Wyrok NSA, sygn. akt I SA 2435/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1981-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Ochrona środowiska
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 1 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1971 nr 27 poz. 249
law: Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów.
Teza: Przeznaczenie terenu na cele rolnicze, choćby nawet było przewidziane miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym moc powszechnie obowiązującą, nie uzasadnia odmowy udzielenia przez organ administracji pozwolenia na budowę obiektów gospodarczych, w tym również zagrodowych, z powołaniem się na art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, ponieważ w myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./ tereny rolniczego budownictwa gospodarczego, w tym również zagrodowego, są gruntami rolnymi służącymi bezpośrednio celom produkcji rolniczej. Nie można odrywać bowiem produkcji rolnej od urządzeń tej produkcji służących, a za takie urządzenia ustawodawca uważa również budownictwo gospodarcze i zagrodowe.

TEZY

Przeznaczenie terenu na cele rolnicze, choćby nawet było przewidziane miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mającym moc powszechnie obowiązującą, nie uzasadnia odmowy udzielenia przez organ administracji pozwolenia na budowę obiektów gospodarczych, w tym również zagrodowych, z powołaniem się na art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, ponieważ w myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./ tereny rolniczego budownictwa gospodarczego, w tym również zagrodowego, są gruntami rolnymi służącymi bezpośrednio celom produkcji rolniczej. Nie można odrywać bowiem produkcji rolnej od urządzeń tej produkcji służących, a za takie urządzenia ustawodawca uważa również budownictwo gospodarcze i zagrodowe.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Anny L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 30 czerwca 1981 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego i budynku gospodarczego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Gminy W.L. z dnia 7 maja 1981 r., a także, zgodnie z art. 208 Kpa, zasądził od Wojewody Lubelskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 maja 1981 r., nr 8331/1/81 Naczelnik Gminy W.L. odmówił Annie L. wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr 235/1 w Ś.D., powołując się na trudny do ustalenia przepis ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ i podając w uzasadnieniu, że według uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.L. działka ta znajduje się na terenach rolnych bez prawa zabudowy.

Od decyzji tej Anna i Stanisław małżonkowie L. odwołali się do Wojewody Lubelskiego podając, że nie mają własnego siedliska, mieszkają z rodzicami Stanisława L., którzy domagają się ich ustąpienia z budynków, co stwarza ciągłe spory. Ich własne gospodarstwo jest drobnotowarowe, ale zamierzają je powiększyć.

Odwołanie to nie zostało uwzględnione i decyzją z dnia 30 czerwca 1981 r., nr SPP.NB-601/2/40/81, wydaną z upoważnienia Wojewody Lubelskiego, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy z powołaniem się na art. 53 i art. 54 prawa budowlanego. W uzasadnieniu powołano się na ustalenia uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia odmowę wydania pozwolenia stosownie do treści art. 3 i art. 21 prawa budowlanego.

Decyzję tę Anna L. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytaczając argumenty podnoszone wcześniej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski powtórzył treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie znajdując uzasadnienia do jej zmiany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 206 Kpa sąd nie jest związany granicami skargi, a zatem nie rozpatrywał zaskarżonych decyzji z punktu widzenia argumentów skarżącej co do słuszności i celowości rozstrzygnięć, lecz zgodnie z treścią art. 196 par. 1 Kpa zbadał treść zaskarżonych decyzji pod kątem zgodności z prawem, albowiem tylko podniesienie zarzutu w tym zakresie może być przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sprawą zasadniczą zatem jest ustalenie, czy przepisy prawa przyjęte za podstawę decyzji w omawianej sprawie zostały odpowiednio zastosowane i zinterpretowane. W decyzji organu I instancji w sposób niejasny podano podstawę prawną "art. 1, 3 par. 1" prawa budowlanego. Tak sformułowana podstawa prawna nie pozwala stwierdzić, czy chodzi o art. 1, czy o art. 3 tej ustawy. Można jedynie domniemywać, że organ ten nawiązywał do art. 3 prawa budowlanego, gdyż w uzasadnieniu swej decyzji powołał się na uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony decyzją nr 110 b. Naczelnika Powiatu Lublin z dnia 14 grudnia 1974 r. Połączenie przepisu art. 3 ustawy z tą właśnie decyzją organ uznał za podstawę swej własnej decyzji odmownej. Wywołało to wadliwość decyzji organu, ponieważ uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego nie spełnia warunków określonych w art. 3 prawa budowlanego. Przepis ten mówi jednoznacznie o przepisach o planowaniu przestrzennym, a więc o planach opracowanych zgodnie z ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./. Uproszczone plany zagospodarowania przestrzennego gmin były opracowane w wykonaniu uchwały nr 85 Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 1974 r. w sprawie opracowania uproszczonych planów zagospodarowania przestrzennego gmin /M.P. nr 15 poz. 95/, a więc aktu prawnego nie mającego umocowania w przepisach ustawy /tzw. uchwała samoistna/. Ze względu na tryb opracowania plany te nie mają mocy powszechnie obowiązującej, jak to przewidują art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Tak więc art. 3 prawa budowlanego nie mógł być przyjęty za podstawę decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy o przeznaczeniu terenu rozstrzygał tylko uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego. Podstawy takiej nie mógł również stanowić powołany w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego art. 21 prawa budowlanego, ponieważ: 1/ wniosek zainteresowanego z dnia 27 stycznia 1981 r. dotyczy pozwolenia na budowę wydanego zgodnie z par. 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./, a nie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji wydawanego w trybie par. 45 tego rozporządzenia; 2/ nawet w wypadku decyzji wydanej na podstawie par. 45 rozporządzenia /podobnie jak przy pozwoleniu na budowę - par. 43 rozporządzenia/ wymagana jest zgodność budowy /lokalizacji/ z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi /t.j. Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./. A więc również i w tym wypadku nie mają zastosowania uproszczone plany zagospodarowania przestrzennego gmin. Mówią o tym art. 21 ust. 1 i art. 29 ust. 2 prawa budowlanego. Wydają zatem decyzję z powołaniem się na art. 21 prawa budowlanego organ II instancji rozstrzygał w sprawie nie będącej przedmiotem wniosku strony, a jednocześnie niezgodnie z treścią tego przepisu, gdyż oparł się na ustaleniach opracowań planistycznych nie uwzględnionych przez tę ustawę, to jest na uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie we wstępie swej decyzji organ odwoławczy powołał się również na art. 53 i art. 54 prawa budowlanego, jednak mający największe znaczenie w tej sprawie przepis art. 54 ust. 5 przewiduje możliwość odmowy wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę tylko w razie naruszenia przepisów art. 3-5, co - jak wykazał wywód początkowy w odniesieniu do treści art. 3 - w sprawie objętej skargą nie zachodzi, ze względu na brak opracowań spełniających wymagania przepisów o planowaniu przestrzennym. W świetle powyższego uznać należy, że terenowe organy administracji państwowej obu instancji nie miały w omawianej sprawie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, a powoływane w swych decyzjach przepisy prawa materialnego interpretowały błędnie. Warto w związku z tym dodać, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./ za grunty rolne służące bezpośrednio celom produkcji rolniczej uważa się także "tereny rolniczego budownictwa gospodarczego, w tym również zagrodowego". Stanowić to powinno ważną wskazówkę interpretacyjną we wszystkich tych wypadkach, gdy rolnik zamierza wznieść tego rodzaju budynki na terenach, które - nawet w planach zagospodarowania przestrzennego, mających moc powszechnie obowiązującą - stanowią grunty rolne. Nie można bowiem produkcji rolnej odrywać od urządzeń tej produkcji służących, a za takie urządzenia ustawodawca uznaje również budownictwo zagrodowe.

Zgodnie z powyższymi wywodami Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obu instancji, wydane w omawianej sprawie, naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa orzekł jak w sentencji. Zwrot kosztów postępowania zasądzono zgodnie z art. 208 Kpa.