Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1591/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 40 ust.1 i 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 134 §1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. [sp. z o.o. w P.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2710/12 w sprawie ze skargi E. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy pkt 2 i 3 decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz E. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2710/12 oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej oraz ustalenia opłaty rocznej za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2012 r. Przedsiębiorstwo A S.A. z siedzibą w G. zwróciło się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej 22 - obwodnicy C. w związku z przebudową linii napowietrznej w celu usunięcia kolizji z planowaną budową galerii handlowej.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1 - 7, ust. 10 -11, ust. 13 oraz ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm. (powoływana jako: u.d.p.), odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 (powoływana jako: k.p.a.): w pkt 1 nałożył na Przedsiębiorstwo A opłatę za prowadzenie robót w pasie drogowym drogi krajowej nr 22d obwodnica C. w celu przebudowy linii napowietrznej WN 110 kV i słupów oświetleniowych w terminie od dnia 18 czerwca 2012 r. do dnia 22 czerwca 2012 r. w kwocie 1350 zł; w pkt 2 nałożył na inwestora E.F. P. sp. z o.o. z siedzibą w L. opłatę za umieszczenie w terminie od dnia 23 czerwca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w pasie drogowym drogi krajowej nr 22d obwodnica C. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego w kwocie 380,16 zł; w pkt 3 ustalił opłatę roczną dla E. sp. o.o. w kwocie 720 zł za każdy następny rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym począwszy od 2013 r.; w pkt 5 ustalił warunki zajęcia pasa drogowego i wykonywania robót.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że opłata za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego odnosi się do lokalizacji poza obszarem zabudowanym, w poprzek drogi, linii kablowej 110kV, DK 22d 10+600, - 3 przewody o średnicy 21 mm i długości 120 mb (7,56 m2); - jeden przewód o średnicy 12 mm i długości 120 mb (1,44 m2), łącznie 9 m2.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz z E.F. P. sp. z o.o. siedzibą w L. wniosły o zmianę decyzji poprzez uchylenie pkt 2 i 3. Według przedstawionej argumentacji, umieszczenie linii energetycznej wysokiego napięcia na wysokości ponad 22 m nad powierzchnią drogi, nie stanowi zajęcia pasa drogowego, brak było zatem podstaw do nałożenia i ustalenia z tego tytułu opłat.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r. OPK 3/00, zgodnie z którym pas drogowy (droga) to wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. obejmujący płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem i przyjął, że przestrzeń nad pasem drogowym drogi krajowej należąca do tego pasa jest nieograniczona.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą w P. Spółka zażądała uchylenia powyższej decyzji, uchylenia pkt 2 i 3 poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Strona zarzuciła organowi naruszenie art. 4 pkt 1 i art. 40 u.d.p. podnosząc, że linia energetyczna umieszczona jest w dużej odległości nad drogą, poza obszarem pasa drogowego.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż stosownie do art. 143 k.c. o przestrzennych granicach własności gruntu, zwłaszcza nad i pod jego powierzchnią, rozstrzyga w istocie społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego gruntu. Na ich kształt mają wpływ uregulowania szczególne, zawarte m.in. w prawie wodnym, górniczym i lotniczym.

Sąd ten dostrzegł również, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych odniesienie do tych uregulowań szczególnych - przy określaniu zakresu przestrzennego nieruchomości - jest w zasadzie powszechne, a ponadto - w przypadku dróg - wskazuje się również na pomocnicze znaczenie § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), określającego wysokość niezbędnej wolnej przestrzeni, jaka powinna być zachowana nad drogami różnych klas (tzw. skrajnia drogi). WSA podkreślił, iż regulacja zawarta w rozporządzeniu ma charakter techniczny i określa skrajnię minimalną, stanowiąc wskazówkę dotyczącą dopuszczalnej wysokości poruszającego się po drodze publicznej określonej klasy pojazdu wraz z ładunkiem. Konstrukcja i minimalne wymiary skrajni określone w tym przepisie zostały przyjęte bez zmian w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U Nr 63, poz. 735, z późn. zm.), a w szczególności obiekty mostowe (tj. mosty, wiadukty, estakady, kładki) i tunele, przy czym przepisy tego rozporządzenia nie określają maksymalnych wymiarów poszczególnych konstrukcji obiektów mostowych. Stosownie natomiast do § 109 pkt 5 rozporządzenia z 1999 r. słupy oświetleniowe mogą być umieszczone ponad skrajnią drogi, pod warunkiem, że nie spowodują zagrożenia bezpieczeństwa ruchu i nie będą ograniczały widoczności. Przepisy rozporządzenia nie określają przy tym ich wysokości.

Przepisy dotyczące skrajni drogi zawarte w rozporządzeniu z 1999 r. mogą być - zdaniem WSA - stosowanie pomocniczo dla określenia przestrzeni wchodzącej w skład pasa drogowego. W kontekście przepisów kodeksu cywilnego zasadnicze znaczenie w tym zakresie mieć będzie natomiast § 140 rozporządzenia, zgodnie z którym, umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą, nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi (ust.1). Infrastrukturę, o której mowa w powołanym przepisie, stanowią m.in. linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia (ust. 2). Stosownie natomiast do ust.3 infrastruktura liniowa przebiegająca poprzecznie nad drogą nie może naruszyć skrajni drogi, co stanowi wymóg minimalny i wskazuje na wspomniany, pomocniczy charakter przepisów dotyczących skrajni.

WSA stwierdził, że przyjęte przez organ rozumienie pojęcia pasa drogowego, jako wydzielonego liniami bocznymi obszaru wraz z nieograniczonym "słupem" powietrza wznoszącym się nad tym obszarem oraz "słupem" ziemi znajdującym się pod nim, jest nieprawidłowe. Sąd podzielił pogląd utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie, zgodnie z którym granice pasa drogowego określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Podkreślił, iż wyznaczenie granic pasa drogowego w konkretnej sprawie wymaga indywidualnej oceny.

Następnie WSA zwrócił uwagę na specyfikę dróg publicznych kategorii krajowej i położonych nad nimi linii wysokiego napięcia, zwłaszcza w pobliżu dużych centrów handlowych. Sąd ten wyraził przekonanie, w szczególnych przypadkach linie energetyczne, mimo ich wysokości, mogą stworzyć przeszkodę dla niektórych przejazdów ponadnormatywnych, jak i - w razie awarii - wyłączyć drogę z użytkowania.

Według argumentacji Sądu, granice przestrzeni nad działką gruntu wydzieloną pod pas drogowy określają obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, co oznacza, że w odniesieniu do przeważającej części dróg granice te wyznacza ich skrajnia. W pozostałych przypadkach granice te powinny być ustalane indywidualnie, przy uwzględnieniu interesu zarządcy drogi, zależnego m.in. od charakteru i kategorii drogi, oraz w zasadzie niesprzecznego z nim interesu publicznego, a także realnej możliwości powszechnego (publicznego) korzystania z drogi, a więc m.in. na wysokości dostępnej nie tylko zarządcy drogi, lecz również innym podmiotom, które z tej drogi chcą skorzystać również w sposób nienormatywny. Sąd przyjął, że w przypadku umieszczenia linii elektroenergetycznych nad pasem drogowym - równie istotne znaczenie ma zapewnienie możliwości korzystania z tego pasa, jak i pewność, że umieszczenie urządzeń nie spowoduje przeszkód w korzystaniu z drogi.

Zdaniem WSA, wysokość 22 m nie wyklucza we współczesnych warunkach możliwości rzeczywistego dostępu do tych urządzeń, i o ile bardzo rzadkie będą przypadki, w których urządzenia umieszczone na tej wysokości uniemożliwią skorzystanie z drogi publicznej, o tyle znane są przypadki, że awaria takich urządzeń powoduje powstanie przeszkód w korzystaniu z drogi. W przypadku umieszczenia linii elektroenergetycznych nad pasem drogowym, należy zatem uznać, że granice władztwa zarządcy drogi obejmują również te urządzenia - w powierzchni zajętego pasa drogowego.

Sąd I instancji przyjął, że umieszczenie przewodów energetycznych na wysokości 22 m nad drogą i nad wszelkimi obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą, jest zajęciem pasa drogowego w rozumieniu art. 40 u.d.p., a w związku z tym wymagało zezwolenia zarządcy drogi i ustalenia opłaty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. sp. z o.o. z siedzibą w P. Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 134 p.p.s.a. poprzez rozstrzygniecie sprawy poza jej granicami, polegające na samodzielnym ustaleniu, iż linia energetyczna na wysokości 22 m nad powierzchnią drogi może powodować utrudnienia w ruchu drogowym, w sytuacji, gdy organ stał na stanowisku, iż do pasa drogowego należy nieograniczona przestrzeń nad gruntem;

2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w szczególności:

- art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że pasem drogowym jest również nieograniczona przestrzeń nad pasem gruntu wydzielonym granicami, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą lub poprzez przyjęcie, że pasem drogowym jest przestrzeń ponad granice określone obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą;

- art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zajęciem pasa drogowego jest umieszczenie przewodów energetycznych w znacznej wysokości na drogą i nad wszelkimi obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeniami związanymi z potrzebami zarządzania drogą.

Jednocześnie podniesiony został zarzut nieważności postępowania na podstawie art. 183 §2 pkt 5 p.p.s.a., ze względu na pozbawienie skarżącego możności obrony swych praw.

W ramach uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej, strona wskazała, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999 r. maksymalna skrajnia drogi wynosi 4,70 m, a więc jest ponad czterokrotnie niższa od wysokości na której przebiegają linie energetyczne w rozpatrywanej sprawie. Ponadto, zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.05.108.908 j.t. ze zm.) zezwolenia na przejazd pojazdami nienormatywnymi w kategoriach l-VI wydaje się, co do pojazdów o wysokościach nieprzekraczających 4,3 m. Jedynie zezwolenia w kategorii VII (ostatniej), wydaje się na przejazdy pojazdów o wysokościach przekraczających 4,3 m. Podważa to - zdaniem strony - prawidłowość założenia o możliwości pojazdu nienormatywnego o wysokości sięgającej 10 m, a tym bardziej pojazdu, któremu przeszkadzałby linia energetyczna na wysokości 22 m.

W odniesieniu do argumentacji Sądu I instancji dotyczącej przeszkód w korzystaniu z drogi w przypadku awarii, strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż linia energetyczna spełnia określone prawem wymagania bezpieczeństwa, ponadto gdyby nawet usunięcie ewentualnej awarii linii energetycznej wiązało się z czasowym zajęciem pasa drogowego, wymagałoby to uzyskania osobnej decyzji zarządcy drogi wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Strona zauważyła ponadto, iż przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja mogłaby być zastosowana w przypadku, gdyby linia energetyczna przebiegała w dowolnej odległości nad drogą publiczną. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, można z tego wnioskować, że Sąd w istocie przyjął, iż pasem drogowym jest nieograniczona przestrzeń nad pasem gruntu wydzielonym granicami, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, podczas, gdy Sąd przeczy temu w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Wnosząca skargę kasacyjną argumentowała również, że w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono żadnych dowodów na okoliczność, czy linia energetyczna przechodząca nad drogą na wysokości 22 m, w jakikolwiek sposób będzie utrudniała ruch drogowy, a organ w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Sąd I instancji uznał natomiast, że przestrzeń ta nie jest nieograniczona i w sposób autorytarny stwierdził, że linia energetyczna na wysokości 22 m nad powierzchnią drogi może przeszkadzać w ruchu drogowym, a zatem jest umieszczona w pasie drogowym. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, skoro kwestia ta, nie była przedmiotem analizy organu oraz prowadzonego przez organ postępowania dowodowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując swoich własnych ustaleń w tym zakresie, wyszedł poza granice sprawy, co stanowi o naruszeniu art. 134 §1 p.p.s.a.

W ocenie strony, ustalenie czy linia energetyczna przebiegająca nad drogą na określonej wysokości w jakikolwiek sposób może przeszkadzać w ruchu drogowym wymaga wiedzy specjalnej i nie powinno być przedmiotem samodzielnych ustaleń Sądu, podobnie jak kwestia awaryjności linii i ewentualnych związanych z tym napraw. Rozstrzygnięcie tych kwestii w zaskarżonym wyroku pomimo nieprzeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w omawianym zakresie stanowiło o pozbawieniu skarżącej możliwości obrony swych praw poprzez złożenie wniosków dowodowych na okoliczności przeciwne.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Pismem z dnia 3 listopada 2014 r. P. sp. z o.o. C. w Warszawie poinformowała o przekształceniu spółki E.F. P. sp. z o.o. - będącej uczestnikiem postępowania w rozpatrywanej sprawie - w P. sp. z o.o. C., a następnie w P. sp. z o.o. C. S.K.A. z siedzibą w L.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie określone w § 2 wspomnianego artykułu.

W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania prowadzonego w pierwszej instancji przez WSA w Warszawie. W szczególności, nie nastąpiło zarzucane naruszenie art. 183 §2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ wszystkie procesowe gwarancje zapewniające czynny udział strony skarżącej, a także uczestników postępowania zostały spełnione. Podmioty te zostały prawidłowo powiadomione o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, udzielono im przy tym niezbędnych pouczeń. Miały więc one zapewnioną możliwość obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Skarga kasacyjna okazała się natomiast zasadna z powodu zaistnienia pozostałych, zarzucanych w niej naruszeń.

W związku z zarzutem naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. zasadnicze znaczenie dla oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny miała kwestia granic rozpatrywanej sprawy.

Stosownie do art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) przedmiotem postępowania administracyjnego są indywidualne sprawy administracyjne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Sprawą administracyjną w rozumieniu tego Kodeksu jest zatem konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej wydają rozstrzygnięcie dotyczące konkretnych uprawnień lub obowiązków tego podmiotu. Tak rozumiane pojęcie sprawy administracyjnej łączy się z pojęciem stosunku administracyjnoprawnego. Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach administracyjnego prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjne temu organowi (zob.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 176). Z chwilą wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sprawa administracyjna w tym znaczeniu staje się przedmiotem postępowania sądowego.

Z tej perspektywy na gruncie rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 września 2012 r. zawiera szereg rozstrzygnięć ujętych w pkt 1,2,3 i 5 (mylnie oznaczony w decyzji zamiast 4). Regulują one stosunki wynikające z różnych podstaw faktycznych i prawnych, kształtują prawa i obowiązki różnych podmiotów. Pomimo, iż skierowany do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odnosił się wyłącznie do rozstrzygnięć zawartych w pkt 2 i 3 kwestionowanej decyzji, a pozostałe rozstrzygnięcia nie zostały zaskarżone, decyzja drugoinstancyjna traktuje łącznie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji i wskazuje zbiorczo na wszystkie przewidziane w art. 40 ust. 1-7, 10,11,13 i 15 u.d.p. podstawy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyraźnie zakreślono granice sprawy żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz pkt 2 i 3 poprzedzającej ją decyzji. Strona domaga się ponownego zbadania sprawy wyłącznie w zakresie rozstrzygnięć o ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego, konsekwentnie kwestionując przyjęty przez organ na użytek art. 40 u.d.p. sposób wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p. definiującego pojęcie pasa drogowego.

Według stanowiska organu, pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz przestrzenią nad tym pasem, przy czym przestrzeń nad pasem drogi jest nieograniczona. W ramach sądowej kontroli należało zatem zbadać i ocenić, czy dokonana przez organ wykładnia prowadząca do takiego stwierdzenia odpowiada prawu oraz czy w świetle prawidłowej wykładni wszystkie przesłanki istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym należycie wyjaśnione. Nie miał Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa, ani obowiązku wychodzić poza granice rozpatrzonej przez organ sprawy i dokonywać dalej idących ustaleń.

W zaskarżonym wyroku WSA trafnie stwierdził, iż do pasa drogowego nie można zaliczyć przestrzeni pod i nad powierzchnią tego pasa bez jakichkolwiek ograniczeń. W rozważaniach jak wysoko i głęboko sięga nieruchomość gruntowa, którą stanowi pas drogi, potrzebne jest odniesienie się do granic społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu przewidzianych w art. 143 Kodeksu cywilnego. Ustalenie granic pasa drogowego wymaga zatem oceny ad casum z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to w pełni zasługuje na aprobatę. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji, która w wyniku przyjęcia przeciwnego założenia, wydana została z pominięciem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, które wymagały szczegółowej analizy, skutkować powinno jej uchyleniem.

Rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, iż Sąd pierwszej instancji przekroczył granice sądowej kontroli w rozpatrywanej sprawie rozstrzygając kwestię usytuowania linii wysokiego napięcia względem granicy pasa drogowego, której organ w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zbadał i nie przedstawił swojego stanowiska w tym zakresie.

Z omówionych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok okazał się wadliwy. Jednocześnie nie stwierdzono takich naruszeń prawa procesowego, które czyniłyby zasadnym ponowne przeprowadzenie w pierwszej instancji postępowania sądowego. Kierując się więc zasadami ekonomiki procesowej i szybkości postępowania NSA skorzystał z uprawnienia do rozpoznania skargi przewidzianego w art.188 p.p.s.a.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie rozpatrując sprawę uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności przyjmie, że ustalenie granic pasa drogowego wiąże się ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem gruntu i wymaga dokonania obiektywnej oceny, nie czysto hipotetycznych, opartych na założeniach o zaistnieniu w bliżej nieokreślonej przyszłości sytuacji incydentalnych i z góry nieprzewidywalnych, ale opartych na faktach, realnych możliwości korzystania z drogi krajowej nr 22 - obwodnicy C. Organ zbada wskazane kwestie z zachowaniem przewidzianych w Kodeksie reguł prowadzenia postępowania administracyjnego i na tej podstawie rozstrzygnie, czy linia wysokiego napięcia umieszczona na wysokości 22 m znajduje się w granicach, czy też poza granicami pasa drogowego. Organ przyjmie ponadto, że zakres sprawy poddanej ponownemu rozpatrzeniu, ogranicza się wyłącznie do zakwestionowanych rozstrzygnięć zawartych w pkt 2 i 3 decyzji z dnia 10 września 2012 r. i da temu wyraz w petitum decyzji.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit.a i pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Na zasądzoną kwotę podlegającą zwrotowi składa się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę na etapie postępowania przed Sądem I instancji (180 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego na etapie postępowania drugoinstancyjnego (120 zł).