Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 668/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 57 i 36 a ust. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu inwestycji skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 7 sierpnia 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w C. (dalej: PINB) wpłynęło zawiadomienie J. O. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego i szczelnego szamba na działce nr [...], kat. [...] położonych w B. (k. l-l 5 akt PINB).

Organ I instancji po weryfikacji dokumentów przedłożonych przez inwestora wydał w dniu 17 sierpnia 2017 r. postanowienie nr [...] znak: [...], którym zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonej dokumentacji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania poprzez:

1. uzupełnienie zawiadomienia o zakończeniu budowy poprzez wpisanie danych dotyczących wybudowanego budynku gospodarczego (pow. zabudowy, kubatura) oraz podanie wartości wskaźnika EP oraz współczynnika przenikania ciepła dla budynku mieszkalnego;

2. wyjaśnienie kwestii niezgodności usytuowania obiektu na działce względem granic sąsiednich nieruchomości, co w konsekwencji powoduje naruszenie warunków technicznych § 12. Wskazano, że powyższe należy wyjaśnić z uwzględnieniem przedłożonego oświadczenia geodety z dnia 5 lipca 2017 r.;

3. dostarczenie rysunków będących kserokopią zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami w sposób prawidłowy i czytelny z niezbędnymi informacjami w zakresie wprowadzonych zmian, które winny być zakwalifikowane przez projektanta w myśl art. 36a ust. 6 P.b.;

4. dostarczenie kserokopii rysunku z zatwierdzonego projektu budowlanego (projekt zagospodarowania działki) z wykazaną w sposób czytelny zmianą usytuowania szamba na działce;

5. dostarczenie protokołu przyłącza instalacji elektrycznej zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 6 P.b.; (w aktach jest tylko umowa z przedsiębiorstwem energetycznym);

6. dostarczenie pozytywnego protokołu odbioru wewnętrznej instalacji elektrycznej zgodnie z art. 1 pkt 4 P.b.

W związku z nieuzupełnieniem przez inwestora w wyznaczonym terminie dokumentacji PINB decyzją z dnia 9 września 2017 r., nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., zgłosił sprzeciw w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy złożonego przez J. O. do użytkowania ww. inwestycji.

W wyniku odwołania złożonego przez J. O., w którym zakwestionowano wydaną decyzję wskazując głównie na niezachowanie terminu do zgłoszenia sprzeciwu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: MWINB) decyzją nr [...] z dnia 22 listopada 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 244/18, po rozpoznaniu skargi J. O. na decyzję MWINB nr [...] z dnia 22 listopada 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję. WSA ocenił, iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z zachowaniem terminu określonego w art. 54 P.b. Następnie Sąd stwierdził, że kontrolowany organ II instancji pominął dokonanie pełnego aktu subsumcji prawa w nawiązaniu do wezwania/postanowienia do uzupełnienia wniosku wysłanego do skarżącego przez organ I instancji. Postanowienie to jako niezaskarżalne powinno być przedmiotem szczególnej oceny przez organ II instancji. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie są wystarczające cząstkowe, choć trafne ustalenia organu II instancji, że wadliwe wykonanie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia bądź jego niewykonanie nie uzasadnia uznania, by organ miał obowiązek ponownego zobowiązywania strony do uzupełnienia zgłoszenia, a w takiej sytuacji organ wzywający powinien wnieść sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania. W ocenie organu II instancji już sam fakt nie przedłożenia przez J. O. kompletu dokumentów, w tym protokołów odbioru przyłącza elektrycznego i sprawdzenia wewnętrznej instalacji elektrycznej obligował organ nadzoru budowlanego do zgłoszenia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania. Ponadto analiza przedłożonej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej i planu zagospodarowania działki (rys. nr 1 zatwierdzonego projektu budowlanego) wskazuje, według organu II instancji na prawdopodobieństwo zrealizowania przedmiotowego budynku z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ II instancji wskazał, że organ I instancji dopatrując się ww. braków i nieścisłości w przedłożonych dokumentach prawidłowo postanowieniem nr [...] z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak: [...] zobowiązał wnioskodawcę do jej uzupełnienia w tym zakresie wskazanym w sentencji ww. postanowienia. Sąd podzielił stanowisko organu II instancji wypowiadające się w oparciu o art. 57 ust. 1 pkt 4 u.p.b. o częściowej jak wyżej zasadności uzupełnienia wniosku o elementy wskazane konkretnie przez organ II instancji. Jednak, w ocenie Sądu I instancji, obowiązkiem organu II instancji było szczegółowe wypowiedzenie się w przedmiocie wszystkich żądań wskazanych przez organ I instancji w wezwaniu/postanowieniu do uzupełnienia dokumentacji, zwłaszcza, że skarżący kwestionuje prawie każdy z elementów tego wezwania/postanowienia. WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji powinien ustosunkować się do zgodności z prawem wszystkich materialnoprawnych kwestionowanych przez inwestora zagadnień objętych żądaniem uzupełnienia zgłoszenia przez organ I instancji.

Na marginesie, poza zakresem kontrolowanej sprawy, Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym w przedmiocie oceny odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w kategoriach "istotnego odstąpienia" i obowiązków organów przy ustalaniu charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego: stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych wyżej parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu; to, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo, że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 art. 36a p.b., ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy.

W związku z powyższym MWINB rozpatrując sprawę ponownie decyzją z dnia 10 kwietnia 2019 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w C. z dnia 9 września 2017 r. znak: [...], którą zgłoszono sprzeciw w sprawie złożonego w dniu 7 sierpnia 2017 r. przez inwestora J. O. zawiadomienia o zakończeniu inwestycji pn."budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego szamba na działce nr [...] kat. [...] położonej w B., w ramach zagrody siedliskowej dla rolnika.

W uzasadnieniu decyzji rozważono kwestię zachowania terminu do zgłoszenia sprzeciwu określonego w art. 54 P.b.

Dalej wskazano, że rozpoznając postępowanie odwoławcze WINB zobligowany był do zweryfikowania, czy zaskarżona decyzja PINB jest zgodna z oceną prawną i zaleceniami co do prowadzonego postępowania, które zostały zawarte w uzasadnieniu wiążącego w sprawie wyroku WSA z dnia 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 244/18. Wobec powyższego, MWINB uznaje, iż stanowisko organu I instancji w zakresie sprzeciwu złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego szamba na działce nr l kat. [...] położonej w B., w ramach zagrody siedliskowej dla rolnika było prawidłowe. Pomimo, iż w postanowieniu nr [...] z dnia 17 sierpnia 2017 r. znak: [...] organ nie wskazał, że w dokumentacji złożonej przez J. O. wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy brak jest protokołów sprawdzenia wewnętrznej instalacji wod.-kan. oraz odbioru przyłącza sanitarnego i szczelności szamba, zdaniem MWINB materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że istnieją podstawy do zgłoszenia sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy obiektu. PINB wezwał J. O. do uzupełnienia dokumentacji, jednakże Inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów, ani nie uzupełnił braków zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz nie wyjaśnił nieścisłości wynikających z dotychczas przedłożonych dokumentów. Ponadto wskazane przez projektanta zmiany nieistotne zrealizowanego budynku względem zatwierdzonego projektu budowlanego, w ocenie MWINB noszą znamiona zmian istotnych. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji uznać należy za zasadne i odpowiadające przepisom prawa.

W ocenie MWINB dokonana przez inwestora zmiana lokalizacji zbiornika na nieczystości ciekłe stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a taka zmiana, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych z mocy art. 36 a ust. 5 pkt 1 p.b. stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Projekt zagospodarowania działki obejmuje bowiem m.in. określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Nadto podkreślono, że ocena czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest związany postanowieniami art. 36a ust. 5 p.b. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 497/16). Nie jest on przy tym związany oceną charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonaną przez kierownika budowy i projektanta.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. O. zarzucił zaskarżonej decyzji:

naruszenie prawa materialnego art. 54 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 57 ust. 1-2 p.b., które

miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ich nieprawidłowym zastosowaniu i wniesieniu sprzeciwu wobec braku podstaw do jego wniesienia;

naruszenie prawa materialnego art. 36a w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., które miało

wpływ na wynik sprawy, a które polegało na nieprawidłowym przyjęciu, że zmiana

usytuowania szamba względem projektu budowlanego stanowi odstępstwo od projektu budowlanego (w tym istotne odstępstwo);

naruszenie prawa procesowego art. 7 i art. 8 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na ich nieprawidłowym niezastosowaniu i niedokonaniu wymaganej prawem analizy zgłoszonego przez inwestora zawiadomienia, a w konsekwencji na wydaniu decyzji przez organ I instancji, następnie utrzymanej w mocy przez organ II instancji, bez prawidłowej analizy stanu faktycznego oraz prawnego sprawy.

Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, przyznanie skarżącemu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, według norm prawem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sprawie, jak to wyżej wspomniano, miało już miejsce rozstrzygnięcie Sądu. Jest to istotne z uwagi na brzmienie art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W sprawie II SA/Kr 244/18, w wyroku z dnia 9 kwietnia 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest zasadność wniesienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz szczelnego szamba na dz. nr [...] kat. [...] położonej w B., w ramach zagrody siedliskowej dla rolnika. W ocenie Sądu, obowiązkiem organu II instancji było szczegółowe wypowiedzenie się w przedmiocie wszystkich żądań wskazanych przez organ I instancji w wezwaniu/postanowieniu do uzupełnienia dokumentacji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji powinien ustosunkować się zgodnie z zasadą prawdy materialnej, zasadą praworządności, jak i zasadą zaufania do administracji publicznej, przy spełnieniu wymogów art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. do zgodności z prawem wszystkich materialnoprawnych kwestionowanych przez inwestora zagadnień objętych żądaniem uzupełnienia zgłoszenia przez organ I instancji.

Aktualnie w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ponownie, zalecenie powyższe zostało wykonane przez organ, jakkolwiek lakonicznie i skrótowo. Jednakże podług Sądu, decyzja organu jest prawidłowa.

Zgodnie z art.54 ust. 1 p.b., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Wedle art. 57 ust. 1 p.b. do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor obowiązany jest dołączyć:

1) oryginał dziennika budowy;

2) oświadczenie kierownika budowy:

a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami,

b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu;

3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania;

4) protokoły badań i sprawdzeń;

5) dokumentację geodezyjną, zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, sporządzoną przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe;

6) potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy;

7) (uchylony);

7a) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 37i ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566), o ile jest wymagane;

8) w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej:

a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24l ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

1a. W przypadku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego lub budynku z częścią mieszkalną, w oświadczeniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, zamieszcza się informację o dokonaniu pomiarów powierzchni użytkowej budynku i poszczególnych lokali mieszkalnych, w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w art. 34 ust. 6 pkt 1.

2. W razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.

3. Inwestor jest obowiązany dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, albo do zawiadomienia w przypadku, o którym mowa w art. 56 ust. 1a, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56.

4. Inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1-3, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości.(...).

Inwestor na wezwanie organu przekazał część dokumentów szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu decyzji MWINB. Jednak nie uzupełnił i nie przedstawił następujących braków i dokumentów:

-w zawiadomieniu o zakończeniu budowy nie podano danych technicznych budynku gospodarczego (kubatura, powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa),

-w zawiadomieniu o zakończeniu budowy nie podano danych określających charakterystykę energetyczną budynki mieszkalnego (wskaźnik EP, współczynnik przenikania ciepła U),

-zmiany istotne naniesione kolorem czerwonym na rzucie poddasza oraz na rzucie parteru nie zostały zwymiarowane,

-określając zmianę usytuowania szamba na działce jako zmianę nieistotną nie dołączono kserokopii projektu zagospodarowania działki z zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesioną ww. zmianą,

-brak protokołu sprawdzenia istniejącej w obiekcie wewnętrznej instalacji elektrycznej,

-brak protokołu odbioru przyłącza energetycznego,

-brak protokołu sprawdzenia istniejącej w obiekcie wewnętrznej instalacji wod.-kan.,

-brak protokołu odbioru przyłącza sanitarnego i szczelności szamba.

Trzeba w ogólności stwierdzić, że organ I instancji miał przesłanki do wniesienia sprzeciwu. W orzecznictwie wskazuje się, że podstawą wniesienia sprzeciwu przez organ jest między innymi nie uzupełnienie zawiadomienia o zakończeniu budowy pomimo wezwania przez organ (por. wyrok NSA z 31.01.2007 r., II OSK 267/06, LEX nr 315985). W doktrynie zaś co do art. 57 p.b. stwierdza się, co następuje: "Według ust. 4 komentowanego artykułu inwestor jest obowiązany uzupełnić dokumenty wymienione w ust. 1–3, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki lub nieścisłości. Uzupełnienie dokumentów następuje na wezwanie organu w trybie art. 50 k.p.a. Wzywając inwestora postanowieniem do uzupełnienia dokumentacji, organ powinien wyznaczyć mu termin jej uzupełnienia. Termin ten musi być realny w tym sensie, że inwestor będzie w stanie dokonać w nim tych czynności. Nieuzupełnienie dokumentów przez inwestora, pomimo wezwania organu, nie jest nieusunięciem braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie dokumentów skutkuje odpowiednio: wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub decyzji o sprzeciwie wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Podstawą do wydania decyzji o odmowie zezwolenia na użytkowanie obiektu jest art. 59 ust. 5 (por. komentarz do art. 59). W przypadku inwestycji podlegającej zgłoszeniu podstawą do wydania decyzji o sprzeciwie jest art. 54" /tak Alicja Plucińska – Filipowicz i Marek Wierzbowski w Komentarzu do prawa budowlanego do art. 57, Lex/El./. "Żaden przepis prawa nie reguluje przesłanek sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zawiadomienie takie składane jest w celu potwierdzenia zgodności budowy z projektem budowlanym i z przepisami, oraz potwierdzenia jego zdatności do użytkowania. Weryfikacji tej mają służyć dokumenty stanowiące załączniki do zawiadomienia. Obowiązek ich przedłożenia nie ma charakteru li tylko formalnej czynności i nie jest celem samym w sobie. Nie zawsze i nie w każdej sytuacji następstwem stwierdzenia braku w tym zakresie musi być zgłoszenie sprzeciwu. Zgłoszenie sprzeciwu jest uzasadnione wtedy, kiedy zostanie wykazanie, że dostrzeżony brak powoduje niemożność oceny budowy pod wyżej wskazanym kątem" ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2013 r., II SA/Kr 605/13, LEX nr 1358848).

Warto zauważyć, że niektóre braki zostały uzupełnione po wniesieniu sprzeciwu, a to protokół badań i sprawdzań przewodów kominowych, protokół odbioru przyłącza gazowego oraz wodomierza. Natomiast wbrew twierdzeniom skargi, nie uzupełniono protokołu odbioru przyłącza instalacji elektrycznej. W aktach sprawy znajduje się jedynie umowa z przedsiębiorstwem energetycznym o przyłączenie do sieci oraz umowa sprzedaży energii elektrycznej. Wątpliwości budzi także, czy załączona po sprzeciwie kontrola układu pomiarowego ( licznika) oraz oświadczenie inwestora, że wykonana w budynku instalacja elektryczna została wykonana zgodnie z przepisami – spełnia wymóg protokołu sprawdzenia wewnętrznej instalacji elektrycznej. W ocenie Sądu tak nie jest.

Natomiast wprawdzie nie ulega wątpliwości, że brak protokołu sprawdzenia instalacji wod.-kan, oraz brak protokołu odbioru przyłącza sanitarnego i szczelności szamba, czego mógł zażądać organ w trybie art. 57 ust. 4 p.b., niemniej te elementy zostały pominięte w wezwaniu PINB, zatem nie można z tego faktu wywodzić negatywnego skutku dla strony.

Kolejna wykreowana przez judykaturę grupa sytuacji, w których organ winien wnieść sprzeciw, to sytuacje, kiedy nastąpiło istotne odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por.: wyrok NSA z 21.11.2007 r., II OSK 1535/06, LEX nr 425357; wyrok WSA w Gdańsku z 20.05.2009 r., II SA/Gd 104/09, LEX nr 547305). Regulacja w kwestii istotnego odstąpienia zawarta jest w art. 36 a p.b. Należy zauważyć, że przepis ten uległ zasadniczej zmianie zgodnie z ustawą z dnia 5 lipca 2018r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących

(DZ.U.2018.1496). Niemniej przepis ten w zmienionej wersji nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść przepisów przejściowych i końcowych. Zgodnie bowiem z art. 55 pkt 1 cyt. Ustawy, dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie ustawy został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, stosuje się przepisy ustawy wymienionej w art. 44, a więc przepisy prawa budowlanego, w brzmieniu dotychczasowym. Wobec tego przepis art. 36a ust. 5 pkt 1 miał brzmienie: istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2019 r., II OSK 1784/17, LEX nr 2688559: "Nieistotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymagającymi uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę są takie odstępstwa, które nie dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu". Podobnie wypowiedział się WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Bk 482/17, LEX nr 2447120: "Samowolna zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b. i wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.(...)" (tak też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 lutego 2019 r., II SA/Bk 715/18, LEX nr 2632869).

Należy tutaj przypomnieć, że jednym z punktów wezwania PINB było dostarczenie kserokopii rysunku zatwierdzonego projektu budowlanego ( projekt zagospodarowania działki) z wykazaną w sposób czytelny zmianą usytuowania szamba na działce. Wiązało się to z faktem, że co do zasady taka zmiana powodowała przyjęcie zaistnienia zmiany w zakresie zagospodarowania działki, a więc zajście istotnego odstępstwa. Taki rysunek nie został dostarczony, co uniemożliwiło organom ustalenie, czy ma miejsce istotne odstępstwo w zakresie sposobu zagospodarowania działki. Należy podkreślić, że nawet gdyby interpretować pojęcie odstępstwa w zakresie usytuowania szamba, jako odstępstwa nieistotnego, w duchu obecnie obowiązujących przepisów (jak to wywodzi skarżący), to pierwotnym dla oceny w tej materii było dostarczenie wymaganego rysunku, co nie zostało uczynione. A przecież należy pamiętać, że może tutaj wchodzić w grę także ochrona interesu osób trzecich – właścicieli sąsiednich nieruchomości. Tak więc uniemożliwiono organom zbadanie tej kwestii, co czyni zasadnym wniesienie sprzeciwu oraz utrzymanie w mocy tej decyzji przez organ II instancji.

Nie dostarczono danych dotyczących wybudowanego budynku gospodarczego ( powierzchnia zabudowy, kubatura). W ocenie Sądu stanowi to uniemożliwienie sprawdzenia przez organ czy miała miejsca zmiana sposobu zagospodarowania działki w zakresie powierzchni zabudowy, a nadto – skoro może dojść do istotnej zmiany parametrów obiektu budowlanego – art. 36 ust. 5 pkt 2 p.b. Zgodnie bowiem z tym przepisem w brzmieniu poprzednio obowiązującym, istotne odstępstwo to także zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a. Aby to ocenić, organy winny dysponować danymi o budynku gospodarczym, które nie zostały przedstawione.

Organ wzywał także o wyjaśnienie kwestii niezgodności usytuowania obiektu na działce względem granic sąsiednich, co może powodować naruszenie § 12 warunków technicznych. Skarżący zarzucił, że przedłożył inwentaryzację geodezyjną

B. B. z dnia 5 lipca 2017r. na podstawie pomiarów terenowych odległości, w tym względem granic działki, co wskazuje na prawidłowość usytuowania budynku na działce ( k.2 akt PINB). W ocenie Sądu, skoro organ zwrócił się o wyjaśnienie niezgodności usytuowania budynku względem granic, chodziło tutaj o porównanie tej inwentaryzacji z dokumentem znajdującym się w projekcie budowlanym, a to zagospodarowaniem działki. Wedle sądu, proste porównanie bez nanoszenia tych dokumentów jeden na drugi wskazywałoby, że dom został inaczej usytuowany na działce względem granic. Czy tak jest rzeczywiście, może odpowiedzieć tylko geodeta, przedkładając takie porównanie ze zwymiarowaniem, czego nie uczyniono. Ma to oczywiście znaczenie dla oceny sposobu zagospodarowania działki, z punktu widzenia art. 36a ust. 5 pkt 1 p.b., czyli pod kątem ewentualnej zmiany usytuowania budynku na działce.

Ostatnim fragmentem wezwania, związanym z ustaleniem ewentualnych istotnych odstąpień, było wezwanie dotyczące dostarczenia rysunków będących kserokopią zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami w sposób prawidłowy i czytelny, z niezbędnymi informacjami w zakresie wprowadzonych zmian, które winny być zakwalifikowane przez projektanta w myśl art. 36a ust. 6 p.b. W tym zakresie stanowisko organu nie zostało wyjaśnione. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 6 p.b. projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. W przypadku zmian w budynku zostały one naniesione na rysunki będące kserokopiami tych z projektu budowlanego, zaś projektant naniósł na czerwono zmiany i wymienił wszystkie odstąpienia, kwalifikując je jako nieistotne. Postąpił zatem zgodnie z wymienionym przepisem. Jeśli PINB uważał, że jest to niewystarczające, winien sformułować wezwanie w sposób bardziej czytelny i je szerzej uzasadnić. Wbrew bowiem twierdzeniom organu I instancji, na każdej kserokopii widać pieczęci organu identyczne z tymi, które widnieją w projekcie budowlanym. Sąd zatem nie ma wątpliwości, że są to kserokopie rysunków z tego projektu. W tym zakresie zatem wezwanie organu było bezzasadne. Natomiast otwartą kwestią pozostaje ocena istotności bądź nieistotności zmian.

Kończąc wątek istotnych odstąpień, trzeba wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "Kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 p.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne czy nieistotne będzie wymagało wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9." ( wyrok z dnia 7 czerwca 2019 r., II OSK 1899/17, LEX nr 2682489). Jednak dla oceny, czy zachodzi istotne odstępstwo organ musiał dysponować informacjami, których ( poza rysunkami z zaznaczonymi odstępstwami w budynku) inwestor nie przedłożył. Wobec tego słusznie został zgłoszony sprzeciw.

Co się tyczy wezwania organu o podanie współczynnika EP oraz współczynnika przenikania ciepła U, to są to parametry związane z warunkami technicznymi, jakim muszą odpowiadać budynki, określonymi Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie( Dz.U.2019.1065 t.j. , dalej "Rozporządzenie"). Zadaniem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów, jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa. Te ostatnie to właśnie m.in. warunki techniczne.

Współczynnik przenikania ciepła U przewidziany jest w § 134 ust. 1 Rozporządzenia. Skarżący powołał się na par. 330 Rozporządzenia, który brzmi:

Przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia:

1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów;

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu jednak trzeba ten przepis czytać łącznie z § 2, ust. 1 jako wyłączonym spod jego działania, który brzmi:

Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

Jak wynika z dziennika budowy, budowa trwała od dnia 10.06.1996r. do dnia 12 maja 2017r., zaś decyzja o pozwoleniu na budowę nosi datę 29 maja 1996r. W trakcie trwania budowy weszły w życie nowe warunki techniczne ("Rozporządzenie"), które w świetle § 2 ust. 1 stosuje się do budowy. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. II OSK 742/05, LEX nr 211669, gdzie wprawdzie chodziło o przebudowę, ale można to odnieść także do budowy: "Z uwagi na treść § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) jego uregulowania mają zastosowanie do przebudowy obiektów budowlanych, zrealizowanych przed wejściem w życie tego rozporządzenia z zastrzeżeniem odstępstw, o których mowa w ust. 2 tego przepisu". Z tego względu, w ocenie Sądu, organy nadzoru prawidłowo oceniły, że inwestor winien podać współczynnik przenikania ciepła "U".

Inaczej rzecz się ma jak chodzi o współczynnik EP. Został on wprowadzony do Rozporządzenia poprzez zmianę § 328 dokonaną przez § 1 pkt 10 Rozporządzenia z dnia 6 listopada 2008r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie § 1a wspomnianego rozporządzenia zmieniającego wskazał, że:

"Do budynków, wobec których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub odrębna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego lub został złożony wniosek o wydanie takich decyzji, stosuje się przepisy dotychczasowe". Wobec tego rację ma skarżący, że jak chodzi o współczynnik EP, to nakazanie jego przedstawienia inwestorowi nie miało podstawy w przepisach, albowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 29 maja 1996r., a więc w oczywisty sposób przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego ( 1.01.2009r.).

Reasumując, organ I instancji prawidłowo wezwał o uzupełnienie dokumentów oraz danych, poza dwoma kwestiami: rysunkami zmian zaznaczonych kolorem czerwonym oraz współczynnikiem EP. Jednakże pozostały zakres wezwania nie budzi wątpliwości Sądu i dotyczy albo protokołów badań i sprawdzeń z art. 57 ust. 1 pkt 4 p.b., albo jest związany z koniecznością oceny odstępstw pod kątem, czy są istotne. Z tego względu sprzeciw miał podstawy w obowiązujących przepisach i został złożony w sposób prawidłowy, jako że większość uwag zawartych w wezwaniu poprzedzającym sprzeciw była zasadna. W tej sytuacji decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję PINB jest prawidłowa.

Z wymienionych przyczyn oddalono skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.