Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 155/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1, art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 roku sprawy ze skargi W. K. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 5 grudnia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia 5 grudnia 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy S. W. K. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że W. K. został radnym Rady Gminy S. x kadencji na lata [...]-[...]. Podał, że z wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że żona radnego od 22 września 1989 r. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...] "X." G. K. (w skrócie: X. G. K. w m. S. , [...] S. , powiat p. , nr [...], nr [...]).

Wojewoda wyjaśnił, że na sesji w dniu 28 kwietnia 2016 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powołania komisji doraźnej. Celem tej komisji było ustalenie stanu faktycznego w zakresie możliwości naruszenia art. 24f ust. 1 u.s.g. przez radnego W. K.. Podał, że z oświadczenia majątkowego radnego W. K. z dnia 29 grudnia 2014 r. wynika, że zarządza on lub jest przedstawicielem, pełnomocnikiem działalności gospodarczej prowadzonej przez jego żonę G. K.. Wojewoda stwierdził, że pełnomocnictwo udzielone W. K. ma charakter ogólny, ponieważ umocowuje go do dokonywania wszelkich czynności związanych z funkcjonowaniem przedmiotowego przedsiębiorstwa. Następnie wskazano, że w dniu 2 czerwca 2014 r. W. K. reprezentujący przedsiębiorcę G. K., prowadzącą wyżej wskazaną działalność gospodarczą, zawarł z Gminnym Ośrodkiem [...] w S. , trwałym zarządcą nieruchomości gruntowej położonej w S. stanowiącej własność Gminy S. , umowę najmu części tejże nieruchomości w celu usytuowania na niej pylonu reklamowego, na potrzeby związane z działalnością gospodarczą mocodawcy – żony G. K.. Ustalono, że ostatnio wiążąca umowa została zawarta na okres 3 lat tj. do dnia 30 czerwca 2017 r.

Wojewoda uznał, że okoliczności sprawy wskazują na spełnienie dyspozycji art. 24f ust. 1 u.s.g. Zaznaczył, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a skutkiem naruszenia zakazu w nim zawartego jest przewidziane w przepisie art. 385 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm., dalej: K.w.) wygaśnięcie mandatu radnego. Organ nadzoru powołał przepis art. 383 § 5 K.w. i stwierdził, że radny W. K. będąc od początku bieżącej kadencji Rady Gminy S. pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, nie zaprzestał pełnienia tej funkcji w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Wojewoda wskazał, że Rada Gminy nie podjęła też uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu. Zdaniem organu nadzoru w świetle art. 383 § 1 pkt 5 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje nawet w przypadku jednorazowego naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności i to bez względu na wartość mienia komunalnego wykorzystywanego do takiej działalności. Podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" z art. 24f ust. 1 u.s.g. odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie, czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne. Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia.

Wojewoda wyjaśnił, że pismem z dnia 16 września 2016 r. wezwał radę Gminy S. w trybie art. 98a ust. 1 u.s.g. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego W. K. w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem skutków określonych w art. 98a ust. 2 u.s.g. Wezwanie doręczono Radzie Gminy w dniu 21 września 2016 r., a w zakreślonym terminie Rada nie podjęła wymaganej uchwały. Dlatego organ nadzoru pismem z dnia 4 listopada 2016 r. poinformował Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy S. W. K., a następnie podjął przedmiotowe zarządzenie zastępcze.

W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody, zarzucając naruszenie przy jego wydaniu przepisów:

- art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie skutkujące uznaniem, że G. K. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy S. ,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności, czy umowa zawarta przez G. K. w dniu 2 czerwca 2014 r. z Gminnym Ośrodkiem [...] w S. w przedmiocie wynajmu części nieruchomości gruntowej w celu usytuowania na niej pylonu reklamowego na potrzeby związane działalnością gospodarczą została zawarta na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do tego typu czynności prawnych dla wszystkich podmiotów.

Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków K. L. i G. K., dowodu z pisma Gminnego Ośrodka [...] w S. z dnia 27 września 2016 r. oraz dowodu z opinii biegłego sądowego na okoliczność ustalenia, czy umowa zawarta przez G. K. w dniu 2 czerwca 2014 r. z Gminnym Ośrodkiem [...] w S. w przedmiocie wynajmu części nieruchomości gruntowej w celu usytuowania na niej pylonu reklamowego została zawarta na rynkowych i niekrzywdzących Gminę S. warunkach cenowych, względnie, czy doszło do uprzywilejowania Zakładu [...] "X" G. K. w S..

W motywach skargi podniesiono, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter restrykcyjny i stanowi swoiste ograniczenie fundamentalnego w ustroju demokratycznym, gwarantowanego Konstytucją (art. 169 ust. 2 i 3 w zw. z art. 16 ust. 1), biernego prawa wyborczego członków wspólnoty samorządowej. Z mocy ustawy następuje bowiem ingerencja w dokonany przez członków wspólnoty samorządowej wybór członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać dyrektywy wykładni funkcjonalnej, w szczególności cel przepisu w kontekście wpływu jego stosowania na uprawnienia konstytucyjne obywateli. Ponadto zdaniem skarżącego, wykładnia funkcjonalna powinna być stosowana w każdy przypadku, gdy treść przepisu jest niejednoznaczna i budzi wątpliwości znaczeniowe. Skarżący podniósł, że znaczenie pojęcia "wykorzystywanie mienia" należy odczytywać posługując się wykładnią celowościową, biorąc pod uwagę kontekst celu, jaki ustawodawca chciał osiągnąć wprowadzając przedmiotowy zakaz wykorzystywania mienia gminnego w działalności gospodarczej prowadzonej np. zarządzanej przez radnego. Zaznaczył, że w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że celem wprowadzenia art. 24f ust. 1 u.s.g. do porządku prawnego było wyposażenie właściwych władz publicznych w kompetencję do przeciwdziałania i zwalczania korupcji w samorządzie terytorialnym. Dlatego stosując ów przepis należy brać pod uwagę cel, jakiemu służyć ma ten przepis, aby chronić radnych, którzy próbują wykorzystać wątpliwości interpretacji art. 24f ust. 1 u.s.g. dla działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego w demokratycznym państwie prawnym. Przestrzega się też, by przepisu tego nie wykładać nadmiernie szeroko, widząc go w aspekcie ograniczenia praw i wolności chronionych konstytucyjnie, aby nie doprowadzić do sytuacji, kiedy radnymi będą mogli zostać jedynie emeryci, renciści i bezrobotni, co stanowiło by wypaczenie ratio legis tych przepisów. Nadto przyjmuje się, że prokonstytucyjna wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw prowadzi do wniosku, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w tym trybie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, z uwagi na cel wprowadzenia tego zakazu, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów.

Następnie skarżący powołał się na stanowisko judykatury, zgodnie z którym o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystywaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z tego mienia na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadkach korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu.

W kontekście powyższego skarżący stwierdził, że Wojewoda nie ustalił, by zawarta przez G. K. umowa najmu części gruntu stanowiącego składnik mienia komunalnego na potrzeby reklamy odbiegała od stawek rynkowych. Nie ustalono też, aby żona skarżącego jako najemca przedmiotowej części gruntu została w jakikolwiek sposób uprzywilejowana w ramach ustalonych warunków wynajmu mienia komunalnego. Nie zweryfikowano, czy tego typu usługi są powszechnie dostępne oraz, czy na terenie gminy znajdują się jeszcze wolne miejsca reklamowe dostępne dla każdego innego potencjalnego zainteresowanego przedsiębiorcy na analogicznych warunkach, zwłaszcza cenowych. Dopiero zaś ocena tych okoliczności pozwala na prawidłowe zastosowanie art. 24f ust. 1 u.s.g. Jednocześnie skarżący oświadczył, że jego żona G. K. zawarła przedmiotową umowę najmu na warunkach powszechnie ustalonych dla wszystkich podmiotów, bez jakiegokolwiek uprzywilejowania, w dowód czego skarżący przedłożył pismo Gminnego Ośrodka [...] w S. z dnia 27 września 2016 r. oraz dwie opinie prawne. W podanym piśmie GO[...] w S. wyjaśnia, że firma "X" wynajmując teren, przylegający do pasa drogowego ul. [...] od dnia 1 lipca 2014 r. (umowa na okres 3 lat), pod reklamę swojej firmy w całym okresie jej trwania płaci stawkę wynajmu taką samą, jak pozostali wynajmujący, tj. [...] zł netto za 1 m2 powierzchni reklamowej za każdy dzień wynajmu. Jednocześnie w piśmie tym GO[...] w S. podał, że od dnia 14 października 2013 r. dysponuje wolnym miejscem do umieszczenia reklamy zewnętrznej, ale obecnie nie ma chętnych na dzierżawę tegoż terenu. Z kolei w przedłożonych opiniach prawnych ich autorzy zaprezentowali stanowisko i argumentację tożsamą do powołanej w skardze przez W. K.. Podniesiono nadto, że Stowarzyszenie [...] zawiadamiające pismem z dnia 8 marca 2016 r. o naruszeniu przez skarżącego zakazu określonego w art. 24f ust. 1 u.s.g. działało przedwcześnie, albowiem nie wykazało, by umowa najmu części gruntu stanowiącego składnik mienia komunalnego na potrzeby reklamy odbiegała od stawek rynkowych (nie dokonano niezbędnej weryfikacji stawek czynszu wynajmu gruntów w gm. S. znajdującego się przy pasie drogowym). Ponadto wskazano, że nie zostało udowodnione ani nawet uprawdopodobnione, by najemca (X.) został w jakikolwiek sposób uprzywilejowany w ramach ustalonych warunków najmu mienia komunalnego. Nie zweryfikowano też, czy tego typu usługi są powszechnie dostępne oraz czy na terenie gminy znajdują się jeszcze wolne miejsca reklamowe dostępne dla każdego innego potencjalnie zainteresowanego przedsiębiorcy na analogicznych warunkach, zwłaszcza cenowych.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego cofnął wnioski o przesłuchanie świadków oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego. Podkreślił, że zarządzenie zastępcze jest błędne, bowiem żona skarżącego nie korzystała w prowadzeniu swojej działalności gospodarczej z mienia komunalnego na zasadach preferencyjnych, co wynika z treści pisma z dnia 27 września 2016 r. Skarżący wskazał zaś, że w sprawie chodzi o tablicę informującą o zakładzie, a więc zajmuje jedynie skrawek gruntu należącego do gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie zarządzenie zastępcze Wojewody stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy S. W. K..

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż zarządzenie zastępcze jest aktem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Akt ten ma charakter szczególny, odmienny zwłaszcza wobec klasycznych rozstrzygnięć nadzorczych, które usuwają z obrotu prawnego uchwałę czy zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale w to miejsce nie wprowadzają nowych aktów, a jego istota sprowadza się do zastąpienia stosownego aktu jaki winien podjąć właściwy organ gminy, który jednakże pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Zarządzenie zastępcze ma w zasadzie znamiona aktu deklaratoryjnego, nie tworzy ono nowego stanu prawnego, a jedynie stwierdza zaistnienie takiego stanu prawnego w związku z realizacją pewnego stanu faktycznego określonego w hipotezie normy prawnej, której dyspozycja skutki takie z owym stanem faktycznym wiąże.

W zakresie badania legalności aktów nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego kluczowe znaczenie ma art. 148 P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Nadto art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Dokonując wykładni art. 148 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, iż wbrew jego literalnemu brzmieniu znajdzie on również zastosowanie w przypadku skarg na akty nadzoru pochodzących od podmiotów innych niż jednostki samorządu terytorialnego, o ile podmiotom tym przepisy szczególne przyznają uprawnienie do zaskarżania tych aktów.

Za taki przepis szczególny uznać zaś należy art. 98a ust. 3 u.s.g. stanowiący, iż uprawnionym do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej gminy i osoba zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

Stąd też dokonując wykładni przepisu art. 148 P.p.s.a. uznać należy, iż wymienienie w nim skargi jednostki samorządu terytorialnego, a pominięcie skargi innej osoby uprawnionej do zaskarżenia aktu nadzoru ma, w świetle wyżej przytoczonych przepisów Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym, znaczenie czysto techniczne i odwołuje się jedynie do pewnej prawidłowości w zaskarżaniu rozstrzygnięć nadzorczych. Przepis art. 148 P.p.s.a. określa bowiem wyłącznie treść rozstrzygnięcia sądu w razie uwzględnienia skargi na akt nadzoru, a nie legitymację do wniesienia takiej skargi.

W następstwie powyższego uznać należy, iż podstawę uchylenia wadliwego aktu nadzoru może stanowić naruszenie przez organ nadzoru przepisu prawa zarówno o charakterze materialnoprawnym, jak i procesowym, przy czym w postępowaniu ze skargi na akt nadzoru nie zachodzi potrzeba badania wpływu naruszenia prawa "na wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga "sprawy administracyjnej" w rozumieniu art. 145 P.p.s.a.

Reasumując każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu skutkować musi uchyleniem przez Sąd aktu nadzoru.

W tak zakreślonych granicach badania legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego Sąd stwierdził, że zostało ono wydane zgodnie z prawem, a tym samym skarga W. K. nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, przy czym zgodnie z ust. 1a tegoż artykułu, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 Kodeksu wyborczego. Zgodnie zaś z art. 383 § 1 pkt 5 K.w. wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Przy czym jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 K.w.).

Wydając zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewoda przyjął, że W. K. - radny Rady Gminy S. jako, że zarządza lub jest przedstawicielem i pełnomocnikiem swej żony G. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą [...] X., która zawarła (przez swego przedstawiciela W. K.) w dniu 2 czerwca 2014 r. (na okres 3 lat) z Gminnym Ośrodkiem [...] w S. jako trwałym zarządcą nieruchomości gminnej umowę najmu części nieruchomości w celu usytuowania na niej pylonu reklamowego na potrzeby związane z ww. działalnością gospodarczą, dopuścił się naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wojewoda stanął na stanowisku, że określone w art. 24f ust. 1 u.s.g. sformułowanie "wykorzystywanie mienia odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie, czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne.

Z kolei zdaniem skarżącego o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Natomiast w przypadku korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy, nie dochodzi do naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni postanowień art. 24f ust. 1 i art. 98a ust. 2 u.s.g.

Należy mieć na względzie, że w przepisie art. 24f ust. 1 u.s.g., jak trafnie stwierdził Wojewoda, ustawodawca użył pojemnego określenia "wykorzystanie mienia". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Wykorzystanie mienia komunalnego stanowi wystarczającą przesłankę do wygaśnięcia mandatu radnego i bez znaczenia normatywnego pozostaje kwestia, czy radny jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby, jak i czy przy korzystaniu z tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., II OSK 935/16, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., II OSK 102/17, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z omawianego przepisu nie wynika, by korzystanie z mienia komunalnego miało dotyczyć tylko korzystania z mienia na szczególnych, uprzywilejowanych warunkach. Przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie miało na celu zapobieganie sytuacjom, które mogłyby podważać bezstronność, uczciwość radnych, podważać autorytet organów samorządu. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 24f ust. 1 usg nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia.

Regulacja art. 24f ust. 1 usg ma zasadniczo nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania. Chodzi o to, aby funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie. Zważyć należy, że celem powołanego przepisu jest m.in. zapewnienie niezależności radnych od organu wykonawczego gminy. Niezależność radnych, a więc i rady gminy, jest niezbędna, aby rada mogła właściwie wypełniać swoje zadania, w tym zadania polegające na kontroli wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych (art. 18a ust. 1 u.s.g.) [por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 550/17, dostępny – j.w.]. .

Niewątpliwie zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 u.s.g. polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 u.s.g. nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., II OSK 102/17).

Zważyć należy jednocześnie, że wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą, którą radny prowadzi, zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r., II OSK 1750/13, dostępny j.w.).

W niniejszej sprawie fakt wykorzystania mienia komunalnego Gminy S. przez W. K. nie budzi wątpliwości. Bezspornym jest, że żona skarżącego G. K. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...] "X." G. K. (nazwa skrócona: "X." G. K.), a skarżący – co podał w oświadczeniu majątkowym z 30 grudnia 2014 r. – zarządza tą działalnością lub jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem tej działalności. Niekwestionowaną okolicznością jest też, że firma "X." G. K., której przedstawicielem (lub zarządcą lub pełnomocnikiem) jest W. K., zawarła w dniu 2 czerwca 2014 r., na okres 3 lat, z Gminnym Ośrodkiem [...] w S. umowę wynajmu powierzchni części nieruchomości gminnej (gruntu) pod ekspozycję reklamy swojej firmy.

Bez wątpienia zatem prawidłowo Wojewoda stwierdził, że radny W. K. naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.

Po pierwsze stwierdzić należy, że umowa pomiędzy firmą "X." G. K. reprezentowanej przez skarżącego obejmowała gminne mienie komunalne – część nieruchomości gminnej będącej w trwałym zarządzie Gminnego Ośrodka [...] w S. – gminnego zakładu budżetowego. Po wtóre przedmiot umowy wynajmu przedmiotowej nieruchomości (jej części – 5 m2) wiązał się z działalnością gospodarczą "X" G. K., albowiem dotyczył ekspozycji reklamy tejże działalności gospodarczej na terenie gminnym.

W tym miejscu należy odwołać się do rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 1/07 (dostępna j.w.), w której przy okazji rozstrzygania prawnego zagadnienia, "czy prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24 f ust. 1 u.s.g.", Sąd dokonał szerszej oceny zakazu, o którym mowa w powołanym przepisie. Po pierwsze przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny w wyrok z dnia 13 lipca 2004 r. K 20/03 (publ. OTK-A 2004/7/63, Dz. U. Nr 167, poz. 1759) ograniczenie wynikające z tego przepisu, a dotyczące tylko zakazu prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy określił jako nie będące "ograniczeniem nadmiernym", bowiem radni mogą korzystać ze swobody działalności gospodarczej, a "chodzi tylko o niedopuszczenie do wykorzystywania mienia publicznego w ich własnym interesie". Jednocześnie wyjaśnił w kontekście korzystania z nieruchomości stanowiących mienie gminne na podstawie różnych tytułów prawnych, że różnice w korzystaniu z nieruchomości gminnych na podstawie różnych tytułów prawnych są nie bez znaczenia przy ocenie, czy zakaz ustanowiony art. 24 f ust. 1 u.s.g. nie został naruszony. Celem bowiem zakazu jest niedopuszczenie wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowych kosztem mienia gminnego. Sąd wskazał, że wykorzystywaniem mienia w rozumieniu tego przepisu nie jest korzystanie z mienia gminnego w razie ustanowienia służebności gruntowych, użytkowania dawnych wspólnot gruntowych, czy z powszechnie dostępnych usług z wykorzystaniem mienia komunalnego (np. wodociągi). Mając na uwadze cel zakazu Sąd stwierdził, że nie można uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Jednocześnie stwierdził, że inaczej należy ocenić korzystanie z nieruchomości gminnych na podstawie umów użytkowania, najmu czy dzierżawy, nie na warunkach powszechnej dostępności, ale dla prowadzenia własnej działalności gospodarczej z ich wykorzystaniem. Wygranie przetargu, czy zawarcie umów bez tego trybu może być rezultatem wykorzystania przez radnego jego pozycji jako radnego dla osiągnięcia własnej korzyści, z naruszeniem praw innych członków wspólnoty gminnej.

Mając powyższe na względzie należy uznać, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienie, jak twierdzi skarżący, z korzystaniem z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, lecz wykorzystaniem mienia komunalnego gminy poprzez zawarcie przez prowadzącą działalność gospodarczą żonę radnego gminnego, reprezentowaną przez tegoż radnego, umowy najmu części nieruchomości gminnej na okres 3 lat, w związku z prowadzeniem tej działalności gospodarczej - w celu ekspozycji reklamy firmy. Ze względu na rodzaj umowy i jej cel, a także okoliczność, że skarżący będący radnym gminy reprezentował żoną prowadzącą działalność gospodarczą, a także fakt niezaprzestania przez skarżącego reprezentowania firmy "X." G. K. w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 24f ust. 1a u.s.g.), nie było konieczności prowadzenia ustaleń, czy przyjęta w tejże umowie stawka czynszu miała charakter rynkowy i czy możliwość zawarcia tego rodzaju umowy była powszechna. Wymaga wyraźnego podkreślenia, że zakaz wynikający z art. 24f u.s.g. ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Dlatego nie ma znaczenia, czy skarżący faktycznie odniósł, czy też nie korzyść przy wykorzystaniu mienia Gminy S. . Wystarczy bowiem, że z jego strony doszło wykorzystania mienia komunalnego Gminy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r., II OSK 2502/16, dostępny j.w.) przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nakłada na radnych bardzo wysoki poziom staranności w zakresie kontroli pochodzenia środków służących do prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli prowadzą działalność gospodarczą wspólnie z innymi osobami lub są pełnomocnikami lub przedstawicielami w takiej działalności. Jest to jednak uzasadnione potrzebą zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organów samorządu terytorialnego.

Reasumując, w ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo uznał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki z art. 24f u.s.g.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Sąd pragnie zauważyć, że przepis art. 98a ust. 2 u.s.g., na podstawie którego wydano zaskarżone zarządzenie zastępcze nie odsyła do stosowania przepisów K.p.a., a zatem nie można zarzucić naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przy wydaniu zarządzenia zastępczego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., II OSK 2055/10, Lex nr 786782).

Jednocześnie Sąd pragnie zauważyć, że organ nadzoru, przed wydaniem przedmiotowego zarządzenia zastępczego, stosownie do treści art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., wezwał bezskutecznie Radę Gminy S. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego W. K., a następnie powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.