Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 13/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 §4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77, 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 7 poz 24
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1176/12 w sprawie ze skargi M. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. M.na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 1176/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. M., uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] oraz - utrzymany przezeń w mocy - rozkaz tego samego organu z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że Komendant Główny Policji, działając na zasadzie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił M.M. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] lipca 2005 r.

Z ustaleń organu wynikało przy tym, że M. M., po ukończeniu szkoły podstawowej w 2000 r., podjął naukę w Technikum Ekonomicznym w Zespole Szkół w R. które ukończył w 2005 r. W dniu [....] maja 2005 r. złożył egzamin dojrzałości a w dniu [...] czerwca 2005 r. - egzamin z przygotowania zawodowego i uzyskał tytuł zawodowy technika ekonomisty. W okresie od dnia [...] lipca 2005 r. do dnia [...] marca 2006 r. zainteresowany odbywał zaś zasadniczą służbę wojskową.

Komendant podkreślił też, że szkoła ponadpodstawowa, do której uczęszczał M. M. była oddalona o [...] kilometrów od jego miejsca zamieszkania i dlatego w/w na zajęcia dojeżdżał codziennie autobusem PKS. Dojazd trwał 35 minut w jedną stronę.

W związku z powyższym, zdaniem organu, zgromadzone w sprawie dokumenty oraz zeznania świadków nie dawały podstaw do uznania, że funkcjonariusz wykonywał pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w pełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast tradycyjnie, w wolnych chwilach, świadczona przez niego doraźna pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, nie pozwalała na uwzględnienie tego okresu do stażu, wymaganego przy wzroście uposażenia z tytułu wysługi lat. Głównym bowiem zadaniem i celem M. M., w przedmiotowym okresie czasu, było uczęszczanie na zajęcia szkolne i świadczenie pomocy, a nie praca w gospodarstwie rolnym, której - z uwagi na szkolne wymagania czasowe - nie mógł wykonywać, w rozmiarze mającym znaczenie dla funkcjonowania gospodarstwa. W ocenie organu, trudno było zatem przyjąć - w kontekście art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.) - że w tym przypadku zostało spełnione kryterium stałej pracy w gospodarstwie rolnym.

Rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, Komendant Główny Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W motywach swego stanowiska, organ stwierdził, iż unormowania zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy stanowią odrębne przepisy - w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, zgodnie z którym do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej zaś ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają, przypadające po dniu [...] grudnia 1982 r., okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Pojęcie "domownika" zostało natomiast zdefiniowane w przepisie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.), który stanowi, iż domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Organ wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 3 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy, zgodnie z art. 1, jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy (ust. 1). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położne to gospodarstwo rolne.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Komendant Główny Policji stwierdził zatem, iż wobec braku stosownego zaświadczenia z urzędu gminy, dopuszczono w niniejszym postępowaniu dowód z zeznań z świadków, w osobach: J. M. i K. W. Z zeznań ich wynikało zaś, że zainteresowany wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, w okresie od [...] sierpnia 2001 r. do [...] lipca 2005 r., w charakterze domownika, jednakże bez określenia, czy była ona wykonywana w pełnym bądź niepełnym wymiarze czasu, a nadto, że nie był on z tytułu tej pracy ubezpieczony.

Zdaniem Komendanta, zeznania te nie mogły być jednak zostać uznane za wiarygodne, bowiem pozostawały w sprzeczności z innymi, posiadanymi przez organ, dowodami a które znajdowały się w aktach osobowych policjanta. W ocenie organu, trudno było przyjąć, by M. M. wykonywał pracę w gospodarstwie w charakterze domownika, skoro praca ta nie mogła być świadczona w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym. Powyższe wynikało z faktu, że uczęszczając, w w/w okresie, do Technikum Ekonomicznego w R. S., które było oddalone o [...] km od miejsca zamieszkania strony, było mało prawdopodobne, by - wobec konieczności wypełniania obowiązków szkolnych – M. M. miał możliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w pełnym wymiarze.

Organ w tym miejscu zaznaczył też, iż niewątpliwie czynności wykonywane w gospodarstwie rolnym wymagają poświęcenia określonego czasu (szczególnie w okresie letnim), jednakże nazywanie, codziennie wykonywanych czynności na rzecz rolnika, jak twierdzą świadkowie, w okresie gdy zainteresowany uczęszczał do szkoły "godzinami popołudniowymi i wieczornymi", nie powinno być utożsamiane z pojęciem pracy, bowiem nie jest nią tradycyjnie świadczona doraźna pomoc rodzicom w gospodarstwie rolnym.

Ponadto organ zauważył, że policjant w dokumentacji, związanej z przyjęciem do służby w Policji, nie przedstawił żadnej informacji o swojej ówczesnej pracy w prowadzonym przez rodziców gospodarstwie.

Reasumując, Komendant Główny Policji, odwołując się do poglądów orzecznictwa i doktryny, uznał, że bardziej prawdopodobne było, że zainteresowany świadczył we wskazanym okresie jedynie doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika. Taką też pomoc obserwowali świadkowie, uznając ją za pracę w charakterze domownika. Sformułowania zaś "stała praca", "staż pracy", czy "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i w systemie przynajmniej zbliżonym od pracowniczego.

Na wyżej przedstawiony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił organowi niedopuszczalną, rozszerzającą wykładnię art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i twierdził, iż bezzasadnym było podważanie zeznań zgłoszonych przez niego świadków i uznanie, iż czas poświęcony na przygotowanie do zajęć szkolnych wykluczał stałą pracę w gospodarstwie rolnym.

Odpowiadając na skargę, Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uchylając – na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." - zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przywołując przepisy regulujące kwestię zaliczania policjantowi do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, Sąd Wojewódzki wskazał, że pojęcie "domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym" nie zostało zdefiniowane w ustawie dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odsyła w tym zakresie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika powinna być przy tym oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym okresie jej wykonywania.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Sąd Wojewódzki zauważył, iż M. M. twierdził, że pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika wykonywał w okresie od [...] sierpnia 2001 r. do [... lipca 2005 r., zatem miały w tym przypadku zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Zgodnie zaś z jej art. 6 pkt 2, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Aby jednak, powyższe normy prawa mogły w sprawie znaleźć zastosowanie, jak zaakcentował Sąd, obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego nie spełniało kryteriów, przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawierało przedstawienia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organ badając problematykę łączenia przez stronę obowiązków ucznia Technikum Ekonomicznego w Zespole Szkół w R. z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ustalił w sposób stanowczy, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. Stwierdził jedynie, iż łączenie powyższych obowiązków było "mało prawdopodobnym" oraz, iż "bardziej prawdopodobnym" jest, że skarżący świadczył jedynie doraźną pomoc w gospodarstwie rolnym rodziców. Posłużenie się więc przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego takimi pojęciami nieostrymi, nie mogło być uznane jako prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Treść omawianego uzasadnienia zawierała zatem jedynie przypuszczenia organu co do faktów a to zaś nie było równoznaczne z ustaleniem faktów, który to obowiązek spoczywa na organie - zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie istotne było również i to, iż - w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie mógł być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje – jak akcentował Sąd - już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę, w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. W rezultacie nie można było – w ocenie Sądu - przyjmować, że skoro osoba, mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma, z tego powodu, charakteru stałego. Ocena taka musi być przy tym dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych.

Poza tym, Sąd Wojewódzki, przywołał orzecznictwo Sądu Najwyższego dotyczącego pojęcia "wykonywania pracy o charakterze stałym w gospodarstwie rolnym", w którym zwrócono uwagę na potrzebę odstąpienia od rozumienia stałości pracy w gospodarstw rolnym jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego wykonywania prac w gospodarstwie. Mając bowiem na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie w tym przypadku do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje zaś, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac, wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Z tego powodu należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie, w jej przebiegu, wszystkich zabiegów agrotechnicznych, związanych z prowadzoną produkcją (tu: roślinną) w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem, ułatwiającego te prace sprzętu. Ponadto, praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą.

Niezależnie jednak od wyżej zaprezentowanego poglądu materialnoprawnego, Sąd Wojewódzki ostatecznie stwierdził tylko, iż organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Udzielając zaś wiążących wytycznych, Sąd wyraził się w następujący sposób (cyt.): "organ będzie zatem zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób stanowczy, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Organ jest oczywiście uprawniony do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz musi wykazać, jakie były przyczyny takiej decyzji. W szczególności, w kontekście poczynionych przez Sąd rozważań, dotyczy to zeznań świadków. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Komendant Główny Policji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, a to:

1.) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. Nr 15, poz. 1269 ze zm.) polegające na dokonaniu wadliwej kontroli prawidłowości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] i błędnym uznaniu, iż organ naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. nie ustalając stanu faktycznego sprawy w sposób stanowczy, a posługując się założeniami i przypuszczeniami, pomimo iż analiza tych rozstrzygnięć nie daje podstawy do przyjęcia takich twierdzeń, zaś uchybienie to miało wpływ na wynik postępowania, doprowadzając do uchylenia w/w rozkazów personalnych,

2.) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a i w związku z art. 1 §§ 1 i 2 ustawy — Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia wyrobu, wskazujące iż rzeczywistą przyczyną uchylenia obu rozkazów personalnych była odmienna wykładnia prawa, a mianowicie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.), co wskazuje na wadliwie przeprowadzoną kontrolę legalności i prawidłowości tych rozkazów personalnych, a tym samym uniemożliwia właściwą kontrolę kasacyjną wyroku, zaś" uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. i rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2012 r.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Komendant Główny Policji wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podnoszono, że za wadliwe należy uznać, przyjęcie prze Sąd Wojewódzki, iż organ naruszył w tej sprawie art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organ dokonał stanowczego ustalenia, co do możliwości pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. W rozkazach personalnych wykazano faktyczną niemożność poświęcenia czasu na pracę w gospodarstwie, wynikającą właśnie z uczęszczania do szkoły, konieczność dojazdów, przygotowywania się na lekcje. Jest rzeczą oczywistą i powszechnie znaną, iż czynności te zabierały i nadal zabierają młodym ludziom sporo czasu. Dojazd do i ze szkoły w warunkach wiejskich to nie tylko bowiem czas potrzebny na przejazdy, lecz konieczność oczekiwania na połączenie. Te okoliczności w znaczny sposób ograniczają zaś możliwość zaangażowania się ucznia w pracę w gospodarstwie rolnym.

Autor skargi kasacyjnej, akcentował w tym miejscu, że wprawdzie organ posłużył się, być może niezbyt właściwie, zwrotami o charakterze probabilistycznym, jednak nie mogło być to utożsamiane z nieustaleniem w sposób stanowczy stanu faktycznego. Kwestionowane sformułowanie należy bowiem odczytywać, jako przekonanie organu, iż twierdzenie przeciwnie jest sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczeniem życiowym. Jeśli uznać, iż li i jedynie owa semantyka legła u podstaw uchylenia rozstrzygnięć, to wówczas wskazania Sądu, co do ponownego rozpoznania sprawy winny ograniczyć się do nakazania usunięcia tych stwierdzeń. Zamiana ich lub wykreślenie winno bowiem prowadzić do uznania rozkazów personalnych za prawidłowe. W takim przypadku jednak, czy sądowa kontrola legalności i prawidłowości decyzji ma się sprowadzać do poprawek językowych i wskazywania błędów stylistycznych?

Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak twierdził autor skargi kasacyjnej, można jednak dojść do wniosku, że Sąd Wojewódzki w rzeczywistości nie zgadzał się z wykładnią pojęcia "domownika" przyjętą przez organ. Sąd dał temu wyraz dokonując tej wykładni, pomimo iż podstawę wyroku stanowi wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Taki wyrok może zaś powodować dla organu przy późniejszym orzekaniu, związanie, zastosowaną wykładnią w ramach art. 153 P.p.s.a. W tej zaś sytuacji organ został ograniczony, co do swobodnej oceny dowodów, według własnych przekonań. Jednocześnie jednak nie jest możliwym bezpośrednie zwalczanie tych ustaleń w skardze kasacyjnej. Zwracano przy tym też uwagę, że Sąd nie udzielił jednej, jakże istotnej odpowiedzi, a mianowicie kiedy pomoc będzie tylko pomocą.

W tym miejscu skarżący kasacyjnie przedstawił szeroko własną analizę pojęcia pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym przez domownika oraz odniósł ją stanu faktycznego zachodzącego w niniejszej sprawie.

W konkluzji autor skargi kasacyjnej podnosił, że jeśli wolą Sądu Wojewódzkiego było zwalczanie przyjętej przez organ wykładni prawa, to winien był to uczynić w ramach odmiennej podstawy prawnej wyroku. Przyjmując zaś jako tę podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., Sąd nie mógł związać organu poglądem prawnym, zawartym - na zasadzie art. 141 § 4 P.p.s.a. - w uzasadnieniu wyroku, a dotyczącym rozumienia pojęcia "domownik" na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś okazały się uzasadnione.

Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia prawa funkcjonariusza Policji do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, przy czym powodem, dla którego Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżony przez st. sierż. M. M. rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymujący w mocy odmowny - w tym zakresie - rozkaz tego samego organu z dnia [...] lutego 2012 r., był pogląd Sądu, że zaskarżony rozkaz personalny nie spełniał kryteriów, przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie zawierał przedstawienia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Jak twierdził Sąd, (cyt.): "organ badając problematykę łączenia przez stronę obowiązków ucznia Technikum Ekonomicznego w Zespole Szkół w R. z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ustalił w sposób stanowczy, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. Stwierdził jedynie, iż łączenie powyższych obowiązków było <> oraz, iż <> jest, że skarżący świadczył jedynie doraźną pomoc w gospodarstwie rolnym rodziców. Posłużenie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego takimi pojęciami nieostrymi, nie mogło być uznane jako prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Treść omawianego uzasadnienia zawiera jedynie przypuszczenia organu co do faktów a to zaś nie było równoznaczne z ustaleniem faktów, który to obowiązek spoczywa na organie - zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a.".

Z tym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie można się jednak zgodzić. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego jest bardzo szczegółowe i dokładne. Wyraźnie można w nim wydzielić poszczególne jego części. Najpierw przedstawiono w nim treść wniosku, następnie opisano przebieg postępowania dowodowego, treść rozkazu poprzedzającego rozkaz zaskarżony, zarzuty zawarte w odwołaniu, stan prawny dotyczący rozpatrywanego zagadnienia. Dokonano też jego wykładni i oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy. W końcowej części uzasadnienia rozkazu zawarte zostały rozważania organu, związane z odniesieniem tej oceny do stanu prawnego. Wprawdzie istotnie, uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego zwiera passus (cyt.): " W świetle powyższego bardziej prawdopodobnym jest, że st. sierż. M. M. świadczył w gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanym okresie jedynie doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika", ale należy zwrócić uwagę, że poza powyższą, (rzeczywiście mało szczęśliwszą wypowiedzią), uzasadnienie to spełnia jednak wszystkie wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Wynikają zwłaszcza z jego treści zarówno ustalenia faktyczne, jak i powody, dla których organ odmówił wiarygodności niektórym dowodom, w tym zwłaszcza zeznaniom świadków. W uzasadnieniu tym bowiem, Komendant Główny Policji kategorycznie stwierdza, że (cyt.): "zeznania świadków nie mogą zostać uznane za wiarygodny dowód potwierdzający świadczenie przez st. sierż. M. M. od dnia [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] lipca 2005 r. pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin". Po czym następuje wyjaśnienie, z jakich powodów organ tak przyjął (cyt.): "Zauważyć bowiem należy, że zeznania te pozostają w sprzeczności z innymi posiadanymi przez organ dowodami". W dalszej części uzasadnienia dokonana z kolei została analiza działalności M. M. w latach 2001-2005 i drogą logicznych wnioskowań organ doszedł do przekonania, że st. sierż. M.M., (cyt.): "zamieszkując w miejscowości S., w latach 2000-2005 był uczniem Technikum Ekonomicznego w Zespole Szkół w R. W rezultacie uczestniczył w zajęciach szkolnych, trwających przeciętnie 7-8 godzin lekcyjnych, co wymagało dodatkowo codziennych dojazdów do i ze szkoły (...). Koniecznym było także poświęcanie przez wymienionego czasu na domowe przygotowanie się do zajęć szkolnych."

Z powyższych zatem fragmentów motywów zaskarżonego rozkazu personalnego wynika wprost zarówno stan faktyczny, jaki zaistniał w analizowanej sprawie, jak i powody, dla których organ odmówił uwzględnienia wniosku zainteresowanego. W tych warunkach, pomimo pewnych – jak wyżej wspomniano – mało precyzyjnych wypowiedzi organu - nie można było jednak mówić o naruszeniu przez Komendanta Głównego Policji przepisów proceduralnych w stopniu istotnym a tylko tego rodzaju naruszenie prawa uzasadniało by wydanie przez Sąd Wojewódzki wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Z tej przyczyny zarzuty kasacyjne, oparte na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., były zasadne.

Usprawiedliwiony był także zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Trafnie bowiem skarżący kasacyjnie podnosi, że analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, można dojść do wniosku, że Sąd Wojewódzki w istocie rzeczy nie zgadzał się z wykładnią pojęcia "domownika", przyjętą przez organ. Chociaż bowiem Sąd zarzucił Komendantowi Głównemu Policji naruszenie przepisów proceduralnych i w wytycznych polecił jedynie by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ usunął, stwierdzone przez Sąd owe, rzekome wadliwości, to jednocześnie dokonał wykładni prawa materialnego i przytoczył nawet kilka orzeczeń sądowych, które również dotyczyły zagadnień merytorycznych.

Wykładnia prawa materialnego, dokonana przez Sąd I Instancji, wydaje się przy tym być odmienną od wykładni, dokonanej przez organ a – jak wyżej wspomniano – wskazania, co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie zawierają też żadnych w tej materii zaleceń. Taki wyrok może być zatem problematyczny przy ponownym orzekaniu przez organ w analizowanej sprawie. Zasadnie więc autor skargi kasacyjnej podnosi, że tego rodzaju sytuacja może powodować dla organu praktycznie związanie, zastosowaną przez Sąd Wojewódzki wykładnią prawa - w ramach art. 153 P.p.s.a. Choć bowiem – de iure - brak jest w nim formalnych wytycznych w zakresie prawa materialnego, de facto – wydaje się, że w wyroku tym dokonano jednak wiążącej oceny prawnomaterialnej. Dodatkowo, niewskazanie przez Sąd Wojewódzki, w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uniemożliwiało skarżącemu kasacyjnie bezpośrednie zwalczanie tej wykładni w skardze kasacyjnej. W rezultacie należy przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku – z punktu widzenia formalnego - nie jest poprawne i zrozumiałe. Narusza to zaś wspomniany wyżej przepis art. 141 § 4 P.p.s.a.

Rozpoznając na nowo sprawę, Sąd Wojewódzki dokona zatem ponownie kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego, ale już wyłącznie pod kątem jego zgodności z prawem materialnym.

Uznając zatem skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.