Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2955/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 737/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 737/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 5 lutego 2012 r. A. K.-B. i M. B. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] w L. dla inwestycji p.n.: "Dom jednorodzinny wolnostojący o charakterze mieszkalno-rekreacyjnym".

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wójt Gminy M., na podstawie art. 104 kpa i art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647), ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...] położonej w L. Gmina M. dla inwestycji p.n. "Dom jednorodzinny wolnostojący o charakterze mieszkalno-rekreacyjnym".

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 59, art. 61 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W piśmie z dnia 31 lipca 2013 r. A. K. –B. zwróciła się o zmianę nazwy inwestycji, podając nową nazwę: "Budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastruktura techniczną".

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wójt Gminy M., na podstawie art. 104 kpa oraz art. 60 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...] położonej w L. dla inwestycji pod nazwą "Budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z infrastrukturą techniczną".

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja, położona jest w obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwalą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2005 r., zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem 1MN oraz symbolem 3MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednak wyrokiem z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2062/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność ww. uchwały m.in. w części obejmującej teren inwestycji. Natomiast zgodnie z ustaleniami poprzednio obowiązującego planu miejscowego uchwalonego w dniu [...] czerwca 1991 r. (uchwała nr [...] – Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), zmienionego uchwałami z dnia [...] września 1994 r. oraz z dnia [...] grudnia 1994 r., przedmiotowa działka znajdowała się na terenie oznaczonym symbolami 2MNMRU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usług oraz symbolem R – tereny upraw polowych. Organ podał, że inwestycja spełnia łącznie pięć warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na działkach sąsiednich istnieją inne budynki o funkcji mieszkalnej - dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji; powierzchnia oraz klasa gruntu terenu objętego wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie wykonywania planu miejscowego; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi i nie narusza ich zapisów. Organ I instancji podał, że w procedurze wykonywania planu miejscowego L. - uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2005 roku - m.in. dla działki [...] uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wobec powyższego organ prowadzący postępowanie nie analizował zgodności zamierzenia z przepisami uwzględnionymi przy wcześniejszym uzgodnieniu. Co prawda wyżej wymienionym wyrokiem NSA z dnia 15 marca 2010 r. stwierdzono nieważność planu miejscowego w części obejmującej sołectwo L., jednak decyzje Ministra oraz Wojewody wydane w procedurze wykonywania planu miejscowego nadal obowiązują. Uchylenie planu nie skutkuje bowiem równoczesną kasacją wszystkich decyzji wydanych podczas wykonywania planów miejscowych. Uzgadnianie niniejszej decyzji pod względem ochrony gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 53 ust.4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłoby w takiej sytuacji bezprzedmiotowe.

Wójt Gminy M. podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją wstępną, mówiącą wyłącznie o istniejących możliwościach zabudowy na wnioskowanej nieruchomości. Realizacja inwestycji jest możliwa wyłącznie wtedy, gdy zostaną spełnione warunki wynikające z przepisów szczególnych, m.in. przepisów prawa budowlanego oraz rozporządzeń wykonawczych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. M., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. Nr 1205), przez: błędne przyjęcie, że aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu zagospodarowania terenu i budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną i bez konieczności uprzedniego przeprowadzenia uzgodnień w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych w trybie obowiązującym od dnia 26 maja 2013 r.; oparcie merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji na nieobowiązującym brzmieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na wersji obowiązującej do 11 czerwca 2012 r.), a także na nieobowiązującym brzmieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; błędne przyjęcie, że uzyskane na potrzeby procesu planistycznego zakończonego uchwałą z dnia w [...] czerwca 2005 r. nr [...], zgody Ministra i Wojewody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zachowują nadal swoją aktualność mimo, że uchwała ta została usunięta z obrotu prawnego wyrokiem NSA z dnia 15 marca 2010 r.; błędne ustalenie stanu prawnego w zakresie zgodności warunków zabudowy planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi poprzez powołanie w uzasadnieniu decyzji oraz w załączniku nr 1 do decyzji nieobowiązujących od kilku lat ustaw lub nieaktualnego ich brzmienia; oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie ustalonym stanie prawnym.

Odwołująca się wskazała, że w dniu 6 marca 2012 r. inwestorzy złożyli wniosek dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Dom jednorodzinny wolnostojący o charakterze mieszkalno-rekreacyjnym". Wniosek ten został zmieniony w dniu 31 lipca 2013 r. poprzez opisanie inwestycji jako "Budynek mieszkalny jednorodzinny z infrastrukturą techniczną". Dlatego też wniosek z dnia 31 lipca 2013 r. winien być traktowany jako nowy wniosek złożony po dniu wejścia w życie nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która od dnia 26 maja 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 503) wprowadziła odmienne wymogi w zakresie przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, na cele nierolnicze i nieleśne, co uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej działki.

Wedle odwołującej się, konsekwencją wyroku z dnia 15 marca 2010 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia [...] czerwca 2005 r. w części obejmującej m.in. przedmiotową działkę jest niemożność traktowania uzyskanej na potrzeby procesu planistycznego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne za nadal aktualną. Tego typu zgoda jest integralnie związana z losem planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi aktu samoistnego, dlatego po stwierdzeniu nieważności planu nie może być wykorzystywana na potrzeby wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Działka nr [...] w L. nie spełnia wymogu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto w podstawie prawnej decyzji powołano nieaktualne brzmienie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie wskazując na zgodność decyzji z przepisami odrębnymi organ podał błędne publikatory tych ustaw.

W odpowiedzi na odwołanie M. B. podniósł, że podanie błędnej podstawy prawnej nie stanowi okoliczności uzasadniającej uchylenie decyzji, bowiem rozstrzygnięcie decyzji znajduje oparcie w przepisach obowiązujących w dniu jej wydania. Odwołujący się zaznaczył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i dlatego zastosowanie winny znaleźć przepisy w brzmieniu obowiązującym poprzednio, które nie wymagały zgody na dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha. Jeżeli zaś przyjęłoby się, że w niniejszej sprawie powinny znaleźć zastosowanie znowelizowane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to nie ma podstaw do twierdzenia, że ustalenie warunków zabudowy stanowiło ich naruszenie. Zdaniem odwołującego się, nie sposób uznać za prawidłową wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą przepis ten dotyczy jedynie zgód uzyskanych przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 138 §1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] położonej w L., gm. M.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wątpliwości jakie pojawiły się na gruncie rozpatrywanej sprawy dotyczą spełnienia warunku określonego w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wymogu aby działka bądź działki, mające stanowić teren inwestycji, nie wymagały wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolny i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, względnie były objęte zgodą na taką zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów uchwalonych na mocy nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 31 grudnia 2003 r. Kolegium podało, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] stanowiąca teren inwestycji w całości znajduje się na terenach użytków rolnych o klasie bonitacyjnej III a. Figuruje ona bowiem w rejestrze gruntów pod symbolem S-RIII a (sady), które to tereny zgodnie z przepisem § 68 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) stanowią użytki rolne. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonym uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] oraz ze zmianami w tymże zatwierdzonymi uchwałami z dnia [...] września 1994 r. (uchwała nr [...]) i z dnia [...] grudnia 1994 r. (uchwała nr [...]), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., teren przedmiotowej działki stanowił teren upraw polowych (R) i nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Przedłożony do akt sprawy wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. z dnia [...] czerwca 1991 r. nie potwierdza zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenia, jakoby teren działki nr [...] w części położony był w terenach oznaczonych symbolem 2MNMRU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usług. Zgodnie z wypisem oraz załączonym do niego wyrysem, działka nr [...] w całości położona była w terenie polowych (R). Działka ta była następnie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonym uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. W tym planie działka nr [...] była położona w terenie oznaczonych symbolem 1MN i 3MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ramach procedury planistycznej uzyskano dla działki nr [...] zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Jednakże wyrokiem z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2062/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność wyżej wskazanej uchwały w części dotyczącej sołectwa L., obejmującej także działkę nr [...]. Na skutek powyższego przestała również obowiązywać wydana dla działki nr [...] zgoda na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolnicze. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro zgoda ta stanowi integralny element miejscowego planu w odniesieniu do danej nieruchomości, musi dzielić losy prawne planu. W sytuacji, kiedy zostaje stwierdzona nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do danej dziatki, zgoda na zmianę przeznaczenia wydana w ramach procedury planistycznej również zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego wynika, że wraz ze stwierdzeniem nieważności uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennej utraciła również swoją moc obowiązującą wydana dla tej działki zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Zgodnie natomiast ze znowelizowanym brzmieniem przepisu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1), przy czym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 2). W obecnym stanie prawnym każde przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest możliwe jedynie w planie miejscowym. Wykluczone jest natomiast realizowanie na takim terenie bez ww. zgody inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest więc możliwe ustalenie warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Przedmiotowa działka ma bowiem charakter użytku rolnego o klasie bonitacyjnej III a. Dla tego terenu wymagana jest zgoda, o której mowa w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przedmiotowa działka takiej zgody nie posiada, nie posiadała jej również pod rządami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. W niniejszej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co czyni niemożliwym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Na powyższą decyzję M. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie.

Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów: art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie jest spełniona przesłanka wskazana w tym przepisie; art. 8 w związku z art. 107 kpa – poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; art. 40 § 4 kpa – poprzez niedoręczenie kwestionowanej decyzji pełnomocnikowi strony skarżącej; art. 107 § 3 kpa – poprzez skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia decyzji.

Skarżący podniósł, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z powyższym w niniejszej sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy w brzmieniu poprzednio obowiązującym, które nie wymagały zgody na dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji gdy ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha. Korekta złożonego przez wnioskodawcę wniosku, która została dokonana po wejściu w życie nowych przepisów, nie skutkowała obowiązkiem stosowania znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Postępowanie zostało bowiem wszczęte w konsekwencji złożenia wniosku z dnia 6 marca 2012 r. Jednakże, gdyby nawet w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie znowelizowane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to nie ma podstaw do twierdzenia, że ustalenie warunków zabudowy stanowiło naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W procedurze uchwalenia planu miejscowego L. uchwalą Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], obejmującego działkę [...], uzyskano - zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych - zgodę na zmianę gruntów rolnych i na cele nierolnicze i nieleśne. Pomimo tego, że wyrokiem z dnia 15 marca 2010 r. stwierdzono nieważność powyższego planu w zakresie części sołectwa L., to postanowienia i decyzje Ministra oraz Wojewody wydane w procedurze uchwalenia planu nadal obowiązują. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie skutkuje kasacją wszystkich postanowień i decyzji wydanych w ramach prowadzonej uprzednio procedury planistycznej. W związku z powyższym w niniejszej sprawie teren, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełniona jest więc przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wedle skarżącego, odmowa ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie stanowi naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Możliwość uzyskania decyzji w niniejszej sprawie uzależniona była bowiem nie od momentu złożenia wniosku przez stronę, lecz od sprawności działania organu administracji publicznej i tego, czy zakończono postępowanie przed wejściem w życie nowelizacji ustawy czy też nie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie zawiera żadnego z elementów wymienionych w art.107 § 3 kpa. Organ odwoławczy nie wypowiedział się co do twierdzeń pełnomocnika skarżącego zawartych w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę. Zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a jej uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 kpa. Ponadto decyzja ta nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, czym naruszono art. 40 § 4 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, ze niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony stanowiło uchybienie, które jednak nie uniemożliwiło stronie udziału w postępowaniu.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, że skarga nie jest uzasadniona, podkreślił, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia kilku warunków, w tym tego, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek wymieniony w tym przepisie jako drugi. Jak bowiem prawidłowo ustalił organ, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonym uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] wraz ze zmianami w tymże zatwierdzonymi uchwałami z dnia [...] września 1994 r. (uchwała nr [...]) oraz z dnia [...] grudnia 1994 r. (uchwała nr [...]), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., teren przedmiotowej działki stanowił teren upraw polowych (R) i nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

Rozważając, czy wskazany teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, Sąd I instancji zgodził się z twierdzeniem organu, iż działka skarżącego dotychczas nie zmieniła swego przeznaczenia z rolnego na budowlane. Zmiana przeznaczenia bowiem następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a ten dla obszaru, na którym działka skarżącego jest położona, został co prawda uchwalony, ale następnie wyeliminowany wyrokiem Sądu z dnia 15 marca 2010 r. ze skutkiem ex tunc.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, zgodzić się też należy z poglądem organu, że wraz ze stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "przestała obowiązywać" wydana dla działki nr [...] zgoda na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolnicze. Użyte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sformułowanie, jakkolwiek nieznajdujące wyraźnego odzwierciedlenia w konkretnym przepisie prawa, odpowiada istocie rzeczy. Nie tyle bowiem chodzi o to, że decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia utraciła swą moc, czy też "została wyeliminowana z obrotu" wraz z unieważnieniem planu, ile o to, że decyzja ta – poza procedurą planistyczną, na użytek której została wydana – nie wywołuje żadnego skutku. Decyzja taka nie stanowi generalnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, lecz zgodę na zmianę tego przeznaczenia w konkretnym, projektowanym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopóki zatem nie ma planu, w którym określa się przeznaczenie nieruchomości na cele nierolne w związku z uzyskaną wcześniej zgodą właściwego organu, dopóty zgoda ta nie wywołuje skutków prawnych. Jedyny wyjątek w tym zakresie został wyraźnie określony w art. 61 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczy terenu, który był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazany przez skarżącego teren inwestycji stanowi użytek rolny w klasie bonitacyjnej III a. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Cytowany przepis został znowelizowany w trakcie trwania postępowania w sprawie. Z dniem 26 maja 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503), którą wykreślono z przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ograniczenie obszarowe. W obowiązującym w dacie podejmowania decyzji stanie prawnym przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, niezależnie od powierzchni ich "zwartego obszaru", zawsze już wymaga wcześniejszej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju. Wykluczone jest natomiast realizowanie na takim terenie bez powyższej zgody inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa nowelizująca z dnia 8 marca 2013 r. nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, określa jedynie datę wejścia jej w życie. Zgodnie zatem z zasadą bezpośredniości, jej przepisy miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, skoro weszły w życie przed wydaniem decyzji. Prezentowany w skardze pogląd, jakoby w sprawie winna mieć zastosowanie ustawa w brzmieniu sprzed jej zmiany, a to ze względu na datę wszczęcia postepowania, nie znajduje – w opinii Sądu I instancji – uzasadnionych podstaw. Taka sytuacja może mieć miejsce tylko wtedy, kiedy wyraźny przepis to przewiduje. Stosowania nieobowiązującego już w dacie wydawania decyzji przepisu prawa nie uzasadnia w szczególności to, że niekorzystna dla strony zmiana przepisu nastąpiła w toku nadmiernie przeciągającego się postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, odmowa ustalenia warunków zabudowy nie "stanowi naruszenia zasady równości obywateli wobec prawa", lecz jest wynikiem prawidłowego zastosowania przez organ aktualnych przepisów prawa. Dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia wystarczające były poczynione przez organ ustalenia, sformułowany więc w skardze zarzut w tej mierze Sąd uznał za nieuzasadniony. Podobnie ocenił zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Przyznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 40 § 2 kpa, bowiem zaskarżona decyzja doręczona została bezpośrednio skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi (który w lutym 2014 r. złożył do akt administracyjnych pełnomocnictwo), Sąd Wojewódzki stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie uzasadnia więc uchylenia skarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. B.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest:

- art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu po wejściu w życie zmian wprowadzonych na podstawie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie przepis w powyższym brzmieniu powinien mieć zastosowanie, pomimo jego wejścia w życie po dniu wszczęcia postępowania administracyjnego,

- art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu po wejściu w życie zmian wprowadzonych na podstawie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie teren nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgoda taka została wydana,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania, że zawarte w skardze zarzuty są nieuzasadnione,

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ obowiązujących przepisów,

co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Nie zawiera jednak ona usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. Nr 1205), w brzmieniu po wejściu w życie zmian wprowadzonych na podstawie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie przepis w powyższym brzmieniu powinien mieć zastosowanie, pomimo jego wejścia w życie po dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo zastosował wskazany wyżej przepis w znowelizowanym brzmieniu. Trafnie przy tym wskazał, że ustawa nowelizująca z dnia 8 marca 2013 r. nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, a określa jedynie datę wejścia jej w życie. Zgodnie zatem z zasadą bezpośredniości, jej przepisy miały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, skoro weszły w życie przed wydaniem decyzji. Prezentowany zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej pogląd, jakoby w sprawie winna mieć zastosowanie ustawa w brzmieniu sprzed jej zmiany, ze względu na datę wszczęcia postepowania, nie znajduje uzasadnionych podstaw w realiach niniejszej sprawy. Jak słusznie zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny, taka sytuacja może mieć miejsce wtedy, kiedy wyraźny przepis to przewiduje, a stosowania nieobowiązującego już w dacie wydawania decyzji przepisu prawa nie uzasadnia w szczególności to, że niekorzystna dla strony zmiana przepisu nastąpiła w toku nadmiernie przeciągającego się postępowania administracyjnego. Skoro w przywołanej wyżej ustawie z dnia 8 marca 2013 r. nie zawarto unormowań, z których wynikałaby możność lub powinność stosowania przepisów zmienianej ustawy w brzmieniu sprzed ich nowelizacji, prawidłowo w niniejszej sprawie zastosowano te przepisy w nowym brzmieniu.

Zauważyć wypada, że podobna problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podkreślał, że istotne jest to, że w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma przepisów przejściowych, które stanowiłyby, że mimo zmiany stanu prawnego, w określonych sytuacjach, np. w sprawach, które zostały wszczęte przed wejściem w życie zmiany, należy stosować przepisy w dotychczasowym brzmieniu. Oznacza to, że ustawodawca w przypadku tej nowelizacji przyjął za obowiązującą zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Organ administracji, który wydawał swoją decyzję po wejściu w życie nowego stanu prawnego, nie miał podstaw prawnych do zastosowania przepisów dotychczasowych. Organy administracji są bowiem zobowiązane do stosowania stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji. Jedynie na mocy wyraźnego przepisu prawa dopuszczalne jest stosowanie prawa obowiązującego w innym czasie (por. np. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2591/14).

Odnosząc się do drugiego podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu po wejściu w życie zmian wprowadzonych na podstawie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie teren nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgoda taka została wydana, stwierdzić trzeba, że i ten zarzut nie jest zasadny.

Rozważając, czy wskazany teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, Sąd I instancji słusznie zgodził się ze stanowiskiem organu administracji, iż działka skarżącego kasacyjnie dotychczas nie zmieniła swego przeznaczenia z rolnego na budowlane. Zmiana przeznaczenia bowiem następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a ten dla obszaru, na którym działka skarżącego jest położona, został co prawda uchwalony, ale następnie wyeliminowany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2062/09 ze skutkiem ex tunc. Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie wywiódł, że wraz ze stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "przestała obowiązywać" wydana dla działki nr [...] zgoda na zmianę jej przeznaczenia na cele nierolnicze. Jak trafnie wywodził Sąd I instancji, nie tyle w tym przypadku chodzi o to, że decyzja o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia utraciła swą moc, czy też "została wyeliminowana z obrotu" wraz z unieważnieniem planu, ile o to, że decyzja ta – poza procedurą planistyczną, na użytek której została wydana – nie wywołuje żadnego skutku. Decyzja taka nie stanowi generalnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, lecz zgodę na zmianę tego przeznaczenia w konkretnym, projektowanym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopóki zatem nie ma planu, w którym określa się przeznaczenie nieruchomości na cele nierolne w związku z uzyskaną wcześniej zgodą właściwego organu, dopóty zgoda ta nie wywołuje skutków prawnych. Jedyny wyjątek w tym zakresie został wyraźnie określony w art. 61 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczy terenu, który był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, przy czym podobne poglądy na prawne znaczenie decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu były już formułowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 69/14, w którym wskazano, iż z uwagi na ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych z procedurą planistyczną, z faktu wydania przez ministra takiej decyzji należy upatrywać jedynie koniecznego warunku do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych. Nie sposób bowiem przewidzieć, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danych działek kiedykolwiek zostanie ustanowiony, a nawet jeżeli zostanie uchwalony, to czy gmina, na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego, skorzysta z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze). Zgoda wyrażona w decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu dotyczy zatem procedury planistycznej i nie jest zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpatrywanej sprawie nie doszło też do naruszenia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Nie jest bowiem uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania, że zawarte w skardze zarzuty są nieuzasadnione, ponieważ Sąd I instancji wystarczająco wyjaśnił przyczyny, które doprowadziły do podjęcia przez ten Sąd konkretnego rozstrzygnięcia. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył wskazywanych w niej przepisów i prawidłowo oddalił przedmiotową skargę, a więc nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ obowiązujących przepisów.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.