Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 581/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174,  art. 175,  art. 176,  art. 177,  art. 183  par. 1,  art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 656  par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 730/06 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 730/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla m. W. z dnia [...] nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w Zespole Szkół Nr [...] w W. przy ul. [...]. Organ I instancji wskazał, iż decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...] nr [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku stanowiącego łącznik w Zespole Szkół Nr [...] w W. przy ul. [...], co oznacza, że potwierdzono zgodność wykonanych robót budowlanych ze sztuką budowlaną oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W związku z tym nie zachodzi podstawa do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. Z.

Decyzją z dnia [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowanego umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 298/04 wskazał na nadużycie przez organ nadzoru budowanego instytucji stwierdzenia nieważności w przedmiotowej sprawie oraz zwrócił uwagę na zagadnienie legitymacji wykonawcy robót budowlanych w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie, w którym podmiot ten nie został uznany za stronę. W ocenie organu, odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż nie ma w niniejszej sprawie interesu prawnego, ani też nie został na niego nałożony obowiązek, a więc nie posiada legitymacji do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. Z., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd podkreślił, że stosownie do art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) uczestnikami procesu budowlanego są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót. Natomiast wykonawca robót budowlanych może być w procesie budowlanym reprezentowany przez kierownika budowy lub kierownika robót budowlanych na podstawie oddzielnej umowy. Kwestię bycia stroną postępowania administracyjnego w procesie budowlanym regulują przepisy art. 5, art. 28 ust. 2, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Również art. 28 k.p.a. pozwala stronie na wstąpienie do postępowania administracyjnego w procesie inwestycyjnym regulowanym przez Prawo budowlane. Przepis ten wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub obowiązkiem dotyczącym konkretnego postępowania. Właśnie z tym przepisem wiąże swój udział w postępowaniu skarżący, który wskazuje interes prawny wynikający z faktu zawarcia umowy cywilnoprawnej na wykonanie robót budowlanych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że kontrolowane postępowanie dotyczy wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z dnia [...]. Wszczęcie tego postępowania było bezprzedmiotowe, a zatem słusznie organ I instancji - wykonując zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 298/04 i będąc związany oceną prawną - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Natomiast organ administracyjny, umarzając postępowanie odwoławcze uznał, iż skarżący nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, gdyż nie wykazał interesu prawnego.

Sąd podniósł, że przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania powinien ten interes wykazać. Zdaniem Sądu z umowy cywilnoprawnej z wykonawcą robót budowlanych nie można wyprowadzić interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycyjnego procesu budowlanego. W przedmiotowym postępowaniu, rozpatrując odwołanie złożone od decyzji z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego. A. Z. mógł kwestionować to postanowienie przez złożenie skargi do sądu administracyjnego,

podnosząc argumenty przemawiające za uznaniem skarżącego za stronę postępowania. Tym bardziej więc udział skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest niezasadny z uwagi na brak wykazania interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego. Sąd zaznaczył, iż może zaistnieć sytuacja, że interes prawny może wynikać z przepisów np. prawa cywilnego, ale nie z umowy o roboty budowlane zawartej pomiędzy inwestorem a wykonawcą. Podnoszona zaś przez skarżącego kwestia odpowiedzialności za ewentualne wady projektu budowlanego to przedmiot stosunków cywilnoprawnych i postępowania przed sądami powszechnymi. Natomiast kwestię bezpieczeństwa inwestycji może rozważać organ nadzoru budowlanego na etapie użytkowania obiektu w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z., reprezentowany przez adwokata P. L. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 656 k.c. i art. 637 § 1 i § 2 k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zawężeniu pojęcia strony postępowania administracyjnego, co w warunkach niniejszej sprawy polegało na odmowie przyznania statusu strony postępowania A. Z. z uwagi na brak stosownej podstawy materialnoprawnej w przepisach prawa budowlanego, pomimo, że podstawa taka znajduje się w przepisach kodeksu cywilnego regulujących odpowiedzialność skarżącego w związku z realizacją procesu budowlanego.

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie "zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania" oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że A. Z. ma interes prawny w sprawie nieprawidłowości i naruszenia prawa w procesie budowlanym przedmiotowej inwestycji. Interes prawny skarżącego wynika z przepisów prawa cywilnego regulujących odpowiedzialność wykonawcy za wady wykonanych robót budowlanych. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. II SA 2164/92 i z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. IV SA 2520/98 wskazano, iż "Stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji". W niniejszej sprawie prawa i obowiązki skarżącego wyznaczone są przez przepisy Prawa budowlanego, umowę o roboty budowlane łączącą go z inwestorem, a poprzez tą umowę - przez przepisy Kodeksu

cywilnego. A. Z. zobowiązał się w umowie zawartej z inwestorem do wykonania robót budowlano - montażowych w obiekcie Zespołu Szkół nr [...] w W. zgodnie z obowiązującymi normami państwowymi i branżowymi. Jako wykonawca robót A. Z. jest odpowiedzialny za jakość wykonywanych robót oraz za zgodność realizacji nie tylko z dokumentacją projektową, zleceniami nadzoru inwestorskiego i autorskiego ale również z zasadami sztuki budowlanej (§ 4 pkt 1 i 2 umowy z dnia [...]). W myśl zaś art. 656 k.c. wykonanie przez wykonawcę robót w sposób wadliwy lub sprzeczny z umową, do rękojmi za wady wykonanego obiektu (...) stosuje się odpowiednio przepisy o umowie o dzieło. W myśl art. 637 k.c. inwestorowi służą zarzuty z rękojmi za wady dzieła. W związku z przedmiotowym procesem budowlanym zawisłe są postępowania przed Sądem Rejonowym dla W. – [...] w W. o sygnaturze [...] (z powództwa inwestora ) oraz karne, toczące się z zawiadomienia A. Z. w sprawie istnienia zagrożenia katastrofą budowlaną - prowadzone przez Prokuraturę Rejonową dla W. – [...] w W. (sygn. [....]). Istnieje więc ewidentny związek pomiędzy wynikiem postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości na budowie, a wynikiem sprawy cywilnej i karnej.

Skarżący powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004 r., sygn. IV SA 3164/2003 i IV SA 3165/2003, w którym stwierdzono, iż "...interes prawny, o którym mowa w dyspozycji art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego...". Wobec powyższego A. Z. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że nie jest stroną, gdyż wszczęte postępowanie administracyjne bezpośrednio wpływa na jego obowiązki. Działanie skarżącego podyktowane jest ochroną przed zarzutami, że obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie ze sztuka budowlaną.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 maja 2008 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował zarzuty kasacyjne w ten sposób, że zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 1 i § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo, że organy naruszyły art. 6, 7, 8, 12, 77 i 28 k.p.a. w związku z art. 656 i 637 § 1 i § 2 k.c. Pełnomocnik skarżącego zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 656 i art. 637 § 1 i § 2 k.c. w związku z art. 28 k.p.a.

W pozostałym zakresie pełnomocnik skarżącego poparł skargę kasacyjną, jednocześnie zmieniając wnioski kasacyjne, tj. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić.

W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 656 k.c. i art. 637 § 1 i § 2 k.c. poprzez jego błędną wykładnię.

Zarzut ten jest chybiony, gdyż nie mieści się w pojęciu naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109).

Przepis art. 28 k.p.a., aczkolwiek zamieszczony w ustawie regulującej procedurę administracyjną, zawiera normy prawa materialnego regulujące kwestię strony postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem strona postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, to jednak rozumieć ją należy jako zespół norm prawnych odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym. Skoro zaś uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, to tym samym art. 28 k.p.a. uznać należy za przepis prawa materialnego.

Z tego względu skarga kasacyjna w tym zakresie powinna być oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego, a nie jak wskazano w skardze kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa procesowego. Powyższy zarzut kasacyjny nie został zatem postawiony w sposób prawidłowy.

Niezależnie jednak od sposobu sformułowania tego zarzutu stwierdzić należy, iż Sądowi pierwszej instancji nie można przypisać naruszenia art. 28 k.p.a.

Naruszenia art. 28 k.p.a. A. Z. upatruje w odmowie przyznania skarżącemu statusu strony pomimo, że podstawa materialnoprawna znajduje się – zdaniem strony - w przepisach art. 656 i art. 637 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego regulujących odpowiedzialność skarżącego w związku z realizacją procesu budowlanego.

W tym miejscu podkreślić należy, iż jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Podstawę legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zatem mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

W sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi. Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną przepisy art. 656 i art. 637 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego nie stanowią podstawy materialnoprawnej przyznania A. Z. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego dla m. W. z dnia [...] nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w Zespole Szkół Nr [...] w W. przy ul. [...].

Wykonawcy robót budowlanych nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym stosowane są materialnoprawne przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, także wówczas, gdy postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego objętego umową zawartą między wykonawcą robót a inwestorem tego obiektu budowlanego.

Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie autorów projektów architektonicznych na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. (por. wyrok z dnia 29 stycznia 1991 r., IV SA 972/90 ONSA 1991/3-4/52).

Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki.

Skarżący A. Z. jako okoliczności mające uzasadniać interes prawny w powyższym postępowaniu administracyjnym wskazuje umowę zawartą z inwestorem na wykonanie robót budowlano - montażowych w obiekcie Zespołu Szkół nr .[...] w W. i łącząca się z tą umową kwestię odpowiedzialności wykonawcy robót z tytułu rękojmi za wady wykonanego obiektu, za skutki wykonywania robót w sposób wadliwy lub sprzeczny z umową (art. 637 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 656 k.c.). Okoliczności te nie mogą mieć żadnego wpływu na postępowanie administracyjne zaś sprawy dotyczące kwestii odpowiedzialności wykonawcy robót w ramach zawartej umowy o roboty budowlane (sprawy cywilne) należą do właściwości sądów powszechnych. Kwestie te pozostają poza sferą objętą unormowaniem Prawa budowlanego. Wynik indywidualizacji i konkretyzacji norm Prawa budowlanego może jedynie pośrednio oddziaływać na sferę praw i obowiązków skarżącego w zakresie odpowiedzialności cywilnej. Skarżący nie ma uprawnienia do kwestionowania legalności pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego tylko z tej przyczyny, że był wykonawcą robót budowlanych objętych tym pozwoleniem na budowę. W tym stanie rzeczy skarżący A. Z. może wykazać się w przedmiotowej sprawie jedynie interesem faktycznym.

Z tego względu podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż z umowy cywilnoprawnej z wykonawcą robót budowlanych nie można wyprowadzić interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycyjnego procesu budowlanego. Trafnie też podkreślił Sąd pierwszej instancji, że kwestię bycia stroną w procesie budowlanym regulują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 5, art. 28 ust. 2, art. 59 ust. 7), aczkolwiek zauważyć należy, iż przepisy art. 28 ust. 2, art. 59 ust. 7 obowiązują od dnia 11 lipca 2003 r.

Konkludując, w rozpatrywanej sprawie nie można podzielić poglądu strony wnoszącej skargę kasacyjną o przysługiwaniu A. Z. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie. W związku ze zgłoszeniem na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 maja 2008 r. dodatkowych podstaw skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie przewiduje dopuszczalności dokonania zmiany podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej, ani ich uzupełniania bądź rozszerzania po upływie terminu ustanowionego w art. 177 § 1 tej ustawy do wniesienia skargi kasacyjnej. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi jedynie o dopuszczalności przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Prawo to nie oznacza jednak prawa do uzupełnienia podstaw kasacyjnych, przez powołanie nowych przepisów (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r., FSK 131/04, ONSAiWSA 2004/1/ 14; z dnia 12 października 2004 r., FSK 554/04, Monitor Podatkowy 2005/1/37; B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wydanie II). Z brzmienia przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że dopuszczalne jest wyłącznie przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej, a nie przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Żaden przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje stronom uprawnienia do zmiany lub rozszerzenia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej po upływie terminu do jej wniesienia. Z tych przyczyn modyfikacja podstaw skargi kasacyjnej dokonana na rozprawie w dniu 30 maja 2008 r. jest pozbawiona skutków prawnych, z czego profesjonalny pełnomocnik winien zdawać sobie sprawę. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi nie pozwala na odniesienie się do zarzutów zgłoszonych dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 maja 2008 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.