Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2457/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi U. L. – Ś. i L. Ś. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz U. L. – Ś. i L. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U.

z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia U. L.-Ś. i L. Ś. (dalej: "skarżący") na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] czerwca 2011 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. w [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "[...]" (trzy budynki mieszkalne wielorodzinne) wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, na działkach o nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

We wniosku z dnia 8 grudnia 2010 r. uzupełnionym następnie pismem z dnia 13 grudnia 2010 r. skarżący domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. w [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "[...]", przy ul. [...] w [...].

Jako rażące naruszenie prawa wskazali, że kwestionowana decyzja nie została doręczona w sposób prawidłowy inwestorowi, nadto niemożność korzystania z ich nieruchomości w dotychczasowy sposób z uwagi na ruch pieszy i pojazdów, brak możliwości w przyszłości inwestowania z uwagi na przekroczenie o 2 metry wysokości budynku, stałym zalewaniem ich działki oraz obniżeniem jej wartości. Swój interes prawny wywiedli z art. 28 k.p.a. Dodatkowo wskazali na oddziaływanie w aspekcie akustycznym czy też zalewania ich nieruchomości.

Organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania wyjaśniając, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie decydujące znacznie ma fakt, że skarżący nie byli stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę oraz brak prawnego uzasadnienia dla przyznania im tego statusu. Przywołał treść art. 3 pkt 20 oraz art. 28 Prawa budowlanego. Podniósł, iż wskazany przez organ I instancji obszar oddziaływania związany z inwestycją obejmuje wyłącznie działki nr [...] i [...] w obrębie [...] w [...]. Według organu skarżący nie posiadają interesu prawnego w sprawie weryfikacji ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...]. W dalszej części organ I instancji podniósł, iż przedłożony projekt zagospodarowania terenu przewiduje, że projektowane wejście do budynku B usytuowanego najbliżej nieruchomości skarżących oddalone jest od granicy nieruchomości o nr ew. [...] o około 13 m, zaś wysokość projektowanego budynku nie przekracza 10 m, tym samym odległość budynku od granicy jest większa od jego wysokości. Organ wskazał, że budynek skarżących jest w północnej części działki, a więc w odległości kilkukrotnie przekraczającej wysokość projektowanej zabudowy. Tak znaczna odległość według organu daje podstawę do przyjęcia, że nieruchomość skarżących leży poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Ponadto wywiedziono również, że sami skarżący nie wskazali konkretnych przepisów prawa materialnego powodujących, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem Wojewody ruch pieszy i pojazdów ani obniżenie wartości nieruchomości nie świadczą o interesie prawnym skarżących a co najwyżej faktycznym. Odnosząc się do stałego zalewania działki skarżących oraz brakiem w przyszłości inwestowania z uwagi na przekroczenie o 2 metry wysokości, organ wyjaśnił, że podnoszone zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, gdyż zarówno wody opadowe nie będą odprowadzane na działkę skarżących ani zabudowa działki nie ograniczy zabudowy nieruchomości skarżących skoro projektowane budynki mają mniejszą wysokość niż wynosi odległość między działkami .

Wobec braku posiadania przez skarżących przymiotu strony, organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 16 lutego [...] r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. w [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "[...]", przy ul. [...] w [...].

Konkludując wskazał, że pozostałe argumenty zawarte we wniosku pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Skarżący we wniesionym w dniu 11 lipca 2011 r. zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zarzucili, że decyzja ostateczna Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co zostało potwierdzone przez organ drugiej instancji. Ponadto skarżący wyjaśnili, że w decyzji nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż decyzję nr [...] Prezydenta [...] podjęto z "rażącym naruszeniem prawa" wskazując błędy :

- prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. z udziałem osób nieżyjących,

- nieprawidłowe doręczenie decyzji nr [...] Prezydenta [...] – inwestorowi czyli stronie postępowania administracyjnego.

Jednocześnie skarżący wskazali, że inwestycja przy większych deszczach może powodować podtopienia ich nieruchomości, bowiem inwestor zmienił system spływu wód, zmieniając naturalne ukształtowanie terenu. Poziom terenu został sztucznie podniesiony o kilka metrów, co nie tylko zaburza system wodny, ale także w związku z kilkumetrowym wypiętrzeniem terenu, budowane bloki przewyższają dopuszczalną Miejscowym Planem Zagospodarowania wysokość zabudowy.

Rozpoznając zażalenie, GINB uzasadniając wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] podniósł, iż pierwszą czynnością, jaką należy podjąć jest kontrola dopuszczalności zażalenia. Przytoczył treść przepisów art. 28 k.p.a. Podniósł m.in., iż warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowania inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem GINB to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób : inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyjaśniając zakres obszaru oddziaływania obiektu i wskazując, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, iż inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Wskazał, że interes prawny będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, przy czym koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od interesu prawnego co podniósł organ odwoławczy należy odróżnić interes faktyczny.

Skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], zaś swój interes prawny wywodzą z tytułu posiadania prawa własności działki nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Według GINB położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawców. Organ odwoławczy wskazał, że najbliżej położony względem działki nr ew. [...] planowany budynek "B" o wysokości 10,0 m, jest oddalony od działki skarżących o ok. 13 m, natomiast od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce skarżących przedmiotowa inwestycja usytuowana jest w odległości ok. 33,5 m. Według GINB nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Również organ odwoławczy wskazał brak naruszenia przepisu § 23, § 57, § 60 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Podkreślając, że każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, wskazał że brak jest podstaw do uznania, iż działka wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Konkludując zdaniem GINB, skoro decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] nie dotyczyła interesu prawnego ani obowiązku skarżących, stosownie do treści art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mogą być oni uznani za strony postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu podtopienia nieruchomości skarżących, organ odwoławczy wyjaśnił, że argument ten nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, gdyż dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany ukształtowania terenu oraz spływu wód powierzchniowych na nieruchomość należącą do skarżących.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w zażaleniu. Przede wszystkim strona skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu nie dokonanie szczegółowej analizy projektu budowlanego w zakresie rozwiązań technicznych, zabezpieczających sąsiednie nieruchomości przed zalewaniem. Podniesiono również, że na czas budowy inwestor nie zabezpieczył sąsiednich działek przed zalewaniem, nie zastosował rozwiązań technicznych, które zatrzymywałyby nadmiar wody na jego własnym terenie, co przy jednoczesnym wmurowaniu głębokich fundamentów, nawiezieniu olbrzymich mas ziemnych, utworzeniu dwóch wysokich skarp i znacznym wypiętrzeniu terenu, ze spadkiem w stronę działki skarżących, zakłócało stan wód na gruncie i zmieniało kierunki ich spływu, powodując podtopienia, i ostatecznie zalanie sąsiednich posesji. Jednocześnie skarżący zwrócili uwagę, że niezależnie od kwestii nie uznania ich za stronę w sprawie niniejszej, to organ nie podjął działań z urzędu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy w decyzji nr [...] – sygn. [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż decyzję nr [...] Prezydenta [...] podjęto z "rażącym naruszeniem prawa".

Według skarżących inwestycja objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę narusza ich interes prawny i prawo własności, a jej realizacja skutkować będzie : niemożnością korzystania z ich nieruchomości w dotychczasowy sposób, brakiem możliwości zagospodarowania nieruchomości, stałym zalewaniem nieruchomości wodami opadowymi, obniżeniem wartości ich nieruchomości, co w rezultacie powoduje, że inwestycja negatywnie oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie. Wywodząc swój interes prawny skarżący podali art. 28 k.p.a., podpierając się przy tym przepisem art. 140 K.c. i 144 K.c. W rezultacie strona skarżąca swój interes prawny wywiodła z normy art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, podając, że w projekcie inwestycyjnym zaplanowano kanalizacje deszczową odprowadzającą ścieki deszczowe wyłącznie z dachów i nawierzchni utwardzonych do zbiornika odparowywanego, natomiast wody deszczowe z terenów zielonych na stropem garaży będą w stanie wchłonąć niewielka ilość wody, a reszta wód będzie spływała na teren działek sąsiednich. Zdaniem strony skarżącej, sytuacja taka powoduje konieczność zwiększenia pojemności zbiornika, a tym samym konieczność zmiany planu zagospodarowania terenu działki. Kolejnym zgłoszonym argumentem jest zmiana naturalnego ukształtowania terenu, usypanie wysokich skarp, z których jedna ma 50% spadek w stronę ich działki i zaledwie 1% podniesienie terenu w pasie o szerokości ok. metra nie zapobiegnie spływaniu wód opadowych na ich nieruchomość, zwłaszcza, że nie zaplanowano muru oporowego w granicach działki inwestora. Po wypiętrzeniu terenu jak wskazują skarżący rzędna projektowana wynosi 15,83 m np. "0" Wisły i przekracza od 2,23 m wysokość zabudowy dopuszczoną Miejscowym Planem Zagospodarowania Terenu. Wreszcie skarżący podnieśli naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymując dotychczasowe stanowisko

w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna.

Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym wypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobligowany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętego postanowienia przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie postanowienia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek postanowienia oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy nie nosi cech dowolności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w dniu [...] sierpnia 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiające wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "[...]".

W ocenie Sądu organy obu instancji wydając kontrolowane rozstrzygnięcia naruszyły zasady postępowania administracyjnego, które obowiązują organy również w prowadzonym postępowaniu nadzorczym. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, kiedy z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie organ może odmówić wszczęcia postępowania, obecnie na podstawie art. 61 a k.p.a., a w jakiej sytuacji konieczne jest dokonanie tej oceny już po wszczęciu postępowania. Jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Krąg stron postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a. Stosownie do tej normy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Niewątpliwie zatem stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest główny adresat tej decyzji. Zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10, LEX nr 1138119, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., I SA/Wa 1905/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r., IV SA/Wa 248/11, LEX nr 995602). Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 1919/09, LEX nr 758914).

Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie. Wniosek taki uruchamia bowiem etap wstępny w ramach którego organ bada jedynie kwestie formalne w postaci wniesienia podania przez legitymowany podmiot, czy wskazanie podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Zatem we wstępnej fazie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ może uznać, że podanie nie pochodzi od osoby będącej stroną tego postępowania, bądź wniosła je strona nie mającą zdolności do czynności prawnych i na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie.

Sąd zauważa, iż w odniesieniu do pierwszej z przesłanek, odmowa ta może nastąpić tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony wnoszącego podanie jest oczywisty

i nie budzi żadnych wątpliwości. Z taką oczywistością braku legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy już

z treści samego wniosku wynika, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego w tym konkretnym postępowaniu nie posiada. Gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć czynności,

w szczególności dokonać stosowanych analiz czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego, stosowanie do treści art. 61 § 3 k.p.a. co daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (porównaj: wyroki NSA z : 21 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, LEX nr 952956; z 8 listopada 1995 r., sygn. akt III SA 182/95, opubl. ONSA z 1996, nr 4, poz. 167; z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2268/10, npubl.; z 20 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1143/93, opubl. ONSA z 1995 r., nr 3, poz. 145).

W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że nie można odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 61 a k.p.a., w sytuacji gdy brak przymiotu strony wnoszącego podanie nie jest oczywisty.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący są właścicielami działki

o nr ew. [...], sąsiadującej bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi o nr ew. [...] i [...], na których ma powstać budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "[...]" zgodnie z kwestionowaną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W tej sytuacji nie można było uznać, jak uczyniły to organy, że wnoszącemu podanie w sposób oczywisty przymiot strony

w postępowaniu nie przysługuje, albowiem bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie można było ustalić, czy działka skarżących przylegająca bezpośrednio do działki, której dotyczy ww. decyzja Prezydenta [...], znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W sytuacji gdy właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez tego inwestora z tego powodu, że inwestycja wpływa na sposób korzystania z jego działki, ograniczając prawa właścicieli na przykład do rozbudowy istniejących na tej działce budynków, to nie można w sposób oczywisty przyjąć, że inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim przypadku interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiedniej w rozumieniu art. 28 k.p.a., który niezależnie od art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ma zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym, wynika z przepisów prawa cywilnego gwarantujących właścicielowi prawo do korzystania z przedmiotu swojej własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nakazującego poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza interes właściciela nieruchomości sąsiedniej, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w toku którego kwestia ta podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Nie można więc już we wstępnej fazie postępowania przesądzić, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiedniej nie są stroną.

Zauważyć przy tym należy, że skarżący wskazują w szczególności na naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, podnosząc że zarówno ich posesja jak i teren inwestycyjny znajduje się w tzw. strefie zalewowej. Nadto wypiętrzenie terenu, którego dokonał inwestor, może przyczynić się do zalewania ich nieruchomości wodami opadowymi. W orzecznictwie przyjmuje się, że ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomością nie musza wynikać tylko z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie oraz Prawa budowlanego ale także innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też mając na względzie argumenty skarżących co do naruszenia gospodarki wodnej i naruszenia art. 29 Prawa wodnego, organ powinien ocenić i rozważyć czy przepisy te mogą stanowić podstawę materialno-prawną na której skarżący wywodzą interes prawny oraz czy na tej podstawie nie przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Powyższe okoliczności uzasadniają zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy wszczęcie postępowania nieważnościowego i zbadanie czy skarżącym przysługuje przymiot strony w ramach postępowania rozpoznawczego.(tak też: NSA w wyroku z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1657/10, npubl.). W przypadku ustalenia po wszczęciu postępowania nieważnościowego, iż skarżący nie posiada przymiotu strony organ winien rozważyć zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku zaś ustalenia, iż skarżący przymiot strony posiadają, organ winien dokonać stosownych ustaleń i ocenić zasadność złożonego przez U. L.-Ś. i L. Ś. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] wydanej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych "[...]".

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że na tym etapie postępowania zajmowanie przez Sąd stanowiska co do ich merytorycznej zasadności byłoby przedwczesne. Sąd nie może wiązać swoją oceną organu administracji, gdy konieczne jest ponowne przeprowadzenie w całości postępowania z udziałem stron. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której skutkiem istotnego uchybienia organu byłoby rozstrzygnięcie istotnych dla sprawy kwestii przez sąd administracyjny. Rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organu administracji publicznej, a zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma służyć całościowemu rozpatrzeniu sprawy przez organ, tj. również przeanalizowaniu stanowiska wszystkich stron, których pozycja w postępowaniu – również w kontekście podnoszonej argumentacji - powinna być równa.

Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., art. 152 i art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.