Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 659/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art., 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 12, art. 2 ust. 1-2, art. 15 ust. 1 pkt 6, pkt 8, ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 3 pkt 1 i 10, art. 28 ust. 1, art. 40
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 4 pkt 6 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 września 2015 r., nr XVII/174/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla obszaru położonego pomiędzy ul. [...], a rzeką [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Miasta na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 30 września 2015 r. podjęła uchwałę nr XVII/174/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla obszaru położonego pomiędzy ul. [...] a [...].

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Wojewodę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 – określanej dalej jako u.s.g.). Organ nadzoru zarzucił skarżonej uchwale naruszenie przepisów § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 – określanego dalej jako rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.), art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 - określanej dalej jako u.p.z.p.) i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Organ nadzoru zauważył, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje koniecznością wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego. Podkreślił, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p., który wskazuje enumeratywnie listę obowiązkowych i fakultatywnych ustaleń planu.

Zdaniem organu nadzoru zostały naruszone w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. , tj. na skutek braku określenia obligatoryjnego elementu planu - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w miejscowym planie określa się obowiązkowo między innymi maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej, natomiast zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustala się m.in. wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W planie miejscowym nie określono obligatoryjnego parametru — wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Ustalenie maksymalnej i minimalnej intensywność zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej, wymaganego zgodnie z powyższą ustawą nie zwalnia z obowiązku ustalenia parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu wskazanego w powyższym rozporządzeniu. Rozporządzenie pozostaje w obiegu prawnym, w związku z czym należy obowiązkowo ustalić również parametry, które ono wymienia. Powyższy brak, w ocenie Wojewody stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Dalej Wojewoda wskazał na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez mylne zdefiniowanie intensywności zabudowy. Podkreślił, że w § 2 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały Rada Miasta zawarła wyjaśnienie pojęcia "intensywność zabudowy". Zgodnie z tą definicją przez intensywność zabudowy należy rozumieć "wyrażony w procentach wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy jako sumy powierzchni rzutów poziomych parterów wszystkich budynków i wiat na obszarze, mierzonych po obrysie zewnętrznym, w odniesieniu do powierzchni działki obszaru inwestycji części działki, na której lokalizowana jest inwestycja. W ocenie skarżącego wskazana definicja jest niezgodna z definicją zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który określa maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Wojewoda zauważył, że u.p.z.p. nie definiuje pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy" jednakże, dokonując literalnej i celowościowej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy można przyjąć, że intensywność zabudowy określana jest jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy, czyli jako suma powierzchni wszystkich kondygnacji danego budynku do powierzchni działki. Tymczasem, jak wynika z postanowień uchwały, Rada Miasta określając wskaźnik intensywności zabudowy wskazała, że chodzi o stosunek powierzchni całkowitej jedynie parterów budynków i wiat do powierzchni działki, obszaru inwestycji, części działki. Zdaniem Wojewody Rada Miasta w swojej definicji nie uwzględniła wszystkich kondygnacji: nadziemnych i podziemnych. Tym samym naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez nieuprawnioną modyfikację sposobu ustalenia wskaźnika intensywność zabudowy oraz przekroczyła kompetencję ustawową w zakresie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z polską normą PN-70/B-02365 powierzchnia całkowita to powierzchnia całkowita wszystkich kondygnacji budynku (nadziemnych i podziemnych), która jest mierzona po obrysie zewnętrznym ścian. Intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Tym samym stosowany w urbanistyce i budownictwie wskaźnik intensywności zabudowy miałby stanowić stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. W tej kwestii Wojewoda powołał się na wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 475/13 .

Kolejny przepis jaki, zdaniem Wojewody, został naruszony przez zaskarżoną uchwałę jest art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., gdyż nie zostały określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Wojewoda wskazał, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić obowiązkowo w planie miejscowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Sprecyzowanie wymogów w tym zakresie dokonane zostało w § 4 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym ustalenia dotyczące szczególnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenia parametrów działek - uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Natomiast Rada Miasta w tekście uchwały w Rozdziale 6 "Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" nie ustaliła wszystkich wymaganych parametrów. Jedynie w § 26 niniejszej uchwały określono kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Skarżący podkreślił, że ustalenie w planie miejscowym minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, określanej w planie w zależności od potrzeb (tzw. ustalenie fakultatywne - art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.), nie stanowi o spełnieniu obowiązku wynikającego wprost z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Wojewoda wskazał, że ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 poz. 1774 ze zm. – określanej dalej jako u.g.n.). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 u.g.n., który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalania i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalania i podziału może nastąpić zarówno z urzędu, jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scalaniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi być również oparta na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału. Zdaniem Wojewody należałoby przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. W przeciwnym wypadku, niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywą scalania i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Rada mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów, gdyby wykazane zostało, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Odniesienie powyższych uwag do zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, że część tekstowa przedmiotowego planu nie zawiera zapisów dotyczących szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości w wymaganym zakresie tzn. obejmujących cały obszar poddany procedurze planistycznej i w sposób zgodny z treścią § 4 pkt 8 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. W niniejszej sprawie nie wykazano również, aby w terenie objętym ustaleniami planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające Radę do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, stanowi zaś naruszenie zasad sporządzania planu.

Wojewoda wskazał również na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. z uwagi na ustalenie możliwości zmiany przeznaczenia terenu 24 KX oraz 394 KX. Podkreślił, że głównym celem sporządzania aktów prawa miejscowego jest między innymi kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w celu utrzymania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy - będąc aktem prawa miejscowego - musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją. Rada Miasta w § 58 ust. 1 uchwały ustaliła przeznaczenie terenów o symbolach 24 KX, 394 KX jako pasy techniczne infrastruktury. Tereny te zostały wyznaczone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu. Tereny lokalizacji pasa technicznego infrastruktury z uwagi na ich przeznaczenie i odmienne zasady zagospodarowania powinny być wskazane w części graficznej planu oraz zostać wydzielone stałymi i niepodlegającymi likwidacji liniami rozgraniczającymi. Natomiast w § 33 ust. 6 Rada Miasta ustaliła "w przypadku likwidacji sieci, wyznaczone na rysunku planu strefy ograniczonego użytkowania i pasy techniczne infrastruktury przestają obowiązywać". Zgodnie z tym zapisem pasy techniczne infrastruktury mogą przestać obowiązywać, co spowoduje zmianę przeznaczenia terenu. Wprowadzenie w planie miejscowym możliwości zmiany zagospodarowania terenu w inny sposób niż wskazany stanowi o możliwości zmiany przeznaczenia terenów objętych planem. Zdaniem Wojewody wprowadzenie takiej możliwości w istocie jest niedozwoloną zmianą przeznaczenia terenów objętych procedurą planistyczną bez zachowania trybu nakazanego przepisem art. 27 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia się w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony i przede wszystkim przez organ uprawniony do ustalenia takiego przeznaczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ - odnosząc się do zarzutów skargi - podniósł, że w ustaleniach przedmiotowego planu miejscowego zastosowano nazewnictwo wynikające z przepisów ustawy, a nie bezpośrednio z rozporządzenia. Zgodnie natomiast z regułą hierarchiczną wykładni prawa (lex superior derogat legi inferiori) przepis prawny wyższego rzędu uchyla przepis znajdujący się niżej w hierarchii ważności. Ową hierarchię ważności aktów prawnych statuuje art. 87 Konstytucji RP. Zgodnie z przyjętą hierarchią rozporządzenie ustępuje rangą ustawie. Organ stosując wykładnię językową nazewnictwa zastosowanego w ustaleniach rozdziału 9 uchwały, wyjaśnił, że sformułowanie "intensywność zabudowy", zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 12) przedmiotowej uchwały należy rozumieć jako tożsame z wielkością powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W ocenie organu powyższe czyni zadość wykonaniu przepisów zarówno u.p.z.p., jak i rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że ustawodawca definiując w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie wskazał, jak należy definiować powierzchnię całkowitą zabudowy. Brak regulacji sposobu obliczania powierzchni całkowitej zabudowy w obowiązujących przepisach, powoduje, że interpretacja ustalonej w planie wartości intensywności zabudowy dla poszczególnych terenów, przy braku definicji powierzchni całkowitej zabudowy, może powodować odmienną od zamierzonego interpretację ustaleń planu przez organ administracji architektoniczno — budowlanej w trakcie procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej organ powołując się na art. 2 pkt 16 u.p.z.p. wyjaśnił, że organ sporządzający plan może każdorazowo ustalić i zdefiniować parametry i wskaźniki urbanistyczne. W przedmiotowej sprawie zastosowano takie ustalenie, aby było czytelne i możliwe do ustalenia przez każdego odbiorcę planu miejscowego. Ponadto organ podkreślił, że wskaźnik intensywności zabudowy jest parametrem, który dla potencjalnych odbiorców planu jest niezrozumiały. Dlatego też, postanowiono wyrazić go w prosty sposób określając ilość możliwych do realizacji kondygnacji budynków i określając możliwy procent zabudowy działki. Są to parametry zrozumiałe dla każdego. Sporządzając projekt planu kierowano się powyższymi względami. Jednocześnie odnoszenie się do definicji "powierzchni całkowitej" wskazanej w Polskiej Normie, jak sugeruje skarżący nie jest zasadne. Wskazane przez skarżącego Polskie Normy nie są przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z ustawą o normalizacji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1483) stosowanie Polskich Norm (PN) jest dobrowolne (art. 5 ust. 5 ustawy). Jeżeli co do zasady stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, to nie można skutecznie postawić zarzutu, że organy administracji z nich nie skorzystały. Opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie są bowiem przepisami prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, której brak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołanie się na Polską Normę w przepisie prawnym nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie chce ten status zmienić. To jednak jest możliwe tylko przez wyraźne wskazanie, tego w postanowieniach innej ustawy lub w przepisie aktu prawa, w tym miejscowego. Polska Norma sama w sobie nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, a jej stosowanie jest dobrowolne. Co więcej w odniesieniu do wskazywanej przez organ nadzoru normy PN-70/B-02365 Polski Komitet Normalizacyjny wskazując zastosowanie normy nie wiąże jej z parametrami związanymi z przestrzennym kształtowaniem budynków. Przedmiotem przywołanej normy są bowiem zasady podziału i określenia rodzajów powierzchni budynków oraz ogólne zasady obliczania tych powierzchni. W Normie tej określono definicję powierzchni zabudowanej (budynkiem) - jako powierzchni rzutu jeziornego budynku mierzonej po zewnętrznym obrysie ścian kondygnacji przyziemnej lub nadziemnej w przypadku gdy jej obrys występuje poza obrys kondygnacji przyziemnej, oraz definicję powierzchni całkowitej (budynku) — jako powierzchni wszystkich kondygnacji budynku nad - i podziemnych oraz przyziemnej, mierzonej po obrysie zewnętrznym ścian. Mając na uwadze wskazany wyżej przedmiot Normy, widać, że dotyczy ona wyłącznie obiektów kubaturowych. Ponadto, ustalenia planu zawierają wszystkie parametry projektowanej zabudowy tj. ilość kondygnacji, wysokość budynków w metrach oraz procent zabudowy działki, które pozwalają wyliczyć matematycznie wskaźnik intensywności zabudowy (w rozumieniu skarżącego) w oparciu o parametry zabudowy wskazane w ustaleniach planu tj. ilości kondygnacji projektowanych budynków oraz intensywności zabudowy - będącej faktycznie powierzchnią zabudowy wg wzoru: wskaźnik intensywności zabudowy = ilość kondygnacji x powierzchnia zabudowy/100. Powyższe nie powoduje w ocenie organu żadnej zmiany w ustaleniach planu, nie wpływa w żaden sposób na ustalenie innej możliwości kształtowania zabudowy niż przyjęta w ustaleniach planu. Nie jest też nowym ustaleniem pozwalającym na jakiekolwiek inne możliwości realizacji zabudowy niż ustalone w planie i poddane publicznej dyskusji. Mając również na uwadze położenie obszaru objętego planem w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią ustalono minimalny poziom zerowy projektowanych budynków 21,0 metrów nad poziomem morza, dopuszczono obniżenie poziomu, o którym mowa w ust. 1 dla pomieszczeń garaży w budynkach oraz budynków, których funkcja związana jest z bezpośrednim wjazdem pojazdów do tego budynku, z uwzględnieniem ustaleń § 12 zaskarżonej uchwały oraz zakazano realizacji podpiwniczenia nowo budowanych budynków, poniżej wyznaczonego w uchwale poziomu zerowego. Stąd biorąc pod uwagę powyższe zarzut skarżącego o nie uwzględnieniu kondygnacji podziemnych organ uznał za niezasadny ze względu na brak możliwości wykonywania kondygnacji podziemnych na obszarze planu. Odnosząc się natomiast do podnoszonego przez Wojewodę zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. organ wyjaśnił, że niespornym jest, że szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości ustala się dla obszarów, wymagających zgodnie z planem miejscowym przeprowadzenia tych scaleń i podziałów. Analizując natomiast stosowanie ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 1 z art. 15 u.p.z.p. organ zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 15 u.p.z.p. i ukształtowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie parametrów działek (ich kształtu i wielkości) plan może określać jedynie minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Takie brzmienie przepisu powoduje, że to od inwestora (właściciela nieruchomości) zależy kształt przeznaczonej pod inwestycję działki ewidencyjnej, pod warunkiem, że działka ta będzie mogła być zagospodarowana zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.). Również powierzchnie działek mogą się znacznie różnić od siebie, ponieważ w planie można określić minimalną powierzchnię działki budowlanej, ale nie można określić powierzchni maksymalnej. Jednak ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. dotyczą większej ilości parametrów, które muszą spełniać działki uzyskiwane w wyniku scalania i podziału. Są to w szczególności: określenie minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, określenie powierzchni działek oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Rozporządzenie rozszerza więc liczbę parametrów, które muszą być ustalone w planie. Parametry te nie mają zatem zastosowania do wszystkich nieruchomości w granicach planu, tylko do tych, które objęte będą procedurą scalenia i podziału. Gdyby więc przyjąć, że szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości należy ustalać na całym obszarze planu, wtedy dla tego samego terenu obowiązywałyby w rzeczywistości dwa różne ustalenia dotyczące sposobu kształtowania działek gruntu: jedno wynikające z przepisów ustawy (ewentualnie tylko minimalna powierzchnia działki), a drugie wynikające z warunków scalenia i podziału (ustalona powierzchnia działek, długość frontu i usytuowanie względem drogi). W konsekwencji dla każdego terenu o odmiennym przeznaczeniu lub sposobie zagospodarowania należałoby umieścić w planie dwa zestawy parametrów dotyczących działek. Jest to, w ocenie organu niezgodne z zasadą wielokrotnie przywoływaną przez sądy administracyjne, że ustalenia planu miejscowego muszą być wiążące, aby nie było możliwości ich zmieniania. Ponadto umieszczenie w tekście uchwały dwóch różnych ustaleń dotyczących tego samego terenu jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej, bo dla przeciętnego zainteresowanego unormowania te byłyby zagmatwane i nieczytelne niejednoznaczne. Jednocześnie organ podniósł, że określonych w planie warunków scalenia i podziału nieruchomości najczęściej nie będzie można zrealizować. Dalej organ wyjaśnił, że plan obejmuje znaczne obszary o ukształtowanej już zabudowie. Zgodnie z art. 102 ust. 4 u.g.n. zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości jedynie za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Niewykluczone jest, że właściciele urządzonych działek nie wyrażą takiej zgody. Ponadto plan obejmuje znaczne obszary, na których dokonano i nadal dokonuje się podziałów nieruchomości pod przyszłą zabudowę, w zwykłym trybie przewidzianym ustawą o gospodarce nieruchomościami (art. 96 ust. 1). Z doświadczenia organu wynika, że również w tym wypadku nie należy się spodziewać, by obecni lub przyszli właściciele tych nieruchomości składali wnioski o scalenie i podział. Podobnie zdaniem organu należałoby się spodziewać, że następne podziały na tym terenie również będą dzielone w trybie zwykłych podziałów nieruchomości. Zwykłe postępowanie podziałowe jest szybsze od procedury scalenia i podziału, pozostawia też właścicielom dzielonych nieruchomości więcej swobody w dostosowaniu kształtu i wielkości działek do oczekiwań potencjalnych nabywców. We wszystkich powyższych zaś wypadkach właściciele nie będą zainteresowani scaleniem i podziałem nieruchomości, wobec czego nie będą składać wniosków o jego przeprowadzenie. Gdyby było inaczej, tj. gdyby właściciele nieruchomości byliby zainteresowani przeprowadzeniem procedury scalenia i podziału z pewnością złożyliby takie wnioski wcześniej, ponieważ uwzględnienie wniosków o scalenie na etapie tworzenia planu jest dla wnioskodawcy prostsze, nie wymaga bowiem zbierania pod wnioskiem podpisów właścicieli nieruchomości wnioskiem objętych. Tymczasem przez cały okres opracowywania planu wnioski takie nie zostały złożone. Należy więc z dużym stopniem pewności stwierdzić, że postulowane przez skarżącego zapisy dotyczące warunków i zasad scalenia na całym terenie planu pozostaną martwe - nie zostaną wykorzystane. Organ podniósł również, że w związku z postępującymi podziałami i zabudową terenu ewentualny wniosek o scalenie i podział będzie dotyczyć tylko niewielkich enklaw, położonych pomiędzy innymi działkami, których kształt i wielkość ustalone zostały wprawdzie zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, ale niezgodnie z ustaleniami dotyczącymi scaleń i podziałów. Należy się więc spodziewać, że kształt i wielkość terenów objętych procedurą scalenia i podziału nie pozwoli wydzielić w tych enklawach działek ściśle spełniających warunki scalenia zdefiniowane a priori w planie. Przykładowo, gdy granice enklawy będą skośne w stosunku do drogi a warunki scalenia i podziału wymagać będą wydzielenia działek o "bokach" prostopadłych do tej drogi, to przynajmniej "zewnętrzne" działki nie spełnią warunku z planu. Nie dokona się też scalenia i podziału w przypadku, gdy warunki określą powierzchnię nowych działek na 50-60 arów, a cała enklawa będzie miała 90 arów. Zatem po złożeniu wniosku o scalenie i podział nieruchomości, który Rada Miasta będzie musiała uwzględnić (zgodnie z art. 102 ust. 2 u.g.n.), zajdzie konieczność zmiany uchwalonego planu przez ponowne ustalenie w planie realnych warunków scalenia i podziału.

Przedmiotowy plan ustanawia również tereny przeznaczone na cele rolne i leśne. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. również dla tych terenów należy ustalić w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Tymczasem zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n. na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne scalania i podziału nieruchomości nie wykonuje się. Dla terenów rolnych i leśnych jest pewne, że ustalone w planie zasady scalania i podziału nie znajdą zastosowania w życiu.

Powyższe argumenty dowodzą, że językowa wykładnia przepisów u.p.z.p. nie jest wystarczająca dla ustalenia normy prawnej wynikającej z ustawy przepisów a dla prawidłowej wykładni każdy fragment tekstu ustawy ma znaczenie tylko wówczas, gdy odniesiemy go do całości.

Niezasadny jest również podniesiony w skardze zarzut, że "bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału, ustalonych dla całego planu, nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków". Zgodnie z treścią art. 102 ust. 2 u.g.n. scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Z przepisu tego wynika, że scalenia i podziału można dokonać albo z urzędu, albo na wniosek, przy czym każda z tych możliwości jest obwarowana dodatkowymi warunkami. Formułując przepis o postępowaniu z urzędu ustawodawca nie posłużył się określeniem "w granicach planu" (co byłoby zresztą powtórzeniem ust. 1), lecz określeniem "w granicach obszarów określonych w planie miejscowym". Niewątpliwie chodzi tu o obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, o których jest mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.

Organ wyjaśnił, że sposób dochodzenia do scalenia prowadzonego z urzędu jest więc następujący - rada miasta podejmuje uchwałę o przystąpieniu do tworzenia planu miejscowego, prace planistyczne wskazują na potrzebę przeprowadzenia scaleń na określonych obszarach, dla których proponuje się zasady i warunki scalania i podziału, następnie po przeprowadzeniu konsultacji społecznych plan miejscowy jest uchwalony jako przepis miejscowy, w oparciu o który rada miasta podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu scaleń i podziałów dla określonych w planie obszarów. Istotną okolicznością postępowania prowadzonego na wniosek jest to, że przepis nie ogranicza możliwości złożenia wniosku o scalenie i podział jedynie do terenów, na których obowiązuje plan miejscowy. Jedynym warunkiem wynikającym z ustawy jest to, aby wniosek złożyła odpowiednia ilość właścicieli i użytkowników wieczystych. Wniosek o scalenie i podział należy więc uwzględnić również wtedy, gdy postulowany obszar scalenia nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku rada miasta musi w pierwszej kolejności uchwalić plan miejscowy, w którym określi szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości, a następnie przystąpić do samego scalenia. Analogicznie przebiegać będzie postępowanie w stosunku do terenów, gdzie plan miejscowy obowiązuje, lecz nie zawiera on warunków scalenia. Rada miasta będzie zobligowana do uchwalenia dla wnioskowanego terenu nowego planu (lub zmiany planu dotychczasowego), po czym przystąpi do scalenia i podziału. Brak w uchwalonym planie miejscowym zasad scalenia i podziału nie powoduje, że potencjalni zainteresowani nie będą mogli z tego scalenia skorzystać. Ich prawa są takie prawa jak właściciele gruntów nieobjętych planem miejscowym.

Odnosząc się do zarzutu związanego z terenami, oznaczonymi symbolami 24 KX oraz 394 KX godnie z § 2 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały przez pas techniczny infrastruktury należy rozumieć "obszar nie wskazany na rysunku planu, a wynikający z przepisów odrębnych, wyznaczony do lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej wraz z obszarem eksploatacji tej sieci". W § 33 ust. 3 uchwały wskazano, że "dla istniejących i projektowanych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej należy zapewnić pasy techniczne infrastruktury o szerokościach uzależnionych od średnicy i typu sieci, zgodnie z przepisami odrębnymi". Zapis został skonstruowany w ten sposób, gdyż organ w momencie opracowywania i uchwalania planu miejscowego nie był w stanie określić dokładnych parametrów projektowanych sieci, a tym samym szerokości ich pasów technicznych. Takie pasy prowadzenia sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, których szerokość uzależniona będzie od typu, średnicy, technologii wykonania i innych parametrów, zgodnie z przepisami odrębnymi i nie będą wywoływać daleko idących skutków w przestrzeni nie zostały na rysunku planu wydzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast tereny o symbolach 24 KX i 394 KX, zgodnie z § 58 ust. 1 zaskarżonej uchwały, przeznaczone zostały pod strategiczne pasy techniczne infrastruktury i dlatego zostały wyodrębnione liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania jako odrębne tereny o funkcji infrastruktury technicznej zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Określono więc dla tych terenów konkretne przeznaczenie ze ściśle określonymi ustaleniami w planie miejscowym.

W związku z powyższym, tereny wyznaczone liniami rozgraniczającymi, tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w tym tereny o symbolach 24 KX i 394 KX mogą być, zgodnie z obowiązującymi przepisami, zlikwidowane wyłącznie w trybie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonym w u.p.z.p., jeśli w przyszłości zaistnieje taka potrzeba, natomiast nie wskazane na rysunku planu pasy techniczne infrastruktury obowiązują odpowiednio do każdej lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej — zgodnie z przepisami odrębnymi.

Organ zauważył, że przedmiotowym planem objęto strategiczny dla miasta, obszar o powierzchni ok. 981 ha, położony w dzielnicy [...], faktycznie zurbanizowany w niewielkim stopniu. Podstawowym zaś celem ustaleń planu jest uporządkowanie i uzupełnienie — zgodnie z rachunkiem ekonomicznym i zapisami obowiązującego Studium — istniejących struktur zabudowy w oparciu o istniejące uzbrojenie w infrastrukturę techniczną lub możliwość wykonania nowych sieci, mając na względzie rachunek ekonomiczny. Postępujący, chaotyczny rozwój zabudowy związany jest z uwzględnianiem większości wniosków właścicieli gruntów w zakresie określania warunków zabudowy na podstawie decyzji administracyjnych oraz podejmowaniem prac planistycznych na terenach oddalonych od obszarów zurbanizowanych, pozbawionych infrastruktury technicznej lub na obszarach niewskazanych do urbanizacji ze względów fizjograficznych. Powoduje to znaczne rozproszenie zabudowy, generując zwiększone koszty realizacji infrastruktury technicznej, lokalizuje zabudowę w miejscach niekorzystnych fizjograficznie, przyspieszając degradację środowiska, a ostatecznie utrudniając mieszkańcom funkcjonowanie w tych obszarach. Wskazał, że ogromny obszar tworzącej się nowej dzielnicy miasta wymaga przede wszystkim zabezpieczenia terenów do realizacji niezbędnych usług - ogólnomiejskich i komercyjnych oraz rozbudowy układu komunikacji, tj. nowej sieci dróg dojazdowych oraz dróg lokalnych i zbiorczych, zapewniających sprawne funkcjonowanie.

Dalej organ podał, że w planie przewidziano realizację strategicznych inwestycji, służących ochronie terenów objętych planem przed podtopieniami wynikającymi z przesiąków przez wały przeciwpowodziowe wód powodziowych rzeki [...]. Projektowane zagospodarowanie ma na celu zapewnienie ochrony przed powodzią i podtopieniami całej dzielnicy (w tym ustalenie właściwego odprowadzenia wód opadowych i umożliwienie odpowiedniej retencji terenowej poprzez utrzymanie części gruntów rolnych jako terenów niezabudowanych, zwłaszcza terenów w sąsiedztwie wałów przeciwpowodziowych). Z tego względu w planie wyznaczono tereny z zakazem zabudowy. Do sporządzenia przedmiotowego planu przystąpiono w lutym 2011 r. W trakcie procedury planistycznej wielokrotnie zmieniano przepisy prawa, które w zasadniczy sposób wpływają na treść ustaleń projektu planu, a także kształtujące się orzecznictwo w zakresie planowania przestrzennego spowodowały, że sporządzanie planu było bardzo rozciągnięte w czasie. Wprowadzane kolejne, nowe ustalenia wymagały kolejnych wyłożeń do publicznego wglądu.

Jednocześnie organ zaznaczył, że w trakcie procedury ponownego uzgadniania projektu planu (w związku z realizacją złożonych uwag- wniosków) Wojewoda pismem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] zaopiniował projekt planu z uwagami, które wyjaśniono i usunięto. W piśmie nie wskazano żadnej z uwag wysuwanych w skardze sądowej.

Końcowo organ podkreślił, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. jest istotne naruszenie prawa, natomiast art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawiera regulację określającą podstawy stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to zatem przepis, który wskazuje kryteria oceny uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego oraz naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zaistnienia, co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy. W konsekwencji wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 3 listopada 2016 r. pełnomocnik organu M.S. wskazała, iż nie określono zasad scalania nieruchomości, albowiem w toku pięcioletnich prac nad planem żaden podmiot nie zgłaszał takiej potrzeby, zresztą na terenie Miasta żaden z obowiązujących planów nie zawiera takich zasad. W ciągu roku obowiązywania planu żaden z podmiotów nie zgłosił również takiej potrzeby scalania planu. W związku z tym zdaniem pełnomocnika organu wystarczające jest określenie w planie jedynie wielkości nowotworzonych działek. W kwestii natomiast intensywności zabudowy to posłużono się w planie definicją zawartą w polskiej normie – ISO-9836:1997 dotyczącą powierzchni zabudowy, co w ocenie urbanisty przygotowującego projekt, powierzchnia zabudowy wskazana w rozporządzeniu MI w dnia 23 sierpnia 2003 r. jest tożsama z pojęciem intensywności zabudowy.

Pełnomocnik skarżącego Wojewody na rozprawie złożył wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), do których kwalifikuje się - zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. - zaskarżona uchwała Rady Miasta z dnia 30 września 2015 r. nr XXVII/174/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta dla obszaru położonego między ul. [...] a rzeką [...], opublikowana w Dz.Urz.Woj. z 2015r., poz. 1714. Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. Stosownie do treści przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn.akt II OSK 513/05, Lex, nr 186663). Ponadto zgodnie z art. 102 a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Co oznacza, iż Wojewoda nie był obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały ( por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 - na tle identycznej regulacji zawartej w art. 90 a ustawy o samorządzie powiatowym). Podkreślić ponadto należy, iż brak zgłoszenia przez Wojewodę zastrzeżeń w toku postępowania planistycznego w odniesieniu do projektu planu w zakresie objętym skargą, nie stało na przeszkodzie wykonywania przez niego swoich kompetencji jako organu nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Jednakże przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów uchwały sprowadzają się do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia planu. Natomiast sam tryb sporządzenia planu nie nasuwał zastrzeżeń, co do zgodności z prawem. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( por. J. Dziedzic – Bukowska , U.p.z.p. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 249, wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 ). W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów skargi dotyczących § 2 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały, który definiuje intensywność zabudowy jako wyrażony w procentach wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy jako sumy powierzchni rzutów poziomych parterów wszystkich budynków i wiat na obszarze, mierzonych po obrysie zewnętrznym, w odniesieniu do: a) powierzchni działki - w przypadku lokalizowania inwestycji na jednej działce, b) obszaru inwestycji - jeśli inwestycja zlokalizowana jest na kilku działkach, c) części działki, na której lokalizowana jest inwestycja – w granicach terenu wyznaczonego w planie, jeśli działka jest objęta jest ustaleniami dla więcej niż jednego terenu. Definicja intensywności zabudowy została sformułowana w art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W kontekście powyższego należy zauważyć, iż w art. 94 Konstytucji RP przewidziano, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że organy te wydają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Zasada ta potwierdzona została również w art. 40 ust. 1 u.s.g. przewidującym, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis wyższego rzędu może bądź sam regulować treść danej materii, upoważniając organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Nie ulega wątpliwości, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 u.s.g.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. W związku z powyższym w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zwrócić szczególną uwagę na rolę definicji ustawowych. Rola ta, wyznaczona przez hierarchię aktów prawnych, wiąże się z koniecznością uwzględnienia obowiązywania definicji prawnej, oddziałującej na prawa i obowiązki adresatów tej normy. Organ tworzący akt prawa miejscowego winien w tym zakresie odwołać się do regulacji ustawowych, nie może natomiast tworzyć własnej definicji, czy też modyfikować istniejącej definicji, zawierając w niej elementy odmienne od tych zawartych w definicji legalnej. Wprawdzie definicje legalne mają bezpośrednie zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do aktów normatywnych, w jakich są formułowane ( § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – określanego dalej jako r.z.t.p.), ale nie wyklucza to posługiwania się taką definicją poza bezpośrednim zakresem danego aktu, jeśli wynika to z powiązań przedmiotowych, a przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, że należałoby powtarzać takie definicje w każdym akcie normatywnym (którym jest także plan miejscowy), co byłoby nie tylko legislacyjnie nieekonomiczne, ale także mogłoby powodować błędy technicznoprawne. Prawnokształtujące znaczenie należy zatem przypisać takim definicjom nie tylko na użytek tych aktów normatywnych, w jakich są formułowane. Taka sytuacja – co do zasady – występuje w stosowaniu aktów prawych kształtujących proces budowlany. Ponadto stosownie do dyspozycji § 137 załącznika do r.z.t.p. w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W związku z tym, wobec istnienia definicji legalnej intensywności zabudowy w powołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., niedopuszczalne było umieszczanie powyższej definicji w akcie prawa miejscowego ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 280/15, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r. , sygn. akt II OSK 2253/15 ). Ponadto należy zauważyć, iż zakwestionowana definicja intensywności zabudowy w sposób niedopuszczalny modyfikuje definicję tego samego pojęcia zawartą w przepisie u.p.z.p. Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Jest to stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku ( liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni działki budowlanej. Pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ) i uszczegółowione w § 3 pkt 17 i 18 tego rozporządzenia. Akt ten rozróżnia kondygnację nadziemną oraz kondygnację podziemną. Organ powinien posługiwać się pojęciami zdefiniowanymi w systemie prawa, stąd intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Oznacza to, iż intensywności zabudowy opisuje zabudowę przestrzennie, biorąc pod uwagę zarówno powierzchnię zabudowy, jak i liczbę wszystkich kondygnacji oraz geometrię dachu, w przeciwieństwie do powierzchni zabudowy, który obejmuje jedynie powierzchnię wyznaczoną przez linie wnikające z zrzutu zewnętrznych krawędzi zabudowy ( por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. , sygn. akt II OSK 162/12, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 635/14, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. , II OSK 643/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 257/15, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 1427/15, z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 698/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 280/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2016 r. , sygn. akt II SA/Kr 116/16 ). Natomiast zaskarżona uchwała określa powierzchnią całkowitą zabudowy jako "sumę powierzchni rzutów poziomych parterów wszystkich budynków i wiat", a nie wszystkich kondygnacji. Zważyć należy, iż również Polska Norma PN-ISO 9836:1997, do której odwołał się na rozprawie przedstawiciel organu odróżnia powierzchnię zabudowy od powierzchni całkowitej zabudowy ( budynku). I tak przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym ( pkt 5.1.2.1 normy); powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (pkt 5.1.2.2 normy). Natomiast powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacje mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe ( pkt 5.1.3.1. normy). Odwołując się do tej normy organ pomija, iż w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. mowa jest o całkowitej powierzchni zabudowy, a nie jedynie o powierzchni zabudowy. Są to dwa różne pojęcia, na co w sposób jednoznaczny wskazuje się w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. , sygn. akt II OSK 643/14). Ponadto należy zauważyć, iż zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1 pkt 12 w sposób niedopuszczalny dokonuje zawężenia pojęcia zabudowy jedynie do budynków i wiat. Pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". W świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b. ) obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów u.p.b., jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie. Przepis art. 15 ust. 2 pkt u.p.b. nie zawiera w tym zakresie żadnych wyłączeń. Ponadto do pojęcia warunków "zabudowy" nawiązuje przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. , w którym jest mowa o konieczności uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i inwestor planuje zmianę zagospodarowania terenu, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W rozumieniu tego przepisu "zabudową" jest więc nie tylko budowa budynku, lecz również budowa innego obiektu budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2196/13 ). Podkreślić również należy, iż zaskarżony przepis definiujący w § 2 ust. 1 pkt 12 intensywność zabudowy, odnosi całkowitą powierzchnię zabudowy w sposób sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zamiast bowiem do działki budowlanej, czyni to do powierzchni działki, obszaru inwestycji, części działki, na której zlokalizowana jest inwestycja. Pojęcie działka budowlana określone jest w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. , który stanowi, iż ilekroć mowa jest w ustawie o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż powołany powyżej przepis w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu, określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Przy czym niewystarczające – w ocenie Sądu - byłoby jedynie wyeliminowanie z obrotu powyższego przepisu i uznanie, iż do szczegółowych postanowień planu, określających wskaźniki intensywności dla konkretnych terenów będzie miała zastosowanie ustawowa definicja intensywności zabudowy. Zważyć bowiem należy, iż powyższe wskaźniki zostały ustalone przy uwzględnieniu rozumienia całkowitej powierzchni zabudowy, jako powierzchni rzutów poziomych parterów, a podstawienie w to miejsce sumy powierzchni wszystkich kondygnacji spowoduje, iż wbrew intencjom organu uchwałodawczego na tym terenie będą mogły powstać budynki o zdecydowanie mniejszej powierzchni w odniesieniu do powierzchni działki budowalnej , co najmniej 2-3 krotnie, kształtując tym samym ład przestrzenny w zakresie intensywności zabudowy w sposób sprzeczny od zamierzonego. I tak np. dla terenu oznaczonego 88 MN przewidziano intensywność zabudowy na poziomie maksymalnym 20% i dopuszczono 3 kondygnacje nadziemne ( § 93 ust. 2 pkt 1 lit.a i ust. 3 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały ). Stąd też na działce o powierzchni 500 m.k.w. znajdującej się na tym terenie przy uwzględnieniu § 2 ust. 1 pkt 12 uchwały mógłby powstać budynek, który tylko w rzucie poziomym parteru miałby powierzchnię 100 m.kw, co następnie należałoby przemnożyć przez liczbę kondygnacji, natomiast przy wyeliminowaniu tego przepisu i zastosowaniu definicji wskaźnika intensywności zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., mógłby powstać budynek, którego suma powierzchni wszystkich kondygnacji wyniosłaby maksymalnie 100 m.kw. W związku z powyższym konieczne jest w istocie na nowo określenie wskaźników intensywności zabudowy, co leży poza kompetencją sądu administracyjnego, a tym samym zasadne jest stwierdzenie nieważności postanowień określających ten wskaźnik dla poszczególnych terenów. Przy czym podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom organu z § 28 ust. 3 uchwały wcale nie wynika bezwzględny zakaz realizacji kondygnacji podziemnej, a jedynie zakaz, aby nie znajdowały się one poniżej 21 m n.p.m. Zresztą w § 28 ust. 2 przewidziano wyjątek w odniesieniu do garaży w budynkach oraz budynków, których funkcja jest związana z bezpośrednim wjazdem pojazdów do tego budynku.

Wójt, burmistrz albo prezydent sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkowy zakres regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest w tym zakresie powołanym przepisem, który stanowi normę o charakterze ius cogens, dlatego też organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. W szczególności w planie miejscowym – jak wskazano powyżej - określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy (...), minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Z obowiązkiem powyższym koresponduje treść § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., który ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wskazując, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Należy podzielić zarzut, iż w zaskarżonej uchwale nie określono wielkości powierzchni zabudowy, która jak już powyżej wykazano nie jest pojęciem tożsamym ze wskaźnikiem intensywności zabudowy, naruszając tym samym powyższe rozporządzenie ( por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 stycznia 2016 r. , sygn. akt II SA/Go 960/15, z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Go 1040/15 ). Przepisy rozporządzeń jako aktów wykonawczych do ustaw i aktów powszechnie obowiązujących powinny być uwzględniane przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wprawdzie dostrzega się brak pełnej kompatybilności wspomnianego przepisu § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. z powołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. , po nadaniu mu nowego brzmienia przez art. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków (Dz. U. Nr 130, poz. 871 ), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. Jednakże nie dotyczy to kwestii samej konieczności określania wielkości powierzchni zabudowy, które to pojęcie odróżniano od pojęcie intensywności zabudowy jeszcze przed nowelizacją, a jedynie do czego tą wielkość należy odnosić, a mianowicie czy nadal do powierzchni działki lub terenu ( jak niezmiennie stanowi § 4 pkt 6 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. ), czy też do powierzchni działki budowlanej ( jak stanowi znowelizowany art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ). Wskazując na hierarchię źródeł prawa podkreśla się, iż w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem ustawowym za powierzchnię odniesienia takich parametrów jak intensywność zabudowy czy udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej koniecznym było przyjęcie powierzchni działki budowlanej, to logicznym jest przyjęcie także odniesienia powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, tym bardziej że parametr ten dotyczy terenów przeznaczonych pod zabudowę. Taka redakcja zapisów planu zapewnia ich lepszą czytelność i spójność ( por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1326/15 oraz dnia 6 lipca 2016 r., sygn.akt II SA/Bd 625/16 ). Zaskarżonej uchwale zarzucono również naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W myśl natomiast § 4 pkt 8 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Oznacza to, iż plan miejscowy wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, w sposób wynikający z rozporządzenia i uwzględniający wymienione w nim warunki. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 u.g.n. . Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 u.g.n., który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalenia i podziału może nastąpić zarówno z urzędu, jak również na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również opierać się na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału Ponadto należy zauważyć, iż przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wskazuje na obowiązek określenia zasad scalania i podziału nieruchomości "objętych planem", a nie "w granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości" wyznaczonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt. 1 u.p.z.p. ( por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2880/14, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 643/14, E. Mzyk [w:] G. Bieniek, E. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399, M. Wolanin, U.g.n., Komentarz, C.H BECK 2013, s. 715 i nast., A. Kosicki /w/ A. Plucińska-Filipowicz (red.), U.p.z.p. Komentarz, WK 2016, t. 34 do art. 15, J. Dziedzic-Bukowska, op.cit., t.13 do art. 15 ). U6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym), Zagospodarowanie przestrzenne, Rada Miasta

Rada Gminy, Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę, II OSK 235/14 - Wyrok NSA z 2015-10-01, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA stalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad scalania i podziału jest zatem co do zasady, obligatoryjnym elementem treści planu, co nie oznacza niedopuszczalności odstępstwa od tej zasady. Zamieszczenie zasad scalania i podziału to wymogi obligatoryjne, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia. Wynika z tego, że zastosowanie tego przepisu musi być poprzedzone weryfikacją pod kątem, czy stan faktyczny odpowiada ustaleniom tych zasad ( por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013, sygn. II OSK 2444/12 ). Art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Obligatoryjność składników planu, nie wiąże się zatem z obowiązkiem bezwzględnego zastosowania przepisu. Przyjmując, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. II OSK 424/10 ). Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, [w:] LEX). Nie jest konieczne zatem określanie zasad scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, do nich bowiem nie stosuje się przepisów działu III, rozdziału 2 u.g.n. , co wynika wprost z art. 101 ust. 2 u.g.n. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 164/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/598/14 ). W orzecznictwie wskazuje się również, iż nie ma potrzeby określania tych zasad w odniesieniu do nieruchomości już o ukształtowanej zabudowie, czy też jeśli plan ograniczony jest do kilku działek, stanowiących własność jednego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 235/14 ).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż w kontrolowanej uchwale znajduje się rozdział 6 "Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", jednakże organ zawarł w nim jedynie regulację dotyczącą kąta położenia nowo utworzonych działek w stosunku do pasa drogowego i to tylko działek budowlanych. Ponadto w postanowieniach dotyczących poszczególnych terenów, w których przewidziano zabudowę organ określił minimalną wielkość nowoutworzonych działek budowlanych, jednak uczynił to na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., odnosząc również jedynie do działek budowalnych. Organ decydując się na ustalenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości był zobligowany do podporzadkowania się wymogom powoływanego wcześniej § 4 pkt 8 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. i określenia wszystkich wskazanych w tym przepisie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 643/14). Zawarcie w uchwale niepełnej regulacji dotyczącej zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości wskazuje jednoznacznie, iż niewątpliwie - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę - organ dostrzegał potrzebę i zasadność regulacji tej kwestii, tylko zabrakło w tej materii konsekwencji w dochowaniu zasad sporządzania planu wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. Ponadto jak wynika z treści uzasadnienia uchwały plan obejmuje znaczny obszar, a mianowicie powierzchnię 981 ha, słabo zurbanizowaną, na którym doszło do chaotycznej i rozproszonej zabudowy, na którym przewiduje się wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę. W kontekście tych okoliczności nie sposób uznać, iż nie zachodziła potrzeba określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Niewystarczające jest tu powoływanie się przez organ na brak w tym zakresie uwag zgłaszanych przez właścicieli w toku postępowania planistycznego. Przy tak dużym obszarze, który obejmuje plan, a w konsekwencji występujące rozdrobnienia działek i stosunków własnościowych powoduje, iż prawodawca gminny – jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie i piśmiennictwie - nie może przewidzieć, że nie wystąpi, z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością sytuacja, w której właściciele gruntów na terenie objętym planem będą chcieli, w nieokreślonej przyszłości, zrealizować swych ustawowych uprawnień. Nie jest możliwe, aby rada gminy mogła już w momencie uchwalania planu przewidzieć, że nie będzie ponad wszelką wątpliwość potrzeby przeprowadzania scalania i podziału nieruchomości na terenie objętym planem. Należy bowiem po raz kolejny z całą mocą podnieść, że ustawodawca przyznał po stronie ponad 50% właścicieli działek w terenie prawo do wystąpienia do rady gminy o podjęcie uchwały o scalaniu i podziale nieruchomości. Brak zaś unormowań w tym zakresie w planie miejscowym musi skutkować niemożnością podjęcia takiej uchwały lub jej nieważnością z ogromnymi skutkami prawnymi i gospodarczymi ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Wr 977/11. A. Kosicki, ibidem ). Oczywiście ma rację organ, iż nie dla wszystkich terenów objętych planem było konieczne ustalanie zasad i warunków scalania, chodzi tu o tereny rolne, leśne, wód śródlądowych, czy istniejących dróg publicznych. Jednakże nie zwalniało to organu od precyzyjnego określenia tych zasad wobec pozostałych terenów z uwzględnieniem ich specyfiki.

Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 24 KX oraz 394 KX z przeznaczeniem na pas techniczny infrastruktury ( § 58 ust.1 uchwały ). Zostały one wyznaczone na rysunku planu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. liniami rozgraniczającymi. Wprawdzie § 33 ust. 6 uchwały stanowi, iż w przypadku likwidacji sieci, wyznaczone na rysunku planu strefy ograniczonego użytkowania i pasy techniczne infrastruktury, przestają obowiązywać. W przypadku przeniesienia sieci, strefy i pasy obowiązują w odniesieniu do nowej lokalizacji z zachowaniem odległości zgodnych z przepisami odrębnymi. Pojęcie pas techniczny infrastruktury zdefiniowany jest w § 2 ust.1 pkt 6 uchwały jako obszar niewskazany na rysunku planu, w którym obowiązują ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu, zawarte w przepisach prawa. Oznacza to, iż zawarte w § 33 ust. 6 sformułowanie odnosi się do pasów technicznych infrastruktury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały, a nie terenów, których funkcja została oznaczona jako pas techniczny infrastruktury, wyznaczonych liniami rozgraniczających. Zawarte w przepisie § 33 ust. 6 sformułowanie "wyznaczone na rysunku planu" dotyczy stref ograniczonego użytkowania. Tym samym nie zachodzi niebezpieczeństwo, iż dojedzie do zmiany przeznaczenia terenu bez przeprowadzenia procedury planistycznej.

Powyższe naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z § 4 pkt 6 i 8 rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako dotyczące obligatoryjnych elementów planu, stanowią istotne naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p, i są w związku z tym podstawą do stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie wadliwe określenie intensywności zabudowy oraz brak wskazania powierzchni zabudowy odnoszą się jedynie do terenów na których przewidziana jest zabudowa, a potrzeba ustanowienia zasad i warunków scalania i podziałów gruntów nie odnosi się – jak już wskazano powyżej - do wszystkich terenów objętych planem, jednakże mając na uwadze, iż stwierdzone naruszenia dotyczą znacznej części jednostek, mających zasadnicze znaczenie, jeśli się uwzględni miejski charakter nowo tworzącej się dzielnicy miasta, pozostałe zaś tereny mają służebne znaczenie wobec zakwestionowanych bądź znaczenie poboczne i jak wynika z uzasadnienia uchwały stanowią one rezerwę dla dalszego rozwoju układu komunikacyjnego miasta oraz pod przyszłe potrzeby, Sąd uznał, iż należy stwierdzić nieważność całej uchwały. Trzeba ponadto pamiętać, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi integralną całość tworzoną z uwzględnieniem szeregu wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Stwierdzenie nieważności w odniesieniu do znacznego obszaru, który do tego nie jest zwartym obszarem, odgrywającego zasadnicze znaczenie powoduje więc dezintegrację aktu w stopniu, który powodowałby jego nieczytelność, a konieczność uchwalenia nowego planu jedynie w odniesieniu zakwestionowanych terenów, tą nieczytelność dodatkowo by potęgowało.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015 r. , poz. 1804 ).