Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 994/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2007-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,  art. 10 § 1, art. 77, art. 124 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 22 ust. 5 pkt 1, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 roku sprawy ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozu osób 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia "[...]"; 2/ uchyla postanowienie Starosty z dnia "[...]" o "[...]"; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G.P. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

G.P. prowadzący Firmę U, złożył w dniu 18 grudnia 2006r. wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na linii komunikacyjnej T.-A.-Z.

Marszałek Województwa, na podstawie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym, wystąpił do starostów właściwych ze względu na przebieg linii komunikacyjnej o uzgodnienie przedmiotowego zezwolenia.

Postanowieniem z 2 stycznia 2007r. Starosta uzgodnił wydanie przedmiotowego zezwolenia, zaś Prezydent Miasta T. postanowieniem z 15 stycznia 2007r. także uzgodnił udzielenie zezwolenia pod warunkiem wyznaczenia na terenie miasta T. przystanków "tylko dla wsiadających" w kierunku T.-Z. oraz przystanków "tylko dla wysiadających" w kierunku Z.-T. uznając, że przewoźnik nie uwzględnił tych wymagań w załączonym do wniosku rozkładzie jazdy.

Postanowieniem z dnia "[...]" Nr "[...]" Starosta Z. odmówił uzgodnienia przedmiotowego zezwolenia. Wskazał, iż na linii T.-Z., jak również w relacji powrotnej funkcjonuje 36 kursów, linia obsługiwana jest przez 14 różnych przewoźników, natomiast zaplanowany przez stronę rozkład nastawiony jest na zdublowanie połowy istniejących kursów, ustalenie tych samych lub wcześniejszych godzin odjazdu i przejęcie najbardziej dochodowych przewozów. Organ uznał, że uzgodnienie proponowanych kursów spowodowałoby zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, a także dla stale ograniczanych połączeń kolejowych na tej trasie. Wskazał, że nie przewiduje się zmian w natężeniu przewozu podróżnych na tej trasie. Nadto stwierdzono, że lokalna firma B. przez cały okres działalności zachowuje się w sposób elastyczny i prospołeczny, obsługując wiele lokalnych, nierentownych połączeń i dopuszczenie do drastycznej obniżki dochodów poprzez wprowadzenie proponowanych zmian spowoduje likwidację niedochodowych połączeń przez firmę B. pozbawiając mieszkańców powiatu jedynej możliwości dojazdu do Z. Jak podał organ, jest to istotna okoliczność w obliczu niskiej zamożności mieszkańców i dużych odległości pomiędzy miejscowościami, a ponadto nie odnotowano żadnych uwag, skarg czy wniosków dotyczących jakości czy częstotliwości przewozów transportu publicznego na tej linii.

Na postanowienie to przewoźnik złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z 30 kwietnia 2007r. stwierdziło, że zażalenie przedsiębiorcy zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Pełnomocnik strony wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty Z. i wstrzymanie jego wykonania, jednakże postanowieniem z 14 czerwca 2007r. Kolegium odmówiło wstrzymania wykonania postanowienia Starosty, a następnie postanowieniem z 29 czerwca 2007r. odmówiło stwierdzenia jego nieważności.

Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, Marszałek Województwa decyzją z dnia "[...]" odmówił G.P., prowadzącemu działalność pod nazwą Firma U., udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na wnioskowanej linii komunikacyjnej. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie wniosek został pozytywnie zaopiniowany przez Starostę T. oraz Prezydenta Miasta T., jednakże Starosta Z. odmówił takiego uzgodnienia, co stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o transporcie drogowym uniemożliwiało pozytywne rozpoznanie sprawy. Nadto powołując się na ustalenia wynikające z analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu stwierdzono, że projektowane kursy w znacznej części są zbliżone lub zbieżne z istniejącymi kursami wykonywanymi na tej linii przez innych przewoźników drogowych oraz PKP. Podano, że z danych udostępnionych przez P. wynika, że przewozy na linii są nierentowne i wahają się na poziomie od -1,42 zł do -1,95 zł/km. Uruchomienie dodatkowych przewozów spowodowałoby pogłębienie niekorzystnej sytuacji dotychczasowych przewoźników i stanowiłoby zagrożenie dla ich funkcjonowania. Wskazano, że Starosta Z. poinformował o braku problemów i potrzeb komunikacyjnych na terenie powiatu, zaś planowana w przyszłości budowa zakładu przetwórstwa drzewnego w miejscowości W., nie jest objęta projektowaną linią komunikacyjną. Odniesiono się do wniosku strony o wyłączenie pracownika organu. Dodatkowo stwierdzono, iż wprowadzenie nowych kursów stanowić będzie zagrożenie dla rentowności komunikacji kolejowej na linii T.-Z., dotowanej przez samorząd województwa w kwocie 1.248.762 zł, przy czym prognozy na 2007r. przy obecnym układzie komunikacyjnym zakładają, że deficyt na opisanej linii wyniesie od 28.950 zł do 203.408 zł.

Od decyzji tej odwołał się pełnomocnik G.P., wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie zezwolenia, bądź przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa oraz sprzeczność z prawem, gdyż brak jest podstaw do orzeczenia odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na wskazanej linii.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z "[...]" Nr "[...]" utrzymało w całości decyzję organu I instancji. Organ powołując się na art. 21 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 1 oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088, ze zm.) wyjaśnił, że podstawą odmowy wydania zezwolenia przez organ I instancji było stwierdzenie, że uruchomienie nowych kursów pogłębiłoby niekorzystną sytuację innych przewoźników i stanowiłoby zagrożenie dla ich funkcjonowania. Podniesiono, iż zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy odczytywać jako "stwarzanie stanu niebezpieczeństwa" (Słownik Języka Polskiego PWN z 1995r.) dla funkcjonujących na danej linii przewoźników. W ocenie organu istotą postępowania jest udowodnienie, że uruchomienie proponowanych kursów spowoduje taki spadek rentowności wykonywanych kursów, który skutkować będzie nierentownością usług wykonywanych na tej linii przez innych przewoźników. Podstawę do stwierdzenia takiej okoliczności dały ustalenia poczynione w toku postępowania związanego z opracowaniem analizy sytuacji rynkowej z 14 lutego 2007r., w tym informacje od przewoźników realizujących przewozy na tej trasie oraz dokumentacja otrzymana od P. Organ odwoławczy wywiódł, iż średnie zapełnienie w kursach firm, które świadczą usługi w godzinach najbliższych propozycjom strony tj. P. oraz K., nie przekracza 50 % pojemności pojazdów, natomiast z danych udostępnionych przez P. wynika, że przewozy na linii są nierentowne i wahają się na poziomie od 1,42 zł do 1,95 zł/km. Wprowadzenie konkurencji, której usługi byłyby wykonywane w niewielkim odstępie czasowym, bezpośrednio wpływałoby na rentowność przewozów innych przewoźników, a zwłaszcza P. oraz K. i stanowią dla nich zagrożenie.

Nadto Kolegium wskazało, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym, wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. W sprawie wniosek strony został uzgodniony przez Prezydenta Miasta T. oraz Starostę T., zaś Starosta Z. postanowieniem z "[...]" odmówił uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na linii T.-Z przez A. Wobec faktu, iż postanowienie w przedmiocie uzgodnienia ma charakter współdecydowania, bowiem przewidziana ustawą szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej, incydentalnej sprawy administracyjnej przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej, organ nie miał możliwości wydania zezwolenia, gdy organ współdecydujący odmówił uzgodnienia.

Kolegium nie podzieliło argumentu organu I instancji dotyczącego wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, gdyż organizowanie i dotowanie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich i związane z tym finansowanie z dochodów własnych samorządu województwa nie może stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę wydania zezwolenia.

Kolegium stwierdziło, że nie miało możliwości ustosunkowania się do zarzutów odwołania z uwagi na ich lakoniczne brzmienie i brak uzasadnienia, co nie pozwoliło na ocenę, jakich uchybień czy naruszeń dopatrzył się pełnomocnik strony.

W dniu 24 września 2007r. do Kolegium wpłynął wniosek pełnomocnika noszący datę 14 września 2007r., w którym wniósł on o przeprowadzenie kolejnej analizy sytuacji rynkowej dla trasy T.-Z.

Na tę decyzję skargę do Sądu złożył pełnomocnik G.P., w której wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa prawnego w potrójnej minimalnej stawce przewidzianej przepisami prawa.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 6, art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 78 § 1, art. 10 § 1 w związku z art. 79. W ocenie skarżącego organy nie dokonały wnikliwej analizy wniosków dowodowych strony, ale także nie odniosły się do zasadności przeprowadzenia wskazanych tam dowodów. Wobec twierdzenia organu I instancji o niskiej rentowności przewozów na ww. linii skarżący w piśmie z 17 lipca 2007r. wniósł o uzupełnienie postępowania o konkretne dowody mające wykazać w sposób obiektywny rentowność linii lecz wniosek ten pozostał bez odpowiedzi. Nadto organ I instancji przedstawiając zebrany materiał dowodowy nie wskazał, które fakty uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co narusza art. 7 w związku z art. 107 § 3 Kpa.

Naruszenie art. 10 § 1 Kpa w związku z art. 79 Kpa uzasadniono zaniechaniem przez organy orzekające w sprawie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego nie odpowiadającemu rzeczywistemu stanowi sprawy. Organ przeprowadził czynność badania potoku podróżnych bez udziału strony oraz bez jej powiadomienia o możliwości udziału w tej czynności, zaś z art. 79 Kpa wynika, że strona powinna być zawiadomiona o przeprowadzeniu takiego dowodu, jak również ma prawo brać w nim udział, może zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia, o czym organ powinien pouczyć stronę zgodnie z art. 9 Kpa. Zarzucono, iż wniosek z 17 lipca 2007r. o przeprowadzenie ponownie tej czynności uznano za niezasadny, co stanowi naruszenie art. 10 w związku z art. 79 Kpa. Naruszenie to godzi w zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi natomiast podstawę do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zaniechanie przez organy orzekające obowiązku poinformowania strony o zebraniu materiału dowodowego i umożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, uzasadnia zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Zarzut ten potwierdza brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony.

Za błędne pełnomocnik skarżącego uznaje wydanie przez Kolegium decyzji z "[...]" w sytuacji, gdy skarżący w tym samym dniu, w którym decyzja została doręczona, skierował pismo procesowe z 14 września 2007r., w którym zawarła kolejny wniosek dowodowy o przeprowadzenie kolejnej analizy sytuacji rynkowej trasy objętej wnioskiem oraz wyraził swoje stanowisko w sprawie. Wysyłając to pismo strona była przekonana, że postępowanie przed organem odwoławczym nadal się toczy i zgodnie z zasadą czynnego udziału strony podejmowała czynności zmierzające do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Pismo to nie zostało uwzględnione, gdyż w dniu "[...]" na posiedzeniu zamknęło postępowanie odwoławcze i wydano decyzje, o czym strona nie została powiadomiona. W związku z tym skarżący uważa, że Kolegium swoją decyzję wydało bez uwzględnienia stanowiska strony oraz rozpatrzenia wniosku dowodowego, do czego zobowiązywał art. 78 Kpa. Gdyby nie naruszono przepisów postępowania - art. 10 Kpa, strona byłaby poinformowana o zakończeniu postępowania i miałaby możliwość zapoznania się z materiałami dowodowymi i wówczas nie doszłoby do sytuacji, gdy istotne pisma mijają się.

Naruszenie art. 6 i 7 Kpa skarżący uzasadnił oparciem decyzji organu II instancji na decyzji organu I instancji, która wydana została ze wskazanymi naruszeniami prawa, pomimo zgłaszanych w tym zakresie wniosków, zaś naruszenie art. 7 Kpa uzasadniono błędnym ustaleniem stanu faktycznego opartym o niepełną i nieprawidłowo sporządzoną analizę sytuacji rynkowej, bowiem nie zamieszczono w niej informacji dotyczących rodzaju pojazdów używanych na danej linii komunikacyjnej przez przewoźników (liczba miejsc), informacji o dostosowaniu istniejącej komunikacji do potrzeb społecznych, jak również dotychczasowego wywiązywania się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Odnośnie twierdzenia, że Kolegium nie miało możliwości ustosunkowania się do zarzutów odwołania z uwagi na ich lakoniczne brzmienie i brak uzasadnienia skarżący wskazał art. 128 Kpa, zgodnie z którym odwołanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia, wystarcza jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując motywy podjętego rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutów zawartych w skardze wyjaśniono, iż organ I instancji odniósł się do wniosków dowodowych strony zgłoszonych w piśmie z 17 lipca 2007r. w uzasadnieniu decyzji, jak również postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2007r. organ orzekł o odmowie wyłączenia pracownika – J.K., o co wnosił pełnomocnik w toku postępowania.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 Kpa Kolegium wyjaśniło, iż w dniu 11 lipca 2007r. skarżący zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zaś 17 lipca 2007r. po raz kolejny został pisemnie poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, gdzie jednocześnie wskazano, że sprawa zostanie zakończona na dzień 13 sierpnia 2007r. Tym samym zarzut naruszenia art. 10 Kpa uznać należy za chybiony zwłaszcza, że profesjonalny pełnomocnik winien znać konsekwencje otrzymanej od organu informacji i tylko od jego staranności zależało, czy strona ponownie zapozna się z materiałem dowodowym. Za niezrozumiałe organ uznał twierdzenie strony, iż "była przekonana, że postępowanie administracyjne przed Kolegium nadal jest w toku", co uzasadnia naruszenie art. 10 Kpa, gdyż decyzja organu została doręczona pełnomocnikowi w dniu 21 września 2007r. i dopiero w tym dniu pismo strony zostało nadane w urzędzie pocztowym. Nadto wyjaśniono, że organ odwoławczy nie gromadził nowych dowodów w sprawie, o których należałoby powiadomić odwołującego. Organ nie dopatrzył się także wad w analizie sytuacji rynkowej z 14 lutego 2007r. zaktualizowanej w dniu 5 lipca 2007r., natomiast stwierdzenie zaistnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, opierało się głównie na informacjach uzyskanych od przewoźników już realizujących przewozy na tej trasie oraz dokumentacji otrzymanej od P. Końcowo stwierdzono, iż skarżący pominął zasadniczą okoliczność, która uniemożliwia wydanie zezwolenia a jest nią brak uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym przez Starostę Z.

Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł, że przeprowadzone badanie toku podróżnych objęło tylko dwie firmy przewozowe, natomiast przewoźników jest co najmniej kilkunastu, dlatego aby uzyskać rzetelne wyniki takiego badania, kontrolą winno być objęte więcej firm wykonujących przewozy. Odnośnie kwestii wydanego negatywnego uzgodnienia przez Starostę Z. pełnomocnik potwierdził, że zażalenie na to postanowienie zostało wniesione z uchybieniem terminu, co uniemożliwiło jego kontrolę w toku instancji, jednakże zarzuty zawarte w zażaleniu na to postanowienie winny być uwzględnione w toku sprawy głównej, czyli w decyzji będącej przedmiotem skargi.

Pełnomocnik organu podniósł, że nie ma określonej metodyki co do wykonywania analizy rynkowej, jak również wyraził pogląd, że nie ma wymogu prawnego, aby przy opracowywaniu takiego dokumentu obecna była strona skarżąca. Podniósł także, że nie było podstaw do wyłączenia pracownika, który zajmował się opracowywaniem tej analizy, ponieważ decyzję w sprawie wydaje właściwy organ administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nadto zgodnie z art. 135 ustawy ppsa Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Powołane przepisy obligują Sąd do objęcia kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadły, jeżeli mieszczą się w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę. Rozpoznaniem tym winny być zatem objęte wszystkie rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2004r. sygn. akt OSK 807/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 25 maja 2006r. sygn. akt II GSK 397/05, niepubl., wyrok NSA z dnia 4 października 2006r. sygn. akt I OSK 91/06, niepubl.).

Art. 134 i 135 ustawy ppsa. posługuje się pojęciem "sprawy", które jest pojęciem niedookreślonym, którego ustawodawca w żaden sposób nie zdefiniował. Oznacza powyższe, iż jego zakres wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005r. sygn. akt FSK 2261/04, niepubl., stwierdzić należy, że pojęcie "sprawy", którym posługują się wyżej wskazane przepisy należy rozumieć szeroko. "U podstaw takiego wniosku spoczywa fakt, iż pojęcie "sprawy", jakim operują przywołane wyżej przepisy, niewątpliwie różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala, zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nich konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w ww. przepisach wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Praw. LexisNexis W-wa 2005r., str. 25-26, 434-435).

Poddawszy skarżoną decyzję takiej właśnie kontroli wymagającej odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie skarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek, Sąd doszedł do konkluzji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje obu organów orzekających w sprawie i poprzedzające je postanowienie Starosty Z. z "[...]" dotknięte są naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieść istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy ppsa, uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

I. Odnośnie postanowienia Starosty Z. z "[...]", wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U z 2007r., Nr 125, poz. 874, ze zm.) zwanej dalej: ustawą o transporcie wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia - wydanego w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. W rozpoznawanej sprawie takie uzgodnienie wymagane było z trzema starostami, przy czym tylko Starosta Z. odmówił uzgodnienia przewozów regularnych na linii T.-Z.

Po myśli art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie właściwe organy mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Na gruncie tej regulacji zasadne jest twierdzenie, które znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA z Gliwicach z dnia 27 lipca 2006r. sygn. IV SA/GL 528/05, niepubl., wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 września 2006r. sygn. II SA/Bd 703/06, niepubl., wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2007r. sygn. akt IV SA/GL 158/07, niepubl.), które podziela Sąd w tej sprawie, iż odmowa uzgodnienia może być podyktowana wyłącznie przesłankami wymienionymi w art. 22 a ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Z istoty instytucji uzgodnienia wynika, że organy orzekające w sprawie uzgodnienia zezwolenia oceniają wskazane wyżej przesłanki, analizując je w odniesieniu do określonego obszaru, z uwzględnieniem jego specyfiki i właściwości. Powołany przepis nakłada zatem na organ uzgadniający obowiązek "wykazania ...", które należy rozumieć jako udowodnienie, przedstawienie czegoś w sposób przekonujący (zob. Słownik języka polskiego pod redakcją M. Szymczaka, t. III, Wydawnictwo Naukowe PWN W-wa 1978r., wyd. IX, 1994r. s.805), że projektowana linia stanowi zagrożenie dla linii już istniejących. Nie precyzując pojęcia "zagrożenie" ustawodawca pozostawił w tym zakresie swobodę interpretacji po stronie organu. Nie można jednak tej swobody potraktować jako dowolności.

Skoro w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie ustawodawca zawarł zapis, iż organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia, pozostawiając po stronie organu możliwość wyboru pomiędzy dwoma równorzędnymi rozwiązaniami - wprowadzając w tym zakresie element uznania administracyjnego, odmowa udzielenia zezwolenia lub zmiany zezwolenia wymagają szczegółowego i rzetelnego umotywowania, opartego na precyzyjnych ustaleniach dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 22a tej ustawy, które winny być wyłuszczone w podjętym rozstrzygnięciu zgodnie z art. 124 § 1 i 2 Kpa, poprzez wskazanie zarówno podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, jak również uzasadnienia prawnego i faktycznego.

Takich wymogów nie spełnia postanowienie Starosty Z. W podstawie prawnej powołano jedynie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie stanowiący podstawę do wypowiedzenia się w przedmiocie uzgodnienia, natomiast nie wskazano z uwagi na jaki przepis prawa organ odmówił uzgodnienia. Wprawdzie w uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, iż uzgodnienie proponowanej linii regularnej spowodowałoby zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, jak również stale ograniczanych połączeń kolejowych na tej trasie, jednakże nie przedstawiono w sposób nie budzący wątpliwości przesłanek uzasadniających takie twierdzenie. Samo podanie, iż na linii tej funkcjonuje już 36 kursów realizowanych przez 14 przewoźników nie stanowi o zaistnieniu wskazanej przesłanki. Brak jest także uzasadnienia dla twierdzenia, iż rozkład jazdy zaplanowany przez stronę jest nastawiony na zdublowanie połowy istniejących kursów i przejęcie najbardziej dochodowych, gdyż twierdzenia te nie zostały poparte żadnymi szczegółowymi informacjami w tym zakresie. Poza tym już tylko stwierdzenie o dochodowych kursach sugeruje, iż na wskazanej linii komunikacyjnej istnieją takie przewozy, a więc nie zagrażające rentowności dotychczasowych przewoźników. Stwierdzenia powyższe można jedynie ocenić w kategorii "dowolnych" nie znajdujących pokrycia w przedstawionych okolicznościach uzasadnienia. Nadto informacja, iż na lokalnym rynku jest przewoźnik, który elastycznie podchodzi do potrzeb lokalnej społeczności, wykonuje wiele niedochodowych kursów i dopuszczenie konkurencji spowoduje drastyczne obniżenie jego dochodów, co spowoduje likwidację niedochodowych połączeń przez co straci wielu mieszkańców powiatu, nie stanowi przesłanki umożliwiającej odmowę uzgodnienia dla linii proponowanej przez nowego przewoźnika, bowiem podstawy odmowy uzgodnienia zostały przez ustawodawcę enumeratywnie zapisane w art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy i tylko one mogą uzasadniać taką odmowę, nie zaś żadne inne lokalne uwarunkowania. Dlatego w tej sprawie będą miały znaczenie, nie wykonywane przez przewoźników inne niedochodowe przewozy na innych liniach lokalnych lecz wykazanie, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących, aby skutecznie odmówić uzgodnienia projektowanej linii komunikacyjnej.

Wobec takich naruszeń przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 Kpa, jak również art. 124 § 1 i 2 Kpa oraz prawa materialnego - art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie Sąd uchylił w toku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, także wydane w ramach uzgodnienia postanowienie Starosty Z. z dnia "[...]".

II. Odnośnie zarzutów zawartych w skardze wyjaśnić pozostaje, iż sądowa kontrola dotyczy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" utrzymującej w całości decyzję Marszałka Województwa z "[...]" dotyczącą odmowy udzielenia Firmie U. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na linię komunikacyjną T.-A.-Z. Sąd dokonując takiej kontroli stwierdził, iż decyzje organów orzekających w sprawie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze zasługują na uwzględnienie.

Zakres badania zgodności z prawem skarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wyznacza art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a, ust 3, 5, 6 i 7 ustawy o transporcie stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wniosku strony o udzielenie zezwolenia na przewóz osób.

Jak wskazano już w I części uzasadnienia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie wymaga w przypadku wykonywanie przewozów regularnych zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Natomiast z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a tej ustawy wynika, że właściwe organy, mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. W tym miejscu wskazać należy jedynie, że w odniesieniu do zacytowanych przepisów w pełni znajdują odniesienie uwagi dotyczące tych regulacji a zawarte we wcześniejszej części uzasadnienia. Dlatego też przypomnieć jedynie należy, iż art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a tej ustawy stanowi fakultatywną podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia, przy czym decyzja taka ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa, uprawnieniem organu administracji do wyboru rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec braku uprawnień Sądu do podejmowania, w zakresie sądowej kontroli rozstrzygnięć reformatoryjnych, kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w ramach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania, czy wydając skarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził właśnie naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik tej sprawy.

Tryb postępowania dowodowego w rzeczonej sprawie został uregulowany w art. 22a ust. 3 ustawy, zgodnie z którym podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Z ust. 5 tego unormowania wynika, iż analiza taka powinna uwzględniać:

1. istniejącą komunikację, w tym rodzaj pojazdów, godziny ich odjazdów lub częstotliwość kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;

2. dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

3. przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych oraz

4. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

Z ust. 7 tego artykułu wynika natomiast, iż organ może zlecić opracowanie takiej analizy własnym jednostkom lub innym wyspecjalizowanym podmiotom. Ponadto stosownie do wymogów ust. 6 tego przepisu, organ obowiązany jest zasięgnąć opinii w sprawie proponowanych zmian w zakresie udzielanych lub zmienianych zezwoleń od organizacji konsumentów.

W niniejszej sprawie Marszałek Województwa, wystąpił o uzgodnienia, zaopiniowanie wniosku do Federacji Konsumentów, a także opracowana została analiza sytuacji rynkowej, w oparciu o którą m.in. odmówiono wydania skarżącemu wnioskowanego zezwolenia. Organ ten orzekając o odmowie zezwolenia na przewozy na wnioskowanej linii komunikacyjnej oparł się całkowicie na postanowieniu Starosty Z. z "[...]", jak również na sporządzonej analizie sytuacji rynkowej, oraz informacji uzyskanej od jednego przewoźnika o nierentowności wykonywanych przewozów na linii. Podobnie Kolegium skarżoną decyzją uznało, że wobec odmownego postanowienia Starosty Z., które ma charakter współdecydowania, bowiem ustawa o transporcie przewiduje szczególną formę współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji w drodze decyzji administracyjnej jest uzależnione od rozstrzygnięcia incydentalnej sprawy przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej rozstrzygnięciem incydentalnym, oznacza brak możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku strony i udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów na wnioskowanej linii.

Wobec naruszeń jakie Sąd stwierdził w postanowieniu Starosty Z. konieczne będzie w toku ponownego rozpoznania sprawy wystąpienie do tego organu o stosowne uzgodnienie, zaś aktualne wywody organów odnośnie związania rozstrzygnięciem zapadłym w tym postanowieniu upada.

Z zebranego w sprawie materiału odwodowego mogłoby się wydawać, ze organy wypełniły przed wydaniem decyzji wszystkie obowiązki nałożone przez ustawodawcę. Jednakże dokładne zapoznanie się ze sporządzoną w dniu 14 lutego 2007r. analizą sytuacji rynkowej uzupełnioną następnie w dniu 5 lipca 2007r. w związku ze zmianą istniejących uwarunkowań wskazuje, iż dokument ten nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Organy orzekające w sprawie, w oparciu o ustalenia dokonane przez organ I instancji uznały, że zwiększenie liczby przewoźników na trasie ujemnie wpłynie na rentowność już istniejących firm. Z wywodów organów wynika, że średnie zapełnienie w kursach firm, które świadczą usługi w godzinach najbliższych propozycjom wnioskodawcy tj. P. oraz K. nie przekracza 50 % pojemności pojazdów, zaś z dokumentów przedstawionych przez P. wynika, że przewozy na omawianej linii są nierentowne i wahają się na poziomie od - 1,42 zł do - 1,95 zł/km. W ocenie organów wprowadzenie konkurencji na linii, której usługi miałyby być wykonywane w niewielkim odstępie czasowym, bezpośrednio wpłynęłoby na rentowność przewozów innych przewoźników, w tym P. oraz K. i jako takie stanowią dla nich zagrożenie.

Stwierdzić jednak należy, iż organy powołując się na niską rentowność przewozów na wskazanej linii, nie wyjaśniły w zasadzie dlaczego tak się dzieje i jakie okoliczności miały na taką sytuację wpływ. Przyczyny niskiej rentowności przewoźników mogą być różne (np. wysokie koszty działalności gospodarczej, niewystarczające wykorzystanie posiadanego taboru z uwagi na jego niski standard lub zły stan techniczny, niska jakość świadczonych usług). Uwagi te mają znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy przedstawiona w uzasadnieniu ujemna rentowność jednego z przewoźników dotyczy tylko niektórych przewozów na wskazanej linii, jak również nie odniesiono się do informacji przedstawionych przez drugiego przewoźnika, K., z którego zestawień wynika, że na wskazanej trasie osiąga on rentowność w granicach od 0,40 do 4,31 zł za km. Już tylko te okoliczności świadczą, iż przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 Kpa, których spełnienie jest niezbędne dla pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Wątpliwości organu winna wzbudzić okoliczność, iż jeden z przewoźników osiąga dodatni wynik rentowności, zaś drugi na niektórych połączeniach takiej rentowności nie osiąga. Poza tym redakcja przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a wskazuje, iż okoliczności wpływające na niską rentowność istniejących już przewoźników tkwiące po ich stronie, a nie mające źródła we wprowadzeniu na rynek nowego przewoźnika nie powinny być w rozpatrywanej sprawie brane pod uwagę.

W tym miejscu wyjaśnić należy skarżącemu w kwestii zgłoszonego w piśmie z 17 lipca 2007r. wniosku dotyczącego zażądania przez organ I instancji dokumentacji potwierdzającej osiąganą rentowność przez wszystkich przewoźników świadczących usługi na wskazanej linii, iż stosownie do § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie zakresu danych i informacji, które przewoźnik drogowy jest obowiązany przekazać na żądanie właściwego organu udzielającego licencji lub zezwolenia (Dz.U. Nr 117, poz. 1010) organ o takie informacje mógł skutecznie wystąpić tylko do przewoźnika, któremu udzielił zezwolenia, natomiast nie miał już prawnej możliwości domagania się takich informacji od innych przewoźników, dla których nie był organem wydającym zezwolenie. Nic nie stało jednakże na przeszkodzie aby zapytać o takie informacje również innych przewoźników, a jedynie w sytuacji braku odpowiedzi na takie wystąpienie organ nie miałby skutecznego środka prawnego aby zmusić przewoźnika do przedstawienia informacji w zakresie rentowności wykonywanych przewozów na wskazanej linii.

Wątpliwości Sądu budzi natomiast sama forma kierowanego do przewoźników zapytania, w której wskazuje się wprost, iż informacje żądane od przewoźnika zostaną uwzględnione przy sporządzaniu analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, sporządzonej zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie, przy ocenie stopnia zagrożenia, przez wprowadzenie projektowanych zmian już istniejących linii regularnych. Tak sformułowane zapytanie zawiera w sobie nieuprawnioną na tym etapie postępowania sugestię, iż dokumentacja ta zostanie wykorzystana w celu zastosowania art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a dotyczącego możliwości odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów. Zapytanie takie może bowiem sugerować już wolę odmowy udzielenia zezwolenia, mimo braku na tym etapie postępowania podstaw do takiego rozstrzygnięcia.

Dalej wskazać należy, iż z argumentacji powołanej w decyzjach obu instancji można wnioskować, iż przyczyny niskiej rentowności istniejących przewoźników organy upatrują w niewielkiej ilości podróżnych, o czym świadczyć ma wynik wykonanego w ramach analizy sytuacji rynkowej przebiegu badania potoku podróżnych metodą obserwacji bezpośredniej, przeprowadzonego w dniu 13 lutego 2007r. w okresie ferii zimowych. Pracownik sporządzający analizę sytuacji rynkowej sprawdził wybiórczo poszczególne cztery kursy na terasie T.-Z. i cztery na trasie Z.-T. odnotowując ilość podróżnych i liczbę miejsc. Dlatego też należy zgodzić się stroną skarżącą, iż przeprowadzone badanie nie odzwierciedlało rzeczywistego potoku podróżnych na wskazanej trasie. Już tylko z tego powodu, że badanie to nastąpiło w okresie ferii zimowych, co nie odzwierciedlało normalnego natężenia ruchu na tej linii. Nie można bowiem przyjąć, jak to uczyniły organy orzekające w sprawie, że poza badanymi połączeniami na linii funkcjonują jeszcze kursy "szkolne" odbywające się w dni szkolne a nie uwzględnione w czasie badania potoku podróżnych, z których młodzież szkolna korzysta a w mniejszym stopniu z połączeń badanych. Twierdzenie to jest bowiem całkowicie dowolne nie poparte żadnymi ustaleniami rzeczywistymi w tym zakresie. Poza tym w ocenie Sądu badanie potoku podróżnych powinno być kompleksowe i wobec istniejących 44 połączeń w każdym kierunku winno objąć badaniem znacznie większą ilość połączeń.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 § 1 Kpa w związku z art. 10 § 1 Kpa, stwierdzić należy, iż skarżący nie ma racji domagając się dopuszczenia go do udziału w badaniu potoku podróżnych. Jak słusznie wskazano czynność ta przeprowadzona została w ramach analizy sytuacji rynkowej, przy czym zaznaczyć należy, iż opracowanie takiej analizy organ mógł zlecić innemu wyspecjalizowanemu podmiotowi, którego nie wiązałby przepis Kodeksu postępowania administracyjnego. Za brakiem udziału wnioskodawcy w przeprowadzeniu takiego badania przemawia także argument natury praktycznej - uniknięcie ewentualnego wpływu na wynik badania. W ocenie Sądu kwestionowana czynność dowodowa nie stanowiła oględzin, które mogą dotyczyć danego miejsca, danej rzeczy czy danej osoby.

Dokonując analizy podjętych w sprawie orzeczeń zasadnym jest także podnieść, iż dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów. W myśl art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie właściwe organy uwzględniają interes przewoźników realizujących już przewozy na danej trasie. Komentowany przepis ma bezsprzecznie na celu zagwarantowanie pewnego minimalnego poziomu rentowności przewoźnikom, którzy wcześniej uzyskali zezwolenia na obsługę danej linii komunikacyjnej. Jednak przede wszystkim, choć nie zostało to wyartykułowane wprost w tym unormowaniu, rozpatrując wniosek organy winny kierować się także interesem społecznym, co wynika z ust. 5 omawianego artykułu, który w pkt 1 nakazuje przeanalizować dostosowanie istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów do potrzeb społecznych, a w pkt 2 zweryfikować dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników z realizacji przewozów. Natomiast z powołanych przez organy argumentów, jak również z lektury analizy sytuacji rynkowej wynika, iż organy skupiły się głównie na wykazaniu, że projektowana linia będzie zagrożeniem dla już istniejących linii regularnych. Nie przeanalizowano wniosku skarżącego pod kątem zaspokojenia potrzeb obywateli. W zasadzie w toku postępowania administracyjnego zbadana została jedynie częstotliwość kursów. W analizie z lutego 2007r. ustalono, że kursy proponowane przez wnioskującego przewoźnika miałyby być w zasadzie zbieżne z połączeniami przewoźników już funkcjonujących na rynku, chociaż trudno mówić o takiej zbieżności, gdy do określonego terminu odjazdu porównywane były kursy funkcjonujących przewoźników, które odbywają się w odstępie ponad godzinnym, jak ma to miejsce w przypadku proponowanego odjazdu o 9:35, czy 14:20 na trasie T.-Z., czy odjazdu o godz. 22:30 na trasie Z.-T. Zgodnie z cyt. ust. 5 omawianego przepisu ustalenie powyższe jest tylko jednym z elementów, które organ winien mieć na uwadze podejmując decyzję w sprawie.

Co prawda, wymagana przepisami prawa analiza sytuacji rynkowej została wykonana, lecz wynika z niej, że autor opracowania skupił się głównie na częstotliwości kursów, zestawiając połączenia proponowane przez skarżącego oraz wykonywane przez funkcjonujących już przewoźników pod względem godzin odjazdów i dni kursowania i na tej podstawie autor analizy, jak i organy orzekające w sprawie doszli do konkluzji odnośnie zbieżności wnioskowanych i obecnych połączeń. Nie rozważono jednakże, jakie znaczenie w sprawie ma okoliczność, iż część proponowanych połączeń została zaplanowana przed lub po odjeździe kursów realizowanych przez innych przewoźników jako pośpiesznych, że niektóre kursy nie pokrywają się z już wykonywanymi, brak jest wyjaśnienia, czy kursy wykonywane przez dotychczasowych przewoźników są kursami świadczonymi we wszystkie dni tygodnia, czy tylko w dni robocze, świąteczne, czy też soboty, bowiem taką informacją objęto jedynie kursy proponowane przez przewoźnika ubiegającego się o zezwolenie. Okoliczności powyższe winny także w ocenie Sądu być dostrzeżone i omówione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Poza tym ustawodawca w art. 22 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie wymaga aby analizie poddane były nie tylko godziny odjazdów oraz częstotliwość kursów, ale także rodzaj pojazdów oraz dostosowanie rodzajów pojazdów i kursów do potrzeb społecznych. W tym zakresie istotne znaczenie będzie miało ustalenie między innymi jakimi samochodami dysponują dotychczasowi przewoźnicy i skarżący, czasu trwania przejazdu na tym samym odcinku trasy, czy skarżący i istniejący przewoźnicy oferują w przybliżonym czasie kursy osobowe, czy pośpieszne oraz na jakich przystankach się zatrzymują. Wbrew wymaganiom ustawowym w tym zakresie brak jest ustaleń w sprawie co oznacza, iż stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony.

Zaniechanie przez organy orzekające w sprawie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. W tym zakresie zasadne są zatem twierdzenia skarżącego, iż postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 Kpa, gdyż organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązek wynikający z art. 77 § 1 Kpa zobowiązuje organ do zebrania całego materiału dowodowego, czyli organ winien z także z własnej inicjatywy gromadzić dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie kolejnego zarzutu skargi, iż organy nie ustosunkowany się do wszelkich twierdzeń strony, wskazać należy, iż faktycznie uzasadnienie decyzji organów orzekających w sprawie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa, bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym miejscu podnieść jedynie należy, iż organy dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przywołały tylko niektóre z dowodów, które odpowiadały przyjętemu w sentencji rozstrzygnięciu, zaś pozostałe dowody, np. przedstawione dokumenty przez K. potwierdzające osiąganie dodatniej rentowności na wnioskowanej linii pozostawiły bez oceny i odniesienia się do nich. Nie wyjaśniono, dlaczego tylko informacje od P. zasługiwały na uwzględnienie natomiast informacje pochodzące od drugiego przewoźnika, który osiąga dodatnią rentowność już nie.

W kwestii kolejnego zarzutu dotyczącego wyłączenia od udziału w sprawie pracownika, który przygotował analizę sytuacji rynkowej należy podzielić stanowisko Kolegium, iż w sprawie nie zaistniała podstawa do wyłączenia pracownika tylko z tej przyczyny, że sporządził on analizę rynkową, a następnie nadal gromadził materiał dowodowy w tej sprawie. Wskazać należy, iż enumeratywnie przesłanki wyłączenia pracownika zostały określone w art. 24 § 1 Kpa i żadna z tam wskazanych okoliczności nie zaistniała w niniejszej sprawie. W ocenie sądu nie zaistniał również fakt uprawdopodobnienia istnienia okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracownika, już tylko z tego powodu, iż regulacja art. 22a ust. 7 ustawy o transporcie wprost zakłada, iż sporządzanie analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób może być wykonane przez jednostki samego organu wydającego decyzję w przedmiocie zezwolenia, lub też przez inne wyspecjalizowane podmioty. Gdyby zatem ustawodawca zakładał, iż w przypadku sporządzenia takiej analizy rynkowej może dochodzić do konfliktu interesów pomiędzy organem a ubiegającym się o zezwolenie przewoźnikiem to sporządzenie takiej analizy powierzyłby tylko wyspecjalizowanym innym podmiotom nie zaś samemu organowi, który wyda w sprawie merytoryczną decyzję. Słusznie także podnosi Kolegium, iż wprawdzie analiza sytuacji rynkowej została sporządzona przez pracownika organu (Marszałek Województwa) zatrudnionego w ramach Urzędu Marszałkowskiego Województwa lecz decyzję w tej sprawie wydał sam organ - działający z upoważnienia Marszałka Dyrektor Departamentu Infrastruktury i Geodezji i to ten organ a nie pracownik prowadzący postępowanie administracyjne podjął władczy akt administracyjny rozstrzygający wniosek skarżącego.

Ostatni z podniesionych zarzutów skargi dotyczy naruszenia art. 10 § 1 Kpa poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania administracyjnego przez organ I i II instancji co uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów i dowodów. Na wstępie wyjaśnić pozostaje skarżącemu, iż Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 18 maja 2006r. sygn. II OSK 831/05, Orzecznictwo Sądów Polskich, Zeszyt 3, marzec 2007r., poz. 26, odpowiednio uchwała siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005r. sygn. FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 66), iż nie każde naruszenie art. 10 § 1 Kpa skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa wynikającego z tej regulacji przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie znajduje uzasadnienia, już chociażby z tego powodu, że organ I instancji w dniu 11 lipca 2007r. (karta 136 akt adm.) zapoznał stronę z materiałem dowodowym, jak również umożliwił jej złożenie końcowego oświadczenia - pismo strony z dnia 17 lipca 2007r. Zatem przed wydaniem decyzji strona miała możliwość ustosunkowania się co do zebranego materiału dowodowego, natomiast zupełnie inną kwestią jest okoliczność, czy organ uwzględnił to oświadczenie uznając potrzebę dalszego uzupełnienia materiału dowodowego czy też nie. Brak jednakże uwzględnienia tego oświadczenia nie stanowi o naruszeniu przez organ I instancji art. 10 § 1 Kpa. Nieco inna sytuacja zaistniała w odniesieniu do Kolegium, bowiem organ ten nie wezwał formalnie skarżącego do zapoznania się z materiałem dowodowym i do końcowego wypowiedzenia się w sprawie uznając, iż materiał dowodowy jest stronie znany, gdyż na etapie postępowania odwoławczego nie uzupełniano materiału dowodowego i gdyby strona tylko powoływała się na fakt naruszenia art. 10 § 1 Kpa bez wskazania związku jaki to naruszenie ma na postępowanie odwoławcze, to zarzut taki jako niezasadny nie mógłby zostać uwzględniony przez Sąd w toku kontroli legalności decyzji Kolegium. Wskazać należy jednakże pełnomocnikowi skarżącego, iż zgodnie z art. 35 § 3 Kpa załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w terminie miesiąca od otrzymania odwołania, zatem skoro w złożonym odwołaniu strona nie wskazała konkretnych naruszeń prawa, a zamierzała uczynić to w kolejnym piśmie procesowym, to winna to uczynić bez zbędnej zwłoki uwzględniając fakt, że postępowanie przed tym organem winno być zakończone w terminie miesiąca. Ponieważ w okolicznościach tej sprawy pełnomocnik skarżącego przedłożył pismo procesowe zawierające wnioski dowodowe już po otrzymaniu decyzji Kolegium to w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Skoro brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania uniemożliwił jej przedłożenie wniosków dowodowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy o ppsa. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tej ustawy. Ponadto Sąd na podstawie art. 200 ustawy ppsa. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego – G.P. kwotę 980 zł tytułem zwrotu niezbędnych kosztów postępowania obejmujących wpis w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika. Zasądzając koszty wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł Sąd oparł się o przepis § 2 ust. 1 i 2 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) Zgodnie z treścią przytoczonych przepisów zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Podstawę zasądzenia opłaty, o której mowa w ust. 1, stanowią stawki minimalne określone w rozdziałach 3 - 4. opłata ta nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy. Sąd zasądzając koszty wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej wziął pod uwagę nakład pracy pełnomocnika poczyniony w przygotowanie obszernej i umotywowanej orzecznictwem sadowych i poglądami nauki skargi, jak również wystąpienie z kolejnymi argumentami na rozprawie przed Sądem.