Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 761/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 1 lit. c; art. 200 w zw. z art. 202 par. 2 i art 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 115a ust. 1,3,5
journal: Dz.U. 2016 poz 672
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: par. 1 pkt 1 lt. f, pkt 2 i 2, par 2
journal: Dz.U. 2007 nr 120 poz 826
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących I. P. i J. P. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 stycznia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 115a ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) - dalej w skrócie jako "p.o.ś.", oraz

§ 1 pkt 1 lit. f, pkt 2 i 3, § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku", Starosta ustalił dla J.P. dopuszczalny poziom hałasu w środowisku emitowany z zakładu położonego przy ul. Ś. w W., w wysokości równoważnego poziomu dźwięku A: w godzinach

6.00 - 22.00 /pora dnia/ LAeq D = 55dB, w godzinach 22.00-6.00 /pora nocy/

LAeq N = 45 dB, dla terenów chronionych akustycznie o zabudowie mieszkaniowo-usługowej otaczających Zakład.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy zakład (piekarnia) prowadzony jest przez J.P. w ramach działalności gospodarczej pod nazwą I. J.P. Podstawą wydania decyzji były pomiary hałasu przeprowadzone w dniu 9 sierpnia 2016 r. w porze dziennej i w dniach 9 i 10 sierpnia 2016 r. w porze nocnej w ramach czynności kontrolnych przeprowadzonych na podstawie art. 379 ust. 1 p.o.ś. Na terenie zakładu zidentyfikowano, jako źródło hałasu w porze dziennej, myjkę ciśnieniową (mycie pojemników), znajdującą się na zewnątrz budynku, na działce nr [...] (południowy fragment nieruchomości). Pomiary wykazały, że w punkcie P1 wskaźnik hałasu wyniósł 51,7 dB, natomiast dla punktu P2 – 68,5 dB. Pomiary hałasu w porze nocnej przeprowadzono w tych samych dwóch miejscach jak podczas pomiarów w porze dziennej. W porze nocnej zidentyfikowano, jako źródła hałasu: wentylatory hali – w budynku piekarni zlokalizowanym na terenie działki nr [...], załadunek skrzyń (dostawy towaru) na samochody dostawcze oraz pracujące silniki samochodów dostawczych. Pomiary wykazały wskaźnik hałasu w punkcie P1 wynoszący 55,3 dB, natomiast dla punktu P2 – 67,2 dB. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, pomiary poziomu hałasu w porze dziennej i nocnej przeprowadzono zgodnie z "Metodyką referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsywnego", zawartą w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów i ilości pobranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542) – dalej jako: "rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r.".

Na podstawie ww. czynności kontrolnych Starosta stwierdził przekroczenia wskaźników hałasu w ciągu dnia oraz w porze nocnej, wobec czego - pismem z dnia 9 września 2016 r. - zawiadomił strony o wszczęciu postępowania z urzędu w trybie art. 115a p.o.ś. w sprawie wydania J.P. decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska powodowanego działalnością zakładu zlokalizowanego przy ul. Ś. w W.

Jak zaznaczył organ pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom J.P., w niniejszej sprawie nie było przeszkód do przeprowadzenia planowanej kontroli zakładu. W toku postępowania Starosta uzyskał bowiem od Naczelnika Urzędu Skarbowego, Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowy Inspektorat Pracy w G. Oddział w W. oraz Urzędu Kontroli Skarbowej w G. informację o prowadzonych w 2016 r. przez te organy kontrolach działalności gospodarczej strony. Na podstawie tych informacji Starosta stwierdził, że w dniach 8 - 12 sierpnia 2016 r. nie były prowadzone inne kontrole, jak też nie został przekroczony czas trwania wszystkich kontroli, tj. 12 dni w ciągu roku. Organ wyjaśnił przy tym, że zapis art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.) dotyczy jednego organu, a nie organów kontroli. Kontrola przeprowadzona przez organ pierwszej instancji trwała natomiast 5 dni.

Organ pierwszej instancji ustalił nadto, na podstawie uzyskanego w dniu 22 września 2016 r. z Urzędu Miejskiego w W. wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego miasta W., zatwierdzonego Uchwałą nr IIIk/XXXV/379/2001 Rady Miasta z dnia 18 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2012 r., poz. 4569 ze zm.) oraz pisma z Urzędu Miejskiego z dnia 25 października 2016 r., że teren otaczający zakład należy zakwalifikować jako mieszkaniowo-usługowy, z uwzględnieniem zastrzeżeń określonych dla jednostki terytorialnej [...]. Zdaniem organu, tereny mieszkaniowo-usługowe, tj. otaczające zakład, podlegają ochronie akustycznej, co w przypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu uprawnia organ do wydania przedmiotowej decyzji.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, w toku postępowania jego strony J.P., E.M. oraz E. i M.T., składały swoje uwagi do przeprowadzonych czynności kontrolnych. Natomiast I.P. - pismami z 26 września 2016 r. oraz 7 listopada 2016 r. - złożyła wyjaśnienia na temat historii zakładu, jak i wyraziła wątpliwości w zakresie wykonanych pomiarów hałasu, a także zgłosiła uwagi dotyczące nieprzesyłania jej korespondencji – zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Ustosunkowując się do żądań dowodowych J.P. w zakresie przeprowadzenia ponownych pomiarów hałasu z uwagi na fakt trwania w sierpniu 2016 r. innych kontroli oraz E.M. w zakresie przeprowadzenia ponownych pomiarów hałasu i oględzin terenu działki nr [...], obr. [...] w W., Starosta - postanowieniami z 21 i 22 listopada 2016 r. - odmówił uwzględnienia ww. żądań. W postanowieniu z dnia 22 listopada 2016 r. organ dodatkowo wyjaśnił, że kwestia legalności w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane istniejących budynków piekarni została przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Odnosząc się zaś do zarzutów kontrolowanego, podniesionych do protokołu z pomiaru hałasu z dnia 12 sierpnia 2016 r., organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przy analizie wykonanych pomiarów hałasu uwzględnił podane przez stronę informacje dotyczące czasu pracy myjki ciśnieniowej w porze dziennej i nocnej, lecz nawet przy wskazanych cyklach pracy stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w badanym okresie. Ponadto Starosta stwierdził, że zestaw pomiarowy, którym wykonano pomiary hałasu, spełnia warunki zawarte w części C załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r., posiada aktualne dokumenty potwierdzające zgodność z wymaganiami w zakresie wzorcowania i legalizacji. Odnośnie zarzutu wykonania jednostkowego pomiaru hałasu (próbki) w czasie 10 s, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pomiary wykonano zgodnie z metodyką zawartą w części E załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. Natomiast zarejestrowany poziom dźwięku na poziomie ok. 94 dB podczas kalibracji świadczy o tym, że zestaw pomiarowy był sprawny w momencie wykonania pomiarów. Jak stwierdził organ, wykonane pomiary własne wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dziennej i nocnej. Nawet, jeśli wątpliwości budzi pomiar nocny poprzez zaistnienie podnoszonych przez kontrolowanego zakłóceń, to wobec stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu również w porze dziennej, uzasadnione jest wydanie decyzji. Dodatkowo, jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, w trakcie wykonywania pomiarów hałasu wykonano – w tym samym dniu, o tej samej porze doby i w podobnych warunkach meteorologicznych jak przy pomiarze poziomu emisji hałasu źródła - pomiary tła akustycznego. Tło akustyczne tworzą wszystkie dźwięki występujące w danym punkcie pomiarowym, a które nie pochodzą z zakładu, instalacji, urządzeń aktualnie badanych, zaś w protokołach z pomiarów hałasu, spisanych przez pracowników Starostwa, nie stwierdzono innych źródeł pochodzących z terenu Zakładu oprócz tych, które są zgłaszane przez mieszkańców od kilku miesięcy.

Nadto organ pierwszej instancji dokonał porównania rzeczywistych wyników pomiarów hałasu (próbki) - mycie koszy myjką na otwartej przestrzeni wykonanych przez organ w porze dziennej dla punktu P2 z pomiarami hałasu przedstawionymi w "Sprawozdaniu z badań środowiskowych na stanowisku pracy nr [...]" z dnia 7 czerwca 2016 r., wykonanych przez spółkę D. K. Sp. z o.o. L., przedłożone przez J.P. w sądzie powszechnym. W ramach analizy organ stwierdził, że rzeczywiste pomiary są na podobnym poziomie, a mianowicie powyżej 70 dB.

Odnosząc się do zastrzeżeń sformułowanych przez I.P. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wszystkie strony postępowania, w tym również I.P., otrzymały zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 9 września 2016 r. Wszelka korespondencja była wysyłana do wszystkich stron postępowania za potwierdzeniem odbioru. Tym samym organ nie znalazł podstaw do umorzenia niniejszego postępowania. Czynny udział I.P. w postępowaniu administracyjnym świadczy o tym, że posiadała wiedzę o niniejszym postępowaniu, a zatem brała w nim udział w myśl art. 10 k.p.a.

Organ dodał, że ze względu na charakter akustycznego oddziaływania na środowisko nie zachodzi potrzeba prowadzenia przez zakład innych pomiarów hałasu niż te, o których mowa w art. 147 i art. 148 p.o.ś.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli I.P. i J.P..

W swoim odwołaniu I.P. zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 8, art. 9, art. 10, art. 79 § 1 i 2, art. 81 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", i wniosła o umorzenie postępowania podnosząc, że organ pominął ją w postępowaniu jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], które to działki są przedmiotem postępowania. Organ nie powiadomił jej bowiem o zamiarze przeprowadzenia pomiarów hałasu na ww. działkach, w związku z czym skarżąca nie miała możliwości odniesienia się do pomiarów, ani uczestniczenia w nich jako strona postępowania, a uchybienia w tym zakresie stanowią rażące naruszenie prawa.

J.P. w odwołaniu zarzucił naruszenie przepisów art. 75 § 1,

art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., polegające na oddaleniu wniosku dowodowego złożonego przez skarżącego, obejmującego przeprowadzenie drugiego pomiaru hałasu.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu w analizie prawidłowości dokonanych przed wszczęciem postępowania pomiarów hałasu okoliczności, iż w trakcie ich dokonywania istniały źródła hałasu nie pochodzące z działalności prowadzonej przez skarżącego, tj. w dniu pomiaru hałasu dziennego na terenie posesji I.P., gdzie skarżący prowadzi działalności, następowało mycie posadzek dokonywane przez firmę zewnętrzną, a w porze nocnej obcy i nie związany z działalności skarżącego pomiot emitował istotne hałasy wpływające na wyniki pomiaru oraz uznaniu za prawidłowe i wiarygodne pomiary hałasu dokonane przez pracowników organu w dniu 9 sierpnia 2016 r., które przeprowadzono w oparciu o "Metodykę referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego", zawartą w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r., w sytuacji, gdy:

- metodologię tę organ zastosował m.in. do źródeł hałasu impulsowego, albowiem organ ustalił, że źródłami hałasu są m.in. załadunek skrzyń (dostawy) na samochody dostawcze, a zatem hałas nie pochodzący z instalacji czy urządzeń, czy też mycie skrzynek, a zatem hałas nie wywodzący się z pracy samego urządzenia myjącego, rozumiany jako dźwięk (silnika czy sprężarki) wydający przez urządzenie typu Karcher, a hałas uderzenia wody w materiał skrzynek, a tym samym również hałas impulsowy,

- niezależnie od wadliwości zastosowanej metody, punkty pomiaru hałasu ustanowiono w sposób sprzeczny z zasadami określonymi zgodnie z powołaną metodologią,

- niezależnie od wadliwości zastosowanej metody, nie zastosowano metody próbkowania określonej w owej metodyce,

- czas pomiarów był nieprawidłowo przyjęty,

- nieprawidłowo wykonano pomiary tła akustycznego.

Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu szczegółowego wyjaśnienia prawidłowości fundamentalnego dowodu, jakim były przeprowadzone badania, w szczególności braku wyjaśnienia, dlaczego zastosowano wskazaną metodykę, która nie może mieć zastosowania do źródeł hałasu impulsowego, w sytuacji stwierdzenia takich właśnie źródeł, nie wyjaśnieniu dlaczego punkty pomiarowe ustawiono w przyjętych miejscach, a nadto nie wyjaśnieniu jak dokonano pomiarów tła akustycznego.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 115a p.o.ś. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie wadliwych pomiarów.

Decyzją z dnia 18 września 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 115a i art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak wskazało - po rozpoznaniu odwołania J.P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że analiza wykonanych pomiarów hałasu wykazała, iż dla puntu pomiaru P2 wskaźnik hałasu wyniósł 70,2 dB i tym samym przekraczał dopuszczalny poziom hałasu w porze dziennej.

Jako nietrafny ocenił organ odwoławczy zarzut błędnego wykonania pomiarów w zakresie lokalizacji punktów pomiarowych. Według Kolegium pomiary zostały przeprowadzone zgodnie z wytycznymi zawartymi w części B "Kryteria lokalizacji punktów pomiarowych" załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r., albowiem dla punktu P2 wykonano pomiar zgodnie z regułą wymienioną w punkcie 2 ppkt 2 lit. b ww. części B załącznika nr 7, który stanowi, że na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się na terenach otaczających budynki objęte ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla których realizacji teren został objęty ochroną przed hałasem, na wysokości 4 m +/- 0,2 m nad powierzchnią terenu. Kolegium wyjaśniło, że skoro na terenie wokół zakładu jest więcej niż jeden budynek, zastosowanie tej reguły było uzasadnione.

Jako niezasadny oceniło Kolegium zarzut naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a., polegający na oddaleniu wniosku dowodowego złożonego przez skarżącego o przeprowadzenie drugiego pomiaru hałasu. Skoro prawidłowo dokonano pomiarów hałasu, powtarzanie pomiarów było niecelowe i sprzeczne z ekonomiką postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, brak było też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie pomiarów w porze dziennej, kiedy to miało miejsce mycie posadzek, oraz w porze nocnej, kiedy to inny podmiot emitował istotne hałasy wpływające na wynik pomiarów. Okoliczności te nie miały bowiem wpływu na przeprowadzony pomiar, a jedynie mogły stanowić dla niego tło akustyczne. Nadto - w ocenie Kolegium - wiarygodność oświadczenia K.B., który podawał, że w godzinach 24.00 - 2.00 zmieniał koło i przy tej zmianie był duży hałas, budzi wątpliwości.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że przekroczony został dopuszczalny poziom hałasu zarówno w porze dziennej, jak i nocnej. Wobec powyższego zasadne było wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla ww. działalności.

Kolegium stwierdziło nadto, że zarzuty odwołania I.P. są niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący J.P. i I.P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu J.P. w zakresie wadliwości pomiarów hałasu dokonanych w dniu 9 sierpnia 2016 r., jak również zarzut naruszenia art. 115a p.o.ś. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie wadliwych pomiarów.

Skarżący zarzucili nadto zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na pominięciu zarzutu J.P. dotyczącego wykonania przez organ pomiarów hałasu w oparciu o przyjętą metodykę, która została zastosowana m.in. do źródeł hałasu impulsowego.

Ponadto w skardze zarzucono, że Kolegium zaniechało wyjaśnienia - dlaczego nie zostały uznane za uzasadnione zarzuty odwołania skarżącej I.P..

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że pominięcie w zaskarżonej decyzji zasadniczego zarzutu odwołania J.P., tj. zarzutu przyjęcia do pomiarów metodyki, która nie mogła być zastosowana, jak również pominięcie uzasadniania oceny zarzutów odwołania I.P., narusza wskazane w petitum skargi przepisy postępowania.

Skarżący, rozwijając zarzuty stawiane przyjętej przez organ metodzie i sposobie dokonania pomiarów, stwierdzili, że źródło hałasu w porze dziennej miało charakter impulsowy, albowiem nie dotyczyło pracy urządzenia, tj. dźwięku emitowanego przez samo urządzenie, a hałas był wywołany przez uderzenie strumienia wody w skrzynki. Z kolei w porze nocnej wśród trzech źródeł hałasu wskazano załadunek skrzyń (dostawy) na samochody dostawcze, który również nie jest hałasem pochodzącym z instalacji czy urządzeń, a jest hałasem impulsowym. W ocenie skarżących, wobec zastosowania metodyki do kilku źródeł hałasu, wśród których część z nich pochodziła z urządzeń (wentylatory, czy silniki samochodów), a część miała charakter impulsowy (uderzenie wody z myjki w skrzynki, czy załadunek samochodów), to zbiorcze dokonanie pomiarów wszystkich tych źródeł według zastosowanej przez organ metody jest wadliwe, a dokonany pomiar nie może stanowić wiarygodnego dowodu na poziom hałasu.

Skarżący zarzucili nadto, że punkty pomiarowe winny zostać umieszczone przy nieruchomości sąsiednich, tj. nieruchomości Państwa T., w odległości 0,5 - 2 m od elewacji budynków mieszkalnych, zwłaszcza wobec specyficznego kształtu tej nieruchomości. Tymczasem punkty te umieszczono przy granicy z nieruchomością skarżącego, przy zabudowaniu gospodarczym, z całkowitym pominięciem wskazań zawartych w zastosowanej metodyce, co zakłóciło wyniki pomiarów.

Nietrafne - zdaniem skarżących - jest także stwierdzenie organu odwoławczego, że istnienie w tracie pomiarów innych emiterów hałasu nie miało wpływu na uzyskane wyniki, bowiem stanowiły one tło akustyczne. W ocenie skarżących prawidłowość ustalenia poziomu tła akustycznego również ma znaczenie dla prawidłowości późniejszego ustalenia poziomu hałasu. W protokołach pomiarów nie zawarto szczegółowych wyjaśnień, w jaki sposób pomiary tła wykonano, czy też - jak potraktowano ww. hałasy.

Skarżący zarzucili również brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu J.P., a dotyczących braku w protokole wyjaśnienia dokładnych zasad sporządzenia pomiarów, tj. czy zastosowano metodę próbkowania, którą należy zastosować przy większej ilości źródeł hałasu, jak również kwestionowania dokonywania próbek pomiarów przez 10 sekund.

Ponadto skarżący zakwestionowali zasadność porównania poziomu hałasu mierzonego rzekomo prawidłowo na nieruchomościach zabudowanych mieszkaniami do sprawozdania z badań [...] na stanowiskach pracy. Zdaniem skarżących, nie ma możliwości aby pomiar przy uchu pracownika był zbieżny z pomiarem dokonanym w tej sprawie. Gdyby tak było, wskazywałoby to jedynie na wadliwie wykonane pomiary przez organ pierwszej instancji. W ocenie skarżących wadliwość pomiarów organu pierwszej instancji potwierdza również wynik pomiarów hałasu Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, który nie wykazał przekroczeń, a protokół tych badań znajduje się w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium przyznało, że zasadny jest zarzut skargi co do braku wyjaśnienia, dlaczego zarzuty podniesione w odwołaniu I.P. są niezasadne, lecz stwierdziło, że powyższe uchybienie nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca była bowiem w toku postępowania informowana o czynnościach podejmowanych przez organ pierwszej instancji, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.

Stanowisko w sprawie wyraziła również uczestniczka postępowania E.T., która w swoim piśmie z dnia 11 grudnia 2017 r. podniosła, że myjnia, która powstała na terenie piekarni, jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie, bowiem niewątpliwie pełni funkcję związaną z produkcją i powoduje uciążliwości. Stwierdziła, że w toku pomiaru hałasu punkt pomiarowy P1 umieszczony był w świetle okna jej mieszkania na wysokości 8 m w odległości ok. 1,2 m od elewacji, natomiast punkt pomiarowy P2 – ok. 1,5 m od elewacji budynku wielorodzinnego (przy ul. Ś.), na wysokości 4 m. Dodała, że zarówno mycie posadzki jak i wymiana kół, wskazywane przez skarżącego, powinny być potraktowane jako działalność zakładu.

W piśmie z dnia 16 stycznia 2018 r., ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, skarżąca I.P. ponownie wskazała, że nie poinformowano jej o dacie pomiarów. Wyjaśniła, że piekarnia nigdy nie emitowała hałasów. Jej zdaniem, w pomiarach hałasu należało koniecznie uwzględnić istniejącą w sąsiedztwie pijalnię piwa.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, a nadto złożył do akt sprawy kopię pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2018 r. Oświadczył, że biegły w sprawie cywilnej nie dokonał samodzielnych pomiarów hałasu, natomiast odnosząc się do pomiarów wykonanych w sprawie administracyjnej oświadczył m.in., że aby były one miarodajne, powinny być wykonywane przez dłuższy czas, parę dni, tydzień. Natomiast uczestniczka postępowania E.T., wnosząc o oddalenie skargi, oświadczyła, że pomiary zostały wykonane prawidłowo, a podczas tych pomiarów skarżąca nie powinna być obecna, ponieważ pomiary nie były przeprowadzone na jej terenie, a dotyczyły hałasu, który generuje nienależąca do niej piekarnia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty - ustalającą na rzecz J.P. dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku dla należącego do niego zakładu, położonego przy ul. Ś. w W.

Podstawą prawną decyzji objętych kontrolą sądową przeprowadzoną w rozpoznawanej sprawie był art. 115a ust. 1 p.o.ś. W świetle jego treści, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Zgodnie

z art. 115 ust. 3 p.o.ś. w decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Jak wynika z treści art. 112a pkt 2 ustawy, LAeq D i LAeq N to wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby. LAeq D to równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6.00 do godz. 22.00), a LAeq N to równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22.00 do godz. 6.00). W delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 p.o.ś. upoważniono ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. przewidziano, że w rozporządzeniu wykonawczym zostaną ustalone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N, dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy pomocy społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Było bezsporne w niniejszej sprawie, że tereny sąsiadujące z terenem objętym postępowaniem w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku zostały przeznaczone w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, co organy ustaliły w oparciu o analizę wypisu i wyrysu z tego planu miejscowego. W związku z tym prawidłowo uwzględniły organy, że określone w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej dopuszczalne poziomy hałasu wynoszą 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy.

Organ pierwszej instancji przeprowadził pomiary hałasu emitowanego przez zakład skarżącego w porze dnia i w porze nocy, co znalazło odzwierciedlenie w protokole czynności kontrolnych i protokołach pomiaru hałasu w dwóch punktach pomiarowych. Wyniki pomiarów hałasu wskazały na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu zarówno w porze dnia - w punkcie pomiarowym P2, jak i w porze nocy - w obu punktach pomiarowych P1 i P2.

Norma zawarta w art. 115a ust. 1 p.o.ś. obliguje właściwy organ do wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu w każdej sytuacji stwierdzenia ponadnormatywnej emisji. Przepis ten nie wskazuje bowiem na jakiekolwiek przesłanki umożliwiające odstąpienie od jego zastosowania (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 370/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że dowód w postaci pomiarów hałasu jest zasadniczym dowodem w postępowaniu w sprawie dotyczącej ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Doniosłość prawna decyzji ustalającej dopuszczalne poziomu hałasu wyraża się m.in. w kompetencji wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do wymierzenia na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś. administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, poziomów hałasu. Z tego względu sposób przeprowadzenia dowodu z pomiarów hałasu oraz przyjęte na jego podstawie wnioski nie mogą budzić jakichkolwiek wątpliwości, a jeżeli wątpliwości takie się pojawiają, powinny być w sposób jednoznaczny wyjaśnione w toku postępowania, a następnie w treści uzasadnienia decyzji, czy też wyeliminowane poprzez wykonanie ponownego pomiaru hałasu. W szczególności w sytuacji, gdy strona postępowania podnosi określone zastrzeżenia co do sposobu przeprowadzenia pomiaru hałasu, powinny być one w sposób wyczerpujący omówione, ocenione i wyjaśnione. Dopiero wyjaśnienie wszystkich kwestii spornych w tym zakresie pozwala na stwierdzenie, czy wykonane w toku postępowania pomiary hałasu mogą stać się podstawą do ustalenia, że dopuszczalny poziom hałasu, to jest określone w rozporządzeniu o dopuszczalnych poziomach hałasu w środowisku wskaźnik lub wskaźniki hałasu, zostały przekroczone, a w konsekwencji podstawą do wydania decyzji, o której mowa w art. 115a p.o.ś.

W przedmiotowej sprawie prowadzący przedmiotowy zakład J.P. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji określającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego z tego zakładu w porze dnia i w porze nocy sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które oparte były na twierdzeniach o wadliwości przeprowadzonego pomiaru, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu J.P., a uczynić to powinno.

Po pierwsze - skarżący wywodził w swym odwołaniu, że organ błędnie zastosował przy dokonywaniu pomiarów hałasu "Metodykę referencyjną wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego" zawartą w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r., podkreślając, że ww. metodyka referencyjna nie ma zastosowania do hałasów impulsowych. Skarżący stanął na stanowisku, że stwierdzone przez organ źródło hałasu w porze dnia - obejmujące mycie pojemników za pomocą myjki ciśnieniowej oraz źródło hałasu w porze nocy - obejmujące załadunek skrzyń na samochody dostawcze, mają charakter hałasu impulsowego. Zarzucił zatem wadliwość dokonania pomiarów hałasu polegającą na zastosowaniu ww. metodyki referencyjnej do pomiarów hałasu o charakterze impulsowym.

Powyższy zarzut nie został w żaden sposób oceniony i rozpatrzony przez organ odwoławczy. Wskazać zaś należy, że ustalenie, jakiego rodzaju hałas jest emitowany z kontrolowanego zakładu, w tym w szczególności, czy ma on charakter hałasu impulsowego, ma wpływ na rodzaj zastosowanej metodyki referencyjnej. W przypadku bowiem stwierdzenia, że emitowany hałas jest hałasem impulsowym, zastosowanie znajduje opisana w załączniku nr 8 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. "Metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu impulsowego w środowisku, pochodzącego z instalacji lub urządzeń". Z treści ww. załącznika nr 8 części C wynika przy tym, że wyznaczone wartości wskaźników hałasu LAeq D oraz LAeq N, z uwzględnieniem korekcji związanej z występowaniem impulsów akustycznych, przedstawia się wraz z niepewnością pomiaru, z uwzględnieniem uwag dotyczących oszacowania niepewności pomiaru przedstawionych w części A załącznika nr 7 do rozporządzenia. Z kolei w części E załącznika nr 8 wskazano, że do wyznaczenia równoważnego poziom dźwięku A z korekcją stosuje przedstawione w tabeli wartości poprawek impulsowych, których wartość waha się od 3 dB do 12 dB w zależności od następujących rodzajów dźwięku: dźwięk o dużej impulsowości, dźwięk impulsowy o dużej energii, typowy dźwięk impulsowy. Niewątpliwie zatem ewentualne zastosowanie metodyki referencyjnej odnoszącej się do hałasu impulsowego może mieć wpływ na wyniki dokonanych pomiarów hałasu, a to z uwagi na konieczność zastosowania korekcji związanej z występowaniem impulsów akustycznych. Z tych przyczyn obowiązkiem organu odwoławczego było wyczerpujące odniesienie się do twierdzeń i zarzutów skarżącego J.P. podnoszonych w powyższym zakresie. W szczególności poprzez dokonanie samodzielnej oceny rodzaju hałasów stwierdzonych podczas pomiarów.

Po drugie - skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji, że przy dokonywaniu pomiarów hałasu umiejscowił punkty pomiarowe niezgodnie z przyjętą metodyką referencyjną. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z częścią B załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. przyjęto następujące kryteria lokalizacji punktów pomiarowych:

1. Lokalizacja punktów pomiarowych jest zależna od:

1) charakterystyk i usytuowania źródeł hałasu (instalacji i urządzeń);

2) własności pochłaniających i odbijających terenu oraz zagospodarowania terenu.

2. Punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą, z uwzględnieniem poniższych reguł:

1) na terenie niezabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się na wysokości 1,5 m (z dokładnością zawierającą się w przedziale <-0,0 m; +0,1 m >) nad powierzchnią terenu;

2) na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się:

a) przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla których realizacji teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków:

- w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas; podczas pomiarów hałasu okno w miarę możliwości powinno być otwarte, choć dopuszcza się wykonanie pomiarów przy oknie zamkniętym; dopuszcza się uchylenie okna w ten sposób, aby możliwe było przeprowadzenie przez nie wysięgnika i kabli łączących mikrofony pomiarowe z przyrządami pomiarowymi znajdującymi się w pomieszczeniu,

- na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji,

b) na terenach otaczających budynki, o których mowa w lit. a, na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - rozpatrując powyższy zarzut - wyjaśniło, że zastosowanie przez organ pierwszej instancji reguły wymienionej w punkcie 2 ppkt. 2 lit. b wyżej opisanej części B załącznika nr 7 do rozporządzenia było uzasadnione okolicznością, że na terenie wokół zakładu jest więcej niż jeden budynek. Taki wyjaśnienie nie jest jednak wystarczające. Skarżący podnosił bowiem, że punkty pomiarowe umieszczono przy granicy z kontrolowaną nieruchomością, przy zabudowaniu gospodarczym, a powinny być umieszczone w odległości 0,5 - 2 m od elewacji budynków mieszkalnych, zwłaszcza wobec specyficznego kształtu nieruchomości Państwa T. Natomiast uczestniczka postępowania E.T. w toku postępowania przed Sądem stwierdziła, że punkt pomiarowy P1 umieszczony był w świetle okna jej mieszkania - na wysokości 8 m, w odległości ok. 1,2 m od elewacji, natomiast punkt pomiarowy P2 – ok. 1,5 m od elewacji budynku wielorodzinnego (przy ul. Ś.), na wysokości 4 m. Sprzeczności w opisanych twierdzeniach skarżącego oraz uczestniczki postępowania nie sposób usunąć w oparciu o treść protokołów pomiarów hałasu, albowiem z ich treści wynika jedynie, że punkty pomiarowe zlokalizowano na działkach nr [...] i [...] o zabudowie mieszkalnej wielorodzinnej. Nie wskazano jednak odległości punktów pomiarowych od elewacji budynków. Kwestie te winny być zatem przez Kolegium wyczerpująco wyjaśnione, w szczególności wobec zaprezentowanej w odwołaniu J.P. argumentacji. Wyjaśnień takich jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło.

Stwierdzić przy tym należy, że uzasadnienie stanowiska Kolegium co do zasadności zastosowanej reguły lokalizacji punktów pomiarowych nie znajduje podstawy w brzmieniu części B załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. Okoliczność, że na terenie wokół kontrolowanego zakładu jest więcej niż jeden budynek nie ma wpływu na stosowanie kryteriów lokalizacji punktów pomiarowych na terenie zabudowanym. W punkcie drugim ww. części B załącznika nr 7 mowa jest bowiem o lokalizowaniu punktów pomiarowych - po pierwsze - przy elewacji budynków (lit. a), a po drugie - na terenach otaczających budynki (lit. b) objęte ochroną przed hałasem. Jeżeli zatem na terenie wokół kontrolowanego zakładu jest więcej niż jeden budynek, to nie ma przeszkód aby stosować każdą z reguł opisanych w punkcie 2 ppkt 2 części B załącznika nr 7 do rozporządzenia. Dla porządku należy dodać, że opisane w załączniku nr 7 kryteria lokalizacji punktów pomiarowych znajdują również zastosowanie przy dokonywaniu pomiarów hałasów w oparciu o metodykę referencyjną przewidzianą dla hałasów impulsowych (część B załącznika nr 8 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r.)

Wyjaśnić nadto należy, że w ocenie Sądu zasadne jest stwierdzenie, iż dla prawidłowości wyników pomiarów hałasu nie jest wymagane aby punkty pomiarowe zostały zlokalizowane według każdej z reguł określonych w punkcie 2 ppkt 2 części B załącznika nr 7 do ww. rozporządzenia. Mieć bowiem należy na względzie, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany zakład dopuszczalnego poziomu hałasu. Wystarczy zatem jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodna z tym przepisem, mająca zabezpieczać prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność kontrolowanego zakładu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 370/13, z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 6/10, a także z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 754/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Ponadto z treści ww. załącznika nr 7 nie wynika wymóg dokonywania pomiarów we wszystkich punktach pomiarowych wymienionych w punkcie drugim części B tego załącznika (kryteria lokalizacji punktów pomiarowych) łącznie. Zgodnie bowiem z tym przepisem punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą, z uwzględnieniem opisanych reguł. Skoro w przepisie tym jednoznacznie wskazano, że punkty pomiarowe należy lokalizować w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, zatem oczywistym jest, że w przypadku ustalenia przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w jednym z tych punktów, dokonanie pomiarów w punktach pozostałych sytuacji tej już nie zmieni. Ustalenie bowiem, że w pozostałych punktach przekroczenia takie nie występują nie zmienia w żaden sposób faktu, że dopuszczalny poziom hałasu został przekroczony. Okoliczność, czy był to punkt pomiarowy przy elewacji budynku czy na terenach otaczających budynki pozostaje w tym wypadku bez znaczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 915/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Znaczenie ma jedynie prawidłowość lokalizacji punktów pomiarowych zgodnie z ww. regułami. W przedmiotowej sprawie nie dokonano takiego prawidłowego ustalenia, Kolegium nie zbadało bowiem czy punkty pomiarowe zostały prawidłowo zlokalizowane.

Po trzecie - skarżący J.P. w swym odwołaniu twierdził, że w analizie pomiarów hałasu pominięto istnienie w trakcie ich dokonywania źródeł hałasu nie pochodzących z działalności prowadzonej przez skarżącego zarówno w porze dnia, jak i w porze nocy. Skarżący wskazał, że w porze dnia odbywało się mycie posadzek, a w porze nocnej osoba trzecia zmieniała koło w samochodzie, generując hałas. Kolegium wyjaśniło w tym zakresie jedynie, że opisane okoliczności nie miały wpływu na wyniki pomiaru, mogły co najwyżej stanowić tło akustyczne, zaś oświadczenie osoby trzeciej o zmianie koła w godzinach 24.00 do 2.00 budzi wątpliwości. Kolegium nie wyjaśniło jednak, w jaki sposób w toku dokonywania pomiarów hałasu zmierzono wartość tła akustycznego. Protokoły pomiarów hałasu nie zawierają wyjaśnienia, co stanowiło źródło tła akustycznego, wskazują bowiem jedynie godziny pomiarów tła akustycznego. Brak jest zatem podstaw, aby w sposób uzasadniony twierdzić, że opisywane przez skarżącego źródła hałasu mogły być zaliczone do tła akustycznego. Kolegium nie wyjaśniło także, czy okoliczności opisywane przez skarżącego, rzeczywiście – tak jak to twierdził skarżący – należy zaliczyć do źródeł hałasu niezwiązanych z działalnością zakładu, w szczególności zabrakło wyjaśnienia, czy czynności te były podejmowane na terenie zakładu, na zlecenie jego właściciela. Przyjąć bowiem należy, że istotne dla wyników pomiarów są nie tylko hałasy związane z zasadniczą działalnością zakładu (tutaj piekarni), lecz wszelkie hałasy emitowane z terenu tego zakładu, które mają związek z jego funkcjonowaniem.

Ponadto należy stwierdzić, że Kolegium nie rozpatrzyło w żaden sposób zarzutów zawartych w odwołaniu I.P. Za prawidłową ocenę zarzutów nie można bowiem uznać lakonicznego stwierdzenia organu odwoławczego o niezasadności zarzutów wniesionego przez tę stronę postępowania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło wystąpienie tego uchybienia w odpowiedzi na skargę, przedstawiając jednocześnie argumentację odnoszącą się do zarzutów zawartych w odwołaniu I.P. Jednakże Sąd zauważa, że odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym i nie zastępuje decyzji. Nie może także uzupełnić tej decyzji o uzasadnienie faktyczne i prawne. Odpowiedź na skargę nie może bowiem zastępować uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Jak słusznie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 września 2007 roku, sygn. IV SA/Wa 594/07 (Baza Orzeczeń LEX nr 399423), cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, świadczy zatem o wadliwości postępowania administracyjnego, pozbawia bowiem stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności.

Zdaniem Sąd, zasadnie również skarżący kwestionowali zasadność porównywania wyników pomiarów hałasu dokonanych w toku tego postępowania z wynikami pomiarów hałasu zawartymi w sprawozdaniu z badań nr [...] na stanowiskach pracy. Niewątpliwie, z uwagi na odmienny cel badania hałasu na stanowiskach pracy, wyniki tego rodzaju badań nie powinny mieć znaczenia dla ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że przedwczesnym jest twierdzenie Kolegium, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez kontrolowany zakład. Bezzasadność zarzutów odwołań Kolegium stwierdziło bowiem bez wnikliwego odniesienia się do całości argumentacji zaprezentowanej przez skarżących w obu odwołaniach. Prawidłowe rozpatrzenie zarzutów każdego z odwołań wymagało tymczasem od Kolegium samodzielnej analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności znajdujących się w aktach protokołów pomiarów hałasu w porze dnia i w porze nocy, oraz odniesienia się do wszystkich zgłoszonych wobec wykonanych pomiarów zastrzeżeń stron, czego w toku postępowania odwoławczego zabrakło. Szczególnie jest to widoczne w przypadku odwołania skarżącej, w istocie w ogóle nie rozpatrzonego przez Kolegium. Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych decyzji wydawanej na skutek odwołania, wynikających z treści art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji poczynionych wyżej uwag Sąd uznał, że organ drugiej instancji, mimo podjęcia zaskarżonej – merytorycznej decyzji, nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Podjęte bez analizy i oceny całości materiału dowodowego oraz wszystkich zarzutów stron rozstrzygnięcie jest orzeczeniem dowolnym, stwarzającym jedynie pozór rozpoznania merytorycznego sprawy. Nie został bowiem, mimo jego wydania, zrealizowany cel postępowania odwoławczego, a tym samym złamana została fundamentalna zasada ustrojowa i zasada procedury administracyjnej jaką jest dwuinstancyjność postępowania. Oznacza to też naruszenie prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej. Ponadto stanowi o zasadności zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także stanowi naruszenie art. 7 i art. 75 k.p.a.

Stosownie do treści art. 7 k.p.a. każdy organ zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest bowiem możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 75 k.p.a.) wymaga przy tym aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by także z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Należy dodać, że w uzasadnieniu decyzji administracyjnej powinny zostać zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację prawidłowości stanowiska organu. Brak w zaskarżonej decyzji należytego uzasadnienia stanowiska organu w opisanym wyżej zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zatem zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Baza Orzeczeń LEX 166546).

Należy przy tym podkreślić, że jedną z naczelnych zasad polskiego systemu prawnego jest wyrażona w art. 78 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania, w myśl której każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konkretyzację powyższej zasady w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Celem zasady dwuinstancyjności jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy, prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99, OTK 2000, nr 4, poz. 110). Z kolei istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (tak B. Adamiak w komentarzu do art. 15 k.p.a. zawartym w: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85).

Reasumując, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej przez organy. Zgodnie z art. 140 k.p.a., w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest zatem związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki.

Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz odniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia zatem nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

W ocenie Sądu należy w związku z powyższym stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 oraz

art. 107 § 3 i 4, a także art. 138 k.p.a. W odwołaniach stron postępowania zostały bowiem podniesione konkretne zarzuty w stosunku do treści decyzji organu pierwszej instancji, jej uzasadnienia oraz wyników pomiarów hałasu, do których to zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się. Oznacza to wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przytoczonych powyżej przepisów postępowania.

Należy dodać, że nie budzi wątpliwości Sądu, iż opisane powyżej liczne naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wobec stwierdzonych uchybień przepisom postępowania przedwczesnym byłoby rozpoznawanie zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 115a p.o.ś., albowiem prawidłowość jego zastosowania w przedmiotowej sprawie może podlegać ocenie dopiero po dokładnym wyjaśnieniu jej stanu faktycznego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem opisanych powyżej przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (200 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika wraz z opłatą od pełnomocnictwa – łącznie 600 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z przepisami § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) Na podstawie § 15 ust. 3 powołanego rozporządzenia Sąd ustalił w niniejszej sprawie koszty zastępstwa procesowego w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, ponieważ uznał, że uzasadnia to nakład pracy adwokata konieczny do przygotowania się do prowadzenia tej sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.