Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 886/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Piotr Głowacki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] 2000 r., [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (D.U. z 2003 r. nr. 164, poz.1589) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na działce nr 175/6 obr. [...], wraz z infrastrukturą techniczną i włączeniem do drogi publicznej, oraz rozbudowa sieci energetycznej na działkach nr 275, 175/32, 175/29, 175/28, 175/23, 175/10 obr. [...] położonych przy ul. [...] w K. Integralną część decyzji stanowią : załącznik nr 1, w którym zawarto warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, oraz załącznik nr 2 zawierający wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w skali 1:1000, wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano: teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawaj. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia lub opinie w zakresie wymaganym w art. 53 ust. 4 ustawy :

1. Opinię Zarządu Dróg i Komunikacji w K. z dnia [...] 2004 r. znak [...], uzgadniającą w/w inwestycję w odniesieniu obszarów przyległych do pasa drogowego,

2. Opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia [...] 2004 r. znak [...] w zakresie komunikacji,

3. opinię - w/w Wydziału z dnia [...] 2004 r. znak [...] w zakresie ochrony środowiska,

4. Uchwałę Rady Dzielnicy XIV nr 443/04 dnia 02.11.2004 r. znak D-14-00561-1-443/04 opiniującą pozytywnie w/w inwestycję. Organ ustalił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób powalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu -zgodnie załącznikiem nr 1 do decyzji,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej-zgodnie z w/w załącznikiem,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego-zgodnie w/w załącznikiem,

4) teren jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej-M1), który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z w/w załącznikiem.

Projekt decyzji został sporządzony przez mgr. inź arch. I. I., wpisaną na listę Izby Samorządu Zawodowego Architektów- nr[...].

W toku postępowania zastrzeżenia wniosła SM.[...], która oświadczyła, że nie wyraża zgody na przejście kabla przez działki nr 175/23, 175/28, 175/29, 175/30, 175/31 i 175/32 będące w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni. Nie wyraziła również zgody na zasilanie projektowanego budynku ze złącza kablowego budynku nr 15 na Os.[...], na zasilanie budynku ze stacji trafo nr [...] zlokalizowanej w budynku nr 13 na tym osiedlu, twierdząc, że rezerwa mocy winna być wykorzystana na potrzeby mieszkańców istniejących w/w bloków i jako zabezpieczenie mocy na ewentualne nowe inwestycje Spółdzielni w tym rejonie. Ponadto SM [...] nie wyraziła zgody na przejście przez działki będące w jej użytkowaniu wieczystym przyłączem c. o. nie znając wcześniej jego przebiegu. Inwestor uzyskał w toku postępowania nowe warunki zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną, oraz nowy wariant trasy kabla zasilającego w energię elektryczną, uwzględniające jak najmniejsze obciążenie działek Spółdzielni.

Organ uznał, że brak zgody Spółdzielni na przeprowadzenie sieci elektrycznej nie może stanowić przeszkody dla wydania decyzji wz. Decyzja taka nie rodzi praw do terenu, oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy), w związku powyższym rozstrzygnięto jak wyżej.

Od decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa[...]. Zarzuciła, że decyzja w sposób rażący ogranicza jej prawo własności do działki nr 175/30, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, na której to działce Spółdzielnia planuje budowę budynku mieszkalnego. W szczególności odwołująca zakwestionowała ustaloną warunkami zabudowy wysokość planowanego budynku- - 26,5 m , co spowoduje ograniczenie możliwości realizacji zamierzenia Spółdzielni, biorąc także pod uwagę, że ustalone warunki przewidują wybudowanie budynku o szerokości elewacji frontowej do 23 m przy szerokości działki inwestora 30 m. Planowana inwestycja spowoduje naruszenie interesów Spółdzielni poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działki nr 175/30, ponieważ elewacja zachodnia budynku będzie całkowicie zacieniona. Chcąc tego uniknąć Spółdzielnia byłaby zmuszona odsunąć lokalizację planowanego budynku o ok. 20 m od granicy z działką nr 175/6 w kierunku wschodnim, jednak ze względu na kształt działki oraz jej zagospodarowanie zielenią nie jest możliwe. Odwołująca zarzuciła ponadto, że planowana zabudowa nie stanowi kontynuacji zabudowy i zagospodarowania na działkach sąsiednich, ponieważ budynek wybudowany na działce sąsiedniej- nr 175/23 posiada cztery kondygnacje. Nadto decyzja posiada wady formalne :

rozbudowa sieci energetycznej przewidziana w warunkach zabudowy powinna być objęta decyzją administracyjną o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

W toku postępowania drugoinstancyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się pismem z dnia [...] 2005 r. do Zarządu Gospodarki Komunalnej o wydanie uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 ustawy w formie postanowienia, zgodnie z art. 53 ust. 5. Pozytywna opinia ZGK wydana w dniu [...] 2004 r. nie spełniała bowiem wymogu formy oraz trybu dokonania takiego uzgodnienia, którego dokonuje się w trybie art. 106 kpa. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] 2005 r. , [...] uzgodnił pozytywnie zamiar inwestycyjny będący przedmiotem złożonego przez inwestora wniosku, pod warunkami zawartymi w punktach 1-5 postanowienia.

Decyzją z dnia [...] 2005 r., Kol.[...] , na podstawie art. 52, art. 53 ust. 4 , art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji SKO stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Kolegium dokonało analizy przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku, gdy na danym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazując, iż uzgodnienie, jakie winien wydać Zarząd Gospodarki Komunalnej nie zapadło w przepisanym trybie. Tryb ten zapewnia każdej ze stron postępowania "głównego" możliwość udziału w postępowaniu "wpadkowym" , które winno być przeprowadzone z uwzględnieniem gwarancji procesowych przyznanych stronie przepisami kpa. Wydane przez Dyrektora ZGK z upoważnienia Prezydenta Miasta K. postanowienie z dnia [...] 2005 r. zostało doręczone wszystkim stronom postępowania i żadna ze stron nie złożyła zażalenia. Analizując treść art. 61 ustawy, oraz treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] 2003 r. Kolegium uznało, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami rozporządzenia, a analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez osobę uprawnioną zawiera elementy wskazane w rozporządzeniu, co pozwala na określenie cech nowej zabudowy. Projektowany budynek będzie kontynuacją funkcji występującej na danym terenie, jako że na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej czyli ul. [...] występuje funkcja zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i zabudowa usługowa. Oprócz ustalenia funkcji istniejącej zabudowy, sporządzenie analizy ma na celu określenie cech nowej zabudowy. Cechy, do których trzeba dostosować nową zabudowę zostały w sposób szczegółowy uregulowane, pozostawiając małe pole manewru inwestorowi i wiążąc organy wydające decyzję. Przewidując jednak trudności, jakie mogą jawić się w indywidualnych sprawach, przepisy rozporządzenia pozwalają na określenie cech nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu. Sporządzona analiza podaje cechy istniejącej zabudowy, na podstawie których organ określił warunki zabudowy przy zastosowaniu: wskaźnika zabudowy - § 5 ust. 2, szerokości elewacji frontowej - § 6 ust. 2, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] Kolegium stwierdziło, że wydana decyzja nie ogranicza prawa własności Spółdzielni do działki nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Realizacja obiektu budowlanego na działce inwestora nie wyklucza żadną miarą możliwości zabudowy działki nr 175/30. Usytuowanie budynku w sposób uwzględniający przepisy budowlane, w szczególności dotyczące odległości od granic działki, określone zostanie w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie prawa własności występującego z wnioskiem inwestora z uwagi na przyszłe plany sąsiednich inwestorów nie jest możliwe. Działka Spółdzielni, mimo planowanej obok zabudowy nadaje się także do zainwestowania. Jej położenie względem działki inwestora zapewnia dostęp światła do najbardziej atrakcyjnej, południowej części. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczona została zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia. Chybiony jest także pogląd odwołującej, że sprawa infrastruktury towarzyszącej winna być rozstrzygnięta w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Infrastruktura ta nie ma bowiem cech, które winny towarzyszyć tego rodzaju inwestycji. Jej cel musi wynikać z art. 6 ust. 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Realizacja infrastruktury zapewniającej media do jednego budynku mieszkalnego realizowanego przez prywatny podmiot nie jest realizacją celu publicznego.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. zarzucając rażące naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tj. prawo własności skarżącej. Dając inwestorowi możliwość zabudowy działki nr 175/6 budynkiem o szerokości elewacji frontowej 23 m i wysokości elewacji 26,5 m pozbawia się skarżącą jako inwestora (załączono dowód na okoliczność toczącego się postępowania z wniosku skarżącej o ustalenie wz odnośnie działki nr 175/30), takich samych praw względem zabudowy działki nr 175/30. Chcąc uniknąć zacienienia od strony zachodniej skarżąca zmuszona będzie odsunąć projektowany budynek o ok. 20 m od granicy z działką nr 175/6, lub zrezygnować z usytuowania okien w atrakcyjnej elewacji zachodniej. Takich obostrzeń nie stawia zaskarżona decyzja względem inwestora działki nr 175/6. Ograniczenie w decyzji wz wysokości zabudowy na działce nr 175/6 do 4-5 kondygnacji dałoby skarżącej możliwość zabudowania swojej działki w odległości od granicy 4 m, co zrównałoby prawa stron i zabezpieczyłoby interes prawny skarżącej. Skoro zaskarżona decyzja dopuszcza powstanie budynku o wysokości 26,5 m, to skarżąca ma podstawy przypuszczać, że budynek o takiej wysokości powstanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej analizy urbanistyczno-architektonicznej zawartej w decyzji nr [...] ustalającej warunki zabudowy, a w szczególności linii zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia [...] 2007 r. skarżąca zmieniła żądanie skargi wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, zarzucając, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji zawarte w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 60 ustawy o pzp poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji bez uzyskania uzgodnienia, o którym mowa w art.53 ust. 4 pkt. 9 ustawy, w związku powyższym także naruszenie art. 106 kpa, naruszenie zasady dwuinstancyjności -art. 15 kpa, ponieważ z wnioskiem uzgodnienie zamiaru inwestycyjnego zwróciło się do właściwego organu SKO a nie jak nakazuje ustawa -organ pierwszej instancji, co jest również naruszeniem art. 60 ustawy o pzp, oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pzp poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji, że na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora jest posadowiony budynek czterokondygnacyjny. Skarżąca Spółdzielnia twierdzi, że postanowienie zawierające uzgodnienie dotknięte jest nieważnością, ponieważ zostało wydane na wniosek organu, który nie posiada legitymacji do jego złożenia-tj. SKO. Wniosek ten nie powinien był być zatem w ogóle rozpoznany także dlatego, że zażalenie na postanowienie uzgadniające przysługiwało do tego samego organu (do SKO), który występował z wnioskiem o wydanie uzgodnienia. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy pzp, poprzez ustalenie warunków zabudowy w zakresie wysokości projektowanego budynku w sposób niezgodny z powyższym przepisem, bo nie stanowiący kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 ppsa.

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek tylko częściowo z przyczyn w niej podnoszonych.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717). Przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy wskazuje pięć przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. Przesłanki te można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje wymagania określone w punktach 1, 2 i 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem). Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1 : "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie z § 3 ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Z kolei, zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2004 r. granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ od strony zachodniej działki nr 175/6 znajdują się w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem. § 3 ust. 2 rozporządzenia nie przewiduje odstępstw od sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Z graficznej części analizy (fotografie budynków) wynika, analizą tą objęto działkę nr 257/47, podczas gdy na mapie zawierającej granice obszaru analizowanego działki o takim oznaczeniu brak. Uchybienie powyższe stanowi naruszenie prawa materialnego, które jednak z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa mogłoby stanowić samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku, gdyby z materiału dowodowego wynikało, że gdyby obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, to organ orzekłby w sposób odmienny niż w zaskarżonej decyzji. Kwestii tej nie można jednak rozstrzygnąć bez odniesienia się do całości zebranego w sprawie materiału, pod kątem wymagań tak przepisów ustawy pzp jak i rozporządzenia. Stwierdzić należy, że sporządzona w sprawie analiza dokonana została w sposób ogólnikowy i pobieżnie. Wskazują na to zarówno treść samego dokumentu zatytułowanego "Analiza urbanistyczno-architektoniczna", jak i jej wyniki zawarte w załączniku nr 1 do decyzji.

Pomimo wyznaczenia obszaru analizowanego, analizą objęto tylko niektóre działki tego obszaru, co jest sprzeczne z treścią § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym analizę przeprowadza się na obszarze analizowanym, czyli w odniesieniu do wszystkich działek objętych tym obszarem. Brak analizy cech zabudowy znajdującej się na obszarze analizowanym, zarówno w tekście samej analizy, jak i w jej wynikach zawartych w załączniku nr 1 do decyzji. Nie można uznać, że analizę cech zabudowy, w tym formy architektonicznej, stanowi stwierdzenie, iż w obszarze analizowanym występują wolnostojące budynki mieszkalne oraz wolnostojące budynki usługowe, co zresztą ustalono wyłącznie w oparciu o dane dotyczące tylko dwóch działek. Brak również wyników takiej analizy w cyt. załączniku, w punkcie II . 1 lit. a-f. Dane zawarte w powyższych dokumentach dotyczą tylko funkcji zabudowy i wysokości budynków.

Linię nowej zabudowy - jak wynika z załącznika nr 1, ustalono w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, w nawiązaniu do linii zabudowy na działce nr 175/58. Z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy wynika, że budynek na działce nr 175/58 znajduje się w odległości od 1 do 11 m od ulicy [...] i nie jest równoległy do granicy z działką drogową. Natomiast na działce sąsiedniej, nr 175/23 (część działki objęta obszarem analizowanym) odległość budynku od granicy z działką drogową wynosi od 9 m do 16 m. Linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega więc tworząc uskok. W takim przypadku ustawodawca przewidział szczególny sposób ustalenia linii nowej zabudowy, określony w § 4 ust. 3, nakazując ustalić ją jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zarówno analiza, jak i jej wyniki przedstawione w załączniku okoliczność tę całkowicie pomijają, jak też pomijają fakt usytuowania niemal wszystkich budynków w terenie analizowanym, jednolicie, pod kątem do pasa drogowego. Ustalenie linii zabudowy w decyzji nie jest więc, wbrew temu co twierdzi organ, nawiązaniem do linii zabudowy na działce nr 175/58. Wyznaczenie tej linii w sposób odmienny, niż określono to w § 4 ust. 3 nie wynika z przeprowadzonej analizy, ani nie jest poparte żadnym uzasadnieniem. § 3 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne niż w ust. 1, 2 i 3 wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, ale wówczas, jeżeli wynika to z analizy , o której mowa w § 3 ust. 1. Z treści analizy w zakresie linii zabudowy wynika, że budynki zlokalizowane są w odległościach od 1 do ok. 23 m od granicy z działką drogową nr 275 ul. [...] i od 27 do 30 m od granicy z działką drogową nr 274/3 ul.[...]. Decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia odstępstwa od reguł określonych powyższym przepisem. Uchybienia te stanowią więc naruszenie § 4 rozporządzenia. Błędnie określono warunkach zabudowy także wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskaźnik ten § 5 rozporządzenia nakazuje wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W decyzji został on ustalony w wysokości do 50%. Z treści analizy wynika, że na terenie analizowanym wynosi on od ok. 20% do ok. 50%, a więc średni wskaźnik wynosi 35 %, a nie 50% jak to ustalono w decyzji. Jednakże brak w analizie jakichkolwiek danych, z których wynikałyby podane wielkości, brak powierzchni działek analizowanych i powierzchni zabudowy na tych działkach. Brak w decyzji uzasadnienia, na jakiej podstawie wyznaczono wskaźnik w wysokości przekraczającej jego średnią wysokość, a przede wszystkim brak możliwości ustalenia, czy w tym zakresie analizą objęto rzeczywiście cały obszar analizowany, z uwagi na całkowitą jej lakoniczność w tym zakresie.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki ustalono w decyzji : do 23 m, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. § 6 ust. 1 przewiduje wyznaczenie tej szerokości na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, przy czym pkt. 2 § 6 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Z danych przedstawionych w analizie wynika, że szerokość elewacji frontowej wynosi od 5 m do 105 m, przy czym dla budynków usytuowanych prostopadle do frontu działki wynosi ona od ok. 16 m do ok. 22 m. Są to dane całkowicie ogólne, nie pozwalające na stwierdzenie, czy zasadnie odstąpiono przy ustaleniu tego wskaźnika od reguły zawartej w ust. 1, tym bardziej, że analiza nie określa, jaka jest średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do 26,5 m, na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia. Decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia tak ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Nie zawiera także żadnych wyników analizy tej kwestii w załączniku nr 1. Natomiast z danych zawartych w samej analizie wynika, że wysokość ta jest zróżnicowana i kształtuje się od ok. 14 m do ok. 50 m, ok. 3m do ok. 4m. § 7 ust.1, 2 i 3 zawiera wyraźne wskazania sposobu wyznaczania tego parametru, przy dopuszczeniu wyznaczenia wysokości innej, jeżeli wynika to z analizy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma być przedłużeniem tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy cym w przypadku istniejącego uskoku, przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Dopuszczenie wyznaczenia innej wysokości możliwe jest wówczas, gdy wynika to z analizy. W niniejszej sprawie - przyjmując jako średnią wysokość, wielkość wynikającą podanych w analizie wysokości należałoby przyjąć, że jest to wysokość 32 m, pomijając zabudowę niską i pawilony usługowe. Jednak z akt wynika (k. 96 , dokumentacja fotograficzna), że budynki na działkach sąsiednich nr 175/23 i nr 75/58 posiadają po cztery kondygnacje, z kolei na działce nr 175/32 linia górnej krawędzi elewacji przebiega tworząc uskoki, brak danych dotyczących innych budynków w obszarze analizowanym. Nie wiadomo zatem w oparciu o jakie wyniki analizy wyznaczono wielkość tego parametru, skoro sama analiza zawiera dane niekompletne i ogólnikowe. Brak więc możliwości stwierdzenia , czy odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowana inwestycja stanowi kontynuację cech, w szczególności gabarytów i formy architektonicznej istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy.

Wbrew treści załącznika nr 1, nie ustalono prawidłowo warunków dotyczących geometrii dachu. Brak w analizie danych, na podstawie których ustalono wysokość głównej kalenicy na 26,5 m , w tym zakresie analiza zawiera tylko dane dotyczące kalenic przy dachach stromych - 4m do 5m. Brak także ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, co jest elementem koniecznym (§ 8 rozporządzenia).

Powyższe uchybienia wskazują nie tylko na naruszenia prawa materialnego wskazanych przepisów rozporządzenia. Z powodu wadliwie sporządzonej analizy , jak już wskazano wyżej, w sposób pobieżny i ogólnikowy, organy nie miały możliwości ustalenia rzeczywistego stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji i zgodnego z art. 7 kpa i 77 kpa wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację funkcji, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także gabarytów i formy obiektów budowlanych istniejącej zabudowy. Nie jest możliwe ustalenie warunków nowej zabudowy w sposób odpowiadający treści art. 61 ustawy, oraz uwzględniający zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, w oparciu o błędną, bo pobieżną i ogólnikową analizę.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja ustalająca warunki zabudowy posiada dwa załączniki. Załącznik nr 1 zatytułowany jest "warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej", załącznik nr 2 opatrzony jest opisem : "załącznik niniejszy obejmuje część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 rozporządzenia zabudowy. Organy orzekające w sprawie pominęły treść § 9 rozporządzenia, zgodnie z którym częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są : 1. część tekstowa decyzji, 2. część graficzna decyzji, 3. załącznik do decyzji wz w postaci wyników analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, zawierający część tekstową i część graficzną. W niniejszej sprawie załącznik nr 1 do decyzji wz zatytułowany został "warunki zabudowy i wyniki analizy (...)", a załącznik nr 2 część graficzną decyzji i część graficzną analizy. Jest to rozwiązanie wadliwe, przy czym zdaniem sądu w niniejszej sprawie mogło mieć wpływ na wynik postępowania częściowo. Nie jest zasadne zamieszczanie w jednym dokumencie wyników analizy oraz warunków zabudowy. W efekcie takiego rozwiązania brak w załączniku nr 1 do decyzji wyników analizy, które powinny stanowić dla organu podstawę ustalenia warunków zabudowy. W rzeczywistości załącznik ten zawiera tylko warunki zabudowy.

Pozostając przy wymogach ustalonych w § 9 rozporządzenia, to ust. 3 tego paragrafu stanowi, że część graficzną decyzji, oraz część graficzną analizy , o której mowa w § 3 ust. 1 sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dokument określony jako załącznik Nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy sporządzony został niezgodnie powyższym przepisem. Zgodnie z przepisem art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy część graficzną decyzji o wz i część graficzną analizy sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500, lub 1: 1000.

Załącznik nr 2 do decyzji został sporządzony na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, z której ponadto nie wynika, czy została przyjęta do zasobu geodezyjnego. Kserokopia ta nie posiada żadnej czytelnej pieczęci. Stanowcze brzmienie przepisu art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy pozwala zdaniem sądu na sporządzenie załącznika jedynie na kopii mapy, lub jej kserokopii zawierającej potwierdzenie za godność z oryginałem, oraz wskazującej na cechy, o których mowa w tym przepisie. Załącznik ten jest integralną częścią decyzji o ustaleniu wz, służy do sporządzania kopii, powinien posiadać formę przewidzianą przepisami prawa.

Sąd podziela zarzuty skargi tylko częściowo.

Istotnie, w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 60 ustawy pzp decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i po uzyskaniu uzgodnień i decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stanowisko właściwego zarządcy drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 pzp) nie zostało wyrażone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji w trybie, o którym mowa w art. 53 ust. 5 , tj. w trybie art. 106 kpa. Brak ten, nie kwestionowany w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej przez żadną ze stron, został dostrzeżony przez organ drugiej instancji. Zgodnie z obowiązującą zasadą dwuinstancyjności polegającą na rozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy po raz drugi, Kolegium uzupełniło powyższy brak zwracając się do organu właściwego o uzgodnienie decyzji we właściwej formie, tj. w formie postanowienia , o którym mowa w art. 53 ust. 5 ustawy i art. 106 kpa. Postanowienie takie zostało wydane i doręczone stronom postępowania. Zawierało stosowne pouczenie o przysługujących stronom środkach zaskarżenia. Żadna ze stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie zakwestionowała rozstrzygnięcia zawartego w tym postanowieniu i nie wniosła na nie zażalenia. Wbrew stanowisku strony skarżącej, brak podstaw w obowiązujących przepisach ustawy o pzp oraz kpa, do twierdzenia, że organ drugiej instancji nie jest legitymowany do wystąpienia do właściwego w świetle art. 53 ust. 4 ustawy organu celem uzgodnienia decyzji wz. Stanowisko prezentowane przez stronę skarżącą prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego ograniczenia kompetencji organów drugoinstancyjnych, których rola nie ogranicza się tylko - także w przypadku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Zasadniczą kwestią w przypadku postępowania z udziałem organu uzgadniającego jest zapewnienie stronom możliwości wpływania na treść

rozstrzygnięcia tego organu, oraz wydanie decyzji w sprawie wyłącznie po zakończeniu postępowania "wpadkowego" ostatecznym postanowieniem. W niniejszej sprawie nie zostały zakwestionowane przez strony warunki określone spornym postanowieniem, a organ prowadzący postępowanie nie uniemożliwił stronom wniesienia na to postanowienie zażalenia. Postanowienie to nie jest dotknięte wadą nieważności, ponieważ nie zachodzi-wbrew twierdzeniu skarżącej-żadna z przyczyn wymienionych w art. 156 kpa. Zważyć także należy, że postanowienie ostateczne wydane na podstawie art. 106 kpa, nawet jeżeli jest wadliwe, wiąże organ rozstrzygający w sprawie głównej, dopóki nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego. Kolegium nie wyjaśniło jednak, czy warunki zawarte w postanowieniu nie są sprzeczne z treścią decyzji wz. W jego punkcie 1 ustalono, że projektowany budynek winien być usytuowany w odległości min. 6 m od linii krawężnika ul. Kłosowskiego (zgodnie z art.43 ustawy o drogach publicznych ). Natomiast zgodnie z pkt. 11.1.a. warunków zabudowy (zał. nr 1 do decyzji) ustalono linię nowej zabudowy w odległości 4 m od granicy z działką drogową nr 275 ul.[...]. Rozbieżność ta wymagała wyjaśnienia. Występując do organu współdziałającego z wnioskiem opartym na art. 53 ust. 4 u pzp należy mieć na uwadze, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, a więc organ uzgadniający powinien otrzymać projekt aktu, a nie kopię wniosku strony o wydanie decyzji wz. Przedmiotem uzgodnienia nie jest bowiem zamiar inwestycyjny, lecz konkretna treść proponowanego rozstrzygnięcia.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 63 ust. 1 ustawy pzp. Przepis ten przewiduje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy nieograniczonej liczbie wnioskodawców, co wiąże się z faktem, że adresat decyzji nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Jego naruszenie polegać więc może na odmowie wydania decyzji więcej niż jednemu wnioskodawcy, co w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Skarżąca Spółdzielnia nie występowała z wnioskiem o wydanie decyzji wz obejmującej działkę nr 175/6 i nie odmówiono jej wydania takiej decyzji. Nie można więc mówić o naruszeniu tego przepisu i to naruszeniu rażącym. Zaskarżona decyzja nie narusza także w żaden sposób prawa własności skarżącej. Zdaniem skarżącej, warunki zabudowy działki nr 175/6, sąsiadującej z działką skarżącej, winny być ustalone w sposób uwzględniający zabudowy w tym zakresie nie wynika z treści analizy, ani z jej wyników, nie zostało też w decyzji należycie uzasadnione. Kwestia ta została jednak omówiona wyżej.

Zdaniem sądu wskazane naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa , miały wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jaki decyzji ją poprzedzającej.

Dlatego też w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.