Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 573/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus - sprawozdawca Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "obiektu użyteczności publicznej z zamontowanym Wi-Fi z funkcją reklamową (nośnik reklamowy)" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. powołując się na przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz przepis art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił H. Spółce z o.o. z siedzibą w W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "obiektu użyteczności publicznej z zamontowanymi Wi-Fi z funkcją reklamową (nośnik reklamowy)", zlokalizowanej we W. przy ul. G.[...] , na działkach gruntu [...] oraz[...], AM-[...], obręb G.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że przesłanką negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia była niezgodność planowanej inwestycji z wynikami analizy urbanistycznej.

Motywując stanowisko przyjęte w sprawie Prezydent W. wyjaśnił m.in., że w dniu 19 września 2011 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego z ekranem LED o powierzchni reklamowej ok. 58 m2 i Wi-Fi. Dalej wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany. Na ww. obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zostało odzwierciedlone z załącznikach nr 2 i nr 3 do decyzji. Organ pierwszej instancji dokonał zarówno analizy reklam w zakresie: linii zabudowy, wymiarów tablicy oraz wysokości konstrukcji reklamy; jak i zabudowy w zakresie: funkcji, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, gzymsu, bądź attyki i wysokości głównej kalenicy (maksymalna wysokość budynku). Analiza prowadzona w tym zakresie pozwoliła na zbadanie wszelkich predyspozycji terenu dotyczących możliwości dopuszczenia planowanej zabudowy. Dalej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w przypadku inwestycji polegającej na montażu nośnika reklamy wielkogabarytowej, biorąc pod uwagę wymagania ładu przestrzennego, istotne byłoby przeprowadzenie analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji oraz parametrów obiektów podobnych do wnioskowanego. Pozostałe (określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) parametry, takie jak: wielkość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej kalenicy dachu, kąta nachylenia i układu połaci dachowych, nie mają wpływu na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - tj. nośnika reklamowego. W ocenie organu pierwszej instancji analiza stanu faktycznego wskazuje, iż na analizowanym obszarze zlokalizowane są nośniki reklamowe posadowione nawet w odległości około 4,5 metrów od granicy działki drogowej. Przy tym są to nośniki o zróżnicowanej wysokości, nie posiadające jednakże świetlnego ekranu LED, a jedynie tablice reklamowe. W świetle przeprowadzonej analizy organ pierwszej instancji stwierdził, że możliwe byłoby wyznaczenie linii zabudowy oraz wysokości konstrukcji reklamy zgodnie z wnioskiem inwestora. Takiej samej konkluzji nie wyprowadzono w zakresie wnioskowanej powierzchni reklamowej (wysokości i szerokości tablicy reklamowej). W tym kontekście wyjaśniono, że - zgodnie z wnioskiem inwestora - powierzchnia nośnika reklamowego wynosiłaby około 58 m2, przy szerokości tablicy reklamowej 9,6 metrów i jej wysokości 6 metrów. W obszarze analizowanym maksymalna powierzchnią reklamy wynosi 18 m2, przy wysokości tablicy 3 metrów i szerokości tablicy 6 metrów. Organ orzekający stwierdził, że parametry wnioskowane przez inwestora znacznie przekraczają wielkości występujące w obszarze analizowanym. Zaznaczył przy tym, że specyfika inwestycji, która nie jest obiektem kubaturowym, nie pozwala na analogiczne odwołanie się do parametrów budynków. W związku z powyższym nawiązywanie szerokości nośnika do szerokości elewacji frontowej nie ma uzasadnienia, gdyż wprowadzenie w teren nośnika o szerokości od 9 do 183 metrów byłoby czymś całkowicie odmiennym od stanu faktycznego zagospodarowania terenu sąsiedniego. Mogłoby prowadzić do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego poprzez wprowadzanie obiektów o wymiarach wielokrotnie wyższych. Organ lokalizacyjny wskazał przy tym, że inwestor został poinformowany o stwierdzonych rozbieżnościach pomiędzy wynikami analizy, a parametrami planowanej inwestycji oraz o możliwości skorygowania wniosku. Inwestor jednak stwierdził, iż jego zdaniem nie zachodzą ww. rozbieżności, w szczególności wskazał, że w terenie nie ma nośnika podobnego typu, a tym samym nie ma konieczności dostosowania parametrów inwestycji do nowej zabudowy, skoro nie odbiegają od parametrów pozostałej zabudowy.

Następnie organ orzekający – odnosząc się do stanowiska inwestora – wyjaśnił w uzasadnieniu, że sam inwestor wskazał, iż kontynuacja parametrów w planowanej inwestycji względem parametrów obiektów istniejących o podobnej funkcji nie jest zachowana. Zdaniem organu przepisy prawa w zakresie zasad i procedur ustalania decyzji o warunkach zabudowy nie przewidują braku konieczności dostosowywania parametrów nowych inwestycji do istniejących obiektów, w przypadku gdy są z nimi niezgodne. Organ wskazał, że oznaczałoby to, iż inwestor nawet w przypadku braku zgodności w ww. zakresie z istniejącymi obiektami, ma pełną swobodę zagospodarowania terenu. W takim przypadku wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby zbędne w każdym przypadku i dla każdej inwestycji. Jednakże zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, decyzja o warunkach zabudowy funkcjonuje jako decyzja administracyjna organu architektoniczno-budowlanego, określająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie objętego planem miejscowym. Prezydent W. podkreślił też w uzasadnieniu, że samowolne zrealizowanie inwestycji przez inwestora nie dysponującego w chwili rozpoczęcia inwestycji ostatecznym pozwoleniem na budowę nie nakłada na organ uprawniony do orzekania o warunkach rozbudowy obowiązku ustalenia warunków dla takiej inwestycji. W przypadku każdej inwestycji prowadzone jest postępowanie administracyjne oceniające możliwość ustalenia warunków zabudowy stosownie do wymogów określonych w obowiązujących przepisach prawa.

W dalszej części uzasadnienia Prezydent W. wyjaśnił szczegółowo treść i zakres zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, powołanych w podstawie prawnej podjętego orzeczenia.

Od opisanej powyżej decyzji H. Spółka z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie, w którym zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię postanowień § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 61 ust. 1, 6, i 7, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku którego zaskarżoną decyzją nieprawidłowo wyznaczono dopuszczalną powierzchnię reklamy dla nowej zabudowy i w konsekwencji odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 Kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

Powołując się na te zarzuty pełnomocnik Spółki wniosła o rozstrzygnięcie sprawy w trybie przepisu art. 132 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ wyższego stopnia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania przedstawiona została stosowna argumentacja.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, a następnie wyjaśniło, że stosownie do art. 59 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Teren planowanej inwestycji nie jest objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem realizacja zamierzenia polegającego na budowie wnioskowanego obiektu (nośnika reklamowego) wiąże się z koniecznością wydania decyzji lokalizacyjnej.

Następnie Kolegium wskazało na związany - co do zasady – charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy i wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 powoływanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie Kolegium podało, że stosownie do art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w powoływanym wyżej art. 61 ustawy. Założenie takie odpowiada wyrażonemu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podmiotowemu prawu do zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazując na stanowisko przyjęte w sprawie przez Prezydenta W. i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że kontynuacja funkcji (inaczej "zasada dobrego sąsiedztwa") oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...) Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, str. 500).

Powołało również poglądy prezentowane w omawianej kwestii przez sądy administracyjne.

Zdaniem organu odwoławczego organy administracyjne przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy muszą kierować się wykładnią systemową, która respektuje okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedną z form prawnej reglamentacji uprawnień właściciela nieruchomości co do sposobu jej zagospodarowania. Tym samym, pojęcie "kontynuacji" trzeba rozumieć szeroko, tj. jako brak sprzeczności z istniejącą funkcją. Takie też zapatrywanie zostało zaprezentowane zarówno w ww. literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, niepubl., wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2008 r., II SA/Wr 641/07, niepubl.)

Biorąc pod uwagę wspomniane dyrektywy wykładni Kolegium wskazało, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza nie wykluczyła realizacji na wnioskowanym terenie inwestycji w postaci nośnika reklamowego. Postępowanie dowodowe wykazało, że w otoczeniu terenu potencjalnego zainwestowania występują nośniki reklamowe jako uzupełnienie kubaturowej zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Odmowa ustalenia warunków zabudowy wynikała jednak z faktu (bezspornego zresztą w świetle stanowiska Inwestora), że żaden z istniejących na opisywanym terenie obiektów reklamowych nie odpowiada, chociaż w przybliżeniu, skali nośnika wnioskowanego przez inwestora. Kolegium natomiast w pełnej rozciągłości aprobuje i podziela zapatrywanie organu lokalizacyjnego pierwszej instancji, że brakuje jakiegokolwiek uzasadnienia, aby występujące w obszarze analizowanym gabaryty budynków np. szerokość i wysokość) wprost transponować jako wzorce innych obiektów, w tym np. obiektów reklamowych.

W tym kontekście, mając na uwadze całokształt powołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądów literatury przedmiotu, Kolegium stwierdziło, że zasada "dobrego sąsiedztwa" oczywiście nie oznacza mechanicznego odwzorowywania funkcji i parametrów obiektów istniejących w obszarze analizowanym, ale decyzja lokalizacyjna, jako akt administracyjny indywidualny i konkretny nie może dublować funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalając zupełnie nowe, obce dla obszaru analizowanego formy i wzorce zabudowy. Podkreśliło też, że dopuszczalność lokowania obiektu, który swoimi gabarytami nie ma żadnego odpowiednika w najbliższym sąsiedztwie, powinno zostać usankcjonowane stosownym aktem prawodawcy lokalnego, czyli miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że inwestorowi - w trybie przepisu art. 9 Kpa - umożliwiono skorygowanie wniosku w zakresie parametrów inwestycji, a z akt sprawy jak i z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że Spółka uzyskałaby decyzję na lokalizację ww. inwestycji, pod warunkiem zmniejszenia jej wielkości (powierzchni reklamy) zgodnie z wzorcami występującymi w obszarze analizowanym.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium zwróciło uwagę, że celem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest ograniczenie konstytucyjnego prawa jednostki do dysponowania prawem własności, a w szczególności prawa do zabudowy terenu, ale uprawnienia te nie mają charakteru bezwzględnego czy absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 140 kodeksu cywilnego, właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. Granice uprawnień właścicielskich wyznaczają zatem m.in. przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym również normy ustawy.

Zdaniem Kolegium, w niniejszym przypadku - tak jak w wielu innych sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego - wystąpił konflikt pomiędzy prawem do zabudowy a ustawową dyrektywą zachowania ładu przestrzennego. Jednakże stan faktyczny tej sprawy nie pozwolił na przyznanie prymatu prawu Inwestora (co jednak należy podkreślić jedynie w aspekcie żądanej wielkości nośnika). Wydanie bowiem pozytywnej decyzji lokalizacyjnej, uwzględniającej żądanie wniosku – doprowadziłoby do naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą praworządności, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez H. Spółkę z o.o.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na podstawie przepisów: art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 w związku z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270) pełnomocnik skarżącej Spółki zarzuciła decyzji organu odwoławczego:

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię postanowień § 7 ust. 4 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6, ust. 7 i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w konsekwencji niezasadne wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zgłoszonej inwestycji;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa, naruszenie zasady legalności działania, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

Wskazując na tak sformułowanej zarzuty pełnomocnik H. Spółki z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. – przy zastosowaniu przepisu art. 135 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając żądanie skargi pełnomocnik Spółki podała m.in., że interpretacja zasady "dobrego sąsiedztwa" w istotny sposób determinuje treść wykonywania prawa własności nieruchomości, ograniczając je w wielu przypadkach.

Ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości powinno być wyraźnie uzasadnione, zwłaszcza, że w myśl przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedną z podstawowych zasad obowiązującego w tym zakresie porządku prawnego. Uzasadnienie ograniczenia lub wyłączenia prawa właściciela do zabudowy powinno być uzasadnione.

W ocenie pełnomocnika skarżącej Spółki w przedmiotowej sprawie – wbrew twierdzeniom organu orzekającego - ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem nie stoi w sprzeczności z kształtowaniem ładu przestrzennego. Zasada ładu przestrzennego winna być odczytywana przez pryzmat celu jakiemu ma służyć. W analizowanej sprawie, mając na uwadze bezsporną okoliczność - występowania w sąsiedztwie nośników reklamowych - odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem w żaden sposób nie chroni ładu przestrzennego.

Następnie pełnomocnik Spółki wskazała, że żaden z przepisów prawa nie obliguje organu orzekającego do określenia wysokości/powierzchni nośnika objętego wnioskiem tożsamej z gabarytami występujących na obszarze analizowanym reklam. Zarzuciła również, iż analiza obszaru wskazała na istnienie podobnych inwestycji /reklam/ co umożliwia ustalenie warunków zabudowy, niemniej jednak o innych gabarytach. W ocenie pełnomocnika z uwagi na specyfikę inwestycji, celem wyznaczenia jej parametrów zasadnym było odniesienie się do gabarytów występujących w analizowanym obszarze budynków. Dopiero dokonanie takiej analizy i uznanie, iż dana inwestycja stoi w sprzeczności z dyrektywą zachowania ładu przestrzennego, pozwoliłoby na uznanie legalności decyzji – z czym nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem pełnomocnika Spółki za wadliwością zaskarżonego rozstrzygnięcia przemawia to, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze sprzecznością istniejącej funkcji. Brak też jest podstaw do twierdzenia, że inwestycja objęta wnioskiem nie da się pogodzić z dotychczasową (tożsamą) funkcją zabudowy.

W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącej Spółki przedstawiła argumentację odnoszącą się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w petitum skargi. Zdaniem pełnomocnika zaskarżone orzeczenie nie spełnia wymogów wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 i art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 6 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Regulują one m.in. tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy o której stanowi przepis art. 59 ust. 1 omawianej ustawy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji publicznej poprzedzających podjęcie rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego.

Z materiału sprawy wynika, że ta przesłanka istnieje w rozpoznawanej sprawie, zatem bezwzględnym warunkiem rozpoczęcia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie dla planowanej inwestycji decyzji ustalającej jej warunki.

W myśl przywoływanego wcześniej przez organy orzekające w sprawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oznacza to zatem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi poprzedzać stwierdzenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie – jako warunku koniecznego – że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana i to w taki sposób, który pozwala na ustalenie wymogów nowej zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy oraz ustalenie, że spełnione są również pozostałe warunki określone w art. 61 pkt 2-5 tej ustawy.

Jednocześnie cytowany powyżej przepis uzależnia możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji – do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady – jak wskazuje się w literaturze przedmiotu – jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, CH Beck Warszawa 2004).

Stanowisko to zaakceptowane zostało również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06, Lex nr 3223229; z dnia 6 sierpnia 2009r., sygn. akt II OSK 1250/;08, nie publ.).

Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego". Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną, estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego.

Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą – z pewnym ograniczeniem w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy.

Z tych względów w doktrynie i orzecznictwie sformułowano i zaakceptowano pogląd wskazujący na konieczność stosowania przy interpretowaniu ustawowych pojęć takich jak "działka sąsiednia", "dostęp do drogi publicznej", "kontynuacja funkcji" – jako pojęć niejasnych – wykładni systemowej i opowiedziano się za ich szerokim rozumieniem.

Przyjmuje się zatem, że pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/06, LEX nr 194346 oraz w przywołanych już wyrokach w sprawach II OSK 646/06 i II OSK 1250/08).

Te same zasady należy odnieść również do rozumienia pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Z art. 2 pkt 14 ustawy wynika, że dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni (przyleganie nieruchomości do drogi publicznej) i pośredni -przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Istotne jednak jest, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość -innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 czerwca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 920/05, LEX nr 230649 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. II OSK 551/05, Baza LEX nr 194346).

Działka sąsiednia – w takim rozumieniu powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy.

Cechy, parametry oraz wskaźniki urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane w nowej zabudowie w przypadku stwierdzenia dopuszczalności jej realizowania ustala się na podstawie analizy stanu istniejącego, dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust 6 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego aktu organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Front działki w rozumieniu przywołanego przepisu to część działki budowlanej, która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Przywołane przepisy wskazują, że analizę funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się w odniesieniu do całego obszaru analizowanego.

Kierując się szerokim rozumieniem podjęcia działki sąsiedniej, w orzecznictwie NSA przyjęto, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 II OSK 657/06; z dnia 17 września 2009 II OSK 1186/08; z dnia 9 października 2008 r., II OSK 1158/07).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy orzekające zobowiązane były przede wszystkim do ustalenia i oceny, czy w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją (obszarze analizowanym) znajdują się, dostępne z tej samej drogi publicznej, działki zabudowane w sposób pozwalający na kontynuowanie funkcji (tzw. pierwszy aspekt dobrego sąsiedztwa). Odmienną kwestią jest natomiast określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w oparciu o dane zebrane w odniesieniu do całego analizowanego obszaru (drugi aspekt dobrego sąsiedztwa).

Do analizy zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji - mając na uwadze art.2 pkt 14 ustawy - należało zatem wziąć pod uwagę działki sąsiednie (znajdujące się w obszarze analizowanym), mające dostęp do tej samej drogi publicznej przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, przy uwzględnieniu, że dostęp ten zapewnia nie tylko bezpośrednie ale i pośrednie połączenie.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany wokół działki na której planowana jest inwestycja w odległości zachowującej wymogi wynikające z powoływanego rozporządzenia (trzykrotność szerokości frontu działki). Jak wynika z treści decyzji organ dokonał analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., w granicach całego wyznaczonego obszaru analizowanego. Wyniki tej analizy zgodnie z treścią § 9 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia – zostały przedstawione w formie tekstowej i graficznej i stanowią załączniki do decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr[...].

Zdaniem Sądu czynności uregulowane wskazanym powyżej aktem wykonawczym zostały w rozpoznawanej sprawie podjęte prawidłowo i brak jest podstaw do uwzględnienia formułowanych w tym zakresie przez skarżącego zarzutów. Sąd podziela ocenę organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, co do tego, że wnioskowana inwestycja nie odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a wobec istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy nie jest możliwe określenie dla niej wymagań w zakresie powierzchni reklamowej wskazanej we wniosku.

Materiał sprawy – na podstawie którego, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeka sąd administracyjny – w tym materiał graficzny i opisowy uprawniają do stwierdzenia, że planowane zamierzenie tj. budowa nośnika reklamowego z ekranem LED o powierzchni reklamowej ok. 58 m2 i Wi-Fi ze względu na wnioskowane parametry powierzchniowe w żaden sposób nie harmonizuje z istniejącą zabudową i zagospodarowaniem terenu, a w przypadku zrealizowania stanowiłaby wyobcowany element architektoniczny, zakłócający istniejącą przestrzeń urbanistyczną.

Niezależnie od oczywistej omyłki zaistniałej w podawanej przez organ pierwszej instancji szerokości tablicy reklamowej przedmiotowego nośnika, należy stwierdzić, że powierzchnia reklamowa ok. 58 m2 wskazana we wniosku znacznie przekracza wielkości obiektów reklamowych występujące w obszarze analizowanym (maksymalna powierzchnia wynosi 18 m2).

Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić – pomimo, że w materiale sprawy brak jest podstaw do uznania, iż inwestor jest właścicielem działek, objętych przedmiotowym wnioskiem, że niezasadny jest zawarty w skardze zarzut naruszenia w rozpoznawanej sprawie prawa własności.

W systemie prawa polskiego własność stanowi wprawdzie najszersze prawo do rzeczy, ale ingerencja w nie jest jednak dopuszczalna.

Zawierające się w prawie własności prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada się tytuł prawny jest ograniczone także przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zważyć również należy, że ani Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, ani żaden inny akt prawny nie nakłada absolutnego prymatu prawa własności w stosunku do innych wartości chronionych prawem.

Sąd w składzie orzekającym akceptuje pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim przyznaje prawo do zagospodarowania terenu, nie wprowadza jakichkolwiek dodatkowych treści normatywnych, a z pewnością nie można przepisu tego interpretować w kierunku przyjęcia, że prowadzi on do pozytywnego zdefiniowania sposobu wykonywania prawa własności, gdyż byłoby to sprzeczne zarówno z istotą tego prawa, jak i konstytucyjnym porządkiem prawnym. Oznacza to, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 nie jest źródłem normy tworzącej nowe prawo podmiotowe dla jednostki (prawo zagospodarowania terenu na określonych przez przepis zasadach), lecz można go potraktować w dużej mierze jako superfluum ustawowe, a więc powtórzenie regulacji już wprowadzonych przez ustawodawcę do systemu obowiązujących norm, (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Po 156/08, Lex nr 519027).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Sąd uznał, że organy orzekające w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 151 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B. 12.12.2012r.