Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 430/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art.63 par. 2, art. 64 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 127 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. M. kwotę 699,09 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt dziewięć 09/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez B. M., jest decyzja Wojewody [...] z dnia 24 lipca 2007 r., nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., wskazując, że decyzja jest wynikiem rozpoznania odwołania B. M. od decyzji Starosty [...] z dnia 18 lipca 2006 r., nr [...], w przedmiocie zalegalizowania wykonania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przez M. i J. J. oraz Z. i R. J. stawu o powierzchni 0,17 ha na działce nr A oraz mnicha betonowego i udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - retencjonowanie wody w zbiorniku na działce nr A oraz zrzut wody ze stawu.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 673/06, którym w wyniku skargi B. M. oraz F. M. uchylono wcześniejsze postanowienie Wojewody [...] z dnia 11 października 2006 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 1 grudnia 2005 r., nr [...], nakładającej na R. J. i J. J. obowiązek dostosowania wykonanego stawu do przepisów ustawy Prawo wodne, poprzez uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Organ podniósł, iż w uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd ocenił, iż pismo B. M. oraz F. M. z dnia 16 czerwca 2006 r., które organ odwoławczy uznał za odwołanie, a w którym skarżący jednoznacznie domagali się przyznania legitymacji czynnej w postępowaniu administracyjnym, mogło być zarówno odwołaniem, jak i podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego oraz wskazał, że z uwagi na budzącą wątpliwości treść żądania, należy je wyjaśnić przy zastosowaniu art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 K.p.a. Organ podał następnie, iż B. M., nawiązując do powyższego wyroku, zwrócił się do Wojewody [...] pismem z dnia 1 marca 2007 r., sygnalizując, że Starosta [...] zalegalizował samowolne wykonanie zbiornika wodnego przez R. i J. J. oraz nie uznaje go za stronę postępowania. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ przedstawił czynności, jakie podjął w związku z przywołanym wyrokiem, podając, iż zgodnie z wiążącym go zaleceniem Sądu dążył do ustalenia rzeczywistej treści wniosku, z jakim zwrócił się do Wojewody [...] B. M. W tym celu, działając w trybie art. 64 § 2 K.p.a., pismami z dnia 4 kwietnia 2007 r. oraz 20 kwietnia 2007 r. wzywał B. M. do sprecyzowania wniosku i złożenia stosownych wyjaśnień, w wyniku czego B. M. pismem z dnia 10 kwietnia 2007 r. zmodyfikował treść swojego wniosku i wskazał, że jego dotychczasowe pisma stanowią odwołanie od decyzji Starosty, prawdopodobnie z lipca 2006 r., legalizującej zbiornik wodny braci J., skargę na działalność Starosty [...] oraz skargę na działalność A. M. - Zastępcy Dyrektora [...]. W związku z tym, pismem z dnia 20 kwietnia 2007 r. organ zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie, jakiej decyzji dotyczy powyższe odwołanie, w wyniku czego Starosta [...] przekazał akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją z dnia 18 lipca 2006 r., nr [...], w przedmiocie zalegalizowania wykonania bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przez M. i J. J. oraz Z. i R. J. stawu na działce nr A oraz mnicha betonowego i udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód retencjonowanie wody w zbiorniku oraz zrzut wody ze stawu, wyjaśniając, że Państwo M. nie zostali uznani za stronę postępowania, stosownie do art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, stąd nie byli informowani o jego wszczęciu ani przebiegu. Z tych względów organ przyjął, iż odwołanie B. M. dotyczy ostatnio wymienionej decyzji Starosty [...] z dnia 18 lipca 2006r. i przystąpił do oceny tak sprecyzowanego odwołania, przytaczając przepis art. 127 § 1 K.p.a. oraz art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 ze zm.), zawierającego definicję strony w postępowaniu wodnoprawnym, wedle którego stroną jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Oceniając istnienie po stronie B. M. przymiotu strony organ wskazał, iż skarżący nie był uznany za stronę postępowania wodnoprawnego zakończonego decyzją z dnia 18 lipca 2006r., jego nazwisko nie figuruje w wykazie stron w operacie wodnoprawnym stanowiącym podstawę wydania tej decyzji, postępowanie toczyło się bez jego udziału i decyzja ta nie została mu doręczona. Stronami postępowania były natomiast osoby władające powierzchnią ziemi, znajdujące się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, tj. W. i L. K., A. i M. D. oraz R. B. Powołując się na zapisy mapy ewidencji gruntów oraz wypisu z ewidencji gruntów dla działki będącej własnością B. M., organ przyjął, iż działka skarżącego, o numerze ewidencyjnym 94, nie jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr A, na której znajduje się staw będący przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego. Pomiędzy tymi działkami znajduje się jeszcze działka nr B, stanowiąca własność W. i L. K. Opierając się o treść decyzji z dnia 18 lipca 2006 r., udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, organ stwierdził, iż działka B. M. nie leży w zasięgu oddziaływania stawu, gdyż wedle tej decyzji na działce A zostanie wykonany rów opaskowy, którym będą odprowadzane wody przesiąkowe i opadowe do rzeki W., zapewniający odprowadzenie wód przesiąkających ze stawu tak, aby zapobiegać podsiąkanie terenu działki B, a tym samym nie będzie możliwe podsiąkanie działki skarżącego, położonej jeszcze dalej - nie w bezpośrednim sąsiedztwie stawu. Organ podkreślił też, że staw napełniany będzie wodami gruntowymi, nie zaś zasilany z cieku poprzez piętrzenie wód, stąd poziom zwierciadła wody w zbiorniku będzie zależał od aktualnego poziomu wód gruntowych. Ustalona decyzją Starosty [...] dozwolona rzędna piętrzenia na stawie wynosi 190.50 m n.p.m. i według operatu jest to wysoki poziom wód gruntowych. Każdy ewentualny nadmiar wody będzie odprowadzany mnichem spustowym do rzeki W. Biorąc pod uwagę dozwolony maksymalny poziom zwierciadła wody w stawie oraz rzędne terenów przyległych, staw nie będzie miał wpływu na poziom wód gruntowych na działce B. M. nr C, ze względu na odległość oraz fakt, iż poziom terenu jest wyższy niż rzędna piętrzenia wody w stawie. W konkluzji organ stwierdził, iż B. M. nie jest władającym powierzchnią ziemi znajdującym się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych w rozumieniu art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodnego, a tym samym nie miał on i nie ma przymiotu strony postępowania wodnoprawnego w rozumieniu powołanego przepisu, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego. W dalszej części uzasadnienia organ, powołując się na treść art. 234 K.p.a., odniósł się do skarg złożonych przez B. M. na działalność Starosty [...] oraz na działalność A. M. podając, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż nie ma miejsca zarzucana opieszałość Starosty, natomiast fakt, iż A. M., działając z upoważnienia Wojewody [...], podpisała postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 1 grudnia 2005 r., nr [...], nakładającej na R. J. i J. J. obowiązek dostosowania wykonanego na działce nr A stawu do przepisów ustawy Prawo wodne - której nieważność stwierdzono w dniu 8 września 2006 r. - nie ma znaczenia w sytuacji, gdy w chwili obecnej z akt sprawy jasno wynika, że nie było intencją skarżącego odwołanie się od tej decyzji, zatem zarzut ten nie dotyczył toczącego się postępowania odwoławczego. W końcowej części uzasadnienia organ podał, iż brak jest prawnej możliwości "spowodowania działań w celu dania prawa strony", gdyż fakt posiadania przymiotu strony postępowania administracyjnego wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa, natomiast przedłużające się rozpatrywanie odwołania B. M. związane było z tym, iż nie udzielił on odpowiedzi na pismo z dnia 20 kwietnia 2007 r., a w tym czasie organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające z udziałem Starosty [...].

W skardze na powyższą decyzję B. M. wniósł o wznowienie postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. w celu dania mu prawa strony oraz zweryfikowania nieaktualnych danych projektowych ze stanem rzeczywistym i sprecyzowania obowiązków odnośnie utrzymania stawu, rowu opaskowego, a w szczególności urządzenia piętrząco-spustowego, które jest niedrożne od około 2 lat. W uzasadnieniu zarzucił, że od roku 2001 interweniuje w związku z niekorzystnym wpływem samowolnie wykopanego w roku 2000 zbiornika na jego łąkę, co przejawia się przesiąkaniem, podniesieniem wód gruntowych i uniemożliwieniem odpływu wód, także opadowych, a pomimo to odmawia się mu przymiotu strony, przez co, chociaż jest żywotnie zainteresowany, nie ma instrumentu aby urządzenie piętrząco-spustowe, rzeka czy rów opaskowy były sprawne technicznie i by były utrzymywane założone poziomy wody. Podniósł, że projekt budowlany z czerwca 2006 r., przedstawiony jako załącznik do decyzji, jest nierzetelny, gdyż przewiduje poprzedzenie robót budowlanych wytyczeniem obiektów w terenie, co w rzeczywistości, ani przy kopaniu w roku 2000 ani przy pogłębianiu stawu w roku 2003, nie miało miejsca. Zakwestionował też zawarte w projekcie stwierdzenia, dotyczące braku urządzeń melioracyjnych wskazując, iż łąki były meliorowane, a wkopane podczas kopania stawu rurki zostały usunięte przy kopaniu rowu opaskowego. Poza tym zarzucił, że w projekcie nie uwzględniono faktu, iż powstałe wały o grzbiecie powyżej poziomu jego zabudowań stanowią zaporę dla wód z gwałtownego deszczu albo topnienia śniegu. Obecne wały uniemożliwiają też odpływ wód opadowych. Stwierdził także, iż nie może uprawiać swej łąki, na którą wjazd był niemożliwy nawet po ponad 4-miesięcznej suszy. Wskazał również na inne jeszcze nieprawidłowości projektu budowlanego oraz decyzji z dnia 18 lipca 2006 r., dotyczące średniej głębokości stawu, wynoszącej 1 m, podczas gdy w rzeczywistości wynosi ona 1,3 m, natomiast w punkcie 2 decyzji o warunkach zabudowy nr [...] mowa jest o głębokości mniejszej niż 1 m. Poza tym nie są wykonywane obowiązki nałożone decyzją z uwagi na niesprawność urządzenia pietrząco-spustowego, a obniżenie lustra wody do rzędnej 191 m n.p.m. została uzyskana poprzez powiększenie przecieku ze stawu, natomiast wykopany rów opaskowy ma długość ok. 40 m zamiast - według projektu - 72 m i nie jest konserwowany. Na poparcie zawartych w skardze twierdzeń B. M. dołączył do skargi obszerną dokumentację fotograficzną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji, jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2007 r. skarżący ponownie podniósł wypaczenia w kwestii oceny oddziaływania spornego stawu, a tym samym i oceny statusu stron w postępowaniu, które uważa za celowe działanie. Dołączając fotografie terenu, wskazał na istniejące zastoiska wody, będące skutkiem zamkniętego jej odpływu, a także na zasypanie działki L. K. i podniesienie jej poziomu o około 60 cm. Stwierdził, że zmieniony został samowolnie poziom wody na gruncie, co stanowi wykroczenie z art. 194 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Podniósł tez, że nie zostały przeprowadzone oględziny ani pomiary niwelacyjne terenu.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 20 listopada 2007 r. skarżący podtrzymał argumentację podnoszoną w skardze, wskazując, że stan spowodowany spornym obiektem uniemożliwi mu korzystanie ze swej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, przedkładając ich wykaz.

Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi precyzując dodatkowo, że po wyroku Sądu zaskarżoną decyzją zakończono sprawę wszczętą odwołaniem z dnia 16 czerwca 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Powyższe oznacza konieczność oceny zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego, jak też w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. Ocena ta dokonywana jest przez sąd administracyjny nie tylko w zakresie postawionych w skardze zarzutów, ale także – na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. – z urzędu. W świetle ostatnio powołanego przepisu Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, jest zobligowany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a zatem może uwzględnić skargę z przyczyn dostrzeżonych ex officio.

Konsekwencją tak zakreślonego zakresu kognicji sądu jest to, że negatywna ocena legalności zaskarżonej decyzji skutkuje uchyleniem lub stwierdzeniem jej nieważności, co prowadzi eliminacji z porządku prawnego. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a. - skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a. W świetle powyższego, sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a wyłącznie uprawnienia kasatoryjne, gdyż nie będąc kolejną instancją odwoławczą w strukturze organów administracji publicznej, nie zastępuje tych organów w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Sąd rozpoznając sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji i przyznać określone uprawnienie. Z tych względów Sąd nie może też, o co wnosi skarżący, orzekać o wznowieniu postępowania.

Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że podjęta ona została z naruszeniem prawa.

Punktem wyjścia rozważań, które doprowadziły Sąd do takiego stanowiska, było precyzyjne ustalenie wniosku, który stanowił podstawę działania organu w niniejszej sprawie i był przedmiotem rozstrzygania. W związku z tym należało stwierdzić, iż oceniana decyzja Wojewody [...] z dnia 24 lipca 2007 r. wydana została w wyniku pisma B. M. oraz F. M. z dnia 16 czerwca 2006 r. Okoliczność ta nie budzi wątpliwości zarówno w świetle dokumentacji zawartej w aktach sprawy, jak i wobec treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie szczegółowo przedstawiono stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania przed organem odwoławczym. Okoliczność tę potwierdził również przed Sądem pełnomocnik organu. Przypomnieć należy, że w wyniku tego właśnie pisma, które Wojewoda [...] potraktował jako odwołanie, przez organ odwoławczy zostało wydane w trybie art. 134 K.p.a. postanowienie z dnia 11 października 2006 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 1 grudnia 2005 r. Podstawą takiego rozstrzygnięcia organu był fakt, że w okresie pomiędzy wniesieniem odwołania a orzekaniem w sprawie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 1 grudnia 2005 r., co nastąpiło decyzją Wojewody [...] z dnia 8 września 2006 r. Omawiane postanowienie, na skutek skargi wniesionej przez B. M. oraz F. M., było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której tut. Sąd wyrokiem z dnia z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 673/06, zakwestionował jego legalność i orzekł o jego uchyleniu. W związku z powyższym na szczególną uwagę zasługuje fakt, że w przypadkach orzeczeń negatywnych, zawartych w wyrokach uwzględniających skargę, wywierają one w stosunku do uchylonych orzeczeń skutek wsteczny, w rezultacie którego sprawa wraca do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. W postępowaniu przed organami następuje zatem powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem rozstrzygnięcia wyeliminowanego przez Sąd z porządku prawnego. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W zakresie oceny prawnej mieści się nie tylko krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, ale i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie prawa zostało w danym wypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne oraz jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zasada zawarta w art. 153 ustawy P.p.s.a. oznacza w istocie, że kasacyjne orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające zarówno poza zakres tego postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, jak i poza zakres poprzedzającego je postępowania administracyjnego, gdyż zasięgiem oddziaływania tego wyroku zostaje objęte również przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Zasada ta oznacza również, że w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd (np. w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego w powtórnym postępowaniu, prowadzonym po uchyleniu przez Sąd orzeczenia wydanego poprzednio), sąd administracyjny będzie nadal związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, jeżeli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny. Z tego względu naruszenie treści art. 153 P.p.s.a. przez organy administracyjne musi być konsekwentnie eliminowane poprzez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej zaprezentowaną ocenę prawną także i samego Sądu. Naruszenie postanowień powołanego przepisu uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd administracyjny (por. T.Woś (w:) T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 366). Z opisanych wyżej względów ocena legalności decyzji w niniejszym postępowaniu uwarunkowana jest treścią rozstrzygnięcia wydanego przez tut. Sąd, zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 673/07, zawierającym wykładnię prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie od daty wydania omawianego wyroku, który nie był przez strony kwestionowany i stał się prawomocny, nie nastąpiła ani zmiana stanu prawnego, ani taka zmiana stanu faktycznego sprawy, które wyłączyłyby obowiązek podporządkowania się organu odwoławczego ocenie prawnej dokonanej przez Sąd w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., wiążącej na przyszłość organ w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, i mogłyby mieć wpływ na sformułowaną przez ten Sąd ocenę prawną.

W świetle powyższego od razu należy podać, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. Sąd zaznaczył, że w dacie złożenia przez B. M. i F. M. pisma z dnia 16 czerwca 2006 r., decyzja Starosty [...] z dnia 1 grudnia 2005 r. pozostawała w obrocie prawnym. Poza tym podkreślił, iż decydujące znaczenie ma treść pisma wszczynającego postępowanie, natomiast pismo z dnia 16 czerwca 2006 r., jednoznacznie domagające się przyznania skarżącym legitymacji czynnej w postępowaniu administracyjnym, może być zarówno odwołaniem, jak i podaniem o wznowienie postępowania, opartym na ustawowej podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dalej Sąd stwierdził, że w zależności od wyjaśnienia strony skarżącej, organ winien przeprowadzić postępowanie we właściwym trybie. To ostatnie stwierdzenie, wyrażone expressis verbis i nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych, należy bezspornie uznać za wskazania do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a. Oceniając prawidłowość działania organu odwoławczego pod kątem powyższych zaleceń Sądu, należy stwierdzić, iż wbrew tym wskazaniom, organ nie wezwał skarżących do złożenia wyjaśnień w opisanym przez Sąd zakresie. Z lektury akt wynika bowiem, iż wprawdzie wystosował pismo z dnia 4 kwietnia 2007 r. o wskazanie charakteru tego pisma, to skierował je jedynie do jednego ze skarżących, tj. B. M., a zatem z pominięciem F. M. W aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o tym, by o wyjaśnienie był wzywany również F. M. W powyższym piśmie organ nawiązał również do pisma B. M. z dnia 1 marca 2007 r., skierowanego do Wojewody [...], w którym B. M., powołując się na wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., wzywał o pisemną odpowiedź na pismo z dnia 16 czerwca 2006 r., a ponadto, w drugiej, wyraźnie wyodrębnionej części pisma, wskazywał na obecną legalizację samowoli przez Starostę [...]. Z treści pisma Wojewody [...] z dnia 4 kwietnia 2007 r. wynika, że organ wzywa B. M. o wskazanie, czy pisma z dnia 16 czerwca 2006 r. oraz z dnia 1 marca 2007 r. stanowią odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 1 grudnia 2005 r., czy od decyzji Wojewody [...] z dnia 8 września 2006 r., czy też stanowią skargę na działalność Starosty [...], albo czy stanowią odwołanie od innych decyzji wydanych przez Starostę [...] lub Wojewodę [...], albo czy stanowią odwołanie od obu wymienionych wyżej decyzji oraz skargę na działalność Starosty [...]. Tak sformułowane wezwanie świadczy wyłącznie o całkowitym zignorowaniu przez organ treści wyroku Sądu z dnia 27 stycznia 2007 r. i niezastosowaniu się do zaleceń w nim zawartych. W odniesieniu do pisma z dnia 16 czerwca 2006 r. nie było bowiem wątpliwości co do tego, że dotyczy ono decyzji Starosty [...] z dnia 1 grudnia 2005 r. Podzielając w pełni stanowisko Sądu, przedstawione w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., powtórzyć wypada, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, organ administracji publicznej zobowiązany jest dokładnie ustalić treść oraz zakres wniosku, który kieruje doń strona. Poza tym, realizując obowiązek wynikający z art. 8 i 9 K.p.a., statuujących zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasadę informowania stron, jest zobligowany do udzielania stronie stosownych informacji. W odniesieniu do pisma B. M. i F. M. z dnia 16 czerwca 2006 r. obowiązek organu odwoławczego, nałożony prawomocnym wyrokiem Sądu, polegał właśnie na wyjaśnieniu treści tego pisma w celu prawidłowego jej odczytania i wdrożenia odpowiedniego trybu postępowania administracyjnego. Pismo z dnia 16 czerwca 2006 r. wszczęło bowiem postępowanie, które powinno zostać przez organ zakończone w drodze wydania rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. Sąd wyraźnie wskazał na dwie możliwości prawnej kwalifikacji tego pisma, z których pierwszą była forma odwołania decyzji z dnia 1 grudnia 2005 r., natomiast drugą – wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. W zależności od przyjętej kwalifikacji pisma z dnia 16 czerwca 2006 r., o czym miało przesądzić stanowisko wnoszących je osób, wdrożony powinien zostać przez organ albo zwykły tryb odwoławczy, określony w rozdziale 10 K.p.a. (art. 127 – 140 K.p.a.) albo nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. tryb wznowieniowy, unormowany w rozdziale 12 K.p.a. (art. 145 i nast. K.p.a.). Rodzaj zastosowanego trybu determinowałby sposób prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, który jest inny w odniesieniu do zwykłego trybu odwoławczego, a inny w przypadku postępowania wznowieniowego. W szczególności podkreślić należy, iż w razie podania o wznowienie postępowania, stosownie do art. 148 K.p.a. organ bada termin, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia, a następnie albo odmawia wznowienia postępowania na zasadzie art. 149 § 3 K.p.a., albo - po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a. - bada wskazane przez stronę przyczyny wznowienia, wydając ostatecznie jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 K.p.a. O tych właśnie okolicznościach organ odwoławczy winien poinformować i pouczyć wnoszących pismo, działających przy tym bez pomocy fachowego pełnomocnika. Tymczasem, redagując pismo z dnia 4 kwietnia 2007 r. w sposób przytoczony wyżej, organ odwoławczy, nie dość, że skierował pismo jedynie do jednej z wnoszących je osób, to nie bacząc na zalecenia Sądu co do obowiązku wskazania dwóch odrębnych trybów postępowania, ograniczył się wyłącznie do wskazania przyjętej wcześniej i zakwestionowanej przez Sąd formy decyzji, z pominięciem ewentualności zakwalifikowania pisma jako podania o wznowienie postępowania, skupiając się przy tym na przedmiocie zaskarżenia, który w odniesieniu do pisma z dnia 16 czerwca 2006 r. wątpliwy nie był. W szczególności pismo z dnia 16 czerwca 2006 r. nie mogło dotyczyć decyzji Wojewody [...] z dnia 8 września 2006 r., która to decyzja w dacie wniesienia tego pisma nie była jeszcze wydana. W konsekwencji, po uzyskaniu odpowiedzi B. M., zawartej w piśmie z dnia z dnia 10 kwietnia 2007 r., której treść wymuszona została wariantami sformułowanymi w piśmie z dnia 4 kwietnia 2007 r., organ odwoławczy doprowadził do niebywałego wręcz chaosu prawnego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia 24 lipca 2007 r. i wskazując jednocześnie, że decyzja ta stanowi rozpatrzenie odwołania z dnia 16 czerwca 2006 r. od decyzji Starosty [...] z dnia 18 lipca 2006 r., a zatem od decyzji wydanej po upływie miesiąca czasu od daty tego pisma. Zauważyć należy, że w piśmie z dnia 4 kwietnia 2007 r. organ odwoławczy połączył dwa pisma, jakie zostały dotychczas wniesione: tj. pismo B. M. i F. M. z dnia 16 czerwca 2006 r. oraz pismo B. M. z dnia 1 marca 2007 r. W tym ostatnim piśmie, nadanym pocztą w dniu 3 marca 2007 r., skarżący - poza wezwaniem do załatwienia pisma z dnia 16 czerwca 2006 r. - podnosił, iż nadal został pominięty przez organ jako strona postępowania. W tej części pismo to mogło, jak słusznie dostrzegł to organ, dotyczyć zaskarżenia bliżej w nim nieokreślonej decyzji Starosty [...], którą – jak okazało się w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego – była decyzja z dnia 18 lipca 2006 r. Stanowiło ono zatem w tej części odrębne żądanie, zgłoszone w dniu 3 marca 2007 r. W żadnym razie nie stanowiło natomiast, jak to przyjął organ odwoławczy, modyfikacji pisma z dnia 16 czerwca 2006 r., po pierwsze - z powodu oczywistej rozbieżności czasowej pomiędzy datą tegoż pisma a datą decyzji, natomiast po wtóre – ze względu na wyraźne wyodrębnienie treści tego żądania, zawartego w drugiej części pisma, od żądania dotyczącego pisma z dnia 16 czerwca 2006 r., zawartego w części pierwszej. Rzeczą organu nie było jednak samodzielne i dowolne kwalifikowanie jako odwołania pisma z dnia 1 marca 2007 r., w którym skarżący ponownie domagał się przyznania legitymacji procesowej w prowadzonym postępowaniu. Organ powinien zastosować procedurę analogiczną, jak wskazana przez Sąd w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r. w odniesieniu do pisma z dnia 16 czerwca 2006 r., wzywając w trybie art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 63 § 2 K.p.a. B. M. do wyjaśnienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, czy pismo z dnia 1 marca 2007 r. stanowi w swej części odwołanie od decyzji, czy też podanie o wznowienie postępowania, co zresztą obecnie sugeruje treść wniosku zawartego w skardze na decyzję będącą przedmiotem niniejszego rozpoznania. W części, w jakiej pismo z dnia 1 marca 2007 r. dotyczyło decyzji Starosty [...] z dnia 18 lipca 2006 r., miały zatem zastosowanie wszystkie wywody zawarte w wyroku Sądu z dnia 23 stycznia 2007 r. Innymi słowy – w odniesieniu do pisma B. M. z dnia 1 marca 2007 r. organ odwoławczy powtórzył te same błędy, jakie popełnił w związku z rozpatrywaniem pisma B. M. oraz F. M. z dnia 16 czerwca 2006 r., naruszając tym samym przepisy art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 63 § 2 K.p.a. oraz art. 7, 8 i 9 K.p.a. Te wady postępowania doprowadziły nie tylko do wyżej opisanego wadliwego ustalenia treści pisma B. M. z dnia 1 marca 2007 r., ale także do niczym nieuzasadnionego wprowadzenia w błąd skarżącego co do zakresu jego obowiązków. Opisane wyżej naruszenia prawa, a przede wszystkim naruszenie art. 153 P.p.s.a., nie pozwala na uznanie, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Niedopełnienie omówionych wyżej obowiązków stanowi naruszenie wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast w punkcie 3, o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Skarżący wniósł o zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, na które złożyły się koszty w rozumieniu art. 205 § 1 w związku z art. 211, 213 i 214 § 2 P.p.s.a. W przyznanej przez Sąd skarżącemu tytułem zwrotu kosztów kwocie 699,09 zł, mieści się zwrot uiszczonego wpisu od skargi, wynoszącego 300 zł i opłaty pocztowej za przelew w kwocie 3,30 zł, zwrot kosztów utraconego zarobku w wysokości 145,44 zł i kosztów przejazdu w kwocie 125,53 zł oraz zwrot kosztów opłaty skarbowej za poświadczenie zgodności odpisów skargi z oryginałem w wysokości 117, 12 zł, a także zwrot opłat za przesyłki pocztowe w kwocie 7,80 zł. Na zasadzie art. 213 P.p.s.a., zawierającego jedynie przykładowe wyliczenie wydatków jako części kosztów sądowych, Sąd przyjął za niezbędne wydatki w sprawie koszty opłat pocztowych i opłaty skarbowej za poświadczenie zgodności odpisu skargi z oryginałem, do czego skarżący był wzywany. Ponadto, zgodnie z art. 205 § 1 P.p.s.a., suma kosztów przejazdu oraz utraconego zarobku nie przekracza wynagrodzenia jednego adwokata lub radcy prawnego.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do rozpatrzenia przez organ wniesionych pism w sposób wskazany w wyroku Sądu z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 673/06 oraz w wyroku niniejszym, a następnie wydanie stosownych rozstrzygnięć.

Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, zwalniają Sąd od dalszej oceny zaskarżonej decyzji, a także od ustosunkowania się do dalej idących zarzutów skargi. Zarzuty te będą jeszcze bowiem przedmiotem postępowania, jakie powinien przeprowadzić organ odwoławczy, a także przyszłych rozstrzygnięć tego organu.