Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 520/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1468
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań  związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w  związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga A. K. (dalej: skarżący, strona, producent, beneficjent) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z [...] marca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia wsparcia w ramach mechanizmu wycofania z rynku owoców (jabłek) na bezpłatną dystrybucję w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] listopada 2015 r. producent złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej: Dyrektor OT ARR) powiadomienie

o zamiarze wycofania z rynku jabłek (z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję)

w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie dotyczące producentów owoców i warzyw (DOW)" w łącznej ilości 208 692 kg z powierzchni [...] ha. W formularzu zaznaczył, że powiadomienie składane jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Takie samo oświadczenie strona zaznaczyła we wniosku o przyznanie wsparcia za przeprowadzenie w dniach [...] kwietnia - [...] czerwca 2016 r. operacji wycofania z rynku 64 694 kg jabłek z powierzchni [...] ha, złożonym do Dyrektora OT ARR [...] lipca 2016 r.

Decyzją nr [...] z [...] września 2016 r. Dyrektor OT ARR za wycofanie z rynku jabłek przyznał stronie wsparcie w wysokości [...] euro, tj. [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania. Przyznana skarżącemu płatność została zrealizowana [...] września 2016 r.

W wyniku kontroli administracyjnej ustalono, że od [...] października 2007 r. strona jest członkiem uznanej organizacji owoców i warzyw [...] Sp. z o.o. z siedzibą

w D., gmina B., która w latach 2016-2018 realizowała program operacyjny. W dniu [...] września 2016 r. Dyrektor OT ARR decyzją nr [...] udzielił ww. organizacji producentów owoców i warzyw wsparcia w łącznej kwocie [...] euro, przeliczonej na kwotę [...] zł, za przeprowadzenie operacji wycofania z rynku jabłek w ramach przedmiotowego mechanizmu. Płatność zrealizowano [...] września 2016 r.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. Nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ I instancji),

w oparciu o art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505, ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) oraz art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2014.284.22, dalej: rozporządzenie delegowane nr 1031/2014) w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468, ze zm., dalej: rozporządzenie RM z 2014 r.), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora OT ARR z [...] września 2016 r., nr [...] w sprawie udzielenia wsparcia (dalej: decyzja ostateczna z 2016 r.).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz przepisami rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 r. w aspekcie podmiotowym w mechanizmie mogą brać udział jako beneficjenci tylko uznane organizacje producentów owoców i warzyw, które realizują program operacyjny i których uznanie nie zostało zawieszone, oraz producenci indywidualni, którzy nie są członkami takich organizacji producentów, a którzy spełniają wymogi przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. Wyłącznie te dwie kategorie podmiotów mogą zgłosić akces do mechanizmu embargo DOW przez złożenie powiadomienia. Spółka [...] w dniu [...] sierpnia 2007 r. została wpisana do ewidencji producentów (dalej: EP) prowadzonej przez ARiMR (pod nr [...]),

a wraz z nią wszyscy jej członkowie. Wykaz członków organizacji, będący załącznikiem do "Wniosku o wpis do EP", złożonym [...] listopada 2011 r. przez [...] Sp. z o.o.

w związku ze zmianą danych, zawiera imienny wykaz członków organizacji, w tym również dane skarżącego (poz. nr 19 ww. załącznika, k. 6 akt administracyjnych).

Zgodnie z powyższym beneficjent w dniu składania powiadomienia, tj. [...] listopada 2015 r., był członkiem uznanej organizacji producentów [...] Sp. z o.o.

z siedzibą w D. Producent, przeprowadzając w dniach [...] kwietnia – [...] czerwca 2016 r. operacje wycofania produktów z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji, deklarując swój udział jako producent indywidualny niebędący członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, działał niezgodnie ze złożonymi do ARR dokumentami. Tym samym producent działał wbrew obowiązującym w sprawie przepisom prawa krajowego i unijnego, bowiem w ww. okresie wycofywania produktów z rynku oraz

w dniu składania wniosku (tj. [...] lipca 2016 r.) był członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw [...] Sp. z o.o., a tym samym jej udziałowcem. W tym samym czasie strona, biorąc udział w mechanizmie embargo DOW, nie mogła być jednocześnie producentem indywidualnym niebędącym członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw. [...] Sp. z o.o. jako uznana organizacja producentów owoców i warzyw realizowała bowiem program operacyjny w latach 2016-2018 i decyzją Dyrektora OT ARR z [...] września 2016 r. otrzymała wsparcie finansowe, które zostało wypłacone (dowód: finansowy dokument operacyjny agencji płatniczej – ARR, nr [...]).

W ocenie organu I instancji producent, który w dacie składania powiadomienia oraz wniosku był członkiem i współudziałowcem uznanej organizacji producentów, nie miał prawa do otrzymania wsparcia przyznawanego na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 i § 8 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014. Zatem skarżący nie miał prawa realizować operacji i składać wniosku

o wsparcie, ponieważ zrobiła to organizacja producentów owoców i warzyw, której był członkiem. Prezes ARiMR ustalił ponadto, że wypłata środków finansowych stronie oraz [...] Sp. z o.o. nosi znamiona podwójnego finansowania, co jest sprzeczne z art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego z 2014 r. Końcowo organ I instancji uznał, że decyzja ostateczna z 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj.: § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz art. 5 ust. 1 lit. a) i art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając decyzję, Minister w pierwszej kolejności wyjaśnił treść przepisów krajowych i unijnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Podzielił ustalenia organu I instancji co do okoliczności, że producent nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. W jego ocenie beneficjent byłby uprawniony do wsparcia w ramach przedmiotowego mechanizmu gdyby nie był członkiem żadnej organizacji producentów owoców i warzyw albo był członkiem takiej organizacji, ale nierealizującej programu operacyjnego. Producent, który był członkiem organizacji producentów realizującej program operacyjny nie był uprawniony do otrzymania wsparcia.

Organ odwoławczy ustalił, że strona na każdym etapie przeprowadzania operacji wycofania jabłek z rynku w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" pozostawała członkiem organizacji [...] Sp. z o.o., biorącej udział w realizacji tego samego programu. Dyrektor OT ARR, nie weryfikując tej okoliczności, rażąco naruszył § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r., bowiem strona nie była podmiotem uprawnionym do otrzymania wsparcia w ramach opisanego mechanizmu w związku z członkostwem w ww. organizacji. Przepis § 4 ust. 1 pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu

i nie wymaga stosowania wykładni prawa. Również analiza ewentualnych naruszeń

w sferze gospodarczej pozwala stwierdzić, że decyzja ostateczna z 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego, który tego wsparcia nie powinien otrzymać.

Minister zwrócił również uwagę na okoliczność, że środki wypłacane w ramach przedmiotowego mechanizmu nadzwyczajnego wsparcia są środkami budżetowymi

(z budżetu unijnego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie, a więc muszą być wydatkowane w sposób celowy. Trudno w tej sytuacji uznać skutki, jakie wywołuje decyzja ostateczna z 2016 r. tj. wypłatę wsparcia finansowego ze środków budżetowych podmiotowi nieuprawnionemu, za możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Odnosząc się do drugiej przesłanki nieważności wskazanej przez organ

I instancji, tj. rażącego naruszenia art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014, organ odwoławczy wskazał, że przy prawidłowym zastosowaniu przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. nie mogłoby być mowy o równoczesnym skorzystaniu z mechanizmu dalszego tymczasowego wsparcia przez organizację producentów oraz jej członka. Ryzyko wystąpienia podwójnego finansowania było zatem jedynie konsekwencją błędnego zastosowania przepisu § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Niezależnie od powyższych ustaleń, organ odwoławczy zbadał również pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. i w jego ocenie, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie zachodzą inne naruszenia prawa objęte tym przepisem, jak również przepisem art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Ministra

w sprawie nie wystąpiły także negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż od dnia doręczenia stronie decyzji ostatecznej z 2016 r. nie upłynęło 10 lat. Nie zachodzi też sytuacja nieodwracalności skutków prawnych decyzji.

Nie podzielając zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, że pozbawione racji jest twierdzenie strony o występowaniu w przepisach regulujących mechanizm wycofania

z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji luki prawnej. Zdaniem Ministra wskazane w treści decyzji przepisy w sposób precyzyjny wskazują zarówno katalog podmiotów, które kwalifikują się do udziału w mechanizmie, jak również warunki, jakie muszą spełniać. Przepis § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. wyklucza możliwość jednoczesnego uczestniczenia w mechanizmie organizacji producentów i jej członków. Mając powyższe na uwadze nie został naruszony art. 7a k.p.a., albowiem nie było wątpliwości interpretacyjnych co do brzmienia przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. wskazano, że sprowadzają się one w istocie do niezamieszczenia w aktach sprawy dokumentów z ustaleniami audytu Komisji Europejskiej, na które powołuje się Prezes ARiMR w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] października 2019 r. oraz

w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego dokumentacja zgromadzona

w aktach sprawy była wystarczająca do przeprowadzenia pełnej analizy oraz wydania rozstrzygnięcia. W świetle tych ustaleń organ odwoławczy za niecelowe uznał uzupełnienie materiału dowodowego o dowody wnioskowane przez stronę w piśmie z [...] stycznia 2020 r., podtrzymane w dniu [...] marca 2020 r.

Co zaś się tyczyło naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., organ odwoławczy wywiódł, że Prezes ARiMR w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformował stronę o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika, że strona skorzystała z tego prawa i w piśmie z [...] października 2019 r. złożyła wyjaśnienia. Jednocześnie strona nie zgłaszała do organu zamiaru złożenia wniosków dowodowych, brak jest także dowodów wskazujących na podjęcie przez stronę działań w celu wydłużenia wskazanego przez Prezesa ARiMR w zawiadomieniu 7-dniowego terminu do dokonania powyższych czynności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji oraz brak orzeczenia co do istoty sprawy (umorzenia postępowania I instancji w całości)

w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

- art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego

i niezgromadzenie w aktach sprawy całości dowodów dotyczących przeprowadzania

w dniach 19 września 2016 r. – 23 września 2016 r. audytu przez Komisję Europejską, treści jego ustaleń, zaleceń i stanowiska strony polskiej, mających istotny wpływ na interpretację przepisów, na podstawie których stronie została przyznana pomoc finansowa,

- art. 8 k.p.a. poprzez niezamieszczenie w aktach sprawy dokumentów dotyczących przeprowadzania audytu przez KE, jego ustaleń i zaleceń, na które powołuje się organ I instancji, a które nie są stronie znane i poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z tymi dokumentami, co powoduje naruszanie przez organ

I instancji art. 9 k.p.a.;

- art. 10 k.p.a. w wyniku tego, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, nie zawiadamiając strony o zakończeniu postępowania, tym samym nie został w ramach postępowania w I instancji spełniony (w zakresie powołanych dowodów) warunek udowodnienia okoliczności faktycznych podany w art 81 k.p.a.;

- art. 7, 8, 10, 77 i 107 k.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego

i niezgromadzenie w aktach sprawy całości dowodów w zakresie ustalenia faktów dotyczących przeprowadzania audytu przez KE, jego ustaleń, zaleceń i stanowiska strony polskiej, w tym treści tych dokumentów, które może mieć istotny wpływ na przyjęcie interpretacji przepisów, na podstawie których skarżącemu została przyznana pomoc finansowa, w wyniku czego organ II instancji nie zgromadził i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, bezpodstawnie przyjmując, że w postępowaniu

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dowody te nie mają znaczenia, przy czym nie uzasadnił w sposób dostateczny i pełny swojego stanowiska;

- art. 136 k.p.a. poprzez negatywne rozpatrzenie wniosku strony, złożonego

w uzupełnieniu odwołania, o uzupełnienie dowodów o ustalenia audytu Komisji Europejskiej i stanowiska ARR i ARiMR prezentowane w tej kwestii;

- art. 10 i 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie dowiedzenia się co do ww. dowodów przed wydaniem decyzji;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja ostateczna z 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy przepisy prawa materialnego, na podstawie których przyznano skarżącemu pomoc, nie są oczywiste

w każdym stanie faktycznym i mogą być rożnie interpretowane;

- art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie istotnych wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, w wyniku błędnego przyjęcia, głównie wskutek niezgromadzania i nierozpatrzenia wszystkich istotnych dowodów w sprawie,

w tym wnioskowanych przez skarżącego;

2. naruszenie prawa materialnego:

- § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. poprzez błędne przyjęcie, że brzmienie tego przepisu jest jasne i jednoznaczne i nie może być rożnie interpretowane, w tym również w kontekście przepisów UE, oraz że obejmuje swym zakresem również przypadek, w którym członek grupy najpierw złożył wniosek o przyznanie pomocy,

a następnie wniosek taki złożyła grupa, a co za tym idzie, że w takim stanie faktycznym decyzja ostateczna z 2016 r. nie naruszała prawa w sposób rażący;

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. pomijając, że:

a) nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu tego przepisu nie dotyczy skutków wynikających z samego wydania decyzji nieważnej, lecz z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności;

b) zakres znaczeniowy pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się wyłącznie do skutków wywołanych bezpośrednio przez decyzję podlegającą weryfikacji;

c) w świetle art. 59 ustawy z 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę

o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz. 624 z późn. zm.) brak jest możliwości prawnej zakończenia postępowania wszczętego powiadomieniem skarżącego z [...] stycznia 2016 r. oraz wnioskiem skarżącego o przyznanie wsparcia

z [...] lipca 2016 r., w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o dopuszczenie

i przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów zawierających:

1) ustalenia audytu Komisji Europejskiej przeprowadzonego w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE (Fundusz EFRG) w latach 2014-2016 (znak sprawy [...]) przeprowadzonego w dniach 19 września 2016 r. – 23 września 2016 r. w tym zalecania poaudytowe,

2) stanowiska Agencji Rynku Rolnego oraz ARiMR prezentowane w tej kwestii

w trakcie przeprowadzania audytu oraz stanowisko ostateczne strony polskiej co do ustaleń audytowych i zaleceń poaudytowych Komisji Europejskiej - domagając się zobowiązania Ministra i Prezesa ARiMR do złożenia tych dowodów w sądzie, gdyż skarżący nimi nie dysponuje.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Przypomnieć należy, że sąd kontroluje decyzję Ministra z [...] marca 2020 r., wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest szczególnym sposobem weryfikacji decyzji, czyniącym wyjątek od zasady trwałości decyzji. Jego celem nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i nie ustala ponownie stanu faktycznego. Organ opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając decyzję w postępowaniu zwyczajnym (por. wyrok NSA z 19 maja 2017 r., II OSK 2405/15, publ. CBOSA). Nadto prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy jakie ma miejsce w przypadku postępowania zwykłego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem.

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie.

Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna z 2016 r. jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 k.p.a., tj. zarzucaną wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność

i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki – z racji ich wyczerpującego wyliczenia – nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Poza tym do wzruszenia trwałości decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wystarcza stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz musi to być rażące uchybienie normie prawnej (oczywiste i wyraźne "na pierwszy rzut oka").

Wracając do rozpoznawanej sprawy, po dokonaniu analizy dokumentów będących podstawą wydania decyzji ostatecznej z 2016 r. oraz przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej podjęcia, Sąd podziela ustalenia Ministra dokonane w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd stwierdza, że argumentacja zawarta w skardze jest w dużej mierze powieleniem zarzutów odwołania, do których organ II instancji odniósł się w zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnić zatem należy, iż w postępowaniu dotyczącym wniosku strony

o przyznanie wsparcia zastosowanie znalazły przepisy rozporządzenia RM z 2014 r. oraz rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji ostatecznej z 2016 r.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 w niniejszym rozporządzeniu ustanowiono przepisy dotyczące tymczasowych nadzwyczajnych unijnych środków wsparcia, które mają być przyznane organizacjom producentów

w sektorze owoców i warzyw, uznanym zgodnie z art. 154 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, oraz producentom, którzy nie są członkami takich organizacji. Te tymczasowe nadzwyczajne unijne środki wsparcia obejmują operacje wycofania z rynku, niezbierania plonów i zielonych zbiorów.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wsparcie przysługuje:

1) organizacji producentów owoców i warzyw, uznanej na podstawie odrębnych przepisów i realizującej program operacyjny, o którym mowa w art. 33 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347, z 20.12.2013, str. 671 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1308/2013);

2) producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów, o której mowa w pkt 1, będącemu producentem rolnym w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, który:

a) posiada gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni co najmniej 1 ha, w którym prowadzi uprawę owoców lub warzyw w gruncie, a powierzchnia działki rolnej

w rozumieniu ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, na której prowadzi dana uprawę, wynosi co najmniej 0,1 ha, lub

b) prowadzi uprawę owoców lub warzyw w ramach działu specjalnego produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowany przepis jasno wskazuje, że producentowi indywidualnemu wsparcie w ramach przedmiotowego mechanizmu przysługuje pod warunkiem, że nie jest on członkiem organizacji producentów owoców i warzyw, która realizuje program operacyjny. O tym wyraźnie mówi również art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 r., z którego wynika, że pomoc finansową Unii przyznaje się producentom owoców i warzyw, którzy nie są członkami organizacji producentów, na operacje wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji (...).

Producent indywidualny niebędący członkiem organizacji producentów owoców

i warzyw realizującej program operacyjny, który zamierza ubiegać się o wsparcie

w ramach omawianego mechanizmu, powinien stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia RM z 2014 r. złożyć do dyrektora oddziału terenowego Agencji powiadomienie

o zamiarze przeprowadzenia operacji wycofania z rynku kwalifikującej się do wsparcia. Ponadto, zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wparcie udzielane jest na wniosek podmiotu, o którym mowa w § 4 ust. 1, co oznacza, że może być on składany wyłącznie przez organizację producentów owoców i warzyw realizującą program operacyjny albo przez indywidualnego producenta owoców i warzyw, który nie należy do takiej organizacji.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadne są więc ustalenia, że skarżący nie spełniał warunków udziału i uzyskania wsparcia w przedmiotowym mechanizmie, ponieważ od [...] października 2007 r. jest członkiem uznanej grupy producentów owoców i warzyw [...] Sp. z o.o., która w latach 2016-2018 realizowała również ten program. Skarżący w dacie składania powiadomienia ([...] listopada 2015 r.), wycofania jabłek na bezpłatną dystrybucję ([...] kwietnia - [...] czerwca 2016 r.) oraz składania wniosku ([...] lipca 2016 r.) nie był podmiotem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. oraz w art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014. Przepisy te pod względem podmiotowym wskazują więc wyraźnie 2 grupy producentów, które mogą występować w przedmiotowym mechanizmie wsparcia.

Co istotne skarżący, składając wniosek o przyznanie wsparcia oświadczył, że zna warunki uczestnictwa w tym programie i zobowiązuje się do ich przestrzegania (strona 2 wniosku, punkt 1 oświadczenia). Niewątpliwie, podpisując takie oświadczenie, miał świadomość obowiązujących go przepisów krajowych i unijnych, regulujących udział w przedmiotowym mechanizmie, a członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, biorącej udział w tym samym programie, był już od 2007 r.

W tym miejscu warto zauważyć, że organizacje producentów są podmiotami, których celem jest wzmacnianie pozycji plantatorów na rynku. Są one wręcz zobowiązane do zagospodarowania całości produkcji dostarczonej przez swoich członków. Z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia RM z 2014 r. wynika ponadto, że

w przypadku organizacji producentów owoców i warzyw realizującej program operacyjny limit dotyczący m.in. ilości produktów objętych planowaną operacją wynosi 20.000 ton, kiedy w przypadku indywidualnego producenta wynosi 500 ton.

Jednocześnie skarżący jako członek spółki [...] powinien znać cele takiej organizacji, jej prawne możliwości oraz zasady udziału w przedmiotowym mechanizmie. Trudno więc uznać za wiarygodne twierdzenie strony zawarte w skardze, że wypełnił wszystkie wymogi dla uzyskania wsparcia.

W ocenie Sądu literalne brzmienie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r. (wzmocnione brzmieniem art. 5 ust. 1 lit. a) rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014) jest jasne i oczywiste, nie wymaga wykładni. Z porównania jego treści oraz dokumentacji złożonej przez skarżącego w ramach niniejszego mechanizmu wsparcia wyraźnie wynika, że producent nie powinien być adresatem decyzji ostatecznej z 2016 r. Decyzja ta została więc skierowana do podmiotu nieuprawnionego, co stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister co podkreślić należy, wbrew zarzutom skargi, nie naruszył art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ wyraźnie wskazał, który przepis został w sposób rażący naruszony przez Dyrektora OT ARR przy wydawaniu decyzji ostatecznej z 2016 r. i jakie są tego konsekwencje. Jego ustalenia w tym zakresie są bezsporne, spójne i oczywiste. Negatywnie należy ocenić zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana bez wskazania przesłanki stwierdzenia nieważności.

Sąd podziela przy tym ustalenia Ministra, że prawidłowe odczytanie

i zastosowanie przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM

z 2014 r. wykluczało możliwość podwójnego finansowania. Art. 9 ust. 4 rozporządzenia delegowanego nr 1031/2014 nakłada na producentów indywidualnych obowiązek dołączenia do wniosku o wsparcie dokumentacji dodatkowej uzasadniającej przyznanie kwoty pomocy finansowej Unii, której dotyczy wniosek, i pisemnego oświadczenia, że

w odniesieniu do operacji kwalifikujących się do otrzymania pomocy finansowej Unii na mocy niniejszego rozporządzenia wnioskodawca nie otrzymał i nie otrzyma żadnego podwójnego finansowania unijnego lub krajowego ani odszkodowania w ramach polisy ubezpieczeniowej. Tym samym do przyznania wsparcia wymagany był nie tylko udokumentowany wniosek, ale i oświadczenie o braku podwójnego finansowania. Niewątpliwe niespełnienie warunku podmiotowego już stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r., bez konieczności badania braku podwójnego finansowania. Już sam przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r. wyklucza ewentualność, w której w przedmiotowym mechanizmie jednocześnie brałaby udział zarówno uznana organizacja producentów owoców i warzyw, jak i jej członek. Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że ryzyko wystąpienia podwójnego finansowania było jedynie konsekwencją błędnego zastosowania przez Dyrektora OT ARR przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia RM z 2014 r.

Dla wyniku sprawy nie miała znaczenia okoliczność, że wniosek o przyznanie wsparcia w pierwszej kolejności złożył skarżący, a następnie organizacja, której był członkiem. Fundamentalne znaczenia ma bowiem to, że zarówno w powiadomieniu

o zamiarze wycofania z rynku jabłek, jak i we wniosku o przyznanie wsparcia skarżący poświadczył nieprawdę wskazując, że jest producentem indywidualnym, niebędącym członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. Ta okoliczność jest zaś niesporna. Analizując skutki kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Minister słusznie więc wskazał i zaakcentował, że z uwagi na fakt, że pomoc finansowa trafiła do podmiotu nieuprawnionego, a środki z budżetu unijnego podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane w sposób celowy i oszczędny, trudno zaakceptować taką decyzję z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zauważenia wymaga, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych zachodzi wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (zob. A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 20, 2017, wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r., I OSK 1280/08, publ. CBOSA).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 9 (zasada informowania stron) i art. 107 k.p.a., Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie. Minister, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, w sposób wyczerpujący i zrozumiały przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, jak również powołał podstawę prawną, nie wykraczając poza zakres trybu nadzwyczajnego właściwego dla stwierdzenia nieważności. Zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu, zawiera również wyczerpujące uzasadnienie, spełnia wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., dokładnie przedstawia proces kontroli decyzji ostatecznej z 2016 r. pod względem jej legalności. Bezspornie organy orzekające w tej sprawie ustaliły, że decyzja o przyznaniu skarżącemu wsparcia z 2016 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną w postaci rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM z 2014 r.

Niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Wszystkie one dotyczyły niedołączenia do akt sprawy dokumentów

z przeprowadzonego w dniach 19 września 2016 r. – 23 września 2016 r. audytu Komisji Europejskiej w zakresie kontroli wydatkowania środków finansowych z budżetu UE w latach 2014-2016 oraz stanowiska ARR ARiMR. Omawianej dokumentacji dotyczył także zgłoszony w skardze wniosek dowodowy strony. Wyjaśnić więc należy, że dokonane w toku audytu ustalenia niewątpliwie stanowiły przyczynę wszczęcia szeregu postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji przyznających wsparcie za wycofacie jabłek. Dokumenty audytowe nie stanowiły jednak podstawy orzekania przez organy administracji publicznej w sprawie. Nie była na nich oparta także dokonana przez organ administracji publicznej interpretacja prawna. Ich treść, z punktu widzenia rozstrzygnięcia, nie była istotna.

Z tych względów postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., wydanym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek dowodowy został oddalony. Sąd może bowiem z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgłoszony wniosek dowodowy nie spełniał powyższych kryteriów.

Nie ma również racji skarżący zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W niniejszej sprawie wątpliwości tego rodzaju nie występowały bowiem organy orzekające ani Sąd nie wskazywały, w stanie faktycznym sprawy niniejszej, na trudności w interpretacji przepisu prawa lub kwalifikacji prawnej okoliczności wynikających z ustalonego stanu faktycznego. Skarżący już na etapie składania powiadomienia o zamiarze wycofania z rynku jabłek nie był uprawniony do uzyskania wsparcia. W realiach niniejszej sprawy nie zaistniała więc tego rodzaju sytuacja (czyli przypadek tzw. pata interpretacyjnego), a tylko, typowy na gruncie stosowania prawa administracyjnego, spór interpretacyjny, który dał się jednoznacznie rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni (językowej, systemowej, funkcjonalnej, celowościowej). "Problemy interpretacyjne" (a raczej niejednoznaczność przepisów dotyczących wsparcia), na które powołuje się skarżący nie dotyczą stanu faktycznego jak w sprawie niniejszej, a sytuacji w której zmiana statusu strony następuje w trakcie trwania mechanizmu pomocowego.

W sprawie nie naruszono także art. 10 i art. 81 k.p.a. Wskazać należy, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10

i 81 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego

i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05; wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, wszystkie opubl. w CBOSA). Obowiązkowi temu skarżący nie sprostał. W uzasadnieniu skargi nie sposób doszukać się rozwinięcia powyższego zarzutu. Sąd dostrzega, że faktycznie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na etapie postępowania przed organem I instancji, jednakże jak wynika z akt sprawy, na etapie postępowania odwoławczego, pismem z [...] marca 2020 r. strona została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wnoszenia uwag i wniosków w terminie 7 dni. Z możliwości tej skarżący skorzystał, o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy pismo zatytułowane "stanowisko w sprawie" z [...] marca 2020 r., do którego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się organ odwoławczy.

Końcowo - w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 59 ustawy z 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U.

z 2017 r., poz. 624 z późn. zm.) - Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 45 ww. ustawy

z dniem 31 sierpnia 2017 r. zniesiono Agencję Rynku Rolnego i Agencję Nieruchomości Rolnych, a z dniem 1 września 2017 r. utworzono Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. W związku z powyższym, zgodnie z art. 59 ww. ustawy wprowadzającej działania prowadzone przez Agencję Rynku Rolnego są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych do dnia zakończenia tych działań, przy czym zadania związane z prowadzeniem tych działań, realizuje Agencja Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa. Stroną postępowania w niniejszej sprawie od 1 września 2017 r. stał się więc Prezes ARiMR. Powołany przez skarżącego przepis jest przepisem wprowadzającym reguły intertemporalne, a nie przepisem wyłączającym możliwość zakończenia postępowania wszczętego wniosek skarżącego o przyznanie wsparcia. Powołany przepis nie wyłącza możliwości kontrolowania decyzji zapadłych

w poprzednim stanie prawnym z punktu widzenia nieważności.

Konkludując, Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.