Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1862/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 4, art. 6 ust. 1, art. 50 ust. 4, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 2, art. 58 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA del. Zofia Flasińska /spr./ Sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 89/08 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz [...] Spółki z o.o. w Warszawie kwotę 650 (słownie: sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę spółki [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] października 2007 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2007 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Stacja telefonii [...]" na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...]w Rzeszowie.

Organy orzekające w sprawie stwierdziły w oparciu o dokonaną analizę urbanistyczną, że przedmiotowa inwestycja powoduje dysonans przestrzenny, w związku z czym jej lokalizacja we wskazanym przez inwestora miejscu naruszałoby wymagania ładu przestrzennego, w tym wymagania urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił ten pogląd, stwierdzając, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być również przesłanki wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli normy prawne o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym, których uszczegółowienie następuje w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego i wydanej w następstwie tego postępowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał, iż zasady zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy powinny być obowiązkowo uwzględniane przez organy gminy w toku prac nad planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że pomimo tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jego ustalenia odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują one status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości podjętym w drodze uchwały rady gminy (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 3, CH Beck, str. 140). W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 ustawy). Zdaniem Sądu, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego kreuje więc również normę prawną o charakterze indywidualno-konkretnym w zakresie rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. W tym zakresie funkcja planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy jest porównywalna, gdyż tworzą one indywidualną normę prawną dla konkretnej nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji, podstawą prawną dla decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być wyłącznie art. 56 ustawy, w myśl którego nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przyjęcie wykładni literalnej tego przepisu spowodowałoby bowiem wyłączenie przy wydawaniu tej decyzji wartości, czy też zasad planowania przestrzennego wymienionych w art.1 ust. 2, które ma mocy art. 15 ust. 2 ustawy są obligatoryjnie uwzględnianie w planie miejscowym. Zdaniem Sądu, konsekwencją powyższego byłoby akceptowanie zróżnicowanej ochrony właścicieli nieruchomości na obszarze objętym planem z właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie, dla którego planu takiego nie uchwalono, co stanowiłoby naruszenie zasady równości wszystkich wobec prawa oraz zasady równego traktowania wszystkich przez władze publiczne zawartych w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Wykładnia gramatyczna art. 56 ustawy prowadziłaby też do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zastosowanie wykładni funkcjonalnej pozwala na prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 56 ustawy, iż treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 1 ust. 2.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że organy orzekające w sprawie w oparciu o analizę urbanistyczną sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami stanęły na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja narusza ład przestrzenny poprzez spowodowanie dysonansu przestrzennego. W myśl art. 50 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wprowadzenie przez ustawodawcę takiego sposobu przygotowania projektu decyzji stanowi gwarancję dbałości o zachowanie ładu przestrzennego na terenie, dla którego nie został sporządzony plan zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, skarżąca spółka słusznie zarzuciła, że art. 2 ustawy nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Przepis ten stanowi bowiem ustawowy zbiór definicji legalnych. Definicja taka nadaje wiążącą treść niektórym pojęciom występującym w tekście ustawy, zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej decyzji. Powołanie tego przepisu jako podstawy prawnej wydanej decyzji nie miało jednak – w ocenie Sądu - wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. Zdaniem Sądu, słusznie Kolegium wywiodło, że nie każde naruszenie zasady czynnego udziału strony jest na tyle poważne, aby miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako nietrafny Sąd ocenił również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 56 ustawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o. w W., opierając ją na następujących podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania, które - w każdym z poniższych przypadków z osobna - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błąd w ustaleniach faktycznych co do powodowania przez inwestycję Skarżącej "dysonansu przestrzennego" oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jak również art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), poprzez niedokonanie przewidzianej w tych przepisach analizy,

- art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 pkt 2a oraz art. 56 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, ewentualnie niewłaściwe ich zastosowanie,

2. naruszenia prawa materialnego:

- art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 2, art. 50 ust. 4, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż podstawą odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być przesłanki wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- ewentualnie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, tj. uznanie, że inwestycja narusza ład przestrzenny poprzez spowodowanie "dysonansu przestrzennego".

Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi, a także o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka wskazała, iż kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały dwa przepisy, tj. art. 56 i art. 1 ust. 2 ustawy. W zaskarżonym wyroku Sąd zakwestionował wykładnię językową art. 56 ustawy, a następnie, powołując argumenty wykładni funkcjonalnej i systemowej, przyjął, że - wbrew literalnemu brzmieniu art. 56 ustawy- organ może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnej wprawdzie z przepisami odrębnymi, ale naruszającej wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy. Zdaniem strony skarżącej, wykładnia językowa jest pierwszą i podstawową metodą wykładni tekstu prawnego, a przyjęcie jednoznacznie sprzecznych z nią rezultatów w zasadzie nie jest dopuszczalne, bowiem rezultat wykładni funkcjonalnej i systemowej powinien mieścić się w możliwym sensie użytych słów. Brzmienie art. 56 ustawy nie pozostawia żadnych wątpliwości - organ nie może odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W ocenie skarżącej spółki wadliwość wykładni dokonanej przez Sąd I instancji ma swoje źródło w błędnym rozumieniu charakteru prawnego decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd nie dostrzegł istotnej różnicy pomiędzy planem miejscowym a taką decyzją wskazując, że w zasadzie plan miejscowy jest zbiorem indywidualnych i konkretnych norm dla wielu nieruchomości (czyli pełni funkcję wielu decyzji lokalizacyjnych), natomiast decyzja określa taką normę dla jednej nieruchomości (czyli pełni funkcję "mini-planu"). Zdaniem skarżącej, zrównanie funkcji i znaczenia planu miejscowego z decyzją lokalizacyjną jest niedopuszczalne, bowiem zaciera fundamentalną różnicę pomiędzy aktem stanowienia a aktem stosowania prawa. Wyposażenie organu w kompetencję do uszczegóławiania w każdej indywidualnej sprawie konkretnych wymagań ładu przestrzennego, odwołujących się do ocen estetycznych, a następnie wprowadzanie ich jako ograniczeń do treści decyzji lub nawet odmawianie na ich podstawie lokalizacji inwestycji, prowadzi do dowolności stosowania prawa i przekreśla charakter prawny decyzji lokalizacyjnej jako decyzji związanej. Stanowi jednocześnie dla organów gminy substytut planu miejscowego, przy czym - w przeciwieństwie do planu - inwestor nie może przewidzieć jak w jego indywidualnej sprawie organ uszczegółowi wymagania ładu przestrzennego.

Strona skarżąca podniosła, iż decyzja lokalizacyjna pełni całkowicie odmienną funkcję niż plan miejscowy. Plan miejscowy jest źródłem prawa, a tym samym mogą być w nim określone wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy). Organy gminy, uchwalając plan miejscowy, uwzględniają więc wartości wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy, zarówno poprzez ustalenie szczegółowych wymagań wynikających z przepisów odrębnych, jak i poprzez stanowienie samoistnych norm prawnych konkretyzujących wymagania z tych wartości wynikające. Tymczasem analogicznej kompetencji nie mają organy gminy wydające decyzje lokalizacyjne w indywidualnych sprawach. Decyzja lokalizacyjna jest bowiem aktem stosowania prawa i nie można kreować samoistnych wymagań wywiedzionych z art. 1 ust. 2 ustawy. W przypadku decyzji lokalizacyjnej wartości wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy uwzględniane są poprzez ustalenie szczegółowych wymagań wynikających z przepisów odrębnych, co wynika wprost z art. 54 ustawy.

W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, iż do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stosuje się art. 61 ust. 1 ustawy, w którym przewidziano tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Treść tego przepisu wskazuje, iż ogólne wartości wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy dodatkowo wymagają konkretyzacji w przepisach samej ustawy lub w przepisach odrębnych. Bez takiej konkretyzacji art. 1 ust. 2 ustawy nie ma normatywnego znaczenia, a już z pewnością nie jest podstawą prawną określania w decyzji lokalizacyjnej dodatkowych wymagań, ani też podstawą odmowy lokalizacji. Zdaniem skarżącej spółki, gdyby zaaprobować pogląd Sądu I instancji, że w każdej indywidualnej sprawie organ musi uszczegóławiać wymagania wynikające z wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy, a następnie rozstrzygać z uwzględnieniem tych wymagań, to wówczas wyłączenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, co w zamiarze ustawodawcy miało uprościć ich lokalizowanie, byłoby zbędne, gdyż rolę art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pełniłby art. 1 ust. 2 ustawy.

Strona skarżąca wskazała również, że prezentowane przez nią stanowisko wyrażane było w orzecznictwie sądów administracyjnych tj. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2007 r., (sygn. akt II SA/Po 245/07) oraz w wyroku WSA w Bydgoszczy (II SA/Bd 428/08). Pogląd ten aprobuje również doktryna (M. Szewczyk, Casus 2003/2/6, Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 451).

Z ostrożności procesowej skarżąca spółka podniosła, że nawet gdyby wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku była prawidłowa i w przepisie art. 1 ust. 2 ustawy zakodowana byłaby norma prawna umożliwiająca odmowę lokalizacji inwestycji ze względu na niezgodność z wymaganiami ładu przestrzennego, to w niniejszej sprawie, zarówno Sąd I instancji, jak i organy obu instancji dokonały wadliwej subsumcji stanu faktycznego pod tą normę. Zdaniem skarżącej spółki, planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza bowiem ładu przestrzennego. Teren, na którym planowana jest lokalizacja inwestycji jest terenem górniczym i leży na granicy obszarów zabudowy jednorodzinnej oraz zabudowy przemysłowo-usługowej, a w jego bezpośredniej okolicy znajdują się instalacje radiokomunikacyjne innych operatorów, wysokie kominy fabryczne oraz budynki wielorodzinne. W tak ukształtowanej przestrzeni lokalizacja wieży antenowej o lekkiej konstrukcji i nieagresywnej kolorystyce nie może stanowić "dysonansu przestrzennego". Strona skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ograniczył się do podzielenia oceny organów co do tego, że zamierzenie inwestycyjne stanowiłoby "dysonans przestrzenny", bez bliższego wyjaśnienia takiej kwalifikacji. Sąd powołał się wyłącznie na to, że skoro takiej oceny dokonała osoba z odpowiednimi uprawnieniami z zakresu urbanistyki i architektury, to przeprowadzona analiza jest zgodna z prawem.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a., jak również art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, skarżąca wskazała, iż organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w tej sprawie m. in. nie ustalił, że w bezpośredniej okolicy działki, na której planowana jest inwestycja znajdują się instalacje radiokomunikacyjne innych operatorów, wysokie kominy fabryczne oraz budynki wielorodzinne. Wskutek tych błędów doszło do błędnego ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne stanowi "dysonans przestrzenny". Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, analizy, o której mowa w tym przepisie ma dokonać wyłącznie organ prowadzący postępowanie, a nie osoba wskazana w art. 50 ust. 4 ustawy, której rolą jest jedynie przygotowanie projektu decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest to, czy podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą stanowić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zagadnienia tego dotyczą zarzuty sformułowane przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego.

Rozstrzygając ten spór, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na charakter prawny decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 54 pkt 2 powołanej ustawy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza również przepis art. 56 ustawy, który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy, który stanowi, iż właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Zaznaczyć należy, iż pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma więc charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. W doktrynie wskazuje się również na związany charakter tej decyzji (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 454). Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach (podobnie wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 423/07, Lex Nr 384353). Przepis art. 1 ust. 2 ustawy wymieniający wartości, które powinny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szereg pojęć niedookreślonych, w tym pojęcie "ładu przestrzennego". Pod pojęciem "ładu przestrzennego" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Dokonywanie przez organ samodzielnej oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna ze wskazanymi powyżej wymaganiami powodowałoby, iż decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego miałaby w zasadzie charakter uznaniowy. Organ dysponowałby bowiem w każdym wypadku dużą swobodą interpretacyjną i luzem decyzyjnym, stanowiąc zarówno o możliwości realizacji inwestycji, jak i o warunkach jej budowy i sposobie zagospodarowania terenu nie tylko w oparciu o przepisy prawa, lecz również na podstawie własnej oceny stanu faktycznego sprawy. Pogląd prezentowany w tym zakresie przez Sąd I instancji pozostaje więc w sprzeczności z treścią art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 pkt 2, a zwłaszcza art. 56 ustawy, które to przepisy przesądzają o związanym charakterze decyzji lokalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu I instancji, iż funkcja decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podobnie jak i decyzji o warunkach zabudowy jest porównywalna z funkcją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż podobnie jak plan miejscowy decyzja ta kreuje normę prawną o charakterze indywidualnym i konkretnym w zakresie rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. To stanowisko jest błędne, ponieważ Sąd I instancji, akcentując podobieństwa pomiędzy tymi aktami regulującymi sposób gospodarowania przestrzenią, pomija istniejące pomiędzy nimi istotne różnice. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma wyłącznie charakter deklaratywny, natomiast w planie miejscowym oprócz tego, że organ wprowadza uregulowania wynikające z przepisów szczególnych obowiązujących na danym obszarze, to również posiada uprawnienia kształtujące. Plan miejscowy ma więc również charakter konstytutywny, zwłaszcza w zakresie, w jakim ustala przeznaczenie terenu. Ponadto, jak słusznie podniosła strona skarżąca, to ustalenia planu, a nie decyzji kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy będący aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy) posiada więc o wiele szersze uprawnienia niż wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatrujący wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to z samego założenia ustawodawcy, iż to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem prawnym zagospodarowania przestrzeni (art. 4 ustawy). Nakaz uwzględniania wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 ustawy odnosi się więc przede wszystkim do planowania przestrzennego. To właśnie ze względu na ochronę wskazanych w tym przepisie wartości m. in. dlatego, aby na danym terenie zachowany został ład przestrzenny organowi planistycznemu przyznano uprawnienia do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności. Jeżeli na danym terenie nie obowiązują żadne przepisy szczególne, które w sposób dostateczny, choćby pośrednio, zapewniałyby ochronę ładu przestrzennego, który mógłby zostać zaburzony w wyniku realizacji inwestycji celu publicznego gmina ma możliwość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym może ustalić przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań i potrzeb. W tym celu, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 58 ust. 1 ustawy, organ może zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i podjąć działania zmierzające do uchwalenia planu. Takich uprawnień kształtujących, jakie ma rada gminy w postępowaniu planistycznym nie ma bowiem organ wykonawczy gminy prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa i organ nie może w niej wprowadzać według własnego uznania samoistnych ograniczeń dla inwestora wyprowadzonych z norm ogólnych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy. Słusznie zauważyła strona skarżąca, iż w przeciwnym wypadku taka decyzja stanowiłaby substytut planu miejscowego, przy czym – w przeciwieństwie do planu - inwestor nie mógłby przewidzieć, jak w jego indywidualnej sprawie organ uszczegółowi wymagania ładu przestrzennego.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za zasadnością podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego jest to, że w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), której podstawowym celem jest zapewnienie ładu przestrzennego. Z zasady tej wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Tego rodzaju ograniczenie ustawodawca zastrzegł jednak wyłącznie dla decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest również decyzją o charakterze związanym, gdyż zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy takim przepisem odrębnym jest między innymi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego stosowanie przez organy w sprawach o ustalenie warunków zabudowy stanowi realizację zasady ogólnej uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego wyrażonej w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. Podobnego uregulowania ustawodawca nie wprowadził w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Trafnie strona skarżąca podniosła, iż przy przyjęciu, że przepis ogólny art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy mógłby stanowić podstawę do określania przez organ w decyzji lokalizacyjnej dodatkowych wymagań lub podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyłączenie zasady dobrego sąsiedztwa w stosunku do inwestycji celu publicznego byłoby zbędne, gdyż zasada ta wynikałaby bezpośrednio z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się również uwagę na fakt, iż analiza treści przepisu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) zawierającego katalog inwestycji celu publicznego, nasuwa wniosek, iż są to inwestycje, których realizacja musi doprowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Kr 1166/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1117/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Szczególny charakter tych inwestycji przesądza o tym, że ich realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać np. maszt anteny stacji bazowej telefonii komórkowej zazwyczaj będzie górował nad istniejącą zabudową.

Reasumując, stwierdzić należy, iż przepis ogólny art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1) nie może stanowić podstawy prawnej odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podobny pogląd wyrażany jest w literaturze (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 8, s.456) oraz orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r., II OSK 1737/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Kr 1166/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1117/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2007 r., II SA/Po 245/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 441/06).

Zasadne są również podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokonanie przewidzianej w tych przepisach analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Odnosząc się do tego zarzutu przede wszystkim stwierdzić należy, że Sąd I instancji w ogólne nie dokonał oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji rozpatrujące tą sprawę, choć skarżąca spółka podnosiła w tym zakresie zarzuty w skardze. Samo stwierdzenie przez Sąd, iż projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów, o której mowa w art. 50 ust. 4 ustawy nie uprawniało do przyjęcia, iż decyzja ta była zgodna z prawem i zawierała prawidłowe ustalenia faktyczne. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza bowiem domniemania zgodności z prawem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której projekt sporządził uprawiony urbanista lub architekt. Przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, Sąd I instancji powinien więc, uwzględniając przedstawioną wykładnię prawa materialnego, dokonać oceny czy stan faktyczny tej sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracji, a w szczególności czy prawidłowo została przeprowadzona analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz czy decyzja ta została wydana zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach innych ustaw.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).