Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2925/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2019 r., Nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku A. Z. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2007 r., Nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 10 stycznia 2017 r. A. Z. zwróciła się o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2007 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r., Nr [...], orzekającą że nieruchomości oznaczone jako l. kat. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w [...] podpadały pod działanie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej także przywoływany jako: "dekret z 1944" albo "dekret PKWN"). Wnioskodawczyni wystąpiła także o ewentualne stwierdzenie nieważności wzmiankowanej decyzji, w części dotyczącej jedynie zespołu pałacowo-parkowego w ó oraz o wstrzymanie je wykonania.

Zaskarżonej w trybie nadzorczym decyzji A. Z. zarzuciła rażące naruszenie licznych przepisów prawa materialnego oraz procesowego. W jej ocenie skutki tego naruszenia nie mogą zostać zaakceptowane z punktu widzenia praworządności.

Postanowieniem z [...] listopada 2017 r., Nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z [...] listopada 2007 r., Nr [...].

Rozpatrując natomiast merytorycznie wniosek o stwierdzenie nieważności Minister zważył, że podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2007 r. jest art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U z 2020 r., poz. 256, dalej przywoływane jako "kpa"). w zw. z art. 157 § 1 i art. 157 § 2 kpa. oraz art. 159 § 1 kpa. Minister wyjaśnił także, że A. Z. wyraźnie określa we wniosku, że chodzi

o rażące naruszenie przepisów prawa przez decyzję Ministra z [...] listopada 2007 r., zaś – zgodnie z poglądami doktryny – rażące naruszenie prawa zachodzi

w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania (nałożenia).

Zdaniem organu, z chociaż wniosek A. Z. wymienia liczne naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN), wybrane artykuły Konstytucji RP, jak również aktów prawa międzynarodowego i procedury (przepisów postępowania administracyjnego, rozporządzenia wykonawczego do dekretu PKWN), to jednak w istocie chodzi o odmienną interpretację pojęcia nieruchomości ziemskiej zawartego w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.

Minister wyjaśnił, że w badanej decyzji z [...] listopada 2007 r. przyjęto, że zespół pałacowo-parkowy stanowił integralną część majątku ziemskiego. Takie stanowisko organu naczelnego realizowało tezy sformułowane w tym czasie w orzecznictwie sadów administracyjnych, określających, że samo wyeksponowanie pałacu wraz z otaczającym go parkiem (zrozumiałe wobec roli pałacu w całym majątku) poprzez elementy wyodrębnienia fizycznego, nie może być traktowane jako oznaka braku powiązania funkcjonalnego tego zespołu z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Rozpatrując ówcześnie sprawę organ odwoławczy uznał, że zespół dworsko-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego w [...] stanowił typowe siedlisko, które pełniło funkcję mieszkalno – gospodarczą, a pomiędzy pałacem a majątkiem istniał związek funkcjonalny. W koncepcji przyjętej przez organ na podstawie wykładni wybranych przepisów dekretu PKWN oraz przepisów wykonawczych do niego, spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu nie można było wyłączyć zabudowań dworskich, znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym.

Organ nadzorczy wyjaśnił, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Minister przyznał, że art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN podlegał odmiennej wykładni na przestrzeni lat, a jego obecna wykładnia różni się od tej, która znajduje się w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2007 r. Zastosowanie określonej wykładni prawa w sytuacji, gdy sam przepis jest niejednoznaczny i podlega różnej wykładni, nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa.

Nie sposób również, zdaniem organu nadzorczego, zarzucić kontestowanej decyzji Ministra i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], że zostały wydane bez należytego ustalenia stanu faktycznego. Stan faktyczny konieczny do orzeczenia na gruncie tak interpretowanego art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, został ustalony.

W ocenie organu nadzorczego nie doszło do drastycznego naruszenia przepisów postępowania dowodowego, a jedynie takie uzasadniałyby przyjęcie, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Materiał dowodowy został przez orzekające organy zebrany i oceniony, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu orzekającego w pierwszej instancji oraz organu odwoławczego.

W postępowaniu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa bada się jedynie czy nastąpiło ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa. Poddawana ocenie

w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Ministra z [...] listopada 2007 r. jest – zdaniem organu nadzorczego – należycie uzasadniona i oparta o dopuszczalną w chwili jej wydawania wykładnię przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Nie stwierdzono w odniesieniu do badanych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2007 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. występowania innych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr [...] z [...] października 2019 r. złożyła A. Z., w której imieniu działa pełnomocnik profesjonalny. Skarżąca zarzuciła ww. decyzji naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 158 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 107 kpa w zw. z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa, poprzez nietrafne ustalenie, iż brak jest przesłanek nieważności kwestionowanych w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnych oraz błędne ustalenie, iż wniosek o stwierdzenie nieważności opiera się na zmianie wykładni przepisów prawa.

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie, w związku z uchybieniem:

A. przepisom postępowania (procedury)

- art. 6, art. 7, art. 8 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z 1944 brzmieniu z dnia wejścia dekretu w życie tj. 13 września 1944 roku oraz w zw. z § 11 i § 44 rozporządzenia wykonawczego do ww. dekretu, poprzez ich rażące naruszenie przejawiające się w bezprawnym zastosowaniu dekretu PKWN do nieruchomości, która co do zasady nie podlegała z mocy prawa tym przepisom, a ponadto zastosowanie postanowień dekretu w brzmieniu nieistniejącym w chwili przejęcia nieruchomości przez Państwo, jak również poprzez zastosowanie norm niższego rzędu z przekroczeniem upoważnienia dekretowego przy zastosowaniu wykładni rażąco sprzecznej z prawem, w tym art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z 1944 r.;

- art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego istotnego w sprawie, w tym na okoliczność ustalenia zakresu i granic nieruchomości składających się na tzw. zespół pałacowo-parkowy w [...] oraz na okoliczność istnienia tzw. związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym w [...], a pozostałą ewentualnie rolno-produkcyjną częścią majątku i w tym zakresie oparcie ustalenia istnienia rzekomego związku funkcjonalnego na autorytarnych i dowolnych przypuszczeniach. Powyższe, w ocenie skarżącej determinowało nie tylko wadliwe ustalenia faktyczne organu, lecz jest wyrazem rażących uchybień przepisom postępowania (kpa) w zakresie postępowania dowodowego, stojących także w rażącej sprzeczności z regulacją dekretu PKWN, który nie stanowił podstawy do przejmowania wszystkich gruntów i obiektów właścicieli ziemskich. Niezależnie od powyższego zarzutu, skarżąca kwestionuje w ogóle konieczność ustalania związku funkcjonalnego dla celów dekretu z 1944 r., wskazując że jest to przesłanka przejęcia majątku nieprzewidziana w owym dekrecie;

B. przepisów prawa materialnego

- art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN w zw. z art. 6 i art. 7 kpa, poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepis prawa materialnego w brzmieniu nieobowiązującym w chwili wejścia tj. 13 września 1944 r. (Dz.U.1944.4.17), ale rozstrzygnięcie na podstawie przepisu w brzmieniu po nowelizacji dokonanej na podstawie dekretu z 17 stycznia 1945 r.

w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego

z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945.3.9), którego zmienione brzmienie nie mogło rozszerzać zakresu stosowania dekretu rolnego co do dalej idących ograniczeń prawa własności obywateli, niż te, które wynikały z zastosowania i "skonsumowania" art. 2 dekretu z 1944 r. w dacie jego wejścia w życie. Skarżąca zarzuca również dokonanie rażąco sprzecznej z celami dekretu wykładni przepisu art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z 1944 r. poprzez pryzmat ww. nowelizacji;

- art. 2 ust. 1 lit e) w zw. z art. 1 dekretu PKWN, poprzez jego zastosowanie do nieruchomości poprzedniczki prawnej wnioskodawczyni

i uznanie, że stanowił on podstawę prawną przejęcia na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa nieruchomości stanowiącej tzw. zespół pałacowo-parkowy w [...], nie będący nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym ani w jakimkolwiek zakresie nie będący powiązany z produkcją rolniczą lub produkcyjno-rolną częścią majątku, albowiem na kompleks zespołu pałacowo-parkowego w [...] składały się stylowy pałac w otulinie krajobrazowego parku, wpisany do rejestru zabytków województwa [...], pełniący wyłącznie funkcje mieszkalne, rekreacyjne i wypoczynkowe dla właściciela nieruchomości i jego rodziny, stanowiący wyodrębnioną prawnie i faktycznie od pozostałej części majątku enklawę. Naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) przejawiało się również w jego zastosowaniu z pominięciem celów reformy rolnej ściśle i enumeratywnie określonych w art. 1 dekretu PKWN, nieodpuszczających rozszerzającej wykładni, które stanowiły m.in. o zarezerwowaniu terenów, a nie obiektów w postaci pałaców

i otaczających je parków oraz z jego zastosowaniem przy uwzględnieniu przesłanki nieznanej dekretowi, tj. przesłanki tzw. związku funkcjonalnego, a tym samym niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię przepisów

o charakterze publicznoprawnym ograniczających prawa jednostki, w tym prawo własności;

- art. 2 ust. 1 lit e) w z w. z art. 1 dekretu PKWN w zw. z § 5 rozporządzenia wykonawczego, poprzez wykluczenie możliwości wyłączenia spod działania dekretu części nieruchomości ziemskich (w tym wypadku tzw. zespołu pałacowo- parkowego) nie mających charakteru rolniczego, co jest skutkiem rażąco błędnego założenia, że przepisy dekretu z 1944 r. stanowiły podstawę przejęcia wszystkich gruntów właścicieli nieruchomości, które przekraczały określoną powierzchnię ogólną, bez względu na ich charakter, naturę i przeznaczenie nieruchomości.

3. § 11 i § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN, poprzez ich zastosowanie dla wykładni przepisów uzasadniających przejęcie zespołu pałacowo-parkowego

w [...], nie stanowiącego nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym i nie pozostającej w funkcjonalnym powiązaniu z rolno-produkcyjną częścią nieruchomości, a w konsekwencji poprzez niedopuszczalne rozszerzenie celów dekretu oraz niedopuszczalne rozszerzenie dyspozycji zastosowania przepisu art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z 1944 r., do nieruchomości składającej się na zespół pałacowo-parkowy w [...];

4. art. 2 , art. 5, art. 7, art. 9, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1, art. 47, art. 50 zd. pierwsze, art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz Preambuły do Konstytucji RP (Dz.U.1997.78.483) w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 lit e) i art. 1 dekretu PKWN, poprzez ich niezastosowanie mimo, że organ administracji publicznej, zobowiązany jest do przestrzegania zasad praworządności i standardów demokratycznego państwa prawnego;

5. art. 8 (prawo do poszanowania życia rodzinnego i prywatnego) Konwencji

o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 (ochrona prawa własności) Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ich niezastosowanie w procesie stosowania prawa przez Organ II instancji w demokratycznym państwie prawnym, jakim zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczypospolita Polska;

6. art. 17 i art. 18 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, poprzez ich niezastosowanie w procesie stosowania prawa przez Organ II instancji w demokratycznym państwie prawnym, jakim zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczypospolita Polska.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi przetoczono szereg orzeczeń sądowych i omówiono postawione w skardze zarzuty.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że poddana kontroli Sądu decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 kpa). W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, tzn. nie bada sprawy zakończonej decyzją ostateczną merytorycznie pod kątem przesłanek i przyczyn podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądowoadministracyjnej, ograniczając ją do zbadania zgodności z prawem decyzji organu nadzorczego. Stąd też rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest kontrola decyzji Ministra z 2007 r. (oraz decyzji Wojewody z 2006 r.) pod kątem zasadności bądź celowości uznania, że nieruchomość stanowiąca własność poprzedników prawnych skarżącej podlegała przepisom dekretu z 1944 r., a jedynie ocena legalności (zgodności z prawem) odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji (tych decyzji) przez Ministra. Innymi słowy, Sąd władny jest w niniejszej sprawie do zbadania, czy prawidłowo stwierdził Minister w zaskarżonej do sądu decyzji, że decyzja o podleganiu nieruchomości pod przepisy dekretu, nie jest obarczona jedną z wad wymienionych właśnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przy czym w realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja orzekająca

o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu z 1944 r. nie została wydana

z rażącym naruszeniem tych przepisów.

W tym miejscu przypomnieć należy, że wobec omówionego wyżej celu nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz faktu, że tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 kpa, w orzecznictwie wyrażany jest ugruntowany pogląd, że nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przesłanek nieważnościowych. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029). Jest to zastrzeżenie o tyle istotne, że w istocie Sąd rozumie i podziela tę część zarzutów skargi, która zmierza do wykazania, że o ile w realiach powojennych,

w dobie braku poszanowania dla prawa własności, zrozumiałe były orzeczenia stwierdzające o podpadaniu dekretowi z 1944 r. nieruchomości bez względu na ich przeznaczenie, o tyle w demokratycznym państwie prawa, orzekanie o podpadaniu przepisom dekretu nacjonalizującego własność prywatną winno być dokonywane przede wszystkim z poszanowaniem zasady ochrony własności oraz innych zasad wynikających z faktu, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stąd właśnie

w toku postępowania zwykłego, zarzuty te mogły odnieść zamierzony skutek. Jednak w realiach postępowania nadzorczego, organy administracji publicznej związane są przepisami regulującymi to postępowanie. W konsekwencji również kontrola dokonywana przez Sąd ograniczona jest – jak wyżej to było podniesione – jedynie do oceny wystąpienia przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wystąpienia takich przesłanek Sąd jednak się nie dopatrzył, stąd skarga podlegała oddaleniu. Przy tym z uwagi na charakter sprawy oraz treść podniesionych zarzutów, Sąd skupi swoje rozważania do przesłanki określonej

w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. przesłanki wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Co prawda przepis ten mówi również o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, jednak ani ze skargi ani z okoliczności sprawy nie wynika, że kwestia istnienia podstawy prawnej do wydania badanych w trybie nadzorczym decyzji, stanowi kwestię sporną. Dla jasności dodać jednak należy, że podstawę wydania decyzji Wojewody z 2006 r. oraz Ministra z 2007 r. stanowił przepisy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 2 ust. 1 lit e) ww. dekretu, wskazane w tych decyzjach.

Przechodząc do badania zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, które charakteryzuje cecha trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana

z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt

IV SA 1342/98, LEX nr 45699; z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09).

Z uwagi na ścieśniającą interpretację przesłanek nieważnościowych, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Należy również mieć na względzie, o czym również była mowa powyżej, że zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego,

w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do ponownego ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji.

Wyjaśnić również trzeba, że cechą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności

z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym nie chodzi

w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa

w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W orzecznictwie przyjmuje się dodatkowo, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Uwzględniając przedstawione powyżej rozważania co do specyfiki postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu, że weryfikowana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się bowiem do tego czy słusznie uznał Minister w kontrolowanej przez Sąd decyzji, że organy orzekające w trybie zwykłym (tj. Minister w decyzji z [...] listopada 2007 r. oraz Wojewoda w decyzji z [...] czerwca 2006 r.) nie naruszyły prawa w sposób rażący uznając, że nieruchomość położona w [...], objęta lwh [...] (gmina katastralna [...]) oznaczona liczbami katastralnymi nr nr [...] [...], [...], [...], [...] oraz nr nr [...] [...], [...], [...] podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Przy czym, choć nie jest to wprost wyartykułowane, jednak ze skargi oraz okoliczności sprawy to wynika, że chodzi przede wszystkim o tzw. część pałacowo-parkową tej nieruchomości.

Przypomnieć zatem należy, że art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych,

a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Nieruchomość, której dotyczą kontrolowane w trybie nadzoru decyzje, stosownie do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (arkusz posiadłości gruntowej lwh [...] – stan z końca 1931 r. oraz rejestr pomiarowo-szacunkowy gruntów rozparcelowanych we wsi [...]), posiadała ogólnej powierzchni 86,2169 ha i składała się z następujących gruntów: roli (73,9214 ha), łąk (5,1702 ha), ogrodu (3,0199 ha), pastwisk (2,2647 ha) oraz gruntów pobudowlanych (1,8407 ha). Zdaniem Sądu zatem, nie ma wątpliwości, że nieruchomość spełniała określoną w at. 2 ust. 1 lit. e) przesłankę do przeznaczenia jej na cele reformy rolnej. Łączny areał użytków rolnych wchodzących w jej skład przekraczał bowiem 50 ha.

Wątpliwość może istotnie dotyczyć powierzchni objętej tzw. zespołem pałacowo-parkowym. Przy tym, przy rozważaniu tych wątpliwości, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia – jak chce tego skarżąca – uwzględnienie zmiany treści art. 2 ust. 1 zdanie wstępne dekretu PKWN, poprzez wykreślenie słów "o charakterze rolniczym". W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że zmiana dekretu PKWN, dokonana dekretem z 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. właśnie usunięto w art. 2 ust. 1 zdanie wstępne – wyrazy "o charakterze rolnym", nie spowodowała skutków prawnych. Wprowadzona bowiem zmiana nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Oznacza to, że na podstawie tego przepisu, nawet po wskazanej zmianie, przejęciu podlegały wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym (wyroki NSA sygn. akt I OSK 851/05, I OSK 287/08, I OSK 906/08 i uchwała NSA sygn. akt I OPS 3/10 – pkt. 4.2.3 akapit piąty, dostępne na w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niemniej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że pod działanie dekretu z 1944 r. mogły podpadać nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego o ile jednak – i tylko wówczas, gdy – pozostawały

w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym.

W podobny sposób pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zdefiniował po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska TK pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty.

Jednolita obecnie interpretacja art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, pojawiająca się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie nakazuje przyjąć, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 dekretu. Rezydencje ziemiańskie z reguły nie odpowiadały tym celom, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich - dwory pałace stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcja rolną (por. wyroki NSA sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08 – dostępne jw.). Wyjątkiem od tej reguły jest sytuacja, gdy pomiędzy rezydencją, a resztą nieruchomości zachodził "związek funkcjonalny". W takim przypadku całość nieruchomości, łącznie z zespołem dworskim, czy pałacowo – parkowym podpadała pod działanie dekretu.

Wobec obecnej jednolitości orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne jest badanie istnienia wskazanego "związku funkcjonalnego" pomiędzy rezydencją a resztą nieruchomości, jako warunku podpadania zespołu dworsko-parkowego pod działanie dekretu. Tym samym za niezasadne Sąd uznał te zarzuty sformułowane w skardze, które zmierzają do wykazania, że rażące naruszenie prawa polega na zastosowaniu przepisów dekretu z 1944 r. przy jednoczesnym uznaniu, że konieczne jest badanie związku funkcjonalnego nieruchomości nie mającej charakteru rolniczego z częścią majątku taki charakter posiadającą, tj. przyjęciu dla oceny podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu z 1944 r. przesłanki pozaustawowej. Z utrwalonego w orzecznictwie poglądu wynika bowiem jednoznacznie, że na gruncie dekrety z 1944 r. badanie istnienia tego związku funkcjonalnego, jest uzasadnione. Nie ma w konsekwencji racji skarżąca wskazując, że podstawą badania związku były przepisy § 11 i § 44 rozporządzenia do dekretu PKWN, albowiem podstawą badania owego związku były ww. omówione przepisy samego dekretu.

Wskazać także trzeba, że pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu nie jest normatywnie definiowane.

W judykaturze wyrażany jest pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Jednocześnie ugruntowane jest w orzecznictwie, że pojęcie to nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności) lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1438/16 – dostępny jw.). Przy tym w ocenie Sądu ustalenie co do występowania takiej zależności, jest możliwe poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym.

Analiza aktualnego orzecznictwa, prowadzi do wniosku, że rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich, bowiem dwory, pałace i zamki stanowiły integralną część parku, nie były związane

z produkcją rolną (wyroki sądów: sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08); - dwór, pałac były dla produkcji rolnej zbędne, nieużyteczne (wyrok sygn. akt I OSK 1014/08); - rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych, a wyłącznie takie przechodziły, w myśl dekretu na rzecz Państwa (wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07).

W orzecznictwie prezentowano również pogląd, że o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować: - powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne (wyroki NSA sygn. akt IV SA 451/00, IV SA 1593/02, I OSK 28/06, I OSK 532/07, I OSK 1116/07, I OSK 686/08, I OSK 906/08); - brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej (wyroki NSA sygn. akt I OSK 287/08, I OSK 686/08, I OSK 27/09); - nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron (wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08); - źródła dochodów właściciela (wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08, I OSK 27/09, I OSK 302/10); - zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej (wyroki NSA o sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 686/08); - korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski (wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1014/08). Przy czym przyjmuje się, że żadnego znaczenia dla wykazania istnienia bądź nie "związku funkcjonalnego" nie ma okoliczność czy część rezydencjalna była utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego.

Reasumując, dla stwierdzenia, że w okolicznościach konkretnej sprawy istniał związek funkcjonalny nieruchomości o charakterze nierolniczym z rolniczą częścią majątku, wymagane zatem jest ustalenie ww. elementów i dokonanie ich oceny. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie rozpoznanej decyzjami z 2006 r. oraz 2007 r., ocenionymi w trybie nadzorczym kontrolowaną obecnie przez Sąd decyzją, nie doszło do ustalenia ww. okoliczności. Ani zgromadzony materiał ani też uzasadnienie decyzji z 2006 r i 2007 r. na czynienie takich ustaleń nie wskazują. Stwierdzone braki stanowią jednak o naruszeniu przepisów postępowania, takich jak art. 7, 77, 80 kpa. Należy jednak zaznaczyć, że naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – publ. jw.). Zdaniem Sądu jednak, dokonanie takiej oceny na kanwie rozpoznanej sprawy nie jest uprawnione. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że tylko stan faktyczny sprawy ustalony przy zastosowaniu wszelkich wytycznych omówionych powyżej, pozwoliłby na wydanie orzeczenia o odmiennej treści. Stąd o ile zarzuty postawione w tym zakresie w odniesieniu do postępowania zwykłego, zasługiwałyby w realiach rozpoznanej sprawy na pełną aprobatę, o tyle podniesienie ich na etapie postępowania nadzorczego nie może odnieść zamierzonego skutku.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji oraz prawa międzynarodowego. Minister orzekając w trybie nadzoru nie badał bowiem zgodności z Konstytucją lub normami międzynarodowymi przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji w trybie zwykłym. Jego obowiązkiem było zbadanie czy poddane kontroli decyzji nie są obarczone jedną

z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa i w ocenie Sądu oceny tej dokonał

w sposób prawidłowy oraz dał jej wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji. Nawet jeżeli jej uzasadnienie jest lakoniczne, to Sąd nie stwierdził aby miało to wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest bowiem prawidłowe.

Sąd raz jeszcze podkreśla, że kwestionowana decyzja Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi wydana została nie w postępowaniu "zwykłym", lecz nadzorczym.

W tym zaś postępowaniu regułą jest, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, że niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jakby gdyby od początku nie została wydana. W rozpatrywanej sprawie Sąd takich naruszeń się nie dopatrzył.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2020 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji.