Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1215/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018r. sprawy ze sprzeciwu M. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 roku nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]złotych ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "K.p.a."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. W. (dalej jako: "PINB") z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], znak [...], mocą której nakazano [...] Spółdzielni Mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w m. O. Wlkp. ul. [...] w terminie do dnia [...] sierpnia 2017 r. poprzez: wykonanie nowych obróbek blacharskich i nowego pokrycia daszków nad wejściem; montaż kratek transferowych w drzwiach łazienkowych do wymaganej powierzchni przekroju 220cm2 w lokalach mieszkalnych: klatka A - 6, klatka B - 1 i 2, klatka C - 3,2 i 5 i klatka D- 1, 6, 8 i 10; odłączenie wentylacji elektrycznej i zainstalowanie zwykłych kratek wentylacyjnych o przekroju 14cm x 14cm lub 0 150mm (w związku z istnieniem term gazowych) w mieszkaniach klatka B - 5 i 9 (w kuchni), klatka D - 6 (w łazience); montaż nawiewników szczelinowych w ramach okiennych (w kuchniach i pokojach) w górnej części okna lub w przyldze okna o przepuszczalności powietrza ca l00 m3/h (we wszystkich mieszkaniach przedmiotowego budynku w których stwierdzono brak ww. nawiewu); usunięcie powstałych w mieszkaniach kolonii grzybów pleśniowych przez zeskrobanie grzybni, oczyszczenie powierzchni, odkażenie i pomalowanie; ocieplenie murów zewnętrznych budynku (za wyjątkiem ścian szczytowych już ocieplonych) tak aby został spełniony warunek techniczny docieplenia ścian U = 0,23 W/ (m2xK) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że pismem z dnia [...] marca 2011 r. M. K. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. W. w sprawie wadliwości ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego przy ul Komuny Paryskiej 31 A, w wyniku których w pomieszczeniu kuchennym lokalu nr [...], na ścianach narożnych, występuje silne zawilgocenie oraz pleśń. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. ([...], na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał ww. pismo do PINB. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] maja 2011 r. oględzin ustalono, że w narożniku północno-wschodnim kuchni M. K., na wysokości do 60 cm nad listwami podłogowymi, występują czarne plamy wilgoci, narożnik kuchni od strony wschodniej zabudowany, co utrudnia cyrkulację powietrza. W kuchni nad piecem kuchennym (gazowym) zainstalowano okap obudowany - umieszczona w nim kratka wentylacyjna z siatką przeciw owadom. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarn poinformował, iż w dniu [...] czerwca 2011 r. dokonał kontroli kuchni w mieszkaniu należącym do M. K., w wyniku której stwierdził zawilgocenie ściany przy oknie kuchennym.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. PINB nałożył na A. J. - P. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej jako "OSM"), "właściciela i administratora budynku przy ul. [...] w [...], obowiązek przedłożenia do dnia [...] sierpnia 2011 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego wschodniej ściany szczytowej ww. budynku oraz przyczyn jej zawilgocenia i sposobu usunięcia przyczyn i skutków zawilgocenia m.in. w mieszkaniu Pana M. K..

W dniu [...].08.2011 r. OSM przedłożyła żądaną ekspertyzę, wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego M. W.. W ekspertyzie stwierdzono, iż w przedmiotowej kuchni, przy zamkniętych oknach brak jest ciągu powietrza w przewodzie wentylacyjnym, natomiast przy oknie uchylonym bądź otwartym jest ciąg powietrza. Nad kuchenką gazową niewłaściwie zamontowano pochłaniacz, włączony do jedynej kratki wentylacyjnej w kuchni. Ściany zewnętrzne budynku nie są ocieplone, w związku z czym posiadają współczynnik przenikania ciepła większy niż dopuszczają przepisy budowlane. We wnioskach końcowych ekspertyzy wskazano, iż budynek należy w całości ocieplić, skuć zawilgocony tynk na ścianach oraz oczyścić te miejsca, zabezpieczyć środkiem grzybobójczym i wykonać nowy tynk z powłoką malarską, zdemontować pochłaniacz zamontowany nad kuchenką gazową, zamontować w oknach nawiewniki automatycznie sterowane, celem zapewnienia dopływu właściwej ilości świeżego powietrza do kuchni, nie dosuwać mebli do ścian, pozostawiając szczelinę ca 5,0 cm dla cyrkulacji powietrza w całym mieszkaniu, sprawdzać działanie przewodów wentylacyjnych, rozszczelniać stolarkę okienną, celem wymuszenia właściwego ciągu powietrznego, dokonywać częstego przewietrzania pomieszczeń na wylot, celem odprowadzenia nadmiaru wilgoci na zewnątrz.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. PINB nakazał Panu A. J. - Prezesowi Zarządu OSM z [...]. wykonanie robót budowlanych, związanych z usunięciem nieprawidłowości w stanie technicznym budynku wielorodzinnego w [...]. przy ul. [...] A. Jednakże decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WWINB"), decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu WWINB wskazał m.in. na konieczność prawidłowego określenia przedmiotu postępowania i kręgu stron, sprawdzenia realizowania obowiązku przeprowadzania kontroli okresowych z art. 62 Prawa budowlanego. Ponadto tutejszy organ stwierdził nieprawidłowe uczynienie adresatem obowiązków Prezesa OSM.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. PINB nałożył na Zarząd OSM - współwłaściciela i zarządcę przedmiotowego budynku - obowiązek uzupełnienia, do dnia [...] kwietnia 2012 r., ekspertyzy technicznej, opracowanej uprzednio przez M. W., dotyczącej stanu technicznego następujących elementów budynku i ich wpływu na zawilgocenie mieszkań w szczytach budynku.

W dniu [...] czerwca 2012 r. do PINB wpłynęły protokoły kontroli okresowej sprawności przewodów i podłączeń dymowych, spalinowych i wentylacyjnych z dnia [...] lipca 2001 r. oraz opinia kominiarska z dnia [...] marca 2005 r. wraz ze stwierdzeniem wykonania jej zaleceń z dnia [...] września 2005r. Nadto do PINB wpłynęła opinia kominiarska nr [...] z dnia [...] października 2012 r., stwierdzająca, iż komin ponad dachem budynku jest wybudowany prawidłowo. Do PINB wpłynął również protokół kontroli okresowej z czerwca 2012 r., protokół z przeglądu instalacji gazowej z dnia [...] września 2012 r. oraz protokół z kontroli okresowej sprawności przewodów i podłączeń dymowych, spalinowych i wentylacyjnych z dnia [...] września 2012 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2013r. PINB nakazał Zarządowi OSM wykonanie robót budowlanych, związanych z usunięciem nieprawidłowości w stanie technicznym budynku wielorodzinnego w [...]. przy ul. [...] A, jednakże WWINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wyrokiem z dnia 05 grudnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Po 900/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję WWINB z dnia 24 czerwca 2013 r.

Rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę, w dniu [...] lipca 2013r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku, w wyniku której nie stwierdzono stojącej wody opadowej lub gruntowej w piwnicy, stwierdzono natomiast ślady zawilgocenia posadzki w niższej części piwnicy. Ponadto stwierdzono wykonanie odwodnienia wschodniego szczytu budynku, w odniesieniu do którego (w stanie zasypania odwodnienia i izolacji) nie stwierdzono nieprawidłowości (zgłoszenie do Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wykonania izolacji pionowej fundamentu wraz z drenażem odsączającym i odprowadzeniem wody gruntowej do pobliskiej studni).

W toku ponownie prowadzonego postępowania uzyskano książkę obiektu oraz protokół z dnia [...] kwietnia 2014 r. z kontroli stanu konstrukcyjno-budowlanego (tzw. kontroli pięcioletniej); protokół z dnia [...] kwietnia 2014 r. z okresowej kontroli sprawności przewodów i podłączeń dymowych, spalinowych i wentylacyjnych; uszczegółowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. do protokołu z przeglądu technicznego przewodów kominowych i podłączeń; protokół z dnia [...] kwietnia 2014 r. z przeglądu instalacji gazowej budynku mieszkalnego; zaświadczenie Spółdzielni Pracy Kominiarzy z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udrożnieniu przewodu wentylacyjnego w łazience w mieszkaniu przy [...]. OSM przedłożyła również "ekspertyzę mykologiczno-budowlaną" z sierpnia 2014r.

W dniu [...] października 2014 r. organ powiatowy przeprowadził kolejną kontrolę, w wyniku której stwierdzono wykonywanie docieplenia ściany szczytowej budynku.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. PINB instancji umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku wielorodzinnego (w tym wilgoci, pleśni oraz przewodów wentylacyjno-spalinowych w mieszkaniach) przy ul. [...] w [...]. WWINB decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu powiatowego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 03 lutego 2016 r. sygn. IV SA/Po 778/15, oddalił skargi na decyzję WWINB z dnia 28 lipca 2015r. Kasację od powyższego wyroku wniósł Pan M. K. (wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1094/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną – przyp. Sądu).

W trakcie ponownie trwającego postępowania wyjaśniającego OSM przedłożyła: protokół z dnia [...] października 2016 r. okresowej kontroli sprawności przewodów i podłączeń dymowych, spalinowych i wentylacyjnych, z którego wynika, iż stwierdzono zbyt małe otwory w kratce nawiewnej w drzwiach od łazienki w mieszkaniach kl. A/6, B/1,2, C/3,5, D/1,6,8, wentylację elektryczną w łazience kl. D/6 - należy odłączyć i zainstalować zwykła kratkę wentylacyjną, wentylacja w łazience kl. B/4,6 - podłączona jest do przewodów kominowych pionu wentylacji kuchennej; protokół z przeglądu instalacji gazowej z dnia [...] października 2016 r. - bez uwag; protokołu z pomiarów rezystancji izolacji instalacji elektrycznej w czerwca 2016 r.; protokół odbioru robót polegających na kompleksowej naprawie balkonów z dnia [...] lipca 2016 r.; protokół z odbioru robót polegających na wypełnieniu ubytków na elewacji i tynków z dnia [...] lutego 2015 r.; protokół odbioru robót polegających na naprawie odcinka chodnika i studzienki kanalizacyjnej z dnia [...]1 lipca 2016 r. OSM przedłożyła także wyniki zleconych badań wykonane przez [...] A. S.-K., podmiot posiadający akredytację nr [...] [...] Centrum Akredytacji, jako laboratorium badawcze, z których wynika, iż pomiary dokonane w dniu [...] września 2016r. (za wyjątkiem mieszkania B9 0 łazienka) nie wykazały przekroczenia wartości NDS dla tlenku węgla, we wszystkich łazienkach nie stwierdzono przekroczenia wartości NDSCH dla tlenku węgla. Ponowne pomiary w mieszkaniu B9 w dniu [...] września 2016 r. (po przeprowadzeniu przeglądu termy gazowej w dniu [...] września 2016r.) nie wykazały przekroczenia wartości NDS i NDSCH dla tlenku węgla.

W dniu [...] grudnia 2016 r. PINB wydał decyzję, umarzającą postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku wielorodzinnego (w tym wilgoci, pleśni oraz przewodów wentylacyjno-spalinowych w mieszkaniach) przy ul. [...] w [...]. w części dotyczącej stężenia tlenku węgla we wszystkich pomieszczeniach, lokalach mieszkalnych znajdujących się w ww. budynku.

W powyższym stanie faktycznym PINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nakazał OSM usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w m. O. Wlkp. ul. [...] w terminie do dnia [...] sierpnia 2017 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. K. i K. K..

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], WWINB działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przywołano w pierwszej kolejności treść art. 61 oraz art. 66 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), podnosząc, że wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym jest możliwe w przypadku dokładnego określeni, jakie zostały stwierdzone nieprawidłowości i jakie działania mają być podjęte przez właściciela obiektu lub zarządcę.

Organ powiatowy w zaskarżonej decyzji nakazał montaż kratek transferowych w drzwiach łazienkowych do wymaganej powierzchni przekroju 220 cm2 w lokalach mieszkalnych: klatka A/6, klatka B/l i 2, klatka C/3,2 i 5 i klatka D/l, 6, 8 i 10. Niemniej jednak z protokół z dnia [...] października 2016r. okresowej kontroli sprawności przewodów i podłączeń dymowych, spalinowych i wentylacyjnych mistrza kominiarskiego S. K. wynika, iż kratki nawiewne w drzwiach od łazienki należy wykonać jedynie w mieszkaniach kl. A/6, B/1,2, C/3,5, D/1,6,8 - stąd wątpliwości budzi nakazanie wykonania kratek w lokalach kl. C/2 i kl. D/10. PINB nakazał odłączenie wentylacji elektrycznej i zainstalowanie zwykłych kratek wentylacyjnych o przekroju 14cm x 14cm lub 0 150mm (w związku z istnieniem term gazowych) w mieszkaniach klatka B/5 i 9 (w kuchni), klatka D/6 (w łazience), w sytuacji gdy jak wynika z protokołu z kontroli z dnia 06 października 2016r. mistrza kominiarskiego S. K., jedynie wentylację elektryczną w łazience kl. D/6 - należy odłączyć i zainstalować zwykłą kratkę wentylacyjną. Stad także wątpliwości WWINB co nakazu dotyczącego lokali w klatce B/5 i 9.

W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił dlaczego pominął zalecenie powyższego protokołu z kontroli dotyczące wentylacji w łazience kl. B/4,6, która podłączona jest do przewodów kominowych pionu wentylacji kuchennej, czy zalecenia z protokołu pięcioletniego wskazujące, iż należy usunąć porażone korozją biologiczną tynki wewnątrz na ścianach i stropach, osuszyć i oczyścić odkute miejsca po tynkach, zabezpieczyć osuszone miejsca, zagruntować podłoże i wykonać nowe tynki, zostały wykonane. Natomiast nakaz "montażu nawiewników szczelinowych w ramach okiennych (w kuchniach i pokojach) w górnej części okna lub w przyldze okna o przepuszczalności powietrza ca 100 m3/h" budzi duże wątpliwości, gdyż sugeruje, iż to zamontowany nawiewnik ma mieć przepuszczalność powietrza ca 100 m3/h, gdy tak naprawdę chodzi o montaż nawiewników, które zapewnia wymianę powietrza w pomieszczeniu ca 100m3/h. Z uwagi na powyższe WWINB przypomina organowi powiatowemu, że decyzja administracyjne winna być sformułowana jasny i niebudzący wątpliwości oraz musi się nadawać do wykonania także w drodze zastosowania środków egzekucyjnych.

Wątpliwości organu odwoławczego budziło także bezkrytyczne przyjęcie przez PINB, iż wykonano w pełni roboty naprawcze (zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi) przy np. balkonach, elewacjach, kominach, gdy jak wynika z protokołów przedłożonych przez OSM, np. roboty przy elewacji ograniczyły się najprawdopodobniej jedynie do elewacji przy lokalach 31 C/8 i 31B/9.

W ocenie WWINB brak było podstawy prawnej do nakazania wykonania ocieplenia murów zewnętrznych budynku w sytuacji gdy budynek takiego ocieplenia nie posiadał. Brak jest bowiem przepisu, który zobowiązywałby właścicieli legalnie istniejących budynku do dostosowywania tego budynku do aktualnie obowiązujących przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych. Oznacza to, iż co prawda w obecnie obowiązujących przepisach zabrania się stosowania zbiorczych przewodów dymowych i spalinowych, niemniej jednak w okresie powstania przedmiotowego budynku takie rozwiązania były stosowane i dopuszczalne. Zatem organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości nałożenia na właściciela budynku wykonania nowych indywidualnych kanałów dymowych czy wentylacyjnych, jak również nie mogą nakazać ocieplenia budynku tylko dlatego, że istniejące ściany mają współczynnik przenikania ciepła niezgodny z obowiązującymi przepisami. Decyzja o potencjalnym wykonaniu ocieplenia budynku lub całkowicie nowych kanałów wentylacyjnych i dymowych (kominów) należy do właściciela obiektu.

PINB wydając zaskarżoną decyzję co prawda w dniu [...] marca 2017 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do ich treści, niemniej jednak po tej dacie zbierał jeszcze materiału dowodowe (kontrola w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. w dniu 27 marca 2017r.). Zatem organ powiatowy nie dopełnił ciążących na nim obowiązków w tym zakresie.

Ponadto PINB mimo wcześniejszych zaleceń organu odwoławczego jak i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie sprecyzował, kto spośród osób posiadających tytuł prawny do lokalu w przedmiotowym budynku, posiada indywidualny interes prawny w niniejszym postępowaniu, o czym była mowa w poprzednich decyzjach WWINB z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz z dnia [...] lipca 2015r. ([...]). Organ powiatowy uznał za strony również osoby posiadające spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jednakże nadal nie sprecyzował, kto spośród osób posiadających tytuł prawny do lokalu w przedmiotowym budynku, posiada indywidualny interes prawny w niniejszym postępowaniu. Prawidłowość tego stanowiska potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wydanym w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 05 grudnia 2013r. , w którym wskazano: "(...) również osoby posiadające ograniczone prawo do lokalu mieszkalnego, jakim jest spółdzielcze prawo własnościowe do lokalu mogą być stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 (...) o ile nakładane przez organ obowiązku dotyczą bezpośrednio lokali do których posiadają prawo. Na gruncie przedmiotowej sprawy trudno natomiast doszukiwać się interesu prawnego u wszystkich właścicieli lokali zlokalizowanych w przedmiotowym budynku. Organ winien rozważyć indywidualnie posiadanie interesu prawnego przez każdego z właścicieli".

PINB nadal nie wyjaśnił na jakiej podstawie za strony postępowania uznał współwłaścicieli budynku (w tym OSM) jak i osoby posiadające spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Ponadto zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony gdyż PINB w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. umarzającej postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku wielorodzinnego (w tym wilgoci, pleśni oraz przewodów wentylacyjno-spalinowych w mieszkaniach) przy ul. [...] w [...]. w części dotyczącej stężenia tlenku węgla we wszystkich pomieszczeniach, lokalach mieszkalnych znajdujących się w ww. budynku za stronę uznał jedynie Ostrowską Spółdzielnię Mieszkaniową.

PINB nie wyjaśnił także dlaczego obowiązek usunięcia nieprawidłowości nałożył na OSM, nie określając czy obowiązek nałożono na właściciela obiektu (w tym przypadku współwłaściciela) czy na zarządcę (administratora). Organ ograniczył się do stwierdzenia, że OSM zobowiązana jest do zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu.

Sprzeciw na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. podnosząc zarzut naruszenie przepisów postępowania, określonych w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a ponadto - jako konsekwencja braku obiektywizmu ww. pracownika - naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 35. art. 36, art. 104, art. 107 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.4.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), która polegała na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania m.in. art. 51, art. 140, art. 141 - 143, art. 147 oraz 174 rozporządzenia, które wskazują na wymogi jakie powinny spełniać budynki w zakresie m.in. wentylacji (przewody kominowe).

W odpowiedzi na skargę WWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja WWINB, mocą której, w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. uchylono decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. nakazującą OSM usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym w m. O. Wlkp. ul. [...] w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: u.p.z.p.) okazał się uzasadniony.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że w dniu 01 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 07 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która nakazuje do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych po tej dacie stosować przepisy w brzmieniu zmienionym niniejszą ustawą. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tejże ustawy zmieniającej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ sprzeciw został wniesiony po wejściu w życie ustawy, do jego rozpoznania należy stosować przepisy P.p.s.a. w nowym brzmieniu.

Przepisy powyższe wprowadziły instytucję sprzeciwu od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. W myśl art. 64a P.p.s.a., po zmianach, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 P.p.s.a. w nowym brzmieniu sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e P.p.s.a. w nowym brzmieniu, wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powołane przepisy na względzie, stwierdziwszy, że sprzeciw w niniejszej sprawie został wniesiony w ustawowym terminie, Sąd uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w warunkach niniejszej sprawy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

Na wstępie zważyć należy, że wydając zaskarżoną decyzję WWINB obowiązane było stosować przepisy K.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wyżej powołaną ustawą. Przepis przejściowy tej ustawy – art. 16 określił bowiem, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy K.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n K.p.a. ustawy zmienianej w art. 1 (dot. mediacji).

Powyższe ma o tyle znaczenie, że zasadniczej zmianie poprzez niniejszą ustawę nowelizującą K.p.a. i inne ustawy uległy przepisy art. 138 (dodano § 2a i § 2b) oraz art. 136 (zmiana brzmienia i wyodrębnienie § 1-4).

Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o dotychczasowe brzmienie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który stanowił procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka treść omawianego przepisu funkcjonowała od dnia 11 kwietnia 2011 r. na skutek ustawy z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz - stanowiące konsekwencję tego naruszenia - 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Za niedopuszczalną uznaje się przy tym wykładnię rozszerzająca omawianego przepisu. Użycie trybu określonego w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy organ odwoławczy przekonująco i w sposób wyczerpujący uzasadni istnienie przesłanek zawartych w tym przepisie. Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Baza NSA). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 K.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 K.p.a.

Przenosząc powyższe wywody na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że bezzasadne okazały się zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji tylko w sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 K.p.a.). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania kompetencji kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 K.p.a.) albo sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał uchyloną decyzję. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Konsekwentnie przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych.

Podobnie na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego – dotyczącego wniesionego sprzeciwu, Sąd nie mógł ingerować w prawidłowość ustaleń organu odwoławczego oraz nieścisłości w treści decyzji, do których odnosi się skarżący, jak również wadliwości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zakres sądowej kontroli ogranicza się bowiem tylko do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

W realiach przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy uznał, że konieczne jest skorzystanie z art. 138 § 2 K.p.a. z następujących powodów: braku uzasadnienia konieczności wykonania robót budowlanych w lokalach mieszkalnych położonych w tych klatkach, gdzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do nałożenia powyższego obowiązku; brak nałożenia obowiązków usunięcia innych stwierdzonych w toku prowadzonego postępowania nieprawidłowości; braku wyjaśnienia, czy wykonano w pełni roboty naprawcze (zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi) przy np. balkonach, elewacjach, kominach; naruszenie art. 10 K.p.a. polegającego w szczególności na braku ustalenia stron postępowania oraz dokonywaniu czynności po zawiadomieniu stron o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz braku wyjaśnienia przyczyn nałożenia obowiązku na OSM.

W ocenie Sądu, rozstrzygając powyższą sprawę zwrócić należało w pierwszej kolejności uwagę, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczy się od 2011 r., a więc od prawie 7 lat. Pomijając już samo rażące naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) zauważyć należy, że sam przedmiot postępowania, a w szczególności zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, do którego odwoływał się skarżący, nakazywało szybkie załatwienie sprawy. Ta okoliczność powinna zostać uwzględniona również w zakresie możliwości skorzystania przez organ odwoławczy z art. 138 § 2 K.p.a.

Sąd podkreśla, że opisane powyżej braki, stwierdzone przez organ odwoławczy nie przemawiały za koniecznością zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. I tak, stwierdzony brak uzasadnienia konieczności wykonania robót budowlanych w lokalach mieszkalnych położonych w tych klatkach, gdzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do nałożenia powyższego obowiązku przy równoczesnym braku nałożenia obowiązków usunięcia innych stwierdzonych w toku prowadzonego postępowania nieprawidłowości, podlegał niewątpliwie ocenie organu w ramach kontroli instancyjnej. Oznacza to, że organ odwoławczy mógł dokonać oceny prawidłowości nałożonego obowiązku i w razie uznania, że nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, lub też, że jest on niewystarczający, wydać rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty.

Stwierdzony brak polegający na braku wyjaśnienia, czy wykonano w pełni roboty naprawcze (zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi) przy np. balkonach, elewacjach, kominach mógł z kolej zostać wyeliminowany przez organ odwoławczy, w trybie art. 136 K.p.a. i również, w ocenie Sądu nie wymagał uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. Podobnie ustalenie, że doszło do naruszenie art. 10 K.p.a. polegającego na braku ustalenia stron postępowania mógł zostać wyeliminowany na etapie postępowania administracyjnego i nie wymagał uchylenia decyzji.

W ocenie Sądu zakres czynności koniecznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy umożliwiał skorzystanie z treści art. 136 K.p.a., co nie stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania (uiszczonego wpisu) orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.