Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 590/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, 9, 77, 107, 67, 64
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. R. i K. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżących J. R. i K. R. kwotę 655 złotych (sześćset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] wydaną, między innymi, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) odmówił J. R. "przyznania płatności na rok 2005 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej.

W wyniku odwołania J. R. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji I Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a.; art.5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 roku o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005r. Nr 31 poz. 264., ze zm.); art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.); art. 74 ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiających wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004r. ze zm.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę przyznawania płatności bezpośrednich stanowi art.2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6 poz. 40 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisami beneficjentem płatności jest:

1. posiadacz gospodarstwa rolnego, w ramach którego posiada grunty rolne (art. 2 ust.1 ww. ustawy), który grunty te utrzymuje w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska(art. 2 ust. 1 ww. ustawy), a łączna powierzchnia działek rolnych, które kwalifikują się do objęcia płatnościami jest nie mniejsza niż 1 ha.

Dalej organ wskazywał, że z użytego sformułowania wynika, że płatności można przyznać osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności obszarowych jest posiadaczem gruntów rolnych. Przeniesienie posiadania gruntów rolnych przed wydaniem decyzji uniemożliwia tym samym przekazania płatności bezpośrednich dotychczasowemu posiadaczowi w odniesieniu do okresu, w którym był on posiadaczem. Zaznaczył również, że § 4 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.04.2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie renty strukturalnej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114,poz. 1191 ze zm.) wskazuje, iż jedną z przesłanek przyznania renty strukturalnej jest zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej. Przy czym zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej, zgodnie z § 9 pkt 1 rozporządzenia, polega m.in. na: nie posiadaniu użytków rolnych o powierzchni przekraczającej 0,5ha, z tym że działalność rolnicza prowadzona na tych użytkach może służyć wyłącznie zaspokojeniu potrzeb własnych uprawnionego oraz osób pozostających z nim we własnym gospodarstwie domowym.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, płatności przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złożył wniosek do kierownika biura Powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek.

W przypadku przeniesienia przez producenta rolnego posiadania gospodarstwa rolnego i przyznania mu mocą decyzji renty strukturalnej, nie ma podstaw prawnych do tego by przyznać płatności bezpośrednie do gruntów rolnych.

Organ zwrócił również uwagę, że przepisy art. 74 ust. 2 oraz ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.) wskazują, że pomoc, o którą ubiega się przekazujący przyznawana jest przejmującemu w przypadku gdy:

(a) w czasie przekazywania ustalanym przez Państwa Członkowskie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy;

(b) przejmujący przedstawia wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze;

(c) zostały spełnione wszystkie warunki przyznania pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa.

Co do odwołania, zauważono, że K. R., nie złożył wniosku w wymaganym ustawowo czternastodniowym terminie o przejęcie wnioskowanych płatności a strona przy podpisywaniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, na ostatniej stronie tego dokumentu podpisała oświadczenie o tym, że znane są jej zasady przyznawania płatności obszarowych.

Konkludując organ stwierdził, że wobec zgromadzonych dokumentów w sprawie i przepisów prawa materialnego w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, J. R. nie mógł otrzymać płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, zaś rozstrzygnięcie podjęte przez Kierownika Biura Powiatowego w W. jest prawidłowe.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. R. i K. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wywodzili, że w sprawie doszło do naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. art. 61 § 4, art. 9 i art. 10 § 1, art. 7 i art. 8 k.p.a. a także do naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru.

Podnoszono, że mimo posiadania wiedzy w przedmiocie zbycia gruntów przez J. R. na rzecz K. R., oba organy rozstrzygając sprawę nie zastosowały przepisów art. 30 § 4 k.p.a. oraz art. 61 § 4, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie doszło do następstwa procesowego, które organy winny były wziąć pod uwagę z urzędu. Pominięcie wskazanego przepisu doprowadziło do sytuacji w której strona jaką jest K. R., bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a adresatem decyzji została osoba, która utraciła przymiot strony.

Przepis art. 30 § 4 k.p.a. zawiera bowiem regulację prawną następstwa procesowego w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Ustala on w szczególności zasady przenoszenia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej. W sytuacjach określonych w tym przepisie, w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona oraz treść jego tytułu do udziału w sprawie. Norma ta ma zatem charakter procesowy i reguluje dalszy tok postępowania.

W postępowaniu administracyjnym następstwo procesowe ma miejsce wówczas gdy łącznie zaistnieją trzy przesłanki:

Pierwszą przesłanką jest: gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania dotyczy praw zbywalnych. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, bowiem prawo własności gospodarstwa rolnego jest prawem zbywalnym, ponadto również uprawnienie do uzyskania płatności do gruntów rolnych z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (jako uprawnienie związane z posiadaniem gospodarstwa rolnego) przechodzi na nabywcę gospodarstwa rolnego jako następcę prawnego. Wynika to wprost z zapisu art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru.

Drugą przesłanką jest zajście zdarzenia w postaci "zbycia prawa". W niniejszej sprawie powołana przesłanka również została spełniona, bowiem J. R., będący dotychczas stroną postępowania, przeniósł w drodze umowy darowizny zawartej w dniu 11 lipca 2005 r. (Rep. A nr [...]) prawo własności gospodarstwa rolnego na swojego syna K. R., który odtąd winien brać udział w postępowaniu jako strona.

Trzecią przesłanką jest wymóg by zdarzenie wypełniające przesłankę drugą nastąpiło w określonych granicach czasowych, tj. "w toku postępowania". W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 11 maja 2005 r., doręczenie decyzji ostatecznej w dniu 27 lipca 2006r., natomiast zbycie prawa w dniu 11 lipca 2005 r. – również ta przesłanka zastosowania art. 30 § 4 k.p.a. została spełniona.

Dalej skarżący podnieśli, że łączne ziszczenie się powyższych przesłanek rodzi skutek wstąpienia na miejsce dotychczasowej strony jej następców prawnych. Organ administracji powinien zatem zawiadomić następców prawnych o prowadzonym postępowaniu i treści art. 30 § 4 k.p.a. (zgodnie z art. 61 § 4, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a.).

Konkludując skarżący wywodzili, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie zawiadomił następcy prawnego o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych – związanych z posiadaniem gruntów rolnych stanowiących do dnia 11 lipca 2005r. własność J. R. Tym samym organ I instancji naruszył treść art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. a także naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego wynikające z art. 9 k.p.a. tj. zasadę informowania strony oraz z art. 10 § 1 k.p.a. tj. zasadę uczestnictwa stron w postępowaniu. Również organ II instancji naruszył wskazane powyżej normy prawne, przez fakt utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem powołanych przepisów.

Zdaniem skarżących – w świetle art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich - niezależnie od tego czy następca prawny spełnia przesłanki określone w powołanym przepisie, czy też ich nie spełnia, to on winien być adresatem decyzji w postępowaniu administracyjnym wywołanym wnioskiem poprzednika prawnego. Ponieważ w niniejszej sprawie organy rozstrzygające, obie decyzje zaadresowały do J. R., który na etapie rozstrzygania sprawy nie był już stroną przedmiotowego postępowania, wydały decyzje wadliwe. Co więcej, z zasady ogólnej informowania strony (art. 9 k.p.a.) wynika, iż organ administracyjny winien był poinformować K. R. o warunku koniecznym przyznania mu płatności do gruntów rolnych z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, jakim jest obowiązek złożenia wniosku o te dopłaty. Ta okoliczność prawna ma bowiem wpływ na ustalenie jego uprawnienia będącego przedmiotem postępowania.

Jednakże zarówno organ I instancji jak i organ II instancji nie wypełniły tego obowiązku, naruszając tym samym art. 9 k.p.a. Takie zaniechanie organów doprowadziło także do naruszenia zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, określone w art. 7 i 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi J. R. w całości, podtrzymując w tym zakresie argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do skargi K. R. stwierdzono zaś, że jest ona bezzasadna jako, że nie pochodzi od strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Sytuacja tak miała też miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszym rzędzie Sąd zobligowany był do dokonania oceny dopuszczalności skargi wniesionej przez K. R.

Zgodnie z art. 50 § 1 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z zacytowanego przepisu wynika zatem, że jedną z kategorii podmiotów którym ustawodawca przyznał prawo do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Legitymacja skargowa oparta więc została na "interesie prawnym we wniesieniu skargi". W literaturze przedmiotu podkreśla się, że interes ten stanowi nową kategorię interesu w prawie administracyjnym. Jego struktura i istota są złożone i nie wyczerpują się tylko w jednym obiektywnym bądź subiektywnym aspekcie. Legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę musi zawierać w sobie te dwa elementy. Skarżący musi więc mieć interes prawny: 1) w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, przy czym interes ten musi być oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (w odniesieniu do postanowień) kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz 2) w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania. Komentatorzy zwracają również uwagę, że omawiany przepis konstruuje pojęcie legitymacji skargowej o charakterze uniwersalnym, w związku z tym nie można odwoływać się jedynie do pojęcia strony, które występuje w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 213-214).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że K. R. ma tak rozumiany interes prawny w złożeniu skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 24 lipca 2006 r. Wywodzi on go z faktu, że w trakcie toczącego się postępowania o przyznanie płatności, na mocy umowy darowizny i umowy cesji stał się właścicielem (posiadaczem) gospodarstwa rolnego J. R., zatem jako jego następca prawny – na zasadach ogólnych – stał się stroną tego postępowania. Co jednak istotne, odwołuje się również do art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, który to przepis przyznaje szczególne uprawnienia podmiotom na rzecz których, w czasie toczącego się postępowania, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego. Na mocy przywołanego przepisu podmioty te mogą - po spełnieniu określonych warunków – wstąpić w miejsce swojego poprzednika prawnego w toczące się postępowanie, uzyskując uprawienia do uzyskania wnioskowanej płatności. Legitymacje skargową K. R. w rozpoznawanej sprawie wywieść zatem należy z przywołanej normy. Skarżący posiada zatem oparty na normie prawa materialnego, swój konkretny indywidualny interes prawny w domaganiu się dokonania przez Sąd kontroli prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji, szczególnie w kontekście pominięcia jego osoby w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że sądowa kontrola obejmująca ocenę ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania tej decyzji przepisów prawnych, wykazała, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, organy administracji stosują przy orzekaniu bezpośrednio akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń, zgodnie z Traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Gospodarczą i postanowieniami art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowacji do Unii Europejskiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864).

Do aktów tych należy powołane przez organ odwoławczy rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r.)

Przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej muszą być jednak stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym procedury administracyjnej, chyba że z unormowań rozporządzeń wynika, że ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowej.

Zgodnie zatem z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego organ administracji publicznej rozpoznający sprawę - w efekcie wydający decyzję - powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), a w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i wyjaśniać stronom zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art.11 k.p.a.). Powinien też mieć na względzie, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wskazuje jednak, że organy obu instancji uchybiły wielu przestawionym wyżej zasadom zarówno w toku postępowania, jak i przy rozstrzyganiu sprawy.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 k.p.a. Decyzja ta – co należy podkreślić szczególnie w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji – musi zaś zawierać uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Zaskarżona decyzja wydana została na skutek złożonego przez J. R. w dniu 11 maja 2005 r. wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2005. W tym też dniu zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2005.

Szczegółowe warunki i tryb udzielania takiej pomocy finansowej producentom rolnym określony został w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy warunkiem uzyskania płatności przez osobę fizyczną będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego (zwaną producentem rolnym) jest posiadanie przez nią gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha.

W rozpoznawanej sprawie istotne jednak jest, że już po złożeniu wniosku, J. R. przekazał umową darowizny z dnia 11 lipca 2005 r. nieruchomości wykazane we wniosku – wchodzące w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego - rzecz swojego syna K. R., w związku z ubieganiem się o rentę strukturalną.

Taka sytuacja uregulowana zaś została w art. 4 ust. 1 zgodnie z którym, w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia ona warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczy pierwszy wniosek.

Zacytowany wyżej przepis stwarza więc możliwość przyznania płatności tylko temu producentowi rolnemu, który objął gospodarstwo rolne w wyniku odpowiedniej umowy i który złożył wniosek o przyznanie płatności. Złożenie owego wniosku w terminie 14 dni jest niewątpliwie jednym z warunków przyznania tej płatności. Przy pomocy wykładni gramatycznej i systemowej można natomiast twierdzić, że wniosek o którym mowa w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy jest rodzajem swoistej deklaracji o wstąpieniu w prawa i obowiązki strony już toczącego się postępowania administracyjnego. Przez zawarte w tym przepisie stwierdzenie "w przypadku, gdy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy (...)" ustawodawca wyraźnie nawiązuje do postępowania wszczętego na wniosek poprzedniego producenta rolnego i niezakończonego wydaniem stosownej decyzji. Z przepisu tego wynika również, że wniosek nowego posiadacza gospodarstwa rolnego jest "wnioskiem (..) o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek". Omawiany przepis bezpośrednio nawiązuje zatem do postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek poprzedniego posiadacza gospodarstwa, regulując rodzaj swoistego następstwa prawnego. Wraz ze złożeniem wniosku przez nowego posiadacza następuje "przejęcie" przez niego uprawnienia do uzyskania płatności, które przysługiwało producentowi rolnemu, który złożył wniosek o ich przyznanie /por. wyrok WSA z dnia 20 maja 2006r. II SA/BK 58/06 nie publik.; oraz wyrok WSA z dnia 18 maja 2006r. II SA/BK 20/06 nie publik/.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi trzeba zauważyć, że nie mamy tutaj do czynienia z następstwem prawnym stron określonych przepisem art. 30 § 4 k.p.a. Sprawa administracyjna, o której mowa w tym przepisie winna być bowiem ujmowana w znaczeniu materialnym. Jej tożsamość określa zatem konkretny przepis prawa materialnego – w analizowanym przypadku przywołana wyżej ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. Mamy więc do czynienia ze sprawą o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie jest to jednak uprawnienie, które jako związane z posiadaniem gospodarstwa rolnego przechodzi na następcę prawnego, który przejmuje posiadanie tego gospodarstwa. W prawie administracyjnym, to konkretny przepis stanowi o zbywalności prawa i o następstwie prawnym. Omawiany wyżej przepis art. 4 ust. 1 ustawy wskazuje zaś jednoznacznie, że uprawnienie do płatności bezpośrednich może być przejęte, nie na zasadach ogólnych, lecz jedynie na podstawie zawartej w nim szczególnej regulacji. Dodać przy tym należy, że system płatności bezpośrednich jest elementem wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej i co do zasady płatności te przysługują temu producentowi rolnemu, który spełnia określone wymogi i który złoży wniosek w terminie wyznaczonym dla państw członkowskich na składanie wniosków. Płatności przyznawane są raz do roku i przyznanie płatności innemu producentowi rolnemu niż ten który złożył wniosek, stanowić musi wyjątek od zasady (por. uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie z dnia 2 marca 2006 r. II SA/ Lu 130/06, ZNSA 2006/6/130).

W przywołanym przepisie art. 4 ust. 1 określone zatem zostały warunki wstąpienia przez nowego posiadacza gospodarstwa rolnego w uprawnienia materialnoprawne oraz procesowe jego poprzednika. Z tych względów nie można podzielić podniesionych w skardze zarzutów, że naruszony został przepis art. 30 § 4 k.p.a. Skarżący K. R. wywodził bowiem uprawnienia do udziału w postępowaniu jako strona, wyłącznie z faktu dokonania czynności cywilnoprawnej – przeniesienia własności gospodarstwa rolnego. Podkreślić jednak należy, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy (jak sugeruje to skarga) prawa własności (czy nawet posiadania) gruntów rolnych (gospodarstwa rolnego), lecz przyznania płatności. Nie można więc tutaj wywodzić następstwa na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. jak w przypadku zbycia nieruchomości. W postępowaniu o przyznanie płatności, następstwo prawne powstaje na mocy przepisu szczególnego, o ile zostaną spełnione określone w nim warunki. Jednym z tych warunków – co zostało wcześniej zauważone – jest złożenie stosownego wniosku przez osobę która przejęła posiadanie gospodarstwa rolnego.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia istotne jest więc, czy zostały spełnione przez osobę, która przejęła od J. R. posiadanie gospodarstwa rolnego, szczególne wymagania pozwalające na uznanie, że "wstąpiła" ona na miejsce poprzedniego posiadacza, w toczące się z jego inicjatywy postępowanie. Podstawowe znaczenie ma tutaj warunek złożenia wniosku przez podmiot przejmujący posiadanie, w ustawowo zakreślonym 14-dniowym terminie od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu odwoławczego warunek ten nie został spełniony, gdyż K. R. nie złożył w wymaganym terminie koniecznego wniosku. Jednak w ocenie Sądu, na podstawie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania i podjętych przez niego czynności procesowych, które zostały udokumentowane w aktach sprawy, nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie tej okoliczności.

Wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału, powoduje, że organ winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają znaczenie dla sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964). Finalne rozstrzygnięcie sprawy następuje więc na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Organy powinny zatem zadbać o należyte zabezpieczenie w aktach sprawy kompletnego materiału dowodowego koniecznego do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Przedstawione wraz ze skargą akta sprawy stanowią natomiast dla sądu administracyjnego podstawowy dowód przestrzegania prawa procesowego pozwalający na odtworzenie i na kontrolę procesu administracyjnego. Powyższe potwierdza brzmienie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w myśl którego, sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Przyjmując zatem, że przedstawione Sądowi akta administracyjne (uporządkowane, ponumerowane i opisane) stanowią kompletny materiał dowodowy będący podstawą orzekania, stwierdzić trzeba, że organy nie wyjaśniły w należyty sposób kwestii związanych z ewentualnym wniesieniem wniosku o przejęcie płatności przez K. R. W aktach tych znajduje się bowiem kserokopia umowy darowizny z dnia 11 lipca 2005 r. (akt notarialny rep. A nr [...]). Omawiany akt notarialny na pewno nie został organowi przekazany "z urzędu" przez sporządzającego go notariusza, gdyż żaden z obwiązujących przepisów nie nakłada na niego takiego obowiązku. W tej sytuacji mógł on być złożony przez jedną ( lub wszystkie) strony zawartej umowy. Wskazać przy tym należy, że przed organem pierwszej instancji toczyły się, w tym samym czasie, również inne postępowania z wniosku J. R. wiążące się z posiadanymi przez niego nieruchomościami rolnymi. Na podstawie informacji organu i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy – pochodzących z innych postępowań – można stwierdzić, że procesowano w tym okresie w sprawie przyznania J. R. renty strukturalnej i płatności ONW. Z przekazanych Sądowi akt sprawy nie wynika jednak kiedy, kto, w jakim celu i do którego z toczących się przed organem postępowań, złożył ten dokument. Brak odpowiednich informacji w tym zakresie stanowi istotne uchybienie, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W procesie postępowania administracyjnego ustanowiona bowiem została ogólna zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) z której wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej. W doktrynalnym ujęciu odnosi się go nie tylko do czynności kończących postępowanie – wydania decyzji – ale również do całego ciągu czynności od wszczęcia postępowania poprzez postępowanie wyjaśniające do pojęcia decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C. H. Beck Warszawa 2006, s. 94). Z kolei przepis art. 67 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek sporządzenia protokołów z czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy chyba, że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Obowiązek ten dotyczy więc okoliczności prawotwórczych (takich od których zależy, czy określona osoba może być podmiotem praw i obowiązków i jakiego rodzaju). Do tego rodzaju okoliczności niewątpliwie należy przedstawienie umowy darowizny nieruchomości, która jest istotnym elementem dla rozstrzygnięcia nie tylko w sprawie przyznania renty strukturalnej, ale również w sprawie przyznania płatności bezpośrednich lub płatności ONW. Zauważyć wreszcie trzeba, że zgodnie z art. 72 k.p.a., czynność organu administracji publicznej z której nie sporządza się protokołu (gdyby organ za taką uznał czynność złożenia owej umowy), a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który tych czynności dokonał. Z adnotacji takiej powinno więc wynikać kiedy, od kogo, w jakim celu i do którego postępowania organ przyjmuje składane dokumenty. Precyzyjne wyjaśnienie tych okoliczności, wymaga niewątpliwie udziału strony i ma ono szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, gdy - jak w rozpoznawanej sprawie - w tym samym czasie, przed tym samym organem, toczą się zbieżne przedmiotowo i podmiotowo postępowania i gdy w postępowaniach tych, wymaga się aktywności strony polegającej na konieczności informowania organu o określonych okolicznościach lub składania określonych podań.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, istotne znaczenie ma więc wyjaśnienie kiedy, od kogo i w jakim celu organ przyjął kopię opisanej na wstępie umowy darowizny. Umowa ta – jak wynika z art. 4 ust. 1 przywołanej na wstępie ustawy – ma istotne znaczenie dla sprawy, nie można więc wykluczyć, że została ona złożona przez K. R. w związku z ubieganiem się przez niego o "przejęcie" płatności bezpośrednich za 2005 r. po swoim ojcu J. R. Trzeba też mieć na względzie, że z treści art. 63 § 1 k.p.a. w związku z art. 67 § 1 k.p.a. wynika, że skuteczność żądania strony nie jest uzależniona od formy pisemnej (może być ono również wniesione ustnie do protokołu).

Sąd zauważył przy tym, że wniosek o przyznanie płatności w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu ma charakter sformalizowany, gdyż wzór tego wniosku określony został przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozporządzeniu z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 52, poz. 532). Jest on więc sformalizowanym pismem procesowym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest jednak to, że w toku postępowania wszczętego na wniosek J. R. o przyznanie płatności bezpośrednich za 2005 r., bezsprzecznie naruszony został przez organ pierwszej instancji obowiązek czuwania nad tym aby strony i inni uczestnicy postępowania (a takim niewątpliwie był już K. R.) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielenia im, w tym celu, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a. zdanie drugie). Organ pierwszej instancji – pomimo, że dysponował informacją o zmianie posiadacza gruntów rolnych, którą uzyskał już w tym samym dniu gdy zmiana ta miała miejsce - patrz: uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Wr 591/06 - nie poinformował jednak K. R. o istotnych dla jego interesu prawnego przepisach, co mogło spowodować, że podejmowane przez niego działania - w tym również ewentualne podanie o wstąpienie w postępowania - mogły nie mieć charakteru sformalizowanego. O konieczności złożenia takiego sformalizowanego wniosku przez swojego następcę prawnego, nie został również poinformowany J. R., co mogło mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie w sprawie. Brak odpowiedniego działania organu spowodował naruszenie przywołanego wyżej art. 9 k.p.a. Dodatkowo podkreślić trzeba, że prawo jednostki do otrzymania niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej zawarte jest również w art. 6 § 3a Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz w art. 10 ust. 3 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który stanowi: "W razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwości sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jej działania oraz dotyczącej pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy".

Wobec tego co powiedziano dotąd, trzeba też zwrócić uwagę, że gdyby powyższa umowa została złożona przez K. R. w związku z zamiarem przystąpienia do toczącego się postępowania, fakt ten – jako mający znaczenie prawotwórcze - organ winien był udokumentować przez spisanie protokołu z podaniem w nim wszystkich istotnych okoliczności towarzyszących, w tym ewentualnie zgłoszonego żądania. Jeżeli następnie organ stwierdziłby, że zgłoszone żądanie nie spełnia wymogów określonych w przepisach szczególnych, to powinien wezwać wnoszącego żądanie do usunięcia stwierdzonych braków w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Dopiero nieusunięcie wskazanych przez organ braków w zakreślonym terminie może wywołać dla strony negatywne skutki.

Reasumując, brak należytego wyjaśnienia okoliczności związanych ze złożeniem umowy darowizny z dnia 11 lipca 2005 r. do akt sprawy - zwłaszcza zaś niewyjaśnienie daty jej złożenia oraz tego czy umowa ta została złożona przez J. R. (w związku z koniecznością wykonania przez niego obowiązku informowania Agencji o zmianie posiadania gospodarstwa), czy też przez K. R. w związku z przystąpieniem przez niego do toczącego się postępowania o przyznanie płatności, czy wreszcie przez oba wskazane podmioty stanowi naruszenie fundamentalnej zasady postępowania tj. obowiązku podjęcia przez organ administracyjny, wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy – art. 7 k.p.a. Właściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy – niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji – wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego – art. 77 k.p.a. Tym obowiązkom niewątpliwie uchybił organ pierwszej instancji a i organ odwoławczy zaistniałych błędów i braków nie usunął. Skoro zatem organ wydał zaskarżone orzeczenie, bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy, nie można w tym momencie zgodzić się z jego kategoryczną oceną, że K. R. nie przystąpił do toczącego się postępowania i z tego względu należało odmówić przyznania płatności J. R.

Niezależnie od przedstawionych wyżej zarzutów Sąd uznał za konieczne zaznaczenie, że decyzja organu pierwszej instancji podjęta została z naruszeniem przepisu art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 8 k.p.a. Ta część decyzji, która nazwana została przez organ uzasadnieniem, nie odpowiada bowiem jakimkolwiek wymogom wynikającym z przywołanych wyżej przepisów. Wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego określonych w art. 107 § 3 k.p.a. nie może bowiem spełniać uzasadnienie, które praktycznie sprowadzone zostało do jednego zdania o niezrozumiałej treści: "Producent jest stroną wiodącą w sprawie (0022 - ...), do czego nie jest uprawniony w kontekście uczestnictwa w kontrolowanej sprawie (0022 - ...)". Decyzja pierwszoinstancyjna pozbawiona została zatem uzasadniania prawnego i uzasadnienia faktycznego. Lapidarność zacytowanego zdania a przede wszystkim jego kompletna niezrozumiałość powodują, że nie może ono wyjaśniać – zarówno stronie postępowania, jak i organom kontrolującym - przyczyn odmowy przyznania płatności J. R. Pomijając już, że w postępowaniu administracyjnym nie występuje pojęcie "strony wiodącej w sprawie", to zaprezentowane przez organ "uzasadnienie", należy uznać za absolutnie naruszające przywołane wyżej dyrektywy procesowe i wskazujące wręcz na lekceważący stosunek organu do nałożonych na niego przez ustawodawcę obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu można nawet uznać, że praktycznie decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez wymaganego prawem uzasadnienia. Okoliczność ta, powinna zostać zauważona przez organ drugiej instancji. Wymogi decyzji administracyjnej zostały bowiem precyzyjnie określone w art. 107 k.p.a. Zgodnie z § 3 tego przepisu, uzasadnienie faktyczne i prawne stanowią obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie przesądzają o wadliwości tego aktu. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości.

Z powyższych względów nie można utrzymać w mocy decyzji która praktycznie nie zawiera uzasadnienia. Brak taki powoduje, że strona zostaje również pozbawiona możliwości obrony swoich praw w postępowaniu instancyjnym.

Przedstawione wyżej uchybienia, w szczególności w zakresie należytego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a.), należytego realizowania zasady informowania (art. 9 k.p.a.), należytego motywowania podjętego rozstrzygnięcia (107 § 3 i art. 11 k.p.a.) powodują, że zarówno decyzja organu pierwszej instancji jak również decyzja organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kompetentny organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do złożenia umowy darowizny z dnia 11 lipca 2005 r. i towarzyszących temu faktowi okoliczności. Wyjaśnienia – z udziałem stron – wymaga kiedy, kto, w związku z jakim postępowaniem i w jakim celu złożył przedmiotową umowę. Dopiero wyjaśnienie tej okoliczności pozwoli na podjęcie dalszych kroków procesowych w sprawie, ewentualnie na wydanie rozstrzygnięcia. Organ winien mieć również na względzie wymóg wynikający z art. 67 § 1 k.p.a. oraz to, że skuteczność żądania strony nie jest uzależniona od formy pisemnej (art. 63 § 1 w związku z art. 67 § 1 k.p.a.) a braki formalne żądania, mogą powodować dla strony niekorzystne skutki dopiero po bezskutecznym upływnie terminu do ich uzupełnienia ( art. 64 § 2 k.p.a.).

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy – zgodnie z art. 145 § 1 lit c w związku z art. 134 i art. 135 powołanej wcześniej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach postępowania swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanej ustawy.