Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 614/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 6
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady m. W. z dnia [...]marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność paragrafu 7 pkt 12 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 26 lutego 2013 r. Prokurator Okręgowy w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego rejonu G. (Dz.U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., poz. 2178) w części obejmującej § 7 pkt 12, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności.

Zaskarżonej uchwale Prokurator Okręgowy w W. zarzucił: istotne naruszenie prawa, mianowicie art. 94 Konstytucji RP, na wprowadzeniu we wskazanym wyżej przepisie definicji wysokości zabudowy, pomimo braku ustawowego upoważnienia do formułowania takiej definicji, a ponadto sprzeczności wymienionego wyżej paragrafu skarżonej uchwały z powszechnie obowiązującą normą prawa, a mianowicie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r., Nr 75, poz. 690 z zm.), które to rozporządzenie obowiązywało w dacie podjęcia skarżonej uchwały i obowiązuje nadal.

W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy w W. wskazał, że kwestionowany § 7 pkt 12 uchwały stanowi, że przez wysokość zabudowy należy rozumieć wysokość obiektu liczoną od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Tymczasem stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego posiadają kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, natomiast ani przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierały ustawowego upoważnienia do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego tego rodzaju definicji.

Prokurator Okręgowy w W. wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wprowadza definicję wysokości budynku. Ta definicja nie pokrywa się z przyjętą w kwestionowanej uchwale. Prokurator Okręgowy w W. uznał, że definicja wprowadzona przez Radę W. bez upoważnienia ustawowego pozostaje w sprzeczności z wydanym na podstawie odpowiedniego upoważnienia ustawowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn.akt II SA/Sz 43/10 oraz oddalający skargę kasacyjną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 699/10.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady W. wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 94 Konstytucji wskazała, że dokonywanie definicji pojęć prawnych zawartych w miejscowych planach zagospodarowania wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i mieści się w upoważnieniu z § 146 rozporządzenia RM w sprawie zasad techniki prawodawczej. Art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje możliwość definiowania pojęć służących do określenia wskazanych w nim elementów parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Podkreślono, że we wskazanym rozporządzeniu nie została zawarta definicja legalna "wysokości budynku". Gdyby bowiem tak było, definicja ta znalazłaby się w § 3 rozporządzenia, tak jak pozostałe definicje ustalone w tym akcie normatywnym. Tymczasem definicję z rozporządzenia należałoby traktować jako sposób pomiaru budynku na potrzeby spełnienia przez ten budynek warunków technicznych, przewidzianych rozporządzeniem. Organ podkreślił, że inny jest cel określania wysokości zabudowy na potrzeby warunków technicznych oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do warunków technicznych są to przede wszystkim wymogi konstrukcyjne oraz zapewnienia bezpieczeństwa. Inny jest cel określenia wysokości zabudowy poprzez odniesienie się do konieczności pomiaru budynku dla celów budowlanych aniżeli dla kształtowania ładu przestrzennego.

Pełnomocnik organu podkreśliła, że organ celowo odniósł definicję wysokości zabudowy (której brak definicji legalnej w jakimkolwiek akcie prawnym) do wysokości budynków gdyż wysokość tylko tych obiektów jest limitowana planem miejscowym. W ocenie organu nieprawidłowym byłoby przyjęcie takiej interpretacji, zgodnie z którą parametr wysokości zabudowy odnosiłby się także to innych obiektów budowlanych poza budynkami. Na tych terenach, na których nie jest dopuszczona zabudowa budynkowa, parametr wysokości nie jest ustalany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna o tyle, o ile wnosi o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 12 zaskarżonej uchwały.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego, a jego regulacje kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6). Wynika z tego, że wymagania ładu przestrzennego, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikają nie tylko z samej ustawy, ale przede wszystkim z przepisów prawa budowlanego i wydanych z upoważnienia ustawowego aktów wykonawczych, w tym norm techniczno-budowlanych.

W dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

rejonu G., zarówno ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której wydano uchwałę Rady

W. z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - stanowiły przepisy powszechnie obowiązujące, stosowane w planowaniu przestrzennym.

Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródła prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

W § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku" jak chciałby Prokurator Okręgowy w W. zdaniem Sądu, naruszałoby wymieniony w przytoczonym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynków. Tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn.akt II OSK 1549/08, lex 597324) .

Wskazać jednak należy, że definicja wysokości zabudowy zawarta w § 7 pkt 12 zaskarżonej uchwały jest nieprawidłowa, ze względu nieprecyzyjne sformułowanie "wysokość obiektu". Nie określono jakiego obiektu. Czy chodzi np. o obiekt budowlany określony w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) czy też inny obiekt.

Sformułowanie definicji nieprecyzyjnej, nie tylko nie spełnia funkcji dla której stosuje się ten środek techniki prawodawczej, ale dodatkowo powoduje merytorycznie nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne, prowadząc tym samym do niejednolitości rozumienia danego terminu.

Stąd też [...] w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego rejonu G.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

[pic]