Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 245/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 839/12 w sprawie ze skargi A.R. i J. T. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...]lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 839/12 oddalił skargę A. R. i J. T. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...]lutego 2012 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania A. R. i J. T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 k.p.a. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...]. czerwca 2003 r., nr znak: [...], stwierdzającą, że z dniem [...] maja 1990 r. Gmina J. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie ewidencyjnym P. w gm. J. o łącznej powierzchni 9,5600 ha uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. R. oraz J. T. zwrócili się do Wojewody Lubelskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. prawomocną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2003 r., znak: [...]. We wniosku jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wojewoda Lubelski w toku postępowania powołując się na treść przepisu art. 145, 147 i 148 k.p.a. uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki formalne do wznowienia postępowania nadzorczego. Organ podkreślił, że wnioskodawcy nie mogą być uznani za strony prowadzonego postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., bowiem w żaden sposób nie udowodnili, iż w dniu [...] maja 1990 r., bądź w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej przysługiwały im tytuły prawno-rzeczowe do spornej nieruchomości. Wojewoda Lubelski zauważył, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje. Natomiast inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Organ pierwszej instancji zauważył, że w dacie wydawania decyzji Wojewody Lubelskiego, w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel nieruchomości wpisany był Skarb Państwa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (DZ. U. z 2000 r., nr 71, poz. 838 ze zm.). Organ wskazał również, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji z [...] kwietnia 2009 r., nr [...] wydanej w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] uznał, że co do działki nr [...] A. R. oraz J. T. nie posiadają legitymacji do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Reasumując Wojewoda Lubelski uznał, że wnioskodawcy nie przedstawili żadnych faktów istniejących w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., które miałby wpływ na rozstrzygnięcie w niej zawarte, w związku z powyższym decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...].

Od powyższej decyzji A. R. oraz J. T. wnieśli odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej domagając się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

W toku postępowania organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowa sprawa jest rozpatrywana po podjęciu przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 nr [...] zawieszonego wcześniej postępowania odwoławczego. Odwołujący wskazując art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. wnioskiem z dnia 14 lipca 2009 r. wystąpili do Wojewody Lubelskiego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją komunalizacyjną tego organu z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdzającą nabycie przez gminę J. z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r., prawa własności nieruchomości w niej wymienionych, w tym także i działki nr [...]. We wniosku tym A. R. i J. T. wskazali, że w wyniku sporu zaistniałego miedzy właścicielami innych nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...] toczy się od kilku lat postępowanie rozgraniczeniowe przed Sądem Rejonowym w Lublinie pod sygn. akt II S 22/08, którego przyczyną jest zdaniem odwołujących to, iż przy wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...]czerwca 2003 r. okoliczności faktyczne istotne dla sprawy i nie znane organowi podejmującemu decyzję okazały się fałszywe oraz obarczone licznymi błędami formalnoprawnymi. Dowodami na te okoliczności mają być dane ujęte w zaświadczeniu i wniosku Starosty Powiatu Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. o założenie księgi wieczystej dla przedmiotowego mienia oraz dane ujawnione w treści raportu Najwyższej Izby Kontroli [...] października 2005 r. Po rozpatrzeniu powyższego podania Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...]odmówił wznowienia postępowania zakończonego jego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., argumentując, że odwołujący nie wykazali by przed dniem [...] maja 1990 r. przysługiwał im jakikolwiek tytuł prawny do skomunalizowanego mienia, zatem nie mają przymiotu stron niniejszego postępowania.

W odwołaniu A. R. i J. T. zarzucili organowi pierwszej instancji, że w ogóle nie odniósł się on wskazanych przez nich dowodów ujętych w zaświadczeniu i wniosku Starosty Powiatu Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. o założenie księgi wieczystej dla spornego mienia, oraz danych zawartych w ww. raporcie NIK. Zarzucili też, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie jest organem właściwym do rozpoznania ich odwołania.

W toku postępowania odwoławczego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w pierwszej kolejności wskazała, że jej obowiązek do rozpoznania odwołania wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt I SAB/Wa 285/10. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2009 r. organ odwoławczy zauważył, że w postępowaniu w sprawie wznowienia mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym. Ponadto każde postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch faz: pierwszej w której analizuje się kwestie podmiotowe i kwestie zachowania terminu i drugiej w której ocenie podlegają przesłanki merytoryczne. Dokonując oceny sprawy pod tym kątem i sięgając do orzecznictwa sądów administracyjnych Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że w postępowaniu komunalizacyjnym zwykłym toczącym się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, pz. 191 i nr 43, poz. 253 ze zm.) – dalej jako Przepisy wprowadzające, (co dotyczyło również decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...]czerwca 2003 r.) stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że odwołujący także na etapie odwoławczym niniejszego postępowania nie wykazali uzyskania przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. tego rodzaju tytułu do spornego mienia. Zatem decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...]października 2009 r. nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa (w tym również naruszenia art. 28 k.p.a.). Organ odwoławczy zaznaczył, że w omawianej fazie i przed ewentualnym podjęciem postanowienia o wznowieniu (którego podjęcie oznaczałoby przejście do fazy drugiej), organ, do którego wpłynęło podanie o wznowienie ocenia tylko dopuszczalność wznowienia lub jego brak, a nie przesłanki wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., w tym na przykład okoliczności podnoszone przez odwołujących w ich odwołaniu oraz pismach procesowych. Organ odwoławczy podkreślił również, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (wznowienia postępowania), umożliwiającego wzruszanie decyzji ostatecznych. Z uwagi na fakt, że przepisy z tym trybem związane stoją w opozycji do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), korzystanie z możliwości wzruszania decyzji ostatecznych może i powinno mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych i odpowiednio prawnie uzasadnionych.

Reasumując Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że odwołujący nie spełniają wymogów uznania ich za strony tego rodzaju postępowania, co spowodowało, że decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2009 r., nr [...].

Na powyższą decyzję A. R. oraz J. T. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie:

- przepisów k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, która nie jest organem właściwym do rozpoznania sprawy, gdyż nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów orzekających w tych sprawach, którego ustawodawca upoważnił do kontrolowania w trybie nadzoru decyzji komunalizacyjnych,

- naruszenie prawa materialnego określonych treścią przepisów art. 5 ust 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające, z uwagi na fakt, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji sporna część nieruchomości nie stanowiła mienia Skarbu Państwa,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art., 6,7,8,10,11,28,40,77 § 1, 138 § 1 pkt 2 oraz 138 § 2 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w Warszawie wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia czy w opisanych wyżej okolicznościach faktycznych organy prawidłowo przyjęły, iż skarżący nie legitymują się uprawnieniem do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż nie przysługuje im status strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie wznowieniowe jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Reguły związane ze wszczęciem tego postępowania oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego. W pierwszej fazie postępowania organ administracji sprawdza jedynie czy zachodzą przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 kpa lub w art. 145 a § 1 kpa. Jeśli tak, to organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie i już we wznowionym postępowaniu ocenić, czy przesłanki te rzeczywiście zostały spełnione. W obowiązującym systemie prawnym istnieje zasada interpretacyjna, według której wszelkie przepisy szczególne (a takie jest postępowanie wznowieniowe) należy wykładać ściśle. Niedopuszczalna jest zatem wykładnia rozszerzająca.

Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie skarżący domagali się wznowienia postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną Wojewody Lubelskiego z dnia [...]czerwca 2003 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Materialno – prawną podstawę dla wydania decyzji komunalizacyjnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 i nr 43, poz. 253 ze zm.) – dalej jako Przepisy wprowadzające. W myśl powołanej ustawy warunkiem skutecznego skomunalizowania nieruchomości było to, aby w dniu [...]maja 1990 r., bądź w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej skarżącym przysługiwały tytuły prawno – rzeczowe do nieruchomości. I tak co do zasady, jak słusznie stwierdziły organy administracji stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, są Skarb Państwa i właściwa gmina, zaś aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, że oznacza to, iż inny podmiot będzie miał interes prawny jeśli wykaże się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy. W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2002 r. w sprawie I SA 3261/01, LEX nr 82817, w którym wyrażony został pogląd, że podmiot żądający wznowienia postępowania, który nie brał udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, winien wykazać, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości). Tym samym, osoba nie posiadająca przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną, nie wykazująca się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Z utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony posiadają tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy jednak interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina (por. wyroki NSA: z dnia 29 września 1998 r., sygn. I SA 57/98 LEX nr 45032; z dnia 20 stycznia 2010 r. I OSK 498/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dokonując oceny dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy Sąd I instancji zauważył, że brak w nich dokumentu potwierdzającego, że skarżącemu we wspomnianej dacie przysługiwał jakikolwiek prawno – rzeczowy tytuł do spornej nieruchomości. Co więcej skarżący we wniosku z dnia 14 lipca 2009 r., o wznowienie postępowania administracyjnego sami przyznali, że są właścicielami działek sąsiednich o numerach ewidencyjnych [...], ponadto z treści zaskarżonych decyzji wynika, że nie byli oni stroną postępowania komunalizacyjnego. W ocenie Sądu I instancji nadesłane przez strony na żądanie organu dokumenty nie potwierdzają tytułu prawnego, który by im przysługiwał do działki nr [...]. Zatem stanowisko zarówno Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jak i Wojewody Lubelskiego, iż skarżący nie wykazali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia i w konsekwencji prowadzenia postępowania nadzorczego jest prawidłowe. Zarzuty skargi z uwagi na powyższe rozważania nie mogą się ostać, bowiem zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Sąd I instancji zaznaczył, że skoro skarżący nie legitymowali się przymiotem strony postępowania komunalizacyjnego, to wszczęcie postępowania nadzorczego z ich inicjatywy było w tej sytuacji niedopuszczalne. W związku z powyższym obowiązkiem organu wynikającym z art. 149 § 3 k.p.a. było orzeczenie o odmowie jego wszczęcia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego statusu prawnego skarżących względem sprawy komunalizacyjnej, której dotyczy kwestionowana przez nią decyzja nie mogą zmieniać również fakt, iż kwestionują oni wcześniejsze, przesądzone zdarzenia prawne - w tym związane z okolicznościami dotyczącymi statusu działki nr [...] jako drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący J. T. i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu:

a) art. 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności zarówno organu II, jak i I instancji, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji z dnia [...] lutego 2012 roku Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej ([...]) utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] października 2009 roku odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2003 roku;

b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżących zawartych w skardze z dnia 3 kwietnia 2012 roku, w tym w szczególności zarzutu braku właściwości Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do rozpoznania sprawy, co doprowadziło do jej oddalenia;

c) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi; art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydal urzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej zaskarżonej decyzji, utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach;

c) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 79, art. 81 oraz art. 107 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi mimo, iż organy administracji publicznej błędnie ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, co spowodowało błędne zastosowanie normy prawa materialnego, naruszyły zasadę praworządności, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do działania organów w sprawie, naruszyły zasadę zapewnienia czynnego udziału stronie w postępowaniu, niezasadnie uzasadniły rozstrzygnięcie;

g) art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku w którym z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania rozpoznawczego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na fakt, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji sporna część nieruchomości nie stanowiła mienia Skarbu Państwa i;

b) art. 5 ust, 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że Skarżący nie wykazali tytułu prawnego do spornej części nieruchomości, który przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do nieruchomości lub uniemożliwiałby komunalizacje;

c) art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 roku o planowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w dacie komunalizacji podstawą gospodarki gruntami stanowił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z którego jednoznacznie wynikało, że sporna część nieruchomości nie stanowiła drogi publicznej;

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono:

1. na podstawie przepisu art. 176 w zw. z art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2. na podstawie przepisu art. 203 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zwrot kosztów postępowania oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego, w tym 17 złotych opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

ewentualnie z ostrożności, w przypadku, gdyby Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi,

2. na podstawie przepisu art. 203 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego ww. instancjach, w tym 17 złotych opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie i w sposób niepełny ocenił okoliczności sprawy oraz jej okoliczności faktyczne i prawne oraz w konsekwencji błędnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie zasadnym było oddalenie skargi i tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji. Ponadto, w ocenie skarżącego, przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem podstawowych zasad, w tym w szczególności zasady prawdy obiektywnej oraz zasady praworządności, jak również podstawowych zasad i reguł postępowania dowodowego obowiązujących w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisami art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd jest zobowiązany do wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, pełnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz rozważenia całokształtu argumentacji, w celu należytego rozpoznania sprawy i wydania sprawiedliwego i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Powyższe nie zostało dokonane przez Sąd w sprawie niniejszej, skutkując tym samym dokonaniem przez Sąd niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie jego subsumcji do normy prawa materialnego, prowadzącego do uznania, iż Skarżącym nie przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości. Powyższe stoi w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym przedstawionym przez Skarżących, z którego jednoznacznie wynika, że sporna nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani nie była oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako droga publiczna w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Powyższe okoliczności zostały całkowicie pominięte przez Sąd, będąc jednocześnie kluczowymi ustaleniami dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżący na marginesie wskazał, że nawet w przypadku uznania braku legitymacji czynnej Skarżących w niniejszym postępowaniu, złożone dokumenty w sposób jednoznaczny wskazują, że przedmiotowa nieruchomość, nawet jeśli rzekomo nie przysługiwała Skarżącym, nie stanowiła także w dacie komunalizacji, drogi publicznej ani własności Skarbu Państwa, a w konsekwencji brak jest przesłanek uzasadniających zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy — Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno przepisów postępowania jak również prawa materialnego, które okazały się nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w niniejszej sprawie zasadnie wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia czy organy prawidłowo przyjęły, że skarżący nie legitymują się uprawnieniem do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, ponieważ nie przysługuje im status strony postępowania administracyjnego, o którym mówi art. 28 k.p.a.

Na wstępie podkreślenia wymaga okoliczność, że w postępowaniu wznowieniowym mają prawo brać udział podmioty, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym weryfikowaną w trybie nadzwyczajnym decyzją, niezależnie od tego, czy uczestniczyły one w postępowaniu zwykłym. Pogląd taki funkcjonuje zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przywołane przez Sąd I instancji wyroki NSA z 5.10.2007 r., I OSK 1406/06 i z 22.03.2011 r., I OSK 740/10), jak i literaturze przedmiotu (por. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny z 2006 r., nr 7-8, s. 118 i J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1988, IV SA 316/88, OSP 1991/7-8). W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania mają prawo brać udział wszystkie te podmioty, które mają w tym interes prawny (art. 28 k.p.a.), i to niezależnie od tego, czy wznowienie postępowania nastąpiło z urzędu, czy na wniosek strony.

Stąd, koniecznym stało się dokonanie oceny interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a. przez organ. W sytuacji natomiast, gdy organ nie uznał skarżących za stronę, nie mógł dokonać merytorycznej oceny decyzji wydanej w postępowaniu, którego wznowienia domagali się skarżący.

Nie można zatem przyjąć, jak chce skarżący kasacyjnie, że nawet w przypadku uznania braku legitymacji czynnej skarżących w niniejszym postępowaniu za uprawnione uznać trzeba zarzuty, iż Sąd winien dokonać merytorycznej oceny dokumentów, które w sposób jednoznaczny, w jego ocenie wskazują, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła także w dacie komunalizacji, drogi publicznej ani własności Skarbu Państwa, a w konsekwencji, że brak było przesłanek uzasadniających zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co w konsekwencji skutkowało wadliwym odniesieniem się przez Sąd I instancji jedynie do niektórych zarzutów skargi.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie wobec braku legitymacji czynnej skarżących, inna ocena prawna dokonana przez Sąd I instancji wykraczałaby poza granice ustawowe. A zatem, rozstrzygnięcie Sądu I instancji w tym zakresie odpowiada w prawu.

Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do kwestii przeprowadzonej analizy prawnej dotyczącej legitymacji stron postępowania. Za Sądem I instancji wskazać należy, że pogląd dotyczący tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, jakim musi legitymować się podmiot żądający wznowienia postępowania komunalizacyjnego, jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany (zob. np. wyrok NSA z dnia 5.4.2012 r., I OSK 1117/11). Skarżący nie legitymując się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości słusznie nie zostali uznani za stronę postępowania komunalizacyjnego. Jako właściciele działek sąsiednich względem spornej nieruchomości nie mają legitymacji uprawniającej do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Identyczne rozważania co do braku przymiotu strony J. T. w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Lubelskiego z dnia [...]czerwca 2003r. zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2011r., wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1823/11.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.