Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 53/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego~Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a, par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w przedmiocie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. do załatwienia sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku, w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza organowi grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. na rzecz skarżącej M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca – M.K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego

w B. (dalej: "PINB") o przeprowadzenie kontroli legalności funkcjonowania klubu fitness zlokalizowanego w budynku przy ul. H. [...] w B., wskazując, że decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] wydano warunki zabudowy ww. terenu dla budynku usługowo-biurowego z usługami w zakresie szycia bielizny damskiej z zastrzeżeniem, że uciążliwość związana z lokalizacją i funkcjonowaniem inwestycji nie może przekraczać granic terenu objętego wnioskiem. Podała, że w ww. budynku po przeprowadzonym remoncie doszło do zmiany formy prowadzonej działalności gospodarczej na klub fitness, którego działalność jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Kawaleryjskie w Białymstoku (rejon ulic: Krętej, Pułaskiego i Horodniańskiej), przyjętym na mocy uchwały Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 26 września 2005 r. nr XLVII/554/05 (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 227, poz. 2538, dalej: "plan miejscowy"), który przedmiotowy teren przeznacza pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi nieuciążliwe. Powołała się przy tym na § 8 ust. 1 planu miejscowego, który zakazuje realizacji obiektów uciążliwych, mogących powodować stałe bądź okresowe uciążliwości m.in. dla życia mieszkańców lub kolidujących z funkcją mieszkaniową i pogarszających warunki zamieszkania w zakresie zwiększonego hałasu. W uzupełnieniu ww. wniosku, pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca zwróciła się do PINB o przeprowadzenie pomiaru drgań, które odczuwane są w domu skarżącej zlokalizowanym na posesji położonej przy ul. H. [...] w B. oraz o weryfikację instalacji wentylacji mechanicznej, która powoduje nieustanny hałas.

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku, PINB decyzją z dnia

[...] sierpnia 2016 r. nr [...] umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany użytkowania przedmiotowego budynku, z uwagi na brak zaistnienia przesłanek umożliwiających stwierdzenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w myśl art. 71 P.b. Rozstrzygnięcie to uargumentował tym, że nie stwierdzono zmiany wielkości i układu obciążeń, bowiem wykonana przebudowa pomieszczeń polegała jedynie na przesunięciu drzwi wejściowych w przedsionku, rozbiórce części ścianek działowych

i ustawieniu urządzeń siłowych na parterze budynku, bez ingerencji w elementy konstrukcyjne budynku. Z kolei decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., PINB odmówił nałożenia na A. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia pomieszczeń w przedmiotowym budynku do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpatrzeniu odwołania M.K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. od decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. P.i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: "PWINB") decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 720/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił ww. decyzję PWINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., a także decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2016 r., z uwagi na uchybienia natury procesowej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 i 71a P.b. mającego wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu sąd wskazał, że postępowanie legalizacyjne powinno było być prowadzone w sprawie w trybie art. 50 i 51 P.b., a nie na podstawie art. 71a P.b.,

a tym bardziej art. 71 P.b. błędnie wskazanego w decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2016 r., bowiem dyspozycją tych przepisów może być objęta tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, a nie pozwolenia na budowę czy też przebudowę. Oceniając tryb postępowania zastosowany w sprawie (zakończony wydaniem dwóch odrębnych decyzji: z dnia

[...] sierpnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-biurowego i z dnia 26 sierpnia 2016 r.

o odmowie nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.), sąd wskazał, że byłby on do przyjęcia tylko wówczas, gdyby zakres robót wykonanych

w budynku nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę - wówczas decyzja legalizacyjna roboty budowlane powinna być wydana z datą wcześniejszą niż decyzja dotyczącą zmiany sposobu użytkowania budynku, zaś w sprawie postąpiono odwrotnie. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne powinno być przeprowadzone od początku kompleksowo, w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku wraz z jego samowolną przebudową, stosownie do art. 71 ust. 6 P.b., jeśli wskazane w tym przepisie formalności nie zostały dopełnione, organ winien przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 51 P.b. - zważywszy, że roboty już zostały wykonane, w którym rozważy jakie obowiązki należy nałożyć postanowieniem na inwestora oraz dokona ustaleń w zakresie zgodność inwestycji

z planem miejscowym. Sąd wskazał przy tym, że organ planistyczny uchylił się

w niniejszej sprawie od zajęcia stanowiska, czy klub fitness przy ul. H. [...]

w B. stanowi działalność uciążliwą z powodu przekraczania dopuszczalnego poziomu hałasu.

Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 927/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną PWINB od ww. wyroku, podzielając stanowisko WSA w Białymstoku, że w sytuacji wykonania robót budowlanych, związanych ze zmianą użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia na budowę, legalizacja samowoli budowlanej następuje

w trybie tzw. postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 i art. 51 P.b. i nie ma możliwości przeprowadzenia wtedy legalizacji wyłącznie samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 71a P.b. NSA wskazał przy tym, że jeżeli postępowanie przeprowadzone w trybie naprawczym doprowadzi do ustalenia braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.), a następnie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 P.b.), albo decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 P.b.), to zakończenie postępowania naprawczego nie stoi na przeszkodzie – z zależności od tego, czy doprowadzi ono do ustalenia, że wykonane roboty budowlane związane były z samowolną zmianą sposobu użytkowania – wszczęciu postępowania w trybie art. 71a P.b., w tym ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Najpierw jednak, dla ustalenia, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 P.b., należy zakończyć to postępowanie.

Po zwrocie akt z NSA do PWINB, organ ten przy piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. przekazał je PINB w celu ponownego przeprowadzenia postępowania zgodnie z wytycznymi sądów. Akta wpłynęły do PINB w dniu [...] czerwca 2019 r.

W dniu [...] czerwca 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę w użytkowanym obiekcie budowlanym.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2019 r. PINB powiadomił strony, że sprawa nie może zbyć załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ze względu na konieczność uzyskania stosownych opinii od innych organów administracji państwowej, zaś termin jej załatwienia ustalono na [...] września 2019 r.

W dniu [...] sierpnia 2019 r. PINB zwrócił się do Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. o udostępnienie danych zgromadzonych

w rejestrze publicznym, dotyczących działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie [...]. Odpowiedź uzyskano w dniu [...] sierpnia 2019 r.

Również w dniu [...] sierpnia 2019 r. PINB zwrócił się do Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy

w zakresie zgodności klubu fitness przy ul. H. w B. z planem zagospodarowania przestrzennego, powołując się na zalecenia zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku NSA.

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2019 r. PINB powiadomił strony, że sprawa nie może zbyć załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ze względu na konieczność uzyskania opinii od innego organu - Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B., zaś termin jej załatwienia ustalono na [...] listopada 2019 r.

Odpowiedź Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. wpłynęła do PINB w dniu [...] października 2019 r.

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2019 r. PINB powiadomił strony

o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z nim w ciągu

7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

A. zapoznała się z aktami sprawy w dniu [...] listopada 2019 r., zaś wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. zwróciła się do PINB o zawieszenie prowadzonego postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym

w B. postępowanie o sygn. akt I C 355/17 z powództwa M.K. i A.K. przeciwko A. o naruszenie dób osobistych w związku z emitowaniem hałasu i zakłócaniem spokoju spowodowanym funkcjonowaniem klubu fitness przy ul. H. [...] w B.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w B. ww. sprawy sygn. akt [...], uznając że wynik tego postępowania będzie istotny dla zakończenia przedmiotowej sprawy, bowiem pozwoli na ustalenie zgodności klubu fitness z obowiązującym planem miejscowym w zakresie jego uciążliwości. Organ wskazał, że w postępowaniu tym rozstrzygnięta zostanie kwestia ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów drgań, wibracji i natężenia poziomu hałasu, pochodzących z klubu fitness, w sąsiedztwie budynku mieszkalnego przy ul. H. [...] w B.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] PWINB utrzymał w mocy ww. postanowienie, na które zażalenie wniosła M.K.

Dnia [...] stycznia 2020 r. M.K. wywiodła do WINB pismo zatytułowane: Wezwanie do wykonania prawomocnego wyroku NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 927/17, wskazując, że sprawa nie została załatwiona stosownie do wykładni zaprezentowanej w uzasadnieniu tego wyroku.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. M.K. zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") o podjęcie działań zmierzających do załatwienia sprawy. GINB przekazał przedmiotowe pismo PINB

w dniu [...] stycznia 2020 r.

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 10/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M.K. na bezczynność PWINB w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. M.K. zwróciła się do PINB o podjęcie zawieszonego postępowania, formułując jednocześnie ponaglenie do załatwienia sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]PINB odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, wskazując na prawomocność postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] PWINB utrzymał w mocy ww. postanowienie wskazując, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania i będąc związanym jego treścią zaznaczył, że podjęcie postępowania może nastąpić jedynie, gdy zajdzie opisana w nim przesłanka, tj. gdy Sąd Okręgowy w B. rozstrzygnie sprawę o sygn. akt I C 355/17.

W dniu [...] kwietnia 2020 r. M.K. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku, w której wskazała, że opieszałość organu, która trwa 51 miesięcy, naraża ją i jej rodzinę na utratę zdrowi i znaczny uszczerbek finansowy. Podniosła w niej, że do chwili obecnej organ nie wykonał wyroku NSA z dnia 13 marca 2019 r., co stanowi o niezrealizowaniu zawartych tam wytycznych. Skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do wykonania ww. wyroku NSA w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego; orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz zobowiązanie PWINB do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2020 r. PINB wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w obiegu prawnym pozostaje ostateczne postanowienie

o zawieszeniu postępowania administracyjnego, a także, że przy piśmie z dnia

[...] marca 2020 r. przekazującym do PWINB zażalenie skarżącej na postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2019 r. również akta sprawy zostały przekazane do PWINB

i do tego czasu nie zostały zwrócone.

Wyrokiem z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 344/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił ww. postanowienie PWINB z dnia

[...] marca 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]., wskazując, że wynik postępowania sądowego w sprawie

o ochronę dóbr osobistych, które toczy się przed Sądem Okręgowym w B. pod sygn. I C 355/17, nie stanowi prejudykatu dla prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowolnie wykonanej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-biurowego z usługami w zakresie szycia bielizny damskiej na klub fitness. Sąd wskazał, że jakkolwiek dowody zebrane w toku postępowania cywilnego mogą zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego, co nie oznacza jednak, że organy nie mogą i nie powinny ustalić we własnym zakresie, istniejącego natężenia poziomu hałasu. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego w sprawie o ochronę dóbr osobistych w żaden sposób nie determinuje zatem sposobu zakończenia postępowania administracyjnego.

W konsekwencji sąd stwierdził, że organy wadliwie zastosowały art. 97 § 2 w zw.

z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów przemawiających za jego zawieszeniem, a zatem nie było podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Na wstępie wskazać należy, że skarga została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a. w dniu 25 lutego 2020 r. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, po przekazaniu mu w dniu

19 czerwca 2019 r. akt sprawy przez PWINB, celem ponownego przeprowadzenia postępowania zgodnie z wytycznymi sądów.

Zdaniem skarżącej, PINB od tego czasu prowadzi sprawę w sposób opieszały i nie stosuje się do zaleceń sądów. Do chwili wniesienia skargi organ nie zakończył postępowania poprzez wydanie stosownej decyzji. W ocenie zaś skarżonego organu obecnie brak jest możliwości rozpoznania sprawy, z uwagi na pozostawanie

w obrocie prawnym, ostatecznego postanowienia o zawieszenie postanowienia administracyjnego w omawianej sprawie.

Rozpoznając powyższy spór Sąd podzielił stanowisko skarżącej zarówno

o bezczynności organu, jak i przewlekłym prowadzeniu postępowania we wskazanym czasookresie, tj. od momentu przekazania akt organowi przez PWINB.

W aktualnym stanie prawnym legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej

w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2936/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub

w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca,

a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W art. 35 § 5 k.p.a. prawodawca postanowił, że do terminów określonych w ww. przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

W myśl art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy

w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Z kolei przewlekłość ustawodawca definiuje jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi

w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność

w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide: wyroki NSA z dnia

10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 3444/17 oraz z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt

II OSK 2630/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co

w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16, dostępny

w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w konkretnym przypadku zachodzi zarówno bezczynność organu jak

i przewlekłość prowadzonego postępowania w rozumieniu powyższym, co obrazuje w sposób szczegółowy przedstawiony wyżej stan faktyczny, ze wskazaniem konkretnych czynności procesowych podejmowanych przez organ.

Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżony organ miał konkretne wytyczne i zalecenia co dalszego procedowania w sprawie. Wynikały one z wyżej opisanych wyroków: NSA z dnia 13 marca 2019 r. II OSK 927/17 i WSA

w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2017 r. II SA/Bk 720/16. W uzasadnieniu tych orzeczeń w sposób nie budzący żadnych wątpliwości określono tryb w jakim powinno toczyć się niniejsze postępowanie oraz wskazano w jakim kierunku winno zmierzać postępowanie wyjaśniające. Wśród wytycznych NSA znajdowało się zalecenie ustalenia zgodności spornej inwestycji z obowiązującym miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności pod kątem wątpliwości

w zakresie kwalifikacji działania konkretnego klubu fitness jako działalności zaliczającej się do usługi uciążliwej bądź nieuciążliwej.

Tymczasem organ po przekazaniu mu akt sprawy w dniu [...] czerwca 2019 r. pierwszej czynności procesowej w postaci kontroli w użytkowanym budynku dokonał w dniu [...] czerwca 2019 r., po czym już [...] lipca 2019 powiadomił strony

o przedłużeniu jej załatwienia do dnia [...] września 2019 r., z uwagi na konieczność uzyskania stosownych opinii od innych organów administracyjnych. Następnych czynności w postaci zapytań kierowanych do: Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym oraz do: Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. w zakresie zgodności klubu fitness przy ul. H. w B. z planem zagospodarowania przestrzennego dokonano w dniu 20 sierpnia 2019 r., a zatem prawie po miesiącu od zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i prawie dwóch miesiącach od pierwszej czynności dokonanej po zwrocie akt. Odpowiedź w pierwszym przypadku organ otrzymał w dniu [...] sierpnia 2019 r., po czym w dniu [...] października 2019 r. a zatem znowu po upływie prawie miesiąca od otrzymania ww. odpowiedzi, ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2019 r. z uwagi na oczekiwanie odpowiedzi od Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B., co nastąpiło w dniu [...] października 2019 r. Kolejną czynnością podjętą w sprawie było zawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości zapoznania się z nim. Również i ta czynność została podjęta w dużym odstępie czasu od ostatniej, tj. w dniu [...] listopada 2019 r., a więc po upływie miesiąca od otrzymania odpowiedzi z Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B.

Następnie po rozpoznaniu wniosku uczestnika postępowania A. złożonego w dniu [...] listopada 2019 r., organ działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w Białymstoku sprawy o sygn. akt I C 355/17, uznając, że wynik tego postępowania będzie istotny dla zakończenia przedmiotowej sprawy, bowiem pozwoli na ustalenie zgodności klubu fitness z obowiązującym planem miejscowym w zakresie jego uciążliwości. Zdaniem organu w postępowaniu cywilnym rozstrzygnięta zostanie kwestia ewentualnego przekroczenia dopuszczalnych poziomów drgań, wibracji i natężenia poziomu hałasu pochodzących z klubu fitness, w sąsiedztwie budynku mieszkalnego przy ul. H. [...] w B. Powyższe rozstrzygniecie utrzymane zostało

w mocy postanowieniem PWINB z dnia [...] stycznia 2020 r.

Od tego czasu organ nie dokonywał już żadnych czynności dowodowych

w sprawie. Wniosek zaś skarżącej o podjęcie zawieszonego postępowania złożony

w dniu [...] lutego 2020 r. został rozpoznamy negatywnie - postanowieniem z dnia

[...] marca 2020 r. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. PWINB postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. utrzymał

w mocy ww. postanowienie, wskazując że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania i będąc związanym jego treścią zaznaczył, że podjęcie postępowania może nastąpić jedynie, gdy zajdzie opisana

w nim przesłanka, tj. gdy Sąd Okręgowy w B. rozstrzygnie sprawę o sygn. akt [...]. Powyższe postanowienie nie zostało poddane kontroli sądowej.

Z zestawienia przedstawionych powyżej dat podejmowanych czynności merytorycznych wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. W szczególności zauważyć należy, że opisane wyżej czynności podejmowane były nie tylko z uchybieniami w zakresie gromadzenia kluczowego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, ale i ze znacznym przekroczeniem czasu wymaganego dla ich podjęcia. Jak już wyżej wskazano odległości czasowe pomiędzy tymi czynnościami były nadmierne i niczym nie uzasadnione. Skarżony organ nie wskazywał przy tym powodów, dla których każda

z tych czynności podejmowana była w odstępie prawie miesięcznym. Analiza pism kierowanych do innych organów administracyjnych również nie dowodzi, aby organ zakreślał tym organom termin na udzielenie odpowiedzi. Przedstawione powyżej działania organu uzasadniają zatem postawienie zarzutu niedochowania przez organ należytej staranności, w takim zorganizowania postępowania administracyjnego, aby zmierzało ono do jak najszybszego zakończenia sprawy. Od momentu przekazania akt sprawy organowi, co miało miejsce [...] czerwca 2019 r. do dnia zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, co nastąpiło 4 listopada 2019 r. upłynął okres prawie 5 miesięcy. W tym czasie organ dokonał jedynie trzech czynności dowodowych.

W ocenie Sądu stanu przewlekłości organu nie eliminował również fakt kierowania do skarżącej dwukrotnie informacji o braku możliwości rozpoznania sprawy i przedłużania terminów jego załatwienia. W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że nawet samo przedłużenie terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku przewlekłości organu. Sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia przewlekłości organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ (por. wyroki NSA: z dnia 31 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2497/17, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2192/17, CBOSA).

W okolicznościach niniejszej sprawy należało ponadto dokonać oceny prawidłowości i skutków ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania, podjętego przez organ z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe pozostaje o tyle istotne, że organ od tej daty pozostaje bierny i nie podejmuje żadnej czynności w sprawie, uważając że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie o zwieszeniu postępowania. Sąd powyższej argumentacji nie podziela. Przede wszystkim wskazać należy, że w myśl ugruntowanej już linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zawieszenie postępowania ma znaczenie dla oceny czy organ pozostaje w bezczynności, zważywszy, że bieg postępowania podlega wstrzymaniu w tym sensie, iż organ nie podejmuje w tym czasie czynności zmierzających do załatwienia sprawy (tak: wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2961/15, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu nie może zatem uchylić się od odpowiedzi na pytanie, czy zawieszenie postępowania administracyjnego było uzasadnione. Wymaga to kontroli postanowienia w sprawie zawieszenia, chyba że stało się ono przedmiotem odrębnej skargi wniesionej do sądu, jednak i wówczas wynik postępowania dotyczącego tej skargi będzie miał kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie odnośnie do bezczynności. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13 (Orzecznictwo Sądów Polskich 2015, nr 10, poz. 99

z aprobującą glosą P. Daniela). Pogląd ten zyskuje na znaczeniu w sytuacji, że

w wyniku kolejnych nowelizacji nastąpiło rozszerzenie katalogu przysługujących sądowi administracyjnemu środków przeciwdziałania bezczynności organu administracji i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Powyższe powoduje bowiem, że przynajmniej niektóre z tych środków można zastosować nawet po zakończeniu przez organ postępowania, w trakcie którego pozostawał on w bezczynności. Tym bardziej więc okoliczność, że w dacie wyrokowania postępowanie administracyjne było zawieszone, nie zwalniała Sądu od merytorycznego rozstrzygnięcia, co do zarzucanej bezczynności organu administracji i ewentualnego zastosowania środków określonych w ustawie. Innymi słowy

w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że jedynie prawidłowe zawieszenie postępowania administracyjnego wyklucza bezczynność organu. Taka sytuacja jednakże zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca.

W konkretnym przypadku organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Okręgowy w B. I Wydział Cywilny o sygn. [...] toczącego się postępowania sądowego, w zakresie ustalenia istniejącego natężenia hałasu pochodzącego z funkcjonującego klubu fitness. Postanowienie to, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2020 r. zostało utrzymane

w mocy przez PWINB.

Uwzględniając treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i oceniając w tym kontekście wskazaną w postanowieniu z dnia 3 grudnia 2019 r. podstawę zawieszenia, uznać należy, że wynik postępowania sądowego w sprawie o ochronę dóbr osobistych, które to postępowanie toczy się przed Sądem Okręgowym w B., nie stanowi prejudykatu dla prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowolnie wykonanej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo-biurowego z usługami w zakresie szycia bielizny damskiej na klub fitness. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zbadanie poziomu hałasu tej inwestycji pozwoli na ustalenie zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie uciążliwości dla sąsiadującej nieruchomości, jednakże dowody zebrane w tym zakresie w postępowania cywilnego, nie mogą zastąpić właściwego postępowania prowadzonego w tej kwestii przez organy nadzoru budowlanego. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego w kwestii natężenia hałasu i to w sprawie o ochronę dóbr osobistych w żaden sposób nie determinuje sposobu zakończenia postępowania administracyjnego. Dowody uzyskane w postępowaniu cywilnym mogą oczywiście zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego, nie oznacza to jednak, że istniejącego natężenia poziomu hałasu organy nie mogą i nie powinny ustalić we własnym zakresie. Co istotne stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 344/20, uchylającym postanowienie PWINB z dnia [...] marca 2020 r. oraz poprzedzające je rozstrzygniecie PINB z dnia[...]marca 2020 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że wynik postępowania sądowego w sprawie o ochronę dóbr osobistych, które toczy się przed Sądem Okręgowym w B. pod sygn. [...], nie stanowi prejudykatu dla prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowolnie wykonanej zmiany sposobu użytkowania budynku.

Z okoliczności niniejszej sprawy bezspornie zatem wynika, że organ prowadził postępowanie z przekroczeniem ustawowego terminu, co więcej także na dzień wyrokowania przez Sąd, organ nie zakończył procedowania w omawianej sprawie.

Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację wskazać należy, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – pkt II wyroku), które jednocześnie miały charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a. – pkt III wyroku), bowiem czynności procesowe były podejmowane w dużych odstępach czasu, z naruszeniem przepisów k.p.a. i nie zmierzały do szybkiego załatwienia sprawy. Nadto bierność organu i brak podejmowania rozstrzygnięcia sprawy, pomimo posiadania zgromadzonego już

w sprawie materiału dowodowego, wskazuje na niczym nie uzasadnioną zwłokę organu. W ocenie Sądu opisane wyżej okoliczności dowodzą kwalifikowanej formy naruszenia prawa, albowiem przekroczenie obowiązków zarówno w zakresie terminów załatwienia sprawy, jak i brak konsekwencji w wypełnieniu wytycznych zawartych w wyrokach NSA i WSA w Białymstoku w tej sprawie było pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Podobnie oceniając podstawę zawieszenia postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że motywy jego podjęcia nie były usprawiedliwione w okolicznościach niniejszej sprawy, w szczególnie w kontekście zaleceń sądów. Sąd uznał, że organ naruszył w sposób nieusprawiedliwiony zasadę szybkości postępowania, a także zasadę zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.). Dodatkowo oceniając charakter naruszenia prawa

w konkretnym przypadku, nie sposób jest nie zauważyć, że postępowanie

w niniejszej sprawie toczy się już ponad pięć lat. Stan ten tym bardziej powinien mobilizować organ do załatwienia tej sprawy w rozsądnych terminach. Okoliczność ta nie została jednak wzięta pod uwagę przez organ, co wskazuje przedstawiona wyżej sekwencja dokonywanych czynności.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu powyższego przepisu pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA

z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie

w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa

1998 r., s. 808-812). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14).

Powyższe skutkowało zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy

w terminie 30 dni od daty zwrotu akta sprawy mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający do rozpoznania sprawy (pkt I wyroku - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podkreślić przy tym należy, że jak wynika z akt sprawy organ zebrał już wystarczający materiał dowodowy w sprawie, a jedyną przeszkodą do zakończenia sprawy był fakt zawieszenia tego postępowania. Ta ostatnia przesłanka w kontekście wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 września 2020 r. sygn. II SA/Bk 344/20 również straciła na znaczeniu

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny i powinno być zastosowane

w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak: wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17).

Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 1.000 zł. Obecny już ponad półtoraroczny okres rozpoznawania sprawy, liczony od

19 czerwca 2019 r., przy znacznie zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie, braku koncentracji postępowania dowodowego, a także niepełnego stosowania się do zaleceń sądów, przemawiają za zasadnością zastosowania tej kary. W ocenie Sądu grzywna w kwocie 1.000 zł jest adekwatna do okoliczności rozpatrywanej sprawy (pkt IV wyroku).

Sąd nie posiada natomiast kompetencji ustawowych do zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. (pkt V wyroku).

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę stanowił art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.

Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji.