Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 401/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 1 i  pkt 11;  art. 26 ust. 2 w z w. z art. 30b ust. 1 i ust. 4; art. 26 ust.1 pkt 4; art. 26 ust. 4 w zw. z ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] sierpnia 2012 r. r. Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od negatywnej oceny merytorycznej projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]) Zarząd Województwa D. – po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy R. S., działającego pod firmą "A", od negatywnej oceny D. Instytucji Pośredniczącej po pierwszym etapie oceny merytorycznej projektu "Technologia wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym" (nr [...]) – nie uwzględnił odwołania, powołując się art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25 ze zm.) oraz art. 25 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 oraz art. 30b ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.z.p.p.r.o.) i punkt 1.5.2 Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007- 2013.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że pismem z dnia [...] maja 2012 r. (nr [...]) D. Instytucja Pośrednicząca poinformowała wnioskodawcę o wpisaniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu nr [...] na "Listę projektów, które uzyskały ocenę negatywną w I etapie oceny". Projekt uzyskał 8 punktów, z tego w ramach kryteriów merytorycznych 8 punktów (wymagane minimum 4 punkty) oraz w ramach kryteriów sektorowych 0 punktów, jednakże nie spełnił kluczowego kryterium oceny merytorycznej nr 1 "Zasadność i adekwatność wydatków" – "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowalne w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość jest adekwatna do zaplanowanych działań?" z sekcji 3 Kosztorys i efektywność kosztowa (dotyczy projektu).

W odwołaniu do Zarządu Województwa D. wnioskodawca wystąpił o analizę przedstawionych dokumentów i ponowne sprawdzenie zgodności złożonej dokumentacji w procedurze oceny projektów, odnosząc się szczegółowo do – wskazanych w piśmie informującym o wpisaniu wniosku o dofinansowanie realizacji zgłoszonego projektu na "Listę projektów, które uzyskały ocenę negatywną w I etapie oceny" – argumentów dotyczących niespełnienia kluczowego kryterium oceny merytorycznej nr 1 "Zasadność i adekwatność wydatków" – "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowalne w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość jest adekwatna do zaplanowanych działań?" z sekcji 3 Kosztorys i efektywność kosztowa (dotyczy projektu).

W rozważaniach dotyczących aspektów proceduralnych wskazano, że – według "Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D na lata 2007-2013" (dalej: Uszczegółowienie RPO WD), przyjętego uchwałą nr 1744/IV/12 Zarządu Województwa D. z dnia 24 stycznia 2012 r., czyli wersji aktualnej w okresie trwania naboru [pkt 1.5 – Opis systemu wyboru projektów w ramach RPO WD, ppkt 1.5.1 Tryb dokonywania wyboru projektów w ramach RPO WD, lit. A Tryb konkursowy], oraz Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach Priorytetu 1. Wzrost konkurencyjności d. przedsiębiorstw "Przedsiębiorstwa i Innowacyjność", Działania 1.1. "Inwestycje dla przedsiębiorstw", Schematu 1.1.A1. "Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie regionalnym zgodną z Regionalną Strategią Innowacji (z wyjątkiem projektów z zakresu turystyki)" – w przypadku działania 1.1. D. Instytucja Pośrednicząca (dalej zwana DIP):

- po każdym etapie oceny projektu, pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach tej oceny, w tym:

• po przeprowadzonej ocenie formalnej projektu, pisemnie informuje wnioskodawcę o jej wyniku:

- pozytywnym i przekazaniu projektu do oceny merytorycznej, dokonywanej przez Komisję Oceny Projektów (dalej KOP), w tym Panel Ekspertów, zgodnie z Regulaminem Pracy Komisji Oceniającej Projekty (dalej regulamin Pracy KOP); podczas oceny merytorycznej KOP ocenia projekt zgodnie z Kryteriami wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 z uwzględnieniem "Przewodnika po kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach RPO WD na lata 2007- 2013 dwuetapowo: I etap – KOP, II etap – Panel Ekspertów; w przypadku pojawienia się u ekspertów wątpliwości dotyczących interpretacji zapisów we wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w trakcie I etapu oceny merytorycznej, uniemożliwiających jednoznaczną ocenę, mogą oni wezwać wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazanym w piśmie w terminie wyznaczonym w piśmie, nie krótszym niż 3 dni robocze; Komisja Oceny Projektów, podczas pierwszego etapu oceny merytorycznej może proponować korektę (obniżenie) wydatków kwalifikowalnych danego wniosku, o ile zmiana nie przekroczy 10% ich łącznej wartości;

• negatywnym, wraz z pouczeniem o terminie, sposobie, trybie oraz warunkach wniesienia środka odwoławczego.

- po pierwszym etapie oceny merytorycznej projektu pisemnie informuje wnioskodawcę o jej wyniku:

• pozytywnym i przekazaniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu do drugiego etapu oceny, dokonywanej przez Panel Ekspertów powołany w ramach KOP,

• negatywnym (projekt nie jest przekazywany do drugiego etapu oceny merytorycznej) wraz z pouczeniem o terminie, sposobie, trybie oraz warunkach wniesienia środka odwoławczego.

Pismem Dyrektora D. Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]) wnioskodawca został poinformowany o pozytywnej ocenie formalnej i zarejestrowaniu wniosku o dofinansowanie realizacji projektu "Technologia wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym" w Krajowym Systemie Informatycznym pod numerem identyfikacyjnym [...]. W tymże piśmie zawarto informację, że projekt przekazano do oceny merytorycznej, dokonywanej przez Komisję Oceny Projektów.

W trakcie oceny merytorycznej tego wniosku, w wyniku pojawienia się u ekspertów wątpliwości merytorycznych, poproszono wnioskodawcę o przedstawienie wyjaśnień w zakresie opisanym w piśmie Dyrektora DIP z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]), w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania tego pisma faksem/mailem.

Wnioskodawca został również pouczony, że w przypadku nie przedstawienia wyjaśnień w wyznaczonym terminie, jego wniosek o dofinansowane realizacji projektu zostanie oceniony wyłącznie na podstawie informacji zawartych we wniosku, czego skutkiem może być odrzucenie wniosku.

W dniu [...] maja 2012 r. do DIP wpłynęło pismo wnioskodawcy z dnia [...] maja 2012 r. (nr [...]), z wyjaśnieniami dotyczącymi wątpliwości, które pojawiły się u ekspertów w trakcie pierwszego etapu oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Oceniający uznali przekazane tym pismem wyjaśnienia za wniesione w terminie i uwzględnili je w trwającym pierwszym etapie oceny merytorycznej projektu. Dwóch różnych członków Komisji Oceniającej Projekt, na podstawie Regulaminu Pracy KOP, dokonało w dniu [...] maja 2012 r. oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.

Obie oceny potwierdziły niespełnienie kluczowego kryterium oceny merytorycznej nr 1 "Zasadność i adekwatność wydatków" – "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowalne w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość jest adekwatna do zaplanowanych działań?" z sekcji 3 Kosztorys i efektywność kosztowa (dotyczy projektu). Uzasadnienie niespełnienia tego kryterium, oceniający przedstawili na kartach oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu – pierwszy etap oceny.

Pismem z dnia [...] maja 2012 r. (nr [...]) poinformowano wnioskodawcę o wpisaniu wniosku na "Listę projektów, które uzyskały ocenę negatywną w I etapie oceny", z powodu niespełnienia kryterium kluczowego oceny merytorycznej.

Wnioskodawca – zachowując przysługujący mu termin – odwołał się do Zarządu Województwa D od negatywnego wyniku, dokonanej przez KOP oceny merytorycznej projektu w pierwszym etapie oceny merytorycznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że ocena projektu została dokonana zgodnie z procedurą oceny projektów obowiązującą w naborze wniosków o dofinansowanie realizacji projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Budżetu Państwa w ramach Priorytetu 1. Wzrost konkurencyjności d. przedsiębiorstw, Działania 1.1. "Inwestycje dla przedsiębiorstw", Schematu 1.1.A1. "Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie regionalnym zgodną z regionalną strategią innowacji (z wyłączeniem projektów z zakresu turystyki)".

W rozważaniach dotyczących aspektów merytorycznych wskazano, że w wyniku pierwszego etapu oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie, Komisja Oceny Projektów uznała, że nie spełnia on kluczowego kryterium oceny merytorycznej nr 1 "Zasadność i adekwatność wydatków" – "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowalne w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość jest adekwatna do zaplanowanych działań?" z sekcji 3 Kosztorys i efektywność kosztowa (dotyczy projektu), i projekt nie został przekazany do etapu drugiego oceny merytorycznej. Projekt wpisano na "Listę projektów, które uzyskały ocenę negatywną w I etapie oceny".

W uzasadnieniu swojej oceny Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że wydatki na zakup gruntu z przeznaczeniem na plac składowy, utwardzenie gruntu z elementów betonowych, zakup ciągnika siodłowego z naczepą (samochodu ciężarowego) nie mają bezpośredniego związku z celami projektu i uznała je za wydatki niekwalifikowane. Oceniający stwierdzili, że wspomniane wydatki nie są adekwatne ani też zasadne w kontekście wdrożenia opisanej przez wnioskodawcę technologii wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym, nie są więc konieczne do poniesienia, aby projekt w przedstawionym we wniosku zakresie mógł być zrealizowany. Ponieważ korekta (wartość wydatków uznanych za niekwalifikowane w stosunku do wydatków kwalifikowalnych projektu) przekroczyła dziesięcioprocentowy próg wydatków możliwych do wyłączenia z kosztów kwalifikowalnych na etapie oceny merytorycznej (dla tego projektu wyniosła 38,1 %), Komisja Oceny Projektów uznała, że wniosek nie spełnia omawianego tu kryterium.

Wnioskodawca w odwołaniu wskazał na punkt 2.4. Wytycznych dla wnioskodawców w ramach Priorytetu 1. Działania 1.1, Schematu 1.1.A1 – wydatki niekwalifikujące się do dofinansowania, gdzie nie ma mowy o wydatkach na grunt, prace utwardzenia gruntu oraz środki transportu. Wnioskodawca stwierdził ponadto, że "realizacja tego projektu z pominięciem placu składowego wyrobów gotowych i samochodu ciężarowego byłaby nieefektywna z punktu widzenia zasad organizacji procesów produkcyjnych jak i obarczona dużym ryzykiem strat z tytułu przerw w produkcji spowodowanych brakiem możliwości odbioru wyrobów gotowych lub dostaw surowca". Na poparcie takiego stanowiska wnioskodawca przedstawił opinie naukowców i specjalistów z dziedziny produkcji/logistyki oraz finansów.

Odnosząc się do kwestii poruszonych przez wnioskodawcę wywiedziono, że choć na liście w wytycznych dla wnioskodawców (która obejmuje otwarty katalog wydatków niekwalifikowalnych) nie wykazano wymienionych wydatków jako niekwalifikowalne, nie można przyznać racji przedsiębiorcy. Oceniający nie kwestionowali bowiem kwalifikowalności tych wydatków, a jedynie ich zasadność i adekwatność.

Według Regulaminu KOP oceniający – po zapoznaniu się z projektem – mają możliwość zakwestionowania wydatków i uznania ponoszenia ich za bezzasadne w sytuacji, gdy stwierdzą, że nie są one konieczne do osiągnięcia celów przedstawionych w projekcie. Wnioskodawca w punkcie IV.1. wniosku odniósł się do celu projektu, którym jest "rozwój firmy "A" poprzez poszerzenie oferty produkcyjnej o dotychczas nigdzie w Polsce nie produkowane rury osłonowe z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym (PE 100RC)". W tym samym punkcie wskazał również przez jakie działania cel ten zostanie osiągnięty, a mianowicie "poprzez wdrożenie innowacyjnej technologii wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych o zwiększonych średnicach do 160-232 mm z PE 100RC". Podstawowym urządzeniem niezbędnym do wdrożenia tej technologii jest natomiast wytłaczarka dostosowana do przetwarzania polietylenu PE 100RC (zgodnie z opisem w pkt IV.2. wniosku). Według wnioskodawcy wytłaczarka ta "stanowi podstawę procesu technologicznego wytłaczania dwuwarstwowych rur z polietylenu". Co więcej, już sam tytuł projektu "Technologia wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym", jasno określa czego ma dotyczyć inwestycja przedstawiona we wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca zamierza zastosować w swojej firmie nową technologię produkcji rur i w tym celu, tak jak to opisano we wniosku, niezbędne są w szczególności wytłaczarki, które wraz z innymi elementami (zgodnie z danymi zawartymi we wniosku) – wytłaczarki boczne, wanny chłodzące, kalibrator, odciąg gąsienicowy, piła do cięcia rur, stoły/rynny zrzutowe, formy do wtryskarki, itd. – utworzą linię produkcyjną.

W takiej sytuacji nie można uznać, że wydatki na zakup gruntu pod plac składowy, utwardzenie placu składowego elementami betonowymi, zakup ciągnika siodłowego oraz naczepy są bezpośrednio związane z wdrożeniem technologii, albowiem nie wchodzą w skład linii produkcyjnej. Wskazane wydatki są potrzebne do rozszerzenia prowadzonej działalności gospodarczej, jednakże stanowią element dodatkowy względem wprowadzanej innowacji. Mają one na celu usprawnienie procesu związanego z magazynowaniem oraz sprzedażą, nie zaś z samą produkcją i osiągnięciem celu wskazanego we wniosku o dofinansowanie.

Celem interwencji publicznej w konkursie 1.1.A1. jest wsparcie wdrożenia innowacji procesowej lub produktowej na poziomie regionu. Nie ma uzasadnienia dla dofinansowania z tych środków inwestycji pobocznych, nawet związanych pośrednio z inwestycją w nową technologię, ale niestanowiących jej istoty.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że procedura oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu "Technologia wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym", została przeprowadzona prawidłowo w zakresie kluczowego kryterium oceny merytorycznej nr 1 "Zasadność i adekwatność wydatków" – "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowalne w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość jest adekwatna do zaplanowanych działań?" z sekcji 3 Kosztorys i efektywność kosztowa (dotyczy projektu), co dyskwalifikuje ten projekt z dalszego procesu aplikowania o środki finansowe w ramach RPO WD, i uniemożliwia przywrócenie projektu do ponownej oceny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedsiębiorca zarzucił rozstrzygnięciu Zarządu Województwa D. naruszenie:

a) postanowień pkt IV.15. Instrukcji wypełnienia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu wraz z elementami biznesplanu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 Schemat 1.1.A1: Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie regionalnym zgodną z Regionalną Strategią Innowacji (z wyłączeniem projektów z zakresu turystyki), zwanej dalej Instrukcją, w zw. z postanowieniami pkt 2.6.4. Wytycznych dla wnioskodawców w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013 Priorytet 1: Wzrost konkurencyjności d. przedsiębiorstw "Przedsiębiorstwa i Innowacyjność", Działanie 1.1: Inwestycje dla przedsiębiorstw, Schemat 1.1.A1: Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie regionalnym zgodną z Regionalną Strategią Innowacji (z wyłączeniem projektów z zakresu turystyki), zwanych dalej Wytycznymi, oraz w zw. z art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.o., mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez ich niezastosowanie i dokonanie oceny projektu w zakresie spełniania kryterium zasadności i adekwatności wydatków z pominięciem części wniosku o dofinansowanie, która, zgodnie z treścią Instrukcji, powinna być wzięta pod uwagę przy dokonywaniu takiej oceny;

b) postanowień pkt 2.6.4. Wytycznych w zw. z art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.o. oraz § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 239, poz. 1599), mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kwestia kwalifikowalności zakwestionowanych wydatków pozostaje bez wpływu na ocenę projektu w zakresie spełniania kryterium zasadności i adekwatności wydatków, podczas gdy kwalifikowalność wydatków powinna być brana pod uwagę przy dokonywaniu takiej oceny, a wszystkie zakwestionowane wydatki uznać należy za kwalifikowalne w świetle obowiązujących przepisów;

c) art. 26 ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 1 i 4 u.z.p.p.r.o. mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów wskutek niekompletnego i nieprawidłowego rozpatrzenia dokumentacji sporządzonej przez skarżącego oraz wobec braku należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego rozstrzygnięcia;

d) art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r.o. w zw. z art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., str. 25, ze zm.) mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącego nie kwalifikuje się do objęcia dofinansowaniem wobec niespełnienia kluczowego kryterium merytorycznego, podczas gdy wniosek ten analizowane kryterium spełnia, przez co winien być wybrany i objęty dofinansowaniem w ramach analizowanego działania;

e) postanowień § 7 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów w ramach części Priorytetu 1 i 5 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013, zwanego dalej Regulaminem Pracy KOP, mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postanowienia Regulaminu Pracy KOP mogły stanowić podstawę zakwestionowania wydatków i uznania, że nie są one konieczne dla realizacji projektu, podczas gdy postanowienia te regulują jedynie formalne kwestie procedury oceny projektów przez Komisję Oceny Projektów i nie stanowią (oraz nie mogą stanowić) odrębnej podstawy zakwestionowania wydatków.

Wskazując na dostrzeżone uchybienia skarżący wniósł o:

a) stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez D. Instytucję Pośredniczącą;

b) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm.

Zdaniem skarżącego ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy i naruszający prawo.

Według punktu 2.6.4. Wytycznych (str. 32), ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie składa się z oceny spełnienia przez projekt kryteriów merytorycznych i kryteriów sektorowych. Ocena dokonywana jest na podstawie dwóch rodzajów kryteriów, a mianowicie:

a) kryteria kluczowe – które muszą być bezwzględnie spełnione, ich niespełnienie powoduje odrzucenie wniosku o dofinansowanie;

b) kryteria dodatkowe – na podstawie tych kryteriów wniosek otrzymuje punkty, których średnia wartość decyduje o umiejscowieniu wniosku na liście projektów, które uzyskały pozytywną ocenę merytoryczną.

W objętym tym postępowaniem Schemacie 1.1.A1 ocena merytoryczna składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje ocenę kluczowych kryteriów merytorycznych, dodatkowych kryteriów merytorycznych (punktowych) oraz części dodatkowych kryteriów sektorowych. Projekty, które zostały pozytywnie ocenione w pierwszym etapie oceny, przekazywane są do drugiego etapu oceny.

Zgodnie z treścią wymienionego wcześniej punktu Wytycznych (str. 33), ocena spełniania poszczególnych kryteriów dokonywana jest na podstawie wniosku o dofinansowanie, przy czym w przypadku pojawienia się wątpliwości dotyczących interpretacji zapisów we wniosku uniemożliwiających jednoznaczną ocenę, wnioskodawca może zostać wezwany do złożenia dalszych wyjaśnień (i dokumentów). A zatem informacje podane we wniosku o dofinansowanie mogą być uzupełniane, względnie doprecyzowywane w toku późniejszego postępowania dotyczącego oceny złożonego wniosku o dofinansowanie (wyjaśnienia i informacje przedstawiane przez wnioskodawcę nie mogą jednak prowadzić do modyfikacji treści złożonego wniosku).

Ponadto, stosownie do treści Wytycznych (str. 33), członkowie Komisji Oceny Projektów (KOP) podczas pierwszego etapu oceny merytorycznej mogą proponować korektę (obniżenie) wydatków kwalifikowalnych danego wniosku, o ile zmiana nie przekroczy 10% ich łącznej wartości.

Sporządzając wniosek o dofinansowanie skarżący powinien był się stosować w szczególności do wymogów wynikających z Instrukcji (załącznika do Ogłoszenia D. Instytucji Pośredniczącej o naborze wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach analizowanego działania).

W kwestii uzasadnienia potrzeb inwestycyjnych skarżącego wymogi te zawiera punkt IV.15. Instrukcji (str. 27), z którego wynika, że opis wydatków – zwłaszcza w przypadku dedykowanych rozwiązań informatycznych, maszyn i urządzeń wykonywanych na indywidualne zamówienie, czy w pozycjach o wysokim koszcie zakupu – powinien zawierać wskazanie, na podstawie jakich kryteriów dokonano wyboru przedmiotów objętych dofinansowaniem, przy czym wnioskodawca powinien uwzględnić i opisać:

1) kryterium techniczne – określające kluczowe parametry techniczne, jakie muszą spełniać zakupione przedmioty, czy urządzenia;

2) kryterium ekonomiczne – uzasadniające, że:

a) wysokość wydatków jest adekwatna do wdrożenia zaplanowanych działań; w tym zakresie wnioskodawca powinien w szczególności podać porównania do innych rozwiązań istniejących na rynku w odniesieniu do poziomu cen, jakości i wydajności;

b) wydatek jest konieczny do osiągnięcia celów projektu,

3) kryterium funkcjonalne – wskazujące, jakie zadania i funkcje ma spełniać dany przedmiot (środek trwały lub wartość niematerialna i prawna), objęty dofinansowaniem i w jakim stopniu przyczynia się do realizacji całego projektu.

Również i w tym przypadku przewidziano możliwość zobowiązania wnioskodawcy do złożenia dodatkowych wyjaśnień (m.in. w przypadku, gdy opis kryteriów jest niepełny lub budzący wątpliwości). W analizowanych postanowieniach Instrukcji zastrzeżono jednocześnie, że brak uzasadnienia wydatków prowadzić może do uznania wydatków za niekwalifikowalne lub niezwiązane z celami projektu.

Z poczynionych uwag wynika, że kluczowe kryterium merytoryczne "zasadność i adekwatność wydatków", co do którego skarżony organ podtrzymał decyzję D. Instytucji Pośredniczącej o niespełnieniu tego kryterium przez skarżącego, powinno być oceniane na podstawie tych części wniosku o dofinansowanie, w których skarżący zawarł opisy spełniające wskazane wymogi Instrukcji, tj. części wniosku opisujących poszczególne wydatki z uwzględnieniem kryterium technicznego, ekonomicznego i funkcjonalnego. W odniesieniu do spornych wydatków, przeznaczonych na zakup i utwardzenie gruntu oraz zakup ciągnika wraz z naczepą, analizie podlegać więc powinny odpowiednio postanowienia pkt IV.15 podpunkt 1 (str. 31 ostatecznej wersji wniosku o dofinansowanie złożonej przez skarżącego w dniu [...] kwietnia 2012 r. – dalsze odniesienia dotyczą tej wersji wniosku o dofinansowanie), podpunkt 3 (str. 32 wniosku) oraz podpunkt 4, poz. 22 i 23 (str. 41 i 42 wniosku).

W tych postanowieniach skarżący wskazał przede wszystkim, że "ze względu na specyficzne wymogi linii technologicznych wymagają one pracy ciągłej, 24-godzinnej". Z tego względu konieczne jest więc zapewnienie zarówno stałego odbioru wytwarzanego produktu, jak i odpowiedniego składowania. Realizacji tych celów służyć ma właśnie zakup i utwardzenie odpowiedniej powierzchni gruntu, celem przygotowania go do pełnienia funkcji placu składowego i manewrowego, jak i zakup odpowiedniego środka transportu. Skarżący wskazał wyraźnie, że zakupiona działka "będzie przeznaczona na plac składowy wyrobów gotowych i opakowań, miejsce kompletacji i załadunku dostaw", jak również, że "kompletacja dostaw ładunków wielkogabarytowych wymaga znacznej, utwardzonej powierzchni, umożliwiającej operowanie dźwigu, wózka widłowego i samochodu ciężarowego jednocześnie."

Wydatki dotyczące gruntu i jego utwardzenia skarżący uzasadnił koniecznością zapewnienia dróg dojazdowych odpowiadających wymogom ochrony przeciwpożarowej. Skarżący uzasadnił każdorazowo adekwatność planowanych wydatków, w rozumieniu wskazanych i opisanych postanowień Instrukcji. W aspekcie zakupu gruntu wspomnianą adekwatność potwierdza fakt zakupu gruntu od Gminy W., w trybie przetargu organizowanego zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami, a więc zasadami zapewniającymi sprzedaż nieruchomości według cen rynkowych (odpowiadających wartości nieruchomości). Również w kwestii adekwatności wydatków przeznaczonych na utwardzenie gruntu skarżący powołał się na ustalone i powszechnie stosowane metody wyceny robót budowlanych. Fakt, że w trakcie oceny złożonego wniosku o dofinansowanie skarżący nie został – w analizowanym zakresie – wezwany do złożenia dodatkowych wyjaśnień czy uzupełnień (tj. nie skorzystano z opisanych trybów wynikających z Wytycznych i Instrukcji) oznacza, że wszystkie postanowienia wniosku zostały przez Instytucje uznane za prawidłowe i wystarczające dla oceny wniosku w analizowanym zakresie. Potwierdza to również fakt uzyskania przez skarżącego maksymalnej liczby punktów za "jakość uzasadnienia przedstawionych wydatków" (patrz pkt 1 sekcja 3 poz. 4 pisma Instytucji Pośredniczącej z dnia 28 maja 2012 r.).

Adekwatność i zasadność analizowanych wydatków potwierdzają również w pełni specjalistyczne opinie dołączone przez skarżącego do odwołania, w związku z otrzymaniem informacji Instytucji Pośredniczącej o rzekomym niespełnianiu przez skarżącego omawianego kryterium. Wynika z nich niezbicie, że "dysponowanie warunkami do płynnego odbioru wyrobów gotowych jest podstawowym warunkiem efektywnego prowadzenia procesu", oraz że "brak takich możliwości może spowodować nieplanowane zatrzymania produkcji i określone straty materialne" (opinia prof. dr hab. inż. J. W. z dnia [...] czerwca 2012 r. – załącznik do odwołania skarżącego wniesionego do organu, przy czym straty obejmować mogą "nie tylko koszty przestoju – braku produkcji (utracone korzyści), ale wymierne straty w materiałach wynikające z konieczności ponownego uruchamiania linii technologicznej" (opinia dra K. P. z dnia 5 czerwca 2012 r. – załącznik do odwołania skarżącego wniesionego do organu).

Skarżący zarzuca, że wskazane postanowienia wniosku o dofinansowanie zostały w całości pominięte przez organ przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika wprost, że skarżony organ oparł się wyłącznie na brzmieniu punktów IV.1. i IV.2 wniosku o dofinansowanie oraz na samym tytule projektu, a więc na częściach zawierających jedynie ogólny opis projektu. Jednak nawet te ogólne postanowienia wniosku organ przeanalizował w sposób niepełny, cytując jedynie wybiórczo niektóre zdania skarżącego zawarte we wskazanych punktach wniosku. Organ pominął bowiem, że również w pkt IV.1. wniosku o dofinansowanie skarżący wskazał wyraźnie, że w ramach realizacji projektu "zaplanowany został zakup regałów magazynowych na surowce oraz samochód ciężarowy (ciągnik siodłowy z naczepą) do transportu wyrobów gotowych. Rury z tworzyw sztucznych stanowią produkt przestrzenny, a więc niezbędne jest zapewnienie odpowiedniego, utwardzonego terenu do składowania rur przed wysyłką na budowę. W tym celu zostanie wykorzystana działka 1/43 zakupiona przez właściciela w 2009 roku. Zostanie ona utwardzona w ramach realizacji tego projektu."

Bezpodstawne jest więc twierdzenie organu, jakoby zgodnie z oświadczeniami samego skarżącego cel projektu miał by być realizowany wyłącznie poprzez wdrożenie innowacyjnej technologii wytłaczania wzmocnionych rur, a w konsekwencji za związane z celem projektu uznać należałoby wyłącznie urządzenia wchodzące w skład samej linii produkcyjnej.

Ponadto, za całkowicie bezpodstawne uznać należy wnioskowanie przez organ o zasadności i adekwatności planowanych wydatków na podstawie samego tytuł projektu. Podążając tym tokiem rozumowania należałoby bowiem uznać, że w tytule projektu wnioskodawca powinien wymienić wszystkie planowane w ramach projektu zadania i związane z nimi wydatki (co jest oczywiście niemożliwe).

W konsekwencji należy zdaniem skarżącego uznać, że dokonana przez organ ocena projektu narusza postanowienia Wytycznych i Instrukcji. Ocena ta pomija bowiem te fragmenty wniosku o dofinansowanie, które zgodnie z obowiązującą procedurą powinny podlegać analizie w aspekcie oceny zasadności i adekwatności spornych wydatków. Z postanowień tych wynika, że analizowane wydatki są niezbędne z uwagi na specyfikę produkcji (praca w ruchu ciągłym) oraz zapewnienie spełniania norm i przepisów z zakresu ochron przeciwpożarowej. Organ bezprawnie pominął w całości zarówno te postanowienia wniosku o dofinansowanie, jak i dalsze wyjaśnienia skarżącego zawarte w odwołaniu oraz dołączone w tym zakresie specjalistyczne ekspertyzy.

Skarżący podniósł przy tym, że ten zarzut należy odnieść również do oceny wniosku przeprowadzonej przez Instytucję Pośredniczącą. Z treści pisma D. Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] maja 2012 r. wynika bowiem, że wskazane aspekty oraz zapisy wniosku nie zostały również wzięte pod uwagę przez tę Instytucję.

Niezależnie od dotychczasowych wywodów skarżący zarzucił, że skarżony organ bezpodstawnie rozgraniczył kwestię zasadności i adekwatności spornych wydatków od kwestii ich kwalifikowalności. Już z samego opisu omawianego kryterium, zgodnie z którym analizie podlega odpowiedź na pytanie "czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowane w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość jest adekwatna do planowanych działań? (patrz pkt 1 sekcja 3 poz. 1 trzecia kolumna pisma Instytucji Pośredniczącej z dnia 28 maja 2012 r.), wynika, że kwalifikowalność planowanych wydatków również powinna podlegać ocenie przy analizie owego kryterium.

Dodatkowo, podczas pierwszego etapu oceny merytorycznej oceniający mogą proponować korektę wydatków kwalifikowalnych danego wniosku (o ile zmiana nie przekroczy 10% ich łącznej wartości). Ze wskazanego fragmentu pisma Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że zastosowanie tego trybu w ramach analizowanego kryterium było rozważane przez obydwu oceniających. Ponadto drugi z oceniających wskazał wprost, że sporne wydatki uznane zostały za niekwalifikowalne. Nieprawdziwe jest więc stwierdzenie skarżonego organu, jakoby "oceniający nie kwestionowali kwalifikowalności tych wydatków."

W tym zakresie skarżący zarzucił, że brak jest podstaw prawnych do uznania spornych wydatków za niekwalifikowalne. Według § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 239, poz. 1599) do inwestycyjnych wydatków kwalifikowalnych na realizację nowej inwestycji zalicza się niezbędne do jej realizacji wydatki ponoszone m.in. na nabycie prawa własności nieruchomości oraz nabycie lub wytworzenie środków trwałych, w tym budowli, maszyn i urządzeń oraz infrastruktury technicznej związanej z nową inwestycją, w szczególności dróg wewnętrznych. Analizowane wydatki związane z zakupem i utwardzeniem wewnętrznego placu składowego i manewrowego, jak i zakupem ciągnika wraz naczepą, mieszczą się w katalogu wydatków kwalifikujących się do objęcia dofinansowaniem. Należy również wskazać, że wydatków tych nie umieszczono na liście wydatków niekwalifikowalnych w ramach analizowanego działania, zawartej w punkcie 2.4. Wytycznych (str. 20), co przyznaje również skarżony organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skoro więc wszystkie sporne wydatki należy uznać za kwalifikowalne a także – zgodnie z niekwestionowanym przez Instytucję Pośredniczącą i Zarządzającą punktu IV.15 podpunkt 1 (str. 31), podpunkt 3 (str. 32) i podpunkt 4 poz. 22 i 23 (str. 41 i 42) wniosku o dofinansowanie – za zasadne i adekwatne, to w konsekwencji za spełnione uznać również należy analizowane kryterium zasadności i adekwatności tych wydatków.

Skarżący podniósł ponadto, że opisanych zasad oceny merytorycznej odnoszących się do przedmiotowego kryterium, którym skarżony organ uchybił, nie naruszają również postanowienia Regulaminu Pracy KOP, powoływanego przez organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Regulamin ten nie wprowadza jakichkolwiek innych zasad, jak również nie przewiduje innych uprawnień członków Komisji Oceny Projektów w zakresie przeprowadzania pierwszego etapu merytorycznej oceny projektu.

W § 7 ust. 27 Regulaminu Pracy KOP wskazano jedynie ogólnie, że pozytywna ocena merytoryczna projektu może być wydana m.in. wówczas, gdy dany wniosek spełni wszystkie kluczowe kryteria merytoryczne, co odpowiada treści opisanych postanowień Wytycznych. Brzmienie postanowień tego Regulaminu przesądza, że dotyczy on jedynie formalnych kwestii procedury oceny projektów przez Komisję Oceny Projektów i nie stanowi (oraz nie może stanowić) odrębnej podstawy zakwestionowania wydatków (podstawę taką stanowią odnośne przepisy i Wytyczne, w tym przepisy dotyczące kwalifikowalności wydatków).

Niezależnie od tego skarżący zarzucił, że według art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., Instytucja Zarządzająca zobowiązana jest przy wykonywaniu zadań związanych z realizacją Programu do zapewnienia równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem przepis ten nakłada na instytucje dokonujące weryfikacji merytorycznej wniosku w pierwszym rzędzie obowiązek przeprowadzenia wszechstronnej i kompletnej oceny całej dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Takie zapatrywanie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (II GSK 3/10), zgodnie z którym "ocena projektu zgłoszonego do dofinansowania w ramach regionalnego programu operacyjnego musi uwzględniać wszelkie okoliczności wynikające z przedstawionej przez beneficjenta dokumentacji, które instytucja zarządzająca powinna wziąć pod rozwagę i wszechstronnie je rozpatrzeć, mając przede wszystkim na uwadze cele zawarte w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [...]" (patrz też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., III SA/Po 37/10).

Skarżony organ nie tylko nie dokonał wszechstronnej analizy wniosku o dofinansowanie złożonego przez skarżącego (oceniając wniosek wybiórczo, na podstawie niekompletnych informacji), lecz pominął w całości te części wniosku, które zgodnie z obowiązującą procedurą powinien był uwzględnić przy rozpatrywaniu spornego kryterium.

Ponadto zasada zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie wniosków wynikająca ze wspomnianego wcześniej przepisu, jak również unormowania art. 30b ust. 1 i 4 u.z.p.p.r., nakładają na instytucje dokonujące oceny obowiązek należytego uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2008 r. (III SA/Wr 182/11), "uzasadnienie oceny, do czego obliguje norma art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – mimo że po myśli art. 30g ustawy ocena wniosku nie stanowi decyzji administracyjnej – powinno jednak zawierać pełne wyjaśnienie powodów, tak by nie było poczytane za arbitralne. Dotyczy to zarówno opisania strefy faktów, jak i okoliczności prawnych, które legły u podstaw danego działania. Tym samym, niedostatek ujawnienia w wystarczającym stopniu przesłanek, bądź podanie ich w sposób, który nie poddaje się kontroli sądu, nie może być akceptowany. Jeśli jest ono niepełnie, nie jasne, nie można ocenić, czy zostało podjęte zgodnie z prawem. Powinno więc wyczerpująco podawać stan faktyczny i prawny, wyjaśniać powody, prezentować tok rozumowania, a nie wyłącznie konkluzję, do jakiej organ doszedł." Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. (II SA/Ke 75/11) wskazując, że "instytucja zarządzająca, orzekając na podstawie kryteriów wyboru projektów w zakresie przyznania wnioskowi o dofinansowanie określonej liczby punktów, opiera się na swobodnej ocenie zbliżonej w swym charakterze do instytucji uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że na instytucji zarządzającej spoczywa ciężar należytego uzasadnienia zajętego stanowiska z jakich powodów projektowi przyznano taką, a nie inną liczbę punktów. Powinność ta skorelowana jest z obowiązkiem instytucji zarządzającej, polegającym na rozważeniu wszelkich okoliczności niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. [...]."

W tym zakresie skarżący zarzucił, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie skarżonego organu, jak i rozstrzygnięcie Instytucji Pośredniczącej, nie opowiadają wskazanym wymogom w zakresie prawidłowego i pełnego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Pomijając cytowany przez skarżony organ wybiórczo i nieprawidłowo (z pominięciem tych postanowień) wniosek o dofinansowanie, z treści uzasadnienia w żaden sposób nie wynika na jakiej podstawie prawnej i faktycznej organ uznał, że sporne wydatki są związane z celem projektu jedynie pośrednio i z jakich względów ów związek decydować ma o uznaniu wydatków za niezasadne i nieadekwatne dla realizowanego projektu.

Skarżący uznał za arbitralne i nieuzasadnione również rozstrzygnięcie analizowanej kwestii przez Instytucję Pośredniczącą. Wyjąwszy całkowicie niezasadne uznanie tych wydatków za niekwalifikowalne, w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie wskazano jakichkolwiek podstaw uznania wydatków za niezasadne i nieadekwatne.

Podkreślenia wymaga fakt, że sporządzając wniosek o dofinansowanie skarżący opierał się (i był do tego zobowiązany) na przywołanych Wytycznych, Instrukcji oraz innych dokumentach programowych oraz obowiązujących przepisach, na podstawie których skarżący podejmował m.in. decyzje, które z planowanych wydatków objąć dofinansowaniem i, w konsekwencji, które wydatki uwzględnić w treści wniosku o dofinansowanie. Nie ulega wątpliwości, że w tym względzie skarżący opierał się przede wszystkim na obowiązującym i wyznaczonym w ramach niniejszego działania katalogu wydatków kwalifikujących się do objęcia dofinansowaniem. Jednocześnie, stosownie do opisanych wymogów Instrukcji, skarżący wykazywał zasadność i adekwatność poszczególnych wydatków, w tym także spornych.

Jeżeli w sytuacji, w której z jednej strony podczas oceny wniosku uzasadnienie przytaczane przez skarżącego nie zostało zakwestionowane (a nawet uznano je za poprawne), z drugiej zaś arbitralnie i nienależycie, z pominięciem analizy wymaganych przy tej ocenie części wniosku, stwierdzono niezasadność i nieadekwatność spornych wydatków, wskazana zasada przejrzystości reguł oceny projektów została w sposób ewidentny naruszona.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa D. wniósł o oddalenie skargi przedsiębiorcy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że według punktu 2.6.4. Wytycznych "Ocena merytoryczna wniosków o dofinansowanie dokonywana przez Komisję Oceny Projektów", wnioski, które uzyskały pozytywną ocenę formalną, podlegają ocenie merytorycznej. W schemacie 1.1.A1 ocena merytoryczna składa się z dwóch etapów. Pierwszy obejmuje ocenę innowacyjności projektów, dokonywaną przez Panel Ekspertów powołany w ramach KOP. Projekty, które uzyskały pozytywne opinie Panelu Ekspertów, przekazywane są do drugiego etapu oceny merytorycznej, podczas którego Komisja Oceny Projektów weryfikuje spełnienie pozostałych kryteriów oceny.

Skład Komisji Oceniającej Projekty tworzony jest spośród ekspertów, którzy w wymaganym terminie dostarczą do DIP podpisaną deklarację bezstronności. Ponadto przed przystąpieniem do oceny merytorycznej (w ramach pierwszego i drugiego etapu oceny) każdego wniosku wszyscy członkowie oceniający podpisują deklarację bezstronności. Poprzez podpisanie tych dokumentów członkowie oceniający poświadczają, że nie zachodzi żadna okoliczność mogąca budzić uzasadnione wątpliwości do ich bezstronności względem wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie. W przeciwnym wypadku osoby oceniające wykluczone zostaną z oceny wszystkich wniosków skierowanych do oceny.

Na obydwu etapach oceny projekty są oceniane zgodnie z Kryteriami wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na 2007-2013.

Ocena merytoryczna (I i II etap) składa się z oceny spełnienia przez projekt kryteriów merytorycznych i kryteriów sektorowych. Ocena dokonywana jest na podstawie dwóch rodzajów kryteriów:

a) kryteria kluczowe – muszą być bezwzględnie spełnione, ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem wniosku o dofinansowanie,

b) kryteria dodatkowe – na podstawie tych kryteriów wniosek otrzymuje punkty, których średnia wartość decyduje o umiejscowieniu wniosku na liście projektów, które uzyskały pozytywną ocenę merytoryczną.

Ocena merytoryczna w zakresie innowacyjności projektu (I etap) odbywa się na podstawie trzech kryteriów sektorowych kluczowych:

- zgodność z D. Strategią Innowacyjności;

- regionalny charakter innowacyjności;

- innowacyjność produktowa i procesowa oraz jednego kryterium sektorowego dodatkowego;

- poziom innowacyjności.

Ocena tych kryteriów dokonywana jest na podstawie treści wniosku o dofinansowanie, zapisów zawartych w opinii o innowacyjności stanowiącej obligatoryjny załącznik do wniosku oraz na stawie prezentacji innowacyjności projektu dokonanej przez wnioskodawcę podczas posiedzenia Panelu Ekspertów.

Projekty, które otrzymały negatywną ocenę merytoryczną w zakresie innowacyjności nie są przekazywane do dalszej oceny merytorycznej (II etap) i zostają wpisane na listę projektów nierekomendowanych do dofinansowania. O negatywnej ocenie merytorycznej w zakresie innowacyjności wnioskodawca jest informowany pisemnie. Od negatywnego wyniku oceny merytorycznej wnioskodawca może wnieść odwołanie zgodnie z zasadami określonymi w procedurze odwoławczej (pkt 2.6.6). Projekty, które zostały pozytywnie ocenione w zakresie innowacyjności, przekazywane są do II etapu oceny merytorycznej, podczas którego KOP weryfikuje spełnianie pozostałych kryteriów oceny.

W przypadku pojawienia się w trakcie II etapu oceny merytorycznej (dokonywanej przez KOP) wątpliwości dotyczących interpretacji zapisów we wniosku, uniemożliwiających jednoznaczną ocenę, wnioskodawca może zostać wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazanym w piśmie, w terminie minimum 3 dni roboczych od dnia otrzymania pisma faksem/mailem. Bieg terminu rozpoczyna się z początkiem następnego dnia od daty wysłania faksu/maila. W przypadku nietrzymania wyjaśnień w tym terminie, ocena wniosku przeprowadzana jest na podstawie dostępnych informacji. Złożone wyjaśnienia nie mogą prowadzić do modyfikacji treści złożonego wniosku. W przypadku modyfikacji treści wniosku zostaje on odrzucony.

Członkowie KOP mogą rekomendować korektę (obniżenie) wydatków kwalifikowalnych danego wniosku, o ile zmiana nie przekroczy 10% ich łącznej wartości. Rekomendowana kwota nie podlega negocjacjom i stanowi kwotę dofinansowania, która zostanie zawarta w umowie o dofinansowanie realizacji projektu, jeśli projekt zostanie wybrany do dofinansowania.

Zdaniem organu odwoławczego wskazane warunki oceny merytorycznej, wynikające z postanowień Wytycznych, zostały spełnione, a skarżący kwestionuje w istocie uznanie wydatków w ramach realizacji jego projektu przez ekspertów z KOP, w wysokości nieadekwatnej do wdrożenia zaplanowanych działań oraz nie będących koniecznymi do osiągnięcia celów projektów.

W wyniku pierwszego etapu oceny merytorycznej wniosku skarżącego o dofinansowanie Komisja Oceny Projektów uznała, że wniosek ten nie spełnia kluczowego kryterium oceny merytorycznej nr 1 "Zasadność i adekwatność wydatków" – "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowalne w ramach projektu sa konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość jest adekwatna do zaplanowanych działań?" z sekcji 3 Kosztorys i efektywność kosztowa (dotyczy projektu) i projekt nie został przekazany do etapu drugiego oceny merytorycznej. Projekt wpisany został na "Listę projektów, które uzyskały ocenę negatywną w I etapie oceny".

W uzasadnieniu oceny KOP wskazała, że wydatki na zakup gruntu z przeznaczeniem na plac składowy, utwardzenie gruntu z elementów betonowych, zakup ciągnika siodłowego z naczepą (samochodu ciężarowego) nie mają bezpośredniego związku z celami projektu i uznała je za wydatki niekwalifikowane. Oceniający stwierdzili, że wydatki te nie są adekwatne ani też zasadne w kontekście wdrożenia opisanej przez wnioskodawcę technologii wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym, nie są więc konieczne do poniesienia, aby projekt w zakresie przedstawionym we wniosku mógł być zrealizowany. Ponieważ korekta (wartość wydatków uznanych za niekwalifikowane w stosunku do wydatków kwalifikowalnych projektu) przekroczyła 10-procentowy próg wydatków możliwych do wyłączenia z kosztów kwalifikowalnych na etapie oceny merytorycznej (dla ocenianego projektu wyniosła 38,1 %), Komisja Oceny Projektów uznała, że wniosek nie spełnia omawianego kryterium.

Wniosek o dofinansowanie został oceniony w całości wraz z załącznikami, a fragmentaryczne powoływanie się na dokumentację przedstawioną przez skarżącego nie stanowi o braku całościowej analizy, a jedynie na podkreśleniu braku zasadności i adekwatności wydatków planowanych w projekcie.

Instytucja Zarządzająca RPO WD w rozstrzygnięciu odwołania słusznie odwołuje się do zapisów wniosku o dofinansowanie w punkcie IV.1 i w punkcie IV.2., które wskazują na faktyczne cele projektu, a to "rozwój firmy "A" poprzez poszerzenie oferty produkcyjnej o dotychczas nigdzie w Polsce nieprodukowane rury osłonowe z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowvm (PE 100RC)" oraz rozwój firmy "A" "poprzez wdrożenie innowacyjnej technologii wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych o zwiększonych średnicach do 160-232 mm z PE 100RC", wykluczając tym samym ponoszenie wydatków w ramach projektu na zakup gruntu pod plac składowy, utwardzenie placu składowego z elementów betonowych, ciągnika siodłowego oraz naczepy. Podstawowym urządzeniem niezbędnym do wdrożenia technologii zaproponowanej przez skarżącego jest wytłaczarka dostosowana do przetwarzania polietylenu PE 100RC, która stanowi podstawę procesu technologicznego wytłaczania dwuwarstwowych rur z polietylenu. Skarżący wskazywał na zastosowanie w swojej firmie nowej technologii produkcji rur i poniesienie w tym celu wydatków na zakup wytłaczarki, która wraz z innymi elementami – wytłaczarki boczne, wanny chłodzące, kalibrator, odciąg gąsienicowy, piła cięcia rur, stoły/rynny zrzutowe, formy do wtryskarki – utworzy linię produkcyjną.

Według organu odwoławczego, wydatki na zakup gruntu pod plac składowy, utwardzenie placu składowego z elementów betonowych, ciągnika siodłowego oraz naczepy nie są bezpośrednio związane z wdrożeniem objętej wnioskiem technologii, gdyż nie wchodzą one w skład linii produkcyjnej. Wydatki te są potrzebne w celu rozszerzenia prowadzonej działalności gospodarczej, jednakże stanowią one elementy dodatkowy względem wprowadzanej innowacji. Mają one na celu usprawnienie procesu związanego z magazynowaniem oraz sprzedażą, nie zaś z samą produkcją i osiągnięciem celu wskazanego we wniosku o dofinansowanie.

Takie stanowisko potwierdzają opinie prywatne uzyskane przez skarżącego na potrzeby postępowania odwoławczego, bowiem żadna z opinii nie rozstrzyga czy ewentualny brak ponoszenia kwestionowanych wydatków niweczy realizację projektu.

Zdaniem organu odwoławczgo, celem interwencji publicznej w konkursie 1.1.A1 jest wsparcie wdrożenia innowacji procesowej lub produktowej na poziomie regionu. Nie ma uzasadnienia dla dofinansowania z tych środków inwestycji pobocznych – nawet, jeśli związanych pośrednio z inwestycją w nową technologię – ale nie stanowiących jej istoty.

O negatywnej ocenie wniosku skarżącego o dofinansowanie zadecydowało niespełnianie kryterium kluczowego oceny merytorycznej nr 1 "Zasadność i adekwatność wydatków" – "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowalne w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość jest adekwatna do zaplanowanych działań?" z sekcji 3 Kosztorys i efektywność kosztowa (dotyczy projektu), przy czym podstawą do podjęcia takiej decyzji nie było rozstrzyganie o kwalifikowalności wydatków przedstawionych przez skarżącego. W istocie wydatki przede wszystkim powinny być kwalifikowalne, ale dla prawidłowego realizowania projektu wydatki powinny być także zasadne i adekwatne, co w przypadku skarżącego zostało zakwestionowane.

Zdaniem organu odwoławczego, chybiony jest zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. w związku z art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 – poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącego nie kwalifikuje się do objęcia dofinansowaniem wobec niespełnienia kluczowego kryterium merytorycznego, podczas gdy wniosek ten spełnia analizowane kryteria, przez co powinien być wybrany i objęty dofinansowaniem w ramach analizowanego działania.

Zgodnie z art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji.

Stosownie do dyspozycji art. 26 ust. 4 u.z.p.p.r., jednym z zadań instytucji zarządzającej jest wybór projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego według kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący.

Wypełnienie przez Instytucję Zarządzającą RPO WD obowiązków wynikających z przywołanych przepisów nie może być kwestionowane, albowiem ocena projektu złożonego przez skarżącego została przeprowadzona na podstawie dokumentów opracowanych przez Instytucję Zarządzającą RPO WD na podstawie art. 26 ust. 3 u.z.p.p.r., a to dokumentu "Kryteria wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013", zatwierdzonego przez Komitet Monitorujący RPO WD oraz uzupełniająco na podstawie "Przewodnika po Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013", zatwierdzonego Uchwałą Zarządu Województwa D. Potwierdzeniem jest informacja przekazana wnioskodawcy pismem z dnia [...] maja 2012 r. o negatywnej ocenie projektu, odzwierciedlająca kryteria stosowane przy ocenie projektu skarżącego, przyjęte na podstawie wymienionych dokumentów programowych.

W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia postanowień § 7 Regulaminu Pracy KOP – poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postanowienia Regulaminu KOP mogły stanowić podstawę zakwestionowania wydatków i uznania, że nie są one konieczne do realizacji projektu.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu Instytucja Zarządzająca RPO WD nie wskazywała podstawy możliwości zakwestionowania wydatków przez KOP, odnosząc się do zapisów § 7 Regulaminu Pracy KOP. Możliwość zakwestionowania wydatków określonych we wniosku o dofinansowanie wynika choćby z postanowień § 2 Regulaminu Pracy KOP, który odsyła do innych dokumentów programowych regulujących zakres oceny merytorycznej projektu, a mianowicie do dokumentów: "Kryteria wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na 2007-2013", zatwierdzonego przez Komitet Monitorujący RPO WD, "Przewodnik po Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013", zatwierdzonego Uchwałą Zarządu Województwa D., "Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013", zatwierdzonego Uchwałą Zarządu Województwa D., a także do przepisów wspólnotowych i krajowych w tym zakresie.

Organ odwoławczy podniósł również, że zakwestionowanie wydatków przez ekspertów oceniających wnioski o dofinansowanie w ramach oceny merytorycznej, dokonywane jest poprzez uznanie tejże oceny za negatywną i umieszczenie projektu niespełniającego kryteriów wyboru na liście projektów, które uzyskały na ocenę.

W konkluzji odpowiedzi na skargę stwierdzono, że wbrew ocenie skarżącego, ocena projektu została przeprowadzona rzetelnie na podstawie obowiązujących przepisów, kryteriów oceny i z zachowaniem przyjętej procedury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie Zarządu Województwa D. według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd nie stwierdził, by jednostki organizacyjne podejmujące rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącego o dofinansowanie projektu uchybiły przyjętym w tej sprawie regułom proceduralnym i wadliwie oceniły zgłoszony przez wnioskodawcę projekt.

Zaistniały w sprawie spór wiąże się z odmiennym kwalifikowaniem przez strony postępowania zakresu wydatków na realizację zgłoszonego przez wnioskodawcę projektu "Technologia wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (RPO WD). Jednostki organizacyjne oceniające projekt wnioskodawcy uznały bowiem – odmiennie niż skarżący – że w zbiorze wydatków niezbędnych do realizacji innowacyjnego przedsięwzięcia, jakim jest "Technologia wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym", nie mieszczą się wydatki na zakup gruntu z przeznaczeniem na plac składowy, utwardzenie gruntu elementami betonowymi oraz nabycie ciągnika siodłowego z naczepą (samochodu ciężarowego), co uniemożliwia dofinansowanie projektu w tym zakresie, a w konsekwencji i całego przedsięwzięcia.

Wniosek skarżącego o dofinansowanie projektu "Technologia wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym" został zgłoszony i oceniony w ramach: Priorytetu 1. Wzrost konkurencyjności d. przedsiębiorstw "Przedsiębiorstwa i Innowacyjność", Działania 1.1. "Inwestycje dla przedsiębiorstw", Schematu 1.1.A1. Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie regionalnym zgodną z Regionalną Strategią Innowacji (z wyłączeniem projektów z zakresu turystyki).

Po pozytywnej ocenie formalnej wniosku, projekt został przekazany do oceny merytorycznej, której dokonała Komisja Oceny Projektów (punkt 2.6.4. Ocena merytoryczna wniosków o dofinansowanie dokonywana przez Komisję Oceny Projektów – Wytyczne dla wnioskodawców). Jednostka oceniająca ustaliła, że projekt skarżącego nie spełnił kryterium kluczowego (a więc takiego, które musi być bezwzględnie spełnione) oceny merytorycznej nr 1 "Zasadność i adekwatność wydatków" – "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowalne w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość jest adekwatna do zaplanowanych działań?" z sekcji 3 Kosztorys i efektywność kosztowa (dotyczy projektu).

Wspomniane kryterium kluczowe ma w rozpoznawanym przypadku szczególne znaczenie, albowiem projekt skarżącego został złożony jako przedsięwzięcie innowacyjne "Technologia wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym" – w ramach: Priorytetu 1. Wzrost konkurencyjności d. przedsiębiorstw "Przedsiębiorstwa i Innowacyjność", Działania 1.1. "Inwestycje dla przedsiębiorstw", Schematu 1.1.A1. Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie regionalnym zgodną z Regionalną Strategią Innowacji. To zaś oznacza, że ocena "Zasadności i adekwatności wydatków" oraz udzielenie odpowiedzi na pytanie "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowalne w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość jest adekwatna do zaplanowanych działań?" muszą być dokonywane z uwzględnieniem tych elementów projektu, które ma cechę innowacyjności.

Ocenę legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od charakterystyki wniosku i objętego nim projektu. Istotne jest bowiem, że skierowany do D. Instytucji Pośredniczącej wniosek przedsiębiorcy "o dofinansowanie realizacji projektu wraz z elementami biznes planu" – "Technologia wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym" – został złożony w ramach "Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013; Priorytet 1: Wzrost konkurencyjności d. przedsiębiorstw; Działanie 1.1: Inwestycje dla przedsiębiorstw; Schemat 1.1.A1: Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie regionalnym zgodną z Regionalną Strategią Innowacji (z wyłączeniem projektów z zakresu turystyki)".

Charakteryzując przedstawiony we wniosku projekt (III. Informacje o projekcie; 2. Streszczenie projektu), wnioskodawca napisał, że "celem projektu jest rozwój firmy "A" poprzez poszerzenie oferty produkcyjnej o dotychczas nigdzie w Polsce nieprodukowane rury osłonowe z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym o średnicach w zakresie 160-232 mm, co zwiększy innowacyjność [podkreślenie Sądu] naszego przedsiębiorstwa oraz umożliwi utworzenie co najmniej 5. trwałych i nowoczesnych miejsc pracy." We wniosku wywiedziono, że "w wyniku realizacji projektu nastąpi wdrożenie niestosowanej w Polsce dłużej niż 3 lata technologii wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu PE 100RC poprzez zakupienie, zamontowanie i uruchomienie linii produkcyjnych do wytwarzania rur osłonowych", stwierdzając przy tym, że "głównymi urządzeniami tych linii są zespoły wytłaczarek (dwie dla rur jedno- oraz trzy dla rur dwuwarstwowych) z kalibratorami, dostosowane do przetwarzania PE 100RC" i wyjaśniając, że "ukształtowana w głowicy wytłaczarki rura przechodzi przez zespół wanien chłodzących z odciągiem gąsienicowym, który podaje rurę do piły tarczowej. Piła tnie rurę na odcinki o wymaganej długości. Rury ze stołu odkładczego są układane na paletach lub przekazywane do nawijarki". Dalej podkreślono, że "elementem uzupełniającym linie do produkcji rur jest wtryskiwarka, na której wytwarzane będą akcesoria. Dla każdego rodzaju z akcesoriów trzeba stosować indywidualną formę: wielogniazdową do zaślepek, jednogniazdową do mufy zewnętrznej i jednogniazdową do mufy wewnętrznej", dodając, że "ponadto zaplanowany został zakup regałów magazynowych, ciągnika siodłowego z naczepą do transportu rur oraz utwardzenia działki przeznaczonej do składowania wyrobów gotowych".

W części wniosku oznaczonej IV. Realizacja projektu, 1. Opis projektu zaznaczono, że zawarte w technologii wytwarzania rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym "innowacyjne rozwiązania [podkreślenie Sądu], to: ślimak tzw. barierowy o specjalnej geometrii opracowanej do przetwarzania polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym; konstrukcja głowicy w strefie wytłaczarki bocznej do warstwy poślizgowej; wykorzystanie wyjątkowych własności surowca do wytwarzania rur osłonowych dla sieci telekomunikacyjnych i sterujących ruchem kolejowym." Raz jeszcze powtórzono, że "w wyniku realizacji projektu nastąpi wdrożenie innowacyjnej [podkreślenie Sądu], niestosowanej w Polsce dłużej niż 3 lata, technologii wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym (PE 100RC) poprzez zakupienie, zamontowanie i uruchomienie linii produkcyjnych do wytwarzania rur osłonowych znacząco lepszych od dotychczas dostępnych na rynku. Wdrożenie technologii wytłaczania wymaga zakupienia i uruchomienia linii technologicznych dedykowanych do produkcji tych rur" [podkreślenie Sądu]. Ponownie dodano, że "ponadto zaplanowany został zakup regałów magazynowych na surowce oraz samochód ciężarowy (ciągnik siodłowy z naczepą) do transportu wyrobów gotowych. Rury z tworzyw sztucznych stanowią produkt przestrzenny, a więc niezbędne jest [podkreślenie Sądu] zapewnienie odpowiedniego, utwardzonego terenu do składowania rur przed wysyłką na budowę. W tym celu zostanie wykorzystana działka 1/43 zakupiona przez właściciela w 2009 roku. Zostanie ona utwardzona w ramach realizacji tego projektu." Na s. 20 wniosku zaznaczono, że projekt dotyczy innowacji produktowej i procesowej.

W zakresie planowanych wydatków w ramach projektu według podziału na kategorie wydatków i uzasadnienia potrzeb inwestycyjnych wnioskodawca – oprócz zakupu urządzeń ściśle związanych z innowacyjną produkcją rur (s. 31-35, punkty 1-21) – wskazał również zakup gruntu (działka nr [...],[...], obręb G.), utwardzenie elementami betonowymi placu składowego (s. 29 wniosku punkty 1 i 2), zakup ciągnika siodłowego i naczepy (s. 35 wniosku, punkty 22 i 23).

W sporządzonej przez dra Z. F. opinii o innowacyjności przedstawionego projektu (załącznik nr 5 do wniosku) scharakteryzowano technologię wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem hexenowym i walory produkowanych rur, przedstawiono proces technologiczny, wskazano maszyny i urządzenia niezbędne do stosowania innowacyjnej technologii, nie uwzględniając jednak w tym zbiorze utwardzonego elementami betonowymi placu składowego, czy też ciągnika siodłowego z naczepą, które wnioskodawca ujął we wniosku zawierającym przedstawiony projekt. Wskazanych elementów nie zawiera również "Analiza technologii wytwarzania rur osłonowych z polietylenu modyfikowanego komonomerem heksenowym" Instytutu Inżynierii Materiałów Polimerowych i Barwników w T. (z dnia [...] lutego 2012, [...]).

Trzeba także zauważyć, że piśmie D. Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] marca 2012 r. ([...]) sygnalizowano wnioskodawcy wątpliwości w zakresie objęcia dofinansowaniem wydatków na zakup i utwardzenie gruntu przeznaczonego na plac składowy (s. 2-3).

W poprawionym i uzupełnionym wniosku o dofinansowanie przedstawionego projektu (załącznik do pisma z dnia [...] kwietnia 2012 r.) wnioskodawca wśród planowanych wydatków w ramach projektu wskazał zakup gruntu (działka nr [...],[...],obręb G.), a w zakresie robót i materiałów budowlanych – utwardzenie placu składowego z elementów betonowych. W zbiorze innych środków trwałych – oprócz maszyn i urządzeń związanych bezpośrednio z innowacyjną technologią – wymieniono ciągnik siodłowy i naczepę.

W ogłoszeniu o naborze wniosków o dofinansowanie realizacji projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Budżetu Państwa w ramach Priorytetu 1. Wzrost konkurencyjności d. przedsiębiorstw, Działania 1.1. Inwestycje dla przedsiębiorstw, Schematu 1.1.A1. Dotacje inwestycyjne dla MŚP wspierające innowacyjność produktową i procesową na poziomie regionalnym zgodną z regionalną strategią innowacji (z wyłączeniem projektów z zakresu turystyki) postanowiono, że "wspierane projekty muszą ponadto prowadzić do wdrożenia innowacji produktowej (z wyłączeniem usług) lub procesowej (dotyczącej wytwarzania produktów), zgodnie z definicją innowacyjności zawartą w "Szczegółowym Opisie Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (Uszczegółowienie RPO WD). W dokumencie tym przyjęto następujące definicje:

Innowacja – zgodnie z Oslo Manual: Guidelines for Collecting and Interpreting Innovation Data [Podręcznik metodologiczny z zakresu badań statystycznych innowacji technicznych (technologicznych), "Oslo Manual: Guidelines for Collecting and Interpreting Innovation Data", wydanie trzecie z 2005 roku, wspólna publikacja OECD (Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju) oraz Eurostatu] – przez innowację rozumie się wprowadzenie do praktyki w przedsiębiorstwie nowego lub znacząco ulepszonego rozwiązania w odniesieniu do produktu (towaru lub usługi), procesu, marketingu lub organizacji. Istotą innowacji jest wdrożenie nowości do praktyki. Wdrożenie nowego produktu (towaru lub usługi) polega na zaoferowaniu go na rynku. Wdrożenie nowego procesu, nowych metod marketingowych lub nowej organizacji polega na ich zastosowaniu w bieżącym funkcjonowaniu przedsiębiorstwa.

Innowacja procesowa – oznacza wprowadzenie do praktyki w przedsiębiorstwie nowych, lub znacząco ulepszonych, metod produkcji lub dostaw.

Innowacja produktowa – oznacza wprowadzenie na rynek przez dane przedsiębiorstwo nowego towaru lub usługi, lub znaczące ulepszenie oferowanych uprzednio towarów lub usług w odniesieniu do ich charakterystyk lub przeznaczenia. Ulepszenie może dotyczyć charakterystyk technicznych, komponentów, materiałów, wbudowanego oprogramowania, bardziej przyjaznej obsługi przez użytkownika oraz innych cech funkcjonalnych.

Innowacyjność – zdolność przedsiębiorstw do tworzenia i wdrażania innowacji oraz faktyczna umiejętność wprowadzania nowych i zmodernizowanych wyrobów, nowych lub zmienionych procesów technologicznych lub organizacyjno-technicznych.

Rdzeniem w przedstawionych definicjach jawi się wprowadzenie do praktyki w przedsiębiorstwie nowego lub znacząco ulepszonego rozwiązania w odniesieniu do produktu (towaru lub usługi), procesu, marketingu lub organizacji, nowych lub znacząco ulepszonych metod produkcji lub dostaw, wprowadzenie na rynek nowego towaru lub usługi albo znaczące ulepszenie oferowanych uprzednio towarów lub usług w odniesieniu do ich charakterystyk lub przeznaczenia, przy czym ulepszenie takie może dotyczyć charakterystyk technicznych, komponentów, materiałów, wbudowanego oprogramowania, bardziej przyjaznej obsługi przez użytkownika oraz innych cech funkcjonalnych.

Dlatego też organizator konkursu, oceniając przedstawiony przez skarżącego projekt, nie mógł nie zastosować kryterium tak rozumianej "innowacyjności" przy badaniu zamierzonych przez wnioskodawcę wydatków z punktu widzenia ich bezpośredniego związku z innowacją procesową lub produktową oraz wydatków niepozostających w takiej relacji z przedsięwzięciem innowacyjnym, wszak projekt skarżącego lokuje się w zakresie "innowacyjności produktowej i procesowej na poziomie regionalnym zgodnej z regionalną strategią innowacji". W takiej sytuacji jednostki organizacyjne oceniające wniosek niewadliwie sięgnęły po kluczowe kryterium oceny merytorycznej nr 1 "Zasadność i adekwatność wydatków", by ustalić "Czy wszystkie planowane wydatki kwalifikowane w ramach projektu są konieczne do osiągnięcia jego celów, a ich wysokość jest adekwatna do zaplanowanych działań?"

Ocena merytoryczna Komisji Oceniających Projekt, ujęta i uzasadniona na kartach oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu (I. etap oceny), nie wykazuje uchybień, które można byłoby uznać za przekraczające granice racjonalnej oceny dowodów. W tych granicach mieści się wykazanie, że wydatki na zakup gruntu z przeznaczeniem na plac składowy i jego utwardzenie oraz na zakup ciągnika siodłowego z naczepą (samochodu ciężarowego) nie mają bezpośredniego związku z wdrożeniem innowacyjnej technologii wytłaczania wzmocnionych rur osłonowych, nie są bowiem elementami (maszynami lub urządzeniami, które wymieniono we wniosku) niezbędnymi w innowacyjnym procesie technologicznym. Trudno odmówić racji twierdzeniu jednostek oceniających, że wspomniane wydatki nie są przeznaczone na zakup elementów koniecznych w stosowaniu innowacyjnej technologii, lecz stanowią element dodatkowy wprowadzanej innowacji usprawniający magazynowanie czy też sprzedaż, nie zaś elementy innowacyjnego procesu technologicznego wytwarzania rur mieszczące się sferze dofinansowania omawianym programem. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że przedmiotem ewentualnego dofinansowania w rozpoznawanej sprawie pozostaje innowacyjny proces technologiczny wytwarzania rur, nie zaś "innowacyjność" w zakresie składowania produktów, ich transportu czy też sprzedaży.

Takiej oceny nie podważają również przedstawione przez skarżącego opinie dotyczące projektu [dra T. S. z Uniwersytetu Ekonomicznego we W. z dnia [...] czerwca 2012 r., dra inż. K. L. z Politechniki W. z dnia [...] czerwca 2012 r., prof. dra hab. inż. J. W. z Politechniki W. z dnia [...] czerwca 2012 r.), albowiem ich autorzy nie ujmują wprost wydatków na zakup i utwardzenie gruntu oraz na zakup ciągnika (samochodu ciężarowego) jako elementów niezbędnych w innowacyjnym procesie produkcji rur, powołując się na zasady rządzące planowaniem produkcji, organizacją pracy, warunkami pracy, logistyką, nakładami na pracę i energię, organizacją transportu, nie zaś na przywołane wcześniej kryterium innowacyjności w kontekście "zasadności i adekwatności wydatków" umożliwiających wdrożenie samego procesu technologicznego objętego dofinansowaniem.

Poczynione rozważania nie dają dostatecznych podstaw do postawienia jednostkom badającym wniosek (i objęty nim projekt) skutecznego zarzutu niezachowania przyjętych w konkursie reguł postępowania, czy też uchybienia ocenie przedstawionych w sprawie dowodów, a więc naruszenia prawa, które miałoby istotny wpływ na kwestionowane rozstrzygnięcie.

Zaskarżonego rozstrzygnięcia nie może wzruszyć zarzut skargi o naruszeniu postanowień pkt IV.15. Instrukcji wypełnienia wniosku, w zw. z postanowieniami pkt 2.6.4. Wytycznych dla wnioskodawców oraz w zw. z art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.o. – poprzez, jak stwierdzono w skardze, niezastosowanie tych unormowań i dokonanie oceny projektu w zakresie spełniania kryterium zasadności i adekwatności wydatków z pominięciem części wniosku o dofinansowanie, która, zgodnie z treścią Instrukcji, powinna być wzięta pod uwagę przy dokonywaniu takiej oceny. Należy bowiem zauważyć, że po pozytywnej ocenie formalnej wniosku, przystąpiono do oceny merytorycznej przewidzianej w punkcie 2.6.4. Wytycznych dla wnioskodawców i analizując wszystkie planowane wydatki w ramach projektu (według podziału na kategorie wydatków) (punkt IV.15 Instrukcji wypełniania wniosku) Komisja Oceny Projektów – po uprzednim wystąpieniu do skarżącego – stwierdziła, że wniosek nie spełnia kluczowego (a więc bezwzględnie obowiązującego) kryterium oceny merytorycznej nr 1 "Zasadność i adekwatność wydatków" w części dotyczącej wydatków przeznaczonych na zakup i utwardzenie gruntu z przeznaczeniem na plac składowy oraz zakup ciągnika siodłowego z naczepą (samochodu ciężarowego). Ponieważ korekta dotycząca wartości wydatków uznanych za niekwalifikowalne w stosunku do wydatków kwalifikowanych projektu przekroczyła 10% wydatków możliwych do wyłączenia z kosztów kwalifikowanych na etapie oceny merytorycznej (w ocenianym projekcie – 38,1%), Komisja Oceny Projektów miała podstawy do stwierdzenia, że wniosek skarżącego nie spełnia wymienionego wcześniej kryterium nr 1 "Zasadność i adekwatność" (punkt 2.6.4., s. 33, akapit szósty Wytycznych dla wnioskodawców), a przy tym nie naruszyła zasad i procedur objętych "systemem realizacji" w rozumieniu art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.o.

Z tych też względów nietrafny staje się zarzut naruszenia postanowień pkt 2.6.4. Wytycznych dla wnioskodawców, w zw. z art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.o., oraz § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych – poprzez, jak ujęto w skardze, niewłaściwe zastosowanie tych unormowań i przyjęcie, że kwestia kwalifikowalności zakwestionowanych wydatków pozostaje bez wpływu na ocenę projektu w zakresie spełniania kryterium zasadności i adekwatności wydatków, podczas gdy kwalifikowalność wydatków powinna być brana pod uwagę przy dokonywaniu takiej oceny, a wszystkie zakwestionowane wydatki uznać należy za kwalifikowalne w świetle obowiązujących przepisów. Należy bowiem zauważyć, że według § 9 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, do inwestycyjnych wydatków kwalifikowalnych na realizację nowej inwestycji zalicza się jedynie "niezbędne do jej realizacji wydatki ponoszone na: 1) nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego; 2) nabycie, wytworzenie oraz instalację i uruchomienie środków trwałych, w tym:

a) budowli i budynków, pod warunkiem że ich nabycie pozostaje w bezpośrednim związku z celami projektu objętego pomocą,

b) maszyn i urządzeń,

c) narzędzi, przyrządów i aparatury,

d) wyposażenia technicznego do prac biurowych,

e) infrastruktury technicznej związanej z nową inwestycją, w szczególności dróg wewnętrznych, przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych lub telekomunikacyjnych".

Samo zatem znalezienie się zamierzonego (planowanego) wydatku w przedstawionym katalogu nie czyni go z mocy prawa wydatkiem kwalifikowalnym, albowiem cechę tę można będzie mu przypisać dopiero po wykazaniu jego "niezbędności" do realizacji nowej, konkretnej inwestycji. To zaś oznacza, że przesłanka ta musi być badana przy ocenie każdego indywidualnego projektu, czego nie zaniechały jednostki oceniające wniosek skarżącego.

W materiale dowodowym sprawy nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 w zw. z art. 30b ust. 1 i 4 u.z.p.p.r.o. – poprzez, jak podniesiono w skardze, niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i naruszenie zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów wskutek niekompletnego i nieprawidłowego rozpatrzenia dokumentacji sporządzonej przez skarżącego oraz wobec braku należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem nie zauważyć, że żadna z okoliczności objętych postępowaniem konkursowym nie wskazuje, by instytucja zarządzająca uniemożliwiła dostęp beneficjentom (w tym także skarżącemu) do ogłoszonego programu i by działała na podstawie nieprzejrzystych reguł przy ocenie projektów, wszak w ogłoszeniu o naborze wniosków o dofinansowanie inwestycji wspierających innowacyjność produktową i procesową jednoznacznie określono rodzaje projektów podlegających dofinansowaniu, wymagania stawiane uczestnikom konkursu, kryteria wyboru projektów a także poinformowano o środkach odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. W skierowanym do skarżącego rozstrzygnięciu z dnia [...] maja 2012 r. o umieszczenie jego wniosku na "Liście projektów, które uzyskały ocenę negatywną w I. etapie oceny", zawarto pouczenie zarówno o możliwości i terminie odwołania się do Zarządu Województwa D., jak i o przysługującej wnioskodawcy skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (to ostatnie pouczenie znalazło się także w rozstrzygnięciu odwoławczym z [...] sierpnia 2011 r.). Uzasadnienia obu rozstrzygnięć odnoszą się do niezbędnych, poczynionych w postępowaniu konkursowym ustaleń, a tym przy niewadliwie przypisują ustalony w sprawie stan faktyczny do unormowań, które zadecydowały o sposobie rozpatrzenia wniosku skarżącego.

W rozpoznawanym przypadku nie można też dostrzec naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r.o. w zw. z art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 – poprzez, jak stwierdzono w skardze, niezastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że wniosek o dofinansowanie złożony przez skarżącego nie kwalifikuje się do objęcia dofinansowaniem wobec niespełnienia kluczowego kryterium merytorycznego, podczas gdy wniosek ten analizowane kryterium spełnia, przez co powinien być wybrany i objęty dofinansowaniem w ramach analizowanego działania. Nie można bowiem pomijać faktu, że w rozpoznawanej sprawie instytucja zarządzająca wykonała zadanie przewidziane w art. 26 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.z.p.p.r.o., albowiem oceniła projekt skarżącego według wcześniej przygotowanych i przekazanych Komitetowi Monitorującemu kryteriów, który je zatwierdził. Takim postępowaniem instytucja zarządzająca wypełniła dyspozycję art. 60 lit. a) rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.

Nie można wreszcie zgodzić się z zarzutem naruszenia postanowień § 7 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów w ramach części Priorytetu 1 i 5 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 – przez, jak powiedziano w skardze, niewłaściwe zastosowanie tych unormowań i przyjęcie, że postanowienia Regulaminu Pracy KOP mogły stanowić podstawę zakwestionowania wydatków i uznania, że nie są one konieczne dla realizacji projektu, podczas gdy postanowienia te regulują jedynie formalne kwestie procedury oceny projektów przez Komisję Oceny Projektów i nie stanowią (oraz nie mogą stanowić) odrębnej podstawy zakwestionowania wydatków. Zarzut ten zdaje się polegać na nieporozumieniu, albowiem postanowienia § 7 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów – jak zauważył skarżący – mają charakter wyłącznie proceduralny, a więc nie zawierają żadnych kryteriów merytorycznych oceny projektów, odsyłając w tym zakresie do "Kryteriów wyboru operacji finansowanych w ramach RPO WD", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD (§ 7 ust. 4 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów). Podobne odesłanie dotyczące oceny merytorycznej wniosków złożonych do D.F Instytucji pośredniczącej zawarto w § 2 ust. 3 Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów.

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.