Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 581/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1 pkt 7, art. 152 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Ł. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie o kodzie [...], prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie na obszarze powiatów: b., B., b., h., m., s., s., w okresie od 1 lipca 2018 r. do 30 czerwca 2021 r., świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie: diabetologia specjalistyczna -hospitalizacja.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania podano wartość zamówienia nie większą niż 1,00 PLN na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. oraz wskazano, że po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawarta maksymalnie 1 umowa. Oferty w niniejszym postępowaniu należało złożyć do dnia [...] maja 2018 r. Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] maja 2018 r.

W części jawnej postępowania, w dniu [...] maja 2018 r. komisja konkursowa dokonała sprawdzenia ofert w zakresie spełniania warunków formalnych. Następnie w dniu [...] maja 2018 r. komisja konkursowa wezwała oferenta – Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Ł. do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte w ofercie, tj. do potwierdzenia stosowania standardów leczenia cukrzycy PTD 2014 ISPAD 2009; wyjaśnienia w jaki sposób oferent spełnia wymóg zapewnienia leczenia pacjentów i ciągłości postępowania w zakresie anestezjologii i intensywnej terapii w wewnętrznych aktach regulujących funkcjonowania świadczeniodawcy (...); wyjaśnienia, w jaki sposób oferent spełnia wymóg zapewnienia całodobowego dostępu do badań endoskopowych, zgodnych z profilem udzielanych świadczeń gwarantowanych; wyjaśnienia rozbieżności polegającej na udzieleniu odpowiedzi twierdzącej na pytanie ofertowe 2.4.5 dotyczące prowadzenia historii choroby w postaci elektronicznej, co nie zostało potwierdzone w ofercie.

Po złożeniu wyjaśnień przez oferenta komisja konkursowa w dniu [...] maja 2018 r. podjęła decyzję o odrzuceniu tej oferty w związku ze stwierdzeniem niespełniania na termin składania oferty, tj. [...] maja 2018 r. warunku zapewnienia całodobowego dostępu do badań endoskopowych. Komisja stwierdziła, że oferent wykazał w ofercie podmiot – Uniwersytecki Dziecięcy Szpital Kliniczny im. [...] w B. (UDSK), jako podwykonawcę na wykonywanie badań endoskopowych i do oferty załączył kopię umowy na przeprowadzanie tych badań endoskopowych zawartą w dniu [...] listopada 2011 r. Komisja stwierdziła, że bezsprzecznie w treści przedłożonej umowy brak jest zapisów dotyczących zapewnienia całodobowego dostępu do przedmiotowych badań. Zdaniem komisji przedłożona wraz z wyjaśnieniami kopia umowy podwykonawstwa o świadczenie usług diagnostycznych zawartej w dniu [...] maja 2018 r. z Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B. (USK), pomimo tego że wynika z niej zapewnienie całodobowego dostępu do usług diagnostycznych z zakresu badań endoskopowych, nie może być uwzględniona. Przede wszystkim dlatego, że została zawarta z innym podwykonawcą niż wskazany w II części formularza ofertowego. Uwzględnienie tej umowy oznaczałoby faktycznie zmianę oferty co jest niedopuszczalne. Nie jest bowiem możliwe dodanie podwykonawcy do oferty po dniu jej złożenia. Oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Sporządzona oferta wiąże zarówno samego oferenta jak i komisję konkursową. O odrzuceniu oferty oferent został poinformowany "Zawiadomieniem oferenta o odrzuceniu oferty" z dnia [...] maja 2018 r.

W dniu [...] maja 2018 r. oferent złożył protest w którym podniósł, że mając na uwadze wezwanie do złożenia wyjaśnień w przedmiocie całodobowego dostępu do badań endoskopowych wskazał, że oprócz posiadanej umowy z UDSP w B. w zakresie endoskopii, posiada jeszcze drugą umowę z USK w B. w treści której w sposób jednoznaczny widnieje zapis o świadczeniu badań całodobowych. Nadto podniesiono, że pierwotnie przedłożona umowa w zakresie badań endoskopowych nie zawierała zapisu o całodobowym ich zabezpieczeniu, jak również nie zawierała zapisu o tym, że jest ograniczona czasowo. Zdaniem oferenta brak zapisu o udzieleniu świadczeń całodobowo bez zapisów ograniczających świadczenia w ramach czasowych należy interpretować rozszerzająco a więc w taki sposób, że oferent w ramach tej umowy miał całodobowy dostęp do przedmiotowego badania. Tym samym przedłożenie po wezwaniu do złożenia wyjaśnień innej umowy, która w sposób wyczerpujący odnosi się do zapytania komisji konkursowej nie może stanowić rozszerzenia oferty a jedynie służy wykazaniu spełnienia tego warunku. Przedłożenie umowy z dodatkowym podwykonawcą nie może być interpretowane na niekorzyść oferenta z uwagi na fakt realizowania przedmiotowych świadczeń w przyszłości.

Komisja konkursowa oddaliła protest a następnie w dniu [...] maja 2018 r. rozstrzygnęła przedmiotowe postępowanie konkursowe, w wyniku którego do zawarcia umowy został wybrany Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Wojewódzki Szpital Zespolony im. [...] w B.

Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Ł. i powtórzył argumentację zawartą w proteście.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie. Odwołujący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podtrzymał wszystkie dotychczas podniesione zarzuty, nie przytaczając nowej argumentacji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w wyniku szczegółowej analizy oferty odwołującego i złożonych do niej dokumentów, podczas oceny spełniania warunku wymaganego, tj. całodobowego dostępu do badań endoskopowych, zgodnych z profilem udzielanych świadczeń gwarantowanych, komisja konkursowa stwierdziła, że w wykazie podwykonawców, stanowiących część II formularza ofertowego odwołujący wskazał Uniwersytecki Dziecięcy Szpital Kliniczny im. [...] w B. jako podwykonawcę do wykonywania badań endoskopowych. W treści załączonej do oferty umowy na przeprowadzanie badań endoskopowych z dnia [...] listopada 2011 r., zawartej pomiędzy odwołującym a UDSK, brak było zapisów dotyczących całodobowego dostępu do przedmiotowych badań. Na wezwanie komisji konkursowej do złożenia wyjaśnień w powyższym zakresie wpłynęło pismo odwołującego, przy którym jako potwierdzenie zapewnienia całodobowego dostępu do badań endoskopowych, zgodnych z profilem udzielanych świadczeń gwarantowanych, przedstawiono kopię umowy o świadczenie usług diagnostycznych zawartej w dniu [...] maja 2018 r. pomiędzy odwołującym a Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B., która w § 1 pkt 1 zawierała zobowiązanie do wykonywania całodobowych usług diagnostycznych z zakresu badań endoskopowych. Komisja konkursowa nie uznała tego wyjaśnienia za potwierdzenie spełnienia warunku wymaganego, ponieważ Uniwersytecki Szpital Kliniczny nie był ujęty w ofercie odwołującego jako podwykonawca.

Z uwagi na niespełnianie w momencie złożenia oferty ww. warunku wymaganego, dotyczącego zapewnienia całodobowego dostępu do badań endoskopowych, komisja konkursowa po stwierdzeniu wystąpienia przesłanki z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm., dalej powoływana jako ustawa), tj. "niespełniania wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2", w dniu 22 maja 2018 r. podjęła decyzję o odrzuceniu oferty odwołującego. Wskutek odrzucenia oferta odwołującego nie brała udziału w dalszej części postępowania konkursowego - nie mogła bowiem konkurować z ofertą spełniającą wymagania określone przepisami obowiązującymi w niniejszym postępowaniu.

Powyższe okoliczności, zdaniem organu, bezsprzecznie wskazują że nie można uznać za zasadne zarzutów odwołującego, który podnosi, że jego oferta spełniała warunki wymagane. Pomimo deklarowania spełniania tych warunków na dzień złożenia oferty, czynności sprawdzające komisji konkursowej wykazały bowiem, że warunku dotyczącego całodobowego dostępu do badań endoskopowych odwołujący nie spełniał.

Organ podał, że w toku postępowania konkursowego komisja konkursowa na podstawie § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1980 ze zm.), może żądać od oferenta ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących oferty, ma prawo przeprowadzenia jego weryfikacji, a także może żądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez oferenta w toku postępowania. W rozpatrywanym postępowaniu konkursowym, komisja konkursowa skorzystała z tego uprawnienia, wzywając odwołującego do złożenia wyjaśnień celem potwierdzenia całodobowości wykonywania badań endoskopowych przez wskazanego w ofercie podwykonawcę. W toku czynności wyjaśniających odwołujący nie przedstawił komisji żadnego dokumentu, który potwierdzałby, że składając ofertę posiadał gwarancję udzielania tych świadczeń w sposób całodobowy, co było warunkiem wymaganym w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Za taki dokument nie mogła być bowiem uznana umowa z USK - podwykonawcą niewykazanym w złożonej ofercie.

Organ za niezasadną uznał argumentację odwołującego, że skoro umowa zawarta z wykazanym w ofercie podwykonawcą - UDSK nie zawierała zapisów o ograniczeniach czasowych, to komisja konkursowa powinna zastosować wykładnię rozszerzającą i uznać, że odwołujący zapewnia tą umową całodobowy dostęp do przedmiotowego badania. Podniesiono, że postępowanie konkursowe jest postępowaniem sformalizowanym, co nie pozwala komisji konkursowej na dowolność interpretacyjną w zakresie przedstawionych dokumentów w sposób, który byłby naruszeniem obowiązujących w nim zasad równego traktowania oferentów i poszanowania uczciwej konkurencji. Spełnianie przez każdego z oferentów warunków wymaganych nie może budzić wątpliwości. W przypadku zapewniania całodobowego dostępu do badań endoskopowych potencjałem podwykonawcy, umowa z nim zawarta powinna jednoznacznie potwierdzać spełnianie warunku wymaganego zgodnie z jego brzmieniem. Nieprzedstawienie przez odwołującego takiego dokumentu było równoznaczne z wystąpieniem bezwzględnej przesłanki do odrzucenia oferty z powodu niespełniania warunków wymaganych.

Odnosząc się do stanowiska odwołującego, że przedłożenie przez niego dodatkowej umowy z podwykonawcą nie może być interpretowane na jego niekorzyść w związku z tym, że świadczenia określone w postępowaniu będą realizowane w przyszłości, organ podkreślił że fakt, iż przedmiotem zamówienia są świadczenia, które będą realizowane w przyszłości, nie zwalnia od obowiązku spełniania warunków wymaganych w momencie złożenia oferty. Obowiązek ten nakładają na wszystkich uczestników konkursu zapisy § 5 warunków postępowania, które jasno określają, że oferent obowiązany jest do przygotowania i złożenia oferty spełniającej warunki zawierania umów, zgodnie z przepisami tego zarządzenia. Warunkami zawierania umów są zaś warunki określone w rozporządzeniach ministra właściwego do spraw zdrowia wydanych na podstawie art. 31d ustawy o świadczeniach oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu w sprawie warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dla danego rodzaju lub zakresu świadczeń. Oznacza to tym samym, że w momencie złożenia oferty w przedmiotowym postępowaniu winna ona spełniać warunki wymagane określone w rozporządzeniu szpitalnym, w tym warunek całodobowego dostępu do badań endoskopowych, zgodnych z profilem udzielanych świadczeń gwarantowanych. Zdaniem organu nie można zgodzić się z argumentacją odwołującego, że warunek ten został błędnie zinterpretowany przez komisję konkursową. Spełnianiem warunku wymaganego nie było realizowanie świadczenia od momentu złożenia oferty, a jedynie posiadanie na ten dzień umowy z podwykonawcą przedstawionym w ofercie, która od 1 lipca 2018 r. gwarantowałaby całodobowy dostęp do badań endoskopowych pacjentom odwołującego, skoro odwołujący nie zapewniał tego we własnym zakresie. Nadmieniono, że odwołujący potwierdził spełnianie warunków wymaganych w części VIII formularza ankietowego, udzielając odpowiedzi "Tak" na zapytanie 5.1.1 "W okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy oferent spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania". Termin związania ofertą został ściśle określony w § 18 ust. 4 warunków postępowania, który stanowi, że "Po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania". Oświadczenie powyższe, zdaniem organu, potwierdza zatem świadomość odwołującego co do konieczności spełniania warunków wymaganych na dzień związania ofertą, pomimo iż przedmiotem zamówienia były świadczenia przyszłe.

Dodatkowo organ podkreślił, że każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów, nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Oświadczenie powyższej treści zostało również złożone przez odwołującego w niniejszej sprawie. Przystępując do konkursu odwołujący wiedział zatem, jakie są warunki skutecznego w nim uczestnictwa. Obu świadczeniodawcom zostały stworzone jednakowe szanse przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania. Analiza czynności dokonanych przez komisję konkursową w trakcie postępowania pozwala stwierdzić, że nie doszło do naruszenia tych zasad. Wyeliminowanie z dalszej części postępowania konkursowego oferty odwołującego, która zgodnie z obowiązującymi w przedmiotowym zakresie regulacjami prawnymi nie spełniała wymaganych warunków, jest potwierdzeniem przestrzegania zasad równego traktowania oraz zapewnienia uczciwej konkurencji, w szczególności mając na uwadze kontroferenta, który wymagania spełniał. Odmienne stanowisko prowadziłoby do naruszenia reguł postępowania jednakowych dla oferentów oraz nieuprawnionych odstępstw na korzyść jednego z nich.

Organ stwierdził, że stanowisko odwołującego, iż podwykonawca (UDSK) jest podmiotem szpitalnym i jako taki jest dostępny (czynny) całą dobę nie może być uwzględnione. Przyjmując bowiem takie wnioskowanie za uniwersalne, czyli traktujące szpital jako całość, należałoby stwierdzić, że poradnie ambulatoryjnej opieki specjalistycznej znajdujące się w budynku szpitala również są dostępne całodobowo, a tak nie jest. Nadto wskazano, że na s. 105 oferty znajduje się umowa zawarta w dniu [...] kwietnia 2018 r. pomiędzy odwołującym a UDSK w przedmiocie świadczenia usług w zakresie całodobowego dostępu do badań tomografii komputerowej (TK) i rezonansu magnetycznego (RM) na potrzeby odwołującego. Z § 1 tej umowy wynika, że wykonawca (UDSK) deklaruje gotowość do realizacji zamówienia 7 dni w tygodniu, także w dni ustawowo wolne od pracy przez 24 h na dobę. Zdaniem organu powyższe świadczy o tym, że odwołującemu znane są takie precyzyjne sformułowania przedmiotu umowy z podwykonawcą. Skoro podobnego zapisu nie ma w umowie z [...] listopada 2011 r. dotyczącej usług w zakresie badań endoskopowych to znaczy, że strony umowy nie miały takiej woli.

Reasumując organ stwierdził, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone przez komisję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z zasadami prowadzenia postępowań i w żaden sposób nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Dopuszczenie oferty odwołującego do dalszych etapów postępowania, jako oferty niespełniającej warunków obligatoryjnie wymaganych, stanowiłoby naruszenie zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji.

Skargę od tej decyzji do sądu złożył SP ZOZ w Ł. i zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 154 ust. 6 ustawy, przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo jej wadliwości;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., przez brak rzetelnej i obiektywnej oceny, zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz przez niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego a więc dokonania analizy złożonego przez skarżącego materiału dowodowego, tj. brak poprawnego zweryfikowania pojęć dostępu do świadczeń "całodobowych badań endoskopowych" przez podmioty lecznicze wskazane w ofercie przez skarżącego, tym samym negatywnie oceniające złożone oświadczenie oraz treść umowy z podwykonawcą skutkujące odrzuceniem oferty skarżącego;

- art. 146 ust. 1 i 2 w zw. z art. 140 ust. 1 i 2 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2295; dalej powoływane jako rozporządzenie);

- art. 148 ust. 1 w zw. z art. 147 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy, przez błędną ocenę warunków spełnianych przez stronę skarżącą ubiegającą się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i w konsekwencji naruszenie zasady równego traktowania oferentów ubiegających się o zawarcie umowy.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że w momencie złożenia oferty posiadała możliwość zapewnienia całodobowego dostępu do badań endoskopowych. Zdaniem strony skarżącej komisja konkursowa analizując ofertę jak i treść umowy z podwykonawcą UDSK powinna uwzględnić, że stroną umowy podwykonawstwa jest podmiot realizujący świadczenia całodobowe i tym samym dojść do wniosku, że pojęcie całodobowego dostępu nie znaczy wykonywania badań w systemie 24 godzinnym a jedynie dostęp do możliwości wykonania przedmiotowych badań. Podniesiono, że gdyby celem ustawodawcy było wykonywanie badań w systemie 24 godzinnym w sposób dorozumiany dokonałby on zapisu o wykonywaniu badań w systemie całodobowym a nie posługiwał się pojęciem całodobowego dostępu do badań. Dla organu znany jest status podwykonawcy który jako szpital wysokospecjalistyczny świadczy usługi w systemie całodobowym a więc jest podmiotem leczniczym realizującym świadczenia w systemie całodobowym 7 dni w tygodniu. Ponadto w przypadku wątpliwości komisja konkursowa, zdaniem strony skarżącej, mogła wystąpić do podwykonawcy o informację co do zakresu i dostępności badań na rzecz skarżącego. Ponownie wskazano, że w umowie z podwykonawcą brak było zapisu o ograniczeniach czasowych w zakresie wykonywania badań z zakresu endoskopii co dawało podstawy jak i prawo w świetle podpisanej umowy do kierowania na badanie endoskopii w każdym czasie, bez względu na porę dnia czy też nocy. Podniesiono, że w trakcie postępowania strona skarżąca nie dokonała jakiejkolwiek modyfikacji która mogła ograniczyć zakres wcześniej przedłożonej oferty. Mając na uwadze wezwanie do złożenia wyjaśnień w przedmiocie całodobowego dostępu do badań endoskopowych wskazano jedynie, że oprócz posiadanej umowy z UDSK w zakresie endoskopii strona skarżąca posiada jeszcze drugą umowę z UKS w B. w treści której, w sposób już jednoznaczny z uwagi na niezrozumiałą interpretacje komisji pojęć "całodobowego dostępu" zawarto zapis o świadczeniu badań endoskopowych całodobowych. Zdaniem strony skarżącej przedłożenie po wezwaniu do złożenia wyjaśnień innej umowy, która w sposób wyczerpujący odnosiła się do zapytania komisji konkursowej nie stanowiło rozszerzenia oferty a jedynie wykazanie, że strona skarżąca spełnia wymagania określone w § 4 ust 1 pkt 3 rozporządzenia. Powyższe, zdaniem strony skarżącej, wskazuje że komisja konkursowa bezzasadnie odrzuciła jej ofertę podczas gdy powinna dopuścić ją do dalszego uczestnictwa w postępowaniu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Unormowania tego aktu dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tych świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Wymaga podkreślenia, że ustawodawca stworzył bardzo sformalizowany tryb przeprowadzenia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W myśl art. 139 ust. 1 ustawy zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy, określa nadto przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Konkurs ofert jest szczególnego rodzaju odmianą przetargu, który składa się z dwóch części: jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy). Zgodnie z art. 148 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku, gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego.

Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nie administracyjnej, wymienione są w art. 153 ustawy (protest). Z kolei środki, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym w art. 154 ustawy.

Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Należy jednakże zauważyć, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy. Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku.

W postępowaniu administracyjnym musi zatem dojść do ujawnienia i wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z oceną spełnienia wymagań stawianych w ogłoszeniu. Przyjąć należy, że zadaniem organu, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że strona skarżąca w pierwszej kolejności skorzystała z procedury złożenia protestu a następnie złożyła odwołanie. Strona skarżąca kwestionowała czynność w postaci odrzucenia jej oferty, która miała miejsce w dniu [...] maja 2018 r. Z treści art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy wynika, że ofertę odrzuca się, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy. Te szczegółowe warunki wynikają z zarządzeń Prezesa NFZ. W przedmiotowej sprawie chodzi o Zarządzenie nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz Zarządzenie nr [...] z dnia [...] listopada 2017 w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne, które to przepisy prawa oferent przyjął do wiadomości, przystępując do postępowania konkursowego.

Zdaniem Sądu, komisja konkursowa nie naruszyła przepisów prawa odrzucając ofertę strony skarżącej.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2295 ze zm.; dalej powoływane jako rozporządzenie) świadczeniodawca udzielający świadczeń gwarantowanych w trybie hospitalizacji powinien spełnić między innymi warunek zapewnienia całodobowego dostępu do badań endoskopowych, zgodnych z profilem udzielanych świadczeń gwarantowanych.

Strona skarżąca w cz. II Formularza ofertowego w wykazie podwykonawców jako podwykonawcę do wykonywania badań endoskopowych wskazała Uniwersytecki Dziecięcy Szpital Kliniczny im. [...] w B. Do oferty została dołączona umowa z dnia [...] listopada 2011 r. w której brak jest zapisów dotyczących całodobowego dostępu do przedmiotowych badań. Na wezwanie komisji do złożenia wyjaśnień w powyższym zakresie strona skarżąca złożył w celu potwierdzenia zapewnienia całodobowego dostępu do badań endoskopowych kopię umowy z dnia [...] maja 2018 r. zawartą pomiędzy stroną skarżącą a Uniwersyteckim Szpitalem Klinicznym w B., która w § 1 pkt 1 zawierała zobowiązanie do wykonywania całodobowych usług diagnostycznych z zakresu badań endoskopowych.

W ocenie Sądu w świetle powyższych okoliczności faktycznych zasadnie w sprawie niniejszej przyjęto, że na datę złożenia oferty strona skarżąca nie spełniała wymaganego warunku dotyczącego zapewnienia całodobowego dostępu do badań endoskopowych. Spełnienie tego warunku nie wynika bowiem z treści umowy zawartej z podwykonawcą wskazanym w formularzu ofertowym. Zasadności tego stanowiska nie podważa argumentacja strony skarżącej, która twierdzi że skoro w umowie nie zawarto zapisów o ograniczeniach czasowych, to należało przyjąć wykładnię rozszerzającą umowy i uznać, że zapewnia ona całodobowy dostęp do przedmiotowego badania. W sprawie niniejszej komisja konkursowa wezwała oferenta do złożenia wyjaśnień czy spełnia on wymóg zapewnienia całodobowego dostępu do badań endoskopowych, zgodnych z profilem udzielanych świadczeń gwarantowanych. W ocenie Sądu złożenie przez stronę skarżącą, w odpowiedzi na to wezwanie, dodatkowej umowy z dnia [...] maja 2018 r. zawartej z innym podwykonawcą w której już zawarto jednoznaczny zapis o wykonywaniu całodobowych usług diagnostycznych z zakresu badań endoskopowych potwierdza tylko fakt, że podwykonawca wskazany w ofercie takich usług nie zapewniał. Zdaniem Sądu gdyby istniała taka możliwość w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień strona skarżąca dołączyłaby aneks do umowy lub oświadczenie podwykonawcy o sposobie wykładni zapisów umowy a nie drugą umowę z innym podwykonawcą. W takiej sytuacji w której komisja konkursowa zapewniła stronie skarżącej możliwość złożenia wyjaśnień, zarzucanie jej naruszenia przepisów postępowania przez brak jednoznacznego ustalenia treści umowy jak również zarzucanie braku zastosowania wykładni rozszerzającej i rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony skarżącej jest bezpodstawne. Nadto, zdaniem Sądu, oczekiwanie od komisji konkursowej, że zastosuje wykładnię rozszerzającą i rozstrzygnie wątpliwości na korzyść jednej ze stron postępowania konkursowego przeczy idei równego traktowania stron tego postępowania i zasadzie formalizmu postępowania konkursowego. W taki sam sposób podejść należy do stanowiska strony skarżącej zgodnie z którym komisja konkursowa mając na uwadze, że podwykonawca (UDSK) jest podmiotem szpitalnym i jako taki jest dostępny (czynny) całą dobę powinna domniemać, że podmiot ten zapewnia całodobowy dostęp do badań endoskopowych.

Powyższe świadczy o tym, że w momencie składania oferty nie był spełniony warunek zapewnienia całodobowego dostępu do badań endoskopowych i w związku z tym oferta strony skarżącej zasadnie została odrzucona. Słusznie przy tym organ przyjął, że za dokument potwierdzający gwarancję udzielenia takich świadczeń całodobowo nie mogła być uznana umowa zawarta z innym podwykonawcą niż wskazany w formularzu oferty. Jak już wywiedziono powyżej, umowa taka tylko potwierdza fakt, że podwykonawca wskazany w ofercie nie gwarantował badań endoskopowych całodobowo. Bezzasadne jest przy tym stanowisko strony skarżącej, że przedłożenie dodatkowej umowy z podwykonawcą nie może być interpretowane na niekorzyść w związku z tym, że świadczenia określone w postępowaniu będą realizowane w przyszłości. Słusznie wskazał organ, że obowiązek spełnienia warunków wymaganych musi nastąpić w momencie złożenia oferty o czym strona skarżąca wiedziała. Potwierdziła bowiem spełnianie warunków wymaganych w części VIII formularza ankietowego, udzielając odpowiedzi "Tak" na zapytanie 5.1.1 "W okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy oferent spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania". Termin związania ofertą został ściśle określony w § 18 ust. 4 warunków postępowania, który stanowi, że "Po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania". Oświadczenie to, jak słusznie stwierdził organ, potwierdza świadomość strony skarżącej co do konieczności spełniania warunków wymaganych na dzień związania ofertą, pomimo że przedmiotem zamówienia były świadczenia przyszłe.

Zasadnie organ stwierdził, że dopuszczenie oferty strony skarżącej do dalszych etapów postępowania, jako oferty niespełniającej warunków obligatoryjnie wymaganych, stanowiłoby naruszenie zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji. W niniejszym postępowaniu komisja konkursowa zapewniła wszystkim oferentom, w tym przede wszystkim stronie skarżącej, zachowanie zasad uczciwej konkurencji. Podać należy, że postępowanie konkursowe jest postępowaniem otwartym, każdy świadczeniodawca może złożyć ofertę na dane postępowanie, przy czym sam tę ofertę kreuje w oparciu o warunki wskazane w ogłoszeniu o postępowaniu. Świadczeniodawca, chcący złożyć ofertę na dane postępowanie, zobowiązany jest do zapoznania się z przepisami prawa, które w sposób oczywisty wskazują na wymogi, jakie musi spełniać, by jego oferta została zakwalifikowana do danego postępowania, a więc musi spełniać warunki konieczne, w przeciwnym wypadku jego oferta zostanie przez komisję konkursową odrzucona. Komisja konkursowa w niniejszym postępowaniu stosowała takie same kryteria, określone przez przepisy prawa, w stosunku do każdego oferenta z osobna, w tym m.in. w stosunku do strony skarżącej. Zarzut naruszenia zasady równego traktowania i zasad uczciwej konkurencji nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Zasada równego traktowania świadczeniodawców może przejawiać się w różnych aspektach, natomiast przejawem jej realizacji jest stosowanie takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Stąd niedopuszczalne jest stosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców (wyrok NSA z 16 października 2015 r., II GSK 2006/14, publ. Lex nr 1986790). Wobec powyższego, odrzucenie przez organ oferty strony skarżącej, nie jest przejawem naruszenia dyrektywy równego traktowania, bowiem to oferent, kreując swoją ofertę sam decyduje, jakie informacje zostaną w niej zawarte. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym oferenta, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm.) skargę oddalił.