Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 418/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1111/13 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1111/13 oddalił skargę A. F. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie wskazał, że:

W dniu 4 stycznia 2002 r. M. K. złożyła wniosek o rozbiórkę rurociągu odprowadzającego wody opadowe, który powoduje, że: "spływające opisywanymi rurami, a następnie wąwozem wody opadowe powodują szkody na mojej nieruchomości".

W toku prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach wydał w dniu [...] grudnia 2003 r. decyzję znak: [...], na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, którą nakazano wykonanie robót budowlanych "mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowaniu obiektów budowlanych polegających na: likwidacji wykonanych z rur PCV i kształtek betonowych rurociągów poprzez ich rozbiórkę....". Prawomocną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Myślenickiego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach prowadził także postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek M. K. w dniu 11 sierpnia 2006 r. w sprawie legalności budowy rurociągu biegnącego przez działkę nr [...] w O.

Postępowanie administracyjne prowadzone pod znakiem: [...] dotyczyło budowy rurociągu odprowadzającego wody opadowe z posesji nr [...] - dz. ew. nr [...], stanowiącej własność A. F., który następnie biegnie w kierunku zachodnim po działkach nr [...] na działkę nr [...], na której znajduje się studnia z kręgu z odpływem do cieku "bez nazwy". Zauważono, że w swoim pierwotnym stanie rurociąg, kończył swój bieg przed ciekiem "bez nazwy", a powyżej stodoły Państwa K., znajdującej się na działce nr [...]. W toku prowadzonego postępowania, w wyniku wykonanych dodatkowych robót budowlanych rurociąg został przedłużony za ciek "bez nazwy" - na działkę nr [...] i zakończony został studnią z odpływem, usytuowaną poniżej stodoły Państwa K.

W toku prowadzonego postępowania ustalono także, że dokonany został podział działki nr [...] w ten sposób, że aktualnie sporny rurociąg znajduje się na działce nr [...], a także kolejny podział działki nr [...] m. innymi na działkę [...], stanowiącą własność M. F., na której kończy swój bieg sporny rurociąg.

Organ wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego pod znakiem: [...] były właśnie opisane powyżej roboty budowlane, polegające [...] (dawniej [...]), stanowiącą własność M. F. Powyższe zostało potwierdzone w toku oględzin przeprowadzonych z udziałem stron postępowania przez tut. organ, a także wynika z postępowania prowadzonego równolegle przez Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice w sprawie naruszenia stosunków wodnych.

Mając powyższe na uwadze postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach połączył do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia opisane powyżej postępowania administracyjne, ponieważ obydwa rurociągi stanowią całość techniczno - użytkową, a wykonanie przez A. F. przedłużenia rurociągu za potok "bez nazwy" na działkę nr [...] (dawniej [...]) i zakończenie go studnią z odpływem, faktycznie stanowiło rozbudowę istniejącego już rurociągu, który był przedmiotem postępowania.

Jak wynika z akt prowadzonego przez tut. organ postępowania, a także postępowania prowadzonego równolegle przez Burmistrza Miasta i Gminy w Myślenicach w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie, pierwotny rurociąg powstał w latach 1999-2000, a następnie w roku 2004 został rozbudowany i zakończony studnią z odpływem na działce nr [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach nakazał A. F. wykonanie rozbiórki rurociągu odprowadzającego wody opadowe z posesji nr [...] działka nr [...], biegnącego następnie po działkach nr [...] do cieku wodnego "bez nazwy" w miejscowości O., Gmina Myślenice.

Wydając tą decyzję organ ustalił, że na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego, a zwłaszcza pisma Starosty Myślenickiego z dnia 8 maja 2007 r. A. F. nie posiada zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej na wykonanie rurociągu. Skoro inwestor nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, stwierdzić należy, że dokonał samowoli budowlanej.

Zdaniem organu do obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę po dniu 1 stycznia 1995 r., a za taki należy uznać przedmiotowy rurociąg (bowiem w roku 2004 były wykonywane przy tym obiekcie roboty budowlane, co stanowi kontynuację budowy), zastosowanie znajduje art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku. Natomiast 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustanawia przesłanki legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu.

Na podstawie wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach nr 44/IX/2007 z dnia 25 kwietnia 2007 r. ustalono, że działki, na których posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany, znajdują się w terenie oznaczonym symbolem 33 MNR - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Zgodnie z ust. 2 pkt. 3 wypisu z planu jako przeznaczenie dopuszczalne ustala on możliwość lokalizacji "sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej". Zatem budowa przedmiotowego obiektu jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego budowa zdaniem nie narusza także przepisów, w tym techniczno - budowlanych.

Stosownie do art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 48 ust. 2 Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Myślenicach wydał w dniu [...] listopada 2008 r. postanowienie, w którym nałożył na A. F. obowiązek przedstawienia w terminie 30 (trzydziestu) dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, celem legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Termin wykonania obowiązku nałożonego na inwestora ww. postanowieniem upłynął w dniu 14 grudnia 2008 r., a do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego do dnia wydania niniejszej decyzji, inwestor nie doręczył wymaganych dokumentów. Stosownie do art. 48 ust. 4, w takim przypadku zastosowanie znajduje z mocy ustawy art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego, a organ nadzoru budowlanego ma obowiązek orzec decyzję o rozbiórce takiego obiektu budowlanego.

W wyniku prowadzonego postępowania odwoławczego Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak [...] utrzymał w mocy ww. decyzję.

Na tą decyzję wniesiono skargę do sądu administracyjnego i Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1659/09 uchylił zaskarżoną decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując, że organy prawidłowo przyjęły okres budowy ww. rurociągu i w związku z tym prawidłowo ustaliły obowiązujące w tym zakresie przepisy. Wojewódzki Sąd wyraźnie przy tym stwierdził, że przedmiotowy rurociąg nie stanowi urządzenia związanego z domem mieszkalnym ani też urządzenia melioracji szczegółowej, ale jest to budowla. Tym samym na jej wybudowanie wymagane było pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, że trafnie organy prowadziły postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a poprzedzające wydanie decyzji o nakazie rozbiórki postępowanie legalizacyjne nie zakończyło się pozytywnie dla skarżącego. Za trafne Sąd uznał ustalenie kręgu stron i adresatów decyzji, a także wskazał, że brak przesłuchania Stefanii Jarosz na okoliczność udzielania informacji o braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest w tej sprawie nieistotny.

Jedynymi przesłankami uchylenia wydanych decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było brak precyzyjnego określenia obowiązku rozbiórki rurociągu zwłaszcza, że na tych działkach są dwa rurociągi i wprawdzie sam zobowiązany wie, który rurociąg winien rozebrać, to jednak tej wiedzy nie miałyby podmioty, które w ramach ewentualnej egzekucji musiałyby w zastępstwie inwestora dokonać rozbiórki.

Drugim powodem uchylenia decyzji było uzupełnienie postępowania dowodowego o dowody wskazujące na dokładny przebieg rurociągu i miejsce jego zakończenia.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, organ przeprowadził w dniu 18 grudnia 2012 r. oględziny z udziałem stron postępowania, w trakcie których została szczegółowo wyjaśniona między innymi sprawa przebiegu przedłużonego rurociągu oraz miejsce jego zakończenia. Wyrok ten stał się prawomocny na skutek oddalenia skargi kasacyjnej A. F. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1594/10.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach nakazał A. F. wykonanie rozbiórki rurociągu odprowadzającego wody opadowe z posesji oznaczonej nr [...], rozpoczynającego się w studzience na działce nr [...], biegnącego następnie w kierunku zachodnim rurą PCV o przekroju 150 mm po działkach nr [...], przedłużonego następnie poza ciek wodny "bez nazwy" na działkę nr [...], skręcającego następnie w dół, i biegnącego zachodnim brzegiem cieku, rurą PCV o przekroju 160 mm na odcinku ok. 41 m i kończącego swój bieg w studzience z kręgu betonowego z wylotem do cieku "bez nazwy" w miejscowości O., Gmina Myślenice.

W uzasadnieniu organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w tej sprawie i wskazał, że z całości akt wynika, że rurociąg rozpoczyna swój bieg na działce nr [...] w studzience zbiorczej, w jej półn. - zach. części, do której zbierane są wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego nr [...] oraz budynku gospodarczego, oraz wody pochodzące z drenażu opaskowego budynku, a także wody powierzchniowe, pochodzące z utwardzonego terenu działki nr [...], zbierane przez kratkę ściekową. Następnie rurociąg wykonany z rur PCV o średnicy 150 mm (ułożonym jak wynika z oświadczenia A. F. na istniejącym już wcześniej niedrożnym rurociągu) biegnie w kierunku zachodnim po działkach nr [...], [...] do działki nr [...]. Po przejściu przez ciek wodny "bez nazwy" (w tym miejscu rozpoczyna się rozbudowana część rurociągu) rurociąg skręca pod kątem 90 stopni w dół, biegnąć zachodnim brzegiem potoku rurą PCV o średnicy 160 mm na odcinku ok. 41 m, kończąc swój bieg w studzience z kręgu betonowego, z której wody odprowadzane są do cieku "bez nazwy". Studzienka umiejscowiona jest ok. 3 m poniżej granicy działek [...].

W toku postępowania zweryfikowano także krąg stron niniejszego postępowania, bowiem strona postępowania – B. K. zmarł, a jego następcami prawnymi pozostają - żona M. K., córka E. K. oraz syn A. K.

Odnosząc się do pisma z dnia 30 lipca 2008 r., w którym inwestor wnosi o wszczęcie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, że w prowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego wydał w dniu [...] listopada 2008 r. postanowienie, w oparciu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, którego celem było umożliwienie inwestorowi legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Inwestor nie skorzystał jednakże z tej możliwości, nie przekładając żądanych dokumentów w terminie wskazanym ww. postanowieniem, nigdy nie wystąpił też z wnioskiem o zmianę terminu określonego w postanowieniu, a zatem nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do przeprowadzenia legalizacji wykonanego obiektu budowlanego. Nie ma zatem podstaw do ponownego wszczęcia postępowania legalizacyjnego i wydania kolejnego postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, skoro takie postanowienie już zostało wydane, było znane stronie, nigdy nie zostało przez nią zaskarżone, znajduje się w aktach sprawy i wywołuje skutki prawne.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. F. zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 48 Prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że nakazał inwestorowi – A. F. - wykonanie rozbiórki rurociągu odprowadzającego wody opadowe z posesji oznaczonej nr [...] - dz. Nr [...], od studzienki na działce Nr [...], biegnącego następnie w kierunku południowo-zachodnim rurą PCV o przekroju 150 mm wzdłuż północnej granicy działek nr [...], przedłużonego następnie poza ciek wodny "bez nazwy" na działkę nr [...], prowadzonego następnie w kierunku północno-zachodnim brzegiem cieku, rurą PCV o przekroju 160 mm na odcinku ok. 41 m do studzienki z kręgu betonowego z wylotem do cieku "bez nazwy"; wraz ze studzienką i ww. odpływem" zlokalizowanym w miejscowości O., gm. Myślenice, którego przebieg został przedstawiony na rysunku stanowiącym załącznik do protokołu oględzin z dnia 18 grudnia 2012 r. (zgodnie z rysunkiem).

W uzasadnieniu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne oraz w oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/09 i stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zasadna, stan faktyczny nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, a sprawa może być rozstrzygnięta przez organ odwoławczy.

Podkreślono, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił roboty budowlane ukończone w kwietniu 2004 r. i dotyczące obiektu budowlanego w postaci rurociągu odprowadzającego wody opadowe z posesji oznaczonej nr [...], rozpoczynającego się w studzience na działce nr [...], do cieku "bez nazwy" na działce nr [...], zakwalifikowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/09 jako budowla w rozumieniu art. 3 ust. 1b Prawa budowlanego. Inwestorem rurociągu jest A. F.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie został wydany wyrok przez sąd administracyjny, a zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia". Zatem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie czynił przedmiotem powtórnego badania kwestii rozstrzygniętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 1659/09). Zważywszy, że w przedmiotowej sprawie nie zmienił się stan faktyczny ani prawny, a przez ocenę prawną należy rozumieć ocenę stanu faktycznego, wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowość korzystania z uznania administracyjnego i kwestię zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie określonej decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 952/11, opub. w LEX nr 1136841), związanie oceną prawną wywiera skutki na postępowanie administracyjne w sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 259/12, opub. w LEX nr 1233446) a "ustawodawca nie przewiduje możliwości zwolnienia organu administracji publicznej z obowiązku uwzględnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy oceny prawnej, a także wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku" (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 178/11, opub. w LEX nr 1109581). Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wiąże zatem ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie uznania przedmiotowej samowoli budowlanej za budowlę oraz stosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa budowlanego w postaci Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r.

Kierując się wiążącym zaleceniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczącym bardziej precyzyjnego sposobu określenia przedmiotu rozbiórki, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o czynności podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach oględzin z dnia 18 grudnia 2012 r. zreformował zaskarżoną decyzję celem wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych. Wobec dokonania przez strony niniejszego postępowania rozbudowy przedmiotowej budowli, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełnił rozstrzygnięcie decyzji o graficzne przedstawienie ustalonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego aktualnego przebiegu rurociągu, stanowiącego indywidualną sieć kanalizacji opadowej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku konieczności powtórnego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w stosunku do przedmiotowej budowli. Nie ulega wątpliwości że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 310/11, opub. w LEX nr 1123178). W związku z powyższym podkreślono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wdrożył postępowanie legalizacyjne. Zaznaczono przy tym, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonym w prawomocnym i wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 12 lutego 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 1659/09) "nie ulega wątpliwości że postępowanie legalizacyjne nie zakończyło się powodzeniem".

W związku powyższym Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał z kompetencji reformatoryjnych i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł na nowo jednoznacznie i bardziej szczegółowo określając przedmiot rozbiórki, zwłaszcza w stosunku do wchodzącej w skład przedmiotowej sieci odprowadzania wód opadowych studzienki. Nie ulega bowiem wątpliwości, że studzienka z kręgu betonowego Ø 1000 mm, przez którą przedmiotowe rury zostały poprowadzone, wchodzi w skład wzniesionej w ramach samowoli budowlanej sieci odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowych działek (pisma inwestora - akta [...], tom I, karta nr 103). Stanowisko to znajduje również uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2007 r., (sygn. akt II SA/Kr 751/05, opub. w LEX nr 869556), dotyczącego przedmiotowej sieci w innej sprawie, w którym Sąd traktuje tą studzienkę jako element sieci technicznej, stanowiącej funkcjonalno-techniczną całość.

Niniejsze rozstrzygnięcie, ze względu na zamieszczenie w rozstrzygnięciu jedynie bardziej szczegółowego opisu przedmiotu postępowania administracyjnego ustalonego przez Powiatowego Inspektora w zaskarżonej decyzji nie narusza art. 139 K.p.a., gdyż nie powoduje pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że kwestie legalności drugiego rurociągu wykonanego z kształtek betonowych przed wejściem w życie ustawy prawo budowlane z 1994 r., może być przedmiotem odrębnego postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego.

Z powyższą decyzją nie zgodził się A. F. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 48 Prawa budowlanego ust. 1 wskutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie miał obowiązku badania istnienia negatywnej przesłanki wydania nakazu rozbiórki w postaci możliwości legalizacji obiektu mimo, że przepis ten stanowi, że organ nakazuje rozbiórkę, z zastrzeżeniem ust. 2, wskutek niezastosowania ust. 2 i 3, wskutek wadliwego zastosowania ust. 4. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r., [...] oraz o zasądzenie od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, że zarówno w orzecznictwie jak i literaturze przyjmuje się, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (nie stanowi sposobu ukarania z nawiązką osoby dopuszczającej się samowoli budowlanej), a jego istota sprowadza się do przywrócenia stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki podjęty w trybie art. 48 jest sankcją prawną najdalej idącą w granicach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki, dlatego nie wolno nadużywać tego przepisu. Działania organów nadzoru budowlanego podejmowane w oparciu o przedmiotową regulację powinny cechować się proporcjonalnością oraz adekwatnością względem zaistniałego stanu faktycznego, a decyzja podjęta wbrew tej zasadzie jest wadliwa.

Podano, że z art. 48 Prawa budowlanego w jego obecnym kształcie wynika, że nakaz rozbiórki może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu. Na organach nadzoru budowlanego spoczywa zatem obowiązek wszczęcia postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego, w sytuacji gdy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 listopada 2008 r. nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlegało zaskarżeniu w związku z czym ewentualne zastrzeżenia co do uznania wybudowanego przez odwołującego się rurociągu za samowolę budowlaną mogły zostać podniesione dopiero w odwołaniu od decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Skoro odwołujący się twierdził, że wykonanie ww. obiektu nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym nie stanowiło samowoli budowlanej trudno wymagać, aby czynił jednoczesne starania o jego legalizację, gdyż byłyby to działania wzajemnie ze sobą sprzeczne.

Z tego właśnie względu pełnomocnik inwestora dopiero w piśmie z dnia 30 lipca 2012 r., po uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymującej ja w mocy decyzji Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 lutego 2010 r., wystąpił z wnioskiem o wszczęcie procedury legalizacyjnej.

Dalej podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że postępowanie w sprawie było prowadzone nieprawidłowo, zatem uzasadnione było przekonanie inwestora o powinności wydania przez organ nowego postanowienia ustalającego warunki legalizacji. Wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. bez uprzedniego umożliwienia A. F. legalizacji wybudowanego stosownego pozwolenia obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a następnie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., naruszył wynikającą z art. 48 Prawa budowlanego zasadę, zgodnie z którą rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części jest rozwiązaniem ostatecznym, stosowanym dopiero wówczas, gdy jego legalizacja jest niemożliwa. Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy legalizacja przedmiotowych robót budowlanych jest możliwa, a zatem wniosek pełnomocnika inwestora z dnia 30 lipca 2012 r. w przedmiocie wszczęcia i postępowania legalizacyjnego złożony przed wydaniem nakazu rozbiórki powinien zostać uwzględniony. Decydujące znaczenie w przedmiotowej kwestii ma restytucyjny charakter art. 48 Prawa budowlanego, którego celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Skoro istnieje taka możliwość, a strona wyraża wolę z skorzystania z niej, to powinnością organu jest zastosowanie rozwiązania preferowanego przez ustawodawcę.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za niezasadną wskazał, że w tej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/09 zawarł stanowisko wiążące i organy administracyjne i sądy orzekające w tej sprawie. Wprawdzie w ww. wyroku sąd uchylił poprzednio wydane decyzje, ale w uzasadnieniu wyraził zdecydowany pogląd co do stosowania przepisów prawa. I tak, Sąd wskazał, że w tej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a nie przepisy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Następnie Sąd wskazał, że inwestor był zobowiązany do uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania rurociągu. Sąd uznał za nietrafne stanowisko skarżącego, że wybudowany rurociąg należałoby kwalifikować albo jako urządzenie związane z domem mieszkalnym (urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania domu zgodnie z przeznaczeniem), albo jako urządzenie melioracji szczegółowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarto w uzasadnieniu wyroku z 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1659/09, że przedmiotowy rurociąg mieści się w definicji budowli z art. art. 3 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a jego wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Następnie Sąd wskazał, że trafnie organy prowadziły postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a tą trafność odniósł Sąd do wcześniej prowadzonego postępowania legalizacyjnego, które zakończyło się niepowodzeniem. Tym samym były podstawy do nakazania rozbiórki. Również Sąd uznał za prawidłowo ustalony krąg stron, a także stwierdził, że w tej sprawie nie ma znaczenia brak przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania S. J. na okoliczność udzielanych skarżącemu informacji w przedmiocie wymaganego pozwolenia na budowę rurociągu. Jako jedyne powody uchylenia zaskarżonych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na zbyt ogólnie określony nakaz rozbiórki. Orzeczona bowiem rozbiórka powinna być na tyle precyzyjna, aby nie nastręczało wątpliwości interpretacyjnych jej wykonanie, bez niedomówień lub możliwości różnej interpretacji. Nie spełniał tego wymogu nakaz rozbiórki rurociągu zwłaszcza, że na tym terenie istniały dwa rurociągi. Wytknięto także jako wadę brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia dokładnego przebiegu samowolnie wybudowanego rurociągu, a zwłaszcza jego zakończenia, celem dokładnego ustalenia, jaki ma przebieg i gdzie kończy się samowolnie wykonany rurociąg, co umożliwiłoby jednoznaczne wskazanie przedmiotu orzeczonej rozbiórki. Stanowisko to w pełni potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1594/10 oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd ponownie rozpoznając sprawę w pełni przytoczył ocenę prawna i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 12 lutego 2010 r., ponieważ wiążą one i Sąd i organy administracji w tej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji winien uwzględnić, czy wskazania zawarte w ww. uzasadnieniu wyroku z 12 lutego 2010 r. zostały spełnione. W ocenie Sądu I instancji organy wypełniły wskazania Sądu. Uzupełniono akta sprawy, między innymi o dokładny przebieg przedmiotowego rurociągu i rysunek zawierający jego przebieg zamieszczono w rozstrzygnięciu reformatoryjnym organu II instancji. Nie ulega także wątpliwości, że i sposób opisania zakresu rozbiórki jest na tyle czytelny, że pozwala na wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją nawet poprzez zastosowanie postępowania egzekucyjnego. Nie powinno więc już budzić wątpliwości, który rurociąg winien ulec rozbiórce i od którego miejsca do którego miejsca ta rozbiórka powinna być przeprowadzona.

W istocie, w ocenie Sądu I instancji zarzutem skargi jest kwestionowanie wydania zaskarżonych decyzji jako przedwczesnych, przed rozpoznaniem wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Jak bowiem podnosi skarżący, celem art. 48 Prawa budowlanego nie powinno być karanie osoby, która wybudowała dany obiekt bez pozwolenia na budowę, ale przede wszystkim doprowadzenie do jego zalegalizowania. W tej zaś sprawie, jak podnosi to skarżący, przed wydaniem nakazu rozbiórki nie rozpoznano wniosku o jego zalegalizowanie. Skarżący nie zaprzecza przy tym, że już raz było wydawane postanowienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobowiązujące inwestora do przedłożenia dokumentów właśnie w postępowaniu legalizacyjnym, jednakże sam inwestor nie mógł takich dokumentów przedkładać, ponieważ twierdził, że w ogóle nie było potrzebne pozwolenie na budowę rurociągu, a ewentualne przystąpienie do postępowania legalizacyjnego stanowiłoby pośrednie przyznanie się do wybudowania rurociągu bez wymaganego pozwolenia.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd I instancji stwierdził, że nie może on odnieść w tej sprawie zamierzonego skutku. W orzecznictwie sądowym wyraźnie dominuje pogląd, że wprawdzie wydanie nakazu rozbiórki winno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, ale w przypadku, gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu (np. jako niezgodnego planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi) albo też sam inwestor nie podejmuje czynności prowadzących do legalizacji (np. nie przedkłada organowi żadnych dokumentów, projektu budowlanego, itd.), to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki (tak przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2016/11, opub. w LEX nr 1312808; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 271/12, opub. w LEX nr 1234423; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 864/12, opub. w LEX nr 1234343; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1316/10, opub. w LEX nr 993060; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 873/10, opub. w LEX nr 992989; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 571/10, opub. w LEX nr 953362; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07, opub. w LEX nr 478287).

Tym samym legalizacja samowoli budowlanej stanowi, zdaniem Sądu I instancji nie tyle obowiązek inwestora, ile jego uprawnienie. Sąd I instancji zaznaczył, że nie ulega też wątpliwości, że w tej sprawie, wobec tego samego inwestora już było wszczynane postępowanie legalizacyjne objęte art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Myślenicach wydał w dniu [...] listopada 2008 r. postanowienie, w którym nałożył na A. F. obowiązek przedstawienia w terminie 30 (trzydziestu) dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego celem legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Sąd I instancji zaznaczył, że ani żadnych dokumentów inwestor nie przedłożył, ani też nie zwracał się o ewentualne przedłużenie terminu do ich przedstawienia organowi, ani nie podjął jakichkolwiek w tym zakresie działań. Wyjaśnia to sam inwestor w skardze, że celowo nie podejmował działań, ponieważ uważał, że w ogóle nie było wymagane pozwolenie na budowę rurociągu. Przekonanie inwestora, że dana inwestycja nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę nie może, w ocenie Sądu I instancji stanowić przesłanki pozbawiającej znaczenia wszczętego postępowania legalizacyjnego. To obowiązkiem organu było podjęcie próby legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a inwestor winien zdawać sobie sprawę, że zgodnie z informacją organu niepomyślne dla niego zakończenie postępowania legalizacyjnego będzie skutkowało nakazem rozbiórki danego obiektu (budowli). Skoro więc już raz w tej sprawie inwestor nie podjął żadnych czynności zmierzających do legalizacji w postępowaniu legalizacyjnym, to nie można, zdaniem Sądu I instancji czynić zarzutów organom, że wydały decyzje nakazujące rozbiórkę bez prowadzenia kolejnego postępowania legalizacyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że przyjęcie stanowiska skarżącego oznaczałoby w istocie brak możliwości rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów lub ich rozbiórka znacząco odsunięta w czasie. Oto bowiem inwestor mógłby np. złożyć wniosek o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, po czym nie podejmować żadnych czynności i skutkiem tego byłaby niedopuszczalność legalizacji samowolnie wzniesionego budynku. Przed wydaniem decyzji o rozbiórce inwestor uznałby jednak, że uważa za uzasadnione złożenie kolejnego wniosku w przedmiocie wszczęcia postępowania legalizacyjnego i składa taki wniosek o legalizację, co miałoby skutkować koniecznością rozpoznania tego wniosku i odmową (do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego) wydania nakazu rozbiórki. Nawet w razie braku pozytywnego dla inwestora zakończenia postępowania legalizacyjnego, nie byłoby przeszkód przed ponownym inicjowaniem przez inwestora kolejnego postępowania legalizacyjnego. Do takiego w istocie wypaczenia znaczenia i rozumienia art. 48 Prawa budowlanego nie można dopuścić i Sąd I instancji wskazał, że takiej wykładni tego przepisu nie podziela.

Tym samym skoro w tej sprawie wobec inwestora było już wszczynane postępowanie legalizacyjne i okazało się one nieskuteczne dla inwestora, ponieważ inwestor uznał, że nie będzie w tym postępowaniu brał udziału i to niezależnie od przesłanek jakimi kierowała się ta osoba, zdaniem Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego miały obowiązek nakazać rozbiórkę.

W ocenie Sądu I instancji w tej sprawie skarżący w istocie złożył wniosek o ponowne wszczęcie postępowania legalizacyjnego przede wszystkim celem oddalenia wydania nakazu rozbiórki. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w ponownie prowadzonym postępowaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po przekazaniu akt sprawy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną, Powiatowy Inspektor wszczął postępowanie i zawiadomił pismem z daty kwietnia 2012 r. strony o terminie zakończenia postępowania przypadającym na 31 lipca 2012 r. Zawiadomieniem z daty 17 lipca 2012 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Po otrzymaniu tego zawiadomienia w dniu 30 lipca 2012 r. zostało wysłane przez pełnomocnika skarżącego do organu pismo informujące o potrzebie wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Pismo to dotarło do organu w dniu 31 lipca 2012 r. Jak przy tym wynika z treści pisma skarżącego o ponownie przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, istotne znaczenie miała mieć wysokość opłaty legalizacyjnej. Sąd I instancji zaznaczył, że jedynie informuje, że zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłata ta jest oblicza jest jako iloczyn stawki opłaty (wynoszącej 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) – art. 59 f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego – i tak ustalona wysokość podlega jeszcze pięćdziesięciokrotnego podwyższeniu. Wysokość opłaty legalizacyjnej nie jest uzależniona od wartości nieruchomości czy gruntu. Sam więc inwestor także winien rozważyć, co jest dla niego bardziej opłacalne od strony finansowej – legalizacja samowoli budowlanej czy też rozbiórka i po rozbiórce wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego celem legalnego wybudowania właściwej instalacji odprowadzania wody opadowej.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego - 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 Pr.bud. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ rozpatrujący sprawę ponownie (po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji organu I i II instancji) nie jest zobligowany do ustalenia czy istnieje możliwość legalizacji obiektu, a zatem negatywna przesłanka wydania nakazu rozbiórki, mimo, iż w/w przepis wyraźnie stanowi, iż organ nakazuje rozbiórkę, z zastrzeżeniem ust. 2.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że zarówno w orzecznictwie jak i literaturze przyjmuje się, iż art. 48 Pr.bud. z 1994 ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (nie stanowi sposobu ukarania z nawiązką osoby dopuszczającej się samowoli budowlanej), a jego istota sprowadza się do przywrócenia stanu poprzedniego. Nakaz rozbiórki podjęty w trybie art. 48 jest sankcją prawną najdalej idącą w granicach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne lub trudne do odwrócenia skutki, dlatego nie wolno nadużywać tego przepisu. Działania organów nadzoru budowlanego podejmowane w oparciu o przedmiotową regulację powinny cechować się proporcjonalnością oraz adekwatnością względem zaistniałego stanu faktycznego, a decyzja podjęta wbrew tej zasadzie jest wadliwa. Z art. 48 Pr. bud. w jego obecnym kształcie wynika, iż nakaz rozbiórki może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu. Na organach nadzoru budowlanego spoczywa zatem obowiązek wszczęcia postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego, w sytuacji gdy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Postanowienie PINB z [...].11.2008 nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Pr.bud. nie podlegało zaskarżeniu w związku z czym ewentualne zastrzeżenia co do uznania wybudowanego przez odwołującego się rurociągu za samowolę budowlaną mogły zostać podniesione dopiero w odwołaniu od decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Skoro odwołujący się twierdził, iż wykonanie w/w obiektu nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym nie stanowiło samowoli budowlanej trudno wymagać, aby czynił jednoczesne starania o jego legalizację, gdyż byłyby to działania wzajemnie ze sobą sprzeczne. Z tego właśnie względu inwestor nie przedłożył żadnego z wymienionych w art. 48 ust. 3 Pr.bud. dokumentów, a pełnomocnik inwestora dopiero w piśmie z dn. 30.7.12, po uchyleniu decyzji PINB o oraz utrzymującej ją w mocy decyzji MWINB w Krakowie wyrokiem WSA w Krakowie z 12.2.10 stwierdzającym, iż wybudowanie w/w obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, wystąpił z wnioskiem o wszczęcie procedury legalizacyjnej. Zważywszy, iż WSA orzekł, iż postępowanie w sprawie było prowadzone nieprawidłowo uzasadnione było przekonanie inwestora o powinności wydania przez organ nowego postanowienia ustalającego warunki legalizacji. Wydając decyzję z [...].1.2013 r. bez uprzedniego umożliwienia skarżącemu legalizacji wybudowanego bez stosownego pozwolenia obiektu PIBN, a następnie MWINB wydając decyzję z [...].6.13, naruszył wynikającą z art. 48 Pr. bud. zasadę, zgodnie z którą rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części jest rozwiązaniem ostatecznym, stosowanym dopiero wówczas gdy jego legalizacja jest niemożliwa. Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, w tym faktu wydania postanowienia z [...].11.2008 legalizacja przedmiotowych robót budowlanych jest możliwa, a zatem wniosek pełnomocnika inwestora z 30.7.12 w przedmiocie wszczęcia postępowania legalizacyjnego złożony przed wydaniem nakazu rozbiórki powinien zostać uwzględniony.

Zaznaczono, że decydujące znaczenie w przedmiotowej kwestii ma restytucyjny charakter art.48 Pr. bud., którego celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, Skoro istnieje taka możliwość, a strona wyraża wolę z niej skorzystania powinnością organu jest zastosowanie rozwiązania preferowanego przez ustawodawcę. Pogląd Sądu I instancji, zgodnie z którym "przyjęcie stanowiska skarżącego oznaczałoby w istocie brak możliwości rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów lub ich rozbiórka znacząco odsunięta w czasie. Oto bowiem inwestor mógłby np. złożyć wniosek o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, po czym nie podejmować żadnych czynności i skutkiem tego byłaby niedopuszczalność legalizacji samowolnie wzniesionego budynku. Przed wydaniem decyzji o rozbiórce inwestor uznałby jednak, że uważa za uzasadnione złożenie kolejnego wniosku w przedmiocie wszczęcia postępowania legalizacyjnego i składa taki wniosek o legalizację, co miałoby skutkować koniecznością rozpoznania tego wniosku i odmową (do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego) wydania nakazu rozbiórki. Nawet w razie braku pozytywnego dla inwestora zakończenia postępowania legalizacyjnego, nie byłoby przeszkód przed ponownym inicjowaniem przez inwestora kolejnego postępowania legalizacyjnego" jest w ocenie skarżącego zbyt daleko idący i nie przystaje do zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego. Wskazano, że należy mieć na uwadze fakt, iż postanowienie PINB wszczynające postępowanie legalizacyjne zostało wydane w dniu [...].11.08, a zatem na długo przed zapadnięciem wyroku WSA rozstrzygającego czy wzniesienie przez inwestora obiektu w postaci rurociągu wymagało czy też nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jest to o tyle istotne, iż zasadniczym powodem wniesienia przez inwestora skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było przekonanie, iż jego przedsięwzięcie nie wiązało się z koniecznością uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. nie przysługuje odrębny środek zaskarżenia. Skoro skarżący stał na stanowisku, iż podjęte przez niego działania nie stanowią samowoli budowlanej, to trudno oczekiwać, aby czynił starania o legalizację obiektu, który w jego mniemaniu został wzniesiony w sposób zgodny z prawem. Dlatego dopiero po wydaniu wyroku z 12.2.2010 r. i przesądzeniu, iż w/w obiekt stanowi budowlę pełnomocnik inwestora złożył jeden wniosek o wszczęcie postępowania legalizacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zgłoszone zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów prawa materialnego, które okazały się nieuzasadnione.

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że zaskarżone decyzje zostały wydane przed rozpoznaniem wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a więc przedwcześnie. Swoje stanowisko wzmacnia podnosząc, że celem art. 48 Prawa budowlanego nie powinno być karanie osoby, która wybudowała dany obiekt bez pozwolenia na budowę, ale przede wszystkim doprowadzenie do jego zalegalizowania, a nakaz rozbiórki może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu.

Sąd I instancji zasadnie wskazał, że wprawdzie wydanie nakazu rozbiórki powinno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym, ale w przypadku, gdy postępowanie legalizacyjne nie może doprowadzić do zalegalizowania danego obiektu, to nie ma wtedy innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie w dniu 7 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, celem legalizacji obiektu budowlanego. Inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów, nie zwracał się o ewentualne przedłużenie terminu do ich przedstawienia organowi, nie podjął jakichkolwiek działań w tym zakresie. Skoro, więc inwestor nie podjął żadnych czynności zmierzających do legalizacji, to nie można zgodzić się z zarzutem, że organy bezzasadnie, w sposób naruszający normę art. 48 ust.1 prawa budowlanego wydały decyzję nakazującą rozbiórkę. Podkreślenia wymaga, że nieskuteczność postępowanie legalizacyjnego wobec zaniechań inwestora nie uprawnia do prowadzenia kolejnego postępowania o tym przedmiocie. Żaden przepis prawny nie pozwala na to. Brzmienie art. 48 Prawa budowlanego jest wynikiem zmiany dokonanej ustawą z 27.3.2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Celem wprowadzonej zmiany brzmienia art. 48 było umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów (z uzasadnienia do ustawy – Druk sejmowy Nr 493 z 15.5.2002 r.).

Ustawodawca w dalszym ciągu traktuje samowolę budowlaną jako zjawisko negatywne, które wymaga działań represyjno-restytucyjnych, lecz w przeciwieństwie do dotychczasowych rozwiązań łagodzi represyjność przepisów, dopuszczając możliwość legalizacji obiektu wzniesionego wprawdzie bez pozwolenia na budowę, ale w zgodzie z przepisami i regułami sztuki budowlanej (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod. Red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 512 i nast.).

Nie można jednak, w sytuacji gdy inwestor nie zastosował się do nałożonego obowiązku, żądać aby organ nie zastosował prawa, które wprost stanowi, ze w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego, a wiec orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wskazać należy, że Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na decyzję organu, jako że decyzja ta odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.