Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 590/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art 60 ust.1, art 61 ust. 1, 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. spraw ze skarg P. N. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] nr [...] nr [...] nr [...] nr [...] nr [...] nr [...] nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone decyzje i decyzje Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. N. kwotę 1623 zł /słownie: jeden tysiąc sześćset dwadzieścia trzy złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi decyzjami Samorządowe Kolegium Odwoławcze

(dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzje Wójta Gminy[...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] ustalające warunki zabudowy dla L. P. na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie części działek o numerach ewidencyjnych 452, 453, 491 obręb S., Gmina [....].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięć wskazano art. 56, 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.").

Zaskarżone decyzje zostały wydane po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzednio wydanych w sprawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19 sierpnia 2015 r. celem skonkretyzowania treści żądania. Organ II instancji zauważył, że pomimo wezwania inwestora do uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w dniu [...] kwietnia 2015 r., ten nie doprecyzował wniosku.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wydał 9 identycznych decyzji ustalających warunki zabudowy dla inwestycji – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na częściach działek

o numerach ewidencyjnych 452, 453, 491 obręb S., gmina [...],

w ten sposób, że:

- nie ustalono linii zabudowy wskazując, że planowaną inwestycję należy lokalizować zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi, ustalono wskaźniki: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni objętej decyzją, udziału powierzchni biologicznie czynnej, a następnie szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, gzymsów, attyk, okapów dachów, wysokość kalenicy, ilość kondygnacji naziemnych, geometrię dachu - dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 25-40° oraz realizację drogi wewnętrznej o szerokości nie mniejszej niż 5 m.

Na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1235) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) przyjęto, że inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) stwierdzono, że znajduje się poza zasięgiem obszarów chronionych, poza obszarami objętymi przyrodniczą ochroną konserwatorską, a także poza strefami wymagającymi szczególnej ochrony konserwatorskiej, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne ponieważ położona jest na gruntach klasy R IVa i ŁV. Wskazano, że inwestor przy realizacji winien stosować się do warunków określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Decyzje zostały uzgodnione z właściwymi organami: z Dyrektorem Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych – w zakresie melioracji wodnych, ze Starostą [...] - w zakresie ochrony gruntów rolnych "milcząca zgoda", z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego –w zakresie ochrony obiektów lotnictwa cywilnego - organ powołał się tu na uzgodnienia dokonane do projektu decyzji wydanych w dniu [...] sierpnia 2015 r. uchylonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia [...] października 2015 r.

Na podstawie pism poszczególnych gestorów ustalono, że inwestycje mają zapewniony przyłącz do sieci: wodociągowej, elektroenergetycznej, gazowej. Realizacja infrastruktury technicznej i komunikacyjnej ma nastąpić zgodnie

z przepisami szczególnymi na warunkach zarządców sieci i dróg, zagospodarowanie wód opadowych nie może naruszać stanu wody na gruncie. W dalszej kolejności określono gospodarowanie odpadami i obsługę komunikacyjną, wskazano granice ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji dołączono po trzy załączniki: dotyczący lokalizacji inwestycji, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz trzeci z granicami obszaru analizowanego.

Decyzje różniły się wyłącznie liniami rozgraniczającymi inwestycje wzdłuż punktów od A do K.

Powyższe ustalenia jak i wnioski w całości podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze , które zaskarżonymi do Sądu decyzjami utrzymało

w mocy decyzje Wójta Gminy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu

I instancji, że przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

- na obszarze analizowanym znajdują się działki z zabudową ( 451, 479/2, 480/6, 479/3 i 480/5) pozwalająca na ustalenie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z czym została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa,

- działki mają dostęp do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr 521, poprzez pas gruntu oznaczony jako droga wewnętrzna przebiegający wzdłuż wschodniej granicy działki nr 453 oraz działkę nr 491,

- inwestycja ma zapewniona obsługę w zakresie infrastruktury technicznej na podstawie oświadczeń gestorów sieci dotyczących dostaw wody, gazu, energii elektrycznej oraz odbioru ścieków,

- teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze ( klasa gruntu R IV a, ŁV),

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

- została uzgodniona z właściwymi organami.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących niekorzystnego wpływu na działkę sąsiednią tj. 456 oraz braku prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej organ odwoławczy uznał je za przedwczesne. Za chybiony uznał zarzut pominięcia w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji ustaleń dotyczących drogi wewnętrznej, o której jest mowa w pkt 2.4 lit. i rozstrzygnięcia decyzji.

W jednobrzmiących skargach na powyższe decyzje P. N. ( dalej: "Skarżący") właściciel działki nr 456. W pierwszej kolejności zarzucił, że organy obydwu instancji nie ustaliły wszystkich właścicieli sąsiadujących działek pomijając współwłaścicieli działki nr 450: S. K., P. K., W. W., E. B., A. S. i A. K.

Podobnie jak w postępowaniu administracyjnym podniósł zarzut dotyczący zamieszczenia na decyzji pieczątki specjalisty – urbanisty A. W., jako niespełniający wymogów formalnych - pieczątka i faksymile, a nie własnoręczny podpis.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. W odniesieniu do postawionych zarzutów pominięcia w postępowaniu współwłaścicieli działki nr 450 wskazało, że ta część działek nr 452 i 453, na której ustalono warunki zabudowy dla poszczególnych budynków nie graniczy z działką nr 450, a M. Z. współwłaścicielka tej działki brała udział w postępowaniu jako właścicielka działki nr 457/2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skargi są zasadne, chociaż przede wszystkim z innych przyczyn niż te, które zostały w nich wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że w kontrolowanych sprawach wydano 9 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek jednego wniosku inwestora. W ostatecznie sporządzonym wniosku wskazał on, że zamierza wybudować 9 budynków mieszkalnych, a jako teren inwestycji wskazał trzy działki ewidencyjne – nr 452, nr 453 i nr 491 położone w S. przy ulicy M. Inwestor wyjaśnił, że planuje wydzielenie 9 działek budowlanych oraz drogi dojazdowej do nich zgodnie z konturami przedstawionymi na mapie zasadniczej oraz że dojazd z drogi publicznej odbywał się będzie projektowanym wjazdem z drogi publicznej, a następnie nowoprojektowaną drogą do działek – 4 m – zaznaczoną kolorem pomarańczowym. W aktach administracyjnych zalegają kopie mapy zasadniczej będące załącznikiem do wniosku (karta 11) i z podpisem inwestora i datą 13 listopada 2015r. (karta 12). Na tej ostatniej mapie "podzielono" działki objęte wnioskiem na teren oznaczony literami a, b, c, d, e, f, g, h, i. Jako teren objęty wnioskiem wskazano też pozostały fragment działki nr 491 i nr 453 – obrysowano na żółto kontur tych działek, na których miała powstać droga wewnętrzna.

Nie ma pewności, czy wniosek obejmował budowę zjazdu z drogi publicznej i budowę drogi wewnętrznej, czy też nie.

Wójt Gminy [...] zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy pt. "Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych" na działkach nr 452, nr 453, nr 491 w Szczepańcowej (karta 26).

Uzupełnienie wniosku inwestora z dnia 13 listopada 2015 r. nastąpiło po decyzjach kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2015 r., które wprost wskazywały, "że ustalenie warunków zabudowy następuje w drodze decyzji wyłącznie na wniosek (żądanie) strony, nigdy z urzędu (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Przepis art. 64 § 2 k.p.a. służy uzupełnieniu braków formalnych podania, przez które należy rozumieć braki określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., tj. wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie, podpis tej osoby oraz wymagania określone w przepisach szczególnych.

Ostatnie z ww. wymagań - w sprawach ustalenia warunków zabudowy - zostało określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., który z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, 1) obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Skoro więc, jak zaznaczono wyżej, ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora, to organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany granicami wniosku i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy.

Zatem w przypadku, gdy treść wniosku jest niejednoznaczna, gdyż żądania zawarte w nim zawarte zredagowano niedbale, częściowo nieczytelnie, niezrozumiale, organ nie może pozostać bezczynny. W takim przypadku powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, aby usunąć - przy udziale wnoszącego - wszelkie wątpliwości co do treści żądania.

W konkretnym przypadku z wniosku o wydanie warunków zabudowy z dnia 28.03.2015r. wynika, że planowana inwestycja obejmuje "budynki mieszkalne podpiwniczone, 2 - kondygnacyjne z podłączeniem wody, gazu, kanalizacji, prądu jednorodzinne" na działkach nr 452, 453, 454 (przekreślony z parafką - nie wiadomo kto i kiedy dokonał skreślenia), 491 położonych w S. Pismem z dnia 30.04.2015 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ I instancji wezwał inwestora do doprecyzowania wniosku dla zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr ewid. 452, 453, 454, 491 położonych w S., pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W aktach brak dowodu, że inwestor zastosował się do wezwania, zaś na wniosku widnieje: adnotacja o treści "wniosek całkowicie uzupełniony", 10.06.2015 r. i nieczytelny podpis.

W tym miejscu dodać trzeba, iż w aktach zalegają oświadczenia gestorów sieci: gazowej, wodociągowej i kanalizacyjnej i energetycznej oraz mapy w skali 1:1000, na których kolorem seledynowym zaznaczono kontury działek nr ewid. 452, 453, 454, 491.

Na podstawie tak sporządzonego wniosku Wójt wydał dziewięć decyzji o warunkach zabudowy - na działkach nr ewid. 452, 453 (części), 491, poprzez "wydzielenie" z tych działek dziesięciu nowych działek, w tym dziewięciu w kształcie prostokątów przewidzianych pod poszczególne budynki oraz dziesiątej działki jako drogi wewnętrznej ze zjazdem na drogę publiczną.

W takiej sytuacji organ I instancji miał obowiązek podjąć działania, o których mowa wyżej, mające na celu usunięcie zaistniałych wątpliwości co do treści wniosku. Wydanie zaskarżonej decyzji - bez uprzedniego usunięcia wad formalnych wniosku - czyni tę decyzję przedwczesną i uzasadnia jej uchylenie.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku SKO wyrażonemu w kontrolowanych decyzjach treść wniosku nadal jest wątpliwa.

Kopia mapy zasadniczej na karcie 104 akt administracyjnych z podpisem inwestora opatrzonym datą 13 listopada 2015 r. – w aktach za decyzją kasacyjną SKO – jest różna od kopii tej mapy na karcie 12 także zaopatrzonej w podpis inwestora z datą 13 listopada 2015 r. Różnica dotyczy objęcia wnioskiem całej działki nr 491 (mapa na karcie 12) i tylko jej części (mapa na karcie 104). Organy przyjęły, że wnioskiem inwestora objęta jest tylko część działki nr 491, na której planowana jest droga wewnętrzna. Dlatego "wybrały" akurat tą mapę – nie wiadomo.

Ponadto z mapy na karcie 104 wynika, że cały teren działki nr 453, na którym ma powstać droga wewnętrzna jest objęty wnioskiem inwestora dla każdego segmentu od a – i.

Na mapie tej linie każdego segmentu nie dochodzą do granicy działki nr 453 od strony wschodniej.

Tymczasem organy w kontrolowanych decyzjach podzieliły ten teren drogi bez wniosku inwestora, wskazując go do granicy każdego segmentu.

Jest to istotna różnica w stosunku do mapy na karcie 12, na której granice segmentów a – i dochodziły do granicy wschodniej działki nr 453. Należy podkreślić, że na mapie na karcie 104 kolorem zielonym oznaczono teren do objęcia decyzjami o warunkach zabudowy, tj. całe działki r 452 i nr 453 oraz część działki nr 491. Projektowane działki budowlane oznaczono kolorem niebieskim, nie wydzielając ich do końca, o czym już była mowa wyżej.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy oprócz tego, że powinien spełniać wymogi formalne podania, o których mowa w art. 63 K.p.a., powinien zawierać także elementy, o których mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. (w brzmieniu na datę wydania decyzji organu odwoławczego) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 52 ust. 2 u.p.z.p. uzupełnia normatywną treść art. 63 § 2 K.p.a. przez określenie, jakie obligatoryjne elementy winien zawierać wniosek, a mianowicie określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii aktualnej mapy w odpowiedniej skali obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać, a ponadto wniosek winien określać charakterystykę zabudowy, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Niesporne jest także, że w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Natomiast w sytuacji gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. A zatem o ile wnioskodawca zamierza zmienić treść wniosku, a zmiany odnosić się będą do cech charakterystycznych inwestycji, nie jest wystarczające sformułowanie tego żądania w dowolny sposób. Wnioskodawca obowiązany jest bowiem złożyć wniosek modyfikujący żądanie w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Ma to swoje uzasadnienie, jeśli się weźmie pod uwagę kryterium, w oparciu o które ustalane są warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a nadto funkcję i cel decyzji ustalającej te warunki (porównaj: wyrok NSA z 6.03.2012 r. II OSK 2482/10, LEX nr 1138168). Wymogu tego inwestor w tej sprawie nie dochował.

Treść wniosku, dwukrotnie modyfikowanego, jest nieczytelna i wątpliwa co do podstawowych kwestii. Nadal nie wiadomo, czy inwestor za pomocą głównie załączników mapowych do wniosku faktycznie żądał wydania 9 decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzeń polegających na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na części działek ewidencyjnych czy też jego wolą było, jak wynika z treści pisemnej wniosku, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla 9 budynków jednorodzinnych na terenie całych działek nr 491, nr 452 i nr 453. O wątpliwościach, czy wniosek obejmuje budowę zjazdu z drogi wewnętrznej była mowa wyżej.

Sama więc treść planowanego zamierzenia inwestycyjnego i miejsce jego realizacji są wątpliwe.

Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia tak dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy jak i dla podjętego rozstrzygnięcia.

Sposób procedowania przez organy administracji w kontrolowanej sprawie narusza wskazane wyżej reguły postępowania. Skoro strona wyraziła wolę uzupełnienia czy zmiany wniosku w tej sprawie inwestor czynił to 2 razy - należało ją pouczyć o sposobie, w jaki może to uczynić. Niedopuszczalnym było umożliwienie dokonywania poprawek, skreśleń na wniosku, dokonanie sprzecznych adnotacji na jego załącznikach.

Powyższe prowadzi do wniosku o naruszeniu przez organy przepisów art. 63 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a w efekcie wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Istotną w niniejszej sprawie jest także kwestia dopuszczalności wydania warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Stanowisko judykatury w tej mierze co do zasady przesądza, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się o szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie o szerokości frontu terenu inwestycji. Za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 kwietna 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14).

Zgodnie z przyjętym stanowiskiem w wielu sytuacjach mogłoby dojść do poważnych ograniczeń w zakresie zabudowy i zagospodarowania nieruchomości na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Można wyobrazić sobie hipotetyczną sytuację, w której tylko niewielka część dużej działki z jakichś względów nie może zostać uznana za teren, dla którego wydawane będą decyzje o warunkach zabudowy. W konsekwencji stwierdzić należałoby niemożność zabudowy pozostałej, być może powierzchniowo dużej części. Ograniczenie to miałoby charakter typowo proceduralny, niezwiązany bezpośrednio z zasadą ładu przestrzennego, która po skonkretyzowaniu mogłaby stanowić argument na rzecz ograniczenia zabudowy. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że nie ma przeciwskazań, aby część działki była przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Przytoczył następujące argumenty za taką tezą:

- instytucja warunków zabudowy ma szerszy zakres zastosowania niż tylko zabudowa terenu i w związku z powyższym nie można wiązać ściśle wszystkich pojęć występujących w prawie budowlanym i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- pojęcie terenu należy rozumieć jako przestrzeń podlegająca zagospodarowaniu zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy lub miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

- prawo budowlane nie definiuje nieruchomości gruntowej na cele budowlane,

- mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że odmienny niż przyjęty przez NSA sposób wykładni przepisów doprowadziłby do całkowitego pozbawienia wielu podmiotów prawa zabudowy, co mogłoby skutkować naruszeniem ich prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten dotyczył sytuacji, w której część działki ewidencyjnej objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "nie ma żadnych powodów, aby teren nadający się pod zabudowę, nieobjęty planem zagospodarowania został wyłączony spod procedury uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania, tylko dlatego, że inna jego część, nieprzeznaczona pod inwestycję budowlaną leży na obszarze objętym planem. Trzeba zauważyć, że według ustawy o planowaniu przestrzennym uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi warunek uzyskania pozwolenia na budowę na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego, sporządzanym zresztą dla konkretnego terenu, a nie dla konkretnych działek ewidencyjnych. Dla tejże nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego nie byłoby dopuszczalne zarówno wydanie pozwolenia na budowę (ze względu na brak planu), jak i wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ze względu na to, że stanowi część działki ewidencyjnej, która w pozostałej części jest objęta planem)".

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 782/13 w sytuacji, gdy część działki była wyłączona spod zabudowy na podstawie innych przepisów.

W/w wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego można traktować jako wyjątki od zasady, usprawiedliwione szczególną sytuacją faktyczną i prawną. Takiego wyjątku w realiach kontrolowanej sprawy trudno się doszukiwać.

Niedopuszczalne więc było wydanie warunków zabudowy dla części działek ewidencyjnych, co przesądza o naruszeniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w skardze należy podkreślić, że M. Z. jest właścicielką działki nr 457/2 graniczącej z wnioskowaną działką nr 491 i przysługuje jej przymiot strony postępowania.

Pominięcie zaś współwłaścicielki działki nr 450, graniczącej z działkami objętymi wnioskiem inwestora przesądza o naruszeniu art. 28 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Sąd nie jest w stanie odnieść się do zarzutu skargi co do tego, czy na dokumentach mgr A. W. użyto jej pieczątki i figuruje na nich jej podpis, czy było to jedynie faksymile.

Kwestię tę należy wyjaśnić w ponownym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą mieć na względzie treść niniejszego uzasadnienia.