Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 51/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 545/20 w sprawie ze skargi C. - [...] Sp. j. w K. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. na rzecz C. - [...] Sp. j. w K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 545/20 w sprawie ze skargi C. Spółka Jawna z siedzibą w K. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Kwalifikacje cyfrowe inwestycją w przyszłość" stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Przedmiotem skargi złożonej przez C. Spółka Jawna z siedzibą w K. (dalej: Skarżący/Wnioskodawca) jest informacja Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. (dalej: WUP) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Kwalifikacje cyfrowe inwestycją w przyszłość".

Wnioskodawca w dniu 27 lutego 2020 r. złożył w ramach konkursu nr [...] WP na lata 2014 - 2020 Działanie 9.3 "Podnoszenie kompetencji osób dorosłych w obszarze TIK i języków obcych" wniosek nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "Kwalifikacje cyfrowe inwestycją w przyszłość".

Powyższy wniosek został poddany ocenie formalnej, a następnie ocenie merytorycznej. W toku oceny merytorycznej projekt w ocenie I uzyskał 57 punktów za spełnienie ogólnych i szczegółowych kryteriów merytorycznych. W II ocenie projekt uzyskał 54 punkty za spełnienie ogólnych i szczegółowych kryteriów merytorycznych. Na podstawie dwóch wyżej wskazanych ocen wniosek uzyskał 55,5 pkt (tj. 57 + 54 = 111/2 = 55,5 pkt).

O wynikach oceny merytorycznej projektu Skarżący został poinformowany pismem z dnia 14 maja 2020 r. znak [...]. W jego treści wskazano, że wniosek uzyskał wynik 55,5 punktu i spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania, a co za tym idzie wniosek otrzymał ocenę negatywną.

W związku z nieudzieleniem dofinansowania projektu Skarżący, działając zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 - określanej dalej jako ustawa wdrożeniowa) wniósł protest od negatywnej oceny projektu.

W proteście Skarżący zakwestionował zarzuty Oceniającego nr 1 oraz Oceniającego nr 2, a co za tym idzie liczbę przyznanych mu punktów w ramach oceny merytorycznej wniosku oraz przedstawił argumenty świadczące o spełnieniu wymaganych kryteriów i jednocześnie pozwalające na zwiększenie punktacji w zakresie oceny merytorycznej jego wniosku.

W odpowiedzi na złożony protest Skarżący w dniu 24 sierpnia 2020 roku otrzymał od organu pismo z dnia [...] sierpnia 2020 roku, znak [...] informujące go o nieuwzględnieniu wniesionego protestu.

W karcie rozstrzygnięcia protestu załączonej do ww. pisma wskazano, że w wyniku rozpatrzenia protestu wniosek Skarżącego otrzymał jeden dodatkowy punkt za spełnienie kryterium merytorycznego nr 2a, w konsekwencji czego wniosek Skarżącego otrzymał łącznie 56,5 pkt. Organ wskazał także, że zgodnie z listą rankingową konkursu nr [...] RPO WP na lata 2014-2020 9.3 Podnoszenie kompetencji osób dorosłych w obszarze TIK i języków obcych, dofinansowanie uzyskały projekty, które zdobyły 57,5 pkt.

Zdaniem oceniających projekt, w opisie grupy docelowej należało szerzej opisać osoby zamieszkujące miasta średnie lub miasta tracące funkcje społeczno-gospodarcze, gdyż dla spełnienia kryterium premiującego nr 1 samo określenie wskaźnika i wymienienie w grupie docelowej mieszkańców tych miast to za mało. Ponadto projektodawca winien był przeprowadzić diagnozę, z której jasno wynikałoby jak podniesienie kompetencji cyfrowych wpłynie na sytuację zawodowo-społeczną uczestników projektu. Zarzucono również, że skoro wnioskodawca zdiagnozował, że znajomość obsługi komputera w stopniu podstawowym deklaruje 62% badanych osób to należało zaplanować w projekcie szkolenia dla określonej liczby uczestników na poziomie uwzględniającym wyniki tych badań. Zakwestionowano też stawkę wynagrodzenia prowadzących zajęcia w wysokości 126 zł/h uznając, że w stosunku do projektów o analogicznym zakresie tematycznym oraz podkarpackich cen rynkowych jest ona zawyżona (kształtować powinna się na poziomie około 100 zł/h).

Wskazano również, że wnioskodawca nie przedstawił formy zatrudnienia egzaminatorów, jednak wskazał, że usługa przeprowadzenia egzaminów zostanie zlecona zewnętrznemu wykonawcy, który zostanie wybrany zgodnie z obowiązującymi przepisami. W analizowanym przypadku występuje zatem "zlecanie realizacji usługi merytorycznej wykonawcom", check-box "zadanie zlecone" powinno więc być zaznaczone. Z uwagi na fakt, że w tej pozycji budżetowej zawarte zostały również koszty wynajmu i przygotowania sali do egzaminów, które będzie ponosił wnioskodawca, pozycja 3 powinna zostać podzielona, koszty wynajmu sali nie podlegają bowiem odznaczeniu w check-box - "zadania zlecone."

Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na informację z dnia [...] sierpnia 2020 r. o negatywnym rozpatrzeniu protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku podkreślił, że skarga jest zasadna. Ponadto Sąd wskazał, że warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być, zdaniem Sądu, utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej. Każdorazowo należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokona ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powinna ona zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości prezentuje przesłanki dokonanej oceny.

W rozpoznawanej sprawie w zakresie oceny kryterium merytorycznego nr 2 i nr 3 oraz kryterium premiującego nr 1 w ocenie Sądu zaistniały uchybienia, które wywarły wpływ na ocenę projektu, a w konsekwencji mogły mieć znaczenie dla jej wyniku. Jeżeli chodzi o kryterium merytoryczne nr 2 to należy zgodzić się z zarzutami skargi, że w opisie grupy docelowej nie było potrzeby szerzej jej opisywać o osoby zamieszkujące miasta średnie lub miasta tracące funkcje społeczno-gospodarcze. Analiza zapotrzebowania na szkolenia komputerowe została dokonana w prawidłowy sposób przy uwzględnieniu osób z województwa podkarpackiego. W opinii Sądu I instancji słusznie podkreśla skarżąca, że swoje założenie oparła na własnych badaniach na grupie 310 respondentów (zgodnie z grupą docelową). Badanie zostało przeprowadzone na reprezentatywnej grupie, natomiast jako obszar realizacji projektu wskazano całe województwo podkarpackie - zatem zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu. Trzeba tutaj zwrócić uwagę, że w opisie Kryterium premiującego nr 1 określono, że ,,Kryterium realizuje założenia rządowej Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju i ma na celu premiowanie projektów, które w swoich założeniach wspierają osoby zamieszkujące miasta średnie lub miasta średnie tracące funkcje społeczno- gospodarcze. Skierowanie wsparcia do osób ze wskazanych obszarów przyczyni się do wzrostu potencjału i poprawę konkurencyjności mieszkańców. Lista miast średnich, w tym tracących funkcje społeczno-gospodarcze stanowi załącznik do dokumentacji konkursowej." Dlatego w opinii Sądu Skarżąca spełniła to kryterium, bowiem w treści wniosku o dofinansowanie projektu zawarła założenie, że grupa docelowa projektu obejmowała będzie co najmniej 25% osób zamieszkujących (w rozumieniu przepisów KC) miasta średnie lub miasta średnie tracące funkcje społeczno-gospodarcze. Przyjęła także wskaźnik dla spełnienia specyficznego kryterium premiującego nr 1 - Liczba osób objętych wsparciem w ramach projektu, zamieszkujących średnie lub miasta średnie tracące funkcje społeczno-gospodarcze.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że w ramach omawianego kryterium ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo także odnośnie uznania, że nie wykazano, że realizacja projektu przyczyni się do poprawy sytuacji jego uczestników na rynku pracy.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko skarżącej, że nie ma ona obowiązku przeprowadzać diagnozy rynku pracy czy też badać wymagań przedsiębiorców w zakresie umiejętności cyfrowych potencjalnych pracowników poprzez analizę ofert pracy, wymogów takich nie nakładają bowiem na uczestników konkursu postanowienia Regulaminu konkursu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, że de facto o potrzebie realizacji wsparcia w formie szkoleń podnoszących kompetencje cyfrowe grupy docelowej przesądza samorząd województwa, który diagnozuje potrzeby mieszkańców i gospodarki województwa oraz w odpowiedzi na tę diagnozę formułuje założenia konkursu. Przeprowadzona przez skarżącą diagnoza problemu umożliwiała sformułowanie celu projektu, odpowiedni dobór zadań, które do realizacji tego celu doprowadzą i tym samym przyczynią się do rozwiązania lub złagodzenia zdiagnozowanych problemów grupy docelowej, a także w konsekwencji przyjęcie określonych założeń w budżecie. Prawidłowe jest stanowisko, że przeprowadzenie badań wykazujących jak podniesienie kompetencji cyfrowych wpłynie na sytuację zawodowo-społeczną uczestników projektu - możliwe jest tylko po zakończeniu projektu przez przeprowadzenie dogłębnej ewaluacji zrealizowanych szkoleń i monitorowanie sytuacji uczestników po zakończeniu ich udziału w projekcie. Samo zwiększenie kompetencji cyfrowych na pewno wpływa na sytuację zawodowo-społeczną uczestników projektu - natomiast określenie, w jaki sposób ten wpływ się zrealizuje, każdorazowo możliwe jest po zakończeniu udziału w projekcie. Sąd podkreślił również, że Skarżący dokonał właściwej i możliwej do realizacji analizy dotyczącej wpływu kompetencji cyfrowych na sytuację społeczno-gospodarczą uczestników projektu. Przedstawione przez niego wyniki przeprowadzonych badań własnych, wskazują, że 80% zainteresowanych osób uzasadniało chęć podniesienia swoich kwalifikacji możliwościami znalezienia lub zmiany pracy i polepszenia warunków finansowych. Oznacza to, że dla tych osób kompetencje cyfrowe stanowiły potencjalną możliwość poprawy ich sytuacji na rynku pracy.

Jeżeli chodzi o kryterium merytoryczne nr 3 to również Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że okoliczność że znajomość obsługi komputera w stopniu podstawowym deklaruje 62% badanych osób nie może oznaczać i gwarantować, że taki właśnie procent uczestników zostanie zakwalifikowany na szkolenie w stopniu podstawowym. Skarżący zawężając z góry zakres oferowanego wsparcia dla 62% uczestników projektu do poziomu podstawowego narażałby się na zarzut zawężenia obszaru wsparcia. Diagnoza przedstawiona w projekcie oznacza, że zgodnie z badaniami własnymi skarżąca zakłada, że 60% uczestników projektu reprezentować będzie poziom podstawowy. Jednocześnie jednak skarżąca zamierza elastycznie reagować na badane testem diagnostycznym potrzeby szkoleniowe grupy docelowych, co jest zgodne z ideą konkursu, w ramach którego wniosek został złożony. Takie rozwiązanie jest bowiem najbardziej racjonalne i uczciwe w stosunku do potencjalnych uczestników projektu, gdyż umożliwia dostęp do wsparcia wszystkim zainteresowanym osobom bez względu na ich stopień znajomości technik TIK - podstawowy czy zaawansowany. Ponadto ze względu na okoliczność, że projekt obejmuje wsparciem całe województwo, poziom zaawansowania grup może różnić się od przeprowadzonej diagnozy. Zawężenie ilości grup do konkretnego poziomu zaawansowania mogłoby być krzywdzące dla części potencjalnych uczestników. Natomiast przeprowadzenie początkowego - poziomującego testu diagnostycznego, daje wszystkim chętnym osobom, równy dostęp do wsparcia oferowanego w ramach projektu bez względu na ich znajomość obsługi komputera.

Odnośnie kryterium premiującego nr 1 i zakwestionowanie wysokość stawki wynagrodzenia prowadzących szkolenia na poziomie 126 zł/h. Sąd uznał, że ocena ta nie zasługuje na aprobatę. Po pierwsze za wysoce niezadawalające uznał ogólne odwołanie się oceniających w tej mierze stawek w projektach o analogicznym zakresie tematycznym oraz podkarpackie ceny rynkowe. Nie wiadomo przy tym w jakiej wysokości są to stawki i jakie ceny rynkowe. Takie ogólnikowe stwierdzenia wymykają się spod kontroli i z uwagi na swoją ogólnikowość nie mogą być uznane za spełniające standardy o których wyżej była mowa jeżeli chodzi o ocenę projektów. Po drugie oceniający w ogóle nie odnieśli sią do okoliczności które miały uzasadniać przyjęcie takiej stawki tj. doświadczenia wnioskodawcy, otrzymanych ofert, jak również na wysokość wynagrodzeń za przeprowadzanie szkoleń w innych podobnych projektach. W tym zakresie skarżący powołał się na trzy podmioty świadczące usługi szkoleniowe - [...]. Co więcej oceniający zignorowali dodatkowe uzasadnienie dotyczące przyjętej stawki przedstawione w proteście, uznając że powinno być zawarte w treści wniosku o dofinansowanie. Rzecz jednak w tym, że argumentacja zawarta w treści protestu – na co słusznie zwraca uwagę skarżąca nie miała na celu uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, lecz wykazanie, że przyjęta przez skarżącą stawka jest rynkowa. Analiza wszystkich ofert i stawek przywołanych dodatkowo w proteście, a wynikających z Katalogu Stawek Rynkowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego 2014-2020, bezsprzecznie potwierdza, że przyjęta we wniosku o dofinansowanie stawka wynagrodzenia, przewidziana dla prowadzących zajęcia komputerowe w ramach projektu, w wysokości 126 zł/h, nie jest zawyżona.

W opinii Sądu I instancji do naruszenia doszło także w zakresie dotyczącym kryterium merytorycznego premiującego nr 1 Oceniający w Kartach Ocen Merytorycznych wskazali, że ,,pozycja 3 - przeprowadzenie zewnętrznych modułów egzaminów... - powinna być określona jako zadanie zlecone. Zgodnie jednak z dokumentacją konkursową zadania zleconego nie stanowią pojedyncze wydatki. Zadanie zlecone ma miejsce wówczas, gdy całość zadania lub jego istotna część (w tym przeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności np. finansowanie kosztów administracyjnych związanych z realizacją usługi) przekazywana jest przez wnioskodawcę innemu podmiotowi, zaś wnioskodawca nie angażuje się w realizację tego zadania. Jak wskazano w treści wniosku o dofinansowanie Instytucja certyfikująca odpowiedzialna miała być jedynie za przeprowadzenie egzaminu (w miejscowości wskazanej przez skarżącą) i wydanie certyfikatów. Skarżąca natomiast odpowiedzialna będzie za wszystkie czynności merytoryczno-administracyjne związane z organizacją egzaminów takie jak: zapewnienie odpowiednio wyposażonej sali, wynajem i przygotowanie sali, organizacja i ustalenie terminów i godziny egzaminów z uczestnikami, zamówienie egzaminów, itp. Wszystkie koszty związane z powyższymi czynnościami poniesie skarżąca. Wystarczające jest tutaj odwołanie się do wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Podrozdział 8.3 Podstawowe warunki i procedury konstruowania budżetu projektu finansowanego ze środków EFS, punkt 2 , str. 129- 130: określa, że "Zadania merytorycznego nie stanowią pojedyncze wydatki; np. usługa cateringowa, hotelowa, trenerska".

W związku z tym, nie ulega wątpliwości Sądu, że usługa przeprowadzenia egzaminów nie jest zadaniem merytorycznym, tylko pojedynczym wydatkiem i tym samym nie stanowi zadania zleconego, w konsekwencji czego skarżąca nie była zobowiązana do zaznaczenia check-box "zadanie zlecone."

Skargę kasacyjna od przedmiotowego wyroku złożył Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie zaskarżając go w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydal zaskarżony wyrok oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) w zakresie kryterium merytorycznego nr 2

a) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 4.3.32 Lp.2 i 4.3.42 Lp.1 Regulaminu konkursu, poprzez błędną wykładnię zapisów Regulaminu i uznanie, iż w opisie grupy docelowej nie było potrzeby szerzej jej opisywać o osoby zamieszkujące miasta średnie lub miasta tracące funkcje społeczno-gospodarcze oraz, że Skarżąca dokonała właściwej i kompletnej analizy potrzeb grupy docelowej, a sama ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo co finalnie skutkowało niezasadnym zastosowaniem, art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej,

b) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 4.3.32 Lp.2 i 4.3.42 Lp.1 Regulaminu konkursu oraz w zw. z pkt 3.2. Instrukcji, stanowiącej załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu, poprzez błędną wykładnię tejże instrukcji i w konsekwencji błędne uznanie, iż Skarżąca uzasadniła we właściwy sposób założenia przyjęte w diagnozie potrzeb grupy docelowej, a sama ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co finalnie skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej,

2) w zakresie kryterium merytorycznego nr 3

- art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 4.3.32. Lp. 3 Regulaminu konkursu, polegający na błędnej wykładni Regulaminu konkursu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że nie jest konieczne ramowe określenia wielkości grup, gdyż Wnioskodawczyni zamierza elastycznie reagować na badanie testem diagnostycznym potrzeby szkoleniowe grupy, i że Skarżąca prawidłowo określiła szkolenia co do podziału uczestników poziomy zaawansowania TIK oraz ich liczby, co finalnie skutkowało niezasadnym, zastosowaniem art. 61 ust. 8 pkt 1] lit. a) ustawy wdrożeniowej.

3) w zakresie kryterium merytorycznego premiującego nr 1

- art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 6.1.1 ppkt 5 Instrukcji, stanowiącej załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu, poprzez błędną wykładnię ww. Instrukcji wypełniania wniosku

i w konsekwencji błędne uznanie, iż:

a) oceniający nieprawidłowo zakwestionowali stawkę szkoleniową dla trenera,

b) usługa przeprowadzania egzaminów nie jest zadaniem merytorycznym, tylko pojedynczym wydatkiem i tym samym nie stanowi zadania zleconego, w konsekwencji czego Skarżąca nie była zobowiązana do zaznaczenia check¬box "zadanie zlecone", co finalnie skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uwzględnieniu skargi, pomimo braku zaistnienia okoliczności wskazujących na dokonanie przez organ naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że ocena projektu nie została przeprowadzona z naruszeniem zasad normatywnych określonych przepisem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a tylko takie stwierdzenie uprawniało WSA w Rzeszowie do zastosowania art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co nastepuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W zarzucie wskazanym przez skarżący kasacyjnie organ jako zarzut naruszenia prawa procesowego powołano się na naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uwzględnieniu skargi, pomimo braku zaistnienia okoliczności wskazujących na dokonanie przez organ naruszenia zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na fakt, że ocena projektu nie została przeprowadzona z naruszeniem zasad normatywnych określonych przepisem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a tylko takie stwierdzenie uprawniało WSA do zastosowania art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w myśl art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Pierwszy z powołanych przepisów jest przepisem wynikowych dotyczącym rozstrzygnięcia jakie może podjąć Sąd po rozpoznaniu złożonej skargi. Nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, winien być on połączony z inną regulacją prawną, która w postępowaniu przed organem lub sądem I instancji została naruszona. W zakresie tej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej powiązał wskazany przepis wynikowy z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy z 2004 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania Regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania, obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny. Chodzi więc o to, aby nie pozostawiono żadnych wątpliwości odnośnie przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Powyższe ma tą konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny - a w konsekwencji wyboru - projektów do dofinansowania i eliminowania w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów - niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4127/17, LEX nr 2479129). Regulamin konkursu wraz z jego załącznikami - jako dokument systemu realizacji - nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów. Wynikająca z art. 37 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 41/18, LEX nr 2466615). Określone w art. 37 ust. 1 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 zasady ogólne, sprowadzające się do stwierdzenia, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny mają charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości. Zasady te dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Dotyczą także uzasadnienia stanowiska czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu, jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny i przyznanej punktacji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4048/17, LEX nr 2431737).

Mając zatem na względzie wykładnię zasad ogólnych dotyczących trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, określonych przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zauważyć należy, że zasadnie Sąd I instancji motywując zapadłe rozstrzygniecie stwierdził, że warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być, zdaniem Sądu, utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej.

Tym samym, w ocenie NSA, nie można mówić w okolicznościach faktycznych sprawy o naruszeniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Przekonuje do tego stanowiska, także argumentacja, która zostanie przedstawiona w zakresie pozostałych trzech zarzutów odnoszących się do naruszenia kryteriów oceny wniosku.

W zakresie kryterium merytorycznego nr 2 skarżący kasacyjnie organ postawił dwa zarzuty. W pierwszym (lit. a), wskazał na naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 4.3.32 Lp.2 i 4.3.42 Lp.l Regulaminu konkursu, poprzez błędną wykładnię zapisów Regulaminu i uznanie, iż w opisie grupy docelowej nie było potrzeby szerzej jej opisywać o osoby zamieszkujące miasta średnie lub miasta tracące funkcje społeczno-gospodarcze oraz, że Skarżąca dokonała właściwej i kompletnej analizy potrzeb grupy docelowej, a sama ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo co finalnie skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej. W drugim (lit. b), powołał się na naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 4.3.32 Lp.2 i 4.3.42 Lp.l Regulaminu konkursu oraz w zw. z pkt 3.2. Instrukcji, stanowiącej załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu, poprzez błędną wykładnię tejże Instrukcji i w konsekwencji błędne uznanie, iż Skarżąca uzasadniła we właściwy sposób założenia przyjęte w diagnozie potrzeb grupy docelowej, a sama ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co finalnie skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej.

W uzasadnieniu do tych zarzutów skarżący kasacyjnie organ podnosi, że sam fakt zamieszczenia we wniosku brzmienia definicji kryterium Premiującego nr 1, iż "grupa docelowa projektu obejmowała będzie co najmniej 25% osób zamieszkujących (w rozumieniu przepisów k.c.) miasta średnie lub miasta tracące funkcje społeczno-gospodarcze" oraz przyjęcie wskaźnika dla spełnienia specyficznego kryterium premiującego nr 1 - Liczba osób objętych wsparciem w ramach projektu, zamieszkujących miasta średnie lub miasta tracące funkcje społeczno-gospodarcze, został przez oceniających uwzględniony i zostały mu przypisane punkty premiujące. Natomiast uwaga oceniających odnosiła się do jakości uzasadnienia przyjętej formy i rodzaju wsparcia i dotyczyła braku dokładnej analizy i uzasadnienia założeń wsparcia w miastach tracących funkcje społeczno-gospodarcze.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że prawidłowe jest stanowisko Spółki, że nie ma ona obowiązku przeprowadzać diagnozy rynku pracy czy też badać wymagań przedsiębiorców w zakresie umiejętności cyfrowych potencjalnych pracowników poprzez analizę ofert pracy, wymogów takich nie nakładają bowiem na uczestników konkursu postanowienia Regulaminu konkursu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, że de facto o potrzebie realizacji wsparcia w formie szkoleń podnoszących kompetencje cyfrowe grupy docelowej przesądza samorząd województwa, który diagnozuje potrzeby mieszkańców i gospodarki województwa oraz w odpowiedzi na tę diagnozę formułuje założenia konkursu. Przeprowadzona przez skarżącą diagnoza problemu umożliwiała sformułowanie celu projektu, odpowiedni dobór zadań, które do realizacji tego celu doprowadzą i tym samym przyczynią się do rozwiązania lub złagodzenia zdiagnozowanych problemów grupy docelowej, a także w konsekwencji przyjęcie określonych założeń w budżecie. Słuszne też było stanowisko, że przeprowadzenie badań wykazujących jak podniesienie kompetencji cyfrowych wpłynie na sytuację zawodowo-społeczną uczestników projektu - możliwe jest tylko po zakończeniu projektu przez przeprowadzenie dogłębnej ewaluacji zrealizowanych szkoleń i monitorowanie sytuacji uczestników po zakończeniu ich udziału w projekcie. Samo zwiększenie kompetencji cyfrowych na pewno wpływa na sytuację zawodowo-społeczną uczestników projektu - natomiast określenie, w jaki sposób ten wpływ się zrealizuje, każdorazowo możliwe jest po zakończeniu udziału w projekcie. Zasadnie też Sąd I instancji przyjął, że skarżąca Spółka dokonała właściwej i możliwej do realizacji analizy dotyczącej wpływu kompetencji cyfrowych na sytuację społeczno-gospodarczą uczestników projektu. Przedstawione przez nią wyniki przeprowadzonych badań własnych, wskazują, że 80% zainteresowanych osób uzasadniało chęć podniesienia swoich kwalifikacji możliwościami znalezienia lub zmiany pracy i polepszenia warunków finansowych. Oznacza to, że dla tych osób kompetencje cyfrowe stanowiły potencjalną możliwość poprawy ich sytuacji na rynku pracy.

W świetle przedstawionej powyżej trafnej argumentacji Sądu I instancji zauważyć wypada, że ani Regulamin konkursu ani Instrukcja wypełniania wniosku nie nakładały na wnioskodawcę żadnych wymogów co do tego, by dokonywać analizy grupy docelowej jeszcze bardziej szczegółowej aniżeli analiza, której Spółka ubiegająca się o dofinansowanie dokonała. Nie jest dopuszczalne zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, aby domagać się od strony postępowania o dofinansowanie wypełnienia obowiązków, które w regulacjach konkursowych wprost nie zostały wskazane. Słusznie bowiem WSA w Rzeszowie podkreślił – jak to już wcześniej zostało zauważone – że "warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regularni określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności".

Nie można też zaaprobować poglądu prezentowanego przez skarżący kasacyjnie organ, że Spółka nie dokonała prawidłowej oceny grupy docelowej z punktu widzenia ewentualnych trudności z dostępem do sprzętu lub do Internetu. Jak wynika z treści wniosku o dofinansowanie Spółka wskazała, że wszystkie osoby mające problem z dostępem do sprzętu lub Internetu będą mogły nieodpłatnie korzystać z jednego i drugiego w odpowiednio wyposażonych salach, w których odbywać się będą zajęcia, przed i po tych zajęciach.

Nie jest też uprawnione twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że Spółka nie dokonała analizy, czy z punktu widzenia pracodawców konieczna jest obsługa konkretnych programów związanych ze stanowiskiem pracy czy też kompetencje na poziomie podstawowym. Należy wskazać, że takie wymagania nie wynikają z dokumentacji konkursowej. Ponadto założenia konkursu nie pozwalają na realizację szkoleń "pod konkretny program komputerowy" stosowany u danego pracodawcy, jak słusznie zauważyła Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Słuszne jest też twierdzenie beneficjenta, iż nie jest zasadny argument skarżącego kasacyjnie Wojewódzkiego Urzędu Pracy, że z uwagi na liczbę wniosków przypadających na jednego oceniającego (15-20) oceniający mieli porównanie co do kompleksowości uzasadnienia wniosków o dofinansowanie. Otóż obowiązkiem oceniających przedstawiony projekt było opieranie swoich ocen w każdym przypadku na dokumentacji konkursowej. Ocena nie może opierać się na niejasnych, nieznanych wnioskodawcom kryteriach.

Tym samym postawione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty odnoszące się do kryterium merytorycznego nr 2 należało uznać za nieusprawiedliwione.

W zarzucie dotyczącym kryterium merytorycznego nr 3 skarżący kasacyjnie organ powołał się na naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 4.3.32. Lp. 3 Regulaminu konkursu, polegający na błędnej wykładni Regulaminu konkursu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że nie jest konieczne ramowe określenia wielkości grup, gdyż Wnioskodawczyni zamierza elastycznie reagować na badanie testem diagnostycznym potrzeby szkoleniowe grupy, i że Skarżąca prawidłowo określiła szkolenia co do podziału uczestników poziomy zaawansowania TIK oraz ich liczby, co finalnie skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej.

Odnosząc się do tego zarzutu kasacyjnego zauważyć należy, że NSA podziela, także i w tym zakresie stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, który stwierdził, że należy zgodzić się ze Spółką, iż to, że znajomość obsługi komputera w stopniu podstawowym deklaruje 62% badanych osób nie może oznaczać i gwarantować, że taki właśnie procent uczestników zostanie zakwalifikowany na szkolenie w stopniu podstawowym. Skarżący zawężając z góry zakres oferowanego wsparcia dla 62% uczestników projektu do poziomu podstawowego narażałby się na zarzut zawężenia obszaru wsparcia. Diagnoza przedstawiona w projekcie oznacza, że zgodnie z badaniami własnymi skarżąca zakłada, że 60% uczestników projektu reprezentować będzie poziom podstawowy. Jednocześnie jednak skarżąca zamierza elastycznie reagować na badane testem diagnostycznym potrzeby szkoleniowe grup docelowych, co jest zgodne z ideą konkursu, w ramach którego wniosek został złożony. Takie rozwiązanie jest bowiem najbardziej racjonalne i uczciwe w stosunku do potencjalnych uczestników projektu, gdyż umożliwia dostęp do wsparcia wszystkim zainteresowanym osobom bez względu na ich stopień znajomości technik TIK - podstawowy czy zaawansowany. Ponadto ze względu na okoliczność, że projekt obejmuje wsparciem całe województwo, poziom zaawansowania grup może różnić się od przeprowadzonej diagnozy. Zawężenie ilości grup do konkretnego poziomu zaawansowania mogłoby być krzywdzące dla części potencjalnych uczestników. Natomiast przeprowadzenie początkowego - poziomującego testu diagnostycznego, daje wszystkim chętnym osobom, równy dostęp do wsparcia oferowanego w ramach projektu bez względu na ich znajomość obsługi komputera.

Odnotować dalej należy w zakresie twierdzeń organu dotyczących podziału uczestników projektu na grupy szkoleniowe, że we wniosku Spółka powołała się na DIGKOMP (s. 34 wniosku), zauważając że w ramach szkoleń z zakresu kompetencji cyfrowych zrealizuje 5 obszarów DIGKOMP, tj.: Informacja, Komunikacja, Tworzenie treści, Bezpieczeństwo i Rozwiązywanie problemów oraz 21 kompetencji zgodnie z Załącznikiem nr 20 do Regulaminu konkursu [...]".

Wtrącić w tym miejscu wypada, że Regulamin konkursu, jak i załączniki do niego, które stanowią jego integralną część, stanowią na gruncie oceny projektów swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest w tym zakresie jednolity pogląd, przykładowo można wskazać na wyrok NSA z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1456/19, LEX nr 2744582. W wyroku tym Sąd kasacyjny skonstatował, że mając na uwadze normatywny charakter regulaminu konkursu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych, przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany m.in. jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, stanowi kryterium oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Regulamin stanowi swoiste uszczegółowienie, które wynika ze szczególnego charakteru prowadzonego postępowania konkursowego. W zależności od rodzaju przyjętego sposobu realizacji postępowania konkursowego w regulaminie sprecyzowane są wymogi konkursowe, które obowiązują wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie.

Zatem, żeby dokonać oceny legalności zaskarżonej Informacji, czy wyroku dotyczącego dofinansowania przez pryzmat regulacji z załącznika do Regulaminu konkursu, załącznik taki nie musi znajdować się w aktach sprawy i nie trzeba z niego przeprowadzać dowodu. Jako swoiste źródło prawa brany jest pod uwagę podczas oceny legalności zaskarżonego orzeczenia, jak każdy inny przepis znajdujący zastosowanie w sprawie. NSA nie musiał zatem przeprowadzać dowodów z powołanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną załączników do Regulaminu konkursu. Odnośnie braku podstaw prawnych do przeprowadzenia dowodów przez Sąd kasacyjny z zawnioskowanych przez Spółkę dokumentów będzie jeszcze mowa w końcowej części uzasadnienia niniejszego orzeczenia.

Kontynuując wątek przywołanego przez Spółkę w złożonym wniosku DIGCOMP należy wskazać, że DIGCOMP, to wypracowane na poziomie państw członkowskich UE precyzyjne ramy opisujące zarówno sylabusy szkoleń z każdego z wydzielonych obszarów, ale także szczegółowo opisujące kompetencje osoby która kończy kurs i zalicza egzamin na danym poziomie w danym obszarze ("uczestnik potrafi..."). Właśnie dlatego stosuje się standaryzację wiedzy i umiejętności, by nie było potrzeby za każdym razem ich ponownie opisywać. Zatem informacja o tym, że zajęcia i egzaminy prowadzone będą zgodnie z DIGCOMP na poziomie A lub B zawiera w istocie komplet wiedzy odnoszącej się do treści, i efektów nauczania, co słusznie Spółka wskazała odnosząc się do twierdzeń organu.

Warto też zauważyć, że w złożonym wniosku Spółka zawarła istotne z punktu widzenia warunków konkursu oraz oceny projektu informacje wskazując, że harmonogramy zajęć będą uzgodnione z grupą, uwzględniając potrzeby i możliwości UP. Miejsce i czas realizacji zajęć uwzględniać będzie niewielką odległość od miejsca zamieszkania i uzgadniane będą z UP na etapie rekrutacji, na podstawie informacji zawartych w ankietach rekrutacyjnych (s. 17). Do realizacji szkoleń Spółka zatrudni trenerów kompetencji cyfrowych z wykształceniem wyższym i doświadczeniem w prowadzeniu szkoleń ICT dla osób dorosłych. Minimalne wymagania: udokumentowane doświadczenie zawodowe w prowadzeniu minimum 200 godz. szkoleń w nauczaniu kompetencji cyfrowych, zebrane w ciągu 2 lat poprzedzających dzień złożenia wniosku. Prowadzenie zajęć przez wykwalifikowany personel z wykorzystaniem metod aktywizujących, zwiększy gwarancję pełnej realizacji celu projektu i zakładanych wskaźników (s. 20). Zakupione podręczniki nie będą propagowały tradycyjnego podziału ról społecznych płci. Usługa dostarczenia podręczników zostanie zlecona zewnętrznemu wykonawcy, który zostanie wybrany zgodnie z obowiązującymi Wnioskodawcę przepisami (s. 35).

Dobitnie, w ocenie NSA, o naruszeniu zasady rzetelności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, świadczy następujące twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu: "Pomimo, iż Skarżąca stara się wywodzić, iż nieracjonalnym i niezasadnym byłoby podanie takich informacji we wniosku z uwagi na jego otwarty charakter i fakt dopasowywania harmonogramów kursów do potrzeb i preferencji uczestników, to jednak przeczą temu zapisy sporządzonego przez Skarżącą wniosku o dofinansowanie. Zgodnie bowiem z jego zapisami Skarżąca jednoznacznie wskazała, iż przeprowadzi szkolenie w wymiarze 100 godz. w ciągu 13 zjazdów. Natomiast w zakresie wymiaru godzinowego wskazano, że będzie to 13 zjazdów, 8h na tydzień" (s. 10 skargi kasacyjnej).

Przedstawione dane liczbowe dotyczące ogólnej ilości godzin szkolenia, ilości zjazdów oraz ilości godzin szkolenia dziennego nie odzwierciedlają stanu rzeczywistego. Spółka bowiem w swoim wniosku opisała że zajęcia prowadzone będą w wymiarze 120h/grupę a nie jak błędnie podaje Skarżący - 100h/grupę. W opisie zadania - str. 17 - jest napisane: "Wymiar zajęć: 120h/gr. Intensywność: 2x2h/tyg." Słusznie zatem, w ocenie NSA, zauważa w odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka, że prawdopodobnie Organ stawiając ww. zarzut myli różne projekty - Skarżący nigdzie nie opisuje że zajęcia prowadzone będą w trakcie zjazdów po osiem godzin zajęć, nigdzie także nie ma w projekcie wzmianki jakoby tych zjazdów miało być 13. Podnoszenie takiego zarzutu przez Skarżącego prawdopodobnie oznacza, że cała polemika adresowana jest do innego projektu.

W zakresie ostatniego z zarzutów dotyczącego kryterium merytorycznego premiującego nr 1 organ wskazał na naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w z w. z pkt 6.1.1 ppkt 5 Instrukcji, stanowiącej załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu, poprzez błędną wykładnię ww. Instrukcji wypełniania wniosku i w konsekwencji błędne uznanie, iż; oceniający nieprawidłowo zakwestionowali stawkę szkoleniową dla trenera (lit. a), usługa przeprowadzania egzaminów nie jest zadaniem merytorycznym, tylko pojedynczym wydatkiem i tym samym nie stanowi zadania zleconego, w konsekwencji czego Skarżąca nie była zobowiązana do zaznaczenia check-box "zadanie zlecone", co finalnie skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej (lit. b).

Także i w tym zakresie słusznie Sąd I instancji przyjął, że niezasadne było zakwestionowanie wysokości stawki wynagrodzenia osób prowadzących szkolenie na poziomie 126 zł/h. Po pierwsze za wysoce niezadawalające należy uznać ogólne odwołanie się oceniających w tej mierze stawek w projektach o analogicznym zakresie tematycznym oraz podkarpackie ceny rynkowe. Nie wiadomo przy tym w jakiej wysokości są to stawki i jakie ceny rynkowe. Takie ogólnikowe stwierdzenia wymykają się spod kontroli i z uwagi na swoją ogólnikowość nie mogą być uznane za spełniające standardy o których wyżej była mowa jeżeli chodzi o ocenę projektów. Po drugie oceniający w ogóle nie odnieśli się do okoliczności które miały uzasadniać przyjęcie takiej stawki tj. doświadczenia wnioskodawcy, otrzymanych ofert, jak również na wysokość wynagrodzeń za przeprowadzanie szkoleń w innych podobnych projektach.

Niezasadne też było twierdzenie Oceniających projekt przedstawiony przez Spółkę w ramach konkursu, że ,,pozycja 3 - przeprowadzenie zewnętrznych modułów egzaminów... - powinna być określona jako zadanie zlecone. Zgodnie jednak z dokumentacją konkursową zadania zleconego nie stanowią pojedyncze wydatki. Zadanie zlecone ma miejsce wówczas, gdy całość zadania lub jego istotna część (w tym przeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności np. finansowanie kosztów administracyjnych związanych z realizacją usługi) przekazywana jest przez wnioskodawcę innemu podmiotowi, zaś wnioskodawca nie angażuje się w realizację tego zadania. Natomiast jak wynika z treści wniosku o dofinansowanie Instytucja certyfikująca odpowiedzialna miała być jedynie za przeprowadzenie egzaminu (w miejscowości wskazanej przez skarżącą) i wydanie certyfikatów. Skarżąca natomiast odpowiedzialna będzie za wszystkie czynności merytoryczno-administracyjne związane z organizacją egzaminów takie jak: zapewnienie odpowiednio wyposażonej sali, wynajem i przygotowanie sali, organizacja i ustalenie terminów i godziny egzaminów z uczestnikami, zamówienie egzaminów, itp. W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że usługa przeprowadzenia egzaminów nie jest zadaniem merytorycznym, tylko pojedynczym wydatkiem i tym samym nie stanowi zadania zleconego, w konsekwencji czego skarżąca nie była zobowiązana do zaznaczenia check-box "zadanie zlecone."

Trafnie, w ocenie NSA, Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną podnosi, że stawki zawarte we wniosku o dofinansowanie mieszczą się w katalogu stawek będącym załącznikiem do dokumentacji konkursowej (Załącznik nr 12 do Regulaminu konkursu - stanowiący załącznik do niniejszego pisma). Wtrącić w tym miejscu wypada, że załącznik ten zawarty jest w aktach niniejszej sprawy. Dalej Spółka podnosi wskazując: przykładowo: "podstawy obsługi komputera" wycenione są w nim na 445 zł/osobę przy 31 godzinach zajęć. Jak z tego wynika koszt l godziny na osobę wynosi tu 14,35 zł, czyli koszt dla grupy 10 osób wynosi 143,50 zł na godzinę i jest wyższy niż koszt godziny założony przez Spółkę za znacznie bardziej złożone szkolenia w projekcie. Potwierdza to zatem rynkowy charakter stawki w wysokości 126 zł za godzinę przyjętej przez Spółkę.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że kryterium merytoryczne premiujące nr 1 według Regulaminu konkursu mogło być ocenione maksymalnie na 10 punktów, Spółka zaś podczas oceny tego kryterium nie otrzymała żadnego punktu. Mając na względzie fakt, iż stawka wskazana przez Spółkę w wysokości 126 zł za godzinę była stawka rynkową, a także to, iż jej projekt uzyskał w sumie 56,5 pkt, tj. o jeden punkt mniej niż limit, który pozwalał na dofinansowanie projektu, stwierdzić należy, że chociażby tylko i wyłącznie z tego powodu zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna organu winna być oddalona.

Końcowo odnosząc się do kwestii przeprowadzenia na wniosek Spółki dowodów z zawnioskowanych dokumentów wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. NSA nie może oceniać zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem nowych dowodów nieznanych WSA. Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 40/15, LEX nr 2304054 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 25/14, LEX nr 2033721). Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. [...] Postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 938/16, LEX nr 2470962).

Z powyżej przedstawionych powodów złożony przez Spółkę wniosek nie mógł być w sposób pozytywny dla niej rozpatrzony. Niemniej jednak, jak to już wyżej wskazano, NSA posiadał kompetencję do uwzględnienia podczas oceny legalności zaskarżonego wyroku regulacji zawartych w powołanych przez Spółkę załącznikach do Regulaminu ze względu na ich charakter - swoiste źródło prawa.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).