Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 700/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 182 § 2 i 3, art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1019/20 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 2 grudnia 2020 r., II SA/Gl 1019/20, oddalił skargę R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku R. C. (dalej: skarżąca) z 27 marca 2020 r. Prezydent Miasta P. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką wskazując, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia w świetle art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej: u.ś.r.). Organ I instancji ustalił, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym 25 września 2014 r., a niepełnosprawność istnieje od 64 roku życia.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że za istotną w przedmiotowej sprawie należy uznać treść art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. i odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kolegium wskazało, że mąż osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym w 2017 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:

- art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. przez przyjęcie, że pozostawanie matki skarżącej w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bez uwzględnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, który orzekł, iż pozbawienie innych członków rodziny możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na jej pozostawanie w związku małżeńskim stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony rodziny i pozostawania małżonków w gorszej sytuacji niż osoby będące w tym związku;

- art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 128 oraz 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.) przez błędną wykładnię w zakresie ustalenia kręgu osób w pierwszej kolejności zobowiązanych do świadczeń na rzecz osoby niepełnosprawnej;

- art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na uznanie, iż sam fakt pozostawania matki skarżącej w związku małżeńskim skutkuje brakiem prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, zwłaszcza nieustalenie czy mąż ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie ustalono natomiast, że małżonek osoby wymagającej opieki, tj. matki skarżącej, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazał na przepisy k.r.o. w celu określenia kręgu osób, którym może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o ile spełnione są pozostałe warunki ustawowe. Jednocześnie w art. 17 ust. 5 u.ś.r. określone zostały przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Jedną z tych przesłanek wymienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., według którego, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie Sądu I instancji błędne jest zatem rozumowanie opierające się na tym, że skarżąca jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego jako osoba, która według przepisów k.r.o., jest zobowiązana do alimentacji matki. Według art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ocena w zakresie wystąpienia okoliczności, które aktualizują powstanie obowiązku alimentacyjnego osoby zobowiązanej w dalszej kolejności, w sytuacji gdy istnieje osoba zobowiązana w bliższej kolejności, jest przeprowadzana w postępowaniu cywilnym, toczącym się we właściwym sądzie powszechnym. W ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ administracji zobowiązany był jedynie do stwierdzenia, czy zostały spełnione wskazane wyżej kryteria przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz czy nie wystąpiły przesłanki negatywne.

Sąd I instancji podkreślił także, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, co oznacza, że organ przyznaje świadczenie wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania i nie wystąpiła żadna przesłanka negatywna. Organ nie może zatem według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami słuszności, czy też zasadami współżycia społecznego, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej, która została opisana w treści skargi. W przypadku zaś, gdy stan zdrowia ojca skarżącej uległ pogorszeniu (co wynika z treści skargi) może on ubiegać się o wydanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co umożliwi skarżącej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji będąc zobowiązanym do orzekania w granicach danej sprawy, w wyniku niewłaściwej kontroli działalność administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji, obarczone były wadą polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza ustalenia czy ojciec skarżącej ma obiektywną możliwość sprawowania opieki nad żoną, a w konsekwencji czy strona należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej matki;

2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pozostawanie matki skarżącej w związku małżeńskim stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z literalnym brzmieniem przedmiotowego przepisu, w sytuacji gdy wykładnia celowościowa i funkcjonalna tego przepisu przy uwzględnieniu okoliczności, z których obiektywnie wynika, iż małżonek osoby wymagającej opieki, choć nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie sprawować tej opieki z uwagi na wiek i stan zdrowia to organ administracji ma obowiązek uwzględnić wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcia organów w sposób oczywisty i rażący naruszają przepisy postępowania administracyjnego, albowiem niedostatecznie wnikliwie ustalono i przeanalizowano wszystkie okoliczności sprawy. Nie ulega wątpliwości, że organy oparły się wyłącznie o założenie, że w przedmiotowej sprawie osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Jednakże organy nie dokonały wnikliwych ustaleń, a w zasadzie w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego pozwalającego stwierdzić, czy mąż podopiecznej ma obiektywną możliwość opiekowania się niepełnosprawną żoną. W przedmiotowej sprawie mąż niepełnosprawnej legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ponadto Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, że z dokumentacji medycznej męża niepełnosprawnej wynika, że cierpi on na chorobę zwyrodnieniową stawów biodrowych, której towarzyszą znaczne dolegliwości bólowe. Mając bowiem na uwadze wyniki wykładni funkcjonalnej i systemowej, w tym zwłaszcza z uwzględnieniem racji płynących z zasad konstytucyjnych (zasady równości, zasady sprawiedliwości społecznej, zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej) istotne było również ustalenie czy mąż niepełnosprawnej jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę. Zaniechanie poczynienia w tym zakresie stosownych ustaleń wskazuje na to, że decyzje organów obu instancji są obarczone wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano, że zarówno Sąd I instancji jak i orzekające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę wykładni celowościowej oraz funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Wszelkie orzeczenia w sprawie zostały wydane wyłącznie w oparciu o literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W doktrynie funkcjonują różne sposoby i metody wykładni prawa, czyli ustalenia właściwego sensu normy prawnej. Co prawda powszechnie przyjmuje się, że podstawową jest wykładnia językowa, lecz w procesie interpretacji przepisu, który dotyczy każdej normy w nim zawartej, nawet tej, która wydaje się być oczywista, pożądane jest uwzględnianie także innych metod wykładni. Przywołany wyżej przepis odczytany literalnie nie oddaje woli ustawodawcy, którą było zapewnienie możliwości uzyskania świadczenia przez inne osoby (z dalszego pokrewieństwa), jeżeli osoby bliższe nie mogą sprawować tej opieki. Nie wydaje się, aby celem samym w sobie było żądanie od małżonków osób wymagających opieki orzeczenia o niepełnosprawności. W pierwszej kolejności opiekę winien zapewnić małżonek, bo to wynika wprost z przepisów k.r.o. Zatem tylko wówczas gdyby nie mógł jej sprawować, niejako do głosu dochodzą inne osoby bliskie jako osoby uprawnione do spornego świadczenia (por. art. 77 ust. 1 u.ś.r.). Niemożność opiekowania się małżonkiem, wykluczającą możliwość uzyskania tego świadczenia przez inne osoby, ustawodawca powiązał z warunkiem legitymowaniem się przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takie podejście w każdej sprawie byłoby jednak zbyt formalistyczne, nadto nieuwzględniające zróżnicowanych okoliczności faktycznych konkretnych spraw. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z oczywistych względów osoba, u której stwierdzono całkowitą niezdolność do pracy może być traktowana jako osoba, u której stwierdzono znaczny stopień niepełnosprawności. Sam brak owego dokumentu nie powinien tu mieć decydującego znaczenia. Wszak ze względu na tak zaawansowany wiek i czynniki zdrowotne taka osoba nie tylko nie może pracować zawodowo, ale najczęściej sama potrzebuje pomocy. Nie sposób zatem wymagać, by osoba taka była w stanie jeszcze zapewniać konieczną pomoc osobie drugiej. Proces wykładni prawa obejmuje poszukiwanie takiej metody wykładni, która zapewni najlepsze rozumienia normy prawnej, czyli jej wyłożenie zgodnie z wolą ustawodawcy, zapewniając realizację celu jaki miała spełnić. W tym aspekcie należy uwzględnić nie tylko brzmienie językowe, ale i cel, funkcję, kontekst danej normy prawnej. Wykładnia językowa omawianego przepisu nie dała pozytywnych rezultatów, dlatego należy sięgnąć po inne metody – wykładnię celowościową i funkcjonalną – uzasadniające odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem. Istnieją bowiem szczególnie istotne i doniosłe racje prawne i społeczne, które motywują do odejścia od wykładni językowej. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie mąż niepełnosprawnej legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, od kilku lat cierpi z powodu zwyrodnienia stawów biodrowych i nie może sprawować opieki nad żoną z uwagi na swój stan zdrowia, mimo że formalnie nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego, gdy współmałżonek nie jest w stanie tej opieki sprawować. Małżonkowie są obowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy i są obowiązani, każdy według swych sił oraz możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne z samej swej istoty przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale opiekunowi. Pozostawanie w związku małżeńskim nie może być przesłanką odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych. Ponieważ zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych ma związek z przesłankami ustawowymi przyznania wnioskowanego świadczenia, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega w sprawie zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.s.r. Zarzut ten nie jest zasadny.

Przepis art. 17 u.ś.r. reguluje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przewidując zarówno przesłanki pozytywne, warunkujące jego uzyskanie, jak i przesłanki negatywne, których zaistnienie wyklucza przyznanie świadczenia. Przesłanki negatywne określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 dotyczą osoby, która wymaga opieki. W szczególności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że przepis ten bynajmniej nie ingeruje w stosunki rodzinne, jak też nie kwestionuje obowiązków ciążących na dzieciach względem rodziców, a wynikających z k.r.o. Nie zawsze jednak realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, zgodnie z którym wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej w możliwości interpretacyjnych. Akceptuje również stanowisko, że argument odwołujący się do brzmienia przepisu, w sytuacji wskazania na konkurencyjne alternatywy interpretacyjne, nie ma rozstrzygającego znaczenia i wymaga zweryfikowania z wykorzystaniem pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych. Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, czy to ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Aby przyjąć rozumienie przepisu, które jest konsekwencją pominięcia części regulacji ustawowej, jak postuluje skarżąca kasacyjnie, argumenty językowe, systemowe (w tym konstytucyjne) i celowościowe (aksjologiczne) powinny w sposób spójny i bezsporny wskazywać na zasadność takiego pominięcia. Sytuacja taka w sprawie nie zachodzi.

Po pierwsze, należy zauważyć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły. Do rozważenia zatem pozostaje, czy reguła ta istotnie sprzeciwia się standardom konstytucyjnym, a jej zastosowanie nie pozwala na zrealizowanie celu ustawy lub też pozostaje w sprzeczności z otoczeniem normatywnym (kontekst systemowy).

Jeżeli chodzi o kontekst systemowy, to w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych osób, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad matką przez wnioskodawczynię w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Skoro na gruncie k.r.o. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie poprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można uznać, że regulacja literalnie przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy.

Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

W związku z powyższym prawidłowa jest wykładnia Sądu I instancji, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, która pozostaje w związku małżeńskim, jest posiadanie przez małżonka tej osoby orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a okoliczność, czy małżonek jest faktycznie zdolny do sprawowania opieki nie podlega ustaleniom własnym organu, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis. art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Prezentowany pogląd, dotyczący wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12 (pub.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela odmiennego stanowiska prezentowanego w orzeczeniach przytoczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.

Przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Wykładnia taka nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi.

W niniejszym przypadku nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Podobnie przepis art. 71 Konstytucji RP zobowiązuje państwo do uwzględniania w polityce społecznej dobra rodziny. Wprowadzenie standardów przyznawania świadczeń finansowych ze środków publicznych nie świadczy o naruszeniu przez ustawodawcę tej zasady.

Przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa względem rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie zstępnych z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie może wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji. Co do zasady zstępni i inne osoby zobowiązane do alimentacji nie zostały wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy.

Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny.

Regulacja ustawowa świadczeń rodzinnych adresowanych do opiekunów niepełnosprawnych członków rodziny została ukształtowana w sposób, który przewiduje wsparcie rodziny także w sytuacji, gdy inna osoba, niż małżonek osoby wymagającej opieki, rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki, a małżonek takiej osoby nie legitymuje się stosownym orzeczeniem, przez co opiekun nie spełnia przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może bowiem każda osoba, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wobec powyższego stanowiska, że regulacja ustawy literalnie rozumiana nie pozwala na realizację norm i wartości konstytucyjnych, a względy systemowe i celowościowe w sposób jednoznaczny prowadzą do wniosków odmiennych, niż argumenty wykładni językowej, co miałoby uzasadniać pominięcie warunku wprost wprowadzonego w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że także zastosowanie podejścia wykładni kompleksowej prowadzi do konkluzji, iż zastosowane dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że jej małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego i poczynione ustalenia faktyczne, organy nie miały w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i nie naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., nie orzekł poza granicami sprawy, a argumentacja podana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie potwierdza, aby Sąd I instancji zaniechał rozpoznania sprawy w całokształcie, ograniczając się wyłącznie do zarzutów skargi. Nie mogło też dojść do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. skoro przedmiotem kontroli była decyzja administracyjna, a wyrok oddalający skargę jest środkiem znanym ustawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.