Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1822/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C. i M. T. oraz skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 173/17 w sprawie ze skargi B. C. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 marca 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 173/17, oddalił skargę B. C. i M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] odmówił M.T. i B. C. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. Sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących: budowę układu drogowego (jezdnia żwirowa, ciąg pieszo-jezdny, chodnik) do obsługi domów jednorodzinnych przy ul. [...] na dz. nr [...] (dawniej część działki nr [...]), obręb [...] w Ł.. Organ stwierdził, że kwestionowana decyzja nie została dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żadną inną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił powyższą decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że M. T. i B. C. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r., zaś swój interes prawny do bycia stroną w sprawie wywodzą z tytułu posiadania przez nich prawa współwłasności działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Ł., która bezpośrednio graniczy z działką nr [...]. Organ stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny układ drogowy na działce nr ew. [...] jest oddalony od granicy działki nr ew. [...] o 1,5 m. Tak więc w ocenie organu, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...]. Charakter kwestionowanej inwestycji wyklucza uznanie, że niesie ona ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawców, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności nie powoduje ograniczenia w zakresie dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), jak również nie pozbawia tej działki dostępu do drogi publicznej oraz nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości. Odnosząc się natomiast do zarzutu, że inwestycja spowoduje zmianę naturalnego odpływu wód opadowych i zalewanie działki nr ew. [...] oraz sąsiednich działek, organ wskazał, iż z projektu wynika, że odprowadzenie wód opadowych projektuje się powierzchniowo przez przepuszczalną nawierzchnię drogi wewnętrznej oraz przez ukształtowanie nawierzchni na tereny zielone działki inwestora. W tej sytuacji Główny Inspektor uznał, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego ani też sami go nie wykazali, choć to na podmiocie żądającym wszczęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 34/15, uchylił powyższą decyzję uznając, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdzając brak interesu skarżących w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że M. T. i B. C. nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu, a więc nie mogli skutecznie żądać jego wszczęcia. Sąd wskazał, że wnioskodawcy są właścicielami działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], na której przewidziano budowę układu drogowego, a zatem z samego faktu, że skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę nie można wywodzić, że nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził, że skarżący zasadnie podnieśli, że projektowany układ drogowy mający zapewnić skomunikowanie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z usługami z drogą publiczną ul. [...] może stanowić bezpośrednie zagrożenie zalewania ich nieruchomości wodą spływającą z drogi z uwagi na podniesienie o ok. 0,5 m terenu pod jej budowę. Ponadto Sąd wskazał, że ciąg pieszo-jezdny usytuowany został w odległości 1,5 m od granicy działki skarżących, a to oznacza, że ich prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione także w toku postępowania nadzwyczajnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II OSK 246/16, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, WSA kwestionując stanowisko Głównego Inspektora zawarte w zaskarżonej decyzji, a tym samym uznając, że działka skarżących położona jest w obrębie oddziaływania inwestycji, nie odniósł się szczegółowo do argumentacji organu, nie dokonał analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie wskazał konkretnego przepisu prawa, którego naruszenie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Zwrócił uwagę, że ze znajdującego się w projekcie budowlanym opisu technicznego układu drogowego wynika, że projektant zaprojektował nadsypanie terenu zgodnie z analizą badań gruntowych o około 50 cm. Od strony zachodniej i wschodniej przewidział realizację niewielkiej skarpy (o wysokości do 50 cm) dla wyrównania różnic wysokościowych w terenie, tak aby teren przy granicy z działkami sąsiednimi był ukształtowany w taki sposób, aby woda nie spływała na działki sąsiednie. Zdaniem NSA, Sąd I instancji uznając, że usytuowanie ciągu pieszo-jezdnego w odległości 1,5 m od granicy działki skarżących naruszy ich prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi, nie odniósł się do powołanych wyżej ustaleń projektu budowlanego, a także nie wskazał jakie konkretnie przepisy naruszy takie usytuowanie ciągu pieszo-jezdnego. Sam fakt, iż działka skarżących sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której przewidziano budowę układu drogowego, nie przesądza o tym, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Kwestia ta oraz ewentualne skutki prawne tego oddziaływania powinny być rozważane w ramach wszczętego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem stanu faktycznego danej sprawy z powołaniem się na konkretne przepisy prawa, których naruszenie w związku z budową obiektu powoduje ograniczenia w użytkowaniu lub zagospodarowaniu terenu.

Po przekazaniu WSA w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, na rozprawie w dniu 17 marca 2017 r. Prokurator przyłączył się do skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Prokuratora skarżącym przysługuje przymiot strony. Prokurator wskazał ponadto, że droga została podwyższona o 1 m, co istotnie wpłynęło na stosunki wodne. Pełnomocnik R. Sp. z o.o. wskazał natomiast, że dom skarżących jest wyniesiony powyżej poziomu gruntu i następuje zalewanie gruntów inwestora. Wskazał też, że toczy się postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w przywołanym na wstępie wyroku stwierdził, że stanowisko skarżących, że założenia projektu budowlanego spowodują zalewanie ich nieruchomości wodą spływającą z projektowanego ciągu pieszo-jezdnego z uwagi na podniesienie terenu pod jego budowę o około 0,5 m, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r., usytuowanie ciągu pieszo-jezdnego zostało przewidziane w odległości 1,5 m od granicy działki skarżących. Przekrój poprzeczny 3-3 projektu przewiduje różnicę w wysokości projektowanego nasypu, którego krawędź zewnętrzna usytuowana jest od granicy działki [...] w odległości 0,5 m, w stosunku do działki skarżących wynoszącą 15 cm. Nie znajduje więc potwierdzenia stanowisko, iż projekt te różnicę kształtuje na poziomie 1 m. Ponadto zgodnie z projektem jezdnia ma mieć spadek 0,8% w kierunku ul. [...] i spadek 1% w kierunku działki nr ew. [...] (przekrój poprzeczny 1-1 i 3-3). Od strony zachodniej i wschodniej zaprojektowano niewielką skarpę (do 0,5 m) dla wyrównania różnić wysokościowych w terenie tak aby teren przy granicy z działkami sąsiednimi był ukształtowany w taki sposób aby woda nie spływała na działki sąsiednie. Powierzchnia drogi ma być żwirowa i wraz z terenem zielonym inwestora przejmować wodę odprowadzaną z chodników (część opisowa projektu). Należy także, zdaniem Sądu, podkreślić, iż projekt sporządzono w oparciu o dokumentację geotechniczną, w której stwierdzono występowanie na całym terenie wody gruntowej o ciągłym poziomie na głębokości 0,3 m do 1,4 m poniżej poziomu terenu. W okresach długotrwałych opadów poziom wody może ulec podniesieniu o około 0,5 m. Konsekwencją tych ustaleń jest zaprojektowane podniesienia terenu o około 0,5 m oraz przepuszczalna warstwa drogi wraz z jej ukształtowaniem.

W ocenie Sądu powyższe rozwiązania projektowe wskazują, iż nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Mimo znajdowania się działki skarżących w sąsiedztwie działki inwestycyjnej, projektowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zasadnym jest więc wniosek organu odwoławczego, iż skarżący nie wykazali żadnej normy prawa materialnego, która pozostawałaby w związku z badaną decyzją i powodowałaby, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego strony skarżącej poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2014 r. Sąd zauważył przy tym, że w niniejszym postępowaniu nie było zadaniem organów badanie stanu rzeczywistego na gruncie, prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji jak również ewentualnym naruszeniem stosunków wodnych na całym terenie na którym inwestor wzniósł obiekty budowlane jak również ich wpływu na ewentualne zalewanie działki skarżących. Kwestie prawidłowości wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działce nr ew. [...] jak i [...] oraz jak twierdzą skarżący brak takiej decyzji dla zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 13 maja 2014 r., również pozostają bez wpływu na badanie przymiotu strony skarżących w niniejszym postępowaniu.

Skargą kasacyjną M. T. i B. C. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że skarżący M. T. i B. C. w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie są stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. sp. z o.o. w Ł. pozwolenia na budowę oraz uchylenia decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2014 r.;

b) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2015 r. Prawo wodne w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego i nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne jednoznacznie wynika, że właściciel działki, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody deszczowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla działek sąsiednich oraz odprowadzać wód i ścieków na grunty sąsiednie, co czyni skarżących stroną postępowania, gdyż podwyższenie terenu działki, dla której zostało wydane pozwolenie na budowę spowoduje zmianę stosunków wodnych i możliwość zalewania działek sąsiednich, w tym działki skarżących;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaakceptował dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy administracji, z pominięciem okoliczności świadczących o zmianie stosunków wodnych, na skutek podniesienia poziomu gruntu na nieruchomości należącej do R. sp. z o.o. w Ł. i zalewania nieruchomości skarżących;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zaakceptował dokonane przez organy administracji naruszenia prawa materialnego, które doprowadziły do uznania, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania;

c) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłową interpretację wyroku NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 246/15;

d) art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec nieuwzględniania prawomocnego wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 536/15;

e) art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłową interpretację faktów zgromadzonych w dokumentach postępowania.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji GINB z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz ustalenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed WSA i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących.

W uzasadnieniu powyższej skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zarówno organy jak i Sąd I instancji pominęły całkowicie istnienie art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, co spowodowało uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego i nie znajdują się w obszarze oddziaływania, a w konsekwencji odmówiono im przymiotu strony w postępowaniu. Sąd I instancji bezkrytycznie zaakceptował ustalenia poczynione przez organy, które zostały dokonane w sposób dowolny, bez wszechstronnej analizy stanu faktycznego w sprawie oraz przepisów prawa materialnego. Wyłączenie najbliższych sąsiadów planowanej inwestycji spowodowało, że zostały wydane decyzje pozwalające na budowę niezgodne z wydanymi wcześniej decyzjami o warunkach zabudowy. W projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Prezydenta z [...] maja 2014 r. powołano się na decyzję o warunkach zabudowy dla domu jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] powstałą z podziału działki nr [...] obręb [...] w Łodzi. W decyzji powyższej nie wymieniono działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową do 6-ciu budynków, nie podano ani jej powierzchni, konstrukcji, gabarytów, ani innych cech wymaganych art. 52 ust. 2 pkt. 2 i art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor nie złożył odrębnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego układu drogowego, co jest sprzeczne z art. 52 ust. 1 ww. ustawy. Urząd Miasta [...] pismem z dnia 14 lipca 2016 r. potwierdził, że nie wpłynął indywidualny wniosek dewelopera o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie układu drogowego na działce nr [...] (ówczesny fragment działki nr [...]) obręb [...] w Ł.. Fakt ten kwalifikuje działania Urzędu Miasta [...] jako spełniające przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 434/16, zostały uchylone wszystkie sześć decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] obręb [...]. Wyrok ten był poprzedzony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 536/15. Uwzględnienie ww. wyroku NSA nakazuje rozpatrywanie inwestycji zlokalizowanych na działkach powstałych z podziału działki nr [...] w sposób całościowy. Sąd I instancji nie rozpatrzył całości inwestycji i pominął, że w postępowaniach karnych związanych z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i decyzji pozwoleń na budowę, udowodnione zostało, że wskaźnik zabudowy w analizach urbanistycznych został zafałszowany. Powierzchnia inwestycji podana w księgach wieczystych wynosi 7 431 m2, natomiast sumaryczna powierzchnia inwestycji wykazana w 6-ciu analizach urbanistycznych wyniosła 12 333,5 m2. Zafałszowanie powierzchni terenu inwestycji spowodowało, że teren działek od nr [...] do nr [...] został zabudowany i utwardzony w ok. 60 %. Wysoki poziom wód gruntowych oraz struktura glebowa i występowanie na tym terenie naturalnych źródeł wody powoduje, że wody powierzchniowe nie mają zdolności do wsiąkania w grunt, a jedynie mogą odparowywać lub spływać na sąsiednie nieruchomości. Zaprojektowany spadek w kierunku działki skarżących na przestrzeni 1,5 m ze spadkiem 6% i 26% powoduje, że całe ścieki z układu drogowego spływają na działkę skarżących. Spadek 1 % w kierunku działki nr [...] nie powoduje odpływu ścieków drogowych, gdyż większość tej działki została utwardzona, a spadek 0,8 % w kierunku ul. [...] powoduje, że ścieki drogowe nie wpływają na ul. [...] tylko na działkę nr [...] obręb [...], czyli działkę skarżących i dalej na działki wzdłuż ul. [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł również Prokurator Regionalny [...]. Zaskarżył on ww. orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie przez Sąd błędnej wykładni tego przepisu skutkującej uznaniem, że skarżący B. C. i M. T. w ustalonych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. zatwierdzającej projekt budowy i udzielającej R. Sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących: budowę układu drogowego (jezdnia żwirowa, ciąg pieszo-jezdny, chodnik) do obsługi domów jednorodzinnych przy ul. [...] na działce nr [...] (dawnej część działki [...]), obręb [...] w Ł., podczas gdy okoliczności, tj. bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości skarżących z nieruchomością, na której przewidziano projektowaną inwestycję, występowanie realnego zagrożenia zmiany stanu wody w gruncie w związku z planowaną inwestycją i bezpośredniego zalewania nieruchomości skarżących wodą opadową spływającą z projektowanego układu drogowego, wprowadzenie w projekcie obiektu szczególnych rozwiązań dla zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu budowanej drogi na nieruchomość sąsiednią, prowadzą do wniosku, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a tym samym skarżący posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i powinni mieć status strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym;

2. przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez zaaprobowanie przez Sąd jego błędnego zastosowania przez organ administracyjny polegającego na nieuwzględnieniu przy ustalaniu obszaru oddziaływania projektowanego obiektu przepisów odrębnych, w szczególności art. 29 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., poz. 469, z późn. zm.) oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, co skutkowało określeniem obszaru oddziaływania projektowanego układu drogowego w sposób niezgodny z definicją legalną tego pojęcia zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego;

3. przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne w zw. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez zaaprobowanie przez Sąd jego niezastosowania przez organ administracyjny przy ustalaniu obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, która stwarza zagrożenie wystąpienia zmiany stanu wody w gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na terenie tej inwestycji wody opadowej ze szkodą dla położonej niżej nieruchomości skarżących z uwagi na podniesienie o około 0,5 m terenu pod budowę układu drogowego;

4. przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez zaaprobowanie przez Sąd jego niezastosowania przez organ administracyjny przy ustalaniu obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji skutkującego uniemożliwieniem skarżącym dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższej skargi kasacyjnej Prokurator wskazał m.in., że na całym terenie działki nr [...] (przed podziałem) przeznaczonym pod planowaną inwestycję, stwierdzono - jak wynika z dokumentacji geotechnicznej - występowanie wody gruntowej o ciągłym poziomie na głębokości 0,3 m do 1,4 m poniżej poziomu terenu. W okresach długotrwałych opadów poziom wody może ulec podniesieniu o około 0,5 m. Powyższa okoliczność dotycząca podmokłego charakteru terenu pod inwestycję, jak również założenia projektu budowlanego przewidujące szczególne wymogi dla tej inwestycji, a to właśnie z tego powodu, aby zapobiec negatywnemu oddziaływaniu projektowanego obiektu na nieruchomość sąsiednią, a przede wszystkim warunek podwyższenia poziomu terenu pod budowę układu drogowego, same w sobie świadczą o tym - wbrew stanowisku Sądu I instancji - iż działka B. i M. C. znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Prokurator podkreślił, że ponieważ inwestycja została zrealizowana, właściciele działki nr [...] podnoszą, że w rzeczywistości podczas opadów dochodzi do zalewania ich posesji wodą spływającą z wybudowanej już drogi na działce nr [...], i przedłożyli do akt sprawy dokumentację fotograficzną na potwierdzenie takiego stanu rzeczy. Z kolei podwyższenie poziomu wód gruntowych na terenie ich nieruchomości powoduje - według twierdzenia Państwa C. - obumieranie roślinności w ich ogrodzie i ogranicza ich prawo właścicielskie korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Sytuacja ta może być spowodowana opracowaniem wadliwego projektu budowlanego. Te właśnie okoliczności świadczą dodatkowo, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Prokurator podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie organ w procesie ustalania obszaru oddziaływania ww. inwestycji zupełnie pominął art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz nie wziął pod uwagę praw właścicielskich wynikających z art. 140 Kodeksu cywilnego. Sąd I instancji niezasadnie zaakceptował sposób ustalenia przez organ obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, który został dokonany w sposób wybiórczy, dowolny bez wszechstronnej analizy stanu faktycznego w sprawie oraz przepisów prawa materialnego. Powyższe skutkowało błędnym nieprzyznaniem skarżącym statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Prokurator podkreślił, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne nie posiadają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Mając na uwadze podniesione w skardze kasacyjnej B. C. i M. T. zarzuty, w pierwszej kolejności podnieść należy, że zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżący – B. C. i M. T. - powinni posiadać status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. sp. z o.o. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących budowę układu drogowego (jezdnia żwirowa, ciąg pieszo-jezdny, chodnik) do obsługi domów jednorodzinnych przy ul. [...] na dz. nr [...] (dawniej część działki nr [...]), obręb [...] w Ł.. W związku z powyższym kwestie prawidłowości wydanych dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogły podlegać ocenie na tym etapie postępowania.

W postępowaniu w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ograniczającego pojęcie strony względem art. 28 k.p.a. do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który to obszar stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Stroną tego postępowania powinny być zatem osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, przy czym niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

We wniesionych w niniejszej sprawie skargach kasacyjnych skarżący powołali art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (w skardze kasacyjnej Państwa C. omyłkowo przywołano ustawę Prawo wodne z dnia 1 kwietnia 2015 r., o czym świadczy przywołanie w dalszej części tego zarzutu treści art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r.) jako źródło interesu prawnego B. C. i M. T. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą na grunty sąsiednie oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Stosownie do art. 29 ust. 2 ww. ustawy, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3 ww. przepisu).

Przechodząc do oceny ww. zarzutu, podniesionego w obu skargach kasacyjnych w powiązaniu z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 474/17, zgodnie z którym przywołane powyżej przepisy ustawy Prawo wodne dotyczą przypadku, gdy właściciel gruntu zmienia stan wody na gruncie w wyniku działalności innej niż budowa obiektu budowlanego. Kwestie te są badane w odrębnym postępowaniu, do prowadzenia którego nie jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym (por. też wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 736/17). Ponadto w niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jak i Sąd I instancji przy rozpoznawaniu skargi, okoliczności podnoszone przez wnioskodawców dotyczące dokonania przedmiotową inwestycją zmiany naturalnego odpływu wód opadowych, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, a dokładniej w opisie technicznym zatwierdzonego projektu budowlanego. Przyjęte w nim rozwiązania, takie jak m.in.: odległość przedmiotowego układu drogowego od granicy działki skarżących (1,5 m); zaprojektowanie - zgodnie z zaleceniami geotechnika - od strony zachodniej i wschodniej niewielkiej skarpy (o wys. 0,5 m) dla wyrównania różnic wysokościowych w terenie tak by teren przy granicy z działkami sąsiednimi był ukształtowany w taki sposób, aby woda nie spływała na działki sąsiednie; pochylenie poprzeczne jezdni; przyjęcie przepuszczalnej nawierzchni drogi wewnętrznej - świadczą o tym, iż nieruchomość B.C. i M. T. nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z uwagi na podnoszone przez nich okoliczności. Skarżący nie wykazali zatem w dostateczny sposób, że wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. wskazującej, że "obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje działki nr ewid.: dz. nr [...], w obrębie [...]", przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość w taki sposób, aby można im było przyznać status strony w postępowaniu zmierzającym do wzruszenia ww. decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Nie wskazali oni bowiem skutecznie przepisu prawa materialnego, który powodowałby naruszenie bądź ograniczenie ich praw lub obowiązków, albo też miał jakikolwiek wpływ na sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa działki skarżących z działką, na której przewidziano budowę przedmiotowego układu drogowego, nie przesądza o tym, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 20 października 2016r., sygn. akt II OSK 246/16. W związku z powyższym zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (również w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy), art. 29 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane a także art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Ponadto skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do podnoszonych przez B. C. i M. T. okoliczności dotyczących zagrożenia zmiany stanu wody w gruncie oraz bezpośredniego zalewania nieruchomości skarżących wodą opadową i w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że rozwiązania projektowe przedmiotowej inwestycji wykluczają uznanie, iż niesie ona ze sobą jakiekolwiek wynikające z przepisów prawa ograniczenia w możliwości zagospodarowania ich działki, to trudno temu organowi zarzucić naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, zastosował się również do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016 r. (sygn. akt II OSK 246/16) odnosząc się do dokonanej przez organ odwoławczy analizy ustaleń projektu budowlanego, a sporządzone przez niego uzasadnienie umożliwiało kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.