Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 442/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1, 2 i 3, par. 12 ust. 3 pkt 2 i 4, par. 12 ust. 1 pkt 2, par. 13, par. 60, par. 271-273
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 55
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: I. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r. ze zm.) ustanawia generalne zasady sytuowania budynków względem granic działki budowlanej, zaś ust. 2 i 3 niezależne od siebie przesłanki dopuszczalności odstąpienia od tychże zasad ogólnych, wraz z określeniem dopuszczalnego zakresu tych odstępstw.

II. W przypadku gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 metra od niej, to określania dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się w oparciu o regulację § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i brak jest przesłanek do jednoczesnego stosowania regulacji określonych w ust. 3 tego samego paragrafu.

III. Obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy nie oznacza bezwzględnego związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, rozumianego jako nakaz wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. W takiej sytuacji weryfikacja przez organ administracji architektoniczno-budowlanej spełniania przez przedłożony projekt wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi oznacza badanie jego zgodności z przepisami § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz przepisami odrębnymi określającymi dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków.

TEZY

I. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r. ze zm.) ustanawia generalne zasady sytuowania budynków względem granic działki budowlanej, zaś ust. 2 i 3 niezależne od siebie przesłanki dopuszczalności odstąpienia od tychże zasad ogólnych, wraz z określeniem dopuszczalnego zakresu tych odstępstw.

II. W przypadku gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 metra od niej, to określania dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się w oparciu o regulację § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i brak jest przesłanek do jednoczesnego stosowania regulacji określonych w ust. 3 tego samego paragrafu.

III. Obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy nie oznacza bezwzględnego związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, rozumianego jako nakaz wydania decyzji pozytywnej dla inwestora. W takiej sytuacji weryfikacja przez organ administracji architektoniczno-budowlanej spełniania przez przedłożony projekt wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi oznacza badanie jego zgodności z przepisami § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz przepisami odrębnymi określającymi dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. J., K. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. (znak [...]) Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku M. i K. J. z dnia 19 sierpnia 2013 r. o udzielenie pozwolenia na budowę, zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę dla zamierzenie obejmującego budynek gospodarczo-garażowy (kategoria obiektu budowlanego: III) na działce położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów pod nr: [...].

W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wskazał między innymi, iż przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków stanowi odrębną i niezależną od przepisu § 12 ust. 3 przesłankę dopuszczalności zabudowy przy granicy nieruchomości oraz że organ architektoniczno-budowlany jest związany postanowieniami wydanej decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli z niej wynika prawo inwestora do budowy przy granicy działki i w tym zakresie nie może odmówić wydania pozwolenia z uwagi na odmienną ocenę interesów inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania z dnia 10 grudnia 2013 r. strony określonej jako "A. J. (K.)", decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...], obr. ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] uchylił wcześniejszą decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2013 r., którą został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu ze wskazaniem przez organ I instancji, że inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy Burmistrza Gminy Z. z dnia [...] 2012 r. znak [...] oraz przepisami techniczno-budowlanymi, a inwestorzy spełnili wymogi przepisów art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Dalej podniósł, że przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał, iż lokalizacja planowanego budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] bezpośrednio w granicy z działkami nr [...], [...] i [...], o wysokości powyżej 3 m i długości większej niż 5,5 m w granicy z działką nr [...] oraz o długości większej niż 9,5 m w granicy działki nr [...] - jest niezgodna z § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków).

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że postanowieniem z dnia [...] 2014 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek dostosowania inwestycji objętej wnioskiem do zgodności z przepisem § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków; inwestorzy nie wywiązali się w terminie z nałożonego obowiązku, natomiast ich pełnomocnik w piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. wyraził swoje stanowisko w sprawie dotyczące nałożonego przez organ II instancji obowiązku.

Wskazując na ustalony stan faktyczny, organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja polega na budowie budynku gospodarcza-garażowego o wymiarach 10 m x 10 m x 5 m na działce nr [...], bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...], [...] i [...]. Na działce nr [...] należącej do [...] A. J. (K.) w granicy z działką nr [...] znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 9,5 m x 6 m x 4 m (str. 11 projektu budowlanego). Obszar nieruchomości (działka nr [...] zagospodarowana zabudową mieszkaniową jednorodzinną) objęty jest wydaną przez Burmistrza Gminy Z. ostateczną decyzją z dnia [...] 2012 r., znak [...] o warunkach zabudowy, w której określono, że projektowany budynek należy realizować bezpośrednio przy granicy działki nr [...], [...] i [...]; maksymalna wysokość budynku – do 5 m npt, a szerokość elewacji frontowej nie może przekraczać 10 m, przy czym projekt budowlany należy opracować zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych budynków.

W uzasadnieniu prawnym organ odwoławczy przywołał treść art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków i stwierdził, że o ile zasadą jest, że na działkach sytuowanych w granicach z inną działką budowlaną możliwe jest lokalizowanie obiektów w odległościach określonych w § 12 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, to jednak gmina może zezwolić na lokalizacje budynku w odległości mniejszej - w drodze uchwalenia planu miejscowego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem organu, zawarta w § 12 ust. 2 przywołanego rozporządzenia norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki, określonych w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek respektowania zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o warunkach zabudowy, rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce. Podniósł, że taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o warunkach zabudowy znajduje uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, służąc zachowaniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja.

Wobec tego organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w odległości innej niż wymieniona w § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wiąże w sposób bezwzględny organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę.

Formułując takie stanowisko, organ II instancji odwołał się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych i literatury przedmiotu (m.in. przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08). Organ II instancji skonstatował, że jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, iż budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to jest sprzeczne z warunkami technicznymi, bo nie przemawia za nim wielkość działki ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, to organ architektoniczno-budowlany, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę; w tym zakresie organ odwoławczy uznał za nieuprawnione twierdzenie, ze organ zobowiązany jest do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w każdym przypadku, w którym decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią.

Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy wprawdzie wskazuje, że projektowany budynek należy realizować bezpośrednio przy granicy działek nr [...], [...] i [...] oraz określa maksymalne dopuszczalne gabaryty budynku z zachowaniem warunków technicznych, jednak nie oznacza to, że inwestor może zrealizować tę inwestycję o maksymalnych parametrach określonych w decyzji o warunkach zabudowy - w granicy działki, nie biorąc pod uwagę przepisów § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Organ wyjaśnił przy tym, że przepis § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie określa parametrów obiektu w zabudowie jednorodzinnej, jaki może zostać przy granicy działki wybudowany ani nie wskazuje, że usytuowanie budynku w odległościach wyznaczonych w decyzji o warunkach zabudowy zwalnia ze stosowania przepisów zawartych w § 12 ust. 3 tego rozporządzenia. Zdaniem organu dozwolone parametry usytuowania budynku gospodarczo-garażowego na terenie zabudowy jednorodzinnej określa przede wszystkim § 12 ust. 3 rozporządzenia, ponadto istniejąca w granicy działek nr [...] i [...] zabudowa (budynek gospodarczy o wysokości 4 m) nie przemawia za słusznością budowy wyższego budynku gospodarczo-garażowego w granicy tych nieruchomości.

Biorąc pod uwagę przepisy § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 powołanego rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja planowanego budynku o wysokości powyżej 3 m i długości większej niż 5,5 m w granicy działki nr [...] i o długości większej niż 9,5 m w granicy działki nr [...] jest niezgodna z przywołanymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił również kwestię zakwalifikowania jej pisma z dnia 24 września 2013 r.

Przy tak sformułowanej argumentacji Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 przywołanego rozporządzenia, a ponadto inwestor nie wywiązał się w wyznaczonym terminie z obowiązku nałożonego postanowieniem organu II instancji z dnia [...] 2014 r.

Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2014 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu reprezentowani przez radcę prawnego M. i K. J.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 4 prawa budowalnego poprzez ich niezastosowanie i niewydanie skarżącym pozwolenia na budowę i niezatwierdzenie projektu budowlanego;

2. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy nie stanowiły do tego podstawy;

3. § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do niezastosowania tego przepisu;

4. § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do zastosowania tychże przepisów;

II. przepisów postępowania w postaci art. 8, art. 9, art. 11, art. 15 w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącym stanowiska organu względem zgłoszonych przez nich w piśmie z dnia 19 lutego 2014 r. zarzutów co do postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. i wydanie na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego postanowienia, którym nałożono na nich obowiązek dostosowania złożonego projektu budowlanego do wymogów określonych w § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków – przez co pozbawiono skarżących możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia w odwołaniu od decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i odmówienia skarżącym wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzania od skarżonego organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stron rozwinął powyżej przywołane zarzuty, które połączył z przedstawieniem poszerzonej argumentacji wskazującej na nietrafność stanowiska organu II instancji co do tego, że przepis § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie jest samodzielną podstawą lokalizowania budynku w granicy, niezależną od § 12 ust. 3 tego rozporządzenia.

W tym zakresie argumentacja skargi została oparta na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 908/11. Zdaniem skarżących, jeśli w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków szczegółowo określono inne niż uregulowane w § 12 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia przypadki dopuszczalności budowy obiektu przy granicy nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej, to określone w § 12 ust. 2 rozporządzenia podstawy lokalizacji budynku w granicy są niezależne od podstaw określonych w § 12 ust. 3. Dalej podniesiono, że stanowisko takie wspiera również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2026/10 dotyczący § 12 ust. 3 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia.

Ponadto w skardze wskazano na różnice zachodzące pomiędzy przepisami § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, argumentując, że zgodnie z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy może dopuszczać lokalizowanie budynku garażowo-gospodarczego tylko w odległości 1,5 m od granicy, natomiast budynek taki można lokalizować np. 2 m od granicy z działką sąsiednią wówczas gdy spełnione są przesłanki z § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia, co też potwierdza, że przepisy te odnoszą się do różnych przypadków (wynikających z niezależnych od siebie podstaw) lokalizacji budynków. Zdaniem skarżących również wykładnia celowościowa przepisów § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia przemawia za trafnością ich stanowiska.

W ocenie skarżących organ błędnie uznał, że nie wykonali oni obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] 2014 r., mimo że za pośrednictwem swojego pełnomocnika wskazali na bezzasadność tego postanowienia; wobec czego organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w konsekwencji naruszył również przepisy art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 4 tej ustawy.

Ponadto skarżący przedstawili uzasadnienie zarzutu naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga okazała się uzasadniona, gdyż wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Wielkopolski dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz będącego jego następstwem naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Istota występującego w niniejszej sprawie problemu prawnego sprowadza się do dokonania wykładni przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r. ze zm.), w tym w szczególności wzajemnego stosunku ust. 1, 2 i 3 tegoż rozporządzenia.

Zgodnie z § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Dalej § 12 ust. 2 stanowi, iż sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wreszcie w myśl § 13 ust. 3 w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m,

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej,

3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych,

4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Analiza powyższych regulacji pozwala na stwierdzenie, iż § 12 ust. 1 rozporządzenia ustanawia generalne zasady sytuowania budynków względem granic działki budowlanej, zaś ust. 2 i 3 niezależne od siebie przesłanki dopuszczalności odstąpienia od tychże zasad ogólnych, wraz z określeniem dopuszczalnego zakresu tych odstępstw.

O odrębności regulacji zawartych w § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia świadczy okoliczność, iż pierwszy z wyżej wskazanych przepisów dotyczy wszelkiego rodzaju zabudowy, to jest zarówno budynków w zabudowie jedno, jak i wielorodzinnej oraz budynków o funkcji usługowej, produkcyjnej i wszelkiej innej, a § 12 ust. 3 wyłącznie obiektów w zabudowie jednorodzinnej.

Powyższe oznacza, iż w przypadku gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy znalazły się zapisy pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy lub 1,5 metra od niej i co za tym idzie określania dopuszczalnego usytuowania budynku względem granic działki budowlanej dokonuje się w oparciu o regulację § 12 ust. 2 rozporządzenia, to brak jest przesłanek do jednoczesnego stosowania regulacji określonych w ust. 3 tego samego paragrafu.

Inaczej rzecz ujmując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogą ustanawiać wyjątki od zasady określonej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, przy czym wyjątki te mogą dotyczyć wszelkiego rodzaju zabudowy, a niezależnie od tego - o ile brak jest dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie plan ten lub decyzja o warunkach zabudowy nie zawierają postanowień dotyczących usytuowania budynków względem granic działek budowlanych - w przypadku zabudowy jednorodzinnej dopuszczalne odstępstwa od zasad ogólnych określa § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Ratio legis § 12 ust. 3 rozporządzenia sprowadza się bowiem do zliberalizowania wymogów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia, przy czym liberalizacja ta dotyczy wyłącznie jednego, stosunkowo najmniej dolegliwego dla sąsiadów rodzaju zabudowy jakim jest zabudowa jednorodzinna.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż jednoczesne stosowanie do obiektów w zabudowie jednorodzinnej § 12 ust. 2 i § 12 ust. 3 rozporządzenia prowadziłoby do sytuacji, w której zabudowa jednorodzinna poddana byłaby regulacjom bardziej restrykcyjnym niż zabudowa wielorodzinna, odnośnie której brak jest przepisu będącego odpowiednikiem § 12 ust. 3 rozporządzenia. Taki wynik wykładni uznać zaś należy za sprzeczny z zasadą racjonalności prawodawcy i co za tym idzie podlegający odrzuceniu.

W tym też zakresie zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów. Naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia i co za tym idzie samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 503/08, gdzie wskazano, iż jeżeli w decyzji o warunkach zabudowy wskazano by, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi, bo ani nie przemawia za tym wielkość działki, ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy i będąc pozbawiony możliwości wyboru innych sposobów usytuowania budynku wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy, będzie musiał odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, zauważyć należy, iż wyrok ten zapadł w odmiennym od aktualnego stanie prawnym.

W ówcześnie obowiązującym brzmieniu § 12 ust. 3 rozporządzenia stanowił, iż sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli:

1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki.

Nadto w ust. 4 prawodawca ustalał, że jeżeli na sąsiedniej działce:

1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,

2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Porównując ówczesne brzmienie § 12 rozporządzenia, z aktualnym zauważyć należy, iż odmiennie niż obecnie przesłanką odstępstwa od zasad ogólnych były wtedy wyłącznie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy obecnie sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższe oznacza, iż o ile w stanie prawnym obowiązującym do dnia 7 lipca 2009 r. także w przypadku określenia w decyzji o warunkach zabudowy, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy koniecznym było weryfikowanie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę czy taka lokalizacja spełnia wymogi określone w § 12 ust. 3 pkt 2 lub ust. 4 (czyli jest uzasadniona wielkością działki, bądź podobną istniejącą lub planowaną zabudową na działce sąsiedniej – co oznacza spełnianie wymogów, które aktualnie określone są w § 12 ust. 3 rozporządzenia), o tyle obecnie po rozszerzeniu hipotezy normy zakodowanej w § 12 ust. 2 rozporządzenia o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, koniecznym jest jedynie weryfikowanie przez organ architektoniczno-budowlany spełnienia wymogów określonych w § 12 ust. 2 w jego aktualnym brzmieniu, a brak jest potrzeby ustalania, czy za takim usytuowaniem budynku (w granicy lub 1,5 od niej) przemawia wielkość działki, albo podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znajduje uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służy zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja.

Obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy nie oznacza przy tym bezwzględnego związania organu wydającego decyzje o pozwoleniu na budowę, rozumianego jako nakaz wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, albowiem zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) wydanie takiej decyzji nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego, w tym również w zakresie usytuowania obiektu na działce z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi.

Powyższe oznacza jednakże konieczność dokonania oceny czy planowana inwestycja spełnia wymagania określone § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie – jak uczynił to w niniejszej sprawie organ II instancji – oceny spełnienia wymagań określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Sposób sformułowania § 12 ust. 2, w tym w szczególności wskazanie, iż dotyczy on sytuowania budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 przesądza w pierwszym rzędzie o tym, iż dopuszczalność jego stosowania, a więc rozstrzygania o usytuowaniu budynku w oparciu o postanowienia planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy dotyczyć może wyłącznie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Powyższe oznacza, iż nawet gdyby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy dopuszczały lub nakazywały usytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od tej granicy budynku zwróconego w stronę tej granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie byłby uprawniony do udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Konstrukcja § 12 ust. 2 rozporządzenia oznacza także, iż zakres dyspozycji normy w nim zakodowanej obejmuje także obowiązek sytuowania obiektów budowlanych zgodnie z § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia oraz przepisami odrębnymi określającymi dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania.

Powyższe wynika z faktu, iż wprawdzie § 12 ust. 2 rozporządzenia odsyła do przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, to jednak dla odkodowania normy zawartej w ust. 1 pkt 2 koniecznym jest uwzględnienie części wstępnej ust. 1, wspólnej dla jego pkt 1 i 2.

Taki sposób rozumienia treści normatywnej § 12 ust. 2 rozporządzenia znajduje także oparcie w zasadzie, iż wyjątki interpretować należy ściśle. Skoro zaś § 12 ust. 2 określa jedynie wyjątek od zasady sytuowania obiektów zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy w odległości nie mniejszej niż 3 metry od tej granicy, to nie można sposób dorozumiany przyjmować, iż wyłącza on w stosunku do budynków, których dotyczy, stosowanie przepisów § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia oraz przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków.

Stąd też uznać należy, iż weryfikacja przez organ administracji architektoniczno-budowlanej spełniania przez przedłożony projekt wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi oznacza badanie jego zgodności z przepisami § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia oraz przepisami odrębnymi określającymi dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków. Ustalenie, iż projektowany obiekt budowlany wymogów określonych w tych przepisach nie spełnia uzasadniać zaś będzie zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i ewentualnie wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać należy, iż z przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wykładnia przepisów nie koliduje brzmienie art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. z ze zm.).

Regulację zawartą w art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę rozumieć należy wyłącznie jako zakaz modyfikowania, bądź zmieniania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zapisów zawartych w rozstrzygnięciu decyzji o warunkach zabudowy, co służyć ma zapewnieniu ładu przestrzennego, a nie jako nakaz dawania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę pierwszeństwa zapisom decyzji lokalizacyjnej przed przepisami szeroko rozumianego prawa budowlanego, w tym w szczególności przepisami techniczno-budowlanymi.

Konieczność takiego rozumienia związania o jakim mowa w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika z faktu, iż zarówno decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są w sytuacji gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zaś postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą wyłączać stosowania na danym obszarze przepisów techniczno-budowlanych, to tym bardziej skutku nie może mieć namiastka planu jaką jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Tym samym za nieuprawniony uznać należy wyrażony w skardze pogląd, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w każdym przypadku, w którym decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią, a odmowa stosowania jej postanowień może nastąpić dopiero po wyeliminowaniu takiej decyzji z obrotu prawnego.

Reasumując gdyby w decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że budynek ma być usytuowany bezpośrednio przy granicy, a usytuowanie to byłoby sprzeczne z warunkami technicznymi określonymi w przepisach o jakich mowa powyżej, to organ administracji architektoniczno - budowlanej, będąc związany decyzją o warunkach zabudowy, musiałby odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w zaskarżonej decyzji, w następstwie błędnego zastosowania § 12 ust. 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia, brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wskazanymi wyżej przepisami techniczno-budowlanymi, w tym w szczególności przepisami dotyczącymi usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271-273 rozporządzenia) i sytuowania budynków w sposób gwarantujący spełnienie wymogów dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13 rozporządzenia). Powyższe stanowiło naruszenie przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, albowiem spełnienie wymogów określonych w przywołanych powyżej przepisach jest warunkiem wydania pozytywnej dla inwestora decyzji i również uzasadniało jej uchylenie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien rozpoznać odwołanie z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i po wyeliminowaniu wskazanych w nim uchybień (art. 153 p.p.s.a.).