Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1023/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2017r. nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej F. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nr [...] z [...] maja 2018 r., znak: [...], nakazującą skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem [...], zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. R. w W.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 31 lipca 2017 r. do PINB wpłynął wniosek Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o podjęcie czynności kontrolnych wobec samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. R. w W., czyli na terenie tzw. [...]. W związku z powyższym wnioskiem, 22 września 2017 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny na wskazanym terenie. Ustalono, że na terenie ww. działki znajduje się kilkanaście obiektów budowlanych m.in. parterowy murowany budynek ze ścianami wschodnią i zachodnią zlicowanymi z budynkami znajdującymi się obok, wykorzystywany w całości na cele gastronomiczne. Przedmiotowy budynek znajduje się na terenie [...], który został wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] marca 1973 r. W czasie kontroli nie przedłożono dokumentów świadczących o legalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie stwierdzono również istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Organ ustalił, że przedmiotowe zabudowania wykorzystywane były uprzednio przez Zakłady R. "[...]". W Projekcie planu zagospodarowania terenu Zakładów "[...]" z [...] marca 1969 r. ww. obiekt oznaczony został nr [...] i stanowił budynek produkcyjny. W aktach sprawy nie ma dokumentów świadczących o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego na cele gastronomiczne.

3. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. nakazał skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. R. w W., który na załączniku graficznym do protokołu oględzin nr [...] z 22 września 2017 r. został oznaczonego numerem [...].

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "pr.bud.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że do zmiany sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem [...], wykorzystywanego na cele gastronomiczne, doszło w warunkach samowoli budowlanej. Nie dokonano przy tym zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym PINB postanowieniem nr [...] z [...] grudnia 2017 r. wstrzymał użytkowanie budynku oznaczonego numerem [...] oraz nałożył na właściciela budynku, tj. skarżącą obowiązek przedstawienia określonych dokumentów odnoszących się do przedmiotowego budynku. Obowiązek należało wykonać w terminie trzech miesięcy licząc od dnia doręczenia postanowienia. W trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 6 marca 2018 r. organ stwierdził, że nie wstrzymano użytkowania budynku nr [...]. Ponadto, skarżąca nie dostarczyła wymaganych dokumentów.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania budynku wiąże się ze zmianą warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, warunków sanitarno-higienicznych, a także wpływa na wielkość i układ obciążeń. Na skutek zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pracy i bezpieczeństwa pożarowego. Charakter działalności prowadzonej w budynku może też mieć wpływ na zmianę wielkości i układu obciążeń, a także zmianę warunków w zakresie emisji hałasu i drgań.

W konsekwencji organ nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ww. budynku nr [...].

4. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca pismem z 30 maja 2018 r. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji PINB z [...] maja 2018 r. i poprzedzającego ją postanowienia z [...] grudnia 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia i umorzenie postępowania prowadzonego w pierwszej instancji w całości albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła organowi powiatowemu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, skutkujące wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

5. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, [...] WINB decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżącą złożyła sprzeciw.

Po rozpoznaniu sprzeciwu skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1881/18, uchylił decyzję [...] WINB z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że to organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać określonych czynności dowodowych w celu ustalenia sposobu użytkowania nieruchomości, a także powinien podjąć próbę rozwiania nasuwających się wątpliwości bez przedwczesnego przekazania sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Zdaniem Sądu, na etapie postępowania bezpośrednio poprzedzającego wydanie decyzji z [...] lipca 2018 r. zaskarżonej sprzeciwem organ nie podjął wystarczających czynności dowodowych, poprzez które mógłby sprecyzować istotne okoliczności faktyczne sprawy i w efekcie wydać rozstrzygnięcie kończące sprawę merytorycznie.

6. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej z 30 maja 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] maja 2018 r.

Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 82 ust. 2 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że sposób użytkowania obiektów zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. [...] ulegał zmianom na przestrzeni lat. Z treści pisma Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy [...] z [...] czerwca 1975 r. wynikało, że z terenu [...] korzystało czterech użytkowników: Stacje Radiowe i Telewizyjne, Zakład Produkcyjny Aparatury [...], Inspekcja [...] oraz [...] Wojsko Polskie. Każdy z nich prowadził działalność wyłącznie pod kątem swoich potrzeb. Decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] października 1975 r. przekazano teren [...] w użytkowanie Zakładom "[...]" w celu rozbudowy i modernizacji, zgodnie z decyzją lokalizacyjną Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z [...] stycznia 1972 r.

Ponadto, Urząd [...] decyzją z [...] lipca 1975 r. zatwierdził plan realizacyjny modernizacji i rozbudowy Zakładów R. "[...]", a decyzją z [...] grudnia 1975 r. zezwolił na rozbudowę i modernizację budynku administracyjno - produkcyjnego nr [...] część A, B, C, budynku magazynu nr [...] oraz budynku neutralizatora. Żaden z powyższych dokumentów nie potwierdza, aby w przedmiotowym budynku oznaczonym obecnie jako nr [...] prowadzone było bistro-kawiarnia. Nie stwierdzono także, aby wymienione wyżej decyzje dotyczyły właśnie przedmiotowego budynku. Wskazano również, że poprzednik prawny odwołującej – B. S.A. nie zgłaszał zmiany sposobu użytkowania któregokolwiek budynku zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] na cele gastronomiczne.

Co prawda akta architektoniczno-budowlane zawierają dokumenty, w których znajduje się m.in. postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego

nr [...] z [...] czerwca 2001 r. o niesprzeciwianiu się dopuszczenia do użytkowania lokalu przeznaczonego na bar "[...]". Jednak z zaświadczenia Urzędu Dzielnicy [...] z 24 listopada 1993 r. w związku z planem inwentaryzacyjnym, stanowiącym załącznik do tego zaświadczenia wynika, że Zakład M., w których miała być prowadzona działalność gastronomiczna znajduje się na innej nieruchomości, tj. na działce nr ewid. [...], nie zaś [...] (objętej przedmiotowym postępowaniem). Ponadto w piśmie z 7 sierpnia 2001 r. Urząd Dzielnicy [...] wskazał, że w aktach archiwalnych brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej legalność użytkowania baru [...]". Kwestia ta nie została wszakże szczegółowo wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, ani skomentowana przez organ odwoławczy.

W związku z powyższym, w ocenie [...] WINB organ powiatowy prawidłowo ustalił, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania i prawidłowo prowadził postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 71a pr.bud.

Nawiązując do treści odwołania, w którym strona skarżąca wskazała, że ani z sentencji decyzji ani z jej uzasadnienia nie wynikało, jaka była ostatnia legalna działalność prowadzona w przedmiotowym budynku, [...] WINB wyjaśnił, że budynek ten pełnił funkcję budynku produkcyjnego. Jakkolwiek w przeszłości omawiany obiekt był użytkowany w różny sposób, to zmiany te nie były zgłaszane do odpowiedniego organu, zatem przez stan poprzedni należy rozumieć ostatni legalny sposób użytkowania., Z tego względu należy przywrócić obiekt do stanu pierwotnego, czyli roli budynku produkcyjnego.

W ocenie [...] WINB, organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania administracyjnego. PINB przyznał status strony właścicielom wszystkich działek graniczących z działką nr ewid. [...] z obrębu [...]. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego samo sąsiedztwo działek nie jest wystarczające do uznania za stronę postępowania, tym bardziej, że przedmiotowy budynek usytuowany został w znacznej odległości od okolicznych zabudowań. W rezultacie w ocenie [...] WINB status strony przysługiwał będzie jedynie [...] sp. z o.o. oraz Miastu [...].

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca pismem z 3 kwietnia 2019 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości decyzji [...] WINB z [...] marca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] maja 2018 r., jak i postanowienia PINB z [...] grudnia 2017 r. Ponadto, skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji [...] WINB z [...] marca 2019 r. skarżąca zarzuciła m.in.:

1) naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1-3 oraz art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 pr.bud. (w brzmieniu do dnia 31 maja 2004 r.) w związku z art. 1 pkt 31) i pkt 32) oraz art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) w związku z art. 1 pkt 18) oraz art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364) (w brzmieniu do dnia 26 września 2005 r.) w związku z art. 71 oraz art. 71a pr.bud. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy powodujący również brak pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie podstawowej okoliczności dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ustalenie takich okoliczności było niezbędne dla zastosowania prawidłowego trybu postępowania, a także dnia (terminu), w którym rzekoma zmiana sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem [...] miała miejsce;

2) naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez brak rozpatrzenia przez organy pierwszej i drugiej instancji sprawy na podstawie i w granicach prawa, bowiem organy administracji mają obowiązek stosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania;

3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1-3 oraz art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 pr.bud. (w brzmieniu do dnia 31 maja 2004 r.) w związku z art. 1 pkt 31 i 32 oraz art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane w związku z art. 1 pkt 18) oraz art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (w brzmieniu do dnia 26 września 2005 roku) w związku z art. 71 oraz art. 71a pr.bud. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas, gdy brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie art. 71 oraz art. 71a pr.bud. w obecnym brzmieniu;

4) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez:

a) brak jasnego i precyzyjnego rozstrzygnięcia w sentencji i uzasadnieniu obu decyzji,

b) brak możliwości, z uwagi na niedomówienia, dobrowolnego wykonania decyzji przez skarżącą lub wykonania w wyniku zastosowania środków egzekucji w administracji,

c) niedopuszczalną konieczność domniemywania rozstrzygnięcia na podstawie uzasadnienia zaskarżonych decyzji,

d) brak określenia sposobu wykonania obu decyzji,

e) brak wykazania, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania i na czym miałoby polegać przywrócenie do poprzedniego sposobu użytkowania;

5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 8la § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że decyzja oraz postanowienie PINB są prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i celowości, podczas, gdy zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

6) naruszenie art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania z innymi organami w zakresie pozyskania niezbędnych informacji do rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie uzyskania przez organy - przed wydaniem rozstrzygnięcia - aktualnego wypisu z rejestru gruntów celem ustalania informacji o sposobie użytkowania budynku;

7) naruszenie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2) pr.bud. poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego;

8) naruszenie art. 2 pkt 8) oraz art. 20 ust. 1 pkt 1), 2), 3) oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, podczas, gdy budynek - zgodnie z wypisem z rejestru budynków - jest przeznaczony na funkcje "inne niemieszkalne";

9) naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2) pr.bud. poprzez jego błędną interpretację, skutkującą uznaniem, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku oznaczonego numerem 7, podczas, gdy w budynku nie podjęto działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

8. Odpowiadając w dniu 7 maja 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty skarżącej należało uznać za trafne.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wymagają uchylenia z uwagi na naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a także przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów ustawy Prawo budowlane. W tym ostatnim przypadku niezbędne było przy tym uwzględnienie dynamiki prawa w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Podstawowe naruszenie prawa, do którego doszło w postępowaniu kontrolowanym obecnie przez Sąd polegało na niepodjęciu przez organy administracji właściwe w sprawie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przede wszystkim na zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie organy ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że w przypadku budynku, któremu nadano numer [...], doszło do zmiany sposobu użytkowania, gdyż wykorzystanie go dla celów gastronomicznych nie może być uznane za kontynuację poprzedniego stanu faktycznego. Organy stwierdziły, że co najmniej od 1975 r. budynek nr [...] wchodził w skład zespołu zabudowań użytkowanych przez przedsiębiorstwo państwowe: Zakłady R. "[...]". Ustalono przy tym, że plan realizacyjny modernizacji i rozbudowy ww. przedsiębiorstwa, zatwierdzony przez właściwy organ administracji budowlanej i obejmujący zezwolenie na rozbudowę i modernizację budynku administracyjno - produkcyjnego nr [...] część A, B, C, budynku magazynu nr [...] oraz budynku neutralizatora, nie potwierdził objęcia przedmiotowego budynku nr [...] wskazanym pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że organ nie ustalił z dostateczną dokładnością sposobu, w jaki budynek nr [...] był użytkowany przed 1975 r., ani na czym polegało wykorzystanie obiektu jako budynku produkcyjnego oznaczonego wówczas numerem [...]. Okoliczności te mają kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż przesądzają o tym, czy w przypadku ww. budynku nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub warunków pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź zmiana wielkości lub układu obciążeń. Można dodać, że w przypadku zakładów radiowo-telewizyjnych działalność produkcyjna mogła polegać na zestawianiu drobnych elementów elektronicznych bez potrzeby używania ciężkich maszyn lub urządzeń. W takim kontekście prawdopodobne jest, że przekształcenie budynku produkcyjnego w lokal gastronomiczny zmieniało wskazane wyżej warunki użytkowania budynku, choć nie ma pewności, czy taka modyfikacja ma charakter zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 pr.bud.

Nieustalenie powyższych okoliczności stanowiło, zdaniem organów administracji, konsekwencję braku odpowiednich dokumentów. Organy właściwe w sprawie ograniczyły się jedynie do sprawdzenia dokumentacji dostępnej w instytucjach będących następcami wcześniejszych organów architektoniczno-budowalnych i organów nadzoru budowlanego. Z akt nie wynika, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] WINB występowały do podmiotów gospodarczych będących następcami prawnymi spółki "B." S.A. lub przedsiębiorstwa "[...]" z wnioskiem o przekazanie historycznych dokumentów znajdujących się w dyspozycji tych podmiotów. Nie zwrócono się również do jednostek podległych Ministerstwu Obrony Narodowej z wnioskiem o informacje, które jak można przypuszczać nie są już objęte tajemnicą wojskową, a dotyczą majątku dawnych Zakładów R. "[...]". Nie wystąpiono również do Ministerstwa Przemysłu z analogicznymi pytaniami i wnioskami. Nie ustalono także, czy w ewidencji gruntów i budynków zostały zachowane dokumenty będące podstawą wpisania w tym rejestrze publicznym sposobów wykorzystania przedmiotowego budynku nr [...].

W świetle powyższych zaniedbań powiatowego organu nadzoru budowlanego należy stwierdzić, że w postępowaniach prowadzonych przezeń w odniesieniu do Fortu [...] doszło jednak do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie uznały także, że brak wiedzy obecnego właściciela nieruchomości położonych na terenie Fortu [...], władającego tą nieruchomością dopiero od 2015 r., może świadczyć na jego niekorzyść. Taki stan rzeczy należy uznać za nieodpowiadający wymogom art. 81a k.p.a., a w konsekwencji również art. 8 ust. 1 k.p.a. Trudno bowiem nie uznać, że przerzucenie na podmiot prywatny obowiązku ustalania wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących określonej nieruchomości stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych.

11. Niespełnienie przez organy nadzoru budowlanego standardów prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a także rozparzenia materiału dowodowego nie było jednak jedyną i samodzielną podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Brak precyzyjnych ustaleń faktycznych spowodował bowiem, w opinii Sądu, błędy w wyborze właściwych norm prawnych, które powinny być zastosowane w sprawie.

W decyzji PINB przyjęto, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku nr [...] powinien być wydany przed wszystkim na podstawie art. 71a ust. 4 pr.bud. Organ pierwszej instancji nie wziął jednak pod uwagę faktu, że data samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przesądza o tym, które przepisy powinny być zastosowane w takim przypadku. Jeśli bowiem organ stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła po 1975 r. albo być może nawet odpowiednio wcześniej, to nie miał podstawy do rozstrzygnięcia o prawie właściwym. Nie można zatem było podjąć decyzji (zwanej w doktrynie prawniczej decyzją walidacyjną), czy w rozpatrywanej sprawie powinien być zastosowany art. 44-45 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), czy też art. 71-72 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ma to kluczowe znaczenie dla rozpoznania samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż pod rządami ustawy z 1974 r. przez zmianę sposobu użytkowania rozumiano w szczególności – choć przede wszystkim – przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź z przeznaczeniem do użytku publicznego (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu, a także naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych (art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2). Natomiast art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 początkowo powtarzały pierwszą przesłankę zmiany sposobu użytkowania (przeróbka pomieszczenia), a jednocześnie rozbudował drugą przesłankę, przyjmując, że zmiana sposobu użytkowania ma miejsce w razie "podjęcia albo zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń".

Dodatkowo, PINB nie wziął pod uwagę okoliczności, że już pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane kilkukrotnie nastąpiły istotne zmiany regulacji odnoszącej się do sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Najistotniejszą nowelizacją było przyjęcie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Do dnia wejścia w życie tego aktu w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagane było pozwolenie organu architektoniczno-budowlanego, a w przypadku nieuzyskania takiego pozwolenia należało stosować odpowiednio art. 50 i 51 pr.bud.

Należy przy tym podkreślić, że pewne zmiany w analizowanej dziedzinie dokonane były jeszcze przed 2004 r., a mianowicie wraz z obwieszczeniem Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016). W akcie tym znalazł miejsce przepis intertemporalny (nowy art. 71 ust. 3 pr.bud.), zgodnie z którym "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia ... w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 [pr.bud.] właściwy organ może nakazać właścicielowi, albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nie było zatem bezwzględną konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej w omawianym zakresie.

Natomiast od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. obowiązuje art. 71a przewidujący szczególną procedurę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, włącznie z obowiązkiem uiszczenia wysokiej opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 3 pr.bud.). Są to te przepisy, które obowiązują obecnie, chociaż w ciągu ostatnich piętnastu lat i one były w pewnym zakresie nowelizowane.

W świetle przedstawionej analizy przepisów prawa widać jednoznacznie, że bez precyzyjnego ustalenia, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania bez jednocześnie wystąpienia o zezwolenie organu administracji lub bez dokonania stosownego zgłoszenia, nie ma możliwości rozstrzygnięcia, czy zostały spełnione warunki ustawowe uznania zmian techniczno-organizacyjnych dokonanych w obiekcie budowlanym za samowolną zmianę sposobu użytkowania. Bez takiego rozstrzygnięcia dalsze postępowanie jest albo bezprzedmiotowe, albo prowadzone bez podstawy prawnej.

Wskazana dynamika przepisów prawa budowlanego odnoszących się do zmiany sposobu użytkowania obiektu ma również wpływ na sposób prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Nie oznacza to automatyzmu w wyborze przepisów właściwych dla zmiany sposobu użytkowania, ale też należy uznawać, że w rozpatrywanej spawie może znaleźć zastosowanie większa liczba przepisów niż wynikałoby to jedynie z wprowadzenia ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i uchylenia tym samym aktem ustawy z 1974 r.

I tak, w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania, do której zastosowanie znajdywałyby przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. należałoby stosować art. 45 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten stanowił, że "w razie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej zgody terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może, gdy jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, zastosować środki, o których mowa w art. 37 [ustawy z 1974 r.]". Mieliśmy zatem do czynienia z fakultatywnością działania organu. Podobne rozwiązanie przyjmowała również nowela ustawy Prawo budowlane z 2003 r. Z kolei, zmiana ustawy dokonana w 2004 r. nie przewidywała przepisu intertemporalnego odnoszącego się bezpośrednio do zmiany sposobu użytkowania, ale przepisywała generalny przepis stanowiący, że "przepisu art. 71a [pr.bud.] nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [z 2004 r.]. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe". Powołany przepis ma między innymi jedną niezwykle ważną konsekwencję: w przypadku samowoli w zakresie użytkowania obiektu, które miały miejsce przed 2004 r. nie nalicza się opłaty legalizacyjnej.

Analiza przepisów prawa budowlanego regulujących konsekwencje samowolnej zmiany sposobu użytkowania wskazuje wyraźnie, że prowadząc postępowanie we wskazanym zakresie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalić w sposób niebudzący wątpliwości datę przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania. Dopiero na podstawie tej przesłanki ma obowiązek dokonać wyboru prawa właściwego przesądzającego o kryteriach samowolnej zmiany sposobu użytkowania i o konsekwencjach takiej zmiany w świetle właściwych przepisów prawa. Jeżeli wskazane warunki nie są spełnione, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji lub również organu odwoławczego należy uznać za przedwczesne i wymagające uchylenia.

Z uwagi na fakt, że w rozpatrywanej sprawie z zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wynika w sposób niewątpliwy, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, Sąd miał również obowiązek uchylić postanowienie PINB z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku oznaczonego numerem [...] oraz nałożenia na właściciela budynku, tj. skarżącą, obowiązku przedstawienia określonych dokumentów.

12. Przedstawione braki w zakresie ustaleń faktycznych powodują także zasadność argumentu skarżącej o niewykonalności decyzji organu pierwszej instancji. Skoro nie określono w sposób dostatecznie precyzyjny na czym polegał wcześniejszy sposób użytkowania przedmiotowego obiektu, to tym samym adresat decyzji nie mógł wiedzieć, w jaki sposób ma wykonać decyzję PINB. Organ nie wziął też pod uwagę okoliczności że przedmiotowy budynek wykorzystywany na podstawie umów najmu przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Jaki zatem społeczny sens miałoby zamykanie lokalu gastronomicznego i przywracanie działalności produkcyjnej w zakresie produkcji elektronicznej, jeśli nie ma żadnych przesłanek, aby twierdzić, że istnieją na rynku podmioty, które chciałyby prowadzić działalność tego rodzaju. W związku z tym organ powinien raczej zbadać, czy w istniejącym obiekcie zachowane są warunki przeciwpożarowe, sanitarne, bezpieczeństwa i higieny pracy, a nie czy konieczne jest przywracanie niejasnego poprzedniego sposobu użytkowania.

13. Rozpatrując niniejszą sprawę i badając w tym zakresie zarzuty przedstawione przez skarżącą w skardze złożonej do Sądu, Sąd uznał natomiast za nietrafny argument odwołujący się do sposobu określenia funkcji budynku w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd zwraca bowiem uwagę na istotną różnice między wskazanym rejestrem publicznym odnoszącym się do nieruchomości (gruntów i budynków), a księgami wieczystymi, w przypadku których mamy do czynienia z analogicznym przedmiotem wpisów do rejestru. Otóż, należy wziąć pod uwagę, że z wpisami do ksiąg wieczystych związane jest zarówno domniemanie prawdziwości wpisu dokonanego w księdze (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1916 ze zm.; dalej: "u.k.w.h."), jak i zasada rękojmi wiary publicznej księgi (art. 5 u.k.w.h.). Z wpisami do księgi wieczystej wiążą się zatem określone konsekwencje wynikające jawności materialnej tych ksiąg. Tymczasem, takich konsekwencji nie przewidują przepisy o prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków (art. 20-26 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Należy przy tym podkreślić, że nawet gdyby funkcje budynku były ujawnione w księdze wieczystej, to w rozpatrywanej sprawie nie można byłoby powoływać się na treść wpisu w Dziale I księgi. W zakres ochrony rękojmi nie wchodzi jednak dział I-O, w którym znajduje się opis nieruchomości. Rękojmia wiary publicznej chroni bowiem wyłącznie nabywców nieruchomości, a więc nie działa w przypadku, gdy w innym stosunku prawnym (np. stosunku administracyjnoprawnym) próbujemy wywodzić pewne konsekwencje z treści księgi (art. 5 i 6 u.k.w.h.).

Z podobnych przyczyn o funkcjach budynku nr [...] nie można przesądzać na podstawie dokumentów powstałych w związku z podatkiem od nieruchomości płaconym przez skarżącą w odniesieniu do przedmiotowego budynku. Dokumenty podatkowe nie mogą służyć bowiem za podstawę rozstrzygnięć w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów prawa budowlanego.

Nietrafność wskazanych argumentów skarżącej w zakresie szczegółowych kwestii dowodowych nie podważa jednak ogólnej oceny przyjętej przez Sąd, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie doszło do opisanych wyżej naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

14. W przypadku uprawomocnienia się wyroku Sądu w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego podejmą decyzje, czy postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku nr [...] powinno być nadal prowadzone. W razie ponownego postępowania w sprawie organy nadzoru budowlanego uwzględnią przedstawione wyżej wskazania co do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego, a także wyboru prawa właściwego.

Analizując aktualny sposób użytkowania przedmiotowego budynku nr [...] organ zbada dokładnie, czy sposób korzystania z budynku jest zgodny z właściwymi dla tego obiektu warunkami w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń. Na podstawie poczynionych ustaleń organ oceni, czy w trakcie użytkowania budynku nie zaistniały przesłanki zastosowania innych przepisów prawa budowlanego, w szczególności art. 66 ust. 1 pr.bud.

15. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji. Sąd uchylił także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. z uwagi na niewykazanie podstaw wydania takiego aktu.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).