Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1757/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 51 ust. 1, ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 39
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 891/14 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. S. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015r., sygn. akt III SA/Po 891/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2014r. nr [...].

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał w dniu [...] lutego 2014r. decyzję nr [...] o odmowie przyznania M. S. (zwanej dalej Skarżącą) kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 wskazując w uzasadnieniu, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniach od 7 do 9 sierpnia 2013r. ustalona obsada drzew jabłoni na działkach rolnych zgłoszonych do płatności za realizację wariantu 2.9 była niższa od minimalnej wymaganej obsady, która w przypadku uprawy jabłoni domowej wynosi 125 sztuk/ha. Organ stwierdził również niespełnienie wymogów materiału szkółkarskiego oraz prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. S., Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, zwanego dalej k.p.a.) w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008r. nr 98 poz. 634 ze zm.) oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r. poz. 173, zwanej dalej u.obsz.wiej.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miały ustalenia kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie w dniach od 7 do 9 sierpnia 2013r., podczas której weryfikacji poddano działki rolne [...] deklarowane do wariantu rolnictwa ekologicznego (2.9). W wyniku kontroli stwierdzono, że na działkach rolnych zagospodarowanych uprawą jabłoni domowej prawie wszystkie sadzonki nie spełniają wymogów określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009r.), a ponadto rolnik nie utrzymywał wymaganej minimalnej obsady drzew. Z Raportu z kontroli nr [...] wynika, że stwierdzone nieprawidłowości oznaczono symbolami E2 i E7, przypisano wszystkim deklarowanym działkom rolnym z zaznaczeniem, iż stwierdzona w trakcie kontroli obsada na działkach (obejmująca drzewka o określonej wymaganej wysokości i szerokości pnia, wykazujących cechy żywotności, a nie obejmująca drzewek martwych oraz żywych nie spełniających wymagań jakościowych) wynosiła:

- 3 sztuki na stwierdzonej powierzchni działki [...] - 9,32 ha, podczas gdy minimalna wymagana dla tego obszaru wynosi 1107 sztuk drzewek.

- 0 sztuk na stwierdzonej powierzchni działki [...] - 14,17 ha, podczas gdy minimalna wymagana dla tego obszaru wynosi 1683 sztuk drzewek.

- 2 sztuki na stwierdzonej powierzchni działki [...] - 1,39 ha, podczas gdy minimalna wymagana dla tego obszaru wynosi 165 sztuk drzewek.

Wysokość zmniejszeń organ ustalił na podstawie załącznika nr 7 "Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów" do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., w brzmieniu nadanym w rozporządzeniu nowelizującym z dnia 12 marca 2012r. (Dz. U. z 2012r. poz. 278).

W odniesieniu do wskazywanych przez Skarżącą szkód poczynionych przez zwierzynę leśną, organ wskazał, że Skarżąca nie informowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o wystąpieniu nadzwyczajnych okoliczności lub wystąpieniu siły wyższej w gospodarstwie, nie spełniła zatem wymogu z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję M. S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów art. 6 kpc, art. 10 § 1 i art. 7, art. 8 k.p.a. oraz wniosła o zwrócenie się do [...] o nadesłanie protokołów kontroli dokonywanych w gospodarstwie skarżącej w latach 2011 – 2013 i przeprowadzenia dowodów z tych dokumentów na okoliczności stanu upraw jabłoni w gospodarstwie.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uchylając decyzje organów I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie zostały wzięte pod uwagę podnoszone przez stronę okoliczności wyjaśniające przyczyny stanu upraw w dacie kontroli i jej niemiarodajność dla oceny stanu sadu w późniejszych miesiącach 2013 roku, kiedy to uprawy zostały uzupełnione. Organy uznały bowiem, że okoliczności te są nieistotne w postępowaniu o przyznanie płatności na dany rok, podczas gdy powinny w sprawie zastosować art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. UE. L. 2005.277.1, zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1698/2005). Zdaniem Sądu z przepisu tego wynikał obowiązek organów zbadania z urzędu, czy stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości są wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi. Fakt badania tych okoliczności powinien wynikać już z protokołu kontroli, gdy inspektorzy terenowi w pierwszej kolejności powinni mieć na uwadze wszystkie te okoliczności dotyczące stanu uprawy, które pozwolą później organom orzekającym w sprawie płatności dokonać oceny z punktu widzenia przesłanek egzonerujących rolnika, wskazanych w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005, w szczególności, że sporne uprawy musiały być prowadzone zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym. Ten aspekt nie znalazł jednak żadnego odzwierciedlenia w protokole kontroli, który ogranicza się do podania kodów nieprawidłowości. Sąd I instancji nakazał także, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zweryfikowały ustalenia przyjęte w zaskarżonej decyzji konfrontując je z dokumentacją [...] dotyczącą stanu upraw zgłoszonych do płatności aktualnych na jesień 2013r. Według Sądu I instancji przy ocenie uprawnień do płatności rolnośrodowiskowej nie można zignorować wyników kontroli tej jednostki, w szczególności gdyby miało z nich wynikać, że skarżąca przestrzegała w 2013r. w sposób należyty warunków prowadzenia produkcji ekologicznej, stosowała właściwe środki zapobiegawcze dla utrzymania zdrowia roślin, odpowiednio dobierała gatunki i odmiany odporne na szkodniki i choroby, a stan upraw stwierdzony w sierpniu 2013r. nie był wynikiem jej zaniedbań. Sąd zwrócił uwagę, że gdyby kontrola została przeprowadzona jesienią, jej wynik mógł być inny, gdyż w czasie kontroli terminy agrotechniczne uniemożliwiały uzupełnianie zniszczonych przez zwierzynę leśną i mrozy, co było możliwe dopiero jesienią.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, tj. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 1698/2005, poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż organy ARiMR były zobowiązane zbadać z urzędu, czy stwierdzone w czasie kontroli nierespektowanie zakreślonego przez ustawodawcę wymogu utrzymywania minimalnej obsady drzew jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi, podczas gdy jest to wymóg wykraczający ponad podstawowe wymagania, a zatem prawidłowo, stosownie do treści § 27 ust. 1 i ust. 2 oraz załącznika nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego zastosowano sankcję w postaci 100% zmniejszenia płatności.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że przepisy szczególne odnoszące się do płatności rolnośrodowiskowych mają zastosowanie niezależnie od tego, z jakiej przyczyny nie utrzymano minimalnej obsady drzew i krzewów. Niezrozumiałe zatem jest stwierdzenie Sądu, że gdyby kontrolę przeprowadzono jesienią, wynik mógłby być inny. Bez znaczenia jest więc powoływanie się przez Skarżącą na nie dające się przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a mające wpływ na realizację zobowiązania i będące wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika okoliczności, o jakich mowa w § 35 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Okoliczności te kwalifikują się bowiem do kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których zwrot pomocy otrzymanej przez beneficjenta nie jest wymagany, co oznacza, iż organy ARiMR obowiązane są do ich rozpatrzenia w ramach odrębnego postępowania - o ustalenie kwoty nienależnie bądź nadmiernie pobranych płatności. Nawet zatem na skutek uznania siły wyższej (co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, ponieważ Skarżąca nie zgłosiła tego faktu organowi I instancji w wymaganym terminie) zasadnym jest jedynie odstąpienie od zwrotu pomocy z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego lub realizacji wymogów określonych dla danego pakietu. Znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy nie konstytuują mechanizmu prawnego, który pozwoliłby na uchylenie skutków stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku dokonania ich naprawy w określonym terminie. Podjęte przez Skarżącą działania, mające na celu uzupełnienie plantacji (obsady drzewek), pozostają bez wpływu na wynik postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za dany rok, którego wynik jest ściśle uzależniony od spełnienia przez beneficjenta Programu rolnośrodowiskowego. Jeżeli Skarżąca dokonała uzupełnienia obsady drzewek jabłoni domowej jesienią 2013r., to w 2014r. mogła ubiegać się dalej o płatność rolnośrodowiskową. Realizuje ona bowiem 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

Niezasadnie Sąd nakazał również uwzględnienie dokumentacji Jednostki Certyfikującej, gdyż jednostka ta przeprowadzając kontrolę w gospodarstwie skarżącej, weryfikowała sposób prowadzenia produkcji pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami unijnych rozporządzeń, przeprowadzając działania kontrolne, o których mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym. Nie weryfikowała ona natomiast spełnienia wymogów Programu rolnośrodowiskowego określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym. Ustalenia tej kontroli nie mają zatem znaczenia z punktu widzenia uprawnienia do płatności na dany rok. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z pismem Jednostki Certyfikującej z dnia 21 lutego 2014 r. skorygowano protokół kontroli poprzez wskazanie: "stwierdzono połamane, uszkodzone, zgryzione przez zwierzynę drzewa/krzewy. Wymieniono połamane, uszkodzone, zgryzione przez zwierzynę drzewa/krzewy, zachowując wymagania minimalnych obsadzeń".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. oświadczyła, że w całości zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Skarga kasacyjna organu ma usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Trafny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 1698/2005, zrekonstruowany przez Naczelny Sąd Administracyjny przy uwzględnieniu treści uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) jako zarzut polegający na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że przepis ten winien być zastosowany przez organ administracji w rozpoznawanej sprawie.

Przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005 przewiduje, że jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi składającemu w danym roku kalendarzowym wniosek o płatność na mocy art. 36 lit. a) ppkt (i)-(v) oraz art. 36 lit. b) ppkt (i), (iv) i (v), wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy, lub wyklucza się z niej beneficjenta. Redukcja lub wykluczenie, o których mowa w akapicie pierwszym, mają zastosowanie również wtedy, gdy w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego nie są przestrzegane minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin, o których to wymogach mowa w art. 39 ust. 3 i gdy można to bezpośrednio przypisać beneficjentowi składającemu wniosek o płatność na mocy art. 36 lit. a) ppkt (iv). Pierwszy i drugi akapit mają również zastosowanie, gdy dana niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania ze strony osoby, której przekazano ziemię lub która takiego przekazania dokonała. Z art. 51 ust. 2 rozporządzenia Nr 1698/2005 wynika natomiast, że tej redukcji i wykluczenia nie stosuje się do norm, dla których udzielono okresu karencji zgodnie z art. 26 ust. 1, w okresie trwania tej karencji.

Sąd I instancji powołując się na treść powyższego przepisu nakazał organom w tej sprawie badanie przesłanek winy Skarżącej, na którą nałożono sankcje za niespełnienie wymogów minimalnej obsady drzew jabłoniowych w ramach programu rolnośrodowiskowego. Sąd nie wyjaśnił jednak, z czego wywiódł pogląd o obowiązywaniu tych przepisów w rozpoznawanej sprawie, w której przecież nie zarzucono skarżącej naruszenia "podstawowych wymogów w zakresie zarządzania" ani "zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska" w rozumieniu przytoczonych powyżej przepisów.

Z treści art. 51 ust. 2 rozporządzenia Nr 1698/2005 wynika bowiem, że mają one zastosowanie do przypadków, kiedy nie są stosowane "wymogi podstawowe w zakresie zarządzania" lub "zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska", oraz gdy równocześnie "jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi". Z literalnego brzmienia tych przepisów wyraźnie zatem wynika, że przewidziane w nich redukcje i wykluczenia odnoszą się jedynie do wyraźnie wskazanych w tym przepisie przypadków, tj. nieprzestrzegania podstawowych wymogów w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. To zgodne z literalnym brzmieniem rozumienie przytoczonej regulacji prawnej jest też potwierdzone przez fakt, że przepisy art. 51 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 73/2009 stanową kontynuację regulacji zawartej w art. 50 tego rozporządzenia, przewidują zatem sankcje z powodu nieprzestrzegania wymogów, o których mowa w art. 50 rozporządzenia Nr 73/2009, a więc "podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska – zamieszczonych w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia Nr 73/2009". Art. 5 rozporządzenia Nr 73/2009, dotyczący zasad wzajemnej zgodności, wskazuje wymogi podstawowe w zakresie zarządzania, natomiast art. 6 tego rozporządzenia wskazuje wymogi kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Przepisy te odsyłają dodatkowo do szczegółów uregulowanych w załącznikach II i III tego rozporządzenia. Dotyczą one – gdy chodzi o wymogi podstawowe w zakresie zarządzania - enumeratywnie wymienionych w załączniku II przepisów wskazanych tam dyrektyw Rady, natomiast gdy chodzi o zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska - m.in. przeciwdziałania erozji gleby, utrzymywania struktury gleby przez odpowiednie działania czy zapewnienia minimalnego poziomu utrzymania i unikania niszczenia siedlisk.

Analiza treści przytoczonych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że "podstawowe wymogi w zakresie zarządzania" oraz "zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska" dotyczą innego rodzaju obowiązków niż stanowiące przedmiot rozpoznawanej sprawy naruszenie minimalnej obsady drzewek w ramach programu rolnośrodowiskowego, które stanowią zobowiązania o charakterze ponadpodstawowym, wykraczając poza zakres powyższych wymogów. Warunki uzyskania płatności rolnośrodowiskowej reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowych z 2013r.), a także ustawa z dnia 7 marca 2007 r. (u.obsz.wiej.). Zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn.zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej oraz spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Zgodnie z § 58 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. utraciło moc rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r., przy czym z treści § 50 ust. 2 pkt 1 i 2 wynika, że do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego, stosuje się przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., z tym że płatności te są przyznawane w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem z 2009r., a jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Zgodnie zaś z § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 5 pkt 2 (rolnictwo ekologiczne) płatność rolnośrodowiskową jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego w przypadku wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego. Stosownie natomiast do załącznika Nr 9 do rozporządzenia MRiRW z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz.U. Nr 29, poz.189 ze zm.) dla drzewek owocowych określono następujące wymagania: 1) wysokość powinna wynosić nie mniej niż 80 cm, mierząc od szyjki korzeniowej; 2) średnica pnia powinna wynosić nie mniej niż 8 mm, mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania; 3) powinny mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku. Dodatkowo zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe m.in. przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu, które są określone w załączniku Nr 3 do rozporządzenia, zgodnie z którym, w przypadku uprawy jabłoni domowej minimalna obsada drzew wynosi 125 sztuk na 1 ha. Z kolei z treści § 27 ust.1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. wynika, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Wielkość zmniejszeń ustala załącznik nr 7, wskazując, że nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew lub krzewów powoduje zmniejszenie płatności w wysokości 100%. Przytoczona regulacja dotycząca wymogów objętych programem rolnośrodowiskowym i sankcji za ich nieprzestrzeganie, została prawidłowo zastosowana w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie natomiast zarzucił skarżący kasacyjnie, że przepisy 51 ust. 2 rozporządzenia Nr 1698/2005 nie mają zastosowania w sprawie. Niezasadnie uznał Sąd I instancji, że te przepisy powinny były znaleźć zastosowanie. Skoro przepisy art. 51 ust. 1 i ust. 2 odnoszą się do innych niż w tej sprawie obowiązków i związanych z ich nieprzestrzeganiem zasad redukcji lub wykluczeń z płatności, w konsekwencji niezasadne było uznanie przez Sąd, że organy winny były z urzędu zbadać, czy stwierdzone w trakcie kontroli nierespektowanie wymogu utrzymywania minimalnej obsady drzewek jest wynikiem działania lub zaniechania Skarżącej. Sąd I instancji nieprawidłowo uznał zatem art. 51 rozporządzenia Nr 73/2009 za wzorzec kontroli w rozpoznawanej sprawie, zarzucając organowi jego niezastosowanie, skoro do zastosowania tego przepisu w tej sprawie nie ma podstaw prawnych. Trafnie zatem zarzucił skarżący kasacyjnie niezgodność z prawem stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.

Trafna jest także argumentacja skarżącego kasacyjnie organu dotycząca niezasadności poglądu Sądu I instancji o konieczności uwzględnienia dokumentacji [...]. Jednostka certyfikująca przeprowadzając kontrolę w gospodarstwie Skarżącej, weryfikowała sposób prowadzenia produkcji z punktu widzenia zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w oparciu o ustawę z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym. Nie weryfikowała ona natomiast prowadzonej działalności rolniczej z punktu widzenia wymogów Programu rolnośrodowiskowego określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009r. Ustalenia kontroli Jednostki Certyfikującej mogą oczywiście zostać uwzględnione w trafcie ustalania stanu faktycznego sprawy, jednakże nie mogą mieć decydującego znaczenia dla ustalenia uprawnienia do płatności na dany rok. Trafnie zresztą zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że w tej sprawie potwierdzają one ustalenia faktyczne poczynione przez organ, albowiem z pisma Jednostki Certyfikującej z dnia 21 lutego 2014 r. wynika, że "stwierdzono połamane, uszkodzone, zgryzione przez zwierzynę drzewa/krzewy. Wymieniono połamane, uszkodzone, zgryzione przez zwierzynę drzewa/krzewy, zachowując wymagania minimalnych obsadzeń".

Wobec zatem uznania zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargą kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji. Ponieważ równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.

O koszach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.