Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4059/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5c pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Wiesław Morys (spr.) WSA del. Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1139/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieścieczterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uwzględnił skargę Wojewody [...] na bliżej opisane w sentencji zarządzenie Burmistrza [...], stwierdzając jego nieważność.

Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Burmistrz [...], na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 i art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.), odwołał bez wypowiedzenia E. T. ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Nr [...] im. [...] w [...]. Powodem jego podjęcia były szczegółowo opisane zaszłości noszące znamiona przekroczenia uprawnień, niedopełnienia obowiązków i długotrwałego działania na szkodę interesu publicznego i prywatnego. W ocenie organu nie pozwalały one na dalsze wykonywanie obowiązków przez tę osobę.

W skardze na to zarządzenie organ nadzoru postulował stwierdzenie jego nieważności, prezentując pogląd, wedle którego żadna z przytoczonych w jego motywach okoliczności nie może być zakwalifikowana jako szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odwołanie ze stanowiska dyrektora w trybie natychmiastowym. Jego zdaniem zarzucane czyny nie powodowały zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania szkoły, nie destabilizowały jej działania. Nadto nie miały charakteru nagłego, a ich skutki można było wyeliminowywać poprzez czynności dyscyplinujące.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za zasadną. Wskazał, iż pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" ujęte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty należy interpretować jako nadzwyczajną przesłankę odwołania dyrektora placówki. Przepis ten bowiem wprowadza natychmiastowy tryb odwołania, stanowiąc wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia. Wobec tego należy wykładać to pojęcie zawężająco, ograniczając przypadki uzasadniające zastosowanie tej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, nagłych, kiedy istnieje zagrożenie dla funkcjonowania jednostki. Zatem musi to być przypadek istotny, skutkujący destabilizacją działalności placówki oświatowej. Na te okoliczności przytoczył Sąd meriti przykładowe judykaty. Wreszcie zważył, iż z uwagi na uznaniowość zastosowania tego trybu przedmiotowe zarządzenie winno zawierać poprawne i przekonujące uzasadnienie, w którym przedstawione być powinny okoliczności spełniające przesłankę przypadku szczególnie uzasadnionego. Dalej wskazał, że wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia przedstawiono okoliczności, które stanowiły podstawę odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jednakże nie wykazano w sposób przekonywujący, że zarzuty podniesione wobec niej obligują do zastosowania trybu nadzwyczajnego uregulowanego w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Organ nie dokonał ich przekonywującego omówienia, wobec czego nie udowodnił spełnienia ustawowej przesłanki. Oparł się wyłącznie na wyjaśnieniach pracownika szkoły, którego dotyczyć miały przypadki mobbingu. Natomiast powołane dokumenty (w tym e-maile) nie stanowią dowodu na wystąpienie przyjętych faktów. W konsekwencji czego Sąd I instancji uznał, iż materiał dowodowy nie potwierdził w sposób dostateczny stawianych dyrektorowi zarzutów. W tej sytuacji powołane fakty mogły co najwyżej motywować do zwolnienia ze stanowiska w trybie zwykłym. Co mając na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Burmistrz Gminy [...], postulując jego zmianę i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, przy zasądzeniu kosztów postępowania. Zrezygnował z rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty przez błędną wykładnię i przyjęcie, że odwołanie E. T. ze stanowiska dyrektora szkoły nastąpiło niezgodnie z tym przepisem, zatem że w niniejszej sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do jego zastosowania.

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 tej ustawy poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku i przyjęcie, że organ oparł się tylko o zeznania jednego świadka,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia polegającą na błędnym przyjęciu, iż organ uniemożliwił stronie wypowiedzenie się przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. poprzez odniesienie się fragmentarycznie do zebranego materiału dowodowego i dokonanie błędnej oceny jego zawartości.

Uzasadniając powyższe zarzuty autorka skargi kasacyjnej przytoczyła ujawnione w zarządzeniu z dnia [...] kwietni 2017 r. zarzuty przeciwko dyrektorowi szkoły, rozwijając je oraz prezentując źródła ustalonych faktów, uznając je za dostateczną przyczynę natychmiastowego zwolnienia ze stanowiska. Tym samym zakwestionowała odmienne stanowisko Sądu meriti w tym zakresie. Dowodziła nadto, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada ustawowym wymogom. W konsekwencji czego w jej ocenie wyrok ten nie powinien się ostać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów, zgadzając się na rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Podzielił stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna, którą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z brzmieniem art. 182 § 2 P.p.s.a., została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny oceniać innych zarzutów niż podniesione w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, co z reguły oznacza konieczność rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów formalnych, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności procedowania i ustaleń faktycznych można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. W tej sprawie wpierw ocenie podlegają jedynie zarzuty naruszenia art. 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., jako że ewentualna wadliwość w tym zakresie uchylałaby kontrolowane orzeczenie spod oceny legalności. Ponadto pozostałe wytknięte jako naruszone przepisy mają charakter wynikowy, przeto ich naruszenie jest skutkiem błędnej oceny innych norm. Zarzuty te okazały się nietrafne. Przepis art. 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ogólnym, blankietowym niejako, regulującą zakres ustawy, granice postępowania sądowoadministracyjnego i pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej. Toteż powszechnie przyjmuje się, że do jego naruszenia dojść może wyjątkowo. A to np. wówczas, gdy sąd administracyjny wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To zaś, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 837/16, 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1275/15, 14 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/11, publ. w CBOSA. Jak stwierdził tenże Sąd w wyroku z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1301/10, przepis art. 1 P.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy, w żaden sposób niezwiązany jest z postępowaniem dowodowym, co z natury rzeczy powoduje, że nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie poczynionych przez ten sąd ustaleń faktycznych. Zresztą jako przepisu o charakterze ustrojowym nie można go uczynić samodzielną podstawą zarzutu kasacyjnego. Tak więc w tej sprawie niepodobna dowodzić jego naruszenia. Tak samo jak art. 141 § 4 P.p.s.a. Ten przepis określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że motywy orzeczenia winny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W każdym razie nie uchyla wyroku spod oceny instancyjnej. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Tym bardziej, że zarzut naruszenia tego przepisu powiązano z nietrafnym wytykiem uchybienia innemu przepisowi formalnemu procedury sądowoadministracyjnej (art. 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie oparcia zarządzenia na zeznaniach jednego świadka) oraz z przepisem postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie przed wydaniem zarządzenia), co dodatkowo nie miało większego znaczenia dla wyniku sprawy.

Rozważając zarzut naruszenia prawa materialnego przyszło i jego uznać za chybiony. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo przyjął Sąd meriti, iż stan faktyczny i ocena zdarzeń prezentowane przez organ nie wyczerpują przesłanki zawartej w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z tego powodu wykładnia tego przepisu dokonana w zaskarżonym wyroku na tle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego okazała się prawidłowa. "Przypadki szczególnie uzasadnione" w orzecznictwie powszechnie są ujmowane wąsko - jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (p. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b, c cytowanej wyżej ustawy). Tryb "zwykłego" odwołania należy stosować wówczas, gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a więc przykładowo wówczas, gdy dyrektor nie radzi sobie z zadaniami zarówno na niwie naukowej, jak i w relacjach z podwładnymi lub uczniami, krótko i kolokwialnie mówiąc wówczas, gdy nie sprawdził się na stanowisku, lecz nie jest konieczne natychmiastowe uzdrowienie nieprawidłowej sytuacji. Okoliczności eksponowane przez organ są takimi, które mogą uzasadniać odwołanie ze stanowiska na koniec roku szkolnego, ale nie stanowią powodu dla natychmiastowej takiej reakcji organu prowadzącego szkołę. Nie są dostatecznie doniosłe. Niewłaściwe relacje z podwładnymi nie są czymś nadzwyczajnym, gdyż zasadzają się na powszechnej rozbieżności celów pracownika i jego zwierzchnika. Naruszenia zaś przepisów czy to regulaminu czy prawa pracy, o ile nie skutkują wspominanymi wyżej efektami, nie mogą prowadzić do natychmiastowego odwołania ze stanowiska. Zagadnienie udowodnienia faktów prezentowanych przez organ prowadzący szkołę zostało przez Sąd meriti prawidłowo ocenione. Zgromadzony materiał, a także jego ocena wiarygodności, nie przekonują bowiem do wyprowadzonej przez organ konkluzji. Nie mówiąc już o uzasadnieniu zarządzenia, które rzeczywiście nie jest wystarczająco wymowne i niewątpliwe zarówno w sferze faktów, jak i końcowego wniosku. A przecież, jak to już wskazano, uznaniowość zarządzenia wymaga wnikliwego i przekonującego umotywowania. W przeciwnym wypadku prowadzi do niedopuszczalnej dowolności, której w państwie prawa nie sposób akceptować. W konsekwencji, zdaniem Sądu Kasacyjnego, czego nie doszło do błędnej wykładni wskazanego w kasacji przepisu prawa materialnego. A to z kolei prowadzi do konstatacji o poprawnym zastosowaniu przez Sąd Wojewódzki art. 147 § 1 P.p.s.a. i braku podstaw do zastosowania art. 151 tej ustawy, który przeto nie został naruszony. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, jako że dotyczy decyzji, nie miał w sprawie zastosowania, dlatego Sąd meriti nie mógł mu uchybić.

Co mając na uwadze, skargę kasacyjną należało oddalić na mocy art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte jest o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

-----------------------

1