Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2273/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 488/14 w sprawie ze skargi K.W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i sprzeciw wniesiony decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] lipca 2013 r. [...], 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K.W. kwotę 1047 (tysiąc czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 488/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania budynku gospodarczego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), zwaną dalej: "Prawem budowlanym", wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez K.W., zwanego dalej: "skarżącym", budowy budynku gospodarczego o pow. 25 m2 na działce nr [...]/3 obr. 1 jedn. ewid. Podgórze przy ul. [...] w Krakowie.

W uzasadnieniu organ podał, że z przedłożonych przez inwestora materiałów wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa budynku gospodarczego z bali drewnianych o powierzchni 25m2 na działce nr [...]/3. Zgłaszany budynek gospodarczy jest zlokalizowany w pasie szerokości 100 m od starorzecza Wisły w pobliżu Tyńca (Koło Tynieckie). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z 17 października 2006 r. w sprawie Bielańsko - Tynieckiego Parku Krajobrazowego, zwanego dalej: "rozporządzeniem Wojewody" budowa budynku gospodarczego w lokalizacji wskazanej przez inwestora jest zakazana.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił, że organ pominął, iż budynek gospodarczy, którego dotyczyło zgłoszenie miał służyć turystyce wodnej. Takie przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego usytuowanego w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek Wisły i Sanki oraz zbiorników wodnych w świetle § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody jest dopuszczalne. Pojęcie obiektów służących turystyce wodnej nie zostało zdefiniowane w analizowanym rozporządzeniu oraz w stanowiącej podstawę do wydania powyższego rozporządzenia ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), zwaną dalej: "u.o.p.", nie było również przedmiotem rozważań sądów. Odwołujący się zaprezentował w związku z tym szeroką wykładnię tego pojęcia. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwaną dalej: "k.p.a.".

Wojewoda Małopolski decyzją z [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że zgłoszenie dotyczy zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni nie przekraczającej 25 m2. Teren, na którym inwestor zgłasza zamiar budowy, to działka nr [...]/3. Z załączonej do zgłoszenia mapy ewidencyjnej wynika, że w odległości 100 m od planowanego usytuowania budynku gospodarczego nie znajduje się jakikolwiek zbiornik wodny ani też woda płynąca (z określoną linią brzegową). W pobliżu znajduje się natomiast starorzecze Wisły. Organ podał, że z treści art. 17 ust. 1 u.o.p. wynika, iż w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone następujące zakazy: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej" (pkt 7) i "likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych"(pkt 9).

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z wątpliwościami interpretacyjnymi ww. przepisu zwrócił się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego z zapytaniem czy pas szerokości 100 m (z zakazem zabudowy) ustalony winien być każdorazowo od linii brzegów rzek, zbiorników wodnych i stawu, czy też od starorzecza bez względu na to czy w obszarze starorzecza jest, czy też nie ma już żadnego zbiornika wody. W odpowiedzi na wyżej opisane zapytanie, przekazane zostało stanowisko Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego, w którym wskazano, że stumetrowy pas, objęty zakazem zabudowy w przypadku rzek: Wisły i Sanki, należy odmierzać od linii brzegowej (linii wody) w ich naturalnych stanach. Odrębny problem stanowi suche starorzecze — Kolo Tynieckie, gdzie wspomniana strefę należy odmierzać od krawędzi dawnego koryta rzeki Wisły. Wyjaśniono także jak należy ustalić krawędź dawnego koryta rzeki Wisły. Ponadto większość terenu starorzecza stanowią odrębne działki o wyznaczonych geodezyjnie granicach. W przypadku gdy część starorzecza nie jest oddzielona od terenu przylegającego (i stanowi wraz z nim jedną działkę), granice należy ustalić w oparciu o użytkowanie terenu. Omawiane starorzecze oznaczone jest w całości jako nieużytki. Jak wynika z oznaczenia gruntu na mapie geodezyjnej, część działek Nr [...]/1 [...]/3, [...]/2 to "nieużytki" oznaczone literą "N" (nieużytki "N" oddzielone są od gruntu klasy "RIIIa" linią przerywaną). Zatem teren ten jest częścią starorzecza. Starorzecze obejmuje również teren działek Nr [...]/9, [...]/11, [...]/6.

Ponieważ zgłaszany budynek w proponowanej lokalizacji znajdowałaby się w odległości mniejszej niż 100 m zarówno od terenu oznaczonego jako nieużytki jak i od granicy działek [...]/9 i [...]/11 - tj. od krawędzi dawnego koryta rzeki Wisły, jego budowa naruszałaby wyżej opisaną strefę ochronną.

Nadto organ II instancji podniósł, że brak jest możliwości uwzględnienia argumentu, że budynek gospodarczy miał służyć turystyce wodnej, gdyż takie przeznaczenie obiektu określone zostało dopiero w odwołaniu od decyzji, ponadto w pobliżu lokalizacji planowanego budynku brak jest zbiornika wodnego czy też rzeki, dającej możliwość turystyki wodnej, gospodarki wodnej lub rybackiej. Wreszcie obiekt budowlany służący turystyce wodnej, jest obiektem który wymagałby uzyskania decyzji pozwolenia na budowę nie jest bowiem budynkiem gospodarczym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił naruszenie:

- § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, poprzez jego niewłaściwą interpretację polegająca na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie zakaz budowy nowych obiektów dotyczy pasa 100 m od granic starorzecza, a nie 100 m od granic zbiorników wodnych zlokalizowanych na terenie danego starorzecza;

- art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wnoszącej sprzeciw od zgłoszenia budowy obiektu, którego realizacja nie pozostaje w sprzeczności z zakazami przewidzianymi w tym przepisie;

- art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zbadaniu i zebraniu materiału dowodowego w sprawie;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji zamiast jego uchylenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że prawidłowa interpretacja § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody wskazuje, że formułuje on zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek Wisły i Sanki, a ponadto formułuje on zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od zbiorników wodnych starorzecza Wisły, jak też od zbiorników wodnych starego wyrobiska w rejonie Jeziorzan, oraz od zbiorników wodnych starorzeczy Wisły w pobliżu Tyńca (Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie). Sformułowanie "zbiorniki wodne", w tym konkretnym przypadku, zostało bowiem wyciągnięte przez autorów przepisu rozporządzenia niejako przed nawias i dotyczy wszystkich w dalszej kolejności wymienionych w przepisie obszarów. Z powyższego wynika, że kluczowym dla możliwości zastosowania zakazu powstawania nowych obiektów budowlanych jest istnienie w chwili rozpoczynania inwestycji zbiorników wodnych na terenie starorzecza. Za przedstawioną przez interpretacją § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody opowiedział się, jak wskazał skarżący, również Generalny rektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z [...] października 2012 roku znak: [...]), jak również pozwala ona na utrzymanie jego zgodności ze stanowiącym podstawę jego wprowadzenia art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Ponadto skarżący powołał się na przedłożoną przez siebie ekspertyzę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, stwierdził, że materialnoprawną podstawą decyzji pierwszoinstancyjnej był przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ wnosi sprzeciw, jeżeli: budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, a także przepis § 3 ust. 1 pkt 7 z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, zgodnie z którym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek Wisły i Sanki oraz zbiorników wodnych - starorzecza Wisły i starego wyrobiska w rejonie Jeziorzan, starorzeczy Wisły w pobliżu Tyńca (Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie), stawu przy ul. [...] w Krakowie i zbiornika w starym kamieniołomie na [...], z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zgłoszony budynek – jak wynika z opisu przedłożonego do akt administracyjnych sprawy - to obiekt gospodarczy z bali drewnianych o pow. zabudowy 25 m² , związany z prowadzoną działalnością rolniczą, przeznaczony do magazynowania sprzętu i narzędzi rolniczych, a jego realizacja planowana jest na dz. nr [...]/3 w odległości mniejszej niż 100 m od starorzecza Wiły – Koło Tynieckie. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że zgłoszony obiekt nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, o jakim mowa w cyt. przepisie, a tylko takie obiekty mogą być realizowane w odległości mniejszej niż 100 m od starorzecza Wisły – Koło Tynieckie, w obszarze którego znajduje się działka inwestora. Sąd podkreślił, że nietrafny jest zarzut strony skarżącej, w którym kwestionuje prawidłowość wykładni cyt. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody dokonanej przez organy I i II instancji, ponieważ powyższy przepis wprowadza ochronę przed zabudową linii brzegów rzeki Wisły i Sanki , a w odniesieniu do Wisły – ochronę jej starorzeczy będących nadal zbiornikami wodnymi oraz " starorzeczy Wisły w pobliżu Tyńca (Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie)". Sąd ten zaznaczył, że wyróżnione starorzecza: Koło Tynieckie i Kąty Tynieckie obejmują także obszary tzw. suchego starorzecza, w którym brak zbiorników wody na pow. gruntu stanowiącego dawne kryto rzeki, nie stanowi zatem w całości, typowego zbiornika wodnego. W ocenie Sądu I instancji, gdyby celem ochrony były tylko te starorzecza Wisły, które nadal stanowią zbiorniki wodne nie byłoby potrzeby wskazywania na te fragmenty starorzecza Wisły w obszarze Kątów Tynieckich i Koła Tynieckiego , które – przynajmniej w części – nie są wypełnione wodą, pozostając nadal obszarem objętym szczególną regulacją dotyczącą ich przestrzennego zagospodarowania. Wykładnia gramatyczna analizowanego przepisu, w opinii Sądu, nie pozostawia wątpliwości, że strefa ochronna, w której nie można budować obejmuje oprócz zbiorników wodnych będących starorzeczem Wisły i starego wyrobiska przy ul. Janasówka, także starorzecza Wisły : Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie – stanowiące dawne kryto rzeki, niezależnie od tego czy stanowią one nadal widoczny na powierzchni zbiornik wodny czy też jest to obszar suchego starorzecza, w którym woda jest pod pow. dawnego koryta rzeki. Sąd zwrócił uwagę na fakt, że w piśmie Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Woj. Małopolskiego z 20. 12. 2014 r., wskazano, iż starorzecze Wisły obejmuje fragmenty wypełnione wodą, jak i suche starorzecze – Koło Tynieckie, co sprawia, że niezasadny jest zarzut niespójności pomiędzy treścią art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. i § 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Wojewody. Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi również wątpliwości, iż wskazana przez skarżącego lokalizacja przedmiotowego budynku gospodarczego planowana była w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów starorzecza Koło Tynieckie, co wynika z przedłożonego do zgłoszenia projektu zagospodarowania działki inwestora, z przedłożonej w aktach administracyjnych dokumentacji geodezyjnej, w tym kserokopii mapy ewidencyjnej, na której wyrysowano projekt zagospodarowania działki nr [...]/3.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo nie uwzględnił argumentów przedstawionych w odwołaniu, w którym skarżący zmodyfikował treść przedmiotowego zgłoszenie wskazując, że budynek zgłoszony do realizacji ma służyć turystyce wodnej. Sąd wskazał, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Wszczyna je dopiero ewentualna decyzja o wniesieniu sprzeciwu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6. 03. 2013 r. , sygn. akt II SA/Go 983/12). w związku z tym czym, organ rozstrzygając o wniesieniu sprzeciwu od zgłoszenia nie ustala stanu faktycznego w ścisłym tego słowa znaczeniu, badając kompletność zgłoszenia, a następnie dokonuje analizy, czy scharakteryzowany przez inwestora zakres robót budowlanych kwalifikuje się do trybu zgłoszeniowego. Oznacza to tym samym, że postępowania wyjaśniającego prowadzone w tym zakresie ogranicza się do oceny prawnej, zatem zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 7 , 77 k.p.a., przez niewyczerpujące zebranie i zbadanie sprawy nie był w ocenie Sądu I instancji jest zasadny.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z 30. 08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalono skargę.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, jak też zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

- § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w. zw. art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., polegającą na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie zakaz budowy nowych obiektów dotyczy pasa 100 metrów od granic starorzecza, a nie 100 metrów od granic zbiorników wodnych zlokalizowanych na terenie danego starorzecza.

Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania,

- art. 151 p.p.s.a., w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody oraz 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem tych przepisów prawa materialnego,

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy (w części odnoszącej się do stanu zagospodarowania terenu dawnego starorzecza Wisły - Koło Tynieckie).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że prawidłowa wykładnia omawianego przepisu wskazuje jednoznacznie, że zakaz realizacji nowych obiektów budowlanych dotyczy pasa o szerokości 100 metrów od zbiorników wodnych starorzeczy Wisły w pobliżu Tyńca (Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie). Powyższe rozumienie przepisu wynika z zastosowanej przez jego autorów konstrukcji zastosowanego po pierwszej części przepisu spójnika "oraz" i użycia po słowach "zbiorników wodnych" znaku "-". Zastosowana konstrukcja przepisu oznacza, iż jego treść należy rozumieć w następujący sposób: po pierwsze formułuje on zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek Wisły i Sanki, po drugie formułuje on zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 metrów od wskazanych w tym przepisie zbiorników wodnych: - starorzecza Wisły w rejonie Jeziorzan (na terenie którego znajduje się kilka zbiorników wodnych), - starego wyrobiska w rejonie Jeziorzan, - starorzeczy Wisły w pobliży Tyńca (Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie), - stawu przy ul. [...] w Krakowie, - zbiornika w starym kamieniołomie na [...].

Wywodzono, że sformułowanie "zbiorniki wodne", w tym konkretnym przypadku, zostało wyciągnięte przez autorów przepisu rozporządzenia niejako przed nawias i dotyczy wszystkich w dalszej kolejności wymienionych w przepisie obszarów. Z powyższego wynika, że kluczowym dla możliwości zastosowania zakazu powstawania nowych obiektów budowlanych jest istnienie w chwili rozpoczynania inwestycji zbiorników wodnych na terenie starorzecza.

Podkreślono, że za przedstawioną przez skarżącego interpretacją § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody opowiedział się również Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który w postanowieniu z dnia [...] października 2012 roku (znak: [...]), wprost stwierdził, że: "wątpliwości budzi zasadność stosowania zakazu w stosunku do starorzecza. Z ortofotomapy zamieszczonej na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl, rzeczywiście wynika, że w okolicach nieruchomości przeznaczonej pod planowaną Inwestycję znajduje się starorzecze, jednakże porównując tę mapę ze zdjęciem lotniczym dla omawianego terenu, które odzwierciedla bardziej aktualny stan trudno jednoznacznie stwierdzić, czy zbiornik wodny nada! istnieje". Jak wywodzono, z powyższego stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, że możliwość zastosowania zakazu określonego w § 3 pkt 7 rozporządzenia Wojewody uzależniona jest od faktu istnienia w obszarze starorzecza zbiorników wodnych. Wskazano, że za przedstawioną przez skarżącego interpretacją omawianego przepisu opowiedziało się również samorządowe kolegium odwoławcze w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 roku, znak [...], dotyczącej innej inwestycji planowanej przez skarżącego, dowód: - kopia postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z dnia [...] października 2012 r. (znak: [...]), - kopia decyzji samorządowego kolegium odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 roku, znak [...].

Podniesiono, że wyodrębnienie w treści przepisu starorzeczy Wisły w pobliży Tyńca (Kąty Tynieckie, Koło Tynieckie) jest wyłącznie efektem dążenia do wyraźnego wskazania w przepisie wszystkich zbiorników wodnych podlegających ochronie, w tym zbiorników wodnych zlokalizowanych w obrębach wskazanych starorzeczy - Koło Tynieckie, Kąty Tynieckie oraz starorzecza w rejonie Jeziorzan. Są to bowiem trzy odrębne starorzecza zlokalizowane w różnych rejonach Parku Krajobrazowego (w obrębie których, w wyjątkiem starorzecza Koło Tynieckie, znajduje się po kilka zbiorników wodnych), a zatem ich odrębne wskazanie w przepisie rozporządzenia miało uzasadnione podstawy.

Wywodzono, że nie można wykluczyć, że w czasie uchwalania przedmiotowego rozporządzenia w obrębie starorzecza "Koło Tynieckie" znajdowały się jeszcze zbiorniki wodne, a zatem w tym okresie wyznaczenie w rozporządzeniu strefy ochronnej wokół tych zbiorników wodnych miało uzasadnienie. Niemniej w chwili obecnej na omawianym terenie żadne zbiorniki wodne się już nie znajdują wobec czego zakaz przewidziany w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody nie ma zastosowania.

Stwierdzono, że jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym przede wszystkim z Ekspertyzy Hydrotechnicznej dotyczącej Starorzecza Wisły "Koło Tynieckie" autorstwa prof. dr hab. Inż. J.R. oraz dr inż. J.S., przedmiotowe starorzecze w żadnym stopniu nie stanowi zbiornika wodnego, co znajduje potwierdzenie również w uzasadnieniu skarżonej decyzji, gdzie Wojewoda Małopolski jednoznacznie stwierdził, że w odległości 100 m od planowanego usytuowania budynku gospodarczego nie znajduje się jakikolwiek zbiornik wodny ani też woda płynąca (z określoną linią brzegową), natomiast znajduje się tam starorzecze Wisły.

Wskazano, że przedstawia się dokumentację fotograficzną terenu starorzecza Koło Tynieckie, która wskazuje, że na obszarze tym nie znajdują się jakiekolwiek zbiorniki wodne, a obecnie jest on wykorzystywany rolniczo (znajdują się na nim grunty rolne i łąki, dowód: - dokumentacja zdjęciowa.

Wywodzono, że gdyby przyjąć za prawidłową interpretację przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody za zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku zgodnie, z którą strefę ochronną należy liczyć od granic starorzecza, a nie od zbiorników wodnych), to należałoby uznać przedmiotowy zakaz za wprowadzony z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż ustawa dopuszcza wprowadzenie zakazu zabudowy wyłącznie w sąsiedztwie rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, a nie w sąsiedztwie terenów, które obecnie zbiorników wodnych już nie stanowią.

Zauważono, że sądy administracyjne - związane jedynie Konstytucyjną i ustawami - mogą odmówić zastosowania wadliwego rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie. Wywodzono, że przy założeniu iż rozporządzenie zawiera zakaz lokalizowania nowej zabudowy w odległości 100 m od granic starorzecza Koło Tynieckie, jest ono wadliwe i sprzeczne z przepisem ustawowym stanowiącym podstawę jego wprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i zarzuca naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zagadnienie materialnoprawne, dlatego też w pierwszej kolejności należało rozpoznać pierwszy zarzut.

Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w. zw. art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, stanowi, że w Bielańsko - Tynieckim Parku Krajobrazowym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek Wisły i Sanki oraz zbiorników wodnych - starorzecza Wisły i starego wyrobiska w rejonie Jeziorzan, starorzeczy Wisły w pobliżu Tyńca (Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie), stawu przy ul. [...] w Krakowie i zbiornika w starym kamieniołomie na Z., z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackie.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy wyrażony w ww. przepisie rozporządzenia Wojewody, zakaz budowania nowych obiektów budowlanych, dotyczy wskazanej odległości od linii brzegów zbiorników wodnych, znajdujących się w starorzeczu Wisły w pobliżu Tyńca (Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie), jak wywodzi strona skarżąca kasacyjnie, czy też zakaz ten dotyczy odpowiedniej odległości od linii brzegów ww. starorzecza bez względu na to, czy znajduje się na jego terenie zbiornik wodny.

Z wykładni gramatycznej powyższego przepisu wynika, że należy brać pod uwagę wskazaną w ww. przepisie odległość od zbiornika wodnego, znajdującego się zarówno w starorzeczu Wisły i starego wyrobiska w rejonie Jeziorzan, jak też starorzeczy Wisły w pobliżu Tyńca (Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie). Inna interpretacja tego przepisu stwarzałaby bowiem niczym nieuzasadnione rozróżnienie, polegające na przyjęciu, że wymóg istnienia zbiornika wodnego dotyczy jedynie starorzecza Wisły i starego wyrobiska w rejonie Jeziorzan, nie dotyczy zaś starorzeczy Wisły w pobliżu Tyńca (Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie). Należy również zauważyć, że interpretacja omawianej normy, polegająca na zupełnym pominięciu wymogu istnienia zbiornika wodnego występującego we wskazanych starorzeczach, byłaby nie tylko sprzeczna z regułami wykładni językowej, albowiem wbrew treści ww. przepisu, usunęłaby zawarte w nim pojęcie, zbiornika wodnego, ale również stałaby w sprzeczności z wykładnią systemową. Trzeba bowiem pamiętać, że omawiany przepis rozporządzenia został wprowadzony w zastosowaniu delegacji ustawowej, wynikającej z przepisu art. 17 pkt 7 u.o.p., dopuszczającego wprowadzenie w parku krajobrazowym zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Wskazany przepis u.o.p., stanowiący delegację ustawową do wprowadzenia analizowanego zakazu, w sposób wyraźny uzależnił możliwość jego wprowadzenia od występowania zbiorników wodnych. Przepisy u.o.p., nie przewidują natomiast możliwości ustanawiania ww. zakazów od występowania starorzeczy bez istniejących w nich zbiorników wodnych.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wszystkie akty prawne obowiązujące w Polsce tworzą system prawny, który jest hierarchicznie uporządkowany, a tworzące go akty są wzajemnie ze sobą spójnie powiązane. Hierarchiczność systemu aktów prawnych oznacza m.in., że każdy akt prawny niższego rzędu musi być zgodny z aktem wyższego rzędu. W związku z powyższym, wymienienie w § 3 rozporządzenia Wojewody wskazanych tam starorzecz należy uznać za dopuszczalne, o ile starorzecza te spełniają kryteria zbiornika wodnego (art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p.).

W przedmiotowej sprawie poza sporem tymczasem było, że w odległości 100 m od planowanego usytuowania budynku gospodarczego nie znajduje się jakikolwiek zbiornik wodny ani też woda płynąca, co zostało wprost stwierdzone przez organ II instancji. W tych warunkach wskutek wadliwej wykładni omawianych przepisów, w sposób z nimi sprzeczny pozbawiono skarżącego możliwości budowy budynku gospodarczego. Dlatego też należało uznać zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W konsekwencji stwierdzenia wadliwej wykładni omawianych przepisów prawa materialnego, zasadnym okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. 151 p.p.s.a.

Co się natomiast tyczy zarzutu naruszenia przepisów art 7, 77 i 107 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., to zarzuty te nie mogły odnieść skutku.. Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może zostać uwzględniona, jeżeli sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, ale tylko wtedy, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wpływu takiego w skardze kasacyjnej nie wykazano przy formułowaniu zarzutów w zakresie naruszenia powyżej przytoczonych norm procesowych, jak też nie wskazano nawet, na czym konkretnie polegało naruszenie przepisów art 7, 77 i 107 k.p.a. Przy wysunięciu natomiast zarzutu naruszenie art. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy (w części odnoszącej się do stanu zagospodarowania terenu dawnego starorzecza Wisły - Koło Tynieckie), również nie wyjaśniono, na czym polegały błędy w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. Z uwagi, więc na powyższe, wskazane wyżej zarzuty nie podlegały merytorycznej ocenie.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz wniesiony przez Prezydenta Krakowa sprzeciw naruszały prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co winno uzasadniać ich uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.