Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 324/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 17 ust. 1 pkt 13 i ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rada Gminy Ciepłowody z dnia 30 grudnia 2010 r. nr 16/IV/10 w przedmiocie powołania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Gminy Ciepłowody na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Ciepłowody w dniu 30 grudnia 2010 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.); dalej: ustawa o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm.); dalej: ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, art. 17 ust. 1 pkt 13 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), podjęła uchwałę nr 16/IV/10 w sprawie powołania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie na terenie Gminy Ciepłowody.

W § 1 uchwały Rada powołała Gminny Zespół Interdyscyplinarny do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie.

Z kolei, w § 2 postanowiła o jego składzie.

Cele Zespołu określiła natomiast w § 3 uchwały. Są to:

"1. Planowanie strategii postępowania w konkretnych przypadkach przemocy oraz problemów dzieci i młodzieży z udziałem niezbędnych instytucji.

2. Opracowywanie metod i sposoby prowadzonych działań.

3. Monitorowanie prowadzonych działań.

4. Realizacja programu dotyczącego przeciwdziałaniu przemocy jaki został zawarty w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywaniu Problemów Alkoholowych na rok 2011, uchwalony Uchwałą Nr 232/XLV/10 Rady Gminy Ciepłowody w dniu 25 października 2010 r."

W § 4 Rada uchwaliła, że:

"Miejscem spotkań Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego d/s przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest siedziba Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej - pl. A. Mickiewicza 2 w Ciepłowodach.

Członkowie Zespołu spotykają się minimum 4 razy w roku, a w razie sytuacji kryzysowej zwołuje się posiedzenie tyko poszczególnych członków zespołu w danym czasie."

"Organizację pracy Zespołu określa Regulamin Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego stanowiący załącznik do uchwały" (§ 5 uchwały).

Wykonanie uchwały Rada powierzyła Wójtowi Gminy Ciepłowody (§ 6 uchwały).

Uchwała zaś weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 7 uchwały).

W załączniku do wyżej wymienionej uchwały, tj. Regulaminie Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie, postanowiono:

"§1

Postanowienia ogólne

1. Regulamin ustala tryb działania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

2. W skład Zespołu wchodzą powołani przez Wójta Gminy Ciepłowody przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

3. Są to osoby z różnych grup zawodowych reprezentujacy instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizację zadań.

4. Osoby wchodzące w skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego współpracują ze sobą w sposób skoordynowany, zapewnijący skuteczne reagowanie na problem.

5. Zespół interdyscyplinarny w ramach interwencji kryzysowej udziela natychmiastowej pomocy socjalnej, a w zależności od potrzeb – poradnictwa psychologicznego lub prawnego.

6. Jego działania koncentrują się na badaniu problemu, istniejących możliwości rozwiązywania problemu, toku postępowania z danym przypadkiem.

§ 2

Funkcjonowanie Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego

1. Zespół działa w ramach Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciepłowodach.

2. Obsługę zespołu zapewnia Ośrodek Pomocy Społecznej w Ciepłowodach.

3. Spotkania Zespołu zwołuje 4 razy w roku a w szczególnych przypadkach częściej tj. przy zwiększonej ilości zgłoszeń od osób lub rodzin mających trudności lub wskazują potrzbę wsparcia w rozwiązywaniu sytuacji kryzysowych.

4. Pracami Zespołu kieruje pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciepłowodach.

5. Wszystkich członków Zespołu obowiązuje zasada tajności informacji przekazywanych na spotkaniach Zespołu.

6. Ze spotkań Zespołu sporządza się protokół i listę obecności, które stanowią dokumentację Zespołu.

§ 3

Cele Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego

Główne cele pracy:

1. Pomoc osobom i rodzinom dysfunkcyjnym w przezwyciężeniu problemów.

2. Efektywne podejmowanie działań interwencyjnych i pomocowych w momencie zaistniałego problemu.

3. Współdziałanie z innymi podmiotami przy rozwiązywaniu problemu i przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

4. Inicjowanie badań, diagnoz, ekspertyz dotyczących problemu.

§ 4

Zadania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego

1. Opracowywanie adekwatnych strategii postępowania w przypadku rozpoznania i zgłoszenia przemocy domowej.

2. Podejmowanie interwencji w przypadku przemocy domowej i uruchamianie procedur mających na celu jej powstrzymanie.

3. Udzielanie pomocy dzieciom doświadczającym i będących świadkami przemocy w rodzinie.

4. Podejmowanie wspólnych działań w ramach procedury "Niebieska karta"."

Na tę uchwałę skargę do tutejszego Sądu złożył Wojewoda Dolnośląski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 17, poz. 95) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 9a ust. 3, ust. 15 w związku z art. 9b ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Jak wskazał organ nadzoru, mocą zaskarżonej uchwały Rada Gminy Ciepłowody określiła tryb i sposób powoływania oraz szczegółowe zasady funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zgodnie z art. 9a ust. 15 ustawy: "Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania."

W § 7 uchwały zapisano, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia." Tym samym, przewidziano wejście w życie uchwały bez jej publicznego ogłoszenia.

Uchwała określająca tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania jest aktem prawnym zawierającym przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O generalności uchwały decyduje bowiem fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł się powołać każdy podmiot delegujący swoich przedstawicieli do zespołu (spośród nieograniczonego imiennie kręgu) i to zarówno istniejący obecnie, jak i mogący powstać w przyszłości. Również określenie szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu w uchwale oznacza, że na jej przepisy będzie mógł się powołać każdy, czyich praw i obowiązków dotyczyć będzie działalność zespołu. Natomiast abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Uchwała podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie określa prawa i obowiązki podmiotów delegujących swoich członków do zespołu interdyscyplinarnego związane z ich powoływaniem i odwoływaniem, a także prawa i obowiązki samych członków zespołu oraz osób objętych działaniem zespołu wynikające ze szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy).

Zgodnie z art. 13 tejże ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;

3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów;

4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;

6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:

a) między jednostkami samorządu terytorialnego,

b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;

7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;

8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy;

8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;

9) statut urzędu wojewódzkiego;

10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych).

Ujmując powyższe ustalenia w kontekście konkretnego przypadku należy stwierdzić, że wskazana uchwała Rady Gminy Ciepłowody nie odpowiada wymaganiom stawianym tej kategorii aktów przez wskazane przepisy. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego podlegają publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Kwestionowana uchwała wymaga więc publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. Ponadto zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni czasokres wejścia w życie uchwały liczony od dnia opublikowania.

Wojewoda Dolnośląski stwierdził też, że podejmując uchwałę, Rada nie określiła trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, do czego zobowiązuje ją art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Przepis ten wskazuje wyraźnie zakres upoważnienia dla rady gminy. Wszystkie wymienione w tym przepisie elementy muszą być obligatoryjnie zawarte w uchwale rady gminy. Nie można zatem uznać, by Rada Gminy Ciepłowody prawidłowo wypełniła kompetencję z art. 9a ust. 15 ustawy.

Jak stanowi art. 7 Konstytucji: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zgodnie z § 119 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. nr 100, poz. 908), na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.

Każdorazowo niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2000 r.: "Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał" (sygn. akt I SA/Wr 1798/99, publ. Lex nr 49428).

Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę na § 2 uchwały, w którym postanowiono, że w skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą: pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciepłowodach, pedagog szkolny z Zespołu Szkół Samorządowych w Ciepłowodach, Dzielnicowy Rewiru Policji w Ciepłowodach, Kierownik Gminnego Ośrodka Zdrowia w Ciepłowodach, członek Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, kurator sądowy do spraw rodziny i nieletnich, kurator społeczny do spraw rodziny i nieletnich, a także pielęgniarka środowiskowa. Rada Gminy w § 1 ust. 3 stanowiącego załącznik do uchwały Regulaminu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie postanowiła również, że członkami zespołu interdyscyplinarnego są osoby z różnych grup zawodowych reprezentujący instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizację zadań.

Powyższymi zapisami Rada ustaliła skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, nie uwzględniając jednak organizacji pozarządowej jako podmiotu, którego przedstawiciel winien obligatoryjnie wchodzić w skład zespołu interdyscyplinarnego na podstawie przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (§ 2 uchwały), a także dokonała nieuprawnionej modyfikacji regulacji zawartych w art. 9a ust. 3-5 ustawy (§ 1 ust. 3 załącznika do uchwały). Trzeba bowiem wskazać, że kwestia składu zespołu interdyscyplinarnego została unormowana w art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, zgodnie z którym w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia;

6) organizacji pozarządowych.

4. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi.

5. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Zarówno § 2 uchwały, jak i § 1 ust. 3 załącznika do uchwały stanowią istotne naruszenie art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje jako wysoce dezinformujące stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok Naczelnego Sądu Aadministracyjnego z dnia 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje § 118 w związku z § 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Rada gminy nie ma prawa powielać i modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.

Należy również podkreślić, że kompetencja do wydania kwestionowanej uchwały została ściśle określona w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu w rodzinie. Zgodnie z nim, rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Natomiast, stosownie do art. 9a ust. 2 tej ustawy, to wójt decyduje o składzie zespołu interdyscyplinarnego. Nie można zatem uznać, by regulacja zawarta w art. 9a ust. 15 ustawy stanowiła o legitymacji organu stanowiącego gminy do ustalania składu zespołu interdyscyplinarnego. Wprowadzenie do niniejszej uchwały zapisu stanowiącego o składzie zespołu interdyscyplinarnego stanowi nie tylko o przekroczeniu kompetencji przez Radę, ale jest również świadectwem jej ingerencji w uprawnienia przyznane przez ustawę Wójtowi. To właśnie Wójt, na podstawie art. 9a ust. 2 omawianej ustawy powołuje zespół interdyscyplinarny. W świetle tego, regulowanie przez Radę w uchwale materii odnoszącej się do składu komisji interdyscyplinarnej stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, publ. LEX nr 40852). W przypadku, gdy przepis ustawy przyznaje kompetencje do działania organowi wykonawczemu gminy, podjęcie przez radę gminy w tej kwestii uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 364/98, publ. OSS 1999/3/84).

Rada Gminy w § 3 uchwały postanowiła także, że "Celem zespołu jest: 1. Planowanie strategii postępowania w konkretnych przypadkach przemocy oraz problemów dzieci i młodzieży z udziałem niezbędnych instytucji. 2. Opracowywanie metod i sposoby prowadzonych działań. 3. Monitorowanie prowadzonych zadań. 4 Realizacja programu dotyczącego przeciwdziałania przemocy, jaki został zawarty w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2011, uchwalony Uchwałą Nr 232/XLV/10 Rady Gminy Ciepłowody w dniu 25 października 2010 r."

W § 1 ust. 5 stanowiącego załącznik do uchwały regulaminu gminnego zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie postanowiono również, że zespół interdyscyplinarny w ramach interwencji kryzysowej udziela natychmiastowej pomocy socjalnej, a w zależności od potrzeb - poradnictwa psychologicznego lub prawnego.

§ 1 ust. 6 załącznika do uchwały stanowi z kolei, że działania zespołu interdyscyplinarnego koncentrują się na badaniu problemu, istniejących możliwości rozwiązywania problemu, toku postępowania z danym przypadkiem.

W § 3 załącznika do uchwały, określającym cele Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, postanowiono natomiast, że główne cele pracy to: "1. Pomoc osobom i rodzinom dysfunkcyjnym w przezwyciężeniu problemów. 2. Efektywne podejmowanie działań interwencyjnych i pomocowych w momencie zaistniałego problemu. 3. Współdziałanie z innymi podmiotami przy rozwiązywaniu problemu i przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. 4. Inicjowanie badań, diagnoz, ekspertyz dotyczących problemu".

§ 4 załącznika, określający zadania Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, wymienia: "1. Opracowywanie adekwatnych strategii postępowania w przypadku rozpoznania i zgłoszenia przemocy domowej. 2. Podejmowanie interwencji w przypadku przemocy domowej i uruchamianie procedur mających na celu jej powstrzymanie. 3. Udzielanie pomocy dzieciom doświadczającym i będącym świadkami przemocy w rodzinie. 4. Podejmowanie wspólnych działań w ramach procedury "Niebieska Karta".

Zdaniem organu nadzoru powyższe zapisy uchwały rażąco naruszają art. 9b ust. 1 i 2 ustawy, które stanowią, że: "1. Zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. 2. Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie."

Wojewoda wskazał, iż w ramach regulacji dotyczącej zespołu interdyscyplinarnego, ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Regulowana przez Radę materia nie może naruszać jednak obowiązujących przepisów ustawy i musi mieścić się w granicach upoważnienia. W ocenie organu nadzoru kwestionowane zapisy uchwały naruszają te zasady. Zadania i sposoby działań zespołu interdyscyplinarnego wynikają już z samej treści art. 9b ust. 1 i 2 ustawy. Artykuł 9b ust. 2 ustawy stanowi, że zadaniem zespołu jest integrowanie i koordynowanie, działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie "w szczególności przez", co oznacza, że katalog ten jest katalogiem otwartym. Jednakże norma kompetencyjna z art. 9a ust. 15 ustawy nie daje radzie gminy upoważnienia do powiększenia katalogu tych zadań i sposobów działania. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, działanie takie nie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa.

Nadto podał, że cele zespołu wymienione w § 3 ust. 4 uchwały pokrywają się z tymi wymienionymi w art. 9b ust. 1 ustawy. Brakuje jednak wskazania zadań wymienionych w art. 9b ust. 2 ustawy. Orzecznictwo wielokrotnie podkreślało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok Naczlnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej, czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje § 118 w związku z art. 143 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ciepłowody wniosła o uwzględnienie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administarcyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zaskarżona do tutejszego Sądu uchwała w istocie posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Na wstępie wskazać należy, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, mimo tego, iż zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę Zespołu, zawiera również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Należy zatem przyznać rację organowi nadzoru kiedy twierdzi, że uchwała Rady Gminy Ciepłowody powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie.

Stosownie do treści art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Z mocy art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Z kolei, zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458). Istotnym naruszeniem prawa jest również niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego. Po myśli § 119 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. nr 100, poz. 908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.

Jak słusznie spostrzegł organ nadzoru, Rada nie określiła w zaskarżonej uchwale trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, do czego zobowiązywało ją brzmienie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Tym samym, nie zrealizowała należycie powierzonej jej kompetencji, czym istotnie naruszyła w tym względzie prawo.

W § 2 zaskarżonej uchwały oraz w § 1 ust. 3 załącznika do niej Rada ustaliła skład Zespołu. Zgodzić należy się z organem nadzoru, że uregulowanie tej kwestii nastąpiło z pominięciem organizacji pozarządowej jako podmiotu, którego przedstawiciel winien obligatoryjnie wchodzić w jego skład. Rację ma również Wojewoda Dolnośląski twierdząc, że tego rodzaju modyfikacja zapisu ustawowego jest niedopuszczalna, gdyż w istocie prowadzi do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Tym bardziej, skoro skład zespołu interdyscyplinarnego przewidziany został przepisami rangi ustawowej i przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważniają rad gmin do określania katalogu tych podmiotów. Niemniej jednak, w tym przypadku, w istocie chodzi o to, że art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi dla rady gminy jedynie kompetencję do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zespół zaś powołuje wójt (ust. 2 art. 9a ustawy). Biorąc zatem pod uwagę to, co wyżej powiedziano, Rada Gminy wprowadzając do zaskarżonej uchwały zapis dotyczący ustalenia składu Zespołu w istocie przekroczyła powierzone jej kompetencje, wkroczyła bowiem w uprawnienia, jakie ustawodawca przekazał do realizacji wójtowi gminy, czym istotnie i w tym zakresie naruszyła prawo.

Przychylić się również należy do stanowiska skarżącego, iż § 3 zaskarżonej uchwały, a także § 1 ust. 5, ust. 6, § 3 i § 4 załącznika do niej istotnie naruszają art. 9b ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Ponownie powiedzieć trzeba, że w ramach regulacji dotyczącej zespołu interdyscyplinarnego, ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Regulowana przez radę materia nie może naruszać jednak obowiązujących przepisów ustawy i musi mieścić się w granicach upoważnienia. Prawidłowo zatem ocenił Wojewoda Dolnośląski, iż kwestionowane zapisy uchwały naruszają te zasady. Słusznie stwierdził, że zadania i sposoby działań zespołu interdyscyplinarnego wynikają już z samej treści art. 9b ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Artykuł 9b ust. 2 stanowi, że zadaniem zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie "w szczególności przez", co oznacza, że katalog ten jest katalogiem otwartym. Jednakże norma kompetencyjna z art. 9a ust. 15 wyżej powołanej ustawy nie daje radzie gminy upoważnienia do powiększenia katalogu tych zadań i sposobów działania. Rzeczywiście, tego rodzaju działanie nie mieści się w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, jak i w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Z tej przyczyny musi zatem zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Przy czym, organ nadzoru prawidłowo podkreślił, iż cele Zespołu wymienione w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały pokrywają się z tymi wymienionymi w art. 9b ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Brakuje jednakże wskazania zadań wymienionych w art. 9b ust. 2 ustawy. Z kolei, powtarzanie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały, jak już wcześniej powiedziano, jest niedopuszczalne.

Z tych względów, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.

Z kolei, orzeczenie o kosztach w jej art. 200.