Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1084/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego M. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3300 (trzy tysiące trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

Małoletnia A. S. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła pismem z

8 lipca 2020 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 30 marca 2017 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art.

12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, 695 - dalej: k.p.a.)

przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

Strona skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku,

2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku,

4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 12 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,

5. skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez

przeprowadzania rozprawy,

6. zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie

do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ

nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie

charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu

postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie

przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu

postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie,

względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla

sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy

jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia

okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena,

czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak

na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie

najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie

wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione

niezwłocznie.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej

zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy 30 marca 2017 r. (data wpływu do organu). Pismem z 18 kwietnia 2017 r. organ wezwał stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim oraz do przedstawienia ważnego dokumentu podróży i przedłożenia kserokopii wszystkich

stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe – w nieprzekraczalnym terminie 7 dni. Organ jednocześnie poinformował, że nieusunięcie braków wniosku w terminie 7 dni skutkować będzie pozostawieniem go bez rozpoznania zgodnie z art.

64 § 2 k.p.a. Pismem z 5 maja 2017 r. organ powtórzył wezwanie z 18 kwietnia 2017

r., a ponadto poinformował o obowiązku złożenia w Urzędzie Wojewódzkim odcisków linii papilarnych. Strona skarżąca stawiła się osobiście w Urzędzie Wojewódzkim 1 czerwca 2017 r., a pismem z 4 stycznia 2019 r. zwróciła się o wydanie karty pobytu

bez adresu z uwagi na brak możliwości zameldowania się.

Pismem z 26 maja 2020 r., a więc po prawie trzydziestu ośmiu miesiącach od złożenia wniosku, organ po raz pierwszy w sprawie wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania, określając go na 31 lipca 2020 r. Wezwał jednocześnie stronę skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni i przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu

wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania członków rodziny, dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, oryginału aktu urodzenia małoletniej skarżącej wraz z tłumaczeniem na język polski sporządzonym przez polskiego tłumacza przysięgłego, potwierdzenia posiadania przez małoletnią skarżącą aktualnego opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego i aktualnego zaświadczenia o realizacji przez małoletnią skarżącą obowiązku szkolnego. Organ pouczył przy tym, że w przypadku niedostarczenia tych dokumentów Wojewoda podejmie decyzję pobytową niezgodną z żądaniem na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału w sprawie. Pismami z 22 czerwca 2020 r. i z 23 lipca 2020 r. organ powtórzył wezwanie z 26 maja 2020 r., pouczając jednocześnie o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., jak i o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Pismem z 8 lipca 2020 r., po ponad trzydziestu dziewięciu miesiącach od złożenia wniosku, strona skarżąca złożyła ponaglenie. Zostało ono przesłane zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 28 lipca 2020 r., już po wniesieniu przez stronę skarżącą skargi do Sądu.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności

(zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po prawie trzydziestu

ośmiu miesiącach od jego wniesienia i trzydziestu siedmiu miesiącach od pierwszej

i jedynej do tamtego momentu czynności podjętej przez organ w sprawie. Sąd zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu (na dzień wniesienia skargi) organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał – poza pismem z 26 maja 2020 r. - nowego terminu załatwienia sprawy.

Nie sposób nie zauważyć przy tym skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z 26 maja 2020 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście – m.in. – z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji), Sąd uznał

(pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę

ma miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa

nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków,

czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy

- tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców

jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania

dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 14 dni

od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z

art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3 300 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa.

Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana.

W ocenie Sądu, zasądzona kwota 3 300 z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla

osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.