Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2664/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 1, art. 40, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1 i  3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2284/20 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r. sygn. VI SA/Wa 2284/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę (...) sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO, Organ II instancji) z (...) nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z (...), nr (...), Prezydent m. st. W., na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej: u.d.p.), uchwały Rady m. st. W. Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. W. Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), orzekł o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej w wysokości (...) zł, za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. (...) w rej. nr (...) poprzez umieszczenie w nim w dniach (...) reklamy o treści (...), w dniach (...) reklamy o treści (...) (każda o pow. 2,94 m2 ) na nośniku nr (...), natomiast w dniach (...) listopada - (...), poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,07 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji podkreślił, że zebrany materiał dowodowy potwierdza zajęcie pasa drogowego. Nie ma również żadnych podstaw by odmówić tym dowodom wiarygodności. Organ II instancji zauważył, iż pas drogowy to grunt obejmujący przestrzeń nad i pod nim. Skoro tak, to przedmiotowe reklamy i nośnik należy uznać za znajdujące się właśnie w granicach tego pasa. Są zamocowane do ścian budynku i nadwieszone nad tym pasem na niewielkiej wysokości. Niewątpliwie też są zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że są one widoczne dla użytkowników drogi. Znajdują się na wysokości użytkowników chodnika i są zlokalizowane w zasięgu jego wzroku tak, że treść tych reklam z pewnością do nich dociera. Były umieszczone w tym samym miejscu w sposób ciągły, na co wskazują zasady logicznego rozumowania. W tych okolicznościach nie można uznać, zdaniem organu, iż nie znajdują się one w pasie drogowym.

SKO wskazało też, że protokół i zdjęcia z (...) dały asumpt do wszczęcia postępowania z urzędu. Strona miała zapewniony dostęp do tych i innych materiałów dowodowych, z którymi mogła się zapoznać oraz zająć w tym zakresie stanowisko. Wszelkie gwarancje procesowe zostały więc Stronie zapewnione. Zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy jest zupełny, wiarygodny i wystarczający do uznania, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w dniach wskazanych w decyzji organu I instancji.

Zdaniem SKO, organ I instancji zasadnie zaliczył nośnik do kategorii "innych obiektów budowlanych". Nie ma tu znaczenia definicja prawa budowlanego. W protokole, a przede wszystkim w pomiarze sytuacyjnym reklamy, zostały wykazane powierzchnie reklamy i powierzchnia zajętego pasa drogowego. Powierzchnia reklamy nie obejmuje tylko samej wyświetlanej reklamy, ale też i ramkę. Stąd, w ocenie SKO, organ I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, bowiem prawidłowo ustalił i wyliczył karę pieniężną opierając się o uchwałę nr XXXI/666/204 Rady m. st. W. z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. W.

Organ II instancji wskazał również, że nie stwierdzono też, aby zaszły przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że fakt zajęcia przez Skarżącą pasa drogowego oraz powierzchnia zajęcia zostały ustalone prawidłowo i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym.

W ocenie Sądu I instancji materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, a mianowicie: 1) wypis z rejestru gruntów z którego wynika, że działka (...) stanowi drogę publiczną; 2) wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1500; 3) wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczeniem z zaznaczeniem granic pasa drogowego i nośnika reklamowego w skali 1:1500; 4) dokumentacja fotograficzna wykonanej podczas kontroli pasa drogowego; 5) szkic pomiaru nośnika reklamowego sporządzonego przez uprawnionego geodetę, z którego jednoznacznie wynika, że reklama położona jest w całości w pasie drogowym – jest wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Sąd I instancji podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się, sporządzony przez uprawnionego geodetę, szkic pomiaru nośników reklamowych w skali 1:500., w którym zaznaczono zarówno przebieg pasa drogowego, jak też usytuowania spornej reklamy/urządzenia reklamowego względem tego pasa drogowego. Niewątpliwie zatem w rozpoznawanej sprawie został przedstawiony dokument geodezyjny - wydruk z mapy zasadniczej, wyrys z mapy ewidencyjnej oraz plan/szkic sporządzony przez uprawnionego geodetę, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05 oraz wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08; te i pozostałe powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Położenie reklamy/urządzenia reklamowego zostało odwzorowane na mapie sporządzonej przez geodetę, jednoznacznie wskazując na jego zamieszczenie nad pasem drogowym. Dlatego jego lokalizacja jest bezpodstawnie kwestionowana przez Skarżącą.

Odnośnie do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Skarżącego o czynnościach kontrolnych, o oględzinach nośnika reklamowego i niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności braku udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych – podkreślił, że organ nie dopuszczał dowodu z oględzin. Stwierdzony stan faktyczny wynikał z kontroli pasa drogowego, jaka obligatoryjnie wynika z kompetencji zarządcy drogi. Ponadto Skarżący nie był pozbawiony prawa złożenia dowodów w sprawie, o ile kwestionował same podstawy wszczęcia. Nawet przyznając zasadność naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania, to okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd uznał, że w sprzeczności z doświadczeniem życiowym pozostaje zarzut nieudowodnienia zamontowania nośnika reklamowego pomiędzy datami kontroli. Udokumentowanie, że reklama Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało – uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki – na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Skarżąca zaś nie wykazała, że w ww. okresie nośnik reklamowy był demontowany.

WSA nie podzielił stanowiska Skarżącej o błędnym zaliczeniu powierzchni ramki nośnika jako reklamy. Także bowiem ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowiły informację wizualną. Ponadto były one elementem konstrukcyjnym i zamocowaniem, co wypełniło definicję z art. 4 pkt 23 u.d.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem stawek przewidzianych w uchwale. Zdaniem WSA, w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały prawodawca nie miał na myśli obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: p.b.), gdyż przeczy temu treść pkt 1-9 wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję ww. przepisu Prawa budowlanego.

Spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi temu zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a., poprzez zaakceptowanie naruszeń w sferze gromadzenia dowodów popełnionych na etapie postępowania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, iż materiał dowodowy zebrany przez organy był wystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. (...) w rej. nr (...) w W., podczas gdy w sprawie nie zgromadzono żadnych dowodów na funkcjonowanie nośnika pomiędzy dniami kontroli, a zgromadzony materiał dowodowy nie jest wystarczający do stwierdzenia, że (nawet w dni kontroli) nośnik zajmował pas drogowy, tj.: brak w aktach opinii biegłego geodety oraz mapy do celów prawnych z wrysowanym w odpowiedniej skali nośnikiem reklamowym (zwłaszcza co do którego toczy się niniejsze postępowanie) przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy materiał dowodowy nie dawał podstaw do wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w tym w szczególności uznanie za wiarygodny szkic dotyczący pomiaru nośnika reklamowego Skarżącego, wykonanego przez geodetę uprawnionego, podczas gdy:

a) szkic nie uwzględnia załamań w fasadzie budynku, co zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sprawach Skarżącego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (o ponad stu wyrokach WSA w Warszawie szerzej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) budzi tak poważne wątpliwości, że decyzje administracyjne są uchylane i przekazywane do ponownego rozpoznania a dodatkowo,

b) autor szkicu nie wyjaśnia w jaki sposób ustalił granicę pasa drogowego, co jest kluczowe w niniejszej sprawie, a co prowadzi do pozbawienia szkicu waloru wiarygodności. W analogicznej sprawie (sygn. akt VI SA/Wa 37/20 przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, VI Wydziałem, w Warszawie) Zespół (...) Stowarzyszenia (...) wydał opinię (opinia w załączeniu do niniejszej skargi) potwierdzającą, że takie szkice, notatki i adnotacje nie wskazują jednoznacznie na zajęcie pasa drogowego przez Skarżącego;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że organ I instancji nie był zobowiązany do zawiadomienia Skarżącego o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a także do zawiadomienia Skarżącego o zakończeniu postępowania, podczas gdy brak takich zawiadomień pozbawił Skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na jego kluczowym etapie (przed wydaniem decyzji w I instancji), w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych, a w rezultacie oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszenia w sferze dopuszczenia Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu skutkować powinny uchyleniem zaskarżonych decyzji;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) paragrafów 75 - 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu tych przepisów przy rozpatrywaniu sprawy, co doprowadziło WSA do błędnych ustaleń, że zgromadzone przez organy w toku postępowania administracyjnego dokumenty mogły stanowić podstawę do uznania naruszenia pasa drogowego, podczas gdy do takich ustaleń konieczne było opracowanie przez organ mapy do celów prawnych w odpowiedniej skali, z wykorzystaniem informacji zawartych w materiałach (...);

2) art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. (...) w rej. nr (...) oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego:

3) art. 40 ust. 3,6,8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m. st. W. nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że nośnik reklamowy stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane") podczas, gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana w stawce za "inne obiekty budowlane";

4) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie za prawidłowe doliczenie powierzchni ramki nośnika do powierzchni wyświetlacza reklamowego w sytuacji gdy ramka nośnika nie wyświetla reklam, a zatem uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośniku;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie uchybień popełnionych przez organy w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy decyzja Organu II instancji (SKO w W.) oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji powinny były zostać uchylone.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji (art. 188 p.p.s.a.) albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – Opinii Stowarzyszenia (...) z (...) (załączonej do skargi) na okoliczność (w celu wykazania faktu), że w sprawie w analogicznym stanie faktycznym szkic pomiaru geodety uprawnionego nie stanowił wiarygodnego źródła stwierdzenia zajęcia pasa drogowego.

W piśmie z (...) Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W piśmie z (...) uzupełniono stanowisko skarżącej kasacyjnie Spółki. W piśmie z dnia (...), tj. po upływie przewidzianego w art. 182 § 2 p.p.s.a. terminu, Spółka cofnęła wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Przystępując do analizy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że zostały one oparte na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W świetle tych zarzutów na etapie postępowania kasacyjnego spór dotyczy zasadniczo trzech kwestii – oceny prawidłowości ustaleń organu na okoliczność zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia, zapewnienia Skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji oraz uznania, że nośnik reklamowy stanowił obiekt budowlany w rozumieniu przepisów p.b.

W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz 136 § 1 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Sformułowany w niej zarzut błędnej wykładni przepisów art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. dotyczył w istocie wyłącznie interpretacji pojęcia "reklamy" na potrzeby ustalenia powierzchni branej pod uwagę przy obliczaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia.

Wbrew twierdzeniom Strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem m.in. protokół z kontroli pasa drogowego, karta kontroli pasa drogowego, wypis i wyrys z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej z naniesionymi liniami oznaczającymi granice pasa drogowego ul. (...) w rej. nr (...) wraz z oznaczeniem miejsca usytuowania reklamy, szkic pomiaru nośnika reklamowego, sporządzony przez uprawnionego geodetę, a także dokumentacja fotograficzna. Na załączonym do akt szkicu pomiaru nośników reklamowych oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania nośnika reklamowego. Z dokumentów tych wynika, że sporny nośnik reklamowy umieszczony został na elewacji budynku w przestrzeni pasa drogowego.

Poczynione ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.

Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko.

W rozpatrywanej sprawie Strona, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w branży reklamowej (nr KRS (...)), umieściła sporne reklamy na ścianie budynku sąsiadującego bezpośrednio z pasem drogowym, w taki sposób, by były one widoczne dla użytkowników drogi. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że - wbrew twierdzeniom organów - reklamy usytuowane zostały poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym ich umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

Do podważenia ustaleń organu nie mogła doprowadzić argumentacja Skarżącej, zgodnie z którą podstawę do ustalenia, że reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym, mogą stanowić wyłącznie opinia biegłego geodety oraz mapa do celów prawnych z wrysowanymi w odpowiedniej skali nośnikami reklamowymi przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego – odpowiadająca wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572).

Określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Wprawdzie rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§§ 1 i 75 - 77), jednak nie sposób przyjąć, by skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym – w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Jak bowiem wskazano, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklama usytuowana została na ścianie budynku w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy – w omawianym zakresie, objętym zarzutem skargi kasacyjnej – został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale – przez wzgląd na ekonomikę procesową – od czynności takich powinien był się powstrzymać.

Z omówionych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ – w objętym omawianym zarzutem zakresie – zgromadził materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a zatem zarzuty skargi kasacyjnej są w tym zakresie niezasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia prawidłowości zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organu dotyczących powierzchni reklamy przyjętej do obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ustaleń tych nie mogło skutecznie podważyć twierdzenie, że na skutek błędnej wykładni art. 40 ust. 6 i ust. 12 u.d.p., organ doliczył powierzchnię ramki nośnika reklamy, pomimo że ten element nie wyświetla reklamy.

Zgodnie z art. 40 ust. 6 powołanej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W myśl zaś art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Pojęcie reklamy ma swą legalną definicję w ustawie o drogach publicznych. W myśl art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W świetle tej definicji ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy widoczna dla użytkownika drogi, jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny. Oznacza to, że powierzchnię ramki należało uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki NSA: z 24 marca 2009 r. sygn. II GSK 811/08; z 9 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 325/14).

W odniesieniu do drugiego ze spornych zagadnień podniesionych w skardze kasacyjnej, zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że Spółce zapewniono możliwość podjęcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro powiadomiono ją o wszczęciu tego postępowania, a także o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy i nie były w rozpatrywanej sprawie kwestionowane.

Skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania organu w tym, że nie została zawiadomiona o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośników reklam ani o zakończeniu postępowania. Zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny przede wszystkim z tego powodu, że Strona nie wykazała, by objęte zarzutem naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ugruntowane w orzecznictwie jest stanowisko, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (m.in. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r. sygn. II GSK 2905/14, z 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, z 23 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1614/06 oraz uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 opubl. w ONSAiWSA 2005/4/66, podjęta na gruncie analogicznej do zawartej w art. 10 § 1 k.p.a., regulacji art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie Skarżąca kasacyjnie nie podała, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostałyby przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skoro w obecnie rozpatrywanej sprawie Strona nawet w postępowaniu sądowym nie przedstawia argumentów podważających skutecznie stanowisko organu co do umieszczenia reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, jak również ich powierzchni, to znaczy, że zarzucane naruszenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku Strony wnoszącej skargę kasacyjną na wadliwość postępowania dowodowego nie wskazuje też przeprowadzenie oględzin miejsca posadowienia reklam bez jej udziału. Tego rodzaju czynności inspekcyjno-kontrolne nie są czynnościami podejmowanymi w toku postępowania administracyjnego, do którego odnosi się wyrażona w art. 79 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony (zob.: wyroki NSA: z 11 maja 2011 r. sygn. II GSK 513/10, z 9 października 2014 r. sygn. II GSK 1372/13). Wyniki takich czynności mogą być natomiast podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego z zachowaniem gwarancji ochrony praw strony, w ramach którego poczynione ustalenia mogą być potwierdzone lub podważone.

Z omówionych względów zawartą w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu pierwszej instancji co do wykazania przez organ spełnienia przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p., w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należy uznać za prawidłową.

Odnosząc się do ostatniej ze spornych kwestii, tj. zarzutu oznaczonego pkt 2.3. petitum skargi kasacyjnej, konieczne jest ustalenie, czy organy w sprawach w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia podczas kwalifikowania "obiektu" zlokalizowanego w pasie drogowym stosują przepisy art. 3 pkt 1 i 3 p.b. Odnosząc to do realiów rozpoznawanej sprawy chodzi o przesądzenie, czy aby wymierzyć karę pieniężną za umieszczenie bez zezwolenia w pasie drogowym "obiektu" – nośnika reklamowego - musi on spełniać przesłanki obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Pojęcia "obiekt budowlany" czy też "urządzenia infrastruktury technicznej" nie zostały zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. W ustawie tej jednak w art. 4 pkt 23 u.d.p. wprowadzono definicję ustawową pojęcia "reklama", zgodnie z którą jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. A zatem, skoro ustawa o drogach publicznych zawiera szczegółową regulację dotyczącą opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa ruchu drogowego, w tym poprzez umieszczenie w nim reklam i definiuje pojęcie reklamy, nie jest uzasadnione sięganie do definicji tych pojęć w innych ustawach, w tym do ustawy Prawo budowlane.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, o którym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści. W uchwale składu pięciu sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r., OPK 3/20, podkreślono, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, że chodzi o umieszczenie jej nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), lecz w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Oznacza to, że ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi (pasa drogowego), ale także określoną przestrzeń nad tą powierzchnią. Tak rozumiane umieszczenie reklamy kształtuje właściwość zarządcy drogi do wymierzenia kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia bądź z naruszeniem określonych w nim warunków.

Należy też podkreślić, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Według definicji obiektu budowlanego - zawartej w art. 3 pkt 1 p.b. - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Konstruując definicję legalną "obiektu budowlanego", ustawodawca posługuje się zatem definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika reklamowego jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 ww. ustawy, wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to – w świetle powyższych rozważań odnośnie do pojęcia reklamy - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Należy również uwzględnić to, że ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. zagwarantował gminie prawo do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, wskazując w art. 40 ust. 9 ustawy na prawo do różnicowania stawek ze względu na wskazane kryteria, a za jedno z kryteriów różnicujących ustawodawca wprost uznał rodzaj umieszczonego w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia infrastruktury technicznej. Zatem w świetle takiej regulacji prawnej w sprawach w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego kompetencje co do ustalania jakie "obiekty" będą zaliczone do obiektów budowlanych i jakie będą stawki kar pieniężnych za umieszczenie ich w pasie drogowym bez zezwolenia zostały przekazane jednostkom samorządu terytorialnego. Podobne uwagi należy podnieść w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej.

W rozpoznawanej sprawie załącznik nr 3 do ww. uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. W. z dnia 27 maja 2004 r. zatytułowany "Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w punktach 1 - 18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w punkcie 19 przewiduje się stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b., gdyż przeczy temu treść pozostałych punktów/pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie różne obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 p.b. Zatem punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w punktach 1 - 18a tabeli, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika).

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że - wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie - pojęcie "obiekty budowlane" użyte w art. 40 u.d.p. nie jest tożsame z tym, o którym mowa w ustawie – Prawo budowlane. Wynika to zarówno z tego, że w ustawie o drogach publicznych została sformułowana własna definicja "reklamy", o czym była mowa wyżej, jak również z treści wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 9 tej ustawy, uchwały Rady m.st. W. z dnia 27 maja 2004 r., stanowiącej podstawę nałożenia kary w tej sprawie. Z tych powodów zarzut kasacyjny dotyczący uznania spornych nośników reklamowych za obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.