Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3214/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 42 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: par. 2 ust. 1 pkt 41 i 46 i par. 3 ust. 1 pkt 80
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Teresa Kobylecka del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 473/14 w sprawie ze skargi G. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 473/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów.

Powyższy wyrok został wydany na tle następującego stanu faktycznego. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, z urzędu, nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydanej na rzecz Spółki [...] S.A. zezwalającej w pkt I na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, poprzez ich kompostowanie w technologii opisanej w pkt III decyzji, na terenie działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...], obręb [...], gmina [...] ; określającej w pkt II rodzaje i ilości przetwarzanych odpadów oraz ilość odpadów powstających w wyniku przetwarzania; określającej w pkt III miejsce i dopuszczone metody przetwarzania odpadów, ze wskazaniem procesu przetwarzania odpadów, zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy, oraz opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej urządzenia mobilnego; określającej w pkt IV miejsce, rodzaj odpadów i sposób ich magazynowania oraz ustalającej w pkt V czas obowiązywania decyzji - do dnia [...] maja 2023 r.

[...] S.A. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji naruszenie prawa, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.).

W ocenie spółki, w opisanym przypadku nie zachodzi oczywista sprzeczność decyzji Starosty [...] z treścią przepisów prawa, wobec czego nie może być mowy o rażącym naruszenia prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem spółki, nieuzasadnione są twierdzenia Kolegium wskazujące na stacjonarny charakter środków technicznych wykorzystywanych w procesie przetwarzania odpadów i traktowania ich jako instalacji, a zatem, w tym przypadku nie zaistniała konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego przedsięwzięcia.

2. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając jako organ drugiej instancji, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2013 r.

W motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał na treść art. 42 ust. 2 i 4 ustawy o odpadach, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 41 i 46 i § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz.1397 ze zm.) stwierdzając, że powołane akty prawne nie definiują pojęcia "instalacji", wobec czego należy odnieść się do definicji zawartej w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Kolegium zauważyło, że ustawa - Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 42 tej ustawy) wyodrębnia pojęcie "urządzenia", do których zalicza niestacjonarne urządzenia techniczne, w tym środki transportu. Cechą (czynnikiem) rozgraniczającym używane pojęcia "instalacji" i "urządzenia" jest zatem ich stacjonarność lub jej brak.

Organ odwoławczy wskazał na słownikowe znaczenie pojęcia "stacjonarny" po czym stwierdził, że prawna i prawnicza interpretacja tego wyrażenia musi przy tym uwzględniać kontekst i cel przedmiotowych regulacji. W ocenie kolegium oznacza to, że jeśli określony rodzaj urządzeń technicznych został wprost uznany przez prawodawcę za przedsięwzięcie ze swej istoty znacząco oddziaływujące na środowisko, to jego rodzajowe (gatunkowe) określenie, w tym cecha "stacjonarności", muszą być interpretowane w taki sposób, aby w granicach prawa możliwe było osiągnięcie normatywnie zamierzonych celów - zapobieganie przekształceniu się stacjonarnej emisji (art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska) w stacjonarne zanieczyszczenie (art. 3 pkt 49 ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Z tego punktu widzenia przedsięwzięcia mieszczące się w tej samej rodzajowej grupie (np. instalacje do przetwarzania odpadów), choć realizowane w różnych formach - jako: budynek (którego częścią jest określona instalacja), budowla (np. wolnostojące urządzenie techniczne), tymczasowy obiekt budowlany (np. obiekt kontenerowy), urządzenie, które z gruntem nie jest trwale związane, albo nawet jest posadowione na platformie kołowej - powinny być traktowane podobnie. Mobilność, stopień związania z gruntem, charakter pracy czy rodzaj materiałów użytych do jego budowy, nie mogą samodzielnie przesądzić o wyłączeniu urządzenia technicznego z danej grupy przedsięwzięć znacząco oddziaływujących na środowisko.

Biorąc więc pod uwagę cele ustawy sformułowane w przepisie art. 6 Prawa ochrony środowiska, chodzi tu o skuteczne podjęcie działań prewencyjnych mających wyeliminowanie lub ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko, którego cechą jest specyficzne źródło immisji - urządzenie (zespół) techniczne negatywnie oddziaływujące na środowisko w stałym układzie przestrzennym, w stałym miejscu. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał na fragmenty wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., II GSK 379/13, następnie uznał, że ową "stacjonarność" należy wiązać nie z ewentualną mobilnością wykorzystywanych urządzeń, lecz z przestrzennym zakresem oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia.

Kolegium opisało proces przetwarzania odpadów przedstawiony przez spółkę we wniosku, po czym stwierdziło, że przedstawiony sposób działania systemu przetwarzania odpadów wskazuje jednoznacznie, że ma on charakter stacjonarny albowiem funkcjonuje stacjonarnie (w jednym, ściśle określony miejscu - przestrzeni). Sposób jego funkcjonowania, w tym mobilność niektórych urządzeń nie ma wpływu na powyższe stwierdzenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tak funkcjonujący proces przetwarzania odpadów będzie prowadzony w ten sam sposób i w tym samym - ograniczonym przestrzennie - miejscu (działka nr [...], obręb [...] ) przez 10 lat. Kolegium stwierdziło, iż opisane przedsięwzięcie ma być realizowane przy użyciu instalacji w znaczeniu powołanych przepisów prawa. Zatem strona bezwzględnie była zobowiązana do dołączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie organu odwoławczego wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie tego rodzaju działalności, pomimo niespełnienia przedstawionego wymogu, stanowi o naruszeniu prawa, które ma w tym przypadku postać kwalifikowaną - rażącą.

Odnosząc się do kolejnej kwestii Kolegium stwierdziło, że decyzja Starosty S. została wydana z rażącym naruszeniem § 17 uchwały [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w obrębie [...] - część "B" (Dz. Urz. Woj. [...] . Nr [...] , poz. [...]) w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, o czym przekonuje analiza wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wyjaśniło, że z przedłożonego wypisu i wyrysu, działka gruntu oznaczona geodezyjnie nr [...], obręb [...], gm. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem "[...]". Według § 17 tego planu miejscowego, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem "[...]" ustala się przeznaczenie podstawowe: zabudowa produkcyjna, bazy, magazyny i składy oraz przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa usługowa i handel, sport i rekreacja związane z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu, zieleń urządzona, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej oraz komunikacja - dojazdy, dojścia, place manewrowe, parkingi.

W ocenie kolegium, działalności objętej wnioskiem strony polegającej na przetwarzaniu odpadów, nie można zaliczyć do którejkolwiek z działalności właściwych dla ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia działki gruntu nr [...]. Istotne jest bowiem, że prowadzenie określonego rodzaju działalności na danym terenie, czy też sposób zagospodarowania terenu wymagają zgodności z jego przeznaczeniem i innymi ustaleniami określonymi expressis verbis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planowanego sposobu gospodarki odpadami z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (aktu prawa miejscowego) stanowi zaś jeden z podstawowych warunków wydania decyzji pozytywnej w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Kolegium uznało, że skoro obowiązujący dla terenu działki nr [...] obręb [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje i nie dopuszcza możliwości prowadzenia na jej terenie działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami to oznacza, że analizowana decyzja organu pierwszej instancji zezwalająca na przetwarzanie odpadów na tym terenie jest niezgodna z przepisami prawa miejscowego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenu położonego w obrębie [...] - część "[...]", z uwagi na treść art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, mają charakter wiążący dla organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Brak zgodności planowanego sposobu gospodarki odpadami, z ustalonym w miejscowym planie przeznaczeniem terenu i sposobem jego zagospodarowania, wykluczał wydanie decyzji pozytywnej.

3. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] SA z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie:

- art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 60 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 41 i 46 oraz § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przez przyjęcie, że skarżąca zobligowana była do uzyskania i dołączenia do wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- § 17 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w zw. z art. 46 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr [...] obręb [...] została wydana z rażącym naruszeniem rzeczonych przepisów, gdyż zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, w sytuacji gdy prowadzenie takiej działalności na rzeczonym terenie nie jest w rzeczywistości zabronione i sprzeczne z przeznaczeniem nadanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie w razie oczywistości naruszenia prawa, gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz gdy decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach w związku z art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, Sąd pierwszej instancji wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy o ochronie środowiska, o ile jest wymagana. Ustalenia zatem wymagało, czy planowana przez skarżącą spółkę działalność wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Prawidłowo kolegium przywołało art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie środowiska oraz słusznie odwołało się do przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd pierwszej instancji, wskazując na treść art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie środowiska oraz § 2 ust. 1 pkt 41 i 46 oraz § 3 pkt 80 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko stwierdził, że Kolegium trafnie uznało, iż przedsięwzięcie planowane przez spółkę jest instalacją i ma cechy stacjonarności. Zdaniem Sądu trafnie Kolegium wskazało na językowe rozumienie pojęcia "stacjonarny" i niewątpliwie prawidłowo dokonało analizy tego pojęcia w kontekście stanu faktycznego sprawy.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że z akt sprawy wynika, iż spółka planuje działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w ściśle określonym miejscu (na terenie określonej nieruchomości). Ma to być działalność, która ze swej istoty wymaga prowadzenia złożonych procesów we wskazanym miejscu. Dla uznania, że instalacja nie ma charakteru stacjonarnego (jak chciałaby wykazać skarżąca) nie wystarczy fakt, że poszczególne elementy instalacji można przemieszczać. Istotne bowiem jest, że prawidłowy ruch instalacji może się odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy poszczególne jej elementy (rękaw, ładowarka, maszyna silosująca, dmuchawy itd.) znajdować się będą w jednym miejscu wskazanym w decyzji starosty.

Zwrócił też uwagę, że z art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach wynika obowiązek oznaczenia miejsca przetwarzania odpadów we wniosku o wydanie zezwolenia. Określenie miejsca przetwarzania odpadów następuje też w zezwoleniu (art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach). To zaś uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca dopuszcza przetwarzanie odpadów wyłącznie w określonym miejscu, a więc zakłada "stacjonarność" takiej działalności. Wobec tego uznanie, iż planowane przez spółkę przetwarzanie odpadów ma się odbywać w ciągłym ruchu (niestacjonarnie) powodowałoby, że we wniosku o wydanie zezwolenia spółka nie mogłaby podać owego miejsca przetwarzania odpadów, a to zaś musiałoby spowodować stosowną reakcję organu właściwego do wydania zezwolenia.

W tym stanie rzeczy, skoro spółka planuje przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów w instalacji, to należało uznać, że do wniosku o wydanie zezwolenia w tym przedmiocie winna była dołączyć decyzję środowiskową. Uchybienie temu obowiązkowi w świetle poczynionych rozważań oznacza, że decyzję starosty o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów wydano z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd pierwszej instancji podzielił również argumentację Kolegium dotyczącą rażącego naruszenia prawa w decyzji starosty, polegającego na naruszeniu przepisu art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Zauważył, iż aktem prawa miejscowego, z którym planowane przedsięwzięcie powinno być zgodne jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenu położonego w obrębie [...] - część "[...]", przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał tu na treść § 17 tego planu oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) i wyjaśnił, że podstawowe, barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr [...] do rozporządzenia. We wspomnianym załączniku wprowadzono oznaczenie literowe "P" dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów zlokalizowanych na terenach zabudowy techniczno-produkcyjnej. Natomiast symbolem "O" należy oznaczać przeznaczenie terenu na gospodarowanie odpadami (tereny infrastruktury technicznej).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, trafnie Kolegium wskazało, że tereny oznaczone symbolami "P" i "O" mają odmienne przeznaczenie, a opisujące je zwroty nie są synonimami. Jeśli bowiem na danym terenie nie wprowadzono oznaczenia symbolem "O", to nie jest na nim dopuszczalne prowadzenie gospodarowania odpadami. Przy czym za gospodarowanie odpadami należy uznać zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach).

Sąd podkreślił, że zastosowanie definicji zaczerpniętej z ustawy o odpadach na gruncie analizy przepisów rozporządzenia dotyczącego planowania przestrzennego jest uzasadnione względami wykładni systemowej i celowościowej. Skoro bowiem ustawodawca nie wprowadził definicji pojęcia "gospodarowania odpadami" w cytowanym rozporządzeniu, należy przyjąć, iż uznał, że pojęcie to ma już definicję normatywną – i tak w istocie jest. W świetle tego trudno więc argumentować, że racjonalny ustawodawca nie stworzył definicji omawianego pojęcia w cytowanym rozporządzeniu, a jednocześnie chciał temu pojęciu nadać inne znaczenie niż przyjęte w ustawie o odpadach. Zmierzająca w tę stronę argumentacja zawarta w skardze nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nietrafna była próba wykazania, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zakresie zabudowy produkcyjnej, baz, magazynów i składów (symbol "P" wg rozporządzenia czy "[...]" w miejscowym planie), bowiem nie można uznać, iż przetwarzanie odpadów stanowi rodzaj zabudowy produkcyjnej, baz, magazynów czy składów. Przetwarzanie odpadów jest zatem na terenie oznaczonym symbolem "[...]" niedopuszczalne, a to również z tego powodu, że w planie miejscowym jako przeznaczenie dopuszczalne tego terenu wskazano między innymi "sport i rekreację związane z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu".

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie zasługuje na aprobatę argument skarżącej spółki, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzono expressis verbis zakazu działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, a zatem działalność taka jest co najmniej dopuszczalna. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r. poz. 647 ze zm.) przewiduje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Z analizy tych przepisów wynika niewątpliwie, że przeznaczenie terenu jest podstawowym pojęciem, którego używa ustawodawca na określenie tego, co powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oczywiste jest przy tym, że przeznaczenie danego terenu winno być określone możliwie precyzyjnie. Co za tym idzie, przeznaczenie danego terenu pod określony cel (np. cmentarz) oznacza, że inna działalność (np. budowa drogi) jest na tym terenie niedopuszczalna. Nie wymaga to jednak od organu uchwalającego plan miejscowy wprowadzania szczegółowych zakazów w tym zakresie, bo byłyby one zbędne z punktu widzenia nie tylko techniki prawodawczej, ale i logiki rozumowania prawniczego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w zaskarżonej decyzji w sposób należyty wykazano zatem, że w decyzji starosty doszło do naruszenia przepisów prawa, które to przepisy miały charakter na tyle oczywisty, że przy prawidłowym procesie ich wykładni możliwe było skonstruowanie normy prawnej, której znaczenie nie budziło wątpliwości. Trafna była więc ocena dokonana w zaskarżonej decyzji Kolegium, że decyzja starosty w sposób rażący narusza prawo (przywołane przepisy ustawy o odpadach i ustawy Prawo ochrony środowiska), co uzasadniało stwierdzenie nieważności tejże decyzji.

5. Od powyższego wyroku [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości zarzuciła mu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj:

- art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 60 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 41 i 46 oraz § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - przyjęcie, że skarżąca zobligowana była do uzyskania i dołączenia do wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; podczas gdy w świetle rzeczonych przepisów i stanu faktycznego sprawy, skarżąca nie była do tego zobowiązana;

- art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z § 17 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008 r. poprzez ich błędną wykładnię - przyjęcie, że decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów na terenie działki nr [...] obręb [...] została wydana z rażącym naruszeniem rzeczonych przepisów, gdyż zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego w sytuacji, gdy prowadzenie takiej działalności na rzeczonym terenie nie jest w rzeczywistości zabronione i sprzeczne z przeznaczeniem nadanym w akcie prawa miejscowego (miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego).

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa przy wydaniu decyzji - zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Zdaniem skarżącej brak możliwości stwierdzenia oczywistości naruszenia prawa w przedmiotowym stanie faktycznym potwierdza ewidentnie to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. wydanej na podstawie tożsamego stanu faktycznego i prawnego. Stąd słuszny wniosek, że biorąc pod uwagę wykładnię dokonywaną przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji o stwierdzeniu nieważności, jak i wydanie dwóch rozbieżnych decyzji w zasadzie w identycznym stanie faktycznym i prawnym, nie może być mowy o wyraźnej i oczywistej sprzeczności aktu administracyjnego z przepisami prawa.

W ocenie skarżącej w stanie faktycznym sprawy obowiązek załączania do wniosku, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zaistniał, przez co nie doszło do naruszenia prawa. Analiza przepisów w interesującym zakresie prowadzi w ocenie Spółki do wyprowadzonego powyżej wniosku. Skarżąca podkreśliła, że przetwarzanie odpadów w procesie R3, opisanym szczegółowo we wniosku [...] S.A., nie ma w żadnej mierze związku z jakimkolwiek zamierzeniem budowlanym, nie dojdzie również do ingerencji w środowisko polegającej na przekształceniu lub zmianie wykorzystania terenu (czy wydobywaniu kopalin).

Kolejnym argumentem przemawiającym za brakiem wymogu posiadania przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zakwalifikowanie przez ustawodawcę do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko instalacji. W ocenie Spółki w procesie odzysku, który miał być prowadzony na podstawie decyzji Starosty, nie miano wykorzystywać instalacji, o której mowa w przepisach. Planowane przedsięwzięcie nie wyczerpuje definicji określonej w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie stanowi również instalacji, brak bowiem elementu stacjonarności.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z podglądami doktryny, cechą instalacji powinna być stacjonarność jako założenie, że co do zasady to urządzenie działa w określonym miejscu, co prawda może być przemieszczone, ale takie przemieszczenie ma charakter wyjątkowy, a nie powtarzalny. Tymczasem urządzenia wykorzystywane w procesie odzysku, mogą być przemieszczane i to całkowicie dowolnie. Istotą tych urządzeń jest właśnie to, że można swobodnie zmieniać miejsce ich pracy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie błędne jest założenie opierające się na twierdzeniu, iż system wykorzystywanych urządzeń technicznych nie jest niestacjonarny, bowiem funkcjonuje stacjonarnie. Jest oczywiste, że w danej chwili, na potrzeby realizacji konkretnego zamierzenia, system ten musi pracować w konkretnym miejscu, co z kolei nie może wyłączać przymiotu niestacjonarności. Uznanie, że poprzez owo stacjonarne oddziaływanie, system urządzeń technicznych, składający się z mobilnych elementów, który może być dowolnie przemieszczany można zdefiniować jako instalację, jest w ocenie skarżącej błędne i stoi w sprzeczności z wyżej zaprezentowanymi przepisami i ich definicjami.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie również zarzut wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa miejscowego, powodujący konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jako nieważnej, jest chybiony. Stwierdziła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie zawiera oznaczeń "O", określających tereny infrastruktury technicznej "gospodarowanie odpadami".

Zdaniem skarżącej, w związku z brakiem uwzględnienia w planie terenów oznaczonych jako "tereny infrastruktury technicznej gospodarowanie odpadami", należy rozważyć możliwość zezwolenia na prowadzenie działalności zgodnej z innym, przewidzianym w planie przeznaczeniem, dającym pogodzić się z charakterem działalności objętej zezwoleniem. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w 2008 r. i jest nieadekwatny do obecnie istniejącej sytuacji związanej z gospodarowaniem odpadami na terenie gminy, co nie oznacza, że zabronione jest prowadzenie działalności związanej z gospodarowaniem odpadami.

Skarżąca wskazała, iż decyzja zezwalająca [...] S.A. na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, poprzez ich kompostowanie na terenie działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...] wydana została w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "[...]", dla którego przewidziano przeznaczenie podstawowe: zabudowa produkcyjna, bazy, magazyny i składy, oraz przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa usługowa i handel, sport i rekreacja związane z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu, zieleń urządzona, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej oraz komunikacja - dojazdy, dojścia, place manewrowe, parkingi.

Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczenie literowe "P" dotyczy terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Bezspornie więc na przedmiotowym terenie dopuszcza się działalność przemysłową, zakładającą szeroko pojętą aktywność gospodarczą. W ocenie spółki zakres działalności, jaka miała być prowadzona na podstawie decyzji Starosty zawiera się w owym ogólnym pojęciu. Biorąc natomiast pod uwagę fakt, że obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera oznaczenia ściśle związanego z gospodarowaniem odpadami, bowiem Gmina planuje dopiero wprowadzenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględniając potrzeby związane z gospodarką odpadami, zdaniem spółki prawidłowo zakwalifikowano działalność będącą przedmiotem decyzji Starosty, jako dopuszczalną do prowadzenia na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów ("P").

Nadto skarżąca wskazała, że działka objęta wnioskiem spółki, oznaczona obecnie w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], obręb [...], w ostatnich latach została wydzielona z większej nieruchomości gruntowej, która pozostawała we władaniu B. S. Dla nieruchomości, która występowała w ewidencji gruntów przed podziałem geodezyjnym, Starosta [...] wydał zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Wobec powyższego, bezspornym jest fakt, iż na terenie działki o numerze [...] obręb [...], gm. [...], prowadzona była działalność gospodarcza bezpośrednio związana z odzyskiem odpadów. Decyzje potwierdzające ten fakt pozostają we władaniu Starosty [...] oraz B. S.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że w § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowiono zasadę, zgodnie z którą ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów: natomiast ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające między innymi z potrzeb ochrony środowiska. Takich zakazów czy nakazów w odniesieniu do prowadzenia działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie znajdujemy.

Skarżąca podkreśliła, że § 16 ust. 8 pkt 2 miejscowego planu stanowi, iż gospodarkę odpadami przemysłowymi należy prowadzić na zasadach określonych w przepisach odrębnych. W ocenie skarżącej, biorąc pod uwagę zaprezentowane powyżej argumenty należy dojść do wniosku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zabrania prowadzenia na terenie nieruchomości działalności związanej z przetwarzaniem odpadów, a z samego faktu istnienia możliwości ustanowienia w planie obszarów o oznaczeniu "O" - gospodarowanie odpadami, nie można wywodzić, że w przypadku braku takiego oznaczenia, prowadzenie takiej działalności jest zabronione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

6. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec braku przesłanek nieważności przedmiotem kontroli kasacyjnej były, zgodnie ze sformułowaną podstawą skargi wyłącznie zarzuty materialnoprawne. Podkreślenie to jest o tyle istotne, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – w odniesieniu do obu zasadniczych kwestii spornych: charakteru instalacji oraz zgodności planowanej działalności z postanowieniami prawa miejscowego pojawia się polemika z elementami stanu faktycznego przyjętymi przez Sąd Wojewódzki za podstawę kwalifikacji materialnoprawnej. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego oznacza jednak, że kontrola oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku obejmuje wyłącznie materialną kwalifikację prawą, natomiast poza jej zakresem pozostaje stan faktyczny ustalony przez organy oraz zaaprobowany przez sąd pierwszej instancji i ewentualne naruszenia przepisów postępowania.

7. Pierwszy zarzut, dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach w zw. z art. 71 ust. 2 i art. 60 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 41 i 46 oraz § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 3 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, zawiera w sobie kluczową dla prawidłowości kwalifikacji materialnoprawnej kwestię charakteru planowanego przedsięwzięcie.

Zgodzić się należy z konstatacją Sądu Wojewódzkiego i Kolegium, opartą na poglądzie zawartym w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., II GSK 379/13 (dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA), że planowane przedsięwzięcie jest instalacją i ma cechy stacjonarności. Instalacja, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie musi być bowiem obiektem budowlanym, dla którego wymagane jest "trwałe związanie z gruntem". W przepisie tym rozróżniono bowiem pojęcie "instalacji" w postaci urządzeń technicznych oraz "instalacji" w postaci budowli (art. 3 pkt 6 lit. a) i c) ustawy - Prawo ochrony środowiska).

Jak konstatuje Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku instalacja w postaci "stacjonarnego urządzenia technicznego" to unieruchomione urządzenie w określonym miejscu i działające w stanie unieruchomienia, którego eksploatacja może spowodować emisję. "Stacjonarność" urządzenia technicznego podobnie jak pozostałych rodzajów instalacji, o których mowa w art. 3 ust. 6 wskazanej ustawy, pozostają w ścisłym związku z możliwością powodowania emisji przy ich eksploatacji. Takie rozumienie przepisu art. 3 ust. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska jest od kilku lat prezentowane jednolicie w judykaturze i doktrynie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Ke 860/13).

Podkreślić też należy, że cecha "instalacji" jaką jest "stacjonarność" nie wyklucza możliwości przemieszczenia urządzenia, jednak jego funkcjonowanie w każdym miejscu jest związane z emisją, czyli konsekwencjami, jakie korzystanie z instalacji może powodować dla środowiska. – o stacjonarności w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. b Prawa ochrony środowiska należy mówić w znaczeniu stacjonarności w ramach danego zakładu i w okresie jego funkcjonowania, a nie w znaczeniu trwałego połączenia z gruntem (por. M. Górski (w:) Prawne i organizacyjne obowiązki gmin w postępowaniu z odpadami komunalnymi. Wrocław, Kolonia Limited 2012 s. 98). Emisja nie może przekształcić się w zanieczyszczenie, o którym mowa w art. 3 pkt 49 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dlatego z brzmienia art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że sama możliwość spowodowania emisji w wyniku eksploatacji "stacjonarnego urządzenia technicznego" wymaga sporządzenia oceny. Zarzut stawiany zaskarżonemu wyrokowi w opisanym na wstępie pkt. 7 zakresie jest więc nieusprawiedliwiony.

8. Odnosząc się do kolizji planowanej działalności z zapisami planu wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Plan ustala w szczególności przeznaczenie terenu na danym obszarze oraz określa sposób zagospodarowania, a także kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy). Rada danej gminy, decydując w akcie planistycznym o sposobie zagospodarowania określonego obszaru gminy, determinuje przeznaczenie oraz sposób korzystania z tego terenu.

Wobec regulacji związanych z planem zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przewidział w toku postępowania dotyczącego ubiegania się o zezwolenie na zbieranie odpadów konieczność związania organu orzekającego w sprawie postanowieniami planu, czemu dał wyraz w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Przy ocenie złożonego skutecznie wniosku o zezwolenie, obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach, jest jednoczesne uwzględnienie przepisów prawa miejscowego, tj. wszystkich przepisów planu w zakresie wskazanego miejsca zbierania odpadów.

Organ nie może kwestionować obowiązujących postanowień planu i dokonywać oceny w zakresie ewentualnej niezgodności postanowień planu z innymi obowiązującymi przepisami prawa. W ramach oceny złożonego wniosku o zezwolenie organ ma obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego, w tym ustaleniami obowiązującego planu. Podkreślić należy, że organ nie jest też powołany do wyjaśniania, jaka działalność jest faktycznie prowadzona na terenie danej nieruchomości i czy jej prowadzenie jest zgodne z planem miejscowym. Postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów jest bowiem nakierowane na wydanie zezwolenia na zamierzoną czy planowaną działalność, a nie na kontrolę działalności już prowadzonej (temu służą inne postępowania administracyjne).

Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest determinowana przez wskazane wyżej rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia, w części tekstowej i graficznej planu oznaczenie literowe "P" dotyczy terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów zlokalizowanych na terenach zabudowy techniczno-produkcyjnej. Natomiast symbolem "O" oznacza się przeznaczenie terenu na gospodarowanie odpadami (tereny infrastruktury technicznej).

Jak wynika z niekwestionowanego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego przedsięwzięcie jest ulokowane na terenie oznaczonym symbolem "1P". Zgodnie z § 17 ust. 1 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1P i 2P ustalono przeznaczenie podstawowe - zabudowa produkcyjna, bazy, magazyny i składy oraz dopuszczalne - zabudowa usługowa i handel, sport i rekreacja związane z funkcją podstawową i dopuszczalną terenu, zieleń urządzona, obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, komunikacja - dojazdy, dojścia, place manewrowe, parkingi. Z tego zapisu wynika jasno, że na teren P1 nie obejmuje przeznaczenia "gospodarowanie odpadami" - "O".

Odnosząc się do argumentacji Sądu Wojewódzkiego, że z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przeznaczenie terenu jest podstawowym pojęciem, którego używa ustawodawca na określenie tego, co powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy czym przeznaczenie danego terenu winno być określone możliwie precyzyjnie. Zdaniem Sądu I instancji przepisy te nie wymagają jednak od organu uchwalającego plan miejscowy wprowadzania szczegółowych zakazów w tym zakresie, bo byłyby one zbędne z punktu widzenia nie tylko techniki prawodawczej, ale również logiki rozumowania prawniczego.

Argumentacja ta jest trafna. Ustalenie w konsekwencji przeznaczenia terenów w zapisach planu miejscowego jest możliwe przy zastosowaniu językowych reguł znaczeniowych, a potwierdzone względami systemowymi, które wskazują na zamiar prawodawcy wykluczenia możliwości lokalizacji na wskazanym terenie inwestycji uznanych na gruncie przepisów ochrony środowiska za generujące środowiskowe zagrożenia i podlegające szczególnym procedurom weryfikującym warunki ich realizacji. Nie można bowiem przypisywać zwrotowi "tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów zlokalizowanych na terenach zabudowy techniczno-produkcyjnej" takiego znaczenia, które pozwalałoby zaliczyć do nich także gospodarowanie odpadami, ponieważ stałoby to w sprzeczności z odrębnym sposobem oznaczania poszczególnych przeznaczeń terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w tym przypadku bowiem prawodawca wyraźnie rozróżnia kategoryzację terenów (lege distinguente) wskazując symbol "O".

Również z argumentu utylistarycznego – braku wyodrębnienia terenu o przeznaczeniu oznaczonym symbolem "O" nie można wywodzić regulacji pozytywnej o charakterze normatywnym. Z tych względów rozważany zarzut materialnoprawny należało uznać za nieusprawiedliwiony.

9. Jeśli chodzi o zarzut trzeci, dotyczący zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do obu wyżej omówionych kwalifikacji materialnoprawnych, zdaniem Sądu Wojewódzkiego w zaskarżonej decyzji w sposób należyty wykazano, że decyzja starosty w sposób rażący naruszyła prawo, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Podkreślenia wymaga jednak, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa, jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

W piśmiennictwie i orzecznictwie dominujący jest pogląd, zgodnie z którym przesłanką konieczną, ale niewystarczającą do uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa – jest oczywistość naruszenia prawa. Za "rażące" uznaje się mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazuje się również, że skutki społeczno-gospodarcze mogą być traktowane jako kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego, jednakże przede wszystkim należy stwierdzić naruszenie prawa i dopiero ocenić je jako rażące przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję.

Z powyższego wynika, że przy badaniu omawianych przesłanek nieważności decyzji w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia "rażącego naruszenia prawa" jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy.

10. Odnosząc powyższą charakterystykę do problemu "stacjonarności" przedsięwzięcia, wskazać należy, że w dniu [...] maja 2013 r. czyli w momencie wydania decyzji objęta postępowaniem nieważnościowym nie można było stanowczo stwierdzić, że stanowisko w kwestii rozważanych w pkt. 7 niniejszego uzasadnienia było już utrwalone. Jak wynika z tych rozważań problem wykładni i wzajemnych relacji art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach, art. 3 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 71 ust. 2 i art. 60 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozważonych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ma charakter wieloaspektowy i złożony. Trudno zatem w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa w ujęciu normatywnym czyli takim, w którym treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23).

Z kolei ocena skutków społeczno-gospodarczych przedsięwzięcia – jako rażącego naruszenia prawa - wymagałby przeprowadzenia szczegółowej oceny funkcjonowania urządzeń technicznych i ich wpływu na środowisko, czego w kontrolowanej sprawie nie ma. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie oceny stopnia naruszenia przepisów prawa materialnego rozważanych w pkt. 7 niniejszego uzasadnienia jest usprawiedliwiony.

11. Jednak drugie ze stwierdzonych naruszeń prawa w sprawie (opisane w pkt. 8 niniejszego uzasadnienia) prawidłowo zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zakwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja jest bowiem ewidentnie sprzeczna z prawem powszechnie obowiązującym - § 17 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2008r. w związku z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. W tym przypadku nie jest to złożony problem argumentacyjny, lecz prosta egzegeza zapisów prawa miejscowego. Niezgodność ta samoistnie przesądza o braku pozytywnej przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów na terenie działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...], obręb [...], gmina [...].

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, wyeksplikowanych również na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskazać należy, że trafnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że na kwalifikację materialnoprawną nie mają wpływu to, czy na terenie objętym planowaną inwestycją w przeszłości prowadzono podobną działalność oraz, stwierdzone przez stronę skarżącą, rozbieżności stanowiska organu w podobnych postępowaniach z udziałem innych podmiotów. Okoliczności te, nawet jeśli są prawdziwe, nie sanują stanu bezprawności stwierdzonego w niniejszej sprawie. To raczej niniejsza sprawa powinna być punktem odniesienia do oceny innych spraw o podobnej charakterystyce prawnej i faktycznej.

Z wyżej przedstawionych względów skarga kasacyjna, mimo częściowej zasadności podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).