Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1302/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z at. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 916/11 w sprawie ze skargi H.K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. na rzecz T. K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 916/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta Kalisza, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. K. z dnia [...] września 2009 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na terenie działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że uwagi co do planowanej inwestycji złożyli właściciele nieruchomości sąsiadującej z działką objętą wnioskiem – H. i T. K. wskazując, że lokalizacja wnioskowanego garażu w pobliżu ich budynku mieszkalnego spowoduje nadmierne zacienianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] oraz zacienianie i zawilgocenie terenu ich działki. Ponadto podnieśli oni, że miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego zrealizowana została zabudowa działek nr [...] i [...] wskazywał, iż budynki garażowe winny być zlokalizowane w narożnikach działek. Tym samym dla działki nr [...] budynek garażowy powinien być zlokalizowany w granicy działek nr [...] i nr [...], a dla działki nr [...] w granicy działek nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na powyższe zarzuty inwestor – K. K. podniósł, że planowana inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności nie będzie zacieniać terenu działki sąsiedniej. Przeciwnie projektowany budynek garażowy będzie znajdował się całkowicie w cieniu istniejącego budynku mieszkalnego o wysokości około 9,5 m. Jednocześnie na nieruchomości sąsiedniej przy granicy z działką będącą terenem inwestycji rosną gęsto posadzone drzewa ozdobne i owocowe, co wskazuje na bezzasadność podnoszonych w tym zakresie zarzutów. Podobnie nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie może mieć znaczenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zaś na terenach sąsiednich znajduje się wiele budynków garażowych zlokalizowanych na frontach działek budowlanych. Wnioskowana lokalizacja garażu uzasadniona jest z punktu widzenia racjonalnego zagospodarowania terenu działki nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku Prezydent Miasta Kalisza, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr [...], przy ul. [...] w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na skutek skargi H. i T. K., wyrokiem z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 399/10, uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2011 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [...] grudnia 2009 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent Miasta Kalisza wykonując wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego sporządził ponowną analizę funkcji i zagospodarowania terenu w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z opinii wynika, że dopuszczalne jest ustalenie lokalizacji projektowanego garażu zgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w której realizowane są budynki mieszkalne, budynki garażowe i gospodarcze. Spełniony jest zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącym kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Odnosząc się do lokalizacji garażu organ wskazał, iż zaproponowana przez Inwestora lokalizacja projektowanego budynku garażowego w odległości 7 m od granicy pasa drogowego, jest racjonalna zarówno z punktu widzenia estetycznego, jak i funkcjonalnego. Za dopuszczeniem lokalizacji garażu w miejscu proponowanym przez inwestora przemawiają również względy funkcjonalne, ponieważ przed garażem powinien być zlokalizowany wjazd do garażu i dojazd do niego o długości wynoszącej co najmniej długość samochodu osobowego.

Odnosząc się do zarzutów H. i T. K. dotyczących lokalizacji garażu oraz niemożności pogodzenia inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa organ wskazał, iż prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy tylko i wyłącznie terenu działki nr [...], zaś sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza zabudowy oraz zagospodarowania terenu, obejmująca teren 50 m wokół terenu inwestycji, wskazuje, iż na terenie nią objętym występuje zabudowa budynkami mieszkalnymi oraz garażami, w tym garażami zlokalizowanymi w granicy z nieruchomościami sąsiednimi. Podnoszone zastrzeżenia dotyczące zlokalizowania garażu w granicy z działką nr [...] będą przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy to właściwe organy architektoniczno – budowlane dokonają kontroli spełnienia przez inwestora warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i T. K. zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 oraz 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia warunek dobrego sąsiedztwa oraz przyjęcie, że zlokalizowanie garażu w granicy z ich nieruchomością nie narusza rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Kalisza. Organ odwoławczy podniósł, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy pozwala na wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na działce nr [...] zgodnie z wnioskiem inwestora (tj. w granicy z działką nr [...]). Kolegium wskazało, że przykładem lokalizacji garaży w granicach działki jest budynek garażowy usytuowany na działce nr [...] (mieszczącej się na terenie analizowanym), natomiast kwestie związane z oceną zgodności projektowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) mogą być badane dopiero na etapie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. i T. K. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, iż przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg zgodność z zasadą dobrego sąsiedztwa; art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe przyjęcie, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi przepisu odrębnego, od zgodności z którym uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy; naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dopuszczenie możliwości realizacji inwestycji w granicy z działką skarżących.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż realizacja przedmiotowej inwestycji jest nie do pogodzenia z ładem urbanistycznym występującym na terenie objętym analizą oraz narusza prawo własności skarżących, poprzez uniemożliwienie optymalnego i harmonijnego korzystania z nieruchomości nr [...]. Wskazano, że przedmiotowy garaż winien zostać zlokalizowany na drugiej działce inwestora – działce nr [...] lub też na działce nr [...] w granicy z działką nr [...], a więc jako budynek przylegający do już istniejącego garażu. Wskazano również, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanową przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od zgodności z którymi uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy a organ wydający decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę będzie związany, zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie decyzją o warunkach zabudowy, w zakresie w jakim ta umożliwia realizację inwestycji w granicy z działką sąsiadującą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu Sąd przytoczył art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym, stosownie do którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Ponadto przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd zaznaczył, że stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" winno zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Sąd przywołał również § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia i zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z tego przepisu nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07).

Zdaniem Sądu z załączonej do decyzji części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy wynika że obszar analizowany został, wbrew twierdzeniom skarżących, wyznaczony zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami. W analizie funkcji oraz cech zabudowy z dnia [...] marca 2011 r. (k. 79 akt administracyjnych) stwierdzono, że szerokość działki nr [...] objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wynosi 18 m., a zatem trzykrotna szerokość tej działki wynosi 54 m. Z uwagi jednak na potrzebę ujęcia charakterystycznej dla istniejącego osiedla mieszkaniowego zabudowy, wyznaczono szeroki obszar analizowany, którego granice wyznaczono na załączniku graficznym analizy (stanowiącym również załącznik do decyzji o warunkach zabudowy).

Sąd pierwszej instancji uznał za błędne oparte na przeprowadzonej analizie stanowisko organów administracji publicznej, że skoro na jednej z działek objętych analizą znajduje się garaż posadowiony na wysokości budynku mieszkalnego, w granicy z działką sąsiadującą (działka nr [...]) to dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji garażu w granicy z działką i to nie w części tylnej narożnikowej, będzie stanowiło kontynuację zabudowy i funkcji obszaru analizowanego. Organy wadliwie przyjęły przy tym, że kwestia posadowienia nieruchomości w granicy działki z punktu zgodność z przepisami wykonawczymi dotyczącymi prawa budowlanego, będzie przedmiotem kontroli właściwych organów architektoniczno – budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stanowi przepisu odrębnego, o jakim mowa w art. 61 § 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje, że na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie bada się zgodności decyzji z powyższym aktem prawnym.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił następnie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. Lokalizacja obiektu budowlanego na działce (a więc również kwestia odległości budynku od granic działki sąsiedniej) zasadniczo jest rozstrzygana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określają w § 12 ust. 1, dopuszczalne odległości budowli od granicy z sąsiednią działki. Równocześnie dopuszczalne jest sytuowanie budynków w odległościach mniejszych niż określone w § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 powołanego powyżej rozporządzenia, a mianowicie w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Zawarta w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków w zabudowie względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. A zatem, określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy powoduje, iż organ ten pośrednio wkracza w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, dopuszczając zlokalizowanie nieruchomości z odstąpieniem od ogólnych zasad określonych w § 12 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji podjęcie rozstrzygnięcia, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest zarówno dopuszczalne prawnie, jak i wiążące dla innych organów. Sąd wyjaśnił, że podjęcie takowego rozstrzygnięcia nie jest uprawnieniem organu o jakim rozstrzyga on w granicach swobodnego uznania administracyjnego, lecz każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym kątem. Odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu ochrony wartości o jakich mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W oparciu o ten pogląd Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie sprostały powyższym wymogom. Z uzasadnień powyższych decyzji nie wynika, jakie przesłanki dotyczące ładu przestrzennego przemawiały za dopuszczeniem usytuowania planowanego garażu w granicy działki objętej wnioskiem, a nie zasadach ogólnych określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie Sądu za niewystarczające uznać należało oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wskazaniu, że na analizowanym terenie znajduje się jedna działka (działka nr [...]), której sposób zabudowy tj. lokalizacja garażu w granicy z działką sąsiednią na wysokości budynku mieszkalnego, jest analogiczny do przyjętego w decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji publicznej oceniając dopuszczalność takiej lokalizacji winny przeprowadzić swoją oceną w szerszym kontekście zabudowy charakterystycznej dla analizowanego osiedla mieszkaniowego. Organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę nie odniosły się do konsekwentnie podnoszonych zarzutów skarżących, iż dominującą zabudową występującą na terenie objętym analizą jest zabudowa, w której budynki garażowe są lokalizowane w narożnikach działek, nie zaś w ich froncie przy granicy z nieruchomością sąsiadującą.

W ocenie Sądu, organ przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w której określono lokalizację budynku garażowego na działce w sposób odbiegający od zasad wyrażonych w § 12 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia, winien był rozważyć możliwość lokalizacji garażu zgodnie z wnioskiem inwestora również w aspekcie przepisów regulujących jego budowę, a zamieszczonych w rozdziale 10 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., określających wymagania, co do wielkości garażu i drogi manewrowej. Takiej oceny w zaskarżonej decyzji również zabrakło.

W podsumowaniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Kalisza zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 § 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób należyty, czy w świetle wyżej powołanych przepisów istnieją podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidującej lokalizację garażu zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. w granicy z działką sąsiednią i to na wysokości budynku mieszkalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.K. zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a mianowicie poprzez błędne przyjęcie, że na podstawie tego przepisu należy badać usytuowanie projektowanego budynku względem granic sąsiednich działek budowlanych, w zakresie wymogu zachowania ładu przestrzennego;

b) §12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), ponieważ nie są to przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a więc nie powinny być podstawą orzekania;

c) § 102, §103, §104, §105, §106, §107 i §108 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ nie są to przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc nie powinny być podstawą orzekania.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez brak oceny przez Sąd materiału dowodowego, w szczególności dokumentu w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli uznał, iż organy administracji publicznej nie wyjaśniły sprawy w sposób należyty i w związku z tym wskazania Sądu, co do dalszego postępowania są nieprawidłowe.

W oparciu o powyższe podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nie zgadza się z wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonaną przez Sąd. W ocenie skarżącego powyższy przepis nie odnosi się do usytuowania projektowanego budynku względem granic sąsiednich działek budowlanych. Zachowanie ładu przestrzennego przez projektowaną inwestycję następuje między innymi przez spełnienie wymogów określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wprowadza do systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa i uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania oraz intensywności wykorzystania terenu. Spełnienie tych warunków rozpatruje się w analizie sporządzanej na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Prezydent Miasta Kalisza sporządził analizę, w której zbadał wszystkie wskazane w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki, wskaźniki oraz parametry i stwierdził, że wnioskowana inwestycja je spełnia. Sąd nie wykazał żadnych wad analizy, a więc można domniemywać, że jest sporządzona prawidłowo. Skoro analiza jest sporządzona prawidłowo i z niej wynika, że projektowana inwestycja spełnia warunki wydania decyzji określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie mogło nastąpić naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Ponadto Sąd nie wykazał naruszenia przez organy administracji publicznej ww. przepisu w zakresie zachowania ładu przestrzennego, w związku z ustaleniem w decyzji możliwości usytuowania garażu przy granicy z sąsiednią działką budowlaną. W ocenie skarżącego wywieść należy logiczny wniosek, że decyzja Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy zawiera wszystkie wymogi wynikające z wyżej podanego przepisu i tym samym projektowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego. Ustawodawca, jeszcze tylko w art. 54 pkt. 2 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza nakaz określenia w decyzji o warunkach zabudowy, warunków, wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ale wynikających z przepisów odrębnych. Także w tym przypadku Sąd nie wykazał naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów odrębnych w zakresie zachowania ładu przestrzennego, w związku z ustaleniem w decyzji możliwości usytuowania garażu przy granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Kolejnym uchybieniem Sądu było niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to przepisy nie są odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Potwierdził to także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd. Skoro nie są to przepisy odrębne, to nie mogły być zastosowane i tym samym nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji organów administracji publicznej. Na podstawie przepisów §12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie nie bada się położenia inwestycji względem granic sąsiednich działek budowlanych, w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowe przepisy stosuje organ architektoniczno - budowlany w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie autora skargi kasacyjnej organy administracji publicznej dokonały w sposób należyty zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie, a jedynie Sąd ocenił niewłaściwie ten materiał dowodowy. Świadczy o tym to, że nie wskazał nieprawidłowości dokonanej analizy. Nie wiadomo, na jakiej podstawie Sąd oparł swoje stwierdzenie, że organy nie wyjaśniły w sposób należyty czy "istnieją podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidującej lokalizację garażu na wysokości budynku mieszkalnego" (k. 11 uzasadnienia). Zdaniem skarżącego organy administracji publicznej nie naruszyły tez art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sprawa została wyjaśniona w sposób należyty, a wytyczne Sądu w zakresie konieczności dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych są nieprawidłowe. Wobec tego, Sąd dopuścił się obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co miało istotny pływ na wynik sprawy, gdyż Sąd powołał ww. przepisy jako podstawę uchylenia decyzji organów administracji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o jej uwzględnienie, popierając wszystkie podniesione w niej podstawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł również T.K. żądając jej oddalenia i zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. T. K. w całości poparł stanowisko i argumentację Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012r, poz. 270, ze zm.) w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pomimo zasadności części jej zarzutów nie mogła odnieść zamierzonego przez jej autora skutku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić że nie można ich podzielić. Mając na uwadze fakt, że Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów administracji uznać należało, że z obszernych motywów zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd ten wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W wystarczającym stopniu ocenił tenże materiał dowodowy, co doprowadziło Sąd do wniosku o konieczności wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Skoro Sąd Wojewódzki wskazał odmienną interpretację mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 12 ust. 1 i 2 i przepisów rozdziału 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) od przyjętej przez organy administracji, niezbędna okazała się ponowna ocena organów administracji tego czy istnieją podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidującej lokalizację garażu zgodnie z wnioskiem inwestora w granicy z działka sąsiednią i to na wysokości budynku mieszkalnego. Taka sytuacja dawała podstawę do stwierdzenia, że organy naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a. W tych okolicznościach nie można Sądowi zarzucić naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że sprowadzają się one do tego, iż Sąd niewłaściwie przyjął, że w oparciu o przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organy administracji zobowiązane były zbadać usytuowanie projektowanego garażu oraz możliwość jego lokalizacji w aspekcie przepisów rozdziału 10 tego rozporządzenia.

Podważane przez kasatora stanowisko Sądu przedstawione w tym zarzucie zostało oparte na kształtujących się od niedawna poglądach macierzystego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Przyjęcie tego poglądu przez Sąd pierwszej instancji zdeterminowało treść zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p., jednak w pozostałym zakresie poglądu tego nie podziela z niżej przedstawionych względów.

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w przedmiocie warunków zabudowy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym która w przepisie art. 59 ust. 1 stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie - wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy.

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przewidziana przepisami art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a-c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta określa też linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 wym. ustawy) oraz linie zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 4 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tym miejscu należy też wyjaśnić, że ostatnio wymieniona linia ogranicza teren projektowanej inwestycji ale tylko od strony drogi publicznej, nie zaś od strony działek sąsiednich.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707; z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012r. II OSK 2065/10 ). Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W powołanym wyżej wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. NSA trafnie stwierdził, że "decyzja o warunkach zabudowy determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę".

Również w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 6, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 454) wyrażony został pogląd, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 omawianej ustawy, to organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organ nie może więc zmienić roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym.

Z przepisu art. 54 u.p.z.p. mającego odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza omówione wyżej przepisy. Z tych względów również w doktrynie wyrażony jest pogląd, że "organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, i to niezależnie od tego czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej czy realizowanej" (por. M. Bator, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2010, nr 6, poz. 105).

Będący podstawą zaskarżonego wyroku przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wydany został poza zakresem delegacji z art. 7 ustawy Prawo budowlane, a nadto pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi powyżej normami wyższego rzędu z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2065/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Dlatego Sąd Wojewódzki, będąc związany ustawą a nie sprzecznym z nim rozporządzeniem wykonawczym, powinien odmówić zastosowania tego przepisu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podstawowej może być dokonana przez Sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której ten przepis może być zastosowany (w tej kwestii - szczegółowe wywody w uzasadnieniu wyroku NSA z 30 września 2009 r., I OSK 152/09).

Z przedstawionych wyżej powodów Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podzielił poglądu zawartego w zaskarżonym wyroku oraz w wyroku NSA z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08 (Lex nr 562895) i wyrokach WSA w Poznaniu cytowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w których dopuszczono rozstrzyganie o usytuowaniu obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji nie można było także zaakceptować stanowiska Sądu Wojewódzkiego o konieczności rozważenia możliwości lokalizacji garażu zgodnie z wnioskiem inwestora również w aspekcie przepisów regulujących jego budowę, a zamieszczonych w rozdziale 10 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., określających wymagania, co do wielkości garażu i drogi manewrowej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na usytuowanie garażu bezpośrednio w granicy działki inwestora z działką skarżących na wysokości budynku mieszkalnego, co wynika z części graficznej decyzji pierwszej instancji, nastąpiło z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów prawa materialnego. Powyższa sprzeczność z prawem ma charakter istotny, a zatem nie pozwala pozostawić kwestionowanych decyzji w obrocie prawnym. Ponadto znaczenie owego sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia dla treści całej zaskarżonej decyzji jest na tyle istotne, że uzasadnia uchylenie tej decyzji i decyzji utrzymującej ją w mocy w całości.

Konkludując należy raz jeszcze podkreślić, iż wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym argumenty skarżących odnoszące się do nadmiernego zbliżenia planowanej inwestycji do granicy z jej nieruchomością i szkodliwego wpływu owej inwestycji na ich nieruchomość staną się aktualne dopiero wówczas gdy inwestor zainicjuje postępowanie oparte o przepisy ustawy - Prawo budowlane. W ramach obecnego postępowania argumenty te są przedwczesne i nie mogły być przez sąd administracyjny ocenione.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że pomimo niewłaściwej interpretacji przepisów art. 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p. i § 12 ust. 1 i 2 przez Sąd pierwszej instancji, której skutkiem było uwzględnienie skargi, zaskarżony wyrok odpowiada prawu bowiem jak już wskazano wyżej zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo w stopniu skutkującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz skarżącego w pierwszej instancji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., oraz § 18 ust 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

.