Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 841/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust, 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia A. M. na postanowienie Starosty P. dnia [...] września 2016 r. znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę myjni samochodowej, bezdotykowej, trzystanowiskowej wg projektu powtarzalnego [...] + [...] oraz instalacji gazowej z dwoma naziemnymi zbiornikami gazu płynnego o poj. V=2x48501, przeznaczonej do zasilania samodzielnej stacji gazu płynnego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. W. w G. - utrzymał w mocy postanowienie ww. Starosty P. z dnia [...] września 2016 r.

Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że A. M., pismem z [...] lipca 2015 r., wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Postanowieniem Starosty P. z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], odmówiono wznowienia tegoż postępowania. Postanowienie Starosty zażaliła A. M..

Wojewoda [...], postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. uchylił postanowienie Starosty P. z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta P. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Na ww. postanowienie zażalenie złożyła Pani A. M..

Wojewoda [...] ustalił w toku postępowania zażaleniowego, co następuje:

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, dotknięte było przynajmniej jedną z wad wymienionych wart. 145 § 1 k.p.a.

Po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku. W trakcie tych czynności wstępnych organ powinien zbadać czy w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu.

Jak wynika z akt sprawy, A. M. w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., stanowiącym wniosek o wznowienia postępowania, nie podała ustawowej przyczyny wznowienia. W związku z powyższym, Starosta P. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wezwał ją do "wskazania ustawowej przyczyny wznowienia postępowania w sprawie ww. pozwolenia na budowę oraz jednoznacznego określenia terminu powzięcia informacji o tej przesłance".

W odpowiedzi A.M. stwierdziła, że o decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. dowiedziała się na tydzień przed wystąpieniem z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. W jej ocenie organ błędnie przyjmuje, że wniosek o wznowienie postępowania został przez nią złożony dopiero w dniu [...] lipca 2015 r. Ponadto A. M. wskazała, iż podstawą zgłoszonego przez nią w dniu [...] czerwca 2014 r. wniosku o wznowienie postępowania jest art. 145 ust. 1 pkt. 4 k.p.a., co – jej zdaniem - wynika wprost z pisma z dnia [...] czerwca 2014 r.

Wojewoda [...] wyjaśnił więc, że [...] czerwca 2014 r. (data wpływu do Wydziału Architektoniczno-budowlanego Starostwa Powiatowego w P. - [...] czerwca 2014 r.) oraz w dniu [...] lipca 2014 r. (data wpływu do Wydziału Architektoniczno-budowlanego Starostwa Powiatowego w P. - [...] lipca 2014 r.) A. M. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z treści jej pisma z [...] czerwca 2014 r. oraz z [...] lipca 2014 r. nie wynika, że żądaniem objęte jest wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty P..

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. A. M. wskazała na naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z zaniechaniem ustalenia przez organ stron postępowania administracyjnego, co pozbawiło wnioskodawczynię jako stronę możliwości działania, oraz podtrzymała wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...].

Natomiast, z pisma z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz z [...] lipca 2014 r. wynika jednoznacznie, że Pani M. wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Skoro zatem A. M. o decyzji Starosty P. Nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. dowiedziała się na tydzień przed wystąpieniem z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia na budowę, tj. [...] czerwca 2014 r., zaś wniosek z dnia [...] lipca 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., wniosła do organu w dniu [...] lipca 2015 r., to należy uznać, iż ww. wniosek o wznowienie postępowania został złożony z naruszeniem miesięcznego terminu, określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia innego rozstrzygnięcia, niż zawarte w zaskarżonym postanowieniu Starosty P..

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która – reprezentowana przez adw. Z. B. - pismem datowanym na 22 marca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:

1. art. 124 § 1 oraz art. 125 § 3 k.p.a. przejawiające się w nieudzieleniu skarżącej pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi;

2. art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. polegające na odmowie wznowienia przez organ postępowania administracyjnego w sytuacji, w której w sprawie zakończonej decyzją ostateczną skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

3. art. 148 §1 i § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania z przekroczeniem ustawowego terminu, podczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że wniosek został złożony w terminie i pomimo nadania mu innej nazwy - skarżąca wyraźnie wskazywała na przesłankę wznowienia postępowania;

4. art. 28 ust. 2 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w odmowie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę, w sytuacji, w której organ w sposób rażący zaniechał ustalenia stron postępowania administracyjnego, co pozbawiło skarżącą i innych właścicieli sąsiadujących nieruchomości możności działania i czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co skutkowało także dalszym naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. "w toku postępowania wznowieniowego przed organem, który w toku postępowania ustalił po odwołaniu skarżącej, iż decyzja została wydana, zaś strona z winy organu nie brała udziału w postępowaniu".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o "zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wznowienie postępowania administracyjnego i zasądzenie od organu na rzecz A.M. zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych" ewentualnie "o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz A. M. zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych".

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca powołując przesłanki wznowieniowe we wnioskach złożonych [...] czerwca 2014 r. i [...] lipca 2014 r., pomimo omyłkowego zatytułowania wniosku z [...] czerwca - żądała faktycznie wznowienia postępowania, powołując się wprost na okoliczności świadczące o tym, że powzięła wiadomość o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę, w której to sprawie bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, gdyż "organ bezpodstawnie i z rażącym naruszeniem art. 28 ust.2 Prawa budowlanego pozbawił A. M. przymiotu strony. Koresponduje to wyraźnie z treścią pisma z [...] lipca 2014, w którym wskazała kategorycznie, że podtrzymuje swój wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego".

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił też, że A. M. jest właścicielką działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul W. w G.. Wystąpiła z dwoma wnioskami do Starosty P., pierwszym z dnia [...] czerwca 2014 roku i z drugim z dnia [...] lipca 2014 roku, a także z kolejnym do Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 roku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. wydanej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej myjni samochodowej.

Skarżąca wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienie postępowania przywołała szereg okoliczności faktycznych i prawnych, przede wszystkim zarzucając decyzji Starosty z 2012 roku, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powoływała się przy tym mi. na art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 28 pkt. 2 Pr. bud. oraz art. 28 k.p.a.

Zdaniem pełnomocnika, przez skarżącą zostały złożone trzy wnioski: do Starosty P. z dnia [...] czerwca 214 r., do Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r., zaś ww. wniosek do Wojewody [...] przesłano także do wiadomości Starosty P..

W ww. wnioskach A. M. powołała się na art. 28 ust 2 Pr. bud., który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, określanym na podstawie art. 3 pkt. 20 Pr. bud.

Pełnomocnik stwierdził też, że "konstrukcja przepisu jest oczywista stanowi on bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu to należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych (...)".

Skarżąca powołując się na art. 28 k.p.a. zwracała uwagę, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

A. M. w wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r., jak również we wniosku z [...] lipca 2014 r. powołała się także na art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z wydaną decyzją Starosty Powiatowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, "podczas gdyż niezależnie od bezpodstawnego pominięcia jej w toku postępowania administracyjnego decyzja została wydana z rażącym w jej ocenie naruszeniem art. 3 pkt. 20, art. 28 ust 2, art. 34 ust 1, art. 34 ust 4, art. 35 ust 1 pkt. 1, art. 35 ust 3 Pr. bud. oraz wydana w sprzeczności z planem miejscowym w szczególności z § 3 ust 1 pkt. 9, § 6 pkt. 1 i pkt. 3, § 7 pkt. 1, § 10 pkt. 4, § 16 ust 6 pkt. 1 i pkt. 2, § 17 ust 1 pkt. 1 oraz § 43 ust 1 pkt. 1 i pkt. 2".

W związku z powyższym, zdaniem pełnomocnika, z wniosków A. M. "jednoznacznie wynika, ze w wnioskach z dnia [...] czerwca 2014 roku i z dnia [...] lipca 2014 roku powołała się na art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa, art. 28 Kpa oraz art. 28 ust 2 ustawy Prawo Budowlane, a więc wydana decyzja dotknięta była przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 Kpa, a tym samym żądała wszczęcia zarówno postępowania wznowieniowego jak i nieważnościowego".

A.M. wniosła więc zarówno o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na jej sprzeczność z planem miejscowym, Pr. bud., jak i o wznowienie, z uwagi na pominięcie jej jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, "bowiem w istocie uniemożliwiono jej tym samym podnoszenia wszelkich argumentów dotyczących sprzeczności inwestycji budowlanej na sąsiadującej z jej domem działce przede wszystkim z przepisami planu miejscowego".

Oznacza to zdaniem pełnomocnika skarżącej, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie z art. 148 k.p.a., "tym samym godzi się wskazać, iż całej sytuacji jest winny Starosta P., który [...] lipca 2014 roku odmówił po raz pierwszy wznowienia postępowania uznając, że A. M. nie jest stroną postępowania".

A. M. w piśmie skierowanym do Starosty P. z dnia [...] lipca 2016 r. określiła termin powzięcia informacji dotyczącej wydania decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wskazując, że o ww. decyzji dowiedziała się na tydzień przed wystąpieniem z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r., tj. [...] czerwca 2014 r.

Jak stwierdził pełnomocnik skarżącej, "początek biegu terminu z dniem [...] czerwca 2014 roku potwierdzony został również w zażaleniu do Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 roku. Dzień [...] czerwca 2014 roku jako dzień powzięcia informacji o decyzji Starosty P. potwierdził ostatecznie również sam Starosta P. w postanowieniu z dnia [...] września 2016 roku o znaku: [...] ( a więc już po złożeniu informacji w piśmie z dnia [...] lipca 2016 roku), przeto Starosta P. potwierdził i również datę [...] czerwca 2014 roku jako termin powzięcia informacji w postanowieniu z dnia [...] września 2015 roku".

Pełnomocnik skarżącej uznał też, że "skoro początek biegu terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania nie budzi w niniejszym postępowaniu administracyjnym wątpliwości to kluczowym jest na obecnym etapie dokonanie przez Sąd sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], który bezzasadnie uznał, iż nie miał obowiązku badania treści pisma petentki bowiem osnowa wniosku lub oświadczenia to merytoryczna treść, jaką wniosek lub oświadczenie zawiera. Jak wynika z orzecznictw sądów administracyjnych: winno z niej wynikać, jaki jest faktyczny zamiar wnoszącego pismo. Co oznacza, iż w zasadzie oba omawiane elementy pisma strony powinny ze sobą korelować".

Powołując się na wskazane w skardze orzecznictwo, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że trudności interpretacyjne stwarza sytuacja, gdy treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma. W takich sytuacjach priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywoływać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z treści pisma wynika, jaki jest jego rodzaj, a każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma. Wobec powyższego, Wojewoda [...] w postanowieniu nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. bezzasadnie stwierdził, że z treści pisma A. M. z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz z dnia [...] lipca 2014 r. nie wynika, że jej żądaniem jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Jest to oczywiste naruszenie prawa, bowiem w przypadku prawidłowego odczytania jej podania nie sposób byłoby przyjąć, że doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia miesięcznego terminu, określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

Zdaniem pełnomocnika "w obu pismach takie żądanie przecież było wprost zawarte - świadczy o tym chociażby wskazanie przez Panią M. na naruszenie art. 28 ust 2 Prawa Budowlanego oraz art. 28 kpa, które to przepisy są klasycznym wręcz akademickim korelatem wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt. 4 kpa", zaś "całe postępowanie administracyjne jest w istocie konsekwencją bezpodstawnego rozstrzygnięcia Starosty, który postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 roku (...) po rozpatrzeniu wniosku A. M. z dnia [...] czerwca 2014 roku (...) po raz pierwszy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzji nr [...] z dnia [...].08.2012 roku (...) z uwagi jak to sam określił na brak przymiotu strony A. M. w przedmiotowym postępowaniu".

"Organ pozostając w mylnym przeświadczeniu, iż A. M. nie jest stroną postępowania i nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co zostało zaskarżone zażaleniem do Wojewody [...] który wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2014 roku nr [...] znak: [...] - uchylające postanowienie Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 roku znak: [...]

Organ stwierdził w nim, że Starosta P. nie mógł wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kpa. Tym samym dopiero w tym momencie ustał stan, w którym Pani M. bez własnej winy (wskutek wadliwego zastosowania art. 28 ust.2 Prawa budowlanego przez Starostę) nie mogła brać udziału w postępowaniu".

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 rok A. M. wystąpiła do Wojewody [...] z informacją, iż podtrzymuje w dalszym ciągu wniosek z 2014 roku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Wniosek A. M. z dnia [...] lipca 2014 r., skierowany do Starosty P., został złożony w trakcie postępowania z jej wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. Postępowanie z wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. zakończyło się wydaniem przez Wojewodę [...] postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku, postanowienie to jest ostateczne.

Wojewoda [...], pismem z dnia [...] października 2014 r., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w związku z wnioskiem A. M. z dnia [...] lipca 2014 r. i wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. "stanowiącą w ocenie Wojewody [...], że A. M. przysługuje uprawnienie strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku, potwierdzając naruszenie art. 28 ust 2, art. 3 pkt. 20 Pr. bud. oraz art. 28 k.p.a.

Jak stwierdził ponadto pełnomocnik skarżącej: "Postanowieniem Starosty P. z dnia [...] września 2015 roku znak: [...] oraz postanowieniem z dnia [...] września 2016 roku znak: [...] ponownie odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku, pomimo że Starosta P. był zawiadomiony pismem z dnia [...] października 2014 roku i pismem z dnia [...] czerwca 2015 roku o toczącym się postępowaniu w związku z pismem A. M. z dnia [...] lipca 2014 roku przez Wojewodę [...] i w związku z tym wydane decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku znak: [...] z której Starosta Powiatowy już z tej decyzji Wojewody powinien powziąć informację, że A. M. posiada przymiot strony postępowania, a więc taką informację Starosta P. posiadał już w grudniu 2014 roku oraz decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku znak: [...] na którą się również powołuje Starosta P. w swych w/, postanowieniach nie dotyczy absolutnie wniosku z [...] czerwca 2014 roku. Taka informacja zawarta w uzasadnieniu postanowienia Starosty P. z dnia [...] września 2015 roku i [...] września 2016 roku jest błędna, niezgodna ze stanem faktycznym, ponadto Wojewoda [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 roku znak: [...] informował, że ta decyzja dotyczy wniosku A. M. z dnia [...] lipca 2014 roku.( Jak wspomniano wyżej Starosta P. wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2014 roku w sprawie wniosku z [...] czerwca 2014 roku, które zostało uchylony przez Wojewodę [...])".

Wobec powyższego brak jest zdaniem pełnomocnika skarżącej podstaw, aby Starosta P. oraz Wojewoda [...] jako organy administracji publicznej przyjmowali, iż wniosek o wznowienie postępowania był złożony po upływie terminu, podczas gdy pismem z [...] lipca 2015 r. do Wojewody [...] skarżąca po prostu podtrzymała wniosek z 2014 r. o wznowienie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, zaś skarga nie jest zasadna, a przywoływane w jej uzasadnieniu argumenty w zakresie próby wykazania dochowania przez skarżącą terminu z art. 148 § 2 k.p.a. tut. Sąd uznał za czynione ad casum; nie znajdują one potwierdzenia w aktach sprawy.

Wbrew bowiem twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, z treści pism A.M. z dnia [...] czerwca 2014 r. i z dnia [...] lipca 2014 r. w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku, iż pismami tymi domagała się ona wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty P., zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę przedmiotowej myjni samochodowej.

Rację ma pełnomocnik skarżącej, że o treści żądania podmiotu nie przesądza nazwa pisma, ale jego treść. Dlatego też tut. Sąd stwierdza, że pismo skarżącej z [...] czerwca 2014 r., skierowane do Starostwa Powiatowego w P., nie tylko nosi nazwę "wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę", ale wyraźnie wskazuje na to, że skarżąca zarzuca decyzji Starosty z [...] sierpnia 2012 r. "rażące naruszenie prawa art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.". Tymże naruszeniem prawa ma być nieprawidłowe ustalenie stron postępowania, zaś prawem naruszanym jest art. 28 k.p.a. i "art. 28 pkt. 2" Pr. bud. oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego wniosku wynika jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, że nie było wolą skarżącej domaganie się ponownego, w trybie nadzwyczajnym, rozpoznania sprawy pozwolenia na budowę, ale uznanie wydanej decyzji za nieważną. Wyraźnie bowiem skarżąca dopatruje się rażącego naruszenia prawa w wadliwym ustaleniu kręgu stron i w naruszeniu prawa miejscowego, a także Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Prawem strony jest uzasadnienie swego wniosku w sposób, jaki strona uważa za wystarczający. I skarżąca wskazała w treści swego pisma te przepisy, które w jej ocenie zostały rażąco naruszone – w konsekwencji domagając się stwierdzenia nieważności decyzji.

Starosta P., wydając w związku z ww. pismem skarżącej w dniu [...] lipca 2014 r. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wadliwie ocenił nie tylko treść żądania skarżącej, ale również wadliwie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Błędy te zostały dostrzeżone przez Wojewodę [...], który postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił postanowienie Starosty. Organ II instancji dokonał w swym orzeczeniu oceny wniosku i prawidłowo go zakwalifikował -jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji - gdyż nie miał podstaw do tego, aby uznać, że A. M. w jakikolwiek sposób domagała się wznowienia postępowania, a nie właśnie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie jest natomiast rzeczą organu, aby wobec jasnej, precyzyjnej i niebudzącej wątpliwości treści żądania kwalifikować go odmiennie i to odmiennie od woli podmiotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że skarżąca ponownie zakwestionowała ważność pozwolenia na budowę w swoim wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., skierowanym tym razem do Wojewody [...] (aczkolwiek złożonym w Starostwie P.). Uzasadnienie tego wniosku jest tożsame z uzasadnieniem ww. pisma skarżącej z [...] czerwca 2014 r. do Starosty P. Również i z tego pisma w żaden sposób nie wynika więc, aby skarżąca domagała się czegokolwiek więcej, ponad stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z przyczyn ujętych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W szczególności zaś nie sposób dopatrzyć się żądania skarżącej wznowienia postępowania, zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda [...], związany niewymagającym wykładni lub wyjaśnień żądaniem z ww. wniosku, nie mając podstaw do odmiennej kwalifikacji tego żądania, wszczął 31 października 2014 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty P. z [...] sierpnia 2012 r., a następnie decyzją z [...] grudnia 2014 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzja Wojewody została następnie uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z [...] kwietnia 2015 r., który stwierdził, że został naruszony przez organ I instancji art. 10 §1 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom. GINB jednakże nie odnosił tego stwierdzenia do skarżącej, gdyż zarówno A. M., jak i T.M. byli stronami postępowania przed Wojewodą i GINB.

Pismem z [...] lipca 2015 r., złożonym w postępowaniu toczącym się ponownie na skutek ww. decyzji GINB przed Wojewodą [...], skarżąca oświadczyła, że "podtrzymuję dotychczasowe stanowisko, co do wydania jej" (a więc decyzji o pozwoleniu na budowę) "z rażącym naruszeniem prawa", dodając, że rażąco naruszony został art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud w związku z § 6 pkt. 1 9 3 oraz § 7 pkt. 1 i § 43 pkt. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 28 ust. 2 Pr. bud. i art. 34 ust. 4 Pr. bud.

Z powyższego stanowiska skarżącej jednoznacznie wynika, że kwalifikuje ona naruszenie art. 28 ust. 2 Pr. bud., jako rażące naruszenie prawa, a nie, jako przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Jednocześnie, niezależnie od wskazania przez skarżącą zarzucanej decyzji o pozwoleniu na budowę kwalifikowanej podstawy nieważności, oświadcza ona, że "podtrzymuje wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P.".

W piśmie tym, w ostatnim zdaniu A. M. oświadcza "niezależnie od powyższego podtrzymuję wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty P. (...) z dnia [...] sierpnia 2012 roku (...)".

Jak wynika z powyższego, skarżąca nie tylko traktuje stawiane zarzuty, jako przejaw rażącego naruszenia wskazanych przepisów, w tym art. 28 ust. 2 Pr. bud. (a więc konieczność zastosowania art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), ale również dostrzega odrębność trybu i przedmiotu postępowania w sprawie o wznowienie postępowania.

Tym niemniej, z akt sprawy w żadnej mierze nie wynika, aby skarżąca kiedykolwiek wcześniej składała wniosek o wznowienie postępowania. Dlatego też sformułowanie "podtrzymuję wniosek o wznowienie" nie może być odniesione do jakiegokolwiek pisma skarżącej (lub oświadczenia złożonego do protokółu), z którego by wynikało, że wniosek taki rzeczywiście złożyła.

Prawidłowo więc organ uznał, że skarżąca w piśmie z [...] lipca 2015 r. po raz pierwszy wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego w 2012 r. decyzją Starosty P. o udzieleniu pozwolenia na budowę myjni samochodowej. Prawidłowo również Wojewoda [...] przekazał ten wniosek według właściwości Staroście P. pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., orzekając decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] jedynie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją GINB z dnia [...] listopada 2015 r.

Starosta P., orzekając w przedmiocie wznowienia postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. odmówił wznowienia postępowania z uwagi na fakt, że skarżąca uchybiła terminowi z art. 148 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynikało bowiem w ocenie Starosty bez najmniejszej wątpliwości, że A. M. o decyzji o pozwoleniu na budowę wiedziała już 10 czerwca 2014 r., a więc w dniu w którym opracowała wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skoro więc jedyny w aktach sprawy wniosek o wznowienie postępowania nosi datę [...] lipca 2015 r., to ewidentnie został wniesiony po terminie.

Postanowienie, o którym mowa powyżej, zostało uchylone postanowieniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., ale z powodu braku wezwania przez Starostę A. M. do wskazania ustawowej przyczyny wznowienia oraz wykazania zachowania terminy do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wezwana przez Starostę P. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. A.M. wyjaśniła w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., że o decyzji Starosty z [...] sierpnia 2012 r. dowiedziała się na tydzień przed wystąpieniem z wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. Stwierdziła też, że mylnie przyjął Starosta, jakoby wniosek o wznowienie złożyła dopiero [...] lipca 2015 r., a o tym, czy pismo z 2014 zawierało taki wniosek powinna decydować jego treść, a nie nazwa. Jako przesłankę wznowieniową wskazała art. 145 ust. 1 pkt. 4 k.p.a.

Orzekając ponownie, Starosta P. postanowieniem z dnia [...] września 2016 ponownie odmówił wznowienia postępowania, wskazał na to, że brak jest podstaw do uznania, aby skarżąca rzeczywiście miała zamiar domagać się wznowienia wcześniej, niż [...] lipca 2015 r. Dlatego też uznał organ, że skarżąca złożyła (jedyny) rzeczywisty wniosek o wznowienie z uchybieniem terminu.

Prawidłowo więc Wojewoda [...] utrzymał w dniu [...] lutego 2017 r. ww. postanowienie Starosty. Oba organa – orzekając na podstawie akt sprawy – ustaliły w sposób prawidłowy prawdę obiektywną i zgodnie z prawem orzekły o odmowie wznowienia postępowania.

Nie zasługuje bowiem na wiarę twierdzenie skarżącej, jakoby już [...] czerwca 2014 r. pisząc wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. i podając w tym piśmie przepisy rażąco – jej zdaniem – naruszone, w celu wykazania przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. domagała się jednocześnie wznowienia postępowania. Przeczy temu nie tylko tytuł pisma, ale i jego treść i sposób ujęcia zarzutów przez skarżącą. Podobnie, także w pismach z późniejszą datą nie sposób doszukać się wniosku skarżącej o wznowienia postępowania, a jedynie o stwierdzenie nieważności; stąd też jedynym uzasadnionym okolicznościami sprawy wnioskiem jest, że skarżąca o wznowienie postępowania wystąpiła dopiero [...] lipca 2015 r. i dopiero w piśmie z tej daty o wznowieniu po raz pierwszy wspomniała. Wbrew zaś stanowisku pełnomocnika skarżącego, nie występują żadne "trudności interpretacyjne" pism skarżącej, są one jasne i precyzyjnie wskazują, o co wnosiła skarżąca przed [...] lipca 2015 r.

Zaprezentowane przez pełnomocnika skarżącej odmienne tezy (jak też stanowisko skarżącej w jej piśmie z [...] lipca 2016 r.) czynione są wyłącznie na użytek sprawy, wobec negatywnego wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Nie budzi najmniejszej wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że skarżąca przed [...] lipca 2015 r. nie składała żadnego wniosku wznowieniowego.

W kontekście ewidentnego uchybienia przez skarżącą terminowi do wystąpienia w wnioskiem o wznowienie postępowania, tracą jakiekolwiek znaczenie prawne rozważania pełnomocnika skarżącej odnośnie przymiotu strony, zawarte w skardze. Zarówno postanowieniem Starosty P. z [...] września 2016 r., jak i postanowieniem Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. nie odmówiono wznowienia postępowania z tej przyczyny, jakoby A. M. nie miała przymiotu strony w postępowaniu, ale dlatego, że uchybiła terminowi z art. 148 § 2 k.p.a.

Rację ma pełnomocnik skarżącej, że Wojewoda [...] nie pouczył strony o przysługującym jej uprawnieniu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ta wada decyzji Wojewody nie może jednak być przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie miała wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) a contrario), z natury rzeczy niezależny od pouczenia lub jego braku. Skarżąca natomiast skutecznie złożyła w terminie skargę do tut. Sądu pomimo braku pouczenia, a sąd administracyjny ją rozpoznał. Stąd też zarzucone naruszenie przez organ art. 124 § 2 w zw. z art. 125 § 3 k.p.a. nie mogło być przyczyną uchylenia orzeczenia.

Skoro organa obu instancji prawidłowo uznały, że skarżąca uchybiła terminowi do wystąpienia o wznowienie postępowania, to nie mogły wydać innego orzeczenia, niż tylko o odmowie wznowienia. Stąd też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. o treści, jak w skardze nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na treść art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a.

Z przyczyn omówionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 148 §1 i 2 k.p.a., gdyż organa obu instancji prawidłowo i zgodnie z art. 6, 7 i 77 k.p.a. ustaliły przesłankę negatywną wszczęcia postępowania wznowieniowego wyrażającą się w tym, że skarżąca uchybiła terminowi.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. "poprzez jego niezastosowanie" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że nie można naruszyć przepisu, którego się nie stosuje. Przepis może być naruszony wyłącznie poprzez jego błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię. Można natomiast naruszyć przepis, zgodnie z którym zastosowanie art. 28 ust. 2 Pr. bud. byłoby konieczne, ale tego nie przywołał pełnomocnik skarżącej. Wobec ponadto treści rozstrzygnięcia organów obu instancji, oczywistym jest, że nie kwestionowały one przymiotu strony u skarżącej, ale uchybienie terminowi do złożenia wniosku. Powiązanie zaś zarzutu naruszenia "art. 28 ust. 2 Pr. bud. poprzez jego niezastosowanie" z naruszeniem art. 6, 7, 9 i 77 § 1 k.p.a. niestety nie zostało rozwinięte przez pełnomocnika skarżącej w uzasadnieniu skargi, co w znacznym stopniu utrudnia zrozumienie intencji pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazywał jednak już w poprzedzającej części uzasadnienia, że organa nie naruszyły art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., ale prawidłowo wykonywały ich dyspozycje. Jak wynika z pism urzędowych, znajdujących się w aktach, zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) nie została naruszona. Za wyjątkiem bowiem braku pouczenia o możliwości wystąpienia ze skargą do sadu administracyjnego na postanowienie Wojewody [...], organa stosowały się do tej zasady i informowały stronę o wszelkich istotnych okolicznościach. Organa administracji publicznej nie mają natomiast ani obowiązku, ani prawa udzielania porad prawnych, zastrzeżonych dla profesjonalnych pełnomocników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że treść możliwych rozstrzygnięć sprawy przez sąd administracyjny została wystarczająco precyzyjnie określona w art. 145 § 1 i 3, art. 145a § 1 oraz art. 146 – 150 p.p.s.a. Dlatego też żądanie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej, aby sąd zmienił zaskarżone postanowienie i wznowił postępowanie nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie, a oczekiwanie takiego rozstrzygnięcia jest zupełnie błędne.

Z przyczyn powyżej wymienionych, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.