Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 289/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Ligi Ochrony Kraju z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. E.S. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") - działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ligi Obrony Kraju z siedzibą w [...] (dalej także: "LOK" lub "podmiot zobowiązany") w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r., E,S., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), wniosła do Ligi Obrony Kraju z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej - poprzez dostarczenie jej na podany w treści wniosku adres poczty elektronicznej - dokumentu w postaci "Umowy dzierżawy części nieruchomości położonej w J. przy ul. R., obejmującej część działek o numerach geodezyjnych [...] i [...], o powierzchni 18.440 m2 zawartej ze spółką M. sp. z o.o. wraz ze wszelkimi aneksami".

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżąca, działając za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ligii Obrony Kraju z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zarzucając w petitum skargi naruszenie przez podmiot zobowiązany przepisów art. 4 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, strona skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie Ligii Obrony Kraju z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2019 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2. stwierdzenie, że bezczynność Ligii Obrony Kraju z siedzibą w [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądzenie - na podstawie art. 149 § 2 § P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. - od Ligii Obrony Kraju na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.459,00 złotych,

4. zasądzenie od Ligii Obrony Kraju na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. terminu 14 dni od dnia złożenia wniosku, zobowiązującego do udostępnienia informacji publicznej, Liga Obrony Kraju nie udzieliła wnioskowanej informacji. Skarżąca podniosła jednocześnie, że nie otrzymała żadnej informacji, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji.

W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że skoro zatem podmiot zobowiązany nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania jej wniosku, albowiem stronie skarżącej nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że LOK, jako podmiot zobowiązany, dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym dopuścił się bezczynności w tym zakresie.

Strona skarżąca stwierdziła ponadto, że biorąc pod uwagę to, iż Liga Obrony Kraju ma status organizacji pożytku publicznego oraz wykonuje zadania publiczne nie jest ona zwolniona z obowiązku udzielenia informacji publicznej (vide: art. 3 w zw. z art. 4a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 450 ze zm.).

Jednocześnie, skarżąca wskazując na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 525/18, zauważyła, że przepis art. 53 § 2b P.p.s.a. nie ma zastosowania do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a złożenie skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzone złożeniem ponaglenia.

W piśmie z dnia [...] maja 2020 r., zawierającym odpowiedź na skargę, Liga Obrony Kraju, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz LOK zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, podmiot zobowiązany wskazał, że skarga powinna być oddalona przez Sąd z uwagi na fakt, iż przedmiot żądania skarżącej nie ma charakteru informacji publicznej, zaś jej pismo z dnia [...] grudnia 2019 r. nie stanowi w istocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Ponadto, Liga Obrony Kraju stwierdziła, że - wbrew stanowisku strony skarżącej - nie posiada statusu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Jednocześnie, podmiot zobowiązany wskazał, że informacje objęte wnioskiem strony skarżącej stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Liga Obrony Kraju uznała także, że żądanie skarżącej stanowi przykład oczywistego nadużycia instytucji dostępu do informacji publicznej.

Jedynie na marginesie, LOK zarzuciła również, że strona skarżąca dopuściła się naruszenie art. 53 § 2b P.p.s.a., z uwagi na wniesienie skargi na bezczynność, pomimo braku wcześniejszego skierowania do podmiotu zobowiązanego ponaglenia.

Wskazując na treść żądania strony skarżącej, LOK zauważyła, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowią wyłącznie informacje o sprawach publicznych. LOK wskazała wprawdzie, że uszczegółowienie powyższego przepisu zawarte jest w art. 6 u.d.i.p., jednak również w tym przepisie nie wskazano takiej kategorii spraw, w których mieściłby się wnioskowany przez skarżącą dokument.

Zdaniem LOK, całkowicie niejasne jest, w jaki sposób treść umów zawieranych lub niezawieranych przez Ligę Obrony Kraju z podmiotami trzecimi ma stanowić informację o sprawach publicznych. Według LOK, kwestia ta nie została w ogóle uzasadniona przez skarżącą, ani we wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r., ani też w złożonej do Sądu skardze. Liga Obrony Kraju stwierdziła, że nie widzi związku pomiędzy zawieranymi lub niezawieranymi przez nią umowami a sprawami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. LOK zaprzeczyła, jakoby wniosek skarżącej dotyczył informacji publicznej, jak również, by opisywana we wniosku umowa zawierała w swojej treści informacje o sprawach publicznych.

Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 872/15, LOK stwierdził, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji odmownej.

Ponadto, wskazując na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 26/19, LOK zauważyła, że nie stanowią informacji publicznej takie dane, które nie dotyczą spraw i interesów publicznych, a wyłącznie indywidualnych.

Mając powyższe na względzie, Liga Obrony Kraju stwierdziła, że nie była zobowiązana do jakiejkolwiek reakcji na przedmiotowy wniosek strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r., a tym samym złożona przez skarżącą w tym zakresie skarga jest w całości bezpodstawna.

Liga Obrony Kraju wskazała ponadto, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Ustosunkowując się do podniesionego w skardze argumentu strony skarżącej, jakoby Liga Obrony Kraju, jako podmiot posiadający status organizacji pożytku publicznego, miałaby być zobowiązana do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 3 w zw. z art. 4a ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, LOK zarzuciła, że w skardze nie przeprowadzono jakiejkolwiek wykładni wskazanych przez skarżącą przepisów, wyprowadzając z nich błędne wnioski.

Powołując się na brzmienie art. 4a ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, LOK podtrzymała swoje stanowisko, iż nie rozumie, w jaki sposób zawarcie lub nie zawarcie przez nią umów najmu z określonym podmiotem, miałoby stanowić realizację zadań publicznych, skoro nie wiąże się to z dysponowaniem majątkiem publicznym.

W tej sytuacji, Liga Obrony Kraju stwierdziła, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej, jakoby dokument będący przedmiotem wniosku skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r. był związany z wykonywaniem przez LOK zadań publicznych, czy też był związany z dysponowaniem majątkiem publicznym.

Wobec powyższego, LOK wskazała, że kwestionuje stanowisko strony skarżącej, jakoby była podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej.

LOK zauważyła, że ustawowe obowiązki związane z dostępem do informacji publicznej dotyczą jedynie organów administracji publicznej oraz podmiotów ustawowo zobowiązanych do jej udzielania. Tymczasem, zdaniem LOK, nie była ona zobowiązana do jakiejkolwiek reakcji na wniosek skarżącej, co w konsekwencji oznacza, że nie była w bezczynności, a więc skarga w tym zakresie jest w całości bezpodstawna. Według LOK, nie można stwierdzić bezczynności podmiotu, który nie posiada w danej sprawie charakteru podmiotu zobowiązanego do podjęcia jakiekolwiek czynności.

LOK zauważył, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit d u.d.i.p., podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej winny jej udzielić jedynie w zakresie majątku pochodzącego z dysponowania majątkiem publicznym oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Tymczasem, jak stwierdziła LOK, żądanie skarżącej niewątpliwie wykracza poza zakres takich informacji, co w konsekwencji - zdaniem LOK - skłania do postawienia zarzutu, iż wniosku skarżącej nie ma charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. LOK uznała, że wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r. nie ma w istocie charakteru wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie stanowi wezwanie do ujawnienia treści konkretnej umowy, na które Liga Obrony Kraju może zareagować według własnego uznania.

Ponadto, LOK - wskazując na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - zauważyła, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Tymczasem, zdaniem LOK, informacje o umowach zawieranych przez Ligę Obrony Kraju z innymi podmiotami obrotu gospodarczego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, zarówno samej LOK, jak i podmiotów trzecich.

Liga Obrony Kraju stwierdziła, że wnioskowana przez stronę skarżącą informacja stanowi tajemnicę organizacyjną i handlową przedsiębiorstwa, gdyż zawiera w sobie informację o współpracy pomiędzy LOK a określonym podmiotem trzecim, a także o jej ewentualnych warunkach finansowych.

Niezależnie od powyższego, Liga Obrony Kraju zarzuciła, że żądanie skarżącej stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.

Ponadto, zdaniem LOK, strona skarżąca nie wskazała żadnego interesu publicznego, któremu służyć miałoby udostępnienie wnioskowanych przez nią informacji. W ocenie LOK, niejasne jest również, w jaki sposób treść udostępnionych umów miałaby umożliwić ochronę dobra publicznego.

W ocenie LOK, przyczyną złożenia wniosku przez skarżącą mogła być chęć uzyskania informacji o warunkach umów stosowanych przez Ligę Obrony Kraju celem ich wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej lub przekazania podmiotom trzecim, które chciałyby poznać treść umowy objętej żądaniem skarżącej.

LOK uznała ponadto, że brak we wniosku wzmianki o interesie publicznym, czy też interesie społecznym wyklucza możliwość działania w jego ramach. Zdaniem LOK, biorąc pod uwagę szczególnie fakt żądania całości umowy, a nie jej fragmentów, które miałyby być istotne z punktu widzenia jakiegoś interesu publicznego, uznać należy, że żądanie skarżącej rodzi podejrzenie, iż chce ona wykorzystać instytucję dostępu do informacji publicznej w sposób sprzeczny z jej celami.

W tym miejscu, LOK - wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15 - stwierdziła, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego, niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej.

Jednocześnie, odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt 1737/11, LOK zauważyła, że informacja publiczna powinna stwarzać realną możliwość wykorzystywania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Odwołując się z kolei do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13, LOK stwierdziła, że przesłankę istnienia interesu publicznego można uznać za spełnioną, gdy wnioskodawca jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

LOK wskazał, że do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W konsekwencji, LOK uznała, że zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. W tym miejscu, LOK zauważyła, że powyższe stanowisko jest akceptowane również w dotychczasowym orzecznictwie Europejskiego Trybunał Praw Człowieka, który wypowiadając się na gruncie prawa do sądu, wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie wspomnianego prawa do sądu.

Konkludując, LOK wskazała, że - z uwagi na fakt, iż wniosek strony skarżącej nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zaś treść umów zawieranych przez Ligę Obrony Kraju nie stanowi informacji publicznej, a sama LOK nie jest podmiotem objętym obowiązkiem działania w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także z uwagi na fakt, iż objęty wnioskiem skarżącej dokument nie ma związku z majątkiem publicznym, zaś działanie skarżącej stanowi wyraz nadużycia instytucji dostępu do informacji publicznej - uznać należy, że skarga, jako w całości niezasadna, winna zostać oddalona.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. strona skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w treści skargi – stwierdziła, że LOK, jako stowarzyszenia posiadające status organizacji pożytku publicznego, jest podmiotem, który bezsprzecznie ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej, a więc także informacji dotyczących zawieranych umów. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że LOK jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu, na co wskazuje treść art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że LOK, jako organizacja pożytku publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, prowadzi działalność społecznie użyteczną w sferze zadań publicznych i dysponuje majątkiem publicznym.

Strona skarżąca zauważyła, że przedmiotem działalności statutowej LOK, jako organizacji pożytku publicznego, jest między innymi działalność klubów sportowych oraz pozostała działalność związana ze sportem. Tymczasem, jak podniosła skarżąca, pytanie dotyczyło terenu i kwestii jego dzierżawy podmiotowi trzeciemu, przy czym - jak wskazała skarżąca - na terenie tym LOK prowadziła wcześniej wprost działalność związaną z działalnością statutową, albowiem jako organizacja pożytku publicznego prowadziła działalność sportową - Ośrodek Szkolenia [...] "[...]".

Strona skarżąca wskazała, że wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Odwołując się jednocześnie do orzecznictwa sądów administracyjnych, skarżąca zauważyła, że przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnianiem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa.

Ustosunkowując się do argumentacji LOK, jakoby żądane informacje objęte były tajemnicą przedsiębiorstwa, strona skarżąca wskazała, że skoro LOK uznała, że niektóre informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to - udzielając stosownej informacji - mogła skorzystać z anonimizacji danych, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Strona skarżąca wskazała ponadto, że - wbrew stanowisku LOK - nie jest zobowiązana do wykazywania interesu publicznego oraz interesu prawnego, gdyż informacja będąca przedmiotem wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. nie jest informacją przetworzoną.

Strona skarżąca zauważyła, że skargę złożyła jako osoba fizyczna, a więc w sferze bezpodstawnych domniemań i niedopuszczalnych twierdzeń należy pozostawić tezy podmiotu zobowiązanego, jakoby skarżąca potrzebowała spornej umowy zawartej przez LOK, by wykorzystać ją w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Ponadto, strona skarżąca nie podzieliła zarzutu dotyczących rzekomego naruszenia przez nią art. 53 § 2b P.p.s.a., albowiem - zdaniem skarżącej - przepis ten nie ma zastosowania do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a więc złożenie skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzone złożeniem stosownego ponaglenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W niniejszej sprawie, Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Należy zauważyć, że w analizowanej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi wyraźnie, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Jednocześnie, ustawa zasadnicza przyjmuje, że ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (vide: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie przepisu art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Z kolei, jak stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m. in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m. in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017).

Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m. in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m. in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący E.S. sformułowała wobec Ligii Obrony Kraju zarzut bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądała od LOK przekazania na adres e-mailowy podany we wniosku skanu dokumentu w postaci "umowy dzierżawy części nieruchomości położonej w J. przy ul. R., obejmującej część działek o numerach geodezyjnych [...] i [...], o powierzchni 18.440 m2 zawartej ze spółką M. sp. z o.o. wraz ze wszelkimi aneksami".

W niniejszej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu było zarówno to, czy Ligę Obrony Kraju można w ogóle zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnienie informacji publicznej, jak i to, czy informacja będąca przedmiotem wskazanego wyżej wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r. jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d cyt. ustawy.

Należy zauważyć, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej, obowiązane są w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W odniesieniu do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przyjmuje się, że wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Wprawdzie w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się jednocześnie, że nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań władzy publicznej przez pewne podmioty, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa, niemniej uznać należy, że w każdym wypadku konieczna jest w tej sytuacji wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności takiego podmiotu w celu ustalenia, czy wykonuje on zadania władzy publicznej (zadania publiczne) (por. m.in. /w:/ uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05). Niewątpliwie, do zakresu podmiotowego wskazanego w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należy zaliczyć podmioty, które w niektórych przypadkach wykonują tzw. funkcje zlecone z zakresu zadań publicznych, zaś w szerszym stopniu realizują zadania publiczne. Podmioty te przez zlecenie im tych funkcji, a następnie przez ich wykonanie nie zmieniają swojego charakteru prawnego. Konieczne jest w tym celu rozróżnienie, które działania danego podmiotu są wykonywane w zakresie zadań publicznych, jako funkcje zlecone, a które są działaniami własnymi. W tej sytuacji, przyjmuje się, że obowiązek informacyjny tych podmiotów wynika zatem z realizowanych przez nie celów i dysponowania majątkiem publicznym (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Należy ponadto zauważyć, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. W tej sytuacji, uznać należy, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. W konsekwencji, można wręcz stwierdzić, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego, Radca Prawny z 2004 r. Nr 5, s. 8).

Należy zauważyć, że w świetle statutu Liga Obrony Kraju jest ogólnopolskim stowarzyszeniem wpisanym do rejestru stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego, który posiadając osobowość prawną, działa na podstawie m.in. przepisów ustawy - Prawo o stowarzyszeniach (vide: § 2 i § 3 Statutu LOK).

Zgodnie z § 71 ust. 1 Statutu LOK, majątek tego stowarzyszenia stanowią nieruchomości, ruchomości i fundusze. Z kolei, § 71 ust. 2 Statutu LOK stanowi, że na fundusze tego stowarzyszenia składają się wpływy m.in.: ze składek członkowskich, z przeprowadzanych przez LOK szkoleń, z darowizn pieniężnych i rzeczowych, z działalności gospodarczej, z dotacji, a także z dofinansowania zadań zleconych.

Ponadto, należy zauważyć, że Liga Obrony Kraju ma status organizacji pożytku publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 450 ze zm.).

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Liga Obrony Kraju jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie od informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.), co zresztą pośrednio wynika także z brzmienia przepisów art. 4b i art. 4c ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w których przewiduje się, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje na zasadach, o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ponadto w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do udostępniania informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 13/18; podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 62/14, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 558/17).

Niemniej, co należy bardzo wyraźnie podkreślić, pomimo tego, że Liga Obrony Kraju należy niewątpliwie do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, zauważyć trzeba, iż zobowiązana jest ona jedynie do udostępniania takiej informacji, która - w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. - stanowi informację publiczną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi konkretyzację ogólnej zasady udostępniania informacji publicznej wyrażonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak również w art. 61 Konstytucji RP. Zawiera on przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. Użycie bowiem przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy zwrotu "w szczególności" wskazuje na otwarty charakter katalogu przedmiotowego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że - w świetle art. 6 ust. 1 u.d.i.p. - przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące są zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który znajduje się w jej posiadaniu.

W niniejszej sprawie zasadniczym przedmiotem sporu było to, czy informacja będąca przedmiotem wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r. jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.

Należy zauważyć, że o ile na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzasadnione jest szerokie rozumienie pojęcia majątku, jako ogółu praw i obowiązków określonego podmiotu, o tyle należy jednocześnie wyraźnie wskazać, że art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d cyt. ustawy stanowi o obowiązku informowania o majątku publicznym pochodzącym z dysponowania majątkiem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c u.d.i.p.

W związku z tym, do informacji o majątku, którym dysponują podmioty zobowiązane do udostępniania informacji, należy owszem zaliczyć informacje o nieruchomościach, rzeczach ruchomych oraz innych prawach majątkowych, a także informacje o prawa na dobrach niematerialnych, ukształtowane jako prawa bezwzględne albo względne zobowiązania, w tym m.in. informacje o treści umów cywilnoprawnych dotyczących wykonywania władztwa nad majątkiem, ale tylko w zakresie, w którym dotyczą one majątku publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c u.d.i.p.

W tej sytuacji, uznać należy, że informację publiczną podlegającą udostępnieniu stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku, jeżeli treść owych umów dotyczy bezpośrednio wspomnianego wyżej majątku publicznego.

Tymczasem, z zapewnień podmiotu zobowiązanego złożonych w niniejszej sprawie wynika, że sporna umowa dzierżawy części nieruchomości położonej w J. obejmuje majątek (nieruchomości) Ligi Obrony Kraju, które nie wchodzą w skład majątku publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c u.d.i.p.

W tej sytuacji, należy - w ocenie Sądu - wskazać, że brak jest związku pomiędzy umową będącą przedmiotem wniosku skarżącej, a sprawami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro sporna umowa dzierżawy nie dotyczy dysponowania majątkiem publicznym, lecz jedynie prywatnym majątkiem stowarzyszenia, którym LOK dysponuje w tym przypadku nie w ramach wykonywania zadań publicznych, lecz wyłącznie w ramach działalności stricte komercyjnej. Tymczasem, samo posiadanie przez dany podmiot statusu organizacji zobowiązanej do udostępniania informacji publicznej nie implikuje per se obowiązku udostępniania informacji publicznej, jeśli dany podmiot nie dysponuje w danej konkretnej sprawie majątkiem publicznym.

Tym samym, Sąd uznał, że żądanie zawarte we wniosku strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r. dotyczy informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej, w rozumieniu u.d.i.p., a więc w konsekwencji Liga Obrony Kraju nie miała obowiązku jej udostępnienia.

Analizując ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy niewątpliwie bardzo wyraźnie podkreślić, że jedną z naczelnych zasad współczesnej demokracji jest zasada dostępu do informacji publicznej. Celem prawa do informacji jest zapewnienie jawności życia publicznego, przejrzystości działań organów państwa i innych instytucji wykonujących zadania publiczne, a w konsekwencji możliwości wpływania obywateli na postępowanie władz publicznych i funkcjonowanie struktur publicznych. Jednocześnie, przyjmuje się, że konstytucyjne prawo do informacji nie może być stosowane (wykorzystywane) do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem do osiągnięcia celu innego, niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Oznacza to, że prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania, mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem prawa do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych do celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. I. Kamińska, J. Matarewicz, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do spraw administracyjnych, Wybrane zagadnienia, WK 2015 i powołana tam publikacja: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej /w:/ Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 147-149).

Art. 61 Konstytucji RP ma na celu zagwarantowanie obywatelom, możliwości sprawowania kontroli nad organami władzy. Ma zatem w efekcie prowadzić do poprawy funkcjonowania organów władzy, przekładając się na poprawę działania całego Państwa. Tylko taki cel, co do zasady, winien wiec przyświecać stronie wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, nie sposób uznać, że Liga Obrony Kraju w analizowanym zakresie pozostawała w bezczynności, skoro informacja objęta wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2019 r. nie stanowiła informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.

W tej sytuacji, skoro nie ulega wątpliwości, że Liga Obrony Kraju nie dopuściła się zarzucanej skargą bezczynności, Sąd nie był tym samym władny zobowiązać tego podmiotu do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, a także do uwzględnienia pozostałych żądań zawartych w petitum skargi.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.