Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1289/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,8,9,163
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 1111/12 w sprawie ze skargi D.J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 9 października 2012 r. nr 16 w przedmiocie odmowy przywrócenia do służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi na rzecz D.J. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 1111/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi D.J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 9 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia do służby w Policji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Kutnie z dnia 21 sierpnia 2012 r., nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 21 sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. z 2011 r., nr 287, poz. 1687 ze zm.), Komendant Powiatowy Policji w Kutnie odmówił przywrócenia do służby st. sierż. w stanie spoczynku D.J..

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w dniu 20 czerwca 2012 r. wpłynął wniosek pełnomocnika D.J. o uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby i przywrócenie do służby w Policji D.J.. Jako podstawę wniosku wskazano art. 42 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Komendant Powiatowy Policji w Kutnie wyjaśnił, że D.J. został zwolniony ze służby w Policji rozkazem personalnym nr 551 Komendanta Powiatowego Policji w Kutnie z dnia 21 maja 2009 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z powołanym przepisem policjanta zwalnia się ze służby w Policji w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Okręgowa Komisja Lekarska MSW w Łodzi w dniu 27 lutego 2009 r. wydała orzeczenie nr [...], w którym uznała D.J. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji oraz częściowo niezdolnego do pracy. W orzeczeniu Komisji stwierdzono u D.J. WZW typu "C", tj. inną jednostkę chorobową, niż określona w § 57 pkt 4 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (wirus HIV). Okręgowa Komisja Lekarska MSW w Łodzi w wydanym orzeczeniu stwierdziła, że schorzenie nie pozostaje w związku ze służbą.

Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Przytoczony przepis wymaga istnienia odrębnej podstawy prawnej - przepisu wprost statuującego możliwość zmiany lub uchylenia przez organ decyzji dotychczasowej. Taką podstawą nie jest art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiący, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Ustawodawca powiązał bowiem skutek polegający na przywróceniu funkcjonariusza do służby z orzeczeniem sądu usuwającym z porządku prawnego decyzję o zwolnieniu ze służby. Treść art. 42 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, że nie jest to przepis uprawniający organ do wydania decyzji o charakterze konstytutywnym w przedmiocie przywrócenia do służby, gdyż decyzja o zwolnieniu ze służby została podjęta w oparciu o orzeczenie OKL MSW w Łodzi. Dopóki orzeczenie to nie zostało wyeliminowane z obrotu organ nie może uchylić/zmienić decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, na podstawie wykonanych przez stronę na własny użytek badań lekarskich.

Organ I instancji stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują odrębnej podstawy, która w związku z art. 163 k.p.a. pozwoliłaby zmienić lub uchylić decyzję w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. P 61/08 w dniu wydania decyzji nie był jeszcze wydany. Decyzja o zwolnieniu, pomimo późniejszego wyroku TK pozostaje niewadliwa. Wniosek z dnia 20 czerwca 2012 r. dotknięty jest pewną niekonsekwencją - z jednej strony zarzuca się w nim wadliwość decyzji o zwolnieniu ze służby, z drugiej zaś - jako podstawę prawną wskazuje się art. 163 k.p.a., który dotyczy decyzji niewadliwych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik strony. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 12 i 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podlegających Ministrowi Spraw Wewnętrznych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o zdolności do pełnienia służby decyduje wyłącznie fakt zakażenia wirusowym zapaleniem wątroby typu C, bez ustalania stopnia zaawansowania choroby i jej wpływu na kondycję psychofizyczną policjanta, pomimo braku wszechstronnego badania dokonanego przez członków komisji lekarskiej, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, a także z uwagi na zaniechanie szczegółowego uzasadnienia orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającego niezdolność do służby;

- obrazę art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegającą na odmowie zmiany decyzji w przedmiocie przywrócenia skarżącego do służby w sytuacji, gdy wydania decyzji odmownej nie uzasadniały ani względy bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ani też wolności i prawa innych osób;

- naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego przemawiają za zmianą decyzji w przedmiocie odwołania D.J. ze służby i uzasadniają przywrócenie go do służby.

Decyzją z dnia 9 października 2012 r. nr [...]Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję administracyjną.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok z dnia 23 listopada 2009 r. odpowiadał na pytanie prawne zadane przez WSA w Gdańsku (postanowienie z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 24/08). Oznacza to tym samym, iż nie można wskazanego wyroku TK traktować przez analogię. Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem o niezgodności z przepisami Konstytucji RP konkretnego przepisu, którego dotyczyło skierowane zapytanie prawne. Natomiast podstawą zwolnienia strony ze służby w Policji było ostateczne orzeczenie OKL MSWiA w Łodzi, która rozpoznała u skarżącego inną jednostkę chorobową niż określona w § 57 pkt 4 załącznika nr 2 cytowanego rozporządzenia MSW z dnia 9 lipca 1991 roku. W dniu wydania decyzji o zwolnieniu st. sierż. w st. spoczynku D.J. ze służby w Policji, jak i obecnie, obowiązują te same przepisy o ustalaniu zdolności do służby w Policji, które dawały, po rozpoznaniu u strony przewlekłego zapalenia wątroby typu C, podstawę do uznania ją za całkowicie niezdolną do służby w Policji, co z kolei warunkowało obligatoryjne zwolnienie z tej służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Jedynie Trybunał Konstytucyjny jest właściwy do badania zgodności aktów normatywnych z przepisami Konstytucji RP. Dopóki zatem Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niezgodności danego aktu normatywnego z obowiązującą Konstytucją RP, istnieje domniemanie o jego zgodności z konstytucyjnym porządkiem prawnym.

Organ II instancji, odnosząc się do kwestii żądanego przywrócenia strony do służby w Policji, wskazał na dyspozycję art. 16 k.p.a., kreującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą decyzja ostateczna to taka decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei uznanie, że rozkaz personalny nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w Kutnie z dnia 21 maja 2009 r. wyczerpuje cechy decyzji ostatecznej oznacza, że przedmiotowa decyzja nie może zostać zakwestionowana za pomocą zwykłych środków zaskarżenia. Zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest dopuszczalne, ale może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych lub w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona wniosła o przywrócenie jej do służby w Policji na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, w związku z art. 163 k.p.a. Przepis art. 163 k.p.a. nie dotyczy wszystkich decyzji administracyjnych, lecz tylko takich decyzji, na mocy których strona nabyła prawo. Bez wątpienia rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, stanowi ten rodzaj decyzji, na mocy której strona nabywa prawo. Niemniej jednak, dla istoty sprawy zasadniczym jest fakt, że "sam przepis art. 163 nie stanowi oczywiście samodzielnej podstawy, [...], do zmiany lub uchylenia decyzji. Zatem uznać należy, iż "podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych (lub aktów wykonawczych do ustawy). Przepis art. 163 k.p.a. administracyjnego nie może być podany jako jedyna i samodzielna podstawa wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa on przesłanek do jej zmiany lub uchylenia, a jest jedynie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego. Natomiast przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Policji dokładnie określa przesłanki, których zaistnienie umożliwia ponowne nawiązanie stosunku służbowego w drodze przywrócenie do służby. Wedle dyspozycji art. 42 ust. 1 podstawą przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne jest uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości. Oznacza to, że dopiero wzruszenie ostatecznej decyzji - rozkazu personalnego nr [...]Komendanta Powiatowego Policji w Kutnie z dnia 21 maja 2009 roku - w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych określonych w przepisach k.p.a. umożliwia przywrócenie do służby w Policji na zasadach określonych w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji. Organ wyjaśnił, że zarówno regulacja art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, ani żaden inny przepis powoływanego aktu materialnego, jakim jest ustawa o Policji, nie przewidują innych, szczególnych zasad wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 163 k.p.a., poza trybami nadzwyczajnymi określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, odnosząc się do zarzutu strony w zakresie naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Komendanta Powiatowego Policji w Kutnie, że hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które mają charakter związany. Organ administracji zwalniający zaś policjanta w takim przypadku jak niniejszej sprawie nie ma żadnego wyboru, lecz zobligowany jest podjąć ściśle określone rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc organ ten działa w ramach związania treścią przepisu. Ponadto organ wskazał, że uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji, dokonanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Skutek ten polega na zakończeniu stosunku służbowego. W przypadku ewentualnego uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 k.p.a. nie wchodziłoby w grę przywrócenie do służby na podstawie art. 42 ust 1 ustawy o Policji. Tryb określony w art. 155 k.p.a. odnosi się do decyzji niewadliwych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił: - naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 12 i 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podlegających Ministrowi Spraw Wewnętrznych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wydane orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającego niezdolność do służby stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmownej w przedmiocie przywrócenia D.J. do służby, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcia zawarte w tych orzeczeniach opiera się wyłącznie na okoliczności zakażenia wirusowym zapaleniem wątroby typu C, z pominięciem ustalenia stopnia zaawansowania choroby i jej wpływu na kondycję psychofizyczną policjanta, a także przy braku wszechstronnego badania dokonanego przez członków komisji lekarskiej, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych oraz przy zaniechaniu szczegółowego uzasadnienia orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającego niezdolność do służby; - naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego przemawiają za zmianą decyzji w przedmiocie odwołania D.J. ze służby i uzasadniają przywrócenie go do służby; obrazę art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegająca na odmowie zmiany decyzji w przedmiocie przywrócenia skarżącego do służby, w sytuacji gdy wydanie decyzji odmownej nie uzasadniały ani względy bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ani też wolności i prawa innych osób.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wnosił o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż we wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 18 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego wnosił, na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Kutnie nr 551 z dnia 21 maja 2009 r. o zwolnieniu ze służby D.J. oraz o przywrócenie go do służby w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt P 61/08. Natomiast w odwołaniu pełnomocnik skarżącego wskazywał na naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy przepis ten dopuszcza uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej przez organ administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji, organ błędnie zinterpretował żądanie pełnomocnika skarżącego, a tym samym nieprawidłowo wydał decyzję o odmowie przywrócenia skarżącego do służby w sytuacji, gdy przedmiotem żądania było wzruszenie ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby, a w konsekwencji wzruszenia tej ostatecznej decyzji przywrócenie policjanta do służby.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że postępowanie z art. 163 k.p.a. nie może się toczyć w sytuacji braku przepisów szczególnych stanowiących o możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, albowiem ustalenie czy takie przepisy istnieją dokonuje się właśnie w tym postępowaniu. W ocenie Sądu, organ nie mógł jednak orzec o odmowie przywrócenia policjanta do służby, bowiem strona domagająca się wszczęcia takiego postępowania i wnosząca o uchylenie w tym trybie decyzji ma prawo do rozstrzygnięcia organu, który w tym przypadku winien uchylić bądź odmówić uchylenia decyzji właśnie z uwagi na brak przepisów szczególnych, stanowiących o możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Organ I instancji wprawdzie powołał w podstawie prawnej art. 163 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji odniósł się do podstaw uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie określonym w tym przepisie, jednak nie rozstrzygnął w przedmiocie uchylenia bądź odmowy uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 21 maja 2009 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby. Ponadto organ błędnie orzekł w przedmiocie odmowy przywrócenia do służby, powołując się na tryb nadzwyczajny z art. 163 k.p.a. oraz na art. 42 ust. 1 ustawy o Policji, w sytuacji gdy w obrocie prawnym brak jest decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę przywrócenia skarżącego do służby w Policji.

Sąd wskazał, że art. 42 ust. 1 ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne i z treści tego przepisu nie można wyprowadzić upoważnienia dla organu orzekającego do podjęcia decyzji administracyjnej w załatwieniu sprawy przywrócenia do służby.

W wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 568/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji, jak i inne przepisy tej ustawy nie dają podstawy prawnej do wydania decyzji o przywróceniu do służby. Wykładnia taka wynika z konstytucyjnej zasady praworządności, ustanowionej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa". Reguła ta ma w pełni zastosowanie w postępowaniu administracyjnym (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego). Autorytatywna konkretyzacja praw lub obowiązków jednostki w formie decyzji administracyjnej jest dopuszczalna tylko, gdy dają temu podstawy przepisy materialnego prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację prawną jednostki posługując się dwiema podstawowymi metodami: – po pierwsze, przepis prawa określa prawa lub obowiązki jednostki bezpośrednio je kształtując, co wyłącza dopuszczalność ich konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, – po drugie, dla określenia praw i obowiązków konieczna jest autorytatywna konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. Jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji "Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne". Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji stanowi podstawę do przywrócenia na stanowisko równorzędne. Art. 42 ust. 1 powołanej ustawy o Policji z mocy prawa kształtuje przywrócenie do służby na stanowisko równorzędne. W tym zakresie obowiązujące przepisy powołanej ustawy o Policji nie wprowadzają żadnych rozwiązań, od spełnienia których uzależnione jest przywrócenie do służby. Dalsze przepisy art. 42 powołanej ustawy o Policji regulują dopuszczalność rozwiązania stosunku służbowego (art. 42 ust. 2, ust. 3). Przywrócenie z mocy prawa do służby nie jest mianowaniem na stanowisko służbowe, a zatem nie ma podstaw prawnych do stosowania art. 32 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o Policji".

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że skoro w sprawie o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji zapadła ostateczna decyzja z dnia 21 września 2009 roku, to każde żądanie skarżącego uchylenia lub zmiany powyższej decyzji oraz przywrócenia go do służby zgłoszone po podjęciu tej decyzji mogło być rozważane jedynie jako żądanie wszczęcia jednego z nadzwyczajnych postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych, a więc jako podanie o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 154, art. 155, art. 161, czy art. 163 k.p.a., podanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji /art. 156-158 k.p.a./, czy też podanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją /art. 145-153 k.p.a./. Organ administracji publicznej nie mógł więc orzekać w przedmiocie przywrócenia policjanta do służby na podstawie art. 163 k.p.a.

Sąd wyjaśnił również, iż wniosek pełnomocnika skarżącego nie jest jasno sformułowany do co podstawy wzruszenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, ale to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia rzeczywistych intencji strony. Podkreślił, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy administracji publicznej obowiązane są także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.) Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

Reguły postępowania wynikające z powyższych przepisów w pierwszej kolejności nakładają na organ prowadzący postępowanie dokładne wyjaśnienie treści żądania strony. Zwłaszcza, gdy żądanie zredagowane jest przez stronę niezręcznie lub mało zrozumiale i nie ma znaczenia w tej sytuacji to, że jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ administracji nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania strony, organ nie może dokonywać oceny wniosków strony według własnego uznania (nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest wezwać do sprecyzowania wniosków objętych pismem.

Zdaniem Sądu, organ winien wyjaśnić w jakim trybie skarżący żąda wzruszenia decyzji z dnia 21 września 2009 r. o zwolnieniu go ze służby. Skoro organ I instancji nie wyjaśnił żądania strony, to obowiązkiem organu II instancji - do którego zostało przekazane odwołanie, a w którym pełnomocnik strony zarzucał m.in. naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie – było prawidłowe ustalenie treści żądania strony.

Reasumując, w niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i 163 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż organ administracji przy podejmowanych rozstrzygnięciach naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9 i 163 kpa, podczas gdy w niniejszym postępowaniu dotyczącym przywrócenia skarżącego do służby w Policji nie było podstaw do uchylenia przez organy administracji decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, przy czym organ administracji rozpatrując niniejszą sprawę uwzględnił zasadę poszanowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wskazaną w art. 7 kpa., zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, wyrażoną w art. 8 kpa oraz obowiązek udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom, przewidziany przez art. 9 kpa, a w niniejszej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia odwołania skarżącego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż organ administracji przy podejmowanych rozstrzygnięciach naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 9 i 163 kpa, w ten sposób, że organ administracji nie podjął wszystkich czynności zmierzających do ustalenia, na jakiej podstawie skarżący domaga się zmiany decyzji, podczas gdy skarżący od początku postępowania administracyjnego reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wyraźnie wskazał, na jakiej podstawie domaga się zmiany decyzji administracyjnej, a po stronie organu administracji brak było obowiązku ustalenia podstawy prawnej w sytuacji, gdy została ona jednoznacznie wskazana przez skarżącego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że we wniosku o uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby i przywróceniu do służby w Policji, skarżący, reprezentowany od początku postępowania administracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika, będącego adwokatem, wyraźnie wskazał, że domaga się uchylenia rozkazu personalnego i przywrócenia do służby na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 163 kpa. W związku z tak sformułowanym wnioskiem, organ nie miał żadnych wątpliwości co do tego, na jakiej podstawie skarżący domaga się wydania korzystnej dla niego decyzji. Także w odwołaniu skarżący nie wskazał żadnych innych podstaw prawnych złożonego przez siebie wniosku odwołania. Nie było konieczności ustalania intencji strony skarżącej, gdyż żądanie strony skarżącej było wyraźnie sformułowane i wyartykułowane. Organ wiedział, w jakim trybie skarżący domaga się zmiany decyzji, przy czym w uzasadnieniu decyzji odniósł się zarówno do art. 155 kpa, który zdaniem skarżącego został naruszony przez organ II instancji, jak i do art. 163 kpa. Podkreślono, że okoliczność, jakoby organ administracji powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku, nie była w toku postępowania podnoszona przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9 i 163 Kpa., nie zasługiwała na uwzględnienie.

We wniosku z dnia 18 kwietnia 2012r. skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w Kutnie, D.J. wyraźnie określił, że żąda uchylenia rozkazu personalnego z dnia 21 maja 2009r., o zwolnieniu go ze służby w Policji oraz przywrócenia do służby. Nie może budzić wątpliwości, że kwestia przywrócenia do służby ( odmowy przywrócenia ) była determinowana sposobem załatwienia wniosku o uchylenie rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji. Powyższa ocena wynika z faktu, iż dopóki nie nastąpi uchylenie lub odmowa uchylenia ostatecznej decyzji ( rozkazu personalnego z dnia 21 maja 2009r. ) nie jest możliwe rozstrzygnięcie żądania przywrócenia do służby.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została powtórzona w art. 6 Kpa.

Stosownie do art. 16 Kpa. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Wniosek D.J. został rozpoznany na podstawie art. 163 Kpa w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2011r. Nr. 277, poz. 1687 ze zm.), tj. zgodnie z podstawą na jakiej został oparty, wskazaną przez pełnomocnika D.J.. W myśl 163 Kpa organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Organy administracji publicznej orzekające w rozpoznawanej sprawie zauważyły wprawdzie, że art. 42 ust. 1 ustawy o Policji nie jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 Kpa, uprawniającym do uchylenia lub zmiany rozkazu personalnego z dnia 21 maja 2009r. o zwolnieniu D.J. ze służby w Policji, jednak w oparciu o ten przepis nie rozstrzygnęły tej kwestii tj. procesowo nie wypowiedziały się w przedmiocie określonym w pkt. 1 wniosku, lecz orzekły o odmowie przywrócenia do służby w Policji, do czego w/wym. przepis w ogóle nie uprawniał.

W tej sytuacji zaskarżone decyzje należy ocenić jako wadliwe w stopniu rażącym.

Trzeba podkreślić, ze dopóki ostateczna decyzja o zwolnieniu D.J. ze służby w Policji nie zostanie ostatecznie wzruszona w nadzwyczajnym trybie postępowania, przewidzianym w Kpa , dopóty organ nie może oceniać wniosku w/wym. o przywrócenie do służby. Sprawę komplikuje też fakt, że zwolnienie D.J. ze służby w Policji nastąpiło z uwagi na uznanie go za całkowicie niezdolnego do służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji. Rozkaz o zwolnieniu był zatem skutkiem oceny stanu zdrowia funkcjonariusza, dokonanej przez właściwą komisję lekarską. Oznacza to, że rozpatrzenie wniosku o przywrócenie do służby pozostaje w ścisłym związku i jest uzależnione od bytu orzeczenia komisji lekarskiej, uznającej funkcjonariusza za całkowicie niezdolnego do służby w Policji.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że wskazanie przez stronę nieprawidłowej podstawy prawnej we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie zwalnia organu administracji publicznej od obowiązku ustalenia rzeczywistej intencji strony i rozpoznania wniosku w oparciu o prawidłowo ustaloną podstawę prawną.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że z uwagi na treść pkt. 1 wniosku, organ powinien ustalić w jakim trybie wnioskodawca żąda wzruszenia decyzji ostatecznej, a następnie przeprowadzić stosowne postępowanie. Winien też pouczyć wnioskodawcę o znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy istnienia w obrocie prawnym orzeczenia stwierdzającego całkowitą niezdolność w/wym. do służby w Policji, w celu umożliwienia mu podjęcia ewentualnych działań. Uchybienie przez organ tym obowiązkom świadczy, jak słusznie ocenił to Sąd I instancji o naruszeniu art. 7, 8, 9 i 163 Kpa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.