Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1700/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1011/12 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotyczącej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i rozbudowę obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1011/12 po rozpoznaniu skargi H. R. uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotyczącej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i rozbudowę obiektu budowlanego i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. działając na wniosek A. N. – właścicielki firmy [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawczyni pozwolenia na rozbudowę istniejącego garażu i zmianę sposobu użytkowania na zakład dziewiarski na działkach położonych w C. przy ul. [...], nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz na działce przy ul. [...], nr ewid. [...], obręb [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2010 r.

Dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego została wcześniej wydana decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] znak [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Jednakże wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1101/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obydwu instancji.

Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2011 r. właściciele sąsiednich nieruchomości: L. i H. R., D. i I. M. oraz J. i A. R. wystąpili do Prezydenta Miasta C. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją zezwalającą na zmianę sposobu użytkowania oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji.

Jako przesłankę wznowieniową wnioskodawcy wskazali przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w związku z uchyleniem decyzji obydwu organów o warunkach zabudowy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1101/10 z dnia 18 lutego 2011 r. Niezależnie od powyższego w tym samym wniosku zażądali wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podając, iż bez własnej winy nie wzięli udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Wnioskodawcy nadmienili, iż o decyzji tej dowiedzieli się w dniu 16 grudnia 2011 r. podczas przeglądania akt innej sprawy administracyjnej.

Prezydent Miasta C. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. wznowił postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a.

Decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent Miasta C. orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. i odmowie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład dziewiarski jako I ETAPU inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania i rozbudowę istniejącego garażu na zakład dziewiarski na działkach w C. przy ul. [...] o nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz na działce przy ul. [...] o nr ewid. [...], obręb [...] (art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład dziewiarski. Organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z powyższym przy określaniu przez organ stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, decydującym jest wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tejże ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W ocenie organu obszar oddziaływania inwestycji nie oddziałuje na działki wnioskodawców wznowionego postępowania.

W związku z powyższym, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład dziewiarski jako I ETAPU inwestycji, organ uznał, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony. Wobec tego, doręczenie wnioskodawcom, nie będących stronami w sprawie [...] decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] października 2010 r., nie jest możliwe. Jednakże wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Prezydenta Miasta C. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...], utrzymaną wcześniej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją dnia [...] lipca 2010 r. znak sprawy [...]. Na podstawie tej decyzji w dniu [...] października 2010 r. zostało udzielone A. N. pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład dziewiarski jako I ETAPU inwestycji. Nadmieniono, że A. N. w dniu 20 czerwca 2011 r. wycofała wniosek z dnia 4 lipca 2008 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i rozbudowie istniejącego garażu na zakład dziewiarski na działkach w C. przy ul. [...] o nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz na działce przy ul. [...] o nr ewid. [...], obręb [...]. Organ wskazał, że przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi o konieczności uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu, jeżeli organ prowadzący takie postępowanie stwierdzi istnienie przesłanki określonej art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Ponieważ na dzień orzekania w niniejszej sprawie inwestor nie dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, jednocześnie orzeczono o odmowie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład dziewiarski.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. N., domagając się jej "zmiany" przez udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i rozbudowę istniejącego garażu na zakład dziewiarski na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb [...], względnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji celem uzupełnienia postępowania zgodnie z uzasadnieniem wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gl 1101/10. Odwołująca się wyjaśniła, że zrezygnowała z II etapu rozbudowy i związanej z tym obsługi komunikacyjnej z ul. [...] oraz zmieniła zakres terenu inwestycji, ograniczając ją do części oznaczonej na załączonej mapie literą "B". Celem tych zmian było uniknięcie konfliktów z sąsiadami. W tej sytuacji obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jedynie działki, będące jej własnością, a zatem sąsiedzi nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu zgodnie z art. 28 ust. 2 i art. 59 Prawa budowlanego. Nadto, odwołująca się podniosła, że organ pierwszej instancji pominął przy orzekaniu fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Zaskarżoną decyzją, wydaną z upoważnienia Wojewody Ś., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzeczono o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ drugiej instancji, po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, podał, że z akt sprawy wynika ponadto, iż Prezydent Miasta C. decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] lipca 2011 r. umorzył w trybie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie warunków zabudowy ze względu na wycofanie przez inwestora wniosku w tej sprawie. Decyzja ta jest ostateczna.

Organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń doszedł on do przekonania, że osobom wnioskującym o wznowienie postępowania nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2010 r., albowiem ich nieruchomości nie doznają w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania istniejącego garażu na zakład dziewiarski żadnych ograniczeń w sposobie ich zagospodarowania. Takie też sformułowanie zawarte zostało w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.

Jednocześnie z uwagi na zaistnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., skutkującej wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, organ pierwszej instancji uznał, iż należy uchylić decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania.

Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, w sytuacji, gdy we wniosku o wznowienie wskazano dwie odrębne przesłanki wznowieniowe, tj. niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu oraz uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą została wydana decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, należało w pierwszej kolejności rozpoznać podanie osób domagających się przyznania statusu stron o wznowienie postępowania. W zależności zaś od poczynionych ustaleń organ winien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a., kończąc w ten sposób postępowanie z wniosku. Jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania organ doszedłby do przekonania, że wskazana przesłanka w postaci pozbawienia strony udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie występuje, to formalne zakończenie tego postępowania powinno nastąpić w drodze decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej. Osobom domagającym się przyznania przymiotu strony przysługiwałoby na zasadach ogólnych odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji.

Dopiero w następnej kolejności organ winien rozważyć, czy w sprawie zachodzi konieczność wznowienia postępowania z urzędu, przy czym, wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji kończącej postępowanie, którego wznowienia zażądano, zainicjowanej na wniosek, umożliwiłoby organowi administracyjnemu wdrożenie trybu nadzwyczajnego z urzędu, tj. w okolicznościach rozpatrywanego przypadku zbadanie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Ponadto, organ drugiej instancji zauważył, że wobec uzyskania przez inwestora mocą decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 2010 r. pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego już obiektu, organ pierwszej instancji, orzekając co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., będzie zobligowany umorzyć – jako bezprzedmiotowe – postępowanie w sprawie pozwolenia na ww. zmianę sposobu użytkowania. W sytuacji bowiem, gdy obiekt został już wybudowany, bezprzedmiotowym jest wyrażanie stanowiska przez organ co do dopuszczalności jego powstania. W tym zakresie zasadny jest zarzut strony, iż organ pierwszej instancji nie uwzględnił wydanego przez organ nadzoru budowlanego pozwolenia na użytkowanie, co powinien uwzględnić w toku dalszego postępowania.

Skargę na decyzję ostateczną wniósł H. R., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., 2) art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., 3) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., 4) art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski i zarzuty należało podzielić. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej podstawie prawnej organ odwoławczy władny jest uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu. Tymczasem, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną wbrew treści art. 138 § 2 k.p.a., ograniczył się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, uchylając się od obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy i nie wskazując na żadne braki materiału dowodowego, uniemożliwiające merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w ramach postępowania odwoławczego.

W szczególności, w ocenie Sądu, organ odwoławczy uchylił się od oceny przymiotu strony osób wnioskujących o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2010 r., ani też nie wskazał, aby ocena statusu strony w tym postępowaniu wymagała poczynienia jakichkolwiek nowych ustaleń faktycznych i zebrania materiału dowodowego. Co więcej, zdaniem Sądu, zbadanie legitymacji skarżącego było możliwe na podstawie akt niniejszej sprawy. Skarżący i pozostałe osoby wnioskujące o wznowienie postępowania są współwłaścicielami posesji sąsiedniej przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...]. Osoby legitymujące się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji co do zasady legitymują się zaś przymiotem strony w pozwoleniu na budowę (rozbudowę), zwłaszcza gdy zamierzenie inwestycyjne łączy się ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Rozbudowa garażu na cele zakładu dziewiarskiego wymaga bowiem dochowania ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w tym ochrony przed hałasem i drganiami oraz odpowiednie usytuowanie obiektu na działce budowlanej. Przywołane przez organ pierwszej instancji przepisy – art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – nie pozwalają na konstatację, że przymiot strony nie przysługuje współwłaścicielom nieruchomości sąsiedniej z tej racji, że sporna inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organy obydwu instancji nie poczyniły nawet ustaleń co do zachowania minimalnych odległości inwestycji od granicy z działką skarżącego, a w takim wypadku, zdaniem Sądu, brak podstaw do odmowy przyznania statusu strony, co umożliwiłoby weryfikację ustaleń organów administracji. Podane w projekcie budowlanym twierdzenia, co do obszaru oddziaływania, podlegają bowiem kontroli w toku postępowania administracyjnego – z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych, w tym spełnienia wymogów w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń na pobyt ludzi.

Stąd też, zdaniem Sądu, mając na uwadze zakres i rodzaj inwestycji, współwłaścicielom działki nr [...] jako bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010 r. Zatem decyzja ta obarczona była wadami z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. Skoro zaś w postępowaniu odwoławczym ustalono, że sporne przedsięwzięcie zostało zrealizowane, co wynika z faktu udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie na mocy przywołanej wyżej decyzji PINB, organ drugiej instancji winien orzec o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, objętej odwołaniem oraz równocześnie uchylić decyzję dotychczasową i umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie objętym wnioskiem inwestora z dnia 2 września 2010 r. (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a.). Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo bowiem, w ocenie Sądu, w motywach zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji ocenił skutki zrealizowania robót objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Postępowanie w tym przedmiocie jest bowiem bezprzedmiotowe, nawet jeżeli roboty zrealizowano przed jego udzieleniem. W sytuacji zaś, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga realizacji robót podlegających reżimowi pozwolenia na budowę, sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Rozbudowa obiektu stanowi zaś budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Z treści decyzji z dnia [...] października 2010 r., objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, wynika jednoznacznie, że inwestycja polega na budowie łącznika między garażem i budynkiem mieszkalnym na działkach inwestora (I etap). Zatem sporne zamierzenie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżącego, rozpoznając sprawę w trybie wznowieniowym, organ administracji nie stosuje też sankcji nieważności bowiem rodzaje decyzji w takim postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a. Stąd też nawet przy przyjęciu, że brak było podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę, o które wystąpiła A. N. wynik sprawy wznowieniowej byłby taki sam. Jednakże zdaniem Sądu, z przyczyn wyżej wskazanych, skarga musiała odnieść skutek. Sąd wskazał, że nawet przy przyjęciu, że współwłaściciele działki sąsiedniej nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010 r., brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. W takim bowiem przypadku organ drugiej instancji władny był orzec o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w trybie wznowieniowym i odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Wznowienie postępowania nastąpić winno w takim przypadku z urzędu w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Błędnie bowiem skarżący zarzucił, że w przypadku wdrożenia trybu wznowieniowego na wniosek, organ administracji władny jest do działania z urzędu, mimo że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony.

Sąd wskazał również, że w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., kompetencje sądu administracyjnego są wyłącznie kasacyjne. Stąd też uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy na podstawie pkt 1 lit. c tego przepisu. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu odwołania A. N. (inwestora) organ odwoławczy winien orzec o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji objętej odwołaniem oraz uchylić wadliwą decyzję dotychczasową z dnia [...] października 2010 r. i umorzyć postępowanie w sprawie z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Brak bowiem przesłanek do odmowy przyznania skarżącemu statusu strony, a wobec zrealizowania spornego zamierzenia, postępowanie o pozwolenie na budowę jest bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie to otworzy następnie drogę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co z kolei prowadzić winno do wdrożenia przed organami nadzoru budowlanego kolejnego postępowania w celu rozstrzygnięcia o bycie prawnym inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. N., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku przez uzupełnienie punktu 1 sentencji wyroku zapisem o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Prezydenta Miasta C. wydanej w sprawie znak [...] w dniu [...] października 2010 r., zasądzenie od Wojewody Ś. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz zasądzenie od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji:

1. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności: naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (t.j. Dz.U.2010.243.1623.), a także art. 140 k.c.,

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na

wynik sprawy, w szczególności przepisów k.p.a.: art. 7 - zasada prawdy obiektywnej obligująca organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 16 k.p.a. - zasada trwałości decyzji, gwarantująca stronie możliwość spokojnego i trwałego korzystania z posiadanych praw, w tym uprawnień wynikających z istoty prawa własności, a także pozwalająca na unikniecie szkód powstałych w wyniku działania administracji, art. 145 § 1 pkt 4 poprzez błędne, nieuzasadnione i niezweryfikowane prawa osób trzecich powołujących się na status strony w postępowaniu ich nie dotyczącym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 7, art. 16 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje zajęte przez Sąd I instancji stanowisko co do stanu faktycznego sprawy, przede wszystkim w kwestii przysługiwania współwłaścicielom działki nr [...] statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010 r. Wobec tego wskazać należy, że za pomocą powołanych w omawianym zarzucie przepisów nie jest możliwe zakwestionowanie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Przepisy art. 16 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie regulują kwestii związanych z postępowaniem zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego. Powołanie zaś przepisu art. 7 k.p.a., ustanawiającego ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej, którą realizuje szereg unormowań szczegółowych, nie może zostać uznane za wystarczające do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania należało zatem uznać za niezasadny.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 140 k.c., wskazać należy, że również i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Należy zauważyć, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać, jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie określił, jakie rozumienie wskazanych w omawianym zarzucie przepisów kwestionuje i jakie jego rozumienie uważa za prawidłowe. Brak przedstawienia stosownej argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu powoduje, że zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega zaś na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego. Tymczasem, skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie podważyła w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego. W konsekwencji, nie można uznać zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a także art. 140 k.c. za zasadny.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.