Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2112/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 art. 127
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. Z. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1986 r. Nr [...] zezwalającej M. H. na użytkowanie budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...] w [...] (obecnie przy ul. [...]).

Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r.

Na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał do GUNB podanie H. Z., w którym wyrażała Ona niezadowolenie z wydanej decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], podnosząc równocześnie, że ww. rozstrzygnięcie jest dotknięte wadą zawartą w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Z uwagi na okoliczność, że ww. podanie zostało wniesione po upływie 14-dniowego terminu, jaki przepis art. 129 § 2 k.p.a. przewiduje dla wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej oraz z uwagi na fakt, że w treści tegoż podania wskazano na obarczenie przedmiotowego rozstrzygnięcia kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że ww. pismo stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]i zgodnie z tym wniosek wszczął postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...].

Organ wskazał, że toku prowadzonego postępowania nieważnościowego co do decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarżąca – H. Z. nigdy nie kwestionowała charakteru tegoż postępowania. Zarówno po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., jak również wielu innych pism, kierowanych również do wiadomości Skarżącej, w których podkreślano, że toczące się w GUNB postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] , H. Z. nie wnosiła jakichkolwiek zastrzeżeń co do toczącego się postępowania, a tym bardziej nie podnosiła, że Jej podanie z dnia [...] września 2014 r. jest odwołaniem, a nie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1986 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, została wydana w następującym stanie faktycznym. Przedmiotowy budynek mieszkalny, który był przedmiotem ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę - decyzję Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1986r., został zrealizowany z odstępstwami od wskazanego pozwolenia na budowę, gdyż dokonano samowolnej jego rozbudowy o dodatkową część. Wprawdzie ww. zmiana została naniesiona w projekcie budowlanym, jak również w wykonanej, już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, inwentaryzacji architektonicznej, jednakże opracowania te nie zostały zatwierdzone przez właściwy organ.

W tym miejscu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1057/13 (uchylający decyzję GINB z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] WINB z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1986 r., Nr [...]), w uzasadnieniu którego Sąd wskazał, że organ przeprowadzając postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1986 r. Nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego, wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę, winien ustalić stan faktyczny i prawny sprawy na datę wydania kontrolowanej decyzji, co w niniejszej sprawie sprowadzało się do ustalenia, czy stan faktyczny na datę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie uzasadniał zastosowanie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz ustalenia, czy przyjęte rozwiązania techniczne powstałego faktycznie budynku na datę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spełniały wymogi, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc czy budynek w takim kształcie mógł podlegać legalizacji.

Zdaniem Sądu organy nadzorcze przeprowadzając ponownie postępowanie nieważnościowe powinny uwzględnić, że ewentualne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez dokumentacji dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. [...] w [...] (obecnie przy ul. [...]) nie jest okolicznością, która decydowałaby o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa, ponieważ tylko powiązanie takiego uchybienia z ewentualnym rzeczywistym brakiem przesłanek do legalizacji samowolnej rozbudowy i brakiem zdatności do użytku wybudowanego budynku, mogłoby w niniejszej sprawie stanowić taką podstawę, jako uzasadnioną nie tylko oczywistym naruszeniem prawa, ale i charakterem przepisu oraz racjami ekonomicznymi lub gospodarczymi, z którymi nie da się pogodzić zasady praworządnego państwa.

[...] WINB ponownie rozpatrując sprawę ustalił, że samowolnie zrealizowana rozbudowa budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przy ul. [...] w [...] nie wypełniła przesłanek z art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., stąd uzasadnione było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i zakończenie tegoż postępowania wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przede wszystkim organ wojewódzki wykazał zgodność zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] oraz zgodność ww. inwestycji z przepisem §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. (Dz. U. Nr 17, poz. 62) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zaistniały podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., które winno zakończyć się stwierdzeniem, że powstały nielegalnie budynek jest zdatny do użytkowania. W sytuacji pozytywnego stwierdzenia, że budynek jest zdatny do użytkowania, właściwy organ obowiązany był wydać na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie".

Odnosząc się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Organ wojewódzki prawidłowo ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1986 r. udzielającej M. H. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...] w [...]. Jakkolwiek postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa, to słusznie organ wojewódzki wskazując na możliwość legalizacji dobudowanej samowolnie części przedmiotowego budynku, uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, z uwagi na brak przesłanki oczywistości naruszenia prawa i z uwagi na racje ekonomiczne i gospodarcze, które jak najbardziej dają się pogodzić z zasadą praworządnego państwa.

Również Zarzut naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974r., w kontekście tego, że sporny budynek spowodował pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia (utrudnienie korzystania z nieruchomości, zacienienie, obniżenie wartości działki, dyskomfort dla H. Z. i jej gości), także nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a Skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła podniesionego zarzutu.

Konkludując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2015r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...].

W skardze H. Z. zarzuciła Organowi naruszenie:

1 . przepisu art. 138 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nierozpoznanie odwołania Strony od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. i podjęcia jednego z rozstrzygnięć przewidzianego przez w tym przepisie podczas gdy tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ;

przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji potraktowanie pisma Strony i pisma pełnomocnika jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., podczas gdy ani pełnomocnik ani Strona nie wnosiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, a pismo Strony stanowiło odwołanie od powyższej decyzji nieostatecznej, wniesione na zasadzie art. 127 KPA;

przepisu art. 15 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie rozpoznanie odwołania Strony zgodnie z zasadami dwuinstancyjności i rozpatrywanie sprawy w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

naruszenie przepisu art. 134 kpa poprzez jego niezastosowanie w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (uchybienie terminu zdaniem Skarżącej nie miało miejsca).

Ponadto, zdaniem strony skarżącej, Organ poczynił błędne ustalenia faktyczne w przedmiocie rzekomego niezachowania terminu do wniesienia odwołania przez Skarżącą.

Zdaniem Skarżącej nie ulega wątpliwości, iż od decyzji wydanej przez organ I instancji ([...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) zostało wniesione odwołanie, a nie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, zatem powinno ono być załatwione w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o odwołaniach i z zachowaniem zasady dwuinstancyjności.

Wskazała również, że jeżeli Organ miał w tym przedmiocie jakiekolwiek wątpliwość powinien zwrócić się do Skarżącej o wskazanie trybu w jakim ma być rozpoznane odwołanie. Co więcej wnioski zawarte w piśmie pełnomocnika Skarżącej, uzupełniające jej odwołanie, w żaden sposób nie wskazują na wolę Skarżącej wzruszenia nieprawomocnej decyzji Organu I instancji w trybie nadzwyczajnym tj. stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do art. 1 § 2 wymienionej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne są zatem właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie rozstrzygnięcia, względnie stwierdzenie jego nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej w dalszych wywodach w skrócie jako "p.p.s.a.").

W niniejszej sprawie takie uchybienia prawa występują.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1986 r. Nr [...] zezwalającej M. H. na użytkowanie budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...] w [...] (obecnie przy ul. [...]).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po otrzymaniu od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisma H. Z. z dnia [...] września 2014 r. , w którym wyrażała Ona niezadowolenie z wydanej decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] i podnosiła równocześnie, że ww. rozstrzygnięcie jest dotknięte wadą zawartą w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., uznał, że to pismo jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2014 r.. W tym mniemaniu utwierdziła organ ocena [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że podanie zostało wniesione po upływie 14-dniowego terminu, jaki przepis art. 129 § 2 k.p.a. przewiduje dla wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej oraz fakt, że w treści tegoż podania wskazano na obarczenie przedmiotowego rozstrzygnięcia kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Jednakże już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podnosi naruszenie ar. 138 w związku z art. 127 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie rozpatrzenie odwołania.

Powyższy zarzut podniosła również w skardze, twierdząc, że Organ nieprawidłowo rozpoznał odwołanie Skarżącej złożone w niniejszej sprawie, a tym samym nie rozpoznał istoty sprawy. Wskazał, że wnioski zawarte w piśmie pełnomocnika Skarżącej, uzupełniające jej odwołanie, w żaden sposób nie wskazują na wolę Skarżącej wzruszenia nieprawomocnej decyzji Organu I instancji w trybie nadzwyczajnym tj. stwierdzenia nieważności decyzji. Wprost przeciwnie, zarzuty wskazane w tym piśmie dotyczą przede wszystkim błędów proceduralnych popełnionych przez Organ I instancji oraz błędnego ustalenia lub nieustalenia stanu faktycznego, w tym nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie. Wszelkie zarzuty wskazujące na nieważność odnosiły się do decyzji pierwotnej, czyli decyzji z dnia [...] października 1986 r.

Trudno jest nie podzielić argumentacji skargi. Jak wynika z treści pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. przekazującego pismo H. Z. organ ten prowadził rozważania dot. przysługującego stronie prawa do wniesienia odwołania oraz dotrzymania przez stronę terminu wniesienia odwołania.

Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne, w tym postępowanie odwoławcze, charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dla zakwalifikowania czynności jednostki jako odwołania organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić ustalenia co do treści podania i dopuszczalności odwołania pod względem podmiotowym (legitymacja do wniesienia odwołania), przedmiotowym (rozstrzygniecie sprawy decyzją administracyjną), zachowanie wymogów formalnych czynności (art. 63 k.p.a.), zachowanie terminu (art. 129 § 2 k.p.a.). Wynik tych ustaleń może prowadzić do różnych następstw prawnych: od pozostawienia odwołania bez rozpoznania, wydanie rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania, o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, umorzeniu postępowania odwoławczego, do rozpoznania i rozstrzygnięcia odwołania (zob. wyrok NSA W-wa z 12 października 2010 r., II OSK 418/10, LEX nr 746899).

Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., wobec czego powinno zawierać co najmniej elementy określone w § 2 i § 3 art. 63 k.p.a. oraz spełniać wymagania ustalone w przepisach szczególnych (art. 64 § 2 k.p.a.).

W świetle powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowaniem, zainicjowanym pismem skarżącego z dnia z dnia [...] września 2014 r. którego treść mogła budzić wątpliwości co do zgłoszonego żądania, powinien wyjaśnić treść i zakres tego żądania, mając na względzie, że o niniejszym decyduje osoba je wnosząca. Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania zawartego we wniesionym piśmie uprawnia organ do zjecie stanowiska w sprawie

W świetle powyższego nie sposób uznać, jak chce Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , że w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości została ustalona treść żądania skarżącej. Biorąc zaś po uwagę, że tryb odwoławczy ma w przepisach k.p.a. pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 KPA). Tok instancyjny, zgodnie z art. 15 KPA, jest regułą obowiązującą przy załatwianiu tych spraw.

Podkreślić należy dodatkowo, że organ nie jest władny do samodzielnej kwalifikacji podań, ponieważ może to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu winno jednak towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nie jedyne ograniczać się do zapytania czy pismo, jest skarga, czy odwołaniem, tak jak w rozpatrywanej sprawie.

W tym stanie potraktowanie pisma skarżącego wyłącznie jako odwołania od wskazanej decyzji, bez jednoznacznego wyjaśnienie żądania, nie ustalenia celu jakim kierowała się skarżąca wnosząc przedmiotowe pismo, stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawa, przez uznanie, że nie jest ono odwołaniem od decyzji.

Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 lit. "c" ustawy -. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku (pkt I). O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt II zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Natomiast na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy, orzeczono jak w pkt III wyroku