Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1225/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 995
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Anita Wielopolska Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Z. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "Organ ") działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 995 z późn. zm.m dalej "u.i.o.ś."), wydał [...] czerwca 2021 r. zarządzenie pokontrolne nr [...]w stosunku do J.Z. (dalej: "Strona", "Skarżąca") prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą P[...] z siedzibą w miejscowości [...]w którym nakazano:

1. przestrzeganie warunków posiadanej decyzji Starosty [...]z [...]września 2015 r. znak: [...]ze zm. (dalej: "Decyzja z [...]września 2015 r."), udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów, a w szczególności odpadów powstających w wyniku przetwarzania;

2. rzetelne sporządzanie rocznego sprawozdania o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu odpadami, uwzględniając w nich wszystkie odpady poddawane przetworzeniu;

3. rzetelne sporządzanie rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

4. naliczenie opłaty za korzystanie ze środowiska za 2015 r. za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza z procesów technologicznych z instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP) oraz instalacji do przetwarzania odpadów budowlanych wielkogabarytowych i produkcji paliwa alternatywnego;

5. naliczono zwiększenie w wysokości 500% opłaty za korzystanie ze środowiska od 1 lipca 2015 do 31 grudnia 2020 r. za brak wymaganego pozwolenia zintegrowanego na emisję do powietrza z instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów;

6. wprowadzenie do Krajowej bazy raportów za lata 2015 i 2019, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 17 lipca 2009 roku o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1077 z późn. zm.);

7. terminowe i rzetelne sporządzanie raportów zawierających informacje o wielkości emisji gazów cieplarnianych i innych substancji do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji prowadzonej przez Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami;

8. zaprzestanie magazynowania odpadów, w tym odpadów palnych, bezpośrednio nad gazociągami oraz strefami kontrolowanych gazociągów wysokiego ciśnienia;

9. prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów zgodnie z wymaganiami prawa;

10. zaprzestanie prowadzenia działalności bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego oraz zaprzestanie wytwarzania odpadów bez uregulowania strony formalnoprawnej;

11. zaprzestanie przetwarzania odpadów w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP) powyżej 75 Mg/dobę bez uregulowania strony formalnoprawnej, tj. uzyskania pozwolenia zintegrowanego;

12. prowadzenie gospodarki odpadami zgodnie z nakazem określonym w art. 16 ustawy z 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm.), tj. w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowisk;

13. zapobieganie i niedopuszczanie do zanieczyszczeniem odpadami terenu leśnego znajdującego się na tyłach zakładu w [...] [...];

14. zaprzestanie magazynowania odpadów, w tym odpadów palnych, w obiekcie budowlanym, tj. w hali magazynowej wysokiego składowania bez pozwolenia na użytkowanie obiektu w [...] ;

15. przestrzeganie posiadanego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innego podmiotu, w szczególności w zakresie dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń;

16. wystąpienie do właściwego organu ze względu na ilość przetwarzanych odpadów w celu uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów biodegradowalnych o kodzie 20 02 01 w [...] [...];

17. zaprzestanie przekazywania odpadów ulegających biodegradacji o kodzie 20 02 01 osobom fizycznym;

18. zaprzestanie przetwarzania odpadów do czasu uregulowania strony formalnoprawnej w [...] ;

19. pobieranie próbki ścieków przemysłowych odprowadzanych do kanalizacji innego podmiotu w sposób zgodny z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym i rozporządzeniem Ministra Budownictwa z 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz.U. 2016 poz. 1757).

Zarządzenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy:

W okresie od 7 października 2020 r. do 19 kwietnia 2021 r. inspektorzy WIOŚ Delegatury w [...]przeprowadzili kontrolę w należącej do Strony firmie. Z kontroli został sporządzony protokół nr MM [...], a w jej toku stwierdzono szereg nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku ze stwierdzeniem tychże nieprawidłowości wydane zostało wskazane powyżej zarządzenie pokontrolne.

W pierwszej kolejności Organ wskazał, że Strona nie przestrzega warunków określonych w posiadanej decyzji z [...]września 2015 r.. Naruszenie polegało na przekroczeniu w 2019 r. dopuszczalnych ilości odpadów o kodzie 15 01 03, które powstają w wyniku przetwarzania odpadów o kodzie 20 03 07 w procesie R12 w instalacji do przetwarzania odpadów wielkogabarytowych.

Stwierdzono także rozbieżności w złożonych za 2019 r. sprawozdaniach o wytworzonych odpadach i gospodarowaniu nimi, w zakresie przetworzonych odpadów o kodach 19 12 04, 20 01 10, nie ujęto przetworzenia odpadów o kodzie 15 01 06, stwierdzono także niespójności dotyczące ilości zebranych odpadów o kodach 15 01 07, 16 01 03, 17 09 04, 20 01 23*, 20 02 01, 20 03 07 oraz brak ujęcia w sprawozdaniu zebranych odpadów o kodzie 17 01 07.

W czasie kontroli ustalono, że zakład Strony nie naliczył opłaty za korzystanie ze środowiska za 2015 r. oraz nie przedłożył Marszałkowi Województwa [...] wykazów zawierających informacje o ilości i rodzajach gazów lub pyłów wprowadzonych do powietrza z procesów technologicznych z instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP) oraz instalacji do przetwarzania odpadów budowlanych wielkogabarytowych i produkcji paliwa alternatywnego. Nie uwzględniono także w wykazach przesłanych do Marszałka Województwa [...] zwyżki 500 % z tytułu wprowadzania emisji z procesów technologicznych bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego z określonymi warunkami wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza na prowadzenie instalacji MBP, które prowadzący instalację jest obowiązany posiadać od 1 lipca 2015 roku na podstawie art. 201 ust. 1 ustawy z 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.; dalej: "p.o.ś.") w związku z art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101). WIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 284 i art. 285 p.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce.

W trakcie kontroli stwierdzono, że Strona nie przedłożyła raportu do krajowej bazy Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBIZE) o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji wprowadzanych do powietrza w związku z prowadzoną działalnością za lata 2015 i 2019, a ponadto nieterminowo i nierzetelnie przedłożyła ww. raporty za 2016 r., 2017 r. i 2018 r., uwzględniając w jego treści m. in. pozwolenie zintegrowanie, którego Strona nie posiada.

Ponadto kontrola wykazała, że Strona magazynuje na terenie swojego zakładu w pryzmach odpady palne i nie palne, bezpośrednio nad przebiegającym przez teren zakładu gazociągiem i w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia, co stanowi naruszenie rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640).

Ustalono także, że wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów zainstalowany na terenie zakładu Strony, zajmującego teren działek o nr ew. [...], [...], [...]i [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], nie spełnia wymagań określonych w art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów oraz pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie i przetwarzanie odpadów jest zobowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów. Przekazane do WIOŚ przez Stronę dane nie umożliwiły zalogowania się w dniu 15 października 2020 r. do wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowani odpadów i podglądu obrazu z żadnej z siedmiu kamer w miejscach magazynowania odpadów na terenie jej zakładu. Natomiast kontrola w dniach od 14, 15 stycznia oraz 26 lutego 2021 r. wykazała, że część kamer skierowanych jest w innym kierunku niż wskazywane miejsce magazynowania odpadów.

Podczas kontroli na podstawie ewidencji odpadów ustalono, że w zakładzie Strony w latach 2018 i 2019 przetwarzano odpady komunalne w ilościach powyżej 75 Mg/dobę bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla przedmiotowej instalacji, przetwarzającej powyżej 75 ton/dobę zmieszanych odpadów komunalnych powstał wobec Strony z dniem 1 lipca 2015 r. i powinna ona je uzyskać. Posiadana przez Stronę decyzja z 8 września 2015 r., udzielająca pozwolenia zintegrowanego w zakresie wytwarzania odpadów z uwzględnieniem zbierania i przetwarzania odpadów w procesie R12, wygasła z mocy prawa 1 lipca 2015 r. w zakresie prowadzenia wytwarzania odpadów w związku z przetwarzaniem odpadów w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów.

Kolejnym ustaleniem kontroli było stwierdzenie, że zakład Strony powoduje występowanie uciążliwości odorowej, pochodzącej z przetwarzania substancji organicznych z odpadów komunalnych, co stoi w sprzeczności z obowiązkiem prowadzenia działalności związanej z gospodarowaniem odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Dodatkowo na tyłach ww. zakładu stwierdzono zanieczyszczenie terenu leśnego odpadami w postaci opakowań z tworzyw sztucznych, papieru pochodzących z odpadów komunalnych rozwianych przez wiatr. Strona składowała także odpady palne o kodzie 19 12 10 w niedokończonej hali magazynowej.

W toku kontroli przeprowadzono także badania ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, które powstają z procesu technologicznego mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, mycia hal, instalacji, magazynowania odpadów oraz z mycia placu tankowania paliwa, z mycia pojemników i pojazdów zakładowych. Badania próbek ścieków pobranych do analizy wykazały przekroczenia wartości dopuszczalnej stężeń badanych wskaźników zanieczyszczeń w obowiązującym pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie decyzją z [...] sierpnia 2020 r. oraz w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych w zakresie węglowodorów ropopochodnych.

Kontrola wykazała, że na terenie zakładu w latach 2018 i 2019 były przetwarzane odpady biodegradowalne o kodzie 20 02 01 bez uregulowanej strony formalnoprawnej w zakresie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Naruszenie stwierdzono na podstawie ewidencji odpadów oraz sprawozdania przesłanego do Marszałka Województwa [...] za lata 2018 i 2019. Ponadto, w czasie kontroli przeprowadzono oględziny ww. terenu, podczas których stwierdzono przetwarzanie odpadów biodegradowalnych - zielonych w tunelach foliowych. Stanowi to naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach. Analogiczne naruszenie stwierdzono w stosunku do przetwarzania odpadów ze szkła na terenie zakładu.

Kontrolerzy ustalili także, że Strona przekazywała osobie fizycznej, nie prowadzącej działalności gospodarczej, nie posiadającej wymaganych zezwoleń na przetwarzanie odpadów, odpady biodegradowalne o kodzie 20 02 01. Praktyka taka nie jest dopuszczalna zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579).

Finalnie WIOŚ stwierdził także, że miejsca poboru próbek ścieków przemysłowych do analiz laboratoryjnych do wykonania przez akredytowane laboratorium nie spełniają wymogów w zakresie miejsca poboru próbki określonej w posiadanymi pozwoleniami wodnoprawnymi. Przedstawiciel kontrolowanego zakładu nie potrafił wskazać miejsc pobierania ścieków oraz brak jest tych informacji w przedstawionych sprawozdaniach z badań akredytowanego laboratorium. Ponadto, podczas pobierania prób ścieków przemysłowych do analizy stwierdzono brak studzienek rewizyjnych za separatorami, z których powinny być pobierane ścieki przemysłowe zgodnie z posiadanymi pozwoleniami wodnoprawnymi. Ustalono, że na ternie zakładu w każdym z siedmiu miejsc za separatorem znajdują się niezależne zbiorniki na podczyszczone ścieki połączone ze sobą.

Strona wniosła na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jego uchylenie w zakresie pkt 5, 10, 11, 12 oraz 16.

Odnosząc się do poszczególnych wniosków, w pierwszej kolejności Skarżąca wskazała, że nakładając obowiązek naliczenia zwyżki o 500 % opłaty za korzystanie ze środowiska od 1 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2020 r. z powodu nie posiadania przez stronę pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, WIOŚ nie wziął pod uwagę, że w okresie od 10 marca 2017 r. a 28 kwietnia 2017 r. korzystała ona pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...]grudnia 2016 r. nr [...], która to decyzja została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności przez ten organ w dniu wydania. Rygor ten został uchylony 28 kwietnia 2017 r. przez Ministra Środowiska postanowieniem [...], jednakże we wskazanym okresie Strona korzystała z decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, zatem brak jest podstaw do wnoszenia podwyższonych opłat za tenże czas. Okoliczność ta została odnotowana w protokole kontroli, jednak nie znalazła odzwierciedlenia w zarządzeniu pokontrolnym. Ponadto Skarżąca podnosi, że argumentami przemawiającymi przeciwko ponoszeniu obowiązku uiszczenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska są:

a) fakt, że Skarżąca jest wpisana w rejestrze podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach prowadzących jednostki handlu detalicznego lub hurtowego objętych opłatą recyklingową oraz gospodarujących w oparciu o decyzję o pozwoleniu zintegrowanym nr [...];

b) jest wpisana jako instalacja komunalna na listę o której mowa w art. 38b ust. 1 ustawy o odpadach na podstawie decyzji o pozwoleniu zintegrowanym nr [...].

Skarżąca podniosła także, że zarówno postanowienie Ministra Środowiska z [...]kwietnia 2017 r. o uchyleniu rygoru natychmiastowej wykonalności wobec decyzji Marszałka z [...] grudnia 2016 r. o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, jak i decyzje Ministra Środowiska z [...] czerwca 2018 r. nr [...] oraz z 1 października 2018 r. nr [...] , uchylające decyzję Marszałka z [...] grudnia 2016 r., były przedmiotem postepowań przed sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 maja 2019 r. oddalił skargę kasacyjną Strony od wyroku WSA w Warszawie z 19 grudnia 2018 r., oddalającego skargę na ww. decyzję z 1 października 2018 r. W chwili obecnej sprawa ponownie jest rozpatrywana przez Marszałka. Zatem Strona bez swojej winy znajduje się w stanie siedmioletniego "zawieszenia" w kwestii posiadania pozwolenia zintegrowanego.

Odnosząc się do punktów 10 i 11 zarządzenia pokontrolnego, Skarżąca wskazała ponownie, że pomimo podjętych działań nie jest w stanie od 7 lat uzyskać pozwolenia zintegrowanego, a jednoczesne nałożenie na nią obowiązku wstrzymania działania przetwarzania odpadów w instalacji do czasu uzyskania pozwolenia zintegrowanego doprowadzi de facto do jej faktycznej likwidacji. Zaznaczyła także, że WIOŚ wszczął 6 lipca 2015 r. postępowanie na podstawie art. 365 ust. 1 p.o.ś. o wyłączenie instalacji skarżącej z użytkowania z uwagi na brak posiadania pozwolenia zintegrowanego dla tej instalacji, po czym decyzją z [...] stycznia 2017 r. (nr [...]) umorzył w całości postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w [...] eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Decyzja ta jest ostateczna.

Ponadto w ocenie Skarżącej Organ jest niekonsekwentny w swoich twierdzeniach, bowiem w protokole kontroli wskazał, że Strona prowadzi swoją działalność na podstawie decyzji z [...] marca 2015 r. nr [...], dokonywał także oceny prowadzenia gospodarki odpadami odnosząc się do tej decyzji, zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że Skarżąca wytwarza i przetwarza odpady bez uregulowanej strony formalnoprawnej.

Uzasadniając stanowisko dotyczące pkt 12 zarządzenia, Skarżąca wskazała, że ustalenia poczynione w toku kontroli nie dają podstaw do twierdzenia, że instalacja działała w sposób nie zapewniający ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. W protokole kontroli Organ nie wskazywał, aby Skarżąca dokonała lub zaniechała jakiejś konkretnej czynności, która spowodowałaby zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego lub środowiska, brak jest wskazania na jakiekolwiek przypadki w których doszłoby do naruszenia dobra prawnie chronionego tj. zdrowia i życia ludzkiego lub środowiska. Za niewystarczające Skarżąca uznaje wzmianki w protokole dotyczące wyczuwalnych zapachów odpadów komunalnych w okolicach jej zakładu. Ponadto podkreśliła, że zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem, nie ma możliwości ustalenia obiektywnych wytycznych, wedle których można by weryfikować spełnienie wytycznej z art. 16 ustawy o odpadach. Brak jest w tej ustawie definicji uciążliwości zapachowej, nie określa się natężenia zapachu, od poziomu którego można by uznać go za uciążliwy. Nie zostało również wydane rozporządzenie określające wartości odniesienia dla ilości gazów lub pyłów dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza. Zatem nakładanie jakichkolwiek sankcji związanych z wykroczeniem w postaci powodowania uciążliwości zapachowym jest wysoce niedookreślone i niemożliwe do obiektywnego zweryfikowania.

Odnosząc się do pkt 16 zarządzenia pokontrolnego, Skarżąca wskazała, że nakazanie uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów biodegradowalnych o kodzie 20 02 01 jest nieuzasadnione, albowiem wszczęte i omówione już postępowanie dotyczącym pozwolenia zintegrowanego obejmuje także i przetwarzanie takich odpadów. Zatem niecelowe jest wszczynanie kolejnego postępowania, obejmującego uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie jedynie tej konkretnej kategorii odpadów.

W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie nałożenia obowiązku naliczenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego Organ wniósł ewentualnie o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przesz Marszałka postępowania w przedmiocie egzekucji z tytułu opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Organ wskazał, że Skarżąca przez lata przedstawiała niezgodne z prawdą dokumenty w postaci zbiorczych zestawień informacji o zakresie korzystania ze środowiska uwzględniające pozwolenie zintegrowane, którego w rzeczywistości nie posiadała w tym okresie. Analogiczna sytuacja miała miejsce z danymi w bazie podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach prowadzących jednostki handlu detalicznego lub hurtowego objętych opłatą recyklingową. Finalnie doprowadziło to do celowego zaniżenia należnej opłaty z tytułu korzystania ze środowiska.

Przechodząc dalej, WIOŚ wskazał, że Skarżąca nie uzyskała pozwolenia zintegrowanego obejmującego prowadzona przez nią działalność gospodarczą w całości, za co nałożona była już w przeszłości administracyjna kara pieniężna. Podkreślono, że Skarżąca mogła ograniczyć prowadzoną działalność do rozmiarów mieszczących się w posiadanych zezwoleniach, jednak nie zrobiła tego dobrowolnie i konsekwentnie prowadziła ją z naruszeniem obowiązujących przepisów oraz zasady równości wobec prawa. W protokole kontroli MM [...] Organ opisał jedynie zastany stan formalno-prawny, co w konsekwencji przełożyło się na treść zarządzenia pokontrolnego.

Wobec zarzutu dotyczącego pkt 12 WIOŚ stanął na stanowisku, że nieprawdą jest, że nie istnieją żadne regulacje prawne z zakresu emisji odorów, w związku z prowadzoną instalacją, wskazując na decyzję wykonawczą Komisji (UE) 2018/1147 z 10 sierpnia 2018 r., ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do przetwarzania odpadów zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz. U. UE L 208 z dnia 17 sierpnia 2018, p. 38-90). Organ podkreślił ponadto, że kontrola wykazała, że przedsiębiorca zaczął stosować dezodoryzatory, a także dokonał montażu filtrów workowych na dachach hal, w których przetwarzane są odpady, co ma za zadanie zmniejszać uciążliwość odorową.

W kwestii zarzutu dotyczącego pkt 16 WIOŚ ponownie zaznaczył, że nakazane w nim działanie było wynikiem wyeliminowania stanu niezgodnego z przepisami wobec nieadekwatności posiadanych przez Skarżącą zezwoleń dla prowadzonej przez nią działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2021 r. (na pkt. 5,10,11,12 i 16 zarządzenie pokontrolnego ) wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Należy dodać, że niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a i.o.ś.). W orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jaki inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a i.o.ś. (por. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86).

Należy zwrócić uwagę na okoliczność, że władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 i.o.ś. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m.in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli strona uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a i.o.ś. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15 - CBOSA. Raz jeszcze należy podkreślić, że zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej ani innej sankcji administracyjnej, co również uzasadnia dopuszczalność formułowania ich w sposób ogólnikowy (por. np. wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1001/14, CBOSA). Ich celem, oprócz sygnalizacji osobie fizycznej korzystającej ze środowiska lub osobie zarządzającej jednostką organizacyjną korzystającą ze środowiska, jest przede wszystkim dostarczenie kontrolującemu organowi informacji co do konieczności wszczęcia postępowań zmierzających np. do nałożenia kary lub zobowiązania do wykonania lub zaniechania określonych czynności. Podstawą wydania tych decyzji będą ustalenia zawarte w protokole kontroli, a nie zarządzenia pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, co odnosi się zarówno do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Pogląd taki jest już utrwalony w orzecznictwie (np. w wyrokach NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09; z 21 czerwca 2012 r. II OSK 723/12; z 28 maja 2013 r., II OSK 262/12 - CBOSA). Takie zakreślenie zakresu kontroli sądu administracyjnego co do zarządzeń pokontrolnych nie narusza praw podmiotu kontrolowanego. Otóż zachowuje on prawo do pełnej kontroli legalności ustaleń faktycznych zawartych w protokole kontroli w związku z wydaniem w oparciu o ten protokół decyzji nakładających na kontrolowanego określone obowiązku lub pozbawiających go określonych uprawień (por. np. wyrok NSA z 6 maja 2014 r., II OSK 2893/12, CBOSA). Podobnie sąd powszechny rozpoznając wnioski o ukaranie oparte na ustaleniach poczynionych w protokole kontroli nie jest związany tymi ustaleniami, jak i tym bardziej zarządzeniem pokontrolnym (zob. też art. 8 k.p.k. w zw. z art. 8 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia). Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. bada zatem przede wszystkim, czy treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a także czy znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wszystkie objęte skargą (tj. zarządzenia nr na pkt. 5,10,11,12 i 16), miały oparcie w ustaleniach protokołu kontroli, natomiast skarga stanowi polemikę zarówno z kwestią ustaleń faktycznych dokonanych w protokole kontroli, jak też kwestionuje nakazane w zarządzeniu zachowania wskazując na dodatkowe okoliczności uzasadniające w przekonaniu skarżącej odstąpienie od sformułowania w zarządzeniu tych nakazów czy też zarzuca ich ogólnikowość.

Przede wszystkim skarżącą polemizuje z pkt 5, 10 i 11 zarządzenia pokontrolnego, które to nakazy wynikają ze stwierdzonego w toku kontroli braku pozwolenia zintegrowanego. Dotyczy to naliczania podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska (pkt 5 ) , nakaz zaprzestania prowadzenia działalności bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego oraz zaprzestania wytwarzania odpadów bez uregulowania strony formalnoprawnej ( pkt 10) oraz nakaz zaprzestania przetwarzania odpadów w instalacji do mechaniczno – biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych bez uregulowania strony formalnoprawnej tj. uzyskania pozwolenia zintegrowanego (pkt 11). Sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przetwarzaniu odpadów komunalnych w ilości powyżej 75 Mg/dobę bez posiadania pozwolenia zintegrowanego został stwierdzony w protokole kontroli (k. 9 -14 protokołu kontroli). Skarżąca na etapie skargi nie kwestionuje tego, że nie ma pozwolenia zintegrowanego, a jedynie przedstawia dodatkowe okoliczności, które w jej ocenie mają wpływ na ocenę jej sytuacji prawnej i skutki związane z brakiem tego pozwolenia. Wskazuje na długotrwałość postępowania administracyjnego w przedmiocie tego pozwolenia zintegrowanego, toczącego się obecnie w pierwszej instancji, mimo że zostało zainicjowane wnioskiem z 2014r. , fakt uzyskania w pierwszej instancji pozwolenia zintegrowanego (na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2016 r., pozwolenie nr [...]), której to decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w okresie 10 marca 2017 r. od 11 kwietnia 2017 r., a także wpisanie do dwóch rejestrów w oparciu o decyzję o pozwoleniu zintegrowanym nr [...] (rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach" prowadzących jednostki handlu detalicznego lub hurtowego objętych opłatą recyklingową oraz gospodarujących odpadami oraz jako instalacja komunalna na listę o której mowa w art. 38b ust. 1 Ustawy o odpadach), co świadczyć ma w ocenie Skarżącej o wywołaniu skutków prawnych równoważnych z posiadaniem pozwolenia zintegrowanego. Kwestie te skarżąca winna przedstawić w toku ewentualnego postępowania w przedmiocie naliczenia opłaty, natomiast zarządzenie pokontrolne ma bez wątpienia oparcie w protokole kontroli (k. 9 -14 protokołu kontroli). Obowiązek jej naliczenia wynika wprost z treści art. 292 p.o.ś i nie jest to zależne od uznania organu. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] w zarządzeniu pokontrolnym wskazał na obowiązek naliczenia opłat i uiszczenia ich na rachunek bankowy uprawnionego podmiotu, zobowiązanie takie wynika wprost z ustawy i nie jest związane z jakimkolwiek nakazem ze strony Organu. Naliczenia opłaty podmiot zobowiązany dokonuje samodzielnie (art. 284 i 285 p.o.ś.). Należy nadto podkreślić, ze nie było podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na trwanie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Marszałka w przedmiocie naliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska mimo braku pozwolenia zintegrowanego. To w tamtym postępowaniu zostanie precyzyjnie wskazana wysokość należności biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności, a sama decyzja o naliczeniu opłaty będzie podlegać egzekucji. Zarządzenie pokontrolne natomiast nie jest egzekwowalne, a dla organu, który wymierza opłatę (Marszałka) stanowi jedynie wskazówkę, że winien wszcząć takie postępowanie. Podobnie rzecz się ma z nakazami sformułowanymi w punkcie 10 i 11, ich podstawą jest nielegitymowanie się przez skarżącą aktualnym pozwoleniem zintegrowanym, co zostało odnotowane w protokole kontroli.

Jeżeli chodzi o punkt 12 zarządzenia, to WIOŚ sfomułował te zalecenia przede wszystkim mając na uwadze, że z ustaleń kontroli wynika, że skarżąca prowadzi gospodarkę odpadami w sposób niezapewniający ochrony środowiska, przez co m.in. na terenie zakładu prowadzona jest działalność powodująca okresowe uciążliwości przez zapach poza terenem zakładu. Taka konkluzja WIOŚ zawarta w uzasadnieniu zarządzenia nr 12 zarządzeń pokontrolnych ma pełne oparcie w treści protokołu kontroli. W szczególności na s. 33 – 37 protokołu szczegółowo opisano występujące uciążliwości zapachowe oraz stwierdzono, że ich źródłem jest wadliwe postępowanie skarżącej w zakresie gospodarki odpadami. Skarżąca kwestionuje możliwość obiektywnego stwierdzenia fakty wydostawania się odorów poza teren zakładu pracy, wskazując na ułomność regulacji prawnych w tym zakresie. W istocie prowadzi polemikę z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez kontrolerów podczas prowadzonej kontroli. Nakaz sformułowany w pkt 12 zarządzenia pokontrolnego ma oparcie w art. 16 ustawy o odpadach, który stanowi transpozycję art. 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE L z dnia 22 listopada 2008 r. 08.312.3). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że obowiązujący stan normatywny nie zwalania organów orzekających w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań z obowiązku dokładnego wyjaśnienia możliwości wystąpienia ryzyko uciążliwości odorowej i przeanalizowania w jaki sposób uciążliwości tej można zapobiec (por. np. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1238/11 oraz wyrok tut. Sądu z 7 września 2017 r., IV SA/Wa 1196/17). Wskazuje się, że brak regulacji odorowych wprawdzie utrudnia dokonywanie koniecznych ustaleń faktycznych, ale w żadnym razie ich nie uniemożliwia, w szczególności przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych. Podkreśla się, że należy odrzucić, jako okoliczność mogącą uzasadniać odstępowanie od dokonywania tychże ustaleń, rzekomą całkowitą relatywność, czy też subiektywizm ocen co do uciążliwości odorowej danego przedsięwzięcia. Wskazuje się, że stanowisko to kłóci się w oczywisty sposób ze wskazaniami doświadczenia życiowego, w świetle których wprawdzie próg odczuwania uciążliwości odorowej może różnić się w przypadku poszczególnych osób, niemniej okoliczność ta nie jest równoznaczna z nieistnieniem utrwalonej i łatwo dostępnej wiedzy na temat stopni uciążliwości odorowej, odbieranej przez zdecydowaną większość ludzi jako np. niska, średnia, wysoka, czy też bardzo wysoka. W orzecznictwie podkreśla się także, że zagadnienie uciążliwości odorowej należy przy tym ściśle odróżniać od zagadnienia emisji gazów do powietrza (por. wyrok WSA w Warszawie z 9.09.2020 r., IV SA/Wa 2720/19, LEX nr 3067921). Powyższa argumentacja ma zastosowanie także w przypadku przedmiotowego zakładu gospodarowania odpadami, gdyż prowadzenie procesu mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w ilości powyżej 75 Mg na dobę wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, a w ramach tego postępowania minimalizację uciążliwości odorowej, która nie może wykraczać poza teren zakładu.

Trafnie również organ wskazał pojęcia tzw. BAT (ang. Best Available Technology - Najlepsze Dostępne Techniki), które określają m.in. techniki i wymogi mające na celu zapobieganie powstawaniu, a jeżeli nie jest to możliwe ograniczenie emisji i odziaływania na środowisko. Nakaz sformułowany w pkt 12 zarządzeń pokontrolnych ma charakter ogólny, ale jest to dopuszczalne w świetle cytowanego już orzecznictwa sądowoadministacyjnego ( por wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1001/14). Polemika co do konstytucyjności art. 171 ustawy o odpadach w związku z art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach z powodu uciążliwości odorowej wykracza poza ramy postępowania podlegającego obecnie ocenie sądowej, gdyż przedmiotem kontroli nie jest ukaranie za czyn zabroniony, którego znamiona zostały określone w tym przepisie , a jedynie sformułowanie odpowiedniego nakazu w ramach zarządzenia pokontrolnego.

Nakaz sformułowany w punkcie 16 zarządzenie pokontrolnego wnika z ustaleń poczynionych w czasie kontroli (s. 17 – 18 protokołu kontroli). Kontrola wykazała, że na terenie zakładu prowadzonego przez Skarżącą w latach 2018 i 2019 były przetwarzane odpady biodegradowalne o kodzie 20 02 01 bez uregulowanej strony formalnoprawnej w zakresie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Naruszenie to stwierdzono na podstawie ewidencji odpadów oraz sprawozdania przesłanego do Marszałka Województwa [...] za lata 2018 i 2019, a nadto, w czasie kontroli przeprowadzono oględziny ww. terenu, podczas których stwierdzono przetwarzanie odpadów biodegradowalnych - zielonych w tunelach foliowych. Nakaz sformułowany w pkt 16 zarządzenia pokontrolnego ma podstawę w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ww. ustawy, prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uregulowania strony formalnoprawnej, tj. uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Sąd nie stwierdził z urzędu innych naruszeń prawa niż te wskazane w skardze, a które mogłyby doprowadzić do zastosowania art. 146 p.p.s.a.

Mają powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.