Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 603/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 28 ust. 4, 32 ust. 1 i 4, art. 35 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst pierwotny Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.), zw. dalej specustawą, w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 grudnia 2009 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę drogi ekspresowej S2 [...]; Etap III: [...] - obiekty budowlane kategorii XXV, XXVIII i XXVI, z zachowaniem warunków o jakich mowa w art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., pozwoleniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto w decyzji organ określił obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wymieniając numery ewidencyjne działek, na których usytuowano inwestycję, oraz numery działek przeznaczone pod przebudowę urządzeń infrastruktury technicznej.

1. Nr działek usytuowania inwestycji to:

[...].

2. Numery działek przeznaczone pod przebudowę urządzeń infrastruktury technicznej to:

[...].

W uzasadnieniu wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono dokumenty, o których mowa w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego wraz wnioskiem o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), zw. dalej ustawą środowiskową.

Wojewoda wskazał, że w 2005 r. i 2006 r. wydał dla przedmiotowej inwestycji decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi. Dlatego też w związku z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej specustawę drogową przedmiotowa sprawa została rozpatrzona w oparciu o przepisy specustawy w brzmieniu obowiązującego w dniu 6 września 2008 r. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721, ze zm.

Stwierdziwszy braki formalne wniosku Wojewoda wezwał inwestora do ich uzupełnienia. W dniu 15 stycznia 2010 r. inwestor uzupełnił braki wniosku. W związku z powyższym organ uznał, iż wniosek jest kompletny, a zatem spełnia warunki wymienione w art. 32 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego. Ponadto organ dokonał sprawdzenia wniosku pod względem materialno-prawnym zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W jego ocenie inwestor spełnił również i te wymagania.

Zgodnie z art. 24 ust. 3 specustawy w postępowaniu tym zapewniono również udział stronom postępowania, ponieważ o dokonywanych czynnościach procesowych zawiadamiane były strony postępowania w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeń (dodatkowo stronach internetowych). W związku z powyższym z wnioskiem o włączenie do postępowania na prawach strony wystąpiło Stowarzyszenie [...]. Organ wezwał ww. Stowarzyszenie do uzupełniania braków formalnych wniosku, jednakże w związku z niekompletnym uzupełnieniem wniosku sprawę uznania organizacji pozostawiono w dniu 2 kwietnia 2010 r. bez rozpoznania. Ponadto do organu zwróciła się J. G. wnosząc o wyjaśnienie interesujących ją zagadnień dot. przedmiotowego postępowania, na które organ I instancji odpowiedział zainteresowanej. Ponadto w trakcie postępowania inwestor uargumentował bezzasadność wnoszonych uwag przez M. Z..

Wobec tego, że inwestor złożył do Wojewody [...] wniosek o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z załączonym raportem, na podstawie art. 88 ust. 4 ustawy środowiskowej postanowieniem z dnia 27 stycznia 2010 r. zawieszono postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o pozwolenie na budowę do czasu zakończenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W związku z przekazanym w dniu 27 stycznia 2010 r. wnioskiem o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zw. dalej RDOŚ, w W. zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i art. 38 ustawy środowiskowej. W dniu 24 marca 2010 r. w sali [...] [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] odbyła się rozprawa, której celem było zapoznanie społeczeństwa z zakresem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zastosowanymi rozwiązaniami mającymi na celu skuteczne zabezpieczenie terenów sąsiednich przed jej negatywnym oddziaływaniem. Podczas rozprawy jej uczestnicy zgłaszali swoje uwagi i zapytania bezpośrednio lub pisemnie, na które zostały udzielone odpowiedzi. Z rozprawy sporządzono protokół, który został podpisany przez uczestników i załączony do akt sprawy. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], RDOŚ, na podstawie art. 90 ust. 1, 7 i 8 ustawy środowiskowej, uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wykorzystując informacje przedstawione w raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonego przez B. Sp. z o.o., opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz uwagi zgłoszone przez społeczeństwo. W uzgodnieniu tym określono warunki dot.:

- budowy ekranów akustycznych w miejscach, które podlegają ochronie;

- budowy zabezpieczeń akustycznych w postaci wałów ziemnych w miejscach, które podlegają ochronie; zabezpieczenia i ochrony drzew nie przeznaczonych do wycięcia;

- wykonania etapowo w dostosowaniu do postępu robót ziemnych rekultywacji terenu wokół istniejących i nowo nasadzonych drzew;

- przeprowadzania na etapie eksploatacji systematycznych kontroli sprawności urządzeń związanych z gospodarką wodno-ściekową przedmiotowej inwestycji, w tym skuteczność podczyszczania wód opadowych przez skarpy trawiaste rowów oraz wykonać prace związane z czyszczeniem studzienek, osadników i dna zbiorników retencyjnych;

- wykonywania badań monitoringowych w zakresie stanu środowiska w określonych lokalizacjach.

W związku z zakończonym ponownym postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonym dla przedmiotowego przedsięwzięcia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie.

Organ I instancji wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem o nadanie niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając wniosek inwestor podniósł kilka argumentów. W jego ocenie budowa i modernizacja infrastruktury drogowej jest jednym z elementów mających wpływ na rozwój gospodarczy naszego kraju. Budowa przedmiotowego odcinka drogi ekspresowej została ujęta w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2008-2012 oraz znajduje się na liście indykatywnej Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko pod nr [...]. Etap III budowy drogi ekspresowej S2 wraz z zrealizowanym już etapem I ([...]) i realizowanym obecnie etapem II Trasa NS (S79) odcinek od węzła L. do węzła M. wraz z P. odcinek od węzła L. do węzła P. składa się na zamierzenie budowlane polegające na budowie drogi ekspresowej S2 [...] wraz z budową łącznika z "M." i ul. M. (S79) [...], zlokalizowanego w miejscu przecięcia się ważnych ciągów komunikacyjnych: autostrady A-2 oraz dwóch dróg ekspresowych S7 i S8. Przedmiotowe przejście przez W. będzie częścią planowanej krajowej sieci dróg szybkiego ruchu. Ze względu na wysoki udział ruchu wewnątrz-warszawskiego obniżono klasę przejścia do parametrów drogi ekspresowej, zwiększając tym samym liczbę węzłów drogowych w celu polepszenia obsługi wewnątrz-dzielnicowej w Warszawie. Efektem budowy P. oraz wlotów odcinków autostrady A2 do miasta będzie stworzenie ważnego krajowego i międzynarodowego ciągu drogowego na kierunku zachód-wschód. Ponadto układ komunikacyjny wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, będący przedmiotem niniejszej decyzji ułatwi dojazd do M., zapewniając wysoki komfort dalekobieżnego ruchu drogowego (dostosowanie drogi do prognozowanego ruchu) i odciąży istniejący układ dróg lokalnych. Szybka realizacja inwestycji drogi przyniesie wymierne korzyści dla przyszłych użytkowników w postaci znacznego skrócenia czasu podróży, niższych kosztów eksploatacji pojazdów oraz istotnej poprawy warunków i bezpieczeństwa ruchu na wybudowanej drodze. Ponadto za pilną potrzebą budowy przedmiotowego odcinka drogi ekspresowej S2 przemawia fakt konieczności realizacji zadania EURO 2012.

Po przeprowadzeniu analizy organ uznał, że wniosek inwestora spełnia przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a. bowiem szybka realizacji inwestycji, uzasadniona jest ważnym interesem społecznym, gospodarczym i ekonomicznym kraju.

Odwołania od ww. decyzji złożyli: B. P., M. L., K. K., A. P., Stowarzyszenie [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. P., umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że odwołująca się nie posiada przymiotu strony, gdyż jej działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań M. L., K. K., A. P., Stowarzyszenia [...], uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z Prawem budowlanym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadzają w tym względzie żadnych zmian. W ocenie GINB nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Musi to skutkować w postępowaniu odwoławczym uchyleniem zaskarżonej decyzji w tej części (wyrok NSA II SA/Po 881/97). Natomiast w ocenie organu inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego względu, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się zarzutów podnoszonych przez A. P., iż likwidacja "zjazdu i wjazdu z ulicy [...] w ulicę [...]" pozbawi dojazdu samochodów dostawczych do nieruchomości stanowiącej jego własność, a tym samym uniemożliwi prowadzenie działalności gospodarczej, GINB stwierdził, że powyższy zarzut nie może być wzięty pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może ocenić jedynie czy projektowana inwestycja nie uniemożliwia dostępu do drogi publicznej, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego rozwiązania przyjęte w projekcie są zgodne z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], ustalającej lokalizację drogi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że o działaniach organu wojewódzkiego strony postępowania były informowane, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.

W ocenie GINB celem uregulowania z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 44 ustawy środowiskowej było umożliwienie udziału organizacjom ekologicznym w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy jest przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania na środowisko. Świadczy o tym konieczność stosowania art. 44 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Zdaniem GINB odmienne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do nieuzasadnionego rozszerzenia kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy uznał za prawidłowe działanie organu wojewódzkiego polegające na nieuwzględnieniu w pozwoleniu na budowę działek o nr ew. [...] z obrębu [...]. GINB ustalił, że inwestor nie wnioskował o udzielenie pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...]. Natomiast pismem z dnia 15 stycznia 2010 r. inwestor wycofał wniosek o pozwolenie na budowę m.in. w części dotyczącej działki o nr ew. [...].

GINB powołując się na treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego oraz dokonując wykładni tego przepisu stwierdził, że należy uwzględnić przepisy ustawy o drogach publicznych. Drogi, a w szczególności drogi krajowe, jako zamierzenia budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, mogą mieć niekiedy znaczną długość. Ich budowa musi być zatem etapowana, a zamierzenie inwestycyjne może być dzielone na odcinki, również w zależności od tego, do których nieruchomości aktualnie inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 615/08). Tym samym inwestor miał prawo na podstawie art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nie uwzględnić we wniosku działek o nr ew. [...].

Odnosząc się do zarzutów dotyczących decyzji RDOŚ z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], i postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], organ II instancji stwierdził, że nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] i uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] Nr [...] oraz zasądzenie od organu kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, tj. pisma strony z dnia 6 grudnia 2010 r. i pisma z [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia 3 stycznia 2011 r. wraz z kserokopią koperty z potwierdzeniem odbioru w dniu 11 stycznia 2011 r., które to dokumenty są niezbędne dla wyjaśnienia okoliczności powodujących obowiązek zawiadomienia przez organ strony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i dowodami oraz o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji błędne wyznaczenie kręgu stron postępowania; art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 82 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji pomimo braku zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi; art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji pomimo uniemożliwienia w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości położonych przy ul. [...] w R., które to rozstrzygnięcie jest niezgodne z postanowieniami ostatecznej decyzji Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymanej w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] oraz ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy Michałowice. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza także przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego wyrażającego się m.in. w potrzebie zapewnienia warunków do funkcjonowania dla przedsiębiorstw, zlokalizowanych na terenie przeznaczonym pod działalność usługową, zapewniających zatrudnienie dużej liczbie mieszkańców gminy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Ponadto uczestnik postępowania - Stowarzyszenie [...] złożyło dwa pisma, w których wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na tkwiące w niej wady prawa procesowego i materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z akt sprawy dla przedmiotowej inwestycji przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zostały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi. W takim przypadku stosownie do treści art. 6 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w stanie prawny tej ustawy na dzień 9 września 2008 r.

W myśl art. 31 ust. 2 specustawy sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. A zatem sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w trybie tej ustawy może ją uwzględnić jedynie w przypadkach wystąpienia kwalifikowanych przesłanek, tj. wznowieniowych lub nieważnościowych. Pomimo stwierdzania przez Sąd takich uchybień, decyzja obarczona tego typu wadami będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze, na zasadach określonych w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Natomiast wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach k.p.a. naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję (por. wyroki NSA: z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1299/10, z dnia z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 993/09, z 20 października 2009 r. sygn. akt II OSK 849/09, publ. Baza Orzeczeń NSA orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z takimi okolicznościami. Jak wynika z odpisu dziennika budowy znajdującego się w aktach sądowych, inwestycja objęta zaskarżoną decyzją została rozpoczęta w dniu 20 lipca 2010 r., a decyzji o pozwoleniu na budowę nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zachodzą więc podstawy faktyczne do zastosowania art. 31 ust. 2 specustawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Wbrew stanowisku przyjętemu w skardze nie można zarzucić zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że w wyniku ich wydania pozbawiono nieruchomość skarżącego, leżącą przy ulicy [...], dostępu do [...]. Zarzut ten miałby o tyle sens jeżeli wydane w sprawie decyzje uniemożliwiały obsługę komunikacyjną nieruchomości z drogą publiczną lub naruszałyby postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym względzie. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją lokalizacyjną Nr [...] w zakresie "Węzła [...]". Jak wynika z zatwierdzonego załącznika graficznego decyzja lokalizacyjna przewidywała likwidację zjazdu z ul. [...] na [...]. Decyzja lokalizacyjna nie przewidywała też budowy w węźle jakiejkolwiek łącznicy, która miałaby służyć obsłudze obiektów usługowych. Bezzasadny jest więc też zarzut naruszenia § 82 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ponieważ projekt budowlany dot. węzła P. z [...] nie przewiduje w ogóle budowy w węźle jakiejkolwiek łącznicy, która miałaby służyć obsłudze obiektów usługowych. Projekt budowlany nie przedstawia też w węźle innej zabudowy poza drogową. Ponadto jak wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. obejmującego obszar R. (uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...]), nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U/M. Dla tego terenu plan w § 66 ustala m.in. przeznaczenie podstawowe jako działalność gospodarczą o wielofunkcyjnym usługowym przeznaczeniu (usługi, handel, produkcja nieuciążliwa) zgodnie z definicją zapisaną w § 4 ust. 1 pkt 12. Dla tego terenu plan szczegółowo ustala obsługę komunikacyjną. Po pierwsze sam plan ustala skrzyżowania z [...]. Brak jest zapisu co do możliwości ustalenia skrzyżowania [...] z ul. [...] (por. § 35 ust. 3), natomiast plan przewiduje skrzyżowanie [...] z ul [...]. Zgodnie z § 72 ust. 1 bezpośrednią obsługę komunikacyjną terenów U/M należy zapewnić od strony przyległych ulic lokalnych KUL. W przedmiotowej sprawie ten warunek nie dotyczy nieruchomości skarżącego, leżącej przy ul. [...], ponieważ ul. [...] w tym rejonie posiada bezpośrednie skrzyżowanie z ul. [...]. Plan oznacza ul. [...] jako 5KUZ i zalicza ją do dróg zbiorczych. Od reguły określonej w § 72 ust. 1 plan dopuszcza wyjątek bowiem zgodnie z ustępem 2 nie ogranicza się powiązań terenów U/M z ulicami dojazdowymi. W § 33 pkt 5 plan oznacza takie ulice jako KUD i wskazuje, że są to wszystkie pozostałe ulice wyznaczone na rysunku planu linami rozgraniczającymi. To też ul [...] na rysunku planu została wyznaczona liniami rozgraniczającymi, a wobec braku zaliczenia jej do kategorii dróg wskazanych w § 33 pkt 1-4, ulica ta zalicza się do dróg dojazdowych.

Jak wynika z ww. zapisów planu to na Gminie M. ciąży obowiązek zapewnienia prawidłowego dojazdu do działki skarżącego zgodnie z wymogami planu. To za pomocą dróg zbiorczych (np. 5KUZ - ul. [...]) winna nastąpić obsługa terenu planu z układem zewnętrznym, tj. [...]. Powoływane przez stronę skarżąca opinie komunikacyjne pozostają więc w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie mogą stanowić dowodu, który znosiłby w konkretnej sprawie postanowienia ww. planu.

Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że organy błędnie ustaliły krąg stron postępowania, czym naruszyły art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Należy mieć na względzie, że co do zasady w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i wiąże się bezpośrednio z oznaczeniem stron postępowania. W wyniku jego zastosowania organ ustala krąg stron. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie o pozwoleniu na budowę było prowadzone z udziałem społeczeństwa to nie można skutecznie podnieść zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ dla ustalenia kręgu stron w niniejszej sprawie nie ma znaczenia ten przepis. Poza tym mający w niniejszej sprawie zastosowanie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego ogranicza stosowanie art. 28 ust. 2. Wskazane w decyzji Wojewody [...] numery działek to działki, na których realizowana jest inwestycja, co wobec dopuszczenia do udziału w postępowaniu społeczeństwa nie należy traktować jako ograniczenia kręgu stron postępowania. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...], wobec stwierdzenia, że przedmiotowe postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przeprowadził postępowanie w tej sprawie z udziałem społeczeństwa. W jego ramach została przeprowadzona rozprawa administracyjna, o czym Wojewoda [...] w drodze obwieszczeń poinformował społeczeństwo. M.in. zgłoszone podczas tego postępowania uwagi przez społeczeństwo stanowiły przedmiot postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], o uzgodnieniu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Wbrew twierdzeniom GINB ww. postanowienie zgodnie z art. 90 ust. 8 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. nie jest zaskarżalne - nie przysługuje od niego prawo wniesienia zażalenia. Wobec tego nie można wykluczać, że ww. postanowienie mogłoby być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu choć GINB uchylił się od dokonania takiej oceny, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik tej sprawy. Nie można bowiem dopatrzeć się by ww. postanowienie RDOŚ zostało wydane z naruszeniem reguł określonych w art. 90-91 ustawy środowiskowej. Przed jego wydaniem zapewniono udział społeczeństwa, o czym była już mowa; została uzyskana opinia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego; jego przedmiotem były uwagi i wnioski zgłoszone przez społeczeństwo; a jego uzasadnienie spełnia wymogi k.p.a. oraz zawiera wymagane prawem informacje, i jakich mowa w art. 91 ust. 2. Z tego względu powyższe uchybienie procesowe należy uznać za nie mające wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że rozwiązania przyjęte ww. postanowieniu RDOŚ były przedmiotem postępowania przed organem I instancji, a organ II instancji w tej części utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Co do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazania wymaga, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zarzut ten, w zakresie realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, nie oznacza, że GINB dopuścił się rażącego naruszenia prawa lub zaszła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym GINB jedynie kompletował materiał dowodowy, który nie został przesłany w całości przez Wojewodę [...] wraz z odwołaniami. O wszystkich czynnościach procesowych mających na celu zebranie akt sprawy GINB informował strony postępowania, w tym pełnomocnika skarżącego. Ponadto wskazania wymaga, że z akt sprawy wynika, iż pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy przed organem I instancji, jeszcze przed złożeniem odwołania, tj. w dniu 22 lipca 2010 r. Podnoszony przez skarżącego zarzut braku informacji o zgromadzeniu przez GINB kompletnych akt administracyjnych w trwającym postępowaniu odwoławczym, nie wyłączało więc możliwości składania kolejnych zarzutów, jaki i nie umniejsza faktu, że pełnomocnik przed organem I instancji jeszcze przed wniesieniem odwołania miał okazję zapoznać się z całością materiału dowodowego. Brak informacji w stosownym terminie, że organ odwoławczy otrzymał od organu komplet akt nie może stanowić więc naruszenia o jakim mowa w art. 10 k.p.a., tym bardziej, że strona skarżąca nie wyprowadza z tego żadnych wniosków. Z akt sprawy nie wynika by strona skarżąca wskazywała w trakcie postępowania odwoławczego na konieczność ponownego zapoznania się z aktami sprawy.

Co do problematyki oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko (hałas, zanieczyszczenie powietrza) to problemy te były przedmiotem analizy organów administracji zarówno na etapie postępowania lokalizacyjnego, jak i postępowania środowiskowego oraz sanitarno-higienicznego. Jak wynika z akt sprawy w postępowaniach tych organy dokonywały już analizy podnoszonych w trakcie niniejszego postępowania zarzutów dot. ochrony środowiska w oparciu o sporządzony w sprawie raport oddziaływania inwestycji na środowisko, w którym kompleksowo przedstawiono zagadnienia związane z oddziaływaniem na środowisko przedmiotowej inwestycji w tym hałas, zanieczyszczenie powietrza, przejście przez tereny miejskie. W postępowaniach tych wdrażane też były postępowania odwoławcze. W takcie postępowania o pozwoleniu na budowę nie przedstawiono żadnego kontrdowodu, który mógłby prowadzić do innych wniosków niż tych, które zostały zawarte w sporządzonym raporcie oddziaływania na środowisko. Wskazania wymaga, że jak wynika z akt sprawy przyjęte rozwiązania projektowe ograniczają negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, przez co przekroczenie dopuszczalnych norm może nastąpić w granicach drogi. Ponadto w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożono na inwestora obowiązki związane już z użytkowaniem drogi. Jeżeli w wyniku jej użytkowania nastąpi przekroczenie dopuszczalnych norm konieczne będzie zastosowanie odpowiednich środków ochrony, a nawet utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania. Jak wynika z powyższego ww. postępowania uwzględniały wszystkie potencjalne zagrożenia dla środowiska. Nie można więc uznać by decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez uwzględnienia wyniku tych postępowań, skoro przyjęte rozwiązania projektowe były przedmiotem analiz organów pod względem ochrony środowiska, a rozwiązania projektowe są zgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowieniem RDOŚ uzgadniającym realizacją przedsięwzięcia w zakresie ochrony środowiska.

W tym też miejscu wskazania wymaga, że przedmiotem wydanych w niniejszej sprawie decyzji lokalizacyjnych były m.in. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska. Zgodnie z art. 24 ust. 2 specustawy, ilekroć w przepisach Prawa budowlanego jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi. Przepis ten oznacza, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany związany jest postanowieniami takiej decyzji lokalizacyjnej, ponieważ przed wydaniem pozwolenia na budowę winien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej (patrz: art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 24 ust. 2 specustawy). W ten sam sposób organ ten sprawdza zgodność projektu z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie ulega Sądu wątpliwości, że przedmiotowej sprawie organy dokonały takich ustaleń. Poza samym powołaniem się organów obu instancji na ww. zgodności, przedmiotem oceny był także raport oddziaływania przedmiotowej drogi na środowisko, który w sposób szczegółowy opisuje problemy z zakresu ochrony środowiska. Ponadto stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ dokonał sprawdzenia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ponieważ projekt budowlany posiada stosowne opieczętowanie. Projekt ten jest też kompletny i posiada wymagane prawem opinie, uzgodnienia, pozwolenia (o czym była mowa wyżej) i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Posiada także sprawdzenie wykonania projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Ponadto przedmiotowa decyzja została wydana, o czym była wyżej mowa, po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, co spełnia wymóg art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor złożył też wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o lokalizacji inwestycji, co oznacza, że został spełniony wymóg z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w z w. z art. 24 ust. 2 specustawy oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2).

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem jak trafnie wskazał GINB co do zasady decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego, ponieważ w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt sprawy została spełniona dyspozycja art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, dlatego Wojewoda [...] nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto Sąd nie dopatrzył się by postępowanie zarówno organu I instancji, jak i II instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 k.p.a., a wydane decyzje obu instancji zostały obarczone kwalifikowaną wadą z art. 156 k.p.a. Wykazane przez Sąd zwykłe uchybienia procesowe nie miały wpływu na wynik sprawy ani nie stanowiły podstawy do zastosowania art. 31 ust. 2 specustawy, tj. stwierdzenia, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a.

Z tych wzglądów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.