Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 715/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 2 pkt 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 667
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: par. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Komendant Wojewódzki Policji zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej Kpa) — po rozpatrzeniu — zażalenia mł. asp, A.B. z dnia [...] na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] ([...]) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że w latach [...] pełnił on służbę w Policji w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w trybie § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86, poz. 734 ze zm., dalej także: rozporządzenie) — utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Argumentując podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił, w porządku chronologicznym, przebieg zdarzeń i regulacje prawne przedmiotu. W tych ramach odnotował, że podaniem z dnia [...] mł. asp. (w st. spoczynku) A.B. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Z. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Policji w warunkach uprawniających do podwyższenia wymiaru emerytury zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.) Jednocześnie wniósł, aby przy rozpatrywaniu jego wniosku o wydanie zaświadczenia organ uwzględnił treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie sygn. akt U 12/13, który z chwilą ogłoszenia go w Dzienniku Ustaw RP w dniu 03 czerwca 2014 r. wywołał zmiany w przepisach normujących warunki podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji.

W dniu [...] Komendant Powiatowy Policji w Z. wezwał wnioskującego do sprecyzowania zawartego w podaniu z dnia [...] żądania poprzez wskazanie jasno, na jakiej podstawie prawnej opiera swoją prośbę o wydanie zaświadczenia. Strona pismem z dnia [...] udzieliła odpowiedzi wskazując, że wnosi o wydanie zaświadczenia o służbie pełnionej w szczególnych warunkach na podstawie § 4 pkt 1 przytoczonego wyżej rozporządzenia. Wyjaśniła również, że ubiega się o zaświadczenie za okres, w którym pełniła służbę w komórkach kryminalnych Komendy Powiatowej Policji w Z., tj. za lata [...].

Komendant Powiatowy Policji w Z. działając na podstawie art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zaakcentował, że w dokumentach posiadanych przez Komendę Powiatową Policji w Z. brak jest danych świadczących o podejmowaniu przez zainteresowanego co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno –rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych albo interwencyjnych w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenia dla życia lub zdrowia. Zdaniem organu pierwszoinstancyjnego nie mógł wydać żądanego przez stronę zaświadczenia, gdyż nie posiada na tę okoliczność stosownego potwierdzenia w dokumentacji.

W zażaleniu na to postanowienie strona zarzuciła organowi pierwszej instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Autor wywiedzionego środka zaskarżenia podniósł, że przełożeni policjantów byli zobowiązani do dokumentowania służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Uznał, że brak w zasobach ewidencyjnych Komendy Powiatowej Policji w Z. stosownych dokumentów potwierdzających pełnienie przez niego w latach [...] służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy wydania mu wnioskowanego zaświadczenia. Ponownie zwrócił uwagę, iż analiza dokumentacji dotyczącej przebiegu jego służby powinna zostać przez organ przeprowadzona z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, co oznacza, że organ w toku weryfikacji dokumentów źródłowych nie powinien brać pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.

W konkluzji zażalenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w Z. oraz wydanie wnioskowanego zaświadczenia do celów podwyższenia wymiaru emerytury.

Organ drugoinstancyjny ustosunkowując się do zarzutów zażalenia przypomniał, że strona ubiegała się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia służby w komórkach kryminalnych Komendy Powiatowej Policji w Z. w okresie od [...] do roku [...] w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Wskazał także, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających-podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy służb mundurowych, w przedmiotowej sprawie –organy Policji. Natomiast procedurę wydawania zaświadczenia regulują przepisy art. 217 do art. 220 Kpa. Zgodnie z art. 217 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdził, że rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w Z. rozwiązał z A.B. stosunek służbowy z dniem [...] na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, tj. na prośbę policjanta. Strona po zwolnieniu ze służby nabyła prawo do emerytury policyjnej. Organ pierwszej instancji – zdaniem organu drugiej instancji – słusznie uznał, że wnioskujący posiada interes prawny w potwierdzeniu wskazanych przez siebie faktów mających wpływ na wysokość emerytury.

Stosownie do art. 218 § 1 Kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa – osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego – organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

W dalszych motywach podniósł, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego rożni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Skutkiem tego postępowanie wyjaśniające konieczne do wydania zaświadczenia może się odnosić wyłącznie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych oraz sprawdzenia, czy istniejące dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów lub stanu prawnego, którego poświadczenia stosownym zaświadczeniem wnioskujący się domaga. Żądanie wydania zaświadczenia nie może natomiast prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. W przypadku, gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. W sytuacji zaś, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ może, zgodnie z art. 210 Kpa, wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Zaakcentował, że w rozpatrywanym przypadku były funkcjonariusz wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Z. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego w latach [...] służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w rozumieniu przepisu § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. w sprawne szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Zgodnie z zawartą w przytoczonym przepisie prawnym regulacją –emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przenosząc te unormowanie do przedmiotu rozpoznania oraz uwzględniając wyrok Trybunału Konstytucyjne z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, w którym Trybunał orzekł, że przepis powołanego wyżej § 4 pkt 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu. Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – wskazał, że wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw RP z dnia 03 czerwca 2014 r. i od tego dnia utracił moc obowiązującą zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny wyłącznie fragment wskazanej wyżej regulacji, tj. wprowadzający kryterium bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia. Zdaniem organu odwoławczego rację ma organ pierwszej instancji uznając, że regulacja w zakresie, w którym nie została trwale wyeliminowana z systemu prawa, niezmiennie stanowi podstawę orzekania. W dalszym ciągu warunkiem podwyższenia na jej podstawie emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby jest podejmowanie przez policjanta co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno - rozpoznawczych lub dochodzeniowo - śledczych albo interwencyjnych w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w warunkach określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), tj. szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Tym samym, jak skonstatował, organ pierwszoinstancyjny rozpoznając wniosek strony o wydanie zaświadczenia winien był dokonać ustalenia, czy strona w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia wykonywała obowiązki służbowe w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia – co w ocenie organu odwoławczego uczynił. Podkreślił, że pozbawienie omawianego zagrożenia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, cechy "bezpośredniości" nie wyklucza w żadnym wypadku twierdzenia, zgodnie z którym, by istniały podstawy do podwyższenia emerytury funkcjonariuszowi z powodu pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu wykonywanie przez niego opisanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia obowiązków służbowych musi cechować nadzwyczajność i wyjątkowość z punktu widzenia istniejących okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu tego funkcjonariusza. Zwrot ustawowy wskazujący na pełnienie służby w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" prowadzić musi do wniosku, iż wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych zważywszy na zagrożenie jego życia lub zdrowia (przymiotnik "szczególny" znaczy w języku polskim tyle, co: niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny).

Argumentując zaakcentował znaczenie i treść roty ślubowania i wyjaśnił, że Policja, jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, przeznaczona jest do ochrony bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia. Potencjalnie zatem – jak kontynuował – na niebezpieczeństwo utraty życia (tym bardziej zdrowia) narażony jest niejako "z definicji" każdy policjant w trakcie swojej służby w Policji. W tej sytuacji nie wszystkie czynności wykonywane w ramach pełnienia służby w Policji (np. interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, czynności dochodzeniowo-śledcze, czy operacyjno-rozpoznawcze) można uznać za czynności podejmowane w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury, a tylko takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w sytuacjach szczególnego (innego, niż normalne następstwo pełnienia służby) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza. Taka wykładnia warunków zagrożenia zgodna jest z celem ustawodawcy, którego zamierzeniem było powiązanie zwiększenia emerytury w ramach odrębnego systemu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, ze służbą pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a nie z pełnieniem służby w ogóle. Zdaniem organu drugiej instancji z treści zaskarżonego postanowienia, jak i zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego wynika, że organ pierwszoinstancyjny zastosował prawidłową wykładnię § 4 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którą ustawodawcy "nie chodziło o służbę, czy czynności wykonywane w warunkach (sytuacjach) zagrażających życiu i zdrowiu, ale o taką służbę lub wykonywane czynności, które cechuje szczególny element zagrożenia życia i zdrowia funkcjonariusza" i pod tym kątem dokonał oceny dostępnej dokumentacji z przebiegu służby strony.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło udziału strony w okresie pełnienia przez niego służby w pionie kryminalnym Komendy Powiatowej Policji w Z. w zdarzeniach, mających miejsce podczas wykonywania czynności służbowych, a wiążących się ze szczególnym zagrożeniem dla jego życia i zdrowia w wymiarze przynajmniej sześć razy w ciągu roku. Z akt administracyjnych, jak i z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że orzekający w sprawie organ dokonał przeglądu i analizy akt osobowych strony pod kątem obecności materiałów dokumentujących pełnienie przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o jakich mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, a także zwrócił się o udzielenie potrzebnych informacji do odpowiedniej komórki organizacyjnej Policji, w której pełnił służbę. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach ustalono, że policjant służbę w Komendzie Powiatowej Policji w Z. w komórkach kryminalnych pełnił od [...] do czasu zwolnienia ze służby w Policji, tj. do [...]. W tym okresie realizował zadania funkcjonariusza operacyjnego w pionie kryminalnym jednostki (Wydziale Operacyjno - Rozpoznawczym, Sekcji Kryminalnej) oraz od [...] do [...] w pionie kryminalnym podległego Komisariatu Policji w P. Wyeksponował przy tym, że analiza poszczególnych części akt osobowych dokonana przez organ pierwszej instancji pod kątem pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury - bez uwzględnienia kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. tj. "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia" wykazała, że nie zawierają one informacji w postaci dokumentów lub jakichkolwiek innych materiałów potwierdzających fakt pełnienia przez byłego policjanta służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r. Tym samym, w jego opinii, brak jest podstaw do zweryfikowania poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń, które uznał za prawidłowe, z uwagi na nieujawnienie w aktach zapisów świadczących o uczestnictwie strony w wymaganej liczbie konkretnych zdarzeń zagrażających jej życiu i zdrowiu w okresie służby pełnionej w różnych komórkach kryminalnych i na różnych stanowiskach. Włączone do akt dokumenty w postaci: protokołu powypadkowego z dnia [...] uznającego pobicie policjanta w trakcie podjętej interwencji w dniu [...] za wypadek podczas pełnienia służby oraz orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy MSWiA w K. nr [...] z dnia [...] stwierdzające uszczerbek na zdrowiu funkcjonariusza, wskazują, że wystąpiło realne zagrożenie dla zdrowia i życia strony podczas służby w dniu [...]. Zdarzenie miało jednak charakter jednostkowy. Znajdujące się w aktach zakresy czynności i karty opisu stanowisk pracy, czy opinie służbowe, nie stanowią wystarczających dowodów pozwalających na wydanie żądanego zaświadczenia, bowiem nie zawierają opisów konkretnie wykonywanych czynności służbowych z uwzględnieniem okoliczności zagrażających życiu i zdrowiu policjanta, tj. konkretnych sytuacji wystąpienia zagrożeń, ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, a jedynie ogólnie obrazują zakres obowiązków służbowych na poszczególnych stanowiskach, przebieg i charakter służby wnioskującego. Podobnie ocenił dokumenty w postaci wyciągów z treści rozkazów o wyróżnieniu lub przyznaniu nagrody motywacyjnej, licznie zgromadzone w aktach, która – na co zwrócił uwagę –zawierają uzasadnienia, z których wynika, iż wyróżnienie bądź nagroda zostały przyznane z uwagi na m.in. wzorowe wykonywanie zadań służbowych, konkretne sukcesy w pracy operacyjnej, np. zatrzymania sprawców przestępstw i osób poszukiwanych, wykazywaną w służbie inicjatywę, zaangażowanie oraz wzorową postawę.

Konstatując stwierdził, że brak w nich informacji, by w trakcie realizacji zadań wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Zaznaczył, że poza poddaniem analizie archiwalnych akt osobowych strony zwrócono się do kierownika komórki organizacyjnej Policji, która przejęła zadania realizowane przez komórki organizacyjne, w których wnioskodawca wykonywał obowiązki służbowe, tj. do Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w Z. z prośbą o przeprowadzenie przeglądu znajdujących się na stanie tej komórki materiałów służbowych i udzielenie "rzetelnej, dokładnej informacji na temat istnienia w posiadanych zasobach dokumentów potwierdzających fakt pełnienia przez w/w służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 maja 2005 r.". Wyjaśnił także, że wystąpiono przy tym o szczegółowe wskazanie rodzaju ewidencji (książek wydarzeń, książek interwencji, rejestrów śledztw i dochodzeń lub innych dokumentów - aktualnych i archiwalnych) na podstawie których dokonano ewentualnych ustaleń faktycznych na okoliczność pełnienia przez funkcjonariusza służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Z odpowiedzi udzielonej przez Naczelnika Wydziału Kryminalnego w dniu [...] wynika, że w celu dokonania niezbędnych ustaleń w wymienionej komórce organizacyjnej analizie poddano rejestry śledztw i dochodzeń (RSD) z lat [...], jednak treść danych zawartych w tych bazach nie pozwoliła na ustalenie jakie konkretnie czynności w ramach postępowań przygotowawczych i czy powodujące szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia podejmował wnioskodawca podczas pełnienia służby w tym wydziale. Wobec powyższego podjęto dalsze czynności zmierzające do odnalezienia w zasobach ewidencyjnych Komendy Powiatowej Policji w Z. materiałów ze spraw operacyjnych i rozpoznawczych realizowanych przez wnioskodawcę w komórkach kryminalnych tej jednostki. W tym celu, kierując się wyjaśnieniami samego zainteresowanego oraz złożonym przez niego do akt sprawy wykazem konkretnych wydarzeń, mających miejsce w czasie wykonywania obowiązków służbowych, z którymi, na co zwrócił uwagę organ – wnioskodawca uznał – wiązało się szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia, w toku postępowania zwrócono się pisemnie do Kierownika Kancelarii Tajnej w jednostce z prośbą o dokonanie poszukiwań teczek dokumentujących przebieg czynności służbowych wskazanych w wykazie, a także o dokonanie przeglądu całości rejestrów spraw operacyjnych (jawnych i niejawnych) pod kątem ujawnienia teczek, których dokonywał on rejestracji operacyjnych. W ten sposób ustalono numery archiwalne spraw operacyjnych prowadzonych przez pion kryminalny Komendy Powiatowej Policji w Z. w latach [...], w tym numery spraw realizowanych przez wnioskodawcę, wyłoniono spośród nich materiały zachowane w zbiorach Archiwum/Składnicy Akt Komendy Powiatowej Policji w Z. i dokonano ich przeglądu. Z pisma Naczelnika Wydziału Kryminalnego z dnia [...] wynika, że szczegółowej analizie poddano zarówno zachowane teczki spraw operacyjnych założone przez wnioskodawcę, jak i pozostałe będące w dyspozycji archiwum materiały dokumentujące pracę wydziału w latach [...], takie jak: teczki rozpracowania operacyjnego, inwigilacji, poszukiwawcze, zagadnieniowe i inne zaewidencjonowane przez innych funkcjonariuszy Wydziału Kryminalnego współpracujących z wnioskodawcą w w/w okresie. Ustalono również materiały wytworzone przez komórki pionu kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w Z. oraz pionu kryminalnego podległego Komisariatu Policji w P., które po upływie określonego w "Jednolitym Rzeczowym Wykazie Akt Policji" terminu przechowywania uległy wybrakowaniu (zniszczeniu). W wyniku tych czynności – co uwypuklił organ odwoławczy – stwierdzono dwa jednostkowe zdarzenia:

pierwsze – w dniu [...] zagrożenie ze strony agresywnego psa rasy pitbull, oraz

drugie – w dniu [...] pościg za uzbrojonym mężczyzną.

Zdarzenie te zostały udokumentowane notatkami służbowymi, i jedynie ich przypadku w ocenie organu można dopatrywać się wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia wnioskodawcy w trakcie przeprowadzanych przez niego czynności służbowych. Zdarzenia te były jednak zdaniem organu odwoławczego zdarzeniami pojedynczymi.

Podsumowując poczynione w sprawie ustalenia uznał, że zasoby ewidencyjne i archiwalne dokumentujące przebieg służby wnioskodawcy nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Jego zdaniem wbrew twierdzeniu strony zawartym w zażaleniu, stanowisko organu pierwszej instancji jest uzasadnione.

Nadto zdaniem organu odwoławczego jakkolwiek w wyniku przeprowadzonej kwerendy potwierdzony został fakt wykonywania przez wnioskodawcę czynności dochodzeniowych i operacyjno-rozpoznawczych w trakcie objętego analizą okresu służby w Policji, to jednak ustalenia te nie mogą stanowić podstawy do wydania zaświadczenia żądanej treści. Nie stwierdzono bowiem, poza wskazanymi powyżej przypadkami – istnienia dokumentacji, która świadczyłaby, że czynności te wykonywane były w warunkach wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia funkcjonariusza, które to zagrożenie nie może wiązać się jedynie z typowym, potencjalnym ryzykiem charakterystycznym dla pełnienia danego rodzaju służby, ale musi być szczególne - realne i konkretne, choć niekoniecznie bezpośrednie.

Z udokumentowanego zachowanymi zapisami przebiegu ponad [...]-letniej służby strony wynika, że od [...] służbę pełniła w pionie kryminalnym (w komórkach dochodzeniowych i operacyjnych) z typowymi czynnościami przypisanymi funkcjonariuszom Policji w tego rodzaju służbach, tj: prowadzeniem aktywnego rozpoznania środowisk kryminogennych oraz miejsc zagrożonych przestępczością, pozyskiwaniem i współpracą z osobowymi źródłami informacji, ustalaniem zdarzeń i osób będących w zainteresowaniu Policji, gromadzeniem dokumentacji operacyjnej – w tym sporządzaniem meldunków informacyjnych z uzyskanych informacji i wykonanych czynności, udziałem w czynnościach procesowych na miejscu zdarzeń przestępczych, prowadzeniem postępowań wyjaśniających, sprawdzających i przygotowawczych, poszukiwaniami osób zaginionych i ustalaniem miejsc pobytu, czynnościami identyfikującymi w przypadkach ujawnienia "NN" osób i zwłok, a także podejmowaniem interwencji, legitymowaniem, zatrzymywaniem osób, przesłuchiwaniem świadków i podejrzanych, przeszukiwaniem osób i pomieszczeń, zapewnianiem porządku publicznego i bezpieczeństwa w miejscu pełnienia służby, zabezpieczaniem miejsc zdarzeń i dowodów przestępstw. Z samego jednak faktu, że policjant w trakcie służby wykonywał te czynności związane z charakterem pełnionej służby nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w toku ich realizacji faktyczne zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Specyfika służby policjanta związana jest z potencjalnym niebezpieczeństwem, ale sam ów charakter nie wystarcza do stwierdzenia pełnienia tej służby w warunkach szczególnych. Istnieje bowiem różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie ze sobą służba, a realnym, konkretnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnych czynności. Oznacza to, że dla wydania żądanego zaświadczenia konieczne byłoby odnalezienie w zapisach dostępnej dokumentacji z przebiegu służby strony informacji, że reakcja funkcjonariusza na naruszenie określonego porządku w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem miała miejsce przy realnym zagrożeniu jego życia lub zdrowia. W ocenie organu odwoławczego z dostępnych i zgromadzonych w sprawie materiałów i utrwalonych w nich danych nie wynika, aby czynności służbowe policjanta przerodziły się w dostateczną ilość razy w sytuacje faktycznie zagrażające jego życiu i zdrowiu, tj. w sytuacje nadzwyczajne. Skoro zatem przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie w trybie art. 218 § 2 Kpa nie potwierdziło istnienia w zasobach ewidencyjnych Policji dokumentujących przebieg służby strony dokumentacji, z której wynikałoby, że trakcie służby pełnionej w pionie kryminalnym Komendy Powiatowej Policji w Z. wykonywała wymaganą ilość razy czynności służbowe wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia, czyli w okolicznościach zagrażających szczególnie jego życiu i zdrowiu, to zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wydania żądanego zaświadczenia.

Na zakończenie pouczając stronę podał, że podstawowe postępowanie w sprawach świadczeń emerytalnych jest prowadzone przez organ emerytalny, który ma szerokie możliwości podejmowania w jego toku czynności wyjaśniających w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub na ich wysokość może wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych oraz świadków. Wiąże się to z tym, że zaświadczenie właściwego organu Policji bądź postanowienie o odmowie jego wydania są jednymi z wielu dowodów w postępowaniu przed organem emerytalnym, który to organ ma kompetencje do samodzielnego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Oznacza, że odmowa wydania zaświadczenia nie ogranicza możliwości dowodzenia określonego faktu we właściwym postępowaniu przed organami emerytalnymi środkami dowodowymi przewidzianymi w tym postępowaniu. Odmowa wydania zaświadczenia w tym przypadku świadczy jedynie o tym, że brak danych posiadanych przez organy Policji nie pozwala na poświadczenie żądanych faktów. Stanowisko zgodne z prezentowanym – jak zaznaczył – wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 1999 r., sygn. akt III SA 955/98 stwierdzając, że "jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyby wkraczały one w kompetencje innych organów" – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Mając powyższe okoliczności na uwadze organ odwoławczy uznał, że zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Z. było poprzedzone rzetelnie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w koniecznym zakresie. Jego zdaniem nie jest zasadny zarzut wnioskodawcy dotyczący zaniechania wyjaśnienia przez organ w toku postępowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem rozpoznającego zażalenie stan faktyczny potrzebny do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie żądanego zaświadczenia został prawidłowo ustalony w oparciu o analizę wszystkich dostępnych źródeł dowodowych. Sprawozdania z przeglądu dokumentów i ewidencji, w tym materiałów składowanych w archiwum Komendy Powiatowej Policji w Z., dokonanego w Wydziale Kryminalnym za okres służby wnioskodawcy w pionie kryminalnym jednostki wskazują, że objęto sprawdzeniami wszystkie zachowane (niewybrakowane) materiały, mogące potwierdzić wystąpienie przesłanek uprawniających do wydania zaświadczenia dla celów podwyższenia emerytury. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie strona – co wynika tak z jej wyjaśnień, jak i z treści wniesionego zażalenia – nie rozróżnia pełnienia służby w warunkach szczególnych uprawniających do podwyższenia emerytury od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych i wykonywania w tych warunkach przepisanych zakresem czynności zadań i obowiązków służbowych, w trakcie których niebezpieczeństwo zaistnienia okoliczności zagrażających życiu i zdrowiu policjanta jest jedynie potencjalne, typowe z uwagi na specyfikę wykonywanego zawodu. Wskazuje na to choćby twierdzenie policjanta, że pełniąc służbę operacyjną w pionie kryminalnym czynności, w których narażał swoje życie i zdrowie przeprowadzał nawet częściej, aniżeli sześć razy w ciągu jednego roku. Jest oczywistym, że służba w Policji wiąże się z narażeniem życia i zdrowia funkcjonariusza, ale dla podwyższenia emerytury samo ryzyko nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że ryzyko przekształciło się w stan szczególnego zagrożenia i to, co najmniej przez określoną w rozporządzeniu liczbę dni w ciągu roku. Wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia części dokumentacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy w pionie kryminalnym w latach [...], będący następstwem upływu okresu przechowywania dokumentów, nie pozwalał organowi na wysunięcie wniosku o zaistnieniu zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu strony w tym okresie w wymaganym wymiarze, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać.

Podsumowując podał, że w odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu dostrzec należy ponadto, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...), stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, iż winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, a zatem został wprost szerszy zakres postępowania wyjaśniającego, niż zebranie stosownych dokumentów i ich sprawdzenie ich pod kątem wystąpienia podczas służby szczególnych warunków zagrażających życiu i zdrowiu. Innymi słowy organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Skoro zatem w okolicznościach sprawy w zachowanej dokumentacji służbowej (także archiwalnej) nie ujawniono zapisów świadczących o wystąpieniu zagrożeń życia lub zdrowia policjanta - także w przypadkach, które powoływał on w postępowaniu - organ nie mógł wydać zaświadczenia żądanej treści. Nie ma bowiem podstaw do wydania zaświadczenia co do faktów lub okoliczności, które wykraczają poza informacje znajdujące się w posiadaniu organu, a wynikają wyłącznie z oświadczenia samego zainteresowanego.

W skardze na powyższe postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...], Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...], ([...]) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pełnieniu w latach [...] służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w trybie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej – strona skarżąca, co do zasady – zarzuciła mu:

a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz

b) niewłaściwe uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć.

Formułując powyższe zarzuty – autor skargi – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i jego zmianę poprzez wydanie wnioskowanego zaświadczenia.

W jej uzasadnieniu stwierdził, że dokumenty potwierdzające okoliczności, w których podejmował podczas służby czynności szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu, powinny być sporządzone przez bezpośredniego przełożonego, a następnie zaakceptowane przez przełożonego właściwego w sprawach kadrowych. Dokumenty powinny być przechowywane w aktach osobowych lub w innym miejscu, jednak w taki sposób, aby możliwe było potwierdzenie spełnienia warunku § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w sytuacji złożenia przez policjanta wniosku o wydanie tego rodzaju zaświadczenia.

Jego zdaniem "spełnienie warunku sporządzenia odpowiednich dokumentów nie spoczywa na policjancie i trudno również wymagać, aby tego rodzaju dokumentację miał on sporządzać będąc w pierwszym rzędzie zobowiązanym do wykonania dokumentacji dla celów prowadzonego postępowania". Podkreślił, że w postanowieniu nie odniesiono się jednak do kwestii konieczności dokumentowania określonych zdarzeń przez przełożonych. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej wprowadziło w § 4 pkt 1 zasadę, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Problem, który zarysował się na tle powyższego unormowania polega na tym, że funkcjonariusze mają trudności z udokumentowaniem służby w warunkach zagrażających życiu lub zdrowiu, albo z dokumentowaniem wskazanych wyżej czynności służbowych. Tego rodzaju zdarzenia, jeżeli są odnotowywane, to jedynie w notatnikach służbowych, a te są po upływie 5 lat niszczone. Ustalając wymiar świadczenia emerytalnego, co ma miejsce dopiero po zwolnieniu ze służby, organ nie jest w stanie w należyty sposób udokumentować, czy policjant wykonywał obowiązki w warunkach uprawniających do podwyższenia świadczenia emerytalnego.

Jego zdaniem należy także mieć na względzie, że sposób prowadzenia akt osobowych policjantów, a także zakres umieszczanych w nich informacji (regulowany zarządzeniem nr 678 Komendanta Głównego Policji) nie przewiduje, a nawet nie pozwala na umieszczanie w tych aktach dokumentów i informacji innych, niż wymienione w tym zarządzeniu, także na wniosek funkcjonariusza. Funkcjonariusz nie może również wykonywać na własny użytek kopii dokumentów służbowych lub notatek z tych dokumentów. Co więcej – jak podkreślił – znaczna część dokumentów istotnych z punktu widzenia potwierdzenia pełnienia służby w warunkach szczególnych, jest brakowana lub składana do archiwum/składnicy na krótkie okresy czasu, co uniemożliwia skuteczne dowodzenie na podstawie tych dokumentów. Odwołując się do praktyki podał, że "w rejestrach poddanych kwerendzie odnotowywane są informacje istotne dla procedur określonych w poszczególnych przepisach służbowych i powszechnie obowiązujących, a żaden przepis nie przewiduje dokumentowania sytuacji wskazanych w art. 15 ust. pkt 3 ustawy w aktach operacyjnych, czy dochodzeniowych". Taka konstrukcja wskazanych regulacji czyni niemal niemożliwym udowodnienie zaistnienia w czasie służby konkretnych sytuacji zagrażających życiu i zdrowiu funkcjonariusza i oczywistym jest, że racjonalny ustawodawca nie wprowadza norm z jednej strony przewidujących określone uprawnienia, a jednocześnie innymi normami czyni niemożliwym lub prawie niemożliwym udowodnienie okoliczności, które warunkują skorzystanie z tych uprawnień. Przypomniał, że skutkiem tego Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności wskazanego § 4 pkt 1 rozporządzenia z ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, a także z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 Trybunał wskazał, że użycie pojęcia "bezpośrednie" zagrożenie życia i zdrowia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia słowa "szczególnie" użytego w ustawie, odnosi się on bowiem nie do warunków służby jako takich, ale do kwalifikacji zagrożenia. Zdaniem Trybunału – jak podał –zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje dokonywać szczegółowych kwalifikacji czy dana czynność służbowa była prowadzona w takich a nie innych warunkach.

Natomiast ustawowy zwrot "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" odnosi się tylko do ogólnej kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Tym samym Trybunał uznał, że organ wydający rozporządzenie wprowadzając tak wyraźne zawężenie warunków uzyskania podwyżki emerytur i rent mundurowych, dokonał niekonstytucyjnego przekroczenia upoważnienia do wydania aktu wykonawczego.

Niezgodność z konstytucją warunku zawartego w rozporządzeniu, co do wykazania czynności "bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu" funkcjonariusza powoduje, że nie może on być już zastosowany w taki sposób, że blokować będzie przyznanie podwyżki emerytury.

Funkcjonariusze nie muszą więc każdorazowo udowadniać, że czynności w czasie służby wykonywane były w warunkach stanowiących dla nich bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, wystarczające jest wskazanie, że służba była pełniona w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" - tak jak to określa ustawa.

To zaś oznacza badanie tylko tego, czy funkcjonariusz pełnił służbę na takim stanowisku, z którym związane było to szczególne zagrożenie życia albo zdrowia.

W kontekście powyższego – jak zaznaczył – na uwagę zasługuje treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 445/13, w którym sąd stwierdził między innymi, że: "w świetle poczynionych uwag o charakterze ogólnym odnotować przyjdzie, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające dokonując analizy zapisów w książkach wydarzeń, służby, osób zatrzymanych, interwencji, kontroli i nadzoru w zakresie wykonywanych przez funkcjonariusza czynności oraz uzyskując od innych podmiotów informacje potrzebne do potwierdzenia zdarzeń wskazywanych przez skarżącego. Na okoliczność zdarzeń opisanych przez skarżącego, organ otrzymał notatkę służbową od Komendanta Komisariatu oraz od Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej. Przejrzano także skorowidz osób pokrzywdzonych (wersję elektroniczną i książkową) oraz zabezpieczeń porządku publicznego i imprez masowych (spisy archiwalne). Natomiast oba organy orzekające zgodnie podają w uzasadnieniu swoich postanowień w sposób ogólny, że analiza materiału dowodowego nie wykazała pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wprawdzie podano, że dokonano analizy ww. dokumentów, jednakże nie wskazano, w których z nich dokonywane są zapisy, adnotacje świadczące o służbie w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o jakich mowa w § 4 rozporządzenia. Tym samym organ nie dokonał również oceny tych dokumentów, posiadających stosowne zapisy i będących w dyspozycji jednostek Policji oraz nie wyjaśnił, w jakim zakresie potwierdzają one lub przeczą okolicznościom towarzyszącym zdarzeniom opisywanym przez skarżącego w piśmie z dnia [...]. Dostrzec natomiast trzeba, że w tej sprawie prawidłowo organy interpretowały regulację § 4 ust. 1 rozporządzenia, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tymże przepisie obowiązków służbowych".

Ponadto wskazał, że w wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 605/12, orzeczono, iż "postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę (art. 218 K.p.a.) przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu". Zdaniem strony skarżącej w rozpoznawanej sprawie organ naruszył art. 7 Kpa w związku z art. 218 § 2 Kpa, nakazującym podjęcie kroków niezbędnych w koniecznym zakresie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy – przez wydanie zaświadczenia – a także art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 126 Kpa, określającym wymogi formalne jakie powinno spełniać uzasadnienie rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania w tej części uzasadnienia.

Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje, czy w sprawie ziściły się przesłanki do odmowy wydania objętego wnioskiem zaświadczenia –– jak twierdzi organ czy też wręcz przeciwnie –– jak wywodzi strona skarżąca.

Mając na uwadze tak zakreślony w sprawie spór, prima vista podnieść należy, iż zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dacie jego wydania, wydawane jest w granicach żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę. Nie ulega wątpliwości, że zaświadczenie potwierdzające określone fakty lub stan prawny oparte powinno być na danych wynikających z ewidencji, rejestrów prowadzonych przez organ lub na "inny danych", a przed wydaniem tegoż zaświadczenia organ może przeprowadzić wyłącznie w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaświadczenie – co wymaga podkreślenia – jest bowiem przejawem wiedzy tegoż organu co do faktów i stanu prawnego w danym dniu i jako takie nie rozstrzyga ani o uprawnieniach, ani też o obowiązkach podmiotu, któremu je wydano (tj. wnioskodawcy), nie tworzy określonej sytuacji prawno –faktycznej, a tylko tę sytuację istniejącą w danym dniu, przedstawia w zaświadczeniu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, co podziela Sąd meritii, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego – por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11 oraz z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 606, Lex nr 1369011.

Z uwagi na zarysowany w sprawie spór podkreślenia wymaga także, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. 2015 r., poz. 1148 ze zm.) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie Sądu organy pierwszej i drugiej instancji zastosowały się do tej regulacji i dokonały analizy akt osobowych skarżącego oraz wszelkich dokumentów mogących wskazywać na warunki pełnionej przez niego służby. Wyjaśniły też, czy zdarzenia na jakie wskazywał skarżący miały miejsce w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. W postępowaniu jednoznacznie wykazano, że nie ma dokumentacji z której wynikałoby – jak chce tego skarżący, aby pełnił on służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Powyższe nie przesądza jednak to o tym, że nie było tak jak twierdzi, jednakże nie można tego potwierdzić w ramach tegoż postępowania. Skoro zaświadczenie jak wyjaśniono wcześniej jest wydawane w oparciu o posiadaną przez organ ewidencję, rejestry i dane , których w niniejszej sprawie brak, to wniosek funkcjonariusza o wydanie zaświadczenia określonej treści nie mógł zostać załatwiony pozytywnie. Nie oznacza to jednak, jak wskazał organ odwoławczy i przytoczono powyżej, że skarżący nie może w drodze innego postępowania np. o podwyższenie emerytury dowieść za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Art. 34 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin stanowi, że w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń organ emerytalny może wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem.

Stanowisko zbieżne z prezentowanym powyżej wyraził także NSA w wyroku z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 674/14 uchylającym – po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu policji – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 445/13 na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia i jednocześnie oddalającym skargę strony skarżącej (policjanta). W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż na przytoczony powyżej wyrok sądu pierwszej instancji, czyli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 445/13 uchylony mocą przywołanego wyżej wyroku NSA z dnia 27 października 2015 r. powołał się w uzasadnieniu skargi jej autor, przytaczając fragmenty uzasadnienia, których de facto nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, stanowiąc w wyroku z dnia 27 października 2015 r., że – z czym utożsamia się skład orzekający w przedmiotowej sprawie – "jeżeli organy poddały kontroli wszystkie dokumenty na podstawie których można byłoby ustalić warunki służby skarżącego i postępowanie w tym zakresie nie przyniosło oczekiwanego efektu, to nie można wymuszać na organie dalszego poszukiwania zapisów, których organ nie posiada".

Słusznie wskazał organ pierwszo i drugoinstancyjny, że Policja, jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, przeznaczona jest do ochrony bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nie wszystkie jednakże czynności wykonywane w ramach nawet trudnych akcji podczas pełnienia, niełatwej, służby w Policji, jak np. interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, czynności dochodzeniowo-śledcze, czy operacyjno-rozpoznawcze można uznać za czynności podejmowane w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury, a tylko takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w sytuacjach szczególnego, czyli innego, niż normalne następstwo pełnienia tej służby zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza. Taka wykładnia warunków zagrożenia zgodna jest z celem ustawodawcy, którego zamierzeniem było powiązanie zwiększenia emerytury w ramach odrębnego systemu zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, ze służbą pełnioną w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a nie z pełnieniem służby w ogóle. W uzasadnieniu przywoływanego wielokrotnie tak przez organ, jak i stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 stwierdzono, że użycie pojęcia "bezpośrednie" zagrożenie życia i zdrowia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia słowa "szczególnie" użytego w ustawie, odnosi się on bowiem nie do warunków służby jako takich, ale do kwalifikacji zagrożenia. Zdaniem Trybunału zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje dokonywać szczegółowych kwalifikacji czy dana czynność służbowa była prowadzona w takich a nie innych warunkach – a takowego w przedmiotowej sprawie nie potwierdzono. W przedmiotowej sprawie niewskazano, że służba strony skarżącej była pełniona w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", a wyłącznie że była ona pełniona w warunkach nie odbiegających od przyjętych dla danej formacji i pionu.

Sąd uznał, że w toku postępowania zebrano w sposób wyczerpujący możliwy do zebrania w jego ramach materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy, a nadto prawidłowo go oceniono, uzasadniając przy tym w sposób przekonywujący zajęte w sprawie stanowisko. Zatem zaskarżone postanowienie nie zapadło z przekroczeniem prawa i odpowiada mu. Analiza uzasadnienia, tak w warstwie faktycznej, jak i prawnej, nie uzasadnia stanowiska o dowolności, ani w zakresie odnoszącym się do przeprowadzonych w sprawie dowodów, ani poczynionych na ich podstawie ustaleń faktycznych, ani też oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również w zakresie odnoszącym się do ustalenia prawnych konsekwencji stwierdzonych faktów. Spełnia ono tym samym wymogi, o których stanowi art. 107 § 3 Kpa, co prowadzi również do wniosku, że prawidłowo realizuje funkcje uzasadnienia, w tym funkcję perswazyjną oraz funkcje kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Tym samym po dokonaniu kontroli zaskarżonego postanowienia w trybie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, sformułowane zarzuty oraz wspierające je argumenty, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu wyrażonego w nim. Jednocześnie Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie znajduje swoje podstawy w prawie, a jego wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom proceduralnym. Wobec tego zarzuty podnoszone skardze uznać przyjdzie za nieuzasadnione. Organ odwoławczy, podobnie jak i organ pierwszej instancji, prawidłowo zastosował regulacje prawne przedmiotu – wobec braku dowodów – odmawiając stronie wydania zaświadczenia o żądanej we wniosku treści.

Powyższe czyni skargę nieuzasadnioną i spowodowało konieczność jej oddalenia na podstawie art. 151 Ppsa.