Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1083/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 173, 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 w zw. z art. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 71 i art. 84
journal: Dz.U. 1980 nr 3 poz 6
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
article: art. 2a ust. 1 pkt 1, 20 ust. 1, 24 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Państwowego "P. L." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1680/08 w sprawie ze skarg Z. W. i K. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. zasądza od Z. W. i K. N. solidarnie na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "P. L." w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1680/08, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r., nr [...]oraz decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] sierpnia 1983 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 2 ha 8134 m2 położonej w W. przy ul. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. Nr [...] z obrębu [...]oraz o przyznaniu z tego tytułu odszkodowania spadkobiercom F.G. – byłej właścicielki nieruchomości.

Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2005 r. Z. W. – jeden ze spadkobierców F. G., wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji wywłaszczeniowej.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołań Z. W. i K. N. decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody M. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów art. 1, 2, 3, 7, 8, 12, 23, 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.), na cele rozbudowy lotniska komunikacyjnego O. zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...]z dnia [...] września 1978 r. wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu M. W. Wywłaszczona działka znajduje się na terenie strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy lotniska O., która to strefa została ustalona decyzją lokalizacyjną Nr [...]z dnia [...] września 1978 r. wydaną dla Zarządu Ruchu Lotniczego i Lotnisk Komunikacyjnych w W., w oparciu o porozumienie pomiędzy Prezydentem m.st. W. a Ministrem Komunikacji z dnia [...] lipca 1976 r. W decyzji lokalizacyjnej określając cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jakim było wydłużenie pasa startowego Lotniska O., potraktowano obszar strefy zagrożenia służący realizacji pracy lotniska jako integralną część lotniska. Tym samym wypełniono przesłanki przewidziane w treści art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Wytyczne urbanizacyjne stanowiące załącznik do ww. decyzji lokalizacyjnej, określały urządzenie strefy ochronnej poprzez wykup lub wywłaszczenie objętych nią nieruchomości, zlikwidowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, innej zabudowy oraz przeznaczenie gruntów w obrębie strefy pod uprawy rolne. Z akt postępowania wynika, że teren strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem pracy lotniska został urządzony i nadal spełnia tę funkcję. Nie można zatem zdaniem Ministra uznać, że przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna na cel wywłaszczenia, nie została więc naruszona przesłanka wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej wskazana w treści art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Wywłaszczenia dokonano, ponieważ starania wnioskodawcy nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy nie dały pozytywnego rezultatu, ze względu na brak stwierdzenia praw do spadku po W. G.

Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przez Urząd Dzielnicowy W. Wydział Terenów na wniosek Zarządu Ruchu Lotniczego i Lotnisk Komunikacyjnych z dnia 8 kwietnia 1983 r. Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 1983 r. organ powiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 20 czerwca 1983 r. W ocenie organu brak zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma przez strony postępowania – ze względu na jego dotychczasowy przebieg, w szczególności wniosek właścicieli nieruchomości o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz brak możliwości odnalezienia pełnych akt archiwalnych w postępowaniu nadzorczym, nie stanowi dowodu nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego.

Organ stwierdził, że decyzja o wywłaszczeniu spełnia wymogi formalne określone w art. 23 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., prowadzone przez organ wojewódzki postępowanie nadzorcze, w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie wykazało wystąpienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie stwierdzono też występowania takich wad w zakresie ustalenia odszkodowania.

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. W. oraz K. N.

Z. W. wskazał w skardze, że organ orzekający o wywłaszczeniu w ogóle nie badał kwestii dopuszczalności przejęcia nieruchomości, a w szczególności nie ustalił czy nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia. Jego zdaniem rzeczywistym celem wywłaszczenia zgodnie z lokalizacją szczegółową była realizacja strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy lotniska, a nie rozbudowa lotniska. Skarżący zarzucił, że organ nadzoru powinien wyeliminować z obrotu prawnego kwestionowaną decyzję wywłaszczeniową, jako wydaną z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 oraz 20 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Ponadto zarzucił szereg uchybień natury proceduralnej.

K. N. w swojej skardze odwołał się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, że jako strona postępowania nie brał udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2008 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ wskazał, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności każdej decyzji wywłaszczeniowej ma przede wszystkim ustalenie czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. określała je w art. 3 ust. 1–3 stanowiąc, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Dodatkowo, na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy, na obszarze miasta może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta.

Oprócz wskazania celu wywłaszczenia druga konieczna przesłanka to niezbędność nieruchomości na ten cel. Przy czym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "Niezbędność wywłaszczenia w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) to sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu – dopuszczającego wywłaszczenie – bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia".

Niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia musiała przejawiać się w dwóch aspektach: lokalizacyjnym oraz konieczności zastosowania danej formy ingerencji. Organ musiał więc wykazać, że dokładnie ta, a nie żadna inna nieruchomość jest mu potrzebna dla osiągnięcia celu – co w przypadku sąsiadowania z lotniskiem jest oczywiste, ale ponadto musiał wykazać, iż tylko przymusowe nabycie nieruchomości, tj. uzyskanie prawa własności do nieruchomości, a nie np. ustanowienie innego prawa rzeczowego (np. służebności) umożliwi realizację tego celu.

Sąd wskazał, że przepis art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowił, że decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru w ogóle nie oceniły powyższej kwestii, w tym zakresie Sąd I instancji zgodził się z zarzutami podniesionymi w skardze przez Z. W. O ile bowiem nie budzi żadnych wątpliwości zakwalifikowanie jako użyteczności publicznej infrastruktury około lotniskowej, to już wywłaszczenie pod abstrakcyjny cel, jakim jest ochrona przed hałasem, zakreślał dla postępowania nadzorczego konieczność niezwykle wnikliwego zbadania czy można było mówić o niezbędności nieruchomości przeznaczonej na cele strefy ochronnej przed hałasem. Przy tym przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z decyzją lokalizacyjną, dalej miała być wykorzystywana rolniczo, nie miało na niej powstać żadne urządzenie związane z funkcjonowaniem czy zabezpieczeniem lotniska.

Organ nadzoru w ogóle pominął kwestie związane z oceną czy zastosowanie wywłaszczenia nie stało w sprzeczności z regulacją zawartą w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6 ze zm.), która w przypadku szkodliwego oddziaływania na środowisko, które nie mogło być wyeliminowane, przewidywała tworzenie stref ochronnych. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 9 listopada 1982 r. w sprawie szczegółowych zasad wyznaczania granic i obszarów stref ochronnych oraz orientacyjnych wskaźników ich szerokości (M.P. Nr 27, poz. 241) strefę ochronną stanowił m.in. obszar otaczający źródło szkodliwego oddziaływania na środowisko, na którym występują przekroczenia wartości dopuszczalnego natężenia hałasu w środowisku, określonych w przepisach w sprawie ochrony środowiska przed hałasem i wibracjami.

W przypadku ustanowienia strefy ochronnej nie było mowy o żadnym wywłaszczeniu, a jedynie przyznaniu właścicielowi uprawnienia do wystąpienia o wykup nieruchomości, jeżeli uznał, że korzystanie z nieruchomości byłoby związane z istotnym ograniczeniami lub uciążliwościami (art. 84 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska). Jednak inicjatywa w tym przypadku pozostawała zawsze po stronie właściciela, a nie podmiotu powodującego takie ograniczenie. Negatywne oddziaływanie środowiskowe inwestycji na prywatne nieruchomości i związane z tym ograniczenia stanowią specyficzną – odrębną od wywłaszczenia – formę ingerencji w prawo własności, kiedy to właściciel decyduje czy chce te ograniczenia tolerować czy też nie. Zatem użycie trybu wywłaszczenia musi w tym przypadku budzić istotne wątpliwości i powinno być ze szczególną wnikliwością zbadane przez organ nadzoru, szczególnie że we wniosku wywłaszczeniowym jako cel wywłaszczenia podano rozbudowę lotniska, kiedy tak naprawdę chodziło tylko i wyłącznie o strefę ochrony przed hałasem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostałe aspekty legalności decyzji wywłaszczeniowej zostały zbadane przez Ministra Infrastruktury w sposób prawidłowy, Sąd zaaprobował stanowisko organu co do prawidłowości procedury wywłaszczeniowej i wysokości ustalonego odszkodowania.

Sąd wskazał ponadto, że zarzuty K. N. dotyczące nieuczestniczenia w postępowania wywłaszczeniowym, nieprawidłowego ustalenia spadkobierców F. G. nie mają znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ dotyczą przesłanek wznowienia postępowania. Na pewno nie może być mowy o tym, że decyzja ta w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza w sposób istotny art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie wnikliwego zbadania czy organ wywłaszczeniowy w sposób prawidłowy przyjął, że nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia, a naruszenie to w sposób oczywisty wpłynęło na wynik postępowania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r. skargę kasacyjną wniosło Przedsiębiorstwo Państwowe "P. L." w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie art. 21 ust. 2 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organy nadzoru nie zbadały kwestii niezbędności wywłaszczanej nieruchomości na cele, dla których według ww. ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne; 2) naruszenie art. 71 i art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że organy nadzorcze powinny zbadać przesłankę niezbędności wywłaszczanej nieruchomości w odniesieniu do powyższych przepisów; 3) naruszenie art. 7 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie polegające na błędnym przyjęciu, że organ nadzoru nie zbadał, czy organ wywłaszczeniowy w sposób prawidłowy przyjął, że nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia.

Z uwagi na powyższe Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że art. 71 i art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1983 r. wydana została zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...]z dnia [...] września 1978 r. wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu M. W., ze względu na niezbędność wywłaszczanej nieruchomości pod rozbudowę lotniska komunikacyjnego. Decyzja nr [...] z dnia [...] września 1978 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej wydana została na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z powyższym przepisem, w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji należy rozstrzygać podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji, w tym w szczególności powinno nastąpić ustalenie przez właściwy terenowy organ administracji państwowej miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej oraz w razie potrzeby stref ochronnych i sposobu ich zagospodarowania. Ponadto art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane stanowił, że decyzja ustanawiająca strefę ochronną powinna określać granice strefy oraz dopuszczalne, nakazane lub zakazane sposoby wykorzystania terenów na jej obszarze, a jeżeli na obszarze strefy ochronnej wyznaczono tereny, na które jest zakazany wstęp osobom postronnym, albo zachodzi potrzeba zmiany sposobu użytkowania tych terenów, inwestor lub użytkownik terenu, dla którego strefa została ustanowiona, może być zobowiązany do wejścia w prawne posiadanie tych terenów. Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane stanowiły odrębną podstawę tworzenia stref ochronnych niż postanowienia przywołanej przez Sąd I instancji ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Strefa ochronna uregulowana w przepisach prawa budowlanego była strefą bezpośredniego oddziaływania inwestycji i dlatego podlegała odrębnym rygorom.

Zgodnie z art. 20 i 24 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane decyzją nr [...]z dnia [...] września 1978 r., w oparciu o warunki zawarte w decyzji Nr [...]o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r. wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu M.W. Zarządowi Ruchu Lotniczego i Lotnisk Komunikacyjnych dla realizacji wydłużenia pasa startowego Lotniska O., ustalono miejsce i warunki realizacji Strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy Lotniska O. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 20 ww. ustawy strefa ochronna została utworzona w związku z inwestycją polegającą na wydłużeniu pasa startowego Lotniska O. Ponadto, jak wynika z Wytycznych urbanistycznych – Rozdział II Warunki lokalizacji pkt 3, stanowiących załącznik do decyzji nr [...]z dnia [...] września 1978 r., teren strefy wyznaczony decyzją obejmuje obszar zagrożony uciążliwością hałasu o natężeniu 90 dB od pracy lotniska. Niewątpliwie istniała więc potrzeba, o której mowa w art. 20 ww. ustawy, utworzenia strefy ochronnej dla inwestycji polegającej na wydłużeniu pasa startowego Lotniska O. Na mocy decyzji nr [...]z dnia [...] września 1978 r., zgodnie z art. 24 ww. ustawy zmieniono również dla obszaru objętego strefą ochronną sposób użytkowania tych terenów przeznaczając je pod wielkotowarową gospodarkę rolną i zobowiązując inwestora do użytkowania rolnego przejmowanych terenów równocześnie zobowiązując inwestora do wywłaszczenia terenu wyznaczonego lokalizacją.

Tym samym przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa prawidłowo rozstrzygała o niezbędności wywłaszczonej nieruchomości pod rozbudowę lotniska komunikacyjnego W. O. powołując się na powyższą decyzję lokalizacyjną. Brak jest w sprawie podstaw do badania zasadności wywłaszczenia w kontekście przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Rozbudowa lotniska komunikacyjnego z pewnością spełniała kryterium celu użyteczności publicznej, na rzecz którego dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. (art. 3 ust. 1 i 2). Z kolei przesłankę niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczeniowych wypełniały postanowienia decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z którą nastąpiło wywłaszczenie.

Decyzja lokalizacyjna nr [...]z dnia [...] września 1978 r. ustalająca strefę bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy Lotniska O. wydana została w oparciu o warunki zawarte w decyzji Nr [...]o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r. dla realizacji wydłużenia pasa startowego Lotniska O. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w jednym procesie inwestycyjnym, były zgodne z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, realizacja inwestycji była uwarunkowana utworzeniem strefy ochronnej. Można więc stwierdzić, iż lokalizacja inwestycji oraz utworzenie strefy ochronnej były decyzjami ukierunkowanymi bezpośrednio na realizację inwestycji. Z kolei warunki przewidziane w decyzji ustalającej strefę ochronną wymagały od inwestora, co było zgodne z obowiązującymi przepisami, wykupu lub wywłaszczenia objętego strefą obszaru. W związku z powyższym za spełnioną należy uznać przesłankę niezbędności wywłaszczonej zaskarżoną decyzją nieruchomości pod cel użyteczności publicznej jakim była rozbudowa lotniska komunikacyjnego W. O. Tak więc wbrew zarzutom Sądu I instancji, organ nadzoru w przedmiotowej sprawie prawidłowo zbadał przesłankę niezbędności nieruchomości na cel użyteczności publicznej i słusznie uznał tę przesłankę za spełnioną.

W związku z powyższym w ocenie skarżącego bezzasadny jest zarzut Sądu I instancji dotyczący naruszenia przez organ nadzoru art. 7 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nie zbadaniu, czy organ wywłaszczeniowy w sposób prawidłowy przyjął, że nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia. Powyższe badanie zostało dokonane w ramach postępowania nadzorczego i znalazło odzwierciedlenie w decyzji nadzorczej.

Postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone prawidłowo, decyzja wywłaszczeniowa jest zgodna z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa wywłaszczeniowego i budowlanego.

Uczestnik postępowania Z. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu stwierdzono, że skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowo sformułowanych podstaw kasacyjnych. Podniesiono ponadto, że regulacja prawna dotycząca ustalenia stref ochronnych i związanych z tym skutków prawnych w dacie decyzji wywłaszczeniowej znajdowała się w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, co oznacza, że przedmiotowa strefa ochronna poddana już była, gdy podejmowano decyzję wywłaszczeniową reżimowi tej ustawy. Organ wywłaszczeniowy powinien był rozpatrzeć sprawę wywłaszczenia również w kontekście przepisów powołanej ustawy, a brak ten – na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny – nie mógł nie zostać oceniony w postępowaniu nieważnościowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, mimo pewnej wadliwości w zakresie sformułowania zarzutów. W odniesieniu do wszystkich zawartych w skardze zarzutów wskazano jako podstawę art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie), zarzucając następnie Sądowi I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, a więc również opierając skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten ostatni charakter ma niewątpliwie zarzut naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie polegające na błędnym przyjęciu, iż organ nadzoru nie zbadał, czy organ wywłaszczeniowy w sposób prawidłowy przyjął, że nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia. Wadliwość omawianego zarzutu polega na niedokonaniu odpowiedniego powiązania z zarzutem dotyczącym naruszenia przez Sąd I instancji przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, co niewątpliwie należało uczynić, mając na uwadze, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczenia sądowego (art. 173 § 1 p.p.s.a.) i to ewentualne uchybienia Sądu, a nie organu, uzasadniać mogą uwzględnienie zarzutu natury proceduralnej. Jednakże powyższa ocena zarzutów procesowych nie ma w niniejszej sprawie istotnego znaczenia bowiem skargę kasacyjną należało uwzględnić w oparciu o zarzuty materialnoprawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w zaskarżonym wyroku, że stan faktyczny w sprawie jest oczywisty i Sąd akceptuje ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji, a takie stanowisko Sądu nie zostało zakwestionowane. Sąd I instancji ocenił, że Minister Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z dnia [...] października 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1983 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości w sposób prawidłowy zbadał wszelkie aspekty legalności decyzji wywłaszczeniowej, Sąd w pełni zaakceptował stanowisko organu co do prawidłowości procedury wywłaszczeniowej i wysokości ustalonego odszkodowania, za wyjątkiem przedstawionej niżej kwestii związanej z oceną, czy organ wywłaszczeniowy w sposób prawidłowy przyjął, że nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia. Tylko też w tym zakresie wyrok Sądu został zakwestionowany przez Przedsiębiorstwo Państwowe "P. L." w W.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia w sprawie przesłanek nieważności postępowania enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 postępowanie kasacyjne ograniczone w sprawie zostało granicami wynikającymi z podstaw skargi kasacyjnej.

Podstawowe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczyły naruszenia przez Sąd I instancji poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 2 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 71 i art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zarzuty te należało uznać za usprawiedliwione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kluczowe znaczenie dla oceny legalności każdej decyzji wywłaszczeniowej ma przede wszystkim ustalenie czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, które w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. określone zostały w art. 3 ust. 1–3 i wskazał, że oprócz celu wywłaszczenia druga konieczna przesłanka to niezbędność nieruchomości na ten cel, która musiała przejawiać się w dwóch aspektach: lokalizacyjnym oraz konieczności zastosowania danej formy ingerencji w stosunku do tej nieruchomości. Sąd wskazał, że przepis art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowił, że decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne. Stwierdzając, że nie budzi żadnych wątpliwości zakwalifikowanie jako użyteczności publicznej infrastruktury okołolotniskowej Sąd zauważył, że wywłaszczenie pod abstrakcyjny cel, jakim jest ochrona przed hałasem zakreślał dla postępowania nadzorczego konieczność niezwykle wnikliwego zbadania czy można było mówić o niezbędności nieruchomości przeznaczonej na cele strefy ochronnej przed hałasem, przy czym nieruchomość zgodnie z decyzją lokalizacyjną miała być dalej wykorzystywana rolniczo. Sąd zarzucił, że organ nadzoru pominął kwestie związane z oceną czy zastosowanie wywłaszczenia nie stało w sprzeczności z regulacją zawartą w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, która w przypadku szkodliwego oddziaływania na środowisko, które nie mogło być wyeliminowane, przewidywała tworzenie stref ochronnych. Podkreślił, że w takim przypadku nie było mowy o wywłaszczaniu, odwołując się w tej mierze do art. 84 tej ustawy. Z tej przyczyny uznał, że decyzja nadzorcza narusza w sposób istotny art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie wnikliwego zbadania czy organ wywłaszczeniowy w sposób prawidłowy przyjął, że nie ruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zakwestionowano w skardze kasacyjnej powyższe stanowisko. Przypomnieć trzeba bezsporne w sprawie okoliczności, które znajdują potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym sprawy, a do których odwołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ocenianą w trybie nadzorczym decyzją wywłaszczono przedmiotową nieruchomość na cele rozbudowy lotniska komunikacyjnego O. – zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej Nr [...]z dnia [...] września 1978 r. wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu M.W. Decyzją tą wydaną na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w oparciu o warunki zawarte w decyzji Nr [...]o lokalizacji inwestycji z dnia 23 czerwca 1973 r. wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu M. W. Zarządowi Ruchu Lotniczego i Lotnisk Komunikacyjnych dla realizacji wydłużenia pasa startowego Lotniska O., ustalono miejsce i warunki realizacji strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem od pracy Lotniska O. W stanowiących integralną część decyzji wytycznych urbanistycznych zobowiązano inwestora, by w terminie 1 roku przedstawił harmonogram przejmowania terenów od rolników i likwidacji zabudowy mieszkaniowej, wskazując teren położony między terenem lotniska faktycznie przejętym a granicą wyznaczoną bieżącą lokalizacją, który inwestor winien wywłaszczyć.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji należy rozstrzygać podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji. W myśl ust. 2 pkt 1 tego artykułu w szczególności w ramach prac, o których mowa w ust. 1 powinno nastąpić ustalenie przez właściwy terenowy organ administracji państwowej miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej oraz w miarę potrzeby stref ochronnych i sposobu ich zagospodarowania. Art. 24 ust. 1 powołanej ustawy przewidywał, że decyzja ustanawiająca strefę ochronną powinna określać granice strefy oraz dopuszczalne, nakazane lub zakazane sposoby wykorzystania terenów na jej obszarze, a w ust. 3 wskazano, że jeżeli na obszarze strefy ochronnej wyznaczono tereny, na które zakazany jest wstęp osobom postronnym, albo zachodzi potrzeba zmiany sposobu użytkowania tych terenów inwestor lub użytkownik terenu, dla którego strefa została ustanowiona, może być zobowiązany do wejścia w prawne posiadanie tych terenów.

W dacie wydania kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1983 r. opisana wyżej decyzja lokalizacyjna Nr [...]z dnia [...] września 1978 r. pozostawała w obrocie prawnym, a organ wywłaszczeniowy nie był uprawniony do badania jej prawidłowości.

Z dniem 1 września 1980 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6), jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy tej ustawy pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej obejmującej działkę Nr [...] z obrębu [...] położoną w W. przy ul. W. Przepisy przejściowe zawarte w tej ustawie nie zawierały żadnych rozwiązań dotyczących decyzji wydanych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, poza przypadkiem wskazanym w art. 112 ust. 2, gdzie stwierdzono, że przewidziane w prawie budowlanym decyzje administracyjne w sprawie ustalenia planów realizacyjnych oraz pozwolenia na budowę, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, a dotyczące inwestycji, do których realizacji nie przystąpiono, mogą być w uzasadnionych wypadkach uzupełnione przez właściwe w tych sprawach terenowe organy administracji państwowej warunkami i wymaganiami wynikającymi z ustawy.

W ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska zawarty jest rozdział 3 "Ograniczenia w korzystaniu ze środowiska". Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy tam zamieszczonym, w wypadku, gdy mimo zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych nie mogą być wyeliminowane lub ograniczone szkodliwe oddziaływania na środowisko, powodowane działalnością wykonywaną w obiekcie budowlanym albo na terenie nieruchomości, jeżeli równocześnie za utrzymaniem takiej działalności przemawia interes społeczny, dla tego obiektu lub nieruchomości może być utworzona strefa ochronna. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi zasady tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych, jednak w myśl ust. 3 "Przepis ust. 2 nie dotyczy stref, których zasady tworzenia i zagospodarowania określają przepisy szczególne".

Powołany przez Sąd I instancji przepis art. 84 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że m.in. właściciel nieruchomości położonej w strefie ochronnej może żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami, jednakże w przepisie tym wskazano, iż regulacja ta dotyczy strefy ochronnej z art. 71 ust. 1 ustawy.

Wobec treści przytoczonych wyżej unormowań stwierdzić należało, że uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej, że w sprawie niniejszej nie mógł mieć zastosowania przy ocenie decyzji nadzorczej dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości art. 71 i art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, skoro strefa ochronna utworzona została w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Dodać trzeba, że również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz.U. Nr 24, poz. 92), do których odwołano się w zaskarżonym orzeczeniu, z uwagi na wyłączenie zawarte w art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. nie mają w sprawie znaczenia prawnego. Wobec powyższego podzielić też należało zarzut skargi kasacyjnej, że z naruszeniem art. 21 ust. 2 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przyjęto w sprawie, że w postępowaniu nadzorczym organy uchybiły tym przepisom, bowiem pominęły kwestie związane z oceną czy zastosowanie wywłaszczenia nie stało w sprzeczności z regulacją zawartą w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Organy nadzorcze dokonały analizy przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej pod względem jej zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zakresie jej niezbędności na cel wywłaszczenia, jakim była rozbudowa lotniska i związane z tym ustanowienie strefy bezpośredniego zagrożenia hałasem (decyzja lokalizacyjna Nr [...]z dnia [...] września 1978 r.) i stwierdziły prawidłowość decyzji także co do tej kwestii, że brak jest przesłanek, by uznać, że decyzja o wywłaszczeniu narusza rażąco prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższych względów, skoro stwierdzone w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej naruszenie prawa obejmuje jedynie wskazane wcześniej przepisy materialnoprawne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i w oparciu o art. 151 tej ustawy oddalił skargi Z. W. i K. N.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.