Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3060/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 7 ust. 1 pkt 2, § 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 357/14, oddalił skargę M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd rozstrzygnął w oparciu o następujące ustalenia:

M. S. [...] maja 2007 r. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach (płatności ONW) do gruntów rolnych na rok 2007.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] przyznał wnioskodawcy płatność ONW na rok 2007 w łącznej wysokości 755,38 zł. Decyzja ta została 14 grudnia 2007 r. doręczona szwagrowi wnioskodawcy, będącemu wskazanym pełnomocnikiem – A. C.

Przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu [...] stycznia 2008 r. W dniu [...] lutego 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął odpis skróconego aktu zgonu M. S., z którego wynikało, że zmarł on [...] sierpnia 2007 r., a więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2007 r.

M. S., żona wnioskodawcy, złożyła do organu w dniu [...] maja 2008 r. postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 2008 r. sygn akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. S., postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] marca 2008 r. sygn. [...] o dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem dziecka oraz oświadczenie, iż pobrała przyznane płatności z konta zmarłego rolnika.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności ONW przyznanych M. S., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją nr [...] z [...] maja 2011 r., ustalił M. S. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW za rok 2007 w wysokości 755,38 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania M. S. od przedmiotowej decyzji Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2011 r.

W uzasadnieniu Prezes ARiMR podniósł, że zgodnie z art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W sytuacji, gdy decyzja z [...] grudnia 2007 r. o przyznaniu M. S. płatności ONW, wydana przez Kierownika Biura ARiMR, nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, uznać należało, że decyzja taka nie wywołuje skutków prawnych. Oznacza to, że środki pieniężne w kwocie 755,38 zł, przekazano na rachunek bankowy wnioskodawcy bez podstawy prawnej. W związku z tym płatności ONW na rok 2007 zostały pobrane przez M. S. nienależnie i w konsekwencji była ona zobowiązana do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Organ powołał się na art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U Nr 98, poz. 634 ze zm), który przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wpłaty określonych środków publicznych, przy czym nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny z powodu, której nastąpiła wypłata. Przepis ten obejmuje więc swoim zakresem także nienależne lub nadmiernie pobrane środki publiczne przekazane na rachunek bankowy zmarłego rolnika przed ostatecznym doręczeniem decyzji w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych. Adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności powinna być więc osoba, która faktycznie pobrała wypłacone przez Agencję środki finansowe, a jeżeli rzeczywiste pobranie nie nastąpiło, bądź nie można jednoznacznie ustalić kto te środki pobrał, wówczas adresatem decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności powinna być osoba, która jest lub była uprawniona do pobrania z rachunku zmarłego. Krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, wyznacza sformułowanie "pobranych środków" użyte w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Za nieuprawnioną należy w tym przypadku uznać każdą osobę, która podejmie wypłacone przez Agencję środki.

Od decyzji tej M. S. złożyła skargę, podnosząc, iż w zaskarżonej decyzji wskazano, iż obowiązywał ją dwumiesięczny termin do złożenia wniosku o przejęcie płatności, wynikający z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r., a nie termin siedmiomiesięczny, określony w § 7 ust 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U nr 40, poz. 329, z późn. zm.), gdyż zgodnie z § 15 tego rozporządzenia, do postępowań w sprawach dotyczących płatności ONW wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Strona wskazała, że postępowanie z wniosku jej męża zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] grudnia 2007 r., nr [...] o przyznaniu płatności. Natomiast postępowanie dotyczące przejęcia przez nią płatności po zmarłym mężu stanowi nowe postępowanie, odrębne od postępowania z wniosku jej męża, do którego zastosowanie mają przepisy rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009 r. przewidującego termin 7 miesięczny do złożenia wniosku, który został przez nią dochowany. Decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r., na podstawie której zostały przyznane jej mężowi płatności ONW, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem nie uchylono tej decyzji ani nie stwierdzono jej nieważności. Dlatego też brak jest podstaw do tego aby decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. traktować jako decyzję nieistniejącą.

Okoliczność ta ma znaczenie zarówno dla ustalenia, które z rozporządzeń MRiRW, ma zastosowanie do rozpoznania sprawy dotyczącej przejęcia płatności po zmarłym mężu, jak również dla oceny czy płatności zostały przez nią pobrane nienależnie. Skoro środki zostały wypłacone przez ARiMR na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego a następnie środki te zostały pobrane przez nią jako spadkobiercę męża będącego posiadaczem gospodarstwa rolnego, kontynuującym działalność rolniczą spadkodawcy, to nie można uznać, iż są to środki nienależne, dokonane bez podstawy prawnej, które nie wchodzą do masy spadkowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na skutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt: V SA/Wa 2172/11., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] maja 2011r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia WSA wskazał, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2007 zostało wszczęte wnioskiem złożonym przez M. S. Decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2007 r. o przyznaniu płatności ONW na 2007r., nie weszła do obrotu prawnego, bowiem jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można było doręczyć decyzji. Tym samym M. S., nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2007 i niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. W konsekwencji decyzje organów obu instancji należało uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Środki finansowe nie zostały przyznane skarżącej, lecz wnioskodawcy M. S. i wypłacone na wskazany we wniosku rachunek. To, że w następstwie późniejszych ustaleń okazało się, że decyzja o przyznaniu płatności nie weszła do obrotu prawnego, nie mogło dawać podstawy do tego, by stroną postępowania w kontrolowanej sprawie (o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności) czynić osobę trzecią, która faktycznie środki takie pozyskała. W takim przypadku sprawa nie podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezesa ARiMR od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1287/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafne stanowisku Sądu pierwszej instancji, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności.

NSA podniósł, że z akt administracyjnych (k. 13) wynika, iż skarżąca złożyło pismo, w którym stwierdziła, że jako żona i posiadacz spadkowego gospodarstwa, zadeklarowała kontynuację działalności rolniczej w gospodarstwie. Podkreślił, że w aktach administracyjnych nie ma dokumentu z którego wynikałoby, że skarżąca rzeczywiście zadeklarowała kontynuację działalności rolniczej.

NSA zaznaczył, że podstawą orzekania sądu, jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji, przy czym przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych pozwalający na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie było żadnych podstaw by w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć, że skarżąca, nie była stroną postępowania jak to uczynił Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, dotyczyła wypłaconych środków finansowych, przelanych na wskazany rachunek bankowy w związku z wydaną decyzją administracyjną o przyznaniu środków. Ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w trybie określonym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, nie odnosi się wyłącznie do podmiotu, który formalnie był adresatem decyzji administracyjnej, stanowiącej "źródło" wypłaty środków finansowych na określony rachunek.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawidłowa wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR nie uprawniała do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd kasacyjny polecił, by WSA ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił tę ocenę prawną, "(...) jak również fakt, że przedstawione akta administracyjne są niekompletne bowiem nie sposób na ich podstawie jednoznacznie ustalić okoliczności relewantnej w tej sprawie, mianowicie to czy Skarżącej jako spadkobiercy M. S. przysługują prawa, które przysługiwałyby spadkodawcy jako stronie postępowania, w myśl ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z 14 maja 2014 r. oddalił skargę M. S.

WSA podkreślił że jest związany kierunkiem postępowania określonym przez NSA i podniósł, że zgodnie z art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm) – w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej – spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Zgodnie z art. 22 ust. 9 ustawy o płatnościach, termin ten nie podlega przywróceniu.

Następnie Sąd stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, iż M. S. zmarł [...] sierpnia 2007 r., a więc termin do złożenia wniosku upłynął w marcu 2008 r.; skrócony odpis aktu zgonu wpłynął do Biura Powiatowego ARiMR w P. [...] lutego 2008 r. Natomiast w dniu [...] maja 2008 r. do organu wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...] lutego 2008 r. o stwierdzeniu nabycia spadku.

Sąd uznał za istotne to, że skarżąca nie złożyła formalnego wniosku, o którym mowa w art. 22 ust. 3 i 4 ustawy o płatnościach, a więc dokumentu, który zawierałby numer identyfikacyjny, a także załączone prawomocne postanowienie Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku (lub zaświadczenie Sądu o zarejestrowaniu wniosku skierowanego w tym względzie do Sądu albo kopię takiego wniosku), bądź zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza.

Niezłożenie przez skarżącą wniosku w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku wynika z treści pisma Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] marca 2014 r. (k.111-112 akt sądowych). Ponadto z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżąca, po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, złożyła dokument wskazujący na zachowanie tego nieprzywracalnego terminu.

Następnie WSA stwierdził, że art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, zatem konsekwencją jego funkcjonowania dla organu jest obowiązek ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

Zdaniem Sądu, krąg podmiotów, które mogą być adresatami decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych środków wyznacza sformułowanie "pobranych środków". Należy je rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków, na przykład z rachunku bankowego. Istnienie przepisów sektorowych odnoszących się do rolników, nie ogranicza Prezesa ARiMR w ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w stosunku do innych osób, które weszły w posiadanie środków pieniężnych.

WSA podkreślił, że skarżąca złożyła oświadczenie, z którego jednoznacznie wynika, że to ona pobrała z konta zmarłego męża przyznane płatności ONW. Wobec wykazania przez Sąd, że nie doszło do skutecznego przejęcia płatności po zmarłym beneficjencie, obowiązkiem organu wynikającym z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR było ustalenie skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności ONW.

M. S. zaskarżyła powyższy wyrok do NSA, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. sygn akt II Gsk 2179/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania kasacyjnego.

NSA przypomniał, że WSA rozpoznając ponownie sprawę ze skargi M. S., był związany ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1287/12. W orzeczeniu tym NSA uznał, że okolicznością istotną w sprawie jest ustalenie, czy skarżącej jako spadkobiercy M. S. przysługują prawa jakie przysługiwałyby spadkodawcy jako stronie postępowania w myśl ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie była stroną postępowania o przyznanie płatności. Wobec stwierdzonej niekompletności akt administracyjnych nie sposób było na ich podstawie ustalić powyższej okoliczności.

WSA, na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, ustalił, że skarżąca nie wstąpiła do toczącego się postępowania w miejsce spadkodawcy. W tej sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie w drodze decyzji, kwoty nienależnie pobranych płatności.

NSA wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że WSA, wbrew zaleceniom wynikającym z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2013 r., zaniechał uzupełnienia materiału dowodowego, w zakresie spełnienia przez M. S. przesłanek do przejęcia płatności po zmarłym mężu.

NSA zauważył przy tym, że NSA, w swoim uzasadnieniu w sprawie sygn. akt II GSK 1287/12, zalecił by kwestię nabycia przez skarżącą uprawnień, które przysługiwały jako stronie postępowania jej zmarłemu mężowi, ocenić w kontekście regulacji ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w sytuacji gdy jest niewątpliwe (wynika to również z motywów wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 1287/12), że M. S. ubiegał się o płatności z tytułu ONW, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powoduje to, że odwołanie się przez NSA do przepisów tej ustawy należy w przedmiotowej sprawie potraktować jako oczywistą omyłkę. NSA podkreślił w związku z tym, że jest to uzasadnione przede wszystkim z tego powodu, że na gruncie właściwych przepisów, to jest rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarstw na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.), podobnie jak w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przewidziano możliwość przejęcia płatności po zmarłym rolniku (§ 7 rozporządzenia ONW). Niezależnie więc od omyłkowego powołania niewłaściwego aktu prawnego, aktualne pozostaje zalecenie wynikające z wyroku NSA w sprawie sygn. akt II GSK 1287/12, dotyczące wyjaśnienia, czy skarżącej jako spadkobiercy M. S. przysługują prawa, które przysługiwałyby spadkodawcy jako stronie postępowania o przyznanie płatności.

Dokonując oceny zaskarżonego wyroku w tym kontekście NSA zauważył, że nie uwzględnia on zaleceń wynikających z wyroku NSA z 11 grudnia 2013 r. WSA oparł bowiem swoje ustalenia na dokumentach zgromadzonych w aktach administracyjnych w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one niekompletne i nie sposób na ich podstawie jednoznacznie ustalić, że skarżąca, nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności. NSA wskazał, że co prawda Sąd powołał się na pismo Prezesa ARiMR z 13 marca 2014 r., z którego miało wynikać, że skarżąca nie złożyła stosownego wniosku warunkującego wstąpienie do toczącego się postępowania administracyjnego, lecz nie może być ono traktowane jako uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, gdyż w istocie stanowi ono wyłącznie oświadczenie strony postępowania sądowoadministracyjnego.

NSA podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 1287/12 jednoznacznie wypowiedział się w kwestii kompletności akt i braku możliwości ustalenia na ich podstawie, że skarżąca nie była stroną postępowania o przyznanie płatności. NSA stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżąca złożyła pismo, w którym jako żona i posiadacz spadkowego gospodarstwa zadeklarowała kontynuację działalności rolniczej w tym gospodarstwie, lecz brak jest dokumentu, z którego wynikałaby taka deklaracja, podkreślając, że podstawą orzekania przez sąd, jest materiał zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania.

NSA uznał w związku z tym, że WSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien powyższe stanowisko uwzględnić, czego jednak nie uczynił, co powoduje iż należy stwierdzić, że w sprawie w dalszym ciągu nie została wyjaśniona okoliczność uznana przez NSA w wyroku z 11 grudnia 2013 r., za istotną, a mianowicie, czy skarżącej jako spadkobiercy M. S. przysługują prawa, które przysługiwałyby spadkodawcy jako stronie postępowania o przyznanie płatności.

W związku z powyższym uchylając zaskarżony wyrok NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji, w toku ponownego rozpoznania sprawy, winien wyjaśnić kwestię dotyczącą wstąpienia skarżącej do postępowania w sprawie przyznania płatności ONW, mając na uwadze regulacje wynikające z rozporządzenia ONW.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będąc na podstawie art. 190.p.p.s.a. związany wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:

skargę należało oddalić.

Na wstępie należy podkreślić, że Sąd zgodnie ze wskazaniami NSA w ramach uzupełnienia materiału dowodowego celem ustalenia kwestii dotyczącej wstąpienia skarżącej do postępowania w sprawie przyznania płatności ONW, mając na uwadze regulacje wynikające z rozporządzenia z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarstw na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm), zwrócił się pismami z 17 stycznia 2017 r. do pełnomocników organu i skarżącej o wskazanie, czy i kiedy skarżąca złożyła do organu jakiekolwiek pismo, w którym deklarowałaby kontynuację działalności rolniczej w gospodarstwie męża M. S., przy czym jeśli chodzi o skarżącą Sąd odwołał się do jej twierdzenia zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. W odpowiedzi pełnomocnik organu pismem z dnia [...] lutego 2017 r. poinformował, że na żadnym etapie postępowania skarżąca, nie złożyła do akt sprawy pisma, z którego wynikałoby, że deklaruje kontynuację działalności rolniczej w gospodarstwie jej zmarłego męża. Z kolei pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na zapytanie Sądu wskazał, że skarżąca w ramach deklaracji o kontynuowaniu działalności rolniczej w gospodarstwie, wystąpiła o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru producenta a także złożyła wniosek o płatności bezpośrednie do gospodarstwa rolnego, które to wnioski wskazują na zadeklarowanie przez skarżącą względem ARiMR kontynuowania działalności rolniczej w gospodarstwie stanowiącym spadek po M. S. W związku z powyższym oświadczeniem pełnomocnik wniósł, ażeby Sąd zobowiązał organ do złożenia odpisów wniosków o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru producenta oraz o przyznanie płatności bezpośrednich, złożonych w 2009 r. Sąd uwzględnił powyższy wniosek a następnie uzupełnił postanowieniem wydanym na rozprawie materiał dowodowy sprawy o powyższe dokumenty.

Z dokumentów tych wynika, że M. S., złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w P. w dniu [...] marca 2008 r. wniosek o wpis do ewidencji producentów dołączając do niego dokumenty, w tym odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] lutego 2008 r. o stwierdzeniu nabycia spadku i tego samego dnia sporządzone zostało zaświadczenie o nadanym jej numerze identyfikacyjnym.

Z akt sprawy administracyjnej dotyczącej wniosku o przyznanie M. S. płatności bezpośrednich za 2009 r. wynika, że wniosek o te płatności, w którym zawarty został również wniosek o przyznanie płatności uzupełniających oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW, został przez skarżącą złożony [...] maja 2009 r., zaś we wniosku skarżąca wskazała część działek rolnych, których on dotyczył jako podlegających płatności ONW (str.3 wniosku). W związku ze złożonym wnioskiem, zostały wydane decyzje przyznające płatności w tym w odniesieniu do ONW do pow. stwierdzonej [...] ha. ( przy powierzchni deklarowanej [...] ha) w kwocie 746,43 zł. Podkreślenia wymaga, że z dokumentu dotyczącego ponownej kontroli administracyjnej, która miała miejsce [...] marca 2012 r. i która dotyczyła płatności bezpośrednich i ONW za 2009 r. (której owocem była zmiana za zgodą skarżącej decyzji w sprawie płatności bezpośrednich) w odniesieniu do płatności ONW zawarty jest zapis, że początek 5 letniego zobowiązania ONW w zakresie [...] ha liczony jest od [...] kwietnia 2009 r. W aktach tych nie ma żadnego dokumentu, z którego miałoby wynikać, że skarżąca deklaruje kontynuację zobowiązania ONW podjętego przez M. S. Oczywiste przy tym jest, że wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych, czy też złożenie wniosku o płatności bezpośrednie i ONW świadczą o zamiarze prowadzenia jak również i samym prowadzeniu działalności rolniczej w spadkowym gospodarstwie (wniosek o płatności), dowodzą też w rozumieniu potocznym "kontynuacji" działalności rolniczej prowadzonej uprzednio przez zmarłego męża skarżącej. Nie dowodzą one jednak tego, że skarżąca złożyła oświadczenie o kontynuacji zobowiązania ONW podjętego przez męża wymaganego przepisami prawa. W piśmie z [...] kwietnia 2011 r. skarżąca wskazuje, że przejęła posiadanie gospodarstwa męża i prowadzi je w sposób w jaki było prowadzone za życia męża. Informuje również, że "Poinformowałam Agencję o śmierci męża, składając odpis jego aktu zgonu oraz zadeklarowałam kontynuację działalności rolniczej w spadkowym gospodarstwie rolnym. Świadczy o tym m.in. fakt, iż od śmierci męża corocznie składam wnioski o płatności, które są mi przyznawane". Skarżąca, w tym na wezwanie Sądu, nigdy nie wskazała na żadne pismo, w którym zawarta byłaby deklaracja kontynuowania działalności rolniczej w odniesieniu do zobowiązania ONW podjętego przez męża, abstrahując od tego, że zgodnie z rozporządzeniem ONW z dnia 11 kwietnia 2007 r. mającym zastosowanie w sprawie, deklaracja taka musi być złożona wraz ze stosownym wnioskiem w terminie 2 miesięcy i zawierać określone zobowiązanie. O tym, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie z 11 kwietnia 2007 r. – jak wskazał NSA, a nie późniejsze ( z 2009 r.) jak dowodziła strona, decyduje okoliczność, że przedmiotowa sprawa o zwrot nienależnie pobranych płatności, jakkolwiek jest sprawą odrębną od sprawy dotyczącej przyznania płatności, jest ściśle z taką sprawą powiązana. Należy przypomnieć, że przedmiotowa sprawa jest konsekwencją złożenia wniosku o płatności ONW za 2007r., w związku z którym wydano decyzję, która nigdy nie weszła do obrotu prawnego ponieważ decyzję o przyznaniu płatności wydano w odniesieniu do osoby nieżyjącej. Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 110 kpa. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, przy czym postępowanie administracyjne nie może toczyć się bez udziału strony.

Tym samym za 2007 r., pozostał złożony wniosek o przyznanie płatności ONW i konieczność rozstrzygnięcia w związku z tym, czy skarżąca wstąpiła do sprawy jako następca prawny zmarłego męża. Dokonując tej oceny Sąd uznał, że skarżąca nie wstąpiła do sprawy jako następca prawny zmarłego męża, ponieważ nie dochowała koniecznych warunków przewidzianych prawem, zatem należności wypłacone na podstawie nieistniejącej decyzji należy uznać za nienależnie przez nią pobrane. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z § 7 rozporządzenia M.RiRW z 11 kwietnia 2007 r. : ust. 1 - w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje spadkobiercy, który:

1) objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności ONW;

2) zobowiązał się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami) do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1, złożonym przez spadkodawcę oraz zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach - w przypadku zaniechania jej w okresie objętym tym zobowiązaniem - składając oświadczenie, na formularzu udostępnionym przez Agencję.

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku.

3. Spadkobierca podaje we wniosku, o którym mowa w ust. 2, numer identyfikacyjny albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru.

4. Do wniosku, o którym mowa w ust. 2, spadkobierca dołącza:

1) prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo

2) w przypadku gdy nie zostało zakończone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku:

a) zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo

b) kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku:

– potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sąd albo

– potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji, wraz z potwierdzeniem nadania tego wniosku w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego albo kopią tego potwierdzenia poświadczoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji.

5. W przypadku, o którym mowa w ust. 4 pkt 2, spadkobierca składa prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia.

6. Jeżeli z postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że uprawnionych do nabycia spadku jest więcej niż jeden spadkobierca, spadkobierca wstępujący do postępowania w sprawie przyznania płatności ONW jest obowiązany do dołączenia do wniosku, o którym mowa w ust. 2, oświadczeń pozostałych spadkobierców, że wyrażają zgodę na wstąpienie tego spadkobiercy na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności ONW.

7. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, spadkobierca składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW przez spadkodawcę.

8. Decyzję administracyjną w sprawie przyznania płatności ONW wydaje się po złożeniu przez spadkobiercę prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku".

Ze stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że mąż strony zmarł [...] sierpnia 2007 r., zaś decyzja z dnia [...] grudnia 2007r. o przyznaniu mu płatności została wydana już po jego śmierci. Jest również bezsporne, że dopiero w dniu [...] lutego 2008 r.. skarżąca złożyła akt zgonu męża, nie składając żadnego innego dokumentu czy też pisma, przede wszystkim zaś bez wątpienia nie złożyła oświadczenia o jakim jest mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jak również nie złożyła wniosku o wstąpieniu do toczącego się postępowania w miejsce zmarłego męża - w terminie 2 miesięcy o czym stanowi ust. 2 tego przepisu. Powyższe okoliczności powodują, że przekazane w dniu [...] stycznia 2008r. na wskazany we wniosku rachunek bankowy płatności ONW, zostały przez stronę pobrane nienależnie. Brak jest przy tym podstaw ażeby uznać jak twierdzi skarżąca, że przedmiotowe płatności weszły do masy spadkowej po M. S. W kwestii tej wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 586/10, który wskazał, że "Wstąpienie spadkobiercy zmarłego rolnika do toczącego się postępowania o przyznanie pomocy ONW stanowi czynność prawa materialnego i jest bezskuteczne po upływie terminu przewidzianego w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448 ze zm.)." W wyroku stwierdzono również, że nieuprawnione jest takie twierdzenie, według którego ekspektatywa uzyskania pomocy ONW, wchodzi do spadku po zmarłym rolniku i stanowi przedmiot dziedziczenia po nim. Podkreślono, że "przepisy spadkowe nie mają zastosowania do szeregu praw i obowiązków. Do spadku, z natury rzeczy, nie należą więc majątkowe prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego) także wówczas, gdy skutki prawne śmierci osoby fizycznej są oceniane stosownie do przepisów kodeksu cywilnego regulujących spadkobranie."(ONSAiWSA 2012/5/89). Przedstawiony pogląd NSA Sąd podziela.

W tym stanie rzeczy skoro skarżąca nie zwróciła dobrowolnie – mimo wezwania organu z dnia [...] lipca 2010 r. (doręczonym w dniu [...] lipca 2010r.) pobranej kwoty, zasadne stało się wydanie decyzji z dnia 12 maja 2011 r. nakazującej jej zwrot na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2008 poz. 634), zatem zaskarżona decyzja jest prawidłowa..

Mając powyższe na uwadze i uznając, że w sprawie nie doszło do żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, jak również uznając, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, czy też naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności , działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako niezasadną.