Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3070/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3, art. ust. 1, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

I OSK 3070/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 38/19 w sprawie ze skargi H. Z. na bezczynność PGE Dystrybucja SA w Lublinie Oddział w [...] w przedmiocie ostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. Z. na rzecz PGE Dystrybucja SA w Lublinie Oddział w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 12 czerwca 2019 r. o sygn. II SAB/Rz 38/19 oddalił skargę H. Z. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przedmiotem skargi H. Z. (dalej: "skarżący") była bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie Oddział w [...] (dalej jako: "PGE") w sprawie udzielenia informacji publicznej.

Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. skarżący zwrócił się do PGE z wezwaniem do ustanowienia służebności przesyłu oraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących jego własnością, tj. na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], powiat [...]. W szczególności wezwał do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. działkach oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów, Wojewódzkich Zarządców Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.

Skarżący podał, że jego nieruchomość nie została wywłaszczona na potrzeby ww. urządzeń przemysłowych, nie zostało ograniczone prawo własności do tych nieruchomości w drodze administracyjnej, ani też nie zawarto żadnych umów w zakresie korzystania z przedmiotowych nieruchomości, w szczególności nie ustanowiono służebności przesyłu w rozumieniu art. 305 (1) i następnych Kodeksu cywilnego.

H. Z. zawnioskował o przesłanie ww. dokumentów w terminie 14 dni na adres kancelarii reprezentującego go adwokata.

Pismem z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] PGE Dystrybucja S.A. odmówiła udostępnienia wnioskowanych informacji. Powołując się na art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198; obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.i.p.") wskazała, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która z mocy ww. ustawy jest wyłączona od obowiązku udostępnienia. Wskazując na art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wyjaśniono, że prawo dostępu do informacji publicznej dostaje ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W myśl zaś art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w takiej sytuacji podmiot, wobec którego skierowano wniosek odmawia udostępnienia informacji publicznej wydając decyzję. Następnie PGE przytoczyła treść art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i stwierdziła, że informacje, których żąda wnioskodawca stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego. W stosunku do tych informacji Spółka uznała je za tajemnicę przedsiębiorstwa, podejmując określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim. W tym celu są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Żądane informacje mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Wyjaśniono także, że tajemnica wynika z faktu, że materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora systemu dystrybucyjnego. W ocenie Spółki tajemnica wynika również z faktu znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że PGE Dystrybucja S.A. objęta jest cz. II Załącznika, (pod poz. 1) treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz.U. Nr 198, poz. 1314). Względy te potwierdzają tajemnicę oraz słuszność konieczności ochrony tej tajemnicy Spółki.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. H. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. z/s w Lublinie zarzucając nieudostępnienie pełnej informacji publicznej na wniosek z dnia [...] października 2018 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w przytoczonym na wstępie wyroku wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej orzecznictwo sądowe konsekwentnie przyjmuje, że skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Sąd wskazał, że PGE pismem z dnia [...] października 2018 r. ([...]) adresowanym do pełnomocnika H. Z., w związku z jego wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, powołując się na przepisy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji. W uzasadnieniu tegoż pisma przedstawione zostały motywy mające wspierać odmowę uwzględnienia wniosku, zawarto w nim również pouczenie w myśl art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Sąd I instancji uznał, że wspomniane pismo z dnia [...] października 2018 r. jest w istocie decyzją, bowiem zawiera większość elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzja (art. 107 § 1 k.p.a.). Sąd wskazał, że w sprawie ze skargi na bezczynność dotyczącą dostępu do informacji publicznej nie jest uprawniony do kontroli, czy odmowa udostępnienia informacji była zasadna. Skoro organ nie pozostawał w stanie bezczynności odmawiając udostępnienia żądanych informacji, brak było podstaw do zastosowania art. 149 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. Z. wnosząc o jego

uchylenie w całości, a następnie rozpoznanie skargi poprzez:

1. stwierdzenie bezczynności PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego H. Z. z dnia [...] października 2018 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.;

2. zobowiązanie PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2018 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie.

3. Ewentualnie działając z daleko idącej ostrożności procesowej wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Jednocześnie wniósł o zasądzenie od PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłat od skargi, opłat kancelaryjnych od wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłat od skargi kasacyjnej, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 203 w zw. z art. 200 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego :

1. naruszenie przepisu art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm; dalej: u.d.i.p.) - w drodze uznania, iż pismem z dnia [...] października 2018 r. PGE Dystrybucja S.A. powołując się na przepisy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydała decyzję w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w związku z czym, zdaniem Sądu I instancji, PGE Dystrybucja S.A. nie była w bezczynności, pomimo iż Sąd I instancji zaniechał zbadania, czy istnieją przesłanki formalne oraz materialne dla uznania, że zawnioskowane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a także w drodze uznania przez Sąd I instancji, że PGE Dystrybucja S.A. nie była w stanie bezczynności, podczas gdy analiza sprawy prowadzi do wniosku, że organ nie udostępnił informacji publicznych dotyczących decyzji administracyjnych, o które zawnioskował skarżący pismem z dnia [...] października 2018 r., co do których sama PGE Dystrybucja S.A. w uzasadnieniu pisma z dnia [...] października 2018 wskazała, że nie są one objęte tajemnicą przedsiębiorcy;

2. naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne oraz materialne, dla uznania iż zawnioskowane przez skarżącego pismem z dnia [...] października 2018 r. informacje, w tym informacje tyczące się decyzji administracyjnych będących prawno-budowlaną podstawą budowy urządzeń elektroenergetycznych, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, na podstawie to której PGE Dystrybucja S.A. pismem z dnia [...] października 2018 r. odmówiła udostępnienia za wnioskowanych informacji;

3. naruszenie przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - w drodze uznania, iż organ niniejszego postępowania PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w Lublinie nie dopuściła się bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] października 2018 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1.naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: PrSądAdm) oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. art. 80 k.p.a. - polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uwzględnieniu skargi na bezczynność organu PGE Dystrybucja S.A. w przedmiocie pierwotnego wniosku skarżącego, pomimo nie rozpoznania całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, rozpoznania materiału dowodowego z pominięciem zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, uwidaczniającej się w szczególności poprzez pominięcie przez Sąd I instancji ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne oraz materialne dla uznania, że zawnioskowane przez skarżącego informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, co skutkowało oddaleniem skargi w drodze uznania, iż decyzja organu z dnia [...] października 2018 r., w której powołano się na tajemnicę przedsiębiorstwa, spełnia przesłankę przepisu prawnomaterialnego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy czym w tym zakresie Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) poprzez brak rozważenia dokładnego brzmienia treści decyzji z dnia [...] października 2018 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej pierwotnym wnioskiem, podczas gdy brak jest okoliczności uzasadniających możliwość powołania się przez PGE Dystrybucja S.A. na tajemnicę przedsiębiorstwa w przedmiotowej sprawie zważając w szczególności uwagę na powszechny skutek posadowienia urządzeń elektroenergetyczych, tj. powszechny skutek związany z wydaniem decyzji administracyjnych pozwoleń prawno-budowlanych, o które wnioskował skarżący.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 2135/17 wskazał, że: organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku skargi sąd administracyjny, winny ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia. Nie jest w tym wypadku decydująca wyłącznie wola przedsiębiorcy nadającego całemu pakietowi informacji klauzulę poufności. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowania przesłanek utajnienia danej informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2153/17, LEX nr 2702376).

Zestawiając treść powyższej wskazanego przepisu prawa oraz stanowisko NSA ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, skarżący kasacyjnie zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powinien zbadać, czy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez PGE Dystrybucja S.A. była zasadna, zważając przy tym na istnienie przesłanki materialnej oraz formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, na których to istnienie powoływał się organ.

Zarzucono, że PGE Dystrybucja S.A. w żaden sposób nie uzasadniła istnienia przesłanek formalnych i materialnych tajemnicy przedsiębiorstwa, a także pozostaje w bezczynności co do udostępnienia informacji z zakresu decyzji administracyjnych dotyczących posadowienia linii energetycznych. Ponadto mylne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, iż nie jest on uprawniony do kontroli, czy odmowa udostępnienia informacji była zasadna, gdyż jak wynika ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd powinien poczynić takie ustalenia.

Całość powyższej argumentacji stanowi równocześnie zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przez Sąd I instancji przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w drodze uznania, iż PGE Dystrybucja S.A.. z siedzibą w Lublinie nie dopuściła się bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] października 2018 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

PGE Dystrybucja S.A.. z siedzibą w Lublinie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od H. Z. na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Organ wskazał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w zasadniczych motywach jest prawidłowy. Sąd właściwie zinterpretował i zastosował przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wydanego przez siebie wyroku precyzyjnie i przekonująco wyjaśnił dlaczego wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.. dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Ponieważ pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji był zobowiązany do merytorycznej oceny przesłanek wydania przez organ decyzji odmownej w zakresie udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej.

PGE Dystrybucja S.A. Oddział w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5). W myśl utrwalonego orzecznictwa także oddział spółki energetycznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu (zob. np. wyroki WSA w Rzeszowie z 21 lutego 2019 r., II SAB/Rz 3/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 90/13). Kwestie te nie są zresztą sporne.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pismo PGE Dystrybucja S.A. z dnia [...] października 2018 r. skierowane do skarżącego należy uznać za decyzję administracyjną. Zawiera ono oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata, datę, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ administracji, uzasadnienie, podstawę prawną i pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Mimo braku nazwania w/w pisma decyzją wyżej występujące elementy decyzji skutkują uznaniem go za taki właśnie akt administracyjny, gdyż oprócz samej nazwy zawiera pozostałe elementy decyzji administracyjnej..

Sąd I instancji słusznie wskazał, że w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności, jeżeli nie udzielił zainteresowanemu żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., tzn. w wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni bądź też terminie 2 miesięcy w sytuacji, o której mowa w ust. 2 tego artykułu (brak możliwości zachowania siedmiodniowego terminu i poinformowanie o kolejnym). Bezczynność występuje także wówczas, gdy organ nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 tej ustawy bądź w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (nie wykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego), jak też nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku). Nadto, organ jest bezczynny wówczas, gdy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o braku posiadania żądanej od niego informacji publicznej.

W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania. Jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji wydał decyzję lub inny akt, choćby nawet z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień w myśl art. 149 p.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005, s. 467).

W tym stanie faktycznym skoro decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej została wydana przez organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (wniosek wpłynął do organu [...].10.2018 r., a decyzję wydano w dniu [...].10.2018 r.), to Sąd I instancji słusznie stwierdził, że nie można mówić o bezczynności organu, gdyż rozpoznał on wniosek, choć negatywnie dla wnioskodawcy. W niniejszym postępowaniu nie było podstaw do merytorycznej oceny zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż jego istotą jest ocena, czy zaistniała bezczynność, a nie czy organ wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

W tym miejscu należy wskazać, że sąd administracyjny jest władny badać, czy utajnione przez organ informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zarówno w jej aspekcie formalnym, jak i materialnym. Tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez sąd w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Natomiast należy mieć na uwadze, że ta ocena następuje w trybie kontroli decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W niniejszym postępowaniu decyzja ta nie została zaskarżona i jej treść nie podlega ocenie merytorycznej w kontrolowanym postępowaniu dotyczącym wszak bezczynności. Ocena taka byłaby możliwa po wniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na tę decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżący w skierowanym do niego piśmie organu z [...] października 2018 r. - stanowiącym w istocie decyzję - został pouczony o przysługujących mu środkach odwoławczych od przedmiotowej decyzji odmownej. Nie został on więc pozbawiony możliwości dochodzenia swoich praw i miał możliwość zaskarżenia tej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie miało jednak na celu ustalenie, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, czy też nie. Nie była jego przedmiotem ocena zasadności odmowy udzielenia żądanej informacji. W sytuacji, gdyby organ pozostawał w bezczynności Sąd I instancji mógłby zobowiązać go do rozpoznania wniosku, natomiast wydanie decyzji odmownej przez organ spowodowało, że merytoryczna kontrola jej treści stała się możliwa jedynie przy wykorzystaniu środków odwoławczych przewidzianych dla tej decyzji. Z akt sprawy nie wynika, czy skarżący z takich środków skorzystał.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozstrzygnięcie jakiego oczekuje skarżący kasacyjnie byłoby niedopuszczalne i prowadziłoby do sytuacji, w której Sąd Administracyjny w postępowaniu w przedmiocie bezczynności wydałby merytoryczne rozstrzygnięcie w odniesieniu do decyzji, która podlegałaby kontroli sądowej również w innym postępowaniu, co skutkowałoby istnieniem w obiegu prawnym dwóch orzeczeń wydanych przez różne składy sędziowskie, dotyczących tego samego przedmiotu zaskarżenia. Działanie takie byłoby sprzeczne z zasadą powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne w związku z tym, że zostały oparte na błędnym założeniu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powinien dokonać merytorycznej kontroli decyzji organu, jednak należy wskazać ponownie, że ta decyzja sama w sobie nie była przedmiotem kontroli Sądu.

Skarżący kasacyjnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 2135/17, który w ocenie Sądu nie ma nic wspólnego z niniejszą sprawą, ponieważ dotyczy zwrotu nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie powołał się również na wyrok I OSK 2153/17, gdzie Sąd wskazał, że: "Organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w przypadku skargi sąd administracyjny, winny ocenić, czy istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i czy możliwe jest zastosowanie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. dla odmowy jej udostępnienia". Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w pełni podziela wyrażony w powyższym wyroku pogląd, jednak nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący kasacyjnie nie zauważa, że wyrok ten został wydany w postępowaniu, gdzie przedmiotem zaskarżenia była właśnie decyzja odmowna organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a nie bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku, jak w przedmiotowej sprawie.

Tym samym bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej (dot. naruszenia art. 4 ust. 3, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) wskazujące, że Sąd I instancji zaniechał ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne oraz materialne, dla uznania iż zawnioskowane przez skarżącego pismem z dnia [...] października 2018 r. informacje, w tym informacje tyczące się decyzji administracyjnych będących prawno-budowlaną podstawą budowy urządzeń elektroenergetycznych, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, na podstawie to której PGE Dystrybucja S.A. pismem z dnia [...] października 2018 r. odmówiła udostępnienia za wnioskowanych informacji.

Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli w przedmiotowej sprawie i oddalenie skargi było słuszne. Niezasadne są więc zarzuty naruszenia art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. art. 80 k.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.