Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3110/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1 i 2; art. 207 par 1 pkt 2; art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz [...] w [...] kwotę 817 zł (osiemset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez [...] w [...] jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2014r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa [...] z [...] czerwca 2014r., nr [...] określającą kwotę 5.000 zł. do zwrotu wraz z odsetkami wynikającą z nieprawidłowego rozliczenia kosztów.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 13 lutego 2012r. [...] zawarło umowę nr [...]o dofinansowanie projektu: "Stratuj z Biznesem – II edycja" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VI Rynek otwarty dla wszystkich, Działanie 6.2 Wsparcie oraz rozwój przedsiębiorczości i samozatrudnienia. W ramach umowy Skarżącemu przyznano dofinansowanie w kwocie 2.819.112 zł. Realizacja projektu została przewidziana na okres od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 30 września 2013 r. W ramach kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie rzeczywiście ponoszonych wydatków przewidziano we wniosku jako możliwe do poniesienia w projekcie koszty zarządu w wysokości 20.000 zł.

Zgodnie z przedstawioną przez stronę dokumentacją, w dniu 16 grudnia 2009 r. zawarto dwie ramowe umowy zlecenia z W. G. (Prezesem Zarządu) oraz z K. P. (Wiceprezesem Zarządu), na czas nieokreślony od dnia 1 stycznia 2010 r. Przedmiotem ww. umów jest "zarządzanie projektami współfinansowanymi" realizowanymi przez Stowarzyszenie. Na podstawie tych umów w dniu 2 listopada 2011 r. podpisano umowę zlecenia z W. G., a uprzednio w dniu 1 września 2011 r. umowę zlecenia o K. P., w których zobowiązano ww. osoby do wykonywania czynności: "Zarządzanie projektem - czynności związane z reprezentowaniem Jednostki w okresie od listopada 2011 r. do czerwca 2013 r. (Startuj z biznesem II)", za wynagrodzeniem 500 zł brutto miesięcznie (10 000 zł brutto ogółem) dla każdej z tych osób. Wydatki poniesione na wynagrodzenie tych osób zostały rozliczone przez [...] w ramach kosztów pośrednich.

W wyniku kontroli planowej projektu stwierdzono wydatki niekwalifikowalne dotyczące nieprawidłowego rozliczania kosztów zarządu w kosztach pośrednich w okresie objętym kontrolą. Kontrolujący zakwestionowali rozliczenia w ramach kosztów pośrednich wynagrodzenia W. G. oraz K. P., zaangażowanych do wykonywania czynności związanych z reprezentowaniem jednostki w ramach ww. projektu na podstawie umów zlecenia zawartych specjalnie do tego projektu na czas jego realizacji. O wynikach przeprowadzonej kontroli strona została poinformowana w Informacji Pokontrolnej.

Skarżący złożył zastrzeżenia oraz wyjaśnienia, które nie zostały uwzględnione.

W związku z brakiem zapłaty kwoty wskazanej w wezwaniu do zapłaty Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...], wszczęto postępowanie i decyzją z [...] czerwca 2014r. organ I instancji określił kwotę do zwrotu w wysokości 5.000 zł wynikającą z nieprawidłowego rozliczenia kosztów zarządu w ramach kosztów pośrednich.

Zarząd Województwa wskazał, że Strona naruszyła postanowienia § 3 ust. 4 oraz § 28 umowy o dofinansowanie projektu z [...] lutego 2012 r. z uwagi na niezastosowanie się do podrozdziału 4.4 pkt 1a w związku z podrozdziałem 3.1 pkt 1ii Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz podrozdziału 2.1.2.2 w związku z podrozdziałem 2.1.2 Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Organ I instancji wskazał, że Stowarzyszenie zatrudniło na podstawie odrębnych umów cywilnoprawnych Prezesa Zarządu – W. G. oraz Wiceprezesa Zarządu – K. P., celem jego reprezentacji w trakcie realizacji projektu i z tego też tytułu rozliczyło wynagrodzenie ww. osób jako koszty zarządu w ramach kosztów pośrednich projektu. Zdaniem Zarządu Województwa koszty zarządu poniesione na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych i rozliczone w ramach kosztów pośrednich projektu nie mogą stanowić wydatku kwalifikowalnego, gdyż zaangażowanie osób do wykonywania czynności związanych z reprezentowaniem jednostki w ramach projektu nastąpiło na podstawie umów zlecenia zawartych specjalnie do tego projektu na czas jego realizacji.

Organ I instancji wskazał ponadto, iż Strona odmawiając zwrotu środków na pisemne wezwanie naruszyła także postanowienia § 13 ust. 1 w zw. z ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu, w których zobowiązała się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, na pisemne wezwanie Instytucji Pośredniczącej, jeśli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie otrzymane przez beneficjenta zostało wykorzystane m.in. z naruszeniem obowiązujących go procedur.

W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez [...] w [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją z [...] września 2014r. utrzymał w mocy decyzję Zarządu Województwa.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wydatki poniesione na wynagrodzenie Prezesa Zarządu oraz Wiceprezesa Zarządu z tytułu wykonywania umów zlecenia nr [...] oraz [...] zostały rozliczone przez Stronę w ramach kosztów pośrednich. Stanowią więc one podstawę do oceny kwalifikowalności wydatków w oparciu o obowiązujące Wytyczne.

Organ II instancji powołał się na definicją kosztów pośrednich zawartą w podrozdziale 4.4 Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. obowiązującą w dniu podpisania umowy o dofinansowanie oraz definicją kosztów pośrednich zawartą w podrozdziale 4.4 Wytycznych z 22 listopada 2010 r. obowiązującą w dniu podpisania ww. umów zlecenia i wskazał, że koszty pośrednie stanowią zamknięty katalog kosztów administracyjnych związanych z funkcjonowaniem beneficjenta, zaś w ich ramach - koszty zarządu to koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki.

Minister ustalił, że Skarżący podpisał umowy cywilnoprawne każdorazowo specjalnie na realizację danego projektu. Zakres umów zlecenia nr [...] oraz [...] w sposób bezpośredni dotyczył czynności związanych z projektem, co jego zdaniem oznacza, że zostały one zawarte wbrew zapisowi w pkt 1 podrozdziału 4.4 Wytycznych. Tym samym Stowarzyszenie naruszyło § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie. Jednocześnie, kwotę wydatków niekwalifikowalnych organ odwoławczy uznał jako nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. W ramach PO KL jako nieprawidłowość należy bowiem traktować wszelkie naruszenia przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego wynikające z działania lub zaniechania ze strony beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Organ II instancji za odrębną kwestię uznał fakt podpisania z ww. osobami aneksów nr 1 do ramowych umów zlecenia w dniu 11 maja 2011 r., których przedmiotem jest wykonanie zadań obejmujących zarządzanie stowarzyszeniem, takie jak na przykład: kierowanie bieżącą działalnością Stowarzyszenia, reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz i działanie w jego imieniu. Na podstawie § 3 ww. aneksu wynagrodzenie Prezesa Zarządu oraz Wiceprezesa Zarządu za wykonanie zadań wskazanych w aneksie wypłacane jest pod warunkiem posiadania przez stronę środków na działalność statutową Stowarzyszenia.

Minister wyjaśnił, że naruszenie podrozdziału 4.4 pkt 1a Wytycznych, do których stosowania strona zobowiązała się na mocy § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.), tj. procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. Na tej podstawie wydatki dotyczące wynagrodzenia W. G. i K. P. za czynności związane z reprezentowaniem jednostki podlegają zwrotowi zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Podkreślił, że Zasady finansowania nie stanowią procedury, o której mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Stanowią one jedynie wyjaśnienie obowiązujących w ramach PO KL procedur, w szczególności Wytycznych. Zasady te nie zostały jednak wskazane w podstawie prawnej decyzji z [...] czerwca 2014 r., a jedynie posiłkowo w uzasadnieniu. W decyzji z [...] czerwca 2014 r. wyraźnie wskazano i wyjaśniono, że naruszono procedurę, tj. podrozdział 4.4 pkt 1a Wytycznych.

Pismem z 15 października 2014r. Strona złożyła skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Finansów wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji Zarządu Województwa z [...] czerwca 2014r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej, tj. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 oraz art. 184 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. art. 7, 87 i 91 Konstytucji RP - poprzez oczywiście błędną wykładnię art. 184 u.f.p. i przyjęcie, że "innymi obowiązującymi procedurami" w rozumieniu tego przepisu są: procedury określone w Wytycznych oraz procedury określone w Zasadach finansowania, a także postanowienia umowy o dofinansowanie z [...] lutego 2012 r., podczas gdy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. art. 184 (w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. oczywiście nie obejmuje ww. Wytycznych, Zasad finansowania ani postanowień cywilno-prawnej umowy o dofinansowanie i nie mogą one stanowić podstawy decyzji administracyjnej; w konsekwencji organ administracji wydał decyzję bez podstawy prawnej, tj. z rażącym naruszaniem zasady praworządności (działania na podstawie i granicach przepisów prawa) oraz z rażącym naruszeniem konstytucyjnego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Ponadto z ostrożności zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła:

2. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji i mających wpływ na jej treść, tj.:

1. błędne ustalenie treści Wytycznych oraz Zasad finansowania, w szczególności w zakresie błędnego rozumienia i zastosowania pojęcia "wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. wynagrodzenie kierownika jednostki" - w sposób oczywiście niezgodny z językowym brzmieniem oraz funkcjonalnym sensem tego zapisu (w szczególności wbrew oczywistym zasadom gramatycznym języka polskiego, a także wbrew zasadom wykładni obowiązującym na gruncie prawa cywilnego i dokumentów programowych POKL), a także poprzez arbitralne ustalanie nowej treści ww. Wytycznych w sposób nie mający oparcia w tekście;

2. błędne ustalenia faktyczne oraz w szczególności zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie rzeczywistego charakteru czynności wykonywanych przez członków zarządu skarżącego, za które otrzymywali wynagrodzenie, które mieści się w pojęciu czynności "wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. wynagrodzenie kierownika jednostki", albowiem są to czynności zarządu, wykonywanie przez kierowników jednostki, a nadto obiektywnie nie było i nie jest możliwe – przy liczbie zatrudnionych pracowników i liczbie realizowanych projektów, ilości realizowanych zadań i ich lokalizacji w różnych miejscowościach – aby zakresy czynności członków zarządu były przypisane wyłącznie do projektu, jak błędnie przyjął to organ administracji;

3. oczywiście błędną wykładnię ramowej umowy cywilno-prawnej zawartej przez członków zarządu, która w oczywisty sposób (zgodnie z jej treścią oraz zgodnie ze statutowym zakresem obowiązków skarżącego) stanowiła umowę na wykonywanie zarządu nad działalnością stowarzyszenia, uzupełnianą dodatkowymi umowami dotyczącymi poszczególnych projektów i określającymi wynagrodzenie członków zarządu, zawieranymi w związku ze zwiększaniem ilości zadań administracyjnych wraz z rosnącą liczbą obsługiwanych projektów;

4. w związku z powyższym całkowite pominięcie i brak ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności, że "zakresy czynności'' członków zarządu skarżącego oczywiście "nie były przypisane wyłącznie do projektu", a nadto, że członkowie zarządu strony byli "kierownikami jednostki" (zgodnie z ww. Wytycznymi);

5. ponadto zastąpienie ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności sprawy analizą wyrwanych z kontekstu fragmentów pism, nie mogących stanowić podstawy ustaleń dotyczących "zakresów czynności" członków zarządu oraz czy były one "przypisane wyłącznie do projektu".

3. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

1. rażące naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. art. 7, 87 i 91 Konstytucji RP - tj. działanie bez podstawy prawnej w przepisach prawa;

2. rażące naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. art. 75 §1, 77 § 1. art. 78 § 1, art. 80 i 84 § 2 k.p.a. poprzez:

- nie dokonanie wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego w zakresie okoliczności faktycznych mających istotne znacznie w świetle ww. Wytycznych i Zasad finansowania;

- nie dopuszczenie i odmowę przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącego na okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie, w szczególności dotyczące "zakresu czynności" wykonywanych przez członków zarządu skarżącego oraz na związaną z tym okoliczność, że czynności te nie są (i nie mogą być) "przypisane wyłącznie do projektu";

- nie przeprowadzenie opinii biegłego na okoliczność charakteru zakresu czynności członków zarządu skarżącego wymagające wiadomości specjalnych (rozstrzyganych samodzielnie przez organ administracji niezgodnie z faktami, zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego);

- rażące przekroczenie swobody oceny dowodów przez organ administracji i arbitralne przyjęcie za ustalone istotnych okoliczności, nie mających oparcia w materiale dowodnym sprawy;

3. naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez brak należytego wyjaśnienia sposobu dokonania ustaleń faktycznych w sprawie oraz jednoznacznego sformułowania podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, a także poprzez sprzeczność w wyjaśnieniach polegająca na przyznaniu, iż organ administracji (jako strona umowy) zgodził się na zaliczanie przez skarżącego kosztów zarządu do tzw. kosztów pośrednich oraz obecnym kwestionowaniu zaliczania kosztów zarządu do kosztów pośrednich;

4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działanie w sposób arbitralny odbierający zaufanie do władczy publicznej.

W uzasadnieniu skargi Strona rozwinęła przedmiotowe zarzuty.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 18 marca 2015r. złożonym w toku rozprawy Strona podtrzymała swoją dotychczasowa argumentację. Ponadto poinformowała, że część Instytucji Pośredniczących uwzględnia argumentację Stowarzyszenia w zakresie kosztów zarządu i nie żąda zwrotu tych kosztów. Na dowód powyższego załączono Informacje pokontrolne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy).

Zgodnie z art.134§1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a cześć zarzutów skargi jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju i przedstawiony w części historycznej uzasadnienia uznaje za ustalony prawidłowo i przyjmuje go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji.

Należy przypomnieć, że w dniu [...] lutego 2012 r. Samorząd Województwa [...], w imieniu którego działał Wojewódzki Urząd Pracy zawarł z [...] umowę o dofinansowanie Projektu "Startuj z Biznesem – II edycja", w ramach której przyznano na jego realizację Stowarzyszeniu jako Beneficjentowi łączną kwotę dofinansowanie w wysokości 2.819.112 zł. Realizacja projektu została przewidziana na okres od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 30 września 2013 r. W ramach kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie rzeczywiście ponoszonych wydatków przewidziano we wniosku jako możliwe do poniesienia w projekcie koszty zarządu w wysokości 20.000 zł.

Z treści § 3 ust. 1 zdanie pierwsze umowy wynika, że Beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu na podstawie wniosku, w ust. 2 oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 6, zaś w ust. 4 ww. artykułu zobowiązał się przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu do stosowania treści aktualnie obowiązujących Wytycznych, o których mowa w ust. 2 i § 1 pkt 6 umowy.

Z kolei z treści wspomnianego § 3 ust. 3 umowy wynika, że Instytucja Pośrednicząca zobowiązała się do powiadomienia Beneficjenta o wszelkich zmianach Wytycznych o których mowa w ust. 2 i § 1 pkt 6 umowy.

Zgodnie z definicją zawartą w § 1 pkt 6 umowy przez wydatki kwalifikowalne należy rozumieć wydatki kwalifikowalne zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które zamieszczone są na stronie internetowej Instytucji Pośredniczącej: www.efs.wup.[...]

W treści § 8 ust. 1 umowy zapisano, że dofinansowanie będzie przekazywane Beneficjentowi w formie zaliczek w wysokości określonej w harmonogramie.

Zgodnie z treścią § 13 ust. 1 i 2 umowy ustalono, że jeżeli na podstawie wniosków o płatność lub czynności kontrolnych uprawnionych organów zostanie stwierdzone, że dofinansowanie jest przez beneficjenta: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.) beneficjent zobowiązuje się do zwrotu całości lub części dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, które są naliczane zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p.

Z kolei w myśl art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Natomiast przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (art. 184 ust. 2 u.f.p.).

Zgodnie z art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W myśl art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).

W tym miejscu trzeba wskazać, że powyższe wymagania formalne dotyczące zwrotu środków określone art. 207 u.f.p. zostały przez organ I instancji wypełnione.

W nawiązaniu do przedstawionego w § 13 zapisu umowy należy przypomnieć, że w przedmiotowej sprawie 16 grudnia 2009 r. zawarto dwie ramowe umowy zlecenia z W. G. (Prezesa Zarządu) oraz z K. P. (Wiceprezesa Zarządu), na czas nieokreślony od dnia 1 stycznia 2010 r. Przedmiotem ww. umów jest "zarządzanie projektami współfinansowanymi" realizowanymi przez Stowarzyszenie. Na podstawie § 1 pkt 5 każdej z ww. ramowych umów zlecenia strona zawiera każdorazowo z ww. osobami umowy zlecenia na realizację określonego projektu, ustalające każdorazowo przedmiot umowy poprzez wskazanie w szczególności nazwy projektu, czasu trwania umowy oraz zasady wynagrodzenia i tak taka umowa zlecenia została zawarta z K. P. w dniu 1 września 2011 r. a z W. G. w dniu 2 listopada 2011 r. Osoby te zobowiązały się zgodnie z tymi umowami do zarządzania projektem, tj. podejmowania (dopisek sądu) czynności związane z reprezentowaniem Jednostki w okresie od listopada 2011 r. do czerwca 2013 r. (Startuj z biznesem II)" za wynagrodzeniem 500 zł brutto miesięcznie (10 000 zł brutto ogółem) dla każdej z tych osób. Ponadto z każdą z tych osób podpisano Aneks nr 1 do ramowej umowy, z którego wynika, że osoby te zobowiązały się dodatkowo do wykonania zadań obejmujących zarządzanie stowarzyszeniem, takie jak np.: kierowanie bieżącą działalnością Stowarzyszenia, reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz i działanie w jego imieniu. Na podstawie § 3 ww. aneksu wynagrodzenie Prezesa Zarządu oraz Wiceprezesa Zarządu za wykonanie zadań wskazanych w aneksie wypłacane jest pod warunkiem posiadania przez Stronę środków na działalność statutową Stowarzyszenia.

W przedmiotowej sprawie zakwestionowano koszty zarządu w wysokości 5.000 zł poniesione jako koszty pośrednie w oparciu o ww. umowy zlecenia zawarte na potrzeby realizacji projektu. Organy orzekające wskazały, że zakwestionowana kwota stanowi koszt niekwalifikowany, gdyż jest niezgodny z treścią Wytycznych podrozdział 4.4 pkt 1.

Obowiązujące wytyczne (wersja z 14 sierpnia 2012 r., a także wcześniejsze z 22 października 2010 r. i z 15 grudnia 2011 r.) w podrozdziale 4.4 zawierają zapis dotyczący kosztów pośrednich, który stanowi ich wiążącą definicję. Z zapisu tego wynika, że koszty pośrednie stanowią następujące koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta: koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki).

Przed merytorycznym odniesieniem się do istoty sprawy w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, a mianowicie wydania decyzji bez podstawy prawnej. Trzeba bowiem podkreślić, że w wypadku, gdyby istotnie decyzja została wydana bez podstawy prawnej, należałoby stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podstawa prawna została wskazana w decyzjach organów obydwu instancji i wynika z ustawy o finansach publicznych, tj. art. 207 § 1 pkt 2 i 184 ust. 1 uf.p. Stowarzyszenie bowiem, gdyby okazało się, że realizowało projekt wbrew wytycznym to naruszyłoby procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zasadnie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. W tym miejscu sąd przypomina, zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej, że na mocy § 3 ust. 4 umowy strona zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązujących Wytycznych. Naruszenie Wytycznych jako procedur stanowi także naruszenie prawa i tym samym wydatek dokonany w ten sposób i zrefundowany ze środków europejskich stanowi szkodę w budżecie unijnym, gdyż wydatkowano środki w sposób nieprawidłowy. W takim znaczeniu wydatki dokonane przez skarżącego stanowiły nieprawidłowość w przypadku uznania, że zostały dokonane z naruszeniem Wytycznych. Upoważnienie dla Ministra do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn.zm.). Sąd zgadza się ze Skarżącą, że ww. Wytyczne nie są przepisami powszechnie obowiązującymi i nie stanowią źródła prawa w sensie konstytucyjnych źródeł prawa. Jednakże wytyczne te mają charakter aktu konkretnego, a nie abstrakcyjnego i wiążą stronę umowy na podstawie jej zapisu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na najnowsze orzecznictwo, a w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lutego 2015r., sygn. akt SK 50/13, który co prawda wypowiadał się w zakresie źródeł prawa dotyczących kryteriów wyboru projektów wyłanianych w trybie konkursowym, a nie Wytycznych, jednakże tezy z tego wyroku są jak najbardziej trafne i pomocne w rozpoznaniu sprawy. Mianowicie Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że postanowienia aktów składających się na kryteria wyboru projektów wyłanianych w trybie konkursowych nie mają charakteru abstrakcyjnego, lecz są konkretne. Postanowienia zawarte w aktach formułujących kryteria wyboru projektów znajdują zastosowanie w związku z realizacją poszczególnych konkursów. Akty zawierające kryteria wyboru nie mają zatem cech pozwalających na traktowanie ich jako aktów normatywnych. Trybunał podkreślił również, że kompetencje instytucji zarządzającej i komitetu monitorującego do określania kryteriów konkursowego wyboru projektów, które mają być dofinansowane w ramach projektów operacyjnych, wynikają wprost z rozporządzeń unijnych. Wobec tego nie jest wymagane, aby takie akty spełniały wymagania przewidziane dla źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał zauważył jednak przy tym, że niezbędne jest, aby kryteria oceny projektów były zgodne z normami prawa powszechnie obowiązującego.

Należy powtórzyć, za Trybunałem, że Wytyczne nie muszą spełniać wymagań przewidzianych dla źródeł prawa. Zatem skarżący przystępując do konkursu musiał liczyć się, że w wypadku zaakceptowania jego projektu będzie zobowiązany realizować projekt zgodnie z wnioskiem, umową oraz Wytycznymi. Przystąpienie do konkursu stanowi uprawnienie podmiotu a nie jego obowiązek. Zatem przystępując do konkursu strona przyjmuje na siebie określone zobowiązania, które są identyczne jak dla pozostałych podmiotów. Tym samym w wypadku potwierdzenia niezgodności realizowania projektu zgodnie z przyjętymi na siebie zobowiązaniami, Stowarzyszenie będzie zobowiązane np. do zwrotu określonych kwot wydatkowanych niezgodnie z procedurami (Wytycznymi).

Powołane przez Stronę wyroki Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie są sprzeczne z wyżej prezentowanym stanowiskiem. NSA bowiem w wyroku z 13 listopada 2012 r. (II GSK 1727/11) wprost wskazał, że Zasady finansowania nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, gdyż nie stanowią procedur, o jakich mowa w art. 184 u.f.p. Skarżący na podstawie umowy nie zobowiązywał się do stosowania tych Zasad a więc słusznie sąd kasacyjny wywiódł, że nie mogą one stanowić tych procedur.

Słusznie Minister w odpowiedzi na skargę wskazał powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich", o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., rozumieć należy również jako postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanych środków (wyroki NSA z 19 czerwca 2012, sygn. akt II GSK 732/11, z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1546/12). Również powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011r., sygn. akt P 1/11 dotyczył zupełnie innej kwestii, a mianowicie dotyczył uregulowania praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, a także środków odwoławczych i skargi do sądu administracyjnego. Wyrok nie dotyczył kwestii realizacji projektów i charakteru Wytycznych.

Reasumując tę część sporu należy wprost wskazać, że wydana decyzja posiada podstawę prawną, a inną procedurą są m.in. Wytyczne, do których stosowania zobowiązał się skarżący podpisując umowę. Umowa o dofinansowanie ma charakter mieszany, gdyż z jednej strony bezsporne jest, że jest umową cywilnoprawną, ale w części dotyczącej odzyskiwania kwot niekwalifikowalnych (art. 207 u.f.p.) ustawodawca przewidział obowiązek wydania decyzji administracyjnej i kompetencje dla sądu administracyjnego do rozstrzygania w tym zakresie.

Przechodząc natomiast do merytorycznego rozpoznania sprawy, to trzeba zgodzić się ze stroną Skarżącą w zakresie możliwości rozliczania przez nią kosztów zarządu jako kosztów pośrednich.

Jest oczywiste, że realizacja projektu może wymagać wykonania pewnych obowiązków ze strony osób uprawnionych do reprezentacji Beneficjenta (Stowarzyszenia). Istotą kosztów pośrednich w odniesieniu do kosztów zarządu jest jednak to, że zgodnie z pkt 1 podrozdział 4.4 koszty te to takie, których nie można przypisać do konkretnego zadania oraz nie mogą one powstać jako koszty nowe, dotychczas nieponoszone.

Trzeba również zauważyć, że w myśl pkt 2 podrozdziału 4.4. Wytycznych niedopuszczalna jest sytuacja, w której koszty, o których mowa w pkt 1 (m.in. zarządu) zostaną wykazane w ramach kosztów bezpośrednich, w szczególności w zadaniu "zarządzanie projektem". Oznacza to, że podmiot dokonujący oceny kwalifikowalności na etapie wyboru projektu ma obowiązek zweryfikować, czy w ramach określonych w budżecie projektu kosztach bezpośrednich nie zostały wykazane koszty, które stanowią koszty pośrednie. Dodatkowo, na etapie realizacji projektu podmiot zatwierdzający wniosek o płatność weryfikuje, czy w zestawieniu poniesionych wydatków bezpośrednich załączanym do wniosku o płatność nie zostały wykazane wydatki pośrednie.

Mając na uwadze powyższe zapisy trzeba wskazać, że dokonana przez organy orzekające w sprawie interpretacja zapisów Wytycznych jest nieprawidłowa bowiem nie uwzględnia pkt 2 podrozdziału 4.4 Wytycznych, specyfiki tego Stowarzyszenia oraz pracy faktycznie wykonanej przez członków Zarządu Stowarzyszenia. Odnośnie specyfiki Stowarzyszenia trzeba wyjaśnić, czemu nie zaprzeczyły w żaden sposób organy orzekające, a co szczególnie było podnoszone przez stronę, że Stowarzyszenie realizuje tylko i wyłącznie projekty unijne i nie prowadzi żadnej innej działalności. Innymi słowy koszty zarządu zawsze będą związane z realizowanymi projektami unijnymi i przy interpretacji pkt 1 lit. a podrozdziału 4.4. Wytycznych dokonanej przez organ nigdy by nie mogły zostać rozliczone. Sąd zdaje sobie również sprawę ze sposobu zatrudnienia członków Zarządu, który to sposób w niniejszej sprawie może powodować znaczne wątpliwości interpretacyjne w zakresie uzyskiwanego przez te osoby wynagrodzenia. Jednakże trzeba zauważyć, że zdaniem sądu wskazana umowa ramowa oraz następnie zawierane umowy zlecenia mają zasadniczo charakter rachunkowy i stanowiły próbę wykazania rzeczywistych kosztów zarządu Stowarzyszenia. Koszty te i niekiedy także sposób ich ponoszenia (np. projekt "[...]") były zawsze akceptowane przez instytucję oceniającą projekt, która uznawała wysokość tych kosztów za zasadną.

Sąd chce także zwrócić uwagę na rozróżnienie definicji "zarządu w projekcie" i "zarządu w Stowarzyszeniu". W wypadku uznania za prawidłowe stanowiska organu pojęcia te w zasadzie były by tożsame. Zebrane w sprawie dowody wskazują natomiast, że członkowie Zarządu Stowarzyszenia istotnie wykonywali pracę jako członkowie Zarządu i nikt inny tej pracy nie mógł wykonać, gdyż tylko członkowie Zarządu są osobami uprawionymi do reprezentacji Stowarzyszenia realizującego projekty współfinansowane ze środków wspólnotowych. Nie można zgodzić się także z założeniem, że członkom Zarządu Stowarzyszenia nie należy się wynagrodzenie za pracę związaną z prowadzeniem spraw Stowarzyszenia z tego tylko powodu, że umowy zostały sformułowane niefortunnie. Trzeba zaznaczyć, że na żadnym z etapów postępowania administracyjnego organy nie kwestionowały, że Członkowie Zarządu wykonywali pracę.

Dlatego też w ocenie sądu, wkład pracy członków Zarządu Stowarzyszenia przeznaczony na realizację programu jest niewątpliwie kosztem poniesionym w związku z realizacją programu i jako taki podlega refinansowaniu na ogólnych zasadach określonych w umowie o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego "Kapitał Ludzki". Ponieważ koszty zarządu nie mogły zostać rozliczone jako koszty bezpośrednie (pkt 2 podrozdziału 4.4 Wytycznych), to w sytuacji zakwestionowania możliwości ich rozliczenia jako kosztów pośrednich, kosztów tych nie można byłoby rozliczyć w ogóle, mimo ich akceptacji na etapie wniosku o dofinansowanie projektu.

Nie bez znaczenia dla powyższej interpretacji są pozostałe zapisy Wytycznych oraz ustawy o finansach publicznych. Trzeba wskazać, że organy nie kwestionowały poniesionych wydatków jako nieracjonalnych, nieefektywnych, czy też będących zbędnymi dla realizacji projektu (podrozdział 3.1, pkt 1 i 2 Wytycznych). Zatem należy wskazać, że wydatki te nie były zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych, spełniały wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat) oraz miały bezpośredni związek z celami projektu.

Ponadto wydatki na koszty zarządu odpowiadają również zasadom dotyczącym ponoszenia wydatków publicznych. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Mając powyższe na uwadze mimo, że zawarta umowa ramowa wraz z umową zlecenia budzi wątpliwości interpretacyjne, to należy ją interpretować zgodnie z celem jej zawarcia, nie zapominając, o ogólnych zasadach prawa, w tym zasadzie, że za wykonaną pracę należy się stosowne wynagrodzenie. W ocenie sądu organy orzekające w sprawie, stosując zapisy Wytycznych nie uwzględniły powyższego, nie uwzględniły także specyfiki tego Stowarzyszenia oraz faktu wykonania pracy przez członków Zarządu oraz wcześniejszej akceptacji tych kosztów na etapie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Dlatego też organy naruszyły art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez nieprawidłową interpretację Wytycznych, czym naruszyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.

Sąd mając na uwadze także fakt, że uchybienia te popełnił również Zarząd Województwa [...] w swojej decyzji, postanowił na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylić również decyzję organu I instancji.

Pozostałe zarzuty skargi, a w szczególności zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego, sąd uznał za niezasadne, gdyż stan faktyczny co do zasady został ustalony w sposób prawidłowy, a jedynie sporna była interpretacja Wytycznych.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. W oparciu art. 152 p.p.s.a. sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.