Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2740/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. R. i J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 337/15 w sprawie ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r. oddalił skargę R. R. i J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę, wykonano inwestycję polegającą na przebudowie ul. L. w Z. na skrzyżowaniu z projektowaną autostradą A-4 odcinek "węzeł S." – "węzeł W.". Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta Zabrze.

W tym stanie rzeczy Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nałożył na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w Katowicach (dalej jako: inwestor) obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] listopada 2010 r., dokumentacji powykonawczej inwestycji wykonanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z [...] października 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2011 r. uchylił ww. decyzję organu wojewódzkiego i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 951/11. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2012 r. uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010 r. w części dotyczącej terminu nałożenia obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia [...] czerwca 2012 r., w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 558/12 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r.

Przy piśmie z [...] czerwca 2012 r., uzupełnionym pismami z [...] sierpnia 2012 r. i z [...] października 2012 r., inwestor przedłożył dokumentację powykonawczą inwestycji wykonanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z [...] października 2001 r.

W tym stanie rzeczy Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdził wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej inwestycji wykonanej w ramach decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z [...] października 2001 r. a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 854/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wskazane powyżej decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie m.in. art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej jako: Prawo budowlane), stwierdził wykonanie obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej inwestycji wykonanej w ramach decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r.

Po rozpatrzeniu odwołania R. R. i J. R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał porównania projektu zagospodarowania terenu przebudowy ul. L. w Z., wchodzącego w skład projektu budowlanego inwestycji zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r., z przedłożoną przez inwestora dokumentacją powykonawczą. Ustalono, że w dokumentacji powykonawczej ujęto dodatkowo: wykonanie dodatkowego zjazdu z drogi dojazdowej nr 5B, zwężenie drogi dojazdowej nr 5B przy dojeździe do strzelnicy (zmiana szerokości z 6 m do 3 m), przesunięcie drogi dojazdowej nr 5A o ok. 1 m w kierunku północno-zachodnim (odsunięcie od przebudowywanej ul. L.), wydłużenie przepustu Ø 600 pod drogą dojazdową nr 5A o 1,29 m. W zakresie nie dotyczącym działek wymienionych w decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z [...] października 2001 r. dokonano następujących zmian: długości i rzędnej przepustu pod pasem przeznaczonym do obsługi autostrady A4 o 0,26 m (dł.) i 0,03 m (rzędna), usytuowania przepustu znajdującego się pod drogą dojazdową nr 6B o 0,6 m (przesunięcie w kierunku autostrady A4). Dodał, że do pisma inwestora z dnia [...] grudnia 2004 r., informującego o zakończeniu robót związanych z przebudową ul. L., dołączono oświadczenia kierownika budowy dotyczące wykonania inwestycji zgodnie z dokumentacją projektową, warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami. Ponadto zauważył, że podczas oględzin dokonanych przez pracowników organu wojewódzkiego [...] października 2012 r. stwierdzono "ogólną zgodność przedłożonej dokumentacji powykonawczej ze stanem faktycznym". W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zrealizował wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 854/13, zobowiązującym do zbadania, czy inwestycja odpowiada przepisom prawa. Stwierdził, że przedłożona przez inwestora dokumentacja powykonawcza oraz wykonane zgodnie z nią roboty budowlane nie dają podstaw do nałożenia czynności i robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zauważył, że z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wynika, iż w przypadku przebudowy dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut podniesiony w odwołaniu, iż przedłożona przez inwestora dokumentacja nie dotyczy spornej inwestycji. Wyjaśnił, że czynności określone w decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej inwestycji, były dwukrotnie oceniane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i jako takie nie podlegają ponownej kontroli. Przedmiotem niniejszego postępowania była natomiast ponowna ocena (z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 854/13), czy w świetle przedłożonej dokumentacji inwestycja odpowiada przepisom prawa.

Skargę na powyższą decyzję złożyli R. R. i J. R., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili organowi w szczególności naruszenie: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 107 § 3, art. 11, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż prowadzenie postępowania naprawczego jest bezzasadne i niedopuszczalne, a jako takie winno zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania. Ich zdaniem sporne roboty zostały objęte nadal obowiązującym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody Śląskiego z [...] października 2001 r., udzielającą pozwolenia na budowę odcinka autostrady A-4. Zarzucili niezbadanie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych przez porównanie przedłożonej przez inwestora dokumentacji powykonawczej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub (i) z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że inwestor wykonał obowiązek nałożony na niego decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. – złożył bowiem dokumentację powykonawczą, a jej analiza nie wykazała konieczności nakładania dodatkowych obowiązków w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wskazał, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, uwzględnia wytyczne wynikające z prawomocnych wyroków zapadłych w tej sprawie oraz oparte jest na prawidłowym przepisie prawa materialnego i prawidłowej jego wykładni.

Sąd wyjaśnił, że kwestia zasadności prowadzenia postępowania naprawczego w tej sprawie i konieczności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak również zakres obowiązków, jakie winny być nałożone na inwestora, tj. sporządzenie dokumentacji powykonawczej, została prawomocnie przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 951/11. Sąd podkreślił, że w postępowaniu naprawczym konieczne było uwzględnienie przyczyny, która spowodowała stwierdzenie nieważności ostatecznego pozwolenia na budowę, tj. faktu wydania decyzji przez niewłaściwy organ. Żadnych innych wad, w tym w zatwierdzonym ww. decyzją projekcie budowlanym, nie stwierdzono – nie stwierdzono m.in. niezgodności tej inwestycji z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd dodał, że decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła po uwzględnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zabrze zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Zabrzu Nr XLIV/354/92 z 28 grudnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Katowickiego Nr 1). Wskazał, że na podstawie ustaleń tego planu (wobec obowiązujących wówczas przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) Prezydent Miasta Zabrze decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa ul. L. w Z.", a decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Pomimo tego w niniejszej sprawie procedując w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stwierdzono potrzeby obciążania inwestora dodatkowymi obowiązkami i zdaniem Sądu nie można przyjąć, aby istniały ku temu podstawy na późniejszym etapie postępowania naprawczego – podczas badania wykonania nałożonego obowiązku. Sąd zauważył jednocześnie, iż unieważnienie decyzji o warunkach zabudowy nie nastąpiło z powodu sprzeczności tej decyzji z obowiązującym wówczas planem miejscowym czy przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (a z tej przyczyny, że omawiana decyzja nie zawierała uzasadnienia, co stanowiło o rażącym naruszeniu art. 107 k.p.a.). W konkluzji Sąd nie podzielił stanowiska skarżących co do braku możliwości legalizacji przedmiotowej inwestycji wobec unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzając, że nie jest okolicznością sporną fakt dokonania przebudowy ul. L. w Z. na terenach przeznaczonych w powołanym planie pod funkcję komunikacji drogowej. Sąd nie uwzględnił również zarzutów skargi wskazujących na bezzasadne prowadzenie postępowania naprawczego.

Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżących, że przedłożona dokumentacja nie dotyczy przedmiotowej inwestycji, która to w ich ocenie została wykonana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę autostrady A-4 na ww. odcinku, a nie w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] października 2001 r. Wskazał, że inwestor w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. wyjaśnił, że przedłożona dokumentacja powykonawcza została opracowana przez wykonawcę robót realizowanych w ramach kontraktu pn. "Budowa autostrady A-4 na odcinku Sośnica – Wirek". Zakres prac wykonywanych w ramach tego kontraktu obejmował budowę odcinka autostrady A-4, ale też roboty realizowane w ramach odrębnych pozwoleń na budowę, w tym – dla przebudowy ul. L. w Z. – na podstawie decyzji z [...] października 2001 r. Przebudowa ul. L. w Z. była niezbędna dla inwestycji związanej z budową autostrady A-4 na tym odcinku i realizowana niemalże równolegle z nią, nie mniej na podstawie odrębnego pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu prawidłowo też wykorzystano jako dowód projekt budowlany spornej inwestycji, którego prawidłowość na żadnym etapie nie budziła wątpliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli R. R. i J. R. Wyrok zaskarżyli w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z przepisami odrębnymi. Sądowi I instancji zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż organ jest uprawniony do stwierdzenia wykonania obowiązku, nawet jeśli wykonanie robót budowlanych jest niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż dopuszczalne jest badanie zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji w zakresie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym j.t. (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) z unieważnioną decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z [...] lipca 2000 r. w sprawie warunków zabudowy;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż w celu oceny, czy inwestycja wykonana na podstawie unieważnionej decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z [...] października 2001 r. odpowiada przepisom prawa, nie zachodzi potrzeba badania zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż organ jest uprawniony do stwierdzenia wykonania obowiązku, nawet jeśli roboty budowlane wykonano z nieistotnymi zmianami w stosunku do projektu budowlanego;

5) naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżących, pomimo iż brak było podstaw do uznania, iż inwestor wykonał obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej i z tych względów zachodziły podstawy do umorzenia postępowania;

6) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi oparte na uznaniu, że:

a) inwestor wykonał w sposób prawidłowy obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej, gdyż przedłożona dokumentacja powykonawcza inwestycji polegającej na budowie autostrady A-4 umożliwia badanie, czy także roboty budowlane wykonane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r. odpowiadają przepisom prawa,

b) inwestor wykonał obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej poprzez ograniczenie się do porównania przedłożonej dokumentacji powykonawczej inwestycji z projektem zagospodarowania terenu opracowanym na podstawie unieważnionej decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatwierdzonym przez organ niewłaściwy w sprawie i z decyzją o stwierdzonej nieważności, tj. decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r., a pominięcie zbadania zgodności dokumentacji powykonawczej inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

c) wykonane roboty budowlane są zgodne z projektem zagospodarowania terenu opracowanym na podstawie unieważnionej decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który to projekt został zatwierdzony przez organ niewłaściwy w sprawie i z nieważną decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z [...] października 2001 r., podczas gdy objęte są one projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2001 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę odcinka autostrady A-4 – odcinek od węzła Sośnica do węzła Wirek, od km 315+700 do km 325+232,8, co powinno skutkować umorzeniem przedmiotowego postępowania,

d) przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane z nieistotnymi odstępstwami w stosunku do projektu budowlanego,

e) przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa;

7) naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 i 227 k.p.c. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i błędy w ustaleniach faktycznych i błędne uznanie, że:

a) inwestor wykonał w sposób prawidłowy obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej, gdyż przedłożona dokumentacja powykonawcza inwestycji umożliwia badanie, czy także roboty budowlane wykonane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r. odpowiadają przepisom prawa,

b) inwestor wykonał obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej poprzez ograniczenie się do porównania przedłożonej dokumentacji powykonawczej inwestycji z projektem zagospodarowania terenu opracowanym na podstawie unieważnionej decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatwierdzonym przez organ niewłaściwy w sprawie i z decyzją o stwierdzonej nieważności, tj. decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] października 2001 r., a pominięcie zbadania zgodności dokumentacji powykonawczej inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

c) wykonane roboty budowlane są zgodne z projektem zagospodarowania terenu opracowanym na podstawie unieważnionej decyzji Prezydenta Miasta Zabrze z dnia [...] lipca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, który to projekt został zatwierdzony przez organ niewłaściwy w sprawie i z unieważnioną decyzją Prezydenta Miasta Zabrze z [...] października 2001 r., podczas gdy objęte są one projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody Śląskiego z [...] października 2001 r., co powinno skutkować umorzeniem przedmiotowego postępowania,

d) przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane z nieistotnymi odstępstwami w stosunku do projektu budowlanego,

e) przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa;

8) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi oparte na uznaniu, że organy administracji dokonały we własnym zakresie wystarczających ustaleń co do zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych;

9) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niekompletnych akt sprawy;

10) naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do argumentów podnoszonych przez skarżących w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, jak i prawa procesowego, mającego, bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego zauważyć wypada, że ust. 2 art. 51 tej ustawy nie ma punktów. Na podstawie treści tych zarzutów można jednak przypuszczać, że skarżącemu kasacyjnie chodziło nie o art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, lecz o art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślić wypada, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy było stwierdzenie wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej, a nie nałożenie takiego obowiązku. Wskazać przy tym należy, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 951/11, w którym Sąd ten – zaznaczając, iż w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 2001 r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości tj. na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – przesądził, że organ I instancji prawidłowo wskazał, że inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Podkreślił przy tym, że skoro, jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, inwestycja została już w pełni zrealizowana, to nie może mieć zastosowania przepis art. 50 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z treścią ust. 7 art. 51 przepisy ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 mają zastosowanie również jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49 b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Z taką sytuacją – zgodnie z treścią przywołanego wyroku z 1 września 2011 r. – mamy do czynienia w tej sprawie. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku wiążą orzekające w tej sprawie organy administracyjne, a także sądy.

Postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 (por. np. wyrok NSA z 19 lutego 2016 r., II OSK 1499/14 - LEX nr 2037474).

Zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania naprawczego. W szczególności okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, według których toczy się postępowanie naprawcze, nie nakładają obowiązku przedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1221/14 - LEX nr 2034007). Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie przy eliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była kwestionowana zgodność inwestycji z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ prowadzący postępowanie naprawcze nie miał potrzeby zajmować się tą kwestią. Z tych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego odwołujące się do konieczności badania zgodności z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego nie mają usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić przy tym wypada, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa inwestycja była zgodna z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co dodatkowo nie nakładało na organ obowiązku badania tej kwestii.

Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 tej ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem. Zauważyć również trzeba, iż konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze – do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie – do nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1121/14 - LEX nr 2033953).

Jak już wyżej podkreślono, przedmiotem niniejszej sprawy jest stwierdzenie wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej, a nie nałożenie takiego obowiązku, gdyż obowiązek taki został już uprzednio prawomocnie nałożony. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie była zatem ocena, czy inwestor z obowiązku tego należycie się wywiązał. W rozpatrywanej sprawie organy dokonały takiej oceny, przy czym istotą zaakceptowania dokumentacji powykonawczej było porównywanie jej z treścią nałożonego obowiązku, gdyż inwestor nie był zobowiązany do przedkładania dokumentów dotyczących zakresu szerszego niż wskazany w decyzji nakładającej wspomniany obowiązek. Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, etap formułowania obowiązków miał miejsce wcześniej i zakończył się wydaniem decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., co do istoty utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r. (wyznaczono w niej jedynie inny termin wykonania obowiązków). Skarga od tej decyzji została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 558/12 .

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się w istocie do kwestii, które nie były przedmiotem sprawy o stwierdzenie wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej, zarzuty te uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania dodać jedynie należy, że te okoliczności, które rzeczywiście miały wpływ na wynik sprawy dotyczącej stwierdzenia wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej zostały przez organy administracyjne wystarczająco wyjaśnione, a więc Sąd I instancji nie miał uzasadnionych podstaw do zakwestionowania w tym zakresie zaskarżonej decyzji.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., to naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady określone w tym unormowaniu – rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, – orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a., i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez organ administracji.

Nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8.09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kompleksową kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.