Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2645/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 5, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 109/13 w sprawie ze skargi M. Z. na bezczynność Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Tauron Dystrybucja S.A. w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku M. Z. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 kwietnia 2013 r.; stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r. M. Z. wezwał Tauron Dystrybucja S.A. Oddział w Krakowie, powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 "a" tired pierwszy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ. U. 112, poz. 1198 ze zm.) do wskazania wszelkich decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]położonej w m. S. oraz o przesłanie ich kserokopii.

W dniu 27 maja 2013 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Tauron Dystrybucja S.A. Oddział w Krakowie w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Tauron Dystrybucja S.A. Oddział w Krakowie wniósł o odrzucenie skargi - a w razie nie podzielenia zarzutu powagi rzeczy osądzonej o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że skarga winna zostać odrzucona ze względu na powagę rzeczy osądzonej, gdyż sprawa pomiędzy tymi samymi stronami i o udzielenie tej samej informacji została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SAB/Kr 3/13. Sąd zważył bowiem, że w sprawie tej przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga M. Z. na bezczynność Tauron Dystrybucja S.A. Oddziału w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 23 maja 2011 r. Pismo to, jak stwierdził Sąd w uzasadnieniu prawomocnego wyroku sygn. akt II SAB/Kr 3/13, stanowiło de facto wezwanie skierowane do Tauron S.A. o podjęcie negocjacji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości skarżącego oraz ustanowienia służebności przesyłu. Cytowanym wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r. Sąd skargę oddalił stwierdzając, że do skutecznego zarzucenia bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, musi zostać wykazane, że złożono stosowny wniosek i organ nie uczynił wnioskowi zadość. Wymogów wniosku nie spełnia pismo z dnia 23 maja 2011r. stanowiące wezwanie do podjęcie negocjacji oraz jedynie ewentualnie zawarte w nim żądanie udzielenia informacji.

Skarżący nowy wniosek o udzielenie informacji publicznej złożył w dniu 9 kwietnia 2013 r. Dlatego też obecnie rozpatrywana sprawa nie jest tożsama ze sprawą sygn. akt II SAB/Kr 3/13.

Rozpoznając wniesioną skargę merytorycznie Sąd uznał, iż jest ona zasadna.

Sąd wskazał, iż kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem z dnia 9 kwietnia 2013r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Sąd stwierdził, że żądanie przekazania kserokopii decyzji ma charakter informacji publicznej. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

Z art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

W takiej sytuacji wniosek skarżącego z dnia 9 kwietnia 2013 r. Tauron Dystrybucja S.A. Oddział w Krakowie powinien rozpoznać na zasadach przewidzianych w ww. ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez niego informacja ma bowiem charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego się zwrócił jest zobowiązany do udzielenia im formacji publicznej.

Skoro zatem do dnia wydania wyroku wniosek skarżącego nie został załatwiony w sposób przewidziany przepisami ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza to, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała.

Mając na uwadze okoliczność, że wniosek strony skarżącej z dnia 9 kwietnia 2013 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej), że Tauron Dystrybucja S.A. Oddział w Krakowie w ogóle nie ustosunkowała się do żądania udostępnienia informacji publicznej (dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 7.06.2013 r. stwierdziła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja nie ma charakteru publicznej) oraz fakt, że od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do dnia rozprawy minęło ponad 4 miesiące, Sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Tauron Dystrybucja S.A. Oddział w Krakowie.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów art. 106 § 5 ppsa w związku z art. 232 kpc w związku art. 227 kpc oraz art. 233 § 1 kpc poprzez uznanie, iż:

- wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 kwietnia 2013 r. został doręczony uczestnikowi,

- uczestnik pozostaje w bezczynności.

2. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 13 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż uczestnik pozostawał bezczynny, mimo braku ustalenia, czy otrzymał on wniosek o udzielenie informacji publicznej

Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uczestnik wskazywał w odpowiedzi na skargę na brak dowodu otrzymania wniosku z dnia 9 kwietnia 2013 r. jako jedną z przyczyn braku jego rozpoznania. Podczas rozpoznania niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie dowolnie przyjął, iż stosowny wniosek został skutecznie doręczony uczestnikowi. Tymczasem jedynym "dowodem" na rzekome doręczenie wniosku jest przybicie na wniosku pieczątki o treści "wysłano dnia 10.04.2013". Do treści skargi skarżący nie dołożył jednak dowodu nadania przedmiotowego pisma, a WSA zaniechał zweryfikowania tej okoliczności. Tym samym nie wiadomo do kogo zostało wysłane przedmiotowe pismo, ani też czy w ogóle kiedykolwiek zostało ono wysłane do uczestnika. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że warunkiem koniecznym rozpoznania wniosku jest jego otrzymanie przez uczestnika, niewykazanie tej okoliczności skutkować musi oddaleniem wniosku. Nie można bowiem przyjmować bezczynności organu w sprawie, która nigdy nie została wszczęta.

A zatem w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 106 § 5 ppsa w związku z art. 232 kpc w związku art. 227 kpc oraz art. 233 § 1 kpc, co miało wpływ na wynik goły operacji niniejszego postępowania.

Konsekwencją naruszenia powyższych przepisów postępowania jest zaś naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 13 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. nr 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej.

Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, stosownie do art. 106 § 5 p.p.s.a. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogólne nie stosował i nie mógł stosować przepisów k.p.c. dotyczących postępowania dowodowego.

Oceniając zaś drugi z podniesionych zarzutów, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż został on nieprawidłowo sformułowany.

W niniejszej sprawie sporządzający skargę kasacyjną przez naruszenie przepisów postępowania kwestionuje ustalenia sądu, które można zakwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji pełnomocnik skarżącego kasacyjnie powinien wskazać odpowiednie przepisy postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd I instancji podczas dokonywania ustaleń faktycznych.

W takiej sytuacji tak sformułowany zarzut uniemożliwia ustosunkowanie się do niego, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.

Sąd, na podstawie art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania, wobec nie wykazania, że takie koszty nie zostały poniesione.