Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2161/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2008 nr 141 poz 888
law: Ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 14a; art. 33; art. 14 ust. 1;
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a) i lit. cii; art. 69 ust. 1; art. 109 ust. 2; art. 82;
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 13 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7; art. 77 par 1; art. 80; art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. ref. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Prezes NFZ"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej "Dyrektor OW NFZ") z [...] października 2015 r., którą ustalono, że E. R. (dalej "Skarżący"), w okresie od 1 stycznia 1999 r. do chwili wydania decyzji, podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a to z tytułu prowadzenia przezeń pozarolniczej działalności gospodarczej pod nazwą: "E.".

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 102 ust. 5 pkt 24 w zw. z art. 109 ust. 5 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1510), dalej "ustawa o świadczeniach", a także art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a." w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935).

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

We wrześniu 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w W. (dalej "ZUS") wystąpił do Dyrektora OW NFZ o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu przez Skarżącego, a to z tytułu prowadzenia przez niego, od 1 stycznia 1999 r., na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej "CEIDG"), pozarolniczej działalności gospodarczej.

Na podstawie informacji zawartych w CEIDG ZUS ustalił, że Skarżący od 28 maja 1977 r., zgłosił prowadzenie ww. działalności gospodarczej, jednak nie dopełnił obowiązku zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego i nie złożył dokumentów zgłoszeniowych oraz rozliczeniowych. Z danych zawartych w CEIDG nadto wynika, że ów wpis ma status "aktywny".

Ponadto ZUS wskazał, że z informacji uzyskanych z Pierwszego Urzędu Skarbowego [...] (dalej "Urząd Skarbowy") wynika, że Skarżący od 1 stycznia 1996 r. także tam zgłosił prowadzenie ww. działalności gospodarczej i z tego tytułu, za lata 1998-2014, złożył zeznania podatkowe, wykazując przychody.

Dodatkowo ZUS poinformował, że Skarżący od 30 stycznia 1998 r. do 12 września 2009 r. pobierał rentę inwalidzką, natomiast od 13 września 2009 r. pobiera świadczenie emerytalne.

Dyrektor OW NFZ wszczął wobec Skarżącego postępowanie w ww. przedmiocie, o czym go zawiadomił i pouczył o przysługujących mu uprawnieniach oraz ciążących obowiązkach.

Pismem z 27 października 2015 r. Skarżący wyjaśnił, że działalność gospodarczą prowadzi "w sposób szczątkowy" i "pracuje tylko wtedy, gdy lepiej się poczuje". Nadto wskazał, że z owej działalności nie osiąga dochodów, a jedynie symboliczny przychód.

Dyrektor OW NFZ, stwierdził, że osoba pobierająca rentę lub emeryturę i jednocześnie prowadząca zarejestrowaną, aktywną pozarolniczą działalność gospodarczą, jak ma to miejsce w przypadku Skarżącego, podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu z każdego z tych tytułów odrębnie.

W konsekwencji, z uwagi na to, że Skarżący działalność gospodarczą prowadzi nieprzerwanie od 1977 r., oraz że z dokumentów przedstawionych przez ZUS wynika brak zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego, Dyrektor OW NFZ wydał decyzję ustalającą, że Skarżący podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu od 1 stycznia 1999 r. do chwili obecnej.

W odwołaniu od tej decyzji Skarżący przedstawił swoją trudną sytuację osobistą. Wyjaśnił, że płaci "składkę zdrowotną przy emeryturze. Wydaje się, że nie powinno się płacić dwukrotnie za tą samą usługę". Nadto poinformował, że dokumenty związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą spłonęły i nie jest w stanie zakończyć jej prowadzenia, gdyż nie może zrobić remanentu końcowego.

W piśmie z 5 lipca 2017 r. Skarżący podał, że: "Mam zarejestrowaną działalność gospodarczą, ale jest jakby w uśpieniu. W ostatnim roku nie wystawiłem nawet ani jednego dokumentu sprzedaży".

W toku postępowania odwoławczego, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, Prezes NFZ bezskutecznie wzywał Skarżącego, aby przedłożył do akt dowody potwierdzające fakt nieprowadzenia działalności gospodarczej, np. informacji w postaci zaświadczenia z właściwego urzędu skarbowego o złożonych zeznaniach podatkowych za poszczególne lata/miesiące, osiągniętych przychodach, czy odprowadzonym podatku.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Prezes NFZ przywołał następujące przepisy trzech kolejnych ustaw regulujących kwestię ubezpieczenia zdrowotnego tj.:

- art. 8 pkt 1 lit. c i art. 11 ust. 1 p.u.z. (obowiązującej do 31 marca 2003 r.),

- art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 p.u.NFZ. (obowiązującej do 30 września 2004 r.);

- art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach (w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2008 r.);

- art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U z 2017 r. poz. 1778 ze zm.), dalej "s.u.s." (w brzmieniu obowiązującym do 20 września 2008 r.);

- art. 8 ust. 1, art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. nr 41. poz. 324 ze zm.) (obowiązującej od 1 stycznia 1989 r. do 31 grudnia 2000 r.);

- art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.), dalej "s.d.g." (obowiązującej do 30 czerwca 2011 r.);

- art. 14 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 33 ust. 1 pkt 2 s.d.g.;

- art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101. poz. 1178 ze zm.), dalej "p.d.g.

Prezes NFZ stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, osoba ją prowadząca, podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, a to w zw. z art. 82 ustawy o świadczeniach, co podobnie było regulowane także w poprzednio obowiązujących przepisach art. 24 ust. 1 o.u. NFZ. i w art. 22 ust. 1 p.u.z.

Prezes NFZ uznał decyzję Dyrektora OW NFZ za prawidłową. Organ wyjaśnił przy tym, że wykonywanie działalności gospodarczej obejmuje nie tylko faktyczne wykonywanie czynności należących do zakresu tej działalności, lecz także czynności przygotowawcze. Okresy przestoju, związane np. z brakiem koniunktury na rynku, sezonowością działań, okresami oczekiwania na klienta, czy zamówienie, wpisują się w ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej.

Prezes NFZ stwierdził, że skoro działalność gospodarcza Skarżącego nie została wykreślona z ewidencji, jak również nie zawieszano jej wykonywania, to należało domniemywać, że działalność ta była prowadzona nieprzerwanie w całym okresie podanym w decyzji Dyrektora OW NFZ. Tym samym istniał po stronie Skarżącego obowiązek zapłaty składek na obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne z tego tytułu. Prezes NFZ podał, że ciężar obalenia takiego domniemania spoczywał na Skarżącym, który został wezwany do przedstawienia dowodów przeciwnych, ale ich nie przedstawił.

Organ odwoławczy, mając na uwadze wyjaśnienia Skarżącego, stwierdził, że zgłoszenie Skarżącego do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z innych tytułów, a niżeli prowadzenie przezeń ww. działalności gospodarczej, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Na koniec wyjaśniono również, że przedawnieniu ulegają wyłącznie roszczenia majątkowe, a nie inne prawa podmiotowe. Stwierdzenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu, do czego uprawniony i zobowiązany jest Narodowy Fundusz Zdrowia, nie ma charakteru roszczenia majątkowego, lecz stanowi ustalenie stanu faktycznego, a zatem nie ulega ono przedawnieniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący podniósł, że decyzja podważa zaufanie do Państwa, bowiem płacenie dwukrotnie za tą samą usługę jest "niedorzeczne".

Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej, przytaczając argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 19 września 2019 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik Skarżącego podniósł zarzut przedawnienia.

W przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu, mając na uwadze art. 82 ust. 8 ustawy o świadczeniach (Dz.U. nr 210, poz. 2135) pełnomocnik wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów i zobowiązanie do ich przedłożenia, a mianowicie: dokumentów z Urzędu Skarbowego [...] oraz Pierwszego Urzędu Skarbowego [...], a to na okoliczność wykazania faktycznego prowadzenia przez Skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej i osiągania przez niego z tego tytułu przychodów oraz wysokości tych przychodów w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 28 października 2015 r., zaś z drugiej zobowiązanie ZUS do wskazania wysokości renty i emerytury Skarżący w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 28 października 2015 r.

W ocenie pełnomocnika Skarżącego, w oparciu o ww. art. 82 ust. 8 ustawy o świadczeniach, mógł on zostać zwolniony z obowiązku opłacania składki zdrowotnej z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Na rozprawie, która miała miejsce 19 września 2019 r, Sąd, w obecności Skarżącego i jego pełnomocnika, postanowił oddalić zawarte w piśmie z 19 września 2019 r. wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa NFZ nie narusza przepisów postępowania ani prawa materialnego.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że z dniem 20 września 2008 r. weszła w życie ustawa zmieniająca (tj. ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 141, poz. 888), która sformalizowała instytucję zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie art. 14a do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz odpowiednio do art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach (Obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej) i art. 13 pkt 4 s.u.s. (Obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne w następujących okresach: osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.).

Zawieszenie działalności gospodarczej jest instytucją prawa materialnego. Od wejścia w życie ustawy zmieniającej przedsiębiorca może okresowo zawiesić wykonywanie działalności (art. 14a ust. 1). Ustawodawca w art. 14a s.d.g. dał przedsiębiorcy możliwość wyboru, stosownie do którego może on, ale nie musi skorzystać z zawieszenia działalności w okresie, kiedy działalność ta nie przynosi bieżących przychodów z uwagi np. na przejściowy brak kontraktów. Jeśli chce on skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek, musi złożyć formalny wniosek o zawieszenie działalności gospodarczej, bowiem taki skutek prawny następuje od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 14a ust. 7 w związku z art. 14a ust. 6 u.s.d.g.), por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] września 2012, sygn. akt [...], Lex nr [...], wyrok SN z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II UK 377/10, Lex nr 1212860.

Orzeczenia powyższe odnoszące się do powstania obowiązku ubezpieczenia społecznego mają zastosowanie także do ubezpieczenia zdrowotnego, gdyż na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a i c-i, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych.

Jednocześnie w świetle art. 14 ust. 1 s.d.g. przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zatem wykonywanie działalności gospodarczej, a w konsekwencji określenie granic czasowych przymusu ubezpieczenia, jest pojmowane formalnie, co oznacza, że istnienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza wprawdzie o faktycznym prowadzeniu tej działalności, ale prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji jest traktowana jako prowadząca działalność gospodarczą (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...], Lex nr [...], wyrok SN z dnia 7 stycznia 2014 r., sygn. akt I UK 252/13, Lex nr 1460649). Stanowisko to potwierdza art. 33 s.d.g., który stanowi, że domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Jeżeli do CEIDG wpisano dane niezgodnie z wnioskiem lub bez tego wniosku, osoba wpisana do CEIDG nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej, działającej w dobrej wierze, zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli po powzięciu informacji o tym wpisie zaniedbała wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu. Błędy wynikające z braku precyzji w wypełnieniu formularza obciążają przedsiębiorcę, co nie wyklucza korekty i zmiany takich danych, w sytuacji gdy przyczyną zaistniałego stanu są oczywiste błędy pracowników gminy powstałe w toku przekształcania wniosek w dokument elektroniczny, czy też ujawnienie informacji zweryfikowanych w postępowaniu kontrolnym przeprowadzonym przez dany organ ZUS czy US (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2035/17).

Aktywny wpis do ewidencji działalności gospodarczej tworzy domniemanie jej wykonywania. Domniemanie to można podważyć przedstawiając dowody przeciwne. Ciężar udowodnienia, że pomimo wpisu, działalność faktycznie nie była wykonywana, spoczywa na przedsiębiorcy, który wywodzi z niego skutki prawne.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z organami NFZ, że w toku postępowania Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wykazujących, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w kontrolowanym okresie, chociaż był w tym celu wzywany przez Dyrektora OW NFZ (por. pismo z 1 października 2015 r.) a następnie na etapie postępowania odwoławczego przez Prezesa NFZ (por. pismo z 19 maja 2017 r.). Skarżący w piśmie z 5 lipca 2017 r. oznajmił, że jego działalność gospodarcza pozostaje "w uśpieniu".

Dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika data rozpoczęcia wykonywania działalności, jej zawieszenia, wznowienia oraz zaprzestania. Nie jest przy tym istotne czy z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przedsiębiorca uzyskuje przychody. Jak już wyżej wskazano, zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Z załączonego do akt administracyjnych sprawy wydruków z CEIDG jednoznacznie wynika, że wpis Skarżącego, według stanu na dzień wydania decyzji był aktywny. W tej sytuacji Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów NFZ, które przyjęły, że w niniejszej domniemanie wynikające z art. 14 ust. 1 s.d.g. nie zostało obalone. Ponadto do roku 2014 r. Skarżący składał do Urzędu Skarbowego zeznania podatkowe, wykazując przychody, co potwierdza fakt prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto, jak słusznie wskazał organ, wysokość uzyskiwanych przychodów nie stanowi przesłanki do wyłączenia z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego bowiem składka na ubezpieczenie zdrowotne nie jest zależna od uzyskanego przychodu. W konsekwencji zarzuty Skarżącego, dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej " w uśpieniu" należało uznać za bezzasadne.

Odnosząc się do podniesionego na rozprawie zarzutu przedawnienia Sąd wyjaśnia, że czy innym jest naliczenie i wysokość składek ubezpieczeniowych, a czym innym fakt objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Wysokość składek określa właściwy terytorialnie dla ubezpieczonego Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast istotą tej sprawy było ustalenie czy Skarżący w okresie wskazanym w decyzji był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego. Sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należą do właściwości organów ubezpieczeń społecznych (art. 109 ust. 2 ustawy o świadczeniach), zatem organy Narodowego Fundusz Zdrowia nie są władne do orzekania o obowiązku odprowadzania składek na jakiekolwiek ubezpieczenie, ani też do pobierania tych składek, nie stosowały więc art. 82 ustawy o świadczeniach w toku sprawy o podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. (wyrok NSA o sygn. akt 5009/16).

W tej sytuacji zarzut przedawnienia nie mógł być badany w niniejszej sprawie, co słusznie wskazały organy NFZ.

Wbrew stanowisku Skarżącego, nawet okresowy brak dochodu nie stanowi przesłanki do wyłączenia z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Działalność gospodarcza jest działalnością, z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił okres podlegania przez Skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Organy administracji prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjęły wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.