Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 58/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3, art. 52, art. 53, art. 149, art. 151, art. 154, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7-12, art. 35-37, art. 61, art. 64, art. 77
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 1 pkt 13, art. 13
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpoznania wniosku skarżącego A. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z dnia 30 lipca 2021 r. w terminie 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego A. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.l.


UZASADNIENIE

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi AS (dalej: skarżący, strona), reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił Wojewodzie Łódzkiemu (dalej: organ) bezczynność w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a w konsekwencji naruszenie:

I. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r. (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej jako k.p.a.) przez:

i. rażące niedochowanie podstawowego (maksymalnie) dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w wyżej wymienionym przepisie, a w szczególności niedokonanie wobec strony pierwszej czynności polegającej na wezwaniu do osobistego stawiennictwa w urzędzie, zwłaszcza w bezpośrednim następstwie interwencji pełnomocnika strony w postaci wniesionego ponaglenia,

ii. brak podjęcia jakiejkolwiek próby dochowania ustawowych terminów na rozpatrzenie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy;

II. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a. poprzez:

i. niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a., liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz niewskazanie stronie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej,

ii. brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej,

iii. brak pouczenia strony o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej;

III. art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie jako prawidłowej praktyki organu postrzeganie daty konwalidacji wniosku z braków formalnych za datę wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie daty skutecznego doręczenia żądania strony do organu, co stanowi ewidentny przykład błędnej wykładni przepisów, sprzecznej z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych;

IV. art. 64 § 2 k.p.a. i art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania strony do uzupełnienia oczywistych braków formalnych, m.in. w postaci bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie w celu złożenia odcisków palców, okazania oryginału paszportu etc.;

V. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności, w sytuacji gdy organ administracji publicznej powinien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, w ramach którego, przy niskim nakładzie pracy, organ zobowiązany był do dokonania oceny formalnej wniosku pod kątem jego braków i do niezwłocznego wezwania Strony do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku;

VI. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż strona przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedziała, na jakim etapie znajduje się jej sprawa;

VII. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia efektywnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej oceny materiału dowodowego) oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony;

VIII. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenie fundamentalnej zasady praworządności skutkującej wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania strony do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

W tym stanie rzeczy skarżący wniósł o orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonej sprawie administracyjnej, zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni kalendarzowych od daty prawomocności wyroku tutejszego Sądu, stwierdzenie, że bezczynność w niniejszym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem, przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika strony oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczenie wobec organu grzywny w wymiarze 500 zł w sytuacji niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi wskazał, m.in. że wniosek strony o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został złożony przed Łódzkim Urzędem Wojewódzkim w Łodzi 30 lipca 2021 r. (data doręczenia poleconej korespondencji pocztowej zawierającej wniosek wraz z załącznikami). Z uwagi na ograniczenia obowiązujące w bezpośredniej obsłudze interesantów w Łódzkim Urzędzie Wojewódzkim w Łodzi oraz wobec braku możliwości rezerwacji/umówienia się na termin bezpośredniej wizyty w oddziale cudzoziemców, strona nie miała możliwości stawienia się z własnej woli w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku w kontekście dyspozycji z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach i była zmuszona do oczekiwania na przejaw aktywności po stronie organu. Wobec wielomiesięcznej, całkowitej bierności organu w przedmiocie prowadzenia i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej strona wniosła do organu wyższego stopnia ponaglenie na bezczynność organu. Ponaglenie zostało złożone przed Łódzkim Urzędem Wojewódzkim w Łodzi, bezpośrednio na biurze podawczym, 14 lutego 2022 r. Do dnia złożenia przedmiotowej skargi organ nie podjął żadnej czynności ani nie skontaktował się ze stroną. W ocenie strony, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje nawet wstępnej oceny formalnej wniosku czy statusu jego kompletności w okresie ponad 6 miesięcy od daty jego wniesienia. Czynności, które powinny zostać podjęte przez organ niezwłocznie po złożeniu wniosku stanowią bowiem działania o charakterze typowym, powtarzalnym, nie wymagającym znacznego nakładu pracy. Niestety organ nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, nie wezwał jej do bezpośredniego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku, nie rozpoczął koncentracji materiału dowodowego i weryfikacji stanu faktycznego sprawy. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej pełnomocnik skarżącego wskazał na niedogodności doświadczane przez stronę, to jest poczuciu frustracji i stresu, a ponadto naruszenie jej prawa do swobodnego przemieszczania się. Strona złożyła wniosek w ramach ruchu bezwizowego, więc co prawda aktualnie jej pobyt na terytorium R.P. jest legalny, lecz bez karty pobytu. Strona mogłaby aktualnie ponownie wjechać na terytorium R.P./ strefy Schengen tylko po uzyskaniu nowej wizy, co generuje ryzyko postępowania, czas i koszty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda Łódzki wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez cudzoziemca za pośrednictwem pełnomocnika 30 lipca 2021 r. do Wojewody Łódzkiego. Jako okoliczność pobytu na terytorium RP wskazał wykonywanie pracy. Pełnomocnik cudzoziemca do wniosku na pobyt czasowy dołączył załącznik nr 1 do wniosku, wydruk z KRS, dwa oświadczenia strony, udzielone pełnomocnictwo, jak również poświadczone za zgodność z oryginałem kopie paszportu oraz wizy wnioskodawcy, powiadomienie o nadaniu numeru PESEL. 1 grudnia 2021 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt.

14 lutego 2022 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji, zarzucając Wojewodzie Łódzkiemu dopuszczenie się niezałatwienia sprawy w terminie.

16 lutego 2022 r. Wojewoda Łódzki, w odpowiedzi na ponaglenie, przedstawił stanowisko w sprawie, a następnie wraz z odpisem akt przekazał do rozpatrzenia organowi II instancji.

16 lutego 2022 r. wnioskodawca za pośrednictwem pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu w sprawie jego wniosku na pobyt czasowy.

Z uwagi na braki formalne złożonego wniosku, to jest brak opłaty za złożony wniosek w wysokości 440 zł, brak fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 kwietnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 779) Wojewoda Łódzki 11 marca 2022 r. wezwał stronę, za pośrednictwem pełnomocnika, do uzupełnienia ww. braków formalnych wniosku wyznaczając jej termin na 20 kwietnia 2022 r.

Organ zauważył, iż w momencie złożenia przez cudzoziemca przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już ponad 19 057 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu. W ocenie organu, należy również wskazać, że sprawa procedowana jest w okresie trwania prowadzonego na terytorium RP stanu epidemii. Organ w związku z powyższym zobowiązany jest do pracy w warunkach sanitarnych, a co za tym idzie, zmuszony jest do ograniczenia kontaktu z klientami. Ponadto organ zobligowany jest do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu, do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że nie ma podstaw do uznania, iż w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, a wynika z ilości procedowanych spraw. Ponadto, organ podkreślił, że w sprawie wystąpiły zależne od strony okoliczności mające istotny wpływ na wydłużenie prowadzonych przez organ czynności w sprawie, tj. niedołączenie do akt sprawy wymaganej prawem opłaty skarbowej oraz nieprzedłożenia zdjęć wizerunku twarzy. W kontekście wskazanych wyżej braków formalnych wniosku organ podkreślił, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawda dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Odnosząc się do przedstawionych przez cudzoziemca roszczeń pieniężnych, w ocenie organu, są one bezzasadne na gruncie omawianej sprawy. W treści skargi pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że strona poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Ponadto pobyt cudzoziemca od momentu złożenia wniosku był legalny.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III WSA w Łodzi z 14 kwietnia 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. np. postanowienia NSA: z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z dnia 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. W piśmie z dnia 14 lutego 2022 r., które wpłynęło do organu administracji w tymże dniu, skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (tj. ponaglenie na bezczynność organu). Następnie, pismem z dnia 16 lutego 2022 r. została wniesiona do WSA w Łodzi, za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego, skarga na bezczynność.

Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. np. postanowienia NSA: z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z dnia 26 maja 2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17; z dnia 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17; z dnia 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18; z dnia 15 września 2020 r., II OSK 1271/20; z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20; z dnia 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19; uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149). Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim.

Wobec powyższego sąd stwierdził, że skarga była dopuszczalna, gdyż zarzucana bezczynność dotyczy braku rozpoznania przez Wojewodę Łódzkiego wniosku strony skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność organu administracji rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do władzy publicznej, w tym do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, w: M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016 r., s. 59 - 60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3).

Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłoczne" jej załatwienie, a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Przenosząc powyższe uwagi, natury ogólnej, na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub - w sytuacji, gdy żądanie strony jest wniesione drogą elektroniczną - dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.) Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13; a także wyroki NSA: z dnia 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z dnia 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001 r., nr 7, s. 63; z dnia 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z dnia 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15; a także: P. Przybysz, k.p.a. Komentarz, Lex, 2021, Komentarz do art. 61; M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), k.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020 r.; oraz H. Knysiak-Sudyka (red.), k.p.a. Komentarz, WKP 2019 r., Komentarz do art. 61).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Ustawa ta wprowadza istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę; termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 tej ustawy.

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa, od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji w dniu 30 lipca 2021 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej - tj. przed dniem 29 stycznia 2022 r. Dopiero po złożeniu ponaglenia - pismo z dnia 14 lutego 2022 r., które wpłynęło do Wojewody Łódzkiego w tymże dniu oraz po złożeniu skargi do sądu (skarga z dnia 16 lutego 2022 r.) - organ administracji podjął pierwszą czynność w sprawie i pismem z dnia 11 marca 2022 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku w postaci uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji w wysokości 440 zł, przedłożenia 4 aktualnych fotografii zgodnych z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (Dz. U. poz. 779), ważnego dokumentu podróży oraz stawienia się w celu złożenia odcisków linii papilarnych. W wezwaniu tym organ administracji określił termin uczynienia zadość wezwaniu na dzień 20 kwietnia 2022 r.

Organ administracji wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku po wejściu w życie ustawy zmieniającej (wezwanie z dnia 11 marca 2022 r.). W wezwaniu tym wyznaczył termin jego wykonania na dzień 20 kwietnia 2022 r. W dniu rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi przez sąd upłynął zatem sześćdziesięciodniowy termin załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zachowanie przez organ ustawowych wymogów w zakresie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. uchyla zarzut bezczynności z powodu przekroczenia terminu podstawowego wynikającego z art. 35 k.p.a. lub z przepisów szczególnych. To samo dotyczy przedłużenia terminu z mocy prawa ustawą zmieniającą.

Regulacje zawarte w ustawie zmieniającej nie odnoszą się jednak do bezczynności powstałej wcześniej, tj. nie znoszą możliwości oceny, że miała ona miejsce, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instrumentów do zwalczania bezczynności. Ustawa ta nie uregulowała skutków braku wezwania przez wojewodę do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ustawodawca nie przesądził tej kwestii w art. 13 ustawy zmieniającej. Nowe terminy załatwienia spraw wprowadzone ustawą zmieniającą nie mają wpływu na ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności, jeżeli stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał już przed jej wejściem w życie. W rozpoznawanej sprawie termin rozpoznania sprawy strony skarżącej przez organ administracji niewątpliwie rozpoczął bieg przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (30 lipca 2021 r.). Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych - tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby do, co do zasady zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych, a co najmniej pozbawienia strony ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej, co jest sądowi znane z urzędu. Ustawa zmieniająca nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Wobec tego oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania w okresie od dnia 30 lipca 2021 r. (data wpływu wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy do wojewody) do dnia 11 marca 2022 r. (data wystosowanego do strony skarżącej wezwania do usunięcia braków formalnych wskazanego wniosku) należy mieć na uwadze powołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące terminy załatwiania spraw. Organ administracji rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego dopiero po ponad 7 miesiącach od otrzymania wniosku, wzywając skarżącego do jego uzupełnienia pismem z dnia 11 marca 2022 r. Nastąpiło to dopiero po trzech tygodniach od wniesienia ponaglenia przez skarżącego (pismo z dnia 14 lutego 2022 r.) i po wniesieniu skargi do sądu (pismo z dnia 16 lutego 2022 r.).

Na sprawność działania organu administracji niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, nawet jeśli organ poczynił ku polepszeniu sytuacji działania reorganizacyjne. Sąd podkreśla, że to właśnie problemy kadrowe w połączeniu z liczbą wpływu spraw są jednymi z najczęstszych przyczyn bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Ta okoliczność w żaden sposób nie stanowi przesłanki wyłączającej bezczynność organu. Na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Z punktu widzenia strony dochodzącej swych praw przed organem administracji publicznej, nadmierna liczba spraw wpływających do organu i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest argumentem usprawiedliwiającym jego bezczynność (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 619/17). Problemy organizacyjne, techniczne i kadrowe, z jakimi boryka się organ, nie mogą w konsekwencji doprowadzić do obejścia jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, którą jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania. W zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie stanu bezczynności organu administracji, tego rodzaju argumenty nie mogły być wystarczające. Przedstawiona przez organ argumentacja nie przesądza o braku jakiejkolwiek odpowiedzialności, za niezałatwienie sprawy w terminie. Organ tak naprawdę nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny przyczyn długotrwałości postępowania. Nie wyjaśnił dlaczego nie podjęto żadnych czynności w sprawie przed wniesieniem przez stronę skarżącą ponaglenia.

W ocenie sądu organ administracji dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W okresie od dnia 30 lipca 2021 r. do 11 marca 2022 r. organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. Czynności w sprawie zostały przez organ realnie podjęte dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia (ponaglenie z dnia 14 lutego 2022 r.) i skargi do sądu administracyjnego (skarga z dnia 16 lutego 2022 r.), a pierwsza czynność organu - wezwanie do usunięcia braków wniosku to pismo z dnia 11 marca 2022 r.

Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu administracji i podjętym przez niego w niniejszej sprawie czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności realnie zmierzającej do zakończenia postępowania. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy jednak uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808 - 812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać też pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Niewątpliwie sytuacja związana z napływem cudzoziemców i składaniem przez nich bardzo dużej ilości wniosków do organu administracji ( ponad 19 tysięcy w momencie złożenia wniosku przez skarżącego) oraz epidemia koronawirusa są okolicznościami, które w tym stanie faktycznym nie pozwalają na przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez organ. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu nie wynikała ze złej woli, czy arogancji wobec skarżącego.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Wobec nierozpatrzenia przez organ administracji wniosku strony do dnia wydania wyroku, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę Łódzkiego do jego rozpoznania w terminie 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W realiach tej konkretnej sprawy żądanie przyznania sumy pieniężnej skarżącemu nie jest usprawiedliwione. Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się przewlekłości.

W rozpoznawanej sprawie brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z dnia 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z dnia 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). W świetle okoliczności niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, jednakże strona skarżąca nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona bezczynność. Stwierdzona bezczynność organu administracji nie uniemożliwiała skarżącemu dalszego wykonywania pracy oraz opuszczenia Polski. Podnoszone w uzasadnieniu skargi utrudnienia w powrocie do Polski po ewentualnym wyjeździe za granicę mają jedynie charakter hipotetyczny. Skarżący nie wykazał, by po złożeniu wniosku zamierzał wyjechać z Polski, a następnie do niej wrócić. Z tych względów w pkt 3 wyroku sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w pozostałej części oddalił.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265) sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

AB/