Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1341/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Iwona Bogucka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skarg Miejskiego Zarządu Dróg w B. oraz "A" Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. 1. ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w B. postępowanie umarza; 2. zwraca skarżącemu Miejskiemu Zarządowi Dróg w B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi; 3. ze skargi "A" Sp. z o.o. uchyla zaskarżoną decyzję w częściach dotyczących działki nr 1 (przed podziałem) i 2 (po podziale) i orzeka, że decyzja ta w uchylonych częściach nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., wydaną na wniosek występującego w imieniu Prezydenta Miasta B. Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B., Prezydent Miasta B. zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie odcinka drogi powiatowej – ul. [...], przebudowie sieci elektrycznej wraz z oświetleniem przejścia przez budynek nr [...], przebudowie istniejących wpustów deszczowych, przebudowie wlotu ul. [...], rozbudowie ciągów pieszych, adaptacji przejścia publicznego przez budynek nr [...]. Jednocześnie organ I instancji zatwierdził złożony projekt budowlany, projekt podziału nieruchomości obejmujący m.in. działkę nr [...], która w wyniku podziału otrzymała oznaczenia [...] i [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dalszej części osnowy organ I instancji scharakteryzował projektowaną inwestycję oraz określił warunki jej realizacji. Wskazał nadto numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod inwestycję, a także, w pkt 7 decyzji, numery działek podlegających przejęciu na własność przez Miasto B., a nadto, w związku z koniecznością przywrócenia przechodu i wprowadzenia go do ciągu pieszego, ograniczył prawo korzystania z części nieruchomości tj. części budynku przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, wyliczył uzyskane opinie i uzgodnienia, a następnie stwierdził, iż przedłożona przez Inwestora dokumentacja spełnia wymogi prawa, a projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Zaakcentował też, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany ze względu na ważny interes społeczny, polegający na poprawie poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego dla samochodów i pieszych, a także słuszny interes gospodarczy i ekonomiczny.

Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 11i, art. 12, 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 721 z późn. zm. zwanej dalej "specustawą drogową"), art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U 2006, Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a.

Ww. decyzja sprostowana została z uwagi na błędy w numeracji działek (w pkt 1.4 decyzji podano nr [...] zamiast [...], a w pkt 7 decyzji nr [...] zamiast [...]), postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 113 k.p.a.

Pismem z dnia 2 września 2010 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 15 października 2010 r., reprezentowana przez r.pr. A. D. "A" Sp. z o.o. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i wstrzymania jej wykonania, bądź uchylenia decyzji w zakresie zatwierdzenia podziału nieruchomości nr [...], przejęcia przez Miasto nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (po podziale), ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości budynkowej przy ul. [...], a w konsekwencji zatwierdzenia projektu budowlanego oraz zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej w zakresie, w jakim obejmuje ona prowadzenie robót na działce [...] (po podziale), a także w budynku nr [...] przy ul. [...] poprzez przebudowę sieci elektrycznej wraz z oświetleniem przejścia przez ten budynek oraz adaptacje tego przejścia dla celów publicznych. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzuciła:

- naruszenie przepisów o właściwości, mianowicie art. 11a specustawy drogowej w związku z art. 19 i art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ niewłaściwy w sprawie, który winien podlegać wyłączeniu;

- naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, art. 107 k.p.a., naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, mianowicie art. 120 i art. 124 oraz art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. g) specustawy poprzez ograniczenie sposobu korzystanie z nieruchomości budynkowej przy ul [...] oraz ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przechodu, podczas gdy nie było ku temu podstaw prawnych;

- naruszenie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji także zakresu zastosowania specustawy poprzez dokonanie rozszerzającej wykładni pojęcia celu publicznego w sytuacji, gdy inwestycja objęta decyzją realizowana jest w oparciu o cel służący podmiotowi prywatnemu – "B" Sp. z o. o. z siedzibą w W.;

- naruszenie przepisów Konstytucji RP, mianowicie art. 21, art. 31 ust 3 oraz art. 64, poprzez wywłaszczenie oraz ograniczenie prawa własności na cel służący podmiotowi prywatnemu;

- naruszenie art. 140 ustawy kodeksu cywilnego poprzez uniemożliwienie właścicielowi korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik strony rozwinęła wskazane wyżej zarzuty. Podkreśliła m.in., że uzasadniając całą inwestycję wnioskodawca powołał się cel ochrony zdrowia i życia ludzi uczestniczących w ruchu w obrębie inwestycji oraz ochronę ich mienia zagrożonego ewentualnymi kolizjami lub wypadkami spowodowanymi złą widocznością oraz brakiem oddzielenia różnych struktur rodzajowych pojazdów oraz pieszych. Tymczasem, zdaniem odwołującej się Spółki, realizacja powyższej inwestycji jest konsekwencją umowy, jaka została zawarta w dniu [...] r. pomiędzy Gminą B., a firmą "B" Sp. z o. o. z siedzibą w W., jako inwestorem prywatnym. Zamiarem inwestora była realizacja inwestycji niedrogowej w postaci budowy wielofunkcyjnego kompleksu handlowo - mieszkaniowo - hotelowo - usługowego (galerii handlowej). Warunkiem dopuszczenia do użytkowania galerii handlowej była poprawa funkcjonowania istniejącego układu komunikacyjnego poprzez wykonanie przez inwestora prac określonych w umowie. Prace te miały być wykonane w związku z faktem, iż z uwagi na rozmiar, zakres i charakter inwestycji zaistniała konieczność poprawy funkcjonowania istniejącego układu komunikacyjnego miasta, w okolicach inwestycji. Inwestor, "B" Sp. z o. o. zobowiązał się do wykonania tych prac własnym kosztem, dzięki czemu niektóre ciągi komunikacyjne miasta zostały przebudowane bez ponoszenia w tym celu kosztów z kasy gminy. Skutkiem powyższego, gmina zobowiązała się na mocy odrębnego porozumienia do przebudowy ciągu komunikacyjnego ulicy [...], od ulicy [...] do mostu na rzece [...], przede wszystkim poprzez udrożnienie przejścia do galerii handlowej, co miało wpłynąć na zwiększenie przepustowości chodnika w celu łatwiejszego dostępu mieszkańców do centrów handlowych. Zatem celem inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, jest wyłącznie zwiększenie dostępu do galerii handlowych "C" i "D", a nie, jak konsekwentnie twierdzi zarówno wnioskodawca, jak i organ wydający decyzję, troska o bezpieczeństwo ruchu drogowego i pieszego. Pełnomocnik sformułowała także zarzuty dotyczące tych zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej ustaleń, które odnoszą się do działek nr [...],[...] oraz [...] (argumentacja ta zostanie przytoczona w dalszej części niniejszego uzasadnienia).

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...]:

- uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości budynkowej - działki o nr ewid. [...] przy ul. [...]; zatwierdzenia projektu budowlanego w części dotyczącej nieruchomości budynkowej - działki o nr ewid. [...] przy ul. [...] – i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji;

- uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1.3. (tabela) "Numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod inwestycję w liniach rozgraniczających drogę" i orzekł w tym zakresie nadając mu nowe brzmienie;

- uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 1.4. (tabela) "numery ewidencyjne działek poza liniami rozgraniczającymi drogę, na których przewiduje się roboty budowlane" i orzekł w tym zakresie nadając mu nowe brzmienie;

- uchylił rygor natychmiastowej wykonalności;

- w pozostałej części utrzymał zaskarżoną doń decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, a następnie w obszernym uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa decyzja zawiera niezbędne elementy określone w art. 11 f specustawy drogowej, natomiast pod względem merytorycznym obarczona jest wadami. Organ uznał bowiem, iż przedmiotowa decyzja w punkcie 1.3. (tabela) - "Numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod inwestycję w liniach rozgraniczających drogę" jest obarczona wadą, z uwagi na:

włączenie działki budowlanej o nr ewid. [...] (znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi drogę) w linie rozgraniczające pas drogowy, dlatego też organ wyłączył ją z ww. punktu z pozycji nr 2, natomiast pozostawił bez zmian w punkcie 1.4 pozycja 1 z uwagi na przebudowę sieci uzbrojenia terenu;

działkę o nr ewid. [...], błędnie wpisaną, ponieważ taka nie istnieje, natomiast w liniach rozgraniczających inwestycję drogową znajduje się działka o nr ewid. [...] (o tym samym nr KW co działka [...]), dlatego też organ z uwagi na powyższe sprostował oczywistą omyłkę w przedmiotowym zakresie;

działki, na których projektuje się jedynie przebudowę infrastruktury technicznej a nie rozbudowę drogi - są to działki oznaczone nr ewid. [...] (rzeka [...]),[...] (rzeka [...]) i [...], dlatego też organ wyłączył je z w/w punktu, natomiast pozostawił bez zmian w punkcie 1.4 z uwagi na w/w roboty budowlane;

działki, na których projektuje się przebudowę dróg innej kategorii (drogi gminne) a nie rozbudowę drogi - są to działki oznaczone nr ewid. [...] i [...], dlatego też organ wyłączył je z punktu 1.3., natomiast pozostawił bez zmian w punkcie 1.4 z uwagi na ww. roboty budowlane.

Organ II instancji uznał również, iż punkt 1.4. tabeli "numery ewidencyjne działek poza liniami rozgraniczającymi drogę, na których przewiduje się roboty budowlane" jest także obarczony wadą, z uwagi na włączenie działki zabudowanej o nr ewid. [...] pod przebudowę infrastruktury technicznej które jest niezgodne z prawem, dlatego też organ wyłączył tę działkę z zakresu inwestycji.

Wojewoda [...] wskazał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego wystąpił do inwestora -Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w B. z prośbą o informację na jakim etapie zaawansowania jest realizacja robót budowlanych dotyczących przedmiotowej inwestycji. W piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. nr [...] otrzymał informację, iż wykonano całość zadania inwestycyjnego w zakresie rozbudowy odcinka ul. [...] wraz z chodnikiem od strony budynku nr [...] wraz z przebudową kolidujących sieci. Nie zrealizowano jedynie części chodnika i wjazdu na działkę o nr ewid [...] (po podziale) jak również nie zajęto działki nr [...] celem adaptacji - udostępnienia przejścia publicznego przez budynek nr [...].

Po przeanalizowaniu zebranej dokumentacji, w ocenie Wojewody, wadą dotknięta jest część decyzji dotycząca nieruchomości budynkowej oznaczonej jako działka o nr ewid. [...] przy ul. [...]. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia przepisów o właściwości albowiem specustawa nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej oraz art. 7 k.p.a. poprzez błędną wykładnię interesu społecznego kosztem ważnego interesu strony Wojewoda [...] stwierdził, iż organ administracji jest zobowiązany do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem stron, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zostaje ona wydana w oparciu o specustawę drogową. Ma ona charakter szczególny, mający zapewnić sprawny przebieg realizacji ważnego interesu publicznego jakim jest rozbudowa sieci dróg. W przypadku tego typu inwestycji, gdzie doniosłym skutkiem prawnym jest ingerencja w prawo własności nie jest możliwie zaprojektowanie takiego przebiegu drogi, który nie wzbudzałby sprzeciwu żadnego z właścicieli nieruchomości objętej inwestycją. Dlatego organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej dokonuje jedynie oceny prawnej dopuszczalności inwestycji będąc związany wnioskiem inwestora - zarządcy drogi. Nie jest bowiem możliwe uwzględnienie wszystkich indywidualnych interesów stron, które nie pozostawałyby w kolizji z projektowanym przebiegiem inwestycji, chyba że projektowana inwestycja w sposób rażący narusza prawo. Nie można również zgodzić się, zdaniem Wojewody [...], z zarzutem niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w trakcie postępowania, gdyż w przedmiotowym przypadku decyzja organu I instancji wydana została po uzyskaniu wszystkich dowodów i dokumentów wymaganych przepisami specustawy drogowej, wydawane zaś w sprawie zawiadomienia poprawnie wysyłane były na adres zameldowania znajdujący się w ewidencji gruntów i budynków, niezależnie od aktualności tego adresu. Ani inwestor, ani też organ orzekający nie mają obowiązku ustalania rzeczywistych adresów pobytu właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, pod którymi doręczenie zawiadomienia o wszczęcia postępowania mogłoby być przez te osoby fizyczne odebrane.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący - naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. - brak wskazania pełnej podstawy prawnej, organ II instancji stwierdził, że w niniejszym zakresie faktycznie nastąpiło naruszenie prawa. Prezydent Miasta B. nie wskazał pełnej podstawy prawnej, która regulowałaby ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości budynkowej o nr ewid. [...], natomiast wskazane przez ww. organ przepisy w uzasadnieniu prawnym decyzji nie regulują wyżej cytowanego ograniczenia. Zgodzić się następnie trzeba ze skarżącymi, że ochrona prawa własności stanowi konstytucyjnie zagwarantowany obowiązek państwa, co wynika z art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP. Tym samym, przedłożenie interesu publicznego nad interesem indywidualnym skarżących wymaga wykazania, że w interesie publicznym leżało ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez Konstytucję RP prawa własności. Prezydent Miasta B. przedmiotową decyzją określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości o nr ewid. [...] dla realizacji inwestycji, to znaczy ograniczył prawo korzystania z części budynku położonego na przedmiotowej działce przy ul. [...] ustanawiając służebność przechodu przez ten budynek. Uzasadnił powyższe ograniczenia koniecznością przywrócenia przechodu i wprowadzając go do ciągu pieszego, z uwagi na brak możliwości wydzielenia nieruchomości gruntowej. Zdaniem organu II instancji przedmiotowa decyzja narusza w tej części przepis art. 120 i 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy i art. 140 kodeksu cywilnego. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji bezpodstawnie rozszerzył bowiem przedmiotowy zamknięty katalog działań (ograniczenie właścicielowi korzystania z nieruchomości zgodnie z jego przeznaczeniem), które stanowią cel publiczny.

Zdaniem nadto Wojewody w zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta B. nie wykazał w sposób dostateczny uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego wnioskodawcy uzasadniającego rygor natychmiastowej wykonalności.

W finalnej części uzasadnienia Wojewoda [...] stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie istnieją okoliczności mogące spowodować nieodwracalność skutków prawnych wskutek wykonania decyzji, zatem uchylenie w części zaskarżonej decyzji oraz wniosek o wstrzymanie wykonania znajdują uzasadnienie co do działek o nr ewid. [...] i [...]. W pozostałym zakresie ww. postępowanie Wojewoda [...] uznaje jako bezprzedmiotowe z uwagi na wykonanie inwestycji, w związku z powyższym orzekł, jak w sentencji decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 113 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] sprostował omyłki w wyliczeniu działek zawartym w nadanym przez organ ten nowym brzmieniu pkt 1.3 i 1.4 decyzji pierwszoinstanycjnej.

Pismem z dnia 17 lutego 2011 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę zarzucając zaskarżonej decyzji błędną, zawężoną wykładnię art. 11f ust. 1 pkt 8 litera e, f, g specustawy drogowej w związku z postanowieniami art. 112, art. 113, art. 116, art. 93 ust. 3b, art. 124 ust. 4-8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, wniósł o:

I. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. w przedmiocie:

- ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości budynkowej - działki o nr ewid. [...] przy ul. [...];

- zatwierdzenia projektu budowlanego w części dotyczącej nieruchomości budynkowej -działki o nr ewid. [...] przy ul. [...];

uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej umorzenia przez Wojewodę [...] postępowania pierwszej instancji w przedmiocie dotyczącym nieruchomości budynkowej - działki o nr ewid. [...] przy ul. [...];

uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta B. w punkcie 1.4. i nadającej mu nowe brzmienie (tabela) "numery ewidencyjne działek poza liniami rozgraniczającymi drogę, na których przewiduje się roboty budowlane" w części uchylającej treść L.p. 6 pkt 1.4. (tabeli) decyzji Prezydenta Miasta B. Nowe brzmienie tabeli 1.4. nadane przez Wojewodę [...] nie uwzględnia bowiem działki obj. KW nr [...], nr działki przed podziałem [...], nr działki po podziale [...], obręb L.;

uchylenie decyzji Wojewody [...] w przedmiocie uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji Prezydenta Miasta B.

Skargę na wydaną w sprawie decyzję Wojewody [...] wniosła pismem z dnia 3 marca 2011 r. także "A" Sp. z o.o. zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów o właściwości, mianowicie art. 11a specustawy drogowej w związku z art. 19 i art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a. poprzez zaakceptowanie wydania decyzji I instancji przez organ niewłaściwy w sprawie;

naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mianowicie:

zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i w konsekwencji niezbadanie, czy zatwierdzenie planu podziału a w konsekwencji wywłaszczenie jest uzasadnione;

zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.;

art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji

naruszenie przepisów Konstytucji RP, mianowicie art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 poprzez utrzymanie pozbawienia własności skarżącego bez uzasadnienia w postaci celu publicznego.

Wobec powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka [...] oraz przejęcia na własność Miasta B. nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (po podziale), jak również zatwierdzenia projektu budowlanego oraz zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie, w jakim obejmuje ona prowadzenie robót na działce [...] (po podziale) i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Obie skargi zostały wniesione w terminie.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem tut. Sądu z dnia 30 marca 2011 r. sprawy wszczęte obydwiema skargami połączono celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 25 listopada 2011 r. Miejski Zarząd Dróg w B. cofnął skargę.

Tego samego dnia postanowieniem sygn. akt II SA/Gl 194/11 Sąd zawiesił prowadzone postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. K 4/10. Postępowanie sądowe zostało podjęte postanowieniem z dnia 5 listopada 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze, dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie w objętych skargą częściach. Uchybienia te bowiem uniemożliwiają dokonanie oceny merytorycznej prawidłowości zaskarżonej decyzji.

W pierwszej jednak kolejności wskazać w tym miejscu należy, że jak to już podano powyżej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. wniesiono do tut. Sądu dwie skargi, połączone następnie do wspólnego rozpoznania. Skarga wniesiona przez Miejski Zarząd Dróg w B. została jednak przez stronę wycofana, a tym samym w tej części niniejsze postępowanie sądowe musiało zostać umorzone. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę i cofnięcie to wiąże sąd. Jednakże cofnięcie skargi jest niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Zdaniem tut. Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodzą wyłączenia, o których mowa w powołanym przepisie, stąd uznać należało, iż skarżący Zarząd dokonał skutecznego cofnięcia skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 60 p.p.s.a. Sąd orzekł o o umorzeniu postępowania sądowego ze skargi Miejskiego Zarządu Dróg w B., a na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zwrocie stronie uiszczonego wpisu od skargi.

Merytorycznemu rozpoznaniu podlegała zatem jedynie skarga "A" Sp. z o.o. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wprawdzie skarżąca Spółka zakwestionowała w skardze także właściwość organu jednak wniosła jedynie o uchylenie tych fragmentów zaskarżonej decyzji, które odnoszą się do działek [...] (numer przed dokonanym decyzją podziałem) i [...] (numer po podziale działki [...]). W konsekwencji takiego oznaczenia przedmiotu skargi wskazać należy, że przedmiotowa decyzja Wojewody [...] w częściach niezaskarżonych uzyskała przymiot prawomocności.

W odniesieniu natomiast do meritum sprawy tj. tych ustaleń, które w zaskarżonej decyzji, zarówno w części utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, jak i reformującej decyzję organu I instancji, odnosiły się do działki nr [...] i [...] stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieczytelne jeśli chodzi o kierujące Wojewodą [...] motywy i przyjęty sposób rozumowania, co w konsekwencji uniemożliwia Sądowi prawidłową kontrolę sformułowanej w decyzji osnowy.

Wskazać w tym miejscu należy, że w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej Spółka podniosła szereg argumentów odnoszących się do wymienionych powyżej działek. Zaakcentowała, że jej zdaniem wywłaszczenie działki [...], jest skutkiem udostępnienia przejścia przez budynek, z którego wyjście w kierunku ulicy [...] prowadzi bezpośrednio na działkę [...]. W przypadku braku przejęcia tej części działki, wyjście z budynku prowadziłoby na prywatną nieruchomość (prywatny ogrodzony parking). Zatem konieczność przejęcia własności nieruchomości [...] wynika bezpośrednio z ograniczenia korzystania z nieruchomości budynkowej nr [...], a nie odwrotnie. W sytuacji bowiem, gdyby nie ustanowiono prawa przechodu przez budynek nr [...], nie istniałaby konieczność podziału działki [...], a w konsekwencji wywłaszczenia jej części. Ponadto sprzeczne ze sobą zdaje się być, zdaniem Spółki, przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości pod chodnik będący przedłużeniem przejścia przez budynek, z jednoczesnym przeznaczeniem tej części na zjazd dla samochodów, w tym także dużych, dostawczych. Przejęcie własności części wskazanej działki ma, jak stwierdziła Spółka, także dalszy podtekst. Jej celem jest bowiem również ograniczenie dojazdu do nieruchomości Spółki. Działka [...] przeznaczona jest na parking dla klientów. Wjazd na posesję aktualnie odbywa się przez działkę nr [...], należącą do "G" Sp. z o. o., która jest obciążona służebnością na rzecz każdoczesnego właściciela terenu działki [...], z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. Stwierdzić jednak należy, że warunkiem prawidłowego prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę "A" jest zapewnienie dojazdu do nieruchomości dla dużych samochodów dostawczych. Przeznaczenie części wywłaszczonej nieruchomości na zjazd dla samochodów uniemożliwi wjazd na posesję samochodów o większych gabarytach, z uwagi na niemożliwość skrętu z drogi. Dlatego też konieczność zachowania służebności przez działkę nr [...] jest niezbędne dla dalszego funkcjonowania działalności. Działalność ta polega na hurtowej sprzedaży oraz dystrybucji artykułów spożywczych, a także dużych urządzeń gastronomicznych, co sprawia, że klienci skarżącej Spółki poruszają się samochodami dostawczymi, o dużych gabarytach. Zdaniem nadto Spółki w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego nie jest konieczne ustanawianie służebności przechodu przez budynek nr [...], a co za tym idzie, wywłaszczanie działki [...], co jest jedynie konsekwencją udostępnienia przejścia. Istnieje bowiem inna możliwość zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, które z resztą nigdy nie było w tym miejscu zagrożone. Historia miasta nie zna przypadków niebezpiecznych zdarzeń występujących w tym rejonie. Także, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, obiekt ten nie był udostępniony do użytku publicznego do roku 2006, gdyż nieruchomość została zakupiona przez skarżącego w roku [...], trudno zatem twierdzić, że Spółka udostępniła własność prywatną do użytku publicznego. Co więcej, w celu zapobieżenia dostępu publicznego do nieruchomości skarżąca dokonała stosownych prac polegających na zamknięciu dostępu do budynku dla osób postronnych. Nadto ciąg komunikacyjny dla pieszych będący przedmiotem inwestycji nie służy dojściu do instytucji publicznych, domów mieszkalnych czy innych miejsc wymagających intensywnego skomunikowania. Szlak ten prowadzi bowiem głównie do galerii handlowych. Dostęp do tych galerii istnieje przez inne szlaki komunikacyjne miasta, między innymi przez most na rzece [...] i inne ciągi piesze. Celem wywłaszczenia oraz ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącej nie jest zatem, zdaniem Spółki, ani cel publiczny, ani poprawa bezpieczeństwa ruchu pieszych czy pojazdów, lecz ułatwienie dostępu do stanowiącej prywatną inwestycję galerii handlowej, jak też ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia. Podkreślenia wymaga bowiem, że pomimo obszerności uzasadnienia do zarzutów dotyczących działek nr nr [...] i [...] Wojewoda [...] nie odniósł się ani jednym słowem, a tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dowodzi by organ II instancji ponownie rozważył sprawę ww. inwestycji w aspekcie zgłaszanych przez Spółkę zarzutów odnoszących się do ww. działek. Organ nie ocenił bowiem w omawianym zakresie ani prawidłowości postępowania przed organem I instancji, ani też prawidłowości zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej szczegółowych ustaleń. Nadto zaskarżona decyzja w odniesieniu do działki nr [...] zawiera istotną niespójność. W osnowie zaskarżonej decyzji organ II instancji zaakceptował bowiem dokonanie podziału działki nr [...] i przejście na własność Miasta części tej działki oznaczonej nr [...]. Natomiast w końcowym passusie uzasadnienia organ stwierdził, iż "uchylenie w części zaskarżonej decyzji oraz wniosek o wstrzymanie wykonania znajdują uzasadnienie co do działek o nr ewid. [...] i [...]". Passus ten, wobec braku w uzasadnieniu decyzji szerszej argumentacji co do działki nr [...], czyni całkowicie niejasnym intencje Wojewody [...] co do rozstrzygnięcia w odniesieniu do wskazanej nieruchomości.

Brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania w części dotyczącej działek nr [...] i [...], jak również wskazana powyżej niespójność uniemożliwiają kontrolę w tym zakresie motywacji organu odwoławczego, poprawności poczynionych przezeń ustaleń i wyprowadzonych wniosków, a tym samym prawidłowości osnowy zaskarżonej decyzji.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda [...] powtórnie, w sposób dogłębny i wnikliwy, rozważy wniesione przez Spółkę odwołanie i w zależności od wyników podejmie właściwą należycie uzasadnioną decyzję. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na uchybienia, o których mowa powyżej, uniemożliwiające dokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione.

Sąd może zatem obecnie odnieść się jedynie do tego zarzutu skargi, sformułowanego uprzednio w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, co do którego organ wypowiedział się, zdaniem Sądu trafnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie zarzutu niewłaściwości organu I instancji. W przekonaniu bowiem strony skarżącej Prezydent Miasta B. winien podlegać wyłączeniu z rozstrzygania sprawy. Stanowisko to nie posiada jednak, zdaniem Sądu, oparcia w obowiązującym stanie prawnym, stoi także w sprzeczności z utrwalonym w tej mierze orzecznictwem sądów administracyjnych. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, iż prezydent miasta na prawach powiatu powinien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., nie znajduje żadnego uzasadnienia w brzmieniu powołanych przepisów, chociażby z tego względu, że odnoszą się one do pracownika organu administracji publicznej, a nie do organu administracji publicznej. Przypadki, w których organ administracji publicznej podlega wyłączeniu zostały określone w art. 25 k.p.a. Jednak żaden z tam wymienionych przypadków nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem z brzmienia wszystkich tych przepisów wynika, że powinny one mieć zastosowanie kiedy chodzi o prywatne inwestycje majątkowe osób fizycznych, zajmujących określone stanowiska kierownicze w organach administracji publicznej. Żaden też z obecnie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie ma podobnego brzmienia do art. 27a k.p.a., który został skreślony przez art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593) z dniem 6 grudnia 1994 r. – por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2254/12. Por też wyroki NSA: z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, z dnia 5 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2087/11, z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1829/10, z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 503/10. Tak więc brak podstaw prawnych do kwestionowania właściwości Prezydenta Miasta B., pełniącego jednocześnie funkcję starosty, do wydania przedmiotowej decyzji.

Dodatkowo, odnosząc się do kolejnego aspektu sprawy, wskazać w tym miejscu należy, że na tle art. 31 ust. 2 specustawy drogowej wyłoniły się wątpliwości co do zakresu ograniczeń jakie ustawodawca wprowadził dla sądów administracyjnych w sytuacji gdy decyzji pierwszoinstancyjnej nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności, budowa zaś została już rozpoczęta. Wspomniany przepis nie zezwala bowiem, nawet w razie stwierdzenia rażących naruszeń prawa, na orzeczenie o nieważności wydanej przez organ decyzji. Wątpliwości, o których mowa dotyczyły innych niż stwierdzenie nieważności możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej do sądu decyzji i znalazły wyraz nie tylko w orzecznictwie lecz także we wniosku wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego przez rzecznika Praw Obywatelskich. Trybunał w wyroku z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10. stwierdził zgodność z Konstytucją art. 31 ust. 2 specustawy. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu zaakcentował, iż nie podziela stanowiska wnioskodawcy, jakoby art. 31 ust. 2 ustawy pozbawił sąd nawet możliwości korygowania "zwykłych" uchybień. Przeciwnie, w ocenie Trybunału trafne jest raczej stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 30 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 2148/10), zgodnie z którym oceniany przepis odnosi się jedynie do decyzji organu pierwszej instancji i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. W każdym razie, w ocenie Trybunału, z art. 31 ust. 2 ustawy wynika, że sąd administracyjny może korygować "zwykłe" uchybienia prawa. Ograniczenie kognicji pojawia się wyłącznie w przypadku wystąpienia uchybień kwalifikowanych, określonych w art. 145 i art. 156 k.p.a., których wykrycie – w braku art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych – pociągałoby za sobą stwierdzenie nieważności decyzji.

W konsekwencji tut. Sąd uprawniony jest do orzekania o uchyleniu w oznaczonej części zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej Wojewody [...].

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja w uchylonych częściach nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 18 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).