Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 403/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 3 ust. 2a, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 781/16 w sprawie ze skargi Związku Międzygminnego "E." w N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E." z [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "E." 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz Związku Międzygminnego "E." w N. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi Związku Międzygminnego "E." w N. (dalej również jako "skarżący") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego (dalej również jako "Wojewoda") z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E." z [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "E.", uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E." z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "E. ". Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, iż uchwała ta narusza istotnie prawo, to jest art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 250; dalej "u.c.p.g.").

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Związek Międzygminny "E." w N., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; dalej "u.s.g.") oraz § 6 Statutu Związku Międzygminnego "E. " (Dz. Urz. Województwa Lubuskiego z 2012 r., poz. 1454), błędną wykładnię art. 3 ust. 2a oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g., błędną wykładnię § 119 ust. 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej "z.t.p."), a także naruszenie art. 91 ust. 1 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w zaskarżonym kasacyjnie wyroku wskazał, że na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia organ nadzoru może orzec jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Lubuskiego, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza art. 4 ust 1 oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. W uzasadnieniu Sąd wskazał na dwie kluczowe jego zdaniem kwestie, a mianowicie rozstrzygnięcie czy mimo brzmienia art. 4 ust. 1 u.c.p.g. dopuszczalne jest uchwalenie regulaminu utrzymania czystości i porządku przez zgromadzenie związku międzygminnego, a nie tylko przez radę gminy oraz czy dopuszczalne jest uchwalenie regulaminu utrzymania czystości i porządku tylko w zakresie części zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii, Sąd wskazał, iż zawiązanie związku międzygminnego skutkuje tym, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu przez gminę zadań, która z kolei traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. W przypadku przekazania związkowi międzygminnemu zadań określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to zgromadzenie związku jest organem uprawnionym do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w zakresie zadań przekazanych związkowi. W opinii Sądu, przesądzającym argumentem o kompetencji organu związku międzygminnego do wydawania regulaminu utrzymania czystości i porządku jest art. 3 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Na podstawie tego przepisu związki międzygminne uzyskały na obszarze ich działania kompetencję do stanowienia prawa miejscowego, w zakresie zapewnienia czystości i porządku. W ocenie Sądu oznacza to, że zrównano je w kompetencjach w zakresie uchwalania prawa miejscowego z organami gmin je tworzących. Skoro zatem ani w u.s.g., ani też w u.c.p.g. nie ograniczono kompetencji związku międzygminnego do stanowienia prawa miejscowego, wyłączając taką możliwość w stosunku do regulaminu utrzymania czystości i porządku, to zdaniem Sądu I instancji przyjąć należy, że z mocy art. 64 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. właściwy organ związku międzygminnego przejął kompetencje przysługujące radzie gminy także w zakresie uchwalanie takiego regulaminu.

Przechodząc do kwestii dopuszczalności uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku tylko w zakresie części zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., Sąd podniósł, iż ze statutu Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E." wynika, że na rzecz związku przekazano wyłącznie zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. W sytuacji, w której gminy decydują się na przekazanie związkowi międzygminnemu tylko części zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi), wszystkie pozostałe zadania nieprzekazane do realizacji na rzecz związku, a wynikające z tej ustawy, nadal pozostają zadaniami poszczególnych gmin członkowskich, które realizowane są przez nie samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Związek natomiast, z mocy art. 3 ust. 2a u.c.p.g., uzyskuje kompetencje do uchwalania aktów prawa miejscowego tylko w zakresie zadań mu przekazanych. Ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nastąpił podział zadań określonych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. na dwa podmioty, nie ma w ocenie Sądu przeszkód, by zostały podjęte dwie uchwały przez dwa różne organy – pierwsza przez zgromadzenie związku - w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, które to zadania zostały przekazane związkowi i druga uchwała przez radę gminy w pozostałym zakresie, nieprzekazanym związkowi. Zdaniem Sądu słusznie podniesiono w skardze, że rozwiązanie takie pozostaje w zgodzie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej", które dopuszcza możliwość wydania na podstawie jednego upoważnienia ustawowego kilku rozporządzeń, pod warunkiem, że w upoważnieniu da się wyodrębnić różne tematycznie sprawy o rozłącznych zakresach (§ 119 ust. 2 w zw. z § 143 z.t.p.). Zagadnienia związane z odpadami komunalnymi wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz pozostałe sprawy związane utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy wymienione w tym przepisie, nie są ze sobą nierozerwalne i ich zakresy są rozłączne.

Reasumując Sąd stwierdził, że zgromadzenie związku międzygminnego posiada z mocy art. 3 ust. 2a u.c.p.g. kompetencję do uchwalania aktu prawa miejscowego - regulaminu utrzymania czystości i porządku, który to regulamin może obejmować tylko część spraw przekazanych do unormowania przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył Wojewoda Lubuski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

- art. 64 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż Zgromadzenie Związku Międzygminnego jest organem uprawnionym do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku w zakresie zadań przekazanych temu związkowi;

- art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że regulamin może obejmować tylko część spraw przekazanych do unormowania przez ustawodawcę;

- § 119 ust. 2 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że regulamin czystości i porządku może zostać ustanowiony w kilku aktach prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Międzygminny "E. " w N. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Problemy sporne w rozpatrywanej sprawie dotyczą tego, czy: 1) Zgromadzenie Związku Międzygminnego jest organem uprawnionym do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w zakresie zadań przekazanych temu związkowi; 2) regulamin może obejmować tylko część spraw przekazanych do unormowania (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 250); 3) regulamin czystości i porządku może zostać ustanowiony w kilku aktach prawa miejscowego (§ 119 ust. 2 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283).

Zgodnie z art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446), w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Związek międzygminny może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a (ust. 1). Uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin (ust. 2). Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (ust. 3).

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy.

W ust. 2 tego artykułu stanowiąc, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, podano przykładowy katalog tych warunków i zadań ciążących na gminach ("w szczególności").

Stosownie do ust. 2a art. 3, w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

W myśl ust. 2 pkt 1 lit. b) i c) oraz pkt 3, 6, 7 i 8 tego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (lit. b pkt 1), mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (lit. c pkt 1); częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (pkt 3); obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (pkt 6); wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach (pkt 7); wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8).

Wedle § 119 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu (ust. 1). Jeżeli jedno upoważnienie ustawowe przekazuje do uregulowania różne sprawy, które dają się tematycznie wyodrębnić tak, że ich zakresy są rozłączne, można wydać na podstawie takiego upoważnienia więcej niż jedno rozporządzenie (ust. 2).

Stosownie do § 143 tego aktu, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone m.in. w § 119.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia prawa materialnego, to jest art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 119 ust. 2 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej".

Mając na uwadze treść tych przepisów oraz treść zaskarżonego kasacyjnie wyroku stwierdzić należy, że zarzuty te nie są uzasadnione.

Z art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika jednoznacznie, że Zgromadzenie Związku posiada kompetencję do uchwalania aktów prawa miejscowego w zakresie zadań przekazanych związkowi. Jeżeli zatem zakres zadań przekazanych związkowi obejmuje jedynie część zadań wynikających z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to Zgromadzenie Związku posiada kompetencję do uchwalania aktów prawa miejscowego jedynie w tym zakresie. W pozostałym zaś zakresie gminy tworzące związek zachowują swoje kompetencje.

Jak trafnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w motywach zaskarżonego kasacyjnie wyroku, ze statutu Zgromadzenia Związku Międzygminnego "E." wynika, że na rzecz związku przekazano wyłącznie zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. W sytuacji, w której gminy decydują się na przekazanie związkowi międzygminnemu tylko części zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi), wszystkie pozostałe zadania nieprzekazane do realizacji na rzecz związku, a wynikające z tej ustawy, nadal pozostają zadaniami poszczególnych gmin członkowskich, które realizowane są przez nie samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Związek natomiast, z mocy art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uzyskuje kompetencje do uchwalania aktów prawa miejscowego tylko w zakresie zadań mu przekazanych. Sąd I instancji prawidłowo w tej sytuacji wywiódł, że ponieważ w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nastąpił podział zadań określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na dwa podmioty, to nie ma przeszkód, by zostały podjęte dwie uchwały przez dwa różne organy – pierwsza przez zgromadzenie związku – w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, które to zadania zostały przekazane związkowi i druga uchwała przez radę gminy w pozostałym zakresie, nieprzekazanym związkowi. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że rozwiązanie takie pozostaje w zgodzie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej", które dopuszcza możliwość wydania na podstawie jednego upoważnienia ustawowego kilku rozporządzeń, pod warunkiem, że w upoważnieniu da się wyodrębnić różne tematycznie sprawy o rozłącznych zakresach (§ 119 ust. 2 w związku z § 143 tego aktu). Zagadnienia związane z odpadami komunalnymi wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz pozostałe sprawy związane utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy wymienione w tym przepisie, nie są ze sobą nierozerwalne i ich zakresy są rozłączne.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest w pełni prawidłowe. Zgromadzenie Związku Międzygminnego jest organem uprawnionym do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w zakresie zadań przekazanych temu związkowi (i tylko w tym zakresie). Uchwalony przez Zgromadzenie Związku regulamin może obejmować jedynie zadania przekazane związkowi, a więc – w realiach niniejszej sprawy – tylko część spraw przekazanych do unormowania w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdyż nie może obejmować zadań, których mu nie przekazano. Z tych względów regulamin czystości i porządku może zostać ustanowiony w kilku aktach prawa miejscowego. Związek międzygminny nie ma kompetencji do regulowania spraw, których mu nie przekazano, a gminy nie mogą regulować zadań, które przekazały związkowi międzygminnemu. W sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, nie ma jednego organu, który mógłby uchwalić jeden regulamin obejmujący wszystkie sprawy przekazane do unormowania w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego pozbawione są uzasadnionych podstaw i nie mogły zostać uwzględnione.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.