Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 13/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Ochrona środowiska
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 51  art. 55
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 20  ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na rozprawie w Wydziale II sprawy ze skargi R. N. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. – teren odkrywkowej kopalni węgla brunatnego T. w rejonie wsi O., oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w B. podjęła uchwałę z [...] V 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. - terenu odkrywkowej kopalni węgla brunatnego T. w rejonie wsi O. (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r., poz. [...]) – dalej jako "MPZP".

Mocą MPZP przeznaczono północną oraz północno-zachodnią część terenu na cele eksploatacji kopalin (symbol 1PG i 2PG), w pozostałej części na cele rolnicze (R), lasów (1ZL i 2ZL) oraz zieleni nieurządzonej (Z).

Skargę na MPZP wniósł R. N. (dalej jako "skarżący") domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenia kosztów.

W skardze zarzucono, że MPZP narusza:

1. art. 20 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) – dalej "upzp", poprzez nierozpatrzenie przez organ wszystkich uwag do projektu MPZP, które wpłynęły do organu w ramach konsultacji społecznych;

2. art. 14 ust. 3 upzp, poprzez zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dla dowolnie wybranego, wycinkowego obszaru, zamiast dla całego obszaru wyznaczonego w studium;

3. art. 1 ust. 1 in fine w zw. z ust. 2 pkt 9 w zw. z ust. 3 upzp, poprzez brak zważenia interesu publicznego i bezwzględne przyjęcie prymatu interesu inwestora kopalni węgla brunatnego T. przy przyjmowaniu MPZP;

4. art. 51 ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 3 X 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 r. nr 199 poz. 1227, ze zm.) – dalej "uooś", poprzez brak przedstawienia w opracowanej Prognozie oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 51 ust. 1 uooś (dalej: "POŚ") alternatywnych rozwiązań względem tych zawartych w MPZP;

5. art. 55 ust. 3 uooś, poprzez brak pisemnego podsumowania zawierającego uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych oraz informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione opinie właściwych organów, o których mowa w art. 57 i 58 uooś, a także zgłoszone uwagi i wnioski;

6. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit.a uooś, poprzez sporządzenie POŚ w oparciu o nieaktualne i nierzetelnie zebrane dane wyjściowe, co narusza zasadę aktualności prognozy, wprowadza w błąd oraz wypacza sens i przydatność prognozy do oceny oddziaływania MPZP na środowisko, a także poprzez bezpodstawne twierdzenie o zgodności POŚ z dokumentami strategicznymi będącymi podstawą opracowania POŚ, podczas gdy zgodność taka nie zachodziła;

7. art. 51 ust. 2 pkt 2 lit.e tiret 9 uooś, poprzez brak określenia, analizy i oceny przewidywanych znaczących oddziaływań, w tym oddziaływań bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, skumulowanych, krótkoterminowych, średnioterminowych oraz długoterminowych na klimat;

8. art. 72 ust. 1 pkt 5 i 6 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 IV 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1587, ze zm.) – dalej "pr.oś" w zw. z § 4 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 VIII 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), poprzez pominięcie w MPZP obowiązku przedstawienia rozwiązań służących utrzymaniu równowagi przyrodniczej i ochrony warunków klimatycznych, brak rozważenia potrzeby zapewnienia ochrony warunków klimatycznych oraz uwzględnienia potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem;

9. art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp w zw. z art. 326 ust. 1 ustawy z dnia 20 VII 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) – dalej jako "pr.w." w zw. z art. 315 pkt. 1 pr.w. w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 X 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz.U. z 2016 r., poz. 1967), poprzez nieuwzględnienie treści wspomnianego Planu Gospodarowania Wodami w treści MPZP i ustalenie przeznaczenia nieruchomości, które skutkować będzie nieosiągnięciem celów ustalonych w Planie Gospodarowania Wodami dla dorzecza Odry – dalej "PGW" (tj. ochrony stanu ilościowego wód przed dalszym pogorszeniem).

W motywach skargi, jak i w dodatkowym piśmie procesowym z [...] V 2020 r. (zatytułowanym "Replika na odpowiedź na skargę"), skarżący uzasadnił poszczególne zarzuty poprzedzając je zastrzeżeniem, że jest współwłaścicielem działki oznaczonej geodezyjnie nr [...], [...], obręb O., znajdującej się w odległości 290 m od granic terenu objętego MPZP. Skarżący zaznaczył, że jego nieruchomość znajduje się w sferze obszaru górniczego i oddziaływań przewidzianej w MPZP działalności wydobywczej (zwiększony hałas, zapylenie, naruszenie stosunków wodnych). W ocenie skarżącego przesądza to o naruszeniu jego interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. (dalej jako "rada miejska") wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W ocenie rady miejskiej, wyrażonej w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z [...] IX 2020 r., skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Rada miejska zaznaczyła, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się na terenie objętym postanowieniami MPZP. Nadto prawo własności skarżącego podlega tu ograniczeniom zarówno prawnym jak i przez zasady współżycia społecznego. Właściciel bowiem nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą; może on jednak żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, na zasadach określonych ustawą (art. 144 ustawy z dnia 9 VI 2011 r. — Prawo geologiczne i górnicze, Dz.U. z 2019 r., poz. 868, ze zm.) dalej "pgg". Nadto MPZP ma istotne znaczenie społeczne, bowiem dotyczy przedsięwzięcia o strategicznym znaczeniu.

Ponadto żaden z zarzutów skargi nie zasługuje – zdaniem rady miejskiej – na uwzględnienie. Rozpatrzono bowiem wszystkie uwagi do MPZP (część z nich dotyczyła wyłącznie POŚ i została rozpatrzona w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko). Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych dotyczyła tylko tych gruntów, które wymagały zmiany przeznaczenia (Studium uzależnia taką zmianę od potrzeb Kopalni Węgla Brunatnego T.). Rada miejska wyjaśniła też, że ważyła interes publiczny i interesy indywidualne, biorąc pod uwagę znaczenie kopalni i elektrowni dla krajowego systemu energetycznego w regionie oraz sytuacji ekonomicznej w gminie. Brak zaś zawarcia w uzasadnieniu MPZP wprost podsumowania zawierającego uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych wynika z faktu, że jedyną alternatywą dla rozwiązania przyjętego w mpzp było pozostawienie terenów objętych planem bez zmian (co potwierdza sporządzona POŚ). Rada miejska zaznaczyła, że POŚ sporządzono w oparciu o aktualne dane wyjściowe. POŚ zawiera również informacje o powiązaniach z innymi dokumentami (Strategią Rozwoju Gminy B., Strategią Rozwoju Województwa D., Programem Ochrony Powietrza dla Województwa D.) i oddziaływaniu na klimat. Rada miejska nie zgodziła się także z zarzutem naruszenia PGW, bowiem teren objęty MPZP został już w zasadzie odwodniony w związku z dotychczasową działalnością kopalni. Zaznaczyła też, że zaproponowano ograniczenie oddziaływania leja depresji, poprzez zastosowanie ekranu przeciwfiltracyjnego w międzywęglowym poziomie wodonośnym.

W toku rozprawy skarżący ograniczył zakres żądania skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności MPZP w zakresie dotyczącym terenów o funkcji eksploatacji kopalin (symbol 1PG i 2PG). Przedłożył również dodatkowe dokumenty dla poparcia argumentacji skargi. Rada miejska zaś przedłożyła do protokołu pismo procesowe z [...] IX 2020 r., którego odpis doręczono skarżącemu. Sąd na rozprawie uwzględnił wniosek skarżącego i przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów załączonych do skargi oraz przedłożonych na rozprawie. Odmówił zaś uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w piśmie skarżącego z [...] V 2020 r. dotyczącego nagrania sesji rady miejskiej w dniu [...] V 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że wniosek rady miejskiej o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie można bowiem podzielić stanowiska rady miejskiej, że kwestionowany skargą MPZP nie narusza interesu prawnego skarżącego.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.) – dalej "usg" - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przepis powyższy przyznaje legitymację procesową do skarżenia uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej każdemu, kogo prawa zostały naruszone. Chodzi tu zatem o powiązanie pomiędzy sferą praw jednostki a oddziaływującą na nią sferą regulacji prawnych wynikających z uchwały lub zarządzenia. Jeśli w wyniku regulacji zawartej w uchwale lub zarządzeniu dotychczasowa sfera praw jednostki dozna ograniczeń, to należy stwierdzić naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, a więc uznać legitymację skarżącego do podjęcia środków procesowej ochrony swoich praw.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wykazał, że przysługuje mu tak rozumiana legitymacja procesowa. Skarżący do skargi załączył opinię geodety obrazującą uwarunkowania lokalizacyjne jego nieruchomości względem terenu objętego MPZP. Wynika z niej, że działka nr [...] położona jest w obrębie terenu górniczego i obszaru górniczego kopalni T. w odległości ok. 290 m od terenu objętego MPZP. Należy zaznaczyć, że teren górniczy to przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 ust. 1 pkt 15 pgg). Już tylko ten fakt sugeruje wyraźnie, że nieruchomość skarżącego znajduje się w obrębie szkodliwych wpływów przewidzianej w MPZP eksploatacji złoża i nie ma istotnego znaczenia, że działka nr [...] znajduje się poza terenem objętym MPZP. Szkodliwy wpływ na nieruchomość skarżącego potwierdzają zresztą ustalenia zawarte w POŚ dotyczące emisji hałasu, gdzie wskazuje się m.in., że minimalna odległość powyżej której gwarantowane będzie dotrzymanie obowiązujących wartości dopuszczalnego poziomu hałasu dla trzeciej klasy akustycznej jest odległość 500 m od krawędzi urabianej skarpy (POŚ s. 35). Tymczasem odległość nieruchomości skarżącego od najbliższego terenu eksploatacji oznaczonego w MPZP symbolem 2PG wynosi ok 330 m (dane powszechnie dostępnego sytemu geoportal360). Nieruchomość skarżącego znajduje się więc niewątpliwie w obszarze negatywnego oddziaływania eksploatacji górniczej przewidzianej w MPZP w zakresie emisji hałasu co jest wystarczające do stwierdzenia naruszenia jego interesu prawnego, a więc prawa do zakwestionowania MPZP w formie skargi do sądu administracyjnego. Wprawdzie znaczna część terenu 2PG przeznaczona została pod eksploatację złoża już mocą wcześniejszego planu miejscowego z [...] XI 2010 r. (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), jednak obecny MPZP poszerza zakres dopuszczalnej eksploatacji w tym rejonie. Nie ma więc podstaw do uznania, że w tym zakresie sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie w stosunku do poprzednio obowiązującego planu miejscowego z [...] XI 2010 r. Dla oceny legitymacji procesowej z art. 101 usg nie mają znaczenia powoływane przez radę miejską regulacje, w szczególności art. 144 pgg. To bowiem, że w myśl art. 144 ust. 1 pgg właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą, nie oznacza, że nie może on korzystać z uprawnienia wynikającego z art. 101 ust. 1 usg. Jak słusznie argumentował skarżący, art. 144 pgg dotyczy problematyki roszczeń odszkodowawczych, w szczególności wyłącza zastosowanie art. 439 kc. Nie można zaś znaczenia tego przepisu rozciągać na stosunki publicznoprawne i związane z tym publiczne prawa podmiotowe.

W rezultacie skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Z uwagi na indywidualny charakter skargi, zakres sądowej kontroli MPZP wyznaczony jest oczywiście granicami interesu prawnego skarżącego, sprowadzającego się do kwestionowania dopuszczalności przewidzianej w MPZP eksploatacji złoża jako nadmiernie ingerującej w prawa właścicielskie skarżącego.

Jak wynika z art. 28 ust. 1 upzp, nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 X 2011 r., II OSK 1593/11 – publ. CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 IX 2008 r., II OSK 215/08 – publ. CBOSA).

Kontrola postanowień MPZP w tak rozumianym zakresie nie dała podstaw do stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa.

Przede wszystkim niezasadny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 upzp. Skarżący wprawdzie sam uwag nie zgłaszał jednak podnosi nieprawidłowość rozpatrzenia uwag wniesionych w szczególności przez Fundację "[...]" (16 uwag zawartych w piśmie z [...] IV 2019 r.) oraz przez Fundację [...] (7 uwag zawartych w piśmie z [...] IV 2019 r.). Jak bowiem wynika z załącznika nr 2 do MPZP rada miejska rozstrzygnęła tylko jedną uwagę wniesioną przez Fundację [...] i nie rozstrzygnęła żadnej z uwag Fundacji "[...]" (dalej jako "Fundacja [...]"). Sąd jednak podkreśla, że analiza treści poszczególnych uwag wskazuje jednoznacznie, że uwagi wniesione przez Fundację [...] dotyczyły wyłącznie postanowień POŚ, zaś z siedmiu uwag wniesionych przez Fundację [...] tylko jedna dotyczyła postanowień MPZP, zaś reszta odnosiła się do POŚ. Wszystkie uwagi dotyczące POŚ zostały rozpatrzone w ramach prowadzonej równolegle z procedurą planistyczną strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, stosownie do art. 55 ust. 1 uooś, co zostało zresztą wyjaśnione w uzasadnieniu MPZP. W dokumentacji planistycznej znajduje się też odrębne tabelaryczne zestawienie uwag rozpatrzonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz uwag rozpatrzonych w ramach procedury planistycznej (dokumentacja planistyczna cz. 17). Sąd zwraca uwagę, że prognoza oddziaływania na środowisko nie jest dokumentem o normatywnym charakterze. Prognoza oddziaływania na środowisko stanowi załącznik do planu miejscowego i jest materiałem towarzyszącym w czasie jego wyłożenia do publicznego wglądu. Prognoza nie podlega jednak uchwaleniu przez organ stanowiący gminy i nie zawiera żadnych przepisów prawnych, nie jest więc wiążąca ani dla obywateli ani dla gminy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, praca zbior. pod red. Z. Niewiadomskiego. 7 wyd. Warszawa 2013, s. 185). Nie ma więc podstaw oczekiwać, by uwagi dotyczące POŚ, które rozpatrzono na podstawie art. 55 ust. 1 uooś, były ponownie rozpatrywane w procesie planistycznym na podstawie art. 17 pkt 12 i art. 20 ust. 1 upzp wespół z uwagami do projektu planu miejscowego (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z 24 II 2016 r., IV SA/Po 533/15 i wyrok NSA z 6 XII 2017 r., II OSK 1405/16 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 51 ust. 1 uooś, uwagi dotyczące prognozy rozstrzyga wyłącznie organ opracowujący projekt dokumentu, którym w tym przypadku był Burmistrz B. Tabelaryczne zestawienie uwag rozpatrzonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wskazuje jednoznacznie, że organ ten przeanalizował i odniósł się do wszystkich uwag dotyczących POŚ.

Niezrozumiały jest zarzut skargi kwestionujący również sposób rozpatrzenia uwag wniesionych przez mieszkańców O. Skarżący podniósł, że uzasadnienie rozstrzygnięcia poszczególnych uwag nie odpowiada treści tych uwag, przez co nie można uznać, że doszło do "rozpatrzenia uwag". Tymczasem jak wynika z pisma z [...] IV 2019 r., zawierającego uwagi mieszkańców, wnieśli oni o: 1) przesunięcie granicy wydobycia o min. 500 m od najbliżej położonych działek zabudowanych; 2) utworzenie leśnego pasa buforowego pomiędzy miejscem eksploatacji a pozostałą częścią O.; 3) wykluczenie możliwości wykorzystywania infrastruktury kopalnianej w odległości bliższej jak 500 m od istniejących zabudowań. Uwagi te zostały rozpatrzone zarówno przez burmistrza jak i przez radę miejską (zob. dokumentacja planistyczna cz. 17 oraz załącznik nr 2 do MPZP). Wskazano tam na wykluczenie możliwości ich uwzględnienia w zakresie terenu o symboli 2PG, bowiem teren ten jest niezbędny dla kontynuacji wydobycia węgla ze złoża "T.", wymaga wykorzystania infrastruktury kopalnianej, zaś zaprojektowanie strefy buforowej oddzielającej teren 2PG od O. jest niemożliwe, bowiem taka strefa musiałaby obejmować teren leżący poza obszarem objętym granicami MPZP. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności MPZP z art. 14 ust. 3 upzp, to w świetle powołanego przepisu plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Nietrafnie podnosi skarżący, że skoro grunty rolne i leśne znajdujące się w obszarze objętym postanowieniami MPZP stanowią zwarty kompleks z innymi gruntami położonymi poza granicami MPZP, to zakres terenowy MPZP powinien obejmować cały ten kompleks. Stanowisko to nie uwzględnia bowiem lokalnych uwarunkowań wynikających z polityki przestrzennej jak i z obowiązujących już aktów planistycznych. Przede wszystkim należy zauważyć, że cały obszar użytków rolnych graniczący z MPZP od strony północno-zachodniej objęty był już wcześniejszą uchwałą rady miejskiej z [...] XI 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Uchwała ta przeznaczyła te tereny na cele eksploatacji kopalin (symbol 1PG). Na chwilę podejmowania kontrolowanego obecnie MPZP nie istniały więc już zwarte kompleksy gruntów rolnych, które przylegałby do terenu objętego MPZP. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 3 upzp jest nieuzasadniony także w świetle przyjętego dla obszaru gminy B. Studium (uchwała rady miejskiej z [...] I 2001 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., z uwzględnieniem późniejszych zmian). W myśl art. 10 ust. 2 pkt 9 upzp, to w studium określa się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak zaś wynika ze Studium przyjętego dla gminy B., znaczny pod względem powierzchni kompleks gruntów rolnych i leśnych, wymagających przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne będzie dotyczył sporządzenia planu miejscowego "pod potrzeby" Kopalni Węgla Brunatnego T. (Studium pkt 2.1.7, str. 235). Oznacza to, że obszar wyznaczonych zmian w tym zakresie określony jest potrzebami kopalni.

Okoliczności dotyczące kontrolowanego MPZP nie dają też podstawy do uznania, że uchwalenie MPZP nastąpiło z naruszeniem obowiązku uprzedniego wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, przewidzianego przede wszystkim w art. 1 ust. 3 upzp. Należy zwrócić uwagę, że argumentacja skargi dotycząca zarzutu naruszenia art. 1 ust. 3 upzp w istocie zasadza się na założeniu, że skoro inwestycja przewidziana w MPZP jest szkodliwa dla środowiska (interes publiczny) to należało wykluczyć możliwości dalszej eksploatacji kopalin (interes inwestora). Tymczasem już w uzasadnieniu do MPZP wyjaśniono, że w postanowieniach MPZP uwzględniono zarówno interes publiczny w postaci istniejących granic złoża określonych w koncesji, potrzeby jego eksploatacji oraz konieczności zachowania rygorów ochrony środowiska jak i interes prywatny, poprzez zachowanie istniejących funkcji osadniczych oraz struktur funkcjonalno-przestrzennych. Także w piśmie procesowym z [...] II 2020 r. rada miejska wyjaśniła znaczenie eksploatacji nie tylko dla systemu energetycznego ale również dla społeczności lokalnej. Podkreślono m.in., że zarówno Kopalnia Węgla Brunatnego T., jak i Elektrownia T. są również jednymi z największych pracodawców na terenie Gminy B. i w regionie D. Ewentualne zaprzestanie lub ograniczenie możliwości eksploatacji złoża może doprowadzić do konieczności likwidacji zakładu górniczego, co spowodowałoby jednoczesną utratę zatrudnienia przez ogromną ilość pracowników. Powyższe mogłoby znacząco wpłynąć na bezrobocie oraz pogorszenie sytuacji ekonomicznej tak w gminie, jak i w regionie. Nie sposób w takich warunkach zgodzić się z zarzutem skargi, że uchwalając MPZP rada miejska przedkłada interes inwestora nad interes społeczności lokalnej naruszając art. 1 ust. 3 upzp. Sąd zaznacza, że sądowa kontrola legalności działania organu administracji publicznej nie obejmuje obszarów wykraczających poza kryterium zgodności z prawem. W tym znaczeniu nie podlega sądowej ocenie polityka działania organu, o ile mieści się ona w zakresie przyznanych organowi kompetencji.

W skardze zarzucono również naruszenie art. 55 ust. 3 pkt. 2 i 3 uooś, polegające na niezałączeniu do uchwały w sprawie MPZP "pisemnego podsumowania" zawierającego uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione opinie właściwych organów oraz zgłoszone uwagi i wnioski. Skarżący zwrócił uwagę, że informacje zawarte w tym zakresie w uzasadnieniu do MPZP są niewystarczające. W szczególności w uzasadnieniu MPZP nie wyjaśniono, w jaki sposób wzięto pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi, wnioski i opinie. Odnosząc się do tego rodzaju zarzutu należy przede wszystkim zaznaczyć, że skarżący nie wykazał, jaki wpływ na treść MPZP miałoby wygenerowanie dodatkowego dokumentu w postaci "pisemnego podsumowania", w którym zawarte byłyby te same treści, które są już zawarte w POŚ (dot. rozwiązań alternatywnych) oraz w zestawieniach dotyczących rozpatrzenia uwag, wniosków i opinii (zob. dokumentacja planistyczna cz. 10, 11 i 17). Jak wynika z pisma procesowego rady miejskiej z [...] II 2020 r. tego rodzaju dokument najprawdopodobniej nie został sporządzony, jednak nie sposób dopatrzyć się w tym uchybieniu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, o którym stanowi art. 28 ust. 1 upzp. Sąd podkreśla przy tym, że obligatoryjnym załącznikiem do uchwały w sprawie planu miejscowego jest część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia w zakresie uwag do projektu planu oraz sposobu realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (art. 20 ust. 1 upzp). Nie jest zaś takim załącznikiem pisemne podsumowanie z art. 55 ust. 3 uooś. W orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę, że z art. 55 ust. 3 uooś wynika, iż "pisemne podsumowanie" załącza się do "przyjętego" już dokumentu, co w tym przypadku oznacza, że załącza się je po podjęciu uchwały przez radę gminy. Brak dostatecznych przesłanek do przyjęcia poglądu, że podsumowanie to powinno być obligatoryjnym załącznikiem do planu miejscowego (zob. motywy wyroku NSA z 18 XI 2010 r., II OSK 1370/10 – publ. CBOSA).

Co do podnoszonego w skardze zarzutu nieprzedstawienia i nierozważenia rozwiązań alternatywnych do rozwiązań zawartych w projektowanym dokumencie (art. 51 ust. 2 pkt 3 lit.b w zw. z art. 55 ust. 3 uooś), to opiera się on w istocie na kwestionowaniu treści zawartych w POŚ. Wskazano tam bowiem, że jedyną alternatywą dla proponowanej w MPZP eksploatacji kopalin jest pozostawienie terenu w dotychczasowym użytkowaniu, co uniemożliwi dalszą eksploatację złoża (POŚ s. 42). W ocenie skarżącego takie "zero-jedynkowe" przedstawienie problemu jest niewystarczające i uniemożliwia znalezienie rozwiązania kompromisowego, tak więc w rezultacie narusza art. 51 ust. 2 pkt 3 lit.b w zw. z art. 55 ust. 3 uooś. Sąd zwraca jednak uwagę, że w świetle art. 51 ust. 2 pkt 3 lit.b uooś, przedstawienie rozwiązań alternatywnych następuje z uwzględnieniem m.in. celu projektowanego dokumentu. Zakres rozwiązań alternatywnych determinowany jest w istotnym stopniu właśnie celem projektowanego dokumentu (polityki, strategii, planu czy programu). Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 upzp). Plan miejscowy nie określa szczegółowego sposobu realizacji dopuszczanej inwestycji, które w tym przypadku rozstrzygane są na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przedmiotem rozwiązań alternatywnych w przypadku planu miejscowego może być tylko kwestia alternatywnego przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, przy założeniu zachowania celu, jaki realizować ma konkretny plan miejscowy. W przypadku MPZP celem tym jest kontynuowanie eksploatacji górniczej. Tego rodzaju eksploatacja ograniczona jest zasięgiem udokumentowanego złoża. W takim przypadku trudno o sformułowanie alternatywnych rozwiązań pozwalających na realizację celu projektowanego dokumentu. Przewidział to zresztą ustawodawca dopuszczając expressis verbis przypadki braku rozwiązań alternatywnych (art. 51 ust. 2 pkt 3 lit.b uooś). Sytuacja – jak to określa skarżący - "zero-jedynkowa" jest więc prawnie dopuszczalna.

Odnosząc się do innych zarzutów dotyczących poprawności POŚ, to jak wynika z pism procesowych stron, skarga w tym zakresie odnosiła się do pierwotnej wersji POŚ, która w toku postępowania w sprawie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko została jednak skorygowana i uzupełniona, m.in. na skutek uwzględnienia uwag do POŚ (dokumentacja planistyczna cz. 13). Nie potwierdził się więc zarzut powołania się w POŚ na nieaktualne Studium i nieaktualną Strategię Rozwoju Województwa D. (POŚ s. 4 i 6). Nie ma też podstaw do uznania, że w ramach POŚ nie rozważono kwestii zgodności MPZP z Programem ochrony powietrza dla województwa d. (uchwały Sejmiku Województwa D. opublikowane w Dz.Urz. Woj.D. z [...] r., poz, [...] ze zm. oraz w Dz.Urz. Woj.D. z [...] r., poz. [...]) – dalej jako "POP". Z lektury POŚ wynika, że działalność kopalni w zakresie jakości powietrza podlega zapisom POP dotyczącym emisji pyłu PM10 zobowiązującym do działań minimalizujących, które są sukcesywnie realizowane przez KWB T. Jak wskazują wyniki wieloletnich pomiarów monitoringowych jakości powietrza w otoczeniu kopalni nie jest ona źródłem przekroczeń pyłu PM10 i pyłu ogółem. Tym samym następuje zgodność zapisów prognozy i projektu zmiany planu miejscowego z obowiązującym POP (POŚ s. 10). Wyjaśniono tam także, że główne zanieczyszczenia atmosfery w rejonie objętym MPZP nie pochodzą tylko z kopalni, ale również z kotłowni przydomowych, lokalnych zakładów przemysłowych i usługowych oraz ruchu pojazdów. Podkreślono, że pomimo emisji pyłu z kopalni odkrywkowej pomiary stężeń pyłu zawieszonego przeprowadzone w O. nie wykazywały przekroczeń dopuszczalnych wielkości (POŚ s. 30). Eksponowana zaś w skardze problematyka ograniczenia zanieczyszczeń powietrza pochodząca z tzw. niskiej emisji (pył zawieszony PM 2,5) nie wiąże się z działalnością samej kopalni. Rada miejska w piśmie procesowym z [...] II 2020 r. zasadnie zauważyła, że działalność kopalni nie jest istotnym źródłem emisji pyłu PM 2,5. Jest to bowiem pył pochodzący z przemian chemicznych i jego głównym źródłem na analizowanym terenie jest emisja niska (spalanie drewna i węgla w indywidualnych kotłowniach oraz ruch samochodowy), a także emisja wysoka ze spalania w elektrowniach lub elektrociepłowniach. Pył emitowany wskutek działalności prowadzonej przez kopalnię jest pyłem mineralnym. W przypadku pyłu PM10 jego głównym źródłem na terenie kopalni jest zwałowanie nadkładu oraz zasobnik węgla położony po północnej stronie kopalni — daleko od zabudowy O., więc bez możliwości wpływu na teren tej miejscowości. Urabiany bezpośrednio na ścianach węgiel brunatny nie jest znaczącym źródłem emisji z uwagi na to, że urabianie to ma miejsce dużo poniżej powierzchni terenu, a węgiel ten jest mokry. Oddziaływania te ograniczają się do bezpośredniego otoczenia koparek, taśmociągów i zwałowarek — jeśli te pracują na niskich poziomach roboczych. Przywołane przez skarżącego emisje pyłu PM2,5 nie odnoszą się zatem do działalności kopalni. Sąd zwraca uwagę, że przewidziany w POP obowiązek uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego sposobów zabudowy i zagospodarowania terenu umożliwiających ograniczenie emisji pyłów nie może być odczytywany jako wykluczenie możliwości realizacji przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji złoża. POP w ramach działań naprawczych przewiduje obowiązek zraszania obszarów o nadmiernym pyleniu w kopalniach kruszyw i szybkiego reagowania w sytuacjach nadmiernego pylenia.

Nie ma również podstaw, by kwestionować prawidłowość POŚ i w konsekwencji przewidzianej w MPZP eksploatacji górniczej z powodu braku określenia przewidywanych znaczących oddziaływań na klimat (art. 51 ust. 2 pkt 2 lit.e tiret 9 uooś w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 5 i 6 pr.oś). Warunki klimatyczne zostały ocenione i uwzględnione w POŚ, gdzie opisano te warunki oraz stwierdzono, że ustalenia MPZP będą miały wpływ na warunki klimatyczne (zmiana bilansu cieplnego powierzchni i zmiana ruchu powietrza w obrębie wyrobisk i zwałowisk, zmiana lokalna siły i kierunku wiatru). Powiększenie odkrywki o teren objęty zmianą w planie nie zmieni jednak istotnie klimatycznego oddziaływania już funkcjonującej kopalni jako całości. W POŚ oceniono także, iż obszar planu charakteryzują dobre warunki fizjograficzne dla zainwestowania: teren płaski, dobre warunki gruntowo-wodne i topoklimatyczne. (POŚ s. 25, 35, 37). Należy też zwrócić uwagę, że akcentowana w skardze konieczność wprowadzania ograniczeń w zakresie emisji CO2 związana jest z procesem spalania węgla a nie jego wydobywania. Jakkolwiek rację ma skarżący, że procesy te są ze sobą integralnie związane (węgiel wydobywa się po to, by go spalać), jednak przedsięwzięciem dopuszczonym do realizacji w ramach kontrolowanego MPZP jest powierzchniowa eksploatacja kopalin a nie realizacja instalacji (elektrowni) zasilanych węglem. Jak trafnie wywodziła rada miejska, kontynuacja eksploatacji złoża jest zgodna z dokumentami strategicznymi szczebla krajowego, regionalnego i lokalnego, a w szczególności politykami sektora energetycznego. Racjonalna gospodarka złożem jest powiązana z optymalnym wykorzystaniem zasobów i ochroną środowiska. Istotne jest bowiem zakończenie eksploatacji udokumentowanego złoża w celu jego pełnego wykorzystania do celów energetycznych i przygotowania do rekultywacji końcowej. Zasadność tego wynika także z potrzeb ochrony środowiska, ponieważ oddziaływanie istniejącej już kopalni na środowisko jest dużo mniejsze, a także bardziej racjonalne ekonomicznie niż tworzenie nowej kopalni w celu uzupełnienia niedoborów energii w Krajowym Systemie Mocy.

Rozpatrując zarzut naruszenia określonego w PGW celu środowiskowego dla wód podziemnych, poprzez pogorszenie stanu ilościowego wód podziemnych, to należy zasygnalizować, że stan prawny w tym zakresie zmieniał się w toku realizacji procedury planistycznej (tj. pomiędzy 2008 r. a 2019 r.). Zmieniły się zarówno ustawy dotyczące prawa wodnego jak i opracowania dotyczące planu gospodarowania wodami. Ustawa z 18 VII 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) z dniem 1 I 2018 r. zastąpiona została aktualnie obowiązującym pr.w. Z kolei Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry z 2011 r. (M.P. z 2011 r. Nr 40, poz, 451) został zaktualizowany w 2016 r., poprzez przyjęcie obecnego PGW (Dz.U. z 2016 r., poz. 1967). Ustawodawca jednak niezmiennie nakazywał przy planowaniu przestrzennym "uwzględniać" ustalenia planów gospodarowania wodami (por. art. 118 ustawy z 18 VII 2001 r. - Prawo wodne oraz art. 326 pr.w.). Nie ulega wątpliwości, że aktualny PGW dla Jednolitej Części Wód Podziemnych nr PLGW 6000105 (dalej jako "JCWPd 105"), w granicach której znajduje się teren objęty MPZP, sformułował cel środowiskowy mniej rygorystyczny jako "ochrona stanu ilościowego przed dalszym pogorszeniem" (PGW s. 410). Sąd jednak podkreśla, że tak sformułowany cel środowiskowy nie może być rozumiany w sposób pryncypialny, a więc jako generalny zakaz planowania jakichkolwiek inwestycji, które mogłyby negatywnie wpłynąć na stan wód podziemnych (np. pogorszyć ich stan ilościowy). Cel ten musi zawsze uwzględniać szerszy kontekst normatywny. W świetle bowiem art. 60 ust. 1 pr.w. cele środowiskowe dla jednolitych części wód podziemnych (w tym cel w postaci zapobiegania ich pogorszeniu) realizuje się przez podejmowanie działań zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Przyjęte zaś w PGW ustalenia nie wykluczają możliwości kontynuowania działalności w zakresie eksploatacji złoża w obszarze JCWPd 105. Uzasadniając udzielenie odstępstwa wskazano tam jednoznacznie na brak możliwości likwidacji kopalni przed wyeksploatowaniem złoża węgla brunatnego (PGW s. 663). PGW, stosownie do wymagań art. 60 ust. 1 w zw. z art. 318 ust. 1 pkt 7 i art. 324 pr.w., wprowadza też rozbudowany katalog działań podstawowych i uzupełniających mających służyć realizacji celów środowiskowych (PGW s. 681- 828). W przypadku wód z obszaru JCWPd 105 są to przede wszystkim działania z dziedziny administracyjnej, optymalizacji zużycia wody i sprawozdawczości z zakresu korzystania z wód (GPW s. 759, 818). To zatem przewidziany w PGW zorganizowany i ciągły system działań zarówno prawnych jak i faktycznych ze strony tak inwestora jak i podmiotów administrujących służyć ma docelowo realizacji wyznaczonych w PGW celów środowiskowych. Nie ma zaś podstaw do uznania, jak czyni to skarżący, że wyznaczone w PGW cele środowiskowe oznaczają zakaz planowania przedsięwzięć potencjalnie im zagrażających.

Sąd zwraca też uwagę, że istotna część ustaleń zawartych w POŚ została poświęcona problematyce oddziaływania dopuszczanej w MPZP eksploatacji złoża na wody podziemne. Wskazano tam przede wszystkim, że przewidziany w MPZP do eksploatacji teren to 14,6 ha, co stanowi 2,2 promila powierzchni obszaru górniczego (6 607,6 ha), zaś powierzchnia dotychczasowej odkrywki wynosi 2487 ha (POŚ s. 7, 44). Co więcej, wskazano też, że z uwagi na dotychczasową działalność górniczą teren objęty skarżonym MPZP (obszar Rowu R.) został już w zasadzie odwodniony, a realizacja postanowień MPZP nie zmieni zaistniałego stanu faktycznego (POŚ s. 44). Przewidziano tam też realizację ekranu przeciwfiltracyjnego mającego przeciwdziałać niekorzystnemu oddziaływaniu na wody podziemne w rejonie Republiki Czeskiej (POŚ s. 13-14, 40-41). Sąd naturalnie ma świadomość, że wyrobisko kopalniane z reguły stanowi zagrożenie dla stanu wód poziemnych. Może naruszyć stosunki wodne, a konsekwencji wpłynąć na stan wód podziemnych tworząc tzw. lej depresji. W tym sensie z pewnością zasadne są wnioski opinii z V 2019 r., którą załączono do skargi. Opinia ta koncentruje się na ocenie negatywnego wpływu na warunki hydrogeologiczne działalności kopalni T. jako całości. Potwierdza ona zawarte w POŚ ustalenia wskazujące na niemal całkowite odwodnienie terenu na skutek działalności kopalni (opinia s. 3). Akcentuje też, że na skutek realizacji postanowień MPZP nastąpi rozwój leja depresji, ten zaś wpływa negatywnie na stan ilościowy wód (opinia s. 12). Jak już wyżej wyjaśniono, taki stan rzeczy nie oznacza jednak, że realizacja inwestycji przewidzianej w MPZP jest niedopuszczalna jako pozostająca w kolizji z PGW. Realizacji wyznaczonego w PGW celu środowiskowego ma bowiem służyć wdrożenie odpowiednich instrumentów prawnych i organizacyjnych służących uzgodnieniu konkretnego przedsięwzięcia gospodarczego z wymaganiami zrównoważonego rozwoju.

Biorąc powyższe pod uwagę, skargę należało oddalić na zasadzie art. 151 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).