Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 861/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: § 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 1948 nr 6 poz 43
law: Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa W. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1218/10 w sprawie ze skargi Towarzystwa W. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1218/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Towarzystwa W. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie z wniosku Towarzystwa W. zatytułowanego, jako: "wniosek o zwrot nieruchomości" położonej w Warszawie przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), stanowiącej działkę gruntu o powierzchni 8.303 m2. Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca, żądając przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wskazał decyzji administracyjnej ani postanowienia organu administracji, które miałyby być przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym. Z treści wystąpień wnioskodawcy wynika bowiem, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ma dotyczyć dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), na mocy którego przejęto nieruchomość przy ul. [...] na własność Państwa.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Towarzystwo W. podkreśliło, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa z mocy przepisów dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy było bezprawne, bowiem organy władzy państwowej nie wydały żadnej decyzji, w oparciu, o którą nastąpiłoby skuteczne przejęcie posiadania tej nieruchomości. Tym samym nieruchomość ta, w świetle obowiązującego prawa, nie została nigdy skutecznie przejęta na rzecz Skarbu Państwa.

Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że by postępowanie w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogło zostać merytorycznie rozstrzygnięte, niezbędnym jest wskazanie przez wnioskodawcę konkretnego aktu administracyjnego, który winien być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Natomiast z pism Towarzystwa W. złożonych do akt sprawy nie wynika, aby intencją wnioskodawcy było wzruszenie konkretnej decyzji administracyjnej, czy konkretnego postanowienia.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, przedmiotem postępowania nieważnościowego może być wyłącznie decyzja administracyjna lub postanowienie, na które przysługuje zażalenie, czyli akty stosowania prawa. Zarówno dekret z dnia 26 października 1945 r., jak i wskazane przez wnioskodawcę zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy, którego legalność wnioskodawca kwestionuje, są aktami stanowienia prawa i nie rozstrzygają indywidualnej sprawy administracyjnej, ale regulują sytuację prawną powojennych nieruchomości warszawskich.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Towarzystwo W. podniosło, że bezprawne przejęcie przez gminę Miasta Stołecznego Warszawy przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przy uwzględnieniu dyspozycji prawnych w nim zawartych, a także aktów wykonawczych ustanowionych dla realizacji celów określonych w tym przepisie. Zdaniem skarżącego analiza przywołanych przez niego aktów prawnych w sposób jednoznaczny wskazuje, że decyzją administracyjną, na której brak powołują się organy orzekające w sprawie, było zarządzenie Prezydenta Miasta o objęciu gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy zamieszczone w dniu 19 kwietnia 1948 r. w Dzienniku Urzędowym 10/48 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W motywach uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że przejście na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), z dniem wejścia w życie tego aktu prawnego, czyli z dniem 21 listopada 1945 r. na rzecz miasta stołecznego Warszawy (a następnie Skarbu Państwa) prawa własności wszystkich gruntów na obszarze m.st. Warszawy, następowało z mocy prawa, czyli samego art. 1 tego dekretu. Oznacza to, że żadne decyzje (orzeczenia) administracyjne w kwestii przejścia gruntów warszawskich na własność Państwa nigdy nie były i nie miały być wydane. Dekret niniejszy stanowił podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m.st. Warszawy tytułów własności gruntów warszawskich, zgodnie z treścią art. 2 tego dekretu.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią art. 7 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodziło o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnić taki wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. W razie jednak niezgłoszenia takiego wniosku w określonym w dekrecie terminie lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na przejmowanym gruncie, przechodziły na własność gminy za odszkodowaniem.

W przedmiotowej sprawie nie był złożony, w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (obecnie użytkowania wieczystego), wobec tego po bezskutecznym upływie dekretowego terminu wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości przeszły, na mocy dekretu (w trybie całkowicie bezdecyzyjnym), na własność gminy m.st. Warszawy.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) było jedynie wykonaniem, nałożonego przez ustawodawcę, obowiązku wydania aktu wykonawczego do dekretu warszawskiego, który w art. 4 stanowi: "Terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów, określonych w art. 1, ustali w rozporządzeniu Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej". Celem tego rozporządzenia była konkretyzacja daty objęcia gruntu w posiadanie, czyniąc przez to możliwym ustalenie w konkretnej sprawie biegu terminu z art. 7 ust. 1 dekretu. Przepis rozporządzenia ustalał zatem jedynie datę pewną objęcia gruntu w posiadanie przez gminę (dzień ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego), która określa początek biegu terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu, w taki sam sposób dla wszystkich adresatów tej normy. Omawiane rozporządzenie stanowiło również prawną podstawę do wydania przez Prezydenta Miasta Warszawy zarządzenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy i jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy.

W ocenie Sądu ani powołane wyżej rozporządzenie Ministra Odbudowy, ani zarządzenie Prezydenta Miasta zawierające ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 19 kwietnia 1948 r. (Nr 10, poz. 2) nie stanowiło podstawy (decyzji) do dokonania przejęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zarządzenie Prezydenta Miasta (lub jego poszczególne punkty) zawierające ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nie jest, w rozumieniu art. 104 § 2 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzją administracyjną.

Sąd stwierdził, że skoro wskazane przez skarżącego zarządzenie nie jest decyzją administracyjną, to prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że brak jest przedmiotu postępowania nadzorczego. W tej sytuacji spełnione bowiem zostały przesłanki zawarte w art. 105 § 1 k.p.a. Organ zasadnie umorzył wszczęte, w trybie art. 156 k.p.a. postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Towarzystwo W. z siedzibą w W., na podstawie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 105 § 1 k.p.a., wyrażającą się w przyjęciu, że strona skarżąca nie wykazała wydania decyzji administracyjnej, w sprawie przejęcia w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (dawna ul. [...]), dokonanego na mocy postanowień dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. R.P. Nr 50, poz.279), a także wydanego do niego aktu wykonawczego tj. rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. (Dz. U. R.P. Nr 6, poz.45), wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy oraz zamieszczonego na podstawie ww. rozporządzenia w dniu 19 kwietnia 1948 r. w Dzienniku Urzędowym 10/48 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy zarządzenia Prezydenta Miasta, ogłoszenia o objęciu gruntów położonych w Warszawie przy ulicy [...] w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu autor skargi podnosi, że w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy, w sposób jednoznaczny rozstrzygnięto, że podstawą prawną objęcia w posiadanie gruntów i określonych w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez gminę m.st. Warszawy był przepis § 1 ww. rozporządzenia. Niezbędnym elementem realizacji tej regulacji było podanie do publicznej wiadomości ogłoszenia Zarządu Miejskiego. Jak potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, warunku tego dokonano na drodze decyzji administracyjnej tj. zarządzenia Prezydenta Miasta o zamieszczeniu ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy w organie urzędowym Zarządu Miejskiego.

Zdaniem strony skarżącej w sprawie, uwzględniając obowiązujący porządek prawny, mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Obowiązujące w czasie wydania aktu administracyjnego przez Prezydenta m.st. Warszawy, rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz.341), w art. 72 ust. 1 jasno określa, że w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. Wydane zarządzenie Prezydenta Miasta i ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (zamieszczone w Dziale Urzędowym Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy) jest bezsprzecznie decyzją administracyjną, wydaną w oparciu o ww. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. (obowiązujące aż do 1950 r.). Przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, jednoznacznie określa, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. W ocenie skarżącego kasacyjnie wydana decyzja Prezydenta Miasta, ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 10 z dnia 19 kwietnia 1948 r., zawiera niezbędne elementy określone w art. 75 Rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 107 obowiązującej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, na dyspozycje którego powołuje się Sąd w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza art. 15 P.p.s.a., który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy skargi kasacyjnej determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Rację ma skarżący kasacyjnie wskazując, że Sąd pierwszej instancji powinien dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu także w oparciu o postanowienia rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz.341) – dalej zwanego rozporządzeniem o postępowaniu administracyjnym. Jednakże to uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 i 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, w toku postępowania wydawane są decyzje (orzeczenia i zarządzenia), jak często zajdzie potrzeba. Decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne załatwiają sprawę będącą przedmiotem postępowania, co do jej istoty, względnie kończą sprawę w danej instancji. Przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym wskazuje natomiast, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie prezentowane jest stanowisko, wedle którego o zakwalifikowaniu danego aktu prawnego jako decyzji nie decyduje nazwa występująca w przepisie prawnym czy w nagłówku pisma, lecz wyłącznie jego treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu. Kryterium kwalifikującym dany akt organu, jako decyzji jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki bądź poprzez przyznanie lub odmowę przyznania jej uprawnień, bądź nałożenie obowiązków, bądź stwierdzenie utraty uprawnienia. Otóż w tych podstawowych kryteriach decyzji administracyjnej, o których także jest mowa w art. 72 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, nie mieści się zarządzenie Prezydenta Miasta zawierające ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy 10/48 z dnia 19 kwietnia 1948 r.

Zarządzenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy i jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy zostało wydane w celu wykonania norm zawartych w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Akt ten stanowił, że: "Obejmowanie w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie objętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. (Dz. U. R.P. Nr 16, poz. 112) następuje na drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie" (§ 1). Ogłoszenie podane do publicznej wiadomości powinno zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej do objęcia gruntów w drodze ogłoszenia, tj. § 1 rozporządzenia oraz oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2). W myśl § 3 rozporządzenia: "Grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie". Analiza normatywna przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. prowadzi do konstatacji, że ten akt normatywny, wskazuje jednoznacznie adresata aktu (Zarząd Miejski m. st. Warszawy), przedmiot regulacji (ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nieobjętych dotychczas na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r.) oraz wytyczne co do treści aktu (m. in. obowiązek oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, i zamieszczenia pouczenia o treści § 3 rozporządzenia i art. 7, 8, 9. dekretu).

Niewątpliwie zarządzenie Prezydenta Miasta zawierające ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 19 kwietnia 1948 r. (Nr 10, poz. 2), zostało wydane na podstawie i w celu wykonania postanowień rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. Jako akt normatywny wewnętrznie obowiązujący, zarządzenie zarówno nie mogło stanowić podstawy prawnej decyzji dokonującej przejęcia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jak i nie było decyzją administracyjną w świetle art. 72 ust. 2 obowiązującego w tym czasie rozporządzenia o postępowaniu w administracji. Rolą tego aktu było zobowiązanie Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy do poinformowania wszystkich zainteresowanych, jakie grunty położone na terenie miasta Warszawa zostają z datą wydania tego ogłoszenia, objęte w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy. Niewątpliwie zarówno rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r., jak i zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 19 kwietnia 1948 r. stanowiąc akty wykonawcze do dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, określają tryb obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę i zasady powzięcia wiadomości oraz uczestnictwa zainteresowanych podmiotów w czynnościach zmierzających do przeprowadzenia komunalizacji gruntów warszawskich. Są to akty stanowienia prawa, z których rozporządzenie jest aktem normatywnym prawa powszechnie obowiązującego, zaś zarządzenie jest aktem normatywnym o wewnętrznym charakterze.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 19 kwietnia 1948 r. nie spełnia warunków określonych w art. 72 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzje główne rozstrzygają sprawę, co do jej istoty względnie kończą sprawę w danej instancji. Kwestionowane zarządzenie nie zawierało żadnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy, czyli nie nastąpiła w nim konkretyzacja norm prawa materialnego w odniesieniu do określonego stanu faktycznego i indywidualnie wskazanej osoby. Istotą sprawy, o której rozstrzyga się w drodze decyzji, będzie władcze orzeczenie o prawach bądź obowiązkach konkretnego adresata aktu. Chodzi zatem o stworzenie praw nabytych w zakresie, w jakim w postępowaniu rozpatrywano interes prawny określonej osoby. Przedmiotem podanej w zarządzeniu informacji nie jest władcze rozstrzygniecie organu o przejęciu na własność Gminy konkretnej, zindywidualizowanej przedmiotowo nieruchomości, skierowane do konkretnego podmiotu, lecz abstrakcyjna informacja skierowana przez Prezydenta Miasta do wszystkich osób, które zapoznają się z jego treścią, a dotycząca objęcia przez Gminę m. st. Warszawa określonych rejonów gruntów warszawskich w posiadanie. Brak jest zatem wskazania zindywidualizowanego adresata takiego aktu. Trzeba mieć także na uwadze, że w świetle art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, decyzja główna, – jako akt administracyjny w formie procesowej – wydawana była w prawnie unormowanym postępowaniu, z zespołem gwarancji procesowych i zagwarantowaniem drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy w trybie instancji administracyjnej i kontroli sądowej. Przedmiotowe zarządzenie nie spełniało wskazanych wymogów proceduralnych, gwarantujących prawo do sprawiedliwego procesu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonego aktu, prawidłowo uznał, że zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy Miasta o objęciu gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy zamieszczone w dniu 19 kwietnia 1948 r. w Dzienniku Urzędowym 10/48 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, nie mogło stanowić podstawy do przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.