Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4552/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Po 856/20 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. J. na rzecz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. II SA/Po 856/20 oddalił skargę M. J. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], działając na podstawie m.in. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 695 ze zm.; dalej: u.d.i.p.), po rozpatrzeniu 30 podań o udzielenie informacji publicznej złożonych w dniu 19 września 2020 r. przez M. J., odmówił udostępnienia informacji publicznych.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że we wskazanych podaniach wnioskodawca domagał się udostępnienia odpisów: 4 decyzji płatniczych w placówkach wykonujących szczepienia ochronne, 8 protokołów kontroli w szpitalach zgłaszających wystąpienie ogniska epidemicznego, 12 doraźnych zaleceń i uwag pokontrolnych wydanych w wyniku przeprowadzonych kontroli w ogniskach epidemicznych, 34 tytułów wykonawczych wobec rodziców/opiekunów prawnych uchylających się od obowiązku szczepień ochronnych, 26 decyzji merytorycznych wydanych na placówki nauczania i wychowania, 152 decyzji płatniczych wydanych na placówki nauczania i wychowania, 170 opinii sanitarnych na prowadzenie żłobków, klubów dziecięcych, punktów przedszkolnych, przedszkoli, szkół i innych placówek oświatowych, 28 decyzji administracyjnych wydanych wobec podmiotów oferujących w sprzedaży środki zastępcze, 35 prawomocnych decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, protokołu komisji konkursowej, która przyznała nagrody i wyróżnienia w konkursie "Palić, nie palić - oto jest pytanie?", 6 decyzji zamykających z uwagi na zagrożenie zdrowotne, jakie niosło za sobą prowadzenie działalności w danym sklepie spożywczym, protokołu z kontroli przeprowadzonej w Zakładzie [...] przy ul. [...] w [...], wyniku badania laboratoryjnego próbki wody pobranej ze [...] przy ul. [...] w [...] w dniu 8 sierpnia 2017 roku, polecenia dotyczącego zapewnienia właściwego stanu higienicznego w Klinice [...] na Oddziale [...], 46 decyzji nałożonych na podmioty lecznicze wykonujące stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, 22 protokołów kontroli oceniających stan kąpielisk, decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień w hotelach, decyzji administracyjnej nakazującej doprowadzenie do właściwego stanu-sanitarno-higienicznego łazienek w klinice [...] na Oddziale [...], czteroletniej oceny jakości wody w kąpieliskach, 7 tytułów wykonawczych w zakresie poprawy jakości cieplej wody (dotyczy obecności bakterii Legionellu sp.), 7 grzywien w celu przymuszenia w zakresie poprawy jakości ciepłej wody (dotyczy obecności bakterii Legionella sp.), 6 decyzji nakazujących podjęcie działań naprawczych w zakresie poprawy jakości ciepłej wody (dotyczy obecności bakterii Legionella sp.), 42 protokołów kontroli oceniających stan sanitarno-higieniczny basenów kąpielowych, 46 decyzji nałożonych na podmioty lecznictwa zamkniętego, protokołów kontroli dwóch punktów oczystkowych wagonów pasażerskich, 3 pism skierowanych przez organ do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania w związku ze stwierdzeniem przekroczenia dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku, 30 protokołów kontroli hałasu komunalnego, mandatu karnego nałożonego w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w hotelach, o których mowa odpowiednio na stronach 14, 15, 16, 17, 18, 19, 21, 22, 29, 35, 38, 46, 50, 97, 100, 105, 110 i 119 Oceny Stanu Sanitarnego-Epidemiologicznego m. Poznania i powiatu poznańskiego w 2017 roku, a także umowy o pracę zawartej pomiędzy organem, a R. S.

W ocenie organu I instancji żądane przez wnioskodawcę informacje mają charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust 1 u.d.i.p., albowiem przekazanie wszystkich żądanych danych i dokumentów wymaga dogłębnej analizy i przeglądu ogromnej ilości danych.

Wobec powyższego, PPIS pismem z dnia 23 września 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że w jego ocenie żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej i zażądał wykazania, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi wnioskodawca podniósł jednak, że żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonych, co musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji.

Na skutek wniesienia odwołania przez wnioskodawcę, Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: WPWIS) decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], na podstawie art. 62, art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko PPIS zawarte w decyzji z [...] października 2020 r. WPWIS podkreślił, że w kontrolowanej sprawie strona w żaden sposób nie wskazała szczególnie istotnego interesu publicznego, ani nie dowiodła, że pozyskanie wnioskowanych danych może mieć znaczenie dla dobra ogółu oraz wpływ na efektywność funkcjonowania organu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznał, że skarga jest niezasadna.

W uzasadnieniu Sąd przytoczywszy szerokie rozważania teoretycznoprawne w przedmiocie klasyfikacji informacji publicznej jako przetworzonej podkreślił, że w tej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. U podstaw tego stanowiska legło przekonanie, że okoliczność zgłoszenia przez skarżącego żądania udostępnienia informacji publicznej przez przesłanie w tej samej dacie 30 odrębnych pism nie zmienia faktu, że w istocie jest to jedno żądanie dotyczące większej ilości informacji publicznej, rozdzielone tak, aby pozornie stanowiły żądanie udostępnienia informacji prostej, a nie przetworzonej. Zdaniem Sądu I instancji, takie postępowanie stanowi próbę obejścia prawa poprzez wykluczenie konieczności wykazywania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Za okoliczność bezsporną uznano, to że skarżący złożył w tym samym dniu 30 pism z żądaniem informacji publicznej poprzez udostępnienie odpisów dokumentów, o których mowa w jednym dokumencie, tj. Ocenie Stanu Sanitarno-Epidemiologicznego m. Poznania i powiatu poznańskiego w 2017 r. (z wyłączeniem umowy o pracę zawartej pomiędzy organem a R. S.). Sąd I instancji stwierdził zatem, że informacje żądane przez skarżącego mają, jako całość, charakter przetworzony.

Konkludując, Sąd uznał, że skoro objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone, to organ zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 oraz art. 16 u.d.i.p. poprzez ich niepoprawne zastosowanie, mianowicie sąd wadliwie uznał wnioskowaną informację za przetworzoną, z tego powodu sąd uznał, że organ miał prawo odmówić udostępnienia informacji publicznej, gdyż skarżący z kolei odmówił wykazania interesu publicznego;

2. art. 6 Europejskiej konwencji praw człowieka, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, mianowicie skarżący ma prawo, aby jego skargę na akt organu administracji państwowej rozpoznał bezstronny sąd administracyjny, kierujący się przepisami prawa, powołany do ochrony interesów obywateli w zderzeniu z administracją publiczną, powołany do tego, aby chronić obywateli przed nadużywaniem stanu epidemii do ograniczania praw obywatelskich, powołany nie do tego, aby organy państwowe chronić przed próbami wykonania przez obywatela swoich konstytucyjnych praw i wolności, a tymczasem sąd pozwala sobie na insynuacje wobec skarżącego, jakoby obchodził prawo, przy czym sąd nie posiada żadnej wiedzy w tym przedmiocie.

Z uwagi na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w obu instancjach oraz zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

W tym kontekście pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie sprostał wszystkim wskazanym wymogom. Przede wszystkim nie wskazał, czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, skutkiem czego nie wykazywał, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 oraz art. 16 u.d.i.p. uznać należy za nieuzasadniony. Zarzut ten nie został uzasadniony co do całości powołanych w nim przepisów, a z jego treści i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jego istota sprowadza się jedynie do kwestionowania stanowiska organów administracyjnych oraz Sądu I instancji o przetworzonym charakterze żądanej informacji publicznej

Otóż art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyznacza tylko generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów. Z naruszeniem tego przepisu mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny pomimo poprawnie sformułowanego przedmiotu skargi dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a odmówiłby przeprowadzenia kontroli, albo też dokonałby kontroli bezczynności lub przewlekłości działań organu administracyjnego, które nie mieszczą się w ramach wyznaczonych tym przepisem. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że prawidłowo Sąd I instancji uznał swoją kognicję i rozpoznał skargę M. J. na decyzję WPWIS z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji nie kwestionował także, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. W konsekwencji nie zasadny jest zarzut naruszenia art.61 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli chodzi o art. 13 oraz 16 u.d.i.p., to podnieść należy, iż artykuły te dzielą się na niższe jednostki redakcyjne (ustępy i punkty), a jak wskazano wyżej ich dokładne wskazanie należy do fachowego pełnomocnika skarżącego kasacyjnie – czego zabrakło w tym przypadku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej – czyli, innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) – obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Choć ustawodawca posłużył się w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. terminem "informacja przetworzona", to go nie zdefiniował ani nawet bliżej nie określił. A termin "informacja prosta" w u.d.i.p. w ogóle nie występuje.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2018 r. o sygn. akt I OSK 1526/16 "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (zob. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (zob. wyrok NSA z 05.12.2013 r., I OSK 1857/13, CBOSA). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyrok WSA z 23.09.2009 r., II SA/Wa 978/09, CBOSA; podobnie wyroki NSA: z 30.10.2008 r., I OSK 951/08; z 27.06.2013 r., I OSK 529/13 – CBOSA). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 05.03.2013 r., I OSK 3097/12, CBOSA). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 05.09.2013 r., I OSK 865/13, CBOSA). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).

W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tym zakresie spotyka się w orzecznictwie dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym – tracącym, jak się wydaje, już na aktualności – nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19.03.2013 r., I OSK 2875/12, CBOSA), a więc charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1292/12, CBOSA). Zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego, nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. W tym nurcie orzeczniczym – którego Sąd I instancji nie podzielił – mieści się, przywoływany przez skarżącego, wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2013 r. o sygn. akt II SA/Łd 684/13, w którym stwierdzono, że: "Nie można zatem za każdym razem, gdy tylko określony podmiot zwróci się o udostępnienie pewnej większej sumy informacji prostych, traktować tego żądania, jako żądania udostępnienia informacji przetworzonej i uzależniać jej udostępnienie od wykazania interesu publicznego". Z kolei drugi pogląd reprezentowany w orzecznictwie i doktrynie – obecnie już raczej dominujący – wskazuje, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11, CBOSA; podobnie wyrok NSA z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, CBOSA). W referowanym tu nurcie orzeczniczym przyjmuje się więc – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 25.04.2012 r., I OSK 202/12; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 25.11.2016 r., I OSK 1513/15; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16 – CBOSA).

W przedmiotowej sprawie zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji podzieliły drugi z wyżej zreferowanych poglądów. Ponadto podzieliły i to stanowisko judykatury, zgodnie z którym przy ocenie zaistnienia przesłanek do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na przedmiot i zakres żądanych informacji należy brać pod uwagę także m.in. ilość i częstotliwość wniosków składanych przez tego samego wnioskodawcę oraz jego postawę, mogącą wskazywać na nadużycie prawa do informacji publicznej, a także wpływ składanych przez tego wnioskodawcę licznych wniosków na normalną pracę sądu, powołanego do rozstrzygania spraw o różnym charakterze (zob. np. wyrok WSA z 28.10.2020 r., II SA/Łd 493/20, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo zakwalifikowały wnioskowane przez skarżącego informacje do kategorii informacji przetworzonych. Również Naczelny Sąd Administracyjny wyraża stanowisko, że samo udostępnienie niektórych z żądanych we wnioskach złożonych w dniu 19 września 2020 r. przez M. J. informacji, nawet jeśli miałoby się wiązać z dokonaniem ich anonimizacji, stanowiło zasadniczo udostępnienie informacji prostej, bowiem nie polegały na wytworzeniu nowej jakościowo informacji, a jedynie udostępnieniu informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Jednakże sytuacja ta ulega zmianie w chwili, gdy wnioski dotyczące poszczególnych informacji prostych lub ich zbiorów wymagają już pewnego wysiłku ze strony organu udostępniającego informację, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania. Jak wskazano powyżej, dokonanie takiej analizy i podjęcie szeregu czynności w celu wykonania wniosków o udostępnienie szeregu informacji prostych stanowi już patrząc całościowo – udostępnienie informacji przetworzonej (por. wyrok WSA z 13.10.2020 r., IV SA/Po 462/20, CBOSA).

Istotne znaczenie dla wyrażenia takiej oceny w kontrolowanej sprawie miała przy tym okoliczność, że wnioskodawca w samym tylko dniu 19 września 2020 r. złożył 30 podań o udzielenie informacji publicznej, a ich zakres został wykazany przez organy administracyjne oraz w uzasadnieniu Sądu I instancji. Czego zresztą nie kwestionuje sam skarżący kasacyjnie. Sądowi z urzędu jest wiadomym, iż już wcześniej skarżący do tego samego organu I instancji w dniu 8 lipca 2020 r. złożył 18 wniosków o udostępnienie tejże informacji, a w dniu 23 lipca 2020 r. kolejnych 20 wniosków (zob. sprawa o sygn. III OSK 3907/21). Przyjęcie przez skarżącego "taktyki salami" (ang. salami slicing) tj. podjęcia działań mających na celu rozdrobnieniu (zmniejszeniu zakresowo jednostkowych) żądań kierowanych do adresata, aby był on skłonny do ich uwzględnienia i nie kwalifikowania jako informacji przetworzonej nie może być akceptowana. Nie może umykać w ocenie charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej fakt, że poszczególne wnioski skarżącego ujęte w kontrolowanej sprawie stanowią skumulowane w istocie elementy znacznie obszerniejszego żądania o udostępnienie informacji publicznej.

Dlatego też trzeba stwierdzić, że organ PPIS słusznie wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie mu wnioskowanych informacji – jak tego wymaga art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. Zarazem jest poza sporem, że skarżący istnienia takiej przesłanki nie wykazał, a jedynie podtrzymał swoje stanowisko co do charakteru (nieprzetworzonego) żądanej informacji. W rezultacie PPIS, jako organ I instancji, zasadnie odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, a WPWIS, występując w roli organu odwoławczego, prawidłowo tę odmowną decyzję utrzymał w mocy.

Na uwzględnienie nie zasługuje także drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Pomijając fakt, że zarzut ten nie został poparty stosowną argumentacją w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to stwierdzić należy, że skargę M. J. rozpoznał bezstronny Sąd kierujący się wskazanymi przez niego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisami prawa. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie tego zarzutu w większości oparta jest nie na niepodważonym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym, lecz na ocenie stanu faktycznego, którą skarżący uznaje za prawidłową, co wyklucza uznanie jej za słuszną. Wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej emocjonalny stosunek autora skargi kasacyjnej do zaskarżonego wyroku jest nieuzasadniony. Natomiast to, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, nie usprawiedliwia zarzutu braku bezstronności Sądu. Skarżący nie wyjaśnił również w czym upatruje naruszenia art. 175 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie, z którym wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przepis ten ma bowiem wyłącznie charakter ustrojowy określający, kto w Rzeczypospolitej Polskiej sprawuje wymiar sprawiedliwości. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który nie został w żaden sposób uzasadniony, a on sam ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.