Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 593/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust.1, art. 59 ust.1, art. 50 ust.2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2 pkt 1, 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 71 ust.1 pkt 2 art. 32 ust.4 pkt 1, art. 33 ust. 1 pkt 3, art. 34 ust. 1, 3a, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 49 b ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu wniosku M. o. z siedzibą w T. (zwanej też dalej "wnioskodawcą" lub "inwestorem") Prezydent Miasta L. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 800 m2 oraz wiaty i słupa reklamowego na działkach nr [...], przy [...] w L..

Zgodnie z tą decyzją linia zabudowy ustalona została na przedłużeniu linii zabudowy budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej przy ul. [...], powierzchnię zabudowy określono na 28,5%, powierzchnię biologicznie czynną na minimum 20%, szerokość elewacji frontowej (wzdłuż ul. [...]) do 32 m. Określono też geometrię dachu jako przykrycie płaskie lub wielopołaciowe o nachyleniu do 35o z kalenicą do 9,0 m oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 7,5 m w poziomie gzymsu/okapu.

W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na sporządzoną na użytek tego postępowania przez uprawnioną osobę analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze wokół działek wnioskodawcy, stwierdził, że spełnione zostały dla wnioskowanej inwestycji wszystkie określone w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, zwanej dalej u.p.z.p.) warunki oraz, że jej realizacja nie naruszy uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Organ m.in. stwierdził, że teren inwestycji położony jest w otoczeniu gruntów rolnych z zabudową zagrodową oraz towarzyszącymi formami zabudowy usługowej, a także zespołu zabudowy mieszkaniowej jedno- i wielorodzinnej. Teren inwestycji obecnie zabudowany jest II kondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz dwoma parterowymi budynkami usługowymi, z czego mniejszy przeznaczony jest do rozbiórki. Wnioskowana inwestycja będzie stanowić uzupełnienie zagospodarowania nieruchomości o budynek usługowo-handlowy, co nie godzi w zastany stan rzeczy i znajduje analogię funkcjonalną w zainwestowaniu obszaru analizowanego, zapewniając rozszerzenie asortymentu usług w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. Ł. właściciel nieruchomości sąsiedniej, zwracając się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchylenie przedmiotowej decyzji, podnosząc, że jest ona wadliwa i wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów. W jego ocenie organ błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i oparł rozstrzygnięcie na sporządzonej z naruszeniem przepisów analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności wadliwie uznał, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, mimo, że w obszarze analizowanym brak jest obiektów o funkcji usługowej oraz o gabarytach i formie architektonicznej pozwalającej na przyjęcie, że inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy. W tym zakresie organ niepoprawnie klasyfikuje jako obiekt usługowy – budynek Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego. Budynek ten spełnia bowiem funkcje obiektu użyteczności publicznej, której nie można uznać za tożsamą z funkcją handlową. Zdaniem odwołującego organ pominął również konieczność wyłączenia części terenu inwestycji (dz. nr [...]) z produkcji rolnej. Nie wziął również pod uwagę istotnych utrudnień dla mieszkańców, związanych z realizacją tej inwestycji, związanych ze zwiększeniem natężenia ruchu. Jak podkreślił teren spełnia funkcję mieszkalną i w zasadzie jedyną formą zabudowy (co wynika z analizy) jest zabudowa jednorodzinna. Dopuszczenie do realizacji planowanej inwestycji zaburzyłoby z racji skali i funkcji ukształtowaną historycznie i kulturowo jednorodzinną zabudowę w tej części miasta o utrwalonych walorach urbanistycznych i architektonicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego inwestor spełnił wszystkie wymagane przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wskazane w decyzji organu pierwszej instancji parametry zabudowy są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, znajdują odzwierciedlenie w sporządzonej analizie oraz zostały prawidłowo uzasadnione.

Odnośnie podniesionych zarzutów Kolegium wskazało, że podziela dominującą w orzecznictwie szeroką interpretacje pojęcia "działki sąsiedniej", zgodnie z którą w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Tym samym przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sporządzona na potrzeby postępowania analiza pozwoliła natomiast na odnalezienie analogii funkcjonalnej do wnioskowanej inwestycji w istniejącej zabudowie terenu. Mianowicie działka nr [...] zabudowana jest parterowym budynkiem usługowym. Zabudowa usługowa znajduje się również na działkach [...], [...] i [...] (z towarzyszącymi budynkami produkcyjnymi) oraz na działkach [...], [...] i [...] (w ramach kompleksu Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego). Zabudowa usługowa znajduje się również na terenie działki objętej wnioskiem nr [...].

Zdaniem Kolegium prawidłowo zostały ustalone również pozostałe warunki zabudowy takie jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej jej krawędzi oraz geometria dachu. Następnie Kolegium podkreśliło, że brak było podstaw do pominięcia przy dokonywaniu obliczeń ww. parametrów zabudowań Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wskazuje w § 2 pkt 1 na brak rozróżnienia w zakresie zabudowy usługowej, co oznacza, że usługi publiczne należą do kategorii szeroko pojętych usług. Ponadto Kolegium za bezzasadny uznało zarzut wskazujący na konieczność "odrolnienia" działki nr [...]. Jak bowiem wskazało ograniczenia dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie obejmują gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast (art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Na inwestora nałożony został natomiast obowiązek uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych, przeznaczonych na cele nierolnicze, stosownie do art. 11 ust. 4 ww. ustawy, o czym został on poinformowany w pkt 6.2 decyzji. Podsumowując organ odwoławczy uznał, że wnioskowana zabudowa nie godzi w istniejący stan rzeczy i znajduje analogię funkcjonalną w zagospodarowaniu obszaru analizowanego, zapewniając rozszerzenie asortymentu usług w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję K. Ł. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący podobnie jak w odwołaniu podniósł, że w obszarze analizowanym brak jest jakichkolwiek zabudowań, które pozwalałyby na przyjęcie spełnienia wymogu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy błędnie bowiem powołuje się na brak rozróżnienia rodzajów usług o czym stanowi § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącego przepis ten dotyczy rodzaju zabudowy, nie odnosząc się do jej funkcji, którym to pojęciem posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym nie można ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu utożsamiać z określeniem rodzaju zabudowy. Brak zatem było podstaw do dokonywania ustaleń parametrów planowanej inwestycji w oparciu o parametry budynku Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego. Funkcja obiektu użyteczności publicznej wykorzystywanego w systemie oświaty jest zgoła odmienna niż budynku usługowo-handlowego (marketu). Ponadto obu tych obiektów nie łączy dostępność z tej samej drogi publicznej. Co więcej powierzchnia zabudowy obiektów handlowych i produkcyjnych znajdujących się w obszarze analizowanym jest wielokrotnie mniejsza niż powierzchnia budynku handlowego objętego wnioskiem. Największy z istniejących obiektów usługowych posiada powierzchnię zabudowy ok. 460 m2 zaś budynek objęty wnioskiem powierzchnię 1300 m2. Pozostałe obiekty o funkcji usługowej posiadają powierzchnię zabudowy o wielkości ok. 120 m2 i 25 m2. Skala wnioskowanej zabudowy w żadnej mierze nie stanowi zgodnego z ładem przestrzennym uzupełnienia istniejącej zabudowy usługowej. Wadliwie został również ustalony parametr szerokości elewacji frontowej, gdyż do porównania wzięto dłuższą krawędź budynku Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego usytuowaną wzdłuż ul. [...] (w części będącej przedłużeniem ul. [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów nakazuje jako elewację frontową przyjąć część budynku zlokalizowaną wzdłuż drogi publicznej od strony, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd na teren Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego odbywa się od strony ul. [...] w części, która jest przedłużeniem ul. [...].

W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu argumenty wskazane w skardze nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Decyzje organów obu instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym albowiem wydane zostały w ocenie Sądu z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Tytułem wstępu podnieść należy, że podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. (aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.).

Słusznie wskazały rozstrzygające w sprawie organy, że przepis ten wymaga łącznego spełnienia wymienionych w nim wymogów, a pierwszym z nich jest zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Przywołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Wobec powyższego bezspornym jest, że jednym z istotnych elementów, które planowane zamierzenie inwestycyjne musi kontynuować, jest istniejąca na danym obszarze funkcja zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepisy u.p.z.p. tego pojęcia nie definiują. Natomiast w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza również regulacja zawarta w przywołanym przez organ odwoławczy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), w myśl której ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (zob. § 2 pkt 2 tego rozporządzenia całkowicie pominięty przez organ odwoławczy).

Przywołane definicje - utożsamiające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu z legalnym sposobem jego zagospodarowania oraz użytkowania posadowionych na tym terenie obiektów budowlanych – jako pochodzące z rozporządzeń, a więc aktów rangi podustawowej, formalnie nie wiążą na gruncie przepisów u.p.z.p., co wszakże nie oznacza, że nie należy się nimi posiłkować przy wykładni ustawowego pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Przeciwnie, jest to - zdaniem sądu - jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza jeśli się zważy ściśle "branżowy" charakter przywołanych rozporządzeń, który pozwala traktować zamieszczone w nich objaśnienia analizowanego terminu jako istotną wskazówkę co do specjalistycznego sposobu rozumienia tego terminu w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego. Potwierdza to lektura "Leksykonu urbanistyki i planowania przestrzennego" (pod red. P. Saternusa, Warszawa 2013, s. 129), w którym termin "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" został zdefiniowany, w wyraźnym nawiązaniu do ww. rozporządzeń, jako "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi".

W rezultacie można stwierdzić, że znajduje w tym przypadku zastosowanie reguła wykładni językowej – zwana niekiedy dyrektywą znaczenia specjalnego (języka specjalistycznego) – zgodnie z którą, jeżeli dany termin należy do terminów specjalistycznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej (tu: w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego), to należy przyjąć, że termin ten użyty w przepisach prawa ma takie właśnie znaczenie, jak w tych dziedzinach (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116).

Powyższe jednoznacznie skłania do wniosku, że statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu.

Idąc dalej należy również zauważyć, że pojęciem "sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" (w kontekście jego zmiany) ustawodawca posłużył się w dwóch miejscach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.), nie objaśniając go wszakże. Godzi się jednak zauważyć, że ww. ustawa jest ściśle skorelowana z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej w skrócie: "Pr. bud.") - oba te akty określają bowiem jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można zatem stosowania przepisów jednej z tych ustaw (oraz jej przepisów wykonawczych) oddzielić od drugiej – co znajduje potwierdzenie w licznych, wzajemnych odesłaniach (zob. np. odesłania do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte w: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i 3a, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 2 Pr. bud.). W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to, jak trafnie podnosi się w doktrynie, ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy można upatrywać w stwierdzeniu dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez Prawo budowlane (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 59, Nb 2, s. 578). W związku z tym, w celu odczytania pojęć niewyjaśnionych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (lub jej przepisów wykonawczych) można, a wręcz należy posiłkować się odnośnymi przepisami Prawa budowlanego.

Treść pojęcia "sposobu użytkowania obiektu" została częściowo określona normatywnie w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z powyższego wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określają m.in. wymienione (niewyczerpująco) w cytowanym przepisie warunki (por. trafnie przywołany przez skarżącego wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 910/10, CBOSA). W rezultacie należy przyjąć, że ogół tych warunków, charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanym, na gruncie przepisów prawa budowlanego (a także, odpowiednio, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) konstytuuje określony (odrębny) sposób użytkowania obiektu.

W konsekwencji, w ocenie sądu, przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" - gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych.

Z tego względu sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 908/13 (CBOSA), w myśl którego nie jest prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego.

Jednocześnie dodania wymaga, że sąd w niniejszym składzie nie kwestionuje przy tym prawidłowości poglądu ugruntowanego już w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że w świetle zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), w tym jego zabudowy (art. 4 Pr. bud.), warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. np. wyroki NSA: z 2 października 2008 r., II OSK 1104/07 oraz z 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/09 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 61, Nb 2, s. 616).

Sąd jednak zwraca uwagę, że takie rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w toku kontrolowanego postępowania organy administracji poprzestały jedynie na badaniu warunku kontynuacji funkcji przez pryzmat ogólnie ujętej "funkcji usługowej", bez odniesienia się do różnic zachodzących pomiędzy planowanym, a zastanym (istniejącym) sposobem użytkowania obiektów budowlanych.

Z przeprowadzonej w kontrolowanej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że głównym punktem odniesienia do planowanej inwestycji w zakresie zarówno funkcji, jak i gabarytów był budynek Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że sposób użytkowania tego typu budynku jest całkowicie odmienny od sposobu użytkowania budynku stricte handlowego. Z tej też przyczyny nie można było w sposób uprawniony wyprowadzić wniosku, że planowane zamierzenie kontynuować będzie funkcję występującą w obszarze analizowanym. Z tego powodu nie można było planowanej inwestycji utożsamiać w zakresie funkcji zabudowy z zabudową znajdującą się na działkach nr [...], [...], [...] wchodzącą w skład zakładu kamieniarskiego, którego to jeden z budynków oznaczony przez organ jako usługowy w istocie stanowi wyłącznie biuro tego przedsiębiorstwa, jak i zabudową posadowioną na działce nr [...] (mały sklepik o szerokości elewacji frontowej wynoszącej 5 m).

W tej sytuacji należy uznać, że organy administracji obu instancji bezpodstawnie stwierdziły, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowego o powierzchni zabudowy wynoszącej 1300 m2 i powierzchni sprzedaży do 800 m2 w obszarze zabudowanym praktycznie w całości budynkami o funkcji mieszkaniowej stanowi "analogię funkcjonalną". W sąsiedztwie terenu objętego planowaną inwestycją nie znajduje się bowiem zabudowa o tej samej, czy choćby zbliżonej funkcji, która uzasadniałaby przyjęcie, że został spełniony warunek "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z uwagi na powyższe, jako nietrafne należało uznać ustalenie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, że w rozpoznawanej sprawie spełniony został wymóg kontynuacji funkcji zabudowy. Tym samym organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w rozmiarze mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenie zostało w całości powielone przez organ odwoławczy, co skutkuje tym, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły pozostać w obrocie prawnym.

Dodania przy tym wymaga, że w kontekście stwierdzonych uchybień, bezprzedmiotowe stają się pozostałe zarzuty w szczególności te związane z niewłaściwym określeniem niektórych wymagań (parametrów) nowej zabudowy, co zwalnia sąd z obowiązku ich oceny. Konieczność oceny tych elementów decyzji, jak również pozostałych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. istniałaby wyłącznie w sytuacji stwierdzenia spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., co jak wskazano wyżej, w przedmiotowej sprawie nie występuje.

Dla porządku wskazać jeszcze należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest przykładem aktu związanego, czyli takiego, w przypadku którego organ bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Przeciwieństwem aktu związanego jest akt wydany w oparciu o uznanie administracyjne, w którym organ ma możliwości decyzyjne. Cechą aktu związanego jest natomiast to, że w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem, organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. Decyzja zgodna z żądaniem wnioskodawcy jest dopuszczalna tylko w sytuacji, w której zamierzenie zgodne jest z obowiązującymi przepisami prawa powszechnego.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.