Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2063/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. D. i P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 101/15 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 101/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. T., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2014 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. D. oraz P. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (powierzchnia zabudowy: 316 m2, kubatura: 2029,32 m3) wraz z doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej i kablowej elektrycznej nn, oraz udzielającej pozwolenia na rozbiórkę dwóch budynków garaży (powierzchnia zabudowy: 16 m2, kubatura: 28,4 m3 i powierzchnia zabudowy: 24 m2, kubatura 69,6 m3), na działkach nr ewid. gr. [...], [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że decyzja Wojewody [...] została wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom P. D. i P. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej i kablowej elektrycznej nn oraz udzielił pozwolenia na rozbiórkę dwóch garaży (inwestycja na działkach nr [...], [...] i [...] przy ulicy [...] w [...]). Decyzja stała się ostateczna w dniu 3 lutego 2014 r.

W dniu 20 czerwca 2014 r. T. T. złożył do Prezydenta Miasta [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższym pozwoleniem na budowę. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Wniósł również o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę z uwagi na prawdopodobieństwo jego uchylenia po wznowieniu postępowania. Uzasadniając wniosek o wznowienie wyjaśnił, że pozwolenie na budowę zostało wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestorów decyzji o warunkach zabudowy (w dniu 17 grudnia 2003 r.). Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzjami z dnia [...] 2013 r. i z dnia [...] 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, zaś na skutek skargi T. T. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., w sprawie II SA/Bk 691/13, uchylił obydwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W motywach wyroku, według wnioskodawcy wznowienia, Sąd wskazał, że "ewentualne niesporządzenie w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy analizy architektonicznej skutkować musi stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy a przy tym – zawartość akt postępowania nie uzasadnia stwierdzenia, że analiza została faktycznie wykonana". Jak stwierdził wnioskodawca: "Można wobec tego wnioskować z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy przed SKO w [...] w związku z rozstrzygnięciem WSA w Białymstoku, stwierdzona zostanie nieważność decyzji z dnia [...] 2003 r.". Natomiast, jak wskazał, jako właściciel nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji powinien być stroną postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2014 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w niniejszej sprawie podanie o wznowienie postępowania oparte zostało o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 16 lipca 2014 r. wznowiono postępowanie. W ocenie organu, zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie w każdym jednak przypadku podmioty te będą uznane za stronę takiego postępowania. Uzależnione jest to od tego, czy działka znajdująca się w ich władaniu położona jest w obszarze oddziaływania inwestycji. Istnienie interesu prawnego oznacza więc wskazanie przez wnioskodawcę konkretnego przepisu prawa jako źródła interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie z wnioskiem o wznowienie. W postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] 2014 r. ustalono, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działki o nr ewid. gr. [...], [...], [...], nie obejmuje zaś działki o nr [...], co oznacza, że T. T. nie miał interesu prawnego w uznaniu go za stronę we wznowionym postępowaniu. Działka skarżącego zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. Jak wynika z projektu budowlanego, najmniejsza odległość projektowanego budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej o nr [...] wynosi 7,16 m, zaś najmniejsza odległość od istniejącego budynku mieszkalnego na tej działce wynosi 12,00 m. Powyższe rozwiązania dotyczące usytuowania projektowanego budynku na działkach inwestorów względem nieruchomości wnioskodawcy spełniają zatem wymagania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu, analiza materiału dowodowego wykazała również brak wystąpienia interesu prawnego wnioskodawcy na tle przepisów prawa cywilnego. Inwestycja nie spowoduje negatywnych konsekwencji na istniejący na działce o nr ewid. gr. [...] budynek, nie wprowadzi też zmian terenu mogących doprowadzić do powstania immisji bezpośrednich i pośrednich oraz nie ograniczy możliwości zabudowy tej działki. Planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości o nr ewid. gr. [...], a tym samym potwierdzić należy, iż obszar oddziaływania ustalony w postępowaniu zakończonym kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją został ustalony w sposób prawidłowy. Brak jest więc podstaw do przyznania wnioskodawcy legitymacji do bycia stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2014 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. T..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Następnie organ przeanalizował zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, w tym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i doszedł do wniosku, że występuje w tym zakresie pełna zgodność. Dalej wyjaśnił, że z uwagi na brak przepisu prawa materialnego, który mógłby świadczyć, że działka o nr geod. [...] powinna zostać objęta obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, brak jest podstaw do przyznania skarżącemu legitymacji strony w postępowaniu wznowieniowym. Zdaniem organu, przepisu takiego nie wskazał również sam skarżący.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył T. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, 271 przedmiotowego rozporządzenia, przez ich wadliwą wykładnię, polegającą na zaniechaniu uznania, że: a) przymiot strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jest przypisany podmiotom, których prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi (choćby § 12, czy 207 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, normujący zagadnienie dotyczące odległości posadowionego budynku od granicy z działką sąsiednią - a więc gwarantujący właścicielowi działki sąsiedniej odpowiednią odległość budynku, którego dotyczy pozwolenie na budowę od granicy jego nieruchomości) powinny zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, b) brak jest ograniczenia przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do tych podmiotów, których prawa wynikające z przepisów techniczno-budowlanych zostały już naruszone, przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odnosi się bowiem do istnienia możliwości naruszenia interesów osób trzecich a nie faktu ich naruszenia, a w następstwie wadliwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym przyjęciu, że odwołujący nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu; 2) naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu uznania, że zasadne i dopuszczalne było uchylenie decyzji wydanej w postępowaniu, którego wznowienia dotyczy niniejsze postępowanie, mimo istnienia podstaw do tego, co prowadziło do wydania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki uznał skargę za zasadną i podlegającą uwzględnieniu. Powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że organy w niniejszej sprawie prawidłowo, po wznowieniu postępowania, przystąpiły do badania, czy podana przez stronę podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła. Jednak wynik tego badania okazał się nieprawidłowy, prowadzący do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane oraz art. 28 k.p.a. i w konsekwencji prowadzący także do naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezasadne jego zastosowanie. Sąd wojewódzki podkreślił, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (ale także wznowienia postępowania w tej sprawie) reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, którego uzupełnieniem jest art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a który zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu, gdyż odsyła do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto terminem "obszar oddziaływania obiektu" posłużono się w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc oddzielnie w każdej sprawie. Przy czym zauważono, że wstępnych ustaleń w tym zakresie dokonuje projektant, a także inwestor, co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, jednak organy architektoniczno-budowlane nie są tą oceną związane i mają obowiązek przeprowadzić w tym zakresie własne postępowanie wyjaśniające.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów, że dokonana przez nich analiza, z której wynika, że inwestycja nie narusza konkretnych norm prawa materialnego, w tym przepisów techniczno-budowlanych i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości o nr ewid. gr. [...], ma powodować, że obszar oddziaływania nie obejmuje tej właśnie nieruchomości, przez co jej właściciel nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego podstawowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych". Po pierwsze nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04). Po drugie jest wyznaczany każdorazowo dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej indywidualnych cech, co zapobiega automatyzmowi w ustalaniu kręgu stron postępowania. Po trzecie wymaga, aby nie uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale nakazuje badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora. Tylko bowiem uwzględnienie przez organ wszystkich tych przesłanek zagwarantuje właściwe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę i wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd wojewódzki w pełnił podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażone w wyroku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 546/12, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1018/11 oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10). Przy tym obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje. W konsekwencji przyjęto, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Zdaniem Sądu I instancji trafnie ujął tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (zob. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 oraz z dnia 22 kwietnia 2009 r., II OSK 370/09, CBOSA).

Sąd wojewódzki w pełni przychylił się także do poglądu, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w sprawie niniejszej oba organy stanęły na stanowisku, że skarżący posiadałby status strony, gdyby jego interes prawny, jako właściciela działki sąsiedniej, został naruszony. W ocenie Sądu, dla prawidłowej oceny tej kwestii należało natomiast badać, czy interes ten mógł być potencjalnie naruszony. Jeśli taka możliwość mogłaby zaistnieć, to należało tenże status strony przyznać i z udziałem skarżącego ponownie rozpoznać sprawę. Przyznanie statusu strony nie musi bowiem potwierdzić naruszenia interesu podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, pozostającą w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej (art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a.).

Zdaniem Sądu I instancji powyższa konstatacja jest tym bardziej uzasadniona gdy się zważy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której zachodzi wielkie prawdopodobieństwo, że decyzja o warunkach zabudowy dotycząca przedmiotowej inwestycji wydana została bez przeprowadzenia analizy architektonicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 691/13 (uchylającym decyzje organów odnośnie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy), jednoznacznie stwierdził, że organ rozpoznając sprawę w trybie nieważnościowym powinien ustalić, czy analiza taka została przeprowadzona i czy jej wyniki stanowią załącznik do decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie organ zarówno I jak i II instancji takich ustaleń nie poczynił. W ocenie więc składu orzekającego, okoliczność powyższa również oddziałuje na potencjalną możliwość naruszenia interesu skarżącego w niniejszym postępowaniu i organy winny tę kwestię rozważyć, czego jednak nie uczyniły.

Zdaniem Sądu I instancji, dokonana przez organy w sprawie niniejszej ocena statusu strony w odniesieniu do skarżącego nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom i obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia prawa , tj. art. 7, 77 § 1, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Nie przyznając skarżącemu statusu strony organy obydwu instancji błędnie oceniły brak podstawy wznowienia postępowania i błędnie zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w konsekwencji dopuszczając się naruszenia tego przepisu. W trybie wskazanego przepisu organ może orzec w postępowaniu wznowionym tylko wówczas, gdy nie zachodzi podstawa wznowienia podana przez stronę. W sprawie niniejszej miałoby to miejsce, gdyby ocena statusu skarżącego była pozbawiona wskazanych powyżej błędów. W przypadku natomiast stwierdzenia, że wskazana we wniosku strony przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła, organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli P. D. i P. D., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia o ustalenia nieprawomocnego wyroku zapadłego w sprawie rozpatrzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 691/13, czyli na podstawie dokumentu nie znajdującego się w aktach sprawy,

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 6, 7, 77 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodzi wielkie prawdopodobieństwo, że decyzja o warunkach zabudowy dotycząca przedmiotowej inwestycji wydana została bez przeprowadzenia analizy architektonicznej,

3) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę obejmuje nieruchomości o nr ewid. gr [...], przez co jej właściciel ma interes prawny w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 31 marca 2016 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 10 kwietnia 2017 r., zawierającym odpowiedź na skargę kasacyjną, T. T. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących P. D. i P. D. solidarnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem uczestnika postępowania wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku jest prawidłowy dlatego skarga winna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Podkreślić należy, że wyrażona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli prawidłowości zaskarżonego orzeczenia jest związany wnioskiem skarżącego sformułowanym w skardze kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i zarzut naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia o ustalenia nieprawomocnego wyroku zapadłego w sprawie rozpatrzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 691/13, czyli na podstawie dokumentu nie znajdującego się w aktach sprawy.

Należy podkreślić, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania.

Mając na uwadze powyższe, nie sposób jest uznać, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia ww. przepisu. Jakkolwiek w aktach sprawy nie znajduje się odpis bądź kopia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Białymstoku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 691/13, to niewątpliwie na okoliczność jego wydania powołuje się Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2014 r., znak: [...] (strona 2 decyzji). Fakt jego wydania wynika więc bezpośrednio z akt sprawy. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku mógł zatem odwołać się do ustaleń poczynionych przez Sąd wojewódzki w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., korzystając np. z ogólnodostępnej centralnej bazy orzeczeń sądów administracyjnych, bez konieczności uzupełnienia akt administracyjnych w tym zakresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 6, 7, 77 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodzi wielkie prawdopodobieństwo, że decyzja o warunkach zabudowy dotycząca przedmiotowej inwestycji wydana została bez przeprowadzenia analizy architektonicznej, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zauważyć należy, odnośnie redakcji zarzutu, że art. 77 k.p.a. składa się z kilku paragrafów. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać przepis według najmniejszej jednostki redakcyjnej, nie jest bowiem rolą Sądu domyślanie się podstaw kasacyjnych.

Jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Stosownie do tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy jest niewadliwie ustalony możliwym jest dokonanie właściwej wykładni prawa materialnego i jego należytego zastosowania.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, słusznie zatem Sąd wojewódzki podkreślił, że rozpoznając sprawę organy administracji publicznej powinny wziąć pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Białymstoku z dnia 22 maja 2014 r., tym bardziej, że jak wyżej zaznaczono, na wyrok ten przedstawiając stan faktyczny sprawy wskazuje organ w zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniu wnoszących skargę kasacyjną zawartym w jej uzasadnieniu, Sąd I instancji nie dokonał "błędnych ustaleń co do przeprowadzenia analizy architektonicznej". Ze stwierdzenia, że "w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której zachodzi wielkie prawdopodobieństwo, że decyzja o warunkach zabudowy dotycząca przedmiotowej inwestycji wydana została bez przeprowadzenia analizy architektonicznej", nie można w żadnym wypadku wysnuć takiego kategorycznego wniosku. Sąd I instancji nie przeprowadzał ustaleń stanu faktycznego we własnym zakresie, nie jest do tego bowiem uprawniony, wskazał jedynie, że okoliczność powyższa również oddziałuje na potencjalną możliwość naruszenia interesu skarżącego w niniejszym postępowaniu i organy winny tę kwestię rozważyć, czego jednak nie uczyniły. Dodatkowo zauważyć należy, że zagadnienie to nie stanowiło jedynej podstawy, wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obiegu prawnego. W żadnej części swego uzasadnienia Sąd nie uznał, że jest związany prawnie ustaleniami poczynionymi w wyroku z dnia 22 maja 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę obejmuje nieruchomości o nr ewid. gr [...], przez co jej właściciel ma interes prawny w niniejszej sprawie.

Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w sprawach pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak więc inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Z powyższego wynika, że przy określaniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę, prowadzonych w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym, zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu planowanego przez inwestora.

Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Zaznaczyć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2171/11; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 841/13; wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 449/13).

Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przy ustalaniu kręgu stron postępowania analiza oddziaływania oznaczonej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może sprowadzać się do badania, czy przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania prowadzą do naruszenia określonych norm. Trzeba bowiem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, to właściciele takich nieruchomości mają status strony. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest więc uprawnione rozstrzyganie tylko o statusie procesowym danej osoby, gdy właśnie podnoszone przez nią zarzuty wobec oznaczonej inwestycji wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1494/11, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1698/11, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1182/10, wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13).

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9.

Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Z normy art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10).

W rozpatrywanej sprawie Sąd wojewódzki trafnie zanegował stanowisko organów obu instancji, które wynikało jedynie z analizy, czy inwestycja nie narusza konkretnych norm prawa materialnego, w tym przepisów techniczno-budowlanych i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu nieruchomości o nr ewid. gr. [...]. Dla prawidłowego określenia obszaru oddziaływania obiektu organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązane były dokonać bowiem oceny, czy w związku z realizacją inwestycji, interes prawny wnioskodawcy T. T., mógłby zostać potencjalnie naruszony, czego organy, jak słusznie zauważył Sąd I instancji nie dokonały. Sąd wojewódzki nie przesądził, że obszar oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę obejmuje nieruchomość o nr ewid. gr. [...], lecz nakazał organom należyte ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, mając na uwadze potencjalne jej oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.