Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1040/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: . 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 30 czerwca 2016 r. Nr 14/126/16 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 2 ust. 2, - § 4 ust. 1 w zakresie słów "w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości", - § 5 ust. 1 i 4, - § 14 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, - § 14 ust. 4 w zakresie słów " i wykluczający dostęp osób trzecich"; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 30 czerwca 2016 r. Rada Miejska w Małogoszczu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy

z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., zwanej dalej "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Jędrzejowie, podjęła uchwałę nr 14/126/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie Gminy Małogoszcz - w brzmieniu załącznika nr 1 do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Regulamin").

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na uchwałę dotyczącą Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Małogoszcz - w części obejmującej § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 i ust. 3, § 5 ust. 1 i ust. 4, § 14 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 tego Regulaminu wniósł Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w postanowieniach Regulaminu przepisów regulujących kwestie w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w treści § 2 ust. 2 Regulaminu powtórzono definicje ustawowe zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustawach, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Prokurator wskazał, że brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć zdefiniowanych ustawowo, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i powtarzania w nim definicji ustawowych. Zdaniem skarżącego, niezgodność z prawem dokonywania w Regulaminie powtórzeń definicji ustawowych uzasadniana okoliczność, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może w kontekście pozostałych norm uchwały prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy czyli zmiany znaczeniowo-prawnej danego pojęcia.

Odnośnie § 4 ust. 1 i ust. 3 Regulaminu Prokurator zarzucił, że powtórzono istniejące regulacje ustawowe zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i w sposób nieuprawniony je zmodyfikowano, nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości oraz rozszerzając ten ustawowy obowiązek przez wskazanie, że ma to nastąpić "niezwłocznie". Zdaniem Prokuratora, dodanie słowa "niezwłocznie" narusza zasadę prawidłowej legislacji. Nadto art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. nie przyznaje uprawnienia organowi stanowiącemu gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań usuwających lub ograniczających śliskość chodnika.

Co do § 5 ust. 1 Regulaminu w którym wskazano, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości Prokurator podniósł, że bezpodstawnie zastrzega on powyższy warunek, gdyż ustawa upoważnia radę do wypowiadania się tylko w kontekście utrzymania czystości i porządku. Prokurator wskazał, że to Kodeks cywilny reguluje kwestie dotyczące stosunków sąsiedzkich, gdzie w myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Skarżący podniósł, że przepisy Regulaminu moją tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie wkraczać w sferę regulacji prawa cywilnego.

Prokurator zarzucił nadto, że w § 5 ust. 4 Regulaminu dopuszczono wykonywanie poza warsztatem tylko drobnych napraw, co wykracza poza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g., który zezwala radzie gminy na określenie wymagań dotyczących wyłącznie utrzymania czystości i porządku, które muszą zostać spełnione w przypadku mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Prokurator podniósł, że przepis ten nie daje podstaw do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli lub osoby, którym przysługuje inne prawo do rzeczy, powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa rzeczowego, które podlega szczególnej ochronie prawnej w Kodeksie cywilnym.

Skarżący podniósł dalej, że w § 14 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 Regulaminu nałożono generalne, bardzo rygorystyczne obowiązki dla właścicieli psów - między innymi generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych lub w inny sposób zagrażających otoczeniu dodatkowo w kagańcu i zwolnienia ich ze smyczy tylko na określonej powierzchni, a w przypadku psów uznawanych za agresywne bądź w inny sposób zagrażających otoczeniu nałożenie obowiązku trzymania ich na smyczy przez cały czas. Prokurator podkreślił, że takie obowiązki zostały nałożone na właścicieli psów niezależnie od cech poszczególnych psów i innych uwarunkowań w tym choroby i wieku. Zdaniem skarżącego, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, winny być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, zaś postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały nr 14/126/16 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia

30 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie Gminy Małogoszcz, w brzmieniu ustalonym uchwałą nr 29/288/18 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 24 sierpnia 2018 r. w sprawie wprowadzenia zmiany w uchwale dotyczącej Regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie Gminy Małogoszcz - tj. § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 i ust. 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 4, § 14 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina Małogoszczu wniosła o zobowiązanie skarżącego do uzupełnienia skargi poprzez jednoznaczne wskazanie, którą uchwałę Rady Miejskiej w Małogoszczu skarży, czy uchwałę Nr 14/126/16 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Małogoszcz, czy też jak wskazuje w skardze zapisy Regulaminu w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr 29/288/18 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 24 sierpnia 2018 r. w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale dotyczącej Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Małogoszcz. Domniemając, że skarga dotyczy poszczególnych zapisów uchwały Nr 14/126/16 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 30 czerwca 2016 r. organ uznał za zasadne zarzuty dotyczący § 4 ust. 1 i 3 Regulaminu, zaś w pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi.

Zdaniem organu, nie można dyskwalifikować definicji pojęć zawartych w § 2 ust. 2 Regulaminie, nawet jeśli zostały zapożyczone z innych przepisów, bowiem Regulamin jest aktem prawa miejscowego i powinien być zrozumiały dla osób, które mają go stosować. Definicje pojęć zawartych w Regulamine ułatwiają korzystanie z niego i sprawiaja, że akt ten jest przyswajalny i czytelny.

Organ podniósł, że zarzut dotyczący § 5 ust. 1 i ust. 4 Regulaminu jest bezzasadny, bowiem wypełnieniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.c.g. jest jedynie uszczegółowienie zapisu w postaci wskazania jakie warunki musi spełniać osoba dokonująca drobnej naprawy pojazdu poza warsztatem samochodowym. Także mycie samochodu poza myjnią powinno odbywać się z poszanowaniem sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem organu, wbrew stanowisku skarżącego, nie jest to regulacja stosunków sąsiedzkich lecz jedynie wskazanie jak korzystać z własności przy myciu samochodu lub drobnej jego naprawie, aby nie stwarzać uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej i nie ingerować nadmiernie w prawa innych osób.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących § 14 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 Regulaminiu organ uznał je za bezpodstawne i wskazał, że uchwalając te zapisy miał na celu ochronę osób, które powinny w miejscu publicznym czuć się bezpiecznie. W ocenie organu, służy temu prowadzanie psa na smyczy, a psa rasy uznanej za agresywną w kagańcu. Swobodę w zwalnianiu psa ze smyczy ma ten właściciel zwierzęcia, który potrafi na nim sprawować kontrolę lub gdy zwierzę przebywa na nieruchomości ogrodzonej. Organ podniósł, że takie zapisy nie są rygorystyczne i akceptowane przez właścicieli psów, zaś ich brak może spowodować stworzenie zagrożenia dla ludzi i zmniejszenie ich poczucia bezpieczeństwa ze strony wyprowadzanych zwierząt.

W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2019 r. Prokurator jednoznacznie wskazał, że skarga dotyczy uchwały nr 14/126/16 Rady Miejskiej w Małogoszczu

z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawe uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie Gminy Małogoszcz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) zwanej dalej "u.c.p.g.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie obejmującym § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 w zakresie słów "w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za chodniki uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości", § 5 ust. 1 i ust. 4, § 14 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz § 14 ust. 4 w zakresie słów "i wykluczający dostęp osób trzecich" Regulaminu. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie co do § 4 ust. 3 oraz § 14 ust. 4 w pozostałym zakresie słów.

W § 2 ust. 2 Regulaminu uchwałodawca lokalny zawarł definicje określonych pojęć, a mianowicie: nieczystości ciekłych, nieruchomości, odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, odpadów komunalnych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów wielkogabarytowych, odpadów zielonych, podmiotu uprawnionego, selektywnego zbierania, terenu przeznaczonego do użytku publicznego, właścicieli nieruchomości, zwierząt domowych, zwierząt gospodarskich, zabudowy jednorodzinnej, zabudowy wielolokalowej, zmieszanych odpadów komunalnych i zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Jak słusznie zauważył Prokurator, częścią spośród tych pojęć posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne ustawy, w tym w szczególności Kodeks cywilny, ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 r. ze zm.), dalej "ustawa o odpadach", ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), dalej "ustawa o ochronie zwierząt".

Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, z 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11). Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 2.

Odnośnie postanowienia zawartego w § 4 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym ustalono obowiązek niezwłocznego uprzątnięcia przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, to w sposób nieuprawniony powtarza ono (nadto z pewną modyfikacją) przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego). Kwestie usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje bowiem art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). W kwestionowanym przepisie uchwały postanowiono, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzielona część drogi publicznej służąca dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości (§ 4 ust. 1 Regulaminu). Taki zapis może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Mając na uwadze powyższe rozważania za zasadny należy uznać zarzut Prokuratora dotyczący treści § 4 ust. 1 Regulaminu jedynie w zakresie słów ",w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzielona część drogi publicznej służąca dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości". Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącego obowiązek uprzątnięcia przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości danego właściciela udostępnionych do użytku publicznego wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. c) u.c.p.g. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że użyte w treści kwestionowanego zapisu Regulaminu sformułowanie "niezwłocznie" narusza zasadę prawidłowej legislacji i powoduje rozszerzenie obowiązku. Co prawda, pojęcie "niezwłocznie" nie posiada określenia ustawowego, jednak posiłkując się czy to wskazaniami doktryny, czy to definicjami słownikowymi, przez pojęcie to należy rozumieć "bez nieuzasadnionej zwłoki", czyli bez zbędnych czynności, przeszkód, ale z zachowaniem czynności przewidzianych przepisami.

Ponadto, określenie metod usuwania śliskości z chodników położonych na nieruchomości wskazane w § 4 ust. 3 Regulaminu poprzez posypanie piaskiem lub innym przeznaczonym do tego celu środkiem, wbrew zarzutom Prokuratora, stanowi logiczne dopełnienie omawianej regulacji, mieszczące się przy tym już w oczywisty sposób w delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. (uprzątanie innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego).

Z kolei, w § 5 ust. 1 i ust. 4 Regulaminu została uregulowana kwestia dotycząca zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami. Prawo do takich działań poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a więc na obszarze wszystkich innych nieruchomości na terenie gminy, wynika jasno z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem kompetencje rady gminy dotyczą wskazania warunków, jakie muszą być spełnione żeby mycie było dopuszczalne na terenie nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., sygn.. akt II OSK 1256/09). Chodzi o warunki mające na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia i napraw (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2019 r. sygn.. akt II SA/Gd 114/19). W niniejszej sprawie zasadny był zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 5 ust. 1 Regulaminu, który stanowi, że dopuszcza się mycie pojazdów samochodowych poza myjniami na terenie nieruchomości w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, bowiem uzależnienie możliwości mycia pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kc. Odnoście § 5 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym dopuszcza się wykonywanie drobnych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi na terenie nieruchomości pod warunkiem, że prace te nie będą powodowały zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego, nadmiernej emisji hałasu, a powstające odpady, w tym zużyte oleje i zużyte akumulatory, będą oddzielnie zbierane, to przede wszystkim wskazać należy, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobnych napraw", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wreszcie warunek uzależnienia możliwości napraw pojazdów od niepowodowania zanieczyszczenia środowiska wodno-gruntowego jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować.

Jeśli chodzi o wprowadzony w § 14 ust. 2 pkt 1 Regulaminu obowiązek osób utrzymujących zwierzęta domowe wyprowadzania psa w miejsca publiczne na smyczy, a w przypadku psa rasy uznawanej za agresywną lub psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu - na smyczy oraz w kagańcu, Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

Z tych samych względów regulację zawartą w § 14 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którą zwolnienie psa ze smyczy, ale z nałożonym kagańcem jest dozwolone jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy istnieje możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem uznać należy za przekraczającą delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, jako zbyt dalekoidącą i sprzeczną z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że kwestionowany zapis posługuje się pojęciem nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej w postaci "miejsc mało uczęszczanych".

Odnośnie zaś zapisu § 14 ust. 4 Regulaminu umożliwiającego zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa wskazać należy, że wypełnia on delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g i nie stanowi postanowienia sprzecznego czy też w sposób niedozwolony ingerującego w przepis ustawowy o ochronie zwierząt. Zauważać bowiem należy, że w tym przypadku organ gminy nie wprowadził dodatkowego obowiązku zabezpieczenia psa w kaganiec uznanego za niehumanitarny. Nie mieści się zaś w kompetencji Rady użyte w kwestionowanym w skardze postanowieniu uchwały sformułowanie dotyczące ogrodzenia nieruchomości w sposób "wykluczający dostęp osób trzecich", rodzi bowiem wątpliwości interpretacyjne przy wykładni tego pojęcia w zakresie tego, jaki dostęp będzie wykluczający, a ponadto problematyczne wydaje się jednoznaczne ustalenie, jakie ogrodzenie będzie spełniać cechy takiego, które wyklucza samowolny dostęp osób trzecich. Nieprecyzyjność analizowanego zapisu uchwały jest nie do zaakceptowania w kontekście zasad techniki prawodawczej i stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Dlatego też należało stwierdzić nieważność § 14 ust. 4 Regulaminu w zakresie słów "i wykluczający dostęp osób trzecich".

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 w zakresie słów "w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za chodniki uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości", § 5 ust. 1 i ust. 4, § 14 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 oraz § 14 ust. 4 w zakresie słów "i wykluczający dostęp osób trzecich" Regulaminu, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 4 ust. 3 oraz § 14 ust. 4 Regulaminu.