Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1990/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Inwestycyjnego [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010r., zmienionej decyzją nr [...].[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Towarzystwu Inwestycyjnemu [...] S.A. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych A1 i A2, wraz z infrastrukturą: dwoma przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej, kablową siecią energetyczną nN - oświetleniem, układem drogowym, oraz siecią kanalizacji deszczowej, na działkach nr [...],[...] i [...] i nr [...] - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwszej kolejności należało zbadać, czy wnioskodawca - Wspólnota Mieszkaniowa [...] w miejscowości [...], która nie była stroną postępowania zwykłego, ma przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, które chciała zainicjować.

Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu stanowi przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który brzmi: "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu", jako stanowiący lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 Kpa.

Zatem przymiot strony przysługuje na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie kwestia przyznania wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na budowę nie była oczywista i wymagała szczegółowego przeanalizowania w toku postępowania.

Inwestycja, której dotyczyło przedmiotowe postępowanie zlokalizowana jest na działkach nr [...],[...] i [...] (wydzielonych z działki nr [...]) i nr [...] (wydzielonej z działki nr [...]) przy ulicy [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Obszar planowanej inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania terenu: Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 roku oraz Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2009 roku.

Wnioskodawca swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności spornego pozwolenia na budowę wywodził z faktu pozostawania w bliskim sąsiedztwie z projektowaną inwestycją.

Zdaniem organu Wspólnota Mieszkaniowa [...] we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] w rzeczywistości wskazała na istnienie interesu faktycznego, nie zaś prawnego, wynikającego z normy prawa materialnego, co pozwalałoby przyznać jej status strony postępowania nieważnościowego.

W treści pisma z dnia [...] lipca 2014 roku wnioskodawca nie zgadzał się ze sporządzoną dla projektowanej inwestycji analizą zacieniania, nasłonecznienia i przysłaniania, twierdząc, iż została sporządzona z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, dotyczących szczególnych warunków technicznych.

W myśl § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Przy czym wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (§ 13 ust. 2 powołanego rozporządzenia).

Natomiast § 60 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 8:00-16:00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7:00-17:00. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (ust. 2 tego przepisu).

W odniesieniu do projektu zamiennego z uwagi na podniesienie połaci dachowych w budynkach A1 i A2 o 110 cm względem projektu pierwotnego, celem poprawnego ustalenia kręgu stron w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę konieczne było sporządzenie nowej analizy przesłaniania, nasłoneczniania i zacieniania. Przedmiotowa analiza została wykonana w oparciu o program do wykonania wizualizacji architektonicznych umożliwiający imitowanie rzeczywistych warunków oświetleniowych i opracowana zgodnie z zaleceniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez osobę posiadającą szczególne uprawnienia do jej sporządzenia.

Część opisowa, jak i graficzna (widok 1) przedmiotowej analizy wskazuje, iż budynek oznaczony na opracowaniu lit. F, przedstawiający budynek Wspólnoty Mieszkaniowej [...], jest zacieniany przez budynek A1 od godz. 14:00 do godz. 17:00 a zatem przez 3h dziennie. Nasłonecznienie budynku wnioskodawcy od strony projektowanych budynków A1 i A2 natomiast następuje w godzinach od 10:30 do 13:30 i wynosi dziennie 3h.

Ponadto na rys. nr 1 wskazano, że okna w budynku oznaczonym lit. F, w którym zamieszkują członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nie zostały przesłonięte. Odległości projektowanych elementów gzymsowych (przysłaniających) po zmianie wysokości do 11,3 m ponad poziom gruntu nie powoduje przysłaniania budynku wnioskodawcy, gdyż elementy przysłaniające są w od niego oddalone więcej niż 11,3m.

Z powyższego wynika, iż nasłonecznienie budynku wnioskodawcy odpowiada ustaleniom § 13 i 60 powołanego rozporządzenia. Przepis § 60 rozporządzenia, stanowi, że nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w budynkach powinno wynosić minimum 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7.00-17.00, w przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony.

Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i art. 222 Kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to jej właściciel powinien być stroną zarówno w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, którą udzielono takiego pozwolenia.

W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności Mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. Poszczególnym członkom Wspólnoty nie ograniczono wymaganego przepisami dostępu nasłonecznienia do mieszkań, nie naruszono tym samym przepisów prawa budowlanego, dotyczących warunków technicznych, jak i przepisów prawa cywilnego, dotyczących prawa własności, które skutkowałyby ograniczeniem korzystania z mieszkań, zgodnie z ich przeznaczeniem.

Nadto § 60 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie określa w ogóle minimalnego nasłonecznienia mieszkań jednopokojowych. Nie stwierdzono w przedmiotowej sprawie także innego utrudnienia korzystania mieszkańcom Wspólnoty z przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zachowano wymagane przepisami odległości od granicy z działką wnioskodawcy, na której zlokalizowany jest budynek przy ul. [...].

Sam fakt pozostawania wnioskodawcy z projektowaną nieruchomością w bliskim sąsiedztwie, nie może być utożsamiany ze znajdowaniem się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, jeśli nie wpływa ona na zmianę sposobu zagospodarowania działki należącej do sąsiadującej Wspólnoty, lub nie narusza ich prawa własności.

Z uwagi na powyższe, organ uznał, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony i nie ma możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności omówionego pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa i architektury, na okoliczność stwierdzenia czy projekt budowlany, projekt zamienny oraz analiza zacieniania (przesłaniania), są zgodne z przepisami prawa, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - organ wyjaśnił, że wniosek ten jako niepochodzący od strony nie mógł zostać uwzględniony. Nadto organ architektoniczno - budowlany ma na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane własne kompetencje do weryfikowania tych rozwiązań i sprawdzenia czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące m. in. warunków technicznych.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., zarzucając jej naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w z w. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe uznanie, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie ma interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...] z dnia [...] lipca 2010 r.;

- art. 7 k.p.a. , 77 § 1 k.p.a. , 78 § 1 k.p.a. oraz 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że błędne było twierdzenie organu I instancji, że inwestycja spełnia wymogi z ww. rozporządzenia oraz , że Wspólnocie Mieszkaniowej [...] nie przysługuje prawo bycia stroną w niniejszym postępowaniu.

Kluczowa dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania była analiza obszaru oddziaływania obiektu. Organ miał obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecne zagospodarowanie działki skarżącego, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów, zmianę tego zagospodarowania w przyszłości. Jeżeli planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do skarżącego, wynikające z przepisów szczególnych, to również będzie on stroną przedmiotowego postępowania. Tych okoliczności organ nie zbadał.

Skarżąca podnosiła, że organ I instancji swoje ustalenia co do zgodności realizowanej inwestycji z przepisami prawa poczynił wyłącznie w oparciu o przedstawioną przez inwestora dokumentację, nie badając czy przyjęte w niej założenia są zgodne ze stanem faktycznym.

Z przedstawionych przez skarżącą zdjęć można wywnioskować, że poszczególne lokale mieszkalne nie będą nasłonecznione w sposób wystarczający.

Prawidłowa analiza dokumentacji projektowej w oparciu o własne ustalenia organu bądź biegłego w zakresie parametrów inwestycji oraz parametrów działek znajdujących się w sąsiedztwie realizowanej inwestycji powinna poddawać w wątpliwość prawidłowość sporządzonej na zlecenie inwestora dokumentacji projektowej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., umarzającej wszczęte na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Towarzystwu Inwestycyjnemu [...] S.A. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych A1 i A2 wraz z infrastrukturą: dwoma przyłączami wody i kanalizacji sanitarnej, kablową siecią energetyczną nN - oświetleniem, układem drogowym oraz siecią kanalizacji deszczowej, na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...], położonych przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]), zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], w części dotyczącej wysokości, liczby kondygnacji, powierzchni całkowitej i użytkowej oraz kubatury budynków A1 i A2 na działkach nr ew. [...]i [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika, iż obejmuje ona swym zakresem budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych A1 i A2 wraz z infrastrukturą przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Wnioskodawca - Wspólnota Mieszkaniowa [...] - nie brała udziału w postępowaniach zakończonych wydaniem kwestionowanych decyzji: Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] oraz Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r.. Nr [...] (zmieniającej decyzję pierwotną z dnia [...] lipca 2010 r.).

Na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...], znajduje się budynek mieszkalny, wielorodzinny, w którym wyodrębniono 11 lokali mieszkalnych (co potwierdza księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy [...] - [...] w [...], III Wydział Ksiąg Wieczystych). Ogół właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] reprezentowany jest przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...].

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr ew. [...], graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną [...] (powstałą z podziału działki nr ew. [...]) na której zaprojektowano sporny budynek mieszkalny wielorodzinny A2 i część budynku mieszkalnego wielorodzinnego A1.

Odległość projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego A2 od granicy działki nr ew. [...] wynosi około 6 m. Wysokość projektowanego obiektu budowlanego A2 w kalenicy miała wynosić 14,79 m.

Natomiast według zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], wysokość budynku A2 wynosi w kalenicy 15,90 m.

Z dyspozycji § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wynika że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m.

Analiza projektów budowlanych zatwierdzonych decyzjami Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., oraz Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., (zmieniającą decyzję z dnia [...] lipca 2010 r.) zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykazała, że z uwagi na wysokość projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego A2 (14,79 m wg pierwotnego projektu budowlanego i 15,90 m wg zamiennego projektu budowlanego), jak również jego odległość od granicy z działką o numerze ew. [...] (ok. 6 m), działka wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia.

Przedstawione usytuowanie oraz rozmiary planowanego obiektu ograniczają bowiem - mając na uwadze treść § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., możliwość zagospodarowania działki nr ew. [...]. Chcąc zrealizować pewne kategorie przedsięwzięć (np. rozbudowę istniejącego lub budowę nowego obiektu z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działki o numerze ew. [...]), aby spełnić wymogi dotyczące przesłaniania (przewidziane w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), trzeba by odsunąć projektowany obiekt od granicy z działką o numerze ew. [...] na odległość większą, aniżeli 4 m dopuszczalne na mocy przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Tym samym fakt realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego niewątpliwie ogranicza możliwość zagospodarowania działki o numerze ew. [...].

Jakkolwiek z analizy przesłaniania, zacieniania i nasłonecznienia do projektu zamiennego budynków mieszkalnych A1 i A2 na działkach nr [...],[...] przy ulicy [...] w miejscowości [...], gm. [...] (sporządzonej przez architekta K. S. K.) wynika, że warunki przesłaniania budynku na działce nr ew. [...], są zgodne z wymaganiami § 13 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w stosunku do istniejącego na tej działce obiektu budowlanego, niemniej jednak ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę zarówno istniejące, jak i potencjalnie mogące powstać obiekty budowlane na danej działce. Chodzi bowiem o ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości, a nie o zgodność inwestycji z przepisami.

Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa [...], reprezentująca ogół właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...], posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r.

Dlatego umarzając postępowanie nieważnościowe, wszczęte na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...], organ wojewódzki naruszył przepis art. 28 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowiło naruszenie art. 105 § 1 Kpa.

Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodził, że naruszenie to nie było jedynym naruszeniem przepisów proceduralnych.

Wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] dotyczył dwóch decyzji organu powiatowego, tj. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...].

Wojewoda [...] w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nieważnościowego jak również w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., wskazał jako przedmiot postępowania decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], znak: [...], zmienioną decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], znak: [...].

Tym samym nie wiadomo, czy przedmiotem postępowania nieważnościowego była pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], czy decyzja zamienna z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], czy też obie decyzje. Z akt sprawy organu wojewódzkiego nie wynika, by Wojewoda [...] prowadził odrębne postępowania administracyjne w stosunku do tych decyzji.

Zgodnie z art. 62 Kpa, w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis jest jedynym przepisem kodeksu postępowania administracyjnego umożliwiającym "łączenie postępowań".

Powyższy przepis może mieć zastosowanie w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek tj.: istnienia wielości spraw administracyjnych, gdy prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstaw}' prawnej; w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W ocenie organu odwoławczego, na gruncie przedmiotowej sprawy, nie zachodzą przesłanki uzasadniające możliwość zastosowania przez organ wojewódzki art. 62 Kpa. Decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja ją zmieniająca, mogą swoim zakresem powodować inny obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Gdyby zatem organ wojewódzki wszczął i prowadził postępowanie w stosunku do jednej tylko decyzji organu stopnia podstawowego, doszłoby do naruszenia art. 61 § 1 Kpa, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności zawierał żądanie weryfikacji zarówno decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], jak i decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...].

Natomiast w sytuacji, gdyby przedmiotem weryfikacji w niniejszym postępowaniu nieważnościowym była zarówno decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], jak i decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], to doszło do naruszenia ww. art. 62 Kpa, gdyż organ wojewódzki wszczął i prowadził jedno postępowanie nieważnościowe dotyczące dwóch odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w sposób nieuprawniony dokonał "połączenia postępowań".

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że aktach sprawy organu wojewódzkiego znajduje się niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia pełnomocnictwa z dnia [...] listopada 2014 r., na mocy którego Towarzystwo Inwestycyjne [...] S.A., upoważniło J. W. do reprezentowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r.

Wszystkie pisma doręczane powinny być pełnomocnikowi, a nie stronie postępowania. W konsekwencji naruszony został art. 40 § 2 K.p.a. , a w także art. 10 § 1 K.p.a., bowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., została doręczona bezpośrednio stronie, pomimo wcześniej ustanowionego pełnomocnika.

Mając na uwadze wskazane naruszenia przepisów: 28 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, art. 105 § 1 Kpa oraz art. 40 § 2 Kpa w związku z art. 32 Kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie podjęcie stosownego rozstrzygnięcia, a następnie prawidłowe doręczenie go stronom postępowania. Wobec formalnego charakteru rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania nie były poddane ocenie organu odwoławczego, gdyż w jego ocenie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a.

"Towarzystwo Inwestycyjne [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka Komandytowa (dawniej Towarzystwo Inwestycyjne "[...]" S.A.) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r.

Skarżący zarzucił decyzji organu II instancji:

- pominięcie, iż na wnioskodawcy, a nie organie, spoczywał ciężar udowodnienia interesu prawnego uzasadniającego przymiot strony;

- wykroczenie poza treść wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...].07.2014 r. o stwierdzenie nieważności, polegające na stwierdzeniu przez organ II instancji, że wnioskodawca posiada interes prawny ze względu na fakt, iż realizacja budynków ogranicza możliwość zagospodarowania działki nr [...] , czym naruszono art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane;

- stwierdzenie, że przy ocenie istnienia interesu prawnego i ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę także mogące powstać w przyszłości obiekty budowlane;

- stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja może oddziaływać na obiekty budowlane mogące powstać w przyszłości bez przeprowadzenia postępowania dowodowego;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak możliwości zajęcia ostatecznego stanowiska przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

- stwierdzenie, że wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z dnia [...].07.2014 r. dotyczył dwóch decyzji tj. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].07.2010 r. i decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].05.2013 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji pominął, iż to na podmiocie żądającym postępowania nieważnościowego, a nie organie, spoczywał ciężar udowodnienia interesu prawnego oraz wskazania konkretnych przepisów, z których wynika ograniczenie w zagospodarowaniu jego terenu (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.10.2010 r., sygn. II OSK 1572/09; w wyroku z 7.09.2014 r., sygn.. II GSK 972/13).

Organ był związany żądaniem określonym we wniosku wszczynającym postępowanie i wskazanym przez wnioskodawcę interesem prawnym. Niedopuszczalne było "poszukiwanie" innego interesu prawnego uzasadniającego status strony, którego wnioskodawca nie wskazał.

Wnioskodawca we wniosku z dnia [...].07.2014 r. wskazał, że upatruje interes prawny we wpływie inwestycji na oświetlenie, nasłonecznienie i zacienienie budynków przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], przez budynki wzniesione w ramach inwestycji. Wspólnota nie wskazała jednak, których konkretnie lokali w budynku przy ul. [...] ograniczenie dostępu światła miałoby dotyczyć.

Choć zasadnie organ odwoławczy ustalił, że warunki przesłaniania budynku na działce nr [...] są zgodne z wymaganiami § 13 ww. rozporządzenia, to jednak nie stwierdził braku interesu prawnego po stronie wnioskodawcy.

Organ II instancji wadliwie uznał, że wnioskodawca posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż realizacja projektowanych budynków ogranicza możliwość zagospodarowania działki nr [...] , (np. w przypadku rozbudowy istniejącego lub budowy nowego obiektu budowlanego z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działki nr [...]).

W sposób niedopuszczalny Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykroczył poza treść wniosku Wspólnoty z dnia [...] lipca 2014 r. i wskazany w nim interes prawny. Wnioskodawca wyraźnie wskazywał, że nowa inwestycja godzi w jego interes gdyż prowadzi do zacienienia i uniemożliwienia dostępu światła do lokali mieszkalnych położonych na parterze budynku. Tym samym nie było dopuszczalne stwierdzenie przez organ, że interes prawny wynika z jakichś innych okoliczności, których nawet sam wnioskodawca nie przewidział.

W sposób nieuprawniony uwzględniono przyszły, niepewny i hipotetyczny stan faktyczny nie obowiązujący ani w dniu złożenia wniosku, ani w dniu wydania decyzji. Istnienie interesu prawnego ocenia się na dzień złożenia wniosku wszczynającego postępowanie o stwierdzenie nieważności.

Nie można uznać potencjalnej możliwości rozbudowy lub przebudowy budynku przy ul. [...] na działce nr [...], za interes prawny aktualny, sprawdzalny obiektywnie i znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych.

Stwierdzenie przez organ II instancji, że projektowana inwestycja może oddziaływać na obiekty budowlane mogące potencjalnie powstać w przyszłości na działce nr [...], wymagało przeprowadzenia analizy, czy w ogóle istnieje możliwość rozbudowy lub przebudowy istniejącego budynku.

Błędne było stanowisko organu II instancji co do tego, że wniosek Wspólnoty dotyczył dwóch decyzji Starosty [...]: z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych A1 i A2 oraz zmieniającej ją z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...]. Stosownie do przedłożonego pełnomocnictwa, pełnomocnik był upoważniony do kwestionowania tylko decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...].

Organ II instancji nie poinformował skarżącego o zamiarze wydania decyzji i w związku z tym uniemożliwił zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie, czym dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

W ocenie Sądu prawidłowe były ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonane po analizie projektów budowlanych zatwierdzonych decyzjami: Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., oraz Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., (zmieniającą decyzję z dnia [...] lipca 2010 r.), iż z uwagi na wysokość projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego A2 (14,79 m wg pierwotnego projektu budowlanego i 15,90 m wg zamiennego projektu budowlanego), jak również jego odległość od granicy z działką o numerze ew. [...] (ok. 6 m), działka Wspólnoty Mieszkaniowej [...], znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanego przedsięwzięcia.

Biorąc pod uwagę treść przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. usytuowanie oraz rozmiary planowanego obiektu ograniczają możliwość zagospodarowania działki nr ew. [...]. W przypadku potencjalnej rozbudowy istniejącego lub budowy nowego budynku z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działki o numerze ew. [...], aby spełnić wymogi dotyczące przesłaniania, należałoby odsunąć projektowany obiekt od granicy z działką o numerze ew. [...] na odległość większą, aniżeli 4 m dopuszczalne na mocy przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tym samym realizacja budynku mieszkalnego objętego kwestionowaną decyzją, niewątpliwie ogranicza możliwość zagospodarowania działki o numerze ew. [...].

Mimo, że z analizy przesłaniania, zacieniania i nasłonecznienia dołączonej do projektu zamiennego budynków mieszkalnych A1 i A2 na działkach nr [...], [...] przy ulicy [...] w miejscowości [...], gm. [...] (sporządzonej przez architekta K. S. K.) wynika, iż warunki przesłaniania budynku na działce nr ew. [...], są zgodne z wymaganiami § 13 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., niemniej jednak ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę zarówno istniejące, jak i potencjalnie mogące powstać obiekty budowlane na danej działce. Chodzi bowiem o ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości, a nie o zgodność inwestycji z przepisami.

Dlatego Wspólnota Mieszkaniowa [...], posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r.

Umorzenie postępowania nieważnościowego, wszczętego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...], było przedwczesne, gdyż należało uznać jej interes prawny, a następnie dokonać merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w trybie nieważności. Organ I instancji swoim odmiennym działaniem naruszył przepis art. 28 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi, Wspólnota jako wnioskodawca powoływała się na swój interes wynikający nie tylko z obecnego negatywnego odziaływania na budynki Wspólnoty, ale także potencjalnego oddziaływania w przypadku dalszego zagospodarowania działki nr [...] ( zarzuty odwołania).

Występowały zarówno przesłanki podmiotowe jak i przedmiotowe, w konsekwencji czego wszczęte na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...], postępowanie nieważnościowe nie było bezprzedmiotowe, należało orzec o istocie sprawy, czego jednak organ wojewódzki nie uczynił.

Wobec powyższego całkowicie zasadne było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowiło naruszenie art. 105 § 1 Kpa.

Jakkolwiek w ocenie Sądu, niezasadne były zarzuty organu odwoławczego dotyczące (stwierdzonych uchybień procesowych organu I instancji, związanych z zakresem nadzwyczajnego postępowania), wątpliwości czy przedmiotem postępowania nieważnościowego prowadzonego przez organ I instancji była pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., czy decyzja zamienna z dnia [...] maja 2013 r., czy też obie decyzje - to jednak wystarczającą przesłanką do przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia był fakt niemożności merytorycznego rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym zarzutów, które wcześniej nie były poddane ocenie organu I instancji. Niewątpliwie doszłoby w ten sposób do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a.

Organ odwoławczy uprawniony był do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ I instancji w ogóle nie rozpatrywał sprawy merytorycznie, a przeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, mogłoby mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że przy ocenie istnienia interesu prawnego i ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu, należało wziąć pod uwagę także mogące powstać w przyszłości na działce wnioskodawcy obiekty budowlane.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.