Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1892/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 b pkt 12, 48 a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R.P.O. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z[...] sierpnia 2020 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), dalej: u.z.z.z., § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.) oraz § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 878), dalej: rozporządzenie RM z 16 maja 2020 r. w wyniku rozpatrzenia odwołania A. K. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] wymierzającą odwołującemu karę pieniężną w wysokości 5000 zł za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: [...]) stwierdził, że A. K. 16 maja 2020 r. o godzinie 15:50 w okolicy ul. [...] w W. brał udział w zgromadzeniu i nie zachowywał wymaganej odległości od innych osób. Powyższe wynikało z notatki urzędowej dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów, lub ograniczeń związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 sporządzonej przez funkcjonariusza Policji ([...] ). W związku z powyższym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: PPIS) wydał decyzję z [...] czerwca 2020 r. wymierzającą A. K. karę pieniężną w wysokości 5000 zł za nieprzestrzeganie [...] maja 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie.

A. K. pismem z [...] czerwca 2020 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art 107 § 3 k.p.a., wnosząc równocześnie o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji.

We wskazanej wyżej decyzji z [...]sierpnia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z[...] czerwca 2020 r. [...] stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 46a pkt 2 u.z.z.z. wynika, iż w przypadku wystąpienia stanu epidemii Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia rodzaj specjalnych rozwiązań, w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 12 cyt. ustawy nakaz określonego sposobu przemieszczania się. W związku z faktem, że na terenie Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 Rada Ministrów wydała rozporządzenie RM z 16 maja 2020 r., w którym na podstawie § 16 ust. 1 pkt 1 został sformułowany nakaz, że w okresie od dnia 16 maja 2020 r. do odwołania w przypadku, gdy przemieszczanie się następuje pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie: a) chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na opiekę nad: - dzieckiem do ukończenia 13. roku życia, zgodnie z ust. 2, - osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie. Organ wskazał, że stan faktyczny w sprawie został ustalony w oparciu o notatkę służbową Policji, co było konieczne zarówno ze względów formalnych (brak samoistnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia działalności ukierunkowanej na kontrolę przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii), jak i uzasadnione ze względów merytorycznych (ustalenia oparto na utrwalonych obserwacjach policjanta, tj. osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm). Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360), do podstawowych zadań Policji należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. W granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno- porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji), mając ku temu niezbędne uprawnienia, takie jak np. prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych (art. 15 ust. 1 pkt 5a ustawy o Policji). Próżno takich uprawnień poszukiwać w przepisach prawnych regulujących funkcjonowanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej. [...] zauważył, że o ile twierdzenia funkcjonariuszy publicznych potwierdzające określony stan faktyczny nie mają formalnego prymatu nad innymi dowodami, to jednak system porządku publicznego opiera się na zaufaniu społecznym do określonych grup zawodowych pełniących funkcje publiczne. Policjant nie miał żadnego interesu w obwinianiu adresata decyzji o czyn, którego tenże rzekomo nie popełnił. Strona postępowania administracyjnego nie była policjantowi znana, a sam policjant nie mógł mieć interesu w tym, aby świadomie i niezgodnie z prawdą doprowadzić do odpowiedzialności danej osoby. W takich realiach zakwestionowanie mocy dowodowej ustaleń Policji wymagałoby przedstawienia dowodu przeciwnego, skutecznie podważającego ustalenia dokonane przez policjanta poprzez m.in. zakwestionowanie jego wiarygodności. Z notatki Policji, na podstawie której ustalono stan faktyczny, jak zaakcentował organ, nie wynikało nic, co pozwoliłoby poddać w wątpliwość opisane w niej zdarzenie lub zakwestionować wiarygodność policjanta. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle ustaleń wynikających z notatki Policji brak było zasadności i konieczności wysłuchiwania innych osób, ponieważ zgodnie z art. 81 w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. brak było konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania I instancji. Przedstawiony materiał dowodowy w postaci notatki służbowej policjanta został oceniony jako wystarczający w aspekcie zachowania jakiego dopuścił się odwołujący. Organ odstąpił od zasady ujętej w art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego oraz dalszą grożącą niepowetowaną szkodę materialną (koszty zwalczania rozprzestrzeniającej się epidemii wirusa SARS-CoV-2), a więc organ był upoważniony do zastosowania art. 10 § 2 k.p.a., o którym mowa m.in. w art. 81 k.p.a. Zdjęcia dołączone przez odwołującego do odwołania, jak stwierdził [...] , przedstawiają jedynie efekt działania Policji, nie dokumentują jednak w żaden sposób zachowań uczestników zgromadzenia, które były przyczyną interwencji Policji, w szczególności nie dokumentują zachowania przez uczestników zgromadzenia zasad izolacji społecznej związanych ze zwalczaniem rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Doniesienia medialne, w szczególności przekazy telewizyjne, pokazywały zarówno kordon Policji otaczający ludzi, jak i zachowania uczestników demonstracji, które naruszały zasady narzucone w celu ograniczania rozszerzania się epidemii (brak zachowania odległości 2 m od siebie, brak zakrywania ust i nosa). Odwołujący wskazał w odwołaniu P. T. jako osobę właściwą do złożenia zeznań dotyczących okoliczności spotkania i zachowania Policji. Organ, czyniąc zadość oczekiwaniom odwołującego, zwrócił się pismem z 30 czerwca 2020 r. do wskazanego świadka o odpowiedź na pytania dotyczące przebiegu zdarzeń, które miały miejsce [...] maja 2020 r. w okolicy ul. [...] w W. . W piśmie z [...] lipca 2020 r. P. T. potwierdził fakt zorganizowania w tym dniu spotkania biznesowego, na które wskazywał odwołujący, nie odniósł się jednakże do kwestii przestrzegania przez uczestników spotkania zasad bezpieczeństwa związanych ze stanem epidemii, uznając że nie były one wymagane, nie odpowiedział też na pytanie, jakie środki bezpieczeństwa przedsięwziął organizator w związku ze stanem epidemii. W wymiarze indywidualnym, jak wyjaśnił [...] , rozstrzygająca była w sprawie kwestia nie tylko obiektywnego naruszenia prawa, ale również stopień winy, który objawiał się co najmniej rażącym niedbalstwem adresata decyzji, którego skutki w danych okolicznościach bezpośrednio godziły w bezpieczeństwo zdrowotne bliżej nieokreślonej liczby ludzi (a co najmniej w poczucie ich bezpieczeństwa, które jest również niezwykle istotnym dobrem prawnie chronionym mającym wpływ na zdrowie jednostki). W żadnym miejscu odwołania odwołujący nie przedstawił jakiegokolwiek argumentu pozwalającego organowi na zminimalizowanie stopnia winy (w ramach autokontroli przez organ I instancji decyzji), tudzież szkodliwości społecznej wynikającej z zamierzonego i świadomego działania adresata decyzji. Administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata decyzji), jak i - zwłaszcza w danej sytuacji kary administracyjnej jako narzędzia zwalczania epidemii - prewencji ogólnej (oddziałującej również na społeczeństwo).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję [...] z [...] sierpnia 2020 r. złożył R. P. O. (dalej: RPO), zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z [...] czerwca 2020 r., ewentualnie o ich uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji RPO zarzucił:

1) rażące naruszenie art. 80 oraz art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na "notatce policyjnej" pozyskanej z naruszeniem prawa, która dodatkowo nie pozwala na ustalenie przebiegu zdarzeń mających miejsce 16 maja 2020 r., a także przeprowadzenie postępowania z pominięciem innych zgromadzonych w sprawie dowodów;

2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i oparcie rozstrzygnięcia na dowodach, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się.

W uzasadnieniu skargi RPO wskazał, że "notatka policyjna", która jest jedynym pozyskanym przez organ dowodem świadczącym jakoby o naruszeniu przez odwołującego prawa, jest dowodem sprzecznym z prawem, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Organ nie mógł swoich ustaleń oprzeć na niej również dlatego, że orzekanie w oparciu o nią w sposób oczywisty narusza kodeksowe zasady oceny materiału dowodowego. Zwrócić bowiem należało uwagę na to, że organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej Policja przekazała nie jedną, a dwie różniące się w treści notatki służbowe. RPO również zauważył, że notatki policyjne nie zawierają de facto opisu czynu, jakiego dopuścić się miał uczestnik. W świetle powyższego sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego i ocenę zgromadzonego materiału dowodowego ocenić należy jako rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej, czemu towarzyszyło w sprawie również rażące naruszenie przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zamieszczone w zaskarżonej decyzji stanowisko wskazujące na prawidłowość wymierzenia odwołującemu kary pieniężnej za przypisane mu naruszenie zasad przemieszczania się w sposób nakazujący zachowanie dystansu od innych osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] sierpnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]PWIS narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, niemniej ze względów innych niż powody wskazane w skardze ukierunkowane na wykazanie procesowej wadliwości rozstrzygnięcia nakładającego na A. K. karę pieniężną.

Rozważanie, czy na gruncie rozpoznawanej sprawy zaistniały okoliczności faktyczne uprawniające [...] do zastosowania wobec odwołującego sankcji administracyjnej wynikającej z art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z., nie może, zdaniem Sądu, pomijać zasad, w oparciu o które powinny być one nakładane. Nie powinien budzić wątpliwości wniosek, że istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów określonych prawem (por. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06, OTK–A 2007/1/2; wyrok TK z 21 marca 2008 r. sygn. SK 75/06, OTK ZU 2008/2/30). Sankcja administracyjna jest definiowana jako nakładany w drodze stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikający ze stosunku administracyjnoprawnego ujemny (niekorzystny) skutek dla podmiotu, który nie stosuje się do obowiązku wynikającego z normy prawnej lub aktu stosowania prawa (por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). Administracyjna kara pieniężna, którą w niniejszej sprawie wymierzył A. K. [...] stanowi podtyp sankcji administracyjnej. Jest ona rozumiana jako określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym, nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (art. 189b k.p.a.). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2015 r. sygn. P 32/12, OTK-A 2015/9/148, kara pieniężna tego typu spełnia funkcję dyscyplinująco-przymuszającą, która wzmacnia określony stopień represyjności sankcji. Brak stosownej sankcji powodowałby, że przepis nakładający dany obowiązek stawałby się martwy, a niespełnianie wprowadzonego obowiązku byłoby nagminne. Do tego celu w bezpośredni sposób odwołał się[...] w zaskarżonej decyzji, zauważając, że skuteczne zwalczanie epidemii wywołanej zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 wymusza posługiwanie się systemem kar administracyjnych "motywujących" adresatów do "wykonywania obowiązków narzuconych prawem" (s. 6 uzasadnienia decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny ogólnej poprawności wskazanego przez organ wniosku nie kwestionuje, albowiem kary pieniężne wymierzane ex post jako konsekwencja zachowania uznanego za delikt administracyjny powinny być w świetle wymagań skutecznego zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi traktowane jako adekwatny środek represji w przypadkach nieprzestrzegania przez podmiot do tego zobowiązany ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Sąd zauważa, że zastosowanie sankcji prawnej, również w postaci wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wiąże się każdorazowo z zastosowaniem dwojakiego rodzaju norm – normy sankcjonowanej oraz normy sankcjonującej. Według koncepcji norm sprzężonych, pierwsza kategoria obejmuje normy określające stan faktyczny oraz prawa i obowiązki, jakie mają powstać w związku z jego zaistnieniem, normy sankcjonujące określają natomiast środki przymusu, odpowiedzialność i inne ujemne następstwa za niewywiązywanie się z obowiązków nałożonych na podstawie norm sankcjonowanych (por. M. Kobak, R. Sawuła, Uwagi na tle stosowania sankcji administracyjnej [w:] Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 520). W piśmiennictwie wskazuje się na pogląd, zgodnie z którym właściwą regułą prawa jest tylko reguła sankcjonowana (norma pierwotna), gdyż prawo z istoty swej reguluje działalność "adresatów pierwotnych". Przy tym znaczeniu sankcja ma charakter jedynie normy wtórnej (por. H. Nowicki [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2017, s. 656-657).

Nie może budzić wątpliwości poprawność tezy, że warunkiem prawidłowego zastosowania normy sankcjonującej jest m. in. prawidłowe odczytanie przesłanek uruchamiających zastosowanie sankcji. W kontrolowanym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2020 r. zauważyć trzeba, że dwuczłonowa budowa norm sprzężonych stanowiących podstawę wydania zaskarżonego aktu [...]uwidoczniała się odrębnym określeniem w przepisach u.z.z.z. i akcie wykonawczym do niej reguły sankcjonowanej, składającej się z hipotezy ("gdy przemieszczanie się następuje pieszo") i dyspozycji ("jednocześnie osoby mogą się poruszać w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie") oraz reguły sankcjonującej, na którą składa się również hipoteza ("niestosowanie się w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b u.z.z.z. nakazów, zakazów lub ograniczeń") oraz sankcja ("podleganie karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł").

Regułę sankcjonowaną [...]w rozpoznawanej sprawie odniósł do § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 16 maja 2020 r. w zw. z art. 46b pkt 12 u.z.z.z., natomiast regułę sankcjonującą do art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z., przyjmując, że ww. przepisy stanowią właściwą podstawę wymierzenia A. K. kary pieniężnej w wysokości 5000 zł, niemniej działanie to Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był zakwestionować, co prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji [...] oraz decyzji ją poprzedzającej PPIS z [...] czerwca 2020 r. jako wydanych w sytuacji opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej).

Jeżeli przedmiotem sankcjonowanego działania [...] objął zachowanie odwołującego polegające na niezastosowaniu się podczas zgromadzenia mającego miejsce [...] maja 2020 r. w okolicy ul. [...] w W. do nakazu przemieszczania się względem innych osób w odległości nie mniejszej niż 2 m, to legalność zastosowanej sankcji jest uzależniona nie tylko od udowodnienia odpowiednimi środkami dowodowymi popełnienia przez adresata decyzji przypisywanego mu deliktu administracyjnego – co zakwestionował RPO i do czego zasadniczo odnosiły się jego zarzuty podważające proceduralną zgodność prowadzonego postępowania z przepisami k.p.a. - ale również od przesądzenia, iż ten rodzaj wskazanego przez organ obowiązku (nakazu) faktycznie spoczywał na stronie. Niewątpliwie temu ostatniemu zagadnieniu, na co wskazują wcześniejsze uwagi dotyczące zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przypisane musi być równocześnie znaczenie podstawowe, albowiem tylko ustalenie, że dane zachowanie jest bezprawne, stanowiąc delikt administracyjny, pozwala go sankcjonować w formie przewidzianej prawem po przeprowadzeniu w tym zakresie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego odpowiadającego przepisom rozdziału 4 działu II k.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanym przypadku niedopuszczalne było tymczasem przypisanie stronie postępowania bezprawności ze względu na to, że wskazywany przez organy obu instancji w podstawie prawnej tak decyzji z [...] czerwca 2020 r., jak i z [...] sierpnia 2020 r. przepis § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 16 maja 2020 r. nie mógł być traktowany jako nakładający na A. K. jakikolwiek obowiązek administracyjnoprawny rodzący ewentualną odpowiedzialność administracyjnoprawną w sytuacji jego niedopełnienia. Jakkolwiek ww. przepis faktycznie w dacie opisanego w decyzji zdarzenia 16 maja 2020 r. posiadał przywołane przez organ brzmienie, stwierdzając, że do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje pieszo jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie (z zachowaniem ścisłych wyjątków), to przepis ten, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, wykraczał poza delegację ustawową zamieszczoną w przepisach u.z.z.z. i z tego powodu nie mógł stanowić ważnej podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 46a u.z.z.z., przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie w art. 46b u.z.z.z. przyjęto, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Powołany przepis upoważnił Radę Ministrów do ingerencji w podstawowe wolności i prawa człowieka i obywatela, w tym wolność osobistą i decydowania o swoim życiu osobistym (art. 41 i art. 47 Konstytucji), jak też przemieszczania się (art. 52 Konstytucji) z uwagi na konieczność skutecznego zwalczania epidemii, który to cel ma bezpośrednie zakotwiczenie konstytucyjne (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP) i nie musi być wywodzony z zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji). Istotne znaczenie ma jednakże w tym przypadku to, że wprowadzenie do systemu prawnego regulacji nakierowanej na zwalczanie epidemii i zagrożeń epidemicznych nie znosi formalnego wymogu oparcia się przez organy władzy publicznej na obowiązku sformułowania upoważnienia ustawowego i treści aktu wykonawczego w sposób, który zapewnia przestrzeganie art. 31 ust. 3 i art. 92 Konstytucji. Konstytucyjna wolność poruszania się jest szczególnym przejawem zarówno wolności osobistej, jak i prawa decydowania o swym życiu osobistym, stanowiąc także egzemplifikację ogólnego, wolnościowego statusu jednostki (por. wyrok TK z 18 stycznia 2006 r. sygn. K 21/05, OTK-A 2006/1/4). W odniesieniu do zachowań psychofizycznych za konstytucyjnie zabezpieczoną wolność uznać trzeba prawo do decydowania o celu przemieszczania się i sposobie, w jaki to następuje. Prawo każdego do decydowania o sposobie swojego postępowania w sferze zewnętrznej aktywności, o którym mowa w art. 47 Konstytucji, obejmuje, jak należy przyjąć, różnorakie stosunki interpersonalne. Jeżeli chodzi o poruszanie się pieszo, to zdaniem Sądu nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości pogląd, że swobodą aktów woli jednostek objęte jest samodzielnie określenie przez nie, w jakim zbliżeniu (odległości) osoby te chcą względem siebie przebywać. Niewątpliwie porządek prawny wyznacza granice decydowania przez jednostkę o swoim życiu osobistym także we wskazanej wyżej formie, w tym ustawodawca może, kierując się innymi ważnymi wartościami chronionymi konstytucyjnie, to prawo poddać ograniczeniu, niemniej, zdaniem Sądu, musi w tym zakresie przestrzegać obowiązujących go warunków.

Z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawianie "tylko w ustawie". Wymóg przestrzegania zasady wyłączności ustawy i kompletności uregulowania ustawowego w piśmiennictwie konstytucyjnym nie budzi zasadniczych wątpliwości (por. P. Tuleja [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, komentarz do art. 31, uwaga nr 2; L. Bosek, M. Szydło [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, komentarz do art. 31, Nb 73-91; L. Garlicki, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, komentarz do art. 31, uwaga 28-31). Przyjmuje się, że warunek określony w art. 31 ust. 3 Konstytucji musi być traktowany jako wykraczający poza treść wynikającą z art. 92 ust. 1 Konstytucji uznającego rozporządzenie jako formę prawodawstwa delegowanego, co nakazuje uznać, że w odniesieniu do regulacji ograniczeń wolności i praw zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 Konstytucji. W wyroku z 25 maja 1998 r. sygn. U 19/97, OTK 1998/4/47 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "[...] zasadnicza regulacja nie może być domeną przepisów wykonawczych, wydawanych przez organy nie należące do władzy ustawodawczej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawić kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej, np. przez "dozowanie" zakresu stosowania instytucji ustawowych za pomocą definiowania kluczowych pojęć. Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności.". Do kategorii "wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej" wymagających określenia, gdy regulacja dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, Trybunał Konstytucyjny odwołał się kilkukrotnie również w innych swoich orzeczeniach (por. wyrok TK z 10 marca 2010 r. sygn. U 5/07, OTK-A 2010/3/20; wyrok TK z 5 lutego 2008 r. sygn. K 34/06, OTK-A 2008/1/2; wyrok TK z 6 listopada 2007 r. sygn. U 8/05, OTK-A 2007/10/121). W tym samym kontekście Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 stycznia 2000 r. sygn. P 11/98, OTK 2000/1/3 stwierdził, że ustawa "musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia". W związku z tym niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jednostek, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń.

Sąd zauważa, że powyższe wnioski pozostają aktualne w świetle również najnowszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z 19 czerwca 2018 r. sygn. SK 19/17, OTK-A 2018/42; wyrok TK z 6 czerwca 2018 r. sygn. K 53/16 OTK-A 2018/38; wyrok TK z 14 grudnia 2017 r. sygn. K 17/14, OTK-A 2018/4; wyrok TK z 11 października 2016 r. sygn. SK 28/15, OTK-A 2016/79). Sąd podziela jednocześnie zastrzeżenie, zgodnie z którym ocena tego, czy w rozporządzeniu zostały zamieszczone bądź nie istotne elementy danej regulacji musi brać pod uwagę jej znaczenie dla praw i wolności, co determinuje uznanie, że wymóg wyłączności ustawy musi być stosowany w sposób bardziej rygorystyczny w przypadku najważniejszych wolności i praw jednostki (por. L. Garlicki, K. Wojtyczek, op. cit., uwaga nr 31). Zasada wyłączności ustawy powinna mieć, zdaniem Sądu, szczególne znaczenie w sferze prawa represyjnego.

Wszystkie przytoczone wyżej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie i prowadzą Sąd do wniosku, że Rada Ministrów, będąc zobowiązana do dokonania w rozporządzeniu RM z 16 maja 2020 r. doprecyzowania w sensie technicznym "stosowanych rozwiązań", które ustawodawca określił w art. 46b u.z.z.z., nie była upoważniona do wprowadzenia zamieszczonego w § 16 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia ogólnego nakazu poruszania się przez wszystkie osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sposób zachowujący dystans do innych osób nie mniejszy niż 2 m, albowiem tego rodzaju obowiązek ingerujący w zasadnicze wolności konstytucyjne tychże osób, zdaniem Sądu, nie mógł zostać ustalony w przyjęty sposób samodzielnie przez organ wykonawczy. Argumentem za osłabieniem rygoryzmu w stosowaniu prymatu ustawy nie mógł być wprowadzony reżim ogłoszonego stanu epidemii. Pomiędzy dopuszczalnością ustanowienia nakazu "określonego sposobu przemieszczania się" w rozumieniu art. 46b pkt 12 u.z.z.z. a treścią § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 16 maja 2020 r. nie zachodzi wystarczająca w świetle przytoczonych wyżej warunków łączność treściowa. Kluczowy element ograniczający swobodę poruszania się nie został bowiem uprzednio zdeterminowany ustawowo w sposób wystarczający do uznania, że nadane przez Radę Ministrów § 16 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia brzmienie miało charakter techniczny.

W świetle przyjętej w art. 31 ust. 3 Konstytucji reguły dopuszczalność ingerencji w konstytucyjne prawo lub wolność jednostki jest uzależniona nie tylko od wagi konstytucyjnej wartości usprawiedliwiającej ingerencję, ale też od stopnia realizacji tejże wartości wskutek posłużenia się daną regulacją prawną. Pod tym kątem badana treść § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 16 maja 2020 r. musi budzić uzasadnione wątpliwości odnośnie do tego, czy efekty wprowadzonego nakazu zachowania odpowiedniej odległości względem innych osób poruszających się pieszo pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężaru nim nałożonego. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym organy władzy publicznej mają obowiązek wyboru (i stosowania) takich środków ingerencyjnych, które w świetle obiektywnych kryteriów racjonalności prakseologicznej wykazują się skutecznością (przydatnością) i dany założony przez te organy stan rzeczy są w stanie bezpośrednio realizować (por. L. Bosek, M. Szydło, op. cit., Nb. 118). Trudno przyjąć, by to wymaganie w dostateczny sposób spełniała sporna regulacja. Została ona zastąpiona rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 964), które w § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c wyłączyło ww. nakaz w sytuacji realizowania przez osoby nim objęte obowiązku zakrywania ust i nosa. W łączności z tą zasadą pozostawał § 18 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych nie obowiązuje, gdy zostanie zachowana odległość co najmniej 2 m od przebywających w tych miejscach osób. Inaczej niż ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. rozporządzenie RM z 16 maja 2020 r. w spornej regulacji § 16 ust. 1 pkt 1 sformułowało bezwzględny nakaz poruszania się z zachowaniem dystansu przy jednoczesnym utrzymywaniu w § 17 ust. 1 pkt 2 tożsamego nakazu zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, co należy ocenić jako rozwiązanie normatywne nie cechujące się wymaganą koniecznością z punktu widzenia funkcji, które miało w założeniu organu wykonawczego pełnić. Jeżeli oba wskazane środki ingerencyjne cechują się podobną skutecznością i mogą z tego względu być używane zamiennie, a tak należy postrzegać wprowadzoną ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. regułę utrzymywaną również w kolejnych rozporządzeniach zastępujących omawiany akt wykonawczy, to nie negując ogólnej efektywności i ogólnej racjonalności zachowywania dystansu społecznego, organ powinien oprzeć się na przyznaniu w rozporządzeniu RM z 16 maja 2020 r. adresatom spornego obowiązku prawa do wyboru tego nakazu, który w ich indywidualnym przypadku jest dla nich bardziej odpowiedni. Nie można, zdaniem Sądu, wreszcie nie zauważyć, że ocena przydatności nakazu ujętego w § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 16 maja 2020 r. nie może abstrahować od warunków stosowania tego przepisu jako reguły sankcjonowanej w związku z nakładaniem administracyjnych kar pieniężnych. W tym kontekście mieć na uwadze trzeba następstwa zdarzeń związanych z wprowadzeniem w życie tejże regulacji zachodzące w rzeczywistości społecznej. W tym zaś zakresie nie da się pominąć, że nakaz zachowania wymaganej odległości 2 m od innej osoby przemieszczającej się z uwagi na pewne obiektywne prawidłowości życia społecznego może nie być możliwy zawsze do zachowania. Mogą mieć miejsce również zdarzenia, w których stan niezgodności z dyspozycją § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 16 maja 2020 r. wystąpi, jednakże nie będzie on wynikiem świadomego zachowania danej osoby, co przy zasadach posługiwania się sankcjami administracyjnymi opartymi na obiektywizacji odpowiedzialności, prowadzić będzie mimo to do wystąpienia deliktu administracyjnego, co powinno zostać uwzględnione przy konstruowaniu treści spornego przepisu.

Konsekwencją uwzględnienia w niniejszej sprawie powyższych wniosków odwołujących się do dyspozycji art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z § 16 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 16 maja 2020 r. jest konkluzja, że zdarzenie polegające na wzięciu udziału przez A. K. [...] maja 2020 r. w okolicy ul. [...] w W. w zgromadzeniu i niezachowaniu wymaganej odległości od innych osób, pozostawiając na boku w tym miejscu sporność przebiegu tego zdarzenia, nie stanowiło wykroczenia przez stronę względem ciążącego na nim obowiązku administracyjnoprawnego, któremu można byłoby przypisać cechę zgodności z prawem w znaczeniu uznającym, że obowiązek ten posiada właściwą (ustawową) podstawę prawną. Konstytucyjny zakaz wprowadzenia do aktu wykonawczego, jakim było rozporządzenie RM z 16 maja 2020 r., treści regulującej nakaz poruszania się z zachowaniem dystansu względem innych osób jako formy zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych wyklucza nadaniu analizowanej regulacji prawnej cechy legalności.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kontroli działalności administracji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia jako aktu podustawowego dokonywana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis tego aktu mógłby być zastosowany. Ocena, że sąd nie jest związany treścią tego przepisu w sytuacji, gdy stwierdzi, że został on wydany z naruszeniem ustawy lub Konstytucji nie budzi wątpliwości tak w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39), jak i w piśmiennictwie (por. R. Hauser, M. Masternak-Kubiak [w:] System Prawa Administracyjnego. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, Tom 2, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, Warszawa 2012, s. 408). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się regułą walidacyjną lex superior, zobowiązany był z uwagi na dyspozycję art. 178 ust. 1 Konstytucji do pominięcia spornej regulacji jako podstawy kształtującej w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym obowiązki odwołującego. Oznacza to tym samym, że stanowiąca podstawę prawną zaskarżonej decyzji norma sankcjonująca nie posiadała w rozpoznawanej sprawie właściwego dopełnienia i jako taka nie mogła podlegać zastosowaniu w sposób przez [...] przyjęty, a więc prowadzić do nałożenia na odwołującego kary pieniężnej w wysokości 5000 zł. To z kolei stanowi przesłankę nakazującą Sądowi z uwagi na ustalony brak dotykający podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Stwierdzenie, że odwołujący nie może być uważany za osobę, która dopuściła się deliktu administracyjnego opisanego w art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48b pkt 12 u.z.z.z., uzasadnia odstąpienie od dalszego prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w tejże sprawie i prowadzi do jego umorzenia, o czym Sąd mógł orzec w wydanym wyroku na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w warunkach stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej jako wydanych bez podstawy prawnej ze skutkiem ex tunc oraz równoczesnego stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.) Sąd za niecelowe uznał szczegółowe odnoszenie się do zgłoszonych w skardze zarzutów dotyczących uchybień procesowych, które dotknęły kontrolowane postępowanie administracyjne, gdyż z przyczyn wyżej ujawnionych nie miały one wpływu na wynik sprawy. Tę ocenę Sąd łączy tym niemniej z przyjęciem, że RPO zasadnie zarzucił organom orzekającym naruszenie wskazanych w skardze przepisów (art. 7, 10 § 1, art. 75 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.) wskutek wywiedzenia arbitralnych wniosków ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, albowiem nie zachodziły warunki do przyjęcia, że w kontrolowanym postępowaniu PPIS mógł odstąpić od tejże zasady z uwagi na treść art. 10 § 2 k.p.a.

Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.