Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 184/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. M. i A. M. solidarnie kwotę 404 (czterysta cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 31 lipca 2018 r. Wójt Gminy zawiadomił B. i A. M. (dalej także jako: "skarżących") o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości działki nr [..] o powierzchni 0,1202 ha, położnej w obrębie geodezyjnym W., gmina P., którą skarżący zbyli umową sprzedaży z dnia 14 lutego 2018 r., akt notarialny Rep A nr [..].

Następnie, decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r. (nr [..]), wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p."), Wójt Gminy zobowiązał skarżących do uiszczenia opłaty planistycznej w wysokości 13.466,40 zł w związku ze zbyciem działki nr [..] o powierzchni 0,1202 ha, położnej w obrębie geodezyjnym W., gmina P., której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [..] dotycząca obrębów geodezyjnych [..] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXXIV/67/2013 z dnia 29 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Wójt wskazał, że w trakcie postępowania ustalono, że zmiana przeznaczenia działki nr [..] w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpłynęła na zmianę wartości nieruchomości. Działka była użytkowana rolniczo, natomiast w obecnie obowiązującym planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolem MN5. Wzrost wartości dla działki nr [..] według wyceny rzeczoznawcy wyniósł łącznie 44.888,00 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 30% daje kwotę należnej opłaty w wysokości 13.466,40 zł.

Organ pierwszej instancji nadmienił, że zapewnił stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Dnia 18 października 2018 r. rzeczoznawca majątkowy A. R. sporządziła operat szacunkowy dla działki [..], w którym nie wykazała wzrostu wartości nieruchomości. Po uwzględnieniu uwag organu z dnia 23 października 2018 r. biegły uznał, iż wskazana nieruchomość była użytkowana rolniczo przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc sporządził nowy operat szacunkowy, w którym wykazał wzrost wartości nieruchomości. Pismem nr [..] z dnia 14 listopada 2018 r. zbywca został poinformowany o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym z dnia 2 listopada 2018 r. Stronie omyłkowo został przedstawiony błędny operat szacunkowy nie wykazujący wzrostu wartości nieruchomości. Następnie przekazano stronie prawidłowy operat szacunkowy, wyjaśniając jednocześnie omyłkę pracownika. Strona postępowania pismem z dnia 4 grudnia 2018 r. złożyła odwołanie od przedstawionych operatów, zaznaczając, iż są one wykonane "bez zachowania staranności jak i fachowej wiedzy potrzebnej do wykonania wyceny". Z uwagi na zaistniałą sytuację i uwzględnienie uwag strony organ uznał, iż należy sporządzić nowy operat szacunkowy. Dodatkowo, w myśl art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiotowy operat stracił ważność. Zgodnie z treścią tego przepisu sporządzono nowy operat szacunkowy z dnia 24 stycznia 2020 r. wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. Zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2020 r. strona została poinformowana o zakończeniu postępowania dowodowego. Dnia 21 lutego 2020 r. wpłynęły uwagi do przedstawionego operatu szacunkowego. Biegły w wyczerpujący sposób odpowiedział na zastrzeżenia strony. Omówił przebieg przeprowadzonego szacowania nieruchomości. Zaznaczył, iż podział nieruchomości działki nr [..] nastąpił po uchwaleniu planu miejscowego, a więc w przedmiotowej wycenie należało wyliczyć wartość działki przed podziałem (działki pierwotnej), a następnie wyliczyć wartość nieruchomości sprzedanej. Szczegółowo omówił analizowany rynek i dobór transakcji porównawczych. Wskazał również, iż dobór transakcji opiera się na dokładnie przeanalizowanym zbiorze aktów notarialnych znajdujących się w Starostwie Powiatowym. Wójt Gminy pismem z dnia 2 marca 2020 r. nr [..] przekazał stronie odpowiedź rzeczoznawcy majątkowego na wniesione zarzuty. Odpowiedź biegłego nie była dla strony satysfakcjonująca, dlatego w piśmie z dnia 19 marca 2020 r. B. i A. M. wnieśli kolejne zarzuty poddając pod wątpliwość ustalony przez biegłego rynek nieruchomości. W odpowiedzi z dnia 31 marca 2020 r. rzeczoznawca wskazał, iż niezbędne było poszerzenie rynku z uwagi na małą ilość transakcji, przy tym zauważył, iż porównanie nieruchomości do S. czy K. było uzasadnione, jednak cena została skorygowana ze względu na lokalizację. Zwrócił uwagę, iż uzbrojenie działki przed zmianą planu i po zmianie było identyczne. Zaznaczył, iż na niektórych rynkach odnotowuje się duży wzrost cen, jednak nie na rynku nieruchomości gruntowych na obszarze wiejskim. Dowodem tego są transakcje dokonane przez stronę na przełomie lat 2016-2018, gdzie wzrost cen nie nastąpił. Tym samym potwierdził dobrany rynek nieruchomości i prawidłowość wykonanej wyceny.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem zawartym w powyżej decyzji Wójta Gminy B. i A. M. wnieśli odwołanie, w którym podnieśli, że 5-letni termin przeznaczony na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty nie został przez Wójta zachowany, bowiem nowy plan wszedł w życie dnia 26 października 2013 r., zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono dnia 21 listopada 2018 r. Skarżący podnieśli też, że nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania nie są podobne do nieruchomości wycenianej, ponieważ posiadają ograniczenia własności, leżą na terenach mniej atrakcyjnych niż nieruchomość szacowana, mają niższą klasę i cenę ziemi ornej - nawet według dzienników statystycznych obowiązujących w czasie uchwalenia planu, mają też inną powierzchnię. Skarżący podnieśli też, że odpowiedzi udzielane przez rzeczoznawcę majątkowego na ich zarzuty do operatu szacunkowego są zdawkowe i niewystarczające. Ponadto w sprawie zostały sporządzone 3 operaty i w każdym oszacowana wartość nieruchomości jest inna. Skarżący wskazali też, że Wójt prowadził postępowania także w stosunku do działek sąsiadujących z działką nr [..] i mających takie same cechy i w każdym przypadku została sporządzona inna wycena.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., decyzją z 15 stycznia 2021 r. (nr [..]) utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję Wójta Gminy.

Uzasadniając swoją decyzję SKO wskazało, że rozpatrywanej sprawie postępowanie o ustalenie opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., dotyczyło działki nr [..] położonej w miejscowości W., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..]. Stan faktyczny i prawny tej nieruchomości przedstawia się następująco:

- działka nr [..] powstała z podziału działki nr [..] o powierzchni 33,336 m², zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z dnia 2 grudnia 2014 r.; w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako grunt orny;

- działka nr [..] ma powierzchnię 1202 m², jest położona w miejscowości W., która zlokalizowana jest w północnej części Gminy, przy drodze wojewódzkiej nr [..] łączącej miejscowości nadmorskie ([..]); na terenie W. rozwija się budownictwo mieszkalne, atrakcyjność W. jako miejscowości mieszkalnej zwiększa wybudowana w ostatnich latach [..]; działka nr [..] jest położona przy ul. S., która jest częściowo utwardzona; na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tzn. dzień 26 października 2013 r., działka nr [..] o powierzchni 33,336 m² była nieuzbrojona i niezabudowana;

- od 1992 r. do 31 grudnia 2003 r. działka nr [..] objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 11 czerwca 1992 r., nr XXX/38/92, w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. Urz. Woj. z 1992 r. Nr 21 poz. 120) - zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne;

- w okresie od 1 stycznia 2004 r. do dnia 25 października 2013 r. nieruchomość nie była objęta żadnym planem miejscowym; faktycznie była w tym czasie użytkowana rolniczo i nie była uzbrojona ani zabudowana;

- od dnia 26 października 2013 r. działka nr [..] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr XXXIV/67/2013, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [..] (Dz. Urz. Woj. z dnia 25 września 2013 r., poz. 3390) - zgodnie z ustaleniami tego planu działka leży na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- działka nr [..] została sprzedana przez B. i A. M. 14 lutego 2018 r.

Wskazane powyżej okoliczności, zdaniem SKO, zobowiązywały organ administracji do wszczęcia postępowania administracyjnego celem ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłata ta jest należna, jeżeli osoba zobowiązana zbywa nieruchomość, której wartość wzrosła na skutek przyjęcia planu miejscowego zwiększającego jej wartość, a zbycie następuje przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie planu.

SKO wskazało, że organ administracji ma 5 lat od dnia wejścia w życie planu na zgłoszenie roszczenia zapłaty renty planistycznej, tzn. na wszczęcie postępowania w tej sprawie. W rozpatrywanej sprawie miało to miejsce w dniu 26 października 2013 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono dnia 6 sierpnia 2018 r.), a więc wskazany wyżej warunek został zachowany. SKO wyjaśniło przy tym, że nie jest zasadny podniesiony w odwołaniu zarzut niedochowania przez Wójta wskazanego wyżej 5-letniego terminu. W dniu 6 sierpnia 2018 r. B. M. odebrała bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które było skierowane do niej i do A. M. Ponieważ w dniu 17 sierpnia 2018 r. swój udział w postępowaniu zgłosił pełnomocnik małżonków M. - r. pr. R. O., organ pierwszej instancji doręczył mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W tym wypadku istotna jest jednak data zawiadomienia małżonków M., czyli dzień 6 sierpnia 2018 r. Pełnomocnik zgłosił bowiem swój udział po tej dacie. Wysłanie mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania miało więc charakter wyłącznie informacyjny.

Przechodząc do oceny określenia wielkości opłaty SKO wskazało, że opłata planistyczna stanowi zagwarantowany przez ustawodawcę udział gminy w dochodzie, jaki uzyskał zbywca nieruchomości, a który powstał na skutek uchwalenia planu miejscowego przez gminę. Tym samym do ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest określenie wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunkiem naliczenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia, czy na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości Wójt Gminy zlecił sporządzenie wyceny działki nr [..]. Operat szacunkowy został sporządzony dnia 24 stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. Powołany w sprawie rzeczoznawca majątkowy, a za nim organ pierwszej instancji, przyjęli, że przed wejściem w życie aktualnego planu miejscowego obiekt wyceny miał wartość 5,91 zł/m², tj. 7,105 zł za całą nieruchomość. Po wejściu w życie planu wartość nieruchomości wzrosła do 43,26 zł/m², a zatem do 51,993 zł za całą nieruchomość. Oszacowany wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu wyniósł zatem 44.888 zł.

Rzeczoznawca w sporządzonej wycenie dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie jej wartości przed wejściem w życie planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2013 r., a drugie - po wejściu w życie tego planu. Ponieważ działka nr [..] powstała z podziału działki nr [..] o powierzchni 33,336 m², a podział został zatwierdzony w 2014r., czyli już po wejściu w życie aktualnie obowiązującego planu miejscowego, rzeczoznawca majątkowy wycenił działkę nr [..], a nie działkę nr [..]. Do wyceny działki nr [..] zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Rzeczoznawca majątkowy przyjął, że w okresie przed wejściem w życie nowego planu nieruchomość była wykorzystywana rolniczo. Nieruchomości porównawcze zlokalizowane są na terenie gminy P. Zostały one sprzedane w 2016 r. W latach 2017-2018 nie odnotowano żadnej transakcji. Na dzień sprzedaży nieruchomości były przeznaczone pod tereny rolne i nie były zabudowane. Ich powierzchnia zawierała się w przedziale 10,943 m²-42,520 m². Ceny wyniosły od 2,28 zł/m² do 6,48 zł/m². Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. W ocenie rzeczoznawcy ceny zależały od: lokalizacji (20%), dojazdu (15%), bonitacji (30%), rozłogu i kształtu (20%) oraz otoczenia (15%). W ocenie rzeczoznawcy lokalizacja wycenianej nieruchomości otrzymała ocenę najwyższą (uznano, że lokalizacja jest korzystna). Dojazd do wycenianej nieruchomości otrzymał ocenę najwyższą (co oznacza dojazd drogą położoną w sąsiedztwie dróg o twardej nawierzchni). Bonitacja wycenianej nieruchomości otrzymał ocenę pośrednią z przewagą cech pozytywnych (co oznacza przewagę gruntów III klasy). Rozłóg i kształt wycenianej nieruchomości otrzymały ocenę najwyższą (co oznacza zadawalający rozłóg i kształt prostokąta). Otoczenie wycenianej nieruchomości otrzymało ocenę najwyższą (oznacza to otoczenie korzystne dla funkcji). Wartość jednostkową nieruchomości oszacowano na 5,91 zł/m², zaś wartość całej nieruchomości - na 7,105 zł.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając działkę nr [..] według przeznaczenia pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, do porównania wybrał nieruchomości gruntowe niezabudowane, przeznaczone pod tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, zlokalizowane na terenie gmin P. i P. Nieruchomości zostały sprzedane w latach 2016-2017. Ich powierzchnia zawierała się w przedziale 11,171 m2-12.823 m2. Ceny wyniosły od 34,26 zł/m2 do 77,98 zł/m2. Cen nie aktualizowano z uwagi na upływ czasu. W ocenie rzeczoznawcy majątkowego ceny zależały od: lokalizacji (40%), dojazdu (15%), uzbrojenia (25%), sąsiedztwa i otoczenia (20%). Lokalizacja wycenianej nieruchomości otrzymała ocenę najniższą (uznano, że lokalizacja jest średnio korzystna). Dojazd do wycenianej nieruchomości otrzymał ocenę najniższą (uznano, że nieruchomość jest oddalona od głównych dróg). Uzbrojenie wycenianej nieruchomości otrzymało ocenę najniższą (stwierdzono brak uzbrojenia). Sąsiedztwo i otoczenie wycenianej nieruchomości otrzymały ocenę najniższą (uznano, że są one korzystne). Wartość jednostkową gruntu oszacowano na 43,26 zł/m2, zaś wartość całkowitą - na 51,993 zł.

Po przeanalizowaniu opisanej wyżej wyceny działki nr [..] położonej w W., SKO uznało, że jest ona prawidłowa. SKO w tym zakresie wskazało, że sposób jej przeprowadzenia, jak również przyjęte dane, nie wzbudzają wątpliwości - zarówno pod względem zgodności z przepisami prawa, jak również pod względem logiczności, spójności, zupełności. Przyjęte do porównania nieruchomości nie budzą zastrzeżeń odnośnie podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana została prawidłowo opisana i oceniona w kontekście cech wpływających na wartość nieruchomości, tzn. uwzględniono zarówno jej zalety, jak i ograniczenia. Różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami porównawczymi zostały skorygowane za pomocą stosownych współczynników. Obliczenie wyniku końcowego szacowania zostało przeprowadzone prawidłowo. Zgodnie z wyceną zmiana przeznaczenia nieruchomości spowodowała kilkukrotny wzrost jej wartości, należy jednakże mieć na uwadze, że przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jest znacznie korzystniejsze od przeznaczenia pod tereny rolne. Na skutek uchwalenia planu z 2013 r. doszło do diametralnej zmiany przeznaczenia, przez co znacznie zwiększyły się możliwości inwestycyjne nieruchomości. Ceny nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego do porównania jednoznacznie wskazują, że nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny mieszkaniowe osiągają zdecydowanie wyższe ceny aniżeli nieruchomości rolne.

Podsumowując, SKO stwierdziło, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy bezspornie dowodzi wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też oszacowany przez rzeczoznawcę wzrost wartości nieruchomości zasadnie został uznany za podstawę naliczenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wzrost ten wyniósł 44,888 zł. Stawka opłaty, zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2013 r., wynosi 30%, wobec czego opłata w rozpoznawanej sprawie wynosi 13 466,40 zł. Wysokość opłaty została zatem ustalona prawidłowo.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów SKO wskazało, w operacie szacunkowym, na str. 12-14, znajduje się analiza rynku nieruchomości wykorzystanych w wycenie przed wejściem w życie planu i po jego wejściu w życie. W analizie tej rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnia powody, dla których do porównania wybrał konkretne nieruchomości. Uznał je za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, wskazując jednocześnie, że na lokalnym rynku brakowało transakcji gruntami o powierzchni zbliżonej do powierzchni działki nr [..]. Rzeczoznawca powtórzył swe argumenty w piśmie z dnia 27 lutego 2020 r. Wyjaśnienia te SKO uznaje za wystarczające i nie widzi powodów do zakwestionowania podobieństwa nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej. Skarżący swoich twierdzeń odnośnie braku podobieństwa nie popierają natomiast żadnymi dowodami. Stwierdzają jedynie ogólnie, że nieruchomości porównawcze posiadają ograniczenia własności, leżą na terenach mniej atrakcyjnych niż nieruchomość szacowana, mają niższą klasę i cenę ziemi ornej - nawet według dzienników statystycznych obowiązujących w czasie uchwalenia planu, mają też inną powierzchnię. Nie precyzują jednakże, czy ich zarzuty dotyczą wyceny nieruchomości według przeznaczenia pod tereny rolne, czy też pod tereny mieszkaniowe. Nie wskazują też, w jaki sposób brak podobieństwa miałby wpłynąć na zawyżenie albo też zaniżenie wartości nieruchomości i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie opłaty planistycznej. SKO wskazało również, że to, iż w sprawie zostały sporządzone 3 operaty szacunkowe nie może w żadnym wypadku dowodzić wadliwości postępowania. Organ zlecający sporządzenie operatu szacunkowego ma obowiązek dokonać jego oceny jako dowodu w sprawie. Jeśli uzna operat za nieprawidłowo sporządzony, a zatem nienadający się do wykorzystania jako dowód w sprawie, ma obowiązek zwrócić się albo do tego samego, albo też innego rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowego operatu. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi, że ustalenie opłaty w oparciu o trzeci sporządzony w sprawie operat świadczy o niezgodnym z prawem działaniem organu. Skarżący podnosili też, że inne działki, sąsiadujące z działką nr [..], pomimo posiadania tych samych cech, zostały wycenione w inny sposób. Odnosząc się do tego zarzutu, SKO wskazało, że niniejsze postępowanie dotyczy tylko i wyłącznie ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości sprzedanej działki nr [..]. Trudno więc oceniać prawidłowość postępowania dotyczącego innych działek. Zakwestionowanie wyceny sporządzonej w niniejszej sprawie mogłoby nastąpić w wyniku przedstawienia przez skarżących własnej wyceny, bądź też opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych stwierdzającej wadliwość operatu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, wnieśli B. i A. M., którzy podnieśli w niej, że rzeczoznawca przyjmując do wyceny nieruchomości wziął pod uwagę nieruchomości odmienne, a nie podobne. Gmina jest bardzo zróżnicowana pod względem terenów, rozwoju i cen nieruchomości. Rzeczoznawca nie uwzględnił, że teren Ż. to specyficzny obszar, dlatego powinien ocenić nieruchomości leżące na tym terenie. Porównanie dotyczyło natomiast nieruchomości skrajnych. Ponadto, skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie sporządzono trzy operaty, w każdym z nich oszacowana wartość jest inna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego, należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z powodów w niej wskazanych.

Przedmiotem skargi skarżący uczynili decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 4 czerwca 2020 r. wydaną w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako: "Rozporządzenie").

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie - pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.).

Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym w sprawie zastosowanie miały przepisy u.g.n., a także przepisy Rozporządzenia.

Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie:

1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego;

2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu;

3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą;

4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Stwierdzenie, że chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 31 lipca 2018 r. Wójt zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydania decyzji dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej, wskazując że postępowanie dotyczy działki nr [..] położonej w miejscowości W., obręb geodezyjny P., która została zbyta 14 lutego 2018 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało odebrane przez skarżących 6 sierpnia 2018 r. Nie było kwestionowane w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość skarżących została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [..], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXXIV/67/2013 z 29 sierpnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. z 25 września 2013 r., poz. 3398, powoływany dalej jako "uchwała" lub "plan miejscowy").

Powołana uchwała ustaliła stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. Decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji ustalił skarżącym opłatę planistyczną w wysokości 13.466,40 zł z tytułu wzrostu wartości działki oznaczonej nr [..] położonej w obrębie W., gmina P.

Należy w pierwszej kolejności ustalić czy, w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wskazać w tym zakresie należy, że dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie, tj. sporządzenie zawiadomienia o wszczęciu, a nie jego doręczenie. Postępowanie to jest bowiem wszczynane z urzędu i za datę takiego wszczęcia przyjmuje się datę dokonania pierwszej czynności procesowej w sprawie, o której poinformowano stronę postępowania. Z akt sprawy wynika, że taką pierwszą czynnością było sporządzenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania (37 lipca 2018 r.), które następnie zostało wysłane i doręczone stronom (6 sierpnia 2018 r.). Art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera zaś żadnych regulacji odnośnie do terminu do wydania decyzji w sprawie (por. wyrok NSA: z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3161/14, z dnia 24 listopada 2016, sygn. akt II OSK 2502/15; z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1394/11). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 11 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2577/17: odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym, zdaniem Sądu, zachowany został termin zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie, gdyż przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego, skarżący zbyli nieruchomość, tj. w dniu 14 lutego 2018 r., a postępowanie w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem tego planu zostało wszczęte 31 lipca 2018 r.

W postępowaniu o ustalenie renty planistycznej, w celu naliczenia odpowiedniej wysokości opłaty, biegły rzeczoznawca sporządza operat szacunkowy, w którym wskazuje stopień wzrostu wartości nieruchomości. Ową kwotę wzrostu wartości nieruchomości należy pomnożyć przez stawkę procentową przyjętą w uchwale o wprowadzeniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. I taka też została przyjęta w niniejszej sprawie (§ 54 ust. 1 pkt 1 uchwały). Podkreślenia wymaga, że fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jej mocy dowodowej. Procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Organ procesowy może np. zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami), a także w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności.

Na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.z.p wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak wynika z akt sprawy i postanowień planu z 2013 r. działka nr [...] (będąca przedmiotem wyceny rzeczoznawcy) o powierzchni 33,336 m², z której następnie (w roku 2014) wydzielono działkę nr [..] (której prawo własności skarżący zbyli 14 lutego 2018 r.) o powierzchni 1202 m², została przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN5).

W tym miejscy zaznaczyć należy, że prawidłowo rzeczoznawca przyjął za przedmiot wyceny działkę nr [..], z której następnie wydzielono działkę nr [..], gdyż podział działki nr [..] nastąpił po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd w tym zakresie wskazuje, że uregulowana w art. 36-37 u.p.z.p. opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. ulepszenie planistyczne). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu. W świetle art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości jakichkolwiek czynników, które miały miejsce po dacie uchwalenia lub zmiany planu jak nakłady na nieruchomości, dokonanie jej podziału lub scalenia. Skoro uwzględnieniu mają podlegać tylko skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to wyłączną datą stanu, zgodnie z którym należy dokonać oszacowania nieruchomości jest data wejścia w życie planu, który wywołał wzrost wartości nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1407/19).

Przed uchwaleniem planu z 2013 r. teren obejmujący działkę nr [..] był objęty uchwałą Rady Gminy nr XXX/38/92 z dnia 11 czerwca 1992 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która działkę tą przeznaczała pod tereny rolne. Plan z 11 czerwca 1992 obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. W sprawie niniejszej, co nie jest kwestionowane przez skarżących, w okresie luki planistycznej, a więc od 1 stycznia 2004 r. do dnia uchwalenia planu miejscowego z 2013 r., skarżący wykorzystywali działkę nr [..] rolniczo. Nadmienić należy, że w okresie kiedy nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, dla działki nr [..] nie została wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto właściciele działki opłacali za nieruchomość gruntową podatek rolny sklasyfikowany jako użytek gruntowy, co dodatkowo potwierdza rolniczy sposób użytkowania przedmiotowych działek przed uchwaleniem planu miejscowego. W konsekwencji, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Takie też, prawidłowe założenia zostały przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb ustalenia czy nastąpił, a jeśli tak - to w jakiej wysokości - wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu.

Odnośnie do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Według dominującego orzecznictwa, sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak np. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3065/14).

Jak wynika z uzasadnień obu decyzji ustalenia operatu zostały poddane szczegółowej analizie pod względem ich poprawności formalnej oraz rzetelności. Organ odwoławczy prześledził przyjęte przez biegłego założenia oraz metodykę sporządzenia operatu w niniejszej sprawie, w tym w szczególności - biorąc pod uwagę obrane przez rzeczoznawcę metodę i podejście wyceny (podejście porównawcze, metodę porównywania parami) - dobór nieruchomości podobnych, dochodząc ostatecznie do przekonania o prawidłowości formalnej operatu. W ocenie sądu, sporządzony operat jest prawidłowy pod względem formalnym, cechuje się spójną i logiczną argumentacją, a także jest przejrzysty i czytelny. Jako taki mógł stanowić podstawę faktyczną do ustalenia opłaty planistycznej w niniejszej sprawie.

Skarżący w skardze formułują zasadniczo dwa zarzuty pod adresem operatu. Wskazują na zawyżenie wartości gruntu, a także na wadliwy dobór nieruchomości podobnych. W istocie, oba te zarzuty pozostają ze sobą w ścisłym związku, gdyż wykazanie wadliwego doboru przez biegłego nieruchomości podobnych niewątpliwie mogło by skutkować błędnym ustaleniem wartości nieruchomości, zresztą zarówno przed uchwaleniem planu jak i po tej dacie. Sąd nie podziela stanowiska skarżących o wadliwym doborze nieruchomości podobnych w okolicznościach niniejszej sprawy.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że podobieństwo nieruchomości jest kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. w związku z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (tak też E. Klat - Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX).

Rzeczoznawca wskazał, w odniesieniu do katalogu nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania, że na potrzeby wyceny poddano analizie rynek nieruchomości gruntowych o powierzchni powyżej 1 ha niezabudowanych o funkcji rolniczej gminy w okresie od stycznia

2016 r. do stycznia 2018 r. W badanym okresie odnotowano 10 transakcji, gdzie ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 2,28 zł do 6,48 zł za m². Nie odnotowano żadnej transakcji na terenie miejscowości W. Wszystkie transakcje pochodzą z roku 2016 r. Cechami mającymi wpływ na poziom cen transakcyjnych są: lokalizacja (20%), dojazd (15%), bonitacja (30%), rozłóg i kształt (20%) oraz sąsiedztwo (15%). Powyższe ustalono na podstawie badania rynku rozszerzonego wykorzystując metodę kooperacji zupełnej, dzięki której wyeliminowano cechy nieistotne. Uwzględniając zabraną bazę danych ustalono, że cechy takie jak odległość od punktów zbytu, utrudnienia w uprawie, uzbrojenie są da tej bazy cechami nieistotnymi (zob. str. 14 operatu). Rzeczoznawca oszacował wartość działki nr [..], uwzględniając wysoką wartość bonitacyjną gruntów, na 5,91 zł za 1 m².

Rzeczoznawca wskazał natomiast, w odniesieniu do katalogu nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania, że na potrzeby wyceny poddano analizie rynek nieruchomości gruntowych o powierzchni powyżej 1 ha niezabudowanych o funkcji: budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, gminy P. w okresie od stycznia 2016 r. do stycznia 2018 r. W tej grupie znalazły się 4 transakcje z miejscowości [..]-[.].. Po szczegółowej analizie odrzucono nieruchomości z miejscowości J. z uwagi na to, że transakcja dotyczyła sprzedaży nieruchomości składającej się już z wydzielonych działek. Odrzucono również transakcje z miejscowości B. z uwagi na specyfikację i lokalizację, co powoduje znacznie wyższe ceny. Do zbioru nie dołączono działek o funkcji mieszkaniowo-usługowej z uwagi na inną funkcję, które dodatkowo położone były w dużo atrakcyjniejszej części miejscowości S. Z tego też względu rozszerzono obszar analizy o gminę C. i P. Na terenie gminy C. nie odnotowano żadnej transakcji, natomiast w gminie P., w miejscowości K., jedną. Zatem do porównania przyjęto trzy transakcje dotyczące sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i dotyczyły one sprzedaży nieruchomości o powierzchni powyżej 1 ha i sprzedawane były jako całość, bez wcześniejszego wydzielenia działek małych. Przy tego typu nieruchomości cechami mającymi wpływ na poziom kształtowania ceny są: lokalizacja (40%), dojazd (15%), uzbrojenie (25%) oraz otoczenie i sąsiedztwo (20%). Mała ilość transakcji nie pozwala na określenie trendu zmiany ceny, w związku z powyższym, nie uwzględniono tego czynnika w procesie wyceny, przyjmując że zróżnicowanie cen transakcyjnych spowodowane jest wysterowaniem cech rynkowych wymienionych wyżej (zob. str. 12-14 operatu). Zatem przy wycenie nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do porównania przyjęto grunty przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przedział cenowy wynosił od 34,26 zł za 1 m² do 77,98 zł za 1 m². Uwzględniając ogólne położenie peryferyjne oszacowano wartość gruntu na poziomie 43,26 zł za 1 m². Zwrócono uwagę, że oszacowana wartość jest zbliżona do ceny transakcyjnej odnotowanej w miejscowości J., która podobnie jak W., jest miejscowością peryferyjną.

Oceniając powyższe, w ocenie Sądu, rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości o dużym stopniu podobieństwa. Podkreślić przy tym należy, że przepisy prawne, określające metodykę ustalania renty planistycznej (w tym zwłaszcza zastosowane w niniejszej sprawie: art. 150, 153, 154, 156 u.g.n. i art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości) prowadzą do wniosku, że dobór nieruchomości porównawczych, czy wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie posiada. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać np. czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, sprzeczności bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W ramach takiej analizy organ dokonuje także formalnej oceny prawidłowości doboru nieruchomości podobnych.

Odnosząc się więc do zarzutu wadliwego doboru tych nieruchomości, zawartego w skardze, wskazać należy, że nie ma w obrocie nieruchomości identycznych. W wyroku NSA z 22 września 2017 r., sygn. I OSK 377/17, wskazano że "nieruchomość podobna" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem "nieruchomości identycznej". Kwestia w tym, by rzeczoznawca należycie uzasadnił dobór tych nieruchomości, a także wykazał, że ewentualne różnice między nimi znalazły odzwierciedlenie w zastosowanych współczynnikach korygujących cenę. Jeżeli więc w procesie wyceny okaże się, że powierzchnia nieruchomości czy jej lokalizacja ma wpływ na cenę i biegły wykaże zależność, która pozwala ustalić jak ta cecha i jej zróżnicowanie wpływa na cenę, to nieruchomości o różnych powierzchniach, czy też w różnych lokalizacjach są porównywalne, a więc podobne. W analizowanym operacie w sposób wystarczający rzeczoznawca uzasadnił dobór nieruchomości, wybrane cechy wpływające na wartość, wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się, badając nieruchomości. Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że będący podstawą ustaleń operat formalnie został sporządzony prawidłowo, a wybór nieruchomości szczegółowo i logicznie uzasadniono.

Podkreślić należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Skarżący, poza samym zakwestionowaniem doboru nieruchomości przez biegłego, nie wskazują konkretnych okoliczności, które wskazałyby np. na pominięcie określonych transakcji w katalogu przyjętym przez biegłego do oceny. Tymczasem, merytoryczne zakwestionowanie takiego operatu, jak czynią to skarżący, wymagałoby wiadomości specjalnych, czego nie może uczynić strona, która takich wiadomości nie posiada. Dlatego zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę należało zatem wystąpić (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14), skoro zdaniem skarżących operat zawiera uchybienia merytoryczne, bądź też strony mogły przedłożyć operat szacunkowy, sporządzony na ich zlecenie, stanowiący kontrdowód. Tego jednak nie uczyniono. Organ nie miał obowiązku, by z urzędu występować o operat do organizacji zawodowej rzeczoznawców, skoro nie widział podstaw do jego zakwestionowania.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że w sprawie sporządzono trzy operaty, Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ zlecający sporządzenie operatu szacunkowego ma obowiązek dokonać jego oceny jako dowodu w sprawie. Jeśli uzna operat za nieprawidłowo sporządzony, a zatem nienadający się do wykorzystania jako dowód w sprawie, ma obowiązek zwrócić się albo do tego samego, albo też innego rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowego operatu. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi, że ustalenie opłaty w oparciu o trzeci sporządzony w sprawie operat świadczy o niezgodnym z prawem działaniem organu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Niezależnie od poczynionych rozważań, trzeba jednak zauważyć, że ustalona w niniejszej sprawie opłata planistyczna jest dotknięta istotną wadliwością. Przedmiotowa bowiem opłata została błędnie wymierzona obojgu skarżącym bez wskazywania ich udziałów w obowiązku jej uiszczenia.

Z aktu notarialnego (Rep. A nr [..]), znajdującego się w aktach sprawy, jednoznacznie wynika, że skarżący nie byli w całości właścicielami zbytej nieruchomości na warunkach wspólności majątkowej małżeńskiej (współwłasności bezudziałowej). Współwłaścicielami sprzedanej działki nr [..] byli B. M. - w udziale wynoszącym 1/6 części - oraz B. i A. małżonkowie M. - w udziale wynoszącym 5/6 części - na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. Zatem organ pierwszej instancji ustalając opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącej przedmiotem współwłasności, powinien ustalić ją w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielić zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli, stosownie do wielkości ich udziałów w tej nieruchomości, czego jednak nie uczynił. Uchybienie to, mające wpływ na wynik sprawy, uszło uwadze organowi drugiej instancji. W konsekwencji też kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie nie może pozostać w obrocie prawnym.

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji doprowadzi do ustalenia zakresów odpowiedzialności skarżących, czemu da wyraz w reformatoryjnej decyzji. Wyjaśnienie tej kwestii mieści się bowiem w granicach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną solidarnie od organu kwotę na rzecz skarżących składa się kwota wpisu od skargi (404 zł).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).