Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1351/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 97 ust. 5, art. 88 ust. 1 i  89
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Kołodziej, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta posiadającego rodzinę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od organu Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J. N. kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Komendant Główny Policji, utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., przyznającej stronie od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta posiadającego rodzinę.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

J. N. wraz z żoną K., synem M. (ur. [...] czerwca 1998 r.), córką J. (ur. [...] lipca 2007 r.), od dnia [...] września 1996 r. był zameldowany

w B. przy ul. [...], w lokalu mieszkalnym, który od dnia [...] stycznia 2007 r. stanowił własność policjanta i jego żony.

W latach 1996 - 2013 policjant otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, zgodnie z przysługującymi mu normami zaludnienia.

Od 2007 r. do 2013 r. wypłata tego świadczenia pieniężnego dokonywana była na podstawie decyzji administracyjnej, corocznie wydawanej przez Komendanta Miejskiego Policji w B. o nr: [...] z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.

W dniu 5 września 2011 r. policjant wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w B., z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej, na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zgodnego z normami zaludnienia. Do wniosku dołączył akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., z którego wynikało, że wraz z żoną nabyli lokal mieszkalny położony w B. przy ul. [...], o powierzchni użytkowej 63,06 m2.

Komendant Miejski Policji w B. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] przyznał wnioskodawcy pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w wysokości 17.060,00 zł.

W dniu [...] stycznia 2012 r. J. N. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za okres [...] sierpnia 2008 r. – [...] sierpnia 2011 r. Policjant uznał, że przysługuje mu świadczenie za okres wsteczny w związku z tym, że dnia [...] lipca 2007 r. urodziła się jego córka, a zajmowany wówczas lokal mieszkalny (w B., przy ul. [...]), był niezgodny z przysługującymi mu normami zaludnienia.

Ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 97 ust. 5, art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 1 – 6, § 2 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), Komendant Miejski Policji w B. przyznał policjantowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, za okres od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego organ powołał się na § 1 ust. 1 pkt 1 – 6 wskazanego wyżej rozporządzenia w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.

Uzasadniając zaś przyznanie równoważnika pieniężnego jedynie za okres 3-letni, Komendant Miejski Policji w B. powołał się na treść przepisu art. 107 ust. 1 pow. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Organ uznał, iż trzyletni termin przedawnienia roszczenia liczy się od dnia jego zgłoszenia.

[...] Komendant Wojewódzki Policji, dokonując weryfikacji uprawnień J. N. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stwierdził nieprawidłowości w wydanej przez organ niższego szczebla decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

[...] Komendant Wojewódzkiego Policji decyzją z dnia [...] marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendanta Miejskiego Policji w B., przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, za okres od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że prawo policjanta do przydziału lokalu mieszkalnego, do przyznania pomocy finansowej lub do równoważnika pieniężnego za brak lub remont lokalu mieszkalnego jest prawem podmiotowym, które powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. Nie każdy funkcjonariusz może się ubiegać o te świadczenia. Przysługują one jedynie funkcjonariuszom w służbie stałej, którzy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej albo posiadają nieodpowiedni lokal mieszkalny, czyli niezgodny z przysługującymi im normami zaludnienia (w przypadku równoważnika pieniężnego za remont przesłanka przyznania jest inna – przysługuje policjantom, którzy zajmują określony lokal).

Aby móc ubiegać się o przedmiotowe świadczenia funkcjonariusz musi złożyć stosowny wniosek oraz spełniać wymogi określone w ustawie o Policji. Dopiero z chwilą wydania decyzji o przydziale i o przyznaniu świadczenia powstaje po stronie funkcjonariusza roszczenie o wydanie mieszkania i o wypłatę stosownej kwoty z tytułu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub równoważnika pieniężnego za brak i remont lokalu mieszkalnego i odpowiadający temu roszczeniu obowiązek organu Policji.

Decyzje te mają charakter konstytutywny, tzn. dopiero na ich podstawie powstają odpowiednio prawo do lokalu mieszkalnego, pomocy finansowej lub równoważnika pieniężnego. Organ podał, że przepisy ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych nie przewidują określonego terminu, w ciągu którego policjant powinien wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Takiego terminu nie ma również w przypadku występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie przydziału lokalu, czy też w sprawie przyznania pomocy finansowej.

We wszystkich tych przypadkach możliwość uzyskania prawa do pomocy finansowej, prawa do lokalu mieszkalnego, prawa do równoważnika pieniężnego uzależniona jest od istnienia merytorycznych przesłanek jakimi są niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Tym samym do czasu, gdy spełniona jest merytoryczna przesłanka uzasadniająca przyznanie określonego prawa w ramach zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, tak długo może być złożony wniosek o przyznanie tego prawa (w przypadku równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z treści § 3 ust. 2 odpowiedniego rozporządzenia można wnosić, że wniosek w sprawie jego przyznania składa się na początku każdego roku).

Organ następnie wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pow. ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje przede wszystkim prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z treści art. 88 ust. 1 wynika zatem, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu jest realizowane przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, wymienione świadczenia pieniężne - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego lub pomoc finansową na uzyskanie lokalu lub domu. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego oraz pomoc finansowa na uzyskanie lokalu są więc uprawnieniami pochodnymi do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.

Organ wskazał też, że okoliczności, które wpływają na powstanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zostały zawarte w art. 92 ustawy o Policji oraz w pow. rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei w § 1 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie tytułów wyszczególnionych w punktach 1-6 niniejszego przepisu, m.in. lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny (§ 1 ust. 1 pkt 5).

Odnosząc to do sytuacji wnioskodawcy, organ zauważył, że J. N. na dzień złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości ([...] stycznia 2012 r.), posiadał (od dnia [...] sierpnia 2011 r.) lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość. Komendant Miejski Policji w B. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. przyznał bowiem J. N. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ustawy o Policji). Tym samym wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 88 ustawy o Policji, co prawda nie poprzez przydział "w naturze" lokalu mieszkalnego, ale przez udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie tegoż lokalu mieszkalnego, który zaspakajał potrzeby mieszkaniowe policjanta i członków jego rodziny.

W ocenie organu przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wyklucza przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wskazał też, że okolicznością usprawiedliwiającą przyznanie J. N. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie może być fakt, że Komendant Miejski Policji w B. przyznał świadczenie za okres wsteczny, czyli okres, w którym policjant posiadał lokal mieszkalny niespełniający norm zaludnienia przysługujących mu i jego rodzinie, bowiem prawo policjanta w służbie stałej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje nie z mocy ustawy, tylko do jego powstania niezbędna jest (konstytutywna) decyzja.

Komendant zauważył, że J. N. w dniu złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego posiadał już tytuł prawny do odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Co więcej skorzystał z pomocy finansowej na jego uzyskanie wypłaconej mu ze środków finansowych Policji. W ocenie organu otrzymanie pomocy finansowej całkowicie wyklucza prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tak więc w dniu wystąpienia funkcjonariusza z żądaniem o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ustały merytoryczne przesłanki, uzasadniające pozytywne rozstrzygnięcie jego uprawnień do przedmiotowego świadczenia.

Odnosząc się do uprawnień J. N., organ zwrócił uwagę na to, że policjant w latach 1996 - 2013 otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zgodnie z przysługującymi mu normami zaludnienia. Takie świadczenie Komendant Miejski Policji w B. przyznał i wypłacił policjantowi za rok 2010 i 2011, a więc za okres, za który decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. przyznał także równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r.). Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz liczby norm zaludnienia przysługujących zamieszkałym z nim członkom rodziny dokonuje się na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego na podstawie corocznie składanego przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego). Natomiast zgodnie z § 2 pkt 2 wymienionego rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przyznaje się, jeżeli policjant lub jego małżonek otrzymuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Analogicznie - jeżeli policjant na dzień 1 stycznia danego roku kalendarzowego otrzymał równoważnik za remont lokalu mieszkalnego nie może otrzymać jednocześnie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Dlatego też w przypadku J. N. doszło do sytuacji, w której otrzymał on dwa wzajemnie wykluczające się świadczenia, co należy uznać za niczym nieuzasadniony dodatkowy, nadzwyczajny przywilej, co może budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania funkcjonariuszy.

Reasumując [...] Komendant Wojewódzki Policji uznał, że rozstrzygnięcie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] narusza w sposób rażący przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez przyznanie przedmiotowego świadczenia w sytuacji, kiedy potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny zostały już zaspokojone.

Od niniejszej decyzji J. N. złożył odwołanie, jednakże Komendant Główny Policji, wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji.

W uzasadnieniu, organ analizując sprawę przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa zauważył, że Komendant Miejski Policji w B. w ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wskazał jako podstawę prawną uwzględnienia terminu przedawnienia roszczeń art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Powołując się na zasady techniki prawodawczej, organ zauważył, że jeżeli określona regulacja prawna dotyczy kwestii szczegółowych regulowanych w ustawie, to winna być zawarta w przepisach ogólnych. W ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym 9 rozdziale, tj. "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Natomiast szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia oraz dodatków do uposażenia, a także innych świadczeń pieniężnych (wymienionych w tym rozdziale) określa, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy. W przypadku zaś równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którego uregulowanie znajduje się w odrębnym rozdziale 8 powołanej ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i zwracania tego równoważnika określa, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. Przysługujące policjantowi prawa podmiotowe powstają na podstawie ustawy lub decyzji administracyjnej. Prawem podmiotowym powstającym na podstawie ustawy jest prawo do uposażenia i odpowiednich dodatków do uposażenia, tym samym policjantowi przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych wymienionych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Natomiast prawo policjanta do uzyskania pomocy finansowej lub do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest prawem podmiotowym, które powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest swoistym ekwiwalentem za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta w drodze decyzji administracyjnej z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy pragmatycznej.

Reasumując organ stwierdził, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. wydana została z rażącym naruszeniem art. 107 ust. 1 pow. ustawy o Policji.

Na powyższą decyzję J. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Wskazanej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art 8 kpa, art. 11 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji i wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu,

2. naruszenie art. 16 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji,

3. naruszenie art. 156 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi J. N. podniósł, że w jego ocenie organ odwoławczy pominął w uzasadnieniu swojej decyzji inne aspekty związane z sankcją nieważności decyzji administracyjnej, albowiem stosując tego typu rozwiązanie, należy mieć na względzie wymagania interesu ogólnego, indywidualnego, a także zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że w odwołaniu podnosił szereg zarzutów dotyczących braku możliwości stosowania w sprawie sankcji nieważności decyzji, do których to organ w najmniejszym stopniu nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji i wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.

W ocenie skarżącego, organ administracji błędnie pojmuje zasadę praworządności, jako przesłankę umożliwiającą stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Rażące naruszenie prawa zachodzi bowiem wówczas, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i jednocześnie niemożliwa do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa. Tego typu sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdzie nie ma mowy o oczywistej sprzeczności decyzji z regulacją z art. 107 ustawy o Policji, o jednoznacznym działaniu wbrew nakazowi czy zakazowi wynikającemu z przepisu prawa, a to z uwagi na fakt, iż możliwość jego stosowania w omawianych wypadkach budzi wątpliwości interpretacyjne, czego najlepszym przykładem jest funkcjonujące w obrocie prawnym orzecznictwo sądowe.

Skarżący podniósł, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, jak również jako wydanego w wyniku rażącego naruszenia prawa nie można traktować orzeczenia wydanego w wyniku odmiennej interpretacji danej normy prawnej przez każdą ze stron postępowania, jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Niedopuszczalnym jest zatem, aby skarżący ponosił negatywne konsekwencje zmiany interpretacji przepisów prawa przez organ i jego pracowników. Na szczególną uwagę zasługuje, zdaniem skarżącego, okoliczność, iż w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ administracji nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego jego zmiennej i chwiejnej postawy w zakresie stosowania regulacji z art. 156 kpa w przedmiotowych przypadkach. Okoliczność ta jest istotna o tyle, że w aktach sprawy utrwalone jest całkowicie odmienne stanowisko organu (opinia Biura Prawnego Komendy Głównej Policji), które uprzednio prezentował, stwierdzając wówczas o braku podstaw do wyłączania z obrotu prawnego ostatecznych decyzji dotyczących przyznania świadczeń za okres poprzedzający dzień złożenia wniosku mieszkaniowego. Jakkolwiek przedmiotowa opinia nie stanowi źródła prawa, to jednak wyrażone w niej stanowisko winno mieć znaczenie w ramach rozpoznania niniejszej sprawy, a to ze względu na szczególną specyfikę postępowania w sprawach stosunków służbowych służb mundurowych. Założenia i wnioski przedmiotowej opinii organ zalecił wdrożyć do wykonania przez jednostki podległe, co świadczy o praktycznym ich stosowaniu przez organy administracji, a w efekcie – usprawiedliwia przekonanie strony, pozostającej w ramach owego stosunku służbowego stroną z definicji słabszą (ustawowo definiowana podległość służbowa) – o skutecznym, zgodnym z prawem i trwałym nabyciu uprawnień określonych decyzją administracyjną. W świetle powyższego, całkowicie zasadny jest zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania, jak również naruszenia jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa jaką jest ochrona praw nabytych. W przedmiotowej sprawie organ administracji nie wykazał, jaka inna zasada lub wartość konstytucyjna przemawiała za odstąpieniem od zasady ochrony praw nabytych, mając pierwszeństwo nad uprawnieniami strony.

Wykładnia użytego w treści art. 156 § 1 pkt 2 pojęcia "z rażącym naruszeniem prawa" dokonywana w odniesieniu do decyzji, na podstawie której nastąpiło nabycie świadczenia finansowego związanego z niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi funkcjonariusza Policji i członków jego rodziny, nie może nie uwzględniać zasady zaufania obywateli do państwa i jego organów. Skarżący potwierdził również, że w niniejszej sprawie nie wykazano także samych materialnych podstaw świadczących o niezasadnym udzieleniu stronie pomocy finansowej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w tym stanie rzeczy brak jest podstaw do formułowania tezy o rażącym naruszeniu prawa polegającym na przyznaniu stronie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże na mocy art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga badana pod tym kątem jest uzasadniona.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania – w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa, jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 kpa przesłanki nieważności. Nie jest on natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie nadzoru – na podstawie art. 156 kpa – wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym.

Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa.

Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ.: LEX nr 1452703).

Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 kpa służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, publ.: LEX nr 1070197; z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, publ.: LEX nr 1068431).

Zaznaczenia wymaga, iż przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wtedy, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe.

Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Policji w wydanej przez siebie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., w jej sentencji wskazał, iż utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., którą to decyzją organ stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendanta Miejskiego Policji w B., przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, za okres od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r.

Przypomnieć należy również, że [...] Komendant Wojewódzki Policji w swojej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzając nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendanta Miejskiego Policji w B., uznał, że przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wyklucza przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Uznał zatem, że rozstrzygnięcie Komendanta Mijeskiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], narusza w sposób rażący przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez przyznanie przedmiotowego świadczenia w sytuacji, kiedy potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny zostały już zaspokojone.

Wskazać należy również, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pow. ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje przede wszystkim prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z treści art. 88 ust. 1 wynika zatem, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu jest realizowane przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, wymienione świadczenia pieniężne - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego lub pomoc finansową na uzyskanie lokalu lub domu. Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego oraz pomoc finansowa na uzyskanie lokalu są więc uprawnieniami pochodnymi do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.

Okoliczności, które wpływają na powstanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zostały zawarte w art. 92 ustawy o Policji oraz w pow. rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z art. 92 ust. 1 pow. ustawy o Policji wynika, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei w § 1 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie tytułów wyszczególnionych w punktach 1-6 niniejszego przepisu, m.in. lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny (§ 1 ust. 1 pkt 5).

Organ I instancji odnosząc to do sytuacji skarżącego wskazał, że na dzień złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, posiadał on już od dnia [...] sierpnia 2011 r. lokal mieszkalny, stanowiący odrębną nieruchomość, a również decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Komendanta Miejskiego Policji w B., przyznana została skarżącemu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ wywiązał się tym samym z obowiązku wynikającego z art. 88 ustawy o Policji, co prawda nie poprzez przydział "w naturze" lokalu mieszkalnego, ale przez udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie tegoż lokalu mieszkalnego, który zaspakajał potrzeby mieszkaniowe policjanta i członków jego rodziny.

I dlatego też organ pierwszej instancji uznał, że przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wyklucza przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wskazał też, że okolicznością usprawiedliwiającą przyznanie skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres wsteczny, nie może być fakt, że uczynił to za okres, w którym policjant posiadał lokal mieszkalny niespełniający norm zaludnienia przysługujących mu i jego rodzinie. Prawo bowiem policjanta w służbie stałej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje nie z mocy ustawy, tylko do jego powstania niezbędna jest (konstytutywna) decyzja.

Z kolei organ II instancji – Komendant Główny Policji, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji i utrzymując, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. rażąco narusza art. 107 ust. 1 pow. ustawy o Policji i dlatego zaistniała konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego.

Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że Komendant Miejski Policji w B. w ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. powołał art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Powołując się zaś na zasady techniki prawodawczej organ zauważył, że jeżeli określona regulacja prawna dotyczy kwestii szczegółowych regulowanych w ustawie, to winna być zawarta w przepisach ogólnych. W ustawie o Policji kwestia przedawnienia roszczeń zawarta jest tylko w jednym 9 rozdziale, tj. "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów". Natomiast szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia oraz dodatków do uposażenia, a także innych świadczeń pieniężnych (wymienionych w tym rozdziale) określa, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy. W przypadku zaś równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którego uregulowanie znajduje się w odrębnym rozdziale 8 powołanej ustawy zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i zwracania tego równoważnika określa, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. Przysługujące policjantowi prawa podmiotowe powstają na podstawie ustawy lub decyzji administracyjnej. Prawem podmiotowym powstającym na podstawie ustawy jest prawo do uposażenia i odpowiednich dodatków do uposażenia, tym samym policjantowi przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych wymienionych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Natomiast prawo policjanta do uzyskania pomocy finansowej lub do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest prawem podmiotowym, które powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. Prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest swoistym ekwiwalentem za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta w drodze decyzji administracyjnej z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy pragmatycznej.

Reasumując organ stwierdził, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. wydana została z rażącym naruszeniem art. 107 ust. 1 pow. ustawy o Policji.

Wskazać należy, że organ II instancji utrzymując w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji nie tylko, że stwierdził, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w B. wydana została z rażącym naruszeniem art. 107 ust. 1 pow. ustawy o Policji, a zatem w oparciu o zupełnie inny przepis niż uznał organ I instancji, to w żaden sposób nie odniósł się do naruszenia prawa, które organ I instancji uznał za rażące i z którego powodu stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B.

A zatem niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa).

Zgodnie z treścią art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wymieniony przepis określa zasadę dwuinstancyjności polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji.

Tożsamość przedmiotowa sprawy jest zachowana, gdy organ odwoławczy orzeka w takim samym zakresie, jak uczynił to organ pierwszoinstancyjny.

Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji.

Wykroczenie przez organ odwoławczy poza ten zakres, w tym między innymi zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 451/06, z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1899/10 i z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2060/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach: z dnia 1 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 322/11 i z dnia 13 października 2011 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 706/11 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 30 lipca 2010 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 281/10 i z dnia 20 lipca 2010 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 693/10. Pogląd taki wyrażony również został w Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego (wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014 r., str. 71, 73 i 76).

Podkreślić należy, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż uczynił to wcześniej organ pierwszoinstancyjny. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia decyzją pierwszoinstancyjną. Organ drugiej instancji nie może orzekać w kwestiach, które nie były rozstrzygnięte w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, gdyż stanowi to naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Wskazać należy, że wprawdzie oba organy orzekały w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., przyznającej skarżącemu od dnia [...] stycznia 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości stawki obowiązującej dla policjanta posiadającego rodzinę, jednakże biorąc pod uwagę, że orzekały w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności i biorąc pod uwagę zasadę trwałości decyzji, niedopuszczalna była eliminacja ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w oparciu o całkowicie różne podstawy prawne.

Konsekwencją naruszenia zasady dwuinstancyjności jest pozbawienie strony prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy (tożsamej podmiotowo i przedmiotowo) przez organy administracji dwóch różnych instancji.

W sytuacji zatem, gdy w ocenie organu II instancji należało zastosować inny niż to uczynił organ I instancji przepis prawa materialnego, który zdaniem organu został rażąco naruszony, koniecznym było przy utrzymywaniu decyzji organu I instancji w mocy, odnieść się do tej sytuacji, wskazując dlaczego organ II instancji nie podziela tych poglądów. Niewątpliwie bowiem organ II instancji rozpoznając sprawę na skutek odwołania strony winien sprawę zbadać całościowo, jednakże w granicach danej sprawy.

W sytuacji jednak, gdy organ II instancji stwierdził, że decyzja winna zostać usunięta z obrotu prawnego w oparciu o całkowicie inny przepis prawa materialnego i w żaden sposób nie odniósł się do tego stanu, to w istocie w sprawie zapadły dwie różne jednoinstancyjne decyzje. Stan taki jest nie do pogodzenia, szczególnie odnośnie trybów nadzwyczajnych, w tym stwierdzenia nieważności, który to tryb stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji.

A zatem analiza obu tych decyzji powoduje, że zarówno skarżący, jak i Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie mają wiedzy, czy decyzja, której nieważność została stwierdzona rażąco narusza art. 92 ustawy o Policji, czy też art. 107 ust. 1 powołanej ustawy.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie Komendant Główny Policji odmiennie niż to uczynił [...] Komendant Wojewódzki Policji, ocenił stan faktyczny sprawy oraz zebrany materiał dowodowy w odniesieniu do przepisów, które uznał za rażąco naruszone. Tym samym, decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. zostały wydane z naruszeniem zarówno art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ale również art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Organy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią w nich rozważania Sądu zawarte w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt 3 sentencji wyroku.