Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2447/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1, art. 156 par. pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 35 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy skargi kasacyjnej R Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1997/08 w sprawie ze skargi R. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r., sygn. VII SAAA/a 1997/08 po rozpoznaniu skargi R. Ż. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Wojewoda L., działając na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 4 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, po rozpoznaniu wniosku R. Ż. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Chełm z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A. i J. małż. Z., polegającego na przebudowie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego w Ch. przy ul. Uroczej [...] na działce nr [...], obiekt kategorii VIII, według projektu budowlanego opracowanego przez tech. bud. J. R. W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia podano, że zatwierdzony wyżej wymienioną decyzją projekt budowlany wymagał od projektanta posiadania uprawnień budowlanych zarówno w zakresie projektowania rozwiązań architektonicznych jak i konstrukcyjnych. Natomiast projekt ten został opracowany przez technika budowlanego J. R. posiadającego uprawnienia wyłącznie do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym do 1000m3 projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych, a zatem projektant nie posiada uprawnień do projektowania rozwiązań konstrukcyjnych. Ponadto, powołane w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę drugie uprawnienia budowlane, również nie upoważniają J. R. do projektowania rozwiązań konstrukcyjnych bowiem upoważniają wyłącznie do kierowania robotami budowlanymi z wyłączeniem obiektów o skomplikowanej konstrukcji. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ ma obowiązek sprawdzić czy projekt został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Nie wykonanie tego obowiązku przez organ stanowi o rażącym naruszeniu wyżej wymienionego przepisu.

Po rozpatrzeniu odwołania A. i J. Z. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ch. z dnia [...] sierpnia 2005r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Samo zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 Kpa i może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma kwalifikowany rażący charakter. Naruszenie prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta w sposób oczywisty narusza przepisy prawa. Natomiast jak wynika z akt sprawy, projekt budowlany dla wskazanego przedsięwzięcia został opracowany przez J. R. (technik budowlany) posiadającego uprawnienia do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym do 1000m3 kubatury projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych. Przewidziany projektem zakres robót budowlanych, tzn. przebudowa konstrukcji dachu budynku mieszkalnego – szeregowego związana z wykonaniem dwóch lukarn, nie tylko nie przekracza 1000 m3 kubatury, ale także stanowi, co należy podkreślić, prostą i nieskomplikowaną konstrukcję budowlaną. W tej sytuacji organ odwoławczy nie podzielił argumentacji organu wojewódzkiego, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę nieposiadającą wymaganych w tym zakresie uprawnień, a co stanowiłoby o rażącym naruszeniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

W skardze do sądu wojewódzkiego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego R. Ż. podniósł, że organ odwoławczy niewłaściwie, w sposób tendencyjny interpretuje treść prawa budowlanego. Skarżący zwrócił także uwagę na brak kompetencji i fachowości osoby, która była autorem projektu budowlanego, kierownikiem budowy i inspektorem nadzoru w jednej osobie. W trakcie realizacji inwestycji popełniono wiele błędów, które wskazują na brak przygotowania fachowego i odpowiednich uprawnień. Zdaniem skarżącego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza postanowienia prawa budowlanego. Skutkiem tego są widoczne pęknięcia oraz powstanie rys widocznych na ścianie szczytowej oraz zniszczenie wytrzymałości więźby dachowej co spowoduje, przy wystąpieniu silnych wiatrów lub zawirowań powietrza – efekt domina. Obecny stan może spowodować także utratę zdrowia lub życia ludzi i wymagana jest szybka reakcja zmierzająca do usunięcia zagrożenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku podano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa. O rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.

W niniejszej sprawie projekt został sporządzony przez J. R. Zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osoba ta jako technik budowlany posiada przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnych funkcji projektanta w specjalności architektonicznej i jest upoważniona do sporządzania, w budownictwie jednorodzinnym do 1000 m3 kubatury, projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych. Wykładnia ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. nie nasuwa wątpliwości, że J. R. zostały przyznane uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Ch. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Trafnie organ ten podkreślił, że projektowana inwestycja dotyczyła robót budowlanych polegających na przebudowie konstrukcji dachu. Opis techniczny przedsięwzięcia wskazuje, że nie jest ono skomplikowane i nie przekracza wskazanej w uprawnieniach budowlanych wielkości kubaturowej 1000 m3. Wprawdzie ta ostatnia wielkość nie została wprost wskazana w projekcie (ani decyzji żadnego z organów) jednakże analiza tego projektu prowadzi do wniosku, że ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe. Tym samym prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności.

Nie zasługują zatem na uwzględnienie zarzuty skarżącego odnoszące się do braku kompetencji i fachowości J.R. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zarzuty te odnoszą się raczej do dalszej fazy realizacji inwestycji –wykonawstwa, a kwestia ta będzie podlegała ocenie w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego bowiem postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte skoro postanowieniem z dnia 5 lipca 2007 r. – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego – wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie konstrukcji dachu. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że roboty te prowadzone były w sposób istotnie odbiegający od postanowień zawartych w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta Ch.

W skardze kasacyjnej R. Ż. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez uznanie, że brak odpowiednich uprawnień do projektowania przez wykonawcę projektu przebudowy przedmiotowego obiektu nie stanowi rażącego naruszenia prawa a tym samym nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że w niniejszej sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa, bowiem projektujący nie posiadał uprawnień do wykonywania projektów w zakresie konstrukcyjnym. Posiadanie wymaganych uprawnień należy do podstawowych wymogów koniecznych do wykonania projektu budowlanego. W przypadku ich braku projektu nie daje gwarancji bezpieczeństwa budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w aspekcie przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której to w sprawie niniejszej nie stwierdzono.

Przystępując do oceny zarzutu skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny stwierdził, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna złożona przez R. Ż. – którego reprezentował pełnomocnik adwokat G. – oparta została na podstawie prawnej z art. 174 ust. 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego w stopniu rażącego naruszenia prawa, skutkującego powinność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę dachu – zgodnie z żądaniem skarżącego.

Zarzut ten jest chybiony – w świetle przeprowadzonej wnikliwej oceny przez Sąd pierwszej instancji całości materiału dowodowego przedmiotowej sprawy. Kontrolowana przez Sąd w ramach złożonej skargi decyzja organów administracji zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe. Jest to samodzielne postępowanie uregulowane przepisami odrębnymi art. 156 § 1 k.p.a., który zawiera enumeratywnie wyliczone przesłanki nieważnościowe. Tylko stwierdzenie zaistnienia takiej przesłanki może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji.

Skarżący R. Ż. twierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta Ch. z dnia [...] sierpnia 2005 r. o pozwoleniu na przebudowę dachu, wydana inwestorom małż. Zięba, jest dotknięta wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Przyczyną tej oceny zdaniem skarżącego jest fakt, że projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją został sporządzony przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień budowlanych.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, że "rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (porównaj wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r. GP 1989, nr 13, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił konieczne przesłanki do uznania rażącego naruszenia prawa – kwalifikującego dotknięte nimi orzeczenia administracyjne jako nieważne i wymagające eliminacji z obrotu prawnego. W tym aspekcie Sąd dokonał kontroli kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Ch. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Analiza decyzji i zatwierdzonego nią projektu budowlanego przez J. R. w pełni uprawnia Sąd pierwszej instancji do wniosków, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Jeśli zatem decyzja nie narusza prawa, to tym bardziej nie może być uznana, za decyzję nieważną z powodu rażącego naruszenia prawa – art. 35 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego jak to zarzucał skarżący. Za Sądem pierwszej instancji należy podzielić ocenę, że skoro projektowana przez inwestorów Zięba przebudowa konstrukcji dachu na ich budynku jednorodzinnym nie stanowiła przedsięwzięcia skomplikowanego i nie przekraczało to wskazanej w uprawnieniach projektanta R. wielkości kubatury 1000 m3 – to żadną miarą nie można uznać, iż w jakimkolwiek stopniu zostały naruszone ww. przepisy art. 35 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego.

Analiza całości materiału dowodowego przedmiotowej sprawy i ich ocena w świetle regulacji prawnej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jak również wnioski Sądu pierwszej instancji, iż sporna decyzja Prezydenta Miasta Ch. nie jest dotknięta wadą nieważności w pełni zasługuje na akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego. Słuszności tej oceny znajduje także potwierdzenie w wyczerpującym uzasadnieniu wyroku, które odpowiada wymogom prawnym art. 141 § 4 p.p.s.a.

Równocześnie Sąd kasacyjny stwierdza, że stanowisko autora skargi kasacyjnej jakoby projektant J. R. nie posiadał wymaganych uprawnień budowlanych do wykonania projektu w zakresie przebudowy dachu na budynku jednorodzinnym – jest nieprawidłowe, skarżący nie uwzględnia rzeczywistych uprawnień projektanta J. R. wynikających z decyzji z dnia [...] grudnia 1994 r. "O stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych".

Gołosłowne i nie wynikające z treści ww. decyzji jest twierdzenie skarżącego, jakoby J. R. mając uprawnienia budowlane do sporządzania projektów architektonicznych domów jednorodzinnych o kubaturze do 1000 m3 miał wyłączone prawo projektowania rozwiązań dachowych na tych obiektach (vide k. 26 akt adm.). Wobec całkowitej niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej – skargę tę należało oddalić.

Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.