Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 228/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 2, art. 64
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej K. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji") na podstawie art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 64, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ; dalej "k.p.a.") 1. ustalił w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] maja 2007 r. zobowiązanie K. S. (dalej "skarżąca") z tytułu odpłatności za pobyt dziadka – B. Ł. w Domu Pomocy Społecznej [...] w R. (dalej: "DPS") w kwocie [...] zł 2. zobowiązał do zwrotu wskazanej kwoty na rachunek bankowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.

Organ I instancji wskazał, iż B. Ł. został skierowany do DPS decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., a następnie umieszczony w nim decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Powołując art. 60 ust. 1 u.p.s. podniósł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który w wymienionym wyżej domu wynosił w: od I 2005 r. do XII 2005 r. – [...] zł; od I 2006 r. do XII 2006 r. – [...] zł; od I 2007 r. do X 2008 r. – [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż dziadek skarżącej przebywał w DPS od [...] marca 2005 r. do [...] maja 2007 r. i ponosił opłatę za pobyt w wysokości 70% uzyskiwanego dochodu w następujących miesięcznie kwotach tj. w okresach: [...] - [...].III.2005 r. – [...]zł; [...].IV- [...].XII.2005 r. – [...] zł; [...].I-[...].II.2006 r. – [...] zł; [...].III-[...].V.2007 r. – [...] zł. Wpłacane przez niego kwoty nie pokrywały jednak całości kosztów utrzymania.

Na podstawie art. 61 u.p.s. organ I instancji podniósł, iż mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej mają obowiązek ponoszenia opłat związanych

z pobytem w domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez ww. osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina (z której osoba został skierowana do DPS), której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Organ wskazał, iż osobami zobowiązanymi do uiszczania opłatności za pobyt B. Ł. w DPS stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. byli: córka – A. P., synowie – M. Ł. i L.B. oraz wnuczka K. S. (skarżąca). W wyniku zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 u.p.s. przekroczyli: córka – A. P. oraz skarżąca z rodzinami. Pozostałe osoby obowiązane nie kwalifikowały się do ponoszenia odpłatności za pobyt B. Ł. w DPS.

Organ I instancji wskazał, iż skarżąca została wskazana na wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym [...] września 2006 r. z A. P. W związku z tym, iż nie udało się przeprowadzić takiego wywiadu ze skarżącą, organ podjął we własnym zakresie czynności celem ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącej. W wyniku poczynionych ustaleń, organ uznał iż za 2005 r. rodzina skarżącej nie kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności za pobyt dziadka w DPS. Natomiast po ustaleniu sytuacji dochodowej rodziny skarżącej za 2006 r., organ poinformował ją o kwalifikowaniu się do ponoszenia wskazanych wyżej opłat. Skarżąca zwróciła się do organu o zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności za 2006 r. Organ odmówił zwolnienia z uwagi na brak przesłanek zawartych w art. 64 u.p.s. W dalszym toku postępowania skarżąca ponawiała wnioski o obniżenie kwoty należności, jak i jej umorzenie. Organ uwzględnił jedynie wniosek dotyczący rozłożenia należności na raty. Ostatecznie skarżąca nie wyraziła zgody na ponoszenie odpłatności za pobyt dziadka w DPS i nie podpisała przesłanej przez organ umowy. Organ I instancji ustalił sytuację dochodową skarżącej za 2007 r. uznając, iż kwalifikuje się ona do ponoszenia przedmiotowej odpłatności. Jednocześnie organ rozważył, czy w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.s., jednak doszedł do przekonania, że przepis art. 61 u.p.s. wyłącza możliwość jego zastosowania. W formie tabelarycznej przedstawił sytuację dochodową rodziny skarżącej za okres od [...] stycznia 2006 r. do [...] maja 2007 r. i ustalił zobowiązanie skarżącej z tytułu odpłatności jej dziadka za pobyt w DPS na kwotę [...] zł.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej zmianę lub uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

– naruszenie art. 5 k.c., polegające na zobowiązaniu jej do ponoszenia odpłatności za pobyt dziadka w DPS, podczas gdy jej dziadek miał negatywny stosunek do rodziny i nie łożył na dom oraz dzieci. Wskazała, iż nie czuje się

w obowiązku do zwrotu naliczonej kwoty za pobyt w DPS zwłaszcza, że o tym, iż będzie ponosić jakiekolwiek koszty z tym związane została poinformowana po śmierci dziadka;

– naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez uwzględnienie dochodów jej męża, który nie znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do pełnienia świadczenia oraz zastosowanie wyłącznie metody matematycznej do wyliczenia wysokości zobowiązania, co wskazuje na instrumentalny charakter wywiadu środowiskowego, brak ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji rodzinnej, osobistej i zawodowej;

– naruszenie prawa materialnego, polegające na nieprzeprowadzeniu

postępowania, które zapewniałoby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego

i prawnego w czasie ich zaistnienia nie od momentu wydania decyzji, lecz od dnia złożenia wniosku (II/III 2003 r.).

Ponadto skarżąca podała, że postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za

pobyt dziadka w DPS zostało wszczęte po jego śmierci, a powinno być wszczęte przed skierowaniem go do domu opieki. Skarżąca podniosła, iż decyzja

o skierowaniu jest jednostronna, została podjęta bez wiedzy i udziału rodziny, jak

i nikt nie poinformował rodziny o współuczestniczeniu w kosztach utrzymania.

Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. (VIII SA/Wa 488/09) skarżąca podała, że niedopuszczalnym jest wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., określającej wysokość kwoty poniesionych wydatków na świadczenie z pomocy społecznej tj. wniesionej zastępczo przez gminę opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w odniesieniu do osób zobowiązanych na podstawie umowy do wnoszenia opłat za pobyt członka rodziny. Wskazała także, iż zobowiązany do ponoszenia w określonym zakresie odpłatności za pobyt osoby bliskiej powinien dokładnie wiedzieć jakie zobowiązania na nim spoczywają.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, jednocześnie podzielając stanowisko organu I instancji, iż skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłatności za pobyt dziadka w DPS. Podał, iż skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem P. S. i córką M. W okresie pobytu dziadka w DPS tj. od [...] stycznia 2006 r. do [...] maja 2007 r. skarżąca kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności za jego pobyt, gdyż dochód jej rodziny przekraczał 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dlatego też zobowiązano skarżącą do zwrotu za ten okres kwoty [...] zł tytułem poniesionych kosztów.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż dochodzenie przez gminę zwrotu poniesionych zastępczo wydatków jest obligatoryjne i wynika z obowiązujących przepisów. Natomiast wydawane decyzje nie mają charakteru uznaniowego, co oznacza, iż każdorazowo muszą być wydane pod warunkiem spełnienia przez osoby zobowiązane warunków określonych w ustawie. Wskazał także, iż ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS od wcześniejszego wyrażenia zgody na umieszczenie osoby w takim domu.

Organ odwoławczy za nietrafny uznał zarzut, iż bezzasadne jest dochodzenie przez organ należności z tytułu pobytu w DPS, ponieważ te potrącane były ze świadczeń emerytalno-rentowych pensjonariusza w podstawowej wysokości 70% kwoty wypłacanych im świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Przywołał treść art. 61 ust. 2 u.p.s. Wskazał także, iż przywołany przez skarżącą wyrok sądu administracyjnego nie stanowi prawa i wiąże tylko organ w sprawie, w której był wydany, a postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt członka rodziny

w DPS, nie z winy organu toczy się latami i często w trakcie postępowania dochodzi do zgonu mieszkańca. Jednak śmierć członka rodziny nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty za jego pobyt w DPS, zaś brak współdziałania z organem osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty wydłuża postępowanie.

Od decyzji tej skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie skargę. Wniosła o uchylenie wydanych decyzji, ewentualnie stwierdzenie nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.:

– art. 7 Konstytucji RP,

– art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 156 §1 pkt 2

k.p.a. skutkujące nieważnością wydanej decyzji,

– art. 91 ust. 1 pkt 2, art. 96 ust. 1 pkt 2-3 u.p.s. poprzez ich niezastosowanie,

– art. 104 pkt 5 u.p.s. oraz art. 751 k.c., co do okoliczności zaistniałego przedawnienia roszczenia organu wobec stanowiska skarżącej, że uchyla się od zaspokojenia żądań organu;

2) przepisów postępowania tj.

– art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej aktywnego udziału w sprawie i uniemożliwienie obrony jej praw, poprzez brak informowania skarżącej o możliwości składania wniosków dowodowych, oświadczeń zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego, jak też bezpodstawne niezgodne z prawem odmówienie skarżącej możliwości uzyskania odpisów decyzji wydanych wobec poprzednika prawnego (dziadka) – co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

– art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – podnosząc okoliczność, że decyzja nie może być wykonalna od czasu jej zaistnienia i nie jest wykonalna, gdyż skarżąca pozostaje w ustroju wspólności małżeńskiej i nie ma żadnego majątku,

a w tych okolicznościach małżonek skarżącej nie był i nie jest stroną postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła także naruszenie zasad wyliczenia jej dochodów, niewłaściwe wyliczenie żądanej kwoty, jak również naruszenie procedury wydania decyzji konstytutywnej.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła stawiane zaskarżonej decyzji zarzuty. Wskazała m.in., iż jej dziadek zmarł w 2007 r., a prawa spadkowe nie zostały po nim stwierdzone. Nie wyjaśniono także, czy pozostawił po sobie majątek i w jakim wymiarze oraz kto dziedziczy. Podniosła, że nie jest nabywcą spadku po zmarłym dziadku i nie jest w stanie dziedziczyć żadnych ciężarów. Dlatego też uznała za błędne stanowisko organów, że jest ona zobowiązana na zasadzie refundacji kosztów gminy do zwrotu poniesionych zastępczo przez nią wydatków.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wskazało, iż zarzuty podniesione w skardze, w zasadzie dotyczą tych samych zagadnień, które podniesiono w odwołaniu i były przedmiotem rozpatrywania przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

W sprawie niniejszej przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącą obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej za pobyt w DPS jej dziadka. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r.

o pomocy społecznej. Stosownie do art. 60 w/w ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej

o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b). W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi,

a następnie na gminie. W art. 61 ust. 3 przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, iż zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w DPS można, na ich wniosek zwolnić częściowo bądź całkowicie od tej opłaty – wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny

w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Stosunek prawny polegający na skierowaniu do domu opieki społecznej ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do DPS następuje w drodze decyzji administracyjnej. Również decyzją właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej.

Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS mogą być osoba skierowana, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba, bądź osoby z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy

i Polityki Społecznej z 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku

o skierowanie do DPS oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to dane niezbędne do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby, czy osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest także w literaturze (zob. A. Prekut – Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko,

P. Zaborniak – Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, str. 299).

Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b (wyrok NSA z 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Tak więc, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji

o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Dla ustalenia tej odpłatności nie mają natomiast znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub

w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącą do zwrotu na rzecz gminy kwoty [...] zł za pobyt B. Ł. w Domu Pomocy Społecznej w R. nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. Z akt sprawy nie wynika by w ogóle została wydana tego rodzaju decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt B. Ł. w DPS, której stroną byłaby skarżąca. Stroną bowiem decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. dotyczącej skierowania B. Ł. do DPS i ustalenia odpłatności za jego pobyt w DPS był tylko dziadek skarżącej. W decyzji tej zabrakło zaś wskazania innych osób zobowiązanych do ponoszenia kwoty opłaty za pobyt B. Ł. w DPS. Nie została ona również doręczona skarżącej jako osobie, która ewentualnie będzie zobowiązana, choćby w przyszłości, do ponoszenia stosownej odpłatności. Adresatem tej decyzji winna być już wówczas skarżąca jako zstępna B. Ł. Skarżąca, jako ewentualna zobowiązana, wina bowiem od początku znać warunki odpłatności za pobyt jej ojca w DPS. Z decyzji organu wynikało jedynie, że odpłatność innych osób za pobyt B. Ł. w DPS zostanie ustalona w odrębnej umowie, przy zachowaniu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. W niniejszej zaś sprawie projekt umowy dotyczącej odpłatności za pobyt dziadka, został skarżącej po raz pierwszy doręczony dopiero przy piśmie z dnia [...] marca 2008 r., notabene już kilka miesięcy po śmierci B. Ł. To zaś prowadzić musi do wniosku, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie z 7 października 2010 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją nie odpowiada omówionym wyżej wymogom dotyczącym tego, w jakiej sytuacji można zobowiązać do poniesienia odpłatności osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.s. W świetle powyższego, zasadny jest zarzut skarżącej, dotyczący nie poinformowania jej o ciążącym na niej obowiązku i wysokości ponoszenia kosztów za pobyt w DPS.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisu art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej stwierdzić należy, iż przepis ten określa zakres przedmiotowy i podmiotowy tej pomocy, odnosi się do sytuacji

w której koszty udzielonej pomocy mającej charakter usług odpłatnych, zostały określone za życia świadczeniobiorcy w ostatecznej decyzji administracyjnej i nie zostały uregulowane do wysokości obciążającej tego świadczeniobiorcę lub członków jego rodziny do czasu jego śmierci. Inaczej mówiąc przepis ten dotyczy kosztów zaległych przypadających na świadczeniobiorcę lub na wskazanych

w decyzji członków jego rodziny, a więc w realiach sprawy niniejszej możliwe byłoby domaganie się od spadkobiercy z masy spadkowej należności za pobyt w domu pomocy społecznej i usługi opiekuńcze, gdyby wydano w tym przedmiocie stosowną decyzję administracyjną za życia B. Ł. – co nie miało miejsca i gdyby koszty te nie zostały zapłacone, co też nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Dodać przy tym należy, iż decyzja ta jest wadliwa także z innych przyczyn.

Sąd zauważa także, iż akta sprawy nie zawierają wniosku gminy zobowiązanej do ponoszenia opłat z tytułu pobytu dziadka skarżącej w DPS, inicjującego postępowanie administracyjne poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji. Z wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć nie wynika, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, czy też na wniosek i ewentualnie na czyj wniosek. Organ pierwszoinstancyjny w wydanym rozstrzygnięciu nie sprecyzował na rzecz jakiej gminy skarżąca miałaby dokonać zwrotu kwoty [...] zł, wskazując jedynie swój rachunek bankowy. Decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3 jest wydawana w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Brak wskazania gminy, na rzecz której ma być prowadzona egzekucja nie daje możliwości przeprowadzenia egzekucji i nie może stanowić podstawy prawnej nałożonego na skarżącą obowiązku.

Z akt niniejszej sprawy nie wynika ponadto, iż Gmina Miasta R. wnosiła zastępczo opłaty za pobyt w DPS B. Ł. w myśl ust. 3 cyt. wyżej art. 61 u.p.s. Brak jest bowiem stosownych faktur, rachunków, czy przelewów w tym przedmiocie, na podstawie których gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Należy więc wykazać fakt wnoszenia opłat przez gminę, z której osoba została skierowana do DPS, co nie miało miejsca.

Z akt administracyjnych nie wynika też, by przed wydaniem decyzji organ odwoławczy umożliwił skarżącej zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, czym naruszyły przepis art. 10 § 2 k.p.a. Powyższe – w ocenie Sądu – stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 listopada 2006 r. (sygn. akt II GSK 183/06 opubl. LEX nr 290139) podkreślił, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy, mimo ciążącego na nim takiego obowiązku, zaniechał podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania

i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) pozwalającego na wyjaśnienie niniejszej sprawy i wydanie decyzji o przekonywującej treści, odpowiadającej wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni, zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tym samym decyzja organu odwoławczego, który również powinien mieć na uwadze ww. przepisy postępowania administracyjnego uchybia w ten sposób treści przepisu zawartemu w art. 138 k.p.a.

Z akt administracyjnych nie wynika też, by organ prawidłowo rozpoznał składne przez skarżącą wnioski o zwolnienie jej z ponoszenia kosztów pobytu dziadka w DPS, jak i wnioski o umorzenie należności. Stosownie do art. 64 u.p.s. nie wydał w tym przedmiocie stosownych decyzji administracyjnych, czym naruszył ww. przepis. Jedynie wystosowywał do skarżącej pisma (m.in. z [...] stycznia 2008 r., z [...] maja 2008 r.), w których ponosił, iż brak jest przesłanek zawartych w art. 64 u.p.s. Naruszenie w/w przepisu art. 64 u.p.s. może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć również należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 64 u.p.s. ma charakter uznaniowy. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu od opłaty zależna jest od sytuacji materialnej, rodzinnej osób zobowiązanych do ponoszenia opłat. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak nie może być ono dowolne i musi wynikać

z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych. Tego rodzaju decyzje organ winien uzasadnić także w sposób pozwalający poznać tok rozumowania oraz kryteria podjęcia danej decyzji.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w ramach uznania administracyjnego zakres kontroli sądu administracyjnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy też organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Tymczasem w sprawie niniejszej, jak już wspomniano, decyzja taka nie została wydana, co nie pozwala na stwierdzenie, jakimi kryteriami kierował się organ I instancji uznając, iż zwolnienie skarżącej z tych opłat nie jest zasadne. Powyższe ograniczyło też prawo skarżącej do zakwestionowania zajętego przez organ stanowiska.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów zarówno materialnych, jak

i proceduralnych – w ocenie Sądu – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy

i dlatego też uzasadniają uchylenie wydanych rozstrzygnięć.

Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 2 pkt 2, art. 64 u.p.s., ale i art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do w/w wskazówek, w szczególności co do wykładni przepisów prawa materialnego, usunięcia wskazanych wyżej braków, usterek w aktach administracyjnych oraz wyczerpujących ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie

z wymogami art. 107 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.