Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 281/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 3 i art. 93 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. i B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu podziału działki 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].01.2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących Z. i B. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Burmistrz Miasta Z. zaopiniował pozytywnie projekt podziału działki nr [...] położonej

w Z., będącej współwłasnością A. B., P. J. B. oraz B. J. i Z. małżonków B..

Na powyższe postanowienie A. B., P. J. B. oraz Z. i B. B. wnieśli zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Skarżący nie zgodzili się z proponowanym podziałem wskazując, iż jest on nieuprawniony i w istotny sposób naruszający ich prawo własności, przedłożony zaś załącznik graficzny jest nieczytelny i nie podano w nim powierzchni wydzielonej działki ani szerokości i długości. Skarżący wskazali ponadto na kwestie dotyczące terminu realizacji projektowanych ulic, funkcjonowania w nich sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz na nieaktualność załącznika graficznego do zaskarżonego postanowienia polegającą na tym, iż "na działkach sąsiadujących nr [...] i nr [...] naniesione są budynki gospodarcze, które w rzeczywistości nie istnieją".

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło powyższych zarzutów i postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, iż sprawa opiniowania projektu podziału działki nr [...] była już rozpatrywana przez organ pierwszej instancji

w grudniu 2007 roku. Jednakże w następstwie rozpoznania zażalenia wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej działki Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Ł. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta Z.

z dnia [...] grudnia 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, iż argumenty podnoszone

w zażaleniach nie zasługiwały wprawdzie na uwzględnienie, to jednakże organ pierwszej instancji nie dopełnił wymogu zgromadzenia wszystkich wymaganych prawem dokumentów związanych ze wstępnym projektem podziału działki nr [...].

W następstwie powtórnego rozpoznania sprawy Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] pozytywnie zaopiniował projekt podziału działki nr [...] położonej w Z.. Postanowienie to wydano w trybie przepisów art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Organ pierwszej instancji powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w części obejmującej obszar położony w obrębie ulic P. i K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2006 r. Podkreślił również, iż postępowanie w sprawie podziału działki nr [...] zostało wszczęte z urzędu w związku z realizacją ustaleń tego planu. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 4 i 5 w/w ustawy "zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Opinię, o której mowa w ust. 4 wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie." Stosownie zaś do art. 93 ust. 2 zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Nadto podział nieruchomości może być dokonany na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1), z urzędu - jeżeli jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3) oraz na wniosek określonych organów administracji publicznej (art. 97 ust. 4).

Mając na względzie powyższe stwierdzono, iż z załączonej do akt sprawy kopii uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2006 r. oraz rysunku planu miejscowego wynika, że przedmiotowa działka położona jest na terenie objętym ustaleniami tego planu miejscowego, a proponowany podział ma na celu wydzielenie działki przeznaczonej pod projektowaną nową ulicę dojazdową oznaczoną na tym planie symbolem [...]. W aktach sprawy znajduje się, oprócz wspomnianej wyżej kopii planu miejscowego, wypis z ewidencji gruntów działki

nr [...], fragment kopii mapy ewidencyjnej oraz sporządzony przez geodetę uprawnionego wstępny projekt podziału nieruchomości zawierający między innymi granice i powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek. Załącznik

do postanowienia stanowi kopia mapy zasadniczej z projektem podziału działki

nr [...] na działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Zdaniem organu proponowana do wydzielenia działka nr [...] o pow. [...] ha zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenie oznaczonym na tym planie symbolem [...] i przeznaczona jest pod projektowaną nową ulicę dojazdową obsługującą tereny zabudowy jednorodzinnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia wskazano, iż są one w całości nieuzasadnione. Opiniowany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w części obejmującej obszar położony w obrębie ulic: P. i K. uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r., co czyni zadość wymaganiom art. 93 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami. W myśl zaś przepisów art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy - podziału nieruchomości bez wniosku jej właściciela można dokonać m.in. wówczas, gdy podział ten jest niezbędny do realizacji celów publicznych, czyli także wtedy, gdy konieczne jest wydzielenie działek pod budowę drogi publicznej, co ma miejsce w konkretnej sytuacji. W związku z powyższym opiniowany projekt podziału działki nr [...] jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Zaskarżone postanowienie dotyczy planowanego projektu podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] pod wskazany odcinek ulicy dojazdowej. Termin realizacji innych projektowanych ulic jak też funkcjonowanie sieci podziemnego uzbrojenia terenu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i żadne rozstrzygnięcia w tym względzie nie mogą zapadać. Przedłożone zaś wraz z zażaleniem załączniki graficzne są czytelne i zawierają niezbędne informacje dotyczące sposobu podziału działki nr [...], a przede wszystkim granice projektowanych działek i ich powierzchnie. Podnoszona sprawa nieaktualności mapy zasadniczej w zakresie sytuacji w działkach sąsiednich nr [...] i nr [...] nie ma żadnego wpływu na podział przedmiotowej działki.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu braku podanych szerokości i długości wydzielonej działki wyjaśniono, iż art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) określa szczegółowy wykaz informacji dotyczących gruntów i budynków. Nie zawiera on jednak informacji dotyczących wymiarów, tj. długości i szerokości działek. Dane te zawarte są w dokumentach geodezyjnych i kartograficznych powstałych w wyniku tworzenia lub aktualizacji mapy zasadniczej oraz ewidencji gruntów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493 ze zm.) dane stanowiące państwowy zasób geodezyjny mogą być one udostępniane zainteresowanym wyłącznie za pośrednictwem uprawnionych jednostek wykonawstwa geodezyjnego. Dlatego też nie wykazano na załączniku graficznym do zaskarżonego postanowienia danych geodezyjnych dotyczących wydzielanych działek. Kwestionowana trasa przebiegu projektowanej ulicy i związana z tym zasadność przedmiotowego podziału, wynikają z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] października 2006 r. i zagadnienia te na obecnym etapie postępowania nie mogą być rozstrzygane.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wywiedli B. B. i Z. B.. Skarżący nie godząc się z tym rozstrzygnięciem podnieśli, iż wydzielenie drogi dojazdowej w sposób proponowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadnione. Ich zdaniem "w chwili obecnej działka ma zapewniony dojazd i nie ma konieczności wydzielania kolejnej drogi dojazdowej". Kwestionowanemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nie uwzględnienie przesłanki dotyczącej możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zdaniem skarżących zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż dotyczy ona zarówno przeznaczenia terenu, jak i również możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem organ wyłącznie w krótkiej wzmiance lakonicznie usiłuje uzasadnić swoje rozstrzygnięcie.

Skarżący podważyli ponadto zasadność zastosowania art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji wydzielenia "ślepej uliczki", jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Poddali w wątpliwość, czy ślepa uliczka rzeczywiście jest niezbędna do realizacji celu publicznego w świetle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Taki kontekst sprawy nie został w ogóle poddany analizie w toku postępowania przed organem I instancji.

Zdaniem skarżących sposób prowadzenia postępowania podważa zasadę "zaufania obywateli do organów państwa", z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia dotyczącego sfery uprawnień właścicielskich na błędnych i nieprawidłowych mapach, na których nie zaznaczono lokalizacji wszystkich istniejących obiektów na nieruchomości podlegającej podziałowi i nieruchomościach sąsiednich. Organ dopuścił się ponadto naruszenia art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, a także art. 7 w zw. z art. 77 kpa

w zakresie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwagi na "brak uwzględnienia wszystkich obiektów na mających podlegać podziałowi mapach, co uniemożliwia racjonalną ocenę przeznaczenia działek i celowości (sensu) dokonywania oceny..." oraz naruszenie § 3 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez nie określenie granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu oraz nie uzupełnienie map o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, iż w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w części obejmującej obszar położony w obrębie ulic P. i K. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia .[...] października 2006 r. działka nr [...] położona jest na terenie objętym ustaleniami tego planu oznaczonym: w części symbolem [...] - z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług dla ludności oraz w dwóch częściach przewidzianych pod obsługę komunikacyjną oznaczoną symbolami: [...] - pod projektowany odcinek ulicy zbiorczej oraz [...] - pod projektowaną ulicę dojazdową. Opiniowany podział jest zatem zgodny z ustaleniami planu i nie narusza przepisów art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowy plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego określa tereny przeznaczone na cele rozwoju funkcji mieszkaniowej, usługowej i komunikacji. W zakresie komunikacji oznaczono na rysunku planu symbolami tereny: drogi zbiorczej - [...], dróg lokalnych - [...], dróg dojazdowych - [...]. Jak podano wyżej część działki nr [...] stanowi fragment projektowanej ulicy dojazdowej oznaczonej symbolem [...], która łączy się z projektowaną ulicą zbiorczą oznaczoną symbolem [...]. Proponowana do wydzielenia działka nr [...] o pow. [...] ha nie stanowi, więc "ślepej uliczki" a jest początkowym etapem realizacji układu komunikacyjnego na terenach zabudowy mieszkaniowej objętej ustaleniami planu. Stąd zastosowanie przepisów art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami jest w tym przypadku zasadne.

Odnośnie czytelności i treści załącznika graficznego organ odwoławczy udzielił wyczerpujących wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skarżących w zakresie "błędnych i nieprawidłowych" map dotyczyły działek sąsiednich a nie działki podlegającej podziałowi. Postanowienie opiniujące pozytywnie projekt podziału działki nr [...] wydano w trybie właściwych

i obowiązujących przepisów prawa. Zawarte w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienie wyjaśnia wszystkie kwestie dotyczące zarówno strony prawnej jak

i technicznej opiniowanego wstępnego projektu podziału nieruchomości. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów postawionych przez skarżących

w zażaleniach. Poruszana sprawa zasadności prowadzonego postępowania podziałowego działki nr [...] "w sposób zaproponowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" dotyczy w zasadzie ustaleń tego planu, a nie jego realizacji, co aktualnie ma miejsce i na tym etapie nie może być rozstrzygana.

Zarzucane naruszenie art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa w ocenie organu odwoławczego nie jest uzasadnione. Podobnie zarzut naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy spowodowane brakiem "uwzględnienia wszystkich obiektów na mających podlegać podziałowi mapach", co z kolei "uniemożliwia racjonalną ocenę przeznaczenia działek..." nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, przeznaczenie działek zostało bowiem ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie realizowane są ustalenia tego planu i organ nie prowadzi analiz w zakresie przeznaczenia terenu czy też celowości ujętych w nim zapisów, podnoszona sprawa nieaktualności mapy dotyczyła działek nr [...] i nr [...] i nie ma żadnego wpływu na prowadzone postępowanie podziałowe działki nr [...]. Określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) dane, które powinien zawierać wstępny projekt podziału nieruchomości, dotyczące działki nr [...], znajdują się w aktach sprawy. Przedłożona zaś jako załącznik graficzny do postanowienia Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2008 r. mapa wstępnego projektu podziału działki nr [...] zawiera: granice działki nr [...] i jej powierzchnię [...] ha, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu oraz ich powierzchnie, przedstawione w kolorze czerwonym: nr [...] o pow. [...] ha

i nr [...] o pow. [...] ha. Skarżący otrzymali wraz z postanowieniem kopię takiego załącznika bez podkolorowania. Skarżący mieli możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz wyjaśnienia nurtujących ich kwestii przed wydaniem przez organ pierwszej instancji przedmiotowego postanowienia, jednak z tej możliwości nie korzystali. Sam więc fakt braku przedstawionych

w kolorze czerwonym granic i powierzchni projektowanych działek w konkretnej sytuacji, a więc zgodności projektowanego podziału z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą

Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2006 r. nie może stanowić podstawy do kwestionowania zarówno ustaleń tego planu jak

i planowanego podziału działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze wszystkich powodów

w niej podniesionych.

Zgodnie z treścią w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony

w aktach sprawy.

Stosownie zaś do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide: wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r.

w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r.

w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex 146750). Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także

z przyczyn nie podniesionych w skardze, a z powodu naruszenia przepisów prawa dostrzeżonych przez Sąd z urzędu.

W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonego postanowienia. Te, bowiem naruszają przepisy prawa procesowego

w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 138 § 1 pkt 1 kpa, organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie

o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Inaczej mówiąc, gdy uzna, że rozstrzygnięcie organu II instancji pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku

z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". W tym stanie prawnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia pierwszoinstancyjnego, lecz jak wskazano wyżej, zobligowany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy zgodnie

z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasadą swobodnej oceny dowodów

(art. 80 kpa) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.

Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej w jej całokształcie i zbadania postanowienia z punktu widzenia celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Wprawdzie organ II instancji dokonywał badania zebranego w sprawie materiału dowodowego

w oparciu o przepisy art. 93 ust. 2, 4 i 5, art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 204, poz. 2086

ze zm.) – zwanej dalej ustawą, które to przepisy niewątpliwie miały zastosowanie

w konkretnym przypadku, to jednakże uznać należy, iż wyniki tej oceny nie przesądziły w sposób niebudzący wątpliwości o poprawności podjętego rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim na wstępie rozważeń podnieść należy, iż przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy. Powyższe rozstrzygnięcie wydawane jest w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości i jest tylko częścią postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej (tak: wyrok NSA z dnia 23 września 1998 r. sygn. akt. SA/Rz 899/98, OSP 1999, nr 5, poz. 106 oraz uchwała NSA z dnia 1 marca 1999 r., OPK 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 84).

Zgodnie z powołanym na wstępie przepisem, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ustawodawca

w znacznym stopniu wyjaśnił treść i znaczenie kryterium podziału polegającego na badaniu zgodności z planem miejscowym, gdyż w art. 93 ust. 2 ustawy wskazał, że zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe oznacza, iż przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia określić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zawiedzenia podziału

z punktu widzenia jego zgodności z planem jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem

i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Reasumując stwierdzić należy, iż organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (tak: G. Bieniek i in. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2007, wyd. 2,

s. 354 i nast. oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt

I SA/Wa 2355/05, Lex 235307).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości wszczęte zostało

z urzędu w celu wydzielenia części nieruchomości pod drogę dojazdową. Zadaniem organu było zatem dokonanie oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na tym terenie.

Tymczasem w ocenie Sądu przy opiniowaniu projektu podziału działki skarżących nie uwzględniono w całości dyrektywy wynikającymi z wyżej powołanych przepisów. Organy obu instancji ograniczyły się jedynie do wskazania, iż działka

nr [...] objęta jest planem, a proponowany podział ma na celu wydzielenie działki przeznaczonej pod projektowaną drogę dojazdową oznaczoną w tym planie symbolem [...]. Podano, iż proponowana do wydzielenia działka nr [...] zgodnie z planem położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] i przeznaczona jest pod projektowaną nową ulicę dojazdową obsługującą tereny zabudowy jednorodzinnej. Organ nie wskazał natomiast, na jakim terenie znajduje się pozostała część działki nr [...], jaka jest funkcja tego terenu i czy w związku z proponowanym podziałem działka o nr [...] (druga z wydzielonych działek) będzie mogła być zagospodarowana w sposób przewidziany w planie i czy ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

W tym stanie rzeczy uznać należy, iż ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jest niepełna. Podkreślić bowiem należy, iż przedmiotem opiniowanego projektu podziału jest cała nieruchomość o numerze geodezyjnym [...], z której zgodnie z załącznikiem do postanowienia wyodrębniono dwie działki:

nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. W realiach niniejszej sprawy organy obu instancji z niewiadomych względów dokonały jedynie częściowej oceny zgodności z planem omawianej nieruchomości, tj. części nieruchomości, która była przeznaczona pod drogę dojazdową, pomijając badanie drugiej działki (nr [...]), powstałej na skutek podziału. Nie sposób również pominąć faktu, iż w konkretnej sprawie organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji opiniującej pozytywnie projekt podziału w/w nieruchomości wskazał wówczas nie tylko na brak zgromadzenia wszystkich wymaganych prawem dokumentów, ale także na potrzebę przekazania stronom szczegółowych informacji dotyczących podziału ich działki. Przywołując przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ zwrócił między innymi uwagę, iż w art. 93 ust. 2 ustawy wskazuje się, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. A zatem każdej z nowo powstałych działek na skutek podziału, a nie tylko jednej. W ocenie Sądu powyższe wytyczne nie zostały wykonane przy powtórnym orzekaniu w sprawie, nadal bowiem nie ustalono zgodności z planem projektowanego podziału nieruchomości nr [...] w części dotyczącej działki o nr [...]. Mimo takiego stanu Kolegium utrzymało w mocy decyzją organu I instancji o pozytywnym zaopiniowaniu podziału działki, co stanowi zdaniem Sądu naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym.

W tym miejscu godzi się zauważyć, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa.

W konsekwencji powyższego wydanie decyzji nastąpiło również

z uchybieniem art. 107 § 3 kpa, z którego jednoznacznie wynika, iż uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć

i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (vide: wyrok NSA OZ w Gdańsku

z 6 maja 1999r. II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166, wyrok z dnia 29 września 1987r.

IV SA 220/87). Takie uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Brak w konkretnej sprawie pełnego uzasadnienia postanowienia w zakresie toku rozumowania organu prowadzącego do stwierdzenia zgodności z planem proponowanego podziału działki nr [...] (całej) stanowi o braku jednego z podstawowych elementów rozstrzygnięcia, a mianowicie uzasadnienia faktycznego powyższej kwestii. W omawianym przypadku w ocenie Sądu zabrakło tego elementu. Natomiast uzasadnieniem rozstrzygnięcia ponad wszelką wątpliwość nie może być - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – stanowisko organu wyrażone w tym zakresie w odpowiedzi na skargę.

Wskazane uchybienia postępowaniu administracyjnemu uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, o czym już była mowa na wstępie. Na wyłączną kompetencję sądów administracyjnych do dokonywania oceny legalności zaskarżanych decyzji niejednokrotnie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 12/06 i wyroku

z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt I FSK 259/06.

Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy

z 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien w sposób jednoznaczny ustalić zgodność proponowanego podziału działki nr [...] (całej) pod kątem omówionych na wstępie dyrektyw obowiązujących

w tej mierze i dopiero wówczas orzec, co do istoty sprawy. Orzeczenie

o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. –