Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1251/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania R. T. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB) z [...] września 2020 r. nr [...] nakazującą odwołującemu rozbiórkę budynku stajni o wymiarach 7,50 m x 5,00 m zlokalizowanej na działce nr ew. [...] położonej przy ul. N. w G..

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...]WINB stwierdził, że w związku z zawiadomieniem O. S.A. Oddział w R. z [...] grudnia 2019 r. przedstawiciel PINB dokonał [...] czerwca 2020 r. czynności kontrolnych, w wyniku których stwierdził, iż na działce nr ew. [...] położonej przy ul. N. w G. znajduje się m.in. stajnia dla koni o wymiarach 7,50 m x 5,00 m i wysokości 3,83 m, konstrukcji metalowej z wypełnieniem płytami OSB i sklejką, pokryta blachą trapezową, posadowiona na płycie betonowej. Obiekt według oświadczenia złożonego przez R. T., będącego właścicielem działki nr ew. [...], został wybudowany przez niego w 2000 r. W świetle wskazań urządzeń pomiarowych O. S.A. budynek stajni został usytuowany w najbliższym punkcie w odległości 7,60 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia DN500.

Pismem z [...] czerwca 2020 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności budowy stajni z przepisami prawa budowlanego, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] września 2020 r. na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał R. T. jej rozbiórkę. Uzasadniając powyższą decyzję, PINB odwołał się do treści art. 29 ust. 1 p.b. i wyjaśnił, że budynek gospodarczy w obecnej jego postaci został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, albowiem nie został poprzedzony uzyskaniem wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, podważona powinna zostać możliwość jego legalizacji, został on bowiem zlokalizowany w strefie gazociągu (odległość 7,60 m), co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), dalej: rozporządzenie MG. Według pisma O. S.A. z [...] grudnia 2019 r., wymagana odległość, biorąc pod uwagę datę budowy gazociągu i jego rodzaj, powinna wynosić 15,0 m. Powyższe uniemożliwia legalizację spornego obiektu, prowadząc do nakazu orzeczenia o jego rozbiórce.

Pismem z [...] października 2020 r. R. T. złożył odwołanie od decyzji PINB, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego postępowania. Odwołujący zarzucił jej: 1) nierozpoznanie wniosku dowodowego i w konsekwencji nieprzeprowadzenie dowodu dotyczącego wezwania O. S. A. Oddział w R. do przedstawienia dokumentacji technicznej potwierdzającej legalność wybudowania gazociągu przechodzącego przez nieruchomość oraz tytułu prawnego do wybudowania go na niej; 2) zaniechanie ustalenia warunków technicznych, jakie spełnia gazociąg i poczynienie ustaleń wyłącznie w oparciu o twierdzenia operatora gazociągu; 3) pominięcie faktu, że budynek został wzniesiony w momencie, kiedy odwołujący posiadał ponad 1 ha przeliczeniowy; 4) naruszenie § 2 pkt 30 i § 10 pkt 3 i 6 rozporządzenia MG poprzez bezpodstawne przyjęcie szerokości kontrolowanej na 15,0 m, mimo że brak było ku temu podstaw; 5) bezpodstawne przyjęcie, że istnienie lekkiej konstrukcji, jaką jest stajnia o wymiarach 7,50 m x 5,00 m może wpływać na funkcjonowanie gazociągu, co jest wymogiem koniecznym do uznania, że taki budynek nie może być posadowiony w strefie kontrolowanej.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] marca 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2020 r., [...]WINB stwierdził, że budowa stajni została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Wyjaśnił, że pomimo iż organ I instancji uznał przedmiotowy budynek za budynek gospodarczy, to w istocie jest on budynkiem inwertarskim. Z protokołu kontroli z [...] czerwca 2020 r. wynika bowiem, że inwestor hoduje konie, a obiekt wyposażony jest w dwa boksy na konie. Niezależnie jednak od kwalifikacji obiektu jako gospodarczego lub inwertarskiego podlega on legalizacji w trybie określonym w art. 48 ust. 1 p.b. [...]WINB zauważył, że jakkolwiek obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak PINB prawidłowo nakazał rozbiórkę stajni na działce nr ew. [...], wskazując na niedające się usunąć naruszenie przepisów rozporządzenia MG. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB uzasadnione jest bowiem stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia przesłanek z art. 48 ust. 2 p.b. Jak ustalił w toku czynności kontrolnych organ I instancji, stajnia zlokalizowana jest w odległości ok. 7,60 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia DN500, a wskazana przez O. S.A. Oddział w R. w piśmie z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] odległość powinna wynosić 15,0 m. Z uwagi na zbyt ogólne stwierdzenie, które nie zostało poparte parametrami gazociągu umożliwiającymi weryfikację wskazanej odległości, [...]WINB na etapie postępowania odwoławczego, jak wyjaśnił, uzupełnił ww. informację, występując pismem z [...] listopada 2020 r. do operatora gazociągu o uzupełnienie ww. informacji poprzez wskazanie parametrów technicznych gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 relacji [...], z których wynika 30,0 m szerokości strefy kontrolowanej dla przedmiotowego gazociągu. Ponadto organ zwrócił się o podanie daty budowy ww. gazociągu. W dniu 9 grudnia 2020 r. wpłynęła odpowiedź operatora, z której wynikało, że maksymalne ciśnienie robocze (MOP) gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 relacji [...] przebiegającego przez działkę odwołującego wynosi 5,0 MPa, natomiast jego średnica - 500 mm. Dla rozpatrywanego gazociągu należy zatem przyjąć podstawową szerokość strefy kontrolowanej podaną w tabeli nr 1 zawartej w załączniku nr 2 do rozporządzenia MG dla obiektów terenowych wymienionych w wierszu czwartym tabeli, jakim jest budynek stajni i inne wolno stojące budynki niemieszkalne (stodoły, szopy, garaże) - 50,0 m. W rozpatrywanym przypadku podstawowa szerokość strefy kontrolowanej mogła tym niemniej zostać zredukowana w oparciu o zapisy z pkt. 1 pod ww. tabelą w związku ze zmniejszeniem naprężenia zredukowanego w ściance rury do szerokości 30,0 m. Powołując się na powyższe ustalenia, prowadzące do wniosku, że sporny obiekt został usytuowany w sposób naruszający przepisy rozporządzenia MG, [...]WINB stwierdził, iż w sprawie nie ma możliwości zalegalizowania ww. obiektu budowlanego. Bez znaczenia dla treści końcowego rozstrzygnięcia, jak wyjaśnił organ odwoławczy, pozostają podnoszone przez odwołującego kwestie związane z odpowiedzialnością operatora gazociągu, albowiem kwestie te wykraczają poza uprawnienia organów nadzoru budowlanego. Roszczeń w tym zakresie strona może dochodzić na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje także podnoszona przez odwołującego konieczność zbadania legalności gazociągu. Późniejsza względem istniejącego legalnie od lat 60. ubiegłego wieku gazociągu budowa stajni w 2000 r. nie może skutkować odstąpieniem od nakazu rozbiórki. Skoro budowa stajni była zrealizowana, gdy gazociąg już istniał, inwestor, jak podkreślił [...]WINB, powinien parametry i lokalizację ww. obiektu dostosować do już istniejącego gazociągu. Organ odwoławczy w tym kontekście równocześnie zauważył, że jak wynika z pisma O. S.A. Oddział w R. z [...] grudnia 2020 r., gazociąg został wybudowany i oddany do eksploatacji w 1967 r. Zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), ówczesny inwestor ([...] Okręgowe Zakłady Gazownictwa Przedsiębiorstwo Państwowe), został zwolniony z uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa gazociągu była inwestycją specjalną prowadzoną przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów. W związku z powyższym wydano zaświadczenie lokalizacji ogólnej z [...] listopada 1965 r. nr [...] oraz decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] stycznia 1966 r. akceptującą trasę gazociągu równoznaczną z decyzją lokalizacji szczegółowej. Decyzję wydano na podstawie zarządzeń i uchwał Rady Ministrów oraz zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w W. z [...] sierpnia 1961 r. [...]WINB stwierdził, że nawet gdyby przyjąć w sprawie inną kwalifikację obiektu, która wymagałaby zamiast pozwolenia na budowę zgłoszenia bądź zwolniona byłaby od konieczności poprzedzenia budowy zgłoszeniem bądź pozwoleniem na budowę, to w każdym z trybów, który miałby zastosowanie (art. 50-51, art. 48, art. 49b p.b.) organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zbadać zgodność inwestycji z warunkami technicznymi, do których zaliczyć należy także przepisy rozporządzenia MG.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]WINB z [...] marca 2021 r. złożył R. T., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji bez rozpoznania wszystkich zarzutów odwołania;

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie ustalenia warunków technicznych jakie spełnia gazociąg i poczynienie ustaleń wyłącznie w oparciu o twierdzenia O. S.A. oraz pominięcie braku posiadania przez operatora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością skarżącego;

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że obiekt stanowi budynek inwentarski w sytuacji, gdy w momencie oględzin w budynku stały konie tylko dlatego, że w tym czasie skarżący nie miał innego miejsca do ich przechowania, jednakże stan ten był tylko przejściowy;

3) art. 7 i art. 2 Konstytucji poprzez zastosowanie rozporządzenia MG, mimo że budynek, którego dotyczy postępowanie, został wybudowany ok. 2000 r., a zatem przed wejściem w życie ww. rozporządzenia;

4) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 7,50 m x 5,00 m, mimo że budynek ten powstał w wyniku przebudowania istniejącej w tym miejscu kotłowni, który to budynek został wybudowany zgodnie z prawem.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z[...]marca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotem wszczętego z urzędu przez PINB postępowania legalizacyjnego pozostawały roboty budowlane polegające do budowie obiektu budowlanego o wymiarach 7,50 m x 5,00 m, konstrukcji metalowej z wypełnieniem płytami OSB i sklejką, pokrytego blachą trapezową, posadowionego na istniejącej płycie betonowej, który w takim kształcie został przez skarżącego zrealizowany w 2000 r. Wydana w sprawie decyzja na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazywała skarżącemu jako inwestorowi rozbiórkę ww. obiektu z uwagi na niemożność jego legalizacji rozumianej jako doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. W świetle zarzutów skargi i wspierającej ją argumentacji [...]WINB miał dokonać, zdaniem skarżącego, wadliwej kwalifikacji prawnej spornego przedsięwzięcia budowlanego i błędnego rozważenia możliwości jego legalizacji, niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny tak formułowanego twierdzenia nie podziela, albowiem w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego zasadniczo trafnie zinterpretował przepisy normujące procedurę legalizacyjną inicjowaną względem obiektu budowlanego zrealizowanego bez uzyskania pozwolenia na budowę i je poprawnie zastosował, nie dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzega istotnej wadliwości w ustaleniach [...]WINB w zakresie, w jakim organ przyjął, po pierwsze, że sporny obiekt budowlany został zrealizowany bez uzyskania przez skarżącego wymaganego pozwolenia na budowę, co kazało traktować wykonane roboty budowlane jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 p.b. Cechy konstrukcyjne spornego obiektu, zdaniem Sądu, każą uznać go za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że obiekt jest trwale związany z gruntem, został wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Uznanie przedmiotowego budynku za budynek inwentarski przez [...]WINB wynikało z pełnionej przez ten obiekt w toku postępowania legalizacyjnego funkcji, której organ nie mógł pominąć (przechowywanie koni w wydzielonych funkcjonalnie w budynku częściach nazywanych boksami). Skarżący w skardze temu ustaleniu nie zaprzeczył, wyjaśniając, że posiadane w jego hodowli konie jakkolwiek są poddawane treningowi wyścigowemu w innym miejscu, tym niemniej część z nich przebywa na terenie działki (klacze ze źrebiętami, roczniaki i konie dwuletnie). Okoliczność, że budynek stajni stanowi okresowo również magazyn na pasze dla zwierząt powyższej oceny nie zmienia. Przesądzenie, że objęty przedmiotem postępowania budynek, jak wskazuje skarżący, powinien być przez organy nadzoru budowlanego uznany za budynek gospodarczy, albowiem taką funkcję zasadniczo on pełni, gdyż jego charakterystyka nie powinna wynikać ze sposobu jego kwalifikowania w okresie "przejściowym" (s. 4 skargi) z punktu widzenia wdrożonego trybu postępowania i przyjętej w rozstrzygnięciu sankcji pozbawione jest doniosłości prawnej, gdyż również uznając za skarżącym sporny obiekt za budynek o przeznaczeniu gospodarczym, [...]WINB byłby zobowiązany wszcząć postępowanie legalizacyjne, jak i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. orzec o nakazie jego rozbiórki.

Nie da się zaprzeczyć, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną, albowiem budowa budynku o wymiarach 7,50 m x 5,00 m wymagała uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę. W tym zakresie organy prawidłowo zastosowały art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., tym niemniej nie powinny były odwoływać się w sprawie do katalogu obiektów, których budowa została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wynikającego z art. 29 ust. 1 p.b. w brzemieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego, ale powinny się były oprzeć na treści przepisu obowiązującego w dacie dopuszczenia się przez skarżącego sankcjonowanego zachowania. W stanie faktycznym sprawy niepodważone ustalenia wskazywały na budowę budynku w 2000 r., toteż określenie na potrzeby wdrożenia właściwego trybu legalizacji, czy skarżący dopuścił się naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można mu postawić wyłącznie zarzut odstąpienia od dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ww. budynku może być prawidłowo zweryfikowane tylko z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie przystąpienia do prowadzenia kontrolowanych robót budowlanych. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zauważa się, że ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej, tj. wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 48 ust. 1 oraz w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., oceniane jest według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych, ponieważ następcza zmiana treści art. 29 ust. 1 i 2 p.b. nie usuwa, z mocą wsteczną, wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonania robót przez inwestora. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z 22 maja 2020 r. sygn. II OSK 3132/19; wyrok NSA z 10 września 2020 r. sygn. II OSK 1254/18; wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 314/18; wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 104/17; wyrok NSA z 26 września 2018 r. sygn. II OSK 109/18; wyrok NSA z 1 marca 2018 r. sygn. II OSK 2027/17). W stanie prawnym obowiązującym w 2000 r. nie budzi żadnych wątpliwości, że norma ogólna art. 28 ust. 1 p.b. wskazywała, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyłączenia od tej reguły przewidziane w art. 29-30 p.b. nie obejmowały budowy budynku o wymiarach 7,50 m x 5,00 m niezależnie, czy odnosić ten wniosek do budynku gospodarczego, czy też inwentarskiego wynikającego z hodowli w nim inwentarza (koni hodowlanych). Okoliczność, że w miejscu posadowienia budynku stajni zlokalizowana była poprzednio, jak wyjaśnił skarżący, szklarnia, a jeszcze wcześniej kotłownia nie stanowi o legalności usytuowania spornego obiektu, którego budowa została samowolnie zrealizowana w 2000 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po drugie, za niewadliwy w sprawie uznaje pogląd przyjęty przez PINB i zaakceptowany przez [...]WINB w toku kontroli instancyjnej decyzji z [...] września 2020 r., zgodnie z którym zakończenie postępowania legalizacyjnego wydaniem nakazu rozbiórki, bez wdrożenia procedury legalizacji budynku, było wynikiem stwierdzenia, że zrealizowana przez skarżącego budowa narusza przepisy rozporządzenia MG w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Niekwestionowane ustalenia faktyczne wskazują, że przez działkę nr ew. [...] przebiega czynny gazociąg wysokiego ciśnienia DN500 relacji [...]. Zrealizowana budynek znajduje się w odległości 7,60 m od osi gazociągu. Jak wynika z danych przedstawionych przez O. S.A. Oddział w R., wybudowany w 1967 r. gazociąg posiada średnicę 500 mm i ciśnienie robocze 5,0 MPa. Informacje powyższe słusznie uznał organ za wiarygodne, albowiem operator gazociągu posiada pełne i prawidłowe dane odnoszące się do kwestii technicznych poszczególnych gazociągów będących w jego władaniu (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Należy mieć na uwadze, że rozporządzenie MG, do którego odwołał się w sprawie [...]WINB, zostało wydane w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 2 p.b. W § 10 ust. 1 rozporządzenia MG wprowadzony został wymóg, by dla gazociągów, na okres ich użytkowania, wyznaczyć strefy kontrolowane. Definicję takiej strefy zawiera § 2 pkt 30 rozporządzenia MG, stanowiąc, że jest to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. W rozdziale 7 rozporządzenia MG, zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe" zamieszczony został § 110 pkt 1, w świetle którego, dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Mając na uwadze zawarte tam (Tabela 1 dotycząca gazociągów układanych w ziemi o ciśnieniu gazu powyżej 0,4 MPa do 10,0 MPa) określenie rodzaju obiektów terenowych, obiekt, którego sprawa niniejsza dotyczy, należało zaliczyć do kategorii umieszczonej w Lp.4: wolno stojące budynki niemieszkalne (stodoły, szopy, garaże). Szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągu o ciśnieniu nominalnym (MPa) powyżej 2,5 do 10,0 i o średnicy gazociągu powyżej 300 do 500 mm w wypadku wymienionej wyżej kategorii obiektów wynosi 50 m. Operator odwołując się do upoważnienia zamieszczonego w pkt. 1 i 2 załącznika nr 2 z uwagi na zmniejszenie naprężenia zredukowanego w ściance rury gazociągu wykazał, jak wynika z treści pisma z 3 grudnia 2020 r., że możliwe jest posłużenie się w odniesieniu do spornego budynku szerokością zmniejszoną w stosunku do szerokości strefy kontrolowanej (przyjmującą wartość 30,0 m), niemniej uwzględniając wynikające z akt sprawy położenie budynku względem osi gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na kierunek podejmowanego przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia.

W świetle § 10 ust. 3 rozporządzenia MG, w strefie kontrolowanej nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Ze względu na brzmienie powyższego przepisu, zasadnie stwierdził [...]WINB, że bliskie usytuowanie obiektu przy gazociągu wysokiego ciśnienia z pewnością może mieć wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Interwencja jego operatora potwierdzała tę ocenę, sprawiając, że z uwagi na zaistnienie sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi, o której mowa w art. 48 ust. 2 p.b., w zakresie, w jakim uniemożliwiało to doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, procedura legalizacyjna wskazana w tym przepisie była niemożliwa. To zaś obligowało [...]WINB do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Należy w tym kontekście podkreślić, że istotą określającej normy bezpieczeństwa regulacji zamieszczonej w przepisach określających minimalne odległości posadowienia obiektów budowlanych w stosunku do gazociągów jest wykluczenie ryzyka naruszenia życia, zdrowia czy mienia w związku z funkcjonowaniem obiektu, zaś wykładnia odmienna stałaby w oczywistej sprzeczności z podstawowym celem przepisów prawa budowlanego, które przede wszystkim mają służyć realizacji obiektów budowlanych w sposób, który nie będzie zagrażał bezpieczeństwu ludzi i mienia (por. wyrok NSA z 21 lutego 2017 r. sygn. II OSK 2911/15; wyrok NSA z 19 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1971/11). W przypadku obiektów usytuowanych w pobliżu gazociągów wysokiego ciśnienia w orzecznictwie przyjmuje się, że usytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu wysokiego ciśnienia w odległościach mniejszych niż wynikających z przepisów prawa uzasadnia stwierdzenie, iż zachodzi podstawa do ich rozbiórki ze względu na niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r. sygn. II OSK 1569/17).

Nakazując rozbiórkę, organy nadzoru budowlanego, wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego, nie doprowadziły do naruszenia zasady lex retro non agit. To naruszenie skarżący błędnie powiązał z zastosowaniem w sprawie przepisów aktu normatywnego, który wszedł w życie w 2013 r. względem obiektu wybudowanego w 2000 r., ponieważ istotne jest w tym przypadku rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Inwestor wykonując obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej, a zatem z pominięciem zasad reglamentujących rozpoczęcie robót budowlanych, realizuje go wbrew wymogom istniejącym w obowiązującym systemie prawnym. Wystąpienie do organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę faktycznie sprawia, że inwestor może oczekiwać oceny planowanego zamierzenia z punktu widzenia obowiązujących w tym czasie przepisów prawa. W sytuacji niepodjęcia przez inwestora tego rodzaju czynności oczekiwanie, aby w każdym przypadku zgodność realizacji jego inwestycji była oceniana z przepisami obowiązującymi w chwili budowy, nie znajduje jednakże racjonalnego usprawiedliwienia, na co trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2019 r. sygn. II OSK 2919/17. Dla pełnej oceny powyższej kwestii istotne są rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 31 stycznia 1996 r. sygn. K 9/95, OTK 1996/1/2 dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 103 ust. 1 i 2 w związku z art. 48 p.b. Trybunał Konstytucyjny wskazał w nim, że warunkiem stwierdzenia retroaktywności badanych przepisów byłoby ustalenie, że mają one mieć zastosowanie do zdarzenia, które nie tylko powstało, ale i ustało przed nabraniem przez te przepisy mocy obowiązującej. Jeżeli by przyjąć, że zdarzeniem takim było rozpoczęcie budowy bez przewidzianego prawem pozwolenia na budowę, stwierdzenie działania wstecznego nie nasuwałoby wątpliwości. Należałoby wówczas uznać, że samo rozpoczęcie budowy stanowiło samowolę budowlaną, zaś z jej konsekwencjami sprawca liczył się lub powinien był się liczyć, oceniając je według stanu prawnego obowiązującego w momencie zdarzenia. W ocenie TK, na gruncie teorii prawa uprawniony jest pogląd, że zdarzeniem prawnym w danym wypadku jest samowola polegająca nie tylko na rozpoczęciu, ale i kontynuowaniu budowy bez stosownego pozwolenia, i to pomimo świadomości, że jest to działanie bezprawne. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli. W tej sytuacji p.b. zawiera przepisy, które mają być stosowane wobec zdarzenia wprawdzie zaistniałego uprzednio, lecz nadal trwającego. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana w ujęciu prawnym, a nie jedynie działania faktyczne ją inicjujące. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jednolicie przyjmuje się, że regulacja intertemporalna (zwana retrospektywnością), polegająca na nakazie zastosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków, nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (por. wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r. sygn. K 11/04). W przypadku samowoli budowlanych takim niezrealizowanym elementem jest brak legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Legalizacja ta następuje, co nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń Sądu, jeżeli przepis szczególny nie kształtuje kwestii tej odmiennie, na podstawie przepisów obowiązujących w toku prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego. Oparcia się zatem przez PINB, a następnie [...]WINB na treści przepisów rozporządzenia MG skarżący nie mógł poczytywać jako naruszenia powołanej w skardze regulacji konstytucyjnej. Wymaga również podkreślenia, że Sąd podziela przyjmowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym podmiot realizujący inwestycję na terenie, na którym istnieje gazociąg, musi respektować zastany stan na gruncie w zakresie jego zabudowy (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r. sygn. II OSK 1569/17; wyrok NSA z 18 września 2013 r. sygn. II OSK 947/12; wyrok NSA z 19 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1971/11). Za nieobarczone błędem uznać trzeba stąd stanowisko [...]WINB w zakresie, w jakim wskazywało, że nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy kwestia legalności budowy gazociągu i akcentowany przez skarżącego w toku postępowania brak tytułu prawnego operatora do zajęcia terenu działki pod tego rodzaju inwestycję liniową.

Wbrew odmiennemu twierdzeniu strony skarżącej, zaskarżona decyzja z [...] marca 2021 r. nie uchybia przepisom procesowym powołanym w skardze, albowiem w kontrolowanej sprawie organ po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 § 1 k.p.a.) dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, kierując się wymaganiami art. 80 k.p.a. W zaskarżonej decyzji powody zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z przepisami rozporządzenia MG dotyczącymi strefy kontrolowanej wyznaczonej dla gazociągu wysokiego ciśnienia DN500 zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez [...]WINB w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ odwoławczy w toku instancji ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddając weryfikacji w niezbędnym zakresie również zarzuty postawione przez skarżącego decyzji PINB.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.