Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 4/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 61 ust.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 par.3, art. 156 par.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi Aeroklubu A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej o docelowej mocy 2MW wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, trafostacją, przyłączem elektroenergetycznym, złączem kablowo-pomiarowym oraz zjazdem z drogi na terenie oznaczonym nr ewid. dz. 62/4, 63/4, 124 obręb geodezyjny [...], gmina W. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] znak: [...], Wójt Gminy W. ustalił z wniosku A Sp. z o.o. warunki zabudowy dla wyżej wskazanej inwestycji wobec spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016r. poz. 778), dalej powoływanej w skrócie "u.p.z.p.". Wójt Gminy w wydanej decyzji określił, że planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę jednej elektrowni wiatrowej o mocy docelowej nie większej niż 2 MW o średnicy wirnika od 50 m do 70 m i wysokości zawieszenia wirnika na poziomie od 50 m do 75 m. Całkowita wysokość elektrowni wiatrowej nad poziomem terenu nie przekroczy 95 m. Planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Dla planowanej inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] znak: [...], która określa warunki, jakie inwestycja powinna spełniać w zakresie ochrony środowiska. W pkt 6 decyzji ustającej warunki zabudowy organ określił wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Rozstrzygnięcie zostało poprzedzone analizą funkcji oraz cech zabudowy i uzgodnieniami z: organem właściwym w zakresie ochrony melioracji wodnych, organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych, zarządcą drogi powiatowej oraz Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Decyzją z dnia [...] znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] znak: [...], organ gminy przeniósł powyższą decyzję, w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., na rzecz B Sp. z o.o.

Kolegium wyjaśniło następnie, że wnioskiem z dnia 27 maja 2014r. C wystąpił o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. Strona podniosła, że elektrownia wiatrowa stanowi obiekt budowlany będący przeszkodą w rozumieniu art. 87 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013r. poz. 1393 ze zm.), dalej powoływanej również jako "Pr. lotn.", zgodnie z którym obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia startujących i lądujących statków powietrznych. Zagrożenie wynika z porównania lokalizacji inwestycji z mapą z naniesionymi ograniczeniami wysokości zabudowy na lotnisku i w jego otoczeniu oraz dokumentem zawierającym wyrys profilu pól wznoszenia i podejścia, o których mowa w art. 55 pkt 8 i 9 Pr. lotn., a które znajdują się w rejestrze lotnisk cywilnych. Posadowienie elektrowni wiatrowej uniemożliwi bezpieczne korzystanie z przestrzeni lotniczej D należącej do lotniska E , naruszając zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

W ocenie C działanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, mając na uwadze sposób korzystania z przestrzeni powietrznej, tj. istnienie D E oraz warunki inwestycji, dokonane zostało również z naruszeniem normy art. 79 ustawy Prawo lotnicze - uzgodnienie inwestycji w sposób bezpośredni narusza bowiem zasady bezpiecznej eksploatacji lotniska. Uzgodnienie oraz decyzja zostały wydane z naruszeniem wyżej wymienionego art. 87 ustawy Pr. lotn., jak i norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. z 2003 r. Nr 130 poz. 1192 ze zm.), dalej powoływanym jako "rozporządzenie". Elektrownia znajduje się bowiem w bezpośredniej bliskości powierzchni stożkowej lotniska i będzie stanowiła przeszkodę lotniczą, co oznacza, że udzielenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego zgody na odstąpienie od określonych w rozporządzeniu wymogów dotyczących powierzchni ograniczających stanowi naruszenie norm § 6 rozporządzenia. Podsumowując strona wskazała, że kwestionowana decyzją Wójta Gminy W. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) dalej powoływanej jako "Pr. bud.", art. 87 ust. 1 Pr. lotn. oraz rozporządzenia.

W dalszej kolejności w motywach decyzji z dnia [...] Kolegium podniosło, że z urzędu wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] znak: [...] o uzgodnieniu inwestycji pod względem ochrony gruntów rolnych. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Kolegium stwierdziło nieważność powyższego postanowienia Starosty Powiatu [...] jako podjętego z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 5 u.p.z.p., wobec przekroczenia 2-tygodniowego terminu na zajęcie stanowiska liczonego od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] znak [...] po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy.

W toku postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] stanowisko w sprawie przedstawiły A Sp. z o.o oraz B Sp. z o.o.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że C im. [...] jest stowarzyszeniem wpisanym do rejestru przedsiębiorców i posiada osobowość prawną. Zgodnie ze statutem celami C jest m.in. stwarzanie warunków prowadzenia działalności lotniczej przez członków C oraz działanie na rzecz ułatwień w lotnictwie. Swoje cele C realizuje m.in. poprzez występowanie wobec organów władzy publicznej oraz innych instytucji publicznych w sprawach będących przedmiotem działalności statutowej C. C jest użytkownikiem wieczystym terenu lotniska E (działka ozn. nr ewid. 135 obręb [...]), na który oddziaływanie elektrowni może mieć wpływ.

Organ rozpoznający sprawę stwierdzenia nieważności wyjaśnił, że podstawową regulacją ograniczającą gospodarowanie przestrzenią bezplanową jest zasada wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określająca konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz intensywności wykorzystania. Zasada ta jest wyłączona m.in. w przypadku zadania związanego z budową urządzeń infrastruktury technicznej - art. 61 ust. 3 u.p.z.p., do których to urządzeń należy zaliczyć elektrownię wiatrową. Organ rozpoznający sprawę w I instancji tak też zakwalifikował objęte wnioskiem zamierzenie.

Odnosząc się podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych we wniosku C Kolegium po pierwsze stwierdziło, że nieuzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. Powołane przepisy odnoszą się do wyznaczenia w studium oraz w planach miejscowych obszarów ulokowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii (o mocy przekraczającej 100 kW), i jest to kwestia podlegająca uwzględnieniu przy sporządzaniu planu miejscowego. W sytuacji natomiast, gdy brak jest tego planu, a studium nie zawiera ustaleń w przedmiocie rozmieszczenia powyższych urządzeń, możliwość powstania takiej inwestycji może przewidywać decyzja o warunkach zabudowy.

Następnie organ podniósł, że nie jest skuteczny i nie może być podnoszony zarzut dotyczący naruszenia art. 3 pkt 20 Pr. bud., gdyż przepisy tejże ustawy nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i nie należą do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że nie można upatrywać podstaw do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji w rażącym naruszeniu art. 87 ust. 1 Pr. lotn. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych. Kwestia ta, jak to słusznie zauważa inwestor, została szczegółowo badana w procesie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 87 ust. 5 Pr. lotn. w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., co znalazło swój wyraz w postanowieniu Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] znak: [...]. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany treścią ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego i dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego nie może podjąć decyzji sprzecznej ze stanowiskiem wyrażonym przez organ uzgadniający. Kwestia ta została szczegółowo zbadana w procesie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 87 ust. 5 Pr. lotn. w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., co znalazło swój wyraz w postanowieniu Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] znak: [...]. W tym też postępowaniu uzgadniającym ocenie podlegały również przepisy rozporządzenia. Kolegium w tym zakresie podniosło, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany treścią ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego i dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego nie może podjąć decyzji sprzecznej ze stanowiskiem wyrażonym przez organ uzgadniający.

Wreszcie organ stwierdził, że podstaw do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji nie można upatrywać też we wszczęciu przez Prokuraturę Rejonową w P. śledztwa, co wynika z kserokopii zawiadomienia z dnia 30 czerwca 2014r. skierowanego przez Prokuraturę Rejonową w P. do C, załączonej do wniosku

o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualny wynik tego postępowania może być przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a."

Następnie Kolegium zauważyło, że na terenie inwestycji występują grunty klasy III o łącznej powierzchni 0,6360 ha (dz. nr 62/4 - B-R III b o powierzchni 0,1460, dz. nr 63/4 - R Illb o powierzchni 0,1280 ha, B-R III b o powierzchni 0,1820 ha i S-R Illb o powierzchni 0,1800 ha). W sprawie zatem należało rozważyć wymagalność zgody na zmianę przeznaczenia terenu objętego poddaną ocenie decyzją w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i jednocześnie pojęcie terenu projektowanego zamierzenia, w konfrontacji z przepisami art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przy uwzględnieniu faktu, że teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, przy sporządzeniu uprzednio obowiązującego planu miejscowego gminy W., który utracił ważność z końcem 2003r. Organ przytoczył treść art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] mówiącego, iż przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, która to zgoda może być udzielona jedynie w toku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na brak precyzji przepisu art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis jednoznacznie i wprost nie wskazuje, jak należy rozumieć "zwarty obszar projektowany" w orzecznictwie sądowym istnieją rozbieżności dotyczące jego wykładni, co w ocenie Kolegium sprawia, że nie można postawić decyzji zarzutu rażącej obrazy prawa. Organ dodał, że w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją doszło w istocie do uzgodnienia milczącego przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez organ ochrony gruntów rolnych, którego nie sposób pominąć w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem Kolegium najistotniejsze znaczenie, determinujące przyszłą inwestycję, ma w tym wypadku zapis, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej nie może przekroczyć 95 m nad poziom terenu, co wiąże organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Końcowo organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności podkreślił, że nie można stwierdzić, że projekt decyzji nie został sporządzony przez osobę uprawnioną tylko z tego względu, że projekt nie jest podpisany przez tę osobę.

Pismem z dnia 13 października 2014r. C złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] znak: [...].

Powołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] nr [...]. Organ wskazał, że strona skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2363/12, w którym Sąd stwierdził, iż "zwartym obszarem projektowanym" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest obszar całych działek, na których realizowana ma być planowana inwestycja. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium podkreśliło, że skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię w zakresie rozumienia "zwartego obszaru projektowanego" to fakt wyboru jednej z tych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, nawet gdy interpretacja zostanie potem uznana za nieprawidłową. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Jeżeli zatem rozumienie przepisu powoduje wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tegoż przepisu, a - co za tym idzie - naruszenia tego przepisu nie można traktować jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Kolegium wyjaśniło, że planowana inwestycja realizowana zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym załącznik nr 1 do kwestionowanej decyzji, usytuowana ma być w liniach rozgraniczających teren inwestycji, w całości na terenie działki ozn. nr ewid. 63/4, której grunty klasy III wynoszą łącznie 0,49 ha. Nadto z decyzji ostatecznej z dnia [...] znak: [...] Wójta Gminy W. o środowiskowych uwarunkowaniach, sprostowanej postanowieniem z dnia [...] znak: [...] wynika, iż docelowo z produkcji rolnej wyłączony zostanie grunt o powierzchni około 0,39 ha. Oceniana decyzja o warunkach zabudowy w pkt 1.D wskazuje, że przy wykonywaniu projektowanej inwestycji będzie zrealizowany plac manewrowy o powierzchni około 600 m2, na którym zbudowany zostanie fundament elektrowni wiatrowej. Wybudowana zostanie także droga dojazdowa o długości ok. 658 m i szerokości 5 m, która zajmie powierzchnię około 0,33 ha. Powyższe wskazuje, że powierzchnia terenu inwestycji to około 0,39 ha.

Organ w dalszej kolejności nadmienił, że w sprawie doszło do uzgodnienia milczącego w zakresie ochrony gruntów rolnych. Natomiast postanowienie z dnia [...] znak: [...] uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było dotknięte kwalifikowaną wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i Kolegium stwierdziło jego nieważność z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, tj. Starosta wydał postanowienie po terminie określonym w art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

W ocenie organu nie można też upatrywać przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w okoliczności, że skarżący nie miał możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, iż którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym powodujące zaistnienie podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie może być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium końcowo wyjaśniło, że decyzja w części dotyczącej gabarytów projektowanej zabudowy określa, że planowana inwestycja obejmuje budowę jednej turbiny o średnicy wirnika od 50 m do 70 m i wysokości zawieszenia wirnika na poziomie od 50 m do 75 m. Parametry te jednakże muszą być tak zastosowane, aby zachować określoną maksymalną całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej 95 m n.p.t.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] pełnomocnik C im. [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązywania zaskarżonej decyzji z dnia [...] poprzez przyjęcie, że przepis ten jednoznacznie i wprost nie wskazuje, jak należy rozumieć "zwarty obszar projektowany" i stwierdzenie, że w orzecznictwie sądowym istnieją rozbieżności dotyczące jego wykładni, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa; naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sprawie doszło do uzgodnienia warunków zabudowy z właściwym organem ochrony gruntów rolnych, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem ww. przepisu prawa. Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. W motywach skargi strona podała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu skarżonej decyzji potwierdziło, że z akt sprawy wynika, że na działkach objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występują grunty klasy III o łącznej powierzchni 0,6360 ha. W ocenie strony skarżącej pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a okoliczność, że w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych dany sąd zajął inne stanowisko co do interpretacji pojęcia "zwarty obszar projektowany" nie wskazuje jeszcze, że istnieją rozbieżności co do rozumienia tegoż pojęcia. Strona skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt: II OSK 2363/12, w którym stwierdzono, że "zwartym obszarem projektowanym" w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest obszar całych działek, na których realizowana ma być planowana inwestycja. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Z uwagi na powyższe strona skarżąca stwierdziła, że podniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu skarżonej decyzji okoliczność, że docelowo z produkcji rolnej wyłączony zostaje grunt o powierzchni około 0,39 ha nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor nie uzyskał wymaganej przepisami prawa zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, która jest warunkiem koniecznym przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt: SA/GI 707/08 zakwestionował, że w sprawie doszło do uzgodnienia milczącego w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Podsumowując strona skarżąca wskazała, że w sprawie nie sposób uznać, że inwestor uzyskał wszelkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia, a tym samym stwierdzić należy, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy doszło do rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie istnieją podstawy do utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Nr [...] z dnia [...]. Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 1 lipca 2015r. uczestnik postępowania B Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2015r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1091/14.

Postanowieniem z dnia 16 lipca 2015r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postepowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1091/14.

Postanowieniem z dnia 15 marca 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postepowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Na wstępie wskazać trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. utrzymująca w mocy decyzję własną orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, trafostacją, przyłączem elektroenergetycznym, złączem kablowo-pomiarowym oraz zjazdem z drogi.

Zaskarżona w niniejszym postepowaniu decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, w toku którego organ administracji bada jedynie, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zmierza do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, lecz do wyeliminowania z obrotu prawnego aktów dotkniętych kwalifikowana wadliwością. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na skutek złożenia przez C wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na podjęcie jej z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić trzeba, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustawionym w przepisie, jak również wówczas gdy, wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania. Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę. Rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani zmiana interpretacji prawa (vide wyroki: NSA z dnia 12 września 2012r. w sprawie I OSK 1107/11, z dnia 17 kwietnia 2012r. w sprawie II OSK 146/11, z dnia 27 marca 2012r. w sprawie II OSK 2449/10, z dnia 18 grudnia 2008r. w sprawie II OSK 972/07; WSA w Białymstoku z dnia 27 kwietnia 2010r. w sprawie II SA/Bk 58/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zarzucał rażące naruszenie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., art. 3 pkt 20 Pr. bud. i art. 87 ust. 1 Pr. lotn. oraz rozporządzenia. Z kolei we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p (skarżący omyłkowo wskazał art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p.) wskazać trzeba, że powołane przez stronę przepisy regulują kwestie wyznaczania w studium oraz w planach miejscowych obszarów ulokowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, i jest to kwestia podlegająca uwzględnieniu przy sporządzaniu planu miejscowego. Skoro jednakże na terenie objętym inwestycją nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a studium nie zawierało ustaleń w przedmiocie rozmieszczenia powyższych urządzeń, zasadnym było wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, która rozstrzygała o możliwości powstania elektrowni wiatrowej. Z tego względu zarzuty naruszenia art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p nie zasługują na aprobatę.

Podobnie za niezasadny uznać również trzeba zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 Pr. bud., który definiuje obszar oddziaływania obiektu. Wyjaśnić trzeba, że określenie obszaru analizowanego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, ale w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588), ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Tym samym nie znajduje uzasadnienia upatrywanie przez skarżącego przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w treści art. 3 pkt 20 Pr. bud poprzez wskazywanie na objęcie obszarem analizowanym kwestionowanej inwestycji. Ponadto należy zaznaczyć, że wskazywanie przez skarżącego, iż nie miał możliwości wzięcia udziału w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją stanowi przesłankę podlegającą ocenie w postepowaniu w sprawie wznowienia. Okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie może być skutecznie podnoszona w postępowaniu nieważnościowym, zatem nie może stanowić uznania wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdza jednolita linia orzecznictwa sądów administracyjnych (vide wyroki NSA: z dnia 3 lutego 2011r. w sprawie II OSK 184/10, z dnia 6 października 2009r. w sprawie II OSK 1494/08; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 11 kwietnia 2013r. w sprawie VII SA/Wa 2170/12 i z dnia 17 stycznia 2012r. w sprawie VII SA/Wa 1637/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następnie wskazać należy, że również zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 Pr. lotn. nie znajduje uzasadnienia. Przypomnieć należy, że zgodnie z powołanym przepisem obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia startujących i lądujących statków powietrznych. Jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestia ta została szczegółowo zbadana w procesie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 87 ust. 5 Pr. lotn. w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., co znalazło swój wyraz w postanowieniu Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] znak: [...]. Należy zaznaczyć, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany treścią ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego, które wpływa na treść decyzji kończącej postępowanie. Dopóki więc postanowienie uzgodnieniowe pozostaje w obrocie prawnym nie można wydać decyzji sprzecznej ze stanowiskiem wyrażonym przez organ uzgadniający.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przypomnieć należy, że stosownie do art. 7 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...], przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Wskazać trzeba, ze pojęcie "zwarty obszar projektowany" nie zostało zdefiniowanie przez ustawodawcę. Jednocześnie mając na względzie brak precyzji w sformułowaniu tegoż pojęcia, które nie wskazuje jednoznacznie, jak należy rozumieć "zwarty obszar projektowany", jak również z uwagi na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych różne interpretacje przedmiotowego pojęcia - zdaniem Sądu - brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że w orzecznictwie sporne było to, czy zwrot "zwarty obszar" należy rozumieć literalnie, jako obszar złożony z elementów znajdujących się blisko, jeden obok drugiego; ścisły, gęsty, skupiony, jednolity pod względem ukształtowania terenu, kompozycji zabudowy czy też należy mu nadać inne znaczenie, w szczególności takie, w którym o tym, że dany obszar jest zwarty decydować będzie to, że został on przeznaczony na inwestycję jednego rodzaju. Nie było więc jasne, czy o zwartym charakterze obszaru projektowanego pod inwestycję przesądzał fakt, że stanowi on pewną całość pod względem powierzchniowym, czy też jest nim również obszar podzielony fizycznie, ale połączony jednym przedsięwzięciem inwestycyjnym, tak jak może się to zdarzać w przypadku elektrowni wiatrowych. Z rozstrzygnięć organów stosujących prawo oraz z orzecznictwa sądowego nie wynikało też jednoznacznie, czy jako "zwarty obszar projektowany" należy traktować całą działkę, na której ma być usytuowana inwestycja, czy też tylko część działki (części działki), którą inwestycja ma fizycznie zajmować. Tytułem przykładu można wskazać, że w wyroku z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt II OSK 466/11 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "zwarty obszar projektowany" w przypadku elektrowni wiatrowej, to obszar obejmujący całe projektowane przedsięwzięcie, a więc cały park elektrowni wiatrowych. Natomiast w wyrokach z dnia 6 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 996/12 oraz z dnia 2 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 94/12 Sąd ten wyraził pogląd, że przez "zwarty obszar projektowany dla danego przedsięwzięcia" należy rozumieć obszar nierozczłonkowany, stanowiący fizycznie jedną całość, a za taki obszar nie można zatem uznać sumy wszystkich obszarów przeznaczonych na jedną inwestycję. Podobne rozbieżności pojawiały się w odniesieniu do kwestii, czy za "zwarty obszar projektowany" można traktować tylko część działki faktycznie przeznaczonej pod zabudowę, czy też jest nim cała działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W tej sytuacji podnoszenie zarzutu naruszenia przepisu art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który - jak już wyżej wskazano - nie ma charakteru oczywistego i wywołuje rozbieżności w orzecznictwie organów administracji i sądów administracyjnych, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na marginesie zauważyć należy tylko, że podnoszona przez stronę skarżącą kwestia powierzchni działek traktowanych jako teren inwestycyjny w części obejmującej użytki rolne klasy III, mogłaby stanowić przeszkodę w ustaleniu warunków zabudowy w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wobec licznych wątpliwości co do rozumienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, okoliczność ta nie może stanowić podstawy wyeliminowania decyzji ustalającej warunki zabudowy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie ma również racji strona skarżąca, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie, że w przedmiotowej sprawie doszło do uzgodnienia warunków zabudowy z właściwym organem ochrony gruntów rolnych. Przypomnieć należy, że postanowieniem z dnia z dnia [...] znak: [...] Starosta Powiatu [...] uzgodnił pod względem ochrony gruntów rolnych decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, że w niniejszej sprawie zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze gruntu klasy III nie przekracza 0,5 ha, a w rezultacie grunt ten nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność ww. postanowienia. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...],[...]. Niemniej jednak wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Łd 1091/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...],[...] oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 1314/15 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Powyższe oznacza, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie z Starosty Powiatu [...] z dnia [...] znak: [...] uzgadniające pozytywnie decyzję o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji pod względem ochrony gruntów rolnych. Uwzględniając powyższe uznać trzeba, że zarzut strony skarżącej o rażącym naruszeniu prawa poprzez błędne ustalenie, że w okolicznościach sprawy doszło do uzgodnienia warunków zabudowy z właściwym organem ochrony gruntów rolnych, jest bezpodstawny.

Podsumowując stwierdzić trzeba, że przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej o docelowej mocy 2MW wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, trafostacją, przyłączem elektroenergetycznym, złączem kablowo-pomiarowym oraz zjazdem z drogi, czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 P.p.s.a. Z tego względu, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.

B.A.