Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1529/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust.1, art. 138 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Jacek Bursa / spr. / NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg T.B. , L.S. i W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 stycznia 2012 r. , znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących: L.S. kwotę 500 / pięćset / złotych oraz na rzecz W.S. i T.B. kwoty po 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K, decyzją z dnia [...].06.2010 r. znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1- 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa na wniosek M. M. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku biurowego z usługami w parterze, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz układem dróg wewnętrznych na działce nr [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. jw. przy ul. W.w K".

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania wszczętego na wniosek z dnia [...].10.2008 r. o ustalenie warunków zabudowy. Wskazał, że w dniu [...].07.2009 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] dla powyższej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...].10.2009 r. znak: [...]. Kolegium w ww. decyzji wyraziło swe zastrzeżenia, co do wyznaczenia analizowanego obszaru i nieprzekraczalnej linii zabudowy, do kwestii funkcji budynku oraz do doboru budynków dla wykazania kontynuacji parametrów przestrzennych dla planowanej nowej zabudowy. W związku z powyższym, po zwrocie akt z SKO, wykonano ponownie analizę urbanistyczno – architektoniczną. Sporządzony został aneks do analizy (z dnia [...].04.2010 r.) odnoszący się do wskazanych kwestii i uwag decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Protokołem spisanym w dniu [...].02.2010 r. oraz pismem z dnia [...].02.2010 r., pełnomocnicy uściślili tytuł inwestycji w zakresie funkcji planowanego budynku, a mianowicie funkcję biurową rozszerzono o część usługową w parterze budynku. Wobec powyższego, tytuł inwestycji przyjął brzmienie "Budowa budynku biurowego z usługami w parterze, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi oraz układem dróg wewnętrznych na działce nr [...] obr. [...] wraz z budową zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. j w. przy ul. W w K".

Organ uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. w związku z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...].03.2009 r. znak: [...] w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UM[...] z dnia [...].12.2008 r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego oraz teren działki nr [...]- obr. [...] nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż stanowi grunt wyłączony z produkcji rolnej, oznaczony symbolem "B-wył.". Organ stwierdził, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. M. P. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...].

Odwołania o tej samej treści od ww. decyzji wnieśli W. S. oraz L. S. Zgłosili oni zarzut niedostatecznego rozeznania sprawy wjazdu z ulicy W. na teren planowanej inwestycji na działkę [...] i [...], oraz w związku z tym wjazdem przebudowy ul. W. od skrzyżowania z ul. R. do skrzyżowania z ul. K. Zgodnie z tą umową zostanie wybudowana bariera betonowa o szer. 40 cm wzdłuż ul. W. od skrzyżowania z ul. R. do skrzyżowania z ul. K. Wybudowanie tej bariery narusza interesy osób trzecich. Ponadto skarżący podniósł niewłaściwy sposób powiadamiania go o toczących się postępowaniach. Wszystkie pisma zostawały pozostawiane u sąsiada J B. W. S. podkreślił, że taka sytuacja miała już miejsce po raz drugi, a sposób dostarczania pism jest niezgodny z Prawem Polskim i Prawem Europejskim.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w .K decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 59 ust.1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 03, nr 164, poz. 1588), oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu wykonawczym. Analiza prawidłowo określa obszar analizowany i zawiera charakterystykę terenu i sąsiedniej zabudowy, którą uznał organ za wystarczającą. Na podstawie analizy oraz aneksu osoba uprawniona, wpisana na listę samorządu zawodowego architektów sporządziła projekt decyzji o warunkach zabudowy. Projekt ten spełnia wymogi ustalone przepisami prawa. W aneksie do analizy wyjaśniono, że budynek Urzędu Marszałkowskiego, który stał się jednym z głównych punktów odniesienia dla ustalania parametrów planowanej inwestycji, wprawdzie swoją elewacją frontową zwrócony jest do ul. R., jednak posadowiony jest na działce narożnej, która ma również bezpośredni dostęp do ul. W. Kolegium w związku z powyższym uznało, że działka, na której znajduje się budynek Urzędu Marszałkowskiego spełnia wymogi określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to budynek znajdujący się w najbliższym sąsiedztwie, o porównywalnej funkcji, w taki sam sposób usytuowany na działce jak planowana zabudowa. Organ wskazał, że poszczególne parametry planowanej inwestycji zostały co do zasady ustalone przy zastosowaniu podstawowych reguł ustanowionych ww. rozporządzeniem. Dotyczy to w szczególności wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Jeśli chodzi o linię zabudowy, to organ wskazał, że wątpliwości zostały wyjaśnione w aneksie. Natomiast kwestia wysokości elewacji frontowej, jej sposób wyznaczenia, pomimo odstępstwa od reguły ogólnej ustanowionej rozporządzeniem, nie budzi zastrzeżeń organu. Analiza przekonująco uzasadnia wyznaczenie tego parametru w oparciu o wysokość budynków znajdujących się po przeciwległej stronie ul. W. przy jednoczesnym pozostawieniu wspomnianego już budynku Urzędu Marszałkowskiego jako dominanty wysokościowej obszaru analizowanego. Sposób ustalenia geometrii dachu nie budzi wątpliwości Kolegium. SKO uznało, że decyzja I instancji nie wykazuje braków wskazanych w decyzji tut. Kolegium z [...] czerwca 2008 r. Na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie jest również sporne, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, bezpośrednio przylega bowiem do ul. W.. Obszar ten nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wskazał też, że uzbrojenie uważa się za wystarczające, jeżeli jego wykonanie zostanie zagwarantowane w drodze stosownej umowy. Jak wynika z akt sprawy inwestor zawarł umowę z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (umowa z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]), w której zobowiązał się do przebudowy drogi - ul. W. w taki, określony w umowie, sposób, aby otrzymała ona parametry, które pozwolą uznać, że jest wystarczająca dla obsługi komunikacyjnej. Zawarcie tego typu umowy uznano za dopuszczalne i pozwalające stwierdzić, że warunek określony w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zakresie drogi obsługującej planowaną inwestycję, został spełniony. Kolegium stwierdziło bowiem, że na gruncie niniejszej sprawy wykazano, że po zagwarantowanej umową przebudowie, ul. W. będzie posiadała właściwe parametry, aby obsługiwać przedmiotową inwestycję. Ponadto podniesiono, że ponieważ z akt przedmiotowej sprawy nie wynikało potwierdzenie uzbrojenia terenu inwestycji w inne media, gdyż nie wszystkie dokumenty stanowiące uzgodnienia z dostawcami mediów były aktualne Kolegium zwróciło się do inwestora o dostarczenie aktualnych uzgodnień z dostawcami mediów na potrzeby planowanej inwestycji. Wobec faktu, iż inwestor w dniu [...] listopada oraz w dniu [...] grudnia 2011 r. uzupełnił brakujące materiały, Kolegium stwierdziło, iż również przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została w niniejszej sprawie spełniona. Inwestor przekazał aktualne warunki doprowadzenia wody i odprowadzania ścieków dla przedmiotowej inwestycji oraz zaopatrzenia inwestycji w energię cieplną, potwierdzające, na określonych w ww. pismach warunkach, możliwość zaopatrzenia planowanej inwestycji w ww. media.

Organ odnosząc się do podnoszonej w odwołaniach kwestii drogi - ul. W. i obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, stwierdził, że zastrzeżenia wyrażone w odwołaniach nie są zasadne. przedmiotowej inwestycji.

SKO podkreśliło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, a jej treścią jest ocena, czy wnioskowane przedsięwzięcie może potencjalnie zostać zrealizowane we wskazanym terenie i pod jakimi ewentualnie warunkami. Zgodność projektu budowlanego z przepisami, a w szczególności kwestie ewentualnego naruszenia praw osób trzecich, będzie władny rozpatrzyć organ administracji techniczno - budowlanej procedujący w przedmiocie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Organ ten będzie stosował przepisy techniczno - budowlane, które nie mogą mieć zastosowania na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Organ uznał, że zarzuty te na obecnym etapie są przedwczesne.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu L. S. dotyczący braku zakreślenia terminu oznaczonego w dniach na dołączenie przez inwestora dokumentacji potwierdzającej zaopatrzenie w media. Kolegium wskazało, że wezwanie o przedłożenie uzgodnień z dostawcami mediów stanowi element postępowania dowodowego prowadzonego przez Kolegium. Z przepisów dotyczących postępowania dowodowego zawartych w k.p.a., a w szczególności z przepisu art. 77, nie wynika obowiązek wyznaczania konkretnego terminu na przedłożenie wymaganych dowodów w sprawie. Brak zakreślenia terminu w dniach nie stanowi więc uchybienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli T. B., L. S. i W. S.

T. B. domagał się uchylenia decyzji I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skargę umotywował tym, że SKO nie było konsekwentne w orzekaniu gdyż nie tylko odeszło od swej oceny sprawy, zawartej w poprzednim orzeczeniu, ale i tym razem przeszło bezkrytycznie nad błędami powtórzonymi w aktualnej decyzji organu I instancji. W dalszej części skargi T. B. podniósł, że podstawowe kryterium zachowania ładu przestrzennego z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. skonkretyzowane wymogami zawartymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie zostało w niniejszej sprawie dochowane. W celach porównawczych, przy ocenie zachowania zgodności ładu przestrzennego przez planowaną inwestycję, dokonano oceny w oparciu o różniące się między sobą zbiory działek. W warunkach zabudowy na działkach nr [...],[...] oraz [...],[...] i [...], natomiast w analizie, która miała być podstawą sprecyzowania warunków zabudowy, a w konsekwencji decyzji o warunkach zabudowy, oparto się na zabudowie istniejącej na działkach nr [...],[...],[...] i [...]. Decyzje l i II instancji, oparte na tak rozbieżnych przesłankach, nie nadają się do weryfikacji wobec wewnętrznej sprzeczności i braku ciągłości w przyjętym rozumowaniu. Ponadto odchodząc od wymagania ujętego w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy aby za kryterium porównawcze przyjmować zbiór parametrów opisanych w tym przepisie, w ustaleniach co do spełnienia wymogu zachowania ładu przestrzennego kierowano się rozproszonymi, pojedynczymi parametrami występującymi na różnych działkach. Skarżący zakwestionował prawidłowość ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy.

L. S. i W. S. w uzasadnieniu swoich skarg podnieśli , że w analizie urbanistycznej do warunków zabudowy dla projektowanego budynku na działce [...] wzięto pod uwagę lokalizację i gabaryty budynku Urzędu Marszałkowskiego zlokalizowanego przy ulicy R. interpretując, że położenie budynku na działce przylegającej do ulicy W. jest równoznaczne z jej dostępnością z tej ulicy jako drogi publicznej. Usytuowanie działki bezpośrednio przy skrzyżowaniu ulic R. i W. uniemożliwia dostępność do drogi publicznej - ul. W. Wobec powyższego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca podniosła, że działka ta nie może spełniać warunków działki sąsiedniej, której sposób zagospodarowania ma wpływ na treść analizy urbanistycznej. Sprawa ta została ujęta w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2010 r. i nie została uwzględniona w obu zaskarżonych decyzjach pomimo że ma ona istotne znaczenie w treści tych decyzji. Ponadto skarżący podnieśli, że warunki obsługi komunikacyjnej ustalone w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy znacznie pogarszają warunki użytkowania obiektów na sąsiadujących z nią działkach, a w szczególności na ich działkach nr [...] i [...] obr. [...]. Warunki określone w umowie inwestora projektowanego budynku na działce nr [...] przy ulicy W. o wydanie warunków zabudowy w sposób istotny naruszają interes stron biorących udział w postępowaniu administracyjnym z racji sąsiedztwa. Odwołując się do uzasadnienia decyzji SKO podkreślającej, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i zgodność projektu budowlanego z przepisami, a w szczególności kwestie ewentualnego naruszenia praw osób trzecich, będzie władny rozpatrzeć organ administracji techniczno – budowlanej, skarżący zwrócili uwagę, że dla uprawnionego projektanta wykonującego dokumentację techniczną wiążące będą zapisy decyzji o warunkach zabudowy, które przy takim sformułowaniu, jak w wymienionej decyzji, mimo istotnego naruszenia interesu osób trzecich będą bardzo trudne lub wręcz niemożliwe do wyegzekwowania.

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, szczegółowo odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 506/12 oddalił skargi.

Jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2014r. sygn. II OSK 3007/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Sąd II instancji uznał, że sąd I instancji bezzasadnie nie uwzględnił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy organy procedujące w sprawie nie rozważyły w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowo uzasadniły podstawę faktyczną wydanych rozstrzygnięć, a to poprzez brak wskazania przez organy procedujące w sprawie, sposobu ustalenia średnich wskaźników dla obszaru analizowanego (dot. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej), co jest o tyle istotne, iż w sprawie doszło do powtórnego wyznaczenia obszaru analizowanego, a nie dokonano nowego wyliczenia w/w wskaźników dla na nowo ustalonego obszaru. Obszar analizowany uległ zmianie poprzez objęcie nim kilku nowych działek oraz posadowionych na nich budynków, natomiast nie uwzględniono tego przy ustaleniu średnich wskaźników odnoszących się do wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Z porównania znajdujących się w aktach sprawy map, na których wyznaczono obszar analizowany, jednoznacznie wynika, iż obszar wskazany na mapie załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy [...] kwietnia 2010 r. (k. [...] akty administracyjnych) został powiększony wobec obszaru analizowanego przed wydaniem wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. we wszystkich kierunkach (k. [...] akt administracyjnych). Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna obejmować cały obszar analizowany i w tym zakresie nie ma żadnych wyjątków. Jeśli zatem, tak w jak w sprawie stanowiącej przedmiot wyrokowania, w trakcie postępowania doszło do istotnej zmiany obszaru analizowanego (w nowym obszarze znalazły się nowe działki i nowe budynki) to wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej powinno nastąpić na podstawie średnich wskaźników ustalonych dla nowo wyznaczonego obszaru analizowanego. W "Aneksie do analizy urbanistyczno –architektonicznej" z [...] kwietnia 2010 r., jak również w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r. w żaden sposób do tej kwestii się nie odniesiono. Przyjęto, bez uzasadnienia, identyczne wskaźniki jak w poprzedniej analizie oraz decyzji z dnia [...] lipca 2009. Nie można zatem podzielić poglądu, iż analiza wykonana została zgodnie z istniejącymi w tym względzie przepisami prawa i spełnia wymogi określone rozporządzeniem

Sąd II instancji uznał także, iż sąd I instancji bezzasadnie nie uwzględnił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy organy działające uznały, że wystarczająca dla załatwienia sprawy jest opinia ZIKIT wydana jedynie w oparciu o przedłożony temu organowi wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości opinia powinna być wydana w oparciu o projekt decyzji. Opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] marca 2009 r odnosiła się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy powinna ona dotyczyć projektu decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., mającym zastosowanie także w procedurze podejmowania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego decyzje wydawane są po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, w trybie określonym w art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.). Przyjmuje się jednak, iż w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ nie znajduje zastosowania art. 106 k.p.a. Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Prezydent Miasta K. jest zarządcą drogi, zaś Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pełni rolę jednostki organizacyjnej, przy pomocy której Prezydent wykonuje obowiązki zarządcy drogi. W tego rodzaju przypadkach nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o wymieniony przepis, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007r., II OSK 922/06, EX nr 340121). Nie budzi jednak wątpliwości, iż to zajęcie stanowiska, stanowiące substytut uzgodnienia, powinno odnosić się, tak jak uzgodnienie, do projektu decyzji.

Sąd II instancji uznał także, iż z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 i w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu gospodarowania przestrzennego, nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru. Wobec tego ustalenie wskazanych parametrów w sposób niezgodny z przepisami art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6, i § 7 rozporządzenia stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, dopuszczającą ustalanie wskaźników maksymalnych, podczas gdy powinny one określone w sposób precyzyjny, w konkretnych wartościach liczbowych. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe ustalenie wskaźników nowej zabudowy w przypadku zmiany granic obszaru analizowanego wymaga przeprowadzenia nowej analizy i ustalenia na tej podstawie nowych wskaźników, a nie jedynie aneksowania analizy przeprowadzonej wcześniej, w stosunku do innego (mniejszego) obszaru analizowanego.

Zgodnie z zaleceniem wynikającym z uzasadnienia decyzji SKO w K. obszar analizy został poszerzony (wobec pierwotnego) tak, aby wszystkie budynki mające znaczące oddziaływanie przestrzenne na teren inwestycji zostały w całości tym obszarem objęte. Stosownie do § 3 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Treść tego przepisu wskazuje na możliwość elastycznego wyznaczania obszaru analizowanego, o ile potrzeba taka wynika z analizy zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym. Nie oznacza to jednak, iż obszar ten można wyznaczyć nie uwzględniając geodezyjnie wyznaczonych granic działek nim objętych W wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07 (LEX nr 488144) NSA wypowiadając się tej kwestii wyraził następujący pogląd: "Problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym wydaje się, że powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie będą się zdarzać np. w przypadku działek o dużych rozmiarach." Jeśli zatem przyjęto, że wszystkie budynki mające znaczące oddziaływanie przestrzenne na teren inwestycji powinny zostać w całości objęte wyznaczonym do analizy obszarem, to niedopuszczalne było pozostawienie poza jego granicami części budynków, w tym, jak to wynika z mapy załączonej do "Aneksu", budynku zlokalizowanego na działce nr [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa jest rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powtórnie, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dalej wskazać należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z wywodów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że do takich uchybień doszło w kontrolowanym postepowaniu administracyjnym. Sąd II instancji jednoznacznie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy nie rozważyły w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowo uzasadniły podstawę faktyczną wydanych rozstrzygnięć, a to poprzez brak wskazania sposobu ustalenia średnich wskaźników dla obszaru analizowanego (dot. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej). Uchybienie to było o tyle istotne, iż w sprawie doszło do powtórnego wyznaczenia obszaru analizowanego, a nie dokonano nowego wyliczenia w/w wskaźników dla na nowo ustalonego obszaru. Obszar analizowany uległ bowiem zmianie, poprzez objęcie nim kilku nowych działek oraz posadowionych na nich budynków, natomiast nie uwzględniono tego przy ustaleniu średnich wskaźników odnoszących się do wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. W tej sytuacji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna obejmować cały obszar analizowany i w tym zakresie nie ma żadnych wyjątków. Jeśli zatem, tak w jak w sprawie stanowiącej przedmiot wyrokowania, w trakcie postępowania doszło do istotnej zmiany obszaru analizowanego (w nowym obszarze znalazły się nowe działki i nowe budynki) to wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej powinno nastąpić na podstawie średnich wskaźników ustalonych dla nowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Tymczasem w "Aneksie do analizy urbanistyczno –architektonicznej" z [...] kwietnia 2010 r., jak również w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r. w żaden sposób do tej kwestii się nie odniesiono i przyjęto, bez uzasadnienia, identyczne wskaźniki jak w poprzedniej analizie oraz decyzji z dnia [...] lipca 2009.

Ponadto w sprawie doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organy działające uznały, że wystarczająca dla załatwienia sprawy jest opinia ZIKIT wydana jedynie w oparciu o przedłożony temu organowi wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie NSA opinia powinna być wydana w oparciu o projekt decyzji. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., mającym zastosowanie także w procedurze podejmowania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego decyzje wydawane są po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, w trybie określonym w art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z ust. 5 u.p.z.p.). Przyjmuje się jednak, iż w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ nie znajduje zastosowania art. 106 k.p.a. Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Prezydent Miasta K. jest zarządcą drogi, zaś Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pełni rolę jednostki organizacyjnej, przy pomocy której Prezydent wykonuje obowiązki zarządcy drogi. W tego rodzaju przypadkach nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o wymieniony przepis, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007r., II OSK 922/06, EX nr 340121). Nie budzi jednak wątpliwości, iż to zajęcie stanowiska, stanowiące substytut uzgodnienia, powinno odnosić się, tak jak uzgodnienie, do projektu decyzji.

W ocenie NSA, z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu gospodarowania przestrzennego, nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru. Wobec tego ustalenie wskazanych parametrów w sposób niezgodny z przepisami art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6, i § 7 rozporządzenia stanowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, dopuszczającą ustalanie wskaźników maksymalnych, podczas gdy powinny one określone w sposób precyzyjny, w konkretnych wartościach liczbowych. Również to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Błędem było również wyznaczenie obszaru analizowanego, nie uwzględniając geodezyjnie wyznaczonych granic działek nim objętych. W wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07 (LEX nr 488144) NSA wypowiadając się tej kwestii wyraził następujący pogląd: "Problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym wydaje się, że powinien on obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie będą się zdarzać np. w przypadku działek o dużych rozmiarach." Jeśli zatem przyjęto, że wszystkie budynki mające znaczące oddziaływanie przestrzenne na teren inwestycji powinny zostać w całości objęte wyznaczonym do analizy obszarem, to niedopuszczalne było pozostawienie poza jego granicami części budynków, w tym, jak to wynika z mapy załączonej do "Aneksu", budynku zlokalizowanego na działce nr [...].

Powyższe uchybienia, do których doszło w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpozna sprawę, stosując się do przedstawionych powyżej wytycznych, wynikających z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2014r. sygn. II OSK 3007/12.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.