Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 951/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2 pkt. 5, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1144/16 w sprawie ze skargi R. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1144/16 oddalił skargę R. K. (dalej: "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższy wyrok został wydany na podstawie następującego stanu faktycznego.

[...] października 2015 r. skarżący - [...] - został zatrzymany przez funkcjonariuszy Wydziału w [...] Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji, a następnie doprowadzony do Prokuratury Okręgowej w [...], gdzie Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] przedstawił mu zarzuty popełnienia przestępstw określonych w art. 228 § 4, art. 231 § 2, art. 284 § 4 w zw. z art. 11 § 2 K.k. Ponadto Sąd Rejonowy dla [...], na wniosek Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] prowadzącego śledztwo o sygn. akt [...], postanowieniem z [...] października 2015 r. sygn. akt [...] zastosował wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres trzech miesięcy, tj. do [...] stycznia 2016 r.

W następstwie powyższego Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z [...] października 2015 r. zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, a następnie zawieszenie to zostało przedłużone do czasu ukończenia postępowania karnego (rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]). Po dokonaniu analizy stanu faktycznego Komendant Wojewódzki Policji w [...], uwzględniając wniosek Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] listopada 2015 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu zbadania zasadności zwolnienia skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), tj. z uwagi na ważny interes służby.

Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] pismem z [...] grudnia 2015 r. poinformował, iż Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] na posiedzeniu [...] grudnia 2015 r. oraz Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...] na posiedzeniu [...] grudnia 2015 r. postanowiły nie wnosić zastrzeżeń co do trybu zwolnienia skarżącego.

Pismem z [...] grudnia 2015 r. organ wystąpił do Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z prośbą o udostępnienie materiałów śledztwa sygn. akt [...]. W odpowiedzi Naczelnik Wydziału [...] do Spraw Przestępczości Gospodarczej Prokuratury Okręgowej w [...] poinformował, iż kluczowe materiały postępowania przygotowawczego, w tym postanowienie o przedstawieniu zarzutów skarżącemu oraz dowody świadczące o popełnieniu zarzucanych mu czynów są objęte klauzulą tajności. Podkreślił, że dowody dotyczące jednego z zarzutów przedstawionych skarżącemu, oznaczone klauzulą ściśle tajne, uzyskano za stosowną zgodą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, która zezwala na ich wykorzystanie tylko w postępowaniu karnym. Z powyższych względów i z uwagi na dobro postępowania przygotowawczego nie jest możliwe zniesienie klauzuli na wskazanych dokumentach, jak i przekazanie ich uwierzytelnionych odpisów.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], po uwzględnieniu całości materiałów zgromadzonych w sprawie, rozkazem personalnym z [...] marca 2016 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji od [...] marca 2016 r. Decyzji tej na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego - art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz prawa procesowego - art. 5 § 2 K.p.k., przez aprioryczne przyjęcie, że postępowanie przygotowawcze przeciwko policjantowi prowadzone w ramach postępowania karnego stanowi podstawę prawną do zwolnienia ze służby w Policji w ramach "ważnego interesu służby", czym naruszono także art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pomijając zasadę domniemania niewinności. Zarzucił również naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 oraz 108 § 1 K.p.a., przez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie i wydanie decyzji w oparciu o niezupełnie ustalony stan faktyczny oraz niewyjaśnienie stronie przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwianiu sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż okolicznością, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji nie jest popełnienie przestępstwa przez skarżącego, ale przedstawienie mu przez prokuratora zarzutów popełnienia przestępstwa określonego w art. 228 § 4 K.k., art. 231 § 2 K.k., art. 284 § 4 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. Stąd też nie było celowym prowadzenie przez organy Policji postępowania dowodowego w postaci przesłuchań strony lub świadków, a zatem postępowania ukierunkowanego na ustalenie, czy skarżący dopuścił się zarzucanych mu czynów. Okoliczności dotyczące samych zdarzeń mogłyby mieć znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, jednakże w przypadku przyjętej podstawy prawnej istotnym był fakt przedstawienia przez prokuratora zarzutu popełniania przestępstwa.

Komendant Główny Policji stwierdził także, iż organ I instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzająca ją decyzją organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 § 2 K.p.k., art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Ponadto podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz potrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił powyższą skargę skarżącego.

Sąd I instancji stwierdził, że przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.

Podniósł, że w niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że na skutek postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z [...] października 2015 r. skarżący stanął pod zarzutem popełnia przestępstw określonych w art. 228 § 4, art. 231 § 2, art. 284 § 4 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. ("łapownictwa" w zw. z pełnieniem funkcji publicznej i przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków służbowych w celu przyjęcia korzyści majątkowej). Zastosowano wobec skarżącego tymczasowe aresztowanie na okres trzech miesięcy, zaś dokumenty zgromadzone w toku postępowania karnego, z uwagi na dobro śledztwa, zostały objęte klauzulą tajności. Charakter zarzucanych skarżącemu czynów, ich doniosłość i negatywny wydźwięk dla formacji mundurowej został dostrzeżony również przez organizację związkową, która nie wniosła sprzeciwu co do trybu rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, skutkują tym, że skarżący przestał legitymować się przymiotem "nieposzlakowanej opinii". Utracił więc atrybut konieczny do pozostania w służbie. To zaś sprawiło, iż organy Policji mogły uznać, że w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby w pełni realizujące wymagania stawiane przed tą formacją, leży wydalenie skarżącego z szeregów służby.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że pozostawanie skarżącego pod zarzutem ww. przestępstw w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi jest zachowaniem nagannym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem służby. Podkreślił, że sam fakt podejrzenia naruszenia obowiązującego porządku prawnego może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta. Nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji zaufanie społeczne. Nie do pogodzenia z "ważnym interesem służby" jest realizacja zadań służbowych przez policjanta, który utracił przymiot nieposzlakowanej opinii. Podał, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, co znajduje pełne uzasadnienie w przepisach ustawy o Policji. Policjant powinien mieć zawsze wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Natomiast okoliczność, iż policjant uprzednio prawidłowo wywiązywał się ze swych obowiązków służbowych nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia zwłaszcza, bowiem takie okoliczności powinny być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów.

Następnie wskazał, że z uzasadnienia przedmiotowego rozkazu personalnego wynika, że organ zważył, stosownie do art. 7 K.p.a., słuszny interes strony oraz interes społeczny, zasadnie dając prymat temu drugiemu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w sytuacji podejrzenia o popełnienie przestępstw urzędniczych, interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby, pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania.

Podniósł także, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie uzależnia możliwości zwolnienia policjanta ze służby od wyniku postępowania karnego. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż do czasu zakończenia postępowania karnego wystarczające jest pozostawanie funkcjonariusza w zawieszeniu w czynnościach służbowych. Powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśnił, że zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych. Tym samym, w ocenie Sądu, bez względu na wynik prowadzonego postępowania karnego, mając na względzie dbałość o wizerunek Policji, organ mógł w niniejszej sprawie wydać rozkaz personalny w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy. Instytucja ta nie jest konkurencyjną względem instytucji zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, którą organ Policji stosuje obligatoryjnie w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego (art. 39 ust. 1 ustawy o Policji). Nie dochodzi w takim przypadku do stosowania podwójnej sankcji, co postuluje strona skarżąca. Gdyby bowiem przyjąć ten punk widzenia, organ Policji nie mógłby w ogóle stosować instytucji z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji względem policjantów, którym przedstawiono zarzut popełniania umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Za nieuzasadnione w konsekwencji Sąd uznał także zarzut naruszenia przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz niewykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek warunkujących jej podjęcie (art. 107 § 3 K.p.a.). Podkreślił, iż organ Policji w tym postępowaniu nie jest organem postępowania karnego, nie był zatem uprawniony ani zobowiązany do ustalenia winy i sprawstwa skarżącego w rozumieniu przepisów prawa karnego. Dla organu wiążącym dokumentem, nadesłanym przez organ postępowania karnego, było w szczególności postanowienie o przedstawieniu zarzutów i zastosowaniu środka zapobiegawczego. Organ nie mógł oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności. Tej oceny dokonał Prokurator decydując się na postawienie skarżącego w stan oskarżenia. To utrata zdolności dalszego pełnienia służby przez funkcjonariusza, przy ocenie jego zachowań sprzeniewierzających się ideom zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego w zestawieniu z jego dotychczasową służbą, sytuacją osobistą, dawały organowi wybór, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ zaś w podanych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, tożsamemu z interesem służby.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Jednocześnie z ostrożności procesowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, a to art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przez przyjęcie za organami administracji publicznej błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że fakt prowadzenia przeciwko stronie (objętej domniemaniem niewinności) postępowania karnego jest przesądzający dla stwierdzenia, że dalsze pozostawanie strony w służbie narusza jej ważny interes i zezwala na zwolnienie strony ze służby w Policji podczas, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu zgodna z celem uregulowań zawartych w ustawie o Policji prowadzić powinna do stwierdzenia, że samego faktu prowadzenia postępowania karnego przeciwko policjantowi nie można uznać za wystarczającego do uznania, że zachodzi zagrożenie dla ważnego interesu służby, w szczególności, gdy interes ten został prawidłowo zabezpieczony przez zawieszenie strony w czynnościach służbowych, (zbieg dwóch sankcji administracyjno-prawnych);

2. prawa materialnego, a to art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz art 39 ust. 1 ustawy o Policji, przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie, a to przyjęcie, iż zawieszenie w czynnościach służbowych nie zabezpiecza ważnego interesu służby oraz że środki te nie są względem siebie konkurencyjne, podczas, gdy wykładnia obu wskazanych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż środkiem właściwym, a zarazem celowościowym i dostatecznym dla ochrony dobrego imienia Policji oraz ważnego interesu służby jest zastosowanie wyłącznie zawieszenia w czynnościach służbowych, o którym mowa w art. 39 ustawy o Policji;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: “P.p.s.a.") w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kw zw. z art. 7 w zw. z art 6 K.p.a., przez błędną ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji publicznej, które niewyczerpująco zgromadziły materiał dowodowy w sprawie i wydały decyzję w oparciu o całkowicie nieustalony stan faktyczny, i w ten sposób naruszyły zasadę prawdy obiektywnej rozumianej jako dążenie organu administracji publicznej do ustalenia dokładnego stanu faktycznego, tak aby przy wydawaniu decyzji możliwe było wyważenie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela, a także przez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby w oparciu o dokumenty, których organ administracji nie zna ze względu na fakt, iż są one objęte klauzulą tajności zarówno dla Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], jak i dla Komendanta Głównego Policji, a także przez błędną ocenę dokonanego przez organy administracyjne ważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela (strony), a w konsekwencji także brak reakcji na przekroczenie granic uznaniowości wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji, podczas, gdy właściwa ocena postępowania dowodowego przeprowadzonego w toku postępowania administracyjnego doprowadzić winna do uwzględnienia skargi, albowiem zarówno 1 Komendant Wojewódzki Policji w [...], jak i Komendant Główny Policji dopuścili się szeregu uchybień skutkujących rozstrzygnięciem sprawy o nieznany im całkowicie materiał dowodowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wywołanego jej wniesieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd II instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W ramach tego zarzutu wytknięto błędną ocenę postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy administracji publicznej, które niewyczerpująco zgromadziły materiał dowodowy, wydały decyzję w oparciu o całkowicie nieustalony stan faktyczny, co uniemożliwiło wyważenie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Zważywszy na treść omawianego zarzutu niezrozumiałym jest powiązanie w jego ramach przepisów procedury administracyjnej odnoszących się do postępowania dowodowego z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie, na żadnym jej etapie nie był podnoszony zarzut nieważności, Sąd rozpoznając i rozstrzygając w sprawie zgodnie z dyrektywą z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie dopatrzył się istnienia przesłanek skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. Również skarżący kasacyjnie na przesłanki określone w art. 156 K.p.a. nie wskazywał, wobec czego uznać należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie został postawiony skutecznie. W sprawie nie zostały także naruszone wskazane w skardze kasacyjnej przepisy procedury administracyjnej.

Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Rozumieć pod tym pojęciem należy te przepisy prawa, które obowiązują w dacie orzekania przez właściwy w sprawie organ. W rozpoznawanej sprawie nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że organ zaskarżone rozstrzygniecie w całości oparł na pozostających w porządku prawnym przepisach ustawy o Policji i przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast krytyka dokonanej przez organ oceny materiału dowodowego nie może być dokonywana przez zarzut naruszenia powyższego przepisu.

Jak wynika z art. 7 K.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny.

Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy przekonanie Sądu I instancji, że taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna. Z uwagi na specyfikę sprawy i nałożenie na materiały postępowania przygotowawczego klauzul tajności, organ skoncentrował się na postanowieniu o przedstawieniu zarzutów i zastosowaniu środka zapobiegawczego. Były to dla organu materiały wiążące, zważywszy zwłaszcza, że organ nie był uprawniony do oceny wartości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zarówno organ, a następnie Sąd I instancji przedstawiły szczegółową analizę spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki ważnego interesu służby i ocenę tę należy w pełni podzielić. Okolicznością niesporną jest, że na skutek postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z [...] października 2015 r. skarżący stanął pod zarzutem popełnia przestępstw określonych w art. 228 § 4, art. 231 § 2, art. 284 § 4 K.k. w zw. z art. 11 § 2 K.k. ("łapownictwa" w zw. z pełnieniem funkcji publicznej i przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków służbowych w celu przyjęcia korzyści majątkowej). Wobec skarżącego zastosowano tymczasowe aresztowanie. Charakter zarzucanych skarżącemu czynów, ich doniosłość i negatywny wydźwięk dla formacji mundurowej, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, został dostrzeżony przez organizację związkową, która z istoty swych statutowych celów działania broni interesów funkcjonariuszy Policji, lecz w tym przypadku nie wniosła sprzeciwu co do trybu rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Zjawisko "łapownictwa" i nadużywania stanowiska dla uzyskania korzyści majątkowej, jest bowiem napiętnowane przez społeczeństwo i nie może być w jakiejkolwiek formie tolerowane w formacji stojącej na straży porządku prawnego i egzekwującej przestrzeganie prawa. To zaś skutkuje utratą przez skarżącego przymiotu nieposzlakowanej opinii, który to atrybut jest konieczny do pozostawania w służbie. To z kolei oznacza, że organy Policji były uprawnione do uznania, że skoro skarżący nie może realizować zadań Policji, gdyż te mogą wykonywać jedynie funkcjonariusze spełniający wymagania stawiane przed tą formacją, to w interesie służby leży wydalenie skarżącego z szeregów Policji. Charakter postawionych skarżącemu zarzutów pozwalał także na dokonanie oceny czy w okolicznościach tej sprawy występuje przewaga interesu społecznego tożsamego z interesem służby nad słusznym interesem skarżącego.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok z 19 października 2004 r. K 1/04 (OTK-A 2004/9/93). Trybunał w swych orzeczeniach wskazywał przy tym na natężenie zjawiska korupcji w strukturach organów władzy publicznej oraz na to, iż nieuczciwość i brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem – mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego – pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W takich przypadkach, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.

Skarżący jako policjant był nie tylko uprawniony lecz wręcz zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Tymczasem sam został podejrzany o to, że jako funkcjonariusz publiczny uzależniał wykonanie czynności służbowej od otrzymania korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy lub żądał takiej korzyści oraz przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działał na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. W sprawie oczywistym jest, że do czasu wydania decyzji zwolnieniowej nie zostało zakończone śledztwo prowadzone przeciwko skarżącemu. Powyższa okoliczność nie miała i nie mogła mieć jednak w sprawie decydującego znaczenia. Sąd oraz organy Policji nie oceniały winy skarżącego oraz oczywistości popełnienia przypisywanych mu czynów zabronionych ani nie twierdziły by podejrzenie policjanta o popełnienie każdego (jakiegokolwiek) przestępstwa zawsze obligowało do rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego. Na aprobatę zasługuje pogląd Sądu I instancji oraz organów Policji, że każdy funkcjonariusz tej formacji, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Postawienie skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstw korupcyjnych i nadużycia stanowiska dla uzyskania korzyści majątkowej może nasuwać uzasadnione wątpliwości, co do zachowania przez niego przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii. "Poszlaka" w języku polskim oznacza bowiem podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko karalność danej osoby. Taki skutek może bowiem wywoływać także znalezienie się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Podejrzenie o przyjmowanie łapówek w trakcie służby świadczy o niespełnieniu wymogu nieskazitelnej postawy moralnej, która determinuje możliwość pełnienia służby publicznej. Przypisywane skarżącemu czyny są naganne z punktu widzenia uczciwości szczególnie ważnej ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważają jego wiarygodność niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzą w dobre imię formacji, której był policjantem. Wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd I instancji pozwalały na ocenę, że skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sposób dostatecznie omówionych przez organy Policji i WSA w Warszawie, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W związku z powyższym zarzuty złamania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za niezasadny, gdyż Sądowi I instancji nie można skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania tego przepisu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie zarzuca wadliwe przyjęcie, że zawieszenie w czynnościach służbowych nie zabezpiecza ważnego interesu służby oraz że środki te nie są wobec siebie konkurencyjne.

Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o Policji policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Dla zastosowania powyższego przepisu istotny jest wyłącznie fakt wszczęcia przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwa umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. W oparciu o powyższy przepis zawieszenie w czynnościach służbowych może trwać jedynie 3 miesiące. Zasadność zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych rozważana jest w odrębnym trybie przed wszczęciem postępowania zwolnieniowego. Skoro zawieszenie w czynnościach służbowych w oparciu o powyższy przepis jest ograniczone do trzech miesięcy, to nieuprawnione jest stanowisko, że zawieszenie to zabezpiecza ważny interes służby. Po okresie takiego zawieszenia policjant wraca bowiem do służby i pełni ją pomimo postawionych mu zarzutów karnych, co niewątpliwie nie pozostaje w zgodzie z interesem służby, na co wskazano powyżej. Zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie stoi na przeszkodzie wszczęciu procedury zmierzającej do zwolnienia do służby. Instrument prawny z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji nie zabezpiecza bowiem interesów formacji, aby w gronie funkcjonariuszy znajdowały się osoby wolne od podejrzeń popełnienia przestępstw, zwłaszcza związanych z pełnioną służbą. Tylko w ten sposób możliwe jest zapewnienie autorytetu Policji, niezbędnego do realizacji powierzonych jej zadań.

Mając wszystkie te względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjna oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.