Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 34/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz na uchwałę z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał; 2) stwierdza, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w R. podjęła w dniu [...] czerwca 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasta R., na podstawie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 oraz art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako "ustawa o systemie oświaty") oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym").

W § 1 ww. uchwały Rada określiła, że świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola, zwane dalej "przedszkolami", dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasta R., w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego realizowane są bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie.

Stosownie do § 2 uchwały świadczenia udzielane przez przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, realizowane są w przedszkolach od poniedziałku do piątku w godzinach określonych

w statucie każdego przedszkola (ust. 1).

Świadczenia, o których mowa w ust. 1, obejmują:

1) przygotowanie dziecka do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach, turniejach, imprezach artystycznych i okolicznościowych,

2) gry i zabawy:

a) wspomagające rozwój fizyczny i psychofizyczny dziecka oraz umożliwiające mu właściwy rozwój emocjonalny i społeczny,

b) rozwijające zainteresowania dziecka otaczającym go światem,

c) plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające zdolności dzieci oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowań (ust. 2).

Ustala się, iż opłata za jedną godzinę udzielonych świadczeń, o których mowa

w ust. 2, wynosi [...] % minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów i pobierana jest za każdą rozpoczętą godzinę udzielania świadczeń, na których dziecko było obecne (ust. 3).

Rodzice (opiekunowie prawni) w karcie zgłoszenia dziecka do przedszkola deklarują dzienną liczbę godzin, w których dziecko korzystać będzie ze świadczeń określonych w ust. 2 niniejszego paragrafu (ust. 4).

Zakres świadczeń, ilość godzin udzielanych świadczeń oraz termin i sposób uiszczania opłat za udzielone świadczenia określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka uczęszczającego do przedszkola (ust. 5).

Opłatę miesięczną za świadczenia, o których mowa w ust. 1, stanowi iloczyn opłaty za jedną godzinę udzielonego świadczenia oraz ilości godzin świadczeń,

w których dziecko brało udział w danym miesiącu (ust. 6).

Zgodnie z § 3 uchwały ustala się, iż miesięczna opłata za wyżywienie dziecka stanowi iloczyn wysokości kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie jednego dziecka oraz ilości dni kalendarzowych w danym miesiącu, w którym przedszkole jest otwarte (ust. 1). Wysokość kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie jednego dziecka ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym (ust. 2). W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu zwrotowi podlega dzienna stawka żywieniowa za każdy dzień jego nieobecności (ust. 3).

Stosownie do § 5 uchwały, ustala się, iż pracownicy przedszkola korzystający

z posiłków, ponoszą opłatę za te posiłki w wysokości równej kosztom ich przygotowania ustalonym przez dyrektora przedszkola.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Rada Miejska w R. zmieniła powyższą uchwałę nr [...]. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy

o samorządzie gminnym, art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 5c pkt 1 oraz art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska w R. uchwaliła, co następuje:

§ 1. W uchwale nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2011 r.

w sprawie ustalenia opłat za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasta R. wprowadza się następujące zmiany:

1) § 1 otrzymuje brzmienie:

"§ 1. Publiczne przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasta R., zwane dalej przedszkolami, zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie

i opiekę w wymiarze 5 godzin dziennie;";

2) w § 2 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 otrzymują brzmienie:

"1. Świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar zajęć, w ramach których przedszkola zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę realizowane są w przedszkolach od poniedziałku do piątku w godzinach określonych statucie każdego przedszkola,";

"3. Ustala się, iż opłata za jedną godzinę udzielonych świadczeń, o których mowa w ust. 2 niniejszego paragrafu, wynosi [...] zł i pobierana jest za każdą rozpoczętą godzinę udzielenia świadczeń, na których dziecko było obecne,";

"5. Przed rozpoczęciem roku szkolnego dyrektor przedszkola pisemnie informuje rodziców (opiekunów prawnych) o zakresie świadczeń udzielanych przez przedszkole, terminach i sposobie uiszczania opłat za udzielane świadczenia oraz sposobie przekazywania informacji o nieobecności dziecka w przedszkolu,".

Skargę na powyższe uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca

2011 r., nr [...] i z [...] czerwca 2012 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Rejonowy [...]

w R. (dalej jako "skarżący"). Uchwałom tym zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy poprzez:

- wskazanie w § 2 ust. 2 świadczeń za które pobierana jest opłata w sposób ogólny, nie odpowiadający zasadom prawidłowej legislacji,

- ustalenie w § 2 ust. 3 opłaty za świadczenia wykraczające ponad bezpłatny wymiar nauki, wychowania i opieki, które mają charakter opłaty stałej, nie pozostającej w związku z rodzajem danego świadczenia,

- uzależnienie w § 2 ust. 4 uchwały wysokości opłat od deklarowanej przez rodziców dziecka liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu,

- powtórzenie w § 3 uchwały zapisów ustawowych dotyczących odpłatności za wyżywienie dziecka w przedszkolu i nieuprawnione zamieszczanie wytycznych dotyczących ustalania zasad płatności za wyżywienie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał Rady Miejskiej w R..

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżone uchwały mają charakter obowiązkowy i stanowią akty prawa miejscowego. Są one bowiem adresowane do wszystkich mieszkańców miasta R., których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym i nakładają na bliżej nieokreślone grupy podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłat z tego tytułu. Opłaty te mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkola. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W art. 14 ust. 2 powyższa ustawa nakłada na przedszkola publiczne obowiązek realizacji podstawy programowej. O tym co stanowi podstawę programową wychowania przedszkolnego określa załącznik nr 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 roku Ministra Edukacji Narodowej (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17). Zakres podstawy programowej określony został przez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej. W powyższym załączniku wskazuje się, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Dokładne określenie zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego jest niezbędne ponieważ, o ile podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, jak stanowi art. 14 ust. 5 ww. ustawy, są odpłatne. Skoro zatem wychowanie i nauczanie w ramach podstawy programowej jest bezpłatne, to niezbędne jest dokładne określenie świadczeń, które są odpłatne, tym bardziej, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazuje, że opłata jest należna za udzielane świadczenia. Samo ogólne wskazanie w uchwale, iż świadczenia, w czasie przekraczającym wymiar zajęć w ramach których przedszkola zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, obejmują poszczególne rodzaje zajęć wskazanych w ust. 2 § 2 uchwały, jest niewystarczające. Z takiego określenia nie wynika, jakie konkretnie zajęcia mają być prowadzone. Czas realizacji zajęć ponadprogramowych winien być również określony, aby rodzic mógł mieć możliwość wyboru poszczególnych świadczeń. Kwestionowany paragraf uchwały nie zawiera koniecznej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, tak by nie było wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Uchwała nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia.

Zdaniem skarżącego przyjęcie w § 2 uchwały abstrakcyjnie ujmowanej typizacji zajęć uniemożliwia adresatom uchwały rozpoznanie czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w ww. załączniku nr 1. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających ich możliwościom finansowym. Wskazana w ust. 3 § 2 uchwały opłata za jedną godzinę udzielonych świadczeń w ramach programu rozszerzonego jest faktycznie opłatą stałą. Uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji ze świadczenia w ramach programu rozszerzonego, a co za tym idzie, możliwości ponoszenia opłaty. Bogate orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie prezentuje stanowisko, że opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania dziecka do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich wysokości (tak m.in. wyrok NSA z dnia 16.03.2010 r., I OSK 1646/09). Zatem uchwała winna w tym względzie precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową a także wskazywać co składa się na każde

z tych świadczeń.

Z kolei § 3 ust. 2 uchwały zawiera zapis będący powtórzeniem treści art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który stwierdza, iż wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, który na podstawie art. 14 ust. 6 ww. ustawy stosuje się do przedszkoli. Nadto uchwała zawiera wytyczne dla dyrektora przedszkola zgodnie z którymi koszty mają stanowić iloczyn kosztów surowca przeznaczonego na wyżywienie jednego dziecka oraz ilości dni kalendarzowych w danym miesiącu, w którym przedszkole jest otwarte, co jest zabiegiem niedopuszczalnym bowiem art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty wyklucza zajęcie jakiegokolwiek stanowiska współdziałającego przez radę gminy

w formie aktu o charakterze normatywnym.

Skarżący podniósł, że wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwał czyni bezcelowym funkcjonowanie ich w pozostałym zakresie.

Ponadto skarżący zauważył, że uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za niektóre świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasta R. oraz uchwała nr [...] z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2011 r., są aktami prawa miejscowego, aktualnie obowiązującymi.

Odpowiadając na skargę, Rada Miejska w R. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej oddalenie.

Pełnomocnik Rady zaznaczył, że podstawa wychowania przedszkolnego nie jest programem nauczania. Zakres kształcenia i wychowania określony w tym dokumencie musi być rozszerzany i skonkretyzowany w edukacyjnych i autorskich programach wychowania przedszkolnego. Następuje to bezpośrednio w przedszkolach, gdzie opracowywane są edukacyjne oraz autorskie programy wychowania przedszkolnego,

z którymi to rodzice dzieci uczęszczających do przedszkola mogą się zapoznać. Fakt ten czyni niemożliwym określenie w uchwale świadczeń za które pobierana jest opłata w sposób wskazany przez skarżącego, tj. poprzez określenie jakie konkretnie zajęcia mają być prowadzone w przedszkolach. Wskazanie w uchwale rodzaju zajęć, za jakie pobierana jest opłata, jest wystarczające i daje możliwość zweryfikowania przez rodziców dziecka bezpośrednio w przedszkolu, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w programie edukacyjnym opracowanym w zgodzie

z podstawą programową realizowaną w przedszkolu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w § 2 ust. 1 uchwały wskazany został też czas realizacji zajęć odpłatnych. Zgodnie

z nim to w statucie ustalane są godziny zajęć odpłatnych z uwzględnieniem konieczności bezkolizyjnej realizacji programów wychowania przedszkolnego oraz zajęć odpłatnych.

Zdaniem pełnomocnika organu opłata ustalona w sposób przewidziany w § 2 ust. 3 uchwały nie nosi charakteru opłaty stałej. Nie jest ona bowiem powiązana z faktem "pobytu" dziecka w przedszkolu lecz z faktem rzeczywistego korzystania przez dziecko ze świadczeń. Czas realizacji zajęć odpłatnych został zaś określony w § 2 ust. 1 uchwały. To przedszkola w swoich statutach określają godziny zajęć odpłatnych

biorąc pod uwagę konieczność bezkolizyjnej realizacji programów wychowania przedszkolnego oraz zajęć odpłatnych. Sposób ustalenia opłaty opiera się na kalkulacji ekonomicznej wraz z właściwym uzasadnieniem naliczania opłaty w zależności od rodzaju zajęć realizowanych przez przedszkole w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej. Świadczenia określone w § 2 ust. 2 uchwały, zaliczane są do zajęć o jednorodnym charakterze (dydaktyczno -wychowawcze). Ustalenie zatem opłaty w wysokości określonej w § 2 ust. 3 spełnia wymagania określone wyżej, gdyż opłata dotyczy zajęć jednego rodzaju. Zapis § 2 ust. 4 uchwały nie uzależnia wysokości opłat za przedszkole od deklarowanej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu, gdyż wysokość opłaty za przedszkole uzależniona jest, zgodnie z treścią ust. 6, od ilości godzin świadczeń, w których dziecko brało udział w danym miesiącu.

W piśmie stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo podniósł, że art. 67 ustawy o systemie oświaty i ograniczenia z niego wynikające nie mają zastosowania w przypadku, gdy

w danej szkole (przedszkolu) nie funkcjonuje stołówka szkolna, stanowiąca integralną część jej infrastruktury, gdzie posiłki są przygotowywane, a nie jedynie spożywane, co ma miejsce w niektórych przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasta R.. Konieczność zatem zakupu posiłków i przywiezienia ich do przedszkola w celu spożycia ich w przedszkolnej "jadalni" uzasadnia umieszczenie

w treści zaskarżonej uchwały zapisów negowanych przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a." ). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna

z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy

o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak

i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały

może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności

z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego [...] w R. stały się uchwały w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Miasta R.. Skarżący powołał się wprawdzie na ogólną podstawę złożenia skargi wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym to przepisem każdy czyj interes lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Niemniej jednak zauważyć należy, że kompetencja prokuratora do wniesienia skargi znajduje również swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (j. t. Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że zaskarżone uchwały stanowią akty prawa miejscowego. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Za takim charakterem zaskarżonych uchwał przemawia przede wszystkim to, że są one wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego (tj. art. 40 ustawy o samorządzie gminnym)

i zawierają normy prawne, które są adresowane do każdego, w określonym stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w tych uchwałach jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie zauważyć należy, że zgodnie

z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, uchwała stanowiona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie może generalizować zakresu ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również

w podstawie programowej. Powinna ona konkretyzować świadczenia objęte odpłatnością, przekraczające czas realizacji podstawy programowej, by nie powstawały wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w podstawie programowej. Wprowadzenie zaś w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa. Kompetencja przewidziana w ww. przepisie nie upoważnia też organu do ustalania opłaty o charakterze stałym. Nieprawidłowe jest ustalanie opłat za korzystanie z przedszkola, jako opłat stałych, ryczałtowych, gdyż mają one być ponoszone wyłącznie za realnie świadczone usługi.

Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przyznać bowiem rację skarżącemu, że zaskarżone uchwały rażąco naruszają przepisy prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Naruszenie to polega przede wszystkim na braku wystarczającej czytelności i precyzyjności zapisów uchwał, wskazaniu w § 2 ust. 2 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. świadczeń za które pobierana jest opłata w sposób ogólny, nie odpowiadający zasadom prawidłowej legislacji, ustaleniu w § 2 ust. 3 ww. uchwały opłaty mającej charakter opłaty stałej, nie pozostającej w związku z rodzajem danego świadczenia oraz uzależnieniu w § 2 ust. 4 tej uchwały wysokości opłat od deklarowanej przez rodziców dziecka liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu.

Jak wynika z § 2 ust. 1 dotyczącego świadczeń udzielanych przez przedszkola

w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. odsyła do statutu każdego przedszkola. Podobnie druga z zaskarżonych uchwał o nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazuje, że świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar zajęć, w ramach których przedszkola zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę realizowane są w przedszkolach od poniedziałku do piątku w godzinach określonych w statucie każdego przedszkola.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, kwestia dotycząca czasu udzielania przedmiotowych świadczeń winna być jednak uregulowana przez organ gminy w samej uchwale, a nie w statucie każdego przedszkola. Nadto, świadczenia te zostały wskazane w § 2 ust. 2 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sposób bardzo ogólny, stanowią bowiem pojęcia niedookreślone, a winny być w uchwale ściśle, konkretnie, w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości określone. Z uchwały nie wynika jakie konkretnie zajęcia mają być prowadzone

w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Brak zaś konkretyzacji przedmiotowych świadczeń powoduje wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z podstawą programową. Jest to zaś

o tyle bardzo istotne, że podstawa programowa realizowana przez przedszkola jest bezpłatna, a jedynie zajęcia w ramach ją przekraczających są odpłatne.

Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę

w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W art. 14 ust. 2 powyższa ustawa nakłada na przedszkola publiczne obowiązek realizacji podstawy programowej. Oczywistym jest, że opłaty nie mogą być więc pobierane za zajęcia w ramach podstawy programowej. Podstawa programowa może być zaś realizowana w ciągu 5 godzin dziennie, a dopiero powyżej tego czasu mogą być pobierane opłaty. Dlatego też dokładne, konkretne i precyzyjne określenie zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego jest niezbędne. Skoro bowiem nauczanie, wychowanie i opieka w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie jest bezpłatne, to niezbędne jest dokładne określenie świadczeń, które są odpłatne. Samo ogólne wskazanie w uchwale, że świadczenia, w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego realizowane są bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie (uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.), czy też nawet, że świadczenia udzielane przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar zajęć, w ramach których przedszkola zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę realizowane są

w przedszkolach od poniedziałku do piątku w godzinach określonych w statucie każdego przedszkola (uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r.), nie może być uznane za wystarczające. Czas realizacji zajęć ponadprogramowych winien być bowiem również określony w uchwale, a nie w statucie każdego przedszkola, tak aby rodzice mieli możliwość wyboru poszczególnych świadczeń. Stwierdzić więc należy, że zaskarżone uchwały nie zawierają koniecznej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, tak by nie było żadnych wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się

z zajęciami bezpłatnymi.

Słusznie zauważył skarżący, że zaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nie zawiera analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma zaś znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć dodatkowych - odpłatnych, odpowiadających ich możliwościom finansowym.

Zgodzić się też należy ze skarżącym, że wskazana w ust. 3 § 2 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. opłata za jedną godzinę udzielonych świadczeń

w ramach programu rozszerzonego jest faktycznie opłatą stałą, ryczałtową bo wynoszącą [...]% minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów. Jest to bowiem opłata za każdą godzinę udzielonych świadczeń. Taki zapis uchwały powoduje konieczność uiszczenia opłaty za każdą godzinę bez uwzględnienia - co istotne - rodzaju świadczeń i ich wysokości. Wskutek zmiany ww. uchwały uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. opłata ta wynosi [...] zł i jest pobierana za każdą rozpoczętą godzinę udzielania świadczeń, na których dziecko było obecne. Nadal więc jest to opłata stała, pobierana za każdą godzinę udzielenia świadczeń, bez uwzględnienia rodzaju poszczególnych świadczeń i ich wysokości.

Zauważyć także należy, że zaskarżone uchwały nie przewidują możliwości rezygnacji ze świadczenia w ramach programu rozszerzonego, a co za tym idzie, możliwości ponoszenia opłaty. Opłata zaś nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania dziecka do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich wysokości.

Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia, przekraczającego podstawę programową (czy też bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę), nadto musi być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna.

Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Winno tak być z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców (opiekunów prawnych) dzieci, przy podejmowaniu decyzji

w kwestii korzystania z usług przedszkola możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Sposób ustalenia opłaty w zaskarżonych uchwałach nie spełnia więc kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług.

Zwrócić w tym miejscu wypada też uwagę na utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do charakteru prawnego przewidzianego różnego rodzaju przepisami prawa opłat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. 6/06 Trybunał wskazał, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn., że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami

i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym zadaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli jest zaś świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku.

Dodatkowo trzeba podkreślić, że nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego (czy też bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki), usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Ustalenie opłaty winno więc zawsze nastąpić co do charakteru, ilości, czasu trwania świadczeń z których dziecko faktycznie korzysta. Obowiązkiem organu ustalającego opłatę za usługi świadczone przez publiczne przedszkole jest wykazanie, że wysokość odpłatności pozostaje w związku z oferowaną usługą. Nie wystarczy w tym zakresie ogólne stwierdzenie, że usługi świadczone ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej czy też udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, w ramach których przedszkola zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, podlegają stosownej opłacie. W takiej sytuacji ma bowiem miejsce dowolność organu ustalającego opłatę.

Zdaniem Sądu w kwestionowanej uchwale taka dowolność ma właśnie miejsce. Należy zaś pamiętać o wykonawczym charakterze uchwały w stosunku do ustawy, na podstawie której jest stanowiona, co oznacza, że uchwała nie tylko musi pozostawać

w zgodzie z ustawą, ale ma też uszczegóławiać, precyzować ogólne jej sformułowania. Zakres zaś obowiązywania uchwały, ze względu na normatywny jej charakter - jako aktu miejscowego - nie może wynikać z każdorazowej jej wykładni na potrzeby poszczególnych przypadków mających być objętymi skutkami tej uchwały. Treść uchwały nie może bowiem pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości, co jest przedmiotem ustalonych w niej opłat. Na organie spoczywa zaś obowiązek sprecyzowania zapisów uchwały, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności.

Powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest niezbędna z uwagi na czytelność usług opiekuńczo - wychowawczych, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów prawnych) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom finansowym. Powyższe pozwala także prawidłowo ustalić warunki umowy cywilnej zawieranej pomiędzy rodzicami (opiekunami prawnymi) a dyrekcją przedszkola o której to mowa w § 2 ust. 5 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Wskazać przy tym należy, że opłata za świadczenia prowadzone przez przedszkola publiczne ustalana jest uchwałą rady gminy, zaś kalkulacja opłat winna znaleźć miejsce w załącznikach do tej uchwały. Załączniki do aktów prawa (rozporządzeń) stanowią bowiem powszechną praktykę legislacyjną (por. - wyroki NSA z 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1386/10, LEX nr 744994 oraz I OSK 1213/10 LEX 744957).

Zaskarżone akty prawne odnoszą się także do kwestii opłat za wyżywienie dzieci uczęszczających do przedszkola. W tym zakresie, od dnia 1 stycznia 2008 r., w związku z nowelizacją ustawy o systemie oświaty dokonaną ustawą o systemie oświaty z dnia

7 września 2007 r. (Dz. U. nr 181, poz. 1292) wprowadzony został nowy przepis art. 67a. Określił on w swoim ustępie 2, iż korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. Zgodnie z art. 3 ustawy o systemie oświaty, ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. W związku z powyższym wywieść należy, że organ samorządu terytorialnego chcąc uregulować ww. kwestię w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. powinien powołać obok przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, również jej art. 67a ust. 2.

Na koniec zauważyć jeszcze trzeba, że charakter prawny zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, przesądza również o zakresie jej normatywnej treści wynikającym z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Akt prawa miejscowego może bowiem zawierać jedynie normy wydane na podstawie i w granicach wynikających

z upoważnienia ustawowego do jego wydania - zgodnie z art. 94 Konstytucji RP. Powołany art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia rady gminy do określania w uchwale wydawanej na jego podstawie zasad odpłatności za korzystanie

z wyżywienia przez pracowników przedszkola. Pomimo tego, o kwestii tej stanowi jednak § 5 uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Materia ta nie może być zaś przedmiotem uchwały wydawanej na podstawie i w granicach wyznaczonych art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1825/10, dostępny w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, z wyżej przedstawionych przyczyn, zaskarżone uchwały w sposób istotny naruszają art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Charakter stwierdzonych naruszeń jest istotny, ponieważ godzi w ustrojowe podstawy dopuszczalności wydania takich uchwał. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń - jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano - powoduje konieczność stwierdzenia nieważności, ze względu na normatywny charakter zaskarżonych uchwał zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonych uchwał orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim wyroku.