Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 350/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130 a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. na uchwałę Rady Powiatu G. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 13 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, na terenie Powiatu [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] października 2017 r., poz. [...]). Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa w postaci:

- art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1.998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1868) oraz

- art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.),

polegające na przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w dniu 26 października 2017 r. Rada Powiatu [...], działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym Uchwałą Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ustaliła na 2018 r. opłaty za usunięcie pojazdu z drogi, w wypadkach określonych w art. 130a ust. 1-2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz koszty przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi i koszty powstałe w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, w przypadku odstąpienia od jego usunięcia, o których mowa w art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Przewidziano następujące stawki kwotowe opłat za usunięcie:

1. roweru lub motoroweru -110 zł,

2. motocykla - 210 zł,

3. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 470 zł,

4. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 590 zł,

5. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 840 zł,

6. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1.230 zł,

7. pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 1.500 zł.

W przypadku stawek kwotowych opłat za przechowywanie za każdą dobę przewidziano w przypadku:

1. roweru lub motoroweru -17 zł,

2. motocykla - 24 zł,

3. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 37 zł,

4. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 49 zł,

5. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 71 zł,

6. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t -132 zł,

7. pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne -196 zł.

W przypadku stawek kwotowych opłat w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia przewidziano w przypadku:

1. roweru lub motoroweru - 55 zł,

2. motocykla -105 zł,

3. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 235 zł,

4. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 295 zł,

5. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 420 zł,

6. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 615 zł,

7. pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 750 zł.

Prokurator wskazał, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie kwot zbliżonych do maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772), w którym na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy Prawo o ruchu drogowym ogłoszone zostały maksymalne stawki kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 r.

Prokurator podał, że przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W związku z powyższym żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego, zaś organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. W ocenie Prokuratora uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek.

Prokurator powołał się na treść umowy zawartej przez Powiat [...] z wykonawcą powyższych usług w dniu [...] grudnia 2017 r. (umowa nr [...]), z której wynika, że:

1. Cena netto wynosi za usunięcie pojazdu z drogi:

a) roweru lub motoroweru - 50 zł,

b) motocyklu - 100 zł,

c) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t włącznie - 220 zł

d) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 450 zł

e) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 700 zł

f) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 900 zł,

2. Cena netto wynosi za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego w trybie art.

130a:

a) roweru lub motoroweru - 6 zł,

b) motocyklu - 10 zł

c) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t włącznie - 21 zł

d) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 26 zł

e) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 40 zł

f) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 50 zł,

Odnosząc się do argumentów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały Prokurator wskazał, że ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez jednoczesnego ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania zaskarżonej Uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6a tego przepisu, nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie. Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Prokurator podniósł, że w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Powołał się na część orzecznictwa sądowoadministracyjnego (WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 690/17, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 styczniu 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 791/17, WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 'l lutego 2018 r. sygn. akt 11 SA/Sz 1314/17).

W ocenie Prokuratora Rada błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez radę powiatu, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, w którym stwierdzono: "zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym". W ocenie Prokuratora organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Wiadomym zatem jest, że przeprowadzenie przetargu na świadczenie usług powinno zostać zakończone przed podjęciem uchwały o opłatach.

W odpowiedzi na ww. skargę Rada Powiatu G. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona Uchwała była przedmiotem rzetelnej analizy nie tylko samej Rady, ale również jej wewnętrznych komisji, tj. komisji Budżetu i Finansów Publicznych w dniu 24 października 2017r. (Protokół Nr 9/2017). Wskazała, że stawki ustalane są od roku 2012 i zarówno Zarząd, jak i Rada na bieżąco monitoruje zakres ponoszonych kosztów i ma wiedzę o wysokości cen dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów. Wbrew stanowisku Prokuratora, stawki oparto wyłącznie na przesłankach ustawowych, tj. potrzebie sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu G.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, Rada zauważyła, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie wprowadza obowiązku, aby przed podjęciem przez Radę Powiatu uchwały w sprawie ustalenia wysokości ww. opłat, zakończone zostało postępowanie przetargowe na świadczenie usług holowania i przechowywania usuniętych pojazdów. Ponadto uchwała, będąca prawem miejscowym, zawsze podejmowana jest przez Radę z pewnym wyprzedzeniem w stosunku do wyłonienia i podpisania umowy z podmiotem świadczącym ww. usługi. Dlatego Rada Powiatu, podejmując uchwałę, czyni to zawsze w stanie niepewności, co do rzeczywistych kosztów usługi, które będzie Powiat musiał ponieść w przyszłości. Odnosząc się do argumentów Prokuratora, sugerującego, że Rada Powiatu powinna w swej uchwale powielić stawki wskazane przez wykonawcę usług, wyłonionego w drodze przetargu, Rada uznała je za całkowicie błędne. Wskazała na konieczność podania źródła pokrycia kosztów własnych Starostwa związanych z prowadzeniem przedmiotowych spraw, gdyż jedynie część pojazdów usuniętych z drogi w okolicznościach określonych w art. 130a prawa o ruchu drogowym jest odbierana przez właścicieli. W przypadku pozostałej części pojazdów nieodebranych w terminie 3 miesięcy od usunięcia, Starosta występuje do Sądu z wnioskiem o przepadek pojazdu, a następnie z uwagi na zły stan techniczny pojazdów potwierdzony wyceną rzeczoznawcy przekazuje do stacji demontażu celem likwidacji. Zdaniem Rady, gdyby intencją ustawodawcy było, aby stawki opłat ustalane były według sugestii Prokuratora Okręgowego, to zapewne ustawodawca zapisałby po prostu, że stawki te ustala się w oparciu o rezultaty przetargów na świadczenie określonych usług. Rada wskazała, że średni czas oczekiwania na postanowienie Sądu Rejonowego w G. od złożenia wniosku o przepadek pojazdu do otrzymania prawomocnego postanowienia opatrzonego klauzulą wykonalności wynosi ok 5 miesięcy. Koszty przechowywania tych pojazdów ponosi Powiat [...]. W ocenie Rady czysto iluzoryczna jest także przewidziana w art. 130a ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym możliwość wyegzekwowania tych kosztów od właścicieli lub osób dysponujących pojazdem w dniu usunięcia na podstawie innego tytułu niż prawo własności. Rada stwierdziła, że na 26 decyzji wystawionych w roku 2018 na kwotę łączną: 121 402,97 zł wyegzekwowanych zostało na kwotę 4 909,23 zł.

Rada podniosła, że ustawodawca, przekazując powiatom, jako własne, zadanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w art. 130 a ust 1 — 2 ustawy prawo o ruchu drogowym, nie zapewnił na ten cel żadnych środków, poza wpływami z opłat ustalonych przez Radę w uchwale podjętej na podstawie art. 130a ust. 6 prawa o ruchu drogowym. Podkreśliła, że Powiat nie tylko nie zarabia na realizacji przedmiotowego zadania, lecz ponosi straty. W załączeniu złożyła stosowne zestawienie za lata 2015-2018. Wskazała ponadto, że w latach 2017-2018 oprócz wydatków wynikających z bieżącej umowy zawartej z przedsiębiorcą wykonującym usługi usuwania i przechowywania pojazdów na rzecz powiatu, Starosta [...], w drodze postanowień wydanych na podstawie art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przyznał łącznie kwotę ponad ćwierć miliona złotych tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdów usuniętych przed 4 września 2010r. i przejętych w związku ze zmianą przepisów, przez Powiat G. Rada podkreśliła, że celem zadania publicznego polegającego na usuwaniu pojazdów z dróg w trybie art. 130a i, będącego konsekwencją usunięcia, przechowywania pojazdu, jest zapewnienie poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, biorąc pod uwagę dominujące podstawy usunięcia pojazdu na terenie powiatu [...], jakimi są pozostawienie pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub zagraża bezpieczeństwu bądź też zatrzymanie pojazdu, który z różnych względów — związanych zarówno z pojazdem (jego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego), jak i z osobą nim kierującą (osoba znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo środka działającego podobnie do alkoholu, nieposiadająca uprawnień do kierowania pojazdem) — nie powinien się w danym miejscu lub okolicznościach poruszać. Zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa wynikać powinno nie tylko z samego faktu likwidacji stanu zagrażającego bezpieczeństwu, lecz również poprzez prewencje indywidualną, jak i ogólną. Rada zwróciła przy tym uwagę na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/GI 387/14, który w uzasadnieniu stwierdził: "Wysokość stawek za przechowywanie pojazdów usuwanych z drogi jest ustalana na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, które różnią się w sposób zdecydowany od stawek opłat pobieranych na innych parkingach ma na celu nie tylko zwrot kosztów poniesionych przez dozorców i należne im z tego tytułu wynagrodzenie, ale przede wszystkim dyscyplinowanie właścicieli czy dysponentów usuwanych z drogi pojazdów stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź naruszających inne przepisy." Nie należy tego mylić z sankcyjnym charakterem opłaty, lecz właśnie upatrywać w tym działania sprzyjającego sprawności realizacji zadania określonego w art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Sprawność będzie zatem polegała nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, lecz przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdu z drogi.

Rada podniosła również, iż będący organem nadzoru Wojewoda [...], któremu przesłana została przedmiotowa uchwała nie znalazł podstaw dla wszczęcia postępowania nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu. Mając na uwadze, że ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90/90; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, publ. LEX nr 1273175). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Ponadto w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżącego Prokuratora, aby Uchwała Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, na terenie Powiatu [...] (Dz. Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] października 2017 r., poz. [...]), została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Zaskarżona Uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu ogłoszonym w obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2017r., poz. 1260). Przepis upoważniający stanowi, że Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1–2 (tj. usuwania pojazdu z drogi), oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c (tj. usunięcia i przechowywania pojazdu na parkingu), oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a (tj. wydania dyspozycji usunięcia pojazdu). Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a (tj. za usunięcie pojazdu i przechowywanie na parkingu).

Przepis art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, wprawdzie odnoszący się literalnie do rozporządzeń, ale znajdujący zastosowanie do wszystkich upoważnień ustawowych, wymaga by upoważnienie ustawowe zawierało "wytyczne dotyczące treści" aktu wykonawczego. Doprecyzowanie tego przepisu nastąpiło w § 66 Zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego są wskazówkami wyznaczającymi jego treść lub sposób ukształtowania jego treści. W wytycznych można wskazać w szczególności rozstrzygnięcia, których nie wolno przewidzieć, granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia, wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania, cele, jakie mają zostać osiągnięte lub okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc akt wykonawczy. Ponadto stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym, a nadto wytyczne powinny być bardziej szczegółowe, gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli. Dodać trzeba, że akt wykonawczy musi ponadto uwzględniać całokształt ustawowych przepisów materialnych związanych z zakresem spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym. Akt wykonawczy musi być konsekwencją tych przepisów i spójny z tymi przepisami.

W tym kontekście, w ocenie Sądu, należy zauważyć, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie zawiera dostatecznie jednoznacznych wytycznych, które wyznaczałyby treść uchwały rady powiatu w sposób nie budzący wątpliwości. Pomijają one pozostałe przepisy art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a także w swej treści ze zdania pierwszego art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie odnoszą się do kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

Zakres spraw przekazanych w przepisie upoważniającym do uregulowania w uchwale rady powiatu obejmuje:

1) wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu (odesłanie do art. 130a ust. 5c);

2) wysokość kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (odesłanie do art. 130a ust. 2a), które nie mogą być wyższe niż maksymalne stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ogłoszone na dany rok kalendarzowy przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Przepis upoważniający zawiera dwie kumulatywne wytyczne dotyczące treści uchwały rady powiatu, a mianowicie: 1) uchwała musi zapewnić sprawną realizację zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; 2) uchwała musi uwzględniać koszty usunięcia i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu. Pierwsza wytyczna dozwala na takie ukształtowanie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu by czynności te były wykonywane profesjonalnie, w sposób prawidłowy i skuteczny. Nie wyznacza ona mierników wysokości opłat, a jedynie cel, jaki ma być osiągnięty ich ustanowieniem. Druga wytyczna, w ocenie Sądu, stwarza wprawdzie implikację wysokości kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w postaci relatywizacji do takich kosztów na obszarze powiatu, ale też nie wskazuje kryteriów oceny takich kosztów na obszarze powiatu. Nie jest konkretnie wiadome, jakie parametry i jakie podmioty należy uwzględnić przy przeprowadzaniu takiej analizy. Z tych powodów w kontekście tej wytycznej muszą być uwzględnione inne przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zamieszczone w systematyce art. 130a. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podkreśla, że nie można nie dostrzegać, iż zgodnie z art. 130a ust. 5c ustawy - Prawo o ruchu drogowym, pojazd usunięty z drogi umieszcza się na parkingu strzeżonym uprzednio wyznaczonym przez starostę. Nadto art. 130a ust. 5f ustawy - Prawo o ruchu drogowym przewiduje, że realizacja zadań w zakresie usuwania pojazdów i ich przechowywania następuje przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub innych podmiotów, którym starosta powierzył wykonywanie tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. W przypadku przepisów art. 130a ust. 5c i 5f, poza wskazówką do ust. 5f o stosowaniu przepisów o zamówieniach publicznych, nie ma wytycznych wyznaczających kryteria decyzji starosty, które ograniczałyby swobodę jego uznania przy wyborze parkingu strzeżonego i operatora dokonującego usunięcia pojazdu. W ocenie Sądu, wytyczne do ust. 6 w art. 130a są niespójne z regulacjami art. 130a ust. 5c i ust. 5f, nie mogą więc być samodzielnym i wyłącznym wyznacznikiem treści uchwały rady powiatu.

Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Natomiast w przypadku drugiej przesłanki chodzi tu przede wszystkim o relatywizację do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, czyli wynagrodzenie uzyskiwane przez firmy zewnętrzne świadczące usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów.

W konkretnym przypadku powyższe oznacza, że wysokość kosztów usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym musi uwzględniać ponoszone przez powiat faktyczne koszty usunięcia pojazdu przez podmiot, któremu w trybie zamówień publicznych starosta powierzył wykonywanie tego zadania, a jednocześnie faktyczne koszty opłat za przechowywanie pojazdu pobierane od powiatu przez podmiot prowadzący, wyznaczony uprzednio przez starostę, parking strzeżony.

Ponadto, rada powiatu nie może określać ww. stawek opłat jedynie w oparciu o powyższe dwa kryteria – jest ona bowiem związana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat określoną w ustawie, przy czym uwzględnia zastosowanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych mechanizmu waloryzującego maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, pozwalającego na ich urealnienie bez konieczności zmiany ustawy (waloryzacja dokonywana jest w drodze obwieszczenia).

Warto w tym miejscu podkreślić, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ażeby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych, aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17).

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie więc zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Powyższe prowadzi do wniosku, że wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową przewidzianych w art. 130a ust. 6 p.r.d. obu kryteriów materialnoprawnych. Wobec powyższego nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu kryteriów może zostać ustalona ponad tą wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przede wszystkim, ustalona w zaskarżonej Uchwale wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu mieści się w granicach zakreślonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017r., poz. 772).

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie ma natomiast bezpośredniego odniesienia przywoływany przez Prokuratora wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 albowiem został on wydanych w odmiennym stanie faktycznym sprawy. NSA kwestionując bowiem uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia 18 listopada 2015 r., Nr [...] w części § 1 ust. 1 pkt 2-7, stwierdził bowiem że: "(...) uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek.

Jednakże na gruncie rozpoznawanej sprawy NSA podkreślił, że "(...) Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały analizowanego przez pryzmat zakresu, w jakim została ona zaskarżona wynika, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były: 1) zapewnienie sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a ustawy; 2) zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Ł. przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tego tytułu w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych; 3) koszty odholowania pojazdów wynikające z umowy z podmiotem zewnętrznym obowiązującej do końca 2016 r.".

W kontekście tego NSA stwierdził, że "niewątpliwie zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Ł. przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym."

W przedmiotowej sprawie, tutejszy Sąd nie stwierdził jednak, aby Rad Powiatu [...], podejmując Uchwałę Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. kierowała się przesłanką zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu powiatu.

Faktem jest, że ww. Uchwała zawiera jedynie lakoniczne uzasadnienie, w którym powołane zostały wyłącznie przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzeń wykonawczych – Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, stanowiących podstawę prawną do jej wydania. Niemniej jednak, Sąd uznał, że sam tylko ogólnikowy charakter uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie może być uznany za takie naruszenie prawa, które mogłoby stanowić o konieczności wyeliminowania uchwały rady z obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 277/19, opubl. CBOSA pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl), tym bardziej że uwarunkowania, w jakich przedmiotowa uchwała została podjęta były powszechnie znane, także radnym podejmującym uchwałę, a przesłanki te zostały wyjaśnione przez radę m. in. w odpowiedzi na skargę.

Zarówno z odpowiedzi na skargę, jak i protokołów posiedzenia Komisji Budżetu i Finansów Publicznych z dnia 24 października 2017r. (Protokół Nr 9/2017) oraz zestawienia kosztów przedstawionych przez Radę wynikają bardzo konkretne okoliczności, które przemawiały za przyjęciem stawek w wysokości określonej w zaskarżonej Uchwale. Przede wszystkim tutejszy Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że stawki te rażąco odbiegają od faktycznych kosztów ponoszonych przez powiat, a różnice stanowią nieuzasadniony prawnie dochód jednostki samorządowej. Jak wynika z akt sprawy, w tym odpowiedzi na skargę, jedynie część pojazdów usuniętych z drogi w okolicznościach określonych w art. 130a prawa o ruchu drogowym jest odbierana przez właścicieli, zaś pozostała części pojazdów jest objęta postępowaniem przed sądem celem orzeczenia o przepadku pojazdu. Postępowanie to jest długotrwałe, i nie kończy się uzyskaniem jakiegokolwiek dochodu przez Powiat. Co więcej, Powiat musi przez cały czas trwania postępowania ponosić rzeczywiste bieżące koszty wynikające z przechowywania pojazdu. W ostatecznym rezultacie zaś dochodzi do demontażu pojazdu celem likwidacji. Dodatkowo rada wykazała, jak niska jest skuteczność w zakresie możliwości wyegzekwowania tych kosztów od właścicieli lub osób dysponujących pojazdem w dniu usunięcia na podstawie innego tytułu niż prawo własności, skoro na 26 decyzji wystawionych w roku 2018 na kwotę łączną: 121 402,97 zł wyegzekwowanych zostało na kwotę 4 909,23 zł. Pozostałe koszty ponosi Powiat. Z zestawienia wydatków poniesionych przez Powiat na usuwanie i przechowywanie pojazdów (wypłacone faktury) i wpływów do budżetu Powiatu z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdów odebranych przez właścicieli wynika, że ww. wydatki w latach 2015 – 2018 wyniosły razem 682 009,46 zł, zaś ww. wpływy 233 172,61 zł. Trudno zatem – przy takim zestawieniu twierdzić o jakimkolwiek nieuzasadnionym zysku Powiatu, który ponosi realne starty, pomimo określenia stawek na wysokim poziomie. Nie można w takim przypadku twierdzić o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, celem maksymalizacji zysku. Ponadto zgodzić się należy z twierdzeniem Rady, że z upoważnienia ustawowego nie wynika, że stawki określone w uchwale muszą dokładnie odpowiadać stawkom wynikającym z umowy zawartej z podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Koszty te są co najmniej równe, lecz w wielu przypadkach większe od wynikających z realizacji samej umowy, co w sposób dostateczny wykazał organ.

Dodatkowo nie można nie analizować w kontekście niniejszej skargi kryterium ekonomicznej efektywności realizacji zadań ustawowych. Analiza ww. kosztów wyraźnie pokazuje, że zaskarżona Uchwała Rady Powiatu G. uwzględniała przesłanki wskazane w delegacji ustawowej tj. realne koszty usuwania i przechowywania pojazdów wynikające nie tylko z umowy zawartej z przedsiębiorcą, lecz kosztów sprawnej realizacji zadań przez Starostę. Na sprawność działania w tym zakresie składają się skuteczność oraz ekonomiczność wyrażająca stosunek wyniku użytecznego do kosztu. Z aspektem ekonomiczności wiąże się więc ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskanymi dochodami z opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c. Pod pojęciem kosztu należy niewątpliwie rozumieć koszt ponoszony ze środków publicznych. Im ten koszt jest mniejszy tym ekonomiczność, a zatem i sprawność realizacji zadania jest wyższa. W przywołanym już wcześniej wyroku (sygn. I OSK 1916/16) z 13 stycznia 2017r. NSA zauważył, że wpływ przesłanek wymienionych w delegacji ustawowej na ostateczne rozstrzygnięcie podejmowane przez radę powiatu wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia ich pod uwagę co daje radzie elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.