Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 138/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1, art. 19 ust 3,, art. 19 ust. 4, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 123 poz 600
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.
article: art. 36, art. 97 par. 1 pkt 4,art. 154, art. 155, art. 161, art. 162
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1,art. 3 par. 2 i par. 3, art. 151.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej 1. zobowiązuje Ministra Gospodarki do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w terminie 90 (dziewięćdziesiąt) dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] grudnia 2006 r. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej także jako skarżąca, spółka) uzyskała na podstawie art. 16 ust. 1, 2, 3, 6 art. 17 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 123, poz. 600 z późn. zm.), Zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej ([...] SSE).

Zgodnie z warunkami zezwolenia spółka powinna ponieść nakłady inwestycyjne o wartości przewyższającej kwotę 10 300 000 euro w terminie do 31 grudnia 2009 r., utworzyć co najmniej 205 nowych miejsc pracy w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. i utrzymać nowoutworzone miejsca pracy do dnia 31 grudnia

2014 r.

Pismem z 10 listopada 2009 r. spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez zmniejszenie nakładów inwestycyjnych do 7 500 000 euro i przesunięcie terminu realizacji warunku zatrudnieniowego o 2 lata wskazując, że powodem trudności w realizacji pierwotnych warunków zezwolenia jest ogólnoświatowy kryzys gospodarczy.

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zmienił Zezwolenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2012 r. (wpływ do organu 30 sierpnia 2012 r.) skarżąca zwróciła się do Ministra Gospodarki o stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. zmienionego ww. decyzją z [...] stycznia 2010 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że posiadane przez nią zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE stało się bezprzedmiotowe w wyniku okoliczności uniemożliwiających realizację warunków określonych w treści zezwolenia.

Spółka wskazała, że nie zrealizowała warunku określonego w ww. zezwoleniu zobowiązującego spółkę do utworzenia 205 nowych miejsc pracy na terenie [...] SSE w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r., w konsekwencji czego nie będzie w stanie zrealizować również innego warunku określonego w zezwoleniu, polegającego na utrzymaniu nowo utworzonych 205 miejsc pracy w okresie od dnia 31 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. Z uwagi na niezrealizowanie przez spółkę warunków inwestycyjnych określonych w treści zezwolenia, oraz na skutek ponoszonych strat spółka nie korzystała (za wyjątkiem roku obrotowego 2011) z pomocy publicznej. Wydane spółce zezwolenie stało się zatem bezprzedmiotowe i winno być wycofane z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Pismem z dnia 9 października 2012 r. Departament Instrumentów Wsparcia Ministerstwa Gospodarki poinformował skarżącą, że zgodnie z opinią Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów niezrealizowanie przez przedsiębiorcę warunków zezwolenia skutkuje koniecznością zwrotu pobranej pomocy publicznej. Jednocześnie zwrócono się do skarżącej o potwierdzenie żądania stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia.

W odpowiedzi, pismem z dnia 26 października 2012 r. Spółka oświadczyła, iż swe żądanie podtrzymuje w całości. W odniesieniu do sformułowanej przez organ sugestii, iż w związku ze stwierdzeniem wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Spółka będzie zobowiązana do zwrotu pobranej pomocy publicznej, otrzymanej w związku z realizacją inwestycji na terenie [...] SSE, spółka wskazała, że wyraża odmienne stanowisko, które opiera się na obowiązujących przepisach prawa, a nie na opinii innego organu administracyjnego. Zdaniem strony art. 19 ust. 5 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, w żaden sposób nie uzależniają stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej od innych czynników, w tym zwrotu pomocy publicznej, zwłaszcza, iż decyzja Ministra Gospodarki w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia ma jedynie deklaratoryjny charakter. Ponadto strona wskazała, iż nie są jej znane żadne przepisy obowiązującego prawa, z których wynikałby obowiązek zwrotu pomocy publicznej otrzymanej w związku z realizacją inwestycji na terenie SSE w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia strefowego, w szczególności brak takich przepisów w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych. Takie stanowisko wielokrotnie potwierdzał Minister Finansów wskazując w indywidualnych interpretacjach przepisów prawa podatkowego, iż w momencie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia brak jest obowiązku opodatkowania uprzednio zwolnionych dochodów. W ocenie skarżącej, opinia Urzędu Ochrony konkurencji i Konsumentów nie ma charakteru prawotwórczego, co oznacza, iż nie może ona nakładać na podmioty prawne obowiązków nie wynikających z obowiązującego prawa. Strona podkreśliła, iż w związku z realizacją inwestycji na terenie [...] SSE nie odniosła żadnej korzyści finansowej, a wręcz przeciwnie, działalność ta przyniosła jej straty.

Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. [...] Sp. z o.o. wezwała Ministra Gospodarki na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niestwierdzeniu przez organ w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Strona wskazała, że usunięcie naruszenia prawa winno polegać na rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 29 sierpnia 2012 r. i stwierdzeniu wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE.

Minister Gospodarki pismem z dnia 7 marca 2013 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE.

Organ wskazał w zawiadomieniu, że postępowanie zostało wszczęte w oparciu o protokół kontroli [...] Sp. z o.o., przekazany przez [...] SSE pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. Kontrola przeprowadzona przez Zarządzającego strefą w dniu [...] marca 2012 r. wykazała, że spółka nie spełniła warunku określonego w zezwoleniu tzn. nie utworzyła co najmniej 205 nowych miejsc pracy. Kontrolujący ustalili, że w wymaganym terminie spółka zatrudniała 157 pracowników. Na podstawie tych informacji można wnioskować, że przedsiębiorca rażąco uchybił ww. warunkowi zezwolenia, co zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych stanowi przesłankę jego cofnięcia.

Pismem z 19 marca 2013 r. [...] Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Gospodarki w sprawie jej wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE.

W skardze skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie Ministra Gospodarki do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie Zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

- zobowiązanie Ministra Gospodarki do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

- w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż sprawa rozpatrzenia jej wniosku winna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, tj. w oparciu o art. 35 § 1 k.p.a. z uwagi na normę art. 19 ust. 5 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, która nakazuje organowi stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy. Powołany przepis ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych służy umożliwieniu przedsiębiorcy wyjścia ze specjalnej strefy ekonomicznej (rezygnacji z prawa do otrzymywania pomocy publicznej). Minister Gospodarki nie wydając decyzji o wygaśnięciu zezwolenia, zmusza spółkę do dalszego prowadzenia działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, co skutkuje powstawaniem strat po jej stronie, których spółka chciała uniknąć, składając wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia.

Skarżąca wskazała, że nawet przyjęcie, iż wniosek wymagał wszczęcia przez Ministra Gospodarki postępowania wyjaśniającego lub też gdyby sprawę wniosku uznać za szczególnie skomplikowaną, to terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. już upłynęły. Strona podkreśliła, iż bezczynność organu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w sposób bezpośredni rzutuje na jej obecną sytuację ekonomiczną. Do momentu stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia skarżąca musi bowiem prowadzić działalność na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, a ponoszone przez nią straty nie są traktowane jako "straty podatkowe" w myśl art. 7 ust. 4 i 5 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych i w konsekwencji nie będą mogły podlegać rozliczeniu z dochodami skarżącej uzyskanymi w kolejnych latach.

Spowodowana bezczynnością organu administracji konieczność dalszego ponoszenia przez Spółkę kosztów związanych z prowadzeniem odrębnych rozliczeń rachunkowych i podatkowych działalności strefowej (zwolnionej) oraz generowania strat niepodlegających rozliczeniu zmusza spółkę do prowadzenia działalności gospodarczej na nierównych (gorszych) warunkach względem podmiotów, które nie prowadzą działalności na terenie specjalnych stref ekonomicznych lub których zezwolenia zostały już wygaszone. Z tego powodu skarżąca nosząc się z zamiarem dochodzenia od Skarbu Państwa roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wniosła w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że na skutek przeprowadzonej kontroli, która wykazała, że skarżąca nie spełniła warunku określonego w zezwoleniu zmienionym decyzją Ministra Gospodarki nr [...] - z dnia [...] stycznia 2010 r. tzn. nie utworzyła co najmniej 205 nowych miejsc pracy, zobowiązany był zbadać czy zachodzą przesłanki obligujące organ do cofnięcia zezwolenia, dlatego wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia ww. zezwolenia, o czym zawiadomił skarżącą pismem z dnia 7 marca

2013 r.

Organ podkreślił, iż skarżąca znając wynik przedmiotowej kontroli złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] - z dnia 28 sierpnia 2012 r. - uzupełniony pismem z dnia 26 października 2012 r.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. organ poinformował skarżącą, że z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie jest możliwe załatwienie sprawy z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia. Organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, tj. do 30 czerwca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Istota skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd.

W sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola Sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez Sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności.

Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem Sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Ponadto Sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczy niezakończenia merytoryczną decyzją wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej a także została wniesiona przez stronę po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postaci wystosowania do właściwego organu tj. Ministra Gospodarki, wezwania do usunięcia naruszenia prawa (v. art. 37 § 1 k.p.a. i art. 52 § 1 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi wskazać należy, że w myśl art. 19 ust. 1 ustawy o sse zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o sse, zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca: zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na którą posiadał zezwolenie lub rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu lub nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki.

Przepisy ustawy o sse przewidują także, na wniosek przedsiębiorcy, możliwość zmiany zezwolenia (art. 19 ust. 4) lub wydanie decyzji o wygaśnięciu zezwolenia (art. 19 ust. 5).

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej wygasa z mocy prawa dopiero z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa.

Przed upływem tego terminu zezwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone, a także zmienione, może też wygasnąć wcześniej. Cofnięcie lub ograniczenie zezwolenia dotyczy przypadków, gdy przedsiębiorca nie wywiązał się z określonych w przepisach warunków. Działania w tym zakresie z urzędu podejmuje organ administracji.

Ponieważ z działalnością w strefie wiąże się nie tylko prawo do korzystania ze zwolnienia podatkowego, ale także konieczność spełnienia określonych w ustawie o sse warunków wprowadzono możliwość, na wniosek przedsiębiorcy, zmiany zezwolenia albo orzeczenia o wcześniejszym wygaśnięciu zezwolenia. Inicjatywa w tym zakresie należy wyłącznie do przedsiębiorcy, który uwzględniając okoliczności, ma możliwość m in. rezygnacji z dalszego korzystania z przysługujących podmiotom posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w strefie uprawnień i zwolnienia się z obowiązków.

Przepis art. 19 ust. 5 ustawy o sse uprawnia Ministra Gospodarki do wydania, na wniosek przedsiębiorcy, decyzji o wygaśnięciu zezwolenia.

O wygaśnięciu decyzji (zezwolenia), zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji może orzec, jeśli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji, albo nakazuje przepis prawa, albo orzeczenie takie leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

W wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II FSK 86/12 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia zezwolenia ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek od dnia złożenia przez stronę skarżącą wniosku o wygaszenie decyzji. Na mocy art. 16 ust. 6 ustawy o sse do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy k.p.a. Art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość o ile podjęcie takiego rozstrzygnięcia nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Decyzja stwierdzająca wygaśniecie decyzji ma charakter aktu deklaratoryjnego i wywołuje skutki prawne ex tunc od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika m. in. z rezygnacji z uprawnień przez stronę (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 765). Rezygnację uprawnionego z realizacji uprawnienia uznać należy za bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym. Korzystanie z zezwolenia stało się dla strony skarżącej bezprzedmiotowe w dacie złożenia wniosku. Art. 19 ust. 5 ustawy o sse uprawnia Ministra Gospodarki do wydania na wniosek przedsiębiorcy decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Do postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Art. 19 ust. 5 ustawy o sse należy uznać, za przepis szczególny nakazujący stwierdzić wygaśniecie decyzji (zezwolenia). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje zatem w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z kolei w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II FSK 2366/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in. że brak jest podstaw do uznania, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie wywołuje skutki ex tunc i powoduje na gruncie prawa podatkowego zrównanie pozycji przedsiębiorcy, który utracił zwolnienie z pozycją przedsiębiorcy, który z takiego zwolnienia nie korzystał. Skoro wskazany ust 5 art. 17 u.p.d.o.p. stanowi, że podatnik w razie cofnięcia zezwolenia traci prawo do zwolnienia, to utrata tego prawa wynika wprost z decyzji o cofnięciu i następuje w dacie jej wydania a nie z mocą wsteczną od dnia udzielenia zezwolenia. Cofnięcie zezwolenia nie powoduje swoistego powrotu do stanu sprzed dnia jego wydania.

Należy przy tym zauważyć, że skutek zastosowania obu omawianych instytucji (cofnięcia zezwolenia oraz stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia) jest taki sam i oznacza wydanie decyzji, która formalnie stwierdza, że podmiot nie może już dłużej korzystać z uprawnień wynikających z uprzednio wydanej decyzji administracyjnej.

W niniejszym postępowaniu administracyjnym, w oparciu o przepis art. 19 ust. 5 ustawy o sse, skarżąca spółka wystąpiła do organu w dniu 30 sierpnia 2012 r. z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] udzielonego spółce [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

W odpowiedzi na pismo organu z dnia 9 października 2012 r. w którym zawiadomiono stronę, że z uwagi na niezrealizowanie warunku przedmiotowego zezwolenia dotyczącego zatrudnienia pobrana pomoc publiczna (zwolnienie z CIT) podlegać będzie zwrotowi w momencie wygaszenia tego zezwolenia, skarżąca pismem z dnia 26 października 2012 r. (wpływ do organu 2 listopada 2012 r.) oświadczyła, że jej wniosek jest jednoznaczny, a mianowicie żąda stwierdzenia wygaśnięcia wydanego jej Zezwolenia nr [...]. Jednocześnie w piśmie tym skarżąca wyraziła odmienny niż organ pogląd, co do konieczności zwrotu pobranej pomocy publicznej.

Następnie, już po wezwaniu Ministra Gospodarki do usunięcia naruszenia prawa na potrzeby niniejszej sprawy (pismo skarżącej z 11 stycznia 2013 r. - wpływ do organu 17 stycznia 2013 r.), organ wszczął wobec strony z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej Zezwolenia nr [...] w oparciu o art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o s.s.e. Wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia związane było z wynikami kontroli przeprowadzonej u strony w dniu [...] marca 2012 r.

Z kolei pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. , działając w trybie art. 36 § 1 k.p.a. organ poinformował stronę, że z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia nie jest możliwie załatwienie sprawy z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 30 czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę, organ przedstawił opisany wyżej stan sprawy, akcentując niemożność prowadzenia niniejszego postępowania ze względu na toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Stwierdził również, że nie mógł zawiesić postępowania prowadzonego z wniosku strony a to ze względu na brak przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Do dnia wydania niniejszego wyroku organ nie rozstrzygnął wniosku strony o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia a jedynymi czynnościami które podjął od czasu wniesienia niniejszej skargi na bezczynność to skierowanie do strony dwóch postanowień wydanych na podstawie art. 36 k.p.a. (opisane wyżej postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz złożone na rozprawie przed tutejszym Sądem postanowienie z dnia 21 czerwca 2013 r. przedłużające termin rozpatrywania sprawy do 31 sierpnia 2013 r.).

Rozpoznając niniejszą sprawę konieczne jest uwypuklenie, iż sekwencja zdarzeń zaistniałych w sprawie wskazuje, że ewentualne przesłanki dla wszczęcia postępowania o cofnięcie przedmiotowego zezwolenia zaistniały na kilka miesięcy przed złożeniem wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia tego zezwolenia (protokół kontroli z dnia [...] marca 2012 r. natomiast wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia wpłynął do organu 30 sierpnia 2012 r.). Jednocześnie nie jest kwestionowane, że od 7 marca 2013 r. równolegle z niniejszym postępowaniem administracyjnym toczy się postępowanie prowadzone z urzędu przez organ w sprawie cofnięcia omawianego Zezwolenia nr [...]. Wypada także dodać, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w oparciu o przepis art. 19 ust. 5 ustawy o s.s.e. stanowi sankcję administracyjną materialnoprawną. Ważne jest, żeby w dacie wydawania decyzji o cofnięciu uprawnienia, zezwolenie było ważne jeżeli chodzi o okres obowiązywania. Tylko bowiem wówczas istnieje przedmiot sprawy, co skutkuje tym, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji należy ocenić, czy organ pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku strony o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia zważywszy w szczególności na argumenty organu przedstawione w odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. Uwzględniając przy tym, podzielony przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę, pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 1998 r. sygn. akt II SA 937/98, że w sytuacji, gdy działanie organu nie jest możliwe, nie można mu zarzucić, że pozostaje w bezczynności (opubl. LEX 41302).

Sąd nie podziela argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę a mianowicie, niemożności działania Ministra Gospodarki w sprawie niniejszej ze względu na toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej przedmiotowego zezwolenia. Z przytoczonych wyżej unormowań ustawy o sse regulujących kwestie cofnięcia udzielonego zezwolenia oraz stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia wynika, że ustawodawca nie określił zakazu stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, które może być cofnięte. Innymi słowy, nie ma przepisu zakazującego prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w sytuacji, gdy wobec strony toczy się postępowanie (lub zachodzą przesłanki) dla cofnięcia tego zezwolenia.

Odnosząc się do przywołanego przez pełnomocnika organu poglądu Andrzeja Wróbla wyrażonego w komentarzu do art. 162 k.p.a., że nie jest dopuszczalne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej, gdy właściwy organ wszczął postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną(v. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, wyd. Zakamycze 2005 str. 1021), który to pogląd organ uznaje za adekwatny do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie należy wskazać, że Sąd nie podziela w tym zakresie stanowiska Ministra Gospodarki.

Powyższy pogląd prof. A. Wróbla jest sformułowany w aspekcie rozpatrywania spraw w sytuacji zbiegu środków nadzwyczajnych do których należą: żądanie wznowienia postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, a także środki unormowane w art. 154, 155, 161 i 162 k.p.a.

Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia ze zbiegiem środków nadzwyczajnych uruchomionych wobec tego samego rozstrzygnięcia organu gdyż o ile środek unormowany w art. 162 k.p.a. (stwierdzenie wygaśnięcia decyzji) zaliczamy do środków nadzwyczajnych, o tyle środkiem takim nie jest cofnięcie zezwolenia w oparciu o przepis art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o s.s.e.

Z powyższych względów nie można mówić o regułach dotyczących kolejności stosowania nadzwyczajnych środków prawnych pozostających ze sobą w zbiegu (szerzej na temat zbiegu środków prawnych przysługujących od decyzji organów administracji publicznej wypowiada się Z. R. Kmiecik m.in. w artykule pod tym tytułem, opublikowanym w Casus 2008, Nr 1, str. 20-27).

W tym stanie rzeczy nie można podzielić poglądu organu, że w rozpatrywanym przypadku należy dać pierwszeństwo postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia ze względu na to, że wywołuje ono po pierwsze: najdalej idące skutki (nakaz zwrotu udzielonej pomocy publicznej), po drugie zaś przesłanka jego zastosowania występuje w sposób najbardziej oczywisty w świetle okoliczności sprawy. Należy przy tym podkreślić, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia omawianej decyzji został złożony przez skarżącą spółkę na rok przed datą wszczęcia wobec niej postępowania z urzędu w sprawie cofnięcia tego zezwolenia, co z kolei nastąpiło dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa wobec nierozpoznania wniosku o wygaśnięcie. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji został złożony przez stronę po pięciu miesiącach od ujawnienia wyników kontroli, stanowiących, zdaniem organu, podstawę do wszczęcia postępowania o cofnięcie przedmiotowego zezwolenia.

Zdaniem Sądu, wydanie przez organ ww. postanowień w trybie art. 36 k.p.a. nie usuwa stanu bezczynności, gdyż podana w nich przyczyna wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy a mianowicie toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia z powodów wskazanych w niniejszym uzasadnieniu nie może być uznana za usprawiedliwioną.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że w dniu wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego Zezwolenia nr [...]. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą gdyż bezczynność organu wynikała, jak można wywnioskować z całego kontekstu sprawy, z błędnej interpretacji przepisów prawa a w konsekwencji z przekonania tego organu o przeszkodzie w prowadzeniu niniejszego postępowania administracyjnego.

Reasumując, organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia Zezwolenia nr [...] udzielonego spółce [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w terminie 90 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Ustalając powyższy termin Sąd miał na uwadze z jednej strony instrukcyjny charakter terminów określonych w art. 35 k.p.a. a z drugiej - skomplikowany charakter sprawy.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

Z uwagi na pozostawanie poza kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w rozumieniu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekanie o zobowiązaniu Ministra do podjęcia działań, zmierzających do dyscyplinarnego ukarania pracowników podległego urzędu, Sąd oddalił żądanie zawarte w punkcie drugim skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 4 wyroku).

Na podstawie zaś art. 201 § 1 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 357 złotych (100 zł - wpis od skargi, 240 zł - wynagrodzenie pełnomocnika i 17 zł - kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt 4 sentencji wyroku).