Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2224/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. a i c,  art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 1, 10 par. 1, 15, 61a par. 1, 61 par. 4, 62, 104 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1, i 44 w zw. z  art. 60a  ust. 1  pkt 1 i  ust. 3,  art. 64 ust. 2  pkt 6 w zw. z  art. 60a  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Urzędu [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego Urzędu [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] września 2011 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Urzędu [...] (dalej: "U[...]"), uchylił własną decyzję z [...] maja 2011 r. nr [...] i orzekł o:

- wygaśnięciu trwałego zarządu U[...] w odniesieniu do [...] powierzchni (w tym [...] m2 piwnic) budynku zlokalizowanego w W. przy pl. [...], tj. powierzchni po byłej placówce Banku [...] SA oraz udziału w proporcji [...] w nieruchomości gruntowej o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...],

- umorzeniu postępowania z wniosku Urzędu K. [...] (dalej: "UK[...]") o oddanie w nieodpłatny zarząd powierzchni [...] m2 w ww. nieruchomości budynkowej (w tym [...] m2 piwnic) oraz [...] części powierzchni nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek.

Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Stanowiąca własność Skarbu Państwa, opisana na wstępie zabudowana nieruchomość położona w W. przy pl. [...], na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 1997 r. nr [...] przekazana została nieodpłatnie w zarząd U[...] z przeznaczeniem na siedzibę. Jednocześnie w decyzji tej zobowiązano ustanowionego zarządcę do zapewnienia niezbędnej powierzchni użytkowej dla Komisji [...]. W przekazanym w zarząd budynku część pomieszczeń, o pow. [...] m2, wynajmowana była od 1992 r. przez [...] Bank [...] SA z siedzibą w S., a następnie - na podstawie umowy z [...] kwietnia 1999 r. - przez placówkę Banku [...] SA. G. został zlikwidowany [...] kwietnia 2002 r., a z dniem [...] września 2006 r., tj. z dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. 21 lipca 2006 r. – o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. nr 157, poz. 119) przestały istnieć Komisja [...] oraz Komisja [...]. Na mocy porozumienia zawartego pomiędzy U[...] i UK[...] część pomieszczeń w budynku użytkowana jest przez UK[...].

Wnioskiem z [...] lutego 2011 r. Przewodniczący Komisji [...] zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa o przeprowadzenie postępowania, którego celem będzie oddanie w trwały zarząd UK[...] zwolnionej przez Bank [...] SA powierzchni w budynku przy pl. [...] (łącznie [...] m2), a także oddanie w trwały zarząd części powierzchni w skrzydle północnym powyższego budynku.

W tym stanie rzeczy Minister Skarbu Państwa decyzją nr [...] z [...] maja 2011 r. orzekł:

- z urzędu: o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego Urzędowi [...] w odniesieniu do [...] m2 powierzchni (w tym [...] m2 piwnic) w ww. budynku oraz udziału w proporcji [...] w nieruchomości gruntowej o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...];

- na wniosek: o oddaniu nieodpłatnie w trwały zarząd, na potrzeby biurowe, jednostce organizacyjnej wymienionej w art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."), tj. UK[...],[...] m2 powierzchni ww. nieruchomości budynkowej (w tym [...] m2 piwnic) oraz [...] części powierzchni nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek;

-o protokolarnym przekazaniu części wyżej wymienionej nieruchomości, uprzednio użytkowanej przez Bank [...] S.A., zgodnie z artykułem 45 ust. 3 u.g.n. przez U[...] na rzecz UK[...] w terminie nie dłuższym niż w ciągu jednego miesiąca od dnia otrzymania niniejszej decyzji;

-o pozostawieniu w trwałym zarządzie U[...][...] m2 powierzchni budynku biurowego i udziału o proporcji [...] w powyższej nieruchomości gruntowej.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż w trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono, że zaistniały przesłanki do wydania z urzędu decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu U[...] w stosunku do opisanej w sentencji części nieruchomości, bowiem nie była ona wykorzystywana na potrzeby urzędu oraz nie służyła do wykonywania jego zadań, a więc przestała być niezbędna na cel określony w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o przekazaniu nieruchomości w zarząd temu urzędowi. Ta część nieruchomości przekazana zostaje zatem, stosownie do złożonego wniosku, w trwały zarząd UK[...] na jego potrzeby statutowe.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem U[...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi rażącą obrazę przepisów prawa procesowego, tj.: art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; art. 6 k.p.a. poprzez podejmowanie działań poza przepisami prawa; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia podstawowej przesłanki uzasadniającej wygaszenie trwałego zarządu; a ponadto obarczenie decyzji wadą powodującą jej niewykonalność z uwagi na niezgodne ze stanem rzeczywistym określenie powierzchni, co do której orzeczono o wygaszeniu trwałego zarządu jego ustanowienia na rzecz UK[...], a przez to uniemożliwienie U[...] dostępu do powierzchni piwnic.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] września 2011 r., działając na podstawie art.127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 46 ust. 2 pkt 6 i art. 60a ust. 1 pkt 1 u.g.n., uchylił w całości swoją poprzednią decyzję (pkt 1 sentencji) i orzekł o wygaszeniu trwałego zarządu U[...] w odniesieniu do [...] m2 powierzchni (w tym [...] m2 piwnic) w budynku przy pl. [...], tj. powierzchni po byłej placówce Banku [...] SA, oraz udziału w nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] w proporcji [...] (pkt 2 sentencji). W punkcie 3 sentencji orzekł zaś o umorzeniu postępowania z wniosku UK[...] o oddanie nieodpłatnie w trwały zarząd powierzchni [...] m2 w ww. nieruchomości budynkowej i odpowiedniej części gruntu, na którym ten budynek jest posadowiony.

Wyjaśniając przyczyny umorzenia postępowania prowadzonego z wniosku UK[...], Minister podniósł, że urząd ten nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Skarbu Państwa w sprawie o ustanowienie trwałego zarządu, gdyż nie należy do urzędów centralnych administracji rządowej wymienionych w art. 60a ust. 1 u.g.n. Organ nie miał zatem kompetencji do rozpoznania jego wniosku o przekazanie w trwały zarząd części nieruchomości uprzednio zajmowanej przez Bank [...] S.A. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 czerwca 2011 r. Minister wyjaśnił, iż wprawdzie UK[...] jest centralnym organem administracji państwowej, jednakże nie jest organem centralnym administracji rządowej. Z tych względów art. 60a u.g.n. nie może znaleźć zastosowania do ustanowienia na jego rzecz trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości, o których w tym przepisie mowa. Zaistniały zatem w sprawie przesłanki, o których mowa w art. 105 § 1 k.p.a., uzasadniające umorzenie w tym zakresie postępowania, jako bezprzedmiotowego.

Odnośnie prowadzonego z urzędu postępowania w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu do [...] m2 powierzchni w budynku przy pI. [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że powierzchnia ta w pierwotnie wydanej decyzji została określona w sposób błędny. U[...] przesłał bowiem do Ministerstwa dokument oznaczony jako "Inwentaryzacja Architektoniczno-Budowlana powierzchni pomieszczeń po byłej placówce [...] S.A. w budynku przy [...] w W.", opracowany przez M. P., z którego wynika, że faktyczna powierzchnia tej części budynku wynosi [...] m2, w tym piwnica [...] m2. Podstawą zaś wygaszenia trwałego zarządu w stosunku do tej części nieruchomości, jest zdaniem Ministra wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Od czasu ustanowienia trwałego zarządu na rzecz U[...] nastąpiły bowiem istotne zmiany odnośnie podmiotów uprawnionych do zajmowania pomieszczeń w przedmiotowym budynku. Wobec likwidacji G., Komisji [...] oraz Komisji N., nałożone na trwałego zarządcę w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 1997 r. zobowiązanie straciło swoją podstawę. Wymieniona zaś w sentencji decyzji część nieruchomości nie jest wykorzystywana zgodnie z celem określonym w decyzji z [...] marca 1997 r. Część ta faktycznie nie była bowiem wykorzystywana na potrzeby U[...], lecz jest przeznaczona na potrzeby Urzędu K. N., który zwrócił się o ustanowienie na jego rzecz trwałego zarządu tej części nieruchomości. Minister wyjaśnił jednocześnie , że część nieruchomości, w stosunku do której wygaszono trwały zarząd przekazana zostanie do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje Prezydent W., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, celem przeznaczenia jej na potrzeby UK[...].

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister zgodził się ze stroną, że przy wydawaniu decyzji z [...] maja 2011 r. doszło do uchybienia przepisów postępowania administracyjnego, gdyż nie zawiadomiono strony o jego wszczęciu z urzędu, czym naruszono art. 61 ust. 4 k.p.a., co następnie spowodowało naruszenie art. 6, 7, 9, 10 i 77 k.p.a., jednakże naruszenia te, zdaniem organu nie miały i nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W sprawie zaistniały bowiem ustawowe przesłanki wygaszenia trwałego zarządu, określone w art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Zatem nawet zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu nie miałoby jakiegokolwiek wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, co potwierdza prawidłowo przeprowadzone postępowanie odwoławcze.

Na powyższą decyzję U[...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej:

1) rażącą obrazę przepisów prawa procesowego, która miała wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 10 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie prawa uczestnictwa w postępowaniu w pierwszej instancji i ograniczenie jej udziału do postępowania w drugiej instancji, tj. ograniczenie jej udziału do postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r.,

b) art. 6 k.p.a. poprzez podejmowanie w niniejszej sprawie działań poza przepisami prawa;

c) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia zaistnienia podstawowej przesłanki uzasadniającej wygaszenie trwałego zarządu;

2) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 60a ust. 6 w zw. z art. 44, 46 ust. 2 pkt 3 i 6 i art. 49a u.g.n. poprzez ich zastosowanie pomimo niewystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek określonych tymi przepisami;

b) art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 3 u.g.n. poprzez stwierdzenie, iż oddawanie części nieruchomości przez trwałego zarządcę w najem, dzierżawę, czy też użyczenie jest niezgodne z celem ustanowienia trwałego zarządu,

c) art. 12, 23 ust. 1 d w zw. z art. 60a ust. 2 pkt 4 u.g.n. poprzez naruszenie zasady gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki i planem wykorzystania zasobu nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona motywowała zasadność podniesionych zarzutów, wywodząc m.in., iż Minister Skarbu Państwa nie działał w oparciu o przepisy prawa i w granicach przysługujących mu kompetencji, a rzekoma troska o racjonalne wykorzystywanie powierzchni biurowych przez jednostki organizacyjne w sytuacji niedoboru powierzchni biurowych miała mu służyć wyłącznie jako argumentacja pozwalająca na ukrycie rzeczywistych przesłanek, którymi się kierował, a istnieniu których dawał wyraz podczas spotkania pracowników Departamentu Mienia Skarbu Państwa z pracownikami U[...], w ramach którego odwoływał się do prywatnych uzgodnień w sprawie podziału powierzchni przedmiotowego budynku pomiędzy Przewodniczącym K. a Ministrem Skarbu Państwa, oraz w sposób wyraźny uprzywilejowywał Urząd [...], bagatelizując skutki finansowe swych posunięć dla budżetu państwa.

Strona skarżąca zwracała także uwagę, że Minister odwołując się do celu określonego w decyzji z [...] marca 1997 r. (czyli jak należy rozumieć przeznaczenia całości budynku przy [...] na siedzibę U[...]) uznał, iż to ściśle określona część nieruchomości, tj. część uprzednio użytkowana przez Bank [...] S.A., nie jest wykorzystywana zgodnie ze wskazanym przeznaczeniem. Stwierdzenie to zaś jest nie tylko niezrozumiałe, ale i niemające żadnego oparcia w treści decyzji, do której odnosi się Minister Skarbu Państwa. W żadnym bowiem jej miejscu nie określono odrębnie przeznaczenia tej właśnie konkretnej części nieruchomości. W decyzji tej wskazano bowiem wyłącznie, iż budynek, jako całość, ma stanowić siedzibę U[...]. MSWiA wydał przy tym taką decyzję pomimo, iż już w momencie orzekania cały budynek jako siedziba U[...] nie był wykorzystywany bezpośrednio przez Urząd, lecz był wykorzystywany na zapewnienie realizacji zadań innych podmiotów, które zajmowały 70,7 % powierzchni (bez powierzchni wspólnej), zaś w chwili obecnej zajmują 40,7% powierzchni budynku.

Zdaniem strony, Minister Skarbu Państwa w ogóle nie ustalił, iż ta konkretna część nieruchomości, którą uznał za wykorzystywaną rzekomo niezgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji z [...] marca 1997 r., wynajmowana była od 1992 r. [...] Bankowi [...] SA, który wszedł w skład [...] S.A., a fakt ten nie przeszkadzał wówczas Ministrowi SWiA w wydaniu decyzji przekazującej w zarząd cały budynek na siedzibę U[...]. W jej ocenie, dążąc do realizacji prośby Przewodniczącego [...]., Minister pominął wobec powyższego stan faktyczny, mający miejsce w dniu wydawania decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd i w sposób bardzo prosty odniósł się do nazw urzędów wymienionych w decyzji z [...] marca 1997 r., pomijając nawet fakt bycia przez [...] następcą prawnym Komisji [...].

W oparciu o tak sformułowane zarzuty U[...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa, jak też poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] maja 2011 r. nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, jak też z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie przypomnieć należy, że istotą postępowania administracyjnego jest to, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej. Obowiązuje w tym postępowaniu zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Organ administracji publicznej przez wydanie decyzji załatwia wszak "sprawę", a nie "sprawy" (por. art. 104 § 1 k.p.a.). "Sprawą administracyjną" w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. jest natomiast indywidualna sprawa, w której w oparciu o normy administracyjnego prawa materialnego dochodzi do określenia sytuacji prawnej oznaczonego podmiotu (podmiotów) – jego praw, obowiązków lub uprawnień, a więc ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego. Obowiązywanie ogólnej reguły "jedna sprawa- jedna decyzja" potwierdza przewidziany od niej wyjątek, uregulowany w art. 62 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Żeby jednak doszło do zastosowania tego przepisu musi istnieć pomiędzy poszczególnymi sprawami łącznik w postaci wspólnego stanu faktycznego, a także tożsamości podstawy prawnej i organu właściwego do jej załatwienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18.12.2008 r. sygn. akt II SA/Wr 432/08, Lex nr 528332). Brak tego łącznika wyklucza możliwość prowadzenia w kilku sprawach jednego postępowania administracyjnego, a tym bardziej podejmowania w nim jednego władczego rozstrzygnięcia. Podjęcie zaś mimo braku wspomnianego łącznika jednej decyzji, w której rozstrzyga się o dwóch odrębnych sprawach administracyjnych oznacza, że decyzja taka wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, co prowadzić musi do jej uchylenia.

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia Minister Skarbu Państwa uczynił z jednej strony sprawę zainicjowaną wnioskiem Urzędu [...] dalej: "UK[...]") o ustanowienie trwałego zarządu nieruchomości, z drugiej zaś wszczętą z urzędu sprawę o wygaszenie trwałego zarządu, przysługującego Urzędowi [...] (dalej: "U[...]"). Wprawdzie obie te sprawy dotyczą tej samej nieruchomości – części powierzchni w budynku przy pl. [...] w W., posadowionego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], wraz z przynależnym do tej części udziałem w prawie do gruntu - jednakże oparte są one na odrębnych materialnoprawnych podstawach, a co za tym odrębnych ustaleniach relewantnych okoliczności stanu faktycznego. W pierwszym przypadku sprawa ta rozpoznawana była bowiem na gruncie art. 43 ust. 1 i 44 w zw. z art. 60a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."), w drugim zaś, na gruncie art. 46 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 60a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. O ile zatem w pierwszej sprawie istotą postępowania było ustalenie czy nieruchomość, objęta wnioskiem jednostki organizacyjnej zainteresowanej uzyskaniem trwałego zarządu, znajduje się w zasobach, którymi gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, celu na jaki ma być ona przeznaczona oraz ustalenie czy jednostka ubiegająca się o trwały zarząd jest podmiotem wymienionym w art. 60 a ust. 1 u.g.n.; o tyle w drugiej istotą postępowania wyjaśniającego było ustalenie czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, uzasadniający jego wygaszenie z urzędu. Taki stan rzeczy wykluczał, zdaniem Sądu, możliwość połączenia tych dwóch odrębnych spraw administracyjnych do wspólnego ich prowadzenia na zasadach współuczestnictwa formalnego przewidzianego w art. 62 k.p.a., a tym bardziej łącznego ich rozstrzygania - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - jedną decyzją administracyjną. Okoliczności te uszły uwadze organu rozstrzygającego.

Trafny jest także zarzut, iż przy rozstrzyganiu sprawy doszło do ograniczenia prawa strony do czynnego udziału na każdym etapie postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), a to poprzez niezawiadomienie U[...] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wygaszenia przysługującego mu trwałego zarządu, a w konsekwencji powyższego także do naruszenia uregulowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. O zachowaniu tej zasady nie decyduje bowiem, w ocenie Sądu, samo dwukrotne rozstrzygnięcie sprawy przez właściwe organy, ale także dwukrotne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w którym organy administracji publicznej zapewnią stronom prawne możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich praw. To zaś ma miejsce jedynie wówczas, gdy strona ma świadomość toczącego się postępowania administracyjnego i jego granic, które w przypadku postępowania wszczynanego z urzędu, wskazane są w treści zawiadomienia, o którym mowa w art. 61 § 4 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie natomiast - co jest niesporne - Minister Skarbu Państwa nie informował stron o wszczęciu z urzędu postępowania, którego przedmiotem byłoby wygaszenie trwałego zarządu przysługującego U[...]. Przyznaje to także sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że do czasu doręczenia decyzji z [...] maja 2011 r., U[...] niewątpliwie nie mógł korzystać z gwarancji procesowych przysługujących stronie postępowania. W tym stanie rzeczy już tylko z tych względów zaskarżona decyzji, jak też poprzedzająca ją decyzja z [...] maja 2011 r. jako wydane z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a., nie mogły się ostać. Wyżej wymienionych wad postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, ze względu na ich charakter, nie można było bowiem sanować w postępowaniu odwoławczym.

Wbrew stanowisku Ministra w toku prowadzonego postępowania nie zostało również wykazane, że w sprawie zaistniały ustawowe przesłanki wygaszenia z urzędu trwałego zarządu, określone w art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Przepis ten stanowi, że właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaszeniu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Dla oceny zatem, czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości konieczne jest ustalenie celu ustanowienia trwałego zarządu, a następnie oceny na ile cel ten - determinujący sposób wykorzystanie nieruchomości – już po wydaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu i objęciu nieruchomości w zarząd przestał być aktualny. To zaś, że stan zbędności nieruchomości odnosić się musi do stanu faktycznego zaistniałego po ustanowieniu trwałego zarządu, wynika z posłużenia się przez ustawodawcę w redakcji omawianego przepisu zwrotem "stały się zbędne", a więc zwrotem wskazującym na zaistniałą po wydaniu decyzji ustanawiającej to prawo i objęciem nieruchomości w zarząd zmianę tego stanu. Nie stanowi więc i nie może stanowić o zbędności nieruchomości w rozumieniu ww. przepisu okoliczność, że część nieruchomości nie jest faktycznie wykorzystywana na cel określony w decyzji, jeżeli już w dacie objęcia jej w trwały zarząd nie była faktycznie zgodnie z tym celem wykorzystywana. Nie podlega wszak w tym postępowaniu ocenie sama zasadność ustanowienia trwałego zarządu, a jedynie sens dalszego jego utrzymywania, wobec zaistnienia na nieruchomości zdarzeń prawnych wskazujących na jej zbędność z punktu widzenia celu w jakim przekazana ona została w trwały zarząd.

Jak wynika z treści decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] marca 1997 r. zabudowana nieruchomość położona w W. przy pl. [...] oddana została, w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w zarząd U[...] z przeznaczeniem na siedzibę tego urzędu. W powyższej decyzji zobowiązano jednocześnie zarządcę do zapewnienia niezbędnej powierzchni biurowej G. oraz Komisji [...].

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że jedynym celem ustanowienia prawa zarządu przedmiotową nieruchomością (przekształconego z dniem 1 stycznia 1998 r. mocy prawa w trwały zarząd - stosownie do art. 199 ust. 2 u.g.n.) było zapewnienie siedziby U[...]. Zatem ocena zaistnienia przesłanki zbędności tej nieruchomości lub jej części, w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jako przesłanki wygaszenia z urzędu trwałego zarządu, winna być dokonana wyłącznie w kontekście tego celu.

Tymczasem Minister Skarbu Państwa przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, abstrahując od ww. celu, stan "zbędność nieruchomości", uzasadnił faktem likwidacji G. (2002 r.) oraz Komisji [...] (2006 r.). W ponownie prowadzonym postępowaniu oprócz powołania się na likwidację ww. urzędów wskazał także na niewykorzystywanie zgodnie z przeznaczenie określonym w decyzji z 1997 r. części powierzchni budynku, zajmowanej pierwotnie przez placówkę Banku [...] SA.

Okoliczności te jednak, z punktu widzenia celu ustanowienia trwałego zarządu (funkcjonowania w budynku siedziby U[...]) oraz oceny stanu zbędności nieruchomości nie mają żadnego znaczenia. Likwidacja ww. urzędów, oznacza bowiem wyłącznie, zniesienie funkcjonującego do tego momentu ograniczenia trwałego zarządcy w zakresie wykonywania przysługującego mu prawa. Natomiast niewykorzystywanie części powierzchni użytkowej w budynku, zajmowanej pierwotnie przez Bank, w realiach rozpatrywanej sprawy nie może być traktowane jako zaistniały po ustanowieniu trwałego zarządu stan zbędności nieruchomości, gdyż ta część nieruchomości już w dacie jej objęcia w trwały zarząd przez U[...] nie była przez ten urząd wykorzystywana. Jak wynika z akt sprawy, była ona bowiem co najmniej od 1992 r. wynajmowana podmiotom komercyjnym (vide § 4 umowy najmu z [...] kwietnia 1999 r. załączonej do skargi). Skoro zatem część nieruchomości, co do której Minister wygasił trwały zarząd, już w dacie jego ustanowienia nie była wykorzystywana bezpośrednio na potrzeby własne urzędu, to nieuprawniony jest pogląd, że stała się ona na nie zbędna dopiero obecnie. Jak już zaś wyżej wskazano, tylko następcze w stosunku do momentu ustanowienia tego prawa stwierdzenie stanu zbędności nieruchomości, objęte jest hipotezą normy prawnej zawartej w przepisie art. 46 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Natomiast badanie czy faktyczne potrzeby państwowej jednostki organizacyjnej, wymagają zachowania przy niej trwałego zarządu całej nieruchomości, wykraczają poza zakres postępowania o jego wygaszenie z urzędu. Tym bardziej, że przy tak ogólnym jak w niniejszej sprawie celu ustanowienia trwałego zarządu, wynajem części oddanej w trwały zarząd nieruchomości, czy też jej dzierżawa - będące w istocie wyrazem realizacji przynależnych trwałemu zarządcy z mocy prawa uprawnień do dysponowania nieruchomością na zasadach określonych w art. 43 ust. 2 u.g.n. – przy jednoczesnym zachowaniu dotychczasowej siedziby urzędu, nie powoduje, że cel ustanowienia trwałego zarządu przestaje być aktualny, a tym samym nieruchomość (jej część) staje się zbędna. To zaś oznacza, że w sprawie nie zaistniały podstawy uprawniające Ministra Skarbu Państwa do jego wygaszenia z urzędu, a tym samym zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 46 ust. 2 pkt 6 powołanej wyżej ustawy poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w świetle poczynionych przez organ ustaleń stanu faktycznego, co z kolei miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że Minister podejmując zaskarżoną decyzję w żaden sposób nie wyjaśnił związku między likwidacją ww. urzędów (która, jak wynika z uzasadnienia decyzji, miała mieć istotne znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia), a wygaszeniem trwałego zarządu w stosunku do tej części powierzchni biurowej, która przez te urzędy nigdy nie była zajmowana. To zaś czyni uzasadnionym zarzut naruszenie przez Ministra uregulowanej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, którego to zaufania z całą pewnością nie mogą pogłębiać niejasne lub budzące wątpliwość motywy jakimi faktycznie organ kierował się przy załatwianiu sprawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela natomiast stanowisko Ministra, iż postępowanie z wniosku Urzędu [...] o ustanowienie trwałego zarządu w odniesieniu do części przedmiotowej nieruchomości jest bezprzedmiotowe, gdyż urząd ten nie jest centralnym urzędem administracji rządowej, o którym mowa w art. 60a ust. 1 u.g.n., któremu minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może przekazać nieruchomość państwową w trwały zarząd. Status tego Urzędu - utworzonego dla zapewnienia obsługi Komisji N. F. - przesądzony został, jak trafnie podniósł Minister, w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 15 czerwca 2011 r. sygn. akt K 2/09 (OTK-A 2011/5/42; Lex nr 950591). W orzeczeniu tym Trybunał, w oparciu o analizę ustawowych zadań K. N. [...] oraz prawnych form działania, jakimi Komisja może się posługiwać, wywodził, że organ ten jest co prawda elementem władzy wykonawczej, ale jako szczególny organ administracji publicznej - państwowej, usytuowany jest poza strukturą administracji rządowej. Skoro zaś organ, który wykonuje swoje zadania przy pomocy określonego urzędu, nie znajduje się w strukturze administracji rządowej, to jak podniósł Trybunał, urząd ten nie może być uznany za urząd administracji rządowej w rozumieniu art. 153 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym nie jest on także urzędem centralnym, o którym mowa w art. 60a ust. 1 pkt 1 u.g.n.

W tym stanie rzeczy Minister Skarbu Państwa, niewątpliwie nie jest właściwy do przekazania w trwały zarząd na rzecz tego Urzędu nieruchomości Skarbu Państwa, a sam Urząd nie ma opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego do domagania się od Ministra by ten na jego rzecz ustanowił trwały zarząd nieruchomości, która może być przekazana wyłącznie na potrzeby podmiotów wymienionych w art. 60a ust. 1 u.g.n. Nie może on zatem z uwagi na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., skutecznie inicjować w tym zakresie postepowania przed Ministrem, a to czyni postępowanie w sprawie objętej jego żądaniem bezprzedmiotowe.

Mając jednak na względzie to, że o umarzeniu postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem Urzędu[...] rozstrzygnięto w decyzji, w której także orzeczono o wygaszeniu trwałego zarządu U[...], a więc w warunkach rozstrzygania jedną decyzją o dwóch odrębnych sprawach administracyjnych, co – jak podniesiono na wstępie - na gruncie procedury administracyjnej nie było dopuszczalne, także ta część zaskarżonego rozstrzygnięcia, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 104 § 1 w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 62 k.p.a. nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postepowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Wskazania o do dalszego postępowania w sprawie, wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego orzeczenia i sprowadzają się do obowiązku podjęcia dwóch odrębnych rozstrzygnięć: jednego w sprawie o ustanowienie trwałego zarządu na rzecz Urzędu[...], a drugiego w sprawie o wygaszenie z urzędu trwałego zarządu przysługującego Urzędowi [...]. Przy czym w pierwszym z tych postępowań, wobec braku legitymacji skargowej jednostki organizacyjnej żądającej czynności organu, Minister winien rozważyć zasadność skorzystania z uregulowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a., a w drugiej dokonać oceny celowości kontynuowania wszczętego z urzędu postępowania w sprawie o wygaszenie trwałego zarządu, w sytuacji gdy dotychczas poczynione ustalenia stanu faktycznego nie uprawniają do stwierdzenia stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o jego ustanowieniu.