Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1851/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 995/13 w sprawie ze skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 995/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Rady Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" [...] w Warszawie (dalej także jako Rada) uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Finansów, na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej dotyczącej złożonych w 2009 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podjęcie wyżej wymienionych czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych. Organ wyjaśnił, że nie dysponuje gotową informacją w zakresie określonym w rozpoznawanym wniosku. Zatem informacja, o której udostępnienie wnosi skarżąca, ma charakter informacji publicznej przetworzonej, gdyż jej przekazanie wymagałoby podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem dużej liczby pracowników Ministerstwa Finansów. Prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest zaś ograniczone do przypadków, w których jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Minister zaznaczył, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez stronę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, w tym na usprawnienie ich działania oraz organizację pracy i uznał, że udostępnienie informacji nie będzie służyło interesowi publicznemu. Zatem nie mógł uznać, że udzielenie Radzie żądanej informacji przetworzonej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wniosła o uchylenie wydanej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i art. 61 ust. 1 - 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 2 u.d.i.p., a także art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. Dowodziła, że żądana informacja nie posiada cech informacji przetworzonej. Organ nie dokonał podstawowych ustaleń faktycznych, w swoich decyzjach nie wskazał liczby wniosków, zgód i odmów na dodatkowe zatrudnienie lub zarobkowanie pozostających w związku z realizacją zadań publicznych, dotyczących osób wskazanych we wniosku. Organ nie wskazał także, dlaczego czynności niezbędne do wykonania w celu udostępnienia informacji publicznej mają przesądzać o powstaniu informacji przetworzonej.

Zaskarżoną decyzją Minister Finansów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ podkreślił, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Informacja dotycząca dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego podejmowanego przez osoby sprawujące funkcje publiczne nie stanowi informacji publicznej, o ile pozostają bez związku z realizacją zadań publicznych. Ponadto żądana informacja, zdaniem organu, niewątpliwie stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Aby możliwe było jej udostępnienie niezbędnym jest: przeanalizowanie wszystkich złożonych w 2009 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez pracownika funkcji publicznej; przeanalizowanie wszystkich wyłonionych w ten sposób wniosków, jak również wniosków złożonych przez Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzielaniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium związku z realizacją zadań publicznych; dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania; dokonanie anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem. Zatem żądane informacje są informacjami złożonymi. Przygotowanie tych informacji wymaga zgromadzenia szeregu informacji prostych poprzez przegląd materiałów źródłowych, a ilość informacji prostych konieczna do sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje środki i zasoby organu konieczne do prawidłowego funkcjonowania. Przetworzenie tych informacji wiąże się z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych. Organ ponownie uznał, że skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego do uzyskania żądanej informacji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Rada Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" [...] w Warszawie domagając się uchylenia decyzji I i II instancji oraz nakazania organowi udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego tj. art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. Zdaniem skarżącej organ błędnie uznał, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną oraz, że zgody na dodatkowe zatrudnienie nie mają związku z realizacją zadań publicznych. Ponadto w zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do wszystkich zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czym naruszono art. 15 w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Strona podniosła, że, jak wskazuje praktyka, każdy rodzaj spraw w administracji segregowany jest według określonego kryterium, należy zatem założyć, że w sprawie zgód na dodatkowe zatrudnienie istnieje dokumentacja zgromadzona w jednym lub co najwyżej w kilku miejscach (segregatorach), zgody i odmowy są kolejno numerowane, a ich wyszukanie łatwe i mało czasochłonne. Podkreśliła, że każda zgoda dla pracownika Ministerstwa Finansów czy też dyrektorów podległych Ministerstwu jednostek jest informacją publiczną, gdyż jest zgodą udzieloną przez funkcjonariusza publicznego na podstawie prawa publicznego innemu funkcjonariuszowi publicznemu, a Ministerstwo Finansów jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Ponadto każdy Dyrektor Izby Skarbowej i Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej to funkcjonariusz publiczny realizujący zadania publiczne. Podkreśliła również, że wyodrębnienie ze zbioru żądanych informacji, dokonanie anonimizacji i usunięcie danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem nie stanowi o przetwarzaniu informacji. Ponadto powieliła argumentację wskazaną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że żądana informacja dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Zaznaczył, że w skardze słusznie podkreślono, iż osoby zatrudnione w Ministerstwie Finansów, które nie są urzędnikami służby cywilnej nie muszą wnioskować o udzielenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych. Ponadto analizując definicje funkcjonariusza publicznego znajdujące się w różnych aktach prawnych, Sąd stwierdził, że za funkcjonariusza publicznego czy też osobę sprawującą funkcję w organie władzy uznać należy tych pracowników Ministerstwa Finansów, którzy pełnią funkcje związane z merytorycznym przygotowaniem procesów decyzyjnych związanych z wydawaniem rozstrzygnięć władczych organu, w którym są zatrudnieni. W tym kontekście, w ocenie Sądu, uznać należało, że żądane przez stronę informacje były informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów u.d.i.p., zaś obowiązkiem Ministra było zatem ich udostępnienie.

Odnosząc się do odmowy udzielenia informacji publicznej, z uwagi na brak interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać interes publiczny, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz a właściwie przede wszystkim z formą owego przetworzenia. Stąd też za takie informacje uznać należy, co jest zgodne z ustalonym już stanowiskiem doktryny oraz judykatury, określony zbiór (sumę) informacji prostych, których przetworzenie wymaga dokonania stanowczych analiz, obliczeń, wyciągów, zestawień statystycznych, środków finansowych i osobowych. Natomiast takie czynności organu, jak na przykład selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetworzonej informacji. Reasumując, informacja przetworzona jest jakościową nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci.

Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że w realiach rozpoznawanej sprawy prawo dostępu do informacji publicznej powinno być interpretowane na korzyść podmiotu ubiegającego się o daną informację i w sposób umożliwiający jej udostępnienie chociażby w części, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Analizując podjęte w przedmiotowej sprawie decyzje w kontekście przytoczonych wyżej przepisów prawa Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ nie wykazał, iż wnioskowana przez skarżącą informacja w zakresie udostępnienia wniosków pracowników Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o udzielenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych złożonych do Ministra Finansów i Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów w 2009 r. i zgód, jak i odmów w tym przedmiocie, stanowi informację przetworzoną. Organ stwierdził jedynie, że nie dysponuje gotową informacją dotyczącą wnioskowanych zagadnień, a realizacja zawartego we wniosku żądania wiązałaby się z potrzebą: przeanalizowania wszystkich złożonych w 2009 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez ww. osoby funkcji publicznej; przeanalizowanie wszystkich wyłonionych w ww. sposób wniosków; wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania; dokonania anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowania informacji zgodnie z wnioskiem. Przeprowadzenie tych czynności wymagałoby podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem dużej liczby pracowników organu. Ww. przytoczone sformułowania decyzji, zdaniem tego Sądu nie wskazują jednak przede wszystkim łącznej liczby osób (pracowników Ministerstwa Finansów oraz Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej), które w 2009 r. złożyły wniosek o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych. Ponadto Minister nie wykazał, że udzielenie ww. informacji wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków, sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Podobnie proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej. Podkreślić w tym miejscu należy, iż z wniosku skarżącej nie wynikało, aby domagała się ona szczegółowej analizy i informacji dotyczącej indywidualnych osób, wystąpiła o udzielenie informacji ogólnej. Organ nie podał także, jakie dokumenty (poza kadrowo-płacowymi) zawierają wnioskowane dane i na czym polegać ma ich przetworzenie. Określenie, że wnioski wymagają analizy w kontekście tego czy jego autorzy pełnią lub nie funkcję publiczną, wyodrębnienie informacji niezbędnych do przekazania, anonimizacja i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem (zestawienie) w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie wymaga szczególnych intelektualnych wysiłków. Powyższe zdaniem tego Sądu skutkowało uznaniem, iż organ w istocie zaniechał wskazania dlaczego uznaje żądaną informację za informację przetworzoną. W tym zakresie działanie organu jest niezrozumiałe, ponadto przy braku materiału źródłowego trudno było Sądowi ocenić, na czym ma polegać wykonanie analiz i zestawień. Powyższe uchybienia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, czyniły przedwczesną kwestię oceny interesu prawnego skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. na skutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż zaszły nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów, polegające na innym naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć to wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do skonkretyzowania przepisów postępowania, które zostały naruszone, a skonkretyzowanie takie nie nastąpiło, oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w wyroku na przepisy postępowania, które zdaniem Sądu zostały naruszone i miały istotny wpływ na wynik postępowania, a także naruszenie tegoż art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku co do dalszego postępowania organu, co tym samym uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku sądu.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu żądana w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, wymagająca podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, nie jest informacją przetworzoną, a także naruszenie tegoż art. 3 ust. 1. pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie wykazał, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie należy przypomnieć, że żądanie udostępnienia informacji zawarte we wniosku z dnia 9 lipca 2013 r. w zakresie czynności wskazanych we wniosku osób nie pozostających w związku z realizacją zadań publicznych nie zostało uwzględnione przez Ministra, bowiem uznał on, że te informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym poinformował Radę pismem z dnia 19 lipca 2013 r. Rada choć nie zgadza się z tym stanowiskiem, nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do wniesienia skargi na bezczynność Ministra co do tej części wniosku. Natomiast zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję, którą to Minister Finansów odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej dotyczącej złożonych w 2009 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podjęcie wyżej wymienionych czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych. Rada wniosła skargę na powyższą decyzję, która w tym zakresie powinna być przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. Zatem Minister słusznie podnosi w skardze kasacyjnej, że stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do kwalifikacji informacji dotyczących czynności wskazanych we wniosku osób, nie pozostających w związku z realizacją zadań publicznych - jako publicznych, stanowi wyjście przez ten Sąd poza zakres sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach nie podlega ocenie Sądu kasacyjnego, podjęta zdaje się z ostrożności procesowej, polemika Ministra z tym stanowiskiem zawarta w skardze kasacyjnej a która to nie miała wpływu na ocenę wskazanych w niej podstaw kasacyjnych.

Należy zatem przyjąć, że poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądane przez Radę informacje w zakresie określonym w petitum zaskarżonej decyzji o odmowie ich udostępnienia, są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a Minister jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych (art. 4 u.d.i.p.), bowiem tenże Minister uznał, że jest to informacja publiczna ale przetworzona. Sporne natomiast jest czy informacje o których udostępnienie ubiega się Rada - jak twierdzi organ - stanowią informację publiczną przetworzoną. Jeśli bowiem są to informacje przetworzone, to jak wskazuje organ - Rada winna wykazać przesłankę z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkującą uzyskanie takiej informacji. Zgodnie z ww. przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Rada pomimo stosownego wezwania przez organ, takiej przesłanki w jego ocenie nie wykazała, twierdziła bowiem że żądane przez nią informacje stanowią informacje proste, a nie przetworzone.

Podkreślić należy, iż informacja publiczna przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego.

Zgodzić się należy z Ministrem, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzania ich wykazu jest znaczna i angażuje po stronie organu znaczne środki i zasoby, które konieczne są dla jego prawidłowego funkcjonowania. Co do zasady nie zawsze informacja przetworzona będzie informacją nową jakościowo. Jednakowoż można tu powtórzyć, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Jednak takich okoliczności organ w niniejszej sprawie nie wykazał. Minister nie bierze pod uwagę ustalonych dotychczas przez siebie okoliczności sprawy, z których nie wynika, że żądane informacje spełniają przyjmowane także w przytoczonym orzecznictwie kryteria do zakwalifikowania ich jako informacji przetworzonej.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla tu potrzebę pro-obywatelskiego wykładania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nietworzenia sztucznych barier, utrudniających pozyskiwanie wiedzy o sprawach publicznych na przykład poprzez zasłanianie się skomplikowaniem wewnętrznej struktury w zakresie biurowości lub niedostosowaniem wykorzystywanych systemów obsługi danych zarówno papierowych, jak i informatycznych. Organy muszą się liczyć z tym, iż każdy zainteresowany podmiot ma prawo uzyskać odpowiedź na interesujące go kwestie ze sfery spraw publicznych, a organ zobowiązany jest temu uczynić zadość. Nie zmienia to jednak okoliczności, iż konkretne żądanie może w istocie zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.

Nie ulega wątpliwości, że to do organu który odmawia udostępnienia informacji publicznej należy wykazanie, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że organ poczynił szerokie rozważania dotyczące pojęcia informacji przetworzonej, przytaczając stosowne przepisy i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odniesieniu do wniosku złożonego w niniejszej sprawie o udzielenie informacji publicznej organ stwierdził, że nie dysponuje gotową informacją dotyczącą udostępnienia żądanych wniosków, zgód i odmów pozostających w związku z realizacją zadań publicznych. Realizacja zawartego we wniosku żądania zdaniem organu wiązałaby się z potrzebą przeanalizowania wszystkich złożonych w 2009 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium pełnienia lub niepełnienia przez pracownika funkcji publicznej; przeanalizowania wszystkich wyłonionych w ten sposób wniosków, jak również wniosków złożonych przez Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego oraz wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzielaniu zgody na podejmowanie ww. czynności według kryterium związku z realizacją zadań publicznych; dokonania wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania; dokonania anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych oraz przygotowanie informacji zgodnie z wnioskiem. Zdaniem organu ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia za cały 2009 r. informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i spowodowałaby znaczne zaangażowanie po stronie organu środków i zasobów koniecznych dla jego prawidłowego funkcjonowania. Tego rodzaju stwierdzenia, jak to prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, nie pozwalały jednak na uznanie, że organ wykazał, iż żądane informacje są informacją publiczną przetworzoną. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela przedstawioną w tym zakresie argumentację Sądu pierwszej instancji, która nie wymaga powtórzenia. Zwrócić jedynie należy uwagę na to, że pomimo podnoszenia przez Radę już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzutu dotyczącego niepodania ilości składanych w 2009 r. przez pracowników, w tym dyrektorów, wniosków, organ nie odniósł się do tego. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej ta okoliczność jest niezmiernie istotna do oceny wskazywanego przez organ głównego argumentu w postaci konieczności podjęcia znacznej ilości czynności. Założyć bowiem można, że gdyby wniosków pracowników, w tym dyrektorów, było mało, na przykład kilkanaście, to również koniecznych do wykonania czynności byłoby niewiele. W konsekwencji argumentacja Ministra nie mogłaby być uznana za zasadną. Po wtóre nie ulega wątpliwości, że co najmniej, w zakresie wskazanym przez Ministra, przy rozpoznaniu wniosku przydatny będzie posiadany system informatyczny KOMAe-HR. System ten, jak podał Minister, nie pozwala na wyszukanie informacji według kryteriów wskazanych przez Radę, ale co najmniej na wyszukanie wniosków o zgodę na dodatkowe zatrudnienie lub zajęcie zarobkowe. To pozwala na podjęcie dalszych nie wydaje się, że czasochłonnych i pracochłonnych czynności, a to ze względu na obowiązujące w biurowości reguły gromadzenia dokumentacji, na przykład ich segregacji. Trzeba też tu dodać, iż z doświadczenia życiowego wynika, że gdyby udostępnienie żądanych we wniosku informacji dotyczyło nawet kilkudziesięciu osób, to wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, nie będzie wymagać podjęcia bardzo wielu czasochłonnych i pracochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, prowadząc do dezorganizacji pracy i zakłócenia wykonywania podstawowych zadań organu. Minister nie wykazał aby dodatkowe czynności w postaci wyodrębnienia wniosków, zgód i odmów według kryterium pełnienia przez wnioskodawców funkcji publicznej i pozostawania tych czynności w związku z realizacją zadań publicznych oraz ich anonimizacji i usuwania danych chronionych prawem, ze względu na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z art. 5 u.d.i.p., w szczególności ze względu na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych, stanowiły o przetworzeniu informacji. Wskazywanie kryteriów mających na celu określenie pracowników pełniących funkcje publiczne byłoby tu przedwczesne z uwagi na to, że przyczyną odmowy udostępnienia informacji publicznej było niewykazanie przez Radę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego wymaganego przy udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej. Zajęcie stanowiska w kwestii tych kryteriów należy do organu, który ponownie rozpozna wniosek Rady.

Należy także podkreślić, że Rada nie domaga się jak twierdzi Minister sporządzenia wykazów i szczegółowych analiz, wystąpiła o udostępnienie jej szeregu informacji prostych, podlegających jedynie, jak to już wskazano we wniosku, "anonimizacji".

W rezultacie zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że Minister nie wykazał, że żądana informacja, jest informacją przetworzoną, a w konsekwencji dokonując prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uwzględnił skargę.

Mając na uwadze przedstawione stanowisko, należy także uznać, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania przez Sąd przepisów postępowania administracyjnego którym uchybił organ, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a to stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. było wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi. Ze stanowiska Sądu Wojewódzkiego wynika bowiem, że braki w ustaleniach stanu faktycznego w zakresie potrzebnym do zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej, Sąd ten wiązał niewątpliwie z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Przyznać również należy, że Sąd Wojewódzki bardzo lakonicznie wskazał, że "Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do załatwienia sprawy z uwzględnieniem ww. rozważań, mając na uwadze wskazania Sądu". Jednak w kontekście wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szerokich i jasnych wywodów co do wadliwości przeprowadzonego postępowania w zakresie uznania żądanej informacji za przetworzoną, lakoniczność wytycznych nie uniemożliwia prawidłowego wykonania wyroku Sądu. Bowiem mając na względzie stanowisko Sądu pierwszej instancji i biorąc pod uwagę zakreślony na wstępie rozważań przedmiot rozpoznawanej sprawy ograniczony do złożonych w 2009 r. przez pracowników Ministerstwa Finansów pełniących funkcje publiczne, Dyrektorów Izb Skarbowych i Dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej wniosków o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia zarobkowego, jak również wydanych decyzji o udzieleniu lub nieudzieleniu zgody na podjęcie wyżej wymienionych czynności, pozostających w związku z realizacją zadań publicznych, należy wskazać, że organ ponownie rozpoznając sprawę, przy uznaniu przez ten organ, iż jest to informacja publiczna, powinien poczynić dodatkowe ustalenia wskazane przez Sąd pierwszej instancji niezbędne do ewentualnego zakwalifikowania wskazanych informacji jako przetworzonych i rozważyć czy w świetle wskazanej przez ten Sąd wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. należy do niej zaliczyć informacje żądane w przedmiotowej sprawie. Następnie w zależności od zajętego stanowiska, ocenić istnienie szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu przez Radę wskazanej informacji albo rozważyć które z tych informacji należy udostępnić w całości a których udostępnienia odmówić w całości lub w części ze względu na treść przepisu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - wydając decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.