Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3161/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 2, art. 35 ust. 3, art. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 123 poz 698
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 246/14 w sprawie ze skargi A. B. i J. B. na bezczynność T. w K. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. z siedzibą w K. na rzecz A. B. i J. B., solidarnie, kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 246/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. i J.B. na bezczynność T. w K. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: I. Zobowiązał T. w K. do wydania w terminie 14 dni aktów lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżących A.B. i J.B. z 5 kwietnia 2013 r. znak: [...] o udostępnienie informacji publicznej. II. Stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

W piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r. J. B. i A. B. wystąpili do Spółki T. w K. z wezwaniem do udostępnienia, w przypadku ich istnienia, kopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę budowy, posadowienia, przebudowy, remontu i eksploatacji linii elektroenergetycznych na działce nr ewid. [...] obr. [...], powiat nowotarski.

W odpowiedzi na powyższe pismo (pismo z dnia 22 maja 2013 r.) T. nie odniosła się do powyższego wniosku.

W piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. wnioskodawcy zwrócili się ponownie do T. w K. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie wskazanych dokumentów.

W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia 2 sierpnia 2013 r. T. wezwała wnioskodawców do sprecyzowania jakich dokładnie dokumentów się domaga.

J. B. i A. B. w piśmie z dnia 9 lipca 2014 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność T. w K. dotyczącą nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 kwietnia 2013 r. w terminie wskazanym w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy, z wnioskiem o stwierdzenie w zakresie tym bezczynności strony przeciwnej, przy jednoczesnym zobowiązaniu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestią wymagającą komentarza na gruncie rozpatrywanej skargi jest zagadnienie obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest, w ocenie skarżącego, brzmienie art. 4 ust.1 pkt 5 powołanej ustawy, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Skarżący wyjaśnił, że "zadania publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi".

W ocenie skarżących z całą pewnością, w świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

W dalszej kolejności skarżący wykazywali, że niniejsza skarga jest dopuszczalna i nie jest wymagane poprzedzenie jej żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Przechodząc do uzasadnienia faktycznego wskazano, że skarżący wystąpili do T. miedzy innymi o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce należącej do skarżących. Skarżący podali, że wskazali zakres przedmiotowy wniosku oraz rodzaj żądanych dokumentów, stanowiących informację publiczną w treści samego wniosku. Istotnym w odniesieniu do powyższego jest regulacja zawarta w art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, iż udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem. We wniosku z dnia 5 kwietnia 2013 r., 19 lipca 2013 r. oraz 14 listopada 2013 r. skarżący wskazali sposób i formę udostępnienia informacji publicznych.

Na marginesie zauważono, że stanowisko przedsiębiorcy przesyłowego jest sprzeczne z regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący podali, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali wnioskowanych dokumentów w żądanej formie ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę T. w K. wniosła o odrzucenie skargi względnie jej oddalenie

Spółka podniosła, że budowa linii energetycznych na nieruchomości wnioskodawców miała miejsce w latach 80 XX w., a wnioskodawcy wnosili o udostępnienie decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na ich nieruchomości.

Dokumenty wytwarzane przy tej okazji stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Z kolei trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej tryb przewidziany w cytowanej wyżej ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2984/12 – "niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle przestrzegane". Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł również w postanowieniu z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2154/11 oraz postanowieniu z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11.

W ocenie Spółki nie bez znaczenia jest przy tym treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania uczestnika jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą uczestnik jest obecnie) – dokumentacja posiadana przez uczestnika może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny, jak i składnica akt ma służyć potrzebom uczestnika, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca nigdy zaś o wyrażenie takiej zgody nią występował.

Dalej podniesiono, że gdyby nawet przyjąć, iż regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie (a regulacje zawarte w ustawie narodowym zasobie archiwalnym i archiwach winny zostać pominięte), to i tak skarga w niniejszej sprawie nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem w chwili obecnej – bez sprecyzowania przez wnioskodawców, o udostępnienie jakich dokumentów wnoszą – nie jest możliwym stwierdzenie, czy T. takie dokumenty posiada.

Zwrócono uwagę na treść przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Zgodnie z przedmiotową regulacją prawną – jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawie przekazanie takie mogło nastąpić dawno temu. Skoro zaś uczestnicy nie wiedzą jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, T. nie jest w stanie sprawdzić, czy dokumenty te są w jego posiadaniu, a zatem – bez sprecyzowania wniosku – nie może przesłać stosownej informacji wnioskodawcom. W świetle powyższej regulacji wątpliwości uczestników zawarte w korespondencji mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym.

Jest również faktem notoryjnym, iż w przypadku inwestycji liniowych (a takimi jest budowa linii energetycznych) dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla całej inwestycji obejmującej nieraz kilkaset działek, a nie dla pojedynczej działki. Dokumenty te były wydawane w przeszłości przez różnego rodzaju organy administracji (w tym również już nie istniejące) a inwestorami i wykonawcami inwestycji (zwłaszcza w okresie przed 1989 r.) były różnego rodzaju podmioty (w szczególności tzw. jednostki gospodarki uspołecznionej), a nie tylko poprzednicy prawni uczestnika. Na przestrzeni lat zmieniało się oznaczenie poszczególnych działek, jak również ich właściciele.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego niezrozumiałym jest twierdzenie wnioskodawców o bezczynności po stronie uczestnika (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 63/04).

W ocenie Spółki przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakładają przy tym na uczestnika obowiązku poszukiwania i przechowywania dokumentacji związanej z procesami inwestycyjnymi, w szczególności prowadzonymi przed 1989 r.

Rozpoznając sprawę Sad wskazał, że w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do takiej informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie.

Jeżeli dany organ nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcom.

Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej prowadziłaby w myśl art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania organu do udzielenia takiej informacji lub wydania aktu administracyjnego. Są to generalnie dwie podstawowe możliwości zakończenia postępowania zainicjowanego wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W tej sprawie skarżący zarzucili Spółce T. bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. w zakresie braku przekazania im kserokopii ewentualnych wszystkich decyzji stanowiących podstawę do lokalizacji i budowy opisanych na ich działce linii energetycznych. Sąd wskazał, że z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.

Skarżący w swoim wniosku z dnia 5 kwietnia 2013 r. w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a/ tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócili się do T. o udostępnienie informacji publicznej, tj. kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń na wskazanych przez skarżących działce nr [...] obręb [...], Gmina [...].

W kwestii udostępnienia wnioskowanych dokumentów T. wskazała, że wniosek nie jest precyzyjny i T. nie wie, jakie dokumenty miałaby udostępnić. Wnioskodawcy powinni podać, jakie dokumenty chcieliby otrzymać i sprecyzować, kto jest wystawcą tych dokumentów, jaka jest data ich wydania, ewentualnie winni wskazać poprzedników prawnych wnioskodawcy będących właścicielami ww. działki w chwili budowy linii energetycznych oraz ówczesne oznaczenie tej działki. Bez podania tych danych T. nie wie, czy w ogóle posiada jakiekolwiek dokumenty.

Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, opub. w Lex nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 – przy jej zasadności, prowadzi zgodnie z art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/04, opub. w Lex nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1009/05, opub. w Lex nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05, opub. w Lex nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

W ocenie Sądu sporządzenie kopii określonych konkretnych dokumentów ma charakter informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz również te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

Z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Wniosek skarżących z dnia 5 kwietnia 2013 r., później jeszcze dwukrotnie ponowiony zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Postępowanie to zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji, do których stosuję się" przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w sprawie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że artykuł 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższe oznacza, że T. powinna zakończyć wszczęte z wniosku z dnia 5 kwietnia 2013 r. postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej – udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

Sąd nie podzielił stanowiska T., jakoby wniosek zawiera zbyt ogólne żądanie i nie wiadomo, jakie decyzje lub inne dokumenty wnioskodawca stara się otrzymać.

Jest oczywistym, że skoro decyzje, dokumentację techniczną lub inne dokumenty były przygotowywane przez poprzednika prawnego T. i były udzielane tylko przedsiębiorstwu energetycznemu, to wnioskodawcy nie są w stanie precyzyjniej podać, jaki numer decyzji lub z jakiej daty data decyzja pochodzi. Wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej winien być na tyle "czytelny" dla danego podmiotu, aby na jego podstawie można było ustalić, o jakie dokumenty lub o jaką informację publiczną zwracają się wnioskodawcy.

Skoro nie budzi wątpliwości, że wnioskodawcy w tej sprawie domagali się kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na wyraźnie oznaczonych działkach skarżących, a w szczególności ewentualnych decyzji, protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, dzienników budowy – to tak określony zakres żądania nie można uznać za zbyt ogólny i nieprecyzyjny.

W ocenie Sądu podnoszone przez T. argumenty co do zbyt ogólnych informacji uniemożliwiających odszukanie decyzji i innych dokumentów stanowi jedynie formę odmowy udostępnienia informacji.

Sąd nie podzielił także stanowiska T., że w tej sprawie w ogóle nie mogło nastąpić udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioskowane dokumenty mogą stanowić państwowy zasób archiwalny lub zakładowy zasób archiwalny. T. powołała się przy tym na przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach (Dz.U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.).

Sąd nie neguje możliwości udostępniania informacji na podstawie ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach, jak i to, że w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia danych dokumentów, które stanowią materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasoby archiwalnego to przepisy tej ustawy (ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach) będą miały pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z jej art. 1 ust. 2. Nie oznacza to jednak, że w tej sprawie taka sytuacja ma miejsce.

Przede wszystkim T. nie wykazała, aby wnioskowane przez skarżącego dokumenty stanowiły materiał archiwalny. Zgodnie z art. 1 ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach, pod pojęciem materiału archiwalnego wchodzącego do narodowego zasobu archiwalnego, należy rozumieć wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565 ze zm.) oraz inną dokumentację, bez względu na sposób jej wytworzenia, mającą znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego (podkreślenie Sądu), jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych (podkreślenie Sądu) oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego (podkreślenie Sądu), o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – jaka powstała w przeszłości i powstająca współcześnie.

Nie podała Spółka, dlaczego budowa linii energetycznej stanowić miałaby źródło o wartości historycznej bądź źródło informacji o rozwoju życia gospodarczego w takim zakresie, że dokumenty związane z tymi budowami znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Sama T. w żadnym zakresie nawet nie wyjaśnia, że takie dokumenty zostały np. przekazane do narodowego zasobu archiwalnego ani tej okoliczności nie stara się chociażby uwiarygodnić. Nie można przyjmować założenia, że wszystkie dokumenty wytworzone czy to przez organy administracji czy też przedsiębiorców wykonujących zadania publiczne, znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Ta okoliczność wymagałaby uzasadnienia przez T.

Nawet powołanie się przez T. na art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi samo przez się, że wnioskowane w tej sprawie dokumenty w tym archiwum się znajdują. Art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy stanowi, że państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz obcych organów władzy i administracji państwowej i innych organów, jednostek organizacyjnych i organizacji, związków wyznaniowych, a także okupacyjnych jednostek wojskowych, jeżeli materiały te znajdują się w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne jeszcze podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy np. dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach będzie stanowił owy materiał archiwalny. Także powołanie się przez T. na art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi – w tej sprawie – podstawy do przyjęcia, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach stanowią bowiem, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt.

W ocenie Sądu dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowi ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp.

O ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 i 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i następne ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady.

Sąd podkreślił, że rozpoznając tą sprawę na tym etapie nie może w sposób jednoznaczny przesądzić, czy T. ma udostępnić wnioskowaną informację, czy też wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. Kierowane do skarżących pisma nie spełniały tego wymogu, a zwłaszcza nie miały charakteru decyzji administracyjnej.

Oznacza to, że T. do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2013 r. w żadnej z prawem przewidzianych form. Należy zatem stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku z dnia 5 kwietnia 2013 r. znak: [...] o udostępnienie informacji publicznej. Skoro wniosek skarżących nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc za podstawę art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) i uwzględnił skargę zobowiązując T. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku J.B. i A.B. z dnia 5 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na uwadze okoliczność, że na wniosek skarżących z dnia 5 kwietnia 2013 r. T. w istocie nie udzieliła odpowiedzi do dnia wyrokowania w tej sprawie (okres ponad 16 miesięcy), to taki stan przedłużającej się bezczynności z pozorami czynności zmierzającymi do załatwienia wniosku skarżących uznano za rażące naruszenie prawa. W związku z tym bezczynność T. także należało ocenić jako rażącą.

T. Dystrybucja Oddział w K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1) naruszenie prawą materialnego, a w szczególności przepisów:

a) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,

b) art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi,

c) art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie;

2) naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

a) art. 58 § 1 pkt 6 poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,

b) art. 106 § 5 w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, iż:

– uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie,

– skarżący nie ma innej możliwości uzyskania wnioskowanych informacji,

c) art. 134 § 1 poprzez niezastosowanie i brak rozpoznania istoty sprawy,

d) art. 141 § 4 poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku i brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez uczestnika w odpowiedzi na skargę,

e) art. 149 § 1 poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych,

ewentualnie o:

2) zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych,

ewentualnie o:

3) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.B. i J.B. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zarówno w zakresie postawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 oraz z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.). Strona skarżąca wyprowadza naruszenie przepisów prawa materialnego z relacji pomiędzy ustawą o dostępie informacji publicznej a ustawą o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, wywodząc dla obowiązku ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Ograniczenie przedmiotowe wyprowadzono z zastrzeżenia, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje pierwszeństwo regulacji szczególnej, która zawarta jest w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, która w art. 16 ust. 1 określa, że materiały archiwalne udostępnia się jednostkom organizacyjnym i obywatelom dla potrzeb nauki, kultury, techniki oraz gospodarki.

Ograniczenie podmiotowe wyprowadzono z regulacji art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, w której przyjęto, że zasób archiwalny archiwów zakładowych służy potrzebom jednostek, w których archiwa te zostały utworzone. Do korzystania z tego zasobu przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe (art. 35 ust. 3 tej ustawy). Artykuł 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwum reguluje dostęp do składnicy akt, stanowiąc, że "Dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których składnice te zostały utworzone. W wyjątkowych wypadkach jest ona udostępniana osobom trzecim za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje składnica akt".

Ograniczenie wyprowadzono z regulacji art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji" w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1375).

W sprawie z regulacji przyjętej w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach oraz z powołanego rozporządzenia nie można wyprowadzić zasadności skargi kasacyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez władze publiczne oraz inne podmiotu wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 tej ustawy) wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Obowiązane są najpierw ocenić, czy dana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, a następnie rozpatrzyć czy nie występują negatywne przesłanki udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a podmiot jest w posiadaniu wskazanych dokumentów, to powinien zakończyć podjęte czynności w sposób przewidziany prawem, to jest udzielić informacji publicznej, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy, w którym zawiadamia się o tym, że: 1) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, 2) w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa (ustawy szczególne) wprowadzają odrębny tryb dostępu.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane są do udostępniania informacji publiczne władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. W wyroku z 9 stycznia 2015 r. I OSK 638/14 (https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił "(...) aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że strona nie może domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części nie posiada. Tym samym oświadczenie musi być jednoznaczne w swojej treści. Adresat wniosku musi więc wprost wypowiedzieć się nie tyle, że nie posiada "kompletnej dokumentacji", lecz że nie ma żadnych z wnioskowanych dokumentów. Ponadto powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żadnej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę neutralności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie więc akceptuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żadnych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście zasad przewidzianych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a tym samym powiadomienie winno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żadnej informacji, Sąd powinien między innymi móc ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem tego działania i kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, Lex 5704/09 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12, Lex 12645750). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenia jej przed arbitralnymi działaniami podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych".

W rozpoznawanej sprawie T. do czasu wydania zaskarżonego wyroku ze skargi na bezczynność nie udostępniła wnioskowanych dokumentów ani nie poinformowała w piśmie odpowiadającym wymogom wyżej wskazanym o negatywnych przesłankach odmowy uwzględnienia wniosku, w tym nie zawiadomiła, że nie posiada żadnych decyzji i innych dokumentów dotyczących budowy i przebudowy linii elektroenergetycznych na wskazanych nieruchomościach. Odmienne twierdzenie nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Korespondencja Spółki z wnioskodawcą ograniczyła się do trzech pism. Pierwsze pismo z 22 maja 2013 r. informujące o tym, że urządzenia posadowione na działce stanowiące część linii napowietrznej niskiego napięcia wybudowano w latach sześćdziesiątych i braku podstaw do roszczeń z tytułu korzystania z nieruchomości. Drugim pismo z 2 sierpnia 2013 r. wzywające do sprecyzowania żądania, przez wskazanie żądanych dokumentów, co zdaniem Spółki uniemożliwiało zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej. Trzecie pismo z 18 grudnia 2013 r. w odpowiedzi na pismo z 14 listopada 2013 r. dotyczyło dokładnego sprecyzowania żądań dotyczących zezwoleń, decyzji i innych dokumentów. Takie działania Spółki nie odpowiadają rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, znosząc stan bezczynności. Stanu bezczynności nie zniosła odpowiedź na skargę. Odpowiedź na skargę w ogóle nie może sanować bezczynności organu. Adresat wniosku zobowiązany jest udzielić bezpośrednio wnioskodawcy konkretnej, rzeczowej i wiarygodnej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W sprawie T. nie podjęła czynności powiadomienia wnioskodawcy, że nie posiada wnioskowanych danych ani nie uwiarygodniła twierdzenia, co do nieposiadania żądanej od niej informacji.

Z tych względów zasadnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził stan bezczynności T. T. do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie udzieliła wnioskodawcom żadnej informacji ani nie powiadomiła o negatywnych przesłankach wykluczających możliwość udzielenia informacji. W zaskarżonym wyroku Sąd nie przesądził treści czynności Spółki, zobowiązał wyłącznie do rozpatrzenia wniosku A.B. i J.B. o udostępnienie informacji publicznej celem podjęcia przez Spółkę działań w formie i na zasadach przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że w szczególności zarzuca naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 16 ust. 1 oraz z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych innych niż określonych w skardze kasacyjnej i rozpoznawać sprawę w zakresie innym niż określono w skardze kasacyjnej. Z tych względów Sąd rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 232, art. 227 oraz art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Artykuł 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje dopuszczalność dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowiąc, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania, czyli postępowania dowodowego w zakresie wyznaczonym w art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W sprawie Sąd rozpoznał skargę na bezczynność rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie mógł przejąć rozpoznania wniosku, a zatem prowadzić postępowania dowodowego. Brak zatem ustaleń stanu faktycznego nie prowadzi do dopuszczalności prowadzenia postępowania dowodowego, a tylko dla usunięcia wątpliwości w ustaleniach stanu faktycznego Sąd może prowadzić ustalenia na podstawie dokumentów. W stanie faktycznym sprawy Sąd nie mógł prowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem stosować przepisów art. 106 § 3 w związku z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powołanymi przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Jeżeli Sąd nie stosował powołanych przepisów postępowania przy rozpoznaniu sprawy, to nie mógł tych przepisów naruszyć.

Nie znajduje podstaw zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie wystąpiły przeszkody materialne w zakresie właściwości sądu, jak i formalne uzasadniające odrzucenie skargi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku jest zgodne z przepisami prawa i daje podstawy do oceny granic rozstrzygnięcia wyznaczonych przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sad Administracyjny orzekł o kosztach postępowania.