Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 545/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art.73 i art.74 oraz art.136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy sporządzenia kopii i odpisów 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu K.S. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie [...] zł ([...] złotych) podwyższone o kwotę [...] zł ([...]) stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 545/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...].11.2013r. nr [...] wydanym na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267, zwanej dalej Kpa) odmówił M.R. (zwanemu dalej skarżącym) przebywającemu w Areszcie Śledczym w P. umożliwienia przeglądania akt sprawy oraz sporządzenia kserokopii i doręczenia oświadczeń złożonych przez Panią D. M.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 2 września 2013r. M.R. zwrócił się o udostępnienie akt sprawy oraz o doręczenie kserokopii dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania D.M. świadczeń z ustawy o pomocy społecznej (zainicjowanym wnioskiem skarżącego z 28.01.2013r.). Pismem z dnia 25.09.2013r. skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku. Jednakże pismem z dnia 02.10.2013r. (wpływ 07.10.2014r.) skarżący nie ustosunkował się do wezwania organu, a jedynie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 03.10.2013r. nr [...] organ I instancji poinformował skarżącego, że dopiero po przedłożeniu zgody D.M. ustosunkuje się do prośby o wgląd w jej dane osobowe. Ponadto ponownie poinformowano skarżącego, że pismo z dnia 17.09.2014r., w którym powołuje się na zgodę D.M. w tej kwestii, wymienionego załącznika nie posiadało. Jednocześnie Prezydent wskazał, że przywoływany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28.11.2007r. o sygn. IV SA/Po 548/07 dotyczył jedynie uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia prezydenta Miasta P. z dnia [...].04.2007r. nr [...] i nie nakazywał sugerowanego wydania wszelkich dokumentów dotyczących Pani M.

Dalej Prezydent wskazał, że stosownie do art. 73 § 1 Kpa strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Zgodnie z § 2 tego przepisu strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Natomiast stosownie do art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podkreślono, że M.R. nie był stroną w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń D.M. Skarżący jako osoba przebywająca w areszcie śledczym pismem z dnia 28.01.2013r. zwrócił się o przyznanie świadczeń dla D.M. Według art. 102 ustawy o pomocy społecznej "świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego." D.M. wyraziła zgodę na prowadzenie postępowania z jej udziałem i w ten sposób stała się stroną postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy. Jedynie D.M. mogłaby złożyć do organu I instancji wniosek o udostępnienie akt sprawy, czy też wniosek o udostępnienie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Dodatkowo wyjaśniono, że w myśl art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej "w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. W szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia." Powyższy przepis zabrania udzielać informacji na temat udzielanej świadczeniobiorcom pomocy z ustawy o pomocy społecznej. Wskazano również, że zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej rodzina oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Gdyby skarżący spełniał status członka rodziny D.M. w rozumieniu cytowanego przepisu potraktowano by go jako stronę postępowania i udostępniono akta sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem. W toku prowadzonego postępowania, podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 26.02.2013r. D.M. oświadczyła, że skarżący był jedynie jej byłym konkubentem i że łączy ich jedynie wspólny adres zamieszkiwania. Ponadto w wywiadzie środowiskowym nie wyraziła zgody na przekazywanie skarżącemu informacji dotyczących jej osoby.

Prezydent wskazał, że w toku prowadzonych postępowań nie uzyskano żadnego oświadczenia D.M. odnośnie zgody na wgląd przez skarżącego w akta jej sprawy.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniósł M.R. zarzucając organowi I instancji oszustwo i nieprawidłowości oraz wnosząc o jego uchylenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...].03.2014r. o sygn. [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 548/07.

Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powoływany przez skarżącego wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2007 r. dotyczył sprawy w przedmiocie udostępnienia akt sprawy związanej z decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Według SKO wprawdzie na podstawie przesłanych do Kolegium akt sprawy trudno ustalić, jakiej sprawy tak naprawdę dotyczy nowy wniosek skarżącego o udostępnienie akt, niemniej jednak niewątpliwie nie dotyczy on ww. decyzji. W związku z powyższym należy wskazać, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ww. wyrok WSA w Poznaniu.

Ubocznie organ II instancji wyjaśnił, że z przedmiotowego wyroku wynika, iż prawidłowo organy odmówiły sporządzenia kserokopii dokumentów, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że na gruncie art. 73 § 1 Kpa stronie postępowania administracyjnego przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji wykonał kserokopie dokumentów zawartych w aktach i następnie dostarczył je stronie. Sąd jednak jednocześnie podniósł, iż jeżeli organ uznał, że postępowanie na danym etapie zostało zakończone (właśnie z tego powodu organy w przywołanym postępowaniu odmówiły umożliwienia przeglądania akt sprawy oraz sporządzenia kserokopii i doręczenia oświadczeń złożonych przez D.M.), to powinien wziąć pod uwagę, iż strona działać może na podstawie przepisów ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie jednak organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła odmowa umożliwienia przeglądania akt sprawy oraz sporządzenia kserokopii i doręczenia oświadczeń złożonych przez D.M. z uwagi na fakt, że postępowanie na danym etapie zostało zakończone, tylko z uwagi na okoliczność, iż skarżący nie jest stroną w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń D.M, a organ nie uzyskał żadnego oświadczenia w/w odnośnie zgody na wgląd przez skarżącego w akta jej sprawy.

Rozpatrując wniesione zażalenie Kolegium zauważyło, iż Kierownik Filii Piątkowo MOPR w P. w piśmie przewodnim z dnia 02 grudnia 2013 r., przy którym zostało przesłane zażalenie wraz z zaskarżonym postanowieniem i aktami sprawy wskazał, że w dniu 26 listopada 2013 r. pracownikowi socjalnemu udało się nawiązać kontakt z D.M. i otrzymać od niej pisemne pełnomocnictwo dla Pana R., z którego wynika m.in. upoważnienie do przeglądania akt nr [...] i możliwość uzyskiwania kserokopii dokumentów z tych akt. W załączonych aktach brak jednak przedmiotowego pełnomocnictwa, a powyższe wynika jedynie z treści wspomnianego pisma. Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy przesłanych do organu odwoławczego przy kolejnym piśmie przewodnim, tj. z dnia 09 stycznia 2014 r., znajduje się oświadczenie D.M., w którym wyraziła zgodę na wgląd przez skarżącego w akta jej sprawy i jednocześnie poinformowała, iż nadal jest z nim w konkubinacie. Z uwagi zatem na fakt, że zaskarżonym postanowieniem organ I instancji odmówił skarżącemu umożliwienia przeglądania akt sprawy oraz sporządzenia kserokopii i doręczenia oświadczeń złożonych przez D.M. z uwagi na brak wyrażenia zgody przez D.M. na przeglądanie akt, należało ww. postanowienie uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie jednak SKO zauważyło, iż przesłane przy piśmie przewodnim z dnia 09 stycznia 2014 r. oświadczenie D.M. nie jest tak szerokie, a przy tym konkretne, jak to zostało wskazane w piśmie przewodnim z dnia 02 grudnia 2013 r. Nie wynika bowiem z niego, akta jakiej sprawy D.M. pozwoliła udostępnić M.R., a także, czy jej zgoda przewiduje również możliwość uzyskiwania kserokopii, czy też uwierzytelnionych odpisów dokumentów z tych akt. Konieczne jest zatem przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w celu uściślenia zakresu pełnomocnictwa oraz ustalenia, czy skarżący jest pełnomocnikiem D.M. Niezbędne jest również ustalenie, jakiej sprawy tak naprawdę dotyczy wniosek skarżącego o udostępnienie akt.

Dalej SKO wyjaśniło, że w przypadku, gdyby organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego ustalił, że skarżący posiada uprawnienie do przeglądania akt sprawy objętej jego wnioskiem, a także do żądania uwierzytelnionych odpisów, powinien poinformować wnioskodawcę o brzmieniu art. 73 § 2 Kpa oraz sposobie i warunkach jego realizacji. Zgodnie bowiem z art. 8 i 9 Kpa organ administracji publicznej ma obowiązek podejmowania takich działań, aby nadać żądaniu wnioskodawcy taki bieg, który umożliwi uwzględnienie wniosku, Stosownie do ww. art. 73 § 2 Kpa strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lufo kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł M.R. zarzucając jego niezgodność z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanym w sprawie o sygn. IV SA/Po 548/07 i podnosząc, że organ odwoławczy powinien nakazać skopiować i doręczyć skarżącemu żądane dokumenty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i podkreślając, że powoływany przez skarżącego wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2007 r. dotyczył sprawy w przedmiocie udostępnienia akt sprawy związanej z decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Powtórzono, że wprawdzie na podstawie przesłanych do Kolegium akt sprawy trudno ustalić, jakiej sprawy tak naprawdę dotyczy nowy wniosek skarżącego o udostępnienie akt, niemniej jednak niewątpliwie nie dotyczy on ww. decyzji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ww. wyrok WSA w Poznaniu.

Organ odwoławczy powtórzył i podkreślił, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w celu uściślenia zakresu pełnomocnictwa oraz ustalenia, czy skarżący jest pełnomocnikiem D.M., a także ustalenia, jakiej sprawy tak naprawdę dotyczy wniosek skarżącego o udostępnienie akt.

Dodatkowo wskazano, iż wśród przekazanych do Kolegium w dniu 08 maja 2014 r. akt sprawy (w związku z wniesioną przez skarżącego skargą) znajduje się oświadczenie D.M. z dnia 24 kwietnia 2014 r., z którego wynika, iż skarżący nie jest jej pełnomocnikiem i "(...) nie ma potrzeby przekazywania kserokopii (...) dokumentów, ale Ośrodek może mu udzielać informacji ogólnych, takich jak udzielona pomoc." (akta sprawy - karta numer 33). Powyższe dodatkowo prowadzi do wniosku, że Kolegium zasadnie zwróciło uwagę na konieczność wyjaśnienia i prawidłowego udokumentowania ww.

Profesjonalny pełnomocnik skarżącego ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu 28 maja 2014 r., w piśmie z dnia 27.10.2014r. wskazał, że podtrzymuje wszelkie wnioski i twierdzenia zawarte w skardze M.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2014 r.

Precyzując skargę wniesioną osobiście przez skarżącego pełnomocnik zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie oraz art. 136 Kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na uchyleniu postanowienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy to organ II instancji zobowiązany był do rozpoznania sprawy i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 Kpa;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 7 Kpa poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz załatwienia sprawy;

b. art. 8 Kpa poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

c. art. 12 Kpa poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i niewnikliwy;

d. 10, 77, 80,107 § 3 Kpa poprzez błędne zastosowanie i nie przeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego skutkującym brakiem rozpoznania sprawy co do istoty.

Jednocześnie wniósł o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej w całości pomocy prawnej udzielonej z urzędu wg norm przepisanych.

Pełnomocnik skarżącego w swym piśmie opisał dotychczasowy przebieg postępowania i jego ustalenia wskazując, że skoro skarżący posiadał umocowanie do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów, to Kierownik MOPR powinien był udostępnić ich kserokopię skarżącemu.

Wskazano, że w postępowaniu administracyjnym prawo strony do przeglądania akt jest w zasadzie nieograniczone poza tym, że przysługuje ono stronie. Jak bowiem stanowi art. 73 § 1 Kpa organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 Kpa). Z treści tego przepisu wyraźnie wynika prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 Kpa.

Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 Kpa uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 Kpa) w obecności pracownika organu. Nie oznacza to jednak, iż nie mogą zaistnieć sytuacje wyjątkowe, które poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania, ograniczają jej czynny udział w postępowaniu. Na takie wyjątkowe sytuacje wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 385/09.

Właśnie taka wyjątkowa sytuacja zachodzi w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie, gdyż skarżący z uwagi na przebywanie w Areszcie Śledczym w P. nie mógł osobiście udać się do siedziby MOPR w P. i osobiście skorzystać z prawa zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego. Nie istniały zatem żadne przeszkody ażeby organ ten sporządził dla skarżącego kserokopię akt postępowania i przesłał do Aresztu Śledczego. Na pewno nie przedłużyłoby to znacząco postępowania i w efekcie byłoby znacznie tańsze niż całe postępowanie, wywołane wnioskiem o udostępnienie do wglądu akt sprawy. Takie działanie nie naruszałoby zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 12 § 1 Kpa oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa). Natomiast nadmierny formalizm w stosowaniu przez MOPR w P. art. 73 § 2 Kpa spowodował, iż w istocie naruszono konstytucyjne prawo dostępu skarżącego do dotyczących go urzędowo dokumentów i zbiorów danych wyrażonego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP i jawności postępowania administracyjnego, albowiem faktycznie strona ze swoich uprawnień skorzystać nie mogła (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1130/09).

Wobec powyższego zaskarżone postanowienie należy uznać za bezpodstawne, gdyż wydano je na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skorzystanie z dyspozycji powyższego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 830/13).

Należy bowiem podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Wydaje się, że użyte w treści art. 138 § 2 Kpa sformułowanie "w znacznej części" odnosi się do sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych (Jaśkowska M., Wróbel A, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego {Dz.U.00.98.1071), LEX/EL, 2014). W przedmiotowej sprawie wykazane zostało, że skarżący został prawidłowo umocowany przez D.M. do uzyskiwania kserokopii przedmiotowych dokumentów. Jeżeli organ II instancji miał co do tego wątpliwości, w szczególności wobec faktu, iż pisemne pełnomocnictwo udzielone skarżącemu przez D.M. nie znajdowało się w aktach sprawy powinien był przeprowadzić dowód z zeznań pracownika socjalnego, któremu pełnomocnictwo zostało przekazane lub z zeznań D.M. na okoliczność istnienia i zakresu tego pełnomocnictwa. Powinien był zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie, na podstawie art. 136 Kpa.

Biorąc pod uwagę powyższe według strony skarżącej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. naruszyło przepis prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 Kpa. Nie zachodziły bowiem podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W zaskarżonym postanowieniu organ administracji dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa oraz art. 107 §3 Kpa.

Zdaniem skarżącego organ administracji w przedmiotowej sprawie nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz do załatwienia sprawy. Ponadto organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób niewłaściwy i niewyczerpujący. Zarówno organ I, jak i II instancji nie dołożyły należytej staranności przy dokonywaniu ustaleń faktycznych dotyczących udzielenia pełnomocnictwa skarżącemu przez D.M., co było kluczową przesłanką wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż organ II instancji powinien był z urzędu wziąć pod uwagę że postępowanie wszczęte przez skarżącego w sprawie udostępnienia akt D.M. mogło stanowić, chociażby częściowo, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta P. wskazał, iż skarżący zwrócił się o udostępnienie akt sprawy oraz o doręczenie kserokopii dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pani D.M. świadczeń z ustawy o pomocy społecznej. Dane będące przedmiotem wniosku skarżącego mogły stanowić zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Taki wniosek złożył skarżący a organ administracyjny powinien być ustalić, czy wniosek ten dotyczy udzielenia informacji publicznej a następnie wydać postanowienie w zakresie udzielenia lub odmowy udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06). Skoro mogło nie dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego, organ w sposób nieuprawniony sięgnął po przepisy kodeksu postępowania administracyjnego Zarówno zatem organ I instancji, jak i organ II instancji powinny były wziąć pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz udzielić informacji publicznej lub wydać decyzję o odmowie jej udzielenia lub o umorzeniu postępowania i rozstrzygnąć w oparciu o jej przepisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.).

Na wstępie należy wskazać, że organ odwoławczy zasadniczo postępował zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku IV SA/Po 548/07 na który to wyrok powoływał się skarżący, a który co prawda dotyczył innej sprawy (brak związania z art. 153 Ppsa), jednak we właściwy sposób wskazywał zasady postępowania.

Uwzględniając przedmiot zaskarżonego postanowienia wskazać należy, iż art. 73 § 1 Kpa statuuje prawo strony postępowania administracyjnego do wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Stosownie do art. 74 § 2 Kpa odmowa umożliwienia stronie wskazanych wyżej czynności – również ze względów podmiotowych (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 848/05) - następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. I właśnie z takim postanowieniem organu I instancji mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Trzeba zaakcentować, że przyczyną odmowy umożliwienia skarżącemu przeglądania i sporządzenia fotokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy było uznanie przez organ I instancji, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony.

W tym miejscu zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w postanowieniu organu I instancji, iż uprawnienia z art. 74 § 1 Kpa przysługują tylko stronie, a odmówić ich przyznania można – ze względów podmiotowych – jeżeli wnioskodawca nie jest stroną. Do rozpoznania wniosku o udostępnienie akt postępowania administracyjnego konieczne jest zatem ustalenie, czy wnioskodawca jest lub też nie jest stroną tego postępowania. W świetle składanych w trakcie postępowania pism zasadnym jest również ustalenie czy skarżący występując o udostępnienie akt nie działał w imieniu D.M.

Ponadto pamiętać należy, że tryb z art. 74 § 2 Kpa wyprzedza tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej i strona nie może być pozbawiona dostępu do akt sprawy z powołaniem się na to, iż może wykorzystać tryb przewidziany dla uzyskiwania informacji publicznej. Kontynuując ten wątek należy także podzielić pogląd tut. Sądu wyrażony w wyroku o sygn. IV SA/Po 548/07, że możliwość zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku złożenia wniosku dotyczącego wglądu w akta sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów pojawia się dopiero po zakończeniu tegoż postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych nie wynika, by postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie D.M. dotyczącej udzielenia pomocy przewidzianej w ustawie o pomocy społecznej zostało zakończone. Tak więc już z tego tylko względu w rozpatrywanym przypadku nie można było potraktować wniosku skarżącego jako wniosku złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym zasadniczym problemem wymagającym wyjaśnienia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżący jest osobą umocowaną do złożenia wniosku dotyczącego wglądu w akta sprawy D.M. oraz sporządzania z nich notatek i odpisów.

Organ I instancji nie przeprowadził w tym zakresie prawidłowego postępowania dowodowego zgodnego z regułami zawartymi w art.7 i art.77 § 1 Kpa. Z przeprowadzonego w dniu 06.03.2013r. wywiadu środowiskowego wynika jedynie, że skarżący jest ojcem dziecka D.M., lecz w tym samym wywiadzie wskazano, że w/w od kilku lat jedynie sporadycznie wspólnie zamieszkiwali. Ponadto w tym wywiadzie D.M. oświadczyła, że nie wyraża zgody na informowanie skarżącego o działaniach dotyczących jej osoby. Organ I instancji nie uzyskał od D.M. jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości informacji, czy skarżący jest członkiem jej rodziny względnie jej pełnomocnikiem (ewentualnie, czy udziela mu pełnomocnictwa) w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na jej rzecz, a zainicjowanym przez skarżącego. Ustalenia dokonane przez organ I instancji budzą wątpliwości w świetle pisma MOPR w P. z dnia 02.12.2013r., wraz z którym przekazano zażalenie, a w którym zawarto informację, że w dniu 26.11.2013r. D.M. złożyła pracownikowi socjalnemu pisemne pełnomocnictwo udzielone skarżącemu m.in. do przeglądania akt sprawy nr [...] (a więc rozpatrywanej sprawy) i kopiowania dokumentów z tych akt. Z niezrozumiałych przyczyn pełnomocnictwa tego nie załączono do akt administracyjnych organu I instancji. Nieznana jest więc jego treść. Tym samym ani organ odwoławczy, ani Sąd nie miał możliwości skontrolowania i oceny treści tego pełnomocnictwa.

Dlatego w przedmiotowej sprawie uwzględniając wątpliwości co do istnienia i zakresu pełnomocnictwa oraz sprawy jakiej ono dotyczyło zasadnym było - tak jak to uczynił organ odwoławczy - uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z wytycznymi prawidłowo sformułowanymi w uzasadnieniu postanowienia SKO.

Dodatkowo należy wskazać, że już po wydaniu postanowienia przez organ II instancji w aktach sprawy pojawiła się notatka służbowa z której wynika, że D.M. oświadczyła, aby nie przekazywać skarżącemu kopii akt dotyczących jej osoby, a jedynie udzielać mu informacji. Do tejże notatki załączono pismo D.M. bez daty z którego wynika, że dotyczy ono "decyzji SKO z dnia [...].03.2014r. uchylającej postanowienie nr [...]". Z pisma tego wynika, że D.M. oświadcza, iż skarżący nie jest jej pełnomocnikiem w sensie prawnym i nie ma potrzeby przekazywania mu kserokopii jej dokumentów, ale możliwe jest udzielanie informacji ogólnych dotyczących przyznanej pomocy. Powyższe dokumenty pozostają sprzeczności z pełnomocnictwem o którym mowa w piśmie MOPR w P. z dnia 02.12.2013r. W świetle tegoż tym bardziej konieczne jest wyjaśnienie kwestii, czy skarżący jest osobą uprawnioną, czy też nie, do zapoznania się z aktami sprawy D.M. oraz uzyskiwania z nich kopii dokumentów.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego, że ustalenia, czy D.M. udzieliła skarżącemu pełnomocnictwa mógł poczynić samodzielnie organ odwoławczy w trybie art.136 Kpa Sąd podziela pogląd, że postępowanie dowodowe w tym zakresie nie powinno być skomplikowane, ani czasochłonne. Pamiętać jednak należy, iż w myśl art.136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis art. 136 określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga natomiast od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody.

Przepis art. 136 Kpa może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (patrz wyrok NSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92, w którym stwierdzono, że: "Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wynika to i z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe"; wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338, w którym przyjęto, że: "Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a."; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10, LEX nr 745181: "1. Sporządzenie na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. 2. W trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a.").

Przyjmuje się, że organ odwoławczy jest obowiązany do wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny (art. 80 Kpa). Nie oznacza to jednak, że organ odwoławczy jest obowiązany do ponownego gromadzenia całokształtu materiału dowodowego. Sprzeciwia się temu przepis art.136 Kpa, który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia jedynie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Przeprowadzenie w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego dopiero w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby jej naruszenie (por. wyr. NSA z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, niepubl.). Konieczność natomiast przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów), uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyr. WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2005 r., IV SA 5244/03, niepubl.; wyr. NSA z dnia 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, niepubl.; wyr. NSA z dnia 30 września 1999 r., IV SA 1591/97, niepubl.). Ta ostatnia zasada podlega jednak wyłączeniu w tym przypadku, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyr. NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, niepubl.).

Dopuszczalność podjęcia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego wymaga łącznego zaistnienia dwóch przesłanek. Pierwszą, o charakterze negatywnym, wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., stanowi brak konieczności przeprowadzenia tego postępowania w całości lub w znacznej części. Druga przesłanka, pozytywna, to istniejące (utrzymujące się), po dokonanej ocenie materiału dowodowego zebranego w I instancji, wątpliwości co do istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Ugruntowany jest już pogląd, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym postępowanie mające na celu jedynie uzupełnieni dowodów (vide np. wyrok WSA w Opolu z dnia 20.05.2013r., sygn. II SA/Op 58/13, publ. LEX nr 1325877). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2012 r. o sygn.IV SA/Po 1062/12, publ. CBOiS)

Tak więc prowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. nie może oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku, tzn. gdy nie zostały one w ogóle ustalone i wyjaśnione w toku postępowania przed organem I instancji, a postępowanie dowodowe, także w kontekście oceny dowodów, do pewnych z nich się nie odnosi w ogóle. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a to należy rozumieć jako brak upoważnienia do przeprowadzania nowych czynności lub odwoływania się do nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów (dokumentów) w ramach postępowania administracyjnego. Te samodzielnie pełnią rolę środków dowodowych, ale są też składnikami całości procesu ustaleń faktycznych w sprawie i nie mogą być ustalane i oceniane w oderwaniu od całości tego postępowania. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18.05.2011r. o sygn. IV SA/Po 128/11, publ. LEX nr 995393) Zasadą wynikającą z k.p.a. jest bowiem obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, natomiast postępowanie dowodowe przed organem wyższego stopnia powinno mieć z zasady ograniczony zakres i być postępowaniem uzupełniającym. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w przepisach art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 17.05.2011r. o sygn.II SA/Rz 231/11, publ. LEX nr 1097068)

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w trybie art.136 Kpa nie było w rozpatrywanym przypadku możliwe, gdyż postępowanie to nie miałoby charakteru postępowania dodatkowego (uzupełniającego), lecz zasadniczego postępowania dowodowego (organ I instancji w zasadzie nie poczynił ustaleń w toku swego postępowania) co do istnienia i treści pełnomocnictwa udzielonego skarżącemu przez D.M. Ustalenie tego, czy skarżący uzyskał wymagane pełnomocnictwo, względnie jest członkiem rodziny w rozumieniu art.6 pkt 14 u.p.s. obejmuje więc zasadniczy zakres postępowania w rozpatrywanej sprawie. Z tego względu nie było możliwe zastosowanie w tym przypadku art.136 Kpa. Ponadto należy podnieść, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy zasadniczego postępowania dowodowego i jego ocena naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art.15 Kpa), gdyż organ odwoławczy działałby w tym zakresie za organ I instancji przeprowadzając w istocie rzeczy w całości postępowanie dowodowe.

Wobec powyższego na podstawie art.151 Ppsa należało oddalić skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.250 Ppsa.