Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1286/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 219/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Radomiu na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 219/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Radomiu na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2018 roku, Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych na terenie Gminy J.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Radomiu zaskarżono powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 1 i 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019.2325, dalej "p.p.s.a.") zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 2b ustawy z dnia

26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j Dz.U. 2016.487 ze zm., dalej jako "u.w.t.p.a."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis pozwala także na częściowe zniesienie przez radę gminy zakazu sprzedaży alkoholu w miejscach publicznych ograniczające się do określonych imprez okolicznościowych, która to wykładnia prowadziła do niezasadnego oddalenia skargi prokuratora na uchwałę Rady Gminy w J. na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten upoważnia radę gminy jedynie do określenia miejsc publicznych, w których wprowadza się odstępstwo od zakazu sprzedaży alkoholu w miejscach publicznych, a nie okoliczności, czy czasu obowiązywania tego odstępstwa, przy czym prawidłowa wykładnia normy kompetencyjnej wynikającej ze wskazanego przepisu winna była prowadzić do wniosku, że Rada Gminy w J., podejmując zaskarżoną przez prokuratora uchwałę, przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego i w konsekwencji do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonego aktu w całości;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na odstąpieniu przez Sąd od zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy w J. z dnia z dnia [...] sierpnia 2018 roku, Nr [...] i pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy okoliczności, że Rada Gminy w J. w uchwale z dnia [...] sierpnia 2018 roku, Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych na terenie Gminy J. nie określiła - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rodzaju spożywanego alkoholu w miejscach publicznych, w których wprowadzono odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w sytuacji, gdy brak prawidłowego uregulowania w zaskarżonej uchwale materii zgodnie z ogólnymi celami postawionymi organom jednostek samorządu terytorialnego przez ustawodawcę winien prowadzić do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności całego zaskarżonego aktu;

3. naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowania art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który to przepis obligował radę gminy do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, a który to obowiązek nie został w zaskarżonej uchwale wykonany, przy czym naruszenie prawa materialnego skutkowało oddaleniem przez WSA w Warszawie skargi prokuratora na uchwałę Rady Gminy J. na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2018 roku, Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych na terenie Gminy J. w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem uchwały Rady Gminy w J. z dnia [...] sierpnia 2018 roku, Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych na terenie Gminy J. stwierdził, że uchwała ta nie narusza prawa.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej istota sprawy sprowadzała się do oceny prawidłowości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czy wprowadzone w skarżonej uchwale odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych nie stanowią przekroczenia zakresu delegacji ustawowej zawartej art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. oraz czy nie naruszają one art. 1 ust. 1 tej ustawy obligującego radę gminy do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania.

Zgodnie z art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Natomiast przepis art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. stanowi, że rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, w określonym miejscu publicznym na terenie gminy odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych, jeżeli uzna, że nie będzie to miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a., i nie będzie zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z przepisu art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. wynika zatem, że rada gminy może wprowadzić odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych (przy zaistnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek) przez określenie miejsce publicznego, na jakim wspomniany zakaz nie obowiązuje.

W kwestionowanej uchwale Rada Gminy wprowadziła odstępstwo od zakazu spożywania napojów alkoholowych dopuszczając spożywanie napojów alkoholowych na terenie przy Zespole Szkolno-Przedszkolnym w J. oznaczonym numerem działki [...] oraz boiska sportowego z częścią terenu rekreacyjnego, oznaczonego numerem działki [...] w czasie organizowania festynów i imprez kulturalno-rozrywkowych (z wyjątkiem imprez sportowych). Według skarżącego kasacyjnie Prokuratora wyłączenie zakazu z art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a. dokonane przez radę w ramach upoważnienia z art. 14 ust. 2b u.w.t.p.a. powinno mieć charakter stały, a dokonane wyłączenie tylko na czas organizowania festynów i imprez kulturalno-rozrywkowych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że z ustawowej kompetencji rady gminy do wprowadzenie stałego odstępstwa od zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych należy wywieść uprawnienie rady gminy do wprowadzenia czasowego odstępstwo od tego zakazu, a to przy zastosowaniu na tle wskazanej normy prawnej wnioskowania logicznego a maiori ad minus (z większego na mniejsze) opartego na założeniu, że jeżeli komuś wolno więcej to tym bardziej wolno mu jest mniej. Nielogiczne jest przy tym stanowisko skarżącego kasacyjnie Prokuratora, że Rada Gminy naruszyła obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, wynikający z art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzając w skarżonej uchwale czasowe odstępstwo od zakazu spożywania alkoholu (na czas organizowania określonych imprez), a nie naruszyłaby tego obowiązku wprowadzając takie odstępstwo na stałe.

Jedynym warunkiem do wprowadzenia odstępstwa od zakazu spożywania napojów alkoholowych w konkretnie wskazanym miejscu publicznym jest uznanie przez radę gminy, że nie będzie to zakłócało bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak również nie będzie miało negatywnego wpływu na odpowiednie kształtowanie polityki społecznej w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.w.t.p.a.

Nie stanowiło również o naruszeniu przez skarżoną uchwałę obowiązku wynikającego z art. 1 ust.1 u.w.t.p.a. nie określanie w niej rodzaju spożywanego alkoholu w miejscach publicznych. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.w.t.p.a. sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. Regulacja ta stanowi ustawowy wyjątek od zakazu sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu w miejscach publicznych, stanowiąc, że w przypadku imprez na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych sprzedaż określonego rodzaju alkoholu, jego podawanie i spożywanie jest dopuszczalne, jednakże tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych. Z przepisu tego wynika, że kwestia spożywania rodzaju alkoholu podczas imprez odbywających się na otwartym powietrzu oraz na stadionach i innych obiektach sportowych została uregulowana na poziomie ustawowym, a co za tym idzie rada gminy nie posiada kompetencji do określania tych elementów w treści uchwały. Rada Gminy nie mogła zatem w skarżonej uchwale określić rodzaju alkoholu w sposób sprzeczny z postanowieniami cytowanego z art. 14 ust. 5 u.w.t.p.a., a powtarzanie treści tego przepisu w uchwale było całkowicie zbędne.

Z powyższych względów, stwierdzić należy, że przyjęte w skarżonej uchwale unormowania nie były sprzeczne z przepisami wskazanymi w skardze kasacyjnej, mieszcząc się w granicach upoważnienia ustawowego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.