Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1290/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skarg U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H., R. Z., L. M. i S. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1290/17

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 2 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2016r. poz. 23 ze zm.) - odmówił stwierdzenia na wniosek U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G. V. H., R. Z., L. M. i S. L., nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Starosta [...] kwestionowaną w trybie nieważności decyzją nr [...] z [...].08.2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i A. K. pozwolenia na budowę wolno stojącego budynku przeznaczonego na "rodzinny dom opieki i rehabilitacji dla osób starszych" na dz. nr [...], [...], [...] wraz z instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, kanalizacją deszczową do zbiornika retencyjnego - na dz. nr [...], [...], [...], elektroenergetyczną na dz. nr [...], [...], [...] położonych w [...], obręb [...], gmina [...].

Organ w uzasadnieniu podnosił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., o sygn. VII SA/Wa 1957/15 wskazał, że przy ocenie interesu prawnego wnioskodawców należy wziąć pod uwagę charakter projektowanego budynku, a nadto, że przesłanka naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp), może także stanowić o przymiocie strony, w szczególności najbliższego sąsiada nieruchomości. Sąd wskazał, że należało dokonać analizy wymagań określonych w planie miejscowym dla działek inwestycyjnych, biorąc przy tym pod uwagę charakter projektowanego budynku.

Organ I instancji w dniu 8.12.2016 r. dokonał oględzin otoczenia przedmiotowej nieruchomości oraz najbliższych okolic. Wystąpił do inwestorów z prośbą o wskazanie jaki procent powierzchni całkowitej budynku stanowić będzie zaplanowana funkcja usługowa, związana z opieką nad osobami starszymi, w myśl art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy nie odpowiedzieli jednak na to pismo.

Dalej wskazał, że teren inwestycyjny objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej obszaru miejscowości: [...], [...], [...] jako teren elementarny 50 MJ,U.

W planie istnieją wyodrębnione tereny oznaczone jako np. 3MJ - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie wprowadzono zakaz lokalizacji usług; teren 8a MJr- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna rezydencjonalna z zakazem lokalizacji usług; 11 MJ,U , 48 MJ,U, 47 MJ,U - zabudowa mieszkalno-usługowa, jednorodzinna czy np. 14 MJ+UP, 53MJ+UP, 52 MJ+UP - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dopuszcza się działalność gospodarczą, usługowo-produkcyjną

Istnieją także tereny o symbolu np. 26MJ, 32 MJ czy 49 MJ- gdzie w zapisach dotyczących ustaleń funkcjonalnych wyraźnie wskazano, że na tym terenie może powstać zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług w zakresie nieprzekraczającym 30 % kubatury obiektów.

Przedmiotowe działki inwestycyjne, położone są na terenie oznaczonym symbolem 50 MJ,U. Jego granice to przedłużenie ul. [...] (6KL), ul. [...], granica lasów (administracyjna granica m. [...]).

W ustaleniach funkcjonalnych wskazano na zabudowę mieszkalno-usługową: jednorodzinną. W ustaleniach dotyczących kompozycji i form zabudowy określono: zabudowa wolnostojąca, powierzchnia zabudowy do 30 % pow. działki, wysokość nowej zabudowy do 2,5 kondygnacji (do 12,5 m do kalenicy) dachy w nowej zabudowie wysokie, symetryczne, kąt nachylenia połci głównych 35°-45°, określono nieprzekraczalne linie zabudowy od linii rozgraniczenia - ul. 6KL (przedłużenie ul. [...]) - 8m - [...] i granicy lasów (wg rysunku zmian). Określono obowiązującą linię zabudowy od dojazdu wewnętrznego w rejonie bud. nr [...] przy ul. [...] - wg rysunku zmian. Udział powierzchni biologicznie czynnej min 40% pow. działki.

W ustaleniach szczegółowych określono, że na tym terenie mogą powstać usługi wyłącznie nieuciążliwe - nie określono procentowego udziału usług.

Kwestionowana inwestycja zakłada budowę wolnostojącego, niepodpiwniczonego, 2,5 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego przeznaczonego na pobyt i całodobową opiekę nad osobami w wieku podeszłym oraz na cele mieszkalne dla inwestora i jego rodziny. Wysokość projektowanego budynku od poziomu terenu wynosi 12,5m.

Teren inwestycji to cztery działki geodezyjne o nr [...], [...], [...][...] - łącznej powierzchni 5 656, 34m2, powierzchnia zabudowy wynosi 928,9m2, co jak wskazano w projekcie daje wskaźnik 16,7%, zatem spełniony jest warunek dotyczący wymaganej powierzchni zabudowy. Powierzchnia biologicznie czynna wskazana w projekcie stanowi 52,6 % - spełnia warunek wynikający z zapisów planu. Dachy zaprojektowano jako symetryczne, kopertowe ze spadkiem 35°. Ilość miejsc parkingowych 9 w tym 2 dla osób niepełnosprawnych. Przedmiotowy budynek nie przekracza wyznaczonej linii zabudowy. Zapewniono przejście do lasu komunalnego Gminy Miasta [...] wewnętrznym układem komunikacyjnym o szerokości 4m od strony ul. [...]. Projekt zakłada, że teren nie będzie od tej strony ogrodzony.

Dojazd do inwestycji z drogi gminnej zaprojektowano poprzez dz. nr [...] będącej współwłasnością H. i A. K. oraz K. F. i M. Z. oraz dz. nr [...] współwłasności K. F. i M. Z.

Budynek zlokalizowano w odległościach zgodnych z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.) w odległości 4 m od dz. [...], [...], [...] i 7,16 m od dz. nr [...]. Inwestycja nie powoduje ograniczeń dla działek sąsiednich, nie narusza § 13 , § 57 oraz § 271 ww. rozporządzenia.

Budynek przeznaczony jest na cele mieszkalne dla inwestora i jego rodziny, a także na stały pobyt i całodobową opiekę nad osobami starszymi. W budynku przewidziano pobyt maksymalnie 33 osób. Nie wykazano w projekcie budowlanym, jaki procentowy udział będzie stanowiła prowadzona działalność dotycząca opieki nad osobami starszymi.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tego terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o czym stanowi zapis MJ oraz zabudowę usługową oznaczoną jako U.

Zdaniem organu brak jest podstaw prawnych do kwestionowania zgodności projektowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego. Na innych terenach elementarnych wyznaczonych w planie, oznaczonych jako tereny MJ, wskazano konkretnie jaki udział mogą stanowić usługi. Zapis dotyczący terenów MJ, U - oznacza, że zabudowie jednorodzinnej mogą towarzyszyć usługi jako niezależna funkcja.

Zapisy obowiązującego planu nie wykluczają, że w budynku, w którym inwestor zamierza zamieszkać wraz ze swoja rodziną, mogą być prowadzone usługi nieuciążliwe - dom opieki dla osób starszych.

Plan różnicuje funkcję terenów elementarnych w przypadku MJ - wyznaczono udział procentowy usług 30%, natomiast w przypadku terenu MJ, U nie wyznacza wielkości usługi jakie można prowadzić na tym terenie (z wyłączeniem uciążliwych), nie określa procentowego udziału jednej funkcji w stosunku do drugiej.

W § 8 mpzp, dotyczącym ustalenia stawek opłat od wzrostu wartości nieruchomości, wskazano na dotychczasowe przeznaczenie terenów elementarnych oraz zmianę przeznaczenia terenu. Teren działek inwestycyjnych przed zmianą mpzp był terenem zabudowy mieszkaniowej, upraw ogrodniczych (szklarnie) oraz usług - po zmianie przeznaczenie terenu oznaczono jako teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, że projektowany budynek to budynek zamieszkania zbiorowego określony § 3 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ wskazał, że np. hotel, czy internat będące zabudową zamieszkania zbiorowego są również usługami. Zapisy planu nie wykluczają usług, które inwestor zamierza prowadzić mieszkając w przedmiotowym budynku tj. dom opieki nad osobami starszymi.

Plan wyklucza jedynie usługi uciążliwe, a więc takie które generują np. hałas, odór, nadmierny ruch, czy zanieczyszczenia środowiska. W tym przypadku nie występują takie zagrożenia.

Natomiast działki wnioskodawców: nr [...] - U. S., na której znajduje się budynek jednorodzinny przy ul. [...] c, położona jest w terenie elementarnym 48 MJ,U, sąsiaduje z dz. nr [...]; działka nr [...] - W. K. graniczy z dz. nr [...], położona jest w terenie elementarnym 48 MJ,U; - działka nr [...] - K. B. i R. B., na której znajduje się budynek jednorodzinny przy ul. [...]0, położona jest w terenie elementarnym 50 MJ,U; działka nr [...] - J. G. i R. G. sąsiaduje z dz. nr [...] i [...] przy ul. [...], położona w terenie elementarnym 50 MJ,U; działka nr [...] - V. H. i R. Z. przy ul. [...], położona w terenie elementarnym 50 MJ,U; działka nr [...] - L. M. i S. L. położona przy ul. [...], graniczy z dz. nr [...], położona jest w terenie elementarnym 48 MJ,U.

Bezpośrednio przy działce inwestycyjnej nr [...] na działce [...] przy ul. [...], znajduje się budynek, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza związana z całodobową opieką nad osobami starszymi "[...]".

Biorąc pod uwagę charakter projektowanej inwestycji, organ nie stwierdził, żeby wpływała ona na sposób zagospodarowania działek wnioskodawców i ograniczała sposób zabudowy działek sąsiednich. Projektowana inwestycja nie stanowi zabudowy uciążliwej.

Dokonując oględzin pobliskiej zabudowy, organ stwierdził, że zabudowę sąsiednią stanową budynki jednorodzinne z usługami - w okolicy znajdują się różnorodne usługi od związanych z opieką nad osobami starszymi oraz budynki usługowe np. mechanika samochodowa, usługi związane z ogrodnictwem - szklarnie, inwestycja powstaje w bliskiej odległości drogi wojewódzkiej (ul. [...]). Projektowany budynek z działalnością opieki nad osobami starszymi nie stanowi uciążliwości w stosunku do działek sąsiednich.

Nie stwierdzono, aby decyzja Starosty [...] nr [...] z [...].08.2011 r. wywierała negatywne skutki społeczno - gospodarcze.

Od decyzji Wojewody [...] odwołania złożyli U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H., R. Z., oraz L. M. i S. L.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. M. i S. L. oraz odwołania U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H., R. Z., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1957/15, uchylił poprzednią decyzję GINB z dnia [...] lipca 2015 r., oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., umarzającą wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010, nr 243, poz. 1623 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

H. i A. K. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Inwestycja znajduje się na obszarze objętym ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...] w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej obszaru miejscowości: [...], [...], [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2002 r., Nr [...], poz. [...]).

W analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W ocenie GINB weryfikowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie narusza w sposób rażący ustaleń ww. uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...] w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej obszaru miejscowości: [...], [...], [...].

Przedmiotowa inwestycja stanowi rodzinny dom opieki i rehabilitacji osób starszych. Projektowany budynek przeznaczony jest na cele mieszkalne dla inwestora i jego rodziny, a także na stały pobyt i całodobową opiekę nad osobami w wieku podeszłym (projekt budowlany str. 5). Inwestycja została zaprojektowana na obszarze oznaczonym w planie symbolem 50 MJ,U - teren "zabudowy mieszkalno - usługowej: jednorodzinnej", z dopuszczeniem "usług nieuciążliwych".

Obiekt nie narusza w sposób rażący ustaleń planu co do charakteru dopuszczalnej zabudowy. Zapewnienie pobytu i opieki osobom starszym mieści się w charakterze funkcji usługowej, zaś zaspokajając potrzeby mieszkaniowe rodziny inwestora obiekt realizuje jednocześnie funkcję mieszkalną. Plan nie zawiera ograniczeń ("wielkości") funkcji usługowej względem mieszkaniowej. Tym samym nie można uznać, aby budynek mieszkalno - usługowy o dominującej funkcji usługowej w sposób rażący, widoczny "na pierwszy rzut oka", naruszał ustalenia planu w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 50 MJ,U.

Odnosząc się do odwołań organ wskazał, że zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak również definicja budynku zamieszkania zbiorowego zawarta w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - nie mogą przesądzać o kwalifikowanej niezgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie.

Funkcja terenu, na którym zaprojektowano przedmiotowy budynek została określona jako "zabudowa mieszkalno - usługowa: jednorodzinna", a nie jako zabudowa jednorodzinna.

Organ zauważył, że plan przewiduje również tereny zabudowy jednorodzinnej oznaczane symbolem MJ. W ocenie GINB uprawnionym jest twierdzenie, że ograniczenie usług do 30% powierzchni całkowitej budynku dotyczy terenu MJ, zaś na terenie MJ, U w odróżnieniu od terenu MJ ograniczenie takie nie obowiązuje.

Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05).

Bezzasadne były argumenty jakoby z uwagi na powierzchnię zabudowy, obecność 33 pensjonariuszy, przyjazd lekarzy i osób odwiedzających, zaopatrzenia i pracowników, lokalizacja rodzinnego domu opieki rażąco naruszała ustalenia miejscowego planu, albowiem powyższe okoliczności nie powodują, że sporny obiekt należy zaliczyć do usług uciążliwych.

Uchwała Rady Gminy [...] nie definiuje pojęcia usług uciążliwych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1/08 wskazał, że pojęcie usług uciążliwych należy interpretować poprzez pryzmat używanego w przepisach z zakresu ochrony środowiska pojęcia przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa inwestycja nie została wymieniona w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zamieszczonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r., Nr 213, poz. 1397).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Przedmiotowy budynek o wysokości w kalenicy dachu 12,5 m został usytuowany z zachowaniem 4 m odległości od granic działki inwestycyjnej oraz w odległości ok. 13 m od najbliższego istniejącego budynku mieszkalnego. Zarzut rażącego naruszenia § 271 ust. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., także nie znalazł potwierdzenia.

Zgrupowanie 9 miejsc postojowych zaprojektowano w odległości ok. 7m od granicy działki inwestycyjnej oraz ok. 14 m od projektowanego budynku, co nie narusza rażąco § 19 ww. rozporządzenia.

Zdaniem GINB brak jest podstaw do przyjęcia aby zatwierdzony projekt budowlany naruszał w sposób rażący § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., stosownie do którego dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Brak było podstaw do przyjęcia, aby z dokumentacji, którą dysponował organ stopnia podstawowego wynikało w sposób bezsporny, że podwyższenie poziomu terenu do 49,3 m powoduje zmianę kierunku spływu wód opadowych w celu kierowania ich na działkę nr [...].

Decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Inwestor przedstawił projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodniony przez rzeczoznawcę pod względem wymagań sanitarnych, higienicznych i zdrowotnych, a także pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, pozostawał zarzut spadku wartości nieruchomości wnioskodawców. Kwestia ta należy do sfery prawa cywilnego i nie może podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przedmiotowa inwestycja nie wprowadza również ograniczeń w zakresie dostępu do lasu.

Zarzut niezapewnienia stronom możliwości wzięcia udziału w oględzinach oceniono jako bez wpływu na wynik sprawy, albowiem organ orzekał w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, a dowód w postaci oględzin nie mógł przyczynić się do wyjaśnienia istotnych kwestii postępowania.

U. S., W. K., K. B., R. B., J. G., R. G., V. H., R. Z., L. M. i S. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. :

- art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie;

- art. 33, 34, 35 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie;

- § 3 pkt 2 oraz pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie;

- Uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w części dotyczącej obszaru miejscowości: [...], [...], [...] (mpzp) w części ustaleń funkcjonalnych poprzez błędną ich interpretację.

Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza zaniechanie ustalenia jaką część inwestycji stanowić będą usługi polegające na sprawowaniu opieki nad osobami starszymi;

- art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wyrażającej się w przekonaniu iż:

1) brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, iż decyzja obarczona jest rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego;

2) projektowana inwestycja nie stanowi zabudowy uciążliwej oraz nie powoduje ograniczeń dla działek sąsiednich;

3) nie jest konieczne ustanie, jaki procentowy udział w inwestycji będzie stanowiła działalność gospodarcza, dotycząca opieki nad osobami starszymi;

4) planowana inwestycja jest zgodna z zapisami uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w części dotyczącej obszaru miejscowości: [...], [...], [...].

Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji Wojewody [...]. Nadto stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę [...] dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu skarg wskazali, że błędne jest stanowisko organu, jakoby inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który na przedmiotowym terenie dopuszcza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy inwestycja to budynek zamieszkania zbiorowego.

Zgodnie z definicją zawartą w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "budynek zamieszkania zbiorowego to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, (...), a także budynek do stałego pobytu ludzi w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny". Istotnie, definicja ta nie wymienia w przykładach "domu spokojnej starości" czy "domu starców", ale katalog zawartych w definicji przykładów jest otwarty, a nie zamknięty, na co wskazuje zwrot "w szczególności".

Projekt zakłada budowę budynku zamieszkania zbiorowego, bowiem "dom spokojnej starości", "dom starców" czy "rodzinny dom opieki i rehabilitacji osób starszych" jest podobny w swoim przeznaczeniu i funkcji do domu dziecka czy domu rencisty. Przedmiotowa inwestycja stanowi budynek mieszkalno - usługowy o dominującej funkcji usługowej.

Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na omawianym terenie dopuszczona jest zabudowa mieszkalno-usługowa: jednorodzinna.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza powstanie na tym terenie zabudowy zamieszkania zbiorowego. Błędne jest rozumowanie organu, który dowodzi, że zapisy mpzp nie wykluczają usług, które inwestor zamierza prowadzić mieszkając w przedmiotowym budynku, a wyklucza jedynie usługi uciążliwe.

"[...]" jest budynkiem zamieszkania zbiorowego, istotą jego funkcjonowania jest stały bądź czasowy pobyt pensjonariuszy - osób starszych. Fakt, iż w obiekcie będzie wyodrębniona część stanowiąca mieszkanie dla inwestora i jego rodziny (aczkolwiek nie wiadomo w jakim procencie) - nie czyni całego obiektu budynkiem jednorodzinnym.

Budynek ma powierzchnię zabudowy 928,9 m2. Żadna posadowiona w sąsiedztwie nieruchomość nie posiada tak dużej powierzchni. Projekt zakłada obecność 33 pensjonariuszy, do których będą przyjeżdżać osoby odwiedzające, zaopatrzenie, lekarze, co przestaje czynić inwestycję neutralną dla sąsiedztwa i najbliższej okolicy. Projekt narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez skierowanie wód opadowych w stronę nieruchomości należących do małżonków L. oraz poprzez niedopuszczalne zbliżenie budynku do granicy lasu.

Inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż nieruchomość wpisuje się w definicję budynku zamieszkania zbiorowego, w dodatku o charakterze uciążliwym.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zakładającej budowę inwestycji niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powoduje, że decyzja taka wydana jest z rażącym naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Skarga okazała się bezzasadna.

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i A. K. pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku przeznaczonego na "rodzinny dom opieki i rehabilitacji dla osób starszych", położonego na terenie działek nr ew.: [...], [...], [...] wraz z instalacjami w [...], gmina [...].

Przypomnieć należy, że toczące się przed organami postępowanie o stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, jest instytucją szczególną, stąd zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste. Postępowanie to ograniczone jest do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

Najistotniejszy w przedmiotowym, nadzwyczajnym postępowaniu, był zarzut iż inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest niezgodna z zapisami uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w części dotyczącej obszaru miejscowości: [...], [...], [...].

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, teren inwestycji został oznaczony jako teren elementarny symbolem 50 MJ,U.

W planie miejscowym z dnia [...] grudnia 2011 r., istnieją także wyodrębnione tereny oznaczone jako np. 3MJ jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie wprowadzono zakaz lokalizacji usług; teren 8a MJr- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna rezydencjonalna z zakazem lokalizacji usług; 11 MJ,U , 48 MJ,U, 47 MJ,U - zabudowa mieszkalno-usługowa, jednorodzinna czy np. 14 MJ+UP, 53MJ+UP, 52 MJ+UP - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dopuszcza się działalność gospodarczą, usługowo-produkcyjną, ale również istnieją wyodrębnione tereny o symbolu np. 26MJ, 32 MJ czy 49 MJ - gdzie w zapisach dotyczących ustaleń funkcjonalnych wskazano, że może tam powstać zabudowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług w zakresie nieprzekraczającym 30 % kubatury obiektów.

W tym kontekście, należy zdaniem Sądu oceniać zgodność kwestionowanej zabudowy z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego.

W ustaleniach funkcjonalnych terenu 50 MJ,U wskazano na zabudowę mieszkalno- usługową: jednorodzinną. W ustaleniach dotyczących kompozycji i form zabudowy określono: zabudowa wolnostojąca, powierzchnia zabudowy do 30 % pow. działki, wysokość nowej zabudowy do 2,5 kondygnacji (do 12,5 m do kalenicy) dachy w nowej zabudowie wysokie, symetryczne, kąt nachylenia połci głównych 35-45°, określono nieprzekraczalne linie zabudowy od linii rozgraniczenia - ul. [...] (przedłużenie ul. [...]) - 8m - [...] i granicy lasów (wg rysunku zmian). Określono obowiązującą linię zabudowy od dojazdu wewnętrznego w rejonie bud. nr [...] przy ul. [...] - wg rysunku zmian. Udział powierzchni biologicznie czynnej min 40% pow. działki. W ustaleniach szczegółowych określono, że na tym terenie mogą powstać usługi wyłącznie nieuciążliwe - nie określono procentowego udziału usług.

Kwestionowane pozwolenie dotyczy budowy wolnostojącego, niepodpiwniczonego, 2,5 kondygnacyjnego budynku mieszkalnego przeznaczonego na pobyt i całodobową opiekę nad osobami w wieku podeszłym oraz na cele mieszkalne dla inwestora i jego rodziny. Wysokość budynku od poziomu terenu, to 12,5m.

Realizacja inwestycji obejmuje cztery działki geodezyjne o nr [...], [...], [...] [...] i łącznej powierzchni 5 656, 34m2. Powierzchnia zabudowy wynosi 928,9m2, co daje wskaźnik 16,7%, tym samym warunek dotyczący wymaganej powierzchni zabudowy został spełniony. Powierzchnia biologicznie czynna wskazana w projekcie stanowi 52,6 % i spełnia warunek wynikający z zapisów planu (40% pow. działki). Dachy zaprojektowano jako symetryczne, kopertowe ze spadkiem 35°. Ilość miejsc parkingowych 9 w tym 2 dla osób niepełnosprawnych. Budynek nie przekracza wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zapewniono przejście do lasu komunalnego Gminy Miasta [...] wewnętrznym układem komunikacyjnym o szerokości 4m od strony ul. [...]. Projekt zakłada, że teren nie będzie od tej strony ogrodzony.

Podzielić należy ocenę organu, że przedmiotowy obiekt nie narusza w sposób rażący ustaleń planu, co do charakteru dopuszczalnej zabudowy. Działalność polegająca na prowadzeniu domu opieki dla osób starszych mieści się w charakterze funkcji usługowej, a zaspokajając potrzeby mieszkaniowe rodziny inwestora, obiekt realizuje jednocześnie funkcję mieszkalną.

Funkcja terenu, na którym zaprojektowano przedmiotowy budynek została określona jako "zabudowa mieszkalno - usługowa: jednorodzinna", a nie jako zabudowa jednorodzinna. Podkreślenia wymaga, że plan przewiduje również tereny zabudowy jednorodzinnej oznaczane symbolem MJ, zaś z samej definicji budynku jednorodzinnego wynika, że dopuszcza się w nim wydzielenie lokalu usługowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W tej sytuacji można interpretować zapisy planu miejscowego w ten sposób, że ograniczenie usług do 30% powierzchni całkowitej budynku dotyczy terenu MJ, zaś na terenie MJ, U w odróżnieniu od terenu MJ ograniczenie takie nie obowiązuje.

Plan nie zawiera ograniczeń wielkości funkcji usługowej względem mieszkaniowej. W trybie stwierdzenia nieważności nie można uznać, aby przedmiotowy budynek mieszkalno - usługowy o dominującej funkcji usługowej w sposób rażący naruszał ustalenia planu, odnoszące się do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 50 MJ,U.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, iż ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia.

Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, jak również definicja budynku zamieszkania zbiorowego zawarta w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - nie mogą przesądzać o kwalifikowanej niezgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie.

Niezasadne są argumenty skarżących jakoby z uwagi na dużą powierzchnię zabudowy, obecność (max.) 33 pensjonariuszy oraz osób do ich obsługi, sporny obiekt należało zaliczyć do usług uciążliwych.

Taki rodzaj działalności nie został wymieniony w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zamieszczonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r., Nr 213, poz. 1397).

Przedmiotowy budynek został usytuowany z zachowaniem 4 m odległości od granic oraz w odległości ok. 13 m od najbliższego istniejącego budynku mieszkalnego. Zgrupowanie 9 miejsc postojowych zaprojektowano w odległości ok. 7m od granicy działki inwestycyjnej oraz ok. 14 m od projektowanego budynku, co nie narusza rażąco § 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Nie ma podstaw do przyjęcia aby zatwierdzony projekt budowlany naruszał w sposób rażący § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., stosownie do którego dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Z dokumentacji, którą dysponował organ architektoniczno-budowlany nie wynikało, że podwyższenie poziomu terenu do 49,3 m powoduje zmianę kierunku spływu wód opadowych w stronę działki nr [...].

Projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodniony przez rzeczoznawcę pod względem wymagań sanitarnych, higienicznych i zdrowotnych, a także pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii. Przedmiotowa inwestycja nie wprowadza również ograniczeń w zakresie dostępu do lasu.

Zdaniem Sądu, organ rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy z zachowaniem reguł określonych w art. 6,7, 8, 9, 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym zarzuty sformułowane przez skarżących były nietrafne i nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi oddalił.