Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3602/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 915/20 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym powiatu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 915/20 oddalił skargę Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym powiatu.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Powiatu w [...], działając na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, zm.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1571, poz. 1815, dalej: u.s.p.), podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym powiatu [...].

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. uchwały w zakresie ustaleń § 1 i § 2. Organ nadzorczy przyjął bowiem, że Rada nie w pełni zrealizowała ustawowy obowiązek, wynikający z art. 21 ust. 4 u.s.p., a dotyczący przyznania radnym Rady Powiatu diety, bowiem ustalając diety dla radnych w formie ryczałtu miesięcznego istotnie naruszyła prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Powiatu [...] na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r.

Sąd I instancji w uzasadnienia wyjaśnił, że art. 21 ust. 4 u.s.p. legitymizuje radę powiatu do ustalenia zasad, na jakich radnemu będzie przysługiwała dieta. Na tle tej regulacji utrwalone jest stanowisko sądów administracyjnych, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, iż pozwala on radzie powiatu na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 1580/99, LEX nr 41965).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Op 177/15, że skoro dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji przewodniczącego rady, to osoba pełniąca tę funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Zakresem regulacji uchwały, podjętej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w omawianym przepisie, winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący rady, wiceprzewodniczący rady czy radny, przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji.

W tej sytuacji - z uwagi na fakt, że uchwałą objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, w istocie określono również stałe, miesięczne wynagrodzenie, niezależne od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, do czego Rada Powiatu nie posiadała kompetencji – w ocenie Sądu I instancji, za zasadne uznać należy stwierdzenie, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle przedstawionych uwag, WSA w Warszawie stwierdził, że ww. uchwała Rady Powiatu w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nie zawiera regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Rady a także pozostałych radnych, a tym samym w tym zakresie narusza normę kompetencyjną z art. 21 ust. 4 u.s.p. w sposób kwalifikujący się do kategorii istotnych naruszeń prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu w [...], zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 21 ust. 4 i ust. 5 u.s.p. poprzez błędne przyjęcie, że Rada Powiatu w [...] istotnie naruszyła normę kompetencyjną z art. 21 ust. 4 u.s.p., nie uchwalając regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych, podczas gdy przepisy tej ustawy pozwalają radzie powiatu swobodnie ustalić zasady przyznawania diet, a jedynym obostrzeniem w tym zakresie jest wymóg, aby diety nie przekraczały w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe;

2) art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) poprzez pozbawienie Rady Powiatu w [...] pełnej realizacji prawa do określenia zasad na jakich radnym przysługują diety i poprzez to naruszenie prawa radnych Rady Powiatu w [...] do swobodnego wykonywania mandatu radnych jako przedstawicieli władz lokalnych.

a) art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez:

- całkowite pominięcie rozważenia kwestii naruszenia przez Wojewodę [...] art. 10 k.p.a., do stosowania którego to przepisu w postępowaniu nadzorczym organ ten był zobowiązany na mocy art. 79 ust. 5 u.s.p., a co za tym idzie nierozpoznanie istoty sprawy poprzez nierozpoznanie (pominięcie) w toku postępowania przedstawionych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze zarzutów, w szczególności zarzutu co do pozbawienia skarżącego organu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez uniemożliwienie skarżącemu złożenia wyjaśnień przed wydaniem skarżonego aktu

- całkowite pominięcie rozważenia kwestii naruszenia przez Wojewodę [...] zasady proporcjonalności ustanowionej przepisem art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

b) art. 148 p.p.s.a poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżone zarządzenie zastępcze jest ważne mimo wykazanego naruszenia przepisów prawa materialnego, a w rezultacie sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwego uzasadnienia wyroku i oddalenie skargi.

Wskazując na powyższe, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia [...] października 2021 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismami z [...] listopada 2021 r. Wojewoda [...] oraz Rada Powiatu w [...] wyrazili zgodę na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym.

Rozprawa w dniu 10 lutego 2022 r. odbyła się na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia [...] grudnia 2021 r. przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Na wstępie zauważyć należy, że nie została zakwestionowana przez stroną skarżącą sama podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego – art. 79 ust. 1 i 3 u.s.p.

Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 21 ust. 4 i ust. 5 u.s.p., to nie jest zasadny. Przede wszystkim stwierdzić należy, że ani organ nadzoru, ani Sąd I instancji nie kwestionowali naruszenia art. 21 ust. 5 u.s.p. przez zaskarżoną uchwałę. W tym zakresie zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. Odnośnie błędnego zastosowania art. 21 ust. 4 u.s.p., to przepis ten stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje i obowiązki pełnione przez radnego. Podzielając pogląd zawarty w uzasadnieniu tego zarzutu, że przepis ten pozwala radzie powiatu "swobodnie ustalić zasady przyznawania diet", to stwierdzić jednak należy, że organ ten nie tu pełnej dowolności. Jednostki samorządu terytorialnego są budowane w układzie zdecentralizowanym. Oznacza to, że cechują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa – zwłaszcza administracji rządowej. Samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (np. art. 2 ust. 3, art. 85 ust. 1 u.s.p., art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak ich pełnej autonomii i podlegają one nadzorowi charakterystycznemu dla układu zdecentralizowanego (wynika to zarówno z art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., art. 172 Konstytucji, jak i z rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym). W zakresie zadań własnych, a do takich należy zaliczyć samodzielność organizacyjną jednostek samorządu powiatowego w zakresie ustalania wysokości diet radnych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Z ustawy o samorządzie powiatowym wynikają pewne ograniczenia w kształtowaniu owych zasad pobierania diet przez radnych. I tak, obok ogólnej przesłanki nienaruszania obowiązującego prawa, art. 17 ust. 3 u.s.p. wskazuje, że radny może pobierać diety z tytułu członkostwa w nie więcej niż dwóch komisjach, a art. 21 ust. 4 u.s.p. nakłada na radę powiatu obowiązek, aby wysokość diet przysługujących radnemu nie przekraczała w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658). Nadto art. 21 ust. 4a u.s.p. wyklucza możliwość przyznania diet radnym pełniącym odpłatnie funkcję członka zarządu w powiecie, w którym uzyskał mandant. W pozostałym zakresie rada powiatu ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji i obowiązków wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę powiatu muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych, utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego.

W literaturze i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości stanowisko, że dieta radnego nie jest wynagrodzeniem za pracę, gdyż radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z powiatem (czy starostwem), ani też nawiązaniem z nim umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego, nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z 26 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 406/14 Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się, że "dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego". Zatem przez "dietę", o której mowa w art. 21 ust. 4 u.s.p. należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia radnym.

Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie regulują wprost tego, za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając ich rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji.

Brak jest w obowiązującym prawie zakazu ustalania diet w formie ryczałtowej. Jednak w takim przypadku zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszania w przypadku absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt bowiem z natury rzeczy powinien nadążać za hipotetyczną wysokością należności, którą zastępuje, nie zaś stanowić pretekst do nieuzasadnionego wydatkowania środków. Dopuszczalność różnicowania wysokości diet w zależności od np. piastowanych funkcji nie stanowi upoważnienia do przyznawania dodatkowo innych świadczeń, np. nagród czy premii dla przewodniczącego rady powiatu (zob. A. Hanusz, A. Niezgoda: Wydatki na diety i wynagrodzenia a samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego, "Przegląd Sądowy" 1999/7–8, s. 64).

Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje on swoich obowiązków, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Brak jasnych i pełnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu.

W tym kontekście zasadnie organ nadzoru stwierdził, że regulacje zaskarżonej uchwały są niekompletne, co stanowi istotne naruszenie prawa. O ile delegacja ustawowa do wydania przez radę powiatu uchwały w sprawie diet nie wyklucza ich ustalenia w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a nie tylko związanych z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Ustalając wysokość diety przysługującej miesięcznie radnemu należy mieć na uwadze, że ma ona stanowić ekwiwalent zarobku utraconego w związku z pełnieniem funkcji radnego. W uchwale, której nieważność stwierdzono kontrolowanym rozstrzygnięciem nadzorczym, brak jest takich kompleksowych regulacji co należy uznać za istotne naruszenie prawa.

Podzielić należy pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, który nie jest zresztą kwestionowany przez organ nadzoru, iż "istnieje wiele czynności związanych z wykonywaniem mandatu radnego powodujących brak możliwości wykonywania pracy zawodowej, tj. udział w spotkaniach z mieszkańcami powiatu oraz ich organizacja, pełnienie cotygodniowych dyżurów przez Przewodniczącego Rady w celu wysłuchania skarg i wniosków mieszkańców, udział we wszelkiego rodzaju uroczystościach lokalnych, komisjach konkursowych, konferencjach, wyjazdach służbowych, (...). Często radny, na zaproszenie mieszkańców powiatu, uczestniczy w spotkaniach poświęconych problemom lokalnej społeczności." Zasadnie także podniesione zostało, że współczesne rozwiązania techniczne pozwalają "zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). (...) Rozwiązanie to pozwala więc uczestniczyć radnemu w sesji, która odbywać się będzie np. poza godzinami jego pracy i bez konieczności opuszczania przez niego miejsca zamieszkania, a co za tym idzie nie będzie generować żadnych kosztów poza zupełnie marginalnymi kosztami energii elektrycznej i dostępu do Internetu. Radny nie poniesie prawie żadnych kosztów i nie utraci zarobku." Pamiętać przy tym należy, że funkcja radnego jest w obecnym kształcie funkcją społeczną, a nie zawodową.

Jednak wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "Rada Powiatu w [...], ustalając diety wzięła za podstawę przepis art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym oraz miała na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnymi zadań, nie tylko udział odpowiednio w Sesjach Rady, posiedzeniach Komisji, czy też Zarządu Powiatu, zgodnie z pełnioną przez radnego funkcją" – nie znalazło to odzwierciedlenia w uchwale nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad przysługiwania diet radnym powiatu [...]. Sama skarżąca kasacyjnie powołując się na wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 763/19 wskazuje, że "uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach Rady, posiedzeniach Komisji czy Zarządu Powiatu (organów powiatu) jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne". Tymczasem w treści swojej uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Rada Powiatu ograniczyła się w zasadzie do wskazania wysokości diet i określenia, że ulegają one potrąceniu w przypadku nieobecności radnego odpowiednio na sesji rady powiatu oraz posiedzeniach komisji i zarządu powiatu o 10% za każdą nieobecność (§ 2 ust. 9). Przyjęła tym samym, iż diety należą się tylko za udział w ww. posiedzeniach. Nie przewidziała bowiem żadnych innych czynności i przejawów aktywności radnego, za które miałaby radnemu przysługiwać dieta i ze względu na niewykonywanie których mógłby być on jej pozbawiony w całości lub w części.

Z powyższych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zgodnie, z którym status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne. Wspomniana Karta stanowi standardy kreowania i funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w państwach skupionych w Radzie Europy. Przepis art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego podkreśla rekompensacyjny charakter diet radnych, a polskie regulacje ustawowe (w tym także ustawa o samorządzie powiatowym) spełniają ten standard. Nie został on także naruszony kontrolowanym rozstrzygnięciem nadzorczym, które w żaden sposób nie kwestionuje prawa rady powiatu do ustalania zasad przysługiwania diet radnym, lecz sposób w jaki to nastąpiło.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). W tym kontekście nie jest skutecznym zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej złożenia wyjaśnień przed wydaniem skarżonego aktu, gdyż nie wykazano, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno sprowadzać się do wykazania przez skarżącego kasacyjnie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Podobnie ocenić należy podniesiony kontekst naruszenia przez Wojewodę [...] zasady proporcjonalności ustanowionej przepisem art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Poza powołaniem tej zasady i wskazaniem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji "mógł przecież wprost zastosować przepisy Konstytucji RP czy przepisy ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej, którą jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego" skarżący kasacyjnie nie wykazał w jaki sposób powinna być zastosowana w niniejszej sprawie wspomniana zasada proporcjonalności i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Przywołany przykład wyroku WSA w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 160/07 jest chybiony, tym bardziej, że odnosi się do innego rodzaju aktu nadzoru jakim jest zarządzenie zastępcze.

W konsekwencji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 148 p.p.s.a. Po pierwsze Sąd I instancji nie stosował tego przepisu. Po drugie ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżony aktu nadzoru. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.