Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1645/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 4
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 188, art. 151, art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski – spr., Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska, Jan Paweł Tarno, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kopalni [...] S.A. w K. i Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 490/06 w sprawie ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 490/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] , nr [...] , oraz decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] , nr [...] , w częściach stwierdzających, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia od F. i M. S. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałej części Sąd oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd wskazał na stan sprawy: Naczelnik Gminy G. decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej we wsi G. oznaczonej, jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2., stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność F. S. (spadkobiercy po F. S.) i M. S. na potrzeby Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z przeznaczeniem pod budowę Kopalni "[...]".

W dniu 24 lipca 2004r. J. S. i M. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1982 r.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Ś. stwierdził, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej wywłaszczenia została wydana z naruszeniem prawa. Wojewoda podkreślił, że nie stwierdza jednak nieważności tej decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 §2 k.p.a. albowiem na przedmiotowej nieruchomości powstała Kopalnia "[...]". W części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdził jej nieważność.

Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa, wskazując, że na terenie nieruchomości od czasu wywłaszczenia nieprzerwanie funkcjonuje Kopalnia "[...]", w związku z czym Wojewoda uznał, że nieruchomość ta jest wykorzystywana i zagospodarowana zgodnie z celem określonym przy wywłaszczeniu.

Wojewoda podkreślił, że brak akt sprawy postępowania wywłaszczeniowego utrudnił mu dokonanie jego szczegółowej oceny, jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwolił na ustalenie, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa jest wadliwa, bowiem wnioskodawca nie uzyskał wywłaszczenia, to znaczy Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w K. nie uzyskała zatwierdzenia wniosku o wywłaszczenie przez wojewodę. To, w ocenie organu, stanowi rażące naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 21 ust.4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U Nr 38. poz. 229 ze zm.), ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło swą ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę.

W związku z powyższym, w ocenie organu, decyzja będąca decyzją lokalizacyjną dla Kopalni "[...]'' utraciła swą ważność przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, bowiem w dniu [...] sierpnia 1983r. wydano kolejną decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny, na podstawie którego udzielono pozwolenia na budowę Kopalni "[...] " w G..

W ocenie Wojewody Ś. przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa, rażąco narusza art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż niezbędność wywłaszczenia uzasadniono decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację organu pierwszej instancji. Wskazał ponadto, że na podstawie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, która powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, ani z akt sprawy, ani z protokołu nie wynika, aby w rozprawie brał udział biegły powołany przez naczelnika powiatu, co w ocenie organu stanowiło naruszenie obowiązujących wówczas przepisów.

Na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa Kopalnie [...] S.A. z siedzibą w K. złożyły skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 18, i 77 k.p.a., poprzez nieokreślenie w sposób precyzyjny praw i obowiązków strony, wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W skardze podniesiono, że organ wydający zaskarżoną decyzję oparł rozstrzygnięcie na dowolnie przyjętych tezach i wnioskach.

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006r., sygn. akt I SA/Wa 490/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...], w częściach stwierdzających, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia od F. i M. S. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 została wydana z naruszeniem prawa.

W pozostałej części Sąd oddalił skargę.

W ocenie Sądu organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji prawidłowo przyjęły, iż badana decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne i związku tym, mimo, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie orzeczono o jej nieważności, lecz stwierdzono, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Podniesiono, że z brzmienia art. 156 § 2 k.p.a., wynika, iż dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji zależy od wywołanych tą decyzją skutków prawnych a nie skutków faktycznych, w związku z czym przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że zdarzenie w postaci założenia kopalni wywołuje nieodwracalne skutki prawne jest błędne. Zdaniem Sądu bez znaczenia też jest fakt, że przedmiotowa działka wchodzi w skład większej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, na której Kopalnie [...] S.A. mają ustanowione prawo wieczystego użytkowania ujawnione w księdze wieczystej.

Wskazano, że skutki prawne decyzji administracyjnej są nieodwracalne dopiero, gdy nie ma możliwości uruchomienia drogi postępowania administracyjnego w celu ich odwrócenia, w związku z czym uznać należy, że dany akt wywołuje nieodwracalne skutki prawne wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji.

Sąd pierwszej instancji uznał rację skarżącego, że Wojewoda Ś. i Minister Infrastruktury, stwierdzając, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 1982 r. wydanej przez Naczelnika Gminy G., zostały naruszone przepisy powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, oparli się na aktach postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją z dnia [...] maja 1981r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Sąd wskazał również, że organy prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Naczelnika Gminy G., nie odnalazły akt postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem powyższej decyzji. Bezskuteczne poszukiwanie akt, w ocenie Sądu, pozwala domniemywać, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r, nie została poprzedzona postępowaniem wywłaszczeniowym przewidzianym ustawą z dnia 12 marca 1958r., co kwalifikuje ją jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym uznać należy, że zaskarżona decyzja w zakresie przyznanego odszkodowania jest nieważna.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Budownictwa wnosząc o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kuracyjnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie prawo materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. skutkującą błędnym uznaniem, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne;

b) niezastosowanie art. 7 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

c) niezastosowanie art. 8 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa;

d) niezastosowanie art. 12 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania, w sposób wnikliwy i najprostszymi środkami umożliwiającymi jego zakończenie;

e) niezastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 8 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r., Nr 228. poz. 1947 ze zm.), skutkujące uznaniem, iż kopaliny znajdujące się w obrębie przedmiotowej nieruchomości mogą być własnością osób fizycznych.

2. Naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 1 i 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 ze zm.) w zw. z art. 7, 8, 12 i art. 156 § 2 k.p.a., poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy rażąco naruszyły prawo, przy braku w tym zakresie oceny działań z punktu widzenia zastosowanego przez nie ogólnych zasad postępowania administracyjnego;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu;

c) art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji rażąco naruszył prawo, co miało skutkować wydaniem częściowo nieważnej decyzji;

d) art. 134 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzi sytuacja możliwości orzekania na niekorzyść skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z faktu powstania i działania do dziś kopalni odkrywkowej, obejmującej między innymi przedmiotową nieruchomość, wynikają znacznie dalej idące skutki niż tylko skutki faktyczne, jak również dalej idące skutki prawne. Wskazano, że różnego rodzaju przeobrażenia spowodowały zmiany stanu prawnego skutkujące utratą bytu prawnego dawnej nieruchomości w sposób uniemożliwiający przywrócenie jej do stanu sprzed wywłaszczenia.

Podkreślono, że w chwili obecnej z przedmiotowej nieruchomości pozostały jedynie głęboko zlokalizowane kopaliny w tym między innymi kopaliny podstawowe, które zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze mogą stanowią własność jedynie Skarbu Państwa i trudno jest mówić o jakiejkolwiek nieruchomości, od której można by było jeszcze coś odłączyć bez zmiany jej przedmiotu.

Zdaniem Ministra Budownictwa, przysługujące poprzednim właścicielom prawo własności do nieruchomości rolnej nie przewidywało użytkowania górniczego, natomiast obecny charakter tej nieruchomości w wyniku dokonanych przeobrażeń uniemożliwia powrót do wykonania poprzedniego prawa. Bowiem nieruchomość ta została bezpowrotnie zmieniona, ingerując w ten sposób w prawo własności, którego rolnicy odzyskać nie mogą. Ponadto w jej miejscu znajduje się wyrobisko wymagające ciągłej obsługi, a dostęp do niego ma jedynie kopalnia jako użytkownik.

Podniesiono, że wskutek decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, uruchomiona kopalnia daje zatrudnienie wielu osobom przy braku alternatywy zatrudnienia w pobliskiej okolicy. Podjęte rozstrzygnięcie uwzględnia również słuszny interes obywateli do uzyskania godziwego odszkodowania za odebrane im nieruchomości, a nie wikła ich w wieloletnie postępowania sądowe realizujące ich słuszne roszczenia.

Podkreślono, że sprawy nieruchomości w G. dotyczą ponad stu rolników, którym odebrano nieruchomości, w stosunku do których organy podjęły podobne rozstrzygnięcia, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku dokonał rozróżnienia i postawił strony w zupełnie odmiennych sytuacjach.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro cena wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych za każdym razem niesie za sobą ryzyko odmiennej wykładni i zastosowania przepisu art. 156 § 2 k.p.a., niezasadnym jest stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia organu, bowiem w takim przypadku nie może być mowy o rażącym i umyślnym naruszeniu prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyły także Kopalnie [...] S.A., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wskazane okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy zaginięciu;

b) błędną wykładnię przepisu art. 158 § 2 k.p.a., w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest dopuszczalne w sytuacji, gdy nie nastąpiło bezsporne ustalenie okoliczności wskazujących, iż badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wskazane okoliczności ustalono na podstawie domniemania faktycznego, a akta postępowania wywłaszczeniowego zakończonego wydaniem decyzji uległy zaginięciu;

c) błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż badana decyzja nie wywoła nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku, gdy zrealizowanie celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona spowodowało, iż przestała ona istnieć w rozumieniu art. 461, art. 140 oraz art. 143 k.c. w związku z art. 7 powołanej ustawy Prawo geologiczne i górnicze;

d) błędną wykładnię art. 77 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż wydanie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia od F. i M. S. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku, gdy brak było ku temu podstaw ze względu na częściowe zaginięcie akt postępowania, a materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący.

2. Naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż stwierdzenie w niniejszej sprawie nieodwracalności skutku prawnego decyzji będącej przedmiotem badania przez organ nadzoru, jest rażącym naruszeniem prawa, co spowodowało wydanie wyroku na niekorzyść strony wnoszącej skargę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niezasadne jest ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż wobec bezskuteczności poszukiwań akt można domniemywać, że wydanie decyzji nastąpiło z pominięciem postępowania wywłaszczeniowego.

W ocenie Kopalni, w postępowaniu wyjaśniającym organ nadzoru mógł skorzystać z dowodów pośrednich, takich, jak przesłuchanie w charakterze świadków – osoby wydających decyzję wywłaszczeniową, czy też z relacji tych osób o treści danego dokumentu.

Podkreślono, że ze wskazanych powyżej dowodów pośrednich korzystał organ nadzoru w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej.

Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że z chwilą utworzenia obszaru górniczego, nieruchomości objęte wywłaszczeniem straciły status prawny nieruchomości rolnych, którymi były w chwili wywłaszczenia, bowiem powstanie kopali odkrywkowej oraz prowadzona systematycznie od 1983r. działalność wydobywcza, spowodowały nieodwracalne przekształcenie wywłaszczonych nieruchomości. Przekształcenie to polega w szczególności na zdjęciu warstwy glebowej gruntu na całym wywłaszczonym obszarze do poziomu złóż kopalin, które to złoża, zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geologiczne i górnicze, stanowią własność Skarbu Państwa.

Podniesiono, że art. 34 ust. 1 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie w przypadku, kiedy nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie.

W związku z powyższym uznano, że brak jest materialnej podstawy prawnej do wydania decyzji nakazującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem Kopalni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł orzec, że decyzja będąca przedmiotem skargi posiada wadę nieważności i tym samym, na podstawie art. 134 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego, jednakże tylko w przypadku w którym zaskarżona decyzja posiadałaby rażącą wadę prawną. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest wcale oczywiste naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. przez Ministra Transportu i Budownictwa oraz Wojewodę Ś. w zakresie, w jakim uznali, iż w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów praw, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1–3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis, przy czym obie te podstawy nie mogą zachodzić równocześnie.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia prawa materialnego i przytaczające przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jako przepisy prawa materialnego są nietrafne. Kodeks postępowania administracyjnego nie jest bowiem aktem prawa materialnego, ale procesowego i reguluje zasady postępowania przed organami administracji.

Nie można też uznać za zasadne naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, wskazanych w obu skargach kasacyjnych, bowiem rozpoznając skargę Kopalni [...] S.A. w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie żadnego tych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie naruszył.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że nie podziela poglądu Kopalni [...] S.A. w K., iż decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., Nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność F. i M. S., nie naruszała prawa w sposób rażący.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż niekompletność akt postępowania wywłaszczeniowego nie pozwala na stwierdzenie, że naruszało ono prawo w sposób uzasadniający zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczającą podstawą do podjęcia zaskarżonych decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, iż decyzja wywłaszczeniowa wydana została z naruszeniem wymogów, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Artykuł 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Jak trafnie przyznał to Sąd I instancji, potwierdzenie niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia stanowiła decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, którą w niniejszym przypadku była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980r. Jednocześnie, art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego stanowił, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wystąpił w zakreślonym terminie o pozwolenie na budowę, tym bardziej że nie dysponował jeszcze prawem do gruntu, które nabył dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej, wydanej [...] sierpnia 1982 r. Jest przecież faktem, że ponowna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dotyczący kamieniołomu "[...]" w G. wydana została w dniu [...] sierpnia 1982 r. (nr [...]).

Powyższe okoliczności pozwalają na ustalenie, że w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. [...] sierpnia 1982 r., nie obowiązywała już decyzja z [...] maja 1980r., a jeszcze nie została wydana kolejna decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, co należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa.

Pozbawienie prawa własności ma charakter wyjątkowy, a zatem wydając decyzję o wywłaszczeniu organ administracji zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione zostały wszelkie ustawowe przesłanki jej wydania. Brak aktu potwierdzającego, iż wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla celów wywłaszczenia, przesądza o tym, iż wydana z pominięciem tego elementu decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest wadą stanowiącą przesłankę stwierdzenia jej nieważności, tym bardziej że przepis regulujący tę kwestię jest jasny i nie wymaga dodatkowej interpretacji. W tym zakresie zaskarżony wyrok był zatem prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast pogląd Kopalni [...] S.A. w K. oraz Ministra Budownictwa, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] Naczelnika Gminy G. wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego powodu niemożliwe jest stwierdzenie jej nieważności. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, jakkolwiek niewyjaśnione szczegółowo w kodeksie postępowania administracyjnego, było wyjaśniane w orzecznictwie sądowym oraz piśmiennictwie prawniczym. Na tej podstawie można przyjąć, iż pojęcie to winno być oceniane w kontekście możliwości działania jakie organ administracji posiada na podstawie przepisów obowiązujących w momencie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, str. 732; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1050/96, Lex nr 45938; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, Lex nr 81755).

Nieodwracalność skutku prawnego wywołanego decyzją ma zatem miejsce wtedy, gdy przepisy procesowe nie upoważniają organów administracji do jego cofnięcia lub gdy wykonanie decyzji wywołało takiego rodzaju stan prawny lub faktyczny, że w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego (B. Adamiak, glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSP 1993/5/104). Sytuacja taka występuje m.in. wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; wyrok NSA z dnia 30 września 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 2651/00, OSP 2005/1/12).

Taki przypadek wystąpił w niniejszej sprawie. W wyniku wykonania decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] po wywłaszczonej nieruchomości pozostały jedynie znajdujące się na niej kopaliny, gdyż w wyniku zastosowania odkrywkowej metody ich wydobycia zdjęta została wierzchnia warstwa gruntu. Nieruchomość ta została połączona z innymi nieruchomościami w taki sposób, że powstała kopalnia obejmująca większy obszar, na którym odkryte zostały kopaliny stanowiące własność Skarbu Państwa. Nie istnieje już zatem nieruchomość w takim stanie, by po stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej mogła stanowić własność F. i M. S., bądź ich następców prawnych.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy Prawo geologiczne i górnicze, złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że przepisy przewidują kategorię kopalin stanowiących część składową nieruchomości, a co za tym idzie, dopuszczają posiadanie prawa własności tych kopalin przez osoby inne niż Skarb Państwa. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 i 143 k.c.). Zaistnienie przesłanek pozwalających na ocenę, czy kopaliny stanowią, czy nie stanowią części składowej nieruchomości, podlega każdorazowej ocenie, z uwzględnieniem cech nieruchomości oraz możliwości jej wykorzystywania przez właściciela.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie kopaliny pozostawały poza społeczno – gospodarczym przeznaczeniem nieruchomości F. i M. S., wywłaszczonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] . Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowana została teza, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, kom. do art. 7; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1695/97, Lex nr 41289), jednak skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska, co do tego że kryterium powyższe należy stosować automatycznie, bez uwzględnienia faktycznej możliwości zastosowania metody odkrywkowej na konkretnej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sam fakt, iż istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi jeszcze dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową dowolnej nieruchomości, skoro w konkretnym przypadku niewielka powierzchnia nieruchomości uniemożliwia takie wydobywanie kopalin.

Skoro zatem w wyniku prac Kopalni jedyną pozostałość po wywłaszczonej nieruchomości stanowią kopaliny, które w tym przypadku nie stanowią części składowej wywłaszczonej nieruchomości i nie mogą być własnością osoby fizycznej, to uznać należy, że odzyskanie własności takiej nieruchomości przez byłego jej właściciela (ewentualnie następcę prawnego) jest niemożliwe. Skutek ten ma charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny, wynika bowiem z brzmienia obecnie obowiązujących przepisów dotyczących własności kopalin, które to przepisy uniemożliwiają organom administracji stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, której skutki byłyby sprzeczne z obowiązującymi przepisami, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa. Z tego też względu zarówno Wojewoda Ś., jak i Minister Infrastruktury, prawidłowo powołali się na art. 156 § 2 kpa, decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Nr [...] wywołała bowiem skutki prawne, niemożliwe do odwrócenia w obecnym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ponadto pogląd Ministra Budownictwa, iż dokonanie przez organ oceny decyzji wywłaszczeniowej w kontekście przesłanek jej nieważności i przyjęcie, że decyzja ta rażąco narusza prawo, nie stanowi podstawy do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności bądź wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy organ postępuje wbrew jasnej, niewymagającej interpretacji normie prawnej, nie zaś wtedy, gdy dokonuje wykładni przepisu zawierającego klauzulę generalną.

W tym stanie rzeczy, przyjmując, że wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę. Skargę tę z przytoczonych względów uznał za nieuzasadnioną i dlatego orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.