Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 893/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 2, art. 165
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 725/14 w sprawie ze skargi Ł. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 725/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Ł. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B.-I. Ł. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 1b , art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83; dalej ustawa z 2005 r.), decyzją z 10 marca 2014 r. odmówił Ł. B. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej geodezyjnie: obręb R., ark. mapy 17, działka nr 2/3 o pow. 839 m2, zapisanej w KW nr [...], położonej w P., przy ul. Z.

W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że przedstawiona powyżej nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji Wojewody Poznańskiego z 28 lutego 1992 r., na rzecz F M. Ż. "A." (dawna działka oznaczona numerem 2/2 o pow. [...] m2 uległa podziałowi, zgodnie z decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z 28 lutego 1992 r., w wyniku którego powstała między innymi działka nr 2/3 o pow.[...] m2), w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Następnie aktem notarialnym z [...] 2012 r., rep. [...], syndyk masy upadłości przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą P. F. M. Ż. "A." w upadłości z siedzibą w P., zbył prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr 2/3, na rzecz wnioskodawcy.

Przepis art. 1 ust. 1b ustawy z 2005 r. wskazuje na wyłączenie m.in. państwowych osób prawnych z kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia. W dniu 13 października 2005 r. (tj. w dniu wejścia w życie ustawy) P. F. M. Ż. "A." w P. była użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości. Taki stan rzeczy skutkuje ziszczeniem się negatywnej przesłanki przekształcenia w postaci wyłączenia podmiotowego.

W odwołaniu od decyzji z [...] 2014 r. Ł. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2/3, położonej w P., przy ul. Z., w prawo własności. Odwołujący podkreślił, że na istnienie uprawnienia dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma wpływu okoliczność, że ze względu na wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z 2005 r. poprzednik prawny nie mógłby skutecznie ubiegać się o dokonanie takiego przekształcenia na swoją rzecz. Wyłączenie z art. 1 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy z 2005 r. ma charakter podmiotowy, a nie przedmiotowy. Dotyczy ono jedynie rodzaju osób, które nie mogą skierować żądania przekształcenia. Nie rozciąga się ono na konkretną nieruchomość.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] 2014 r.

Dokonując ustaleń stanu faktycznego sprawy Wojewoda za bezsporne uznał, że w dacie [...] 2005 r. prawo użytkowania wieczystego przysługiwało P. F. M. Ż. "A." w upadłości, działającej w formie prawnej przedsiębiorstwa państwowego. Z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpił natomiast następca prawny, który w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nabył na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego prawo użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w P. przy ul. Z., stanowiącej działkę nr 2/3 wraz z prawem własności posadowionego na powyższej działce budynku portierni, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności.

Elementarnym składnikiem postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest ustalenie statusu użytkownika wieczystego nieruchomości w dniu [...] 2005 r. Ustalenie, że w tej dacie użytkownikiem wieczystym nieruchomości była państwowa osoba prawna musi skutkować koniecznością przyjęcia, że w okolicznościach danej sprawy zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1b ustawy z 2005 r. O ile odwołujący zasadnie wskazał, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 i 1a ustawy z 2005 r. oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2, o tyle uwadze odwołującego umknęła zasadnicza kwestia dotycząca faktu, że jego poprzednikowi prawnemu w dacie [...] 2005 r. nie przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia, a zatem następca nie jest następcą prawnym uprawnionego, o którym mowa w art. 1 ustawy z 2005 r., skoro poprzednik został wyłączony z możliwości ubiegania się o przekształcenie. Zasadnym, zdaniem Wojewody, byłoby żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wniesione przez podmiot, który jest następcą prawnym podmiotu uprawnionego, nie objętego wyłączeniem z art. 1 ust. 1b ustawy z 2005 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. B. zaskarżył decyzję z [...]2014 r. w całości zarzucając jej naruszenie:

1) art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy z 2005 r. przez nieprawidłową wykładnię skutkującą przyjęciem, że dla oceny dopuszczalności dokonania przekształcenia istotny jest nie status prawny aktualnego użytkownika wieczystego, ale użytkownika w dniu 13 października 2005 r.,

2) art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r. przez przyjęcie, że następca prawny podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym w dniu 13 października 2005 r. nabywa od niego roszczenie o przekształcenie,

3) art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. przez przyjęcie, że skarżący nie ma prawa do żądania przekształcenia posiadanego użytkowania wieczystego w prawo własności.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji z [...] 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę na wadliwość stanowiska organów obu instancji, że użytkownik wieczysty uprawniony do złożenia wniosku na podstawie nowelizacji ustawy z 2005 r., swoje uprawnienie wywodzi od podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym w dniu [...] 2005 r., którego jest następcą. Na szczególną uwagę zasługuje fakt, że następstwo prawne dotyczy wyłącznie prawa użytkowania wieczystego, ale nie uprawnienia do przekształcenia, jak błędnie argumentuje organ uzasadniając swoją decyzję.

Wprowadzenie przez ustawę z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (obowiązującą od 9 października 2011 r.) przepisu art. 1 ust. 1b do ustawy z 2005 r. podyktowane było rozszerzeniem zakresu przedmiotowego oraz podmiotowego tej ustawy na wszystkich użytkowników wieczystych z zachowaniem wyłączeń dotyczących Polskiego Związku Działkowców oraz państwowych i samorządowych osób prawnych. W odniesieniu do tej kategorii podmiotów podano w uzasadnieniu proponowanej zmiany, że prawo użytkowania umożliwia im realizację celów, ponadto zostały one już raz uwłaszczone. Ustawodawca, nowelizując ustawę z 2005 r., pozostawił niezmienionym warunek, że żądanie przekształcenia może dotyczyć prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dniu 13 października 2005 r. Prawo użytkowania wieczystego jest zbywalne, w związku z czym ustawodawca przewidział, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób wymienionych w art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy.

Argument Wojewody, że art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r. nie wymienia następców prawnych osób wymienionych w ust 1b pkt 2 jest bezpodstawny. Przepis art. 1 ust. 1b ustawy z 2005 r. nie wylicza bowiem podmiotów mogących wystąpić z żądaniem przekształcenia, lecz odwrotnie, wskazuje na wyłączenia podmiotowe. Art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r. odsyła natomiast do art. 1 ust. 1 i 1a oraz ust. 2. Przepisy te zawierają wskazanie wszystkich grup podmiotów, do których ustawa znajduje zastosowanie.

Zdaniem skarżącego, między art. 1 ust. 1 i ust. 1b ustawy z 2005 r. zachodzi relacja lex specialis - lex generalis, tzn., że art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. zawiera regułę ogólną, a art. 1 ust. 1b ustawy z 2005 r. regułę szczególną, która dla określonej grupy osób będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości przewiduje inny skutek (brak możliwości wystąpienia z żądaniem przekształcenia). Ograniczenie to ma zastosowanie tylko do podmiotów, których reguła szczególna dotyczy. Wobec tego odesłanie w art. 1 ust. 3 ustawy do art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. jest wystarczające, jeżeli podmiot spełnia kryteria ogólne, a nie jest kwalifikowany pod zakres działania reguły szczególnej. W tym kontekście należy wskazać, iż skarżący nie jest podmiotem, o jakim mowa w art. 1 ust. 1b ustawy z 2005 r., a w związku z tym nie jest wyłączony podmiotowo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 grudnia 2014 r., II SA/Po 725/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w jej brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania wniosku skarżącego.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżący 17 lipca 2013 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Poznania z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie: obręb R., ark. mapy 17, działka nr 2/3 o pow. [...] m2, zapisanej w KW nr [...], położonej w Poznaniu. Na mocy aktu notarialnego z [...] 2012 r., Rep. A nr [...], syndyk masy upadłości przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą P. F. M. Ż. "A." w upadłości z siedzibą w P., zbył prawo użytkowania wieczystego gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, stanowiącego działkę nr 2/3, na rzecz skarżącego. Wcześniej F. M. Ż. "A." w P. uzyskała z mocy prawa – art. 2 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) – użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości. Nie ma zatem wątpliwości, że w dniu [...] 2005 r. prawo użytkowania wieczystego przysługiwało P. F. M. Ż. "A." w upadłości, działającej w formie prawnej przedsiębiorstwa państwowego.

Istota sporu w niniejszej sprawie wynika z odmiennej oceny, czy w aktualnym stanie prawnym skarżącemu przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, którą nabył w dniu [...] 2012 r., w prawo własności. Wniosek o przekształcenie złożony został w dniu [...] 2013 r. i był rozpatrywany w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187 poz. 1110).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w jej brzmieniu obowiązującym od 9 października 2011 r. (Dz. U. z 2012 r. Nr 15, poz. 83), z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Z kolei ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia, wyłączając z tego zakresu, m.in. w pkt 2, nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym. Zatem zgodnie z art. 1 ust. 1b, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia nie przysługuje.

Z powyższego wynika, iż aby osoba fizyczna lub prawna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji singularnej (tak, jak skarżący w niniejszej sprawie w drodze umowy sprzedaży), mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podmiot, od którego prawo to nabyła, musi spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Wyłącznie w takim przypadku można uznać, że osoba taka jest następcą prawnym w rozumieniu art. 1 ust. 3 tej ustawy i z faktu tego wywodzić prawo do przekształcenia. Jak wyżej wskazano, na mocy art. 1 ust. 3 przedmiotowej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Przepis art. 1 ust. 3 nie wymienia podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b, zatem podmioty te zostały wyłączone, bowiem enumeratywne wyliczenie dotyczy osób fizycznych i prawnych będących następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a. Brzmienie bezpośrednie powołanych wyżej przepisów nie budzi żadnych wątpliwości, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni, aniżeli językowej (gramatycznej). Wykładnia rozszerzająca jest zatem w takiej sytuacji niedopuszczalna. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w ust. 1b na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia wynikającego z art. 1 ust. 1b ustawy. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko przyjęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1713/12. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2014 r., I OSK 939/13, podzielił przedstawioną wyżej argumentację Sądu I instancji i oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia.

Dodatkowo za wskazaną wyżej wykładnią przepisów przemawia również istota zmian wprowadzonych w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jaka miała miejsce w 2011 r. W wyniku tej nowelizacji w art. 1 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy rozszerzono zakres podmiotowy oraz przedmiotowy działania ustawy. Zgodnie z ust. 1 art. 1 przyjęto, że uprawnienie do przekształcenia obejmie każdą nieruchomość będącą w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i prawnych w dniu 13 października 2005 r. – z wyłączeniem nieruchomości wymienionych w art. 1 ust. 1b. Odpowiednio do tych zmian dostosowano przepis ust. 3, stanowiącego o uprawnieniach następców prawnych osób wymienionych 1a w ust. 1, ust. 1a i ust. 2. Redagując nowe brzmienie ust. 3 nie musiano powtarzać wykluczenia z ust. 1b, bowiem zabieg taki był zbędny wobec jednoznacznej intencji ustawodawcy, który uprawnienie do przekształcenia wiąże ze statusem nieruchomości i jej użytkownika w dniu [...] 2005 r. W tej dacie użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w P. przy ul. Z., oznaczonej jako działka nr 2/3, była P. F. M. Ż. "A." w upadłości, działająca w formie prawnej przedsiębiorstwa państwowego, a tym samym nieruchomość ta nie podlegała pod zakres przedmiotowy ustawy.

Sąd I instancji nie podzielił zatem poglądów tej linii orzecznictwa, która odwołuje się do wykładni celowościowej wskazując, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy (przedłożonego Sejmowi RP VI kadencji, nr druku 4352), celem ustawodawcy było jedynie wyłączenie możliwości nabywania własności nieruchomości przez podmioty publiczne, które zostały już raz "uwłaszczone" z mocy prawa, m.in. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z 25 września 2014 r., II SA/Po 690/14; wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2013 r., II SA/Gl 993/12).

Wykładnia historyczna omawianych norm prowadzi do wniosku, iż dokonanie zmiany art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie miało na celu poszerzenia zakresu tego przepisu o następców prawnych podmiotów, którym uprawnienie do przekształcenia nie przysługiwało przed nowelizacją i w świetle wprowadzenia do ustawy wyłączenia z art. 1 ust. 1b nadal nie przysługuje.

Uwzględniając ten kontekst Sąd I instancji uznał, iż przyjęcie w rozpatrywanym przypadku rozszerzającej wykładni przedmiotowych przepisów stanowiłoby niedozwoloną ingerencję w prawo własności, przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie przepisów Konstytucji (art. 165). Pozbawiłoby bowiem te podmioty kontroli nad nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste, zmuszając do automatycznego akceptowania każdego wniosku o przekształcenie. Zarządzając swoim majątkiem, jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć na względzie potrzeby całej wspólnoty samorządowej, stosownie do art. 166 ust. 1 Konstytucji. Stosunek użytkowania wieczystego, łączący właściciela nieruchomości z użytkownikiem, ma charakter cywilnoprawny i jest oparty na zasadzie równości stron, zatem taka ingerencja musi jednoznacznie wynikać z przyjętych rozwiązań prawnych.

Tym samym Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi oraz przedstawionego w niej stanowiska odnośnie wykładni przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 grudnia 2014 r., II SA/Po 725/14, wniósł Ł. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą B.-I. Ł. B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego:

1. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1b pkt 2) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż dla oceny dopuszczalności dokonania przekształcenia istotny jest nie status prawny aktualnego użytkownika wieczystego, ale użytkownika w dniu 13 października 2005 r., w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych;

2. art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż następca prawny podmiotu będącego użytkownikiem wieczystym w dniu 13 października 2005 r. nabywa od niego roszczenie o przekształcenie, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do przekształcenia jest samodzielnym uprawnieniem wnioskodawcy – nabywcy użytkowania wieczystego – którego podstawą jest przepis prawa;

3. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż skarżący nie ma prawa do żądania przekształcenia ustanowionego na jego rzecz użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności tej nieruchomości, w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosków przeciwnych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie poprzedzających wyrok decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] 2014 r., a także decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2014 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W przypadku, gdyby przy rozpoznawaniu niniejszej skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, co zdaniem skarżącego kasacyjnie ma miejsce w niniejszej sprawie, wniósł o odroczenie rozpoznania niniejszej sprawy i przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu, a mianowicie: czy uprawnienie skarżącego do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest jego indywidualnym uprawnieniem wypływającym wprost z przepisów przedmiotowej ustawy, tj. art. 1 ust. 3 i nie jest związane z uprawnieniem jego poprzednika (bądź jego brakiem), czy też jest pochodną uprawnienia poprzednika prawnego skarżącego i wynika z następstwa prawnego podlegając wyłączeniu na podstawie art. 1 ust. 1b pkt 2) przedmiotowej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1b pkt 2) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (powoływanej jako ustawa z 2005 r.), polegającą na przyjęciu, że dla oceny dopuszczalności dokonania przekształcenia istotny jest nie status prawny aktualnego użytkownika wieczystego, ale użytkownika w dniu [...] 2005 r. Twierdzi dalej, że prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 3 powinna być taka, że uprawnienie następcy prawnego użytkownika wieczystego do przekształcenia przysługującego mu prawa w prawo własności, jest uprawnieniem samoistnym, wynikającym wprost z ustawy, a nie pochodną uprawnień użytkownika wieczystego z dnia wejścia w życie ustawy z 2005 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie i w pełni akceptuje pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r. stanowi, że "Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2." Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., K 29/13, art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 2005 r. w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji (Dz. U. z 2015 r., poz. 373). Powołany wyrok TK ukształtował nowy stan prawny, który Naczelny Sąd Administracyjny musi brać pod uwagę przy rozstrzyganiu tej sprawy. W wyroku z 13 marca 2007 r., K 8/07 (OTK-A 2007/3/26), Trybunał Konstytucyjny formułując w istocie wskazówkę dla sądów, jak uwzględniać wyroki Trybunału w sprawach będących w toku, stwierdził, że "Mimo że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (derogacja, zmiana prawa w zakresie obowiązywania) następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracyjnymi lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie, i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Okoliczność, że w tych ramach sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie zostały uznane za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów. (...) Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją."

Oceniając skutki wyroku TK z 10 marca 2015 r. zauważyć należy, że ustawa z 2005 r. w swoim pierwotnym kształcie, w art. 1 umożliwiała dokonanie przekształcenia osobom fizycznym, które 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Ponadto, o przekształcenie mogły się ubiegać osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r., oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Ustawa prawo takie przyznała również osobom fizycznym i prawnym będącym następcami prawnymi tych podmiotów. Krąg pomiotów mogących żądać przekształcenia został następnie rozszerzony ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371). Na jej podstawie do art. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r. dodano ustęp 1a. Kolejne rozszerzenie nastąpiło w oparciu o powołaną w wyroku TK ustawę z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Zmieniła ona zakres przedmiotowy, podmiotowy i czasowy przekształcenia, rozszerzając istotnie krąg uprawnionych.

I właśnie to ostatnie poszerzenie zostało przez Trybunał Konstytucyjny uznane za niezgodne z Konstytucją w wyroku z 10 marca 2015 r., K 29/13. W ocenie Trybunału, radykalizm zmiany, która dokonała się mocą kontrolowanego przepisu ustawy nowelizującej z 2011 r., polega przede wszystkim na objęciu uwłaszczeniem wszystkich osób prawnych, podczas gdy do tej pory – co do zasady – uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe. Ponadto istotnie rozszerzono krąg osób fizycznych, które mogą skorzystać z przekształcenia. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., uprawnienie do przekształcenia przysługiwało osobom fizycznym, wskazanym przez ustawodawcę według dających się zidentyfikować, obiektywnych kryteriów. Po nowelizacji uprawnienie obejmuje wszystkie osoby fizyczne, niezależnie od sposobu nabycia prawa użytkowania wieczystego i korzystania z tego prawa (pkt 4.1 rozważań TK). Podsumowując, Trybunał stwierdził, że w wypadku kwestionowanego rozszerzenia zakresu uwłaszczenia nie sposób wskazać konstytucyjnie uzasadnionego celu, dla którego ustawodawca okroił prawo własności przysługującego państwu i jednostkom samorządu terytorialnego. Sygnalizowany w toku prac legislacyjnych cel w postaci upowszechnienia własności oceniany przepis realizuje w sposób nieudolny, przyznając to prawo przypadkowo wybranej grupie podmiotów, które 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi. Trudno odnaleźć racje przemawiające za uprzywilejowaniem tak określonej grupy uprawnionych (pkt 8.4 rozważań TK).

Zatem obecnie (ze skutkiem wstecznym), od strony przedmiotowej ponownie przekształceniu podlegają tylko te nieruchomości, które są zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolne. Nieruchomość położona w Poznaniu, stanowiąca działkę nr 2/3 o pow. [...] m2, zapisana w KW nr [...], nie należy do żadnej z powyższych kategorii. Jest zabudowana budynkiem portierni i – jak wynika z aktu notarialnego z 10 sierpnia 2012 r. (§ 1 ust. 6) – nie jest objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem już tylko ten powód był wystarczający do oddalenia skargi kasacyjnej.

Jednakże na gruncie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z 2005 r., w brzmieniu takim jak w chwili orzekania przez Sąd I instancji, wykładnię tych przepisów przyjętą przez Sąd Wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Nie ma więc potrzeby powielania podanych już wcześniej argumentów. Potwierdza to uzasadnienie wyroku TK z 10 marca 2015 r., gdzie Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "Sytuacja podmiotów wskazanych w art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. stanowi pochodną uprawnień nabytych na podstawie art. 1 ust. 1 i dlatego nie wymaga odrębnej oceny konstytucyjnej" (pkt 4.1 rozważań TK). Zatem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uprawnienie następców prawnych do przekształcenia nie jest uprawnieniem samoistnym, oderwanym od prawa do przekształcenia użytkowników wieczystych nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. Jest natomiast okolicznością bezsporną, że poprzednik prawny skarżącego kasacyjnie (użytkownik wieczysty na dzień wejścia w życie ustawy z 2005 r.) nie posiadał prawa do przekształcenia – pierwotnie z uwagi na to, że był osobą prawną, a po rozszerzeniu zakresu ustawy w 2011 r., z uwagi na wyłączenie zawarte w art. 1 ust. 1b pkt 2. Poza tym, wskazany wyrok TK również od strony podmiotowej pozbawił osoby prawne (poprzednika skarżącego kasacyjnie) prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.