Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 96/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz opłat za parkowanie pojazdów samochodowych skargę oddala


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 6 ust. 1 uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat oraz § 5 ust. 3 oraz § 5 ust. 7 pkt 4 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN) stanowiącego załącznik Nr 2 do ww. uchwały, w części zawierającej zwroty: "zawartej w formie aktu notarialnego" oraz "zawartą w formie aktu notarialnego''. W tym zakresie Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie art. 32 Konstytucji RP i podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w ww. części, ponieważ w jego ocenie przepisy zaskarżonej uchwały przyznają prawo do abonamentu wyłącznie tym osobom użytkującym pojazdy samochodowe w oparciu o umowę użyczenia, zawartą w formie aktu notarialnego.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, wprowadzenie wymogu formy aktu notarialnego wyłącznie w odniesieniu do umowy użyczenia, jako podstawy władania pojazdem samochodowym, różnicuje sytuację prawną zmotoryzowanych mieszkańców strefy płatnego parkowania, którzy użytkują pojazdy jako posiadacze zależni. Osoby będące najemcami, leasingobiorcami czy dzierżawcami pojazdów samochodowych, w przeciwieństwie do i kierowców użytkujących pojazdy na podstawie umowy użyczenia, są bowiem uprawnione do abonamentu rocznego, mimo, że umowy stanowiące podstawę ich władania pojazdami nie zostały zawarte w formie aktu notarialnego.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, zapisy ww. uchwały nie wykluczają możliwości zawierania takich umów dla pozoru, ponieważ o trwałości takich umów decyduje wola jej strony, a nie ich forma. Dlatego nie przyznanie prawa do rocznego abonamentu kierowcom użytkującym pojazdy samochodowe na podstawie umowy użyczenia, która nie została zawarta w formie aktu notarialnego, wprowadza niczym nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień zmotoryzowanych mieszkańców strefy płatnego parkowania. Stanowi to niezgodną z art. 32 Konstytucji RP dyskryminację kierowców, którym użyczono pojazdy samochodowe, a dowodem tego użyczenia jest stosowna umowa zawarta w formie pisemnej.

Rada W., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 b ust. 3, 4, i 5 i art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381), na wniosek Prezydenta W., w dniu [...] czerwca 2008r. uchwaliła uchwałę Nr [...], w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat.

W § 1 uchwały Nr [...] Rada postanowiła, że ustala się w W. strefę płatnego parkowania niestrzeżonego pojazdów samochodowych na drogach publicznych, zwaną "SPPN", w granicach określonych w załączniku Nr 1 do uchwały. Załącznik Nr 2 tej Uchwały zawierał z kolei Regulamin Funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN). W § 2 Uchwały Rada ustaliła wysokość stawki opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w dni robocze od poniedziałku do piątku, w godzinach od 8:00 do 18:00, wskazała również na pewne wyjątki od reguły. W § 3 i § 4 przedmiotowej Uchwały Rada W. wprowadziła stawkę zerową opłaty dla niektórych użytkowników dróg publicznych W.. W przepisie § 5 Uchwały Rada wprowadziła opłatę zryczałtowaną za parkowanie na prawach wyłączności na zastrzeżonych stanowiskach postojowych (kopertach) wyznaczonych w strefie płatnego parkowania.

Na mocy dyspozycji przepisu § 6 Uchwały Rada W. wprowadziła opłatę abonamentową w wysokości 30 złotych rocznie za parkowanie przez mieszkańca (osobę zameldowaną na pobyt stały lub czasowy na obszarze SPPN) w pobliżu jego miejsca zamieszkania w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego (w rejonie 5 parkomatów) wyłącznie jednego pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, będącego jego własnością, współwłasnością lub pozostającego w jego użyciu na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. Rada Miasta W. dokonała zmian w uchwale z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] .

Aktualnie § 6 ust.1 uchwały brzmi następująco:

"§ 6.1. Wprowadza się opłatę abonamentową w wysokości 30 zł rocznie za parkowanie przez mieszkańca (osobę zameldowaną na pobyt stały lub czasowy na obszarze SPPN) w pobliżu jego miejsca zamieszkania w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego (w rejonie do 8 parkomatów) wyłącznie jednego:

pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, albo

samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 2,5 tony, będącego jego własnością współwłasnością lub pozostającego w jego użyciu na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną

2. Abonament, o którym mowa w ust. 1 lit b) może obejmować wyłącznie te miejsca postojowe w pobliżu miejsca zamieszkania, które są wyznaczone na jezdni lub w zatokach postojowych.".

Aktualnie § 5 ust. 3 brzmi następująco:

"Abonament wydawany jest osobom fizycznym, które zameldowane są na pobyt stały lub czasowy na obszarze objętym SPPN i są właścicielami, współwłaścicielami lub użytkownikami - na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną - pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, albo samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 2,5 tony.";

Z kolei § 5 ust. 7 załącznika do uchwały brzmią następująco:

"Przy składaniu wniosku należy przedstawić:

1) dowód osobisty składającego wniosek lub inny dokument potwierdzający tożsamość;

2) potwierdzenie zameldowania na pobyt stały lub czasowy z podaniem okresu tego pobytu wydane przez właściwy organ;

3) dowód rejestracyjny pojazdu, na który wystawiony będzie abonament;

4) odpłatną umowę cywilno-prawną lub umowę użyczenia zawartą w formie aktu notarialnego dotyczące pojazdu, na który ma być wydany abonament, zawarte przez wnioskodawcę występującego o wydanie abonamentu – w przypadku osób niebędących właścicielami lub współwłaścicielami pojazdu samochodowego;"

Uprawnienie Rzecznika Praw Obywatelskich do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynika z art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a. (legitymacja formalna). Z przepisów tych wynika, że Rzecznik Praw Obywatelskich, mimo braku interesu prawnego w rozumieniu ww. ustawy, może złożyć skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, w zasadzie bez żadnego ograniczenia czasowego. Uprawnienie to potwierdzają również przepisy kompetencyjne zawarte w art. 8 i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz. U. 2001 r., Nr 14, poz. 147, ze zm.). Jak wynika z art. 8 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, rzecznik podejmuje czynności przewidziane w ustawie, jeżeli poweźmie wiadomość wskazującą na naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela. A zatem Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść skargę na akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, w przypadku naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela.

Co do zasady legitymacja procesowa do zaskarżania uchwał organu gminy do sądu administracyjnego wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przedmiotem działalności Rzecznika Praw Obywatelskich może być m.in. ochrona interesu podmiotów wskazanych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/10, odrzucił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat w części dot. § 6 ust. 1 tej uchwały oraz § 5 ust. 3 oraz § 5 ust. 7 pkt 4 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, , uznając, że była ona niedopuszczalna, ponieważ uchwała organu gminy była już przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny. Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2258/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnokrajowej Spółdzielni T. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 2008 r" Nr [...]. W wyroku tym Sąd już wypowiedział się w zakresie zróżnicowania podmiotów uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej, wynikającej z § 6 zaskarżonej uchwały. A zatem ten sam przedmiot praw i obowiązków, o jakim mowa w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich, był już przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny. Gdyby przedmiotem skargi były inne prawa i obowiązki wynikające z zaskarżonej uchwały, niż te wskazane w § 6, to w takim przypadku skarga Rzecznika Praw Obywatelskich podlegałaby merytorycznej ocenie przez Sąd.

W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 grudnia 2010r. Sygn. akt. I OSK 1333/10 uchylił zaskarżone postanowienie Sądu Wojewódzkiego wskazując w uzasadnieniu, że co prawda regulacji art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , który stanowi: "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił." nie można pominąć, jednakże zauważył, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 30/92 stwierdził, że "Jeżeli w ust. 2 art. 101 u.s.g. stwierdza się, iż przepisu ust. 1 tegoż artykułu "nie stosuje się" wówczas, gdy "w sprawie" orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, rozumieć to należy w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę /.../, nie zaś "w sprawie tej uchwały"."

Zatem fakt, że sąd administracyjny już dokonał wcześniej oceny legalności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie wyklucza generalnie skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na tą samą uchwałę. W takim przypadku należy dokonać oceny, czy zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy, czyli czy merytoryczne orzeczenie sądu dotyczy tych samych interesów lub uprawnień.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił tożsamość przedmiotową wskazując, że co prawda wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r" sygn. akt VII SA/Wa 2258/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnokrajowej Spółdzielni T. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz opłat za parkowanie pojazdów samochodowych jednakże, rozstrzygnięcie to dotyczyło tego czy § 6 uchwały, wprowadzający powiązanie miejsca zamieszkania z faktem zameldowania, jest niezgodny z prawem z uwagi na różne traktowanie właścicieli nieruchomości, w zależności od tego czy są zameldowani.

Sąd Naczelny zauważył, ze zakres normatywny przepisu § 6 jest natomiast szerszy. Wyrok z dnia 25 lutego 2010 r. dotyczył zakresu podmiotowego § 6 niniejszej uchwały, czyli tego kto może korzystać z opłaty abonamentowej. Natomiast skarga Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy zakresu przedmiotowego tego przepisu, a więc ogólnie ujmując, tego na parkowanie jakich pojazdów będzie można otrzymać abonament. Tym aspektem normatywnym § 6 ust. 1 omawianej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie się nie zajmował i orzeczenie merytoryczne zawarte w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 2258/09 tej kwestii nie dotyczy. Wówczas Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach interesu Ogólnokrajowej Spółdzielni T. z siedzibą w W. , który ograniczał się do kwestii podmiotowej powiązanej wyłącznie z wymogiem zameldowania.

Przystepując zatem do ponownego rozpatrzenia skargi Rzecznika Praw Obywatelskich przytoczyć należy stanowisko Rady Miasta W. zawarte w odpowiedzi na skargę. Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie zgodziła się z zarzutami skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, wnosząc o jej oddalenie. W ocenie Rady Miasta Stołecznego Warszawy, przepisy zaskarżonej uchwały zasadnie różnicują sytuację prawną mieszkańców strefy płatnego parkowania, będących posiadaczami zależnymi pojazdów samochodowych w zakresie możliwości ubiegania się o przywilej rocznego abonamentu, wedle kryterium określonego w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W ocenie Rady przyznanie przywileju abonamentowego winno dotyczyć jedynie tej grupy osób (poza właścicielami pojazdów), która używa samochodu na podstawie umowy o używanie rzeczy (a więc z wyłączeniem sytuacji faktycznych, czyli np. korzystania z pojazdu na podstawie stosunku grzecznościowego), przy czym prawo do abonamentu zawężono do tych umów, które poprzez swe cechy typologiczne oraz formę zawarcia umowy odzwierciedlają najtrwalsze stosunki prawne. W rezultacie, dokonano rozróżnienia odpłatnych umów o używanie rzeczy zawartych w formie pisemnej (czyli z wyłączeniem umów zawartych w formie ustnej) oraz umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego (a więc z wyłączeniem umów zawartych w jakiejkolwiek innej formie). W ocenie Rady Miasta W. dokonanie takiego rozróżnienia pozwala na wyodrębnienie stosunków prawnych charakteryzujących się porównywalnym znamieniem trwałości. Ponadto zaskarżona uchwała w istocie nie pozbawia osób używających pojazdów na podstawie umowy użyczenia zawartej w innej formie niż forma aktu notarialnego możliwości ubiegania się o abonament, a jedynie stawia przed nimi wymóg zawarcia umowy w takiej formie. Porównanie kosztu sporządzenia umowy użyczenia w formie aktu notarialnego z niewątpliwą korzyścią, jaki uzyskuje komodatariusz na podstawie przywileju abonamentowego (tj., co należy ponownie podkreślić, możliwością parkowania przez rok czasu po uiszczeniu opłaty 30 złotych w sytuacji, gdy taka stawka opłaty umożliwia parkowanie nieuprzywilejowanym użytkownikom pojazdów przez okres niespełna 10 godzin) oraz przy uwzględnieniu potencjalnych strat, jakie mogłyby powstać przy wyłudzeniu chociażby jednego abonamentu, jednoznacznie wyklucza twierdzenie, ażeby przyjęte kryterium zróżnicowania nie miało charakteru proporcjonalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcia z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona Uchwała Rady W. z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] nie narusza prawa.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

W świetle dyspozycji przepisu art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Zgodnie z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Według art. 13b ust. 4 pkt 2 Ustawy rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi.

Korzystając z tego upoważnienia ustawowego Rada W. w dniu [...] czerwca 2008 r. Uchwałą Nr [...] ustaliła strefy płatnego parkowania, wysokość stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokość opłaty dodatkowej oraz określiła sposobu pobierania tych opłat.

Jak już zauważył Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 25 lutego 2010r. Sygn akt. VII SA/Wa 2258/09 dot. sprawy ze skargi Ogólnokrajowej Spółdzielni T. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz opłat za parkowanie pojazdów samochodowych z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 Ustawy), od której to zasady, jedynie w drodze wyjątku, właściwy organ gminy (miasta) może wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (może np. ustalić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, czy też stawkę zerową) w stosunku tylko do niektórych użytkowników dróg publicznych. Co więcej z ustawy o drogach publicznych jasno wynika, że uprawnione do tego organy samorządu terytorialnego mogą, a nie muszą wprowadzać wspomnianych wyżej opłat szczególnych lub specjalnej stawki.

Ustawodawca nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy. Oznacza to, że organ może działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości jednakże w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie (art. 13b ust. 2 ustawy). Kierując się tym celem oraz specyfiką miasta W., Rada przyjęła zasadę, stanowiąc w § 6 zaskarżonej Uchwały, iż opłatę abonamentową w wysokości 30 złotych rocznie za parkowanie będą objęci wyłącznie mieszkańcy W. (osoby zameldowane na pobyt stały lub czasowy na obszarze SPPN), których miejsce zamieszkania usytuowane jest w strefie płatnego parkowania (w rejonie 5 parkomatów), a opłata ta dotyczyć będzie wyłącznie jednego pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, będącego jego własnością, współwłasnością lub pozostającego w jego użytkowaniu na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną.

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie oznaczonej Sygn akt VII SA/Wa 2258/09 unormowanie to jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości w świetle przepisów prawa regulujących funkcjonowanie dróg publicznych.

Takie stanowisko podziela również składu orzekający w niniejszej sprawie.

Oceniając granice uznaniowości w/w Uchwały Rady Miasta W. przy ustalaniu zasad wskazanych w zaskarżonej Uchwale, pod kątem zgodności jej z normami Konstytucji określającymi podstawowe zasady prawa stanowionego przez organy Państwa prawnego Sąd stwierdza, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że unormowania zaskarżonej Uchwały Rady W. naruszają powołany przez stronę skarżącą art. 32 Konstytucji.

Przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Jak wskazuje doktryna "równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących" (vide: B. Banaszak "Prawo konstytucyjne", s. 456-457; podobnie /w:/ L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu.", wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie również wypowiadał się o znaczeniu konstytucyjnej zasadzie równości ( np. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt K 22/97, OTK 1997/3-4/41). Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednakże, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotna (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt K 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141-142; patrz także orzeczenia w sprawach sygn. akt U 7/87 i K 8/91). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wypowiada się, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem - według Trybunału - także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, s. 55). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2) stwierdził, iż istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko - równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną (podobnie /w:/ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt P 4/03, OTK-A 2004/6/55, czy też w wyroku Trybunału z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK-A 2002/2/18). W wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 3/98, OTK 1998/4/52), Trybunał wyraźnie wskazał, iż sprawą podstawową dla oceny dochowania zasady równości jest ustalenie cechy istotnej, z uwagi na którą przepisy prawa dokonały zróżnicowania sytuacji prawnej swoich adresatów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (patrz także /w:/ orzeczenie TK z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który orzekał już w sprawie oznaczonej Sygn. akt VII SA/Wa 2258/09 "jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: /w:/ wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40).

Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, orzecznictwo Sądowe a przede wszystkim stanowisko Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić jednoznacznie, iż zaskarżona Uchwała Rady W. w zaskarżonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich nie narusza ani zasady sprawiedliwości społecznej, ani zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji. Nie różnicuje ona w prawach mieszkańców strefy parkowania, odwołuje się do dodatkowego kryterium jakim jest konieczność zawarcia umowy użyczenia samochodu w formie aktu notarialnego przez mieszkańca zameldowanego na obszarze płatnego parkowania , który chciałby skorzystać z rocznej opłaty abonamentowej w wysokości 30 zł.

Sąd podziela stanowisko Rady Gminy , że udzielenie uprawnień szerokiemu kręgowi podmiotów, nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu służy strefa płatnego parkowania, tj. zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Nie służyłoby to również realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w zakresie ograniczenia dostępności strefy dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzania preferencji dla komunikacji zbiorowej. Rada Miasta W. uznała, że przyznanie przywileju abonamentowego winno dotyczyć jedynie tej grupy osób (poza właścicielami pojazdów), która używa samochodu na podstawie umowy o używanie rzeczy (a więc z wyłączeniem sytuacji faktycznych, czyli np. korzystania z pojazdu na podstawie stosunku grzecznościowego), przy czym prawo do abonamentu zawężono do tych umów, które poprzez swe cechy typologiczne oraz formę zawarcia umowy odzwierciedlają najtrwalsze stosunki prawne.

Dokonanie zatem rozróżnienia odpłatnych umów o używanie rzeczy zawartych w formie pisemnej (czyli z wyłączeniem umów zawartych w formie ustnej) oraz umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego (a więc z wyłączeniem umów zawartych w jakiejkolwiek innej formie) w ocenie Sądu, pozwala na wyodrębnienie stosunków prawnych charakteryzujących się porównywalnym znamieniem trwałości, nie wykracza poza granice uznaniowości w sposób sprzeczny z zasadą zróżnicowanie sytuacji prawnej kierujących pojazdami na podstawie odpłatnej umowy o używanie rzeczy oraz władających pojazdami na podstawie umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego znajduje wsparcie w wyrażonej w art. 84 Konstytucji zasadzie, iż każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Bezspornie, opłata za parkowanie na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania jest rodzajem daniny publicznej (zob. wyrok TK z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91).

Podkreślić przy tym trzeba, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się przyjęcie regulacji o charakterze prewencyjnym, opartych na logice i doświadczeniu życiowym. W wyroku z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie SK 16/00 Trybunał stwierdził: "cel zaskarżonej regulacji rysuje się wyraziście. Chodzi o to, by z punktu widzenia nabywcy pozbawić ekonomicznego sensu wszelkie działania polegające na fałszowaniu faktur VAT lub wchodzeniu w porozumieniu ze zbywcą, który miałby niszczyć kopie faktur i nie płacić wynikających z nich zobowiązań (...) Zaskarżona regulacja ma więc znaczenie prewencyjne, ma czynić z góry nieopłacalnymi próby wyłudzenia we wskazany wyżej sposób podatku VAT (...) Przyjęte rozwiązanie jest potwierdzone przez logiczny i znajdujący swoje potwierdzenie w zasadach doświadczenia życiowego związek właściwej ewidencji i przechowywania dokumentów podatkowych oraz wywiązywania się ze zobowiązań na rzecz budżetu państwa" (OTK 2001/8/257).

W przypadku różnicowania sytuacji prawnej poszczególnych podmiotów (ich kategorii), Trybunał Konstytucyjny stawia nadto wymóg, aby owo różnicowanie pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów (zob. wyrok TK z 6.4.1993 r" K 7/92, OTK 1993/1/7). W niniejszej sprawie, niewątpliwie wymóg ten został spełniony. Jeżeli bowiem osoby władające samochodami na podstawie umów najmu (odpowiednio dzierżawy, leasingu) czynią to za wynagrodzeniem, a komodatariusz otrzymuje pojazd do używania nieodpłatnie, to trudno przyjąć, aby postawienie przed nim wymogu sporządzenia umowy w formie aktu notarialnego (przy czym maksymalna stawka notarialna za sporządzenie aktu notarialnego umowy użyczenia, której wartość wynosi np. 5.000 zł, opiewa na kwotę 160 zł - § 3 pkt 2 w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.6.2004 r. - Dz. U. Nr 148, poz. 1564, ze zm.) było wyjątkowe uciążliwe.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.