Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 435/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2 art. 35 ust. 4 art. 48 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 685/13 w sprawie ze skargi A. Ł.-S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania ENERGA OPERATOR S.A. w Gdańsku Oddział w Olsztynie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 435/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 685/13, po rozpoznaniu skargi A. Ł.-S., uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. Ł.-S. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim o sprawdzenie legalności wykonanych bez jej wiedzy robót związanych z posadowieniem transformatora słupowego na terenie należącej do niej działki nr [...]/3, położonej przy ul. Rybackiej w Krynicy Morskiej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. PINB w Powiecie Nowodworskim, po rozpatrzeniu sprawy wykonania przez gestora sieci Energa – Operator S.A. z siedzibą w Gdańsku robót budowlanych polegających na wymianie istniejącego słupa linii elektroenergetycznej 15 kV na terenie działki nr [...]/3, będącej własnością A. Ł.-S. i J. Ł., stwierdził brak podstaw do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 51 i 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Zdaniem organu roboty budowlane polegające na wymianie linii energetycznej miały charakter remontu i zostały przeprowadzone prawidłowo. Inwestor wskazywał, że wymiana słupa, do której doszło w pierwszym kwartale 2012 r. była niezbędna z uwagi na jego zły stan techniczny i obowiązek utrzymania technicznej sprawności sieci. Organ ustalił miejsce posadowienia słupa, wskazując, że jest on usytuowany w odległości 7,57 m od ogrodzenia oddzielającego działkę nr [...]/2 od działki nr [...]/2 i w odległości 21.43 m od słupa A-owego, który zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej w całości znajduje się na działce nr [...]/3 a w rzeczywistości w odległości 0,7 m od jego zachodniej nogi przechodzi ogrodzenie rozdzielające przedmiotowa działkę od działki nr [...]/2.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania A. Ł.-S., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor w ramach przebudowy istniejącej sieci elektroenergetycznej dokonał wymiany słupa, który nie nadawał się do dalszej eksploatacji. Roboty budowlane związane z posadowieniem nowego słupa wykonane zostały w sposób nie budzący zastrzeżeń. W ocenie organu wymianę słupa w istniejącej sieci elektroenergetycznej należy uznać za roboty budowlane, które zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należało zgłosić do odpowiedniego organu. Roboty te nie wymagały natomiast pozwolenia na budowę. Zastosowanie w sprawie art. 51 Prawa budowlanego było związane z brakiem takiego zgłoszenia, jednak przepisy dają możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Omyłkowe nazwanie przez organ pierwszej instancji wykonanych robót remontem nie miało znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Organ ustalił, że przedmiotowy słup został usytuowany dokładnie w tym samym miejscu, co poprzedni, co wynika z faktu, że nie zmieniła się jego odległość od istniejącego słupa w kształcie litery A, a odległość wynikająca z pomiarów organu oraz mapy ewidencyjnej jest tożsama.

A. Ł.-S. w skardze na powyższą decyzję, zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnianie okoliczności sprawy oraz art. 48 Prawa budowlanego. Wykonane na jej nieruchomości roboty budowlane polegały na budowie zdalnie sterowanego stanowiska rozłącznikowego wyposażonego w rozłącznik napowietrzny, napęd silnikowy, transformator zasilania pomocniczego, antenę i odgromnik. W efekcie wykonanych robót powstał obiekt budowlany, który wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z faktem wybudowania nowego obiektu organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Skarżąca stwierdziła również, że stanowisko rozłącznikowe usytuowane jest w innym miejscu, niż istniejący wcześniej słup, dokonano zatem bezprawnej zmiany przebiegu linii energetycznej. Pomimo gotowości poniesienia przez skarżącą kosztów pomiarów geodezyjnych organ pierwszej instancji zaniechał sprawdzenia, czy nowy obiekt usytuowano w tym samym miejscu.

W odpowiedzi na skargę Pomorski WINB wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że skarżąca zasadnie zarzuciła naruszenie przez wydane decyzje przysługującego jej prawa własności nieruchomości. Przez prawo to, zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy, rozumieć należy tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W przypadku urządzenia przesyłowego prawo to wynikać może nadto z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), a odnośnie remontu takiego urządzenia także z art. 124b tej ustawy. Sąd zaznaczył, że według uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/10) przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano jednak, że nie oznacza to, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50–51 ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 26 marca 2013 r. sygn. II OSK 2183/11, niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Brak jest bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 4 ustawy, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11, wyroki dostępne na stronie internetowej www.nsa. gov.pl). Dalej Sąd podniósł, że zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zatem kwestią z zakresu prawa budowlanego, a nie tylko prawa cywilnego. Brak uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwiał stwierdzenie, iż brak jest podstaw do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania odnośnie samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Pomorski WINB w Gdańsku niezasadnie stwierdził legalność kontrolowanej decyzji, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego rozstrzygając sprawę nie zbadał, czy gestor sieci Energa – Operator S.A. realizując bez pozwolenia na budowę przebudowę przedmiotowego słupa energoelektrycznego dysponował wymaganym tytułem prawnym do nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie było to zagadnienie podstawowe, podnoszone przez skarżącą. Tymczasem organy obu instancji mylnie przyjęły, że stwierdzenie zgodności przedmiotowej budowy z przepisami techniczno-budowlanymi wyczerpało cel postępowania naprawczego, a badanie ewentualnego naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącej wskutek wykonanych samowolnie robót budowlanych wykraczało poza granice sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu ustalenia organów obu instancji oraz dokonana kwalifikacja prawna robót zostały dokonane bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymiana słupa sieci energetycznej podlegać może różnej kwalifikacji prawnej z punktu widzenia charakteru robót budowlanych przewidzianych w Prawie budowlanym, a dokonanie tej kwalifikacji uzależnione jest od okoliczności faktycznych danej sprawy – zakresu wykonanych w związku z tą wymianą robót. Dalej Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie konieczne było rozważenie, czy wykonanie zrealizowanych robót wymagało dokonania zgłoszenia, czy też uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto oceny wymagało to, czy wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania nowego obiektu lub jego części, co uzasadniałoby zastosowanie trybu legalizacyjnego (art. 48 lub 49b ustawy), czy też stanowią przypadek innych robót budowlanych, uzasadniających przeprowadzenie postępowania naprawczego (art. 50 i 51 ustawy).

W ocenie Sądu organy powinny zatem zgromadzić w sposób wyczerpujący materiał dowodowy z wykorzystaniem wszelkich dopuszczalnych środków dowodowych, w szczególności w drodze przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowych robót i zweryfikowania wykonanych prac. Takich ustaleń w przeprowadzonym postępowaniu organów obu instancji zabrakło, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rzeczą organu nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z wymogami art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z zastosowaniem wskazań przedstawionych przez Sąd. Z kolei rozstrzygniecie merytoryczne w sprawie musi być podjęte z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.

Pomorskie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. błędną wykładnię art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a. przez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego,

2. błędną wykładnię art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że NSA w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, zawarł zdecydowanie przeciwne wywodom Sądu Wojewódzkiego stanowisko. W uchwale tej przesądzono, że: "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Jednocześnie w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały NSA wyjaśnił, że wprowadzenie obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, w miejsce obowiązku wykazania legitymowania się takim prawem stosownymi dokumentami, miało na celu uproszczenie /ułatwienie/ proceduralne polegające na tym, iż inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, przedkładać dokumentu urzędowego, który statuuje go jako osobę mającą prawo do terenu, lecz jest wystarczające złożenie przez niego oświadczenia, że takowe prawo mu przysługuje. Ustawodawca wskazał w jakich przypadkach i w jakich sprawach prowadzonych na podstawie Prawa budowlanego możliwe jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze oświadczenia o posiadaniu tego prawa. Oznacza to, że tylko w tych przypadkach i w tych sprawach inwestor może złożyć takie oświadczenie, a organ może żądać złożenia takiego oświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że w systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej, Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że kwestia ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest jednym z elementów stanu faktycznego, który musi zostać wyjaśniony przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania naprawczego.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego podniósł też, że zaskarżony wyrok nie jest pierwszym, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dąży do zobowiązania organów nadzoru budowlanego do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie postępowania naprawczego.

Dalej powołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych, podnosząc, że w uzasadnieniach przywołanych rozstrzygnięć sądy wyjaśniały, że – jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością, a więc nie zajmują się kwestiami regulowanymi przez prawo cywilne. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności.

W uzupełnieniu powyższych rozważań Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że również doktryna przedmiotu opowiada się przeciwko analizowaniu w toku postępowania naprawczego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (tak Prawo budowlane, orzecznictwo sądów administracyjnych, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2007, s. 335).

Reasumując, w ocenie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać, że wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie. Kwestia naruszenia prawa własności należy do kognicji sądów powszechnych, a nie do postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Rolą organów nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego jest czuwanie nad zgodnością zabudowy z normami prawa administracyjnego. W konsekwencji należy uznać, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo nie badały prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, a wytyczne co do tej kwestii zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie są uzasadnione i wyrażona w tym zakresie ocena prawna nie powinna się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Całkowicie niezasadne okazały się zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, a zwłaszcza zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 51 ust. 1 i 7 Prawa budowlanego. Wbrew bowiem przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji prawidłowy jest pogląd Sądu Wojewódzkiego, który w zaskarżanym wyroku stwierdził, iż stosując tryb uregulowany w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego – organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd Wojewódzki odwołując się do uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 trafnie wskazał, że rozstrzyga ona tylko o tym, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji nie może domagać się od inwestora złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ administracji zwolniony jest od badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy wykorzystaniu innych dokumentów.

Niewątpliwie stanowisko Sądu Wojewódzkiego wpisuje się w linię orzeczniczą, która aktualnie ukształtowała się jako zdecydowanie dominująca. Mianowicie w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego zanegowano taką interpretację uchwały z 10 stycznia 2011 r., która zakłada, że w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż mogłoby to prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich (por. wyroki NSA z: 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; 27 lutego 2014 r., II OSK 2322/12; 24 lipca 2014 r., II OSK 368/13; 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; 23 stycznia 2014 r., II OSK 1997/12; 11 lutego 2014 r., II OSK 2168/12; 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12, 10 czerwca 2014 r., II OSK 83/13; 24 lipca 2014 r., II OSK 368/13; 3 grudnia 2014 r., II OSK 1202/13).

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogą być uznane za zgodne z prawem w sytuacji gdy inwestor nie wykaże prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane.

Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Ustanowiona w wymienionym przepisie zasada ogólna znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach Prawa budowlanego, w świetle których organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawach uregulowanych tą ustawą są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy na nieruchomości, do której ma tytuł uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Przykładowo przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg złożenia takiego oświadczenia przez inwestora przewidziany został również w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (art. 48 ust. 3 pkt 2).

Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie – inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contario Prawa budowlanego – odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto zauważyć trzeba, że nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracji.

Wobec powyższego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 1 Prawa budowlane. Zauważyć trzeba, że autor skargi kasacyjnej przedstawił wywody nawiązujące wybiórczo do takich wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych, które stały się nieaktualne i nie są do zaakceptowania w świetle przedstawionych uwag.

W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty kwestionujące wytyczne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którymi organ nadzoru budowlane ma obowiązek zbadania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Słusznie wskazał Sąd Wojewódzki, że warunkiem stwierdzenia legalności zrealizowanego obiektu jest wykazanie przez inwestora, że dysponuje wymaganym dla celów budowlanych tytułem prawnym do nieruchomości.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Wniosek uczestnika Energa Operator S.A. w Gdańsku Oddział w Olsztynie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, gdyż przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują takiego zwrotu na rzecz uczestnika postępowania.