Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 166/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 21
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: art. 3 par 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na akt Prezydenta Miasta z dnia 24 października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy uchyla zaskarżony akt Prezydenta Miasta.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 24 października 2016 r. znak: [...] Prezydent Miasta odmówił M.M. przyznania pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto uznając, że nie spełnia on przesłanek określonych w uchwale Rady Miasta nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urzęd. Woj. [...]. z 2015 r. poz. 4508, z późn. zm.) wobec niewykazania przez wnioskodawcę, że posiada centrum życiowe w Gminie Miasto.

M.M. pismem z dnia 17 listopada 2016 r. (data nadania) wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie przyznania mu lokalu z zasobu Gminy.

Prezydent Miasta pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. znak: [...] w pełni podtrzymał stanowisko przedstawione uprzednio.

Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. M.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Prezydenta Miasta polegającą na odmowie skierowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto (pismo z dnia 24 października 2016 r.)

Skarżący podał, że udokumentowanie przez niego obecnego miejsca zamieszkania jest niemożliwe albowiem nie posiada takowego, na co wielokrotnie zwracał uwagę w korespondencji kierowanej w niniejszej sprawie, a wymaganie od niego podania tego miejsca przy wykazanym dowodami fakcie, że w K. posiada centrum życiowe, stanowi naruszenie przepisów prawa.

Wniosek, który skarżący złożył do Urzędu Miasta w dniu 2 listopada 2015 r. za swoją podstawę faktyczną miał względy społeczne - po bezprawnym pozbawieniu skarżącego możliwości korzystania z mieszkania położonego w K. przy ul. [...] stał się osobą bezdomną, nie posiadającą stałego miejsca zamieszkania, a jego bardzo niskie dochody uniemożliwiały mu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych własnymi siłami. We wniosku szczegółowo opisał okoliczności w jakich utracił możliwość zajmowania wskazanego lokalu, w którym był zameldowany na pobyt stały. Jednocześnie wielokrotnie wskazywał, że korzysta z uprzejmości osób trzecich, które czasami go przenocują, część czasu spędza również na działce położonej w K. W związku z brakiem stałego miejsca zamieszkania jako adres do korespondencji wskazał skrytkę pocztową w Urzędzie Pocztowym przy ul. [...], z której odbiera wszelką korespondencję. Okoliczność, że przebywa na terytorium K. potwierdziła świadek B.W. w składanych zeznaniach. Co więcej ZUS Oddział w K. wypłaca mu świadczenie rentowe, właściwym dla niego jest również [...]urząd skarbowy, do którego składa rozliczenia. W związku z wyburzeniem części budynku przy ul. [...], w tym lokalu mieszkalnego w którym zamieszkiwał, decyzją Prezydenta Miasta został wymeldowany spod tego adresu.

Dalej skarżący podniósł, że wielokrotnie był wzywany do uzupełnienia braków wniosku, o dołączenie dokumentów potwierdzających różnorodne okoliczności, w tym dochody. Dokumenty te również stanowią podstawę do ustalenia, że nadal przebywa w K. i tu koncentruję swoje interesy życiowe o czym świadczą chociażby przedłożone rozliczenie PIT i zaświadczenie ZUS o wysokości dochodu. Wskazał jednocześnie, że istotą w niniejszej sprawie nie jest ustalenie jego miejsca zameldowania, ale fakt czy na terytorium Gminy koncentruje swoje interesy życiowe i tu przebywa. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że na terytorium Gminy Miasto skarżący koncentruje swoje interesy życiowe.

Mając na uwadze powyższe odmowa skierowania skarżącego do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto stanowi naruszenie prawa albowiem skarżący spełnia wszelkie przesłanki przewidziane przepisami uchwały Rady Miasta.

Skarżący wniósł o uchylenie czynności Prezydenta Miasta jako bezskutecznej i uznanie, że posiada prawo do lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie z powodu braku drogi sądowej względnie o jej oddalenie.

Organ podał, że M.M. zajmował lokal położony w K. przy ul. [...] i był w nim zameldowany na pobyt stały od dnia 20 stycznia 1998 r. do dnia 20 października 2015 r. Z tym dniem na mocy decyzji Prezydenta Miasta znak [...], skarżący został wymeldowany z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w K.

Organ podniósł, że skarżący nie spełnia przesłanek przyznania pomocy mieszkaniowej określonych w uchwale Rady Miasta nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń. Zgodnie z tą aktualnie obowiązującą uchwałą wnioski o najem gminnego lokalu rozpatrywane są w stosunku do wnioskodawców dokumentujących niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiągających niskie dochody. Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są między innymi osoby:

1) zamieszkujące z zamiarem stałego pobytu w lokalu o nadmiernym zaludnieniu położonym na terenie K.;

2) posiadające prawomocne orzeczenie sądowe stwierdzające popełnienie przestępstwa, którego ofiarą jest wnioskodawca lub osoby objęte wnioskiem, pozbawiającego możliwości zamieszkiwania w lokalu położonym na terenie Gminy, w którym zamieszkiwały z zamiarem stałego pobytu;

3) posiadające prawomocne orzeczenie eksmisji z lokalu, w którym sąd nie przyznał prawa do lokalu socjalnego albo nie orzekał o istnieniu lub braku takiego uprawnienia lub ostateczną decyzję administracyjną o opróżnieniu lokalu mieszkalnego;

4) zamieszkujące w lokalu lub jego części nie wchodzącej w skład zasobu, na podstawie umowy najmu, użyczenia lub innego tytułu prawnego umożliwiającego zamieszkiwanie pod warunkiem, że:

5) upłynął okres na jaki został zawarty lub utracono tytuł prawny wskutek

wypowiedzenia;

6) kwota opłat za używanie lokalu, przekraczała w momencie upływu okresu wypowiedzenia lub okresu na jaki został zawarty tytuł prawny 50% miesięcznych dochodów wnioskodawcy i osób objętych wnioskiem;

7) powierzchnia zajmowanego lokalu lub jego części nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej przyjętej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966, z późn. zm.);

8) bezdomne - tj. osoby niezamieszkujące w lokalu mieszkalnym i niezameldowane na pobyt stały, a także osoby niezamieszkujące w lokalu mieszkalnym i zameldowane na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Zgodnie z § 11 ust. 2 w związku z § 2 pkt 17 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r. wnioskodawca starający się o udzielenie pomocy mieszkaniowej przez Gminę Miasto powinien również udokumentować fakt posiadania "centrum życiowego" na terenie K., tj. faktycznego zamieszkiwania na terenie Gminy Miasto. Brak posiadania centrum życiowego w Gminie lub jego utrata skutkuje odrzuceniem wniosku.

Z akt sprawy wynika, że Wydział Mieszkalnictwa Urzędu Miasta wzywał M.M. do udokumentowania obecnego miejsca zamieszkiwania. Wskazany przez wnioskodawcę świadek w osobie B.W. nie potwierdził gdzie obecnie zamieszkuje skarżący M.M..

Pismem z dnia 24 października 2016 r. znak: [...] skarżony organ poinformował M.M. o braku możliwości pozytywnej weryfikacji wniosku zainteresowanego.

Następnie, w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia skarżącego, Prezydent Miasta pismem z dnia 17 stycznia 2017 r. znak: [...] w pełni podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu, organ administracji nie naruszył prawo.

Przedmiotem skargi w tej sprawie jest pismo Prezydenta Miasta z dnia 24 października 2016 r. znak: [...] odrzucające wniosek skarżącego M.M. w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy. Pismo to stanowi akt z zakresu wykonywania zadania publicznego.

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany jest ocenić, czy skarga na ten akt jest dopuszczalna. Strona przeciwna do strony skarżącej wniosła bowiem o odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej.

Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny.

Przyjmując za przytoczoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być - zgodnie z obowiązującą w gminie regulacją prawa miejscowego - poprzedzone aktem o administracyjnym charakterze, przy ocenie konkretnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, z późn. zm.).

W tej sprawie w przypadku działań Prezydenta Miasta podjętych w reakcji na wniosek skarżącego, jako podstawa prawna wskazane zostały przepisy uchwały nr [...] z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. 4508, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "uchwałą".

Zasady weryfikacji wniosku reguluje ta uchwała, a w szczególności jej załączniki nr 1 i 2. Procedura w nich przyjęta miała charakter kilkuetapowy i rozbudowany. Zgodnie z § 4 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały podstawą rozpatrzenia sprawy był wniosek złożony przez osobę zainteresowaną. Wnioski przyjmował i weryfikował właściwy wydział (§ 7 ust. 1 załącznika nr 1). Weryfikacji podlegały wymagania formalne wniosku oraz merytoryczne. Weryfikacja merytoryczna, a zatem pod względem spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej dzieliła się na weryfikację wstępną uregulowaną w § 7 ust. 3 załącznika nr 1 uchwały, po której następował etap sporządzania list mieszkaniowych. Umieszczenie na liście mieszkaniowej było równoznaczne z uprawnieniem danej osoby do zawarcia umowy najmu (§ 5 ust. 1 załącznika nr 2). O przystąpieniu do sporządzania list mieszkaniowych zawiadamiano wszystkich wnioskodawców, którzy zostali wstępnie zakwalifikowani (§ 2 ust. 3 załącznika nr 2), a weryfikacji mającej na celu sporządzenie list mieszkaniowych podlegały wszystkie wnioski pozytywnie wstępnie zweryfikowane (§ 1 ust. 2 załącznika nr 2 uchwały).

Warunkiem przejścia do kolejnych etapów weryfikacji wniosku kończących się ewentualnym umieszczeniem na ostatecznej liście mieszkaniowej była pozytywna weryfikacja o jakiej mowa w § 7 załącznika nr 1 uchwały.

Wstępna merytoryczna weryfikacja polegała na stwierdzeniu, czy wnioskodawca spełnia kryteria określone uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto oraz tymczasowych pomieszczeń. Gdy wstępna weryfikacja merytoryczna była dla wnioskodawcy negatywna, zastosowanie znajdował § 7 ust. 5 załącznika nr 1 uchwały, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez właściwy do spraw mieszkaniowych Wydział Urzędu Miasta braku spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów wynikających z niniejszej uchwały, wnioskodawca jest o tym pisemnie zawiadamiany.

Wprawdzie uchwałą Rady Miasta z dnia 16 grudnia 2015 r. nr [...] zmieniono ten ustęp § 7 załącznika nr 1 do uchwały w ten sposób, że skreślono dalszą jego treść obejmującą następujące słowa: "wraz z informacją o możliwości złożenia skargi na akt z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270)", ale ta zmiana nie oznacza, że to zawiadomienie przestało być aktem z zakresu administracji. Samo formalne wykreślenie z aktu prawa miejscowego pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie odbiera takiego prawa stronie.

Istotą jest bowiem ocena samego aktu, a mianowicie to, czy jest to akt dotyczący realizacji zadania publicznego i rozstrzygający o uprawnieniu lub braku tego uprawnienia należącego do mieszkańca i wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w tym przypadku na obszarze danej gminy. Ww. uchwała stanowi prawo miejscowe, a więc jest źródłem prawa dla mieszkańców Gminy Miasto.

Samo skreślenie ww. części § 7 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały może ograniczać możliwość wnoszenia skarg na takie akty jak w tej sprawie, ale Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny samej uchwały, a jedynie ocenia legalność zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu regulacja przyjęta w uchwale jako akcie prawa miejscowego bez wątpienia potwierdzała władczy charakter negatywnej wstępnej merytorycznej weryfikacji wniosku skarżącego, która bez wnikania co do dalszej procedury definitywnie zamykała drogę do umieszczenia skarżącego na liście mieszkaniowej, a następnie zawarcia umowy najmu. W konsekwencji Rada Miasta w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali przyjęła rozbudowaną procedurę weryfikacji wniosków, w której na etapie podejmowania rozstrzygnięć w kwestii, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, przewiduje kilka etapów, przy czym na każdym z nich prowadzona jest weryfikacja wniosków, a brak pozytywnej wstępnej weryfikacji wyklucza przejście do etapu kolejnego (kolejnej weryfikacji).

Tym samym należy stwierdzić, że przewidziana w § 7 załącznika nr 1 uchwały wstępna weryfikacja merytoryczna, w przypadku odmowy kończy się pisemnym aktem, który to akt należy zakwalifikować jako dotyczący sprawy z zakresu administracji publicznej, zgodnie z zasadą przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 4/08.

Sąd nie podziela stanowiska Prezydenta Miasta, że w tej sprawie zasadnym byłoby odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że sprawa ze względu na cywilny charakter nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Sąd nie podziela stanowiska Prezydenta Miasta, że zaskarżony akt stanowi jedynie pismo informujące, że Gmina Miasto nie ma zamiaru zawarcia ze skarżącym umowy najmu. Gdyby rzeczywiście zaskarżony akt był jedynie pismem (czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej) informującym jedynie o tym, że skarżący nie jest uprawnionym do starania się o wynajem lokalu gminnego ze wskazanych w tym piśmie przyczyn, to skarga do sądu administracyjnego na taki akt byłaby niedopuszczalna (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 maja 1015 r. sygn. akt I OSK 1279/15). Zaskarżony akt nie stanowił jedynie wyjaśnienia skarżącemu stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania, ale stanowi akt władczy z zakresu administracji publicznej, obejmujący odmowę zakwalifikowania skarżącego do nadania dalszemu biegowi jego wniosku o umieszczenie na liście kandydatów do zawarcia umów najmu, z powodu braku spełnienia jednej z przesłanek. Nie budzą bowiem najmniejszych wątpliwości, że czym innym byłoby pismo informujące skarżącego o obowiązującym w zakresie wynajmowania lokali komunalnych prawie, a czym innym jest formalne rozpoznanie wniosku skarżącego na podstawie ww. uchwały.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że sprawa ta ma charakter administracyjny i podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżony akt wykazuje cechy aktu indywidualnego i dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa oraz kreuje nową sytuację prawną adresata (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1873/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1624/14).

Zaskarżone stanowisko organu administracji publicznej dotyczące realizacji zadania publicznego i rozstrzygające o uprawnieniu wynikającym z przepisów prawa miejscowego, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1710/16; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3425/15).

Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1710/16, który został wprawdzie wyrażony na podstawie przepisów uchwały Rady Miasta z 10 października 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej oraz tymczasowych pomieszczeń, ale w ocenie Sądu w tej sprawie pogląd ten w pełni znajduje potwierdzenie, ponieważ poza nieistotnymi zmianami redakcyjnymi polegającymi przede wszystkim na przeniesieniu części regulacji do załączników uchwały, sama istota trybu rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy mieszkaniowej pozostała niezmienna tak w uchwale z 2012 r. jak i z 2015 r.

Rekapitulując ten fragment rozważań należy stwierdzić, że zaskarżony akt z dnia 24 października 2015 r. stanowi jednostronne, samodzielne i władcze działanie organu administracji, stwierdzające brak podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego celem umieszczenia wniosku skarżącego na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy Miasto. Akt ten wskazuje, że ze względu na brak udowodnienia lub udokumentowania przez skarżącego posiadania na terenie K. "centrum życiowego", tj. faktycznego zamieszkiwania na terenie Gminy Miasto, wniosek skarżącego podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wniesienie skargi na taki akt Prezydenta Miasta powinno być, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący wyczerpał ten tok instancji. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że pismem z dnia 24 października 2016 r. Prezydent Miasta poinformował skarżącego om dorzuceniu jego wniosku o ubieganie się o pomoc mieszkaniową i pismo to otrzymał skarżący w dniu 4 listopada 2016 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Dnia 17 listopada 2016 r. działając na podstawie art. 52 § 3 P.p.s.a. wezwał skarżący Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa (akta administracyjne sprawy, karty nr [...]). Pismem z dnia 17 listopada 2016 r. Prezydent Miasta podtrzymał swoje stanowisko uznał zawarte w piśmie z 24 października 2016 r.

Skarga została wniesiona w dniu 16 stycznia 2017 r. z zachowaniem 60-dniowego terminu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotą sprawy jest ocena legalności działania organu co do ustalenia, że skarżący nie zamieszkuje faktyczne na terenie K. (Gminy Miasto). Zgodnie z § 11 ust. 2 uchwały każda osoba wnioskująca o pomoc mieszkaniową powinna udokumentować również fakt posiadania centrum życiowego w Gminie, a brak posiadania centrum życiowego w Gminie lub jego utrata skutkuje odrzuceniem wniosku.

Z akt sprawy wynika, że skarżący mieszkał w K. przy ul. [...] w K. do dnia 3 lipca 2015 r., kiedy to nastąpiła rozbiórka budynku nr [...]. Wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej złożył w dniu 2 listopada 2015 r.

Pismem z dnia 30 maja 2016 r. Prezydent Miasta zwrócił się do skarżącego o przedłożenie w terminie 7 dni dokumentów potwierdzających obecne miejsce zamieszkania przez skarżącego po opuszczeniu lokalu nr [...] przy ul. [...] w K., tzn. umowy najmu, podnajmu, użyczenia, zaświadczenia potwierdzającego pobyt lub zeznania świadków złożone w obecności pracownika Urzędu Miasta (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Wprawdzie pismo to podpisał pracownik Urzędu Miasta, ale Sąd w dalszej części uzasadnienia będzie konsekwentnie posługiwał się pojęciem organu administracyjnego, tj. Prezydenta Miasta, ponieważ zaskarżony akt stanowi akt administracyjny pochodzący od tego organu, mimo że został podpisany przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Urzędu Miasta. Zgodnie z zasadą dekoncentracji czynności, akty wydawane przez pracowników aparatu pomocniczego Prezydenta Miasta, a takim aparatem jest Urząd Miasta, winny być traktowane jako akty i czynności samego organu.

Na to pismo skarżący odpowiedział podnosząc, że po opuszczeniu lokalu nr [...] przy ul. [...] ze względów majątkowych i zdrowotnych nie był w stanie wynająć żadnego mieszkania i korzysta z uprzejmości i gościnności znajomych, u których od czasu do czasu może ugotować sobie ciepły posiłek, skorzystać z prysznica i toalety. Nie ma stałego miejsca pobytu ani zamieszkania i nie jest w stanie przedstawić żadnych dokumentów na okoliczność zamieszkania. Wskazał skarżący jako świadka B.W. podając jej adres zamieszkania (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). W kolejnym piśmie z 22 lipca 2016 r. skarżący podał, że korzysta z działki przy ul. [...], do której posiada prawo i którą użytkuje w ramach Rodzinnych Ogródków Działkowych (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]).

Prezydent Miasta wezwał świadka B.W. do zgłoszenia się celem potwierdzenia miejsca pobytu skarżącego, nie podając dokładnego terminu zgłoszenia a jedynie wskazując na okres – w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). To wezwanie przesłano do wiadomości skarżącemu (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]).

W aktach sprawy znajduje się osobiście spisane przez B.W. oświadczenie z dnia 31 sierpnia 2016 r. (złożone 14 dni od daty otrzymania wezwania) z którego wynika, że nie jest ona zorientowana, gdzie może przebywać skarżący, który u niej nie mieszka (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]).

W ocenie Sądu takie działanie organu stanowi istotne naruszenie prawa skarżącego do prawidłowego i rzetelnego rozpoznania jego wniosku.

Nie ulega wątpliwości, że sam skarżący po dniu 3 lipca 2015 r. stał się osoba bezdomną. Zgodnie z § 2 pkt 16 uchwały, za osobę bezdomna należy uznać osobę bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności.

Tym samym mimo składanych przez skarżącego w troku postępowania informacji wskazujących na to, że sam skarżący nie ma lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje, Prezydent Miasta notorycznie zwracał się do skarżącego o przedstawienie dokumentu potwierdzającego fakt zamieszkania i adres zamieszkania tej osoby. Tego warunku skarżący jako bezdomny nie mógł spełnić i w ocenie Sądu za wiarygodne należy uznać same wyjaśnienia skarżącego dotyczące jego sytuacji jako osoby bezdomnej.

Prezydent Miasta pominął podaną przez skarżącego okoliczność zamieszkiwania na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w K. (przy ul. [...] w K.). Ta zaś okoliczność mogła doprowadzić do wykazania, że skarżący tam właśnie mieszka i to niezależnie od tego, czy w domku lub innym obiekcie na działce w ogrodzie działkowym można być zameldowanym lub nie. Centrum życiowe danej osoby pozbawionej dotychczasowego mieszkania może także koncentrować się w obiekcie przypominającym dom mieszkalnym lub podobny obiekt i zlokalizowanym na terenie ogrodu działkowego. Gdyby Prezydent Miasta przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie, przykładowo dokonał oględzin miejsca, gdzie ma przebywać sam skarżący, to wówczas mógłby ustalić fakt zamieszkiwania skarżącego w K.

Wprawdzie § 11 ust. 2 uchwały stanowi, że osoba wnioskująca o pomoc mieszkaniową powinna udokumentować fakt posiadania centrum życiowego w Gminie Miasto, to jednak wobec osoby bezdomnej udowodnienie posiadania centrum życiowego na terenie K. tylko wyjątkowo będzie mogło być dokonane przy pomocy dokumentów. W przeważającym zakresie to sam organ winien ustalać, czy rzeczywiście bezdomny był w stanie uczynić określone miejsce przebywania w K. swoim centrum życiowym.

Sąd ma także poważne wątpliwości co do sposobu przeprowadzenia dowodu w postaci złożenia zeznań przez świadka B.W. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każde działanie organu administracyjnego ma być oparte o przepisy prawa i powinno być podejmowane zgodnie z przepisami prawa.

Wprawdzie uchwała ta nie odwołuje się wprost do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale w ocenie Sądu nie oznacza to, że sam sposób przeprowadzenia dowodu w postaci odebrania zeznań pod świadka może być dowolny. Podstawowym warunkiem skutecznego przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka w postępowaniu mającym cechy postępowania administracyjnego jest przesłuchanie świadka przez organ oraz wcześniejsze poinformowanie strony o takim dowodzie celem umożliwienia wzięcia udziału w jego przeprowadzeniu. Te zasady, wynikające wprost z art. 79 i 82-83 K.p.a. powinny być również przestrzegane w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów uchwały. Jak natomiast wynika z akt sprawy, świadek B. W. sama złożyła oświadczenie na formularzu zawierającym informację o składaniu zeznania w postępowaniu administracyjnym wraz z pouczeniem o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Nie wiadomo więc, czy jakiekolwiek pytanie było świadkowi zadane, jakie to było pytanie i czy świadek miała świadomość pytania o to, że dotyczy ono tylko czasowego przebywania skarżącego w mieszkaniu świadka, a w dacie składania tego oświadczenia skarżący w tym mieszkaniu nie przebywa, czy też w ogóle skarżący ani razu nie przebywał w mieszkaniu przy ul. [...]. Tym samym nie wiadomo, co miał na myśli świadek wpisując sam fakt braku zamieszkania (mieszkania) skarżącego w mieszkaniu przy ul. [...].

O miejscu i terminie odebrania zeznań od świadka nie poinformowano samego skarżącego, a samo wskazanie, że to sam świadek może w dowolnym dniu w okresie 7 dniu w godz. od 8.00 do 14.30 zgłosić się do Urzędu nie stanowi o skonkretyzowaniu daty przeprowadzenia tego dowodu. Gdyby organ wyznaczył świadkowi konkretną datę przeprowadzenia dowodu z odebrania zeznań od tego świadka i poinformował o tym skarżącego, to wówczas także skarżący mógłby stawić się celem np. zadania dodatkowych pytań świadkowi. To zaś przyczyniłoby się do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ustalenie zaś rzeczywistego stanu sprawy stanowi istotę każdego postępowania o charakterze administracyjnym.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy podnieść, że w większości są one zasadne. Trafnie podnosi skarżący, że w sytuacji w jakiej się znalazł po 3 lipca 2015 r. nie może udokumentować faktu zameldowania, a także niezmiernie utrudnionym jest udokumentowanie faktu zamieszkania po tej dacie pod określonym adresem w K.

Niewątpliwie także podniesione przez skarżącego okoliczności takie jak właściwy dla K. urząd skarbowy lub oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które to organy przyjmują zeznania podatkowe skarżącego (urząd skarbowy) oraz wypłacają świadczenia mogą być pomocne przy ustalaniu, że centrum życiowe skarżącego rzeczywiście może koncentrować się w K . Są to jednak tylko dodatkowe okoliczności.

Sąd w tej sprawie nie może natomiast oceniać powodów rozbiórki budynku w którym mieszkał skarżący. Te okoliczności są poza zakresem tej sprawy.

Sąd nie miał podstaw do uznania, że skarżący posiada prawo do lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto. Ustalenie, że skarżący takie prawo posiada oznaczałoby dokonanie ustalenia po pierwsze, że centrum życiowe skarżącego i jego pobyt mają miejsce na terenie K., po drugie ustalenie, ile punktów uzyskałby skarżący przy merytorycznym rozpoznaniu jego wniosku i po trzecie umieszczenie skarżącego na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego.

Skoro sam fakt posiadania lub braku centrum życiowego na terenie K. nie został prawidłowo udowodniony, to tym samym stanowczo przedwcześnie byłoby ustalanie o posiadaniu przez skarżącego uprawnienia do lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy. To wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania, którego z oczywistych powodów sam organ nie przeprowadzał odrzucając wniosek.

Sąd w tej sprawie jedynie skontrolował zgodność z prawem zaskarżonego aktu Prezydenta Miasta z dnia 24 października 2016 r.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany rozstrzygnąć, czy centrum życiowe skarżącego koncentruje się na terenie K., przeprowadzając zarówno te dowody, na które zwrócił uwagę Sąd w tym uzasadnieniu, jak również nie odstępując od przeprowadzania ewentualnie innych dowodów, w tym także wskazanych przez skarżącego. Dopiero prawidłowe ustalenie tej okoliczności pozwoli albo na odrzucenie wniosku skarżącego, albo też (przy ustaleniu posiadania centrum życiowego w K.) na poddaniu wniosku skarżącego dalszej procedurze celem ustalenia liczby punktów.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając, że zaskarżonym aktem naruszono przepisy dotyczące przeprowadzania dowodów co do ustalania, czy skarżący ma centrum życiowe na terenie K., co z kolei wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.