Wyrok NSA, sygn. akt II SA 155/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz. 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 14, art. 54, art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: poz. 1198
journal: Dz.U. 2001 nr 11 poz. 2
article: par. 1, par. 15
journal: Dz.U. 1995 nr 132 poz. 642
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1995 r. w sprawie trybu udostępniania prasie informacji oraz organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej.
Teza: Uprawnienia prasy do żądania informacji są nierozerwalnie powiązane z jawnością życia publicznego i realizowane w stosunku do organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, innych podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa albo prowadzących działalność społeczno-gospodarczą. Zakres i głębokość wglądu prasy w działalność takich podmiotów sięgają aż do granic wyznaczonych przepisami o ochronie tajemnicy państwowej, służbowej i innej tajemnicy chronionej ustawą. Jedynie w tej sferze prasa może dochodzić przed sądem administracyjnym od wymienionych podmiotów respektowania jej uprawnień.

TEZY

Uprawnienia prasy do żądania informacji są nierozerwalnie powiązane z jawnością życia publicznego i realizowane w stosunku do organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, innych podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa albo prowadzących działalność społeczno-gospodarczą. Zakres i głębokość wglądu prasy w działalność takich podmiotów sięgają aż do granic wyznaczonych przepisami o ochronie tajemnicy państwowej, służbowej i innej tajemnicy chronionej ustawą. Jedynie w tej sferze prasa może dochodzić przed sądem administracyjnym od wymienionych podmiotów respektowania jej uprawnień.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Redakcji "Tygodnika Pułtuskiego" na odmowę Starosty P. z dnia 5 stycznia 2001 r. (...) w przedmiocie dostępu do akt spraw administracyjnych - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 stycznia 2001 r. Redaktor Naczelny "Tygodnika Pułtuskiego" wystąpił do Starosty Powiatu P. "o umożliwienie wglądu do pozwoleń na budowę i adaptację wraz z projektami, udzielonymi przez pracowników Wydziału GKGPiA od 1 stycznia 1995 r. do dnia dzisiejszego" z uwagi na sygnalizowany Wojewodzie M. przez koordynatora programu "Działania Prawne w Interesie Publicznym" Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka problem prywatnego wykonywania projektów budowlanych i następnie ich zatwierdzanie przez niektórych pracowników tego wydziału, co potwierdza podejrzenie o korupcję. Jednocześnie w tym wystąpieniu sformułowano 2 pytania, na które została udzielona odpowiedź satysfakcjonująca pytającego i pominięta w dalszych wywodach.

Pismem z 5 stycznia 2001 r. starosta odmówił redaktorowi udostępnienia pozwoleń na budowę, ponieważ jedynie strona ma prawo przeglądania akt sprawy /art. 28 i art. 73 par. 1 Kpa/, a ponadto pozwolenie na budowę zawiera dane o osobie, które podlegają ochronie prawnej z mocy art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych /Dz.U. nr 133 poz. 883 ze zm./.

Redakcja "Tygodnika Pułtuskiego" przedmiotem skargi do Sądu uczyniła odmowę "udostępnienia dokumentacji dotyczącej projektów budowlanych, ich zatwierdzeń i udzielonych pozwoleń na budowę wydanych w Oddziale Architektury w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2000 r.", podkreślając, że informacje te są niezbędne do potwierdzenia lub zaprzeczenia domniemania zjawiska korupcji. W odpowiedzi starosta nie dostrzegł możliwości uwzględnienia skargi z przyczyn podanych w jego piśmie z 5 stycznia 2001 r.

Wobec nieprecyzyjnego określenia przez skarżącą redakcję przedmiotu skargi Sąd zwrócił się o jej uściślenie, czy chodzi o dostęp do informacji o liczbie projektów na budowę i adaptację obiektów opracowanych przez pracowników samorządowych Starostwa Powiatowego w P., czy o dostęp do akt administracyjnych, w których tego rodzaju dokumentacja i pozwolenia na budowę są zamieszczone. W odpowiedzi skarżąca poinformowała, że skarga dotyczyła odmowy dostępu do akt administracyjnych, aby porównać dane autorów projektów na budowę i adaptację z danymi osób udzielających na nie pozwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe /Dz.U. nr 5 poz. 24 ze zm./ organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne, a w zakresie działalności społeczno-gospodarczej również organizacje spółdzielcze i osoby prowadzące działalność gospodarczą na własny rachunek są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności. W przepisie tym, podobnie jak w par. 1 i par. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1995 r. w sprawie trybu udostępniania prasie informacji oraz organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej /Dz.U. nr 132 poz. 642/, obejmujących także organy samorządu terytorialnego, chodzi jedynie o pozyskiwanie i upowszechnianie przez prasę informacji o działalności wymienionych podmiotów. Wykorzystując rozwiązania przyjęte w prawie europejskim, w orzecznictwie sądowym potraktowano jako uzasadnione rozszerzenie prawa prasy do informacji o dostęp do akt zobowiązanego podmiotu w celu sprawdzenia rzetelności udzielonych informacji. Ten kierunek najpełniej został przedstawiony w często przypominanym wyroku III ARN 57/95 Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r. /OSNAPU 1996 nr 13 poz. 179/ opatrzonym następującą tezą:

"Określone w art. 4 ust. 1 ustawy (...) uprawnienie prasy do uzyskania informacji o działalności organu samorządu terytorialnego, nie wyłącza wglądu do akt organu zobowiązanego do udzielenia informacji o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa, z których wynika niedopuszczalność ich udostępnienia, w szczególności ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i innej tajemnicy chronionej ustawą oraz dóbr osobistych zaliczanych do sfery prywatności, nie wiążącej się z działalnością publiczną". Przy powoływaniu się na ten wyrok i cyt. tezę należy mieć na uwadze stan faktyczny rozstrzyganej wówczas sprawy i dokonane na jego tle uogólnienia. Otóż w sprawie chodziło o udostępnienie dziennikarzom redakcji prasowej protokołów z posiedzeń zarządu gminy z podwójnego tytułu: uprawnień określonych w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego i jednocześnie wynikających z ich statusu członków wspólnoty samorządowej. Sąd Najwyższy przyjął, że gdyby w protokołach znajdowały się informacje związane z załatwieniem indywidualnych spraw obywateli, których ujawnianie mogłoby stanowić naruszenie dobra osobistego i uzasadniało odmowę udostępnienia dokumentacji, odmowa mogła dotyczyć tej części protokołów. Konkluzja ta wynikała z poprzedzającego ją wywodu, że prawo żądania dostępu do akt organu zobowiązanego do udzielenia informacji - ale tylko w zakresie przedmiotu informacji - służy weryfikacji uzyskanych informacji z będącymi w dyspozycji tego organu aktami urzędowymi. Odnośnie natomiast drugiego tytułu Sąd Najwyższy stwierdził, że przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ obowiązek udostępnienia mieszkańcom gminy dokumentów znajdujących się w posiadaniu urzędu nie dotyczy dokumentacji powstałej w z związku z załatwieniem spraw indywidualnych w zakresie administracji publicznej, gdyż art. 73 par. 1 Kpa takie prawo zapewnia jedynie stronie postępowania administracyjnego.

Nawiązując do unormowań zawartych w art. 14, art. 54 i art. 61 Konstytucji RP. należy podkreślić, że sformułowane w nich gwarancje wolności prasy i innych środków społecznego przekazu pozostają w ścisłej łączności z jawnością życia publicznego realizowaną także w związku z prawem obywatela do informacji o działalności organów władzy publicznej w funkcjonalnym rozumieniu, obejmującym dostęp do dokumentów i wstęp na posiedzenie ich kolegialnych organów pochodzących z powszechnych wyborów i z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Dokonane w art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie tego prawa obywatela - ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa - nie dotyczą jednak prasy, gdyż granice jej uprawnień są zakreślone art. 4 ust. 2 Prawa prasowego. Istotę tych unormowań przedstawił Sąd Najwyższy w następujących tezach swojego wyroku III ARN 64/00 z dnia 1 czerwca 2000 r. /OSNAPU 2001 nr 6 poz. 183/:

"Konstytucja RP ustanawia wyższe standardy ochrony wolności wypowiedzi niż przewidziane w art. 10 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/. Odmowa udostępnienia prasie akt urzędowych, podobnie jak odmowa udzielenia informacji, może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej, urzędowej lub innej tajemnicy chronionej ustawą. W interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży gwarantowanie prasie jak najszerszego dostępu do informacji będących w posiadaniu organów i instytucji publicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie przekazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także przez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności". Wyrok dotyczył odmowy udostępnienia prasie utajnionego przez komisję rewizyjną rady miasta i gminy protokołu z jej posiedzenia w sprawie oceny sprawozdania z wykonania budżetu gminy.

Na potrzeby rozpoznawanej sprawy należy jednocześnie przypomnieć sformułowane w art. 47 i art. 51 Konstytucji gwarancje prawnej ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o życiu osobistym, a także zapewnioną ustawowo ochroną przed ujawnieniem informacji osobowych obejmującą ich gromadzenie i udostępnianie. Chodzi również o prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego ze sfery praw człowieka zagwarantowanych w art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. /Dz.U. 1997 nr 38 poz. 167/ i art. 8 wymienionej już konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. Dopełnieniem tych unormowań są przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Dotychczasowe wywody uzasadniają konieczność rozważenia stosunku między unormowaniami dotyczącymi jawności życia publicznego, wolności prasy i jej dostępu do informacji a sferą ochrony prywatności. Pod względem systemu źródeł prawa są one równorzędne i nie poddają się hierarchizacji. Unormowania te stanowią również jednakowe jakościowo konstrukcje zbudowane z wykorzystaniem prawnych instrukcji wolności i gwarancji konstytucyjnych oraz przepisów ustaw i konwencji. Nie ma też przesłanek natury ustrojowej pozwalających na eksponowanie rangi jednej z tych sfer i zapewnienie jej większej ochrony kosztem drugiej. W takich sytuacjach analizowane unormowania muszą być traktowane równorzędnie i rozłącznie.

Przede wszystkim uprawnienia prasy do żądania informacji są nierozerwalnie powiązane z jawnością życia publicznego i realizowane w stosunku do organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, innych podmiotów wykonujących zadania władzy publicznej i gospodarujących mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa albo prowadzących działalność społeczno-gospodarczą. Zakres i głębokość wglądu prasy w działalność takich podmiotów sięgają aż do granic wyznaczonych przepisami o ochronie tajemnicy państwowej, służbowej i innej tajemnicy chronionej ustawą. Należy z całą mocą podkreślić, że jedynie w tej sferze prasa może dochodzić przed sądem administracyjnym od wymienionych podmiotów respektowania jej uprawnień.

Ponadto prawo dostępu prasy do dokumentów ma ściśle określony cel i treść normatywną. W potocznym znaczeniu dokument utożsamia się z przedmiotem stwierdzającym pewne okoliczności, fakty lub stany. Przy eksponowaniu jego istoty za dokument uznaje się akt pisemny, stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości. W takim rozumieniu dokumentem byłoby każde pismo utrwalające wolę sporządzającego je osoby, bez względu na treść i przyjętą konwencję. Z kolei według art. 76 par. 1 Kpa dokumenty urzędowe sporządzane w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie jest to również definicja - tym razem już dokumentu urzędowego - lecz opis dokonany na potrzeby postępowania dowodowego. Dopiero w art. 6 ust. 2 u stawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, który będzie obowiązywał od 1 stycznia 2002 r., doszło do zdefiniowania - na potrzeby tej ustawy - dokumentu urzędowego jako treści oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonej i podpisanej w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania karnego, w ramach jego kompetencji, skierowanej do innego podmiotu lub złożonej do akt sprawy. Należy zatem przyjąć, że omawiane uprawnienie prasy dotyczy wyłącznie dostępu do dokumentów urzędowych głównie dlatego, że ich autorstwo i treść łączą się ze sferą życia publicznego. Zresztą w przytoczonych wyrokach Sądu Najwyższego niezmiennie posługiwano się terminologią dokumentów urzędowych zawierającą w sobie przeciwieństwo dokumentów o innym charakterze i znaczeniu, jak np. prywatnych.

Istnieją też zasadnicze ograniczenia w korzystaniu również przez prasę, z dostępu do dokumentów urzędowych, których treść w całości lub części wykracza poza jawność życia publicznego i dotyczy chronionej wymienionymi już przepisami prywatnej sfery życia obywateli. Ustawa o ochronie danych osobowych nie tyle przewartościowała od dawna funkcjonujące już w tej sferze mechanizmy ochronne, co uporządkowała zakres tej ochrony wzmocnionej nowymi procedurami i odpowiedzialnością za ich naruszenie. Według jej przepisów za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące wprost lub pośrednio możliwej do zidentyfikowania osoby /art. 6 ust. 1/, przetwarzanie danych obejmujące także ich udostępnianie uzależnione - poza nielicznymi wyjątkami - od zgody osoby której dotyczą /art. 7 pkt 2 i art. 23/, naruszenie określonego trybu przetwarzania danych osobowych i administrowania ich zbiorem obwarowano dotkliwymi karami /art. 49 - art. 54/, a organem ds. ich ochrony jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych powołany przez Sejm RP. za zgodą Senatu, co również wskazuje na wagę realizowanych przez niego zadań.

Można oczekiwać, że podobną rolę w sferze jawności życia publicznego odegra ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Otwiera ona jednakowo szeroki dostęp do takiej informacji dla wszystkich nią zainteresowanych, bez wyodrębnienia szczególnych uprawnień prasy i innych środków społecznego przekazu /art. 2, art. 5 i art. 24/.

Nie ulega wątpliwości, że sygnalizowane w sprawie prywatne wykonywanie projektów budowlanych i następnie ich zatwierdzanie przez niektórych pracowników starostwa może być przedmiotem zainteresowania prasy jako zjawiska rodzącego niebezpieczeństwo korupcji w tak istotnej sferze życia publicznego. Omawiane już uprawnienie prasy do żądania informacji jako podstawowego środka, uzupełnionego w razie potrzeby weryfikacji odpowiedzi możliwością wglądu do ilustrujących ją dokumentów urzędowych, zostało jednak przez skarżącą zastąpione żądaniem - jak się okazało po uściśleniu skargi - dostępu do akt administracyjnych od 1995 r. /według pisma do starosty z 4 stycznia 2001 r./ czy też od 1998 r. /według skargi/.

Na akta administracyjne składają się różnorodne informacje dotyczące osoby ubiegającej się o wydanie decyzji czy innego aktu organu administracji publicznej o zasadniczym nawet dla niej znaczeniu. Takie informacje sporządza i przekazuje właściwemu organowi osoba w pełnym zaufaniu, że będą one wykorzystane jedynie na potrzeby jej sprawy. W zależności od rodzaju sprawy do jej akt załączane są nawet informacje dotyczące najbardziej osobistych i najściślej chronionych sfer życia obywatela objętych art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych. Również w sprawach budowlanych takie informacje nie należą do wyjątków, gdy się uwzględni np. wpływ stanu zdrowia osoby lub członków jej rodziny na konieczność poprawy warunków mieszkaniowych.

W szeregu akt administracyjnych także dokumenty urzędowe stanowiące dowody lub w inny sposób powiązane z roszczeniem strony postępowania. Nie należą do rzadkości polemiczne informacje i dowody charakterystyczne aktywnym stronom o sprzecznych interesach. Ocena tak różnorodnych i niekiedy wzajemnie znoszących się dowodów prezentowania w motywach orzeczeń administracyjnych, bywa odbierana szczególnie drażliwie przez ich adresatów.

W świetle ogólnie dokonanej charakterystyki akt administracyjnych należy za oczywiste przyjąć, że nie są one dokumentem urzędowym w omawianym wcześniej znaczeniu i już z tego powodu żądanie dostępu do nich przez skarżącą jest bezzasadne. Udostępnienie skarżącej zamieszczonych w aktach dokumentów urzędowych byłoby możliwe pod warunkiem, że dotyczyły one omawianej sfery życia publicznego. Tego warunku - zdaniem Sądu - nie spełniają wykonane na zlecenie osób fizycznych projekty budowy lub modernizacji obiektów budowlanych ani "decyzję o ich zatwierdzeniu". Zupełnie czym innym są natomiast zawarte w nich informacje o osobach, które wykonywały te projekty i następnie podejmowały czynności urzędowe z tytułu zatrudnienia w starostwie, wymuszając na obywatelach korzystanie z ich usług i protekcji. W aktach rozpoznawanej sprawy nie ma jakichkolwiek okoliczności rodzących przynajmniej podejrzanie o nieufność do starosty co do prawdziwości informacji o sygnalizowanym zjawisku, jakie mógłby i byłby obowiązany przekazać skarżącej, gdyby zwróciła się ona o ich udzielenie. Dopiero w przeciwnej sytuacji mogło dojść do rozważań i ustaleń, w jaki techniczny sposób, z poszanowaniem chronionej prawem sfery prywatności obywateli, informacje starosty kwalifikowały się do sprawdzenia.

Z powyższych względów na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.