Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2951/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Katarzyna Matecka-Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], gmina [...] (dalej również "zaskarżona uchwała").

Podmiotem inicjującym postępowanie sądowe jest Wojewoda [...], który zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 7 Konstytucji RP;

2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego") w związku z brakiem wyznaczenia linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM;

3. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 i 7 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie zabudowy przy granicy lasu w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR;

4. art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p., § 2 pkt 6 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z brakiem wprowadzenia jednoznacznych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9,MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM, wynikających z przebiegu istniejących napowietrznych linii 15 kV;

5. art. 35 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego;

6. art. 15 ust. 1. art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sformułowanie ustaleń planistycznych naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...];

7. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, poprzez zawarcie sprzecznych ustaleń dotyczących części tekstowej i graficznej;

8. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, w związku z brakiem ustalenia gabarytów wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych ustaleniami planu;

9. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, w związku z brakiem określenia parametrów sieci infrastruktury technicznej oraz ich powiązania z układem zewnętrznym (z wyłączeniem linii 400 kV);

10. art. 15 ust. 2 pkt 4 u. p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, w związku z art. 7 Konstytucji RP;

11. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w zakresie jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu.

Wojewoda zakwestionował następujące ustalenia planu miejscowego:

- § 4 pkt 8 uchwały, który definiuje pojęcia "powierzchni zabudowy" i określa sposób pomiaru powierzchni zabudowy odmiennie od przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wydanego na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz zasad zawartych w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia (PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych). W ocenie skarżącego powyższy zapis wychodzi poza zakres merytoryczny ustaleń planu miejscowego;

- rysunek planu stanowiący załącznik nr 1 do uchwały w zakresie braku określenia linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM, podczas gdy w części tekstowej planu uznano, że nieprzekraczalna linia zabudowy jest obowiązującym oznaczeniem graficznym (§ 5 ust. 1 pkt 3 uchwały), zdefiniowano co jest "nieprzekraczalną linią zabudowy" (§ 4 pkt 4 uchwały) oraz określono ogólne zasady zagospodarowania terenów (§ 13 pkt 1 uchwały), jak również sprecyzowano, że na ww. terenach możliwa będzie realizacja zabudowy zagrodowej, dopuszczalna budowa budynków gospodarczych, garażowych i inwentarskich (§ 34 pkt 1 lit. a i lit. b tiret trzecie uchwały) oraz możliwość realizacji nowej oraz rozbudowa istniejącej zabudowy poprzez określenie wskaźników dotyczących zasad zagospodarowania terenów i zabudowy (w § 34 pkt 3 i 4 uchwały). Przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, doszło również do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną;

- rysunek planu stanowiący załącznik nr 1 do uchwały w zakresie w jakim dopuszcza możliwość realizacji zabudowy na terenach oznaczonych symbolami: 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR bezpośrednio z gruntami leśnymi, co pozostaje w sprzeczności z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wywiódł, że w części tekstowej uchwały poza zapisem § 13 pkt 2 uchwały, odwołującym się do bliżej nieokreślonych przepisów odrębnych, w kontekście lokalizacji budynków w sąsiedztwie lasu brak jest jakichkolwiek ustaleń normatywnych dotyczących ograniczeń w odniesieniu do granicy lasu. Brak również przedmiotowych ustaleń na rysunku planu miejscowego. Skarżący nie podziela jednocześnie poglądu, że kwestia ta będzie przedmiotem analizy na etapie sporządzania i zatwierdzania projektu budowlanego, albowiem pozwolenie na budowę udziela się właśnie w oparciu o plan miejscowy;

- § 21 ust. 1 pkt 3 uchwały, którym organ ustalił, że szerokość stref oddziaływania dla linii napowietrznej 15 kV która zostanie określona zgodnie z przepisami odrębnymi. Skarżący podniósł, że Rada Miejska w [...] nie posiadała podstaw prawnych do wprowadzenia powyższych ustaleń, bowiem w systemie prawa nie ma przepisów odrębnych, do których odsyła ww. zapis w uchwale. Skarżący podkreślił, że kwestii szerokości stref oddziaływania dla linii napowietrznej 15 kV nie regulują przepisy ustawy z 15 czerwca 2012 r. Prawo energetyczne (Dz. U. poz. 1059) oraz Polskich Norm Elektrycznych PN-E-05100-1 określających minimalne odległości elementów budynku do przewodów linii 15 kV. Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego przebieg istniejącej napowietrznej linii 15 kV przechodzi m.in. przez tereny przeznaczone pod zabudowę, w obrębie wyznaczonego za pomocą linii zabudowy obszaru tzw. "ruchu budowlanego", gdzie bezpośrednio pod tą linią może być realizowana zabudowa z pomieszczeniami na pobyt ludzi. Dotyczy to terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM. W ocenie skarżącego takie ustalenia tekstu uchwały oraz rysunku planu nie spełniają wymogów w zakresie ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi, o których mowa w § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały, którym - w związku z planowaną realizacją tzw. obwodnicy [...] drogi klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP) o przebiegu oznaczonym na rysunku planu - ustalono rezerwę terenu pod budowę drogi z zachowaniem do czasu budowy dotychczasowego sposobu użytkowania terenu. W ocenie skarżącego zapis ten oznacza realizację inwestycji celu publicznego w postaci drogi publicznej, tymczasem co wynika wprost z § 5 ust. 2 uchwały przebieg drogi w części graficznej oznaczony został, jako element informacyjny nie będący ustaleniem planu i to w postaci rezerwy terenu pod budowę drogi tzw. obwodnicy [...]. Nadto przebieg ww. rezerwy terenu ustalono w ramach jednostek terenowych: 2.R, 3.R, 1.ZL i 2.ZL - w ramach terenów rolniczych i leśnych z zakazem zabudowy i wymaga to uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Jednocześnie skarżący podkreślił, że o ile dla terenów 2.R i 3.R ustalenia szczegółowe planu dopuszczają możliwość realizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej (§ 33 pkt 1 lit. b tiret drugie uchwały) o tyle ustalenia dla terenów 1.ZL i 2.ZL takiej możliwości już nie dopuszczają (§ 36 pkt 1 uchwały). W konsekwencji skarżący stanął na stanowisku, że zestawienie ustaleń zawartych w § 18 ust 2 uchwały z ustaleniami § 33 pkt 1 i § 36 pkt 1 uchwały prowadzi do wniosku, że plan nie określa w jednoznaczny sposób przeznaczenia terenu, zaś ustalenia poczynione w ww. jednostkach redakcyjnych uchwały wzajemnie się wykluczają. Także redakcja § 18 ust. 2 uchwały, sugeruje, iż ustalona w części tekstowej oraz określona w części graficznej jako nieobowiązujące ustalenie planu "rezerwa terenu" jest faktycznie docelowym przeznaczam podstawowym. Skarżący zasygnalizował, iż przepis art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, nie upoważniał organu do "rezerwowania terenu pod budowę drogi" gdyż wskazuje na konieczność przeznaczenia takiego terenu;

- § 34 uchwały, który niejednoznacznie określa przeznaczenia terenów oznaczonych od 1.RM do 6RM i ustala dla tych terenów jako przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy zagrodowej, zaś jako przeznaczenie dopuszczalne: drogi wewnętrzne, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, zabudowa gospodarcza, garażowa i inwentarska. Skarżący podniósł, że skoro w skład zabudowy zagrodowej jako przeznaczenie podstawowe, wchodzą budynki gospodarcze lub inwentarskie, to nie mogą one jednocześnie stanowić przeznaczenia dopuszczalnego, które tak zostało zdefiniowane w zaskarżonej uchwale (§ 3 pkt 3 rozp. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie);

- § 30 pkt 6 lit. a, § 35 pkt 3 lit. a oraz § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały sprzeczne z unormowaniami zawartymi w uchwale Rady Gminy w [...] z [...] marca 2010 r. Nr [...] podjętej w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dotyczące:

• minimalnych parametrów działek dla wszystkich terenów oznaczonych symbolami od 1.MN do 20.MN, o którym mowa w § 30 pkt 6 lit. a uchwały - w planie miejscowym ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych na 800 m2, podczas gdy z ustaleń studium wynika, że może ona wynosić minimum 1000 m2,

• minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: od 1.PU do 6.PU, o którym mowa w § 35 pkt 3 lit. a uchwały - w planie ustalono, że ma to być 25 % powierzchni działki budowlanej, w studium udział ten wynosić ma co najmniej 30%,

• linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...], [...], [...] - [...], o której mowa w § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały, a mianowicie:

- w planie miejscowym ustalono, że szerokość pasa technologicznego dla tej linii wynosić ma 60 m (po 30 m w obie strony od strony osi linii), zaś z ustaleń studium wynika, że powinna ona wynosić 80 m,

- nieokreślenie szerokości wolnej od zabudowy w związku z przebiegiem ww. linii elektroenergetycznej,

- dopuszczenie zabudowy w wyznaczonym pasie technologicznym, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN (południowo - zachodnia część terenu), 2.PU, 2.ZR i 6.ZR.

Ponadto w kontekście ww. linii, skarżący wskazał, że skoro ustalenia części tekstowej studium wyłączają z zabudowy pas o szerokości 80 m, a plan dopuszcza możliwość realizacji zabudowy w wyznaczonym pasie o szerokości 60 m, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN (południowo - zachodnia część terenu) i 2.PU, to prawidłowe określenie ww. pasa wiązać się powinno również z wprowadzeniem zakazu zabudowy na większej powierzchni ww. terenów, a także winien on dotyczyć także części terenów oznaczonych symbolami 1.MNU i 3.MNU. Skarżący podkreślił, iż w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, zarówno podczas pierwszego wyłożenia, tj. od 24 czerwca do 15 lipca 2014 r., jak i drugiego wyłożenia, tj. od 8 maja do 29 maja 2015 r., szerokość pasa technologicznego dla obydwu linii 400 kV wynosiła 80 m (§ 23 ust. 2 pkt 1 projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu);

- ustalenia planu (błędnie wskazany w tym zakresie przez Wojewodę § 12) które w sposób ogólny określają zasady uzbrojenia terenów bez wskazania parametrów, o których mowa w § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, a także bez sprecyzowania lini ich przebiegu. W ocenie skarżącego, w uchwale nie tylko nie określono żadnych parametrów sieci infrastruktury technicznej ale również ustalenia poczynione w ramach §§ 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28 i 29, w odniesieniu do poszczególnych jej elementów, nie spełniają wymagań o których mowa w przywołanym przepisie, również z powodu braku ich określenia w powiązaniu z układem zewnętrznym (z wyjątkiem ustaleń dla linii 400 kV). Dodatkowo skarżący wskazał, że ustalenia w tym zakresie dotyczą wszystkich jednostek funkcjonalnych z wyłączeniem terenów ZL, WS i WSr;

- brak określenie maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów budowlanych dopuszczonych do realizacji w obszarze objętym planem miejscowym. Skarżący podniósł, że w ustaleniach planu określono jedynie wysokość budynków, bez określaniu wysokości pozostałych obiektów budowlanych; w § 30 pkt 4, § 31 pkt 4, § 32 pkt 4, § 34 pkt 4 uchwały, organ potraktował wysokości zabudowy jako wysokości budynku. A nadto w ramach części tekstowej uchwały, a mianowicie pomiędzy ustaleniami § 36 pkt 1 uchwały, w którym wprowadzono zakaz zabudowy na terenach od 1.ZL do 22.ZL z ustaleniami zawartymi w § 36 pkt 3 uchwały, które dopuszczają możliwość realizacji obiektów małej architektury zachodzi sprzeczność, co oznacza, że organ naruszył zasady sporządzania plami miejscowego;

- § 12 pkt 2 uchwały, który powtarza uregulowane ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami obowiązki jakie ciążą na osobach, które odkryły bądź przypadkowo znalazły zabytek archeologiczny.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i jako taki powinien zawierać w swojej treści bezwzględnie obowiązujące normy jak: nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie terenu nim objętych. Nie powinien również wprowadzać ustaleń nie wyrażających żadnych norm prawnych, bądź też ustaleń o charakterze warunkowym. W ocenie skarżącego przywołane naruszenia dotyczą większości terenów objętych planem miejscowym, bądź też szeregu jednostek redakcyjnych. Znaczna część uchwały wykracza poza zakres ustaleń planu miejscowego, bądź nie zawiera obligatoryjnych elementów, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Układ aktu nie jest przejrzysty co więcej, znaczna część ustaleń planu miejscowego jest ze sobą sprzeczna (wzajemnie wykluczające się ustalenia części tekstowej oraz graficznej), a nawet sprzeczna wewnętrznie w ramach poszczególnych jednostek redakcyjnych. Biorąc natomiast pod uwagę fakt, że zarówno skarżący, jak i Sąd nie ma możliwości redagowania uchwały, to w ocenie Wojewody uchwała w wersji podjętej przez radę nie spełniała kryterium komunikatywności. Stwierdzenie nieważności ustaleń planu w części graficznej dla większości terenów, jak również kilkudziesięciu jednostek redakcyjnych bądź ich części spowoduje, że pozostała część uchwały nie tylko nie będzie spełniała kryterium komunikatywności, ale również będzie niewykonalna.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, że:

1. zarzut naruszenia art. 15 u.p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP, został zbyt ogólnikowo określony i trudno ustalić, do której części powyższego przepisu Wojewoda ma zastrzeżenia. Nie jest możliwe, aby przedmiotowa uchwała naruszała wszystkie jednostki redakcyjne w nim zawarte. Organ nie podziela zatem zarzutu odnoszącego się do sprzeczności uchwały z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wskazał bowiem, iż rozporządzenie te dotyczy projektowania budynków a nie planów miejscowych, a wskazany art. 8 ust. 2 pkt 4 i 9 rozporządzenia dotyczy części opisowej projektu budowlanego (a nie projektu planu). Natomiast to projekt musi być zgodny z planem, a nie plan zgodny z zasadami sporządzania projektów budowlanych. Organ dodał, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "powierzchni zabudowy". Trudno zatem pozbawić Radę Gminy kompetencji do jego zdefiniowania, nawet w przypadku, gdy to pojęcie jest zdefiniowane w innym akcie, ale na zupełnie inne potrzeby niż tworzenie planu miejscowego. Nie bez znaczenia zdaniem organu jest także fakt, że powyższe rozporządzenie powołuje się do normy PN-ISO, a te z pewnością nie stanowią źródeł obowiązującego w Polsce prawa. W tym ujęciu należy oceniać zgodność uchwały z art. 7 Konstytucji RP.,

2. chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z brakiem wyznaczenia linii zabudowy na terenach oznaczonych 2.RM, 3.RM, 4.RM, 6.RM, ponieważ w u.p.z.p. oraz ww. rozporządzeniu nie ma bezwzględnego nakazu wyznaczania linii zabudowy. Wprawdzie jest to ustalenie obligatoryjne planu miejscowego, to jednak nie można uznać, że na wszystkich terenach, także tych gdzie nie ma takiej konieczności, należy określać linie zabudowy. Bezwzględny wymóg określenia linii zabudowy dotyczy jedynie terenów przylegających do dróg publicznych. W innych przypadkach obowiązek ten będzie miał charakter względny. Organ wskazał, że tereny oznaczone symbolem 2.RM, 3.RM, 4.RM, 6.RM. nie leżą bezpośrednio przy drodze publicznej, tylko są otoczone terenami rolnymi, bądź terenami leśnymi. Co więcej obszar o tym samym przeznaczeniu, ale oznaczony symbolem 5.RM, który przylega do drogi 8.KDW, ma wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy. Zdaniem organu brak wskazania linii zabudowy na ww. terenach, nie będzie stwarzał problemów na etapie realizacji ustaleń planu.

3. nie zgadza się także z zarzutem naruszenia art. 1 ust 2 pkt 5, art. 15 ust, 1, art, 15 ust, 2 pkt 6, 7 i 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 i 7 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dopuszczenie do zabudowy w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR przy granicy lasu. W ocenie organu prawnie dopuszczalne jest odesłanie do przepisów odrębnych, zawierających warunki sytuowania budynków i określających ich odległość od granicy lasu. Dlatego odwołanie się do przepisów odrębnych oznacza, że wymóg odsunięcie zabudowy od granicy lasu będzie zachowany,

4. nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 u.p.z.p., § 2 pkt 6 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z § 314 i § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z brakiem wprowadzenia jednoznacznych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie wynikających z przebiegu istniejących napowietrznych linii 15 kV, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9.MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM. Organ wskazał, że w planie miejscowym wprowadzono stosowne ograniczenie jedynie w stosunku do linii energetycznej 400 kV z uwagi na brak wprowadzenia jednoznacznych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie ww. terenów linią energetyczną o niższej mocy - 15 kV. Brak takiego ograniczenie w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 6). W powyższym przypadku nie występuje szkodliwe oddziaływanie pola elektromagnetycznego, dlatego nie ma konieczność wprowadzenia ograniczeń w zabudowie. Gdyby nawet przyjąć, że może występować szkodliwe oddziaływanie linii 15 kV to - zdaniem organu - będzie to miało miejsce w wyjątkowych sytuacjach tj. przy maksymalnym napięciu roboczym linii (obciążeniu linii) lub przy znacznie podniesionej temperaturze otoczenia (bardzo upalne lato);

5. niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 35 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Organ wywiódł, że obwodnica [...], będąca drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego (GP), w większości przebiega poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym ustalenia w przedmiotowym zakresie nie mogą być wiążące. Z tego tytułu rysunek planu wskazuje, iż oznaczenia dotyczące obwodnicy mają charakter informacyjny. Informacyjny charakter dotyczy także zlokalizowania tej drogi na niewielkim obszarze oznaczonym symbolem 2.R, 3.R oraz 1.ZL i 2 ZL. Organ dodał, że obwodnica [...], jako inwestycja o znaczeniu ponadlokalnym, znalazła się w planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] oraz została inkorporowana do aktu polityki gminy [...]. Jednakże brak jednoznacznego przesądzenia o przebiegu tej drogi uniemożliwiło wiążące jej zlokalizowanie w planie miejscowym. Dlatego w planie miejscowym wskazano jedynie rezerwę, jako potencjalny wariant jej przebiegu. Ponadto - zdaniem organu - dokonanie takiej rezerwy na gruntach leśnych i rolnych w żaden sposób nie ogranicza ich dotychczasowego użytkowania. Ustalenia planu dopuszczają możliwości realizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na wyżej wymienionych terenach rolnych. Znany jest również termin tymczasowego użytkowania terenów w sposób dotychczasowy, tj. do dnia zrealizowania ww. drogi w terenie. Gdyby nawet wskazana obwodnica nie powstała, to dotychczasowy sposób zagospodarowania nie zmieni się;

6. także, nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez sformułowanie ustaleń planistycznych naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Zdaniem organu nienaruszalność studium nie oznacza konieczności zachowania całkowitej zgodność z planem, co wynika z nowelizacji art. 20 ustawy o planowaniu, która poszła w kierunku rozluźnienia wzajemnych więzi między tymi aktami. W ocenie gminy drobne korekty polityki przestrzennej mieszczą się w przysługującym jej władztwie planistycznym, które przy zmianie parametrów należy uznać jako nienaruszające ustaleń studium. Inne rozumienie doprowadziłoby do sytuacji, w której Gmina nie mogłaby zmienić żadnego parametru, co stałoby w sprzeczności z celem wprowadzenia ww. nowelizacji;

7. niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i § 8 ust.2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego poprzez zawarcie sprzecznych ustaleń dotyczących części tekstowej i graficznej, tj. braku wyznaczenia w planie miejscowym linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolem 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM. Organ podkreślił, że skoro wyznaczenie linii zabudowy jest zależne od okoliczności faktycznych uzasadniających wprowadzenie planem takich ustaleń, a w przedmiotowym planie okoliczności takie nie zachodzą (o czym mowa w pkt 2), nie ma zatem obowiązku ich wyznaczenia na wskazanych wyżej terenach;

8. nie podziela również zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z brakiem ustalenia gabarytów wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych ustaleniami planu. Rada Gminy wyjaśniła, że w planie nie dopuszcza się obiektów małej architektury na terenach od 1 MN do 20 MN (§ 30 uchwały), 1.MNU do 3.MNU (§ 31 uchwały), 1.Up (§ 32 uchwały), 1.RM-6.RM, jak również nie przewiduje się realizacji samodzielnej obiektów małej architektury. Realizacja takich obiektów może nastąpić tylko wraz z budynkami, dla których określono tę wysokość. Jedynie na terenach ZL plan dopuszcza realizację obiektów małej architektury, jak np. ławki, śmietniki, zadaszenia, tablice informacyjne. Dla obiektów położonych w lesie nie jest konieczne ustalenie maksymalnej wysokości zabudowy. Natomiast tam gdzie dopuszczono zabudowę mieszkaniową, obiekty inne niż budynki mogą być realizowane łącznie z tymi budynkami w ramach jednego PnB (pozwolenia na budowę - przyp. Sądu), oczywiście przy uwzględnieniu h max (maksymalnej wysokości - przyp. Sądu) dla wysokości określonej dla tych budynków. Odnosząc się do wysokości słupów linii elektroenergetycznych organ wyjaśnił, że zależy ona od wartości przesyłowych sieci;

9. niezasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1, art, 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu planu miejscowego w związku z brakiem określenia parametrów sieci infrastruktury technicznej oraz ich powiązania z układem zewnętrznym (z wyłączeniem linii 400 kV). W odniesieniu do powiązania zewnętrznego sieci, organ wskazał, że z rysunku planu wynika, że linia energetyczna 15 kV ma powiązanie z sieciami zewnętrznymi zarówno od strony północnej, jak i wschodniej. Organ nie podziela stanowiska Wojewody, że nie wskazano lokalizacji innej infrastruktury technicznej jak drogi, sieci wodociągowe, sieci kanalizacyjne, sieci gazowe które, zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, są inwestycjami celu publicznego. Obszary planowanej ich realizacji określa rozdział 9 planu "Rozmieszczenie inwestycji celu publicznego". W odniesieniu do parametryzacji infrastruktury, organ wskazał, że dokonano jej ogólnego określenia poprzez zawarcie w prawie miejscowym sformułowania "dostosowanie do potrzeb rozwojowych", zarówno w odniesieniu do wodociągów, jaki i sieci kanalizacyjnej. Trudno oczekiwać, aby gmina określała dokładne przekroje rur oraz inne parametry (np. w centymetrach, metrach, itd.) w stosunku do projektowanej infrastruktury w sytuacji, gdy większość terenów to tereny leśne, rolnicze oraz zieleni rekreacyjnej, dla których nie ma potrzeby obsługi przez infrastrukturę, a także na terenach zabudowy produkcyjno-usługowej. Obecnie bowiem nie wiadomo jakie dokładnie będą zapotrzebowania przyszłych przedsiębiorców w media, ze względu na rodzaj produkcji. Natomiast tereny zabudowy mieszkaniowej mają obecnie zapewnioną stosowaną infrastrukturę. Zbyt dokładne określenie tych parametrów, mogłoby doprowadzić do niepotrzebnych ograniczeń inwestycyjnych;

10. niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w związku z art. 7 Konstytucji RP, albowiem z porównania treści planu i treści przepisu rangi ustawowej nie wynika, aby w planie zawarto powtórzenie tekstu ustawowego, ani tym bardziej jego modyfikację. W § 12 uchwały, organ skorzystał z odesłania do przepisów odrębnych, to jest ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Konstrukcja odesłanie występuje w aktach legislacyjnych. Na gruncie prawa miejscowego, pozwala ona utrzymać aktualność planu, bez względu na zakres przyszłych zapisów dotyczących ochrony zabytków w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych;

11. chybiony jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu planu miejscowego w zakresie jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu. W ocenie organowi zarzut ten odnosi się do lokalizacji "obwodnicy [...] " - drogi klasy głównej ruchu przyśpieszonego (GP) a dla tego obszaru nie istnieją dwa różne (alternatywne) przeznaczenia, o czym wywodził wcześniej (pkt 5 odpowiedzi na skargę).

Wobec powyższego Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017r. tut. Sąd rozpoznał wniesioną skargę i stwierdził nieważność zaskarżonego aktu - uchwały [...].2016 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...], gmina [...], w całości.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła od powyższego rozstrzygnięcia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku oraz oddalenia skargi Wojewody i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2019 roku w sprawie o sygn. II OSK 2808/17 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał tut. Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, jednocześnie orzekł w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA w pierwszej kolejności podniósł, iż Sąd pierwszej instancji winien dysponować właściwym rysunkiem planu, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały, będącym integralną częścią planu (których brak było na etapie postępowania sadowego), tak z uwagi na konieczność należytej czytelności części graficznej planu jak i celem sprawdzenia uczynienia przez Radę zadość powyższym przepisom. Brak powyższych dokumentów planistycznych nie pozwala na właściwą ocenę stanowisk stron i nie pozwala na uznanie, że Sąd pierwszej instancji ocenił właściwie procedurę planistyczną i stosowanie przepisów prawa materialnego w tym, że prawidłowo ocenił ustalenia zaskarżonego planu w aspekcie znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonej uchwały w okolicznościach tej sprawy narusza art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do meritum (części zarzutów) NSA wskazał, iż:

- Sąd pierwszej instancji w istocie w poszczególnych kwestiach dotyczących przedmiotowej uchwały powtórzył stanowisko Wojewody, co nie jest należytym przeprowadzeniem kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie zarówno Wojewoda jak i Rada Gminy [...] wypowiedzieli się w poszczególnych kwestiach i odnieśli się do określonych ustaleń m.p.z.p. Sąd pierwszej instancji winien ocenić w świetle przepisów prawa, które stanowisko jest zasadne i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawić motywy, które przemawiają za przyjęciem takiego stanowiska. Może też być i tak, że Sąd pierwszej instancji podzieli określone stanowisko z innych powodów niż podały strony;

- Sąd pierwszej instancji - mając na uwadze przepisy prawa - winien też ocenić, czy zachodzą podstawy prawne do stwierdzenia nieważności m.p.z.p. w całości, czy też w określonej części i uzasadnić swoje stanowisko, tj. podać względy, które przemawiają za określonym rozstrzygnięciem tej sprawy;

- odnośnie postanowienia zawartego w § 21 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p., zgodnie z którym ustala się szerokość stref oddziaływania dla linii napowietrznej 15 kV zgodnie z przepisami odrębnymi, NSA podniósł, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy w odniesieniu do strefy linii energetycznej 15 kV istnieją określone przepisy prawa, a jeśli tak to jakie i czy m.p.z.p. respektuje te przepisy. W pismach stron przewija się kwestia normy PN-E-05100-1 (aktualnie jest to PN-E-05100-1:2000) przy czym brak jest odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do tego, czy ta norma ma zastosowanie do linii napowietrznej 15 kV. Ewentualnie, Sąd winien ustalić brak przepisów normujących określone kwestie i również ocenić w tym względzie akt prawa miejscowego. Jeśli bowiem nie ma przepisów nakazujących ustanawianie stref ochronnych przy liniach 15 kV, to należy rozważyć, czy zapis zaskarżonej uchwały jest na tyle istotnym naruszeniem, że pozwala uznać, że w tym zakresie należy stwierdzić nieważność m.p.z.p.;

- w odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie w jakim w zaskarżonej uchwale przyjęto definicję pojęcia "powierzchnia zabudowy" - § 4 pkt 8 m.p.z.p - kwestionowaną przez Wojewodę - odmienną od definicji zawartej w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie - Określenie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż definicja pojęcia zabudowy działki budowlanej, zawarta w § 4 pkt 8 m.p.z.p., uwzględniająca powyższą normę, nie narusza prawa. Jednocześnie NSA wskazał, iż od dnia 1 stycznia 2003 r. stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne - stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2015, poz.1483), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. NSA stwierdził także, iż skuteczne zarzucenie wprowadzenia niezgodnej z prawem definicji określonego pojęcia jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy istnieją definicje ustawowe tego pojęcia. Co do zasady jednak definicje zawarte w ustawach i w rozporządzeniach wykonawczych wydawanych z mocy ustawy znajdują zastosowanie do kwestii objętych daną ustawą i jej przepisami wykonawczymi. Jednak powiązania przedmiotowe pomiędzy subgałęziami prawa budowlanego i prawa zagospodarowania przestrzennego mogą przesądzać o możliwości i potrzebie korzystania z interpretacyjnych ustaleń odnoszących się do ich przepisów, w tym także do wykorzystania definicji legalnych (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 531/10 – publik . CBOSA);

- podobnie, odnośnie uregulowania zagadnienia dotyczącego zabudowy zagrodowej - 34 m.p.z.p. - NSA nie zauważył sprzeczności z prawem. Wskazał, iż zabudowę gospodarczą, garażową i inwentarską, o jakich mowa w m.p.z.p., należy rozumieć jako budynki gospodarcze, inwentarskie i garaże właściwe dla terenów zabudowy zagrodowej. W zabudowie zagrodowej, co oczywiste, ma się do czynienia z budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi i inwentarskimi, a budynkom tym mogą towarzyszyć także garaże, nie tylko na samochody osobowe, ale i na sprzęt rolniczy. W takiej sytuacji nie można dopatrzeć się takiego naruszenia przepisów przez Radę Gminy, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały;

- odnosząc się z kolei do dopuszczenia planem możliwości zabudowy przy granicy lasu w ramach terenów oznaczonych symbolami 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR (zarzut § 13 pkt 2 uchwały) NSA wskazał, iż wymogi dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (Rozdział 7 rozporządzenia). Przepis § 271 ust. 8 określa najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Zatem ten przepis należy brać pod uwagę przy projektowaniu sytuowania budynku w projekcie budowlanym, co oznacza że dopiero na etapie pozwolenia na budowę możliwe będzie przyjęcie szczegółowych rozwiązań w zgodzie z § 271 ust. 8 rozporządzenia. Stąd nie ma potrzeby określania w części tekstowej planu zapisów dotyczących ograniczeń związanych z odległością od terenów lasów. Ewentualna okoliczność, że na rysunku planu nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od lasu, lecz linie oddzielenia obszarów o różnym przeznaczeniu planu nie oznacza, że jest to linia do której istnieje możliwość zabudowy działki, gdyż mają tu zastosowanie przepisy odrębne (§ 271 ust. 8 powołanego wyżej rozporządzenia; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r. , sygn. akt II OSK 2500/14 - LEX nr 2117148, publik. też w CBOSA).

- rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym zdaniem NSA należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy. W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. NSA podniósł, iż choć dopuszcza się możliwość nie wyznaczenia w planie miejscowym linii zabudowy, to jednak dotyczy to szczególnych przypadków. Jak np. w przypadku wytyczania dróg publicznych, stosownie do art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem wymagań art. 43 tej ustawy. Wówczas tak wyznaczona linia rozgraniczająca będzie spełniała zarazem funkcję linii zabudowy. W przypadku istnienia przepisów, w których została sztywno określona odległość, która nie może ulec zmianie, to odwołanie się do takich przepisów odrębnych mogłoby być w konkretnych okolicznościach sprawy – zdaniem NSA – wystarczające i w takich okolicznościach można by uznać, że w istocie taka linia jest określona, gdyż można ją z jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa odczytać;

- ponownej oceny dokonanej przez Sąd I instancji wymaga także kwestia zgodności przedmiotowego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2010 r., czego Sąd i Instancji nie uczynił. Brak przywołania jakichkolwiek postanowień ww studium na potwierdzenie zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska. Sąd pierwszej instancji powinien wskazać określone zapisy planu i wskazać, jakie postanowienia w danym zakresie zawiera studium co do miejscowości [...] i czy postanowienia m.p.z.p. są zgodne ze studium, mając na uwadze zarówno część tekstową jak i część graficzną zarówno studium jak i planu miejscowego. Jednocześnie podniósł, iż nie można podzielić generalnego stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że art. 20 ust.1 u.p.z.p. pozwala na modyfikację w planie wskaźników zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium sytuacji, kiedy w studium przyjęto określone wskaźniki jako wskaźniki sztywne, plan wówczas winien być z nimi zgodny.

Reasumując NSA podkreślił, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę winien ocenić, czy zachodzą podstawy prawne do stwierdzenia nieważności m.p.z.p. w całości, czy też w określonej części i podać względy, które przemawiają za określonym rozstrzygnięciem tej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podkreślenia wymaga, iż w sprawie niniejszej zapadło powołane powyżej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2019 roku w sprawie o sygn. akt II OSK 2808/17 zatem, stosownie do art. 190 p.p.s.a., tut. Sąd, ponownie rozpoznając wniesioną skargę, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym miejscu, za NSA należy powtórzyć, iż pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. decydujące znaczenie ma kwestia rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego należy uznać "pominięcie" w planie miejscowym kwestii, które obowiązkowo winny znaleźć się w tym planie. Zarówno naruszenie "zasad sporządzania " jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub w części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009r. sygn. akt II OSK 1778/08 – publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). .

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na powołane wyżej aspekty zatem, ponownie rozpatrując sprawę, Sąd I instancji po wnikliwej analizie i w oparciu o dołączone załączniki graficzne - właściwy rysunek planu, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały, będący integralną częścią planu a także i do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (których brak było na etapie postępowania sadowego), przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie.

Odnośnie § 4 pkt 8 m.p.z.p. - "definicji powierzchni zabudowy" Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku jednoznacznie stwierdził, iż nie doszło do naruszenia prawa. Zawarta w powyższym unormowaniu definicja nie narusza bowiem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, nie stanowi też niedozwolonej modyfikacji przywołanej normy PN-ISO 9836:1997. Intencją Rady Gminy [...] było takie określenie pojęcia zabudowy działki budowlanej, aby uwzględnić także sytuację, gdy na danej działce budowlanej może zostać usytuowanych kilka budynków. Zatem, nie można skutecznie twierdzić, że § 4 pkt 8 m.p.z.p. jest sprzeczny z PN jak i, że wychodzi poza zakres ustaleń m.p.z.p.

Niezależnie, w tym miejscu wypada także za NSA przypomnieć, że normy te nie są wiążące, ani obowiązkowe, a ich dobrowolność w zastosowaniu wynika wprost z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1483).

Także, kwestionowane przez Wojewodę postanowienie zawarte w § 34 m.p.z.p., które dla terenów oznaczonych od 1.RM do 6.RM przewiduje jako podstawowe przeznaczenie - tereny zabudowy zagrodowej a jako przeznaczenie dopuszczalne – zabudowę gospodarczą, garażową i inwentarską, w ocenie orzekającego NSA, jest zgodne z prawem. Zdaniem NSA nie doszło do naruszenia prawa albowiem, jak wyjaśnił Sąd Naczelny, przez zabudowę gospodarczą, garażową i inwentarską, o jakich mowa w m.p.z.p., należy rozumieć budynki gospodarcze, inwentarskie i garaże właściwe dla terenów zabudowy zagrodowej, co wynika z faktu, że w zabudowie zagrodowej występują budynki mieszkalne, gospodarcze, inwentarskie a budynkom tym mogą towarzyszyć także garaże (przeznaczenie dopuszczalne), nie tylko na samochody osobowe, ale i na sprzęt rolniczy.

Skarżący wskazał, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM, iż rysunek Planu, stanowiący załącznik nr 1 do ww uchwały, nie spełnia wymogu zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o.p.z.p., z uwagi na brak określenia linii zabudowy dla tych terenów (§ 34 pkt 1 lit. a i b tiret trzecie uchwały). Natomiast obligatoryjność określenia linii zabudowy, znajduje swoje odzwierciedlenie w powołanej ustawie jak i judykaturze (np. wyroki NSA w sprawach o sygn. II OSK 3140/13, II OSK 3140/13, II OSK 2253/15).

W ocenie Sądu nieusprawiedliwiony jest zarzut, na co wskazał, w ww wiążącym Sąd wyroku NSA, dotyczący braku wyznaczenie linii zabudowy na terenach oznaczonych 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM. Obowiązek ustalenia linii zabudowy wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W sytuacji, gdy w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to przy pomocy parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jakim jest linia zabudowy, w planie tym należy określić granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustalić miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). Wybór linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej zależy od uznania organu gminy. Konieczność określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, wynika w szczególności z art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednakże nieujęcie w planie miejscowym linii zabudowy należy odczytywać jako zgodę gminy na to, aby nieprzekraczalna linia zabudowy pokrywała się z linią wyznaczoną na podstawie art. 43 ustawy o drogach publicznych. Jak słusznie wskazała Rada Gminy i jak wynika to z rysunku planu, w ww. jednostkach terenowych możliwa jest realizacja zabudowy zagrodowej, jednakże żadna z nich nie graniczy z drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Faktem jest, że w § 4 pkt 4 uchwały ustalono czym jest nieprzekraczalna linia zabudowy oraz przyjęto w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały, że nieprzekraczalna linia zabudowy jest obowiązującym oznaczeniem graficznym. Nie mniej jednak po zestawieniu rysunku planu z treścią § 13 pkt 1 i § 34 pkt 7 uchwały należy przyjąć, że na terenach oznaczonych symbolem 2.RM, 3.RM, 4.RM i 6.RM oraz w ich sąsiedztwie niemożliwa do realizacji jest inwestycja drogowa, inna niż droga wewnętrzna. Brak linii zabudowy dla tych terenów nie stanowi zatem naruszenia ww. przepisów.

Podobnie odnośnie linii zabudowy dotyczącej możliwości sytuowania budynków w granicy lasu w ramach terenów oznaczonych symbolami 1.MN, 6.MN, 10.MN, 11.MN, 12.MN, 20.MN, 1.PU, 2.PU, 3.PU, 5.PU, 2.ZR, 6.ZR, 3.ZR i 5.ZR. Wymogi dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, jak wskazał NSA, określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. I w tym zakresie, jak wyżej wskazano, NSA się wypowiedział stojąc na stanowisku, iż nie ma potrzeby określania w części tekstowej planu zapisów dotyczących ograniczeń związanych z odległością od terenów lasów. Z kolei okoliczność, że na rysunku planu nie wyznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy od lasu, lecz linie oddzielenia obszarów o różnym przeznaczeniu planu, jak w sprawie niniejszej, nie oznacza, że jest to linia do której istnieje możliwość zabudowy działki, z uwagi na zastosowanie przepisów odrębnych (§ 271 ust. 8 ww rozporz. - wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2500/14 - LEX nr 2117148, publik. też w CBOSA).

Wobec powyższego, pomimo iż rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, nie określa linii zabudowy w odniesieniu do ww terenów to w tym przypadku, przyjąć należy, iż powyższy wymóg został spełniony.

W zakresie regulacji "ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków" § 12 p.z.p.m. wskazuje, iż "(...) w zakresie ochrony archeologicznej ustala się: 1) przy zagospodarowaniu obszarów objętych strefami ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych ([...], [...], [...]) o zasięgu oznaczonym na rysunku planu obejmującej obszary potencjalnego stanowiska archeologicznego - postępowanie z uwzględnieniem przepisów odrębnych; 2) dla całego obszaru objętego planem - w przypadku znalezienia przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem archeologicznym - postępowanie z uwzględnieniem przepisów odrębnych."

Natomiast przepis art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, iż "Kto, w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych odkrył przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem, jest obowiązany: 1) wstrzymać wszelkie roboty mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot; 2) zabezpieczyć, przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia; 3) niezwłocznie zawiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta)."

W adekwatnym zakresie wypowiedział się NSA w ww wyroku wskazując, przy ocenie zasadności zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowości Gminy w zastosowaniu definicji zawartej w § 4 pkt 8 m.p.z.p. dotyczącej "powierzchni zabudowy", iż można by stawiać zarzut naruszenie prawa poprzez wprowadzenie do m.p.z.p. definicji określonych pojęć nie mając do tego kompetencji wówczas, gdy określone pojęcia definiują przepisy ustaw lub przepisy wydane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Odnosząc się zatem do kwestionowanego zapisu planu, w ocenie Sądu, z porównania ww. teksów nie wynika, aby plan zawierał powtórzenie treści przepisu ustawy, ani tym bardziej jego modyfikację. Zawiera wyłącznie odwołanie do przepisów odrębnych, regulujących wskazanym postanowieniem planu zakres, a to jest dopuszczalne.

Natomiast, odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, w ocenie Sądu, stanowisko Wojewody zasługuje na pełną aprobatę.

Rada Gminy [...] w kwestionowanym przez Wojewodę § 21 ust. 1 pkt 3 ww m.p.z.p. zawarła postanowienie w przedmiocie ustalenia szerokości stref oddziaływania dla linii napowietrznej 15 kV zgodnie z przepisami odrębnymi. W tym zakresie NSA zalecił tut. Sądowi, ponownie rozpoznającemu niniejszą skargę, ustalenie przepisów regulujących powyższą materię, w tym także treść ww normy PN-E-05100-1:2000, która według stanowiska Wojewody, dotyczy odległości od linii elektroenergetycznych - "Elektroenergetyczne linie napowietrzne - Projektowanie i budowa - Linie prądu przemiennego z przewodami roboczymi", celem weryfikacji możliwości potencjalnego jej zastosowania przy formowaniu planem stref oddziaływania dla ww linii. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, iż w obowiązującym porządku prawnym nie doszukał się przepisów bezpośrednio normujących tę materię, podobnie nie miał możliwości ustalenia treści powołanej przez NSA normy, a które umożliwiłyby wprowadzenie jednoznacznych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN, 8.MN, 9,MN, 11.MN, 12.MN, 15.MN, 16.MN, 1.MNU i 1.RM, wynikających z przebiegu istniejących napowietrznych linii 15 kV.

Zgodnie z wywodem NSA w wyroku z dnia 27 marca 209r., sygn. akt II OSK 1214/17, w sytuacji gdy na daną Polską Normę powołuje się organ, względnie na wniosek strony, która powołuje się na jej zapisy podmioty te winny tę Polską Normę przedłożyć do akt sprawy. Brak dołączenia Polskiej Normy do akt sprawy skutkuje brakiem możliwości dokonania w tym względzie kontroli prawidłowości zaskarżonej uchwały, pod ww kątem albowiem Sąd nie dysponuje treścią danej Polskiej Normy i nie jest stanie nie tylko ocenić czy jej zapisy są prawidłowo wykładane przez stronę sporu, lecz nawet ustalić czy została ona przytoczona przez stronę zgodnie z jej oryginalnym, zatwierdzonym przez krajowa jednostkę normalizacyjna brzmieniem. Nadto, jak w ww wyroku wskazał NSA, wskutek objęcia Polskich Norm prawami autorskimi i wyjęcia ich spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dostęp do nich jest odpłatny.

Konstatując stwierdzić należy, iż nieuprawnione jest odesłanie w § 21 ust. 1 pkt 3 Planu do przepisów odrębnych, gdyż takich bezpośrednio nie ma. Gmina zatem, podejmując zaskarżoną uchwałę, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, może samodzielnie ustalić (uchwalić) szerokość stref oddziaływania dla linii napowietrznej 15 KV. Skoro bowiem w uchwale ustalono konieczność uwzględnienia przy zagospodarowaniu terenów przebiegu powyższej linii elektroenergetycznej wraz z obszarem jej oddziaływania, zwanej na potrzeby przedmiotowego planu "strefą oddziaływania", to tym samym organ uchwałodawczy winien określić również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, bądź ich brak, i powinien to uczynić w sposób jednoznaczny zarówno w części tekstowej jak i graficznej (por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2894/15). W kontekście powyższego oczywistym jest, że ustalenia w zakresie powyższych napowietrznych linii elektroenergetycznych są niekonsekwentne.

Zdaniem Sądu także na aprobatę zasługuje podniesiony przez Wojewodę zarzut braku zgodności zaskarżonego planu z obowiązującym studium, podjętego uchwałą z dnia [...] marca 2010 roku Nr [...] , we wskazanej w skardze części. Rada Gminy wprowadziła bowiem w § 30 pkt 6 lit. a, § 35 pkt 3 lit. a oraz § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały odmienne od przyjętych w ww studium, ustalenia dotyczące - odpowiednio - minimalnych parametrów działek dla wszystkich terenów oznaczonych symbolami od 1.MN do 20.MN, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami: od 1.PU do 6.PU, szerokości pasa technologicznego dla linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...], [...], [...] - [...] określenie szerokości wolnej od zabudowy oraz dopuszczeniem zabudowy w wyznaczonym pasie technologicznym, w ramach terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 7.MN (południowo - zachodnia część terenu), 2.PU, 2.ZR i 6.ZR".

W § 30 pkt 6 lit. a planu dla terenów oznaczonych symbolami od 1.MN do 20.MN wskazano "minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek budowlanych" pod zabudowę wolnostojącą - 800 m2 .Tymczasem z ww studium wynika, iż poza strefą zurbanizowaną miasta [...] oraz fragmentami przyległych sołectw - [...], [...], [...] oraz [...], gdzie przewidziano w istocie powierzchnię nowo wydzielanej działki 800 m2, wynosi - minimum 1000 m2 (pkt 4.1 tiret 2 - str. 13 cz. tekstowej studium). W zapisie tym brak jest miejscowości [...], dla której przedmiotowy plan został sporządzony.

Zgodnie z § 35 pkt 3 lit. a planu, dla terenów oznaczonych symbolami: od 1.PU do 6.PU ustala się w zakresie zagospodarowania terenów minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na 25 % działki budowlanej w sytuacji kiedy studium w tej części, dla terenów o przeznaczeniu gospodarczo-usługowym (symbol w studium AG) stanowi, iż wynosić ma on co najmniej 30% (pkt 4.2 tiret 4, str. 13 cz. tekstowej studium). Kolejno też, odmiennie niż w studium, uregulowana została kwestia dotycząca zasilania w energię elektryczną zawarta w § 21 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały. Zgodnie z jego treścią dla przebiegających przez obszar objęty planem linii energetycznych 400 kV relacji [...], [...], [...] - [...] ustala szerokość pasa technologicznego: 60 m (po 30 m w obie strony od osi linii) w sytuacji kiedy studium ustaliło utrzymanie pasa technologicznego, wolnego od zabudowy o szerokości 80 m dla istniejących i projektowanych linii 400 kV (pkt 4.7 tiret 4, str. 15 studium).

Dokonanie zmian ww. parametrów było zatem naruszeniem. Z powyższych względów, wbrew stanowisku Gminy [...], nie można uznać, że art. 20 ust. 1 u.p.z.p. pozwala na modyfikację w m.p.z.p. wskaźników zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium. Stwierdzić należy, iż w przypadku, gdy w studium przyjęto określone wskaźniki jako wskaźniki sztywne, to wówczas m.p.z.p. winien być z nimi zgodny. Jeśli natomiast w studium gmina przyjmuje wskaźniki poprzez określenie "widełek" (od – do), to wówczas posiada swobodę kształtowania tych wskaźników w granicach przyjętych "widełek". W badanej sprawie, studium zawiera wskaźniki sztywne. Nie może zatem zostać uwzględnione stanowisko Gminy, zaprezentowane także w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2020 r., iż nie doszło do istotnego naruszenia prawa z uwagi, iż wartości wskazane w m.p.z.p. tylko "nieznacznie", zdaniem Gminy, odbiegają od tych, wynikających z kierunków rozwoju określonych w studium.

Z dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o p.z.p. wynika, iż obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obligatoryjność ustaleń w tym zakresie wynika również z dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także z dyspozycji § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., zgodnie z którym "ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, przy czym inwestycjami celu publicznego, o których mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. są m.in. urządzenia infrastruktury technicznej do których odwołuje się m.in. art. 2 pkt 13 ustawy o p.z.p., a więc drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem: "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

Gmina podniosła, iż powyższe tereny zostały precyzyjnie wskazane na rysunku planu (wydzielone liniami rozgraniczającymi) i tylko na tych terenach możliwa będzie budowa nowych linii średniego napięcia, rozbudowa gminnych sieci wodociągowej i kanalizacji, rozbudowa sieci średniego ciśnienia celem zaopatrzenia terenów zabudowy w gaz ziemny, tworzenie nowej sieci telekomunikacyjnej oraz przebudowę i przełożenie istniejących rowów melioracyjnych. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika zatem konieczność jednoznacznego wyznaczenia terenów pod realizację sieci infrastruktury technicznej, a także określenie ich parametrów. Stanowisko, takie znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym m.in. w wyroku NSA II OSK 1328/15, II OSK 3083/13. Zatem ogólne określenie zasad uzbrojenia terenu oraz niesprecyzowanie ich przebiegu na rysunku planu, nie czyni zadość powyższym wymogom. Na rysunku planu informacyjnie tylko bowiem określono lokalizację stacji transformatorowych, przebieg istniejącej linii elektroelektrycznej 15 kV jak i istniejących sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej oraz telekomunikacyjnej. Natomiast z treści planu wynika, że na terenie objętym planem dopuszcza się także nowe linie średniego napięcia (§ 21 ust. 1 pkt 1 uchwały), rozbudowę gminnych sieci wodociągowej i kanalizacji (§ 22 pkt 1 oraz § 23 pkt 1 uchwały), rozbudowę sieci średniego ciśnienia celem zaopatrzenia terenów zabudowy w gaz ziemny (§ 25 pkt 1 uchwały), tworzenie nowej sieci telekomunikacyjnej (§ 28 uchwały), przebudowę i przełożenie istniejących rowów melioracyjnych (§ 29 pkt 1 uchwały). Rada Miejska w uchwale nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury, co skutkuje tym, że sieci infrastruktury mogą być doprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Z drugiej strony także, co nie mniej istotne, brak informacji o ich przebiegu ma wpływ na niepewność inwestycyjną dla przyszłych inwestorów.

Wyraźnie zaakcentować należy, że rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Trzeba podkreślić, iż w uchwale nie tylko nie określono żadnych parametrów sieci infrastruktury technicznej ale ustalenia poczynione w ramach §§ 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28 i 29, w odniesieniu do poszczególnych jej elementów, nie spełniają wymagań, o których mowa w obowiązujących ww przepisach, również z powodu braku ich określenia w powiązaniu z układem zewnętrznym (z wyjątkiem ustaleń dla linii 400 kV), a nadto, ustalenia w tym zakresie dotyczą wszystkich jednostek funkcjonalnych z wyłączeniem terenów ZL, WS i WSr.

Zasadny zdaniem Sądu jest również zarzut odnoszący się do ustaleń § 18 ust. 2 pkt 2 uchwały, którym ustalono rezerwę pod budowę tzw. obwodnicy [...]. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wynikają żadne ograniczenia (lub zakazy), co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu. Należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Istotne jest jednak, aby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określały konkretnie warunki, w jakich każdy z wariantów przeznaczenia przyjętych w planie mógł być realizowany. Rada Gminy w [...] , na co słusznie wskazał Wojewoda, nie wywiązała się z tego obowiązku w zakresie ustaleń dotyczących tzw. obwodnicy [...], która ma być drogą klasy głównej ruchu przyspieszonego. Organ wbrew treści art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określił rezerwę na realizację tej drogi, zamiast wskazać przeznaczenie konkretnego pasa terenu. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Oceny tej nie podważa fakt – na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę – że droga w znacznej części przebiega poza planem miejscowym oraz, że jego przebieg wynika z planu miejscowego województwa [...]. A także, co istotne, dopuszczenie rezerwy terenu pod drogę na terenach rolnych i leśnych nie może być uznane jako dopuszczenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu). Wprowadzając taką alternatywę nie wystąpiono o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, przez który przebiegać ma ww. droga, jak rownież, w treści planu, przyjęto zakaz zabudowy na gruntach leśnych (§ 36 pkt 1 uchwały). Tym samym ustalenia planu w tym zakresie wzajemnie się wykluczają. Ale także powyższe postanowienia de facto oznaczają zmianę przeznaczenia, bądź warunków zagospodarowania terenu ustalonego w planie (tereny rolne i leśne), bez zachowania stosownej procedury.

Trzeba też mieć na uwadze, iż plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem zawiera określoną w nim obowiązującą regulację prawną. Nie stanowi zatem zbioru informacji, jak to ujęła Gmina w piśmie z dnia 23 stycznia 2020 roku, dla społeczności lokalnej, które w omawianym zakresie odnoszą się do ewentualności zlokalizowania w przyszłości na "zarezerwowanym" terenie ww drogi.

Zasadny okazał się także zarzut dotyczący braku określenia maksymalnej wysokości zabudowy oraz gabarytów obiektów budowlanych dopuszczonych do realizacji na obszarze objętym planem. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy niewątpliwie dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ustalenie tego parametru służy precyzyjnemu określeniu granicy inwestowania w przestrzeni. Z tych względów ustalenia zasad kształtowania zabudowy zawarte w § 30 pkt 4, § 31 pkt 4 § 32 pkt 4 i § 34 pkt 4 oraz § 35 pkt 4 uchwały nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Powyższe ustalenia dotyczą terenów oznaczonych symbolami MN, MNU, Up, RM i PU, tj. terenów na których możliwa jest jakakolwiek zabudowa. Inaczej ma się sytuacja do terenu planu oznaczonego symbolem ZL (lasy) gdzie, mimo że zakazano zabudowy (§ 3 pkt 1 uchwały) to dopuszczono realizację obiektów małej architektury (§ 36 pkt 3 uchwały). Bez względu na niespójność powyższych rozwiązań i odmiennych interpretacji tych uregulowań przez Wojewodę i Radę Miejską, to przyjąć należy, że na terenie lasów (ZL) dopuszczono możliwość zabudowy obiektami małej architektury. Przez obiekty małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: (a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, (b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, (c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane). Obiekty małej architektury obok budynków i budowli zaliczane są do obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo w ramach zasad kształtowania zabudowy należy określić maksymalną wysokość zabudowy. W tym miejscu należy podzielić pogląd, że pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". Zgodnie z treścią wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2196/13 "(...) nie można się zgodzić z organem, że w planie organ nie ma obowiązku wyznaczania parametrów dla innych obiektów budowlanych niż budynki. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera w tym zakresie żadnych wyłączeń". W konsekwencji nie określenie maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do obiektów małej architektury uznać należy za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W konsekwencji, mając na uwadze powyższe uchybienia w ocenie Sądu niezbędnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego dotyczą większości terenów objętych planem miejscowym, bądź szeregu jednostek redakcyjnych. Znaczna część ustaleń planu jest sprzeczna ze sobą, a nawet sprzeczna wewnętrznie w ramach poszczególnych jednostek redakcyjnych. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc przepisem gminnym, winien być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały, nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Jego treść musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem, luzu interpretacyjnego. Powinien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania. Ponadto, biorąc pod uwagę fakt, że nieco inaczej kształtuje się normatywność części tekstowej, a nieco inaczej - części graficznej planu, będącej jego integralnym elementem (art. 14 ust. 2 i art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p.), oznaczać to może, że powstałe w ten sposób nieścisłości mogą spowodować dysfunkcjonalność w stosowaniu norm planistycznych. Wspomniana część graficzna stanowi bowiem wyjaśnienie (uzupełnienie) części tekstowej. Przyszły inwestor, podobnie jak i inne podmioty, winien mieć możliwość "odczytania" planu miejscowego. Dlatego też dla zachowania stanu praworządności, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie będzie wystarczające usunięcie przez gminę stwierdzonych uchybień bez konieczności powtórzenia całej procedury planistycznej. W ocenie Sądu bowiem, wyeliminowanie tylko poszczególnych ustaleń planu, spowodowałoby zupełną jego nieczytelność. Akt ten pozostałby w takich warunkach, w efekcie, bez zasadniczych unormowań.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.