Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 770/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 2, art. 52
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 3, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 243
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi K z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W dniu [...] grudnia 2010 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, dalej także jako: Prezes UKE, wydał decyzję nr [...] (zwaną dalej "Decyzją [...]"), w której O. SA, dawniej: T. SA została wyznaczona jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na rynku świadczenia usługi dostępu do infrastruktury - wieże/maszty, świadczone na rynku hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji (zwanego dalej "Rynkiem [...]").

W decyzji [...], w związku z wyznaczeniem O. SA (dalej: O.), jako przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej na ww. rynku, zostały nałożone obowiązki regulacyjne m.in. obowiązek, o którym mowa w art. 42 ust. 1 p.t. polegający na przygotowaniu i przedstawieniu w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji [...] oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej w stałej lokalizacji, w tym do lokalnej pętli i podpętli abonenckiej, określonym w Załączniku nr 1 do Decyzji [...].

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. (data wpływu do UKE w dniu [...] marca 2011 r.) O. (zwanym dalej "Wnioskiem O."), wypełniając obowiązek przedstawienia projektu Oferty ramowej określony w Decyzji [...], przedstawiła Prezesowi UKE projekt oferty, dostosowujący, według O., brzmienie Oferty do obowiązków nałożonych na O., dalej również O.SA, w Decyzji [...].

2. Prezes UKE prowadził także postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej O. ["Oferta ramowa określająca ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci O., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych", zatwierdzona decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r. nr [...], zmieniona następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r. nr [...], dalej "(Oferta [...]"].

W ramach tego postępowania administracyjnego, wraz z pismem z dnia [...] października 2013 r. O. przedstawiła dokument pt. "Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku usług szerokopasmowych" (dalej "Uzasadnienie kosztowe"). Elementem Uzasadnienia kosztowego były:

a) "Koszty modelowe elementów sieci",

b) koszty usługi "Dostęp ATM w technologii ADSL z parametrami VC w klasie UBR i VP w klasie UBR i VP w klasie nrt-VBR - do 10 Mb/s /1 MB/s",

c) koszty usługi ,Dostęp IP zarządzany w ADSL z parametrami w ATM na VC w UBR i VP w nrt-VBR - do 10 Mb/s /1 Mb/s", oraz

d) koszty usługi "Dostęp IP niezarządzany w ADSL z parametrami w ATM na VC w UBR i VP w nrt-VBR - do 10 Mb/s /1 Mb/s".

3. W ramach przedmiotowego postępowania, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes UKE, na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. oraz art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a."), działając z urzędu ograniczył:

a) K. z siedzibą w W. (dalej: "K."),

b) P. z siedzibą w W. (dalej: "P."),

c) P. z siedzibą w W. (dalej: "P.");

prawo wglądu do materiału dowodowego w połączonym postępowaniu administracyjnym o nr [...], w sprawie:

- z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany "Oferty ramowej określającej ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci O., dostępu do łączy abonent w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" (zwanej dalej "Ofertą") zatwierdzonej decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej "Prezesem UKE") z dnia [...] września 2010 r., a następnie w części zmienionej, w części uchylonej, a utrzymanej w mocy decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r., oraz decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r., w zakresie zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej, w tym dostępu dzielonego lub w pełni uwolnionego w stałej lokalizacji,

- z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie zapewnienia dostępu do urządzeń dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej,

- z dnia [...] września 2011 r., w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakresie wprowadzenia nowej opcji Usługi BSA "do 10 Mb/s",

- z dnia [...] października 2011 r., w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty w zakresie dostępu do Internetu - DSL w opcji "do 10 Mb/s" w klasie VBR-nrt,

- z dnia [...] października 2012 r., w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty w zakreślił usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UIU4 z dwoma maksymalnymi szybkościami od/do abonenta tj. 512/10240 kb/s oraz 1024/10240 kb/s,

w zakresie pisma O. z dnia [...] października 2013 r. (data wpływu do Urzędu Komunikacji Elektronicznej, zwanego dalej "UKE", 31 października 2013 r.) stanowiącego uzasadnienie kosztowe w zakresie opłat za następujące usługi oferowane na rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej (zwanego dalej "[...]"), przygotowane w oparciu o aktualne dane finansowe zawierające informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa O., (zwanego dniej "Uzasadnieniem opłat [...]"):

- Dostęp ATM w technologii ADSL z parametrami VC w klasie UBR i VP w klasie nrt-VBR - do 10 Mbit/s/1 Mbit/s,

- Dostęp IP zarządzany w technologii ADSL z parametrami VC w klasie UBR i VP w klasie nrt-VBR - do 10 Mbit/s/1 Mbit/s,

- Dostęp IP niezarządzany w technologii ADSL z parametrami VC w klasie UBR i VP w klasie nrt-VBR - do 10 Mbit/s/1 Mbit/s.

4. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. K. dalej: skarżąca wniosła skargę na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2014 r., domagając się jego uchylenia. W skardze zarzuciła skarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny tego, czy zachodzi konieczność ograniczenia K. wglądu do akt sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie nałożonych na T. S.A. (zwaną dalej "O.") obowiązków regulacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego ograniczenia K. prawa wglądu do materiału dowodowego;

2) art. 207 ust. 1 Pt, przez niezasadne ograniczenie prawa wglądu K. do materiału dowodowego w postaci dokumentów zastrzeżonych przez O. klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa O.", podczas gdy dokumenty zastrzeżone przez O. nie zawierały tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503, ze zm.), zwanej dalej "u.z.n.k.".

W uzasadnieniu skargi przytoczono szczegółową argumentację do zarzutów w niej podniesionych.

5. Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi ze względu na jej niezasadność i podtrzymał swoją argumentację wyrażoną w skarżonym postanowieniu.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

4. Zgodnie z art. 207 ust. 1 p.t. - w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W przepisie tym nie chodzi więc o sytuację zaistniałą po wydaniu decyzji, lecz o sytuację zaistniałą w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Natomiast po wydaniu decyzji przez Prezesa UKE, większość informacji niezbędnych dla operatorów na temat świadczenia usług przez O.SA, w zakresie objętym tą decyzją, będzie jawna.

5. Analizując powyższą kwestię Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest dopuszczalna. W orzeczeniach NSA przeważający stał się pogląd, że zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną. "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a." (postanowienie NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 700/09).

W późniejszych postanowieniach NSA wskazywał, że zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy – Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 P.t. przysługuje zażalenie (por. postanowienia NSA z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 291/14, II GSK 292/14). Tym samym NSA nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, w myśl którego "brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty".

6. Idąc zatem tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czyli postanowieniem kończącym postępowanie w autonomicznej sprawie administracyjnej jaką jest zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji nie jest to rozstrzygnięcie, co do którego wymagane jest - przed wniesieniem skargi do sądu - skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem art. 52 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Przykładowo, podobnie jest w przypadku postanowień wydawanych przez organy odwoławcze w trybie art. 134 k.p.a.

W tym miejscu należałoby zauważyć, co podkreślał NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 września 2010 r., wydanego w sprawie II GSK 700/09, iż postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego ani zagadnień procesowych. W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych skarżącej wywodzonych ze stanu faktycznego postępowania głównego, jako że w istocie zastąpiłby organ administracji publicznej dokonując ustaleń własnych.

W ocenie Sądu skarżącej chodzi o możliwość kształtowania decyzyjności organu administracji publicznej przez posiadanie informacji znanych w tym postępowaniu wyłącznie Prezesowi UKE, a zastrzeżonych przez regulatora rynku telekomunikacyjnego na wniosek O. na czas trwania postępowania do wyłącznej wiadomości organu regulacyjnego. Stąd zarzuty skarżącej o jakoby braku dokładnej analizy i weryfikacji wniosku spółki o utajnienie pewnych informacji przekazanych do wiadomości Prezesa UKE i wydanie postanowienia "w sposób automatyczny" bez ujawnienia skarżącej motywów rozstrzygnięcia, należało uznać za chybiony.

Należy stwierdzić, że nawet po zakończeniu postępowania głównego i wydaniu decyzji nie wszystkie informacje, które operator podaje do wyłącznej wiadomości organu komunikacji elektronicznej, staną się ogólnodostępne. Będą bowiem i takie informacje, które znał jedynie organ regulacyjny przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i jedynie wnioski Prezesa UKE, oparte na tych informacjach, przybiorą postać jawnej decyzji administracyjnej. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym Prezes UKE ma prawo szerszego oglądu działalności operatora niż pozostałe strony postępowania i w tym wyraża się sens wprowadzenia przepisu art. 207 ust. 1 do ustawy – Prawo telekomunikacyjne. W przeciwnym przypadku przepis ten nie miałby racji bytu.

Argumentacja skarżącej zmierza natomiast w tym kierunku, by Prezes UKE szczegółowo podał, dlaczego odmawia ujawnienia pewnych informacji o spółce, co faktycznie sprowadza się do tego, by uzasadniając swoje stanowisko odmowne, tajemnicę tę ujawnił, gdyż w inny sposób nie miałby możliwości szczegółowo uzasadnić odmowy. Jest więc oczywiste, że taka argumentacja jest sprzeczna z warunkami art. 207 ust. 1 p.t. i z tych powodów organ administracji ulec jej nie mógł.

Skarżąca stawiała także organowi administracji publicznej zarzuty nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w jej ocenie spowodowało "automatyzm" w wydaniu postanowienia o odmowie udostępnienia dokumentów spółki opatrzonych klauzulą niejawności. Zarzucając brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego skarżąca zarzucała Prezesowi UKE przyjęcie, bez właściwej analizy, danych zastrzeżonych przez O. wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania tego operatora o wartości tych danych, które uzasadniało nałożenie na nie klauzuli niejawności.

7. W ocenie Sądu organ administracji publicznej, z zachowaniem zasad wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, jakie informacje nieujawnione wcześniej zostały obłożone klauzulą niejawności i z jakich powodów.

Organ wskazuje w uzasadnienia skarżonego postanowienia, że informacje zawarte w dokumencie pt. Uzasadnienie wysokości kosztów ponoszonych dla usług w ramach rynku usług szerokopasmowych (zwanym dalej "Uzasadnienie opłat Rynek 5 – 2012") są ściśle związane z prowadzoną przez O. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe dokumenty zawierają informacje organizacyjno-finansowe O., mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez O.

Jeżeli chodzi o dane kosztowe O. to należy wskazać, że stanowią one, co do zasady, punkt wyjścia do kalkulacji cen za świadczone przez każde przedsiębiorstwo produkty i usługi, przy ich uwzględnieniu określona jest marża, którą przedsiębiorstwo zamierza osiągnąć oferując inne produkty i usługi. Dokładna kalkulacja kosztów stanowi podstawę do budowy całych biznesplanów, zarówno w ujęciu najbliższego roku, jak i planów długoterminowych. Przyjęty poziom kosztów prowadzonej działalności wpływa na poziom wielu mierników ekonomicznych efektywności działalności. W związku z tym zdobycie przez konkurentów Wiedzy na temat poszczególnych składników kalkulacji kosztów spowodowałoby zdobycie znacznej i nieuzasadnionej w realiach wolnego rynku przewagi konkurencyjnej, co mogłoby naruszyć stabilność prowadzenia działalności gospodarczej przez O.

Na skutek złożenia do Prezesa UKE przez O. Uzasadnienia opłat [...] Prezes UKE uzyskał m.in. wiedzę na temat wartości szczegółowych kategorii kosztowych i sposobie ustalania kosztów całkowitych usługi:

- dostępu ATM w technologii ADSL z parametrami VC w klasie UBR i VP w klasie nrt-VBR - do 10 Mbit/s/1 Mbit/s,

- dostępu IP zarządzany w technologii ADSL z parametrami VC w klasie UBR i VP w klasie nrt-VBR - do 10 Mbit/s/1 Mbit/s,

- dostępu IP niezarządzany w technologii ADSL z parametrami VC w klasie UBR i VP w klasie nrt-VBR - do 10 Mbit/s/1 Mbit/s, przy zastosowaniu wskaźników zaangażowania poszczególnych kategorii kosztowych w świadczeniu danej usługi.

Informacje zawarte w Uzasadnieniu opłat [...] stanowią dane kosztowe stanowiące podstawę ustalenia opłat hurtowych w ofercie ramowej O. Usługa hurtowa to odzwierciedlenie detalicznej usługi transmisji danych. Na podstawie opłaty hurtowej, operatorzy alternatywni (dalej "OA") korzystający z usług O. będą świadczyć detaliczne usługi transmisji danych. Koszty usług hurtowych świadczonych na [...], tj. rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego oraz dostępu do węzłów sieci telekomunikacyjnej, są podstawą dla budowania oferty na rynku detalicznym. Gdyby Prezes UKE ujawnił w toku postępowania administracyjnego OA informacje na temat kalkulacji opłaty za usługi hurtowe, które OA nabywa od O. jako jej klient, w rzeczywistości doprowadziłby do sytuacji, w której OA mieliby wgląd, a przez to wpływ na opłaty, które inni uiszczają O. Sytuacja taka w ocenie Sądu jest niedopuszczalna.

W ocenie Sądu, organ zasadnie wskazywał więc, że ingerencja uczestników rynku w szczegółowe kategorie kosztowe stanowiące podstawę ustalenia opłat za usługi świadczone na [...] w konsekwencji będzie miała wpływ na strategię O. w zakresie jej działań biznesowych na rynku detalicznym i spowoduje realne szkody finansowe dla O. Przedsiębiorcy telekomunikacyjni konkurujący z O. na podstawie informacji kosztowych dotyczących usług szerokopasmowej transmisji danych w opcji do 10 Mbit/s/1 Mbit/s poznaliby strategię firmy w zakresie działalności detalicznej tym samym wyprzedzając działania O.

8. Co do tajemnicy przedsiębiorstwa, zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 207 ust. 1 p.t. należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k. tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Nie ulega jednak wątpliwości, iż takie informacje, jak np. analiza kosztów są informacjami mającymi określoną wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę (por. J. E. Nowicki "Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji", Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35.).

Za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy również wszelkie inne informacje, które w wyniku konkurencji rynkowej mogą zachwiać jego pozycją na rynku świadczonych usług. Nie ma przy tym znaczenia, że O. została wyznaczona operatorem o znaczącej pozycji na rynku usług telekomunikacyjnych, bowiem jest jednocześnie przedsiębiorstwem, którego (jak każdego innego przedsiębiorstwa) celem jest zyskowność wykonywanej działalności gospodarczej. Nie można w związku z tym wymagać od tego operatora ujawniania w toku postępowania administracyjnego wszystkich danych pozostałym operatorom tylko dlatego, że na O. regulator rynku telekomunikacyjnego nałożył dodatkowe szczególne obowiązki. W niniejszej sprawie to właśnie regulator rynku telekomunikacyjnego (Prezes UKE) uznał, że pewne dane nie mogą zostać ujawnione operatorom alternatywnym, gdyż organ ten jest obowiązany dbać także o prawa i prawidłowość funkcjonowania O., a nie wyłącznie o prawa i funkcjonowanie pozostałych operatorów. Ta dbałość o wszystkich operatorów rynku telekomunikacyjnego może przejawiać się m.in. w chronieniu pewnych informacji o operatorach na zasadzie wskazanej przez art. 207 ust. 1 p.t.

9. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że organ prawidłowo uznał informacje, o których zastrzeżenie wniosła T. SA (obecnie O.), za mieszczące się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez tę Spółkę działalnością i mają dla niej wartość gospodarczą, oraz że podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Zastrzeżone informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, pozostają nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć zwykłą i dozwoloną drogą, w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych oficjalnych źródeł.

Po drugie, Prezes UKE słusznie uznał, że informacje dotyczące kosztów rocznych, kosztów jednostkowych i kosztów usług zawartych w poszczególnych tabelach są ściśle związane z prowadzoną przez O. działalnością gospodarczą i mają dla tego podmiotu wartość gospodarczą. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie dotyczyło ustalenia prawidłowej wysokości opłat w zakresie hurtowych usług świadczonych na [...]– usług dostępu szerokopasmowego. Nie chodziło o to, że operatorzy alternatywni nie świadczą tego rodzaju usług na rynku krajowym, ale że właśnie ci operatorzy będą odbiorcami tych usług i w tej sytuacji zastrzeżone informacje przedstawiają także dla tych podmiotów określoną wartość gospodarczą. Ponadto K. działa w niniejszej sprawie na prawach strony w interesie operatorów alternatywnych, co też miało wpływ na stanowisko Prezesa UKE zajęte w postanowieniu z [...] sierpnia 2013 r. Jeżeli bowiem pewne z zastrzeżonych danych O. były dla pozostałych operatorów zbędne, to tym bardzie nie było potrzeby ich ujawniania i w tym zakresie nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej o nadużyciu przez Prezesa UKE uprawnień wynikających z przepisu art. 207 ust. 1 p.t.

Zdaniem Sądu organ zasadnie wskazał, że zastrzeżone informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa O. i obiektywnie przedstawiają określoną wartość gospodarczą, zatem zostały objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, gdyż spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Prezes UKE prawidłowo przy tym uznał, że O. podjęła stosowne działania w celu zachowania poufności tych informacji.

11. Odnosząc się w tym kontekście do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 p.t., przez niezasadne ograniczenie skarżącej prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów, wskazać należy, że wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 p.t. Jak już wyżej wspomniano powołany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 p.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Zdaniem Sądu orzeczone ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, w oparciu o tę właśnie regulację, podyktowane było koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym warunki konkurencji. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa istotnych wątpliwości.

Prezes UKE nie uchybił przepisom postępowania, gdyż rozważył wszechstronnie, na ile pozwalał art. 207 ust. 1 p.t. w powiązaniu z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. materiał dowodowy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Prezes UKE podał w uzasadnieniu postanowienia, na jakiej podstawie je wydał, wskazując w zakresie ograniczonym przez art. 207 ust. 1 p.t. z jakich powodów i jakiego rodzaju informacje przekazane mu przez O. należało zakwalifikować, jako tajemnicę tego przedsiębiorstwa. Nie można zatem zgodzić się z poglądem skarżącej, że organ administracji publicznej jedynie "automatycznie" przyjął i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania O., że informacje zastrzeżone powinny zostać objęte klauzulą niejawności.

Stąd zarzut nierozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego i zarzut "automatyzmu" w podjęciu rozstrzygnięcia nie był zasadny. Jeżeli natomiast, jak podkreślała skarżąca, pewne informacje o organizacji sieci O. są właściwe wyłącznie dla spółki i dla pozostałych operatorów, informacje o tych danych mają jedynie znaczenie analityczne, a nie gospodarcze, to brak jest przyczyn, dla których K. kontestowała brak do nich dostępu. Z tych samych powodów zarzut skarżącej o zastrzeżeniu przez Prezesa UKE pewnych informacji, których i tak członkowie Izby nie mogliby wykorzystać w swojej działalności, nie był, w ocenie składu orzekającego Sądu, trafny.

Zaskarżone postanowienie zawiera wskazanie motywów wyłączenia jawności danych. Prezes UKE dokonał wykładni art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz wskazał, iż zastrzeżone dane spełniają przesłanki do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa.

12. Reasumując, zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd w składzie orzekającym nie miał podstaw, by w świetle tej argumentacji Prezesa UKE stawiać organowi regulacyjnemu zarzut niewłaściwego rozumienia przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jak już bowiem nadmieniono, co do oceny wrażliwości danych i informacji o działalności O. wyłączonych z ich ujawnienia, w odniesieniu do funkcjonowania tych danych i informacji na rynku telekomunikacyjnym, Prezesa UKE jest samodzielny.

Prezes UKE w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił z jakich powodów, jakie informacje i dane przedłożone przez O.SA nie powinny zostać udostępnione skarżącej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, w ocenie Sądu, przekonywująco wykazał, z zachowanie przepisów postępowania, w tym kwestionowanych w skardze, dlaczego zdaniem organu regulacyjnego ujawnienie pewnych danych i informacji O. mogłoby nastąpić ze szkodą dla tego operatora.

13. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.