Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1091/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1pkt 1 lit.c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 75 §1, art. 21 § 1pkt 1 i § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 300 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Elżbieta Mazur – Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłacie zmiennej I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] (Gmina) jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ zażaleniowy) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ I instancji) z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłacie zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych za okres II kwartału 2019 r.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Gmina wniosła o stwierdzenie nadpłaty we wniesionej opłacie zmiennej za odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast za II kwartał 2019 r. Jako podstawę prawną wskazano art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 900, dalej: O.p.) w zw. z art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: ustawa Prawo wodne).

W uzasadnieniu Gmina podała, że złożyła w dniu [...] kwietnia 2019 r. oświadczenie o ilości odprowadzanych do wód – wód opadowych lub roztopowych w celu ustalenia wysokości opłaty za ww. usługi wodne. Organ I instancji w oparciu o te dane ustalił w dniu [...] lipca 2019 r. w informacji kwartalnej nr [...], OZ/II kwartał/2019 wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast za II kwartał 2019 r. Wyliczona kwota opłaty zmiennej została wniesiona w całości w dniu [...] sierpnia 2019 r. na rachunek bankowy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Organ I instancji po rozpatrzeniu wniosku Gminy, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Organ I instancji wyjaśnił, że w przypadku informacji ustalającej wysokość opłat za usługi wodne mamy do czynienia z decyzją konstytutywną/ ustalającą. W myśl zaś art. 75 § 1 O.p. podatnik może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty, jeżeli kwestionuje wysokość pobranego podatku. Powołując się na orzecznictwo i literaturę, organ I instancji wskazał, że organ podatkowy ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania podatkowego na podstawie art. 165a O.p. w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, jeżeli wcześniej w odniesieniu do tego samego podatku została wydana decyzja określająca zaległość podatkową (w tej sprawie była to decyzja ustalająca wysokość podatku). Organ skonkludował, że nie ma w przedmiotowej sprawie możliwości rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty dopóki w obiegu prawnym funkcjonuje informacja ustalająca wysokość zobowiązania.

W zażaleniu Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem organu wskazującym, że informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne jest aktem o szczególnym charakterze, specyficznym dla ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Jak podaje Gmina poprzez odesłanie do art. 300 ust. 1 ww. ustawy Prawo wodne organ I instancji przypisuje takiej informacji cechy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej oraz uznaje, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie nadpłaty, ponieważ wysokość zobowiązania pieniężnego nie jest określona aktem o charakterze konstytutywnym.

W ocenie Gminy, stanowisko przedstawione przez organ I instancji nie może znaleźć uznania ze względu na to, że w gorszym położeniu stawia podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty zmiennej, który nie wniósł reklamacji, od tego, który skorzystał z możliwości zaskarżenia informacji kwartalnej. Podniosła, że strona która nie zgłosiła reklamacji i wniosła opłatę, zostaje pozbawiona możliwości kwestionowania wysokości naliczonej opłaty, niezależnie od wad takiej informacji.

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 31 lipca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ II instancji wyjaśnił, że ustawa Prawo wodne nie określa wprost, że informacja roczna jest decyzją administracyjną, natomiast akt wydawany na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne wykazuje podobieństwo do decyzji administracyjnej. Podkreślono, że art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne nakazuje stosowanie przepisów Działu III Ordynacji podatkowej do ponoszenia opłat za usługi wodne.

W kontekście informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne stosuje się zatem odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, w tym art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej dotyczący tzw. konstytutywnej decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Organ wyjaśnił, że jest to akt kreujący zobowiązanie podatkowe, które następnie staje się zobowiązaniem należnym. Dodano, że w przypadku kiedy nie dokonano zakwestionowania informacji rocznej w drodze reklamacji, następnie prawidłowo dokonano zapłaty w wysokości takiej jak ustalona w informacji rocznej, to stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej o wygaśnięciu zobowiązania. W tym przypadku nie dochodzi do powstania nadpłaty, gdyż nadpłatą jest kwota nadpłaconego lub nienależenie zapłaconego podatku, przy czym podatek nadpłacony, to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Natomiast podatek zapłacony nienależnie, to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł.

Organ odwoławczy podkreślił, że żadna z wyżej wymienionych sytuacji w sprawie nie miała miejsca, a zatem słusznie organ I instancji uznał, że przepis art. 75 § 1 O.p. nie mógł mieć w rozpatrywanych okolicznościach zastosowania, skoro w obrocie prawnym nadal funkcjonuje informacja ustalająca wysokość zobowiązania, a Gmina nie skorzystała z możliwości jej wzruszenia w trybie z art. 273 ustawy Prawo wodne.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego przez organ I instancji. Wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że informację wydaną na podstawie tego przepisu należy potraktować jak decyzję administracyjną, w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, wobec czego nie ma możliwości zmiany informacji w związku z korektą złożonego wcześniej oświadczenia o ilości odprowadzonych wód, co doprowadziło do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty i uznanie, że skarżąca nie mogła złożyć wniosku o stwierdzenie nadpłaty na podstawie przepisu art. 75 § 1 ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Podkreślił, że każdorazowo mając na względzie powyższe rozumienie "odpowiedniego stosowania przepisu", należy odczytywać treść przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa w kontekście ustalania wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne, z uwzględnieniem regulacji określonych w ustawie Prawo wodne. W ocenie Gminy w przedmiotowej sprawie art. 21 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa nie może mieć zastosowania, ponieważ informacja nie jest decyzją.

Skarżąca gmina wskazała, że argumentem wskazującym także na to, że informacja nie ma charakteru decyzji jest to, że w oparciu o tę informację nie może być prowadzona egzekucja administracyjna, w sytuacji gdyby zobowiązany nie uiścił opłaty w terminie. W takiej sytuacji organ, zgodnie z art. 272 ust. 19 ustawy Prawo wodne, określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji. I dopiero taka decyzja stanowi tytuł wykonawczy. Gmina podkreśliła, że istnienie w obrocie prawnym informacji wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne nie stoi na przeszkodzie do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty ustalonej w tej informacji w trybie korekty oświadczenia.

Skarżąca wskazała, że złożyła korektę oświadczenia o ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych oraz obszerne wyjaśnienie zaistniałego błędy wraz z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty, z której wynika, że ilość wód odprowadzanych była mniejsza. Gmina na potwierdzenie własnego stanowiska wskazała na wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1188/19, w którym stwierdzono, że dopuszczalne jest złożenie przez podmiot zobowiązany do uiszczania opłaty za usługi wodne wniosku o stwierdzenie nadpłaty takiej opłaty, natomiast właściwy organ Wód Polskich zobligowany jest do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.)- dalej zwanej P.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona, a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów procesowych.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Sąd bada więc brak możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w opłacie wodnoprawnej uiszczonej na podstawie informacji rocznej. Zasadność samego żądania stwierdzenia nadpłaty na tym etapie postępowania nie podlega ocenie sądu administracyjnego.

Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Generalnie organy orzekające w sprawie odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego uznały, iż jedyną dopuszczalną drogą kwestionowania wysokości opłaty jest przewidziana przepisami Prawa wodnego droga złożenia reklamacji na otrzymaną informację. Zaś informacja roczna, jak podkreślono, jest aktem o szczególnym charakterze posiadającym cechy charakterystyczne (wykazuje podobieństwo) dla decyzji o charakterze konstytutywnym, niedopuszczalne jest więc skorzystanie z instytucji nadpłaty uregulowanej przepisami Ordynacji podatkowej, a przy tym z uwagi na fakt, że nie jest to jednak decyzja administracyjna, niedopuszczalne jest zastosowanie w stosunku do niej nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego.

Oceniając powyższe, w ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., albowiem podjęto wadliwe postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji istnienia zarówno przesłanki podmiotowej (strona postępowania żadająca zwrotu nadpłaty), jak i przedmiotowej (wskazanie podstawy prawnej żądania) do wydania w postępowaniu rozpoznawczym decyzji rozstrzygającej sprawę.

Zgodnie z treścią, art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei, w myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Ustawodawca w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Kolejną przesłanką zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały skonkretyzowane. A zatem przez te inne uzasadnione przyczyny należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a są to przykładowo: żądanie, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania, albo żądanie wszczęcia dotyczy sprawy przynależnej do drogi sądowej i właściwy jest sąd powszechny. Dodatkowo należy zaznaczyć, iż do innych uzasadniających przyczyn wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania można zaliczyć przedawnienie materialnoprawne - upływ terminu w którym jednostka może domagać się uprawnienia, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie, a brak jest podstaw do rozpatrzenia żadania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421).

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje zatem na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Potwierdza to użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowania: "nie może być wszczęte". Wyrażenie to jednocześnie wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14).

Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Innymi słowy, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W niniejszej sprawie organ uznał, iż sposób powstania przedmiotowej opłaty zmiennej za usługi wodne wyłączał możliwość zastosowania instytucji stwierdzenia nadpłaty przewidzianej w art. 75 Ordynacji podatkowej. Wyprowadzono to z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa – art. 75, 21 § 1 pkt 1 i 2, jak i art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne pozwalającego na odpowiednie zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej. W skardze zaś wskazano, że odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej w ocenie organów rozstrzygających niniejszą sprawę sprowadza się do zastosowania przepisów niekorzystnych dla strony (brak możliwości prowadzenia postępowania w sprawie nadpłaty wobec istnienia aktu ustalającego wysokość zobowiązania pieniężnego) i odmowy stosowania tych przepisów, które mogłyby być dla strony korzystne tj. tych, które umożliwiałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego właśnie aktu.

Zaskarżone rozstrzygniecie organów, w ocenie Sądu, mimo iż w podstawie prawnej powołuje art. 61a § 1 k.p.a. jest rozstrzygnięciem merytorycznym. W postanowieniu tym organ w jego sentencji odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego, ale jednocześnie w jego motywach rozstrzyga sprawę strony negatywnie nie znajdując podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej. Natomiast bezzasadność żądania strony musi prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, ale będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków), czego jednak w tej sprawie nie uczyniono. Poza tym zastosowany w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza jednak, że nie ma możliwości w żaden sposób odnoszenia się do merytorycznych aspektów danej sprawy, gdy tymczasem w tej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcia wskazują na ich merytoryczną bezzasadność. Niewątpliwie jest to naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., albowiem wbrew ww. normie, poza postępowaniem rozpoznawczym, wadliwie w tej sprawie dokonano oceny żądania strony w oparciu o przepisy prawa materialnego art. 75, art. 21 § 1 pkt 1 i 2, jak i art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Natomiast odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej strony. Nadto należy podnieść, iż nie jest sporne, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn", może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13). Taka sytuacja miałaby miejsce w tej sprawie, gdyby występował brak w sposób oczywisty podstawy prawnej do żądania stwierdzenia nadpłaty. W tej sprawie nie można skutecznie uznać, by sprawa była oczywista, a i by nie było podstawy prawnej takiego żądania - zostało ono bowiem wyraźnie wskazane we wniosku strony. Jednakże ocena słuszności tego żądania wymagała jednak pogłębionej i szczegółowej analizy, w szczególności przepisów art. 75, art. 21 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej w kontekście normy art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne dot. odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału III Ordynacji podatkowej.

Badanie zasadności żądania strony zawartego we wniosku o stwierdzenie nadpłaty opłaty zmiennej za usługi wodne powinno zatem nastąpić w realiach tej sprawy w postępowaniu rozpoznawczym, a więc po wcześniejszym wszczęciu postępowania administracyjnego. Stąd wskazywane przez skarżącą naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. zostało uznane jako naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Już to naruszenie z powołaniem się na powyżej przedstawioną argumentację w niniejszym uzasadnieniu w pełni uzasadniało zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Skoro, jak już wyżej zauważono, instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym, bowiem organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to nie jest dopuszczalne, aby przed wszczęciem postępowania w tej sprawie organ przedstawiał wiążącą wykładnię przepisów prawa materialnego. Podobnie sąd administracyjny nie może tego czynić oceniając legalność kwestionowanego postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a.

Stąd też zamieszczone w skardze rozważania zmierzające do przedstawienia odpowiedniej wykładni przepisów prawa materialnego, w tym powołanych tam norm Prawa wodnego (art. 272, art. 273 w związku z art. 300 Prawa wodnego) nie mogą być czynione poza postępowaniem rozpoznawczym. Dlatego też Sąd uznał, iż w tym zakresie motywów skargi nie można się wypowiedzieć z uwagi na powołany wyżej przedmiot kontroli legalności sądu administracyjnego, a to art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego też wszystkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie na tym etapie postępowania pozbawione są doniosłości prawnej.

Natomiast przedstawione we wstępnej części tego uzasadnienia motywy pozwalały przyjąć pogląd, iż zaskarżone i poprzedzjące je rozstrzygnięcie wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, skoro podstawą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty opłaty w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. była inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, to musiałaby wiązać się ona z oczywistym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości brakiem podstawy prawnej takiego żądania. Gdy tymczasem żądanie o stwierdzenie nadpłaty zawierało szczegółowo określoną podstawę prawną tj. art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a zatem nie można w okolicznościach tej sprawy uznać, iż żądanie to było w sposób oczywisty pozbawione podstawy prawnej, co wykluczało także zastosowanie podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie zatem w ramach postępowania rozpoznawczego, a więc po wszczęciu postępowania administracyjnego, tak określona podstawa prawna winna podlegać weryfikacji, albowiem wymagała ona przeprowadzenia szczegółowej analizy uregulowań prawnych i dokonania ich wykładni mając w szczególności na uwadze, iż odesłanie w art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne pozwala w postępowaniu przed organami wodnymi odpowiednio stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Obowiązek takiej oceny winien uwzględniać przede wszystkim specyfikę postępowania, którego dotyczy odpowiednie stosowanie tych norm. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega bowiem na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie, te spośród nich które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane. Zawsze należy wybierać rozwiązania bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej. Dlatego też w tej sprawie tak ważne było prawidłowe zinterpretowanie normy art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne w kontekście żądania wynikającego z normy art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej w ramach postępowania rozpoznawczego. Niedokonanie tego zgodnie z regułami procedury administracyjnej stanowi niewątpliwie naruszenie powołanego wyżej art. 61a § 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ pierwszej instancji zobowiązany będzie wszcząć postępowanie administracyjne i w jego ramach odnieść się do żądania strony zawartego we wniosku, zapewniając jednocześnie stronie czynny udział w tym postępowaniu (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 19 marca 2020 r., II OSK 876/20).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.