Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 812/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Beata Łomnicka Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi B. A. i J. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących B. A. i J. A. kwotę 457,00 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 maja 2015 r., znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej k.p.a.), oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.- dalej – P.b.), po rozpatrzeniu odwołania B.A. i J.A. , Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 13 lutego 2015 r., znak: [...] , o odmowie uchylenia decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 15 czerwca 2009 r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miejskiej K. - Zarząd Budynków Komunalnych pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Muzeum Sztuki Współczesnej na terenie tzw. [...] - przebudowa części istniejących budynków dawnej fabryki oraz budowa nowych budynków z częścią podziemną obejmującą m.in. garaż podziemny, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, c.o., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji oddymiania, elektryczną, z budynkiem zawierającym stację transformatorową, agregat prądotwórczy, licznik wody i śmietnik; zjazdy z ul. [...] , wewnętrzny układ komunikacyjny, przekładki przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych, rozbiórka budynków numer: [...] ,[...] ,[...] na terenie tzw. "[...] ", na działkach nr: [...] ,[...] ,[..] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K. ".

Orzekając w ten sposób Wojewoda [...] podał, że Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z 15 czerwca 2009 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora Gminy Miejskiej K. - Zarząd Budynków Komunalnych dla wyżej opisanej inwestycji.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej ostatecznej decyzji wystąpili 16 września 2009 r. B.A. i J.A. wskazując, iż o decyzji dowiedzieli się w dniu 14 września 2009 r. oraz podając przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Skarżący wyjaśnili, że są sąsiadami działki graniczącej z budową.

Po rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania Prezydent Miasta K. w trybie art. 149 § 3 k.p.a. orzekł decyzją z dnia 27 października 2009 r., znak:[...] , o odmowie wznowienia postępowania. Stanowisko swoje uzasadnił tym, że wniosek o wznowienie nie pochodzi od strony postępowania, co wywodził w uzasadnieniu decyzji. W wyniku rozpoznania odwołania skarżących Wojewoda decyzją z 26 marca 2010 r., znak: [...] , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uznał bowiem, że decyzję wydaną przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, które zgodnie z regułami prawa procesowego należy ustalić w toku wznowionego postępowania, a więc po jego wszczęciu.

Z uwagi na zmianę przepisu k.p.a. mówiącego o formie orzeczenia, którym obecnie jest postanowienie (wcześniej decyzji) o odmowie wznowienia postępowania, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., Prezydent Miasta K. postanowieniem z 28 czerwca 2011 r., znak: [...] , ponownie odmówił wznowienia postępowania. Wojewoda postanowieniem z dnia 26 października 2011 r., znak: [...] , po rozpoznaniu zażalenia, uchylił to postanowienie w całości jako wydane z uchybieniem k.p.a. odnośnie formy rozstrzygnięcia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uznał bowiem, że pomimo nowelizacji k.p.a. w sprawie zastosowanie ma zasada zachowania jednolitości formy wydawanych rozstrzygnięć od momentu wszczęcia do momentu ostatecznego zakończenia sprawy przed organami administracji, zatem rozstrzygnięcie winno być wydane w formie decyzji.

Orzekając ponownie w sprawie Prezydent Miasta K. wydał decyzję z dnia 14 marca 2014 r., znak: [...] , o odmowie wznowienia postępowania. Organ stwierdził, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym ostateczną decyzją Nr [...] z 15 czerwca 2009 r., znak: [...] . Wojewoda decyzją z 2 lipca 2014 r., znak: [...] , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jako odbiegającą od przyjętego i utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Aktualnie przedmiotem postępowania odwoławczego jest kolejna decyzja organu pierwszej instancji, z dnia 13 lutego 2015 r., znak: [...] , która została wydana po wznowieniu postępowania postanowieniem Prezydenta Miasta K. z 21 stycznia 2015 r. Organ na podstawie art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę, tj. decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 15 czerwca 2009 r., znak: [...] jeszcze raz stwierdzając, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że działki nr [...] i nr [...] - nie graniczące bezpośrednio z działkami inwestycji, oraz działka nr [...] - granicząca fragmentem z działką inwestycji nr [...] których właścicielem są skarżący, nie zostały uznane za leżące w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Właściciele tych działek nie zostali zatem uznani za strony przedmiotowego postępowania. Ocenę taką organ oparł na ponownej analizie obszaru oddziaływania obiektu.

Powyższą decyzję skarżący otrzymali do rąk ich pełnomocnika M.S., 25 lutego 2015 r., natomiast odwołanie zostało wniesione 11 marca 2015 r., zatem w ustawowym czternastodniowym terminie.

Nie zgadzając się z kwestionowaną decyzją skarżący wnieśli o jej zmianę przez uchylenie decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 15 czerwca 2009 r., znak:[...] , oraz o odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Czyniąc następnie rozważania dotyczące zasadności odwołania, Wojewoda wskazał na następujące okoliczności.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu ustalenie, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji. Zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem sprawy z wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (brak wady). Po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego w sprawie organ odwoławczy stwierdza, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, dlatego należało ją utrzymać w mocy. Zebrany materiał dowodowy potwierdza ustalenia organu stopnia podstawowego, że odwołującym się nie przysługiwało prawo bycia stroną bowiem ich nieruchomości znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie mogą być naruszone konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Modyfikacja pojęcia strony z k.p.a. poprzez dodanie określenia "obszar oddziaływania obiektu" rodzi pewne trudności interpretacyjne pomimo, że art. 3 pkt 20 P.b. zawiera definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Jednakże przepis ten jest na tyle ogólnie skonstruowany, iż nie jest jasne, co jest obszarem oddziaływania obiektu dla budynku muzeum. W takim wypadku właściwe wydaje się właśnie sięgnięcie do szczegółowych przepisów prawnych, w tym norm techniczno-budowlanych. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie można bowiem przyjmować, na co mogłoby wskazywać literalne brzmienie definicji z art. 3 pkt 20 P.b., iż obszar oddziaływania obiektu powinien być w każdym przypadku wyznaczany na podstawie odrębnych przepisów. Obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania, musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że wskazane przez skarżących działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , obr. [...] , nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że działki nr [...] i [...] nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną. Odległość ściany projektowanego budynku trafostacji od granicy działki nr [...] wynosi ok. 25 m, od granicy działki nr [...] ok. 20 m, zaś od granicy działki nr [...] (graniczącej fragmentem z działką nr [...] , na której m.in. zlokalizowana jest inwestycja, w tym trafostacja) - 10,87 m. Minimalna odległość ściany projektowanej trafostacji o wysokości 2,70 m od budynku znajdującego się na działkach skarżących wynosi 22,10 m.

Mając na uwadze przedstawione wyżej usytuowanie najbliżej projektowanego budynku trafostacji na działce nr [...] względem działek nr [...] ,[...] ,[...] stwierdzić należy, że nieruchomości skarżących z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach [...] ,[...] ,[...] . Innymi słowy skarżący mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres wyznaczony przepisami prawa dopuszczalnego zagospodarowania.

W szczególności podkreślenia wymaga, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.- dalej w skrócie rozporządzenie). W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia budynek należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy oraz 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ponadto projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działkach o numerach [...] ,[...] ,[...] . Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 rozporządzenia. Powyższe nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy: § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia. Inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia) usytuowanych na działkach skarżących obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia tych działek dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

W świetle tych okoliczności planowane przedsięwzięcie nie wpływa na możliwości zagospodarowania oraz korzystania z działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] .

Podsumowując powyższe wywody należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 15 czerwca 2009 r., znak: [...] , złożył podmiot nie posiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 P.b. Ponieważ wskazana przesłanka wznowieniowa, którą jest art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. nie została potwierdzona, to rozstrzygnięcie decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 ust. 1 pkt 1 k.p.a.) jest prawidłowe.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczy terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] ", zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z 28 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ). Zgodnie z ustaleniami tego planu teren inwestycji leży w obszarze oznaczonym symbolem B8.UP, z podstawowym przeznaczeniem pod usługi publiczne: centrum kultury i sztuki (wystawy stałe i czasowe, galerie sztuki, sale teatralne i festiwalowe, sale wykładowe), muzeum sztuki i techniki współczesnej, centrum biznesowe. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W zakresie objętym przedmiotową decyzją inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Uprawniony projektant dołączył do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wobec spełnienia wymagań, o których mowa w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Pb organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na jej budowę.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzje Wojewody z dnia 18 maja 2015 r., znak: [...] ., B.A. i J.A. domagali się uchylenia przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 13 lutego 2015 r. , znak: [...] , a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucali naruszenie przepisów art. 7,77, 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 1 P.b.

Uzasadniając powyższe wskazywali, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda w sposób niewłaściwy ustalił zarówno stan faktyczny, jak i dokonał niewłaściwej interpretacji art. 28 P.b. Owo niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprowadza się do przyjęcia, że naruszenie prawa własności skarżących mogło nastąpić wyłącznie przez ulokowanie nowego budynku. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że Wojewoda bada odległość od granic nieruchomości jedynie budynku "trafostacji". Tyle tylko, że zamierzeniem inwestycyjnym w tym przypadku jest "Muzeum Sztuki Współczesnej na terenie tzw. "[...] " — przebudowa części istniejących budynków dawnej fabryki oraz budowa nowych budynków z częścią podziemną obejmującą m.in. garaż podziemny, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, c.o., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji oddymiania, elektryczną z budynkiem zawierającym stację transformatorową, agregat prądotwórczy, licznik wody i śmietnik; zjazdy z ul. Lipowej, wewnętrzny układ komunikacyjny, przekładki przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych, rozbiórka budynków numer: [...] ,[...] ,[...] na terenie tzw. "[...] ", na działkach nr: [...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] w K ". Zatem obszar oddziaływania ma być oceniany nie tylko przez pryzmat budynku "trafostacji", ale również przebudowy budynków istniejących. To bowiem, że budynki istnieją ma znaczenie dla ustalania obszaru oddziaływania, bo ich wybudowanie oznaczało ingerowanie w sferę własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, a przebudowa zakres owej chronionej ingerencji może zmieniać. Oczywiście może się okazać, że nie zmienia w sposób nielegalny, ale organ tego nie może wiedzieć przed przeprowadzeniem postępowania i nie jest to uzasadnienie do wybiórczego stosowania przepisów techniczno-budowalnych. Jeżeli budynek jest ulokowany w odległości mniejszej, niż wynikająca z rozporządzenia należy przyjąć, że właściciele nieruchomości sąsiednich są stronami postępowania o wydanie decyzji pozwól na budowę na każdą przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i rozbiórkę tego budynku. Przyjęcie interpretacji Wojewody otwiera drogę do obchodzenia przepisu art. 28 Prawa budowlanego. W pierwszym etapie inwestor buduje podziemny garaż, wystający pół metra ponad poziom gruntu - ot dochodzi do wniosku, że pół metra muru w granicy nie wpływa negatywnie na sferę praw właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zaraz potem inwestor występuje z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę i nadbudowanie 11 kondygnacji, ale w tym postępowaniu właściciel nieruchomości sąsiedniej stroną już nie jest, bo przecież nie lokuje się nowego budynku. W każdym razie na podstawie przedmiotowego pozwolenia wybudowano w granicy działki (a w zasadzie z jej przekroczeniem co ma ewentualne znaczenie dla samowoli budowlanej) ścianę budynku, która zaciemnia sąsiednią nieruchomość i uniemożliwia korzystanie z tej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w niej zarzuty naruszenia art. 7,77 i 107§ 3 k.p.a. są zasadne. Nadto rozpoznając sprawę organ odwoławczy uchybił również wymogom z art. 80 k.p.a., a skutkiem naruszenia wszystkich tych przepisów jest niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie realizuje także zasad z art. 6, 8 i 11 k.p.a.

W szczególności, stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ustanawiającym obowiązek zawarcia w uzasadnieniu podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie do uchybienia zasadom praworządności (art. 6 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz przekonywania przez wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się organy administracji publicznej przy załatwieniu sprawy (11k.p.a.).

Zaskarżonym aktem administracyjnym jest decyzja organu drugiej instancji wydana w jednym z trybów nadzwyczajnej kontroli, tj. po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją, w ramach którego obowiązują wszystkie wyżej wskazane przepisy. Prawidłowe wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym decydujących o przyznaniu określonym podmiotom statusu stron, których krąg w sprawie niniejszej należało wyznaczyć z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 P.b. i art. 3 pkt 20 P.b., jest możliwe jedynie wtedy, gdy ustalenia organu odwoławczego są czynione na podstawie kompletnych akt administracyjnych właściwej sprawy, a nie akt pochodzących z innego postępowania administracyjnego.

W sprawie niniejszej wraz z odpowiedzią na skargę zostały przedstawione akta administracyjne, których elementem powinien być m.in. kompletny, trzytomowy projekt budowlany zatwierdzony decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 15 czerwca 2009 r., znak: [...] . Analiza tychże akt, a w szczególności projektu budowlanego naprowadza jednak, że nie jest on kompletny. Brak bowiem w przedstawionych aktach tomu II., który powinien w szczególności zawierać cześć tekstową (opis) projektu zagospodarowania dla inwestycji pn.: "Muzeum Sztuki Współczesnej na terenie tzw. "[...] " - przebudowa części istniejących budynków dawnej fabryki oraz budowa nowych budynków z częścią podziemną obejmującą m.in. garaż podziemny, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, c.o., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji oddymiania, elektryczną, z budynkiem zawierającym stację transformatorową, agregat prądotwórczy, licznik wody i śmietnik; zjazdy z ul. [...] , wewnętrzny układ komunikacyjny, przekładki przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych, rozbiórka budynków numer: [...] ,[...] ,[...] na terenie tzw. "[...] ", na działkach nr: [...] ,[...] ,[..] itd... obr. [...] w K ".

Zamiast tego w aktach administracyjnych znalazł się jeden z tomów zupełnie innego projektu budowlanego, opatrzony adnotacją urzędową na mapie projektu zagospodarowania, z której wynika że stanowi on element dokumentacji związanej z wydaniem decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 27 czerwca 2008 r., znak: [...] , o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Gminie Miejskiej K. - Zarządowi Budynków Komunalnych pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Muzeum Sztuki Współczesnej na terenie tzw. "[...] " - przebudowa części istniejących budynków dawnej fabryki oraz budowa nowych budynków z częścią podziemną obejmującą m.in. garaż podziemny, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, c.o., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji oddymiania, elektryczną, z budynkiem zawierającym stację transformatorową, agregat prądotwórczy, licznik wody i śmietnik; zjazdy z ul. [...] i [...] , wewnętrzny układ komunikacyjny, przekładki sieci elektrycznych, przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych, rozbiórka budynków numer: [...] ,[...] ,[...] na terenie tzw. "[...] ", na działkach nr: [...] ,[...] ,[...] itd... obr. [...] w K ".

Wskazane wyżej decyzja jest wcześniejsza, a została wydane jeszcze przed złożeniem dnia 9 czerwca 2009 r. wniosku o pozwolenie na budowę w sprawie zakończonej ostateczna decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 15 czerwca 2009 r., znak: [...] , co do której skarżący żądają aktualnie wznowienia postępowania. Powyższy tom nie zawiera też spójnych oznaczeń formalnych z tomami I. i II.

Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika Wojewody , któremu na rozprawie dnia 27 października 2015 r. zwrócono uwagę na liczne rozbieżności w dokumentacji, akta przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę są kompletnymi aktami, na podstawie których Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję.

W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że rozpatrzenie odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta Miasta K. z 13 lutego 2015 r., znak: [...] bez kompletnej dokumentacji, a w szczególności bez tomu II. projektu budowlanego nie pozwala na uznanie, że organ odwoławczy rozpoznał istotę sprawy. Projekt zagospodarowania część opisowa jest bowiem istotnym elementem projektu budowlanego, który zawiera dane niezbędne dla właściwej oceny szeregu okoliczności mogących decydować o powinności przyznania skarżącym statusu stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 15 czerwca 2009 r., znak [...] . Dla takich ocen nie jest dostatecznym korzystanie wyłącznie z graficznej części projektu zagospodarowania, a tylko taki jest dostępny w aktach sprawy. Na podstawie wyłącznie części graficznej projektu zagospodarowania nie można rzetelnie ustalić występowania ograniczeń dla nieruchomości skarżących wynikających z przedmiotowej inwestycji, choćby już z tego powodu że nie jest wiadomym, czy cześć opisowa jest zgodna z częścią graficzną. W zaistniałej sytuacji za dowolne należy również uznać ustalenia zaskarżonej decyzji co do tego, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a projekt budowlany jest kompletny. Nie jest też wiadomym czy i jak zrealizowano przy projektowaniu inwestycji wymogi wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co może mieć znaczenie z punktu widzenia ochrony praw osób trzecich przy zagospodarowaniu nieruchomości.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, że w zaskarżonej decyzji stwierdzenia Wojewody o braku jakikolwiek ograniczeń dla nieruchomości skarżących - zarówno istniejących, jak i potencjalnych - nie zostały poparte jakąkolwiek analizą stanu faktycznego na tle przepisów § 13, § 19, § 23, § 57, § 60 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analogiczna negatywna uwaga odnosi się do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie pozbawia działek skarżących dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), względnie iż nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Niezależnie od powyższych uchybień zaskarżona decyzja budzi także zastrzeżenie z uwagi na nierozważanie przez organ odwoławczy zagadnienia posiadania przez skarżących interesu prawnego do bycia stroną postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z 15 czerwca 2009 r., znak: [...] z uwzględnieniem tych okoliczności, na które wprost skarżący wskazywali na piśmie. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 k.p.a.). Organ ten nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń, zarzutów i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, a ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa, obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109).

I tak przykładowo już we wniosku o wznowienie postępowania skarżący podawali, że inwestycja powstaje w granicy ich nieruchomości. W odwołaniu z dnia 20 listopada 2009 r. jest mowa nie tylko o budynkach, ale także o takich elementach inwestycji jak: zjazd z ul. [...] , wewnętrzny układ komunikacyjny, przełożenie części instalacji. We wskazanym zakresie brak w zaskarżonej decyzji szczegółowych rozważań.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej jest ona niemożliwa z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.