Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1184/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA- Tomasz Janeczko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2021r. sprawy ze sprzeciwów P. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą " [...]" Usługi Ogólnobudowlane z siedzibą w M. i O.J. (B.) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciwy


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu P.G. (dalej: "skarżący") z dnia [...] maja 2021 r., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika oraz sprzeciwu O.J. ( B.) (dalej: "skarżąca") z dnia [...] czerwca 2021 r., jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z [...] maja 2021r. nr [...] wydana w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższa decyzja, została wydana w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

W dniu [...] sierpnia 2019 r. O.B. i W. S. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego mieszkalnego (mały dom mieszkalny) oraz rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w M.

Z wnioskiem o uznanie za stronę ww. postępowania wystąpili do Starosty w dniu [...] sierpnia 2019 r. B.G. i L.G.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta [...] decyzją Nr [...] z [...] września 2019 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił O. B. i W.S. pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe rozstrzygnięcie, poza stronami postępowania, otrzymali do wiadomości B. i R.G. oraz L.]

Od ww. decyzji odwołanie wnieśli B. i R. G. oraz L.G. Pismem z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda wezwał odwołujących, do wykazania interesu prawnego, a następnie postanowieniem z [...] marca 2020 r. Nr [...] zlecił Staroście [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania celem wyjaśnienia kwestii związanych z przesłanianiem

i zacienianiem działek odwołujących.

Starosta [...] przekazując dokumenty w sprawie poinformował, że decyzją Starosty [...] Nr [...] z [...] października 2019 r. decyzja Nr [...] została przeniesiona na rzecz B. zs.

w M. przy ul. [...].

Po rozpatrzeniu ww. odwołań Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2020 r., uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] września 2019 r., następnie przeniesioną na rzecz B. decyzją Starosty [...] NR [...] z [...] października 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ

I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien przeprowadzić pełne postępowanie, które wyjaśniałoby czy zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymagania przytoczonych w decyzji przepisów Prawa budowlanego oraz czy jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz prawidłowo ustalić krąg stron postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji wykonując zalecenia Wojewody, postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2020 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej.

W dniu [...] lipca 2020 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji

o wypożyczenie projektu budowlanego, następnie w dniu [...] lipca 2020r. zwrócił uzupełnione 4 egz. projektu budowlanego. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ poinformował strony postępowania, o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz złożenia dodatkowych dowodów w sprawie w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia.

Do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] sierpnia 2020 r. wpłynęły pisma B. G. i L.G. informujące, iż uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" w M.

Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. Starosta [...] po ponownym przeprowadzeniu postępowania zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B." pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego mieszkalnego (mały dom mieszkalny) wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wod.-kan., c.w., c.o., gazowa i wentylacją oraz na rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w M.

P.G. wniósł pismo zatytułowane jako "skarga" na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] czerwca 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 września 2020 r. kwalifikując powyższe pismo jako sprzeciw, orzekł o jego odrzuceniu z uwagi na wniesienie po upływie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 stycznia 2021r. sygn. akt II OZ 1148/20, oddalił zażalenie P.G. na ww. postanowienie.

Odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r Nr [...] wnieśli B. i R. G. oraz L.G.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021r., nr [...] Wojewoda [...]- na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Wojewoda wyjaśnił na wstępie istotę regulacji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy ocenił, że zaskarżona decyzja Starosty, podlega uchyleniu ponieważ analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wykazała, że postepowanie w przedmiotowej sprawie, nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa.

Następnie organ powołał przepisy stanowiące podstawę wydanej decyzji tj. art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 35 Prawa budowlanego i warunki jakie są konieczne dla uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Wojewoda podkreślił, że pierwszą czynnością spoczywającą na właściwym organie jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 9 i 10 § 1 k.p.a., po uprzednim ustaleniu kręgu stron postępowania.

W przypadku spełnienia przez inwestora wszystkich wskazanych powyżej wymagań, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

Natomiast w sytuacji stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno- budowlanej nakłada w drodze postanowienia, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie tego terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Wojewoda przypomniał, że organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz również pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

Następnie Wojewoda przypomniał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji zobowiązany decyzją Wojewody [...] NR [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], w trakcie ponownego przeprowadzania postępowania, postanowieniem NR [...] z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek usunięcia szeregu usterek w przedłożonych dokumentach, wymienionych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Następnie organ odwoławczy przypomniał, że w odpowiedzi na powyższe postanowienie inwestor w dniu [...] lipca 2020 r. złożył w siedzibie Starostwa [...] 4 egzemplarze uzupełnionego i poprawionego projektu budowlanego.

Wojewoda przypomniał, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B." pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego mieszkalnego (mały dom mieszkalny) wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wod.-kan., c.w., c.o., gazowa i wentylacją oraz na rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...]w M.

Następnie wskazał, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wcześniej Starosta [...] przekazując w dniu [...] kwietnia 2020 r. dokumenty w przedmiotowej sprawie poinformował, że decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] zaskarżona decyzja została przeniesiona na rzecz B. zs. w M. przy ul. [...]. Zatem decyzja przenosząca dotyczy decyzji wyeleminowanej z obrotu prawnego.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B." pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego mieszkalnego (mały dom mieszkalny) wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wod.-kan., c.w., c.o., gazową i wentylacją oraz na rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w M., czyli dla podmiotu, który nie był wnioskodawcą przedmiotowego postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda ocenił, że organ I instancji winien bezwzględnie wyjaśnić powyższą kwestię, bowiem przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r. O.B. i W. S. o pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego mieszkalnego (mały dom mieszkalny) oraz rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...]w M., a nie podmiotu B. zs. w M. przy ul. [...].

W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że o statusie strony danego postępowania nie decyduje sama "czynność doręczenia" decyzji, czy innych pism procesowych. Innymi słowy czynność doręczenia nie determinuje uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Czynność doręczenia bowiem to czynność materialno-techniczna, która sama w sobie nie rodzi uprawnień lub obowiązków. Status strony w postępowaniu administracyjnym kwalifikowany jest na podstawie przepisów prawa, w związku z posiadaniem przez dany podmiot interesu pranego. Sam fakt doręczenia decyzji podmiotowi nie przesądza o tym, iż posiada on przymiot strony w postępowaniu. Stąd też, określając katalog stron badać należy go w kategoriach obiektywnych (norm, a nie faktów).

Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło oznaczenie przez organ I instancji stron postępowania, bowiem Starosta [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] wskazuje, iż obszar oddziaływania projektowanego budynku mieści się w całości w granicach działki inwestycyjnej (stroną jest tylko inwestor), a równocześnie przesyła ww. decyzję do wiadomości B. i R. G. oraz L. G.. W powyższej kwestii organ stopnia podstawowego zignorował zalecenia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...].

Wojewoda przypomniał, że w ramach czynności wyjaśniających jednym z podstawowych obowiązków organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania już na wstępnym jego etapie - co wynika m.in. z art. 61 § 4 k.p.a i art. 10 § 1 k.p.a. oraz weryfikacja prawidłowości tych ustaleń na kolejnych etapach postępowania. Obowiązek ten spoczywa także na organie odwoławczym, który w szczególności winien zawsze zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu przysługuje status strony postępowania. Zaznaczył przy tym, że taki status nie może wynikać wyłącznie z faktycznego traktowania jakiegoś podmiotu jako strony przez organ na określonym etapie (etapach) postępowania. Nieprawidłowe oznaczenie stron stanowić może przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Wojewody wydając ponownie decyzję organ I instancji winien prawidłowo oznaczyć strony postępowania.

Dalej Wojewoda podkreślił, że w sprawach regulowanych przepisami Prawa budowlanego dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiąc, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania. Następnie przytoczył przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, a samo subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Przechodząc dalej do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Wojewoda wskazał, że z przedłożonej dokumentacji projektu budowlanego wynika, że znajduje się w nim analiza nasłonecznienia w formie opisowej i analiza nasłonecznienia w formie graficznej, która powinna zostać sporządzona oddzielnie na dzień 21 marca i na dzień 21 września. Podkreślił, że z § 60 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki o och usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), zwane dalej "Rozporządzeniem" lub "Warunkami technicznymi", wynika niewątpliwe wymaganie, by odpowiedni dla danego typu zabudowy czas nasłonecznienia był zapewniony "w dniach równonocy (21 marca i 21 września)", co należy rozumieć jako konieczność ustalenia, że w obu tych dniach tenże warunek podlega spełnieniu. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, iż w analizie nasłonecznienia nie określono czy z przedmiotową inwestycją sąsiadują mieszkania jednopokojowe czy też wielopokojowe, co ma istotne znaczenie z uwagi na § 60 ust. 1 i ust. 2 ww. Rozporządzenia. Ponadto analiza "Przesłania i zacieniania" zawarta w projekcie budowlanym jest wewnętrznie sprzeczna. Wskazał w jakim zakresie i stwierdził, że

w związku z tym błędnie określono przesłanianie w stosunku do działki [...], która jest niezabudowana. Podał, że zapis dotyczący powyższego jest niezrozumiały.

Kierując się powyższym organ odwoławczy wbrew argumentacji przyjętej w decyzji organu I instancji zaznaczył, że przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Dalej Wojewoda wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę Starosta powinien wziąć pod uwagę, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu " [...]" w M. który został uchwalony w czasie trwania przedmiotowego postępowania dla terenu przedmiotowej inwestycji, uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020r. Organ odwoławczy uznał, że uzasadnienie decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2020r., nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W jego ocenie organ I instancji w jej uzasadnieniu przepisał ustalenia projektanta dotyczące wyznaczenia obszaru odziaływania, nie wskazując ustaleń organu w tym zakresie.

Organ wyjaśnił, że nałożenie na projektanta, działającego przecież na zlecenie inwestora, obowiązku zrekonstruowania obszaru oddziaływania projektowanego obiektu jest jak najbardziej zasadne, przy czym dodał, że weryfikację w tym zakresie przeprowadza organ administracji architektoniczno-budowlanej, a co za tym idzie - ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu następuje w postępowaniu administracyjnym wywołanym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są związane wyznaczeniem przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowlanym.

W ocenie Wojewody [...], decyzja Starosty [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2020r. podlega uchyleniu, ponieważ organ pierwszej instancji nie dokonał w sposób wyczerpujący sprawdzeń projektu budowlanego pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, co mogło mieć istotne znaczenie na wynik rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym organ odwoławczy podał, że organ I instancji stwierdzając ostateczność decyzji przyjął dzień [...] września 2020 r, tj. dzień w którym inwestor na podstawie art. 127a § 1 k.p.a złożył oświadczenie,

o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Zauważył przy tym, że organ I instancji przedwcześnie nadał zaskarżonej decyzji klauzulę ostateczności. Wskazał, że zwrotne potwierdzenia inkryminowanej decyzji wskazują, iż B. G. odebrała decyzję w dniu 7 września 2020 r. a L. G. w dniu 15 września 2020 r. Skarżący wnieśli odwołanie w terminie przewidzianym w przepisach, tj.

w dniu 18 września 2020 r. B. i L. G. i w dniu 23 września 2020 r. L. G. dniu 30 października 2020 r. (daty stempla Starostwa Powiatowego w [...]) w związku z czym nie uchybili terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego wskazane uchybienia proceduralne - stanowiące naruszenie przepisów art. 7 i art. 15 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta [...] wydał decyzję Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, iż w świetle poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń pozostają one bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Wojewoda wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powinien ustalić krąg stron postępowania, a następnie w sposób wyczerpujący dokonać sprawdzenia zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, pamiętając o wymogach wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Wojewody [...] dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Organ odwoławczy wskazał, aby rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji wziął pod uwagę wskazane wyżej nieprawidłowości i przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Wojewody [...] usunięcie omówionych w decyzji naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dokonanie przedstawionej analizy po raz kolejny na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł P.G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Tożsamy sprzeciw złożyła również O. J. ( B.).

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie treści przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane, polegające na błędnej wykładni tego przepisu skutkującej jego niewłaściwym zastosowaniem poprzez przyjęcie nieuprawnionego i rozszerzonego znaczenia pojęcia "ograniczenia w zagospodarowaniu w nieruchomości", co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem przedmiotowej decyzji, podczas gdy odwołujący nie wykazali w sposób należyty, że winni posiadać przymiot stron niniejszego postępowania;

2) naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dopuszczenie się przez organ I instancji błędnej i dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu, która w rażący sposób wykracza poza zakres przyznanej organowi tym przepisem swobody, a co za tym idzie błędne uznanie, iż B. oraz R. G., a także L.G. powinni posiadać przymiot stron w niniejszym postępowaniu.

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie przedmiotowego postępowania odwoławczego w całości ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący rozwinęli podnoszone zarzuty.

Wskazali, że w niniejszej sprawie odwołujący wywodzą swój interes prawny z tytułu własności nieruchomości położonych rzekomo w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji – B. i R. G. z tytułu posiadania prawa własności działki zabudowanej nr ewid. [...] stanowiącej wspólność ustawową majątkową małżeńską, zaś L. G. - z tytułu własności działki niezabudowanej o numerze ewid. [...]. Zdaniem skarżących są to subiektywne odczucia odwołujących. Podkreślili, że przedsięwzięcie inwestycyjne obejmuje swoim zakresem budowę budynku wielorodzinnego mieszkalnego o wyłącznie dwóch kondygnacjach, a inwestycja ta nie będzie w jakikolwiek sposób oddziaływać na nieruchomości odwołujących. Skarżący podzielili tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lutego 2020 r" w którym wskazano, iż "Samo zatem legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę." Skarżący zauważyli ponadto, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania przewidziane w przepisach prawa budowlanego, natomiast inwestor poczynił już kroki w celu realizacji wskazanej inwestycji oraz rozpoczął jej budowę.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Postanowieniem 12 sierpnia 2021 r. Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 1185/21 ze sprawą VII SA/Wa 1184/21 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt VII SA/Wa 1184/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciwy skarżących nie zasługują na uwzględnienie.

Tytułem wstępu, wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Mocą tego aktu prawnego, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli przez sądy tzw. decyzji kasacyjnych. Znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "p.p.s.a."). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3, dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił zakres kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia on jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Podkreślić zatem należy, że spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest zatem władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw, nie ocenia istoty sporu, lecz wyłącznie prawidłowość uchylenia decyzji przez organ odwoławczy celem ponownego zbadania przez organ I instancji. Bada, czy w realiach konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samym doprowadza do nieuzasadnionego przedłużania postępowania.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd stwierdza, że kontrolowana decyzja kasacyjna organu drugiej instancji, została wydana zgodnie z regułami określonymi w art. 138 § 2 k.p.a. Poddana bowiem kontroli Wojewody decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów postępowania, należy podkreślić, że obowiązkiem organu I instancji jest nie tylko formalne zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia dowodów, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale także wszechstronne wyjaśnienie, na ich podstawie, istoty sprawy oraz danie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten organy realizują w sposób wyznaczony treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Postępowanie dowodowe nie może zatem zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawa materialnego wystąpił, czy też nie. Z kolei dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zasada prawdy obiektywnej, ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a dotarcie do niej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu organ I instancji, nie wywiązał się z powyższych obowiązków.

Decyzja Starosty uchylona została z następujących powodów:

1. niewyjaśnienia kwestii wydania pozwolenia na budowę dla podmiotu, który nie był wnioskodawcą postępowania w tym przedmiocie.

2. niewyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, czy właściciele działek sąsiadujących z planowaną inwestycją a więc B. i R. G. oraz L. G., zostali uznani przez organ i instancji za strony postępowania a jeśli tak to dlaczego decyzja organu I instancji przesłana została jedynie do ich wiadomości.

3. braku wyczerpującego sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem zgodnośc planowanego zamierzenia z przepisami

4. rozbieżności i braków w analizie przesłaniania i zacieniania zamieszczonej w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym.

5. braku oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego uchwalonego dla obszaru obejmującego działkę inwestycyjną w dniu 13 stycznia 2020 r.

6. braku spełnienia wymogów rzetelnego uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

7. przedwczesnego nadania zaskarżonej decyzji klauzuli ostateczności.

Istota powyższych uchybień została szczegółowo omówiona i w uzasadnieniu decyzji Wojewody i nie ma potrzeby powtarzania przedstawionej w tym zakresie argumentacji, którą Sąd orzekający w sprawie w całości podziela.

Zdaniem Sądu, zarzuty podniesione w sprzeciwach, nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy nie naruszył art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie można podzielić argumentacji skarżących przedstawionej w sprzeciwach, że odwołujący nie wykazali w sposób należyty, że winni posiadać przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Jak wynika z akt sprawy, działki odwołujących się sąsiadują z działką inwestycyjną.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Natomiast w procesie budowlanym o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z definicji obszaru oddziaływania zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ architektoniczno-budowlany powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru zawsze winno być indywidualne - to znaczy musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego jak jego funkcję, formę, konstrukcję, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zawsze wyznaczenie takiego obszaru oddziaływania powinno nastąpić na potrzeby konkretnej sprawy.

Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Celem wskazanej wyżej regulacji (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego) jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wypowiadano pogląd prawny podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszy sprzeciw, zgodnie z którym powołanie się na prawo własności stanowi wystarczającą postawę do uznania istnienia interesu osoby, który domaga się uznania jej przymiotu strony w postępowaniu, jeżeli inwestycja może ograniczać możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej, przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 1585/16). W wyroku z 10 marca 2020 r. sygn. II OSK 1220/18 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że przy wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 tej ustawy. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości znajdujących się w szeroko rozumianym sąsiedztwie terenu inwestycji. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1985/18, przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiący definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Zasadą bowiem procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA przypomniał, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznym (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2012 r., II OSK 1494/11; z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1698/11; z 14 lipca 2011 r., II OSK 1182/10; z 16 sierpnia 2012 r., II OSK 832/11; z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06; z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05; z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10; z 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12; z 9 czerwca 2014 r., II OSK 46/13; z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12; wyroki WSA w Gliwicach: z 17 czerwca 2010 r., II SA/GI 983/09 i z 24 sierpnia 2011 r., II SA/GI250/11). Jednocześnie należy podkreślić, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego."

W świetle powyższej argumentacji uzasadnione są zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości ustalenia stron przedmiotowego postępowania.

Konieczność dokonywania analizy zacieniania i przesłaniania a więc konkretne wynikające z przepisów obowiązki dla inwestora, przemawiają za uznaniem, ze działki odwołujących, znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jednocześnie uznanie odwołujących za strony postępowania, winno skutkować doręczeniem im w sposób prawidłowy decyzji.

W ocenie Sądu, przedstawione wyżej uchybienia postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sama bowiem wadliwość w określeniu stron postępowania, mogłaby stanowić przesłankę do uruchomienia nadzwyczajnych trybów weryfikacji takiej decyzji. Zakres wskazanych wyżej uchybień organu I instancji szczegółowo omówionych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, czyniły jednocześnie niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. Usuwanie w tym zakresie przez Wojewodę uchybień organu I instancji, naruszyłaby zasadę dwuinstancyjności i przekraczałoby zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które może przeprowadzać organ odwoławczy. Rolą tego organu nie jest bowiem "wyręczanie" organu I instancji w obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów. Organ odwoławczy przekazał Staroście szczegółowe i jasne wytyczne co do dalszego toku postępowania. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna może zapaść w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. W obu przypadkach nie będzie możliwe przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, z uwagi na fakt, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 111/20, LEX nr 2783966 ).

Końcowo należy zaznaczyć, że zarówno decyzja Wojewody, jak też niniejszy wyrok nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy.

Z powyższych przyczyn, działając na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciwy, uznając stanowisko w nich wyrażone za nieuzasadnione.