Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 1/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Prawo pomocy
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 49 par 1, art 252 par 2, art. 257
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Niezachowanie, określonego w art. 252 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wymogu złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu jest brakiem formalnym, o jakim mowa w art. 49 par 1 w zw. z art. 257 tej ustawy, który podlega usunięciu przez wezwanie strony do złożenia wniosku na urzędowym formularzu, bez względu na to czy wniosek złożyła osoba fizyczna czy osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

TEZY

Niezachowanie, określonego w art. 252 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wymogu złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu jest brakiem formalnym, o jakim mowa w art. 49 par 1 w zw. z art. 257 tej ustawy, który podlega usunięciu przez wezwanie strony do złożenia wniosku na urzędowym formularzu, bez względu na to czy wniosek złożyła osoba fizyczna czy osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Jan Kacprzak (sprawozdawca) Maria Rzążewska (współsprawozdawca) Maria Czapska - Górnikiewicz Zygmunt Niewiadomski Włodzimierz Ryms Maria Wiśniewska Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej [...] po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych: "Czy niezachowanie przez osobę prawną, a także inną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej przewidzianej w art. 252 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) formy złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu stanowi brak formalny, do usunięcia którego strona powinna zostać przez sąd wezwana?" podjął następującą uchwałę: Niezachowanie, określonego w art. 252 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wymogu złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu jest brakiem formalnym, o jakim mowa w art. 49 § 1 w zw. z art. 257 tej ustawy, który podlega usunięciu przez wezwanie strony do złożenia wniosku na urzędowym formularzu, bez względu na to czy wniosek złożyła osoba fizyczna czy osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich działając w oparciu o przepis art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej: czy niezachowanie przez osobę prawną, a także inną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej przewidzianej w art. 252 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formy złożenia wniosku o przyznanie pomocy na urzędowym formularzu stanowi brak formalny, do usunięcia którego strona powinna zostać przez sąd wezwana?

Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu wniosku podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego zażalenia na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych o pozostawieniu bez rozpoznania wniosków o przyznanie prawa pomocy złożonych przez osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej w innej formie niż formularz urzędowy, ujawniły się rozbieżności dotyczące tego, czy niezachowanie przez wnioskodawcę formy urzędowego formularza stanowi brak formalny do usunięcia którego strona powinna zostać wezwana.

Rozbieżności te ilustrują, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, następujące orzeczenia:

W postanowieniu z dnia 23 marca 2005 r. (sygn. akt II FZ 88/05) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z przepisu art. 252 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że wniosek o przyznanie prawa pomocy winien być złożony na urzędowym formularzu według ustalonego wzoru. Niezachowanie tego wymogu, tj. złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy w każdej innej formie powoduje, że w myśl art. 257 tej ustawy wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Jedynie w przypadku wniosku złożonego przez stronę będącą osobą fizyczną brak jego złożenia na wymaganym formularzu jest brakiem formalnym podlegającym wezwaniu do jego usunięcia. Natomiast wniosek złożony przez osobę prawną w formie nieodpowiadającej wymogom określonym w art. 252 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że stosownie do art. 257 ww. ustawy musi być pozostawiony bez rozpoznania.

Także w postanowieniu z dnia 8 lutego 2006 r. (sygn. akt II OZ 87/06) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że skoro wniosek o przyznanie prawa pomocy zgłoszony przez osobę prawną nie został złożony na urzędowym formularzu, to w myśl powołanego art. 257 ustawy należało pozostawić go bez rozpoznania.

Z kolei w postanowieniu z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OZ 63/06) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż w przypadku wystąpienia strony, czy to osoby fizycznej, czy też osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy, sąd zobowiązany jest do wezwania tegoż podmiotu do złożenia oświadczenia w celu uzyskania danych określonych w art. 252 § 1 wspomnianej ustawy. Brak oświadczenia określonego w art. 252 § 1 stanowi usuwalny brak formalny wniosku o przyznanie prawa pomocy. W postanowieniu tym sąd zauważył także, że w przypadku osoby fizycznej formularz wysyła jej sąd celem wypełnienia tegoż druku, zaś inne podmioty jak osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej zobowiązane są na wezwanie sądu złożyć wniosek w przepisanej prawem formie.

Także w postanowieniu z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OZ 85/06) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że braku formalnego w postaci niezłożenia wniosku na urzędowym formularzu nie należy przeciwstawiać innym brakom formalnym wniosku, które podlegają uzupełnieniu w drodze wezwania. Zdaniem sądu pozostawienie bez rozpoznania niezłożonego na urzędowym formularzu wniosku o przyznanie prawa pomocy jest możliwe dopiero po bezskutecznym wezwaniu do złożenia wniosku w przepisanej prawem formie. Tożsamy pogląd prawny wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny także w postanowieniu z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OZ 86/06).

Pierwszą grupę wskazanych orzeczeń oparto na literalnym brzmieniu uregulowań zawartych w art. 252 § 2 i art. 257 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz. U. Nr 227, poz. 2245). Wywiedziono z tych przepisów, iż skoro w powołanym wyżej rozporządzeniu przyjęto regulację, że jeżeli wniosek o przyznanie prawa pomocy nie został złożony przez osobę fizyczną na urzędowym formularzu, to stronie tej przesyła się formularz w celu jego wypełnienia. Taka regulacja oznacza, że jedynie w przypadku wniosku złożonego przez stronę będącą osobą fizyczną brak jego złożenia na wymaganym formularzu jest brakiem formalnym podlegającym wezwaniu do jego uzupełnienia. Natomiast wniosek taki złożony przez inną osobę niż osoba fizyczna, stosownie do przepisu art. 257 powołanej ustawy musi być pozostawiony bez rozpoznania (postanowienie NSA z dnia 23 marca 2005 r. sygn. akt II FZ 88/05). W postanowieniu z dnia 8 lutego 2006 r. (sygn. akt II OZ 87/06) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "brak regulacji prawnej obligującej sąd do przesyłania formularzy urzędowych podmiotom niebędącym osobami fizycznymi, prowadzi do wykładni, iż w stosunku do nich uchybienie w postaci niezłożenia wniosku na urzędowym formularzu powoduje zastosowanie dyspozycji art. 257 powołanej ustawy."

Druga linia orzecznicza przyjmuje, że także wniosek o przyznanie prawa pomocy złożony przez osobę prawną lub inną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, w innej formie niż prawem przewidziana obarczony jest brakiem formalnym, do usunięcia którego sąd zobowiązany jest wezwać stronę. W postanowieniu z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OZ 63/06) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie żaden przepis nie zobowiązuje sądu do przesłania formularza celem jego wypełnienia podmiotowi niebędącemu osobą fizyczną, jednak w żadnym wypadku, gdy wniosek o przyznanie prawa pomocy składa podmiot niebędący osobą fizyczną, przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia nie stanowi podstawy do zwolnienia sądu od dopełnienia wymogów określonych w art. 252 ww. ustawy, czyli do odstąpienia przez sąd od zobowiązania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie prawa pomocy. W postanowieniach z dnia 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OZ 85/06 i sygn. akt II OZ 86/06) sąd wskazał, że nie można podzielić poglądu, w tym także zaprezentowanego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2005 r. (sygn. akt II FZ 88/05), że skoro rozporządzenie w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawców zobowiązuje sąd do przesłania formularza wniosku jedynie osobom fizycznym ubiegającym się o prawo pomocy, to nie zachodzi potrzeba do wezwania podmiotów składających wniosek w oparciu o art. 246 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do złożenia go na urzędowym formularzu.

Rzecznik Praw Obywatelskich analizując przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie prawa pomocy, zwrócił uwagę na następujące kwestie:

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako zasadę przyjmuje ponoszenie przez stronę kosztów postępowania przed sądem administracyjnym. Wolą ustawodawcy jest jednak również możliwość zwolnienia od ponoszenia kosztów sądowych pewnych podmiotów, które ze względu na dochody i stan majątkowy nie są w stanie ponieść kosztów związanych ze swym udziałem w sprawie. Ustawa stanowi, że o zwolnienie od ponoszenia kosztów mogą ubiegać się osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadajace osobowości prawnej. W odróżnienia od zwolnienia ustawowego, postępowanie w tym przedmiocie wszczyna się na wniosek, złożony na urzędowym druku.

Zgodnie z art. 243 § 1 wspomnianej ustawy prawo pomocy może być przyznane stronie wyłącznie na jej wniosek i dotyczyć zakresu całkowitego lub też częściowego. Przesłanki przyznania prawa pomocy osobie fizycznej określa art. 246 § 1 ustawy. Zgodnie z tym uregulowaniem sąd przyznaje prawo pomocy osobie fizycznej w zakresie całkowitym – gdy osoba ta wykaże, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania, w zakresie częściowym – gdy wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. W przypadku osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowości prawnej kryteriami uzasadniającymi przyznanie prawa pomocy, o których mowa w art. 246 § 2 ustawy są: w zakresie całkowitym – brak środków na poniesienie jakichkolwiek kosztów postępowania, a w zakresie częściowym – brak dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania.

Wniosek o przyznanie prawa pomocy składa się na urzędowym formularzu. Złożenie wniosku w innej formie skutkuje pozostawieniem go bez rozpoznania, o czym stanowi art. 257 ww. ustawy.

Wprowadzając wymóg składania wniosku o przyznanie prawa pomocy w sposób sformalizowany – na urzędowym formularzu, ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza. Wykonując to upoważnienie Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia na urzędowym formularzu wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz.U. Nr 227, poz. 2245). Zgodnie z tym rozporządzeniem wniosek o przyznanie prawa pomocy osoba fizyczna składa na formularzu oznaczonym symbolem "PPF", zaś osoba prawna (lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej) – na formularzu "PPPr". Składając wniosek strona zobowiązana jest dokładnie zakreślić jego granice poprzez określenie zakresu swojego żądania w sprawie przyznania prawa pomocy.

W § 2 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia wprowadzono zasadę, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie prawa pomocy złożyła osoba fizyczna w innej formie, niż na urzędowym formularzu, to przesyła jej się ten formularz w celu jego wypełnienia. Przyjęcie takiego uregulowania oznacza, że osoba fizyczna jest wzywana do uzupełnienia braków wniosku, poprzez złożenie go w siedmiodniowym terminie na doręczonym przez sąd formularzu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 257 ustawy). W tym przypadku normodawca uznał zatem, że wniosek osoby fizycznej złożony w innej formie niż na formularzu urzędowym jest brakiem formalnym, który podlega uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 ww. ustawy tj. poprzez złożenie go na doręczonym przez sąd formularzu. Brak jest natomiast regulacji w tym zakresie, w stosunku do wniosków składanych przez osoby prawne i inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że także poglądy doktryny prawa w tym zakresie nie są zgodne i jednolite. Przeważa jednak stanowisko, że wniosek o przyznanie prawa pomocy, który nie został złożony na urzędowym formularzu, można pozostawić bez rozpoznania dopiero po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia jego braków przez złożenie go na odpowiednim formularzu w zakreślonym przez sąd terminie (por. np. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" komentarz do art. 257, LexisNexis, Warszawa 2004; L. Kaligowska, A.Madej "Prawo pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym – zagadnienia proceduralne", Przegląd Sądowy Nr 9 z 2007 r.). Przy czym osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej na wezwanie sądu powinny same w wyznaczonym terminie złożyć wniosek w prawem nakazanej formie (por. M. Niezgódka-MedekB. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Komentarz do art. 257, Zakamycze 2005). Odmienne stanowisko prezentuje natomiast B. Dauter wyrażając pogląd, że w "przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która nie składa wniosku na formularzu, sankcja o pozostawieniu bez rozpoznania jest orzekana bez wzywania do usunięcia braków" (Przegląd Podatkowy Nr 1, poz. 41 z 2007 r.).

Zdaniem Rzecznika Prawa Obywatelskich analiza powyższych przepisów wskazuje na istnienie dwóch zagadnień. Pierwsze z nich dotyczy tego, czy niezachowanie właściwej formy złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy może być uznane za brak formalny, w zależności od statusu podmiotu, który taki wniosek złożył. Innymi słowy czy status prawny podmiotu składającego wniosek może decydować o tym, czy wniosek ten obarczony jest brakiem formalnym. Drugie zagadnienie dotyczy tego, czy wyraźną i nie budzącą wątpliwości intencją ustawodawcy było odmienne uregulowanie skutków niezłożenia wniosku na druku urzędowym w przypadku osoby fizycznej, niż w stosunku do osoby prawnej i innej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują, że intencją ustawodawcy było przyznanie prawa pomocy podmiotom, które ze względu na wspólną cechę – brak możliwości finansowych nie są w stanie pokryć całości lub części kosztów postępowania. Warunki przyznania prawa pomocy, ze względu na specyfikę podmiotów zostały oddzielnie określone dla osób fizycznych w art. 246 § 1 i oddzielnie dla osób prawnych w art. 246 § 2. Założeniem ustawodawcy nie było natomiast zróżnicowanie skutków niezachowania przewidzianej prawem formy złożenia wniosku, od rodzaju podmiotu składającego taki wniosek.

Ustawodawca w art. 256 przywołanej wyżej ustawy upoważnił Radę Ministrów do określenia jedynie wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza. Upoważnienie to nie dotyczy natomiast samodzielnego uregulowania zagadnień związanych z usuwaniem braków formalnych złożonego wniosku. W związku z tym, skoro § 2 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia reguluje kwestię udostępniania urzędowego formularza, nakładając na sąd obowiązek jego przesłania wyłącznie osobom fizycznym, to nie oznacza to, że brak obowiązku po stronie sądu przesłania formularza w celu jego wypełnienia podmiotowi niebędącemu osobą fizyczną jest jednoznaczny z pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, bez uprzedniego wezwania do usunięcia braków formalnych w trybie art. 49 § 1 ww. ustawy.

Za przyjęciem powyższej koncepcji przemawia także i ta okoliczność, że rozpoznawanie wniosków osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej o przyznanie prawa pomocy opiera się na tych samych zasadach i przebiega w taki sam sposób jak w postępowaniu zainicjowanym z wniosku osób fizycznych. Po ustaleniu, czy wniosek złożyła osoba do tego uprawniona lub umocowany przez nią pełnomocnik, następuje badanie zasadności wniosku w dwóch aspektach – z uwzględnieniem z jednej strony wysokości obciążeń finansowych, z drugiej strony – jej możliwości finansowych.

Według Rzecznika Praw Obywatelskich przyjęcie koncepcji, iż wniosek o przyznanie prawa pomocy, wniesiony przez osobę prawną lub inną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, w innej formie niż na urzędowym formularzu podlega pozostawieniu bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania do złożenia wniosku na właściwym formularzu, musiałoby stawiać pod znakiem zapytania zgodność tak rozumianej konstrukcji prawnej z zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) oraz z prawem do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP)

W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (m.in. wyrok z dnia 8 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, OTK z 1998 r. Nr 3, poz. 33; wyrok z dnia 12 maja 1998 r. sygn. akt U 17/97, OTK z 1998 r. Nr 3, poz. 34) zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wynika więc obowiązek równego traktowania obywateli i innych podmiotów. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie.

Odnosząc zasadę równości do kwestii prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy na wstępie ustalić cechę istotną z punktu widzenia podmiotu występującego z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy. Tą cechą w tym przypadku jest szeroko pojęta sytuacja majątkowa wnioskodawcy, która umożliwia mu poniesienie kosztów sądowych. Warunki przyznania prawa pomocy zostały określone w art. 246 wspomnianej ustawy (w § 1 dla osób fizycznych, w § 2 dla osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadajacych osobowości prawnej). Zasadność wniosku o przyznanie prawa pomocy podlega ocenie w dwóch aspektach: wysokości obciążeń finansowych, jakie strona musi ponieść w konkretnym postępowaniu oraz jej możliwości finansowych. Bez znaczenia pozostaje czy wnioskodawca jest osobą fizyczną, prawną czy też inną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Takie (podmiotowe) zróżnicowanie skutków niespełnienia warunków złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu nie miałoby charakteru relewantnego, a więc nie pozostawałoby w bezpośrednim związku z celem prawa pomocy.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że istnieje silny związek pomiędzy prawem do sądu, a kosztami postępowania. Przykładowo w wyroku z dnia 2 lipca 2003 r. (sygn. akt K 25/01, OTK z 2003 r. Nr 6/A, poz. 60) Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż unormowania dotyczące kosztów postępowania (w tym ich wysokości, zasad ich ponoszenia przez strony oraz odstępstw od tych zasad) są ściśle związane z realizacją konstytucyjnych reguł porządku prawnego, które gwarantują skuteczną ochronę praw jednostek przez dostęp do sądu. Instytucja prawa pomocy niewątpliwie stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Umożliwia ona dostęp do sądu podmiotom, które nie są w stanie samodzielnie pokryć całości kosztów związanych z prowadzeniem postępowania sądowego. Dlatego też Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje, że sposobu zredagowania przepisu art. 257 ww. ustawy nie można rozpatrywać w oderwaniu od celu, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu obowiązek złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na sformalizowanym druku oraz w powiązaniu z celem instytucji prawa pomocy. Prowadzi to do wniosku, że zasadą powinno być rozpoznanie wniosku, tak aby nie pozbawić strony dostępu do wymiaru sprawiedliwości ze względu na niemożność sprostania kosztom z tym związanym.

Ponadto pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie sprzyjałoby także sprawności postępowania sądowego (por. L. Kaligowska, A. Madej "Prawo pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym – zagadnienia proceduralne", Przegląd Sądowy Nr 9 z 2007 r.) Złożenie wniosku w niewłaściwej formie łączyłoby się bowiem z obowiązkiem wydania przez referendarza sądowego zarządzenia o pozostawieniu go bez rozpoznania. To z kolei – przy założeniu, że strona skorzystałaby z przysługujących jej środków prawnych (sprzeciw, zażalenie) opóźniałoby zakończenie postępowania o przyznanie prawa pomocy, a w efekcie także postępowania głównego.

Według Rzecznika Praw Obywatelskich wskazane problemy natury konstytucyjnej nie pojawiają się przy przyjęciu tezy, że warunek złożenia wniosku na urzędowym formularzu jest warunkiem formalnym, którego niedochowanie podlega uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 wspomnianej ustawy, także w przypadku złożenia wniosku przez osobę prawną i inną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Zastosowanie sankcji w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest możliwe dopiero po bezskutecznym wezwaniu do złożenia formularza.

Z uwagi na ujawnione rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za niezbędne przedstawienie ich do rozstrzygnięcia przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ujawnione kontrowersje w wykładni przepisów prawnych pozostają bowiem w ścisłym związku ze sferą konstytucyjnie chronionego prawa do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Rzecznik Praw Obywatelskich zasadnie podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ujawniły się rozbieżności co do tego, czy niezachowanie przez wnioskodawcę formy urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy stanowi brak formalny, do usunięcia którego strona powinna zostać wezwana w zależności od statusu (rodzaju) strony wnioskującej o przyznanie prawa pomocy – osoba fizyczna czy osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

Dla usunięcia tych rozbieżności najistotniejsze znaczenie ma wykładnia przepisów art. 257 w związku z art. 49 § 1 i § 3 oraz art. 256 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). To przepis art. 257 p.p.s.a. dotyczy skutków prawnych niezłożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu. Stanowi on, że wniosek o przyznanie prawa pomocy, który nie został złożony na urzędowym formularzu lub którego braków strona nie uzupełniła w zakreślonym terminie, pozostawia się bez rozpoznania. Przepis art. 257 p.p.s.a. należy rozpatrywać w związku z przepisami art. 49 § 1 i § 3 p.p.s.a., które dotyczą wszystkich pism procesowych, z wyjątkami wynikającymi z zastrzeżenia w końcowej części § 1. Przepis § 1 stanowi, że: jeżeli pismo nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej, przy czym to końcowe zastrzeżenie odnosi się do samego skutku, który jest inny co do skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia – odrzucenie takiego pisma postanowieniem sądu, a nie pozostawienie go bez rozpoznania zarządzeniem przewodniczącego (art. 58 § 1 pkt 3, art. 178, art. 197 § 2 p.p.s.a.). Przepis art. 49 § 3 p.p.s.a. natomiast stanowi, że pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia.

Przepisy art. 49 § 1 i art. 257 p.p.s.a. nie wprowadzają różnic między osobami fizycznymi, a osobami prawnymi lub innymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej w zakresie dotyczącym wzywania do uzupełnienia braków formalnych pisma i skutków nieuzupełnienia tych braków, także gdy pismem tym jest wniosek o przyznanie prawa pomocy.

Natomiast istnieje zagadnienie, czy pierwsza część przepisu art. 257 wyłącza stosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. do wniosków o przyznanie prawa pomocy, które nie zostały złożone na urzędowym formularzu.

Odpowiedź na to pytanie, że art. 49 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania do takich wniosków o przyznanie prawa pomocy oznaczałaby, że wniosek o przyznanie prawa pomocy, który nie został złożony na urzędowym formularzu pozostawia się bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania do złożenia go na urzędowym formularzu.

Tak rozumiany przepis art. 257 zd. pierwsze narażony byłby jednak na zarzut niekonstytucyjności, jako niezgodny z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 marca 2002 r. sygn. akt P 9/01 – Dz. U. z 25 marca 2002 r. Nr 26, poz. 265 – dotyczący art. 130¹ § 1 k.p.c. w brzmieniu nadanym z dniem 1 października 2000 r. stanowiącym, że: "Jeżeli pismo procesowe, które powinno być wniesione na urzędowym formularzu, nie zostało wniesione na takim formularzu, formularz ten został nieprawidłowo wypełniony, albo nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania innych warunków formalnych, przewodniczący zwraca stronie pismo bez wzywania do jego poprawienia lub uzupełnienia. Sprzeciw od wyroku zaocznego, zarzuty od nakazu zapłaty lub sprzeciw od nakazu zapłaty sąd odrzuca").

Z tego powodu literalna wykładnia art. 257 p.p.s.a. jest niewystarczająca do prawidłowego odczytania rzeczywistej normy prawnej zawartej w tym przepisie. Musi ona zostać uzupełniona wykładnią celowościową (cel wprowadzenia instytucji prawa pomocy, jakim jest zagwarantowanie realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu dla podmiotów, które ze względu na trudną sytuację materialną i majątkową nie są w stanie pokryć w całości lub w części kosztów postępowania sądowego oraz ułatwienie składania wniosków przez takie osoby poprzez wprowadzenie urzędowego formularza wniosku), a także wykładnią systemową uwzględniającą zasadę postępowania sądowoadministacyjnego zawartą w art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz nakaz dokonywania wykładni ustawodawstwa zwykłego z uwzględnieniem odnośnych zasad konstytucyjnych, którymi w rozpoznawanej sprawie są: zasada równości wobec prawa zawarta w art. 32 ust. 1 Konstytucji i zasada dostępu do sądu zawarta w art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Przepis art. 257 p.p.s.a. składa się z dwóch części, pierwsza dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie prawa pomocy nie został złożony na urzędowym formularzu, zaś druga część odnosi się do sytuacji, gdy wniosek został wprawdzie złożony na urzędowym formularzu, ale zawiera braki – został nieprawidłowo wypełniony, zawiera luki, błędy i.t.p. Obydwie te sytuacje dotyczą braków formalnych złożonego wniosku o przyznanie prawa pomocy, a więc braków formalnych pisma w rozumieniu art. 49 § 1 p.p.s.a. Użyte w drugiej części art. 257 p.p.s.a. wyrazy "w zakreślonym terminie" niewątpliwie dotyczą terminu, o jakim mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. Użycie tych wyrazów w drugiej części art. 257 p.p.s.a. nie oznacza zatem niedopuszczalności wezwania do usunięcia wady formalnej wniosku złożonego z pominięciem urzędowego formularza. Tak więc brak formalny wniosku o przyznanie prawa pomocy, polegający na tym, że nie został on złożony na urzędowym formularzu, może być usunięty w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. przez wezwanie do złożenia wniosku na urzędowym formularzu.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz.U. Nr 227, poz. 2245) zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 256 pkt 1 p.p.s.a., które dotyczy określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza oraz wymagań, jakim musi odpowiadać ten formularz. Przepis § 2 ust. 3 tego rozporządzenia stanowiący, że jeżeli wniosek o przyznanie prawa pomocy nie został złożony przez osobę fizyczną na urzędowym formularzu, przesyła się stronie formularz w celu jego wypełnienia, określa zatem wyłącznie jeden ze sposobów udostępniania urzędowego formularza osobom fizycznym, które złożyły wniosek o przyznanie prawa pomocy nie na urzędowym formularzu, zaś co do osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej przepis ten oznacza tylko tyle, że w razie niezłożenia przez te podmioty wniosku na urzędowym formularzu nie przesyła się im tego formularza. Podmiotom tym urzędowe formularze udostępniane są wyłącznie w sposób określony w § 2 ust. 1 i 2 i w § 3 rozporządzenia. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że w takiej sytuacji pozostawia się złożony wniosek bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania takiego podmiotu do złożenia wniosku na urzędowym formularzu. Prowadziłoby to bowiem do sprzeczności § 2 ust. 3 rozporządzenia z art. 256 pkt 1, a także z art. 257 i art. 49 § 1 p.p.s.a. które, jak to już wyżej zaznaczono, w zakresie wzywania do uzupełnienia braków formalnych pisma i skutków nieuzupełnienia tych braków, nie wprowadzają podmiotowego rozróżnienia sytuacji, w której wniosek o przyznanie prawa pomocy nie został złożony na urzędowym formularzu, tj. w zależności od tego, czy wniosek ten złożyła osoba fizyczna czy osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

Przepis § 2 ust. 3 wskazanego rozporządzenia wykładany w sposób różnicujący sytuację osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej w stosunku do osób fizycznych w kwestii wzywania bądź niewzywania do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu oraz pozostawiania wniosku bez rozpoznania, pozostawałby w sprzeczności nie tylko z przepisami art. 256 pkt 1, art. 257 i art. 49 § 1 p.p.s.a. lecz także z powołanymi wyżej konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa oraz prawa do sądu (art. 32 ust.1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Z powyższych względów należy podzielić kierunek wykładni przepisów art. 257 p.p.s.a oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia, przyjęty w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OZ 63/06, II OZ 85/06 i II OZ 86/06, że niezłożenie wniosku na urzędowym formularzu jest brakiem formalnym, do uzupełnienia którego należy wezwać stronę wnioskującą o przyznanie prawa pomocy niezależnie od tego, czy jest nią osoba fizyczna, czy osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

Wykładnia odmienna zastosowana w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2005 r. sygn. akt II FZ 88/05 i z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OZ 87/06, że tylko osoba fizyczna jest wzywana do uzupełnienia braku wniosku przez złożenie go na urzędowym formularzu, natomiast wniosek osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, który nie został złożony na urzędowym formularzu, pozostawia się bez rozpoznania bez wzywania do złożenia go na urzędowym formularzu, nie ma oparcia ani w przepisie § 2 ust. 3 rozporządzenia ani w art. 257 w związku z art. 49 § 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podjął uchwałę jak w sentencji.