Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 794/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 1a, art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 218 par. 2, art. 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2020 r. Stowarzyszenie "Z." w G. (dalej powoływane jako stowarzyszenie) wystąpiło do Wójta Gminy G. (dalej powoływany jako Wójt Gminy, organ pierwszej instancji) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie użytkowania wieczystego ustanowionego na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym G. (obręb nr [...]) w prawo własności gruntu.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. Wójt Gminy odmówił stowarzyszeniu wydania zaświadczenia wskazując, że przekształcenie nie nastąpiło. Organ pierwszej instancji wskazał również, że zaświadczenie jest aktem wiedzy organu i nie ma charakteru prawotwórczego, zaś organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych.

W następstwie wniesionego przez stowarzyszenie zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej powoływane jako Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że Wójt Gminy nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie objętym żądaniem, nie zgromadził w sprawie własnego materiału dowodowego ani nie dokonał jego oceny. Organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy winien uzyskać dokumenty źródłowe mające znaczenie w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił stowarzyszeniu wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że zostały zbadane dane uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków oraz treść księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nr ewid. [...] w ob[...]– G.. Organ ustalił, że w ewidencji gruntów podana działka została oznaczona jako użytki Br-RVI - grunty rolne zabudowane (0,8533 ha) oraz LsV – lasy (0,6334 ha). Ponadto Wójt Gminy stwierdził, że ewidencja budynków dla wskazanego obrębu nie jest przez Starostę Powiatu B. prowadzona, w związku z czym posłużył się mapą zasadniczą. Organ wskazał, że organ administracyjny zaświadcza jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych bez ich przetwarzania. W związku z tym na podstawie ww. mapy zasadniczej ustalił, że na działce wyniesiono geodezyjnie 22 budynki, z których 4 zostały oznaczone jako "m" – mieszkalne, 10 jako "i" – inne budynki niemieszkalne oraz 8 jako "bud" – budowla podziemna – w budowie. Wójt Gminy ustalił, że budowa budynków oznaczonych symbolem "bud" nie została zakończona. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że stowarzyszenie nie wykazało żadnych budynków mieszkalnych w deklaracji w sprawie podatku od nieruchomości na 2019 r.

Stowarzyszenie złożyło zażalenie na to postanowienie. Organ odwoławczy ponownie, postanowieniem z [...] listopada 2020 r., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy z zakresu ogólnego postępowania oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji poinformował stowarzyszenie oraz posiadaczy i użytkowników poszczególnych budynków, że w dniach [...] sierpnia 2020 r. zostaną przeprowadzone oględziny budynków zlokalizowanych na przedmiotowej działce, zaś z akt sprawy nie wynika, aby oględziny zostały przeprowadzone. Kolegium zwróciło również uwagę, że została sporządzona opinia biegłego geodety, który dokonał pomiarów powierzchni użytkowej budynków zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], jednak zdaniem Kolegium opinia ta nie może zastąpić oględzin.

Postanowieniem z [...] marca 2021 r. Wójt Gminy po raz kolejny odmówił wydania zaświadczenia, o które wnosiło stowarzyszenie. Na podstawie rejestru osób zameldowanych w budynkach położonych na przedmiotowej działce i ww. mapy zasadniczej organ pierwszej instancji ustalił, że powierzchnia użytkowa wszystkich budynków wyniesionych geodezyjnie i zamieszkałych wynosi 636,85 m2, w tym 411,95 m2 (64,49%) to powierzchnia użytkowa budynków mieszkalnych oraz 224,90 m2 (35,31%) to powierzchnia użytkowa budynków niemieszkalnych.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Kolegium, w następstwie zażalenia stowarzyszenia, ponownie uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy co do zasady wykonał zalecenia Kolegium, ale zgromadzony w sprawie materiał wciąż nie pozwala na ustalanie wszystkich istotnych okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. W ocenie organu odwoławczego w ustaleniach organu pierwszej instancji brakuje wykazania, jakie rodzaju funkcje pełnią "inne budynki niemieszkalne". Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie wykazał, by inne budynki niemieszkalne nie były powiązane z budynkami mieszkalnymi, zapewniając im prawidłowe i racjonalne z nich korzystanie. Organ odwoławczy zasugerował, że być może dla potwierdzenia przeznaczenia określonych zabudowań konieczne będzie przeprowadzenie oględzin budynków, co do których istnieją wątpliwości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] organ pierwszej instancji po raz kolejny odmówił stowarzyszeniu wydania zaświadczenia. Wskazał, że w dniach [...] lipca 2021 r. zostały przeprowadzone oględziny. W związku z tym organ pierwszej instancji ponownie przeanalizował łączną powierzchnię użytkową wszystkich budynków. Stwierdził, że powierzchnia użytkowa wszystkich budynków wyniesionych geodezyjnie i zamieszkałych wynosi 681,95 m2, w tym 439,35 m2 (64,43%) to powierzchnia użytkowa budynków mieszkalnych oraz 242,60 m2 (35,57%) to powierzchnia użytkowa budynków niemieszkalnych.

Po rozpatrzeniu zażalenia stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy powyższe postanowienie Wójta Gminy. Organ odwoławczy wskazał, że ponowne przeprowadzenie postępowania przez Kolegium potwierdziło ustalenia organu pierwszej instancji, a stowarzyszenie nie wskazało na konkretne zarzuty względem zaskarżonego postanowienia.

Skargę na ww. postanowienie organu odwoławczego wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku stowarzyszenie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu wydanego w niniejszej sprawie pomimo nieprzeprowadzenia z urzędu rozprawy przez organ pierwszej instancji, w sytuacji przeprowadzenia oględzin potrzebnych do wyjaśnienia niniejszej sprawy, co doprowadziło do uniemożliwienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów;

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w tym w szczególności podejmowania czynności oraz powoływania środków dowodowych mających na celu wykazanie przeznaczenia budynków znajdujących się na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym G., obręb nr [...], co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu;

3. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji wydanego pomimo braku wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności niniejszej sprawy i materiału dowodowego oraz nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, przejawiające się w szczególności w braku prawidłowego ustalenia charakteru budynków znajdujących się na działce o nr geod. [...], położonej w obrębie ewidencyjnym G. (obręb [...]) i ich rzeczywistego przeznaczenia, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez organ, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki oznaczonej o numerze ewidencyjnym [...] w G., gmina G.;

4. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na braku przeanalizowania całokształtu niniejszej sprawy i oparciu się wyłącznie na twierdzeniach organu pierwszej instancji, podczas gdy organ powinien z urzędu przeanalizować okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, również w sytuacji braku wskazania konkretnych zarzutów w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2021 r., a w szczególności organ powinien poczynić ustalenia w przedmiocie przeznaczenia poszczególnych budynków znajdujących się na przedmiotowej działce również w kontekście informacji zawartych w protokołach oględzin z dnia [...] lipca 2021 r., a także w zakresie zameldowania w nich osób w okresie poprzedzającym sporządzenie przez organ pierwszej instancji pisma z dnia [...] grudnia 2020 r., co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez organ, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki oznaczonej o numerze ewidencyjnym [...] w G., gmina G.

Stowarzyszenie zarzuciło również naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3 w zw. z art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 2040 ze zm., dalej: ustawa przekształceniowa) poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji wydanego na skutek błędnego uznania, że na działce o numerze geodezyjnym [...], obręb [...] G., położonej w G., gmina G. położone są również inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane niż określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, których łączna powierzchnia użytkowa przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tej działce, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez organ, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki oznaczonej o numerze ewidencyjnym [...] w G., gmina G..

W związku z powyższym stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Pismem z 5 listopada 2021 r. stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia Wójta Gminy G. o zameldowaniu z dnia [...] października 2021 r. na fakt zameldowania osób w budynkach znajdujących się na działce o numerze geodezyjnym [...], obręb [...] G., położonej w G., gmina G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Z uwagi na charakter sprawy (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia) sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego stowarzyszenia o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Niniejsza sprawa dotyczy oceny legalności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności tych gruntów. Przedmiotem sporu między stronami pozostaje to czy, sporna działka o nr ewid. [...] obręb [...] G., gmina G. spełnia definicję gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. W ocenie stowarzyszenia zostały spełnione wszystkie przesłanki tego przekształcenia, gdyż przedmiotowa działka została zabudowana na cele mieszkaniowe. We wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. stowarzyszenie wskazało, że "przedmiotowa nieruchomość oddana wnioskodawcy w użytkowanie wieczyste została zabudowana na cele mieszkaniowe budynkami, które spełniają cele mieszkaniowe oraz innymi budynkami umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych". Z kolei zdaniem organów obu instancji nie zostały spełnione wszystkie warunki, aby można było mówić o skutecznym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu.

Wskazać na wstępie należy, że materialnoprawną podstawą kwestionowanego postanowienia jest ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r., poz. 2040 ze zm.). Zgodnie art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej nakazuje określone rozumienie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". W myśl tego przepisu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Ponadto należy zwrócić uwagę na treść art. 1a ustawy przekształceniowej, który stanowi, że przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Zatem na mocy ustawy przekształceniowej w zakresie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe prawo użytkowania wieczystego przekształciło się w prawo własności gruntu, jednak ujawnienie tego prawa własności w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków, jak wynika z art. 4 ust. 1 zd. 1 ustawy przekształceniowej, wymaga wydania przez właściwy organ zaświadczenia potwierdzającego to przekształcenie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przekształceniowej zaświadczenie właściwy organ wydaje z urzędu nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia przekształcenia albo na wniosek właściciela - w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku.

Nie powinno budzić wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym zaświadczenia, o którym mowa w ustawie przekształceniowej, winny znaleźć zastosowanie przepisy Działu VII k.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń. Forma potwierdzenia przekształcenia wybrana przez ustawodawcę jest formą znaną w procedurze administracyjnej. Zasadnie wskazał NSA w wyroku z dnia 9 września 2020 r., sygn. I OSK 181/20 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej "CBOSA"), że celem zaświadczenia, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym. Należy zgodzić się także ze konkluzją NSA zaprezentowaną w uzasadnieniu ww. wyroku, wynikającą z uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej (druk nr 2673 kadencja VIII), że ustawodawca świadomie zrezygnował z potwierdzania przekształcenia decyzją administracyjną stwierdzając, że "w przypadku współużytkowania wieczystego odwołanie chociaż jednego ze współuprawnionych od decyzji zniweczyłoby cel przekształcenia z mocy prawa, którym jest eliminowanie obecnie występujących problemów z przekształcaniem praw we wspólnotach mieszkaniowych". Dlatego "organy reprezentujące dotychczasowego właściciela nieruchomości, a więc te same które są obecnie właściwe do pobierania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i dokonywania aktualizacji tych opłat, będą wydawały z urzędu zaświadczenia potwierdzające przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tego gruntu".

Kontrola prawidłowości działań organów w sprawie winna zatem być przeprowadzona w świetle przepisów Działu VII k.p.a., jednakże z uwzględnieniem uregulowań wynikających z ustawy przekształceniowej. W zaświadczeniu potwierdzającym przekształcenie rolą właściwego organu jest wskazanie w nim, że doszło z mocy prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. W ustawie przekształceniowej nie przewiduje się sytuacji, gdy zaświadczenie nie może być wydane, gdyż do przekształcenia określonego gruntu nie doszło. Zastosowanie w takiej sytuacji znajduje więc art. 219 k.p.a. Konsekwencją konieczności działania w określonym reżimie prawnym, w tym przypadku zgodnie z przepisami Działu VII k.p.a., jest również ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie, że organ nie może więc dokonywać nowych ustaleń determinujących zakres uprawnień lub obowiązków podmiotów wnioskujących o wydanie zaświadczenia. Nie powinien także rozstrzygać jakichkolwiek kwestii spornych, gdy stwierdzony zostanie brak zgodności między treścią żądania a stanem rzeczy wynikającym z ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2062/20, zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności zaś nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Postępowanie to jest ograniczone do minimum niezbędnego do urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych pozostających w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. I OSK 181/20, CBOSA).

Uregulowanie wydawania zaświadczeń w przepisach k.p.a. prowadzi do wniosku, że do tego postępowania mają zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. Postępowanie wyjaśniające ma jednak charakter pomocniczy, uproszczony i proceduralnie odformalizowany (gabinetowy) i nie podlega rygorom postępowania dowodowego określonym w art. 7, art. 75 i nast. k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 359/21, CBOSA). Należy również wskazać, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 268/21, CBOSA).

Odnosząc te ogólne rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez Wójta Gminy istotnie wykraczało poza wskazany zakres. W toku sprawy Wójt Gminy czterokrotnie wydawał postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Już w pierwszym z tych postanowień, wydanym w dniu 27 lutego 2020 r. organ pierwszej instancji zasadnie wskazał, że zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Faktem jest natomiast, że z tego postanowienia nie wynikało, na podstawie jakich danych organ stwierdził, iż nie doszło do przekształcenia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. W związku z tym uchylenie tego postanowienia przez Kolegium było uzasadnione.

Z akt administracyjnych wynika, że organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, przeprowadził już postępowanie wyjaśniające. Jednak oprócz skorzystania z danych, które były w jego posiadaniu, tj. ewidencji gruntów, mapy zasadniczej czy też deklaracji stowarzyszenia w sprawie podatku od nieruchomości na 2019 r., Wójt Gminy zasięgnął również opinii biegłego geodety celem pomiaru powierzchni użytkowej budynków posadowionych na przedmiotowej działce. Działanie to wykraczało poza ramy postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Organ w kolejnym postanowieniu o odmowie wydania zaświadczenia z dnia [...] września 2020 r., uzasadniając przeprowadzenie tego dowodu wskazał na rozbieżności pomiędzy mapą zasadniczą a deklaracją stowarzyszenia w zakresie powierzchni użytkowej budynków. Jeśli nawet organ pierwszej instancji zauważył określone nieścisłości w posiadanych danych z ewidencji, rejestrów i innych danych to nie było rolą tego organu dokonywanie dalszych ustaleń celem wyjaśnienia tych ewentualnych rozbieżności. Mieszkalny charakter budynków czy fakt, że określone budynki służą obsłudze budynków mieszkalnych, położonych na przedmiotowej działce winien wynikać wprost z danych i zasobów będących w posiadaniu Wójta Gminy. Jeśli natomiast, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, była to okoliczność sporna czy wątpliwa, obowiązkiem organu była odmowa wydania zaświadczenia.

Organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie na to kolejne postanowienie, zwrócił uwagę, że Wójt Gminy zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformował stowarzyszenie oraz posiadaczy i użytkowników poszczególnych budynków, że w dniach [...] sierpnia 2020 r. zostaną dokonane oględziny budynków zlokalizowanych na działce nr ewid. [...], jednak ostatecznie oględziny te nie zostały przeprowadzone. Kolegium błędnie uznało jednak, że nie przeprowadzając oględzin, organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania. O ile istotnie można mieć zastrzeżenia do sposobu działania organu, który informuje o zamiarze przeprowadzenia określonej czynności w postępowaniu, a następnie jej nie dokonuje, to jednak najistotniejsze było to, że czynność ta w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia nie powinna w ogóle być przeprowadzona. Kolegium niezasadnie oczekiwało od organu pierwszej instancji pełnego urzeczywistnienia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, nie uwzględniając specyfiki postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń, w którym zasady te doznają ograniczeń. W konsekwencji organ odwoławczy ponownie uchylił postanowienie Wójta Gminy, jednak tym razem nie było to już działanie właściwe, gdyż wynikało z błędnego uznania, że organ pierwszej instancji działał z naruszeniem ogólnych reguł postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, że Kolegium nakazało organowi pierwszej instancji wyjaśnienie kwestii zameldowania członków stowarzyszenia i ich uwzględnienie w ponownym rozstrzygnięciu. Także to zalecenie organu odwoławczego nie było właściwe. Niezasadnie bowiem Kolegium wymagało od Wójta Gminy zbierania informacji celem wyjaśnienia kwestii spornych w świetle posiadanych przez ten organ danych. Organ odwoławczy wskazał również, że zastosowanie w sprawie może mieć art. 13 ustawy przekształceniowej. W ocenie sądu to z wniosku strony winno wynikać czy oczekuje ona zaświadczenia o przekształceniu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Organ nie jest zobowiązany do uwzględniania tego przepisu z urzędu, jeśli strona oczekuje zaświadczenia o przekształceniu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej.

Powyższe zalecenia Kolegium były zatem nieuzasadnione, gdyż już postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] września 2020 r. wyjaśniało sprawę w stopniu wystarczającym, mając na uwadze omówione wyżej reguły postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń. Ostatecznie w toku sprawy organ pierwszej instancji wykonał zalecenia organu odwoławczego. Nie były to jednak działania konieczne, w związku z czym naruszony został art. 218 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie czynności niemieszczących się w zakresie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wydania zaświadczenia. Z tych samych względów doszło również do naruszenia zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Niewątpliwie jednak stwierdzone przez sąd naruszenia nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem kluczowym faktem jest to, że odmowa wydania zaświadczenia była prawidłowa.

Na podstawie zebranych w postępowaniu dowodów, bez względu na powyższą ocenę czy powinny one zostać przeprowadzone czy też nie, zasadnie ustalono, że nie było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczącego działki o nr ewid. [...], obręb [...] - G., gmina G., bowiem sporny grunt nie mieścił się w pojęciu "gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe" w rozumieniu art. 1 ust. 2 w zw. z art. 1a ustawy przekształceniowej. Należy ponownie podkreślić, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia jest istotnie ograniczone w zakresie postępowania dowodowego. Możliwość wydania zaświadczenia przez właściwy organ jest możliwa jedynie wtedy, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z już posiadanych przez organ dokumentów. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie było uzasadnione, gdyż organ, na podstawie posiadanych danych nie mógł uznać, że doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. Z uwagi na fakt, że dla budynków posadowionych na działce o nr ewid. [...] nie prowadzono ewidencji budynków, prawidłowym było skorzystanie z mapy zasadniczej. Był to jedyny zbiór danych dotyczących tych budynków będący w posiadaniu organu pierwszej instancji. Jedynie 4 z 22 budynków na przedmiotowej działce zostało na mapie zasadniczej oznaczonych jako mieszkalne, 10 jako inne budynki niemieszkalne, a pozostałe jako budowle podziemne – w budowie. Ponadto w deklaracji w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2019 r. stowarzyszenie nie wykazało żadnych budynków mieszkalnych. Powyższe dane były wystarczające dla przyjęcia, że działka o nr ewid. [...] nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkalne w rozumieniu ustawy przekształceniowej. Nie było zadaniem Wójta Gminy badanie czy posiadane przez ten organ dane stwierdzają stan faktyczny istniejący na gruncie, w szczególności nie był on zobowiązany do zbierania informacji w zakresie funkcji poszczególnych budynków, w tym poprzez przeprowadzanie dowodu z oględzin przedmiotowej działki czy dokumentów dotyczących ewentualnego zameldowania osób w poszczególnych budynkach.

Z uwagi na istotę i charakter postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, zarzuty podniesione w skardze należy uznać za niezasadne.

Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie nie zaistniała konieczność przeprowadzenia rozprawy. Fakt, że w sprawie zostały przeprowadzone oględziny nie oznacza, że powstał po stronie organu obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Abstrahując od tego, że dowód z oględzin w ogóle nie powinien zostać przeprowadzony w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia, należy podkreślić, że przewidziana w art. 89 § 2 k.p.a. powinność przeprowadzenia rozprawy, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, nie jest równoznaczna z koniecznością przeprowadzenia rozprawy w każdym przypadku dokonywania oględzin. Rozprawa winna zostać przeprowadzona tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3045/17, CBOSA). W niniejszej sprawie taka konieczność nie zaistniała, bowiem w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia nie przeprowadza się co do zasady postępowania dowodowego. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. art. 10 k.p.a. Jeśli bowiem organ w niniejszej sprawie powinien opierać się na danych i zasobach będących w jego posiadaniu to wyklucza to możliwość przedkładania wniosków dowodowych przez stronę i żądania ich przeprowadzania przez organ.

Bezzasadnie stowarzyszenie zarzuca również naruszenie reguł postępowania dowodowego oraz zasady praworządności. Jeśli można mówić o zastrzeżeniach względem organów w tym zakresie to jedynie tego rodzaju, że Wójt Gminy, z uwagi na zalecenia Kolegium, prowadził pełne postępowanie dowodowe, wbrew odrębnym regułom postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. O ile nie można mówić o wyłączeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, to należy je odczytywać przez pryzmat reguł postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. Z pewnością zatem nie można stwierdzić, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Należy bowiem zaznaczyć, że wystarczające było oparcie rozstrzygnięcia jedynie na danych już posiadanych przez organ pierwszej instancji, a wyjaśnianie stanu faktycznego w szerszym zakresie nie może być ocenione jako naruszenie mające wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej nie można uznać, jak oczekiwałoby skarżące stowarzyszenie, że organy powinny prowadzić dalsze czynności dowodowe.

Zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności również nie mógł zostać uwzględniony. Zaskarżone postanowienie Kolegium jest wyrazem jego aprobaty dla działań organu pierwszej instancji, co nie powinno dziwić, skoro organ ten wykonał wcześniejsze zalecenia Kolegium. Fakt, że organ odwoławczy w całości zaakceptował ustalenia Wójta Gminy, nie oznacza, że organ ten nie przeanalizował sprawy i nie rozstrzygnął sprawy po raz drugi w sposób merytoryczny.

Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie zasadnie zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Nie było podstaw do uznania, że doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. Organy ustaliły bowiem, mając na uwadze art. 1a ustawy przekształceniowej, że łączna powierzchnia użytkowa budynków niemieszkalnych przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków, a zatem działka o nr ewid. [...] nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkalne w rozumieniu ustawy przekształceniowej.

Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia Wójta Gminy G. o zameldowaniu z dnia [...] października 2021 r., wyrażonego w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2021 r., należy wskazać, że nie jest ono niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia organy nie powinny przeprowadzać dowodów wnioskowanych przez strony a opierać się jedynie na danych i dokumentach będących w jego dyspozycji, to również sąd nie powinien tego rodzaju dowodów przeprowadzać. Organy w sprawie nie były zobowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia historii zameldowania osób w budynkach zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] w okresie ostatnich kilkudziesięciu lat, więc treść przedłożonego dokumentu nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organy nie miały obowiązku badania czy weryfikowania kwestii, czy przedmiotowe budynki są zamieszkiwane, bowiem mieszkalny charakter budynków powinien wynikać wprost z danych i zasobów posiadanych przez Wójta Gminy. Skoro w powyższym zakresie istniały wątpliwości, co potwierdziło przeprowadzone postępowanie, to wydanie zaświadczenia żądanej treści było niemożliwe.

Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.