Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1016/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, ust. 5, art. 54 ust. 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 4-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 5b
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

T. S. wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. zwrócił się do Burmistrza R. o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] przy ul. [...] w R., w granicy z działkami nr [...] i [...].

W wyniku przeprowadzonego postępowania, Burmistrz R. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), ustalił na rzecz T. S. warunki zabudowy dla rozbudowy budynku usługowo-handlowego w granicy z działkami nr [...] i [...] na terenie działki o nr [...] położonej przy ul. [...] w R.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dalej: rozporządzenie, wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza wykazała, że na terenie działek położonych w obszarze analizowanym dostępnych z tej samej drogi publicznej (wojewódzkiej) – ulicy [...], znajduje się zabudowa mieszkaniowa wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz usługowa. Teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (dołączone uzgodnienia z gestorami sieci). Organ wskazał, że wnioskodawca nie wskazał zapotrzebowania na dodatkowe miejsca parkingowe.

Ponadto Burmistrz stwierdził, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi, do których zalicza się ustawy regulujące kwestie dotyczące: ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków, ochrony gruntów rolnych i leśnych, dróg publicznych, gospodarki wodnej, prawa geologicznego i górniczego.

Organ dodał, że obszar objęty wnioskiem zlokalizowany jest w strefie zewidencjonowanego stanowiska archeologicznego objętego ochroną konserwatorską i w związku z tym inwestor powinien uzyskać pozwolenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na badania archeologiczne przed otrzymaniem pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568). Z racji tej, że przedmiotowy budynek, który ma zostać poddany rozbudowie znajduje się w rejestrze zabytków (nr [...] z dnia [...] 1973r.) to w celu zapewnienia prawidłowej ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków należy, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, projekt techniczny i plan zagospodarowania terenu uzgodnić również z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Poznaniu.

Burmistrz wyjaśnił też, że projekt decyzji został uzgodniony z Wielkopolskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Poznaniu (postanowienie z dnia [...].06.2012 r.) oraz z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Poznaniu, który milcząco wyraził zgodę, stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. Podniósł, iż organ I instancji wbrew przepisom § 4-8 rozporządzenia nie przeanalizował wpływu inwestycji na środowisko, zwłaszcza zaś rozwiązań redukujących uciążliwości budynku usługowego w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, obsługi komunikacyjnej, zapewnienia niezbędnych miejsc parkingowych na własnej działce, linię zabudowy określił w oderwaniu od sposobów ustalenia linii zabudowy dla nowej zabudowy określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, a także pominął ten element w części graficznej, nie ustosunkował się do możliwości i zasadności ustalenia nowej zabudowy do powierzchni działki inwestycyjnej w obszarze analizowanym, nie dokonał analizy kwestii górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym, a także ograniczył się do ogólnego stwierdzenia dostępu do drogi publicznej bez wskazania miejsca wjazdu na działkę lub ustanowienia służebności dojazdu przez działkę sąsiednią. Reasumując odwołujący stwierdził, że sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy nie odzwierciedla stanu faktycznego. Wskazał też, że nie wyraża zgody na rozbudowę przy granicy z jego działką.

W odpowiedzi na odwołanie T. S. w piśmie z dnia 30 lipca 2012 r. podał, że teren objęty wnioskiem nie jest zlokalizowany w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[...]", ani w granicach obszaru Natura 2000, zaś przedmiotowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto organ I instancji ustalił, że odprowadzanie ścieków bytowych będzie następowało do kanalizacji sanitarnej, a wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej. Inwestor wskazał też, że wbrew zarzutom odwołania, w załączniku graficznym oznaczono linię zabudowy, stosownie do wymagań § 4 rozporządzenia. Linia ta została ustalona na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z kolei w punkcie 3 c decyzji organ I instancji ustalił minimalny procent powierzchni zabudowy działki po dokonaniu rozbudowy na 51%, ustalając jednocześnie minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego na 40%, stosownie do § 5 rozporządzenia. W punkcie 3e decyzji ustalono też maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 6 m, stosownie do § 7 rozporządzenia. Z kolei w punkcie 6 a decyzji określono dostęp do drogi publicznej z drogi wojewódzkiej nr [...]. Inwestor zaznaczył, ze inwestycja polega na rozbudowie już istniejącego budynku na nieruchomości, która wcześniej miała ustalony wjazd na drogę publiczną. Nie było więc potrzeby ustalania nowego wjazdu, ani ustanawiania służebności przejazdu, bowiem nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. T. S. wskazał też, że wydanie warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż nie znalazło podstaw do zakwestionowania sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, ani uznania zasadności zarzutów odwołania. Stwierdziło, że zaskarżona decyzja zawiera wystarczające ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, dodając, że teren objęty wnioskiem nie jest zlokalizowany w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[...]", ani w granicach obszaru Natura 2000, a inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto organ I instancji ustalił, że odprowadzenie ścieków bytowych będzie odbywać się do sieci kanalizacji sanitarnej, a wód opadowych i roztopowych do sieci kanalizacji deszczowej. Organ odwoławczy wskazał też, że w załączniku graficznym do decyzji oznaczono linię zabudowy zgodnie z wymaganiami § 4 rozporządzenia. Kolegium nie podzielił też zarzutu odwołania, jakoby organ I instancji nie ustosunkował się do możliwości i zasadności ustalenia nowej zabudowy do powierzchni działki. Wyjaśnił, że w punkcie 3 lit. c decyzji Burmistrz ustalił maksymalny % powierzchni zabudowy działki po dokonaniu rozbudowy na 51%. Jednocześnie w punkcie 3 lit. d decyzji organ I instancji ustalił maksymalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego na 40%. Następnie w punkcie 3 lit. e decyzji Burmistrza ustalono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 6 m, a w punkcie 6 lit. a decyzji określono dostęp do drogi publicznej z drogi wojewódzkiej nr [...]. Kolegium wskazało, że inwestycja polega na rozbudowie istniejącego budynku na nieruchomości, która posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i w związku z tym nie ma potrzeby ustanawiania służebności przejazdu. Ponadto w ocenie Kolegium brak zgody odwołującego na inwestycję nie stanowi przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W związku z tym zaskarżona decyzja nie narusza uprawnień współwłaścicieli nieruchomości.

M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w P., zarzucając, iż przy jej wydaniu doszło do:

- rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności poprzez przyjęcie, że działki sąsiednie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej rozbudowy, wobec faktu, że wnioskodawca wskazał na brak analogicznych decyzji o warunkach zabudowy na sąsiedniej działce nr [...],

- naruszenie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...),

- naruszenie przepisów postępowania polegające na braku odniesienia się do zarzutów odwołania i nierozpoznanie istoty sprawy poprzez blankietowe odniesienie się materiału dowodowego i stwierdzenie, że do wykazywanych naruszeń nie doszło.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, składając również wniosek wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi M. B. podniósł, iż warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowa graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni. Nie można zaś uznać, iż decyzja organu I i II instancji odnosiły się do analizy wpływu na nieruchomości sąsiednie, albowiem określono jedynie analizę w stosunku do działki bezpośrednio stykającej się z działką objętą inwestycją. Ponadto skarżący wskazał, że w kontekście art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w przypadku rozbudowy należało uwzględnić dostęp tej rozbudowanej części obiektu do drogi publicznej, a nie dostęp do drogi budynku już istniejącego. Odnosząc się do kwestii zapewnienia inwestycji uzbrojenia skarżący podniósł, że organy orzekające nie wzięły pod uwagę, że inwestycja dotyczy żłobka i w tym kontekście nie przeanalizowały przepisów szczególnych, wskazujących wymogi bhp oraz przeciwpożarowe, które w przypadku tego rodzaju budynków użyteczności publicznej wprowadzają szczególnego rodzaju wymogi. Ponadto, zdaniem skarżącego, inwestor nie przedstawił umów z właściwymi gestorami sieci, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

Skarżący zarzucił organowi I instancji, że nie przeprowadził analizy urbanistycznej w zakresie ustalenia dopuszczalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zaznaczył, że średnia wysokość budynków sąsiednich wynosi 3 m, a tymczasem wysokość rozbudowywanego obiektu określono na 6 m.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2013 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2013 r. skarżący podniósł, iż organ I instancji przeprowadzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dopuścił się naruszenia § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 praz § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu niezgodnie z normami określonymi w tych przepisach. Skarżący dołączył do pisma kopię wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1098/12 wydanego w analogicznej sprawie.

W piśmie z dnia 25 marca 2013 r. T. S. wniósł o oddalenie skargi, przywołując stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na odwołanie od decyzji organu I instancji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 28 marca 2013 r. pełnomocnikowi T. S. doręczono pismo skarżącego z dnia 18 marca 2013 r. Wniósł on jak w piśmie z dnia 25 marca 2013 r., a ponadto złożył kserokopię mapy, która obrazuje wcześniejszy stan faktyczny zabudowy oraz sześć zdjęć obrazujących stan obecny nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja SKO w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja Burmistrza R. ustalająca na rzecz T. S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku usługowo-handlowego położonego w R. na terenie działki nr [...] przy ul. [...], w granicy z działkami o nr [...] i [...].

Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Burmistrz R. dopuścił możliwość lokalizacji rozbudowy budynku usługowo-handlowego przy granicy z sąsiednimi działkami nr [...] i [...].

Należy podkreślić, że uregulowana w art. 59 i nast. u.p.z.p. decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Decyzja ta nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji. Zadaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest rozstrzygnięcie wyłącznie o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, innymi słowy wskazanie co można budować, a także określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych (art. 54 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Oznacza to, że nie może w sposób władczy orzekać w kwestiach, które będą przedmiotem rozważań dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. IV SA 1584/96, z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 200/06, z dnia 15 marca 2010 r., sygn. II OSK 1512/08, z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2065/10).

Z regulacji ustawowej wynika, że zarówno w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak i w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, organ jest prawnie zobowiązany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże zakres tej ochrony jest dla obu postępowań różny. W decyzji ustalającej warunki zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje bowiem dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę, w której rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodność z warunkami określonymi w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach szczególnych. W konsekwencji organ nie może ustalając warunki zabudowy rozstrzygnąć o odstępstwach od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości projektowanych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych.

Również w doktrynie podnosi się, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy determinuje art. 54 u.p.z.p., to organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski [red.], Warszawa 2008, s. 452).

Z przepisu art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, nie określa zaś szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Na tym etapie następuje więc badanie prawidłowości usytuowania budynku na działce. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest zatem sprzeczne z samą istotą tego postępowania i narusza przywołane wyżej przepisy.

W świetle powyższego poprzez usytuowanie w decyzji o warunkach zabudowy budynku usługowo-handlowego przeznaczonego do rozbudowy bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działkami nr [...] i [...], organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia 54 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych stronę granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprzeczny jest z powołanymi wyżej przepisami u.p.z.p. i Prawa budowlanego.

Mając zaś na uwadze, że z mocy art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jako przepisu sprzecznego z regulacją ustawową. Tym samym brak było podstaw prawnych upoważniających organ ustalający w decyzji administracyjnej warunki zabudowy do wiążącego wskazania w tej decyzji konkretnego usytuowania projektowanej zabudowy, w tym przyjęcia jako warunku zabudowy realizacji jej w takim właśnie konkretnym miejscu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym Sąd nie podziela poglądu reprezentowanego w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 503/08 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tej sytuacji nie ma znaczenia, że z analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy działek nr [...] i [...] stanowi kontynuację zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym. To organ architektoniczno- budowlany w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzyga o usytuowaniu obiektu budowlanego w terenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Dodatkowo podnieść należy, że ustalenia organów co do poszczególnych parametrów albo naruszają przepisy rozporządzenia albo są oparte na niedokładnych danych zebranych w trakcie przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Po pierwsze, zważyć należy, iż w decyzji organu I instancji znalazł się zapis, zgodnie z którym określono frontową nieprzekraczalną linię zabudowy według załącznika graficznego. Zważyć należy, że przedmiotowa inwestycja wedle zamiaru inwestora ma sprowadzać się do rozbudowy istniejącego budynku usługowo-handlowego na działce nr [...] w R. przy ul. [...], w głąb tej działki. Działka ta jest zabudowana od strony frontowej budynkiem, który według zamiaru inwestora ma zostać rozbudowany. Oznacza to, że frontowa linia zabudowy została już wyznaczona i nie ma podstaw do wyznaczania nowej linii zabudowy. Z przepisu § 4 ust. 1-4 rozporządzenia wynika bowiem, że chodzi o wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy od niezabudowanego frontu działki.

W ocenie Sądu wymykają się kontroli prawidłowości ustalenia organu I instancji co do dopuszczalnej wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Tak więc z analizy urbanistycznej powinno wynikać przede wszystkim jaki jest średni wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy w granicach obszaru analizowanego. W analizie przeprowadzonej w niniejszej sprawie wymieniono 22 działki, które położone są w granicach obszaru analizowanego, wskazano ich powierzchnie i powierzchnie zabudowy, jednocześnie obliczając średnią wielkość powierzchni zabudowy w obszarze (51,1 %). Dane wskazanych w analizie nie poddają się jednak kontroli. Na dołączonej do analizy, jak i do projektu decyzji organu I instancji mapie zasadniczej w skali 1:500 nie są widoczne numery wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Ponadto w analizie nie podano jaka jest wielkość powierzchni zabudowy poszczególnych działek w stosunku do powierzchni tychże działek. W związku z tym nie sposób zweryfikować, czy podane w analizie informacje o wielkości powierzchni zabudowy poszczególnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym są prawidłowe. W związku z tym, skoro nie można na podstawie danych zawartych w analizie ustalić jaka jest średnia wielkość powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym, nie można też ocenić, czy zgodnie z § 5 rozporządzenia ustalono wielkość powierzchni zabudowy dla nowej inwestycji na 51% powierzchni działki nr [...].

Zdaniem Sądu z naruszeniem przepisu § 7 rozporządzenia organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi rozbudowywanej części obiektu. Obowiązkiem organu było wskazanie w analizie urbanistycznej jaką wysokość mają budynki znajdujące się na działkach sąsiednich oraz podanie jakiej wysokości jest obiekt, który ma według zamiaru inwestora zostać rozbudowany. Wysokość rozbudowywanej części powinna bowiem – zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia – stanowić przedłużenie wysokości budynków istniejących na działkach sąsiednich. Dodatkowo w niniejszej sprawie powinno się uwzględnić, że działka objęta przedmiotową inwestycją jest już od frontu zabudowana i organy orzekające powinny, poza odniesieniem się do wysokości budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, uwzględnić też wysokość budynku rozbudowywanego. Tymczasem w analizie urbanistycznej ograniczono się do wskazania, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy jest nie wyższa niż 12 m. Nie wyjaśniono jednak, jaką wysokość mają poszczególne budynki i dlaczego zezwala się – zgodnie z wnioskiem inwestora – na rozbudowę istniejącego obiektu do wysokości górnej krawędzi maks. 6 m, a wysokości całkowitej nie wyżej niż 7 m. W analizie, jak również następnie w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji nie wyjaśniono, dlaczego dopuszczono dach płaski lub jednospadowy o kącie nachylenia do 12º. W analizie wskazano jedynie, że w obszarze analizowanym, występują dachy płaskie i pochyłe. Stosownie do § 8 rozporządzenia określić należy wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Brak tych dodatkowych parametrów, w szczególności brak ustaleń dotyczących wysokości kalenicy głównej, a przynajmniej brak uzasadnienia dla ich nieokreślenia, świadczy o wadliwym zastosowaniu tego przepisu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2011 r., II SA/Łd 9/11, Lex nr 108711100).

Reasumując powyższe, stwierdzić należy, że z uwagi na to, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niepełny, Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie mógł dokonać kontroli zgodności z prawem zastosowania przez organy obu instancji prawa materialnego, w szczególności ustalić, czy doszło do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Należy też wyjaśnić, że organy obu instancji trafnie stwierdziły, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.

Po pierwsze, nie budzi wątpliwości Sądu ustalenie, że działka objęta inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej nr [...] (nr działki [...]), co wyczerpuje znamiona przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Dodać trzeba, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został też – na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. pozytywnie zaopiniowany przez zarządcę drogi - Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Poznaniu (postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]).

Inwestor uzyskał też wymagane przepisami art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. zapewnienia gestorów sieci o możliwości uzbrojenia terenu pod przedmiotową inwestycję (pismo A sp. z o.o. z dnia [...].12.2011 r. dot. odbioru ścieków, pismo tej samej spółki z [...].12.2011 r. zapewniające dostęp do wody dla celów socjalno-bytowych, pismo B z dnia [...] stycznia 2012 r. stanowiące promesę zawarcia umowy na wywóz nieczystości, pismo Burmistrza R. z [...].01.2012 r. o warunkach technicznych podłączenia do kanalizacji deszczowej, pismo C sp. z o.o. z [...].2011 r. o warunkach przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz pismo D sp. z o.o. z dn. [...].11.2011 r. o warunkach przyłączenia do sieci gazowej). Jednocześnie należy wyjaśnić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnione w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zatem w przedmiotowej materii należało żądać "dokumentu w rodzaju promesy", z ewentualnym projektem danej umowy. Mając przedstawione pisma poszczególnych gestorów sieci należy uznać, że organy słusznie uznały za spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Zważywszy, że teren objęty inwestycją zlokalizowany jest w obrębie miasta R., co jest bezsporne, inwestycja – zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Tym samym za spełniony uznać należało wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

W ocenie Sądu brak jest również podstaw do kwestionowania ustaleń organów orzekających co do zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Podkreślić należy w szczególności, że z racji tej, iż działka objęta inwestycją zlokalizowana jest w strefie zewidencjonowanego stanowiska archeologicznego objętego ochroną konserwatorską, w decyzji organu I instancji określono obowiązek prowadzenia badań archeologicznych podczas realizacji inwestycji związanych z zagospodarowaniem i zabudowaniem terenu. Inwestor powinien też uzyskać pozwolenie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu na badania archeologiczne przed otrzymaniem pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto, z racji tej, że budynek zlokalizowany na działce objętej inwestycją znajduje się w rejestrze zabytków, w celu zapewnienia prawidłowej ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków zobowiązano inwestora, aby przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, uzgodnił projekt techniczny i plan zagospodarowania terenu również z Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Poznaniu.

Reasumując, mając na względzie wykazane naruszenia przepisów postępowania w zakresie prowadzonej analizy urbanistycznej, a także naruszenie przepisów prawa materialnego § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) poprzez jego zastosowanie, wbrew zapisom ustawowym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień. W szczególności organ winien uzyskać rzetelną analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wyniki przeprowadzonego postępowania uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt II. sentencji wyroku), zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji – na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt III. sentencji wyroku).