Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1721/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Rafał Wolnik /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1332/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1332/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] (dalej: PNRWI) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2013 r., Nr SKO.OŚ/4170/200/2013, w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w punkcie I uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, w pkt II określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, a w pkt III zasądził od organu na rzecz PNRWI kwotę 200,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 18 marca 2011 r. "[...]" A. R. zwróciła się do Burmistrza Andrychowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie prowadzonej stacji narciarskiej w miejscowości Rzyki o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego naśnieżania i oświetlenie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Burmistrz Andrychowa orzekł o odmowie wydania dla wnioskodawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując że inwestycja została już zrealizowana przez inwestora bez uzyskania decyzji środowiskowej, a także bez wymaganych prawem budowlanym zezwoleń.

Na skutek wniesionego przez A. R. odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów prawa budowlanego w stosunku do samowolnie zrealizowanej inwestycji, możliwe jest wydanie decyzji środowiskowej.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz PNRWI. Rozpoznając te skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawomocnym wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1173/12, odrzucił skargę GDOŚ i oddalił skargę PNRWI. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania w tym zakresie decyzji w stosunku do przedsięwzięcia już zrealizowanego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Andrychowa postanowieniem z dnia 10 czerwca 2013 r. nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz stwierdził, iż sporządzony w ramach ww. oceny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś. Ponadto organ wskazał na zmianę wnioskodawcy z "[...]" A. R. na "[...]" Stanisław R., a następnie na "[...]" Sp. z o.o. Spółka komandytowa w Rzykach.

Zażalenie na to postanowienie wniosła PNRWI zarzucając naruszenie prawa, które winno skutkować jego uchyleniem. Podkreślono, iż ocena oddziaływania na środowisko winna być prowadzona, zanim zostanie wydane zezwolenie na realizację przedsięwzięcia. Także z przepisów samej ustawy wynika, iż ocena taka winna być prowadzona przed rozpoczęciem realizacji inwestycji. Podniesiono więc, iż zaskarżone postanowienie jest niewykonalne, ponieważ Burmistrz nałożył obowiązek sporządzenia raportu w stosunku do inwestycji już zrealizowanej. Wskazano też na nieodwracalne zmiany w środowisku jakie spowodowała realizacja inwestycji. Zdaniem PNRWI przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z uchwałą Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Andrychów w zakresie parceli położonych w miejscowości Rzyki.

Rozpoznając to zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., działając na podstawie art. 59, art. 63, art. 64, art. 65, art. 66, art. 71, art. 72 u.o.o.ś., § 3 ust. 1 pkt 49, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, póz. 1397) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. w pełni zaaprobował stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. w zakresie możliwości prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, które już zostało zrealizowane. Kolegium wyjaśniło też, iż w myśl art. 80 ust. 2 zd. 1 u.o.o.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zatem organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do szczegółowej analizy zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wyjaśniło też, że mocą postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Andrychowa z dnia [...] lipca 2013 r. prostujące z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym postanowieniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe rozstrzygnięcie PNRWI wniosła o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i uchylenie w całości poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji.

Zdaniem strony skarżącej, utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza Andrychowa z dnia [...] czerwca 2013 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Powinno to skutkować eliminacją obu postanowień z obrotu prawnego. Rozstrzyganie o dopuszczalności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest w analizowanym przypadku bezprzedmiotowe, ponieważ nie ma możliwości przeprowadzenia jej dla inwestycji zrealizowanych a przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania jest już zrealizowane. Co więcej, nie można sporządzić raportu dla zrealizowanego przedsięwzięcia.

Strona skarżąca podkreśliła, że o ile możliwe jest sporządzenie projektu budowlanego dla zrealizowanej budowy, to nie jest możliwe sporządzenie dla niej raportu, który spełniałby wszystkie warunki, jakie dla tego dokumentu określa art. 66 ust. 1 u.o.o.ś., co prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie mógł uwzględnić "warstwy dodanej", czyli wypracowanej w drodze wykładni rozszerzającej zasady, że art. 48 i 49 Prawa budowlanego w niektórych przypadkach można stosować także do budowy lub robót budowlanych, które zostały zakończone.

Nadto wskazano, że organy obu instancji konsekwentnie unikają odniesienia się do prawnej argumentacji przepisów Unii Europejskiej oraz prowspólnotowej wykładni prawa, która w przedmiotowym postępowaniu ma kluczowe znaczenie. Zdaniem skarżącej, Kolegium pominęło przedstawioną mu argumentację odnoszącą się do tego, że przedsięwzięcie będące przedmiotem postępowania jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając natomiast na względzie zasadę wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., kwestia ta powinna być rozstrzygnięta jak najwcześniej ze względu na stwierdzenie zasadności i przedmiotowości dalszego kontynuowania postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 22 października 2013 r. PNRWI zmieniła żądanie skargi oraz podniosła dodatkowe zarzuty. Strona skarżąca wskazała, że domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzuciła, że orzeczenie wydano z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., a to w związku ze śmiercią wnioskodawcy w trakcie postępowania, skutkującą bezprzedmiotowością postępowania jeszcze przed wydaniem postanowienia przez Burmistrza, w związku z błędnym przyjęciem, że S. R. stał się następcą procesowym A. R., w konsekwencji zaś błędnymi ustaleniami w zakresie legitymacji czynnej S. R.. Strona skarżąca podniosła też, że z zaskarżonych postanowień nie wynika, na kogo dokładnie został nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Uwzględniając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że co prawda ustawodawca użył w art. 63 ust. 1 u.o.o.ś. określenia "planowane przedsięwzięcie", jednak w ocenie Sądu nie wyklucza to możliwości prowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia oraz oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podzielił pogląd wyrażony już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1173/12, wydanym w odniesieniu do tej samej inwestycji. Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaprezentowana w skardze wykładnia, zgodnie z którą wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia jest niedopuszczalne w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej, sprzeczna jest z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie Sądu przyjęcie stanowiska strony skarżącej co do braku możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej prowadziłoby do wykładni naruszającej art. 49 Prawa budowlanego i konstytucyjną zasadę równości zapisaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą nikt nie może być traktowany w sposób nierówny wobec prawa. Taka nierówności miałaby miejsce wtedy, gdyby bez zbadania wpływu na środowisko organy administracji nadzoru budowlanego zawsze nakazywałyby rozbiórkę tak zrealizowanych inwestycji. Sąd pierwszej instancji w obszernych wywodach powołał się na wskazany już wyrok z dnia 13 listopada 2012 r., podzielając zaprezentowaną w nim ocenę i wykładnię prawa.

Sąd pierwszej instancji stwierdził natomiast, że skarga podlegała uwzględnieniu z tej racji, że zasadne okazały się zarzuty, odnoszące się do następstwa prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz możliwości nałożenia obowiązku oceny oddziaływania na środowisko na osobę, która jest następcą prawnym inwestora (wnioskodawcy). W tego rodzaju postępowaniu następstwo procesowe po stronie wnioskodawcy (inwestora) nie jest w ocenie Sądu dopuszczalne.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że można wyróżnić dwie kategorie stron postępowania administracyjnego, różniące się podstawą, z której da się wywieść ich interes prawny. Pierwszą z nich tworzą podmioty, które uczestniczą w postępowaniu administracyjnym z uwagi na interes prawny albo obowiązek, a zatem ze względu na przepisy prawa materialnego, wiążące te podmioty z przedmiotem postępowania. Przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia Udział tych podmiotów w postępowaniu jest zatem powiązany z prawem własności nieruchomości i wynika z niego. Inna jest natomiast sytuacja drugiej kategorii stron - a mianowicie wnioskodawców. Wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podobnie jak o wydanie decyzji o warunkach zabudowy złożyć może każdy podmiot. Nie wymaga się przy tym żadnego powiązania wnioskodawcy z nieruchomością np. poprzez prawo własności. Wnioskodawca (inwestor) na tym etapie sprawy nie musi się wykazywać tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele realizacji swojego zamierzenia. Jego przymiot strony wynika bowiem z faktu, że żąda czynności organu z uwagi na interes prawny, jakim jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli nawet jest właścicielem nieruchomości, na której zamierzenie ma być realizowane, to nie z tej okoliczności wywodzi się jego interes prawny. Przymiot strony wnioskodawcy nie ma żadnego powiązania z prawem własności nieruchomości. Jest to niewątpliwie konsekwencją faktu, że w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań określa się, analizuje i ocenia jedynie wpływ przedsięwzięcia między innymi na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi (art. 47). Dysponowanie (lub nie) tytułem prawnym do terenu, którego dotyczy wniosek (a więc przestrzeni, w której ma być realizowane przedsięwzięcie), nie ma zaś żadnego wpływu na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Konsekwencją braku powiązania sytuacji podmiotu występującego o środowiskowe uwarunkowania z prawem własności nieruchomości jest zatem brak istnienia następstwa prawnego. Stąd tez nie ma możliwości przyjęcia następstwa prawnego w postępowaniu na podstawie art. 30 § 4 k p a Jeżeli zatem strona - wnioskodawca umrze, jego następcy prawni nie wstępują do tego rodzaju postępowania. Dzieje się tak niezależnie od tego, czy w realiach konkretnej sprawy wnioskodawca dysponował własnością nieruchomości, ponieważ prawo własności nie jest źródłem jego interesu prawnego i przymiotu strony Realia konkretnej sprawy nie mogą zmienić tego, co wynika z przepisów kpa oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku

Sąd pierwszej instancji w konkluzji powyższych rozważań stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jako wydane w postępowaniu, które toczyć się nie mogło ze względu na śmierć jego wnioskodawcy – A. R., narusza przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Tymi samymi wadami dotknięte jest postanowienie organu pierwszej instancji, zatem również ono winno być wyeliminowane z obrotu prawnego

Sąd dodatkowo wskazał, iż wadą postanowienia organu pierwszej instancji jest również brak jasnego wskazania podmiotu, na który nakładany jest obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. R. – jeden ze spadkobierców zmarłej w toku postępowania wnioskodawczyni A. R.. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na błędnym stwierdzeniu, że zaskarżone postanowienie SKO w Krakowie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszyło art. 28 k.p.a., podczas gdy nie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia z tego powodu i uwzględnienia w tym zakresie skargi. Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o przejęcie sprawy do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, iż doszło do następstwa prawnego [...] S. R. — następnie [...] Sp. z o.o. Sp. k. po "[...]", A. R.. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał powyższej oceny bez uwzględnienia specyfiki postępowania, którego dotyczyło zaskarżone postanowienie.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż przedmiotowa sprawa dotyczy zrealizowanego już zamierzenia inwestycyjnego, podlegającego tzw. postępowaniu legalizacyjnemu w rozumieniu art. 48 i nast. Prawa budowlanego. W tym kontekście zwrócił uwagę na okoliczność, iż wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczy przedsięwzięcia już zrealizowanego, a sama decyzja nie jest oderwana od stanu faktycznego, lecz jest elementem niezbędnym do uzyskania decyzji w trybie art. 49 ust. 4 Prawo budowlane. Z uwagi na powyższe, zdaniem autora skargi kasacyjnej, interes prawny wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie ulega swoistej konkretyzacji, która wynika właśnie z faktu zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem i przejścia jej własności na następców prawnych pierwotnego wnioskodawcy. Skoro bowiem następcy ci wstąpili w postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, to jednocześnie winni wstąpić we wszystkie postępowania powiązane, w tym postępowanie w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, PNRWI wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego od skarżącego na rzecz uczestnika według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, jako wniesiona przez podmiot niebędący uczestnikiem w sprawie. Skargę kasacyjną wniósł S. R.. Zgodnie natomiast z treścią postanowienia Burmistrza Andrychowa z dnia 10 czerwca 2013 r., przedsiębiorstwo [...] S. R. zostało wniesione aportem do Spółki [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa. S. R. jako osoba fizyczna nie jest w związku z tym uprawniony do wniesienia skargi kasacyjnej.

W przypadku nieuwzględniania wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, PNRWI podniosła, że nie ma ona również uzasadnionych podstaw i w tym zakresie przedstawiła swoją argumentację w kwestii interesu prawnego i następstwa prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, zasadniczo podzielając ocenę wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. zarówno pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, jak i pełnomocnik PNRWI podtrzymali swoje dotychczasowe wnioski i wywody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

W pierwszej jednak kolejności odnieść się przyjdzie do zgłoszonego przez PNRWI zarzutu braku legitymacji skarżącego kasacyjnie S. R. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zgodzić się należy w tej kwestii, że materialnoprawny interes S. R. nie został dostatecznie zbadany ani w postępowaniu przed organami administracji, ani też w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Nie zmienia to jednak faktu, że S. R. brał udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Z tego powodu Sąd pierwszej instancji oznaczył go jako uczestnika tego postępowania. Co prawda określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko z uwagi na fakt, że brał udział w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a następnie sąd ten doręczył mu odpis wyroku z uzasadnieniem, jednak Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bada, czy skarga kasacyjna wniesiona jest przez stronę (art. 173 § 2 p.p.s.a.), ponieważ jest to jedna z przesłanek jej dopuszczalności (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04). W konsekwencji wniesienie skargi kasacyjnej przez podmiot nieuprawniony skutkowałoby odrzuceniem skargi kasacyjnej. Nie można jednak odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli ten podmiot został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona. W tej sytuacji ustalenie, czy wnoszący skargę kasacyjną ma przymiot strony, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1269/08).

Przechodząc zatem do rozstrzygnięcia kwestii interesu prawnego S. R. w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy wskazać, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie określonym we wskazanym przepisie. Z kolei zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Wynika z tego, że legitymacja do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym oparta jest na kryterium interesu prawnego, który w tym przypadku oznacza, że ze skargą kasacyjną może wystąpić co do zasady podmiot, który ma oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego orzeczenia. Osoba którą w decyzji administracyjnej wskazano jako stronę, choćby nią de facto nie była, ma prawo wnieść w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego. W ramach tak samo rozumianego interesu prawnego, jeżeli osoba taka nie wniosła skargi, ma prawo być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony po myśli art. 33 § 1 p.p.s.a. Podobny pogląd w odniesieniu do oceny interesu prawnego w zakresie wniesienia skargi do sądu administracyjnego wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 197/08 oraz z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn..akt II OSK 2050/10.

W niniejszej sprawie interes prawny S. R. skutkujący uznaniem go za uczestnika postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie uzasadniony jest faktem uznania go za stronę w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem jego spadkodawczyni A. R., niezależnie od tego czy przymiot taki mu przysługiwał w postępowaniu w trybie przepisów u.o.o.ś. Skutkowało to tym, że uzyskał on interes prawny, oparty na normach procesowych, do uczestniczenia w sądowej kontroli wydanego postanowienia, a tym samym legitymację procesową do wniesienia skargi kasacyjnej od wydanego w tej sprawie orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji.

Uznając zatem legitymację Stanisława R. do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, dalszej ocenie podlega podniesiony przez niego w tej skardze zarzut. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wskazać przyjdzie na wstępie, że organy administracyjne w kontrolowanych postanowienia nie wskazały, na kogo został nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zasadnie przy tym Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z samego omówienia następstwa prawnego w uzasadnieniu postanowienia nie sposób wywnioskować, który ze wskazanych tam podmiotów jest adresatem postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie ocenę Sądu pierwszej instancji, że kontrolowane postanowienia w sentencjach (w części dotyczącej rozstrzygnięcia) nie zawierają w ogóle określenia strony, do której zostały skierowane. Precyzyjne określenie adresata postanowienia w niniejszej sprawie ma tym donioślejsze znaczenie, że w postępowaniu administracyjnym występowało kilka stron. Samo więc wskazanie tych stron w tzw. rozdzielniku postanowienia nie pozwala na ustalenie, która z nich jest jego adresatem. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w sprawie nie zostało przez organy administracyjne wyjaśnione, czy adresatem obowiązku są wszyscy spadkobiercy wnioskodawczyni, czy tylko S. R., czy też "[...]" Sp z o.o. Sp. k.

Dlatego też należało przyjąć, że kontrolowane postanowienia nie zawierały istotnego elementu, jakim jest oznaczenie adresata nakładanego obowiązku, co stanowi naruszenie przepisu art. 124 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie powinno zawierać poza oznaczeniem organu i daty wydania również oznaczenie strony. Tego rodzaju uchybienie niewątpliwie stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem już samo w sobie dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji na zasadzie art. 135 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak tych wywodów Sądu pierwszej instancji, które prowadzą do wniosku, że wobec śmierci wnioskodawczyni, ze względu na przedmiot zainicjowanego przez nią postępowania administracyjnego, brak było w ogóle następstwa prawnego, co winno skutkować umorzeniem postępowania.

Oceniając kwestię następstwa prawnego nie sposób stracić z pola widzenia, że postępowanie środowiskowe w kontrolowanej sprawie nie miało charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od innych realiów związanych z tą konkretną inwestycją. Zasadniczym motywem wdrożenia tego postępowania była okoliczność, że przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącej stacji narciarskiej w miejscowości Rzyki o wyciąg krzesełkowy, system sztucznego naśnieżania i oświetlenie, została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Wszczęcie postępowania środowiskowego nastąpiło w tej konkretnej sprawie, w związku z prowadzonym postępowaniem przed organami nadzoru budowlanego. Podmiotem zobowiązanym do realizacji nakazów jakie zostaną orzeczone w tym postępowaniu jest lub będzie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wybór adresata decyzji jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, ale również od możliwości realizacji przez te podmioty nałożonych obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie ulega wątpliwości, że podmiotami zobowiązanymi do wykonania decyzji wydanych w postępowaniu legalizacyjnym będą również, ze względu na zbywalność prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego gruntu jak i prawa własności posadowionych na nim obiektów, następcy prawni inwestora, właściciela lub zarządcy. Zatem nawet jeśli samowola budowlana została popełniona przez poprzedniego właściciela nieruchomości lub poprzedniego inwestora, to po jego śmierci następcy prawni wchodzą w jego prawa i obowiązki, a zatem zobowiązani są do usunięcia skutków samowoli budowlanej w pełnym jej zakresie.

Przypomnieć wypadnie w tym miejscu, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych ma miejsce w sytuacjach usuwania samowoli budowlanej i dotyczy przypadków określonych w art. 49 ust. 4 pkt 1 i art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W przypadku, gdy budowa została zakończona, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego) lub zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.o.o.ś. Postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej wszczynane jest na wniosek, który w niniejszej sprawie został złożony z uwagi na wynikającą z przepisów prawa potrzebę przeprowadzenia postępowania środowiskowego i wydania decyzji środowiskowej przed rozstrzygnięciem wydawanym przez organy nadzoru budowlanego.

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że skoro w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego, adresatami wydawanych w tym postępowaniu decyzji są również następcy prawni dotychczasowego inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, to ci następcy wstąpią też w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy w postępowaniu środowiskowym, które zostało wszczęte w związku z postępowaniem legalizacyjnym.

Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii pozostawało bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku w zakresie jego rozstrzygnięcia. Wskazać jednak należy, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracyjne ustalą podmiot lub podmioty, które przy uwzględnieniu powyższych uwag stały się następcami prawnymi A. R. i w stosunku do tego podmiotu lub podmiotów wydadzą stosowne rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Z uwagi na motywy rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl