Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4456/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 153/16 w sprawie ze skargi "[A.]" Sp. z o.o. w G. na uchwałę Zarządu Powiatu M. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej dotacji na jednego słuchacza w szkołach niepublicznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Powiatu M. na rzecz "[A.]" Sp. z o.o. w G. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 153/16, po rozpoznaniu skargi "A" Sp. z o.o. w G. na uchwałę Zarządu Powiatu [..] z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

Zarząd Powiatu [...] uchwałą z dnia 29 lutego 2012 r. ustalił na rok kalendarzowy wysokość miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu Powiatu [..] dla szkół niepublicznych.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła "A" Sp. z o.o., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżącej ze względu na to, iż spółka "jest organem prowadzącym szkoły niepubliczne". W skardze podniesiono, że Zarząd Powiatu [...] naruszył art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako: u.o.s.o.) poprzez nieuwzględnienie wszystkich wydatków bieżących szkół, będących podstawą do obliczenia stawki dotacji oświatowej dla szkół prowadzonych przez skarżącą. Zarząd Powiatu w swoich obliczeniach wziął pod uwagę jedynie 9 paragrafów klasyfikacji budżetowej, które dotyczą głównie wydatków związanych z wynagrodzeniem pracowników. Natomiast prawidłowo obliczona stawka dotacji, będąca podstawą obliczeń, powinna zawierać wszystkie zaplanowane wydatki bieżące szkoły. W sytuacji, gdy szkoła wchodzi w skład Zespołu Szkół Energetycznych i Usługowych w [...], ponosi także pozostałe wydatki związane z funkcjonowaniem zespołu. Zdaniem spółki, w rozpoznawanej sprawie przy obliczaniu miesięcznej stawki dotacji dla prowadzonych przez nią szkół, nie uwzględniono wszystkich wydatków bieżących szkoły publicznej. Za nieprawidłowe uznano "zawężanie pojęcia wydatków bieżących i uwzględnianie w nich tylko wybranych wydatków ponoszonych przez szkoły publiczne wchodzące w skład Zespołu Szkół w Lych. Zgodnie ze sprawozdaniem z działalności Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2013 r., za wydatki bieżące szkoły publicznej uznano "zgodnie z przepisem art. 236 ustawy o finansach publicznych, wszystkie wydatki niebędące wydatkami majątkowymi, sklasyfikowane w paragrafach, o których stanowi załącznik Nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, związane z funkcjonowaniem szkół i przedszkoli, ujęte zarówno w ich planach finansowych, jak i w planach innych jednostek, z których były finansowane (w tym np. obsługa administracyjno-ekonomiczna, doskonalenie zawodowe nauczycieli, wydatki na prowadzenie stołówek)".

Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że podstawą obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia muszą być wszystkie wydatki bieżące szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju. Wynika z tego, że Starostwo Powiatowe w M. od kilku lat łamie przepisy ustawy o systemie oświaty, przez co wypłacono beneficjentowi zaniżoną kwotę dotacji oświatowej, naruszając interes prawny skarżącej, która jest organem prowadzącym Prywatne ULO i LO dla Dorosłych w M. Takie działanie jednostki samorządu terytorialnego miało na celu świadome pozbawienie szkół niepublicznych, prowadzonych przez Spółkę należnych im środków finansowych potrzebnych na funkcjonowanie i było próbą wyeliminowania szkolnictwa niepublicznego ze struktury oświatowej powiatu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu M. wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że kwestionowanie przez placówki niepubliczne wysokości dotacji ustalonej przez jednostki samorządu terytorialnego wymaga dochodzenia roszczenia przed sądami powszechnymi. Czynność obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej stanowi stricte techniczną czynność księgowo-rachunkową i nie należy do żadnej formy działania administracji publicznej, nie kwalifikuje się tym samym jako czynność podlegająca kontroli sądów administracyjnych

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżąca jest organem prowadzącym na terenie [..] szkoły świadczące usługi edukacyjne, którym przysługują dotacje oświatowe określone w ustawie o systemie oświaty, to jej legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie tych dotacji nie może być kwestionowana. WSA wskazał, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu M., w podstawie prawnej wskazuje art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz uchwałę Rady Powiatu M. z dniu [...] stycznia 2010 r. nr [...]w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo – wychowawczych. W § 1 stanowi, że ustala się na rok kalendarzowy 2014 wysokość miesięcznych dotacji dla szkół niepublicznych na jednego słuchacza jak w załączniku do niniejszej uchwały, a w § 2 zawiera zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Załącznik do uchwały stanowi z kolei, że wysokość miesięcznej dotacji na jednego słuchacza w 2012 r. w poszczególnych typach, podtypach i rodzajach szkół niepublicznych wynosi dla zaocznych szkół ponadgimnazjalnych dla dorosłych: dla Liceum Ogólnokształcącego – 207,80 zł, dla Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego - 108,85 zł a dla Szkoły Policealnej – 207,80 zł.

Wskazując na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie był związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 3372/15, którym uchylono postanowienie o odrzuceniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, kwestionując twierdzenie WSA, że zaskarżona uchwała nie jest w istocie uchwałą organu powiatu, lecz jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jednoznacznie stwierdził, że jest ona generalnym aktem prawa miejscowego, a zatem podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji, uchwałą tą organ nie dokonał obliczenia i wypłacenia dotacji dla konkretnego podmiotu, lecz ustalił stawki dotacji na jednego słuchacza obowiązujące dla wszystkich szkół niepublicznych na terenie powiatu.

Sąd I instancji, związany powyższą oceną prawną stwierdził, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to stosuje się do niej art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1484 ze zm.), zgodnie z którym akty prawa miejscowego /.../ ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponieważ w aktach administracyjnych oraz w odpowiedzi na skargę organ nie powołał Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym zaskarżona uchwała byłaby opublikowana, a analiza wykazała, że akt ten nie został opublikowany. WSA wskazał, że również treść § 2 uchwały świadczy o tym, że akt ten nie został opublikowany.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA podniósł, że uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, która co do jej wejścia w życie zawiera unormowanie niezgodne ze wskazanymi przepisami powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wskutek czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz - jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym - jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, która z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może wywołać skutków prawnych, w tym być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że uchwała rady jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, o których mowa w art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.p.), skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.p. W konsekwencji, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., WSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Odnoszenie się do merytorycznych zarzutów skargi należało w przedstawionych okolicznościach uznać za bezprzedmiotowe.

Na marginesie WSA wskazał, że art. 90 ust. 4 u.o.s.o. nie stanowi podstawy prawnej do uchwalenia przez radę powiatu aktu prawa miejscowego, określającego konkretne stawki dotacji oświatowych na dany rok budżetowy. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu do wydania takiego aktu musi w sposób jasny wynikać z przepisów ustawy i nie może być dorozumiane. Skonkretyzowanie kwotowo stawek dotacji przysługujących placówkom oświatowym w danym roku budżetowym nie może być normowane aktem o charakterze prawa miejscowego, gdyż brak jest ustawowego upoważnienia do wydania takiego właśnie aktu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzanie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Zarząd Powiatu M. może bez upoważnienia ustawowego stanowić akty prawa miejscowego, podczas gdy z treści tego przepisu wynika wprost, iż stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy jednostek samorządu terytorialnego może nastąpić wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania za akt prawa miejscowego uchwały Zarządu Powiatu M. z dnia [..] lutego 2012 r. nr 22/8/9/2012 w sprawie ustalania wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu Powiatu M. dla szkół niepublicznych;

2. art. 90 ust. 4 u.o.s.o. w związku z § 7 uchwały Rady Powiatu M. z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...=] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo - wychowawczych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis art. 90 ust. 4 u.o.s.o. stanowi podstawę prawną dla Zarządu Powiatu M. do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie określenia konkretnych stawek dotacji oświatowych na dany rok budżetowy, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę prawną jedynie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia aktu prawa miejscowego i to wyłącznie w zakresie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji, co w konsekwencji doprowadziło do bezprawnego uznania, że Rada Powiatu [..] wykonując zadanie nałożone w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. upoważniła Zarząd Powiatu M. w § 7 uchwały Rady Powiatu do stanowienia aktów prawa miejscowego;

3. art. 32 ust.1 i ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do kompetencji zarządu powiatu należy także uchwalanie aktów prawa miejscowego w zakresie określenia konkretnych stawek dotacji oświatowych na dany rok budżetowy podczas gdy z treści przepisu wynika jedynie kompetencja zarządu powiatu do wykonywania uchwał rady oraz wykonywania budżetu powiatu;

4. art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 1 u.s.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zarząd powiatu posiada kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, w tym w zakresie określenia konkretnych stawek dotacji oświatowych na dany rok budżetowy, podczas gdy z treści w/w przepisów wynika wprost, że uchwalanie aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego należy do wyłącznej kompetencji rady powiatu;

5. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 296) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu M. jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [..], podczas gdy zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu M. jest de facto aktem stosowania prawa, aktem wykonawczym do uchwały Rady Powiatu M. z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo --- wychowawczych, co w konsekwencji oznacza, iż nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym.

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe wykonanie wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r., a polegające na bezpodstawnym uznaniu, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu M. z dnia 29 lutego 2012 r., nr [...] w sprawie ustalania wysokości miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza przyznawanej z budżetu Powiatu M. dla szkół niepublicznych jest aktem prawa miejscowego i bezzasadne zastosowanie przepisu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2015 r. wskazał, że podstawą prawną kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu M. jest art. 87 ust. 1 u.s.p. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy brak było usprawiedliwionych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 4 u.o.s.o. oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4, a także art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 1 u.s.p. oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu M. wskutek bezpodstawnego uznania, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy ze wskazanych wyżej przepisów nie wynika upoważnienie ustawowe dla Zarządu Powiatu M. do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 190 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 90 ust. 4 u.o.s.o. oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4, a także art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 1 u.s.p. oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jak i przepisów prawa materialnego tj. art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP art. 90 ust. 4 u.o.s.o. w związku z § 7 uchwały Rady Powiatu [..] z dnia 28 stycznia 2010 r. Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczania dotacji z budżetu powiatu dla niepublicznych szkół i placówek oświatowo – wychowawczych, a także art. 32 ust.1 i ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.p.; art. 40 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 1 u.s.p. oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestionowania przez kasatora stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu M. jest aktem prawa miejscowego.

W tym kontekście należy zauważyć, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 38/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

W rozpoznawanej sprawie żaden z powołanych przypadków nie wystąpił. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydany na skutek postanowienia NSA, którym uchylono postanowienie o odrzuceniu skargi w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 3372/15 zakwestionował twierdzenie WSA, że zaskarżona uchwała nie jest w istocie uchwałą organu powiatu, lecz jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

NSA jednoznacznie wskazał, że jest ona generalnym aktem prawa miejscowego, a zatem podlega kontroli sądów administracyjnych. Dodatkowo Sąd kasacyjny zaznaczył, że wbrew stanowisku wyrażonemu przez Sąd I instancji, uchwałą tą organ nie dokonał obliczenia i wypłacenia dotacji dla konkretnego podmiotu, lecz ustalił stawki dotacji na jednego słuchacza obowiązujące dla wszystkich szkół niepublicznych na terenie powiatu.

Należy podkreślić, że Sąd kasacyjny w postanowieniu NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 3372/15 przesądził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że Sąd ten wskazał bowiem wyraźnie, że "Wprawdzie brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt zawierający normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowany do podmiotów zewnętrznych wobec powiatu, mający szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz wydany został na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 320/14)". W następnym zdaniu dodał także, że "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu M. ustalająca wysokość miesięcznych stawek dotacji na jednego słuchacza dla szkół niepublicznych, jest takim właśnie generalnym aktem prawa miejscowego". Wprawdzie jak słusznie wskazuje skarga kasacyjna, NSA przytaczając przepis prawa wskazał w tym przypadku zamiast przepisu zawartego art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przepis zamieszczony art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (który odnosi się do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, innych niż akty prawa miejscowego określone w pkt 5), jednak w kontekście analizy całego uzasadnienia wyroku Sądu kasacyjnego, a zwłaszcza dwukrotnego podkreślenia przez NSA, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego omówioną niespójność należy uznać za oczywistą omyłkę. Oczywistość błędu wynika tu tak z natury samego błędu, jak i z porównania z dokładnym opisem charakteru zaskarżonej uchwały w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 3372/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności, w świetle zaprezentowanej powyżej wykładni wskazał, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to stosuje się do niej art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym akty prawa miejscowego /.../ ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Powyższe jednoznacznie wskazuje na niezasadność zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

Zacytowany wyżej fragment uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 3372/15 wyraźnie wskazuje również, że nie jest usprawiedliwiony pogląd zawarty skardze kasacyjnej, iż WSA niewłaściwe wykonał wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a. Należy podkreślić, że jedynie nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, może stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego wyroku. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 190 p.p.s.a. oznacza bowiem, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, ocenę zagadnienia dopuszczalności i prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2004 r., sygn. akt II SA 1221/03 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy podkreślić, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu w postanowienia NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II GSK 3372/15 dotyczyła zarówno wykładni przepisów prawa, jak i oceny w ich kontekście okoliczności faktycznych sprawy. Zaprezentowana w tym orzeczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd pierwszej instancji i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej analiza zarzutów obejmujących zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i materialnego, prowadzi do konstatacji, że stanowią one polemikę z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, co w świetle art. 190 in fine p.p.s.a. uznać należy za niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.