Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1908/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2506/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 września 2003 r. nr XVI/239/2003 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 września 2003 r., nr XVI/239/2003, i stwierdził jej nieważność w części zaliczenia ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] w kierunku południowo-zachodnim, wymienionej w załączniku nr [...] pod pozycją [...], przebiegającej przez działkę o numerze ewidencyjnym [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] oraz przez działkę o numerze ewidencyjnym [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], do kategorii drogi gminnej, stwierdził, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że zaskarżona uchwała została oparta na przepisach art. 7 ust. 2 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838). Pismem z dnia 19 września 2013 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, z powołaniem się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę w części dotyczącej zaliczenia do kategorii drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] w kierunku południowo-zachodnim w zakresie obejmującym działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaliczenie do kategorii dróg gminnych ulicy [...] na sprecyzowanym wyżej odcinku w sytuacji, gdy ulica ta w części objętej zaskarżoną uchwałą przebiega po działce nr [...] stanowiącej jej własność oraz po działce nr [...] będącej w jej użytkowaniu wieczystym, a stanowiącej własność Skarbu Państwa. Strona skarżąca wskazała, że działka o numerze ewidencyjnym [...], na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego - Warszawa Ochota z dnia [...] maja 1990 r. została przekazana Przedsiębiorstwu Państwowemu LOT w zarząd na czas nieoznaczony. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 1992 r., nr [...], Wojewoda Warszawski, na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce i wywłaszczaniu nieruchomości stwierdził nabycie przez Polskie Linie Lotnicze "LOT" z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego tego m.in. gruntu niezabudowanego, stanowiącego własność Skarbu Państwa. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło na 99 lat, tj. do dnia 6 grudnia 2089 roku. Skarżąca spółka wskazała ponadto, że działka o numerze ewidencyjnym 11/7 została nabyta pierwotnie przez spółkę Polskie Linie Lotnicze "LOT" S.A. w dniu 2 lipca 1991 r., na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...]. W dniu 8 grudnia 2011 r., w wyniku postępowania prowadzonego w trybie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, [...] Sp. z o.o. (tak brzmi poprzednia nazwa Skarżącej) nabyła od Polskich Linii lotniczych "LOT" S.A. (zawierając umowę w formie aktu notarialnego) między innymi prawo: użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze [...] oraz prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze [...]. Tymczasem, po myśli art. 7 ust. 2 i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaliczenie do kategorii dróg publicznych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie. Podniesiono, że nadanie ulicy [...] statusu drogi gminnej było rezultatem porządkowania stanu prawnego nieruchomości drogowych znajdujących się na terenie Miasta Stołecznego Warszawy zainicjowanego ustawą z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Przyznano jednak, że w przypadku spornych działek wskazanych przez skarżącą na chwilę obecną nie podjęto działań w celu uzyskania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ww. ustawy. Zwrócono jednocześnie uwagę na treść art. 103 ust. 2 tej ustawy i wskazano, że ulica [...] przed wejściem w życie cytowanej ustawy była drogą lokalną miejską, na podstawie uchwały nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych. Zdaniem organu jest to wystarczająca przesłanka kwalifikująca tę drogę pod dyspozycję przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające (...), czyli uznania jej statusu drogi gminnej, bo stanowi on o zaliczeniu dotychczasowych dróg gminnych oraz lokalnych miejskich do kategorii dróg gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną, bowiem w jego ocenie zaskarżona uchwała w części zaliczenia do kategorii drogi gminnej ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] w kierunku południowo-zachodnim, wymienionej w załączniku nr [...] pod pozycją [...], przebiegającej przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], narusza przepisy prawa w stopniu motywującym jej wzruszenie. W stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność jednostki samorządu gminnego, bo zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której korzystać może każdy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych, gdyż droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, a droga gminna jest jedną z dróg publicznych. Konieczną przesłanką do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności działek, po których droga przebiega. W niniejszej sprawie z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą (m.in. odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...]) bezspornie wynika, że grunty, po których przebiega ulica [...] obejmują m.in. działki nr [...] i nr [...], co do których Miastu Stołecznemu Warszawa nie służy, i w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, nie służyło prawo własności. Gmina ta nie dysponowała również decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...), a w odpowiedzi na skargę przyznała, że w stosunku do działek nr [...] i [...] nie podjęła czynności w celu uzyskania takiej decyzji. Tymczasem taka decyzja potwierdzała nabycie przez jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu tych jednostek. Zdaniem Sądu meriti na powyższe ustalenia nie ma wpływu okoliczność, iż uchwałą nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie M. St. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego nr 17, poz. 186) ulica [...] została zaliczona do dróg lokalnych miejskich. Samo zaliczenie ulicy [...] do dróg lokalnych miejskich nie przesądza prawa własności do działek, po których ona przebiega. Brak jest również podstaw do uznania, że w 1988 r. gmina legitymowała się prawem własności tych gruntów, a również w ówczesnym stanie prawnym nie było możliwe zaliczenie do kategorii dróg publicznych gruntów należących do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych. Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 73 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, niezastosowanie lub błędną wykładnię przepisów uchwały Nr 245 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że skarżąca posiadała interes prawny do wystąpienia ze skargą, ponieważ stwierdzenie nieważności uchwały o nadaniu kategorii drogi publicznej nie zmienia faktycznego i prawnego stosunku skarżącej do nieruchomości, na których położona jest droga publiczna.

Na tych podstawach Miasto Stołeczne Warszawa domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty umotywowano, podnosząc w szczególności, że na gruncie wskazanych ustaw nie można wyciągnąć wniosku, że drogi publiczne, które przed 1 stycznia 1999 r. zlokalizowane były na gruntach prywatnych, od tej daty przestają być drogami publicznymi. Gdyby tak było, to na skutek procedur związanych ze stwierdzeniem nabycia własności gruntów na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której do czasu wydania i uprawomocnienia się takiej decyzji, drogi te nie miałyby statusu dróg publicznych, co nie wydaje się, żeby było celem zamierzonym przez ustawodawcę. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że przed 1 stycznia 1999 r. drogi zlokalizowane na gruntach prywatnych, którym nadano kategorię drogi publicznej na podstawie decyzji właściwych organów, jak w przypadku ulicy [...], na mocy uchwały nr 245 Rady Narodowej m.st. Warszawy z 26 maja 1988 r., nie mogły posiadać takiej kategorii z uwagi na to, że zlokalizowane były na gruntach prywatnych. Powyższe rozumowanie ma potwierdzenie w treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowiącego, że "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Przepis ten wyraźnie mówi, że drogi publiczne mogły być usytuowane na gruntach prywatnych. Wprowadzenie art. 2a do ustawy o drogach publicznych, dla takich przypadków, jak ulica [...], nie oznacza, że droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. przestała mieć przymiot drogi publicznej, a stanowi jedynie wytyczną kierunkową do uregulowania stanu prawnego gruntów zgodnie z zasadą wskazaną w tym przepisie. Inaczej jest w przypadku dróg, którym kategorię drogi publicznej postanowiono nadać już po tej dacie. W takich przypadkach wymóg zawarty w art. 2a ustawy jest warunkiem nieodzownym nadania kategorii drogi publicznej, a w przypadku niedotrzymania tego wymogu, stanowić to może podstawę do zaskarżenia stosownej uchwały o nadaniu kategorii drogi publicznej. Skoncentrowanie się przez Sąd I instancji na wymogach uregulowanych w przepisie art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz na przepisie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a więc na aspektach cywilistycznych, z pominięciem faktu, że ulica [...] posiada kategorię drogi publicznej od 1988 r., nie ma zdaniem autora skargi kasacyjnej, uzasadnienia. Bowiem wejście w życie uchwały z dnia 26 maja 1988 r. skutkowało nadaniem jej kategorii drogi publicznej, a zaskarżona uchwała tylko ten stan rzeczy potwierdzała. Tym bardziej, że przepis art. 103 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy wyraźnie stanowił o przekształceniu tej drogi w drogę gminną. Przewijający się w orzecznictwie i komentarzach pogląd, że przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy ma charakter deklaratywny, też jest w ocenie pełnomocnika skarżącego bez znaczenia, bowiem odnosi się do domniemanego skutku w postaci zmiany własności gruntów, a nie utrzymania kategorii drogi publicznej. Wobec tego uznał on, że przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych nie ma w sprawie zastosowania, podobnie jak art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skoro zaś przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy dostosowuje sporną drogę, będącą poprzednio drogą lokalną, do obecnej kategorii dróg gminnych, zaskarżona uchwała nie narusza prawa, bo jej podjęcie nie była konieczne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w Warszawie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym jej uzasadnieniu dowodziła niezasadności argumentacji podniesionej w tej skardze. Dodatkowo wskazała, że uchwała z dnia 26 maja 1988 r., nr 245, została uchylona przez uchwałę z dnia 16 września 2004 r., nr XXXVII/846/2004, Rady Miasta Stołecznego Warszawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku.

W pierwszej kolejności godzi się wszak wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, których w sprawie nie dostrzeżono. Powyższe oznacza więc konieczność rozpoznania niniejszej sprawy wyłącznie w aspekcie zgłoszonych w ramach zaprezentowanej podstawy kasacyjnej zarzutów.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w przepisie art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego uznać należy za nietrafne. Nie nadaje się przede wszystkim do obrony pogląd o uchybieniu przez Sąd I instancji przepisowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne przyznanie skarżącej Spółce legitymacji czynnej w sprawie. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Interes prawny, o jakim mowa w ww. przepisie prawa, powinien mieć charakter normatywny, obiektywny, własny i realny. Strona musi bowiem wykazać istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej konkretną, indywidualną sytuacją prawną; przy czym legitymację stwarza dopiero naruszenie owego interesu prawnego. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego kasacyjnie, wszystkie ww. okoliczności zostały wykazane przez Spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Uznać bowiem wypada, że jej interes prawny został zaskarżoną uchwałą naruszony, gdyż zaliczenie części ulicy [...] do kategorii dróg gminnych, w sytuacji gdy ulica ta przebiega przez działkę nr [...], stanowiącą jej własność oraz przez działkę nr [...] będącą w jej użytkowaniu wieczystym, w istotny sposób narusza te prawa Spółki. Włączenie działek do ciągu drogi gminnej ingeruje bezpośrednio w te prawa, co rodzi jej legitymację w sprawie. Tym bardziej, gdy zważyć na regulację przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach, wedle którego drogi gminne stanowią własność gminy. Dysonans występujący na tym tle w niniejszej sprawie jest tu więc oczywisty. W konsekwencji nieistotny dla sprawy i błędny jest pogląd skarżącego kasacyjnie, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie zmienia stosunku Spółki do przedmiotowych działek, bo nie o stosunek Spółki tu chodzi, a o stosunek Miasta Stołecznego i innych podmiotów, skoro ma to być droga gminna.

Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, wedle którego droga publiczna może być ustanowiona tylko na gruncie, którego właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jest oczywiście prawidłowe. Nie można zaliczyć drogi do kategorii dróg publicznych, jeżeli chociaż część tej drogi posiada innych właścicieli. Jest ono utrwalone w teorii i praktyce. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Przeto droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała zaliczająca do dróg gminnych drogę na nieruchomości, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny przepis art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z jakiego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do tej kategorii dróg (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14, publ. CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym uznać należy, że uchwała o zaliczeniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. (p. powyżej cytowany wyrok oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09, publ. jw.). Oznacza to, że tylko decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną mogła przesądzać własność i charakter nieruchomości zajętej pod drogę, niestanowiącej własności gminy, oraz skutkować nabyciem przez gminę jej własności z mocy prawa, przy zaistnieniu wymienionych tamże przesłanek. Takiej decyzji dotyczącej spornych w sprawie działek bezsprzecznie nie wydano. Wskazany przepis w ust. 3 stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Przy czym mowa jest o nieruchomościach pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a więc po tej dacie drogi nie mogą być skutecznie lokalizowane na gruntach prywatnych. Lokalizacja taka zaś przed tą datą jest skuteczna tylko wówczas, gdy znajdzie wyraz we wspomnianej decyzji. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana, ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego, nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. Z tych przyczyn nie doszło więc do naruszenia przywołanych powyżej przepisów.

Niezasadne jest również powołanie się w skardze kasacyjnej na aspekt historyczny sprawy, w szczególności na uchwałę Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy nr 245, z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych oraz na przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przede wszystkim wskazać należy, iż gdyby zaskarżona w tej sprawie uchwała miała – jak to utrzymuje pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – charakter porządkujący, a właściwą w omawianym przedmiocie była uchwała z 26 maja 1988 r., to brak było podstaw prawnych do jej podjęcia, zatem z tej przyczyny byłaby ona nieważna, bo narusza prawo uchwała regulująca materię już uregulowaną. Niemniej jednak uchwała z dnia 26 maja 1988 r. została w roku 2004 uchylona, przeto na dzień orzekania przez Sąd I instancji nie pozostawała w obrocie prawnym, stąd nie mogła wywrzeć skutku w postaci ujęcia drogi [...] w kategorii dróg gminnych m. st. Warszawy. Z tej też przyczyny trudno zarzucić Sądowi meriti naruszenie jej przepisów. Natomiast art. 103 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do dróg, o których w nim mowa, ma charakter deklaratoryjny, dostosowawczy i porządkujący (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 393/06, z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 519/06, z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt I OSK 1155/04, publ. jw.). Zwrócić należy uwagę, iż wspomniany przepis został zawarty w odrębnym akcie prawnym i służył innym celom niż kategoryzacja dróg w obecnym ujęciu normatywnym. Ustawa Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i ustawa o drogach publicznych są różnymi aktami prawnymi i mają inne zastosowanie, cele oraz skutki regulacji. Przepis art. 103 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczy kwestii odszkodowawczych w sytuacji uwłaszczenia, do którego dochodzi na podstawie art. 73 ust. 3, i temu celowi służył pierwszy z nich. Natomiast przesłanki z ustawy o drogach publicznych dotyczące zaliczenia do kategorii tych dróg są zupełnie innej materii. W konsekwencji czego przepis ten nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy gruntem stanowiącym drogę gminną (p. m.in. przytoczony już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14, i cytowana tam judykatura, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. I SA/Wa 470/06, i z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2014/04, publ. jw.). Przepis ten w żadnej mierze nie prowadzi do nabycia własności, ani nie skutkuje zaliczeniem do obecnej kategorii dróg publicznych.

W konsekwencji przeto faktu, że Miasto Stołeczne Warszawa nie legitymowało się i nadal nie legitymuje prawem własności do działek o nr: [...] i [...], przez które przebiega część ulicy [...], brak było podstaw do zaliczenia części tej drogi do kategorii dróg gminnych na podstawie zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 września 2003 r., Nr XVI/239/2003. Z tej przyczyny uchwała ta narusza prawo w sposób istotny, zatem trafnie stwierdzono jej nieważność w tej części. Skarga kasacyjna podważająca to rozstrzygnięcie nie mogła zatem odnieść skutku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę tę oddalił.