Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 13/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi spółki N. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 2, 9, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 199) oraz art. 104 i art. 107 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. W. w B. (w granicach działki nr [...] w obrębie [...]). Organ ustalił m.in. parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w następujący sposób:

linia zabudowy - obowiązująca linia zabudowy wkreślona na załączniku graficznym,

wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - min. 33%, max. 65% powierzchni działki;

wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki - min. 25% powierzchni działki;

szerokość elewacji frontowej - min. 25 m, max. 90 m;

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu/attyki/kalenicy - min. 7 m, max. 18 m;

geometria dachu: dach o kącie nachylenia połaci do 10°,

powierzchnia sprzedaży - do 1000 m2;

W uzasadnieniu organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu do analizy przyjęto obszar wyznaczony wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu przedmiotowego terenu (78 m - szerokość terenu od działek nr [...] i [...], stanowiących ul. W., z której odbywa się główny wjazd), tj. w odległości 234 m. Po wkreśleniu wyznaczonego w powyższy sposób obszaru ustalono, że nie oddaje on pełnego obrazu istniejącej, zróżnicowanej zabudowy występującej między S., a N. K. W oparciu o przedłożone przez wnioskodawcę mapy, zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszczalne jest zwiększenie obszaru analizowanego ze względu na położenie inwestycji bezpośrednio przy K. B. Właściwym byłoby przeanalizowanie terenu obejmującego historyczny ślad S. K. do początku ul. G. W odniesieniu do powyższego możliwe jest wyznaczenie jednostki urbanistycznej zamkniętej od północy naturalną granicą obszaru torów kolejowych, od strony wschodniej ul. K., od strony zachodniej ul. C. K. Z kolei od strony południowej do ul. L. i N. W. Osią obszaru analizowanego jest K B. Zwiększenie zatem obszaru analizowanego, może przyczynić się do bardziej obiektywnych rozstrzygnięć urbanistycznych, oddających charakter tej okolicy. Wobec powyższego analizą objęto ww. teren, przyjmując obszar o promieniu 435 m i przeprowadzono w nim analizę urbanistyczną.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli G. W. i J. R., którzy nie zgodzili się z ustalonymi wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ich ocenie nieuzasadnione było rozszerzenie analizowanego obszaru, nadal nie jest jasna funkcja handlowa i usługowa w kontekście bliskiego położenia budynku, np. ewentualnych dostaw towarów. Dla ponad stuletniej posesji przy ul. W [...] zagrażające mogą być ciężkie prace budowlane związane z planowaną inwestycją.

Decyzją z [...] listopada 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.), § 3 ust. 2, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, powoływane dalej jako rozporządzenie z 26.08.20103 r. lub jako rozporządzenie) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wymienione wyżej warunki muszą być spełnione kumulatywnie. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia 26.08.2003 r., wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ust. 2 tego przepisu sprecyzowano, że granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia), nie mniejszej jednak niż 50 m.

W rozpatrywanym przypadku szerokość frontu działki wynosi 78 m, zatem analizowany obszar winien rozciągać się wokół wszystkich granic terenu inwestycji w odległości nie mniejszej niż 234 m. Obszar ten nie może jednak być zbyt duży i rozszerzony jedynie w celu znalezienia zabudowy, na podstawie której możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W rozpatrywanym przypadku obszar ten rozszerzono do odległości 435 m wokół terenu inwestycji, co nie zostało uzasadnione w przekonujący sposób. Prezydent Miasta starał się bowiem wykazać, że tak duży analizowany obszar obejmie historyczny ślad K. B. od początku ul. G., stąd też analizowany obszar rozszerzono o ponad 200 m w stosunku do minimalnego obszaru wymaganego przepisami rozporządzenia. Tymczasem analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że ślad K. B. wykracza poza podstawowy analizowany obszar jedynie o około 50 m, nie sięgając m.in. do zabudowy zlokalizowanej przy ul. G. i uwzględnionej w analizie.

Podkreślenia wymaga, że przykłady istniejącej zabudowy umożliwiającej ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji znaleziono jedynie na skraju poszerzonego obszaru analizowanego, a ponadto jeden z budynków częściowo wykraczał poza ten obszar. Jak wskazał WSA w Krakowie z 10.12.2013 r., II SA/Kr 610/13, "o ile co do zasady, samo wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem jest dopuszczalne, to przyjmuje się, że niedopuszczalne jest takie wyznaczanie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowlanych, które dadzą podstawę do uzasadnienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego w parametrach określonych we wniosku."

Ponadto, obowiązkiem organu I instancji było zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie:

linii zabudowy;

wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

szerokości elewacji frontowej;

wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Sposób ustalania w/w charakterystyki nowej zabudowy został opisany w § 4-8 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r.

Podstawowym sposobem wyznaczania szerokości elewacji frontowej jest jego ustalenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia). Parametr ten został wyznaczony na podstawie budynku znajdującego się częściowo poza nawet rozszerzonym obszarem analizowanym, stąd wyznaczono go w nieprawidłowy sposób.

Sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został opisany w § 7 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1, parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ust. 2 wyjaśniono, że wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z kolei w ust. 3 wskazano, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono także odstępstwo, o którym mowa w ust. 4. W rozpatrywanym przypadku zastosowano odstępstwo i uwzględniono zabudowę znajdującą się jedynie w rozszerzonym obszarze analizowanym, w tym na jego skraju. Wskazany między innymi w analizie budynek przy ul. G. znajduje się na skraju poszerzonego obszaru analizy, a ponadto w odległości ponad 100 m od miejsca, w którym kończy się ślad K. B.

Skargę na powyższą decyzję złożyła N. S.A. w W. zarzucając jej:

obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania na skutek niewłaściwej, niecałościowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dowodów uzasadniających rozszerzenie granic analizowanego obszaru zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że nie zaszły podstawy do poszerzenia analizowanego obszaru do 435 m;

art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 136 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania przy pominięciu przez organ II instancji okoliczności wynikających ze znanego organowi z urzędu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości sąsiednich wobec planowanej inwestycji, dodatkowo uzasadniających trafność uchylonej decyzji w kontekście wyznaczonego obszaru;

obrazę przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przykład zabudowy zlokalizowany na skraju analizowanego obszaru nie może stanowić podstawy dla ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy z językowej wykładni przedmiotowej normy prawnej wynika, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy wystarczy, aby co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana była w odpowiedni sposób, uzasadniający określenie warunków zabudowy, a przy tym przepis ten nie różnicuje w kontekście w/w okoliczności działek położonych w bezpośredniej bliskości planowanej inwestycji od tych, które znajdują się na skraju analizowanego obszaru, a tym samym prawidłowa wykładnia uzasadnia przyjęcie, że dla spełnienia ustawowego wymogu działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy może znajdować się w jakimkolwiek miejscu na obszarze analizowanym, w konsekwencji decyzja organu I instancji była uzasadniona;

2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26.08.2003 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że budynek, który częściowo znajduje się poza obszarem analizowanym, nie może być podstawą do wyznaczenia parametru, o którym mowa w § 6 rozporządzenia, podczas gdy z ww. przepisów nie wynika, iż budynek przyjęty jako odniesienie dla danego parametru musi w całości znajdować się na obszarze analizowanym;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że przepisy określają jedynie minimalną wielkość obszaru analizy, w związku z tym powiększenie tego obszaru jest jak najbardziej prawnie dopuszczalne i nie stanowi wyjątku, z zastrzeżeniem sytuacji skrajnych, pozbawionych wszelkiego uzasadnienia, do których z pewnością niniejsza sprawa nie należy. Obszar analizowany ustanawiany jest w taki sposób, aby tworzył urbanistyczną całość, która znajduje odpowiednie, racjonalne uzasadnienie. Przyjmuje się, że wielkość obszaru winna służyć ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Organ I instancji prawidłowo dokonał poszerzenia analizowanego obszaru w ten sposób, że analizowany teren obejmował ślad S. K. B. do początku ul. G.

Z uwagi na fakt, że już w bliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki, których parametry dają podstawę do wyznaczenia nowej zabudowy w postaci planowanej inwestycji przy ul. W., wystarczające było zawężenie obszaru analizy do początków ul. G., należy zatem uznać, że organ nie tylko nie dokonał nadmiernego poszerzenia obszaru analizowanego, ale wręcz zawęził go w sposób uzasadniony z punktu widzenia celowości prowadzonego badania.

Uszło uwadze organu odwoławczego, że w obszarze położonym wzdłuż głównej arterii wschód-zachód rozwój urbanistyczny tego odcinka miasta (dla którego S. K. B. stanowił wraz z dolnym odcinkiem rzeki B. jego oś) następował w taki sposób, żeby tworzyć jeden, spójny kompleks architektoniczno-urbanistyczny. Na linii całego Węzła Wodnego, wzdłuż aktualnej, głównej wschodnio-zachodniej arterii komunikacyjnej B. (obszar wzdłuż ulic: F., J., F., N.) występują licznie budynki o zabudowie zbliżonej bądź nawet wyższej, aniżeli wynikająca z warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta.

Skarżąca zwróciła również uwagę na to, że sąsiednie działki posiadają zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego, w którym została ustalona dopuszczalna wysokość zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej od dwóch do pięciu kondygnacji naziemnych przy zachowaniu wysokości budynku od 10 do 20 m. Na tym samym planie dopuszczono także na terenie, którego analiza została przeprowadzona, zabudowę o wysokości do 25 m. Biorąc pod uwagę powyższe niezrozumiałe jest dla skarżącej stanowisko organu odwoławczego, w którym neguje się możliwości analogicznych ustaleń warunków zabudowy dla planowanej inwestycji,

Organ odwoławczy, wbrew literalnemu brzmieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uznał, że jednostkowy przykład zabudowy, zlokalizowany w analizowanym obszarze nie może stanowić podstawy dla ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia językowa ww. przepisu prowadzi natomiast do przeciwnego wniosku, a mianowicie do uznania, że wystarczy co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana w odpowiedni sposób, aby zaistniała podstawa do ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, nie można zgodzić się ze zdaniem SKO, że działka usytuowana na skraju obszaru analizowanego nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy. W związku z tym należy przyjąć, że aby spełnić ustawowy wymóg działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy może znajdować się w jakimkolwiek miejscu na obszarze analizowanym i działka "skrajna" nie jest w żaden sposób "gorsza" aniżeli działka w bezpośrednim sąsiedztwie.

Organ dokonał nietrafnej wykładni sformułowania "dobre sąsiedztwo", które winno być interpretowane nie w sensie potocznym (jako budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie do planowanej inwestycji), ale w sensie urbanistycznym, jako obejmujące okolicę tworzącą urbanistyczną całość.

Nadto zaskarżona decyzja oparta została, w ocenie skarżącej, o błędne przyjęcie, że budynek, który częściowo znajduje się poza obszarem analizowanym, nie może być podstawą do wyznaczenia parametru, o którym mowa w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Działka sąsiednia, aby mogła stanowić podstawę analizy, musi znajdować się chociażby w części na obszarze objętym analizom.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej usługowej w zabudowie śródmiejskiej o wysokości od 7 do 18 m, szerokości elewacji frontowej od 25 do 90 m na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. W. w B. Postępowanie w sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jego celem była ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z 26.08.2003 r. określił sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy, tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Przepis § 3 tego rozporządzenia wskazuje, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Z § 9 ust. 3 wynika, że część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Stosownie natomiast do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Mapy stanowiące załącznik do decyzji organu I instancji spełniały te wszystkie warunki.

Obszar analizowany, w którym ma zostać przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Powołana regulacja § 3 rozporządzenia nakłada na organ administracji, orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w rozmiarze nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, przy czym nie mniejszym niż 50 metrów. Organ może wyznaczyć większy obszar analizowany mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze tylko, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Organ zatem w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok NSA z 8.08.2008 r., II OSK 919/07 opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Granice obszaru analizowanego służyć mają poszukiwaniu "działki sąsiedniej". Wyznaczenie obszaru analizowanego jest bowiem wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 15.01.2005 r., II Sa/Bk 677/04, Lex nr 180745). Skoro zatem obszar analizowany ma służyć do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 14.01.2010 r., II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708, wyrok WSA w Krakowie z 22.02.2011 r., II SA/Kr 1248/10, LEX nr 1086113). Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8.12.2010 r., II SA/Po 721/10; wyrok WSA w Krakowie z 21.05.2012 r., II SA/Kr 1639/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Warszawie z 27.10.2009 r., IV SA/Wa 972/09, LEX nr 574191).

Wyznaczenie zakresu obszaru analizowanego uzależnione być może od wielu czynników, w tym zróżnicowania funkcji na danym terenie, wielkości nieruchomości, czy też stopnia rozproszenia zabudowy na danym terenie, istnienia zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenia działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy. W orzecznictwie NSA wskazano, że prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona, a sąd rozpatrujący sprawę, winien dokonać oceny czy określenie wielkości obszaru analizowanego w oparciu o przyjęte przez organ kryteria było prawidłowe (por. wyroki z 13.12.2012 r., II OSK 1492/11, Lex nr 1367298, z 13.12.2011 r., II OSK 1839/10, Lex nr 1152067). Konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość wskazaną w przepisie nie jest pozbawiona znaczenia. Wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią bowiem punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku.

W przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniono, że obszar analizowany został powiększony z minimalnego, tj. 234 m, do 435 m, czyli powiększono go prawie o 100%. Konieczność ta wynikała, w ocenie organu I instancji, z tego, że minimalny obszar nie oddaje pełnego obrazu istniejącej, zróżnicowanej zabudowy występującej między S. a N. K. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że zasadność tak poszerzonego obszaru analizowanego budzi wątpliwości. Bezsporne jest bowiem, że w minimalnym obszarze analizowanym, który również został wyznaczony na graficznym załączniku do decyzji, przedstawiającym wyniki analizy, nie ma zabudowy o wysokości 18 m, jaką dopuszczono dla przedmiotowej inwestycji.

Zważyć należy, że na odcinku biegnącym wzdłuż K. B. w kierunku R. G. (początku ul. G.), o który powiększono obszar analizowany, nie występuje żadna zabudowa – po jednej stronie Kanału znajduje się cmentarz, a po drugiej teren zielony. Dopiero na krańcu tak wykreślonego obszaru analizowanego znajduje się budynek, którego wysokość została wzięta pod uwagę przy określaniu wysokości planowanej inwestycji. Fakt, że na końcu analizowanego terenu znajduje się budynek o takiej wysokości jak planowany, nasuwa wątpliwość, czy granice obszaru analizowanego nie zostały właśnie tak poszerzone, aby obiekt ten w nim się znalazł. Takie celowe wyznaczanie obszaru analizowanego może natomiast powodować naruszenie ustawowego wymogu zachowania zastanego na danym terenie ładu architektonicznego. Wskazać trzeba, że, co przyznaje sam organ I instancji, budynek, którego parametry stanowiły odniesienie dla parametrów planowanej inwestycji, znajduje się jedynie w ciągu, który stanowi ślad K. B. i który został w XX w. przebudowany i wygląda zupełnie odmiennie niż pozostała część tegoż K. Tymczasem w drugim kierunku, tj. w stronę, gdzie K. B. pozostał bez zmian (a przy takim K. właśnie ma powstać planowany budynek), organ nie znalazł już budynku, którego parametry mogłyby posłużyć do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę charakter zabudowy znajdującej się w minimalnym obszarze analizowanym, możliwe było ustalenie warunków zabudowy w oparciu o nią. Nie jest to zabudowa, w oparciu o którą nie można było tego uczynić. Ma ona zwarty charakter i obejmuje głównie kamienice, czyli budynki mogące służyć za zabudowę, w oparciu o które mogą być wyznaczone warunki zabudowy. Nie zaszły zatem żadne okoliczności, o jakich mowa była we wcześniejszej części uzasadnienia, które nakazywałyby poszerzenie obszaru analizowanego. W związku z powyższym nie można zgodzić się z zarzutami skarżącej, że organ odwoławczy nie uwzględnił w szczególności śladu S. K., ponieważ nie było w analizowanej sprawie takiej konieczności.

Nie mogły zostać również uwzględnione zarzuty skarżącej związane z obowiązywaniem na pobliskim terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta w świetle przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie ma żadnego znaczenia. Organ nie może brać pod uwagę takiego planu, ponieważ musi uwzględnić jedynie istniejącą zabudowę i to tylko w obszarze analizowanym.

Podobnie nie mogły znaleźć akceptacji Sądu argumenty dotyczące sposobu zabudowy wzdłuż linii całego Węzła Wodnego (wzdłuż aktualnej, głównej wschodnio-zachodniej arterii komunikacyjnej miasta). Oczywistym jest bowiem, że organ mógł brać jedynie pod uwagę charakter zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, a ta wskazana przez skarżącą ciągnie się na przestrzeni kilkunastu kilometrów.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że wyznaczenie przez organ I instancji obszaru analizowanego niezgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Z tego zaś powodu decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2015 r. była również wadliwa, jako że oparta została na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji zatem, wbrew twierdzeniom skargi, nie naruszył przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., a także art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ II instancji § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, to również on nie był zasadny. Zgodnie z cyt. przepisem, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zatem dokonując analizy organ winien brać pod uwagę jedynie całe budynki znajdujące się na obszarze analizowanym. Nic nie przeszkadzało, aby organ, chcąc objąć analizą dany budynek, dokonał odpowiedniej korekty w części graficznej analizy. W niniejszym przypadku kwestia, że cały budynek nie był ujęty w obszarze analizowanym, jest dodatkowo o tyle istotna, że stanowił on odniesienie do ustalenia szerokości elewacji frontowej, a więc ten parametr winien w całości znajdować się na obszarze analizowanym. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 8.08.2008 r., II OSK 919/07, LEX nr 488144). Nie ulega jednak wątpliwości, że wynik tych rozważań - wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru - powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej, a w przypadku objęcia analizą owych działek (budynków) w całości - także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek, a w niniejszej sprawie w sposób obejmujący cały budynek. Rozważania w tym zakresie mają jednak jedynie teoretyczny charakter, ponieważ z uwagi na nieprawidłowe poszerzenie obszaru analizowanego obejmował on sporny budynek stanowiący podstawę do ustalenia szerokości elewacji frontowej. Budynek ten nie znajduje się natomiast na obszarze wyznaczonym w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Tym samym zaskarżona decyzja SKO uchylająca wadliwą decyzję organu I instancji była zgodna z prawem, co czyniło koniecznym oddalenie skargi, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.