Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 744/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant Referent – stażysta Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 744/22

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z 16.02.2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) działając z wniosku J. Ś. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - tuczami wraz z niezbędną infrastrukturą o maksymalnej obsadzie 140 DJP w zabudowie zagrodowej, na terenie działki o nr ewid. [...], obręb M., gmina M. umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 27 czerwca 2019 r. J. Ś. (dalej jako skarżący) złożył wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - tuczarni wraz z niezbędną infrastrukturą o maksymalnej obsadzie 140 DJP w zabudowie zagrodowej, na terenie działki o nr ewid. [...], obręb M., gmina M.

Dnia 30 września 2019 r., w trakcie prowadzonego postępowania, wpłynął zbiorowy wniosek mieszkańców M. , w tym również stron w tym postępowaniu, o opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie obejmującym m.in. działkę o nr ewid. [...], obręb M..

Dnia 1 października 2019 r. skarżący złożył ponaglenie, działając na podstawie art. 37 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 października 2019 r. nr [...] uznało ponaglenie za nieuzasadnione ze względu na załatwienie sprawy przez zawieszenie postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia 3 października 2019 r.

Dnia 03 października 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. , działając na postawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesił z urzędu na okres 9 miesięcy, tj. do 27 marca 2020 r., niniejsze postępowanie administracyjne ze względu na rozbieżność pomiędzy założeniami polityki przestrzennej gminy M. , a złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz koniecznością przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Miejska w M. w dniu [...] października 2019 r. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu M. i T. . Celem planu było umożliwienie realizacji na analizowanym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usług, zabudowy zagrodowej oraz upraw rolnych określając zasady funkcjonowania istniejących i przyszłych zabudowań, w sposób przeciwdziałający potencjalnym kolizjom wynikającym z odmiennego sposobu zagospodarowania. Rozwiązania przyjęte w projekcie planu były odmienne od wnioskowanych parametrów w zakresie m.in. maksymalnej obsady inwentarza w ramach jednego terenu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zgodnie z projektem planu ww. parametr został ustalony na poziomie 40 DJP, a zatem jest diametralnie różny od wnioskowanego, tj. 140 DJP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 31 października 2019 r. nr [...] uchyliło postanowienie z 03 października 2019 r.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. ponownie zawiesił z urzędu na okres 9 miesięcy, tj. do 27 marca 2020 r., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy, ze względu na przystąpienie do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu M. i T. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] listopada 2019 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 19 lutego 2020 r. nr [...] 1488.2019 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe ostateczne postanowienie Kolegium zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2020 r. o sygn. akt VI SA/Po 476/20 odrzucił skargę.

Dnia 25 marca 2020 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu M. i T. . Działka o nr ewid. [...], obręb M. znajduje się w granicach ww. planu miejscowego. W związku z podjętą uchwałą Burmistrz Miasta i Gminy w M. dnia 21 kwietnia 2020 r. umorzył przedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Od decyzji umarzającej postępowanie, dnia 18 maja 2020 r. skarżący wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Dnia 26 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji m.in. z uwagi na niepodjęcie wcześniej zawieszonego postępowania.

Wobec powyższego dnia 9 listopada 2020 r. podjęto z urzędu zawieszone postępowanie oraz podjęto w nim czynności.

Dnia 9 grudnia 2020 r. strony postępowania zawiadomione zostały o zgromadzeniu dowodów i materiałów, które umożliwiają sporządzenie i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.

W związku z podjętą dnia 25 marca 2020 r. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu M. i T. (Dz. U. Woj. [...]. z dnia [...] marca 2020 r., poz. [...]), prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. Ś. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż została ona wydana z naruszeniem:

1) art. 107 § 1 k.p.a., polegającym na zaniechaniu podania podstawy prawnej tej decyzji;

2) art. 107 § 1 k.p.a. polegającym na braku wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz braku dowodowego wykazania zaistniałych okoliczności, na które powołał się Burmistrz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

3) art. 2 Konstytucji RP polegającym na dopuszczeniu się przez Burmistrza Gminy M. obrazy wynikających z tego przepisu zasad:

- poszanowania interesów w toku;

- niestosowanie nowego prawa do zdarzeń, które zaistniały zanim nowe prawo zostało ustanowione;

- niepodważania zaufania obywateli do organów władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa;

- ochrony praw dobrze nabytych, oraz pacta sunt servanda;

- art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. art. 4 ust. 2 i 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021, poz. 293), określanej dalej jako "u.p.z.p." poprzez oparcie de facto rozstrzygnięcia na normie w nich zakodowanej.

W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że przepis art. 107 § 1 k.p.a. wymaga powołania podstawy prawnej decyzji. Na podstawę tę składają się aż trzy różne normy: norma wskazująca organ właściwy do wydania decyzji, norma wskazująca decyzje administracyjną jako formę prawną załatwienia danej sprawy administracyjnej oraz najważniejsza — norma prawa materialnego, wskazująca treść rozstrzygnięcia, jakie w danej sprawie ma zostać podjęte. W przypadku zaskarżonej decyzji Burmistrz Gminy M. poprzestał na podaniu art. 104 i 105 k.p.a. Żaden tych przepisów nie stanowi wykraczającej podstawy prawnej, upoważniającej do potraktowania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako bezprzedmiotowego. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego mogą być bowiem różne, a sam przepis art. 105 k.p.a. nie wskazuje żadnej z nich. Ponadto w przypadku decyzji o warunkach zabudowy zachodzić może szczególny przypadek bezprzedmiotowości, związany z obowiązywaniem na danym terenie planu miejscowego, co wynika z art. 4 ust. 2 oraz z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże w zaskarżonej decyzji nie wskazano żadnego z tych przepisów. A to w nich zakodowana jest materialnoprawna przesłanka ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Jej uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej. W istocie brak w nim uzasadnienia prawnego. Brak także wskazania faktów, które Burmistrz uznał za udowodnione, ani dowodów, na których się oparł, ani też przyczyn, z powodu których Burmistrz innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej. Burmistrz poprzestał na zamieszczeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie lakonicznej relacji z dotychczasowego przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało zainicjowane wnioskiem zanim Rada Miejska Gminy M. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla części obszarów M. i T. . Zatem, ze względu na treść art. 2 Konstytucji RP, proklamującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz ze względu na wywodzone z tej zasady tzw. zasady składowe tej konstytucyjnej zasady, takie, jak: a) zasada ochrony i poszanowania interesów w toku, b) zasada niestosowanie nowego prawa do zdarzeń, które zaistniały zanim nowe prawo zostało ustanowione, c) zasada niepodważania zaufania obywateli do organów władzy publicznej i stanowionego przez nią prawa, d) zasada ochrony praw dobrze nabytych, oraz 5) zasada pacta sunt servanda, postanowienia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszarów M. oraz T. , uchwalonego w dniu 8 października 2019 r., nie powinny mieć zastosowania do postępowania o ustalenie warunków zabudowy, które zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 27 czerwca 2019 r. Zasadności powyższego stwierdzenia w niczym nie zmienia przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p., albowiem przepis ten zawiera normę prawną rangą niższego rzędu, niż powołane wyżej normy, zakodowane w art. 2 Konstytucji.

Skarżący nie twierdzi, że przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest niezgodny z ww. art. 2 Konstytucji. Wymaga on jednak zarówno wykładni, jak i stosowania zgodnego z Konstytucją RP, a w szczególności wykładni oraz stosowania zgodnych z ww. art. 2 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący stoi na stanowisku, że nie jest wykluczone tzw. "bezpośrednie" zastosowanie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do zdarzeń, które zaczęły się zanim plan ten został uchwalony, ogłoszony i wprowadzony w życie. Uchwalony w dniu [...] października 2019 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszarów M. oraz T. mógłby znaleźć zastosowanie także do jego wniosku z dnia 27 czerwca 2019 r. o ustalenie warunków, gdyby za tym przemawiała któraś z wartości zakodowanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie powołano żadnej okoliczności faktycznej, ani żadnego argumentu, który miałby za takim rozwiązaniem przemawiać. Powołany przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi: Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Rzeczywistą podstawę materialnoprawną decyzji zaczepionej niniejszym odwołaniem mogłaby potencjalnie stanowić norma zakodowana w art. 4 ust. 2 i w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wynika z niej bowiem, że warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy jedynie w przypadku braku planu miejscowego. Jednakże właściwa interpretacja powołanych wyżej przepisów musi bezwzględnie uwzględniać ograniczenia oraz uwarunkowania wynikające z art. 2 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Interpretacja ta nie może natomiast bazować na takim rozumieniu przepisów art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego dla ich zastosowania miarodajny jest moment wydawania decyzji, a nie moment złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Burmistrz Gminy M. , nie zważając na ograniczenia i uwarunkowania wynikające z art. 2 Konstytucji RP przyjął, że dla orzeczenia o bezprzedmiotowości postępowania o ustalenie warunków zabudowy miarodajny jest moment wydania decyzji w tej sprawie, którym może manipulować w sposób dowolny. Tymczasem wzgląd na normatywną treść art. 2 Konstytucji RP, która jest najwyższym źródłem prawa RP, nakazuje przyjąć za miarodajny moment wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, a jedynie wyjątkowo, w przypadkach uzasadnionych treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mógłby to być moment późniejszy, w tym także moment wydawania decyzji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25.08.2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji podzielił co do zasady pogląd wyrażony w orzeczeniu organu pierwszej instancji, że z chwilą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniosek o ustalenie warunków zabudowy staje się bezprzedmiotowy. Wskazał, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2020r. Rada Miejska w M. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący część obrębu M. i T. , uchwała weszła w życie w terminie 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] marca 2020r., poz. [...], co nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2020r.

Jak ustalono działka nr [...] położona jest w M. , gmina M. , zatem znajduje się na terenie objętym wymienionym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy wyraził pogląd, że o ile co do zasady istnieje podstawa prawna do merytorycznego załatwienia wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy teren inwestycji nie jest objęty planem miejscowym (podstawą tą jest art. 59 § 1 u.p.z.p.), o tyle nie istnieje podstawa prawna do merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tj. ustalenia tych warunków albo odmówienia ich ustalenia) w sytuacji gdy teren ten jest objęty planem.

Z treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż takie formy zmiany zagospodarowania terenu jak 1) budowa obiektu budowlanego, 2) wykonanie innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Przepis ten stanowi jednakże wyraźnie, że wymóg ten znajduje zastosowanie tylko w przypadku braku planu miejscowego. Ewidentne zatem jest, że jeśli teren inwestycji jest objęty planem miejscowym to zrealizowanie inwestycji wskazanych w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W dacie wniesienia wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy teren planowanej przez niego inwestycji nie był objęty planem, w związku z czym jego inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy (złożenie wniosku przez skarżącego było zatem całkowicie uzasadnione). Weszła jednak w życie uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego obszaru, akt ten zaczął obowiązywać 10 kwietnia 2020r. i z tą datą wniosek skarżącego stał się bezprzedmiotowy.

Artykuł 105 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Za sytuację tego rodzaju należy uznać m.in. stan, w którym w systemie prawa nie istnieje podstawa prawna, upoważniająca jakikolwiek organ administracji do merytorycznego załatwienia żądania strony w drodze orzeczenia administracyjnego. Stan taki wystąpił w niniejszej sprawie.

Uznano, że w dniu składania wniosku przez skarżącego - 27 czerwca 2019r. - istniała podstawa do jego rozpoznania (art. 59 § 1 u.p.z.p.), a z dniem 10 kwietnia 2020r. (wejście w życie planu miejscowego) możliwość zastosowania tego przepisu ustała.

Z treści przepisu art. 105 § 1 k.p.a. wynika, iż dla uznania postępowania za bezprzedmiotowe nie ma znaczenia fakt, iż w dacie wszczęcia postępowania bezprzedmiotowość ta nie występowała, niezależnie bowiem od fazy postępowania, w której pojawi się jego bezprzedmiotowość istnieją przesłanki do jego obligatoryjnego umorzenia.

Odnośnie zarzutów skarżącego stwierdzono, iż nie usuwa skutków bezprzedmiotowości postępowania ewentualne wykazanie, iż wystąpiła ona w okresie zawinionych działań organu w rozpoznaniu wniosku. Przyjęcie, że organ obowiązany był brać pod uwagę wyłącznie stan z dnia wszczęcia postępowania administracyjnego (tzn. nie brać pod uwagę przy merytorycznym rozpatrzeniu sprawy planu uchwalonego po tej dacie) byłoby możliwe tylko w przypadku wyraźnego przewidzenia takiego skutku w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak takiego uregulowania brak.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. Ś. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Skarżący zarzucił, iż zostały one wydane wprawdzie zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zdanie 1 oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), określanej dalej jako "u.p.z.p.", ale jednocześnie w sposób naruszający:

1. konstytucyjne zasady: niestosowania nowego prawa do zdarzeń, które zaistniały zanim nowe prawo zostało ustanowione i dalej pozostają w toku, ochrony interesów w toku oraz zasady niepodważania zaufania do władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa, wywodzonych, zakodowanych w art. 2 Konstytucji RP poprzez ich zignorowanie;

2. art. 1 u.p.z.p. poprzez tolerowanie przez organy lokalizacyjne obu instancji użycia władztwa planistycznego do innych celów, niż wskazane w powyższym przepisie;

3. art. 105 k.p.a. poprzez bezzasadne jego zastosowanie przez organy obu instancji w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi m.in. wskazano, że w reakcji na złożenie przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji, Burmistrz Gminy M. zwołał dwa Zebrania Wiejskie Sołectwa M. : w dniu 23 września 2019 r. oraz w dniu 27 października 2019 r., w trakcie których, w reakcji na żądania nowych nabywców nieruchomości położonych na terenie sołectwa M. , zobowiązał się publicznie do tego, że nie dopuści do powstania inwestycji będącej przedmiotem wniosku skarżącego o warunkach zabudowy.

W dniu 8 października 2019 r. Rada Miejska Gminy M. , na wniosek Burmistrza Gminy M. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych M. i T. . W jej uzasadnieniu Burmistrz Gminy M. — faktyczny autor uzasadnienia do tej uchwały - stwierdził wprost, że celem wszczęcia procedury uchwalania wspomnianego planu miejscowego nie jest realizacja którejkolwiek z wartości wymienionych w art. 1 u.p.z.p., lecz tzw. "geografia wyborcza", a mianowicie: że od nowych nabywców działek gruntu, usytuowanych w miejscowości "M. ", otrzyma więcej głosów w nadchodzących wyborach samorządowych, niż od skarżącego, jego żony, jego syna oraz żony syna.

W dniu 25 marca 2020 r. Rada Miejska Gminy M. podjęła uchwałę nr [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. oraz T. . Uchwała ta weszła w życie w dniu [...] kwietnia 2020 r., a więc w trakcie będącego w toku spornego postępowania o ustalenie warunków zabudowy zainicjowanego wnioskiem z dnia 20 czerwca 2019 r.

W ocenie skarżącego:

1. Władztwo planistyczne, przyznane organom gminy nie może być wykorzystywane dla osiągania partykularnych celów osób ubiegających się o stanowiska w samorządzie gminnym, lecz wyłącznie dla osiągania celów wymienionych w art. 1 u.p.z.p. Tymczasem w niniejszym przypadku zarówno uchwała Rady Miejskiej Gminy M. z dnia [...] października 2019 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszarów geodezyjnych M. oraz T. na terenie gminy M. , jak i uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszarów geodezyjnych M. oraz T. na terenie gminy M. , zostały podjęte w innym celu, niż cel dla realizacji którego organy gminy mogą stosować przysługujące im władztwo planistyczne. Uchwalono wspomniany plan miejscowy jedynie po to, by udaremnić skarżącemu możliwość realizacji jego uprawnień właścicielskich. Z tych względów organy lokalizacyjne obu instancji wydały zaskarżone decyzji dla użycia przysługującego im władztwa planistycznego w innym celu, niż określony w art. 1 u.p.z.p.

2. Organy obu instancji, a w szczególności SKO w P., całkowicie pominęły podniesioną w odwołaniu okoliczność, że fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów geodezyjnych: M. i T. na terenie gminy M. oraz wprowadzenia tego aktu w życie z dniem 10 kwietnia 2020 r. nie powinien mieć żadnego wpływu na przebieg postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 27 czerwca 2019 r. Zgodnie bowiem z wymienionymi konstytucyjnymi zasadami: niestosowania nowego prawa do zdarzeń, które zaistniały zanim nowe prawo zostało ustanowione, ochrony interesów w toku oraz niepodważania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, zakodowanych w art. 2 Konstytucji RP wspomniany miejscowy plan nie powinien mieć zastosowania do spornego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji organy nie powinny były stosować przepisu art. 105 k.p.a. ze względu na treść wspomnianych wyżej konstytucyjnych zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25.08.2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...].02.2021 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne z wniosku J. Ś. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego - tuczarni wraz z niezbędną infrastrukturą o maksymalnej obsadzie 140 DJP w zabudowie zagrodowej, na terenie działki o nr ewid. [...], obręb M., gmina M. .

Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), określanej dalej jako "u.p.z.p.".

Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych.

Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych – jest wyjątkiem od tej zasady. Co za tym idzie, dalsze wyjątki wprowadzane przez przepisy wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) powinny być interpretowane zawężająco (tak słusznie m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 13.10.2017 r., o sygn. II SA/Kr 888/17, publ. CBOSA).

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Według art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Nadto zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Jak zatem wynika przywołanych przepisów oba wymienione instrumenty prawne (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) z założenia wykluczają się. Na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego planistyczna determinacja zamierzenia inwestycyjnego dokonuje się podstawie postanowień planu, nie wydaje się zaś decyzji ustalającej warunki zabudowy. Lokalizacja inwestycji na danym obszarze na podstawie decyzji o warunkach zabudowy następuje jedynie wtedy, gdy brak jest planu miejscowego dla danego obszaru. Z brzmienia przepisów art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie planu miejscowego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być kontynuowane, a zatem staje się bezprzedmiotowe.

Wobec niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Od chwili wejścia w życie planu miejscowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie może być kontynuowane, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11, Lex nr 1234128, z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1138/11 oraz z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 563/15, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. daje pierwszeństwo ustaleniom planu miejscowego, przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2537/19; tak też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 874/18, CBOSA).

Organy obu instancji z chwilą uchwalenia planu miejscowego tracą kompetencję do rozstrzygania sprawy ustalenia warunków zabudowy w ramach postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skoro nie jest dopuszczalne orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jedynym dopuszczalnym zakończeniem toczącego się postępowania administracyjnego jest decyzja o jego umorzeniu. (tak trafnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2019 r. o sygn. II SA/Kr 415/19, publ. LEX nr 2734928). Skoro nie jest dopuszczalne orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla obszaru, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw do wszczynania takiego postępowania, którego jedynym dopuszczalnym zakończeniem byłaby decyzja o jego umorzeniu (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2020 r. o sygn. II SA/Gl 1693/19, publ. LEX nr 3025613).

Mając na uwadze powyższe Sąd podkreśla, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie istotny jest zatem stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji, nie ma natomiast znaczenia data wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Organ administracyjny prowadzący postępowanie zobowiązany jest bowiem stosować stan prawny na dzień rozstrzygania (tak m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 29.09.2016 r., o sygn. II SA/Kr 883/16, publ. CBOSA). Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy uniemożliwia bowiem dalsze kontynuowanie postępowania zainicjowanego takim wnioskiem, czyniąc je bezprzedmiotowym. W zależności jednak od tego na jakim etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy plan taki wejdzie w życie niemożliwe będzie, bądź merytoryczne rozpoznanie wniosku w tym przedmiocie prowadzące do umorzenia postępowania przez organ I instancji (gdy wejście w życie planu nastąpi w toku postępowania pierwszoinstancyjnego), bądź też uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji, powodujące konieczność jej uchylenia i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego (gdy wejście w życie planu nastąpi w toku postępowania odwoławczego). Okoliczność ta wynika wprost z porównania przywołanych powyżej przepisów i znajduje ona oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 676/18, LEX nr 2559086; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 983/16, LEX nr 2309390, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2019 r. o sygn. II SA/Kr 946/18, LEX nr 2618398, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 04 marca 2019 r. o sygn. IV SA/Wa 262/19, publ. CBOSA oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3128/14, LEX nr 2228656).

Jedną z zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zasada wyrażona w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Tak więc zasada ta nie jest nieograniczona, gdyż może doznać ograniczeń w zderzeniu z interesem publicznym lub interesem osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 11 maja 2021 r. o sygn. II SA/Ol 233/21, publ. CBOSA). Powołane rozporządzenie, którego zastosowanie niezbędne jest do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak wprost wynika to z jego nazwy i treści, znajduje zastosowanie jedynie w przypadku terenu na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Nie można więc go zastosować w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy.

Przepis art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Rozstrzygnięcie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jakkolwiek jest aktem rozbudowanym i zawierającym szereg określeń o charakterze nie tylko władczym, ale także informacyjnym (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 oraz art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), niewątpliwie stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., załatwiającą sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Co do zasady, w postępowaniu tym z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, obowiązuje zasada rozstrzygania według stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej (art. 138 k.p.a.).

Ze względu na brak przepisów szczególnych, które ustanawiałyby zasadę rozstrzygania wniosku o ustalenie warunków zabudowy według stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku, w postępowaniu tym obowiązują reguły wynikające z art. 138 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Nie została dotychczas podważona zgodność tych przepisów z Konstytucją RP, w tym także z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony zaufania obywateli do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony interesów w toku.

Wątpliwości co do zgodności wskazanych norm art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. z art. 2 Konstytucji RP nie ma także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Przypomnieć trzeba, że w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. sformułowano normę o charakterze zasady, według której, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko w razie braku planu miejscowego (art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1).

Jak wskazano w orzecznictwie, nie można utożsamiać decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego. Nie jest ona efektem procedury planistycznej prowadzącej do ustanowienia lokalnego porządku planistycznego. Nieprawidłowe jest też stawianie znaku równości między kompetencjami organu uchwałodawczego (rady gminy) do stanowienia prawa miejscowego - z jednej strony oraz kompetencjami wójta gminy do stosowania (a nie - stanowienia) prawa poprzez wydanie decyzji, załatwiającej wniosek konkretnego inwestora o załatwienie jego indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego - z drugiej strony (patrz: uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05 (aktualne w omawianym zakresie pod rządami obecnie obowiązującej ustawy); uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/07, OTK-A 2007/11/160; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1737/08).

Prymat ustaleń planu miejscowego został podkreślony także w przepisach art. 62 ust. 1 i 2, a także art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 62 ust. 1, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Jeszcze dalej idzie unormowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., stanowiące, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Z art. 65 ust. 2 wynika zaś, że przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się tylko wtedy, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Warto w tym miejscu odnotować wiążące się z omawianym zagadnieniem stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 510/18, według którego, w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a dopiero w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Unormowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalające prymat ustaleń planu miejscowego wobec decyzji o warunkach zabudowy są konsekwencją realizacji konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1). Podstawowym sposobem wykonania tego zadania jest uchwalenie planu miejscowego. Dopiero zaś w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o treści decyzji przesądza zgodność planowanej inwestycji z prawem, a więc powszechnie obowiązującymi przepisami rangi państwowej (tak trafnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.01.2022 r. o sygn. II OSK 1159/19, publ. CBOSA).

Tak więc, mając na uwadze zapis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy stwierdzić, że nawet w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy, wobec późniejszego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż te przyjęte w wydanej decyzji, organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie. Jak prawidłowo stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 673/19 (publ. CBOSA) uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawia jakiejkolwiek mocy obowiązującej wcześniej wydaną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, bada zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tak więc w świetle przytoczonej regulacji obowiązuje zasada prymatu miejscowego planu zagospodarowania nad decyzją o warunkach zabudowy.

Odrębną sprawą pozostają zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W tym postępowaniu nie ma jednak możliwości badania ich zgodności i zasadności. Może być on zaskarżony w odrębnym postępowaniu, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Jednak WSA w Poznaniu wyrokiem z 31.01.2022 r. o sygn. IV SA/Po 340/21 oddalił skargę na istotny dla niniejszej sprawy plan miejscowy. Wprawdzie wyrok ten jest nieprawomocny, jednak wspomniany plan miejscowy nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal obowiązuje.

Skutkiem wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest utrata mocy obowiązującej takiej decyzji, a ocenę zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dokonywać w oparciu o ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem podstaw do oceny przez organ architektoniczno-budowlany zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wygaszonej (nieobowiązującej już) decyzji, skoro zasadą jest, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko wobec jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy.

W świetle powyższego nawet gdyby hipotetycznie skarżący uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy, to i tak nie doprowadziłoby to do budowy planowanej inwestycji.

W tej sytuacji pomimo tego, że skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – tuczarni wraz z niezbędną infrastrukturą o maksymalnej obsadzie do 140 DJP w istniejącej zabudowie zagrodowej na działce [...], obr. ewid. M. , gm. M. w dniu 27 czerwca 2019 r., to wskutek podjęcia w dniu [...] marca 2020 r. przez Radę Miejską Gminy M. uchwały nr [...] r. w sprawie mpzp obszaru M. oraz T. , która weszła w życie w dniu [...] kwietnia 2020 r., jego wniosek stał się bezprzedmiotowy w rozumieniu art.105 k.p.a.

W ocenie Sądu bez znaczenia są okoliczności w jakich podjęto ww. uchwałę uchwalającą m.p.z.p. Kwestionowanie postanowień, uzasadnienia, zgodności z prawem ww. uchwały nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Niniejsze postępowanie w ocenie Sądu ma charakter wyłącznie procesowy. Organ I instancji słusznie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, ponieważ uchwalenie m.p.z.p. stanowi przeszkodę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd podziela zarzuty skarżącego dotyczące braku powołania pełnej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji, gdzie powołano się jedynie na art.104 i 105 k.p.a., a także zarzut dotyczący wadliwości (lakoniczności) uzasadnień zaskarżonych decyzji. Jednak należy zauważyć, że organ odwoławczy częściowo sanował ten brak wskazując jako podstawę prawną także art. 59 ust.1 u.p.z.p. Przede wszystkim jednak z ustalonego i niespornego stanu faktycznego oraz z obowiązujących przepisów prawa ewidentnie wynika, że sporne postępowanie stało się bezprzedmiotowe wskutek uchwalenia planu miejscowego. Tym samym Sąd orzekający dostrzegając wspomniane uchybienia organów stanął na stanowisku, że nie miały one wpływu na wynik sprawy. Podobnie ocenił Sąd zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że z punktu widzenia przywołanych wyżej rozwiązań prawnych nie ma znaczenia fakt wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie jeszcze przed wejściem w życie planu miejscowego.

Jak już wspomniano według zgodnych poglądów judykatury, wyrażanych m.in. w przywołanych wcześniej orzeczeniach sądów administracyjnych, decyzja o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowa, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Z przepisu tego wynika zatem pierwszeństwo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec ustaleń decyzji. Wyjątek stanowi sytuacja, w której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.), która jednak nie występuje w kontrolowanej sprawie. Wówczas pierwszeństwo ustawodawca przyznał decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniając tym samym zasadę praw nabytych. Oczywiście pierwszeństwo decyzji o pozwoleniu na budowę zachodzi tylko wówczas, kiedy decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż tylko taka skutkuje nabyciem prawa do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli ustalenia planu nie są inne niż w tej decyzji. Ustalenia nie będą "inne" wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne (zob. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, opublikowano: WKP 2018).

Wobec powyższego, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma głównie zadanie porządkujące – stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Jak podkreśla NSA, nawet gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji (zob. np. wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09, LEX nr 737693).

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się podczas kontroli zaskarżonej decyzji naruszenia art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Przeciwnie, organy obu instancji prawidłowo oparły się na pierwszym z wymienionych przepisów, umarzając prowadzone postępowanie.

Ewentualna możliwość wyeliminowania w przyszłości przepisów planu miejscowego przez sąd administracyjny nie daje podstawy do zakończenia postępowania w inny sposób, ani też nie stanowi tzw. zagadnienia prejudycjalnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W żadnym zaś wypadku organy administracyjne rozpoznające sprawę ustalenia warunków zabudowy, ani też sąd kontrolujący wydane w tej sprawie rozstrzygnięcia nie mają kompetencji do dokonywania oceny prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności zapisów planu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej skargę oddalono na podstawie art.151 p.p.s.a.