Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 810/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (tysiąc złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z 2 III 2021 r. S. B. zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 12 III 2020 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W tym samym dniu organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 12 I 2021 r. Pismem z 2 X 2020 r. strona zwróciła się bezskutecznie do organu o udzielenie informacji o stanie sprawy, zaś pismem z dnia 27 I 2021 r. wniosła ponaglenie. Pismami z 1 IV 2021 r. (a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność) organ: wezwał stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów, wystąpił do właściwych służb o zajęcie stanowiska w przedmiocie wniosku strony oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do 2 VII 2021 r.

Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności, zobowiązania organu do załatwienia sprawy, przyznania odszkodowania w kwocie 4000 zł i zasądzenia od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do uznania, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność jest uzasadniona.

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

"Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1".

Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Organ nie załatwił bowiem sprawy we wskazanych w art. 35 kpa terminach, jak również w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 kpa (tj. do dnia 12 I 2021 r.). Przy ocenie bezczynności Sąd nie wziął przy tym pod uwagę kolejnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ pismem z 1 IV 2021 r., bowiem termin ten wyznaczono już po wniesieniu skargi na bezczynność.

Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.

Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz skalę stwierdzonej bezczynności.

Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA).

Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków cudzoziemców w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 VIII 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1360 postępowań w tym przedmiocie. Także w odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że w 2018 r. wpłynęło do organu 20 080 takich podań, w 2019 r. – 26 854, zaś w 2020 r. – 30 226. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od kilku lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. W okolicznościach sprawy okres zwłoki, liczony od chwili wpływu do organu wniosku do chwili wpływu do organu skargi na bezczynność, wynosił około 12 miesięcy. Odliczając okres wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 III do 23 V 2020 r.) stwierdzić należy, że do chwili wniesienia skargi okres zwłoki wynosił około 10 miesięcy. Jakkolwiek od upływu wyznaczonego przez organ terminu załatwienia sprawy (z dniem 12 I 2021 r.) do chwili wniesienia skargi na bezczynność (2 III 2021r.) minęło zaledwie niecałe dwa miesiące, to jednak tego rodzaju bezczynność należy uznać za rażące naruszenie prawa. Organ przy wszczęciu postępowania wyznaczył bowiem stosunkowo odległy bo dziesięciomiesięczny termin załatwienia sprawy. W terminie tym nie przeprowadził jednak jakiejkolwiek czynności celem jej załatwienia i w rezultacie nie dochował tego terminu.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).

W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności i czas oczekiwania na działania organu przemawiają za przyznaniem sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.