Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 242/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i 4, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Anna Prusak - Kania po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A. M. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Po wszczęciu postępowania - w wyniku interwencji M. M. - w sprawie wykonania, bez wymaganego pozwolenia, rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w P. przy ul. [...] nr [...], dz. nr A., k. m. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, nakazał K. i A. M., jako inwestorom i właścicielom w/w nieruchomości, rozbiórkę samowolnie wykonanej części garażowo - użytkowej, tj. części nieobjętej zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem nr [...] z dnia [...]., udzielonym przez Naczelnika Miasta i Gminy Prudnik dla A. w P. (dalej: Zrzeszenie), na budowę zespołu budynków jednorodzinnych w rejonie ulic [...] - [...] w P., według projektów powtarzalnych typu [...] i [...] - alternatywa z garażami. W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 7 maja 2010 r. stwierdzono, iż od północnej strony w/w nieruchomości, przy granicy z sąsiednią posesją nr [...] (dz. nr B.), w odległościach niezgodnych z przepisami, w poziomie piwnic istnieje garaż z nadbudowaną kondygnacją parteru, przykrytą dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku północnym. Ustalono również, że roboty budowlane w tej części obiektu nie zostały zakończone, a ich zakres w odniesieniu do obrysu budynku mieszkalnego nr [...], widniejącego na mapie do celów projektowych z 1984 r., stanowił rozbudowę przedmiotowego obiektu. Dalej organ wskazał, że z oświadczenia A. M., obecnego podczas kontroli, wynika, iż rozbudowa spornego budynku o garaż została wykonana przed 1984 r., natomiast nadbudowa części garażowej obiektu, z przeznaczeniem na pracownię racjonalizatorską, nastąpiła przed 1987 r. Przy czym roboty związane z rozbudową inwestor wykonał we własnym zakresie, po wcześniejszym ich uzgodnieniu z ówczesnym prezesem Zrzeszenia, ale nie posiada w tym zakresie żadnej dokumentacji budowlanej, ani też jakiegokolwiek potwierdzenia wspomnianych uzgodnień. Organ podał także, że przeprowadzone na omawianej nieruchomości oględziny potwierdziły stan techniczny oraz prawny obiektu stwierdzony podczas kontroli w dniu 7 maja 2010 r. Dodatkowo wskazał, że rozbudowana część garażowo - użytkowa ma długość 10,80 m, szerokość ok. 3,10 m i wysokość ok. 4,70 m. Natomiast inwestor podczas oględzin oświadczył, odmiennie niż poprzednio, że roboty związane z wykonaniem części rozbudowanej zostały rozpoczęte w 1978 r., kiedy przystąpiono do budowy garażu, a następnie - po zalaniu stropu nad tym garażem - rozpoczęto jego nadbudowę, jednakże Zrzeszenie nie przekazało mu żadnej dokumentacji związanej z budynkiem mieszkalnym, ani też kopii pozwolenia na budowę. Obecny w trakcie oględzin M. M. zaprzeczył powyższym oświadczeniom inwestora, podając, że w 1984 r., gdy rozpoczynał budowę własnego budynku, na działce sąsiedniej nie dokonywano wówczas rozbudowy spornego budynku. Oświadczył również, że nie wyraża zgody na rozbudowę budynku w taki sposób, że okap dachu wystaje na jego działkę i stanowi zagrożenie mienia oraz niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi. Organ ustalił również, na podstawie zeznań świadka H. D. - członka Zrzeszenia oraz Z. T. - kierownika ówczesnej budowy, że budynki mieszkalne budowane przy ul. [...] mogły być realizowane wraz z garażami. Powyższe potwierdza również kopia aktu notarialnego z dnia 27 stycznia 1983 r., z której wynika, że sporny budynek obejmował 5 izb i garaż o kubaturze 620 m². Organ podkreślił, że informacje o istnieniu garażu pozostają jednak w sprzeczności z oświadczeniem samego inwestora, jak również z mapą sporządzoną do celów projektowych w 1984 r. dla realizacji zadania inwestycyjnego na sąsiedniej działce nr B., na której budynek mieszkalny nr [...] został zinwentaryzowany bez garażu. Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że wbrew treści w/w aktu notarialnego inwestorzy dokonali rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego po 1984 r., co zresztą przyznał również sam A. M., a zakres wykonanych robót wymagał zarówno ówcześnie, jak i obecnie, wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym, w obecnym stanie część garażowa pozostaje niezgodna z pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym w wariancie z garażem, w zakresie wymiarów zewnętrznych i powierzchni zabudowy tej części, gdyż długość garażu w wersji projektowej wynosi jedynie 6 m, natomiast jego rzeczywista długość wynosi ok. 10,80 m. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że omawiany przypadek stanowi samowolę, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy, co do której zachodzą przesłanki przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 i 49 ustawy. W tym celu organ, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, wydał postanowienie z dnia 6 października 2010 r., nr [...], którym wstrzymał prowadzenie ewentualnych dalszych robót budowalnych związanych z rozbudową obiektu i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia wymaganych dokumentów w terminie do 6 grudnia 2010 r. Jednakże inwestor nie spełnił nałożonego obowiązku, co obligowało organ, stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy, do wydania w przedmiotowej sprawie nakazu rozbiórki części garażowo - użytkowej. Końcowo organ wyjaśnił, że odstąpił od obowiązku określonego w art. 10 § 1 K.p.a., ponieważ w toku postępowania stronom został zapewniony czynny udział i zebrany materiał dowodowy powstał wyłącznie przy ich udziale.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu opisał okoliczności związane z budową domu oraz spornego garażu, a także wzajemne relacje z sąsiadami - małżonkami J. M. M., w tym zaistniały konflikt sąsiedzki. Odwołujący podniósł m. in., że zgodę na budowę garażu uzyskał od ówczesnego prezesa Zrzeszenia. Zgodził się z oświadczeniem M. M., że gdy ten rozpoczynał budowę własnego domu, odwołujący jeszcze nie podjął robót związanych z nadbudową zadaszenia garażu, a jedynie miał poskładane nad garażem palety z cegłami. Podał również, że gdy sąsiad "zakończył" swój budynek w stanie surowym, przystąpił do wykonania zadaszenia nad przedmiotowym garażem. Po ukończeniu tych prac, w dobudowanej części założono instalację elektryczną oraz centrale ogrzewanie. Odwołujący przyznał, że od tego momentu prowadził działalność gospodarczą - racjonalizatorską i usługi dla ludności. A. M. przedstawił również obecny przebieg granic między działkami i podał, że jest on wynikiem wspólnych uzgodnień z M. M.. Następnie wskazał, że w 1999 r. w sprawie wykonywanej w garażu działalności interweniował inspektor nadzoru budowlanego, który nakazał mu jej zaprzestanie z uwagi na hałas i zakłócanie spokoju sąsiadom. Odwołujący nie przerwał jednak wykonywanych prac, za co został ukarany mandatem. Podkreślił również, że garaż był traktowany jako wolnostojący, co potwierdza opłacanie przez niego podatku w wyższej wysokości. Ponadto prawdą jest, że ówczesny prezes Zrzeszenia nie wyraził zgody na podwyższenie dachu, ale nad budynkiem, a nie nad garażem. Końcowo inwestor nie zgodził się z ustaleniami organu, że szerokość garażu wynosi 3,10 m, gdyż jest to szerokość skorygowanej działki, a rzeczywista szerokość garażu wynosi 2,80 m.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny sprawy i podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego została w zasadniczej części wykonana w latach 80 - tych, po roku 1984 r. Z uwagi natomiast na okoliczność, że roboty budowlane przy rozbudowie nie zostały jeszcze w całości zakończone, prawidłowo organ pierwszoinstancyjny przeprowadził postępowanie na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co wynika z treści art. 103 ust. 2 tej ustawy. Dalej organ stwierdził, że rozbudowa budynku mieszkalnego wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. W tej sytuacji, wobec istnienia możliwości legalizacji spornej inwestycji, słusznie PINB nałożył na inwestora stosowne obowiązki, określone w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, które nie zostały przez niego wykonane. Zdaniem organu odwoławczego, wobec kategorycznego brzmienia art. 48 ust. 4 ustawy, obowiązkiem organu pierwszej instancji było wydanie nakazu rozbiórki samowolnej budowli. Odnosząc się do okoliczności podniesionych w odwołaniu, a dotyczących konfliktu pomiędzy sąsiadami oraz przebiegu granic między nieruchomościami, organ stwierdził, że nie mogły one mieć wpływu na ocenę legalności obiektu budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję A. M. ponownie wskazał na okoliczności przedstawione w odwołaniu, szerzej opisując zaistniały konflikt sąsiedzki. Odnośnie budowy garażu podniósł, że ówczesny prezes Zrzeszenia poinformował go o możliwości dobudowy do budynku garażu, ale każdy członek wykonywał to we własnym zakresie, po oddaniu budynku "notarialnie". Prezes zgodził się również na wydłużenie garażu z przegrodą na warsztat i wykonania nad nim dobudowy z zadaszeniem na pracownię racjonalizatorską. Zgodnie z powyższą umową, na polecenie prezesa, wykonany został kosztorys na nadbudowę nad garażem i prace wykończeniowe. Skarżący przyznał, że do wykonania nadbudowy przystąpił w 1984 r. Podał także, że w ramach umowy sąsiedzkiej dokonano zmiany granic jego działki oraz działki M. M.. W zakończeniu skargi podkreślił, iż przyczyną interwencji sąsiadów nie było zakłócanie spokoju przez hałas pochodzący z garażu, ale okoliczność, że - w ich przekonaniu - wykonuje działalność zarobkową, z której nie uzyskują żadnych korzyści. Do skargi A. M. dołączył szereg dokumentów, m. in. kosztorys wskaźnikowy wraz z jego założeniami, pismo Urzędu Miasta i Gminy w P. z 1985 r. o wyrażeniu zgody na rozszerzenie działalności usługowej prowadzonej przez skarżącego o wykonywanie usług na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej oraz pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 22 lipca 2002 r., kierowane do organu odwoławczego, opisujące samowolne przeznaczenie spornego garażu na warsztat ślusarski.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2011 r. skarżący podniósł, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją z uwagi na występujące w niej nieścisłości. Jego zdaniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - wydając decyzję pierwszoinstancyjną - uległ "naciskom" M. M., z uwagi na jego status społeczny i pełnione funkcje.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy sądowej skarżący podtrzymał skargę oraz zgłoszone w niej zarzuty, akcentując dodatkowo, że małżonkowie M. doprowadzają swoim postępowaniem do zagrzybienia jego budynku. Powyższe stanowisko poparła K. M.. Z kolei, J. i M. M. przychylili się do stanowiska orzekających w sprawie organów, domagając się wydania wyroku zgodnego z przepisami Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny winien dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie rozpoznawanej sprawy, zatem może uwzględnić skargę z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił, i tak właśnie się stało w kontrolowanej sprawie.

Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, iż mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla uporządkowania rozważań w tym zakresie celowe jest przypomnienie, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, wydane na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, którym nakazano K. i A. M., jako inwestorom i właścicielom nieruchomości, zlokalizowanej w P., przy ul. [...] nr [...], rozbiórkę samowolnie wykonanej części garażowo - użytkowej. Organy obu instancji zgodnie uznały, że w niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny w zakresie przeprowadzonych robót budowalnych pozwala na przyjęcie, iż nie zostały one dotychczas zakończone. W konsekwencji powyższego, organy - powołując się na art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego - przeprowadziły postępowanie w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego.

W związku z powyższym w pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy. W myśl natomiast ust. 2 tej regulacji, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym miejscu odnieść należy się do pojęcia zakończenia budowy, którego ustawodawca nie zdefiniował, a zatem zasadne w tym zakresie jest odwołanie się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądów doktryny. Na tle interpretacji przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, w wyroku z dnia 21 sierpnia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 998/96, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie stwierdził, że za zakończenie budowy obiektu budowlanego przyjmuje się już doprowadzenie budowy do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast w uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonanych robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnych charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po 1 stycznia 1995 r. (teza wyroku zamieszczona na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 7 maja 1997 r., sygn. akt SA/Rz 583/95 oraz w wyroku z dnia 20 marca 1997 r., sygn. akt SA/Ka 2178/95 (tezy obu wyroków zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, wyroku z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt V SA 1632/96, NSA trafnie wywodził, że za zakończenie budowy obiektu w sensie techniczno-budowlanym może być uznany taki stan obiektu, który pozwala na jego przekazanie do normalnej, przynajmniej w części, eksploatacji i użytkowania. Powyższe poglądy zostały zaakceptowane również w aktualnym orzecznictwie NSA oraz doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 205/10 oraz z dnia 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07, oba dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, patrz także Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009 r., str. 858 - 859). Reasumując, o uznaniu budowy za zakończoną, w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, nie przeszkadza częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, które mogą być przeprowadzone w terminie późniejszym, w już użytkowanym obiekcie budowlanym.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, stanowisko organów decyzyjnych odnośnie niezakończenia objętej nakazem rozbiórki budowy, jest przedwczesne. Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym protokołu oględzin spornego garażu z nadbudowaną częścią z dnia 20 maja 2010 r. wynika, że w części rozbudowanej roboty nie zostały zakończone, ponieważ brak jest podłóg, instalacja elektryczna rozprowadzona pod tynkiem nie posiada osprzętu i nie jest podłączona do zasilania głównego. Natomiast na ścianie wschodniej występuje otwór okienny. Z kolei, z dokumentacji fotograficznej spornego obiektu wynika, że został on wykończony elewacją panelową, w ten sam sposób, co budynek mieszkalny, z którym został połączony. Część dobudowana posiada pełne zadaszenie, a zdjęcia pomieszczeń wewnątrz czynią zasadnym przypuszczenie o jej użytkowaniu, zwłaszcza, że wspomniana dokumentacja fotograficzna zdaje się potwierdzać, iż w otworach okiennych zostały osadzone okna, zaś w protokole kontroli z dnia 7 maja 2010 r. pojawiło się stwierdzenie o wykorzystywaniu nadbudowanej części nad garażem na podręczny magazyn i o pozostawaniu do wykonania jedynie drobnych robót wykończeniowych. Ten stan rzeczy został zakwalifikowany przez obie instancje jako niezakończenie budowy, przy czym organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazuje, jakie okoliczności - jego zdaniem - zadecydowały o takim uznaniu, zaś organ odwoławczy ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia o potwierdzeniu przez materiał dowodowy stanowiska zaprezentowanego w badanej decyzji. Tymczasem, zdaniem Sądu, zgromadzony dotychczas materiał dowodowy sprawy prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków.

Z uwagi na powiedziane dotąd stwierdzić przyjdzie, że brak dostatecznego postępowania wyjaśniającego, a przede wszystkim brak przedstawienia w rozstrzygnięciach argumentacji uzasadniającej wyrażony w omawianym zakresie pogląd, powoduje, że kwestia zasadnicza, czyli przepisów, wedle których należy dokonać oceny legalności spornego budynku (według Prawa budowlanego z 1974 r. lub z 1994 r.), nie została należycie ustalona. Organ nie zwrócił również uwagi na okoliczność, że przyczyną interwencji sąsiada był hałas, który dochodził z samowolnie wybudowanego obiektu, co świadczy o jego użytkowaniu przez inwestora. Stosownie natomiast do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, wspomniany obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności nie może być przerzucony na stronę tegoż postępowania. Organ, wykorzystując zatem dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pod pojęciem "materiał dowodowy" rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który pozwoli organom w niniejszej sprawie ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy sporna budowa została zakończona w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Od ustaleń w tym zakresie zależy natomiast prawidłowość prowadzonego postępowania w sprawie i zastosowanie właściwych przepisów.

Poza powyższym podkreślić trzeba, że organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji, przy czym kontrola ta winna być zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 K.p.a. Wydanie prawidłowej decyzji przez organ odwoławczy powinno być w każdym przypadku poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 K.p.a. Dopiero bowiem tak przeprowadzone postępowanie daje gwarancję, że ta sama sprawa zastała dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zgodnie z przyjętą w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie tylko nie dopatrzył się braków w postępowaniu wyjaśniającym organu pierwszej instancji w zakresie kwestii kluczowej (omówionej wcześniej), ale również sam nie poczynił w tej mierze żadnych ustaleń i ograniczył się jedynie do zacytowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, bez jego omówienia. Zauważyć należy także, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a mianowicie do faktu, że skarżący po wybudowaniu spornego obiektu prowadził działalność gospodarczą - usługi dla ludności i racjonalizatorską. A. M. przyznał również, że w zakresie prowadzonej przez niego działalności interweniował inspektor nadzoru budowlanego, który nakazał mu jej zaprzestanie z uwagi na hałas i zakłócanie spokoju sąsiadom. Odwołujący wyraźnie wskazywał więc, że wykorzystywał sporne pomieszczenia. Powyższe okoliczności nie zostały poddane weryfikacji, nie stały się przedmiotem rozważań organu i zostały zupełnie pominięte przy ocenie spełnienia przesłanki zakończenia budowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy niejako automatycznie przyjął za organem pierwszej instancji, że roboty budowlane nie zostały zakończone, choć przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie mieściło się w jego kompetencjach wynikających z art. 136 K.p.a. Zdaniem składu orzekającego, podjęcie odpowiednich kroków zmierzających do przeprowadzenia ustaleń w omawianym zakresie było niezbędne dla ustalenia właściwych przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji tych braków postępowania dowodowego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Końcowo, odnotowania także wymaga, że samo zacytowanie przepisów budowlanych i wywiedzenie ogólnego wniosku - niepopartego żadną argumentacją - o niezakończeniu spornej budowy, bez odniesienia się do realiów sprawy, jest niewystarczające i świadczy o naruszeniu przez organy również art. 107 § 3 K.p.a. Z kolei, tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia stronie poznanie motywów decyzji i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez Sąd.

Wobec wskazanej wyżej konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego Sąd nie badał dalej wydanych w sprawie decyzji i za zbędne oraz przedwczesne uznał wypowiadanie się co do zarzutów skargi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym dokonania ustaleń w zakresie kwestii podstawowej, a mianowicie, czy sporna budowa została zakończona w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, i - w zależności od tych ustaleń - dokonania oceny legalności spornego budynku według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., bądź z 1994 r., a następnie do prawidłowego uzasadnienia wydanego aktu.

Na marginesie jedynie można dodać, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, dla dokonania ustaleń w zakresie wskazanym przez Sąd, przydatne mogą okazać się dokumenty załączone przez skarżącego do skargi, a mianowicie pismo Urzędu Miast i Gminy w P. z 1985 r. o wyrażeniu zgody na rozszerzenie działalności usługowej prowadzonej przez skarżącego o wykonywanie usług na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej oraz pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 22 lipca 2002 r. opisujące samowolne użytkowanie spornego garażu.

W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi, wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a.