Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 751/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że uchylona decyzja nie może być wykonana; 3. przyznaje adwokatowi M. K. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towaru i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 751/13

Uzasadnienie

S. Sz. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 28 sierpnia 2013 r., uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 17 czerwca 2013 r. oraz nakładającą na D. R., A. R. i K. R. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 października 2013 r. pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia zamknięcia przestrzeni pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...], poprzez wykonanie ściany pełnej z materiałów niepalnych o odporności ogniowej minimum R E I 60 oraz wymianę pokrycia dachowego szerokości minimum 1 m od budynku przy ul. [...] na pokrycie niepalne, tj. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia rozbudowanego samowolnie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w G. do stanu zgodnego z przepisami.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy:

Na wniosek S. Sz. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy i przebudowy obiektów budowlanych, usytuowanych na terenie działki przy ul. [...] w G. W toku postępowania ustalono m.in., że na przedmiotowej działce samowolnie rozbudowano budynek mieszkalny jednorodzinny do granicy z sąsiednią działką przy ul. [...]. Ustalono, że przedmiotowy obiekt powstał na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego w 1934 r. i od tego czasu był kilkakrotnie samowolnie rozbudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. Ponieważ samowolna rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została wykonana przed tym terminem, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jako obowiązującą podstawę prawną organ I instancji przyjął ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Podejmując rozstrzygnięcie w omawianej sprawie, organ I instancji decyzją z dnia 30 stycznia 2003 r. na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał D. R. wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2003 r. zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami poprzez zlikwidowanie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku od strony ul. [...] oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 30 kwietnia 2003 r. uchylił wymienioną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał na uchybienia związane przede wszystkim z koniecznością ustalenia wszystkich stron postępowania, umożliwienia im czynnego udziału w postępowaniu, a także koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, z uwagi na kwestionowanie przez S. Sz. daty dokonanej rozbudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2005 r. sygn.akt SA/Gd 784/03 oddalił skargę S. Sz. na w/w decyzję organu II instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. decyzją z 4 października 2006 r. nałożył na D. R. oraz na spadkobierców po A. R. – A. i K. R. - obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 marca 2007 r. zmian i przeróbek wynikających z orzeczenia technicznego niezbędnych do doprowadzenia rozbudowanego budynku mieszkalnego znajdującego się na posesji przy ul. [...] w G. do stanu zgodnego z przepisami tj. zamurowanie okien w zewnętrznej ścianie budynku od ulicy [...] w G. oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej tych pomieszczeń, w których zostaną zlikwidowane okna.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 29 maja 2008 r. uchylił wymienioną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu wskazano na konieczność ustalenia dokładnej daty dokonanej rozbudowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 2 września 2009 r. nałożył na D. R., A. R. i K. R., na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obowiązek wykonania w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. zmian i przeróbek wynikających z orzeczenia technicznego rzeczoznawcy budowlanego K. D. z kwietnia 2002 r. - zamurowania otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku od strony ul. [...] oraz wykonania wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń, w których zostaną zlikwidowane okna. W decyzji tej organ ustalił w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy- zgromadzoną dokumentację w postaci map i szkiców oraz zeznania świadków i stron postępowania, że prace przy rozbudowie obiektu będącego przedmiotem postępowania prowadzono etapami, w różnych okresach czasu i zostały one zakończone przez 1 stycznia 1995 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 26 lutego 2010 r. uchylił w całości w/w decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie, wskazując, że obowiązki nałożone decyzją z dnia 2 września 2009 r. zostały już przez inwestorów wykonane.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyli S., K. i K. Sz. oraz M. M. – Sz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 300/10 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 26 lutego 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 2 września 2009 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż część obiektu objęta postępowaniem została wybudowana przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane zakończono w latach 1993- 1994. Sąd uznał za prawidłową dokonaną przez organy ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego słusznie, zgodnie z art. 103 ust. 2 w/w ustawy, zastosowały do omawianego obiektu budowlanego przepisy dotychczasowe tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Sąd wskazał natomiast, że przy rozpatrywaniu sprawy oba organy nie uwzględniły usytuowania omawianej rozbudowy w stosunku do granicy działki. Z załączonych do akt sprawy rysunków obrazujących położenie budynków znajdujących się na sąsiadujących nieruchomościach wynika, że samowolnie rozbudowany obiekt znajduje się w odległości mniejszej niż wymagana przepisami rozporządzenia od granicy sąsiedniej działki, wręcz na jej granicy. Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie omawianą sprawę organ nadzoru budowlanego winien wziąć pod uwagę przepisy techniczne obowiązujące w dacie wydania decyzji tj. przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690, ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. Sz., K. Sz. i K. Sz. oraz M. M. – Sz.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1365/11 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wadliwe stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na konieczność zachowania w odniesieniu do obiektu zrealizowanego przed 1995 r. wymogów techniczno-budowlanych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dokonanie w niniejszej sprawie oceny prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych należy ograniczyć do ziszczenia się, bądź nie, dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., wskazując, że brak przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie jest kwestionowany.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że w myśl art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organ administracyjny może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce (lub przejęciu na własność Państwa) obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego (albo będącego w budowie) niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi niż wymienione w art. 37 ust. 1. Powyższa kwestia nie była przedmiotem analizy w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, co świadczy o jego wadliwości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r. wydaną na podstawie art. 40 w związku z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nałożył na D. R., A. R. i K. R., właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w G., obowiązek wykonania, pod nadzorem osoby uprawnionej, w terminie do dnia 30 września 2013 r., zamknięcia przestrzeni pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...], poprzez wykonanie ściany pełnej z materiałów niepalnych, o odporności ogniowej minimum REI 60 oraz wymianę pokrycia dachowego szerokości minimum 1,0 m od budynku przy ul. [...] na pokrycie niepalne, to jest wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia rozbudowanego samowolnie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ul. [...] w G. do stanu zgodnego z przepisami.

Organ wskazał, że w dniu 16 maja 2013 r. przeprowadził dowód z oględzin na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [....] i potwierdził wcześniejsze ustalenia dotyczące wykonania zaleceń orzeczenia technicznego z kwietnia 2002 r. rzeczoznawcy budowlanego K. D., to jest zamurowanie otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku, od strony ulicy [...] oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniach, w których zlikwidowano okna. Ponadto dokonano oględzin rozbudowanej części budynku od strony działki przy ul. [...] ustalając, że ściany zewnętrzne budynków oddalone są od siebie o ok. 40 cm. Podczas wizji lokalnej S. Sz. oświadczył między innymi, że ściana zewnętrzna rozbudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. [...] znajduje się na granicy z działką przy ul. [...]. Powyższe oświadczenie nie może się jednak ostać w konfrontacji z pomiarem geodezyjnym nieruchomości przy ul. [...], wykonanym przez uprawnionego geodetę w marcu 2002 r. dla potrzeb sporządzonej na zlecenie D. R. dokumentacji technicznej budynku przy ul. [...] w G. (inwentaryzacja budowlana z orzeczeniem technicznym), z którego wynika, że rozbudowana część budynku przy ul. [...] znajduje się w odległości od 0,30 m do 0,40 m od granicy z działką przy ul. [...], co potwierdzają jednocześnie ustalenia z oględzin przeprowadzonych w dniu 16 maja 2013 r. wskazując ponadto, że to nie rozbudowana część budynku przy ul. [...] lecz ściana szczytowa budynku gospodarczego przy ul. [...] znajduje się na granicy działek.

Analizując kwestię lokalizacji rozbudowy od strony działki przy ul. [...] w kontekście norm art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., organ pierwszej instancji stwierdził, że z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. wynika, że działka nr [...] przy ul. [...] leży w obszarze oznaczonym symbolem E6 MN, MW przeznaczonym na tereny zabudowy jednorodzinnej - uzupełnienia luk budowlanych i wielorodzinnej, co wyklucza wydanie decyzji o rozbiórce obiektu w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ stwierdził, że lokalizacja rozbudowanej części budynku przy ul. [...] w odległości od 0,30 m do 0,40 m od granicy z działką przy ul. [...] wprawdzie powoduje uciążliwości związane z eksploatacją sąsiednich budynków przy ul. [...] i [...] związane z utrudnionym dostępem do ścian szczytowych obydwu budynków, nie stanowi jednak niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie jest niedopuszczalnym pogorszeniem warunków użytkowych naruszenie przepisów dotyczących usytuowania budynku w stosunku do granicy z działką przy ul. [...], natomiast możliwe jest doprowadzenie lokalizacji budynku do stanu zgodnego z przepisami na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., co orzeczono w sentencji niniejszej decyzji.

Organ stwierdził też, że obiekt budowlany powinien stanowić samodzielną całość, w związku z czym, pomimo tego, że budynek gospodarczy przy ul. [...] posiada odpowiednią ścianę szczytową oddzielenia pożarowego, niezbędne jest wykonanie nakazanych w orzeczeniu robót budowlanych, tym bardziej, że oględziny przeprowadzone w dniu 16 maja 2013 r. przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego wykazały, że ściana szczytowa rozbudowanej części budynku przy ul. [...] nie stanowi prawidłowego oddzielenia pożarowego.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z 17 czerwca 2013 r. złożył S. Sz. zarzucając, że wydana została z naruszeniem art. 7, 75, 77, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w tym art. 37, 40 i 42 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. S. Sz. wskazał, że z uwagi na bliskość nielegalnego budynku (30 – 40 cm od budynku gospodarczego skarżącego) nie może wykonać koniecznego remontu ściany szczytowej, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej i sprowadza zagrożenie dla ludzi i mienia, a także narusza prawo własności skarżącego. Nielegalnie wybudowany budynek jest przy tym wykonany z materiału łatwopalnego i stwarza zagrożenie pożarem. Odwołujący się zarzucił, że pomiar geodezyjny wykonany w 2002 r. jest nieaktualny, a przebieg granicy miedzy nieruchomościami jest niejasny. S. Sz. wskazał, że organ powinien ustalić, czy w latach 1986-1994 r. obowiązywał na terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W zaskarżonej decyzji z 28 sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że orzeczenie organu I instancji było nieprecyzyjne, gdyż nie zapewniało wykonania nakazanych czynności pod nadzorem osoby uprawnionej. Z tego względu organ odwoławczy doprecyzował orzeczenie organu I instancji w tym zakresie. Nadto, z uwagi na upływ terminu w postępowaniu odwoławczym organ II instancji ustalił nowy termin na dzień 31 października 2013 r. Mając powyższe na uwadze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do meritum sprawy organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaznaczył, że przedmiotem postępowania jest nielegalna rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki przy ul. [...]. Natomiast w sprawie nielegalne wybudowanego budynku gospodarczego na tej nieruchomości toczyło się odrębne postępowanie zakończone decyzją organu I instancji z dnia 3 marca 2001 r. nakazującą jego rozbiórkę.

Organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. przeprowadził analizę przesłanek wynikających z przepisów art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ I instancji ustalił, że omawiana rozbudowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ ten przeprowadził dodatkowy dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości. W trakcie oględzin organ I instancji potwierdził wykonanie zaleceń nałożonych na inwestora samowolnej rozbudowy decyzją z dnia 2 września 2009 r.

Ponadto organ I instancji, zgodnie z zaleceniami Sądu, dokonał pomiarów odległości omawianego budynku od istniejącego na granicy działki przy ul. [...] w G. budynku gospodarczego. Zgodnie z dokonanymi pomiarami omawiany budynek jest oddalony od istniejącego budynku od 30cm - do 40 cm.

Organ II instancji stwierdził, że lokalizacja rozbudowanej części omawianego budynku w w/w odległości od granicy z działką przy ul. [...], wprawdzie powoduje uciążliwości związane z eksploatacją budynku gospodarczego usytuowanego na granicy tej działki (utrudniony dostęp do ściany szczytowej) nie stanowi natomiast niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niebezpiecznego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Natomiast ściana szczytowa omawianego budynku mieszkalnego nie stanowi prawidłowego oddzielenia pożarowego. Ściana ta jest, co prawda, murowana ale została w sposób obłożona deskami, zatem stanowi niebezpieczeństwo z uwagi na niespełnienie przepisów przeciwpożarowych. Doprowadzenie przedmiotowej ściany do stanu zgodnego z przepisami wymaga obłożenia jej materiałem niepalnym, co w obecnej nomenklaturze oznacza wykonanie jej z materiału o odporności ogniowej minimum R E I 60. Stwierdzono również, że w celu osiągnięcia bezpiecznego funkcjonowania przedmiotowego budynku, jego dach, w części przyległej do istniejącego budynku gospodarczego, również powinien być wykonany z materiału niepalnego. Organ stwierdził przy tym, że wypełnienie przestrzeni 30-40 cm istniejącej między budynkiem gospodarczym skarżącego a przedmiotowym budynkiem mieszkalnym spowoduje, że trudno dostępna ściana budynku gospodarczego znajdującego się na granicy działki będzie zabezpieczona.

Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, że z pomiaru geodezyjnego nieruchomości przy ul. [...] w G., wykonanego przez uprawnionego geodetę w marcu 2002 r., wynika, że rozbudowana część przedmiotowego budynku znajduje się w odległości 30 cm do 40 cm od granicy z działka skarżącego, zatem argument o przekroczeniu przez właściciela nieruchomości przy ul. [...] granicy skarżącego jest niezasadny.

W skardze do Sądu S. Sz. zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 7, 75, 77 k.p.a., art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. a także art. 27 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 35, poz. 185, ze zm.) oraz wniósł o uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

Skarżący stwierdził, że ustalenia co do czasu nielegalnej rozbudowy zostały oparte na nieprawdziwych zeznaniach świadków oraz o mapę z 2002 r. obrazująca stan posesji po nielegalnej rozbudowie, bez porównania z mapą sprzed tego okresu. Zdaniem skarżącego w czasie, w jakim miała rzekomo nastąpić rozbudowa czyli w latach 1986-1988 budynek wyglądał zupełnie inaczej i nie znajdował się tak blisko granicy, jak ma to miejsce obecnie. Nawet jednak gdyby budynek rozbudowano w tych latach, to i tak nie spełnia on ówczesnych wymagań jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący stwierdził, że nielegalna rozbudowa budynku przy ul. [...] powstała poza wyznaczoną w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego linią zabudowy. Tym samym zalegalizowana przez organy samowola budowlana poza granicami zabudowy powinna być uznana za spełniającą przesłankę rozbiórki wskazaną w art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie skarżącego nie ma znaczenia fakt, że rozbudowany samowolnie dom znajduje się na terenie obecnie przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną i jednorodzinną. Nie oznacza to bowiem, że znajdował się na takim terenie w czasie kiedy go rozbudowano. Miejscowy plan szczegółowej zabudowy, którym był objęty teren działki przy ul. [...] od 1934 do 1986 r., określał przeznaczenie gruntu, wyznaczał linie rozgraniczające, ustalał zasady uzbrojenia terenu oraz inne warunki, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy do istniejących budynków pomiędzy [...], a [...], zaznaczone linią przerywaną na mapie sytuacyjnej, stanowiącej załącznik do tego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast ta nielegalna budowla powstała poza linią zabudowy co widać w planie zagospodarowania przestrzennego. Stanowi to faktyczną podstawę do nakazu rozbiórki rozbudowanego budynku. Skarżący wskazał, że organy powinny wystąpić do Urzędu Miejskiego w G. o informacje dotyczące terenu, na którym rozbudowano obiekt, przede wszystkim o szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy w trakcie budowy obiektu został zachowany teren wyłączony spod zabudowy na podstawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego o szerokości 3 m, pomiędzy budynkami przy ulicy [...] i [...].

Skarżący dodał, że w kontekście naruszenia przysługującego mu prawa własności nie ma znaczenia, że budynek wzniesiono na działce inwestora. Prawo własności przysługuje bowiem w granicach wskazanych w art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego a ograniczenia tego prawa wskazane są w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1984 r. Skarżący natomiast na skutek rozbudowy nie może wybudować ogrodzenia. Co więcej na działce inwestorów istnieje samowolnie zbudowane ogrodzenie, które narusza prawo własności skarżącego.

Ponadto skarżący wskazał, że nielegalna rozbudowa powoduje niebezpieczeństwo dla zdrowia osób i mienia, uniemożliwiając remont budynku gospodarczego, co może grozić katastrofą budowlaną. Skarżący wniósł również o powołanie biegłego który stwierdzi, czy rozbudowany obiekt spełnia normy przeciwpożarowe.

W odpowiedzi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji oraz podkreślił, że kwestia terminu wykonania samowoli była już przedmiotem ustaleń zaaprobowanych przez Sąd w wyroku z dnia 9 marca 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. Art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z przepisu tego wynika ze zarówno organy ponownie rozpoznające sprawę jak i sąd administracyjny nie mogą dokonać oceny odmiennej od przyjętej w wydanym w sprawie wyroku. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący zarówno na organie jak i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie sądu administracyjnego w tym zakresie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast druga sytuacja wiąże się ze zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd. Żadna z tych sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie, w szczególności organy po wydaniu cytowanych wyroków nie przeprowadzały postępowania dowodowego na okoliczności daty realizacji robót.

W wydanych w sprawie wyrokach przesądzono, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż zrealizowane samowolnie roboty budowlane zostały zakończone w latach 1993 -1994, a materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowić winny przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228, ze zm.), gdyż zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, podniesione w skardze zarzuty odnośnie niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w zakresie daty realizacji robót oraz błędnego zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie są uzasadnione.

Art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

2. Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów, usunięciu niewłaściwie wykonanych urządzeń i przebudowie prowadzącej do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego prawa, w tym w szczególności przepisów techniczno-budowlanych.

Przez niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć jedynie takie naruszenie wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w budynku zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Rozstrzygnięcie sprawy rozbudowy przedmiotowego obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę wymagało zatem ustalenia, czy obiekt ten nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i nie powoduje nieusuwalnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które nie ma charakteru nieusuwalnego a w sprawie nie zachodzą inne ważne przyczyny, o których jest mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

W przypadku braku takich przesłanek organ na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. winien nakazać inwestorom wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2. Prawa budowlanego z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. (LEX nr 1404021)

Z wydanych w sprawie decyzji nie wynika z jakim planem zagospodarowania przestrzennego badano zgodność inwestycji. Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy winien wyjaśnić powyższą kwestię. Organ powinien w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności zbadać zgodność budowy obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji. Organ winien ustalić czy na terenie nieruchomości inwestorów obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowano, że strona w takim przypadku winna uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Niemniej w związku z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny cytowanej wyżej uchwały, z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. posiadającej charakter wiążący, uzyskanie takiej decyzji jest w istocie zbędne w sytuacji, gdy przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy umożliwiało realizację inwestycji. Nawet bowiem w razie odmowy wydania warunków zabudowy brak będzie podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, jeżeli inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami planistycznymi z daty jej realizacji. W związku z tym kierowanie strony na drogę postępowania administracyjnego w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, prowadzące do przedłużenia postępowania byłoby niecelowe.

Jednocześnie wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do stosowania przepisów planistycznych obowiązujących w latach osiemdziesiątych, bowiem inwestycja zakończona została w latach 1993 -1994. Zarzuty skargi w tym zakresie nie są zatem uzasadnione.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przesłanką nakazu rozbiórki obiektu jest jego położenia na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. W sytuacji, gdy z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zakończenia inwestycji wynikała możliwość zabudowy nieruchomości obiektem mieszkalnym, organ nie mógł nakazać jego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W sprawie nie zachodzi także przesłanka rozbiórki jaką, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jest powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przyjmuje się, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany tylko w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym.

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. należy odczytywać w ścisłym związku z art. 40 tej ustawy, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. II OSK 2018/11, przewidziane w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy interpretować możliwie szeroko, może ono polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów. (LEX nr 1354920) Wykonanie takich zmian i przeróbek może także polegać na nakazie realizacji ściany oddzielenia pożarowego o określonych parametrach bądź wymianie pokrycia dachowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zajął wiążące sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.) nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie dla oceny zaistnienia przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego 1974 r., a ocena ta winna polegać na zbadaniu zaistnienia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że zbliżenie budynku do granicy nieruchomości nie spowoduje zaistnienia takich okoliczności

Skoro na sąsiedniej nieruchomości znajduje się budynek zbliżony do granicy, wykonanie takiej zabudowy na działce inwestora należy uznać, co do zasady, za dopuszczalne. Niezasadnym byłoby bowiem uznanie pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, polegających na zabudowie przy granicy nieruchomości za niedopuszczalne, w sytuacji gdy zabudowa taka istnieje na sąsiedniej nieruchomości. Ochrona prawa własności nieruchomości unormowana jest w przepisach kodeksu cywilnego. Na gruncie przepisów kodeksu cywilnego nie można kwestionować prawa właściciela nieruchomości do jej zabudowy obiektem budowlanym przy granicy w sytuacji, gdy z prawa takiego korzysta właściciel sąsiedniej nieruchomości. Jak stanowi art. 144 k.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zbliżenie budynku do granicy nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, ani nie narusza stosunków miejscowych. Wskazać bowiem należy, że na działce stanowiącej własność skarżącego znajduje się nie jeden lecz trzy obiekty wybudowane na granicy nieruchomości. Stosunki miejscowe wskazują zatem na dopuszczalność takiego korzystania z prawa własności nieruchomości. Trudno też mówić o zakłóceniu przez inwestorów korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, do praw właścicieli obu nieruchomości należy bowiem przykładać tę samą miarę, zatem w sytuacji zabudowy na granicy istniejącej na jednej nieruchomości, takie samo prawo należy przyznać właścicielom drugiej nieruchomości.

Z okoliczności sprawy nie wynika, by zrealizowana samowolnie część budynku powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia.

Zrealizowana samowolnie część obiektu jest oddalona od granicy o 30, 40 cm. Organ zasadnie uznał w tej sytuacji za słuszne wyrównanie tego obiektu tak by podobnie jak obiekt położony na sąsiedniej nieruchomości znalazł się on na granicy nieruchomości i nakazał w tym celu wykonanie ściany zabudowującej przestrzeń między budynkami. Organ właściwie uznał, że wykonanie takiej ściany wzmocni konstrukcję ściany budynku sąsiedniego. Prawidłowo także organ wskazał na konieczność realizacji ściany o właściwych parametrach przeciwpożarowych.

Z okoliczności sprawy nie wynikało także, by w sprawie zachodziły inne ważne przyczyny, poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniające nakaz rozbiórki.

Sąd uznał za niezasadny zarzut dotyczący błędnego ustalenia granicy nieruchomości. Wiarygodność dowodów stanowiących podstawę dokonania ustaleń w tym zakresie nie została przez skarżącego podważona, a przyjęty przez organ przebieg granicy nieruchomości potwierdza sposób zabudowy nieruchomości skarżącego.

Za uzasadniony uznać natomiast należało zarzut skargi dotyczący niewłaściwego zbadania kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego w zakresie dachu budynku.

Organ zawarł w treści decyzji nakaz wymiany pokrycia dachowego o szerokości minimum 1 m od budynku przy ul. [...] na pokrycie niepalne. Nakaz ten nie został przez organ uzasadniony odnośnie zakresu orzeczonej wymiany. Skarżący w odwołaniu kwestionował bezpieczeństwo pożarowe wzniesionej przez inwestora samowolnie części budynku, a w toku postępowania kwestionował prawidłowość wykonania dachu, wskazując na użycie do jego budowy materiałów łatwopalnych. Organ winien w tej sytuacji szczegółowo wyjaśnić, na jakiej podstawie określił zakres orzeczonego nakazu wymiany, dokonać w tym zakresie ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej. Dobudowa zrealizowana przez inwestora ma szerokość większą niż 1 m, jak wynika za znajdującej się w aktach administracyjnych inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej ma ona 289 cm. Obowiązkiem organów była szczegółowa ocena spełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego przez powstałą bez pozwolenia na budowę część obiektu oraz wyjaśnienie powodów określenia zakresu nakazanej wymiany na pas o szerokości 1 m. W szczególności obowiązek ten obciążał organ odwoławczy wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów w tym zakresie. Brak ustalenia okoliczności faktycznych w tym zakresie narusza normę art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a sporządzone uzasadnienie nie spełnia w tym zakresie wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uwzględni dokonaną przez sąd interpretację przepisów prawa i wskazania co do dalszego toku postępowania.