Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 194/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 13, art. 3, art. 59 ust. 1, art. 103 ust. 2, art. 64, art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: par. 8 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 217 poz 1837
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi D. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych przez Gminę zastępczo wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zobowiązania do jej zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących D. B. i J. B. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 września 2013 r., nr [...]Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., wydaną z powołaniem się na przepisy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz.182), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz.823) oraz art. 104 k.p.a. ustalił D.B. i J.B. należność z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat za pobyt wnuczki D.B. ur. 1 stycznia 1990 r., w Domu Pomocy Społecznej w Sz.P. dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie ul. [...], w wysokości 990, 31 zł miesięcznie od maja 2013 r. do września 2013 r., w łącznej kwocie 4 951,55 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji poczynił następujące ustalenia , a mianowicie :

- W.B. od dnia 24 listopada 2012 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w Sz.P. dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie,

- koszt utrzymania mieszkańca w w/w domu od dnia 1 lutego 2013 r. w skali miesiąca wynosi 3.060 zł i został określony zarządzeniem nr [..]Starosty J. z dnia 14 stycznia 2013r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej na terenie powiatu J. 2013 r. (Dz. Urz. województwa dolnośląskiego z dnia 21 stycznia 2013 r., poz. 391.)

Organ I instancji przytoczył brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej , zgodne z którym , obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

W związku z powyższym Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w D. w dniu 13 marca 2013 r. zlecił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego cz. II, w miejscu zamieszkania D.i J.B. oraz miejscu zamieszkania D.i W.S... Z poczynionych w toku wywiadu środowiskowego ustaleń wynikało, że :

- D. i W.S. prowadzą trzy- osobowe gospodarstwo domowe, a ich sytuacja finansowa wskazuje na brak zdolności do wnoszenia opłat za pobyt wnuczki V. B. w Domu Pomocy Społecznej w Sz.P. wywiad środowiskowy,

- D. i J. B. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe , a źródłem utrzymania dwu-osobowej rodziny są świadczenia emerytalne z ZUS w wysokości: J. B. 1866,82 zł; D. B. 1859,49 zł., wprawdzie w wywiadzie środowiskowym znajduje się informacja o ponoszonych wydatkach rodziny, w kwocie łącznej 729,10 zł miesięcznie , lecz ponoszone wydatki nie zostały udokumentowane w formie dowodów ( np. kopie rachunków, umów, faktur za leki itp.).

Organ I instancji przytoczył treść art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego małżonek, zstępni przed wstępnymi — zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej — w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Biorąc powyższe pod uwagę, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. uznał, że D. i J. B. są zdolni do ponoszenia odpłatności za pobyt wnuczki V. B. w Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie w Sz.P., albowiem - dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza 300% kryterium dochodowego – 456 x 300% = 1368 zł. W nawiązaniu do postanowień art. 104 ustawy o pomocy społecznej w dniu\ 22 kwietnia 2013 r. Kierownik GOPS w D. wystosował wezwanie do D.i J.B., dotyczące osobistego stawienia się w tutejszym ośrodku, w celu zawarcia umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 103 ustawy o pomocy społecznej, z jednoczesną prośbą, o przedłożenie rachunków, faktur i innych opłat dotyczących prowadzonego gospodarstwa domowego oraz kosztów ponoszonych przez rodzinę z tytułu np.: wydatków na zdrowie oraz ewentualnych kredytów. Zaproponowany termin zawarcia umowy na dzień 6 maja 2013 r., został odroczony, z przyczyn nie leżących po stronie GOPS w D.. W dniu 27 maja 2013 r., w GOPS w D. stawiła się D. B. w obecności krewnej, oświadczając, że w chwili obecnej nie deklaruje partycypacji w kosztach utrzymania wnuczki V. B. w Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie w Sz.P.. W dniu 6 czerwca 2013 r. do GOPS w D. wpłynęło pismo pełnomocnika D.i J.B., który zakwestionował obowiązek partycypowania D.i J.B. w kosztach utrzymania wnuczki w domu pomocy społecznej, wskazując , że D. i J. B. są osobami starszymi pobierającymi świadczenia emerytalne. Z uwagi na niepełnosprawność J. B. i zły stan jego zdrowia, D. i J. B. ponoszą wysokie wydatki na leki..

Również kolejnym pismem z dnia 26 lipca 2013 r. pełnomocnik D.i J.B. poinformowała GOPS o trudnej sytuacji D.i J.B., uwzględniając fakt pobierania przez obojga emerytur, niepełnosprawności J. B., jego złego stanu zdrowia, a co za tym idzie - wysokich wydatków na leczenie i leki.

W świetle powyższego Kierownik GOPS w dniu 31 lipca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, dotyczące zwrotu opłaty wniesionej zastępczo przez gminę – GOPS w D. z tytułu opłat za pobyt wnuczki V. B. w Domu Pomocy Społecznej w Sz.P. dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie.

Oceniając całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, opisanego powyżej, Kierownik GOPS stwierdził , że zawarcie proponowanej D. i J. B. umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt wnuczki w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczenia opłaty wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Jeśli obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat, wynika z mocy ustawy (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina która zastępczo poniosła wydatki, powinna egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania tych należności przez gminę, jest wydanie decyzji, na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. A zatem przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ich członka rodziny, przejawiającą się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organ powinien wydać decyzję na podstawie art. 104 ust. 3, w której zostałaby określona wysokość opłaty wniesionej zastępczo przez gminę.

Jednocześnie podkreślił organ I instancji, że wniosek o zwolnieniu z odpłatności z dnia 26 lipca 2013 r. na tym etapie postępowania nie może być załatwiony, ponieważ decyzje: w sprawie wniosku o zwolnienie z odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej i w sprawie ustalenia tej odpłatności, zapadają w odrębnych postępowaniach. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zwolnienia z odpłatności, może być prowadzone dopiero po wydaniu decyzji taką odpłatność ustalającą, z zastrzeżeniem, że wniosek o zwolnienie z odpłatności wymaga uzupełnienia - poparcia dowodami mającymi istotny wpływ na żądanie zwolnienia w części lub całości, z odpłatności za pobyt wnuczki w domu pomocy społecznej. Natomiast wydana w sprawie decyzja na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej , dotyczy jedynie zwrotu opłat, które zostały już zastępczo wniesione przez gminę - GOPS w D. za pobyt V. B. w Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie w Sz.P. za okres od maja 2013 r. do września 2013 r. - to jest od miesiąca, w którym GOPS podjął czynności na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Opłaty wniesione zastępczo przez gminę - GOPS w D. wyniosły 27.700,53 zł. Z kolei opłata za pobyt wnuczki w Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie w Sz.P., została ustalona dla D.i J.B., jako różnica pomiędzy dochodem stron, a kwotą odpowiadającą 300% kryterium dochodowego osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, co stanowi kwotę wnoszonej odpłatności w wysokości 990,31 zł miesięcznie (kryterium dochodowe: 456 zł x 300% = 1368 zł x 2 osoby = 2736 zł, dochód miesięczny rodziny: 3726,31 zł) i jest wynikiem wyliczenia różnicy między dochodem a kwotą 300% wskazaną w przepisach ustawy. Brak woli zawarcia umowy i brak możliwości przeprowadzenia negocjacji z osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności dotyczących sytuacji finansowej D.i J.B. i ich negatywna postawa, przejawiająca się brakiem zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego - brak poparcia powoływanej trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej dowodami w postaci rachunków, faktur i innych opłat dotyczących prowadzonego gospodarstwa domowego oraz kosztów ponoszonych z tytułu wydatków na leczenie i leki, skutkuje ostatecznie brakiem możliwości Kierownika GOPS, naliczenia innej wysokości zwrotu określonej w art. 61 ust. 2 pkt. 2b ustawy o pomocy społecznej.

W odwołaniu od decyzji pierwszo- instancyjnej D. i J. B. podnieśli zarzuty naruszenia :

1/ prawa materialnego, a to :

-art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez zobowiązanie do ponoszenia odpłatności odwołujących się, tj. dziadków V. B. , pomimo okoliczności, że opłatę za pobyt dziewczynki w domu pomocy społecznej ponoszą już rodzice.

-art.61 ust. 3 w zw. z art.103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez wydanie decyzji żądającej zwrotu zastępczo poniesionych wydatków, pomimo braku uprzedniego wezwania do podpisania umowy (z przedstawieniem podstaw wyliczenia opłaty oraz datą obowiązywania) oraz ustalenie opłaty w maksymalnej wysokości pomijając całkowicie sytuacje zdrowotną oraz bytową odwołujących się;

-art.64 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie wniosku pomimo, że sytuacja zdrowotna i możliwości finansowe odwołujących uzasadniają zastosowanie ulgi w postaci zwolnienia w całości od ponoszenia opłaty (ewentualnie odstąpienia od ustalenia odpłatności).

2/ prawa procesowego , a to :

-art.6 w zw. z art.8 k.p.a. poprzez działania wykraczające poza granice prawa i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do kompetencji organu tj. braku znajomości obowiązujących przepisów przez pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.;

-art.9 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i terminowego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych ze skierowaniem małoletniej V. B. do domu pomocy społecznej, co ma wpływ na ustalenie ich obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania;

-art.10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności zaniechanie wysłania zawiadomienia o zakończonym postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do materiału dowodowego i przedstawienia zgromadzonej dokumentacji medycznej;

-art. 35 § 3 w zw., z art.36 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy pomimo takiego obowiązku;

-art.107 § 1 k.p.a. poprzez brak przywołania właściwych przepisów w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu odwołujący się wywodzili, że M. B. i A. S. – B. w 2012 r. podjęli starania o umieszczenie swojej córki w domu pomocy społecznej z uwagi na brak możliwości zapewnienia jej całodobowej i właściwej pomocy i opieki w miejscu zamieszkania. W trakcie postępowania dotyczącego skierowania i umieszczenia dziewczynki w placówce, rodzice byli informowani o zasadach ponoszenia odpłatności tj. obowiązku rodziców i gminy w partycypowaniu w kosztach utrzymania Viktorii w placówce. W decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 25 stycznia 2013 r. ustalono opłatę V. B. w placówce oraz potwierdzono dotychczasowe deklaracje odnośnie obowiązku ponoszenia odpłatności przez rodziców dziewczynki oraz gminę. W decyzji tej jednoznacznie wskazano, że z uwagi na fakt zastępczego ponoszenia opłaty przez Gminę - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej organowi przysługuje prawo zwrotu wydatków na konto organu od rodziców. Treść decyzji utwierdzała rodziców dziewczynki, że jedynie oni z rodziny są zobowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt córki.

Po upływie 4 miesięcy Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wysłał wezwanie do dziadków V. B. o poddanie się wywiadowi środowiskowemu. Otrzymane wezwania były ogromnym zaskoczeniem dla całej rodziny ponieważ do tego momentu organ nie informował o tym, że będzie chciał ustalać opłatę od dalszych członków rodziny.

Odwołujący powołując się na dotychczasowe orzecznictwo i doktrynę podnieśli ,że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej dalszych krewnych (dziadków) nie powstaje w przypadku istnienia osób zobowiązanych do partycypowania w bliższym stopniu (rodziców). W tym zakresie powołali się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09, zgodnie z którym zasada kolejności przyjęta w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zatem nie można obciążać równocześnie wszystkich wstępnych , skoro opłatę ponoszą już rodzice.

Odwołujący się powołali się również na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 stycznia 2011 r., II SA/Łd 1411/10, zgodnie z którym obowiązek partycypacji w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, osób wymienionych w art. 61 ust 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust 2 ustawy o pomocy społecznej przez osobę wskazaną w treści art.61 ust. 2 pkt 2 ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. W świetle swoich wcześniejszych zaniedbań organ pomocy społecznej ustalając opłatę nie powinien stosować sztywno matematycznego wyliczenia i ustalać jej w maksymalnej wysokości ale zgodnie z celami pomocy społecznej uwzględnić wszystkie okoliczności indywidualnej sprawy.

Dalej odwołujący wywodzili ,że z przyczyn nie leżących po ich stronie nie mogli wcześniej przedstawić dokumentacji lekarskiej i faktur obrazujących wydatki na leki , ponieważ nie posiadali wiedzy, że takie postępowanie będzie prowadzone i dokumentację taką należy kompletować. Wskazali, że wydatki na leki, opiekunkę i wizyty lekarskie pochłania zdecydowanie większą część ich dochodu. D. B. (lat 66) cierpi na reumatoidalne zapalenie stawów, zwyrodnienie stawów biodrowych, wielopoziomową dyskopatię lędźwiową, nadciśnienie tętnicze oraz zapalenie tarczycy. Obecnie oczekuje na operację biodra. J. B. (lat 82) cierpi na cukrzycę typu 2, stopę cukrzycową, przewlekłe niedokrwienie kończyn dolnych, zwłaszcza lewej, martwicę palucha lewego, zwężenie lewej t. biodrowej wspólnej oraz prawej i lewej t. udowej wspólnej, niedrożności lewej t. podkolanowej, tętniaka aorty brzusznej oraz stan po cholecystektomii.

Odwołujący zarzucili, że w niniejszej sprawie organ nie wysłał żadnego zawiadomienia informującego o zakończeniu postępowania, zgromadzonym materiale dowodowym i możliwości ustosunkowania się do twierdzeń (m.in. zawartych przez pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym i bezprawnie przypisywanych odwołującym się jako ich oświadczenia) oraz przedłożenia zgromadzonej w tym czasie dokumentacji medycznej.

Według odwołujących organ całkowicie pominął okoliczności związane z ich sytuacją zdrowotną, dochodową i bytową , tym bardziej że złożyli oni wniosek o zwolnienie w całości z opłaty za pobyt V. B., którego organ nie rozpoznał do czego był zobowiązany.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r., nr SKO 4310/73/13 , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. b) i art. 61 ust. 3 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji

W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Z kolei wedle art. 61 ust. 1 pkt 1 -3 ustawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w następującej kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; małżonek, zstępni przed wstępnymi; gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przy czym osoby i gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Kolejno organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej , opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tej ustawy . Wedle tego przepisu, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu, wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. Przy czym, art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy jednocześnie ustanawia zasady ustalenia wysokości tej odpłatności, które mają zastosowanie także w przypadku zawierania ww. umowy. Przepis ten w szczególności określa górną granicę wysokości opłaty oraz kwotę dochodu na osobę lub na osobę w rodzinie warunkującą powstanie zobowiązania do ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej.

Kolegium uznało ,że skoro miesięczny dochód na osobę w rodzinie odwołujących , wynosi 1863,16 zł, a zatem przekracza 300% kryterium dochodowego, czyli kwotę 1368 zł, to - w świetle powołanych wyżej przepisów – D. i J. B. należą do grona osób (wstępnych) zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt wnuczki – V. B.w domu pomocy społecznej.

Według Kolegium z akt sprawy wynika ,że odwołujący zostali skutecznie wezwani do zawarcia umowy w celu ustalenia wysokości opłaty ponoszonej przez nich za pobyt V. B. w domu pomocy społeczne i w sposób jednoznaczny odmówili zawarcia tej umowy. Natomiast zgodnie z przepisem art. 62 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, udokumentowana odmowa zawarcia umowy przez osobą zobowiązaną zgodnie z art. 62 ust. 2 pkt 2 ustawy otwiera drogę do zastosowania przez organ regulacji zawartej w przepisie art. 104 ust. 3 ustawy, czyli ustalenia oraz żądania w drodze decyzji administracyjnej poniesionych zastępczo przez gminę wydatków na udzielone świadczenia z pomocy społecznej.

Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania , Kolegium wskazało , że żadne z przepisów ustawy nie ustanawia kolejności wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W szczególności brak regulacji prawnej, która wskazywałaby, że zrealizowanie powyższego obowiązku przez wstępnych w pierwszym stopniu wyłącza obowiązek wstępnych w drugim i dalszym stopniu. Według Kolegium przepis art. 61 ustawy o pomocy społecznej zawiera wyczerpującą regulację odnoszącą się do zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej ponoszenia. Unormowanie to zostało ukształtowane w taki sposób, by w myśl zasady subsydiarności, koszt pobytu w domu pomocy społecznej ponosiła w pierwszej kolejności jednostka korzystająca z pomocy - mieszkaniec domu, następnie jej krewni - małżonek, zstępni przed wstępnymi, a w pozostałym ewentualnym zakresie, ciężar tej odpłatności został nałożony na gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, czyli najbliższą jej wspólnotę mieszkańców.

Wobec tego zaktualizowany na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 powołanej ustawy obowiązek D.i J.B. do ponoszenia odpłatności za pobyt V. B. w domu pomocy społecznej jest równoległy i równoważny względem analogicznego obowiązku jej rodziców oraz wyprzedza obowiązek Gminy D. .Przepis art. 61 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Stąd też poniesiona przez Gminę odpłatność za pobyt V. B. w domu pomocy społecznej w kwocie 4 951,55 zł - w okresie od maja 2013 r. do września 2013 r. miała charakter zastępczy i może uzasadniać dochodzenie przez tę gminę jej zwrotu od D.i J.B. na podstawie przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy o pomocy społecznej .

Natomiast przepis art. 64 pkt 1 -4 ustawy o pomocy społecznej , osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko. Kolegium zauważyło jednak, że powyższy przepis, odnosząc się do osób, które wnoszą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, może zostać zastosowany dopiero po jej ostatecznym ustaleniu, na podstawie umowy albo decyzji.

Decyzja ostateczna stałą się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której D. i J. B. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów :

- art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art.103 ust. 2 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący są osobami zobowiązanymi do partycypowania w kosztach utrzymania małoletniej V. B. w domu pomocy społecznej oraz, że mają obowiązek zwrotu kwoty ustalonej decyzją z dnia 11 września 2013 r. pomimo, że brak jest decyzji lub umowy ustalającej obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżących oraz brak jest dowodów, które potwierdzałyby, że Gmina D. zastępczo poniosła takie wydatki.

- art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili , że od początku kwestionowali swój obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania wnuczki w placówce wskazując, że w decyzji o skierowaniu małoletniej V. B. do Domu Pomocy Społecznej w Sz.P. nie zostali wskazani jako osoby zobowiązane do uczestniczenia w kosztach utrzymania dziewczynki w placówce.

Zdaniem skarżących, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się jedynie do zarzutów prawa materialnego pomijając całkowicie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazane w odwołaniu. W szczególności, organ II Instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. co w niniejszej sprawie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Do odwołania dołączono dokumentację medyczną oraz faktury, których strona nie miała możliwości przedstawić przed wydaniem decyzji z dnia 11 września 2013 r. , ponieważ nie została wezwana do wypowiedzenia się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Organ II Instancji w rozstrzygnięciu nie odniósł się do przedstawionych dokumentów ani nie wypowiedział się w sprawie naruszenia wyżej wskazanego przepisu. Organ II instancji pominął również zarzut dotyczący niepowiadomienia skarżących o niezałatwieniu sprawy w terminie.

Organ ograniczył się jedynie do interpretacji przepisów art. 60, 61, 62, 64,103 i 104 ustawy o pomocy społecznej i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu w tym, że skarżący kwestionują swój obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania wnuczki w placówce.

Skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2012 r., sygn. I OSK 653/12 wywodzili , że zastępcze ponoszenie przez gminę opłat (art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) może nastąpić jedynie wówczas, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji (art. 59 tej ustawy) lub podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy (art. 103 ustawy), nie wywiązują się z tego obowiązku (...). Z kolei wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określającej osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty i ustalającej wysokość opłaty przypadającej dla poszczególnych osób, jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna jest również formuła, według której gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków, ustalany jest obowiązek ponoszenia opłaty przez osobę, za którą opłaty uiszczono. Aby zatem mówić o opłacie zastępczej musi być uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna).

Według skarżących organ II Instancji całkowicie pominął również okoliczność, że skarżący nigdy nie zostali wezwani do podpisania indywidualnej umowy, z wyliczeniem konkretnej kwoty i okresu obowiązywania, do której mogliby się odnieść. Strony zgłaszały zastrzeżenia do treści szablonu umowy, który został im pokazany i w których znajdowały się zapisy sprzeczne z prawem . Do tych zastrzeżeń nie odniósł się ani organ I instancji ani organ II instancji, trudno więc dziwić się, że skarżący nie podpisali umowy o takiej treści.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium zaktualizowany na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b), w zw. z art. 64 ustawy o pomocy społecznej obowiązek skarżących do ponoszenia odpłatności za pobyt V B w domu pomocy społecznej jest równoległy i równoważny względem analogicznego obowiązku jej rodziców oraz wyprzedza obowiązek Gminy D. Poniesiona przez Gminę D odpłatność za pobyt V B. w domu pomocy społecznej w kwocie 4 951, 55 zł, w okresie od maja 2013 r. do września 2013 r., miała charakter zastępczy i może uzasadniać dochodzenie przez tę Gminę jej zwrotu od D.i J.B., na podstawie przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy o pomocy społecznej . Za nietrafny uznano zarzut, że obowiązek ponoszenia kosztów przez skarżących, nie został określony w decyzji o skierowaniu wnuczki do domu pomocy społecznej ani w umowie. Według Kolegium ustawa nie dopuszcza określania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w decyzji administracyjnej, lecz odsyła do umowy (art. 103 ustawy), której zawarcia skarżący odmówili. Dlatego też, skoro obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym faktem opłat wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, to w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do wnoszenia takich opłat uchylają się od takiego obowiązku, uchybiający praworządności byłby stan, w którym ani organ administracji publicznej, ani właściwy sąd powszechny, nie mogłyby skonkretyzować tego obowiązku. Z tego powodu Kolegium uważa, że gmina, która wnosi zastępczo opłatę za osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może zostać pozbawiona możliwości dochodzenia zwrotu poniesionych wydatków. Jako właściwą drogę zmierzającą do wyegzekwowania powyższych należności przez gminę, Kolegium wskazuje wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej . Natomiast powołane w skardze okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżących oraz ponoszonych przez nich wydatków mogą mieć ewentualnie znaczenie w postępowaniu wszczętym przez wniosek oparty na przepisie art. 64 ust. 1-4 tej ustawy , o czym Kolegium szczegółowo poinformowało strony w zaskarżonej decyzji. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ II instancji stwierdził , że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, organ I instancji nie gromadził żadnych dowodów, które nie byłyby skarżącym znane. Również żadne nowe informacje mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia nie pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, jak i w skardze skierowanej w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego , albowiem podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego są wynikiem zarzutu materialnoprawnego . Spór między stronami w istocie dotyczy zasad i trybu ustalania opłat za pobyt w domu pomocy społecznej .W związku z tym istota sporu wymaga przede wszystkim odpowiedzi na dwa podstawowe pytania , a mianowicie : po pierwsze , w jaki sposób ustalane są opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz po drugie , w jakiej formie następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań.

W odniesieniu do pierwszego ze spornych zagadnień wskazać należy, że materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 tej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków. A zatem analiza przepisów ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza przepisów art. 59 ust. 1 i 2, prowadzi do wniosku, że pobyt mieszkańca w DPS jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych: decyzji o skierowaniu do DPS, decyzji o umieszczeniu w DPS oraz decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS. Skoro mamy w tym przypadku do czynienia z trzema różnymi decyzjami administracyjnymi – a jak wynika z art. 104 k.p.a., każda decyzja zasadniczo załatwia (rozstrzyga) odrębną sprawę – to oznacza, że w istocie występują tu trzy sprawy administracyjne (o skierowanie do DPS, o umieszczenie w DPS oraz o ustalenie odpłatności za pobyt w DPS).

Przechodząc z kolei do drugiej ze spornych kwestii , a mianowicie określenia formy, w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań zauważyć na wstępie należy ,że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w tym przedmiocie kształtowały się różne koncepcje (zob. wyrok WSA w Warszawie dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 537/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 30/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 75/09) , lecz nie znalazły one jednak powszechnej akceptacji. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, dokonał wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej w zakreślonym wyżej przedmiocie. A mianowicie wyraził pogląd, zgodnie z którym " stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także

(a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji,

o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty". Jak dalej wskazał w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny " o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych." Również aktualnie obowiązujące - od 27 sierpnia 2012r.- rozporządzenie Ministra Pracy i polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. 201.964) w § 8 ust. 2 pkt 3 podobnie reguluje wymogi formalne pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, nakazując dołączenie do omawianego wniosku oświadczenia o wysokości dochodów osoby ubiegającej się, małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty (...). Przy czym dokumenty , o których mowa kompletuje ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o skierowanie do domu , co wprost wynika z ust.4 § 8 powołanego wyżej rozporządzenia. A zatem są to niewątpliwie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej , decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Powyższa koncepcja zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10 została również zaakceptowana w kolejnych wyrokach tego Sądu z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12 . W wyrokach tych wyrażono pogląd , wedle którego obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy , lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej . Natomiast obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej , o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej , musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd , według którego , nie zawarcie umowy , przewidzianej w art.103 ust.2 ustawy o pomocy społecznej nie jest przesłanką niezbędną do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Obowiązku wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy o pomocy społecznej nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2 tej ustawy , lecz decyzja administracyjna

o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale jedynie ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został ustalony ex lege (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 937/11). Umowa może przewidywać wyłącznie wyższy niż określony przepisami ustawy o pomocy społecznej odsetek finansowania pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Strony umowy nie mogą przewidzieć niższego procentu współuczestnictwa osoby zobowiązanej mocą przepisów prawa do ponoszenia kosztów (zob. W. Maciejko w.: W. Maciejko. P. Zaborniak, Ustawa

o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 302). Zobowiązany do wnoszenia opłaty może ubiegać się o wydanie decyzji o zwolnieniu z tego obowiązku w trybie i zasadach jakie przewiduje art. 64 ustawy o pomocy społecznej Reasumując, niezawarcie umowy ze skarżącymi nie powoduje utraty kompetencji organu do wydania decyzji o odpłatności za pobyt (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r. , sygn. akt IISA/Rz493/13 ).

Konkludując dotychczasowe rozważania Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko , że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w określonej wysokości powstaje na mocy decyzji administracyjnej. Akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie cząstek tej wysokości do osób zobowiązanych do ich ponoszenia. W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny korzystnym jest dla finansów gminy łączne rozstrzyganie o skierowaniu i o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W zasadzie organ pomocowy powinien ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni z opóźnieniem to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji. Natomiast jeżeli organ wypowiada się o obowiązku wnoszenia opłat, które jego zdaniem miały zostać poniesione, to w rezultacie wypowiada się o należnościach. Z kolei należnością jest taka opłata, która nie została przez zobowiązanego uiszczona w terminie. W ten sposób należy traktować de lege lata określanie obowiązku uiszczenia opłaty z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji kształtującej obowiązek. Natomiast na gruncie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej można mówić o należności z tytułu opłaty , jeżeli została ona przez organ ustalona mocą decyzji bądź też w sposób kombinowany czyli zarówno decyzją jak i umową. Z kolei dochodzenie należności związanych z pobytem w domu pomocy społecznej następuje w innym trybie niż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty. Dopiero wówczas, gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Określenie bowiem należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. Z tej przyczyny opłata za pobyt nie jest opłatą należną, jeżeli dotychczas nie powstał obowiązek jej poniesienia, czyli nie została wydana decyzja konkretyzującą jej wysokość w odniesieniu do osób wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (por. WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt IISA/Rz493/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2013r. , sygn. akt IVSA/Wr 374/13).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie . Organy pominęły znaczenie dla rozstrzyganej sprawy obowiązywania regulacji art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Dopiero wówczas gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. W przepisie art.61 ust.3 ustawy o pomocy społecznej przewidziano skutki niewykonania obowiązku uiszczenia opłaty przez zobowiązany podmiot . Jednakże gmina nie może dochodzić zwrotu poniesionej części odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w okresie, kiedy obowiązek ponoszenia części tej odpłatności nie był ustalony. Podobny pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2012r. sygn. IOSK 653/12, w którym stwierdzono, że zastępcze ponoszenie przez gminę opłat może nastąpić jedynie wówczas, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji (art.59 ustawy o pomocy społecznej) lub podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy (art.103 ustawy) , nie wywiązują się z tego obowiązku .

W badanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił wysokość należności z tytułu wydatków sprzed daty orzekania , do czego nie był uprawniony. Przed datą wydania kontrolowanej decyzji obowiązek ponoszenia opłaty nie został ukształtowany w sposób jaki przewiduje art. 59 ust. 1 ustawa o pomocy społecznej, czyli nie była określona wysokość opłaty, jaką skarżący mieli wnosić co miesiąc za pobyt ich wnuczki w Domu Pomocy Społecznej. Oznacza to, że organ w sposób nieuprawniony określił wysokość należności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, czym naruszył art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy ustalony ostatecznie przez SKO. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą w sposób nieprawidłowy ukształtowano stosunek administracyjnoprawny z udziałem skarżących. Zobowiązano ich do uiszczenia należności z tytułu opłat za pobyt wnuczki w domu pomocy społecznej za okres, w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca wobec nich wysokość opłaty z tytułu tego pobytu .

Mają zatem rację skarżący, kiedy wywodzą, że skoro nie została wydana decyzja administracyjna ustalająca opłatę , jaką winni ponieść , to nie ma podstaw do tego, aby organ był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie arty.104 ust.3 ustawy o pomocy społecznej.

Stwierdzenie powyższego oznacza ,że pod adresem organów obu instancji musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art.59 ust. 1 , art. 61 ust.1 pkt 2 , art.104 ust.3 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów art.7 , 8, 77 § 1 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. , poz. 270 – dalej p.p.s.a. ) . Organy ponownie prowadząc postępowanie, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone uchybienie prawa materialnego i procesowego. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. , zaś o zwrocie kosztów procesu na podstawie art.200 p.p.s.a.