Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1115/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej B. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta R. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 4 ustęp 2 punkt 2, art. 59 ustęp 1, art. 60 ustęp 1, art. 61 ustęp 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), zgodnie z rozporządzeniami Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.: w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2009 r. złożonego przez B. J. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika szczelnego na nieczystości ciekłe na działkach o numerach: [...],[...], położonych w R. przy ulicy K..

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek B. J.. Ze względu na to, iż na przedmiotowym terenie zostały podjęte uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] grudnia 2002 r. i nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] grudnia 2003 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Doliny Potoku [...]" w dniu [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta R. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. zawieszające przedmiotowe postępowanie na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Na powyższe postanowienie w dniu [...] maja 2009 r. B. J. wniosła zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] uchyliło zaskarżone postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po odniesieniu do zastrzeżeń podniesionych w w/w postanowieniu SKO w R. i ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta R. wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawieszające przedmiotowe postępowanie na okres 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Na powyższe Postanowienie w dniu [...] sierpnia 2009 r. Wnioskodawca wniósł zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. znak: [...] utrzymało zaskarżone Postanowienie w mocy. W dniu [...] marca 2010 r. Prezydent Miasta R. postanowieniem nr [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika szczelnego na nieczystości ciekłe na działkach nr ew. [...] i [...] (obr. [...], ark. [...]) położonych przy ul. K. w R.. W dniu [...] marca 2010 r. Prezydent Miasta R. wydał decyzję nr [...] odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji w dniu [...] kwietnia 2010 r. odwołała się B. J.. Organ wydający decyzję przekazał przedmiotową sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] czerwca 2010 r. Prezydent Miasta R. wydał ponownie decyzję odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji w dniu [...] lipca 2010 r. odwołała się B. J.. Organ wydający decyzję przekazał przedmiotową sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją znak: [...] z dnia [...] września 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ zastosował się do zastrzeżeń podniesionych w w/w decyzji SKO i w dniu [...] października 2010 r. wydał decyzję nr [...] odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] listopada 2010 r. w związku z wnioskiem B. J. wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Organ przekazał całość akt sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].01.2011 r. znak: [...] stwierdziło nieważność w/w decyzji.

Po ponownym przeprowadzeniu w niniejszej sprawie, stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analiza stanu faktycznego i prawnego terenu lokalizacji inwestycji pozwala organowi I instancji stwierdzić, że: nieruchomości, na których Wnioskodawca zamierza realizować planowane przedsięwzięcie nie są objęte ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Rada Miejska w R. podjęła uchwały Nr 63/2002 z dnia 30.12.2002 r. i nr 325/2003 z dnia 29.12.2003 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Doliny potoku [...]". W związku w/w uchwałami Rady Miejskiej w R. organ wystąpił do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w R. z prośbą o opinię dotyczącą przedmiotowego terenu. W otrzymanej opinii z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] Miejska Pracownia Urbanistyczna informuje, iż:

- obecnie trwają prace związane z procedurą uchwalania planu,

- planowana inwestycja będzie kolidowała z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Doliny Potoku [...],

- z uwagi na lokalizację działki na terenie projektowanego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, należącego do lokalnego systemu terenów otwartych, nie przewiduje się na tym terenie jakiejkolwiek zabudowy,

- ponadto planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy R.".

Organ zauważył, że stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie mniej jednak, powyższa regulacja nie oznacza, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są, bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy. Tożsame stanowisko w tej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08. Według prezentowanego w doktrynie poglądu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami" (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 54). Odmienna interpretacja roli studium prowadziłaby do sprzeczności z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego: zasadą spójności polityki przestrzennej państwa oraz zasadą wzajemnej spójności aktów planowania przestrzennego, przeznaczenia i zasad zagospodarowania obszarów (por. Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 54 - 60). Powodowałoby to sytuacje, w której określony zapis stadium musiałby być uwzględniony w uchwalonym dla danego terenu planie miejscowym (zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy) natomiast wydana dla tego samego terenu decyzja o warunkach zabudowy mogłaby być z tym zapisem stadium całkowicie sprzeczna. Taka wykładnia byłaby nie do pogodzenia z zasadami prawnego systemu planowania przestrzennego w Polsce i niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, a przez to sprzeczna z Konstytucją. Z tych też względów przedstawione wyżej uwarunkowania należało mieć na uwadze przy ocenie obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Teren nieruchomości objętych wnioskiem nie był przewidziany w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta R. uchwalonym Uchwałą Nr 625/94 Rady Miejskiej w R. z dnia 21 kwietnia 1994 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Radomskiego Nr 9, poz. 81 z dnia 14 czerwca 1994 r, na realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, znajdował się w strefie o symbolu - U6 Ag - użytki ekologiczne i zespoły przyrodniczo - krajobrazowe - wielofunkcyjne, obszary terenów otwartych pełniące ważną rolę ekologiczną i hydrologiczną z przewagą agrocenoz.

Zgodnie z informacją uzyskaną z rejestru gruntów prowadzonego przy Wydziale Geodezji Urzędu Miejskiego w R., działki oznaczone nr [...] i [...] stanowią własność osób fizycznych, działki posiadają dostęp do drogi publicznej - ul. W. (droga powiatowa), poprzez drogę wewnętrzną ul. K. oznaczoną jako działka nr ew. [...] i [...]. Planowanej inwestycji nie dotyczą ograniczenia i zakazy wynikające z potrzeb ochrony przyrody, ochrony krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej - określonych w przepisach odrębnych.

Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku planu miejscowego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla budowy obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (nie stanowiących inwestycji celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże zgodnie z art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Rozpatrując wniosek w niniejszej sprawie, stosownie do wymogu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588), wokół przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mającą na celu ustalenie, czy zostały łącznie spełnione warunki, o których mowa w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy. Z analizy tej wynika, że:

1. w obecnej chwili przedmiotowe nieruchomości są niezabudowane. Dla działek nr [...]i [...] położonych w obszarze analizowanym i graniczących bezpośrednio z terenem działek [...] i [...] ustalono warunki zabudowy umożliwiające realizację na ich terenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz wydano pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].06.2006 r. (znak sprawy [...]) i [...] z dnia [...].06.2006 r. (znak sprawy [...]). Takie rozstrzygnięcie w w/w sprawach było możliwe z uwagi na istniejącą już zabudowę mieszkalną (samowolę budowlaną zrealizowaną na działce nr [...]) na działce bezpośrednio przyległej i istniejącą zabudowę mieszkalną usytuowaną w granicach analizowanego obszaru. Nie mniej jednak nie mogą one stanowić podstaw dla zainwestowania terenu działek nr ew. [...]i [...]. Organ zaznaczył, iż na działce nr [...] została zrealizowana samowola budowlana tj. budynek mieszkalny. W nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta przedmiotowa działka znajdowała się w strefach o symbolu UE i Ag, które określone zostały jako użytki ekologiczne i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, na obszarze których ochronie podlegają między innymi pozostałości ekosystemów, w tym naturalne zbiorniki wodne, torfowiska itp. oraz cenne fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego. Na obszarze strefy UE obowiązywał zakaz zabudowy obszarów źródliskowych rzek oraz realizacji nowych kubatur i infrastruktury technicznej. Dodatkowo organ zaznaczył, że w roku 1994, wnioskodawca ubiegał się o zmianę przeznaczenia przedmiotowego terenu na budownictwo mieszkaniowe i pomimo odmowy Rady Miejskiej zrealizował samowolę budowlaną. Przez teren działek objętych wnioskiem przebiega potok - dopływ potoku [...] (który na odcinku położonym w granicach działek nr [...] i [...] został uregulowany tj. wykonano przepust), gdzie wiosną 1994 r. nastąpił wylew w/w potoku, który zalał zrealizowane budynki do wysokości I piętra, nastąpił również efekt źródliskowy na obszarze całej zalanej doliny Potoku, polegający na wybuchu gejzerów do wysokości ok. 3,0 m, rozmieszczonych co ok. 5,0 m. Powyższe miało miejsce w obecności członków Komisji Gospodarki RM w R., a także projektanta planu miasta arch. E. M. i architekta miejskiego arch. B. Ł.. Ponieważ wymienione zjawisko źródliskowe w terenie zalewowym może wystąpić ponownie w każdej chwili - zasadnym jest odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez B. J. pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika szczelnego na nieczystości ciekłe na działkach nr ew. [...] i [...] (obr. [...], ark. [...]) położonych przy ul. K. w R.. Wzdłuż ul. W. istnieje stara zabudowa mieszkaniowa wsi G. w oraz nowa zabudowa uzupełniająca, jednak realizowana jest powyżej terenu zalewowego. Ostatnia zrealizowana zabudowa mieszkaniowa na ul. K. znajduje się na działkach nr [...] i [...]. Działki położone w obszarze analizowanym tj. działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]są niezabudowane, działki nr [...] i [...] stanowią ul. K. zaś dla działek nr [...]i [...] położonych w obszarze analizowanym i graniczących bezpośrednio z terenem działek [...]i [...]ustalono warunki zabudowy umożliwiające realizację na ich terenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz wydano pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].06.2006 r. (znak sprawy [...]) i [...] z dnia [...].06.2006 r. (znak sprawy [...]), lecz nie posiadają decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w związku z powyższym nie mogą stanowić podstawy do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Stosownie do wymogu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Jak wynika z powyższej analizy uśredniony wskaźnik dla szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych wynosi 8,69 m. Wnioskodawca wnioskuje o ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego na 15,80 m.

W związku z powyższym nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 ww. ustawy stanowiący iż, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Pozostałe wymogi określone w art. 61 ww. ustawy zostały spełnione.

Z uwagi na powyższe zasadnym było orzeczenie o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Z uwagi na charakter decyzji tj. odmowę ustalenia warunków zabudowy, odstąpiono od dokonania uzgodnień przedmiotowej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła B. J.. Podniosła, że Prezydent m. R. zamiast stosować obowiązujące prawo i wydać pozytywną decyzję, to w uzasadnieniu tej decyzji powołuje stare plany miejscowe oraz ustalenia "Studium...", które to dokumenty nie mają zastosowania w sprawie. Jej zdaniem nie można się powoływać na jakieś mające miejsce 17 lat temu efekty źródliskowe, które miały miejsce albo i nie. Jeżeli faktycznie Prezydent uważa, że teren ten powinien być wyłączony spod zabudowy z uwagi na tereny zalewowe to powinien poczynić starania aby prawnie to usankcjonować, a nie karać ją poprzez nie wydanie warunków zabudowy dla jej zamierzenia inwestycyjnego, tym bardziej, że w obrębie jej działek istnieje zabudowa mieszkaniowa i to nowa prawnie dopuszczona do budowy przez Prezydenta. Nie jest więc zrozumiałe dla niej, dlaczego uparcie odmawia jej się ustalenia warunków zabudowy. Wniosła o uchylenie ww. decyzji i nakazanie Prezydentowi wydania decyzji pozytywnej.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która spełnia obecnie warunki określone w rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem"). Część opisowa analizy zawiera wyliczone uśrednione wskaźniki i parametry, które mogą posłużyć do rozstrzygnięcia sprawy - wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decydującym jest tu uśredniony wskaźnik szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych, który w analizowanym obszarze wynosi 8,69 m., podczas gdy planowany budynek posiadać ma szerokość elewacji frontowej 15,80 m. W tej sytuacji nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Podkreślenia wymaga, że z analizy nie wynika również aby dopuszczalne było wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż ustalonej zgodnie z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, tzn. jako średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że inwestor nie kwestionuje tej okoliczności, mimo że jest ona znacząca dla złożonego przez niego wniosku. Kolegium rozważało możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przy ustaleniu wskaźnika szerokości elewacji frontowej na 8,69 m z tolerancją 20%, niemniej jednak z uwagi na znaczące odbieganie ustalonego wskaźnika od danych zawartych we wniosku uznano takie działanie za bezcelowe. Niezależnie od powyższego Kolegium wyjaśniło, że na podstawie sporządzonej analizy możliwe jest ustalenie pozostałych wskaźników i parametrów dla planowanej inwestycji. W rozpoznawanej sprawie istotnym jest ponadto występująca niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy R.". Zdaniem Kolegium oczywistym jest, że "Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy R." uchwalone uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 29 grudnia 1999 r. nr 221/99 nie jest podstawą wydania zaskarżonej decyzji odmownej, jak również niniejszej decyzji. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że teren przedmiotowej działki znajduje się w obszarze systemu terenów zielonych otwartych oraz zespołu przyrodniczo krajobrazowego. Studium nie jest oczywiście aktem prawa miejscowego, niemniej jednak jego ustalenia powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przy wydawaniu decyzji ustalających warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu. Studium określa bowiem nie tylko politykę przestrzenną gminy, ale również lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ponadto ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji niesłusznie powołał się na powstawanie na przedmiotowym terenie w przeszłości efektu źródliskowego, jako na przesłankę przemawiającą za wydaniem decyzji odmownej. Niedopuszczalnym było również stwierdzenie jakoby planowana inwestycji miała być realizowana na terenie zalewowym. Zdaniem Kolegium okoliczności te nie mogą mieć decydującego wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, albowiem teren obejmujący działki, na których planowana jest inwestycja, nie został wskazany w studium ochrony przeciwpowodziowej sporządzanym przez dyrektora zarządu regionalnego gospodarki wodnej, na podstawie ustawy prawo wodne. Organ odwoławczy podkreślił, że Prezydent Miasta R. nie jest organem właściwym i fachowym w zakresie określania na podstawie wydarzeń z przeszłości obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią. Szersze wyjaśnienia tej kwestii znajdują się w poprzednio wydanych przez Kolegium decyzjach i pozostają nadal w pełni aktualne. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Prezydent Miasta R. słusznie odmówił bowiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora i ustalenia zgodnie z jego treścią warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję administracyjną złożyła B. J. (dalej jako skarżąca). Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 55 i art. 61 ust. 1 pkt 1. Podniosła, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem SKO, że decyzja Prezydenta m. R. znajduje uzasadnienie, gdyż nie narusza prawa. Podniosła, że decyzja SKO bardzo ją rozczarowała i nie może zrozumieć dlaczego organ odwoławczy nagle zmienił swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w poprzednich decyzjach.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wylicza jakie warunki należy spełnić aby możliwe było uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W jej przypadku wszystkie te warunki zostały spełnione. Odmówienie jej możliwości budowy budynku na wymienionych działkach tylko dlatego, że budynki w obszarze analizy mają średnią szerokość elewacji frontowej 8,69 m, a jej dom ma mieć szerokość 15,80 m jest absurdem. Nikt jej się nie pytał czy może zmieniłaby gabaryty budynku bo wg analizy powinien być mniejszy. Jej zdaniem, jeżeli analiza jest podstawą do wydania decyzji to Prezydent powinien określić takie wielkości jej budynku jakie faktycznie wynikają z analizy. Zauważyła, że gdyby tak naprawdę wszystkie wymiary budynków były skontrolowane (sprawdzone) w terenie, to na pewno podana średnia szerokość elewacji frontowej budynków byłaby inna, tzn. większa. Uważa, że zupełnie nie uzasadnionym było powoływanie się w decyzji na Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy miałaby być zgodna z ustaleniami Studium to taki wymóg powinien być zapisany w ustawie. Skoro ustawodawca nie zawarł takiego warunku, to nie może on być stosowany. Ustawodawca w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określił jakie warunki muszą być spełnione do otrzymania pozytywnej decyzji. W ocenie skarżącej spełnia ona warunki, czego nie zaprzecza też organ w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Poprosiła o szczegółową analizę całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa przy załatwianiu jej sprawy. Dodała, że wokół jej działek, wiele innych działek jest zabudowanych budynkami mieszkalnymi mniejszymi lub większymi i możliwe było ich zrealizowanie za zgodą odpowiednich urzędów. Nie wie dlaczego wobec jej osoby prawo stosowane jest wybiórczo i to zawsze na jej niekorzyść.

W odpowiedzi na skargę SKO, po ponownym przeanalizowaniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organy przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 punkt 1 p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajdują się przedmiotowe działki, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zasadą jest, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Jednakże warto także zaznaczyć, iż aby należycie ocenić przesłanki określone w powyższych przepisach, nie można tracić z pola widzenia zasady wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Z powyższej zasady wynika jednoznacznie, iż prawo właściciela do dysponowania działką i dokonywania zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do zabudowy nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym. Niemniej pamiętać należy o tym, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, jak też nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich.

W rozpatrywanej sprawie, należy zauważyć, iż dokonując analizy powyższych przesłanek, organy administracji dokonały co prawda wyznaczenia obszaru analizowanego, jak tego wymaga przepis § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl którego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Uwagę zwraca jednakże fakt, iż na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału, w tym zwłaszcza załączników graficznych nie sposób zweryfikować, czy spełnione zostały zasady wyznaczania obszaru analizowanego określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Porównanie części opisowej analizy z częścią graficzną prowadzi do wniosku, że inny obszar określono na załączonej mapie, a inny przyjęto do wyliczeń uśrednionych wielkości wyliczonych stosownie do ww. rozporządzenia. W obszarze zaznaczonym jako analizowany znajduje się znacznie mniej budynków niż przyjęto w wyliczeniach. W szczególności budynki przylegające do ul. W. nie leżą w zaznaczonym na mapie obszarze analizowanym. W tym miejscu warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1606/09: "Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno -urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji.".

Poza tym Sąd nie podziela poglądu co do tego, że w analizie nie mogą być uwzględnione budynki znajdujące się na działkach sąsiadujących z powodu nie oddania ich do użytku. W sytuacji, gdy budynki te zostały już wybudowane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie ma uzasadnionych powodów aby ich nie uwzględniać w analizie.

Dodatkowo należy wskazać, że w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziane są wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy. Wyjątki te muszą wynikać z analizy. Ocena, czy taka sytuacja zachodzi powinna mieć miejsce wówczas, gdy decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza odstępstwo od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym lub takiego odstępstwa domaga się wnioskodawca. Wniosek B. J. dotyczył określenia szerokości elewacji frontowej większej niż średnia. W związku z tym obowiązkiem sporządzającego analizę było przeprowadzenie oceny możliwości zastosowania wyjątku określonego w § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przy czym ocena ta winna uwzględnić parametry budynków mieszkalnych określonych w pozwoleniach na budowę na działkach nr [...] i [...].

Zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonej analizy budzi również fakt, że analiza sporządzona poprzednio określiła w sposób odmienny uśrednione wskaźniki i parametry dla zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym. Rozbieżności te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione. Generalnie można mieć wątpliwości co do wartości przedstawionej analizy z powodu jej wielokrotnego poprawiania.

Niezależnie od okoliczności wskazanych powyżej zauważyć wypada, iż uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na wskazane powyżej uchybienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądzają w żaden sposób, że po ich usunięciu winna zapaść pozytywna dla inwestora decyzja o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest bowiem dokonanie ponownej analizy wniosku strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Rozpoznając sprawę ponownie organy rozstrzygną wniosek w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę z uwzględnieniem uwag zawartych powyżej oraz mając na uwadze, iż spośród działek znajdujących się na obszarze analizowanym należy dokonać takiego wyboru działek zabudowanych i dostępnych z tej samej drogi publicznej, który to wybór zapewni zachowanie ładu przestrzennego oraz uwzględni walory architektoniczno - krajobrazowe.

Obowiązkiem organów będzie również rozważenie zgłoszonej w skardze chęci zmiany wniosku w zakresie szerokości elewacji frontowej pamiętając o tym, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują powoływania się we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na projekt techniczny ponieważ projekt techniczny sporządzany jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

W konsekwencji przyjęcia powyższych argumentów i ocen prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.