Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 324/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 113 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi M.P. i J.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]r. ([...]), po rozpatrzeniu wniosku J.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. udzieliło wyjaśnień co do treści decyzji Kolegium z dnia [...] r. ([...]), utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...]r. ([...]), która została podjęta w postępowaniu w sprawie zbadania zgodności z prawem, wydanej decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. (nr[...]), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. Ś. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...], AM –[...], obręb G.- którą to decyzją Kolegium:

- stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji organu gminy - w części rozstrzygającej o przejściu, z mocy prawa, na własność Gminy W. działek gruntu nr[...], nr [...] i nr[...], AM –[...], obręb G.,

- w pozostałej zaś części - stwierdziło, że decyzja organu gminy została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że J.K. wniósł o wyjaśnienie, czy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przy ul. Ś.[...], działka nr[...], AM-[...] obręb G. w części, w jakiej stwierdza ona przejście prawa własności nieruchomości na Gminę W. oraz na skutek stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w pozostałej części, prawo własności nieruchomości "powróciło" do pierwotnych właścicieli, czy też właścicielem jest Gmina W., w związku z przejściem na nią prawa własności z mocy prawa na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] r. w sprawie podziału. Tak ukierunkowane wystąpienie uzasadniono wątpliwościami, jakie w sferze praktyki administracyjnej wywołało identyfikowanie skutków prawnych wywołanych przez decyzje Kolegium - in concreto w kwestii, o której wyjaśnienie wystąpiono powyższym wnioskiem.

Stwierdzając żądanie J.K. za uzasadnione, Kolegium wydało postanowienie wyjaśniające, w którego treści wskazało, że decyzja z dnia [...] r. nie wyeliminowała z obrotu prawnego żadnego skutku prawnego, jaki został wywołany przez decyzję podziałową organu gminy z dnia [...] r. (jak i w związku z wejściem do obrotu prawnego tej decyzji), a powyższe ustalenie dotyczy "tylko" tej części ww. decyzji organu pierwszej instancji, która znajdowała podstawy prawne. A więc odnosi się ono do tej jej części, w stosunku do której postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zakończyło się poprzestaniem na stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto, Kolegium wyjaśniło, że z faktu stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części obciążonej wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (a więc w której w istocie nie była to już prawnie legitymowana sfera decyzji podziałowej), nie należy wyciągać wniosku, że nie doszło - w związku z wejściem do obrotu prawnego decyzji podziałowej i wywołaniem przez nią nieodwracalnych skutków prawnych - do skutku wskazywanego w art. 98 ust. 1 u.g.n. Po pierwsze dlatego, że decyzja Kolegium z dnia [...] r. nie mogła merytorycznie rozstrzygać tej kwestii. Nie mogła też tego czynić decyzja podziałowa organu gminy i właśnie z tego powodu (w części do tej kwestii się odnoszącej) stwierdzono jej nieważność. Po drugie zaś, skoro mechanizm wystąpienia przedmiotowego quasi wywłaszczenia zakłada przejście odpowiednich działek gruntu z mocy prawa do zasobów majątku publicznego, to do jego wystąpienia wystarcza wejście do obrotu prawnego decyzji podziałowej. Jeżeli zaś bezspornym jest w tym przypadku, że taka decyzja nie tylko weszła do obrotu prawnego ale i wywołała nieodwracalne skutki prawne (i związku z czym nie doszło do stwierdzenia jej nieważności), to niewątpliwie brakuje podstaw do twierdzenia, że nie wystąpiły skutki prawne, zarówno przez nią bezpośrednio wywołane, jak i nierozerwalnie z nią związane (zob. art. 98 ust. 1 u.g.n.). W takich okolicznościach w istocie nie powinno budzić wątpliwości to, że decyzja Kolegium z dnia [...]r. (chociaż stwierdziła nieważność decyzji podziałowej organu gminy - w ww. części i ze wskazanych też przyczyn):

- nie wyeliminowała z obrotu prawnego skutków prawnych wywołanych przez decyzję podziałową organu gminy z dnia [...] r. (w wielokrotnie już wskazywanej części, tj. znajdującej podstawy prawne w przepisach u.g.n. i objętej rozstrzygnięciem Kolegium podjętym na podstawie art. 158 § 2 in fine, w związku z art. 156 § 2 in fine k.p.a.),

- nie wprowadzała żadnych zmian w możliwości zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n., w związku z obowiązywaniem decyzji podziałowej (w ww. zakresie).

Wynika więc z tego, że decyzja Kolegium z dnia [...] r. nie wprowadziła zmian w skutkach, do wywołania których była przewidziana decyzja podziałowa Prezydenta W.z dnia [...] r. (czyli więc związanych z przeprowadzeniem geodezyjnego podziału działki nr[...], AM –[...], obręb G.), jak i będących konsekwencją uprzedniego dokonania tego podziału (w tym, w szczególności, w zakresie znajdującym umocowanie w art. 98 ust. 1 u.g.n.).

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Z.R., P.R., P.R., A. P., E.P., R.P., M.P. i J.P.

W obszernych, jednobrzmiących wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy Z.R., P.R., A.P., E.P. i R.P. poddali w wątpliwość zasadność udzielania wyjaśnień treści decyzji w trybie art. 113 § 2 i 3 k.p.a., (art. 113 k.p.a. dotyczy prostowania błędów i omyłek, a takie w decyzji nie istnieją) oraz wskazali, że identyczny wniosek A.P. z dnia [...] r. o wyjaśnienie wątpliwości skutków tych samych decyzji został przez Kolegium załatwiony odmownie, w formie pisma, nie postanowienia, co jest przejawem nierównego traktowania stron postępowania. Podkreślono, że wniosek A.P. nie był powodowany "kłopotami w prawidłowej identyfikacji stanu prawnego", ale miał na celu "potwierdzenie" przez Kolegium, że decyzja z dnia [...] r. ([...]) "nie ma żadnych niejasności mogących ją podważyć po tym, gdy stała się ostateczna". W ocenie Z.R. i P.R., sposób wyjaśnienia treści decyzji w zaskarżonym postanowieniu może prowadzić do "nieuprawnionego wniosku", że "Kolegium potwierdziło, iż to Gmina W. jest właścicielem działek drogowych, a nie wnioskodawcy". Wobec powyższego strony stwierdziły, że "oczekują", iż Kolegium jednoznacznie wyjaśni, czy decyzja z dnia [...] r. "wyeliminowała z obrotu prawnego skutki prawne wywołane przez decyzję podziałową organu gminy z dnia [...] r. (w wielokrotnie już wskazywanej części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa, na własność Gminy W. działek gruntu nr[...], nr [...] i nr[...], AM –[...], obręb G., tj. nie znajdującej podstaw prawnych w przepisach u.g.n. i objętej rozstrzygnięciem Kolegium podjętym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.)". Wnioskodawcy - na poparcie swego stanowiska - przedstawili obszerny wywód dotyczący wykładni przepisów art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreślając, że dotyczą one jedynie dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nie dróg wewnętrznych. Jednocześnie zaprezentowali własną interpretację decyzji Kolegium z dnia [...] r. Stwierdzili ponadto, że sposób przedstawienia wyjaśnień w zaskarżonym postanowieniu jest "zwodniczy, pozornie poprawny, lecz faktycznie błędny, zawierający rozmyślnie wprowadzony błąd logiczny, trudny do wykrycia na pierwszy rzut oka, jako wypowiedź lub sformułowanie, w którym świadomie został ukryty błąd rozumowania nadający pozory prawdy fałszywym stwierdzeniom".

P.R. stwierdził natomiast, że mimo, iż w zaskarżonym postanowieniu wskazano na zakres instytucji udzielania wyjaśnień i jego ograniczony charakter, Kolegium "wprost przesądziło skutek prawnorzeczowy przejścia własności nieruchomości objętej wywłaszczeniem na Gminę W.". Zdaniem strony, dokonano w nim "niedopuszczalnej interpretacji skutków prawnych wywołanych przez decyzję z dnia [...] r., tj. jej wpływu na stosunki materialnoprawne ukształtowane pozostawieniem w obrocie decyzji o podziale nieruchomości". Ponadto podkreślono, że wyjaśnienia Kolegium nie powinny przesądzać kwestii materialnoprawnych, które "przynależą do kompetencji innych organów oraz sądownictwa powszechnego", ale "wyłącznie ograniczać się do identyfikacji stanu prawnego powiązanego bezpośrednio z decyzją administracyjną", "bez odpowiedzi na niedopuszczalne pytanie Wnioskodawcy zmierzające do ustalenia dalej idących skutków materialnoprawnych, które to skutki winny zostać ocenione w ramach odrębnych postępowań administracyjnych (...) lub cywilnoprawnych sporów o właściwość (w tym powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym)".

M.P. i J.P. zwrócili także uwagę, że "wystąpienie" A.P. spotkało się z odmową wyjaśnienia treści decyzji przez Kolegium, natomiast wniosek J.K. został załatwiony pozytywnie. Ponadto strony podkreśliły, że - co w ich ocenie jest najistotniejsze w tej sprawie - ul. W. "nigdy nie miała i nie ma statusu drogi publicznej".

Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w pomocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu Kolegium uznało, że skoro jego decyzja jest dla strony niezrozumiała, to konieczne jest wyjaśnienie jej treści. Ponadto, wskazało, że w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] r. ([...]), Kolegium wyczerpująco wyjaśniło, że biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych, tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, miało prawnie ograniczone możliwości przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] r. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej godzi bowiem zawsze w stabilność stosunków prawnych kształtowanych przez decyzje ostateczne, które korzystają z domniemania prawidłowości. Ustawodawca przewidział zatem przesłanki negatywne, które - mimo stwierdzenia określonych wad weryfikowanych decyzji ostatecznych - nie pozwalają na ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W postępowaniu w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji z dnia [...] r. (nr[...]), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, Kolegium stwierdziło, po pierwsze, że - w części rozstrzygającej o przejściu, z mocy prawa, na własność Gminy W. działek gruntu nr[...], nr[...]i nr [...], AM –[...], obręb G., jest ona nieważna, gdyż została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Po drugie jednak, mimo wystąpienia kolejnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jednocześnie zaistniały okoliczności, które nie pozwalają na eliminację z obrotu prawnego decyzji obarczonych nawet wadami skutkującymi ich nieważnością. Zniesienie współwłasności nieruchomości i dokonanie dalszych czynności prawnych mających na celu zbycie wydzielonych działek gruntu, a więc podział prawny, doprowadziły bowiem do nieodwracalnych skutków prawnych, które stanowią przesłankę negatywną do stwierdzenia jej nieważności. W takiej sytuacji Kolegium ograniczone było jedynie do stwierdzenia wydania ocenianej decyzji z naruszeniem prawa.

Z decyzji podziałowej organu pierwszej instancji z dnia [...]r. (nr[...]) Kolegium wyeliminowało zatem rozstrzygnięcie "o przejściu z mocy prawa, na własność Gminy W., działek gruntu nr[...], nr [...]i nr[...], AM –[...], obręb G.", gdyż ewentualne przejście prawa własności gruntu wydzielonego pod budowę drogi publicznej następuje z mocy samego prawa i ustawodawca nie przewidział wydawania w tym przedmiocie jakiejkolwiek decyzji deklaratoryjnej. Jak wyżej podano, w pozostałym zakresie Kolegium nie mogło stwierdzić nieważności decyzji podziałowej ze względu na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołała, zatem pozostała ona w obrocie prawnym ze wszystkimi konsekwencjami.

Zdaniem Kolegium - wbrew twierdzeniu wnioskodawców – nigdy nie przesądziło ono zarówno w decyzji z dnia [...] r., jak i w decyzji z dnia [...] r. oraz, w postanowieniach wyjaśniających treść tych decyzji z dnia [...]r., czy i na rzecz jakiego podmiotu dokonało się przejście prawa własności działek gruntu nr[...], nr [...]i nr[...], AM –[...], obręb G. Stwierdziło jedynie, że w myśl art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tego rodzaju skutek następuje z mocy samego prawa i nie ma podstaw prawnych aby rozstrzygnięcie w tym zakresie umieszczać w decyzji podziałowej, której przedmiotem powinna być jedynie ocena dopuszczalności podziału nieruchomości. Kolegium nie ma kompetencji do rozstrzygania o tym, czy rzeczywiście doszło do takiego przejścia i na rzecz jakiego podmiotu. Ocena skutków prawnych zaistnienia sytuacji opisanej w dyspozycji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy jedynie do organu, który - w ramach przyznanych mu kompetencji - przepis ten stosuje. Kolegium wypowiedziało się jedynie w zakresie skutków decyzji wydanej przez niego w postępowaniu nieważnościowym w odniesieniu do badanej decyzji podziałowej, gdyż - skoro jak argumentował J.K.- treść decyzji z dnia [...]r. budziła jego wątpliwości, Kolegium zobowiązane było do jej wyjaśnienia. Natomiast w sytuacji gdy dla innych stron tego postępowania treść decyzji była czytelna, to nie mogą one czynić z tego faktu zarzutu wobec postanowienia, które jedynie wyjaśnia treść decyzji niezrozumiałej dla innej strony.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących "nierównego traktowania stron" przez Kolegium, wyjaśniono, że A.P. w swoim wystąpieniu z dnia [...] r. zwrócił się o "wyjaśnienie skutków, jakie (...) decyzje wywołały w sprawie prawa własności działek gruntu nr[...], nr [...] i nr [...], AM – [...], obręb G.". Tym samym w przeciwieństwie do wniosku J.K., nie był to wniosek o wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a., ale żądanie przesądzenia, jakiemu podmiotowi przysługuje aktualnie prawo własności określonych działek gruntu, do czego to Kolegium nie jest uprawnione.

Nie godząc się z powyższym orzeczeniem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli M. P. i J.P. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia lub też uchylenie tychże postanowień w całości. Ponadto, strona skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy;

- art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które polegało na merytorycznej zmianie (uzupełnieniu) decyzji z dnia [...] r. w niedopuszczalny sposób poprzez zastosowanie instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji;

- art. 113 § 2 k.p.a., które w wyniku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania doprowadziło do przyjęcia, że rozstrzygnięcie Kolegium w decyzji z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...]r. ([...]), nie wyeliminowało z obrotu prawnego żadnych skutków prawnych decyzji Prezydenta W. nr [...] i nie wprowadziło żadnych zmian w zakresie skutków przewidzianych w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi skarżący wskazali, że Kolegium niesłusznie uznało, że skoro rozstrzygnięcie decyzji było dla wnioskodawcy niezrozumiałe, to koniecznym było wyjaśnienie stronie jego treści w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Błędne jest wyrażone w postanowieniu z dnia [...] r. stanowisko, iż organ administracji działający w trybie 113 § 2 k.p.a. w każdym przypadku jest powołany do udzielenia stronie wyjaśnień treści decyzji, tylko z powodu na budzące, ale nie wskazane we wniosku konkretne wątpliwości strony, nawet jeśli dla innych stron tego postępowania treść decyzji Kolegium była czytelna.

Zdaniem małżonków P., aby możliwe było wydanie postanowienia na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. niezbędne jest wskazanie w żądaniu wnioskodawcy, które konkretnie sformułowania oraz w jakiej części szczegółowego uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. rodzą wątpliwości interpretacyjne czy też, które sformułowania samej sentencji wymagają wyjaśnienia z uwagi na ich niejednoznaczność. W przypadku natomiast sformułowania żądania w sposób jak to uczynił J. K. Kolegium powinno albo odmówić udzielenia wyjaśnień albo co najmniej wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania rzeczywistej treści jego żądania. Powyższy argument został jednak pominięty przez Kolegium.

Dalej wskazano, że wydając zaskarżone postanowienie Kolegium przekroczyło uprawnienie wynikające z treści art. 113 § 2 k.p.a., powodując zmianę merytoryczną treści decyzji poprzez wyeliminowanie z niej istotnych treści zawartych w jej sentencji, jak również poprzez dodanie nowych. Zdaniem skarżących zawarte w postanowieniu wyjaśniającym władcze i wyczerpujące stwierdzenie "(...) skoro mechanizm wystąpienia przedmiotowego quasiwywłaszczenia zakłada przejście odpowiednich działek gruntu z mocy prawa do zasobów majątku publicznego, to do jego wystąpienia wystarcza wejście do obrotu prawnego decyzji podziałowej. Jeżeli zaś bezspornym jest, że decyzja taka nie tylko weszła do obrotu, ale i wywołała nieodwracalne skutki prawne (...) to niewątpliwie brakuje podstaw do stwierdzenia, że nie wystąpiły skutki prawne zarówno przez nie wywołane, jak i nierozerwalnie z nią związane (zob. art. 98 ust. 1 u.g.n.)." w żaden sposób nie zostało wyrażone w decyzji z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...] r.

Odnosząc się z kolei do twierdzeń Kolegium, że nigdy nie przesądziło czy i na rzecz jakiego podmiotu dokonało się przejście prawa własności działek gruntu nr [...], nr [...] i nr [...], AM – [...] obręb G., skarżący wskazali, że zawarte w postanowieniu stwierdzenie, "(...) że w myśl art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tego rodzaju skutek następuje z mocy samego prawa i nie ma podstaw prawnych aby rozstrzygnięcie w tym zakresie umieszczać w decyzji podziałowej, której przedmiotem powinna być jedynie ocena dopuszczalności podziału nieruchomości" jest wystarczające by dojść do przekonania, że nawet gdyby Kolegium rzeczywiście nie przesądziło nigdy, czy i na rzecz jakiego podmiotu dokonało się przejście prawa własności przedmiotowych działek, to przesądziło jednak, iż skutek z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w istocie wystąpił tj. doszło ex lege do utraty własności nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli. Zdaniem skarżących w zaskarżonym oraz poprzedzającym je postanowieniu organ przedmiotem swoich rozważań uczynił interpretację przepisów prawa tj. w szczególności przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co stanowi naruszenie art. 113 § 2 k.p.a.

Nawiązując wreszcie do wniosku A.P., z którego literalnego brzmienia wynika, iż zwrócił się on o wyjaśnienie jakie skutki wywołały decyzje Kolegium, skarżący wskazali, że w przypadku takiej redakcji wniosku obowiązkiem organu było dopytanie wnioskodawcy w przedmiocie treści jego żądania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Na rozprawie, wyznaczonej na dzień 15 października 2014 r., skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie i wnosi o uwzględnienie skargi. Również uczestnicy postępowania P.R. i Z.R. wnieśli o uwzględnienie skargi, natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania – J.K. oraz pełnomocnik organu wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia albo stwierdzenie ich nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (Nr[...] ) utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] r. (Nr[...] ), którym Kolegium udzieliło wyjaśnień co do treści swojej decyzji z dnia [...] r. ([...] ). Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] r. ([...]), podjętą w postępowaniu w sprawie zbadania zgodności z prawem, wydanej przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...]r. (nr[...]), zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we W. przy ul. Ś. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr[...], AM –[...], obręb G. Dokładniej, decyzją z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło nieważność opisanej wyżej decyzji organu gminy - w części rozstrzygającej o przejściu, z mocy prawa, na własność Gminy W. działek gruntu nr[...] , nr [...] i nr[...], AM –[...], obręb G., a w pozostałej zaś części - stwierdziło, że decyzja organu gminy została wydana z naruszeniem prawa.

Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis z art. 113 § 2 i 3 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji, a na postanowienie to służy zażalenie. Przedmiotem postanowienia wydawanego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyłącznie wyjaśnienie stronom tego, jak organ rozumie własne rozstrzygnięcie. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji. Wyznaczone zatem przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości, nie służy zaś wykładni decyzji według zasad wykładni prawa. Celem niniejszej instytucji jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna, niejasna, dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, a zatem gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji. Wydaje się zatem, że wystarczającą podstawę do wyjaśnienia treści decyzji stanowi po pierwsze wystąpienie z żądaniem w tym przedmiocie przez podmiot uprawniony – tj. organ egzekucyjny lub stronę, a po drugie stwierdzenie przez właściwy organ, że żądanie to – wskazujące na wątpliwości strony co do treści decyzji - jest uzasadnione, gdyż decyzja jest nieprecyzyjna, zawiera niejasność sprawiającą trudność w ustaleniu prawidłowej treści orzeczenia.

W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w realiach niniejszej sprawy. Przede wszystkim wskazać trzeba, że z wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji wystąpił podmiot do tego uprawniony – tj. J.K., będący stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...] w części rozstrzygającej o przejściu z mocy prawa, na własność Gminy W. działek gruntu nr[...], nr [...] i nr[...], AM-[...] , a w pozostałej części stwierdzającej, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wnioskodawca uzasadnił też, że treść decyzji objęta wnioskiem nasuwa mu wątpliwości interpretacyjne, a dokładniej wyjaśnił, że nie jest dla niego jasne czy na skutek stwierdzenia przez SKO nieważności decyzji w sprawie podziału w części, w jakiej stwierdza ona przejście prawa własności nieruchomości na Gminę W.oraz na skutek stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w pozostałej części, prawo własności nieruchomości "powróciło" do pierwotnych właścicieli, czy też właścicielem jest Gmina W. w związku z przejściem na nią prawa własności z mocy prawa na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dniu uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] r. w sprawie podziału. Uzasadniając niniejszy wniosek J. K. wyjaśnił nadto, że zapotrzebowanie na tego rodzaju wyjaśnienie, wynika z tego, że u podstaw wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej legły dwie przesłanki prawne – rażące naruszenie prawa oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej – których interpretacja oraz skutki jakie wywołuje podjęte orzeczenie budzi istotne wątpliwości w sferze praktyki administracyjnej. Nie sposób więc podzielić zawartych w skardze zarzutów, że wnioskodawca nie wskazał, które sformułowania i w jakiej części szczegółowego uzasadnienia budzą jego wątpliwości. Ponadto, złożony wniosek jest kompletny pod względem formalnym, co też oznacza, że brak było podstaw do wzywania wnioskodawcy do jego uzupełnienia.

Zdaniem Sądu wobec przywołanej wyżej treści wniosku J. K. i ze względu na potrzebę wyjaśnienia zawiłości w sferze wpływu decyzji z dnia [...] r. na stan prawny ukształtowany decyzją podziałową zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało, że żądanie podjęcia orzeczenia na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. zasługiwało na uwzględnienie. Rzeczywiście objęta wnioskiem decyzja mogła stwarzać problem w zakresie zawartych w niej ustaleń, co też mogło nie pozwalać na rozeznanie jej sensu lub zrozumienie w sposób prowadzący do różnych wykluczających się interpretacji.

Oceniając w świetle postanowień art. 113 § 2 k.p.a. zaskarżone postanowienie wyjaśniające Sąd uznał, że wydane zostało ono zgodnie z uwarunkowaniami determinującymi prawidłowe zastosowanie tegoż przepisu. Kolegium udzieliło bowiem wyjaśnień na zgłoszone przez wnioskodawcę wątpliwości wskazując, że decyzja z dnia [...] r. nie wyeliminowała z obrotu prawnego skutku prawnego wywołanego decyzja podziałową, a stwierdzenie to należy odnosić do tej części decyzji, wobec której postępowanie zakończyło się poprzestaniem na stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto, wskazało, że w części w jakiej niniejsza decyzja stwierdza nieważność decyzji podziałowej nie należy wnioskować, że nie doszło – w związku z wejściem do obrotu prawnego decyzji podziałowej i wywołaniem przez nią nieodwracalnych następstw prawnych - do skutku wskazanego w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to z tego względu, że decyzja podziałowa jak i decyzja z dnia [...] r. nie mogła merytorycznie rozstrzygać tej kwestii. Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby rozstrzygnięcie w tym zakresie zamieszczać w decyzji wydanej zarówno w postępowaniu nieważnościowym jak i decyzji podziałowej.

Wobec powyższego – wbrew twierdzeniom skarżących – Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało merytorycznej zmiany decyzji z dnia [...] r., a jedynie wypowiedziało się w zakresie skutków wydanej przez niego w postępowaniu nieważnościowym decyzji, do czego też – wobec przedstawionych przez J.K. wątpliwości – było w realiach niniejszej sprawy uprawnione. Zdaniem Sądu dokonując wyjaśnienia treści niniejszej decyzji Kolegium nie wyszło poza treść dokonanego rozstrzygnięcia. Nie zmieniło ani też nie uzupełniło jej meritum, a wyjaśniło wątpliwości, czym też w przypisanej prawem formie wypowiedziało się wobec zgłoszonego przez J.K. żądania. Należy przy tym zauważyć, że chybiony jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., obligujących organ administracji publicznej do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego. Regulacje nie miały bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż Kolegium nie prowadziło postępowania dowodowego, a to z tego powodu, iż postanowienie wyjaśniające wątpliwości decyzji nie może być wydane w oparciu o nowe dowody czy też ustalenia.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżących co do konieczności wezwania przez Kolegium A.P. do sprecyzowania jego wniosku, należy wyjaśnić, że przedmiot oceny Sądu w niniejszej sprawie stanowią postanowienie wyjaśniające podjęte na skutek wniosku J.K. Poza granicami kontroli sądowej pozostają więc czynności organu podejmowane w następstwie wystąpienia A. P..

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – nie znajdując podstaw dla wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.