Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1319/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej H. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., zwany dalej "PINB", w związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Ś., w dniu [...] r. przeprowadził oględziny budynku apteki z częścią magazynowo-biurową, zlokalizowanego na działkach nr [...] nr [...], położonych przy ul. [...] w m. Ś., obejmujące stan budynku widoczny od zewnątrz.

W dniu 25 maja 2015 r. organ powiatowy dokonał oględzin ww. budynku, w wyniku których stwierdzono rozbiórkę konstrukcji dachowej wraz z pokryciem, rozbiórkę stropu nad częścią magazynowo-biurową, wykonanie wycięcia stropu oraz wykonanie ścian zewnętrznych o wysokości ok. 2 m nad ww. częścią budynku, zamontowanie na wykonanych wieńcach murłat oraz wykonanie docieplenia ścian zewnętrznych do poziomu murłaty (dz. nr [...]).

Organ powiatowy ustalił ponadto, że dokonano także przebudowy części istniejącego lokalu mieszkalnego nad apteką, polegającej na wykonaniu rozbiórki części dachu wraz z demontażem pokrycia, podwyższeniu ściany zewnętrznej o ok. 2 m, nadmurowaniu części ścian wewnętrznych, wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych w nadmurowanej ścianie zewnętrznej, wykonaniu na nowych ścianach konstrukcji drewnianej, tworząc tym samym lukarnę w części istniejącej budynku, demontaż części instalacji elektrycznej oraz rozbiórkę czterech kanałów wentylacyjnych prowadzących z pomieszczenia apteki (dz. nr [...]). Organ powiatowy ustalił również, że roboty rozpoczęto w kwietniu 2015 r., a inwestorem ww. robót jest H. P. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"). Obecny na miejscu oględzin pełnomocnik H. P. poinformował, że prowadzone roboty zostały zgłoszone we właściwym organie jako remont budynku, inwestorka nie posiada pozwolenia na budowę.

PINB w Ś. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego uzyskał kopię zgłoszenia robót budowlanych, które Skarżąca złożyła w Starostwie Powiatowym w Ś. w dniu 8 maja 2015 r. Zgodnie z ww. dokumentem, Skarżąca zgłosiła remont stropu, wymianę elementów konstrukcyjnych dachu, remont pokrycia dachowego oraz wymianę okien połaciowych w części budynku, usytuowanej na dz. nr [...]. Organ powiatowy uzyskał także dokumenty i materiały obrazujące stan budynku przed dokonaniem robót: kopię decyzji z dnia [...] r., znak: [...], pozwolenia na rozbudowę apteki, polegającej na dobudowaniu pomieszczeń magazynowo-biurowych na poziomie wysokiego parteru, a pod nim trzech garaży i komórki na działce nr [...], wydanego dla inwestora - Apteki "[...]" J. P., kopie rysunków zatwierdzonego projektu budowlanego ww. rozbudowy oraz fotografię budynku, wykonaną w 2013 r. W aktach postępowania organ powiatowy zamieścił ponadto wypis z rejestru gruntów z dnia [...] r., z którego wynika, że działka, na której dokonano rozbudowy apteki, posiada obecnie nr [...], a jednym ze współwłaścicieli tej działki jest Skarżąca.

2. W dniu [...] r. PINB w Ś., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał Skarżącą do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tj.:

zaświadczenia Burmistrza Miasta Ś. o zgodności ww. nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, sporządzających i sprawdzających projekt, o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania dokumentacji,

oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

3. W związku z nieprzedłożeniem przez inwestorkę ww. dokumentów, PINB w Ś., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał rozbiórkę nadbudowanej części budynku.

4. Od ww. decyzji odwołała się Skarżąca.

W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego, Z. W. I. N. B. w S. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, wskazując inny kierunek działań naprawczych, tj. art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego.

5. PINB w Ś., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, decyzją nr [...] z dnia [...] r., nałożył na Skarżącą obowiązek sporządzenia i przedłożenia w wymaganym terminie ekspertyzy technicznej, zawierającej inwentaryzację wykonanych robót oraz dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie do wykonania robót budowlanych.

6. Od powyższej decyzji odwołała się Skarżąca. W wyniku przeprowadzenia postępowania odwoławczego, Organ odwoławczy, decyzją z dnia

[...] r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

7. W dniu 27 listopada 2017 r. pełnomocnik Skarżącej przedłożył w PINB r. w Ś. żądaną ekspertyzę techniczną wraz z inwentaryzacją robót oraz kopię umowy darowizny z dnia [...] r., sporządzoną w formie aktu notarialnego (Rep[...] nr [...]). Z przedłożonej umowy darowizny wynika, że Skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] oraz współwłaścicielką, w udziale [...], nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w Ś..

8. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., Organ powiatowy nałożył na Skarżącą obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej ekspertyzie oraz dołączenia prawidłowego dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości - działki nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia ww. Organ wskazał na brak zgody współwłaścicieli działki nr [...] na wykonanie robót.

W odpowiedzi na ww. postanowienie pełnomocnik Skarżącej przedłożył uzupełnienie ekspertyzy technicznej oraz przedstawił stanowisko, zgodnie z którym nie jest konieczne uzyskanie ww. zgody współwłaścicieli działki nr [...].

9. PINB w Ś., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r. nr [...], nakazał Skarżącej doprowadzenie do stanu poprzedniego, tj. przywrócenie do stanu sprzed wykonanej nadbudowy, części obiektu nad pomieszczeniami magazynowo-biurowymi apteki, usytuowanymi nad garażami i pomieszczeniem gospodarczym, usytuowanej na działce nr [...].

10. Od powyższej decyzji odwołała się Skarżąca, podnosząc, że przeprowadzone w budynku roboty stanowiły remont tego budynku w zakresie: remontu stropu - w szczególności wymiany stropu drewnianego na betonowy, wymiany elementów konstrukcyjnych dachu, wymiany pokrycia dachowego oraz wymiany okien połaciowych. Podkreśliła, że opis wykonanych robót, zawarty w zakwestionowanej decyzji Organu powiatowego, jest niezgodny z zakresem robót, wynikającym z przedłożonej wraz z inwentaryzacją, ekspertyzy technicznej. Autor ekspertyzy nie wykazał prac związanych z nadbudową i przebudową budynku, ponieważ takich prac - w ocenie Skarżącej - nie przeprowadzono. Dodatkowo wskazała, że w dniu 8 maja 2015 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w Ś. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, obejmujących: remont stropu, wymianę elementów konstrukcji dachu i wymianę okien połaciowych w części budynku zlokalizowanego na działce nr [...], do którego to zgłoszenia Starostwo nie wniosło sprzeciwu.

W Jej ocenie, żądanie przez Organ obowiązku dostarczenia dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [...] jest nieuzasadnione, ponieważ nakazany zakres prac dotyczył remontu przedmiotowego obiektu, na który nie musiała posiadać zgody współwłaścicieli działki nr [...].

11. Z. W. I. N. B. w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z 83 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor zgłosił do Starostwa Powiatowego w Ś. zamiar wykonania robót remontowych jedynie w tej części budynku, która usytuowana jest na działce nr [...]. Na kopiach dokumentów: zgłoszenia robót, złożonym w Starostwie Powiatowym w Ś. w dniu 8 maja 2015 r. oraz oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] r. widnieją zapisy dotyczące tylko działki nr [...]. Działka nr [...] została z ww. dokumentów wykreślona, zaś przy wykreśleniach figuruje podpis Skarżącej.

W dniu 11 maja 2015 r., PINB w Ś. przeprowadził oględziny nieruchomości przy ul. [...] w Ś., z których wynika, że inwestorka rozpoczęła roboty budowlane w obu częściach budynku (na działce nr [...] oraz na działce nr [...]). Oznacza to, że inwestorka przystąpiła do wykonywania robót na działce nr [...] z naruszeniem 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez właściwy Organ (art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane), w zakresie zaś działki nr [...] bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

W ocenie Organu, wykonanych robót nie można zakwalifikować jako remontu obiektu budowlanego - zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane, wykonane w części budynku na działce nr [...] nie stanowiły odtworzenia stanu pierwotnego, lecz budowę nowego elementu budynku - lukarny w dachu nad częścią mieszkalną, na którą inwestorka powinna uzyskać pozwolenie na budowę. Na części budynku usytuowanej na działce nr [...], po rozbiórce dachu łamanego, złożonego z daszków dwuspadowych, wykonano nadbudowę (podwyższenie) pomieszczeń magazynowo-biurowych, której stropodach pełni funkcję tarasu dla mieszkania usytuowanego na działce nr [...], z wyjściem na taras wiodącym z ww. lukarny.

Przedmiotowych robót (wykonanych zarówno na działce nr [...], jak i na działce nr [...]) nie obejmują odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29-31 ww. ustawy - Prawo budowlane, zaś inwestorka nie uzyskała pozwolenia właściwego organu na ich wykonanie.

W wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu.

W ocenie Organu, nie wykonano części obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane, które to przepisy regulują sprawy samowolnej budowy obiektów budowlanych lub ich części. Zasadnym jest zatem prowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 prawa budowlanego.

Organ podał dalej, że z treści ww. umowy darowizny z dnia [...] r., jak i załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] r., wynika, że nieruchomość, na której powstała część przedmiotowej samowoli budowlanej, tj. działka nr [...], stanowi przedmiot współwłasności w częściach ułamkowych, z których tylko [...] należy do Skarżącej, co oznacza, że rozporządzanie rzeczą wspólną oraz inne czynności, które przekraczają zakres zwykłego nią zarządu, wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli, o czym stanowi art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dz. U. z 2018 r., poz. 1025).

Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną, w tym przypadku ww. nieruchomością, a zatem podjęcie procesu inwestycyjnego na nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności (bez względu na to czy roboty budowlane wymagają zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę) wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Skarżąca ww. zgody współwłaścicieli nie uzyskała, jak też nie przedłożyła orzeczenia sądu powszechnego taką zgodę zastępującego.

Organ wyjaśnił dalej, że procedura legalizacyjna, o której mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, nie reguluje wprost zagadnienia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże w orzecznictwie sądowo- administracyjnym utrwalone zostało stanowisko co do tego, iż w toku postępowania naprawczego, prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 ustawy, organ ten zobowiązany jest zbadać ww. prawo.

Organ odwoławczy zauważył, że nakładanie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, który to stan obejmuje także zgodność z przepisami prawa cywilnego.

Odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 ww. ustawy i przyjęcie, że nie obligują one do badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor, nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno-budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie korzystniejszej niż inwestor wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

W rozpoznawanej sprawie Organ powiatowy nie zażądał przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane we wstępnej fazie postępowania naprawczego, lecz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy (łącznie z żądaniem przedłożenia ekspertyzy technicznej), zatem nakaz przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego należało wydać na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy - Prawo budowlane. Należy dodać, że przez "stan poprzedni" należy rozumieć stan obiektu po przeprowadzeniu robót zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., znak: [...], pozwoleniem na rozbudowę apteki, polegającą na dobudowaniu pomieszczeń magazynowo-biurowych na poziomie wysokiego parteru, a pod nim 3 garaży i komórki.

12. Powyższą decyzję Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewszechstronne zbadanie stanu faktycznego sprawy polegające na tym, iż w ramach prowadzonego postępowania dowodowego Organ II instancji pominął i nie zbadał do kogo należy prawo własności nieruchomości lokalowej (zaplecze apteki) - będącej odrębnym od gruntu przedmiotem własności, położonej na działce nr [...], na której były prowadzone przez Skarżącą prace remontowe, pomimo, że Organ odwoławczy dysponował kopią umowy darowizny z dnia [...] r., akt not. Rep. [...] nr [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Organ sprawdził tytuł prawny do nieruchomości lokalowej położonej na działce nr [...] wtedy ustaliłby, że jej jedynym właścicielem jest Skarżąca, co z kolei umożliwiłoby zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane;

- art. 7, 8 i 77 K.p.a. poprzez niewszechstronne zbadanie stanu faktycznego sprawy polegające na tym, że Organ II instancji przy ocenie dowodów pominął i nie wziął pod uwagę tego, że Skarżąca w dniu [...] r. zgłosiła na piśmie w Starostwie Powiatowym w Ś. zamiar wykonania robót budowlanych w miejscowości Ś. przy ul. [...] na działce [...] - na dowód czego dysponuje kopią przedmiotowego zgłoszenia z pieczęcią Starostwa Powiatowego w Ś., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Skarżąca rzeczywiście dokonała takiego zgłoszenia również w zakresie działki nr [...], zaś pominięcie tego dokumentu przez Organ II instancji podważa zaufanie do władzy publicznej co do rzetelnego prowadzenia postępowania dowodowego i gromadzenia dowodów;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w sytuacji gdy uchybienia przepisom postępowania co do postępowania dowodowego opisane w zarzutach powyżej nakazywałyby wydanie decyzji kasatoryjnej.

Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie na Jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu skargi podała, że w ramach postępowania naprawczego wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku i przedłożyła organowi tytuł prawny wynikający z prawa własności i uzyskany przez nią w drodze umowy darowizny, zatem biorąc pod uwagę datę podpisania aktu posiadała ona już od 2010 r. prawo do dysponowania nieruchomości lokalową na cele budowlane.

Skarżąca w dalszym ciągu uważa, że podejmując decyzję o rodzaju i zakresie prac dotyczących jej własnego lokalu, będącym odrębnym od gruntu przedmiotem własności, nie musiała wnosić o zgodę pozostałych współwłaścicieli działki nr [...]. Skarżąca będąc jedynym właścicielem tej nieruchomości lokalowej mogła sama podejmować decyzję w tym zakresie. Ponadto, zaznaczyła, że prace remontowe nie ingerowały w jakikolwiek sposób w grunt działki nr [...] okalający budynek. Wskazała, że w tym zakresie Organ II instancji poczynił swoje ustalenia jedynie w oparciu o wypis z rejestru gruntów dla działki [...], nie badając przy tym wpisów w księgach wieczystych tej nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii zamiaru wykonania robót budowlanych w części budynku, która usytuowana jest na działce nr [...] rzeczywiście dokonała takiego zgłoszenia również w zakresie działki nr [...], zaś pominięcie tego dokumentu przez Organ II instancji w ocenie strony skarżącej podważa zaufanie do władzy publicznej w zakresie rzetelnego prowadzenia postępowania dowodowego i gromadzenia dowodów.

13. W odpowiedzi na skargę Z. W. I. N. B. w S. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

14. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

15. Kontroli legalności poddano decyzję Z. W. I. N. B. w S., którą utrzymano w mocy decyzję powiatowego Organu nadzoru nakazującą Skarżącej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, tj. przywrócenie do stanu sprzed wykonanej nadbudowy części obiektu nad pomieszczeniami magazynowo-biurowymi apteki, usytuowanymi nad garażami i pomieszczeniem gospodarczym, usytuowanej na działce nr [...].

16. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.b."). Decyzja wydawana na tej podstawie jest konsekwencją ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że nałożony uprzednio na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia do stanu zgodnego z prawem, nie został wykonany.

Istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami prawa materialnego regulującymi kwestię uprawnień do realizacji robót budowlanych. Jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 P.b.).

Podkreślenia wymaga, że złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie, nie wynika wniosek przeciwny (por. NSA w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. II OSK 776/06). Możliwe jest zatem zakwestionowanie oświadczenia i przedstawienie dowodów podważających jego treść. Możliwość ta nie oznacza jednak, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, gdyż do ich rozstrzygania powołane są sądy cywilne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo oceniać złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2016 r., II OSK 2115/14; z dnia 8 września 2011 r., II OSK 1288/10, z dnia 20 grudnia 2016 r., II OSK 2890/15, z dnia 17 listopada 2016 r., II OSK 222/15 COBSA, orzeczenia. nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b., przy uwzględnieniu jego twierdzeń, wskazanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie w sprawie.

17. W tej sprawie postanowieniem Organu powiatowego z dnia [...] r., nr [...] Skarżąca została zobowiązana do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej ekspertyzie oraz do dołączenia prawidłowego dokumentu stwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości - działki nr [...]. W uzasadnieniu ww. postanowienia Organ wskazał na brak zgody współwłaścicieli działki nr [...] na wykonanie robót. Zdaniem Organu powiatowego, Skarżąca takiej zgody nie uzyskała, jak też nie przedłożyła orzeczenia sądu powszechnego zastępującego zgodę.

Z kolei, zdaniem Organu odwoławczego w zakresie wykonanych robót na części nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] (która stanowi własność Skarżącej) możliwa jest legalizacja wykonanych robót. Natomiast w zakresie robót wykonanych na części nieruchomości, obejmującej działkę nr [...], zarówno roboty remontowe oraz przebudowa i nadbudowa obiektu budowlanego stanowiącego współwłasność przekraczają zakres zwykłego zarządu tą nieruchomością, a zatem wymagają zgody wszystkich współwłaścicieli.

Ze stanowiskiem Organu odwoławczego nie zgadza się Skarżąca twierdząc, że Organy orzekające w sprawie nie poczyniły właściwych ustaleń w tej kwestii.

W tym aspekcie, w ocenie Sądu, zwrócić należało uwagę na znajdującą się w aktach sprawy umowę wyodrębnienia własności lokali użytkowych i przeniesienia własności z dnia [...] r. (sporządzoną w formie aktu notarialnego, rep[...] Nr [...]), z treści której wynika, że J. P. (matka Skarżącej) wskazana została jako właścicielką nieruchomości zabudowanej, położonej w Ś., przy ul. [...], składającej się działki oznaczonej nr ewidencji gruntów numerem [...] o powierzchni [...] ha. Działka ta zabudowana jest budynkiem murowanym, z wysokim parterem oraz z podpiwniczeniem o całkowitej powierzchni użytkowej [...] m˛. W budynku tym znajduje się pięć lokali użytkowych, w tym lokal użytkowy zaplecza aptecznego o powierzchni użytkowej [...] m˛.

Z treści ww. umowy wynika ponadto, że strony tej umowy, tj. J. P., M. M. z M. M., H. S. N. – P. oraz Z. A. P. zawarli umowę o dział nieruchomości wspólnej przeniesienia udziałów we współwłasności nieruchomości, sprzedaży oraz przyrzeczenia wybudowania i wyodrębnienia własności lokali, aktem notarialnym z dnia [...] r., zapisanym w repertorium [...] pod numerem [...], na mocy której J. i A. małżonkowie P., nabywając od M. Ś. oraz od małżonków M. i od małżonków H. S. N. - P. oraz Z. A. P., zobowiązali się w zamian w terminie do dnia 21 grudnia 2000 r. rozbudować ze środków własnych na działce numer [...], budynek apteki, a następnie wyodrębnić jako przedmiot własności dwa lokale użytkowe garaży oraz lokal użytkowy o przeznaczeniu gospodarczym i przenieść własność garażu oznaczonego w projekcie budowlanym numerem [...] na rzecz małżonków M., własność garażu oznaczonego w projekcie budowlanym numerem [...] na rzecz małżonków H. S. N. - P. oraz Z. A. P., a nadto celem zwolnienia się z obowiązku zapłaty ceny na rzecz M. Ś., przenieść na M. Ś. lokal użytkowy oznaczony w projekcie budowlanym numerem [...] oraz garaż oznaczony w projekcie budowlanym numerem [...]

Z treści umowy wynika również, że J. P. oświadczyła, że ustanawia odrębną własność lokalu użytkowego o przeznaczeniu gospodarczym oznaczonego numerem [...] o powierzchni [...] m2 i postanawia, że z lokalem tym związany będzie udział wynoszący [...] we współwłasności działki numer [...] i we współwłasności części wspólnych budynku nie wyodrębnionych do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, a następnie przenosi własność tego lokalu na rzecz Miasta Ś. . Ponadto, oświadczyła, że ustanawia odrębną własność lokalu użytkowego garażu oznaczonego numerem 3 o powierzchni [...] m2, że z lokalem tym związany będzie udział wynoszący [...] we współwłasności działki numer [...] i we współwłasności części wspólnych budynku nie wyodrębnionych do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, opisanych w § 1 aktu, a następnie przenosi własność tego lokalu na rzecz małżonków H. S. N. - P. i Z. A. P., zaś małżonkowie H. S. N. - P. i Z. A. P. nabywają ten lokal, udział w działce gruntu oraz w częściach wspólnych budynku. Podobnie, ustanawia odrębną własność lokalu użytkowego garażu oznaczonego numerem [...] o powierzchni [...] m2 i postanawia, że z lokalem tym związany będzie udział wynoszący [...] we współwłasności działki [...] i we współwłasności części wspólnych budynku nie wyodrębnionych do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali, opisanych w § 1 aktu, a następnie przenosi własność tego lokalu na rzecz M. M., zaś M. M. nabywa ten lokal, udział w działce gruntu oraz w częściach wspólnych budynku.

Jednocześnie w aktach sprawy znajdują się skrócone akty zgonu: M. M. z dnia [...] r. i Z. A. P. z dnia [...] r. oraz oświadczenia H. O. i M. M. o zarządzaniu masą spadkową po zmarłych małżonkach oraz o tym, że do chwili złożenia ww. oświadczeń nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe.

Należy mieć przy tym na uwadze, że na podstawie umowy darowizny z dnia [...] r., sporządzonej w formie aktu notarialnego (Rep. [...] nr [...]). H. P. (panieńskie nazwisko P. ) jest właścicielką między innymi nieruchomości położonej w Ś., oznaczonej jako działka nr [...] oraz lokalu niemieszkalnego – zaplecza apteki, położonego w Ś. przy ul. [...] w Ś., a także współwłaścicielką, w udziale [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (przy ul. [...]) – związanej z własnością ww. lokalu. Prawo własności powyższego lokalu użytkowego darczyńca (J. P.) nabyła w drodze ww. umowy wyodrębnienia własności lokali użytkowych i przeniesienia własności z dnia [...] r.

18. W ocenie Sądu, pominięcie powyższych kwestii w rozważaniach Organu miało wpływ na wynik sprawy, bowiem uprawnienia Skarżącej w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinny były zostać zweryfikowane w odniesieniu do poszczególnych działek, na których prowadzone były prace budowlane. Uwagę należy także zwrócić na to, że żaden ze współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka [...], w której udziały ma Skarżąca formalnie nie wyraził sprzeciwu co do zamierzeń budowlanych Skarżącej. Tym samym, w ocenie Sądu trudno jest zaaprobować stanowisko forsowane przez Organ, że Skarżąca nie uzyskała zgody pozostałych współwłaścicieli, szczególnie biorąc pod uwagę konstrukcję przepisu prawa wskazującego na oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (nie zaś zaświadczenie).

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Jednakże tym obowiązkom Organ odwoławczy nie sprostał.

19. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu decyzji Organ odwoławczy naruszył zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

20. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy, jak w pkt II sentencji wyroku.

21. Prowadząc ponownie postępowanie Organ administracji oceni w świetle powyższych wskazań oraz dowodów zgromadzonych w aktach sprawy kwestie prawa Skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działki nr [...].