Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1955/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 7,  art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na wykonanie okien skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), zw. dalej u.o.z.o.z., po rozpatrzeniu odwołania R. G., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], odmawiającej udzielenia pozwolenia na wykonanie okien połaciowych w dachu budynku położonego w O. przy Pl. Z..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że niniejsza sprawa została wszczęta wnioskiem R. G. z dnia [...] kwietnia 2010 r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na wykonanie okien połaciowych w budynku przy Pl. Z.w O..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organ odwoławczy, po stwierdzeniu uchybień formalno-prawnych, dwukrotnie (orzeczeniem z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] oraz orzeczeniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] uchylił poprzednie decyzje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, odmawiające pozwolenia na wnioskowane prace, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], organ pierwszej instancji ponownie odmówił wnioskodawcy udzielenia pozwolenia na wykonanie okien połaciowych w budynku przy Pl. Z.w O..

W ocenie organu odwoławczego, rozpatrującego odwołanie R. G., zgodnie z przepisem art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Budynek przy Pl. Z.w O. został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Głównego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] marca 1966 r.

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 ww. ustawy, który stanowi, że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, należy uznać, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest zasadna merytorycznie.

Za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji obiektu. Ze względów konserwatorskich należy dążyć do zachowania wszelkich wartościowych, historycznych, architektonicznych elementów budynku, świadczących o jego oryginalnej formie. Z kolei adaptacja zabytku dla potrzeb użytkownika jest działaniem pozakonserwatorskim. Dokonywać się zatem powinna z poszanowaniem istniejących wartości, przy jak najmniejszej ingerencji w substancję zabytkową. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są zatem możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowych obiektu.

Przekładając powyższe rozważania dla potrzeb niniejszego postępowania, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że wprowadzenie ahistorycznych okien połaciowych w płaszczyznę dachu przedmiotowego budynku wpłynie na obniżenie architektonicznych i historycznych wartości tego obiektu, jest zatem niedopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego. W tym kontekście, odmowa wydania pozwolenia na przedmiotowe prace jest zgodna z powinnością organów konserwatorskich, niezależnie od kwestii ekspozycji zabytkowego budynku.

Analiza akt sprawy nie daje ponadto podstaw do uznania, by [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w jakikolwiek sposób naruszył art. 7 K.p.a. W świetle zasady określonej w tym przepisie można przyjąć, iż obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji w sposób logiczny i przekonywujący wyjaśnił stronom przesłanki, jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygniecie. Nadto, ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji nie budzą wątpliwości organu odwoławczego, zostały potwierdzone w materiale dowodowym sprawy, a rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie ma cech dowolności.

Odnosząc się zaś do zarzutów zaprezentowanych w odwołaniu, dotyczących naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez pominięcie prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, stwierdzić trzeba, że stosownie do art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Wprawdzie organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzję doręczył wnioskodawcy z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, niemniej jednak uchybienie to nie miało faktycznego wpływu na prawa Skarżącego, który w terminie złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji, reprezentowany przez ustanowionego pełnomocnika. W tej sytuacji w ocenie organu odwoławczego ww. uchybienie nie stanowi wystarczającej przesłanki do uchylenia rozpatrywanego orzeczenia i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do kwestii niezapewnienia stronom postępowania przez organ pierwszej instancji możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału przed wydaniem decyzji, organ odwoławczy podzielił w tej materii pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że uniemożliwiło jej to dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie Skarżący nie wskazał takiej okoliczności.

Ponadto, organ pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji, pismem z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...], zawiadomił strony postępowania o przewidywanym terminie zakończenia tego postępowania, a zatem strony miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zgłoszenia uwag, przed wskazanym przez ten organ terminem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] maja 2012 r. złożył R. G. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wniosku strony skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W skardze zarzucił:

-uchybienie zasadzie wyrażonej w art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom właściwego udziału w sprawie, poprzez całkowite pominięcie w postępowaniu pełnomocnika strony – M. O.;

-zaniedbania w zakresie zbadania właściwej reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w O. przy Pl. Z., co może skutkować koniecznością wznowienia postępowania;

-oparcie decyzji o ogólnikowe przesłanki i twierdzenia sformułowane przez organ I instancji bez szczegółowej analizy architektonicznej proponowanych zmian oraz dotychczasowego stanowiska w kontekście zminimalizowania ingerencji w substancję zabytkową budynku, która w przypadku wybudowania lukarn, nie istniejących nigdy w bryle historycznej jest większa niż przy zamontowaniu okien połaciowych.

Pominięcie przez organ obu instancji:

• ilość okien wnioskowanych do zamontowania,

• kwestii dysonansu pomiędzy rozłożeniem lukarn w połaci dachu od strony frontu w stosunku do dachu połaci północnej, co może powodować brak zasadności wprowadzenia lukarn na połaci, na której dotychczas nie istniały,

• analizy obecnej konstrukcji architektonicznej dachu, pod kątem zasadności i możliwości wykonania lukarn oraz ewentualnych konsekwencji z tym związanych w porównaniu z oknami dachowymi,

• analizy otoczenia budynku, będącego przedmiotem decyzji, do którego należą budowle objęte ochroną, jako zabytki, w których na kondygnacji strychowej zostały zamontowane okna połaciowe.

-przewlekłość postępowania z winy organów je prowadzących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r., którą organ ten odmówił wydania pozwolenia na wykonanie okien połaciowych w dachu budynku, położonego w O. przy Pl. Z..

Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Zgodnie z art. 7 ust 1 formą ochrony zabytków jest m.in. wpis do rejestru zabytków. Stosownie zaś do art. 36 ust 1 pkt 1 cyt. ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

Obowiązek uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, udzielonego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, wynika natomiast z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że budynek przy Placu Z. w O. jest wpisany do rejestr. z dnia [...] marca 1966 r.).

Należało zatem podzielić stanowisko organów, że wprowadzenie ahistorycznych okien połaciowych w płaszczyznę dachu przedmiotowego budynku wpłynie na obniżenie architektonicznych i historycznych wartości tego obiektu, jest zatem niedopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego. W tym kontekście, odmowa wydania pozwolenia na przedmiotowe prace jest uzasadniona i zgodna z powinnością organów konserwatorskich, niezależnie od kwestii ekspozycji zabytkowego budynku.

Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków obowiązkiem organów administracji (konserwatorskich) jest w szczególności zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

W świetle powyższych ustaleń oraz przedstawionej argumentacji prawnej bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostawały zarzuty przedstawione w skardze (wielkość, ilość okien oraz proponowany sposób ich umiejscowienia).

Odnosząc się zaś do kwestii prowadzenia postępowania w sposób nieuwzględniający reprezentacji R. G. przez pełnomocnika profesjonalnego radcę prawnego M. O. (czyli z naruszeniem art. 10 k.p.a.) wskazać należy, że jest to uchybienie proceduralne, jednak w niniejszej sprawie nie mające wpływu na rozstrzygnięcie z uwagi na fakt składanych przez tego pełnomocnika pism procesowych z zachowaniem terminów i wymogów formalnych, co tylko świadczy o zachowaniu pełnego profesjonalizmu ze strony wskazanego pełnomocnika i uchybieniu organu - jednak w tej sytuacji nie wpływającym na prawa R. G..

Kwestia przewlekłości postępowania może być zaś przedmiotem odrębnego postępowania przed organami a następnie przed Sądem.

W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy oraz odpowiednio przedstawiły motywy swoich rozstrzygnięć, mając na uwadze cele określone w ustawie z dnia 23 lipca 2003r. - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W niniejszej sprawie zarówno decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak i zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oparte są na fachowych ocenach dokonanych w oparciu o wskazane w nich kryteria. Kontroli Sądu podlega właśnie ocena dokonana według wskazanych przez organy kryteriów. Sąd nie może zanegować tych ocen, zaś po zbadaniu kryteriów wskazanych przez organy w zaskarżony decyzjach, Sąd Wojewódzki w kładzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że są one prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.