Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1483/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 roku sygn. akt II SA/Wa 1884/11 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla punkt I zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1884/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania i przyznał ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...] na podstawie art. 158 § 1 i art. 157 § 1 i 2 oraz 156 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) dalej zw. k.p.a., w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku nr 156 poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. G. z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta Zielonka nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Burmistrz Miasta Zielonka ww. decyzją zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w Z. przy ul. [...]. W dniu [...] grudnia 2006 r. do Wojewody Mazowieckiego wpłynął wniosek J.G. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z [...] lipca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, ponieważ J.G. nie posiada atrybutu strony w tym postępowaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda Mazowiecki po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] października 2008 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Zielonka z dnia [...] czerwca 1993 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2008 r. W ww. wyroku Sąd wskazał, że z uwagi na to, iż omawiana decyzja została wydana w 1993 r., winna być rozpatrywana na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów.

Wojewoda Mazowiecki w wymienionej na wstępie decyzji z [...] czerwca 2011 r. biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie wydania omawianej decyzji, stwierdził, iż J. G. posiada atrybut strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Zielonka z dnia [...] czerwca 1993 r. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ uznał, że zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które wskazują na to, iż badana decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) obowiązującego w dacie wydania decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie inwestor nie wykazał się spełnieniem tego warunku. W sytuacji bowiem, gdy nieruchomość stanowi współwłasność, inwestor powinien przedłożyć stosowną zgodę wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości na wykonanie zamierzonej inwestycji. W materiale dowodowym sprawy zakończonej udzieleniem przedmiotowego pozwolenia na budowę, brak było dowodu stwierdzającego wyrażenie przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości zgody na wykonanie zamierzonej inwestycji. Ponadto, jak wynika z treści wypisu z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Zielonka na dzień [...] czerwca 1993 r. - czyli na dzień wydania pozwolenia na budowę, teren na którym udzielono pozwolenia stanowił obszar objęty ochroną konserwatorską. Natomiast w aktach sprawy brak jest opinii konserwatorskiej. Również ten brak powoduje, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa - z naruszeniem ustaleń planu stanowiącego prawo miejscowe.

Dalej Wojewoda zauważył, iż wydając decyzję o pozwoleniu na budowę Burmistrz nie wskazał numeru geodezyjnego działki, na której udzielono pozwolenia, a także nie określił nazwiska inwestora któremu pozwolenia udziela. Jest to naruszenie art. 107 k.p.a., który zawiera wyszczególnienie wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła inwestor E.N.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2011 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że kwestię posiadania przez J. G. interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Zielonka należało ocenić w oparciu o art. 28 k.p.a. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wnioskodawca J.G. jest właścicielem działki o byłym nr ew. [...] (obecnie nr [...]), która jest oddzielona od działki nr ew. [...], dawniej [...] (na której usytuowano kwestionowany budynek), działką nr ew. [...], obecnie nr [...]. Z projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika, że projektowany jednorodzinny budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym nie przekraczający wysokości 8 m zlokalizowany na działce stanowiącej własność E. N., znajduje się w odległości powyżej 20 m od granicy działki skarżącego. Budynek mieszkalny nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki stanowiącej własność J. G. W szczególności odległość budynku od granicy działki J.G. nie narusza regulacji zawartej w § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 117, poz. 62 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu, że kwestionowana inwestycja pozbawiała skarżącego "nasłonecznienia jego działki" GINB podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji Burmistrza Miasta Zielonka obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje między innymi ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem dopływu światła dziennego. Pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" należy interpretować uwzględniając normy prawa cywilnego (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego). Z uwagi na wysokość projektowanego budynku oraz odległość w jakiej znajduje się od granicy z działką J. G., organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowany budynek nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych działki wnioskodawcy, ani nie zakłóca ponad przeciętną miarę możliwości z niej korzystania. Tym samym nie może być mowy w sprawie o uzasadnionym interesie skarżącego. Konkludując GINB stwierdził, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożył J.G. Wniósł o jej uchylenie.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie były związane stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r. znak: VII SA/Wa 783/09. Zgodnie z wytycznymi we wspomnianym wyroku zasadnie organy przyjęły, że z uwagi na to, iż omawiana decyzja została wydana w 1993 r., winna być rozpatrywana na podstawie obowiązujących w dacie jej wydania przepisów. Przepis art. 28 k.p.a., obowiązujący w 1993 r. definiujący pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, wskazywał, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Następnie Sąd wskazał, że wnioskodawca J. G. jest właścicielem działki o byłym nr ew. [...] (obecnie nr [...]). Działka ta jest oddzielona od działki nr ew. [...], dawniej [...] (na której usytuowano kwestionowany budynek mieszkalny), działką nr ew. [...], obecnie nr [...]. Działki [...] i [...] powstały w wyniku późniejszego podziału działki [...], który to numer pierwotnie nosiła działka na której zlokalizowano inwestycję). Z projektu budowlanego inwestycji wynika, że projektowany jednorodzinny budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym nie przekraczający wysokości 8 m zlokalizowany na działce stanowiącej własność E. N., znajduje się w odległości powyżej 20 m od granicy działki skarżącego. Powyższe ustalenia wskazują, według Sądu pierwszej instancji, że zasadnie przyjął GINB, iż omawiany budynek mieszkalny nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki stanowiącej własność J.G. W szczególności odległość budynku od granicy działki J. G. nie narusza regulacji zawartej w § 12 rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 117, poz. 62 ze zm.) - obowiązującego w 1993 r. W konsekwencji Sąd ten uznał, że J. G. nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Burmistrza Miasta Zielonka, gdyż z sytuacji faktycznej skarżącego nie wynikają żadne skonkretyzowane prawem uprawnienia, czy obowiązki w stosunku do inwestycji. J.G. nie ma zatem przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Nawiązując do zarzutu J.G., że kwestionowana inwestycja pozbawiała go "nasłonecznienia jego działki" Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje między innymi ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem dopływu światła dziennego. Natomiast pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 należy wywodzić z norm prawa cywilnego, w szczególności art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93). Zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Natomiast stosownie do treści art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Z tego względu biorąc pod uwagę wysokość projektowanego budynku oraz odległość w jakiej znajduje się od granicy z działką J.G. zdaniem Sądu Wojewódzkiego, kwestionowany budynek nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych działki wnioskodawcy, ani nie zakłóca ponad przeciętną miarę możliwości z niej korzystania. Tym samym nie może być mowy w sprawie o naruszeniu uzasadnionego interesu skarżącego.

Reasumując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że GINB zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie istnieje przepis prawa materialnego, który w związku z przedmiotową inwestycją wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości J.G. Tym samym J. G. jest pozbawiony przymiotu strony, a organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji (która wskazywała na taki przymiot) i prawidłowo umorzył postępowanie, bowiem prowadzenie postępowania w przypadku braku przymiotu strony u wnioskodawcy inicjującego postępowanie nieważnościowe jest bezprzedmiotowe.

W skardze kasacyjnej działający przez profesjonalnego pełnomocnika J.G. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszającej przepisy art. 28 k.p.a. oraz art. 29 ust. 5 ustawy prawo budowlane z 1974 r. a także art. 199 kodeksu cywilnego - w następstwie nieuznania J. G. za stronę postępowania w sytuacji, gdy z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że skarżący, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej w dacie wydania decyzji bezpośrednio z nieruchomością, na którą miała być realizowana inwestycja, posiadał przymiot strony zarówno w postępowaniu zwykłym, w którym nie brał czynnego udziału bez swojej winy, a tym samym posiadał i posiada interes prawny w kwestionowaniu decyzji zapadłej po zakończeniu postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na zabudowę nieruchomości sąsiedniej.

Ponadto zarzucił naruszenie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszającej przepisy art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania w sprawie niniejszej do oceny, czy J. G. posiadał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Zielonka z dnia [...] czerwca 1993 r. w sytuacji, gdy bezspornie zostało ustalone, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Inwestor nie przedłożył bowiem zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację planowanej inwestycji, brak było także wymaganej prawem opinii konserwatorskiej, a ponadto w decyzji nie został wskazany numer geodezyjny działki, na której udzielono pozwolenia na budowę, ani inwestora, które to bezsporne ustalenia winny skutkować wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu niezależnie od ustaleń dotyczących posiadania w tym zakresie przymiotu strony przez J. G.

Opierając się na tych zarzutach skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości oraz ewentualnie decyzji GINB z dnia [...].06.2011 r. i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w tej sprawie z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Jak to już słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej można wszcząć m.in. na żądanie strony. Ustalając krąg stron w tak wszczętym postępowaniu nieważnościowym powinno się przede wszystkim ustalić adresata decyzji oraz podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania, ponadto ustalić, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interes prawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. J.G., który zainicjował postępowanie o stwierdzenie nieważności nie brał udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Burmistrza Miasta Zielonka z dnia [...] czerwca 1993 r. Organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania. Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym, stąd ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania. Organy administracji i Sąd Wojewódzki będąc stosownie do treści art. 153 p.p.s.a związanymi oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 783/09 w postępowaniu nieważnościowym winny rozważyć przymiot strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowania – J.G., w szczególności w oparciu o art. 28 k.p.a. i ustawę Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] czerwca 1993r. tj. dniu wydania decyzji przez Burmistrza Zielonki zatwierdzającej plan realizacyjny i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W sprawie nie może zatem mieć zastosowania orzecznictwo z chwili wydania zaskarżonej decyzji przez GINB choćby z uwagi na zmieniony w znacznym stopniu stan prawny.

Jedyną przyczyną dla której GINB zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie organu pierwszej instancji było stwierdzenie braku interesu prawnego u J. G. koniecznego do uznania go za stronę uprawnioną do zainicjowania postępowania nieważnościowego. Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organu drugiej instancji oddalił skargę przeprowadzając szeroki wywód na poparcie swojego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach niniejszej sprawy nie podziela jednak tego stanowiska.

Przypomnieć należy, że J. G. na dzień wydania decyzji z [...] czerwca 1993r. jako właściciel działki nr ewidencyjny [...] (obecnie nr [...]) był - co należy podkreślić - bezpośrednim (czego zdaje się nie zauważa Sąd pierwszej instancji, wskazując w motywach zaskarżonego wyroku, że działki te oddziela działka nr [...] obecnie nr [...]) sąsiadem działki na której planowana była wówczas inwestycja. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. w brzmieniu na dzień [...] czerwca 1993r. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast stosownie do art. 54 ust 2 Prawa budowlanego z 24 października 1994r. przy wykonywaniu zadań związanych z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, wydaniem pozwolenia na budowę oraz wyrażeniem zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego terenowy organ administracji państwowej jest obowiązany zapewnić osobom, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, możliwość zgłoszenia w ciągu 14 dni wniosków i zastrzeżeń. Jest to zatem konkretyzacja obowiązku przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami, a ochrona ta obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że osoby, których dotyczy art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego, mają przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego danego obiektu budowlanego i o wydanie pozwolenia na jego budowę, przy czym do osób tych należą przede wszystkim właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której ma być wzniesiony projektowany obiekt budowlany. Skarżący upatruje naruszenie jego uzasadnionego interesu podlegającego ochronie stosownie do art. 54 ust. 2 powyższej ustawy w tym, że inwestycja pozbawiła jego działkę nasłonecznienia. I takie stanowisko należy uznać za uzasadnione. Z powyższych względów stwierdzić należy, że niewykonanie przez terenowy organ administracji państwowej obowiązku określonego w art. 54 ust. 2 prawa budowlanego zapewnienia właścicielowi nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której ma być wzniesiony projektowany obiekt budowlany, możliwości zgłoszenia wniosków i zastrzeżeń, skutkiem czego nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tego obiektu i o wydaniu pozwolenia na jego budowę należy ocenić jako działanie naruszające te przepisy. Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w stanie faktycznym i prawnym adekwatnym do stanu w niniejszej sprawie a dotyczące stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a następnie postępowania w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i zezwalającego na budowę, jednoznacznie wskazuje, że stroną w takich sprawach są właściciele nieruchomości sąsiednich oraz użytkownicy wieczyści takich nieruchomości. W niektórych przypadkach status strony mogli mieć nawet właściciele czy użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z inwestycją. Taki kierunek wykładni prezentowany był w orzecznictwie sądowym na tle art. 28 k.p.a. na przykład w wyroku z dnia 23 marca 1983 r. SA/Kr 58/83 (ONSA 1983, z. 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną w postępowaniu o ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji na jego nieruchomości oraz o zatwierdzenie planu realizacyjnego, niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą w sprawie wydania takich decyzji. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku z dnia 22 października 1987 r. w sprawie IV SA 590/87 (ONSA 1987 r., z. 2, poz. 71), w uchwale NSA z 25 września 1995r. VI SA 13/95; w wyroku NSA z 16 października 1998r. SA/Rz 1376/98).

Konkludując za zasadny należy uznać zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd Wojewódzki stanowiska organu drugiej instancji odmawiającego skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że nie mają znaczenia pozostałe zarzuty postawione w skardze kasacyjnej. Należy tylko wskazać, że Sąd pierwszej instancji będąc ograniczony stanowiskiem GINB zasadnie ograniczył kontrolę zaskarżonej decyzji do zbadania kwestii legitymacji skarżącego do wszczęcia postępowania nieważnościowego zatem nie mógł naruszyć art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r., art. 199 kodeksu cywilnego oraz art. 157 § 2 k.p.a. Przy czym odnosząc się do zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu należy stwierdzić, że przedmiotem postępowania było żądanie J. G. wszczęcia postępowania nieważnościowego. A skoro postępowanie prowadzone jest na wniosek, w którym zachodzi konieczność badania legitymacji wnioskodawcy do jego wszczęcia to nie można kwalifikować tegoż postępowania również jako prowadzonego z urzędu. Oczywiście kwestia wszczęcia postępowania z urzędu jest otwarta jednak jego wszczęcie nie może być przedmiotem niniejszego postępowania.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem w tym zakresie winien orzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.