Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 154/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. G. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 sierpnia 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 marca 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 11 grudnia 2018 r. nr [..] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w obrębie L., gmina N.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 27 stycznia 2020 r. M. G. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy nr [..] z 11 grudnia 2018 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], stanowiącej własność Gminy, położonej w obrębie L., gmina N., jako dotkniętej wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 6 i 7 k.p.a. - na jego wniosek, bądź z urzędu. Wskazał, że decyzja ta nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięć w niej zawartych, narusza ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o kształtowaniu ustroju rolnego, a także prawa wodnego. Wady te mogą powodować jej nieważność z mocy prawa, a wykonanie tej decyzji mogłoby być zagrożone karą za przekroczenie uprawnień i działaniem na Szkodę Skarbu Państwa. Nadto decyzję tę w zakresie wydzielenia wody płynącej wydał organ nieuprawniony. Wnioskodawca wskazał, iż posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności tej decyzji, gdyż wpływa ona bezpośrednio na jego prawa i obowiązki. Jest on bowiem właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], bezpośrednio przyległej do działki podzielonej, na granicy z jego działką umieszczono nowe punkty graniczne, zmienił się układ przestrzenny sąsiednich nieruchomości, co ma wpływ na planowaną na jego nieruchomości zabudowę, a to w związku z ubieganiem się przez niego o warunki zabudowy. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji z urzędu uzasadnił nadto naruszeniem art. 140 k.c. oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a.

Uzupełniając wniosek, pismem z 25 lutego 2020 r. skarżący wskazał, że w postępowaniu podziałowym zakończonym kwestionowaną decyzją Wójta Gminy nr [..] z 11 grudnia 2018 r. zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], pominięto, iż w odniesieniu do dzielonej działki wydano przynajmniej dwie decyzje ustalające warunki zabudowy, nie oceniono także zgodności tego podziału z warunkami określonymi w tych decyzjach. W jego ocenie podział przedmiotowej nieruchomości nie zachował warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy z 22 maja 2017 r. nr [..] polegających na budowie budynku rekreacyjnego, bowiem z decyzji tej wynikało, że teren tej inwestycji stanowił teren zabudowy rekreacji indywidualnej US, natomiast w decyzji podziałowej ten sam teren znalazł się w granicach nowopowstałej działki nr [..], której przypisano funkcje drogi wewnętrznej (dr). Podkreślił także, że organem wydającym decyzje ustalające warunki zabudowy i zatwierdzającym podział jest ten sam organ administracyjny.

Ustosunkowując się do powyższego pismem z 9 marca 2020 r. Wójt Gminy wskazał, że jego decyzja z 11 grudnia 2018 r. istotnie częściowo błędnie wskazuje podstawę prawną. Nadto, skoro właścicielem dzielonej nieruchomości była wyłącznie Gmina, nie był wymagany w postępowaniu podziałowym udział reprezentanta Skarbu Państwa. Na skutek podziału wydzielono m. in. działkę nr [..] w obr. L., w obszarze której zlokalizowany jest ciek wodny. Z załączonego do decyzji projektu podziału nie wynika, by projektowana granica dzieliła grunt znajdujący się pod wodą płynącą, nie wyznaczono też nowej linii brzegowej w tym postępowaniu - granica nieruchomości, na której zlokalizowany jest ciek wodny nie jest jednocześnie linią brzegową tego cieku. Organ administracyjny wskazał także, że przepisy ustaw o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie regulują zasad dotyczących podziałów nieruchomości, a podziału nie dokonano w oparciu o Prawo budowlane czy rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnił, iż dzielona nieruchomość nie stanowiła przed podziałem w całości użytku rolnego i nie była wykorzystywana na cele rolnicze i leśne. Od lat 60-tych teren ten wykorzystywany jest rekreacyjnie - zlokalizowana tam zabudowa letniskowa służy mieszkańcom Gminy oraz gmin sąsiednich. Obecnie opracowywany jest plan miejscowy, w którym Gmina zamierza ustalić dla tego obszaru przeznaczenie pod tereny zabudowy rekreacji indywidualnej oraz tereny usług sportu i rekreacji. Organ wskazał również, iż część działek wydzielonych w wyniku podziału została zbyta na rzecz osób prywatnych.

Rozpoznając złożony wniosek Kolegium podało, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub urzędu. W myśl art. 28 k.p.a. -stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rozważenia wymagało zatem czy wnioskodawcy przysługiwał interes prawny w postępowaniu podziałowym, zakończonym decyzją Wójta Gminy nr [..] z 11 grudnia 2018 r. zatwierdzającą podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], stanowiącej własność Gminy, położonej w obrębie L., Gmina N. Na uwadze miało przy tym Kolegium, że powołany art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywiedzenia przymiotu strony w postępowaniu, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. O statusie strony postępowania, nie przesądza bowiem wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale to czy istnieje przepis prawa materialnego, który pozwala przyjąć, że podmiot ten ma interes prawny, tj. czy istnieje także materialnoprawna podstawa zainteresowania udziałem w postępowaniu administracyjnym. Skoro więc źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego, to musi istnieć przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie wnioskodawca mógłby żądać określonej czynności od organu administracyjnego. Nadto, aby być stroną postępowania, dany podmiot winien posiadać aktualny interes prawny w tym postępowaniu. Nie może to być interes przyszły, ani przeszły (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 roku, sygn. II OSK 1646/17, Legalis).

W odniesieniu do podziałów geodezyjnych nieruchomości, art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu z dnia wydania kwestionowanej decyzji (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2204), stanowił, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Przepisy regulujące podział geodezyjny nie przewidują udziału innych osób postępowaniu o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciele, względnie użytkownicy wieczyści nieruchomości podlegających podziałowi tj. osoby, które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości o charakterze prawnorzeczowym. Zatem osoba niebędąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości podlegającej podziałowi, nie może być stroną postępowania podziałowego, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału. Nie są więc w szczególności stronami tego postępowania właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. I OSK 1862/17, Legalis, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. I OSK 345/08, Legalis; wyrok SN z dnia 25 maja 1995 r., sygn. lii ARN 16/95, Legalis). Ewidencyjny podział nieruchomości w żaden sposób nie oddziałuje na wykonywanie prawa własności (lub prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości sąsiedniej, polega bowiem jedynie na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości (por. J, Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020 art. 97)

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazało Kolegium, że wnioskodawcy nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do dzielonej nieruchomości, jest on natomiast właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w obrębie L., bezpośrednio przylegającej do dzielonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]. Podział tej nieruchomości nie zmienia granic zewnętrznych dzielonego gruntu, nie oddziałuje na wykonanie prawa własności do nieruchomości wnioskodawcy Tym samym wnioskodawca, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu podziałowym, a więc również przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji nr [..] z dnia 11 grudnia 2018 r. Oceny tej nie zmienia również okoliczność, iż umieszczono nowe punkty graniczne na granicy działki wnioskodawcy z działką dzieloną, ani też, iż wnioskodawca ubiega się o uzyskanie warunków zabudowy dla zagospodarowania terenu w odniesieniu do swojej nieruchomości, ponieważ okoliczności te nie kształtują jakichkolwiek praw lub obowiązków wnioskodawcy. Tym samym wnioskodawcy przysługuje interes faktyczny do udziału w postępowaniu podziałowym dotyczącym sąsiedniej nieruchomości, jednakże interes ten nie wywodzi się z normy prawnej, która kształtuje jego uprawnienia lub obowiązki, zatem nie jest interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie daje mu przymiotu strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2007 roku, sygn. I SA/Wa 330707). W ocenie Kolegium, nie jest zatem możliwe wywiedzenie przymiotu strony w postępowaniu podziałowym zakończonym decyzją nr [..] z dnia 11 grudnia 2018 r. z okoliczności podanych przez wnioskodawcę w rozpatrywanym wniosku. Tym samym podmiot ten nie może również skutecznie wnieść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości będącej własnością innego podmiotu (por. wyrok WSA Kraków z dnia 26 lutego 2013 roku, sygn. II SA/Kr 1432/12).

Wobec podmiotowej niedopuszczalności postępowania w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło na podstawie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy nr [..] z 11 grudnia 2018 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], stanowiącej własność Gminy, położonej w obrębie L., Gmina N.

Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sformułował szereg zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego z obszerną argumentacją tychże zarzutów.

Kolegium postanowiło utrzymać własne rozstrzygnięcie w mocy wywodząc, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na podstawie zaś art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nic może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślono przy tym, że legitymacja do skutecznego wnoszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przysługuje wyłącznie podmiotom posiadającym interes prawny w sprawie. Jednocześnie, nie można wywodzić interesu prawnego strony z samej tylko treści art. 28 k.p.a. Musi on bowiem wynikać z określonej regulacji zawartej w przepisach materialnoprawnych - w przedmiotowej sprawie art. z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano również, że kwestia legitymowania się interesem prawnym podlega badaniu przez organ na każdym etapie postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt. II SA/Go 145/20).

W całości Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt 1 OSK 1806/19, w którymi to NSA podkreślił, że "Niewątpliwie interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości. Osoba nie posiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. W konsekwencji nie jest, również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Interesu prawnego nie można wyprowadzić ani z samego tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani z innych tytułów do nieruchomości". Kolegium podkreśliło, że zatwierdzony podział nie wpływa w jego ocenie w żadnym stopniu na prawo i sposób użytkowania nieruchomości przez wnioskodawcę, nie wpływając także na jej kontury i powierzchnię. Podnoszone przez stronę okoliczności dotyczące wydawanych decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy nie mają wpływu na przedmiotową sprawę. Niewątpliwie strona wskazuje na istnienie interesu faktycznego w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji, jednakże powyższe, co wskazano powyżej, nie uzasadnia traktowania jej jako podmiotu posiadającego legitymację do skutecznego wnoszenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

W rezultacie powyższego, w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie doszło do wykazania przez wnioskodawcę posiadania interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, w związku z czym Kolegium prawidłowo zastosowało przepis art. 61 a §1 k.p.a. i odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie.

We wniesionej skardze zarzucił jej autor naruszenie:

1/ przepisów o postępowaniu administracyjnym:

- art. 6, 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie zagadnienia postanowieniem :

a/ bez wcześniejszego wyczerpującego rozpoznania i oceny dowodu w sprawie jakim jest postanowienie Wójta z 10.10.2018 r. o zgodności podziału nieruchomości położonej w obrębie L., w gminie N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], stanowiącej własność Gminy z przepisami odrębnymi, i decyzji Wójta z 11.12.2018 r., zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie L., w gminie N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], stanowiącej własność Gminy N.;

b/ bez ustosunkowania się do wszystkich składanych przez skarżącego zarzutów co do prawidłowości wydania w/w aktów administracji publicznej oraz argumentów przemawiających za podjęciem postępowania z inicjatywy osoby posiadającej interes prawny, ewentualnie z urzędu;

c/ bez odniesienia się do jednoznacznie wykazanych przez skarżącego istotnych i rażących naruszeń przepisów prawa dotyczących podziałów nieruchomości, mających wpływ na wynik postępowania tj. przede wszystkim przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami;

d/ bez odniesienia się w ogóle do kwestii zasadności podjęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, w sytuacji wykazanego rażącego naruszenia prawa aktem administracyjnym - decyzją, szczególnie gdy w pierwszym postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania Kolegium chociaż lakonicznie jednak odniosło się do tego aspektu sprawy, natomiast już w kolejnym rozstrzygnięciu z 26 sierpnia 2020 r. pomimo przedstawienia dodatkowej argumentacji przez wnioskodawcę na okoliczność zasadności podjęcia postępowania z urzędu z uwagi na rażące naruszenie przepisów dotyczących podziałów nieruchomości, Kolegium pozostawiło ten wątek bez żadnego komentarza i stanowiska, nie wyczerpując tym samym obowiązku wszechstronnego rozpoznania sprawy;

e/ bez uwzględnienia wykazanego przez wnioskodawcę interesu prawnego do kwestionowania ustaleń decyzji,

- art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium bez uwzględnienia rażących naruszeń prawa decyzją Wójta Nr [..] z 11.12.2018 r. zatwierdzającą podział działki nr [..] i pośrednio postanowieniem Wójta o zgodności podziału nieruchomości położonej w obrębie L., w gminie N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] z przepisami odrębnymi i pozostawienia w/w decyzji w obrocie prawnym pomimo, że zasada praworządności nakłada na organ administracji publicznej obowiązek, działania na podstawie przepisów prawa, co uzasadniać winno ewidentnie obowiązek podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji nie tylko na wniosek, ale także z urzędu;

- art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co przejawia się tym, że Kolegium pomimo ewidentnych naruszeń prawa decyzją podziałową, nie podjęło postępowania w sprawie nieważności w/w decyzji, uzasadniając stanowisko wyłącznie brakiem uznania wnioskodawcy za stronę oraz brakiem wykazania interesu prawnego osoby wnioskującej, pomijając w ogóle aspekt rażącego naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ I instancji wydający decyzję administracyjną i tym samym spełnienia warunków do zainicjowania postępowania niezwinnościowego z urzędu, szczególnie w sytuacji gdy organ I instancji wydał decyzję we własnej sprawie, w postępowaniu w którym nie brali udziału właściciele nieruchomości sąsiednich, a tym samym decyzja ta nie mogła podlegać żadnej kontroli instancyjnej;

- art 8 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania przez Kolegium w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co przejawia się brakiem reakcji Kolegium na zgłoszone przez wnioskodawcę rażące naruszenie prawa przez organ administracji samorządowej - Wójta, który wydał decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości gminnej, działając we własnej sprawie z pominięciem bezwzględnego obowiązku zastosowania norm prawnych dotyczących podziałów nieruchomości, a których stosowanie ma charakter obligatoryjny , szczególnie w sytuacji gdy to organ administracji samorządowej stojąc na straży praworządności, załatwiając własną sprawę(wójt zatwierdził podział nieruchomości gminnej, której to gminy sam interesy reprezentuje ) winien dać przykład przestrzegania prawa i gwarantować prowadzenie postępowania w sposób rzetelny i odpowiedzialny oraz wydać decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości komunalnej z pełnym poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa dotyczących podziałów nieruchomości. Kolegium naruszyło w/w zasadę dając też wiarę wyjaśnieniom organu I instancji i przyjmując je za swoje, jako mające przemawiać za prawidłowością przeprowadzenia postępowania podziałowego, pomimo tego, że skarżący w sposób jednoznaczny i udokumentowany wykazał, że postępowanie to było prowadzone z rażącym naruszeniem przepisów a wyjaśnienia wójta nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym;

- art 61 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego nie tylko z inicjatywy strony czy osoby mającej interes prawny ale z urzędu, w sytuacji gdy ewidentnie zostały wykazane rażące naruszenia prawa aktem administracji publicznej;

- art. 81a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania przez Kolegium w sytuacji, gdy wnioskodawca wykazał w sposób wystarczający nie tylko interes faktyczny, ale też interes prawny, co do zasadności żądania rozpoznania sprawy prawidłowego wydania aktu administracyjnego - decyzji, tj. wskazał że sposób rozstrzygnięcia decyzją wpływa na jego prawa i obowiązki, a Kolegium nie wzięło pod uwagę wszystkich wykazanych materiałem dowodowym argumentów skarżącego przemawiających za tym że sposób podziału nieruchomości gminnej wpłynął ewidentnie na wykonywanie prawa własności na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego tj. na działce nr [..];

- art 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy organ miał pełną informację oraz wiedzę o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu w/w decyzji, i pomimo tego odmówił wszczęcia postępowania, uzasadniając zajęte stanowisko jedynie brakiem przymiotu strony wnioskodawcy i istnienia interesu prawnego po stronie osoby przekazującej informacje o naruszeniu przepisów prawa przy wydaniu decyzji zatwierdzającej podział działki gminnej [..] pomimo, że rażące naruszenie prawa miało charakter bezwzględny i oczywisty, a wszczęciu postępowania nieważnościowego, nie sprzeciwiały się żadne przepisy prawa

- art. 158 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak podjęcia stosownego postępowania i pozostawienia w obrocie prawnym decyzji, w sytuacji gdy miały miejsce w sposób ewidentny przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy doszło do rażącego naruszenia prawa wydaną decyzją podziałową, a przepisy prawa nie sprzeciwiają się wszczęciu takiego postępowania nie tylko na żądanie strony czy osoby mającej interes prawny ale też z urzędu, po powzięciu przez Kolegium informacji o zaistniałym rażącym naruszeniu prawa;

-art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Kolegium, że skarżący nie legitymował się prawem do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej skutkującym błędnym zastosowaniem art. 61 a § 1 k.p.a. i niezasadną odmową wszczęcia postępowania poprzez uznanie, że osobie wnioskującej o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie można przypisać interesu prawnego w żądaniu rozpoznania kwestii rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, w sytuacji gdy zarówno został wykazany wpływ podziału działki nr [..] na wykonywanie prawa własności na działce [..] należącej do skarżącego, jak i też rozmiar naruszeń prawa przez organ administracji samorządowej, wskazujący na zasadność przeprowadzenia przez Kolegium postępowania nadzwyczajnego mającego za cel wyeliminowanie z obrotu prawnego niezgodnego z prawem aktu administracji publicznej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie tj;

-art. 92 u.g.n. poprzez pominięcie, iż dzielona działka [..] jest w przeważającej części nieruchomością wykorzystywaną na cele rolne w rozumieniu tego przepisu, pomimo faktu że w granicach dzielonej działki występują użytki rolne o łącznej powierzchni 1,0487 ha, a tereny zurbanizowane o oznaczeniu użytku Bi zaledwie 0,6022 ha, i działka [..] jest położona na terenie gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej działki inne niż rolne przeznaczenie, a dodatkowo, sam organ w podstawie prawnej decyzji, powołuje art. 93 ust.2a dotyczący podziału terenu wykorzystywanego na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 1 potwierdzając tym samych rolniczy charakter gruntu;

-art. 92-99 u.g.n. poprzez pominięcie że w sytuacji przedłożenia projektu podziału nieruchomości o niejednolitej funkcji (w części rolnej lub leśnej, w części zaś zurbanizowanej), przewidującego wydzielenie nowych działek nie tylko na terenie zurbanizowanym, ale i na obszarze rolnym, organ orzekający nie będzie miał podstawy prawnej do wydania decyzji zatwierdzającej taki podział, w sytuacji gdy to z uwagi na -wynikający z art. 92 -99 u.g.n. - występuje ewidentny brak kompetencji do dokonywania w formie decyzji podziału części nieruchomości położonej na obszarze o funkcji rolnej (leśnej);

-art. 92 , 93 ust 2a i 3a u.g.n. poprzez pominięcie, że w doktrynie wskazuje się, że jeżeli podział nieruchomości rolnej lub leśnej, lub nieruchomości spełniającej uwarunkowania do uznania ich za wykorzystywane na cele rolne, powoduje wydzielenie przynajmniej jednej nowej działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, oraz takich działek w granicach których mieszczą się użytki rolne o powierzchni mniejszej niż 3000 m2 , to wydzielenie takich działek jest możliwe tylko z zastosowaniem procedury administracyjnej określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami i tylko w przypadkach wskazanych w art. 93 ust. 2a i ust.3a 99 u.g.n. oraz art, 95 u.g.n. Wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest więc możliwe tylko: - na powiększenie sąsiedniej nieruchomości, dla dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami oraz pod drogi wewnętrzne;

-art. 92 , 93 ust.2a i 3a u.g.n. poprzez pominięcie że z brzmienia cyt. przepisu wynika jednoznacznie, że wydzielenie z nieruchomości rolnych lub leśnych działek o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha jest możliwe pod drogi wewnętrzne, nie zaś w sytuacji, gdy podział działek miał na celu dopiero wyznaczenie drogi wewnętrznej (patrz wyrok WSA w Białymstoku z 1.02.2014 r., sygn. akt II SA/Bk 660/13), natomiast przy podziale działki nr [..] doszło ewidentnie do wydzielenia terenów pod drogi wewnętrzne, których przebieg nie występuje w terenie ani też nie istnieje żaden prawny dokument, wyznaczający taki jak obecnie przebieg pasów dróg wewnętrznych;

- art. 93.ust. 1 i 2 w związku z 94 ust. 1 pkt.2 u.g.n. poprzez pominięcie, że dla dopuszczalności podziału ma znaczenie fakt, iż w odniesieniu do działki nr [..] wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, których ustalenia są dodatkowo niezgodne z przeznaczeniem terenów wynikającym z decyzji zatwierdzającej podział oraz pominięcie, że w postępowaniu podziałowym działki [..] była dokonywana wyłącznie ocena braku sprzeczności z przepisami odrębnymi, które zostały zakreślone przez organ jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Prawo budowlane, pomimo tego, że przepis prawa wyraźnie i jednoznacznie wskazuje na konieczność oceny zgodności podziału z decyzjami o warunkach zabudowy w przypadku ich wydania w odniesieniu do nieruchomości podlegającej podziałowi;

-art. 93 ust. 1 i 2 w związku z art. 94 ust.1 pkt 1 u.g.n. poprzez pominięcie tego że do oceny czy podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi zastosowano przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Prawa budowlanego, w sytuacji gdy przepisy te nie mogą być uznane za odrębne, natomiast takie które należałoby uznać za odrębne nie zostały zastosowane w postępowaniu podziałowym tj. np. ustawy Prawo wodne czy też ustawy Prawo ochrony środowiska

-art. 93 ust..3 w związku z art. 99 u.g.n. oraz § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez pominięcie, że w decyzji zatwierdzającej podział obligatoryjnym wymogiem prawnym jest zamieszczenia warunku o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych na wydzielonych drogach wewnętrznych, w przypadku ich zbycia oraz pominięcie, że bez zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej nie jest możliwe utworzenie odrębnych nieruchomości w wyniku podziału, a wydanie decyzji warunkowej wynika wprost z w/w przepisów prawa;

-art. 97 ust 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 23 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia tego, że dokonanie podziału działki nr [..] wyłącznie z wniosku gminy i wyłącznie z jej udziałem jako strony w sytuacji, gdy w sposób niepodważalny dochodzi w wyniku podziału również do naruszenia własności Skarbu Państwa wynikającej z istnienia w granicach działki cieku wodnego - powierzchniowych wód płynących-[..], jest nieprawidłowe i wymagało również udziału w postępowaniu reprezentanta Skarbu Państwa - Wód Polskich;

-art. 2 pkt. 8 , art. 96 ust.1 u.g.n. oraz art. 22, 211, 216 ust.1 , 212 ust.1 pkt1 , 218 ust.1 art. 220 ust.5 ustawy Prawo wodne w związku z art. 19 i 20 k.p.a., poprzez pominięcie tego że zatwierdzenie podziału, w którym dochodzi do wydzielenia nowych działek zawierających wody płynące i ustalających tym samym ich linie brzegu następuje na podstawie przepisów Prawa wodnego, a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a sam podział w zakresie jakim dotyczy wydzielenia nieruchomości pod wodami płynącymi, wymaga uprzedniej zgody i właściciela terenu zajętego wodą płynącą tym samym podział wymaga udziału strony Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wody Polskie, a ustalenia linii brzegu cieku wodnego winno nastąpić zgodnie z przepisami prawa wodnego. Działaniem takim naruszono przepisy o właściwości organów administracji, bowiem właściwym organem do wydzielenia działki gruntu pod wodami płynącymi po uprzednim ustaleniu linii brzegu był wyłącznie właściwy minister. Decyzja zatwierdzająca podział działki nr [..] w jakim dotyczy wydzielenia działki pod wodami płynącymi wydana została bez podstawy prawnej z uwagi na okoliczność, iż przepisami właściwymi przy zatwierdzeniu podziału wydzielającego grunt pod wodami płynącymi, są przepisy ustawy Prawo wodne, a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami. O konieczności wyznaczenia linii brzegu przy wydzielaniu działki pod wodami płynącymi, a tym samym ustalenia tej linii zgodnie z ustawą Prawo wodne wskazuje zapis pkt 24 załącznika Nr 6 (ZALICZANIE GRUNTÓW DO POSZCZEGÓLNYCH UŻYTKÓW GRUNTOWYCH), do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków , który ustala że do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi oznaczonymi symbolem Wp zalicza się grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). A natomiast kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi wyznaczają linie brzegów cieków naturalnych;

-art. 93 ust.2 i 4, art. 97 ust. 1 a pkt 6 i 8. u.g.n. oraz § 9 ust.1 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości a także art. 104 i następnych k.p.a. poprzez dopuszczenie wydania takiej decyzji podziałowej, w której występuje ewidentnie rozbieżność w zakresie ustalonego przeznaczenia poszczególnych nowowydzielanych działek gruntu i celu podziału pomiędzy sentencją decyzji a załącznikiem graficznym w postaci mapy z projektem podziału i wykazem zmian gruntowych, dotyczy to dz. nr:

- [..] o po w. 2828 m2 , w której granicach zgodnie z załącznikiem graficznym znajdują się użytki gruntowe Lzr - RVI o pow. 437 m2 oraz dr(drogi), o pow. 2191 m2, natomiast z opisu w pkt 2 decyzji wynika, iż cała działka stanowi drogę wewnętrzną;

-[..] o pow. 1643 m2, w której granicach zgodnie z załącznikiem graficznym znajdują się użytki gruntowe Lzr - ŁIV, o pow. 904 m2 oraz dr(drogi), o pow. 730 m2, natomiast z opisu w pkt.2 decyzji wynika iż cała działka stanowi drogę wewnętrzną;

-[..] o pow. 3149 m2, w której granicach zgodnie z załącznikiem graficznym znajdują się użytki gruntowe ŁIV, o pow. 1155m2; ŁV , o pow. 344 m2 oraz dr(drogi), o pow. 1650 m2, natomiast z opisu w pkt 2 decyzji wynika iż cała działka stanowi drogę wewnętrzną;

-[..] o pow. 2429 m2, w której granicach zgodnie z załącznikiem graficznym znajdują się użytki gruntowe Bi (inne tereny zabudowane) o pow. 837 m2; ŁIV , o pow. 1597 m2, natomiast z opisu w pkt 2 decyzji wynika iż cała działka stanowi tereny zabudowane;

- art. 92, 93 ust 2a u.g.n. w związku z art 1a pkt 1 ppkt b ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego, poprzez uznanie, iż dopuszczalne jest wydzielenie z gruntów rolnych, terenów o pow. mniejszej niż 3000 m2, czym stworzono możliwość wprowadzenia do obrotu prawnego gruntów rolnych, którymi obrót co do zasady winien podlegać ograniczeniu w na podstawie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, co dotyczy nowych działek :

-nr [..], która zawiera użytek rolny o pow. 1597 m2 i użytek zurbanizowany Bi o pow.832m2, a cała działka wynosi 2429 m2,

-nr [..], która poza drogą wewnętrzną oznaczoną dr zawiera użytek rolny o pow. 904 m2, a cała działka wynosi 1634 m2,

-nr [..], która zwiera poza drogą wewnętrzną oznaczoną dr użytek rolny o pow. 437 m2, a cała działka wynosi 2638 m2,

-nr [..], która zawiera poza drogą wewnętrzną oznaczoną dr użytki rolne o pow. łącznej 1449 m2,

-[..], która zawiera użytki rolne o pow. łącznej 215 m2,

-[..], która obecnie o pow. 3207 m2 stanowi wody płynące, a w której granicach znalazły się wcześniejsze tereny rolne, na co wskazuje powierzchnia wód przed podziałem wynosząca zaledwie 805 m2.

Skarga zawiera bardzo obszerne uzasadnienie sformułowanych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważy, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności – dlatego podkreślenia wymaga, że fundamentalną zasadą procedury administracyjnej jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo – tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Artykuł 156 § 1 k.p.a. enumeratywnie wymienia przesłanki, których zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji.

W sprawie niniejszej poza sporem jest, że decyzja będąca przedmiotem orzekania została wydana na podstawie art. 97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. ( u.g.n.). Wynika z niego wprost, że wniosek o podział może złożyć osoba, która ma w tym interes prawny a zatem w świetle art. 28 k.p.a. jej właściciel lub użytkownik wieczysty. Przepisu tego nie należy interpretować rozszerzająco. Nie budzi żadnych wątpliwości, że interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości, a także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej ma podmiot, który wykaże prawa rzeczowe do gruntu, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Powyższe oznacza, że interesem takim nie legitymował się właściciel działki nr [..] w stosunku do działki nr [..], gdyż jego interes miał charakter wyłącznie faktyczny. Tym samym kontrolowane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki nr [..] na wniosek skarżącego jest słuszne.

Należy z całą mocą podkreślić, że uprawnienia właściciela mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma tytuł prawnorzeczowy do gruntu- np. użytkownik wieczysty. Nie są stronami o podział nieruchomości, ani stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntu. Skarżący zarówno w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział, jak i obecnie nie ma tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Prawidłowo więc organ nadzoru uznał, że skarżący nie mając praw rzeczowych do nieruchomości objętych wyżej wskazaną decyzją nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 97 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 669/10). Z wyżej wskazanych przyczyn zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami są chybione.

Powyższe też oznacza, że Kolegium orzekając w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności, a aktualnie także Sąd, nie mają kompetencji do odnoszenia się i dokonywania oceny zasadności zarzutów formułowanych przez skarżącego pod adresem decyzji zatwierdzającej podział działki nr [..]. Dokonywanie takiej oceny oznaczałoby wkroczenie w meritum sprawy i podjęcie rozważań w przedmiocie zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności, co jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy postępowanie zainicjował podmiot nie mający interesu prawnego w jego wszczęciu i prowadzeniu.

Wbrew twierdzeniom skargi organ nadzoru nie naruszył przepisów art. 6, 7, 8, i 61a kpa. Organ nie prowadził postępowania co do istoty sprawy, lecz wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ właściwie uzasadnił postanowienie wyjaśniając, dlaczego odmówił wszczęcia postępowania. Prawidłowo powołał przepisy prawa. Wskazał także na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia z 23 marca 2020 r. nie naruszają przepisów art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 i art. 157 kpa, gdyż organ tych przepisów nie stosował. Organ nie wydał decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, lecz postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego.

Wbrew twierdzeniom skargi w niniejszej sprawie brak legitymacji skarżącego do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego był oczywisty, nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej, wobec czego organ był uprawniony do zastosowania art. 61a kpa.

Niezasadny jest zarzut skargi, że organ powinien zbadać legalność decyzji Wójta z 11 grudnia 2018 r., bez względu na legitymację skarżącego do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Otóż taka sytuacja mogłaby mieć miejsce wówczas, gdyby organ wszczął postępowanie z urzędu lub na wniosek strony postępowania.

Skoro jednak wniosek został złożony przez podmiot nie będący stroną postępowania, a więc nie mającą skutecznej legitymacji do domagania się przeprowadzenia takiej kontroli, to obowiązkiem organu było odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zważyć należy, że wszczęcie postępowania i wydanie decyzji na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania skutkowałoby, że taka decyzja bez względu na kierunek rozstrzygnięcia dotknięta byłaby wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine i pkt 4 kpa.

Nietrafne są zarzuty dotyczące przepisów materialnych powołanych w skardze, gdyż Kolegium ich w sprawie nie stosowało, zatem nie mogło im uchybić. Natomiast poza kontrolą sądową pozostaje czy w odniesieniu do decyzji zatwierdzającej podział zarzuty te okazałby się zasadne.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, Sąd z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.