Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1744/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 592/07 w sprawie ze skargi Gminy Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego urzędu miasta oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta J. na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zarządzeniem z [...] marca 2007 r. nr [...] wprowadził dla Urzędu Miasta J. regulamin organizacyjny. Regulamin organizacyjny stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia. Wydając to zarządzenie zdecydowano o utracie mocy zarządzenia z [...] stycznia 2007 r. nr [...] w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta J. Częścią nowego Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta J. był załącznik nr 1 ustalający zakres działania poszczególnych komórek organizacyjnych Urzędu Miasta J. W treści § 3 zarządzenia Burmistrza Miasta J. z [...] marca 2007 r. nr [...], przewidziano wejście w życie tego aktu na dzień jego podpisania.

Wojewoda P. pismem z [...] kwietnia 2007 r. poinformował Burmistrza Miasta J. o wszczęciu postępowania nadzorczego i wezwał do przekazania zarządzenia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2007 r. znak [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta J. z [...] marca 2007 r. nr [...]. Powodem stwierdzenia nieważności było nieuwzględnienie w treści jego przepisów stanowiska sekretarza miasta. Rozwiązanie nieprzewidujące tego rodzaju stanowisk w strukturze administracji gminnej jest niezgodne z prawem. Stanowisko sekretarza miasta powinno funkcjonować w urzędzie gminy. Usunięcie stanowiska sekretarza gminy drogą regulacji regulaminowych stanowi o pozbawieniu rady gminy jej ustawowego obowiązku powołania sekretarza na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zlikwidowanie stanowiska sekretarza przekracza kompetencje wójta wynikające z jego uprawnień do ustalenia regulaminu organizacyjnego. Organizacja urzędu nie może być sprzeczna z ogólnymi zasadami ustrojowymi kształtowanymi ustawami samorządowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 28 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 592/07, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu organizacyjnego urzędu miasta, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) brak jest przepisu, który wypowiadałby się wprost o obowiązku tworzenia w aparacie administracyjnym stanowiska sekretarza gminy, niemniej jednak nie oznacza to, że z przepisów ustawy samorządowej można taki wniosek wywieść. Wręcz przeciwnie, analiza przepisów tej ustawy pozwala na stwierdzenie, że stanowisko sekretarza gminy jest obligatoryjnym elementem struktury organizacji gminy. Artykuł 31 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że wójt (burmistrz) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (art. 33 ust. 4 tej ustawy). Przepisy ustawy wskazują, że sekretarz gminy pełni określoną funkcję w administracji publicznej, nie ma określonych ustawowo własnych kompetencji, nie jest organem gminy, tylko prowadzi w imieniu wójta (burmistrza) powierzone mu sprawy. Ze względu na zakres działania, jak i na sposób nawiązania stosunku pracy z sekretarzem gminy (art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym), sekretarz gminy zajmuje szczególną pozycję wśród pracowników samorządowych i pominięcie tego stanowiska w regulaminie jest sprzeczne z postanowieniami powołanej ustawy o samorządzie gminnym, jak również z zapisem art. 2 pkt 3 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593). W świetle tych przepisów, Sąd stwierdził, że organ wykonawczy gminy nie ma w pełni swobody w kształtowaniu regulaminu organizacyjnego urzędu, którym kieruje i brak jest ustawowych przesłanek do odstąpienia od powołania stanowiska sekretarza gminy.

Z tego względu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte zgodnie z przepisami prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

Miasto J. wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 33 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 4 i art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 2 pkt 3 ustawy z 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) przez przyjęcie, że z przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o pracownikach samorządowych wynika, że stanowisko sekretarza gminy jest ustawowym obligatoryjnym elementem struktury organizacyjnej gminy, gdyż sekretarz gminy zajmuje szczególną pozycję wśród pracowników samorządowych i pominięcie tego stanowiska w regulaminie organizacyjnym jest sprzeczne z postanowieniami ustawy. Tym samym organ wykonawczy gminy nie ma pełnej swobody w kształtowaniu postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu, którym kieruje, gdyż obowiązkiem jest konstruowanie aparatu gminy w ten sposób, aby przewidzieć w nim stanowisko sekretarza gminy.

Na tej podstawie wnosiło o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Należy rozgraniczyć w regulacji działania jednostek samorządu terytorialnego regulację ustawową, regulację statutową oraz regulację regulaminu organizacyjnego. Materia uregulowana ustawą nie może być podważona aktami niższego rzędu, którymi są przepisy stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego. W pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wyprowadził, że ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przewidziała powołanie sekretarza gminy. Artykuł 18 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości gmin należy powoływanie i odwoływanie sekretarza gminy - na wniosek wójta. Swoboda wójta dotyczy tylko wniosku personalnego, czyli obsady stanowiska sekretarza gminy, a nie jego utworzenia. Z art. 33 ust. 4 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w pełni prawidłowo Sąd wywiódł, że stanowisko sekretarz gminy jest obligatoryjne i wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może odstąpić od regulacji ustawowej.

Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Organizację wewnętrzną i tryb pracy organów określa statut gminy", którego uchwalenie należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Przedmiotem regulaminu organizacyjnego jest wyłącznie unormowanie organizacji i zasad funkcjonowania urzędu gminy. Jego zatem materią jest wyłącznie określenie organizacji i dekoncentracji wewnętrznej zadań wójta, który wykonuje je za pomocą urzędu gminu. Jest to zatem akt kierownictwa wewnętrznego, który nie może podważać zapisów ustawowych i statutowych. Zakres dekoncentracji pozostawiony jest ocenie wójta.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.