Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 333/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak:[...], po rozpoznaniu odwołania W.M. od decyzji Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak:[...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. nr[...], po rozpatrzeniu wniosku W.M., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W. M. (dalej jako: "skarżący", "inwestor"), pozwolenia na modernizację istniejącego budynku rekreacji indywidualnej polegającą na jego przebudowie i nadbudowie, na działce nr ewid.[...], obręb[...], gmina [...](teren istniejącego ośrodka wypoczynkowego[...])

Pismem z dnia [...]listopada 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. zwrócił się do Starosty [...]o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]o pozwoleniu na budowę.

W [...] czerwca 2019 r. Wojewoda [...]z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty[...].

Decyzją Wojewody [...](dalej: "organ I instancji", "Wojewoda")[...], na podstawie art. art. 156 § 1 pkt 2, w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ stwierdził rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...](dalej jako "Starosta") z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Starosta w sposób rażący naruszył wymóg art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2020 poz. 1333 ze zm., dalej jako "p.b."), gdyż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja Starosty [...]dotyczy działki numer[...], obręb[...]; gmina[...]. Nieruchomość ta jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo[...], ul. [...],[...]. Cała powyższa działka znajduje się na terenie Rezerwatu Przyrody "[...]". Rezerwat ten został powołany zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] października 1972 w sprawie uznania za rezerwaty przyrody. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ) w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Zamierzenie budowlane Inwestora dotyczy modernizacji istniejącego budynku rekreacji indywidualnej polegającej na jego przebudowie i nadbudowie. Zgodnie z definicją zawartą w Prawie budowlanym budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Nadbudowa jest również budową. W związku z tym zaprojektowany obiekt nie może powstać na terenie rezerwatu przyrody "[...]". Starosta [...]nie sprawdził w związku z powyższym zgodności projektu zagospodarowania terenu działki z przepisami ochrony środowiska.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust 5 ustawy o ochronie przyrody regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione wykonywaniem badań naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody. W.M. w 2012 r. wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w O. z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 Ustawy o ochronie środowiska tj. zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych (...) w związku z zamiarem przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku rekreacji indywidualnej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił udzielenia wnioskodawcy odstępstwa od powyższego zakazu, co było powodem złożenia przez W.M. odwołania do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na wydaną decyzję. Organ II instancji uchylił decyzje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ I instancji odmówił wydania odstępstwa dla przedmiotowej inwestycji. Inwestor nie występował ponownie z wnioskiem o odstępstwo dla przedmiotowej inwestycji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W związku z powyższym odstępstwa nie posiada.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. W.M. złożył odwołanie od ww. decyzji.

Postawił zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na niewskazaniu, jaki przepis prawa został rażąco naruszony decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2014 r. nr[...], względnie oparcie rozstrzygnięcia na podstawie zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] października 1972 roku, które utraciło moc z dniem [...] stycznia 1999 r. Podkreślił, że Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2014 r. uznając, że inwestor nie uzyskał stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. w związku z faktem, iż na podstawie Zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] października 1972 roku teren na którym planowane było zamierzenie inwestycyjne znajdowało się na terenie rezerwatu utworzonego w/w zarządzeniem. Organ nie uwzględnił, jednak, że omawiane zarządzenie zostało uchylone z dniem [...]stycznia 1999 r. na mocy art. 80 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa. W dacie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności teren inwestycji nie leżał na terenie rezerwatu. Teren ten ponownie został uznany za rezerwat zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie rezerwatu przyrody "[...]"

W wyniku rozpoznania odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] grudnia 2019 r. zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazać, że działka nr ewid.[...], obręb[...], gmina [...] (teren istniejącego ośrodka wypoczynkowego[...]), w dacie wydania ww. decyzji Starosty [...]z [...] stycznia 2014 r., znajdowała się na terenie rezerwatu przyrody "[...]", który Rezerwat ten został powołany na mocy zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] października 1972 r., w sprawie uznania za rezerwaty przyrody (M.P. 1972, nr 53, poz. 283). Również aktualnie ww. działka inwestycyjna położona jest na terenie rezerwatu przyrody "[...]"

Stosownie do treści art. 15 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 - wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r., ), w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody.

Sporna inwestycja polega na modernizacji istniejącego budynku rekreacji indywidualnej polegającej na jego przebudowie i nadbudowie. W myśl art. 3 pkt 6 p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 15 ust. 5 i 6 ww. ustawy o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione wykonywaniem badań naukowych lub celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na cele ochrony przyrody rezerwatu przyrody (ust. 5). Zezwolenie na odstępstwo od zakazów, o których mowa w ust. 1, wydaje się, w drodze decyzji administracyjnej, na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat (ust. 6).

GINB podkreślił, że w aktach organu stopnia powiatowego (Tom I) znajduje się kopia pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] listopada 2017 r., znak:[...], w którym wskazano, że "Pan W.M. w 2012 r. wystąpił do tut. Organu z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 uop, tj. zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych (...), w związku z zamiarem rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku rekreacji indywidualnej. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odmówił udzielenia wnioskodawcy odstępstwa od powyższego zakazu, co było powodem złożenia przez Pana W.M. odwołania do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na wydaną przez tut. Organ decyzję. Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tut. Organ po powtórnym zbadaniu sprawy ponownie w 2013 r. odmówił wydania zgody Panu W. M. na realizację zamierzenia, o którym mowa powyżej. Decyzja ta stała się ostateczna. Wskazać należy, że inwestor ten nie występował do tut. Organu z innymi wnioskami dotyczącymi przebudowy, nadbudowy czy rozbudowy budynku rekreacji indywidualnej na ww. działce."

Mając powyższe na uwadze GINB pismem z [...]listopada 2019 r., znak: wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w O. z prośbą o udzielenie informacji czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty [....]omawiana działka inwestycyjna położona była w granicach rezerwatu przyrody "[...]", a jeżeli tak o wskazanie aktu prawnego, z którego wynika, że w tej dacie ww. działka inwestycyjna położona była na terenie ww. rezerwatu przyrody oraz o przesłanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z 2013 r., (o której mowa w piśmie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w O. z [...]listopada 2017).

W odpowiedzi na ww. pismo GINB, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. (dalej "RDOŚ") przy piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. przesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z [...] lutego 2013 r., znak:[....], odmawiającą wyrażenia zgody, po rozpatrzeniu wniosku W.M., na odstępstwo od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. (...), tj. zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych z wyjątkiem obiektów służących celem rezerwatu przyrody, w związku z zamiarem rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na terenie ośrodka "[...]", położonego w granicach rezerwatu przyrody "[...]", działka nr[...], obręb[...], gm. [...]".

Ponadto, w piśmie tym RDOŚ wskazał, że "Działka, o której mowa powyżej, zlokalizowana jest w granicach rezerwatu przyrody "[...]". Na potwierdzenie, że na etapie wydawania przez Starostę [...]w 2014 r. decyzji Nr [...]znak: [...]działka ta położona była w granicach ww. rezerwatu przyrody, tutejszy organ przesyła Zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] października 1972 r., w którym wskazane zostało w ppkt b), że w skład rezerwatu wchodzi cały oddział[...]. Numer tego oddziału znalazł swoje odzwierciedlenie w numerze działki[...]. W Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe numery działek są czterocyfrowe, a trzy ostatnie cyfry wskazują na numer oddziału (w załączeniu mapa)".Jednocześnie RDOŚ wskazał, że skarżący złożył odwołanie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od ww. decyzji RDOŚ w O. z dnia [...] lutego 2013 r. Organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

GINB wskazał, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. niewątpliwie warunkiem umożliwiającym realizację inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego budynku rekreacji indywidualnej poprzez jego przebudowę i nadbudowę na omawianej działce było uzyskanie zwolnienia, o którym stanowi art. 15 ust. 5 ustawy \o ochronie przyrody. Wydanie pozwolenia na budowę bez sprawdzenia czy inwestor uprzednio uzyskał wymaganą prawem decyzję, która to dopiero umożliwia inwestorowi skuteczne wystąpienie z wnioskiem pozwolenie na budowę stanowi rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. w zw. z art. 15 ust 1 pkt 1, ust. 5 i 6 ustawy o ochronie przyrody, z uwagi na nieuzyskanie przez inwestora przed wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska zwalniającej od zakazu, o którym mowa w art. art. 15 ust 1 pkt 1, ustawy o ochronie przyrody. GiINB podniósł, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

.

Organ odwoławczy za bezpodstawny uznał zarzut odwołania, że zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] października 1972 zostało uchylone z dniem [...] stycznia 1999 r. na mocy art. 80 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa. Zdaniem GINB analiza treści ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668) nie potwierdza zarzutu odwołującego, że ww. zarządzenie, zostało uchylone. W szczególności nie wynika to z art. 80 ww. ustawy, który przywołuje skarżący. Zarządzenie to, zgodnie z danymi zawartymi na portalu internetowym isap.sejm.gov.pl (Internetowy System Aktów Prawnych) jest wciąż obowiązującym aktem prawnym (zob. wydruk strony internetowej w aktach sprawy).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył W.M.

Postawił zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji w sytuacji gdy decyzja ta narusza powołane przepisy poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na niewskazaniu jaki przepis prawa został rażąco naruszony decyzją Nr [...]znak: [...] z [...] stycznia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na modernizację istniejącego budynku rekreacji indywidualnej polegającej na jego przebudowie i nadbudowie zlokalizowanego na działce nr geod. [...]obręb geod.[...], gm.[...], względnie oparcie rozstrzygnięcia na podstawie Zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] października 1972 roku, które utraciło moc z dniem [...] stycznia 1999 r.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak:[...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W.M. pozwolenia na modernizację istniejącego budynku rekreacji indywidualnej polegającą na jego przebudowie i nadbudowie, na działce nr ewid.[...], obręb[....], gmina [...] (teren istniejącego ośrodka wypoczynkowego[...]).

Decyzja ta wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w- sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się na tych samych dowodach, które były podstawą wydania pierwotnej decyzji. Nowy materiał dowodowy wniesiony do sprawy, na ogół pozostaje bez wpływu na kontrolę zaistnienia przesłanek wskazanych w 156 § 1 k.p.a.. Nowe dowody i okoliczności wykazane w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nie będące częścią akt sprawy na dzień wydania decyzji, co do zasady zgodnie z art. 145 Kpa mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie stwierdzono nieważność omawianej decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

Podkreślić należy, iż kwestionowana decyzja Starosty [...] dotyczy pozwolenia na budowę. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Starostę ww. decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6. W myśl art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. w tamtym brzmieniu pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Natomiast stosowanie do art. 33 ust. 2 pkt 1 do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że działka numer[...], obręb[...]; gmina[...], na której miała być realizowana omawiana inwestycja, w związku z zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] października 1972 w sprawie uznania za rezerwaty przyrody, w chwili wydania tego rządzenia znalazła się na terenie rezerwatu przyrody "[...]".

Bezsporne jest również, że sporna inwestycja miała polegać na modernizacji istniejącego budynku rekreacji indywidualnej polegającej na jego przebudowie i nadbudowie, a tym samym wymagane było pozwolenie na budowę.

Organy przywołały słusznie treść art. 15 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji Starosty [...]z [...] stycznia 2014 r., ), w myśl którego w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 5 i 6 ww. ustawy o ochronie przyrody, regionalny dyrektor ochrony środowiska może zezwolić na obszarze rezerwatu przyrody na odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1.

Bezsporne w niniejszej sprawie i nie negowane przez skarżącego jest także to, że skarżący w 2012 r. wystąpił do Regionalnego Dyrekcji Ochrony Środowiska w O. z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska. RDOŚ w O. odmówił udzielenia wnioskodawcy odstępstwa od powyższego zakazu, co było powodem złożenia przez W.M. odwołania do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na wydaną decyzję. Organ II instancji uchylił decyzje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ I instancji odmówił wydania odstępstwa dla przedmiotowej inwestycji. Inwestor nie występował ponownie z wnioskiem o odstępstwo dla przedmiotowej inwestycji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W związku z powyższym odstępstwa nie uzyskał, a tym samym nie załączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji udzielającej zgody na omawiane odstępstwo.

Jednakże sporne jest, czy w trakcie postępowania z wniosku skarżącego o pozwolenie na budowę nadal funkcjonował w sensie prawnym rezerwat przyrody "[...]", a tym, samym czy skarżący był w ogóle zobligowany do występowania o ww. odstępstwo celem załączenia go do wniosku o pozwolenie na budowę, a tym samym czy Starosta [...]winien, jak wskazują organy, odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

Podnieść należy, że omawiane zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] października 1972 r. zostało wydane na podstawie art. 13 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180 ze zm.). Powyższa ustawa przestała obowiązywać z dniem 12 grudnia 1991 r. , gdyż weszła w życie ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), zawierająca art. 64, w myśl którego do czasów wydania przepisów wykonawczych do niniejszej ustawy zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeśli nie są sprzeczne z tą ustawą. Zdaniem Sądu takim przepisem wykonawczym było także ww. zarządzenie z dnia 27 października 1972 r.

Ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r. Nr 3, poz. 21) obszernie znowelizowano ww. ustawę z 1991 r. Jednakże w myśl art. 6 tej ustawynowelizującej:

1. Rezerwaty przyrody utworzone do dnia 31 grudnia 1998 r. na podstawie dotychczasowych przepisów stają się rezerwatami przyrody w rozumieniu art. 1 pkt 20 lit. b) niniejszej ustawy.

2. W okresie roku od dnia wejścia w życie ustawy właściwi wojewodowie ogłoszą w dzienniku urzędowym województwa wykaz rezerwatów przyrody, o których mowa w ust. 1. Rezerwat przyrody położony na terenie kilku województw wykazuje wojewoda, na którego obszarze działania znajduje się największa część rezerwatu przyrody, w porozumieniu z właściwymi wojewodami.

3. Dla rezerwatów przyrody, dla których nie sporządzono planów ochrony, a utworzonych przed dniem wejścia w życie ustawy, organ właściwy sporządzi je nie później niż w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że artykuły 3, 6 i 7 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. ustalają ciągłość form organizacyjnych ochrony przyrody. Parki narodowe i krajobrazowe, rezerwaty przyrody itp. są obszarami specjalnymi, wyróżniającymi się strukturą organizacyjną, ale przede wszystkim - szczególnym reżimem materialnego prawa administracyjnego czyli wyspecjalizowanymi zakazami i nakazami obowiązującymi na takim szczególnym obszarze. Skoro więc ustawodawca w powołanych przepisach ustawy nowelizującej z 2000 r. poddał te urządzenia nowej ustawie, to musiało to oznaczać, że akty kreujące te urządzenia wraz przepisami materialnymi obowiązującymi na ich terenie stawały się ex lege przepisami poddanymi nowej regulacji prawnej. To nie były już akty wydane wyłącznie na gruncie wcześniejszych przepisów ustawowych, ale wolą ustawodawcy akty te zostały zaliczone do prawa wykonawczego do nowej, już znowelizowanej w 2000 r. ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1667/08, cbois).

Na podstawie art. 6 ust. 1 2 ww. ustawy nowelizującej Wojewoda [...]wydał obwieszczenie z dnia 3 kwietnia 2001 r. w sprawie ogłoszenia wykazu rezerwatów przyrody utworzonych do dnia 31 grudnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...]Nr 28, poz. 375) W punkcie 63 załącznika do obwieszczenia wymieniono rezerwat przyrody "[...]". Powyższe potwierdza ciągłość funkcjonowania omawianego rezerwatu przyrody pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody

Z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 55 ze zm.). W myśl art. 153 tej ustawy formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (art. 6 ust. 1 pkt 2 mówi o rezerwatach przyrody), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Także w tym przypadku w orzecznictwie utrwalony jest pogląd o ciągłości funkcjonowania rezerwatów przyrody w rozumieniu dyspozycji art. 153 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Oznacza to, że utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody rezerwaty przyrody stają się także formą ochrony przyrody w rozumieniu tejże ustawy (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn.. akt II OSK 1649/11, cbois). W świetle powyższego zdaniem Sądu także pod rządami ww. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody utrzymano ciągłość funkcjonowania przedmiotowego rezerwatu przyrody.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, jakoby omawiane zarządzenie tworzące rezerwat przyrody "[...]" zostało uchylone z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 80 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668), wskazać należy, że jest on bezpodstawny. Na postawie tego przepisu znowelizowano art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do uznawania za rezerwat przyrody określonych obszarów, tj. Ministra Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na wojewodę. Z powyższego nie wynika jednak, że przestają obowiązywać wcześniejsze zarządzenia Ministra wydawane w zakresie uznawania za rezerwaty określonych obszarów, szczególnie że ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. nie zawierała przepisów przejściowych w tym zakresie. Ciągłość obowiązywania zarządzenia tworzącego rezerwat przyrody "[...]", a tym samym funkcjonowania rezerwatu potwierdza także przytoczone wyżej obwieszczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie ogłoszenia wykazu rezerwatów przyrody utworzonych do dnia 31 grudnia 1998 r.

Tym samym zasadnie organ odwoławczy wskazał, że w trakcie procedowania wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę ww. zarządzenie obowiązywało, a tym samym skarżący był zobowiązany uzyskać i dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o uzyskaniu odstępstwa, o którym stanowi art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. Tym samy prawidłowo GINB wskazał, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. w zw. z art. 15 ust 1 pkt 1, ust. 5 i 6 ustawy o ochronie przyrody, z uwagi na nieuzyskanie przez inwestora przed wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska zwalniającej od zakazu, o którym mowa w art. art. 15 ust 1 pkt 1, ustawy o ochronie przyrody.

Zdaniem Sądu słusznie organ uzasadnił, dlaczego powyższe naruszenie prawa miało charakter rażącego naruszenia, wskazując, że spełnione zostały wszystkie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Rażąco naruszono wskazane powyżej przepisy, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania dotyczące ochrony środowiska winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ minimalizują zagrożenie związane z degradacją środowiska, w tym przypadku Rezerwatu Przyrody "[....]", chroniącego krajobraz jednego z jezior mazurskich. Posiada on walory krajobrazowe, znajdują się w nim liczne cenne zbiorowiska roślinne, a usytuowane na tym obszarze rezerwatu przyrody stwarza warunki dla bytowania licznych chronionych gatunków ptactwa i ssaków.

W świetle powyższego bezzasadny jest zarzut także zarzut, że zaskarżona decyzja nie wskazuje, który przepis został naruszony.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.