Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1785/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 5 § 2 pkt 3, art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 87/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r. r., sygn. akt II SA/Kr 87/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] maja 2009r. znak: [...] Starosta Krakowski na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 104 kpa w związku z postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...], odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M. S. za udział wynoszący 1/2 część w nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna l. kat. [...] o pow. 0.0144 ha b. gm. kat. P. obj. [...] wchodzącej w skład działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P., m. Kraków, przejętej z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę Kraków, co potwierdzone zostało decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że pismem z dnia [...] listopada 2002 r. A. W. i M. W. wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania m.in. za nieruchomości położone w obr. [...], jedn. ewid. P., m. Kraków, oznaczone jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W dniu [...] grudnia 2005r. wpłynęły wnioski: P. A., B. B., T. S., P. A. oraz B. A., występującej w imieniu własnym oraz małoletniego wówczas syna A. A., o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne położone w b. gm. kat. P., aktualnie obr. [...], jedn. ewid. P., m. Kraków, stanowiące: ul. H., ul. S., ul. K., ul. K., ul. S.. ul. P., ul. D., ul. P.. ul. G., ul. G., ul. S., ul. N., ul. K. oraz ul. P. w Krakowie.

W dniu [...] września 2007r. A. W. złożył pisemne oświadczenie, iż składając wcześniej wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod ul. K., oznaczoną jako parcela katastralna l. kat. [...], b. gm. kat. P., występował wówczas również w imieniu współwłaściciela M. S.

Dnia [...] września 2007r. M. S. złożył oświadczenie, że udzielił pełnomocnictwa A. W. do złożenia wniosku o odszkodowanie za zajętą nieruchomość pod drogę publiczną.

Decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa orzekł:

- w pkt. 1 o ustaleniu na rzecz: A. W., A. W., A. B., B. A., P. A., A. A. i T. S., odszkodowania za przysługujący im udział wynoszący 1/2 przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej - ul. K. w Krakowie, przejętej z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. na własność Gminy Kraków, zgodnie z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007r. nr [...],

- w pkt 2 o wypłacie stosownych kwot odszkodowania ustalonego w pkt 1 na rzecz osób w tym punkcie wymienionych,

-w pkt 3 o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz M. S. za udział wynoszący 1/2 cz. w/w. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. K. w Krakowie oznaczonej jako parcela katastralna l.kat. [...] b. gm. kat. P.

Powyższa decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2008 r. w pkt 1 i 2 wobec niezaskarżenia stała się ostateczna, natomiast odwołanie od pkt 3 ww. decyzji złożył M. S.

Decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie 3 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości będącej własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] Wojewoda Małopolski wyznaczył Starostę Krakowskiego jako organ właściwy do załatwienia tejże sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Starosta Krakowski na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 104 kpa odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M. S. za udział wynoszący 1/2 cz. w nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna l. kat. [...] b. gm. kat. P. przejętej z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Kraków na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Starosta wskazał, iż przesłanką, od zaistnienia której zależy pozytywne rozstrzygnięcie sprawy, jest dochowanie terminu zawitego do złożenia wniosku o odszkodowanie określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a niespełnienie tej przesłanki powoduje niemożność ustalenia i wypłacenia odszkodowania. W ocenie organu I instancji wniosek M. S. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za udział w przedmiotowej nieruchomości nie został złożony w terminie, zatem należało odmówić wnioskodawcy ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. przejętą nieruchomość. Wniosek byłego właściciela o ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, powinien zostać złożony w terminie zawitym upływającym z dniem 31 grudnia 2005r., gdyż po upływie terminu powyższe roszczenie odszkodowawcze byłych właścicieli przejętej nieruchomości, którzy nie złożyli stosownego wniosku, wygasa niezależnie od przyczyn uchybienia terminowi. W ocenie organu I instancji z wniosku złożonego przez A. W. w dniu [...] listopada 2002r. i w dniu [...] stycznia 2003r., wynika, iż wniósł on jedynie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za swój udział w przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu z treści tego wniosku nie wynika, że wnioskodawca ten występował również w imieniu M. S., a oświadczenie złożone we wrześniu 2007r., zarówno przez A. W. jak i przez M. S., nie może zostać uznane za uzupełnienie lub sprecyzowanie wniosków z dnia [...] listopada 2002r. lub z dnia [...] stycznia 2003r. W ocenie organu I instancji warunkiem uznania, iż w przedmiotowej sprawie A. W. mógł działać jako pełnomocnik M. S., było złożenie w przewidzianym przez ustawodawcę terminie oświadczenia, iż występuje on w imieniu mocodawcy, przy czym oświadczenie złożone po przekroczeniu ww. terminu zawitego nie wywołuje już skutków prawnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. S., podniósł m.in., iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 7, art. 9, art. 10 oraz art. 61 § 4 w związku z art. 28 kpa. Odwołujący się wskazał, iż to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek udzielenia informacji stronom i osobom uczestniczącym w postępowaniu, tak by osoby te poprzez nieznajomość prawa nie poniosły szkody. Odwołujący się podniósł również, iż pierwszą informację odnośnie pozbawienia prawa własności otrzymał w dniu [...] kwietnia 2007r., tj. po terminie składania wniosków przewidzianych w wyżej powołanej ustawie. W związku z powyższym bez własnej winy został pozbawiony możliwości działania i dochodzenia należnego odszkodowania. Odwołujący się wskazał również, iż w przedmiotowej sprawie zostały złożone dwa wnioski z [...] listopada 2002r. oraz z [...] grudnia 2005r. i obydwa zostały rozpoznane w jednym postępowaniu, natomiast odwołujący się nie został powiadomiony przez organ prowadzący sprawę o toczącym się postępowaniu, pomimo istniejącego w jego ocenie obowiązku zawiadomienia wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 64 § 4 kpa w związku z art. 28 kpa. Odwołujący się podniósł ponadto, iż jako strona winien brać udział w przedmiotowym postępowaniu, a pozbawienie udziału, bez jego winy, stanowi naruszenie prawa.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że M. S., osobiście lub działając przez pełnomocnika, nie złożył wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wymaganym ustawą terminie zawitym. Z treści wniosku A. W. z dnia [...] listopada 2002r., uzupełnionego pismem z dnia [...] stycznia 2003r. nie wynikało, aby działał również w imieniu M. S., a w żadnym z wniosków składanych przez A. W. nie ma zawartych sformułowań, które pozwalałyby na przyjęcie, iż A. W. w dacie składania powyższych pism działał w imieniu M. S. Organ odwoławczy wskazał, iż organ przyjmujący wniosek o odszkodowanie nie był zobowiązany do wystosowania wezwania do usunięcia braku formalnego, w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika w trybie art. 64 § 2 kpa. ponieważ z treści wniosku w żaden sposób nie wynikało, by Andrzej Wnęk mógł występować w imieniu M. S. Organ prowadzący sprawę, której przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, działa wyłącznie na wniosek strony, czyli przymiot strony w tym postępowaniu można przypisać podmiotowi dopiero z chwilą złożenia wniosku. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości lub jego spadkobierców nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości lub pozostałych ewentualnych spadkobierców, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania złożenie wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej.

M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- naruszenie art. 73 § 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 209 kc oraz w związku z art. 103 kc poprzez błędną wykładnię przepisów sprowadzającą się do przyjęcia, iż nie zostały spełnione przesłanki niezbędne dla ustalenia i wypłaty odszkodowania, a w szczególności, iż skarżący nie wystąpił z wnioskiem w terminie prawem przewidzianym;

- naruszenie art. 61 § .4 kpa w związku z art. 28 kpa poprzez wadliwe zastosowanie przepisu, wskutek czego skarżącemu nie został przyznany status strony w sprawie, a w konsekwencji nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu;

- naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez nieuwzględnienie w dokonywanych ustaleniach treści art. 209 kc, z którego wynika, iż każdy z współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto organ II instancji, powołując się na treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 października 2008r., (sygn. akt I OSK 1439/07), podkreślił, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż wnioski o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożone przez A. W. i M. W., winny być skuteczne wobec wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, jak też, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 64 § 4 kpa. Organ odwoławczy wskazał również, że podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu ww. orzeczenia NSA, iż stosownie do art. 73 wyżej powołanej ustawy, w sprawach o odszkodowanie za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 wyżej powołanej ustawy: "sprawa każdego współwłaściciela jest odrębna i tylko mogąca być połączona do wspólnego rozpoznania na mocy art. 62 kpa. Inaczej mówiąc, każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości".

Pełnomocnik Gminy Miejskiej Kraków wniósł o uchylenie decyzji obu organów z uwagi na nieważność postępowania w wyniku naruszenia przepisów o właściwości – art. 26 § 2 kpa, w sprawie w I instancji orzekał Starosta Krakowski, podczas gdy zgodnie z art.129 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwym organem był Prezydent Miasta Krakowa.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia odmawiającego ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r nr 133 poz. 872 ze zm.), który stanowi m.in:

1. Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca:

1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami

gminnymi,

2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.

3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Jak wynika z ust. 4 powyższego przepisu, postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 1 może zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Wniosek winien zostać złożony w określonym w tym przepisie terminie. Ustawodawca ograniczył w czasie możliwość złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, ustalając termin do jego złożenia na okres pomiędzy dniem 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. Zachowanie powyższego terminu jest tym samym warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa. Wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę. Art. 73 ust. 4 ustawy jest przepisem prawa materialnego. Nie stosuje się do niego instytucji przywrócenia terminu (art. 58 k.p.a.), która jest instytucją procesową i ma zastosowanie wyłącznie do terminów dokonania czynności procesowych. Przepis ust. 4 art. 73 ustawy stanowi także, iż odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zatem zastosowanie będą miały tu przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), a ściślej jej działu III, rozdziału 5. Analiza tych przepisów w powiązaniu z art. 73 ustawy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że organ prowadzący sprawę, której przedmiotem jest ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną działa wyłącznie na żądanie strony. Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej. Bezwzględnym bowiem warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Ponadto należy zauważyć, że przepis ten wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne i ma charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia, na podstawie powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej, dotyczy nabycia prawa własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a decyzja stwierdzająca powyższe ma charakter deklaratoryjny. Skarżący nie złożył wymaganego przepisami wniosku w ustawowym terminie, co spowodowało wygaśnięcie po jego stronie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Z treści wniosku A. W. i M. W. z dnia [...] listopada 2002r. bezsprzecznie wynika, iż złożony został wyłącznie w ich imieniu i nie ma w nim wzmianki jakoby wnioskodawcy reprezentowali inne osoby. Natomiast oświadczenie A. W. z dnia [...] września 2007r., iż składając wniosek o odszkodowanie w 2002r. działał również w imieniu skarżącego, jak również przedłożone przez M. S. upoważnienie z dnia [...] września 2007r. nie może być potraktowane jako uzupełnienie lub rozszerzenie wniosku z dnia [...] listopada 2002r. Takie pełnomocnictwo mogłoby być skuteczne jedynie wtedy, gdyby zostało złożone wraz z wnioskiem A. W. o odszkodowanie lub w czasie toczącego się postępowania, lecz nie później niż do dnia 31 grudnia 2005r. W innym wypadku roszczenie takie wygasa.

Odnosząc się zaś do przywoływanej przez stronę skarżącą regulacji zawartej w art. 209 kodeksu cywilnego Sąd wskazał, że przewidziana w cyt. przepisie konstrukcja upoważnienia każdego współwłaściciela do podjęcia wszelkich czynności zachowawczych nie opiera się na przedstawicielstwie ustawowym jednego współwłaściciela przez drugiego, tylko na wzajemnej reprezentacji interesów jednych przez drugich. Cechą charakterystyczną tej wzajemnej reprezentacji jest to, że współwłaściciel podejmuje czynność zachowawczą w imieniu własnym, ale w interesie pozostałych współwłaścicieli. Funkcją zaś czynności zachowawczych jest ochrona wspólnego prawa do przedmiotu współwłasności. Czynności te należą do zarządu rzeczą wspólną w rozumieniu art. 201 kodeksu cywilnego.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organy art. 9 i 28 kpa wskazując, iż przepisów tych nie można rozszerzać na podmioty, które nie są stroną postępowania i wywodzić z niego obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 omawianej ustawy o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Prawo to uregulowane jest w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależy, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Przepis ten nie może być również utożsamiany z obowiązkiem informowania stron postępowania o prawach innych podmiotów, którym nie przysługuje status strony w toczącym się postępowaniu z racji braku wniosku o konkretyzację ich uprawnienia jako właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 omawianej ustawy.

Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania Sąd stwierdził, że orzekanie w sprawie przez organ wyznaczony postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. tj. Starostę Krakowskiego nie narusza przepisów o właściwości. Zdaniem Sądu należy uznać stanowisko Wojewody Małopolskiego w przedmiocie zastosowania art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. i odpowiednio poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w powołanej uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., za prawidłowe i odpowiadające prawu.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Wyłączenie pracownika organu, w przypadku pozostawania ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika obejmuje sytuacje, gdy stosunek prawny powstał na drodze czynności prawnej oraz z mocy samego prawa.

Rozważając kwestię wyłączenia organu wykonawczego gminy, trzeba mieć na uwadze specyfikę uregulowań dotyczących gminy - miasta na prawach powiatu, a ściślej jej organów wykonawczych. Sytuacja prawna tzw. "zwykłej gminy" jest bowiem różna od sytuacji prawnej gminy - miasta na prawach powiatu. Organ wykonawczy gminy - miasta na prawach powiatu pełni niejako podwójną rolę. Z jednej strony działa jako organ wykonawczy gminy, z drugiej zaś jako starosta, wyposażony przez ustawodawcę w szereg kompetencji, których nie posiada organ wykonawczy miasta - gminy niemającego statusu miasta na prawach powiatu. Niejednokrotnie zdarza się zatem, że prezydent miasta na prawach powiatu występuje w konkretnej sprawie w podwójnej roli (strony i organu rozpoznającego sprawę), tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy wówczas rozważyć, czy w takiej sytuacji nie zajdzie kolizja w wykonywaniu przez prezydenta miasta na prawach powiatu uprawnień przysługujących z osobna organowi wykonawczemu gminy oraz staroście.

W przedmiotowej sprawie nieruchomość gruntowa, stanowiąca działkę skarżącego, przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta Krakowa. Gmina, nabywając własność przedmiotowej działki, stała się jednocześnie stroną postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą działkę, a organem właściwym do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość stał się Prezydent Miasta Krakowa, działający w charakterze starosty. Jednak istota sprawowanego stanowiska powodowała, że jest on jednocześnie organem wykonawczym Gminy Miasta Krakowa – podmiotu zainteresowanego kwestią odszkodowania (jego wysokości). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie ma miejsce wyraźny konflikt sfery cywilnych praw i obowiązków Gminy tzw. dominium, ze sferą władczych uprawnień, tzw. imperium, przynależnych Prezydentowi Miasta Krakowa. Dzieje się tak dlatego, że ustalenie wysokości odszkodowania jest dokonywane przez Prezydenta, zaś środki na wypłatę tego odszkodowania będzie wypłacać Gmina, co z kolei ma wpływ na jej budżet. Prezydent zaś, jako organ wykonawczy gminy jest m.in. zobowiązany do dbania o majątek gminy. Zasadnym jest więc twierdzenie, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa nie tylko jest przedstawicielem strony, czyli Gminy Miasta Krakowa, ale także treść wydanej przez niego decyzji administracyjnej miałaby wpływ na sferę majątkową Gminy. Mimo zatem braku wyraźnego przepisu ustawowego wyłączającego Prezydenta Miasta Krakowa od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że wyłączenie Prezydenta Miasta Krakowa od orzekania o wysokości odszkodowania należnego skarżącemu i przekazanie sprawy innemu organowi było zasadne.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Miejska Kraków wnosząc o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. Nr. [...] oraz decyzji organu I instancji,

- zasądzenie od Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, skutkujących nieważnością decyzji to jest art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] nie jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa na skutek naruszenia przez organ I instancji przepisów o właściwości. Powyższe wynikało z błędnej wykładni art. 19 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Krakowa podlega wyłączeniu, a zatem istnieją podstawy do wyznaczenia Starosty Krakowskiego jako organu właściwego w sprawie;

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł m. in., że u podstaw orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w zakresie prawidłowości stanowiska Wojewody Małopolskiego wyrażonego w zaskarżonej decyzji, co do konieczności wyłączania prezydentów miast na prawach powiatów, w sprawach dotyczących ustalania przez te organy w postępowaniu administracyjnym odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną legła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, zgodnie z którą w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Przedmiotowa uchwała podjęta została w konkretnym stanie faktycznym w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie nieobowiązującego już art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Uchwała ta w swym uzasadnieniu nie daje jednoznacznej i ogólnej wykładni art. 24 k.p.a. w odniesieniu do wszystkich postępowań administracyjnych, w których organ prowadzący postępowanie administracyjne jest jednocześnie stroną tego postępowania. Uchwała dotyczy bardzo szczególnego postępowania administracyjnego, jakim jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którego właścicielem jest gmina. W wyniku tego postępowania gmina może utracić swoje prawo podmiotowe na rzecz wnioskodawców. Podkreślić należy, że postępowania administracyjne prowadzone w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego mają inny charakter, nie powodując w majątku tej jednostki tak daleko idących skutków. Wyrażony w powyższej uchwale pogląd został "przeniesiony" do treści ustawy o gospodarce nieruchomościami, na mocy ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. nr 173, poz. 1218) poprzez dodanie do art. 142 ust. 2, który stanowi, iż w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a. Podobne rozwiązanie znalazło się w art. 124 ust. 8 dotyczące spraw zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Podkreślić należy, iż podobnego przepisu o konieczności wyłączenia prezydenta miasta działającego jako starosta, ustawodawca nie zamieścił w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących klasycznego wywłaszczenia nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, w ocenie strony skarżącej, nastąpiło zatem naruszenie wskazanych wyżej przepisów o właściwości organu. Zgodnie bowiem z art. 73 ust 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określanych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisem właściwym będzie więc art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który jako organ właściwy do ustalenia odszkodowania wskazuje starostę. Wskazać trzeba, iż orzecznictwo sądowe w omawianej kwestii jest zupełnie rozbieżne i możliwe jest powołanie znacznej liczby orzeczeń popierających każde z prezentowanych stanowisk.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając, stosownie do treści art. 183 § 2 ppsa, zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, dlatego postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (art. 73 § 2 ww. ustawy). Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 cyt. ustawy).

Uchwałą Rady Narodowej Miasta Krakowa Nr 103 z dnia 28 maja1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Krak. Nr 10 poz. 84), ulica K. w Krakowie została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich pod numerem [...] dla dzielnicy P. w załączniku 2 do tej uchwały. Natomiast na mocy art. 103 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie z dniem 01 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Stwierdzić zatem należy, że ul. K. stała się z tym dniem drogą gminną i dlatego do wypłaty odszkodowania za udział w wynoszący 1/2 części w nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. K. w Krakowie oznaczonej jako parcela katastralna I. kat [...] zobowiązana jest Gmina Miejska Kraków reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa.

W myśl przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do rozpoznania sprawy ustalenia odszkodowania jest starosta. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 9b1 ilekroć w ustawie o gospodarce nieruchomościami mowa jest o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, że orzekanie w sprawie ustalania przez organy w postępowaniu administracyjnym odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez organ wyznaczony postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. tj. Starostę Krakowskiego nie narusza przepisów o właściwości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie należy za prawidłowe i odpowiadające prawu uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie zastosowania w niniejszej sprawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa i odpowiednio poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale siedmiu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 ( Lex nr 79089).

W uzasadnieniu powyższej uchwały podniesiono, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej wadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Wskazano również, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości stronami są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. W konsekwencji w uchwale stwierdzono, że prezydent tego miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.

W niniejszym postępowaniu stronami są następca prawny byłego właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i Gmina Miasta Kraków. Mamy więc do czynienia z taką samą sytuacja jak w sprawie o zwrot nieruchomości gminnej.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie ma miejsce wyraźny konflikt sfery cywilnych praw i obowiązków gminy. Dzieje się tak dlatego, że ustalenie wysokości odszkodowania jest dokonywane przez Prezydenta, zaś środki na wypłatę tego odszkodowania będzie wypłacać gmina, co z kolei ma wpływ na jej budżet. Prezydent zaś, jako organ wykonawczy gminy jest m.in. zobowiązany do dbania o majątek gminy. Zasadnym jest więc twierdzenie, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa nie tylko jest przedstawicielem strony, czyli Gminy Miasta Krakowa, ale także treść wydanej przez niego decyzji administracyjnej miałaby wpływ na sferę majątkową Gminy.

Wskazać należy, że powyższa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w swym uzasadnieniu, na co wskazuje także skarżący, nie daje jednoznacznej i ogólnej wykładni art. 24 kpa w odniesieniu do wszystkich postępowań administracyjnych, w których organ prowadzący postępowanie administracyjne jest jednocześnie stroną tego postępowania. Rzeczywiście w tej kwestii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane są różne stanowiska. Wskazać jednak należy, że w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości takie samo stanowisko jak Naczelny Sąd Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/09 i z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.