Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 7/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 4 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sprzeciw A. od decyzji Wojewody z dnia 4 grudnia 2019 r., nr [...], wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 26 lipca 2010 r., nr [..], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę drogi dojazdowej wraz z placami montażowymi, Parku Elektrowni Wiatrowych Elektrownia Wiatrowa nr [..] wraz z drogą dojazdową i placem montażowym - kategoria obiektu XXIX i IV - na terenie Elektrowni Wiatrowej - obręb P., działka nr [..] w gminie U.

Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. G. W. zwrócił się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując, że nie brał on w nim bez swojej winy udziału, mimo, że jest stroną.

Starosta postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2019 r. wznowił postępowanie na wniosek G.W. i decyzją z dnia 6 września 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1, art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 26 lipca 2010 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którą uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Decyzja z dnia 26 lipca 2010 r. została odebrana przez inwestora w dniu 28 lipca 2010 r. a przez ostatnią ze stron postępowania w dniu 26 lipca 2010 r. Tym samym, pięcioletni okres, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. upłynął już w momencie złożenia przez G. W. wniosku o wznowienie postępowania.

Jednocześnie, Starosta wskazał, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę G. W. nie posiadał statutu strony. Niewystarczającym jest bowiem posiadanie nieruchomości w okolicy inwestycji. Musi istnieć związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę tak rozumiany interes ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, przy czym subiektywne odczucie podmiotu, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości jest niewystarczające do uznania go za stronę postępowania. G. W. nie wykazał zaś przepisu prawa materialnego, w świetle którego inwestycja wprowadzałaby ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości.

Od powyższej decyzji G. W. złożył odwołanie, podnosząc, że organ I instancji odmówił uchylenia decyzji ponieważ nie uznał go za stronę a w podstawie prawnej wydanej decyzji wskazał na przepis mówiący o upływie czasu, nie stwierdzając jednocześnie wydania decyzji z dnia 26 lipca 2010 r. z naruszeniem prawa.

Wojewoda decyzją z dnia 4 grudnia 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty z dnia 6 września 2019 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie zakończone decyzją z dnia 26 lipca 2010 r. zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskujący wskazał, że o decyzji dowiedział się w dniu 28 października 2015 r. a wniosek o wznowienie złożył w dniu 9 listopada 2015 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.

Następnie, Wojewoda wskazał, że zestawienie przepisów stanowiących podstawę prawną wydanej przez Starostę decyzji z dnia 6 września 2019 r., tj. art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a., wskazuje, że G. W. jest stroną postępowania, jednakże nie można uchylić decyzji ze względu na upływ czasu, jaki upłynął od dnia jej doręczenia. Powyższe, jak wskazał Wojewoda, powinno jednakże skutkować odmową uchylenia decyzji z 26 lipca 2010 r. i stwierdzeniem, że została ona wydana z naruszeniem prawa (określając to naruszenie) oraz wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ I instancji w sentencji decyzji odmówił zaś jedynie uchylenia decyzji a w uzasadnieniu w pierwszej jego części powołał się na upływ czasu a następnie dowodził, że G. W. nie może być uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 lipca 2010 r. Z wydanej przez organ I instancji decyzji wynika więc jednocześnie, że wnioskujący jest stroną postępowania ale nie uchylono decyzji z powodu upływu czasu oraz, że nie jest jednak tą stroną i dlatego odmówiono uchylenia decyzji pierwotnej.

Z uwagi na powyższe, Wojewoda uznał, że Starosta powinien ponownie przeprowadzić postępowanie, podczas którego ustali, czy wnioskujący powinien zostać uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 26 lipca 2010 r. a następnie wyda rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Wojewoda zaznaczył przy tym, że podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.

Od decyzji Wojewody A. wniosła sprzeciw, domagając się jej uchylenia, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 151 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 6 września 2019 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, pomimo braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, co nastąpiło na skutek błędnego przyjęcia, że z decyzji organu I instancji wynika, że Starosta uznał wnioskodawcę za stronę postępowania, bo wskazuje na to zastosowana przez Starostę podstawa prawna wydanej decyzji, choć z jej uzasadnienia wynika, że w opinii Starosty wnioskodawca takiego przymiotu nie posiada, która to wadliwość, zdaniem Wojewody, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Podczas, gdy wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdy dana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, które to elementy nie zaistniały w odniesieniu do decyzji z dnia 6 września 2019 r., bowiem aspekt legitymacji wnioskodawcy do wszczęcia postępowania i udziału w postępowaniu został szczegółowo przeanalizowany przez Starostę, który uznał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 września 2019 r. a zatem nawet omyłkowe podanie podstawy prawnej decyzji pozostało bez wpływu na wynik sprawy i treść decyzji z dnia 6 września 2019 r.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody z dnia 4 grudnia 2019 r., nr [..], wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wąsko zakreślił zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17, LEX nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby, kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie, odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Podkreślić należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle wskazanego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji, stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatowego z dnia 26 lipca 2010 r., nr [..] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej wraz z placami montażowymi Parku Elektrowni Wiatrowych Elektrownia Wiatrowa nr [..] wraz z drogi dojazdowej z placem montażowym – kategoria obiektu XXIX i IV – na terenie Elektrowni Wiatrowej – obręb P. działka nr [..] w gminie U.

G. W. wnioskiem z dnia 4 listopada 2015 r. domagał się wznowienia postępowania we wskazanej sprawie na dwóch podstawach, tj. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. We wniosku wskazał, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje bezpośrednio na jego interes prawny jako właściciela działek nr [..] i [..], zlokalizowanych w sąsiedztwie projektowanych elektrowni wiatrowych we wsi P., co potwierdza raport odziaływania na środowisko przedłożony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. W odwołaniu powołał się na wynikające z decyzji środowiskowej ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Wobec tego twierdził, że powinien być uznany za stronę tego postępowania i móc wziąć w nim aktywny udział dążąc do ochrony swojego interesu prawnego.

Wnioskodawca powołał się również na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że podstawę wznowienia postępowania w razie wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami w sprawach o sygnaturach akt II OSK 2583/13 i II OSK 2071/13 oddalił skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w przedmiocie planu miejscowego Gminy stanowiącego podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, według wnioskodawcy, istniały przesłanki do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę opisanej wyżej inwestycji.

Na wstępie wskazać należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie określone przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a. Warunkiem jego uruchomienia jest przede wszystkim funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji, której owo postępowanie miałoby dotyczyć, złożenie wniosku w tym przedmiocie przez uprawniony podmiot ze wskazaniem jednej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a., art. 145b § 1 k.p.a. oraz zachowanie terminu, o którym stanowi art. 148 k.p.a. Spełnienie łącznie wskazanych przesłanek stanowi podstawę do wydania przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Takie postanowienie właściwy w niniejszej sprawie Starosta wydał w dniu 18 kwietnia 2019 r. wznawiając na wniosek G. W. postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia na budowę opisanego wyżej przedsięwzięcia, wyłącznie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wypowiadając się co do przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższej regulacji wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, akceptowanym w pełni przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Lublinie z dnia 20 kwietnia 2016 r., II SA/Lu 940/15, LEX nr 2117249; w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r., VII SA/Wa 1672/14, LEX nr 1655246; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., II OSK 768/09, LEX nr 597846).

Natomiast podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylenie decyzji ostatecznej i wydanie nowej decyzji co do istoty może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy organ ustali wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b § 1 przy braku równoczesnym przesłanek negatywnych. W decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie wydać nowe rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie.

Zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2).

Rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wydanym na podstawie art. 151 § 2 jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

Co istotne dla oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie.

W konsekwencji, wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku drugiej przesłanki negatywnej obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ponowienie jest oczywisty. Tylko w takim przypadku można ustalić tożsamość treści rozstrzygnięcia. Decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa podejmuje organ w razie zaktualizowania się obu przesłanek negatywnych z art. 146 § 1 i § 2 k.p.a.

Z powyższego wynika, że art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym nie przechodząc do etapu rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1), natomiast gdy podstawy te są – uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2).

Wobec tego, Starosta rozpoznając sprawę po wznowieniu postępowania zobowiązany był w pierwszej kolejności do weryfikacji wskazanych podstaw wznowienia, tj. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Miał za zadanie ustalić, czy podmiot, który wystąpił o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę pozbawienia strony udziału w postępowaniu, posiada przymiot strony w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Obowiązek stosowania przepisów nowych aktualizuje się bowiem dopiero na etapie podejmowania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 k.p.a.

Z uzasadnienia decyzji Starosty z dnia 6 września 2019 r. wynika, że odmówił on przyznania wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej. Treść tego uzasadnienia nie wskazuje jednak na to, ażeby weryfikacja statusu wnioskodawcy jako strony postępowania o pozwolenie na budowę nastąpiła w sposób prawidłowy, kompleksowo w aspekcie charakterystyki inwestycji oraz położenia nieruchomości stanowiących własność wnioskodawcy. W tego rodzaju sprawach, także w postępowaniu wznowieniowym, przymiot strony powinien być ustalany w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Dla oceny przymiotu strony nie jest istotne czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Wymieniony wyżej przepis posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", które zostało prawnie zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji. Oczywiście, aby uzyskać przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnym stanie faktycznym ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. W tej zaś sprawie podmiot wnoszący o wznowienie postępowania istnienie swojego interesu prawnego wiązał z prawem własności nieruchomości, który wynika z treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 k.c. prawo własności. Istotne jest bowiem to, że wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby dana inwestycja nie ingerowała w jego prawa w sposób niedopuszczalny.

Dopiero szczegółowa charakterystyka planowanej inwestycji skonfrontowana z uwarunkowaniami przysługującego wnioskodawcy prawa do nieruchomości pozwoliłaby na właściwe zweryfikowanie interesu prawnego wnioskodawcy w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. II OSK 332/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Starosta tym obowiązkom nie sprostał. Nie wyjaśnił wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy, zarówno wynikających z uwarunkowań planowanej inwestycji, jak i związanych z położeniem i sposobem zagospodarowania działek wnioskodawcy. Nie przeanalizował przepisów szczególnych, w tym regulacji związanych z ochroną środowiska, a zwłaszcza chroniących przed hałasem, na które w odwołaniu zwracał uwagę wnioskodawca. W tej sytuacji nie można wykluczyć, że istnieją prawne ograniczenia w zakresie zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, położonych nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji związane z jej realizacją. Kwalifikacja środowiskowa przedmiotowej inwestycji w postaci fermy wiatrowej wraz z infrastrukturą jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, z którego realizacją związany jest ustawowy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w oparciu o raport oddziaływania tylko potwierdza, że zakres oddziaływania tej inwestycji na środowisko, w tym na ludzi, mógł sięgać nieruchomości sąsiednich i wymagał dogłębnej analizy.

Organ I instancji właściwie nie dokonał oceny interesu prawnego właściciela sąsiednich nieruchomości stanowiących działki nr [..] i [..], których usytuowanie w nie najbliższym sąsiedztwie inwestycji nie wyklucza, że przedmiotowa inwestycja może mieć wpływ na ocenę czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę. To nie było jednak dla organu I instancji przeszkodą, aby stwierdzić brak interesu prawnego wnioskodawcy w przedmiotowym postępowaniu. Uznać należało zatem, że tego rodzaju wnioski wyciągnięto przedwcześnie z naruszeniem przepisów postępowania, naruszając również przepisy prawa materialnego i pozostawiając do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie jednak, organ I instancji pomimo tego, że pozbawił wnioskodawcę przymiotu strony, to zamiast wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia 26 lipca 2010 r., w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołując przepisy art. 146 § 1 w związku z art. 151 § 2 k.p.a. Podjął zatem rozstrzygnięcie właściwe dla etapu postępowania wznowieniowego, w którym po pozytywnym zweryfikowaniu istnienia podstawy wznowienia organ rozstrzyga o istocie sprawy wydając nową decyzję. Przy tym również podjęcie rozstrzygnięcia z art. 151 § 2 k.p.a. wynikającego z niedopuszczalności uchylenia decyzji ostatecznej z powodu upływu czasu mogłoby nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W związku z tym Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ujawnione w postępowaniu odwoławczym nieprawidłowości stanowią bowiem podstawę do stwierdzenia, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia sprawy zakresie. Przede wszystkim nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego co do podstaw wznowienia, w tym ani nie wyjaśnił prawidłowo statusu strony ani nie rozważył istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., na którą powoływał się wnioskodawca wskazując konkretne fakty. Skala naruszeń przepisów postępowania doprowadziła do tego, że przeprowadzone postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do istoty sprawy nie dawało żadnych podstaw do rozstrzygnięcia.

Podsumowując poczynione wyżej rozważania, według Sądu, w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również naruszenia art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 146 § 1 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Dostrzeżone bowiem uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione.

Przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się przy tym w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 k.p.a. Przepis ten uprawnia bowiem jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia w efekcie postępowania od nowa. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.