Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 938/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2004 r. sprawy ze skargi ze skarg K. W., W. W., H. S., E. B., A. P., A. W., T. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r. na podstawie art. 157 § 1 i § 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku K. W. i innych 6-ciu właścicieli działek położonych w K., przy ul. P., stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółka z o.o., pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wolnostojących z czterema lokalami mieszkalnymi i jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego z trzema lokalami mieszkalnymi oraz 12 szczelnych zbiorników na nieczystości ciekłe – poprzedzonego rozbiórką istniejących budynków magazynowych i produkcyjnych na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], położonych na terenie gminy M. w obrębie geodezyjnym-wieś K. przy ul. W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny podniósł, iż kwestionowana decyzja Wójta Gminy M. w sposób rażący naruszyła art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 3 i art. 35 ustawy prawo budowlane z 1994 r.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2001 r. – nie zawierała stosownej klauzuli o prawomocności, choć ważność tej decyzji ustalona została od uprawomocnienia się decyzji do dnia 31.12.2001 r.

Ponadto zatwierdzony projekt budowlany nie spełniał wymagań art. 34 ust. 3 ustawy prawo budowlane, gdyż nie zawierał wszystkich wymaganych elementów określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 03.11.1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt zagospodarowania działki nie zawierał wymaganych wymiarów o wzajemnych odległościach pomiędzy budynkami "A" i "C", a także budynkami "B" i "C" od granic z działką nr [...]. Naniesione odległości nie uwzględniały wykuszy występujących w parterach budynku, co ma wpływ na rzeczywistą odległość obiektu od granic nieruchomości.

Projekt budowlany nie zawierał części rysunkowej branż, a jedynie część opisową (naruszenie § 12 rozporządzenia). Brak było uprawnień projektanta branży elektrycznej, sam projekt nie został podpisany przez wszystkich projektantów, nie ma numerów ich uprawnień budowlanych. Projekt budowlany nie spełniał wymogów art. 35 ust. 1 ustawy, bowiem nie zakwestionowano istotnych odstępstw od wymagań przepisów, a także ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt I, II ppkt 4, III ppkt 2 i 4 oraz IV). Nie został spełniony warunek dotyczący powierzchni działki, szerokości jej frontu i rodzaju zabudowy.

Planowana inwestycja naruszyła ustalenia rozporządzenia z dnia 29.08.1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa warszawskiego. Ulice przewidziane do obsługi projektowanej inwestycji, wskazane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie spełniały parametrów dróg, określonych warunkami technicznymi dla dróg-ulic obsługujących zabudowę mieszkaniową. Tym samym projektowana inwestycja nie posiadała właściwej obsługi komunikacyjnej.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli: E. M. i K. B.

Zdaniem odwołujących zaskarżona decyzja wydana została przez niewłaściwy organ, bowiem od decyzji Wójta Gminy służy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i ten organ winien rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie nieważności. Ponadto podmioty, które zgłosiły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie mają przymiotu strony, bowiem ich nieruchomości nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestora.

Planowana inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z pisma Wójta Gminy M. z dnia [...].08.2002 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, tak K. W., jak i inni właściciele działek położonych w K. przy ul. P., nie mieli interesu prawnego w występowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Sporna inwestycja nie narusza ich uzasadnionych interesów, polegających w szczególności na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, ochronie przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronie przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli: K. W., W. W., H. S., E. B., A. P., A. W. i T. W., wnosząc o jej uchylenie oraz dodatkowo uznanie, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...].10.2001 r. wydana została przez organ nieuprawniony, a więc od początku była decyzją prawnie nieważną.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności toczy się z urzędu lub na wniosek. W piśmie skarżących z dnia 15.07.2002 r. nikt nie 7ukrywał, iż skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją nr [...].

Organ administracyjny zaś w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa ma obowiązek stwierdzić nieważność kwestionowanego aktu, o czym świadczy sformułowanie "stwierdza", a nie "może stwierdzić".

Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...].09.2002 r. jako podstawę prawną decyzji podał art. 157 § 1 i § 2 kpa. Nie precyzuje czy chodzi o wszczęcie postępowania z urzędu, czy na żądanie strony. W decyzji jest jedynie wskazany wniosek skarżących, nie ma zaś mowy o żądaniu strony. To świadczy, iż postępowanie nieważnościowe wszczęte zostało z urzędu. Potwierdza to również okoliczność, iż organ ten przytoczył inne powody stwierdzenia nieważności aniżeli podane w piśmie skarżących.

Ponadto w kwestionowanej decyzji Wójta Gminy M. nr [...], organ ten swoje uprawnienie do wydania decyzji pozostającej we właściwości organu architektoniczno-budowlanego, wywodzi z porozumienia zawartego w dniu 29.07.1999 r. między Starostą Powiatu P. a Zarządem Gminy M.Porozumienie to zawarto na podstawie delegacji ustawowej – art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie gminnym. Na podstawie tej delegacji powiat, a nie starosta mógł powierzać gminom zadania z zakresu administracji publicznej. Powiat zaś nie jest organem architektoniczno-budowlanym, a więc przekazane przez Starostwo Powiatu P. uprawnienie, na podstawie niewłaściwej delegacji ustawowej, było prawnie nieskuteczne.

Również przekazane uprawnienia dotyczyły Zarządu Gminy, a nie Wójta, który jest przewodniczącym tego organu. I do Zarządu Gminy, a nie Wójta należało w szczególności wykonywanie zadań zleconych (art. 30 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym).

Dlatego zdaniem skarżących, pozwolenie na budowę wydane zostało przez osobę nieuprawnioną i do tego na podstawie prawnie nieskutecznego porozumienia. Dodatkowo skarżący podali, iż W. W. jest współwłaścicielem działki nr [...], o szerokości ok. 3m, która w całości użytkowana jest jako droga. Działka ta bezpośrednio graniczy z terenem inwestora. A więc nawet w świetle interpretacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego posiada on uprawnienia strony.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej podano, iż działka nr [...] jest we władaniu Gminy-M. Gmina nie ma tytułu własności tej nieruchomości.

Skarżący uznali, iż planowana inwestycja zwiększy zagrożenie pożarowe i sanitarne oraz znaczne zagęszczenie zbiorników na nieczystości ciekłe. Nie do przyjęcia jest zaś pogląd, iż realizacja inwestycji nie ograniczy dostępu skarżących do drogi publicznej. Ulica Północna o szerokości nieco powyżej 3m nazwana w decyzji nr [...] – drogą gminną, faktycznie zajmuje powierzchnie działki nr [...] będącą współwłasnością osób fizycznych. Nie spełnia ona warunków aby w jej ciągu były ułożone przewody wodociągowe, kanalizacyjne i gazowe. Wydanie pozwolenia na poszerzenie drogi narusza uzasadnione interesy skarżących jako strony tego postępowania.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W każdym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, należy przede wszystkim wyjaśnić kwestię wstępną jaką stanowi zagadnienie legitymacji osoby, która wystąpiła z odpowiednim żądaniem (art. 157 § 2 i § 3 kpa).

Nie można zgodzić się z zarzutem skarg, iż postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte i następnie prowadzone z urzędu. Świadczy o tym treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. ‘po rozpatrzeniu wniosku" oraz zawiadomienie tego organu z dnia 27.08.2002 r. o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oznacza "żądanie strony" w rozumieniu art. 157 § 2 kpa.

Organ odwoławczy uznał, iż skarżący nie mieli legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...].10.2001 r. udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych, wolnostojących z czterema lokalami mieszkalnymi i jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego z trzema lokalami mieszkalnymi oraz 12 szczelnym zbiorników na nieczystości ciekłe, na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...], przy ul. W. w K.

Podstawowe więc zagadnienie w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący mogą mieć przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a więc czy mają oni interes prawny, rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego.

W skardze oraz w innych wystąpieniach skarżący swój interes prawny wywodzili z faktu, iż ich nieruchomości usytuowane były po przeciwnej stronie ulicy P., w stosunku do projektowanej inwestycji a szerokość ulicy P. wynosi nieco ponad 3m.

Art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) zapewnia ochronę interesów osób trzecich w postępowaniach dotyczących m.in. pozwoleń na budowę realizowanych na sąsiednich nieruchomościach. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej, na której realizowana jest inwestycja może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości. Takie pojęcie nieruchomości sąsiedniej jest powszechnie przyjęte na tle przepisów kodeksu cywilnego, zawierających regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a ściśle art. 144 kc, obejmującego zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość.

Aktualne jest to również przy wykładni pojęcia interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. W takich przypadkach dla ustalenia interesu prawnego potrzebne jest jeszcze wykazanie wpływu inwestycji, jej uciążliwości na leżące w pobliżu nieruchomości.

Organy administracyjne zobowiązane są do badania interesu prawnego w każdym indywidualnym przypadku w ramach prowadzonego postępowania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził takiej oceny w stosunku do każdego ze skarżących. Potraktował ich łącznie, choć każdy ze skarżących ma nieruchomości odrębnie usytuowane. Nie uwzględnił okoliczności, iż dzieląca strony postępowania ulica P., miała niewielką szerokość tak w momencie wydawania kwestionowanej decyzji, jak i składania wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Choć nie wynika to bezpośrednio z pism skarżących, uznają oni, że sporna inwestycja posiadająca wjazdy do dwóch obiektów od strony ulicy P., ogranicza im również dostęp do drogi publicznej. Tego aspektu także nie rozważyły organy orzekające w sprawie.

W toku postępowania sądowego skarżący złożyli odpisy z ksiąg wieczystych stwierdzające ich uprawnienia do nieruchomości położonych przy ul. P.Z odpisu nr [...] – księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielami działki nr [...] stanowiącej ulicę P. są J. W. i jego żona C. W. Załączone do akt odpisy postanowienia o stwierdzeniach praw do spadku po J. i C. W. wskazują, iż skarżący W. W. jest współwłaścicielem działki nr [...].

W cytowanym odpisie znajduje się ostrzeżenie o niezgodności treści działu II księgi z rzeczywistym stanem prawnym, wobec przejścia na własność Gminy M. działki nr [...].

Gmina M. choć powołuje się na okoliczność, że ulica P. znajduje się w jej władaniu, nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów, z których można byłoby wywieść jej tytuł własności do działki stanowiącej ulicę P. Przede wszystkim brak jest ostatecznej decyzji Wojewody – wymaganej do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia tej ulicy na własność Gminy – w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872).

Załączona przez skarżących uchwała nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., obszaru "K." – część I obejmująca fragmenty osiedla K., wsi K., wsi G. i wsi N., nie wymieniła ulicy P. jako drogi publicznej. Te dane wskazują, iż ocenę własności działki nr [...] można przeprowadzić tylko na podstawie dokumentów przedstawionych przez skarżących. Z nich zaś wynika, że co najmniej skarżący W. W., jako współwłaściciel działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora miał legitymację do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...].10.2001 r., jak i złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

Nowa sytuacja faktyczna zaistniała po wydaniu decyzji przez Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] września 2003 r. zatwierdzającej podział nieruchomości inwestorów, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanych decyzji.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.