Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 553/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Jemielnica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 września 2017 r., nr IN.I.743.83.2017.AD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Jemielnica podjęła w dniu 29 sierpnia 2017 r. uchwałę Nr XXX/209/17 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barut, w Gminie Jemielnica dla części działki nr 280.

W dniu 31 sierpnia 2017 r. uchwała ta wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych wpłynęła do Wojewody Opolskiego jako organu nadzoru. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających, organ nadzoru pismem z 22 września 2017 r. zawiadomił Przewodniczącego Rady Gminy Jemielnica o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, zarzucając, iż nieuzyskano zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów objętych uchwałą (oznaczone symbolem R), odmienne przeznaczenie terenów niż przewidziane w studium (zieleń leśna ZL), brak zamieszczenia w podstawie prawnej uchwały art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W piśmie z dnia 26 września 2017 r. Zastępca Wójta Gminy Jemielnica przedstawił wyjaśnienia odnośnie do zarzutów sformułowanych przez organ nadzoru w ww. zawiadomieniu. Podniósł, że nieruchomość objęta uchwałą stanowi działkę rolną klasy VI, która nie podlega wymogowi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, zaś ustalenia przyjętego planu utrzymują jedynie funkcję wynikającą z ewidencji gruntów. Ponadto wskazał, że ustalenia studium dopuszczają utrzymanie na danym terenie funkcji dotychczasowych występujących przed dniem uchwalenia studium. Funkcję leśną na przedmiotowym obszarze wprowadzono w studium przyjętym uchwałą Nr VIII/51/07 z 2007 r., jednak nigdy nie prowadzono tu gospodarki leśnej. W planie miejscowym z 2001 r. obowiązującym dla części działki nr 280, przed uchwaleniem studium wprowadzającym funkcje leśne, przeznaczenie działki stanowiła funkcja rolna, oznaczona symbolem RP - grunty rolne. Natomiast brak powołania się w treści uchwały na art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi - w okolicznościach sprawy - istotnego naruszenia prawa.

Następnie Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm. - zwanej dalej: u.s.g.) oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 września 2017 r., nr IN.I.743.83.2017.AD, stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Gminy Jemielnica z dnia 29 sierpnia 2017 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ nadzoru stwierdził, że doszło do naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jemielnica, przyjętego uchwałą Nr XXI/121/12 z dnia 7 listopada 2012 r. (zwany dalej Studium), w odniesieniu do odmiennego przeznaczenia terenu niż został przewidziany w Studium, czyli pod zieleń leśną ZL, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przywołując przepis art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., organ akcentował, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W tym przypadku, zgodnie z ww. Studium dla terenu objętego granicami przedmiotowej uchwały ustalono obszar zieleni leśnej o symbolu ZL. Natomiast przedmiotowy plan ustala dla omawianego terenu przeznaczenie pod działalność rolniczą o symbolu R, w efekcie czego zapisy przyjętego planu stanowią sprzeczność z zapisami Studium. Przy czym organ nadzoru stwierdził, że nie podzielił stanowiska Zastępcy Wójta Gminy Jemielnica co do zapisu Studium określającego, iż w przypadku, gdy w dniu wejścia w życie Studium na danym obszarze występuje zagospodarowanie funkcją inną niż przewidziana w Studium, dopuszcza się w uzasadnianych przypadkach jej utrzymanie w sporządzanych nowych planach miejscowych bądź innych dokumentach planistycznych. Organ nadzoru argumentował, że w granicach przedmiotowego miejscowego planu istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr XXII/126/12 Rady Gminy Jemielnica z dnia 28 listopada 2012 r., który ustalał dla omawianego terenu zagospodarowanie pod tereny lasów w rozumieniu przepisów odrębnych oraz dolesienia (symbol LS9). Zatem, po uchwaleniu zmiany Studium w dniu 7 listopada 2012 r. uchwalono ww. zmianę planu (28 listopada 2012 r.), która przewidywała dla działki nr 280 zagospodarowanie pod tereny lasów oraz dolesienia. W tej sprawie, zdaniem organu, nie ma możliwości zastosowania przepisów Studium o uzasadnionym przypadku przeniesienia dotychczasowej funkcji terenu do nowo uchwalonego planu, gdyż dotychczasowa funkcja została określona w poprzednim planie pod zagospodarowanie leśne. Organ dowodził, że zapisy kontrolowanego obecnie planu ustalające przeznaczenie terenu pod gospodarkę rolną - dla terenu przewidzianego w Studium pod zieleń leśną - w istocie naruszają ustalenia Studium, gdyż ww. przeznaczenia terenów są ze sobą sprzeczne, w efekcie czego doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności w powyższym zakresie.

Kolejne ujawnione przez Wojewodę naruszenie polegało na braku zamieszczenia w podstawie prawnej ocenianej uchwały przepisu art. 27 u.p.z.p. Według organu, tytuł tej uchwały z dnia 29 sierpnia 2017 r. wskazuje, iż powinna być to zmiana dotychczasowej uchwały Nr XXII/126/12 Rady Gminy Jemielnica z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barut, w Gminie Jemielnica. Tymczasem w podstawie prawnej uchwały o zmianie przywołano jedynie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a więc zabrakło powołania art. 27 u.p.z.p., który stanowi, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Ponieważ w planie miejscowym znajdują się zapisy, które bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki obywateli, stąd konieczne jest jednoznaczne określenie w uchwale, czy dotyczy ona zmiany planu, czy też uchwalenia nowego planu. Organ wyjaśnił, iż procedura poprzedzająca podjęcie zarówno uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i uchwały wprowadzającej nowy plan jest taka sama - na co wskazuje brzmienie art. 27 u.p.z.p. - to jednak zarówno treść, jak i konsekwencje prawne obu rodzajów uchwał są zróżnicowane. Jednak w tej materii, tj. w kwestii dotyczącej przywołania art. 27 u.p.z.p., organ ograniczył się jedynie do wskazania, iż doszło do naruszenia prawa, ale nie miało ono cech istotności.

Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że po analizie przedłożonej uchwały wraz z załącznikami, wprowadzenie ustaleń do przedmiotowej uchwały, które naruszają ustalenia Studium stanowią istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego.

Gmina Jemielnica, na podstawie uchwały Rady Gminy Jemielnica z dnia 24 października 2017 r., Nr XXXII/221/17, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 września 2017 r., nr IN.I.743.83.2017.AD. Gmina uznała, iż w realiach tej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia - w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego i w konsekwencji stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 29 sierpnia 2017 r. W związku z powyższym Gmina domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi Gmina powieliła wyjaśnienia i wywody przedstawione w trakcie postępowania prowadzonego przez Wojewodę, akcentując, że zgodnie z ustaleniami Studium, gdy w dniu wejścia w życie tego Studium (w tym przypadku przyjętego uchwałą Nr XXI/121/12 przez Radę Gminy Jemielnica w dniu 7 listopada 2012 r.) na danym obszarze występuje zagospodarowanie funkcją inną niż przewidziana w Studium, dopuszcza się w uzasadnianych przypadkach jej utrzymanie. Działka nr 280 - obręb Barut w zakresie objętym ustaleniami planu stanowiła (i stanowi obecnie) - zgodnie z ewidencją nieruchomości - działkę rolną klasy VI, na której nigdy nie była prowadzona gospodarka leśna. Zatem, przewidziana w Studium możliwość warunkowego utrzymania w planie miejscowym funkcji innej niż określona w Studium została spełniona. W ocenie Gminy, błędne uznał organ nadzoru, że nie ma możliwości zastosowania przepisów Studium o uzasadnionym przypadku przeniesienia dotychczasowej funkcji terenu do nowo uchwalonego planu, z tego powodu, że dotychczasowa funkcja została ustalona w poprzednim planie, tj. przyjętym uchwałą Nr XXII/126/12 z dnia 28 listopada 2012 r., pod zagospodarowanie leśne, czyli tereny lasów w rozumieniu przepisów odrębnych oraz dolesienia (oznaczenie na rysunku planu LS9). Gmina stanęła na stanowisku, że ustalenia Studium warunkowo dopuszczające inne przeznaczenie przedmiotowego terenu niż zapisane w Studium odnoszą się wyłącznie do zdarzeń i sytuacji, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jemielnica. Żadne z ustaleń Studium, ani też przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie wyłączają tego zapisu, nawet w przypadku przyjęcia po dacie uchwalenia Studium nowego planu miejscowego, jak miało to miejsce w omawianym przypadku. Skarżąca dodała, że w świetle regulacji zawartej w art. 35 u.p.z.p. pojęcia "zagospodarowanie terenu funkcją inna niż przewidziana w Studium" nie można utożsamiać (jak to uczynił organ nadzoru) z przeznaczeniem terenu określonym w obowiązującym planie miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Przy czym, na podstawie powołanego przepisu sąd może uchylić zaskarżony akt nadzoru zarówno w całości, jak i jedynie w części. Jednak podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [red.] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 766).

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowi w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 września 2017 r., nr IN.I.743.83.2017.AD., którym stwierdzono nieważność w całości uchwały Nr XXX/209/17 Rady Gminy Jemielnica z dnia 29 sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barut, w Gminie Jemielnica dla części działki nr 280. Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal u.s.g., który stanowił podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe regulacje, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Gminy Jemielnica z dnia 29 sierpnia 2017 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 31 sierpnia 2017 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 29 września 2017 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Gminy Jemielnica stosownej uchwały z dnia 24 października 2017 r.

W przedmiotowej sprawie podnieść również należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej zwanej u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem, przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, LEX nr 597323).

Przypomnienia wymaga, że Gmina kwestionuje wskazane przez Wojewodę Opolskiego naruszenie prawa i konsekwentnie wywodzi tak w skardze, jak i w wyjaśnieniu przedłożonym w trakcie postępowania nadzorczego, że organ dokonał błędnej wykładni zapisów Studium i w konsekwencji niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie w całości nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei Wojewoda zarzuca skontrolowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzenia planu - niezgodność ze Studium - skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały Rady Gminy Jemielnica, stwierdził jej nieważność w całości.

W tym względzie odnotować należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna, które nie mają wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p, natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587).

Jednakże w rozpoznawanej sprawie zasadniczym powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała Rady Gminy Jemielnica jest sprzeczna z ustaleniami Studium uwarunkowań przestrzennego zagospodarowania gminy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednocześnie wedle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Wojewoda stwierdził, że w kontrolowanej zmianie planu doszło do naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jemielnica w odniesieniu do odmiennego przeznaczenia terenu, niż przewidzianego w Studium pod zieleń leśną ZL. Wojewoda przyjął, że zgodnie ze Studium przyjętym uchwałą Nr XXI/121/12, dla terenu objętego granicami przedmiotowej uchwały ustalono obszar zieleni leśnej o symbolu ZL, a przedmiotowy plan ustala dla tego terenu przeznaczenie pod działalność rolniczą o symbolu R, w efekcie czego zapisy planu są sprzeczne z zapisami Studium. Natomiast Gmina w skardze wykazywała, iż w Studium wyraźnie przewidziano, że w przypadku, gdy w dniu jego wejścia w życie występuje na danym obszarze zagospodarowanie funkcją inną niż przewidziana w Studium, dopuszcza się w uzasadnionym przypadkach jej utrzymanie w sporządzanych nowych planach miejscowych bądź innych dokumentach planistycznych.

Mając na uwadze powyższe, w związku z analizą uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, zdaniem Sądu, organ nadzoru nie wykazał w dostateczny sposób, że doszło do naruszenia zapisów Studium i że stwierdzone naruszenie spowodowało konieczność wyeliminowania z porządku prawnego zakwestionowanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Barut, w Gminie Jemielnica dla części działki nr 280.

Od razu przyjdzie nadmienić, iż rację ma Gmina, że organ nadzoru nie wziął pod uwagę cyt. zapisu Studium z 2012 r., a w szczególności nie poddał go dostatecznej analizie i ocenie (dot. pkt 15.1 ppkt 5 Studium). Wprawdzie na gruncie ww. zapisu Studium organ nadzoru podjął próbę jego interpretacji - na skutek wyjaśnień Gminy w toku postępowania nadzorczego - jednak dokonał tego w sposób niepełny i wybiórczy. Wojewoda nie dostrzegł, że ustalenia Studium warunkowo dopuszczające inne przeznaczenie przedmiotowego terenu niż w nim zapisane odnoszą się wyłącznie do zdarzeń i sytuacji, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jemielnica. Stąd też, warunkiem jego zastosowania w niniejszej sprawie jest - na co trafnie zwracała uwagę skarżąca Gmina - zagospodarowanie terenu występujące przed dniem wejścia w życie tego Studium, czyli kluczowe jest wykazanie, że przedmiotowa część działki stanowiła poprzednio i nadal stanowi grunt rolny (R). Powyższego zapisu Studium nie niweczy bowiem przyjęcie - po dacie uchwalenia tego Studium - nowego planu miejscowego, gdyż pojęcia "zagospodarowanie terenu funkcją inną niż przewidziana w Studium" nie można utożsamiać z przeznaczeniem terenu określonym w obowiązującym planie miejscowym. Przeznaczenie określone w planie może, ale nie musi zostać zrealizowane i nie zawsze odzwierciedla faktyczny sposób użytkowania gruntów (art. 35 u.p.z.p.). W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, motywy organu nadzoru w zakresie sprzeczności zmiany planu ze Studium oparte zostały na niewłaściwej argumentacji nawiązującej do planu miejscowego z 2012 r., zamiast do faktycznego zagospodarowania na danym obszarze.

Podkreślić należy, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowego planu (jego zmiany), a zatem plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2177/15, LEX nr 2315759). Plan zagospodarowania ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, zatem nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Natomiast w realiach niniejszej sprawy ustalenia Studium warunkowo dopuszczały inne przeznaczenie przedmiotowego terenu niż zapisane w Studium. Powtórzyć przyjdzie, że ustalenia te odnoszą się wyłącznie do takich stanów faktycznych, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie Studium, dlatego nie należy ich odnosić do zapisów poprzednio obowiązującego planu, tj. z 28 listopada 2012 r., jak błędnie przyjął organ nadzoru. Uwzględniając natomiast zapis pkt 15.1 ppkt 5 Studium, jeśli dany teren był rzeczywiście użytkowany rolniczo, to po wejściu w życie Studium teren ten mógł w sporządzanych planach nadal pełnić funkcję rolniczą, wszakże pod warunkiem, że wystąpił przewidziany w Studium "uzasadniony przypadek", jednak w tym zakresie, tj. wystąpienia uzasadnionego przypadku - co należy podkreślić - Wojewoda nie dokonał żadnej oceny. Z kolei wskazane w rozstrzygnięciu, i to na zasadzie wyjątku, warunkowe dopuszczenie innego przeznaczenia niż zieleń leśna, zostało błędnie powiązane, co sygnalizowano już wyżej, z zapisami planu z 2012 r.

Przesłanki działania organu nadzoru w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. muszą zostać wyrażone wprost i jednoznacznie, gdyż nie mogą być przedmiotem domniemań, czy też ogólnikowych stwierdzeń. W sytuacji, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 u.p.z.p., powinno przekonywać o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego bądź istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania, które skutkują nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Natomiast uzasadnienie ocenianego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak wskazano wcześniej, nie spełnia tych wymogów, gdyż nie odnosi się do kwestii istotnych ze względu na możliwość zastosowania warunkowego dopuszczenia innego przeznaczenia terenu niż przewidziane w Studium. Dodatkowo nie można nie dostrzec, że organ nadzoru nie zajął stanowiska w podniesionej przez Gminę kwestii związanej z datą wprowadzenia w zapisach Studium funkcji leśnej na obszarze przedmiotowej działki. W wyjaśnieniach z dnia 26 września 2017 r. Gmina dowodziła mianowicie, że dokonana w listopadzie 2012 r. zmiana Studium, obowiązującego od 2007 r., nie dotyczyła gruntów położonych we wsi Barut.

Reasumując, Sąd uznał, że wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym powody, dla których Wojewoda stwierdził naruszenie ustaleń Studium, nie świadczą o sprzeczności zapisów przedmiotowej zmiany planu z zapisami Studium. Wojewoda nie wykazał zatem, że doszło do istotnego naruszenia zasad czy trybu sporządzania kwestionowanego planu.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Wojewody o naruszeniu art. 27 u.p.z.p.,

Sąd podzielił zaprezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym pogląd, wedle którego pominięcie tego przepisu w spornej uchwale nie świadczyło o istotnym naruszeniu prawa i nie stanowiło podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Brak zamieszczenia ww. przepisu w podstawie prawnej uchwały uprawniał jedynie do wskazania, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., że uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 28 § 1 u.p.z.p., a konsekwencją takiego stwierdzenia była konieczność uchylenia - z przedstawionych powyżej powodów - zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 148 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.