Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 349/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 20 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielczego Stowarzyszenia M. "M." z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmian w danych ewidencji gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielczego Stowarzyszenia M. "M.", (dalej: skarżący, strona, strona skarżąca, wnioskodawca), od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej: "organ I instancji"), odmawiającej wprowadzenia zmiany wpisu władającego działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] w obrębie [...] położonymi przy ul. [...] w W. z obecnie F. na Spółdzielcze Stowarzyszenie M. "M.", utrzymał w mocy decyzję organu l instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu [...] maja 2013 r. Spółdzielcze Stowarzyszenie M. "M. " reprezentowane przez radcę prawnego L. K. wystąpiło do Prezydenta Miasta W. o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę oznaczenia podmiotu wskazanego jako władający z W. na Spółdzielcze Stowarzyszenie M. "M." w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w W., stanowiących własność Miasta W.. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, iż dotychczasowy władający (W.) już od dawna nie istnieje, a nieruchomość pozostaje we władaniu Spółdzielczego Stowarzyszenia M. "M.". Do wniosku dołączono dokumentu wskazujące, według wnioskodawcy na władanie nad nieruchomością obejmujące: kopie umów dotyczących: dostawy wody, energii elektrycznej oraz odbioru odpadów komunalnych. Według danych ewidencji gruntów i budynków, przedmiotowe działki położone są na terenie P. w terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279).

Przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków w 1962 r. jako właściciela przedmiotowego gruntu wykazano Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej, zaś jako władającego wykazano S.

W dokumentacji obrębu [...] nie ma dokumentów wskazujących podstawę tego wpisu. Przy odnowieniu ewidencji w 1997 r., jako właściciela wykazano miasto W. W pozycji władającego wpisano W. W protokóle ustalenia stanu władania nie wskazano żadnych dokumentów będących podstawą wpisu. Stan prawny nieruchomości, uregulowany jest w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W., gdzie w dziale II ujawniono właściciela Gminę W. Po rozpatrzeniu wniosku i analizie dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu Prezydent Miasta W. wydał decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., orzekając o odmowie żądanej przez wnioskodawcę zmiany wpisu władającego działkami nr [...] i [...] położonymi w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że stosownie do obowiązujących przepisów prawa, w tym § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38 poz. 454 ze zm., dalej: rozporządzenie), w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych dodatkowe ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków osoby władającej takimi gruntami musi być oparte na określonym w tym przepisie tytule władania na gruntach publicznych. Od decyzji odwołanie wniósł radca prawny L. K. reprezentujący Spółdzielcze Stowarzyszenie M. "M." żądając jej uchylenia i orzeczenia o zmianie wpisu w zakresie władającego nieruchomością.

Po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy w postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, iż Prezydent Miasta W. właściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i odmawiając wprowadzenia żądanej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, i tym samym nie naruszył obowiązujących przepisów prawa. Decyzją organu II instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2013 r.

Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2013 r., została wniesiona skarga z dnia [...] stycznia 2014 r., Spółdzielczego Stowarzyszenia M. "M." reprezentowanego przez radcę prawnego L. K.

Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną zawężającą wykładnię artykułu 20 ustęp 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne

1. kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 ze zm, dalej: u.p.g.k.) i uznanie, że w sytuacji gdy władający gruntem należącym do skarbu państwa nie jest w stanie wykazać tytułu swojego tytułu władania zgodnie z § 11 oraz § 12 rozporządzenia, nie ma podstaw prawnych dla ujawnienia go jako władającego w operacie rejestru gruntów i budynków, podczas gdy podstawę taką niezależnie od treści rozporządzenia stanowi sam artykuł 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. Mając na względzie wskazany zarzut, na podstawie artykułu 145 § 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na podstawie art. 1 § 2

ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm. dalej ustawa o p.p.s.a.) dokonuje kontroli działań administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega prawidłowość zebrania przez organy administracji materiału dowodowego i prawidłowość jego rozpatrzenia stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w zakresie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone wart. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art. 151 ustawy o p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydana w dniu [...] grudnia 2013 r.

Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań:

I. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż kwestie związane z prowadzeniem ewidencji gruntów określa art. 20 u.p.g.k. Regulacja ta normując przedmiot ewidencji oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego w zasadzie nie zawiera reguł prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. Zagadnienia te zostały unormowane rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie dokumentów urzędowych, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt OSK 1488/06, z dnia 11 marca 2008 r.t sygn. akt I OSK 350/07. Zmiany w ewidencji gruntów po stronie podmiotowej wprowadza się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach, czyli na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych (art. 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Powyższy przepis dotyczy zarówno zmian dokonywanych z urzędu przez organ administracji, jak również na wniosek zainteresowanych osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 wskazanego wyżej rozporządzenia. Z powyższego wynika, iż organy ewidencji gruntów nie są uprawnione do rozstrzygania samodzielnie kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu.

Spółdzielcze Stowarzyszenie M. "M." jako wnioskodawca zgłaszający zmiany w ewidencji gruntów obowiązane było dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący już zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu dotyczącego stanu prawnego danego gruntu. Chodzi zatem o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1488/06). Dodać także należy, że wpis do ewidencji stanów prawnych ma znaczenie jedynie informacyjne. Z takim wpisem nie jest związane domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09).

W świetle powyższych przepisów zdaniem Sądu, organ administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod kątem norm wynikających: z art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k oraz §11 i §12 rozporządzenia.

Sąd za, niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k., polegający na błędnej zawężającej wykładni tego przepisu. Zgodnie z jego treścią w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, dokonując zmian, powinien kierować się w tym zakresie zasadą legalności formalnej i materialnej.

Prowadząc analizę złożonego wniosku Spółdzielczego Stowarzyszenia M. "M." o. aktualizację operatu rejestru gruntów i budynków, organ zobowiązany był zatem badać, czy jego zakres, jak i treści w nim zawarte zgodne są z zakresem wymaganych przez prawo danych. Do rejestru wpisać można bowiem jedynie ustalone przez ustawodawcę dane w ściśle określony sposób (legalność formalna), o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 u.p.g.k. Ważną przesłanką, jaką winien kierować się organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, jest konieczność badania spełnienia przez Spółdzielcze Stowarzyszenie M. "M.", ustalonych prawem wymogów, warunkujących możliwość jego dokonania (legalność materialna), w szczególności w zakresie właściwego dokumentowania zmian, o jakich mowa w złożonym wniosku o aktualizację operatu rejestru gruntów i budynków z dnia [...] maja 2013 r.

Spółdzielcze Stowarzyszenie M. "M." zostało wezwane do uzupełnienia wyżej wymienionego wniosku o dokument wskazujący na prawo strony do władania przedmiotową nieruchomością lub następstwo prawne po podmiocie wpisanym do ewidencji w 1962 r.

Przesłane w odpowiedzi przez pełnomocnika kopie dokumentów obejmujących: umowę na dostawę wody, umowę na odbiór odpadów komunalnych oraz umowę na dostawę energii elektrycznej, nie mogą być podstawą aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie wpisu władającego. Żaden z tych dokumentów nie jest bowiem wymieniony w rozporządzeniu, jako podstawa dokonania zmiany władającego na gruntach publicznych. Pełnomocnik nie ustosunkował się również do zadanego pytania, czy Spółdzielcze Stowarzyszenie M. "M." jest następcą prawnym wykazanej przy założeniu ewidencji gruntów i budynków jako władający S., Delegatura w P. w piśmie z dnia [...] września 2013 r., poinformowała organ ewidencyjny, że nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi prawo do władania działkami [...] i [...] przez Spółdzielcze Stowarzyszenie M. "M.", ustanowione przez właściciela nieruchomości t.j. Miasto W. Organ ewidencyjny nie otrzymał, więc żadnego dokumentu umożliwiającego pozytywne rozpatrzenie wniosku strony z dnia [...] maja 2013 r.

II. W drugiej kolejności Sąd odniósł się do zarzutu skargi sprowadzającego się do nieujawnienia Spółdzielczego Stowarzyszenia M. "M.", jako władającego w operacie rejestru gruntów i budynków, podczas gdy w ocenie strony skarżącej podstawę taką niezależnie od treści rozporządzenia stanowi sam art. 20 ust. 2 pkt 1 u.p.g.k. W zakresie tego zarzutu Sąd stwierdza, iż przepisy u.p.g.k. nie zawierają definicji władania. Pojęcie to jest tożsame z pojęciem posiadania w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 802/08, WSA w Poznaniu z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 435/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1935/11).

W orzecznictwie administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzący od właściciela. Jednocześnie wskazuje się, że tytuł taki powinien wynikać z dokumentów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Władanie zatem powinno być określone w dokumentach wskazujących osoby, które władają danym gruntem z woli właściciela. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w §10 ust. 1 pkt 2 i w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 wykazuje się na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dyspozycji zawartych w aktach notarialnych.

Sąd zwraca uwagę, iż zasady wykazywania danych podmiotowych na gruntach publicznych reguluje w art. 20 ust. 2 u.p.g.k. Uszczegółowione tych zasad odzwierciedla treść w § 11 ust. 1 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Treść § 11 ust. 1 rozporządzenia określa tytuły władania na gruntach publicznych: użytkowanie, zarząd i zarząd trwały, wieczyste użytkowanie, gospodarowanie, wykonywanie prawa własności.

W przedmiotowej sprawie Spółdzielcze Stowarzyszenie M. "M.", żądając wpisania go jako, władającego opiera się na stanie faktycznym. Wnioskodawca dostarczył dowody, które potwierdzają faktyczne użytkowanie nieruchomością. Należy podkreślić, że strona skarżąca, nie dostarczyła żadnego dokumentu potwierdzającego tytuł do władania przedmiotową nieruchomością.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ, iż nie można zgodzić się z argumentacją wnioskodawcy, że na gruntach publicznych nie ma przeszkód do ujawnienia władającego w rozumieniu posiadania samoistnego, bowiem po pierwsze: nie ma takiego przyzwolenia w obowiązujących przepisach, a po drugie: również dotychczasowe orzecznictwo wskazuje na możliwość wykazania osoby władającego w rozumieniu posiadacza samoistnego tylko na gruntach o nieustalonym stanie prawnym i to tylko w przypadkach, kiedy to władanie jest oczywiste i bezsporne.

Podkreślenia jednak wymaga, że jakkolwiek istnieje możliwość ujawnienia na gruntach państwowych i samorządowych oprócz właściciela również osoby władające, to zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przez władającego należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł do władania gruntem pochodzący od jego właściciela (zob. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 2099/00, LEX nr 82005; wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA 1007, LEX nr 46218).

W takiej sytuacji wpis władającego do ewidencji może zatem nastąpić wyłącznie na podstawie dokumentacji, poświadczającej przekazanie nieruchomości w takie władanie. Jakkolwiek zatem w stosunku do nowych wpisów, istnieje możliwość wskazania podmiotów, w których władaniu znajduje się grunt, jednak władanie to nie może być tylko władaniem o charakterze faktycznym, musi ono mieć podstawy prawne (władanie legalne).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano czysto ewidencyjną (informacyjną) naturę ewidencji gruntów i budynków, mającą wyłącznie charakter deklaratoryjny. W postępowaniu w sprawie wpisu bądź aktualizacji zapisów ewidencji nie jest dopuszczalne rozstrzyganie żadnych kwestii prawnych. Właściwy organ rejestruje jedynie określone zdarzenia prawne na podstawie ściśle określonych dokumentów. Wpisy do ewidencji mają zawsze charakter wtórny do aktu źródłowego stanowiącego podstawę wprowadzenia nowych albo aktualizacji istniejących danych. Wszelkie natomiast spory dotyczące prawa związanego z opisanym w ewidencji gruntem (budynkiem, lokalem) podlegają rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu (zob. wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 355/09 i z 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1488/06).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie fakt władania przez Spółdzielcze Stowarzyszenie M. "M." nieruchomością położoną przy ul. [...] w W. na działkach o numerach [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...], stanowiącą własność Miasta W. nie został poparty stosownym tytułem prawnym, stanowiącym legalne źródło tego władania. Nie można traktować, jako tego rodzaju tytułu prawnego, umów dotyczących: dostawy wody, energii elektrycznej oraz odbioru odpadów komunalnych.

W związku z powyższym w toku postępowania nie doszło do naruszenia cytowanych wyżej przepisów prawa materialnego zarzucanych w skardze. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 207) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.