Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 1683/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Robotowska (spraw), Sędziowie sędzia WSA Grażyna Śliwińska, asesor WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant Rafał Jasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2004 r. sprawy ze skargi S. spółki z o.o. z/s w W. i H. K. spółki z o.o. z/s w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz działających łącznie S. spółki z o.o. i H. K. P. spółki z o.o. kwotę 57.362 zł (pięćdziesiąt siedem tysięcy trzysta sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotów kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. wymierzył S. P. Sp. z o.o. i H. K. P. Sp. z o.o., które są związane spółką cywilną I.-K. [...] S.C., karę pieniężną w wysokości 2.502.122,50- zł za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji ze złoża "[...]" w miejscowości P. Gm. P., woj. O. w okresie od 10 czerwca 1999r. do 2 marca 2000r.

Powyższą karę pieniężna nakazał uiścić w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji bezpośrednio na rachunki:

– Urzędu Gminy w P. w wysokości: 1.501.273,50 zł

– Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie w wysokości: 1.000.849, 00 zł.

W uzasadnieniu podano, że Przedsiębiorca – I.-K. [...] S.C. w O. otrzymał koncesję nr [...] w dniu [...] maja 1999r. na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" w miejscowości P. woj. o.

Koncesja uprawniała do podjęcia i prowadzenia wydobycia kopaliny z przedmiotowego złoża nakładając jednocześnie na Przedsiębiorcę szereg warunków jakie winien on spełnić przed rozpoczęciem działalności wydobywczej oraz w trakcie jej prowadzenia.

Organ koncesyjny stwierdził, że Przedsiębiorca nie spełnił obowiązków zapisanych w treści koncesji, a wynikających z przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a zatem wydobywał kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji za jakie uznano eksploatację kopaliny bez zatwierdzonego projektu zagospodarowania złoża oraz bez zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego.

Brak zatwierdzonego projektu zagospodarowania złoża oraz brak zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego oznacza, że wydobywanie kopaliny w tym okresie ze złoża [...] odbywało się z naruszeniem zasad racjonalnej gospodarki zasobami złoża oraz niezgodnie z zasadami techniki górniczej i bezpieczeństwa ruchu zakładu górniczego.

Obowiązki posiadania w/w dokumentów i prowadzenia eksploatacji złoża zgodnie z ustaleniami w nich zawartymi, wynikają wprost z ustawy Prawo geologiczne i górnicze - art. 55 i art. 64, a dodatkowo określone zostały jako warunki nr 4 i 7 koncesji, w ocenie organu są to warunki generalne, których spełnienie uprawniało Przedsiębiorcę do prowadzenia działalności objętej koncesją.

Uproszczony projekt zagospodarowania złoża [...] zatwierdzony został w dniu [...] sierpnia 1999r. decyzją Wojewody O. a uproszczony plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzono w dniu [...] lutego 2000r. Organ koncesyjny stwierdził, że wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji miało miejsce w okresie od dnia uprawomocnienia się koncesji tj. od dnia 10 czerwca 1999 r. do dnia 2 marca 2000r. tj. do dnia uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej uproszczony plan ruchu Odkrywkowego Zakładu Górniczego "[...]".

Ilość kopaliny wydobytej z rażącym naruszeniem warunków koncesji w okresie od 10 czerwca 1999r. do 2 marca 2000r. organ koncesyjny przyjął z informacji do wymierzania opłat eksploatacyjnych za wydobytą kopalinę w II, III i IV kwartale 1999r. oraz w I kw. 2000 roku składanych przez Przedsiębiorcę w pismach:

– z dnia [...] lipca 1999 r. znak [...],

– z dnia [...] października 1999 r. znak [...],

– z dnia [...] stycznia 2000 r. znak [...],

– z dnia [...] kwietnia 2000 r. znak [...].

Z informacji tych wynika że w II kwartale 1999r. oraz w I kw. 2000r. nie wydobywano kopaliny, a w III i IV kw. 1999r. wydobyto 648.000 ton i 352.849 ton kopaliny, a więc łącznie 1.000.849 ton.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2001 znak [...] wznowiono z urzędu postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi Wojewody O. wymierzającymi opłaty eksploatacyjne za wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" w III i IV kwartale 1999r. oraz II i III kwartale 2000r. Powodem wznowienia postępowań było przeświadczenie organu koncesyjnego o błędnym skalkulowaniu przez Przedsiębiorcę ceny jednostkowej sprzedaży wydobytej kopaliny.

Wznawiając postępowanie organ koncesyjny wezwaniem z dnia [...] maja 2001r. znak [...] zobowiązał Przedsiębiorcę do dokonania weryfikacji ceny jednostkowej wydobytej kopaliny oraz do ponownego przedstawienia kwartalnych informacji dotyczących opłat eksploatacyjnych dla przedmiotowego złoża.

Pismem z dnia [...] maja 2001 znak [...] Przedsiębiorca przedstawił zweryfikowaną, zbiorczą informację, w której między innymi określił wydobycie z przedmiotowego złoża w III i IV kw. 1999r. w niezmiennej ilości 648.000 ton i 352.849 ton w związku z czym organ koncesyjny uznał podane wielkości za udowodnione.

Dodatkowo organ koncesyjny stwierdził, że sumaryczna ilość wydobytej kopaliny w całym okresie eksploatacji złoża, wynikająca z informacji do opłat eksploatacyjnych przekazanych przez Przedsiębiorcę jest zbieżna z ustaleniami zawartymi w "Dodatku nr 1 do uproszczonej dokumentacji geologicznej w kat C1 złoża kruszywa naturalnego [...]. "Dodatek...." przekazany przez Przedsiębiorcę pismem z dnia [...] -11-2001 znak [...] został przyjęty bez zastrzeżeń przez organ koncesyjny pismem - zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2002r. znak [...]

W przywołanych wyżej informacjach do opłat eksploatacyjnych oraz w pismach -kalkulacjach kosztów wydobycia surowca z dnia [...] listopada 1999r. znak [...] oraz z dnia [...] września 2000 znak [...] Przedsiębiorca określał cenę jednostkową wydobytej kopaliny na 0,28 zł za tonę.

Zobowiązany do weryfikacji ceny jednostkowej wydobytej kopaliny (wyżej wymienionym wezwaniem z dnia [...] maja 2001r.) Przedsiębiorca w piśmie z dnia 31 maja 2001r. oprócz potwierdzenia podawanych wcześniej ilości wydobytego surowca przedstawił również zweryfikowaną cenę jednostkową wydobytej kopaliny ustalając ją ostatecznie na 0,432 zł za tonę.

Działając w niezmiennym przeświadczeniu o błędnym skalkulowaniu przez Przedsiębiorcę ceny jednostkowej wydobytej kopaliny organ koncesyjny uznał potrzebę dokonania własnych ustaleń. W tym celu postanowieniem z dnia [...]-06-2001 znak [...] powołał dr inż. W. G. w charakterze biegłego, którego zadaniem było określenie właściwej ceny jednostkowej sprzedaży wydobytej kopaliny w warunkach eksploatacji złoża [...] prowadzonej przez firmę I.-K. [...] S.C. w O. w całym okresie prowadzonej działalności wydobywczej tj. od dnia uprawomocnienia się koncesji – 10 czerwca 1999r. do dnia zakończenia eksploatacji złoża -31 grudnia 2000r.

Biegły ustalił średnią cenę sprzedaży kopaliny loco przedsiębiorca w wysokości 1,25 za tonę.

Rozstrzygając o wysokości kary organ koncesyjny ustalił dwukrotną wartość wydobytej kopaliny jako najniższy wymiar kary przewidziany art. 128 ust. 1 cyt. ustawy Prawo geologiczne i górnicze, biorąc pod uwagę fakt budowy ważnej inwestycji krajowej jaką jest autostrada A-4. Ponadto jako działanie pozytywne organ koncesyjny uznał fakt, że wykonano rekultywację wyrobiska poeksploatacyjnego.

Wymierzając karę organ przyznał, że:

– ilość wydobytej kopaliny wynosiła 1.000.849 ton

– wartość wydobytej kopaliny obliczono stosując cenę 1,25 zł/tonę

Obliczona wysokość kary wynosiła

1.000.849 ton x 1,25 zł x 2 = 2.502.122,50-zł (słownie: dwa miliony pięćset dwa tysiące sto dwadzieścia dwa zł 50/100.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnicy wspólników domagali się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.

Decyzji zarzucono przede wszystkim brak określenia stron (adresatów) decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. i winno skutkować jej nieważnością. Organ prowadząc postępowania zakończone zaskarżoną decyzją nie dążył do wyjaśnienia i ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Organ nie wyjaśnił dlaczego uznał określone działanie za rażące naruszenie warunków koncesji uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podkreślili, że nałożona kara nie została rozdzielona pomiędzy poszczególne konta. Z akt sprawy wynika iż w II kwartale 1999r. i I kwartale 2000r. nie było prowadzone wydobycie, co przyznaje w uzasadnieniu decyzji organ (str. 2). Brak było zatem podstaw do objęcia tych kwartałów okresem za jaki wymierzono karę. Nadto zarzucili organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ w swym stanowisku dużo miejsca poświęcił kwestii rażącego naruszenia warunków koncesji jako stanu uprawniającego do nałożenia kary. Niemniej jednak ani w decyzji, ani w swym piśmie organ nie wyjaśnił, dlaczego dany stan traktuje jako formę kwalifikowaną naruszenia warunków koncesji - rażące naruszenie warunków koncesji. Uniemożliwia to tym samym ocenę zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, tj. z przepisami uzasadniającymi zastosowanie kary jedynie w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia warunków koncesji.

Skarżący podnieśli, że organ I instancji oparł kwalifikację stanu faktycznego sprawy jako rażące naruszenie koncesji opierając się na stwierdzonych brakach formalnych - braku zatwierdzenia uproszczonego projektu zagospodarowania złoża i planu ruchu zakładu górniczego.

Organ administracji nie załączył do przesłanego Ministrowi materiału dowodowego podstawowych dokumentów i informacji, pozwalających ocenić Ministrowi, czy naruszenia miały miejsce, a jeśli tak to czy były rażące. Wojewoda O. powinien był przesłać akta postępowań dot. zatwierdzenia uproszczonego projektu zagospodarowania złoża i planu ruchu zakładu górniczego, czego nie uczynił.

Wojewoda O. przyjął, że rażące naruszenie miało charakter ciągły, było przez cały okres objęty karą w tym samym stopniu rażące mimo, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego można wyróżnić dwa okresy naruszania warunków koncesji:

a) brak zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego - dotyczy wydobycia w III i IV kwartale 1999r. (plan został zatwierdzony w lutym 2000r.)

b) brak zatwierdzenia uproszczonego projektu zagospodarowania złoża – dotyczy tylko ewentualnego wydobycia w pierwszej połowie III kwartału 1999r. (projekt został zatwierdzony 20 sierpnia 1999r.).

Podniesiono, że organ administracji nie dokonał w swej decyzji rozróżnienia obu sytuacji i przyjął, że oba naruszenia miały miejsce w równym stopniu i równocześnie w obu kwartałach, co z pewnością miało wpływ na błędne uznanie w decyzji, że w obu kwartałach rażąco naruszono warunki koncesji.

Organ administracji nie wyjaśnił, czy wydobycie w III kwartale zostało rozpoczęte przed zatwierdzeniem uproszczonego projektu zagospodarowania złoża, czy po. A jeśli przed zatwierdzeniem, to jaka ilość kopaliny była wydobyta.

Nie dokonawszy tego, organ administracji ukarał strony także za wydobycie po zatwierdzeniu uproszczonego projektu zagospodarowania złoża, a więc kiedy naruszenia związanego z brakiem zatwierdzenia już nie było.

Skarżące spółki wskazały, że uproszczony projekt zagospodarowania złoża istniał w już lipcu 1999r., a więc na początku III kwartału 1999r. - czyli na początku rozpoczęcia wydobycia objętego karą za brak tego dokumentu, na dowód czego okazują kopię karty tytułowej tego dokumentu (w załączeniu). Całość dokumentu znajduje się w posiadaniu Wojewody O. i była znana przy wydawaniu decyzji. Ponadto istniały już wcześniej zatwierdzone Założenia do projektu zagospodarowania złoża sporządzone w lutym 1999r..

Natomiast uproszczony plan ruchu zakładu górniczego został sporządzony we wrześniu 1999r., a więc pod koniec III kwartału, na dowód czego okazują kopię karty tytułowej tego dokumentu (w załączeniu). Całość dokumentu znajduje się w posiadaniu Wojewody O. i była znana przy wydawaniu decyzji. Ponadto istniały wcześniejsze dokumenty konieczne do uzyskania koncesji, a dotyczące ruchu zakładu górniczego, czy też założeń eksploatacji złoża - czyli dokumenty wstępnie ukierunkowujące wydobycie z zasadami racjonalnej gospodarki.

Zdaniem skarżących w okresie objętym karą naruszenie warunków koncesji miało tylko charakter formalny i polegało tylko na braku zatwierdzenia istniejących dokumentów, choć oba dokumenty były stosowane przez strony, tak jak gdyby były już zatwierdzone. Takie postępowanie stron było właściwe, albowiem oba dokumenty zostały zatwierdzone później w wersji pierwotnej, a więc były prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, brak formalny w postaci tylko braku istnienia wzgl. zatwierdzenia obu dokumentów z pewnością w ocenie stron nie stanowił rażącego naruszenia warunków koncesji.

Pokreślono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji (wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a.) nie zawiera wskazania motywów, które legły u podstaw ustaleń o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy (tj. rażący charakter naruszenia warunków koncesji). Należy zatem przyjąć, że ocena zebranego w sprawie i powołanego przez organ I instancji materiału dowodowego przekracza granicę swobodnej oceny dowodów.

Skarżący podkreślili, że nałożenie kary nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa także i z innej przyczyny, albowiem nie ulega wątpliwości, że w kwestii kar za wydobycie z rażącym naruszeniem warunków koncesji zastosowanie mają przepisy obowiązujące w okresie, w którym to naruszenie nastąpiło (art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 o zmianie ustawy prawo geologiczne i górnicze). Zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami do kar stosuje się odpowiednio przepisy art. 84 ust. 3 i 86 Ustawy (por. art. 128 ust. 1 Ustawy). Tak sformułowane odesłanie jednoznacznie prowadzi do wniosku, że do kar stosuje się zasady obowiązujące dla opłat eksploatacyjnych.

Art. 86 ust. 3 Ustawy zawiera delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1994r. w sprawie opłat za działalność prowadzoną na podstawie przepisów prawa geologicznego i górniczego (dalej: Rozporządzenie) stwierdza w §2, że opłaty eksploatacyjne (a więc także i kary poprzez odpowiednie odesłanie - jak wyżej wskazano) wymierzane są kwartalnie, co ma logiczne uzasadnienie w tym, że właśnie kwartalnie składa się informacje o wydobyciu.

Decyzja jednak nie rozdziela kar na poszczególne kwartały, przez co rażąco narusza prawo (w tym konstytucyjną zasadę państwa prawa) pozbawiając strony skorzystania z przysługujących im praw (np. zarzut przedawnienia) lub z możliwości określenia właściwych przepisów, jakie mają zastosowanie do kar, co jest zwłaszcza widoczne w sytuacji zmiany przepisów, tak jak to miało miejsce od 1 stycznia 2001r.

Skarżący podnieśli, iż wraz z niniejszym postępowaniem toczyło się postępowanie dot. wydobycia bez koncesji - decyzja Wojewody O. z dnia [...] sierpnia 2000r. sygn [...] W sprawie będącej przedmiotem tej decyzji chodziło o wydobycie kopaliny ponad zasoby bilansowe złoża. Z uwagi na fakt, że zarzuty zawarte w tej decyzji dotyczą częściowo okresu objętego niniejszą sprawą, a ilości wydobyte ponad zasoby bilansowe złoża mogły być ujęte w ilościach wydobytych w III i IV kwartale 1999 roku doszłoby do sytuacji, w której wydobycie tej samej kopaliny byłoby dwukrotnie ukarane, raz jako wydobycie bez koncesji, drugi - jako wydobycie z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

Strony podnosiły, że organ administracji oparł swoją decyzję na dwóch faktach – braku projektu uproszczonego zagospodarowania złoża oraz planu ruchu zakładu górniczego. Obu dokumentów oraz decyzji zatwierdzających te dokumenty i związanych z nimi akt postępowań, jak już wyżej wskazano, nie załączono do akt sprawy, mimo, że właśnie na terminach związanych z tymi dokumentami bazuje decyzja i przyjęte w niej stwierdzenia.

Strony z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez Ministra Środowiska, że naruszenie warunków koncesji było rażące, wskazały, że decyzja w niniejszej sprawie musi uwzględniać także i ustalenia oraz decyzje wydane przez Ministra Środowiska wskutek odwołań w sprawach powiązanych z niniejszą tj. sprawie wydobycia kopaliny bez koncesji (Dec. Wojewody O. z dnia [...] sierpnia 2002r. sygn. [...])

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2003r. po rozpoznaniu sprawy na skutek złożonego odwołania uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że

a. za wydobywanie w okresie"

– od dnia 1 lipca 1999r. do dnia 30 września 1999r. kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji nr [...] wymierzył I.-K. [...] s.c. w O. karę pieniężną w wysokości 1.620.000,00 (jeden milion sześćset dwadzieścia tysięcy) złotych

– od dnia 1 października 1999r. do dnia 31 grudnia 1999r. kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji nr [...] wymierzył I.-K. [...] s.c. w O. karę pieniężną w wysokości 888,122,40 (osiemset osiemdziesiąt dwa tysiące sto dwadzieścia dwa i 40/100) złotych

b. Nakazał określone wyżej kary pieniężne wpłacić w terminie 14 dni od otrzymania niniejszej decyzji bezpośrednio na rachunki bankowe:

– Gminy P. w 60%

– Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w 40%

W uzasadnieniu podano, że jest poza sporem, że Wojewoda O. decyzją z dnia [...] maja 1999r. udzielił na rzecz I. K. [...] s.c. w O. koncesji nr [...] na wydobywanie kopaliny z opisanego wyżej złoża. Zarówno z przepisów prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001r., jak i z samej koncesji, w oczywisty sposób wynikało, że rozpoczęcie wydobycia kopaliny uzależnione było od spełnienia dalszych przesłanek, w tym od podjęcia przez organ koncesyjny decyzji zatwierdzającej tzw. projekt zagospodarowania złoża (art. 54 i nast. pr.g.g.), a następnie od zatwierdzenia przez organ nadzoru górniczego tzw. planu ruchu zakładu górniczego (art. 64 pr.g.g.). Przesłanki te zostały spełnione znacznie później. Projekt zagospodarowania złoża został zatwierdzony w dniu [...] sierpnia 1999 r., a decyzja w tej sprawie stała się ostateczna w dniu [...] września 1999 r. Decyzja zatwierdzająca plan ruchu stała się ostateczna dopiero w dniu [...] marca 2000r. Okoliczności te są potwierdzone dowodami znajdującymi się w aktach sprawy. Nie ma też wątpliwości, że wydobycie przedmiotowego złoża zostało rozpoczęte już w 1999r. Jak wynika z informacji przedkładanych organowi koncesyjnemu, tego rodzaju działalność prowadzona była od III kwartału 1999r. Adresat wspomnianej koncesji prowadził zatem działalność z oczywistym naruszeniem zarówno warunków określonych koncesją, jak i prawem geologicznym i górniczym do dnia [...] marca 2000r., wydobywając w ten sposób łącznie ponad 1 milion ton kopaliny. Brak zatwierdzonego projektu zagospodarowania złoża oraz planu ruchu zakładu górniczego uzasadniały ocenę, że prowadzone w ten sposób wydobycie odbywało się bez nadzoru organów administracji geologicznej oraz nadzoru górniczego. W świetle orzecznictwa NSA taki stan faktyczny upoważnia do przyjęcia, że adresat koncesji działał z rażącym naruszeniem prawa (wyrok z dnia 6 grudnia 1996 r., II S.A. 2989/95, niepublikowany). Do takiego też wniosku prowadzi wykładnia językowa. "Rażący" oznacza bowiem tyle co znaczny, oczywisty, rzucający się w oczy. Nie powinno być też wątpliwości, że wydobywanie kopaliny bez wspomnianych decyzji stwarzało zagrożenia dla racjonalnej gospodarki złożem kopaliny oraz dla szeroko pojmowanych wymagań bezpieczeństwa (w tym bezpieczeństwa i higieny pracy). Bez znaczenia dla sprawy pozostają natomiast argumenty odwołującego się, że projekty wspomnianych dokumentów (projekt zagospodarowania złoża, plan ruchu zakładu górniczego) zostały sporządzone wcześniej i były faktycznie stosowane tak, jak gdyby były zatwierdzone, zaś samo zatwierdzenie polegało na aprobacie przedłożonych projektów. Prowadzenie działalności wymagającej decyzji organu administracji w oparciu o sam wniosek strony, przed podjęciem decyzji, musi być oceniane jako ewidentne naruszenie prawa. W tej sytuacji żądanie przeprowadzenia dowodu z akt dotyczących postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża oraz planu ruchu należało ocenić jako oczywiście zbędne.

W świetle art. 12 ust 2 ustawy z dnia 2 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, (Dz. U. Nr 110, poz. 1190) ustalenie wyżej opisanej okoliczności oznaczało, że obowiązkiem organu koncesyjnego było zastosowanie sankcji z art. 128 pr.g.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001r. Wspomniany art. 128 pr.g.g, przewidywał wówczas, że w razie wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji organ koncesyjny "wymierza" określoną tam karę pieniężną. Przepis ten nie uzależnia określonej nim odpowiedzialności od winy podmiotu prowadzącego taką działalność ani też od tego, czy ktokolwiek doznał szkody. Dla zaistnienia tej postaci odpowiedzialności wystarczające jest spełnienie (obiektywnych) przesłanek określonych omawianym przepisem. Nie ma wątpliwości, że w omawianym stanie faktycznym sytuacja ta zachodzi. Co więcej, przepis ten nie przewiduje jakichkolwiek okoliczności wykluczających (wyłączających) tę odpowiedzialność. W konsekwencji ustalenie przesłanek określonych w art. 128 pr.g.g. nakłada na organ koncesyjny (tu: Wojewodę O.) obowiązek zastosowania przewidzianej tym przepisem sankcji.

Okoliczność, że wydobyta kopalina była niezbędna do budowy odcinka autostrady A4, nie ma z tego punktu widzenia jakiegokolwiek znaczenia. Jednym z podstawowych obowiązków każdego przedsiębiorcy (podmiotu gospodarczego wedle dawnej terminologii) jest prowadzenie działalności w sposób odpowiadający wszelkim wymaganiom prawa, w tym odnoszącym się do ochrony środowiska oraz racjonalnego gospodarowania jego zasobami. Tak zwana "konieczność gospodarcza", zwłaszcza związana z potrzebą terminowej realizacji zobowiązań wynikających z zawartych umów, nie może stanowić jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla naruszeń prawa, zwłaszcza że przedsiębiorca (podmiot gospodarczy) niewątpliwie miał świadomość spoczywających na nim obowiązków. Jest poza sporem, że obowiązek uzyskania zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża oraz planu ruchu zakładu górniczego w oczywisty sposób wynikały z obowiązujących przepisów (zob. art. 55 oraz 67 pr.g.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001r.), a nadto I.-K. [...] s.c. została o nich poinformowana treścią decyzji koncesyjnej (zob. pkt 4 i 7 oraz str. 3 koncesji nr [...]). Uzasadnia to ocenę, że wydobycie kopaliny bez uzyskania opisanych wyżej decyzji prowadzone było z pełną świadomością naruszeń prawa. Co do zasady nałożenie opisanej wyżej kary pieniężnej było zatem uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu braku określenia stron w decyzji I instancji Minister wyjaśnił, że wydobycie kopaliny prowadzone było przez adresata koncesji [...], tj. przez I.-K. [...] s.c, która w konsekwencji winna stać się adresatem decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Bez znaczenia jest natomiast, kto w okresie objętym opisaną decyzją organu I instancji był udziałowcem wspomnianej spółki cywilnej jako adresata koncesji. W okresie objętym decyzją organu I instancji tzw. "podmiotem gospodarczym" prowadzącym opisaną wyżej działalność była spółka cywilna I.-K. [...], a nie jej wspólnicy. Z kolei art. 128 ust. 4 pkt 2 pr.g.g. przewiduje, że do określonych tam kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych. Bez wątpienia oznacza to odesłanie wyłącznie do działu III ordynacji podatkowej (tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Skoro w świetle art. 115 ordynacji podatkowej wspólnicy spółki cywilnej ponoszą solidarną odpowiedzialność za jej zobowiązania, nie ma potrzeby wskazywania ich w decyzji nakładającej karę pieniężną opartą na art. 128 pr.g.g. Trafny jest zatem zarzut odwołania, że do kary wymierzonej na podstawie art. 128 pr.g.g. nie znajdują zastosowania przepisy całej ordynacji podatkowej, lecz wyłącznie te, które dotyczą "zobowiązań podatkowych" (wspomniane stanowisko organu I instancji nie wpłynęło natomiast na wynik postępowania) .

Do kar pieniężnych określonych w art. 128 pr.g.g. stosuje się odpowiednio m.in. art. 86 ust. 3 pr.g.g., co w połączeniu ze znajdującym odpowiednie zastosowanie w sprawie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1994r. w sprawie opłat za działalność prowadzoną na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego (Dz.U. Nr 92, poz. 430 ze zm.) oznacza konieczność ustalenia tej opłaty w cyklach kwartalnych.

Chybiona jest ocena, jakoby zaskarżona decyzja prowadziła do dwukrotnego ukarania. Odnosi się ona bowiem do okresu od dnia 10 czerwca 1999r. do dnia 2 marca 2000r. Powołana zaś przez odwołującego się decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2002r. ([...]- oczywiście błędnie określona przez niego jako pochodząca z dnia "[...] sierpnia 2000") odnosi się do IV kwartału 2000r., a nadto w postępowaniu instancyjnym została uchylona (decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. nr [...]).

Zdaniem ministra wskazane wyżej przyczyny uzasadniają korektę rozstrzygnięcia organu I instancji

Co prawda od dnia 1 stycznia 2001r. (tj. od dnia wejścia w życie prawa działalności gospodarczej - ustawa z dnia 19 listopada 1999r., Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) spółka cywilna nie może już być przedsiębiorcą, niemniej jednak przedmiotowa sprawa bez wątpienia odnosi się do okresu, kiedy to nie obowiązywała wspomniana regulacja prawna.

W obecnej sytuacji orzekanie zaś w drodze decyzji podjętej na podstawie art. 128 pr.g.g. o odpowiedzialności tzw. osób trzecich wynikającej z art. 115 ordynacji podatkowej jest stanowczo przedwczesne. W tym stanie rzeczy organ uznał, że zarzut odwołania odnoszący się do wadliwego określenia stron, jest trafny.

Przedstawione przez odwołującego się informacje o wielkości wydobycia kopaliny w III i IV kwartale 1999r. nie budzą zastrzeżeń i nie zostały podważone. Brak natomiast dowodów świadczących o tym, że wydobycie prowadzone było od 10 do 30 czerwca (tj. w II kwartale) 1999r. oraz od 1 stycznia do 2 marca (tj. w I kwartale) 2000r. Nie ma zatem podstaw do obciążenia odwołującego się karą za ten okres.

Przy dokonywaniu wymiaru wspomnianej kary zarówno ilość wydobytej kopaliny, jak i czas prowadzenia takiej działalności, winny być ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, zaś dokonane ustalenia faktyczne muszą być wewnętrznie spójne (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 1998 r., II SA 885/98, niepublikowany). W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji dotyczące wartości oraz ilości kopaliny wydobytej w opisanych wyżej okolicznościach nie budzą wątpliwości, a będąca ich podstawą opinia biegłego nie nasuwa zastrzeżeń. Warto zresztą zwrócić uwagę, że przesłanką wymierzenia kary określonej w art. 128 pr.g.g. jest "wartość" wydobytej kopaliny, a nie cena jej zbytu wskazywana przez wydobywającego kopalinę.

W tym stanie sprawy, skoro odwołujący się w III kwartale 1999r. w warunkach określonych przez art. 128 pr.g.g. wydobył 648.000 ton, zaś w IV kwartale 1999r. 352.848,96 ton, to jest oczywiste, że wymiaru kary należało dokonać w oparciu o te wielkości. Wartość wydobytej kopaliny, ustalona w oparciu o opinię biegłego Pana dr inż. W. G. (cena 1,25 za tonę kopaliny) nie budzi wątpliwości.

Oznacza to zatem, że kara (przy zastosowaniu najniższego współczynnika określonego w art. 128 pr.g.g. tj. 2) powinna wynosić:

- za II kw. 1999r. 1 620 000,00 zł (648.000 t. x 1,25 zł x 2)

- za IV kw. 1999r. 882 122,40 zł (352.848,96 t x 1,25 zł x 2)

W skardze na powyższą decyzję spółki S. Sp. z o.o. i H. K. P. Sp. z o.o. domagały się uchylenia obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnosili zarzuty sformułowane w odwołaniu oraz w uzupełnieniu tego odwołania (pismo z dnia [...] lutego 2003r.). Podkreślili ponownie zarzut przedawnienia prawa do wymierzenia kary. Zdaniem skarżącej termin doręczenia decyzji ostatecznej wymierzającej karę za wydobycie kopaliny w 1999r. upłynął w dniu 31 grudnia 2002r.

Zdaniem stron powyższe stanowiska znajdują oparcie w przepisie art. 21 § 1 , 68 § 1 ordynacji podatkowej. W ocenie skarżących nie może mieć w tej sprawie zastosowania 5 letni okres przedawnienia albowiem nie zachodziła sytuacja by z winy skarżących organ nie miał informacji o prowadzeniu eksploatacji złoża bez decyzji zatwierdzającej plan zagospodarowania złoża i plan ruchu zakładu górniczego, jak również danych dotyczących ilości i wartości wydobytej kopaliny. Dlatego też decyzje administracyjne również z powodu przedawnienia prawa do ich wydania, wobec naruszenia art. 68 § 1 ordynacji podatkowej powinny zostać uchylone.

Skarżący ponownie podnieśli zarzut niewyjaśnienia dlaczego działanie przedsiębiorstwa organ uznał za prowadzone z rażącym naruszeniem warunków koncesji, jak również dlaczego uznano, że stopień naruszenia – w całym okresie objętym decyzją – był jednakowy.

Również organ nie wyjaśnił dlaczego mimo brzmienie art. 128 § 4 pkt 1 ustawy z którego wynikało, że do kar stosuje się odpowiednio art. 84 ust. 3 i art. 86 ustawy a więc podstawa ustalania kary jest taka sama jak w przypadku opłat eksploatacyjnych – przyjęto inną wartości kopaliny niż była przyjęta w decyzji ostatecznej Wojewody O. z dnia [...] grudnia 1999r. i [...] stycznia 2000r.. Te decyzje określające wartość kapaliny w dacie wydania zaskarżonej decyzji Ministra nie były uchylone.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów faktycznych i prawnych zawartych w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi jakoby nadal pozostawały w obrocie decyzje ustalające wartość kopaliny na poziomie 0,28 b zł w/t organ wskazał iż zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003r.

Organ przyznał, że skarżąca przedkładała organowi koncesyjnemu wymagane informacje o wydobyciu kopaliny, tyle tylko iż - zdaniem organu określona w nich cena zbytu kopaliny (jako podstawa naliczenia kary) została zaniżona. Organ koncesyjny miał zatem pełne podstawy do jej weryfikacji i miał prawo podjąć stosowne postępowanie wyjaśniające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jako właściwy do rozpoznania niniejszej skargi. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 20 września 2002r. nr 153, poz. 1271 ze zm.) zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że adresatem zaskarżonej decyzji jest I.-K. [...] s.c. w O. W myśl art. 29 k.p.a stronami postępowania administracyjnego (a więc i adresatami decyzji) mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe, samorządowe jednostki organizacyjne i organizacyjno-społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Spółka cywilna zgodnie z powyższym przepisem nie może być stroną postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, iż ustawa z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej, które obowiązuje od 1 stycznia 2001r. (z wyjątkiem przepisów, o których mowa w art. 100) w art. 2 określa kto jest przedsiębiorcą. Zgodnie z tą ustawą przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna oraz nie mająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego, która zawodowo we własnym imieniu podejmuje i wykonuje działalność gospodarczą. Za przedsiębiorcę uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej.

Minister zaskarżoną decyzję wydał w dniu [...] marca 2003r., a jej adresatem- stroną jest spółka cywilna I.-K. [...] w O., która w tej dacie nie była przedsiębiorcą zgodnie z ustawą Prawo działalności gospodarczej. Brak jest również ustaleń czy w ogóle taki podmiot w tej dacie istniał. Nie można podzielić stanowiska organu, że adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną może być tylko spółka cywilna ponieważ na rzecz spółki cywilnej wydano koncesję. Adresatem takiej decyzji powinien być podmiot na rzecz którego wydano koncesję pod warunkiem wszakże, że podmiot ten nadal istnieje i może być stroną w postępowaniu administracyjnym. Nie zmienia tego faktu zasada wynikająca z ordynacji podatkowej, że za zobowiązanie spółki cywilnej odpowiadają jej wspólnicy, co oznacza, że również w takim przypadku adresatem decyzji są wspólnicy a nie spółka cywilna. Konsekwencją przyjęcia przez organ błędnego założenia jest skierowanie decyzji do nieokreślonego w istocie rzeczy podmiotu, a to skutkuje naruszeniem przede wszystkim art. 107 § 1 k.p.a., który nakłada obowiązek prawidłowego oznaczenia w decyzji strony lub stron.

Jest to uchybienie, które ma wpływ na wynik postępowania w sprawie.

Podstawą wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o art. 128 ust. 4 pr.g.g. jest stanowisko organu iż koncesjonariusze wydobywali kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Stanowisko to organ odnosi do całego okresu objętego decyzją tj. od 1 lipca do 31 grudnia 1999r., bez zwrócenia uwagi na to, że wydobywanie kopaliny odbywało się w zróżnicowanej sytuacji. Z akt sprawy wynika, iż spółka rozpoczęła wydobywanie kopaliny od lipca 1999r. nie mając jeszcze zatwierdzonych planów, o których mowa w pkt 4 i 7 koncesji. [...] sierpnia 1999r. wydano decyzję o zatwierdzeniu planu zagospodarowania złoża, a wiec od tej daty spółka prowadziła działalność nie mając jedynie zatwierdzonego planu ruchu zakładu, który to plan przedłożyła do zatwierdzenia we wrześniu 1999r., a decyzję zatwierdzająca wydano w lutym 2000r. Tak więc stopień działania spółki z naruszeniem warunków koncesji był inny w okresie rozpoczęcia wydobycia i ulegał zmianie w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Ma to niewątpliwie znaczenie przy dokonywaniu oceny czy i w jakim okresie działalność spółki była wykonywana z rażącym naruszeniem warunków koncesji. W wyroku z dnia 6 grudnia 1996 r. sygn. akt II SA 1989/95 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd że prowadzenie eksploatacji kruszywa ze złoża nie tyle bez zatwierdzenia, ale nawet bez przedłożenia organowi koncesyjnemu projektu zagospodarowania pozwala w warunkach konkretnej sprawy na przyjęcie, iż działanie takie może być uznane za rażące naruszenie warunków koncesji.

Przy dokonywaniu takiej oceny nie bez znaczenia jest fakt z jakich przyczyn rozpoczęto wydobycie kopaliny przed wydaniem decyzji zatwierdzających projekty o jakich mowa w pkt 4 i 2 koncesji oraz to, czy wydobycie było zgodne z później zatwierdzonymi planami.

Należy wreszcie zwrócić uwagę, że wydobycie kopaliny następowało w sytuacji, gdy organ był informowany o ilościach wydobytej kopaliny i na tej podstawie określał wysokość opłat eksploatacyjnych. Pominięcie tych wszystkich okoliczności oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana bez wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich zaistniałych okoliczności, które mają wpływ na wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej.

Wydając zaskarżoną decyzję organ nie zwrócił uwagi i nie rozważył kwestii ewentualnego przedawnienia orzekania o wymierzeniu kary. Kwestia ta powinna być rozważona niezależnie od tego, czy strona podnosi zarzuty przedawnienia. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ zajął stanowisko w tej kwestii jednakże w sposób ogólnikowy bez uwzględnienia wszystkich okoliczności, które dotyczyły przedawnienia o jakim mowa w art. 68 Ordynacji podatkowej.

Skarżący nie bez racji podnosi, że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym były ostateczne decyzje organu koncesyjnego określające wysokość opłat eksploatacyjnych, których wielkość była uzależniona od wartości kopaliny. Wartość kopaliny przyjęta w tych decyzjach była znacznie niższa od wartości kopaliny przyjętej w zaskarżonej decyzji. Minister Środowiska w piśmie z dnia 22 lipca 2004r. skierowanym do Sądu podaje iż decyzje ustalające wartość kopaliny na poziomie 0,28 w/t zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją tegoż Ministra z dnia [...] marca 2003r. a więc wydaną dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji ( [...] marca 2003r.)

Reasumując powyższe Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania i z tych względów uznając skargę z zasadną uchylił zaskarżone decyzje zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ ponownie rozpoznając sprawę wyjaśni podniesione okoliczności, uzupełni materiał dowodowy w niezbędnym zakresie i wyda rozstrzygnięcie w sprawie mając na uwadze okoliczności podniesione przez Sąd.