Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 656/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi U. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] (dalej również jako Prezydent) decyzją z dnia 8 września 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 poz. 293, dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.), ustalił na rzecz "T". sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako Spółka) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków hotelowych na działkach nr [...], [...], [...] oraz części działki [...], ark. [...], obręb W., położonych w P. przy ul. [...] i [...].

W zakresie warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy w pkt II decyzji ustalono:

- linia zabudowy (zgodnie z załącznikiem graficznym):

a) obowiązująca linia zabudowy: od strony ulicy [...] pokrywająca się z granicą działki nr [...];

b) maksymalna nieprzekraczalna: od strony ul. [...] pokrywająca się z frontową granicą działki nr [...];

c) od strony ul. [...] dopuszcza się wysunięcie przed obowiązującą linię zabudowy nadwieszenia budynku w postaci wykuszu na głębokość wysunięcia maksymalnie 1,5m;

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: max. 79% (łącznie dla istniejącej i projektowanej zabudowy);

- szerokość elewacji frontowej – max. 27,5m; od strony ul. [...] bez zmian;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki:

a) od strony ul. [...] w pasie o szerokości 17m od frontu terenu ustalono max wysokość gzymsu – do 16m licząc od rzędnej 65,95m n.p.m. (lecz nie wyżej niż poziom gzymsu dachowego budynku przy ul. [...] [...]-[...] – co należy wykazać w projekcie budowlanym), dopuszczono podwyższenie do 23m pod warunkiem wycofania ostatniej kondygnacji nadziemnej o min. 2m od linii elewacji frontowej budynku (lecz nie wyżej niż kalenica budynku przy ul. [...] [...]-[...], co należy wykazać w projekcie budowlanym;

b) od strony ulicy [...] ustalono maksymalną wysokość budynku do 19 m licząc od rzędnej 59,10m n.p.m., lecz nie wyżej niż poziom gzymsu dachowego budynku przy ul. [...] – co należy wykazać w projekcie budowlanym;

- geometria dachu: ustalono dach plaski o spadku 12%.

Dopuszczono realizację kondygnacji poziemnych oraz ścian oporowych jako integralnych elementów zagospodarowania terenu, zapewniających właściwe jego ukształtowanie.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wnioskiem objęto nieruchomość o powierzchni 1835m2 + 40m2 nadwieszenie nad działką drogową, która zlokalizowana jest na terenie ścisłego śródmieścia m. P. - pomiędzy ulicami [...] i [...]. Wniosek obejmuje budowę dwóch budynków hotelowych. W ramach inwestycji zaplanowano ok. 140 pokoi hotelowych, tj. ok. 280 łóżek. Jeden z obiektów zaplanowano od strony ul. [...] stycznie do budynku przy ul. [...]. Na głębokości ok. 17 m, wysokość budynku nie przekroczy 6 kondygnacji nadziemnych i wysokości 20,5 m przy rzędnej wynoszącej 65,95m. n.p.m. Budynek przykryty zostanie dachem płaskim. Szerokość elewacji frontowej wyniesie 27,19m. Na głębokość ok. 1,5 m budynek zostanie nadwieszony nad działka drogowa nr [...]. Dalej w głębi nieruchomości bryła budynku ulega obniżeniu do 1 kondygnacji nadziemnej. Drugi z planowanych budynków - na styku z budynkiem przy ul. [...] [...], będzie miał do 6 kondygnacji nadziemnych i wysokość 20,5m, licząc od rzędnej 59,10m n.p.m. Budynek przylega do istniejącego budynku przy ul. [...] niską jednokondygnacyjną częścią. Planowana powierzchnia zabudowy nowych budynków to 1100 m2 (obecna pow. zabudowy na działce budynku hotelowego przy ul [...] [...] to 389 m2), co stanowi 79% powierzchni nieruchomości. Pod całym terenem inwestycji (nie licząc istniejącego na działce budynku) zaplanowano 2 kondygnacje podziemne.

Organ ustalił, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze zabytkowego zespołu wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 6 października 1982r. jako zespół urbanistyczno-architektoniczny najstarszych dzielnic miasta. Wystąpiono do Zarządu Dróg Miejskich w [...] i Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] o zajęcie stanowiska w sprawie.

Pismem nr [...] z dnia 5 czerwca 2020r. Zarząd Dróg Miejskich określił obsługę komunikacyjną przedmiotowego zamierzenia.

Pismem z dnia 21 lutego 2020 r., znak [...], Miejski Konserwator Zabytków przedstawił stanowisko, na jakich warunkach inwestycja może zostać zrealizowana w aspekcie wymagań konserwatorskich.

W oparciu o zgromadzony materiał przygotowano projekt decyzji (uwzględniający wniesione przez inwestora korekty), który został przedłożony do uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w [...], który w terminie określonym w u.p.z.p. nie zakwestionował projektu decyzji, przez co uznano, że milcząco uzgodnił projekt decyzji. Mając na uwadze, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją podlega ochronie konserwatorskiej jako element zespołów urbanistyczno-architektonicznych wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia 6.10.1982r., organ określił, że inwestor powinien uwzględnić warunki wynikające z uzgodnienia z MZK, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W pkt [...] decyzji przytoczono stanowisko MKZ przedstawione piśmie z dnia 21 lutego 2020 r. znak [...], określając na tej podstawie warunki w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków.

W sprawie organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50m wraz z działką, na której przewidziano lokalizację przedmiotowej inwestycji, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 ze zm., dalej rozporządzenie MI).

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu 90 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z ww. rozporządzeniem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 30 m) od strony ul. [...], z której odbywają się 2 wjazdy na posesję. Zabudowa objęta takim promieniem umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej oraz ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy. W tak wyznaczonym obszarze znajdują się nieruchomości z zabudową mieszkaniową i usługową położone przy ulicach: [...] i [...]. W analizie ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w promieniu wyznaczonym w odległości 90 m od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki. Szczegółowy wykaz nieruchomości zawarto w zestawieniu tabelarycznym analizy.

Prezydent wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uwzględniono wszystkie aspekty, na podstawie których należało rozstrzygnąć zasadność ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przywołany przepis wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest dostosowanie planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Spełnienie warunków kontynuacji: funkcji zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu takich jak: gabaryty, forma architektoniczna, linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu zapewni harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w istniejący stan rzeczy.

Prezydent wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem oraz obszar analizowany znajdują się w całości w granicach funkcjonalnego śródmieścia miasta P.. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem dominuje funkcja mieszkalna wielorodzinna, uzupełniona o lokale usługowe sytuowane najczęściej w parterach i przyziemiach budynków (m.in. ul. [...], [...], ul. [...] [...]-[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zabudowa stricte usługowa mieści się przy ul. [...] (hotel), ul. [...] i [...] (Zespół Szkół nr [...], prywatna szkoła wyższa), oraz w południowo-wschodniej części obszaru analizowanego - targowisko "[...]".

Budynki znajdujące się wzdłuż ul. [...], [...], [...], tworzą zwartą, pierzejową zabudowę sytuowaną we frontowych granicach działek. Część budynków posiada fragmenty elewacji nadwieszonych nad pasem drogowym przyległych dróg publicznych. Dotyczy to m.in. budynków przy ul. [...] (ok. 45% elewacji), ul. [...] [...] (nadwieszone balkony, zajmujące maks. 30% elewacji), ul. [...] [...]-[...] (maks. 50% elewacji frontowej w postaci balkonów i wykuszy nadwieszonych nad pasem drogowym), ul. [...] [...]/[...] (wykusze i balkony nadwieszone nad pasem drogowym - maks. 30% szerokości elewacji), ul. [...] (ok. 50% elewacji w postaci wykusza i balkonów nadwieszonych nad pasem drogowym), ul. [...] i [...] (balkony nadwieszone nad pasem drogowym). Głębokość wysunięć (nadwieszeń, balkonów i wykuszy) nad pasem drogowym wynosi ok. 1,5 m.

W obszarze analizowanym działki zabudowane są w przedziale od 21% (ul. [...] [...]) do 85% (ul. [...]/[...]), a średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 55% powierzchni działek. Znaczna część działek narożnych zabudowana jest w przedziale 72-80%, np. nieruchomości: - przy ul. [...]/[...], ul. [...]. Powierzchnie zabudowy poszczególnych budynków różnią się w zależności od rodzaju i funkcji zabudowy oraz położenia budynków. Budynki w zabudowie pierzejowej mają powierzchnię zabudowy ok. 281- 1229 m2.

Organ wskazał, że szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków mieszczą się w przedziale od 13 m do 68 m. Średnia szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku wynosi 30 m. Wzdłuż ulic: [...], [...], [...], dominuje głównie zabudowa pierzejowa charakterystyczna dla terenu ścisłego śródmieścia, z budynkami o elewacjach równych szerokościom działek (przeważnie 20-25 m).

Istniejąca najbliżej inwestycji zabudowa ma od III do VI kondygnacji nadziemnych z pojedynczymi dominantami w postaci VII kondygnacji (np. ul. [...], ul. [...]). Kamienica przy ul. [...] [...]-[...] (bezpośrednio sąsiadująca z inwestycją) ma IV kondygnacje nadziemne oraz piątą kondygnację w postaci poddasza użytkowego. Wysokość gzymsu dachowego 16,0 m, a kalenicy do ok. 23 m. Budynek kryty jest dachem pulpitowym. Kamienice przy ul. [...], [...], [...] znajdujące się po tej samej stronie ulicy, co teren inwestycji i mają IV kondygnacje nadziemne oraz poddasza użytkowe. Wysokość gzymsów wieńczących elewacje frontowe znajduje się na poziomie ok. 13-14 m. Budynki zwieńczone są dachami pulpitowymi. Wysokość kalenicy znajduje się na wysokości ok. 19 m. Budynek przy ul. [...] ma VI kondygnacji nadziemnych oraz dominantę (VII kondygnacji) u zbiegu ul. [...] i [...] oraz od strony kamienicy przy ul. [...] (powierzchnie dominant nie przekraczają powierzchni 40% powierzchni rzutu budynku). Budynki przy ul. [...] i [...] inwestycji mają V-VI kondygnacji nadziemnych i wysokość 17,5 - 19 m (przy dachach płaskich). Przy ul. [...] i [...]-[...] budynki mają V kondygnacji nadziemnych (przy dachach płaskich). Dodatkowo budynek pod nr [...]/[...] ma miejscową dominantę na narożniku o wysokości ok. 19,5 m (powierzchnia dominanty zajmuje maks. 15% powierzchni rzutu budynku na działkę).

Wzdłuż ul. [...] (budynki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i [...] (budynki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) przeważają dachy pulpitowe o spadku ok. 55° (we frontowej części), do ok. 5-15° w głębi działki. Przy ul. [...] dominują budynki z dachami płaskimi (budynki pod nr [...], [...], [...], [...] i [...]-[...]).

Zdaniem organu przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Te kryteria spełniają nieruchomości z zabudową mieszkalną oraz usługową i biurową położoną w rejonie ulic [...], [...], a w szczególności działki z budynkami mieszkalno-usługowymi przy ul. [...] [...]/[...] i ul. [...] [...]-[...].

Na tej podstawie uznano, że planowane zamierzenie kontynuuje funkcję oraz parametry sąsiedniej zabudowy znajdującej się w badanym terenie. Budynek od strony ul. [...] usytuowany będzie we frontowej granicy terenu, kontynuując linię zabudowy sąsiednich obiektów. Od strony ul. [...] inwestycja nie ma wpływu na zmianę linii zabudowy, budynek sytuowany będzie za budynkiem istniejącym na terenie. Wartość wskaźnika zabudowy działki przekracza wartości średnie z terenu, nie przekracza natomiast wartości maksymalnych. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od strony ul. [...] i [...] kontynuuje wysokość gzymsu stycznego budynku. Szerokość elewacji frontowej nie przekracza wartości średniej z obszaru analizowanego. Pod względem geometrii dachu zamierzenie nawiąże do najbliższych, graniczących z inwestycją budynków przy ul. [...] i [...]-[...].

Z uwagi na przekroczenie średnich wartości przeanalizowano konsekwencje przestrzenne, jakie zostaną stworzone pomiędzy wnioskowaną a istniejącą zabudową. Obowiązujące przepisy dopuszczają ustalenie innych parametrów na zasadach określonych w rozporządzeniu MI, jeżeli wynika to z analizy. Wymaga to jednak uzasadnienia dla wprowadzenia większych od średnich wartości.

Zdaniem Prezydenta teren ma predyspozycje do lokalizacji dwóch budynków hotelowych. Zabudowa taka stanowić będzie uzupełnienie części kwartału pomiędzy ulicami [...] i [...]. Występujące tu obiekty to głównie budynki w zabudowie pierzejowej. Cechą charakterystyczną dla badanego rejonu jest wykształcona linia zabudowy wzdłuż frontowych granic działek oraz dość wyrównany poziom gzymsów dachowych budynków. Zamierzenie w planowanym kształcie wpisuje się w tendencje uzupełniania dotąd wolnych posesji znajdujących się w granicach śródmieścia. Skala obiektów nawiązuje do tendencji intensywniejszej zabudowy działek usytuowanych narożnikowo względem dwóch lub więcej ulic.

Następnie w sprawie przeanalizowano zasady, jakimi należy się kierować przy ustalaniu wysokości budynku. Organ zwrócił uwagę, iż skoro mamy do czynienia z sytuowaniem budynków u zbiegu dwóch ulic, dodatkowo w terenie odznaczającym się stopniowym obniżeniem ku rzece [...] (w kierunku wschodnim), wysokość zabudowy powinna być ustalana od strony dwóch ulic - [...] i [...] w oparciu w części o standardowe zasady, a w części specjalne, regulowane odpowiednio §7 ust.1 i ust. 4 rozporządzenia MI. Gdy od strony ul. [...] wysokością elewacji frontowej budynek nawiąże do gzymsu dachowego scalonego z nim budynku pod numerem [...]/[...]a/[...] - jak najbardziej uprawnione jest zastosowanie §7 ust. 1 rozporządzenia. To samo tyczy się budynku sytuowanego od strony od strony ul. [...], gdzie nowoprojektowany budynek zachowa tę samą linii gzymsów co sytuowany przed nim budynek przy ul. [...].

W dalszej kolejności rozpatrzono możliwość ustalenia wskaźnika zabudowy terenu wynoszącego 79% (o 24% większego od średniej). Zdaniem organu ustalenie większych parametrów nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią. Pozwoli natomiast na realizację budynków odpowiadających gabarytami zabudowie pierzejowej charakterystycznej dla ścisłego śródmieścia oraz zagospodarowanie terenu w głębi, na zasadach kontynuujących cechy nieruchomości sąsiednich. Podkreślono, że teren wnioskowany z racji swojego reprezentatywnego położenia wymaga wręcz zastosowania niestandardowych rozwiązań, tak by mogła powstać spójna płaszczyzna elewacji niczym nie różniąca się od scalonych ze sobą kamienic odczytywanych z przestrzeni pierzei jako całość. Podobne rozwiązania dotyczą m.in. budynków położonych u zbiegu ulic na domknięciu kwartału, m.in. przy ul. [...]/ [...]/[...]. Zatem zamierzenie mieści się w standardach kształtowania zwartej zabudowy w tym rejonie.

Reasumując stwierdzono, że zamierzenie spełnia łącznie wszystkie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wobec powyższego, dla zamierzenia ustalono wymagania na następujących zasadach: funkcję jako uzupełnienie funkcji usługowej i mieszkalnej dominującej na terenie analizowanym;

- linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia;

- szerokość elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z § 7 ust. 1. rozporządzenia;

- geometrię dachu zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia.

W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego Prezydent wystąpił do właściwych w przedmiotowej sprawie organów z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy. Niniejsza decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 60 ust.1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i spełnia wymagania dobrego sąsiedztwa.

Ponadto organ stwierdził, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej a istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego. W zakresie wymagań dotyczących ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych określono, że pełne potrzeby parkingowe należy zabezpieczyć na terenie inwestycji w ilości: dla obiektu hotelowego min. 2 miejsca postojowe dla samochodu i min. 1 miejsce postojowe dla roweru na każde 10 łóżek (pkt [...]). Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wobec tego organ ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Następnie odwołanie od ww. decyzji wnieśli U. B., P. K., K. G. i E. F., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów art. 7, 8,11, art. 77 § 1, art. 28 w zw. z art. 107 § 3 KPA oraz art. 61 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p. poprzez niewłaściwe i arbitralne ustalenie kręgu stron przedmiotowego postępowania, a także brak dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia w uzasadnieniu decyzji WZ zakresu podmiotów, którym przyznano status strony;

2. naruszenie przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez brak dołączenia do decyzji części graficznej wyników analizy urbanistycznej oraz poprzez brak właściwego opisu (w załączniku do decyzji) wyników analizy urbanistycznej,

3. naruszenie przepisu § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia MI poprzez ustalenie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy od ul. [...] (zamiast obowiązującej linii zabudowy);

4. naruszenie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez wadliwe ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek - poprzez określenie jej maksymalnej wartości oraz poprzez określenie wielkości powierzchni zabudowy niezgodnie z wynikami analizy urbanistycznej;

5. naruszenie przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez wadliwe ustalenie szerokości elewacji frontowej - w sposób określający jej szerokość od strony ul. [...] na "maksymalnie 27,5 m" natomiast od strony ul. [...] "bez zmian";

6. naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia MI, poprzez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki sprzecznie z powołanym przepisami tj. w sposób określający maksymalną wysokość oraz poprzez jej ustalenie w sprzeczności z wynikami analizy urbanistycznej.

W odwołaniu wskazano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej w P., przy ulicy [...],[...]a oraz [...] nr działki [...], KW nr [...] i zostali uznani za strony postępowania o wydanie decyzji WZ. Organ uznał za strony jedynie właścicieli i użytkowników wieczystych działek graniczących z terenem, na którym przewidziano inwestycję. Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie organ uznał, iż tylko na te działki będzie oddziaływać inwestycja, której dotyczy decyzja, bowiem w jej uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia takiego rozstrzygnięcia. Dla każdej inwestycji (a tym bardziej tak znaczącej i położonej w śródmieściu) organy powinny szczegółowo wyjaśnić przyjęty teren odziaływania inwestycji, a więc również dokładnie określić, które podmioty i dlaczego zostały uznane za strony postępowania.

Skarżący zarzucili, że do decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie dołączono załącznika graficznego dotyczącego przeprowadzonej analizy urbanistycznej (jest tylko mapka dotycząca ustalenia granic obowiązującej linii zabudowy). Ponadto wyniki analizy urbanistycznej dołączone do decyzji WZ zostały sporządzone w formie, która uniemożliwia ich jakąkolwiek weryfikację. Są bowiem w istocie jedynie powtórzeniem wybranych przepisów rozporządzenia MI, a nie skrótowym przedstawieniem rezultatów przeprowadzonej analizy.

Zdaniem skarżących ustalone parametry zabudowy w odniesieniu do praktycznie wszystkich elementów zawartych w decyzji zostały ustalone bardzo nieprecyzyjnie, jako wartości maksymalne, co pozostawia inwestorowi dużą dowolność w kształtowaniu zabudowy na terenie objętym zaskarżoną decyzją.

Z zaskarżonej decyzji wynika, w odniesieniu do frontu działki nr [...], od strony ul. [...], że organ nie ustalił obowiązującej linii zabudowy, a jedynie maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy. Powyższe ustalenia w odniesieniu do linii zabudowy są sprzeczne z wynikami analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie oraz z przepisami par. 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia MI. Zdaniem skarżących pozwala to inwestorowi na zupełną dowolność usytuowania (cofnięcie) linii zabudowy od strony ulicy [...].

Postanowieniem z dnia 30 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania K. G. i P. K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 30 maja 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. po rozpatrzeniu odwołań U. B., P. K., K. G. i E. F. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że prawidłowo organ pierwszej instancji w analizie urbanistycznej wskazał nieruchomości przyjęte do analizy, ujął je także w układzie tabelarycznym, wskazał parametry istniejącej zabudowy oraz opisał parametry ustalone dla nowej zabudowy. Analizą objęto zatem nieruchomości położone przy ulicach [...], [...], [...], o zwartej zabudowie pierzejowej. W badanym obszarze przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, uzupełnienie zabudowy stanowią lokale usługowe sytuowane w parterze i przyziemiach, budynki znajdują się we frontowych granicach działek, część budynków posiada elewacje nadwieszone nad pasem drogowym, średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 55% ( zamyka się w przedziale od 21% do 85%), szerokość frontowa działek mieści się w przedziale od 13-68m (średnia szerokość wynosi 30m), w najbliższym sąsiedztwie budynki mają od III do VI kondygnacji nadziemnych, z pojedynczymi dominantami do VII kondygnacji ([...] [...] lub [...] [...]b). Przy ulicy [...] nr [...] [...] znajduje się kamienica z IV kondygnacjami oraz z V w postaci poddasza użytkowego, wysokość gzymsu dachowego 16m oraz do kalenicy 23m, budynek sąsiaduje bezpośrednio z planowaną inwestycją. Budynek kryty jest dachem pulpitowym. Ponadto przy ulicy [...], [...] i [...] znajduje się budynek IV kondygnacyjny, poddasze użytkowe, wysokość gzymsów wynoszącą 13 - 14 m oraz dachy pulpitowe, wysokość kalenicy osiąga 19m. Organ wskazał ponadto i opisał budynek przy ulicy [...], [...] [...] i [...], a także [...] i [...] a.

SKO wskazało, że dla tak poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji określił linię zabudowy planowanych budynków jako pokrywającą się z linią zabudowy działki nr [...] (obowiązująca) i nieprzekraczalną w odniesieniu do działki nr [...], od strony [...] dopuszczono wysunięcie nadwieszenia budynku przed linię zabudowy.

Określono wielkość zabudowy na 79%, szerokość elewacji frontowej określono na 27,5m, wysokość do gzymsu określono na 16m, od strony ulicy [...] dopuszczono wysokość 19 m (nie wyżej niż budynek przy ulicy [...]), ustalono realizację dachu płaskiego.

Dla tak określonego otoczenia i sporządzonej analizy organ pierwszej instancji ustalił parametry zabudowy, wskazał, że inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy oraz wskazał, że parametr dotyczący wskaźnika zabudowy, linii zabudowy oraz wysokości budynku określił na podstawie rozporządzenia MI, korzystając z możliwości zastosowania odstępstw od średnich wartości parametrów, a tak ustalone parametry inwestycji nie wpłyną negatywnie na istniejący ład przestrzenny.

Zdaniem SKO organ pierwszej instancji wskazał na zabudowę pozwalającą na określenie nowych parametrów zabudowy, organ odwoławczy zaś prowadząc postępowanie w pełnym zakresie uznał, że ustalone parametry zabudowy nie odbiegają od istniejących w obszarze analizowanym. Tak ustalone parametry inwestycji nie wpłyną negatywnie na istniejący ład przestrzenny.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadził postępowanie w pełnym zakresie i uznał, że nie ma przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy w kształcie wynikającym z treści zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego zastosowane odstępstw od średnich wartości parametrów przez organ rozstrzygający wniosek inwestora mieści się w pojęciu kontynuacji funkcji, zawartej w treści art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy prawidłowo określił obszar analizowany, przyjął minimalną wielkość badanego obszaru stwierdzając brak konieczności jego rozszerzenia. Organ nie musiał posiłkować się rozszerzonym obszarem analizowanym aby znaleźć nieruchomości zabudowane w sposób pozwalający na pozytywne rozstrzygnięcie wniosku inwestora.

Kolegium wskazało, iż decyzja o warunkach zabudowy jest swoistego rodzaju informacją o terenie, wskazuje na możliwy, dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem, konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy następuje na etapie ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę, na tym etapie także korekcie (tu; zmniejszeniu) mogą ulec ustalone parametry zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest pozwoleniem na budowę, na jej podstawie nie można rozpocząć robót budowlanych. Organ właściwy dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej, jeśli decyzja taka zgodna jest z przepisami odrębnymi.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania uznał, że planowana inwestycja wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 u.p.z.p. i zgodna jest z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu odwoławczego w tej sprawie organ pierwszej instancji zachował się w zgodzie z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Zdaniem Kolegium argumenty podnoszone w postępowaniu odwoławczym nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, skarżący nie wywodzą ponadto, czy i jaki ich ewentualny interes prawny narusza planowana inwestycja. Organ pierwszej instancji zachował zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 k.p.a., a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu U. B., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła w całości decyzję SKO [...] z dnia 30 maja 2022 r. nr [...], wniosła o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisu art. 15 oraz art. 138 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozpoznania przez organ II instancji zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji z dnia 28 września 2022 r. oraz brak szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji SKO;

2. naruszenie przepisu § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia MI poprzez ustalenie w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy od ul. [...] (zamiast obowiązującej linii zabudowy);

3. naruszenie przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez wadliwe ustalenie w decyzji wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek - poprzez określenie jej maksymalnej wartości (max. 79%) oraz poprzez określenie wielkości powierzchni zabudowy niezgodnie z wynikami analizy urbanistycznej;

4. naruszenie przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez wadliwe ustalenie w decyzji szerokości elewacji frontowej - w sposób określający jej szerokość od strony ul. [...] na "maksymalnie 27,5 m" natomiast od strony ul. [...] "bez zmian";

5. naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez wyznaczenie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki sprzecznie z powołanym przepisami tj. poprzez określenie maksymalnej wysokości do 16 m - ul. [...] i do maksymalnie 19 ul. - [...] oraz ich ustalenie niezgodnie z wynikami analizy urbanistycznej.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że decyzja nie SKO jest lakoniczna i ogólna, jak i nie odnosi się do zarzutów stawianych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 21 września 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO [...] z dnia 30 maja 2022 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 września 2020 r. nr [...], którą ustalono na rzecz "T". sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako Spółka) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków hotelowych na działkach nr [...], [...], [...] oraz części działki [...], ark. [...], obręb W., położonych w P. przy ul. [...] i [...] [...].

Teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie po ustaleniu, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosowne do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu został uszczegółowiony w przywołanym już wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 - w wersji obowiązującej do dnia 3 stycznia 2022 r. -zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. z 2021 r. poz. 2399), w którym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną.

Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt/urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1252/11).

Zauważyć trzeba, iż wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013r. sygn. akt II OSK 1173/12 - powołane w wyroku NSA z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest zatem istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile zapewni – w sensie urbanistycznym – ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi, stosownie do narzuconych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogów kształtowania ładu przestrzennego. Warunek kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest jednym z podstawowych warunków kształtujących lokalizację nowej zabudowy, przez co zapewnia się ład przestrzenny na danym obszarze. Zarazem trzeba podkreślić, że kontynuacja zastanej funkcji i zagospodarowania terenu (parametrów, cech i wskaźników) nie może być interpretowana wąsko, jako dopuszczenie tylko takiej zabudowy, która stanowi powielenie wskaźników i parametrów zabudowy już istniejącej. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu lub o parametrach i cechach, których w żaden sposób nie można pogodzić z aktualnym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r. o sygn. akt II OSK 1931/14 – dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie strona skarżąca kwestionuje poprawność analizy architektoniczno-urbanistycznej, wyników analizy oraz ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy nieprecyzyjnych parametrów planowanej zabudowy, jak i brak należytego rozważenia interesów osób trzecich podnosząc, że w decyzji nie wyjaśniono kwestii oddziaływania planowanej zabudowy oraz ustalenia kręgu stron postępowania.

Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że analiza stanowiąca podstawę do ustalenia przez organ I instancji wnioskowanych warunków zabudowy sporządzona została przez osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Opracowanie to, w opinii Sądu, wyjaśnia spełnienie warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że organ I instancji, a za nim Kolegium, prawidłowo oceniło sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, spełnienie wymogu uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień. W tym zakresie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są wyczerpujące i mają oparcie w aktach sprawy, w tym w sporządzonej na potrzeby sprawy analizie urbanistycznej oraz w wynikach analizy. Sąd w całości podziela ocenę oraz argumentację przytoczoną w tym zakresie w kwestionowanych obecnie decyzjach. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 90 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z ww. rozporządzeniem. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 30 m) od strony ul. [...] (dz. nr [...]), z której odbywają się 2 wjazdy na posesję, co wynika z analizy oraz załączonych do akt sprawy map. Cały obszar analizowany, w tym nieruchomość będąca przedmiotem postępowania, mieści się w granicach zabudowy śródmiejskiej m. P. w dominującej tu zabudowie pierzejowej przeważa funkcja mieszkalna wielorodzinna z usługami w parterze. Występują również pojedyńcze budynki usługowe, usługowo-handlowe, handlowe oraz biurowe. Jak wynika z analizy na jej potrzeby uwzględniono działki przy ul. [...] o numerach [...], [...], [...], [...], [...]-[...], [...]-[...]a, [...], [...] przy ul. [...]/[...] [...], przy ul. [...] o numerach [...], [...], [...], [...], [...]-[...]a-[...], [...], [...], [...], przy ul. [...] o numerach [...], [...], [...], [...]a-[...]d/ul. [...], ul. [...]/[...]. Przy ul. [...] znajduje się budynek szkoły podstawowej. Wschodnia część terenu analizowanego obejmuje tereny zieleni urządzonej (skwer S. ) oraz targowisko. Zatem z uwagi na zróżnicowany charakter zabudowy w obszarze analizowanym – obejmującym strefę śródmiejską m. P., planowana zabudowa dwóch budynków hotelowych nie koliduje z zastaną tam funkcją.

W treści analizy wyniki w zakresie wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej ujęto w tabeli. Na tej podstawie ustalono, że wskaźnik powierzchni zabudowy (§ 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) dla tych działek wynosi od 55% (przy rozpiętości od 2% - 21% - 40% - 59% - 67% - 72% - 85%). Przyjęty w decyzji wskaźnik zabudowy ustalono na maksymalnie 79% - łącznie dla istniejącej i projektowanej zabudowy, a zatem mieści się w tym przedziale i choć przekracza średnią dla analizowanego terenu, prawidłowa jest ocena, poczyniona w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, że nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. W ten sam sposób zostały również określone pozostałe parametry dla planowanej zabudowy, zgodnie z przepisami § 6 – § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tym zakresie określono szerokość elewacji frontowej – maksymalnie 27,5 m od strony ulicy [...] oraz bez zmian od strony ulicy [...], przy występującej szerokości elewacji w obszarze analizowanym w przedziale: 3 m – 13m – 20m – 31m - 47m – 68m oraz wartości średniej 30m. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej lub attyki określono od strony ulicy [...] odpowiednio 17m – 16m – 23m, a od strony ulicy [...] do 19m lecz nie wyżej niż poziom gzymsu budynku przy ul. [...]. Powyższe odpowiada treści analizy urbanistycznej, w której podano, że budynki przy obu ulicach posiadają odpowiednio wysokość gzymsu na poziomie ok. 15-16m i wysokość kalenicy ok. 20-25m oraz 18,5 – 19m i wysokość kalenicy do ok. 20,5m. Wątpliwości Sądu nie budzi parametr geometrii dachu, który nawiązuje do występujących na działkach sąsiednich. Jest to również zgodne ze stanowiskiem MKZ w zakresie dopuszczonych parametrów planowanej zabudowy. Co istotne, wskaźnik wysokości w ustaleniach zawartych w decyzji organu I instancji aczkolwiek został określony w pkt II decyzji jako maksymalny, to jednak organ w dalszej części decyzji sposób opisowy podał w jakiej wysokości budynku przy obu ulicach mogą zostać zaprojektowane i zrealizowane. W odniesieniu do budynku planowanego przy ul. [...] w pkt II ppt 4a i 4b decyzji organu I instancji ustalono, że w pasie o szerokości 17m od frontu terenu ustalono max wysokość gzymsu – do 16m licząc od rzędnej 65,95m n.p.m. (lecz nie wyżej niż poziom gzymsu dachowego budynku przy ul. [...] [...]-[...] – co należy wykazać w projekcie budowlanym), dopuszczono podwyższenie do 23m pod warunkiem wycofania ostatniej kondygnacji nadziemnej o mi. 2m od linii elewacji frontowej budynku (lecz nie wyżej niż kalenica budynku przy ul. [...] [...]-[...], co należy wykazać w projekcie budowlanym. Natomiast w odniesieniu do budynku planowanego przy ul. [...] ustalono maksymalną wysokość budynku do 19 m licząc od rzędnej 59,10m n.p.m., lecz nie wyżej niż poziom gzymsu dachowego budynku przy ul. [...] – co należy wykazać w projekcie budowlanym. W opinii Sądu takie zapisy są czytelne i gwarantują zapewnienie konieczności ich uwzględnienia w projekcie budowlanym. Co istotne, również projekt budowlany będzie podlegał ocenie konserwatora zabytków.

W obszarze analizowanym występują dachy płaskie i strome, dopuszczono dach płaski o spadku do 12%. Budynki w zabudowie pierzejowej ulicy [...] będą posadowione w linii pokrywającej się z frontową granicą działki nr [...], natomiast od strony ulicy [...] maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy ma pokrywać się z frontową granicą działki nr [...]. Powyższe wynika z treści wniosku, załącznika graficznego do analizy, analizy, wyników analizy oraz decyzji organu I instancji (§ 4 ust. 1 rozporządzenia MI). Reasumując, w opinii Sądu wszystkie ww. parametry dla planowanej zabudowy zostały określone w sposób akceptowalny, zgodnie z regułami wskazanymi w rozporządzeniu MI.

Sąd nie widzi także uchybień w zakresie ustalenia szerokość elewacji frontowych od stron ulic [...] i [...]. Analiza zaakceptowana przez organy wykazała, że zabudowa posiada głównie charakter zabudowy pierzejowej, słusznie zatem uznano za konieczne nawiązanie frontu do ukształtowanej już pierzei obu tych ulic. Zastrzeżono jedynie, że od strony ulicy [...] maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy ma pokrywać się z frontową granicą działki nr [...]. Zauważyć należy, że od strony ul. [...] inwestycja nie ma wpływu na zmianę linii zabudowy, bowiem planowany budynek sytuowany będzie za budynkiem już istniejącym na terenie działki inwestycyjnej. Dopuszczono również wysunięcie przed obowiązującą linię zabudowy od strony ul. [...] nadwieszenia budynku w postaci wykusza na głębokość maksymalnie 1,5m. Powyższe było dopuszczalne w świetle stanowiska MZK w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wynika również z ustaleń opisanych wyczerpująco w analizie. Ponadto należy wskazać, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia MI posługuje się terminem "obowiązująca linia zabudowy". W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno pojęcie "obowiązującej linii zabudowy", jak i "nieprzekraczalnej linii zabudowy" (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 1218/11 (Lex nr 1291855). Zatem nawet posłużenie się terminem "nieprzekraczalna linia zabudowy", nie będzie wadliwe bowiem oznacza obowiązującą linię zabudowy. Ponadto ustalenie linii zabudowy jako pokrywającej się z frontową granicą działki z drogą publiczną uznać należy za prawidłowe.

Ponieważ w niniejszej sprawie mamy do czynienia zabudową pierzejową w śródmieściu, gdzie budynki posiadają elewacje odpowiadające szerokościom działek, powyższy parametr ustalony na poziomie odpowiadający szerokości działki wpisuje się w ład urbanistyczny mieszczący się na terenie przyjętym do analizy. Planowana zabudowa stanowić będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy pierzejowej na styku ulic [...] i [...]. Okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, bowiem w przypadku takiej zabudowy należy mieć na uwadze specyfikę takiej zabudowy. Nowa zabudowa w pierzei ulicy musi nawiązywać do stanu zastanego w terenie, co w tym przypadku w sposób wyczerpujący wyjaśniono.

Inwestor planuje zabudowę nie tylko w pierzei ulic [...] i [...], lecz również na obszarze pomiędzy tymi ulicami, co obrazuje załączona do wniosku koncepcja zagospodarowania terenu planowanej inwestycji i co opisano w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.

W tym zakresie w decyzji Prezydenta wyjaśniono, że zabudowa powinna być zgodna z wskazaniami Miejskiego Konserwatora Zabytków, który stanął m.in. na stanowisku, że projektowana zabudowa w głębi działki powinna być niższa od zabudowy frontowej od strony ulic: [...] nr [...]-[...]a-[...] i [...] oraz [...] nr [...]-[...]a i [...] ze wskazaniem na rozczłonkowanie bryły oraz zachowanie odpowiednich relacji proporcji pomiędzy zabudową i wolną przestrzenią – k. nr [...] akt admin. organu I instancji. Zarówno sama decyzja, jak i uzgodnienie projektu decyzji o WZ przez konserwatora zabytków są wynikiem wcześniejszych, wypracowanych ustaleń w tym zakresie (pismo MKZ z dnia 21 lutego 2020 r. znak [...], milczące uzgodnienie projektu decyzji o WZ). Inwestor w głębi terenu inwestycji planuje zabudowę o wysokości jednej kondygnacji, zatem w sposób dopuszczony przez konserwatora zabudów.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących lakonicznej treści wyników analizy. Wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji, zatem należy je odczytywać łącznie z sentencją decyzji i jej uzasadnieniem. W rozpatrywanym przypadku w wynikach analizy ograniczono się do podania przepisów rozporządzenia MI w oparciu o które ustalono poszczególne parametry (wskaźniki) dla planowanej inwestycji, jednakże zabieg ten nie ma wpływu na ocenę decyzji organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu której w sposób wyczerpujący wyjaśniono na jakiej podstawie ustalono poszczególne parametry.

W decyzji organu I instancji w zakresie obsługi komunikacyjnej ustalono, że odbywać się ona będzie istniejącym jednym zjazdem od strony ul. [...], zgodnie z opinią wydana przez ZDM w P. z 5 czerwca 2020 r. Określono również wymaganą na terenie miasta P. ilość miejsc parkingowych niezbędną do zapewnienia na terenie inwestycji.

Inwestycja posiada również dostęp do niezbędnych dla jej istnienia mediów. Nie wymagała również przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.). Planowane zamierzenie nie znajduje się w wykazie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (także potencjalnie), jakie zostały wymienione w rozporządzeniu z 10 października 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że niewątpliwie zasadniczą gwarancją ochrony interesów osób trzecich jest art. 5 ustawy Prawo budowlane, który znajduje zastosowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Należy jednakże mieć na uwadze, że zgodnie z art. 54 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (a), ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (b), wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (d). W opinii Sądu powyższe zostało przez organy w rozpatrywanym przypadku w wystarczającym stopniu uwzględnione.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty dotyczące braku wyjaśnienia przez organ obszaru oddziaływania spornej inwestycji oraz ustalenia kręgu stron postępowania. Jak wynika z akt organu I instancji, ustalenie kręgu stron postępowania nastąpiło na podstawie map oraz wydruków z Ewidencji gruntów ZGiKM GEOPOZ w P. pozyskanych dla działek nr [...]/[...] (ul [...] [...], [...]a, [...]b, [...]c), dz. nr [...] (ul. [...] [...], [...]a, [...], nr [...] (ul. [...] [...], nr [...] (ul. [...] [...], [...] [...] – karty nr [...]-[...] akt admin. organu I instancji. Skarżąca U. B. jest wraz z E. F., P. K. oraz K. G. współwłaścicielką nieruchomości przy ul [...] [...]A. Wszystkie te osoby miały przymiot stron postępowania. Natomiast co do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...]/[...] przy ul. [...] [...], [...]a, [...]b, [...]c – stroną postępowania była Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości – reprezentowana przez zarządcę nieruchomości. Powyższe zostało należycie udokumentowane w aktach sprawy i zbędnym było omawianie tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Z uwagi na specyfikę spornej zabudowy, która ma być realizowana jako uzupełnienie zabudowy w pierzei ulic [...] i [...], obszar oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 k.p.a. ogranicza się do najbliższego sąsiedztwa działek inwestycyjnych. Zauważyć nadto należy, że ustalenie stron postępowania następuje z uwzględnieniem obszaru oddziaływania inwestycji, która w tym przypadku ma charakter usługowy (usługi hotelowe) i ma być realizowana w obszarze ścisłego centrum miasta, w zwartej zabudowie pierzejowej. Nie budzi wątpliwości, że nie wszystkie nieruchomości objęte analizą znajdą się w obszarze oddziaływania inwestycji. W konsekwencji Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu I instancji co do uznania za strony postępowania osoby fizyczne i prawne wymienione w rozdzielniku do decyzji organu I instancji (k. nr [...] tych akt).

W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organów, iż wobec spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. organ był uprawniony do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a rozstrzygnięcia organów obu instancji pozbawione są naruszeń które skutkowałyby uwzględnieniem skargi w oparciu o przesłanki określone w art. 145 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają również przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organowi odwoławczemu nie można również zarzucić naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, w tym w sposób wystarczający odnosi się do zarzutów odwołania.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.