Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 148/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151 a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Z. B. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości z mocy prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] II 2021 r. ([...]) Wojewoda D. (dalej jako "wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Miasta O. oraz odwołania Z. B., uchylił decyzję z [...] VII 2020 r. (znak: [...]) Starosty O. (dalej jako "starosta") orzekającej o ustaleniu na rzecz Z. B. odszkodowania w kwocie 72 280 zł za przejęcie z mocy prawa przez Gminę Miasto O. nieruchomości położonej w O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb R., o powierzchni 0,1041 ha, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadził księgę wieczystą nr [...].

Jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, wojewoda stwierdził podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W ocenie wojewody przede wszystkim sporządzony w postępowaniu operat szacunkowy nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu wartości nieruchomości drogowej, która powstała na skutek zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją z dnia [...] VI 1997 r. (znak: [...]) Kierownika Urzędu Rejonowego w O. zatwierdzającą, na wniosek Z. B., projekt podziału nieruchomości położonej w O., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...],[...], obręb R. Wojewoda zwrócił uwagę, że wycena została sporządzona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, jednak dwie z szesnastu nieruchomości przyjętych do porównań, tj. wymienione na str. [...] operatu pod poz. 1 i 6, nie miały przeznaczenia wyłącznie drogowego ale przeznaczenie mieszane (tj. gdzie obok funkcji drogowej występowały również inne funkcje). Zdaniem wojewody taki stan rzeczy dyskwalifikuje operat szacunkowy jako sporządzony niezgodnie z § 36 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 IX 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). zwanego dalej "r.wyc." oraz art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej "ugn". Wojewoda stwierdził również, że biegła nie wyjaśniła, jaki wpływ na ceny transakcyjne miały takie cechy, jak: powierzchnia, struktura geodezyjna oraz kategoria drogi. Niezależnie od tego wojewoda stwierdził także inne mankamenty postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez starostę. Starosta bowiem nie pozyskał prawidłowo sporządzonego wypisu i wyrysu z planu miejscowego obowiązującego w chwili podziału nieruchomości, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "[...]", przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] XI 1994 r. (Dz. U. Woj. D. Nr [...], poz. [...]) – dalej jako "mpzp". W materiale dowodowym brakuje również odpisu księgi wieczystej wskazującego właściciela nieruchomości w dacie podziału. Do akt nie dołączono pełnomocnictwa dla A. H. - Naczelnika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta O. - uprawniającego go do występowania w imieniu Gminy Miasto O. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wojewoda zwrócił także uwagę, że w postępowaniu nie przeprowadzono obligatoryjnej rozprawy, zaś decyzja starosty zawiera pozbawione podstawy prawnej rozstrzygnięcie o sposobie i terminie zapłaty odszkodowania, tj. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, którym decyzja stanie się ostateczna.

Sprzeciw od decyzji odwoławczej wojewody wniósł Z. B. (dalej jako "skarżący") wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W sprzeciwie zarzucono naruszenie:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i wkroczenie w zakres wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, polegające na arbitralnym i dowolnym uznaniu za nieprawidłowe wyjaśnień biegłej uzasadniających przyjęcie do porównania dla potrzeby ustalenia wartości wycenianej nieruchomości dwóch transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu innym niż drogowe, podczas gdy wyjaśnienia te mieszczą się w zakresie wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego, w związku z czym organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do ich kwestionowania, natomiast podtrzymanie przez biegłą opinii w tym zakresie świadczyło o całkowitej zgodności tej opinii z przepisami prawa;

2) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa przez zaniechanie wezwania rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień w zakresie przyjęcia do porównania dla potrzeby ustalenia wartości wycenianej nieruchomości dwóch transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu innym niż drogowe, podczas gdy wojewoda, zamiast arbitralnego i uznaniowego wkraczania w sporządzoną wycenę, powinien wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, a także przez zaniechanie wezwania rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień w zakresie informacji, jaki wpływ na ceny transakcyjne nieruchomości przyjętych do porównania miały cechy w postaci powierzchni, struktury geodezyjnej oraz kategorii drogi, podczas gdy w przypadku uznania przez wojewodę, że sporządzony operat szacunkowy powinien zawierać dane w tym zakresie, powinien on wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;

3) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa przez zaniechanie dokonania analizy przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w mpzp oraz przez zaniechanie dokonania interpretacji wszystkich zapisów mpzp, podczas gdy w przypadku uznania przez wojewodę, że dokonanie tych czynności było niezbędne, był on zobowiązany do ich przeprowadzenia w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż są to czynności polegające jedynie na ocenie materiału dowodowego;

4) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa przez uznanie, że starosta powinien był pozyskać wypis i wyrys z mpzp dla wywłaszczonej nieruchomości obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej, podczas gdy czynność ta była i jest niewykonalna z uwagi na okoliczność, że w wymienionym dniu wywłaszczona nieruchomość jeszcze nie istniała, natomiast jeśli wojewoda uważał inaczej to zobowiązany był do samodzielnego pozyskania takiego wypisu i wyrysu;

5) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa przez uznanie, że charakter stwierdzonych przez wojewodę błędów skutkuje koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego, podczas gdy nawet w sytuacji uznania, że sporządzony operat szacunkowy zawiera błędy wskazane przez wojewodę, ich charakter oraz zakres jest na tyle nieistotny, że wojewoda powinien dążyć do ich wyeliminowania poprzez wezwanie rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie, przekazanie biegłej uwag skarżącego oraz dokonania ewentualnej korekty operatu szacunkowego w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego;

6) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 kpa w zw. z art. 156 ust. 4 ugn poprzez zaniechanie wezwania biegłej do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, podczas gdy w sytuacji zgodności tego operatu z przepisami prawa, wiedzą specjalistyczną biegłego oraz możliwości ewentualnego uzupełnienia pozostałego materiału dowodowego, dokonanie tej czynności procesowej było konieczne, ponieważ prowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego;

7) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 79 § 2 kpa poprzez zaniechanie przesłania przez wojewodę uwag skarżącego skierowanych do rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy w sytuacji, w której uwagi te poczynione zostały w zakresie nieporuszonym przez skarżącego na etapie postępowania przed starostą, wojewoda powinien przekazać biegłej te uwagi.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący umotywował szczegółowo poszczególne zarzuty wykazując m.in. znikomy wpływ zakwestionowanych przez wojewodę transakcji porównawczych na końcowy wynik wyceny. Ich wykreślenie z wyceny skutkowałoby ustaleniem wartości wywłaszczonej nieruchomości (a tym samym odszkodowania) na kwotę 72 780 zł, a więc o 500 zł więcej od kwoty orzeczonej w decyzji starosty.

W odpowiedzi na sprzeciw wojewoda wniósł o jego oddalenie wskazując m.in., że stwierdzona w postępowaniu odwoławczym wadliwość operatu szacunkowego wykluczała możliwość jego sanowanie w drodze wyjaśnień biegłej czy aneksu. Niezbędne jest tu sporządzenie nowej wyceny, a to wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Wyjaśnił też, że pozyskanie wypisu i wyrysu z mpzp jest niezbędne do dokładnego ustalenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości.

Postanowieniem z 23 IV 2021 r. Sąd przekazał sprawę do rozpatrzenia na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 8 IV 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty sprzeciwu uznać można za uzasadnione.

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako – "ppsa",

Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa, sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa.

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa (wyrok NSA z 9 IX 2020 r., I GSK 1170/20 – CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 kpa (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 kpa (uzupełniające postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym).

Przepis z art. 136 § 1 kpa stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co więcej, w postępowaniu odwoławczym w określonych przypadkach dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego nawet w zakresie szerszym, niż postepowanie uzupełniające (zob. art. 136 § 2-4 kpa).

Wynikająca z art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności nie oznacza więc, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Podyktowane jest to nie tylko względami dwuinstancyjności, ale również zasadą ekonomii i szybkości postępowania (art. 12 kpa).

W powyższym świetle decyzja odwoławcza typu kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa postrzegana musi być jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze. Zastosowanie tego typu decyzji będzie miało uzasadnienie tylko w przypadkach, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W orzecznictwie zasadnie zalicza się do takich przypadków, w szczególności: istotną zmianę stanu prawnego na etapie odwoławczym (np. wyrok NSA z 23 IX 2010 r., I OSK 1566/09, publ. CBOSA), całkowite pominięcie strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (np. wyrok NSA z 2 XII 2015 r., II OSK 199/15, publ. CBOSA), czy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (np. wyrok NSA z 27 X 2017 r., II OSK 341/16, publ. CBOSA), jakkolwiek w tym ostatnim przypadku należy pamiętać o rozszerzonych uprawnieniach dowodowych organu odwoławczego określonych w art. 136 § 2-4 kpa.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jako przyczynę wydania przez wojewodę decyzji kasacyjnej powołano konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Wskazano przy tym na potrzebę przeprowadzenia nowego dowodu z operatu szacunkowego, uzupełnienia dokumentacji w zakresie wypisu i wyrysu z mpzp, odpisu księgi wieczystej, pełnomocnictwa do działania w imieniu Miasta O. oraz konieczność przeprowadzenia rozprawy.

Odnosząc się do kwestii wiarygodności operatu szacunkowego, to zastrzeżeń zgłaszanych przez wojewodę nie można uznać za uzasadnione. Nie ma bowiem wystarczających podstaw do zanegowania podobieństwa transakcji porównawczych znajdujących się pod poz. 1 i 6 na str. [...] operatu z powołaniem się na niejednorodne przeznaczenie tych nieruchomości. Wojewoda powołał się tu na naruszenie art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 ugn oraz § 36 ust. 1 i § 4 ust. 1 i 4 r.wyc. Jak wynika z art. 4 pkt 16 ugn, pod pojęciem "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ugn, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 1 i 2 r.wyc., przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jak zaś wynika z § 36 ust. 1 r.wyc.,

wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Żaden z powołanych przepisów nie uprawnia do przyjęcia reprezentowanego przez wojewodę stanowiska, jakoby nieruchomość, która oprócz terenów o przeznaczeniu drogowym zawiera też fragmentaryczne tereny o innej funkcji, nie mogła być ex ante uznana za podobną do nieruchomości o jednolitej funkcji drogowej. Już sama definicja legalna nieruchomości podobnej z art. 4 pkt 16 ugn wskazuje wyraźnie, że przeznaczenie nieruchomości jest tylko jednym z czynników decydujących o podobieństwie. Przy ocenie podobieństwa należy ponadto brać pod uwagę również jej położenie, stan prawny, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu więc o całokształt tych cech nieruchomości, które z perspektywy potencjalnego nabywcy rynkowego czynią je porównywalnymi (zastępowalnymi). Miarodajnej oceny w tym zakresie dla potrzeb sporządzenia operatu szacunkowego dokonać może oczywiście wyłącznie osoba posiadające uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, a więc osoba dysponująca wiedzą specjalną w zakresie szacowania nieruchomości. Nie oznacza to wprawdzie, że organ administracji w postępowaniu administracyjnym nie może takiej oceny zanegować, jednak tego rodzaju negacja musi mieścić się w granicach wyznaczonych zasadą swobodnej oceny dowodów określaną w art. 80 kpa. Jakkolwiek przepis art. 80 kpa nie wskazuje wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z pewnością weryfikowana powinna być też warstwa merytoryczna operatu ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

Jak już wyżej wyjaśniono w okolicznościach sprawy nie wystąpiła sytuacja naruszenia powołanych przez wojewodę przepisów prawa regulujących sposób sporządzania wyceny. Stwierdzić także należy, że posłużenie się przez biegłą kwestionowanymi w decyzji odwoławczej dwiema transakcjami nie narusza wskazań wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Pierwsza transakcja zawarta dnia [...] II 2017 r., akt notarialny Rep. A nr [...] (transakcja nr 1, tabela nr 2), dotyczyła nieruchomości oznaczonej geodezyjnie m. in. jako działki nr [...] i nr [...], obręb S., gmina S., które w dacie transakcji znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem RM/MN 14 - zabudowa zagrodowa łub mieszkaniowa niskiej intensywności (działka nr [...]) oraz w części na obszarze oznaczonym symbolem R 7 - uprawy rolnicze i w części na obszarze oznaczonym symbolem KDP 16 - ciągi piesze lub pieszojezdne (działka nr [...] - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. z wyłączeniem obszaru miasta, przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] V 2006 r.). Natomiast druga transakcja z dnia [...] XI 2017 r., akt notarialny Rep. A nr [...] (transakcja nr 6, tabela nr 2) dotyczyła nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb K., gmina K., która w dacie transakcji w części znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem KDD.22 - droga klasy D - dojazdowa, w części na obszarze oznaczonym symbolem KDZ.2 - droga klasy Z - zbiorcza, w części zaś na obszarze oznaczonym symbolem MN-13 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. położonego w obrębach: K., K. i M., przyjęta uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] III 2009 r.). Jak wynika z wyjaśnień biegłej, za podstawowe kryterium podobieństwa przyjęto w tym przypadku okoliczność nabywania nieruchomości przez podmioty publiczne pod budowę lub poszerzenie drogi. Zarówno nieruchomość nr [...] w K. jak i nr [...], nr [...] i nr [...] w S., mimo niejednolitego przeznaczenia, posiadały kształt i położenie uniemożliwiające ich wykorzystanie dla celów innych niż drogowe. W konsekwencji zostały nabyte właśnie dla celów drogowych (akta wojewody, k. 37). Prawdziwość okoliczności powołanych przez biegłą potwierdza zresztą dokumentacja dotycząca tych nieruchomości (akta wojewody, k. 26-36). W ocenie Sądu tego rodzaju wyjaśnienia ze strony biegłej są rzetelne i przekonujące, przynajmniej w świetle zasad wynikających z wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Skoro tak, to nie było podstaw do negowania z tego powodu prawidłowości operatu w ramach procesowej oceny dowodów określonej w art. 80 kpa.

Nie ma również podstaw do podważania wiarygodności operatu szacunkowego z powodu braku wyjaśnień, jaki wpływ na ceny transakcyjne miały takie cechy, jak: powierzchnia, struktura geodezyjna oraz kategoria drogi. Zastrzeżenie tego rodzaju jest niezrozumiałe. Z akt sprawy nie wynika, by wojewoda zwracał się do biegłej o takie wyjaśnienia. Lektura operatu szacunkowego wskazuje zaś, że biegła przeprowadziła analizę rynku nieruchomości drogowych pod względem cech mających wpływ na ich wartość ustalając ostatecznie, że są to takie cechy jak: lokalizacja, atrakcyjność sąsiedztwa i stopień zurbanizowania. W operacie opisano przy tym, jak należy te cechy rozumieć, jakie należy przypisać im stopnie oraz jaki mają udział w cenie (akta starosty, k. 71-73). Operat w tym zakresie jest więc transparentny i nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Konkludując tę część rozważań należy więc stwierdzić, że wojewoda nie miał merytorycznych podstaw do zanegowania wartości dowodowej operatu szacunkowego z przyczyn opisanych w decyzji odwoławczej, tak więc nie zaistniała potrzeba sporządzenia nowej wyceny uzasadniająca wydanie decyzji typu kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa.

Odnosząc się zaś do pozostałych braków dowodowych wyartykułowanych w decyzji odwoławczej, to przede wszystkim na etapie pierwszoinstancyjnym przeprowadzono dowody na okoliczność przeznaczenia wycenianej nieruchomości w chwili wydania decyzji podziałowej. Starosta pozyskał wyrys z mpzp wraz z informacją dotyczącą przeznaczenia działki nr [...], z której wydzielono działkę drogową nr [...] (akta starosty, k. 47-49, 166). Wyrys ten jest czytelny, ujawnia kontury działki nr [...], a nadto sporządzony jest w tej samej skali co projekt podziału (akta starosty, k. 15). Co więcej, ustalenia w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości przeprowadzała również samodzielnie biegła, a ich wynik zamieściła w operacie szacunkowym (akta starosty, k. 73). Oczywiście wojewoda ma uprawnienie do własnej oceny dowodów. Jeżeli jednak z jakichś przyczyn organ odwoławczy stwierdził potrzebę ich zweryfikowania lub uzupełnienia, to czynności takie przeprowadzone powinny być w ramach postępowania odwoławczego na zasadzie art. 136 kpa. Zresztą w kwestii uzyskania pełnego wypisu i wyrysu z mpzp wypowiadał się Burmistrz O. w piśmie z dnia [...] I 2020 r. wskazując na możliwość wypożyczenia tego opracowania (akta starosty, k. 145).

Podobnie jest w przypadku odpisu księgi wieczystej wycenianej nieruchomości według stanu na dzień podziału. Jeśli z określonych przyczyn wojewoda stwierdził potrzebę zweryfikowania rzetelności ustaleń biegłej co do stanu prawnego z dnia podziału (akta starosty, k. 75-76) to pozyskanie takiego odpisu na etapie odwoławczym nie wykraczało poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego.

Tak samo na etapie odwoławczym wojewoda mógł zweryfikować, czy osoba działająca w imieniu Miasta O. w postępowaniu przed starostą, tj. Naczelnik Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta O., posiada stosowne pełnomocnictwo.

Co do rozprawy, to rację ma wojewoda, że w postępowaniach tego rodzaju jest ona obligatoryjna. Wynika to jednoznacznie z art. 98 ust. 3 zdanie trzecie w zw. z art. 118 ust. 1 ugn. Nawiązując do przeciwnej argumentacji zawartej w sprzeciwie, należy zaznaczyć, że w świetle regulacji dotyczącej zasad i trybu wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie ustalane jest zasadniczo w ramach decyzji wywłaszczającej (zob. art. 119 ust. 1 pkt 7 ugn). Dlatego też odesłania zawartego w art. 98 ust. 3 zdanie trzecie ugn nie można ograniczać wyłącznie do regulacji z art. 128 – 135 ugn dotyczącej odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, mimo że w okolicznościach sprawy wydawana jest wyłącznie decyzja odszkodowawcza. Na zasadność przeprowadzenia w tego rodzaju sprawach rozprawy zwracał zresztą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z 17 VII 2003 r., SA/Bd 1271/03 - CBOSA). Sama obligatoryjność przeprowadzenia w postępowaniu rozprawy nie oznacza jednak, że jej brak stanowić będzie w każdym przypadku podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie starosta takiej rozprawy nie przeprowadził, to jednak otwarte pozostaje pytanie o wpływ tego rodzaju uchybienia formalnego na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji odwoławczej wojewoda nie podjął próby wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tak więc nie sposób przyjąć, by samo nieprzeprowadzenie rozprawy dawało wystarczającą podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Jeszcze raz należy powtórzyć, że wynikająca z art. 138 § 2 kpa kompetencja do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji typu kasacyjnego wystąpi wyłącznie w przypadku takiego naruszenia przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Oczywiście nie dają podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa zastrzeżenia organu odwoławczego w kwestii sposobu sformułowania przez starostę osnowy decyzji odszkodowawczej. Tego rodzaju nieprawidłowości można sanować w ramach decyzji odwoławczej merytorycznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151a § 1 ppsa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu wojewoda rozpatrzy sprawę biorąc pod uwagę wyrażone wyżej oceny i mając na względzie kompetencje określone w art. 136 kpa.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez stronę skarżącą kosztów, tj.: uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) .