Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA 2842/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Małgorzata Niezgódka-Medek (spr.), Sędziowie WSA Grażyna Nasierowska, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Maciej Kurasz, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2004 r. sprawy ze skargi Powiatu B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu Państwa otrzymanej dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody O. z dnia [...] grudnia 2001r. Nr [...], 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3. zasądza od Ministra Finansów kwotę 7.200 zł (słownie siedem tysięcy dwieście złotych) na rzecz Powiatu B. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda O. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. ustawy o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014, ze zm.) oraz art. 44 i 45 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2001 (Dz.U. Nr 150, poz. 983, ze zm.) w zw. z art. 104 k.p.a., a także "wyniku kontroli" z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] po przeprowadzonej kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w O. w Starostwie Powiatowym w B. w dniach [...] września do [...] listopada 2001 r. w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem wykorzystania przyznanych środków z rezerw celowych w 2000 r. niewygasających w roku budżetowym z uwzględnieniem zasadności i efektywności ich wykorzystania, nakazał zwrot dotacji celowej przyznanej dla Powiatu B. w 2000 r. w ramach Regionalnego Programu Restrukturyzacji w ochronie zdrowia w wysokości:

- 128 608 zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem łącznie z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych,

- 9 714 zł do końca 2001 r.

- 421 678 zł do końca 2002 r. w związku z nieprzeznaczeniem w 2000 i 2001 r. (do dnia zakończenia kontroli) na dofinansowanie dotowanych inwestycji w ochronie zdrowia - środków z budżetu jednostki samorządowej, zgodnie z przepisami ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Ponadto Wojewoda O. stwierdził, że w przypadku dofinansowania ze środków własnych Powiatu B. inwestycji w B. Centrum Medycznym w B.i SP ZOZ w G. do końca 2001 r. - wyliczone kwoty dotacji do zwrotu ulegną zmianie.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że Starostwo Powiatowe w B. decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 2000 r. na wniosek Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej otrzymało środki w wys. 400 000 zł z przeznaczeniem dla Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. na utworzenie Oddziału Intensywnej Opieki Medycznej oraz wys. 160 000 zł dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. na budowę windy (ZOL S.) – w ramach programu działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia w woj. opolskim. Część tych środków w wys. 20 000 zł w zał. nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2000 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego (Dz.U. Nr 111, poz. 1179) dla których ostateczny termin realizacji ustalono na 30 czerwca 2001 r.

W wyniku kontroli UKS w O. ustalono, że ww. dotacja w wys. 400 000 zł została częściowo – w kwocie 128 608 zł wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem określonym w powołanej decyzji Ministra Finansów. Sfinansowano z niej bowiem projekt koncepcji oraz dokumentację projektowo-kosztorysową, które Obejmowały oprócz Oddziału Intensywnej Opieki Medycznej - także Oddział Ratownictwa Medycznego wraz z Izbą Przyjęć i ciepłym podjazdem. Ponadto stwierdzono, że Powiat w 2000 r. i do dnia [...] września 2001 r. nie przeznaczył i nie przekazał z własnego budżetu dla B. Centrum Medycznego oraz dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. żadnych środków na finansowanie dotowanych inwestycji. W związku z tym zgodnie z art. 44 ust. 6 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 powinien zwrócić przyznaną dotaćję.

Od ww. decyzji Zarząd Powiatu w B. wniósł odwołanie do Ministra finansów domagając się jej uchylenia w całości.

Zarzucił Wojewodzie O., że w postępowaniu nie zbadał wszechstronnie sprawy, opierając się na interpretacji przyjętej przez inspektora z UKS w O., który uznał, że prowadzona inwestycja w B. Centrum Medycznym nie jest realizacją Programu Restrukturyzacji w Ochronie Zdrowia, w ramach której jednym z elementów jest utworzenie OlOM-u. Wywodził, że tworzony OIOM miał być częścią oddziału ratunkowego, a dotacja celowa w wys. 400 000 zł została przyznana na zadanie "Utworzenie OIOM (łączenie funkcji OIOM i ORM)". W świetle realizacji całej koncepcji, akceptowanej przez Regionalny Komitet Sterujący w oparciu o rekomendacje Regionalnej Grupy Wsparcia i konsultowanej z Ministerstwem Zdrowia nie było ekonomicznego uzasadnienia ani celowości rozdzielenia prac projektowych i budowlanych w celu wyodrębnienia budowy OIOM, który jest częścią składową całego zamierzenia.

Drugie zadanie inwestycyjne w zakresie wykonania windy w ZOL S. zostało wykonane w całości, a winda oddana do użytku.

Odnosząc się do drugiego zarzutu postawionego w decyzji, dotyczącego braku udziału środków własnych w inwestycji Powiat podnosił, że był informowany przez Ministra Zdrowia pismem z dnia [...] sierpnia 2001 r., że otrzymane środki przeznaczone są na wydatki majątkowe w ramach dofinansowania bieżących zadań własnych i nie wymagają udziału środków własnych samorządu. Mimo tej informacji zamierzano takie działania podjąć m.in. dniu [...] października 2001 r. Rada Powiatu B. uchwałą Nr [...] uchwaliła zmiany do budżetu Powiatu na rok 2001 i przyznała dotację w wys. 100 000 zł na zadanie inwestycyjna pod nazwą "Utworzenie OIOM w szpitalu w B." oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. przeznaczyła kolejną kwotę w wys. 65 000 zł na inwestycje pod nazwą OIOM, ORM i IP. Łącznie w latach 2000 - 2001 Powiat B. przeznaczył na zakupy sprzętu w BCM B. i SPŻOZ G. 179 000 zł, a na wydatki inwestycyjne wraz z jednostką 265 000 zł. Na rok 2002 w projekcie budżetu powiatu zabezpieczono kolejne środki w wys. 1 098 000 zł na realizację omawianego zadania i 101 000 zł dla SP ZOZ w G. na zakup sprzętu medycznego.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2002 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. oraz art. 93 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych postanowił:

1) nakazać zwrot do budżetu państwa odsetek od kwoty 128 608 zł ustalonych w wys. jak dla zaległości podatkowych naliczonych od dnia otrzymania dotacji,

2) nakazać zwrot do budżetu państwa odsetek od kwoty 9 714 zł i od kwoty 421 678 ustalonych w wysokości jak dla zaległości podatkowych naliczonych od dnia [...] listopada 2001 r.,

3) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody O. w pozostałej części.

W uzasadnieniu Minister Finansów podał, że z uwagi na art. 93 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zmienił zaskarżoną decyzję ustalając odsetki od wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji w wysokości takiej jak dla zaległości podatkowych naliczonych od dnia otrzymania dotacji przez powiat w B. Ponadto Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej do tego rodzaju należności stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, postępowanie toczy się w oparciu o przepisy k.p.a.

W pozostałym zakresie Minister Finansów w pełni podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, zarówno co do kwestii wydatkowania kwoty 128 608 zł z dotacji celowej w wys. 400 000 zł niezgodnie z przeznaczeniem, jak i co braku udziału własnego Powiatu w obu inwestycjach, co spowodowało, że został naruszony obowiązek, o którym mowa w art. 44 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2000.

Na ww. decyzję Ministra Finansów Powiat B. wniósł skargę do NSA domagając się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia o kosztach postępowania wg. norm przepisanych.

W skardze Powiat zarzucił decyzji naruszenie prawa, a w szczególności art. 44 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2001. Podniósł, że z przepisu tego wynika, że jednostka samorządu terytorialnego obowiązana jest rozliczyć dotację nie później niż do końca roku następującego po roku, w którym otrzymała dotację, a zatem w niniejszej sprawie termin winien być ustalony na [...] grudnia 2001 r. Decyzja Wojewody O. z dnia [...] grudnia 2001 r. oparta na wynikach kontroli UKS w O., przeprowadzonej [...] września -[...] listopada 2001 r. została natomiast wydana przed upływem tego terminu. Nieprawidłowości tej nie zauważył Minister Finansów.

Ponadto skarżący podniósł, że do rozliczenia przyznanej dotacji nie powinna mieć zastosowania ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, o czym może świadczyć tryb przyznania tych dotacji na wniosek Ministra Zdrowia. Potwierdzał to Minister Zdrowia w piśmie z dnia [...] sierpnia 2001 r., informując, że uzyskana dotacja przeznaczona jest na Program Działań Osłonowych i Restrukturyzacji w Ochronie Zdrowia, a przepis art. 44 powołanej ustawy Programu tego nie dotyczy. Minister Finansów przyznając dotację nie informował Powiatu, że czyni to na podstawie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Otrzymując środki nie dokonywano więc oceny czy jednostka samorządu terytorialnego jest w stanie spełnić warunki wynikające z art. 44. Stosowanie więc sankcji wynikających z tego przepisu przy rozbieżnych stanowiskach Ministra Zdrowia i Ministra Finansów narusza zasadę zaufania do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który przejął sprawę do rozpoznania na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) , zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Organy obu instancji orzekające w tej sprawie naruszyły w toku postępowania i przy wydawaniu decyzji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procedury w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy lub też mógł mieć istotny wpływ na jej wynik.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji w zakresie stosowania prawa materialnego Sąd podziela stanowisko skarżącego Powiatu, że orzeczenia te naruszają art. 44 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2001.

Zgodnie z tym przepisem jednostka samorządu terytorialnego, która nie przeznaczy w danym roku na finansowanie inwestycji środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w pełnej kwocie, wymaganej na podstawie ust. 4, obowiązana jest zwrócić dotację, przyznaną w danym roku, w części proporcjonalnej do poniesionych wydatków, w terminie nie później niż do końca roku następującego po roku, w którym otrzymała dotację.

W rozpatrywanej sprawie Powiat B. otrzymał w ramach dotacji środki na dwie inwestycje w służbie zdrowia decyzją Ministra Finansów z dnia [...] października 2000 r. Z uwagi na termin otrzymania dotacji tylko niewielka część tych środków w kwocie 20 000 zł została wydatkowana w roku otrzymania dotacji. Pozostałe środki zostały przeniesione do wydatkowania na pierwsze półrocze 2001 r. na podstawie ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wydatków budżetu państwa, które w 2000 r. nie wygasają z upływem roku budżetowego. W świetle omawianego art. 44 ust. 6 niewykorzystane środki z dotacji, które mocą tego rozporządzenia nie wygasły w 2000 r. należało traktować tak jak środki otrzymane w 2001 r. W związku z tym jednostka samorządu terytorialnego miała obowiązek wniesienia wkładu własnego, stosownie do wymogów określonych w art. 44 ust. 4, do końca roku 2001. Nie można więc było wypowiadać się o spełnieniu przez nią tych wymogów w 2001 r. przed upływem tego roku.

Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 44 ust. 5 tej ustawy, jednostka samorządu terytorialnego, otrzymująca dotację na dofinansowanie inwestycji, obowiązana była złożyć wojewodzie w terminie 30 dni od zakończenia roku budżetowego informację zawierającą:

1) wykaz inwestycji realizowanych z udziałem dotacji,

2) wartości kosztorysowe inwestycji,

3) kwoty dotacji i kwoty środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przekazane w ciągu roku na finansowanie poszczególnych inwestycji.

Przepis ten potwierdza, że także w przypadku inwestycji, które są realizowane ze środków otrzymanych w poprzednim roku, które nie wygasły z upływem tego roku, jednostka ma rok na wniesienie wkładu własnego. Wynika z niego również, że przedwczesne jest podejmowanie decyzji w takiej jak rozpatrywana sprawie zanim zakończy się rok budżetowy, a w zasadzie - biorąc pod uwagę zasadę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy - zanim minie termin do złożenia wskazanej wyżej informacji.

W momencie kiedy została wydana decyzja przez Wojewodę O. - [...] grudnia 2001 r. brak było dostatecznych danych co do rozliczenia Powiatu B. z tej części dotacji, którą wykorzystał w 2001r. O tym, że organ pierwszej instancji miał tego świadomość świadczy końcowa część sentencji jego decyzji, nie znajdująca zresztą odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym, w której podaje, że nakazane do zwrotu kwoty dotacji do końca 2002 r. (a więc odnoszące się do tej części dotacji, która została przeniesiona do wykorzystania 2001 r.) ulegną zmianie w przypadku dofinansowania ze środków własnych Powiatu dotowanych inwestycji w służbie zdrowia. Należy też zauważyć, co potwierdza powołanie w podstawie decyzji "wyniku kontroli", przeprowadzonej z od dnia [...] września do dnia [...] listopada 2001 r., że organ pierwszej instancji, co zresztą słusznie zarzucono mu w odwołaniu, nie prowadził żadnych własnych ustaleń, ani nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, opierając się jedynie na materiale z tej kontroli, podsumowanym w jej wyniku z dnia [...] listopada 2001 r.

Te nieprawidłowości nie zostały usunięte w postępowaniu odwoławczym mimo, że strona w obszernym odwołaniu podawała konkretne fakty, które organ odwoławczy miał obowiązek zbadać i ustalić podstawową kwestię na jaki cel została przyznana dotacja w kwocie 400 000 zł , czy tylko na budowę OIOM, będącego odrębną inwestycją czy też, jak twierdzi Powiat B., na budowę OIOM, łączącego funkcje OIOM z ORM. Minister Finansów decyzję o przyznaniu dotacji z dnia [...] października 2000 r. podejmował na wnioski Ministra Zdrowia i jeśli były wątpliwości, co do przeznaczenia dotacji to należało w toku postępowania uzyskać stanowisko tego organu, który jest odpowiedzialny za dział administracji, w ramach którego realizowano sporną inwestycję. Poza tym Powiat w odwołaniu podawał konkretne informacje o przeznaczeniu środków własnych, w tym o dokonanych zmianach w budżecie powiatu [...] października i [...] grudnia 2001 r. Do tych informacji, kluczowych z punktu widzenia zastosowania art. 44 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2001, Minister Finansów w ogóle się nie odniósł.

Kolejna kwestia to problem przepisów proceduralnych, które w tej sprawie powinny być zastosowane. Minister Finansów, tak jak wcześniej Wojewoda Opolski, wydali decyzję na podstawie k.p.a. Należy przy tym odnotować, nawet gdyby przyjąć ten pogląd za prawidłowy, że powołana podstawa prawna w decyzji organu odwoławczego - art. 138 § l pkt l k.p.a. - jest niezgodna z rozstrzygnięciem i treścią uzasadnienia, z których wynika, że decyzja tylko w części została utrzymana w mocy, w części zaś, dotyczącej odsetek, została zmieniona (uzupełniona).

Odnośnie stosowania k.p.a. Minister Finansów wyjaśnił, że decyzna dotyczy niepodatkowej należności budżetu państwa, zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej do takich należności ma zastosowanie tylko dział III Ordynacji. Należy zauważyć, że wskazany art. 2 § 2 rozpoczyna się zastrzeżeniem "Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej...". W przypadku dotacji ulegających zwrotowi do budżetu państwa w przypadkach określonych w ust. 6 i 7 art. 44 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2001 w ust. 8 tego artykułu przesądzono odpowiednie stosowanie przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, bez żadnych ograniczeń w odsyłaniu do określonych działów tej ustawy. Dlatego też postępowanie w tej sprawie powinno być prowadzone zgodnie z procedurą określoną w dziale IV Ordynacji podatkowej. Zresztą opisane wyżej wymogi proceduralne, których nie dopełniły w tej sprawie organy orzekające, polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustosunkowania się do argumentów podnoszonych przez Powiat B. (naruszenie art. 122, 187 § l, 210 § 4 Ordynacji podatkowej), a także niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu (naruszenie art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej) obowiązują zarówno w procedurze ogólnej, jak i podatkowej. Dlatego też organy przyjmując, że sprawę należy prowadzić zgodnie z k.p.a., także powinny stosować przedstawione wyżej zasady postępowania.

W związku powyższym sprawa będzie musiała być ponownie rozpatrzona przez organ pierwszej instancji w zgodzie z powyższymi zasadami. Popełnione bowiem w postępowaniu zasadnicze uchybienia nie pozwalają na ograniczenie ingerencji Sądu tylko do decyzji organu odwoławczego, o co wnosił skarżący. Przede wszystkim konieczne będzie wyjaśnienie celu na jaki Powiat otrzymał dotację w kwocie 400 000 zł i rozstrzygnięcie kontrowersji pomiędzy sprecyzowaniem tego celu przez stronę, a interpretowaniem go przez organ kontroli skarbowej. Ponadto zbadania będzie wymagał udział własny powiatu w świetle całości materiału dowodowego, który może przyczynić się do wyjaśnienia tej kwestii, a nie tylko wyniku kontroli zakończonej zanim został zamknięty rok budżetowy.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego co do jednostek samorządu terytorialnego. W sporze pomiędzy Ministrem Finansów a Ministrem Zdrowia rację należy przyznać Ministrowi Finansów. Jedynie do dotacji na cele inwestycyjne związane z zadaniami, o których mowa w art. 53 ust. 1, zgodnie z ust. 3 tego przepisu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2001, nie stosowało się ograniczeń określonych w art. 44 ust. 3 i 4 tej ustawy. Zadania realizowane w ramach "Programu działań osłonowych i restrukturyzacji w ochronie zdrowia do takich nie należały. Zasadnie podnosi jednak skarżący, że brak jednolitego stanowiska w tej kwestii pomiędzy członkami Rady Ministrów godzi w zasadę zaufania do organów.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.