Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2592/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 174 pkt 2, art. 183 § 1 i § 2, art. 185 § 1 i art. 189 i art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 okt 2 i art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 206 poz 1367
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity
article: art. 24 ust 5
journal: Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2279/14 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K. B. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2279/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 13 ust. 6 w związku z art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) oraz w związku z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. B. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, odmówił wymienionemu żołnierzowi wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. B. zarzucił, iż została ona wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, albowiem katalog sytuacji, w których zaprzestaje się wypłacania świadczenia mieszkaniowego, zawarty jest w art. 48d ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP a takie okoliczności w jego przypadku nie zachodzą. Od chwili złożenia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego i wypłaty należności za okres od 4 września 2013 r. do dnia 31 lipca 2014 r. nie zmienił garnizonu, w którym wykonuje obowiązki służbowe, nie zmieniły się jego uprawnienia w zakresie przyznania świadczenia mieszkaniowego oraz nie skorzystał z możliwości przydziału lokalu mieszkalnego.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że K. B. nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 sierpnia 2013r. do dnia 31 lipca 2014 r., tj. przez czas wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa. W uzasadnieniu podał, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, prawo żołnierza do zakwaterowania jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkaniowego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej lub wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Podniósł, że w/w ustawa zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych służących na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o własności rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Podstawę orzekania stanowił przepis art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych stanowiący, że świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane począwszy od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe, przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa może zatem wypłacić świadczenia mieszkaniowe tylko żołnierzowi zawodowemu, który w danym garnizonie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej zajmuje określone stanowisko służbowe. Natomiast w odniesieniu do żołnierzy wyznaczonych do pełnienia służby poza granicami państwa kompetencje do realizacji ich uprawnień mieszkaniowych ustawodawca przyznał innym organom określonym w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Są to odpowiednio szef, dyrektor, dowódca, komendant jednostki organizacyjnej finansującej pełnienie służby poza granicami państwa. Dlatego organ I instancji błędnie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z przepisu tego wynika m.in. możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza zawodowego (wraz z rodziną) wyznaczonego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju. Jego zasady określono w § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, z którego wynika, iż jego realizację zapewnia organ finansujący pełnienie służby poza granicami państwa, tj. Departament Administracyjny MON. Organ stwierdził, że wnioskodawca na okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 lipca 2014 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa i w tym okresie nie pełnił służby w garnizonie na terenie RP, ponadto w czasie pełnienia tej służby otrzymywał świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów wynajmu i utrzymania mieszkania zagranicą. Przychylenie się do wniosku strony prowadziłoby do korzystania przez nią równolegle z dwóch form realizacji prawa do zakwaterowania. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji błędnie ustalił termin, od którego stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Ponadto organ ten w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe od 5 września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., czym rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Stąd też uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy. Ponadto w ocenie Prezesa WAM, zaskarżona decyzja rażąco narusza również interes społeczny, którym w przedmiotowym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy uprawnionych tylko do jednej formy realizacji przysługującego im prawa. Powyższa okoliczność wyłącza więc zakaz reformationis in peius określony w art. 139 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję K. B. zarzucił w szczególności naruszenie: art. 24 ust. 8 pkt 4 i art. 69 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, art. 21 i art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu ponowił argumenty zawarte w odwołaniu, iż w jego przypadku nie zaistniała żadna ustawowa przesłanka do wstrzymania wypłaty świadczenia. Dodał ponadto, że wydana przez Prezesa WAM decyzja narusza art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo albo rażąco narusza interes społeczny. Skarżący stwierdził, że biorąc pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne w kwestii wykładni rażącego naruszenia prawa, w jego sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa dające podstawę do wydania niekorzystnej dla niego decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępnie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zauważył, że Dyrektor Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 14 listopada 2013 r. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, w miesiącu styczniu 2014 r. dokonał materialno-technicznej czynności wypłaty przedmiotowego świadczenia za okres od 5 września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Tym samym uznał, że takie świadczenie skarżącemu, wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza granicami państwa, przysługuje. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. w/w organ odmówił wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. Z kolei Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, że K. B. nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 lipca 2014 r., tj. przez czas wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa.

Następnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 k.p.a. sformułowania "w tym zakresie" wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Mając to na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja spełnia kryteria orzekania przez organ odwoławczy w zakresie szerszym, niż wyznaczony rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Już z tego powodu zaskarżona decyzja jako naruszająca przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, podlegała uchyleniu.

Niezależnie od powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja Prezesa WAM z dnia [...] października 2014 r. narusza również przepis art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny (zakaz reformationis in peius). Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w sposób wyczerpujący, w czym upatruje "rażące naruszenie prawa". Wymogu tego nie spełnia stwierdzenie, że "zaskarżona decyzja organu I instancji w powyższym zakresie rażąco narusza zarówno prawo – przepisy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, regulujące wypłatę świadczenia mieszkaniowego, które mają zastosowanie wyłącznie do żołnierzy wykonujących obowiązki w garnizonie położonym na terenie kraju". Wynika ono bowiem z dokonanej przez organ odwoławczy wykładni przepisów prawa, zaś rażące naruszenie prawa, zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i judykatury ma miejsce wtedy, gdy rażąco naruszono przepis niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Również stwierdzenie, że decyzja organu I instancji narusza "interes społeczny, którym w przedmiotowym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy, uprawnionych do realizacji przysługującego prawa do zakwaterowania tylko w jednej formie", nie jest wystarczające do uzasadnienia odstąpienia od zakazu reformationis in peius. W tej sytuacji przedwczesne byłoby zdaniem Sądu pierwszej instancji odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących meritum sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z "art. 138 pkt 2 k.p.a." poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję wyszedł poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja narusza zakaz orzekania na niekorzyść strony.

W uzasadnieniu podniesiono w szczególności to, że w przypadku wniesienia odwołania organ drugiej instancji jest zobowiązany do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, usuwając naruszenia prawa tak procesowego jak i materialnego. Istota postępowania odwoławczego polega nie na odtworzeniu postępowania organu pierwszej instancji, lecz na rozpoznaniu po raz kolejny sprawy w jej całokształcie. Już chociażby z treści art. 138 k.p.a. wynika, że rozstrzygnięcia merytoryczne organu mogą być odmienne niż organu pierwszej instancji. Z bezspornego stanu faktycznego wynika, że skarżący nie posiadł uprawnień do pobierania świadczenia mieszkaniowego, od momentu wyznaczenia na stanowisko służbowe poza granicami kraju, mimo to w sposób nieuprawniony wypłacał świadczenie, skutkiem rażąco błędnego zastosowania przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych tj. art. 48d i 21 ust 1 i 2 w kontekście art. 24 ust. 5 i 8 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 29 rozporządzenia RM z dnia 16 września 2010 r. w sprawie zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Organ drugiej instancji mógł zatem skorygować decyzję organu pierwszej instancji, bowiem zawierała rażącą wadę. Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę nie mógł poprzestać na jednym etapie działania organu pierwszoinstancyjnego dotyczącym okresu od 1 stycznia 2014 r., lecz objął nadzorem całe postępowanie organu zainicjowane wnioskiem strony.

Odnośnie obowiązywania zakazu reformationis in peius, organ podniósł, że nie może tolerować naruszeń prawa, zwłaszcza jeśli chodzi o kwalifikowaną postać tych naruszeń. Wypłacenie świadczenia mieszkaniowego w okolicznościach pobierania innego świadczenia na ten sam cel, jest takim naruszeniem, zwłaszcza, że oba świadczenia pochodzą ze środków publicznych. Te okoliczności wskazują także na to, że sytuacja dublowania się świadczeń jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesu społecznego. Przemawia za tym też to, że świadczenie mieszkaniowe nie jest przyznawane decyzją, lecz wypłacane po zawiadomieniu wnioskodawcy o umieszczeniu na liście wypłat, stąd nie można stwierdzić nieważności czynności materialno-technicznej tak jak w przypadku decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzut obrazy przepisów prawa procesowego, mającej wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organ Agencji drugiej instancji wyszedł poza przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji, jest zasadny. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 517). Pamiętać przy tym należy, że w sprawie rozpoznawanej na wniosek, przedmiot sprawy, a więc także rozstrzygnięcia organu, stanowi żądanie sformułowane we wniosku. W takim zaś zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 308).

Wnioskiem z dnia 26 listopada 2013 r., K. B. wystąpił o wypłatę świadczenia mieszkaniowego za okres na który został wyznaczony do służby poza granicami kraju, bowiem rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] lipca 2013 r. został wyznaczony na stanowisko poza granicami kraju w Ramstein (Niemcy), w związku z czym dnia 5 września 2013 r. zwolnił kwaterę znajdującą się w kraju. Jak wynika z sentencji decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W., organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia tylko co do części objętego żądaniem okresu tj. od 1 stycznia 2014 r. Nie oznacza to jednak, że nie zajął stanowiska co do okresu poprzedzającego, za który świadczenie zostało już wypłacone.

Analizę odnoszącą się do zagadnienia przedmiotu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, abstrahując w tym miejscu od kwestii materialnoprawnych, rozpocząć można od uwagi, że skarżący jako podstawę żądania wskazywał przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm. ). Tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że organ dokonuje czynności wypłacania bez wydawania decyzji w tym zakresie. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Natomiast w razie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego należy wydać decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1724/14, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Decyzja odmowna ma skutki jedynie na przyszłość (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OPK 21/01, ONSA 2003/3/105; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 138/07; wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 520/0, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skoro zatem doszło do wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, to do pozbawienia wypłaconych świadczeń nie może dojść na podstawie wydanej później decyzji konstytutywnej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia na dalsze okresy.

Odmowa przyznania skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. oznaczała zatem, że Dyrektor Oddziału Regionalnego uznał, że nie ma podstaw do odmowy wypłaty świadczenia za okres wcześniejszy, tj. od dnia 5 września 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektora Oddziału została wskazana przyczyna takiego stanowiska organu. Stwierdził mianowicie, że wypłacił świadczenie od dnia 5 września 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Poza podstawą kasacji pozostaje zagadnienie w jaki sposób procesowo Dyrektor Oddziału powinien do tej części żądania odnieść się w sentencji decyzji, skoro uznał, że nie ma materialnych podstaw do przysługiwania tego świadczenia, a jednocześnie dokonano już materialno-technicznej czynności wypłaty. Przypomnieć bowiem należy, że wniosek o wypłatę wszczął postępowanie w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego za okres od 5 września 2013 r. do 31 lipca 2016 r. Niezależnie jednak od zasygnalizowanej kwestii brzmienia sentencji, powtórzyć można, że organ pierwszej instancji zajmował się kwestią zasadności wniosku za okres już od 5 września 2013 r. Uznał jednak, że odmowa może dotyczyć tylko okresu po 1 stycznia 2014 r. Świadczenie mieszkaniowe za okres od 5 września 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. było zatem częścią stosunku administracyjnoprawnego, o którym rozstrzygał organ pierwszej instancji. Było więc objęte nie tylko rozpoznaniem, ale także rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy, odmawiając przyznania świadczenia za okres od 5 września 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. nie orzekł zatem poza granicami sprawy.

Dotychczasowe uwagi podsumować można stwierdzeniem, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest obarczone zarzucanym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej jest jednak zrealizowanie również drugiego warunku określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tzn. zaistnieniem sytuacji, w której to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zatem zauważyć, że tego wpływu nie można wykluczyć. Przede wszystkim, ocena Sądu pierwszej instancji o wyjściu w decyzji drugoinstancyjnej poza przedmiot rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zdecydowała o uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji. Z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji uznał za przedwczesne odnoszenie się do meritum sprawy, nie rozpoznał zatem istoty sprawy, wobec tego niemożliwe było ewentualne wydanie w postępowaniu kasacyjnym orzeczenia reformatoryjnego przewidzianego w art. 188 p.p.s.a.

W związku z drugim zarzutem rozważenia wymaga, czy rozstrzygnięcie organu odwoławczego za ten okres sprzed 1 stycznia 2014 r. nie zostało wydane z naruszeniem zakazu sformułowanego w art. 139 k.p.a. Ta podstawa procesowa kasacji nie jest usprawiedliwiona. W myśl art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W części dotyczącej przysługiwania skarżącemu świadczenia mieszkaniowego za okres sprzed 31 grudnia 2013 r. organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Powtórzyć tu trzeba, że tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że organ dokonuje czynności wypłacania bez wydawania decyzji w tym zakresie. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Natomiast w razie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego należy wydać decyzję administracyjną. Skoro zatem doszło do wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, to do pozbawienia wypłaconych świadczeń nie może dojść na podstawie wydanej później decyzji konstytutywnej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia na dalsze okresy. W rezultacie doszło do wydania, w trakcie postępowania odwoławczego w przedmiocie przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia mieszkaniowego, decyzji o pozbawieniu przyznanego już prawa do świadczenia. Przysługiwanie to zostało dokonane w formie czynności wypłaty, a następnie nie zostało zakwestionowane przez organ pierwszej instancji. Jest niewątpliwe, że doszło zatem do naruszenia zakazu reformationis in peius (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1878/12; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1851/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Trafnie przyjął także sąd pierwszej instancji, że nie zaistniały okoliczności wyczerpujące przesłanki negatywne z art. 139 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego decyzją pierwszej instancji w zakresie w jakim dotyczyła ona świadczenia mieszkaniowego sprzed 31 grudnia 2013 r. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z jasną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych treścią przepisu prawnego. W niniejszej sprawie wzajemna relacja uprawnień mieszkaniowych żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa i uprawnień mieszkaniowych żołnierzy pełniących służbę wojskową w kraju budziła wątpliwości organów do tego stopnia, że Prezes WAM wydał wytyczne w tej kwestii. Brak możliwości korzystania przez żołnierza zawodowego pełniącego służbę poza granicami państwa ze świadczenia mieszkaniowego, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, został ustalony między innymi na podstawie wykładni zespołu norm art. 48 b i art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nadto, nieobjęcie odmową przyznania świadczenia mieszkaniowego okresu sprzed wydania decyzji konstytutywnej nie tylko nie naruszało prawa w sposób rażący, ale pozostawało w zgodzie z regułą działania decyzji rozstrzygnięć konstytutywnych ex nunc. Naruszenie tej zasady, a do tego sprowadza się kontrowersyjna część decyzji organu odwoławczego, nie może być także uznane za zgodne z interesem społecznym. Rację ma także Sąd pierwszej instancji przyjmując, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż decyzja organu I instancji narusza "interes społeczny, którym w przedmiotowym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy, uprawnionych do realizacji przysługującego prawa do zakwaterowania tylko w jednej formie", nie jest wystarczające do uzasadnienia odstąpienia od zakazu reformationis in peius. Autorka skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. powołuje się na sprzeczne z prawem, pobieranie dwóch świadczeń na ten sam cel. Jednak jak już wyżej wskazano, z mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, oczywista niezgodność takiej sytuacji z prawem, nie wynika. W konkluzji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ drugiej instancji orzekł na niekorzyść K. B. za okres sprzed 31 grudnia 2013 r., naruszając przepis art. 139 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji odniesie się do zarzutów skargi dotyczących meritum sprawy. W zależności od zajętego w tym zakresie stanowiska, biorąc pod uwagę naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., Sąd rozstrzygnie sprawę, przy czym ewentualnie rozważy uchylenie zaskarżonej decyzji w części z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego w pierwszej instancji na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.