Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2173/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 art. 153 art. 170 art. 141par. 1 art. 50 par. 1 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 155/13 w sprawie ze skarg Zakładu L. w Olsztynie oraz B. K. i M. K. na decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 28 maja 2013r., sygn. akt II SA/Ol 155/13 - po rozpoznaniu skarg Z. w Olsztynie oraz B. K. i M. K. na decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie nakazał B. K. - najemcy lokalu nr 2 w budynku przy ul. K. w Olsztynie, właścicielce instalacji centralnego ogrzewania z piecem na paliwo stałe zlokalizowanym w piwnicy przynależnej do tego lokalu, w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, dokonać trwałego odłączenia od przewodów dymowych pieca na paliwo stałe, zlokalizowanego w piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr 2 w tym budynku, oraz zamurowanie otworów powstałych w przewodach kominowych po odłączeniu pieca c.o.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu

I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 sierpnia

2012 r., sygn. akt II SA/Ol 280/12 po rozpatrzeniu skargi B. K. i M. K. uchylił powyższą decyzję. Sąd wskazał m.in., że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien ustalić, kiedy faktycznie została wykonana kotłownia w piwnicy przynależnej do lokalu nr 2 w budynku przy ul. K. w Olsztynie, którego najemcą jest aktualnie skarżąca. Dopiero wtedy możliwe będzie określenie, do którego z podmiotów wskazanych w art. 52 ustawy Prawo budowlane powinien zostać skierowany nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej. Przy czym zaznaczono, że oceniając tę kwestię nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż decyzję taką można skierować tylko do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Skierowanie więc decyzji nakazującej wykonanie określonych robót w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może nastąpić tylko w stosunku do podmiotu dysponującego prawem do nieruchomości zwłaszcza, że nakazane zachowanie ma polegać na dokonaniu trwałego odłączenia od przewodów dymowych oraz zamurowaniu otworów w kominie, który stanowi część wspólną budynku mieszkalnego.

Następnie Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2012 r. i w celu doprowadzenia wykonanych robót w budynku przy ulicy K. w Olsztynie do stanu zgodnego z prawem, nakazał Gminie Olsztyn – Z. w Olsztynie dokonać trwałego odłączenia pieca na paliwo stałe, zlokalizowanego w piwnicy przynależnej do lokalu nr 2 w przedmiotowym budynku, od przewodów dymowych oraz zamurowania otworu powstałego w przewodach po odłączeniu pieca c.o. Organ II instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, czyli z wykonaniem robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi wywołanego wskutek podłączenia w 1981 r. pieca do nieszczelnego przewodu kominowego. Kocioł ten jest usytuowany w pomieszczeniu, którego właścicielem jest Gmina Olsztyn, a lokal dla którego urządzenie to wytwarza czynnik grzejny jest własnością gminy. W ocenie organu nadzoru budowlanego sytuacja taka nakłada na niego obowiązek, wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, określenia zakresu czynności warunkujących doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, a tym samym wyeliminowanie zagrożenia. Tą czynnością jest zaś nakaz odłączenia w sposób trwały pieca od przewodu dymowego i zamurowanie pozostałych otworów powstałych w tych przewodach.

Skargę na powyższą decyzję, w części nakazującej Gminie Olsztyn – Z. w Olsztynie dokonania trwałego odłączenia pieca na paliwo stałe, zlokalizowanego w piwnicy przynależnej do lokalu nr 2 w przedmiotowym budynku, od przewodów dymowych oraz zamurowania otworu powstałego w przewodach po odłączeniu pieca centralnego ogrzewania, w celu doprowadzenia wykonanych robót w budynku przy ulicy K. w Olsztynie do stanu zgodnego z prawem, złożyli B. i M. K. Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie zaskarżonej części decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania przez organ I instancji z wyznaczeniem konkretnego terminu na załatwienie sprawy lub umorzenie postępowania w sprawie wykonania bez zgody właściwego organu kotłowni na paliwo stałe w piwnicy mieszkania nr 2 w budynku przy ulicy K. w Olsztynie z powodu bezprzedmiotowości – na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucili, że kwestionowana decyzja w żaden sposób nie wyjaśnia do jakiego stanu zgodnego z jakim prawem zostanie doprowadzona sprawa po odłączeniu pieca na stałe. Skarżący wskazali, że organy nie stwierdziły, iż sporne przewody kominowe, do których podłączony jest od 30 lat kocioł lokalnego c.o., naruszają warunki techniczne, czy przepisy o planowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, że podłączenie kotła do przewodów kominowych jest zgodne z przepisami, a obecne ustalenia wskazują, że również zgodne z prawem. Samo stwierdzenie, że kocioł (piec na paliwo stałe) podłączono do nieszczelnego przewodu kominowego nie wyjaśnia czy dokonano tego w roku 1981 czy też chodzi o bezprawne podłączenie, którego dokonał inspektor Z., podłączając kocioł do dwóch przewodów dymowych. Dlatego też w ocenie skarżących przy ponownym prowadzeniu sprawy organ powinien ustalić, czy istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie prawidłowego podłączenia kotła do przewodu dymowego z ewentualnością naprawy przewodu dymowego poprzez jego uszczelnienie lub wyposażenie w rury kwaso-żaro odporne. Skarżący podnieśli również, że zaskarżona decyzja powinna być wydana w ciągu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła również Gmina Olsztyn – Z. w Olsztynie. Strona skarżąca wskazała, że organy błędnie przyjęły, iż sporna kotłownia wybudowana została w 2001 r. Z pisma B. i M. K. z dnia [...] lipca 2010 r. wynika bowiem, że to oni są inwestorami robót związanych z zainstalowaniem pieca centralnego ogrzewania, dokonanych w 1981 r. Tym samym więc to B. i M. K. są stroną przedmiotowego postępowania i zgodnie z art. 52 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to oni są podmiotami zobowiązanymi do dokonania na swój koszt czynności nakazanych w spornej decyzji, a więc zobligowanymi do usunięcia samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, co do zasady podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ potwierdził, że Gmina Olsztyn – Z. w Olsztynie jest właściwym adresatem decyzji. Według organu wynika to jednoznacznie z wyroku WSA w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Ol 280/12, którym organ jest związany.

W pismach procesowych z dnia [...] kwietnia 2013 r. i [...] maja 2013 r. B. i M. K. podtrzymali swoje stanowisko w sprawie, nie zgadzając się zarówno z argumentacją organu jak i Z. Olsztynie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że ideą postępowania naprawczego uruchomionego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. 2010r., Nr 243, poz. 1623) jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. Celem zaś samego postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazywana "zgodność z prawem" to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 50 - nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzić danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy w niewystarczający sposób zbadały możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie zweryfikowały bowiem jednoznacznie czy sporny piec centralnego ogrzewania może być w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami podłączony do przewodów kominowych. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się orzeczenie rzeczoznawcy z zakresu budownictwa inżyniera H. Ł. o stanie technicznym przewodów dymowych i wentylacyjnych biegnących w pionie mieszkań 2, 4 i 6 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Olsztynie przy ulicy K., z którego wynika, że istnieje możliwość podłączenia pieca B. i M. K. do przewodu kominowego. W części orzeczenia zatytułowanej "wnioski i zalecenia" znajduje się rekomendacja wskazująca, że odprowadzenie spalin z lokalnego pieca centralnego ogrzewania, z uwagi na niedrożność kanału spalinowego wykorzystywanego do chwili obecnej, należy przeprowadzić kanałem sąsiednim wykorzystywanym do wentylacji dużego pokoju w lokalu mieszkalnym nr 2 na parterze. Zaznaczono, że wentylację pokoju trzeba wykonać otwierając czwarty kanał kominowy, obecnie niewykorzystywany. Po otwarciu kanału należy bezwzględnie sprawdzić jego drożność (akta adm., k. – 3F). Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w zgromadzonym materiale dowodowym widnieje także opinia kominiarska z dnia [...] kwietnia 2011 r. z wyników przeprowadzonej ekspertyzy i inwentaryzacji przewodów kominowych oraz podłączonych urządzeń ogrzewczo-kominowych w lokalach nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w Olsztynie przy ul. K., sporządzona przez mistrza kominiarskiego W. K. (akta adm. k. – 76). W opinii tej zanegowano niektóre ustalenia zaprezentowane w ww. orzeczeniu. Stwierdzono m.in., że rozrysowany stan organizacyjny komina jest niezgodny z prawdą i rzeczywistością.

Sąd stwierdził, że organy decydując się na procedowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane zobligowane są zatem do rozważenia w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym wyżej zaprezentowane dokumenty, czy możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Kluczową kwestią było rozstrzygnięcie czy możliwe jest prawidłowe podłączenie pieca centralnego ogrzewania do przewodu kominowego. Organy nie rozważyły tej kwestii w sposób wyczerpujący, nie odniosły się bowiem do stanowiska zaprezentowanego w przytoczonym orzeczeniu rzeczoznawcy z zakresu budownictwa inżyniera H. Ł. o stanie technicznym przewodów dymowych i wentylacyjnych. Tym samym nie jest jasne czy zaprezentowana w tym dokumencie propozycja przyłączenia pieca do przewodu kominowego jest w ocenie organu realnym rozwiązaniem, spełniającym wymogi przepisów prawa czy też nie. Należy jednoznacznie wyjaśnić, czy podjęto próbę takiego proponowanego przyłączenia, a jeżeli tak, to z jakim skutkiem. Jeżeli zaś organ uznałby, że przedstawiona propozycja rzeczoznawcy z zakresu budownictwa nie może zostać zrealizowana to należy wykazać na czym polega jej wadliwość i dlaczego nierealne jest jej wykonanie w zgodnie z obowiązującymi przepisami. W wypadku trudności z rozstrzygnięciem kluczowej kwestii możliwości podłączenia pieca skarżących do przewodu kominowego w oparciu o już zebrany materiał dowodowy, organ powinien rozważyć czy nie skorzystać z jeszcze jednej ekspertyzy specjalisty z zakresu kominiarstwa lub budownictwa.

Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy uznał, że sporny piec został podłączony do przewodu dymowego w 1981 r. Jednak stanowisko organów nadzoru budowlanego wskazujące, że sporny piec skarżących był już w 1981 r. podłączony do nieszczelnego przewodu kominowego nie jest oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skoro piec funkcjonował od 1981 r., to mało prawdopodobne jest twierdzenie o jego wadliwej instalacji do nieszczelnego przewodu kominowego, chociażby z tego względu, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2009 r. W razie gdyby jednak organ uznał, że prawidłowe podłączenie pieca nie jest możliwe, a zatem nie da się doprowadzić robót do stanu zgodnego z prawem, to wówczas mógłby podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto Sąd wskazał, że organ musi rozważyć do jakiego adresata skierować swoją decyzję, mając przy tym na uwadze wiążący dla organów wyrok Sądu z dnia 23 sierpnia 2012r., II SA/Ol 280/12. Zdaniem Sądu określenie Gminy Olsztyn – Z. w Olsztynie jako jedynego adresata takiej decyzji jest niesłuszne. Z uwagi na to, że przewody kominowe są przedmiotem współwłasności wszystkich właścicieli lokali, należy rozważyć czy to nie wspólnota mieszkaniowa powinna być adresatem takiej decyzji.

Na marginesie Sąd podniósł, że gdyby organ doszedł do przekonania, iż stan kominów zagraża życiu lub zdrowiu, to ma możliwość wszczęcia odrębnego postępowania na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia doprowadzenia robót budowlanych w zakresie przewodów kominowych do stanu zgodnego z prawem. Spełnianie przez przewody kominowe wymogów przepisów prawa pozostaje poza obszarem rozpoznawanej sprawy, choć niewątpliwie się z nim łączy.

Za bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi, że zaskarżona decyzja powinna być wydana w ciągu 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że stosownie do art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wymóg podnoszony przez skarżących dotyczy więc sytuacji, w których prowadzone są aktualnie roboty budowlane, co nie miało miejsca na gruncie przedmiotowej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd całkowicie odmiennej oceny prawnej od oceny wskazanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 280/12;

2. art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie skargi wniesionej przez B. K. i M. K. - osoby nie posiadające interesu prawnego w przedmiotowej sprawie;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii posiadania przez B. K. i M. K. interesu prawnego mimo, że było to podważone w decyzji organu odwoławczego oraz w odpowiedzi na skargę;

II. przepisu prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy Prawo budowlane, przez niewłaściwe jego zastosowanie, które doprowadziło do uznania przez Sąd, że obowiązki wskazane w art. 51 ust. 1 pkt 1 można nałożyć na wszystkich właścicieli budynku w sytuacji, gdy samowolne roboty budowlane zostały wykonane jedynie w wydzielonym lokalu własnościowym.

Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego solidarnie od skarżących według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że związanie oceną prawną oznacza, iż ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. W niniejszej sprawie w porównywanych wyrokach nie tylko uzasadnienia są ze sobą sprzeczne, ale również samo rozstrzygnięcie Sądu. Sąd wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 280/12 uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego, natomiast w zaskarżonym wyroku Sąd uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego jak i pierwszej instancji. Takie działanie budzi wątpliwości w sytuacji, gdy w sprawie nie pojawiły się nowe okoliczności mogące mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd zakwestionował ponadto w powołanym wyżej wyroku jedynie określenie adresata decyzji oraz wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie daty wykonania samowolnych robót budowlanych. Nie odniesiono się natomiast do zasadności nałożenia obowiązku wskazanego w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W kolejnym zaś wyroku Sąd dokonał nowej oceny materiału dowodowego. Jedyną nową okolicznością jaka pojawiła się po ponownym rozpatrzeniu sprawy było sprecyzowanie daty wykonania robót. Ta okoliczność nie powinna mieć jednak wpływu na zasadność nałożenia obowiązków na podstawie powołanego wyżej przepisu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wskazał, że o ile zgodzić należy się, iż w sytuacji gdy B. K. i M. K. będąc adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane posiadali interes prawny, o tyle gdy przestali być adresatami decyzji na skutek wyroku z dnia 23 sierpnia 2012 r., stracili oni przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zaskarżona decyzja organu odwoławczego została skarżącym doręczona "do wiadomości". W ocenie organu sam fakt, iż B. i M. K. są najemcami lokalu nie daje im uprawnienia do bycia stroną postępowania. Wprawdzie nie można odrzucić skargi wniesionej przez podmiot, który otrzymał decyzję, jednakże w toku rozpoznania skargi zadaniem Sądu jest zbadanie, czy uprawnienie do wniesienia skargi oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w ocenie organu odwoławczego powinien był oddalić skargę B. i M. K.

Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że Sąd zasugerował "na marginesie" aby organ rozważył wszczęcie postępowania w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych. Zdaniem organu sugestia taka byłaby zasadna w sytuacji gdyby przedmiotowe postępowanie naprawcze zakończyło się, a stan zagrożenia życia istniałby nadal. Wszczęcie odrębnego postępowania w sprawie stanu technicznego mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której organy nakładałyby obowiązki na różne podmioty, które albo byłyby tożsame albo wzajemnie się wykluczały. Pominięcie trybu wskazanego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i zastąpienie go trybem wskazanym w art. 66 służyłoby obejściu prawa, ponieważ art. 66 nie ma zastosowania do wykonanych robót budowlanych, a jedynie do utrzymania obiektu budowlanego lub jego części w należytym stanie technicznym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane, skarżący kasacyjnie wskazał, że samowolnie wykonane roboty budowlane zostały wykonane w lokalu, a nie w kominie. Lokal ten nie stanowi współwłasności wszystkich mieszkańców budynku, lecz posiada konkretnego właściciela - Gminę Olsztyn. Stąd też wspólnota mieszkaniowa nie może być adresatem takiej decyzji. W tym przypadku byłoby to rozstrzygnięcie niesłuszne, gdyż obowiązek, o którym mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane dotykałby osób, które nie są sprawcami samowoli budowlanej. Przepis ten wskazuje wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami. Skoro Sąd w wyroku z dnia 23 sierpnia 2012 r. zwolnił z tego obowiązku najemcę (inwestora), następnym w kolejności do wykonania tego obowiązku będzie właściciel lokalu, w którym dokonano samowoli, a nie wspólnota mieszkaniowa. W takim wypadku nałożenie na wspólnotę przedmiotowego nakazu byłoby dla jej członków nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby ich na koszty i dolegliwą procedurę, zwalniając równocześnie inwestora, który co do zasady powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z przywróceniem do stanu poprzedniego. Słusznym jest zatem pogląd, iż odpowiedzialność za roboty wykonane w lokalu przechodzi na właściciela lokalu, który zawarł umowę najmu ze sprawcą samowoli, co w sposób pośredni doprowadziło do jej powstania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olsztyn – Z. w Olsztynie wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Pamiętać także należy, że – jak stanowi art. 153 p.p.s.a. - organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku.

Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Wytyczne i motywy zawarte w poprzednich wyrokach miały uchronić organ administracji publicznej przed powtórzeniem błędów w zakresie niewyjaśnienia należytego sprawy. W toku kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych w toku ponownego postępowania Sąd administracyjny obciąża obowiązek sprawdzenia, czy organy zastosowały się do oceny prawnej i wypełniły wskazania co do dalszego postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie dokonał odmiennej oceny prawnej od oceny wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 280/12. Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wysnuł zbyt daleko idące wnioski z motywów prawnych zawartych w uzasadnieniu powyższego wyroku.

Rację ma organ, iż w uzasadnieniu tegoż wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał na konieczność ustalenia, kiedy faktycznie została wykonana kotłownia w piwnicy przynależnej do lokalu nr 2 w budynku przy ul. K. w Olszynie, którego najemcą jest B. K., gdyż dopiero wtedy możliwe będzie określenie, do którego z podmiotów wskazanych w art. 52 ustawy – Prawo budowlane powinien zostać skierowany nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej. Skierowanie decyzji nakazującej wykonanie określonych robót w trybie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest bowiem możliwe tylko w stosunku do podmiotu dysponującego prawem do nieruchomości. Jednocześnie Sąd wyraźnie stwierdził, że uchybienie w wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ) uniemożliwia zastosowanie właściwych w sprawie przepisów prawa materialnego.

A zatem, w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 280/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie jednoznacznie zaznaczył, że brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy czyni niemożliwym ocenę prawidłowości zastosowania w danej sprawie przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu powyższego wyroku nie ograniczył niniejszej sprawy do art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, lecz wyjaśnił kwestie dotyczące adresata nakazu usunięcia samowoli budowlanej oraz wydawania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie wyraził poglądu prawnego, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, to nie można obecnie skutecznie postawić zarzutu Sądowi pierwszej instancji, że kontrolując legalność decyzji Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2013 r. naruszył art. 153 i art. 170 p.p.s.a. stwierdzając, że organ winien rozważyć i ocenić możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że celem postępowania naprawczego uruchomionego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623) jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie legalizacyjne winno służyć przywróceniu stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). W pierwszej kolejności zatem organ nadzoru budowlanego winien ustalić i rozważyć, czy w danej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 bądź art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, winny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Pamiętać należy, iż zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oznacza wydanie decyzji najbardziej restrykcyjnej.

Zauważyć także należy, iż wyroku z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 280/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zarzucił organom nadzoru budowlanego również naruszenie art. 80 k.p.a. nakazującego dokonanie oceny udowodnienia określonych okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zwraca uwagę na materiał dowodowy, który pozostał poza oceną i rozważaniami organu (orzeczenie rzeczoznawcy z zakresu budownictwa inżyniera H. Ł. o stanie technicznym przewodów dymowych i wentylacyjnych biegnących w pionie mieszkań 2, 4 i 6 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Olsztynie przy ulicy K. oraz opinia kominiarska z dnia [...] kwietnia 2011 r. z wyników przeprowadzonej ekspertyzy i inwentaryzacji przewodów kominowych oraz podłączonych urządzeń ogrzewczo-kominowych w lokalach nr [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w Olsztynie przy ul. K., sporządzona przez mistrza kominiarskiego W. K.). Ponownie też Sąd pierwszej instancji stwierdził nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym przyjęcie bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego, że w 1981 r. nastąpiło podłączenie pieca do nieszczelnego przewodu kominowego. Taka wątpliwość jest uzasadniona zważywszy, że piec funkcjonował od 1981 r. Sąd pierwszej instancji zasadnie też uznał, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, czy sporny piec centralnego ogrzewania może być w prawidłowy sposób i zgodny z przepisami prawa podłączony do przewodów kominowych.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie skargi B. K. i M. K. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii posiadania przez B. K. i M. K. interesu prawnego.

Przypomnieć należy, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 280/12 po rozpatrzeniu skargi B. K. i M. K. uchylił decyzję Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2012 r., którą nakazano B. K. w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, dokonać trwałego odłączenia od przewodów dymowych pieca na paliwo stałe, zlokalizowanego w piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr 2 w tym budynku, oraz zamurowanie otworów powstałych w przewodach kominowych po odłączeniu pieca c.o.

Przedmiotem obecnej skargi do Sądu pierwszej instancji była kolejna decyzja Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r., którą organ odwoławczy uchylił wskazaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2012 r. i w celu doprowadzenia wykonanych robót w budynku przy ulicy K. w Olsztynie do stanu zgodnego z prawem, nakazał Gminie Olsztyn – Z. w Olsztynie dokonać trwałego odłączenia pieca na paliwo stałe, zlokalizowanego w piwnicy przynależnej do lokalu nr 2 w przedmiotowym budynku, od przewodów dymowych oraz zamurowania otworu powstałego w przewodach po odłączeniu pieca c.o.

W tym stanie rzeczy uznać należy, iż B. K. i M. K. posiadają w niniejszej sprawie legitymację skargową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z samego faktu, iż organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. - wydaną po wskazanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ( sygn. akt II SA/Ol 280/12 ) - uchylił decyzję organu I instancji nakazującą B. K. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, nie można skutecznie wywodzić utraty przez B. K. i M. K. legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie legitymacji skargowej B. K. i M. K. w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko wówczas zarzut naruszenia przepisów postępowania mógłby skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 ustawy - Prawo budowlane przez niewłaściwe jego zastosowanie podnieść należy, iż to okoliczności faktyczne danej sprawy przesadzają o tym jaki podmiot ( jakie podmioty ) winny być adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Stosownie bowiem do art. 52 ustawy – Prawo budowlane czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 jest obowiązany na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Nie można zatem wykluczyć, że w określonych sytuacjach nakazy i obowiązki, o jakich mowa w tym przepisie, organ nadzoru budowlanego może nałożyć na daną wspólnotę mieszkaniową. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że adresatem decyzji winna być wspólnota mieszkaniowa, lecz zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego winien rozważyć taką możliwość. A zatem, Sąd pierwszej instancji nie nakazał takiego zastosowania art. 51 ustawy – Prawo budowlane, aby adresatem tej decyzji uczynić wspólnotę mieszkaniową; nie wyraził w tym zakresie wiążącego organ poglądu prawnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.