Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 450/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1 i ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A w S. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. [...] maja 2016 r., odmawiającą inwestorowi Spółce A. jawna wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po [...] i zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Wskazany wyrok NSA wydano w następujących, opisanych w nim, okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] grudnia 2015 r. do PINB dla Miasta P. wpłynął wniosek Spółki A. jawna o udzielnie pozwolenia na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi etap III obejmujący budynek nr [...] usytuowany na działce nr ewid. [...], ark. [...], obręb W..

Organ wskazał, iż przedmiotowy budynek nr [...] powstał w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla D. W. z Spółki A" zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi – etap I obejmujący trzy budynki przy ul. [...] w P.. Następnie w/w decyzja została przeniesiona decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. na rzecz Spółki A (następnie Spółka B, obecnie Spółka A sp. jawna), a później zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. i decyzją z dnia [...] października 2010 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta P. zmienił ww. decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., w zakresie zagospodarowania terenu III etapu inwestycji poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia Spółce A jawna na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi – etap III obejmujący budynek nr [...] (działka nr [...], ark [...], obręb W.). Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent Miasta P. zmienił ww. decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w zakresie zagospodarowania terenu III etapu inwestycji (wprowadzenie dodatkowego chodnika do wejścia na zaplecze powierzchni usługowej, dojazdu serwisowego do separatora tłuszczów, nowych schodów z platformą schodową dla niepełnosprawnych) i zatwierdził projekt budowlany zamienny. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta P. zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w zakresie zagospodarowania terenu III etapu inwestycji (korekta przebiegu drogi i wydłużenie drogi dojazdowej do wewnętrznego śmietnika lokalu handlowego) oraz części parteru (wydzielenie dodatkowego pomieszczenia do gromadzenia odpadów stałych) i zatwierdził projekt budowlany zamienny.

Organ podniósł, iż w dniu [...] stycznia 2016 r. pracownicy PINB dla Miasta P. przeprowadzili kontrolę obowiązkową przedmiotowego budynku nr [...] na działce nr [...] przy ul. [...], [...] i [...] w P..

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], PINB dla Miasta P. odmówił inwestorowi Spółce A. jawna wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...], [...] i [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb W.) stanowiącego dokończenie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi.

Organ stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja została wykonana w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzjami pozwolenia na budowę projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu. WINB wskazał, iż odwołanie od decyzji złożyła Spółka A. jawna podnosząc, że dla odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie należy wskazać podstawę prawną opisaną w art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a nie wprost art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Ponadto w odwołaniu wskazano, iż przedmiotem działań kontrolnych PINB dla Miasta P. powinna być jedynie działka nr [...], która stanowi teren budowy. Legalny parking dla budynku nr [...] został zrealizowany na działkach przy ul. [...]. W ocenie inwestora decyzja o pozwoleniu na budowę została wykonana zgodnie z prawem.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. [...] uchylił w całości decyzję PINB dla Miasta P. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB dla Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., odmówił inwestorowi Spółce A. jawna wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r. i udzielił pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] r., z dnia [...] listopada 2004 r. wydaną dla całej inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami towarzyszącymi przewidzianej do realizacji na terenie położonym w P. przy ul. [...] wskazano, iż "...wszystkie miejsca parkingowe w ilości 1000 m.p. należy zapewnić na terenie własnej działki, a w przypadku nie spełnienia tego warunku część miejsc parkingowych, które nie zostaną zapewnione w projektowanych parkingach podziemnych i nadziemnych (zgodnie z załącznikiem graficznym) można umieścić na terenie działki sąsiedniej nr [...] za udokumentowaną zgodą jej właściciela". Stosownie do tego zapisu w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], sygn. [...] wskazano: "Zgodnie z zapisem decyzji o warunkach zabudowy niedobór miejsc parkingowych zostanie zrekompensowany miejscami postojowymi na działce sąsiedniej". Zapis ten pozostał bez zmian w projektach budowlanych zamiennych zatwierdzonych decyzjami Prezydenta Miasta P.: nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W projektach budowlanych dotyczących budynku nr [...] projektant zawarł w zakresie miejsc parkingowych bezpośrednie odwołanie do decyzji o warunkach zabudowy. Przy realizacji inwestycji wiążące były więc dla inwestora ustalenia co do minimalnej liczby miejsc parkingowych (1000 miejsc parkingowych) oraz co do miejsca ich usytuowania (parking podziemny, nadziemny i działka sąsiednia nr [...]). Bowiem na taki zapis decyzji o warunkach zabudowy powołano się w projekcie budowlanym.

Z kolei zgodnie z interpretacją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. dla oceny prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma wpływu wypowiedzenie umowy dzierżawy nieruchomości, na której były zaprojektowane miejsca parkingowe. Zgodnie z art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego podczas kontroli poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sprawdza m.in. zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Zgodnie z kolei z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. o szczegółowym zakresie i formie projektu budowlanego (Dz.U. 2012 r. poz. 462 ze zm.) projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. PINB dla Miasta P. miał więc nie tyle prawo co obowiązek dokonać sprawdzenia realizacji inwestycji z projektem zagospodarowania działki zarówno w jego części rysunkowej jak i opisowej. Uprawniało go to do sprawdzenia wyznaczenia miejsc parkingowych koniecznych do użytkowania budynku zarówno na działce nr [...] jak i na innych działkach.

Wskazano, że z materiału dowodowego wynika, iż obecnie działka nr [...] nie istnieje. Została podzielona na działki nr [...] i [...]. Ponadto działka została objęta decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego dla innego inwestora. Nie do spełnienia jest więc obecnie wymaganie wyznaczenia brakujących miejsc parkingowych nie tylko na działce nr [...] ale także na terenie, na którym istniała działka nr [...]. W tym kontekście należało rozważyć czy zapewnienie dodatkowych miejsc parkingowych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] spełnia warunki zapisów decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano tam na działkę nr [...] jako działkę sąsiednią. Jak wynika z akt sprawy działki nr ewid. [...], [...] i [...] dostępne są z drogi publicznej ul. [...] za pośrednictwem wyjazdu ze stacji paliw BP (wyjazd nr [...]) oraz poprzez ul. [...], S. i B. . Odległość od przedmiotowego budynku ul. [...], [...] i [...] do wjazdu nr [...] z ul. [...] to ok. 300 m. W ocenie organu odległość ta nie jest znaczna. Ponadto miejsca parkingowe zostały wyznaczone w możliwie najbliższej odległości od przedmiotowego budynku. Działki nr [...], [...] i [...] można więc uznać za działki sąsiednie. W protokole kontroli obowiązkowej wskazano, iż w trakcie kontroli nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano natomiast, iż inwestor dokonał nieistotnych odstępstw polegających na niewykonaniu ścianek działowych w lokalu usługowym oraz zmianie układu ścianek działowych w kondygnacji podziemnej. Z akt wynika, iż budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...], [...] i [...] został wybudowany, a inwestor złożył wniosek o udzielnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Do wniosku, w trakcie postępowania przez organem I instancji i w trakcie postępowania odwoławczego załączono wymagane dokumenty. Z informacji geodezyjnej wynika, iż obiekt powstał zgodnie z planem zagospodarowania, a odległości od granic ewidencyjnych nie przekraczają wielkości granicznych dopuszczalnych błędów pomiaru. W trakcie kontroli obowiązkowej pracownicy PINB dla Miasta P. ustalili, iż wykonano wszystkie roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę. Kierownik budowy Z. K., inspektor nadzoru inwestorskiego A. N. i projektant P. B. złożyli oświadczenia: z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz z dnia [...] czerwca 2016 r., iż budowa przedmiotowego budynku została wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę: decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], sygn. [...]; decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r.; decyzją nr [...] r. z dnia [...] sierpnia 2014 r. i decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz obowiązującymi przepisami. Jednocześnie oświadczono, iż wykonano zastrzeżenia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. [...] W oświadczeniach wskazano na nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę polegające na niewykonaniu ścianek działowych w lokalu usługowym, zmianie układu ścianek działowych w kondygnacji podziemnej oraz wyznaczeniu miejsc parkingowych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] przy ul. [...] w P. zamiast na działce nr [...]. Dostarczono rysunki na których wyrysowano odstępstwa zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne.

Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] r. z dnia [...] listopada 2004 r., wydaną dla całej inwestycji miejsca parkingowe w ilości 1000, inwestor powinien zapewnić na terenie własnej działki, a w przypadku nie spełnienia tego warunku część miejsc parkingowych mógł umieścić na terenie działki sąsiedniej nr [...] za udokumentowaną zgodą jej właściciela. Wobec tego, iż działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...] i na tym terenie są prowadzone albo planowane inne inwestycje budowlane wyznaczenie brakujących miejsc postojowych na działce nr [...] nie jest możliwe. Wobec tego inwestor wyznaczył [...] miejsc parkingowych w odległości ok. 300 m od budynku nr [...] na działkach nr [...], [...] i [...], które w świetle powołanego powyżej orzecznictwa sądów administracyjnych można uznać za działki sąsiednie. Przedstawiono także umowę dzierżawy działek nr ewid. [...], [...] i [...] zawartą pomiędzy użytkownikiem wieczystym tych nieruchomości a Spółką A. jawna zawartą na czas nieokreślony. W umowie wskazano, iż działki będą wykorzystywane pod parking samochodowy dla inwestycji dzierżawcy przy ul. [...]. P. to zakwalifikować odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na wyznaczeniu miejsc parkingowych na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] przy ul. [...] w P. zamiast na działce nr [...] jako nieistotne. Jak wynika z akt sprawy teren jest pokryty betonowymi płytami, płytami ażurowymi, gruzem, porośnięty trawą. Wyznaczono barierki, i taśmy, na których umieszczono numery miejsc postojowych. Miejsca postojowe nie są wyznaczone oznakowaniem poziomym, przez co nie można określić ich wymiarów.

Organ odwoławczy podkreślił, że zasady sytuowania miejsc parkingowych określają przepisy działu II rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z nimi należy wyznaczać miejsca postojowe. Odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest najsurowszym rozstrzygnięciem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Tym bardziej winna być oparta o dokładne rozważania.

Jak wynika z materiału dowodowego sam budynek nr [...] został wybudowany zgodnie z przepisami prawa, jedynie z nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast liczba 1000 miejsc postojowych była wyznaczona dla całej inwestycji składającej się z trzech etapów. Ponadto pozostałe budynki mieszkalne wybudowane w ramach etapu I i II inwestycji są już użytkowane. W związku z tym sam budynek nr [...] także nadaje się do użytkowania, a brakujące miejsca parkingowe, o których mowa w opisowej części projektu budowlanego należy wykonać dodatkowo.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Wspólnota C w P. WSpólnota D w P. Stowarzyszenie [...]-żądamy miejsc parkingowych z siedzibą w P..

Wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi Wspólnoty C w P., Wspólnoty D w P., Stowarzyszenia [...] – żądamy miejsc parkingowych z siedzibą w P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2016 r., i na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 104 k.p.a. udzielono inwestorowi Spółce A. jawna pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...], [...] i [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb W.) stanowiącego dokończenie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi i zobowiązano inwestora Spółkę A jawna do wykonania w terminie do dnia [...] lipca 2017 r. robót budowlanych polegających na wyznaczeniu brakujących [...] miejsc postojowych na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] w P. zgodnie z przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. II OSK [...] uchylił jednak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] marca 2017 r. sygn. IV SA/Po [...] oraz zaskarżoną decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie było to, czy niezrealizowanie wszystkich miejsc parkingowych według wymagań projektu budowlanego oraz decyzji o warunkach zabudowy było istotnym odstąpieniem wymagającym uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, czy było zmianą nieodstępującą w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i warunków pozwolenia na budowę. NSA przypomniał, że zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2004 r. "wszystkie miejsca parkingowe w ilości 1000 m.p. należy zapewnić na terenie własnej działki, a w przypadku niespełnienia tego warunku część miejsc parkingowych, które nie zostaną zapewnione w projektowanych parkingach podziemnych i naziemnych (zgodnie z załącznikiem graficznym) można umieścić na terenie działki sąsiedniej nr [...] za udokumentowaną zgodą jej właściciela". Z kolei w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w części stanowiącej projekt zagospodarowania terenu założono, że: "Parkowanie pojazdów odbywać się będzie na parkingach zewnętrznych oraz w garażach podziemnych. Zgodnie z zapisem decyzji o warunkach zabudowy niedobór miejsc postojowych zostanie zrekompensowany miejscami postojowymi na działce sąsiedniej". Dalej NSA wskazał, że dla rozstrzygnięcia spornej kwestii podstawowe znaczenie miało unormowanie art. 59 ust. 1 i ust. 5 w zw. z art. 59a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego, rozpoznając wniosek inwestora o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego, miał obowiązek sprawdzić zgodność kontrolowanej budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w tym zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie przedmiotem decyzji stał się budynek stanowiący dokończenie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi – podkreślono, iż stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor obowiązany był przedstawić dla wszystkich etapów inwestycji jeden wspólny projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. W rezultacie zawarte w projekcie zagospodarowania terenu ustalenia dotyczące miejsc parkingowych należało odnieść do całego przedsięwzięcia, a więc także budynku nr [...] objętego zaskarżoną decyzją. Podkreślono, że prawidłowe odczytanie projektu zagospodarowania terenu w części dotyczącej parkowania pojazdów wymagało uwzględnienia zapisów decyzji o warunkach zabudowy, wskazujących na obowiązek zapewnienia wszystkich miejsc parkingowych na terenie "własnej działki", z dopuszczeniem możliwości umieszczenia części miejsc parkingowych na "działce sąsiedniej nr [...] za udokumentowaną zgodą jej właściciela". W ocenie NSA w każdym przypadku organ sprawdzający spełnienie wymogu urządzenia miejsc postojowych musi ustalić, czy tytuł prawny, jakim dysponuje inwestor gwarantuje trwałe i rzeczywiste korzystanie z parkingu przez uprawnione podmioty. Ponadto, jak zauważył Sąd II instancji, trzeba pamiętać, że miejsca parkingowe są elementem całego przedsięwzięcia inwestycyjnego i muszą być funkcjonalnie dostosowane do przeznaczenia i sposobu zabudowy terenu objętego pozwoleniem na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że niezrealizowanie miejsc postojowych na konkretnej działce nr [...] wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy oraz w pozwoleniu na budowę stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast zmiana lokalizacji parkingu na działkach nr [...], [...] i [...] wymagała uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zmiany decyzji o warunkach zabudowy. W rezultacie w stanie faktycznym nie mógł znaleźć zastosowania art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, dotyczący dokonywanych przez inwestora podczas wykonywania robót budowlanych zmian "nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę". Podkreślono, że zasadą obowiązującą w procesie budowlanym jest to, że inwestor realizuje dany obiekt zgodnie z treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i nie może w sposób dowolny zmieniać jej ustaleń. Budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zamiennej stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Dla oceny czy wprowadzone przez inwestora zmiany w realizowanych robotach budowlanych mają charakter istotny należy posłużyć się art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie należało uwzględnić, że stosownie do treści art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 7, istotnymi odstępstwami są zmiany dotyczące zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu, a także zmiany dotyczące ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej NSA wskazał, że w dacie rozstrzygania o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu inwestor nie dysponował decyzjami i uzgodnieniami warunkującymi legalne urządzenie parkingu w innym miejscu niż wynikało to z pozwolenia na budowę. Zaakcentowano, że sam Sąd Wojewódzki stwierdził, że inwestor realizując inwestycję w zakresie miejsc postojowych na działkach nr [...], [...] i [...] obowiązany będzie do podjęcia wszelkich działań celem legalnego posadowienia parkingu, a nie tylko technicznego jego urządzenia. W takiej sytuacji nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 58 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiącego o możliwości określenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego terminu na wykonanie "części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. [...] maja 2016 r., odmawiającą inwestorowi Spółce A. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu swojej decyzji WWINB powołał się na ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. II OSK [...].

Na powyższą decyzję WWINB skargę wniosła Spółka A. podnosząc, że na skutek wyroku z dnia [...] marca 2017 r. sygn. IV SA/Po [...] inwestor wyodrębnił lokale mieszkalne w przedmiotowym budynku i przeniósł ich własność na nabywców tych lokali. Podkreślono, że ta okoliczność nie była przedmiotem rozpoznania przez NSA, i w ocenie Skarżącej, jest ona istotna dla jej rozstrzygnięcia. Podkreślono, że jedynie z przyczyn niezależnych od inwestora nie wydano decyzji o warunkach zabudowy dla parkingu, ale "wydaje się, że postępowanie zmierza ku pomyślnemu zakończeniu". W ocenie Skarżącej zachodzą przesłanki określone w art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego i inwestorowi należałoby udzielić zezwolenia warunkowego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie stawili się pełnomocnicy stron.

Pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że w dzisiejszej sprawie przedmiotem kontroli jest legalność decyzji WWINB na skutek decyzji, którego przystąpiono do użytkowania spornego budynku. Pełnomocnik podkreślił, że żadna decyzja administracyjna nie może prowadzić do absurdu, a techniczne urządzenie parkingu przez Skarżącą może nastąpić w ciągu 3 dni. Bardzo długo natomiast toczy się postępowanie administracyjne dotyczące warunków zabudowy w tej sprawie, na co inwestor nie ma wpływu.

Pełnomocnik organu podkreślił, że stanowisko NSA zawarte w wyroku [...] kwietnia 2019 r. jest jednoznaczne, iż w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, które wymagałoby zmiany pozwolenia na budowę, a lokalizacja parkingu poza terenem inwestycji poza działką [...] bez zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest samowolą i w tej sytuacji nie można było udzielić pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Ponadto, pełnomocnik organu w osobie S.K. (pracownika organu) podkreślił dodatkowo, że z uwagi na uwarunkowania proceduralne w niniejszej sprawie musi dojść do zakończenia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie, a następnie do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez inwestora. Natomiast w kwestii przystąpienia do użytkowania spornego budynku zaakcentowano, że jakkolwiek prawo budowlane sankcjonuje fakt przystąpienia do użytkowania bez wymaganego pozwolenia, to ciągłe zamieszkiwanie takiego obiektu nie jest przez prawo w inny sposób sankcjonowane, w związku z czym nie przewiduje się wysiedlania mieszkańców tego budynku.

Pełnomocnik uczestników postępowania podkreślił, w powołaniu na wyrok NSA z [...] kwietnia 2019 r., że dla sprawy kluczowe jest czy tytuł prawny jakim dysponuje inwestor w stosunku do działek, na której zlokalizowany miałby być parking gwarantuje trwałe i rzeczywiste korzystanie z parkingu przez uprawnione podmioty. W dalszej kolejności pełnomocnik podkreślił, że jak sam pełnomocnik Skarżącej wskazuje, problemem nie jest techniczne urządzenie parkingu, ale jego legalne posadowienie. Tymczasem planowana przez inwestora lokalizacja parkingu ma mieć miejsce na działkach, które w ocenie pełnomocnika uczestników nie stanowią działek sąsiednich. Ponadto pełnomocnik uczestników wskazał, że o niedopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie rozwiązań przewidzianych w art. 59 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, również przesądził NSA w kwietniowym wyroku.

Pełnomocnik Skarżącej wskazała, że w jej ocenie dla inwestora nawet lepiej by było gdyby zaskarżona decyzja pozostała w obrocie prawnym, ponieważ on sam nie musi być zainteresowany prowadzeniem postępowania w sprawie legalnego posadowienia parkingu. Pełnomocnik Skarżącej podkreśliła również, że decyzja o warunkach zabudowy w zakresie miejsc parkingowych nie nakładała na inwestora obowiązku zawierania umów o określonym czasie trwania, a w konsekwencji ona sama nie widzi przyczyn dla jakich inwestor miałby okazywać się tytułem prawnym gwarantującym trwałe korzystanie z parkingu. Pełnomocnik podkreślił, że w okolicznościach badanej sprawy należy uwzględnić konkretne jej okoliczności i brak jest podstaw by powoływać się na rozstrzygnięcia wydane w innych postępowaniach dotyczących odmowy zgody na użytkowanie budynku, w których ten sam inwestor jest stroną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka [...], publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

Uprzedzając zasadnicze rozważania, należy stwierdzić że w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w wyroku NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. II OSK [...] nieaktualnymi. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi zmierzającej do wykazania, że w związku z tym, że "inwestor wyodrębnił lokale w przedmiotowym budynku i przeniósł ich własność na nabywców lokali", którzy te lokale zamieszkali - nastąpiła zmiana stanu faktycznego, która czyni pogląd wyrażony w wyroku z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. II OSK [...] nieaktualnym, należy zwrócić uwagę na dwa elementy. Po pierwsze – nie jest tak, jak podnosi Skarżąca, jakoby NSA wydając wyrok z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. II OSK [...] nie miał wiedzy na temat możliwości wyodrębnienia lokali w spornym budynku. Należy zauważyć, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji, a w badanej sprawie nie nastąpiło również wstrzymanie wykonania decyzji WWINB z [...] lipca 2016 r. przez Sąd. A zatem kwestia wykonalności tej decyzji była jasna. Po drugie - Skarżąca powołuje się na uchylony przez NSA wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] marca 2017 r. sygn. IV SA/Po [...] jako uzasadnienie swojej decyzji o sprzedaży lokali w spornym budynku. W tym kontekście należy jednak zauważyć, że Skarżąca jako strona postępowania, a ponadto doświadczony podmiot prowadzący działalność gospodarczą, w dodatku reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego, miała wiedzę, że wyrok z dnia [...] marca 2017 r. jest nieprawomocny, jak również że został on zaskarżony. W badanej sprawie nie nastąpiła zatem żadna okoliczność, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w wyroku NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. II OSK [...] nieaktualnymi.

Podkreślić należy, że Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK [...] z dnia [...] października 2011 r.; LEX nr 1069805).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2020 r. dokonana w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględnił bowiem wytyczne zawarte w wyroku uchylającym z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. II OSK [...].

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. 2019, poz. 1186 – dalej jako: P.b.), na podstawie którego organ nadzoru budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Na podstawie art. 59 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Przepis art. 59a ust. 1 P.b. stanowi, że organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym.

Nie ulega wątpliwości, że jak wskazał NSA, istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego polegający na sprawdzeniu, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją natomiast udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2019 r. II OSK [...]).

W badanej sprawie NSA przesądził, że lokalizacja parkingu na działkach nr [...], [...] i [...] stanowiła istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Jednocześnie NSA przesądził, że zmiana lokalizacji parkingu na działkach nr [...], [...] i [...] wymagała uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Kwestią bezsporną pozostaje, że w dacie rozpoznawania sprawy przez WWINB nie doszło do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze wskazano jedynie, że kwestia pozyskania decyzji o warunkach zabudowy dla parkingu pozostaje w toku. Wprost okoliczność tę podniesiono w skardze (s. 3 uzasadnienia). Również na rozprawie przed sądem administracyjnym, pełnomocnik Skarżącej wskazywał, że techniczne urządzenie parkingu przez Skarżącą może nastąpić w ciągu 3 dni, natomiast bardzo długo toczy się postępowanie administracyjne dotyczące warunków zabudowy w tej sprawie, na co inwestor nie ma wpływu. Ustalenia faktyczne pozostają w tym zakresie bezsporne.

Fakt prowadzenia postępowania naprawczego nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i jednocześnie nie stanowi przeszkody do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Okoliczności taka bowiem w zasadzie potwierdza, że nie ma podstaw do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ponieważ właśnie toczy się postępowanie naprawcze i dopiero po jego zakończeniu możliwe jest ewentualne udzielenie pozwolenia na użytkowanie. A zatem jeżeli takowe się toczy w stosunku do przedmiotowej inwestycji, to wcześniejsza odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie stanowi przeszkody do ponownego wypowiedzenia się w tym zakresie przez właściwy organ nadzoru budowlanego, ale już po zakończeniu postępowania naprawczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2018 r. II OSK [...]). Jak wynika z akt sprawy, w okolicznościach badanej sprawy Skarżąca domagała się zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. Jak przyjął organ II instancji, a Skarżąca dotąd tych ustaleń nie kwestionowała wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie związany był z perspektywą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Prawidłowo jednak WWINB odmówił zawieszenia niniejszego postępowania nawet jeżeli wolą Skarżącej jest zastosowanie się do wytycznych zawartych w wyroku NSA i uzyskanie decyzji zamiennej. Należy, bowiem zauważyć, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, istnieje w sprawie czasowa przeszkoda wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lutego 2018 r. II OSK [...]).

Odnosząc się do żądania skargi co do braku przeszkód do warunkowego (art. 59 ust. 2 Pb) udzielenia pozwolenia na użytkowanie to wskazać trzeba, że NSA przesądził, że "inwestor realizując inwestycję w zakresie miejsc postojowych na działkach nr [...], [...] i [...] obowiązany będzie do podjęcia wszelkich działań celem legalnego posadowienia parkingu, a nie tylko technicznego jego urządzenia. W takiej sytuacji nie zachodziła (...) możliwości określenia w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego terminu na wykonanie "części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem". Kwestia ciążącego na Skarżącej obowiązku "legalnego posadowienia parkingu" została zatem literalnie przesądzona przez NSA, który wskazał, że Skarżąca jest zobowiązana do podjęcia wszelkich działań celem legalnego posadowienia parkingu, "a nie tylko technicznego jego urządzenia". Sama Skarżąca przyznaje, że techniczne urządzenie parkingu przez nią może nastąpić w ciągu 3 dni, bardzo długo natomiast toczy się postępowanie administracyjne dotyczące warunków zabudowy w tej sprawie, na co ona sama nie ma wpływu. Odnosząc się do argumentacji skargi w tym zakresie należy wskazać, że - jak przesądził NSA - budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zamiennej stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. NSA przesadził również, że wprowadzone przez Skarżącą zmiany w realizowanych robotach budowlanych mają charakter istotny. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zatem akcentowana przez Skarżącą kwestia oczekiwania na zakończenie postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego prawidłowo Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w okolicznościach związania oceną prawną Sądu, należy utrzymać w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpoznanie sprawy. Oznacza to, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wskazuje nie tylko na formalne utrzymanie w mocy bytu tej decyzji, ale również na to, że treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest tożsama z rozstrzygnięciem organu I instancji, co stanowi wynik przeprowadzonego samodzielnie przez organ II instancji postępowania (por. wyrok NSA z [...] lutego 2010 r., I FSK [...], wyrok NSA z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt I FSK [...]).

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw i zostały w sposób prawomocny przesądzone oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji.