Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1205/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 348/10 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z.G. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza koszty postępowania w kwocie 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) od M.C. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z.G.


UZASADNIENIE

II GSK 1205/10

UZASADNIENIE

1. Wyrok zaskarżony w niniejszej sprawie został wydany na podstawie następującego stanu faktycznego:

M.C. (skarżąca) złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Zadeklarowała działki rolne: do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) o łącznej powierzchni 89,12 ha oraz do Uzupełniającej Powierzchni Obszarowej (UPO) o łącznej powierzchni 89,12 ha.

W dniu [...] maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję, w której przyznał skarżącej płatność w wysokości [...] zł, w tym do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł oraz do Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze względu na treść art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270 z 21 października 2003 r. ze zm.), zgodnie z którym do płatności kwalifikują się grunty rolne, które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r., w powierzchnia uprawniona do przyznania płatności została pomniejszona o 2,10 ha. Powodem takiej decyzji było stwierdzenie, że części działek, które zadeklarowała skarżąca, nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., tzn. nie była na nich prowadzona działalność rolnicza. Wykluczenia z płatności dokonano na podstawie pomiarów wykonanych na ortofotomapie, będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym (wykonanym we wrześniu 2004 r.), poddanym korekcji geometrycznej.

Skarżąca odwołała się od ww. decyzji do Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w Z.G. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Na skutek skargi, skierowanej do WSA w Gorzowie Wielkopolskim przez M.C., Sąd ten wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 743/09, uchylił ww. decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. Wyrok ten stał się prawomocny dnia [...] grudnia 2009 r.

W ocenie Sądu, w sprawie wystąpiły istotne uchybienia procesowe w przedmiocie ustaleń faktycznych. Zastrzeżenia Sądu dotyczyły głównie umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności. Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprzekonujące i odbiega od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim co do obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu decyzji konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego płatności w oznaczonym, wnioskowanym przez producenta rolnego zakresie, nie zostały przyznane.

W decyzji z dnia [...] marca 2010 r., wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2009 r.

2. Zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 348/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M.C. na ww. decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego w Z.G. z dnia [...] marca 2010 r.

Zdaniem Sądu I instancji, wskazania zawarte w wyroku WSA z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 743/09, zostały przez organ odwoławczy uwzględnione, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Sąd uznał więc za niezasadny zarzut nienależytego uzasadnienia decyzji w części dotyczącej szczegółowego wskazania wielkości zadrzewień i zakrzaczeń na działkach.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, włączone do akt ortofotomapy wyraźnie dokumentują zakwestionowane obszary części działek, co do których przyjęto, że nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Zawarty w zaskarżonej decyzji opis ortofotomap jest, zdaniem WSA, wyraźny i zrozumiały. Dodatkowo, jak wskazał WSA, przedstawienie w uzasadnieniu decyzji metody pomiaru odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej oraz sposobu wyliczenia pominiętej powierzchni nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości obliczenia wyłączonej z płatności powierzchni. WSA stwierdził ponadto, że prawidłowe i zgodne z zasadami logiki było wnioskowanie organów na podstawie ortofotomap wykonanych w 2004 r., na których wyraźnie została uwidoczniona wielkość i intensywność zadrzewień lub zakrzewień na poszczególnych działkach, iż skoro tego typu roślinność porastała działki w 2004 r., to istniała ona tam także 30 czerwca 2003 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu "bezkrytycznego uznania dowodu w postaci interpretacji ortofotomap" – to jest bez dopuszczenia dowodu "z niezależnego biegłego" i bez skonfrontowania z innymi dowodami (twierdzeniami skarżącej, zeznaniami świadków) – WSA wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż pomiaru działek rolnych dokonuje pracownik ARiMR z odpowiednim przygotowaniem zawodowym i po egzaminie weryfikacyjnym. Z kolei przy pracach wykonywanych na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) nadzór i zatwierdzanie należy do osób posiadających stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii. Zdaniem WSA, skarżąca bezpodstawnie wskazywała na łatwość popełnienia pomyłki przy interpretacji ortofotomap przez pracowników ARiMR.

WSA stwierdził również, iż zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. zwrócenie się przez organ do biegłego o wydanie opinii pozostawiono do uznania tego organu, nawet wówczas, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Sąd I instancji odnotował przy tym, iż WSA w wyroku z dnia 29 października 2009 r. w istocie zaakceptował ortofotomapę jako zasadniczy dowód w sprawie. Sąd I instancji dodał, że istotne znaczenie ortofotomapy jak dowodu w postępowaniu dotyczącym przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego tym bardziej nie powinno budzić wątpliwości, gdy weźmie się pod uwagę uregulowania aktualnie obowiązującego Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., dotyczące Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Elementem tego systemu jest bowiem system identyfikacji działek rolnych (LPIS), który zgodnie z art. 17 ww. rozporządzenia ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, a korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych o odpowiednim standardzie gwarantującym dokładność.

Odnosząc się do wskazanego w skardze § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r., z którego wynika, że możliwe jest porastanie gruntów rolnych pojedynczymi drzewami i krzewami, Sąd I instancji wskazał, że jest to okoliczność podniesiona po raz pierwszy dopiero w skardze. Jako taka, co najwyżej mogłaby stanowić podstawę ewentualnego wniosku do organu o wznowienie postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

3. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 348/10, został zaskarżony do NSA skargą kasacyjną M.C.

Wyrokowi temu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) – przez:

- oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie;

- nieustalenie faktów, które znajdowały się w zakresie możliwości samego organu, w szczególności: liczby drzew i krzewów na spornej działce w czerwcu 2003 r. (w kontekście dozwolonej normy, wynikającej z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie minimalnych norm – Dz.U. Nr 44, poz. 266 ze zm.); elementów natury oprócz zadrzewień i zakrzaczeń, które mogą obrazować powoływane przez organ piksele na podstawie dostępnych ortofotomap (np. snopki siana, połamane gałęzie, zalania); niewykonanie opinii retrospektywnej dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornych terenów w czerwcu 2003 r.;

- przyjęcie takiej samej ilości pikseli i tego samego rodzaju dla miesiąca czerwca 2003 r. na podstawie ortofotomapy "z września 2010 r.";

- niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

b) art. 8 k.p.a. – przez jego niezastosowanie, wyrażające się wydaniem rozstrzygnięcia, którego motywy, przedstawione w uzasadnieniu, nie są czytelne dla strony, w szczególności w zakresie powodów, dla których organ nie podzielił jej stanowiska i nie przeprowadził określonych dowodów.

Ponadto, skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a. – przez niewyjście poza granice zaskarżenia i oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd ten winien decyzję uchylić i wskazać na konieczność wykonania opinii retrospektywnej dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornych terenów w czerwcu 2003 r. przez biegłego.

Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

4. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych odnotowano, że zdaniem skarżącej Sąd I instancji zasadnie uznał, iż powierzchnia działek nie powinna być uwzględniana do naliczenia płatności, jeżeli nie były one utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., wskazując jednocześnie, iż warunki utrzymania gruntów zgodnie z normami zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie minimalnych norm. Skarżąca wskazała, że § 4 pkt 3 ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że gruntami rolnymi utrzymywanymi zgodnie z normami są grunty, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, i ile nie wpływają one na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.

Skarżąca podniosła, że motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji administracyjnych nie są czytelne, w szczególności w zakresie powodów, dla których organ nie podzielił stanowiska skarżącej i nie przeprowadził określonych dowodów. Zdaniem skarżącej, nie jest wystarczająca i trafiona argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wyroku odnośnie do wykonania pomiaru działek rolnych przez pracownika ARiMR na podstawie ortofotomap oraz dokonania pomiaru obszaru, który nie kwalifikuje się do przyznania płatności bezpośrednich.

W przekonaniu skarżącej "nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, iż system ZSZiK <> liczbę pikseli z ortofotomapy z września 2004 i przeliczył na powierzchnię wyrażoną w ha. Zdaniem skarżącej trudno znaleźć logiczne usprawiedliwienie dla przyjęcia takiej samej ilości pikseli i tego samego rodzaju dla miesiąca czerwca roku 2003, a więc okresu ok. 1 roku i 3 miesięcy wcześniej".

Skarżąca zarzuca wyrokowi WSA braki polegające na niewskazaniu, czy obsługa systemu ZSZiK przez pracownika ARiMR uprawnia do wydania opinii retrospektywnej dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia, jak również na niewskazaniu, "dlaczego dany, konkretny piksel został zakwalifikowany jako zadrzewienie i zakrzaczenie w roku 2003".

Skarżąca stwierdziła, że pracownik ARiMR nie posiada powyższych możliwości w ramach odebranego przeszkolenia. Dodatkowo skarżąca wskazała, że jej zdaniem zdjęcia, na których pracownik ARiMR oparł pomiar, były niewyraźne.

W ocenie skarżącej w jej sprawie postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone w taki sposób, który by potwierdził lub wykluczył twierdzenia skarżącej w kontekście miesiąca czerwca 2003 r. W szczególności, jak podnosi skarżąca, organ I instancji powinien dokonać retrospektywnej opinii dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornych terenów. Skoro bowiem – jak stwierdza skarżąca – pracownik ARiMR nie posiada takiej wiedzy i umiejętności, należało skorzystać z wiedzy specjalisty, który w oparciu o dostępne ortofotomapy wykonałby retrospektywną opinię. Skarżąca uznała, że dopiero taki dowód uprawniałby do wywiedzenia jednoznacznych wniosków w odniesieniu do stanu działek na dzień 30 czerwca 2003 r.

W dalszej części uzasadnienia podstaw kasacyjnych skarżąca zarzuca, że "nie jest <> jak wskazuje Sąd wniosek, iż skoro zdjęcia zostały wykonane w 2004 r., to na dzień 30 czerwca 2003 r. przedmiotowe tereny również nie były użytkowane rolniczo". Zdaniem skarżącej, "nie wykazano aby na dzień 30 czerwca 2003 r. liczba pikseli świadcząca o dyskwalifikacji terenów spod płatności była równa liczbie pikseli z września 2004 r." Skarżąca twierdzi, że konsekwentnie kwestionowała występowanie zadrzewień i zakrzaczeń w czerwcu 2003 r. powołując się na zapewnienia właściciela działek. Nawet jednak – jak wskazuje skarżąca – przyjmując występowanie na spornych terenach małej ilości zakrzaczeń i zadrzewień w czerwcu 2003 r., nie eliminuje to w ocenie skarżącej uznania tych gruntów jako utrzymanych w dobrej kulturze rolnej w myśl § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sytuacji, gdy liczba pojedynczych drzew i krzewów nie przekraczała 50 sztuk na hektar. Skarżąca stoi na stanowisku, że "należało ustalić, jaka była liczba drzew i krzewów, czy ta liczba mieściła się w dozwolonej normie, czy ją przekraczała". Takich ustaleń – zdaniem skarżącej – w jej sprawie nie poczyniono.

Ponadto, skarżąca jest zdania, że "nie wykazano, aby dany piksel stwierdzony na ortofotomapie z września 2004 r. stanowił obraz zakrzaczeń lub zadrzewień w czerwcu 2003 r. Nie odniesiono się do tego, jakie elementy natury dane piksele mogą obrazować, tzn. czy mogą na przykład obrazować snopki siana, połamane gałęzie czy zalania".

W przekonaniu skarżącej w celu rozstrzygnięcia tych wątpliwości należało – na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. – dopuścić dowód z opinii biegłego. Ponadto zdaniem skarżącej "ustalenia wymagałoby na podstawie zeznań świadków (właściciela gruntu, sołtysa), czy w okresie czerwca 2003 (lub kiedykolwiek) na tym obszarze występowały zadrzewienia i zakrzaczenia <> i czy dokonano ich wycinki".

5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji (Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR) wniósł o oddalenie skargi i o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą postępowania dowodowego, które zostało przeprowadzone przez organy orzekające w sprawie skarżącej. Przebieg tego postępowania został zaaprobowany przez Sąd I instancji. Z oceną taką nie zgadza się skarżąca.

7. Zgodnie z orzecznictwem NSA "sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty" (uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Elementem kontroli legalności działania organu administracji publicznej, dokonywanej przez sąd administracyjny, jest zatem powinność zbadania przez sąd, czy organ administracji publicznej dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Sposób, w jaki sąd administracyjny I instancji wywiązał się ze wskazanych wyżej powinności w zakresie kontroli decyzji administracyjnej, podlega weryfikacji instancyjnej w postępowaniu przed NSA. Wszakże "przedstawienie stanu sprawy", które powinno znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia sądu I instancji (art. 141 § 4 p.p.s.a.), obejmuje nie tylko przytoczenie przez sąd ustaleń dokonanych przez organ administracji, lecz również ocenę tych ustaleń pod kątem zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04). W konsekwencji, dopuszczalna jest skarga kasacyjna oparta na zarzucie dokonania przez Sąd I instancji wadliwej oceny sposobu ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym.

8. Autor skargi kasacyjnej, zmierzając do podważenia dokonanej przez sąd I instancji oceny prawidłowości postępowania dowodowego, jakie zostało przeprowadzone przez organ administracji, powinien przede wszystkim wskazać przepisy postępowania administracyjnego, które – w jego opinii – zostały naruszone przez organ administracji.

Ponadto skarżący powinien uzasadnić, z jakich przyczyn organ administracji, który przeprowadził poszczególne czynności dowodowe i na podstawie tych czynności przyjął za udowodnione pewne okoliczności, dopuścił się – zdaniem skarżącego – naruszenia przepisów prawa wskazanych w skardze. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych w tym zakresie powinno przede wszystkim spełniać następujące wymagania.

Po pierwsze, nie są wystarczające ogólnikowe stwierdzenia wskazujące na "niewiarygodność" określonego dowodu, bądź też na "większą wiarygodność" innego dowodu niż dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżący powinien szczegółowo wyjaśnić, jaki jego zdaniem byłby właściwy kierunek postępowania dowodowego, tak aby postępowanie administracyjne w jego sprawie spełniało wymogi wynikające z procedury administracyjnej, a także dlaczego taki a nie inny sposób dowodzenia odpowiadałby, w ocenie skarżącego, standardowi wyznaczonemu przez przepisy prawa. Ponadto – jeżeli skarżący zarzuca organowi administracji błędne oparcie decyzji na określonym dowodzie lub zaniechanie przeprowadzenia określonego dowodu – to powinien wykazać, w jaki sposób fakt ten wpłynął na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Innymi słowy, po stronie skarżącego istnieje powinność przedstawienia powodów, dla których przeprowadzenie dowodu, jaki proponuje skarżący, dałoby wynik bardziej wiarygodny niż dowód przeprowadzony przez organ administracji, przez co rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej mogłoby być kształtować się odmiennie.

Po drugie, kwestionowanie przez skarżącego faktów, jakie organ administracji uznał za ustalone na podstawie przeprowadzonych dowodów, nie może ograniczać się do stwierdzenia, że rozumowanie organu było "niezgodne z zasadami logiki", "wątpliwe" czy "błędne". Formułowanie twierdzeń o faktach na podstawie dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, a następnie konfrontowanie tych twierdzeń z ustaleniami organu administracji, nie należy bowiem do kompetencji sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi kasacyjnej nie może być zatem polemika z ustaleniami faktycznymi dokonanymi w postępowaniu administracyjnym. Prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna powinna wyjaśniać przyczyny, dla których skarżący uznaje, iż wywiedzenie przez organ określonego wniosku o faktach z przeprowadzonego dowodu było działaniem arbitralnym, niemieszczącym się w zasadzie swobodnej oceny dowodów, a przez to naruszającym przepisy procedury administracyjnej.

Należy również podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli wyroku sądu I instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że NSA wypowiada się wyłącznie o argumentach przedstawionych przez autora skargi kasacyjnej. Niedopuszczalne jest więc samodzielne formułowanie przez NSA zarzutów czy wątpliwości, które nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej, a które odnosiłyby się do prawidłowości orzeczenia sądu I instancji czy zgodności z prawem postępowania administracyjnego. To skarżący powinien dostarczyć Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu argumentów pozwalających na obalenie domniemania zgodności z prawem wyroku sądu I instancji lub poprzedzających go decyzji administracyjnych.

9. Odnosząc przedstawiony wyżej standard do skargi kasacyjnej badanej w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca nie wykazała, aby postępowanie dowodowe w jej sprawie – zaaprobowane przez Sąd I instancji – było przeprowadzone przez organ administracji z naruszeniem przepisów prawa.

9.1. Skarżąca wskazuje, że "system ZSZiK <> liczbę pikseli z ortofotomapy z września 2004 [...]. Zdaniem skarżącej trudno znaleźć logiczne usprawiedliwienie dla przyjęcia takiej samej ilości pikseli i tego samego rodzaju dla miesiąca czerwca 2003, a więc okresu ok. 1 roku i 3 miesięcy wcześniej". Ponadto, w ocenie skarżącej "nie jest <> jak wskazuje Sąd wniosek, iż skoro zdjęcia zostały wykonane w 2004 r., to na dzień 30 czerwca 2003 r. przedmiotowe tereny również nie były użytkowane rolniczo".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej NSA nie odnalazł argumentów, które wiązałyby cytowane wyżej stwierdzenia skarżącej z normami procesowymi, jakie powinien respektować organ prowadzący postępowanie administracyjne. W szczególności skarżąca nie wykazała, z jakich przyczyn wywiedzenie przez organ określonych wniosków faktycznych co do stanu działek w czerwcu 2003 r. na podstawie ortofotomapy z 2004 r. – co następnie zaaprobował Sąd I instancji – było czynnością naruszającą przepisy prawa. Samo stwierdzenie o "braku logiki" takiego wnioskowania jest nieprzekonujące i nie świadczy o naruszeniu prawa.

9.2. Skarżąca podnosi, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji oraz decyzji wydanych w sprawie zawiera "istotne braki", które mają polegać w szczególności na niewskazaniu, "czy obsługa systemu ZSZiK przez pracownika ARiMR uprawnia do wydania opinii retrospektywnej" oraz "dlaczego dany, konkretny piksel został zakwalifikowany jako zadrzewienie i zakrzaczenie w roku 2003". Ponadto skarżąca stoi na stanowisku, że przeprowadzający kontrolę pracownik ARiMR "nie posiada powyższych możliwości w ramach odebranego przeszkolenia". W przekonaniu skarżącej zdjęcia użyte do pomiaru są "niewyraźne".

Również w tym przypadku NSA nie doszukał się w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych argumentacji, która mogłaby wskazywać, dlaczego zdaniem skarżącej powyższe okoliczności miałyby świadczyć o naruszeniu prawa w toku postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca nie przytoczyła powodów – znajdujących oparcie w przepisach prawa – dla których uznaje, że pracownik ARiMR nie posiadał stosownego "przeszkolenia".

Natomiast zagadnienie oceny "wyraźności" zdjęcia, na którym oparto pomiar, nie leży w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zresztą w tym zakresie skarżąca popada w pewną sprzeczność, albowiem – z jednej strony – skarżąca kwestionuje przydatność ortofotomapy do dokonania pomiaru, jednak – z drugiej strony – skarżąca równocześnie jest zdania, że wiarygodny wynik dałoby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, która to opinia miałaby być oparta o "dostępne ortofotomapy".

Ponadto istnieje wątpliwość, czy oczekiwania skarżącej co do uzasadnienia decyzji wydanych w jej sprawie i środków dowodowych, które powinny być przeprowadzone w jej sprawie, byłyby w ogóle możliwe do zrealizowania. Na przykład ze skargi nie wynika, jaki dowód byłby w ocenie skarżącej wystarczający dla wykazania: dlaczego konkretny fragment (piksel) zdjęcia został zakwalifikowany jako zadrzewienie, a nie jako inny obiekt (np. snopek siana, połamane gałęzie, zalania), dlaczego poszczególne fragmenty zdjęcia z 2004 r. zostały uznane ze obrazujące stan faktyczny z dnia 30 czerwca 2003 r., a także jaka dokładnie ilość drzew i krzewów występowała na spornych działkach w tym dniu. Skarżąca nie wykazała, że pracownicy ARiMR nie posiadają kwalifikacji do dokonania prawidłowego odczytu zdjęcia. Ewentualny dowód z opinii biegłego – co sugeruje skarżąca – byłby oparty na tych samych źródłach. Natomiast, kierując się zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, trudno byłoby uznać za wiarygodny i przesądzający dowód z zeznań świadków, które to zeznania miałyby dotyczyć liczby drzew i krzewów, jaka występowała na działkach w 2003 r.

9.3. Zasadniczym zarzutem skarżącej jest to, że organy w jej sprawie oparły swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na ortofotomapie z września 2004 r. i nie przeprowadziły dodatkowych dowodów – takich jak opinia biegłego czy zeznania świadków.

Zarzut ten nie może być jednak uwzględniony. Przede wszystkim bowiem, skarżąca nie wykazała, z jakich przyczyn ewentualny dowód z opinii biegłego lub z zeznań świadków miałby być bardziej wiarygodny od ustaleń poczynionych przez pracowników ARiMR, którzy posiadają odpowiednie kwalifikacje. Ponadto, skarżąca nie przytoczyła argumentów, które uzasadniałyby zarzut, że zaniechanie przeprowadzenia ww. dowodów było naruszeniem prawa.

10. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie decyzji, która była zaskarżona do WSA w Gorzowie Wielkopolskim, jest wyczerpujące, przekonujące i nie budzi wątpliwości co do prawidłowości przebiegu postępowania dowodowego – zwłaszcza w konfrontacji z uzasadnieniem wcześniejszej decyzji organu II instancji z dnia [...] lipca 2009 r., uchylonej przez WSA. Skarżąca nie dostarczyła Sądowi argumentów pozwalających na obalenie domniemania prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, zdaniem NSA, Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w szczególności w zakresie kontroli zgodności z prawem uzasadnienia tej decyzji oraz postępowania dowodowego, które toczyło się przed organami administracji.

11. Z wszystkich przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.