Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 120/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 6 i art. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant Adrianna Siniarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]); 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2019 r. (nr [...]), którą organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] września 2019 r. (nr [...]) odmawiającą skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że M. K. (żołnierz zawodowy służby kontraktowej, który na mocy rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2019 r. Dowódcy [...] Brygady Lotnictwa [...] został wyznaczony na stanowisko służbowe starszego magazyniera w tej jednostce), w dniu 26 lipca 2019 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.) z wnioskiem o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r., wydaną na podstawie art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2308 ze zm.) odmówił skarżącemu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości, w jednej z form wymienionych w art. 21 ust. 2 tej ustawy. Żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 ustawy).

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...] wniosek skarżącego o przyznanie kwatery (lokalu mieszkalnego) nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ pełniąc służbę w Policji otrzymał już z budżetu państwa pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych (na uzyskanie lokalu mieszkalnego), na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161), a więc pomoc "równorzędną" świadczeniu o którym mowa w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Pomimo, że przepis art. 21 ust. 6 ustawy nie uwzględnia pomocy finansowej otrzymywanej na podstawie odrębnych przepisów (w tym przypadku ustawy o Policji), to ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania dyspozycji tego przepisu, bez uwzględniania jego wykładni celowościowej i systemowej, stanowiłoby naruszenie zasady solidarności społecznej w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Udzielanie pomocy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych przez państwo, jest zaprzeczeniem interesu państwa. Ponowna realizacja prawa do zakwaterowania byłaby nadużyciem pomocy ze środków budżetu państwa na ten sam cel.

M. K. wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołujący się podniósł m. in., że w jego przypadku nie wystąpiła żadna z negatywnych przesłanek, wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, skutkująca odmową przyznania prawa do zakwaterowania w określonej formie. W szczególności przepis ten nie wyłącza przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania w sytuacji, gdy wcześniej, jako funkcjonariusz Policji, otrzymał pomoc mieszkaniową na podstawie i zasadach przewidzianych w ustawie o Policji. M. K. dodał, że organ administracji zgodnie z art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do przestrzegania prawa, a "powoływanie się na solidarność społeczną nie jest podstawą prawną do wydania decyzji (...)".

Skarżący podniósł, że organ "zdaje sobie sprawę" z braku podstaw prawych do wydania decyzji o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Świadczy o tym, jego zdaniem, korespondencja, którą prowadził z tym organem w toku postępowania. W piśmie z 5 sierpnia 2019 r. podpisanym przez Zastępcę Dyrektora ds. Zakwaterowania Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...], stwierdził bowiem, że "pomimo, że ustawa o zakwaterowaniu reguluje sprawy mieszkaniowe żołnierzy, a inne służby mundurowe mają swoje ustawy pragmatyczne, przyjęto, zasadę, że w przypadku przechodzenia między służbami żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej otrzymał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do jej ponownego uzyskania od Pastwa przez przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego".

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z [...] października 2019 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 21 ust. 1, art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podzielił zapatrywanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego [...], co do tego, że prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego zostało docelowo zrealizowane przy pomocy Państwa, co oznacza, że ponowne ubieganie się o realizację tego prawa, po wstąpieniu do zawodowej służby wojskowej, nie jest uprawnione.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego stwierdził, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli została spełniona jedna z negatywnych przesłanek przyznania tego prawa, określonych w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy stanowi co prawda, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Zdaniem organu, nie można jednak tracić z pola widzenia, że pomoc ta, przyznawana ze środków budżetu Państwa, przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i miała na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkowych żołnierza i jego rodziny oraz że obok przydziału kwatery stałej była trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy w 2004 r. ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej (renty inwalidzkiej) - odprawa mieszkaniowa.

Niezależnie od obecnie używanego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy z 1976 r., wszystkie te formy mają na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny, użyte w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy pojęcie "pomocy finansowej" należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Zatem jeżeli analogicznie, jak w ustawach o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby policjant mógł zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego przez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (art. 88 i art. 94 ustawy o Policji), to koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane. Przyznanie tej pomocy oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji, funkcjonariusz jest traktowany jako osoba, które potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone. Dalej organ stwierdził, że wielokrotna nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu spowodowała zmianę nazw instytucji prawnych realizacji prawa do zakwaterowania. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej, pozostały, co do zasady, niezmienne. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, że te ustawy mają wspólny cel - zabezpieczenie przez Państwo potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przy zbiegu uprawień funkcjonariuszy czy żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz i co więcej, tylko jeden raz w rodzinie. (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2018 r. I OSK 1418/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1810/16).

Organ stwierdził, że "uwzględniając specyfikę zagadnienia" w niniejszej sprawie istnieje podstawa do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Rezultaty tej wykładni i wzgląd na racjonalność prawodawcy przemawia za przyjęciem zasady, że w przypadku przechodzenia miedzy służbami, żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do ponownego jej uzyskania od Państwa przez przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. W przeciwnym wypadku funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel - zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do nie tylko innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co jest niezgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Taka wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, z uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, pozostaje w zgodzie z zasadą praworządności o której mowa w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem, jak już powiedziano, wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już raz skorzystały z pomocy państwa na cele mieszkalne (wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3038/12, z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 690/19). Dlatego też, zdaniem Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, za niezasadny należało uznać zarzut odwołania, dotyczący naruszenia art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ z treści tego przepisu wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek otrzymali pomoc finansową.

Organ odwoławczy dodał, że nie jest uzasadniony zarzut odwołania odnośnie braku podstaw prawych do wydania decyzji odmawiającej przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Z brakiem podstawy prawnej decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy przepisy prawa nie zawierają podstawy do wydania danej decyzji a nie wówczas, gdy decyzja nie zawiera tej podstawy lub wskazuje niewłaściwy przepis.

M. K. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4, art. 21 ust.3, art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a..

W uzasadnieniu podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał żadnej przesłanki negatywnej wymienionej w art. 21 ust. 6 tej ustawy. Jego zdaniem, nie ma podstaw do przyjęcia, że sformułowanie zawarte w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy "otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36)" można "nadinterpretować", iż chodzi o dowolną pomoc dla służb mundurowych w budżetu państwa.

Zaskarżona decyzja, choć zawiera szerokie uzasadnienie w postaci "względów celowościowych", nie zawiera wskazania żadnego przepisu ustawy z 1976 r. ani ustawy obecnie obowiązującej, "uniemożliwiających" pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Skarżący stwierdził, że wykładnia celowościowa jest dopuszczalna dopiero wówczas gdy dany przepis budzi wątpliwości interpretacyjne (wykładnia językowa jest niewystarczająca). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, zwłaszcza że organ sam dostrzega, że prawo materialne nie daje w tej sprawie podstaw do negatywnego rozpatrzenia wniosku.

M. K. podkreślił, że otrzymał pomoc finansową "z zupełnie innej puli Skarbu Państwa" - nie w oparciu o przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, lecz na podstawie ustawy o Policji. Nigdy nie korzystał z pomocy kwaterunkowej z Sił Zbrojnych Wojska Polskiego ani za rządów starej, ani nowej ustawy.

Skarżący wywiódł, że orzeczenia przywołane przez organ w uzasadnieniu decyzji nie dotyczą art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy. M. K. dodał, że Prezes Agencji Mienia Wojskowego w 2018 r. "nie widział przeszkód" do przyznania świadczenia pieniężnego żołnierzowi zawodowemu, który jako funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymał pomoc na budowę domu jednorodzinnego.

M. K. zarzucił ponadto organowi pominięcie w niniejszym postępowaniu, że z uwagi na nieprzyznanie mu kwatery złożył wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Jego zdaniem, jeżeli organ nie dysponował kwaterą (lokalem mieszkalnym) to powinien poinformować go o prawie do świadczenia pieniężnego o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że ustalone w sprawie okoliczności, a zwłaszcza fakt otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w czasie pełnienia przez skarżącego służby w Policji, "skłoniły" organy Agencji do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, mimo że przewidziana w nim pomoc finansowa dotyczy przyznania jej na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Tworzeniu przepisu prawnych zawsze towarzyszy ratio legis. Posłużenie się wykładnią celowościową zasadne jest m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi - zasadą równości wobec prawa i zasadą sprawiedliwości społecznej. Dalej organ stwierdził, że "zdaje sobie sprawę z językowego brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu" i nie neguje prymatu wykładni językowej w procesie stosowania prawa, niemiej jednak na rezultatach tej wykładni nie można poprzestać. Oparcie się wyłącznie na wykładni językowej prowadzi do irracjonalnych wniosków, sprzecznych z celem ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W zaskarżonej decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego podzielił stanowisko organu I instancji (Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...]) o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego M. K. z dnia 26 lipca 2019 r. o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze do Sądu skarżący zakwestionował to stanowisko i podniósł, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka do przyznania prawa do zakwaterowania we wskazanej formie, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy. Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość otrzymania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania. Ratio legis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy stanowi wyłączenie możliwości otrzymania prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który otrzymał pomoc finansową przed 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r. i nie podstaw do tego, aby ten zakaz "rozciągać" na inne podstawy nabycia prawa do zakwaterowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie skarżącego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy pastwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Organ sam przyznaje, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Skarżący otrzymał bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu - już teraz żołnierzowi, udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania zastosował przepis prawny do stanu faktycznego, nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu tego "zapożyczenia" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest wobec tego uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m. in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście czy zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywalonych przez organ wartości konstytucyjnych).

Można więc powiedzieć, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji.

Wpierw należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie niż w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych : równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji "poprawiania" ustawy we własnym zakresie, przez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych, Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy,

Odnosząc się do tych zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze w tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła z policji do wojska. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w policji, a gdyby tak było - dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Trzeba też odnotować, że nieobowiązująca już ustawa z 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu stanowiła w art. 84 ust. 2 pkt 5, że nie przydziela się lokalu w drodze decyzji administracyjnej m. in. funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Takiej regulacji - zakazu nie ma w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani w ustawie o Policji.

Sąd zwraca wreszcie uwagę, że orzeczenia, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, dotyczą wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18 stwierdził, że z treści przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek, a więc również wówczas gdy nie był jeszcze żołnierzem zawodowym, lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w tym przepisie podmiotów. Pomijając już to, że zaprezentowany sposób wykładni dotyczy innego przepisu prawnego, niż zastosowany w rozpatrywanej obecnie sprawie, należy zauważyć, że NSA przyznał, że taki zakaz nie jest wyrażony wprost w zastosowanym przepisie prawnym, lecz wynika z sensu przepisów regulujących prawo żołnierza do zakwaterowania, obowiązujących w tej materii wcześniej i obecnie.

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę taki budzący jednak wątpliwości, bo oparty głównie na przesłankach celowościowych, sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady, ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy, nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również wyjątkowy, z tym, że w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3 przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego językowego znaczenia.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez M. K. decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] września 2019 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy oraz art. 6 i art. 8 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).