Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 178/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności skargę oddala.


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 12 stycznia 1989 r. nr [...] Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości położonej w K., objętej księgą wieczystą KW [...] o pow. 285 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym - oficyna przy ul. [...] oraz o przyznaniu właścicielom odszkodowania za tę nieruchomość w wysokości 3.971.044 zł., a to: L. P., E. M., M. L. i S. M. – każdemu stosownie do wielkości jego udziału.

Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków ( Dz. U. z 1968 r. nr 36 poz. 249 z późn. zm.), przepisy art. 58, 63, 67, 68 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. Nr 22, poz. 99 z 1985 r./ oraz Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego na obszarze województwa krakowskiego i Uchwały Rady Narodowej m. Krakowa Nr XIV/65/85 z dnia 20 listopada 1985 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty /Dz. Urz. Rady Narodowej Nr 17/85 poz. 120/.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia stwierdzono, iż w budynku przy ul. [...] w latach 1975-87 wykonany został remont kapitalny nakładem środków państwowych w kwocie 19.260.437,44 zł. Kwota ta przewyższyła 50% wartości technicznej budynku ustalonej w elaboracie szacunkowym sporządzonym przez biegłego K. K.. Okoliczność ta uzasadnia orzeczenie o przejęciu własności wyżej opisanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za ustalonym odszkodowaniem, którego wysokość odpowiada przeciętnemu kosztowi wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego na terenie Miasta Krakowa zgodnie z powołanym Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lipca 1988 r.

Wnioski o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji identyczne w treści złożyły: J. G. (30 grudnia 1996 r.) i M. L. (22 maja 1997 r.) - następczynie prawne poprzednich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...]. Jako podstawę żądania wskazały we wnioskach przepis art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. podnosząc w szczególności, że przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków ( Dz. U. z 1968 r. nr 36 poz. 249 z późn. zm.) nie miały w ogóle zastosowania do przedmiotowej nieruchomości w chwili wydania decyzji. Budynek oficynowy był bowiem zajmowany i zarządzany przez Pracownie Konserwacji Zabytków mające charakter jednostki gospodarki uspołecznionej, a zatem zajmowane lokale jako objęte zarządem winny być wyłączone spod szczególnego trybu najmu, co skutkowało wyłączeniem stosowania przepisów powołanej ustawy. Ponadto we wnioskach zarzucono rażące naruszenie przepisu art. 17 ust. 2 ustawy o remontach poprzez brak zawiadomienia właścicieli o możliwości spłaty wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu remontu, a także naruszenie art. 3 ust. 2 tej ustawy przez podjęcie decyzji bez uprzedniego zawiadomienia o rodzaju i rozmiarze planowanych robót i przez to uniemożliwienie złożenia oświadczenia przewidzianego tym przepisem. Żądanie stwierdzenia nieważności oparte było również na zarzucie rażącego naruszenia przepisu art. 16 ustawy przez przyjęcie, że koszt robót przekroczył 50 % wartości technicznej budynku, przy budzącej zastrzeżenia dokumentacji co do sposobu oszacowania wartości technicznej budynku i przy braku dokumentacji określającej wartość prac remontowych. Remont był wykonywany w okresie 12 lat i przez ten okres z poszczególnych nie remontowanych lokali pobierane były czynsze przez zarządcę PKZ, a zatem czerpano w ten sposób korzyści, jak również czerpano korzyści wobec nie ponoszenia przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa opłat czynszowych za korzystanie z cudzej własności. Ponieważ zgodnie z art. 18 ustawy wszelkie korzyści umarzają wierzytelności Skarbu Państwa z tytułu przeprowadzonego remontu, dlatego nie rozliczenie wymiernych korzyści i nie umorzenie ich z wierzytelnością z tytułu remontu stanowiło także rażące naruszenie prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 6 lipca

1998 r. sygn. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano bezpodstawność zarzutu rażącego naruszenia przepisów art. 17 ust. 2 i art. 3 w zw. z art. 16 ustawy "remontowej:" z dnia 22 kwietnia 1959 r. Zgodnie z Uchwałą Nr III/15/69 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25 września 1969 r. /Dz. Urz. R.N. m. Krakowa Nr 24 z 1969r./ uznano za zespoły budowlane dawnej zabudowy wymagające uporządkowania zespoły dzielnicy Stare Miasto wskazując w załączniku nr 1 pod poz. Nr 5 i 7 blok budowlany ul. [...]. Fakt przeprowadzenia remontu w ramach tej Uchwały potwierdził Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych m. K.. Zaszły zatem podstawy określone w art. 7 ust. 1 ustawy "remontowej" do przejęcie budynku na własność Państwa. W świetle tegoż przepisu remontowany budynek może być przejęty o ile jego wartość i wartość związanych z nim urządzeń budowlanych w wyniku dokonania remontu wzrośnie ponad 50% wartości technicznej budynku. Powołując się na sporządzony elaborat szacunkowy biegłego ds. budownictwa mgr inż. K. K., Kolegium wskazało, że wartość techniczna budynku przed remontem wynosiła 2.916.732 zł. a po remoncie obliczona została na kwotę 9.408.313 zł, co stanowiło wzrost o ponad 300% wartości technicznej.

Wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji złożyła J. G. argumentując, że wzrost wartości technicznej budynku i kosztów wykonanych robót remontowych zależy od prawidłowo przeprowadzonych obliczeń. Kwestionując oba ustalenia podważała zasadność decyzji wobec braku podstawy prawnej do przejęcia budynku przez Państwo. Zastosowane w elaboracie mnożniki przeliczeniowe spowodowały wysoką wartość odtworzeniową obiektu, przy czym biegły nie podał przedmiaru i zakresu trwającego 12 lat remontu, a zatem wartość odtworzeniowa winna być pomniejszona o co najmniej 20%. Biegły nie cytował żadnych dokumentów na okoliczność zużycia technicznego, przyjmując jego wysokość na 69%, nie uwzględnił też wartości zabytkowej obiektu.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. [...] uchyliło swoją poprzednią decyzję i na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji z dnia 12 stycznia 1989 r., wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na rażące naruszenia prawa przy jej wydaniu, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Takie naruszenie ma miejsce wówczas, gdy istnieje rzeczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wskazując szereg istotnych nieprawidłowości i błędów zawartych w opinii biegłego K. K., Kolegium stwierdziło w oparciu o elaboraty uzupełniające biegłych mgr M. M. P. i dr inż. arch. M. P., że wartość budynku po remoncie nie wzrosła o ponad 50% w stosunku do wartości budynku przed remontem, a zatem nie było materialnoprawnej podstawy do jego przejęcia przez Państwo w trybie ustawy "remontowej".

Skargi na powyższą decyzję Kolegium zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie przez Skarb Państwa – reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa - Miasta na prawach powiatu oraz Klub Ekologiczny - Zarząd Główny w K..

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1894/00 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił obie wyżej powołane decyzje Kolegium, wskazując w uzasadnieniu swojego wyroku na konieczność poczynienia właściwych ustaleń faktycznych i dokonania ich oceny prawnej. Sąd uznał trafność oceny, że ewentualną podstawą przejęcia przedmiotowego budynku za odszkodowaniem mógł stanowić przepis art. 7 ustawy "remontowej", zawarty w jej rozdziale 3, zatytułowanym "Przebudowa zespołów budowlanych" – gdyż budynek jest położony w zespole dawnej zabudowy. Przejęcie własności budynku mogło nastąpić zgodnie z art. 7 ust. 1 in fine, za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w ustawie remontowej. Ta zaś w art. 16 ust. 3 i 5 przewidywała, że ustalenie odszkodowania następuje według zasad przewidzianych przy wywłaszczeniu nieruchomości. W dacie podjęcia decyzji z dnia 12 stycznia 1986 r., której dotyczy postępowanie nieważnościowe obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Skoro ustalenie i wypłata odszkodowania miała nastąpić wedle przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości (art. 55 i 56 – a więc wg wartości rynkowej), to i ustalenie wartości budynku (która wzrosła w wyniku dokonania remontów) winno nastąpić wedle tych samych zasad. Tak ustalona wartość budynku podlega dopiero przyrównaniu do "wartości technicznej’ budynku, określonej przepisami regulującymi sposób wyceny takiej wartości, jako faktyczna podstawa decyzji o przejęciu budynku przez Państwo.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 stycznia 2003 r. sygn. [...] stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 12 stycznia 1989 r. nr [...]. Jednakże po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Krakowa oraz wniosku Klubu Ekologicznego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 16 czerwca 2003 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło swoją poprzednią decyzję i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 12 stycznia 1989 r. nr [...].

Decyzja ta została zaskarżona przez J. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1949/03 skargę oddalił.

Na skutek skargi kasacyjnej J. G. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1255/05 uchylił wyżej wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpatrzenia. Uchylając wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zarówno w postępowaniu przed organem administracji tj. Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie nie uczestniczyły wszystkie osoby, które powinny być jego stronami. Z uwagi na tę okoliczność stanowiącą o nieważności postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż jest zwolniony z obowiązku merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 879/07 uchylił decyzję Kolegium z dnia 16 czerwca 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia 20 stycznia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2003 r. i 20 stycznia 2003 r. ograniczył się - wobec ustalenia w postępowaniu sądowym aktualnego kręgu stron - do nakazania organowi administracji ponownego przeprowadzenia postępowania przy zapewnieniu w nim uczestnictwa wszystkich podmiotów, którym służy przymiot strony.

Rozstrzygając ponownie przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 20 sierpnia 2008 r. znak [...] stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 12 stycznia 1989 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia Kolegium powołało się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w myśl którego Kolegium jest związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2006 r. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2007 r.

Wypełniając zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 23 października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ustaliło aktualny krąg stron postępowania. Podmioty te zostały poinformowane o ponownie toczącym się postępowaniu oraz o możliwości złożenia w zakreślonym terminie ewentualnych uwag na piśmie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zwróciło uwagę, iż w obrocie prawnym pozostaje wydany w rozpatrywanej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1894/00 zawierający ocenę prawną przedmiotowej sprawy i wskazania co do dalszego postępowania. Z mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) Kolegium jest - wobec braku merytorycznego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpatrującego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 1949/03 - tą oceną związane.

Ówczesny Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w powołanym wyroku przesądził, że art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (tekst jedn. Dz. U. z 1968 r. nr 36, poz. 249) zwanej dalej "ustawą remontową" nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji z dnia 12 stycznia 1989 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] - oficyna i ustaleniu odszkodowania, a zatem wydanie decyzji w oparciu o ten przepis stanowi rażące naruszenie prawa. Jednocześnie jednak Sąd ten stwierdził, iż ewentualną podstawę przejęcia przedmiotowego budynku (nieruchomości) na rzecz Skarbu Państwa stanowić mógł przepis art. 7 ustawy remontowej, gdyż budynek był ulokowany w zespole dawnej zabudowy, przeznaczonym do uporządkowania stosowną uchwałą b. Rady Narodowej m. Krakowa, jeżeli stan faktyczny uzasadniał przejęcie budynku na własność Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie dokonał także wykładni art. 7 ust. 1 ustawy remontowej stanowiącego: "Jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w niniejszej ustawie". Sąd wskazał, iż przepis art. 7 ust. 1 ustawy remontowej w swej hipotezie przewidywał dwa typy przesłanek faktycznych, z których każdy stanowić mógł podstawę opartej na nim decyzji.

Pierwszy krąg przesłanek stanowiła okoliczność, że w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego, następuje przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nimi urządzeń przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu. Przesłanka ta oderwana była od wartości prac porządkujących zespół budowlany i od wartości ich efektu, zaś decydujące było następstwo przeznaczenia budynku na potrzeby mieszkańców zespołu. W ocenie Kolegium materiał dowodowy, jakim dysponował organ administracji wydający w dniu 12 stycznia 1989 r. decyzję o przejęciu budynku położonego w K. przy ul. [...] - oficyna na rzecz Skarbu Państwa, uprawnia do stwierdzenia, iż przesłanka ta w przedmiotowej sprawie nie zachodziła, gdyż nic nie wskazywało, by budynek po wykonanych robotach budowlanych, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy remontowej, miał być przeznaczony na potrzeby mieszkańców zespołu.

Drugi krąg przesłanek stanowił wzrost wartości budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, przy czym Sąd uznał, że sformułowanie "remontów" oznacza zarówno przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub remont sensu stricte. Sąd także stwierdził, że odczytanie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy remontowej w ten sposób, iż chodzi o wzrost wartości technicznej budynku w wyniku dokonania remontów o ponad 50 % tej wartości według stanu przed remontami, jest nie do przyjęcia. Zdaniem Sądu, skoro ustawa remontowa przewidywała, że ustalenie odszkodowania następuje według zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości, a obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, iż ustalenie odszkodowania ma nastąpić według wartości rynkowej nieruchomości, to i ustalenie wartości budynku (która wzrosła w wyniku dokonania remontów) winno nastąpić wedle tych samych zasad. Tak ustalona wartość budynku podlega dopiero przyrównaniu do "wartości technicznej" budynku określonej przepisami regulującymi sposób wyceny takiej wartości jako faktyczna podstawa decyzji o przejęciu budynku przez Państwo. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie jest dopuszczalne ponowne rozpoznawanie sprawy o przejęcie budynku na rzecz Państwa, a organ administracji winien ustalić, czy podejmujący decyzję o przejęciu budynku (nieruchomości) na rzecz Skarbu Państwa organ miał w istniejącym i dostępnym materiale dowodowym podstawę do ustalenia, że wartość rynkowa budynku wzrosła o ponad 50 % jego wartości technicznej, a zatem czy istniejący w dacie wydania decyzji stan faktyczny poddawał się dyspozycji przepisu art. 7 ust. 1 ustawy.

Mając na uwadze powyższą ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, iż wydający w dniu 12 stycznia 1989 r. decyzję o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości l. kat [...] położonej w Krakowie, objętej KW [...], o pow. 285 m , zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] - oficyna i o ustaleniu wysokości odszkodowania Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] nie dysponował materiałem dowodowym dającym podstawę do ustalenia, że w wyniku wykonanych remontów finansowanych ze środków państwowych wartość rynkowa budynku wzrosła o ponad 50 % jego wartości technicznej. Organ administracji państwowej dysponował wyłącznie opinią rzeczoznawcy majątkowego K. K., sporządzoną w maju 1988 r., ustalającą wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, z której nie wynika, czy i jaki remont w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy remontowej przeprowadzono, jaka była wartość rynkowa budynku przed remontem i po remoncie, a zatem niemożliwe jest ustalenie, czy wzrost wartości rynkowej budynku w wyniku przeprowadzonego remontu wynosił ponad 50 % jego wartości technicznej. Z opinii biegłego wynika jedynie wartość techniczna budynku, przy czym nie wiadomo, czy biegły ustalił tę wartość na okres przed remontem czy po jego zakończeniu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz treści przedmiotowej decyzji jednoznacznie wynika, iż organ administracji nie zajmował się w ogóle badaniem przesłanek z art. 7 ust. 1 ustawy remontowej, a rozstrzygnięcie swoje oparł o art. 16 ustawy remontowej, mimo iż przesłanki wynikające z tego przepisu także nie zostały spełnione.

W konsekwencji SKO stwierdziło, iż będąca przedmiotem postępowania decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 12 stycznia 1989 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie stwierdzono, że będąca przedmiotem postępowania decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż nieruchomość pozostaje własnością Gminy Kraków, a nabycie własności od Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie decyzji administracyjnej, co oznacza, iż organy administracji publicznej mogą korzystając z form działania przewidzianych dla administracji przywrócić stan poprzedni. Nadto na nieruchomości nie ustanowiono na rzecz innych osób żadnego prawa rzeczowego. Należało zatem stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina Kraków podnosząc, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność nieruchomości Skarbu Państwa położonej przy ul. [...]. Ocena merytoryczna treści operatu biegłego K. stanowi nieuzasadnioną próbę ponownego rozpoznania sprawy, zakończonej ostatecznie kwestionowaną decyzją znak: [...], podczas gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności podlega ocenie wyłącznie według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydawania tej decyzji, a nie w dacie oceny jej prawidłowości. Z braku oznaczenia wprost przez biegłego daty, na jaką określony został stopień zużycia budynku oraz inne parametry techniczne nie można w żadnym razie wywodzić braku mocy dowodowej całego operatu. Kwestionowana opinia sporządzona została w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy prawa i określa wskaźniki niezbędne do zastosowania dyspozycji między innymi art. 7 ustawy remontowej.

Jak wskazał biegły w części ogólnej operatu "przedmiotem opracowania jest oszacowanie budynku oficyny wraz z gruntem". Chybiony jest więc zarzut, że na potrzeby wydania decyzji wywłaszczeniowej nie dokonano wyceny wartości nieruchomości. Biegły prawidłowo dokonał rozróżnienia tejże wartości od wartości technicznej, do której również odwołuje się art. 7 ustawy o remontach - słusznie bazując w tym zakresie na ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z operatu oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wywieść można, iż wartość techniczna budynku przed remontem to

2 916,732 zł, koszt odtworzenia wyniósł 9 408,813 zł przed remontem, zaś koszty samego remontu wynosiły 19 260 437,44 zł. Fakt ustalenia powyższych wartości według stanu przed remontem potwierdza inwentaryzacja architektoniczno-budowlana nieruchomości stanowiąca jedną z podstaw, na której bazował biegły K., a sporządzona również przed wykonaniem prac remontowych. Skoro dyspozycja art. 7 ustawy o remontach odnosi się do wzrostu wartości technicznej budynku o ponad 50% (a wartość ta została określona w operacie biegłego K.), to zestawienie matematyczne tych dwóch wartości - technicznej oraz remontu daje się wykazać zasadność rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podkreślono ponadto, iż przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnych, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc.

Odnosząc się do ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w uzasadnieniu spornej decyzji w zakresie błędnego wskazania podstawy prawnej Gmina Kraków wskazała, że nawet wadliwe powołanie przez organ podstawy prawnej decyzji wywłaszczeniowej (tj. powołanie art. 16 w miejsce art. 7 ustawy remontowej) nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Samo błędne wskazanie przepisu w podstawie prawnej decyzji nie implikuje nieważności tej decyzji, przy założeniu, że podstawa prawna w istocie istniała, zaś organ powołał się w podstawie prawnej decyzji na niewłaściwe przepisy, tym bardziej znajdujące się w jednej ustawie. Okoliczność powyższa ma decydujące znaczenie przy rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 12 stycznia 1989 r. (znak: [...]), biorąc pod uwagę treść art. 6, 7 oraz 16 ustawy remontowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 20 sierpnia 2008 r. ([...]).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzja z 20 sierpnia 2008 r. jest prawidłowa i zgodna z wiążącymi Kolegium wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1894/00 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 879/07. Skład orzekający w pełni podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ustalenia jeśli chodzi o krąg stron postępowania.

W zakresie meritum sprawy wskazania NSA dotyczące interpretacji art. 7 tzw. ustawy remontowej oznaczają, iż istotną rolę dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy odgrywa ustalenie (a dokładniej podstawy ustalenia przy podejmowaniu decyzji z 12 stycznia 1989 r.) trzech danych (trzech faktów) dokonane w perspektywy stanu istniejącego w dniu wydawania decyzji nacjonalizacyjnej. Chodzi mianowicie o: wartość rynkową budynku przez remontem, wartość rynkową budynku po remoncie (a dokładniej wartość budynku zmienioną w wyniku remontu, a więc z wyłączeniem innym czynników np. upływu czasu) oraz wartość techniczną budynku przed remontem. Dwie pierwsze wyznaczają wzrost wartości nieruchomości i porównane winny być z wartością trzecią. Z tego punktu widzenia stwierdzić należy, elaborat szacunkowy biegłego mgr inż. K. K. ustala wartość budynku, którą określić można jako wartość odtworzeniową budynku (potwierdza to nazwa pozycji: "koszt odtworzenia" - s. 4, nie zawiera on zaś żadnych ustaleń co do wartości rynkowej rozumianej jako najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku (przy założeniu swobodnej, a nie "przymusowej" transakcji). W ocenie składu orzekającego pojęcia wartości rynkowej i wartości odtworzeniowej nie można utożsamiać i nie można jej było utożsamiać w 1989 r. Jeżeli zaś nawet przyjąć, iż te dwie wartości pozostają w pewnym związku, to podana przez biegłego wartość opiera o "cenę podstawową zawartą w cenniku PZU" i to z 1969 r., a nie odwołuje się do żadnych cen lub transakcji rynkowych z okresu poprzedzającego moment wyceny. Należy tu podkreślić, iż z cytowanego wcześniej wyroku NSA wynika, iż dla zastosowania art. 7 ustawy remontowej wysokość kosztów remontu nie miała bezpośredniego znaczenia, bowiem oczywistym jest, że koszt remontu nie jest tożsamy z wysokością wzrostu wartości rynkowej budynku w wyniku remontu. Koszty remontu obejmują bowiem takie kwoty, które w ogóle nie wpływają lub nie wpływają bezpośrednio ("nie przekładają się wprost") na wzrost wartości rynkowej (np. koszty nadzoru, koszty zagospodarowania placu budowy itp.).

Kolegium podkreśliło, iż organ administracji wydający decyzję z 12 stycznia 1989 r. poczynił na podstawie eleboratu szacunkowego biegłego K. K. ustalenia dotyczące normatywnej wartości odtworzeń i owej budynku (traktowanego jako j "nowy"), a tej podstawie ustalenia jego aktualnej wartości technicznej rozumianej jako wartość odtworzeniowa pomniejszona o określony procent wynikający z przyjętego przez biegłego stopnia zużycia i określony wprost jako wartość techniczna budynku. Były to wartości (kwoty) oczywiście istotne z punktu widzenia zastosowania art. 16 ustawy remontowej. Nie poczyniono natomiast w ogóle ustaleń dotyczących wartości rynkowej sprzed remontu i po remoncie, jak również jej wzrostu wyłącznie w wyniku remontu (z wyłączeniem innych czynników takich np. inflacja, zmiana sposobu użytkowania, upływ czasu). Oparcie się więc na domniemaniu, iż wartość rynkowa sprzed remontu pokrywała się z wartością techniczną ustaloną przez biegłego w sposób normatywny bez żadnego odwołania się do cen rynkowych, zaś wartość rynkowa po remoncie to suma wartości sprzed remontu i kosztów remontu, jak również wnioskowanie na tej podstawie, iż wartość rynkowa nieruchomości wzrosła o ponad 50 % wartości technicznej, nie może być uznane za prawidłowe i zgodne z założeniami postępowania wyjaśniającego zawartymi w k.p.a. i obowiązującymi również w 1989 r.

Kolegium nie zakwestionowało przy tym faktu, iż porównanie kwot tj. 2.916,732 zł (wartość techniczna budynku przed remontem) oraz 19.260.437 zł (koszty remontu) istotnie sugerowałoby, iż w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 7 ustawy remontowej. Podkreśliło jednak, iż kwota kosztów remontu podana została organowi wydającemu decyzję bez bliższej specyfikacji i budzi o tyle zastrzeżenia, iż jest ponad dwukrotnie wyższa od ustalonej przez biegłego wartości odtworzeniowej budynku. Okoliczność ta nie może mieć zatem rozstrzygającego znaczenia dla ustalenia, iż na tej podstawie można przyjąć za oczywiste spełnienie warunków wskazanych w art. 7 ustawy remontowej. Poza tym -jak wynika z zgromadzonych w sprawie opinii biegłych - sporządzony elaborat nasuwa istotne zastrzeżenia odnośnie przyjętych podstaw, metody wyceny (uzasadnienie decyzji SKO z 20.06.2000 r. - Kol. Odw. [...]), jak również wątpliwości co do tego, dla jakiej daty są poczynione ustalenia. Należy podkreślić, iż zgodnie z wskazaniami NSA zawartymi w wyroku z 21 sierpnia 2002 r. Kolegium nie czyni tym samym żadnych ustaleń odnośnie tego, czy zachodziły przesłanki wskazane w art. 7 ustawy remontowej, czy też nie, stwierdza tylko, iż elaborat biegłego mgr inż. K. K. nie stanowił należytej podstawy do poczynienia takich ustaleń. Był to bowiem dokument, który w założeniu ustalać miał inne okoliczności, z punktu zaś widzenia art. 7 ustawy remontowej sporządzony został w sposób ogólnikowy i lakoniczny, a jego ustalenia nasuwają zastrzeżenia przede wszystkim metodologiczne i poważne wątpliwości dotyczące błędów w ustaleniach faktycznych. Dlatego niezależnie, od rzeczywistego stanu rzeczy istniejącego w 1989 r., którego Kolegium nie może w niniejszym postępowaniu ustalać, stwierdzono, iż decyzja o przejęciu własności na rzecz Skarbu Państwa z 12 stycznia 1989 r. podjęta została z naruszeniem prawa (art. 7 i 77 k.p.a.) i bez dostatecznych podstaw w materiale dowodowym, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Naruszenie tych przepisów oceniono jako oczywiste, a nie polegające tylko błędnej interpretacji określonych przepisów. Poza tym zwrócono uwagę, iż skutkiem decyzji z 12 stycznia 1989 r. było pozbawienia własności, zaś również obowiązujące wówczas przepisy konstytucyjne (art. 17-18 Konstytucji PRL) przewidywały ochronę własności indywidualnej oraz osobistej obywateli. Również z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie wydania zakwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji nacjonalizacyjnej niedostatecznie uzasadnioną ingerencję w prawo własności ocenić należy jako rażące naruszenie prawa, a więc tym bardziej jego skutki nie powinny akceptowane w demokratycznym państwie prawnym, uznającym własność prywatną za jedną z podstaw ustroju społeczno-gospodarczego (art. 2 w zw. z art. 20 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r.).

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Kraków, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2008 r. Wskazano, że organ administracji dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy remontowej oraz art. 156 k.p.a., wadliwie kwalifikując powzięte wątpliwości jako rażące naruszenie prawa. Podtrzymano pogląd, iż wycena dokonana przez biegłego K. była wystarczająca do wydania decyzji na podstawie art. 7 ustawy remontowej, natomiast wadliwe wskazanie art. 16 tejże ustawy jako podstawy prawnej decyzji z dnia 12 stycznia 1989 r. nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. w sytuacji, gdy przesłanki opisane w art. 7 zostały spełnione. Wskazano, że SKO oparło się na operatach wykonanych na potrzeby niniejszej sprawy, a które w swej istocie stanowiły opinię do elaboratu biegłego K.. Stanowi to rażące naruszenie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według ust. 1 powołanego przepisu oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. W myśl ust. 2 art. 157 sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto zgodnie z art. 156 ust. 3 - 4 u.g.n. operat szacunkowy stanowi może być wykorzystywany tylko do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Oznacza to, że sporządzone w niniejszym postępowaniu operaty straciły moc i należało odmówić im mocy dowodowej. Dodatkowo w zakresie kolizji przepisów ustawy remontowej z obowiązującymi w dacie wydania przedmiotowej decyzji przepisami rangi konstytucyjnej strona skarżąca podniosła, że konstytucyjność ustawy o remontach nie została nie została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który jest jedynym organem powołanym do rozstrzygania tej kwestii. Nieuprawniona jest dokonana przez SKO ocena sprzeczności powołanej ustawy z Konstytucją PRL.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Operat biegłego K. nie dawał podstaw do jednoznacznego ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 7 ustawy remontowej. Przyczyną tego stanu nie były błędy merytoryczne operatu, lecz to, że sporządzony on został w celu ustalenia innych okoliczności, z których nie można automatycznie wyciągać wniosków co do okoliczności ważnych z punktu widzenia art. 7 ustawy remontowej. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem operat szacunkowy biegłego K. sporządzony został w 1988 r. i nie podlega przepisom tej ustawy. Z kolei Kolegium nie poczyniło żadnych "własnych" ustaleń w zakresie wartości nieruchomości na podstawie przedłożonych opinii. Uznało jedynie, że potwierdzają one zastrzeżenia odnośnie ustaleń operatu biegłego K. i przyjętej metodyki wyceny. Nieporozumieniem jest zarzut, że Kolegium dokonało oceny zgodności przepisów ustawy remontowej z przepisami rangi konstytucyjnej. Kolegium podkreśliło tylko, że niewłaściwe zastosowanie przepisów tej ustawy należy uznać za naruszenie prawa własności nie tylko w jego obecnym kształcie, ale również w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania o przejęciu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2008 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 20 sierpnia 2008 r. odpowiadają prawu.

We wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji strony wskazały jako podstawy stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia- art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosków stwierdzono, że decyzja została wydana przez Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej z naruszeniem przepisów określających właściwość funkcjonalną, równocześnie stwierdzono, że wydanie tej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Odnośnie zarzutu naruszenia właściwości funkcjonalnej, podniesionego we wnioskach stron z lat 1996 – 1997 należy stwierdzić, iż na wcześniejszych etapach postępowania wskazano, że wprawdzie organem właściwym do wydania decyzji był naczelnik dzielnicy, istniało jednak upoważnienie dla Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej do wydawania decyzji, samo zaś użycie niewłaściwej pieczątki nie powoduje naruszenia właściwości. Zarzut ten następnie nie był przedmiotem badania na dalszych etapach postępowania. Trzeba jednak stwierdzić, że trafne w tym przedmiocie jest stanowisko Kolegium, iż wydanie decyzji przez upoważnionego Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej nie wyczerpuje przesłanki nieważności przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnośnie kwestii rażącego naruszenia prawa należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze związane było stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1894/00 zawierającego ocenę prawną przedmiotowej sprawy i wskazania co do dalszego postępowania.

Jak wskazano w uzasadnieniu wskazanego wyroku podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie nie mógł być art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r., nr 36, poz. 249 z późn. zm.), ale ewentualnie art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy. Ustawa ta przewiduje bowiem dwie regulacje stanowiące samodzielne podstawy przejęcia budynku za odszkodowaniem na rzecz Państwa. Art. 16 ust. 1 ustawy stanowił, że jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych przekroczą 50% wartości technicznej budynku, budynek taki wraz z gruntem, na którym jest położony, może być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa. Art. 7 ustawy natomiast przewidywał, że jeżeli w wyniku uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz tereny i urządzenia budowlane związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach przewidzianych w ustawie. W niniejszym postępowaniu przejęcie na własność Państwa dotyczyło budynku ulokowanego w zespole dawnej zabudowy przeznaczonym do uporządkowania odpowiednią uchwałą Rady Narodowej m. Krakowa, stąd ewentualną podstawą przejęcie mógł być jedynie art. 7 ust. 1 ustawy. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie, ponieważ art. 16 ust. 1 w przeciwieństwie do art. 7 ust. 1 ustawy "remontowej" nie daje podstawy do konstruowania pojęcia "wzrostu wartości" budynku. Samo błędne wskazanie w decyzji z dnia 12 stycznia 1989 r. art. 16 jako podstawy rozstrzygnięcia nie uzasadniałoby stwierdzenia nieważności decyzji. Błędne wskazanie przepisu, mającego stanowić podstawę prawną nie powoduje uznania, że decyzja została wydana bez takiej podstawy, skoro istniał inny przepis ustawy mający w sprawie zastosowanie jako podstawa decyzji.

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest ponowne rozpoznawanie sprawy o przejęcie budynku na rzecz Państwa. Zakres kognicji w postępowaniu nieważnościowym wyznacza przepis art. 156 § 1 k.p.a. W tym przypadku badaniu podlegają przesłanki przewidziane paragrafem 1 pkt 2 wskazanego przepisu. Skoro, jak podano wyżej nie występuje przesłanka zawarta w pierwszym członie punktu 2 (brak podstawy prawnej), wobec istnienia podstawy prawnej z ustawy "remontowej" (art.7), to badaniem była objęta przesłanka, czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Właśnie w tym aspekcie należało poddać badaniu decyzję Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 12 stycznia 1989 r., nr [...].

Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 (ONSA 1993 r., nr 1 poz. 23). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to "oczywiste naruszenie (...) przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 1995 r. II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70). Pogląd dotyczący tego, jakie naruszenie można uznać za rażące wyrażono również w orzeczeniach zapadłych jeszcze w poprzednim ustroju społeczno – politycznym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał wówczas, że: "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno – gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności." (wyrok NSA z dnia 6 września 1984 r., II SA 737/84, GAP 1988, nr 18 str. 44).

Ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków była ustawą głęboko ingerującą w prawo własności, podlegające ochronie również na podstawie przepisów Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej (art. 17 – 18 Konstytucji PRL, przewidujące ochronę własności indywidualnej oraz osobistej obywateli). W istocie prowadziła ona do nacjonalizacji nieruchomości, które zostały wyremontowane za środki państwowe, o ile koszt remontu przekroczył 50 % wartości takiej nieruchomości lub wartość budynku w wyniku takiego remontu wzrosła o 50 % w stosunku do wartości przed remontem. Ustawa ta przewidywała wypłatę niewspółmiernie niskiego odszkodowania dla właścicieli nieruchomości, którego wysokość określano jako równowartość kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Ustawa ta nie wprowadzała w zasadzie żadnych instrumentów ochrony praw właścicieli – nie mieli oni bowiem de facto wpływu na zakres i rozmiar remontu, nie byli również informowani o zamierzeniach inwestora. O tym, jak dalece ustawa ta odbiegała od standardów demokratycznego państwa prawnego i jak bardzo była niekompatybilna w stosunku do standardów przewidzianych międzynarodowymi systemami ochrony praw człowieka świadczyć może fakt, iż była ona jedną z pierwszych ustaw uchylonych po 1989 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/06 (LEX nr 453477): dokonując wykładni restrykcyjnego ustawodawstwa okresu państwa socjalistycznego należy również uwzględnić wartości wynikające z prawa międzynarodowego, prawa wspólnotowego - w tym także w zakresie ochrony własności. Obowiązek stosowania takiej wykładni, uwzględniającej fundamentalne reguły demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej ciąży obecnie na organach, oceniających stany prawne powstałe na gruncie obowiązywania przepisów ustawodawstwa socjalistycznego.

Należy stwierdzić również, że także w chwili wydawania decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości, a zatem jeszcze na gruncie poprzedniego porządku prawnego, stosując przepisy ustawy tak głęboko ingerującej w prawa podmiotowe jednostki organ administracji zobowiązany był do zachowania szczególnej staranności i ostrożności przy rozważeniu przesłanek wydania takiej decyzji. Do podobnej staranności zobowiązany był również inwestor dokonujący remontu cudzego budynku. W przypadku prowadzenia remontu ze środków państwowych sytuacja inwestora takiego remontu upodabnia się w istocie do sytuacji osoby prowadzącej cudze sprawy bez zlecenia. Osoba taka zobowiązana jest do wykazania szczególnej staranności przy wykonywaniu swoich obowiązków, w tym do precyzyjnego uzasadnienia i udokumentowania wydatków na remont. Niedopuszczalne jest uwzględnianie w kosztach remontu pozycji, które w żadne sposób nie zwiększają wartości remontowanej nieruchomości - takich jak na przykład premie dla pracowników inwestora, będącego jednostką państwową. Jak już wyżej wskazano, również na organie, który podejmował decyzje o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa ciążył obowiązek szczególnie starannego rozważenia przesłanek umożliwiających przejęcie nieruchomości – a zatem organ taki miał obowiązek dokładnie zbadać zarówno zakres i koszty prac remontowych, jak i stosunek ich wartości do wartości nieruchomości. Ta ostrożność powinna wynikać z tego, jak daleko idące były konsekwencje przyjęcia, że koszty te przekroczyły wskazany wyżej pułap lub, że wartość budynku wzrosła w wyniku remontu o określoną procentowo wysokość ( w zależności od tego, czy podstawą decyzji był art. 7 czy art. 16 ustawy). W takiej bowiem sytuacji dochodziło do pozbawienia obywateli ich prawa własności. Decyzja o faktycznej nacjonalizacji nieruchomości będącej własnością osób prywatnych powinna zapadać po wyjątkowo starannej analizie stanu faktycznego.

W postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji z dnia 12 stycznia 1989 r. zarówno inwestor dokonujący remontu – Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K., jak i organ wydający decyzję zobowiązane zatem były, jak wskazano powyżej, do zachowania szczególnej staranności. Inwestor zastępczy- Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych K. miał obowiązek przedstawić cały zakres wykonanych prac remontowych w nieruchomości z rozliczeniem jego celowych, merytorycznie uzasadnionych kosztów (a nie ograniczyć się do wykazania jego kwoty). Na organie prowadzącym postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości ciążył natomiast obowiązek zbadania, czy rozliczenie remontu spełnia te wymogi z punktu widzenia celowości. Zwłaszcza, że przy rozpoczęciu remontu na podstawie art. 7 ustawy "remontowej" zawiadomienie właściciela budynku nie było konieczne (art. 8 ustawy). W takiej sytuacji organ był tym bardziej zobowiązany do zbadania zakresu potrzeby remontu i wydatkowanych państwowych środków finansowych, aby nie doszło do naruszenia prawa, a w szczególności nadużycia prawa własności.

W niniejszej sprawie ustalenia dotyczące kosztów remontu zostały dokonane w oparciu o niezwykle lakoniczny elaborat szacunkowy opracowany przez biegłego K. K.. Zawarte w tym opracowaniu dane budzą poważne wątpliwości z punktu widzenia metodologii sporządzenia opinii. W opracowaniu arbitralnie przyjęto wskaźniki stopnia zużycia poszczególnych elementów oficyny, w tym na przykład wskaźnik zużycia dotyczący malowania pomieszczeń wynoszący 90 %, w sytuacji gdy wskaźnik ten nie ma istotnego wpływu na wartość obiektu. Ponadto wyceny dokonano na podstawie cennika PZU z 1969 r., w sytuacji, gdy elaborat był opracowywany w 1988 r., a zatem niemal dwadzieścia lat później. Równie arbitralnie, bez udokumentowania i wykazania zasadności poszczególnych wydatków, ustalono koszt remontu budynku, uwzględniając przy tym koszty dokumentacji, kierownictwa i zagospodarowania placu budowy, które także nie miały wpływu na wzrost wartości nieruchomości w wyniku remontu. Podobnie lakoniczna była sama decyzja z dnia 12 stycznia 1989 r., w której autorytatywnie przyjęto, że koszt remontu przekroczył 50 % wartości nieruchomości, odwołując się do wspomnianego wyżej elaboratu.

Jak już wyżej wskazano. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie dokonuje ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jest zobowiązany do zbadania, czy w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 k.p.a. Kolegium w postępowaniu nieważnościowym miało zatem obowiązek ustalić, czy podejmujący decyzję Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] miał w istniejącym i dostępnym materiale dowodowym podstawę do stwierdzenia, że zaistniały przesłanki określone w przepisie stanowiącym podstawę wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa.

Organ rozpatrujący kwestię stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości był zatem zobowiązany zbadać, czy podejmując tą decyzję organ miał podstawę do ustalenia, że wartość rynkowa budynku wzrosła o ponad 50% jego wartości technicznej, a zatem, czy istniejący stan faktyczny odpowiadał dyspozycji określonej w art. 7 ust. 1 powołanej ustawy.

Zgodnie z tym przepisem, przejęcie budynku na rzecz Państwa następowało za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w ustawie. Ustawa ta zaś w art. 16 ust. 3 i 5 przewidywała, że odszkodowanie przyznaje się według zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzja z dnia 12 stycznia 1989 r., której dotyczyło postępowanie o stwierdzenie nieważności zapadła już po rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 z późn. zm.) Na podstawie art. 55 i 56 powołanej ustawy, ustalenie i wypłata odszkodowania powinny następować według wartości rynkowej nieruchomości, stąd również ustalenie wartości budynku winno nastąpić według tych zasad (por. wiążące organ stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1894/00).

Dla zbadania, czy decyzja z dnia 12 stycznia 1989 r. o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność konieczne zatem było rozstrzygnięcie, czy organ wydający tą decyzję miał podstawy do ustalenia trzech istotnych z punktu widzenia zastosowania art. 7 ustawy "remontowej" wskaźników- to jest wartości rynkowej budynku przed remontem, wartości rynkowej budynku po remoncie oraz wartości technicznej budynku przed remontem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło, że dane zawarte w elaboracie szacunkowym mgr inż. K. K. nie pozwalały na dokonanie ustaleń co do wartości rynkowej budynku. Ponadto, jak słusznie Kolegium wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wysokość kosztów remontu podana w elaboracie nie ma znaczenia dla zastosowania w sprawie art. 7 ustawy o remontach. Koszt remontu nie jest bowiem tożsamy z wysokością wzrostu wartości rynkowej, przeprowadzone wyliczenie kosztu remontu zawiera bowiem pozycje, które nie wpływają w ogóle lub nie wpływają bezpośrednio na wzrost wartości rynkowej nieruchomości. Elaborat szacunkowy nie stanowił zatem należytej podstawy do poczynienia ustaleń niezbędnych z punktu widzenia art. 7 powołanej ustawy mogącego stanowić podstawę wydania decyzji nacjonalizacyjnej. Ustala on bowiem inne okoliczności, istotne dla oceny przesłanek przewidzianych w innym przepisie ustawy (tj. w art. 16 ust. 1 ). Tym samym – decyzja o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wydana w oparciu o ten elaborat nie zawierała informacji istotnych z punktu widzenia przesłanek ustawowych określonych w art. 7 ust. 1 ustawy "remontowej", który byłby ewentualną podstawą prawną decyzji o przejęciu nieruchomości..

Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zastrzeżenia metodologiczne i wątpliwości co do ustaleń faktycznych elaboratu, stanowiącego de facto jedyną podstawę rozstrzygnięcia o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa powodują, że należy uznać, iż decyzja z dnia 12 stycznia 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostało podjęte sprzecznie z treścią przepisów ustawy "remontowej". W postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji nie dokonano bowiem prawidłowego ustalenia przesłanek przewidzianych w przepisie prawnym, umożliwiającym przejęcie własności nieruchomości, nie przeprowadzono porównania wartości budynku przed remontem do wartości rynkowej budynku po remoncie. Nie uwzględniono zmiany stanu prawnego, a zwłaszcza wejścia w życie nowej, powołanej wyżej ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r., która miała tu zastosowanie. W wyniku tego rażącego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Konsekwencją naruszenia prawa przez organ wydający decyzję było bowiem pozbawienie osób fizycznych prawa własności nieruchomości za wypłatą odszkodowania, które nie pozostawało w odpowiedniej relacji do wartości należącej do nich nieruchomości. Skutki takie są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji jest zatem trafne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż ocena operatu stanowiła nieuprawnioną próbę ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując kwestię nieważności decyzji nie badało decyzji merytorycznie, ale jedynie dokonywało oceny, czy organ miał podstawy do ustalenia, że zaistniały przesłanki określone w przepisie. Kolegium nie dokonało zatem oceny elaboratu, pod kątem zgodności zawartych w nim danych ze stanem faktycznym, ale jednie ustaliło, czy dane te były wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości przy ulicy [...]. Jak wykazano powyżej - dane te nie stanowiły wystarczającej podstawy do dokonania takiego rozstrzygnięcia, nie wykazywały one bowiem zaistnienia przesłanek opisanych w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy "remontowej".

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego sprowadzający się do stwierdzenia, że błędne powołanie się przez organ przy wydawaniu decyzji na niewłaściwy przepis ustawy nie oznacza, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji z dnia 12 stycznia 1989 r. nie zostało dokonane z uwagi na błędnie podaną podstawę prawną, podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji było natomiast rażące naruszenie prawa przy jej wydawaniu.

Niezasadny jest również zarzut, iż Kolegium dokonało oceny konstytucyjności przepisu ustawy remontowej stanowiącego podstawę wydania decyzji o przejęciu nieruchomości. Ocena konstytucyjności ustaw nie należy do zadań Kolegium i organ ten w niniejszej sprawie takiej oceny nie dokonał, a jedynie dokonał interpretacji przepisów tej ustawy w świetle postanowień Konstytucji.

W świetle przedstawionych powyżej okoliczności należy stwierdzić, że organ wydający decyzję z 1989 r. nie zastosował podstawowych reguł postępowania zawartych w przepisach art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. Nie zachował przede wszystkim wymaganej z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa szczególnej staranności w ocenie stanu faktycznego i prawnego, w konsekwencji dokonując nieuzasadnionego przejęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wskazać w tym miejscu należy, że zasada praworządności obowiązywała również na gruncie ustawodawstwa socjalistycznego i była wprost wymieniona w art. 7 k.p.a., obok zasady legalności działania organów administracji publicznej przewidzianej w art. 6 k.p.a. Prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji z dnia 12 stycznia 1989 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] naruszył zarówno te wyżej wymienione zasady, jak i zasadę zaufania obywateli do Państwa określoną w art. 8 k.p.a., a w końcu przepisy prawa materialnego tj. ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, w szczególności przepisy art. 7, 16 i nie zastosował przepisów art. 55 i 56 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Uzasadnia to zatem stanowisko Kolegium, że opisane powyżej naruszenie przepisów przy wydaniu decyzji miało charakter rażący, powodując tym samym, że stwierdzenie nieważności omawianej decyzji z dnia 12 stycznia 1989 r. było w pełni uprawnione.

Z uwagi na powyższe okoliczności skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.