Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 790/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za straty spowodowane zajęciem nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2013 r. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania G. J. z dnia 25 marca 2013 r. od decyzji Starosty P.ego z dnia [...] 2013 r. znak [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za straty spowodowane zajęciem nieruchomości o pow. 0,1145 ha, stanowiącej części nieruchomości o pow. 0,2500 ha położonej w S. w gm. K., dz. nr [...], ark. mapy 1, obręb S.i, stanowiącej własność G. J., w związku z przebudową linii elektroenergetycznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w decyzji z dnia [...] 2013 r. Starosta P. ustalił odszkodowanie w kwocie 29.023,00 zł należne G. J. z tytułu strat wynikłych z zajęcia części wskazanej wyżej nieruchomości w związku z przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji P. — K. na dwunapięciową czterotorową linię elektroenergetyczną WN 2 x 220 kV + 2 x 400 kV relacji P. - O., w trybie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Organ wskazał przy tym, iż na łączną kwotę odszkodowania składają się kwoty 412,00 zł z tytułu czasowego zajęcia gruntu w okresie od 31 sierpnia 2006 r. do 14 września 2006 r. oraz 28.611 zł z tytułu zobowiązania do udostępniania nieruchomości celem podejmowania niezbędnych czynności konserwacyjnych i naprawczych w pasie zajęcia nieruchomości przez linię elektroenergetyczną. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji podał, iż podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy w wersji z 29 sierpnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W.. Oceniając jego wartość dowodową Starosta uznał, iż biegły w sposób rzetelny i kompleksowy określił wartość odszkodowania, która w sposób ekwiwalentny rekompensuje właścicielce nieruchomości doznany uszczerbek.

G. J. wnosząc odwołanie od powyższej decyzji zarzuciła Staroście P. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, a także naruszenia art. 124 ust. 4, 128 ust. 4, 129 ust. 5, 130 i 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez rażące zaniżenie odszkodowania i ustalenie go w kwocie nieodpowiadającej rzeczywistej stracie poniesionej przez stronę na skutek budowy przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Odwołująca podała, że organ I instancji niesłusznie przyjął wyniki operatu szacunkowego, który to w ogóle nie uwzględniał faktu, iż na skutek przebudowy linii elektroenergetycznej znacznie zwiększył się pas ochronny. Obejmuje on obecnie swym zasięgiem budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, czyniąc je nieprzydatnymi do użytkowania. Ponadto organ I instancji pominął okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość straciła jakąkolwiek wartość, bowiem niemożliwe jest dalsze zamieszkiwanie na niej.

Wojewoda wezwał G. J. do przedłożenia postanowienia o nabyciu spadku po S. J.. Strona przedłożyła organowi odwoławczemu postanowienie Sądu Rejonowego w S. z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt [...], z którego wynika, iż spadek po zmarłym 27 kwietnia 2011 r. S. J. nabyła w całości na podstawie testamentu G. J..

Rozstrzygając sprawę Wojewoda ustalił, że decyzją z [...]2004 r. Starosta P. udzielił "A" SA z siedzibą w P. zezwolenia na zajęcie części nieruchomości o powierzchni 0,1145 ha (pas zajęcia o dł. 52,054 m i szef. 22 m) położonej w S. w gm. K., dz. nr [...], ark. mapy 1, obręb S., stanowiącej wówczas własność G. i S. J., w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń charakteryzujących się parametrami technicznymi: przebudowa istniejącej nadziemnej linii energetycznej WN 220 kV relacji P.-K. na dwunapięciową czterotorową linię energetyczną WN 2 x 220 kV + 2 x 400 kV relacji P. - O. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2004 r. Następnie Wojewoda wskazał, że na mocy uchwały Rady Miejskiej w K. z 25 czerwca 2003 r. nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K., we wsiach K., B., S. w części dotyczącej lokalizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 2 x 400 kV + 2 x 220 kV, po trasie istniejącej linii wysokiego napięcia 220 kV, ustalono w miejscowości S.i dla działki nr [...] strefę ograniczonego użytkowania wzdłuż omawianej linii elektroenergetycznej o szerokości łącznej 44 m, a zatem po 22 m po obu stronach linii, licząc od osi linii w każdą stronę. Przebudowa linii została uznana jako niezbędna dla prawidłowego zasilania odbiorców zlokalizowanych na terenie zachodniej Polski, stanowiąc istotny element elektroenergetycznego układu przesyłowego w Polsce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2007r. sygn. akt II SA/Po 209/07, na skutek skargi G. i S. J., stwierdził nieważność powyższej uchwały i określił, iż nie może ona zostać wykonana. W związku z tym omawiana nieruchomość aktualnie nie jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązuje dla niej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w K. z [...] 2008 r. nr [...], zgodnie z którym nieruchomość ta przeznaczona jest częściowo pod zabudowę mieszkaniową, a częściowo pod tereny ogrodnicze i sadownicze. Organ II instancji podał, że nieruchomość zabudowana jest domem jednorodzinnym i budynkami gospodarczymi. Oś linii elektroenergetycznej przebiegającej nad gruntem znajduje się w odległości 23,58 m od budynków gospodarczych oraz ok. 42,14-44,32 m od budynku mieszkalnego. Na skutek wniosku G. i S. J. z 24 września 2009 r. w przedmiocie ustalenia i zapłaty odszkodowania, Starosta P. wydał decyzję z [...] 2010 r. przyznającą wnioskodawcom odszkodowanie w kwocie 229.642 zł. Decyzja ta została uchylona mocą decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...]2011 r. Asumptem do podjęcia orzeczenia kasatoryjnego była negatywna opinia Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z 30 marca 2011 r., wdana na skutek wniosku "A" SA o zbadanie poprawności wyceny sporządzonej przez biegłego Pana A. J..

Utrzymując w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] 2013 r. Wojewoda Wielkopolski powołał przepisy art. 124 ust. 1 i art. 128 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) i stwierdził, że składniki odszkodowania przyznawanego na podstawie art. 128 ust. 4 stanowią wartość zaistniałej szkody oraz ewentualny spadek wartości nieruchomości, o ile pozostaje w związku z podjętymi na nieruchomości działaniami. Organ powołał pomocny - jego zdaniem - przy wykładni art. 128 ust. 4 u.g.n. § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 toku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Następnie Wojewoda, powołując dodatkowo przepisy art. 128 ust. 5 pkt 1, art. 103 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. zważył, że za niewątpliwe należy uznać istnienie po stronie G. J. uprawnienia do otrzymania rekompensaty za szkodę poniesioną wskutek zdarzeń będących następstwem wydania przez Starostę P. decyzji z [...] 2004 r.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że początkowo wedle operatu szacunkowego z 26 listopada 2011 r. łączną wartość odszkodowania wynosiła 142.602 zł, jednakże po uwzględnieniu zastrzeżeń "A" S.A. zawartych w pismach z 15 marca i 1 sierpnia 2012 r., biegły sporządził nową wycenę (z 29.08.2012 r.), w której to określił wartość odszkodowania na kwotę 29.023 zł. Według organu II instancji w ostatnio sporządzonej wycenie rzeczoznawca majątkowy przedstawił opis i stan nieruchomości oraz uwarunkowania i podstawy prawne swoich działań. Wojewoda przedstawił szczegółowo wynik prac rzeczoznawcy majątkowego, a następnie wskazał, że na organie spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana oraz czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia. Obowiązek taki aktualizuje się w szczególności w sytuacji, gdy wyliczenia płynące z operatu nie są dla strony satysfakcjonujące i jako takie podlegają przez nią zakwestionowaniu. Wojewoda wskazał, iż opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie jako dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym. Następnie Wojewoda stwierdził, iż działając na podstawie art. 80 k.p.a. ocenił dowód z operatu szacunkowego i przyjął go bez zastrzeżeń, podzielając w tym względzie zapatrywania organu I instancji. Jego zdaniem biegły dokonał wyceny w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem obowiązujących norm oraz z zachowaniem najwyższej staranności zawodowej. W szczególności Wojewoda opowiedział się za stanowiskiem, że w kwocie przyznanego odszkodowania nie należało uwzględnić spadku wartości nieruchomości, albowiem do takiego nie doszło, zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym niniejszej sprawy.

Ponadto organ II instancji nie podzielił zapatrywań odwołującej się strony, jakoby Starosta P. dopuścił się szeregu uchybień w zakresie stosowania zarówno przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i procedury administracyjnej. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 77 i 80 Kpa. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż w niniejszej sprawie materiał dowodowy sprowadzał się de facto do wykonanych na zlecenie organu I instancji operatów szacunkowych. Organy nie znalazły podstaw, aby z urzędu przeprowadzić jakieś dodatkowe dowody, zaś strony nie zgłaszały żadnych wniosków dowodowych. Nie sposób zatem mówić o jakiejkolwiek niekompletności materiału dowodowego.

Zdaniem Wojewody panujące reguły postępowania dowodowego zostały poszanowane przez organ I instancji, przy czym niezbyt wnikliwie organ I instancji przeanalizował dowód z operatu szacunkowego, który nie może ograniczać się li tylko do szeregu konstatacji dotyczących jego formalnej prawidłowości. W tym zakresie doszło zatem do pewnych uchybień przepisom art. 80 i 107 § 3 k.p.a., które nie wpływają jednak w żaden sposób na treść i charakter wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewoda stwierdził też, że okoliczność, iż kwota ustalonego odszkodowania jest w przekonaniu odwołującej niewystarczająca, nie stanowi ani sprzeniewierzenia się zasadzie prawdy obiektywnej, ani regułom postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie dopatrzył się też zaistnienia postulowanych przez odwołującą uchybień w zakresie przytoczonych przez nią przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to miałyby skutkować rażącym zaniżeniem odszkodowania.

Starosta P. prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 130 i 132 u.g.n., a nadto działał w trybie i granicach ustanowionych w art. 124, 128 i 129. W tym kontekście Wojewoda uznał zarzut wymiaru zbyt niskiej kwoty odszkodowania za niezwiązany z naruszeniem jakiejkolwiek z reguł wynikających z u.g.n.. Przyznana G. J. kwota odszkodowania ustalona została w oparciu o istniejący stan faktyczny i panujące uwarunkowania prawne i jako taka może w istocie nie odzwierciedlać rozmiaru szkody, jakiej strona doznała wskutek zdarzeń będących następstwem wydania przez Starostę P. decyzji z [...] 2004 r.

Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane z pogorszeniem się sytuacji strony spowodowanym istnieniem na jej nieruchomości linii elektroenergetycznej, nierozstrzygnięte w niniejszym postępowaniu, winny być rozpoznane przez sąd powszechny, wyrokujący w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego, w którym to pojęcie szkody rozumiane jest szeroko i zakresem swym obejmuje wysuwane przez G. J. negatywne konsekwencje posadowienia omawianej inwestycji. Ponadto właściciel nieruchomości, nad którą przechodzi linia wysokiego napięcia nawet wówczas, gdy nie ma ona fizycznej styczności z samym gruntem, może żądać przed sądem cywilnym od właściciela linii wykupienia od niego działki gruntu. Warunkiem wykupu jest, by przewody ograniczały sposób korzystania z nieruchomości (np. ograniczały możliwość zabudowania działki) i zmniejszały jej wartość (art. 231 § 2 k.c.).

G. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego, zarzucać organowi naruszenie przy jej wydaniu przepisów art. 124 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 u.g.n. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że kwota odszkodowania nie musi odzwierciedlać rozmiaru szkody, jakiej strona doznała na skutek wydania decyzji o ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości i w konsekwencji rażące zaniżenie odszkodowania, a także naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy i dowolne rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne zastosowanie i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie.

W motywach skargi podniesiono, jak w odwołaniu, że wysokość odszkodowania powinna odpowiadać wartości poniesionych szkód. Zdaniem skarżącej jeżeli wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n., zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Skoro więc organ odwoławczy sam przyznał, że wysokość odszkodowania nie odpowiada wysokości szkody powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podała, że obecnie zaistniała sytuacja, w której na skutek przebudowy przedmiotowej linii energetycznej nie może ona korzystać ze swojej nieruchomości w sposób dotychczasowy i zgodny z jej przeznaczeniem i nie ma możliwości uzyskania z tego tytułu jakiejkolwiek rekompensaty. Przyznanie zaś odszkodowania w kwocie 29.023 zł nie może stanowić takowej rekompensaty. Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność polegającą na tym, że z jednej strony Wojewoda dostrzega zasadność powstania problemów zdrowotnych, funkcjonalnych i estetycznych w związku z przebudową linii energetycznej, z drugiej zaś wskazuje, ze organ I instancji prawidłowo uznał, ze wartość nieruchomości na skutek przebudowy linii nie uległa obniżeniu. Skoro zaś przebudowa linii wpływa negatywnie na zdrowie skarżącej oraz funkcjonalność i estetykę jej nieruchomości, to wartość nieruchomości musiała ulec obniżeniu.

Skarżąca zarzuciła również, iż decyzje wydane w niniejszej sprawie zostały oparte na wadliwym operacie szacunkowym. Wskazała, że w operacie wskazano, że po przebudowie linii strefa ochronna zmniejszyła się. W rzeczywistości zaś zwiększył się znacznie pas ochronny, który wynosi minimum 40 m od linii przesyłu. Skoro wielkość przesyłu jest trzykrotnie większa niż przed przebudową linii, pas ochronny również ulec musi zwiększeniu. Pas ochronny obejmuje swoim zasięgiem budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, czyniąc je tym samym nieprzydatnymi do użytkowania, bowiem promieniowanie elektromagnetyczne jest szkodliwe dla zdrowia i może być przyczyną m.in. nowotworów. Skarżąca zaznaczyła, że organ II instancji stwierdził, iż Starosta nie dokonał wnikliwej analizy operatu szacunkowego, co stanowiło naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., tymczasem – zdaniem skarżącej – oceny takiej nie dokonał też organ odwoławczy.

W odpowiedzi Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2014 r. "A" S.A. (dalej "A" lub spółka) wniosła o oddalenie skargi i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1) sprawozdania "B"" sp. z o.o. z czerwca 2010 r., 2) raportu z badań kontrolnych natężenia pola elektromagnetycznego w środowisku z maja 2013 r., 3) protokołu kontroli WIOŚ wraz z załącznikami nr 4 i 5 z 13 sierpnia 2010 r., na okoliczność zachowania dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych przez linię elektroenergetyczną 2x220kV+2x400kV relacji P.-K. w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz innych miejsc dostępnych dla osób fizycznych. W piśmie tym spółka podważyła stanowisko skarżącej, wskazując, że na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. nie jest możliwe uwzględnienie elementów ewentualnej szkody (nawet gdyby ona rzeczywiście zaistniała) wskazywanych ogólnikowo przez skarżącą przy ustalaniu odszkodowania. Na podstawie tego przepisu ustala się jedynie szkody poniesione wskutek zdarzeń określonych w art. 124 i szkody wynikłe ze zmniejszenia się wartości nieruchomości, jeżeli wskutek zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów i urządzeń do przesyłania energii elektrycznej wartość nieruchomości ulegnie zmniejszeniu (art. 124 ust. 4 zd. trzecie). Ponadto, spółka wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wbrew twierdzeniom skarżącej – Wojewoda nie przyznał, że rozmiar poniesionej przez skarżącej szkody jest wyższy niż wynika to z ustalonego odszkodowania. Organ zaznaczył jedynie, ze teoretycznie tak być może, jednak nie przesądził tej kwestii. Wskazał przy tym, ze wyrównanie innych ewentualnych szkód może nastąpić na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Co do zarzutów naruszenia przepisów postępowania spółka wskazała, że są one bezpodstawne. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że po przebudowie linii energetycznej zwiększył się znacznie pas ochronny linii, który wynosi minimum 40 m od linii przesyłu. Szerokość pasa technologicznego zmniejszyła się, bowiem przed przebudową wynosiła ona 80 m (po 40 m w obie strony od osi linii), a po przebudowie wynosi łącznie 44 m (po 22 m od osi linii w obie strony). Wskazana szerokość pasa technologicznego (44 m) została określona w decyzji Starosty P. z [...] 2004 r. oraz Wojewody Wielkopolskiego z dnia 9 sierpnia 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty. Spółka stwierdziła też, że myli się skarżąca podając, że pas ochronny przebudowanej linii energetycznej obejmuje swym zasięgiem należący do niej budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze. Z powołanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego wynika, że oś linii elektroenergetycznej znajduje się w odległości 23,58 m od budynków gospodarczych oraz ok. 42,14 m – 44,32 m od budynku mieszkalnego. Ponieważ szerokość strefy wynosi po 22 m licząc od osi linii w obie strony, to ani budynek mieszkalny ani budynki gospodarcze nie znajdują się w pasie technologicznym. Tym samym skarżąca nie utraciła możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 26 lutego 2014 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji oraz podała, że decyzje są niesprawiedliwe bowiem sąsiedzi uzyskali wyższe stawki za metr przy wykupie gruntu, co świadczy o nierównym traktowaniu obywateli. Pełnomocnik "A" wniósł jak w piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, bowiem zarówno przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób rzetelny i przekonujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 129 ust. 5 oraz art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl pierwszego z powołanych przepisów, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Natomiast, stosownie do treści art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Trzeba też wskazać, że stosownie do art. 130 ust. 1 u.g.n wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 130 ust. 2 u.g.n. stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotnym jest, że pismem z dnia 24 września 2009 r. G. i S. J. wystąpili do Starosty P. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za szkody spowodowane zajęciem części nieruchomości o pow. 1.145 m2, położonej w S. przy ul. K. [...], dz. nr [...] o pow. 0,2500 ha, w celu przebudowy istniejącej nadziemnej linii energetycznej wysokiego napięcia 220kV relacji P.-K. w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. Prowadząc postępowanie Starosta P. powołał rzeczoznawcę majątkowego, celem sporządzenia opinii o wysokości odszkodowania za poniesione przez wnioskodawców straty, na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n.

W pierwszym ze sporządzonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych (z dnia 28 maja 2010 r.) biegły rzeczoznawca majątkowy ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 229.462 zł. G. i S. J. nie zgodzili się z powyższą wyceną, wskazując na rozprawie administracyjnej w dniu 30 czerwca 2010 r., że wyraziliby zgodę na kwotę 450.000 zł (pełnej utraty wartości). Z kolei "A" przedłożyło operat szacunkowy autorstwa Ł. M. z dnia 15 marca 2010 r., w którym określono wysokość utraty wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości na kwotę 41.200 zł.

Należy przypomnieć, że po zebraniu m.in. wskazanego materiału dowodowego Starosta P. decyzją z dnia 29 października 2010 r. ustalił na rzecz G. i S. J. odszkodowanie w łącznej kwocie 229.462 zł, w tym kwotę 183.540 zł jako stanowiącą wartość odszkodowania za utratę wartości nieruchomości, kwotę 45.164 zł jako wynagrodzenie za ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości oraz prawo do dalszego użytkowania nieruchomości przez "A" i kwotę 758 zł stanowiącą ekwiwalent pieniężny za czasowe zajęcie nieruchomości w okresie od 31 sierpnia do 14 września 2006 r. W decyzji tej starosta podzielił ustalenia przyjęte w operacie szacunkowym biegłego A. J..

Na skutek odwołań stron Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2011 r. uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...]2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z wystąpieniem "A’ o ocenę operatu szacunkowego autorstwa A. J. zespół opiniujący Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego wydało opinię z dnia 30 marca 2011 r., w której wskazał, że: "przedstawione do zaopiniowania opracowanie nie jest operatem szacunkowym, a jedynie opinią, w związku z tym nie zostało poddane ocenie, gdyż nie ma zastosowania art. 157 u.g.n." Zdaniem zespołu opracowanie to nie wypełnia wymogów art. 156 ust. 1 u.g.n., a opiniowane opracowanie o tytule "opinia ..." nie jest przydatne do celu, dla jakiego zostało sporządzone tj. w celu ustalenia odszkodowania za poniesione straty spowodowane zajęciem części nieruchomości położonej w m. S.i gm. K., z uwagi na naruszenie art. 156 ust. 1. Wojewoda wskazał też, że zespół oceniający Stowarzyszenia oceniając operat autorstwa Ł. M. stwierdził, że po usunięciu wskazanych uchybień (ze szczególnym uwzględnieniem wykazania i uzasadnienia przyjętego współczynnika "S") mógłby stanowić dowód w negocjacjach dotyczących utraty wartości nieruchomości na skutek budowy linii wielotorowej Z.-K..

Mając powyższą opinię na uwadze, Wojewoda, z powołaniem art. 157 ust. 1a u.g.n. wskazał, że opinia biegłego A. J. utraciła charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Odnosząc się zaś operatu szacunkowego rzeczoznawcy Ł. M. Wojewoda stwierdził, że nie został on sporządzony jako dowód w niniejszej sprawie (art. 84 k.p.a.) i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia.

Prowadząc ponownie postępowanie Starosta P. postanowieniem z dnia 29 października 2011 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego w osobie J. W., który w grudniu 2011 r. przedstawił sporządzony przez siebie operat szacunkowy. W wyniku dokonanego szacunku biegły stwierdził, że wartość jednorazowa odszkodowania powinna wynieść 134.075 zł, zaś wartość wynagrodzenia za czasowe korzystanie z gruntu działki nr [...] w okresie od 31 sierpnia do 14 września 2006 r. – 482 zł.

Następnie ten sam rzeczoznawca przedstawił operat szacunkowy z sierpnia 2012 r., w którym – na skutek podważenia jego stanowiska przez uczestnika postępowania "A" – ustalił zasadniczo odmienne odszkodowanie w wysokości 28.611 zł – jako jednorazowe odszkodowanie z tytułu obowiązku udostępniania nieruchomości w celu konserwacji, usuwania awarii itp. w pasie zajęcia części działki nr [...] przez linię energetyczną wysokiego napięcia WN 2x220kV+2x400kV relacji P.-K. oraz w wysokości 412 zł – jako wartość odszkodowania za czasowe zajęcie gruntu działki nr [...] w okresie od 31 sierpnia do 14 września 2006 r.

Z powyższego wynika, że różnica pomiędzy kwotami odszkodowania określonymi w operatach tego samego autora rzeczoznawcy majątkowego J. W. jest pięciokrotna. Sporządzając po raz pierwszy operat szacunkowy biegły przyjął wartość samego jednorazowego odszkodowania z tytułu udostępnienia nieruchomości na kwotę 135.075 zł, zaś sporządzając operat ponownie kwota ta wyniosła 28.611 zł. Również przy określeniu wartości odszkodowania za czasowe zajęcie gruntu rzeczoznawca przyjął odmienne kwoty – po raz pierwszy dokonując szacunku kwotę 482 zł, ponownie szacując – kwotę 412 zł.

Zważywszy na powyższe rozbieżności stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. W wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 829/12 (Lex nr 1408564) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Przy czym, co istotne, regulacja zawarta w art. 156 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie zwalnia organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11, Lex nr 1336342).

Ponadto zważyć należy, że w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., jak w zasadniczo każdym innym postępowaniu administracyjnym, organy orzekające związane są zasadami ogólnymi, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a). Zobowiązane są zatem do podejmowania, z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy czym powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powinny też wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W postępowaniu wyjaśniającym organy administracji publicznej – stosując zasadę prawdy obiektywnej – powinny w szczególności powinny dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Następnie obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a oceniając, czy dana okoliczność została udowodniona organy powinny ocenić całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Wreszcie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., powinno - w części faktycznej – w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś – w części prawnej – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu tak organ I instancji, jak i II instancji orzekające w niniejszej sprawie nie uczyniły zadość powołanym przepisom postępowania, a uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze należy zważyć, iż organy obu instancji w kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii do tyczącej ustalenia wysokości odszkodowania i metody jego ustalenia zogniskowały swą uwagę jedynie na operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego J. W. w sierpniu 2012 r. Nie wyjaśniły przy tym, po pierwsze dlaczego w ich ocenie poprzedniemu operatowi szacunkowemu autorstwa tego samego rzeczoznawcy należało odmówić wiarygodności. Po wtóre nie wyjaśniły, dlaczego pominęły i uznały za nieistotne dla ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz skarżącej G. J., operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę B. K. w dniu 15 grudnia 2008 r., jak również operat szacunkowy autorstwa Ł. M. z marca 2010 r. Raz jeszcze należy wskazać, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W związku z tym, jeżeli strona, kwestionując ustalenia operatu szacunkowego, przedstawia organowi dowód znajdujący się w jej posiadaniu i wykonany na jej zlecenie operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, podlega on takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., I SA/Wa 1164/11, Lex nr 1137270).

W uzasadnieniu decyzji z dnia 2 marca 2013 r. Starosta P., poza przedstawieniem przebiegu postępowania i przywołaniem przepisów art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 2 i § 43 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, stwierdził, że rzeczoznawca J. W. w sposób rzetelny i kompleksowy określił wysokość odszkodowania, za czasowe zajęcie gruntu w okresie od 31 sierpnia do 14 września 2006 r. oraz odszkodowania obejmującego straty powstałe z tytułu obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu konserwacji, usuwania awarii itp. w pasie zajęcia części działki nr [...] przez linię energetyczną wysokiego napięcia WN 2x220kV+2x400kV relacji P.-K.. Zdaniem Starosty wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej, jak również uprawnienie inwestora do każdorazowego korzystania z niej w celu dokonania konserwacji lub usunięcia awarii tegoż urządzenia, w granicach wyznaczonych w art. 124 ust. 6 u.g.n. wymaga zadośćuczynienia w postaci odszkodowania. Następnie organ I instancji, podkreślając słuszność przyznania odszkodowania uznał, że jego łączna kwota 29.023 zł w ekwiwalentny sposób rekompensuje właścicielom nieruchomości poniesioną szkodę. Zaznaczył, że przyjął jako podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy z 29 sierpnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę J. W.. Próbując dokonać jego oceny Starosta lakonicznie wskazał li tylko, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania. Dodał, że operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Organ I instancji przyjął też, że zastosowana w powołanym operacie metodologia wyceny nieruchomości jest właściwa i słuszna. Starosta w żaden jednak sposób nie dokonał oceny zmiany metodologii przez tego samego rzeczoznawcę, która nastąpiła po sporządzeniu operatu z dnia grudni 2011 r.

Również Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie skonfrontował się z całym zgromadzonym, a powołanym powyżej materiałem dowodowym. Przede wszystkim organ odwoławczy stanął na stanowisku, że, chybiony jest zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazał, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy sprowadzał się de facto do wykonanych na zlecenie organu I instancji operatów szacunkowych. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że konieczna była nieco bardziej wnikliwa analiza w postaci operatu szacunkowego, która nie może ograniczać się jedynie do szeregu konstatacji dotyczących jego formalnej prawidłowości. W tym zakresie organ II instancji przyznał, że doszło do pewnych uchybień art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże nie wpłynęły one na treść i charakter rozstrzygnięcia, które jest – zdaniem Wojewody – prawidłowe i zapadło w oparciu o rzetelnie i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy. Dodał przy tym, że okoliczność, iż kwota ustalonego odszkodowania jest w przekonaniu odwołującej niewystarczająca, nie stanowi ani sprzeniewierzenia się zasadzie prawdy obiektywnej, ani regułom postępowania dowodowego. Pomimo przyznania, że organ I instancji nie dokonał analizy operatu szacunkowego organ odwoławczy również nie dokonał samodzielnie oceny zarówno sporządzonego przez J. W. operatu, przyjętego przez Starostę jako podstawa ustalenia odszkodowania, ani poprzedniego operatu tegoż samego biegłego z grudnia 2011 r. W szczególności nie ocenił, czy uzasadniona była zmiana metodyki wyceny. Swe rozważania w tym zakresie ograniczył do konkluzji, że przyznana G. J. kwota odszkodowania ustalona została w oparciu o istniejący stan faktyczny i panujące uwarunkowania prawne i jako taka może w istocie nie odzwierciedlać rozmiaru szkody, jakiej strona doznała wskutek zdarzeń będących następstwem wydania przez Starostę P. decyzji z dnia [...] 2004 r. Wojewoda powołał się przy tym na orzecznictwo sądów wskazujące na możliwość dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowania bądź wykupu nieruchomości.

Ograniczając się do uchybień natury procesowej, leżące po stronie organów orzekających w niniejszej sprawie, które "wyprzedzają" w ocenie naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd pragnie podkreślić, że rolą organów I i II instancji było nie tylko przywołanie stanowiska i wyników ustaleń rzeczoznawcy majątkowego zaprezentowanych w operacie szacunkowym, lecz również porównanie – w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...) – obu operatów sporządzonych przez powołanego przez Starostę biegłego J. W., jak również ustosunkowanie się do pozostałych dowodów – operatów przedstawionych przez strony postępowania i ich stanowisk. Organy z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 §, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - nie dokonały tej oceny. Trzeba w tym miejscu stwierdzić, że za całkowicie arbitralne i świadczące o lekceważeniu strony należy uznać decyzje, w których – bez rzetelnego wyjaśnienia – akceptuje się ustalenia rzeczoznawcy majątkowego, zmienione nagle w trakcie postępowania. Wystarczy wskazać, że w pierwszym z przedstawionych operatów biegły J. W. ustalił odszkodowanie na łączną kwotę 134.557 zł, zaś w operacie powstałym" – jak wskazał biegły – w wyniku aktualizacji – na kwotę 29.023 zł.

Mając powyższe na względzie, w szczególności wykazane naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tj. wysokość odszkodowania) Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zważywszy na istotne uchybienia procesowe Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje uchylają się spod kontroli pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy orzekające ocenią rzetelnie zgromadzony materiał dowodowy, o ile uznają to za konieczne uzupełnią go i wydadzą rozstrzygnięcie, ustosunkowując się szczegółowo nie tylko do ustaleń przyjętych przez rzeczoznawcę, lecz również do stanowiska stron i przedstawionych przez nie dowodów.

Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, zaś na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.