Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5173/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 150, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/20 w sprawie ze skargi J.J. i M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia występowania stanu wody na działce oraz nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na skutek skargi J.J. i M.J. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia występowania stanu wody na działce oraz nałożenia obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 20219 r. nr [...] (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt II).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się SKO i w skardze kasacyjnej zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 1283/19), którym Sąd ten uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] września 2019 r. uznając, że w sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich jednak Kolegium nie wykazało dlaczego wybrano wariant wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, podczas gdy zaskarżonym wyrokiem Sąd nakazał w istocie przeprowadzenie całego postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych od początku uchylając również decyzję organu I instancji;

2. art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd związania zarówno Kolegium jak i Sądu wydanym w sprawie wcześniejszym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 1283/19), którym Sąd uchylił wyłącznie zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] września 2019 r. uznając, że w sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, podczas gdy zaskarżonym wyrokiem Sąd uchylił również decyzję organu I instancji uznając, że nie jest jasne czy w sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "k.p.a.", poprzez przyjęcie, że samodzielne czynienie ustaleń przez organ co do kwestii wymagających wiadomości specjalnych narusza wyżej wymieniony przepis, podczas gdy w rzeczywistości w sprawie został przeprowadzony dowód z opinii biegłego, który stwierdził naruszenie stosunków wodnych na gruncie oraz zaproponował metody jego usunięcia;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organów I i II instancji w związku z niewłaściwym przyjęciem, że w sprawie należało przeprowadzić kolejny dowód z oględzin przedmiotu postępowania z udziałem biegłego oraz zlecenie mu sporządzenia opinii uzupełniającej, podczas gdy zmiana zagospodarowania dziełek dokonana po sporządzeniu pierwszej opinii biegłego w 2019 r. (i przed wydaniem przez Sąd pierwszego wyroku w sprawie) nie ma wpływu na rozstrzygniecie sprawy i jest zbędne, a przeprowadzanie kolejnych dowodów z opinii biegłego wpłynęłoby wyłącznie na wydłużenie prowadzonego postępowania i znaczący wzrost jego kosztów.

W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. A.F. wniosła o przeprowadzenie dowodu z decyzji Podkarpackiej Okręgowej Izby Architektów RP – Okręg Dyscyplinarny [...] z dnia [...] maja 2021 r., sygn. akt [...] uznającej za winnego arch. W.P., bowiem niewłaściwie określił on obszar oddziaływania dołu chłonnego na działce nr ewid. [...] w [...], co powoduje zalewanie sąsiedniej nieruchomości na działce [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpoznając zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., którego skarżący upatruje w pominięciu przez Sąd I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniejszym wyroku tego Sądu z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1283/19 wskazać należy, że nie mógł on zostać uznany za uzasadniony.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Nie sposób jednak pominąć, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano już, że przepis art. 153 p.p.s.a. nie dotyczy sytuacji, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny jest inny (uległ zasadniczej zmianie) i jest odmienny od przyjętego przez sąd w poprzednim orzeczeniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w takiej sytuacji ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy (por. np. wyrok NSA z 3 marca 2022 r., III FSK 4775/21). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153).

Zaakcentować jednak należy także, że zmiana okoliczności faktycznych mogących uzasadniać odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a., musi mieć taki charakter, że ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., I GSK 2474/18). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Niekwestionowana jest bowiem okoliczność, że ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zwróciło się do Burmistrza w trybie art. 136 § 1 k.p.a. o przeprowadzenie oględzin działek [...] i [...] celem ustalenia ich aktualnego stanu zagospodarowania oraz określenia, czy jest możliwość przywrócenia stanu poprzedniego na działce [...] istniejącego przed dokonaniem naruszenia stosunków wodnych. Organ zwrócił się również do stron postępowania o złożenie wyjaśnień odnośnie do aktualnego stanu zagospodarowania terenu działek. Czynności te pozwoliły na ustalenie, iż zmieniło się zagospodarowanie działki [...] w szczególności poprzez wykonanie na niej skarpy ze spadkiem w stronę działki [...]. Ustalono również, ze teren działki [...] został wyrównany, a także, że odłączono rury spustowe pozostawiając jednak dół chłonny.

W świetle tych okoliczności Sąd I instancji zasadnie uznał, że zmiany poczynione na działce [...] pozwalają na przyjęcie, że opinia biegłego straciła na aktualności ze względu na znaczącą ingerencję w ukształtowanie terenu działki. W konsekwencji zatem Sąd nie naruszył art. 153 p.p.s.a., bowiem w niniejszej sprawie doszło do zmiany okoliczności faktycznych uzasadniającej odstąpienie od zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji również naruszenie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z treścią którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Również ten zarzut należało ocenić jako niezasadny.

Zdaniem organu Sąd był związany zapadłym w niniejszej sprawie uprzednio wyrokiem, bowiem zmiana okoliczności faktycznych nastąpiła przed wydaniem wyroku z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1283/19. Jednocześnie organ sam zauważa, że zmiany zagospodarowania działek miały miejsce już po sporządzeniu opinii przez biegłego z zakresu hydrologii i nie zostały przez niego uwzględnione w sporządzonej opinii. W konsekwencji nie sposób przyjąć, że Sąd I instancji dokonał odmiennej oceny już ocenionych faktów i dowodów niż w wyroku z 11 lutego 2020 r.

Jak już wyżej wskazano, ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (zob. B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 170).

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 170 p.p.s.a. nie tyle istotne jest jakich konkretnych aktów administracyjnych dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, lecz jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały nim przesądzone. W konsekwencji gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak zostało to już prawomocnie przesądzone i nie może ona podlegać ponownemu badaniu. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie oceniając legalność zaskarżonej decyzji, kontroluje, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że przedmiotem badania Sądu w sprawie o sygn. II SA/Rz 1283/19 był stan faktyczny ustalony przez organ na dzień wydawania przez niego zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji w ramach tamtego postępowania nie odnosił się zatem do dokonanych po wydaniu zaskarżonej decyzji modyfikacji na gruncie. Tym samym jego ocenia prawna nie odnosiła się do aktualnego stanu na gruncie. W konsekwencji okoliczność, że skarpa została usypana przez właścicieli działki [...] jeszcze przed wydaniem wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1283/19 nie mogła być przedmiotem oceny Sądu, co oznacza, że ocena merytoryczna decyzji zawarta w tej sprawie nie wiązała Sądu I instancji aktualnie rozpoznającego sprawę.

Powyższe zatem przesądziło o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 170 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. na wstępie przypomnieć należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W tych okolicznościach wskazać należy, że rozpoznawany zarzut nie został prawidłowo zredagowany.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie wielokrotnie zwracano już uwagę, iż prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Konieczne jest zatem wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 84 k.p.a. zawiera szereg mniejszych jednostek redakcyjnych. W tych okolicznościach autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu, zaś w razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, paragraf, literę albo tiret. Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia bowiem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut taki nie jest tym samym należycie uzasadniony (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK 125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 16 lutego 2021 r., III OSK 2291/21).

Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. W realiach niniejszej sprawy można było zatem przyjąć na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że zarzut naruszenia art. 84 k.p.a., odnosi się do naruszenia art. 84 § 1 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż dokonał on samodzielnie ustaleń co do kwestii wymagających wiadomości specjalnych, podczas gdy w sprawie został przeprowadzony dowód z opinii biegłego. Z tak postawionym zarzutem nie sposób się zgodzić.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie została sporządzona opinia biegłego hydrologa, jednak jak sam wskazuje organ w skardze kasacyjnej opinia ta została sporządzona przed dokonaniem istotnych zmian stanu zagospodarowania działek. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, iż opinia ta jest aktualna przede wszystkim w zakresie rozwiązań dotyczących urządzeń zapobiegających szkodom. Nie chodzi bowiem tylko o to, by w sprawie została sporządzona jakakolwiek opinia biegłego hydrologa, ale o to by opinia ta była aktualna i pozwalała organom wydać takie rozstrzygnięcie, które w sposób rzeczywisty wpłynie na zaniechanie naruszenia stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na grunty sąsiednie.

Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały już, że nie negując wiedzy i doświadczenia pracownika organu, nie można przyjąć, że jego ocena sprawy jest równoznaczna z opinią biegłego. Opinia biegłego jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Tym samym zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż nie sposób zgodzić się z organem, że w przedmiotowej sprawie nie jest konieczne ponowne powołanie biegłego celem sporządzenia opinii. Zaistniałe na gruncie znaczące zmiany zagospodarowania oraz fakt, że właściciele działki [...] podtrzymują swoje twierdzenia odnośnie zalewania ich działki, przesądzają o tym, że konieczne jest zasięgnięcie opinii biegłego. Zauważyć bowiem należy, iż skarżący deklarują, że na ich posesji doszło do odłączenia rur spustowych od dołu chłonnego. Rozwiązanie to było jednym z rozwiązań zaproponowanych przez biegłego w opinii, jednak nie wpłynęło ono na zmianę stanu wody na działce. W tych okolicznościach nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że nie jest konieczne zasięgnięcie opinii osoby posiadającej wiadomości specjalne z zakresu hydrologii.

W konsekwencji nieuzasadniony okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 oraz 107 § 3 k.p.a., przy czym należy wskazać, że zarówno art. 75, jak i art. 77 posiadają mniejsze jednostki redakcyjne, które nie zostały wskazane przez autora skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.