Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 896/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 735), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] r. odmawiającą J.F. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem K.F.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w dniu 15 września 2020r. J.F. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem K.F. Wyjaśniło również, że K. F. (ur. [...].06.1970r.) orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2018r., znak: [...], Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 8 maja 2004r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 stycznia 2015r. Ponadto wskazało, że organ I instancji uznał, iż skarżący nie spełnia warunku do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm.), zwanej u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność jego brata nie powstała w żadnym z terminów wskazanych w tym przepisie. Kolegium podniosło, że wskazywało w poprzednich decyzjach podjętych w tej sprawie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020r. i Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021r., iż podstawą odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie może być data powstania niepełnosprawności jego brata, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (co ma miejsce w niniejszej sprawie), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tym samym w odniesieniu do tych osób, a w niniejszej sprawie do brata skarżącego, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało i należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Zdaniem zatem Kolegium, pomimo błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., organ I instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na brata K. F. Kolegium podkreślił, że spełnione są dwie z trzech określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i pozostawanie skarżącego i jego brata w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. W okolicznościach sprawy – zdaniem Kolegium - nie jest natomiast spełniona przesłanka wskazana w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., albowiem brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego, a sprawowaną opieką nad bratem.

Kolegium stwierdziło, że opieka sprawowana nad bliską osobą musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że omawiana ustawa nie zawiera definicji "sprawowania opieki", jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r, musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te jednoznacznie wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Ponadto odwołując się do orzecznictwa Kolegium wyjaśniło, że dopuszczalne jest wywodzenie braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby takiej osoby w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie przez wnioskodawcę pozostają ze sobą w związku. O ile więc konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Kolegium podniosło także, że organ administracji obowiązany jest ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań, dotyczących osoby niepełnosprawnej wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Poza sporem bowiem jest, że w przypadku osób z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu, w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w sposób określony w stosownych przepisach. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia.

Analizując sprawę Kolegium wskazało, że z akt sprawy, w tym wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w dniu 23 września 2020r. i 26 kwietnia 2021r. oraz oświadczeń złożonych przez J. F. i K.F. wynika, że K.F. jest po udarze, ma niedowład lewostronny i ograniczoną sprawność ruchową, z pomocą porusza się jedynie po mieszkaniu - dojście do wc. Skarżący pomaga bratu przy czynnościach pielęgnacyjno-higienicznych, przygotowywaniu posiłków, karmieniu, ubieraniu się. Leki podaje bratu dwa razy dziennie, posiłki pięć razy dziennie. Dba o porządek w mieszkaniu, robi zakupy, realizuje recepty, pomaga przy załatwianiu spraw urzędowych. W piśmie z dnia 12 stycznia 2021r. skarżący oświadczył, że zrezygnował z pracy zarobkowej, ponieważ zakres opieki nad bratem, która jest całodobowa, uniemożliwia mu jej podjęcie. Wskazał, że brat K. jest po operacji tętniaka mózgu, ma lewostronny niedowład, depresję, wymaga całodobowej opieki, jest niesamodzielny, potrzebuje pomocy przy ubieraniu, goleniu, czynnościach higienicznych, podawaniu leków. Nie porusza się samodzielnie, nie przygotuje sobie posiłków, nie może zostać sam w mieszkaniu, bowiem stracił kontrolę nad własnym zachowaniem. Jest wybuchowy, depresyjny, chwilami agresywny. Musi być pilnowany pod każdym względem. Nie orientuje się, jakie leki bierze i o jakich porach. Sprawowanie opieki nad bratem ciąży tylko na nim. Wcześniej dzielił się obowiązkami z matką, która zmarła w sierpniu 2020r., obecnie sam odpowiada za brata. Podał ponadto, iż jedna siostra nie żyje, a druga sama wymaga opieki. Okresy aktywności zawodowej udokumentował przedłożonymi kopiami umów o pracę, świadectwem pracy oraz decyzjami o uznaniu za osobę bezrobotną i o utracie statusu osoby bezrobotnej. Z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wynika, że ostatnio pozostawał w zatrudnieniu od 1 lipca 2012r. do 30 kwietnia 2015r.

Kolegium stwierdziło, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad bratem nie stanowi "stałej" opieki i nie wymaga konieczności rezygnacji przez niego z aktywności zawodowej. Opieka świadczona przez skarżącego jest co prawda opieką świadczoną codziennie, ale tylko przez część doby, zatem sporadycznie. W ocenie Kolegium, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym bratem zajmowały taką ilości czasu w ciągu dnia, aby skarżący przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium, z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby brat skarżącego był osobą leżącą, całkowicie niesamodzielną, wymagającą pomocy we wszystkich czynnościach życiowych. Zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad bratem w zasadzie sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego (sprzątanie, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych) - takie czynności wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Część z tych czynności nie jest wykonywanych każdego dnia.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył J.F., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając:

a) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej;

b) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad bratem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji,

b) zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie,

c) zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych,

d) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że fakt niepodejmowania zatrudnienia - który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 u.ś.r. do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, był spowodowany koniecznością opieki nad bratem. Dodał przy tym, że skarżący z uwagi na zły stan zdrowia brata nie ma możliwości aktywności zawodowej (pracy w gospodarstwie rolnym).

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie nie należy jednak rozumieć jako wykonywanej "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma być stałą, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka.

Odwołując się do orzecznictwa pełnomocnik wyjaśnił, że sposób sprawowania opieki nie został w u.ś.r. określony, a zatem należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których to z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Nie jest wymagane stałe zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki, tym samym istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną jest występowanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad bratem, jako jednej z przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organy, iż ustalając zakres i rodzaj czynności wykonywanych w ramach sprawowanej przez skarżącego opieki można skutecznie zakwestionować wskazaną w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2018r. konieczność sprawowania nad bratem skarżącego stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej jego egzystencji. Podkreślić należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia 7 maja 2019r. sygn. akt I OSK 3946/18, LEX nr 2676836 i 12 lutego 2020r. sygn. akt I OSK 516/19, LEX nr 3047011). Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. (...) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. (...) taki kontekst prawny, jaki wyłania się z przywołanych regulacji prawnych, powinny mieć na względzie organy przy ocenie zakresu oraz "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. (...) zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji" (tak uzasadnienie wyroku NSA z dnia 29 maja 2020r., I OSK 1854/19, CBOSA, zob. też wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020r., I OSK 516/19, Lex nr 3047011, wyrok NSA z dnia 13 października 2016r., I OSK 448/15, Lex nr 2168110). A zatem "organy orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają żadnych uprawnień zarówno do kwestionowania orzeczeń o niepełnosprawności (wydanych przez uprawnione organy lub sądy), jak i tym bardziej do podejmowania jakichkolwiek ustaleń mających na celu uzupełnienie wydanych orzeczeń (...)" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2018r., II SA/Rz 1398/17, LEX nr 2466635). Ustawodawca bowiem "(...) wykluczył możliwość wywodzenia braku związku przyczynowo - skutkowego z faktu, że osoba o orzeczonym znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji), nie wymaga opieki ze względu na stopień swojej samodzielności. W przypadku osób z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., nie podlega badaniu w toku innego postępowania administracyjnego, czy w odniesieniu do takiej osoby zachodzi konieczność sprawowania opieki i konieczność udzielania jej pomocy w rozumieniu § 29 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.7.2013r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2018, poz. 2027, t.j.), które określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też badania całkowitej niezdolności do pracy i całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji orzeczonej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS. W takich przypadkach organ powinien przyjmować te orzeczenia jako prejudykaty i ustalać stan faktyczny zgodnie z ich treścią" (tak wyrok NSA z dnia 18 maja 2020r., I OSK 691/19, CBOSA, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021r., I OSK 2391/20, Lex nr 3144625). "Organ nie był uprawniony do dokonywania samodzielnych, odmiennych ustaleń w zakresie konieczności sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do przyjęcia, że stała lub długotrwała opieka jest konieczna, tylko zmiana tego orzeczenia we właściwym trybie przez odpowiednie organy pozwala na odmienną ocenę" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2020r., II SA/Lu 175/20, LEX nr 3091288.). Ani organ, ani sąd administracyjny nie mają wiadomości specjalistycznych, a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane przez wskazany prawem organ, ma walor opinii biegłego. Z tych względów Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela niespójnego poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2021r., I OSK 2859/20. W uzasadnieniu tego wyroku na stronie 10 akapit drugi NSA najpierw zakwestionował wyrażony w wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 października 2020r., II SA/Łd 310/20, pogląd, że orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym z zaleceniem sprawowania stałej opieki w wykonywaniu przez osobę niepełnosprawną czynności dnia codziennego ma walor opinii wyważonej w sprawie wymagającej wiedzy specjalistycznej, wiążącej organy i sądy administracyjne co do zakresu sprawowanej opieki, co wyłącza weryfikację zakresu czynności opiekuńczych. NSA stwierdził wszak, że "dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest (...) ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zawodowej". Jednakże w dalszej części tego uzasadnienia na stronie 10 in fine i 11, NSA w istocie podzielił pogląd Sądu I instancji, skoro stwierdził wprost, że "skoro w toku postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie podlegają ocenie, wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej (w kontekście zakresu sprawowania rzeczywistej opieki nad taką osobą), to tym samym nie ma podstaw ku temu, aby dla ustalenia charakteru i wymiaru sprawowanej opieki organ miał obowiązek przeprowadzania przeciwdowodu przeciw treści tego orzeczenia. (...) Tymczasem legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczyć możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taka osobą". Końcowo NSA – dokonując oceny zakresu i rodzaju faktycznie sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną osobą – uznał, iż sprowadzają się one do czynności dnia codziennego, wykonywanego w każdym gospodarstwie domowym i nie uniemożliwiają podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy".

Z kolei "(...) "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień" (...) – powołany już wyrok NSA z dnia 29 maja 2020r., I OSK 1854/19; "warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka" (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019r., I OSK 3946/18, Lex nr 2676836, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020r., III SA/Gd 482/20, LEX nr 3033737). Nie można sztywno określić czynności dokonywanych w ramach opieki nad osobą niepełnosprawną. Potrzeba ich wykonania może się zmieniać, a nawet może być trudne do przewidzenia jakie czynności będą niezbędne danego dnia do wykonania, ponieważ stan zdrowia i kondycja osoby chorej może się zmieniać. Podkreślić bowiem trzeba, że "istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą" (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019r., II SA/Rz 535/19, LEX nr 2698568.). Judykatura podnosi, że rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny jw.). Wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Wobec tego dla oceny związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowania (czy odpowiednio powstrzymywaniem się do zarobkowania) a sprawowaniem osobiście i w sposób ciągły (na stałe lub długotrwale) opieki lub pomocy osobie niepełnosprawnej nie należy odwoływać się do prognoz i założeń co do rzeczywistych możliwości zarobkowania. Te bowiem zwykle są zmienne w czasie i uzależnione chociażby od takich czynników, jak wiek danej osoby i jej "atrakcyjność" na rynku pracy, czy koniunktura gospodarcza. Istotne jest, że w określonym momencie wnioskodawca postanawia zrezygnować z zarobkowania (jeżeli pracę zarobkową wykonuje) lub się od niego powstrzymać (jeżeli w danym momencie pracy nie świadczy, ale jest zdolny i gotowy do jej podjęcia), a czyni to w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w stosunku do której zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tym też znaczeniu związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką powinien być bezpośredni, bowiem niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. (...) właśnie tak, niejako na zasadzie "odwróconej optyki", należy rozumieć sformułowany w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe (...). sprawowanie opieki w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wykonywania pracy" (tak uzasadnienie powołanego już wyroku NSA z dnia 29 maja 2020r., I OSK 1854/19).

Wobec tego Sąd stwierdza, że organy nie miały kompetencji do weryfikowania określonego w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności zakresu czynności opiekuńczych, sprawowanych przez skarżącego jako opiekuna. Kwestia ta pozostaje poza zakresem kontroli niniejszego postępowania, gdyż należy do wyspecjalizowanych organów orzekających o stopniu niepełnosprawności. W oparciu o przedłożone akta administracyjne, zwłaszcza złożone do nich orzeczenie z dnia [...] lutego 2018r. o stopniu niepełnosprawności brata skarżącego, Sąd stwierdza, że został on zaliczony do osób niepełnosprawnych ze wskazaniem, iż wymaga długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W myśl bowiem art. 3 pkt 21 u.ś.r., zawierającego legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, pod tym pojęciem rozumie się między innymi niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Przepis art. 4 ust. 1 ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 1172), wskazuje zaś, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei przepis § 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2013r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 2027) pojęcie konieczność sprawowania opieki definiuje jako całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem. W ust. 2 § 29 tego rozporządzenia prawodawca jednocześnie wskazał, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2018r., IV SA/Wr 479/18, LEX 2610858 i z dnia 30 lipca 2020r., III SA/Kr 68/20, LEX nr 3044587). Tymczasem w tej sprawie organy w nieuprawniony sposób zakwestionowały zakres sprawowanych nad osobą wymagającą opieki czynności opiekuńczych. Zakres tej opieki obejmuje szeroki i różnorodny zakres czynności opiekuńczych indywidualnie dostosowanych do schorzenia, a więc potrzeb indywidualnych osoby niepełnosprawnej. Zakres tych czynności – w związku ze zmieniającym się stanem zdrowia stałym czy okresowym – ma zatem charakter dynamiczny i elastyczny. W tych okolicznościach Sąd uznał, iż zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym bratem stosownie do wskazań orzeczenia o stopniu niepełnosprawności uprawniał skarżącego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Prawidłowe zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w zakresie wszystkich przesłanek przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego. Wadliwa zaś wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w części dotyczącej zakresu opieki doprowadziły organy obu instancji do nieuprawnionego zakwestionowania treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a następnie do zakwestionowania podejmowanych przez skarżącego faktycznych czynności opiekuńczych jako niekolidujących z podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby na część etatu.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego w tym z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych i złożonych oświadczeń przez skarżącego i jego brata wymagającego opieki wynika, iż skarżący w związku z rozmiarem sprawowanej opieki nie jest w stanie podjąć pracy nawet w niepełnym wymiarze. Oprócz poruszonych przez Kolegium czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach sprawowanej opieki zaakcentować należy, iż brat skarżącego wymaga całodobowej opieki nawet polegającej na karmieniu i pomocy w poruszaniu się po mieszkaniu (pójcie do WC). Podkreślić należy, że brat skarżącego ma m.in. niedowład lewej strony i tym samym ma znacznie ograniczoną sprawność ruchową, w związku z tym tylko z pomocą porusza się w obrębie mieszkania. Na uwagę również zasługuje podnoszona przez skarżącego kwestia, iż jego brat musi być stale pilnowany, ponieważ stracił kontrolę nad swoim zachowaniem, jest depresyjny, bywa agresywny. Z akt sprawy wynika, iż obecnie cała opieka nad bratem spoczywa na skarżącym, ponieważ zmarła ich matka, która pomagała w opiece nad bratem skarżącego.

Mając na uwadze dokonane powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że organy nie rozważyły wszystkich istotnych kwestii i nie dokonały należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane są zatem uwzględnić treść orzeczenia o stopniu niepełnosprawności brata skarżącego, a następnie dokonać oceny przesłanki niepodejmowania przez skarżącego pracy zarobkowej lub rezygnacji z pracy zarobkowej oraz związku przyczynowego tej okoliczności z koniecznością sprawowania opieki nad bratem.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).

dc