Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 641/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1891/13 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2013r., sygn. akt I SA/Wa 1891/13, oddalił skargę M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011r, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Dzielnicy Warszawa – Wola decyzją z dnia [...] września 1983 r. orzekł

o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. [...]m2, położonej w Warszawie w rejonie ul. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] odmówił J. i P. W. stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, zaś Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu

I instancji. Skarga na decyzję Ministra Infrastruktury została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 596/09.

Następnie M. S., następczyni prawna J. i P. W., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności obu powyższych decyzji. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji ocenił, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2010r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zatem organy administracyjne prowadzące ocenę legalności decyzji wywłaszczeniowej miały obowiązek ocenić zaskarżoną decyzję w aspekcie przytoczonej ustawy. Wywłaszczenia dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] wraz z towarzyszącym budownictwem. Inwestycja powyższa była określona decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej – zespołu mieszkaniowego osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem, na terenie o powierzchni 210 ha. Tak określony cel wywłaszczenia znajduje uszczegółowienie w uzasadnieniu decyzji. Na podstawie aktu nadania ziemi nieruchomość stanowiła współwłasność J. W. i M. W. W archiwalnych aktach sprawy zachował się protokół z rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, ale z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego po M. W. umowa o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie mogła być zawarta. Rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza odbyła się 15 sierpnia 1983r. Zgodnie z art. 22 ustawy, odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez właściwy organ. Jak wynika z akt sprawy, w rozprawie nie uczestniczyli biegli. Jednakże wziąwszy pod uwagę fakt, że wysokość odszkodowania ustalona została na podstawie operatu szacunkowego opartego na sztywnych – niepodlegających negocjacjom – stawkach cen za wywłaszczane grunty, nieobecność biegłych na rozprawie nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy oraz dla prawidłowości określenia wartości nieruchomości. Organ zwrócił też uwagę na fakt, że obecna na rozprawie J. W. stwierdziła, że zapoznała się z oceną biegłych i nie zgłasza żadnych zastrzeżeń. Tym samym organ uznał, że Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. prawidłowo wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] września 1983 r. Wydane decyzje nadzorcze nie są też obarczone innymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. M. S. zarzuciła kwestionowanej decyzji:

1. zaniechanie odniesienia się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej;

2. sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie że:

- odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola,

- J. W. posiadała umocowanie do działania w imieniu P. W.,

3. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., zgodnie z którymi organ obowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uznanie, iż wskazanie przez Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola w sentencji i uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej fikcyjnego celu wywłaszczenia może być konwalidowane treścią wniosku

o wywłaszczenie;

5. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w związku z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 6 ust. 1 i 4 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez przyjęcie,

iż brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po jednym ze współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości stanowi trudną do pokonania przeszkodę zwalniającą ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku wystąpienia do właściciela

o dobrowolne odstąpienie nieruchomości;

6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, poprzez przyjęcie, że z uwagi na przyznanie byłym współwłaścicielom odszkodowania określonego na podstawie sztywnych stawek szacunkowych, nieobecność prawidłowo powołanych przez organ biegłych na obligatoryjnej rozprawie wywłaszczeniowej nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 411/11 oddalił skargę M. S. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zamiarem strony występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. było w istocie ponowne dokonanie weryfikacji decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] września 1983 r. Jednakże na obecnym etapie brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do sięgania do ewentualnych wad tkwiących w decyzji z 1983 r. oraz w poprzedzającym wydanie tej decyzji postępowaniu.

Sąd I instancji stwierdził, że należy oddzielić materię decyzji weryfikowanej od materii decyzji zapadłej w sprawie administracyjnej materialnej (w rozpoznawanej sprawie jest to decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z [...] września 1983 r., orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem). Kontroli pod względem występowania jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. podlega w takiej sytuacji tylko decyzja procesowa, przy czym wady te muszą tkwić wyłącznie w tej decyzji, oraz poprzedzającym jej wydanie postępowaniu administracyjnym. Zatem w rozpoznawanej sprawie kontroli pod względem występowania wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. podlegała wyłącznie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. Sąd I instancji nie dopatrzył się przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w odniesieniu do zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013r., sygn. akt I OSK 241/12 Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej M. S., uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przesłanka rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obejmuje naruszenie nie tylko przepisów prawa materialnego, ale także i procesowego lub przepisów kompetencyjnych. Dokonując, wskutek wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji opartego na przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oceny, czy decyzja ta rażąco narusza przepis prawa, właściwy organ dokonuje zatem pośredniego aktu stosowania tego przepisu. Jeśli zatem podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, to odmowa uwzględnienia wniosku jest wynikiem takiej właśnie formy zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

i powołanego przez stronę przepisu prawa materialnego. Ocena organu, że decyzja administracyjna nie narusza rażąco określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego może zatem rażąco naruszać ten właśnie przepis prawa stosowany

w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji rzeczą sądu administracyjnego

I instancji rozpoznającego skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było odniesienie się do wszystkich zarzutów rażącego naruszenia prawa – także

i tych, które odnoszą się do prawa materialnego.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pogrupował zarzuty M. S., podniesione w skardze. W pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu dotyczącego celu wywłaszczenia określonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] września 1983r., który zdaniem skarżącej był fikcyjny. Skarżąca twierdzi bowiem, że przywołana w decyzji wywłaszczeniowej decyzja lokalizacyjna nr [...] dotyczyła innych terenów, niż wywłaszczone. Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nie zawarł stwierdzenia, że decyzja lokalizacyjna nr [...] dotyczyła budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Stwierdził jedynie, że w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1983 r. błędnie przywołano decyzję lokalizacyjną nr [...], zamiast decyzji lokalizacyjnej nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, odnoszącej się do zespołu mieszkaniowego osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem. O rzeczywistym celu wywłaszczenia świadczy fakt, że decyzja lokalizacyjna nr [...] istniała w obrocie prawnym, a we wniosku o wszczęcie postępowania cel wywłaszczenia określony został tak, jak w decyzji nr [...], z odwołaniem się do niej. Również samo uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej jasno stwierdza, że celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego [...], co w zestawieniu z decyzją lokalizacyjną nr [...] przesądza o tym, że numer decyzji lokalizacyjnej podany w decyzji wywłaszczeniowej jest tylko oczywistą pomyłką. Tego typu błędne przywołanie numeru decyzji lokalizacyjnej w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej mogło ewentualnie stanowić podstawę do zakwestionowania jej ustaleń w trybie odwoławczym lub wręcz w trybie sprostowania. Nie stanowi natomiast podstawy do uznania rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji wywłaszczeniowej, gdyż w istocie cel publiczny wywłaszczenia istniał i był rzeczywisty. Cel wywłaszczenia określony w tym przepisie został spełniony (realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego), a uprzednie ustalenie lokalizacji szczegółowej inwestycji, w postaci decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., świadczy o niezbędności wywłaszczenia, w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Nie może być więc mowy o rażącym naruszeniu art. 3 tej ostatniej ustawy.

Następnie Sąd I instancji odniósł się do zarzutu dotyczącego poprawności ustalenia odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej. Sąd przyznał, że elaborat szacunkowy został sporządzony przez biegłego w kwietniu 1983 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, które nastąpiło dnia 27 lipca 1983r. Dodatkowo, jak wynika z uzasadnienia decyzji o wywłaszczeniu, elaborat został skorygowany w związku ze zmianą ceny kontraktacyjnej 1 kwintala żyta. Na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu 15 sierpnia 1983 r. stwierdzono natomiast, że przedmiotem wywłaszczenia ma być część gruntu objętego aktem własności ziemi bez upraw a J. W. została zapoznana z wyceną i nie zgłasza żadnych roszczeń. Sąd uznał, że najistotniejszą w sprawie jest ocena stopnia naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, w sytuacji, gdy biegły, który w sprawie wywłaszczeniowej wydał opinię, nie był obecny na rozprawie, a ponadto, był wprawdzie wpisany na listę biegłych, ale działał na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Zdaniem Sądu I instancji sama nieobecność biegłego na rozprawie nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, ponieważ wystarczającym było odczytanie opinii biegłego w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej, jeśli opinia ta była prawidłowa. Sąd zwrócił uwagę, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Z tego też powodu, jeżeli postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło nieruchomości niezabudowanej, działanie biegłego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia a nie organu prowadzącego postępowanie, nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa, pod warunkiem, że biegły ten wpisany był na listę biegłych prowadzoną przez właściwy organ. Nadto współwłaścicielka nieruchomości nie wyraziła sprzeciwu co do wysokości proponowanego podczas rozprawy odszkodowania. Żaden ze współwłaścicieli nie zaskarżył w drodze odwołania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, co dodatkowo może świadczyć o tym, że akceptowali wysokość przyznanego odszkodowania. Nie można więc stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a tym samym, że na gruncie tej ustawy została naruszona zasada słusznego odszkodowania. Wywłaszczenie wypełniało warunek ówcześnie definiowanego celu publicznego i odbyło się "za słusznym" w ówczesnych warunkach odszkodowaniem. W tej sytuacji mniejsze znaczenie mają pozostałe zarzuty skargi, w tym odnoszące się do uczestnictwa P. W. w rokowaniach o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Sąd i instancji wskazał, że podmiot ubiegający się o wywłaszczenie podjął próbę rokowań mających doprowadzić do zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży, jednak uznał, że dokonanie tej czynności nie jest możliwe, gdyż z oświadczenia J. W. wynikało, że w dniu 20 maja 1983 r. (data protokołu z rokowań) nie było jeszcze postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Takie postanowienie wydane zostało dopiero w dniu 20 lipca 1983 r. Brak postanowienia spadkowego dla podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie mógł oznaczać, że pozostali współwłaściciele nieruchomości (poza J. W.) nie są znani, co wypełniało ustawowo definiowaną "przeszkodę trudną do pokonania". Sąd zauważył, że nawet hipotetycznie przeciwne ustalenia, zakładające możliwość rokowań z P. W. (czego sąd nie potwierdza), nie miałyby wpływu na realizację zasady słusznego odszkodowania, gdyż umowne nabycie nieruchomości mogło się odbyć tylko "za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie" (art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r.), co przy spełnieniu warunków samego wywłaszczenia (wypełnieniu ówcześnie definiowanego celu wywłaszczenia i poprawności ustalonego odszkodowania) nie miało wpływu na wysokość ekwiwalentu za utracone przez współwłaścicieli udziały w nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. S., reprezentowana przez adwokata. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu (wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu), że:

- nieobecność biegłych rzeczoznawców na rozprawie administracyjnej nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie kwoty odszkodowania przez spadkobierców wywłaszczanego właściciela nieruchomości,

- sporządzenie opinii szacunkowych na zlecenie podmiotu innego niż organ wywłaszczający nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, jeśli wywłaszczani nie wskazali w jaki sposób okoliczność ta miałaby wpłynąć na wysokość odszkodowania,

- o prawidłowości opinii szacunkowych, na podstawie których ustalono odszkodowanie, przesądza także fakt, iż autorzy tych opinii (rzeczoznawcy) byli wpisani na listę rzeczoznawców prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a nie zostali powołani przez organ do spraw wywłaszczeń;

II. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § l pkt l lit. a p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury nie naruszają przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a., polegające na posłużeniu się na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość opiniami szacunkowymi zleconymi przez wnioskodawcę wywłaszczenia i sporządzonymi jeszcze przed wszczęciem postępowania, a także ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, podczas której nie tylko nie wysłuchano opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych powołanych przez organ do spraw wywłaszczeń, lecz przede wszystkim, odszkodowanie wyliczone zostało samodzielnie przez organ wywłaszczeniowy - nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

-art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię treści art. 84 § 1 k.p.a polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że opinia biegłego w sprawie może zostać uzyskana w inny sposób, niż poprzez powołanie biegłego i zwrócenie się do niego przez organ administracji o wydanie opinii.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Minister Infrastruktury w zaskarżanej decyzji pomija kluczowy i zasadniczy fakt, a mianowicie szczegółową analizę, czy elaborat złożony na rozprawie administracyjnej, będący faktyczną podstawą dla wydania decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, można w świetle obowiązującego wówczas stanu prawnego uznać za posiadający przymiot opinii biegłego, w sytuacji gdy został sporządzony jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie i złożeniem wniosku o wywłaszczenie. Ponadto zaskarżony wyrok nie zawiera odniesienia do kwestii naruszenia przez decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą nie tylko przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale również przepisów k.p.a. w szczególności obowiązku powołania biegłego wyłącznie przez organ administracji państwowej prowadzący postępowanie - zgodnie z treścią art. 22 ustawy oraz art. 78 § 1 k.p.a. Powołany biegły musiał zostać obligatoryjnie wezwany na rozprawę administracyjną, a wezwanie to musiało nastąpić w formie pisemnej (obecny art. 91 § 2 k.p.a.). W sprawach wywłaszczeniowych opinia biegłych co do odszkodowania powinna zostać wysłuchana na rozprawie a odszkodowanie ustalone na podstawie wyników tej rozprawy (art. 22 ustawy). Strona powinna zostać zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych z wyprzedzeniem co najmniej 7 dni, o raz mieć możliwość wzięcia udziału w przeprowadzenia dowodu, zadawania biegłym pytań i składana wyjaśnień (art. 73 k.p.a.). Natomiast opinia biegłych wygłoszona na rozprawie powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie (art. 22 ustawy). Skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z art. 6 ustawy ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych, natomiast zgodnie z art. 22 wysokość odszkodowania ustalana była na podstawie wyników rozprawy. Tym samym ustawodawca wyraźnie podkreślił niewystarczający charakter samoistnej opinii biegłego dla celów ustalenia odszkodowania. Nieuprawnionym jest także stwierdzenie Sądu, że właścicielka nie kwestionowała wysokości odszkodowania. Obecna na rozprawie stwierdziła jedynie, że "zapoznała się z oceną biegłych", co w sytuacji świadomości przymusu administracyjnego i poczucia rezygnacji wobec przymusowego charakteru postępowania wywłaszczeniowego, trudno uznać za zaaprobowanie wysokości odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących

podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne, zarówno na naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Jednakże wszystkie podniesione zarzuty sprowadzają się do kluczowej kwestii, a mianowicie, czy do ustalenia wysokości odszkodowania w toku postępowania wywłaszczeniowego doszło z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, w której ustalenie to oparto o opinię biegłego zleconą przez wnioskującego o wywłaszczenie jeszcze przed wszczęciem postępowania a nie przez organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe, ponadto biegły nie został na rozprawie wysłuchany co do sporządzonej opinii, ale przede wszystkim - wyliczenia wysokości odszkodowania dokonał samodzielnie organ.

Zgodzić się należy ze skarżącą, że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowiła naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale naruszenie to należy odnosić do całości postępowania w sprawie. Koniecznym zatem było ustalenie, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania, a także dokonanie oceny, jaką funkcję pełnił przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. W myśl tego przepisu odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy a opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przepisu tego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Natomiast sama nieobecność biegłego na rozprawie nie musi jeszcze powodować rażącego naruszenia prawa, jeżeli wydana opinia dotyczy wyłącznie gruntu. Ustalenie odszkodowania w sprawie wywłaszczeniowej nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłego a po wysłuchaniu opinii biegłego, co może również oznaczać odczytanie tej opinii na rozprawie. Skoro zatem z treści przepisów ustawy wywłaszczeniowej można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, uznać należy, że nieobecność biegłego na rozprawie może, ale nie musi stanowić naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie rozprawa administracyjna odbyła się w dniu 15 sierpnia 1983r. z udziałem współwłaścicielki nieruchomości, która nie domagała się obecności biegłego i nie zgłosiła żadnych roszczeń odnośnie do przedstawionej wyceny nieruchomości. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zapis tej treści znajduje się w protokole rozprawy. W związku z poinformowaniem w trakcie rozprawy współwłaścicielki nieruchomości o treści sporządzonej opinii i niezakwestionowaniem jej przez stronę nie można przyjąć, że na tym etapie postępowania doszło do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wyliczenia kwoty odszkodowania przez sam organ prowadzący postępowanie, to zwrócić należy uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy z 1958 r. W omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną dla 1 m2 gruntu. W rozpoznawanej sprawie było to 0,145 wartości kwintala żyta po cenach kontraktacyjnych skupu. W dacie sporządzania opinii przez biegłego cena kwintala żyta wynosiła 1440 zł., natomiast w dacie orzekania przez organ wzrosła ona do kwoty 1750zł, zatem organ dokonał jedynie aktualizacji stawek przyjętych w opinii i stosując tę samą jak biegły metodologię urealnił kwotę należnego odszkodowania, wykonując proste działanie matematyczne. Nie można więc i tego działania zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa.

Z uwagi na opisany wyżej sposób dokonywania wyceny, bez wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania pozostaje fakt, że w postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczącym niezabudowanej nieruchomości gruntowej, na której nie prowadzono żadnych upraw (co w sprawie nie było kwestionowane), biegły, posiadający wpis na listę biegłych prowadzoną przez właściwy organ, działał na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia.

Wobec obowiązku stosowania przez biegłego przy sporządzaniu wyceny wywłaszczanej nieruchomości szczegółowo opisanych stawek, nie mają także wpływu na wysokość odszkodowania wskazywane w skardze kasacyjnej uchybienia przepisom procedury administracyjnej, a z całą pewnością nie skutkują uznaniem tych uchybień za rażące naruszenie prawa.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014r. sygn. akt I OSK 1981/14, z dnia 28 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 2764/13 oraz w wyroku z dnia 10 lipca 2012r. sygn. akt I OSK 1042/11 przywołanym przez Sąd i instancji w uzasadnieniu wyroku.

W tym stanie rzeczy, pomimo naruszenia niektórych wymagań przewidzianych w art. 22 ustawy z dnia 15 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie można uznać , że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury oraz decyzja z dnia [...] września 1983r. Naczelnika Dzielnicy Warszawa - Wola rażąco naruszały prawo, co prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.