Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 670/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 130 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi K.O. na uchwałę Rada Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r., Nr CXV/1547/10 w przedmiocie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy Stare Miasto " skargę oddala.


UZASADNIENIE

K.O. wniósł w dniu 27 marca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r., nr CXV/1547/10 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały, względnie stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez dokonanie bezprawnego ograniczenia jego wolności gospodarczej pomimo braku istnienia w rozpatrywanym przypadku przesłanki ważnego interesu publicznego, uzasadniającego ograniczenie działalności handlowej i usługowej na terenie nieruchomości objętych Parkiem Kulturowym Stare Miasto,

- art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ustanowienie zakazów i ograniczeń w zakresie działalności handlowej i usługowej na terenie Parku Kulturowego Stare Miasto nieadekwatnych do chronionych w ramach Parku wartości w postaci krajobrazu kulturowego, zabytków oraz historycznego układu urbanistycznego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z 6 lutego 2012 r. (datowanym na dzień 23 stycznia 2012 r.) wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa. Pismem z dnia 2 marca 2012 r. (otrzymanym w dniu 5 marca 2012 r.) Przewodniczący Rady Miasta Krakowa poinformował skarżącego o stanowisku Gminy w zakresie wezwania.

Wskazał również, że zgodnie z § 6 pkt. 1 i 2 zaskarżonej uchwały na terenie Parku Kulturowego Stare Miasto ustalono zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia pozostałej działalności usługowej: zakaz prowadzenia działalności usługowej oraz handlowej w bramach, przejściach i przejazdach do budynków, za wyjątkiem istniejących pomieszczeń wydzielonych zgodnie z przepisami odrębnymi oraz punktu wybijania medali pamiątkowych oraz zakaz wystawiania i oferowania do sprzedaży towarów przed budynkami oraz na elewacjach budynków. Zdaniem skarżącego powyższy zapis narusza jego interes prawny oraz uprawnienie do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, którą prowadzi między innymi na podstawie zawartych umów najmu powierzchni handlowych na terenie nieruchomości wchodzących w skład Parku Kulturowego. W wyniku wprowadzonego przez Gminę Kraków ograniczenia został narażony na wymierne szkody majątkowe oraz pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach.

Skarżący podniósł, że zasadność ograniczeń wolności gospodarczej uzasadnia ważny interes publiczny. Konstytucja go nie definiuje, ale w orzecznictwie TK i w nauce powszechnie przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia publicznego oraz moralności publicznej (por. np. L. Garlicki, Przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2001, z. 10, s. 5 i n.). W rozpatrywanym przypadku nie ma mowy o wystąpieniu ważnego interesu publicznego uzasadniającego tak dalece idące ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Co więcej, nie wystąpiła żadna przesłanka warunkująca takie ograniczenie (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia publicznego oraz moralności publicznej). Już tylko w oparciu o powyższy zarzut podjęta uchwała narusza prawo. Skarżący podkreślił, że nie zostało uprawdopodobnione, że prowadzenie działalności gospodarczej w tym rejonie stanowi jakiekolwiek zagrożenie dla zabytków, czy też krajobrazu Starego Miasta, gdy tymczasem drobna działalność handlowa na tym obszarze nie stanowi żadnego zagrożenia dla wartości, które w założeniu ma chronić utworzony Park Kulturowy. W uchwale nie wykazano jakie zagrożenie powodują przedsiębiorcy dla krajobrazu kulturowego terenów krajobrazowych z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej Krakowa. Ograniczenia swobody działalności gospodarczej winny mieć charakter wyjątkowy w ramach gospodarki rynkowej oraz powinny być uzasadnione konkretnymi zagrożeniami. Rada Miasta nie sprecyzowała w uchwale nakazów dopuszczonych przez ustawę poprzestając na powtórzeniu sformułowań ustawy o ochronie zabytków. Takie działanie organu jest nieproporcjonalne i nieadekwatne do celów i wartości promowanych i chronionych przez przedmiotową uchwałę. Uchwała nie pozostawia bowiem żadnej możliwości przedsiębiorcom, którzy zmuszenie zostali do zlikwidowania swoich przedsiębiorstw z uwagi na zastosowane rozwiązanie prawne. Skarżący podkreślił, że generalny zakaz prowadzenia działalności uniemożliwia mu wykonywanie działalności zarobkowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z zacytowaną przez skarżącego zasadą zawartą w art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej nie jest wartością absolutną, ponieważ dopuszczalne jest jej ograniczenie w drodze ustawy, ze względu na ważny interes publiczny. Takie ograniczenie wprowadzone zostało ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Umożliwiając utworzenie przez radę gminy parku kulturowego, ustawa ta upoważnia jednocześnie radę do ustanowienia na jego terenie zakazów i ograniczeń - również w odniesieniu do działalności handlowej i usługowej. Utworzenie na terenie gminy parku kulturowego - w celu ochrony określonych wartości wymienionych w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy - z założenia wiąże się bowiem z modyfikacją zasad obowiązujących na jego obszarze, a tym samym z ingerencją w prawa innych osób, co może również przejawiać się ograniczeniach w prowadzeniu działalności gospodarczej. I tak, zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa wprowadza ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, dokonując tego na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie ograniczenia te mają ściśle określony i ukierunkowany charakter. Przedmiotem kwestionowanej regulacji zawartej w uchwale jest bowiem zakaz prowadzenia działalności usługowej oraz handlowej w bramach, przejściach i przejazdach do budynków na terenie Parku oraz zakaz wystawiania i oferowania do sprzedaży towarów przed budynkami oraz na elewacjach budynków.

Adresatami tej regulacji są osoby prowadzące działalność usługową, bądź handlową we wskazanych miejscach, co w praktyce oznacza, że osoby te nie będą mogły świadczyć swoich usług lub wystawiać i oferować towarów do sprzedaży w tych miejscach, nie oznacza to jednak całkowitego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Parku czy znacznej części. Wprowadzenie zakazów z § 6 pkt 1 i 2 uchwały uzasadnione jest ochroną krajobrazu kulturowego Starego Miasta, czyli ukształtowanej przez wieki sylwety tego miejsca, poprzez przeciwdziałanie nadmiernej rozbudowie działalności handlowej i usługowej, ingerującej w formę architektoniczną obiektów zabytkowych, bądź zakłócającej ich ekspozycję, jak również ingerującej lub zakłócającej możliwość ekspozycji przestrzeni publicznej lub sprzecznej z tradycją kulturową Parku i związaną z nią estetyką (§ 3 ust. 1 pkt 5 uchwały). Takie zagrożenie wiązało się ze świadczeniem usług oraz wystawianiem i sprzedażą towarów w bramach, przejściach i przejazdach do budynków, jak również przed budynkami i na elewacjach budynków. Różnorodność kojarzona z obszarem Starego Miasta nie powinna prowadzić do przesłaniania towarami i reklamami otoczenia budynków.

Organ odwołał się do treści art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a dalej wskazał, że podejmując zaskarżoną uchwałę kierował się potrzebą osiągnięcia takich celów jak: zapewnienie właściwej ekspozycji niepowtarzalnej przestrzeni publicznej centrum miasta, ograniczenie nadmiernej komercjalizacji historycznego centrum miasta poprzez przeciwdziałanie nadmiernej rozbudowie działalności handlowej i usługowej, która negatywnie ingeruje w formę architektoniczną obiektów zabytkowych, bądź zakłóca ich właściwą ekspozycję, ochrona sylwety Starego Miasta oraz osi i punktów widokowych umożliwiających

wgląd na charakterystyczne elementy zabytkowego układu urbanistycznego, ze szczególnym uwzględnieniem Wzgórza Wawelskiego oraz widoków z obszaru parku kulturowego na charakterystyczne elementy innych zabytkowych obszarów miasta oraz ochrona urbanistyki Starego Miasta oraz wyeksponowanie bogactwa dzieł architektury, jako niezbędnych dla kształtowania tożsamości lokalnej i utrwalenia unikatowości dziedzictwa kulturowego, a tym samym dla wzmocnienia poczucia przynależności w związku z miejscem. Uchwała podkreśla konieczność utrzymania integralności centrum poprzez spójne i czytelne określenie kryteriów użytkowych i estetycznych, jakie winny być wprowadzane na obszarze Parku Kulturowego, w celu utrzymania unikalności średniowiecznego układu urbanistycznego. Historyczny układ przestrzenny Starego Miasta wraz ze Wzgórzem Wawelskim jest jednym z najwybitniejszych przykładów urbanistyki europejskiej i reprezentuje wszystkie style architektoniczne. Bogactwo architektoniczne, historyczne, kulturowe, religijne, społeczne stanowi o unikatowej wartości krajobrazu kulturowego Starego Miasta, będącego wspólnym dziedzictwem Polaków. Walory te wymagają ochrony, a ich wartość potwierdzona została wpisem na Listę UNESCO.

Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie wprowadziła zakazów, które naruszałyby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, gwarantowaną w art. 20 Konstytucji RP, jak również nie doszło do naruszenia przez kwestionowane przepisy art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ograniczenia i zakazy, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wprowadzone na podstawie zaskarżonej uchwały, zostały ustanawiane w poszanowaniu zasady proporcjonalności i przy uwzględnieniu specyfiki Parku Kulturowego Stare Miasto. Nie doszło tym samym do nałożenia zakazów i ograniczeń w sposób bezzasadny lub nadmierny. Podkreślił przy tym, że poszczególne postanowienia uchwały były konsultowane kilka lat i zostały wypracowane w drodze kompromisu.

Wreszcie organ wskazał, że kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Zdaniem organu skarżący nie wykazał w dostateczny sposób, aby postanowienia kwestionowanej uchwały wpływały negatywnie na jego sferę materialnoprawną, naruszając tym samym jego interes prawny. Nie świadczy o tym w wystarczającym stopniu brak możliwości wykonywania działalności usługowej lub handlowej, w sytuacji gdy skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, lecz jedynie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie działalności handlowej, w tym jak twierdzi również na terenie nieruchomości wchodzących w skład utworzonego Parku Kulturowego, wynajmując powierzchnie handlowe w okolicach Rynku Głównego. Organ wskazał przy tym, że wskazywane jako dowód w sprawie zaświadczenie z ewidencji działalności gospodarczej strony nie zostało załączone ani do wezwania o usunięcie naruszenia prawa, ani też do skargi złożonej w dniu 27 marca 2012 r. Natomiast w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP brak jest danych co do adresu głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego, jak i co do dodatkowych miejsc wykonywania tej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art.147 § 1 ustawy "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), nie wprowadza innych kryteriów od kryterium zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który stanowi: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego".

Skarga oparta na art. 101 u.s.g. zobowiązuje sąd administracyjny do badania w pierwszej kolejności, czy spełnia ona wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie do badania legitymacji skarżącego. Wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 na uchwałę lub zarządzenie organu gminy ustawa o samorządzie gminnym uzależnia od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35, art. 36 k.p.a.). Tak więc, warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwane, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a, zgodnie z którym, w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżący pismem z dnia 23 stycznia 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 9.02.2012 r., wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 3 listopada 2010 r. Nr CXV/1547/10.

Odpowiedzi na to wezwanie udzielił jedynie Przewodniczący Rady Miasta w Krakowie w piśmie z dnia 2 marca 2012 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 5 marca 2012 r. Skarga została nadana w dniu 22.03.2012 r. (k.197 akt przedłożonych przy piśmie organu z dnia 30 lipca 2012 r. (prezentata Sądu 31 lipca 2012 r.).

Dlatego też Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachowany został tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego i skarga jest dopuszczalna.

Pozostaje zatem ocenić legitymację skarżącego do wniesienia skargi.

W orzecznictwie sądowym ugruntowało się stanowisko, podzielane w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że skarga mająca swą podstawę w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 1627/06 - Lex nr 315977, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 492/08 - Lex nr 499841, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 492/08 - Lex nr 499824, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 82/08 - Lex nr 515301, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 207/08 - Lex nr 499875). W ocenie Sądu o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym decyduje przepis prawa materialnego, który negatywnie wpływa na sytuację strony. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa, wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Interes prawny jest zarazem kategorią ściśle związaną z przedmiotem postępowania, ze względu na fakt, że dotyczy sfery normatywnej, mającej swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy. Można ująć go też jako potrzebę ochrony sfery prawnej obywatela, wyznaczającą zakres jego działań lub subiektywnie odczuwaną potrzebę utrzymania istniejącego, lub spowodowania takiego stanu rzeczy, jaki dany podmiot uważa za korzystny, przy czym korzyść ta musi mieć swoje źródło w prawie. Interes prawny nie istnieje, jeżeli nie można ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia na prawa i obowiązki strony oparte na konkretnej normie. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien zatem zawierać nie tylko wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącej, ale przede wszystkim należy wykazać, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Musi więc zaistnieć taka sytuacja, w której skarżący na skutek podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej nie może zrealizować przysługujących mu praw wynikających z określonych przepisów prawa materialnego bądź jest w tym działaniu ograniczony (por. wyrok NSa z dnia 12.03.2010 r. , sygn. I OSK 1703/09, LEX nr 595273). Warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyrok NSA z dnia 20.01.2010 r., sygn. I OSK 1016/09, LEX nr 594835).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie wskazać należy, że na wezwanie Sądu skarżący przedłożył w celu wykazania interesu prawnego do wniesienia skargi kserokopie umów najmu, na podstawie których prowadzi działalność handlową na terenie najmowanych powierzchni w nieruchomościach, wchodzących w skład Parku Kulturowego Stare Miasto (pismo z dnia 1.08.2012 r. wraz z załącznikami – k.73 i nast. akt sądowych).

Powoływany w skardze przepis art.22 Konstytucji stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wolność gospodarcza jest konstytucyjną podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.). Jednak nigdy i nigdzie swoboda gospodarowania nie przybrała charakteru zasady bezwzględnej (szerzej na ten temat zob. K. Kruczalak, Wolność gospodarcza i jej ograniczenia w świetle Konstytucji RP. Wybrane zagadnienia nowej Konstytucji, GSP 1998, t. III, s. 43 i n.). Powyższe przepisy nie przyznają skarżącemu konkretnego uprawnienia, którego naruszenie mogłoby stanowić źródło interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Stosownie do definicji ustawowej określonej przepisem art.3 pkt 14) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2003.162.1568 z późn.zm.) krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. W myśl zaś art.6 ust.1 pkt 1) lit. a) i b) ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome będące, w szczególności krajobrazami kulturowymi, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Jedną z form ochrony zabytków jest utworzenie parku kulturowego (art.7).

Zgodnie z art.16 ust.1 i 2 ustawy rada gminy może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1.

Stosownie do tego ostatniego przepisu na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 4) składowania lub magazynowania odpadów. W myśl art.17 ust.2 ustawy w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 i Nr 115, poz. 1229, z późn. zm.)

Wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie utworzenia parku kulturowego określonych zakazów i ograniczeń w prowadzeniu działalności handlowej może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez najemcę danej nieruchomości.

Odwołując się do ugruntowanego, na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, orzecznictwa uznać należy, że posiadanie nieruchomości na podstawie umowy najmu nie przyznaje skarżącemu interesu prawnego o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Najem jest prawem o charakterze obligacyjnym, należącym do kategorii praw względnych tzn. skutecznych tylko względem stron danego stosunku prawnego. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą w przedmiocie utworzenia parku kulturowego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów ( por. wyrok NSA z dnia 4.09.2008 r., sygn. II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20.02.2008 r., sygn. II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472). Skoro zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych skarżącego do określonej nieruchomości objętej uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, to dotyczy naruszenia interesu faktycznego a nie prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g.

Nadto, zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 131 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Z przepisu art.129 ustawy wynika z kolei, że wymienione w nim roszczenia przysługują właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, a także innej osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Oznacza to, że "poszkodowanym" w rozumieniu art.130 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest wyłącznie osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskutek ustanowienia zakazów i ograniczeń, w tym prowadzenia działalności handlowej, na terenie parku kulturowego, roszczenia o odszkodowanie przysługują wyłącznie osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości.

Powyższe prowadzi do konstatacji, że osobie legitymującej się prawem najmu dotyczącym części nieruchomości położonych na terenie parku kulturowego nie przysługuje legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały w przedmiocie utworzenia parku kulturowego.

Rozważanie, czy na podstawie ustaleń przedmiotowej uchwały możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej stanowi ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z obiektywnym porządkiem prawnym. Dokonanie przez sąd takiej merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały jest możliwe jednak dopiero po ustaleniu, że skarżącemu przysługuje - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - legitymacja do jej zaskarżenia. Skoro skarżącemu w niniejszej sprawie taka legitymacja nie przysługuje, nie jest możliwe rozpoznawanie jego zarzutów dotyczących niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.

.