Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 114/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. a
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. spraw ze skarg "A." na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2021 r. – nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok, – nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2019 rok, – nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na rok 2019 oddala skargi.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpatrzeniu odwołań B. sp. z o.o., siedzibą w [...] – zwanej dalej spółką lub skarżącą, wydał następujące rozstrzygnięcia:

1) decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana ARMiR) w [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej) na 2019 r.,

2) decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana ARMiR) w [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania spółce płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2019 r.,

3) decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana ARMiR) w [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania spółce płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020, na 2019 r.,

W stanach faktycznych przedmiotowych spraw spółka wystąpiła o przyznanie jej płatności do działek rolnych o pow. [...] ha, w przypadku płatności bezpośrednich oraz ONW, a [...] ha w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej.

Dokonując administracyjnej kontroli wniosków Kierownik Biura Powiatowego ARMiR ustalił, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, że spółka posiada tego samego reprezentanta (chodzi tu o A.O.) co E. sp. z o.o., z siedzibą w [...] (dalej E.), która również ma status producenta rolnego i występuje z wnioskami o przyznawanie jej dopłat do produkcji rolnej, tożsamych z tymi, o które ubiega się spółka. Oba podmioty posiadały także wspólny adres do korespondencji, w miejscowości [...], a także, od 2015 r., występowały z wnioskami o przyznanie płatności bezpośrednich, ONW oraz rolno-środowiskowo-klimatycznych.

W trakcie przeprowadzonych postępowań ustalano, że spółka powstała [...] 2011 r., a [...] grudnia tego roku została zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS). Jej jedynym wspólnikiem jest N.E. sp. z o.o., z siedzibą w [...] (dalej N.E.).

W skład zarządu skarżącej spółki wchodzili: J.O. – prezes zarządu, A.O. – prezes zarządu. Jej prokurentem jest zaś M.O. Taki stan obowiązywał do 13 października 2020 r., albowiem od tej daty jedynym członkiem zarządu spółki, pełniącym funkcję jej prezesa jest A.O.

E. powstała również [...] 2011 r., a w KRS została zarejestrowana [...] grudnia 2011 r. Jej jedynym wspólnikiem jest N.E. W skład zarządu E. wchodzili: J.O. – prezes zarządu, A.O. – prezes zarządu. Jej prokurentem jest zaś M.O. Taki stan obowiązywał do 13 października 2020 r., albowiem od tej daty jedynym członkiem zarządu spółki, pełniącym funkcję jej prezesa jest A.O.

N.E. powstała [...] 2011 r. Ma ona 7 wspólników, którymi są: A.O., J.O., W.O., Y.O., X.O. (tylko do [...] grudnia 2020 r.) oraz J.D.

Wnioski o przyznanie płatności N.E. składa od 2013 r. W 2019 r. wystąpiła o przyznanie jej płatności do pow. wynoszącej [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w [...], decyzjami z [...] stycznia 2020 r., [...] lipca 2020 r. i [...] marca 2020 r., przyznał jej płatności do tego areału upraw.

Skarżąca półka, wzywana przez organ I instancji, do złożenia wyjaśnień w zakresie samodzielności ekonomicznej jej gospodarstwa (wezwanie zostało wystosowane do X.O., który figurował w systemie informatycznym ARMiR, jako osoba uprawniona do reprezentacji skarżącej, w odpowiedzi z 15 lipca 2020 r., podpisanej przez A.O. zapewniła, że ona sama, a także E. i N.E. są odrębnymi podmiotami, działającymi w samodzielny sposób i prowadzącymi odrębną księgowość. Do pisma załączone zostały: umowy dzierżawy nieruchomości, rejestr zabiegów agrotechnicznych i faktury dokumentujących sprzedaży płodów rolnych.

Rozstrzygające przedmiotowe sprawy organy ustaliły, że spółka dzierżawi od A.O., jako osoby fizycznej, dwie działki rolne położone w D. (nr [...]), o pow. [...] ha, a także działkę w G. (działka nr [...]). Łączna powierzchnia dzierżawionych gruntów to [...] ha.

Usytuowane na nich działki rolne zostały ujęte we wniosku spółki o przyznanie płatności.

E. natomiast jest dzierżawcą nieruchomości, stanowiących własność D.D. i J.D. ([...] i [...] haha), a także W.O. ([...] ha). Te grunty E. zgłosiła do płatności.

Wskazując na powiązania skarżącej spółki z E. oraz N.E., a także tworzącymi je, spokrewnionymi ze sobą osobami, organy, w odniesieniu do pierwszych dwóch podmiotów wymieniły następujące, świadczące o tym okoliczności: identyczny sposób zarządzania, korzystanie z usług tych samych podmiotów (podmioty wykonujące zabiegi agrotechniczne, doradcy rolni, prawnicy). Oprócz tego zauważono, że obie spółki, tj. skarżąca i E., posiadają niewielkie zaplecze do wykonywania działalności rolnej. Chodzi tu o pozostający w ich dyspozycji sprzęt, tj. kosiarkę, grabarkę, owijarkę do bel.

Zarówno skarżąca spółka, jak i E. zostały utworzone niemal w tym samym czasie i zawarły umowy dzierżawy. Tak samo rozpoczęły realizację zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w 2015 r., w ramach tego samego pakietu i wariantu.

Analizując ponoszone przez skarżącą koszty działalności organy zwróciły uwagę, że kwoty czynszów dzierżawnych, jakie ona płaci na rzecz A.O. (193 062,79 zł) znacząco przekraczają przychody uzyskiwane z działalności operacyjnej (7 473,30 zł).

Jako dodatkową okoliczność, potwierdzającą brak samodzielności skarżącej, organ II instancji przytoczył symulację wyliczeń dla każdej z płatności, jakie poszczególne podmioty uzyskałyby (skarżąca, E., N.E.) jako jeden podmiot. Kwota wszystkich trzech płatności wyniosłaby bowiem w tym wypadku 345 834,82 zł. W przypadku natomiast, w którym o płatności wystąpiłyby odrębnie 3 podmioty, kwota płatności wyniosłaby 415 751,19 zł. Wyliczona różnica tych dwóch wartości daje kwotę 69 916,37 zł. Są to oczywiście, co podkreślił organ, orientacyjne wyliczenia, niemniej jednak pozwalają one stwierdzić wyraźnie korzyść wynikającą ze stworzenia sztucznych warunków do uzyskania zawyżonej płatności.

Powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie organ odwoławczy zaznaczył, że tworzenie sztucznych warunków może następować poprzez podzielenie jednego gospodarstwa rolnego, w szczególności w związku z tworzeniem wielu spółek, powiązanych ze sobą osobowo, gospodarujących jednak na gruntach, które są przedmiotem współposiadania kilku podmiotów.

Taka sytuacja, zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR zachodzi w niniejszych przypadkach, w których skarżąca, E., N.E., utworzone w zbliżonym czasie, mają ten sam przedmiot działalności i stanowią powiązane ze sobą sztuczne twory. Wpływy z dopłat są też ich jedynym dochodem.

Według organu odwoławczego wszystkie trzy podmioty zostały wydzielone (wyodrębnione), w celu wykazania odrębności ich gospodarstw, a to miało służyć uzyskaniu zawyżonych płatności, wynikającemu z pominięcia ograniczeń co do limitów powierzchni i degresywnych stawek poszczególnych płatności. Zgodnie bowiem z art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1307/2013), a także przepisami wykonawczymi – art. 106 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1306/2013), art. 6 ust. 2 lit. c Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.) gdy łączna kwota płatności przekracza 2 000 euro, stosuje się współczynnik korygujący.

Degresywność płatności ONW, wynika z § 3 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 z późn. zm.).

Jeżeli chodzi o płatności rolnośrodowiskowe, to w tym wypadku degresywność płatności wynika z § 16 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 415 z późn. zm.).

Stworzenie kilku podmiotów, jedynie pozornie odrębnych, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, umożliwiło skarżącej obejście zasady degresywności, wyrażonej w przepisach o płatnościach. To zaś, według organu II instancji, stanowi sztuczne działanie, w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Przepis ten zaś stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Skarżąca jest powiązana z E., zaś N.E., wspólnik obu podmiotów, występując o płatności, osiągnęła już ich maksymalny pułap, do którego nie odnosi się mechanizm degresywności.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywności płatności ma przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia dochodów pracujących w tych gospodarstwach.

Tak więc, planowany przez skarżącą zakres jej przedsięwzięcia zmierzał do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu. W tym zakresie organy powołały się na art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 25, str. 8 z późn. zm., dalej zwanego rozporządzeniem 65/2011).

Wnosząc skargi na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR spółka wystąpiła o ich uchylenie, uchylenie poprzedzających je decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie:

1. art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2114, zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich) w zw. z rozporządzeniem 1306/2013, w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2 i 3 rozporządzenia 640/2014, poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a tym samym uznanie, że działanie skarżącej miało na celu stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia, podczas gdy spółka cały czas w pełni realizowała swoje uprawnienia, jako rolnik, w zakresie ubiegania się o płatności,

2. art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 182, ze zm., zwanej dalej ustawa o wspieraniu) w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w zw. z § 2 oraz § 3 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 z późn. zm.), w zw. z rozporządzeniem 1306/2013, w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2 i 3 rozporządzenia 640/2014, poprzez błędne uznanie, że spółka stworzyła sztuczne warunki, w celu uzyskania płatności, podczas gdy jedynie w pełni realizowała ona swoje uprawnienia rolnika, w odniesieniu do płatności,

3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania jej płatności, podczas gdy nie stworzyła ona sztucznych warunków do uzyskania płatności, pozostających w sprzeczności z celami systemów wsparcia bezpośredniego,

4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (zarzut alternatywny) poprzez stwierdzenie, w razie przyjęcia zaistnienia sztucznych warunków, że przepis ten może stanowić podstawę do pozbawienia spółki całości płatności, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w ten sposób, że może on uzasadniać jedynie zmniejszenie płatności i przyznanie ich w takiej wielkości, w jakiej spółka by je uzyskała, nie tworząc sztucznych warunków.

5. art. 138 § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,

6. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i całego materiału dowodowego i niedokonanie jego wyczerpującego rozpatrzenia, a więc zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, w związku z przyjęciem stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków,

7. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w efekcie przyjęcie stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków, w celu uzyskania wsparcia,

8. art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i całego materiału dowodowego i niedokonanie jego wyczerpującego rozpatrzenia, a więc zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, w związku z przyjęciem stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków,

9. art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w efekcie przyjęcie stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków, w celu uzyskania wsparcia,

10. art. 107 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez niepodanie w uzasadnienia prawnych i faktycznych podstaw wydania decyzji.

W uzasadnieniach swoich skarg spółka podkreśliła, że organ nie przedstawił dowodów na to, że utworzenie N.E. i jej samej było przejawem aktywności nakierowanej na uzyskanie płatności. Podobnie nie wykazał, iż zamierzeniem skarżącej było uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemów wsparcia. W jej ocenie nie było jakichkolwiek podstaw do wydania zaskarżonych decyzji.

Spółka podkreśliła, że od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne, posiada sprzęt rolniczy, korzysta z usług doradców rolnośrodowiskowych. Spełniła też przesłanki uzyskania płatności.

Oprócz tego podkreśliła, że wszelkie kontrole, jakiem organ I instancji u niej prowadził, w ciągu wielu lat, nie wykazały jakichkolwiek nieprawidłowości.

Według spółki organ niezasadnie zarzuca jej brak zysku z prowadzonej działalności, jako że nie sposób mówić o zysku gospodarstwa, realizującego program rolnośrodowiskowy, gdyż to blokuje mu możliwość prowadzenia konwencjonalnej produkcji.

Skarżąca podkreśliła także, że jako spółka prawa handlowego jest samodzielnym podmiotem, a żaden przepis prawa nie wymaga od niej rejestracji umowy dzierżawy, co zarzuca organ.

Co do tożsamości kontrahentów swoich i podmiotów wskazywane przez organy jako powiązane, to skarżąca zaznaczyła, że wynika to bardzo ograniczonym wyborem podmiotów, działających w branży.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARMiR, w odpowiedziach na skargi, wniósł o ich odrzucenie, z uwagi na niezasadność podniesionych w nich zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Spór w niniejszych sprawach, pomiędzy skarżącą a organami, sprowadzał się do kwestii oceny zasadności odmowy przyznania spółce płatności bezpośrednich, ONW i RŚK na 2019 r., z uwagi na ustalenie przez organy, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania tych płatności. Jako podstawę prawną odmowy przyznania płatności organy wskazały przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Przepis ten wprawdzie został uchylony z dniem 1 stycznia 2015r., jednakże norma prawna, niemalże o tożsamej treści, zawarta została w art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Opisana nieprawidłowość, co do podstawy prawnej wydanych rozstrzygnięć, choć niewątpliwa, to właśnie z uwagi na zbieżność treści uchylonej regulacji z aktualnie obowiązującą powoduje, że stwierdzonego uchybienia nie można uznać za takie, które miało czy też potencjalnie mogło mieć wpływ na treść wydanych decyzji.

Z uwagi na podobieństwo treściowe art. 60 rozporządzenia 1306/2013, do brzmienia wcześniej obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011, zasadnym jest odwołanie się do wykładni pojęcia "sztucznych warunków", sformułowanej na gruncie art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia nr 65/2011 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www .eur-lex.europa.eu). W przedmiotowym orzeczeniu TSUE wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

TSUE stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Zatem w świetle powołanego wyroku, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek:

1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności,

2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści,

3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Z treści powołanego wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 wynika, że do dokonania oceny czy stworzenie sztucznych warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, koniecznym jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustalenia "stworzenia sztucznych warunków" nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również (odnieść się należy) do działań osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne (por. wyrok NSA z 14 listopada 2014 r., II GSK 2576/14; LEX nr 1561888). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych, jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze.

Przeprowadzone w niniejszych sprawach postępowania wykazały, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki miały miejsce.

Stworzenie w ich okolicznościach faktycznych sztucznych warunków uzyskania płatności polegało na utworzeniu trzech spółek: N.E., E. oraz skarżącej - powiązanych osobowo i kapitałowo, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do wspólników N.E..

Sama N.E. również ubiegała się o płatności rolne za 2019 r. i je otrzymała. Spółka ta została jedynym wspólnikiem w utworzonych w tym samym czasie spółkach, tj. skarżącej i E. Zatem grunty należące wcześniej do wspólników N.E. zostały w ten sposób sztucznie podzielone, czy też wydzielone na trzy gospodarstwa, co umożliwiło uzyskanie wyższych płatności od tych, które przysługiwałyby użytkującemu je rolnikowi gdyby o płatności ubiegał się samodzielnie, jako jeden podmiot.

Obowiązujące degresywne stawki płatności powodują bowiem, że płatności maleją wraz ze wzrostem powierzchni gospodarstwa ponad określone pułapy. Rozstrzygające sprawy organy słusznie przyjęły, że wszystkie trzy gospodarstwa, choć formalnie odrębne, były ze sobą ściśle powiązane i w istocie funkcjonalnie tworzyły jeden podmiot. Funkcje zarządzające we wszystkich podmiotach w 2019 r. pełniła A.O. Pomimo wezwania ze strony organów skarżąca nie przedstawiła ona żadnych dowodów na samodzielność swojego gospodarstwa, nie wskazała też celu utworzenia odrębnych spółek.

Sąd podziela stanowisko organów, że celem tym było uzyskanie płatności większych niż te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na uzyskanie korzyści w postaci wyższych kwot płatności, poprzez ominięcie mechanizmów służących zapewnieniu degresywności płatności.

Organy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć przedstawiły potencjalne korzyści, które spółki odniosłyby w przypadku przyznania płatności, zgodnie z ich wnioskami. Dokonano zsumowania powierzchni i kwot potencjalnych płatności wynikających z wniosków wszystkich trzech spółek i zestawiono je z wysokością płatności, które przysługiwałyby, gdyby wszystkie grunty będące w posiadaniu spółek, zostały zgłoszone do płatności przez jeden podmiot. Wynika z tego, że kwota wszystkich płatności, uzyskana przez jednego rolnika, gospodarującego na wszystkich gruntach, byłaby o 69 916,37 zł niższa od sumy płatności na jakie mogłyby liczyć podmioty odrębnie gospodarujące na tych gruntach. Tyle tez wyniosłaby potencjalna korzyść płynąca ze stworzenia sztucznych warunków płatności.

Wprawdzie wyliczenia organów pierwszej i drugiej instancji, co do kwot potencjalnych korzyści, różnią się nieco, jednakże ustalenie dokładnych kwot korzyści, co należy podkreślić, nie należy do przesłanek pozbawienia płatności. Obowiązkiem organów jest bowiem jedynie wykazanie, że pewna korzyść w związku z wytworzonymi sztucznymi warunkami miałaby miejsce, co może nastąpić przez podanie orientacyjnych kwot i tak też się stało w niniejszym przypadku.

Dokonana przez organy szczegółowa analiza powiązań pomiędzy poszczególnymi podmiotami, wskazująca na okoliczności ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, łączące je więzi osobowe i kapitałowe, pozwoliła zatem na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Nie było zatem innego uzasadnienia dla utworzenia m.in. spółki E., w każdym bądź razie skarżąca żadnych powodów tego nie wskazała.

Organy zasadnie uznały, że wszystkie powiązane ze sobą spółki, w tym skarżąca, powstały w celu podzielenia łącznie posiadanego przez udziałowców N.E. areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa, w celu uzyskania wyższych płatności (a przez to wymiernych korzyści) do gruntów rolnych niż te, przysługujące w przypadku zgłoszenia gruntów przez jeden podmiot. N.E. (jak też jej wspólnicy) osiągnęli już pułapy płatności, dlatego część gruntów wydzierżawili spółkom powiązanym. Ponadto organy wskazały na brak uzasadnienia ekonomicznego - realizacji celu gospodarczego, podejmowanych działań.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że wyłącznym celem stworzenia sztucznych warunków, przez utworzenie kilku podmiotów i dokonanie podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności, było uzyskanie korzyści polegających na otrzymaniu zawyżonych płatności, a to uzasadnia stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej) uzyskania takich korzyści.

W odniesieniu do trzeciej przesłanki, o której mowa w powołanym wyroku TSUE C-434/15, tj. sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia, należy zauważyć, że cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. W myśl art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

W wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1518/15 (dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności, należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej, np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia, czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego, czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym, a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku.

Idea zrównoważonego rozwoju sprzeciwia się koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach, a jej realizacji mają służyć przepisy o degresywnych stawkach płatności. Ograniczenia kwot wsparcia oraz ograniczenia powierzchni upraw, do których przysługują płatności, miały zapewnić konkurencyjność i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw. Cele takie wynikają wprost z preambuły do rozporządzenia 1307/2013, gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali, nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu (pkt 13).

Sąd podziela stanowisko organów, że działanie skarżącej, polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu, służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów w sposób oczywisty było sprzeczne z wyżej opisanymi celami wsparcia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej stwierdzić należy, że jedynie formalnie wypełnia ona definicję "rolnika" z art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Jest wprawdzie osobą prawną, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, posiada wpis do ewidencji producentów rolnych i wykazuje przejawy aktywności rolniczej, w tym wypadku polegających na utrzymywaniu gruntów rolnych w odpowiednim stanie, poprzez dokonywanie odpowiednich, minimalnych zabiegów, jednakże dla oceny czy spółka prowadzi samodzielne gospodarstwo rolne, w rozumieniu przepisów prawa unijnego, nie jest wystarczające, jak sugeruje ona w skargach, ustalenie, iż działa ona w ramach organizacyjno-prawnego wyodrębnienia, jako spółka prawa handlowego i formalnie wykazuje się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo. Wbrew twierdzeniom skarżącej ocena istnienia odrębnego gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane w/w aspektami, ale również te, które wskazują na jej pozycję na rynku rolnym, jej relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku.

Analiza rachunku zysków i strat za rok 2019 wskazuje, że przychody z podstawowej działalności operacyjnej w jej wypadku wyniosły 7 473,30 zł, natomiast koszty działalności operacyjnej zamknęły się kwotą 193 062,37 zł. Trudno się więc zgodzić z twierdzeniami skarg, że spółka prowadzi samodzielnie gospodarstwo rolne.

Z akt sprawy wynika, że zarówno skarżąca, jak i E. zarządzane są identycznie, korzystają z usług tych samych kontrahentów, doradców itp., posiadają niewielkie zaplecze do wykonywania działalności rolniczej, a wykonywanie zabiegów agrotechnicznych zlecają temu samemu podmiotowi. Każde z tych gospodarstw rozpoczęło w 2015 r. realizację tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, a grunty ich gospodarstw są dzierżawione od wspólników N.E., jedynego udziałowca obu spółek.

Tak więc całokształt okoliczności spraw, ujawniony przez organy wskazuje, że celem powołania i działania spółki było stworzenie oddzielnego gospodarstwa rolnego, wyłącznie w celu uzyskiwania do gruntów płatności, których nie uzyskano by na takim poziomie, w sytuacji wystąpienia z jednym wnioskiem, dotyczącym wszystkich gruntów. Sztuczne rozdzielenia gospodarstwa rolnego miało umożliwić uzyskanie nienależnej, sprzecznej z celami unijnego systemu wsparcia WPR korzyści.

Z tych względów niezasadne są podniesione w skargach zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W ustalonych okolicznościach spraw istniały uzasadnione podstawy do pozbawienia skarżącej wnioskowanych przez nią płatności, z powodu stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego tego, że nawet w sytuacji uznania sztucznych warunków, jej konsekwencją powinna być co najwyżej odmowa przyznania płatności, w części wynikającej ze sztucznych warunków, a nie odmowa wszelkich korzyści, to stwierdzić należy że działania, które zmierzały w istocie rzeczy do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności rolnych, nie mogą być objęte ochroną prawną i mogą być odpowiednio sankcjonowane (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05, pkt 52 – 53).

Sąd stwierdza, że wykładnia przepisu art. 60 rozporządzenia 1306/2013 wskazuje na konieczność zastosowania sankcji polegającej na wykluczeniu ze wszystkich płatności na dany rok, albowiem, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, "nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego", a nie jedynie korzyści wynikających ze stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zatem przepisy dotyczące pomniejszania płatności nie znajdują zastosowania. Podobne poglądy prezentowane są w orzecznictwie (np. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 18 października 2017 r., III SA/Po 261/17 oraz z dnia 5 października 2017 r., III SA/Po 281/17 (wszystkie dostępne w CBOiS), w których stwierdzono, że skoro organy poczyniły ustalenia co do sztucznie stworzonych warunków, w zakresie regulacji art. 60 rozporządzenia 1307/2013, na potrzeby obejścia prawa, które ograniczają wysokość płatności, to trafnie uznały, że w takiej sytuacji aktualna pozostaje jedynie sankcja wykluczenia z systemu płatności na dany rok. W takiej sytuacji nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące zmniejszenia wysokości płatności. W przeciwnym razie stwarzający sztuczne warunki niczym by nie ryzykowali, bo co najwyżej zmniejszono by im płatności, które to zmniejszenie i tak w ich przypadku miałoby miejsce.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że również one nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dokonały niepełnych ustaleń faktycznych i błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a decyzje są nieprawidłowo uzasadnione. W postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ale niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udziela stronom wyłącznie na ich żądanie (art.27 ust.1 ustawy o wspieraniu). Dotyczy to również umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a przepisów art. 79a oraz art. 81 K.p.a. nie stosuje się.

W myśl art. 27 ust.2 ustawy o wspieraniu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W ramach przeprowadzonych postępowań organy zgromadziły materiał dowodowy, uprawniający do stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Skarżąca tych twierdzeń skutecznie nie podważyła, nie wskazała także okoliczności, które by na to pozwalały. Skarżąca nie wyszczególniła także, jakie konkretnie okoliczności poszczególnych spraw pozostały niewyjaśnione i jakie "oczywiste dowody" zostały pominięte.

Prawidłowe ustalenia organów znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a sporządzone uzasadnienia decyzji są poprawne i nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie, podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), oddalił skargi.