k.p.a. na tle art. 13 ust. 2 u.l. wymaga ponadto poddania interesu właściciela lasu w zmianie lasu na użytek rolny weryfikacji z punktu widzenia przesłanki "słuszności" oraz wzięcia pod rozwagę, że interes społeczny w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na użytek rolny wynika z zasady trwałego utrzymania lasów. Uzupełniając rozważania Sądu pierwszej instancji, trzeba zauważyć, że wymagający uwzględnienia interes społeczny jest konkretyzowany nie tylko przez zasadę trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania (art. 8 pkt 2 i art. 13 ust. 1 u.l.), lecz także przez inne zasady gospodarki leśnej, w tym zasadę powszechnej ochrony lasów (art. 8 u.l.).

Po trzecie, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 i w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez "pominięcie" zarzutu naruszenia konstytucyjnego prawa strony skarżącej do równego traktowania, "co mogło mieć wpływ na wynik sprawy" oraz naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "pominięcie zarzutu niekonstytucyjności" art. 13 ust. 2 ustawy o lasach w zakresie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji oddaleniu podlega także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jak już wskazano wyżej, Sąd pierwszej instancji wywiązał się w stopniu wystarczającym z obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności Sąd ten dokonał oceny wszystkich zarzutów skargi. Ocena ta została sformułowana w sposób dostatecznie jasny i logiczny, pozwalając stronom postępowania na poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, a Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu – na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w postępowaniu sądowym pierwszej instancji nie doszło zatem do pominięcia rozpoznania i oceny zarzutów skargi w zakresie naruszenia konstytucyjnych zasad równego traktowania właścicieli państwowych i niepaństwowych lasów oraz ochrony prawa własności. Kontrolowany Sąd wyraził również pośrednio stanowisko o braku wątpliwości co do zgodności art. 13 ust. 2 u.l. z Konstytucją RP (w tym w zakresie art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3) (zob. s. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Odrębną kwestią jest natomiast szczegółowość merytoryczna oraz siła przekonywania wyrażonego stanowiska.

W drugiej kolejności ocenie poddano zarzuty naruszenia prawa materialnego. Weryfikacja powyższych zarzutów zakończyła się również wynikiem negatywnym.

Po pierwsze, stwierdzono bezzasadność zarzutów naruszenia art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i w konsekwencji nierozważenie zgodności art. 13 ust. 2 ustawy o lasach z art. 64 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz naruszenia art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "przepisy te odnoszą się tylko do całkowitego pozbawienia (odjęcia) skarżącym prawa własności nieruchomości, a nie samej możliwości określenia sposobu lub zakresu korzystania z nieruchomości".

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor z jednej strony kwestionuje niedokonanie przez Sąd pierwszej instancji pełnej analizy zgodności art. 13 ust. 2 u.l. ze wskazanymi wyżej wzorcami konstytucyjnymi, z drugiej zaś – zdaje się wyrażać wątpliwości co do istnienia tego rodzaju zgodności.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji obowiązku dokonania "oceny zgodności przepisu ustawy, na której oparta jest zaskarżona decyzja, z przepisem Konstytucji" (s. 8 skargi kasacyjnej), to w tym zakresie, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższego obowiązku, rozumianego jako powinność oceny, czy i w jakim zakresie relewantne regulacje ustawowe lub podustawowe, będące podstawą kontrolowanych rozstrzygnięć (innych aktów lub czynności) administracyjnych, są zgodne albo mogą być niezgodne ze wzorcami konstytucyjnymi. Ocena ta może zostać dokonana bezpośrednio (przez wyraźne stwierdzenie, że sąd uznaje dane regulacje za zgodne albo niezgodne z określonymi przepisami konstytucyjnymi) albo pośrednio (np. przez wskazanie, że ocena prawna organów jest legalna). W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki dokonał pozytywnej oceny zgodności art. 13 ust. 2 u.l. z art. 32 ust. 1 (bezpośrednio) oraz (pośrednio) z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (zob. s. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wobec nieprzedstawienia przez strony dalszych, szczegółowych argumentów prawnych co do niekonstytucyjności art. 13 ust. 2 u.l. oraz braku wątpliwości powstałych z urzędu, kontrolowany Sąd nie miał obowiązku przeprowadzenia pełnej analizy jurydycznej w tym zakresie. Tego rodzaju analiza musi zostać sporządzona, jeżeli sąd uznaje, że zachodzą nieusuwalne i poważne wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, a ich rozstrzygnięcie jest konieczne do załatwienia sprawy (zob. art. 193 Konstytucji RP).

Odnosząc się natomiast do wątpliwości strony skarżącej kasacyjnie co do zgodności art. 13 ust. 2 u.l. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim powyższy przepis ustawowy narusza zasadę równego traktowania właścicieli lasów przez przyznanie dyrektorowi regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, zarządzających lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, prawa do wydawania decyzji w sprawie zmiany na użytek rolny lasu należącego do Skarbu Państwa, oraz w zakresie, w jakim przepis ten odbiera właścicielom lasów prywatnych prawo do decydowania o sposobie i zakresie korzystania z gruntu leśnego, nadmiernie ingerując w prawo własności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wątpliwości te nie są uzasadnione.

Zróżnicowanie podmiotu kompetencji do orzekania w sprawie, o której mowa w art. 13 ust. 2 u.l., mieści się w granicach swobody regulacyjnej ustawodawcy i nie narusza zasady równego traktowania z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Fakt, że w sprawach zmiany na użytek rolny lasu państwowego (będącego własnością Skarbu państwa) orzeka organ Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, zarządzającego lasami Skarbu Państwa (dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych), a w sprawach tego rodzaju dotyczących lasów niepaństwowych (niestanowiących własności Skarbu Państwa) orzeka starosta, nie oznacza jeszcze, że właściciele lasów niepaństwowych są traktowani w sposób nierówny (czy nawet dyskryminujący) względem Skarbu Państwa. Status własnościowy lasu nie ma w tym zakresie znaczenia, albowiem nie tylko starosta, lecz także dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych orzekający w sprawie lasu będącego własnością Skarbu Państwa są bezwzględnie związani normami celowymi i zadaniowymi oraz zasadami i wartościami związanymi z ochroną lasów. Nie jest więc tak, że dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, orzekając w sprawie wniosku nadleśniczego (art. 13 ust. 3 pkt 1 u.l.) o zmianę lasu na użytek rolny, jest zwolniony z obowiązku realizacji zasad gospodarki leśnej: zasady powszechnej ochrony lasów, zasady trwałości utrzymania lasów, zasady ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów oraz zasady powiększania zasobów leśnych (art. 8 u.l.). Przedłużeniem i konkretyzacją zasad trwałości utrzymania lasów oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów są skierowane do właścicieli lasów państwowych i niepaństwowych obowiązki, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.l. Nie bez powodu regulacja upoważniająca do orzekania w sprawie zmiany lasu (państwowego albo niepaństwowego) została zamieszczona w ramach art. 13 (ust. 2-3). W intencji ustawodawcy każda zmiana lasu na użytek rolny musi być uzasadniona względami przeważającymi nad ustawowymi zasadami gospodarki leśnej.

Rozwiązanie przyjęte w art. 13 ust. 2 u.l. nie stanowi także nieproporcjonalnej i naruszającej istotę prawa własności ingerencji w prawo własności nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie prawa własności właścicieli lasów jest konieczne ze względu na ochronę zasobów leśnych stanowiących istotny element środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Po drugie, art. 13 ust. 2 u.l. dopuszczający możliwość wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny w sytuacjach wykazania "szczególnie uzasadnionych potrzeb" właściciela lasu, nie może być uznany za przepis naruszający istotę prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) przez pozbawienie właściciela możliwości wykonywania zasadniczych uprawnień składających się na prawo własności, pomimo braku formalnego zniesienia tego prawa (por. np. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98, OTK ZU 1/1999, poz. 2; wyrok TK z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57; wyrok TK z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt SK 42/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 148; wyrok TK z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07, OTK ZU nr 102/9A/2007). Sposób i zakres korzystania z gruntu leśnego jest ustawowo ograniczony, jednak sama ustawa w art. 13 ust. 2 przewiduje możliwość zmiany lasu na użytek rolny, co oznacza, że właśnie ten przepis łagodzi ingerencję ustawodawcy w prawo własności. Z kolei wyjątkowy charakter przesłanki wyrażenia zgody na zmianę lasu sam w sobie nie przesądza o naruszeniu art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Po drugie, oddaleniu podlega zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 2 u.l. przez przyjęcie, że "szczególnie uzasadnione potrzeby właścicieli lasów" są równoznaczne z "sytuacją przymusową, niezbędnością, zagrożeniem podstawowych interesów życiowych właścicieli lasów", a w konsekwencji – także powiązany z nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 2 u.l.

Sąd pierwszej instancji odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonał prawidłowej wykładni przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów" z art. 13 ust. 2 u.l. W orzecznictwie akcentuje się wyjątkowość, niezbędność oraz nadzwyczajność potrzeb właściciela lasu w zestawieniu z potrzebami gospodarki leśnej oraz koniecznością ochrony lasów (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., II OSK 82/16, LEX nr 2480368; wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 2196/14, LEX nr 2083445; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1088/10, LEX nr 1083523). Takie rozumienie potrzeb właściciela lasu w zakresie zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na użytek rolny jest konsekwencją wyjątkowego charakteru kompetencji z art. 13 ust. 2 u.l. Kompetencja ta jest bowiem wyjątkiem od ustawowej zasady trwałości utrzymania lasów (art. 8 pkt 2 i art. 13 ust. 1 u.l.). Decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę lasu na użytek rolny wymaga zatem szczegółowego i przekonującego uzasadnienia, z którego wynika, że wyjątkowe potrzeby właściciela lasu są na tyle prawnie istotne, że przeważają nad ustawowymi wartościami, zasadami i celami związanymi z ochroną trwałości i ciągłością utrzymania lasów oraz powiększaniem zasobów leśnych.

Po trzecie, nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 2 u.l. przez przyjęcie, że "norma ta przewiduje obowiązek uprzedniego przeprowadzenia procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w/w przepis nie uzależnia wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny od uprzedniej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Oddalając powyższy zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że wydanie decyzji o zmianie lasu na użytek rolny jest uzależnione od przeprowadzenia procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli nieruchomość objęta wnioskiem o zmianę jest przeznaczona w miejscowym planie na użytek leśny. Sąd ten uznał jedynie, że organy orzekające w sprawie zmiany lasu na żytek rolny są związane przepisami planu jako aktu prawa miejscowego (w przedmiotowej sprawie część spornej nieruchomości ma zgodnie z planem miejscowym przeznaczenie leśne) i w związku z tym – stosując art. 13 ust. 2 u.l. – muszą uwzględnić treść planu oraz ewentualną sprzeczność z jego przepisami (s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Oceniając tak sformułowane stanowisko Sądu pierwszej instancji, nie można uznać, że jest ono błędne. Odmienną sprawą jest natomiast rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego związanego z odpowiedzią na pytanie, czy jeżeli plan miejscowy ustala przeznaczenie leśne określonej nieruchomości, dopuszczalne lub uzasadnione jest wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia użytku leśnego na użytek rolny bez uprzedniej zmiany w tym zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie kategoryczna i jednoznaczna odpowiedź na powyższe pytanie nie jest możliwa ani konieczna. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nie jest bowiem zasadniczo uprawniony do wychodzenia poza powyższe granice, w tym do uzupełniania lub precyzowania podniesionych zarzutów kasacyjnych. Trzeba ponadto stwierdzić, że w sytuacji wydania decyzji odmawiającej zmiany przeznaczenia zagadnienie i uznania, że ocena legalności tego rodzaju decyzji jest prawidłowa, powyższe zagadnienie traci na znaczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega natomiast doniosłość prawną powyższego zagadnienia i zauważa, że przepis art. 13 ust. 2 u.l. nie jest skorelowany z treścią przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.) oraz ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Przede wszystkim trzeba odnotować, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, natomiast zgodnie z art. 4 pkt. 6 tej ustawy przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne to ograniczanie ustalania innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych oraz innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych. Z kolei przepisy art. 6-10a u.o.g.r.l. dotyczą ograniczania przeznaczania gruntów rolniczych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jeśli przyjąć literalną wykładnię powyższych przepisów (przede wszystkim art. 7 ust. 1-1a w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l.), to uzasadniony będzie wniosek, że w odniesieniu do gruntów leśnych, o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt. 2 i pkt 5) u.o.g.r.l. i które mają zostać przeznaczone na cele nieleśne (a więc także cele rolnicze), zasada przeznaczania na cele nieleśne wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (chyba że dla danego terenu nie sporządza się planu miejscowego) znajduje zastosowanie. Ponieważ jednak ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ustawą późniejszą oraz ogólniejszą w zakresie zasad przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne względem ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, dlatego uzasadniony jest pogląd o możliwości zastosowania reguły antykolizyjnej, zgodnie z którą "ustawa późniejsza ogólna nie uchyla ustawy wcześniejszej szczególnej". W ten sposób art. 13 ust. 2 u.l. miałby pierwszeństwo przed art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Powyższe wątpliwości nakładają się dodatkowo na treść art. 17 pkt 6) lit. c) u.p.z.p. (także w zw. z art. 27), z którego wynika, że organ wykonawczy gminy w toku procedury planistycznej (na kolejnym etapie, po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego) występuje o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Nie budzi wątpliwości, że do grupy przepisów odrębnych należy art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Powstaje natomiast wątpliwość, czy tego rodzaju przepisem odrębnym jest art. 13 ust. 2 u.l., który dotyczy zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele rolnicze. Jeśli przyjąć, że art. 13 ust. 2 u.l. jest przepisem odrębnym, do którego odsyła art. 17 pkt 6) lit. c) u.p.z.p., to zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele rolnicze na podstawie art. 13 ust. 2 u.l. w sytuacji, gdy obowiązujący plan miejscowy (jak w przedmiotowej sprawie) przewiduje przeznaczenie leśne, musiałaby zostać dokonana w toku procedury zmiany miejscowego planu (art. 17 pkt 6) lit. c) w zw. z art. 27 u.p.z.p.), a właściciel lasu miałby w takim przypadku jedynie prawo do składania wniosku o przystąpienie do zmiany planu, wniosku do zmiany planu lub uwag do projektu zmiany planu. Nie można natomiast przyjąć, że wydawana na podstawie art. 13 ust. 2 u.l. decyzja o zmianie lasu na użytek rolny przez wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu oznaczonego w planie jako las na użytek rolny nie narusza treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka decyzyjna zmiana przeznaczenia gruntu leśnego poza procedurą zmiany planu niewątpliwie popada w sprzeczność z tym planem jako aktem prawa miejscowego.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.