Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 32/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny
article: art. 13 ust. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. i D. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...]; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. K. i D. K. solidarnie kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez D. K. oraz M. K. (reprezentowanych przez adw. K. O.), od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. l.dz. [...], w której po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2, art. 150 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego - odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., l.dz. [...], z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2014r. poz. 1446 ze zm.), oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 zw. żart. 144 k.p.a. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg.

Dyrektor Zespołu Szkół Gastronomicznych im. prof. E. P., działając w imieniu właściciela nieruchomości - m.[...], złożył do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosek o skreślenie z rejestru zabytków części działki nr ewid. [...] obręb [...] (na załączniku do decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. oznaczonej jako [...]), wpisanej do tego rejestru pod numerem [...], jako część "dawnego ogrodu, założonego w 2 poł. XIX w. wokół willi [...] przy ul. [...]", decyzją Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] grudnia 1989 r., znak: [...]. W dniu [...] grudnia 2014 r., D. i M. K. złożyli do Ministra wniosek o dopuszczenie ich jako stron do udziału w tym postępowaniu. Pismem z dnia [...] marca 2015 r., ww. organ poinformował, że nie można ich uznać za strony, gdyż nie posiadają w sprawie interesu prawnego. Stanowisko to zostało następnie podtrzymane w przez Ministra w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r

W przedstawionych powyżej okolicznościach zapadła ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., l.dz. [...], - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego skreślił z rejestru zabytków część działki nr ewid. [...] obręb [...] (na załączniku do decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. oznaczonej jako [...]). Decyzja Ministra stała się ostateczna.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., M. K. oraz D. K., reprezentowani przez adw. K. O., złożyli do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] w obrębie [...] w [...] oraz posadowionego na niej budynku, dla których Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Budynek znajdujący się na tej nieruchomości to willa [...] z II poł. XIX w., wpisana do rejestru zabytków w dniu [...] lipca 1965 r. Decyzją Konserwatora Zabytków m. [...] z dnia [...] grudnia 1989 r., znak: [...], do rejestru zabytków wpisany został również ogród wokół willi, obejmujący obszar o pow.1055 m2, w granicach oznaczonych na załączniku,. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren ten stanowi ogród krajobrazowy otaczający odbudowaną willę. Ogród ten, otoczony murem, obejmuje części działek o aktualnych numerach [...], [...] oraz [...]. M. K. jest dzierżawcą działki ew. nr [...]. Cały teren ogrodu znajduje się w posiadaniu wnioskodawców, są oni bowiem też posiadaczami części działki o numerze ew. [...]. Ta stanowi część ogrodu.

Wnioskodawcy podnieśli, że jako posiadacze ogrodu powinni mieć w tym postępowaniu zapewniony udział. Stanowisko organu prezentowane w decyzji ostatecznej jest sprzeczne z orzecznictwem sądów administracyjnych, w szczególności z wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 września 2009 r., sygn. II OSK 1387/08, z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1566/10, a także z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. I SA/Wa 940/08. Również przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakładają szereg obowiązków także na posiadacza zabytku, w szczególności w art. 5, art. 25, art. 27-29 oraz art. 73. Ponadto przepisy karne tej ustawy przewidują sankcje dla posiadaczy zabytku - art. 111 i art. 113.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Następnie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. l.dz. [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2, art. 150 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r" l.dz. [...] z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., l.dz.[...], została wydana na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Skreślenie, zgodnie z ust. 5 tego artykułu, następuje na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Postępowanie w sprawie skreślenia zabytku z rejestru wszczyna się z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy (art. 13 ust. 6).

Przepis - art. 13 wyżej wymienionej ustawy określa jedynie podmioty, które legitymowane są do złożenia wniosku o skreślenie zabytku z rejestru, nie zawiera natomiast norm określających krąg stron postępowania w takich sprawach. Zastosowanie zatem będzie miał w tym przypadku przepis art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 5 cytowanej ustawy, wymienione tam podmioty sprawują nad zabytkami opiekę m.in. w celu zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Ponadto, jak słusznie wskazują wnioskodawcy, przepisy art. 25 oraz art. 27-29 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zawierają, szereg norm skierowanych do posiadaczy zabytków, dotyczących możliwości uzyskania zaleceń konserwatorskich, określenia warunków zagospodarowania zabytków na cele użytkowe, obowiązku informowania wojewódzkiego konserwatora o określonych zdarzeniach oraz obowiązku udostępnienia zabytku do badań, a także możliwości uzyskania przez taki podmiot dotacji na prowadzenie prac i robót przy zabytku.

Przepisy art. 5, art. 25 i art. 27-29 wyżej wymienionej ustawy dotyczą wszystkich zabytków, w tym także nie wpisanych do rejestru oraz nie objętych żadną z form prawnej ochrony konserwatorskiej. Przy ustalaniu stron postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru trzeba wziąć pod uwagę normy dotyczące obiektów i obszarów objętych tą formą ochrony konserwatorskiej.

Organ wskazał, że cyt. "D. i M. K. nie są posiadaczami skreślonej z rejestru zabytków, na mocy ww. decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, części przedmiotowej działki nr [...]. Nie roszczą sobie oni bowiem prawa własności do tej nieruchomości, a ponadto nie mają do niej ograniczonego prawa rzeczowego czy obligacyjnego, ani też nie uważają, że takie prawo im przysługuje. Należy zatem uznać ich za dzierżycieli tej nieruchomości, co nie stwarza dla nich legitymacji do udziału w postępowaniu w sprawie jej skreślenia z rejestru zabytków.". Brak tytułu prawnego do nieruchomości wykluczał możliwość uzyskania przez wnioskodawców pozwolenia konserwatorskiego na działania przy zabytku, a także nałożenia na nich obowiązku wykonania na tej nieruchomości prac konserwatorskich czy restauratorskich oraz robót budowlanych. Tym samym wnioskodawcy nie są stronami postępowania w sprawie skreślenia tej nieruchomości z rejestru zabytków.

W wyniku wniosku o ponowne rozpoznaje sprawy zapadła opisana na wstępie zaskarżona decyzja.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Podkreślił, że zgodnie z ustawą o ochronie zabytków działania przy zabytku wpisanym do rejestru może - i zobowiązana jest - prowadzić wyłącznie osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca do zabytku tytuł prawny. Decyzja wydawana zaś na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a orzekająca o skreśleniu danej nieruchomości z rejestru zabytków skutkuje pozbawieniem ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości i wykonywania obowiązków, jakie wiążą się z objęciem danej nieruchomości ochroną prawną, określoną powołanej powyżej ustawie i wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. Przedmiotem postępowania o wykreślenie wpisu jest ocena czy doszło do zniszczenia zabytku w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1157/10). Tym samym ocena czy inny, poza właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, podmiot jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może być przeprowadzona w oderwaniu od przedmiotu sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził – wnioskodawcy nie legitymują się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości - działki ew. nr [...], zaś bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia czy faktycznie użytkują przedmiotową nieruchomość, a także czy w ujęciu cywilistycznym działanie to nosi cechy posiadania czy też bezumownego użytkowania nieruchomości. Decyzja wydawana na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami a orzekająca o skreśleniu danej nieruchomości z rejestru zabytków w żaden sposób nie wpływa na ich prawa i obowiązki. Normy, która mogłaby być źródłem ich uprawnień lub obowiązków, a także mogłaby być podstawą ich ochrony, nie można wywieść ani z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też z kodeksu cywilnego.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie z przyczyn wskazanych powyżej.

Dodatkowo na okoliczność oparcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ przywołał stosowne orzecznictwo i poglądy doktryny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli M. K. oraz D. K. (reprezentowani przez adw. K. O.).

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa, stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w postaci naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy od udziału w postępowaniu w sprawie, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a nadto na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.) o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Jedynie w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu wskazanego powyżej skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uchylenia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. skreślającej z rejestru zabytków część działki nr ewid. [...] obręb [...], położonej w [...], wpisanej do tego rejestru pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków m.[...] z dnia [...].12.1989 r., znak [...], w sytuacji, gdy decyzja ta powinna zostać uchylona, gdyż skarżący, którym przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu, nie brali w nim udziału bez swojej winy; art. 7 w zw. 2 art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności niewyjaśnienie przez organ charakteru prawnego władztwa skarżących na częścią działki nr [...], obręb [...], co skutkowało uznaniem braku występowania po ich stronie tytułu prawnego do nieruchomości, a w konsekwencji braku interesu prawnego skarżących w udziale w postępowaniu w sprawie skreślania z rejestru zabytków części dziatki nr [...], obręb [...] położonej w [...], w sytuacji, gdy okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś zgodnie z przywołanymi przepisami organ zobowiązany był podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać I rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ponadto, skrzący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. : art. 28 k.p.a. w zw. z art. 13 i w zw. z art. 5, art. 25 ust. 1, art. 27, art. 28, art. 29 ust.1, art. 36 ust.1 i ust.7 oraz art. 73 ustawy z dnia 28 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 r., poz. 1446) poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiadają tytułu prawnego do części działki nr [...], obręb [...] położonej w [...], a tym samym nie mają interesu prawnego i nie byli stroną postępowania w sprawie skreślenia z rejestru zabytków tej nieruchomości, w sytuacji, gdy z przywołanych przepisów oraz okoliczności niniejszej sprawy wynika, że decyzja o skreśleniu z rejestru zabytków nieruchomości, którą skarżący władają samodzielnie jako posiadacze zależni, dotyczy ich interesu prawnego i obowiązków, w związku z czym powinien im zostać przyznany status strony w tym postępowaniu.

Wobec powyższych zarzutów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzję tj. decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] oraz decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi zarzuty i żądania znalazły rozwinięcie.

Skarżący podnieśli, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rozstrzygnięcie – pismo organu odmawiające dopuszczenia ich w charakterze strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną w przedmiocie wykreślenia z rejestru ( sygn. akt VII SA/Wa 1230/15). Już w tym miejscu Sąd wskazuje w sprawie o sygn.. akt VII SA/Wa 1230/15 , tutejszy Sad postanowieniem z dnia 19 stycznia 2016r., skargę w tym przedmiocie odrzucił, postanowienie jest prawomocne.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. skarżący podnieśli, że zarówno zaskarżona decyzja organu z dnia 10 listopada 2015 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. podpisane zostały przez tę samą osobę - Generalnego Konserwatora Zabytków Pana P. Ż. Zgodnie natomiast z ww. przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. .

Następnie w nawiązaniu do kolejnych zarzutów skarżący wskazali, że przedmiotowe postępowanie toczyło się na podstawie art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i dotyczyło skreślenia z rejestru zabytków części działki nr ew. [...] z obrębu [...] stanowiącej fragment terenu dawnego ogrodu wokół Willi [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący, na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] w [...], o powierzchni 604 m2 oraz posadowionego na niej budynku o powierzchni 199 m2, dla których Sąd Rejonowy dla [...] w [...], X Wydział Ksiąg Wieczysty prowadzi księgę wieczystą nr KW [...]. Budynek znajdujący się na nieruchomości stanowiącej własność skarżących to renesansowa Wilia [...] zbudowana w drugiej połowie XX wieku, wpisana do rejestru zabytków z dniem [...] lipca 1965 r. ("Willa [...]"). Aktualnie Willa [...] wpisana jest do rejestru zabytków prowadzonego przez [...] Konserwatora Zabytków pod numerem [...]. Decyzją Konserwatora Zabytków m.[...] z dnia [...] grudnia 1989 r. do rejestru zabytków Miasta [...] został również wpisany ogród wokół ww. willi, obejmujący teren o powierzchni 0,1 ha (dokładnie 1055 m2), w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do decyzji ("Ogród"). Jako uzasadnienie wpisania ogrodu do rejestru zabytków Konserwator Zabytków m.[...] wskazał, że obiekt ten stanowi ogród krajobrazowy otaczający odbudowaną willę. Z załącznika graficznego do decyzji Konserwatora Zabytków m.[...] z dnia [...] grudnia 1989 r. wynika, iż ogród obejmował m.in. części nieruchomości stanowiących ówcześnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz [...]. Ogród otoczony jest murem, który biegnie wzdłuż granic określonych decyzją Konserwatora Zabytków m.[...] i obejmuje części działek, które obecnie oznaczone są następującymi numerami ewidencyjnymi: [...], [...] oraz [...]. Skarżący-M. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" jest nadto dzierżawcą działki ewidencyjnej nr [...] na mocy postanowień umowy dzierżawy nr [...] zawartej dnia [...] sierpnia 2013 r. pomiędzy nim a miastem [...].

Skarżący podnieśli, że cały teren ogrodu otaczającego Willę [...] znajduje się w posiadaniu skarżących, przy czym stan taki trwa co najmniej od roku 2011 r., w którym skarżący nabyli tę nieruchomość od [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Teren Ogrodu stanowi zwartą kompozycję przestrzenną z wytyczonymi alejkami i stałym układem architektury zielonej i jest używany przez skarżących w jednakowy sposób, pełni przede wszystkim funkcję reprezentacyjną i ozdobną, pozytywnie wpływając na wizerunek skarżących wśród klientów prowadzonego przez nich studia filmowego "[...]", którego siedziba znajduje się w Willi.

Zdaniem skarżących, dojście do skutku zamierzenia inwestycyjnego właściciela - m.[...] działającego przez pełnomocnika w osobie Dyrektora Zespołu Szkół Gastronomicznych im. E. P. w postaci rozbudowy boiska szkolnego na nieruchomości obecnie stanowiącej część ogrodu wokół Willi [...], w sposób istotny zakłóciłoby dotychczasowy układ przestrzenny i architektoniczny terenu wokół Willi. Granica działki nr ewid. [...] przebiega bowiem wzdłuż ściany budynku Willi, a zatem ciągłość terenu Ogrodu zostałaby przerwana, przez co niewątpliwie straciłby on w dużej mierze swój reprezentacyjny i ozdobny charakter. Skreślenie z rejestru zabytków tej części ogrodu było nieuzasadnione, ze względu na brak występowania przesłanek wskazanych wart. 13 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Stanowisko skarżących nie zostało jednak rozpatrzone przez organ, nie zostali dopuszczeni do udziału w toczącym się w tym zakresie postępowaniu.

Skarżący podkreślili, że zgodnie z art. 336 k.c. przysługuje im status posiadaczy nieruchomości. Stosunek posiadania składa się z dwóch zasadniczych elementów: faktycznego władztwa nad rzeczą, określanego mianem corpus oraz woli posiadania, czyli animus. Obydwa te elementy zostały przez nich spełnione. Charakter relacji pomiędzy właścicielem nieruchomości a nimi charakteryzuje się cechami właściwymi dla użyczenia. Właściciel nieruchomości, działając za pośrednictwem Dyrektora Zespołu Szkól Gastronomicznych im. prof. E. P., znosił korzystanie przez wnioskodawców z nieruchomości, zaś wnioskodawcy korzystali, i w dalszym ciągu korzystają, z przysługującego im uprawnienia i używają rzeczy, ponosząc przy tym zwykłe koszty jej utrzymania.

Skarżący nawiązali też do pojęcia "praw refleksowych" w postępowaniu administracyjnym. Wskazali, że prawami refleksowymi legitymują się w postępowaniu administracyjnym te podmioty; których interesu prawnego postępowanie dotyczy w sposób pośredni. Źródłem interesu prawnego opartego na prawie refleksowym są z reguły normy prawa cywilnego regulujące stosunki własnościowe lub zobowiązaniowe. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązująca normo prawa administracyjnego materialnego a sytuacja prawna konkretnego podmiotu prawa, polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawna tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

W ocenie skarżących normy o charakterze materialnoprawnym, z których wynikają dla nich - jako posiadaczy zabytku - określone obowiązki i uprawnienia zawarte są w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 5, art. 25, art. 27, art. 28, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 36 ust. 7 art. 73. Przepisy w sposób jednoznaczny definiują sytuację prawną posiadacza zabytku względem tego obiektu oraz wobec innych podmiotów, takich jak wojewódzki konserwator zabytku czy inne organy administracji publicznej. Jakkolwiek art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na podstawie którego toczy się postępowanie o wykreślenie danego obiektu z rejestru zabytków nie jest kierowany bezpośrednio do skarżących, akt stosowania tej normy niewątpliwie wpływa na sytuację materialnoprawną skarżących jako posiadaczy zabytku i dotyczy ich uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego.

Skarżący stwierdzili także, że warunkiem istnienia interesu prawnego w postępowaniu nie jest to, aby akt stosowania prawa w sposób negatywny wpływał na sytuację materialnoprawną danego podmiotu. O istnieniu interesu prawnego przesądza bowiem fakt, czy dana decyzja dotyczy i wpływa w jakikolwiek sposób na zakres uprawnień i obowiązków podmioty, o którym stanowią dane normy prawa materialnego.

Podsumowując skarżący wskazali, ze powinni oni zostać dopuszczeni jako strona do udziału w postępowaniu o skreślenie nieruchomości z rejestru zabytków, które w sposób istotny dotyczy ich sytuacji materialnoprawne jako posiadaczy zabytku, czyli osób faktycznie nim władających i sprawujących nad nim bieżący nadzór.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd stwierdza, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja tego organu nie odpowiadają przepisom prawa i jako takie musiały zostać uchylone.

Zarzuty i argumentacja skargi nie w pełni zdecydowały o podjętym przez Sąd rozstrzygnięciu.

I tak, Sąd nie podzielił zarzutu skargi o, naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy od udziału w postępowaniu w sprawie, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

W skardze przedstawiono wykładnię art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. nie przystającą do okoliczności sprawy. Nie uwzględniono specyficznej struktury organów ochrony zabytków określonej w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 kpa) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. . Przy czym przez pracownika należy natomiast rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają więc również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził , że w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji.

W sprawie niniejszej nie ulega jednak wątpliwości, że zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję podpisał z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - Podsekretarz Stanu Generalny Konserwator Zabytków.

Podstawą ustalenia zdolności do załatwienia spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej są przepisy materialnego prawa administracyjnego. Pozbawienie tej zdolności na podstawie przepisu prawa procesowego może nastąpić gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa procesowego. Wykładnia przepisów prawa procesowego nie może podważać regulacji prawa materialnego. Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być zatem oparta o formalistyczne ujęcie struktury organizacyjnej bez uwzględnienia regulacji właściwości w przepisach prawa materialnego, która ma pierwszeństwo.

Zdaniem Sądu przy wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie zastosowania do Głównego Konserwatora Zabytków uwzględnić należy regulację zadań i kompetencji w powołanej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 89 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "Organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie, wykonuje Generalny Konserwator Zabytków". W art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyznano Generalnemu Konserwatorami Zabytków z mocy prawa, a nie delegacji ministra, kompetencję wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie z mocy prawa kompetencji do wydawania decyzji Głównemu Konserwatorowi Zabytków wyłącza przyjęcie, że jest to pracownik, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268 a k.p.a.).

Przyznanie Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w strukturze organizacyjnej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego stanowiska sekretarza lub podsekretarza stanu - art. 90 ust. 1 ustawy nie podważa regulacji z art. 90 ust. 2 pkt 6 przyznającej z mocy prawa kompetencję do wydawania decyzji.

Struktura organizacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przez włączenie w nią Generalnego Konserwatora Zabytków i nadanie mu statusu sekretarza lub podsekretarza stanu nie może podważyć regulacji materialnego prawa administracyjnego w zakresie właściwości rzeczowej do wydawania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Powyższa argumentacja, że nie stanowi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. rozpoznanie przez Generalnego Konserwatora Zabytków wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy załatwionej wcześniej jego decyzją i wydanie przez niego ostatecznej decyzji, jako kolejnej decyzji w administracyjnym toku instancji 9 por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : sygn. akt: II OSK 577/13 – wyrok z dnia 5 września 2014 r., II OSK 961/08 – wyrok z dnia 9 czerwca 2009r).

Sąd stwierdza - skarżący mają przymiot strony uzasadniający dochodzenie na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, po myśli ich wniosku.

Miał rację organ wskazując, że dla oceny uznania za stronę, innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, objętej postępowaniem o wykreślenie wpisu do rejestru zabytków tj. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, konieczne jest zbadanie czy przedmiot tego postępowania dotyczy interesu prawnego tych podmiotów, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Przywołajmy przepis art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone co do zasady z administracyjnego prawa materialnego, przy czym chodzi o konkretną normę prawną, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Norma prawna musi chronić prawo przysługujące osobie, która się na nią powołuje, jak również służyć zabezpieczeniu jej interesów w takim zakresie, w jakim może odnosić się do toczącego się postępowania administracyjnego. W doktrynie wyrażono także pogląd, iż normą, będącą źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. mogą być również przepisy prawa cywilnego, jak również procesowego (por. w szczególności uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01 (ONSA z 2002 r., z. 2, poz. 68)).

Przepis prawa, na który powołuje się osoba żądająca uznania jej za stronę w postępowaniu administracyjnym, musi mieć bezpośredni związek z rozstrzygnięciem organu, w tym znaczeniu, że wpływa ono na jej prawnie chronioną sferę praw i obowiązków.

Prawidłowo Minister wskazał, że interes prawny właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, objętej wpisem wiąże się z ochroną prawa własności, jaką gwarantuje art. 140 k.c. stanowiący, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Organ nie dokonał jednak właściwej oceny okoliczności sprawy w ww. zakresie. Ograniczył się li tylko do stwierdzenia, że wnioskodawcy nie legitymują się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości - działki ew. nr [...] zaś bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia czy faktycznie użytkują przedmiotową nieruchomość, a także czy w ujęciu cywilistycznym działanie to nosi cechy posiadania czy też bezumownego użytkowania nieruchomości. Następnie na tej podstawie ocenił - decyzja wydawana na podstawie art. 13 ust. 1 ww. ustawy w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki wnioskodawców w związku ze skreśleniem części działki ew. nr [...]. z rejestru zabytków nie ma także bezpośredniego wpływu ani na sposób korzystania z nieruchomości stanowiących własność stron skarżących (dz. ew. nr [...]), ani też terenu, objętego wiążącą skarżących umową dzierżawy (co do dz. ew. nr [...]).

Sąd, w oparciu o przepis art. 5 wyżej wymienionej ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 140 k.c., postrzega interes prawny skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a. do skutecznego dochodzenia wznowienia niniejszego postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją o skreśleniu z rejestru zabytków. Pominięcie skarżących, bez ich winy, jako strony tego postępowania stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak wskazano powyżej zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Zdaniem Sądu interes prawny do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej decyzji w sprawie skreślenia z rejestru zabytków części działki o nr ew.[...] wiązać należy z oceną, że nieruchomość skarżących jest położona w zasięgu oddziaływania tego rozstrzygnięcia.

Wykreślenie z rejestru dotyczyło części działki o nr ew. [...], która z kolei stanowiła element większej całości opisanej w decyzji o wpisie do rejestru jako dawny ogród wokół wilii. Skarżący poza stanem posiadania tej części ogrodu, geodezyjnie stanowiącego dz. o nr ew. [...], są właścicielami zabytku - nieruchomości gruntowej stanowiącej ogród wokół willi oraz samej willi odrębnie wpisaną do rejestru zabytków. Podkreślmy willi usytuowanej w ostrej granicy z działką w części wykreślonej z rejestru na mocy ww. decyzji.

Przed wykreśleniem z rejestru części zabytku, ogród stanowił jedną całość, choć zróżnicowana geodezyjnie oraz własnościowo. Zabytek pozostawał pod pieczą różnych podmiotów z przyczyn nie tylko prawnych ale również faktycznych.

Skarżący na podstawie art. 5 wyżej wymienionej ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 140 k.c. mają prawo a nawet obowiązek dochodzić takich rozstrzygnięć, które nie doprowadzą do uszczerbku zabytków stanowiących w szczególności ich własność.

Zgodnie z ww. art. 5 pkt 3 opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Tymczasem, wykreślenie z rejestru jednego z fragmentów ogrodu mogło prowadzić do uszczerbku w zabytku – ogrodu w pozostałej części w tym tej, która stanowi własność skarżących. Nie było obojętne także w odniesieniu do zabytku – wilii.

W ocenie Sądu postępowanie w sprawie wykreślenia z rejestru zabytków, jego wyodrębnionej geodezyjnie części, powinno było być przeprowadzone z udziałem ogółu właścicieli całego zabytku jako stron tego postępowania. Wykreślenie z rejestru części zabytkowego ogrodu mogło wpływać na kształt zabytku w pozostałej części, która m. in. pozostaje własnością skarżących. Ponadto, mogło mieć wpływ także na dekompozycję otoczenia zabytkowej willi stanowiącej własność skarżących. Po wykreśleniu części ogrodu, willa przylegająca w ostrej granicy do tego obszaru (części działki ewidencyjnej o nr [...]) przestała być otoczona zabytkowym ogrodem, terenem prawnie chronionym na równi z nią.

Sąd podziela stanowisko organu – możliwe jest co do zasady oparcie rozstrzygnięcia, po wznowieniu postępowania podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sad stwierdza jednak, że w świetle opisanych powyżej wskazań organ nie miał podstaw do odmowy uchylenia decyzji z powodu braku zaistnienia powołanej we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit c , art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).