Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 607/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 10 ust.2a, art. 61 ust.3 , art.61 ust.1 pkt 6, art. 61 ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 64a, art. 151a par.2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2021 r. (data wpływu), skorygowanym pismem z dnia 9 września 2021 r., P. Sp. z o.o. w B. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 1MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obr. geodezyjnym K., gm. W..

2. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazując, że spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3. K. i K. W. kwestionując w odwołaniu powyższą decyzję podnieśli, iż narusza ona ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

i w istniejącym stanie prawnym i faktycznym nie wiąże Starosty wydającego decyzję

o pozwoleniu na budowę i nie jest promesą pozwolenia na budowę.

4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej "u.p.z.p."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że Organ I instancji nie przeanalizował kwestii określonej w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie zweryfikował przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. oraz nie przeanalizował wniosku w kontekście warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Również zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest działaniem przedwczesnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, iż do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla farmy fotowoltaicznej z wyraźnej woli ustawodawcy, nie jest konieczne spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika bowiem wprost, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Organ I instancji zastosował w sprawie przywołane wyłączenie, jednakże odnosząc się błędnie do pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej, podczas gdy winien poddać analizie inwestycję w kontekście instalacji odnawialnego źródła energii. Zdaniem Kolegium, naruszenie prawa w tym zakresie poprzez zastosowanie regulacji sprzed zmiany przepisów nie ma kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ocenie Organu I instancji umknął zasadniczy fakt, iż zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień wydania decyzji, tj. [...] stycznia 2022 r. w studium winny znajdować się zapisy o wyznaczeniu obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii- art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Celem racjonalnego ustawodawcy było, aby urządzenia wytwarzające energię z OZE o znacznej mocy były sytuowane w sposób planowy i przemyślany, przez co należy je już przewidzieć w studium, zaś urządzenia o mniejszej mocy mogły być lokalizowane na zasadach ogólnych, bez potrzeby ustalania ich rozmieszczenia w studium. W celu promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, ustawodawca wprowadził wyłączenia od tej zasady. Zgodnie z aktualnym brzmieniem ustawy na dzień orzekania przez Kolegium jak i Organ I instancji, wymóg uwzględnienia w studium dotyczy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, z wyłączeniem wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz urządzeń innych niż wolnostojące. Zauważyć należy, że inwestycja będąca przedmiotem wniosku nie spełnia przesłanki wyłączenia, bowiem jej moc została określona jako nieprzekraczająca 1MV (co stanowi 1000 kW), a teren objęty wnioskiem jest zlokalizowany na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy bonitacyjnej RIVa, RIVb, RV, RVI, co wynika z wniosku inwestora (w aktach administracyjnych brak jest wypisu z ewidencji gruntów i budynków potwierdzających klasy bonitacyjne). Tym samym przepis dotyczący wymogu uwzględnienia w studium rozmieszczenia przewidywanych obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, dotyczy przedmiotowej inwestycji. Dalej Kolegium podniosło, że w WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 42/21 przy dokonywaniu wykładni art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym do 29 października 2021 r.) przyjął, że nie sposób uznać, aby lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p, miałaby być - na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p - zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 u.p.z.p.

W opinii Kolegium, ocenie Organu nie został poddany także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Przepis ten wprowadzony został do ustawy przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 922) zmieniającej m.in. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 27 maja 2021 r. Zgodnie z przepisami przejściowymi do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte z chwilą wpływu wniosku złożonego do Organu I instancji w dniu 9 czerwca 2021 r., zatem do procedowania w sprawie winny być stosowane przepisy nowe, uwzględniające powyższą regulację.

Poza tym Spółka składając wniosek nie wykazała, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl ww. unormowania warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Rodzaj inwestycji planowanej na działce świadczy o konieczności zapewnienia dostawy energii elektrycznej (zarówno dla prawidłowego działania inwestycji, jak i możliwości wykonania/zbudowania ww. instalacji). Do wniosku nie został dołączony dokument, który gwarantuje wykonanie uzbrojenia terenu, a co za tym idzie, nie został spełniony warunek w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wolą ustawodawcy jest, by decyzja o ustaleniu warunków zabudowy mogła być wydana, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek "wystarczającego uzbrojenia" musi być odniesiony do możliwości obsługi planowanej inwestycji, nie tylko w zakresie zapotrzebowania na energię, ale i w zakresie jej odbioru- w przypadku odnawialnych źródeł energii, które tę energię produkują. Wynika to także z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.z.p zgodnie z którym, wniosek o ustalenie warunków zabudowy winien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, ale również innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, do których niewątpliwie należy odbiór wyprodukowanej energii, bowiem bez tego inwestycja nie może funkcjonować. W przypadku farm fotowoltaicznych, konieczne jest przyłączenie do sieci elektroenergetycznej w celu zarówno dostawy energii, jak i odbioru produkowanej energii. Należy zatem uzyskać warunki przyłączenia oraz zawrzeć umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej. Wykładnia przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. pozwala na przyjęcie, że nie wymaga on od inwestora umowy na wykonanie konkretnego uzbrojenia terenu, lecz porozumienia, czy też oświadczenia, które gwarantuje, że stosowne uzbrojenie powstanie. Za takim stanowiskiem przemawia też treść art. 7 ust. 14 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 833 ze zm.- dalej "p.e."), zgodnie z którym przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek wydać, na wniosek zainteresowanego, oświadczenie, o którym mowa w przepisach prawa budowlanego, o zapewnieniu dostaw paliw gazowych lub energii oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci. W ocenie Kolegium, inwestor winien również wykazać gwarancję odbioru energii wyprodukowanej. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 1 przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Zatem zagwarantowanie odbioru energii uzależnione jest od obiektywnych możliwości technicznych i ekonomicznych, a nie tylko od wcześniejszego wydania decyzji przez inny organ o ustaleniu warunków zabudowy. Na etapie uzyskiwania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, inwestor winien więc wykazać gwarancję zawarcia umowy o przyłączenie do sieci.

Według Kolegium w sprawie dostępność infrastruktury technicznej (uzbrojenia) nie została wykazana, gdyż przedsiębiorstwo energetyczne nie zbadało technicznych możliwości przyłączenia do sieci, a w kwestii odbioru energii w ogóle się nie wypowiedziało.

Podsumowując, Organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ponownie prowadzonym postępowaniu Organ I instancji winien uzupełnić postępowanie w zakresie warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z ust. 5 oraz odnieść się do kwestii art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

5. Skarżąca zaskarżyła decyzję Organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W sprzeciwie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji, pomimo, że do planowanej inwestycji nie stosuje się tzw.: "zasady dobrego sąsiedztwa", co wynika z prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i nie wymaga w tym zakresie prowadzenia postępowania dowodowego oraz niewłaściwej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co organ winien był dokonać w ramach dozwolonego postępowania wyjaśniającego, uwzględniając przy tym podstawową zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.,

- art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

- art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że na podstawie ww. przepisów przesłanką ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest zgodność lokalizacji inwestycji z postanowieniami studium, podczas, gdy norma zawarta w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest adresowana do gminy przy uchwalaniu studium i zawiera wyłącznie wymagany ustawą zakres ustaleń studium, a postanowienia studium nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.,

- art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że ustalenia studium mają wiążący charakter w niniejszym postępowaniu, pomimo, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

- art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wymaga wykazania gwarancji odbioru wyprodukowanej energii, podczas gdy dla spełnienia tej przesłanki wymagane jest zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na korzystanie z obiektów budowlanych.

6. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Sprzeciw nie jest zasadny.

7. Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy.

W świetle art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną jedynie w sytuacji, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

8. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022 r., którą uchylono w całości decyzję Organu I instancji o ustaleniu na rzecz Skarżącej warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na rozbudowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy nieprzekraczającej 1MW i jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu Organowi.

W uzasadnieniu decyzji jako powód zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że Organ I instancji naruszył przepisy postępowania, gdyż nie przeanalizował kwestii określonej w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie zweryfikował przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 6 u.p.z.p. oraz nie przeanalizował wniosku Spółki w kontekście warunku z art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p.

Sąd oceniając powyższe doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, aczkolwiek nie wszystkie podane przez Kolegium powody zasługują na akceptację.

9. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem ich zmian wprowadzonych nowelizacjami, dokonanymi ustawami z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524) oraz z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922).

Zgodnie z art. 61 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym przez ww. nowelizacje i obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Na mocy ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Natomiast w myśl art. 10 ust.2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

10. Z powyższych przepisów wynika wprost, że co do zasady uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest tylko w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyjątkiem od stosowania tej zasady są inwestycje polegające na budowie linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. W przypadku tego typu urządzeń i instalacji nie zachodzi konieczność badania istnienia spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, czy dostępu do drogi publicznej, tj. przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Zgodzić należy się z Kolegium, że elektrownia fotowoltaiczna zalicza się do instalacji odnawialnych źródeł energii, zaś Organ I instancji błędnie odniósł się do pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej nie dostrzegając dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2019 r. nowelizacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (która objęła wyłączeniem również instalację odnawialnego źródła energii).

Jednakże nie sposób podzielić stanowiska jakoby w przypadku planowanej inwestycji zachodziła konieczność przeanalizowania kwestii określonej w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Zauważyć należy, że przepis ten został skierowany do organów przygotowujących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie zaś do organów umocowanych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, dla których to decyzji przesłanki zostały określone w art. 61 i następnych u.p.z.p. Dlatego też nie znajduje zastosowania do instytucji warunków zabudowy. Studium jest aktem polityki przestrzennej o charakterze wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wiąże przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż ustalenia studium nie mogą stanowić jej podstawy. Ponadto art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie wypływa na interpretację art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w tym na zakres przewidzianego w nim wyłączenia.

W orzecznictwie podnosi się, że co prawda oba wymienione przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na prawny charakter decyzji o warunkach zabudowy, jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich systemowego powiązania. Studium jest bowiem aktem planowania przestrzennego, stanowiącym jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej i w tym kontekście są postrzegane jako decyzje związane o charakterze deklaratoryjnym. Poza tym ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1276/21). Pogląd ten obecnie uznać należy za wiodący w orzecznictwie i Sąd orzekający w sprawie nie znajduje już uzasadnienia dla przeciwnego stanowiska.

Z tych też względów argumentacja Kolegium, że inwestycja będąca przedmiotem wniosku nie spełnia przesłanki wyłączenia określonej w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. - bowiem jej moc została określona jako nieprzekraczająca 1MV, zaś zgodnie z wnioskiem teren inwestycji zlokalizowany jest na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy R IVa, RIVb, RV, R VI - pozostaje prawnie irrelewantna dla rozpoznania niniejszej sprawy, w tym możliwości zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wobec powyższego upatrywanie przez Kolegium uzasadnienia dla wydania decyzji kasacyjnej w okoliczności, że Organ I instancji powinien przenalizować sprawę w kontekście art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie zasługuje na aprobatę.

Odrębną natomiast kwestią jest to, że rzeczywiście w aktach administracyjnych brak jest wypisu z rejestru gruntów i budynków dla działki inwestycyjnej jak i dla działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

11. Ponadto podkreślić można, że Kolegium nie wykazało, aby zachodziła konieczność przeanalizowania wniosku w zakresie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W świetle art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Przy czym warunek uzbrojenia terenu, uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich - zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.).

Rację ma Organ odwoławczy, że warunek "wystarczającego uzbrojenia" musi być odniesiony do możliwości obsługi planowanej inwestycji, ale w przypadku farmy fotowoltaicznej oceny tej przesłanki nie można dokonywać w oderwaniu od przepisów prawa energetycznego regulujących procedurę przyłączenia wytwórców OZE do sieci dystrybucyjnej przedsiębiorstwa elektroenergetycznego, stanowiących przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W myśl art. 7 ust. 1 p.e. przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. Jeżeli przedsiębiorstwo energetyczne odmówi zawarcia umowy o przyłączenie do sieci lub przyłączenia w pierwszej kolejności instalacji odnawialnego źródła energii, jest obowiązane niezwłocznie pisemnie powiadomić o odmowie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i zainteresowany podmiot, podając przyczyny odmowy. Co istotne, zgodnie z art. 7 ust. 8d pkt 1 p.e. do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a, dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje: wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższego wynika, iż przyłączenie do sieci elektroenergetycznej może nastąpić po złożeniu wniosku o określenie warunków przyłączenia, którego obligatoryjnym elementem jest decyzja o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem po złożeniu takiego wniosku przedsiębiorstwo energetyczne ustala, czy istnieją techniczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania energii. W przypadku inwestycji związanej z budową farmy fotowoltaicznej nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci, czy nawet wydania pewnego rodzaju promesy takiego przyłączenia przed wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy. (por. wyroki WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 520/22 czy z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 71/13).

Podsumowując ww. rozważania stwierdzić należy, że choć ustalenie warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, to inwestor nie musi legitymować się warunkami bądź umową o przyłączenie projektowanej farmy do sieci elektroenergetycznej, ani uzgodnieniami wykonania uzbrojenia.

W szczególności w kontekście przywołanych wyżej przepisów zbyt daleko idący jest wywód Kolegium wskazujący na konieczność uzyskania przez inwestora od przedsiębiorstwa elektroenergetycznego gwarancji odbioru energii wyprodukowanej przez farmę fotowoltaiczną. Co prawda taka instalacja służy do produkcji energii elektrycznej, tym niemniej to w gestii inwestora pozostaje, czy przeznaczy wyprodukowaną energię elektryczną na potrzeby własne czy odprowadzi do krajowego systemu elektroenergetycznego, przy czym przepisy prawa nie przewidują wydania zapewnienia o odbiorze prądu.

Dodatkowo zauważyć należy, że także przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. odnosi się wyłącznie do zabezpieczenia potrzeb w zakresie dostarczania energii elektrycznej, a nie odbioru energii wytworzonej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 470/20). Również - wbrew twierdzeniu Organu - na tym etapie postępowania nie można czynić ustaleń co do faktycznej możliwości przyłączenia do sieci. Stąd podnoszona okoliczność, że przedsiębiorstwo nie zbadało technicznych możliwości przyłączenia do sieci, ani nie wypowiedziało się w kwestii odbioru pozostaje bez znaczenia zwłaszcza w sytuacji, gdy we wniosku zasadnie wskazano, że uzyskanie warunków przyłączenia projektowanej farmy fotowoltaicznej do sieci elektroenergetycznej będzie możliwe po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Uwzględniając specyfikę planowanej inwestycji i powyższe rozważania stwierdzić należy, że stanowisko Organu odwoławczego co do warunku uzbrojenia nie jest prawidłowe.

12. Z kolei Sąd za właściwą przyczynę podjęcia decyzji kasacyjnej uznaje brak zweryfikowania przez Organ I instancji przesłanki z art. 61 pkt 6 u.p.z.p.

Jak trafnie wskazał Organ odwoławczy przepis ten został dodany przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. (Dz.U. 2021 r., poz. 922) zmieniającej m.in. ustawę z dniem 27 maja 2021 r. i niewątpliwie znajdował zastosowanie w sprawie.

Do takich wniosków prowadzi analiza ogólnie przyjętych reguł intertemporalnych jak i przepisów przejściowych ustawy nowelizującej z 2021 r. Stosownie bowiem do art. 9 ustawy nowelizującej z 2021 r. do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to zatem, że dla postępowań zainicjowanych wnioskami po dniu wejścia życie nowelizacji obowiązuje wprost zasada działania nowej ustawy, zaś wyłączona jest ona tylko w stosunku do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia przedmiotowej nowelizacji.

Podkreślenia wymaga, że ww. ustawa nowelizująca zaczęła obowiązywać w dniu 27 maja 2021 r., tymczasem wniosek inicjujący postępowanie został złożony w dniu 9 czerwca 2021 r., a więc po dniu wejścia jej w życie.

Stąd nie ulega żadnych wątpliwości, że Organ I instancji zobowiązany był do zweryfikowania wniosku Spółki pod kątem spełnienia warunku lokalizacji z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., tj. czy inwestycja nie znajdzie się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy bądź w obszarze strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, czy rurociągu.

Tymczasem Organ I instancji nie dostrzegając wprowadzonej zmiany, nie sprostał temu obowiązkowi i nie przeprowadził w tej mierze jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Powyższe uchybienie dowodzi naruszenia przepisów postępowania, przy czym nie mogło być ono konwalidowane przez Organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1844/22).

W ocenie Sądu, wskazane wyżej wady procesowe polegające na niewyjaśnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a dotyczących przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed Organem I instancji. W związku z tym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za prawidłowe.

13. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

14. Wszystkie cytowane orzeczenia pochodzą z bazy i są dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl