Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 736/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. R., E. S. i J. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia i podwyższenia terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] czerwca 2015 roku, nr [...].


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w sprawie obniżenia terenu działki nr [...] (stanowiącej własność D. W.) przy stodole zlokalizowanej na działce nr [...] (stanowiącej własność J. R.), położonej przy ul. [...] w N. W uzasadnieniu organ podał, że umorzenie postępowania jest zasadne z uwagi na wcześniejsze rozpatrzenie przedmiotu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. i Wójta Gminy N. Podano, że na terenie działki nr geod. [...] zostały wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu gruntu i wykonaniu murków oporowych. Utwardzenie gruntu zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, co skutkowało umorzeniem prowadzonego w tej sprawie postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...]. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 423/10 odrzucił skargę J. R. na decyzję organu II instancji. W postępowaniu dotyczącym murków oporowych nakazano sporządzenie ekspertyzy technicznej a następnie wykonanie zaleceń określonych w złożonej ekspertyzie technicznej. Postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] o stwierdzeniu wykonania nałożonego obowiązku. Z kolei Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak:[...]., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...],odmówił wydania decyzji o przywróceniu poprzedniego stanu ukształtowania działki nr geod. [...]. Zdaniem organu I instancji wydanie decyzji, innej niż o umorzeniu postępowania administracyjnego, oznaczałoby wydanie kolejnej decyzji dotyczącej sprawy już rozpatrzonej a więc wydanie decyzji wadliwej.

Odwołanie od tej decyzji złożyli E. i J. S. oraz J. R., zarzucając, że obniżenie terenu zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w niniejszej sprawie uwagę stron należy zwrócić na fakt, iż wykonane utwardzenie gruntu zostało wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia i było przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Również kwestia murków oporowych była przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, które zakończyło się decyzją stwierdzającą wykonanie obowiązku polegającego na wykonaniu barierek ochronnych. Podkreślono także, że prowadzone jest postępowanie na podstawie ustawy - Prawo wodne, a dotyczące kwestii doprowadzenia ukształtowania działki nr [...] do stanu poprzedniego. Powyższe ustalenia, zdaniem organu odwoławczego, oznaczają że brak jest podstaw do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego, gdyż kwestie podnoszone przez odwołujących się albo były już przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, bądź są rozpoznawane przez inne organu.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli E. i J. S. oraz J. R. i zarzucili naruszenie:

a) przepisów postępowania, tj.:

- art. 6, 7, 8, 9, 10 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust 2 ustawy - Prawo Budowlane w wyniku przeprowadzonego postępowaniem w sposób nie pogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechania podjęcia na wniosek skarżących kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżących, a także przedstawienie stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością przy jednoczesnym braku wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych (także w wyniku niesłusznej odmowy nadania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu na okoliczność wykonania tzw. murków oporowych na działce o nr geod [...], które są zlokalizowane w odległości około 4 m od drewnianej stodoły należącej do skarżącego – J. R., które to murki oporowe nie spełniają żadnej funkcji przed osuwaniem się mas ziemi przy drewnianej stodole i ogrodzeniu, co bezpośrednio zagraża temu budynkowi i ogrodzeniu), poprzez niesłuszne umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia terenu działki oznaczonej nr geod. [...], położonej w N. przy ul. [...]

- art. 12 § 1 i 2 K.p.a., poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób bezczynny i przewlekły co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 97 § 1 K.p.a., poprzez nie zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowanie prowadzonego w sprawie przywrócenia poziomu terenu na działce nr [...] do stanu poprzedniego;

- art. 77, 78, 80, 81 K.p.a. w zw. z art. 41 ust 2 ustawy - Prawo Budowlane w zw. z art 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w związku z brakiem stwierdzenia w zaskarżonej decyzji w jakiej odległości od budynków skarżącego J. R. zostały wykonane wykopy i na jaką głębokość, a tak wykonana samowolna zmiana ukształtowania terenu na działce nr [...] a także na działce nr [...] bezpośrednio zagraża budynkom należącym do skarżącego J. R., przede wszystkim jego drewnianej stodole oraz w związku z nieprawdziwym stwierdzeniem, że wynik przedmiotowego postępowania łączy się rozstrzygnięciem w postępowaniu prowadzonym w sprawie naruszonych stosunków wodnych na działce skarżącego, kiedy to Sąd w wyroku z dnia 12 maja 2014 r., stwierdził że oba te postępowania nie powinny mieć na siebie bezpośredniego wpływu, gdyż wyjście inwestora pawilonu handlowo - usługowego przy wykonywaniu prac przygotowawczych, poza granice terenu inwestycji obwarowane jest art. 41 ust 2 Prawa Budowlanego, co za tym idzie winny się tym zając organa nadzoru budowlanego;

- art. 5 ust 1 w zw. z art 6, 7 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, poprzez odmowę doprowadzenia ukształtowania terenu na działce o nr geod [...] do stanu poprzedniego, a co za tym idzie do stanu zgodnego z prawem;

b) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, w wyniku braku zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki;

- art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad praworządności;

- art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z ogólnie pojętym zakazem nadużywania praw przez organy administracji publicznej.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobligowanie organów nadzoru budowlanego do wydania decyzji uwzględniającej ich wniosek na okoliczność doprowadzenia ukształtowania terenu na działce o nr geod [...] do stanu poprzedniego, a także zabezpieczenia przez inwestora pawilonu handlowo - usługowego ogrodzenia oraz drewnianej stodoły. Nadto wnieśli o zwrot wszystkich kosztów postępowania w tym zwrot kosztów podróży w związku ze stawieniem się na rozprawie sądowej.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne dotyczące obniżenia przez D. W. terenu działki nr [...].

Przepis art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Aby organy mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 K.p.a., nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego uznały, że brak jest podstaw do ich ingerencji, bo utwardzony gruntu na działce nr [...] został wykonany na podstawie skutecznego zgłoszenia, kwestia murków oporowych była przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, które zakończyło się decyzją stwierdzającą wykonanie obowiązku polegającego na wykonaniu barierek ochronnych oraz prowadzone jest postępowanie na podstawie ustawy - Prawo wodne dotyczące kwestii doprowadzenia ukształtowania działki nr [...] do stanu poprzedniego. Zdaniem organów podnoszona kwestia obniżenia terenu działki nr [...] w ramach samowoli budowlanej, była już przedmiotem postępowania prowadzonego zarówno przez organy nadzoru budowlanego jak i postępowania na podstawie ustawy – Prawo wodne.

W ocenie Sądu stanowisko organów nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim dlatego, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego nie stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, że toczy się postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Za bezsporną okoliczność w sprawie niniejszej przyjąć należy, że to roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] spowodowały naruszenie stosunków wodnych na działce skarżącego nr [...].

Zgonie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Stosownie do art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z powyższego stanu prawnego istotnie wynika, że zmiana stanu wód na gruncie może skutkować przeprowadzeniem odpowiedniego postępowania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, a nie organy nadzoru budowlanego. Wniosek taki, zdaniem Sądu, jest jednak uzasadniony jedynie w takiej sytuacji gdy zmiana stanu wód na gruncie nie pozostaje w związku z robotami budowlanymi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, że przepis art. 29 Prawa wodnego nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 29 Prawa wodnego organy obu instancji (wójt oraz samorządowe kolegium odwoławcze) nie są kompetentne do oceny prawidłowości wykonania robót budowlanych w wyniku których doszło do naruszenia stosunków wodnych. Ocena prawidłowości wykonania inwestycji należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 27 lipca 2011 r., LEX nr 950785, WSA w Bydgoszczy wyrok z 29 czerwca 2010 r., II SA/Bd 369/10, LEX nr 668556).

W świetle powyższego powtórzyć należy, że kompetencja organów nadzoru budowlanego nie jest bezprzedmiotowa (nie może tracić swojego normatywnego i funkcjonalnego sensu) z tego względu, że prowadzone jest odrębne postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Organy nadzoru budowlanego jak już wskazano powyżej są właściwe do podejmowania czynności w obrębie stosunków wodnych danej nieruchomości w zakresie związanym z obiektami budowlanymi oraz zmiany stosunków wodnych powstałych na skutek wykonywania robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane. Tylko bowiem taka zmiana stanu wody na gruncie, która pozostaje bez żadnego związku z robotami budowlanymi nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane, lecz ustawy - Prawo wodne (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., II OSK 1337/13, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te uwagi na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego nie mogły umorzyć postępowania z powodu prowadzenia przez wójta odrębnego postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Wbrew temu co wywodzą organy, postępowania te nie dotyczą tego samego przedmiotu. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SAB/Bk 81/13 przedmiot obu postępowań może się nakładać. Obniżenie przez D. W. terenu działki [...] może z jednej strony skutkować naruszeniem stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich a z drugiej strony może skutkować naruszeniem konstrukcji stodoły na działce nr [...]. Organy rozstrzygające sprawę naruszenia stosunków wodnych nie oceniały prawidłowości wykonania robót budowlanych, oceniały jedynie czy zostały spełnione przesłanki z art. 29 Prawa wodnego. Kwestia legalności obniżenia terenu działki nr [...] i wpływu tych robót na stan stodoły na działce nr [...] nie została należycie wyjaśniona przez organy nadzoru budowlanego. Z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że kwestia legalności obniżenia terenu działki [...] była już przedmiotem ich postępowania, albowiem utwardzenie tej działki zostało wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia a kontrola murków oporowych zakończyła się decyzją stwierdzającą wykonanie obowiązku polegającego na wykonaniu barierek ochronnych. W ocenie Sądu postępowania te nie wyjaśniają czy obniżenie terenu działki nr [...] nastąpiło w granicach inwestycji (jak podnosi skarżący murki oporowe znajdują się w odległości 4 m od jego stodoły) oraz czy jej obniżenie mogło mieć wpływ na stan stodoły na działce skarżącego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy obniżenie terenu działki nr [...] nastąpiło w granicach inwestycji, czy roboty budowlane w tym zakresie zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy mogły mieć wpływ na stan stodoły na działce nr [...].

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.