Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1585/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. B. i D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014r., znak [ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. i D.B., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. (powinno być – [...] kwietnia 2014 r.), znak: [...], odmawiającej stwierdzenia, na wniosek A. B., nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowany i udzielającej B. P. pozwolenia na budowę budynku usługowego, przebudowę gazociągu niskiego ciśnienia oraz wykonanie robót budowlanych polegających na realizacji wewnętrznej instalacji gazu w budynku usługowym na działce o nr ew. [...] arkusz mapy nr [...] położonej przy ul. [...] w S., zmienionej decyzją Prezydenta S. z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] - utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego, które może doprowadzić do wyeliminowania decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności tylko wówczas gdy zaistnieje któraś z przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.. Podkreślił, że w tym postępowaniu organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kontrolowanej decyzji.

Odwołując się do decyzji pozwolenia na budowę, przedmiotowej we wszczętym na wniosek postępowaniu nieważnościowym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor – B. P.- wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...]) na cele budowlane.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. W dniu wydania pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości objętej inwestycją obowiązywała uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2004 r., [...], w sprawie uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w mieście S., a działka inwestycyjna oznaczona była symbolem 1 4Z. Paragraf 3 ust. 3 - karta terenu: 14 - pkt 3 wyżej wskazanej uchwały stanowił, że na terenie oznaczonym symbolem 14Z przewiduje się jako przeznaczenie terenu - skwer, z dopuszczeniem funkcji usługowej jako przeznaczenia towarzyszącego. Tym samym, zdaniem organu drugiej instancji, na przedmiotowej działce, możliwa była realizacja budynku usługowego. Obszar oznaczony w/w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 14 Z zajmuje powierzchnię 800 m² ( § 3 ust. 3 karta terenu: 14 - pkt 2), natomiast działka nr ew. [...] zajmuje powierzchnię 697 m². Z projektu budowlanego zatwierdzonego w/w decyzją pozwolenia na budowę wynika, że powierzchnia działki przeznaczona na funkcję skweru wynosi 405,3 m², natomiast powierzchnia biologicznie czynna (brak wymagań w w/w planie) działki inwestycyjnej wynosi 73%, tj. 503 m² (trawnik i zieleń niska). Tym samym nie sposób zgodzić się z argumentacją, iż teren oznaczony w w/w planie 14Z w wyniku realizacji spornej inwestycji utraci, jak widzą to odwołujący się, swoją cyt." "główną, podstawową i dominującą funkcję". Na wydzielonym na działce inwestycyjnej skwerze, zaprojektowano przebiegającą równolegle do [...] ścieżkę żwirową powiązaną z chodnikiem [...] z miejscami na ławki parkowe z poszerzeniami na akcenty małej architektury tj. głazy kamienne i głaz kamienny zegar słoneczny. Na granicy z [...] zaprojektowano zieleń niską w formie żywopłotu (Projekt Budowlany: II. Projekt Zagospodarowania Terenu — str. 1 i 2; VIII. Część Graficzna: projekt zagospodarowania terenu skweru z budynkiem usługowym - na rysunku 1a). Ponadto, na terenie działki inwestycyjnej przy południowej granicy rosną drzewa (do zachowania), a rosnące w centralnej części działki trzy bzy przewidziane są do przesadzenia na terenie działki w jej południowej części (Projekt Budowlany: II. Projekt Zagospodarowania Terenu — str. 3).

Zdaniem organu powyższe ustalenia planu zagospodarowania działki, nie pozwalają na stwierdzenie, że decyzja pozwolenia na budowę ww. inwestycji zapadła z naruszeniem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także parametry projektowanej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń opisanego powyżej planu miejscowego, co do linii zabudowy; dopuszczalnej powierzchni terenu przeznaczonej pod zabudowę — 80 m² (projektowana - 80 m²); obsługi komunikacyjnej — dojazd od ulicy dojazdowej 23.KD (projektowany - dojazd od ulicy dojazdowej 23.KD tj. ul. [...]), czy też wysokości zabudowy — do 1,5 kondygnacji (projektowana - 1 kondygnacja z antresolą).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, nawiązując do zarzutów odwołania, na definicją antresoli zawartą w 3 pkt 19 oraz kondygnacji § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Wskazał, że w świetle analizy projektu budowlanego (VIII. Część Graficzna: rzut parteru nr rysunku 3, rzut antresoli nr rysunku 4, przekroje A-A i B1 –B1 - nr rysunku 6) wydzielona przestrzeń nad parterem budynku usługowego jest antresolą, ponieważ jej powierzchnia jest mniejsza od powierzchni parteru oraz nie jest zamknięta przegrodami budowlanymi - jest ona otwarta na wnętrze pomieszczenie z którego ją wydzielono. Przedzieli ją od niego wyłącznie balustrada o wysokości 1,1 m.

Dodatkowo, kierując się zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nawet uznając, iż w spornym budynku usytuowano 2 kondygnacje, to takie rozwiązanie nie mogłoby zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenia prawa - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten bowiem przewiduje 1,5 kondygnacji, zaś przepisy prawa budowlanego nie definiują "połowy kondygnacji" Takie sformułowanie planu nie jest jednoznaczne, a skoro tak, to naruszenie nie może być postrzegane jako rażące. Ponadto, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05). Nie jest dopuszczalna wykładnia zapisów planu, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 454/09).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle powyższej argumentacji nie zasługuje również na uwzględnienie, podnoszony przez A. i D. B. zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z postanowieniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2009 r., nakładającym na inwestora obowiązkiem doprowadzenie projektu budowlanego spornej inwestycji do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skoro, jak już stwierdzono, przedmiotowa inwestycja nie uchybia rażąco jego ustaleniom. Ponadto, nieuzasadnione nałożenie na inwestora obowiązków w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie pozbawia tego organu odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania przez stronę wadliwości zajętego wcześniej stanowiska (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1250/04; z dnia 02 lutego 2009 r., sygn. akt li OSK 73/08; z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 91 7/1).

Kontynuując badanie objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że teren objęty przedmiotową inwestycją znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta S., stąd też Prezydent Miasta S.(Konserwator Zabytków Miasta S.) decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], udzielił inwestorowi – B. P. pozwolenia na budowę budynku usługowego przy ul. [...] w S. Objęta pozwoleniem na budowę inwestycja nie narusza w rażący sposób także warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że budynek na działce budowlanej należy sytuować, co do zasady, w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Elewacja zachodnia bez otworów okiennych i drzwiowych znajduje się w odległości 3,1 m od granicy z działką o nr ew. [...], natomiast elewacja wschodnia z otworami okiennymi znajduje się w odległości od ok. 9,5 m do ok. 11,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] (droga — pas drogowy [...]) i ok. 11,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] (droga — pas drogowy [...]). Elewacja północna z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości ok. 5,5 m od granicy z działką o nr ew. [...] (droga — [...]) i ok. 11,7 m od granicy z działką drogową o nr ew. [...], natomiast elewacja południowa z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się w odległości ok. 4,0 m od granicy z działką drogową o nr ew. [...] (wydzielony ciąg pieszy). Ponadto zgodnie z dyspozycją § 209 ust. 1 pkt I rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się m.in. na mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane jako ZL. Z projektu budowlanego (V. Ochrona przeciwpożarowa — str. 1, 2 I 3) wynika, że budynek usługowy zaliczony został do kategorii zagrożenia ludzi — ZL III. Stosownie do § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., odległość między zewnętrznymi ścianami budynków nie będącymi ścianami a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL nie powinna być mniejsza niż 8 m od innych budynków określonych jako ZL. Natomiast zgodnie § 271 ust. 10 ww. rozporządzenia, w pasie terenu o szerokości określonej m.in. w ust. 1, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Przy czym, przepis § 271 ust. 10 rozporządzenia mówi wyraźnie, iż dla spełnienia tego warunku wystarczającym jest aby ścianą oddzielenia przeciwpożarowego była ściana zewnętrzna jednego budynku znajdującego się w/w pasie terenu. Z projektu budowlanego (V. Ochrona przeciwpożarowa — str. 2) wynika, że ściana zewnętrzna spornego budynku usługowego od strony budynku sąsiedniego usytuowanego przy ul. [...] (działka nr ew. [...]) zaprojektowana została jako ściana oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REl60. Tym samym nie narusza rażąco praw lokalizacja przedmiotowego budynku usługowego w odległości od ok. 4,5 m do ok. 5,2 m od budynku sąsiedniego usytuowanego przy ul. [...] (działka nr ew. [...]).

Dodatkowo, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek opracowania, które mogłoby podważyć dowód przeprowadzony z ww. opinii, tym samym słusznie organ pierwszej instancji ocenił ją jako wiążącą w sprawie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że zgromadzony materiał dowodowy w żadnym wypadku nie pozwala na uznanie, iż sporny budynek usługowy został zaprojektowany z rażącym przekroczeniem względem budynku usytuowanego na działce o nr ew. [...] - norm wynikających z przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z dołączonej do projektu analizy sporządzonej przez mgr inż. arch. M.K. wynika, iż cyt. "projektowany budynek nie jest źródłem przesłaniania dla budynku na sąsiedniej działce". W świetle zgromadzonej dokumentacji nie sposób stwierdzić także, aby sporna inwestycja naruszała rażąco przepisy § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 22 i § 23 (dotyczących miejsc gromadzenia odpadów stałych) w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wbrew ustaleniom organu wojewódzkiego nie sposób analizując projekt przyjąć, że do projektowanego śmietnika z segregacją odpadów nie zapewniono utwardzonego dojazdu w myśl § 22 ust. 3 ww. rozporządzenia. Projekt budowlany (I. Informacje Ogólne — str. 2; II. Projekt Zagospodarowania Terenu — str. 2 i 3; VIII. Część Graficzna: projekt zagospodarowania terenu skweru z budynkiem usługowym - nr rysunku 1 i 1a) zakładał realizację dwóch miejsc postojowych z nawierzchnią zieloną utwardzoną z zastosowaniem ażurowych płyt - paneli [...] z polietylenu HDPE na warstwie ziemi urodzajnej, które to miejsca postojowe przylegają do projektowanego placu pod śmietnik z segregacją odpadów.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że zatwierdzony w kontrolowanej decyzji projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie opracowywania projektu były członkami [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia 3 stycznia 2008 r., z dnia 13 grudnia 2007 r., z dnia 4 grudnia 2007 r. i z dnia 17 grudnia 2007 r.) oraz członkami [...] Okręgowej Izby Architektów (pisma [...] Okręgowej Izby Architektów z dnia 14 lipca 2008 r. i z dnia 10 września 2008 r.).

Organ drugiej instancji stwierdził także, że badana decyzja nie narusza przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi art. 29 ust. 1, który stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Analiza akt sprawy wykazała bowiem, że Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], zezwolił na budowę zjazdu położonego w pasie drogowym gminnej publicznej [...] na działkę nr ewid. [...] położoną przy [...] w S.

Analizując zatwierdzony projekt budowlany Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z § 12 ust. pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), część rysunkowa powinna przedstawiać zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym: instalacje: sanitarne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne i gazowe; instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne i telekomunikacyjne oraz instalację piorunochronną; instalacje i urządzenia budowlane ochrony przeciwpożarowej określone w przepisach odrębnych, wraz ze sposobem powiązania instalacji obiektu budowlanego bezpośrednio z sieciami (urządzeniami) zewnętrznymi albo z instalacjami zewnętrznymi na zagospodarowywanym terenie oraz związanymi z nimi urządzeniami technicznymi, uwidocznione na rzutach i przekrojach pionowych obiektu budowlanego, co najmniej w formie odpowiednio opisanych schematu lub przedstawione na odrębnych rysunkach. Zdaniem organu drugiej instancji brak w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę dokładnych rysunków przedstawiających instalację sanitarną, wodną, centralnego ogrzewania i elektryczną nie stanowi podstawy do uznania, że w sprawie naruszono przepisy w sposób rażący. W aktach sprawy bowiem znajduje się kompletny projekt budowlany wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku usługowego, a na projekcie zagospodarowania skweru z budynkiem usługowym (nr rysunku 1 i la) uwidoczniono dokładny przebieg wszystkich przyłączy, łącznie ze wskazaniem miejsca, w budowlanym (III. Projekt Architektoniczno-Budowlany — str. 2 i 3; VII. Opis Techniczny str. 5). Wskazano w jakie elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, będzie wyposażony projektowany budynek usługowy tj. instalację wody zimnej, instalację ciepłej wody, instalację kanalizacji sanitarnej, deszczowej, instalację gazu do kotłowni gazowej, instalację elektryczną, instalację centralnego ogrzewania podłogowego z kotłowni gazowej, instalację telefoniczną, instalację monitorowania, instalację wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej z funkcją klimatyzacji, instalację odgromową oraz instalację ochrony przeciwpożarowej. Na rysunkach nr 2 (rzut podziemia), nr 3 (rzut parteru), nr 4 (rzut antresoli) i nr 5 (rzut dachu) wskazano przebieg instalacji kanalizacji sanitarnej od przyłącza do pionu natomiast lokalizację urządzeń sanitarnych. Na rysunkach nr 2 (rzut podziemia), nr 3 (rzut parteru), nr 4 (rzut antresoli), nr 6 (przekroje A-A i B1 – B1) wskazano przebieg wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej z nawiewnych i wywiewnych oraz lokalizację centrali wentylacyjnej. Na rysunku nr 2 (rzut podziemia) wskazano lokalizację kotła gazowego kondensacyjnego z zamkniętą komorą spalania oraz lokalizacje głównej rozdzielnicy elektrycznej, natomiast na rysunkach nr 2 (rzut podziemi) nr 3 (rzut parteru), nr4(rzut antresoli) i nr 5 (rzut dachu), wskazano przebieg przewodu spalinowego do kotła gazowego oraz przewodów wentylacyjnych. Na rysunkach nr 2 ( rzut podziemia), nr 3 (rzut parteru) i nr 4 (rzut antresoli) wskazano natomiast przebieg pionów centralnego ogrzewania. Ponadto z analizowanego projektu budowlanego (III. Projekt Architektoniczno – Budowlany – str. 2 i 3 ) wynikają jednoznacznie podstawowe informacje dotyczące projektowanych instalacji wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego oraz instalacje i urządzenia budowlane, np. cyt. "W pomieszczeniu magazynowym na ścian je zewnętrznej zaprojektowano wodomierz. Poziomy instalacji wewnętrznej prowadzone będą po ścianach i pod stropem do urządzeń sanitarnych", "Ujście/ ścieków sanitarnych z poszczególnych przyborów sanitarnych po przez pion przewody poziome do kanalizacji miejskiej. Pion kanalizacyjny wyprowadzić ponad dach i zakończyć wywiewką dachową", "instalacja ciepłej wody rozprowadzona jest poziomami i pionami do urządzeń sanitarnych", "Rozprowadzenie instalacji centralnego ogrzewania podłogowego po przez rozdzielacze zlokalizowane na każdej kondygnacji zasilane poziomami i pionami wyprowadzonymi z kotłowni gazowej", "Przewody wentylacyjne poziomami pod stropem i pionami rozprowadzone zostały w budynku — kanały nawiewne zlokalizowano nad oknami, kanały wywiewne zlokalizowano na ścianie wewnętrznej bez okien", "wewnętrzna linia kablowa WLZ zasilająca rozdzielnicę główną w budynku zlokalizowaną w podziemiu z którego zostanie wyprowadzona instalacja na poszczególne kondygnacje".

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wskazane uchybienie projektu w świetle jego całościowej analizy nie pozwalają na ocenę jako rażącego naruszenia prawa.

Ponadto, organ drugiej instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę nie jest obarczona także żadną z pozostałych wad nieważnościowych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Dodatkowo, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do zarzutu braku realnego udziału odwołujących się w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę wskazał, że okoliczność ta może być postrzegana wyłącznie przez pryzmat przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowo - administracyjnym przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 05 maja 2005r., sygn. akt VII SAlWa 826/04).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się również podnoszonego w odwołaniu naruszenia przez organ wojewódzki przepisów art. 7, 8, 9 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest ograniczone wyłącznie do oceny legalności kontrolowanej decyzji. Organ nadzorczy w tym postępowaniu nie jest więc uprawniony do oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia w oparciu o aktualną dokumentacje (np. fotografie lub informacje p po dacie decyzji którymi organ ją wydający nie dysponował.

Brak jest zatem podstaw do przeprowadzenia w niniejszej sprawie wizji lokalnej. Wykonanie robót budowlanych w sposób niezgodny z decyzją udzielającą pozwolenie na budowę podlega kontroli właściwego miejscowego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli A. i D. B. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 6-9, art. 28, art. 75 § 1 art. 77 § 1 oraz art. 136 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, § 3 pkt 16 i 19, § 13 w zw. z § 57 i § 22 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku ich usytuowanie, zapisów uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w zakresie karty terenu nr 14 we fragmencie dotyczącym zapisu "1, 5 kondygnacji" oraz postanowień pkt 11.3 (w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane) oraz pkt 3 (przeznaczenie terenu na zieleń, skwer z dopuszczeniem jako towarzyszącej funkcji usługowej), oraz § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] – z dnia [...] czerwca 2009 r., o pozwoleniu na budowę ewentualnie stwierdzenie wydania tej ostatniej decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia 21 stycznia 2014r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2009r, nr [...]. Wskazano, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu wykazanie zaistnienia przesłanek nieważnościowych, którymi dotknięta jest decyzja pozwolenia na budowę. W szczególności celowe było przeprowadzenie wizji lokalnej na okoliczność antresoli, jako elementu obiektu nie odpowiadającemu definicji z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie .

Zdaniem skarżących antresola powinna być połączona tylko z częścią ścian a tu jest połączona wokół obrysu budynku. W takim wypadku każde piętro byłoby antresolą skoro na poziom niższy otwarta jest tylko dusza przestrzeni schodów. Podnieśli, że powszechna jest wysokość kondygnacji ok. 3m, skoro budynek ma wys. ok. 7 m, to należy przyjąć, że ma dwie kondygnacje.

Skarżący podnieśli również, że inwestycja nie odpowiada założeniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na jej terenie, a interpretację organu należy uznać za dowolną. Organ wydający decyzję pozwolenia na budowę początkowo wezwał stosownym postanowieniem do doprowadzenia projektu do stanu zgodności z ww. planem, a następnie tego obowiązku nie wyegzekwował mimo, że to postanowienie pozostało w obrocie prawnym.

Skarżący wskazali także, że budynek objęty pozwoleniem na budowę zasłania budynek ulokowany na ich działce, co wywołuje negatywne skutki ekonomiczno marketingowe w zw. z prowadzoną tam działalnością gospodarczą, ponadto zacienia okna ich budynku, a organ w tym zakresie nie przeprowadził rzetelnych wyliczeń.

Skarżący zarzucili, że nie podzielają stanowisk organu co do tego, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu. Stwierdzili, że inwestycja znacząco wpływa na instalację wodną na ich nieruchomości.

Zdaniem skarżących na skutek błędnej decyzji doszło do wybudowania w centrum Sopotu betonowego gmachu zajmującego gabarytami całą powierzchnię działki przeznaczonego ewidentnie na pomieszczenia biurowe, co jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie sądu żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżących skutków.

W tym miejscu wskazać należy, że część żądania skargi nie odpowiada kognicji sądu administracyjnego w świetle ustawy p.p.s.a. I tak, wbrew żądaniu skargi Sąd w niniejszym postępowaniu z przyczyn formalnych nie mógłby stwierdzić nieważności kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji pozwolenia na budowę. Sądowa kontrola mogła dotyczyć tylko zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, które zapadły w wyniku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej dla sprawy decyzji pozwolenia na budowę. Podobnie nieuprawnione z przyczyn formalnych było kierowanie do Sądu żądania stwierdzenia, że decyzja pozwolenia na budowę zapadła z naruszeniem prawa.

Sąd oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a dał wyraz stanowisku, że decyzja zaskarżona i poprzedzająca ją odpowiadają przepisom prawa.

Sąd stwierdza, że organ drugiej instancji dokonał wyczerpującej i prawidłowej oceny kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pod względem przesłanek nieważnościowych w rozumieniu art. 156 §1 k.p.a. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu. Kontrolowana decyzja pozwolenia na budowę nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych, w szczególności nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które jako kwalifikowane naruszenia wymaga stwierdzenia, że doszło do oczywistego naruszenia jasnego przepisu prawa, które wywołuje skutki nie do pogodzenia z zasadami obowiązującymi w państwie prawa.

Wobec wyczerpującej analizy wyników badania decyzji pozwolenia na budowę kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd przystępuje do odniesienia się do zarzutów skargi.

I tak, nie jest uzasadniona teza skarżących, zgodnie z którą inwestycja nie odpowiada przepisom prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ przedstawił, jak to już wyżej ocenił Sąd argumentację wyczerpującą i prawidłową.

Zapis planu o 1,5 kondygnacji budynku nie został naruszony w świetle projektu budowlanego zatwierdzonego w kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę – projekt przewidywał obiekt jednokondygnacyjny z antresolą. Podkreślmy plan stanowiąc o 1,5 kondygnacji posługuje się pojęciem, które nie ma legalnej definicji, kondygnacja także wbrew stanowisku skarżących nie jest kategorią legalnie opisaną, co do wysokości. Plan zagospodarowania obowiązujący na terenie objętym inwestycją nie określał wysokości obiektów, zatem założenia projektu budowlanego należy uznać za takie, które mu odpowiadają a na pewno nie naruszają go w sposób kwalifikowany pozwalający na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do tej kwestii sami skarżący wskazują na konieczność interpretacji przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie stanowienia o 1,5 kondygnacji. Tymczasem rażące naruszenia prawa, także przepisu prawa miejscowego, wymaga by naruszenie było oczywiste w świetle jasnej jednoznacznej redakcji przepisu i nie wymagało odwoływania się do wykładni.

Nie mają racji skarżący zarzucając, że w obiekcie zaprojektowano dodatkową kondygnację a nie antresolę, ponieważ w świetle przyjętych rozwiązań architektonicznych nie została spełniona definicja antresoli przewidziana w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z ww. przepisem § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Tymczasem zgodnie z pkt 19 ww. przepisu przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. I właśnie w pełni tej definicji odpowiada przewidziane w projekcie rozwiązanie określone mianem antresoli.

Wbrew stanowisku skarżących antresola nie musi przylegać tylko do trzech ścian ale może obejmować np. cztery ściany i stykać się ze ścianami wokół pełnego obrysu budynku. Przestrzeń antresoli spełnia ww. definicję także dlatego, że nie są na niej wydzielone odrębne pomieszczenia, co w szczególności odróżnia ją od kolejnej kondygnacji. Przedmiotowy budynek o wys. ok. 7 m można określić jako ten który ma wysokość odpowiadającą blisko 2 kondygnacjom, ale nie jako budynek o dwu kondygnacjach.

Powoływany przez skarżących fakt zasłaniania ich budynku przez zrealizowany, i negatywny wpływ inwestycji na walory marketingowe nieruchomości sąsiedniej także nie mogą być postrzegane jako przesłanki nieważnościowa w odniesieniu do kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę.

Uwagi związane z zacienieniem okien budynku skarżących, przez obiekt dopuszczony przedmiotową decyzją pozwolenia na budowę nie zostały poparte żadną analizą specjalistyczną, tymczasem w związku z przedłożonym do zatwierdzenia projektem inwestor przedstawił analizę oddziaływania inwestycji w tym zakresie, która wykluczała powoływane przez skarżących oddziaływanie. W tych warunkach nie można uznać, że doszło do naruszenia wymogów o których mowa w § 13 ww. rozporządzenia.

W tym miejscu w kontekście zarzutów skargi Sąd zauważa, że podnoszony zarzut naruszenia § 57 ww. rozporządzenia stanowiący, o zapewnieniu w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi oświetlenia dziennego odnosi się do obiektu projektowanego a nie obiektu na działce sąsiedniej. Budynek sąsiedni chroni zaś § 13 ww. rozporządzenia przy czym, jak wskazano powyżej skarżący nie podważyli skutecznie analizy w tym zakresie dołączonej do projektu budowlanego wykluczającej naruszenie przez obiekt projektowany wymogów z tego przepisu.

Sąd w pełni akceptuje argumentację organu, w świetle której ocena projektu budowlanego z punktu widzenia zasad jego opracowania przewidzianych w opisanym powyżej rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu, nie może skutkować uznania, że doszło do zatwierdzenia projektu, który rażąco te wymogi narusza. Analiza projektu w tym kontekście, przedstawiona przez organ drugiej instancji, jest wyczerpująca i prawidłowa.

W świetle analizy projektu zagospodarowania działki i stanowiącego integralną część projektu budowlanego bezpodstawne są twierdzenia skarżących, co do tego, że gmach zajmuje gabarytami całą powierzchnię działki. Także w tym zakresie analiza projektu została przez organ przedstawiona szczegółowo i w oczywisty sposób tezie skarżących przeczy.

Nie mają racji skarżący podnosząc, że o braku zgodności z planem zagospodarowania świadczy wydane i pozostawione w obiegu postanowienie wzywające inwestora do uzgodnienia projektu z tym prawem miejscowym. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ może odstąpić od egzekwowania nałożonego obowiązku. W postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę było to w pełni uzasadnione, gdy zważyć na dokumenty przedłożone przez inwestora – w szczególności opinie urbanistyczną nr 1/S/09 potwierdzającą dopuszczalność inwestycji w świetle ustaleń obowiązującego na jej terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sposób oczywisty nie mają racji skarżący, że konieczna w niniejszym postępowaniu nieważnościowym była, zaniechana przez organy obu instancji, wizja lokalna. Jak trafnie podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – stan realizacji inwestycji dopuszczonej decyzją pozwolenia na budowę pozostaje poza zainteresowaniem organu badającego w postępowaniu nieważnościowym decyzję pozwolenia na budowę. Okoliczności związane z realizacją inwestycji w tym ewentualnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu pozostają w gestii właściwego miejscowo organu nadzoru budowlanego .

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).