Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 159/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Służba zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 88 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Art. 79 ust. 1, art. 82 ust. 1, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: Art. 8 ust. 1 pkt 3 , art. 11, art. 36, art. 39 ust. 3, art. 40, art. 44a ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
journal: Dz.U. 1999 nr 30 poz 300
law: Rozporządzenie MInistra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na  poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej
journal: Dz.U. 1998 nr 115 poz 749
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia i opieki społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na  niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu  przeprowadzania konkursu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Dorota Dąbek spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Izby Pielęgniarek i Położnych na uchwałę Rady Powiatu z dnia 28 maja 2008 r. Nr : [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmian w Statucie Zakładu Opiekuńczo - Leczniczego oraz zatwierdzenia tekstu jednolitego Statutu Zakładu Opiekuńczo- Leczniczego I . stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Rady Powiatu na rzecz strony skarżącej kwotę 574 zł ( pięćset siedemdziesiąt cztery złote ) tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2009r.

W dniu 28 maja 2008r. Rada Powiatu podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego oraz zatwierdzenia tekstu jednolitego Statutu Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.) oraz § 13 pkt 7 Statutu Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] 2003r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego.

Pismem z dnia 5 grudnia 2008r. Izba Pielęgniarek i Położnych wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały Nr [...] z dnia 28 maja 2008r. Ewentualnie Izba Pielęgniarek i Położnych wniosła o zmianę w/w uchwały w taki sposób, by w treści statutu Państwowego Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego przywrócono stanowiska pielęgniarek oddziałowych, przełożonej pielęgniarek oraz procedury konkursowe, gwarantujące wpływ skarżącej (jako samorządowi zawodowemu) na obsadę tych stanowisk w trybie przewidzianym w przepisach o publicznych zakładach opieki zdrowotnej, o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych oraz Konstytucji RP.

Zdaniem Izby Pielęgniarek i Położnych uchwała Rady Powiatu z dnia 28 maja 2008r. Nr [...] narusza:

– art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej,

– rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. nr 115, poz. 749 z późn. zm.),

– rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1999r. nr 30, poz. 300),

poprzez pominięcie w statucie obligatoryjnego stanowiska przełożonej pielęgniarek oraz stworzenie (w miejsce ustawowo wymaganych i obligatoryjnie obsadzanych w drodze konkursu stanowisk pielęgniarek oddziałowych) stanowisk tożsamych – w zakresie merytorycznym – ze stanowiskami pielęgniarek oddziałowych, co ma – w zamyśle inicjatorów uchwały – pozwolić na pominięcie obligatoryjnej procedury konkursowej obowiązującej w zakresie obsady tych stanowisk oraz umożliwienie dowolnego obsadzania tych stanowisk, bez względu na posiadane kwalifikacje;

– ustawę o zawodach pielęgniarki i położonej (zwłaszcza art. 2) – w zakresie w jakim przewiduje podległość personelu pielęgniarskiego lekarzowi zakładu;

– ustawę o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych (zwłaszcza art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 2 pkt 4) w zw. z art. 17 Konstytucji RP – w zakresie w jakim wyklucza uprawnienia samorządu zawodowego dotyczące sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu – m.in. poprzez uczestnictwo przedstawicieli samorządu w pracach komisji konkursowej.

Izba Pielęgniarek i Położnych wskazała, że powyższe zarzuty odnoszą się do nowelizacji treści § 15 (obecnie § 16), § 18 (obecnie § 19), uchylenia § 19 w/w statutu (numery w nawiasach dotyczą numeracji sprzed przyjęcia tekstu jednolitego) oraz przyjęcia nowej struktury organizacyjnej Zakładu (§ 18).

Na powyższe wezwanie Rada Powiatu nie udzieliła odpowiedzi.

W dniu 19 stycznia 2009r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego pismo Izby Pielęgniarek i Położnych z dnia 6 stycznia 2009r. będące skargą do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu Nr [...] z dnia 28 maja 2008r. w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego oraz zatwierdzenia tekstu jednolitego Statutu Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego. W swojej skardze Izba Pielęgniarek i Położnych wniosła o uchylenie lub stwierdzenie nieważności w/w uchwały, której zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

– art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej,

– rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. nr 115, poz. 749 z późn. zm.),

– rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1999r. nr 30, poz. 300),

poprzez pominięcie w statucie obligatoryjnego stanowiska przełożonej pielęgniarek oraz stworzenie (w miejsce ustawowo wymaganych i obligatoryjnie obsadzanych w drodze konkursu stanowisk pielęgniarek oddziałowych) stanowisk tożsamych – w zakresie merytorycznym – ze stanowiskami pielęgniarek oddziałowych, co ma – w zamyśle inicjatorów uchwały – pozwolić na pominięcie obligatoryjnej procedury konkursowej obowiązującej w zakresie obsady tych stanowisk oraz umożliwienie dowolnego obsadzania tych stanowisk, bez względu na posiadane kwalifikacje.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie:

– ustawy o zawodach pielęgniarki i położonej (zwłaszcza art. 2) – w zakresie w jakim przewiduje podległość personelu pielęgniarskiego personelowi lekarskiemu.

– ustawy o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położnych (zwłaszcza art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 2 pkt 4) w zw. z art. 17 Konstytucji RP – w zakresie w jakim wyklucza uprawnienia samorządu zawodowego dotyczące sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu – m.in. poprzez uczestnictwo przedstawicieli samorządu w pracach komisji konkursowej.

Powyższe zarzuty odnoszą się do nowelizacji treści § 15 (obecnie § 16), § 18 (obecnie § 19), uchylenia § 19 w/w statutu (numery w nawiasach dotyczą numeracji sprzed przyjęcia tekstu jednolitego) oraz przyjęcia nowej struktury organizacyjnej Zakładu (§ 18).

Legitymację do złożenia skargi strona skarżąca wywiodła z ustawowych obowiązków samorządu pielęgniarskiego. Jej zdaniem zaskarżona uchwała dotyczy ściśle kompetencji ustawowych Izby Pielęgniarek i Położnych, co z kolei czyni zasadnym domaganie się ochrony interesu prawnego Izby. Ponadto z uregulowań ustawy o samorządzie zawodowym pielęgniarek i położonych wynika, że cele statutowe (ustawowe) działania Izby Pielęgniarek i Położnych obejmują przedmiot niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w publicznych ZOZ-ach (z wyjątkiem jednostek utworzonych w celu prowadzenia badań naukowych oraz żłobków) została wprowadzona ogólna zasada obsadzania stanowisk w drodze konkursu (m.in. naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu, pielęgniarki oddziałowej, ordynatora). W tym kontekście wszelkie działania mające na celu nieobsadzanie stanowisk wymienionych z nazwy w art. 44a ust. 1 ustawy, lecz tworzenie – w zakresie merytorycznym tożsamym z tymi stanowiskami – inaczej nazwanych komórek organizacyjnych i innych stanowisk stanowią obejście przepisów ustawy. Strona skarżąca stwierdziła, że stosując omawiany przepis, należy pamiętać o konieczności równoczesnego uwzględnienia dyspozycji wynikających z rozporządzenia wykonawczego wydanego przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. nr 115, poz. 749 z późn. zm.).

Izba Pielęgniarek i Położnych stwierdziła również, że z unormowań, które zostały zawarte w przepisie art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że podmiotom odpowiedzialnym za dokonanie obsady stanowisk wskazanych w ust. 1 w/w artykułu nie pozostawiono swobody w wyborze osoby, z którą można nawiązać współpracę, formy nawiązania tej współpracy oraz czasu, na jaki będzie ona nawiązana. W zasadzie możliwe jest podjęcie współpracy tylko z osobą wybraną w drodze konkursu. W świetle takich unormowań, nie jest możliwe indywidualne wprowadzanie poprzez tworzenie Statutu Zakładu Opieki Zdrowotnej, na którym opierał by się wybór pracownika. Zdaniem strony skarżącej niezgodne z prawem było uchwalenie postanowień statutu zmieniających specyfikę pracy pielęgniarek. Takie unormowania zapisane w Statucie ZOL będą prowadziły do obsady stanowisk według uznania dyrektora placówki. Ustawa jest aktem prawnym wyższej rangi niż Statut, dlatego też Statut Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego musi być dostosowany i zgodny z prawem.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że ustanowienie indywidualnych kryteriów obsady stanowisk w ZOL jest także obejściem przepisów wykonawczych do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Regulują one wymagania, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju oraz kwalifikacje wymagane od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy. Stanowiska naczelnej pielęgniarki czy pielęgniarki oddziałowej muszą być także wybierane w drodze konkursu, a osoby biorące w nim udział powinny spełniać wymogi ustawowe. Stanowisko ordynatora czy pielęgniarki oddziałowej figurowało i nadal figuruje w przepisach wykonawczych do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej regulujących wymagania, jakimi powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju oraz kwalifikacje wymagane od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Nie można obejść przepisów ustawy ustanawiając indywidualne kryteria obsady stanowisk w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej.

Kolejną przesłanką, która, zdaniem Izby Pielęgniarek i Położnych, przemawia za niezgodnością w/w statutu z powszechnie obowiązującym prawem jest § 1 punkt 4 uchwały Rady Powiatu nowelizujący § 18 statutu, który wskazuje, że Lekarzowi Zakładu podlegają pielęgniarki koordynujące, pielęgniarki prowadzące oraz pielęgniarki zadaniowe. Jest to niezgodne z przepisami ustawy o zawodzie pielęgniarek i położnych z uwagi na samodzielny charakter tego stanowiska. Nie do przyjęcia jest fakt, że pielęgniarka ma podlegać merytorycznie lekarzowi, albowiem jest to wolny zawód, objęty szeroką dozą samodzielności i niezależności. Poza tym, w statucie pominięte zostały stanowiska przełożonej pielęgniarek i pielęgniarek oddziałowych, które ustawa jednak przewiduje. Na stanowiskach określonych ustawowo powinny znajdować się osoby wybrane w drodze konkursu, a nie jak w znowelizowanym statucie – w drodze indywidualnego wyboru dyrektora.

W opinii strony skarżącej wprowadzenie ustawowego wymogu organizacji konkursów służy nie tylko przejrzystości procedur rekrutacyjnych, ale i ugruntowuje pozycję samorządów zawodów zaufania publicznego w zakresie sprawowania pieczy oraz gwarancji należytego wykonywania zawodu, m.in. pielęgniarki. Gwarantowane jest to m.in. poprzez obligatoryjny udział przedstawiciela danego samorządu w pracach komisji konkursowej. Likwidacja konkursów stanowi więc niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym próbę ograniczenia konstytucyjnych praw i obowiązków samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych.

Ponadto Izba Pielęgniarek i Położnych podniosła, że wprowadzenie zasady całkowitej podległości merytorycznej personelu pielęgniarskiego Kierownikowi Oddziału jest nie do pogodzenia z istotą zawodu pielęgniarki (położnej). Zawód ten jest samodzielnym zawodem medycznym, a jego podstawę prawną stanowi ustawa o zawodach pielęgniarki i położnej, o zakładach opieki zdrowotnej oraz ustawa o samorządzie pielęgniarek i położnych. Proponowana regulacja statutu godziłaby więc w istotę zawodu pielęgniarki i położnej jako samodzielnego zawodu medycznego, o ugruntowanej pozycji, własnej deontologii zawodowej oraz istotnej specyfice, cechującej się szeroką samodzielnością. Zdaniem strony skarżącej, naganna jest zatem próba przejmowania merytorycznej kontroli udzielania świadczeń pielęgniarskich przez personel lekarski. W Polsce nie ma wspólnego systemu kształcenia lekarzy i pielęgniarek. Lekarze nie są więc merytorycznie przygotowani do takiej kontroli.

Strona skarżąca stwierdziła, że z unormowań zawartych w art. 44a ustawy wynika, że w zasadzie możliwe jest podjęcie współpracy tylko z osobą wybraną w drodze konkursu (z zastrzeżeniem ust. 3 i 4). Jedyną dozwoloną formą podjęcia tej współpracy jest nawiązanie stosunku pracy przez zawarcie stosownej umowy o pracę. Okres, na jaki zawiera się umowę o pracę, jest także ściśle określony w ust. 7 (wraz ze wskazaniem, kiedy i na jaki czas można przedłużyć tę umowę). Ze względu na tak precyzyjne unormowanie zawarte w art. 44a ust. 5 ustawy, niedopuszczalne są inne formy (np. umowy cywilnoprawne) nawiązania współpracy z osobami mającymi objąć stanowiska określone w art. 44a ust. 1. Regulacja statutu, jako aktu wewnętrznego i to niższego rzędu, nie może derogować w tym zakresie ustawy. Również wyłączona jest tutaj swoboda kontraktowa. W ramach umowy cywilnoprawnej pielęgniarka może wykonywać swoje czynności zawodowe wyłącznie w ramach indywidualnej lub grupowej praktyki pielęgniarek, czyli jako przedsiębiorca. Odmienną praktykę, która rozprzestrzenia się w ZOL-ach strona skarżąca oceniła jako działania contra legem. Ponadto strona skarżąca nadmieniła, że zgodnie z art. 35a ustawy, pielęgniarka może podpisać umowę z ZOL-em, ale wyłącznie na zasadach konkursu na subkontraktowanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o odrzucenie skargi lub o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi Rada Powiatu uzasadniła tym, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia Izby Pielęgniarek i Położnych. Odpowiadając natomiast na zarzuty podniesione przez stronę skarżącą Rada Powiatu stwierdziła w pierwszej kolejności, że pismem z dnia 7 października 2008r. Izba Pielęgniarek i Położnych wystąpiła do Wojewody o zainicjowanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym oraz o skierowanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Do chwili obecnej nie doszło do wydania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia przepisu art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz rozporządzeń Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. nr 115, poz. 749 z późn. zm.) i z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 30, poz. 300 z późn. zm.), Rada Powiatu podniosła, że w zatwierdzonym statucie nie reguluje się kwestii dotyczących przeprowadzania konkursów, ponieważ obowiązują w tej mierze uregulowania ustawowe. Zgodnie bowiem z art. 11 ustawy statut określa ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, w tym określenie poszczególnych stanowisk (strukturę organizacyjną zakładu). Zatem za niezrozumiały należy uznać, zdaniem Rady Powiatu, zarzut naruszenia przepisów ustawy jak i rozporządzeń wykonawczych w przedmiocie przeprowadzania konkursów. W związku z powyższym niezasadne są także kierowane do Rady Powiatu zarzuty, co do swobodnego wyboru procedury obsadzania stanowisk wymienionych w art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, jak również przypisywanie kompetencji Radzie Powiatu w przedmiocie nawiązywania współpracy z osobami w ramach umowy o pracę, czy też w oparciu o umowy cywilnoprawne.

Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu w schemacie organizacyjnym stanowiącym załącznik do uchwały zatwierdziła następujące stanowiska pielęgniarek: pielęgniarki koordynującej, pielęgniarek prowadzących oraz pielęgniarek zadaniowych. Bezpodstawny jest zarzut, iż przyjęcie wskazanych nazw stanowisk stanowi obejście przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis art. 44a ust. 1 ustawy odnosi się nie do wykazu stanowisk, tylko trybu ich obsadzania. Z kolei rozporządzenie z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej dotyczy kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych stanowiskach, a nie wskazania na obligatoryjność stanowisk. Ponadto strona skarżąca nie wymieniła w skardze, które konkretnie przepisy aktów wykonawczych do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.

Zdaniem Rady Powiatu, zaskarżona uchwała została oparta na właściwej podstawie prawnej i została podjęta przez organ do tego uprawniony. Zatwierdzenie zaś uchwałą stanowisk, o których mowa wyżej nie wskazuje na naruszenie ze strony Rady Powiatu przepisu art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz m.in. rozporządzenia wykonawczego z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu. Przyjęte rozwiązanie w uchwale z dnia 28 maja 2008r. przewiduje, iż pracą pielęgniarek w Zakładzie kieruje pielęgniarka koordynująca. Z kolei to stanowisko przewidziane jest w rozporządzeniu MZiOS z dnia 29 marca 1999r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Jak wynika z brzmienia art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, tylko niektóre kwestie istotne dla ustroju oraz dotyczące jego funkcjonowania są uregulowane w ustawie i nawet brak przepisów regulujących określone stanowiska w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej nie może prowadzić do wniosku, iż tworzenie takich stanowisk jest zakazane przez prawo. Jedynie wyraźna sprzeczność określonego rozwiązania statutowego z obowiązującym prawem mogłaby pozwolić na stwierdzenie nieważności takiej regulacji.

Za nieuzasadniony Rada Powiatu uznała także zarzut ustanawiania indywidualnych kryteriów obsadzania stanowisk pracy w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej. Wyjaśniła, że organ stanowiący takich kryteriów nie ustalał, ponieważ nie leży to w zakresie jego kompetencji.

Jeśli chodzi o zastrzeżenia strony skarżącej odnośnie usytuowania pielęgniarki koordynującej, pielęgniarek prowadzących oraz pielęgniarek zadaniowych jako podlegających Lekarzowi Zakładu, to zdaniem Rady Powiatu, zakaz taki nie wynika z ustawy o zawodzie pielęgniarek i położnych, w której nie określa się ich usytuowania w hierarchii stanowisk w zakładach opieki zdrowotnej. Ze schematu organizacyjnego ZOL wynika, że Lekarzowi Zakładu bezpośrednio podlega jedynie pielęgniarka koordynująca. Powoływany przez stronę skarżącą art. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej nie wyłącza podporządkowania służbowego personelu pielęgniarskiego w sensie formalnej podległości. Tak przyjęte podporządkowanie nie powoduje, zdaniem Rady Powiatu, naruszenia samodzielności zawodu pielęgniarek. Ponadto Rada Powiatu nadmieniła, że w art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej uregulowana jest wyłącznie kwestia dotycząca przeprowadzania konkursu, w tym na jakich stanowiskach w publicznych zakładach opieki zdrowotnej jest on obligatoryjny. Powyższe jednak nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem strony skarżącej, że w statucie pominięte zostały stanowiska przełożonej pielęgniarek i pielęgniarek oddziałowych, które ustawa przewiduje, ponieważ ustawa nie określa, iż wymienione stanowiska są obligatoryjne w zakładzie opieki zdrowotnej. Zdaniem Rady Powiatu nie zachodzi sprzeczność pomiędzy treścią przepisu ustawy, a przyjętą regulacją w zaskarżonej uchwale.

Zdaniem Rady Powiatu, zarzut naruszenia konstytucyjnych i ustawowych kompetencji samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych w aspekcie niezapewnienia udziału przedstawiciela samorządu w pracach komisji konkursowej jest w świetle powyższych uwag (w sytuacji, gdy strona przeciwna nie jest organem ogłaszającym konkurs na stanowiska pielęgniarek, oraz gdy w zatwierdzonym statucie nie reguluje się w ogóle kwestii dotyczących przeprowadzania konkursu) także bezprzedmiotowy. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia norm dotyczących podstaw świadczenia pracy przez personel pielęgniarski, Rada Powiatu zauważyła, że nie jest podmiotem, który decyduje o nawiązaniu współpracy z personelem pielęgniarskim w jakiejkolwiek formie (czy to na podstawie umowy o pracę, czy cywilnoprawnej). Powyższe zastrzeżone jest także wyłącznie do kompetencji kierownika zakładu opieki zdrowotnej – art. 44a ust. 2 ustawy.

Na zakończenie Rada Powiatu podniosła, że zmiany zatwierdzone zaskarżoną uchwałą zostały wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego przez właściwy sąd bez wnoszenia jakichkolwiek uwag.

Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Zakład Opiekuńczo Leczniczy. Pełnomocnik Zakładu wniósł o oddalenie skargi podkreślając brak legitymacji skargowej skarżącego oraz upływ rocznego terminu od podjęcia uchwały na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i dlatego wniosek o stwierdzenie nieważności jest uzasadniony.

Z kolei pełnomocnik Rady Powiatu, odpowiadając na pytanie Sądu, wyjaśnił, że wraz z zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu podjęła także uchwałę w sprawie przekształcenia ZOZ-u. Żadna z tych uchwał nie była publikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W ocenie organu uchwała o przekształceniu weszła w życie z dniem podjęcia i skutecznie dokonała przekształcenia ZOZ-u. Zdaniem organu taki pogląd potwierdza też stanowisko Wojewody, który nie kwestionował poprawności uchwały o przekształceniu. Pełnomocnik organu wyjaśnił również, że zgodnie ze Statutem Powiatu projekty uchwał powinny być doręczane radnym na 7 dni przed sesją. W praktyce często zdarza się jednak tak, że uchwały są przedkładane wprost na sesji z pominięciem 7 dniowego terminu, ale pełnomocnik Rady Powiatu nie był w stanie wskazać podstawy prawnej dla tej procedury. Stwierdził natomiast, że w niniejszej sprawie projekt zaskarżonej uchwały był przedłożony bezpośrednio na sesji, ale wcześniej przed sesją tego samego dnia był opiniowany przez komisje. Z kolei uchwały w sprawie zmiany porządku obrad są podejmowane bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. l tak wyglądało głosowanie w sprawie wprowadzenia zmiany porządku obrad w zaskarżonej uchwale. Sama zaś uchwała została podjęta zwykłą większością głosów. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu powołując się na treść art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym podniósł, że wobec upływu roku od podjęcia uchwały ma wątpliwości co do wniosku strony skarżącej o stwierdzenie jej nieważności. Wyjaśnił także, że żadne uchwały Rady Powiatu dotyczące ZOL, a więc zarówno uchwała o jego utworzeniu jak i późniejsze uchwały o przekształceniu ZOZ-u nie były publikowane w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Jego zdaniem brak reakcji Wojewody oznacza, że te uchwały nie są aktami prawa miejscowego.

Na wezwanie Sądu organ uzupełnił akta sprawy m.in. poprzez przedłożenie zaskarżonej uchwały oraz dokumentów z sesji, na której była ona podejmowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Dokonując oceny dopuszczalności wniesionej w niniejszej sprawie skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych oraz pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przyjmując za zasadne w tej ostatniej kwestii argumenty powoływane przez skarżącego.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagał charakter prawny zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego oraz zatwierdzenia tekstu jednolitego Statutu Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego, podjętej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.) oraz § 13 pkt 7 Statutu Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] 2003r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego. Punktem wyjścia zaś do tego musi być udzielenie odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie należy dokonywać zmian w zakresie działalności zakładu opieki zdrowotnej, gdy zmiana polega na zmianie działalności tego zakładu w związku z utworzeniem nowej komórki organizacyjnej udzielającej świadczeń zdrowotnych, w tym wypadku wydzielenia dwóch oddziałów: ogólnego i psychiatrycznego. Z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 36) wynika, że każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy) wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki. Zmiana zakresu usług świadczonych przez ZOL powinna więc być dokonana stosowną uchwałą Rady Powiatu, wydaną na podstawie art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Sąd administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarówno ograniczenie, jak i rozszerzenie działalności zakładu opieki zdrowotnej i udzielanych w nim świadczeń powinno się odbywać ze względu na charakter tych norm w drodze aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2008r., II OSK 1894/07). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie normy prawne przekształcające zakład opieki zdrowotnej mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, są więc aktami prawa miejscowego, skoro dotyczą zakresu dostępności do usług medycznych (np. rodzajów świadczonych w ZOZ usług medycznych, itp.), a więc regulują publicznoprawne prawa i obowiązki jednostek – podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego są więc aktami normatywnymi i podlegają ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie taka uchwała o przekształceniu ZOL została podjęta przez Radę Powiatu w dniu 28 maja 2008r. (uchwała nr [...]), jednakże nie została ona ogłoszona w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a zatem zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji nie ma ona mocy obowiązującej. Przyjąć zatem należy, że pomimo iż formalnie przedmiotem zakwestionowanej uchwały była zmiana statutu ZOL, to wobec powyższej wadliwości uchwały o przekształceniu ZOL, zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała w istocie zmierzała do przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z pominięciem ustawowego trybu. Dokonanie zaś w trybie zatwierdzenia zmian w Statucie ZOL przekształcenia w strukturze organizacyjnej tego ZOL i w konsekwencji przekształceń w zakresie zadań (świadczeń zdrowotnych) nie może być, zdaniem Sądu, uznane za zgodne z przepisem art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Już choćby z tego powodu zaskarżona uchwała nie może być uznana za zgodną z prawem, uchwała o zatwierdzeniu zmian w statucie podjęta bez wcześniej podjętej prawidłowej uchwały o przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej narusza bowiem prawo, a naruszenie to ma istotne konsekwencje z punktu widzenia uprawnień odbiorców świadczeń o charakterze publicznoprawnym.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych podniesionych przez skarżącego, Sąd uznał je za uzasadnione. Zmiany wprowadzone zakwestionowaną uchwałą w istocie bowiem wprowadziły w strukturze organizacyjnej ZOL takie stanowiska pielęgniarek, które pozwoliły na pominięcie obligatoryjnej procedury konkursowej obowiązującej w zakresie obsady tych stanowisk oraz umożliwiły dowolne obsadzanie tych stanowisk, bez względu na posiadane kwalifikacje "pielęgniarki koordynującej" czy "pielęgniarki prowadzącej". W ocenie Sądu przyjęta zatem w zaskarżonej uchwale regulacja narusza art. 40 i 44a ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. nr 14, poz. 89 z późn. zm.) oraz przepisy wykonawczego do niej rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 30, poz. 300 z późn. zm.). Z załącznika do powyższego rozporządzenia stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieją stanowiska naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu oraz pielęgniarki oddziałowej. Wynika to również z art. 44a ust. 1 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym w publicznych zakładach opieki zdrowotnej na stanowisko naczelnej pielęgniarki, przełożonej pielęgniarek zakładu oraz pielęgniarki oddziałowej przeprowadza się konkurs, zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. nr 115, poz. 749 z późn. zm.). Wszystkie te stanowiska powinny być obsadzane w drodze konkursu. Natomiast przyjęte w zaskarżonej uchwale zmiany doprowadziły w praktyce do tego, że nie ma w tej chwili w strukturze organizacyjnej PZOL stanowisk pielęgniarek konkursowych, co zresztą potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 15 grudnia 2009r. W ocenie Sądu zatem poprzez pominięcie stanowisk przewidzianych w cytowanych powyżej przepisach i stworzenie w zaskarżonej uchwale stanowisk pielęgniarki koordynującej i prowadzącej, w miejsce obligatoryjnie obsadzanych w drodze konkursu tożsamych w zakresie merytorycznym stanowisk pielęgniarki naczelnej oraz pielęgniarki oddziałowej, stanowi naruszenie powoływanych powyżej przepisów.

Art. 11 w/w ustawy przewiduje, że ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa jej statut. Określenie poszczególnych stanowisk niewątpliwie mieści się w tym zakresie, stanowi więc materię, która może być przedmiotem regulacji statutowej. Należy jednak z całą mocą zaakcentować, że statut zakładu opieki zdrowotnej nie może dotyczyć spraw, które są uregulowane w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, zwłaszcza zaś nie może on odmiennie regulować spraw odrębnie unormowanych w ustawie (por. m.in. poglądy wyrażane w piśmiennictwie, M. Dercz, T. Rek, "Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz.", ABC 2007, komentarz do art. 11). Samodzielność statutowa powiatu w zakresie kształtowania ustroju i struktury organizacyjnej ZOZ obejmuje zatem wyłącznie sprawy nieuregulowane w ustawie. Tymczasem sama ustawa i przepisy do niej wykonawcze przewidują określone elementy ustroju ZOZ, w tym w szczególności stanowisko naczelnej pielęgniarki i pielęgniarki oddziałowej, precyzując dodatkowo warunki jakie musi spełnić osoba na tym stanowisku. W tym zatem zakresie obowiązujące przepisy wyłączają samodzielność statutową powiatu. Nietrafnym jest więc argument, że stanowiska wymieniane w ustawie (np. naczelnej pielęgniarki lub pielęgniarki oddziałowej) nie są obligatoryjne. O ile zatem w ocenie Sądu zawarty w ustawie katalog stanowisk jakie mogą być powołane w ZOZ nie jest zamknięty i w ramach samodzielności statutowej organ powiatu mógłby powołać także inne stanowiska nie wymienione w ustawie (stąd w ustawie termin "w szczególności"), to jednak niedopuszczalnym jest "omijanie" ustawy, to znaczy takie kształtowanie struktury organizacyjnej ZOZ, które doprowadziłoby do sprzeczności z ustawą. Zdaniem Sądu wprowadzenie zamiast stanowisk "pielęgniarki naczelnej" i "pielęgniarki oddziałowej" stanowisk "pielęgniarki koordynującej" i "pielęgniarki prowadzącej" stanowiłoby obejście prawa.

Z załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej (wydanego na podstawie art. 40 cyt. ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej stanowiącego "taryfikator kwalifikacyjny" wynika wyraźnie, że w publicznych zakładach opieki zdrowotnej istnieje stanowisko "pielęgniarki naczelnej" i "pielęgniarki oddziałowej". W art. 44a cyt. wyżej ustawy przewidziano, że na te stanowiska przeprowadza się konkurs (zgodnie z zasadami określonymi ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu). Niedopuszczalne jest zatem wprowadzanie mocą aktów rangi podustawowej takich regulacji, które doprowadziłyby do obejścia przytoczonych powyżej regulacji ustawowych, a z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w przypadku zaakceptowania zmian wprowadzonych kontrolowaną przez Sąd uchwałą. Doszłoby bowiem do obejścia prawa zarówno w zakresie wymaganych kwalifikacji zawodowych i stażu, jak też powoływania w drodze konkursu. Sąd podziela w tej kwestii poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z 27 sierpnia 2008r., II OSK 666/08.

Nadto zaś podkreślić należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem wymogów proceduralnych. Umieszczenie projektu zaskarżonej uchwały w porządku obrad sesji rady powiatu nie było poprzedzone 7 -dniowym wyprzedzeniem, przewidzianym w §14 Statutu Powiatu z dnia 29 grudnia 1998r. (Uchwała nr [...]). Nie zachowano też wymogów poprzedzenia podjęcia uchwały zaopiniowaniem przez komisje Rady, w dołączonych do akt dokumentach nie ma stosownych opinii, na co zwraca uwagę pełnomocnik organu w piśmie z 7 grudnia 2009r.. Podjęcie uchwały z pominięciem wymogów statutowych niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sam przebieg obrad nad projektem uchwały tę tezę potwierdza, radni w trakcie sesji zwracali bowiem uwagę, że nie mieli wystarczającego czasu na zapoznanie się z projektem uchwały przed aktem głosowania nad nim (protokół sesji, s. 201 i następne akt sądowych).

Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd uznał zatem, że doszło w niej do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), które uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wprawdzie od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż jeden rok, Sąd uznał jednak, że możliwe było stwierdzenie jej nieważności, albowiem ze względu na wskazaną na wstępie wadliwość dokonanego przekształcenia ZOL, zaskarżona uchwała w przedmiocie zatwierdzenia Statutu ZOL zawierała normy ogólne, abstrakcyjne i generalne, wywołując w istocie skutki w postaci przekształcenia w strukturze organizacyjnej ZOL, od strony materialnej była więc aktem prawa miejscowego. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 79 ust. 1 i 82 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie powiatowym, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie łącznej 34 zł oraz zwrot wpisu w kwocie 300zł.