Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1959/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 113, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32, 33, 55 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...].

Zakwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] zmieniała wcześniejszą ostateczną decyzję tego samego organu z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], która zatwierdzała projekt budowlany i udzielała spółce [...] Sp. z o.o., zwanej dalej również "skarżącą", pozwolenia na budowę obejmującego budynek produkcyjny z częścią socjalno-biurową (obiekt budowlany kategorii XVIII) oraz zewnętrznymi instalacjami, zlokalizowane w [...] przy ul. [...].

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", ponieważ zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 19 września 2011 r., skorygowanym w dniu 11 października 2011 r., przedstawiciel inwestora - spółki [...] Sp. z o.o. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego: budynek produkcyjny (produkcja sprzętu gospodarstwa domowego) z częścią, socjalno-biurową - obiekt budowlany kategorii XVIII, zewnętrzną instalację wody (w tym hydrantową), kanalizacji sanitarnej i deszczowej, linię kablową 15kV oraz 0,4 kV, wewnętrzny układ drogowy oraz ściany oporowe, w całości zlokalizowane na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],

[...], [...], [...] w obrębie [...]. Decyzją z dnia [...] października 2011 r.,

Nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę obejmującego ww. budynek produkcyjny z częścią socjalno-biurową (obiekt budowlany kategorii XVIII) wraz z zewnętrznymi instalacjami (dalej: "inwestycja").

Kolejno, w dniu [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta [...] decyzją

Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Organ wskazał, że inwestycja mająca charakter zabudowy produkcyjnej obejmuje:

– budowę budynku produkcyjnego z częścią biurowo-socjalną,

– budowę układu dróg wewnętrznych, placu manewrowego i parkingów

– budowę urządzeń budowlanych.

Decyzja z dnia [...] października 2011 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca skarżącej pozwolenia na budowę została zmieniona w dniu [...] maja 2012 r. decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] poprzez rozszerzenie jej zakresu o budowę łącznika między projektowanym budynkiem produkcyjnym a halą "[...]" zgodnie z opracowanym zamiennym projektem budowlanym stanowiącym aneks do projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] października 2011 r.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. inwestor wystąpił także o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie "budowy zadaszenia nad kontenerami na złom, papier i tekturę na dz. [działce] nr [...], [...]. Obręb [...] – jako etap V realizacji inwestycji". Do ww. wniosku dołączony był odpowiedni projekt zamienny. Na podstawie wskazanego wniosku Prezydent Miasta [...] wydał decyzję

Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., zmieniającą własną ostateczną decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę obejmującego: budynek produkcyjny (...) z częścią socjalno-biurową (...), zewnętrzną instalację wody (...), kanalizacji sanitarnej i deszczowej, linię kablową 15kV oraz 0,4 kV, wewnętrzny układ drogowy [i] ściany oporowe. W pozostałym zakresie ww. decyzja z dnia [...] października 2011 r., zmieniona decyzją z dnia [...] maja 2012 r., wraz z określonymi w niej warunkami nie uległa zmianie.

Pismem z dnia 01.10.2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [w [...]] wystąpił do tutejszego Wojewody [...] o rozważenie zasadności zweryfikowania w trybie nadzoru ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]

Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Po dokonaniu analizy zgromadzonych dokumentów Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2014 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r., zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. o pozwoleniu na budowę poprzez udzielenie pozwolenia na budowę zadaszenia (wiaty) nad kontenerami na złom, papier i tekturę - jako V etapu inwestycji. Następnie, w dniu [...] grudnia 2014 r., Wojewoda [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. wydana została na podstawie art. 36a ust. 1 i ust 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "pr.bud."), który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzja wydana na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane jest zatem niczym innym jak udzieleniem pozwolenia na budowę - decyzją wprowadzającą istotne zmiany do już uzyskanego pozwolenia. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany - wymóg zawarty w art. 36a ust. 3 ww. ustawy. Organ I instancji rozpatrując zatem powyższy wniosek winien, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność przedłożonego projektu budowlanego z uzyskaną wcześniej dla tej inwestycji decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. o warunkach zabudowy, o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.

Tymczasem wskazana decyzja Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy ustaliła warunki zabudowy dla inwestycji określając rodzaj inwestycji jako zabudowę produkcyjną, która obejmuje: (1) budowę budynku produkcyjnego z częścią biurowo-socjalną, (2) budowę układu dróg wewnętrznych, placu manewrowego i parkingów oraz (3) budowę urządzeń budowlanych. Wojewoda wyjaśnił także, iż przez wymienione w badanej decyzji o warunkach zabudowy urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza, urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 pr.bud.). Decyzja o warunkach zabudowy nie obejmuje jednak swoim zakresem możliwości budowy wiaty. Projektowana wiata, jako nowy obiekt w zakresie poprzednich zamiarów inwestora, powinna zatem zostać ujęta w odrębnej decyzji o zagospodarowaniu terenu dającej podstawy do udzielenia pozwolenia na jej budowę. Skoro tak się nie stało Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, to jest powołanego art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36a ust. 3 pr.bud., co zgodnie ze wskazaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno skutkować wydaniem decyzji o stwierdzeniu jej nieważności.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia 5 grudnia 2014 r. jako decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła skarżąca na podstawie art. 127 § 1 oraz 129 k.p.a. skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2. błędne uznanie, że zadaszenie (wiata) nad kontenerami na złom, papier i tekturę - V etap inwestycji określony w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. nie zostało objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. o warunkach zabudowy (znak: [...])

i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 pr.bud.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego w całości oraz odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca przedstawiła następujące rozumowanie. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca podkreśliła, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje stwierdzić nieważność aktu administracyjnego, jeśli naruszenie prawa ma szczególny charakter: jest rażące. Dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa. Warunkiem stwierdzenia nieważności jest zatem oczywistość stosowanych przepisów. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. Spór co do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. sprowadza się zdaniem skarżącej do rozbieżności między Prezydentem Miasta [...] oraz Wojewodą [...] odnośnie do wykładni decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2012 r., w szczególności tego, czy obejmuje ona również zadaszenie nad kontenerami na złom, papier i tekturę. Organ stanął na stanowisku, że ww. decyzja o warunkach zabudowy nie obejmuje takiego zadaszenia, natomiast Prezydent Miasta [...] przyjął, że warunki zabudowy obejmują również taką budowę. W związku z tym decyzji Prezydenta Miasta [...] nie można uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, skoro istnieje zasadniczy spór co do interpretacji decyzji o warunkach zabudowy.

Dodatkowo, zdaniem skarżącej decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. zmieniająca oryginalne pozwoleniu na budowę była prawidłowa. Organ dokonał sprawdzenia decyzji o warunkach zabudowy, stwierdził też, że przedmiotowe zadaszenie nie jest odrębną konstrukcją o niezależnym przeznaczeniu gospodarczym. Stanowi ono jedynie część zabudowy produkcyjnej i służy zapewnieniu obsługi całego kompleksu produkcyjnego znajdującego się na nieruchomości. W opinii skarżącej, a wbrew stanowisku Wojewody [...], nie jest konieczne umieszczanie enumeratywnych i szczegółowych informacji o możliwości wybudowania wiaty czy też innych drobnych konstrukcji w treści decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest to bowiem ani możliwe ani racjonalne. Brak zadaszenia lub jego wybudowanie w żaden sposób nie wpływa na sposób korzystania z nieruchomości i nie zmienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego względu dosłowna a nie funkcjonalna interpretacja decyzji o warunkach zabudowy dokonana przez organ wojewódzki jest błędna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: "GINB") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] wydając w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję będącą przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postepowaniu. GINB stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wiążąca dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ taki nie może zatwierdzić projektu budowlanego w przypadku wystąpienia jakichkolwiek odstępstw od decyzji o warunkach zabudowy. Niewypełnienie obowiązku zgodności decyzji w tym zakresie stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 36a ust. 3 oraz art. 36a ust. 1 pr.bud. tym samym w pełni uzasadnione jest utrzymanie w mocy kwestionowanej przez skarżącą decyzji Wojewody [...].

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła skarżąca w dniu [...] sierpnia 2015 r. Skarżąca powtórzyła zasadnicze argumenty wyrażone we wcześniejszym odwołaniu od decyzji Wojewody [...]: (a) wyjątkowość regulacji wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; (b) dopuszczalność stwierdzenia nieważności wyłącznie, gdy nie ma żadnej wątpliwości co do treści obowiązku prawnego; (c) prawo [kompetencja] Prezydenta Miasta [...] do interpretowania własnej decyzji o warunkach zabudowy; (d) prawidłowość tej interpretacji oraz (e) niesamodzielność zadaszenia jako konstrukcji.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w swojej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], jest bezzasadna.

Sąd wziął pod uwagę trzy kluczowe okoliczności eksponowane przez skarżącą.

Po pierwsze, Sąd nie podziela opinii skarżącej, że zadaszenie (wiata) nad kontenerami na złom, papier i tekturę - V etap inwestycji określony w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. nie jest odrębną konstrukcją o niezależnym przeznaczeniu gospodarczym, lecz stanowi jedynie część zabudowy produkcyjnej i służy zapewnieniu obsługi całego kompleksu produkcyjnego znajdującego się na nieruchomości.

W świetle projektu zagospodarowania terenu zlokalizowanego w [...] u zbiegu ul. [...] i ul. [...] na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2013 r. ww. zadaszenie nad kontenerami na złom, papier i tekturę stanowi odrębną konstrukcję o wymiarach 25,84 m szerokości

i 8,50 m długości (to jest o powierzchni 219,64 m2). Zadaszenie (przyjmując nazewnictwo inwestora-skarżącej) ulokowane jest w południowo-wschodnim narożniku nieruchomości zajmowanych przez skarżącą w odległości ok. 24 m od istniejącej hali produkcyjnej. Jest zatem faktycznie odrębną, samodzielną konstrukcją, nawet jeśli służy tylko do składowania odpadów lub opakowań, a nie do jednolitego technologicznie procesu produkcji.

Odrębność tej konstrukcji potwierdziła też w sposób niewątpliwy sama skarżąca występując w dniu [...] kwietnia 2013 r. o zmianę oryginalnego pozwolenia na budowę. Rzeczywiście w okresie od kwietnia 2013 r. do sierpnia 2015 r. pr.bud. (kiedy były podejmowane kluczowe decyzje w rozpatrywanej sprawie) obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidywały, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (m.in.) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud.). Przedmiotowa konstrukcja prawie dziewięciokrotnie przekracza dopuszczalną powierzchnię wiat nie wymagającą pozwolenia na budowę, zatem skarżąca zgodnie z powołanym przepisem (interpretowanym a contrario) wystąpiła o pozwolenie na budowę. Należy też dodać, że ówczesne przepisy prawa budowlanego potwierdzały słuszność takiej interpretacji przyjmując w załączniku do ustawy, że Kategoria XVIII – "Budynki przemysłowe" obejmuje takie obiekty jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe. Dodatkowo, zgodnie z art. 55 ust. 1 pr.bud. (w ówczesnym brzmieniu) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należało uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII. Z powyższych względów, twierdzenie skarżącej, że zadaszenie (wiata) na kontenery na złom, papier i tekturę nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego jest sprzeczne z treścią powołanych przepisów, a także motywem działań samej skarżącej. Gdyby bowiem była to konstrukcja na stałe połączona z budynkiem przemysłowym określonym w decyzji o warunkach zabudowy, wówczas dla celów realizacji piątego etapu inwestycji nie byłaby niezbędna zmiana pozwolenia na budowę.

Po drugie, Sąd odrzuca również argumenty skarżącej dotyczące zakwalifikowania niezgodności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. z decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2012 r. o warunkach zabudowy jako rażącego naruszenia prawa.

Sąd uznaje za racjonalną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., według której "rażącym naruszeniem prawa" jest niezgodność z jasnym i nie budzącym wątpliwości językowym brzmieniem przepisu. Nie jest to interpretacja jedyna w orzecznictwie sądów administracyjnych i w nauce prawa, ale z pewnością stanowi znaczącą propozycję w tym zakresie (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 156 Nb 34 i 35, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 664-665).

Błąd w rozumowaniu skarżącej tkwi wszak w przyjęciu, że zasada interpretacyjna sformułowana w stosunku do przepisów prawa, lub – jakby wyraził to Jerzy Wróblewski, wybitny polski teoretyk przez kilkadziesiąt lat związany z Uniwersytetem Łódzkim – w stosunku do norm prawnych powinna się automatycznie odnosić do procesu interpretacji treści decyzji administracyjnych. Takie stanowisko jest zdaniem Sądu całkowicie niezasadne.

Przepisy prawa wyrażają normy prawne, czyli ogólne i abstrakcyjne reguły postępowania ich adresatów (inne przypadki powiązania przepisów i norm prawnych nie są relewantne w niniejszej sprawie). To jest stwierdzenie, od którego studenci wydziałów prawa w Polsce rozpoczynają swoją edukację zawodową. Możemy więc założyć, że ogólność sformułowania jest naturalną, immanentną cechą tekstów wyrażających normy (reguły) prawa. Współczesna nauka prawa mówi nawet o językowej otwartości przepisów prawa, o nieostrości lub niedookreśloności przepisów prawa. Powoduje to zresztą konieczność zaakceptowania pewnego, zwykle niewielkiego, choć nieuniknionego zakresu swobodnego uznania, czy dyskrecjonalności decyzji w sferze prawa administracyjnego. Wiara bowiem w to, że przepisy prawa poprzez swoją jasność zawsze gwarantują pewność stosowania prawa jest jednak złudna. Podkreśla się przy tym, że istnieje zasadnicza różnica między dyskrecjonalnością decyzji organu administracji a dyskrecjonalnością przyznaną sędziemu w procesie kontroli legalności decyzji (aktu administracyjnego). W pierwszym przypadku swobodne uznanie jest ograniczane wprost przez przepisy prawa (zwłaszcza procesowe), a także względy celowości działań administracji publicznej. W przypadku decyzji sędziowskiej zakres swobody decyzyjnej jest szerszy, gdyż powiązanie orzeczenia z wartościami chronionymi przez prawo ukształtowane jest inaczej niż w przypadku decyzji administracyjnej (vide: B. Wojciechowski, Model zakresu swobody interpretacyjnej prawa administracyjnego, w: System Prawa Administracyjnego, red. A. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, autorzy: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Warszawa 2012, s. 464-471).

Z powyższej ogólnej refleksji wynikają konkretne wnioski. Jasność, jednoznaczność i zasadnicza oczywistość tekstu przepisów nie jest regułą, trzeba zawsze brać pod uwagę możliwe wątpliwości co do znaczenia przepisu prawa. Natomiast w przypadku decyzji administracyjnej, która z istoty rzeczy odnosi się do sprawy konkretnej i indywidualnej, która – zwłaszcza w dziedzinie prawa budowlanego – może posługiwać się terminologią techniczną (a więc znacznie ściślejszą znaczeniowo i nie wymagającą interpretacji), zakres swobody interpretacyjnej jest zminimalizowany. Zakłada się nawet, że z powyższych względów decyzja administracyjna zasadniczo nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Art. 113 k.p.a. nie przewiduje, tak jak na przykład art. 65 kodeksu cywilnego, odrębnych specyficznych zasad interpretacji decyzji administracyjnych. W przepisie tym mowa jest tylko o sprostowaniu błędów pisarskich, rachunkowych i oczywistych pomyłek.

Biorąc powyższe pod uwagę, decyzje administracyjne, w szczególności decyzje o warunkach zabudowy wydawane w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 pr.bud., są wyrażane bardzo ściśle i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. dokładnie w trzech punktach wskazywała, budowę jakich obiektów może obejmować prowadzona inwestycja. W takim przypadku nie można przyjmować, że obiekt taki jak wiata (zadaszenie), którego budowa i użytkowanie jest odrębnie regulowane przez przepisy prawa budowlanego, jest objęty decyzją o warunkach zabudowy "z natury rzeczy" i że jego dopuszczalność może być domniemana lub wyinterpretowana. Tekst ścisły (tekst decyzji o w.z.) nie może być poddawany dowolnym interpretacjom i nie jest do tego uprawniony nawet organ, który wcześniej wydał decyzję o warunkach zabudowy. Systemowa odrębność decyzji o warunkach zabudowy i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (odrębne przepisy, nawet odrębne ustawy), a także zasada legalności działania organów administracji (art. 6 k.p.a.), nakazują zatem każdorazowe zmiany każdej takiej decyzji, jeśli intencje inwestora lub okoliczności sprawy na to wskazują, a zmiana jest dopuszczalna prawnie. Żadna z tych decyzji nie jest decyzją opartą bądź zakładającą swobodne uznanie organu administracji i żadna z nich nie konsumuje, ani nie zastępuje drugiej.

Z powyższych względów Sąd nie uznał za słuszne twierdzeń skarżącej,

że: (1) Prezydentowi Miasta [...] przysługuje prawo [kompetencja] do swobodnego interpretowania własnej decyzji o warunkach zabudowy oraz że (2) interpretacja decyzji z dnia [...] marca 2012 r. o warunkach zabudowy w związku z wydawaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r. o zmianie pozwolenia na budowę była prawidłowa. Przeciwnie Sąd podziela opinie Wojewody [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zmiana decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w sposób niezgodny z jasną i nie budzącą wątpliwości decyzją o warunkach zabudowy stanowi naruszenie prawa. Ze względu na jasność i interpretacyjną oczywistość decyzji o warunkach zabudowy mamy tu do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Stąd opinia Wojewody [...], a później organu drugiej instancji (GINB), że doszło do zrealizowania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są w pełni uzasadnione, również w świetle kryteriów rekomendowanych przez skarżącą. Zarówno zaskarżonej decyzji GINB, jak i decyzji organu wojewódzkiego, nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję, i stwierdził, że skarga jest całkowicie niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.