Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1699/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 41 lit. a), art. 134, 137, 142, 147, 148 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. S. i M. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej "Prezesem NFZ") decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej nazywanej: "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.

Nr 98, poz. 1071 ze zm., nazywanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania N. z siedzibą w K. (nazywanego dalej "skarżącym") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczenia w zakresie okulistyki, na obszarze [...] (obszar [...] – obejmujący dzielnice I, II, III).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w ogłoszeniu nr [...] zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (usługi w zakresie ochrony zdrowia ludzkiego) w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: świadczeń okulistycznych, na obszarze: [...] – [...] – [...], obejmujący dzielnice I, II, III. Wartość zamówienia określono na nie większą niż 1 418 769,00 PLN na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Termin składania ofert upływał w dniu [...] października 2010 r.

Oferty mogły składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów i spełniające wymagania określone w: Zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: "Zarządzenie nr [...]"), Zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna (dalej: "Zarządzenie nr [...]"), Zarządzeniu Nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej z późn. zm. (dalej: "Zarządzenie nr [...]"), rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484), rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 3, poz. 10 z późn. zm.), rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 139, poz. 1142 z późn. zm.), ustawy o świadczeniach,

Z załączonego do akt sprawy rejestru ofert wynika, iż do konkursu przystąpiło 17 świadczeniodawców. Oferta skarżącego otrzymała numer [...].

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki formalnoprawne. Oferta skarżącego spełniając określone wymagania została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Komisja konkursowa w części niejawnej sporządziła ranking otwarcia, który powstaje przy zastosowaniu systemu informatycznego ofert w oparciu o przekazane przez oferenta w formie elektronicznej odpowiedzi na zestaw pytań zawartych w ankiecie stanowiącej formularz oferty. Odpowiedzi te pozwalają na przydzielenie odpowiedniej liczby punktów, w oparciu o algorytm zawarty w zarządzeniu określającym szczegółowe zasady i kryteria oceny ofert, tj. w Zarządzeniu Nr [...]. Wyliczona w ten sposób liczba punktów określa miejsce oferenta na liście w rankingu ofert. Zgodnie z rankingiem otwarcia oferta skarżącego zajęła 8 pozycję, z łączną liczbą 54,93 punktów oceny, w tym za: 1) ofertę cenową 15,00 pkt.; ciąłgość 10,00 pkt; kompleksowośść 0,00 pkt; jakość 19,93 pkt; dostępność 10,00 pkt.

W dniu [...] grudnia 2010 r. komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła ze skarżącym negocjacje, w wyniku których w protokole z negocjacji zawarto ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji, co do ilości i ceny, a ponadto uwagi, w myśl których: zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy; rozbieżność stanowisk w protokole końcowym oznacza, że oferta nie zostanie wybrana; w przypadku wystąpienia rozbieżności i odmowy podpisania przez oferenta protokołu końcowego, komisja odnotowuje ten fakt w pozycji “Uwagi" i podpisuje protokół jednostronnie, informując jednocześnie oferenta o zakwalifikowaniu przez komisję konkursową oferty (lub jej ocenianej części) do kategorii ofert, które nie zostaną wybrane w toku postępowania.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy spełnili wymagane warunki Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy obejmujący wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu. Na skutek uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów, komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącego uzyskała 18 (ostatnią) pozycję, z łączną liczbą 54,93 punktów, w tym za: ofertę cenową – 15,00 pkt.; ciągłość -10,00 pkt.; kompleksowość – 0,00 pkt, jakość – 19,93 pkt.; dostępność – 10,00 pkt.

Komisja konkursowa, dokonując rozstrzygnięcia postępowania, nie wybrała oferty złożonej przez skarżącego, ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie oferty. Oferta uznana za najlepszą zdobyła 74,469 pkt i uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym. Ostatnią ofertą która została wybrana w postępowaniu była oferta, która uzyskała 59,091 pkt.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2010 r. postępowania nr [...], wnioskując o uwzględnienie odwołania i przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skarżący, na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, wskazał na naruszenie: art. 134 ustawy o świadczeniach oraz art. 72 k.c. w zw. z art. 155 ustawy o świadczeniach.

Skarżący wskazał, że w postępowaniu doszło do naruszenia interesu prawnego poprzez naruszenie zasad określonych w art. 134 ustawy o świadczeniach, w tym zasady równego traktowania oferentów w sposób gwarantujący zachowanie zasad uczciwej konkurencji. Skarżący zauważył, że procedura przyjęta przez Komisję polegała na kolejnym wzywaniu oferentów i udzielaniu fragmentarycznych informacji co do tego jakie miejsce w rankingu otwarcia zajmuje dany oferent. Informacja ta wprowadzała w błąd oferentów znajdujących się w rankingu otwarcia na pierwszych miejscach gdyż pozwalała im sądzić, iż skoro złożyli najlepsze oferty mogą być pewni zawarcia umów. Takie stanowisko było niejako potwierdzane podpisywaniem protokołów zbieżności gdzie ustalano liczbę oraz cenę świadczeń - czyli jedyne elementy, które mogą być ustalane w drodze negocjacji.

Tymczasem oferenci zajmujący dalsze pozycje w rankingu otwarcia postawieni byli w lepszej sytuacji gdyż mając świadomość, iż ich oferta może zostać niewybrana zmniejszali ofertę cenową i tym samym w rankingu zajmowali wyższe miejsca. Oferenci, którzy poprzednio znajdowali się ponad linią odcięcia nie mieli już jednak możliwości korygowania cen swoich ofert, gdyż nie mieli informacji co do aktualnego statusu swoich ofert.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 72 k.c. skarżący wskazywał na fakt niezawarcia umowy i to pomimo ustalenia wszystkich postanowień umowy, które były przedmiotem negocjacji. Ponieważ zgodnie z art. 142 ust.6 ustawy o świadczeniach przedmiotem negocjacji może być jedynie liczba oraz cena świadczeń opieki zdrowotnej. Oba te postanowienia zostały przez strony ustalone co wprost wynika z protokołu z negocjacji. Tym samym Fundusz winien zawrzeć umowę ze oferentem, z którym ustalił oba powyższe postanowienia umowne.

Ostatnim oświadczeniem woli ze strony oferenta jest wyrażenie zgody na ustaloną w protokole z negocjacji liczbę oraz cenę świadczeń opieki zdrowotnej co przejawia się w podpisaniu tego protokołu przez osoby upoważnione do reprezentacji oferenta. Zdaniem skarżącego, podpisanie ostatecznego protokołu z negocjacji powoduje obowiązek po stronie Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zaś z drugiej strony uprawnienie po stronie oferenta do domagania się zawarcia umowy.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 154 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach, oddalił odwołanie.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że oferent został zawiadomiony o przysługującym mu przed wydaniem decyzji administracyjnej prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów postępowania, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., i zapoznał się z dokumentacją postępowania w dniu 7 styczna 2011 r; Komisja konkursowa przeprowadziła ze skarżącym negocjacje, w wyniku których strony ustaliły liczbę świadczeń w wymiarze 21 737 pkt oraz cenę jednostkową za punkt w wysokości 8,50 zł; zakres przekazywanych przez Komisję konkursową w trakcie negocjacji informacji był identyczny w każdym przypadku i obejmował wyłącznie dane dotyczące oferty danego oferenta oraz pozycję w rankingu otwarcia oraz liczbę złożonych ofert; Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert, celem zawarcia umów w kolejności zgodnej z rankingiem końcowym tj. oferty, które zajęły miejsca 1 do 12. Oferty wybrane uzyskały większą liczbę punktów niż oferta skarżącego. Organ przyznał, że oferta skarżącego spełniała wszystkie wymagania formalno-prawne oraz wymogi merytoryczne, jednak działania komisji konkursowej nie mają prowadzić do zawarcia umów ze wszystkimi oferentami biorącymi udział w postępowaniu. Ideą konkursu jest wybór najkorzystniejszych ofert w ramach kwoty zamówienia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora [...] wojewódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r., wnosząc o jego uwzględnienie i przeprowadzenie ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu odowlanie skarżący podtrzymał w całości podniesione w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2010 r.

Nadto, skarżący wskazał na naruszenie: art. 10 ust. 1 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 oraz w zw. z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 97 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

Skarżący wskazał, że w trakcie postępowania nieudostępniono mu całości dokumentacji postępowania konkursowego, w szczególności uniemożliwiono zapoznanie się z rankingami odnoszącymi się do innych oferentów, nie udostępniono protokołów z przeprowadzonych wizytacji nowych oferentów, nie udostępniono danych, na podstawie których można by zweryfikować wycenę punktową przyznaną w rankingu końcowym poszczególnym ofertom. W ten sposób organ uniemożliwił równocześnie skarżącemu weryfikację wyników przeprowadzonego postępowania konkursowego. Samo powoływanie się na postanowienia zarządzenia nr [...] skarżący uznał za niewystarczające. Skarżący podkreślił, że w toku postępowania strona nie ma możliwości weryfikacji prawidłowości zastosowania wskazanego aktu i sposobu procedowania przez Komisję w tym zakresie. Proces ten jako wykonywany za pomocą systemu elektronicznego jest co prawda zobiektywizowany ale jak wskazuje historia i efekty stosowania systemów elektronicznych mogą (i powinny) one stanowić jedynie pomocnicze narzędzie przy ocenianiu ofert, nie mogą zaś stanowić jedynego i to rozstrzygającego argumentu przy wyborze oferty. Powoływanie się na wskazanie systemu co do wyboru danej oferty z pominięciem innych wskazanych w ustawie zasad nie może stanowić jedynej podstawy do wyboru oferty do zawarcia umowy.

Skarżący, powołując się na art. 97 ust. 3 ustawy o świadczeniach oraz postanowienia zarządzenia Nr [...], podał, że zawarte w nim określenie ciągłości i jakości w postępowaniu konkursowym odbiega od definicji ustawowych. Określenie “ciągłości" zawarte w zarządzeniu nie odpowiada zakresowi znaczeniowemu tego pojęcia jakie wynika z przepisów ustawy o świadczeniach, jest określeniem nieprecyzyjnym, niedookreślonym przez co nie pozwala na właściwe przygotowanie oferty, gdyż nie wskazuje w sposób wyraźny i precyzyjny jakie wymagania określone dla danego zakresu winna spełniać oferta i jakie inne wymogi są brane pod uwagę (użycie zwrotu "w szczególności" sugeruje iż istnieją inne kryteria mogące mieć wpływ na ocenę oferty a nie wymienione w definicji ciągłości. W treści załącznika nr 1 do zarządzenia wskazuje się, iż za ciągłość punktuje się de facto po raz kolejny te same elementy, które już raz zostały ocenione. Punktuje się bowiem "spełnienie warunków koniecznych", przyznając punkt za każdy ze spełnionych warunków. Ustawodawca, wprowadzając do systemu pojęcie “ciągłości" nie wskazywał na potencjalne ryzyko przerwania udzielania świadczenia, zadbał natomiast o zapewnienie ciągłości udzielania świadczeń pacjentom poprzez możliwość kontynuowania leczenia już rozpoczętego lub też zapewnienie ustalonej już kolejności leczenia dla danego pacjenta zgodnie z art. 20 ustawy o świadczeniach. Całkowite pominięcie tych okoliczności w ocenie ofert powoduje sytuację, w której pacjenci zostają postawieni wobec koniczności np. półrocznego oczekiwania na zabieg czy poradę, a następnie muszą od początku szukać nowego świadczeniodawcy, który ten zabieg czy poradę wykona. Zdaniem skarżącego, ukształtowanie zasad oceny ofert, które nie uwzględnia tego aspektu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej narusza uzasadniony interes prawny świadczeniodawców posiadających już zawarte umowy z NFZ.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oraz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą zatem ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, organ podkreślił, iż zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, rządzącymi postępowaniem, są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur oraz zachowanie uczciwej konkurencji.

Organ wyraził pogląd, że postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz z warunkami zawierania umów.

Oferta skarżącego została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Określone w zarządzeniu nr [...] kryteria oceny ofert w każdym parametrze: niecenowym i cenowym, znane były oferentom przed rozpoczęciem postępowania konkursowego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż uzyskał jedynie informacje dotyczące jego oferty, Prezes NFZ stwierdził, że nieprzedstawienie stronie danych dotyczących ofert innych oferentów wynika między innymi z ograniczeń wynikających z aktów prawnych takich jak ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późń. zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), w związku z którymi Fundusz nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, chociażby ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej.

Udostępnianie ww. danych w postępowaniu administracyjnym skarżącemu wywołałoby paradoksalną sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych (w tym wiedzy o danych wrażliwych), którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji skarżący znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w postępowaniu przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego. Takie postępowanie byłoby obejściem od zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, z tym że de facto przeniesionym już na grunt postępowania administracyjnego. Zasada równości stron jest kanonem postępowania konkursowego. Obejście tej zasady na etapie postępowania administracyjnego, nie jest więc ani uzasadnione ani sprawiedliwe.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 264/10 organ odwoławczy podkreślił, że odmowa udostępnienia oferty innemu uczestnikowi postępowania konkursowego nie narusza art. 7, 8, 10 i 77 k.p.a.

Prezes NFZ przyznał, że w zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, Komisja konkursowa może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia. W trakcie negocjacji, oferenci mieli możliwość zweryfikowania i podania Komisji konkursowej ostatecznego kształtu swojej oferty, w tym dokonania zmiany oferowanej ceny za świadczenia. [...] OW NFZ na stronach internetowych podał do publicznej wiadomości ceny oczekiwane jednostek rozliczeniowych w poszczególnych rodzajach świadczeń, w tym dla ambulatoryjnej opieki specjalistycznej. Po poinformowaniu o cenie oczekiwanej Funduszu, oferenci posiadali zestaw informacji, który umożliwiał im w oparciu o kryteria opublikowane w zarządzeniach Prezesa Funduszu, dokonanie oceny własnej oferty. Ponadto, każdy z oferentów, mając wiedzę o cenie oczekiwanej, sam mógł zadecydować o kształcie swojej oferty w zakresie ceny za jednostkę rozliczeniową. Podpisanie protokołu z negocjacji przez oferenta, w tym skarżącego, świadczyło o obustronnym uzgodnieniu ceny. Jeśli oferent zaproponuje cenę niższą niż oczekiwana cena Funduszu, skutkuje to możliwością zakupu większej ilości świadczeń w ramach określonej zamówieniem kwoty, a w konsekwencji zwiększeniem dostępności do świadczeń dla świadczeniobiorców.

Oferent po zakwalifikowaniu się do części niejawnej postępowania konkursowego został zaproszony na negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. W trakcie negocjacji strony podpisały protokół zbieżności. Tak więc, skarżący, podpisując protokół z negocjacji poświadczył jednocześnie przyjęcie do wiadomości treści zawartej w nim klauzuli i wyraził tym samym zgodę na jej zastosowanie.

Odnosząc się do zarzutu, iż skarżący zaproponował znacznie niższą cenę za punkt w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., co zostało całkowicie pominięte w toku postępowania konkursowego, Prezes NFZ podkreślił, że cena punktu mogła zostać zmieniona przez skarżącego jedynie w trakcie negocjacji, które zgodnie przepisami stwarzają taką możliwość dla oferenta. Skarżący z tej możliwości nie skorzystał. Skarżący nie skorzystał też z możliwości obniżenia ceny punktu, chociaż taka ewentualność została mu przedstawiona w trakcie negocjacji. Skarżący stwierdził, że skoro jest w połowie rankingu (komisja konkursowa poinformowała go jaką zajmuje pozycję w rankingu otwarcia), pozostaje przy przedstawionej w swojej ofercie cenie punktu. W trakcie negocjacji poinformowano go także, że nie będzie możliwości dalszych rozmów po rozstrzygnięciu konkursu, a jedynie oferent może złożyć odwołanie w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania.

W związku z tym, że skarżący złożył protest po terminie, zgodnie z art. 153 ust. 4 ustawy o świadczeniach nie podlegał rozpatrzeniu, o czym został strona została poinformowana przez Dyrektora [...] OWNFZ. W tym stanie rzeczy zarzut skarżącego organ uznał za niezasadny.

Prezes NFZ zauważył, że w trakcie negocjacji nie jest znana Komisji konkursowej pozycja oferty w rankingu ofert w postępowaniu. Ranking został sporządzony po zakończeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami biorącymi udział w postępowaniu konkursowym. Ranking jest podstawą wyboru ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Skarżący do złożonej oferty dołączył "Oświadczenie Oferenta", w którym oświadczył między innymi, że jako oferent zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, nie zgłaszał do nich zastrzeżeń i przyjął je do stosowania. Tak więc, skarżący, podpisując powyższy dokument oświadczył, iż zapoznał się z warunkami, nie zgłaszał zastrzeżeń i przyjmował do stosowania także kryteria oceny ofert określone Zarządzeniem nr [...] definiującym pojęcia takie, jak: ciągłość, kompleksowość, jakość i dostępność. Zatem powinien znać także treść powyższego zarządzenia wraz z załącznikami.

Prezes NFZ podał, że w zakresie oceny oferty według kryterium ciągłości oceniane jest ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty, a nie realizowanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach poprzednich. W ocenie tego kryterium skarżący uzyskał 10 pkt na 10 pkt możliwych do uzyskania. Organ odwoławczy nadmienił w tym miejscu, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nakazał Narodowemu Funduszowi Zdrowia zaniechanie stosowania jako kryterium oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, okoliczności realizowania przez oferenta umowy w dniu złożenia oferty.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż definicja ciągłości w zarządzeniu nr [...] nie odpowiada zakresowi znaczeniowemu tego pojęcia oraz jest określeniem nieprecyzyjnym, Prezes NFZ wskazał, iż analiza warunków oceny ofert zawartych w Zarządzeniu nr [...] nie stanowiła części prowadzonego postępowania konkursowego, a zatem nie mogła być przedmiotem oceny dokonywanej w ramach rozpatrywania złożonego odwołania. Zarzut skarżącego nie odnosił się do naruszenia zasad prowadzenia postępowania przez Komisję konkursową, których skutkiem byłby uszczerbek w interesie prawnym strony. Kwestionując obowiązujące w postępowaniu konkursowym i zastosowane przez Komisję konkursową przepisy, skarżący wyszedł poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach.

Organ podkreślił, że nieznajomość lub niewłaściwa interpretacja przepisów prawnych przez oferenta nie może stanowić podstawy pozytywnego rozpatrzenia odwołania.

Odnosząc się do zarzutu, iż pacjenci będą musieli ustawić się w kolejkę do nowego świadczeniodawcy, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 20 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca zobowiązany jest do prowadzenia listy oczekujących na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z określonymi wymogami. Świadczeniodawcy, których umowy wygasają w dniu 31 grudnia są zobowiązani do prowadzenia i sprawozdawania list oczekujących zgodnie z umową, a więc do 31 grudnia. Prowadzenie kolejnych list rozpocząć mogą od chwili związania kolejną umową. Prawa pacjenta w zakresie dostępności do świadczeń nie zostaną naruszone, ponieważ zgodnie z art. 29 ustawy o świadczeniach, świadczeniobiorca ma prawo wyboru świadczeniodawcy udzielającego ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych spośród tych świadczeniodawców, którzy zawarli umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem Prezesa NFZ, w sprawie nie został naruszony przepis art. 134 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Fundusz, realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie, udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Organ odwoławczy zaznaczył, że oferta skarżącego nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne, gdyż w konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą łączną ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane, celem zawarcia umowy.

Zgodnie z art. 10 k.p.a. Fundusz zawiadomił stronę o przysługującym jej prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. organ zalożycielski skarżącego R. S. i M. W. prowadzące działalność pod nazwą – N. spółka cywilna R. S. i M. W. z siedzibą w K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, bądź uchylenie zaskarzonej decyzji.

Zdaniem R. S. i M. W., nazywanych dalej: "skarżącymi", jako najdalej idący winien być rozpatrzony zarzut nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja została skierowana do N. z siedzibą w K. Tymczasem adresatem decyzji winien być N. spółka cywilna R. S. i M. W. z siedzibą w K. Sam N. - nie ma jako taki zdolności prawnej, zdolność tę posiadają wspólnicy spółki cywilnej będącej organem założycielskim N. Przy określaniu statusu niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej należy brać pod uwagę przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w tym art. 8 cyt. ustawy. N. nie może być stroną jakiegokolwiek stosunku zobowiązaniowego, jak również postępowania administracyjnego (art. 30 k.p.a.).

Ani w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, która definiuje pojęcie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej ani w innych powszechnie obowiązujących przepisach nie znajdują się unormowania, z których można by wywnioskować, iż tak określona "jednostka organizacyjna" posiada zdolność prawną. W szczególności nie można za taki przepis uznać art. 132 ustawy o świadczeniach.

Nazwa "[...]" ma na celu jedynie wyróżnienie z pośród innych kategorii zakładów opieki zdrowotnej - zakładów założonych przez określone w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej podmioty.

Tak określona "organizacja" - nie posiada własnego majątku. Nie stoi w sprzeczności z tą tezą art. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Pomimo wskazania, iż "[...]" - sformułowanie to wskazuje jedynie na "wyodrębnienie organizacyjne" środków majątkowych. Nie dotyczy to zaś uprawnień właścicielskich - które generalnie należą do organu założycielskiego.

Określenie "[...]" jest opisową nazwą prowadzonej przez osoby fizyczne, spółki lub inne podmioty działalności i nie tworzą one żadnych bytów prawnych a ich stosowanie uzasadnione jest specyfiką prowadzonej działalności jaką jest udzielanie świadczeń zdrowotnych i stawianie tej działalności odpowiednich wymogów sanitarnych, kwalifikacji osób udzielających tych świadczeń, sposobu sprawowania nadzoru itd.

Uzasadniając wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżące podtrzymały w całości swoją argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego w K.

Dodały jednocześnie, że na skutek nierównego traktowania oferentów Fundusz naruszył zasady przeprowadzania postępowania, skutkiem czego interes prawny skarżącego doznał nieuzasadnionego uszczerbku. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego "interesu" jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Odwołanie przysługuje świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, których mowa w art. 134 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania, w ramach którego musi ustalić stan faktyczny sprawy pozwalający na ocenę, czy w toku postępowania konkursowego nie naruszono zasad jego przeprowadzania. Tych elementów w postępowaniu konkursowym zabrakło.

W ocenie strony skarżącej, istotną okolicznością świadczącą o nierównym traktowaniu oferentów było udzielanie rożnych informacji na tym samym etapie postępowania. W trakcie negocjacji niektórym oferentom zespoły negocjacyjne udzielały informacji, że ilość punktów jest stała, a obniżając wartość jednostkową za punkt obniżano wartość całkowitą kontraktu. W innych zespołach negocjacyjnych, innym oferentom zmniejszenie wartości ceny punku rekompensowano zwiększeniem ilości punktów (taką praktykę potwierdza Prezes w uzasadnieniu swojej decyzji str. 8 wers 14 i n. od dołu), pozostawiając całkowitą wartość kontraktu niezmienioną co miało oczywiste znaczenie dla każdego oferenta oraz w sposób istotny wpływa na proces decyzyjny co do obniżenia ceny za punkt. W ocenie skarżącego, takie działanie z pewnością nie mieści się w "kanonie postępowania konkursowego". Podobnie jak twierdzenie, że "nie będzie możliwości dalszych rozmów". Tymczasem było co najmniej kilkanaście przypadków kiedy toczyły się ponowne negocjacje. Taka praktyka wobec przyjętej zasady "procedowania" powodowała, iż podmioty, z którymi toczono rozmowy po raz kolejny - były w uprzywilejowanej pozycji - wobec choćby nawet potencjalnej ale jednak możliwości posiadania informacji co do zajmowanego miejsca w rankingu.

Odnosząc się do twierdzeń zawartych w decyzji Prezesa NFZ skarżące wskazały, że powoływanie się na możliwość naruszenia całych aktów prawnych, np. w postaci ustawy o ochronie danych osobowych lub o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji było co najmniej sprzeczne z zasadami sporządzania indywidualnych i konkretnych aktów administracyjnych.

Żądanie dostępu do ofert innych oferentów ma na celu jedynie weryfikację podjętej już przez Komisję decyzji, a nie wpływanie na jej podjęcie. Skarżące nie stwierdziły istnienia związku posiadania lub nie przymiotu strony postępowania administracyjnego, którego istnienie jest weryfikowane w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, w którym przymiot uczestnika postępowania innemu oferentowi przysługuje (tak chociażby postanowienie NSA z dnia 7 czerwca 2011 sygn. II GZ 111/11). Za niezasadne uznały powoływanie się przez organ na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 264/10, gdyż sprawa nie została zakończona, zostało złożone zdanie odrębne. Postępowanie to kończy się z momentem ogłoszenia rozstrzygnięcia (art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach). Wyrok ten nie dotyczy więc postępowania w którym żądano dostępu do ofert innych oferentów już po rozstrzygnięciu postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga R. S. i M. W. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej – N. w K. jest niezasadna.

Kwestią podstawową podnoszoną w skardze była nieważność postępowania z mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na skierowanie decyzji przez organy obu instancji do N. w K., a nie do jej organu założycielskiego N. spółki cywilnej R. S. i M. W. z siedzibą w K.

W kwestii, kogo należy uznać za oferenta wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (vide wyroki NSA z dnia: 24 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1154/10, 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 604/11, 24 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 520/10, 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 143/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych orzeczeniach NSA stwierdził, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych przez NFZ jest umowa pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Według art. 5 pkt 41 lit. a) ustawy o świadczeniach (w brzmieniu obowiązującym w trakcie konkursu i postępowania odwoławczego), świadczeniodawcą jest m.in. zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w jego statucie. Zakładem opieki zdrowotnej, w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) jest wyodrębniony organizacyjnie zespół osób i środków majątkowych utworzony i utrzymany w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 omawianej ustawy, zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej.

W ustawie oświadczeniach, w jej przepisach Działu VI, regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, ustawodawca konsekwentnie posługuje się terminem "świadczeniodawca", co oznacza, że rzeczywistym partnerem NFZ w postępowaniu w sprawie zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej są podmioty wymienione w art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach, a więc przede wszystkim zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ-y), jako podmioty świadczące te usługi, a nie organy założycielskie, będące ich właścicielami. Ta trudna konstrukcja prawna, według NSA, jest uzasadniona, gdyż NFZ zawierając umowę o świadczenie usług zdrowotnych musi mieć pewność, który zespół osób i środków majątkowych będzie świadczył usługi. Tym zespołem jest natomiast konkretny ZOZ, a nie jego właściciel. Okoliczność, że umowę z Funduszem podpisuje właściciel ZOZ-u posiadający osobowość prawną, nie zmienia faktu, że świadczeniodawcą jest ZOZ i to ZOZ musi spełniać wymagania przedstawione w ofercie.

Skład orzekający w pełni podziela przedstawione stanowisko.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, oferentem był (jak wynika z formularza ofertowego) N. Zresztą w trakcie postępowania konkursowego, a następnie administracyjnego tenże podmiot podejmował wszelkie czynności i skarżące nie miały wątpliwości co do jego uprawnień. Zarzuty pojawiły się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i do tego, w świetle art. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej były wątpliwości, kto jest stroną skarżąca czy N. spółka cywilna R. S. i M. W. z siedzibą w K. czy też R. S. i M. W., gdyż spółce cywilnej nie można przypisać podmiotowości prawnej. W świetle art. 5 pkt 41 lit. a) ustawy o świadczeniach w brzmieniu nadanym art. 172 pkt 1 lit.c) tiret pierwsze w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, z późn. zm.) skarżące były już legitymowane do złożenia skargi do sądu.

Co do pozostałych zarzutów, złożonych w trakcie postępowania administracyjnego, podtrzymanych w skardze, Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia.

Organ do poszczególnych argumentów skarżących odniósł się i stanowisko oparte zostało na obowiązujących przepisach i prawidłowo zastosowanych oraz zinterpretowanych. Sąd podzielił argumentację organu za wyjątkiem kwestii dotyczącej dostępu do akt sprawy. Jednakże, mając na uwadze postawę skarżących, które dopiero w odwołaniu do Prezesa NFZ zakwestionowały brak dostępu do akt, należy uznać, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik postępowania. W odwołaniu od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej było kwestionowane, że świadczeniodawca nie miał wiedzy na temat oceny czy propozycji innych świadczeniodawców, zwłaszcza w trakcie negocjacji. Udzielanie na tym etapie konkursu oczekiwanych przez skarżące informacji prowadziłoby do zaprzeczenia istoty konkursu, wynikających z art. 134, 142 i 147 ustawy o świadczeniach. Przepisy te stanowią:

"Art. 134. 1. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

2. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Art. 142. 1. Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej.

2. W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów:

1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert;

2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3;

3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.

3. Oświadczenia lub wyjaśnienia przekazane za pomocą teleksu, poczty elektronicznej lub telefaksu uważa się za złożone w terminie, jeżeli ich treść dotarła do adresata przed upływem terminu i została niezwłocznie potwierdzona na piśmie przez przekazującego.

4. Ofertę sporządza się w języku polskim, z zachowaniem formy pisemnej pod rygorem nieważności.

5. W części niejawnej konkursu ofert komisja może:

1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia;

2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

6. Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;

2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Art. 147. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.".

W sytuacji, gdy podstawą zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są wyniki konkursu (art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach), to informowanie konkurujących w konkursie oferentów o propozycjach innych podmiotów uczestniczących w konkursie i do tego o warunkach mających istotny wpływ na wynik konkursu, stanowiłoby zaprzeczenie równego traktowania ubiegających się o zawarcie umów. Przede wszystkim elementy ustalane w trakcie negocjacji (art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach) mogły mieć istotny wpływ na wynik konkursu, co wyraźnie było widać w przypadku N. Niedokonanie zmian w trakcie negocjacji co do liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej miało istotny wpływ na wynik postępowania konkursowego, gdyż świadczeniodawca ten w końcowym rozrachunku otrzymał zbyt małą liczbę punktów (ranking końcowy z dnia [...] grudnia 2010 r.) i nie znalazł się wśród podmiotów, z którymi NFZ zawarł umowę o świadczenia objęte omawianą ofertą, mimo że po części niejawnej (ranking otwarcia z propozycjami NFZ z dnia [...] listopada 2010 r.) świadczeniodawca znajdował się w grupie podmiotów mających duże szanse na zawarcie umowy. Oznacza to, że negocjacje przeprowadzone z wszystkimi ubiegającymi się podmiotami miały istotny wpływ na wynik konkursu. Potwierdza to także maksymalna liczba punktów (30) przewidziana za cenę w załączniku nr 1 do Zarządzenia nr [...]. Cena zaś w myśl § 1 ust. 1 pkt 5 Zarządzenia nr [...] oceniana była poprzez odniesienie ceny jednostki rozliczeniowej zaproponowanej przez oferenta w ofercie lub stanowiącej końcowy wynik negocjacji w stosunku do ceny oczekiwanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy. Nadto negocjacje nie były przeprowadzane równocześnie i ujawnienie informacji tym, z którymi później przeprowadzano negocjacje stawiałoby te podmioty w znaczenie lepszej sytuacji, gdyż znałyby propozycje pozostałych podmiotów.

Ponadto przeprowadzanie negocjacji w trybie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach stanowi odstępstwo od zasady wynikającej z art. 147 tejże ustawy, że warunki wymagane od świadczeniodawców są niezmienne w trakcie konkursu. Zatem nie można rozszerzać zastosowania tej reguły. Jeżeli zaś jest stosowana, to w taki sposób, aby nie naruszyć naczelnych zasad postępowania wyrażonych w art. 134 ustawy o świadczeniach. Dlatego przyjęcie przez Komisję Konkursową, złożonej przez N. w dniu [...] grudnia 2010 r., już po przeprowadzeniu negocjacji (w dniu [...] grudnia 2010 r.) i praktycznie w ostatnim dniu konkursu nowej oferty cenowej, stanowiłoby naruszenie zasad wynikających z art. 134, 142 i 137 ustawy o świadczeniach. Skarżące także podnosiły, że z niektórymi podmiotami miały być przeprowadzane więcej niż jeden raz negocjacje, ale nie wskazały takich oferentów i dlatego zarzutu tego nie można było zbadać.

Co do braku udostępnienia kompletu akt w trakcie postępowania administracyjnego, świadczeniodawca był zaznajomiony z materiałami postępowania w dniu [...] stycznia 2011 r., co potwierdzono podpisem. Wcześniej pismem Dyrektora [...] OWNFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. był poinformowany o przysługujących uprawnieniach. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, to jest do dnia [...] stycznia 2011 r. świadczeniodawca ani skarżące nie zgłaszali zastrzeżeń co do udostępnionej dokumentacji ani żądania ponownego udostępnienia akt postępowania. Ponadto skarżące formułując ten zarzut bardzo ogólnie, nie wskazały, w jaki sposób brak udostępnienia akt wpłynął na naruszenie zasad postępowania konkursowego, a w konsekwencji na uszczerbek ich interesu prawnego w rozumieniu art. 152 ustawy o świadczeniach.

Co do sposobu rozumienia kryteriów oceny, podmioty przystępujące do konkursu zostały pouczone o podstawach prawnych konkursu (vide: ogłoszenie o konkursie ofert), co potwierdzały oświadczeniami załączanymi do składanych ofert. Zatem w trakcie postępowania strona nie może kwestionować danej zasady, a jeżeli już to tylko - podnosić naruszenie obowiązujących zasad. Co do kryterium ciągłości, organ dokonał prawidłowej oceny, kierując się brzmieniem § 1 ust. 1 pkt 4 Zarządzenia nr [...], mówiącego że ciągłość jest oceniana w szczególności poprzez ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań, określonych dla zakresu w dniu złożenia oferty i załącznika nr 1 do tego Zarządzenia. Zresztą, jak wynika z rankingu końcowego, świadczeniodawca otrzymał maksymalną liczbę punktów (10) za to kryterium. Organ odwoławczy przy tym wskazał przyczyny odmiennego rozumienia aniżeli skarżące kryterium ciągłości.

Nie można także podzielić stanowiska skarżących, że z chwilą przeprowadzenia negocjacji i podpisania protokołu negocjacji, oferent posiadał roszczenie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W świetle art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach mówiącego, że podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą, wyłącznie tym, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale, art. 139 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, stanowiącego, że zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się jedynie po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań i art. 148 pkt 1 i 2 cytowanego aktu określającego kryteria porównywania ofert oraz art. 142 ust. 1 i 6 tej ustawy, stanowiącego, że negocjacje są tylko elementem części niejawnej konkursu, nie można uznać stanowiska skarżących za słuszne. Dopiero po przeprowadzeniu negocjacji następuje porównanie ofert przez Komisję Konkursową zgodnie z kryteriami przykładowo wymienionymi w art. 148 ustawy o świadczeniach, a doprecyzowanymi w aktach wykonawczych.

Należy zauważyć, że skarżące kwestionując ustalenia organów powołały się na zeznania świadka i stron oraz nagrania na płycie. W świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający jedynie z dokumentów. Zatem ewentualne przeprowadzenie tych dowodów przed sądem było niedopuszczalne.

W tych warunkach brak było podstaw do stwierdzenia, iż Komisja Konkursowa i w następstwie organy wydające decyzję naruszyły przepis dotyczące postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.