Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 132/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 12b ust. 7 i 8
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty O. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. K. (zwaną dalej też skarżącą) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwanego dalej w skrócie: [...]WINGiK) z dnia [...], nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty O. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 11 sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła do Starosty O. zawiadomienie o zakończeniu prac geodezyjnych zaewidencjonowanych pod numerem [...] wraz z operatem technicznym z dnia 6 sierpnia 2020 r., których celem była klasyfikacja gleboznawcza gruntów, aktualizacja bazy danych ewidencji gruntów i budynków, inwentaryzacja obiektów budowlanych działek oznaczonych numerami: a, b, c obręb [...], Gmina R.

Przekazana przez skarżącą dokumentacja uzyskała negatywny wynik weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów, który został utrwalony przez Starostę O. w protokole nr [...] weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 28 sierpnia 2020 r.

W dniu 2 września 2020 r. skarżąca po raz kolejny złożyła do Starosty O. zawiadomienie o zakończeniu prac geodezyjnych wraz z operatem technicznym z dnia 2 września 2020 r. Skarżąca załączyła również pismo z dnia 31 sierpnia 2020 r. stanowiące wyjaśnienia do protokołu weryfikacji nr [...], w którym wskazała m.in., że operat opatrzono podpisem elektronicznym, którego brakowało.

W dniu 8 września 2020 r. organ przekazał skarżącej informację za pośrednictwem wiadomości e-mail, że pismo załączone do zgłoszenia inicjuje postępowanie administracyjne, dlatego powinno zostać przesłane na adres elektronicznej skrzynki podawczej Starostwa.

W piśmie z dnia 21 września 2020 r. Starosta poinformował skarżącą, że w związku z brakiem wpływu na adres skrzynki podawczej Starostwa Powiatowego w O. pisma wykonawcy z dnia 31 sierpnia 2020 r. zawierającego uwagi do protokołu weryfikacji nr [...], brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego będącego wynikiem pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [...]. W piśmie tym wskazano również, że o wymaganej formie złożenia wyjaśnień skarżąca została poinformowana za pośrednictwem poczty elektronicznej korespondencją z dnia 3 i 8 września 2020 r. oraz podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w dniu 9 września 2020 r.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca w piśmie z dnia 29 września 2020 r. opisała przebieg dotychczasowego postępowania, podkreślając, że nie jest prawdą, iż w wiadomości e-mail z dnia 3 września 2020 r. została poinformowana o przesłaniu wyjaśnień na elektroniczny adres skrzynki podawczej Starostwa Powiatowego w O. Podniosła, że w dniu 8 września 2020 r. na stronie GEO-INFO iKERG [...] przedmiotowej pracy został nadany kod etapu: ZA-zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz drogą elektroniczną została wysłana informacja, że wyjaśnienia należy przesłać na adres elektronicznej skrzynki podawczej Starostwa Powiatowego w O., ponieważ inicjują one wszczęcie postępowania administracyjnego. Po przeprowadzonej w dniu 9 września 2020 r. rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu uznała, że nie jest konieczne ponowne wysyłanie wyjaśnień do protokołu kontroli nr [...]. Skarżąca akcentowała, że jej wyjaśnienia do tego protokołu zostały podpisane elektronicznym podpisem kwalifikowanym i od 2 września 2020 r. są dostępne na stronie GEO-INFO iKERG [...] w komentarzach dla pracy zgłoszonej pod identyfikatorem zgłoszenia numer: [...], a zostały przekazane do PODGiK w ten sam sposób, w jaki otrzymała protokół kontroli. Tymczasem do dnia 29 września 2020 r. operat nie został przyjęty do PZGiK w O., jak również nie została wydana decyzja o odmowie przyjęcia do PZGiK w O. Końcowo skarżąca wniosła o pilne zajęcie stanowiska przez organ ze względu na czas, który upłynął od momentu przekazania operatu do kontroli w dniu 10 sierpnia 2020 r.

W kolejnym piśmie - z dnia 30 września 2020 r. Starosta O. wyjaśnił skarżącej, że większość pism kierowanych przez nią do organu nie posiada cech dokumentu elektronicznego, ponieważ nie zostały prawidłowo podpisane. Zdaniem organu aktualnie - z uwagi na upływ terminu - jedyną poprawną formą przekazania wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego jest ponowne złożenie zawiadomienia o zakończeniu tych prac wraz z poprawnie sporządzonym operatem technicznym.

W dniu 9 października 2020 r. skarżąca po raz kolejny zawiadomiła Starostę O. o zakończeniu prac geodezyjnych oraz przekazała w wersji elektronicznej wyniki tych prac w postaci operatu technicznego z dnia 8 października 2020 r.

Powyższa dokumentacja uzyskała ponownie negatywny wynik weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów, który został utrwalony w protokole nr [...] weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 12 października 2020 r. W tym samym dniu protokół został doręczony skarżącej.

W piśmie z dnia 19 października 2020 r. skarżąca złożyła do Starosty O. wyjaśnienia do protokołu nr [...] wraz z zawiadomieniem o zakończeniu prac i operatem technicznym z sierpnia 2020 r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] (winno być [...] - dopisek Sądu), nr [...], Starosta O. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego powstałego w wyniku zgłoszonej pracy geodezyjnej. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: K.p.a., w związku art. 7d pkt 1 oraz art. 12b ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 276, z późn. zm.; w dacie wydania postanowienia przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2020 r. poz. 2052), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu postanowienia organ podał m.in., że przedłożona przez skarżącą w dniu 9 października 2020 r. praca geodezyjna została negatywnie zweryfikowana ze względu na usterki opisane w protokole weryfikacji nr [...] z dnia 12 października 2020 r., a to skutkowało odmową przyjęcia operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Następnie wyjaśnił, że operat techniczny wraz z egzemplarzem protokołu weryfikacji został pobrany przez skarżącą za pośrednictwem serwisu iKERG w dniu 12 października 2020 r. o godzinie 10:06:03, co potwierdza automatyczna adnotacja komentarza w systemie PZGiK Geolnfo 7 Ośrodek. Natomiast w dniu 28 października 2020 r. skarżąca jako wykonawca pracy geodezyjnej złożyła za pośrednictwem ePUAP Starostwa Powiatowego wyjaśnienia do protokołu weryfikacji nr [...] wraz z zawiadomieniem o wykonaniu zgłoszonych prac i operatem technicznym, które organ uznał za wyjaśnienia złożone przez wykonawcę na piśmie w trybie art. 12b ust. 7 ustawy. Wedle organu wyjaśnienia te zostały jednak złożone po upływie czternastodniowego terminu zawitego, określonego w tym przepisie. Z tego względu Starosta stwierdził, że podjęcie dalszych czynności, o których mowa w art. 12b ust. 8 ustawy, jest niemożliwe i zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Na poparcie swojego stanowiska odwołał się do poglądów orzecznictwa.

Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. [...]WINGiK uznał za zasadną skargę J. K. z dnia 29 września 2020 r., uzupełnioną korespondencją z dnia 8 października 2020 r., w części dotyczącej działania Starosty O. w zakresie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego wyników prac geodezyjnych. Organ wojewódzki wskazał m.in. na brak możliwości załatwienia sprawy dotyczącej wniesionych przez skarżącą zastrzeżeń do protokołu weryfikacji nr [...] pismem informującym. Wskazał również na konieczność zastosowania przez Starostę art. 64 § 2 K.p.a. i wezwania skarżącej do usunięcia braków w złożonym zastrzeżeniu.

W zażaleniu na postanowienie Starosty O. z dnia [...] skarżąca nie zgodziła się z wyrażonym przez organ w protokole nr [...] z dnia 28 sierpnia 2020 r. stanowiskiem, że złożony w dniu 10 sierpnia 2020 r. operat nie jest podpisany podpisem kwalifikowanym. Operat ten został bowiem poprawnie podpisany i złożony do PODGiK w O. drogą mailową oraz poprawnie zweryfikowany przez osobę dekretującą wpłynięcie operatu do PODGiK. Zarzuciła, że organ nie odniósł się do jej wyjaśnień złożonych w dniu 3 września 2020 r. Ponadto organ błędnie stwierdził w protokole weryfikacji nr [...] z dnia 12 października 2020 r., że operat z dnia 10 sierpnia 2020 r. nadal jest niepodpisany. Dalej skarżąca dowodziła, że w prowadzonym postępowaniu naruszono zasady określone w art. 7a i art. 7b K.p.a. Zwróciła się też o przyjęcie wyjaśnień złożonych w dniu 3 września 2020 r. oraz w dniu 19 października 2020 r., które wraz z operatem i zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2020 r. wysłane zostały przez ePUAP do Starostwa Powiatowego w O. Podkreśliła, że ponowne wysłanie wyjaśnień z dnia 19 października 2020 r. miało miejsce w dniu 28 października 2020 r. po uzyskaniu informacji ze Starostwa, że wyjaśnienia nie zostały odebrane na skrzynce podawczej ePUAP Starostwa Powiatowego w O. Zdaniem skarżącej nie zachodziłaby potrzeba nieuzasadnionego przedłużania załatwienia przedmiotowej sprawy, gdyby organ przyjął jej wyjaśnienia złożone już w dniu 3 września 2020 r. Ponadto, w ocenie skarżącej, brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ zawiadomienie o zakończeniu prac, operat techniczny, robocza baza danych, wniosek wraz z opłatą za wydanie decyzji klasyfikacyjnej oraz wyjaśnienia do protokołu weryfikacji nr [...] i nr [...] - poparte obowiązującymi przepisami - są złożone w PODGiK Starostwa Powiatowego w O.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej [...]WINGiK postanowieniem z dnia [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia opisał dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że nie ma żadnych wątpliwości, iż protokół weryfikacji nr [...] skarżąca pobrała w dniu 12 października 2020 r. poprzez aplikację iKERG. Natomiast pismo zatytułowane "wyjaśnienia [...] z dnia 19 października 2020 r. do protokołu z dnia 12 października 2020 r." wpłynęło do organu w dniu 28 października 2020 r., co potwierdził Sekretarz Powiatu O. pismem z dnia 12 listopada 2020 r. W kwestii tej wypowiedziała się również skarżąca, wskazując w piśmie z dnia 27 listopada 2020 r., iż nie dysponuje urzędowym poświadczeniem przedłożenia tego dokumentu. Na podstawie posiadanego urzędowego poświadczenia przedłożenia dokumentu organ stwierdził, że stanowisko wykonawcy prac geodezyjnych dotyczące ustaleń protokołu weryfikacji nr [...] wpłynęło do Starosty O. w dniu 28 października 2020 r., tj. w 16 dniu od dnia pobrania protokołu. Z tego względu uznał, że nastąpiło uchybieniem terminu na złożenie stanowiska w sprawie, wskazanego w art. 12b ust. 7 ustawy. Z kolei uchybienie temu terminowi obliguje organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie przyjęcia opracowania wykonawcy do zasobu. Zdaniem organu stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 484/18, który stwierdził, że postanowienie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. organ powinien wydać również w przypadku, gdy wykonawca nie przedstawi swojego stanowiska w wyznaczonym terminie, lecz ponownie złoży swoje opracowania w tym terminie bez usunięcia stwierdzonych braków i nieprawidłowości albo przedłoży poprawione opracowania, ale po wyznaczonym terminie, gdy termin ten nie został przywrócony. Dopiero złożenie przez wykonawcę pisemnego stanowiska - w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie 14 dni od dnia otrzymania przez wykonawcę stosownego protokołu - rozpoczyna drugi etap postępowania organu w przedmiocie przyjęcia opracowań tego wykonawcy do zasobu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia zasad określonych w art. 7a i art. 7b K.p.a., stwierdził organ, że w przedmiotowej sprawie nie toczy się obecnie postępowanie administracyjne dotyczące odmowy przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Postępowanie takie może być wszczęte w przypadku, kiedy stanowisko skarżącej w sprawie zostanie przekazane do organu we właściwej formie i w terminie przewidzianym w ustawie.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie § 8 i § 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 180) w zw. z art. 3 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 346) oraz § 7 ust. 1 pkt 3-5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z informatycznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 584), i wskutek tego przyjęcie, że zastrzeżenia do protokołu weryfikacji pracy geodezyjnej nr [...] z dnia 12 października 2020 r. zostały wniesione przez wykonawcę przez ePUAP w dniu 28 października 2020 r., podczas gdy wykonawca ten - po utworzeniu pisma ogólnego według wzoru na platformie ePUAP w dniu 19 października 2020 r. - opatrzył je podpisem zaufanym i prawidłowo wysłał na elektroniczną skrzynkę podawczą Starostwa Powiatowego w O.

Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania:

- art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie i poprzestanie na twierdzeniu, że wykonawca nie wniósł zastrzeżeń do negatywnego wyniku weryfikacji utrwalonego w protokole nr [...] z dnia 28 sierpnia 2020 r. przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu, podczas gdy niedochowanie właściwej formy wniesienia pisma z dnia 31 sierpnia 2020 r., inicjującego postępowanie administracyjne, stanowiło brak formalny, który powinien być usunięty w trybie art. 64 § 2 K.p.a.,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego (dla prawidłowego ustalenia faktów niezbędnych do rozpoznania sprawy) w sposób pełny i wyczerpujący, co skutkowało błędnym przyjęciem, że zastrzeżenia do protokołu nr [...] z dnia 12 października 2020 r. zostały wniesione przez wykonawcę przez ePUAP w dniu 28 października 2020 r., a zatem po upływie 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 12b ust. 7 ustawy.

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, oraz domagała się zasądzenia na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub przedłożonego spisu kosztów.

Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi.

W motywach skargi skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania, akcentując, że pismo z dnia 31 sierpnia 2020 r. złożone w dniu 2 września 2020 r. wraz z pierwszym zawiadomieniem o zakończeniu prac geodezyjnych i operatem technicznym zostało potraktowane przez Starostę jako zastrzeżenia, o których mowa w art. 12b ust. 7 ustawy. Ponadto w aplikacji iKERG pojawiła się informacja o nowym etapie obsługi przedmiotowej pracy, a mianowicie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skarżąca zwróciła też uwagę na okoliczność otrzymania drogą mailową w dniu 8 września 2020 r. informacji od organu, że jej pismo z dnia 31 sierpnia 2020 r. inicjuje postępowanie, a zatem winno być przesłane na adres ePUAP organu. Dalej podkreśliła, przytaczając stanowisko organu odwoławczego wyrażone w odpowiedzi na jej skargę na działanie Starosty, że organ ten stwierdził, iż w przypadku uznania, że zastrzeżenia nie wpłynęły do organu w sposób przewidziany w przepisach prawa należało, stosownie do art. 64 § 2 K.p.a., wezwać wnoszącego pismo do usunięcia w wyznaczonym terminie braków w zastrzeżeniach, nie krótszym niż 7 dni. Skarżąca akcentowała, że organ pierwszej instancji nie wezwał jej w formie prawem przewidzianej do poprawienia/uzupełnienia zastrzeżeń z dnia 31 sierpnia 2020 r. W jej przekonaniu - wobec braku skutecznego wezwania i prawidłowego pouczenia - termin do wniesienia zastrzeżeń do protokołu nr [...] z dnia 28 sierpnia 2020 r. w ogóle nie rozpoczął biegu. Starosta O. nie dokonał też na rzecz wykonawcy zwrotu prac geodezyjnych przekazanych w wyniku zgłoszenia wraz z protokołem (w aplikacji iKERG brak adnotacji o zwrocie operatu technicznego), po myśli art. 12b ust. 6 ustawy. Zdaniem skarżącej dopiero zgodne z przepisem art. 64 K.p.a. wezwanie jej do uzupełnienia podania przez przesłanie zastrzeżeń w prawidłowej formie mogłoby wywołać skutki prawne. Jeśli natomiast organ pierwszej instancji nie dokonał wezwania w trybie przewidzianym w K.p.a., to brak było podstaw do uznania, że wykonawca nie złożył wyjaśnień - zastrzeżeń do protokołu nr [...] w terminie określonym w art. 12b ust. 7 ustawy. W rezultacie organy obu instancji niesłusznie pominęły zgłoszenie stanowiska przez wykonawcę, opatrzone datą 31 sierpnia 2020 r., pozbawiając je znaczenia prawnego. Nadto skarżąca zaznaczyła, że Starosta O. winien wystosować, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., wezwanie do uzupełnienia pisma, a nie przerzucać negatywne skutki wystąpienia braków formalnych na stronę postępowania. Dowodziła również, że na skutek sugestii Starosty w dniu 9 października 2020 r. ponownie zawiadomiła organ o zakończeniu prac geodezyjnych, przesyłając operat techniczny, który został negatywnie zweryfikowany w protokole nr [...] z dnia 12 października 2020 r. Zarzuciła, że organy obu instancji pominęły, iż w dniu 19 października 2020 r. wykonawca złożyła, za pomocą ePUAP Starostwa Powiatowego w O., pismo ogólne (wg wzoru) zatytułowane "Wyjaśnienia", pismo z tej samej daty zawierające wyjaśnienia (zastrzeżenia do protokołu nr [...]), operat techniczny i zawiadomienie o zakończeniu prac (podpisane elektronicznie 10 sierpnia 2020 r.). Istotny jest fakt, że na dokumencie zatytułowanym "Wyjaśnienia" figuruje adnotacja "Dokument został podpisany, aby go zweryfikować należy użyć oprogramowania do weryfikacji podpisu/Data złożenia podpisu: 2020-10-19 T09:31:58.770+02:00". Skarżąca była więc przekonana, że uzyskując na ePUAP-ie potwierdzenie, iż dokument został podpisany i wysłany prawidłowo, przedmiotowe pismo zostało skutecznie wniesione na skrzynkę Starostwa Powiatowego w O. Jednocześnie wszystkie te dokumenty przesłała w dniu 19 października 2020 r. drogą mailową do wiadomości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w O. oraz Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii. W dalszej części uzasadnienia skarżąca szeroko omówiła skutki prawne, jakie wywołuje podpis potwierdzony profilem zaufanym ePUAP i stwierdziła, że z urzędowego poświadczenia odbioru pisma, które wykonawca wysłała organowi pierwszej instancji ponownie w dniu 28 października 2020 r., wynika jednoznacznie i ponad wszelką wątpliwość, że pismo ogólne do podmiotu publicznego według wzoru zostało utworzone na platformie w dniu 19 października 2020 r., a o godz. 9.31 opatrzone podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP. Natomiast organ administracji nie przedstawił dokumentu potwierdzającego brak wpływu ww. korespondencji na skrzynkę odbiorczą Starostwa Powiatowego w O. w dniu 19 października 2020 r., w szczególności nie wykazał stanowiska administratora systemów teleinformatycznych obsługujących ten Urząd. W ocenie skarżącej pismo Sekretarza Powiatu O. z dnia 12 listopada 2020 r. potwierdzające jedynie wpływ spornego pisma w dniu 28 października 2020 r. nie wyjaśnia wystarczająco podniesionej kwestii. Nie zgodziła się też skarżąca ze stanowiskiem organu, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy K.p.a., ponieważ nie zostało wszczęte postępowanie wobec braku wniosku wykonawcy złożonego we właściwym terminie. W tym zakresie podniosła, że organy dysponują prawidłowo podpisanymi i zgłoszonymi zawiadomieniami o wykonaniu pracy geodezyjnej, operatem technicznym oraz wniesionymi zastrzeżeniami, a zatem brak jest podstaw nie tylko do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odmowy przyjęcia do zasobu, ale również do wszczęcia postępowania w sprawie odmowy przyjęcia do zasobu opracowań wykonawcy kończącego się wydaniem decyzji w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę [...]WINGiK wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumentację wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Zarządzeniem z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 132/21, Sąd zwrócił skarżącej 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi.

Na wezwanie Sądu [...]WINGiK uzupełnił akta administracyjne i w piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 r. wyjaśnił, że przesłana przez skarżącą w dniu 19 października 2020 r. dokumentacja została potraktowana jako wysłana jedynie do wiadomości organu. Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, treść wiadomości e-mail z dnia 19 października 2020 r. wskazywała jednoznacznie, że pismo wraz z ustosunkowaniem do wyników weryfikacji zostało przesłane przez skarżącą za pośrednictwem ePUAP do właściwego organu, tj. Starosty O.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze trzeba, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie została rozpoznana w trybie uproszczonym skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

W wyniku przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że akty te zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie [...]WINGiK z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty O. z dnia [...], którym odmówiono skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego sporządzonego w wyniku zgłoszonej pracy geodezyjnej. Organy obu instancji zgodnie uznały, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowi okoliczność złożenia przez skarżącą zastrzeżeń do protokołu nr [...] weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 12 października 2020 r. po upływie czternastodniowego terminu. W tym zakresie stwierdziły, że stanowisko wykonawcy prac geodezyjnych dotyczące ustaleń protokołu nr [...] wpłynęło do Starosty O. w dniu 28 października 2020 r., tj. "w terminie 16 dni od dnia pobrania przez skarżącą protokołu", które miało miejsce w dniu 12 października 2020 r. Kontrolowane postanowienia oparto o przepis art. 61a § 1 K.p.a., zatem Sąd zobowiązany był do zbadania, czy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z treści przepisu art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na tym wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku w aspekcie istnienia przesłanek formalnoprawnych, przy czym przy dokonywaniu tej oceny organ nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie konieczne jest również wyjaśnienie, że zasady przekazywania wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostały określone w powołanej już wcześniej ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, nadal zwanej w skrócie "ustawą". Stosownie do art. 12b ust. 1 ustawy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je między innymi pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych. Wyniki tej weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (art. 12b ust. 3 ustawy). O wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu (art. 12b ust. 3a ustawy). Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4 ustawy). Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatruje dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3. Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 5 ustawy). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 ustawy). Natomiast zgodnie z art. 12b ust. 7 ustawy w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 ustawy).

Przedmiotem postępowania opisanego we wskazanych przepisach ustawy jest ocena dopuszczalności przyjęcia wyników prac geodezyjnych wykonawcy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zdaniem Sądu, uwzględniając przytoczone przepisy ustawy, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy błędnie zastosowały art. 61a § 1 K.p.a.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że przekazana przez skarżącą do Starosty O. w dniu 11 sierpnia 2020 r. praca geodezyjna zaewidencjonowana pod numerem [...] uzyskała negatywny wynik weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów, który został utrwalony w protokole nr [...] weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 28 sierpnia 2020 r. W reakcji na ten protokół skarżąca dniu 2 września 2020 r. po raz kolejny złożyła do Starosty O. zawiadomienie o zakończeniu prac geodezyjnych wraz z operatem technicznym z dnia 2 września 2020 r. Jednocześnie z zawiadomieniem przesłała pismo z dnia 31 sierpnia 2020 r. stanowiące wyjaśnienia do protokołu weryfikacji nr [...]. Organ odwoławczy w ustaleniach stanu faktycznego zaskarżonego postanowienia odnotował powyższą okoliczność, stwierdzając, że złożone przez skarżącą zastrzeżenia w piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r. Starosta O. uznał za ustosunkowanie się wykonawcy do wyników weryfikacji, o których mowa w art. 12b ust. 7 ustawy, którego to stanowiska strony organ pierwszej instancji nie uwzględnił. Tymczasem w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanych postanowień organy obu instancji całkowicie pominęły ten istotny element stanu faktycznego dotyczący wniesienia przez skarżącą w terminie zastrzeżeń od protokołu nr [...] i skupiły się wyłączenie na wyjaśnieniach skarżącej złożonych do protokołu weryfikacji nr [...] z dnia 12 października 2020 r. Ignorując kwestię ustosunkowania się do protokołu weryfikacji nr [...], na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca, organy nie tyko błędnie zastosowały art. 61a § 1 K.p.a., ale również naruszyły art. 12b ust. 8 ustawy. Według Sądu prawidłowym działaniem organu pierwszej instancji w przypadku nieuwzględnienia stanowiska skarżącej wyrażonego w piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r. winno być wydanie decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Na taki sposób zakończenia przedmiotowego postępowania wskazał również organ odwoławczy w piśmie z dnia 16 listopada 2020 r., uznając za zasadną skargę J. K. z dnia 29 września 2020 r. w części dotyczącej działania Starosty O. w zakresie przyjęcia od państwowego zasobu geodezyjnego wyników prac geodezyjnych. Rozpoznając natomiast zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania, [...]WINGiK w ogóle już nie odniósł się do tej kwestii. Poza tym zasadnie zarzucono w skardze, że organy nie były uprawnione do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ w wiadomości e-mail z dnia 8 września 2020 r. poinformował skarżącą, że jej pismo z dnia 31 sierpnia 2020 r. inicjuje postępowanie, a zatem winno być przesłane na adres ePUAP organu. Ponadto, jak trafnie podniosła skarżąca, w aplikacji iKERG w dniu 8 września 2020 r. pojawiła się informacja o nowym etapie obsługi przekazanej pracy geodezyjnej, a mianowicie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Wskazać dodatkowo trzeba, że podstawową powinnością organu dokonującego weryfikacji przedłożonej pracy geodezyjnej było również zbadanie, w kontekście art. 64 K.p.a., czy pismo skarżącej z dnia 31 sierpnia 2020 r. jest kompletne pod względem formalnym. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż wskazanie adresu) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do takich braków formalnych wniosku należy jego podpisanie. W razie zatem stwierdzenia przez Starostę, że pismo z dnia 31 sierpnia 2020 r. inicjuje postępowanie, co wyraźnie wynika z informacji przekazanej skarżącej w dniu 8 września 2020 r., ale nie zostało prawidłowo podpisane, organ winien wezwać skarżącą do usunięcia tego braku formalnego pisma w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Tak się jednak nie stało w kontrolowanej sprawie, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu tego przepisu. W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że celem nadrzędnym sposobu postępowania organu, określonego w art. 64 § 2 K.p.a., jest zapewnienie udziału strony w postępowaniu. Wezwanie uregulowane w art. 64 § 2 K.p.a. pełni jednocześnie funkcję gwarancji procesowej zapewniającej udział stronie w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 317/20, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne więc było prowadzenie ze skarżącą korespondencji w sprawie prawidłowego podpisania pisma z dnia 31 sierpnia 2020 r., bez zastosowania trybu określonego w art. 64 § 2 K.p.a. Co więcej, za nieuprawnione należy uznać sugerowanie przez Starostę w piśmie z dnia 30 września 2020 r., że jedyną poprawną formą przekazania wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego jest ponowne złożenie zawiadomienia o zakończeniu pracy geodezyjnej wraz z poprawnie sporządzonym operatem technicznym.

W ocenie Sądu analiza okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w kontekście omówionych reguł procedowania organów właściwych do przyjmowania materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że zarówno Starosta O., jak i organ odwoławczy, pomijając fakt zainicjowania przez skarżącą w piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r. trybu określnego w art. 12b ust. 7 ustawy, bezpodstawnie dokonały oceny zastrzeżeń wniesionych przez skarżącą pismem z dnia 19 października 2020 r. do protokołu weryfikacji nr [...] w zakresie uchybienia terminu. Powyższe skutkowało wadliwym przyjęciem przez organy, że zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia przedmiotowego postepowania. Natomiast z uwagi na ujawnione uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji zarzuty skargi dotyczące prawidłowości podpisania zastrzeżeń z dnia 19 października 2020 r. i skutków prawnych złożenia podpisu elektronicznego pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dlatego Sąd odstąpił od merytorycznego ustosunkowania się do nich.

Reasumując, Sąd uznał, że organy obu instancji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania w sprawie przyjęcia pracy geodezyjnej skarżącej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, co doprowadziło do przedwczesnej i nieuzasadnionej okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy odmowy wszczęcia postępowania, z powołaniem się na wadliwą argumentację mającą świadczyć o wystąpieniu przesłanki przedmiotowej z art. 61a § 1 K.p.a.

W przekonaniu Sądu postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano kontrolowane postanowienia, zostało przeprowadzone z naruszeniem - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących organy administracji publicznej do ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Natomiast ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach. Na skutek niewłaściwego procedowania przez organy doszło również do naruszenia zasady z art. 9 K.p.a., z której wynika obowiązek informowania stron. Zgodnie bowiem z tym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazać też trzeba, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Prowadzenie postępowania w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika bowiem obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tymczasem [...]WINGiK nie tylko nie dostrzegł wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego, ale w istocie poprzestał na powtórzeniu argumentacji Starosty O.

W świetle ujawnionych wyżej uchybień za prawidłowe trzeba uznać zarzuty skarżącej dotyczące przeprowadzenia przez organy postępowania z naruszeniem art. 64 § 2, art. 8 i art. 9 K.p.a. Wedle Sądu opisane nieprawidłowości i konieczność dokonania ponownej wszechstronnej oceny istotnych okoliczności faktycznych (w tym uwzględnienia faktu złożenia zastrzeżeń z dnia 31 sierpnia 2020 r.), od której zależeć będzie prawidłowe zastosowanie wobec skarżącej przepisów prawa materialnego, stanowią przesłankę do uchylenia podjętych w sprawie postanowień. Jak bowiem wykazano, dokonana przez organy ocena jest niepełna i wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania z zachowaniem wymaganych przepisami procedur.

Zdaniem Sądu ujawnione naruszenia prawa procesowego są tego rodzaju, że miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowią efekt braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i nieuwzględnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji powodują, że organy błędnie zastosowały art. 61a § 1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił postanowienia organów obu instancji. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

Końcowo, wobec faktu złożenia przez skarżącą wniosków dowodowych, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, ponieważ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony - co do zasady - do prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może zastępować organu w załatwieniu sprawy, lecz ma za zadanie dokonać kontroli (oceny) działalności organu odnośnie do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz dochowania wymogów proceduralnych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalne było zatem - jak oczekuje tego skarżąca - prowadzenie postępowania dowodowego przez Sąd, mającego na celu poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie załączonych do skargi dokumentów. Mogą one natomiast stanowić przedmiot oceny organu w ponownie prowadzonym postępowaniu. Poza tym dostrzec trzeba, że część dokumentów przedłożonych przez skarżącą znajduje się już w aktach administracyjnych sprawy.