Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 406/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 164/20 w sprawie ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie przyznania świadczenia z programu "Dobry Start" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia od W. P. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Bk 164/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w przedmiocie przyznania świadczenia z programu "Dobry Start": 1) zobowiązał Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego W. P. z [...] września 2019 r. w sposób przewidziany prawem, w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi; 2) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzył organowi grzywnę w kwocie 200 zł; 5) nie przyznał od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2019 r. W. P. zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie prawa do świadczenia z programu "Dobry start" na okres 2019/2020.

Wezwaniem z [...] października 2019 r. organ pierwszej instancji wezwał do osobistego stawiennictwa skarżącego oraz dostarczenia zaświadczenia o uczęszczaniu do szkoły przez syna. Skarżący przedłożył dokumenty [...] października 2020 r., zaś organ, [...] października 2020 r., sporządził notatkę z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w innym postępowaniu, wskazującym na inne miejsce zamieszkania rodziny skarżącego. W dniu [...] października 2020 r. poinformowano skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił skarżącemu przyznania prawa do ww. świadczenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ uznał, że centrum życiowe wnioskodawcy i jego rodziny nie koncentruje się w miejscowości, gdzie rodzina jest zameldowana, tj. w K., lecz na B., gdzie starszy syn uczęszcza do szkoły w W. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające skarżącego do otrzymywania wnioskowanego świadczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, dołączając do niego dokumentację potwierdzającą, jego zdaniem, fakt zamieszkiwania w P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z [...] marca 2020 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność wyjaśnienia wątpliwości, które istniały w stanie faktycznym sprawy, a dotyczyły miejsca zamieszkania strony i jej rodziny. W związku z tym, że skarżący w treści odwołania wskazywał na zawarcie umowy dotacji na dofinansowanie z programu "Czyste powietrze", której treść dołączył, Kolegium za zasadne uznało wyjaśnienie, czy kwalifikacja wniosków i udzielanie takiej pomocy odbywa się po ustaleniu faktu rzeczywistego pobytu i zamieszkiwania pod adresem wskazywanym przez ewentualnego beneficjenta pomocy, czy też brane są pod uwagę inne przesłanki. Ponadto Kolegium dostrzegło konieczność ustalenia, w jakich okolicznościach wydawane były stronie i jej dzieciom Karty Dużej Rodziny, a także w kontekście oświadczenia co do korzystania z opieki zdrowotnej w P., podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających w kwestii ustalenia, od kiedy członkowie rodziny są pacjentami wskazanego w postępowaniu zakładu opieki zdrowotnej oraz wskazanie częstotliwości wizyt skarżącego i dzieci, począwszy od złożenia wniosku o ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia.

W dniu [...] marca 2020 r. organ pierwszej instancji ustalił, czy rodzina skarżącego korzysta z porad lekarskich w placówkach medycznych oraz jakie były zasady korzystania przez skarżącego z dofinansowania z programu "Czyste powietrze" (w tym zakresie organ zwrócił się do Wójta Gminy o udostępnienie danych z innych postępowań prowadzonych w stosunku do skarżącego). Organ dokonał też ustaleń w zakresie posiadania Karty Dużej Rodziny. W aktach sprawy pojawiły się również inne dokumenty z postępowań, które toczyły się równolegle w stosunku do skarżącego, m.in. dotyczące zasiłku rodzinnego i świadczeń wychowawczych, tj. kserokopie zaświadczeń lekarskich, informacje dotyczące przekroczeń granicy przez rodzinę skarżącego, informacje o braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, kserokopie z konsulatu wraz z tłumaczeniem. Jednocześnie, [...] marca 2020 r. poinformowano o włączeniu do akt sprawy nowej dokumentacji. W dniu [...] marca 2020 r. organ zwrócił się do Placówki Straży Granicznej w celu przesłania informacji dotyczących przekroczeń granicy przez rodzinę skarżącego. W dniu [...] kwietnia 2020 r. przedłużono termin rozpoznania sprawy z uwagi na brak potrzebnej dokumentacji do [...] maja 2020 r., a następnie [...] kwietnia 2020 r. zawiadomiono o zebraniu dowodów i możliwości zapoznania się z nimi, po czym [...] kwietnia 2020 r. zawiadomiono o włączeniu do akt sprawy uwierzytelnionych kopii protokołu przyjęcia ustnych wyjaśnień z [...] lutego 2020 r.

Organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...], powtórnie odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia z programu "Dobry Start".

Powołując się na zgromadzony i uzupełniony materiał dowodowy organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że skarżący i jego rodzina nie zamieszkują na stałe pod wskazanym przez niego adresem, a centrum życiowym rodziny jest B. Organ nie zakwestionował przy tym faktu odwiedzin skarżącego u rodziców w K., u których istnieją warunki do zamieszkania z rodziną w czasie tych wizyt. Podkreślił, że skoro dzieci skarżącego uczą się w szkole i uczęszczają do placówek oświatowych na B., co powoduje konieczność zapewnienia im tam codziennej opieki. Powyższe okoliczności wskazują, że to na B. koncentruje się życie rodziny skarżącego, zaś żaden z jej członków nie przebywa na stałe w miejscowości K., w gminie B.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], podzieliło argumentację odwołania w zakresie naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji, pomimo obszernego postępowania wyjaśniającego, nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący zamieszkuje na terytorium RP. Ponadto ustne wyjaśnienia sołtysa, które umieszczono w protokole, nie spełniają, zdaniem Kolegium, wymogów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Zgodnie bowiem z art. 79 k.p.a. strona powinna być przynajmniej na siedem dni przed terminem zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Powyższą regulację, jak zauważył organ odwoławczy, naruszały również próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji powinien dopuścić jako dowód w sprawie również treść wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dla celów udzielenia pomocy ze środków społecznych, a która to treść dodatkowo pozwoliłaby na ustalenie miejsca zamieszkania strony.

W dniu [...] i [...] sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał świadków oraz powiadomił o tym fakcie skarżącego.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący wniósł skargę na opieszałe i niezgodne z prawem działanie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.

Organ pierwszej instancji, [...] sierpnia 2020 r., przesłuchał świadków oraz zwrócił się z wnioskiem do GOPS o udostępnienie kserokopii przesłuchania świadka (sołtysa wsi K.) oraz kserokopię wywiadu środowiskowego z [...] sierpnia 2020 r.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji ponownie zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, do [...] września 2020 r., z uwagi na zalecenia wskazane w decyzji Kolegium i konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W dniu [...] września 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy prowadzonej w tym przedmiocie.

W dniu [...] września 2020 r. organ zwrócił się z kolejnymi wnioskami o udostępnienie danych z innych spraw, a wniosek taki złożył jeszcze [...] października 2020 r., natomiast w [...] września 2020 r. zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] października 2020 r.

W dniu [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w sprawie nr [...] stwierdziło, że Wójt Gminy B. nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto [...] października 2020 r. organ wystąpił z wnioskiem o udzielenie informacji z Placówki Straży Granicznej.

W. P., [...] października 2020 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że sprawa o przyznanie świadczenia z programu "Dobry start" na okres szkolny 2019/2020 toczy się od dnia złożenia wniosku, tj. [...] września 2019 r. i do chwili złożenia skargi nie została rozpoznana. W sprawie zostały wydane już dwie decyzje, następnie uchylane przez Kolegium z powodu naruszenia przepisów k.p.a. Skarżący podkreślił, że decyzje po uchyleniach zapadają po kilku miesiącach, z rażącym naruszeniem terminów wskazanych w k.p.a., kolejne postępowania powielają te same błędy i uchybienia co sprawia, że postępowanie przez ponad rok nie zostało zakończone.

Ponadto w uzupełnieniu skargi z [...] października 2020 r. podniósł, że decyzja SKO w przedmiotowej sprawie wpłynęła do organu pierwszej instancji [...] lipca 2020 r., zaś organ ten podjął czynności dopiero [...] sierpnia 2020 r. Organ pierwszej instancji dwukrotnie w ciągu miesiąca, we wrześniu, wystąpił do straży granicznej o udostępnienie informacji granicznej, co zostało również powielone m.in. w sprawie o zasiłek okresowy, mimo możliwości dopuszczenia dowodów z innych akt

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., w odpowiedzi na skargę, wskazał, że ostatnia decyzja Kolegium wpłynęła do tego organu [...] lipca 2020 r. Uzasadnienie decyzji wskazywało na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, co organ uczynił. Na tej podstawie m.in. dołączono kserokopię przeprowadzono wywiadu środowiskowego oraz przesłuchania świadka – sołtysa wsi K. Przesłuchano jeszcze dwóch świadków, a organ wystąpił do Placówki Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji granicznej o przejazdach granicznych rodziny P. Organ dodał, że skarżący przedłożył żądane dokumenty do akt sprawy, a ponieważ świadek – pracownik socjalny, o którego przesłuchanie wnioskował skarżący, przebywał na kwarantannie, nowy termin rozpoznania sprawy został przedłużony do [...] października 2020 r.

W dniu [...] października 2020 r. Wójt Gminy B. wystąpił z wnioskami o udostępnienie danych z innych postępowań, w tym informacji ze Straży Granicznej. Organ stwierdził więc, że w sprawie nie miała miejsca przewlekłość, ponieważ przedłużenie terminu wynikało z konieczności przesłuchania świadka oraz przeprowadzenia innych dowodów, niezbędnych do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę w części, stwierdził m.in., że w aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., "k.p.a."), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Sąd wojewódzki stwierdził, że skarga została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a., 10 września 2020 r.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie, w ocenie sądu wojewódzkiego, sprowadza się do oceny tego, czy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] września 2019 r., w którym skarżący wnosił o przyznanie świadczenia z programu "Dobry Start".

Sąd nie podzielił argumentów organu, wskazujących na brak możliwości rozpoznania przedmiotowej sprawy na tym etapie postępowania i podkreślił, że rozpoznając tę sprawę miał również na uwadze inne sprawy ze skargi W. P. na przewlekłość tego samego organu, które zostały rozpoznane przez sąd, w zakresie rozpoznania wniosków skarżącego o: zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci za okres 2018/2019 (sygn. akt II SAB/Bk 158/20), zasiłki rodzinne wraz z dodatkami na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 169/20), świadczenia wychowawcze na dzieci za okres 2019/2020 (sygn. akt II SAB/Bk 159/20) oraz zasiłek okresowy (sygn. akt II SAB/Bk 168/20). Dopiero wszystkie te sprawy dają obraz postępowania organu pierwszej instancji i podejmowanych w sprawach czynności procesowych, w tym postępowania dowodowego. Sąd wskazał przy tym, że mimo że sprawy te dotyczą różnych świadczeń to czynności dowodowe podejmowane w tych sprawach, w wielu zakresach się pokrywają bądź są tożsame i dlatego też powinny być oceniane łącznie.

Dokonując oceny, czy organ pierwszej instancji prowadził postępowanie przewlekle, czyli dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, należy mieć też na uwadze ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego oraz regulacje dotyczące terminów załatwienia sprawy, określone w k.p.a.

Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięcie zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. zawierają przepisy art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś w myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Każdorazowe przekroczenie ww. terminów przez organ wiąże się z powstaniem tzw. obowiązku sygnalizacyjnego wobec stron postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przewlekłe prowadzenie postępowania należy traktować jako stan sprawy, w którym organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi wtedy, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych.

Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwale prowadzone i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Przewlekłość wynika z opieszałych, niesprawnych i nieskutecznych działań organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W ocenie sądu wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie zachodzi tak rozumiana przewlekłość postępowania, co obrazuje w sposób szczegółowy stan faktyczny niniejszej sprawy, ze wskazaniem konkretnych czynności procesowych podejmowanych przez organ. Sprawa toczy się od września 2019 r., a zatem krócej niż sprawa o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019 r., tj. sprawa II SAB/Bk 158/20 (wrzesień 2018 r.). Wnioski w pozostałych sprawach wpłynęły od skarżącego do organu jesienią 2019 r. W początkowym okresie czynności organu pierwszej instancji było podejmowane szybko, bez zbędnej zwłoki, niemniej jednak z pewnymi uchybieniami w zakresie gromadzenia materiału dowodowego niezbędnego w niniejszej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, co potwierdzają decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Powyższe skutkowało wielokrotnym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (ale też i w pozostałych sprawach skarżącego), a konsekwencją tego jest, że sprawa przez rok nadal nie została ostatecznie rozpoznana.

Sąd wojewódzki podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Bk 749/19, który dotyczyło stanu faktycznego sprawy sygn. akt II SAB/Bk 158/20 wskazano, że w sprawie kluczowe było ustalenie podstawowej kwestii – miejsca zamieszkania rodziny jako fundamentalnej przesłanki przyznania świadczeń rodzinnych, które to ustalenie powinno opierać się na okolicznościach niebudzących jakichkolwiek wątpliwości. Wobec powyższego za konieczne sąd uznał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego z wywiadu środowiskowego, z zeznań świadków, ustalenia częstotliwości ewentualnych wyjazdów na B., które to dowody łącznie z już dostępnymi, w tym oświadczeniami członków rodziny skarżącego i rodziny jego żony, pozwolą na należyte ustalenie, gdzie znajduje się centrum interesów życiowych i majątkowych strony, co wpłynie na właściwą ocenę przesłanki zamieszkiwania na terytorium RP.

Organ pierwszej instancji miał zatem konkretne wytyczne zarówno w sprawie o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019 (sprawa II SAB/Bk 158/20), ale również w tej sprawie, które mogły być wskazówkami do innych toczących się z wniosków skarżącego postępowań. W działaniach organu pierwszej instancji pojawiły się jednak kolejne czynności procesowe, które były często powieleniem działań wcześniejszych, mimo że postępowania w tej sprawie zaczęło się rok później i organ znaczną część materiału dowodowego miał już zgromadzoną w sprawie o zasiłki rodzinne za okres 2018/2019. Ponadto organ we wszystkich sprawach niektóre czynności podejmował kilkukrotnie, np. występując do Straży Granicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji o przejazdach granicznych rodziny P. za różne okresy albo też zwracając się z wnioskiem jako Wójt Gminy w B., z którego upoważnienia działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udostępnienie ze zbioru danych osobowych tego organu (zbiory własne), w zakresie materiału dowodowego przeprowadzonego w innym postępowaniu z wniosku skarżącego. Po czym na podstawie art. 75 k.p.a. do akt sprawy dołączał uwierzytelnione kopie dokumentów. Sąd wojewódzki podkreślił przy tym, że w tak opisanym stanie faktycznym w zasadzie organ sam do siebie zwracał się z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych, a następnie przekładał do akt kserokopie dokumentów z innych spraw toczących się z wniosków skarżącego przed tym samym organem, co znacznie wydłużało postępowanie i miało charakter jedynie czynności pozornych. Ponadto niektóre czynności podejmowane w innych sprawach oraz w niniejszej były podejmowane w tych samych dniach, zamiast dołączenia ich do innych prowadzonych postępowań, bez konieczności ich dwukrotnego przeprowadzania.

Takie działania organu, zdaniem sądu wojewódzkiego, nie charakteryzują się koncentracją w zakresie analizy zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, z naruszeniem art. 35 i 36 k.p.a. Trafnie przy tym wskazuje skarżący w skardze oraz jej uzupełnieniu, że decyzje wydawane na skutek uprzednich decyzji kasatoryjnych SKO, zapadały po kilku miesiącach, a kolejne prowadzone postępowania administracyjne powielały te same błędy i uchybienia. Dodatkowo ta okoliczność dotyczy wszystkich postępowań, które zostały rozpoznane w WSA w Białymstoku w dniu 5 listopada 2020 r.

Sąd wojewódzki wskazał, że w ostatniej z decyzji SKO, zapadłej w niniejszej sprawie, trafnie wskazano, że organ pierwszej instancji pomimo obszernie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, nadal nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, czy skarżący zamieszkuje na terytorium RP. Ponadto ustne wyjaśnienia sołtysa, które umieszczono w protokole, nie spełniają wymogów procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Zgodnie bowiem z art. 79 k.p.a. strona powinna być przynajmniej na siedem dni przed terminem zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Powyższą regulację, jak zauważył organ odwoławczy, naruszały również próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a następnie wyciągnięcia skutków prawnych, co już wcześniej wykazywał również Sąd w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Bk 749/19. Z tego względu Kolegium ponownie zaleciło, aby organ w ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego, powiadomił stronę o terminie przesłuchania świadków oraz prawidłowo przeprowadził wywiad środowiskowy. W ocenie sądu wojewódzkiego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest na obecnym etapie we wszystkich sprawach tak obszerny, że należy go jedynie zgodnie z zasadami k.p.a. przeanalizować, ocenić i wyciągnąć wnioski, a następnie je w sposób prawidłowy uzasadnić. Niecelowe jest kolejne powielenie tych samych czynności, bez oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Przewlekłość organu drugiej instancji powoduje bowiem stan, w którym prawo strony nie może być skutecznie dochodzone i kontrolowane co do meritum sprawy na drodze sądowej. W ocenie sądu wojewódzkiego stanu przewlekłości organu pierwszej instancji nie eliminował fakt wielokrotnego wystosowania do skarżącego informacji o braku możliwości rozpoznania sprawy i wielokrotne przedłużania terminów jego załatwienia. Nawet przy uwzględnieniu, że wyłączeniu podlegał okres zawieszenia biegu terminów procesowych w od 14 marca do 23 maja 2020 r. z uwagi na treść art. 15zzs ust. 1 pkt 6 wprowadzonego do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) i uchylonego 16 maja 2020 r.

Sąd dodał, że w orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nawet samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku przewlekłości organu. Czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ.

Z zestawienia przedstawionych w stanie faktycznym dat podejmowanych przez organ pierwszej instancji czynności merytorycznych w sprawie, a także wydania kolejnej decyzji uchylającej przez SKO wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. W rażący sposób naruszył on standardy sprawnego działania organów administracji publicznej, w tym zasady szybkości postępowania i koncentracji działań.

Sąd wojewódzki stwierdził więc, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku), które jednocześnie miało charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt 3 wyroku), bowiem czynności we wszystkich sprawach były wielokrotnie powielane, powtarzane, a niekiedy podejmowane w dużych odstępach czasu i z naruszeniem przepisów k.p.a., na co wskazywał zarówno sąd w innym postępowaniu, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W ocenie sądu wojewódzkiego, opisane wyżej okoliczności wskazują na kwalifikowaną formę naruszenia prawa, ponieważ przekroczenie obowiązków zarówno w zakresie terminów załatwienia sprawy, jak i wytycznych organu odwoławczego, było pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sąd uznał, że organ naruszył w sposób nieusprawiedliwiony zasadę szybkości postępowania, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).

Sąd wojewódzki przypomniał, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu powyższego przepisu, pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Powyższe skutkowało również zobowiązaniem Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego z [...] września 2019 r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akta sprawy, mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający do rozpoznania sprawy (pkt 1 wyroku – art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że nowy termin rozpoznania sprawy wyznaczono na [...] października 2020 r., a zatem wszystkie czynności dowodowe, do dnia orzekania przez sąd, powinny być już zakończone, a zatem nie będzie żadnych przeszkód aby wniosek skarżącego rozpoznać.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej.

Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 200 zł. Ponad roczny okres rozpoznawania sprawy, ale przy znacznie zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie II SAB/Bk 158/20 (postępowanie toczyło się tam od września 2018 r.) i brak koncentracji postępowania dowodowego, a także powtarzanie czynności przemawiały za zasadnością zastosowania grzywny, przy czym przy wymiarze grzywny uwzględniono, że organ w sprawie wydawał decyzje, ale w większości z naruszeniem przepisów k.p.a. W ocenie sądu grzywna w kwocie 200 zł jest adekwatna do okoliczności rozpatrywanej przewlekłości.

Przyznanie natomiast stronie skarżącej sumy pieniężnej zgodnie z wnioskiem stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tej sytuacji ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Ponadto jest to dodatkowy środek, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Okoliczności, w których organ dopuścił się przewlekłości, nie przemawiają, zdaniem sądu wojewódzkiego, za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącemu, ze względu na podejmowanie czynności w sprawie i wydawania decyzji, które następnie były uchylane. Skarżący nie wskazał ponadto, jakiego rodzaju uszczerbku doznał, a który uzasadniałby przyznanie rekompensaty z tytułu stanu przewlekłości, wskazując, że sprawa dotyczy świadczeń na dzieci, które przez to zostały poszkodowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że opóźnienie w dokonywanych przez organ czynnościach nie występowało w rażącym stopniu, a mnogość czynności wynikała z opóźnień w działaniu spowodowanych kwarantanną świadków, trudnością w ustaleniu ze stroną terminu przesłuchania, jak również szerokim zakresem postępowania dowodowego wskazanego w wytycznych decyzji organu wyższego stopnia, zatem przyjęcie rażącego stopnia naruszenia pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wymierzenie kary grzywny jako fiskalnej dolegliwości uderzającej bezpośrednio w sytuację finansową organu, oparte o błędnie wysunięty wniosek dotyczący rażącego naruszenia prawa;

3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku W. P. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt sprawy w sytuacji, gdy w dacie wyrokowania ([...] listopada 2020 r.) w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja kończąca postępowanie w sprawie, wydana [...] października 2020 r.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie pkt 1 wyroku, a w pozostałym zakresie oddalenie skargi w całości bądź stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i uchylenie orzeczenia w pkt 4, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył ponadto, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądzie Administracyjnym w niniejszej sprawie.

Pismem z [...] stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, W. P. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowego określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu nieważność postępowania zachodzi m.in. wówczas, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej.

Zdolność sądowa strony postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową. Jednocześnie, stanowi gwarancję przeprowadzenia ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem stron.

W odniesieniu do podmiotów, których działanie, bezczynność lub przewlekłość są przedmiotem skargi, z punktu oceny zdolności sądowej istotne jest, czy są one organami uprawnionymi do władczego działania lub jednostkami, które z mocy prawa lub na podstawie porozumień mogą, tak jak organy, załatwiać sprawy z zakresu prawa publicznego (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2009, s. 89).

Wskazać należy, że stosownie do treści § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1061 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie"), postępowanie w sprawie świadczenia dobry start prowadzi organ właściwy. Organem tym w myśl do § 3 pkt 4 lit. a rozporządzenia jest wójt, burmistrz lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie dobry start lub otrzymującej świadczenie dobry start,

Z kolei zgodnie z treścią § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia postępowania w sprawie świadczenia dobry start prowadzone są jednostce organizacyjnej gminy, w której prowadzone są postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego. W myśl natomiast § 8 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia do prowadzenia postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach rozstrzygnięć, w tym decyzji, oraz przekazywania informacji, o której mowa w § 10 ust. 6 wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w formie pisemnej, upoważnić swojego zastępcę, kierownika lub inną osobę z jednostki organizacyjnej gminy, o której mowa w ust. 2 pkt 1;

Trzeba jednak podkreślić, że udzielenie przez organ właściwy upoważnienia wskazanym w § 8 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia osobom nie powoduje zmiany właściwości organu. W dalszym ciągu to wójt, burmistrz lub prezydenta miasta zachowują swoje kompetencje, a osoby przez nich upoważnione podejmują decyzje wyłącznie z ich upoważnienia i w zakresie ich kompetencji.

Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia z programu "Dobry Start". Zatem stronami tego postępowania są skarżący i Wójt Gminy B., jako organ. Oznacza to, że wyrok Sądu pierwszej instancji w przypadku wydania rozstrzygnięcia, na podstawie art. 149 p.p.s.a. winien być skierowany do Wójta Gminy B. Natomiast, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organem jest Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. i w zaskarżonym wyroku: w pkt 1 – zobowiązał Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do załatwienia wniosku skarżącego W. P. z [...] września 2019 r. w sposób przewidziany prawem, w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt organowi; w pkt 2 – stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt 3 – stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4 – wymierzył organowi grzywnę w kwocie 200 zł.

Co prawda W. P. w skardze jako organ wskazał Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. to jednak Sąd pierwszej instancji miał obowiązek z urzędu naprawić ten oczywisty błąd.

Zauważyć również należy, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, podpisując odpowiedź na skargę wskazał, że działa z upoważnienia Wójta, a więc organu właściwego. Jednak Sąd pierwszej instancji nie zażądał dokumentu, z którego wynikałoby udzielone przez Wójta Gminy B. upoważnienie do działania Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie, a przecież z § 8 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wynika, że organ właściwy nie ma obowiązku udzielenia upoważnienia do decyzyjnego rozstrzygania w sprawach świadczeń rodzinnych, na co wskazuje użyte w tym przepisie słowo "może".

Tym samym należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie, w charakterze strony dopuszczono do udziału w postępowaniu podmiot nie posiadający w tej sprawie zdolności sądowej. Zaistniała zatem określona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przesłanka nieważności postępowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie z art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 186 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Skutkiem stwierdzonej nieważności postępowania jest niemożność oceniania przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Sprawa wymaga bowiem ponownego jej rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wobec uznania, że skarżący swoim postępowaniem nie przyczynił się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.