Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 38/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania M. M. (zwanego dalej: skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej: Prezydent) z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie pawilonu handlowo-usługowego po uprzedniej rozbiórce istniejącej części parteru pawilonu na działce nr [...] (obręb [...]) położonej w P. przy ul. [...] (zwane dalej odpowiednio: warunki zabudowy; inwestycja; odbudowa; rozbiórka; pawilon; działka [...]; nieruchomość), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 zwanej dalej: Kpa) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, zwanej dalej: ustawa planistyczna) w zw. z § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: Rozporządzenie) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na skutek wniosku M. M., decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., Prezydent orzekł o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że twierdzenie organu pierwszej instancji o braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej jest gołosłowne, albowiem po pierwsze organ nie wykazał braku możliwości zjazdu z działki nr [...] na drogę publiczną stanowiącą działkę nr [...], po drugie działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez stanowiącą własność Gminy ogólnodostępną drogę wewnętrzną.

Ponowne rozpoznając sprawę Prezydent – opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. - orzekł o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. M. M. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego po uprzedniej rozbiórce istniejącego pawilonu na działce nr [...] (obręb [...]) położonej w P. przy ul. [...].

Dnia [...] sierpnia 2018 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie skrzyżowania ulic: O. , B. i K. tj. obejmującego działkę nr [...].

W związku z podjętą uchwałą postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy planistycznej, na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, a następnie - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. podjęte z urzędu.

Kolejno organ wskazał, że z uwagi na to, iż inwestor nie udokumentował ani prawnej, ani faktycznej możliwości korzystania z terenu nieruchomości sąsiednich, które stanowią drogę wewnętrzną komunikującą teren inwestycji z drogą publiczną, tj. nie ustanowiono służebności drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej, ani nie uzyskano zgody właściciela drogi, nie była spełniona przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej. Ponadto miejsca postojowe nie były zapewnione w sposób trwały poza terenem inwestycji.

W opisanych okolicznościach, pismem z dnia [...] lutego 2019 r., wezwano wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień dotyczących możliwości korzystania z miejsc postojowych oraz obsługi komunikacyjnej dla inwestycji.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r. M. M. wezwał organ do uregulowania przez Prezydenta kwestii związanych z obsługą komunikacyjną dla działki nr [...] oraz zmienił nazwę inwestycji, tj. inwestycja polegać ma na odbudowie pawilonu handlowo-usługowego po uprzedniej rozbiórce istniejącej części parteru pawilonu.

Organ, pismem z dnia [...] marca 2019 r., powiadomił strony postępowania o zmianie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi natomiast na pismo wnioskodawcy z dnia [...] marca 2019 r. organ poinformował go, że decyzję podziałową dla działki nr [...] z dnia [...] maja 1991 r., sporządzono i wydano pod innym reżimem prawnym. Przedmiotowa działka, obecnie zabudowana pawilonem handlowym, stanowiła wówczas własność Skarbu Państwa. Dnia [...] stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwana dalej: Ugn), która zmieniła zasady dotyczące zatwierdzania podziałów nieruchomości i określania dostępu do dróg publicznych. W obecnym stanie prawnym korzystanie z nieruchomości nieprzeznaczonych pod drogi publiczne i niepełniących takiej funkcji, powinno być uregulowane poprzez ustanowienie stosownej służebności drogowej zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego.

W związku z powyższym ponownie zwrócono się do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień dotyczących możliwości korzystania z miejsc postojowych oraz obsługi komunikacyjnej dla inwestycji.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. M. M. poinformował, że udzielił wszelkich wyjaśnień w sprawie odbudowy pawilonu handlowo-usługowego po uprzedniej rozbiórce istniejącej części parteru pawilonu.

Pismem z dnia [...] maja 2019 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z zamierzeniami inwestycyjnymi wnioskodawcy oraz wszystkimi zebranymi materiałami i dowodami w sprawie, o możliwości wniesieniu ewentualnych uwag, a także wskazano stronie, że w świetle przedłożonych przez nią dotychczas dowodów, nie ma możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi M. M. poinformował, że wyjaśnił kwestię miejsc postojowych, natomiast sprawa popełnionych błędów przy podziale geodezyjnym i uregulowania obsługi komunikacyjnej winna być uregulowana przez Prezydenta.

Zdaniem organu nie został spełniony art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej, tj. inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Z zebranych dowodów i materiałów w sprawie wynikało bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji nie może zostać wydana z uwagi na to, że inwestor nie udokumentował ani prawnej, ani faktycznej możliwości korzystania z terenu nieruchomości sąsiednich, które stanowią drogę wewnętrzną komunikującą teren inwestycji z drogą publiczną tj. nie ustanowiono służebności drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej, ani nie uzyskano zgody właściciela drogi oraz miejsca postojowe nie są zapewnione w sposób trwały poza terenem inwestycji.

Dnia [...] czerwca 2019 r. Prezydent orzekł o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, zaś w związku z wniesionym przez skarżącego odwołaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia [...] października 2019 r. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W związku z powyższym ponownie przeprowadzono analizę obszaru inwestycji i zgromadzonych dokumentów. Organ ustalił, że z zebranych dowodów i materiałów w sprawie wynika, że decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji nie może zostać wydana z uwagi na to, że inwestor nie udokumentował prawnej możliwości korzystania z terenu nieruchomości sąsiednich, które stanowią drogę wewnętrzną komunikującą teren inwestycji z drogą publiczną. Działka nr [...] zabudowana w całości pawilonem handlowo-usługowym winna posiadać dostęp komunikacyjny umożliwiający prawidłowe funkcjonowanie obiektu. Tymczasem, mimo iż przylega do działki drogowej, nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. nie posiada zjazdu na drogę publiczną. Dostęp faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną, poprzez działki o nr: [...] i [...] (stanowiące własność P. L.), które stanowią drogę wewnętrzną, niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych, nie jest zaś udokumentowany przez wnioskodawcę prawnie. Z uwagi natomiast na fakt, iż dostęp do drogi publicznej ma być prawnie zagwarantowany, nie jest możliwe, aby na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji określać w sposób warunkowy. Prawo do korzystania z drogi musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego.

Odwołanie od decyzji Prezydenta wniósł M. M. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu żądania wywodził, że jest dla niego całkowicie niezrozumiałym, że w dniu [...] grudnia 2019 r. Prezydent wszczął ponownie postępowanie w sprawie odbudowy pawilonu handlowo-usługowego, pomimo tego, że nie zakończyło się jeszcze postępowanie wszczęte z wniosku M. M. z dnia [...] kwietnia 2018 r., albowiem po decyzji SKO z dnia [...] października 2019 r. nie doręczono stornie żadnej decyzji. Zdaniem strony zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem sankcją nieważności, bowiem w tej sprawie toczy się postępowanie, które zostało wszczęte już w 2018 r. i nie zostało zakończone decyzją administracyjną, a musi się zakończyć, bowiem strona cały czas podtrzymuje swój wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nadto skarżący wskazał, że nie wie z czyjego wniosku toczy się obecne postępowanie i dlaczego osoby wymienione, jako osoby otrzymujące decyzję, są strona postępowania.

Całkowicie niezrozumiałym jest również dla skarżącego uzasadnienie odmowy wydania decyzji o odbudowie pawilonu. Skarżący wyjaśnił, że z tyłu pawilonu znajduje się teren gminy stanowiący ogólnodostępne drogi dojazdowe do jego oraz innych pawilonów. Tak ten teren został zaprojektowany i zagospodarowany wówczas, gdy nabył swoją działkę, na cele jaki są i mają być dalej realizowane, tj. cele handlu i usług. Nadto z tyłu pawilonu znajdują się ogólnodostępne parkingi, które zostały wybudowane, by pełnić tę funkcję i pełnią do dnia dzisiejszego.

W ocenie organu nie jest wykluczone, że niezgodnie z prawem Prezydent próbuje dokonywać zmian i próbuje zmienić funkcję dróg dojazdowych stanowiących mienie gminne i przekazuje je Spółdzielni Mieszkaniowej i koniecznym jest poddanie sprawy badaniu Prokuratury. Od 25 lat skarżący i wszyscy mieszkańcy P. w sposób swobodny korzystali z dojazdów i parkingów zbudowanych ze środków publicznych. Kiedy skarżący budował pawilon nie musiał mieć zgody na dojazd. Nie jest również prawdą, że jest to teren spółdzielni. Dojazdy stanowią drogi usytuowane na działkach stanowiących mienie komunalne i jedynie zostały niezgodnie z prawem przekazane spółdzielni.

Skarżący podkreślił również, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań SKO zawartych w decyzji z dnia [...] października 2019 r.

Podkreślił, że pawilon został wybudowany zgodnie z prawem – skarżący posiadał pozwolenie na budowę i obiekt został odebrany, jako zrealizowany zgodnie z prawem. Działania Prezydenta spowodowały zaś, że od dwóch lat skarżący nie może rozpocząć prac na własnym obiekcie handlowym, usytuowanym na działce stanowiącej jego własność, na której zgodnie z prawem przewidziano funkcję handlu. Skarżący zaś chce jedynie poprawić parametry techniczne, a przed wszystkim estetyczne obiektu.

Dostęp do drogi publicznej istnieje, bowiem wejście do pawilonu jest bezpośrednio z drogi publicznej, jaką jest ulica W. .

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny oraz przytoczył i omówił podstawy prawne rozstrzygnięcia, w szczególności art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej i przepisy Rozporządzenia wskazując, że w sprawie przewidziana powyższymi przepisami analiza została sporządzona i w oparciu o nią wydana została decyzja. Wyniki analizy w wersji tekstowej i graficznej stanowią załączniki do decyzji tak jak wymagają tego wskazane wyżej przepisy. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy.

Kolejno organ wskazał, że podstawą decyzji odmownej było ustalenie, że działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie posiada dostępu do drogi publicznej. SKO stwierdziło, że po zweryfikowaniu zgromadzonego materiału dowodowego zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji w kwestii niespełnienia warunku dostępu działki skarżącego do drogi publicznej mimo tego, że inwestowana działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] stanowiącej zgodnie z wypisem z rejestru gruntów użytek drogi. Podkreślono, że stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy planistycznej, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

SKO przyjęło, powołując się na orzecznictwo sądowe, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Dostęp działki nr [...] do działki drogowej nr [...] nie jest możliwy, albowiem nie istnieje zjazd z tej drogi. Położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest zaś równoznaczne z dostępem prawnym danego obszaru do tej drogi, nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu na działkę z tej drogi publicznej. Z akt nie wynika, aby inwestor podjął jakiekolwiek kroki faktyczne bądź prawne w celu zagwarantowania zjazdu.

Skomunikowanie zaś działki nr [...] z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną o nr geodezyjnym [...] i [...] również nie jest dopuszczalne, gdyż inwestor nie udokumentował prawnej możliwości korzystania z terenu nieruchomości sąsiednich, które stanowią drogę wewnętrzną komunikującą teren inwestycji z drogą publiczną. SKO podkreśliło, że jakkolwiek w orzecznictwie przyjmuje się, że dostęp do drogi publicznej może być zagwarantowany w szczególności poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, stanowiącą własność gminy, to w przedmiotowej sprawie występuje inna sytuacja, gdyż jak wynika z informacji z rejestru gruntów, działki nr [...] i nr [...] znajdują się w użytkowaniu wieczystym P. L.. Ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wymaga zatem dokonania uzgodnienia sposobu dojazdu z zarządcą drogi wewnętrznej. Uzgodnienie takie może nastąpić, jak wskazuje się w orzecznictwie, tylko w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej. Uzyskanie stosownego uzgodnienia spoczywa na podmiocie, który wystąpił o ustalenie warunków zabudowy.

Na tle powyższych rozważań Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie inwestor nie dołączył do wniosku zgody zarządcy działek nr [...] i nr [...] na korzystanie z drogi wewnętrznej. W tych okolicznościach zaś SKO podziela stanowisko organu I instancji, że na dzień orzekania działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Kolegium podkreśliło, że opowiada się za tym stanowiskiem judykatury, według którego warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy.

Jest to bowiem jeden z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej wyraźnie wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla takiego terenu, który na chwilę wydania decyzji posiada dostęp do drogi publicznej.

Końcowo organ odwoławczy wskazał również, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przeprowadzona analiza jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a postępowanie w sprawie nie naruszyło przepisów Kpa, m.in. strony miały możliwość czynnego udziału w każdym jego stadium.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego jak i procesowego:

1. art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej;

2. § 3 i § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm., zwane dalej: Rozporządzenie techniczne);

3. art. 93 ust. 3 Ugn;

4. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (zwanego dalej: PrB) w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy planistycznej;

5. art. 21 i 64 Konstytucji RP;

6. art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego oraz

7. art. 7, 7a, 8, 9, 10, 11 i 12 Kpa.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący zasadniczo podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując jednocześnie, że do części (m.in. zarzutu nieważności postępowania) z nich organ odwoławczy się nie odniósł. W ocenie pełnomocnika w sprawie są prowadzone równolegle dwa postępowania w tym samym przedmiocie.

Zdaniem pełnomocnika działka należąca do skarżącego posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, która jest dodatkowym dojazdem do jego działki oraz do parkingów zlokalizowanych na zapleczu jego działki. Wszystkie pawilony, w tym skarżącego, posiadają wejścia od ulicy [...], a dojazd od tzw. zaplecza jest dojazdem dodatkowym, aczkolwiek bardzo wygodnym, ze względu na łatwy dojazd i kilkadziesiąt miejsc parkingowych ogólnodostępnych zlokalizowanych na terenie gminnym.

Kolejno pełnomocnik wywodził, że nieruchomość ma bezpośredni, niczym nie ograniczany dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], z której to ulicy jest bezpośredni dostęp z wyjściem głównym do pawilonu skarżącego. W taki sposób pawilon funkcjonuje od samego początku, kiedy uzyskano pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie. Wejście jest wprost z ulicy [...], która jest ważną ulicą P. i oczywiście ulica [...] jest ulicą stanowiąca drogę publiczną. Tak było zawsze i jest to przedwojenny układ komunikacyjny miasta, który nigdy nie został zmieniony. Tak więc argument o braku dojazdu jest, w ocenie pełnomocnika, argumentem całkowicie wydumanym.

Następnie pełnomocnik stwierdził, że pawilon Pana M. funkcjonuje z dostępem do drogi publicznej - ulicy [...] i twierdzenia obu organów, iż nie ma dostępu do drogi publicznej, albo nie ma służebności parkingów na zapleczu, są całkowicie bezzasadne i nieistotne dla sprawy.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pełnomocnik wywodził, że warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 PrB będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 u.d.p. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne.

Powołał się również na "odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - z upoważnienia ministra - na interpelację nr [...] w sprawie dopracowania przepisów dotyczących dróg wewnętrznych" wskazując, że "W odniesieniu do dojść i dojazdów służących skomunikowaniu działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych z drogami publicznymi obowiązującą regulacją jest rozporządzenie ministra infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), którego § 14 ust. 1 stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Ponadto w § 14 ust. 2 ustalono, że dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. W tym kontekście pełnomocnik skonstatował, że nieruchomość położona jest przy ulicy [...] i ma bezwzględnie dostęp bezpośredni do ulicy [...] jak i pośredni od drogi wewnętrznej ogólnodostępnej do ulicy [...].

W ocenie pełnomocnika, gdyby przyjąć za poprawne twierdzenia Prezydenta oraz zgodnie z nimi twierdzenia SKO w P., że musi być bezpośredni zjazd do drogi publicznej, to żaden lokal nie mógłby być remontowany, ani żadna kamienica nie mogłaby otrzymać warunków na remont - chociażby w P. na R., bowiem nie posiada bezpośredniego zjazdu na drogę publiczną i nie posiada własnego parkingu ani służebności dojazdu przez R..

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał ponadto, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący prowadzenia dwóch postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie pawilonu handlowo-usługowego po uprzedniej rozbiórce istniejącej części parteru pawilonu na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...], przy czym pierwsze z tych postępowań miałoby być prowadzone na wniosek M. M., a drugie nie wiadomo z czyjego wniosku i obarczone w związku z tym sankcją nieważności. Organ wskazał, że skarżący swoją rzekomą dezorientację w tym zakresie strona uzasadnia tym, że w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji użył sformułowania o wszczęciu postępowania. Ze stanowiskiem skarżącego nie można się, w ocenie Kolegium, zgodzić. Jakkolwiek bowiem w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. organ rzeczywiście użył sformułowania o wszczęciu postępowania, to z treści tego pisma wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że stanowi ono zawiadomienie o możliwości czynnego udziału oraz składania dowodów i wyjaśnień w postępowaniu mającym na celu ponowne rozpatrzenie sprawy o wydanie na wniosek M. M. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r., uchylającą decyzję Prezydenta z dnia [...] czerwca 2019 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na skutek kontroli zapadłych w sprawie rozstrzygnięć Sąd doszedł do przekonania, że w związku z uchybieniami w zakresie przepisów procesowych oraz materialnych konieczne było uchylenie decyzji organu II instancji, a to ze względów wskazanych poniżej.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2020 r. o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie pawilonu handlowo-usługowego po uprzedniej rozbiórce istniejącej części parteru pawilonu na działce nr [...] (obręb 27) położonej w P. przy ul. [...].

Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem M. M. i przechodziło kilkukrotnie przez obie instancje postępowania administracyjnego, na skutek uchylających decyzji organu II instancji.

Już w tym miejscu wskazać należy, że decyzją z dnia [...] października 2019 r. uchyliło negatywną decyzję organu I instancji wskazując, że organ ten nie wykazał braku możliwości zjazdu z działki nr [...] na drogę publiczną stanowiącą działkę nr [...], po drugie działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej poprzez stanowiącą własność Gminy ogólnodostępną drogę wewnętrzną.

Zasadniczo te dwie kwestię są w sprawie sporne między stronami i ich niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stało się de facto powodem uchylenia przez Sąd decyzji organu odwoławczego w kontrolowanym postępowaniu.

Na wstępie Sąd wskazuje, że opisane szczegółowo we wcześniejszej części uzasadnienia ustalenia faktyczne dokonane przez organy Sąd uznał za prawidłowe i czyni je podstawą poniższych rozważań. Zdaniem Sądu zabrakło jednak pogłębionej analizy pewnych kwestii w toku oceny materiału dowodowego oraz należytego ich omówienia w uzasadnieniu decyzji, w kontekście obowiązujących przepisów, w tym przywołanych przez skarżącego, co skutkowało uznaniem naruszenia przez organ II instancji m.in. art. 11 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Wyjściowo należy jednak zauważyć, że rację ma Kolegium wskazując, że skarżący – w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. - zmienił nazwę inwestycji, która odtąd polegać miała na odbudowie pawilonu handlowo-usługowego po uprzedniej rozbiórce istniejącej części parteru pawilonu. Wnioskodawca jest dysponentem wniosku i organ nie ma innej możliwości, jak tylko – przy tak klarownym stwierdzeniu wnioskodawcy – zmienić przedmiot postępowania zgodnie z jego życzeniem. Twierdzenia skarżącego o rzekomym zaskoczeniu tą zmianą i braku kontynuacji postępowania w przedmiocie pierwotnego wniosku są niewiarygodne w świetle materiału dowodowego i nie mogą wpłynąć na ocenę prawidłowości działania organów w tym zakresie. Jeśli wolą skarżącego jest, aby organy prowadziły postępowanie równolegle w przedmiocie wniosku w jego pierwotnym brzmieniu, to winien – w zaistniałej sytuacji – poinformować o tym organ wyraźnie. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę organów, iż w odwołaniu od decyzji I instancji skarżący zdaje się taki wniosek formułować, co jednak pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie, a jedynie może być dla organów sygnałem do rozpatrzenia tego wniosku w odrębnym postępowaniu, nie wykluczając konieczności uprzedniego doprecyzowania intencji skarżącego. W ramach kontrolowanego postępowania Sąd stwierdza jednak, że organ I instancji słusznie, pismem z dnia [...] marca 2019 r., powiadomił strony postępowania o zmianie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i dalej procedował taki zmieniony wniosek.

Sąd podzielił przy tym stanowisko SKO, zgodnie z którym wprawdzie w zawiadomieniu z dnia [...] grudnia 2019 r. organ pierwszej instancji użył sformułowania o wszczęciu postępowania, to jednak z treści tego pisma wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że stanowi ono zawiadomienie o możliwości czynnego udziału oraz składania dowodów i wyjaśnień w postępowaniu mającym na celu ponowne rozpatrzenie sprawy. Nawet jeśli uznać to za uchybienie, to w ocenie Sądu pozostało ono bez wpływu na wynik postępowania.

Kolejno wskazać należy, że w toku postępowania skarżącego poinformowano, że decyzję podziałową dla działki nr [...] z dnia [...] maja 1991 r., sporządzono i wydano pod innym reżimem prawnym. Działka ta, obecnie zabudowana pawilonem handlowym, stanowiła wówczas własność Skarbu Państwa, zaś z dniem [...] stycznia 1998 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zmieniły się zasady dotyczące zatwierdzania podziałów nieruchomości i określania dostępu do dróg publicznych. W konsekwencji w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji korzystanie z nieruchomości nieprzeznaczonych pod drogi publiczne i niepełniących takiej funkcji, powinno być uregulowane poprzez ustanowienie stosownej służebności drogowej zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Tego stanowiska konsekwentnie trzymały się następnie organy w wydanych decyzjach zaskarżonych do Sądu, co wynika z ich uzasadnienia. Zdaniem Sądu powyższe wyjaśnienie jest zbyt ogólne i w efekcie motywy działania organów nie są do końca zrozumiałe dla skarżącego. Z jego punktu widzenia, i trudno z tym polemizować, należąca do niego nieruchomość wręcz otoczona jest drogami, zaś w bezpośrednim sąsiedztwie jest parking. Organ powinien był, w duchu art. 11 Kpa, wskazać na konkretne przepisy, które uległy zmianie oraz aktualnie regulują wskazane kwestie w sposób odmienny niż w czasie pobudowania pawilonu przez skarżącego. Winien również wyjaśnić, dlaczego pobudowany legalnie pawilon, aktualnie – w związku z wnioskiem skarżącego o wydanie warunków zabudowy – musi spełniać wymogi odmienne, aniżeli w chwili jego budowania.

Tymczasem organ I instancji wskazał skarżącemu, że mimo iż jego działka przylega do działki drogowej, nie posiada dostępu do drogi publicznej, tj. nie posiada zjazdu na drogę publiczną, nie analizując głębiej tej kwestii – wbrew wyraźnym wytycznym wcześniejszej decyzji uchylającej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r., o czym również mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Organ wskazał również, że dostęp faktyczny pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną, poprzez działki o nr: [...] i [...] (stanowiące własność P. L.), które stanowią drogę wewnętrzną, niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych, nie jest udokumentowany przez wnioskodawcę prawnie, a wymagane jest by był on prawnie zagwarantowany. Zdaniem organu prawo do korzystania z drogi musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też administracyjnego.

Organ drugiej instancji, podtrzymując powyższą argumentację, wskazał ponadto, że art. 2 pkt 14 ustawy planistycznej, stwierdza, iż przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Kolegium rozwinęło również wywód wskazując, że dostęp działki nr [...] do działki drogowej nr [...] nie jest możliwy, albowiem nie istnieje zjazd z tej drogi. Położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie jest zaś równoznaczne z dostępem prawnym danego obszaru do tej drogi, nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania zjazdu na działkę z tej drogi publicznej. Stwierdzono, że z akt nie wynika, aby inwestor podjął jakiekolwiek kroki faktyczne bądź prawne w celu zagwarantowania zjazdu.

Odnosząc się do powyższego, Sąd zwraca uwagę, powołując się w tej mierze na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK [...]), że dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi nawet dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną.

Należy zgodzić się z jednak z organem II instancji, że w realiach sprawy nie występuje sytuacja typowa, albowiem działki nr [...] i nr [...] znajdują się w użytkowaniu wieczystym P. L., wobec czego ustalenie warunków zabudowy wymaga dokonania uzgodnienia sposobu dojazdu z zarządcą drogi wewnętrznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08, LEX nr 513842) jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą. Wymagane uzgodnienie może tylko nastąpić w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Na wnioskodawcy ubiegającym się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spoczywa spełnienie obowiązku w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej. W powyższym kontekście organ odwoławczy zasadnie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie inwestor nie dołączył do wniosku zgody zarządcy działek nr [...] i nr [...] na korzystanie z drogi wewnętrznej, co wykluczało uznanie w tym zakresie, że nieruchomość spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem Sądu jednak organy nie sprostały wyjaśnieniu wszystkich kwestii dotyczących dostępu nieruchomości do drogi publicznej. W orzecznictwie podnosi się, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z 6.06.2018 r., II SA/Gd 207/18, LEX nr 2505161).

Stanowisko powyższe jest zgodne z przytoczonymi przez organ odwoławczy argumentami, jednak należy mieć na uwadze, że dotyczy ono postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, które ma charakter następczy w stosunku do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

W wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2802/19 (LEX nr 2865107) Naczelny Sąd Administracyjny, uznał zaś za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej przez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że dla spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej konieczne jest by z decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że decyzja ta obejmuje realizację zjazdu na drogę publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że z decyzji tej powinno wynikać w jaki sposób zapewniony jest lub będzie dostęp do drogi publicznej. W tym kontekście dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej, trzeba – w ocenie NSA – mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji.

W połączeniu z wytycznymi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r., w świetle przytoczonych orzeczeń, oczywistym jest, że organy nie wyjaśniły co najmniej kwestii potencjalnej możliwości zjazdu na nieruchomość skarżącego. Potencjalna (prawna i faktyczna) możliwość ustanowienia takiego zjazdu, w ocenie Sądu, byłaby zaś wystarczająca do uznania, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej.

Organy powinny również rozważyć inne – prawem przewidziane – możliwości uznania dostępu nieruchomości do drogi publicznej, zwłaszcza uwzględniwszy, że nieruchomość skarżącego jest, jak wskazano wcześniej, wręcz otoczona drogami, w tym również ciągiem pieszym. W tym kontekście Sąd zwraca uwagę na podnoszoną przez skarżącego kwestię rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 14 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m; § 14 ust. 2 zgodnie z którym dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów; wreszcie § 14 ust. 3, w myśl którego do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. O ile bowiem przepisy te nie znajdują bezpośredniego zastosowania w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy (ale w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę), o tyle mogą mieć znaczenie z punktu widzenia oceny dostępności nieruchomości do drogi publicznej, co już przedmiocie ustaleń w toku wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest wymagane.

Reasumując należy stwierdzić, że przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (tak: wyrok WSA w Rzeszowie z 12.03.2019 r., II SA/Rz 23/19, LEX nr 2651970). Obliguje to organ do ustalenia, czy taka potencjalna możliwość istnieje. Jeśli tak, to inwestor chcący zrealizować inwestycję (pozwolenie na budowę) będzie zobowiązany uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Sąd zwraca również uwagę, że w tym samym orzeczeniu WSA stwierdził, iż stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy planistycznej poprzez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W kontrolowanej przez WSA sprawie, teren inwestycji - działka, posiadała dostęp do drogi publicznej, albowiem była zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących ogólnodostępną ulicę (drogę publiczną). Podnoszony przez skarżących w tamtej sprawie zarzut, że działka nie leży bezpośrednio przy drodze, albowiem oddziela ją od niej chodnik WSA uznał za chybiony, wskazując, że stosownie do art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych chodnik jest częścią drogi. Chodnik nie stanowi więc, w ocenie WSA przeszkody w dostępie do drogi, lecz do jezdni (art. 4 pkt 5).

Wreszcie organ odwoławczy winien rozważyć przywołaną wcześniej kwestię regulacji § 14 ust. 1-3 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kontekście dostępu nieruchomości do drogi publicznej.

W opisanych okolicznościach Sąd doszedł do przekonania, że konieczne było uchylenie decyzji organu odwoławczego, albowiem wskazane uchybienia postępowania mogą zostać usunięte na tym szczeblu odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) orzeczono, jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 Ppsa. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez koszty postępowania, które sprowadzają się do: wpisu od skargi uiszczonego w wysokości [...] zł; wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie [...]zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 15 stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).