Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 947/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 ust. 2, art. 6 ust.1 pkt 4 lit.a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art.73
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt IV SAB/Po 24/08 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SAB/Po 24/08, oddalił skargę wniesioną przez A. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. J. K. działający w imieniu A. K., powołując się na przepisy art. 6 ust. 1 pkt 4a, art.10 ust.1, art. 12 ust.2 pkt 2, art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania kopii pozwolenia lub pozwoleń na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Krotoszynie. Organ pismem z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] poinformował wnioskodawcę, że do złożonego wniosku nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie przywołując treść art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1017 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się o zmodyfikowanie wniosku w oparciu o powyższą regulację, poinformował także o możliwości i sposobie przeglądania akt oraz robienia z nich notatek bądź odpisów.

W dniu 8 lipca 2008 r. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie polegającą na niezałatwieniu jej wniosku o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Podnosząc zarzut naruszenia przez organ art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżąca uznała, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy tej ustawy, zaś wystosowane przez organ wezwanie dotyczące modyfikacji jej wniosku oceniła jako bezprawne, gdyż to wnioskodawca, nie zaś organ, określa zakres swojego żądania dokonując wyboru określonego trybu postępowania.

Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując dodatkowo, że w latach 1996-2006 A. K. uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy budynku mieszkalnego, będącego własnością M. i B. N. położonego w Krotoszynie, przy ul. [...]. W ocenie organu wykonanie kopii pozwolenia lub pozwoleń na użytkowanie przedmiotowego budynku byłoby wykonaniem obowiązku za stronę, z naruszeniem treści art. 73 § 1 Kpa. Uznając skargę za bezzasadną organ wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę powołując się na treść art. 73 Kpa zwrócił uwagę, że przewidziane w tym przepisie uprawnienie do przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek oraz odpisów służy stronie również po zakończeniu postępowania w sprawie. Natomiast organ obowiązany jest umożliwić stronie realizację tego uprawnienia. Jeżeli więc A. K. była stroną toczącego się w latach 1996-2006 postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Krotoszynie to jest, w oparciu o powyższy przepis, uprawniona do przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek oraz odpisów. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że stronie przysługuje prawo do żądania, aby to organ wykonał kopie wnioskowanych dokumentów i przesłał je stronie. Zgodnie z treścią art. 73 §1 Kpa organ nie posiada takiego obowiązku, gdyż to strona dokonuje czynności mających na celu utrwalenie informacji zawartych w aktach, bez względu na użyte do utrwalania tych informacji środki techniczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał następnie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może mieć zastosowania odnośnie wniosku strony o wydanie dokumentu z akt sprawy administracyjnej, która toczyła się z udziałem tej osoby. W oparciu o treść art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd zwrócił uwagę, że w sytuacji gdy obowiązują odmienne od tej ustawy regulacje prawne dotyczące zasad i trybu udzielania informacji publicznych, to mają one przed tą ustawą pierwszeństwo. Takie odrębne uregulowanie zawierają zaś przepisy art. 73-74 Kpa.

Na tle tych okoliczności Sąd pierwszej instancji nie stwierdził po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, gdyż w jego ocenie organ udzielił stronie informacji o trybie i zasadach uzyskania żądanego dokumentu.

Powyższe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżyła A. K., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając ten wyrok w całości skargę kasacyjną oparła o zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie Ppsa, w związku z:

- art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa poprzez wadliwie dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że w rozpatrywanej sprawie są podstawy do przyjęcia, iż PINB w Krotoszynie załatwił wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w jednej z form procesowych przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa, uznając, że pismo z dnia [...] lipca 2008 r. było aktem lub czynnością załatwiającą przedmiotowy wniosek;

- art. 144 i art. 153 Ppsa w aspekcie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2008r., sygn. akt II SAB/Po 13/08, odrzucającego jej skargę na bezczynność PINB w Krotoszynie w przedmiocie uniemożliwienia wykonania kopii decyzji na podstawie regulacji art. 73 § 1 Kpa, w uzasadnieniu którego wskazano, że organ nie miał obowiązku wydania aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa, gdyż skarżąca zwróciła się o umożliwienie jej sporządzenia kopii decyzji w stosunku do której zakończyło się postępowanie administracyjne, a wobec tego jedynym sposobem uzyskania wydanej decyzji było złożenie wniosku w oparciu o regulację wynikającą z ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 151 Ppsa poprzez błędne oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia stosownie do art. 149 Ppsa.

Podnosząc te zarzuty wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącą na skutek powołanego już orzeczenia Sądu z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Po 13/08, gdyż z ustnie podanych zasadniczych powodów tego rozstrzygnięcia wynikało, że jedynym sposobem uzyskania żądanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Kwestionując zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenie odnośnie uczestniczenia skarżącej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, którego dotyczy jej wniosek, kasator wskazał że nie doręczono jej żadnego dokumentu związanego z tym postępowaniem, dlatego też skarżąca żądała kopii decyzji wydanej w tej sprawie.

Wniosek skarżącej nie został załatwiony, gdyż organ nie skorzystał w sprawie z żadnej z możliwych form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. udzielenia żądanej informacji, decyzji o odmowie udzielenia informacji bądź decyzji o umorzeniu postępowania. Sprawa winna być rozpoznana zgodnie z intencją wnioskodawcy, a organ nie ma prawa modyfikować żądania strony czy też zmuszać ją do podjęcia innego trybu postępowania. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że art.1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wyłącza zastosowania tej ustawy do udostępnienia informacji, które mogą być udostępnione na podstawie innych przepisów. W przypadku zbiegu tych przepisów pierwszeństwo znajdzie regulacja szczególna, co jednakże nie oznacza, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być stosowana do informacji objętych przepisami szczególnymi wówczas, gdy ustawa ta nie jest sprzeczna z przepisem szczególnym. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił na czym polega sprzeczność między powołanymi we wniosku przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej a przepisami art. 73 -74 Kpa. Brak było podstaw do przyjęcia przez Sąd, że skarżąca żądała, aby organ wykonał za nią odpis decyzji. Z treści art. 73 § 1 Kpa nie wynika, aby wnioskodawca miał osobiście sporządzać odpisy dokumentów. Opowiadając się za szeroką interpretacją tego przepisu pełnomocnik podkreślił, że przepis ten może wyłączać możliwości domagania się przez stronę sporządzenia kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki przez pracownika organu ( tak orzekł NSA w wyroku z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1270/07). Jednocześnie uznał za niemożliwą do zaakceptowania ewentualną argumentację wskazującą na możliwość sporządzenia kopii we własnym zakresie przez stronę za pomocą: aparatu fotograficznego, własnej kserokopiarki czy też odręcznie, zwracając przy tym uwagę na obecny rozwój techniki biurowej oraz brak utrudnień technicznych po stronie organu.

Dokonując wykładni pojęcia aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 Ppsa jako podjętego w sprawie indywidualnej, skierowanego do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczącego uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, określonego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że przedmiotowy wniosek skarżącej stanowił żądanie wydania takiego właśnie aktu (czynności – udostępnienia informacji). Natomiast pismo z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] nie jest takim aktem lub czynnością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą wymienione w § 2 powołanego art. 183 Ppsa przesłanki nieważności, należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna, oparta wyłącznie o podstawę naruszenia przepisów postępowania, nie jest usprawiedliwiona. Pierwszy z postawionych zarzutów naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten przewiduje wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a zatem w sprawach załatwianych w drodze decyzji i postanowień (pkt 1-3), przez wydanie lub podjęcie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (pkt 4) oraz w sprawach pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego (pkt 4a). Zarówno w judykaturze, jak i doktrynie utrwalił się pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie właściwy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem aktu lub podjęciem czynności (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk,

M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 84).

W sprawach załatwianych na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) bezczynność właściwego organu polega na tym, że organ obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Tak więc bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie konkretnej informacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08 – Lex

nr 491969).

Wbrew zarzutowi wnoszącego skargę kasacyjną trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, do którego skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie pozostawał bezczynny wobec tego wniosku. Przedmiotem żądania zawartego we wniosku było udostępnienie jej kopii pozwolenia (pozwoleń) na użytkowanie budynku, znajdujących się w aktach administracyjnych. Aczkolwiek, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć jako dokumentów urzędowych (danych publicznych) w rozumieniu tego przepisu stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, to jednak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że objęta żądaniem decyzja wydana została w sprawie, w której skarżącej przysługiwał status strony postępowania administracyjnego. Oznacza to, że pochodzące od strony zgłoszone żądanie dotyczyło wydania z akt administracyjnych dokumentu urzędowego (decyzji administracyjnej). Jak już stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03 akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a dostęp do nich uregulowany jest w przepisie art. 73 Kpa i przysługuje stronie postępowania. Poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą być przedmiotem informacji publicznej, lecz jedynie wówczas, gdy dotyczą określonych sfer życia publicznego. Nie są zaś sprawami publicznymi konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 655/02, z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02 – publ. w: J. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, "Dostęp do informacji publicznej", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2007).

Zasadnie więc przyjął Sąd pierwszej instancji, że wniosek skarżącej o przesłanie kopii pozwolenia (pozwoleń) na użytkowanie budynku, usytuowanego na działce w Krotoszynie przy ulicy [...], zgłoszony przez stronę postępowania, w której ta decyzja została wydana, nie mógł zostać załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z tej przyczyny, że żądana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W konsekwencji trafnie wywiódł Sąd, że brak było podstaw do stawiania organowi zarzutu, iż wniosek nie został załatwiony bądź przez wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji, bądź przez udzielenie żądanej informacji. W sytuacji bowiem, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych załatwienia zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Rozważenia powyższe skłaniają do akceptacji stanowiska, że pochodzące od strony żądanie przesłania kopii lub odpisu decyzji podlega udostępnieniu w trybie wynikającym z art. 73 Kpa. Nie można jedynie zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, co trafnie dostrzegł i wyeksponował autor skargi kasacyjnej, że w pojęciu "sporządzanie notatek i odpisów z akt sprawy" nie mieści się sporządzanie kopii pism oraz decyzji za pomocą kserokopiarki czy też innych urządzeń (oprócz przywołanego w skardze kasacyjnej orzeczenia por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 2580/00 – niepubl.). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na końcowy wynik postępowania sądowego, wszczętego na podstawie skargi na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej.

Nie jest również zasadny kolejny zarzut wnoszącego skargę kasacyjną naruszenia przepisów art. 144 i art. 153 Ppsa. Z żadnego ze stwierdzeń zawartych w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Po 13/08 odrzucającego wcześniejszą skargę A. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie nie wynika, by w ocenie tego Sądu jedynym sposobem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku było zgłoszenie żądania w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Analiza motywów tego orzeczenia jednoznacznie wskazuje, że wyłączną przyczyną odrzucenia skargi na bezczynność organu było przyjęcie, że – biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy wniosku – załatwienie rozpoznawanej sprawy nie następuje w jednej z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 Ppsa.

Z tego względu nie można skutecznie zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 144 i tym bardziej art. 153 Ppsa przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ administracji, którego bezczynność zaskarżono, nie pozostaje bezczynny stwarza podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 151 Ppsa. Za nieuzasadnione należy więc uznać zarzuty kasatora naruszenia tego przepisu przez jego zastosowanie, a wobec braku przesłanek do uwzględnienia skargi – naruszenia art. 149 Ppsa przez niezastosowanie ostatnio powołanego przepisu.

Mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 Ppsa.