Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 652/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Określono, że zaskarżony akt nie może być wykonany
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art.175,art. 145.art.190
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art.8a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art.139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.113
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Gerard Czech Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Marzena Łozowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 12 października 2010r., nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej wraz z odsetkami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej kwotę 5.600,00 złotych (słownie zł: pięć tysięcy sześćset 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 12 października 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania Gminy S. od decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia "16 lipca 2008 r." (winno być: z dnia 16 lipca 2009 r.) orzekającej o zwrocie do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej w wysokości 24.740,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 24.07.2006 r., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i określiło Gminie S. przypadającą do zwrotu do budżetu Województwa Opolskiego część dotacji na kwotę 174.585,47 zł wraz z odsetkami od tej kwoty liczonymi od dnia 24.07.2006 r.

W motywach rozstrzygnięcia, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania podano, iż w dniu 23.02.2006 r. pomiędzy Województwem Opolskim a Gminą S., zwaną dalej Gminą, oraz A Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółką), zawarta została umowa nr [...] w sprawie realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla całego regionu. W preambule do umowy strony ustaliły, że Spółka planuje inwestycje na terenie Gminy (lit. A), będącej właścicielem nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...], [...], [...] oraz [...] (lit. B), które zostaną zbyte Spółce po uprzednim doprowadzeniu do nich dróg (lit. C). Wskazały nadto, że Gmina i Województwo działają w ramach ustaw ustrojowych regulujących ich działalność, "związaną z przygotowaniem terenu pod inwestycje" uznane za istotne dla rozwoju całego regionu (lit.D), w szczególności z zakresu infrastruktury drogowej i dla rozwoju przedsiębiorczości na terenie Opolszczyzny. Zgodnie z art. 1 ust. 1 umowy, Gmina zobowiązała się do wykonania uzbrojenia terenów inwestycyjnych zlokalizowanych w S. O, w tym do: budowy drogi z terenów inwestycyjnych do drogi krajowej nr [...] (lit. a), przebudowy drogi przebiegającej przy terenach inwestycyjnych (lit. b), oraz wzdłuż tych terenów (lit. c), rozbiórki obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym w terminie do 30.10.2006 r. (lit. d), oraz do zaopatrzenia tych terenów w niezbędne media (lit. e). Szacunkowy koszt realizacji wszystkich zadań ustalono na poziomie 7.138.000 zł, w tym zamierzenia polegającego na rozbiórce obiektów po JAR - 616.000 zł (art. 1 ust. 2), zastrzegając możliwość jego aktualizacji po opracowaniu dokumentacji technicznej i przeprowadzeniu procedury przetargowej (ust. 3). Z kolei Województwo Opolskie zobowiązało się do przekazania Gminie, na rozbiórkę obiektów po JAR, dotacji celowej w wysokości nie większej niż 75% kwoty 450.000 zł (art. 2 ust. 7 w zw. z ust. 1 lit. d) z zastrzeżeniem, że w przypadku przeznaczenia dotacji niezgodnego z ww. celami - Województwo uprawnione jest do żądania jej zwrotu w całości wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania do zapłaty. Niewykorzystaną dotację Gmina zwróci do Województwa, bez odsetek, w terminie 14 dni od daty zapłaty faktury końcowej wykonawcy robót poszczególnego zadania (ust. 9). Stosownie do art. 3 ust. 1 umowy Gmina zobowiązała się do wykorzystania dotacji na cele określone w art. 2 ust. 1 umowy. W postanowieniach końcowych (art. 5 ust. 3) strony ustaliły, że Województwo odpowiada wyłącznie za zobowiązania określone w przedmiotowej umowie, natomiast nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania i ustalenia pomiędzy Gminą, a Spółką.

Po zgłoszeniu przez Wójta Gminy w Starostwie Powiatowym w B. zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych obejmujących rozbiórkę (w sumie) 30 budynków "powojskowych" usytuowanych na działkach stanowiących własność Gminy nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (pismami z 30.05.2005 r. oraz z 30.06.2005r.), oraz wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku wieży lotów i kotłowni położonych na dz. nr [...], Starosta B. decyzją z dnia 23.06.2005 r., uwzględniając obydwa wnioski, zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbiórkę ww. obiektów budowlanych.

W specyfikacji istotnych warunków zamówienia (dalej: siwz) na zadanie pod nazwą: rozbiórka obiektów powojskowych zlokalizowanych na terenie S. O podano, że do rozbiórki przeznaczonych jest 30 obiektów zlokalizowanych na terenie byłego lotniska Armii Radzieckiej w S. O na terenie stanowiącym własność Gminy S. (część opisowa). Dokładny opis obiektów i zakres prac do wykonania określono w załącznikach do specyfikacji obejmujących dokumentację techniczną i przedmiar robót. W dniu 29.06.2006 r. Gmina zawarła umowę z wykonawcą planowanych robót rozbiórkowych - Przedsiębiorstwem Robót Specjalistycznych "D" z siedzibą we W., ustalając ich wartość na kwotę 369.050,64 zł. Ostatecznego, protokolarnego odbioru robót dokonano dnia 29.08.2006r.

Po przesłaniu przez Wójta kopii umowy zawartej z wykonawcą (z dnia 29.06.2006 r.) Marszałkowi Województwa Opolskiego, organ ten przekazał Gminie dotację celową w wysokości 276.787,98 zł (75% kwoty 369.050,64 zł).

Po zawiadomieniu Marszałka Województwa Opolskiego przez Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w Opolu o nieprawidłowościach w rozliczeniu przez Gminę dotacji celowej na rozbiórkę obiektów po JAR i bezzskutecznych wezwaniach Gminy do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej części dotacji w kwocie 116.282 zł, Marszałek jako organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieprawidłowo rozliczonej części dotacji na rozbiórkę obiektów po JAR, a następnie, decyzją z 24.04.2008 r. nakazał Urzędowi Gminy w S. zwrot do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej w wysokości 116.282 zł.

Po uchyleniu tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 18.09.2008 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Marszałek Województwa Opolskiego na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych w Gminie w zakresie realizacji umowy z dnia 23.02.2006 r. stwierdził w protokole z tej kontroli, że w charakterystyce robót (zał. nr 2 do siwz) wskazano, iż na terenie oznaczonym lit. A do wyburzenia przewidziano 25 obiektów (nr 1-24), a na terenie oznaczonym lit. C - 7 obiektów (nr 1-6 i nr 8), natomiast w książce przedmiarów (również zał. nr 2 do siwz) na terenie C przewidziano do wyburzenia 8 obiektów (nr 1-8). Kontrolerzy ustalili (tab. Nr 2), iż w wyniku prac rozbiórkowych rozebrano 25 obiektów, przy czym 17 z nich (nr nr: 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 23 i nr 24) położonych jest na terenie A. Spośród tej liczby jeden obiekt (nr 3) w dacie zawarcia umowy z 23.02.2006 r. był usytuowany na dz. nr 185 stanowiącej własność Gminy S., którą Gmina (w dniu 4.08.2006 r.) zbyła B Sp. z o.o. we W.. Kolejnych 5 rozebranych obiektów (nr nr: 12, 14, 15, 16, 17) położonych było na dz. nr [...], sprzedanej A sp. z o.o. w dniu 26.06.2006 r., a więc jeszcze przed podpisaniem umowy z firmą "Dr". Na terenie C rozebrano 8 obiektów (od nr 26 do nr 33) należących do Gminy. Wykonawca nie rozebrał na terenie A 8 obiektów (nr: 2A, 2B, 13, 18, 19, 20, 21 i 22). W dacie zawarcia umowy o dotację pięć ostatnich (nr 18-22) stanowiło już własność innych osób (akt notarialny Rep. A nr [...]), obiekt nr 13 - (akt not. Rep. A nr [...]), a dwa obiekty: nr 2A i nr 2B Gmina zbyła B Sp. z o.o. we W. (4.08.2006 r.).

Wartość nierozebranych obiektów budowlanych wynosiła 155. 042,66 zł.

Jak dalej ustalił organ I instancji, wykonawca, w związku z odstąpieniem od realizacji umowy w części dotyczącej 8 obiektów, wykonał, w uzgodnieniu z Gminą, roboty zamienne polegające, według oświadczenia strony (pismo z 28.01.2009 r.), na: rozbiórce dodatkowych podłoży betonowych w rozbieranych obiektach, wykonaniu do nich dojazdów, załadunku i wywozie gruzu, wywozie i utylizacji papy, a także na pokryciu kosztów usunięcia awarii kabla 15 kV. Wartość robót zamiennych Gmina oszacowała na kwotę 162.441,89 zł. W ocenie Marszałka Województwa Opolskiego do prac zamiennych nie można zaliczyć kosztów przewozu i utylizacji papy (691,13 zł), gdyż były one wliczone w zakres robót objętych umową oraz kosztów usunięcia awarii kabla (3216,63 zł), gdyż była ona następstwem niewłaściwego prowadzenia prac rozbiórkowych. Zaakceptowana przez organ I instancji wartość robót zamiennych wyniosła 158.096,02 zł.

Za zrealizowane prace wykonawca wystawił trzy faktury VAT: nr 28/2006 na kwotę 53 744,89 zł, nr 29/2006 na kwotę 179 471,27 zł oraz nr 30/2006 na kwotę 135 835,48 zł, dołączając do nich protokoły z częściowego odbioru robót. Po zakończeniu wszystkich prac strony spisały w dniu 29.08.2006 r. dwa protokoły odbioru końcowego, oddzielnie dla robót wymagających pozwolenia na rozbiórkę i dla robót, w stosunku do których wymagane było tylko zgłoszenie. W dokumentach tych nie ujawniono, że części obiektów nie rozebrano, wykonując w zamian prace zamienne. Jedynie w dzienniku budowy (nr 228/06), prowadzonym dla obiektów wymagających pozwolenia na budowę, dokonano wpisu o rozbiórce obiektów nr 1,2, 2A, 2B, 3 (obiekty 2A i 2B w rzeczywistości nie zostały rozebrane), odnotowano fakt awarii przewodu 15 kV i wywózkę gruzu. W dniu 28.01.2009 r. odbyły się, z udziałem przedstawicieli Gminy, oględziny terenu byłego lotniska Armii Radzieckiej. Protokół z tych oględzin oraz dokumentacja fotograficzna potwierdzają, niekwestionowany zresztą przez stronę, fakt wykonania prac polegających na rozbiórce 25 obiektów.

Wójt Gminy odmówił podpisania protokołu z powodu nieścisłości w ustaleniach "co do faktów oraz przepisów prawa", precyzując zarzuty w piśmie z 23.04.2009 r. stwierdzającym, że protokół pomija złożone przez niego ustne i pisemne wyjaśnienia, co narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zakwestionował ustalenie w zakresie braku dokumentacji potwierdzającej kalkulację i wielkość robót zamiennych uznając, że dowodem na wielkość wykonanych prac zamiennych są karty przekazania odpadów. Podał, iż Gmina i wykonawca ustalili wspólnie zakres robót zamiennych, jednakże dokumentacja źródłowa potwierdzająca te ustalenia została zniszczona przez odchodzącego na emeryturę Pana W. Podniósł, że z przepisów prawa budowlanego wynika brak obowiązku prowadzenia pisemnego postępowania w odniesieniu do robót wymagających wyłącznie zgłoszenia budowlanego, a nieistotne zmiany do projektu budowlanego są dopuszczalne bez obowiązku dodatkowego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Powołując się na przepis art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo zamówień publicznych podał, że regulacja ta przesądza, iż obowiązek sporządzania aneksu i protokołu rozbieżności są wymagane wyłącznie w odniesieniu do robót dodatkowych. W przedmiotowej sprawie takiego rodzaju prac nie wykonano. Nie zgodził się nadto z ustaleniem, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. określa, który teren przeznaczony jest pod inwestycje. Plan wyznacza tylko "zakres inwestycji budowlanych na każdym terenie". Stąd nie do przyjęcia jest teza organu, że rozbiórki obiektów dokonano na terenach nieinwestycyjnych (np. na terenie cmentarza, uznanym za teren nieprzeznaczony pod inwestycje, realizowana będzie budowa spalarni zwłok, na terenie oznaczonym jako rola - budowa biogazowni). Taki charakter ma "cały teren inwestycyjny po JAR, czyli cały teren powojskowy". W ocenie Wójta dziennik budowy nie był prowadzony prawidłowo, jednak dokument ten nie może stanowić podstawy rozliczenia wykonanych robót, a w konsekwencji jego zapisy nie mogą mieć wpływu na rozliczenie dotacji celowej. Podkreślił, że nikt nie potwierdził rozbiórki obiektów, które w rzeczywistości rozebrane nie zostały, choć istotnie specyfikacja obejmowała obiekty już sprzedane, co jednak jego zdaniem, nie miało dla sprawy znaczenia, gdyż "w umowie o dotacji nie było zastrzeżeń co do własności". Wykonanie prac na rzecz firmy A stanowiło warunek niezbędny do zawarcia umowy sprzedaży, dlatego wykonano prace zamienne na terenie przygotowanym pod inwestycje dla tej firmy, a nie wykonano ich na działkach zbytych pozostałym podmiotom. Wyjaśnił, że pierwotnie ustalono z wykonawcą większy zakres prac zamiennych, bowiem oprócz terenu A roboty te miały być wykonane również na działkach stanowiących własność Gminy, jednak ze względu na to, że wykonawca zażądał uznania części tych prac - jako dodatkowych, (co skutkowałoby koniecznością zmiany umowy w drodze aneksu), w kosztorysie powykonawczym nie ujęto zwiększonego zakresu robót, ograniczając się do prac zamiennych. Z rozliczenia powykonawczego wynika, że faktyczna wartość robót zamiennych przekroczyła kwotę określoną w umowie, wobec czego zaakceptować należy odmowę wliczenia do wartości prac zamiennych kosztów naprawy kabla oraz utylizacji i wywozu papy. Wielkości wywiezionego gruzu podane na kartach przekazania odpadów potwierdzają, iż są one większe od planowanych, określonych w specyfikacji. Zdaniem Gminy okoliczności powyższe dowodzą, że nie ma podstaw do zwrotu dotacji, gdyż została ona wykorzystana zgodnie z umową z dnia 23.02.2006 r. i rozliczona w terminie.

Organ I instancji zakwestionował w protokole pokontrolnym, jako sprzeczne z art. 1 ust. 1 lit. "d" umowy z dnia 23.02.2006 r., zaliczenie na poczet jej wykonania wydatków poniesionych przez wykonawcę na rozbiórkę 4 obiektów znajdujących się poza terenami inwestycyjnymi Gminy, do których, zdaniem organu, należą działki położone na terenie oznaczonym literami: P (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), U7 (tereny zabudowy usług komunikacji), U6 (tereny zabudowy usługowej, komercyjnej i przemysłowej) w kwocie 36.040,83 zł. .

Decyzją z dnia 16 lipca 2009 r. Marszałek Województwa Opolskiego nakazał Gminie S. zwrot do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej w wysokości 24.740,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 24.07.2006 r. W uzasadnieniu, po przedstawieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, i ustaleń faktycznych, uznał za nieprawidłowe: zróżnicowanie ilości obiektów przeznaczonych do rozbiórki w poszczególnych częściach siwz, objęcie rozbiórką obiektów usytuowanych na terenach zbytych przez Gminę, zaniechanie poinformowania Marszałka o fakcie nierozebrania części obiektów wymienionych w siwz i wykonaniu prac zamiennych, brak dokumentów potwierdzających zakres prac zamiennych, nieprzekazanie jednego protokołu końcowego odbioru robót, rozebranie części obiektów na terenach innych niż inwestycyjne. Ostatecznie organ przyjął w swoim rozstrzygnięciu, że wartość nierozebranych obiektów wynosi 155.042,66 zł. Zaakceptował wartość robót zamiennych polegających na wywozie gruzu na odległości: od 1 km do 3 km - 2.417,33 zł, od 3 km do 5 km - 3.917,58 zł, do 5 km - 9.225,58 zł, do 12 km - 46.346,24 zł, załadunku mechanicznym gruzu - 19.259,67 zł, rozbiórce dodatkowej podłoża betonowego grubości ponad 15 cm - 2.980,94 zł; razem (po doliczeniu kosztów pośrednich na poziomie 40%, zysku 10% i podatku VAT 22% - 158.096,02 zł. Nie uwzględnił, jako nieuzasadnionych, bo objętych siwz, kosztów przewozu papy do utylizacji i kosztów utylizacji papy ani kosztów usunięcia awarii kabla (4.345,87 zł) oraz kosztów rozbiórki 4 obiektów usytuowanych na terenie Gminy S., jednak poza terenem inwestycyjnym - w kwocie 36.040,83 zł. Całkowita wartość prac niezakwalifikowanych przez Marszałka Województwa Opolskiego do robót zamiennych wyniosła kwotę 40.386,70 zł (4.345,87 zł + 36.040,83 zł = 40.386,70 zł). Wartość prac zamiennych wskazana przez Gminę (a więc obejmująca transport i utylizację papy oraz usunięcie awarii kabla) opiewa na kwotę 162.441,89 zł. Różnica pomiędzy tą wartością, a wartością nierozebranych 8 obiektów to kwota 7.[...]9,23 zł (162.441,89 zł - 155.042,66 zł = 7.[...]9,23 zł). Zdaniem organu I instancji kwotę tę należy odjąć od wartości niezakwalifikowanych, jako zamienne, prac (40.386,70 zł), bowiem zwiększa ona "zakres wykonanych robót na korzyść Gminy S.". Stąd ostateczna wysokość przypisanej do zwrotu części dotacji wynosi 24.740,60 zł (40.386,70 zł - 7.[...]9,23 zł = 32.987,47 zł; 32.987,47 zł x 75% (dotacja to 75% kwoty wynikającej z kosztorysu) = 24.740,60 zł.

Odnosząc się do zarzutu strony o zawężającej interpretacji pojęcia "teren inwestycyjny" Marszałek wyjaśnił, że skoro stroną umowy z 23.02.2006 r. była firma A, to sporne określenie winno dotyczyć wyłącznie terenu przeznaczonego na realizację przedsięwzięć inwestycyjnych tego podmiotu gospodarczego. Ponadto przywołane przez Gminę planowane inwestycje (spalarnia zwłok, biogazownia) nie zaliczają się do przedsięwzięć o dużym znaczeniu dla całego regionu opolskiego.

Nie godząc się z tą decyzją Gmina S. wniosła od niej odwołanie, w którym powtórzyła zarzuty zawarte w przytoczonym piśmie z dnia 23.04.2009 r., zarzucając niezgodność dokonanych ustaleń z faktami i dowodami zebranymi w sprawie, "przekroczenie przedmiotu pierwszej decyzji i trybu kasacyjnego", przyjęcie przez organ, że tylko tereny przeznaczone pod handel i usługi mają charakter inwestycyjny, podnosząc w końcowej części, że w decyzji orzekającej o zwrocie dotacji w wysokości 116.282,00 zł organ uznał, iż dotację wydano zgodnie z umową z 23.02.2006 r. Wobec tego "w nowej decyzji Gmina S. nie jest obciążona zwrotem dotacji określonej poprzednią decyzją". Strona wniosła w konkluzji o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia 07.09.2008 r., ponownie uchyliło decyzję organu I instancji uznając, że w oparciu o przedłożony materiał dowodowy nie można załatwić sprawy merytorycznie.

Gmina S. nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Uznała, że w oparciu o obszerny materiał dowodowy można sprawę rozpatrzyć co do istoty, błędna jest ocena organu odwoławczego, iż decyzje skierowano do podmiotu nie posiadającego legitymacji procesowej (tj. do Wójta Gminy S.) oraz ocena kwestionująca zasadność uznania przez Marszałka Województwa Opolskiego, że wykonane roboty zamienne mieszczą się w ramach prac objętych umową o dotację z 23.02.2006 r.

Wyrokiem z 1 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Op 524/09 WSA w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Sąd stwierdził, że umieszczenie w rozdzielniku, jako adresata, Wójta Gminy S. nie uprawnia do przyjęcia, że stroną przedmiotowego postępowania nie jest Gmina S., skoro to Gmina została wymieniona w sentencji aktu administracyjnego jako podmiot obowiązku o charakterze materialnoprawnym, zobligowany do zwrotu części dotacji. Z tego względu niesłuszny jest pogląd Kolegium, iż w sprawie ma miejsce przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Sąd nie zgodził się również z oceną organu odwoławczego, że były podstawy do uchylenia w całości decyzji Marszałka Województwa Opolskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu wykazane wątpliwości i ustalenia Kolegium może wyjaśnić we własnym zakresie, a w konsekwencji - załatwić sprawę co do istoty.

W związku z powyższym wyrokiem, mając na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zw. dalej: p.p.s.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 12 października 2010 r., będącą przedmiotem niniejszej skargi, po rozpatrzeniu odwołania Gminy S. od decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia "16 lipca 2008 r." (winno być: z dnia 16 lipca 2009 r.) orzekającej o zwrocie do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej w wysokości 24.740,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 24.07.2006 r., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i określiło Gminie S. przypadającą do zwrotu do budżetu Województwa Opolskiego część dotacji na kwotę 174.585,47 zł wraz z odsetkami od tej kwoty liczonymi od dnia 24.07.2006 r.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności wskazano, że organ I instancji nałożył obowiązek zwrotu do budżetu województwa opolskiego kwoty 24.740,60 zł, wraz z odsetkami na Gminę S., a nie na wójta. Prawidłowo zatem uznał, że legitymacja procesowa przysługuje gminie. Ponadto organ wyjaśnił, iż podstawą materialnoprawną orzekania są w dalszym ciągu przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, mimo wejścia w życie, z dniem 1 stycznia 2010 r., ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), uchylającej ww. ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. Zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy (z dnia 27 sierpnia 2009 r.), podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Wszczęte przed dniem wejścia w życie "nowej" ustawy finansach publicznych, sprawy dotyczące zwrotu dotacji, rozpatrywane przez naczelnika urzędu skarbowego, organy kontroli skarbowej oraz organy odwoławcze, prowadzą w dalszym ciągu te organy aż do zakończenia postępowania (ust.3).

Następnie, przedstawiając ramy prawne rozstrzygnięcia wskazało na przepis art. 175 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) – dalej jako: [u.f.p.], zgodnie z którym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) może być udzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa, a podstawą przekazania środków na realizację tej pomocy jest umowa określająca przeznaczenie i zasady rozliczenia środków. W myśl art. 167 ust. 2 pkt 5 u.f.p. wydatki budżetów j.s.t. są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w szczególności na: pomoc rzeczową lub finansową dla innych j.s.t., określoną przez organ stanowiący j.s.t. odrębną uchwałą. Z mocy odesłania zawartego w art. 190 u.f.p. do dotacji udzielonych z budżetu j.s.t. stosuje się odpowiednio przepisy art. 145 i art. 146, dotyczące budżetu państwa. W myśl art. 145 ust. 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości -podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 4). Z kolei ust. 5 tego przepisu reguluje zasady naliczania odsetek. Zgodnie z art. 190 u.f.p. decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa, a organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Ponadto zgodnie z art. 8 a ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) województwa mogą sobie nawzajem bądź innym j.s.t. udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. W ramach tak rozumianej pomocy finansowej Województwo Opolskie udzieliło Gminie S. pomocy na przygotowanie terenu pod inwestycje o istotnym znaczeniu dla regionu (uchwała nr XLFV/415/2006 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie zmiany budżetu Województwa Opolskiego na 2006 rok oraz uchwała nr 3208 Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie przyjęcia projektu umowy dotyczącej realizacji inwestycji o istotnym znaczeniu dla całego regionu).

Organ odwoławczy wskazał, iż kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie było przede wszystkim ustalenie celu udzielonej dotacji oraz czy cel ten został przez stronę zrealizowany. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji, jak i strona upatrywały celu dotacji udzielonej na podstawie umowy z 23.02.2006 r. w treści pkt D umowy, stanowiącego, iż "Gmina i Województwo działają w ramach realizacji ustawowych zadań określonych w szczególności w art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...) oraz art. 6. art. 8a i art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (...) - związanych z przygotowaniem terenu pod inwestycje, które strony uznają za istotne dla rozwoju całego regionu". W ocenie organu odwoławczego powyższe przepisy prawne regulują w sposób ogólnikowy, co należy do zakresu działania gminy i województwa. Regulacje te oraz zapis, iż działania stron związane są z przygotowaniem terenu pod inwestycje uznane za istotne dla Opolszczyzny, zawarte w preambule do umowy o dotację nie uprawniają, według organu, do twierdzenia, że przekazane Gminie S. środki finansowe zostały wykorzystane zgodnie z celem umowy o dotację. Wstęp (preambuła), choć stanowi integralną część umowy zawiera tylko zapis intencji stron, natomiast nie rodzi dla nich żadnych skutków prawnych. Nie może być w związku z tym źródłem praw i obowiązków stron, ani zawierać norm precyzujących w jakim konkretnym celu umowę zawarto.

Zdaniem organu II instancji w rozpatrywanej sprawie cel, na jaki strona otrzymała dotację, określony jest w art. 1 lit. d, w zw. z art. 2 ust. 1 lit. d i art. 3 ust. 1 umowy z 23.02.2006 r., w myśl którego Gmina zobowiązuje się do wykonania uzbrojenia terenów inwestycyjnych zlokalizowanych w S. O, poprzez realizację rozbiórki obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym w terminie do 30.10.2006 r. Cel ten zgodny jest z intencją stron umowy, wyrażoną w pkt D preambuły, tj. z przygotowaniem terenu pod inwestycje istotne dla rozwoju całego regionu. Zatem za wykorzystanie dotacji zgodnie z celem umowy uznać należy wyłącznie wydatkowanie środków finansowych przekazanych Gminie S. przez Województwo Opolskie na rozbiórkę obiektów po JAR na terenie inwestycyjnym S. O.

Kolegium zakwestionowało stanowisko organu I instancji, że roboty zamienne, wykonane zamiast nierozebranych 8 obiektów, których wartość Gmina S. wyceniła na kwotę 162.441,89 zł, a Marszałek Województwa Opolskiego - na kwotę 155.042,66 zł należało uznać za wykorzystanie dotacji zgodnie z celem umowy. Z jej treści nie wynikało, by strony dopuszczały wykonanie jakichkolwiek innych prac - zamiast rozbiórki obiektów po JAR. Przewidziały natomiast możliwość zmiany umowy, ale wyłącznie w drodze aneksu, dla którego zastrzeżono formę pisemną pod rygorem nieważności (art. 5 ust. 6). Z akt sprawy, a w szczególności z wyjaśnień złożonych na rozprawie wynikało jednoznacznie, że Gmina S. nie powiadomiła Województwa Opolskiego ani o zamiarze, ani o wykonaniu innych robót, zamiast rozbiórki części obiektów. Nawet w protokołach odbioru końcowego robót w części opisującej przedmiot (rodzaj) prac widnieje zapis wyłącznie o rozbiórce, a organ I instancji dowiedział się jakie prace wykonano dopiero z pisma Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej z 18.10.2007 r.

Także na rozprawie administracyjnej w dniu 23.09.2010 r. pełnomocnik Marszałka Województwa Opolskiego wyraźnie wskazał, że roboty zamienne obejmowały wywózkę gruzu obiektów A rozebranych przed zawarciem umowy z wykonawcą. Nie mogły zatem być one dotowane ze środków objętych umową dotacji. Firma "D", w ramach umowy z 29.06.2006 r. zobligowana była do wywozu gruzu, ale wyłącznie z obiektów rozebranych przez siebie (vide siwz, karta charakterystyki robót), gdyż na ten cel, w ramach rozbiórki obiektów JAR, Gmina S. otrzymała środki publiczne.

Wskazano w decyzji, że ilość rozebranych obiektów jest poza sporem: 25. 17 z nich położonych jest na terenie A, a 8 - na terenie C. Teren oznaczony symbolem C w całości należy do Gminy S.. Natomiast teren oznaczony symbolem A obejmuje część działek zbytych innym podmiotom po podpisaniu umowy o dotację. I tak: obiekt nr 3, usytuowany był na dz. nr [...] którą strona zbyła B Sp. z o.o. we W. w dniu 4.08.2006 r.; kolejnych 5 rozebranych obiektów nr nr: 12, 14, 15, 16 i nr 17, położonych było na dz. nr [...], sprzedanej A sp. z o.o. w dniu 26.06.2006 r., a więc jeszcze przed podpisaniem umowy z firmą "D".

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż koszty rozbiórki obiektów (77.737,97 zł) położonych na działce nr 184/22, zbytej A 26.06.2006 r., mieszczą się w pojęciu wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem. Teren, na którym miały być wykonane prace dotowane, zgodnie z umową z 23.02.2006 r., określony jest jako "tereny inwestycyjne zlokalizowane w S. O", a w umowie z wykonawcą, jako "teren S. O". Podkreślono, iż z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa (art. 175 ust. 1 i ust. 2 u.f.p.). Zbycie działki nr [...] A skutkowało uznaniem, że dotacja na rozbiórkę obiektów po JAR przestaje być dotacją udzieloną jednostce samorządu terytorialnego (Gminie S.), przekształcając się w "dotację" (przysporzenie majątkowe) dla inwestora.

Okoliczność, że A warunkowała kupno dz. nr [...] od uprzedniej rozbiórki usytuowanych na niej obiektów powojskowych jest, w ocenie Kolegium, bez znaczenia, ponieważ umowa dotacji w art. 5 ust. 3 przewidywała, że Województwo odpowiada jedynie za zobowiązania określone w tej umowie, nie ponosi natomiast odpowiedzialności za dwustronne zobowiązania i ustalenia między Gminą a A.

Obiekt nr 3 rozebrano 2.08.2006 r. (2 dni przed zawarciem umowy notarialnej kupna-sprzedaży dz. nr 185), tj. w czasie, kiedy nieruchomość ta stanowiła własność gminy. Z tego względu koszty rozbiórki tego obiektu (19.865,31 zł) organ II instancji zaakceptował, jako wydatkowane zgodnie z umową dotacji.

Ponadto uznano, iż nie ma racji organ I instancji twierdząc, że koszt rozbiórki (36.040,83 zł) obiektów rozebranych na dz. nr [...] (ZC), nr [...] (ZL) i nr [...] (R), tj. obiektów nr 1 z terenu A, nr 1, nr 2 oraz nr 5 i nr 6 z terenu C nie jest zgodny z celem oznaczonym w umowie dotacji. W ocenie Kolegium przyjęta w zaskarżonej decyzji wykładnia pojęcia "teren inwestycyjny" jest zawężająca, gdyż nie znajduje uzasadnienia w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium, skoro Gmina S. wykorzystała część dotacji celowej udzielonej przez Województwo Opolskie niezgodnie z umową z 23.02.2006 r. zlecając (w miejsce rozbiórki 8 obiektów) wykonanie prac zamiennych nie objętych umową o dotację oraz rozbiórkę 5 obiektów usytuowanych na terenach zbytych przez Gminę, uznać należało, że zapłaciła ze środków pochodzących z dotacji za zadania inne niż te, które były objęte przedmiotową umową.

Wskazano, iż określona w sentencji decyzji przypadająca do zwrotu część dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem kwota 174.585,47 zł stanowi 75% różnicy pomiędzy kwotą dotacji przyznanej Gminie S. przez Województwo Opolskie (tj. 75% z kwoty 369.050,64 zł), a sumą nie uznanych przez Kolegium za wykorzystane zgodnie z umową kosztów rozbiórki 5 obiektów usytuowanych na działce nr [...], zbytej A 26.06.2006 r. (77.737,97 zł) oraz kwoty za nierozebrane 8 obiektów (155.042,66 zł).

Kwota 102.202,51 zł obejmuje 75% sumy kosztów rozbiórki obiektów, zgodnie z umową dotacji. W niniejszej sprawie odsetki liczone są od dnia 24.07.2006 r., ponieważ w tym dniu organ I instancji przekazał stronie dotację.

W dalszej części uzasadnienia decyzji wskazano, że Marszałek Województwa Opolskiego w kwestionowanej decyzji orzekł o zwrocie do budżetu Województwa Opolskiego części dotacji celowej w wysokości 24.740,60 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 24.07.2006 r., natomiast Kolegium w niniejszej decyzji orzekło o zwrocie kwoty 174.585,47 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 24.07.2006 r. Takie rozstrzygnięcie wydane jest wbrew zasadzie reformationis in peius. Wyjątki od zakazu rozstrzygania na niekorzyść strony odwołującej się zawarte są w art. 1[...] kpa, w myśl którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Podniesiono, że w doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w powołanej regulacji należy rozumieć zgodnie z przyjętym znaczeniem tego pojęcia zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 145 § 1 kpa oraz art. 145a § 1 kpa. Zgodnie z art. 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, województwa mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Wyliczenie podmiotów objętych dyspozycją ww. regulacji ma charakter enumeratywny. W rozpatrywanej sprawie żaden inny podmiot, poza Gminą S., nie mógł być "beneficjentem" dotacji udzielonej na podstawie umowy z 23.02.2006 r. W świetle ww. przepisu prawnego również A, mimo tego, że była stroną umowy o dotację, nie mogła korzystać ze środków przekazanych na jej podstawie. W związku z tym przeznaczenie dotacji na rozbiórkę 5 obiektów po JAR zlokalizowanych na działce 184/22, zbytej A w dniu 26.06.2006 r., tj. przed zawarciem umowy z wykonawcą, stanowiłoby zarówno rażące naruszenie interesu społecznego, jak i rażące naruszenie prawa. Podkreślono, iż w rozpatrywanej sprawie Marszałek Województwa Opolskiego rozstrzygał o zwrocie do budżetu jednostki samorządu terytorialnego środków pochodzących z dotacji celowej udzielonej przez tę jednostkę (Województwo Opolskie) ze środków publicznych, których sposób wykorzystania jest pod szczególną kontrolą, a stwierdzone uchybienia w tym zakresie uzasadniają, przy uwzględnieniu treści art. 1[...] kpa, wydanie przez organ odwoławczy decyzji nawet na niekorzyść strony.

Zdaniem organu odwoławczego, akceptacja pokrycia kosztów rozbiórki 5 obiektów (na dz. 184/22) stanowiłaby w rzeczywistości przysporzenie majątkowe podmiotowi, który nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Objęcie dotacją rozbiórki obiektów A byłoby nie tylko naruszeniem prawa, ale miałoby postać kwalifikowaną, tj. rażącego naruszenia prawa. Działanie Gminy S. zmierzające w istocie do "obejścia" umowy, określającej w sposób jednoznaczny podmiot i cel udzielonej dotacji rażąco narusza zarówno interes społeczny, jak i istniejący porządek prawny wyznaczony obowiązującymi przepisami, a także treść umowy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie zasady reformationis in peius, polegające na "ogólnikowej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego", błędną wykładnię umowy o dotację z 23.02.2006 r., nieuwzględniąjącą przesłanek jej zawarcia oraz zaniechanie oceny materiału dowodowego skutkujące wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Rozwijając argumentację na poparcie ww. zarzutów Gmina S. podniosła, że organ II instancji dokonując wykładni spornej umowy dotacji pominął jej ducha oraz rzeczywiste intencje stron (co wzięło pod uwagę Województwo Opolskie), a także zobowiązania Gminy wobec A, wyartykułowane w art. 1 ust. 1 umowy, odsyłającym do umowy przedwstępnej, zawartej bez udziału Województwa Opolskiego. Skarżąca podkreśliła również, że w umowie dotacji nie było zastrzeżenia co do braku możliwości zbycia nieruchomości, na których usytuowane były obiekty przeznaczone do rozbiórki, przed zakończeniem prac rozbiórkowych. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie części kwoty dotacji na rozbiórkę obiektów zlokalizowanych na dz. nr 184/22, zbytej przed datą zawarcia umowy z wykonawcą prac rozbiórkowych, stanowi przysporzenie majątkowe A. Nieuprawnione jest też, zdaniem skarżącej, twierdzenie Kolegium, że część dotacji wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, gdyż w całości wykorzystano ją na rozbiórkę obiektów po JAR. Uznanie robót zamiennych przez Województwo Opolskie przesądza o prawidłowości wykorzystania całej dotacji, gdyż ocena w tym zakresie zależy wyłącznie od woli (oceny) stron umowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 29.12.2009r. skarżąca, powołując się na akt notarialny z dnia 27.06.2006r. podniosła, iż zbyła na rzecz A nieruchomość z pasem startowym i dwoma bunkrami, natomiast 5 spornych obiektów po JAR w dacie rozbiórki było w dalszym ciągu własnością skarżącej.

Ponadto zakwestionowała stanowisko Kolegium dotyczące naruszenia interesu publicznego, skoro umowa z firmą A przyniosła wymierne korzyści społeczne, gdyż A wybudowała już dwa zakłady w których zatrudnia około 800 pracowników, a danina publiczna z tytułu podatku VAT od budowy, to co najmniej 100 milionów złotych. Wskazano, iż gmina w 2010r. uzyskała 1 300 tysięcy zł, a w 2011r. uzyska około 4 mln zł z podatku od nieruchomości. Również samorząd województwa korzysta z odpisów od podatku od osób fizycznych. Podniesiono, iż firma zakłada, iż przy pełnej produkcji osiągnie sprzedaż roczną na poziomie 10 mld zł, co pozwala na oszacowanie daniny publicznej na poziomie 2,5 mld zł.

W odpowiedzi na powyższe, organ odwoławczy pismem z dnia 17.01.2011r., przywołując odpowiednie przepisy kodeksu cywilnego stwierdził, iż A, wraz z przejściem na nią własności działki, stała się właścicielem wszystkich usytuowanych na niej obiektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze m.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2).

Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi, na wstępie podnieść należy, iż

zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na Sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44[...]2).

Rozstrzygając niniejszą skargę Sąd był zatem związany ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania skargi Gminy S., zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Op 524/09, w którym Sąd uznał, a co uwzględnił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, iż brak było podstaw do uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Marszałka Województwa Opolskiego. W związku z powyższym Kolegium winno załatwić sprawę, co do istoty, wyjaśniając wykazane wątpliwości w uchylonej przez Sąd decyzji z dnia 7 września 2009 r.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż materialnąprawną podstawą rozstrzyganej sprawy są przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), mimo iż z dniem 1 stycznia 2010 r. w życie weszły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (D. U. Nr 157, poz. 1240). Zgodnie bowiem z art. 113 ust. 1 i 3 tej ostatniej, dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych podlegają zwrotowi na podstawie przepisów dotychczasowych, a wszczęte przed tą datą sprawy dotyczące zwrotu dotacji, prowadzą w dalszym ciągu te same organy, aż do zakończenia postępowania.

W myśl przepisu art. 175 ust. 1 i 2 u.f.p., z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) może być udzielona pomoc finansowa innym jednostkom samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej albo pomoc rzeczowa, a podstawą przekazania środków na realizację tej pomocy jest umowa określająca przeznaczenie i zasady rozliczenia środków. Nie budzi wątpliwości fakt, iż sporna dotacja udzielona na mocy umowy z dnia 23.03.2006 r. przez Województwo Opolskie Gminie S. ma charakter dotacji celowej.

Zgodnie z 145 ust. 1 u.f.p., który na mocy art. 190 u.f.p., stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu samorządu terytorialnego, dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 4). Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji.

Wobec takiego uregulowania omawianej instytucji zasadnicze znaczenie w procesie wykładni ma odtworzenie znaczenia pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.02.2009 r., sygn. akt II GSK 777/08, w doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" [Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025] ( por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el 2008 ).

Dlatego też w sprawie należało ustalić na co była przeznaczona udzielona dotacja oraz to, czy czynności podjęte w wyznaczonym terminie przez beneficjenta zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. Bez prawidłowego zidentyfikowania tego kryterium niemożliwym staje się dokonanie oceny, czy doszło do innego wykorzystania dotacji niż było to zamierzone przy jej udzielaniu. Niezbędnym jest także dokładne wskazanie powodów, dla których zapłata za zrealizowane zadania, jeśli nastąpiła, nie mogła być uznana za wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24.03.2006r., sygn. akt III SA/Wa 306/06).

Dlatego prawidłowo wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia celu dotacji oraz wskazania, czy cel ten został przez skarżącą zrealizowany.

W ocenie Sądu rację ma również Kolegium twierdząc, iż cel, na jaki strona otrzymała dotację, określony jest w art. 1 lit. d, w zw. z art. 2 ust. 1 lit. d i art. 3 ust. 1 umowy z 23.02.2006 r., w myśl którego Gmina zobowiązuje się do wykonania uzbrojenia terenów inwestycyjnych zlokalizowanych w S. O, poprzez realizację rozbiórki obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym w terminie do 30.10.2006 r.

W świetle powyższego istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest przede wszystkim ustalenie, czy poniesienie przez Gminę S. kosztów rozbiórki 5 obiektów po JAR położonych na terenach zbytych przez Gminę - na działce 184/22 sprzedanej A w dniu 26.06.2006 r., było zgodne z celem dotacji udzielonej Gminie przez Województwo Opolskie na podstawie umowy z dnia 23.02.2006 r.

W ocenie Kolegium, organ I instancji nieprawidłowo uznał, iż koszty te mieszczą się w pojęciu wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem, bowiem A nie mogła korzystać ze środków przekazanych na podstawie umowy o dotację. Żaden inny podmiot, poza Gminą S., nie mógł być beneficjentem dotacji udzielonej na podstawie umowy z dnia 23.02.2006 r. Zaakceptowanie takiego stanu rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, stanowiło zarówno rażące naruszenie prawa - art. 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, jak i rażące naruszenie interesu społecznego, a w konsekwencji pozwoliło, stosownie do art. 1[...] kpa, na wydanie decyzji przez organ II instancji wbrew zasadzie reformationis in peius.

Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium nie zasługuje na akceptację. Celem umowy z dnia 23.02.2006 r. była m.in. rozbiórka obiektów po jednostkach armii radzieckiej (JAR) na terenie inwestycyjnym położonym w S. O. Jednak niedopuszczalne jest odrywanie brzmienia konkretnej jednostki redakcyjnej umowy tj. art. 1 lit. d od tekstu preambuły wskazującej na cel i zakres regulacji objętej sporną umową o dotację. Odnosząc się do powołanego przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt K2/07 to wskazać należy, iż w wyroku tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż pomimo, że "sama w sobie preambuła nie rodzi skutków prawnych dla adresatów ustawy" to "ukierunkowuje jednak interpretację ustaw zaskarżonych, w tym także ustaw zmienianych tą ustawą, i sposób jej stosowania, i to nakazuje traktować preambułę jako wypowiedź normatywną". Stąd preambuła umowy zawartej pomiędzy Gminą S. a Województwem Opolskim winna być brana pod uwagę w procesie interpretacji jej postanowień dotyczących określenia celu na jaki dotacja została udzielona. W preambule do umowy o dotację odwołano się do planów dokonania inwestycji przez A na terenie Gminy S. w projektowanej rozszerzonej Wałbrzyskiej Specjalnej Strefie Ekonomicznej (pkt A), wskazano, iż Gmina i Województwo działają w ramach realizacji ustawowych działań związanych z przygotowaniem terenu pod inwestycje, które strony uznają za istotne dla rozwoju całego regionu (pkt C), wreszcie – w pkt C odwołano się do przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości zwartej pomiędzy skarżącą Gminą a A, z której wynikało zobowiązanie Gminy do usunięcia z nieruchomości pozostałości bazy wojskowej. W tym kontekście, w ocenie składu tu orzekającego, pokrycie kosztów rozbiórki obiektów położonych na działce zbytej w dniu 26.06.2006 r. A przez skarżącą Gminę z dotacji celowej zmierzały do osiągnięcia praktycznego celu zgodnego z przeznaczeniem. W tej części decyzji doszło wiec do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 145 u.f.p., a także art.1[...] kpa.

Przepis art. 1[...] kpa stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakres powyższego zakazu wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu I instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona powinna pozostawać bowiem w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej, w żadnym wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Jednak przedmiotowy zakaz reformationis in peius nie jest bezwzględny. Doznaje ograniczeń gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istotne jest zatem, że tylko naruszenie rażące, kwalifikowane, może doprowadzić do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Odnosząc powyższe do istoty sporu, Sąd nie znalazł podstaw do uznania, iż decyzja Marszałka Województwa Opolskiego rażąco naruszyła wskazany przez Kolegium przepis art. 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, zgodnie z którym województwa mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej, skoro na podstawie umowy z dnia 23.02.2006 r. Województwo Opolskie udzieliło dotacji celowej Gminie S., co powoduje, iż nie można stwierdzić, że decyzja organu I instancji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią wskazanego przez Kolegium przepisu, brak jest bowiem przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Nie została spełniona również druga przesłanka – rażące naruszenie interesu społecznego wobec uznania, iż pokrycie kosztów rozbiórki obiektów położonych na działce zbytej w dniu 26.06.2006 r. A przez skarżącą Gminę z dotacji celowej nie naruszało art. 145 u.f.p, ani art. 8a ustawy o samorządzie województwa. Nie bez znaczenia pozostają także argumenty skarżącej, podniesione w piśmie procesowym z dnia 29.12.2010 r., wskazujące na korzyści społeczne, wynikające z wybudowania przez A zakładów na terenach inwestycyjnych, objętych przedmiotową umową o dotację.

Skarga nie jest natomiast zasadna w części dotyczącej uznania robót zamiennych, wykonanych zamiast nierozebranych 8 obiektów, za wykorzystanie dotacji zgodnie z celem umowy. Trafnie wywiódł organ odwoławczy, iż z treści umowy o dotację nie wynika, by strony dopuszczały wykonanie jakichkolwiek innych prac zamiast rozbiórki obiektów po JAR. Strony przewidziały możliwość zmiany umowy, tylko w drodze aneksu, dla którego zastrzeżono formę pisemną pod rygorem nieważności. Skoro takiego aneksu nie sporządzono, a ponadto bezspornie z akt sprawy wynika, iż Gmina nie powiadomiła Województwa Opolskiego o wykonaniu innych robót, w miejsce rozbiórki części obiektów, a w protokołach odbioru końcowego robót wpisano jako przedmiot prac – rozbiórkę, prawidłowo wskazano w tej części zaskarżonej decyzji, iż Gmina zapłaciła ze środków pochodzących z dotacji za zadania inne niż te, które przewidywała umowa o dotację.

Podkreślenia wymaga, że dotacje są wydatkami budżetu państwa, podlegającymi szczególnym zasadom rozliczania. Jest to wydatek budżetowy określony jednostronnie przez podmiot dotujący w imieniu państwa na rzecz podmiotu dotowanego. Środki przyznane w ramach dotacji mają ,,znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma swobody w ich wykorzystaniu. Środki otrzymane w ramach dotacji mają służyć konkretnemu celowi (wyrok WSA z 28.09.2010 r., V SA/Wa 345/10). Zatem pokrycie przez skarżącą kosztów robót zamiennych ze środków pochodzących z dotacji uznać należało za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Wykonywanie robót zamiennych w warunkach, w jakich uczyniła to skarżąca Gmina, mogłaby być metodą obchodzenia przepisów o finansach publicznych, np. poprzez zapłatę za zrealizowane działania, na które dotacja nie była przeznaczona. Ponadto, mogłaby naruszać przepisy o zamówieniach publicznych, które w sprawie również miały zastosowanie.

Zdaniem Sądu, także w pozostałym zakresie, niekwestionowanym przez stronę skarżącą, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza przepisów prawa.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni stanowisko tut. Sądu z tą jednak uwagą, iż gdyby ponownie odstępował od zakazu reformantionis in peius, obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 1[...] k.p.a.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s. a., a o zwrocie kosztów postępowania stronie reprezentowanej przez pełnomocnika będącego radcą prawnym – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz na podstawie § 6 pkt 6 w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm).