Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2853/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c  w zw z art 3, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 7, 77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 38 ust 1 pkt 2 w zw z art 5c pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Bogucka, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 527/13 w sprawie ze skargi A. A. na zarządzenie Burmistrza D. P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji Dyrektora Gimnazjum im. [...] w D. P. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 527/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. A. na zarządzenie Burmistrza D. P. nr [...], z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odwołania z funkcji Dyrektora Gimnazjum im. [...] w D. P.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podał, że Burmistrz D. P. działając na postawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w/w zarządzeniem odwołał A. A. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum im. [...] w D. P. bez wypowiedzenia. W motywach zarządzenia wskazał, że w dniu 11 stycznia 2013 r. wpłynęła skarga na działalność A. A., którą złożył pracownik szkoły P. O., zatrudniony na stanowisku kierownika gospodarczego. Zarzucił dyrektorowi Gimnazjum wykorzystanie służbowego stanowiska w celach prywatnych oraz poniżanie, upokarzanie i ignorowanie go. Rada Miejska w D. P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. uznała skargę P. O. za uzasadnioną. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż dyrektor Gimnazjum w D. P. zleciła dwóm pracownikom tej placówki wykonanie remontu w swoim prywatnym mieszkaniu w K. P., w godzinach ich pracy. Zostało to potwierdzone przez zainteresowanych oraz samą dyrektor, która tłumaczyła, że prace remontowe pracownicy wykonywali w swoim czasie prywatnym (wolnym od pracy odbieranym za przepracowane nadgodziny). Dyrektor przedstawiła organowi rejestr wniosków pracowniczych o udzielenie czasu wolnego od pracy (wyjścia) w zamian za czas przepracowany w godzinach nadliczbowych oraz ewidencję godzin nadliczbowych (odpracowane) i ewidencję wyjść w godzinach służbowych. Z ww. dokumentów wynika, że na dwa tygodnie przed okresem urlopowym i tydzień po okresie urlopowym ww. pracownicy mieli udzielony czas wolny od pracy w zamian za czas przepracowany w godzinach nadliczbowych. Burmistrz podzielił stanowisko Rady i uznał, że zachowanie to wyczerpuje znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, skutkującego koniecznością odwołania ze stanowiska. Organ wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze. zm.), pracownikowi samorządowemu za pracę wykonywaną na polecenie przełożonego w godzinach nadliczbowych przysługuje, według jego wyboru, wynagrodzenie albo czas wolny w tym samym wymiarze, z tym że wolny czas, na wniosek pracownika, może być udzielony w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu. Z postępowania wyjaśniającego wynika jednoznacznie, że pracownicy wykonujący remont w mieszkaniu prywatnym dyrektora, w godzinach pracy Gimnazjum w D. P., nie wnioskowali o udzielenie im czasu wolnego w zamian za przepracowane nadgodziny w czasie wykonywania remontu (stwierdzili, że nie wiedzą, czy to ten sam okres).

A. A. pismem z dnia 19 lutego 2013 r. wezwała Burmistrza D. P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w całości zarządzenia nr [...]. Potwierdziła fakt wykonywania prac remontowych w swoim prywatnym mieszkaniu w K. P. przez dwóch pracowników placówki, w której sprawuje stanowisko dyrektora. Jednakowoż podkreśliła, że przedmiotowe prace te pracownicy ci wykonywali w czasie wolnym od pracy, odbieranym za przepracowane nadgodziny. Zatem odbywało się to za ich zgodą oraz za umówionym wcześniej wynagrodzeniem. W ocenie A. A. działania te nie wyczerpują dyspozycji przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który w orzecznictwie sądowym utożsamiany jest z zagrożeniem interesu publicznego. Powołała się na wystawioną przez Burmistrza w dniu [...] marca 2012 r. wyróżniającą kartę oceny jej pracy, w której wykazano właściwe kierowanie radą pedagogiczną, inspirowanie nauczycieli do aktywnego w niej udziału, systematyczne uczestniczenie w różnych formach doskonalenia zawodowego, przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących organizacji pracy i funkcjonowania szkoły, współpracę z organem prowadzącym w zakresie prowadzenia szkoły, rzetelne prowadzenie dokumentacji szkoły oraz odpowiednie realizowanie zadań wynikających z kierowania szkołą jako zakładem pracy. Podkreślono w niej również prawidłowe i z zaangażowaniem wykonywanie obowiązków wynikających z zajmowanego stanowiska.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r., będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Burmistrz podtrzymał stanowisko wyrażone w zarządzeniu z dnia [...] lutego 2013 r. Organ wskazał, iż do wezwania nie dołączono dowodu wypłaty pracownikom wynagrodzenia za pracę świadczoną na rzecz dyrektora, np. pokwitowania i zgłoszenia na odpowiednim druku faktu opodatkowania tego świadczenia do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego. Otrzymania wynagrodzenia nie potwierdzili także przesłuchani przez komisję rewizyjną pracownicy.

A. A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarządzenie Burmistrza w D. P. nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 104 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu przez organ administracji działania na podstawie i w granicach prawa, a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy; 2) art. 38 ust 1 pkt 2 w związku z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i nienależyte zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający organ administracji do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Gimnazjum im. [...] w D. P. w czasie roku szkolnego, bez zachowania okresu wypowiedzenia. W skardze powtórzono argumenty zawarte w wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, jak również obszernie powołano wyroki sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę przytoczył wpierw treść przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty uprawniającego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem; b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia; c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a. Nadto brzmienie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Sąd zaznaczył, że z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż sformułowanie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Sąd zaznaczył, że spór w sprawie, między organem a skarżącą, dotyczy wykładni zwrotu "szczególnie uzasadnionego przypadku", zaistnienie którego umożliwia organowi powołującemu odwołanie dyrektora placówki w trybie natychmiastowym w ciągu roku szkolnego. W niniejszej sprawie, jako główny powód odwołania dyrektora Gimnazjum im. [...] w D. P. wskazano fakt wykorzystania stanowiska służbowego dyrektora do celów prywatnych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że dwóch pracowników tego Gimnazjum, a to K. M. i R. K., jednocześnie odznaczało w kartach ewidencji czasu pracy swoją obecność w szkole, jak i w godzinach pracy wyjeżdżało do K. P. remontować mieszkanie dyrektor tego gimnazjum (listy obecności pracowników z czerwca 2012 r. i lipca 2012 r., protokół nr [...] Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej z dnia [...] stycznia i [...] stycznia 2013 r.). Z przesłuchań pracowników wynika, iż kwestia rozliczenia omawianego czasu pracy nie była jasna i klarowna. Granice wykonywania pracy przez wskazanych pracowników na ich stanowiskach w szkole oraz wykonywania pracy poza jej godzinami, tzw. "prywatnie", nie zostały wyraźnie oddzielone. Sąd I instancji zgodził się z oceną Burmistrza, że działanie skarżącej było nadużyciem posiadanej władzy, powodującym utratę zaufania i szacunku do dyrektora ze strony pracowników szkoły, uczniów i ich rodziców. W ocenie Sądu przywołane w skardze orzecznictwo dotyczące wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zawartego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy i odwołania na tej podstawie z funkcji dyrektora, nie kłóci się z zastosowaniem tego przepisu przez Burmistrza D. P. w rozpoznawanej sprawie. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia powody odwołania A. A. ze stanowiska dyrektora szkoły są konkretne i znajdują pokrycie w materiale dowodowym sprawy. Zaniedbania po stronie dyrektora zostały dowiedzione w postępowaniu wyjaśniającym (protokół nr [...] z rozpatrzenia skargi przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w D. P. z dnia [...] stycznia i z dnia [...] stycznia 2013 r., listy obecności pracowników z czerwca 2012 r. i lipca 2012 r.) i znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu tego aktu. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego Sąd ten uznał za bezzasadne. Nie doszło do naruszenia wynikającej z art. 6 K.p.a. zasady praworządności, gdyż Burmistrz zaskarżone zarządzenie wydał na podstawie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o oświacie, obowiązującego w dniu jego wydania, z prawidłowym i wyczerpującym uzasadnieniem. Uregulowana w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazująca organom dokładne wyjaśnienie i załatwienie sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, również nie została naruszona. Organ odniósł się do wyjaśnień skarżącej, do dokumentów w postaci rejestrów wniosków pracowniczych czy pozytywnych opinii oceny pracy, jednakże podjęte rozstrzygnięcia nie zadawalają skarżącej, co jest innym zagadnieniem. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej A. A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony", dający podstawę do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora Gimnazjum im. [...] w D. P. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, podczas gdy przepis ten wprowadza nadzwyczajny (wyjątkowy) tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły). O wyjątkowym charakterze takiej instytucji świadczą z jednej strony przesłanki, z powodu których może nastąpić odwołanie, z drugiej strony fakt, iż takie odwołane stanowi odstępstwo od ustawowej zasady stabilności pełnienia funkcji kierowniczej. Dlatego też przepis ten powinien być interpretowany ściśle. W omawianej regulacji ustawodawca zamieścił dwie przesłanki, jedną o charakterze materialnym (istnienie przypadku szczególnie uzasadnionego) oraz drugą proceduralną (uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty), których łączne wystąpienie uzasadnia możliwość podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zaś zaistnienie drugiej z przesłanek nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości, bowiem pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Szczeciński Kurator Oświaty wyraził negatywną opinię w sprawie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora Gimnazjum im. [...] w D. P..

2. Naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: a) art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji (winno być zarządzenia) w przypadku, gdy została ona wydana z naruszeniami prawa o postępowaniu polegającymi na przekroczeniu granicy zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającym z jednostronnej, wybiórczej i niepełnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów dostarczonych przez stronę, w sposób niezgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego w sprawie, w tym uznania, iż opinia wydana przez Szczecińskiego Kuratora Oświaty stwierdzająca brak podstaw do odwołania ze stanowiska dyrektora nie jest wiążąca dla organu administracji oraz uznania, iż skarżąca nadużywała zajmowanego stanowiska do celów prywatnych, pomimo iż w rzeczywistości, jak wynika z przeprowadzonych w sprawie dowodów, skarżąca zawarła z K. M. i R. K. umowę cywilnoprawną na wykonanie prac remontowych, za odrębnym, uzgodnionym przez strony wynagrodzeniem, wypłacanym z prywatnych środków skarżącej, oraz wskazane osoby wykonywały przedmiot umowy w czasie godzin wolnych od pracy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, a także nieuwzględnienie oraz nieustosunkowanie się do dołączonych przez skarżącą dowodów w przedmiocie wypłacenia stosownego wynagrodzenia na rzecz wynajętych pracowników kierowanej przez nią placówki, a także udzielenia im w zamian za przepracowane nadgodziny urlopu wypoczynkowego.

Na tych podstawach skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zarządzenia Burmistrza D. P. z dnia [...] lutego 2013 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty umotywowano, podnosząc w szczególności, że Sąd I instancji nie ustalił czy skarżąca rzeczywiście dokonała zapłaty wynagrodzenia dla dwóch wynajętych przez nią pracowników podległej jej placówki oraz i czy rzeczywiście doszło do utraty zaufania i szacunku w oczach mieszkańców i pracowników Gimnazjum wobec Dyrektora. Nie wziął przy tym pod uwagę załączonych przez skarżącą dokumentów (w tym wzorowej oceny skarżącej wystawionej przez Burmistrza D. P. za pełnioną przez nią funkcję Dyrektora), z których wynika, że zawsze cieszyła się wysokim uznaniem wśród nie tylko pracowników i mieszkańców Gminy, ale także Szczecińskiego Kuratorium Oświaty. Autor skargi kasacyjnej podkreślił również, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który wskazuje, że zastosowanie nadzwyczajnego trybu odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, uwarunkowanego wystąpieniem "przypadku szczególnie uzasadnionego", powinno przebiegać w relatywnie krótkim przedziale czasowym od momentu wystąpienia okoliczności mających potwierdzać ich kwalifikację jako przypadku szczególnie uzasadnionego. A zatem powinien zachodzić związek czasowy między przyczynami odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a faktem odwołania dyrektora szkoły z tych powodów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2011 r., sygn. IV SA/Wr 5/11, LEX nr 1101393). Zdaniem skarżącej postępowanie prowadzone przez Burmistrza D. P. nie wpisuje się w ramy czasowe, które uzasadniałyby zastosowanie trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Do wykonywania remontu w prywatnym mieszkaniu doszło w połowie 2012 roku, zaś skarga na Dyrektora Gimnazjum wpłynęła w styczniu 2013 r. Sąd I instancji nie wziął także pod uwagę, że skarga na Dyrektora, w wyniku której Burmistrz D. P. wydał sporne zarządzenie nr [...], została złożona przez osobę postronną, która z wykonywaniem remontu w mieszkaniu skarżącej nie miała nic wspólnego. Osoby "zainteresowane", czyli dwóch wynajętych pracowników, nigdy nie wyrażało swojego niezadowolenia, także przed Radą Miasta, z zaistniałego stanu rzeczy. Na marginesie tylko nadmienić należy, iż P. O., z racji pełnionych zadań (bezpośredni przełożony pracowników gospodarczych) od samego początku musiał wiedzieć o opuszczaniu szkoły przez podwładnych i nie zgłosił tego natychmiast po zauważeniu rzekomej nieprawidłowości. Skarżąca podniosła nadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano także pogląd, że destabilizacja w funkcjonowaniu szkoły w związku ze stwierdzonymi uchybieniami dyrektora musi dotyczyć realizowanych przez placówkę zadań, tj. dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1854/09, LEX nr 619808). Nawet więc, jeśli podnoszone przez organ okoliczności faktycznie miały miejsce, a więc stawiane skarżącej zarzuty okazały się prawdziwe, to organ winien dodatkowo wykazać, w jaki sposób mają one wpływ na destabilizację czy dezorganizację funkcjonowania szkoły w zakresie realizowanych przez nią ww. funkcji. Istotne jest również to, że w podstawach odwołania dyrektora szkoły w tzw. trybie natychmiastowym, zbliżonym swoją konstrukcją do art. 52 § 1 k.p., nie mieści się każde naruszenie prawa przez taką osobę, lecz tylko takie, które uniemożliwia dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, a pozostawienie dyrektora na dotychczasowym stanowisku pozbawi placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwi jej funkcjonowanie. Zdaniem skarżącej opinie kuratorium oświaty oraz klauzula "szczególnie uzasadnionych przypadków" zostały zawarte w treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty po to, aby taka praktyka stosowania nie była naginana. Burmistrz został poinformowany przez Kuratora Oświaty, iż zwolnienie skarżącej w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 nie spełnia warunków zwolnienia bez wypowiedzenia. Pomimo, że taka opinia nie ma charakteru wiążącego organ powinien kierować się zawartymi w niej wskazówkami, czego w niniejszej sprawie nie zrobiono i w wyniku czego naruszono obowiązujące przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz D. P. wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził kontrolę zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w ramach zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Podstawa naruszeń przepisów formalnych jest nietrafna, bowiem Sąd meriti dokonał oceny legalności zaskarżonego aktu, w tej materii szeroko się wypowiedział, a okoliczność czy uczynił to zasadnie, może być kwestionowana w ramach innego zarzutu. Zarówno materiał dowodowy, jak i ustalenia faktyczne przezeń na jego podstawie poczynione były kompletne, dawały zatem podstawę do ich podciągnięcia pod normę prawa materialnego. Trzeba wskazać, że skarżąca nie przedstawiła innych środków dowodowych na swoje twierdzenia, a te, które organ zgromadził, prawidłowo zostały przez Sąd I instancji uznane za wiarygodne. Zresztą skarżąca naruszeń w tej materii przepisów procesowych nie powiązała z art. 80 k.p.a. Należy też dodać, że kwestia negatywnej opinii kuratora oświaty nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, bo opinia ta nie ma wiążącego charakteru, poza tym dotyczyła ona tylko pracy pedagogicznej skarżącej i nie mogła mieć wpływu na ocenę jej postawy etycznej. Podobnie jak ewentualne fakty zwarcia umowy cywilnoprawnej z pracownikami wykonującymi remont, czy formy ich wynagrodzenia, faktu jego wypłacenia, wreszcie pobudek osoby, która całe postępowanie zainicjowała. Nie wpływają one bowiem na końcową konkluzję w zakresie istotnym w sprawie, czyli z punktu widzenia zastosowania i wykładni przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Istotą tego przepisu jest ocena zdarzeń w świetle przesłanki szczególnie uzasadnionych okoliczności, na co pozwalał zebrany materiał. Zatem nieusprawiedliwione też okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a., który w zasadzie jest przepisem kompetencyjnym, a jego naruszenie może mieć miejsce tylko w powiązaniu z konkretnymi przepisami tej ustawy bądź wówczas, gdy nie dokonano kontroli legalności zaskarżonego aktu albo, gdy nie zastosowano środków przewidzianych w ustawie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1636/11, publ. jw.). Natomiast nie miał w sprawie zastosowania art. 145 § 1 P.p.s.a., toteż nie mógł zostać naruszony. Dotyczy on decyzji lub postanowienia, a w sprawie zaskarżono zarządzenie podlegające ocenie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.. Niemniej jednak trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Istota swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do nieskrępowanej wyraźnymi ramami prawnymi oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych, nie odpowiadających logice i doświadczeniu kryteriów. Swą ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, który tym kryteriom odpowiadał. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej o przekroczeniu przezeń zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Sąd ten bowiem zasadnie uznał, iż organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski, które uzasadniają stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony". Sąd I instancji dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia trafnie ocenił, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego, organ wskazał bowiem powody odwołania A. A. ze stanowiska dyrektora szkoły, uznając jej postawę za naganną, bo wykorzystującą swoje stanowisko służbowe, w tym stosunek nadrzędności wobec pracowników, w innym celu niż realizowanie zadań na rzecz jednostki (szkoły). Organ wydający zaskarżone zarządzenie wyraźnie podkreślił, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której kierownik placówki oświatowej narusza zasady współżycia społecznego i zasady etyki, które jednoznacznie zakazują wykorzystywania stanowiska do załatwiania spraw prywatnych. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżonym zarządzeniem, wbrew przekonaniu skarżącej, jest wyczerpujący, wszechstronnie rozważony, a uzasadnienie dokładnie wyjaśnia stanowisko organu i przesłanki, jakimi się kierował przy jego wydawaniu. Dlatego też za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5 c pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie jest uprawniony, albowiem Sądowi I instancji nie można wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania omawianej normy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie słusznie zaakcentował, że odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego może mieć miejsce wyłącznie w wyjątkowych przypadkach. Dlatego sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez właściwy organ musi zmierzać w tym kierunku, a dokonane ustalenia i rozważania znaleźć rzetelne odzwierciedlenie w aktach sprawy, a przede wszystkim w motywach aktu odwołującego. Organ dysponuje w omawianym zakresie pewną sferą uznania, jednak zakres takiej swobody ograniczony jest przepisami prawa oświatowego, które zapewniają znaczną stabilności stosunku zatrudnienia. Tak więc zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego. Braki uzasadnienia nie mogą też być konwalidowane późniejszymi wyjaśnieniami organu. Takie stanowisko zaaprobował też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt RN 3/97 (niepublikowanym). Przy tym Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy. Natomiast w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 706/06 (publ.CBOSA), podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), zawsze konieczne jest zapewnienie wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu. Tym wymogom zaskarżony akt odpowiada. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby uniemożliwiono jej aktywny udział w postępowaniu. Użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r. I OSK 933/10, z dnia 19 listopada 2010 r., I OSK 1530/10, publ. jw.). Oceniając aspekt pracowniczy nie można wszak pomijać aspektu społecznego, a więc kontekstu obiektywnego powołania i odwołania dyrektora placówki oświatowej. Mając na uwadze dotychczasową linię orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiocie interpretacji pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wskazać należy, że za przypadki szczególnie uzasadnione uznaje się: 1. zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2. działania mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, 3. sytuacje, w których stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły, i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt SA/Bk 386/11, publ. jw.). Uwzględniając dokonane niewadliwe ustalenia Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zachodził "przypadek szczególnie uzasadniony", uzasadniający odwołanie skarżącej kasacyjnie ze stanowiska dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, wypełniający powyższe kryteria. Przede wszystkim Burmistrz D. P. wydając zaskarżony akt nie ograniczył się przy tym tylko do przedstawienia jej konkretnego zarzutu i zakwalifikowania go jako ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych. W motywach zarządzenia wykazał także, że ujawnione zaniedbanie było tego rodzaju i było na tyle istotne, że odwołanie z zajmowanego stanowiska było uzasadnione, ale przede wszystkim, że taka konieczność zachodziła w czasie roku szkolnego, w trybie natychmiastowym. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji stanowisko dyrektora gimnazjum (zwłaszcza w tak małej miejscowości jak D. P.) jest stanowiskiem eksponowanym. Niewątpliwie osoba piastująca je winna być wzorem dla kadry nauczycielskiej, uczniów i ogółu społeczeństwa. Etyczna postawa odpowiedzialności dyrektora szkoły to przede wszystkim postępowanie zgodne z prawem i zasadami etyki, jak też dostrzeganie skutków własnych decyzji i ponoszenie za nie odpowiedzialności, nadto kierowanie się regułą poszanowania dobra społecznego rozumianego tu jako dobro materialne i niematerialne. Osoba piastująca to stanowisko winna zatem wykazać się cechami szczególnymi, adekwatnymi do pełnionych zadań i zadań realizowanych przez kierowaną przezeń placówkę. Nie odpowiada tym kryteriom zlecanie pracownikom szkoły remontu swojego prywatnego mieszkania, niezależnie do tego czy zawarto w tej materii umowę, czy osoby go wykonujące otrzymały wynagrodzenie, czy wreszcie czyniły to w czasie wolnym od pracy, jeżeli miało to miejsce w godzinach pracy szkoły i okoliczności wywołują co najmniej wątpliwości co do legalności tych działań. Zagadnienie to negatywnie wpływa na ocenę sposobu realizacji zadań przez dyrektora, jak i szkoły, stąd tzw. odbiór społeczny, czyli szerokie oddziaływanie na lokalną społeczność, uzasadniały natychmiastową i skuteczną reakcję. Znalazła ona oparcie w poprawnie zastosowanych i wyłożonych przepisach prawa procesowego i materialnego, której trafności skarga kasacyjna nie zdołała podważyć. Do odwołania skarżącej kasacyjnie doszło w terminie nie odrywającym zaskarżonego aktu od czasu popełnienia zarzucanych jej uchybień.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.