Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1960/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2012 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do nakazania wykonania zmian lub przeróbek; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego B.B. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 maja 2004 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nałożył na Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "[...] " Spółkę z o.o. z siedzibą w T. obowiązek wykonania szeregu czynności celem doprowadzenia obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] , tj. mi.in. budynku produkcyjno-handlowego i budynku produkcyjno-biurowego do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji napisano, że Przedsiębiorstwo będąc wieczystym użytkownikiem działki Nr [...] dokonało zmiany sposobu użytkowania części budynków znajdujących się na tej działce bez pozwolenia.

Decyzją z dnia 9 lipca 2004 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "[...] " Spółki z o.o. z siedzibą w T. - uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 5 maja 2004 r. i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części poprzez zebranie takiego materiału dowodowego, z którego w sposób jednoznaczny będzie wynikało, czy poprzedni sposób użytkowania budynków był zgodny z prawem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 3 marca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ponownie nałożył na Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "[...] " Spółkę z o.o. z siedzibą w T. obowiązek wykonania szeregu czynności celem doprowadzenia budynków do stanu zgodnego z prawem. Organ przyjął jako bezsporne, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania części obu obiektów. Zastosowano przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1994 r.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2007 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "[...] " Spółki z o.o. z siedzibą w T. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 3 marca 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu napisano, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Organ l instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Warunkiem umożliwiającym prowadzenie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania jest bowiem wcześniejsze ustalenie, że obiekt ten został wybudowany legalnie i jest legalnie użytkowany. W zaistniałym stanie faktycznym powyższych ustaleń nie dokonano, a twierdzenia organu l instancji, że sprawy nieudowodnione należy rozstrzygać na korzyść inwestora, nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa i uchybiają zasadom wyrażonym w art. 7, 77 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 6 września 2007 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. opartą tym razem o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane odmówił nakazania Przedsiębiorstwu Usługowo-Handlowemu "[...] " Spółce z o.o. z siedzibą w T. wykonania zmian i przeróbek w obydwu budynkach – niezbędnych do doprowadzenia tych budynków do stanu zgodnego z prawem i zobowiązał Przedsiębiorstwo – na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych.

W uzasadnieniu napisano, że przedmiotem postępowania jest budynek produkcyjno-biurowy usytuowany w części południowej nieruchomości wybudowany około 1979 r. oraz budynek produkcyjno-handlowy usytuowany w części wschodniej działki wybudowany około roku 1986. Do uznania czy w obiekcie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania konieczne jest przede wszystkim ustalenie czy obiekty te były wybudowane legalnie na podstawie pozwolenia na budowę i czy zostały legalnie dopuszczone do użytkowania. Władający nie okazał dowodu potwierdzającego legalność powstania budynków jak również legalności użytkowania. Przesłuchania świadków oraz próby odnalezienia jakiejkolwiek decyzji lub dokumentacji technicznej nie potwierdziły legalności obu budów i ich użytkowania. W tej sytuacji w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Decyzją z dnia 19 listopada 2008 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania B.B. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 6 września 2007 r.

W uzasadnieniu WINB napisał, że przedmiotem postępowania jest budynek produkcyjno-biurowy usytuowany w części południowej nieruchomości położonej na terenie działki Nr [...] wybudowany około 1979 r. oraz budynek produkcyjno-handlowy usytuowany w części wschodniej działki, wybudowany około roku 1986. Władający obiektem nie okazał żadnego dowodu potwierdzającego legalność powstania wyżej wymienionych budynków, jak również dopuszczenie ich do użytkowania. Przesłuchanie świadków i próby odnalezienia decyzji dotyczącej budowy obiektów, i dopuszczenia ich do użytkowania nie przyniosły rezultatu. Chociaż z zeznań świadków wynika, że obiekty wybudowane zostały jako budynki zaplecza budowy, to niemożliwym jest jednoznaczne ustalenie, czy budynki te powstały jako inwestycje docelowe, czy też były jedynie przeznaczone do czasowego użytkowania podczas realizacji robót budowlanych położonych na terenach budów. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ l Instancji dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w zakresie, w którym stwierdził datę powstania budynku produkcyjno-biurowego usytuowanego w części południowej nieruchomości położonej na terenie działki Nr [...] oraz budynku produkcyjno-handlowego usytuowanego w części wschodniej działki. Podniesiono też, że przeprowadzone w toku postępowania oceny oddziaływania obiektu na środowisko nie wykazały by obiekty spełniały przesłanki przewidziane w art. 37 ust 1 pkt 2 uzasadniające nakaz rozbiórki budynku. W powyższej sytuacji organ l Instancji prawidłowo zastosował przepisy art. 42 ust 2.

Po rozpoznaniu skargi B.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 312/09 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2008 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 6 września 2007 r., znak: [...] .

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że: "Podstawowym zadaniem organu administracyjnego w postępowaniu jurysdykcyjnym, zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej jest określenie istoty sprawy, jaka ma być rozpatrywana i rozstrzygana. Sprawą taka jest konkretny i pojedynczy związek między analizowaną sytuacja faktyczną a normą prawną lub zespołem norm, jakie tej sytuacji faktycznej mogą i powinny być zastosowane. Tak rozumiana sprawa jest przedmiotem postępowania i ona jest załatwiana przez decyzję administracyjną. Decyzja znosi szczególne napięcie, jakie powstało między faktem i prawem i formułuje dla tej relacji konsekwencje prawne. Nie można zatem twierdzić, jak zrobiły organy obu instancji, że "przedmiotem postępowania jest budynek produkcyjno-biurowy". Nie budynek przecież stanowi przedmiot postępowania, ale sytuacja tego budynku w powiązaniu z jakąś normą prawną. (...) Organy prowadzące postępowanie, nie mogły się zdecydować, czy chodzi o zmianę sposobu użytkowania budynków przez firmę [...] (wtedy sytuacja faktyczna tych budynków musiałaby być powiązana z przepisami dotyczącymi skutków samowolnej zmiany użytkowania), czy tez chodzi o samowolę budowlaną przy ich wznoszeniu (wtedy sytuacja faktyczna tych budynków musiałaby być powiązana z zupełnie innymi przepisami dotyczącymi samowoli budowlanej, jej legalizacji lub rozbiórki). Nawet jeśli pominie się dwa pierwsze postępowania, to w samym postępowaniu trzecim, zakończonym zaskarżoną decyzją, można zauważyć ciągłe wahania co do istoty badanej sprawy. Dotyczą one postępowania dowodowego, prowadzonego fragmentarycznie i chaotycznie, w którym próbuje się bezowocnie łączyć wątek użytkowania z wątkiem samowoli budowlanej, a także wyboru podstawy prawnej końcowej decyzji. Dlatego też można stwierdzić naruszenie przez organy obu instancji art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy". Sąd wskazał także, że: "zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są wadliwe i z innego punktu widzenia. Jako podstawę prawną tych decyzji (...) podano przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. wywodząc, że mają one zastosowanie w sprawie na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Jest to teza błędna. Należy bowiem zauważyć, że art. 103 ust. 2 cyt. ustawy z 1994 r. pozwala na stosowanie ustawy z 1974 r. wyłącznie do sytuacji, o jakiej mowa w art. 48 tejże ustawy, czyli do samego nakazu rozbiórki. Przepisu tego nie można rozciągać na alternatywy instytucji rozbiórki. Skoro organy w swoich obu decyzjach (jak powiedziano wyżej: po długich wahaniach) postanowiły orzec o nakazie dokonania zmian i przeróbek i zobowiązać Przedsiębiorstwo [...] do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynków, to do tak zakreślonej materii stosowanie ustawy z 1974 r. było wykluczone. Było to możliwe tylko wtedy, gdyby zadecydowano o rozbiórce budynków".

Decyzją z dnia 25 listopada 2009 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stwierdził brak podstaw do nakazania Przedsiębiorstwu Usługowo-Handlowemu "[...] " Spółce z o.o. z siedzibą w T. wykonania zmian i przeróbek w obydwu budynkach – niezbędnych do doprowadzenia tych budynków do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że decyzją tą "postanowiono zalegalizować przedmiotowe budynki według ich zaawansowania na dzień 31 grudnia 1994 r., natomiast doprowadzenie sprawy przebudowy budynku (obecnie nazywanego produkcyjno-handlowym) i zmiany sposobu użytkowania w częściach obu w/w budynków – do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na inny tryb postępowania – rozstrzygnięte zostanie odrębnie, po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji".

Decyzją z dnia 29 czerwca 2010 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania B.B. – uchylił decyzję z dnia 25 listopada 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano, że organ pierwszej instancji nie ustalił daty zakończenia robót budowlanych w zakresie dwóch przedmiotowych budynków, a tym samym nie ustalił jakie przepisy mają w sprawie zastosowania – przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. czy przepisy Prawa budowlanego z 1994 r.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2011 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stwierdził brak podstaw do nakazania Przedsiębiorstwu Usługowo-Handlowemu "[...] " Spółce z o.o. z siedzibą w T. wykonania zmian i przeróbek w budynku produkcyjno-handlowym znajdującym się na działce nr [...] przy ul. [...] w T. – niezbędnych do doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem oraz na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązał Spółkę "[...] " do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1986 r. jako budynek do magazynowania materiałów budowlanych. Przyjęto, że obiekt ten powstał jako samowola budowlana, a prace w nim wykonane po roku 1995 r. miały charakter przebudowy, a zatem nie stanowiły budowy w rozumieniu Prawa budowlanego.

Organ powołując się no orzecznictwo sądowe wskazał, że w sprawie ma zatem zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 37, art. 40, a także art. 42, a nawet art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r.

W dalszej części uzasadnienia stwierdzono, że przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w chwili budowy. Wskazano też, że obiekt nie narusza również art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. odnoszącego się do tego, czy obiekt budowlany powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Organ nie uzasadnił powodów zastosowania w sprawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., na mocy którego zobowiązano Spółkę [...] do uzysknia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia 18 października 2011 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 40 i art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania B.B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. z dnia 27 kwietnia 2011 roku, znak: [...] , którą po rozpatrzeniu sprawy legalności budynku produkcyjno-handlowego, będącego w wieczystym użytkowaniu Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "[...] " Spółka z o. o. w T. , usytuowanego na działce Nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. stwierdzono brak podstaw do nakazania Przedsiębiorstwu Usługowo-Handlowemu "[...] " Spółka z o. o. w T. wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia powyższego budynku, usytuowanego w części wschodniej na terenie działki nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - do stanu zgodnego z prawem oraz w myśl art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane zobowiązano Spółkę "[...] " do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił podał, co następuje:

W dniu 27 czerwca 2003 r. A.J. złożył interwencję telefoniczną, w związku z którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. w dniu 14 lipca 2003 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] . W trakcie przeprowadzonych czynności ustalono, że po stronie wschodniej dziatki znajduje się budynek produkcyjno-handlowy, a nadto, że zostały zmienione warunki użytkowania obu obiektów.

W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2003 r., znak: [...] nakazał przedłożenie projektu wykonawczego wraz z projektem technologicznym dotyczącym obecnego sposobu użytkowania. Zobowiązany przy piśmie z dnia 1 grudnia 2003 r. przedłożył projekt powykonawczy budynku produkcyjno-handlowego przy ul. [...] w T.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. decyzją z dnia 5 maja 2004 r., znak: [...] nałożył na Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe "[...] " spółkę z o.o., obowiązek wykonania szeregu czynności celem doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia 9 lipca 2004 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania dowodowego, organ I instancji uzupełnił zgromadzony materiał dowodowy o wyjaśnienia złożone przez B.B. w dniu 15 listopada 2004 r. oraz M.C. w dniu 8 grudnia 2004 r. Akta postępowania zostały także uzupełnione o pismo Urzędu Miasta T. , Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa z dnia 21 stycznia 2005 r., znak: [...] , w którym wskazano, iż trudno określić, czy w/w pozwolenie obejmowało budowę budynku produkcyjno-biurowego na działce nr [...] obr. [...] oraz dane z rejestru nie wykazują działek, które inwestycja obejmowała, jak również nie wykazują czy przedmiotem pozwolenia był w/w budynek produkcyjno-handlowy.

Organ I instancji decyzją z dnia 3 marca 2005 r., znak: [...] ponownie nałożył na [...] sp. z o. o. obowiązek wykonania szeregu czynności celem doprowadzenia budynków do stanu zgodnego z prawem. Po wniesieniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 stycznia 2007 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie prowadząc postępowanie dowodowe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. uzupełnił materiał dowodowy o skrócony wypis z rejestru gruntów oraz w dniu 12 lipca 2007 r. przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynku produkcyjno-biurowego i budynku produkcyjno-handlowego, usytuowanych na posesji przy ul. [...] w T. Następnie decyzją z dnia 6 września 2007 r., znak: [...] odmówił nakazania [...] sp. z o. o. wykonania zmian i przeróbek i zobowiązał przedsiębiorstwo do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 19 listopada 2008 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jednakże wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 312/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję PINB Miasta T. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. w dniu 25 listopada 2009 r. wydał decyzję, którą stwierdził brak podstaw do nałożenia na [...] sp. z o. o. obowiązków wykonania określonych robót budowlanych. Decyzja ta została uchylona rozstrzygnięciem [...] Wojewódzki ego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 czerwca 2010 r., znak: [...] , który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie, organ I instancji na nowo ustalił krąg stron postępowania, odebrał zeznania od właściciela działki, świadka K.R. i J.K.

Ponadto wskazano, iż [...] sp. z o. o. w dniu 30 czerwca 2009 r. złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych, uzupełniony w dniu 11 sierpnia 2009 r. o opinię techniczną sporządzoną przez T.S. (.....).

W piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r., znak: [...] Prezydent Miasta T. wyjaśnił, że budynek położony prostopadle do ul [...] wprowadzony został na mapę zasadniczą przed 1 stycznia 1995 r. Informacja ta została potwierdzona pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r.

Następnie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, w dniu 27 kwietnia 2011 r. organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję znak: [...] , którą stwierdzono brak podstaw do nakazania Przedsiębiorstwu Uslugowo-Handlowemu "[...] " Spółka z o. o. w T. wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia budynku, usytuowanego w części wschodniej na terenie działki nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - do stanu zgodnego z prawem oraz w myśl art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane zobowiązano Spółkę "[...] " do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Odwołanie w ustawowym terminie złożył B.B. , reprezentowany przez pełnomocnika adwokata P.D.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, wskazał że przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie tzw. "budynku produkcyjno-handlowego", usytuowanego we wschodniej części działki budowlanej nr [...] obr. [...] w T.

Organ powołał treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując, że obiektem legalnym jest tylko taki obiekt budowlany, na którego wzniesienie inwestor bądź właściciel nieruchomości legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym przypadku, wzniesiony obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną, która zgodnie z obowiązującymi przepisami może podlegać zalegalizowaniu. Dopiero bezskuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Dalej podniesiono, iż o tym, czy dany obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną przesądzają przepisy prawa obowiązujące w dacie powstania obiektu budowlanego. A zatem należy ustalić, czy dla wybudowania określonego obiektu, w dacie jego powstania, koniecznym było uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił, że tzw. "budynek produkcyjno-handlowy" powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r. Na ten termin powstania obiektu wskazuje informacja przekazana przy piśmie Prezydenta Miasta T. z dnia 15 grudnia 2010 r., znak: [...] , jak również zeznania świadka M.C. , który przed tą datą zatrudniony był przez ówczesnego właściciela tego obiektu.

Wskazano, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) wykonanie obiektu budowlanego - budynku parterowego o wymiarach w rzucie 40,70 x 9,40 m (k-163) nie było zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto powołano się na stanowisko wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który w wyroku z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt: II SA/Kr 1304/99 wskazał, że w myśl § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego miał obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych. Jeżeli inwestor nie przedstawił tych dokumentów, nie może skutecznie twierdzić, że pozwolenie było wydane.

Zatem organ II instancji podniósł, że skoro właściciel przedmiotowego obiektu budowlanego nie posiada dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót budowlanych, a ponadto brak tych dokumentów w zasobach archiwalnych właściwych organów, to nie można jednoznacznie potwierdzić, iż wykonane roboty są legalne. Przeciwnie, brak dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót przesądza, iż wzniesiony obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną.

Ustawodawca wprowadził sankcję za samowolne wybudowanie obiektu budowlanego w postaci nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Niemniej równocześnie wskazał, iż rygoryzm nakazu rozbiórki obiektu budowlanego ulega złagodzeniu w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r.), bądź w stosunku do tych obiektów budowlanych, odnośnie do których przed tą datą zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W takiej sytuacji należy stosować przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, który w stosunku do obiektu podlegającego rozbiórce (art. 48 ust. 1 powołanej ustawy), a wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r., nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych. W związku z tym organ stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie należy prowadzić w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane 1974 r., co jednoznacznie wynika z wiążącego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 312/09.

Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazują na szczególny tryb dotyczący samowoli budowlanej, kończący się bądź wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (art. 37), bądź decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (art. 42 ust. 3). Pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, jest końcowym etapem postępowania legalizacyjnego samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Przepisy ustawy z 1974 r. nie przesądzają o konieczności rozbiórki samowoli budowlanej, lecz umożliwiają zalegalizowanie obiektu budowlanego, o ile jest on zgodny z przepisami prawa, bądź do takiej zgodności da się go doprowadzić poprzez wykonanie określonych czynności. Rozbiórce podlegają jedynie te obiekty budowlane (lub ich części), które "znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.).

Dlatego ocena skutków samowoli budowlanej polega w pierwszej kolejności na zbadaniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniających konieczność orzeczenia rozbiórki danego obiektu. Dopiero w przypadku ustalenia, że przesłanki te nie zaistniały, organ może, w zależności od okoliczności sprawy, na podstawie art. 56 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązać inwestora do przedłożenia w zakreślonym terminie określonych dokumentów w celu legalizacji obiektu, bądź w trybie art. 40 ustawy nakazać wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Wykonanie przez zobowiązanego obowiązków, o których mowa powyżej umożliwia zakończenie postępowania legalizacyjnego poprzez uzyskanie przez inwestora, właściciela lub zarządcę pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do treści art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Organ ustalił, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów planistycznych obowiązujących w dacie powstania obiektu. W piśmie Prezydenta Miasta T. z dnia 13 lipca 2007 r., znak: [...] wskazano, że działka od 1979 r. zgodnie z obowiązującym w tym okresie planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XIX/66/79 Woj. Rady Narodowej z dnia 26.XI.79 r.) znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem D.106 B co oznaczało teren budownictwa o ustaleniu "organizacja terenów zaplecza budowlanego baz transportu, zaplecza magazynowego i handlu wyspecjalizowanego (wyroby hutnicze)". W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że budowa tzw. "budynku produkcyjno-handlowego" narusza obowiązujące w trakcie budowy przepisy planistyczne. W terenie oznaczonym symbolem D.106 B nie obowiązywał zakaz budowy budynków produkcyjno-handlowych, skutkujący obowiązkiem orzeczenia nakazu rozbiórki.

Natomiast ocena kryteriów, wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 starego Prawa budowlanego polega na ustaleniu, że istnieją podstawy do wydania pozwolenia na jego użytkowanie, bez jakichkolwiek zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem (por. art. 40). Obiekty zdatne do użytkowania, to obiekty które zapewniają: bezpieczeństwo ludzi i mienia, ochronę środowiska, niezbędne warunki zdrowotne, właściwy układ funkcjonalny, odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji, ochronę interesów osób trzecich (por. art. 5 ust. 1). Natomiast pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia należy rozumieć, jako istotne ograniczenie zabudowy sąsiednich działek, polegające na niemożliwości ich zabudowy, bądź ich znacznego ograniczenia.

Organ stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający do dokonania oceny, że przedmiotowy budynek - ze względu na jego lokalizację oraz rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej - nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Na taki stan rzeczy wskazują następujące ustalenia i dowody:

- opinia techniczna budynków nr 1 i 2 o zdatności użytkowania sporządzona przez T.S. ,

- protokoły sprawdzeń instalacji wewnętrznych,

- pozwolenie wodnoprawne z dnia 27 października 2008 r., znak: [...] ,

- inwentaryzacja powykonawcza położenia budynków na gruncie na kopii mapy zasadniczej,

- inne (k- do k-157).

Ponadto wskazano, że właściciel legitymuje się prawomocną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 25 czerwca 2003 r. znak: [...] ustalającą rodzaje i ilości gazów i pyłów dopuszczonych do wprowadzania do powietrza wraz z jej późniejszymi zmianami.

Mając powyższe na uwadze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , po rozpatrzeniu odwołania ustalił, że brak jest podstaw do nakazania inwestorowi wykonania rozbiórki obiektu, bądź dokonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego, ze względu na fakt, że zamierzony sposób użytkowania obiektu może być zaliczony do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (por. § 3 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397)), koniecznym jest by inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku dalej prowadzonego postępowania, organ nadzoru budowlanego I instancji, winien ustalić, czy obiekt jest zdatny do użytkowania, z tym, że ocena zdatności do użytku nie może ograniczać się wyłącznie do zagadnień konstrukcyjno-budowlanych, ale powinna obejmować także zagadnienia określone w art. 5 Prawa budowlanego, w tym spełnienie wymagań ochrony środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227 ze zm.). Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego zawiera wyłączenie stosowania art. 48 tej ustawy i odesłanie do stosowania przepisów dotychczasowych jedynie w zakresie prawa budowlanego. Wszakże szczegółowe regulacje dotyczące norm prawa materialnego oraz postępowania z zakresu prawa ochrony środowiska, regulowały zarówno w dacie popełnienia samowoli budowlanej, jak i obecnie odrębne akty prawne. W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zachować tryb i właściwość organów uprawnionych do orzekania w przedmiocie oddziaływania przedmiotowej inwestycji budowlanej na środowisko.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ wskazał, że dla dokonania rzeczowej oceny oddziaływania wzniesionego w ramach samowoli budowlanej obiektu na środowisko i powodowania bądź zwiększania uprzednich uciążliwości dla środowiska, w tym nieruchomości sąsiednich w stosunku do spornej działki, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania zgodnego z przepisami regulującymi kwestie ochrony środowiska. Organ I instancji powinien rozważyć, w jakim zakresie przepisy dotyczące ochrony środowiska winny mieć zastosowanie przed wydaniem orzeczenia w sprawie zdatności do użytku obiektu budowlanego.

Realizacja przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko może wymagać przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy bowiem pamiętać, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest także po wybudowaniu obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu podano, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. również dopuszczają możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, uzależniając zastosowanie właściwych przepisów od czasu powstania obiektu budowlanego, jak i rodzaju wykonanych robót budowlanych. Generalnie wprowadzona jest zasada, nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, jednak po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego. Dopiero bezskuteczność przeprowadzonego postępowania w tym zakresie umożliwia orzeczenie nakazu rozbiórki. Jednakże legalizacja tzw. budynku produkcyjno-handlowego musi zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane (ustawa z 1974 r.).

Dalej podano, iż o sposobie użytkowania samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego przesądzi decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, która zostanie wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez organ I instancji. Jak wskazano w uzasadnieniu niniejszej decyzji, postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepisy ustawy prawo budowlane 1974 r. kończy się bądź orzeczeniem nakazu rozbiórki, bądź wydaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W decyzji tej określony zostaje prawidłowy sposób użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa. W sytuacji, gdy właściciel takiego obiektu użytkuje go z naruszeniem warunków wydanego pozwolenia na użytkowanie, możliwym jest wszczęcie stosownego postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego. W ramach kolejnych etapów postępowania legalizacyjnego organy nadzoru budowlanego ustalają jedynie warunki istnienia obiektu oraz warunki, w oparciu o które samowolnie wzniesiony obiekt może być użytkowany. Dopóki te warunki nie zostaną ustalone, brak jest podstaw do nakładania przez organy nadzoru budowlanego obowiązku użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Dotychczas prowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że na działce nr [...] obr. [...] w T. dopuszczalne jest funkcjonowanie lakierni, z której emisja związków chemicznych do atmosfery spełnia wymogi określone przepisami o ochronie środowiska. W związku z czym, organy nadzoru budowlanego nie mogą nakazać rozbiórki takiego obiektu budowlanego, lecz winny jednoznacznie określić, na jakich warunkach dopuszczalne jest dalsze funkcjonowanie tej samowoli budowlanej. Ustalenie tych wymogów nastąpi dopiero w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

Organ podał, iż w pozostałym zakresie uzasadnienie niniejszej decyzji stanowi odpowiedź na podniesione w odwołaniu zarzuty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 października 2011 r., znak: [...] złożył B.B. , reprezentowany przez pełnomocnika adwokata P.D. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz.

Zakwestionowanej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to:

- błędne zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w zw. z 48 tej ustawy w sytuacji, w której nie można uznać, że budowa budynku produkcyjno-handlowego usytuowanego w części wschodniej na terenie działki nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, co powinno w konsekwencji powodować bezwzględne wyburzenie samowoli budowlanej,

- niezastosowanie art. 48 ust. 1 w. zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez nie nakazanie "braku rozbiórki komina" o średnicy 600 mm i wysokości 10,3 m w sytuacji, w której jego wybudowanie wiązało się z koniecznością uzyskania wymaganego pozwolenia, co wobec braku jego posiadania winno implikować podjęcie czynności przewidzianych w art. 48 tejże ustawy w jego pierwotnym brzmieniu,

względnie w przypadku uznania przez Sąd, że zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego z 1974 r.:

- niezastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. bowiem z uwagi na ustalony stan faktyczny obiekt ten powoduje zarówno niebezpieczeństwo dla ludzi jak również niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a tym samym powinien ulec rozbiórce,

- zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w sytuacji, w której wykluczona była możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami bowiem spełnione były określone w art. 37 Prawa budowlanego przesłanki prawne uzasadniające wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce tego obiektu,

- brak zastosowania § 36 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji w której budynki powinny być projektowane i wznoszone w sposób zapewniający ochronę środowiska, ochronę pomieszczeń i otaczającej przestrzeni przed czynnikami uciążliwymi, np. dźwiękami i drganiami, co wobec ujawnionych w toku postępowania szkodliwości funkcjonowania przedmiotowego budynku, należy uznać za bezprawne.

Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych, a to:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji w której organ administracji publicznej wydał rozstrzygnięcie na identycznych podstawach prawnych, jak w poprzedniej decyzji z dnia 6 września 2007 r. i utrzymanej w mocy decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2008 r., które następnie na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Kr 312/09 zostały uchylone, zaś Sąd wyraził ocenę i zapatrywanie prawne zgodnie z którym art. 103 ust. 2 ustawy z 1994 r. można stosować wyłącznie do sytuacji, o jakiej mowa w art. 48 tejże ustawy czyli do samego nakazu rozbiórki. Sąd podkreślił, iż przepisu tego nie można rozciągać na alternatywy instytucji rozbiórki. Zaskarżona decyzja ponownie oparta jest na art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. co w świetle werdyktu Sądu należy uznać za niedopuszczalne,

- zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 48, względnie nie zastosowanie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jak również niewłaściwego zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wbrew dyspozycjom wskazanych w przedmiotowych przepisach,

- zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. bowiem nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego, zaś poczynione ustalenia przez organy administracji publicznej charakteryzują się znaczną niespójnością i wybiórczością, a organ nie zapoznał się dogłębnie z meritum sprawy, w szczęści uznając wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu że: 1) budynek ten nie jest budynkiem zaplecza budowy, 2) przedłożona dokumentacja w pełnym zakresie dotyczy budynku uznawanego przez organy administracji publicznej jako budynku produkcyjno-handlowego, 3) tymczasowy w swej istocie budynek zaplecza budowy może być przekształcony i funkcjonować w obrocie jako budynek produkcyjny (lakiernia), bez zachowania jakichkolwiek norm technicznych i budowlanych wymaganych dla tego typu i rodzaju prowadzonej w nim działalności gospodarczej,

- zasady wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego wyrażonej w art. 7 k.p.a. albowiem organ nie ustalił również w jakich latach zostały wykonane roboty budowlane, które zasadniczo ingerowały w substancję zewnętrzną i wewnętrzną budynku i czy miały one legitymację prawną w postaci pozwolenia, co dotyczy w szczególności budowy komina wyciągowego z kabiny lakierniczej o średnicy 600 mm i wysokości 10,3 m,

- zasady zaufania obywateli do państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. bowiem w dalszym ciągu funkcjonuje budynek zaplecza, który jest samowolą budowlaną, a co więcej działalność w nim prowadzona powoduje emisję substancji szkodliwych do atmosfery powyżej maksymalnych, dopuszczalnych norm, jak również w sytuacji w której organ administracji publicznej stwierdza, iż budynek nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych, użytkowych dla otoczenia i podaje na tą okoliczność dowody określone jako "inne (k- do k-157)", co w żadnym wypadku nie pozwala skarżącemu prześledzić motywów, które legły u podstaw takiej konkluzji,

- art. 75 § 1 k.p.a. bowiem odmówiono waloru wiarygodności zeznaniom świadków, które potwierdzały charakter budynku produkcyjno-handlowego jako zaplecza budowy,

- art. 77 k.p.a. bowiem organy prowadzące postępowanie administracyjne nie dopełniły ciążącej nich obowiązku w postaci wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności braku uzyskania stosownej mapy zasadniczej uwidaczniającej wprowadzenie budynku produkcyjno-handlowego na niej przed dniem 1 stycznia 1995 r. i bazowanie tylko na treści pisma Prezydenta Miasta T. z dnia 15 grudnia 2010 r. co doprowadziło konsekwencji do błędnych ustaleń stanu faktycznego, oraz bezzasadnego uznania, iż przedłożone dokumenty dotyczą budynku określanego jako produkcyjno-handlowy jak również braku weryfikacji czy rzeczywiście wskazywane przez organ kontrole przez WIOŚ, Delegatura w T. miały miejsce i jaki był ich przedmiot,

- art. 107 § 3 k.p.a. bowiem organ administracji publicznej nie podał przyczyn i powodów, które implikowały odmowę wiarygodności i mocy dowodowej dowodów przedstawionych przez skarżącego, co więcej pominął je i w ogóle się do nich nie odniósł, a tym samym dokonał całkowicie nieuzasadnionej selekcji, która skutkowała oceną, że lokalizacja budynku oraz rodzaj prowadzonej działalności nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, w sytuacji w której Skarżący zaoferował organom postępowania szereg dowodów, które przeczyły takiej konstatacji.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Postępowanie administracyjne w zakresie, w jakim zostało zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-handlowego, będącego w wieczystym użytkowaniu Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "[...] " Spółka z o. o. w T. , usytuowanego na działce Nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w T.

Mając na uwadze powyższy przedmiot postępowania administracyjnego oraz treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe" - organy administracyjne obydwu instancji przyjęły, że w niniejszej miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Zastosowanie w sprawie przez organy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane było konsekwencją przyjęcia, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany przed 1 stycznia 1995 roku bez pozwolenia na budowę.

Stanowisko organów przyjmujące domniemanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożliwości ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę nie znajduje prawnego uzasadnienia. Kwestia upływu czasu od chwili zrealizowania inwestycji nie może stanowić podstawy takiego domniemania. Domniemanie takie byłoby uzasadnione wyłącznie wtedy, gdyby znajdowało podstawę w obowiązującej normie prawnej. Z całą pewnością nie jest wystarczające w tym względzie powołanie się na regulacje nakładające na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentacji projektowo-technicznej dotyczącej tego obiektu. Samo naruszenie tego rodzaju obowiązków nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem nielegalności inwestycji. Nie można zaakceptować poglądu przytoczonego przez organy, a prezentowanego w wyroku NSA z dnia 21 marca 2003 r., sygn. akt: II SA/Kr 1304/99, sprowadzającego się do konkluzji, że treść § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) uzasadniała przerzucenie ciężaru dowodu istnienia pozwolenia na budowę na inwestora lub właściciela nieruchomości. Przepis ten o randze podustawowej, zgodnie z którym "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego ma obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami, wprowadzonymi w toku wykonywania robót budowlanych" znajduje się w dziale 10 rozporządzenia dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych i nie może być bezpośrednio odnoszony do dokumentacji poprzedzającej realizację robót budowlanych, do której należy również pozwolenie na budowę. Ponadto rozporządzenie nie utożsamia planu realizacyjnego i projektu z pozwoleniem na budowę. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 4 rozporządzenia pod pojęciem "planu realizacyjnego" należy rozumieć "plan zagospodarowania terenu inwestycji lub plan usytuowania obiektu budowlanego, sporządzony w ramach założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji lub w dokumentacji jednostadiowej dla inwestycji realizowanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej oraz plan zagospodarowania działki budowlanej, sporządzony dla inwestycji osób fizycznych i jednostek organizacyjnych, nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej". Podkreślić należy, że eliminowanie tzw. "samowoli budowlanych" należy do zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego, co oznacza przede wszystkim obowiązek działania z urzędu organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Nierealizowanie tego obowiązku przez organy nadzoru budowlanego na przestrzeniu lat nie może w konsekwencji prowadzić do przerzucania ciężaru dowodu legalności inwestycji na aktualnych właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego, a z pewnością nie można poszukiwać podstaw takiego działania w akcie wykonawczym do ustawy. Wprawdzie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy zostało wydane pozwolenie budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji, jednakże z faktu nie odnalezienia akt dotyczących przedmiotowej sprawy nie wynika ponad wszelką wątpliwość, że realizacja przedmiotowej inwestycji została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Argumentacja organów, zgodnie z którą "brak dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót przesądza, iż wzniesiony obiekt budowlany stanowi samowolę budowlaną" nie stanowi wystarczającej podstawy do twierdzenia, że w sprawie ma zastosowanie restrykcyjna regulacja art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. bądź w związku z art. 103 ust. 3 tej ustawy – odpowiednie regulacje Prawa budowlanego z 1974 r. W tym zakresie konieczne jest uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, a w przypadku gdy na skutek upływu czasu lub innych okoliczności nie jest możliwe poczynienie nie budzących wątpliwości ustaleń co do faktu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, konieczne jest zastosowanie zasady, zgodnie z którą wątpliwości nie można rozstrzygać na niekorzyść adresatów działań administracji. Podkreślić należy, że wyżej wskazane trudności dowodowe, które w znacznym stopniu ograniczają dopuszczalność nakładania obowiązków na adresatów działań administracji, nie uniemożliwiają organom administracji budowlanej nadzorowania poprawności użytkowania obiektów budowlanych z punktu widzenia ochrony takich wartości, jak życie lub zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia bądź środowiska. Prawo budowlane z 1994 r. przewiduje w tym zakresie stosowne mechanizmy prawne w ramach kompetencji organów, zwłaszcza wśród przepisów dotyczących utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych.

Wątpliwości budzą również ustalenia organów w kwestii daty wybudowania przedmiotowego obiektu. Organ drugiej instancji stwierdza, że na termin powstania obiektu ustalony jako okres przed dniem 1 stycznia 1995 r. "wskazuje informacja przekazana przy piśmie Prezydenta Miasta T. z dnia 15 grudnia 2010 r., znak: [...] , jak również zeznania świadka M.C. , który przed tą datą zatrudniony był przez ówczesnego właściciela tego obiektu". Tymczasem w aktach sprawy znajduje się również inny dokument, tj. decyzja Zarządu Miasta T. z dnia 12 lipca 1995 r., znak: [...] , który nie został przez organ oceniony, a z którego wynika, że poprzednikowi prawnemu skarżącego przekazano na własność "budynek warsztatowo-magazynowy oraz betoniarnię wraz z zasiekami". Obowiązkiem organów administracji jest dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i na tej podstawie dokonanie ustaleń istotnych w sprawie. Pominięcie w ocenie części materiału dowodowego stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej znajdującej odzwierciedlenie w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i w sytuacji, gdy dotyczy faktów istotnych dla sprawy – a do nich niewątpliwie należy ustalenie daty zrealizowania inwestycji – ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Już tylko powyższe uchybienia procesowe w zakresie postępowania wyjaśniającego wskazują, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przedwcześnie i jako takie są niezgodne z prawem.

Jednakże nawet przy przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., to również na gruncie tak ustalonego stanu faktycznego, decyzje obydwu instancji są wadliwe.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją stanowiło kontynuację postępowania administracyjnego w konsekwencji prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 312/09. Okoliczność ta ma znaczenie nie tylko ze względu na treść art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby", lecz przede wszystkim z uwagi na treść art. 153 tej ustawy stanowiącego, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia".

Ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 312/09 jest – wbrew twierdzeniom organów – jasna. Sąd stwierdził, że "art. 103 ust. 2 cyt. ustawy z 1994 r. pozwala na stosowanie ustawy z 1974 r. wyłącznie do sytuacji, o jakiej mowa w art. 48 tejże ustawy, czyli do samego nakazu rozbiórki. Przepisu tego nie można rozciągać na alternatywy instytucji rozbiórki. Skoro organy w swoich obu decyzjach (jak powiedziano wyżej: po długich wahaniach) postanowiły orzec o nakazie dokonania zmian i przeróbek i zobowiązać Przedsiębiorstwo [...] do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynków, to do tak zakreślonej materii stosowanie ustawy z 1974 r. było wykluczone. Było to możliwe tylko wtedy, gdyby zadecydowano o rozbiórce budynków". Nie może budzić wątpliwości stanowisko Sądu, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie uzasadnia stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w zakresie nakładania obowiązku uzyskania przez Przedsiębiorstwo [...] pozwolenia na użytkowanie budynków. Tymczasem organy wbrew ocenie prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 312/09 ponownie oparły swoje rozstrzygnięcia m.in. na art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i na jego podstawie zobowiązały Spółkę "[...] " do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Niezależnie od tego, że wiążąca ocena prawna nie pozwalała organom na stosowanie w sprawie powyższej regulacji Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, wskazać należy, że interpretacja prezentowana przez organy, według której postępowanie legalizacyjne w rozumieniu art. 48 i art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. obejmuje również kwestie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ma charakter interpretacji rozszerzającej i jako taka jest niedopuszczalna, gdy uwzględni się wyjątkowość regulacji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "skoro przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r., jak na przykład zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czy udzielania pozwolenia na użytkowanie" (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 792/07, LEX nr 486052, wyrok NSA z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1098/05). Należy zatem przyjąć, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych tylko w sprawach, o jakich mowa w art. 48, tj. sprawach rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do pozostałych spraw z zakresu Prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy aktualnie obowiązujące.

Z kolei przy przyjęciu, że w sprawie miałby mieć zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane odnosi się nie tylko do sytuacji faktycznych powstałych pod rządami tej ustawy, lecz do wszystkich obiektów budowlanych wybudowanych "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r., VII SA/Wa 1512/06, LEX nr 304109, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2005 r., VII SA/Wa 509/05, LEX nr 194704), to konieczne jest ustalenie czy sprawa obiektu samowolnie wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. powinna być oceniana według przepisów prawa miejscowego obowiązujących w dacie dokonania samowoli, czy też obowiązujących w dacie rozstrzygania przez organ.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii nie jest jednolite.

Pierwsze z tych stanowisk, zgodnie z którym sprawa obiektu samowolnie wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. powinna być oceniana według przepisów prawa miejscowego obowiązujących w dacie dokonania samowoli zaaprobowone zostało w wyrokach NSA: z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. II OSK 278/06; z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. II OSK 522/05; z dnia 20 maja 2004 r., sygn. OSK 281-282/04.

Zgodnie jednak z późniejszymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosując przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania - według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., sygn.II OSK 1454/06, LEX nr 425375; wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. II OSK 1318/06, LEX nr 347963; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. II OSK 778/07, LEX nr 483236; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1094/06, LEX nr 366799). Wykładnia celowościowa omawianego przepisu wskazuje, że nie można zalegalizować takiej samowoli, która pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy. Do takiego samego rezultatu prowadzi zastosowanie wykładni językowej. Skoro przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. używa czasu teraźniejszego (organ stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę), oznacza to, że ocena stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu następuje według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący analizowany przepis.

Warto również wskazać, że NSA analizował rozbieżności poglądów orzecznictwa w omawianym zakresie w uzasadnieniu wyroku 8 września 2010 r., II OSK 1450/09 i wyraził w nim pogląd, że "stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w przypadkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) w zamierzeniu ustawodawcy miało być "odstępstwem" od obligatoryjnego nakazu rozbiórki z art. 48 nowego Prawa budowlanego przez dopuszczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej - niedopuszczalnej w świetle nowej ustawy. Zatem inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. mieli być z woli ustawodawcy w korzystniejszej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną już pod rządem nowego Prawa budowlanego. W aktualnie obowiązującym porządku prawnym legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy - art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) - w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 grudnia 2008 r. (...) W przypadku przyjęcia stanowiska, iż o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 roku zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 roku. Zaznaczyć należy, iż prezentowana wyżej wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. od kilku lat funkcjonuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sadów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/08, LEX nr 347963, z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, LEX nr 425375, z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 647/07 LEX nr 483245, z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 234/09). U podstaw nowej linii orzecznictwa legły zmiany przepisów prawa budowlanego zaistniałe na przestrzeniu ostatnich lat. Dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) winna być dokonywana przy uwzględnieniu ratio legis przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a zatem dopuszczalności zalegalizowania samowoli konkretnego obiektu na warunkach nie bardziej rygorystycznych niż miałoby to miejsce przy zastosowaniu aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Należy wskazać na wyraźną ewolucję poglądów prawnych na temat znaczenia zawartego w art. 37 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy zwrotu "obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę". W jej wyniku nastąpiło wyraźne odejście od tez prawnych wyrażanych w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym".

Organy w niniejszej sprawie miały na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z chwili przyjętej przez nie daty samowoli budowlanej, a zatem w myśl przedstawionych wyżej poglądów orzecznictwa, które Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela, nieprawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wskazać wreszcie należy, że organ odwoławczy nie ma kompetencji do wyrażania poglądów prawnych i stanowisk w kwestii innej sprawy administracyjnej niż ta, która w związku z odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji stanowi przedmiot rozstrzygnięcia. Organy administracji obydwu instancji związane są granicami sprawy administracyjnej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie było podstaw prawnych do tego, aby organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyrażał stanowisko co do dalszych czynności odnoszących się do przedmiotowego obiektu oraz kryteriów, jakimi powinien kierować się organ pierwszej instancji w ocenie zdatności do użytku tego obiektu.

Wskazane wyżej uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego doprowadziły do naruszenia przez organy zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych określonych w art. 7 i art. 11 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Konsekwencją naruszenia przepisów postępowania było również naruszenie prawa materialnego przejawiające się w niewłaściwej wykładni i zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W tej sytuacji wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji należy ocenić jako przedwczesne i z tego względu niezgodne z prawem.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w wyniku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz w wyniku naruszenia prawa materialnego. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w bezpośredni sposób zdeterminowały merytoryczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, które na tym etapie postępowania administracyjnego było przedwczesne.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Z powyższych rozważań wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które będą obowiązane ponownie rozpatrzyć sprawę legalności zrealizowania budynku produkcyjno-handlowego usytuowanego w części wschodniej na terenie działki nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...] .

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).