Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 567/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. M. Z. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. określa że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. M. Z. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów sądowych i kwotę 257 złotych (dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania J. Z. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej PINB) z dnia [...] września 2013r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w częściach określających adres przedmiotowej działki i w to miejsce orzekł "położonej przy ul. S. w S.", a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniach [...] i [...] września 2012 r. do PINB wpłynęły pisma J. Z. zawiadamiające o podejrzeniu rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości położonej w S., na działce o nr. ewid. [...], należącej do J. Z., przez W. K..

Dalej organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze. Zm.), PINB nakazał właścicielce – J. Z.: 1) wstrzymać roboty budowlane, polegające na budowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr. ewid. [...], położonej przy ul. K. [...] w S.; 2) przedstawić - w terminie 40 dni od daty doręczenia tegoż postanowienia: a) ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, b) 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, c) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...]września 2013r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, PINB nakazał właścicielce rozbiórkę budynku mieszkalnego o wymiarach w planie ok. 6,81 x 11,20 m = 76,27 m , zlokalizowanego na działce o nr. ewid. [...], położonej przy ul. K.w S..

Dalej organ wskazał, że odwołanie od tej decyzji wniosła J. Z. zaskarżając również poprzedzające ww. decyzję postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2013 r. , nr [...].

Następnie organ zwrócił uwagę na rozbieżność w kwestii adresu przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania między innymi w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. oraz w zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] września 2013 r. PINB określał adres nieruchomości jako ul. K.w S.. Jednakże w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta P. wskazał, iż działka o nr. ewid. [...] nie znajduje się przy ul. K., lecz przy ul. S.. Powyższe potwierdza również informacja z rejestru gruntów, zgodnie z którą działka o nr. ewid. [...] położona jest przy ul. S.. W związku z tym, konieczne było skorygowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia w tym właśnie zakresie.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast przez pojęcie "obiekt budowlany" rozumieć należy - zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a także obiekt małej architektury. Wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidują art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, które dla wymienionych w nich robót oraz obiektów wyłączają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz obowiązku dokonania zgłoszenia. Budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego nie znalazła się w ww. zamkniętym katalogu wyłączeń, w związku z czym -jak prawidłowo stwierdził PINB - do jego legalnego wykonania konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie wymóg ten nie został spełniony, co potwierdza pismo Starosty P. z dnia [...] stycznia 2013 r. W związku z tym, stwierdzić należy, iż przedmiotowy budynek wykonano samowolnie, co z kolei skutkuje koniecznością wdrożenia odpowiedniej procedury, celem doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego, jak prawidłowo stwierdził PINB, zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje procedura z art. 48 Prawa budowlanego, dotycząca budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zobowiązujące do przedłożenia określonych w nim dokumentów, celem umożliwienia legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. W doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się bowiem jednoznacznie, iż priorytet ma legalizacja obiektu (o ile - zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego - budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Organ zwrócił uwagę, iż w niniejszej sprawie inwestorem budynku był W. K., natomiast właścicielem przedmiotowej nieruchomości o nr. ewid. [...] jest J. Z.. Takie sytuacje, w których inwestor robót oraz właściciel nieruchomości to różne osoby/podmioty, legły u podstaw rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczącym tego, na kogo należy w takiej sytuacji nakładać ewentualne obowiązki. Różna jest bowiem interpretacja art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Jak przy tym wskazał NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1234/08), "pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej".

Dalej organ wskazał, iż w ostatnim czasie, coraz częściej dopuszczalność nałożenia nakazu na inwestora, sądy administracyjne obwarowują dodatkowym tytułem posiadania przez niego tytułu prawnego do obiektu budowlanego/nieruchomości.

Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, iż PINB prawidłowo nałożył obowiązki na J. Z. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się przy tym do argumentów, podnoszonych w odwołaniu, organ stwierdził, iż bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje kwestia zawarcia przez W. K. i J.Z. umowy przedwstępnej z dnia [...] kwietnia 2012 r., a także późniejsze odstąpienie Z.od tejże umowy. Ani bowiem w czasie trwania tej umowy, ani po odstąpieniu od niej przez właścicielkę, W. K. nie posiadał i nie posiada wspomnianego wyżej tytułu prawnego do obiektu, który umożliwiałby mu wykonanie nałożonych obowiązków. Z takim tytułem w żaden sposób nie można bowiem utożsamiać twierdzenia zawartego w odwołaniu, zgodnie z którym "Można (...) przypuszczać, iż w tym zakresie nie będzie ona (tj. Pani J. Z. - przyp. WWINB) stała na przeszkodzie realizowaniu przez uczestnika postępowania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej". Na marginesie tutejszy organ stwierdza przy tym, iż zupełnie niezrozumiałe jest zawarte w odwołaniu twierdzenie, jakoby istniała "oczywista i obiektywnie zrozumiała niemożność spełnienia przez Moją Mandantkę (tj. przez Panią Z. - przyp. WWINB) obowiązków nałożonych ww. postanowieniem" (s. 6 odwołania). Organ wskazał, iż odwołująca J. Z., jako jedyny właściciel nieruchomości, mogła bowiem uzyskać i przedłożyć dokumenty niezbędne do legalizacji obiektu, o ile taką legalizacją byłaby zainteresowana, co -zdaje się - nie ma miejsca w niniejszej sytuacji. Czym innym jest jednak brak woli legalizacji samowolnie wzniesionego na jej terenie obiektu, a czym innym - obiektywna niemożność wywiązania się z nałożonych obowiązków.

Ponadto, wbrew twierdzeniom odwołującej, w przedmiotowej sprawie inwestor - sprawca samowoli, tj. W. K., nie "pozostaje poza zainteresowaniem organu administracyjnego". Organ I instancji ustalił bowiem, iż był on inwestorem budowy i - w związku z tym - uznał go za stronę postępowania. Pomimo tego, ustalenie inwestora -jak wyżej wykazano - nie oznacza jeszcze, iż to on winien być osobą, na którą nakładane zostają obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić bowiem należy, iż inne cele spełnia postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej, którego celem jest doprowadzenie stanu istniejącego do stanu zgodnego z prawem, a czym innym kwestia odpowiedzialności sprawcy dokonanych naruszeń, i to tak odpowiedzialności karnej, jak i cywilnej. Co więcej, zupełnie bezpodstawne jest twierdzenie, wskazane w petitum odwołania jako rzekoma przesłanka do stwierdzenia nieważności, jakoby J. Z. nie była stroną w sprawie. Oczywiste jest bowiem, iż jako właścicielka nieruchomości, na której zrealizowano samowolnie inwestycję. Pani Z. ma interes prawny w niniejszym postępowaniu, a zatem - jest jego stroną. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ustalenie podmiotu zobowiązanego. W tym miejscu WWINB wyjaśnia również, iż w jego ocenie, wbrew stanowisku odwołującej (s. 9 odwołania), do uznania, że obowiązki winny być nałożone na właściciela, a nie na inwestora (tak jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego obydwu instancji w niniejszej sprawie), nie są przesłankami koniecznymi okoliczności takie jak utrata posiadanego wcześniej tytułu prawnego do nieruchomości czy też istnienie konfliktu między inwestorem, a właścicielem. Takie sytuacje, w ocenie WWINB, są wskazywane w orzecznictwie jako sytuacje przykładowe, uzasadniające nałożenie obowiązków na właściciela niebędącego inwestorem i nie można ich utożsamiać z zamkniętym katalogiem.

Ponadto WWINB stwierdził, iż dodatkowa kontrola z dnia [...]listopada 2013 r., przeprowadzona przez PINB na zlecenie WWINB, również została przeprowadzona wadliwie. Zgodnie bowiem z art. 8la ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. W przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności żadnej z ww. osób, w uzasadnionych przypadkach czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Tymczasem kontrola z dnia [...] listopada 2013 r. została przeprowadzona zarówno bez udziału stron, jak również bez udziału świadków. Jednakże to uchybienie oraz ww. wadliwość przesłuchania J. Z., w ocenie WWINB, pozostają bez wpływu na prawidłowość postanowienia oraz decyzji, wydanych przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. Z. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 6, 7, 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej jako "Kpa"), poprzez działanie organu administracyjnego z naruszeniem przepisów prawa, słusznego interesu społecznego i obywateli, w sposób skutkujący brakiem zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 52 Prawa budowlanego w zw. z art. 107 § 1 Kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wadliwym oznaczeniem adresata w decyzji administracyjnej o rozbiórce obiektu budowlanego,

2. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 124 § 1 Kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wadliwym oznaczeniem adresata postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniami o wpisie projektanta na listę członków właściwej Izby samorządu zawodowego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

3. art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie,

4. art. 79 Kpa poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie,

5. art. 107 Kpa poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy,

6. art. 126 w zw. z art. 107 Kpa poprzez jego niezastosowanie co w konsekwencji doprowadziło do utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy,

7. art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie zaskarżonego postanowienia i decyzji w mocy.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż bezsprzecznym jest fakt, iż J.Z. jest właścicielką nieruchomości położonej w S.. Następnie strona wskazała, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. aktem notarialnym (Rep A nr [...]) skarżąca zawarła z uczestnikiem postępowania – W. K. przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości, na mocy której zobowiązała się ona w terminie nie wcześniej niż do dnia [...] października 2013 r. i nie później niż do dnia [...] kwietnia 2014 r. sprzedać uczestnikowi postępowania niezabudowaną nieruchomość, stanowiącą projektowaną działkę gruntu o obszarze 0,1455 ha oznaczoną kratką na mapie stanowiącej załącznik do ww. aktu notarialnego. Uczestnik postępowania – W. K. na mocy ww. umowy (§ 5 ust. 3) uprawnionym był od dnia jej podpisania do nieodpłatnego korzystania z części działki gruntu nr [...] i jest on do chwili obecnej w posiadaniu spornej nieruchomości. Dalej ww. uczestnik postępowania uprawnionym był do czynienia na części działki - zgodnie z prawem - nakładów na budowę budynku z funkcja mieszkalną, a jeśli uzyskane warunki zabudowy będą przewidywały możliwość wybudowania takiego budynku, skarżąca miała wyrazić odrębną zgodę na dysponowanie przedmiotową częścią działki na cele budowlane. Natomiast faktycznie ww. uczestnik bez jakiejkolwiek zgody mojej Mandatki poczynił niedopuszczalne nakłady na ww. nieruchomości poprzez wybudowanie budynku mieszkalnego o łącznej powierzchni 76,27 m2. Co potwierdził także sam W. K. w zeznaniach złożonych w dniu [...] kwietnia 2014 r. na posiedzeniu przed Sądem Rejonowym P.-[...] w P., Wydział I Cywilny pod sygn. akt [...] toczącym się w sprawie z powództwa skarżącej o opuszczenie, opróżnienie i wydanie części działki gruntu nr [...] w S..

Skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego to w pierwszej kolejności inwestor, jako sprawca samowoli budowlanej winien być adresatem decyzji rozbiórkowej, jak również to on w pierwszej kolejności winien zostać obciążony kosztami takiej rozbiórki. Alternatywa wyrażona w art. 52 Prawa budowlanego nie jest pozorną i nie oznacza dowolności w wyborze, organ nakazujący rozbiórkę samowoli budowlanej winien decyzję w tym zakresie, w pierwszej kolejności kierować do inwestora (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 672/09, LEX nr 589555; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 425/08 LEX nr 509871). Strona podkreśliła, iż organ II instancji w uzasadnieniu sam potwierdził, że inwestorem w niniejszym postępowaniu był W. K., a osobę inwestora uznać należy za sprawcę samowoli budowlanej. Ponadto strona wskazała, iż nie można także zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, jakoby brak tytułu prawnego po stronie inwestora do władania nieruchomością, rodził konieczność nałożenia takiego obowiązku na skarżącą jako właścicielkę przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżącej nałożenie nakazu rozbiórki na właścicielkę nieruchomości, niebędącą inwestorem, byłoby dla niej nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby ją na koszty i dolegliwą procedurę i stanowiłoby zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Strona podniosła, iż w związku z faktem toczącego się postępowania cywilnego, a także wezwania do zawarcia umowy przyrzeczonej, może dojść do sytuacji, w której to inwestor będzie ostatecznie dysponował tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a co ważniejsze powyższe kwestię mają istotne znaczenie dla sprawy. W sytuacji bowiem utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, a także konieczności zawarcia umowy przyrzeczonej, bądź niekorzystnego rozstrzygnięcia na rzecz skarżącej w postępowaniu cywilnym inwestor będzie posiadał tytuł prawny do nieruchomości, a skarżąca zostanie obciążona zarówno kosztami ewentualnej rozbiórki, jak i dolegliwą procedurą, zamiast sprawcy samowoli budowlanej tj. inwestora.

Skarżąca wskazała, iż w przedmiotowej sprawie organ naruszył art. 79 Kpa poprzez nieprawidłowe zawiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka. Oraz art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez przeprowadzenie przez organ I instancji kontroli bez udziału inwestora, skarżącej lub świadka na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...]listopada 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz oświadczył, iż sprawa o wydanie nieruchomości jest w tej chwili prawomocna, albowiem Sąd Okręgowy oddalił apelację skarżącej od wyroku Sądu Rejonowego o sygn. akt [...]. Skarżący nadal włada przedmiotową, wydzieloną częścią nieruchomości i jest niewykluczone na dzień dzisiejszy, że dojdzie do umowy przenoszącej własność nieruchomości na W. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodzić należy się z organem, co nie było kwestionowane przez stronę skarżącą, iż wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez pojęcie "obiekt budowlany" rozumieć należy - zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a także obiekt małej architektury. Wyjątki od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidują art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, które dla wymienionych w nich robót oraz obiektów wyłączają obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz obowiązku dokonania zgłoszenia.

Budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego nie jest objęta zakresem prac nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a więc a contrario wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, a przede wszystkim z zeznań inwestora oraz pisma Starosty P. z dnia [...] stycznia 2013 r., inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych nie uzyskał stosownej decyzji. Zatem inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, co skutkowało koniecznością prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi natomiast, iż jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Powyższa regulacja statuuje zasadę, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada ta nie będzie miała zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Na mocy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Ponadto na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że podstawę określenia podmiotów, które mogą być adresatami decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 określa art. 52 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy – Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wskazuje, więc wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Tak więc zasadą jest, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki.

Nie można jednak zgodzić się ze skarżącą, iż kwestia posiadania tytułu prawnego nie ma znaczenia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż tylko inwestor posiadający tytuł prawny do nieruchomości może być adresatem decyzji rozbiórkowej. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych przez niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Nie można zatem orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyr. WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Łd 809/11, wyroki NSA z dnia 27 marca 2007, II OSK 522/06, Lex nr 339391, z dnia 06 marca 2008r., II OSK 158/07, Lex nr 468723, z dnia 04 lutego 2011r.,II OSK 247/10). Jeżeli bowiem inwestor utracił tytuł prawny do tej nieruchomości, to wówczas zgodnie z art. 52 ustawy, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. (vide wyrok NSA z 15 maja 2012r., II OSK 338/11).

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, iż inwestorem jest W. K., który nie jest właścicielem nieruchomości. Natomiast kwestią sporną jest okoliczność czy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości, który pozwoliłby mu na wykonanie nałożonych na niego obowiązków.

W tym miejscu wskazać należy, iż pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy odczytywać przy tym zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pod pojęciem tym należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż organ nieprawidłowo ustalił , iż inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Organ nie miał podstaw do przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie ma znaczenia zawarta przedwstępna umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] kwietnia 2012 r. aktem notarialnym (Rep A nr [...]) skarżąca zawarła z uczestnikiem postępowania – W. K. przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości. Jak wynika z § 5 ust. 1 przedmiotowej umowy wydanie przedmiotu umowy w posiadanie kupującego tj. inwestora nastąpiło w momencie podpisania umowy przedwstępnej. Ponadto wskazać należy, iż na mocy § 5 ust. 3 umowy inwestor uprawniony był od dnia jej podpisania do nieodpłatnego korzystania z części działki gruntu nr [...] jak również uprawniony był do czynienia na części działki - zgodnie z prawem - nakładów na budowę budynku z funkcja mieszkalną.

Z powyższej umowy zobowiązaniowej jednoznacznie wynika, że inwestor nie tylko od dnia podpisania umowy przedwstępnej był w posiadanie przedmiotowej nieruchomości ale miał również na jej mocy prawo do wykonywania robót budowlanych.

Ponadto z treści protokołu rozprawy z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt [...] wynika, że skarżący nadal włada przedmiotową, wydzieloną częścią nieruchomości. Wskazać także należy, że powództwo skarżącej o wydanie przedmiotowej nieruchomości zostało prawomocnie oddalone, albowiem Sąd Okręgowy oddalił apelację skarżącej od wyroku Sądu Rejonowego o sygn. akt [...].

Z powyższych względów Sąd uznał, iż na gruncie niniejszej sprawy adresatem orzeczeń wydawanych w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego winien być inwestor, jako sprawca samowoli budowlanej, a nie właściciel nieruchomości.

Za zasadny uznać należy również zarzut naruszenia w toku postępowania przez organ art. 81a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zasadności powyższego zarzutu nie kwestionował również organ podnosząc w zaskarżonej decyzji, iż kontrola z dnia 21 listopada 2013 r. została przeprowadzona zarówno bez udziału stron, jak również bez udziału świadków.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa, a o wykonalności decyzji na podstawie art. 152 Ppsa.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd nie uchylił postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., ponieważ postanowienie to na skutek niniejszego wyroku i konieczności prowadzenia całego postępowania od początku utraciło byt prawny.

Rozpoznając sprawę ponowienie powtórzy całe postępowanie mając na uwadze uwagi poczynione w niniejszym wyroku.