Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1697/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i 77,  art. 11,  art. 12  par. 1,  art. 78  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60  ust. 1  pkt 1,  art. 61  ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 216/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 czerwca 2008 r. II SA/Bd 216/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy Dąbrowa Chełmińska z dnia [...] listopada 2007., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska decyzją z dnia [...] listopada 2007, nr 57/07 na podstawie art.59 ust.1, art.60 ust.1 i 4 oraz art.61 ust.1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz.717 ze zm., powoływana dalej jako "u.plan.zagos.prz.") oraz art.104 K.p.a. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji R. Z., polegającej na budowie obory przejazdowej wraz z płytą obornikową i zbiornikiem na gnojówkę w zagrodzie rolniczej, zlokalizowanej na działce nr 274 obręb C., związanej z gospodarstwem rolnym o pow. 29,0 ha.

Rozbudowana zagroda rolnicza związana jest z gospodarstwem rolnym o pow. 29,0 ha, tj. znacznie przekraczającym powierzchnię średniego 6,6 hektarowego gospodarstwa rolnego w tej Gminie. Dlatego na podstawie art.61 ust.4 u.plan.zag.prz. w sprawie nie stosuję się art.61 ust.1 pkt 1 u.plan.zag.prz.

b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] stycznia 2008, nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I.instancji.

Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa na terenie Gminy wynosi 6,4569 ha. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy jego gospodarstwo rolne ma powierzchnię 29 ha, z czego 10,59 ha jest własnością strony, a reszta – przedmiotem dzierżawy. Ustalenia te mają oparcie w ewidencji gruntów.

Nieruchomość rolna wnioskodawcy składa się z kilkunastu działek nie przylegających do siebie i położonych w różnych miejscach na terenie Gminy. Nie stanowi to jednak przeszkody w uwzględnieniu wniosku R. Z., bowiem przy określaniu powierzchni gospodarstwa rolnego pod uwagę bierze się wszystkie działki wchodzące w skład danej nieruchomości co wynika z definicji nieruchomości.

Organ odwoławczy za niezasadne uznał także stanowisko odwołujących się w kwestii ewentualnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z wymaganiami wynikającymi z § 36 ust.6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi dopiero podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zobligowany do stosowania przepisów budowlanych. Szczegóły techniczne, dotyczące planowanego obiektu budowlanego, będą określone w pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza wymogów wynikających z usytuowania inwestycji w obszarze parku krajobrazowego. Organ I instancji jest zobowiązany wystąpić do dyrektora zespołu parku o uzgodnienie, jeżeli zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane ma być na terenie parku (art.53 ust.4 pkt 7 w związku z art.64 ust.1 u.plan.zag.prz.). Tymczasem działka nr 274 w C. jest położona poza granicami Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego, więc takie uzgodnienie nie było wymagane.

c) "[...]" sp z o. o. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła m.in. naruszenie art.6, 8, 11 K.p.a. w zw. z art.77, 84 i 85 K.p.a., a tym samym naruszenie interesu prawnego skarżącej i wszystkich mieszkańców miejscowości Czarże, poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Zarzucono także naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 u.plan.zag.prz., poprzez pominięcie faktu, że z działką nr 274 sąsiadują bezpośrednio i pośrednio zabudowania jednorodzinne, kilkukondygnacyjne zabudowanie wielorodzinne, restauracja, piekarnia i gminny ośrodek zdrowia.

W decyzji organ uznał także, że gospodarstwo R. Z. na działce nr 274 przekracza znacznie wielkość średniego gospodarstwa rolnego w Gminie Dąbrowa Chełmińska, przez co na podstawie art.60 ust.4 u.plan.zag.prz. nie zastosowano przepisu art.61 ust.1 u.plan.zag.prz., gdy tymczasem działka nr 274 nie ma takiej powierzchni, a stanowi jedynie znikomy element 20 hektarowego gospodarstwa, znajdującego się na obrzeżach C..

2. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2008 r. II SA/Bd 216/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi "[...]" sp. z o.o., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2008 r., oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy Dąbrowa Chełmińska z dnia [...] listopada 2007 r. Prowadząc postępowanie organ naruszył zasady i przepisy artykułów 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadne są zarzuty dotyczące braku kompletności materiału dowodowego, a w szczególności ustaleń związanych z zastosowaniem art.61 ust.4 u.plan.zag.prz., który wyłącza w sytuacjach w nim wskazanych stosownie art.61 ust.1 pkt 1 u.plan.zag.prz., dotyczącego tzw. dobrego sąsiedztwa. Przywoływane w zaskarżonej decyzji dowody wskazujące (w przekonaniu organu), że gospodarstwo rolne wnioskodawcy posiada charakter gospodarstwa rolnego wskazanego w art.61 ust.4 u.plan.zag.prz. nie mogą być miarodajne i uznane za przekonywujące. Obowiązkiem organu było bardzo staranne przeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego. Jako dowód dopuścić należy wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art.75 § 1 K.p.a.). Wobec kwestionowania przez skarżącego ustaleń dokonywanych przez organ administracyjny w oparciu o rejestry organu należało dokonać tych ustaleń w oparciu o odpowiednią informację właściwego urzędu statystycznego. Informacja taka miałaby charakter informacji obiektywnej i wiarygodnej, a więc trudnej do zakwestionowania.

Organ wskazał, że działka inwestora położona jest poza granicami Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego, w związku z czym zbędne jest uzgodnienie decyzji z dyrektorami Parków Krajobrazowych Chełmińskiego i Nadwiślańskiego. Konkluzja taka nie ma jednak oparcia w materiale dowodowym, zgromadzonym w sprawie. W szczególności w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek mapy czy szkicu pozwalającego ocenić wzajemną relację działki o numerze ewidencyjnym 274 oraz Parku. Uzasadnienie decyzji powinno zwierać m.in. wskazanie dowodów na których się oparł się organ (art.107 § 3 K.p.a.). Gdyby faktyczne przedmiotowa działka znajdowała się na terenie Parku, wymagałoby to uzgodnienia o którym mowa w art.53 ust.4 pkt 8 u.plan.zag.prz.

3. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku R. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku w całości i zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art.7, art.8 oraz art.75 § 1, art.76, art.77, art.80 K.p.a., poprzez uznanie, że w celu ustalenia średniej wielkości gospodarstwa rolnego na terenie gminy Dąbrowa Chełmińska, organ zobowiązany był do przeprowadzenia dowodu z odpowiedniej informacji właściwego Urzędu Statystycznego, mimo wykazania tego faktu danymi z rejestrów i ewidencji prowadzonych przez właściwe organy na poziomie gminy,

- art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art.75 § 1, art.77, art.80 oraz art.107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że organ nie udowodnił, iż działka, na której ma powstać zabudowa leży poza granicami Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego, mimo iż granice tego parku znane są urzędowo z właściwego aktu prawnego.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego,tj. art.61 ust.4 u.plan.zagos.prz. poprzez uznanie, że średnia wielkość gospodarstwa rolnego wymieniona w tym przepisie powinna być ustalana w oparciu o informację właściwego urzędu statystycznego.

Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje danych, jakie powinny być podstawą ustalenia średniej wielkości gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie nie kwestionuje się określania wielkości w oparciu o rejestr urzędu gminy.

Niezrozumiały jest także pogląd Sądu I. instancji, że dane z rejestru prowadzonego przez Urząd Gminy Dąbrowa Chełmińska są nieobiektywne. Ani Wójt Gminy Dąbrowa Chełmińska, ani SKO w Bydgoszczy, nie były stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a jedynie podmiotem rozstrzygającym sprawę administracyjną. Organy I. i II. instancji nie poprzestały na danych dostarczonych przez wnioskodawcę, ale wykorzystały również własne rejestry. Sąd i instancji w sposób uznaniowy preferuje konkretny dowód przed innymi, pozbawiając organy administracyjne prawa prowadzenia postępowania dowodowego i wyciągania z nich wniosków z naruszeniem art.80 K.p.a..

Sąd I instancji naruszył w swojej ocenie art.76 K.p.a. Dane z rejestru ziemi rolników i z ewidencji gruntów są aktualne, zostały sporządzone w formie pisemnej i załączone do akt. Takie dokumenty stanowią dokumenty urzędowe, ich treść należy traktować za udowodnioną i nie można dowolnie odrzucić zawartych w nich danych bez wyraźnego przeciwdowodu. Organ mógł, na podstawie art.78 § 2 K.p.a. nie uwzględnić żądania strony domagającej się przeprowadzenia innego dowodu na okoliczność ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie gminy Dąbrowa Chełmińska. Samo nieuznanie faktów stwierdzonych w takiej dokumentacji stanowi naruszenie przez Sąd I instancji prawa procesowego.

Fakt pozostawania przedmiotowej działki poza granicami Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego wynika bezpośrednio z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 8 września 2005 r. nr 20/2005 w sprawie Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego nr 108, poz.1874). Brak w aktach administracyjnych mapy, która mogłaby rozwiać wątpliwości strony, co do pozostawania działki poza granicami Parku, nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako że nie miał on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można postawić organowi zarzutu naruszenia art.75 § 1, czy art.107 § 3 K.p.a., gdyż organ wskazał na okoliczność znaną mu z urzędu. Zgodnie z art.77 § 4 K.p.a. fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, a muszą być jedynie zakomunikowane stronie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie wykazano w niej, aby Sąd I. instancji naruszył prawo materialne lub procesowe.

A. Ciężar udowodnienia faktów istotnych w sprawie spoczywa na organie prowadzącym postępowanie i wydającym decyzję (art.7 i 77 K.p.a.) z czym skorelowany jest obowiązek przekonywania strony do trafności podejmowanych rozstrzygnięć (art.11 K.p.a.). Organ nie może też zbyt łatwo rezygnować z przeprowadzenia dowodu żądanego przez stronę (art.78 § 1 K.p.a.). Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I.instancji, że wyraźne i racjonalnie uzasadnione kwestionowanie przez stronę postępowania wiarygodności dokumentacji zgromadzonej w organ administracyjny I.instancji powinno skłonić ten organ do skonfrontowania powyższej dokumentacji z innymi zbiorami danych na ten sam temat.

Nie można więc skutecznie zarzucić Sądowi I.instancji, że uchylając zaskarżoną decyzję i nakazując przeprowadzenie dodatkowego dowodu naruszył prawo. Skarga kasacyjna przyznaje, że przedmiotem tego dowodu z dokumentacji statystycznej jest fakt kluczowy w sprawie (gminna średnia wielkość gospodarstwa rolnego); nie uprawdopodobniła też trafności zarzutu, że dowód ten jest zbędny w tym stopniu, że rażąco naruszy zasadę szybkości postępowania (art.12 § 1 K.p.a.). Sąd mógł zasadnie ocenić, że zarzut strony na temat wiarygodności danych zgromadzonych przez organ I.instancji powinien być zweryfikowany przez zestawienie z istniejącymi, relatywnie łatwo dostępnymi informacjami statystycznymi odpowiedniego urzędu statystycznego.

B. Tym bardziej nietrafny jest zarzut pozbawienia organu administracyjnego prawa do swobodnej oceny materiału dowodowego. Sąd I. instancji nie zarzucił organom administracyjnym błędu w wyprowadzaniu wniosków z materiału już zgromadzonego, ale — zrezygnowanie z przeprowadzenie dodatkowego dowodu, żądanego przez stronę, w sprawie spornej, dowodu mającego za przedmiot pytanie kluczowe w sprawie. Oznacza to że Sąd I. instancji negatywnie ocenił sposób realizacji zasady prawdy materialnej, a nie odmówił organowi prawa do swobodnej oceny materiału dowodowego (wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej).

Wynik i znaczenie dodatkowego dowodu nakazanego przez Sąd I. instancji nie można definitywnie ocenić przed przeprowadzeniem tego dowodu. Racjonalne jest jednak stanowisko Sąd I. instancji, że zdecydowane kwestionowanie wiarygodności materiałów własnych organu wydającego decyzję powinno być uwzględnione, skoro uzyskanie materiału porównawczego jest relatywnie proste. Artykuł 78 § 1 K.p.a. ustanowił domniemanie obowiązku uwzględnienia wniosku dowodowego strony: "Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy."

C. Skarga kasacyjna zarzuciła również Sądowi I.instancji naruszenie przepisów procesowych (art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.75 § 1, art.77, art.80 oraz art.107 § 3 K.p.a.) poprzez uznanie, że organ nie udowodnił, iż działka inwestora leży poza granicami Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego, mimo iż granice tego parku znane są urzędowo z właściwego aktu prawnego.

Ten zarzut jest oczywiście nietrafny. Nie można mieć żadnych wątpliwości, że art.61 ust.1 pkt 1 w związku z art.61 ust.4 u.plan.zagos.prz. wymagał w niniejszej sprawie ustalenia czy gospodarstwo rolne R. Z. leży w granicach Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego i tego faktu skarga kasacyjna nie kwestionuje. Rozporządzenie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 8 września 2005, nr 20/2005 w sprawie Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego w żadnym miejscu nie wymienia działki nr 274. W § 3 powołanego rozporządzenia jest mowa o tym, że granica Parku prowadzi wzdłuż torów w kierunku zachodnim wzdłuż działek nr (...), następnie skręca pod kątem prostym na południe i prowadzi granicą między oddziałami (...) 274. Wykluczenie na tej podstawie w sposób pewny, że działka leży w granicach Parku nie jest możliwe dla Sądu nie prowadzącego postępowania wyjaśniającego z wykorzystaniem wszelkich niezbędnych środków dowodowych.

Równocześnie sporządzenie mapy pozwalającej jednoznacznie wyjaśnić wszelkie wątpliwości na ten temat jest standardową czynnością w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy administracyjne w sprawach tego rodzaju.

W konsekwencji nie może być uwzględniony zarzut naruszenia prawa poprzez uznanie przez Sąd I. instancji, że organ nie udowodnił położenia działki inwestora w relacji do granic Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego.

Skarga kasacyjna nawet nie próbuje udowodnić, że wiarygodny i przekonujący dowód w tej sprawie został przeprowadzony przez organy administracyjne. Nie można też zasadnie twierdzić, że na podstawie samej tylko lektury rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 8 września 2005, nr 20/2005 w sprawie Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego Sąd I. instancji mógł ustalić relację wzajemną granic tego Parku oraz działki nr 274 tak iż niedopuszczalne było nakazanie organom administracyjnym przeprowadzenie dowodu w tej sprawie.

D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.