Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 932/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2021
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi Powiatowego Szpitala na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. Zastępca Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej jako: "PPIS", "organ I instancji"), obciążył Powiatowy Szpital (dalej jako: "Szpital", "skarżący") opłatą w wysokości 172 zł za kontrole przeprowadzone 12 maja 2021 r. i 13 lipca 2021 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 75 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021, dalej jako: "u.b.z.z"), oraz § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowej kontroli żywności (Dz. U. poz. 2012 ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej 12 maja 2021 r. w Szpitalu, stwierdzono niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, co udokumentowano sporządzonym protokołem kontroli. W celu sprawdzenia ich usunięcia przeprowadzono kontrolę, którą udokumentowano protokołem kontroli sprawdzającej z 13 lipca 2021 r. Organ I instancji przedstawił sposób obliczenia opłaty: stawka ryczałtowa z tytułu przeprowadzenia czynności kontrolnych 2x52=104 + stawka ryczałtowa za każdą rozpoczętą godzinę czynności kontrolnych 4x17=68.

W odwołaniu Szpital zarzucił naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 22 u.b.z.z. oraz art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego polegające na wadliwym zakwalifikowaniu skarżącego - jako podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą - do kategorii "podmiotów działających na rynku spożywczym", a przede wszystkim przez błędne przyjęcie, że w sytuacji gdy odpowiedzialność za niezgodność towaru spożywczego ponosił producent (wykonawca usługi całodziennego żywienia pacjentów), istnieją jakoby podstawy prawne do obciążenia skarżącego opłatą w kwocie 172 zł.

W uzasadnieniu Szpital podniósł, że opłata za czynności kontrolne nie może być przypisana dowolnie do podmiotu innego niż producent towaru. Może być nałożona na inny podmiot niż producent tylko w sytuacji, gdy niezgodność towaru będącego już

w obrocie nie wynika z przyczyn obciążających producenta. W niniejszej sprawie producent (wykonawca usługi całodziennego żywienia pacjentów) zobowiązał się do zapewnienia odpowiedniej jakości posiłków, w tym w zakresie temperatury, kaloryczności i gramatury, układu diet, używania do produkcji posiłków surowców oraz artykułów najwyższej jakości, zapewnienia właściwej temperatury posiłków dostarczanych na oddziały szpitalne, dostaw świeżych posiłków, właściwych warunków transportu, stosowania zasad Dobrej Praktyki Produkcyjnej, zasad Dobrej Praktyki Higienicznej oraz zasad systemu HACCP. Po stronie wykonawcy leżała dystrybucja posiłków na poszczególne oddziały szpitalne oraz posiadanie dokumentacji potwierdzającej wymagany stan zdrowia osób zatrudnionych przy pracy z żywnością. Odpowiedzialność za niezgodność towarów spożywczych bezspornie ponosił wykonawca usługi. Skarżący oświadczył, że jako podmiot leczniczy działający w formie prawnej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie jest przedsiębiorcą, a tym bardziej podmiotem działającym na rynku spożywczym (prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze).

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...] r, nr [...],Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kontrola przeprowadzona została w Szpitalu w związku z podejrzeniem zatrucia pokarmowego. Z protokołu kontroli z dnia 12 maja 2021 r. wynika, że w Szpitalu prowadzone jest całodzienne żywienie pacjentów w oparciu o catering. Posiłki dla pacjentów dowożone są 3 razy dziennie przez zewnętrzną firmę cateringową. Przyjmowaniem, dystrybucją i porcjowaniem posiłków zajmują się salowe zatrudnione przez podmiot zewnętrzny. W trakcie kontroli ustalono, że nadzór nad tymi czynnościami sprawuje pielęgniarka/położna oddziałowa/koordynująca oraz pielęgniarka pełniąca dyżur. Ponadto w szpitalu w dniu kontroli stwierdzono uchybienia higieniczno-sanitarne, tj. brak dokumentacji potwierdzającej wymagany stan zdrowia osób zatrudnionych przy pracy z żywnością; brak zapisów z kontroli temperatury przy dostawie posiłków/produktów nietrwałych mikrobiologicznie, potwierdzających warunki transportu oraz brak procedury określającej sposób postępowania z partią żywności (posiłków) nieodpowiadającą wymaganiom pod względem ocenianych parametrów, w tym cech organoleptycznych, kontrolowanych podczas dostawy. Odnotowane w protokole kontroli nieprawidłowości naruszyły wymagania określone w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych oraz ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Protokół z powyższej kontroli został podpisany przez kontrolowanego z dopiskiem "odmawiam podpisania protokołu". Natomiast w punkcie protokołu dotyczącym uwag i zastrzeżeń przedstawiciela zakładu zapisano "wnoszę uwagi do treści protokołu, które zostaną przesłane w terminie 3 dni roboczych od doręczenia protokołu". W dniu 14 maja 2021 r. strona okazała dokumentację potwierdzającą wymagany stan zdrowia osób zatrudnionych przy pracy z żywnością. Pismem z dnia 19 maja 2021 r. Dyrektor Szpitala wniósł zastrzeżenia do stwierdzonych nieprawidłowości, wyczerpująco opisując stan faktyczny. Organ I instancji odniósł się do zastrzeżeń strony pismem z 28 maja 2021 r., obszernie wyjaśniając obowiązki dotyczące opracowania i wdrożenia stosownych procedur. Natomiast wobec braku podstawy prawnej, która nakładałaby bezpośredni obowiązek mierzenia temperatury dostarczanych posiłków, organ przedstawił racjonalne uzasadnienie prezentowanego stanowiska. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 8 czerwca 2021 r. poinformował, że uwzględniając uwagi PPIS poprawiono sporządzoną procedurę "Postępowanie z produktem niespełniającym wymagań jakościowych", a także opracowano procedurę "Kontrola jakości dostarczanych produktów", których celem jest ujednolicenie działań

w zakresie postępowania z produktem żywnościowym niespełniającym wymagań jakościowych oraz w zakresie kontroli jakości posiłków dostarczanych przez firmę cateringową. W związku z naruszeniem przepisów prawa żywnościowego PPIS zawiadomieniem z dnia 09 czerwca 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne

w sprawie przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczno-zdrowotne

w zakładzie oraz w sprawie nałożenia opłat. Ponowne czynności kontrolne w celu sprawdzenia usunięcia niezgodności zostały dokonane w dniu 13 lipca 2021 r. Protokół kontroli został podpisany przez przedstawiciela zakładu obecnego w czasie kontroli, który nie wniósł uwag i zastrzeżeń do stwierdzonego stanu faktycznego. W dniu [...] r. wydano decyzję umarzającą postępowanie administracyjne oraz decyzję obciążającą opłatą stronę za kontrole przeprowadzone w dniach 12 maja 2021 r. oraz 13 lipca 2021 r.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących wadliwego zakwalifikowania Szpitala będącego podmiotem leczniczym, nie będącego przedsiębiorcą - do kategorii "podmiotów działających na rynku spożywczym", organ odwoławczy uznał, że są one nieuzasadnione. Podał, że stosownie do art. 3 ust. 3 pkt 54 u.b.z.z. "zakład" oznacza przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002. Zgodnie zaś z art. 3 tego rozporządzenia "przedsiębiorstwem spożywczym" jest przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non-profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania

i dystrybucji żywności, a "podmiotem prowadzącym przedsiębiorstwo spożywcze" jest osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za spełnianie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. W art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 prawodawca unijny wskazuje, że "wprowadzanie na rynek" to posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży,

z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Pojęcie "etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji" w rozporządzeniu zdefiniowano jako jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi końcowemu oraz tam, gdzie jest to stosowne - przywóz, produkcję, wytwarzanie, składowanie, transport, dystrybucję, sprzedaż i dostawy pasz (art. 3 pkt 16). Natomiast pojęcie "dystrybucji" nie budzi wątpliwości, bowiem w powszechnym rozumieniu dotyczy wszelkich czynności związanych z dostarczeniem wytworzonych produktów ostatecznemu nabywcy (konsumentowi), zarówno bezpośrednio jak i pośrednio.

Organ odwoławczy wskazał, że tak w ujęciu unijnym, jak i krajowym pojęcie przedsiębiorstwa spożywczego należy rozumieć szeroko, przede wszystkim z uwagi na przedmiot ochrony, jakim jest bezpieczeństwo żywności, istotne zwłaszcza

- w okolicznościach tej sprawy - w odniesieniu do konsumentów końcowych, jakimi są pacjenci. Za oczywiste należy uznać, że szpital wprowadza żywność do obrotu

w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. Wprawdzie uczestniczy

w ostatnim etapie procesu związanego z obrotem żywnością, niemniej nie zwalnia go to z obowiązków określonych w prawie żywnościowym. W przepisach mowa jest bowiem nie tylko o produkcji żywności, ale także o każdym rodzaju jej przetwarzania

i wprowadzania na rynek (dystrybucji). Żywienie oparte na cateringu, nawet jak nie jest poddawane żadnej obróbce, to dociera do odbiorcy ostatecznego i z tego tytułu Szpital jest zakładem żywienia zbiorowego typu zamkniętego w rozumieniu u.b.z.z., a strona postępowania - podmiotem działającym na rynku spożywczym. Obowiązkiem takiego podmiotu jest zaś stosowanie się do przepisów prawa żywnościowego i ponoszenie pełnej odpowiedzialności za bezpieczeństwo żywności na etapie jej dystrybucji - podawania w formie gotowych posiłków dostarczanych przez firmę cateringową swoim pacjentom.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.b.z.z. podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. Ponadto w myśl art. 5 ust. 4 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwa sektora spożywczego zobowiązane są do dostarczenia właściwemu organowi dowodów dotyczących zgodności działania

w sposób, w jaki wymagają tego właściwe organy, uwzględniając charakter i rozmiar przedsiębiorstwa sektora spożywczego, zapewnienia, że każdy dokument opisujący procedury opracowane zgodnie z niniejszym artykułem jest zawsze aktualny. Fakt niezastosowania się strony do ww. przepisów jest bezsporny, wynika zarówno z pism, jak i z protokołu kontroli. Przywołane powyżej przepisy prawa jednoznacznie wskazują, że obowiązki przewidziane w ww. normach prawnych dotyczyły także Szpitala. Sam fakt, iż zorganizowane żywienie pacjentów odbywa się w oparciu o catering, nie mógł zaś wpłynąć na inną ocenę w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że kwestię opłat za czynności kontrolne w ramach urzędowej kontroli żywności reguluje art. 75 ust. 1 u.b.z.z., zgodnie z którym podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowej kontroli żywności. Jako zasadę przyjęto, iż opłaty pobierane są w przypadku, gdy w wyniku czynności kontrolnych wykryta zostanie niezgodność z przepisami prawa żywnościowego, a także gdy czynności kontrolne prowadzone są w celu sprawdzenia, czy uprzednio wykryte niezgodności zostały usunięte. Przepis ten odnosi się do każdego rodzaju podmiotu działającego na rynku spożywczym, niezależnie od zakresu czy wielkości prowadzonej działalności. Ponadto ustawodawca w żaden sposób nie odniósł się do charakteru wykrytej niezgodności, co pozwala uznać, iż wykrycie jakiejkolwiek niezgodności

z przepisami prawa żywnościowego stanowi podstawę do nałożenia opłaty.

W art. 75 ust. 2 u.b.z.z. ustanowiona została zasada, że opłatami obciążany jest producent lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar

w obrocie. Skoro zatem Szpital jako podmiot działający na rynku spożywczym nie wywiązał się ze swoich obowiązków i doszło do naruszenia przepisów, co zostało stwierdzone przez PPIS, zasadne jest nałożenie opłaty na ten podmiot. Podkreślono, że opłata nie jest nakładana za "niezgodność towaru spożywczego", a za nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli w dniu 12 maja 2021 r. odnoszące się do dokumentacji kontroli wewnętrznej Szpitala.

Organ odwoławczy stwierdził, że nawet w przypadku, gdyby Szpital wykazał, że do naruszenia doszło na etapie produkcji (np. surowiec był niewłaściwy), w art. 75 ust. 2 u.b.z.z. wprost mowa jest o podmiotach działających na rynku spożywczym odpowiedzialnych "za towar w obrocie" (a nie w produkcji). Takie rozwiązanie jest tożsame z art. 17 rozporządzenia nr 178/2002, zgodnie z którym podmiot działający na rynku spożywczym ma obowiązek zapewniać zgodność żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla działalności danego przedsiębiorstwa pozostającego pod jego kontrolą w określonym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Zatem szpital powinien zapewnić, m.in. przez dobór odpowiednich dostawców cateringu, czy też korzystanie z możliwości zapisów umowy dotyczących "Kontroli jakości usług", czy też poprzez wdrożenie i stosowanie odpowiednich procedur kontroli jakości żywności,

a także warunków jej transportu, by dostarczane pacjentom przez niego posiłki spełniały wymagania prawa żywnościowego.

Z uwagi na to, że kontrola sanitarna trwała w godzinach 15:00-16:20, a kontrola sprawdzająca trwała w godzinach 12.10-13.40 kwota opłaty wyniosła prawidłowo 172 zł. Decyzja o nałożeniu opłaty za czynności kontrolne nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Zaznaczono, że nałożenie opłaty odnosi się do nieprawidłowości stwierdzonych w dacie kontroli, niezależnie od tego czy stwierdzone uchybienia zostały następnie usunięte.

W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Szpital wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 75 ust. 1 u.b.z.z. przez nałożenie na skarżącego opłaty za czynności związane ze sprawowaniem kontroli sanitarnej w sytuacji, gdy przedmiotowa opłata może być nałożona na dany podmiot tylko w razie wykrycia uchybień w zakresie przepisów higieniczno-sanitarnych ustalonych ostateczną decyzją stwierdzającą zaistnienie tych uchybień; podczas gdy w stanie faktycznym sprawy organ I instancji w dniu [...] r. wydał w sprawie decyzję umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące rzekomych uchybień.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w utrwalonym orzecznictwie sądowym wskazuje się, że opłata za czynności kontrolne, o której mowa w art. 75 ust. 1 u.b.z.z., może być na dany podmiot nałożona tylko wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie przez ten podmiot przepisów higieniczno - sanitarnych związanych z żywnością (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.05.2013 r. sygn. akt II SA/Po 200/13, analogicznie WSA

w Gdańsku w wyroku z dnia 14.12.2017 r. sygn. akt III SA/Gd 100/17). Decyzja nakładająca opłatę w oparciu o postanowienie art. 75 ust. 1 u.b.z.z. może mieć wyłącznie następczy charakter w stosunku do ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdzającej rzeczywiste wystąpienie po stronie danego podmiotu uchybień

w zakresie przestrzegania regulacji higieniczno-sanitarnych związanych z żywnością. Skoro postępowanie administracyjne dotyczące rzekomych uchybień, jakich miał dopuścić się Szpital, zostało decyzją z dnia [...] r. ostatecznie umorzone

w całości jako bezprzedmiotowe, to niedopuszczalnym jest wydawanie w sprawie

- pozostającej niejako w próżni prawnej - decyzji nakładającej na skarżącego opłatę za czynności kontrolne, motywowanej "wykryciem nieprawidłowości" utrwalonych zaledwie w formie protokołu. W ocenie skarżącego zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, o czym Sąd powinien orzec, zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, podniósł, że szybkie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz współpraca z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowią podstawy do odstąpienia od wydania decyzji płatniczej na podstawie art. 75 u.b.z.z. Bez znaczenia jest to czy

w sprawie stwierdzonych naruszeń została wydana decyzja co do istoty, czy umarzająca postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo sporządzone protokoły kontroli stanowią dowód w sprawie. Zawierają wyczerpujący opis stanu faktycznego oraz poczynionych ustaleń i pozwalają na odtworzenie przebiegu czynności. Odmowa podpisania protokołu nie umniejsza jego wartości dowodowej. Organ odwoławczy orzekał na podstawie całej dokumentacji, w tym przedstawionej przez stronę i ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Pismem z 1 grudnia 2021 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego zgłosił swój udział w sprawie. Uzupełniająco wniósł o zasądzenie na rzecz Szpitala od organu odwoławczego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Uzupełniając argumentację prawną zawartą w skardze, wskazał, że w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 145/20, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 98/21, trafnie wskazano: "Stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy, opłata za czynności wykonywane w ramach urzędowych kontroli żywności może być nałożona na dany podmiot tylko w razie wykrycia uchybień w zakresie przepisów prawa żywnościowego. Opłata może być zatem ustalona jedynie wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje już ostateczna decyzja stwierdzająca naruszenie tych przepisów. Oznacza to, że decyzja obciążająca dany podmiot opłatą za czynności kontrolne musi zostać poprzedzona rozstrzygnięciem co do naruszenia przez stronę przepisów prawa żywnościowego (... ) Z tego względu decyzję ustalającą koszty wydaje się dopiero, gdy rozstrzygnięcie

o samym obowiązku stało się ostateczne." Radca prawny podniósł, że umorzenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. W art. 107 § 1 pkt 5 i pkt 6 kpa, jako definiującym elementy składowe decyzji administracyjnej, wyraźnie rozróżniono rozstrzygnięcie od uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W tych okolicznościach oczywistym jest, że wydanie przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie administracyjne

w sprawie przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczno-zdrowotne

w Szpitalu, która to decyzja uzyskała przymiot ostateczności, zamknęło organowi

I instancji legalną drogę prawną do możliwości wymierzenia skarżącemu opłat za czynności kontrolne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja zobowiązująca Szpital do uiszczenia opłaty za przeprowadzenie czynności kontrolnych przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z cytowanym art. 75 ust. 1 pkt 1 u.b.z.z. podmiot działający na rynku spożywczym jest zobowiązany do pokrywania tych opłat, jeżeli w wyniku czynności kontrolnych zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu

z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności. Stosownie do art. 75 ust. 1 pkt 2 u.b.z.z. podmiot działający na rynku spożywczym zobowiązany jest również do pokrywania opłat związanych z przeprowadzeniem ponownych czynności kontrolnych w celu sprawdzenia, czy niezgodności, o których mowa w pkt 1, zostały usunięte.

W świetle tych unormowań do obciążenia opłatą wystarczające jest ustalenie, że podmiot kontrolowany jest podmiotem działającym na rynku spożywczym

w rozumieniu ustawy, zobowiązanym do przestrzegania przepisów prawa żywnościowego oraz że w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Ponieważ ustawodawca nie konkretyzuje charakteru niezgodności, uzasadniającej obciążenie opłatą, należy uznać, że wykrycie w trakcie kontroli jakiejkolwiek niezgodności z przepisami prawa żywnościowego stanowi podstawę do nałożenia opłaty (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 993/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W praktyce oznacza to, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2413/17 (publ. w CBOSA), że organ zobowiązany jest wskazać konkretną czynność kontrolną i powiązać tę czynność ze stwierdzoną nieprawidłowością.

Błędne jest stanowisko skarżącego, że do wydania decyzji w sprawie obciążenia opłatą za przeprowadzenie czynności kontrolnych wymagane jest podjęcie przez organ kontrolujący wcześniejszej ostatecznej decyzji stwierdzającej naruszenie przepisów prawa żywnościowego. W uzasadnieniu powołanego wyroku z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 98/21 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że do wydania decyzji o obciążeniu przedmiotową opłatą wystarczy samodzielna przesłanka polegająca na stwierdzeniu przez kontrolujących, w toku czynności podjętych w ramach urzędowych kontroli żywności, niezgodności

z przepisami prawa żywnościowego. Oznacza to, że zaistnienie naruszeń może być oceniane w decyzji ustalającej opłatę i nie musi zostać potwierdzone odrębną decyzją. W przypadku braku odrębnej decyzji stwierdzającej zaistnienie naruszeń, to w decyzji

o obciążeniu opłatą należy wykazać stwierdzone naruszenia i niezgodność z przepisami prawa żywnościowego, na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołów kontroli (por. wyrok WSA w Opolu z 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 179/20, publ. w CBOSA).

Prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił skarżącemu, że wobec usunięcia przez skarżącego nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli, nie było podstaw do nakładania na Szpital obowiązków i z tego powodu postępowanie w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości podlegało umorzeniu. Okoliczność dobrowolnego usunięcia niezgodności przez stronę po przeprowadzonej kontroli nie zwalnia organu

z obowiązku obciążenia opłatą mającą pokryć koszty czynności kontrolnych, gdyż do ustalenia opłaty wystarczy samo stwierdzenie niezgodności w wyniku czynności kontrolnych, a decyzja wydawana w trybie art. 75 u.b.z.z. ma charakter związany. Ustawodawca nie pozostawił organom orzekającym w przedmiocie opłaty żadnego luzu decyzyjnego.

W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne i prawne są bezsporne.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo wykazał, że skarżący jest podmiotem działającym na rynku spożywczym, w rozumieniu u.b.z.z., który dopuścił się naruszenia wymagań prawa żywnościowego, za które odpowiada.

Z akt sprawy wynika, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12 maja 2021 r. przez uprawnionych pracowników PPIS, w związku z podejrzeniem zatrucia pokarmowego, stwierdzono ze strony Szpitala trzy niezgodności z przepisami prawa żywnościowego: 1. Brak dokumentacji potwierdzającej wymagany stan zdrowia osób zatrudnionych przy pracy z żywnością; 2. Brak zapisów z kontroli temperatury przy dostawie posiłków/produktów nietrwałych mikrobiologicznie, potwierdzających warunki transportu; 3. Brak procedury określającej sposób postępowania z partią żywności (posiłków) nieodpowiadającą wymaganiom pod względem ocenianych parametrów, w tym cech organoleptycznych, kontrolowanych podczas dostawy. Prawidłowo w protokole kontroli wskazano, że nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli stanowią odpowiednio naruszenie art. 59 ust. 2 u.b.z.z. oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenie (we) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE.L.2004.139.1).

Zgodnie z art. 59 ust. 2 u.b.z.z., osoba pracująca w styczności z żywnością powinna uzyskać określone przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi orzeczenie lekarskie dla celów sanitarno-epidemiologicznych o braku przeciwwskazań do wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia na inne osoby. Stosownie do art. 59 ust. 4 u.b.z.z. podmiot działający na rynku spożywczym jest obowiązany przechowywać w aktach osobowych orzeczenia lekarskie i dokumentację, o których mowa w ust. 2 i 3, oraz udostępniać je na żądanie organów urzędowej kontroli żywności. W myśl ust. 5 art. 59 kopie orzeczenia lekarskiego oraz dokumentacji, o których mowa w ust. 2 i 3, znajdują się w miejscu wykonywania pracy przez osobę, której dotyczy to orzeczenie lub dokumentacja. Wbrew tym przepisom nie okazano kontrolującym wymaganych orzeczeń lekarskich osób zajmujących się dystrybucją posiłków w dniu stwierdzonego zatrucia pokarmowego. Dopiero po kontroli, w dniu 14 maja 2021 r. dostarczono organowi I instancji listę osób mających styczność z żywnością i orzeczenia lekarskie tych osób.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 852/2004, podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP. W myśl art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia zasady HACCP określone w ust. 1 obejmują następujące:

a) określanie wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów; b) określanie krytycznych punktów kontroli w działaniu lub działaniach, w których kontrola jest konieczna do zapobieżenia lub wyeliminowania zagrożenia lub do ograniczenia go do akceptowalnych poziomów;

c) ustanowienie limitów w krytycznych punktach kontroli, które oddzielają poziom akceptowalny od nieakceptowalnego w celu zapobieżenia, wyeliminowania lub ograniczenia zidentyfikowanych zagrożeń; d) ustanowienie i wprowadzenie w życie skutecznych procedur monitorowania w krytycznych punktach kontroli; e) ustanowienie działań naprawczych, gdy monitoring wykazuje, że krytyczny punkt kontroli jest poza kontrolą; f) ustanowienie procedur, które powinny być regularnie wykonywane, w celu sprawdzenia, czy środki wyszczególnione w lit. a) - e) działają skutecznie; oraz

g) ustanowienie dokumentów i archiwów proporcjonalnych do charakteru i rozmiaru przedsiębiorstwa spożywczego w celu wykazania skutecznego stosowania środków wyszczególnionych w lit. a) - f). Jeżeli dokonuje się jakiejkolwiek modyfikacji

w produkcie, procesie lub jakimkolwiek działaniu, podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze dokonują przeglądu procedury i wprowadzają niezbędne

w niej zmiany. Art. 5 ust. 4 ww. rozporządzenia stanowi, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze: a) dostarczają właściwemu organowi dowodów dotyczących zgodności działania z ust. 1 w sposób, w jaki wymagają tego właściwe organy, uwzględniając charakter i rozmiar przedsiębiorstwa spożywczego;

b) zapewniają, że każdy dokument opisujący procedury opracowane zgodnie

z niniejszym artykułem jest zawsze aktualny; c) utrzymują inne dokumenty i archiwa dotyczące właściwego okresu. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 lit. d u.b.z.z. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej kontrolują prawidłowość stosowania zasad systemu HACCP w zakładach objętych nadzorem Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Art. 3 ust. 3 pkt 41 stanowi, że system analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli (Hazard Analysis and Critical Control Points), zwany dalej "systemem HACCP" to postępowanie mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywności przez identyfikację i oszacowanie skali zagrożeń z punktu widzenia wymagań zdrowotnych żywności oraz ryzyka wystąpienia zagrożeń podczas przebiegu wszystkich etapów produkcji i obrotu żywnością; system ten ma również na celu określenie metod eliminacji lub ograniczania zagrożeń oraz ustalenie działań korygujących.

Z powyższych unormowań wynika, że podmiot działający na rynku spożywczym ma obowiązek opracować i stosować procedury w postępowaniu z żywnością, aby możliwe było na każdym etapie jej obrotu kontrolowanie bezpieczeństwa żywności. Szpital takich procedur nie posiadał. Dopiero po kontroli, w dniu 17 maja 2021 r. opracowano procedurę dotyczącą "Postępowania z produktem nie spełniającym wymagań jakościowych", a w dniu 7 czerwca 2021 r. wdrożono procedurę

w przedmiocie "Kontroli jakości dostarczanych produktów". Ponieważ ewidentne uchybienia zostały przez Szpital usunięte na skutek przeprowadzonej kontroli (co jednoznacznie wynika z dat podejmowanych czynności), trudno zgodzić się ze skarżącym, że opłaty za przeprowadzone kontrole nałożone mogłyby zostać wyłącznie w przypadku wydania merytorycznej decyzji stwierdzającej naruszenie przepisów prawa żywnościowego. Po usunięciu uchybień wykazanych w trakcie kontroli wydanie takiej decyzji mijałoby się z celem, prawidłowo zatem umorzono postępowanie w tym zakresie. Nie powoduje to jednak niemożności obciążenia kontrolowanego podmiotu opłatą za przeprowadzone czynności kontrolne.

W związku z powyższym należało uznać, że skarżący został zasadnie obciążony sporną opłatą, której wysokość naliczona została zgodnie ze stawkami ryczałtowymi określonymi w § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowej kontroli żywności (Dz. U. z 2017 r. poz. 2012 ze zm.).

Z podanych przyczyn, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.