Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1935/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1,
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 2, art. 7, art. 5, art. 13
journal: Dz.U. 2003 nr 166 poz 1608
law: Ustawa z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych.
article: art. 3, art. 22 par. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 1, art. 18, art. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 193.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 2008/12 w sprawie ze skarg J. J. na decyzje Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 maja 2012 r. nr [...], 23 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za grudzień 2006 r. oraz za poszczególne miesiące 2007 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz J. J. kwotę 8464 (słownie: osiem tysięcy czterysta sześćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2008/12 wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." oddalił skargi J. J. na decyzje Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 24 maja 2012 r. i 23 maja 2012 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za grudzień 2006 r. oraz poszczególne miesiące 2007 r.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy.

Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazanymi wyżej decyzjami z dnia 24 maja 2012 i 23 maja 2012, utrzymał w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "Prezes PFRON") z dnia 20 i 13 września 2011 r. określającymi J. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Agencja Pracy "A." w K. (dalej “Agencja") wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "PFRON") za okres od grudnia 2006 r. do listopada 2007 r. w łącznej kwocie 106 517 zł. oraz za grudzień 2007 r. w kwocie 8 176 zł. Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że skarżąca nie złożyła deklaracji miesięcznych w terminie określonym w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) – dalej: "ustawa o rehabilitacji" oraz nie dokonała wpłat na PFRON.

Organ I instancji, zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 49c pkt 3 ustawy o rehabilitacji, skorzystał z danych zgromadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie składanych deklaracji ZUS przez skarżącą i na tej podstawie ustalił, że w okresie od grudnia 2006 r. do listopada 2007 r. oraz w grudniu 2007 r. skarżąca, jako pracodawca, zatrudniała powyżej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy oraz nie zatrudniała osób niepełnosprawnych. Zdaniem organu obligowało to skarżącą do złożenia deklaracji za powyższy okres i dokonania obowiązkowych wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Od powyższych decyzji skarżąca złożyła odwołania wnosząc o ich uchylenie i orzeczenie, że skarżąca nie jest zobowiązana do wpłat na PFRON z tytułu zatrudniania pracowników w okresie od grudnia 2006 r. do listopada 2007 r. oraz w grudniu 2007 r. lub o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie:

a) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, art. 28 oraz art. 14 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu agencji pracy tymczasowej jako podmiotu zobowiązanego do dokonywania wpłat na PFRON,

b) art. 3 K.p. poprzez zakwalifikowanie Agencji jako pracodawcy w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji,

c) bezpodstawne pominięcie art. 5 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. Nr 166, poz. 1608 z późn. zm.) – dalej "u.o z.p.t.";

d) art. 210 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) – dalej "O.p." poprzez zaniechanie ustalenia personaliów osób zatrudnionych, okresu i wymiaru ich czasu pracy, liczby osób niepełnosprawnych wśród pracowników,

e) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez bezpodstawne przyjęcie liczby zatrudnionych pracowników w przeliczeniu na pełny etat.

Ponadto w odwołaniu od decyzji z dnia 20 września 2011 r. zarzuciła naruszenie art. 187 § 1 O.p. w związku art. 194 § 1 O.p. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, brak ustaleń odnośnie liczby zatrudnionych pracowników w przeliczeniu na pełny etat, a także oparcie się na danych przesłanych z ZUS.

Minister Pracy i Polityki Społecznej, utrzymując w mocy obie decyzje organu pierwszej instancji, stwierdził, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą w rozumieniu art. 3 K.p. Odwołując się do przepisów art. 1, art. 4 oraz art. 7 u.o z.p.t. wyjaśnił, że skarżąca była zobowiązana do składania Zarządowi PFRON deklaracji miesięcznych i rocznych według określonego wzoru jak też do dokonywania wpłat na PFRON. Natomiast z nadesłanego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie złożyła deklaracji miesięcznych w terminie określonym w art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji oraz nie dokonała wpłat na PFRON. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego oparcia się na danych pochodzących z ZUS, wyjaśnił, iż organ jest uprawniony do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie na podstawie danych wynikających z innych źródeł (KEP, REGON, RCIPESEL itp.). Wskazał, że powyższe stanowisko zgodne jest z poglądem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt: III SA/Wa 1594/09.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 187 O.p. zauważył, że ani w toku postępowania, ani wcześniej skarżąca nie nadesłała organowi wymaganych prawem deklaracji oraz żadnych danych na jakich mógłby się oprzeć ustalając zobowiązanie. Nie przedstawiła również żadnych dowodów mogących potwierdzić, że informacje przekazane przez ZUS nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rzeczy, a zatrudnienie wykazywane w tych deklaracjach różni się od tego, które wykazałaby w deklaracjach PFRON.

Skarżąca w skardze złożonej na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz poprzedzających je decyzji lub ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji, jak również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie:

1) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, art. 28, art. 14 oraz art. 26 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię uznającą agencję pracy tymczasowej za podmiot zobowiązany do dokonywania wpłat na PFRON z tytułu zawarcia umów o pracę z pracownikami tymczasowymi, oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nałożenie na agencję pracy tymczasowej należności publicznoprawnej w postaci składki na PFRON z tytułu zatrudniania pracowników tymczasowych;

2) art. 2 pkt 2 u.z.p.t. w zw. z art. 22 § 1 K.p. poprzez jego nieuwzględnienie;

3) art. 5 u.z.p.t. poprzez nieuwzględnienie ustawowego odesłania nakazującego stosować, w stosunku do pracodawcy użytkownika, przepisów prawa pracy dotyczących pracodawcy, co w kontekście charakteru relacji łączącej pracownika tymczasowego z pracodawcą użytkownikiem przesądza, że pracodawcą pracownika tymczasowego w rozumieniu przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji może być ewentualnie pracodawca użytkownik, a nie pośrednicząca między stronami tego stosunku agencja pracy tymczasowej;

4) art. 122 i art. 187 § 1 w zw. z art. 235 O.p. w zw. z art. 127 O.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ odwoławczy jest zobligowany wyłącznie do kontroli zasadności decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego nakazuje organowi odwoławczemu ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie całej sprawy, a więc w zakresie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz w zw. z art. 210 § 4 O.p. poprzez zaniechanie rozpoznania większości zarzutów sformułowanych w odwołaniu;

5) art. 188 O.p. w. zw. z art. 235 O.p. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów przedstawionych w odwołaniu i pominięcie przyczyn tego zaniechania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo braku wydania postanowienia o nieuwzględnieniu wniosku dowodowego,

6) art. 210 § 4 O.p. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji i niewskazanie faktów uznanych przez organ za udowodnione oraz enigmatycznym i ogólnikowym wskazaniu dowodów, którym organ dał wiarę w toku rozstrzygania,

7) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżąca zatrudniała inną liczbę pracowników.

W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie są uzasadnione. W ocenie Sądu I instancji, skoro z art. 7 u.o.z.p.t. wynika, że agencja pracy tymczasowej zatrudnia pracowników tymczasowych na podstawie umów o pracę to oznacza, że jest pracodawcą zatrudnionym, pomimo, że nie może by pracodawcą użytkownikiem, stosownie do art. 3 u.o.z.p.t. Przepis art. 5 u.o.z.p.t. przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach tej ustawy i przepisami odrębnymi do agencji pracy tymczasowej i pracownika tymczasowego i pracodawcy użytkownika stosuje się przepisy prawa pracy dotyczące odpowiednio pracodawcy i pracownika. Oznacza to, że pomimo, iż agencja pracy tymczasowej jest formalnym pracodawcą faktycznym jest również pracodawca użytkownik. Wynika to chociażby z art. 13 analizowanej ustawy. Agencja pracy tymczasowej zawiera z pracownikiem umowę o pracę. Jest to pisemna umowa o pracę, która musi spełniać wymogi z art. 9 u.o.z.p.t. w tym ustalająca miejsce wykonywania pracy, rodzaj pracy, wymiar czasu pracy i wynagrodzenie. Jak wskazuje art. 14 u.o.z.p.t. pracodawca użytkownik korzysta z praw przysługujących pracodawcy w zakresie organizacji pracy, nie zawiera jednak z pracownikiem tymczasowym ani umowy o prace ani umów cywilnych. Oznacza to, że formalnym pracodawcą jest agencja, zlecająca zatrudnienie pracownika pracodawcy użytkownikowi. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny etat ma obowiązki wobec PFRON, określone tym przepisem przy czym na podstawie art. 49 tej ustawy, wpłaty jakie winien regulować wylicza on w stosownych deklaracjach i wpłaca samodzielnie. Jest to więc danina publiczna samoobliczalna przez pracodawcę. Pracodawca, który nie składa deklaracji i nie wpłaca należności może być kontrolowany na podstawie art. 21 ustawy z dnia 29 sierpnia 1998 r. O.p. stosowana w sprawach nieuregulowanych w ustawie o rehabilitacji, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Sąd I instancji przyjął za organami, że skarżąca była pracodawcą zobowiązanym do samoobliczenia na stosownej deklaracji i dokonania wpłat na rzecz PFRON. Nadto Sąd I instancji wskazał, że decyzje zostały wydane przed okresem przedawnienia zobowiązania skarżącej, w zgodzie z art. 70 § 1 O.p. w brzmieniu z 2006r.

Co do kwestii dowodowych Sąd I instancji przyjął za niesporne, że skarżąca nie sporządziła deklaracji dotyczących określenia wpłat za poszczególne miesiące z lat 2006/2007. Prezes Zarządu PFRON określił te zobowiązania w oparciu o stosowne dokumenty dotyczące Agencji uzyskane od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd I instancji uznał, że te dowody są przekonujące, sporządzone zostały przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie danych pracodawcy o zatrudnieniu i płacach pracowników.

Sąd I instancji analizując przebieg postępowania dowodowego uznał zachowanie skarżącej jako odmowę przedstawienia dowodów, które jej zdaniem wpływały na kształt decyzji. W ocenie Sądu postawa taka nie zasługuje na ochronę. Potwierdza to okoliczność, że Skarżąca przedstawiła szereg dokumentów przy skargach. Sąd nie uwzględnił wniosku o zaliczenie ich do materiału dowodowego na podstawie art. 106 § 1 p.p.s.a., gdyż nie były one przedmiotem badania i nie zostały objęte decyzjami. Sąd ocenia materiał faktyczny i prawny na datę decyzji organu drugiej instancji. Dokumenty dołączone do skarg nie miały więc znaczenia dla oceny materiału zebranego do daty decyzji wydanych przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

W ocenie Sądu I instancji oświadczenie skarżącej, że w tym czasie nie zatrudniała na całym etacie 25 pracowników zostało podważone danymi z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Sąd I instancji ocenił, że postępowania zakończone zaskarżonymi decyzjami nie naruszyły art. 122, 187 § 1, a decyzje art. 210 § 4 O.p. w zw. z art. 235 O.p.

J. J. zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę równości w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, polegającą na przyjęciu, iż agencja pracy tymczasowej może być zobowiązana do uiszczenia wpłat na PFRON z tytułu zatrudnienia pracowników tymczasowych, podczas gdy agencja pracy tymczasowej, w przeciwieństwie do pozostałych pracodawców, ze względów systemowych, wynikających z modelu ukształtowania pracy tymczasowej (realizacja zamówień pracodawcy użytkownika) nie ma w praktyce możliwości "uniknięcia" wskazanego obowiązku, jak również nie ma możliwości skorzystania z systemu zachęt finansowych, wynikających z ustawy o rehabilitacji;

b) art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę zakazu dyskryminacji w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, przez błędną wykładnię art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, polegającą na przyjęciu, iż agencja pracy tymczasowej może być zobowiązana do uiszczenia wpłat na PFRON z tytułu zatrudniania pracowników tymczasowych, podczas gdy agencja nie może realnie wpływać na wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a uzyskanie uprzywilejowanego statusu zakładu pracy chronionej jest w praktyce wyłączone, natomiast pracodawcy użytkownicy, gospodarczo korzystający z pracowników tymczasowych byliby zwolnienie z obowiązku uiszczenia składki na PFRON, a nawet byliby uprawnieni do uzyskania statusu zakładu pracy chronionej, pomimo faktycznego korzystania z pracy niewielkiej liczby osób niepełnosprawnych;

c) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, uzależniającego możliwość ograniczenia prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy ograniczenie prawa własności nie jest nadmierne, a przy tym niezbędne i konieczne dla osiągnięcia wyznaczonych celów poprzez błędną wykładnię przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, polegającą na przyjęciu, iż agencja pracy tymczasowej może być zobowiązana do uiszczenia wpłat na PFRON z tytułu zatrudniania pracowników tymczasowych, podczas gdy nałożenie takiego obowiązku nie jest przydatne, a wręcz zagraża realizacji podstawowego celu ustawy o rehabilitacji – aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych;

d) art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż pracodawcą zobowiązanym do uiszczenia opłat na PFRON może być również agencja z tytułu zatrudnienia pracowników tymczasowych, podczas gdy charakter pracy tymczasowej wyklucza możliwość uznania by pracownika i agencję łączył stosunek pracy w rozumieniu art. 22 § 1 K.p., co wyklucza możliwość przyjęcia, iż pracownikiem na gruncie przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji może być również pracownik tymczasowy, a pracodawcą agencja zatrudniająca pracowników tymczasowych;

e) art. 5 u.o.z.p.t poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten uzasadnia zastosowanie normy art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w stosunku do agencji z tytułu zatrudnienia pracowników tymczasowych, podczas gdy przepis ten nie spełnia standardów formułowanych w stosunku do przepisów odsyłających, z uwagi na wątpliwości, co do zakresu odesłania oraz możliwości stosowania pojęcia "pracodawca" zarówno w stosunku do agencji, jak i pracodawcy użytkownika;

f) art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawa w zw. z art. 5 u.o.z.p.t. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pracodawcą pracowników tymczasowych w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest agencja podczas, gdy pomiędzy stronami umowy o pracę tymczasową nie istnieje stosunek pracy w rozumieniu art. 22 § 1 K.p., a zakres stosowania przepisu art. 5 u.o.z.p.t. budzi istotne wątpliwości, co narusza standardy jakości i przejrzystości nakładania danin publicznych na podmioty do tego zobowiązane, a przy tym – z uwagi na specyfikę funkcjonowania agencji – uniemożliwia w pełni prawidłowe zbilansowanie wysokości należnego agencji wynagrodzenia, uwzględniającego konieczność ponoszenia wpłat na PFRON, których wysokość nie może zostać określona przez agencję w czasie podpisywania umowy z pracodawcą użytkownikiem, narażając agencję na ponoszenie wymiernych strat finansowych;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazującego na celowość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniających dowodów z dokumentów na wniosek strony przez bezpodstawne oddalenie, na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r., wniosków dowodowych strony, sformułowanych we wniesionych skargach administracyjnych, z powołaniem się na fakt, iż przedłożone dokumenty nie były przedmiotem badania przez organy podatkowe, podczas gdy istotna część tych dowodów została zaoferowana przez skarżącą na etapie postępowania podatkowego, a treść tych dowodów była niezbędna dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących przede wszystkim określenia właściwej wysokości wpłat na PFRON, nałożonych na J. J. przez organy podatkowe;

b) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. obligującego sąd administracyjny do rozpoznania skargi w granicach danej sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, poprzez niezastosowanie polegające na zaniechanie rozpoznania zarzutów skargi administracyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, w tym przepisów Konstytucji, przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, jak również przepisów postępowania, zwłaszcza dotyczących zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego i poprzestaniu na lakonicznym stanowisku Sądu I instancji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonych decyzji, pomimo naruszenia przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- w zw. z art. 127 O.p. formułującym zasadę dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy Minister Pracy i Polityki Społecznej nawet nie skontrolował w sposób właściwy zaskarżonych decyzji Prezesa PFRON, a zobligowany był do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia całej sprawy, w zakresie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych;

- w zw. z art. 122 i art. 187 § 1 O.p. obligującymi organy podatkowe do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, podczas gdy Minister Pracy i Polityki Społecznej zaniechał przeprowadzenia dowodów ze składanych przez skarżącą formularzy ZUS P DRA, ZUS P ZUA, ZUS P RCX (ZUS P RCA), pozwalających na precyzyjne określenie liczby pracowników, w przeliczeniu na pełen etat, zatrudnionych przez J. J. i przejście do porządku dziennego nad bezpodstawnym stwierdzeniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, iż określenie tej liczby nie jest możliwe;

- w zw. z art. 188 O.p. obligującym organ podatkowy do uwzględnienia wniosku dowodowego strony poprzez niezastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej dowodów przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji Prezesa PFRON i pominiecie przyczyn takiego postąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomimo braku wydania postanowienia o nieuwzględnieniu wniosku dowodowego;

W związku z podniesionymi zarzutami, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. art. 193 Konstytucji RP skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie

2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie następujących skarg J. J.:

- skargi z dnia 6 czerwca 2012 r. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 maja 2012r., znak sprawy [...],

- skargi z dnia 6 czerwca 2012 r. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 maja 2012r., znak sprawy [...];

3. skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności z przepisami art. 31 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wykładni przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o PFRON uznającej, że pracodawcą pracowników tymczasowych jest agencja pracy tymczasowej, a pracownikiem – pracownik tymczasowy oraz zgodności z art. 2 Konstytucji RP, wykładni przepisu art. 5 u.o.z.p.t. uznającej, iż przepis ten spełnia standardy przepisu odsyłającego w zakresie określenie przedmiotu odesłania.

4. dołączenie do akt przedmiotowej sprawy akt spraw prowadzonych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygnaturami: II FSK 278/13 i II FSK 302/13;

5. zasądzenie od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz J. J. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów wynagrodzenia adwokackiego, opłaty sądowej od skargi oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalanie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W sytuacji, gdy autor środka odwoławczego zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia tych ostatnich przepisów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony, bądź też po ustaleniu, czy nie nastąpiło naruszenie innych przepisów procesowych powodujących wadliwość wydanego wyroku, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanego przez sąd przepisu prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim Sąd I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, co do ustalenia wysokości wpłat na fundusz rehabilitacji.

Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kwestionują słuszność zaakceptowania przez Sąd I instancji, ustalonej przez organy wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON. Nieprawidłowość postępowania Sądu I instancji według skarżącej jest skutkiem nie dostrzeżenia wad przeprowadzonego przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej postępowania dowodowego i w konsekwencji błędnego ustaleniu ilości pracowników zatrudnionych przez skarżącą w przeliczeniu na pełen etat, od której do wielkości naliczane są stosowne wpłaty.

Ocenę tej grupy zarzutów należy poprzedzić uwaga, że analogiczna do powyższej kwestia, w tożsamych co do zasady okolicznościach faktycznych była przedmiotem analizy i oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygn. akt III SA/Wa 526/12 i III SA/Wa 527/12. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy w pełni podzielić zawarte tam spostrzeżenia w zakresie wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji wynika, że organy orzekające w sprawie powinny ustalić następujące fakty:

- ilość pracowników zatrudnionych przez skarżącą w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy w poszczególnych miesiącach,

- wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych,

- różnicę między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a rzeczywistym wskaźnikiem zatrudnienia osób niepełnosprawnych;

- wysokości kwot stanowiących 40,65 % przeciętnego wynagrodzenia w poszczególnych miesiącach.

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy organ I instancji w decyzji wskazał liczbę pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy, opierając się na kserokopiach deklaracji ZUS znajdujących się w aktach sprawy i na tym postępowanie dowodowe zakończył. Mimo, iż w decyzjach obu instancji wskazuje się na art.49c pkt 3, zgodnie z którym Fundusz jest uprawniony do nieodpłatnego korzystania z danych zgromadzonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z akt sprawy nie wynika, aby takie postępowanie zostało przeprowadzone. Ponadto, zgodnie zasadami prowadzenia postępowania odwoławczego obowiązkiem organu II instancji, było wnikliwe rozpatrzenie zarzutów odwołania, którymi skarżąca kwestionowała, wskazaną w decyzji organu I instancji liczbę zatrudnionych pracowników w pełnym wymiarze czasu pracy, przedstawiając własne wyliczenia w tym zakresie oraz dodatkowe dowody i wyjaśnienia w sprawie. Decyzja organu odwoławczego nie zawiera żadnego uzasadnienie w tym zakresie.

Rozstrzygając sprawę jako organ odwoławczy Minister Pracy i Polityki Socjalnej ograniczył się do tylko kontroli legalności decyzji organu I stwierdzając w uzasadnieniu decyzji jedynie to, że strona na żadnym etapie postępowania nie przedstawiła dowodów na poparcie swoich twierdzeń, pomijając dowody przedstawione przez skarżącą załączone do odwołania oraz argumentację skarżącej co do istoty sprawy, poprzestając na twierdzeniu, że Prezes PFRON mógł orzekać na podstawie danych uzyskanych z ZUS. Jak wynika z treści odwołania, ale także i skargi kasacyjnej, skarżąca dokonała szczegółowej analizy dokumentacji przekazywanej do ZUS w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Podstawę analizy stanowiły kopie raportów imiennych RCA, która prowadzi do odmiennych wniosków, co do liczby chociażby zatrudnionych pracowników popartych konkretnymi danymi, jednakże w decyzji organu odwoławczego brak stanowiska w tym zakresie, a także wskazania, jakie dowody stanowiły podstawę ustaleń faktycznych w sprawie.

Nie ma racji Sąd I instancji twierdząc, że skarżąca nie przedstawiła stanowiska i kontrdowodów na przedstawione dane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do zatrudnienia przez agencję pracowników tymczasowych. Wbrew bowiem temu twierdzeniu taka argumentacja była podnoszona w trakcie postępowania, zostały także zgłoszone stosowne wnioski dowodowe: w odwołaniu od decyzji organu I instancji obejmującej okres grudzień 2006 r. – listopad 2007 r. - wnioski o przeprowadzenie dowodów z kopii deklaracji ubezpieczeniowej ZUS P DRA za listopad 2007 r., kopii decyzji Prezesa Zarządy PFRON z dnia 20 września 2011 r., kopii deklaracji ubezpieczeniowej ZUS P DRA za kwiecień 2006 r., kopii druku ZUS P ZUA wraz z drukiem ZUS P RCX; w odwołaniu od decyzji z dnia 13 września 2011 r. dotyczącej grudnia 2007 r. – wniosek o przeprowadzenie dowodu z kopii deklaracji ubezpieczeniowej ZUS DRA złożonej za listopad 2007 r.; w piśmie z dnia 15 lutego 2012 r. m. in. dowód ze sporządzonego przez skarżącą zestawienia obrazującego rzeczywistą liczbę zatrudnionych pracowników w przeliczeniu na pełen wymiar czasu pracy. Przedstawione wyżej okoliczności podważają też trafność oceny Sądu I instancji, który przyjął, że zachowanie skarżącej należało ocenić jako odmowę przedstawienia dowodów, które jej zdaniem wpływały na kształt decyzji. Ocena ta tym bardziej musi budzić wątpliwości, że Sąd I instancji nie dostrzegł i nie ocenił okoliczności, że Minister Pracy i Polityki Społecznej w zasadzie zignorował wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym.

Trafnie podnosi się także w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się i nie wyjaśnił dlaczego zaakceptował ustalenie organów administracji, zgodnie z którym liczba osób ubezpieczonych w danym okresie jest równa liczbie zatrudnionych pracowników, w przeliczeniu na jeden etat. Jest to o tyle istotne, że nie są to tożsame kategorie natomiast obowiązek uiszczania wpłat jest powiązany z liczbą pracowników w przeliczeniu na jeden etatów a nie z liczbą osób ubezpieczonych nie upoważniając w tym zakresie do żadnych odstępstw czy uproszczeń. W skardze kasacyjnej skarżąca podnosi twierdzenie, powoływane już na wcześniejszych etapach postępowania, które w sposób oczywisty podważa możliwość utożsamiania liczy ubezpieczonych z liczbą zatrudnionych pracowników w przeliczeniu na jeden etat. Chodzi mianowicie o fakt, iż wśród osób ubezpieczonych i zgłoszonych do ZUS była także J. J., która nie mogła być jednak uwzględniania w stanie zatrudnienia, w przeliczeniu na pełen etat.

Zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego winny, w myśl art. 210 § 1 pkt 6 O.p., zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, tj. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art.122 O.p., mimo, iż strona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie przedstawiła dowodów, do których przedłożenia została wezwana, organ podatkowy zobowiązany był ustalić fakty prawotwórcze w sprawie, w oparciu o własne postępowanie dowodowe, a wyniki te utrwalić w uzasadnieniu decyzji. Treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy prowadził postępowanie z uchybieniem powyższych zasad.

Przedstawione wyżej okoliczności świadczą zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ administracji prowadząc postępowanie w obu sprawach dopuściły się naruszenia art. 122, art. 127, art. 187 § 1 art. 188 i art. 191 O.p, które co najmniej mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zaś Sąd I instancji nie dostrzegając tych uchybień w sposób nieprawidłowy dokonał kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.

Naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca upatruje w tym, że Sąd I instancji zaniechał rozpoznanie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej prawa materialnego, w tym przepisów Konstytucji jak również przepisów postępowania.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd I instancji odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze, zarówno w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Wprawdzie dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd I instancji pominął kontekst konstytucyjny akcentowany w tych zarzutach, ale okoliczność ta nie może być zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego utożsamiana z brakiem odniesienie się do zarzutu. Podkreślić należy, że Sąd I instancji prawidłowo zdefiniował zagadnienie sporne w niniejszej sprawie, które sprowadzało się do kwestii, czy agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i w konsekwencji czy jest zobowiązana do naliczania i uiszczania wpłat na rzecz PFRON, i w tym zakresie prowadził stasowane rozważania. Sąd I instancji odniósł się także do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ewentualna wadliwość oceny tych zarzutów nie może być jednak zwalczana w oparciu o zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a.

Warto także wskazać, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też, że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (wyrok NSA z 21.1.2014 r., sygn. akt. II GSK 1560/12. LEX nr 1452692).

Uzasadnienie wyroku jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazaniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama w sobie nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Z uznania za jeden z elementów uzasadnienia przytoczenia zarzutów skargi wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając ten nakaz sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. (wyrok NSA z 28.8.2014 r., sygn. akt II FSK 2176/12. LEX nr 1572447).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wskazuje się w orzecznictwie, że celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. (wyrok NSA z 3.12.2013 r., sygn. akt I OSK 3082/12. LEX nr 1455417). W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego. (wyrok NSA z 7.6.2013 r., sygn. akt II GSK 2251/11. LEX nr 1356306).

Tymczasem strona skarżąca zarzucając Sądowi I instancji niezasadne oddalenie wniosków dowodowych twierdzi, że treść tych dowodów była niezbędna dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących przede wszystkim określenia właściwej wysokości wpłat na PFRON, nałożonych na skarżącą. Zatem skarżąca formułując w skardze określone wnioski dowodowe zmierzała do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niedopuszczalne w oparciu o przepis art. 106 § 3 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na charakter sprawy zasadne i konieczne staje się odniesienie do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Mimo swoistej multiplikacji podniesionych zarzutów ich istota sprowadza się do kwestii następującej: czy agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i w konsekwencji jest obowiązana dokonywać wpłat na fundusz rehabilitacji po zaistnieniu warunków wymienionych w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz (...). Należy podkreślić, że przywołany wyżej przepis posługuje się pojęciem, które zostało zdefiniowane w art. 3 K.p. Według tego przepisu pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Regulacjami prawnymi potwierdzającymi status prowadzonej przez skarżącą agencji pracy tymczasowej jako pracodawcy są przepisy u.o.z.p.t. Zgodnie z art. 1 tej ustawy reguluje ona zasady zatrudniania pracowników tymczasowych przez pracodawcę będącego agencją pracy tymczasowej oraz zasady kierowania tych pracowników i osób niebędących pracownikami agencji pracy tymczasowej do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika. Stosownie do art. 2 pkt 1 u.o.z.p.t. pracodawca użytkownik to pracodawca lub podmiot niebędący pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy, wyznaczający pracownikowi skierowanemu przez agencję pracy tymczasowej zadania i kontrolujący ich wykonanie. Przez pojęcie pracownika tymczasowego rozumiemy natomiast pracownika zatrudnionego przez agencję pracy tymczasowej wyłącznie w celu wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy użytkownika (art. 2 pkt 2 ww. ustawy). Z art. 7 u.o.z.p.t. jednoznacznie wynika, iż to agencja pracy tymczasowej zatrudnia pracowników tymczasowych na podstawie umowy o pracę na czas określony lub umowy o pracę na czas wykonywania określonej pracy. Analiza przytoczonych przepisów prawnych prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w sytuacji zawarcia umowy o pracę tymczasową pracodawcą pracownika tymczasowego jest agencja pracy tymczasowej, nie zaś pracodawca użytkownik. Słusznie zauważył Sąd I instancji, iż to agencja pracy tymczasowej m.in. zatrudnia pracownika tymczasowego (zawiera z nim umowę o pracę), kieruje go do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy użytkownika, wypłaca pracownikowi tymczasowemu wynagrodzenie oraz wystawia świadectwo pracy. Pomimo tego, że pracownik tymczasowy nie jest podporządkowany agencji pracy tymczasowej w rozumieniu art. 22 § 1 K.p., tj. nie wykonuje pracy na jej rzecz i pod jej kierownictwem, natomiast podlega kierownictwu podmiotu trzeciego, tj. pracodawcy użytkownika, stosunek pracy wiąże go z agencją pracy tymczasowej, nie zaś z pracodawcą użytkownikiem. Podkreślić należy, iż w stosunku pracy tymczasowej jednym z istotnych jej elementów jest wykonywanie zadań u pracodawcy użytkownika w warunkach podporządkowania kierownictwu tego podmiotu. Dla istnienia zatem stosunku zatrudnienia pomiędzy agencją pracy tymczasowej, a pracownikiem z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 13 ust. 1 u.o.z.p.t. nieistotne jest wykonywanie zadań u pracodawcy użytkownika w warunkach podporządkowania kierownictwu tego ostatniego podmiotu. Pomimo zatem tego, że pracownik tymczasowy nie jest podporządkowany agencji pracy tymczasowej w rozumieniu art. 22 § 1 k.p., tj. nie wykonuje pracy na jej rzecz i pod jej kierownictwem, natomiast podlega kierownictwu podmiotu trzeciego, tj. pracodawcy użytkownika, stosunek pracy wiąże go nadal z agencją pracy tymczasowej, nie zaś z pracodawcą użytkownikiem. Uzasadniony jest zatem wniosek wyrażony w wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 30 października 2012 r. w sprawie III AUa 728/12 (OSAB 2012/4/94-100), że umowa o pracę, na podstawie której przebiega realizacja stosunku pracy tymczasowej stanowi podtyp kodeksowej umowy o pracę, a uczestnictwo pracodawcy użytkownika w przebiegu pracy tymczasowej wpływa jedynie na modyfikację zobowiązań stron stosunku pracy. W konsekwencji uznaje się, że owa relacja nie jest odrębnym stosunkiem prawnym, a postacią stosunku pracy, którego cechą charakterystyczną jest uczestnictwo trzeciego (obok pracodawcy i pracownika) podmiotu - pracodawcy użytkownika. Dla zaznaczenia wskazanej cechy szczególnej uzasadnione jest używanie określenia "stosunek pracy tymczasowej".

Dodatkowo powyższe stanowisko wzmacniają wnioski wynikające z wykładni systemowej zewnętrznej przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.; dalej zwana: "ustawa o promocji zatrudnienia"). Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 tej ustawy instytucjami rynku pracy realizującymi zadania określone w ustawie, w tym m.in.: pełnego i produktywnego zatrudnienia - art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy, są m.in. agencje zatrudnienia. Definicja legalna tego pojęcia zawarta jest w art. 6 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którą poprzez agencje zatrudnienia należy rozumieć podmioty wpisane do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, świadczące usługi m.in. w zakresie pracy tymczasowej. Art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wskazuje natomiast, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług pracy tymczasowej, polega na zatrudnianiu pracowników tymczasowych i kierowaniu tych pracowników oraz osób niebędących pracownikami do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy użytkownika, na zasadach określonych w przepisach o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Zarówno przepisy ustawy o promocji zatrudnia jak i ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych jednoznacznie wskazują, że to wyłącznie agencja zatrudnienia ma status pracodawcy dla zatrudnionego pracownika tymczasowego. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z § 9 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo". Nie do przyjęcia zatem jest stanowisko, aby w u.o.z.p.t. oraz w ustawie o promocji zatrudnienia prawodawca posługiwał się innym rozumieniem pracodawcy aniżeli wynikające z art. 3 K.p. Skoro zatem żadna z wymienionych wyżej ustaw, a przede wszystkim art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, z kręgu pracodawców obowiązanych do dokonywania wpłat na PFRON nie wyłącza agencji pracy tymczasowej, to wykładnia powołanego przepisu prawa dokonana przez organy administracji publicznej, następnie potwierdzona w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa i zasadna. Stanowisko takie zostało już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia z 7.12.2011 r., sygn. akt II FSK 949/10, LEX nr 1151417; wyrok NSA z 23.5.2014 r., sygn. akt II FSK 765/13, LEX nr 1479177). Sąd w składzie niniejszym stanowisko to podziela.

Przedstawione wyżej rozważania w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynią niezasadnymi zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm konstytucyjnych. W szczególności nie można podzielić poglądu, jakoby niekonstytucyjność rozważanego przepisu wynikała z braku możliwości "uniknięcia" obowiązku ponoszenia wpłat na PFRON. Jednocześnie należy stwierdzić, że ewentualny i możliwy brak regulacji adekwatnych do sposobu zatrudniania w ramach agencji pracy tymczasowej może być traktowany jako postulat do ustawodawcy a nie zarzut braku konstytucyjności przepisów.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 5 u.o.z.p.t. Zgodnie z tym przepisem w zakresie nieuregulowanym odmiennie przepisami ustawy i przepisami odrębnymi do agencji pracy tymczasowej, pracownika tymczasowego i pracodawcy użytkownika stosuje się przepisy prawa pracy dotyczące odpowiednio pracodawcy i pracownika, z uwzględnieniem art. 6 – zastrzeżenie to nie ma znaczenia w sprawie. W ocenie skarżącej przepis ten jest wadliwy, nie spełnia bowiem standardów formułowanych w odniesieniu do przepisu odsyłającego z uwagi na wątpliwości, co do zakresu odesłania oraz możliwości stosowania pojęcia "pracodawca" zarówno w stosunku do agencji, jak i pracodawcy użytkownika.

O odpowiednim stosowaniu przepisu mówimy wówczas, gdy sama norma prawna nakazuje zastosować przepis prawny lub przepisy prawne należące do innej instytucji prawnej. Zwykle podstawą takiej decyzji jest podobieństwo między przepisami, co w naturalny sposób wiąże odpowiednie stosowanie przepisu z analogią. Odpowiednie stosowanie przepisu nakazuje interpretatorowi uwzględnienie ewentualnych różnić między instytucjami, do których należą przepis odsyłający i przepis odesłania. W rezultacie odpowiednie zastosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost, zastosowaniu z odpowiedni modyfikacjami lub na odmowie jego zastosowania ze względu na określone różnice. Aby interpretator mógł ustalić, o którą z tych sytuacji chodzi powinien się posłużyć wykładnią systemową i funkcjonalną (L. Morawski. Zasady wykładni prawa. Wyd. Dom Organizatora Toruń 2006).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości co do zakresu odesłania tego przepisu, natomiast ewentualne wątpliwości co do rozumienia w konkretnej sprawie przepisu odesłania muszą być rozstrzygane w drodze wykładni. Organy administracji przyjęły, że art. 5 u.o.z.p.t. uzasadnia zastosowanie art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w stosunku do Agencji z tytułu zatrudnienia pracowników tymczasowych przedstawiając stosowny wywód oparty o wykładnię systemową i funkcjonalną a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował to stanowisko organów.

Odnosząc się do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy zauważyć, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Z treści tego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że instytucja pytania prawnego, przewidziana w art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. (postanowienie NSA z 7.9.2011 r., sygn. akt I OZ 653/11). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę takich wątpliwości nie powziął. Nadto, z treści art. 193 Konstytucji RP wynika, że celem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest "zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą" a nie - zgodność z Konstytucją "wykładni" określonego przepisu. Okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny w zakresie swej właściwości wydaje tzw. orzeczenia interpretacyjne pozostaje bez znaczenia.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a.