Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 674/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska Protokolant: specjalista Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 5 kwietnia 2016 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., oznaczona dalej jako P.b.), po rozpatrzeniu odwołania B. C. i B. C., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2015 r., znak: [....], którą na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. orzeczono: w pkt I. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie zagospodarowania działki nr [...] i zjazdu indywidualnego z działki nr [...] na działkę [...] w B. przy ul. [...] w Gminie Miasto B.; w pkt II. o nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Orzekając w ten sposób [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., organ pierwszej instancji nałożył na D. P. obowiązek: - sporządzenia i przedstawienia 4-ch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w zakresie zagospodarowania działki nr [...] w B., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; - wykonania poprzecznego ścieku liniowego o szerokości min. 30cm i długości 4,30m - tj. na całej szerokości wjazdu utwardzonego kostką betonową na działce nr [...] przed słupkami bramy ogrodzenia; - wykonania studni chłonnej o średnicy min. 100 cm w narożniku północno-zachodnim działki nr [...] z włączeniem do niej ścieku liniowego ze zjazdu, w terminie do 30 maja 2015 r. WINB postanowieniem nr [...] z dnia 29 kwietnia 2015 r., znak: [...], orzekł, iż odwołanie B. C. od decyzji PINB z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...], zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 769/15, oddalił skargę B. C. na to postanowienie.

Powyższa decyzja organu pierwszej jest zatem pozostającą w obiegu prawnym decyzją ostateczną, która podlega wykonaniu.

W wykonaniu tej decyzji, za pismem z dnia 26 maja 2015 r., D. P. przedłożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego w zakresie zmian dotyczących projektu zagospodarowania budowy 2 studni chłonnych, zbiornika na wody opadowe, instalacji kanalizacji deszczowej oraz komunikacji wewnętrznej, autorstwa mgr inż. arch. M. W. z miesiąca maja 2015 r. Dnia 22 czerwca 2015 r. przeprowadzono czynności kontrolne dotyczące wykonania ścieku liniowego i studni chłonnej na działce nr [...] w B. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wniosków i wyjaśnień, PINB wydał zaskarżoną decyzję z dnia 28 września 2015 r. znak: [...].

Po przedstawieniu w powyższy sposób najważniejszych okoliczności sprawy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw zmieniono treść Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Stosownie do art. 51 ust. 4 P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, oraz wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zobowiązanie nałożone na inwestora D. P. było efektem uprzedniego stwierdzenia, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty nr [...] z dnia 28 grudnia 2011 r., znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty nr [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r., znak: [...], wykonane roboty budowlane w części nie znajdują oparcia dokumentacji. Uchyloną decyzją Starosty nr [...] z dnia 28 grudnia 2011 r., znak: [...] zatwierdzono bowiem zmieniony projekt budowlany w związku z zamiarem dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę w zakresie objętym projektem zagospodarowania oraz przedmiotem inwestycji, polegających na: - zmianie terenu inwestycji wynikającej z podziału działki ewidencyjnej nr [...] na działkę [...] i [...] (w następstwie czego budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami realizowany jest na działce nr [...] w B.); - budowie zjazdu indywidualnego z działki nr [...] - ulicy [...] - bocznej - na działkę nr [...] w B., wraz ze zmianą układu komunikacji wewnętrznej na działce nr [...] oraz sposobu powiązania z istniejącą komunikacją zewnętrzną.

Mając na uwadze powyższe organ pierwszej instancji wdrożył tryb likwidacji skutków tych uchybień, określany jako postępowanie naprawcze, wskazane w przepisach art. 50 - 51 P.b. Tryb ten stosowany jest zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, czyli w przypadkach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeżeli budowa została wykonana na podstawie dokumentacji następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego (tu decyzji Starosty nr [...] z dnia 28 grudnia 2011 r., znak: [...] zmieniającej decyzję Starosty nr [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r., znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę) należy uznać, iż wystąpił przypadek inny niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też je uchylono, po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych), powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane w całości lub w części nie mają oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Taka sytuacja oznacza zaś, że może być stosowany odpowiednio przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., który pozwala, po nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie następnie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 P.b. To, czy będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, zależy od okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Działanie organu pierwszej instancji poprzez wydanie decyzji z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...], nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych robót budowlanych, stanowiło wypełnienie pierwszego etapu postępowania naprawczego. Jego skuteczna realizacja przez inwestora (przedłożenie projektu budowlanego zamiennego i wykonanie nakazanych robót budowlanych) miała umożliwić organowi wdrożenie kolejnego etapu procedury naprawczej, obejmującego wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny.

Wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. stanowi załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. w odniesieniu do następnego etapu postępowania naprawczego. Oznacza nadto zakończenie całego postępowania w tzw. trybie naprawczym, prowadzonego na podstawie art. 50-51 ustawy P.b.

Przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. jest wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (i ewentualnego wykonania określonych robót budowlanych), o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., został wykonany.

Organ odwoławczy uznaje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji sprowadzające się do zaaprobowania przedłożonego przez podmiot zobowiązany projektu budowlanego zamiennego oraz stwierdzenia wykonania pozostałych obowiązków jest prawidłowe. Dokonana przez organ odwoławczy analiza przedłożonego przez D. P. projektu budowlanego zamiennego przez pryzmat przywołanych poniżej normatywnych wzorów kontroli wykazała, że dokument ten spełnia wymogi określone w przepisach prawa, zaś wykonanie ścieku liniowego oraz studni chłonnej nastąpiło zgodnie z nakazem zawartym w decyzji PINB z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...].

Do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji. W związku z tym w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie m.in. przepisy art. 34 i 35 P.b. Projekt budowlany, a zatem odpowiednio także projekt budowlany zamienny, winien również spełniać wymogi określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Artykuł 35 ust. 1 P.b. określa zakres obowiązków organu w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Musi on dokonać czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Organ ma też obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i dokonania weryfikacji, czy przedłożona dokumentacja posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację sporządzoną przez projektanta, a dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenie o członkostwie projektanta we właściwej izbie samorządu zawodowego.

Zdaniem organu odwoławczego przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W kwestii zgodności z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy stwierdzić, iż przedłożone opracowanie spełnia warunki w nim określone. W szczególności wskazuje się, że posadowienie budynku na działce nr [...] w m. B. spełnia wymagania w zakresie odległości jego ścian od granic z działkami sąsiednimi.

Poza przedłożeniem projektu budowlanego zamiennego, ostateczną decyzją PINB z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...], nakazano D. P. wykonanie poprzecznego ścieku liniowego o szerokości min. 30cm i długości 4,30m tj. na całej szerokości wjazdu utwardzonego kostką betonową na działce nr [...] przed słupkami bramy ogrodzenia oraz wykonanie studni chłonnej o średnicy min. 100cm w narożniku północno-zachodnim działki nr [...] z włączeniem do niej ścieku liniowego ze zjazdu. Wykonanie tych obowiązków powinno również zostać skontrolowane oraz stwierdzone w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. Organ odwoławczy dokonując ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy na podstawie protokołu z przeprowadzonych dnia 22 czerwca 2015 r. oględzin ustalił, iż powyższe obowiązki zostały wykonane. W protokole z przeprowadzenia czynności stwierdzono wykonanie poprzecznego ścieku liniowego o szer. 0,30m na szerokości wjazdu, którego długość kraty stalowej wynosi 4,10 m, oraz wykonanie dodatkowego ścieku liniowego o dł. kraty 1,0m na utwardzonej części działki do furtki. Stwierdzono też wykonanie studni chłonnej. Tym samym potwierdzone zostało wykonanie pozostałych obowiązków nałożonych decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...], tj. w zakresie wykonania ścieku liniowego na szerokości wjazdu oraz studni chłonnej. D. P. przedłożyła ponadto zgłoszenie z dnia 27 kwietnia 2015 r. robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, przyjęte przez Starostę bez sprzeciwu, dotyczące utwardzenia części działki nr [...].

Uchwałą nr [...] z dnia 25 lutego 2010 r., zmienioną następnie uchwałą nr [...] z dnia 28 marca 2013 r., Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" w B., na którym leży działka nr [...], objęta niniejszym postępowaniem. Analiza załącznika graficznego do miejscowego planu wykazała, że działka nr [...] leży na terenie 5MN. Paragraf 4 ust. 7 pkt 2 lit. a miejscowego planu stanowi, że tereny oznaczone MN to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia wymagania określone w miejscowym planie. Wskazuje się, iż jego § 7 ust. 3 pkt 1 nakazuje, ażeby na terenach MN teren biologicznie czynny działki budowlanej nie był mniejszy niż 30 %, przy czym przedłożony projekt przewiduje 74,24%. Ustęp 4 powołanego wyżej paragrafu ustala maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowanej terenu na 30%. Projekt przewiduje łączną powierzchnię zabudowy na 9,3%, przez co spełnia wymagania miejscowego planu.

Odnosząc się następnie do kwestii podnoszonych w odwołaniu oraz pozostałych pismach stron [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych jest w niniejszej sprawie wymagalny z uwagi na ostateczność decyzji PINB z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...]. Na niniejszym etapie postępowania organy mają dokonać kontroli obowiązku w jeden z przewidzianych w art. 51 ust. 4 P.b. sposobów. Postępowanie to ma na celu wyłącznie zakończenie postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50, 51 P.b. z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty nr [...] z dnia 28 grudnia 2011 r., znak: [...], zmieniającej decyzję Starosty nr [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r., znak: [....], nie zaś kwestie związane z drogą przebiegającą po działce nr [...] w m. B., czy też wzruszanie ostatecznych decyzji administracyjnych.

Z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 5 kwietnia 2016 r., znak: [...], nie zgodziła się B. C., wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała rażące naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez: niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący;

- art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;

- § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez dopuszczenie do zmiany naturalnego spływu wód opadowych i skierowanie ich na działki będące własnością osób trzecich;

- § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie do ustanowienia dojazdu do działki budowlanej po drodze nie spełniającej parametrów w nim określonych;

- art. 51 ust. 4 ustawy P.b. poprzez niedokonanie prawidłowej oceny wykonania nałożonych na inwestora czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

- rażące naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenia pełnego kręgu stron postępowania.

W uzasadnieniu skargi B. C. podnosiła, że organ nie zweryfikował spełnienia wszystkich wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie odniósł się m. in. do kwestii zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej. Dopuszczono do ustanowienia dojazdu do działki budowlanej po drodze nie spełniającej parametrów w nim określonych. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do uwag dotyczących faktu, iż droga wewnętrzna na działce nr [...] stanowi samowolę budowlaną. W takiej sytuacji trudno więc przyjąć, że projekt budowlany zamienny dotyczący inwestycji na działce nr [...] określa prawidłowo legalny dostęp do drogi publicznej.

Organ pominął też sprawę zmiany stosunków wodnych, jaką spowodowała inwestycja na działce nr [...] i co zostało zatwierdzone przez PINB decyzją z dnia 28 września 2015 r., znak: [...]. Organy winny zbadać zgodność projektu zamiennego z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Inwestycja powoduje zalewanie wodami opadowymi działek sąsiednich, czego nie zmienia fakt wybudowania ścieku liniowego i studni chłonnej. To powoduje, że projekt budowlany zamienny narusza wskazany wyżej § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co nie zostało wychwycone przez organy obu instancji.

Organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...]. Inwestor wykonał bowiem poprzeczny ściek przed wjazdem utwardzonym kostką betonową, a nie w linii ogrodzenia od strony działki [...], co powoduje, że woda z tego zjazdu spływa na drogę wewnętrzną i dalej na sąsiadujące z nią działki. Dodatkowo zlikwidowano sączek żwirowy na gminnej działce nr [...] miedzy powierzchnią asfaltową drogi, a granica działki nr [...]. W jego miejsce wybudowano krawężnik betonowy, co zahamowało naturalny spływ wody tym sączkiem w stronę potoku [...]. PINB wskazuje, że nie ma to negatywnego wpływu na działki sąsiednie, jednak nie przedstawia żadnych dowodów na to twierdzenie, co oznacza, że w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Nie wzięto też pod uwagę, że prace były częściowo prowadzone na działce gminnej nr [...], co jest niezgodne z projektem oraz obowiązującym prawem, w tym prawem cywilnym i budowlanym. Studnię chłonną inwestor wykonał w linii bramy zlokalizowanej na wjeździe, a nie w narożniku północno - zachodnim przed działkami nr [...] i nr [...], jako najniższym punkcie działki nr [...], gdzie swobodnie winna spływać woda opadowa ścieku liniowego ze zjazdu, toteż ściek liniowy ze zjazdu nie jest do niej włączony. Nadto wymiary studni nie odpowiadają wymogom decyzji.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. W wyniku nieprzeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania dowodowego organ drugiej instancji nie zawarł w powyższej decyzji należytego uzasadnienia, które ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż projekt budowlany zamienny spełnia wymogi prawa, a obowiązki nałożone na inwestora zostały wykonane, nie wskazano przy tym żadnych okoliczności faktycznych i prawnych na poparcie tego twierdzenia.

Organy obu instancji w prowadzonych postępowaniach nie ustaliły także pełnego kręgu stron postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. Stanowi to rażące naruszenia prawa. Skoro istniało zagrożenie, iż w wyniku realizacji inwestycji może dojść do zalewania działek mi. in. państwa U. i K. W. oraz państwa B. i Z. B., a także Gminy, podmioty te winny zostać uznane za strony tego postępowania, tak jak została uznana za stronę skarżąca, jako właścicielka działek nr [...], [...], [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 5 kwietnia 2016 r., znak [...], wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia, wniósł także B. C., którą to sprawę zarejestrowano do sygn. akt II SA/Kr 823/16). W piśmie stanowiącym skargę zawarto zarzuty rażącego naruszenia :

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący;

- art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;

- § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez dopuszczenie do zmiany naturalnego spływu wód opadowych i skierowanie ich na działki będące własnością osób trzecich;

- § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie i dopuszczenie do ustanowienia dojazdu do działki budowlanej po drodze nie spełniającej parametrów w nim określonych;

- art. 51 ust. P.b. poprzez niedokonanie prawidłowej oceny wykonania nałożonych na inwestora czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

- art. 28 k.p.a., poprzez nieustalenia pełnego kręgu stron postępowania;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 78 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie szerokości oraz stanu urządzenia (samowoli budowlanej) drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i nr [...],

jak również :

- naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania i nie zapewnienie właścicielom działki nr [...] K. W. i U. W. czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (brak ich zgody na korzystanie ze wspólnej publiczno-prywatnej budowli - drogi wewnętrznej zgodnie z ustaleniami PINB nakładającego na nich obowiązek wykonania projektu budowlanego drogi wewnętrznej)

- naruszenia art. 33 ust. 1 P.b. poprzez przyjęcie, iż zgłoszony zarzut niekompletności projektu budowlanego, w kontekście nieobjęcia projektem budowlanym całości zamierzenia budowlanego - jest bezprzedmiotowy, gdyż przedmiotem projektu nie jest budowa ciągu pieszo-jezdnego na działkach nr [...], [...] oraz [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie rozważań należy wskazać na fakt, że skarga B. C. została wniesiona z uchybieniem terminu, a postanowieniem z dnia 26 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił przywrócenia terminu do jej wniesienia. Wobec zaistnienia podstaw do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) nie było możliwości połączenia sprawy sygn. akt II SA/Kr 823/16 ze sprawą niniejszą. Niemniej jednak ponieważ B. C. brał udział jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji zarzuty podnoszone przez niego w złożonej po terminie skardze zostały rozważone w niniejszej sprawie, jako stanowisko uczestnika postępowania sądowego.

Przechodząc do oceny legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 5 kwietnia 2016r., znak: [...], należy stwierdzić, że została ona wydana przedwcześnie, ponieważ nie wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano m. in. art. 51 ust. 4 P.b. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego prowadzone było w trybie art. 50 i n. P.b.

Stosownie do art. 50 ust. 1 P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W myśl art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak słusznie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, warunkiem wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. jest ustalenie, że uprzednio nałożone decyzja ostateczną obowiązki zostały przez inwestora zrealizowane.

Z akt sprawy wynika, że Starosta decyzją z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania na działce nr [...] wraz z przyłączami. Następnie organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania odmówił jej uchylenia (decyzja Starosty z dnia 20 października 2014 r., znak: [...]).

Starosta decyzją z dnia 28 grudnia 2011 r. nr [...] znak: [...], zmienił na podstawie art. 36a P.b. własną decyzję nr 195/2011 z dnia 8 kwietnia 2011r., znak: [...], w związku z zamiarem dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę w zakresie objętym projektem zagospodarowania oraz przedmiotem inwestycji, polegającym na: zmianie terenu inwestycji wynikającej z podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] (w następstwie czego budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z instalacjami realizowany jest na działce nr [...] w B.) oraz budowie zjazdu indywidualnego z działki nr [...] - ulicy [...] - bocznej - na działkę nr [...] w B., wraz ze zmianą układu komunikacji wewnętrznej na działce nr [...] oraz sposobu powiązania z istniejącą komunikacją zewnętrzną. Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. C. i K. C. Wojewoda i decyzją z dnia 15 marca 2012r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze, jednakże w wyniku skargi B. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 października 2013 r., sygn.. akt II SA/Kr 985/13, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 15 marca 2012 r. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda [...] decyzją z dnia 30 maja 2014 r., znak: [...], uchylił decyzję Starosty z dnia 28 grudnia 2011 r. nr [...] znak: [...], i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Następnie Starosta decyzją z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz zmiany decyzji własnej nr [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r. znak: [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 26 sierpnia 2014 r. znak: [...].

Jak wynika z powyższego, w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty z dnia 8 kwietnia 2011 r. nr [...], znak: [...], obejmująca zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami. Organ nadzoru budowlanego potwierdził przyjęcie tego budynku do użytkowania (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2012 r., znak:[...]).

Eliminacji z obrotu prawnego podlegała natomiast kolejna decyzja, zmieniająca pierwotne rozstrzygnięcie i udzielająca pozwolenia na budowę w zakresie innym, niż wyżej podany, dotycząca zjazdu z posesji na drogę wewnętrzną, tj. ul. [...] – boczną i komunikacji wewnętrznej.

W związku z brakiem decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie powyższych robót zrealizowanych przed potwierdzeniem przyjęcia budynku do użytkowania, a także stwierdzeniem późniejszego utwardzenia kostka brukową części powierzchni działki [...], organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze. Wydana w jego rezultacie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2014 r., znak: [...], została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie decyzją z dnia 4 grudnia 2014 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru nałożył na inwestora D. P. obowiązek:- sporządzenia i przedstawienia 4-ech egzemplarzy projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki nr [...] w B. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; - wykonania poprzecznego ścieku liniowego o szerokości min. 30 cm i długości 4,30 m tj. na całej szerokości wjazdu utwardzonego kostką betonową na działce nr [...] przed słupkami bramy ogrodzenia; - wykonania studni chłonnej o średnicy min. 100 cm w narożniku północno-zachodnim działki nr [...] z włączeniem do niej ścieku liniowego ze zjazdu - w terminie do 30 maja 2015 r.

Decyzja z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...], stała się ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Postanowieniem nr [...] znak: [...] z dnia 29 kwietnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bowiem że odwołanie B. C. od powyższej decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 773/15, oddalił skargę B. C. na to postanowienie. Nadto postanowieniem nr [...] znak: [...] z dnia 29 kwietnia 2015 r. Nadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania, a skarga B. C. na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 769/15.

W ramach niniejszej kontroli sądowej zainicjowanej skargą B. C. brak podstaw do wyjścia poza granice tak zakreślonej sprawy. Niemniej jednak można wskazać, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, względnie rodzącej w efekcie podobny skutek sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla zmiany pierwotnego zagospodarowania terenu wokół budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy pozostawaniu w obrocie prawnym poprzedniej decyzji obejmującej sam budynek, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., w zakresie w jakim inwestycja nie posiada pozwolenia na budowę. W decyzji tej nakłada się na inwestora obowiązek: sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 3 wynika, że nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, jest obligatoryjne, natomiast nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest fakultatywne, jeżeli wynika to z okoliczności i potrzeb danej sprawy (wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., II OSK 2571/2011, Lexis.pl nr 8180655). Termin wykonania obowiązków nałożonych na inwestora w decyzji też określa organ (zob. uwagi do ust. 1 pkt 2 komentowanego artykułu). Określenie terminu jest dodatkowym warunkiem (częścią rozstrzygnięcia), który powinien być zamieszczony w osnowie decyzji. Termin wykonania obowiązku dostarczenia projektu zamiennego, określony w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, jak przyjęto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 stycznia 2009 r., II SA/GI 877/2008 (Lexis.pl nr 2558649), ma charakter procesowy i niedotrzymanie tego terminu nie może być podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki budynku (por. też wyroki NSA z: 25 stycznia 2012 r., II OSK 2113/2010, Lexis.pl nr 3846898; 28 czerwca 2013 r., II OSK 2496/2011, Lexis.pl nr 7517998).

W ramach niniejszego postepowania sądowego, w którym respektuje się ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...], należy zatem jedynie rozważyć, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, że D. P. wykonała obowiązek nałożony tą decyzją.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...], nakłada na D. P., jako inwestora budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obowiązek: - sporządzenie i przedstawienia 4-ech egzemplarzy projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki nr [...] w B., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; - wykonania poprzecznego ścieku liniowego o szerokości min. 30cm i długości 4,30m tj. na całej szerokości wjazdu utwardzonego kostką betonową na działce nr [...] przed słupkami bramy ogrodzenia; wykonania studni chłonnej o średnicy min. 100 cm w narożniku północno-zachodnim działki nr [...] z włączeniem do niej ścieku liniowego ze zjazdu.

Tak wydane rozstrzygnięcie wskazuje, że obowiązek sporządzenie projektu budowlanego zamiennego nie dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, gazową, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, które istnieje w obrocie prawnym. Obowiązek ten dotyczy natomiast wszelkich innych robót zrealizowanych do daty wydania decyzji z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...], i następnie na podstawie w niej przewidzianego nakazu wykonania określonych czynności.

W kwestii realizacji ścieku liniowego widocznym jest, że zarówno z samego rozstrzygnięcia, jak i uzasadniania decyzji nie wynika wprost, czy na nieruchomości D. P. istniało w dacie jego wydania powyższego ogrodzenie. W projekcie budowlanym zamiennym zawarto informację, że ogrodzenie od strony "drogi publicznej", wykonano "wg zgłoszenia z dnia 13.02.2015 r." Istnienie utwardzenia w obrębie zjazdu wynika z uzasadnienia decyzji. Skoro ściek liniowy służy odprowadzeniu ścieków z trenu działki inwestora do ulokowanej w jej narożniku północno-zachodnim studni chłonnej, oraz ma zostać wykonany, jako ściek poprzeczy na całej szerokości wjazdu utwardzonego kostką brukową, to niezależnie od tego czy słupki ogrodzenia znajdują się albo mają znajdować przy bramie zlokalizowanej bezpośrednio przy granicy działki, czy też byłyby cofnięte na tym odcinku w głąb posesji, prawidłowe wykonanie takiego rozstrzygnięcia decyzji niezależnie od jej uzasadnienia oznacza, że ściek liniowy odprowadzał będzie wszelkie ścieki z rejonu utwardzonego zjazdu na działce inwestora, którego budowa oznacza ubytek powierzchni biologicznie czynnej. Studnia chłonna powinna zlokalizowana w dowolnym miejscu narożnika północno-zachodnie działki nr [...], w taki sposób, który pozowali na właściwą realizację pełnionej przez nią funkcji odbiornika ścieków, bez zagrożeń odprowadzania wód na nieruchomości sąsiednie.

Dodatkowo, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...] (s. [...]), "niezbędne jest przechwycenie i zagospodarowanie wody opadowej z utwardzonego dojazdu po działce nr [...] poprzez poprzeczny ściek liniowy z włączeniem go do studni chłonnej". Obowiązkiem inwestora było zatem wykonanie ścieku w taki sposób, aby rzeczywiście zbierał on wody opadowe i odprowadzał jej do studni chłonnej usytuowanej w obrębie północno-zachodniego narożnika jego działki. Tę sporną okoliczność winny były ustalić organy nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w sposób nie udzący wątpliwości.

Ustalenia w powyższym zakresie należało poczynić zgodnie z przepisami k.p.a., dotyczącymi postępowania wyjaśniającego. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności projektu budowlanego zamiennego pozwala stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego nie dysponowały dowodami świadczącymi o tym, iż obowiązek nałożony na inwestora został zrealizowany, co nadto stanowiłby realizacje dyspozycji przepisów, w tym techniczno-budowlanych, statuujących zakaz odprowadzania ścieków i wód na nieruchomości sąsiednie.

Projekt budowlany zamienny zawiera część graficzną, przedstawiającą projekt zamienny zagospodarowania (inwentaryzację powykonawczą) na mapie w skali 1:500 (k. [...] projektu zamiennego). Uwidoczniono na nim sporny zjazd (jako powierzchnię utwardzoną istniejącą), wykonaną studnię chłonną i wykonany ściek liniowy. Mapa nie odzwierciedla jednak ukształtowania terenu, a przede wszystkim nie naniesiono na nią rzędnych pozwalających na stwierdzenie, czy teren jest nachylony, a jeżeli tak, to w którą stronę. Oczywistym jest, że aby wykonany ściek liniowy odpowiadał wymogom decyzji, tj. zbierał i odprowadzał wody opadowe z utwardzonego zjazdu, teren przy istniejącej lokalizacji ogrodzenia, w tym słupków bramy, musi być nachylony w kierunku tego ścieku. W przeciwnym bowiem wypadku ściek nie spełni swojej funkcji, a co za tym idzie – nałożony w decyzji obowiązek nie może zostać uznany za wykonany. Projekt budowlany zamienny w zakresie zagospodarowania nie zawiera nie tylko prawidłowo sporządzonej w tym zakresie części graficznej. Również opis, który jest ogólnikowy może budzić zastrzeżenia, zwłaszcza że nie nawiązano w nim do przepisów dotyczących odprowadzania wód opadowych (ścieków). Przedstawiony projekt budowlany zamienny nie potwierdza zatem prawidłowego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, a nadto nie spełnia wymogów dotyczących zawartości i9 treści takiej dokumentacji budowlanej, powołanej prawidłowo w zaskarżonej decyzji.

Również na podstawie innych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie sposób ustalić, czy wykonany ściek liniowy rzeczywiście będzie pełnił swoją funkcję, tj. czy będzie zbierać wszelkie wody opadowe z rejonu utwardzonego zjazdu.

Z żadnych dokumentów późniejszych niż ostateczna decyzja decyzji z dnia 4 grudnia 2014 r., znak: [...], nie wynika, czy teren nachylony jest w taki sposób, że wszelkie ścieki z nieruchomości inwestora w obrębie zjazdu trafiają do ścieku liniowego, a potem z nim związanej studni chłonnej przy określonym umiejscowieniu słupków ogrodzenia w rejonie bramy, które cofnięto w głąb posesji. Kwestia powyższa ma istotne znaczenie albowiem nie tylko z twierdzeń skarżącej i uczestnika, ale wprost z uzasadnienia powyższej decyzji ostatecznej wynika ( str. [...], akapit [...]), że " Teren działki nr [...] i działek sąsiednich ma niewielkie pochylenie w kierunku północno-zachodnim". To zaś może naprowadzać, że część ścieków z utwardzonego zjazdu z uwagi na cofnięcie w głąb posesji słupków przy bramie ogrodzenie oraz ścieku liniowego może trafiać poza teren działki inwestora.

Organy nadzoru budowlanego nie tylko nie dostrzegły, że projekt zamienny jest w tym zakresie jest wadliwy i nieweryfikowalny, ale także dodatkowo nie przeprowadziły też żadnych innych dowodów, aby sprawdzić wykonanie obowiązku. Z tego też powodu decyzja, wydana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. musi być oceniona jako wadliwa i przedwczesna.

Ponadto stwierdzić należy, że przedstawiony organom nadzoru budowlanego projekt zamienny nie tylko jest niekompletny w zakresie koniecznych oznaczeń rzędnych w części graficznej i opisie, ale również nazewnictwem i treścią wprowadza w błąd, zatem w tym kształcie nie powinien zostać zatwierdzony.

Projekt budowlany zamienny winien spełniać te same wymogi, co każdy projekt budowlany. Zgodnie z art. 34 ust. 2 P.b. projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W art. 34 ust. 6 pkt 1 P.b. ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W wykonaniu ustawowego upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). W myśl § 6 ust. 4 tego rozporządzenia, projekt budowlany należy opracować w języku polskim, stosując zasady wymiarowania oraz oznaczenia graficzne i literowe określone w Polskich Normach wymienionych w załączniku do rozporządzenia lub inne objaśnione w legendzie. Projekt budowlany nie może być wewnętrznie sprzeczny ani też wprowadzać w błąd. Tymczasem w niniejszej sprawie pojawiają się niezgodności zarówno pomiędzy poszczególnymi fragmentami opisu projektu, jak i pomiędzy opisem do projektu a legendą części graficznej projektu. W części opisowej wskazano w ust. [...]. ("Istniejący stan zagospodarowania"), że "dostęp/dojazd do istniejącego budynku mieszkalnego odbywa się z drogi miejskiej, ulicy [...] – boczna (działka nr [...])", natomiast w ust. [...]. ("Projektowane zagospodarowanie terenu") podano, że "dostęp/dojazd do przedmiotowego budynku odbywa się z działki nr [...], ulicy [...] – boczna (droga wewnętrzna) do drogi miejskiej działki nr [...] ulicy [...]". Działka nr [...] (ulica [...]-boczna) jest zatem raz określana jako "droga miejska" (bez sprecyzowania znaczenia tego terminu), a raz jako "droga wewnętrzna", która dopiero doprowadza do "drogi miejskiej". Ponadto w części graficznej ogrodzenie od strony działki nr [...] oznaczono numerem [...] jako "ogrodzenie od drogi publicznej", co pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określeniem "droga wewnętrzna", użytym w części opisowej, czy też określeniem "droga miejska".

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie przyjęcie, że zostały zrealizowane przesłanki zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego było dowolne i przedwczesne. Organy nie ustaliły, czy ściek liniowy i studnia chłonna zostały wykonane w sposób gwarantujący odprowadzenie wód opadowych z utwardzonego terenu w obszarze zjazdu. Nadto przedłożony projekt budowlany zamienny, jako nie zwierający niezbędnych danych oraz wewnętrznie sprzeczny, nie odpowiada wymogom prawa i wprowadza w błąd. Niewyjaśnienie tych kwestii oznacza naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §1 i 3 k.p.a. oraz powołanych wyżej przepisów wykonawczych, co skutkuje też naruszeniem art. 51 ust. 4 P.b. Narusza powołane uprzednio przepisy postepowania brak rozważań dotyczących kręgu stron. Które należało ustalić mając na uwadze art. 28 k.p.a. (zob. wyroki NSA z: 23 kwietnia 2009 r., II OSK 616/2008, Lexis.pl nr 2264084; 24 stycznia 2012 r., II OSK 2111/2010, Lexis.pl nr 3890879; 1 marca 2012 r., II OSK 2414/2010, Lexis.pl nr 3907483; 24 kwietnia 2012 r., II OSK 225/2011, Lexis.pl nr 3921463; 27 września 2012 r., II OSK 1009/2011, Lexis.pl nr 6820886).

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz procesowego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie materialnoprawnych ocen należy uznać za przedwczesne.

Zarzuty skargi oraz uczestnika okazały się zatem w części zasadne w wyżej wskazanej części.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów należy podkreślić, że w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlega wyłącznie kwestia robót budowlanych wykonanych w ramach budowy zjazdu z działki nr [...] - ul. [...] – bocznej - na działkę nr [...] w B. wraz ze zmianą układu komunikacji wewnętrznej na działce nr [...]. Poza granicami tej sprawy pozostaje kwestia legalności drogi powstałej na działce nr [...], wykonanych przy niej albo zlikwidowanych odwodnień i zjazdu na drogę publiczną, tj. działkę nr [...]. Jak wynika z przedłożonych akt kwestie te są przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawach dotyczących drogi na działce nr [...] - znak: [...], zjazdu z drogi wewnętrznej ( działki nr [...]) na drogę gminną ( działka nr [...]) – znak: [...]). Zatem zastrzeżenia dotyczące tych kwestii, podnoszone zarówno przez skarżącą B. C., jak i uczestnika B. C., nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień, w tym dotyczących koniecznej treści decyzji w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego.

O kosztach orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.