Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 626/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części, w pozostałym zakresie skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński z dnia 17 lutego 2012 r. nr SE.0050.16.2012.mg w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej § 1 Tab.1 Lp.4. w zakresie opłaty za każde dochowanie w grobie ziemnym; II . oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Burmistrza Miasta Lidzbark Warmiński na rzecz skarżącego A. P. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że dnia 13 czerwca 2017 r. do Burmistrza A wpłynęło pismo podpisane przez A. P., w którym wezwał on do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezgodnym z prawem naliczaniu opłaty za dochowanie do grobu ziemnego, w sytuacji gdy dokonano opłaty za zachowanie istniejącego grobu. Strona zwróciła uwagę, że Burmistrz Miasta w zarządzeniu nr SE.0050.16.2012.MG z dnia 17 lutego 2012r. w sprawie ustalenia opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych wprowadził bezpodstawnie opłatę za dochowanie do istniejącego grobu ziemnego, mimo że dokonano opłaty za jego zachowanie oraz wniesiono opłatę za wykonanie pochówku pierwszej osoby.

W odpowiedzi na ww. pismo z dnia 29 czerwca 2017 r. Burmistrz wskazał, że z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawodawca wyeliminował z obrotu prawnego instytucję "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" i pouczył skarżącego o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Następnie pismem z dnia 5 lipca 2017r. A. P. wywiódł skargę na ww. zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia 17 lutego 2012r. w sprawie ustalenia opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych w A, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części § 1. Tab.1 lp. 4, czyli cennika, tj:

- każdego dochowania w grobie ziemnym,

- każdego pochowania w miejscu zarezerwowanym,

- każdego dochowania urny oraz dochowania po ekshumacji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w jego ocenie część wprowadzonych opłat jest nieuprawniona i wykracza poza ramy określone w art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wskazał również, że opłata za dochowanie do istniejącego grobu dotknęła go osobiście, gdyż musiał ją uiścić w związku z pochówkiem swojej matki w grobie ziemnym, zaś wcześniej wniesiono już opłatę za przedłużenie miejsca pochówku na następne 20 lat.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. W ocenie organu istnieje wątpliwość, czy skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia aktu w części dotyczącej pochowania w miejscu zarezerwowanym i dochowania urny oraz dochowania po ekshumacji. Według organu na dzień wniesienia skargi skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego niezbędnego do zaskarżenia zarządzenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto skarżący nie wykazał interesu prawnego w zakresie dotyczącym dochowania w grobie ziemnym, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że taki koszt został przez niego poniesiony. Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 7 ust. 2 u.c.ch.z. w odniesieniu do opłaty dotyczącej dochowania w grobie ziemnym. Wynika to z faktu, że podstawą prawną do

wydania zaskarżonego zarządzenia był przede wszystkim art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a uprawnienia te organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Zarządzenie to jest zatem wydane na podstawie obowiązujących przepisów i mieści się w ich treści.

Organ zaznaczył również, że nie neguje prawa skarżącego do grobu, jak również jego uprawnienia do pochowania kolejnej osoby w istniejącym grobie, w sytuacji gdy dokonano opłaty za zachowanie istniejącego grobu. Jednakże organ jest

uprawniony do ustalania opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a cmentarz komunalny niewątpliwie jest obiektem użyteczności publicznej. Takie bowiem uprawnienie przyznane mu zostało w powołanym wyżej, art. 4. ust. 1 pkt 2 u.g.k.

W piśmie procesowym z dnia 29 września 2017r. skarżący stwierdził, że wskazana przez Burmistrza podstawa prawna skarżonego zarządzenia jest nieprawidłowa, a samo zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Skarżący podniósł, że Burmistrz, jako podstawę prawną do zarządzenia nr SE.0050.16.2012.MG z dnia 17 lutego 2012 r., podał art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat oraz o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, a uprawnienia te organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Jest to jednak w ocenie strony pogląd błędny, ponieważ właściwą podstawą prawną dla skarżonej opłaty za dochowanie jest ustawa z 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stanowiąca lex specialis wobec ustawy o gospodarce komunalnej.

W ocenie skarżącego ustawa o gospodarce komunalnej zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów. Porównując art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, należy dojść do przekonania, że w takiej jak ta sprawa zastosowanie znajdzie ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W związku z tym wskazana przez organ podstawa prawna zarządzenia jest nieprawidłowa. Stosowanie przez organ opłat za pojedyncze pochówki oddzielnie od opłat za prawo do grobu należy zaś rozumieć jako próbę obejścia przepisów ustawowych ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Skarżący stwierdził również, że zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 roku. W ocenie skarżącego wykładnia artykułu 7 ustawy wskazuje, że intencją ustawodawcy było określenie sytuacji grobu, w którym planuje się kolejny pochówek. Nie sposób zaś wywnioskować z przepisów artykułu 7 ustawy, aby przewidywał on pobieranie opłaty jedynie za same czynności pochówku.

Zastosowana przez Burmistrza konstrukcja cennika, w której osobno nabywa się

prawo do grobu, osobno zaś należy uiszczać opłaty za dokonywane w danym grobie

pochówki (czynności pogrzebowe), niezgodna jest u swoich podstaw z regulacją

ustawową, traktującą kwestię pochówku i nabycia prawa do grobu łącznie.

Ponadto skarżący zwrócił również uwagę, że niektóre opłaty nie mieszczą się w zakresie opłat, o których mowa w art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Do takich opłat należy odpłatność za:

- każde pochowanie w grobie murowanym (po roku od jego założenia),

- wjazd na teren cmentarza,

- zezwolenie na postawienie lub wymianę nagrobka na grobie dziecka do 6 lat, na grobie pojedynczym, na grobie podwójnym,

- kaucja gwarancyjna pobierana od wykonawców robót kamieniarskich, budowlanych,

murarskich na zabezpieczenie wykonania prac zgodnie z obowiązującymi normami, na

ściśle określonej powierzchni grobu.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu złożył do akt poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia 9 października 2017r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, którym to zostało uchylone zaskarżone w tej sprawie zarządzenie. W związku z tym wniósł o umorzenie postępowania. Natomiast skarżący wniósł o oddalenie wniosku o umorzenie postępowania sądowego, podając, że zaskarżone zarządzenie wywołało już skutki prawne w przeszłości i w związku z tym postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze i piśmie procesowym z dnia 29 września 2017r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 j.t. ).

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie nr SE.0050.16.2012.MG z dnia 17 lutego 2012r. Burmistrza Miasta w sprawie ustalenia opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych w A. Skarżący w swojej skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 29 września 2017r. zarzucił, że niektóre opłaty nie mieszczą się w zakresie opłat, o których mowa w art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Do takich opłat należy odpłatność za:

- każde dochowanie w grobie ziemnym,

- każde pochowanie w miejscu zarezerwowanym,

- każde dochowanie urny oraz dochowania po ekshumacji.

- każde pochowanie w grobie murowanym (po roku od jego założenia),

- wjazd na teren cmentarza,

- zezwolenie na postawienie lub wymianę nagrobka na grobie dziecka do 6 lat, na grobie pojedynczym, na grobie podwójnym,

- kaucja gwarancyjna pobierana od wykonawców robót kamieniarskich, budowlanych,

murarskich na zabezpieczenie wykonania prac zgodnie z obowiązującymi normami, na

ściśle określonej powierzchni grobu.

Na wstępie wskazać należy, że wniosek pełnomocnika organu o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na przyjęcie nowego zarządzenia Burmistrza Miasta z dnia 9 października 2017r. w sprawie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, uchylającego zaskarżone zarządzenie, jest niezasadny. Poprzednie zarządzenie bowiem funkcjonując w obrocie prawnym wywołało określone skutki prawne, m.in. w stosunku do skarżącego.

Przede wszystkim w pierwszej kolejności należało rozważyć istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego, który uprawniałby go do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia.

Stosownie zaś do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446 j.t., dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017r., IV SA/Wr 424/16, dostępny w CBOIS).

Tym samym zaskarżając uchwałę lub zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (podobnie: wyrok WSA w Kielcach z 27 kwietnia 2017r., I SA/Ke 231/17, dostępny w CBOIS).

Naruszenia interesu prawnego w przypadku zarządzenia w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych, należy dopatrywać się w określeniu wysokości stawek opłat wynikających z zaskarżonego zarządzenia, które nakładane są na dysponentów grobów zlokalizowanych na tychże cmentarzach komunalnych. Sporne zarządzenie niewątpliwie ustala takie stawki opłat za usługi cmentarne na Cmentarzach w A i B w wysokości określonej w załączniku. Z treści zaś zarządzenia wynika, że opłaty te nie są nałożone na Burmistrza Miasta czy też administratora cmentarza ale na osoby trzecie, czyli dysponentów poszczególnych grobów. Skoro skarżący posiada uprawnienia dysponenta do grobu, tym samym zaskarżone zarządzenie wprost nakładające obowiązek ponoszenia opłat na takie osoby, potencjalnie narusza jego interes prawny.

Na gruncie niniejszej sprawy skarżący dokonał opłaty za zezwolenie na postawienie nagrobka pojedynczego oraz wjazd na teren cmentarza, co potwierdza znajdująca się w aktach sądowych sprawy faktura Vat o NR "[...]" z 26 września 2017r. (akta sądowe, k. – 31). Skarżący wyjaśnił również na rozprawie, że uiścił opłatę opisaną w zaskarżonym zarządzeniu w § 1 Tab. 1 Lp. 4. Ponadto organ nie neguje faktu, że skarżący uiścił opłatę w wysokości 900 zł na podstawie § 1 Tab. 1 Lp. 4 rzeczonego zarządzenia z tytułu dochowania w grobie ziemnym.

W związku z tym należy przyjąć, że skarżący wykazał się interesem prawnym w sprawie w tym zakresie, tzn. zaskarżone zarządzenie dotyczy interesu prawnego skarżącego odnośnie do kwestionowanych regulacji dotyczących opłaty za zezwolenie na posadowienie nagrobka, opłaty za każde dochowanie w grobie ziemnym oraz opłaty za wjazd na teren cmentarza.

W pozostałym zaś zakresie - odnoszącym się do ustalenia odpłatności za dochowanie urny oraz dochowania po ekshumacji, pochowanie w miejscu zarezerwowanym oraz kaucję gwarancyjną pobieraną od wykonawców robót kamieniarskich, budowlanych, murarskich na zabezpieczenie wykonania prac zgodnie z obowiązującymi normami, na ściśle określonej powierzchni grobu i każde pochowanie w grobie murowanym - skarżącemu nie można przypisać interesu prawnego. Skarżący bowiem takiego naruszenia interesu prawnego nie wykazał. Dlatego też jego skargę w tym zakresie należało oddalić.

Odnośnie zaś do pozostałych zakwestionowanych regulacji spornego zarządzenia, do których kwestionowania skarżący posiada interes prawny, to w pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie są regulacje zarządzenia Burmistrza Miasta wydane na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011r., Nr 118, poz. 687 ze zm., dalej: u.c.ch.z.), art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r., Nr 45, poz. 236, dalej: u.g.k.) oraz § 2 uchwały Nr XXXV/250/2001 Rady Miejskiej z dnia 16 listopada 2001r. w sprawie opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych.

Według przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika również z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1901/13, dostępny w CBOIS).

Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 u.g.k. rada gminy (organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego) może powierzyć organowi wykonawczemu danej jednostki samorządu prawo do ustalania opłat i cen albo prawo do określenia sposobu ustalania opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej bądź za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Na mocy więc art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej organ stanowiący może powierzyć organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego całość bądź część tych uprawnień (takie stanowisko przyjął NSA w swoim wyroku z 7 grudnia 20111r., II GSK 1022/10, dostępny w CBOIS).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2017 r. sygn.. akt I SA/Wa 294/17, orzeczenie nieprawomocne dostępne w CBOIS), że niewątpliwie przepisy uchwały w przedmiocie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego powinny regulować opłaty cmentarne z uwzględnieniem treści art. 7 ustawy o cmentarzach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 – 3 u.c.ch.z. grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20 (ust. 1). Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (ust. 3). Konsekwencją powyższych przepisów jest fakt, że w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, nie jest konieczne zachowanie okresu 20 lat dla pochowania następnych oraz – po upływie lat 20 wnoszenie kolejnej opłaty przewidzianej za pochowanie zwłok. Art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach nie określa jednak ani wysokości opłaty ani sposobu jej ustalenia, ani też nie zawiera delegacji w tym zakresie. Sytuację wyjaśnia pierwotna wersja ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zawierała ona przepis art. 2 ust. 3 przewidujący właśnie opłaty za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych, ustalane przez prezydia odpowiednich rad narodowych. Tak więc art. 7 ust. 2 wymienia tylko jedną z możliwych do ustalenia opłat. Sytuację skomplikowało dopiero skreślenie art. 2 ust. 3 na mocy art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154) – z dniem 23 maja 1989 r. Upadła wówczas wyraźna podstawa prawna dla ustalenia przedmiotowych opłat i kompetencji organów w tym względzie. Spowodowało to próby różnych rozwiązań uwidocznione w zróżnicowanym orzecznictwie. Jena z nich zaaprobowana została w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95 (ONSAPU 1996/6/80), która uznała w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach podstawę do określania przez gminę, zarządzającą bezpośrednio cmentarzem, opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok, traktując przy tym taką uchwałę jako ofertę do zawarcia umowy cywilnoprawnej podlegającą nawet negocjacjom. Tak więc pogląd ten wiązał się ze specyficznym, przejściowym stanem prawnym, który uległ diametralnej zmianie po wejściu w życie ustawy o gospodarce komunalnej. Jej art. 4 ust. 1 pkt 2 określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie za bezsporną uznaje się przynależność cmentarzy do tej kategorii obiektów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 73/13,internetowa baza orzeczeń NSA), w związku z czym objęte są one omawianym przepisem i nie jest konieczne poszukiwanie, tak jak w poprzednim stanie prawnym, skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do przezwyciężenia istniejącej wówczas niejasnej sytuacji prawnej. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na występujący w art. 4 ust. 1 zwrot "jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej". Otóż art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w żadnym elemencie wchodzącym w skład normy z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie tylko nie wprowadza odmiennych przepisów, ale w ogóle nie reguluje tych kwestii, a mianowicie nie ustala wysokości cen i opłat, ani też nie stanowi o sposobie ich ustalania. Brak jest zatem podstaw do traktowania go jako przepisu szczególnego w rozumieniu cyt. art. 4 ust. 1. W konsekwencji ustalenie cen i opłat w oparciu o ten ostatnio wymieniony przepis nie doznaje ograniczenia wyłącznie do czynności objętych ściśle pojęciem "pochowanie zwłok" z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach (wyrok WSA w Gliwicach z 20 czerwca 2016 r. sygn. akt IV Sa/Gl 54/16, internetowa baza orzeczeń NSA)..

Wskazać dalej należy, że w obrocie prawnym funkcjonuje Uchwała Nr XXXV/250/2001 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2001r. w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych wydana na podstawie wspomnianego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej, która obowiązywała w dniu podjęcia zaskarżonego zarządzenia. W uchwale tej w § 1 ustalono stawki opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych. Natomiast w § 2 upoważniono Zarząd Miasta do uchwalenia w przyszłości stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że wprawdzie stosownie do § 2 uchwały adresatem upoważnienia Rady Miejskiej jest zarząd miasta, ale wszystkie kompetencje i uprawnienia wykonawczego organu kolegialnego gminy przejął po nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym z 2002 r. jej jednoosobowy organ, czyli w tej sprawie burmistrz.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2001r., stwierdzić należy, że Burmistrz nie posiadał upoważnienia do ustalenia wysokości opłat za każde dochowanie w grobie ziemnym. Wspomniana uchwała nie dawała mu takiej podstawy prawnej i nie zawierała stosownej delegacji do ustalania tego typu opłat. Nie było zatem podstaw do pobrania od skarżącego kwoty 900 zł za dochowanie, ponieważ w wykazie stawek i opłat przewidzianych w § 1 uchwały brak jest stawki opłaty za dochowanie. Sama uchwała natomiast upoważniała organ wykonawczy gminy jedynie do uchwalenia w przyszłości stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych, co oznacza, że upoważnienie zawarte w uchwale uprawniało organ wykonawczy gminy jedynie do zmiany wysokości stawek zawartych w uchwale, nie zaś do wprowadzenia nowych opat tej uchwale nieznanych. Wynika to wprost z § 2 uchwały. W związku z tym również Burmistrz nie miał podstaw do określenia takiej stawki w swoim zarządzeniu z dnia 17 lutego 2012r. w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych.

Jednocześnie jednak w ocenie Sądu Burmistrz dysponował upoważnieniem do uchwalenia opłat w zakresie wjazdu na teren cmentarza i pozwolenia na posadowienie nagrobka, ponieważ stawki opłat za te usługi zostały ściśle określone w przywołanej uchwale w § 1, oznacza to, że organ wykonawczy gminy mógł zmodyfikować ich wysokość.

Skoro bowiem przepisy uchwały Nr XXXV/250/2001 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 2001r. w sprawie stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych regulowały w § 1 m.in. stawki opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych, takie jak opłata za wjazd na teren cmentarza i opłata za pozwolenie na posadowienie nagrobka (pojedynczego i podwójnego), to biorąc pod uwagę treść § 2 – stanowiącego upoważnienie na przyszłość dla organu wykonawczego miasta do ustalenia stawek opłat za usługi na terenie cmentarzy komunalnych, należy stwierdzić, że Burmistrz był uprawniony do uregulowania stawek tych opłat w zaskarżonym zarządzeniu. Przy czym w ocenie Sądu podstawy do ustalanie tych opłat należy upatrywać w cytowanym art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k. wyznaczają bowiem generalną właściwość organów samorządowych do określenia wysokości cen i opłat oraz sposobu ich ustalania.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt I stwierdził na podstawie art. 147 p.p.s.a. nieważność zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej § 1 Tab. 1 Lp. 4 w zakresie opłaty za każde dochowanie w grobie ziemnym. Natomiast w pkt II oddalono skargę w pozostałym zakresie. O kosztach orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.