Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1127/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję nr: [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. prowadził z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie realizacji robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanych bez zgody organu administracji architektoniczne budowlanej. Na przedmiotową inwestycję została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 9 września 2015 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego pod nazwą cyt.: "nadbudowa, rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., gazowego i elektryczną wraz z budowlą garaży w parterze budynku, utwardzonych dojść pieszych i dojazdów oraz utwardzonego miejsca do czasowego gromadzenia odpadów stałych wraz z wewnętrznymi instalacjami na zewnątrz budynku z ich elementami składowymi tj.: kanalizacji deszczowej do zbiornika retencyjnego, instalacji wody do studni wodomierzowej, instalacji kanalizacji do studni, instalacji gazowej do kurka głównego na budynku, instalacji elektrycznej do złącza kablowego na budynku wraz z rozbiórka części budynku istniejącego jednorodzinnego i instalacji gazowej na części działki nr [...]". W dniu 16 listopada 2016 r. przeprowadzono czynności kontrolne w terenie, podczas których stwierdzono m.in. całkowitą rozbiórkę istniejącego budynku jednorodzinnego oraz wykonanie podbetonki z izolacją poziomą. Podczas czynności kontrolnych przedłożono również nadzór autorski autora projektu dot. nowego posadowienia budynku oraz zamiany ław fundamentowych na płytę fundamentową.

Postanowieniem z dnia 17 listopada 2016 r. znak ROiK [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prbud wstrzymał inwestorowi, firmie A. .., prowadzone roboty budowlane. Ponowną kontrolę na budowie PINB przeprowadzono w dniu 23 listopada 2016 r., nie stwierdzając zmiany stanu zaawansowania budowy. W dniu 18 listopada 2016 r. inwestor przedłożył opinię techniczną, protokół z dnia 28 września2016 r. oraz nadzór autorski z dnia 8 listopada 2016 r. dotyczący nowego posadowienia budynku. Zgodnie z przedłożoną opinią techniczną z dnia 30 sierpnia 2016 r., sporządzoną przez M. M. posiadającego upr. bud. nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń wynika cyt.: (...) podczas prowadzenia robót ziemnych dokonano wizji lokalnej częściowo odkrytych istniejących fundamentów budynku przy ul. [...] w K.. Stwierdza się rozbieżność w zakresie stanu technicznego fundamentów w stosunku do ekspertyzy technicznej wykonanej przez p. R. G. w lutym 2015 roku. (...) W powyższej dokumentacji zalecono wzmocnienie i podbicie istniejących fundamentów. Podczas oględzin stwierdzono jednak zły stan technicznych tych elementów. Fundamenty wykonane w postaci ław betonowych z murowanymi ścianami fundamentowymi wykazują wysoki stopień korozji betonu i liczne zawilgocenia oraz zasolenia. W związku z tym stwierdza się, ze elementy te z uwagi na ich stan techniczny nie kwalifikują się do wzmocnienia i podbicia. W aspekcie planowanej inwestycji fundamenty ze względu na uwidocznione uszkodzenia nie spełniają warunków stanów granicznych nośności co może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ora: stateczności projektowanego budynku. W związku z powyższym zaleca się ich usunięcie".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. uchylił własne postanowienie wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. z dnia 17 listopada 2016 r. postanowieniem z dnia 3 lutego 2017 r., znak: ROiK [...] W tym samym dniu wydał kolejne postanowienie o wstrzymaniu robót inwestorowi, znak: ROiK [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 2 i 3 Pr.bud.

W dniu 27 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G., decyzją Nr [...] znak: [...] [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), nałożył na inwestora [...] Sp. z.o.o. Sp. kom. z siedzibą w K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego realizacji inwestycji pn.: "nadbudowa, rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny z wewnętrznymi instalacjami (...)" na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 9 września 2015 r., znak [...], o pozwoleniu na budowę w terminie do w terminie do 31maja 2017 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że wykonane przez inwestora roboty budowlane związane z rozebraniem zarówno fundamentów, jak i ścian piwnic, parteru, które zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną winny pozostać i być wykorzystane w realizacji przedmiotowej inwestycji, zrealizowane zostały w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego i naruszają przepis art. 36a pkt. 5 ustawy Prawo budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. F., współwłaścicielka działki sąsiadującej z przedmiotową inwestycją, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 9 oraz art. 10 k.p.a. poprzez brak powiadomienia skarżącej o czynnościach kontrolnych prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 16 listopada 2016 r. oraz braku udziału skarżącej w powyższej czynności, a tym samym brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w sprawie; b) art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne określenie stron niniejszego postępowania, albowiem w toku postępowania nie dokonano przeniesienia pozwolenia na budowę udzielonego K. S. na rzecz nowego inwestora A. .. w K. w myśl art. 40 prawa budowlanego; 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 w zw. z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegające na: ustaleniu, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę; ustaleniu, że w przypadku realizowanej inwestycji rozebranie fundamentów, a także ścian budynku dokonane było zgodnie z projektem budowlanym i zatwierdzoną decyzją, a zmiany podyktowane zostały bezpieczeństwem budowy oraz bezpieczeństwem konstrukcji, przy jednoczesnym braku ustalenia stanu technicznego rzekomo pozostałych fundamentów oraz ścian budynku z uwagi na istniejącą podbetonkę; b) art. 107 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający identyfikację rozstrzygnięcia oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w zakresie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego co do rozpoczęcia przez inwestora budowy nowego obiektu budowlanego; c) art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego podczas, gdy istnieją podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w postaci zaniechania dalszych robót budowlanych, albowiem inwestor rozpoczął budowę obiektu wielorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie natomiast odstępując od zatwierdzonego projektu budowlanego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych przez inwestora oraz nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 lipca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz na podstawie art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2017 r., poz. 1332), po rozpatrzeniu odwołania M. F., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. z dnia 27 marca 2016 r., znak: ROiK [...], i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w szczególności, iż konfrontując wynikający z przedłożonych akt (akta PINB znak: [...] [...]) stan faktyczny z przepisami prawa dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne – i stwierdził, że zarówno prowadzone postępowanie, jak i zaskarżona decyzja nie były zasadne. Organ odwoławczy nie podzielił przyjętej przez PINB kwalifikacji prawnej robót, wskazująca na konieczność odniesienia się do treści decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla K. S., przeniesionej na rzecz firmy [...] Sp. z o. o., Sp. Kom. i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że w art. 3 Prbud znajduje się definicja budowy – przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zatem każda rozbudowa i nadbudowa jest budową. Natomiast przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Pojęcie rozbudowy związane jest z czymś co istnieje, zaś budowa polega na zrealizowaniu obiektu budowlanego od nowa.

Inspektor Nadzoru Budowlanego podał następnie, że po wnikliwej analizie rysunków projektu budowlanego stwierdził, iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym praktycznie nie przewidziano budynku pierwotnego do zachowania – nie istniał już obiekt o niezmienionych charakterystycznych parametrach takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Na każdym z rysunków projektu branży architektonicznej - ściany, stropy (łącznie ze stropem nad piwnicą) oraz dach, tworzące obrys zewnętrzny budynku i w/w parametry, są przewidziane do wyburzenia. Wyjątkiem jest rys. parteru (02), na którym oznaczono niewielkie części ścian piwnic poprzedniego budynku do pozostawienia, ale i to w niepełnej wysokości i w połowie szerokości (grubości ściany). W projekcie konstrukcji w ogóle nie uwzględnia się elementów istniejącej konstrukcji, a rys. fundamentów (K-01) nie pozostawia wątpliwości co do zakresu wykorzystania istniejącego budynku, co może wskazywać na niespójność wewnętrzną projektu. Zdaniem organu odwoławczego, zatwierdzony projekt przewidywał pozostawienie jedynie kilku szczątkowych fragmentów ścian w kondygnacji przyziemia projektowanego budynku wielorodzinnego, w częściach stanowiących połowę ich szerokości (grubości). Wyrażając wątpliwości co do zasadności technicznej pozostawienia "połowy" grubości fragmentów ścian piwnic (co do których brak jakichkolwiek odniesień w projekcie konstrukcyjnym), Inspektor Nadzoru Budowlanego skonstatował, że te niewielkie fragmenty ścian piwnic nie tworzyły już – według projektu – obiektu budowlanego, który zgodnie z treścią w/w definicji podlegałby przebudowie. Zatem uznać należy, że już w decyzji o pozwoleniu na budowę zaakceptowano praktycznie całkowitą rozbiórkę istniejącego budynku. Inwestor zamiast dokonywać rozbiórki fragmentów ściany "wzdłuż", wykonał ich całkowitą rozbiórkę i wykonał wylewkę betonową. W ocenie Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonana rozbiórka kilku fragmentów ścian oznaczonych na rysunku parteru jako istniejące nie mieści się w kategorii istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Pr.bud. Podkreślono, że przedłożony projekt zamienny nie różniłby się praktycznie od projektu zatwierdzonego w decyzji od pozwolenia na budowę – jedynie graficznie, rodzajem tzw. szrafu na fragmentach ścian. W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy uznał, że nie doszło do naruszeń przepisów prawa będących we właściwości organów nadzoru budowlanego, wobec czego postępowanie było bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle stwierdzonego stanu faktycznego należy uznać je za nietrafne i nieuzasadnione. Skarżąca nie wskazała, w jaki sposób brak uczestnictwa w kontroli budowy wpłynął na jej prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, natomiast przed wydaniem decyzji miała zapewnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania uwag i wniosków. Brak jest naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 28 k.p.a. w zakresie osoby inwestora, do którego kierowane są rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na nowego inwestora, A. .. w K.. Odnośnie kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania dokonanej przez organ l instancji Inspektor Nadzoru Budowlanego wypowiedział się, przedstawiając motywy rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. M. F. złożyła skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w K.. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i błędną ocenę materiału dowodowego tj.: a) ustalenie, że w przypadku realizowanej inwestycji rozebranie fundamentów, a także ścian budynku dokonane było zgodnie z projektem budowlanym i zatwierdzoną decyzją, w sytuacji gdy zatwierdzony projekt budowlany przewidywał pozostawienie kilku fragmentów ścian w kondygnacji przyziemia projektowanego budynku wielorodzinnego; b) uznanie, że pozostawione fragmenty ścian nie tworzyły już obiektu budowlanego, który miał podlegać przebudowie; c) ustalenie, że w decyzji o pozwoleniu na budowę zaakceptowano całkowitą rozbiórkę istniejącego budynku, podczas gdy zgodnie z materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie zatwierdzony projekt budowlany przewidywał pozostawienie kilku fragmentów ścian w kondygnacji przyziemia projektowanego budynku wielorodzinnego; d) ustalenie, że dokonana rozbiórka ścian oznaczonych na rysunku parteru jako istniejące nie mieści się w kategorii istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także ustalenie, że nie doszło do wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i przepisach, w sytuacji gdy projekt przewidywał pozostawienie kilku ścian, a inwestor dokonał całkowitej rozbiórki obiektu; 2) art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji tj. brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, przez brak wyczerpującego rozważenia w uzasadnieniu z jakiego powodu organ odwoławczy zaniechał rozpoznania sprawy co do meritum; 3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., bowiem postępowanie przed organem I instancji nie nosi znamion bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji administracyjnej w postaci nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych z uwagi na fakt, iż inwestor nie tylko odstąpił istotnie od pozwolenia na budowę poprzez całkowitą, a nie częściowa rozbiórkę obiektu, ale przede wszystkim rozpoczął prace budowlane bez uzyskania pozwolenia na budowę; 2) art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż rozebranie fundamentów i ścian budynku nie mają charakteru istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji organu II instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych przez inwestora oraz nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, nadto o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.), w szczególności art. 36a tej ustawy. Zgodnie przywołanym przepisem, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 pr.bud. "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b". Zgodnie z ust. 5a art. 36a nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące warunki: 1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym; 2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu; 3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3-6, z wyjątkiem odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; 4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Na tle powyższej regulacji wyróżnia się istotne oraz nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Konsekwencje materialnoprawne i formalnoprawne związane są wyłącznie z odstąpieniem istotnym, które jest dopuszczalne po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a dokonane bez wymaganego pozwolenia – skutkuje wstrzymaniem robót budowlanych i przeprowadzeniem postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę (por. A. Ostrowska, Komentarz do art. 36(a) ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 5). Odstąpienie nieistotne nie kreuje sprawy administracyjnej i nie stanowi podstawy do prowadzenia postepowania jurysdykcyjnego przez organ nadzoru budowlanego; jeżeli mimo to zostało ono wszczęte – podlega umorzeniu. Z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji planowane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 pr.bud. (por. tamże oraz wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., II OSK [...], LEX nr 597175).

W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przewidziano pozostawienie części ścian w kondygnacji przyziemia projektowanego budynku wielorodzinnego, w częściach stanowiących połowę ich szerokości (grubości) i ław fundamentowych, natomiast w trakcie budowy fragmenty ścian (nieprzeznaczone zgodnie z projektem do rozbiórki) zostały rozebrane oraz wykonano podbetonkę z izolacja poziomą, co ujawniono w czasie kontroli w dniu 16 listopada 2016 r. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwalifikacja tego odstępstwa jako istotnego bądź nieistotnego. Na tej kwalifikacji ogniskuje się też spór między stronami.

Sąd podziela stanowisko i argumentację organu odwoławczego, w świetle której przedmiotowe odstępstwo ma charakter nieistotny. Zdaniem Sądu, przekonująca jest w szczególności oparta na wnikliwej analizie rysunków projektu budowlanego argumentacja tudzież ocena Inspektor Nadzoru Budowlanego, że we wspomnianym projekcie budowalnym praktycznie nie przewidziano budynku pierwotnego do zachowania – nie istniał już obiekt o niezmienionych charakterystycznych parametrach takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Miało pozostać jedynie kilka szczątkowych fragmentów ścian w kondygnacji przyziemia projektowanego budynku wielorodzinnego, w częściach stanowiących połowę ich szerokości (grubości). W tej sytuacji konkluzja, że już w decyzji o pozwoleniu na budowę w istocie zaakceptowano całkowitą rozbiórkę istniejącego budynku – jawi się jako uzasadniona. Podobnie należy ocenić wniosek, że dokonana rozbiórka kilku fragmentów ścian oznaczonych na rysunku parteru jako istniejące nie ma znamion istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego; jest odstępstwem nieistotnym, które nie kreuje sprawy administracyjnej należącej do właściwości organów nadzoru budowlanego. W obliczu zaś braku sprawy administracyjnej wszczęte postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, o czym organ odwoławczy – uchyliwszy merytoryczną decyzję organu pierwszej instancji – prawidłowo orzekł.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że – w ocenie Sądu – w kontrolowanym postepowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 ani art. 107 § 3 k.p.a. Potrzebny do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy został zebrany i prawidłowo oceniony. Konkretne ustalenia faktyczne, które skarżąca kwestionuje, zostały przez Sąd uznane za prawidłowe, o czym była mowa wyżej. Zauważyć przy tym trzeba, że część odnośnych ustaleń to nie tyle ustalenia faktyczne, ile ustalenia (oceny) prawne. Dotyczy to w szczególności uznania rozbiórki ścian oznaczonych na rysunku parteru jako istniejące za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego; relacji między rozbiórką fundamentów a zatwierdzonym projektem budowlanym; kwalifikacji fragmentów ścian jako obiektu budowalnego. Decyzja organu odwoławczego została uzasadniona zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. – postępowanie rzeczywiście okazało się bowiem bezprzedmiotowe, wobec czego podlegało umorzeniu.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę reguły wynikającej z art. 36a pr.bud. Przepis ten został prawidłowo zinterpretowany i prawidłowo zastosowany do kwalifikacji prawnej wspomnianego stanu. Nie doszło zatem do jego naruszenia. Nie doszło też do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. – w obliczu ustalenia, że nie nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowalnego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie było podstaw do zastosowania tego przepisu. W świetle zabranego materiału dowodowego jako bezpodstawne jawi się twierdzenie skargi, jakoby prace budowlane były rozpoczęte bez uzyskania pozwolenia na budowę.

Choć zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. nie jest eksponowany w skardze, należy dodać, że zaskarżona decyzja – jako decyzja pozbawiona treści materialnej – nie podlega ocenie z punktu widzenia tego przepisu; w założeniu nie może być oceniana jako wydana na korzyść bądź na niekorzyść strony odwołującej się.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.