Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 541/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.83, 88
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Mirosław Bator Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 26 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 88 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 18 grudnia 2015 r., znak: [...], którą wymierzono M. K. administracyjną karę pieniężną w kwocie [...] zł. za usunięcie 9 sztuk drzew, gatunku dąb szypułkowy i robinia biała, bez wymaganego zezwolenia.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 września 2013 r. wpłynął wniosek M. K. o zezwolenie na usunięcie drzew z działki nr [...], położonej przy ul. [...] w K. Podczas oględzin mających miejsce 4 października 2013 r. stwierdzono brak części drzew ujętych we wniosku. Po zakończeniu postępowania w tej sprawie Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 marca 2014 r. wymierzył M. K. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł. za usunięcie 10 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze po decyzją z dnia 22 maja 2014 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta powołaną na wstępie decyzję. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła w terminie M. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono m.in. naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego: - art. 88 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez uznanie, że podmiotem odpowiedzialnym w przedmiotowej sprawie za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, który nie zawinił usunięciu drzew i krzewów - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów, a także poprzez przerzucenie na stronę postępowania ciężaru dowodowego; - art. 8 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło następnie, że w sprawie należy zastosować przepisy znowelizowanej ustawy o ochronie przyrody (po nowelizacji, która weszła w życie 28 sierpnia 2015 r.). Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045), do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy o ochronie przyrody, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, byłaby względniejsza. Wymierzona na podstawie dotychczasowych przepisów administracyjna kara pieniężna wynosiła [...] zł., a wyliczona na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy wynosi [...] zł. W związku z tym w niniejszej sprawie prawidłowe jest zastosowanie przepisów znowelizowanej ustawy.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości, za zgodą właściciela tej nieruchomości. Wyjątki od tej zasady zostały zawarte w art. 83f ust. 1 ustawy. Jednakże przedmiotowe drzewa przekroczyły wiek 10 lat w związku z czym na ich usunięcie wymagane było zezwolenie. Dlatego też zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia.

Jak wynika z orzecznictwa, to posiadacz nieruchomości odpowiada za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, a nie osoba trzecia, której zostały zlecone prace. Karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości (art. 83 ust. 1 tej ustawy). Jedynie bowiem podmiot mający interes prawny w sprawie usunięcia drzew lub krzewów może być adresatem decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenie wymagań ochrony środowiska w tym zakresie. Nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej osobie trzeciej, gdyż osoba taka nie jest zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości, a tym samym nie jest uprawniona (brak przymiotu strony) do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu takich nieruchomości.

W aktach sprawy znajduje się pismo strony z dnia 21 lutego 2014 r. wyjaśniające, iż przedmiotowe drzewa zostały usunięte przypadkowo i niecelowo przy okazji oczyszczania terenu z drzew owocowych i innych roślin, na których usunięcie nie było wymagane zezwolenie. W odwołaniu zaznaczono, iż powyższe prace zostały zlecone osobie, która profesjonalnie zajmuje się usuwaniem drzew i krzewów. Do usunięcia przedmiotowych drzew musiało dojść przez pomyłkę, bez wiedzy właścicielki nieruchomości. Jednakże w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że administracyjna odpowiedzialność posiadacza nieruchomości za bezprawne usunięcie drzew i krzewów jest zobiektywizowana, a więc nie jest uzależniona od winy ukaranego. Do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby, a popełnieniem czynu niedozwolonego w postaci wycięcia czy zniszczenia drzew i krzewów, albowiem uzależnienie tej odpowiedzialności od winy pociągałoby za sobą skutek w postaci zwiększenia możliwości bezkarnego naruszenia zakazu wycinania drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. Poza tym wskazać należy, że na gruncie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ma znaczenia okoliczność, czy posiadacz nieruchomości był osobistym sprawcą deliktu, czy w tym celu posłużył się osobą trzecią. Usuwanie drzew w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie musi być działaniem zamierzonym, a dla powstania odpowiedzialności wystarczy, że będzie ono wynikiem braku należytej staranności przy wykonywaniu konkretnych czynności.

W niniejszej sprawie drzewa zostały usunięte przez wykonawcę umowy, w związku z czym nie można tu mówić, iż doszło do usunięcie drzew przez osoby trzecie bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości. Posiadacz nieruchomości ponosi pełną odpowiedzialność za działania osoby przez niego zatrudnionej, która nieprawidłowo wykonała zlecone prace. Dodatkowo w niniejszej sprawie organ trzykrotnie (13 sierpnia 2014 r., 26 września 2014 r., 4 sierpnia 2015 r.) wzywał stronę do przedłożenia wszystkich posiadanych dokumentów dotyczących wykonanych prac, w szczególności kopii umowy lub zlecenia wykonania prac w zakresie oczyszczenia terenu działki nr [...] w K. z drzew owocowych oraz drzew, na które zezwolenie nie było wymagane. Jednakże strona nie dostarczyła żadnych dokumentów na potwierdzenie istnienia wspomnianej umowy.

Odpowiadając na zarzut nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej, w ramach której skarżąca mogłaby złożyć zeznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, iż strona trzykrotnie była wzywana o udzielenie informacji na temat wykonanych prac, a pismem z dnia 21 września 2015 r. poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, jednak ani z jednej ani z drugiej możliwości nie skorzystała.

M. K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucała naruszenie:

- art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że podmiotem odpowiedzialnym w przedmiotowej sprawie za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, który nie zawinił usunięciu drzew i krzewów;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów, a także poprzez przerzucenie na stronę postępowania ciężaru dowodowego;

- art. 8 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zamiast jego uchylenia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podnosiła, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji, nie zaistniały podstawy do przypisania skarżącej odpowiedzialności za usunięcie wskazanych w decyzji drzew. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok jest bardzo istotny mając na uwadze zaistniały w niniejszej sprawie szczególny stan faktyczny. Skarżąca nie zamierzała dokonać wycinki drzew, których dotyczy niniejsze postępowanie, ani też nigdy nie godziła się na ich wycięcie przez osobę trzecią. Osobie tej zlecone zostało bowiem wycięcie innych drzew, na których wycinkę skarżąca posiadała odpowiednie zezwolenie. Do usunięcia drzew objętych niniejszym postępowaniem doszło zatem przez pomyłkę, bez wiedzy skarżącej. Skarżącej nie można zarzucić braku należytej staranności. Wykonanie prac związanych z usunięciem drzew zostało zlecone osobie, która profesjonalnie zajmuje się usuwaniem drzew i krzewów. Wynajęcie do usunięcia drzew profesjonalisty, który zawodowo trudni się wycinką drzew, wskazuje nie tyle na brak należytej staranności skarżącej, lecz wręcz przeciwnie, świadczy o jej odpowiedzialnym podejściu do przedmiotowej kwestii. Równocześnie należy zauważyć, że skarżąca jest osobą starszą i schorowaną, w związku z czym ocena kwestii należytej staranności powinna być dokonywana również przy uwzględnieniu przedmiotowych okoliczności o charakterze subiektywnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się kwestię umyślności w działaniu posiadacza nieruchomości, która musi mieć miejsce w przypadku orzeczenia kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. Skarżąca wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2712/14, w którym stwierdzono, że przesłanką odpowiedzialności za usunięcie drzewa z nieruchomości bez zezwolenia właściwego organu jest usunięcie tego drzewa przez posiadacza nieruchomości lub usunięcie go przez inne osoby za jego przyzwoleniem. Musi to więc być zachowanie umyślne posiadacza nieruchomości, nie zaś zachowanie nieumyślne, które ma miejsce w przypadku nienależytej staranności. Odpowiedzialność z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, tak jak każda odpowiedzialność prawna, jest zindywidualizowana i opierać się może tylko na jednej z form winy. Odpowiedzialność ta nie może wynikać z samego faktu współwłasności, a nawet współposiadania nieruchomości.

W niniejszej sprawie do usunięcia drzew doszło na skutek błędu profesjonalnego podmiotu wynajętego przez skarżącą. W sprawie brak jest zatem podstaw do przypisania skarżącej winy, chociażby w postaci braku należytej staranności. Tym samym należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności, które powinny zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej. Równocześnie, powołując się na wskazane powyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, należy stwierdzić, że obecnie istnieją podstawy do uwzględniania przedmiotowej okoliczności. W kontekście interpretacji art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody brak jest obecnie podstaw do automatycznego orzekania kary pieniężnej bez uwzględniania okoliczności sprawy, w tym charakteru popełnionego czynu. W związku z powyższym należy podnieść, że w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły treść art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez uznanie, że podmiotem odpowiedzialnym w przedmiotowej sprawie za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, który w rzeczywistości nie zawinił usunięciu drzew i krzewów.

Niezależnie od powyższego zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nawet w najmniejszym stopniu nie wykazał, aby M. K. miała jakikolwiek udział w dokonanej wycince drzew lub też aby przynajmniej godziła się na ich usunięcie. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów w tym zakresie. Wręcz przeciwnie, z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, że skarżąca nie wyraziła zgody na dokonanie wycinki tych konkretnych drzew. Drzewa te zostały usunięte samowolnie przez wykonawcę. Wobec niewątpliwego braku wiedzy M. K. o wycince drzew, nieuzasadnione są również zarzuty, że na usunięcie drzew się godziła (do czego wymagana jest przecież świadomość działania, na które ma się wyrazić zgodę). W przypadku braku wiedzy właściciela nieruchomości o wycięciu drzew, dla wymierzenia mu kary, o której mowa w art. 88 ustawy o ochronie przyrody niezbędne jest wykazanie, że nie dopełnił należytej staranności związanej z ochroną drzew. Organy obu instancji w ogóle nie wykazały, jakich wymaganych prawem czynności M. K. zaniechała doprowadzając w ten sposób do nielegalnego wycięcia drzew. Nie wyjaśniły również na czym polegała niestaranność w gospodarowaniu nieruchomością będącą w jej posiadaniu. Bez wyjaśnienia tych kwestii twierdzenia organów administracji publicznej są bezpodstawne, a z całą pewnością przedwczesne. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego niemożliwe jest bowiem wykazanie związku przyczynowego pomiędzy działaniami bądź zaniechaniami skarżącej a usunięciem przedmiotowych drzew.

Fakt zlecenia osobie trzeciej usunięcia innych drzew (których usunięcie nie wymagało zgody organu) absolutnie nie uzasadnia tezy, że skarżąca obejmowała świadomością możliwość powstania zniszczeń w zakresie innych drzew, wymagających zezwolenia tym bardziej, że z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że drzewa wskazane w decyzji organu pierwszej instancji zostały zniszczone przypadkowo, bez wiedzy zgody skarżącej. Na brak wiedzy skarżącej, a tym bardziej na brak możliwości wpływu na działania osoby trzeciej wykonującej prace na i nieruchomości wskazuje również sam fakt złożenia przez M.K. wniosku o wyrażenie zgody na wycinkę drzew po ich usunięciu, co w konsekwencji oznaczało, że organ poweźmie informację o usunięciu drzew, a tym samym nałoży karę w znacznej wysokości. Mając na uwadze zasadę doświadczenia życiowego nie sposób przyjąć, że M. K. sama podjęła działania, które wiązały się z koniecznością nałożenia przez organ kary finansowej w wysokości znacznie przewyższających możliwości finansowe skarżącej. Przedmiotowa okoliczność wskazuje więc jednoznacznie na to, że rzeczywiście nie posiadała informacji o fakcie usunięcia przedmiotowych drzew.

Zdaniem skarżącej organy muszą udowodnić, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez jego wiedzy i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy posiadacz nieruchomości odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ponosi.

Skarżąca zwróciła też uwagę na nieprawidłowości i zaniechania, których w trakcie postępowania dopuścił się organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy, a które miały niewątpliwy wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Podkreśliła, że w niniejszej sprawie w sposób niewystarczający został zebrany materiał dowodowy, a ponadto błędnie został on oceniony. Stanowisko organów to w dużej mierze zbiór przypuszczeń i domysłów, a nie przedstawienie ustalonego na podstawie zebranych dowodów stanu faktycznego w sprawie i konsekwencji prawnych z niego wynikających. W szczególności organy przerzuciły w całości ciężar dowodu na skarżącą. Zdaniem organów to ona powinna wykazać brak zawinienia w podjętym działaniu. Tymczasem, z przywołanego powyżej orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że to organ powinien wykazać i udowodnić winę skarżącej. Ponadto w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w ramach której skarżąca mogłaby złożyć odpowiednie zeznania. Niewątpliwe bowiem w sprawie, po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku, pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co uzasadniało zgodnie z art. 86 ustawy k.p.a. przeprowadzenia przesłuchania strony. Organ jednak pominął przedmiotową czynność dowodową. Istotne jest również to, że przedmiotowy dowód został pominięty przez organ odwoławczy pomimo wskazania w odwołaniu konieczności jego przeprowadzenia.

Twierdzenia organów można określić jedynie jako bezpodstawne i daleko posunięte domysły, a nie rzeczową ocenę sytuacji wynikającą z prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. W szczególności organy nie wyjaśniły dlaczego przypisały M. K. odpowiedzialność pomimo braku wiedzy o fakcie usunięcia przez osobę trzecią powyższych drzew.

Powyższe kwestie miały przy tym decydujące znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia, a ponadto w sposób znaczący wskazują na naruszenie przez organ zasad wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a., nakazujących wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz wnikliwe jego rozpatrzenie. Ponadto wskazują, że wszelkie (bardzo liczne) wątpliwości w przedmiotowej sprawie zostały zinterpretowane z niekorzyścią dla strony.

Ponadto uzasadnienia obu decyzji nie spełniają powyższych wymogów. Organy nie wskazują okoliczności, które uznały za udowodnione, ani dowodów, na których się oparły. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również dlaczego ciężar dowodu został w sprawie w zasadniczym zakresie przerzucony na skarżącą, a także dlaczego odstąpiono od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Brak podania w uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia rozstrzygnięć niezawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. a także naczelnych zasad postępowania administracyjnego, gwarantujących stronie odwołującej się działanie przez organ administracyjny na podstawie przepisów prawa, dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim statuujących obowiązek wyjaśnienia zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia - art. 6 – 8 oraz art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., dalej oznaczona jako u.o.p.). Z uwagi na treść zarzutów skargi, jak i na nowelizację ustawy, do której doszło w trakcie trwania postępowania, dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest dokonanie wykładni przepisów u.o.p. pod kątem zasad odpowiedzialności za usunięcie drzew, a także przeanalizowanie przepisów intertemporalnych.

Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w dniu 27 grudnia 2013 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania k. 31 akt administracyjnych). Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 88 ust. 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierzał administracyjną karę pieniężną za:

1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności;

usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;

2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia;

usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;

3) zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych.

zniszczenie drzewa lub krzewu;

4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa.

Powyższy przepis został zmieniony przez ustawę z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045, dalej określana jako "ustawa zmieniająca"). Zmiany w u.o.p. wynikają z art. 29 ustawy zmieniającej. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem, obowiązującym od dnia 28 sierpnia 2015 r. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;

2) 11 usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;

3) zniszczenie drzewa lub krzewu;

4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa.

Natomiast zgodnie z art. 88 ust. 2 u.o.p., w brzmieniu obowiązującym obecnie kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.

W niniejszej sprawie znaczenie ma również przepis intertemporalny – art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza.

W niniejszej sprawie niezbędna jest analiza powołanego przepisu intertemporalnego ustawy zmieniającej. Stwierdzić zatem trzeba, że co do zasady do postępowań, które zostały wszczęte, ale nie zakończone przed nowelizacją przepisów u.o.p. zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe, tj. w brzmieniu sprzed zmiany. Ustawodawca uczynił wyjątek jedynie dla sytuacji, gdy kara pieniężna na podstawie przepisów nowych byłaby względniejsza niż ta, którą należałoby wymierzyć na podstawie przepisów dotychczasowych. Wyjątek ten, jak każde odstępstwo od reguły należy interpretować ściśle. Ustawodawca w art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej w wyraźny sposób ograniczył możliwość zastosowania przepisów nowych do samej wysokości kary pieniężnej, wymierzanej za usunięcie drzew. W przypadku postępowania, które wszczęto przed wejściem w życie nowelizacji należy zatem obliczać wysokość kary na podstawie takich przepisów, które będą dla strony względniejsze. Z reguły będzie to zatem kara przewidziana w przepisach nowych. Brak natomiast podstaw do szerszej interpretacji omawianej normy intertemporalnej. Pozostałe kwestie istotne, w tym dotyczące zasad nakładania kary oraz kręgu podmiotów, na które kara winna być nałożona, rozstrzygać należy na podstawie przepisów dotychczasowych.

Zauważyć należy, że art. 88 ust. 2 u.o.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą wyraźnie wskazuje, na kogo można nałożyć karę za usunięcie drzew. Oprócz posiadacza nieruchomości wymienia on właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., a nadto inny podmiot, jeżeli działał on bez zgody posiadacza nieruchomości. Przed dniem 28 sierpnia 2015 r. przepisy u.o.p. nie zawierały takiego wskazania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano jednak w jednolity sposób, że karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez zezwolenia można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2320/10, ONSAiWSA 2013/1/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 121/13, Lex Omega nr 1326579). Stosownie do art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p. w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew złożyć mogli posiadacz nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości, a także właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 k.c. W odróżnieniu od aktualnego stanu prawnego nie było zatem przed dniem 28 sierpnia 2015 r. podstaw do nałożenia omawianej kary na inny podmiot, który drzewa usunąłby bez zgody posiadacza nieruchomości. Z uwagi na przedstawioną wyżej wykładnię art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej podstaw takich nie ma również aktualnie w sprawach, które – jak niniejsza - zostały wszczęte i nie zostały zakończone przed tą datą.

Kolejną kwestią, na którą należy zwrócić uwagę jest charakter odpowiedzialności, przewidzianej w art. 88 ust. 1 u.o.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych zdarzają się próby uzależnienia odpowiedzialności administracyjnej podmiotu usuwającego drzewa bez zezwolenia od tego, czy działanie takie było zawinione. Wskazuje się np., że aby usunięcie drzew stanowiło podstawę do nałożenia kary, musi to więc być zachowanie umyślne posiadacza nieruchomości nie zaś zachowanie nieumyślne, które ma miejsce w przypadku nienależytej staranności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2712/14, Lex Omega nr 1648032; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1108/14, Lex Omega nr 1650092). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela jednak pogląd inny, który w orzecznictwie wydaje się wyraźnie przeważać. Kładzie on nacisk na obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, gdzie wyłączną i wystarczającą podstawą nałożenia kary jest działanie bezprawne, sprzeczne z wymogiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na usunięcie drzew. Podnosi się zatem, że usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowi delikt administracyjny, w którym nie bada się stopnia zawinienia strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2262/10, Lex Omega nr 1138121; por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 268/11, Lex Omega nr 1096929), ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 291/08, Lex Omega nr 529915). Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.o.p. oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów, spowodowanego działaniem posiadacza danej nieruchomości (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 440/09, Lex Omega nr 597595). Skoro odpowiedzialność została zobiektywizowana, to nieistotnym jest czy posiadacz nieruchomości dokonał wycięcia osobiście, czy też wynajął w tym celu inny podmiot czynność tę zlecając, nieistotna z punktu widzenia tej postaci odpowiedzialności jest także świadomość czy też brak świadomości konieczności uzyskania stosownego zezwolenia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1022/14, Lex Omega nr 1647315). Bez znaczenia dla bytu tej odpowiedzialności pozostają pobudki czy motywy, jakimi kieruje się osoba usuwająca drzewo (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 580/10, Lex Omega nr 753901). Żaden z przepisów u.o.p. nie daje podstaw do przyjęcia, iż niezbędnym warunkiem nałożenia na właściciela lub posiadacza nieruchomości administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia jest wykazanie, że właściciel lub posiadacz nieruchomości wiedział o usunięciu drzew, ewentualnie zlecił ich wycinkę lub wyraził na to zgodę i działanie takie akceptował (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 299/10, Lex Omega nr 992536). Za przyjęciem wskazanego poglądu przemawia przede wszystkim to, że ani przepisy u.o.p., ani ogólne normy prawa administracyjnego nie pozwalają wyprowadzić innych przesłanek nałożenia kary za usunięcie drzew niż bezprawność. Jak słusznie wynika z powołanych orzeczeń, próba uzależnienia odpowiedzialności od winy albo wprowadzenie innej klauzuli generalnej podobnego rodzaju byłaby poszukiwaniem przesłanek pozaustawowych. Należy też zauważyć, że jeżeli ustawodawca chce uzależnić odpowiedzialność od klauzul generalnych – w rodzaju winy, braku dobrej wiary, niedołożenia należytej staranności – wskazuje to wprost w przepisach. W wypadku usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia przepisy nie zawierają żadnego wskazania tego rodzaju.

Warto zauważyć, że obiektywnego charaktery odpowiedzialności administracyjnej za omawiany delikt nie zakwestionował Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez skarżącą wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. z 2014r., poz. 926). Trybunał orzekł w tym wyroku, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z sentencji wyroku wyraźnie wynika, że sprzeczności z Konstytucją Trybunał dopatrzył się nie w samym charakterze odpowiedzialności administracyjnej, ale w automatyzmie, jaki cechował sposób wyliczania opłaty za usunięcie drzew bez zezwolenia. Okoliczności czynu winny zatem w ocenie Trybunału wpływać nie na możliwość nałożenia kary w ogóle, ale na wyliczenie jej wysokości. Wskazane zostało to w uzasadnieniu powołanego wyroku, w którym stwierdzono, że prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach, organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych, możliwość miarkowania wysokości kary. Trybunał podkreślił jednocześnie, że nie kwestionuje całego mechanizmu ochrony przyrody (zadrzewień), na który składają się: obowiązek uzyskania - co do zasady - uprzedniego zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, połączony - w określonych ustawą sytuacjach - z uiszczeniem opłaty (w racjonalnej wysokości), oraz kara za niepodporządkowanie się temu obowiązkowi. Nie podważył również przyjętej koncepcji kary administracyjnej, jako sankcji za samo bezprawne zachowanie naruszające obowiązek administracyjnoprawny, pod warunkiem jednak stworzenia prawnych możliwości uwzględniania w procesie karania indywidualnych okoliczności konkretnego przypadku.

W niniejszej sprawie wystarczającą przesłanką nałożenia kary na M. K. było zatem ustalenie, że drzewa zostały usunięte bez uzyskania wymaganej prawem zgody właściwego organu, przez podmiot, któremu skarżąca takie usunięcie zleciła, a więc wyraziła zgodę na wkroczenie w jej władztwo na terenie nieruchomości w taki właśnie sposób. Nawet jednak gdyby przyjąć koncepcję uzależnienia odpowiedzialności za usunięcie drzew od zawinienia – co, jak wyżej wywiedziono, nie znajduje oparcia ani w przepisach u.o.p., ani w ogólnych normach i zasadach prawa administracyjnego – to zauważyć należy, że ani wiek, ani stan zdrowia strony nie mógłby zwolnić jej od właściwego nadzoru nad działaniem podmiotu, który wykonywał usunięcie drzew. Analiza akt administracyjnych wskazuje zresztą, że M. K., składając wniosek o zezwolenie na usunięcie drzew działała przez pełnomocnika. Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby ten sam pełnomocnik sprawował nadzór nad działalnością podmiotu, który drzewa usuwał. Bezskuteczne jest w tym wypadku powoływanie się na pomyłkę osób trzecich usuwających drzewa, w związku z którą miało dojść do usunięcia innych egzemplarzy, niż było to planowane. Skarżąca nie twierdziła nawet, by dochowała staranności np. poprzez nadzór osobisty albo pełnomocnika przy kwalifikacji drzew, a takowego pełnomocnika posiadała albowiem reprezentowała ją przy składaniu wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew. Wybór profesjonalisty mającego wyciąć drzewa oznacza zlecenie fachowego i bezpiecznego dokonanie takiej czynności. Zupełnie czym innym jest natomiast konkretne oznaczenie drzew, które należy usunąć i tych, które miałyby na działce pozostać. W toku postępowania M.K. nie wskazała żadnych aktów staranności, które przedsięwzięłaby w celu uniknięcia pomyłki przez osoby trzecie. Samo zlecenie usunięcia drzew osobie (firmie), która profesjonalnie zajmuje się tego rodzaju działalnością nie może być uznane za przejaw należytej staranności. Profesjonalista odpowiada za fizyczne usunięcie drzewa w taki sposób, aby nie doszło do zagrożenia życia i zdrowia ludzi ani też zniszczenia czy uszkodzenia mienia. Jednak samo zlecenie usunięcia drzew profesjonaliście bez ich oznaczenia, a potem nadzoru, nie może prowadzić do wniosku, że to on odpowiada za to, które drzewa wytnie. Zatem jeśli nawet odpowiedzialność na podstawie art. 88 ust. 1 u.o.p. uzależniona byłaby od zawinienia, to w niniejszej sprawie nie występują okoliczności, które zwalniałyby skarżącą od winy w bezprawnym usunięciu drzew. Odrębne zagadnienie stanowi uzależniona wprost przez ustawodawcę od winy cywilnoprawna kwestia odpowiedzialności za szkody za nienależyte wykonanie umowy, gdzie szkodę może stanowić także zapłacona kara za usunięcie drzew.

Powyższe rozważania stanowią odpowiedź na większość zarzutów, podniesionych w skardze.

Odnosząc się do pozostałych kwestii poruszanych w skardze wskazać należy, że M. K. podnosiła, jakoby organy administracji publicznej przerzuciły w całości na nią ciężar dowodu, bezpodstawnie zaniechały przeprowadzenia rozprawy, zinterpretowały liczne wątpliwości na jej niekorzyść. Nadto zarzucała, że uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom prawa.

Zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione. Wszelkie istotne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organy administracji publicznej ustalone w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy. Należy przy tym zauważyć, że w rzeczywistości okoliczności te nie były sporne. Spór w sprawie sprowadzał się do prawnej oceny stanu faktycznego, nie zaś do samych zdarzeń. Nie było przecież spornym to, że skarżąca zleciła osobie trzeciej usunięcie drzew, działanie takie zostało podjęte i doprowadziło do usunięcia takich egzemplarzy drzew, które objęte były obowiązkiem uzyskania zgody właściwego organu administracji publicznej. Bezspornym jest również i to, że na usunięcie tych drzew, których postępowanie dotyczyło skarżąca nie posiadała zezwolenia. Ocena tego, czy działania skarżącej (zlecenie usunięcia drzew osobie trzeciej, która profesjonalnie się taką działalnością zajmuje) świadczą o dochowaniu należytej staranności i w konsekwencji zwalniają ją od winy nie należy do sfery faktów, podlegających udowodnieniu, ale jest wnioskiem co do stanu prawnego. Kwestia ta ma zresztą znaczenie drugorzędne, skoro – jak wskazano wyżej – wina czy też jej brak nie były przesłankami, od których winno zależeć rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia przedmiotowej kary.

W skardze obszernie, ale ogólnikowo uzasadniono powyższe zarzuty, powołując się na bliżej nieokreślone wątpliwości. Nie zostało wskazane, jakie okoliczności faktyczne pozostały niewyjaśnione ani też co nowego mogłyby do sprawy wnieść zeznania skarżącej złożone na rozprawie.

Nie można mówić o przerzuceniu ciężaru dowodu na M. K., skoro istotne okoliczności sprawy zostały ustalone, zaś ona sama – mimo trzykrotnego wezwania organu – nie przedstawiła żadnych dodatkowych dowodów związanych ze zleceniem usunięcia drzew, jak chociażby kopii umowy. Organ wywiódł, z jakich przyczyn samo zlecenie usunięcia drzew profesjonaliście nie może oznaczać dochowania należytej staranności. Jeżeli skarżąca podjęła jakieś inne działania, winna sama o nich poinformować i dostarczyć dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Nie sposób od organu administracji publicznej wymagać, aby domyślał się, jakie akty staranności mogła ewentualnie przedsięwziąć strona, a tym bardziej by zakładał, że taką starannością się wykazała przy braku jakichkolwiek dowodów za tym przemawiających, a nawet istotnych w tym zakresie twierdzeń. Przerzuceniem ciężaru dowodu na pewno nie jest wezwanie o przedłożenie dokumentów i dowodów, w których posiadaniu może być wyłącznie skarżąca, a także udzielenie informacji, które posiada wyłącznie ona. W szczególności podkreślić należy, że wezwaniem z dnia 4 sierpnia 2015 r. (k. [...] akt administracyjnych) zwrócono się m. in. o podanie, kto wykonywał wycinkę drzew. Pełnomocnik skarżącej uchylił się od odpowiedzi, powołując się na problem w kontakcie ze skarżącą, wskazał również, że informacje poda do dnia 27 sierpnia 2015 r. (pismo z dnia 12 sierpnia 2015r., k. [...] akt administracyjnych). W zadeklarowanym terminie żadnych informacji nie wskazał, nie uczynił tego również w reakcji na zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy ani też na dalszych etapach postępowania.

Sąd nie podzielił również zarzutów, odnoszących się do prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie jest ono obszerne, niemniej jednak zawiera stanowisko we wszystkich istotnych kwestiach. Wyjaśniono m.in. podstawę zastosowania stawki kary, przewidzianej przepisami u.o.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, wskazano na obiektywny charakter odpowiedzialności, uniezależniony od winy strony, a także wyjaśniono, z jakich przyczyn nie można mówić o usunięciu drzew przez osoby trzecie bez zgody i wiedzy posiadacza nieruchomości. Wymogów z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie narusza również decyzja organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.