Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 948/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Prezydenta W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września, Nr [...], orzekającą o wyrażeniu zgody na przeznaczenie w projekcie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w dzielnicy [...] [...] gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne o łącznej powierzchni 5,0478 ha położonych na obszarze objętym planem w granicach oznaczonych kolorem zielonym w obramowaniu pomarańczowym na załączniku graficznym Nr 1 w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku o wyrażenie zgody oraz o nie wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia w projekcie ww. planu na cele nieleśne pozostałych gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa (objętych przedmiotowym wnioskiem) o łącznej powierzchni 38,7455 ha położonych na obszarze objętym planem w granicach oznaczonych kolorem zielonym w obramowaniu pomarańczowym na załączniku graficznym Nr 1 w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku oraz umarzającej postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia w projekcie ww. planu na cele nieleśne pozostałych gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0248 ha z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną (MN), w obszarze objętym planem w granicach oznaczonych kolorem zielonym w obramowaniu pomarańczowym na załączniku graficznym Nr 1 w skali 1:2000 stanowiącym integralną część wniosku.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń organu.

Prezydent [...] wnioskiem z dnia 8 marca 2011 r., znak: [...], zwrócił się o wyrażenie w "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w dzielnicy [...] [...]" zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 44,3688 ha położonych w [...] na ww. obszarze. W dniu 20 kwietnia 2011 r. dokonano korekty wniosku. Nowa powierzchnia gruntów leśnych projektowanych do zmiany przeznaczenia - 43,8181 ha. Propozycja zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dotyczy powierzchni przeznaczonych pod tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych (MN-L), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej (MNe), zabudowy jednorodzinnej (MN), usług (U), usług sportu i rekreacji (US), zieleni urządzonej (ZP), zieleni urządzonej oraz wód powierzchniowych

ciąg przyrodniczy o znaczeniu ponadlokalnym (ZPAA/Spp) oraz komunikacji

budowa i rozbudowa dróg publicznych zbiorczych o znaczeniu ponadlokalnym (KD-Zpp), lokalnych (KD-L), dojazdowych (KD-D), ciągów pieszo-jezdnych (KPj) i ciągów pieszych (KP) oraz dróg wewnętrznych (KDW) oraz pod tereny Szosy [...].

Wniosek ten został rozpoznany decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], która została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2012 r., a sprawa wróciła do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku organ I instancji wydał w dniu [...] maja 2012 r. decyzję Nr [...] wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o pow. 5,7396 oraz nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o łącznej powierzchni 38,0785 ha. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. orzekło na zasadzie art. 138 § 2 kpa o uchyleniu decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2012 w całości.

Po ponownej analizie dokumentacji, Marszałek Województwa [...] wydał w dniu [...] września 2014 r., decyzję Nr [...], w której uzasadnieniu wskazał, iż rozpatrywany wniosek dotyczy terenów położonych w dzielnicy [...] [...] na obszarze prawie 44 hektarów lasów, mających status lasów ochronnych dla [...] zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 roku o lasach (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59). Ponadto część gruntów leśnych objętych ww. wnioskiem znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego (podstawą działania utworzonego na przełomie [...] roku Parku jest Rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku w sprawie [...] Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r. nr [...], poz. [...]) oraz w strefie ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu utworzonego na podstawie Rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 roku w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj, [...]. Nr [...], poz. [...]).

Zdaniem organu, na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych można wyprowadzić tezę, iż podstawowym obowiązkiem nałożonym powołaną powyżej ustawą, jest ochrona gruntów rolnych i leśnych, zaś jednym z jej celów, co wynika z art. 3 ust. 2, ograniczenie co do zmiany ich przeznaczenia lub wykorzystywania na cele nierolnicze i nieleśne. Dlatego też kwestia wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, winna być traktowana jako odstępstwo od ogólnej zasady ochrony tych gruntów realizowanej jako ograniczanie tego rodzaju działań. Podejmując decyzję Marszałek Województwa [...] kieruje się interesem społecznym oraz zasadami określonymi w przywołanej ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w świetle której ochrona gruntów najwyższych klas jest zarówno obowiązkiem ustawowym jak również obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywująco wskazane.

W dalszej części organ I instancji wskazał, że lasy ochronne mogą spełniać różnorodne funkcje co wynika z art. 15 powyższej ustawy, a mianowicie chronić glebę przed zmywaniem lub wyjałowieniem, powstrzymywać przez usuwaniem się ziemi, obrywaniem skał lub lawin, chronić zasoby wód powierzchniowych i podziemnych, regulować stosunki hydrologiczne w zlewni oraz na obszarach wododziałów, ograniczać powstawanie lub rozprzestrzenianie się lotnych pasków, stanowić drzewostany nasienne lub ostoje zwierząt i stanowiska roślin podlegających ochronie gatunkowej, posiadać znaczenie przyrodniczo-naukowe lub dla obronności i bezpieczeństwa Państwa. Ustawodawca w art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie wskazał jakiego typu budynki i budowle mogą być wznoszone w lasach ochronnych. W myśl tego przepisu w lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce." Po analizie dokumentacji organ stwierdził, że tego typu budynki i budowle nie są przedmiotem wystąpienia. W tej sytuacji możliwość uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na inne cele niż określone w ust. 2 przewidziano wyłącznie w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów. Zasadnicze zatem znaczenie ma kwestia czy w sytuacji gdy Wnioskodawca występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia na inne cele niż wskazane w art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a lasy objęte wystąpieniem posiadają status lasów ochronnych, pomimo nie spełniania kumulatywnie obu przesłanek (tj. ważnych względów społecznych przy braku innych gruntów), organ I instancji może wydać decyzję wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele inwestycyjne. W ocenie Marszałka takiej możliwości brak.

Marszałek Województwa [...] wydał decyzję pozytywną tylko dla gruntów leśnych przeznaczonych pod komunikację, zieleń urządzoną oraz usługi sportu i rekreacji, gdyż zaistniały obie przesłanki warunkujące wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych mających status lasów ochronnych. W szczególności organ I instancji uznał, że w przypadku budowy dróg, wnioskodawca nie miał innej możliwości utworzenia rozwiązań komunikacyjnych tak by nie naruszyć obszarów lasów ochronnych. W odniesieniu do wydzieleń terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniową jednorodzinną na gruntach leśnych, mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną czy usługową, organ uznał że nie spełniają ustawowych i obligatoryjnych przesłanek warunkujących uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne gruntów leśnych posiadających status lasów ochronnych. W ocenie organu wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele mieszkaniowe terenu może wywołać ekspansję zabudowy mieszkaniowej na sąsiednie tereny leśne, co w konsekwencji może spowodować fragmentaryzację i degradację lasu mającego status lasu ochronnego. Tym bardziej, że teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze o szczególnych walorach przyrodniczych, zaś zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w większości będą oddziaływać negatywnie na środowisko. Na terenach tych dojdzie do osłabienia funkcjonowania środowiska, a działalność inwestycyjna na działkach leśnych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oznacza niejednokrotnie niszczenie na nich roślinności i przecinanie barierami naturalnych tras migracji zwierząt. Zabudowa mieszkaniowa wkroczy głębiej w obszar cenny pod względem przyrodniczym.

W ocenie Marszałka Województwa [...] zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele zabudowy mieszkaniowej nie wypełnia przesłanki ważnych względów społecznych, ponieważ dotyczyć one może jedynie inwestycji realizujących potrzeby społeczne o charakterze ponadlokalnym określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako cele publiczne. Nie można do nich zaliczyć zabudowy mieszkaniowej. Ponadto Marszałek zauważył, że od momentu zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty rolne pozostające na terenie miasta stołecznego [...] nie są objęte ochroną i dlatego przesłanka dotycząca braku innych gruntów w tym przypadku nie może zostać uwzględniona.

Marszałek odniósł się również do tej okoliczności, że grunty leśne objęte wnioskowaną zmianą projektu planu są gruntami prywatnymi, które w latach pięćdziesiątych poprzedniego stulecia zostały w sposób przymusowy zalesione, a obecnie właściciele tych gruntów od lat starają się o przywrócenie prawa zabudowy na tych gruntach. W ocenie organu nie ma znaczenia prawnego, czy w myśl planów zabudowy z lat pięćdziesiątych ubiegłego stulecia omawiane działki traktowane były jako parcele budowlane, zaś w treści ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto żadnej przesłanki dotyczącej szczególnego odniesienia się do terenów leśnych przymusowo w przeszłości zalesionych, która umożliwiałaby wydanie decyzji pozytywnej zwłaszcza dla lasów posiadających status lasów ochronnych.

Po rozpoznaniu odwołania Prezydenta [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2016r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2014 r., w części objętej odwołaniem - to jest w zakresie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 38,7455 ha na cele nieleśne. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, iż z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów i leśnych wynika, że łasy ochronne tylko wyjątkowo mogą zostać przeznaczone na inne cele niż określone w ust. 2, i tylko wtedy, gdy łącznie spełnione są dwie przesłanki: jest to uzasadnione ważnymi względami społecznymi i, po drugie, brakiem innych gruntów. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie są spełnione łącznie ww. przesłanki, co w konsekwencji nie daje podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych na cele nieleśne. W ocenie Kolegium rozwój budownictwa mieszkaniowego na terenie dzielnicy [...] nie stanowi ważnego względu społecznego w rozumieniu ww. przepisu, który uzasadniałby przeznaczenie gruntu leśnego zaliczonego do lasu ochronnego na cele nieleśne. W interesie społecznym pozostaje natomiast zachowanie terenów leśnych (nawet, jeśli tereny te zalesiono przymusowo), a w szczególności lasów ochronnych, tym bardziej w sytuacji obserwowanego na przestrzeni ostatnich lat gwałtownego rozwoju aglomeracji [...]. Kolegium natomiast za zasadne uznało wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w celu poszerzenia istniejących dróg, utworzenia dróg nowych, bowiem takie przeznaczenie służy lokalnej, a nawet ponadlokalnej społeczności, jest więc uzasadnione ważnymi względami społecznymi. Infrastruktura drogowa, aby służyć społeczności musi przebiegać w konkretnym miejscu, na konkretnych gruntach (a nie innych zamiennych). Inaczej natomiast należy traktować sytuację, w której grunty leśne zaliczone do lasów ochronnych mają być przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Na obszarze aglomeracji [...] to budownictwo jest rozwinięte, i w dalszym ciągu na terenie [...] znajdują się obszary, które można swobodnie zabudowywać. Nie można zatem stwierdzić, że można zabudować wyłącznie przedmiotowe grunty leśne, bo innych gruntów pod zabudowę mieszkaniową brak.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent. [...], wskazując iż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów proceduralnych i przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 7 art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa - poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, naruszenie zasady wszechstronnego rozpoznania sprawy i uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, nie dokonanie ustaleń niezbędnych do rozpoznania sprawy, w tym nie rozważenie z urzędu wszelkich okoliczności sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na dowolnych przesłankach a także nie uzasadnienie decyzji w sposób odpowiadający ustawowym wymogom.

2) art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - poprzez pominięcie potrzeb rozwojowych [...] a zwłaszcza dzielnicy [...] i ważnego interesu lokalnej społeczności.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, iż rolą właściwych organów jest współdziałać z organem sporządzającym plan miejscowy w zakresie wydania bądź odmowy wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Obowiązek ten wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Współdziałanie w tym przypadku należy interpretować jako kontrolę zasadności zmiany przeznaczenia gruntów podlegających ochronie nie zaś bezwzględną ich ochronę. Skarżący wskazał, iż wyniki wizji lokalnej w terenie oraz analiza załącznika graficznego do wniosku odlesieniowego wskazują, że tereny objęte wystąpieniem o zmianę przeznaczenia tylko w nielicznych przypadkach stanowią zwarte kompleksy leśne (wydzielenie nr [...]). Większość wnioskowanych wydzieleń terenowych położonych jest wśród rozrzuconej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bądź na jej skraju. Często są to tereny z rzadka porośnięte drzewami, z licznymi polanami a pozostawienie ich z przeznaczeniem pod zieleń leśną niesie ryzyko tworzenia dzikich wysypisk śmieci itd. Skarżący podkreślił, iż grunty objęte wnioskiem (za wyjątkiem wydzielenia [...]) położone są w otulinie [...] Parku Krajobrazowego i strefie ochrony urbanistycznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, gdzie dopuszcza się zabudowę na mocy obowiązujących przepisów. Wydzielenie nr [...] z załącznika graficznego znajduje się w strefie osadniczej [...] Parku Krajobrazowego, wyznaczonej w Planie Ochrony Parku, w której dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na określonych parametrach. Działki będące przedmiotem skargi charakteryzują się cechami uzasadniającymi ich przeznaczenie na cele nieleśne. Obrazują to stanowiące załącznik do skargi: kserokopia mapy stanowiącej załącznik do wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z zaznaczonymi terenami wnioskowanymi do zmiany oraz odnoszące się do tych działek fragmenty ortofotomapy z zaznaczonymi terenami wnioskowanymi do zmiany.

Skarżący wskazał również, że cała dzielnica [...] jest enklawą położoną wewnątrz kompleksu leśnego [...] Parku i [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Poszczególne osiedla tej dzielnicy, w tym też [...] otoczone są z każdej strony olbrzymimi połaciami lasów, które są przedmiotem ochrony w polityce przestrzennej [...] wyrażonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowane tereny stanowią jedyną możliwość dla rozwoju tej dzielnicy [...].

Skarżący zaznaczył również, iż nie kwestionuje ochrony wynikającej z przepisów prawa materialnego, ale podniósł iż organy rozpoznające sprawę nie dokonały należytego rozważenia interesu publicznego i interesu Gminy i reprezentowanej przez nią społeczności lokalnej w należyty sposób. Podkreślił, że w tym przypadku zmiana przeznaczenia gruntu uzasadniona jest charakterem specyfiką terenu, nie zagraża porządkowi zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem co do części postanowień kształtujących sytuację prawną zawartych w decyzji organu I instancji oraz wobec utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy również w decyzji organu II instancji, doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przypomnieć bowiem należy, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymieniona ostatnio ustawa stanowi, iż ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1) a na te cele można przeznaczać, przede wszystkim, grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 9 ust. 3 tej ustawy tylko w przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele niż określone w ust. 2, po uzyskaniu zgody właściwego organu wymienionego w art. 7 ust. 2.

Jak podkreślały organy obydwu instancji, udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na inny cel oparte jest na uznaniu administracyjnym. Przy czym w przypadku lasów ochronnych, dla rozważenia czy w ogóle może zostać wydana decyzja dotycząca zmiany przeznaczenia muszą być spełnione przesłanki określone w art. 9 ust. 2 a w razie ich braku w art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organy orzekając w niniejszej sprawie uznały, że zmiana gruntów leśnych z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe nie stanowi ważnego względu społecznego, a nadto że w [...] można znaleźć inne grunty z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe.

W ocenie Sądu ocena przedstawiona przez organy administracyjne jest co najmniej przedwczesna.

Po pierwsze w ocenie Sądu, organ w sposób nieuzasadniony uznał, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia tereny nie wypełniają łącznie przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia lasów ochronnych, z uwagi na istnienie na terenie [...] innych gruntów, które mogą zostać przeznaczone na cele mieszkaniowe. W ocenie Sądu bowiem nie jest uprawnione poszukiwanie gruntów zamiennych na obszarze innym niż gmina, na której terenie położone są obszary objęte planem, przy którego sporządzaniu wymagana jest zgodna na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Oznacza to, że jeżeli dane postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne obejmuje grunty położone w gminie [...], to uzasadnienie odmowy tym, że w aglomeracji [...] są tereny, które można przeznaczyć pod budownictwo, nie jest właściwe, a w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić wręcz do sytuacji absurdalnych, nakazując np. poszukiwania innych gruntów w rozumieniu art. 9 ust. 3 w różnych krańcach Polski. Nie wydaje się, aby racjonalny ustawodawca dopuszczał taką sytuację. Skoro w danej gminie organ planistyczny występuje o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, to gruntów innych do przeznaczenia na cele na jakie żąda organ planistyczny, należy również poszukiwać w tej właśnie gminie. Nadto, w ocenie Sądu nie jest uprawniona generalna ocena, iż przeznaczenie gruntów na budownictwo mieszkaniowe nie stanowi ważnego względu społecznego. W sytuacji bowiem, gdy na danym obszarze tych terenów mieszkaniowych brakuje, co znacznie ogranicza możliwość rozwoju takiej gminy, rozważenia wymaga czy z punktu widzenia lokalnego interesu danej społeczności, przeznaczenie gruntów leśnych stanowi ważny wzgląd społeczny. Nie można bowiem z góry zakładać, że tylko inwestycje stanowiące inwestycje celu publicznego w myśl ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią ważne względy społeczne. Rolą organu wyrażającego zgodę jest dokonanie wnikliwej oceny czy w danej sprawie przeznaczenie gruntów leśnych na cele budownictwa jest uzasadnione wystąpieniem względów społecznych.

Wskazać również trzeba, że nie ulega wątpliwości, że organ rozpoznający wniosek o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako organ orzekający w oparciu o uznanie administracyjne winien zgromadzić i wszechstronnie zbadać materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego a następnie wydać orzeczenie w którym zostanie wyważony interes publiczny i słuszny interes strony. Organ działający w oparciu o uznanie administracyjne nie może bowiem wydać decyzji dowolnych, lecz decyzje będące wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględniające obowiązujące prawo materialne.

Tymczasem zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zabrakło zarówno wszechstronnego zbadania materiału dowodowego jak i wyważenia sprzecznych interesów. Zauważyć bowiem należy, że jak wskazuje wnioskodawca grunty, co do których odmówiono wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia, stanowią tylko w nielicznych przypadkach zwarte kompleksy leśne (wydzielenie nr [...]). Większość wnioskowanych wydzieleń położonych jest natomiast wśród rozrzuconej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bądź na jej skraju. Często są to tereny z rzadka porośnięte drzewami, z licznymi polanami a pozostawienie ich z przeznaczeniem pod zieleń leśną niesie ryzyko tworzenia dzikich wysypisk śmieci itd.

Organ I instancji natomiast wskazał w decyzji, że grunty w odniesieniu do których odmówiono wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia, stanowią zwarte kompleksy leśne, których utrzymanie uzasadnia interes społeczny wyrażający się w ochronie stanu środowiska naturalnego. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele mieszkaniowe terenu może wywołać ekspansję zabudowy mieszkaniowej na sąsiednie tereny leśne, co w konsekwencji może spowodować fragmentaryzację i degradację lasu mającego status lasu ochronnego.

W ocenie Sądu tak skonstruowane uzasadnienia, w zestawieniu z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie uzasadnia twierdzenie, że organ nie rozpatrzył tej sprawy w sposób indywidualny, ale posłużył się generalnymi klauzulami, które można zastosować do każdej niemal sprawy. Załączone do skargi oraz przedłożone sądowi na rozprawie dokumenty wykazują, że istotnie duża część wydzieleń terenowych stanowi nie – jak twierdzi organ – zwarty kompleks leśny, ale stanowi małe fragmenty gruntów leśnych znajdujących się pomiędzy gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, często nie porośniętą drzewami, ale stanowiącą polany. Odmowa zmiany przeznaczenia tych terenów, nie może być zatem uzasadniona wyłącznie faktem, że są to lasy ochronne. Organ w odniesieniu do tych terenów winien dokonać szczególnie wnikliwej analizy zasadności (bądź nie) zmiany przeznaczenia tych gruntów, wyjaśniając jakie konkretnie względy przemawiają za pozostawieniem leśnego charakteru niewielkich obszarów gruntowych położonych wśród terenów przeznaczonych pod budownictwo. Z całą bowiem pewnością, pozostawienie wśród zabudowy mieszkaniowej niewielkich obszarów z przeznaczeniem leśnym, nie wpłynie na jakość życia mieszkańców ani [...] ani nawet gminy [...]. Tym bardziej, że – jak zasadnie wskazało Kolegium w decyzji z [...] grudnia 2013 r. – uniemożliwienie wykorzystania na cele budowlane takich terenów, wpłynie na konieczność poszukiwania terenów budowlanych w większym oddaleniu od [...], co z kolei będzie się wyrażać w większej emisji spalin.

Na brak dogłębnej analizy niniejszej sprawy wskazuje również fakt, że z wyjaśnień udzielonych przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie wynika, że Marszałek udzielając zgody na zmianę przeznaczenia części terenów pod drogi, pominął że drogi ten miały stanowić dojazd do gruntów przeznaczonych pod budownictwo. Brak zatem zgody na zmianę przeznaczenia dla gruntów, które miały być w planie przeznaczone pod budownictwo, czyni bezcelową zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych pod drogi.

Organ zatem ponownie rozpatrując sprawę po pierwsze zbada czy w gminie [...] występują grunty, które mogą być wykorzystane pod budownictwo mieszkaniowe. Nadto organ indywidualnie zbada (odnosząc się do każdego konkretnego wydzielenia terenowego przedstawionego we wniosku) jak duże obszarowo tereny mają zostać objęte zmianą przeznaczenia, gdzie one są dokładnie położone (np. czy na obrzeżach gminy), w jakim sąsiedztwie się znajdują, jak są zagospodarowane (tzn. czy jest tam urządzony las, czy tylko dzika polana) i biorąc pod uwagę te okoliczności, oceni czy zmiana przeznaczenia tych gruntów jest uzasadniona i właściwa, a jeżeli uzna że nie to wyjaśni – odnosząc swoje rozważania każdorazowo do konkretnego wydzielenia terenowego wskazanego we wniosku – z jakich przyczyn wyrażenia zgody na zmianę odmawia. Generalne bowiem stwierdzenia, że zmiana przeznaczenia wpłynie niekorzystnie na środowisko, jest uzasadnieniem niewystarczającym.

Wskazane wyżej względy zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uchylił decyzję w całości, albowiem w aktach sprawy zabrakło kluczowego dokumentu, jakim jest pierwotny wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów, stąd Sąd nie mógł dokonać pełnej analizy czy rozstrzygnięcie które w sprawie zapadło, było zgodne z żądaniem określonym wnioskiem oraz czy istotnie wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych dla inwestycji drogowych, jest celowe i zasadne w świetle wyjaśnień pełnomocnika skarżącego złożonych na rozprawie.

O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a