Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 368/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 i art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania H. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr PINB [...], odmawiającej nałożenia na odwołującego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku dawnego kasyna wojskowego, zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w P., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2016 r. H. P. dokonał w Starostwie Powiatowym w P. zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia remontu budynku dawnego kasyna wojskowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w P. przy ul. [...].

W dniu [...] lutego 2013 r. upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadzili oględziny przedmiotowego budynku, stwierdzając, że inwestor wykonał roboty budowlane wykraczające poza zakres remontu zdefiniowanego w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że roboty te polegały m.in. na zamurowaniu jednego otworu wejściowego, przemurowaniu nadproży, wykonaniu nowego nadproża drzwiowego, rozebraniu komina i przebudowaniu więźby dachowej poprzez wykonanie dwóch okien połaciowych i dwóch lukarn. Ponadto stwierdzono, że rozebrano ściany zewnętrzne strony północnej oraz wykonano nowe podesty od strony południowej (ul. L.), a także schody od strony ul. [...].

W związku z powyższym, PINB w P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz 50 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na H. P. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, zaopiniowanych przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W dniu [...] października 2013 r. H. P. przedłożył opinię techniczną wykonaną przez mgr inż. D. H. we wrześniu 2013 r. W opinii tej stwierdzono, że dotychczasowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Rozwiązania konstrukcyjne, materiałowe i funkcjonalne są zgodne z aktualnie obowiązującymi normami i warunkami technicznymi, a budynek nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa osób w nim przebywających oraz dla środowiska, pod warunkiem wykonania podparć nadproży. Autor opinii uznał ponadto, że obiekt spełnia warunki bezpieczeństwa pod względem statycznym, konstrukcyjnym i przeciwpożarowym i może być poddany dalszym pracom remontowym po uzyskaniu stosownych pozwoleń.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zobowiązał H. P. do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej w terminie do dnia [...] grudnia 2013 r.

Następnie organ ten decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał H. P. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na remoncie przedmiotowego budynku.

Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz decyzji PINB w P. z dnia [...] października 2013 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] maja 2014 r. o numerach odpowiednio: [...] i [...], umorzył postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. aktów administracyjnych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] lipca 2014 r. o numerach: [...] i [...], uchylił w całości obie ww. decyzje L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. oraz przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., zaś decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr: [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. z dnia [...] października 2013 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania H. P. od decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji PINB w P. z dnia [...] października 2013 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie H. P. na postanowienie LWINB w L. z dnia [...] września 2014 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po dokonaniu w dniu [...] grudnia 2014 r. oględzin przedmiotowego budynku dawnego kasyna wojskowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P., a także w związku z zaleceniami wynikającymi z opinii technicznej złożonej przez H. P. w dniu [...] października 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr PINB [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na H. P. obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] września 2015 r. określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, polegających na wykonaniu podparć i wzmocnień nadproży w sposób zapobiegający ich niekontrolowanemu opadnięciu i eliminujący zagrożenie bezpieczeństwa osób przebywających w budynku.

W wyniku rozpatrzenia odwołania H. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr PINB [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także, że zaskarżona decyzja nie spełniała wymogów zawartych w art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję ostateczną H. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015 r. o sygn. akt. II SA/Lu 315/15.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy upoważnieni pracownicy PINB w P. w dniach: [...] maja 2015 r., [...] sierpnia 2015 r., [...] września 2015 r. i [...] listopada 2015 r., przeprowadzali kolejne oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego. W wyniku tych czynności ustalono, że zostały wzmocnione nadproża nad drzwiami wejściowymi do obiektu, od strony ul. [...], a ich stan nie budzi zastrzeżeń pod względem technicznym. W przedmiotowym obiekcie została rozebrana wewnętrzna instalacja gazowa, zaś przyłącze gazowe zostało zakorkowane w skrzynce na zewnątrz budynku. Strop nie wykazywał ugięć i pęknięć, a jedynie w jednym miejscu pozostawiony został otwór po rozebranym kominie. Ustalono także, iż nadproża okienne zostały wyremontowane i nie wykazywały ugięć, pęknięć ani innych uszkodzeń. Wizualnie oceniono stan elementów nośnych konstrukcji jako dobry. Stwierdzono również, że wewnątrz obiektu skuto tynki, dokonano rozbiórek kilku ścianek działowych i usunięto ściany działowe wydzielające sanitariaty. W obrębie otworu okiennego od strony dworca PKS wyprowadzono rurę osłonową do kabli elektrycznych. Ponadto w przedmiotowym obiekcie zdemontowano instalacje: elektryczną, gazową, centralnego ogrzewania, wodociągową, kanalizacyjną i wentylacyjną. Obecnie do obiektu doprowadzone jest przyłącze centralnego ogrzewania i energetyczne wraz z tymczasową rozdzielnią budowlaną, a także przyłącze wodociągowo-kanalizacyjne. Wykonano też prowizoryczną instalację alarmową i tymczasową toaletę.

PINB w P. stwierdził, że zakres zrealizowanych robót budowlanych, stwierdzonych podczas wielokrotnych oględzin, w szczególności dokonanych w dniu [...] lutego 2013 r., znacznie przekroczył zakres prac remontowych wyszczególnionych w zgłoszeniu złożonym do Starosty [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji wykonane roboty budowlane nie stanowiły odtworzenia stanu pierwotnego obiektu (remontu), a zatem zgodnie z art. 28 pkt ust. 1 ustawy Prawo budowlane można było je rozpocząć, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ pierwszej instancji uznał zatem, że pomimo dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, wobec stwierdzenia, że zrealizowane roboty wymagały uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Analizując całość zebranego materiału dowodowego organ ten nie znalazł jednak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót, do stanu zgodnego z prawem i w związku z tym decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, odmówił nałożenia na H. P. takiego obowiązku.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. P. zarzucił jej rażące naruszenie prawa polegające na odmowie nałożenia na stronę postępowania obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku dawnego kasyna wojskowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w P. przy ul. [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, pomimo upływu 2 - miesięcznego terminu liczonego od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W ocenie H. P., stwierdzenie przez GINB nieważności decyzji PINB w P. z dnia [...] października 2013 r. jest równoznaczne z przyjęciem, że owo rozstrzygnięcie nigdy nie zapadło. Zdaniem autora odwołania, termin do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego upłynął w dniu [...] listopada 2013 r., a więc wydając kwestionowaną decyzję w dniu [...] grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji rażąco naruszył przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem postanowienie o wstrzymaniu wykonaniu robót budowlanych utraciło ważność.

Ponadto, zdaniem H. P., PINB w P. naruszył także przepisy prawa procesowego tj. art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji odmawiającej nałożenia na stronę postępowania określonego obowiązku w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a żadna ze stron postępowania nie zgłaszała żądania nałożenia na H. P. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Zdaniem strony, w treści decyzji organ pierwszej instancji nie tylko nie przytoczył w sposób precyzyjny przepisów prawa, na których ją oparł, bo ogranicza się wyłącznie do wskazania art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie precyzując, który punkt tego ustępu stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Odwołujący zarzucił również naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 11 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w szczególności nie wskazał, które roboty budowlane wykraczały poza zakres prac wyszczególnionych w zgłoszeniu do Starosty [...] oraz które roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższe H. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, ewentualnie o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania wobec H. P. decyzji administracyjnych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, a jej wydanie jest uzasadnione przepisami art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zaskarżoną, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymał więc w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy zaaprobował stanowisko, iż zakres zrealizowanych robót budowlanych, stwierdzony podczas wielokrotnych oględzin, znacznie przekroczył zakres prac remontowych wyszczególnionych w zgłoszeniu złożonym do Starosty [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił także twierdzenie PINB w P., iż wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające m.in. na przebudowie więźby dachowej poprzez wykonanie dwóch okien połaciowych i dwóch lukarn oraz rozbiórce komina, nie stanowiły odtworzenia stanu pierwotnego obiektu (remontu) oraz wymagały, w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż tego rodzaju roboty budowlane nie zostały enumeratywnie wymienione w art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), a mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że z racji tego, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz przekroczyły zakres prac remontowych wyszczególnionych w zgłoszeniu, zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie zaś art. 48 i 49b tej ustawy. Przepis art. 50 Prawa budowlanego dotyczy bowiem samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego (tj. niebędących budową). W przypadku samowolnie realizowanych robót budowlanych niebędących budową, zdaniem organu, chodzi o roboty budowlane polegające na przetworzeniu obiektu lub jego części już istniejących, nie zaś na stworzeniu obiektu lub jego części od nowa. Z taką sytuacją – jak stwierdził organ odwoławczy - mamy do czynienia w niniejszej sprawie (organ powołał się w tym względzie na Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego - wyd. C.H. Beck, wyd. 5 Warszawa 2013 r., str. 560).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z przeprowadzonego postępowania, a w szczególności z dokonanych przez upoważnionych pracowników PINB w P. oględzin, wynika, że sporne roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, a także zgodnie ze sztuką budowlaną oraz zasadami wiedzy technicznej. Nie ulega wątpliwości, że roboty te zostały wykonane w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu oraz zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz mimo tego, w okolicznościach niniejszej sprawy, bezzasadne było nakładanie na sprawców przedmiotowej samowoli budowlanej obowiązków wykonania robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, skoro ww. roboty budowlane - jak wyżej wspomniano - poza brakiem pozwolenia na budowę i wykonania na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, nie naruszają prawa.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszeniem prawa przez organ pierwszej instancji poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pomimo upływu dwumiesięcznego terminu liczonego od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organ odwoławczy uznał go za bezzasadny, powołując się w tym zakresie na wiążącą go ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dniu 17 grudnia 2015 r. o sygn. akt. II SA/Lu 315/15.

Organ drugiej instancji uznał za bezpodstawny również zarzut, jakoby PINB w P. nie wskazał, które roboty budowlane wykraczały poza zakres prac wyszczególnionych w zgłoszeniu do Starosty [...] oraz które roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Stwierdził, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zawiera stosowne wyjaśnienia w tym zakresie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 Kpa w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej nałożenia na stronę postępowania określonego obowiązku w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że uznanie, iż wykonane roboty są zgodne z przepisami i normami, zobowiązuje do rozpatrzenia sprawy z zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym stwierdzenie braku podstaw do nałożenia obowiązków, o jakich stanowi powołany przepis, powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie ich nałożenia. Gdyby zaś nawet uznać, że właściwszą formą zakończenia postępowania w niniejszej sprawie powinna być decyzja umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to i tak należałoby uznać, że decyzja organu I instancji nie jest obarczona wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutki prawne wydania w takim przypadku decyzji odmownej oraz decyzji umarzającej postępowanie są bowiem w istocie tożsame (por. A. Gliniecki w: A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, s. 688 wraz z powołanym orzecznictwem, por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA/Lu 828/14).

Za zasadny organ odwoławczy uznał jedynie zarzut dotyczący niewskazania w sposób precyzyjny podstawy prawnej decyzji organu pierwszej. Stwierdził jednak, że analiza treści tej decyzji wskazuje w sposób bezsporny, iż podstawą prawną przedmiotowej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym dostrzeżone uchybienie, jako niemające wpływu na wynik sprawy, nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., zawartego w złożonym przez H. P. odwołaniu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w takim wypadku wniosek ten podlegał rozpatrzeniu w ramach postępowania odwoławczego oraz załatwieniu w ramach uprawnień wynikających z art. 138 k.p.a. W świetle bowiem przepisów k.p.a., jeżeli strona korzysta z toku instancyjnego, to do jego wyczerpania nie powinny być podejmowane działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości decyzji środkami pozainstancyjnymi, w tym w drodze stwierdzenia jej nieważności.

Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że skoro w niniejszej sprawie z powodu braku podstaw prawnych nie było możliwości wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to za prawidłowe należy uznać wydanie decyzji merytorycznej odmawiającej wydania określonego rozstrzygnięcia.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję ostateczną H. P. sformułował następujące zarzuty (częściowo powtarzając przy tym twierdzenia przedstawione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej):

1. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przejawiające się w błędnym przyjęciu, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z remontem budynku dawnego kasyna wojskowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w P., nie utraciło ważności i skuteczne było wydanie na jego podstawie decyzji PINB w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji, gdy wydana celem uniknięcia utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2013 r. nakazująca H. P. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na remoncie budynku dawnego kasyna wojskowego w P. została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez następcze stwierdzenie jej nieważności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. – co jest równoznaczne z przyjęciem, że decyzja taka nigdy nie została wydana, a zatem nie mogła skutecznie przerwać biegu terminu do utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. odmawiająca nałożenia na stronę postępowania obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku dawnego kasyna wojskowego w P. w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jest zgodna z ww. przepisami – w sytuacji, gdy wydana została z rażącym uchybieniem dwumiesięcznego terminu liczonego od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (tj. po upływie 32 miesięcy od dnia wydania wygasłego już z mocy prawa postanowienia);

3. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegające na nieuprawnionym konwalidowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. poprzez wskazanie, iż została ona wydana na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który to przepis daje możliwość wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bez uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych - w sytuacji gdy organ pierwszej instancji, po pierwsze, jasno sprecyzował podstawę swojej decyzji powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i co istotne ani razu nie wskazał, jakoby oparł się na art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, po drugie, w uzasadnieniu faktycznym wprost wskazał, że prawo do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, wywodzi z wydania w dniu [...] sierpnia 2013 r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które jego zdaniem pozostaje w obrocie prawnym do chwili obecnej, po trzecie wreszcie, w niniejszych realiach brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem roboty budowlane w obrębie budynku dawnego kasyna wojskowego w P. są w toku i do chwili obecnej nie zostały zakończone;

4. naruszenie przepisu prawa procesowego tj. art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzji negatywnej (decyzji odmawiającej nałożenia na stronę określonego obowiązku) nastąpiło zgodnie z literą prawa, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne [...] [...]/13 zostało wszczęte z urzędu, a żadna ze stron postępowania nie wnosiła żądania nałożenia na H. P. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (co w istocie oznacza, że organ pierwszej instancji sam sobie odmówił nałożenia na H. P. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych), a ponadto wadliwe przyjęcie, że zbędne jest zmienianie decyzji PINB w P. z dnia [...] grudnia 2015 r. na właściwszą formę, ponieważ decyzja o odmowie nałożenia na stronę określonego obowiązku, decyzja o stwierdzeniu braku podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia na stronę określonego obowiązku oraz decyzja umarzająca postępowanie administracyjne są tożsame w skutkach;

5. naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 11 k.p.a., w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez odniesienia się do wskazanych w odwołaniu zarzutów,

6. naruszenie przepisu prawa procesowego tj. art. 107 § 1 k.p.a.,polegające na nieprecyzyjnym, nieskonkretyzowanym i budzącym wątpliwości interpretacyjne sformułowaniu uzasadnienia prawnego zastosowanych przepisów oraz rozstrzygnięcia decyzji poprzez oparcie niemal całego uzasadnienia zaskarżonej decyzji na przybliżeniu wykładni przepisów art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 48 i 49 b ustawy Prawo budowlane, które nie tylko nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, ale nie mieszczą się w katalogu przepisów, na podstawie których Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., przy jednoczesnym braku pełnego odniesienia się do zasadności zarzutów odwoławczych podniesionych przez stronę, ograniczającego się do lakonicznego stwierdzenia, że zarzut jest bezzasadny.

W oparciu o powyższe zarzuty, a także argumenty na ich poparcie przytoczone w obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Związany jest jednak – co wymaga podkreślenia na gruncie niniejszej sprawy – zakazem reformationis in peius, co oznacza, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa w stopniu dającym podstawy do jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności.

Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji były roboty budowlane wykonane przez H. P. w budynku danwgo kasyna wojskowego, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w P..

Bezspornym pozostaje, że inwestor, przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowych robót, dokonał w Starostwie Powiatowym w P. skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania w ww. budynku robót budowlanych określonych jako remont. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności ustalenia poczynione w toku wielokrotnie przeprowadzanych oględzin przedmiotowego budynku, w konfrontacji z treścią dokonanego zgłoszenia, nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że inwestor wykroczył poza zakres dokonanego zgłoszenia, realizując w rezultacie roboty budowlane, których wykonanie wymagało uzyskania ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budową. Jak bowiem słusznie zauważyły organy, roboty budowlane, które objęły m.in. przebudowę więźby dachowej poprzez wykonanie dwóch okien połaciowych i dwóch lukarn, rozbiórkę komina oraz poszczególnych ścian, przy jednoczesnej realizacji nowych elementów konstrukcyjnych budynku, jak np. ściany zewnętrzne czy schody, w sposób oczywisty wykroczyły poza definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Pr. bud., albowiem ich wykonanie nie doprowadziło do odtworzenia stanu pierwotnego przedmiotowego budynku, lecz wręcz przeciwnie – skutkowało trwałą zmianą jego kształtu, w tym charakterystycznych parametrów obiektu. Jako, że przytoczony wyżej zakres wykonanych prac nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – co wynika a contrario z treści art. 29 ust. 1 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), mającym - zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej - nadal zastosowanie w niniejszej sprawie (została ona bowiem wszczęta przed wejściem w życie tej nowelizacji, tj. przed 28 czerwca 2015 r.) – w pełni uzasadnione było potraktowanie przez organ przedmiotowej inwestycji jako robót budowlanych zrealizowanych w sposób samowolny. Poza zakresem rozważań Sądu (ze względu na przywołany na wstępie zakaz reformationis in peius) pozostaje przy tym ocena trafności wyboru przez organy nadzoru budowlanego trybu (podstawy prawnej) niniejszego postępowania, tj. zastosowanie trybu naprawczego uregulowanego przepisami art. 50-51 Pr. bud., a nie np. odnoszącego się do samowolnie realizowanych budynków trybu postępowania legalizacyjnego określonego w art. 48 Pr. bud. Przyjęta przez organ podstawa prawna ma bowiem charakter względniejszy dla skarżącego – jako sprawcy samowoli budowlanej (chociażby z tego względu, że nie warunkuje – jak w przypadku art. 48 Pr. bud. – legalizacji samowoli budowlanej od uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej).

Zatem organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, uznając w oparciu o poczynione ustalenia, że inwestor zrealizował roboty budowlane, na które winien był uzyskać pozwolenie na budowę, wszczął w tej sprawie procedurę naprawczą, wydając następnie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. wstrzymujące roboty budowlane oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. W związku zaś z ustaleniem w toku dalszego postępowania (w oparciu przede wszystkim o przedłożoną przez inwestora w ramach nałożonego obowiązku opinię techniczną autorstwa mgr inż. D. H. - k. 108-112, tom I akt adm. I inst.), że wykonane prace budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, a także zgodnie ze sztuką budowlaną oraz zasadami wiedzy technicznej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. – po wyeliminowaniu z obrotu prawnego dwóch jego wcześniejszych decyzji podjętych w sprawie – w konsekwencji wydał w dniu [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., obecnie kwestionowaną (utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją) decyzję o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena charakteru zrealizowanej inwestycji została ostatecznie przeprowadzona z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś uzasadnienia zapadłych rozstrzygnięć spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisko organów wskazujące na brak potrzeby nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zostało poparte rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Ocena organów nadzoru budowlanego nie budzi też sprzeciwu samego skarżącego, będąc dla niego w istocie korzystną, albowiem prowadzi do legalizacji wykonanych robót budowlanych bez obciążania inwestora dodatkowymi obowiązkami w tym względzie.

Niemniej jednak zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., spotkała się z szeregiem zarzutów H. P., w ramach których przede wszystkim zakwestionowano fakt podjęcia przez organ pierwszej instancji decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., pomimo upływu dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w tym przepisie, biegnącego od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, tj. od dnia [...] sierpnia 2016 r.

W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że już w poprzednio wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 315/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie wskazał, że bezskuteczny upływ terminu na wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Pr. bud. nie czyni postępowania naprawczego bezprzedmiotowym. Sąd zauważył bowiem, że postepowanie to może toczyć się również w sytuacji, gdy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie zostało wydane. Wynika to wprost z dyspozycji art. 51 ust. 7 Pr. bud., który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy stosuje się odpowiednio również wtedy, gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1, zostały już wykonane, a zatem wówczas, gdy nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W takim przypadku nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1, że decyzja musi być wydana przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia. Wydania decyzji na podstawie tego przepisu nie poprzedza bowiem postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych (tak A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, A. Gliniecki (red.), Warszawa 2014; wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2008 r., II SA/Po 617/2007, Lexis.pl nr 3920406; wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., II OSK 165/2010, Lexis.pl nr 2580475).

W powołanym wyroku przesądzono zatem, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przeszkody, by organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w budynku byłego kasyna wojskowego. Powyższa ocena prawna przesądza tym samym o bezzasadności przytoczonego wyżej zarzutu skarżącego, albowiem stosownie do art. 153 p.p.s.a., miała ona charakter wiążący dla prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie organów nadzoru budowlanego, a także wiąże Sąd rozpoznający sprawę w chwili obecnej.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty skargi kwestionujące formę rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżący stoi na stanowisku, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu, to pomimo stwierdzenia braku przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie zachodziły podstawy do wydanie decyzji negatywnej (odmawiającej nałożenia obowiązków), lecz powinna zostać podjęta decyzja "o stwierdzeniu braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania wobec H. P. decyzji administracyjnych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane".

Odnosząc się do powyższego twierdzenia podnieść należy, że decyzja organu pierwszej instancji jest w istocie rozstrzygnięciem, którego domagał się skarżący. Wprawdzie nie zawiera ona sentencji sformułowanej wprost w powyższy sposób, bowiem przepisy Prawa budowlanego nie zawierają materialnoprawnej podstawy prawnej dla wydania rozstrzygnięcia o takiej treści, lecz i tak w istocie stanowi właśnie – poprzez rozstrzygnięcie odmowne – o braku podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia na skarżącego obowiązków określonych w ww. przepisach, co jest – jak już wyżej podkreślono – obiektywnie najkorzystniejszym rozstrzygnięciem dla inwestora, albowiem prowadzi do legalizacji robót budowlanych będących przedmiotem sprawy.

W tym miejscu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, iż w realiach niniejszej sprawy nie zachodziły też podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego. Wypada stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do prawidłowej formy rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu procedury naprawczej organ ten stwierdzi, że objęte nią roboty budowlane nie naruszają prawa. W wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1806/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie takie winno prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ przepis art. 51 Pr. bud. nie daje materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 maja 2009 r, sygn. akt II SA/Op 585/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 461/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 266/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odmienne stanowisko zaprezentowane jednak zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/11 oraz z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt OSK 1344/05 (dostępne w CBOSA). W świetle tego poglądu w przypadku stwierdzenia – po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 50 ust.1 i art.51 Pr. bud. – że nie zachodzą podstawy ani do nakazania inwestorowi dokonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ winien wydać merytoryczną decyzję o odmowie nałożenia na inwestora powyższych obowiązków.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela drugi z przytoczonych powyżej poglądów. Rację ma jednak organ odwoławczy podnosząc, że nawet gdyby postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało umorzone, skutek takiego rozstrzygnięcia byłby dla stron taki sam, jak w przypadku wydania merytorycznej decyzji o odmowie nałożenia na inwestora przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. obowiązków, albowiem również prowadziłby do legalizacji wykonanych robót budowlanych.

Sąd w pełni podziela stanowisko zaskarżonej decyzji również w zakresie dotyczącym uchybienia organu pierwszej instancji polegającego na nieprecyzyjnym wskazaniu podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia (tj. niesprecyzowaniu, który punkt art. 50 ust. 1 Pr. bud. miał w sprawie zastosowanie). Dostrzeżone w tym zakresie naruszenie dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. istotnie bowiem pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza wobec faktu, że dokładna jednostka redakcyjna art. 50 ust. 1 Pr. bud., mająca zastosowanie w sprawie, została podana już w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. o wstrzymaniu robót budowlanych.

Prawidłowo także uznał L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że skoro H. P. zawarł wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji w złożonym (z zachowaniem ustawowego terminu) odwołaniu od tej decyzji, rozpatrzenie odwołania miało pierwszeństwo przed ewentualnym wzruszeniem tej decyzji w trybie nadzwyczajnym (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 642/97, LEX nr 35491; z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 903/06, LEX nr 344905).

Z tych wszystkich względów, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.