Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 748/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15, 17, 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Łodygowicach z dnia 28 września 2010 r. nr XLI/361/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 28 września 2010 r. Rada Gminy Łodygowice podjęła uchwałę Nr XLI/361/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 6241 w Łodygowicach. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 26 listopada 2010 r. (Nr 248, poz. 3790).

Pismem z dnia 2 września 2011 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako podjętej z naruszeniem prawa. Zdaniem organu nadzoru uchwała narusza bowiem przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.). Za sprzeczne z przywołanymi wyżej przepisami organ nadzoru uznał, niedopuszczalne jego zdaniem, ustalenie w § 16 przedmiotowej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem MN/U, KL, ZZ/Ws stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 0%. Nadto art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. wymaga obowiązkowo określenia w miejscowym planie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Tymczasem - jak stwierdzono w toku badania legalności uchwały - Rada Gminy Łodygowice powyższej regulacji nie zawarła w kwestionowanej uchwale. Ponadto organ nadzoru stwierdził również brak w skarżonej uchwale obligatoryjnego elementu, jakim jest uzasadnienie. Naruszono tym postanowienie § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Istotnie naruszono także § 12 pkt 20 cytowanego wyżej rozporządzenia nie podając informacji o składzie autorskim projektu planu oraz nie przedstawiając aktualnego zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby urbanistycznej. W opinii organu nadzoru w niniejszej sprawie zachodzi także przesłanka unieważnienia kwestionowanego aktu na skutek istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Nie dopełniono bowiem obowiązku opiniowania projektu planu miejscowego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji, co jest wymagane w art. 17 pkt 6 lit. a/ u.p.z.p. Ponadto w ocenie organu nadzoru nie sposób stwierdzić, czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwalą pozostają w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łodygowice, bowiem wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści § 7 pkt 1 wzmiankowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., do rysunku planu nie załączono wyrysu ze studium z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Wojewoda Śląski zarzucił też, iż w § 6 pkt 4 skarżonej uchwały posłużono się definicją wysokości zabudowy w brzmieniu: "wysokość zabudowy - należy przez to rozumieć wymiar pionowy mierzony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowej". Z powyższego wynika, że przyjęta w planie definicja wysokości zabudowy ogranicza się w rzeczywistości do definicji wysokości budynku, przyjętej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym definiując wysokość zabudowy Rada przekroczyła swe kompetencje, przyjmując w uchwale, posiadającej walor aktu prawa miejscowego własne definicje pojęć, uprzednio zdefiniowanych w akcie rangi ustawowej. Jednocześnie w dalszych ustaleniach planu (§ 10 ust. 3 pkt 1 lit. a) określono maksymalną wysokość zabudowy- od poziomu gruntu do kalenicy, co jest sprzeczne zarówno z definicją przyjętą w § 6 pkt 4 uchwały, jak również z definicją przyjętą we wskazanym wyżej rozporządzeniu. Organ nadzoru stwierdził także, iż w planie miejscowym wprowadza się ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, które powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W rozdziale 7 uchwały, w ramach ustaleń dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, bez podstawy prawnej, wprowadzono obowiązek wydzielania działek położonych w zasięgu pasa drogowego dróg publicznych (wewnątrz linii rozgraniczających układu drogowego) oraz dokonywania wstępnego podziału, w ramach zespołów mieszkaniowych, na część publiczną i prywatną. Takie ustalenia planu mogą wskazywać na nadużycie przysługujących gminie w ramach władztwa planistycznego uprawnień, bowiem wprowadzone zapisy wykraczają poza określone w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy i § 4 pkt 8 rozporządzenia parametry służące określeniu zasad dokonywania scaleń i podziałów nieruchomości. Z kolei w § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem KL- tereny dróg lokalnych, dopuszczono wyznaczenie pasa dwukierunkowej drogi lokalnej jednojezdniowej o szerokości jezdni 6,0 m oraz pasa drogowego max. 15,0 m z dwustronnymi chodnikami o szerokości 2,0 m oraz jednostronną niezależną ścieżką rowerową plus pobocza i pasy zieleni izolacyjnej. Jednocześnie z rysunku planu jednoznacznie wynika, że zakresem opracowania został objęty jedynie fragment przedmiotowej drogi. Ustalenie zatem szczegółowych parametrów, w tym szerokości drogi, może budzić wątpliwości interpretacyjne powyższych ustaleń planu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łodygowice wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wskazał, iż Gmina nie kwestionuje stanowiska wyrażonego w skardze, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna zawierać obligatoryjne elementy wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym stawkę opłaty planistycznej. Uważa jednak, że stawka taka została ustalona, a ustalenie jej w wysokości "0%" było dopuszczalne w świetle zgromadzonego materiału planistycznego, który jednoznacznie wskazywał, iż w wyniku wprowadzonych zmian nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości objętych tym planem. Nie bez znaczenia jest fakt, że nieruchomości stanowiące zakres opracowania planu stanowią własność Gminy Łodygowice z przeznaczeniem na realizację celów oświatowych gminy. W zakresie zarzutu braku określenia w planie miejscowym sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu Wójt Gminy Łodygowice stwierdził, że z treści zawartych w szczegółowych ustaleniach planu jednoznacznie wynika, że nie zakłada się innego niż istniejące lub docelowe zaproponowane w projekcie planu miejscowego zagospodarowanie, urządzanie i użytkowanie terenu. W przedmiotowym planie nie zakładano innych, przejściowych sposobów zagospodarowania, stąd w ustaleniach planu nie wyartykułowano terminu i sposobu tymczasowego zagospodarowania tego terenu. W zakresie zarzutu braku uzasadnienia sporządzenia MPZP Wójt podkreślił, że jeśli w fazie bezpośredniego przekazywania przez Urząd Gminy pełnej dokumentacji do Urzędu Wojewódzkiego pominięto ten dokument, to w załączeniu go przedkłada. Pozostaje jedynie pytanie dlaczego organ nadzoru nie zauważył tego błędu w momencie przekazywania przedmiotowej uchwały. Analogicznie odniósł się do zarzutu braku wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. W zakresie braku uzgodnienia z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej Wójt Gminy Łodygowice stwierdził, iż merytorycznie w przedłożonym do uchwalenia planie miejscowym nie występowały czynniki predysponujące ten plan do uzgodnień w ramach Urzędu Komunikacji Elektronicznej, nie cofnięto zatem procedury do fazy uzgodnień, którą zakończono praktycznie w miesiącu marcu 2010, wykładając po niej kolejno projekt MPZP do publicznego wglądu, organizując debatę publiczną, rozpatrując wnioski i przedkładając Radzie Gminy projekt MPZP do uchwalenia, po wcześniejszym kompleksowym zapoznaniem się z jego treścią przez Komisje Rady Gminy Łodygowice. Odnosząc się z kolei do zarzutu co do określenia wysokości zabudowy Wójt stwierdził, iż w tzw. "słowniczku" tekstu planu zdefiniowano prawidłowo "wysokość zabudowy", zgodnie z obowiązującymi regulacjami z tym związanymi. Cytowania prawa nie można w tym wypadku traktować jako nadużycie prawa. W zakresie określenia warunków podziału i scalania nieruchomości dla drogi lokalnej KL to przyjęte regulacje w ustaleniach uchwalonego MPZP Gminy Łodygowice w niczym nie naruszają cytowanych unormowań prawnych. W zapisach planu określono bowiem, iż: "wyznaczona granica przestrzeni publicznej KL stanowi jednocześnie granicę przestrzeni prywatnej". Oznacza to, że linia rozgraniczająca pomiędzy jednostką urbanistyczną KL a terenem przeznaczonym pod zabudowę MN/U, stanowi jednocześnie granicę pomiędzy terenem przestrzeni publicznej KL - bez możliwości podziałów wtórnych, a przestrzenią prywatną MN/U podlegającej ewentualnym wtórnym podziałom. W zakresie zapisów dotyczących drogi KL to zakres opracowania sporządzanego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego przyjęty został zgodnie ze stanem własności, w obrębie działki nr [...], stanowiącej własność gminy. W obszar opracowania wchodził również fragment drogi KL z obowiązującego MPZP dla całej Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności odnieść się należy zatem do tych wadliwości, które przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Wskazać w tym miejscu należy, że formułując w skardze zarzuty wobec nie tylko poszczególnych ustaleń planu lecz także zasad i trybu jego sporządzania Wojewoda Śląski wskazał m.in. niedopełnienie przez Radę Gminy Łodygowice obowiązku zasięgnięcia opinii Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy przyznał, że o opinię taką nie wystąpiono. Podniósł jednak, nie podając w tej mierze żadnych konkretnych argumentów iż cyt. "nie występowały czynniki predysponujące ten plan do uzgodnień w ramach Urzędu Komunikacji Elektronicznej" oraz wskazał, że etap uzgodnień zakończono w marcu 2010 r. W ślad za wyjaśnieniem Wójta, iż procedura planistyczna w części dotyczącej zasięgania opinii i uzgodnień zakończyła się w marcu 2010 r. obecna na rozprawie przed tut Sądem w dniu 7 marca 2012 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego wycofała podniesiony w skardze zarzut. Uzasadniając wycofanie zarzutu podniosła, analogicznie jak Wójt Gminy Łogygowice, iż etap uzgodnieniowy procedury planistycznej zakończył się w marcu 2010 r. tj. przed wejściem w życie przepisu statuującego obowiązek uzyskania opinii Prezesa UKE. Podtrzymała jednak wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, z pozostałych podniesionych w skardze przyczyn.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że w przypadku skargi organu nadzoru na uchwałę gminy nie jest związany szczegółowymi zarzutami wskazanymi przez Wojewodę Śląskiego, a wycofanie jednego z zarzutów nie zwalnia Sądu z obowiązku pełnej kontroli uchwały, której wyeliminowania w całości z obrotu prawnego organ nadzoru się domaga. Kwestia ta wymaga zaakcentowania bowiem brak uzyskania opinii, o której mowa powyżej, stanowił rażące uchybienie trybu sporządzania kontrolowanej uchwały wymagające stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

W pierwszej kolejności podkreślić w tej mierze należy, że wyrażone w odpowiedzi na skargę twierdzenie Wójta Gminy Łodygowice, powtórzone w trakcie rozprawy przez pełnomocnik organu nadzoru, iż cyt. "faza uzgodnień" zakończyła się w marcu 2010 r. stoi w rażącej sprzeczności z przedłożoną Sądowi dokumentacją planistyczną. Nie tylko bowiem w marcu 2010 r. omawiany etap procedury planistycznej nie został zakończony ale jeszcze w ogóle wówczas się nie rozpoczął. Jak wynika jednoznacznie z zawartego w dokumentacji planistycznej, podpisanego przez Wójta Gminy dokumentu zatytułowanego "Wykaz uzgodnień do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" wskazującego, iż wykaz ów dotyczy projektu planu dla działki nr [...], a także z dat przedłożenia poszczególnych opinii i uzgodnień, dopiero w dniu 23 kwietnia 2010 r. wystąpiono do poszczególnych organów przedkładając im projekt planu. Opinie i uzgodnienia nadsyłane były w maju, czerwcu i lipcu 2010 r. Ostatnia opinia, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., wpłynęła do organu w dniu 26 lipca 2010 r. Zważyć zatem należy, że statuująca obowiązek uzyskania opinii Prezesa UKE nowelizacja art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie w dniu 17 lipca 2010 r. a więc w czasie gdy Rada Gminy oczekiwała jeszcze, jak wynika z akt sprawy, na brakujące uzgodnienia bądź opinie. Dopiero w dniach od 26 lipca 2010 r. do 16 sierpnia 2010 r. wyłożono projekt uchwały do publicznego wglądu, termin dyskusji przewidując na dzień 12 sierpnia 2010 r. Uchwała w przedmiocie planu podjęta została zaś dopiero w dniu 28 września 2010 r.

Nowelizacja, o której mowa powyżej, polegająca na dodaniu do art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym punktu oznaczonego lit. d), przewidującego bezwzględny obowiązek uzyskania opinii Prezesa UKE (w takim brzmieniu przepis ów obowiązywał w dacie uchwalenia planu miejscowego) dokonana została ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675). Przywołana ustawa nie zawiera przepisów intertemporalnych odnoszących się do wszczętej już przed wejściem w życie nowelizacji procedury planistycznej. Przyjmuje się w tej mierze, że jeśli ustawodawca nie wypowiada się w kwestii przepisów przejściowych, to nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06; wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II FSK 884/09; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1949/11). Brak przepisów przejściowych pozwala na zastosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa - oznacza bowiem, że z dniem wejścia w życie wskazanej ustawy jej przepisy stosuje się także w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte i nie zakończone pod rządem poprzednio obowiązującego stanu prawnego – por. szerzej przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1949/11.

W konsekwencji zaskarżona uchwała musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bezspornym jest bowiem, iż wymagana opinia Prezesa UKE nie tylko nie została przez organ Gminy uzyskana ale w ogóle się o nią nie zwrócono. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, bądź istotne naruszenie trybu jego sporządzania skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie zaś art. 17 pkt 6, 7 i 8 u.p.z.p. polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania zgody (...) stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego (por. przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1949/11 i cytowany w nim wyrok WSA w Krakowie z dn. 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 340/11).

Na marginesie wskazać można, że przywołany przez pełnomocnika Gminy w trakcie rozprawy w dniu 7 marca 2012 r. wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/Gl 173/11 wydany został w innych okolicznościach faktycznych sprawy. Odnosił się on bowiem do sytuacji, w której nowelizacja art. 17 pkt 6 u.p.z.p. weszła w życie dopiero po zakończeniu etapu uzgodnień projektu planu, po jego wyłożeniu do publicznego wglądu i po publicznej dyskusji. Okoliczności takie nie miały miejsca w niniejszej sprawie. W dacie wejścia w życie nowego brzmienia art. 17 pkt 6 ustawy faza "uzgodnieniowa" jeszcze trwała, a projekt nie został jeszcze wyłożony do publicznego wglądu. Nie było zatem absolutnie żadnych przeszkód by na tym etapie zwrócić się do Prezesa UKE o brakującą opinię, realizując tym samym bezwzględny wymóg ustawy.

Wobec stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały z uwagi na istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, pozbawione głębszego celu stało się dokonanie przez Sąd szczegółowej analizy innych wskazanych przez organ nadzoru naruszeń dokonanych zaskarżoną uchwałą. Nie wdając się zatem w szczegółowe rozważania wskazać jednak należy, iż Sąd podziela podniesione przez organ nadzoru zarzuty wobec sformułowania w § 6 pkt 4 uchwały definicji wysokości zabudowy, notabene pozostającej w niezgodzie z zawartymi w § 10 pkt 3 lit. a/ wskazaniami. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie umocowała bowiem rad gminy do definiowania pojęć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakres przedmiotowy materii uregulowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznacza art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, zaś przekroczenie granic upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie prawa – por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 699/10. Zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego postanowienia nie mogą zatem formułować bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych (§ 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. 2002, Nr 100, poz. 908) – por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/10.

Co do zasady podzielić należy także, choć głównie z przyczyn przez organ nadzoru niewyartykułowanych, zarzuty Wojewody Śląskiego wobec rozdziału 7 planu zatytułowanego "Ustalenia dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości". Inkryminowany rozdział wbrew swemu tytułowi nie zawiera, z oczywistych zresztą przyczyn skoro plan obejmuje teren jednej tylko działki, żadnych ustaleń co do zasad i warunków scalań. W konsekwencji normy dotyczące podziału wykraczają poza dozwolone w planie miejscowym, nie odnoszą się bowiem do podziałów wynikających z procedury scaleniowej lecz podziałów kreowanych w innym trybie. Do takiej regulacji Rada Gminy nie była zaś z mocy ustawy upoważniona, a tym samym stanowi to przekroczenie upoważnienia ustawowego. Delegacja ustawowa dotyczy bowiem zasad scalania i podziału, a nie podziałów nieruchomości, uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Sąd podziela także zastrzeżenia Wojewody Śląskiego wobec braku zamieszczenia na rysunku planu wyrysu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowego komentarza wymaga kontrowersja pomiędzy organem Gminy a organem nadzoru w odniesieniu do ustalenia w planie stawki zerowej opłaty planistycznej. O ile bowiem organ nadzoru uznaje stawkę tę za bezwzględnie niedopuszczalną i w konsekwencji uzasadniającą stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (kwestia ta stanowi główny zarzut skargi), o tyle zdaniem Gminy, wyartykułowanym w odpowiedzi na skargę, w okolicznościach sprawy prawo nie zostało naruszone. Zmiana bowiem przeznaczenia terenu nie spowodowała wzrostu wartości nieruchomości, a działka stanowi własność gminy. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem profesjonalni pełnomocnicy Gminy wywodzili nadto, że ich zdaniem wprowadzenie stawki zerowej jest dopuszczalne.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że choć wolą ustawodawcy było aby wysokość stawki procentowej, o której mowa, co do zasady ustalana była w planie miejscowym na zasadzie tzw. uznania administracyjnego, to jednak dopuszczalny zakres tego uznania doznaje istotnych, wskazanych w ustawie ograniczeń. Ustawodawca limitując górną wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a jednocześnie czyniąc jej pobieranie obligatoryjnym wykluczył bowiem zarówno możliwość ustalenia stawki procentowej przekraczającej 30%, jak również możliwość ustanowienia jej na poziomie 0%. Stawka 0% narusza bowiem wyartykułowaną przez ustawodawcę zasadę, iż wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia uchwały w życie. Tym samym ustalenie stawki zerowej renty planistycznej nie mieści się w granicach administracyjnego uznania wynikających z art. 36 ust. 4 o.p.z.p., przeczy bowiem woli ustawodawcy, który wprowadził rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin publicznych. Teza ta na gruncie zarówno ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., jak też ustawy obecnie obowiązującej wyrażana była w orzecznictwie wielokrotnie - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 410/05, LEX nr 196499; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., II OSK 325/06, LEX nr 266911; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., II OSK 1041/06, LEX nr 289039; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1247/05, LEX 289297.

Pogląd o niedopuszczalności ustanawiania stawki zerowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skład orzekający w pełni podziela. Stawka taka stwarza bowiem sytuację niedopuszczalną kiedy to pomimo wzrostu wartości nieruchomości, a więc zaistnienia przesłanek ustawowych, wójt, burmistrz albo prezydent nie zrealizuje bezwzględnie ciążącego na nim obowiązku i nie pobierze opłaty, o której traktuje art. 36 ust. 4 ustawy, tym samym rezygnując z jednej z ustawowo ustanowionych danin publicznych. Ustanowienie stawki zerowej co do zasady przesądza również o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w całości, stwierdzenie nieważności jedynie ustalenia co do stawki powodowałoby bowiem brak regulacji, której zamieszczenie w planie jest w myśl art. 15 ust. 2 u.p.z.p. obligatoryjne.

Podkreślenia wymaga jednak, iż bezprawność, o której mowa powyżej, odnosi się jedynie do sytuacji gdy wskutek uchwalenia bądź zmiany planu wzrost wartości nieruchomości faktycznie nastąpił, a pomimo to rada gminy wprowadziła stawkę zerową dopuszczając się tym samym wykroczenia poza zakres ustawowej delegacji i obejścia przepisu traktującego o obowiązku naliczenia i pobrania opłaty planistycznej (także we wszystkich przywołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż zakaz ustanawiania stawki zerowej dotyczy opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tylko bowiem do przypadku takiego wzrostu odnosi się art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). W przypadku zaś gdy wskutek uchwalenia bądź zmiany planu zachowane zostaje w pełni dawne przeznaczenie terenu, a tym samym wzrost wartości nieruchomości nie może mieć miejsca, wskazanie w planie stawki zerowej, choć nieprawidłowe bowiem w sytuacji tej plan winien kwestię opłaty planistycznej w ogóle pomijać, stanowi jedynie niefortunną redakcję, nie wywołującą jednak żadnych skutków praktycznych. Wadliwość ta nie stanowi zatem wówczas przesłanki stwierdzenia nieważności całości planu. Podobnie, zdaniem składu orzekającego, należy traktować sytuację w której ustalenia odnoszące się do opłaty planistycznej są z oczywistych względów z założenia bezprzedmiotowe albowiem teren objęty planem stanowi w całości własność Gminy, nie ustanowiono nadto na terenie tym użytkowania wieczystego. Brak bowiem wówczas podmiotu, który mógłby zostać obciążony obowiązkiem uiszczenia opłaty.

Co do zasady taka właśnie sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Wbrew twierdzeniom Wójta Gminy Łodygowice w żadnej mierze nie można przyjąć, że rozszerzenie możliwości zagospodarowania terenu (funkcja mieszkaniowa poszerzona została o usługi) nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości zwłaszcza, że zawarta w dokumentacji planistycznej prognoza skutków finansowych w pkt 10 jednoznacznie stwierdza, iż "zmiana powoduje zwiększenie wartości". Jak jednak wynika z przedłożonych Sądowi dokumentów objęta planem działka stanowi wyłączną własność Gminy, a w trakcie rozprawy przed tut. Sądem pełnomocnicy Gminy oświadczyli, że na terenie tym nie zostało ustanowione użytkowanie wieczyste. Tym samym zakwestionowane przez organ nadzoru ustalenie, choć niewątpliwie wadliwe, pozbawione jest w istocie znaczenia prawnego.

W konsekwencji powyższych uwag w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd nie odniósł się natomiast do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 61 § 3 p.p.s.a.).