Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1630/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego "[...]" S.A. w W. kwotę 760 zł. (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku B. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. tj. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] położonego na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] (część), [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdził niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu jak również braki w złożonym projekcie budowlanym, dlatego nałożył na inwestora postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., postanowieniem nr [...] z dnia [...] mama 2009 r. i postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakreślonym terminie.

Wobec niespełnienia przez wnioskodawcę wszystkich nałożonych obowiązków oraz nieuwzględnienia wyjaśnień wnioskodawcy zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2009 r., kwestionujących zasadność części nałożonych obowiązków, organ odmówił wydania pozwolenia na budowę.

B. S.A. z siedzibą w W. złożyła odwołanie od wymienionej decyzji. Odwołująca się spółka zakwestionowała prawidłowość żądań zawartych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. i określonych w pkt 1, 2, 3, 4, 8 i 10 oraz w uzupełniających postanowieniach nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. i nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Spółka podniosła, że realizuje wyłącznie budownictwo wielorodzinne, czyli funkcję podstawową zgodnie z § 8 ust 1 planu. Zapis § 8 ust 6 dopuszcza równoległą realizację z funkcją podstawową, funkcji równorzędnej, to jest zabudowy jednorodzinnej, pod warunkiem ich zharmonizowania, dlatego zdaniem odwołującej zapis § 8 ust 6 nie dotyczy inwestycji spółki. Ponadto, sprawa zapisów zawartych w § 8 ust. 6 planu miejscowego była przedmiotem analizy dokonanej przez Wojewodę [...] w innych postępowaniach dotyczących inwestycji projektowanych przez Spółkę na terenie objętym tym samym planem miejscowym.

B. wskazała również, iż wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji organu I instancji w ramach obszaru nie występuje zabudowa wielorodzinna o wysokości do 4 kondygnacji. Zabudowa taka występuje na obszarze nie sąsiadującym bezpośrednio z projektowaną inwestycją, którego przeznaczenie jest inne. Zdaniem odwołującej się nie jest w ogóle zasadne żądanie zharmonizowania zabudowy projektowanej usytuowanej na obszarze MW/U z zabudową istniejącą na obszarze MW/MN. Jednocześnie Spółka podniosła, że dostęp do drogi publicznej zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, został zapewniony przez działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], będące własnością [...]. Podniosła także, że złożony projekt spełnia wymagania wynikające z rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Odnosząc się do obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. odwołująca się Spółka podniosła, iż obowiązek ten został wykonany poprzez wprowadzenie zmian w projekcie budowlanym obejmujących układ komunikacyjny dla działek nr [...] i nr [...]. Pozwoli on na obsługę komunikacyjną działek nr [...] i nr [...] i z chwilą jego realizacji wygasną służebności gruntowe na działkach o nr [...] i [...], które zostały ustanowione nie jako służebności stałe lecz tymczasowe na okres urządzenia układu komunikacyjnego dla działek nr [...] i nr [...], a taki układ docelowy przewiduje projekt budowlany.

Odwołująca się zakwestionowała obowiązek nałożony postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w zakresie uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej projektowanego zagospodarowania terenu w zakresie możliwości włączenia inwestycji do ruchu drogowego - zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych jak również przedstawienia zgody właściciela ulic: [...] i [...] na zlokalizowanie projektowanych zjazdów oraz przeprowadzenia obsługi komunikacyjnej przez działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiące ul. [...] i [...]. Podniosła, że ulice [...] i [...] nie są drogami publicznymi co wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzającej brak uprawnień Prezydent [...] do wydawania zezwoleń na wykonanie zjazdów. Jednocześnie wskazała, iż Prezydent [...] w decyzjach podziałowych w sposób ostateczny rozstrzygnął o możliwości korzystania z ulic [...] i [...] w celu dostępu do drogi publicznej i sposobie realizacji tego dostępu. Połączenie terenu inwestycji z ulicą nastąpi poprzez istniejące zjazdy bramowe wykonane na podstawie zgłoszeń, w stosunku do których Prezydent [...] nie wniósł sprzeciwu.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. S.A. z siedzibą w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2070/09, uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2009 r.

W uzasadnieniu wymienionego wyroku Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. nie dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego mającej na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. Przede wszystkim w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie przeanalizował treści zapisu § 8 obowiązującego planu zagospodarowania terenu [...] w gminie [...]. Uzasadnienie organu odwoławczego w tym zakresie sprowadzało się do przywołania treści uzasadnienia decyzji I instancji bez wyjaśnienia zarzutu odwołania.

Sąd zaznaczył, że Wojewoda [...] obowiązany był dokonać oceny przedłożonego wniosku i projektu budowlanego i wskazać na czym polega ewentualna niezgodność projektowanej inwestycji z planem. Organ odwoławczy powinien również ocenić prawidłowość obowiązku nałożonego postanowieniem organu I instancji i odnieść się do zarzutów skarżącej spółki. Sąd stwierdził także, że Wojewoda [...] nie odniósł się do zarzutów odwołania, iż zapis § 8 ust 6 dopuszczający równoległą realizację z funkcją podstawową, funkcji równorzędnej, to jest zabudowy jednorodzinnej, pod warunkiem ich zharmonizowania nie dotyczy inwestycji spółki. Organ nie wyjaśnił na czym ma polegać zharmonizowanie i czy zharmonizowanie ma dotyczyć obiektów na tym samym obszarze, to jest obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi jak twierdzi inwestor powołując się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...]. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu skarżącej kwestionującej żądanie zharmonizowania zabudowy projektowanej usytuowanej na obszarze MW/U z zabudową istniejącą na obszarze MW/MN nie sąsiadującym bezpośrednio z projektowaną inwestycją i posiadającym inne przeznaczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył również, że Wojewoda [...] nie dokonał analizy ustaleń komunikacyjnych zapisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i regulujących sposób dostępu do drogi publicznej z działek na których została zaprojektowana inwestycja. Badając sprawę połączenia działek inwestora z drogą publiczną organ odwoławczy powinien uwzględnić również treść decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Kwestia dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej wymaga dokładnego zbadania w świetle ustaleń planu miejscowego i decyzji podziałowej podobnie jak sprawa dostępności ulicy [...] i ulicy [...]. Organ powinien wyjaśnić czy ulica [...] i ulica [...] są drogami wewnętrznymi ogólnodostępnymi czy też dostęp do nich jest ograniczony dla potrzeb jednego osiedla. Wojewoda [...] nie odniósł się do zarzutu inwestora, iż połączenie terenu inwestycji z ulicą ma nastąpić poprzez istniejące zjazdy bramowe, wykonane na podstawie zgłoszeń.

Poza tym Wojewoda [...] nie ustosunkował się do nowej opinii ZUD z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], która została przedłożona do akt sprawy. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut braku wskazania, czy i które z wymagań przepisu § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie zostały spełnione.

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego iż w przypadku projektowanej inwestycji wymagane są uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dla ulicy [...] i ulicy [...].

Ponadto Sąd stwierdził, iż skarżąca Spółka zasadnie zarzuciła organowi odwoławczemu, że podniesienie nowego zarzutu w postaci braku w projekcie architektoniczno-budowlanym określenia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, podlegało uzupełnieniu w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzony brak w projekcie architektoniczno-budowlanym dotyczący określenia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich wymagał wydania postanowienia z art. 35 ust 3 Prawa budowlanego .

Za uzasadniony zarzut skargi Sąd uznał także, brak odniesienia się do zarzutu odwołania wymienionego w pkt 10, w którym inwestor zarzucił organowi I instancji brak wskazania w postanowieniu i decyzji przepisów odrębnych, uzasadniających przeprowadzenie analizy wpływu projektowanego obiektu na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, jej zakresu i stopnia szczegółowości.

Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010r. i ponownym rozpoznaniu odwołania B. S.A. z siedzibą w W., Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia[...] lipca 2010 r., Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że wydanie przez organ I instancji trzech kolejnych postanowień nakładających na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, stanowiło uchybienie proceduralne.

W ocenie organu II instancji, po złożeniu przez inwestora uzupełnionej dokumentacji organ I instancji winien sprawdzić i ocenić, czy inwestor wykonał obowiązki wskazane w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Nie usunięcie wszystkich wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości winno skutkować wydaniem przez organ I instancji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Tymczasem organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. oraz postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji.

Ustosunkowując się do argumentacji inwestora zawartej w odwołaniu, Wojewoda [...] jako uzasadniony uznał zarzut inwestora, iż organ I instancji w postanowieniu z dnia 11 maja 2009 r. nie wskazał na czym polega niezgodność z § 8 ust. 6 planu miejscowego. Skoro organ nałożył "obowiązek usunięcia nieprawidłowości", to powinien był wskazać, na czym one polegają. Nie spełniło tego warunku nałożenie przez organ I instancji na inwestora obowiązku doprowadzenia do zgodności projektu z zapisami § 8 ust. 6 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w gminie [...] przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2002 r.

Organ odwoławczy zauważył także, że w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., Prezydent [...] zobowiązując inwestora do "wykazania, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne ograniczają lub eliminują wpływ obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami", nie wskazał jakie przepisy odrębne uzasadniają przeprowadzenie analizy wpływu projektowanego obiektu na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, jej zakresu i stopnia szczegółowości. W postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r. organ I instancji wezwał do przedłożenia opinii ZUD uzgadniającej przebieg podłączenia do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, deszczowej, energetycznej oraz cieplnej - zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż załączona opinia ZUD nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nie obejmuje swoim zakresem pełnego przebiegu ww. sieci i nie zatwierdza ich podłączenia do istniejących przewodów.

Wojewoda [...] zauważył, iż zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu stanowi przedmiot innego postępowania (projekt zagospodarowani terenu całego zamierzenia budowlanego został przedłożony wraz z projektem budowlanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 1). Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego kwestia kompletności przedłożonej opinii ZUD winna być rozpatrywana w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...].

Jako uzasadniony organ również uznał zarzut, iż bezpodstawnego żądania wykonania czytelnego projektu zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania było tylko zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]. Projekt zagospodarowania terenu całego zamierzenia budowlanego został przedłożony wraz z projektem budowlanym budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 1.

Ponadto, wskazał, iż uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych odnoszą się wyłącznie do dróg publicznych. Z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika, że ul. [...] i ul. [...] w W. nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Oznacza to, iż Prezydent [...] nie jest zarządcą owych ulic, a budowa lub przebudowa zjazdu z tych ulic nie wymaga uzyskania jego zgody (albo jakiegokolwiek innego organu administracji publicznej), o której mowa w art. 29 ust. 1 powołanej ustawy.

Odnosząc się natomiast do kwestii dostępności projektowanej inwestycji do drogi publicznej organ II instancji zauważył, iż miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego w rozdziale 3 planu - ustalenia komunikacyjne, w § 17 ust. 1 ustala układ ulic dla obszaru [...] stanowiący sieć ulic lokalnych oznaczonych na rysunku planu jako ulice o przebiegu obowiązującym KL4, KL6, KL5 (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]), ulica dojazdowa KD7 (odcinek biegnący po śladzie ul. [...] od ul. [...]). W § 18 ust. 1 planu precyzuje, iż powiązanie układu obsługującego obszar [...] z układem zewnętrznym odbywać się będzie poprzez skrzyżowania: 1) ul. [...] z proj. ul. [...] i dalej ul. [...]) ul. [...] z proj. ul. [...] na "prawe skręty". Zgodnie z § 19 ww. planu wszystkie działki, które będą wydzielone na obszarze planu muszą mieć zapewniony dojazd od jednej z ulic lokalnych lub dojazdowych zamieszczonych na rysunku planu

Organ II instancji z powyższego wywiódł, iż dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (poprzez skrzyżowanie ul. [...] z proj. ul. [...] i dalej ul. [...]). Nadto, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. Prezydenta [...] zatwierdzono podział nieruchomości KW Nr [...] położonej w W. w dzielnicy [...] w rejonie ulicy [...] oznaczonej w ew. gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] na działki: 1) [...] przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną; 2) [...] pod zabudową usługową; 3) [...], [...], [...] pod ulice [...]. Na podstawie wymienionej decyzji stwierdził, iż wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki [...], [...], [...] i [...] nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. [...]. Dojazd do omawianej nieruchomości od ul. [...] przewidziany jest przez działki ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] będące własnością Miasta [...], a następnie odpowiednio przez działki [...], [...], [...] po warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działkach [...], [...], [...] odpowiednie służebności gruntowe.

Mając wymienione okoliczności na względzie Wojewoda [...] stwierdził, że wymóg przedstawienia zgody właściciela działek nr ew. [...], [...] i [...] stanowiących ul. [...] i [...] na przeprowadzenie ruchu kołowego przez ww. nieruchomości nie jest wymagany, w sytuacji gdy Prezydent [...] w decyzji podziałowej określił, iż dojazd do omawianej nieruchomości od ul. [...] przewidziany jest przez działki ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] będące własnością Miasta [...], a następnie odpowiednio przez działki [...], [...], [...].

Natomiast, za zasadne Wojewoda uznał wezwanie przez organu I instancji inwestora: do przedłożenia zgody na przeprowadzenie ruchu kołowego przez działki [...], [...], które są we władaniu [...] i przez które - jak wynika ze schematu projektu zagospodarowania terenu - przewidziana jest droga dojazdowa do drogi publicznej dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż skarżąca planuje realizację wyłącznie budownictwa wielorodzinnego, czyli funkcję podstawową przewidzianą w § 8 ust. 1 obowiązującego planu, organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie § 8 miejscowego planu jako podstawowe przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MW ustala się mieszkalnictwo wielorodzinne. W § 8 ust. 2 jako przeznaczenie podstawowe równorzędne na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się, zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, mieszkalnictwo jednorodzinne o wysokiej i średniej intensywności oraz usługi, dla których ustalenia zawarte są odpowiednio w § 9 i § 10. Stosownie do § 8 ust. 6 planu dopuszcza się realizację na tym samym obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy, o której mowa w ust. 2 pod warunkiem ich właściwego wzajemnego zharmonizowania oraz ich zharmonizowania z zabudowana działkach i terenach sąsiednich.

Zdaniem Wojewody [...] § 8 ust. 6 planu nie wspomina o równoległej realizacji zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, lecz stanowi warunek wzajemnego zharmonizowania (tj. tak zabudowy wielorodzinnej względem istniejącej zabudowy jednorodzinnej i usług jak i odwrotnie) oraz jej zharmonizowania z zabudową na działkach i terenach sąsiednich. Określenie teren jest kategorią szerszą niż działka. Wyszczególnienie w planie, tak działek jak i terenów sąsiednich, w ocenie organu odwoławczego oznacza obowiązek zharmonizowania planowanej inwestycji z zabudową terenów sąsiednich, zatem nie tylko z działkami bezpośrednio sąsiadującymi z działką inwestora lecz również z terenami sąsiednimi względem terenu oznaczonego symbolem MW/U(MN), na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja.

Teren MW/U graniczy bezpośrednio z terenem oznaczonym symbolem MW/MN – teren zabudowy wielorodzinnej oraz zabudowy jednorodzinnej o wysokiej i średniej intensywności, zaś zapis § 8 ust. 6 planu zobowiązuje do zharmonizowania planowanej inwestycji z terenami sąsiednimi, a zatem z terenem oznaczonym symbolem MW/MN. W ocenie organu odwoławczego zharmonizowanie ma polegać przede wszystkim na dostosowaniu wysokości projektowanego budynku do wysokości zabudowy na działkach i terenach sąsiednich.

Wojewoda [...] podkreślił, że wprawdzie inwestor realizuje zabudowę wielorodzinną, jednakże przeznaczenie podstawowe na terenach, o których mowa w ust. 1 to także mieszkalnictwo jednorodzinne, co nakłada na inwestora obowiązek zharmonizowania planowanej zabudowy wielorodzinnej z istniejącą zabudową jednorodzinną. W najbliższym sąsiedztwie znajduje się zabudowa jednorodzinna oraz wielorodzinna o wysokości do 4 kondygnacji, podczas gdy inwestor planuje budowę budynku o wysokości ponad 30 m.

W ocenie Wojewody [...] nieuzasadniony był zatem zarzut skarżącej kwestionującej żądanie zharmonizowania zabudowy projektowanej usytuowanej na obszarze MW/U z zabudową istniejącą na obszarze MW/MN.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wskazania, które z wymagań przepisu § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie zostały spełnione, Wojewoda [...] wyjaśnił, iż zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 10 ww. rozporządzenia dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, zgodnie z § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowią część składową opisu technicznego projektu architektoniczno-budowlanego.

Przedłożony projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 4 ww. danych technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie nie zawiera.

Ustosunkowując się do stwierdzenia inwestora, iż połączenie terenu inwestycji z ulicą ma nastąpić poprzez istniejące zjazdy bramowe, wykonane na podstawie zgłoszeń, Wojewoda stwierdził, że dokonane zgłoszenia nie są zgłoszeniem w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie wywołują skutków przewidzianych w przepisach ustawy dla tej instytucji.

Ponadto organ II instancji wskazał, że stosownie do przepisu § 11 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny, który - w stosunku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego - powinien określać sposób zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. W przedłożonej dokumentacji, w części architektoniczno-budowlanej, brakowało takiego opracowania, a obowiązek usunięcia tego uchybienia nie został na inwestora nałożony na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Tym samym Wojewoda [...] stwierdził, iż organ I instancji nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - brak było wezwania do określenia w opisie technicznym, sposobu zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Ponadto w ocenie Wojewody, organ I instalacji nie wskazał w postanowieniu nr [...] z dnia [...]maja 2009 r. na czym polegała niezgodność z § 8 ust. 6 planu miejscowego, a także postawy prawnej uzasadniającej przeprowadzenie analizy wpływu projektowanego obiektu na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, jej zakresu i stopnia szczegółowości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. S.A. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze strona skarżąca stwierdziła, iż zaskarżona decyzja stanowi jedynie pozorne rozpoznanie złożonego odwołania i nie uwzględnia zaleceń, wynikających z wyroku z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2070/09. Podniosła, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] miał pełne przesłanki do merytorycznego orzekania w sprawie, nie istniały natomiast przesłanki kasacyjne. Natomiast przedstawione przez organ stanowisko merytoryczne w znacznej części jest chybione.

Ocena zharmonizowania zabudowy została przeprowadzona przez Wojewodę [...] w sposób wadliwy, niezgodny z treścią miejscowego planu zagospodarowania terenu. Ponadto, wadliwie Wojewoda [...] za słuszne uznał żądanie Prezydenta [...] dotyczące przedstawienia zgody tego organu na przeprowadzenie ruchu kołowego przez działki Nr [...] i [...].

Powyższe, w ocenie strony skarżącej pozostaje niezgodne z wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., nakazującym wyjaśnić kwestię dostępności dróg wewnętrznych pod nazwami [...] i [...], zwłaszcza czy są one ogólnodostępne. Ponadto, uznając rozwiązania w zakresie obsługi komunikacyjnej przez działki Nr [...] i [...] za błędne, Wojewoda [...] mógł zażądać zmiany projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

W odwołaniu podkreślono, iż połączenie terenu inwestycji z ulicą nastąpić ma poprzez istniejące zjazdy bramowe, wykonane na podstawie zgłoszeń, w stosunku do których Prezydent [...] nie wniósł sprzeciwu. Wojewoda [...] bez poddania analizie stanu istniejącego oraz treści tych zgłoszeń bezpodstawnie odmówił im znaczenia prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga B. S.A. z siedzibą w W. jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – zwanej dalej ppsa.

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja stanowi jedynie pozorne rozpoznanie złożonego przez skarżącą Spółkę odwołania i nie uwzględnia zaleceń, wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r., wydanego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2070/09. Zasadna jest także argumentacja skargi, że Wojewoda [...] miał pełne przesłanki do merytorycznego orzekania w sprawie, brak było natomiast przesłanek do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego przez ten organ.

Wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., określającego jeden ze sposobów zakończenia postępowania przed organem administracji publicznej II instancji. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). Postępowanie przed organem odwoławczym obejmuje bowiem czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy. W toku tego postępowania organ dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Przepisy art. 136 i 138 § 2 k.p.a. określają zachowanie się organu II instancji w sytuacji, gdy w wyniku oceny materiału dowodowego wyłonią się jego braki w znacznej części. Kodeks przewiduje dwie formy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji może przeprowadzić je we własnym zakresie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Wybór metody należy do organu odwoławczego.

Organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 k.p.a.

Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek dokonania wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, ustalenia czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także zbadania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ drugiej instancji w myśl art. 80 k.p.a. zobowiązany jest do dokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze treść uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., Sąd stwierdza, że w powodem uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie była konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Organ odwoławczy wręcz nie wskazał konieczności przeprowadzenia nowych dowodów, zaistniała natomiast konieczność dokonania ocen dowodów i argumentów podnoszonych przez B. S.A. z siedzibą w W. Wojewoda [...], uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia naruszył przepis art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wbrew jego treści wydał decyzję kasacyjną nie wskazując jakie nowe dowody są niezbędne, aby postępowanie zakończyć.

Zdaniem Sądu stwierdzenie organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał wyczerpujących sprawdzeń przedłożonej dokumentacji zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz nie dopełnił obowiązków zawartych w art. 35 ust. 3 tej ustawy nie przesądza o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznej części przez organ I instancji.

Sąd zauważa, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. dokonał merytorycznej oceny podstawowych aspektów sprawy i odniósł się do głównych zarzutów odwołania B. S.A.. Przykładowo organ II instancji odniósł się i ocenił zarzut strony skarżącej dotyczący kwestii dostępności projektowanej inwestycji do drogi publicznej, jak też zarzut, iż skarżąca Spółka realizuje wyłącznie budownictwo wielorodzinne, czyli funkcję podstawową, zgodnie z § 8 ust. 1 planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w gminie [...].

Stwierdzić trzeba, że skoro w niniejszej sprawie organ II instancji dokonał oceny stanu faktycznego, częściowo odmiennej od oceny organu I instancji, a jednocześnie nie wskazał czy i w jakim zakresie postępowanie dowodowe ma być uzupełnione, to nie było powodu do uchylenia decyzji. Organ odwoławczy zobowiązany był do przejęcia odpowiedzialności za własną ocenę prawną sprawy i wydania decyzji ostatecznej kończącej sprawę.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, dlaczego nie przeprowadzono postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Skoro zaś w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. odstąpiono od wyjaśnienia w jej uzasadnieniu przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., uznać należało, iż decyzja taka wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.

Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, kontroluje natomiast prawidłowość działań organów administracji, postępowanie przed Sądem nie jest zaś kontynuacją sprawy administracyjnej. Z tych względów brak jest podstaw do dokonania przez Sąd ocen o charakterze materialnoprawnym i rozstrzygania podnoszonych w skardze kwestii, skoro w postępowaniu administracyjnym wystąpiły uchybienia procesowe wymagające ponownego wydania decyzji administracyjnej.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ II instancji, uwzględniając wyrażone powyżej stanowisko Sądu, a także stanowisko skarżącej Spółki, dokona samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wyda stosowną decyzję, bądź też wykaże w uzasadnieniu decyzji, że przeprowadzenie postępowania w granicach określonych w art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.