Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 881/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 pkt 2 i art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. D. i S. D. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżącej J. D. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2012r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium lub SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] ustalającą dla A. i P. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedszkola wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 1071/2 położonej w miejscowości W., gmina [...].

W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej w skrócie k. p. a.

Z akt administracyjnych sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że postępowanie zakończone wskazanymi wyżej decyzjami poprzedzone było decyzją Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, którą SKO decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji Kolegium wymieniło warunki niezbędne dla uznania, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma zapewniony odpowiedni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 90 ze zm.). Przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego była konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w znacznym zakresie dla ustalenia faktycznej sytuacji w terenie, konieczność dokonania pomiarów i innych ustaleń dla dowodowego wsparcia twierdzenia o niespełnieniu przez istniejący trakt warunków dla uznania go za odpowiedni dojazd do drogi publicznej

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2012r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

J. i S. D. w odwołaniu podali, że rozstrzygnięcie dotyczy ich bezpośrednio i narusza ich interesy poprzez ograniczenie w sposób istotny dojścia oraz dojazdu aut do ich domu. Ze względu na aktualny stan drogi, która ma bardzo wąski pas jezdny, nieutwardzony MPGiK po raz kolejny odmówiło zawarcia umowy na odbiór nieczystości. Mapa ewidencyjna obrazuje, że na odcinku na wysokości działki inwestorów droga nie jest na tyle szeroka, aby mogła być wykorzystywana jako dojazd do przedszkola. Zdaniem odwołujących się, nawet po poszerzeniu drogi, bez budowy chodnika teren nie będzie nadal przystosowany do prowadzenia tego typu działalności dla tak dużej liczby osób, dlatego nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy.

Zdaniem odwołujących się, obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy i jest zbyt duży. W tak wyznaczonym obszarze znajdują się punkty usługowe, jednakże umiejscowione w znacznej odległości i nie wpływają na życie odwołujących się, co narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Podali, że zgodnie z § 11 pkt 1 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Zabudowy Jednorodzinnej i Usługowo – Produkcyjnej w W. Gmina [...], powołany w projekcie decyzji - stanowi, że wyznacza się teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem MN – U (od 1 MN – U do 10 MN – U) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczeniem uzupełniającym pod usługi nieuciążliwe lub handel. Z planu wynika jednoznacznie, że teren ten może być zagospodarowany tylko pod zabudowę jednorodzinną i nie ma żadnej gwarancji, że kiedykolwiek powstaną punkty usługowe. Zarzucili także, że powstanie inwestycji spowoduje także konieczność zmagania się z hałasem, gdyż niezbyt duży plac zabaw dla planowanego przedszkola będzie znajdował się tuż obok domu odwołujących. Natomiast zakrycie kanałku spowoduje naruszenie stosunków wodno – prawnych.

Kolegium uznało, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie i wymienioną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO podało, że w ramach postępowania administracyjnego sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki utrwalono w formie opisowej i graficznej. Obszar analizowany wyznaczono, stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588), na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000 prowadzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, przy szerokości frontu działki 67 m w kierunku północnym - w odległości ok. 220 m, w kierunku południowym - ok. 270 m, w kierunku wschodnim – ok. 260 m, w kierunku zachodnim - ok 310 m, w odległości nie większej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Z analizy tej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, handlowa i magazynowa, w tym objęta miejscowym planem Panem Zagospodarowania Przestrzennego ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 108 poz. 1519 z dnia 29 sierpnia 2006r., zgodnie z którym w bliskim sąsiedztwie tereny przeznaczone zostały pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, co potwierdza załączony w części tekstowej i graficznej powyższy plan.

W załączniku graficznym do analizy podano obiekty uwzględnione w analizie terenu, ze wskazaniem ich powierzchni funkcji, ilości kondygnacji, szerokości elewacji frontowych i wskaźników zabudowy.

Analiza określa skrajne wymagania parametrów budynków, co oznacza, że istnieje przynajmniej jedna działka umożliwiająca określenie parametrów i cech zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium decyzja I instancji spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Spełniony został wymóg dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), a ustalenia dokonane przez organ I instancji w tym zakresie uwzględniają wytyczne SKO zawarte w wyżej opisanej decyzji kasacyjnej. Dostęp do drogi publicznej zapewniony został zjazdem z drogi wojewódzkiej – działka nr 1074 przez działkę nr 1066 (droga wewnętrzna – własność Gminy) oraz działki 1072/2, 1073/5, 1073/8 (służebność gruntowa). Decyzja spełnia także wymogi w zakresie infrastruktury technicznej nie tylko pod względem formalnym, ale także w zakresie dostępności nieruchomości istniejącego uzbrojenia. W przedmiotowej sprawie nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., Nr 121 poz. 1266) oraz nie narusza przepisów odrębnych. Spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a na działce objętej decyzją nie wprowadza się zakazów, nakazów czy ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wynikających z potrzeby ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie do art. 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Decyzja zawiera właściwie uzasadnienie faktyczne i prawne.

J. D. oraz S. D. w skardze do Sądu wskazanej na wstępie decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2012 r. zarzucili, że Kolegium oparło się na niejasnych przesłankach dotyczących miejsc parkingowych podając w decyzji sprzeczne ich liczby (5 i 9), brak odniesienia się do bardzo istotnej kwestii wadliwego ustawienia linii rozgraniczających teren inwestycji w części graficznej decyzji przez nieuwzględnienia konieczności rozszerzenia drogi dojazdowej do terenu planowanej inwestycji. Przy tak wyznaczonych liniach szerokość dojazdu wynosi 2 – 2, 5 m, więc linie rozgraniczające powinny być cofnięte wzdłuż działki inwestora. Skarżący stwierdzili, że w przedmiotowej sprawie można mówić jedynie o prawnym dostępie do drogi publicznej, ponieważ wobec nierozebrania podmurówki po dawnym ogrodzeniu na działce o nr 1072/2, dojazd ustalony w decyzji w rzeczywistości jest nieprzejezdny na całej jego szerokości. Zarzucili, że Kolegium nie odniosło się do kwestii: braku ustalenia w decyzji powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji, szerokości elewacji frontowej planowanego budynku wobec braku uzasadnienia w wynikach analizy dla przyjętych parametrów zabudowy w zakresie tej elewacji. Wskaźniki przyjęte w analizie (10 – 21 m dla budynków mieszkalnych i 23 - 41 m dla budynków handlowych) nie odpowiadają wskaźnikom we wnioskach i projekcie decyzji (8m z tolerancją 20% bez uzasadnienia). Podobna sytuacja ma miejsce w zakresie wysokości planowanego budynku, bowiem w analizie przyjęto parametry 5, 50 – 8m a wysokość budynku przedszkola zgodnie z projektem decyzji wynosić ma 8m z tolerancją 20 % również bez uzasadnienia, co stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia. Kolegium zlekceważyło zarzut naruszenia stosunków wodno - prawnych poprzez zakrycie rowu melioracyjnego – zdaniem skarżących w tym zakresie inwestorzy powinni w pierwszej kolejności uzyskać pozwolenie wodno – prawne, a dopiero później występować o warunki zabudowy skarżący powtórzyli zarzut zawarty wczesnej w odwołaniu o nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego, który jest tak duży, że siłą rzeczy znajdą się w nim punkty usługowe. Punkty te znalazły się odległości 200 m od ich posesji przy drodze wojewódzkiej, a to stanowi nadinterpretację zasady "dobrego sąsiedztwa". Zarzucili także pominięcie kwestii bezpieczeństwa osób związanych z przedszkolem i "maluchów", jak i samych skarżących, a w szczególności ich dzieci, gdyż zbyt wąska droga uniemożliwia dojazd straży pożarnej, pogotowia (tak jak i samochodu MPGK), a wzmożony ruch w godzinach szczytu oznacza, że skarżący nie są w stanie bezpiecznie wydostać się ze swojej posesji bez narażania się na wypadek komunikacyjny. Umiejscowienie przedszkola "pod oknami skarżących" znacznie zmieni ich dotychczasowe życie, a przede wszystkim spowoduje utratę wartości działki.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w zakresie wyżej opisanym Sąd doszedł do przekonania, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadnia uchylenie decyzji I i II instancji.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepis ten statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyznacznikiem spełnienia, ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące w konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Sposób ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy przepisy art. 54 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 54 pkt 2 lit. a) ustawy stanowi, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio o warunkach zabudowy) określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych między innymi w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ) zwane dalej rozporządzeniem z 2002 r. wynika, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Biorąc pod uwagę rodzaj planowanej inwestycji, którą jest przedszkole kwestią istotną jest zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla samochodów rodziców dzieci jak i osób zatrudnionych w przedszkolu. Zapewnienie miejsc parkingowych, o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym do Prawa budowlanego, wypełnia dyspozycję normy prawnej zawartej w art. 54 pkt 2 lit. a ustawy zobowiązującej organ do określenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zważyć też należy na treść art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) jest przepisem nieostrym, brak w nim wskazania określonej liczby minimalnej miejsc i w odróżnieniu od przepisów § 19-21 nie zawiera żadnych precyzyjnych wyliczeń czy parametrów dotyczących projektowanych miejsc postojowych. Ocena, więc spełnienia wymogów tego przepisu przez pryzmat obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinna uwzględniać w każdym przypadku konkretne okoliczności faktyczne dotyczące projektowanej inwestycji (wyrok NSA 20.10.2011 r. sygn. akt II OSK 719/11 LEX nr 1132127).

Istotą unormowania zawartego w § 18 ww. rozporządzenia jest doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych, czy wewnętrznych, jak również miejsc postojowych zaprojektowanych dla sąsiednich nieruchomości. Miejsca postojowe muszą być projektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana i mają mieć charakter trwały (por. wyrok. WSA w Kielcach z 6.12.2010 r. sygn. akt II SA/Ke 632/10 LEX nr 753320; wyrok WSA w Warszawie z 8.04.2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 124/08 LEX nr 516704).

W pkt 14 wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestorzy w zakresie obsługi komunikacyjnej (określenie planowanego zjazdu lub określenie dostępu do drogi publicznej, ilość planowanych miejsc postojowych) inwestorzy podali: istniejący zjazd z drogi gminnej, planuje się ok. 5 miejsc parkingowych na samochody osobowe.

Decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia o miejscach parkingowych, natomiast organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podaje, że zaplanowano 5 miejsc postojowych, a w innym miejscu stwierdza istnienie 9 miejsc parkingowych. Zatem słusznie skarżący zarzucili, że w decyzji o warunkach zabudowy brak jest rozstrzygnięcia odnośnie miejsc parkingowych, przy czym w ogóle zostały pominięte miejsca parkingowe dla osób niepełnosprawnych. Sąd stwierdza, że wniosek skarżących w tym zakresie nie został rozpoznany.

Organ I instancji w decyzji podał, że droga wewnętrzna winna posiadać jezdnię dwukierunkową o szerokości min. 4,5 m umożliwiającą dostęp eksploatacyjny do odbioru nieczystości stałych oraz dojazd pojazdów awaryjnych. Przejazd nad rowem melioracyjnym położony w ciągu drogi wewnętrznej winien być wyposażony w przepust o średnicy umożliwiającej odprowadzenie wód deszczowych z terenu obsługiwanego obszaru zlewni, a przyjęta wielkość uzasadniona w opracowanej dokumentacji technicznej.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wydaje się na wniosek inwestora. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem A. K. i P. K. z dnia 4 listopada 2010 r., w którym określono przedmiot postępowania w pkt 3 – zamierzenie budowlane będzie polegało na budowie budynku przedszkola wraz z budową niezbędnej infrastruktury technicznej oraz przykrycia rowu na działce inwestora, zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane na działce nr 1071/2 w miejscowości W. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, dlatego organ nie może orzekać ponad wniosek, a ten dotyczy tylko działki nr 1071/2 i taka też działka została wskazana w wykonaniu wezwania organu I instancji z dnia 25 lipca 2011 r. nr [...] do uzupełnienia wniosku. Skoro wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczy drogi wewnętrznej łączącej nieruchomość inwestorów z drogą wojewódzką nr 984 stanowiącą działkę nr 1074/1, to organ winien był rozważyć, czy ustalenia zawarte w projekcie decyzji sporządzonego przez osobę uprawnioną nie wykraczają poza granice sprawy wyznaczone wnioskiem inwestorów. Sąd ponadto stwierdza, że określenie szerokości drogi wewnętrznej na 4,5 m nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, taki parametr nie pojawia się w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Określenie w pkt. 2.1 lit. a tired 8 warunków dostępności do drogi publicznej jest zgodne art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z tej przyczyny Sąd na etapie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie mógł uznać za zasadne zarzuty związane z wykonywaniem ruchu drogowego jedynie po dotychczasowym pasie jezdnym z pominięciem części nieruchomości, na których została ustanowiona służebność przejazdu. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie stwierdził, że nie zasługuje na aprobatę pogląd, zgodnie z którym, dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy niezbędnym jest aby droga spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne 9por. wyrok NSA z 13.05.2011 r. sygn. akt II OSK 833/10 LEX nr 992642).

Definicja obszaru analizowanego jest zawarta w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwane dalej rozporządzeniem z 2003 r., przez który należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania.

Organy prowadzące postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy winny kierować się zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego i podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Za naruszenie przepisów postęwpoania Sąd uznaje też nierozpoznanie całego wniosku inwestorów oraz orzekanie w przedstawionym wyżej przedmiocie poza wnioskiem za naruszenie przepisów postępowania znaczącego dla treści podjętego rozstrzygnięcia. Mając na względzie przedstawione naruszenia Sąd stwierdził, że orany rozpoznające sprawę wszczętą wnioskiem inwestorów naruszyły przepis art. 7 i art. 77 k.p.a., co uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Opisane naruszenia dotyczą decyzji obydwu instancji.

W celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granica obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r.).

Skarżący w skardze zakwestionowali ustanowienie zbyt dużego obszaru analizowanego dla określenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wydania decyzji o warunkach zabudowy na planowaną inwestycję.

Na podstawie materiału dowodowego, jak również załącznika graficznego do decyzji Sąd stwierdził, że obszar analizowany przyjęty na użytek niniejszego postępowania został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej w odpowiedniej skali o promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego, przy czym nie może być on mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki, a w przypadku, gdy front działki byłby wąski, to promień obszaru analizowanego nie może być mniejszy niż 50 m. Z tych przyczyn Sad uznał, że zarzut skarżących w tym zakresie jest nieuzasadniony, wobec prawidłowo ustalonych granic obszaru analizowanego.

Zagadnienie ustalenia nowej linii zabudowy reguluje § 4 rozporządzenia z 2003 r. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 § 4). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2 § 4). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że na działce nr 1071/ 2, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowany jest budynek mieszkalny. Wyznaczona dla planowanej inwestycji linia zabudowy nie jest zbieżna z linią zabudowy wyznaczoną dla istniejącego budynku, a linię zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono biorąc pod uwagę najbardziej zbliżony do drogi narożnik budynku znajdujący się na działce nr 1070/2. Wzdłuż tej drogi budynki mieszkalne znajdują się również na działce nr 1072/2 i 1073/5. We wnioskach analizy jej autor stwierdza, że linia zabudowy określono w części graficznej niniejszej decyzji. Stwierdzić należy, że dla działki nr 1071/2 wprowadzono drugą linie zabudowy a w analizie tej brak jest uzasadnienia dla wyznaczonej linii zabudowy. Należy mieć na uwadze, że na działce inwestorów znajduje się już budynek mieszkalny, a budynki na działkach nr 1072/2 i działkach 1073/5 są zlokalizowane w odległości podobnej jak budynek mieszkalny na działce inwestorów. Z ust. 4 § 4 rozporządzenia z 2003 r. wynika, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Ze stanu faktycznego wynika, że linię zabudowy dla planowanej inwestycji należy wyznaczyć zgodnie z ust. 3 § 4 rozporządzenia z 2003 r. Każde odstępstwo od wyżej opisanych zasad wymaga wyjaśnienia w analizie, a tak określona linia zabudowy byłaby ponadto kolejną linią zabudowy dla działki nr 1071/2.

Przepisy § 4 do 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określenia w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub in minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub in minus (wyrok NSA z 15.04.2011 r. sygn. akt II OSK 679/10, LEX nr 1081838). W zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej, wysokość kalenicy budynku przedszkola została określona w sposób umożliwiający zmianę tych parametrów w sposób zakwestionowany poglądem NSA wyrażonym w powołanym wyroku. Sposób określenia tych parametrów winien wynikać bezpośrednio z decyzji o warunkach zabudowy bez konieczności dokonywania dodatkowych obliczeń.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów, a to nie pozwala uznać, że zostały prawidłowo zastosowane przepisy art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 4- 8 rozporządzenia z 2003 r. Oznacza to, że organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a naruszenie to dotyczy rozstrzygnięć obydwu instancji. Zakres tych naruszeń uzasadnia sporządzenie nowej analizy, która uwzględniłaby zakres wniosków inwestorów, a także była wykonana zgodnie z przepisami art. 61 ustawy i rozporządzenia z 2003 r.

Z treści wniosku inwestorów wynika, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje również zabudowę rowu melioracyjnego przebiegającego przez działkę inwestorów. Obecny na rozprawie skarżący S. D. oświadczył, że istniejącymi rowami melioracyjnymi zarządza spółka wodna, gdyż z tego tytułu ponosi stosowną opłatę. Z tzw. rozdzielnika zaskarżonej decyzji nie wynika, by jakakolwiek spółka wodna była stroną niniejszego postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu będzie ustalenie, czy rów melioracyjny pozostaje w zarządzie spółki wodnej. Gdyby okazało się, że istotnie rów melioracyjny pozostaje w zarządzie spółki wodnej, to z mocy art. 28 k.p.a. spółka ta będzie miała interes prawny, aby występować jako strona tego postępowania.

Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy postępowania w tym art. 7, 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny na wynika postępowania, oraz art. 61 ust. 1 ustawy i wymienione w treści uzasadnienia przepisy rozporządzenia z 2003 r., a to uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Z mocy art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą kierowały się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności prawidłowo określą granice sprawy wynikające z wniosku inwestorów o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i przeprowadzą postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy i rozporządzenia z 2003 r., a w szczególności sporządza adekwatną do wniosku analizę funkcji terenu. Ponadto postępowanie należy przeprowadzić z zastosowanie reguł wynikających z art. 7, 77 k.p.a. oraz prawidłowo ustalą krąg stron postępowania i zapewnią im czynny udział na zasadzie art. 10 § 1 k.p.a.