Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 979/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 73 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant ref.staż. - Anna Głowacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie z dnia ... marca 2014 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych: 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o ustaleniu F. K. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca, beneficjent) kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek o przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznał wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości 5 989,40 zł z tytułu realizacji:

1. Wariant 8.2 - Międzyplon ozimy za powierzchnię 9,07 ha w wysokości 3 809,40 zł,

2. Wariant 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - za powierzchnię 4,36 ha w wysokości 2 180,00 zł.

Płatności przyznane decyzją zostały w dniu [...] stycznia 2011 r. przekazane na rachunek bankowy podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu [...] marca 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek o przyznanie stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. przyznał wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości 7 073,00 zł z tytułu realizacji:

1. Wariant 8.2.1 - Międzyplon ozimy za powierzchnię 11,65 ha w wysokości 4 893,00 zł,

2. Wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - za powierzchnię 4,36 ha w wysokości 2 180,00 zł.

Płatności przyznane decyzją zostały w dniu [...] stycznia 2012 r. przekazane na rachunek bankowy podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu [...] marca 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek o przyznanie beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, a następnie w dniu [...] sierpnia 2012 r. korekta przedmiotowego wniosku wraz z oświadczeniem pełnomocnika strony. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznał wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowe w łącznej wysokości 5 984,40 zł z tytułu realizacji:

1. Wariant 8.2.1 - Międzyplon ozimy - za powierzchnię 9,07 ha w wysokości 3 809,40 zł,

2. Wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - za powierzchnię 4,35 ha w wysokości 2 175,00 zł.

Płatności przyznane decyzją zastały w dniu [...] stycznia 2013 r. przekazane na rachunek bankowy podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu [...] marca 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął wniosek o przyznanie wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W przedmiotowym wniosku beneficjent zadeklarował do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej wariant 8.2.1- Międzyplon ozimy na powierzchni 9,07 ha.

Następnie, w dniu [...] sierpnia 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynęła zmiana do przedmiotowego wniosku, w której pełnomocnik strony wskazała, że w roku 2013 beneficjent realizuje program rolnośrodowiskowy na powierzchni 9,07 ha w ramach wariantu 8.2.1 - Międzyplon ozimy oraz na powierzchni 4,35 ha w ramach wariantu 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. Do przedmiotowego dokumentu zmiany strona dołączyła oświadczenie, z treści którego wynika, iż "(...) w dniu składania wniosku o przyznanie płatności [...].03.2013 r. przeoczyłam w kolumnie nr 9 deklarację programu rolnośrodowiskowego 3.1.1 (...) oświadczam, że program rolnośrodowiskowy jest realizowany na pow. 4,35 ha ".

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. beneficjent został poinformowany przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych mu na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz z dnia [...] grudnia 2012 r.

W dniu [...] lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych ustalając do zwrotu kwotę płatności w wysokości 6 525,00 zł. Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. na podstawie art. 113 kpa postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w powyższej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura.

W ocenie Dyrektora Oddziału płatności rolnośrodowiskowe przyznane decyzjami Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów odpowiednio w dniach: [...] stycznia 2011 r. (za rok 2010), [...] stycznia 2012 r. (za rok 20U) oraz [...] stycznia 2013 r. (za rok 2012).

W ocenie organu strona składając w dniu [...] kwietnia 2010 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., zgodnie z którą jako termin rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania przyjęto dzień 15 marca 2010 r. i wynika z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), według którego wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat.

Jak stwierdził organ odwoławczy, do dnia 15 maja 2013 r. (w terminie na złożenie wniosku o płatność) beneficjent nie wniósł wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietu 3 -Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, do którego podjął zobowiązanie z dniem 15 marca 2010 r. W powyższym terminie beneficjent nie przedłożył również na formularzu udostępnionym przez ARiMR Informacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2007- 2013. Niezłożenie zaś takiej informacji, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), skutkuje zwrotem pobranych płatności rolnośrodowiskowych za realizację pakietu 3 -Ekstensywne trwałe użytki zielone.

Złożenie zaś przez beneficjenta w dniu [...] sierpnia 2013 r. zmiany do wniosku, w której strona "uzupełniła" brakującą deklarację wariantu 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach wraz z oświadczeniem wyjaśniającym zaistniałą pomyłkę w deklaracji nie może skutkować uznaniem, że rolnik dopełnił obowiązku wynikającego z § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Powyższe uzasadniło wszczęcie i prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., w oparciu o art. 29 ustawy o ARiMR, postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za realizację w latach 2010-2012 pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone, a w konsekwencji wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., orzekającej o obowiązku zwrotu przez stronę kwoty w łącznej wysokości 6 525,00 zł, tj.

- za rok 2010 kwota w wysokości 2 175,00 zł, tj. kwota przyznanej płatności 2 180,00 zł - zwrot płatności w wysokości 5,00 zł dokonany w dniu 4 lutego 2013 r.,

- za rok 2011 kwota w wysokości 2 175,00 zł, tj. kwota przyznanej płatności 2 180,00 zł - zwrot płatności w wysokości 5,00 zł dokonany w dniu 4 lutego 2013 r.,

- za rok 2012 kwota w wysokości 2 175,00 zł, tj. kwota przyznanej płatności.

Zdaniem organu z treści art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR wynika wprost, iż przedmiotem postępowania toczącego się przed organem administracji publicznej jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Skoro ustalenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy następuje w drodze decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, że postępowanie toczy się w oparciu o przepisy Kpa. Tym samym ustalenie, czy przyznane rolnikowi uprzednio kwoty płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania toczącego się w oparciu o Kpa na podstawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012r., sygn. akt II GSK 822/11). Przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata.

Dyrektor Oddziału powołał się również na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/GL 831/10, LEX nr 619010, gdzie Sąd uznał, że "nienależną płatnością jest wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową (...)". Obowiązek wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności powstaje wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej, zaś zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 201 lr., sygn. akt. V SA/Wa 2367/10) i wyrok NSA z 22 września 2011, sygn. akt II GSK 903/10).

W odniesieniu do zawartego w odwołaniu stwierdzenia, że "W roku 2013 nie zadeklarowałam pakietu rolnośrodowiskowego nr 3 do płat. przez przeoczenie (...) mimo braku deklaracji pakiet nr 3 ekstensywne trwałe użytki zielone jest i był realizowany" organ podkreślił, że art. 29 ust. 1 o Agencji jest samodzielną podstawą prawną decyzji o ustalaniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter materialno-kompetencyjny. Stanowi jedyny w obrocie prawnym przepis umożliwiający ustalenie kwot nienależnie pobranych środków pochodzących ze środków krajowych. Ponadto, przepis § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie przewiduje żadnych innych przesłanek zwrotu pobranych płatności - oprócz stwierdzenia, iż beneficjent nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana za realizację tego wariantu.

Zdaniem organu, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. był zobowiązany do ustalenia, czy beneficjent pobrał nienależnie płatności za lata 2010-2012, a także do ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12,2009 r., str. 65) oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności, w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm.).

Celem wyjątków od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, określonych w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a w przypadku gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności.

W niniejszej sprawie płatność rolnośrodowiskowa przekazana w dniu [...] stycznia 2011 r. (na rok 2010), [...] stycznia 2012 r. (na rok 2011) oraz [...] stycznia 2013 r. (na rok 2012) na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów nie wynikała z pomyłki ARiMR. Przedmiotowe płatności strona uzyskała na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. wydanych na podstawie złożonych przez stronę wniosków o przyznanie płatności. Organ uznał, że płatności stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że beneficjent nie dopełnił obowiązku określonego w § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r.). Fakt ten miał miejsce po wydaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. ww. decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych na lata 2010-2012 i po realizacji przedmiotowych płatności na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

Organ powołał się na treść art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/20111, a także na przepisy Ordynacji podatkowej odnoszące się do kwestii obliczania odsetek za zwłokę i wskazał, że doręczenie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] lutego 2014 r. skutkuje obowiązkiem zwrotu przez beneficjenta ustalonej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych wraz z odsetkami, naliczonymi w terminie 14 dni od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji, tj. od dnia następującego po upływie ww. terminu do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Od powyższej decyzji beneficjent złożył skargę do WSA w Warszawie.

W skardze podniósł, że składając w dniu [...] kwietnia 2010 r. pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie roinośrodowiskowym przez okres pięciu lat. W decyzji za rok 2010 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. określił termin rozpoczęcia pięcioletniego okresu zobowiązania na 15 marca 2010 r. Zobowiązanie skarżącego dotyczyło dwóch pakietów programu rolnośrodowiskowego: pakietu nr 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, i pakiety nr 8 - Ochrona gleb i wód. W latach 2011 i 2012, składał wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach obu pakietów i otrzymywał te płatności zgodnie z deklaracją.

W dniu [...] marca 2013 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w którym został zadeklarowany do tych płatności tylko pakiet nr 8

Ochrona gleb i wód. Następnie w dniu [...] sierpnia złożono zmianę do wniosku, w której wskazano iż w roku 2013 realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu nr 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, a także dołączył stosowne wyjaśnienie dotyczące braku deklaracji wspomnianego pakietu.

Zdaniem skarżącego twierdzenie w decyzjach, iż zaprzestał on uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym nie jest zgodne ze stanem faktycznym, ponieważ kontynuuje realizację tego zobowiązania, a brak ubiegania się o płatności nie może być podstawą do nakładania jakichkolwiek sankcji z tego tytułu. Płatności są bowiem dobrowolne, i to czy skarżący chce je uzyskać czy też nie, nie może być dodatkowo karane.

Skarżący zauważył, że w myśl uczestnictwa w pięcioletnim programie rolnośrodowiskowym jego obowiązkiem jest prowadzenie działalności rolniczej na gruntach rolnych objętych odpowiednimi pakietami programu rolnośrodowiskowego, co było i jest realizowane. Fakt realizacji wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2013, potwierdza złożenie w dniu [...] sierpnia 2013 r., zmiany do wniosku oraz oświadczenia w którym zaznaczył, iż stan faktyczny można ustalić w drodze kontroli jaką Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogła przeprowadzić w gospodarstwie.

Powoływanie się na §23 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., który stanowi, iż w przypadku gdy rolnik nie zamierza ubiegać się przyznanie kolejnej płatności, winien zamiast wniosku złożyć "na formularzu udostępnionym przez Agencją, informację" o pakiecie, wskazać numery działek ewidencyjnych na których jest realizowany ten pakiet i powierzchnię gruntów rolnych objętych realizacją tego pakietu, do końca nie odzwierciedla realiów sprawy. W trakcie uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym skarżący nie zamierzał świadomie rezygnować z realizacji tego programu, niedopatrzenie naprawił składając w terminie późniejszym zmianę do wniosku. W trakcie składania wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, a także w terminie późniejszym, po kontrolach jakim został poddany wniosek, ze strony ARiMR nie otrzymał żadnego sygnału o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku, aż do momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej. Ponadto, okres jaki upłynął od wprowadzenia rozporządzenia z Ministra Rolnictwa do momentu złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, to tylko 14 dni, i z tego względu było trudno zapoznać się z treścią tego rozporządzenia. Takie stanowisko Agencji budzi wątpliwości co do rzetelności postępowania organu administracji publicznej, który winien mieć na uwadze także dobro zwykłego obywatela, a nie od razu przystępować do wymierzania wątpliwych kar. Na potwierdzenie faktu, iż działał i działa w dobrej wierze jest to, że złożył wniosek na rok 2014, z deklaracją obu pakietów rolnośrodowiskowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

W ocenie Sądu, skarga jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego.

Postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2012. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia, że w roku 2013 skarżący, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie wniósł wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, do którego podjął zobowiązanie z dniem 15 marca 2010 r. W powyższym terminie beneficjent nie przedłożył również na formularzu udostępnionym przez ARiMR Informacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2007- 2013.

Postępowanie to przeprowadzone zostało w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 z późn. zm., dalej: "ustawa o ARiMR"). Prawidłowość zastosowania tego trybu w odniesieniu do pomocy, która w przypadku skarżącego przyznana została na podstawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.); dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju"), wynika z art. 28 ust. 3 ustawy.

Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem, w którym także w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest natomiast zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie wystarczającą przesłanką dla powstania ustalenia obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranej za lata 2010-2012 z tytułu programu rolnośrodowiskowego było ujawnienie, że wnioskodawca nie dopełnił obowiązku określonego w § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jeżeli rolnik nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu, zamiast wniosku o jej przyznanie składa, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informację o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię, a w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 – również o zwierzętach ras lokalnych, w odniesieniu do których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W kwestii dostrzeżonych przez Sąd uchybień natury procesowej, wypada zauważyć, że niewadliwe rozpatrzenie wniosku strony wymaga przede wszystkim poprawnego, nie budzącego wątpliwości ustalenia przez organy administracji publicznej wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy, niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, na podstawie tych przepisów prawa, które w sprawie znajdują zastosowanie. Zdaniem Składu orzekającego, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w rozpoznawanym przypadku nie doprowadziło do ustaleń odpowiadających temu standardowi, a także uzasadnienie decyzji nie odpowiada w pełni wymogom prawa, tzn. unormowaniu zawartemu w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". W świetle tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organach administracji rolnej także w świetle art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepis ten, jak i zacytowany wcześniej art. 107 § 3 k.p.a., pozostają w korelacji z normą art. 80 k.p.a. statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena ta, by nie była uznana za dowolną, winna opierać się na wszechstronnym rozważeniu całokształtu zebranego materiału dowodowego, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ogólnie ujmując, polega to na przedstawieniu sposobu myślenia, argumentowaniu przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania. Pominięcie ich milczeniem przez organ nie przystaje do reguł poprawności procesowej, stanowiąc o naruszeniu norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. IV SA/Wr 268/11 z dnia 2012-04-03, LEX nr 1146142). Dlatego też słuszny jest zarzut skargi, iż powoływanie się na § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. nie odzwierciedla realiów przedmiotowej sprawy. Skarżący wyjaśnił, iż w trakcie uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym nie zamierzał świadomie rezygnować z realizacji tego programu, a swoje niedopatrzenie naprawił składając w terminie późniejszym zmianę do wniosku.

W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko skarżącego, że organ II instancji, w ślad za organem I instancji, wydając zaskarżoną decyzję zupełnie pominął i nie ustosunkował się do okoliczności faktycznych dotyczących korekty do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, stanowiących część materiału dowodowego w niniejszej sprawie.

Należy podkreślić, że w przypadku gdy organ administracyjny wszczyna z urzędu postępowanie dowodowe - powinien je przeprowadzić zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. W sytuacji gdy ustawa nakłada na organ administracyjny obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, organ ten nie może ustalić stanu faktycznego jedynie na częściowym rozpatrzeniu materiału dowodowego, z wyłączeniem tych, które przedstawia lub na które powołuje się strona w celu obrony swych interesów.

Z lektury akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego oraz w piśmie stanowiącym odwołanie, skarżący przywoływał okoliczności faktyczne, które jego zdaniem przemawiały za tym, iż dostarczył zgodne z faktami informacje w zakresie realizacji spornego pakietu rolnośrodowiskowego. Twierdził przede wszystkim – co podtrzymał w skardze – że w dalszym ciągu realizuje zobowiązanie w zakresie pakietu 3. Wskazał, iż złożył wniosek na rok 2014 z deklaracją obu pakietów, zaś fakt realizacji wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w roku 2013 potwierdza złożenie w dniu 19 sierpnia 2013 r. zmiany do wniosku oraz stosownego oświadczenia.

Należy w powyższym kontekście wskazać, iż rozporządzenie Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 2009.316.65) zawiera regulacje - odnoszące się do kwestii winy - pozostające w ścisłej korespondencji z pkt 93 preambuły w brzmieniu następującym: "Obniżki oraz wykluczenia związane z kryteriami kwalifikowalności z zasady nie powinny być stosowane w przypadku gdy rolnik dostarczył zgodne z faktami informacje lub jeśli może wykazać, że wina nie leży po jego stronie." Tak wyrażoną intencję prawodawcy unijnego realizuje bezsprzecznie przepis art. 73 rozporządzenia wprowadzając wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń, stanowiąc przy tym, że:

"1. Obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

2. Obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

Podane przez rolnika informacje, o których mowa w akapicie pierwszym, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy do faktycznej sytuacji.".

Na tym tle, a także wobec twierdzeń skarżącego, powinnością organów było dokonanie oceny, czy w kontekście art. 73 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 okoliczności powoływane przez skarżącego wyczerpują przesłanki cytowanego przepisu w zakresie obowiązku poinformowania właściwego organu na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy oraz warunku braku powiadomienia o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz braku poinformowania rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Niedokonanie wyjaśnienia stanu sprawy w tym kierunku i brak stosownej analizy oraz nie wyrażenie stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodują, że zaskarżona decyzja musi być uznana za naruszającą prawo, tj. art. 11 i art.107 § 3 k.p.a. Po myśli bowiem art. 11 organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z kolei według art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego przy sporządzaniu uzasadnienia decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, w tym odpowiednie się odniesienie do nich w ramach przepisów prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w sprawie lub na które strona powołuje się. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem ponownie zaznaczyć, iż, wbrew stanowisku organu odwoławczego, skarżący nie zamierzał świadomie rezygnować z realizacji programu rolnośrodowiskowego w zakresie spornego pakietu, co skutkowałoby powinnością złożenia informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.

W ponownym postępowaniu organ zatem rozważy, czy zachodzą w sprawie przesłanki z art. 73 ust. 2 powołanego rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 w aspekcie ewentualnego braku winy skarżącego, czemu organ da wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W tym stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję należało uchylić na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzeczenie o wykonalności wyroku znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.