Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 175/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 14 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości na terenie Gminy 1. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 9 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 3, § 12, § 28 ust. 2, § 30, § 32, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XV/124/16 Rady Gminy z dnia 14 września 2016r. w sprawie Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy (zwanej dalej uchwałą lub regulaminem) w zakresie przepisów § 9 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 3, § 12, § 28 ust. 2, § 30, § 31, § 32 ust. 1, § 38 ust. 1 regulaminu.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej jako u.s.g.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej jako u.c.p.g.), poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisach § 9 pkt 1, § 28 pkt 2, § 30, § 31 i § 32 pkt 1 zaskarżonej uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe i egzotyczne, obowiązku trzymania zwierząt w pomieszczeniach zamkniętych lub ogrodzonych nieruchomościach, zabezpieczonych przed ich niekontrolowanym wydostaniem się na zewnątrz; obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu; obowiązku sprzątania psich odchodów z klatek schodowych i innych pomieszczeń służących do wspólnego użytku, z chodników, trawników i innych terenów służących do użytku publicznego; nałożenia na posiadaczy psów zakazu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone do zabaw dzieci i uprawiania sportów, wprowadzania psów do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów wspólnego użytku publicznego, jeżeli wynika to z wyraźnego oznakowania;

2. istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 38 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że obowiązkowi deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze gminy;

3. istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., dalej jako rozporządzeniem dotyczącym zasad techniki prawodawczej) poprzez powtórzenie w § 10 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały treści przepisu zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) w postaci definicji odpadów komunalnych;

5. istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.p.c.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 12 zaskarżonej uchwały na właścicieli piaskownic ogólnodostępnych obowiązku wymiany piasku co najmniej jeden raz w roku w okresie wiosenno - letnim oraz w przypadku każdorazowego zanieczyszczenia.

Uzasadniając pierwszy zarzut Prokurator wskazał, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Tym samym, jego zdaniem, unormowania zawarte w § 9 pkt 1, § 28 pkt 2 oraz § 32 pkt 1 załącznika nr 1 do uchwały stanowiące, że rada gminy wprowadza zakaz wprowadzania psów na tereny przeznaczone do zabaw dzieci i uprawiania sportów, placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów wspólnego użytku publicznego, jeżeli wynika to z wyraźnego oznakowania, jak również wprowadza obowiązek trzymania zwierząt domowych i egzotycznych w pomieszczeniach zamkniętych lub na nieruchomościach zabezpieczonych przed niekontrolowanym wydostaniem się na zewnątrz – stanowi określenie obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe i egzotyczne w sposób zbyt daleko idący, niż przewidział to i upoważnił radę gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Zakaz wprowadzania zwierząt na dane tereny jest, zdaniem Prokuratora, środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu. Taka swoboda przysługuje wszystkim obywatelom, w tym osobom utrzymującym domowe.

Również poza granice delegacji ustawowej, zdaniem skarżącego, wykroczyła Rada Gminy zobowiązując właścicieli psów w § 30 załącznika nr 1 do uchwały do wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu, nakładając na adresatów norm zbyt rygorystyczne obowiązki, bez uwzględnienia zasad proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji). W ocenie skarżącego, generalny i bezwarunkowy nakaz wyprowadzania wszystkich psów smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wiek) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator zaznaczył, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji, wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy utrzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne, niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Skarżący zauważył, że w art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1095 ze zm.) mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z trzymaniem psa na smyczy i w kagańcu. Ponadto zauważył, że z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela i opiekuna.

Zdaniem Prokuratora, Rada Gminy, przytaczając w § 10 uchwały pojęcie ustawowe odpadów komunalnych, istotnie naruszyła art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przepisy § 115, § 118 oraz § 149 rozporządzenia dotyczącego zasad techniki prawodawczej. W rozporządzeniu dotyczącym zasad techniki prawodawczej zawarto dyrektywy określające podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z art. 143) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z art. 143). Zgodnie zaś z treścią § 149 rozporządzenia dotyczącego zasad techniki prawodawczej akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Odnosząc się do § 12 załącznika nr 1 do uchwały, Prokurator wskazał, że brak jest podstaw do wprowadzenia w regulaminie obowiązku wymiany piasku co najmniej jeden raz w okresie wiosenno - letnim oraz w przypadku każdorazowego zanieczyszczenia. Nie wynika to bowiem z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (a w szczególności w pkt 1 lit. b) jak również z jej art. 5 ust. 1. Wprowadzonych tym zapisem obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem usuwania innych zanieczyszczeń w części nieruchomości służących do użytku publicznego, jak też "realizacją innych obowiązków" określonych w regulaminie. W orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponad ustawowego.

Za niezgodny z przepisami powoływanej ustawy o czystości i porządku w gminie Prokurator uznał również zapis § 38 ust. 1 regulaminu, w którym Rada Gminy określiła, że deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze Gminy, wskazując, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wprost wymaga "wyznaczania obszarów", podlegających obowiązkowej deratyzacji. W ocenie skarżącego, celem przedmiotowej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś - jak uczyniono to w § 38 ust. 1 uchwały - do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości zabudowanych. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowił by on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji.

W świetle tak skonstruowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały we wskazane części.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy, wniosła o jej oddalenie.

Rada, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego § 9 ust. 1 pkt 1, § 28 ust. 2, § 32 ust. 1 regulaminu wskazała, że przedmiotowe przepisy uchwały wypełniają normę kompetencyjną upoważniającą ją do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub przed uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wskazała przy tym, że obowiązek może być określony zarówno w sposób pozytywny, jak i w sposób negatywny. Jej zdaniem, możemy więc mówić o obowiązku powstrzymywania się od określonych działań lub utrzymywania określonych stanów cechujących się uciążliwością lub powodujących zagrożenie. Wprowadzone w przywołanych przepisach zakazy i ograniczenia odnoszą się wprost do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe oraz zmierzają do ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Rada nie zgodziła się z twierdzeniem strony skarżącej, aby wskazane zakazy ograniczały swobodę poruszania się, czy przebywania w określonych miejscach. Przepisy regulaminu ograniczają posiadaczy zwierząt w zakresie wstępu/wejścia do określonych miejsc jedynie w towarzystwie tych zwierząt, przy czym Rada Gminy ograniczyła możliwość wejść do miejsc z definicji nieprzeznaczonych dla pobytu zwierząt, w których ten pobyt mógłby z definicji skutkować uciążliwością lub niebezpieczeństwem dla pozostałych użytkowników. Osoba utrzymująca zwierzę, w tym zwierzę egzotyczne (a więc mogące budzić choćby lęk u osób nieprzywykłych do obcowania z takowymi) winna liczyć się z ograniczeniem wstępu do określonych miejsc publicznych, zaś tak zdefiniowane zakazy nie naruszają zasady proporcjonalności i adekwatności.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 30 regulaminu Rada stwierdziła, że przepis ten wypełnia normę kompetencyjna upoważniającą ją do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Prawodawca gminny, posługując się pojęciem wyprowadzania, jednoznacznie wskazał, że odnosi się wyłącznie do przebywania z psami w miejscach publicznych, a więc narażających innych użytkowników przed niebezpieczeństwem lub choćby uciążliwością wywołaną obcowaniem z psami nie noszącymi kagańca. Zdanie drugie kwestionowanego postanowienia wprowadza wyjątek od zakazu, zapewniając całej normie dostateczną elastyczność. Spełnia tym samym warunek proporcjonalności.

Zdaniem Rady, § 10 ust. 3 regulaminu, wbrew zarzutom skargi, nie definiuje zwrotu "odpady komunalne", a jedynie przywołuje definicję ustawową. Ma więc charakter wyłącznie informacyjny. Jednoznacznie wskazuje na to posłużenie się zwrotem "zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach". Wskazany zabieg legislacyjny nie stwarza zagrożenia dla interesów i praw jednostki, nie wywołuje u ich adresatów negatywnych skutków, ani nie nakłada na nich dodatkowych obowiązków.

W zakresie § 31 regulaminu Rada wskazała, że wypełnia on normę kompetencyjną uprawniającą ją do określenia zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Jednym z podstawowych i zarazem oczywistych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe pozostaje obowiązek sprzątania pozostawionych przez nie odchodów.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący § 38 ust. 1 uchwały Rada wskazała, że ma ona prawo do określenia obszaru deratyzacji – w ramach swobody legislacyjnej – na obszarze całej gminy. Specyfika danej jednostki samorządu terytorialnego (rozproszona zabudowa, brak dużych skupisk ludności) uzasadnia brak możliwości bliższego dookreślenia (zawężenia) obszarów deratyzacji. W przypadku Gminy, inne wyznaczenie obszaru deratyzacji, stanowiłoby sztuczne i niczym nieuzasadnione ograniczenie deratyzacji do wybranych części gminy, charakteryzujących się taką samą podatnością na plagę szczurów, co pozostałe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała częściowemu uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Wskazać też trzeba, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Gminy nr XV/124/16 z dnia 14 września 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (stanowiącego Załącznik nr 1 do chwały), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ustawy,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto, zgodnie z ust. 2a cytowanego przepisu, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy.

Wynikające z przytoczonego przepisu elementy uchwały dotyczącej regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący, zatem nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 u.c.p.g. Co więcej, wymienione w tym przepisie elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając tego typu akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień.

Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia, bądź też objęcie regulacją materii uregulowanej już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa o charakterze istotnym (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Powyższe koresponduje z art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Mając to wszystko na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone przez Prokuratora postanowienia § 9 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 3, § 12, § 28 ust. 2, § 30, § 32 ust. 1 regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

W ocenie sądu, trafny jest zarzut skargi dotyczący § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 32 regulaminu. W § 9 ust. 1 pkt 1 organ uchwałodawczy zabronił wprowadzania psów na tereny przeznaczone do zabaw dzieci i uprawiania sportów. Zaś w § 32 ust. 1 regulaminu wprowadził zakaz wpuszczania psów do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów wspólnego użytku publicznego, jeżeli wynika to z wyraźnego oznakowania, na boiska i place zabaw dla dzieci. Tymczasem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do formułowania w regulaminie (akcie prawa miejscowego) zakazów, a jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, w tym psów, tak aby ich przebywanie na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie było uciążliwe oraz nie zagrażało przebywającym tam osobom. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15, dostępne na www.nsa.gov.pl). Skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie daje gminom kompetencji do stanowienia w regulaminie zakazów, to zapis § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 32 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały ustanowiono bez upoważnienia ustawowego, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Niezależnie od tego wskazać należy, że § 32 ust. 2 regulaminu jest immanentnie związany z regulacją zawartą w ust. 1 § 32, bowiem odnosi się przedmiotowo do jego treści, regulując wyjątek od zakazu wpuszczania psów na określone tereny poprzez wskazanie, że zakazu nie stosuje się do psów przewodników osób niewidomych. Z tych przyczyn, uznanie § 32 ust. 1 uchwały za sprzeczny z prawem pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego regulacji zawartej w § 32 ust. 2 uchwały, jako treściowo powiązanej z wadliwym uregulowaniem głównym w danej materii, co sąd uwzględnił na zasadzie art. 147 w zw. z art. 135 p.p.s.a., a więc z urzędu.

Za niezgodny z prawem sąd ocenił § 10 ust. 3 regulaminu, w którym powtórzono definicję odpadów komunalnych, uregulowaną w art. 3 ust. 1 pkt. 7 ustawy o odpadach. Powtórzenie definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego stwarza niebezpieczeństwo dokonywania jej interpretacji nie w kontekście ustawy będącej dla niej źródłem, ale w kontekście regulacji uchwały, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Należy co prawda wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na względny a nie bezwzględny charakter zakazu powtarzania przepisów ustawowych w aktach prawnych niższego rzędu, ale akceptacja ewentualnego powtórzenia musi wynikać z określonego kontekstu aktu prawnego. Dopuszcza się bowiem wyłącznie powtórzenia w ściśle określonym celu, tj. gdy powtórzenie ma charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania, dla zapewnienia czytelności przyjętych regulacji. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie, nie mamy do czynienia z takim powtórzeniem. Przepis § 10 ust. 3 regulaminu nie pełni roli zapowiadającej dalsze regulacje, a normy całego § 10 mogą funkcjonować bez spornego powtórzenia. Jest ono zatem regulacją w zaskarżonym regulaminie zbędną, niepotrzebną, dezinformującą i powodującą jego rozbudowanie ponad wymiar dopuszczony ustawowo. Istotność naruszenia wynika również z tego, że zawarcie powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa powszechnie obowiązującego lokalnego zaburza ścisły podział hierarchiczny aktów prawa i doprowadza do niepotrzebnego rozbudowania rozmiarów aktów prawa miejscowego, co zaburza jego czytelność dla odbiorców.

Z wyżej wskazanych powodów oraz w związku z tym, że omawiana regulacja załącznika do skarżonej uchwały rady gminy stoi też w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej (§ 118 w związku z § 143 rozporządzenia), sąd stwierdził nieważność § 10 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały, którego postanowienie stanowi nieuzasadnione powtórzenie definicji rangi ustawowej.

Za ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej sąd uznał również regulację zawartą w § 12 regulaminu. W postanowieniu tym wskazuje się, że właściciele piaskownic ogólnodostępnych zobowiązani są do wymiany piasku co najmniej jeden raz w roku w okresie wiosenno-letnim oraz w przypadkach każdorazowego zanieczyszczenia. Zdaniem sądu, brak jest podstaw do wprowadzania takiego obowiązku w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, gdyż nie wynika to z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g., jak również z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Wprowadzonych tym zapisem obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, pozaustawowego (por. wyroki WSA w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 258/14; wyrok WSA w Krakowie z 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 946/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 289/13, dostępne na www.nsa.gov.pl).

Mając to na uwadze, za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej sąd uznał sporną regulację zawartą w § 12 regulaminu.

Dalej, w ocenie sądu, niezależnie od wątpliwej jakości stylistycznej, niezgodny z prawem jest także zapis zawarty w § 28 ust. 2 regulaminu, dotyczący obowiązku trzymania zwierząt domowych i egzotycznych w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach, zabezpieczonych przed niekontrolowanym wydostaniem się na zewnątrz. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., wyznaczający granice upoważnienia w przedmiocie określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, należy interpretować w związku z regulacją art. 3 ust. 2 pkt 13 u.c.p.g., z której wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Określenie zatem obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscami publicznymi, na terenach prywatnych nieruchomości, w sytuacji braku bezpośredniego związku nałożonego obowiązku ze sferą publiczną, wykracza poza delegację ustawową. Dodatkowo wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. dotyczy jedynie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, z tych względów uchwałodawca gminny nie możne nakładać obowiązków na właścicieli zwierząt nieudomowionych, jakimi są zwierzęta egzotyczne.

Z tych przyczyn sąd uznał postanowienie § 28 ust. 2 regulaminu za sprzeczne z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej sąd uznał także regulację zawartą w § 30 regulaminu. W przepisie tym stanowi się, że psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. Co do zasady, nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Analizowany przepis regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Należy zwrócić uwagę na art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1974 r. Kodeks wykroczeń (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 821), zgodnie z którym, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Należy przy tym zauważyć, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psa także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia regulaminu) wprowadzał zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 (dostępny na www.nsa.gov.pl), w którym sąd ten wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Ponadto, trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zwierząt czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687). W ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia regulaminu abstrahujące od uwzględnienia specyficznych sytuacji związanych z osobniczymi cechami, w rezultacie prowadzące do nieuzasadnionych sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami (np. ustawą o ochronie zwierząt) i innymi aktami prawa miejscowego. Z tych przyczyn sąd uznał zapis § 30 regulaminu za sprzeczny z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Natomiast, sąd nie podzielił oceny Prokuratora w zakresie § 31 i § 38 ust. 1 regulaminu. W pierwszym przypadku chodzi o postanowienie regulaminu zobowiązujące właścicieli psów do sprzątania psich odchodów z klatek schodowych i innych pomieszczeń służących do wspólnego użytku, z chodników, ulic, trawników i innych terenów służących do użytku publicznego. Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, postanowienie to pozostaje w ramach, jakie zakreśla art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a więc mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Wprawdzie, jak wywodzi Prokurator, w art. 91 kodeksu wykroczeń zanieczyszczenie drogi publicznej stanowi czyn zabroniony, jednak wprowadzony w zaskarżonym postanowieniu regulaminu nakaz nie jest tożsamy z dyspozycją czynu zabronionego uregulowanego kodeksowo. Przepis regulaminu ma bowiem znacznie szersze zastosowanie, wykraczając przedmiotowo poza zakres dróg publicznych, znajdujących się w zakresie regulacji art. 91 kodeksu wykroczeń. Jak słusznie zauważył WSA w Bydgoszczy w wyroku z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1319/18 (dostępny na www.nsa.gov.pl) rada gminy może zobowiązywać właściciela zwierząt domowych do usunięcia zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta z przestrzeni publicznej (z miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku) bez narażenia się na przekroczenie delegacji lub uznania istnienia pełnej regulacji w innym akcie. W konsekwencji, powyższe postanowienie sąd uznał za zgodne z prawem.

Podobnie, w ocenie sądu, zapis § 38 ust. 1 regulaminu nie wykracza poza delegację ustanowioną w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., obejmując obowiązkową deratyzacją nieruchomości zabudowane na obszarze gminy. Zdaniem sądu, sporna regulacja uchwały w dopuszczalny sposób określa obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji, obejmując tym obowiązkiem nie wszystkie nieruchomości na terenie gminy, lecz określony ich rodzaj (sprecyzowano, jaki typ zabudowy ma podlegać deratyzacji). Zauważyć należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia organ gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w tej regulacji było zobligowanie organu gminy do wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Dopuszczalne w ramach tak sformułowanego upoważnienia ustawowego jest więc również określenie, jakiego rodzaju nieruchomości na obszarze gminy dotyczy omawiany obowiązek. W tych ramach z kolei mieści się kontestowane postanowienie § 38 ust. 1 regulaminu, w którym uchwałodawca gminny, wyznaczył obszar deratyzacji poprzez wskazanie na konkretny typ zabudowy, tj. na nieruchomości zabudowane.

Z tych względów, w ocenie sądu, bezzasadne okazały się zarzuty Prokuratora dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego w odniesieniu do postanowień § 31 i § 38 ust. 1 załącznika do uchwały.

Reasumując powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 9 ust. 1, § 10 ust. 3, § 12, § 28 ust. 2, § 30 i § 32 ust. 1 i 2 złącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy nr XV/124/16 z dnia 14 września 2016 r., uznając że w odniesieniu do tych postanowień doszło do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym zakresie sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W odniesieniu do pozostałego zakresu zaskarżenia, tj. § 31 i § 38 ust. 1 załącznika nr 1 kontrolowanej uchwały sąd, w punkcie 2 sentencji wyroku, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.