Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 507/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na Uchwałę Rady Miasta i Gminy Gołańcz z dnia 29 marca 2022 r., Nr XXXIX/339/22 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Gołańcz w 2022 r. stwierdza nieważność § 12 załącznika zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 29 czerwca 2022 r. Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 załącznika do uchwały Nr XXXIX/339/022 Rady Miasta i Gminy Gołańcz z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Gołańcz w 2022 roku". Uchwała objęta skargą została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 4 kwietnia 2022 r., poz. 2676.

Podstawowym zarzutem wobec zaskarżonej przez Prokuratora uchwały jest brak precyzyjnego określenia sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu w myśl art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt – brak przypisania konkretnych kwot do konkretnych zadań.

Prokurator wskazał, że w § 12 (Rozdział 6. Finansowanie programu) Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Nr XXXIX/339/22 z 29 marca 2022r. Rada Miasta i Gminy Gołańcz wskazała, iż: "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są na rok 2022 w budżecie Miasta i Gminy Gołańcz w kwocie 187 607,00zł zł. Na powyższą kwotę składają się wydatki na:

1) odławianie i zapewnienie schronienia bezdomnym zwierzętom;

2) na karmę dla zwierząt (psów i kotów);

3) na pozostałe działania, przewidziane w Programie, w tym na działania edukacyjne związane z propagowaniem humanitarnego traktowania zwierząt, opiekę weterynaryjną, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich, zbieranie i utylizacje zwłok bezpańskich zwierząt, sterylizację/kastrację i inne działania mające na celu opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt."

W skardze podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach, dominujący aktualnie pogląd, o zaliczaniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Ocena należytego wykonania nałożonego na Radę obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" była niejednokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne. W dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania.

W dalszej kolejności w skardze Prokurator dodał, że w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy, programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Według Prokuratora lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11 a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne. Ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie regulacji konkretnych. Prokurator zaznaczył, że przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (wyroki NSA z 22.09.2020 r., sygn. II OSK 1087/20, z 06.07.2020r, sygn. II OSK 703/20, z 29.07.2020 r., sygn. II OSK 997/20, z 30.07.2019 r" sygn. II OSK 1754/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z 07.10.2021r., sygn. VIII SA/Wa 606/21, wyrok WSA w Białymstoku z 07.10.2021 r., sygn. II SA/Bk 563/21, wyrok WSA w Szczecinie . z 21.04.2021 r., sygn. II SA/Sz 69/21, wyrok WSA w Łodzi z 14.05.2021 r., sygn. II SA/Łd 13/21, wyroki WSA w Poznaniu z 23.02.2022 sygn. IV SA/Po 51/22 i z 25.02.2022 sygn. IV SA/Po 40/22).

W ocenie Prokuratora jak wynika z § 12 załącznika do uchwały, środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu zostały przewidziane w budżecie, w kwocie 187 607,00 zł, która to kwota ma służyć na realizację wszystkich celów programu, jednakże bez wskazania konkretnych kwot, które mogłyby zostać przeznaczone na konkretne cele, stanowić to miałoby naruszenie art. 11 a ust. 5 u.o.z., gdyż zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r., Rada Miasta i Gminy Gołańcz dostrzegła aktualnie przeważającą linię orzeczniczą nakazującą w sposób skonkretyzowany określać zarówno wysokości środków finansowych na realizację programu jak i odrębne uregulowanie konkretnego sposobu ich wydatkowania. W związku z powyższym, ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, pełnomocnik Rady wskazał w odpowiedzi na skargę, że Rada planuje na najbliższej sesji, w dniu 27 września 2022 r., dostosowanie treści zaskarżonej uchwały do zgłaszanych przez Prokuratora zarzutów, co w ocenie pełnomocnika Rady czynić będzie skargę za bezprzedmiotową.

Pełnomocnik Rady nadmienił, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (vide: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. W 5/94, OTK 1994/2/44; postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., II OSK 869/14). Tym samym zbędne jest orzekanie w sytuacji, w której zaskarżona uchwała została uchylona, a jej zapisy nie znajdują zastosowania do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Według oceny pełnomocnika Rady w przedmiotowej sprawie właśnie z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia. W sytuacji zmiany przez Radę Miasta i Gminy Gołańcz zaskarżonej uchwały, zbędne będzie wyrokowanie w sprawie, bowiem nie będzie ona regulowała stosunków prawnych z przeszłości z uwagi na to, iż program opieki nad zwierzętami jest programem rocznym i obowiązuje wyłącznie w 2022 r.

Ponadto, pełnomocnik Rady wskazał również, że w orzecznictwie Sądów Administracyjnych obecny jest pogląd, że Sąd administracyjny nie może orzec o nieważności bądź niezgodności z prawem uchwały organu stanowiącej akt normatywny, jeżeli uchwała ta została przez uprawniony organ uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem wyroku. W razie utraty mocy prawnej uchwały zaskarżonej do sądu administracyjnego przed wydaniem wyroku sąd umarza postępowanie (por. wyrok NSA z 24.03.1992 r., SA/Wr 96/92. OSP 1993/7, poz. 149, B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, B. Dauter. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art.161). Powyższe rozwiązanie zdaniem pełnomocnika Rady powinno znaleźć również zastosowanie w przypadku zmiany treści przedmiotowej uchwały. Jednocześnie dokonano zobowiązania do poinformowania Sądu o dalszych etapach procedowania uchwały.

W związku z powyższym pełnomocnik Rady wniósł, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi, Prokurator Regionalny w Poznaniu, pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. poinformował, że podtrzymuje skargę i nie podziela stanowiska Organu administracji.

Prokurator podkreślił, że w chwili obecnej, jak wynika z pisma pełnomocnika Rady Miasta i Gminy Gołańcz, dostosowanie treści zaskarżonej uchwały do wymogów ustawowych jest jedynie w planie, a sesja Rady ma odbyć się w dniu 27 września 2022 r. Ponadto Prokurator wskazał, że jak argumentowano w treści uzasadnienia do skargi, sformułowanie art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje, iż norma tam zawarta ma charakter iuris cogentis, toteż wedle oceny Prokuratora jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie prowadzić musi do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego, w zaskarżonym zakresie, ze skutkiem ex tunc.

W dniu 08 września 2022 r. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV wyznaczono termin posiedzenia niejawnego, w składzie 3 osobowym w trybie uproszczonym na dzień 20 września 2022 r.

W obliczu informacji pełnomocnika Rady o planowanej sesji w dniu 27 września 2022 r., na którym planowana była zmiana uchwały objętej skargą, Sąd z urzędu dokonał sprawdzenia Biuletynu Informacji Publicznej organu, z którego wynika, że istotnie w dniu 27 września 2022 r. Rada Miasta i Gminy Gołańcz podjęła Uchwałę Nr XLIV/375/22 w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Gołańcz w 2022 r. ("uchwała zmieniająca"), zgodnie z którą: "§ 1. Przyjmuje się "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Gołańcz w 2022 roku", stanowiący załącznik do niniejszej uchwały. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Gołańcz. § 3. Traci moc uchwała nr XXXIX/339/22 Rady Miasta i Gminy Gołańcz z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Gołańcz w 2022 roku" § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego".

W załączniku do uchwały Nr XLIV/375/22 zawarto "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta i gminy Gołańcz w 2022 roku", który w § 12. Przewiduje, że:

"Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są na rok 2022 w budżecie Miasta i Gminy Gołańcz w kwocie 187 607,00 zł, z czego:

1) na odławianie i zapewnienie schronienia bezdomnym zwierzętom przeznacza się kwotę 175 000,00 zł;

2) na karmę dla psów oraz wolno bytujących kotów przeznacza się kwotę 5 700,00 zł;

3) na pozostałe działania, przewidziane w Programie:

a) na działania edukacyjne związane z propagowaniem humanitarnego traktowania zwierząt oraz problemu bezdomności zwierząt przeznacza się kwotę 500,00 zł,

b) na opiekę weterynaryjną przeznacza się kwotę 1000,00 zł,

c) na zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich przeznacza się kwotę 4538,00 zł,

d) na zbieranie i utylizacje zwłok bezpańskich zwierząt przeznacza się kwotę 369,00 zł,

e) na sterylizację/kastrację przeznacza się kwotę 500,00 zł."

Uchwała Rady Miasta i Gminy Gołańcz nr XLIV/375/22 z dnia 27 września 2022 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 06 października 2022 r., Poz. 6974, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j. ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 r. poz. 137 t.j. ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosowanie do art. 120 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii wniosku o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę jako uzasadnienie tego wniosku zacytowany został fragment z Komentarza do p.p.s.a. pod red. B. Dautera i.in.,, (Komentarz do art. 161 p.p.s.a., dostępny w LEX el.), z powołaniem się na treść wyroku NSA z 24.03.1992 r., SA/Wr 96/92. OSP 1993/7, poz. 149.

Tym niemniej w tym samym Komentarzu przedstawione zostało drugie rozwiązanie, wypracowane w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, bowiem sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc) - wyrok z 6.08.2015 r., II FSK 1710/13, LEX nr 1800249. Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (wyrok NSA z 6.08.2015 r., II FSK 1710/13, LEX nr 1800249). Sąd przychyla się do stanowiska wyrażonego we wskazanym wyżej komentarzu, że "ten drugi pogląd zdaje się bardziej przekonujący, zwłaszcza w kontekście wykładni systemowej. Skoro bowiem nie można skutecznie cofnąć skargi, jeżeli to spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności, to tak samo nie można mówić o bezprzedmiotowości, jeżeli sąd dysponuje możliwością orzeczenia o wadliwości aktu (uchwały) od chwili jego podjęcia". Stąd w ocenie Sądu nie mogło dojść do umorzenia postępowania nawet w obliczu zmiany uchwały objętej skargą poprzez uchwałę Rady Miasta i Gminy Gołańcz nr XLIV/375/22 z dnia 27 września 2022 r. (uchwała zmieniająca).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Uchwała rady gminy - gminny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18. CBOiS).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 t.j. ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się rodzaje naruszeń przepisów, które należy zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: "CBOSA").

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Nr XXXIX/339/022 Rady Miasta i Gminy Gołańcz z dnia 29 marca 2022 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Gołańcz w 2022 roku". Uchwała objęta skargą została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 4 kwietnia 2022 r., poz. 2676.

W § 12 (Rozdział 6. Finansowanie programu) Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rada Miasta i Gminy Gołańcz wskazała, iż: "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są na rok 2022 w budżecie Miasta i Gminy Gołańcz w kwocie 187 607,00zł zł. Na powyższą kwotę składają się wydatki na:

1) odławianie i zapewnienie schronienia bezdomnym zwierzętom;

2) na karmę dla zwierząt (psów i kotów);

3) na pozostałe działania, przewidziane w Programie, w tym na działania edukacyjne związane z propagowaniem humanitarnego traktowania zwierząt, opiekę weterynaryjną, zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich, zbieranie i utylizacje zwłok bezpańskich zwierząt, sterylizację/kastrację i inne działania mające na celu opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt."

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).

Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Przedmiotem oceny Sądu w sprawie podlega zatem ten element paragrafu 12 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym dokonano przeznaczenia kwoty 187 607,00 zł bez dokładnego wskazania jakie sumy (kwoty) zostaną przeznaczone na realizację poszczególnych punktów Programu wymienionych w trzech podpunktach.

Prokurator zajął stanowisko, że przydzielenie konkretnych kwot (w ustalonej wysokości) do konkretnych zadań (powiązanie konkretnej kwoty z konkretnym zadaniem) było obligatoryjne i niedokonanie go stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności paragrafu 12 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady dostrzegł, że aktualnie obowiązująca linia orzecznicza nakazuje w sposób skonkretyzowany ustalać (określać) zarówno wysokość środków finansowych na realizację Programu Opieki nad Zwierzętami, jak i uregulowanie konkretnego sposobu ich wydatkowania.

W tym kontekście należy wskazać, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (tak m.in.: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 747/19, orzeczenie prawomocne CBOiS, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1139/18, orzeczenie prawomocne CBOiS oraz wcześniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, a także Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).

W ocenie Sądu Prokurator trafnie zarzucił paragrafowi 12 załącznika do zaskarżonej Uchwały istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez pominięcie w jej treści wskazania wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów programu, a w konsekwencji brak wskazania, czy i jakie środki na dany cel przeznaczono. Oceny tej Sąd dokonał w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo NSA i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, które wykształciło jednolity pogląd, że istnieje konieczność precyzyjnego i wyraźnego sposobu wydatkowania środków finansowych w uchwale o charakterze "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt".

Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (tak: Wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, LEX nr 3064568).

W orzecznictwie podkreśla się, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, CBOiS).

Sąd dokonując oceny paragrafu 12 załącznika do zaskarżonej uchwały dostrzegł, że tego typu rozlokowania (konkretnego i precyzyjnego) środków nie zawiera załącznik (nie przypisano konkretnej kwoty do konkretnego zadania, podając jedynie kwotę całościową 187 607,00 zł – bez przypisania konkretnej kwoty do konkretnego zadania).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20 CBOiS, wskazał, że użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Takich postanowień dotyczących rozdysponowania ("przydzielenia" – przyporządkowania poszczególnych środków w określonych wysokościach, do określonych kategorii zadań) nie zawiera zaskarżony paragraf 12 załącznika do zaskarżonej uchwały – podanie kwoty globalnej (całkowitej) jest niewystarczające. Dlatego też zaskarżona uchwała ani jej załącznik nie zawierają w swojej treści elementu, który jest obligatoryjny i stanowi to, co też dostrzegła Rada w odpowiedzi na skargę, rażące naruszenie prawa.

Sąd podziela również stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Szczecinie, syg. akt II SA/Sz 83/21, prawomocne – CBOIS, że nie sposób przyjąć, że przy określeniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu, Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie 187 607,00 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów przewidzianych programem. Należy zgodzić się z tym, że z uwagi na to, że program opieki nad zwierzętami jest uchwalany corocznie, Rada powinna mieć pewne doświadczenie w szacowaniu wydatków (kwot) potrzebnych na realizację poszczególnych zadań programu na podstawie doświadczenia lat poprzednich.

Mając na uwadze powyższe, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż w badanym przypadku należy stwierdzić nieważność paragrafu 12 załącznika do zaskarżonej Uchwały, który pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. (W wyrokach NSA z dnia 29 lipca 2020 r. II OSK 997/20 oraz z dnia 6 lipca 2020 r. II OSK 703/20 NSA ograniczył się do stwierdzenia nieważności konkretnej jednostki redakcyjnej uchwały, nie zaś całej uchwały).

Tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności paragrafu 12 załącznika do zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.