Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1609/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 467/18 w sprawie ze skargi M. B. na uchwałę [...] z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Po 467/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. B. na uchwałę [...] z 20 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), stwierdził nieważność § 8 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, w części obejmującej słowa "do 240 l" , zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że podstawą prawną do podjęcia uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1-2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (na datę aktu tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, dalej jako: u.o.u.cz.), art. 40 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę aktu tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej jako: u.s.g.) oraz § 5 ust. 3 pkt 12 i § 13 pkt 1 Statutu [...] (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 17 lipca 2013 r., poz. 4609). Wskazano, że skargę na uchwałę wniósł M. B. kwestionując:

– § 3 ust. 3 regulaminu, w zakresie w jakim narzuca właścicielowi kupno pojemnika, co nie daje wyboru pozostania przy workach do zbierania odpadów, co zdaniem skarżącego jest niezgodne z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r., poz. 19, dalej "r.s.s.z.");

– § 5 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 4 i 5 regulaminu, które zdaniem skarżącego są niezgodne z art. 16 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm., dalej u.o.o.) oraz § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej r.w.t.), w którym to przepisie określono położenie kompostownika na nieruchomości.;

– § 6 ust. 2 regulaminu, w zakresie w jakim nie doprecyzowano, kto ma dokonywać kontroli, szczególnie dezynfekcji pojemników, w szczególności czy są to pracownicy gminy, pracownicy przedsiębiorcy odbierającego odpady, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, czy sanepid;

– § 8 ust. 2 pkt 1 regulaminu, ponieważ jest on sprzeczny z § 2 ust. 2 r.s.s.z. oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż różnicuje wielkość pojemników dla gospodarstwa jednorodzinnego i wielorodzinnego, nie biorąc pod uwagę, że dom jednorodzinny może mieć duży ogród, więc ilość odpadów zielonych będzie większa; zdaniem skarżącego naruszono również art. 4 ust. 2 pkt 2 u.o.u.cz., gdyż określono maksymalną pojemność pojemników na odpady wbrew temu przepisowi;

– § 8 ust. 2 pkt 4 i 5 regulaminu, który jest niezgodny z § 3 ust. 5 r.s.s.z., gdyż określony w nich rodzaj odpadów można gromadzić w jednym pojemniku, gdy tymczasem dla strumienia odpadów biodegradowalnych wymuszono posiadanie dwóch pojemników;

– § 10 ust. 1 regulaminu, który to przepis zdaniem skarżącego nie przyczynia się do zwiększania świadomości społeczeństwa.

W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej odrzucenie powołując się na niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego lub o oddalenie skargi, na wypadek, gdyby doszło do jej merytorycznego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że analizując zagadnienie legitymacji skargowej skarżącego WSA wziął pod uwagę charakter zaskarżonego aktu, będącego aktem prawa miejscowego oraz fakt, że skarżący jest osobą zamieszkującą na terenie P. i zarazem pozostaje bezpośrednim adresatem norm regulaminu, gdyż wytwarza odpady ze swojej nieruchomości na terenie P.. W związku z tym przesłanka naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. została spełniona Jednakże WSA uznał, że skarga jest zasadna wyłącznie w odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 8 ust. 2 pkt 1 regulaminu. Wskazano, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.o.u.cz. pozwala tylko na określenie minimalnej wielkości pojemnika, a nie może wykluczać zastosowania pojemnika większego. Według literalnego brzmienia tego przepisu organ przyjmujący regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie ma kompetencji do określania maksymalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów komunalnych. Tymczasem w § 8 ust. 2 pkt 1 regulaminu wyraźnie przyjęto, że na terenie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w zabudowie jednorodzinnej pojemniki mogą mieć pojemność od 120 l do 240 l. Zdaniem WSA określenie "od 120 l do 240 l" nie może także znaleźć umocowania w kompetencji do określenia "rodzaju" pojemników (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.o.u.cz.). Zakreślone wielkości nie kształtują bowiem odrębnej kategorii pojemników na odpady, które można by wyróżnić chociażby ze względu na rodzaj pojazdów do ich odbierania. Wskazano, że Sądowi wiadomym jest na podstawie powszechnie dostępnej wiedzy, że jeśli chodzi o kryterium pojemności, to swoistym "rodzajem" pojemników są pojemniki nie "od 120 do 240 l", ale do 1100 l, jako że są one do tej pojemności odbierane przez te same standardowe pojazdy stosowane w komunalnej zbiórce odpadów. Zdaniem WSA [...] kierując się zrozumiałymi obawami, co do organizacyjnych możliwości odbioru pojemników do 1100 l z odpadami biodegradowalnymi, miał możliwość wprowadzenia regulacji zawierających wymogi skierowane do właścicieli nieruchomości dotyczące rozmieszczenia pojemników. W ocenie WSA wszystkie tego rodzaju uwarunkowania mogą być uregulowane na podstawie kompetencji do określenia w regulaminie "warunków rozmieszczania" pojemników na odpady, zawartych w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.o.u.cz. Jednak z obawy przed problemami organizacyjnymi związanymi z odbiorem większych pojemników, nie można przyjmować regulacji określającej maksymalną pojemność pojemników danego typu. Natomiast pozostałe zarzuty skargi WSA uznał za niezasadne. Wskazano, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, obowiązki te przejmie gmina, w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dopiero fakultatywnie obowiązki związane z kosztami wyposażenia nieruchomości w pojemniki (worki na odpady) może ponieść gmina (związek międzygminny) na podstawie art. 6r ust. 2a u.u.cz. Ten wyjątek potwierdza tylko zasadę ponoszenia przez właścicieli kosztów pojemników na odpady. W ocenie WSA obowiązku stosowania worków na odpady jako alternatywy nie można doszukiwać się w treści § 2 ust. 2 r.s.s.z., który wprawdzie dopuszcza zbieranie wybranych frakcji odpadów w miejscu ich wytworzenia w workach, jednak nie jest to nakaz skierowany do gmin, a wyjątek pozwalający w wybranych przypadkach stosować worki na odpady zamiast pojemników. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 5 ust 2 pkt 1 oraz ust. 4 i 5 regulaminu wskazano, że wymogi techniczne związane z warunkami technicznymi pojemności i wielkości kompostowników nie są precyzowane w regulaminie. Wielkość i rozmieszczenie kompostowników określają przepisy techniczne z zakresu prawa budowlanego, a każdy właściciel, czy zarządca nieruchomości obowiązany jest zapewnić ich stosowanie. Z podobnych przyczyn WSA nie dopatrzył się naruszenia prawa przez § 6 ust. 2 regulaminu, gdyż Sąd nie ma podstaw prawnych, aby precyzować, które organy odpowiedzialne są za kontrolę postępowania z odpadami przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne oraz właścicieli nieruchomości. WSA uznał, że także § 8 ust. 2 pkt 4 i 5 regulaminu – w zaskarżonym zakresie – nie naruszają prawa. Wskazano, że ustawa o odpadach reguluje treść pojęcia bioodpadów, odpadów ulegających biodegradacji oraz odpadów zielonych (art. 3 ust. 1 pkt 1, 10 i 12 u.o.o.). W związku z tym wprowadzenie – w uzasadnionych przypadkach – systemu dwupojemnikowego w odniesieniu do odpadów podlegających biodegradacji jest dopuszczalne. Odnosząc się do § 10 ust. 1 regulaminu wskazano, że przepis ten zawiera ogólne postulaty wynikające z Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Wielkopolskiego, co zdaniem WSA znajduje umocowanie w art. 4 ust. 2 pkt 5 u.o.u.cz.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł [...] z siedzibą w P., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.o.u.cz., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] nie miał kompetencji do określania maksymalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów komunalnych. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że określenie "od 120 I do 240 I" nie znajduje umocowania w kompetencji do określenia "rodzaju" pojemników. Wskazano, że jeśli WSA przyznaje, że swoistym rodzajem pojemników są pojemniki nie od "120 I do 240 I", ale do 1100 I, jako że są one do tej pojemności odbierane przez te same standardowe pojazdy stosowane w komunalnej zbiórce odpadów, to uzasadnienie znajduje również stanowisko, które prezentuje skarżący kasacyjnie, że swoistym rodzajem pojemników są pojemniki do 240 I, ponieważ do tej pojemności odbiór odpadów biodegradowalnych nie wymaga spełnienia, przez mieszkańców nieruchomości jednorodzinnych, dodatkowych wymogów np. utwardzenia czy odpowiedniego nachylenia terenu, tj. miejsca gromadzenia odpadów (co w przeważającej większości wiąże się z dużą uciążliwością dla mieszkańca). Podano, że odpady ulegające biodegradacji cechują się wysoką gęstością nasypową przez co wytoczenie pojemnika z tymi odpadami jest bardziej uciążliwe i czasochłonne. Organ miał zatem na uwadze możliwość wprowadzenia regulacji, umożliwiających swobodne wytoczenie ich przez pracowników przedsiębiorców odbierających odpady. Wskazano, że w Regulaminie nie limituje się ilości pojemników, a w związku z tym mieszkańcy, w zależności od potrzeb, mogą zakupić więcej niż jeden pojemnik.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. B. wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z 12 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 wyżej powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.o.u.cz. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] nie miał kompetencji do określania maksymalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów komunalnych.

Należy zatem przede wszystkim zauważyć, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji był akt prawa miejscowego. Dokonując oceny legalności takiego aktu należy mieć na względzie zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.o.u.cz. Przepis ten upoważnia radę gminy (odpowiednio: związek międzygminny) do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.o.u.cz. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 u.o.u.cz. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). W związku z tym art. 4 ust. 2 u.o.u.cz. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wymienione w art. 4 ust. 2 u.o.u.cz. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres tych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" ( por. wyroki NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14 i z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; oraz wyroki WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.o.u.cz., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Zatem przepis ten nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia tylko minimalnej pojemności pojemników, bez możliwości określenia ich maksymalnej pojemności. Jak wskazano wyżej, element normy kompetencyjnej powinien być interpretowany ściśle. Nie sposób zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że użyte w zakwestionowanym zapisie uchwały określenie wielkości pojemnika "od 120 l do 240 l" mieści się w pojęciu jego rodzaju. Skoro zatem ustawodawca wyraźnie postanowił, że regulamin określa minimalną pojemość pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, to nieuprawnione jest twierdzenie, że jednocześnie umożliwił także określenie ich maksymalnej pojemności poprzez upoważnienie do określenia rodzaju pojemnika. Taka interpretacja powołanego przepisu, w świetle powyższych rozważań, nie znajduje uzasadnienia, gdyż stanowiłaby przekroczenie upoważnienia ustawowego. Oceny prawnej zakwestionowanego zapisu uchwały nie zmieniają podnoszone przez skarżącego kasacyjnie powody przyjętego rozwiązania, mające charakter wyłącznie praktyczny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.