Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 43/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 12 lit. b; art. 7 § 2; art. 27; art. 29 § 1; art. 33 pkt 5; art. 119 § 1 i 2; art. 121; art. 122 § 1; art. 125; art. 126
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Asesor sądowy WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 października 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. S., Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. L. z dnia 30 lipca 2020 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym dotyczącym wykonania obowiązków wykazanych w pkt. 2 i 4 decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. L. nr [...] r. z dnia 21 sierpnia 2019 r.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy.

W dniu 26 lipca 2019 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. L. przeprowadził kontrolę sanitarną w Zakładzie Produkcyjnym w K. P. ul. [...], należącym do J. S., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] - J. S.. Działalność zakładu polega na mrożeniu owoców i warzyw. W związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w trakcie kontroli Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. L. wydał decyzję administracyjną nr [...] r. z dnia 21 sierpnia 2019 r. i zobowiązał skarżącą do:

- pkt 1 - doprowadzenia pomieszczeń zakładu do należytego stanu sanitarnego i higienicznego;

pkt 2 - doprowadzenia do należytego stanu sanitarnego i technicznego podłogi, ściany, sufitów w pomieszczeniach zakładu: hali przyjęcia, korytarzu komunikacyjnym, komorze szokowej, sortowni, pomieszczeniu tzw. małej pakowni, magazynie opakowań;

- pkt 3 - doprowadzenia do należytego stanu sanitarnego-higienicznego opakowań na surowce;

- pkt 4 - zapewnienia prawidłowych warunków magazynowania opakowań na surowce;

- pkt 5 - przeprowadzenia szkolenia wynikającego z opracowanego planu szkoleń;

- pkt 6 - zapewnienia przestrzegania zapisów opracowanej dokumentacji GHP oraz uszczegółowienia instrukcji mycia i dezynfekcji;

- pkt 7 - zapewnienia zgodności produkowanej żywności z kryteriami mikrobiologicznymi określonymi w Rozporządzeniu Komisji (WE) nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych;

w terminie do dnia następnego po dniu, w którym decyzja stanie się ostateczna tj. w przypadku niewniesienia odwołania w terminie 14 dni od doręczenia decyzji pkt 1,3,5,6,7 oraz do dnia 15 stycznia 2020 r. pkt 2 i 4. Obowiązki wynikające z pkt 1,3,5,6,7 zostały wykonane.

Decyzją z dnia 18 października 2019 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. L. na podstawie art. 155 i art. 154 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił zmiany decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r. w zakresie przedłużenia terminu wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie umotywowała wniosku oraz nie podała przyczyny niewykonania obowiązku w terminie. Decyzja ta stała się ostateczna, strona nie wniosła od niej odwołania.

W dniu 28 stycznia 2020 r. w Zakładzie Produkcyjnym w [...] została przeprowadzona kontrola sprawdzająca, podczas której stwierdzono wykonanie części obowiązków pkt 2 w pomieszczeniach hali przyjęcia, komorze szokowej, sortowni, pomieszczeniu małej pakowni, natomiast nie wykonano zaleceń w korytarzu komunikacyjnym, małej sortowni, magazynie opakowań. Nie wykonano również obowiązków wynikających z pkt. 4. W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. L. skierował do strony upomnienie z dnia 6 lutego 2020 r.

W dniu 24 lutego 2020 r. w Zakładzie Produkcyjnym w [...] ponownie została przeprowadzona kontrola sprawdzająca, podczas której stwierdzono, że obowiązki określone w pkt. 2 i 4 decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r. nadal nie zostały wykonane.

W dniu 6 marca 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. L. w celu przymuszenia do wykonania obowiązków z pkt. 2 i 4 decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r. wydał tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, który został doręczony stronie w dniu 10 marca 2020 r., a następnie w dniu 23 marca 2020 r. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nr [...] z terminem wykonania obowiązków do dnia 30 czerwca 2020 r., od którego strona nie złożyła zażalenia.

Dnia 21 lipca 2020 r. przeprowadzono kolejną kontrolę sprawdzającą, podczas której stwierdzono, iż obowiązki nie zostały wykonane. W związku z powyższym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. L. wydał kolejne postanowienie z dnia 30 lipca 2020 r., nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym dotyczącym wykonania obowiązków wykazanych w pkt. 2 i 4 decyzji wydanej przez PPIS w O. L. z dnia 21 sierpnia 2019 r.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, w którym zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych oraz wniosła o zmianę postanowienia lub jego uchylenie. W uzasadnieniu stwierdziła, że nie prowadzi działalności w zakładzie od stycznia 2020 r., co zostało zgłoszone w protokole z kontroli z dnia 10 lipca 2020 r. Jednocześnie strona podniosła, że nałożona kara jest zbyt wysoka, bowiem zakład jest na skraju upadłości, nie przynosi żadnych przychodów, zaś należności oraz majątek są zajęte przez komornika w wielu postępowaniach egzekucyjnych. Podkreśliła, że wielokrotnie wnioskowała o wydłużenie terminu na wykonanie robót budowlanych.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił zażalenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, iż status działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą jest nadal aktywny (wydruk z dnia 21 września 2020 r.). Przedsiębiorstwo nie uległo likwidacji jak też nie zawiesiło działalności. Z protokołu kontroli sprawdzającej z dnia 21 lipca 2020 r. wynika, że w bieżącym sezonie zakład nie prowadził skupu owoców oraz nie prowadził działalności związanej z produkcją żywności, zaś ostatnia działalność związana z sortowaniem owoców prowadzona była w miesiącu lutym. Obecnie w zakładzie trwają prace remontowe. W zakładzie tylko w jednej komorze składowany jest towar, pozostałe komory puste.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z definicją określoną w art. 3 ust. 3 pkt 29 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021), "produkcja środków spożywczych" uwzględnia czynności obejmujące przygotowywanie surowców do przerobu, ich przechowywanie, poddawanie procesom technologicznym, pakowanie i znakowanie oraz wszelkie inne czynności związane z przygotowywaniem do obrotu, a także przechowywanie wyrobów gotowych do czasu wprowadzenia ich do obrotu. Zakład nadal prowadzi działalność, a zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, przedsiębiorca zobowiązany jest do przestrzegania wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że skarżąca tylko raz wnioskowała (pismem z dnia 8 października 2019 r.) o przedłużenie terminu obowiązków nałożonych decyzją z dnia 27 września 2019 r. (dotyczy wykonania pkt 1 decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r.) do dnia 30 listopada 2019 r. Natomiast strona nie składała wniosków o wydłużenie terminów wykonania obowiązków wynikających z pkt 2 i 4 decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r.

Decyzja z dnia 21 sierpnia 2019 r. stała się ostateczna, a w toku postępowania egzekucyjnego dotyczącego zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny nie bada się zasadności wydania decyzji. Skarżąca nie podniosła w istocie zarzutów formalno-prawnych dotyczących samego postępowania egzekucyjnego, a takich zastrzeżeń w tym zakresie nie dopatrzył się organ odwoławczy.

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. wniosła o uchylenie postanowienia z dnia 29 października 2020 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz błędy w ustaleniach faktycznych. Podkreśliła, że działalność gospodarcza nie jest prowadzona przez nią lecz przez podmiot zewnętrzny, któremu skarżąca wydzierżawia zakład. Ponadto, decyzja dotyczy innej części zakładu, który od czerwca 2020 roku nie jest zupełnie używany. Zaś brak wyrejestrowania działalności wynika jedynie z pragmatyki podyktowanej tym, że wyrejestrowanie działalności wiąże się z niespełnieniem przez skarżącą warunku dofinansowania z ARiMR, które w takim wypadku mogłoby zostać cofnięte, gdyż warunkiem udzielenia dotacji było m.in. to, aby działalność była prowadzona nieprzerwanie przez określony okres czasu. Organ wydając decyzje winien dokonać pełnej analizy sytuacji skarżącej tak, aby ustalić prawdę obiektywną, którą określa kodeks postępowania administracyjnego. Tymczasem organ tego nie uczynił, obciążając skarżącą kosztami grzywny, w sytuacji, gdy skarżąca nie jest w stanie tych kosztów ponieść z uwagi na to, że wszelkie środki skarżącej są zajęte przez komorników, a także z uwagi na fakt, iż skarżąca nie prowadzi żadnej działalności faktycznej na terenie zakładu, którego dotyczy decyzja.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w skardze podstawą prawną, gdyż rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i naruszenia nie wystąpiły.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie z dnia 29 października 2020 r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. L. z dnia 30 lipca 2020 r., nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 6 marca 2020 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427, z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym organ może zastosować następujące środki: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, a także przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b ustawy).

W myśl art. 119 § 1 i 2 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Z treści art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku ( por. prof. dr hab. Zbigniew Leoński w Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Zbigniew Leoński, Wydanie II,C.H.. Beck, Warszawa 2004, str. 519 i nast.)

Zgodnie z art. 122 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Jednocześnie jak podkreśla się w doktrynie procedury administracyjnej, w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (J. Radwanowicz-Wanczewska, Komentarz do art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2010). Tym samym w sytuacji uznania, że nałożony obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny, a więc uznania, że zachodzi przesłanka z art. 33 pkt 5 u.p.e.a., jedynym właściwym środkiem odwoławczym było zgłoszenie zarzutów do organu egzekucyjnego.

Zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 ustawy, albowiem zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania.

Z treści skargi wynika, że skarżąca próbuje wykazać błąd organu co do osoby zobowiązanej. Stwierdziła, że szczątkowa działalność gospodarcza, opisana w decyzji nie jest prowadzona przez skarżącą, ale przez podmiot zewnętrzny, któremu skarżąca wydzierżawia zakład. Ponadto wskazała, że decyzja dotyczy innej części zakładu, który od czerwca 2020 roku nie jest używany zupełnie. Zaś brak wyrejestrowania działalności wiąże się z udzielenia dotacji od ARiMR, której warunkiem było prowadzenie nieprzerwanie przez określony okres czasu działalności gospodarczej a niespełnienie tego wymogu mogłoby doprowadzić do cofnięcia tej dotacji.

Zawarte w skardze zarzuty, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie odnoszą się do istoty zaskarżonego postanowienia wydanego w toku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ drugiej instancji badał postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym dotyczącym zrealizowania wykazanych w pkt. 2 i 4 czynności wynikających z decyzji wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. L. nr [...] r. z dnia 21 sierpnia 2019 r., a nie decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r. Merytoryczna kontrola tej decyzji jest niedopuszczalna zarówno, co do nałożonych obowiązków jak i osoby zobowiązanej, ponieważ te kwestie nie należą do organów egzekucyjnych. Zarzut błędu, co do osoby zobowiązanej dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a w tej sprawie nie ma wątpliwości, że przedmiotowe postanowienie zostało skierowane do adresata decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r.

Stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżącą okoliczności, że nie prowadzi działalności gospodarczej w części zakładu produkcyjnego w stosunku do której został nałożony obowiązek gdyż wydzierżawiła ten obiekt osobie trzeciej, w rzeczywistości mają na celu zakwestionowanie prawidłowości decyzji, która była podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego. Tymczasem w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego określony obowiązek, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek i jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie, wynikające w oczywisty sposób z art. 29 § 1 upea. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji (§ 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji ) obejmuje natomiast to, czy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, podlega egzekucji administracyjnej lub czy tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 upea. Organ trafnie więc stwierdził, że zarzuty kierowane przeciw decyzji wierzyciela, a także przeciw postępowaniu kontrolujących, nie mają wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia wydanego na podstawie art. 119 upea. Dlatego zarzuty kierowane przeciw decyzji wierzyciela nie mają wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia. W postępowaniu egzekucyjnym niedopuszczalne jest ustalanie, kto powinien być adresatem decyzji stanowiącej źródło obowiązku. Do kompetencji organu egzekucyjnego nie należy ponowne rozstrzygnięcie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Innymi słowy, zarzut co do osoby zobowiązanego nie może zmierzać do merytorycznego ustalenia osoby zobowiązanego (wyrok NSA z dnia 31 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1856/14). Kontrolą legalności objęte były bowiem postanowienia organów egzekucyjnych w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia a kontrola ta sprowadzała się w głównej mierze do oceny czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz do określenia wymiaru grzywny. Skarżąca tymczasem skutecznie nie podważyła ustaleń faktycznych co do niewykonania nałożonych na nią obowiązków o charakterze niepieniężnym. Co więcej z akt sprawy, a w szczególności z protokołów kontroli sanitarnej, w sposób jednoznaczny wynika, że obowiązki te nie zostały wykonane, nie tylko do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, ale również po jego wydaniu.

Jedynie na marginesie podnieść także należy, że obowiązki nałożone na stronę przez organ, były stronie znane zarówno z treści decyzji organu I instancji z dnia 21sierpnia 2019 r., jak i z protokołów kontroli sanitarnej, a mimo to skarżąca nie złożyła odwołania od powyższego rozstrzygnięcia.

Odnośnie wysokości nałożonej grzywny to należy mieć na uwadze, że wysokość grzywny uregulowana została w art. 121 ustawy i zgodnie z zasadami określonymi w § 1- 3 ustawy - z zastrzeżeniem warunków określonych w § 4 i § 5 ustawy, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania - grzywna może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, przy czym w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej każdorazowo nie może przekraczać kwoty 50.000 zł, a grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 200.000 zł. Ustawodawca określił jedynie maksymalną wysokość grzywny oraz maksymalną wysokość sumy grzywien nakładanych wielokrotnie w celu przymuszenia do spełnienia tego samego obowiązku. Nie określił natomiast dolnej granicy, co powoduje, że zależy ona od uznania organu. Przy jej wymierzaniu organ winien mieć na uwadze, czy grzywna spełni swoją rolę, tj. czy będzie skuteczna i doprowadzi do wykonania obowiązku. Powinien zatem kierować się przede wszystkim efektywnością egzekucji, a ponadto winien uwzględnić treść tytułu wykonawczego, jak i górną granicę grzywny. Z art. 7 § 2 i 3 ustawy wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Powyższa zasada ma prowadzić do uniknięcia zbędnych dolegliwości wobec zobowiązanego, ale równocześnie do nakłonienia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby jednak środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, żeby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony.

W sprawie niniejszej do skarżącej wysyłane było upomnienie z dnia 6 lutego 2020 r. (k. [...] akt administracyjnych) wydane w trybie art. 15 ustawy i zawierało ono wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Ponadto przedmiotowe postanowienie jest kolejnym postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, co świadczy o tym iż skarżąca była świadoma konsekwencji niewykonania obowiązków nałożonych decyzją z 21 sierpnia 2019 r.

Zobowiązany może uwolnić się od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Wynika to z treści art. 125 i 126 ustawy zgodnie z którymi, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia (wyrok WSA w Opolu z 5 listopada 2013 r., II SA/Op 435/13). Środki egzekucyjne służą wyegzekwowaniu niezrealizowanego obowiązku. Celu tego nie realizowałaby natomiast taka grzywna, która nie byłaby dla zobowiązanego dotkliwa. Działanie organów administracyjnych w granicach uznania administracyjnego powoduje zawężenie kognicji sądów administracyjnych. W konsekwencji, dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności postanowienia organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w zakresie wysokości grzywny, sprowadza się do badania zachowania ustawowych granic wielkości kwot, krotności wymierzania grzywny oraz uwzględnienia zasad jej nakładania.

Zdaniem Sądu wysokość grzywny wynika z okoliczności wykazanych w zaskarżonym postanowieniu oraz faktu, iż pomimo dwukrotnego wzywania skarżącej do wykonania obowiązków wynikających z decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r. skarżąca nie podjęła czynności zmierzających do ich zrealizowania.

Skarżąca skutecznie nie podważyła ustaleń faktycznych co do niewykonania nałożonych na nią obowiązków o charakterze niepieniężnym. Bezspornym jest, że skarżąca jako zobowiązana - na dzień wydania postanowienia o nałożeniu grzywny - nie wykonała nałożonego na nią decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. obowiązku wykonania prac remontowych wymienionych w pkt 2 i 4 tej decyzji.

Reasumując, Sąd nie mógł wykraczać poza granice sprawy określone kontrolowanym rozstrzygnięciem i dokonywać oceny legalności, a tym bardziej celowości, nałożonych na skarżącą obowiązków oraz zasadności ich egzekucji. Skarżąca w ustawowym terminie nie skorzystała z możliwości poddania kontroli decyzji o nałożeniu obowiązków poprzez wniesienie odwołania do organu wyższego stopnia. Decyzja ta stała się zatem ostateczna i prawomocna i wiąże swą treścią organy egzekucyjne zobligowane do wyegzekwowania nałożonych obowiązków.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).