Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 442/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 pkt 2-4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Nieprecyzyjne ustalenie granic obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części opisowej uchwały o przystąpienie do opracowania tego planu, a dokładne ustalenie tego obszaru na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi w okolicznościach przedmiotowej sprawy nieistotne naruszenie prawa i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

TEZY

Nieprecyzyjne ustalenie granic obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części opisowej uchwały o przystąpienie do opracowania tego planu, a dokładne ustalenie tego obszaru na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi w okolicznościach przedmiotowej sprawy nieistotne naruszenie prawa i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku


UZASADNIENIE

Rada Gminy S. w dniu [...] marca 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w ciągu ulicy A. K. i P. na odcinku od ulicy P. do ulicy S.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda P. stwierdził nieważność tej uchwały. Cytując art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) organ nadzoru wskazał, iż uchwała intencyjna określa przedmiot i zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzenno, które to ustalenia są wiążące dla organu sporządzającego plan miejscowy tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Uchwała intencyjna nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2006 roku poprzedzająca sporządzenie przedmiotowego planu miejscowego w § 2 określiła, iż przedmiotem planu będzie zagospodarowanie terenu pod budowę nowego odcinka od ulicy P. do ulicy S., zaś jej załącznik graficzny określa granice przyszłego planu jako obejmujące teren projektowanej drogi wraz z terenem bezpośrednio do tej drogi przyległym.

W związku z powyższym organ nadzoru podniósł, iż z analizy porównawczej załącznika do uchwały intencyjnej nr [...] z granicami obszaru objętego opracowaniem planu określonym w załączniku graficznym uchwały Nr [...] wynika, iż uchwalony plan miejscowy odwzorowuje granice określone w załączniku do uchwały intencyjnej. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze wykazało natomiast, iż część tekstowa uchwalonego planu jest poszerzona o ustalenia planistyczne dla terenów przyległych projektowanej drogi, dotyczące zabudowy usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, o tereny produkcyjne i tereny zielni, tereny ogródków działkowych i zbiornika retencyjnego, tereny rolne i tereny zabudowy zagrodowej, co narusza art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady sporządzania planu miejscowego określone w § 2 pkt 2 -4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587).

Na tej podstawie organ stwierdził, iż w świetle art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazane wyżej niezgodności stanowią naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i to na tyle istotne, że skutkują nieważnością uchwały w całości.

Końcowo organ zauważył, iż stosownie do uregulowań art. 14 ust. 6 cytowanej ustawy dla terenów zamkniętych nie sporządza się planów miejscowych – w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych, zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych ustal się natomiast ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. W uchwalonym planie miejscowym, wbrew wskazanym wyżej uregulowaniom, tereny kolejowe zamknięte (na rysunku planu oznaczone symbolem 7 KK) w § 26 uchwały zostały włączone do ustaleń planu.

Na podane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Miasta S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zarzuciła mu naruszenie:

– art. 4 w związku z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przedmiotowej sprawie,

– § 2 pkt 2-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiotowej sprawie.

Gmina Miasta S. w uzasadnieniu skargi podniosła, iż przesłanką podjęcia uchwały rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającą z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wyłącznie zamiar "ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania". Nie może zatem budzić wątpliwości pogląd, że co do zasady, uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2006 o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w ciągu ulicy A. K. na odcinku od ulicy P. do S., ma charakter wyłącznie intencyjny.

Na tej podstawie Rada Miejska wskazała, iż przepis art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w uchwale o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego, nie nakazuje określenia przedmiotu planu a jedynie granice terenu objętego planem. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika zatem bezspornie, że uchwała o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest wyłącznie w celu ustalenia przeznaczenia terenów i określenia sposobów zagospodarowania a nie, jak to uznał organ nadzorczy, do wiążącego rozstrzygnięcia przeznaczenia tych terenów. Tak też było w niniejszej sprawie. W podjętej uchwale intencyjnej nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. spełnione zostały wymagania art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w § 1 tej uchwały oraz załączniku graficznym do tej uchwały ustalone zostały granice planu i zakres prac planistycznych. Ponadto § 2 uchwały intencyjnej wskazano również, że przedmiotem planu będzie zagospodarowanie terenu pod budowę nowego odcinka drogi łączącej ulicę P. położoną w ciągu drogi powiatowej nr 1153 B i S. położoną w ciągu drogi wojewódzkiej nr 653. Zapis w uchwale intencyjnej o przeznaczeniu terenu ma charakter wyłącznie informacyjny i określa wiodącą funkcję oraz cel przystąpienia do sporządzania planu. Skoro zatem, uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego nie może przejmować treści projektu planu, to Rada Miasta uznała, że wywodzenie przez organ nadzorczy z zapisu § 2 uchwały intencyjnej, nieważności opracowanego na jej podstawie planu miejscowego nie ma podstaw prawnych. Jest to uzasadnione tym bardziej, że wskazany w § 1 tej uchwały oraz w załączniku graficzny obszar planu jest tożsamy z obszarem objętym zaskarżoną uchwałą.

Ponadto Rada Miasta podniosła, iż ustalenia planu, co do terenów nim objętych, powstają w wyniku analiz wszystkich wymaganych prawem i praktyką planistyczną dokumentów i informacji. Granice terenu objętego planem wynikają z rysunku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i analiz przedprojektowych. Rzeczą oczywistą jest, przy że projektowana droga główna ma istotny wpływ na zagospodarowanie terenów przyległych. Ustalenie zatem ograniczeń w użytkowaniu tych terenów wymaga objęcia (granicą opracowania odpowiednio większego areału). Przebieg zaprojektowanych linii rozgraniczających tereny o różnym sposobie zagospodarowania, w szczególności wyznaczających pas drogowy, ustalony został w trakcie sporządzania planu po wykonaniu analiz, z uwzględnieniem zgłaszanych uwag i równolegle do sporządzanego projektu budowlanego. Wyznaczony rysunkiem planu pas drogowy jest spójny z opracowaną dokumentacją na jej budowę. Pozostałe tereny w granicach planu mają określoną funkcję i sposób zagospodarowania, wynikający z obecnego ich użytkowania. Fakt ten został uwzględniony w planie miejscowym i zgodnie z obecną funkcją terenów oraz zgodnie z dyspozycją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu ustalono przeznaczenie terenów przyległych do projektowanej drogi. Ingerencja planu w stosunku do tych terenów dotyczy wprowadzenia ograniczeń w ich użytkowaniu i powiązań z układem komunikacyjnym jest zatem integralnie związana z projektowaną drogą.

W ocenie Rady Miasta, zakładając nawet, że błędem było wpisanie w § 2 uchwały intencyjnej przedmiotu planu jako budowa drogi z pominięciem, iż dotyczy też zagospodarowania terenów przyległych, to błąd ten należy oceniać jako nieistotny, z uwagi na normatywną treść art. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest także uzasadnione ponowienie całej procedury planistycznej, której efektem będzie ponowne uchwalenie planu o takich samych ustaleniach planistycznych jak i w obecnym planie.

Skarżąca rada zaakcentowała, że zagospodarowanie terenów przyległych do projektowanej drogi wymaga, w związku z inwestycją drogową, ustanowienia precyzyjnych ograniczeń w ich użytkowaniu. Ustalone w planie miejscowym zasady zabudowy, w tym w szczególności ustalone linie zabudowy wynikają z analizy stanu faktycznego i są dostosowane do funkcji i rodzaju istniejącej na tych terenach zabudowy. Plan natomiast nie rozstrzyga o kompleksowych warunkach zagospodarowania poszczególnych działek sąsiadujących z drogą, tylko o ich częściach położonych w granicach planu zgodnie z zakresem określonym uchwałą intencyjną. Jest to zgodne z zasadami sporządzania planu miejscowego, ponieważ tereny przeznaczone pod zabudowę (mieszkaniową, przemysłową i usługową) zazwyczaj nie składają się w 100% z terenów przeznaczonych bezpośrednio do zabudowy. Obejmują też tereny dróg, parkingów, placów manewrowych, składowisk, ciągów pieszych zieleni i innego zagospodarowania nie zawsze wymagającego lokalizacji budynków.

Na tej podstawie Rada Miasta wskazała, iż plan miejscowy zarówno w części tekstowej jak i graficznej jest spójny w swych rozwiązaniach i pozwala na zagospodarowanie terenów nim objętych zgodnie z jego ustaleniami. W planie uzyskuje się jednak z reguły ustalenia o znacznie większej dokładności niż w dokumencie inicjującym prace planistyczne.

Odnosząc się do zarzutu włączenia do ustaleń planu terenów kolejowych zamkniętych Rada Miasta podniosła, iż zaskarżona uchwala nie zawiera merytorycznych ustaleń dotyczących terenów zamkniętych. Ustalenia planu dotyczące terenów kolejowych wskazują jedynie sposób powiązania projektowanego układu drogowego z istniejącymi terenami kolejowymi i wskazują na konieczność projektowania tego skrzyżowania jako bezkolizyjnego skrzyżowania drogowo kolejowego nad lub pod istniejącą linią kolejową. Takie rozwiązanie projektowe nie ingeruje w tereny kolejowe i nie powoduje ograniczeń w ich funkcjonowaniu. Jedynie je ewidencjonuje, określając ich obecną funkcję, granice oraz powierzchnię. Kwestia ta była konsultowana z Zakładem Linii Kolejowych w B., a do przedłożonego projektu planu w procedurze jego uzgodnienia nie wniesiono uwag. Uchwała w sprawie planu miejscowego uwzględnia zatem ograniczenie ustawowe dotyczące terenów zamkniętych.

Mając powyższe na względzie Rada Miasta S. wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P., przytaczając tożsame argumenty jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podkreślił, iż przedmiotowa uchwała intencyjna Nr [...] jednoznacznie wskazuje na to, iż uchwała ta nie miała jedynie bliżej niedookreślonej mocy postulatywnej, lecz podjęta została w ściśle określonym przez prawo trybie procesowania nad uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sposób zatem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2008 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w ciągu ulicy A. K. i P. na odcinku ulicy P. do ulicy S. oceniać w sposób oderwany od całej sekwencji zdarzeń prawnych poprzedzających jej uchwalenie. W ocenie organu nadzoru proces ten powinien być bowiem zharmonizowany z perspektywicznym programem rozwoju i zagospodarowania przestrzennego danego obszaru planistycznego. Podstawą wszystkich działań planistycznych gminy winno być tworzenie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju poprzez sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zgodnie przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

W tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się istotnego naruszenia przez kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze przepisów prawa materialnego, to jest art. 14 ust. 1, 2 i 6 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w ciągu ulicy A. K. i P. na odcinku od ulicy P. do ulicy S., która została poprzedzona wydaniem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2006 roku w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w ciągu ulicy A. K. i P. na odcinku od ulicy P. do ulicy S.

Należy podkreślić, iż w istocie stan faktyczny sprawy jest między stronami bezsporny. Spór dotyczy przede wszystkim oceny, czy ustalenia planistyczne dla terenów przyległych do projektowanej drogi znajdujące się w tekście planu miejscowego uchwalonego zaskarżoną uchwałą stanowią poszerzenie rozstrzygnięć zawartych w § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2006 roku w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w ciągu ulic A. K. i P. na odcinku od ulicy P. do ulicy S., skutkujące nieważnością zaskarżonej uchwały. Niekwestionowanym bowiem jest to, że w § 2 uchwały intencyjnej z dnia [...] marca 2006 roku przedmiot planu określono jako budowa drogi bez wskazania, iż dotyczy to zagospodarowania również terenów przyległych (pismo Prezydenta Miasta S. z dnia [...]04.2008 roku, znak [...]), zaś zawarty w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje również tereny przyległe.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu.

Wskazać należy, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, ale w jej wyniku nie następuje uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego (z mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). To bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym elementem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenu na określone cele. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny się więc znaleźć regulacje odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami planu, w tym dane dotyczące ewentualnej nowej zabudowy, o czym stanowi również art. 4 u.p.z.p.

Wyłącznym natomiast przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Uchwała ta nie może powtarzać treści uchwały w sprawie przyjęcia samego planu. Nie można zatem na etapie przystępowania do sporządzania planu, ustalać przeznaczenia terenu. Taką kompetencję Rada Miejska nabywa dopiero na etapie uchwalania samego planu. Rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu.

Podkreślić również należy, iż terytorialny zasięg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje z reguły część obszaru gminy, stąd nieodzownym elementem uchwały uruchamiającej postępowanie w tym przedmiocie jest wskazanie terenu, do którego odnosi się powyższa uchwała i następująca po niej procedura. Na podstawie art. 14 ust. 2 u.p.z.p. graficzny załącznik został uznany za obligatoryjną formę opisu obszaru objętego projektem planu. W omawianym przypadku posłużenie się rysunkiem w celach informacyjnych jest optymalnym rozwiązaniem. Granice obszaru objętego planem można by również przedstawić w sposób opisowy w tekście uchwały rady gminy. Metoda opisowa wymaga jednak niezwykłej precyzji, której niedochowanie może z kolei sprawić, że tekst będzie zawiły czy wręcz nieczytelny. Ustawodawca nie określił wymogów dotyczących między innymi skali opracowania graficznego, o którym mowa w ust. 2 u.p.z.p. Nie wydaje się słuszne, by wymagać od omawianego dokumentu cech formalnych, które są wymagane od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego część graficzna winna być sporządzona zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast należałoby oczekiwać, aby załącznik graficzny wypełniał swą funkcję, a więc aby można było na jego podstawie w sposób jednoznaczny wskazać granice obszaru objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: Komentarz do art.14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, teza 2).

Mając powyższe na uwadze podnieść należy, iż zdaniem Sądu okoliczność określenia w części opisowej uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2006 roku w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu dla którego ma być on sporządzony jako" terenu pod budowę nowego odcinka drogi łączącej ulicę P. położoną w ciągu drogi powiatowej nr 1153B i S. położoną w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]", a następnie objęcie w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego również terenów przyległych nie świadczy sama w sobie o tym, iż doszło do naruszenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 4 u.p.z.p. Z analizy porównawczej załącznika graficznego do uchwały intencyjnej nr [...] z granicami obszaru objętego opracowaniem planu określonym w załączniku graficznym uchwały nr [...] wynika, iż uchwalony plan miejscowy odwzorowuje granice określone w załączniku graficznym do uchwały intencyjnej. Tylko zatem część tekstowa uchwalonego planu jest poszerzona o ustalenia planistyczne dla terenów przyległych projektowanej drogi, w stosunku do części tekstowej uchwały intencyjnej.

W tych okolicznościach należało zatem udzielić odpowiedzi na jedno pytanie, a mianowicie czy takie naruszenie prawa było istotne, a zatem czy należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Obszary bowiem zakreślone w uchwałach o przystąpieniu do sporządzenia planu powinny pokrywać się z obszarami objętymi planem. Ustawodawca ponadto nakazuje władnym organom stwierdzić nieważność uchwały tylko wtedy, gdy naruszenie prawa jest istotne. Jeśli jest ono nieistotne, to organ nadzoru powinien się ograniczyć do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, co skutkuje pozostawaniem jej w obrocie prawnym (vide: Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Piotr Kwaśnik, Wydanie 1, LexisNexis, Warszawa 2008, str. 238)

Wojewoda M. w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 16 września 2003 r. (CCLV PN.II.0911/131/03) wyraził pogląd, zgodnie z którym "Nieustalenie granic obszaru objętego zmianą planu na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi istotne naruszenie prawa" (OSS 2004, nr 2, poz. 39).

Taka sytuacja jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż część graficzna uchwały intencyjnej pokrywa się z częścią graficzną uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko części opisowe różnią się. Ponadto ustalenia studium są tożsame z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Należy podkreślić, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, przez co należy rozumieć to, iż wyraża ona tylko intencję, informację, zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (sama aktem prawa miejscowego nie jest), wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie cytowany art.14 ust.1 u.p.z.p. wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie planem objęty (vide: wyrok w WSA w Warszawie z dnia 6.08.2008 roku, sygn. IV SA/Wa 622/08).

Na tej podstawie należy wysnuć tezę, iż skoro uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest intencją, zamiarem gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, to prawidłowe odwzorowania obszaru objętego tym planem w załączniku graficznych do uchwały intencyjnej nr [...], stanowiącego integralną część tej uchwały, z granicami obszaru objętego opracowaniem planu, określonym w uchwale nr [...] (zarówno w jej części opisowej i graficznej) oznacza, iż intencją Rady Miejskiej w S. w uchwale nr [...] było objęcie zarówno terenu położonego w ciągu ulic A. K. i P. na odcinku od ulicy P. do ulicy S., jak i terenów przyległych. Niefortunny zapis części opisowej uchwały intencyjnej nie może zatem, w tych konkretnych okolicznościach, być uznany za istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością i w praktyce powodujące, ponowne powielenie całej procedury.

Nieprecyzyjne ustalenie granic obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części opisowej uchwały o przystąpienie do opracowania tego planu, a dokładne ustalenie tego obszaru na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi w okolicznościach przedmiotowej sprawy nieistotne naruszenie prawa i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Zarówno bowiem "przeznaczenie terenów", jak i "określenie sposobów ich zagospodarowania" to tylko cele, realizacji którym ma w przyszłości służyć uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Istotą jej treści nie jest żaden ze wskazanych elementów. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 roku, sygn. akt II OSK 64/05, LEX nr 194989). Ponadto jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 grudnia 1999 roku, "jeżeli uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu nie zostanie zaskarżona, to wówczas obszar objęty pracami planistycznymi zostaje ostatecznie zamknięty" (IV SA/1407/99, LEX nr 48254).

W niniejszej sprawie uchwała intencyjna, nie została zaskarżona, a zatem obszar objęty pracami planistycznymi, a określony precyzyjne w załącznikach graficznym obu uchwał Rady Miejskiej został niejako przesądzony.

Ponadto nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia uregulowań art. 14 ust. 6 u.p.z.p., który wskazuje, że dla terenów zamkniętych nie sporządza się planów miejscowych – w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych.

Podkreślić bowiem należy, iż analizując zapisy § 26 zaskarżonej uchwały za trafne trzeba uznać argumenty strony skarżącej, że uchwała de facto nie zawiera merytorycznych ustaleń dotyczących terenów zamkniętych (terenów kolejowych), a jedynie ewidencjonuje ich granice oraz powierzchnię, z tekstu planu nie wynikają również jakiekolwiek zasady zagospodarowania wewnątrz terenów kolejowych. Zupełnie oczywistym i zrozumiałym (mając na uwadze to, że przedmiotowy plan dotyczy zagospodarowania terenu położonego w ciągu ulic A. K. i Przemysłowej na odcinku od ulicy P. do ulicy S.) jest to, że § 26 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazuje sposób bezkolizyjnego powiązania projektowanego układu drogowego z istniejącymi terenami kolejowymi (zamkniętymi). Zasady logiki życiowej bezspornie nakazują, aby organy gminy przy projektowaniu skrzyżowania zapewniły również rozwiązania projektowe pozwalające na pokonanie tego odcinak drogi nad lub pod istniejącą linią kolejową. Rozwiązanie takie jednak nie ingeruje w tereny kolejowe.

Podkreślić należy, że rozwiązanie powyższe zostało podjęte za zgodą Zakładu Linii Kolejowych w B.

Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, iż zaskarżona uchwała nie narusza art. 4 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasad sporządzania planu miejscowego określonych w § 2 pkt 2 -4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587).

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 152 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.