Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 336/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Protokolant : Ksawery Sobczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 października 2022 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącego M. D. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta W. z dnia [...] ustalające M.D. opłatę za pobyt J.D. w Domu Pomocy Społecznej (DPS) od dnia 1 kwietnia 2021 r. w wysokości 1.216,73 zł.

Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. doręczonym w dniu 6 maja 2021 r. organ I instancji wezwał Stronę do kontaktu, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, w związku z pobytem J.D. (Mamy) w DPS. W piśmie organ pouczył o treści art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o Pomocy społecznej (Dz.U z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej u.p.s) oraz konsekwencjach odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wezwanie ponowiono w dniu 13 maja 2021 r. i pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na dzień 3 czerwca 2021 r. Kolejnym wezwaniem z dnia 20 lipca 2021 r. Stronę poinformowano o dokonanych czynnościach, brzmieniu art. 60 i 61 u.p.s. oraz kwocie przypadającej do zapłaty za pobyt krewnej w DPS. Do pisma załączono projekt umowy zwartej w trybie art. 103 u.p.s. z proponowaną odpłatnością na poziomie 608,37 zł, począwszy od 1 kwietnia 2021 r.

W oświadczeniu z dnia 20 sierpnia 2021 r. Skarżący podał, że nie posiada wystarczającego dochodu aby finansować pobyt Matki w DPS. Nie posiada żadnego majątku, prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Przedstawił także zaświadczenie o zatrudnieniu, z którego wynikało, że od maja 2021 r. do 31 lipca 2021 r. osiągnął średnie wynagrodzenie netto w wysokości 1.010,53 zł miesięcznie.

Kolejnym pismem z dnia 2 września 2021 r. organ I instancji wezwał Stronę do kontaktu z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej (GOPS\) w Ż., celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pismo doręczono w trybie art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a) w dniu 10 września 2021 r. Wezwanie ponowiono w dniu 14 września 2021 r. (doręczone w dniu 23 września 2021 r.). W piśmie z dnia 10 października 2021 r. Strona wskazała, że jest zameldowana pod adresem korespondencyjnym, nie prowadzi gospodarstwa domowego z żoną, która nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu jej zamieszkania. Podał, że osiąga dochód na poziomie 1.200 zł miesięcznie oraz, że nie widzi możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania.

Decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. organ I instancji ustalił Skarżącemu wysokość opłaty za pobyt Mamy w DPS począwszy od dnia 1 kwietnia 2021 r. w wysokości 1.216,73 zł. W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu ustalono cztery osoby zobowiązane do ponoszenia opłat za pobyt krewnej w DPS, ze względu na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, brak współpracy z organem, opłatę dla Strony ustalono na podstawie art. 61 ust. 2e u.p.s., tj. w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane.

W odwołaniu Strona wniosła o uchylenie decyzji i zaniechanie obciążania kosztami utrzymania Matki w DPS. Wskazał, że podejmuje zatrudnienie w wymiarze połowy etatu i jego dochód miesięczny wynosi 931 zł netto. Tym samym nie jest w stanie ponieść kosztów utrzymania Mamy w DPS. Wyjaśniał, że stawiał się na wezwanie organów, zaprzeczał, że świadomie uchylał się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisało przebieg postępowania, następnie przywołało art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 2d, ust. 2e i art. 103 ust. 2 u.p.s. wywodząc, że w sytuacji gdy mieszkaniec DPS nie jest w stanie pokryć pełnej odpłatności za pobyt w DPS organ pomocy społecznej jest uprawniony i zobowiązany do poszukiwania osób ustawowo zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu mieszkańca w DPS. Zasadniczo są to osoby będące członkami rodziny mieszkańca. Odpłatność ustalana jest albo w drodze umowy albo w drodze decyzji. Przy czym obowiązek partycypowania w opłatach, zgodnie z uchwałą z dnia 11 czerwca 2018 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 7/17, powstaje dopiero z chwilą wydania decyzji administracyjnej lub zawarcia umowy w tym zakresie. W dalszych wywodach organ wskazał na reguły obliczania opłaty obciążającej krewnych mieszkańca DPS, stwierdzając, że w sytuacji odmowy podpisania umowy ustalającej zasady odpłatności i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ jest obligowany do przyjęcia opłaty w wysokości stanowiącej różnicę między średnim kosztem utrzymania w DPS, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane. W takiej sytuacji nie uwzględnia się ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. (kryteriów dochodowych). Jednocześnie wysokość tej opłaty ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. W przypadku zatem odmowy podpisania umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego osoby obowiązane w tym trybie będą obligowane do ponoszenia kosztu różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą przez tego mieszkańca wnoszoną, z pominięciem zaangażowania gminy.

Odnosząc się do okoliczności sprawy organ wskazał, że Skarżący odmówił tak zawarcia umowy jak i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Stronę czterokrotnie wzywano do kontaktu celem ustalenia terminu wywiadu, pouczając o skutkach odmowy. W odpowiedzi Strona przedstawiła zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu oraz wskazała, że przeprowadzenie wywiadu nie jest możliwe pod adresem zamieszkania (adresem korespondencyjnym).

Takie zachowanie organ odwoławczy odczytał jako odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Odmowa nie musi być wyrażana wprost (co jednak miało miejsce w tej sprawie), może wynikać z zachowania strony, poprzez brak reakcji na wezwania, unikanie kontaktu z pracownikami organu. Takie zachowanie było udziałem Strony, Skarżący nie tylko wprost wskazał, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie jest możliwe, lecz również unikał kontaktu, nie odpowiadał na wezwania, przedstawiał szczątkowe wyjaśnienia w kwestii miejsca zamieszkania. Takie postępowanie jest równoznaczne z odmową przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czego nie niweluje przedstawienie organowi informacji i zaświadczenia o uzyskiwanych zarobkach. Wywiad środowiskowy jest bowiem szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu, specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia. Tym samym istniała podstawa do ustalenia Stronie opłaty we wskazanym trybie.

Organ wskazał, że istnieje czworo zstępnych mieszkańca DPS. Dwoje z nich mogło zostać obciążonych opłatą za pobyt w DPS. Obok Strony także M.D.1 odmówiła zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu, zatem zgodnie z art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. Strona ponosi koszt utrzymania krewnej w DPS w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania mieszkańca domu, proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do jej wnoszenia, tj. ½. Dalej organ wskazał na kwotę średniego kosztu utrzymania, wysokość opłat wnoszoną przez mieszkankę DPS (70% jej dochodu), wskazując, że różnica między tymi wartościami wynosi 2.433,46 zł, z czego ½ tej kwoty to opłata obciążająca Stronę.

Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej Strony organ wskazał, że w sytuacji ustalenia odpłatności na podstawie art. 61 ust. 2e i 2f u.p.s. organ nie bierze pod uwagę ograniczeń wynikających z sytuacji dochodowej, rodzinnej, czy osobistej. Istota wskazanej regulacji sprowadza się bowiem do założenia, że skoro osoby te nie chcą ujawniać swojej sytuacji, to organ ma prawo założyć, że są w stanie ponosić opłatę w pełnym wymiarze.

W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 61 ust. 2e u.p.s., poprzez zastosowanie tego przepisu pomimo nieziszczenia się przewidzianych w nim przesłanek; art. 61 ust. 2f u.p.s. przez błędną wykładnię, co doprowadziło do obciążenia Strony opłatą przekraczającą przypadający na nią proporcjonalny udział w części opłaty nieuiszczonej przez mieszkańca DPS.

Zarzucała również naruszenie przepisów prawa procesowego, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające ustalenie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i związaną z nim błędną ocenę materiału dowodowego, a w szczególności nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów Strony i niepodanie przyczyn z powodu, których argumentom Strony odmówiono wiarygodności; niewskazanie podstawy ustalenia wysokości dochodu mieszkańca DPS i ograniczenie się wyłącznie do wskazania kwoty jaką jest zobowiązana wnosić, co uniemożliwia Stronie zweryfikowanie czy dochód i wysokość opłaty wnoszonej przez mieszkankę DPS zostały ustalone prawidłowo; niewskazanie przyczyn, dla których w kwocie brakującej do pełnego kosztu utrzymania mieszkanki partycypują tylko dwie osoby, z kręgu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. – co spowodowało, że stanowisko organu II instancji nie zostało uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzucała także naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a., przez brak należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; art. 8 k.p.a. poprzez odmienne traktowanie Strony i uznanie przez GOPS w Ż., że wywiad środowiskowy musi mieć miejsce w miejscu zamieszkania, podczas gdy MOPS we Wrocławiu nie stosował wobec Strony takiej praktyki oraz art. 81a k.p.a, poprzez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia na korzyść Strony wątpliwości dotyczących stanu faktycznego.

Wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący wywodził błędne przyjęcie, że odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W toku postępowania wskazywał na to, że wielokrotnie stawiał się w MOPS i GOPS, przedstawił także dokumentację w postaci zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu informując, że nie posiada innych źródeł dochodu. Co istotne Matka przebywa w DPS od 25 stycznia 2017 r. dotąd zawsze wywiad odbywał się w siedzibie organu (dotyczy postępowania prowadzonego przez MOPS), nigdy w miejscu zamieszkania Strony, zgodnie zaś z art. 8 § 2 k.p.a. organy nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki bez uzasadnionej przyczyny. Narusza to także zasadę zaufania. Dotychczasowe postępowanie MOPS mogło stronę pozostawić w przekonaniu, że organy podzielają jej argumentację. Skarżący informował o dotychczasowym postępowaniu przed MOPS do czego SKO i GOPS się nie odniosły.

Strona stawiała się także w siedzibie MOPS w Ż. jednak nie podjęto próby przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego w urzędzie. Podczas wizyty w siedzibie MOPS uzyskał informację, że osoba prowadząca sprawę jest nieobecna bez wskazania terminu powrotu jej do pracy. Za nieprawdziwe uznał fakty, że w dniach 12 maja 2021 r. i 13 września 2021 r. pracownicy organu byli pod adresem jej zamieszkania, gdyż w tych datach córka i żona były obecne.

Powołując się na art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm., dalej ustawa z dnia 2 marca 2020 r.), Strona wywodziła, że ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej może nastąpić na podstawie rozmowy telefonicznej, dokumentów oświadczeń. Strona mogła zakładać, że złożone przez nią informacje zostaną zestawione z danymi z innych dostępnych źródeł i nie ma konieczności przeprowadzenia wywiadu. W opinii strony wywiad miał miejsce, choć nie był przeprowadzony w sposób standardowy, tak jak przed wprowadzeniem przepisów antycovidowych. Strona zarzucała organowi II instancji brak odniesienia się do tych okoliczności i naruszenie art. 81a k.p.a. Nadto

Strona nie miała możliwości weryfikacji ustaleń organu, co do opłaty podnoszonej przez mieszkańca, bo kwoty tej nie podano. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia tej kwoty. Zarzucał również błędne ustalenie wysokości opłaty w świetle art. 61 ust. 2f u.p.s. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu wywodził, że brak możliwości zapłaty przez inne zobowiązane osoby nie może skutkować zwiększeniem opłaty innym zobowiązanym, wówczas winien zostać zaktualizowany obowiązek gminy. W opinii Strony należy odróżnić opłatę obciążająca gminę (jako własne zobowiązanie) od należności z art. 61 ust. 3 u.p.s. instytucję zastępczego ponoszenia opłat przez gminę.

Dalej wywodził, że wskazując cztery osoby zobowiązane do wnoszenia opłat organy nie podały przyczyn dla których dwie z nich nie partycypują w kosztach utrzymania W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że postępowanie winno być toczone wobec wszystkich i jedna decyzja, co w sprawie nie wystąpiło, a skoro tak to strona nie miała możliwości odniesienia się do tych faktów.

Nie odniesiono się do zarzutów odwołania, w tym wizyt Strony w MOPS oraz argumentów wskazujących na odbyte rozmowy, co do których Strona ma wątpliwość, czy mogą stanowić wywiad środowiskowy, czy tylko rozmowy, jednakże zaprzeczała, że świadomie uchylała się od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Brak odniesienia się do tych argumentów narusza art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu z punktu widzenia opisanych kryteriów zasadne okazały się zarzucane w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności te dotyczące braku zebrania i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych.

Zasadny okazał się zarzut Strony podnoszący brak wskazania istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w tym dowodów źródłowych, pozwalających na ocenę prawidłowości przyjętych przez organy ustaleń faktycznych.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W dalszych zapisach procedury wskazano, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 (art. 81 k.p.a.).

Normy te naruszono, gdyż w aktach sprawy brak podstawowego dowodu, który pozwala na ocenę prawidłowości przyjętego przez organy obu instancji wyliczenia kwoty należności obciążających Skarżącego i drugą z osób zobowiązanych. Analiza akt sprawy ujawnia, że nie zawierają one decyzji ustalającej mieszkańcowi DPS –Mamy Skarżącego wysokości opłaty, do której ponoszenia jest ona zobowiązana na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Brak również dokumentu, z którego wynikałby informacje o podstawie naliczania tej opłaty. W orzeczeniach organów obu instancji wskazano wyłącznie na kwotę opłaty ponoszonej przez mieszkańca DPS, nie ma natomiast dowodów źródłowych.

Mając zaś na uwadze podstawę i zasady ustalania opłaty obciążającej Skarżącego, wspartych na opisanych danych okoliczność ta ma istotne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 2e u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

Wysokość opłaty ponoszonej przez mieszkańca DPS ma zatem zasadnicze znaczenie dla ustalenia opłaty Skarżącego. Zatem informacje i dowody na ich poparcie winny być dla Strony dostępne. Ma ona bowiem uprawnienie do zbadania i weryfikacji, czy przyjęto właściwe wartości, czy przy obliczaniu wskazanej opłaty organ nie dopuścił się błędu, pomyłki. W rozpoznawanej sprawie trudno skontrolować prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń, samo wskazanie wysokości opłaty nie wystarcza. W tym kontekście trudno także ustalić na jakich dowodach wsparły się organy administracji, nie wskazano na źródła, brak ich także w aktach sprawy.

Okoliczność ta stanowi naruszenie przywołanych norm procesowych i to w stopniu prowadzącym do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Analizując normy prawa materialnego stanowiące podstawę nałożenia na Stronę obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt Mamy w DPS oraz określających zasady ustalania tej opłaty dostrzec trzeba jeszcze jeden istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy element – współudział innych zobowiązanych w obowiązku ponoszenia ww. opłat. Ten bowiem element, podobnie jak wysokość opłaty ponoszonej przez mieszkańca DPS w sposób znaczący waży na zakresie opłat ponoszonych przez Stronę.

Z treści przywołanego zapisu art. 61 ust. 2e u.p.s. wynika, że zakres opłaty ustalanej w tym trybie wyznaczają opłaty ponoszone przez mieszkańca DPS oraz inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 u.p.s. Zatem prowadząc postępowanie w trybie art. 61 ust. 2e u.p.s. organ jest obowiązany do ustalenia, po pierwsze kręgu osób obowiązanych na podstawie art. 61 u.p.s. - w świetle powołanego zapisu organ nie może bowiem dokonywać wyboru podmiotów, które winny taką opłatę ponosić. Po drugie zadaniem organu jest określenie zasad odpowiedzialności każdej z ww. osób. Po trzecie zaś ustalenia kwot należności obciążających poszczególne osoby. Odnosząc się do twierdzeń Strony, że postępowanie w tym względzie winno być prowadzone łącznie i zakończone jedną decyzją trzeba wskazać, że byłoby to pożądane, z uwagi na wzajemne przenikanie się zasad tej odpowiedzialności, czego dowodem jest rozpoznawana sprawa. Niemniej nie stanowi uchybienia odrębne procedowanie w tym względzie. Istotne jest jedynie aby zakres poczynionych ustaleń, w tym co do osób zobowiązanych i zasad ponoszenia przez nie odpowiedzialności oraz ewentualnych kwot je obciążających został przedstawiony w każdym postępowaniu i miał odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych w tym zakresie rozstrzygnięć, jeśli postępowanie nie kończy się decyzją.

W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie (poza zstępna Skarżącego), że są inne osoby zobowiązane do ponoszenia opłat ale ich nie ponoszą, przy czym nie wyjaśniono przyczyn tego stanu rzeczy. Powyższe narusza przepisy odnoszące się do wymogów jakim winno odpowiadać uzasadnienie decyzji. Zarzut ten jest tym bardziej uzasadniony, że podobnie jak w omówionym uprzednio przypadku naruszenia prawa procesowego, także i w tym zakresie brak dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wydanego orzeczenia. Sądowi z urzędu znany jest fakt, że dokumentacja ta znajduje się w sprawie (prowadzonej równolegle), a dotyczącej córki Skarżącego i ustalanej jej opłaty. Ta okoliczność może jedynie potwierdzać, że organ znał te dane i miał do nich dostęp. Wyklucza jednak, to że i Strona mogła się zapoznać ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wynikającymi z niego okolicznościami. Argument ten nabiera istotnego znaczenia zwłaszcza w kontekście sporządzonego przez organ odwoławczy uzasadnienia, które jest niezwykle lakoniczne, nie odwołuje się do istotnych dla sprawy faktów, wspomina jedynie o istnieniu innych obowiązanych osób, które nie będą jednak partycypowały w kosztach opłat. Przyczyn tego stanu rzeczy organ nie wyjaśnia.

W opinii Sądu okoliczności dotyczące wskazania osób współzobowiązanych i powodów, dla których nie ponoszą one opłat ma dla Strony istotne znaczenie, wszak ponoszone przez te osoby opłaty zmniejszają wysokość opłat ustalonych dla Skarżącego. Informacje dotyczące tych kwestii winny być zatem Stronie przedstawione w niezbędnym zakresie, czego w tej sprawie zabrakło. Zatem postępowanie organów naruszało przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 10 k.p.a.

Podsumowując stwierdzone naruszenia przepisów procesowych, jakich dopuścił się organ odwoławczy, szczególnego podkreślenia wymaga jeszcze zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który zbiorczo trzeba odnieść do opisanych już naruszeń prawa. Otóż brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji (w tym także zarzutów i wniosków odwołania) stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. W myśl przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W tych działaniach organu administracji nie może zastępować Sąd, ani w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego ani jego rozważania. Kompetencja Sądu, wyznaczona powołanymi na wstępie normami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upoważnia Sąd do badania legalności, a zatem zgodności z prawem zaskarżonych aktów.

W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Podkreślenia wymaga, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Jak również wówczas, gdy nie wskaże wszystkich istotnych dla sprawy dowodów.

Dostrzeżone uchybienia w zakresie norm prawa procesowego legły u podstaw uchylenia zaskarżonego aktu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie do uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie, jego oceny i prawidłowego ustalenia wysokości opłaty obciążającej Stronę. Czynności te winny zostać przeprowadzone przy zapewnieniu Skarżącemu udziału w prowadzonym postępowaniu.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi podnoszących błąd w ustaleniu przyjmującym, że Strona odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, Sąd podziela pogląd wyrażany przez organy, że odmową będzie nie tylko jednoznaczne stwierdzenie, że strona odmawia przeprowadzenia wywiadu, ale także postępowanie prowadzące do unikania dokonania takiej czynności, jej utrudnianie lub brak reakcji na wezwania organu. W toku postępowania przed organem I instancji Skarżący nie tylko ignorował wezwania organu, ale wprost wskazał, że nie widzi możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania i podda się wywiadowi w MOPS jak dotychczas (oświadczenie z 8 października 2021 r.). Dostrzec jednak trzeba, że w wysyłanych do Strony wezwaniach organ, powołując się na obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne – rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej wydał z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 893, dalej rozporządzenie) – ponownie wezwał Stronę do przeprowadzenia wywiadu, wskazując, że jest on przeprowadzany w miejscu zamieszkania. Zatem Strona miała świadomość nałożonych na nią obowiązków i skutków ich niedochowania, bowiem była o nich informowana. W opinii Sądu takie postępowanie Skarżącego nie ma usprawiedliwienia i musi być postrzegane jako odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ta zaś okoliczność jest przejawem uniemożliwienia ustalenia rzeczywistej sytuacji rodzinno - majątkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2018 r., I OSK 786/18, dostępny w CBOSA).

W kwestii przyjętego przez Skarżącego domniemania, że wyjaśnienia z dnia 8 października 2021 r., zostały uznane za wystarczające, stwierdzić trzeba, że nie ma ono uzasadnienia. Jakkolwiek istotnie po otrzymaniu tego pisma organ nie wzywał już Strony do dalszych czynności, nie poinformował wprost, że przyjęte wyjaśnienia nie są uzasadnione, to jednak pismem z dnia 20 października 2021 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt Mamy w DPS. Zatem Skarżący miała świadomość, że jego argumenty nie znalazły uzasadnienia.

Nie ma racji Skarżący, powołując się na przepis art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., że ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej może nastąpić na podstawie rozmowy telefonicznej, dokumentów i oświadczeń. Zgodnie bowiem z brzmieniem tej normy z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy.

Z treści przywołanego zapisu wynika, że możliwość odstąpienia od przeprowadzenia wywiadu w sposób określony w ustawie o pomocy społecznej wystąpi w wypadkach wskazanych w powołanym zapisie, czyli w sytuacji uzasadniającej izolację osób zobowiązanych z uwagi na Covid-19. Z uwagi na charakter omawianych czynności i ich znaczenia dla prowadzonych postępowań, co zostanie omówione w dalszych rozważaniach, odstąpienie od wywiadu przeprowadzanego w miejscu zamieszkania podmiotów zobowiązanych i z ich bezpośrednim udziałem musi być traktowane jako wyjątek od reguły. Stąd bez wyraźnego wskazania lub uzasadnionego wniosku podmiotu, którego czynności dotyczą przeprowadzenie ich w sposób opisany w art. 15o ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. nie jest właściwe. Zatem za bezpodstawne trzeba przyjąć, niczym z resztą nie poparte, oczekiwania Skarżącego, że przedstawione przez niego oświadczenia i dokumenty zostaną zestawione z danymi z innych dostępnych organowi źródeł i nie ma konieczności przeprowadzenia wywiadu. Skarżący nie składał bowiem wniosku o takie procedowanie, nie wskazywał, że przebywa na kwarantannie lub jest chory na COVID.

W konsekwencji Sąd nie podziela także i tych zarzutów skargi, które wskazują na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na podstawie pisemnych i ustnych wyjaśnień Strony. Otóż zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Na podstawie delegacji zawartej w art. 107 ust. 6 u.p.s. obejmującej m.in. wskazanie sposobu i terminów przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego - mając na uwadze konieczność zapewnienia rzetelności i kompleksowości przeprowadzanego rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz identyfikacji pracownika socjalnego – Minister Rodziny i Polityki Społecznej wydał w dniu 8 kwietnia 2021 r. rozporządzenie w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W § 3 ust. 1 ww. aktu wskazano, że wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej.

Nie ma zatem wątpliwości, że wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby zobowiązanej lub uprawnionej, co wydaje się rzeczą naturalną i niezbędną z uwag na cele jakie ma zrealizować ta czynność dowodowa. Jest to bowiem szczególny charakter dowodu, którego zamierzeniem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się oświadczenie oraz korzystających ze świadczeń, bądź tak jak w rozważanej sprawie zobowiązanych do świadczeń. Wywiad środowiskowy winien poprzedzać zawarcie umowy ustalającej zakres wsparcia dla osoby bliskiej oraz wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ustalonych w decyzji. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, a to z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej i trudno ją zastąpić innymi środkami dowodowymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2212/20, dostępne w CBOSA).

Postępowanie organu administracji zmierzające do przeprowadzenia wskazanego dowodu w sposób wynikający z powołanych norm prawnych ocenić trzeba jako prawidłowe i zgodne z prawem. Oceny tej nie może zmieniać podnoszony przez Skarżącego argument odnoszący do odmiennej dotychczasowej praktyki organu, gdyż ta w światle powołanych norm nie miała umocowania prawnego, co eliminuje zarzut naruszenia art. 81a k.p.a.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego, co po części już zostało naświetlone.

W szczególności Sąd nie podziela argumentacji skargi podnoszącej naruszenie art. 61 ust. 2e u.p.s. Jak to już wywiedziono na wcześniejszym etapie rozważań przeprowadzona przez organ wykładnia ww. normy, w szczególności zaś sformułowania "odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego" nie budzi zastrzeżeń. Skoro Skarżący w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji, pomimo kierowanej do niego korespondencji, nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego uznając, że wywiad ten może być przeprowadzony w urzędzie, co jak wskazano nie ma uzasadnienia, nie odpowiadał na wezwania organu, nie odpowiedział na kierowana do niego propozycję zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., to organ I instancji miał wszelkie podstawy do uznania, że wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s. Brak zgody przejawia się także w opisanej postawie. Ratio legis ww. przepisu jest możliwość ustalenia, w drodze decyzji, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osobom uchylającym się od współpracy z organem w tym zakresie, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.

Właściwie także organ wykłada znaczenie przepisu art. 61 ust. 2f u.p.s. Zgodnie z jego brzmieniem wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia.

Z literalnego brzmienia przywołanego zapisu wynika niespornie, że w sytuacji gdy organ ustali podstawy do zastosowania art. 61 ust. 2e u.p.s. wówczas osoby w tym trybie zobowiązane (i tylko one) poniosą jej wysokość proporcjonalnie. Posługując się przykładem niemniejszej sprawy zasada proporcjonalności będzie dotyczyła Strony i jego zstępnej. Poniosą oni opłaty w równych częściach, a podstawę ich ustalenia będzie stanowiła kwota stanowiąca różnicę między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez mieszkańca DPS. W sytuacji gdyby istniały jeszcze inne podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat na podstawie art. 61 ust. 2 u.p.s. (czy ten na mocy umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.), to podstawa wyliczenia proporcjonalnej opłaty uległaby zmniejszeniu o wartość opłat ponoszonych przez ww. osoby. Wyliczoną w ten sposób opłatę należy rozdzielić proporcjonalnie do podmiotów ponoszących opłaty na podstawie art. 61 ust. 2f u.p.s.

Taki właśnie sposób obliczenia spornych w sprawie należności przyjęły w tej sprawie organy, co nie budzi zastrzeżeń Sądu. Powoływany zaś w uzasadnieniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Po 790/21, dostępny w CBOSA) zapadł na tle zupełnie innych okoliczności faktycznych, zatem tezy w nim powołane nie mogą mieć odniesienia na grunt rozpoznawanej sprawy.

Uznając, że zaskarżona decyzja narusza wskazane w rozważaniach przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił orzeczenie organu odwoławczego. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postepowaniu organ administracji obligowany będzie do przeprowadzenia postępowania stosownie do wskazań opisanych przez Sąd.