Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1991/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, 139 k.p.a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 237
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 237-239, art. 241 ust. 2, i art. 377a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., ul. [...], [...] (dalej skarżąca, Spółka), od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] (zobowiązującej [...] S.A., zarządcę autostrady [...], do wykonania, w terminie 8 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, przeglądu ekologicznego, pod kątem ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu od autostrady [...], powodującej negatywne oddziaływanie na zdrowie i życie ludzi zamieszkałych na terenie nieruchomości w [...], gm. [...], określającej, że przegląd ekologiczny należy wykonać zgodnie z art. 238 pkt 1 podpkt: a, d, f, pkt 2, bez przypadku poważnej awarii przemysłowej, pkt 3, 5, 6, 7, art. 241 a ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz uszczegóławiającej co powinna uwzględniać przyjęta metoda badań i studiów, w zakresie objętym art. 238 pkt 2 i 3 tej ustawy), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 237 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi, iż w razie stwierdzenia okoliczności, wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska, może - w drodze decyzji - zobowiązać podmiot prowadzący instalację i korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Organ argumentował, że jakkolwiek przytoczony przepis opiera się na uznaniu administracyjnym, to przyczyną, dla której należałoby uznać za zasadne nałożenie na stronę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, byłby fakt, stwierdzenia okoliczności, wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania autostrady oraz fakt, że przy użyciu innych środków dowodowych, niż przegląd ekologiczny, nie da się udowodnić, czy rozważana autostrada negatywnie oddziałuje na środowisko.

Organ wywodził, że za negatywne oddziaływanie na środowisko uznaje się m.in. oddziaływanie ponadnormatywne, zaś ustalenie rzeczywistego oddziaływania na środowisko w rozważanej sprawie może, w ocenie organu II instancji, dokonać organ I instancji, np. na podstawie własnego pomiaru, pomiaru wykonanego przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska czy dowodu, w postaci mapy akustycznej.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że rozważana droga, zgodnie z pomiarem dokonanym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], w 2014 r., przekraczała dopuszczalny poziom hałasu w porze nocy na terenie nieruchomości, należącej do [...] oraz że mapa akustyczna, sporządzona w 2017 r., potwierdziła przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na tejże nieruchomości.

Jakkolwiek pomiar, wykonany na terenie nieruchomości [...] w 2014 r., w porze nocy, jest już nieaktualny ze względu na upływ czasu, to o aktualnym przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie nieruchomości [...] jednoznacznie zaświadcza ww. mapa akustyczna, odwzorowująca akustyczne oddziaływanie na środowisko, za pomocą wskaźników hałasu.

Dalej organ wywodził, że w myśl przepisu art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określa się poprzez 4 wskaźniki hałasu. Z charakteru zjawiska akustycznego i opisujących go wskaźników hałasu wynika, że przekroczenie wartości dopuszczalnego poziomu hałasu, wyrażonego wskaźnikami Ldwn i Ln zaświadcza, iż również w ciągu pewnych dni w roku jest przekroczona wartość dopuszczalnego poziomu hałasu, wyrażonego wskaźnikami LAeq d i LAeq n, zaś prawodawca w żaden sposób nie upoważnia do przekraczania, w jakimkolwiek procencie dób w roku, wartości dopuszczalnego poziomu hałasu wyrażonego wskaźnikami LAeqD i LAeqN.

Stąd organ II instancji przychylił się do argumentów strony, wskazującej na bezzasadność sporządzenia przeglądu ekologicznego. W rozważanej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, o której mowa w przepisie art. 237 ustawy - Prawo ochrony środowiska, tj. z sytuacją warunkującą nałożenie przeglądu ekologicznego ("....w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko ..."), gdyż fakt negatywnego oddziaływania na środowisko omawianej autostrady został potwierdzony poprzez mapę akustyczną, sporządzoną w roku 2017 r. i dlatego jest oczywisty.

Zważywszy zatem na udowodnione negatywne oddziaływanie na środowisko, a w szczególności, jak wynika z akt sprawy, na nieruchomość [...], oraz na fakt, że zgodnie z przepisem:

• art. 174 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska eksploatacja dróg nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, a więc m.in. dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wyrażonych ww. czteroma wskaźnikami hałasu, zaś emisje, polegające na powodowaniu hałasu, powstające w związku z eksploatacją drogi nie mogą spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający tym obiektem ma tytuł prawny (odstępstwo od tej zasady określa ust. 3, który stanowi, że jeżeli w związku z eksploatacją drogi utworzono obszar ograniczonego użytkowania, eksploatacja nie może spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza tym obszarem),

• art. 139 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi, ze przestrzeganie wymagań ochrony środowiska, związanych z eksploatacją dróg zapewniają zarządzającymi tymi obiektami, zasadnym pozostaje, podjęcie przez Marszałka Województwa [...] działań, o których mowa w przepisie art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Przepis ten stanowi bowiem, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska (tu: zarządzający drogą) negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska (tu marszałek województwa) może, w drodze decyzji nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

W ocenie organu II instancji, jakkolwiek zaskarżona decyzja odnosiła się do obowiązku ograniczenia negatywnego akustycznego oddziaływania na zdrowie i ludzi, to należałoby ustalić czy oddziaływanie odcinka autostrady, mającego wpływ na kształtowanie się przekroczeń standardów jakości środowiska na nieruchomości, zaliczające się do terenów objętych ochroną przed hałasem, w trybie przepisu art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) - tj. będące terenami rekreacyjno - wypoczynkowymi ogródki działkowe, tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny zabudowy zagrodowej czy tereny mieszkaniowo - usługowe.

Nakładając na zarządzającego autostradą [...] obowiązek, o którym mowa w art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska, należy zatem określić odcinek autostrady, którego ten obowiązek dotyczy (np. poprzez kilometraż lub konkretne węzły).

Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, iż w przypadku odstąpienia od realizacji przeglądu ekologicznego, organ I instancji, nie dysponując sporządzonym przez zarządzającego drogą opisem działań, mających na celu zapobieganie i ograniczenie oddziaływań na środowisko (art. 238 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska) oraz informacją o ewentualnej konieczności ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania (art. 238 pkt 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska), może nie skonkretyzować w decyzji, o której mowa w art. 362 - Prawo ochrony środowiska, czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 ust. 2 pkt 1a). Tym samym pozostawi w tym zakresie zarządzającemu drogą dowolność. Niemniej ta dowolność nie może spowodować, że nie zostanie dopełniony przez zarządzającego drogą obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Pozostawienie zarządzającemu drogą ww. dowolność można uzasadnić tym, że zarządzający drogą:

• jednoznacznie wykazuje na brak podstaw do sporządzenia przeglądu ekologicznego, nie biorąc pod uwagę, że przegląd ekologiczny, w myśl przepisu art. 238 przedstawiłby również opis działań mających na celu zapobieganie i ograniczanie oddziaływania na środowisko (ust. 3) oraz wskazałby, czy konieczne jest ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania .... (ust. 5),

• posiada stosowne doświadczenie w zakresie eksploatacji dróg i wiążącą się z tym wiedzę na okoliczność skutecznego ograniczania ponadnormatywnych oddziaływań dróg na środowisko, wybierze, uwzględniając interes środowiska, najbardziej odpowiednie i racjonalne rozwiązanie zaistniałego problemu jakim jest omawiane ponadnormatywne akustyczne oddziaływanie.

Ponadto organ wywodził, że niezależnie od przywołanych w odwołaniu wytycznych dotyczących wykonywania pomiarów hałasu przy drogach krajowych, prowadzonych w trakcie generalnego pomiaru ruchu, obowiązek dotrzymania wartości dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, wyrażonego wskaźnikami hałasu LAeq d i LAeq n, odnosi się do wszystkich dób w roku, a więc także do doby najbardziej niekorzystnej z akustycznego punktu widzenia.

W skardze wywiedzionej na decyzję z dnia [...] maja 2018 r., [...] S.A. z siedzibą w [...], zaskarżyła ww. decyzję Ministra Środowiska w części, tj. w zakresie jej uzasadnienia.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa, w szczególności:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zaistnienie okoliczności, wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko można stwierdzić na podstawie mapy akustycznej dla danego obszaru, podczas gdy dokument taki ma charakter teoretyczny, przedstawiający jedynie klimat akustyczny danego terenu, obszary mniej lub bardziej zagrożone hałasem oraz jest sporządzany w celu dalszej, całościowej oceny narażenia na hałas pochodzący z różnych źródeł na danym obszarze lub w celu sporządzania ogólnych prognoz dla danego obszaru, a tym samym nie może stanowić podstawy do wywiedzenia powyższego stwierdzenia;

2) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77 § 1 i 80, w zw. z art. 140 K.p.a. - poprzez ich niewłaściwe łączne zastosowanie, przejawiające się w braku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w aktach sprawy całego materiału dowodowego i uznanie, iż udowodniono negatywne oddziaływanie na środowisko, pomimo braku odpowiednich dowodów do wywiedzenia takiego stwierdzenia - w szczególności takim dowodem nie może być mapa akustyczna dla danego obszaru;

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się niepełnymi i wybiórczymi oraz błędnymi ustaleniami w zakresie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, że o aktualnym przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie konkretnej nieruchomości jednoznacznie świadczy mapa akustyczna oraz że w toku postępowania administracyjnego udowodniono negatywne oddziaływanie na środowisko, a także stwierdzenia w zakresie uzasadnienia prawnego, że zasadne jest aby Marszałek Województwa [...] podjął działania o których mowa w art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, co stanowi jednocześnie o wyjściu poza przewidziane elementy uzasadnienia, określone w art. 107 § 3 K.p.a.;

c) art. 139 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji (uzasadnienia decyzji stanowiącego jej integralną część) na niekorzyść Spółki, przy braku przesłanek do takiego orzeczenia, w postaci rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję, co objawia się w postaci stwierdzenia, iż w toku postępowania udowodniono negatywne oddziaływanie na środowisko, a także stwierdzenia, że zasadne jest aby Marszałek Województwa [...] podjął działania o których mowa w art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wskazując na powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie decyzji Ministra Środowiska, w części dotyczącej jego uzasadnienia, tj. w zakresie, w jakim to uzasadnienie stwierdza, iż udowodniono negatywne oddziaływanie na środowisko, a także, że o aktualnym przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie nieruchomości jednoznacznie zaświadcza mapa akustyczna, co powoduje, iż zasadnym jest podjęcie przez organ administracyjny I instancji - Marszałka Województwa [...] działań, o których mowa w art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W ocenie Spółki w treści zaskarżonego uzasadnienia decyzji organ w sposób nieuprawniony i wykraczający poza granice odwołania Spółki stwierdził, iż negatywne oddziaływanie instalacji na środowisko zostało udowodnione, a także, że o aktualnym przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie nieruchomości jednoznacznie zaświadcza mapa akustyczna z 2017 r. oraz uznał, iż zasadnym jest podjęcie przez organ administracyjny I instancji - Marszałka Województwa [...] podjęcie działań, o których mowa w art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska. Bazując na takiej ocenie, Marszałek Województwa [...] wszczął przedmiotowe postępowanie, zmierzające do nałożenia, na Spółkę obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, względnie przywrócenia środowiska do stanu właściwego, pomimo braku ku temu innych, niż uzasadnienie zaskarżonej decyzji, podstaw normatywnych. Tym samym Minister Środowiska wskazał Marszałkowi Województwa [...] wadliwą drogę postępowania, której zastosowanie naruszać będzie uprawnienia Spółki. Opierając się na uzasadnieniu ww. decyzji Marszałek Województwa [...] prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie ograniczenia oddziaływania na środowisko emisji hałasu od Autostrady [...], w którym jako dowód przyjął przedmiotową decyzję oraz wyniki ogólnego badania akustycznego (na czym postępowanie dowodowe zakończył, jak również zwrócił się do skarżącej o określenie terminu modernizacji obecnych zabezpieczeń akustycznych).

W ocenie skarżącej znaczenie mapy akustycznej jest ograniczone, bowiem jest to dokument, posiadający charakter teoretyczny, opracowany na podstawie pomiarów hałasu drogowego, który ma na celu jedynie ukazanie klimatu akustycznego danego terenu, sporządzany w celu całościowej oceny narażenia na hałas, pochodzący z różnych źródeł na danym obszarze lub w celu sporządzania ogólnych prognoz dla danego obszaru. Mapa powstaje wskutek modelowania komputerowego) swoistej symulacji, wskazującej obszary o zróżnicowanym poziomie hałasu, narażone na hałas oraz wymagające podjęcia działań go ograniczających, a także obszary na hałas nienarażone. Jak każda symulacja, mapa akustyczna może być przy tym obarczona błędami. Tym samym, dopiero właściwe pomiary poziomu hałasu mogą stanowić podstawę do podejmowania odpowiednich działań zapobiegawczych - a przede wszystkim dopiero wówczas (w razie stwierdzenia w pomiarach zwiększonych poziomów hałasu) można mówić o negatywnym oddziaływaniu na środowisko.

Na powyższe rozumienie charakteru mapy akustycznej (tożsamej z pojęciem "strategicznej mapy hałasu") wskazuje również treść art. 3 lit. r) aktualnie obowiązującej Dyrektywy 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz.Urz.UE.L Nr 189, str. 12, t.j. ze zm.), zgodnie z którym "strategiczna mapa hałasu" oznacza mapę, opracowaną do celów całościowej oceny narażenia na hałas z różnych źródeł na danym obszarze, albo do celów sporządzania ogólnych prognoz dla danego obszaru.

Mapy akustyczne, opracowywane przez zarządców dróg na podstawie art. 179 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska są przy tym podstawą do tworzenia programów ochrony środowiska przed hałasem (art. 119 tego aktu), zaś dopiero celem tych programów jest dostosowanie poziomu hałasu do dopuszczalnych wartości.

Bazując na dostępnej mapie akustycznej sejmik Województwa [...] winien uchwalić program ochrony przed hałasem zgodnie z dyspozycją art. 119 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy, aby można było mówić o podejmowaniu jakichkolwiek działań zaradczych. Nie można na podstawie samej mapy akustycznej stwierdzać negatywnego oddziaływania na środowisko.

Organ nie wziął pod uwagę także faktu, iż odpowiednie pomiary hałasu, stanowiące podstawę do ustalenia realnego przekroczenia bądź braku przekroczenia dopuszczalnych norm dla danego terenu, muszą także spełniać wytyczne Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Co więcej, organ w treści uzasadnienia zalecił także organowi I instancji wszczęcie postępowania na podstawie art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, pomimo braku ku temu jakichkolwiek przesłanek.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy ma prawo do wskazywania organowi I instancji okoliczności, które ten winien wziąć pod uwagę, jednak dotyczy to jedynie decyzji kasatoryjnej.

Zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, iż w toku postępowania udowodniono negatywne oddziaływanie na środowisko, a także stwierdzenie, że zasadne jest, aby Marszałek Województwa [...] podjął działania o których mowa w art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska, są dla skarżącej dotkliwe i w istocie pogarszają jej sytuację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

W ocenie Sądu, skarżąca mylnie upatruje w fakcie umorzenia postępowania uznania, że dotychczasowe wyniki pomiarów nie mogą stanowić podstawy faktycznej do prowadzenia merytorycznego postępowania przez organy administracji.

W związku z powyższym Sąd wyjaśnia, że umorzenie postępowania (zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Minister Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji), dotyczyło braku obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

Organ II instancji przychylił się do argumentu strony, wskazującego na bezzasadność sporządzenia przeglądu ekologicznego.

Sąd wyjaśnia, odnosząc się do twierdzeń skargi, w której zakwestionowano wyjście poza zakres odwołania Spółki, że twierdzenie to przeczy zasadzie dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, (w:), B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85).

Zgodnie z art. 140 K.p.a., w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest zatem związany ani ustaleniami faktycznymi, dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, czy też jego podstawami. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy, niż zakres postępowania przed organem I instancji.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo wyjaśnił, że art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska jest przepisem fakultatywnym, bowiem stanowi on, iż w razie stwierdzenia okoliczności, wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Organ nie ma zatem obowiązku zobowiązania prowadzącego instalację podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, co nie oznacza, że jednocześnie nie zachodzi możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

Wnioskowanie, że brak obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego zawsze zachodzi w sytuacji braku możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, jest sprzeczne, z przywołanym art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Twierdzenie takie nie świadczy zatem o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja organu II instancji jest dla skarżącej korzystna (znosi nałożony przez organ I instancji obowiązek wykonania i przedłożenia przeglądu ekologicznego) i nie narusza zasady niedziałania na niekorzyść strony odwołującej się w postępowaniu administracyjnym.

Jak stanowi art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej, w rozumieniu przywołanego przepisu, należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w ten sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, str. 737).

Sąd podkreśla, że pomiary hałasu, na które powołuje się organ II instancji, zostały wskazane w uzasadnieniu organu I instancji (str. 2-3 decyzji z [...] marca 2018 r., karta 32 i poprz. akt administracyjnych sprawy).

Jednocześnie Minister w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że nie dokonuje oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego w tym kierunku, który byłby równoznaczny z uznaniem, że emisja hałasu od autostrady [...], nie jest ponadnormatywna i nie powoduje negatywnego oddziaływania na zdrowie i życie ludzi zamieszkałych. Organ nie zanegował zatem uprzednio zebranych materiałów dowodowych. Wskazał, że odziaływanie autostrady [...] na nieruchomość w [...], gm. [...], należącej do [...], potwierdzają dowody, zebrane na przestrzeni lat 2014-2017, a mianowicie: pomiar hałasu wykonany przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] na terenie tej nieruchomości w 2014 r., w porze nocy (LAeqN), mapa akustyczna, sporządzona w 2017 r., odwzorowująca w graficzny sposób poziom hałasu, na terenie rozważanej nieruchomości, wyrażony wskaźnikami hałasu LDWN i LN.

Jest to stwierdzenie, odnoszące się do zaistniałych zdarzeń, powołanych przez organ I instancji, zatem nie może być objęte skutecznym zarzutem działania na niekorzyść strony odwołującej się.

W aspekcie zaś oceny tych okoliczności stwierdzić należy, że organ wywodził w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż z akt sprawy wynika, że rozważana droga, zgodnie z pomiarem dokonanym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], w 2014 r., przekraczała dopuszczalny poziom hałasu w porze nocy na terenie nieruchomości, należącej do [...] oraz że mapa akustyczna, sporządzona w 2017 r., potwierdziła przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na tejże nieruchomości. Skarżąca nie podważyła tych wyników, a negowała znaczenie mapy akustycznej.

Za negatywne oddziaływanie na środowisko uznaje się m.in. oddziaływanie ponadnormatywne, zaś ustalenie rzeczywistego oddziaływania na środowisko w rozważanej sprawie może, dokonać organ I instancji, np. na podstawie własnego pomiaru, pomiaru wykonanego przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska czy dowodu, w postaci mapy akustycznej. Pogląd ten nie odbiega od treści przepisów prawnych, czy zasad logiki.

Minister uznał, że jakkolwiek pomiar, wykonany na terenie nieruchomości [...] w 2014 r., w porze nocy, jest już nieaktualny ze względu na upływ czasu, to o aktualnym przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu na terenie nieruchomości [...] jednoznacznie zaświadcza ww. mapa akustyczna, która odwzorowuje akustyczne oddziaływanie na środowisko, za pomocą wskaźników hałasu.

Powyższe stwierdzenie jest zgodne z art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej, że mapa akustyczna nie może być podstawą do stwierdzenia negatywnego oddziaływania na środowisko w konkretnym obszarze, Sąd wyjaśnia, że w myśl transponowanej do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/49/WE z 25 czerwca 2002 r. odnosząca się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz.Urz. WE L nr 189, poz. 12):

• mapa akustyczna, którą sporządza się na bazie wskaźników hałasu LDWN i LN, oznacza mapę opracowaną dla celów całościowej oceny narażenia na hałas z różnych źródeł (a więc m.in. z eksploatacji dróg), na danym obszarze albo do celów sporządzania ogólnych prognoz dla danego obszaru,

• po przekroczeniu ustalonej przez państwo członkowskie dopuszczalnej wartości LDWN lub LN — państwa członkowskie są obowiązane rozważyć lub wprowadzić środki łagodzące.

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/49/WE z 25 czerwca 2002 r. odnosząca się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz.Urz. WE L nr 189, poz. 12), podobnie jak dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 maja 2003 r. Nr 2003/35/WE, w sprawie udziału społeczeństwa, w odniesieniu do niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.Urz. WE L Nr 156, poz. 17), zostały implementowane do polskiego systemu prawnego m.in. ustawą z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Ustosunkowując się do argumentacji skarżącej Spółki stwierdzić należy, że programy ochrony środowiska przed hałasem opracowuje się, realizując obowiązek ustawowy, wynikający z art. 119 ustawy Prawo ochrony środowiska, implementujący dyrektywę 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady Europy, odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku. Sporządzanie takich programów jest jednym z działań, wskazanych przez dyrektywę, które należy podejmować, w celu ograniczenia emisji hałasu do środowiska, a co za tym idzie polepszenia komfortu życia mieszkańców. Z mocy art. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska programy tego rodzaju mają charakter aktów prawa miejscowego. Ze względu na programowy charakter aktów, wydawanych na mocy art. 119, w związku z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, dokumenty uszczegóławiające działania, zmierzające do zachowania standardów akustycznych, w tym określające obszary ograniczonego użytkowania, powinny uwzględniać zapisy programów już na etapie przygotowywania dokumentacji.

Programy nie są jednak jednym instrumentem prawnym ochrony środowiska przed hałasem, a brak tychże programów nie powoduje, że zniesiony jest ciążący na organach wyspecjalizowanych w ochronie środowiska, obowiązek podejmowania działań ochrony przed hałasem.

W zaskarżonej decyzji, z uwagi na umorzenie postępowania, Minister powinien był wyjaśnić, że umorzenie przez niego postępowania, nie było spowodowane stwierdzeniem braku oddziaływania na środowisko. Takie działanie organu zgodne jest z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, tak K.p.a. (z uwagi na to, że konkretne postępowanie może toczyć się na podstawie określonego przepisu prawa, a jednocześnie okoliczności stanu faktycznego mogą podlegać subsumpcji pod inny przepis prawa w odrębnym postępowaniu), jak i prawa materialnego.

To czy prawidłowo organ zastosuje inną, niż art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska, podstawę prawną i oceni stan faktyczny sprawy w świetle odziaływań akustycznych autostrady, jest – jak wynika ze skargi – przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, które nie jest przedmiotem postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1991/18.

Ponadto zgodnie z treścią art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, należy zapobiegać wszelkim potencjalnym zagrożeniom środowiska poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem ich wystąpienia, wykorzystując w tym celu rozwiązania technologiczne i techniczne. Jedną z podstaw stosowania zasady przezorności jest teoria ograniczonej wiedzy. Opiera się na założeniu, że skutki ingerencji w środowisko oraz alokacji zanieczyszczeń nie dadzą się nigdy dokładnie przewidzieć i opisać (tym samym udowodnić). To oznacza, że skutki w postaci negatywnego oddziaływania na środowisko mogą stanowić w danym przypadku nieunikniony efekt działalności, prowadzonej przez podmiot korzystający ze środowiska. Zakres dozwolonej ingerencji w działalność podmiotu korzystającego ze środowiska wyznacza dokonanie redukcji emisji, czy innych oddziaływań, w stopniu określonym za pomocą progresywnych reguł techniki (por. J. Rotko, Normy techniczne w prawie ochrony środowiska, Wrocław 2000, s. 39).

Punktem wyjścia wszystkich działań, podejmowanych w celu przeciwdziałania negatywnego oddziaływania na środowisko (art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska) powodowania pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska) powinny być zasady: prewencji i przezorności. Zasady te przewidują bowiem obowiązek podejmowania pewnych czynności dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, zanim jeszcze ono powstanie. Należy jednak stanowczo podkreślić, że zasada przezorności wymaga pozytywnej weryfikacji dwóch czynników: ryzyka i niepewności wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko.

Umorzenie postępowania z jednej podstawy prawnej, nie oznacza zatem braku możliwości prowadzenia postępowania z innych przyczyn, o ile okoliczności stanu faktycznego stwarzają pozytywne przesłanki prawne ku temu. Przyjęcie przeciwnego poglądu nie byłoby zgodne z przywołanymi wyżej zasadami.

Należy wskazać, że skarżąca Spółka nie zanegowała faktu negatywnego odziaływania autostrady [...] na nieruchomość w [...], gm. [...], należącej do [...].

Organ powołał się zaś na: pomiar hałasu wykonany przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] na terenie tej nieruchomości w 2014 r., w porze nocy (LAeqN), oraz mapę akustyczną, sporządzoną w 2017 r., odwzorowującą w graficzny sposób poziom hałasu, na terenie rozważanej nieruchomości, wyrażony wskaźnikami hałasu LDWN i LN.

Zważywszy, że przepis art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska jest fakultatywny, a organ powołał okoliczność negatywnego/ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko, to zaskarżone rozstrzygnięcie, mimo, że umarzającej postępowanie, nie mogło zmienić tej okoliczności.

W tym stanie rzeczy, organ II instancji, biorąc pod uwagę brzmienie przepisu art. 174 ust. 1 i 2 oraz art. 139 ustawy, jak również art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji przede wszystkim wyjaśnił stronie jak potencjalnie, w związku z eksploatacją autostrady [...], może przebiegać dalsze postępowanie administracyjne, prowadzące do zapewnienia właściwego ładu akustycznego w środowisku.

Jakkolwiek w przedmiotowym uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż zasadnym pozostaje podjęcie działań w trybie art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska, to z uwagi na fakultatywny charakter tego przepisu, nie nakazał organowi I instancji dalszego bezwzględnego procedowania w trybie tego przepisu.

Zaskarżona decyzja, a w szczególności jej uzasadnienie, w związku z udowodnionym ponadnormatywnym oddziaływaniem na środowisko autostrady [...], nie mogą być uznane, w świetle art. 139 K.p.a., za rozstrzygnięcie na niekorzyść strony odwołującej się. Decyzja ta nie nakłada bowiem na stronę odwołującą się obowiązku, o którym mowa w art. 362 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a jedynie wskazuje, w myśl powszechnie obowiązującej zasady "zanieczyszczający płaci", na ciążący na podmiocie zanieczyszczającym środowisko obowiązek, polegający na podjęciu działań naprawczych.

Jednocześnie należy wskazać, że brak reakcji organu ochrony środowiska na jednoznacznie stwierdzone przekraczanie, w wyniku eksploatacji autostrady [...], dopuszczalnego poziomu hałasu, rażąco naruszałby interes społeczny, tj. bezsporne prawo obywateli do funkcjonowania w środowisku o standardach jakości wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku z przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112).

W ocenie Sądu, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, której integralną częścią jest kwestionowane uzasadnienie, nie naruszono przepisów art. 7, 77 § 1 i 80, w zw. z art. 140 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140, a także 139 K.p.a. W postępowaniu tym dochowano praworządności w świetle przepisów i wskazanych zasad, podjęto czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżąca nie wskazała na uchybienia mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Organ ochrony środowiska II instancji, na podstawie całokształtu materiału dowodowego (pomiar hałasu z 2014 r. oraz mapa akustyczna z 2017 r., o czym była mowa również w decyzji organu I instancji), uznał, że przedmiotowa droga jest źródłem ponadnormatywnego akustycznego oddziaływania na środowisko.

Wobec powyższego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., albowiem w odpowiedzi na wniosek skarżącej Spółki o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym żadna z pozostałych stron, w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.