Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1929/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia przeszkody lotniczej oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1929/16

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpoznaniu wniosku [...] S.A z siedzibą w B. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej własną decyzją z dnia [...] marca 2016r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] marca 2016r, stwierdził, że drzewa położone w zasięgu powierzchni podejścia drogi startowej RWY 26, oznaczone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...] jako przeszkody lotnicze nr:

Nr 3 i 4 , zlokalizowane w granicach działki nr ew. [...] wchodzące w skład nieruchomości położonej w B. będącej własnością Miasta B., stanowią przeszkody naturalne będące zagrożeniem dla bezpieczeństwa lotniczego lotniska [...] oraz nakazał wnioskodawcy doprowadzenie do ich usunięcia z uwzględnieniem jej charakterystyki technicznej.

Zgodnie z przedłożoną przez wnioskodawcę dokumentacją pomiarową, organ ustalił, iż obiekty znajdują się w zasięgu powierzchni podejścia startowej RWY 26 oraz przekraczają dopuszczalną wysokość dla obiektów budowlanych i naturalnych w otoczeniu lotniska, w konsekwencji czego spełniają kryteria przeszkody lotniczej zagrażającej bezpieczeństwu ruchu lotniczego i winna podlegać usunięciu.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, że podmiotem zobowiązanym za wykonanie nałożonego obowiązku jest co do zasady zarządzający lotniskiem, bowiem władającego gruntem obowiązek obciąża wyłącznie w przypadku ustalenia, że naruszył on zakaz sadzenia i uprawy drzew o którym mowa w art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze. Organ , na podstawie oświadczenia władającego , przyjął, iż przedmiotowe nasadzenia powstały przed wejściem w życie ustawy - Prawo lotnicze w życie, tj. dla przeszkody nr 3 –około 13 lat, a dla przeszkody nr 4 – około 40 lat, a tym samym; brak jest podstaw do uznania, że w stosunku do władającego aktualizuje się obowiązek usunięcia przeszkody. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał przy tym na obowiązujący w polskim systemie prawnym zasadę nieretroakcji, uniemożliwiającą - w jego ocenie obciążenie podmiotu odpowiedzialnością za wykonanie decyzji we własnym zakresie oraz na własny koszt, jeżeli znamiona naruszeń wypełniły się przed wejściem w życie przepisów normujących zakaz. Ze względu na niespełnienie przez władającego przesłanek naruszenia art. 87 ust. 7 ustawy, organ zobowiązał do usunięcia przeszkody lotniczej zarządzającego lotniskiem.

Od decyzji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił [...] S.A., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu obrazę przepisu prawa materialnego- art 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze poprzez jego niezastosowanie. Konsekwencją powyższego było obciążenie zarządzającego obowiązkiem usunięcia przeszkody lotniczej we własnym zakresie, pomimo braku normatywnych podstaw do wydania takiej dyspozycji.

Rozstrzygnięciu zarzucił ponadto niewykonalność, będącą konsekwencją nałożenia obowiązku usunięcia przeszkody znajdującej się na nieruchomości, do której skarżący nie dysponuje tytułem prawnym.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze organ wyjaśnił, iż zakazem objęte są sadzenie i uprawa drzew oraz krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonie podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze. Stosownie do art. 87 ust. 7 obowiązek usunięcia przeszkody lotniczej po stronie władającego nieruchomością aktualizować się będzie zatem w razie stwierdzenia, iż naruszył on zarówno zakaz sadzenia jak i uprawy drzew i krzewów stanowiących potencjalną przeszkodę lotniczą. Zdaniem organu przedmiotowe drzewa stały się przeszkoda lotniczą już z chwilą ich nasadzenia ale przed wejściem w życie ustawy-Prawo lotnicze.

Przywołując stanowisko judykatury organ wskazał, iż to właśnie zarządzający lotniskiem jest co do zasady zobligowany do eliminacji zagrożeń wynikających z usytuowania w jego otoczeniu naturalnych przekraczających powierzchnie ograniczające.

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku , organ wyjaśnił, iż realizacja obowiązku odbywać się może po uzyskaniu przez zobowiązanego zezwolenia starosty, o którym mowa w art. 126 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A z siedzibą w B., domagając się jej uchylenia w pkt 2 , zobowiązującym skarżąca do usunięcia przeszkody lotniczej we własnym zakresie i na własny koszt , zarzucając organowi naruszenia:

-przepisów postępowania administracyjnego tj : art. 138 § 1 pkt 1 kpa , poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wadliwej, art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i § kpa, art. 8, 9, 11 , 12 oraz 80 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz rozpoznanie sprawy z naruszeniem interesu społecznego jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom oraz naruszeniem słusznego interesu skarżącego poprzez obciążenie go kosztami wykonania obowiązku.

- z ostrożności procesowej skarga zarzuca , iż zaskarżona decyzja nie wskazuje podmiotu na którego koszt ma być wykonany obowiązek , ograniczając się jedynie do wskazania podmiotu zobowiązanego do jego wykonania,

-przepisów prawa lotniczego tj. art. 87 pkt 7 w zw. z art. 87 pkt 1-4 ustawy poprzez ich niezastosowanie, w szczególności poprzez zaniechanie nakazania właścicielowi nieruchomości usunięcia z jego terenu przeszkód lotniczych na własny koszt,

-naruszenia art. 5, 38, 68 ust 1, 76 oraz art. 84 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016r., stwierdzającą, że drzewa położone w zasięgu powierzchni podejścia drogi startowej RWY 26, oznaczone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...] jako przeszkody lotnicze Nr 3 i 4 , zlokalizowane w granicach działki nr ew. [...] – będącej własnością Miasta B., stanowią przeszkody naturalne będące zagrożeniem dla bezpieczeństwa lotniczego lotniska [...] oraz ( pkt 2) nakazującej [...] S.A w B. doprowadzenie do ich usunięcia z uwzględnieniem charakterystyk technicznych.

Na wstępie Sąd stwierdza, że nie podzielił jej zarzutów skargi dot. naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 8, 9, 11 , 12 oraz 80 kpa . Zdaniem Sądu w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy. Prezes ULC dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy zatem nie naruszył również art.6 k.p.a. w zw. z art.107 § 1 i § 3 k.p.a.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu treści przepisów art. 82 pkt 7 w związku z art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze, ich zastosowania i możliwości nałożenia obowiązku na właściciela nieruchomości, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zarówno literalne brzmienie art. 82 pkt 7 ww. ustawy, jak i treść przepisów przejściowych i dostosowujących zawartych w Rozdziale 2 ustawy -Prawo lotnicze nie rozstrzygają wprost ww. problemu. Zatem w ocenie Sądu odpowiedzi na pytanie dotyczące adresata obowiązku usunięcia drzew jako przeszkody lotniczej na podstawie art. 82 pkt 7 ustawy-Prawo lotnicze należy poszukiwać zarówno w wykładni systemowej, jak i celowościowej przepisów ww. ustawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że to na zarządzającym lotniskiem spoczywa odpowiedzialność za zachowanie bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, nie tylko w odniesieniu do samego terenu lotniska, ale również terenu bezpośrednio przyległego do lotniska.

Zgodnie bowiem z art. 82 pkt 7 ustawy-Prawo lotnicze w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska zarządzający lotniskiem wnioskuje do Prezesa Urzędu o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody, która nie jest obiektem budowlanym, a stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, w tym drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania. Przepis ten nie wskazuje adresata obowiązku usunięcia drzew, a jedynie stanowi podstawę do stwierdzenia, że określone obiekty naturalne stanowią przeszkodę lotniczą i wymagają usunięcia. Nie oznacza to jednak, że organ wydając taką decyzję zwolniony jest z obowiązku określenia adresata decyzji. Wręcz przeciwnie, jego brak powoduje, niewykonalność decyzji stwierdzającej konieczność usunięcia drzew stanowiących przeszkodę lotniczą. Jednoznaczne wskazanie adresata obowiązku usunięcia drzew zostało zawarte w art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym zabrania się sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze; obowiązek i koszt usunięcia tych drzew i krzewów obciąża właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością.

Jak trafnie wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia z 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 465/13 z treści art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze wyraźnie wynika, że obowiązek i koszt usunięcia drzew obciąża właściciela nieruchomości, jeżeli naruszył zakaz sadzenia i uprawy drzew na nieruchomości znajdującej się w rejonie podejścia do lądowania, a więc zarówno obowiązek usunięcia drzew, jak i obowiązek poniesienia kosztów ich usunięcia.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że ratio legis art. 87 ust. 7 ustawy-Prawo lotnicze było przede wszystkim wprowadzenie ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w otoczeniu lotniska w postaci sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze. Dopiero jednak naruszenie tego zakazu powoduje po stronie naruszającego (właściciela lub innego podmiotu władającego nieruchomością) odpowiedzialność w postaci obowiązku usunięcia tych drzew i krzewów i poniesienia kosztów wykonania obowiązku.

Ustawa Prawo lotnicze z dnia 3 lipca 2002r. weszła w życie w dniu 16 sierpnia 2002r., formułując zakaz określony w art. 87 ust 7 ustawy.

Skoro jak wynika z ustaleń organu nasadzenia stanowiące przeszkodę lotniczą zostały dokonane przed wejściem w życie powyższego zakazu , władający gruntem nie może ponosić odpowiedzialności za działania nie noszące cech działań sprzecznych z prawem. Nie ulega także wątpliwości, iż poprzednio obowiązująca ustawa Prawo lotnicze z dnia 31 maja 1962r. ( Dz.U z 8.06.1962.r) zakazu takiego nie formułowała.

W konsekwencji zastosowania reguły niedopuszczalności reotraktywnego stosowania przepisu, władający nie może ponosić konsekwencji istnienia nasadzeń powstałych przed wejściem w życie zakazu ich dokonywania.

Jak wyjaśnił to NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2015r. w sprawie sygn.akt II FSK 155/13-wyrażona w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – w klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasada lex retro non agit nie ma charakteru bezwzględnego, a każdy przypadek retroaktywnie działającej normy prawnej musi być oceniony autonomicznie pod kątem spełnienia fundamentalnych warunków dopuszczalności retroaktywności prawa, tj. retroaktywna norma prawna: (1) została uchwalona w akcie normatywnym rangi ustawowej lub znajdującego umocowanie w normie rangi ustawowej, (2) jest ona wyrażona explicite, a więc nie została wyprowadzona w drodze domniemania lub analogii, (3) nie narusza ona zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem, w szczególności na narusza sfery wolności i uprawnień podmiotów prawa, (4) w sytuacjach wyjątkowych, jeśli tak czyni, to retroaktywność normy prawnej jest uzasadniona ważnym interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki i nie można ochronić w inny sposób, niż poprzez prawo działające z mocą wsteczną.

Żadna jednak z określonych przez NSA przesłanek wyłączających zakaz reotraktywnego stosowania art. 87 ust 7 Prawa lotniczego nie zaistniała. Dopuszczalność stosowania zakazu działania wstecz powyższej normy nie została wyrażona w żadnej obowiązującej ustawie, zwłaszcza w przepisach przejściowych ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze, co uniemożliwia stosowanie art. 87 ust 7 do stanów sprzed 16 sierpnia 2002r.

Powyższy przypadek nie dotyczy także regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r.; II OSK 1253/06). Regulacja taka jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem wstecznego działania prawa (por. wyrok TK z 31 marca 1998 r., K. 24/97 oraz z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04).

Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy-Prawo lotnicze zarządzający lotniskiem obowiązany jest w szczególności m. in. wykorzystywać lotnisko zgodnie z jego przeznaczeniem prowadzić eksploatację lotniska w sposób zapewniający bezpieczeństwo lotów oraz sprawność obsługi użytkowników lotniska oraz utrzymywać lotnisko i jego elementy w stanie odpowiadającym warunkom technicznym określonym przez właściwy organ oraz zgodnie z danymi wpisanymi do rejestru lotnisk. Jednocześnie jednak zarządzający lotniskiem ma uprawnienie do zakładania i odpowiadający mu obowiązek utrzymywania lotniczych urządzeń naziemnych, czyli obiektów i urządzeń do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania obsługi ruchu lotniczego. Jak stanowi ustawa-Prawo lotnicze zakładanie oraz utrzymywanie lotniczych urządzeń naziemnych jest celem publicznym w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś do odszkodowania za ograniczenia własności wynikające z wykorzystania ww. uprawnień oraz do okoliczności i trybu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 86 ust. 3 i 4 ustawy –Prawo lotnicze). Stosownie do treści art. 86 ust. 6 ustawy –Prawo lotnicze zarządzający lotniskiem użytku publicznego oraz instytucje zapewniające służby ruchu lotniczego obowiązani są utrzymywać lotnicze urządzenia naziemne w pełnej sprawności technicznej oraz używać ich zgodnie z przeznaczeniem.

W takiej sytuacji to rzeczą zarządzającego lotniskiem jest nie tylko zgłaszanie ewentualnych przeszkód stanowiących ewentualne niebezpieczeństwo w ruchu lotniczym do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, ale także poniesienie wysiłku ich usunięcia, a w szczególności poniesienia kosztów tego usunięcia.

Jak wskazał NSA w wyroku z 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 465/13 w sprawie egzekwowania możliwości usunięcia drzew jako przeszkód lotniczych możliwe jest posiłkowe stosowanie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Warto w tym zakresie wskazać chociażby na art. 126 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku.

Nie można także nie mieć na uwadze uniwersalnej reguły wyrażonej w art. 142 Kodeksu cywilnego, na którą zwrócił uwagę NSA, zgodnie z którą właściciel nieruchomości nie może się sprzeciwić uszkodzeniu lub zniszczeniu rzeczy, jeżeli to jest konieczne do odwrócenia niebezpieczeństwa grożącego bezpośrednio dobrom osobistym (w tym zdrowiu), z tym że może żądać naprawienia wyrządzonej stąd szkody.

Konkludując należy uznać, iż to na zarządzającym lotniskiem spoczywa obowiązek usunięcia na własny koszt, przeszkody naturalnej, w sytuacji w której nie można właścicielowi gruntu postawić zarzutu naruszenia zakazu wynikającego z art. art. 87 ust. 7 ustawy Prawo lotnicze.

Jednocześnie, wbrew zarzutowi skargi, należy wyjaśnić, iż organ administracji określając podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku obciąża go również kosztami związanymi z jego wykonaniem i nie musi w tej kwestii umieszczać dodatkowej klauzuli w decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.