Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2756/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 147a, 305
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa G. w K. w likwidacji na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2012 r. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] w likwidacji w K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] marca 2012 r. wymierzającej administracyjną karę pieniężną za wprowadzenie w roku 2008 oczyszczonych ścieków komunalnych do wód powierzchniowych, z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty K. z dnia [...] grudnia 2003 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Podczas kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w R. w Przedsiębiorstwie [...] w likwidacji w K. w okresie od [...] października do [...] listopada 2011 r. strona przedłożyła wyniki badań odprowadzanych ścieków, wykonane w laboratorium zakładowym. Na potwierdzenie spełniania wymagań art. 147a ust. 1a ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25 poz. 150 z późn. zm.) strona wylegitymowała się certyfikatem jakości zarządzania [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. wydanym przez jednostkę pod nazwą Centrum Promocji Polski Polska Akademia Jakości Europejski Instytut Testu i Rekomendacji. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego poddał w wątpliwość objęcie tym certyfikatem laboratorium P[...], a co za tym idzie nie uznał wyników pomiarów przeprowadzonych przez laboratorium działające w strukturze P[...], posługujące się tym certyfikatem.

W związku z powyższym, stosując się do regulacji zawartej w art. 305 a ust. 2 powyższej ustawy wymierzył administracyjną karę pieniężną za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, określonych w decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2003 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo [...] w likwidacji w K.

Rozpatrując powyższe odwołanie Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), prowadzący instalację obowiązany był od dnia [...] lipca 2007r. do wykonywania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez laboratorium posiadające:

1) certyfikat wdrożonego systemu jakości lub certyfikat akredytacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 oraz 2005 r. Nr 64, poz. 565) lub

2) uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, z późn. zm.)

- w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Natomiast w ustawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 587) nadano art. 147a nowe brzmienie. Zgodnie ze zmianą, prowadzący instalację obowiązany był od dnia 1 stycznia 2008 r. zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez:

3) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.) lub

4) laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, ze zm.)

- w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Zgodnie z nowym ust. 1a dodanym do art. 147a powyższej ustawy, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością. Wprowadzenie powyższego przepisu było konsekwencją zmiany przepisów z zakresu ochrony środowiska i dostosowania ich do wymagań wspólnotowych, która polegała na zmianie sposobu kontroli i oceny czy warunki posiadanych przez podmioty korzystające ze środowiska pozwoleń w zakresie odprowadzanych ścieków są spełniane, a co za tym idzie sposobu wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. Według nowych przepisów ocena spełniania warunków pozwoleń (wydanych po roku 2003) oraz wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych odbywa się, nie na podstawie pomiarów przeprowadzonych przez WIOŚ podczas kontroli, lecz w oparciu o pomiary automonitoringowe przeprowadzane przez podmioty korzystające ze środowiska i przekazywane do WIOŚ. Ustawodawca dostrzegł jednak problem wiarygodności przedkładanych wyników. Aby więc zagwarantować ich jakość, miarodajność, wiarygodność i spójność określił, jakie standardy musi spełniać laboratorium przeprowadzające takie pomiary, aby wyniki te były prawidłowe i wiarygodne zarówno dla klientów laboratorium, jak i dla organów administracji, w tym dla organów Inspekcji.

Powyższe jest też spójne z Dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Europy ustalającej ramy wspólnego działania w dziedzinie polityki wodnej, w szczególności z art. 10 ust. 2 Dyrektywy, nakładającym obowiązek kontroli emisji z zastosowaniem najlepszych technik - czego wyrazem w prawie polskim jest właśnie art. 147a i art. 12 ustawy Prawo ochrony środowiska. W art. 23 Dyrektywy określono, że kary za niestosowanie przepisów powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Dlatego też w art. 305 ust. 2 powyższej ustawy ustalono, że jeśli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a powyższej ustawy, przepis art. 305 a stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 305 a ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80%, w przypadku składu ścieków.

Z przytoczonych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że niezapewnienie wykonania pomiarów wielkości emisji do środowiska przez laboratorium spełniające wymagania art. 147a powyższej ustawy należy potraktować jak przekroczenie warunków pozwolenia, co właściwie uczynił organ pierwszej instancji. Jednocześnie Główny Inspektor Ochrony Środowiska zauważył, że wyjaśnienia strony, iż wykonała większą liczbę pomiarów niż wymagana w pozwoleniu oraz, że wyniki wykonanych pomiarów nie wykazały przekroczeń, nie mogą być uwzględnione. Przesądza o tym fakt, że wyniki pomiarów przeprowadzone przez laboratorium niespełniające wymagań art. 147a powyższej ustawy nie są wiarygodne i nie mogą być podstawą jednoznacznego stwierdzenia, że nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych wartości emisji. W świetle powyższego zarzut WIOŚ o przekroczeniu warunków pozwolenia wodnoprawnego przez P[...] w likwidacji, jest uzasadniony.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że nie kwestionuje uprawnień, które posiadał w przeszłości A. C. Z przedłożonych w toku postępowania dokumentów, tj. certyfikatów wydanych mu przez DGQ (z dnia [...] sierpnia 1997 r.) oraz EOQ (z dnia [...] września 1997r.) przetłumaczonych przez tłumaczy przysięgłych wynika, że posiadał on wiedzę i umiejętności do zbudowania odpowiadającego specyfice firmy systemu zarządzania jakością do sporządzania dokumentacji poświadczającej oraz do przeprowadzania audytów wewnętrznych, a także do wspierania jakości i motywacji jakościowej celem wdrożenia w przedsiębiorstwie systemu zarządzania jakością oraz poprawy procesów przedsiębiorstwie. Certyfikat wydany przez EOQ potwierdzał natomiast, że A. C. spełnił wymagania Systemu Rejestracji Personelu EOQ jako Manager Systemów Jakości. Również certyfikaty audytora wydane przez PCBC z dnia [...] września 1997 r. oraz z dnia [...] listopada 1998r. potwierdzały, że A. C. posiadał uprawnienia do udziału w audytach przeprowadzanych przez PCBC. Wszystko to, były jednak potwierdzenia uprawnień personalnych przyznanych osobie fizycznej, do wdrażania systemu jakości i środowiskowego i przeprowadzania audytów wewnętrznych, w tym przeprowadzanych z ramienia PCBC. Nie mają one jednak żadnego związku z kompetencjami instytucji pn. Centrum Promocji Polski Polska Akademia Jakości Europejski Instytut Testu i Rekomendacji, która przyznała certyfikat P[...] w likwidacji w K., do certyfikowania systemów zarządzania jakością (a której dyrektorem był A. C.).

Organ odwoławczy podkreślił, że odpowiednio długi okres vacatio legis art.147a - 2 lata (art. 25 pkt 4 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), umożliwiał podmiotom korzystającym ze środowiska, zwłaszcza profesjonalnym prowadzącym działalność w tym zakresie, zapoznanie się z nowymi przepisami i dostosowanie się do nowych wymagań. Pomimo, że firma Centrum Promocji Polski Polska Akademia Jakości Europejski Instytut Testu i Rekomendacji uległa likwidacji już w sierpniu 2006 r. (oświadczenie P. A. C. z dnia 16 lipca 2012 r.) strona nie ustaliła czy fakt ten nie miał wpływu na moc i ważność jej certyfikatu, a przede wszystkim, pomimo długiego okresu vacatio legis art.147a powyższej ustawy nie sprawdziła, czy certyfikat jej wydany spełnia od dnia 29 lipca 2007 r. wymagania nowego przepisu.

Jak wynika z zapisów na certyfikacie [...] został on wydany w zgodności z ustawą z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz.U.1993.55.250), która w myśl jej art. 1 ust. 1 określała funkcjonowanie krajowego systemu badań i certyfikacji, uprawnienia krajowej organizacji badań i certyfikacji oraz jednostek dokonujących badań i certyfikacji wyrobów i usług. Z dniem 1 maja 2004 r. utraciła ona swoją moc i została uchylona (art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U.2002.166.1360), a jej uregulowania zostały zastąpione powyższą ustawą o systemie oceny zgodności obowiązującą od dnia 1 stycznia 2003 r.

Formalnym poświadczeniem i uznaniem kompetencji organizacji działających w obszarze zgodności (jednostek certyfikujących i kontrolujących oraz laboratoriów) do wykonywania określonych zadań (np. certyfikowania systemów zarządzania jakością) jest akredytacja udzielana przez krajową jednostkę akredytującą, która jest jedyną autorytatywną jednostką w państwie członkowskim, udzielającą akredytacji na podstawie upoważnienia udzielonego jej przez państwo. Akredytacja służy budowaniu i umacnianiu zaufania publicznego do wyników wzorcowań, badań i inspekcji, certyfikowanych wyrobów i usług, kwalifikacji certyfikowanych osób oraz certyfikowanych systemów zarządzania. W Polsce od dnia 9 lipca 2008 r. krajową jednostką akredytującą upoważnioną do akredytacji jednostek certyfikujących, kontrolujących, laboratoriów badawczych i wzorcujących oraz innych podmiotów prowadzących ocenę zgodności i weryfikacje na podstawie ustawy o systemie oceny zgodności jest Polskie Centrum Akredytacji, zaś przed tą datą było to Polskie Centrum Badań i Certyfikacji (art. 4 cytowanej wcześniej ustawy o badaniach i certyfikacji).

Organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu wynika, że żadna kwalifikowana (akredytowana) organizacja certyfikująca systemy zarządzania jakością nie poświadczyła w drodze certyfikatu, kompetencji i uprawnień Centrum Promocji Polski Polskiej Akademii Jakości Europejskiego Instytutu Testu i Rekomendacji do certyfikowania systemów zarządzania jakością. Również po dniu 29 lipca 2007 r., tj. po dniu wejścia w życie art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, żadna inna, niezależna i akredytowana jednostka certyfikująca nie potwierdziła certyfikatem systemu zarządzania jakości, że P[...] w likwidacji w K. posiada wdrożony system zarządzania jakością i spełnia jego wymagania. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, pominięcia przez organ pierwszej instancji uprawnień przyznanych A. C., Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie kwestionuje kompetencji personalnych przyznanych osobie, lecz kompetencje tej osoby w żaden sposób nie przekładają się na kwalifikacje Centrum Promocji Polski Polskiej Akademii Jakości Europejskiego Instytutu Testu i Rekomendacji i uznanie go za kompetentny podmiot uprawniony do certyfikowania systemów zarządzania jakością. Na marginesie jedynie organ drugiej instancji zauważył, że wątpliwości co do wiarygodności certyfikatu budzi przywołana w "podstawie prawnej" certyfikatu [...] Dyrektywa Rady Europy nr 90/C/10/01 z dnia 21 grudnia 1989 r. o wzajemnym uznawaniu dokumentów zgodności. Z ustaleń Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że dokument taki nie istnieje, a jedynym zbliżonym do niego jest Uchwała Rady z dnia [...] grudnia 1989 r. w sprawie globalnego podejścia do badań i certyfikacji([...]).

Odnosząc się do argumentów strony, że system jakości funkcjonujący w laboratorium strony został zatwierdzony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., należy zauważyć, że został on oceniony w odniesieniu do normy PN-EN ISO/I EC 17025 w której przedstawiono "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorujących", a nie międzynarodowej normy ISO 9001 określającej wymagania, które powinien spełniać system zarządzania jakością w organizacji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny swoją decyzją potwierdził jedynie, że badania konkretnych parametrów fizykochemicznych występujących w wodzie przeznaczonej do spożycia wykonywane są zgodnie z normą PN-EN ISO /IEC 17025. Norma ta jest skierowana do laboratoriów, które dążą do potwierdzenia swoich kompetencji w zakresie realizowanych przez siebie badań i wzorcowań poprzez uzyskanie certyfikatu akredytacji, a nie systemu zarządzania jakością. Natomiast normy ISO serii 9000 zostały opracowane w celu harmonizacji wymagań odnośnie systemów jakości w skali międzynarodowej i umożliwienia certyfikacji tychże systemów prowadzonej przez kompetentne jednostki. W skali międzynarodowej uznaną i powszechnie stosowaną normą, której wymagania muszą być spełnione w przypadku wdrożonego systemu zarządzania jakością w organizacji jest norma ISO 9001 "Systemy zarządzania jakością - Wymagania", która na grunt polski została przyjęta i zatwierdzona przez krajową jednostkę normalizacyjną - Polski Komitet Normalizacyjny. Certyfikat systemu zarządzania jakością według ISO 9001 potwierdza, że system zarządzania jakością wdrożony w danej organizacji pomyślnie przeszedł badanie zgodności z normą określającą najlepsze praktyki. Wydany przez niezależną akredytowaną organizację certyfikującą jest sygnałem dla klientów, w tym organów administracji, że mogą ufać, iż organizacja wdrożyła niezbędne procesy wewnętrzne w celu spełnienia zobowiązań zawartych w tych normach.

Odnosząc się natomiast do kwestii, że liczne akredytowane laboratoria nie posiadają akredytacji lub certyfikatów w pełnym zakresie Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że zakres badań dotyczy tylko akredytacji, a nie systemu zarządzania jakością. Powyższy zarzut strony prowadzi do wniosku, że strona błędnie utożsamia akredytację z systemem zarządzania jakością. Na marginesie Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że w przypadku gdy laboratorium badawcze posiada akredytowane metody badań wody, a wykonuje badania jakości ścieków, lub posiada akredytowane metody badań wskaźników innych niż określone w pozwoleniu to organy Inspekcji nie uznają tak wykonanych badań. Wynika to z faktu, że akredytacja dotyczy konkretnych metod badawczych i tylko w zakresie tych potwierdzonych (akredytowanych) metod wyniki laboratorium mogą być uznane przez organy kontroli. Natomiast system zarządzania jakością obejmuje obszary działalności organizacji, w których chce ona wdrożyć system zarządzania jakością, a nie konkretne metody badawcze. A zatem certyfikat systemu zarządzania jakością, wydany przez kompetentny podmiot potwierdza, że w tych obszarach, które poddano audytowaniu są spełnione wymagania określone w konkretnych normach zharmonizowanych.

W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska niesprawiedliwe w praworządnym państwie byłoby ze strony ustawodawcy żądanie z jednej strony prowadzenia pomiarów przez laboratoria posiadające certyfikat akredytacji wydany przez kwalifikowaną jednostkę akredytowaną, a z drugiej strony uznawanie certyfikatu systemu zarządzania jakością wydanego przez jednostkę, której kompetencji w tym zakresie nikt nie potwierdził. Tak więc tylko certyfikat systemu jakości wydany przez akredytowaną jednostkę certyfikującą systemy zarządzania jakością może być pełnowartościowym dokumentem potwierdzającym kwalifikacje podmiotów prowadzących pomiary emisji do środowiska.

Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek wykonywania pomiarów zgodnie z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, wszedł w życie już od 29 lipca 2007 r. w związku z tym pomiary przeprowadzane przez P[...] w likwidacji w K. na podstawie posiadanego certyfikatu [...] po tym dniu są wykonane niezgodnie z art. 147a powyższej ustawy. A zatem skoro po 29 lipca 2007 r. próbki nie spełniały wymagań (jak się przyjmuje za art. 305a ust. 2 w związku z art. 305 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy), to w kolejnym roku 2008, P[...] w likwidacji w K. powinno wykonać 4 pomiary. A zatem w rozpatrywanej sprawie kara pieniężna za rok 2008 powinna być naliczona za brak czterech pomiarów, a nie dwóch. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, mając jednak na względzie zakaz reformationis in peius pozostawił wysokość wymierzonej kary. Tak jak już wskazywano powyżej, nie ma znaczenia, że strona wykonała większą niż wymagana liczbę pomiarów, gdyż poprzez fakt, że nie były spełnione warunki art. 147a powyższej, wyniki tych pomiarów nie mogą być uznane za miarodajne.

W związku z nieprecyzyjnym wskazaniem przez organ ochrony środowiska w pozwoleniu wodnoprawnym ile pomiarów powinien wykonywać P[...] w likwidacji w K. i brakiem oznaczenia wielkości RLM, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił do Starosty K. o doprecyzowanie zapisów pozwolenia. W odpowiedzi organ ochrony środowiska wyjaśnił, że ilość odprowadzanych ścieków z zakładu jest niewielka, dlatego też liczbę pomiarów odprowadzanych ścieków należy przyjąć jak dla oczyszczalni poniżej 2000 RLM. Zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U.02.212.1799), które stanowiło podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego, próbki ścieków odpływających z oczyszczalni ścieków komunalnych, a także próbki ścieków dopływających do oczyszczalni należy pobierać w regularnych odstępach czasu w ciągu roku, stale w tym samym miejscu.

Liczba pobieranych średnich dobowych próbek ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni ścieków komunalnych nie może być mniejsza niż:

1/ w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM poniżej 2.000 - 4 próbki w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego i po 2 próbki w następnych latach, jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki. Na podstawie powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska sformułował żądanie wykonywania czterech pomiarów próbek ścieków w kolejnym roku obowiązywania pozwolenia.

Odnosząc się do stwierdzenia, że niedopuszczalne jest stosowanie kar w przypadku gdy naruszenie przepisów wynika z ich nieprecyzyjności Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska bardzo precyzyjnie i jednoznacznie wskazuje kwalifikacje laboratoriów, których wyniki mogą być uznane oraz kwalifikacje prowadzących instalację i użytkowników urządzeń, którzy mogą wykonywać pomiary wielkości emisji na własne potrzeby. W art. 305 a ust. 2 powyższej ustawy ustawodawca wskazał wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w jaki sposób musi (a nie może) potraktować sytuację jeśli nie są spełnione warunki art. 14 7a i w jaki sposób obliczyć wielkość przekroczenia warunków pozwolenia, co też uczynił organ pierwszej instancji. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, ani Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie ma charakteru uznaniowego, gdyż nie zezwala na to żaden przepis ustawy Prawo ochrony środowiska.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju wniósł w imieniu Przedsiębiorstwa [...] w likwidacji w K. pełnomocnik. Decyzję zaskarżył w całości, zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 147 a ust. 1 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że skarżące przedsiębiorstwo posiadające certyfikat zarządzania jakością nie może wykonywać badań, do których jest zobowiązane, we własnym laboratorium zakładowym bowiem laboratorium to nie jest objęte systemem zarządzania jakością, względnie, że skarżące przedsiębiorstwo w ogóle nie posiada certyfikatu systemu zarządzania jakością, co skutkowało przyjęciem w zaskarżonej decyzji przekroczenia przez przedsiębiorstwo warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty K. z dnia [...] grudnia 2003 r.

Wskazując na powyższy zarzut pełnomocnik Przedsiębiorstwa [...] w likwidacjiw K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. z dnia [...] marca 2012 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik szczegółowo opisał stan sprawy, podkreślając, że organy bezpodstawnie podważyły uprawnienia audytora oraz podstawy certyfikatu. Ponadto zgodnie z przyjętymi zasadami prawodawstwa istniejące certyfikaty powinny obowiązywać do czasu ich ważności i bezpodstawny jest zarzut, że przedsiębiorstwo nie poddało ponownej certyfikacji systemu zarządzania jakością. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest stosowanie kar administracyjnych w przypadku gdy naruszenie przepisów wynikałoby z ich nieprzejrzystości czy niejednoznaczności. Ponadto organ nie miał podstaw i nie zarzucił przedsiębiorstwu spowodowania zagrożeń, pogorszenia lub wyrządzenia szkody dla środowiska.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 587) prowadzący instalację obowiązany był od dnia 1 stycznia 2008 r. zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez:

1/ akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.) lub

2/ laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, ze zm.)

- w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Zgodnie z nowym ust. 1a dodanym do art. 147a powyższej ustawy, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy zakładowe laboratorium Przedsiębiorstwa [...] w likwidacji w K. posiada certyfikat systemu zarządzania jakością i może wykonywać badania odprowadzanych ścieków, do których wykonywania jest obowiązane, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością zgodnie z art. 147 a ust. 1 a ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zdaniem Sądu prawidłowe i trafne jest stanowisko organów ochrony środowiska, że laboratorium zakładowe Przedsiębiorstwa [...] w likwidacji w K. nie legitymuje się certyfikatem systemu zarządzania jakością. W art. 147a ust. 1 komentowanej ustawy precyzyjnie ustalono, jakie standardy musi spełnić laboratorium przeprowadzające pomiary, aby uzyskane przez nie wyniki mogły być uznane za miarodajne. Jest to posiadanie certyfikatu wdrożeniowego systemu jakości lub certyfikatu w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 z późn. zm.). Wymóg ten należy uznać za spełniony, jeżeli jest potwierdzony certyfikatem akredytacji, zawierającym w myśl art. 16 ust. 2 ustawy o systemie oceny zgodności:

- oznaczenie jednostki udzielającej certyfikacji,

- oznaczenie jednostki certyfikującej lub kontrolującej laboratorium lub innego podmiotu przeprowadzającego oceny zgodności lub weryfikacje, ich siedzibę i adres,

- numer i oznaczenie certyfikatu akredytacji,

- wskazanie Polskiej Normy lub odpowiednich dokumentów organizacji międzynarodowych,

- zakres udzielonej subskrypcji oraz okres jej ważności,

- datę wydania i podpis Dyrektora Centrum Akredytacji.

W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 2 pkt 1 i 3 ustawy o systemie oceny zgodności jej celem jest eliminowanie zagrożeń stwarzanych przez wyroby dla życia lub zdrowia użytkowników i konsumentów oraz mienia, a także zagrożeń dla środowiska oraz stworzenie warunków do rzetelnej oceny wyrobów i procesów ich wytwarzania przez kompetentne i niezależne podmioty.

W niniejszej sprawie certyfikat zarządzania jakością [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. wydany przez Centrum Promocji Polski Polska Akademia Jakości Europejski Instytut Testu i Rekomendacji nie spełnia warunków określonych w ustawie o systemie oceny zgodności. W tym miejscu uznać należy za prawidłową argumentację organu dotyczącą Centrum Promocji Polski Polska Akademia Jakości Europejski Instytut Testu i Rekomendacji, bez konieczności jej powielania w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wynika z powyższego, że Przedsiębiorstwo [...] w likwidacji w K. niezasadnie korzystało z usług Centrum Promocji Polski Polska Akademia Jakości Europejski Instytut Testu i Rekomendacji, bez sprawdzenia wiarygodności jednostki w zakresie wydawania certyfikatów systemu zarządzania jakością, nie spełniających ustawowych wymogów.

To zaś pociąga za sobą ten skutek, że wyniki przeprowadzonych przez taki podmiot badań będą rodzić zastrzeżenia, w związku z czym zachodzą podstawy do wymierzenia kary pieniężnej zgodnie z regułami wynikającymi z art. 305 a ustawy Prawo ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 305 a powyższej ustawy jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia:

1/ przekroczenie warunków korzystania ze środowiska określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust.1 pkt 1 i 2 lub decyzjach, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 4 lub decyzjach o dopuszczalnym poziomie hałasu stwierdza się, stosując odpowiednio art. 299 – 304;

2/ przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone:

a) o 80% - w przypadku składu ścieków.

Wojewódzki inspektor ochrony środowiska w oparciu o art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska uprawniony jest do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.

Kara pieniężna została ustalona zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177). Wyliczenia wysokości kary pieniężnej organy dokonały według stawek kar określonych w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 18 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2008 (M.P. Nr 65, poz. 732).

Skarżące Przedsiębiorstwo [...] w likwidacji w K., jako podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany jest znać przepisy prawne obowiązujące w tym przedmiocie. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wykazało, że skarżący uchybił obowiązkowi wynikającemu z decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2003 r. i nie prowadził w sposób prawidłowy wymaganych pomiarów. Stąd zasadne było wymierzenie stosownej kary pieniężnej.

W myśl art. 305 a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zasadą jest wymierzanie administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w trzech przypadkach - nie prowadzenia wymaganych pomiarów, nie prowadzenia pomiarów ciągłych przez cały rok oraz w sytuacji, gdy pomiary wprawdzie są prowadzone, lecz nasuwają zastrzeżenia, w myśl art. 305 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, iż z woli ustawodawcy obowiązek poniesienia określonej sankcji we wskazanych przypadkach powiązany jest bezpośrednio z faktem konkretnych zaniechań, co do obowiązku prowadzenia pomiarów, nie zaś z warunkiem, czy istotnie dochodzi do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska. Użycie w części wstępnej pkt 2 sformułowania przyjmuje się przesądza, iż bezwzględną zasadą jest ustalanie wysokości kary według wskazanych zasad.

Reguły wymierzania kar, w przypadku wymogu prowadzenia pomiarów przy odprowadzaniu ścieków (przypadek art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska) są określone w sposób zupełny. Z jednej strony wyznacza je treść art. 305, (gdy pomiary spełniające wymagane warunki w koniecznym zakresie są prowadzone) z drugiej zaś art. 305a, który stanowi dopełnienie tych reguł. Określa on zasady wymierzania kar, gdy wymagane pomiary nie są prowadzone.

W przypadku przekroczenia warunków określonych w pozwoleniach wodnoprawnych na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustawodawca przyjął teoretyczne założenie, że dozwolone poziomy emisji zanieczyszczeń zostały przekroczone o wielkości ustalone w art. 305 a ust. 1 pkt 2 lit. a, b, c, d ustawy Prawo ochrony środowiska. Domniemanie to nie podlega obaleniu, gdyż w pkt 2 ust. 1 art. 305a używa się sformułowania "przyjmuje się", że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi "zostały przekroczone" o wartości wskazane wyszczególnione pod lit. a, b, c, d. Skoro skarżący zakład jako podmiot korzystający ze środowiska nie dochował warunków prawidłowego prowadzenia pomiarów, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód zostały przekroczone w przypadku składu ścieków o 80%. Nie ulega natomiast wątpliwości, że skarżący zakład nie dołożył również należytych starań w celu zapewnienia wykonywania badań jakości ścieków przez laboratorium posiadające odpowiednie certyfikaty i akredytacje.

Podkreślić należy, że nie dochowanie warunków prawidłowego prowadzenia pomiarów musi być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm, aby nie doprowadzić do sytuacji w której podmioty korzystające ze środowiska podejmowałyby się kalkulacji, czy dotrzymywać wymaganych przepisami oraz treścią zezwolenia wodnoprawnego standardów w zakresie monitoringu składu ścieków, czy świadomie odstąpić od tych wymogów.

Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie są zdaniem Sądu jednoznaczne i nie dawały organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy. Niedopełniając obowiązków publicznoprawnych nałożonych pozwoleniem wodnoprawnym podmiot korzystający ze środowiska winien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, która jest proporcjonalna do zagrożenia dla środowiska.

Zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Analiza akt postępowania administracyjnego i wydanej w tej sprawie decyzji wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia przepisów postępowania są więc niezasadne.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.