Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1259/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczony na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji A w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w przedmiocie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256-dalej "K.p.a.") oraz art. 363 ust. 1 pkt. 1 i art. 375 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.- dalej "u.p.o.s") po przeprowadzeniu postępowania w sprawie nakazania osobie fizycznej czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia z instalacji grzewczej budynku mieszkalnego położonego w R. przy ul. [...], umorzył postępowanie w całości jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 363 ust. 1 pkt. 1 u.p.o.s., wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazań osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Postępowanie w sprawie wydania w/w decyzji, zgodnie z art. 375 u.p.o.s., wszczyna się z urzędu.

Wyjaśnił, że począwszy dnia [...] r., kiedy to Prezydent Miasta R. wszczął po raz pierwszy z urzędu postępowanie w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia z instalacji grzewczej wskazanego budynku mieszkalnego były wydawane kilkakrotnie decyzje orzekające o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. reprezentowane przez Z. K. zostało dopuszczone na prawach strony do udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (Kolegium, SKO), w wyniku odwołań stowarzyszenia uchylało kolejne decyzje Prezydenta Miasta R., a decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania stowarzyszenia, wydało decyzję nr [...], w której uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nakazania osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia z instalacji grzewczej budynku mieszkalnego położonego w R. przy ul. [...] oraz dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Ponadto pismem z dnia [...] r., zwrócił się do SKO o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy, ponieważ w zasięgu negatywnego odziaływania znalazła się działka stanowiąca własność Gminy R.

Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wyznaczyło Prezydenta Miasta J. do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Prezydent Miasta J.(organ I instancji) zwrócił się do Urzędu Miasta R. z wnioskiem o nadesłanie wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek będących w zasięgu oddziaływania instalacji w celu ustalenia kręgu stron, gdyż stronami postępowania, o którym mowa w art. 363 u.p.o.s., są wszyscy właściciele nieruchomości położonych w zasięgu instalacji, której funkcjonowanie negatywnie oddziałuje na środowisko. Ustalając krąg stron oparł się na opinii biegłego B. C. znajdującej się w przesłanych aktach sprawy, zawierającej analizę rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń do powietrza z kotła c.o. użytkowanego w budynku i jako strony postępowania, poza prowadzącym instalację, przyjął wszystkich właścicieli nieruchomości, na których biegły wykazał przekroczenie stężeń maksymalnych benzo-a-pirenu. Ponadto uznał w postępowaniu fakt dopuszczenia Stowarzyszenia [...] w R. (stowarzyszenie) – reprezentowane przez Z. K. - do udziału w postępowaniu na prawach strony wynikającym z postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r.

Po otrzymaniu niezbędnych danych organ I instancji zawiadomił strony o prowadzeniu postępowania w sprawie i jednocześnie poinformował, że ponieważ w postępowaniu bierze udział więcej niż 20 stron, będą one zawiadamiane w formie publicznego obwieszczenia na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miasta J.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i przeanalizowaniu zebranych dowodów i materiałów w sprawie, organ I instancji stwierdził, ze instalacja c.o. znajdująca się w budynku mieszkalnym nie wymaga uzyskania pozwolenia w rozumieniu art. 180 i art. 181 u.p.o.s na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, pomimo iż ogrzewanie budynku węglem kamiennym związane jest z wprowadzeniem gazów i pyłów do środowiska z instalacji. Ogrzewanie budynku w tym wypadku traktowane jest jako zwykłe korzystanie ze środowiska w myśl art 4 ust. 3 u.p.o.s. Przedmiotowy kocioł c.o. podlega przepisom przejściowym i musi być wymieniony do końca 2021 r., jednak do tego czasu żadne przepisy nie wykluczają go z użytkowania. W trakcie przeprowadzonych oględzin współwłaściciele przedłożyli paragon zakupu węgla kamiennego, do którego podpięte było świadectwo jakości paliw stałych. Zakupione paliwo spełnia wymagania Rozporządzenia Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych.

Z pisma skierowanego do stowarzyszenia oraz ze zeznań świadków wynika, że zaobserwowali oni częste zadymianie okolicy uniemożliwiające korzystanie z własnej posesji. W trakcie przesłuchania świadkowie podawali jednak różne czasy trwania tego zadymiania oraz różne godziny, w których je zaobserwowali. Nie było również zgodności, co do roku od którego jest obserwowane zjawisko. Jeden ze świadków podał, że największe zadymianie trwa od pół godziny do godziny, co zdaniem organu prowadzącego sprawę może być związane z rozpalaniem kotła. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że uciążliwości związane z nadmiernym zadymianiem mogą być przedmiotem postępowania na drodze cywilnej.

Ekspertyza wykonana przez "B" Sp. z o.o. z J. wykluczyła spalanie niedozwolonych substancji w piecu, natomiast wykazała znaczną ilość niespalonego węgla i obecność przerostów. Nadto kontrola przeprowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. nie wykazała nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku, w tym instalacji c.o. Nadto instalacja c.o. jest sprawna i wykonana prawidłowo, budynek jest w dobrym stanie technicznym i może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem.

Organ I instancji wskazał, że wydając decyzję, zgodnie z art. 363 u.p.o.s., musi ponad wszelką wątpliwość ustalić czy takie naruszenie występuje. W innym wypadku należy rozważyć, czy w danym przypadku nie powinno być mowy o uciążliwościach, a nie negatywnym oddziaływaniu na środowisko. Wskazał, że zgodnie z art. 222 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późń. zm.) przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, przysługuje właścicielowi roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł jak opisano powyżej.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji stowarzyszenie reprezentowane przez pełnomocnika zarzuciło jej naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaniechanie w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bezpodstawne pominięcie wniosków dowodowych złożonych przez stronę postępowania oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego; naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. ponieważ organ I instancji nie wykonał czynności zleconej przez SKO w Katowicach w decyzji z dnia [...] r.; naruszenie art. 363 ust. 1 u.p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię. Zdaniem stowarzyszenia właściwa wykładnia art. 363 u.p.o.ś., w powiązaniu z należycie ustalonym stanem faktycznym, powinna skutkować wydaniem decyzji nakazującej ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

SKO po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji umorzyło postepowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wyjaśnił, że po wpłynięciu odwołania Kolegium zbadało dopuszczalność jego wniesienia oraz termin i stwierdziło, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Po zbadaniu przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, co następuje:

Podstawę materialnoprawną niniejszego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020r., Poz. 1219, dalej jako: "u.p.o.ś"). Zgodnie z art. 363 ust. 1 u.p.o.s., wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do:

1) ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego, (ust. 1).

W myśl ust. 2 tego artykułu, przepisy art. 362 ust. 2-5 stosuje się odpowiednio.

Stosownie zatem do przepisów art. 362 ust. 2-5 u.p.o.ś. w decyzji, o której mowa w ust. 1, organ ochrony środowiska może określić:

1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko;

1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego;

2) termin wykonania obowiązku, (ust. 2).

W myśl art. 375 u.p.o.ś., postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wszczyna się z urzędu.

Z kolei podstawę formalnoprawną wydania orzeczenia przez Kolegium jako organu odwoławczego stanowią normy zawarte w art. 138 K.p.a., a przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego.

Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, art. 138 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno - reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze), ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy SKO przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania według chronologii zdarzeń. Wskazało, że toku postępowania odwoławczego "A" z siedzibą w R. przy ul. [...] (Fundacja, skarżąca) nadesłała wniosek z [...] r. zatytułowany: "Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko", w sprawie dopuszczenia ww. Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach, wszczętym w wyniku odwołania z [...] r. Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. W treści wniosku przedstawiła swoje stanowisko w sprawie i uzasadniła motywy złożenia ww. wniosku o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Do pisma dołączyła Informację odpowiadającą odpisowi aktualnemu z Rejestru Stowarzyszeń (...) KRS z [...] r .

Postanowieniem z [...] r. SKO dopuściło Fundację do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu administracyjnym, a postanowieniem z [...] r. wyznaczyło nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia [...]r. wyjaśniając, że odwołanie nie może zostać rozpatrzone w terminie ustawowym z uwagi na dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu Fundacji i ciążącym na organie odwoławczym obowiązku zapewnienia temu uczestnikowi postępowania czynnego udziału w sprawie. W związku z tym konieczne stało się wyznaczenie nowego terminu do rozpatrzenia złożonego odwołania.

Również w toku postępowania odwoławczego drogą elektroniczną wpłynęło do SKO pismo z [...] r. przedstawiciela stowarzyszenia, w którym poinformowano, że Zebranie Członków ww. Stowarzyszenia podjęło uchwałę o rozwiązaniu stowarzyszenia z dniem [...]r., a następnie również drogą elektroniczną w dniu [...] r. przedstawiciel stowarzyszenia nadesłał zaświadczenie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., o rozwiązaniu stowarzyszenia w dniu [...] r. uchwałą nr [...] z dnia [...]r., i wniósł o niewysyłanie pism kierowanych do byłego stowarzyszenia. Kolegium ustaliło jednocześnie, że stowarzyszenie nie zostało wykreślone z elektronicznej ewidencji stowarzyszeń zwykłych prowadzonej przez Prezydenta Miasta R. Wobec powyższego wskazało, że Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. przy ul. [...] jest stowarzyszeniem zwykłym i mają do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 kwietna 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 713). SKO po dokonaniu analizy przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach doszło do wniosku, że z chwilą podjęcia uchwały o rozwiązaniu ustaje cel stowarzyszenia oraz gasną programy działania, dla których zostało ono zawiązane. Stwierdziło, iż Stowarzyszenie [...] w R. działające przez pełnomocnika nie może realizować celów określonych w regulaminie Stowarzyszenia, od których zależy jego udział w charakterze podmiotu na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu, nie jest więc legitymowane do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

Wskazało, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w rozpoznawanym stanie faktycznym i prawnym występują okoliczności uzasadniające uznanie prowadzonego postępowania za bezprzedmiotowe, co wystąpiło w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest bezsporne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Odnosząc się z kolei do treści odwołania Kolegium zauważyło, że argumenty w nim zawarte - z uwagi na zapadłe w sprawie orzeczenie nie mogły zostać wzięte pod uwagę w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Fundacja zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podkreśliła, że odwołanie zostało złożone przed rozwiązaniem stowarzyszenia. Zgodziła się ze stanowiskiem SKO, że po rozwiązaniu stowarzyszenie traci zdolność prawną i nie może już uczestniczyć w postępowaniach administracyjnych, co jednak w opinii skarżącej nie oznacza, że utrata zdolności prawnej działała z mocą wsteczną i prowadzi do bezskuteczności wszelkich czynności stowarzyszenia poczynionych od dnia jego powstania do dnia rozwiązania. Podkreśliła, że stowarzyszenie było uczestnikiem na prawach strony. Przedmiot postępowania nie był związany z interesem prawnym stowarzyszenia. Samo postępowanie administracyjne prowadzone było przez organ z urzędu, ale występuje w nim wiele stron. Ponadto do postępowania została dopuszczona skarżąca, która prezentuje stanowisko analogiczne do stanowiska stowarzyszenia. Zaakcentowała, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a w przedmiotowym postępowaniu taka sytuacja nie ma miejsca.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.-dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne dokonują kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd uwzględnia skargę i eliminuje z obrotu zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Powyższa kontrola obejmuje w szczególności ocenę, czy zaskarżony akt został wydany w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, a organ dokonał prawidłowej subsumcji obowiązujących w dacie wydania norm prawa materialnego odnoszących się do danej materii oraz czy samo postępowanie było obarczone uchybieniami mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy, znajdującej się w jego kompetencji, jest stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę w aspekcie wspomnianego wyżej kryterium legalności decyzji administracyjnych, Sąd nie stwierdził podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana, z mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę z dnia 1 października 2020 r., natomiast skarżąca we wskazanym terminie nie zaoponowała rozpoznaniu wniesionej skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. W dniu [...] r odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie nakazania osobie fizycznej czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia z instalacji grzewczej budynku mieszkalnego złożyło Stowarzyszenie [...] w R. Stowarzyszenie zostało rozwiązane z dniem [...] r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] r. SKO dopuściło Fundację "A" w R. (skarżąca) do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Z rozstrzygnięciem SKO z dnia [...] r. skarżąca się nie zgadza akcentując, że w niniejszej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania.

Zauważyć należy, iż SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszernie przedstawiło ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny, przedstawiając również pełną treść mających w sprawie zastosowanie przepisów.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił między innymi przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. K.p.a. nie reguluje podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, jednak w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że jego przesłanek należy poszukiwać w art. 105 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi w zasadzie w dwóch sytuacjach: w przypadku skutecznego cofnięcia odwołania oraz w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (por. wyrok NSA z 18 października 2019 r., II OSK 2968/17). Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Skuteczne wszczęcie postępowania odwoławczego wymaga zatem wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga przy tym o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. W przypadku zaskarżenia takiej decyzji skargą, rolą sądu administracyjnego jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Kontrola przez sąd administracyjny zgodności z prawem decyzji organu o umorzeniu postępowania odwoławczego nie obejmuje więc badania prawidłowości decyzji organu I instancji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 października 2019 r., II SA/Wr 444/19).

W niniejszej sprawie SKO, umarzając postępowanie odwoławcze wskazało, że wobec podjęcia w dniu [...] r. uchwały [...] o rozwiązaniu stowarzyszenia z dniem [...[ r.. nie może ono realizować celów określonych w regulaminie stowarzyszenia, od których zależy jego udział w charakterze podmiotu na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu, nie jest więc legitymowane do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem albo o niedopuszczalności odwołania albo o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zastosowanie pierwszego może nastąpić jedynie wtedy, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący nie jest stroną postępowania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08). W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że stowarzyszenie przedmiot postępowania nie był związany z jego interesem prawnym, co winno zakończyć się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, w trybie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, Wokanda 1999, Nr 11, s. 35; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 515/05,'= niepublikowany oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 386/05, niepublikowany wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 50). Umorzenie postępowania odwoławczego, może nastąpić wyłącznie w przypadku dostrzeżenia bezprzedmiotowości samego postępowania odwoławczego, a nie bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ decyzją orzeka wyłącznie o umorzeniu postępowania odwoławczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu wskazuje się przy tym, że z uwagi na brak wskazania w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, należy przy jego wykładni posługiwać się art. 105 K.p.a. a więc ogólną regulacją odnoszącą się do przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE

Zdanie odrębne do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2021 r.

sygn. akt II SA/Gl 1259/20

1. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1259/20 WSA w Gliwicach oddalił skargę wniesioną przez "A" Z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazania osobie fizycznej czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia z instalacji grzewczej budynku mieszkalnego położonego w R. przy ul. [...].

2.Sąd oddalając skargę podzielił stanowisko Kolegium, zgodnie z którym sprawa odwoławcza podlegała umorzeniu ze względów na jej bezprzedmiotowość spowodowaną rozwiązaniem, w trakcie postępowania odwoławczego, Stowarzyszenia Rybnicki Alarm Smogowy, z którego wniosku postępowanie odwoławcze zawisło.

3. W mojej ocenie umorzenie postępowania odwoławczego w tej sytuacji było przedwczesne, bowiem sprawa administracyjna, będąca przedmiotem postępowania, w sytuacji, w której organizacja społeczna działająca w postępowaniu jako uczestnik na prawach strony, inicjująca postępowanie odwoławcze, ulega rozwiązaniu, nie czyni postępowania odwoławczego bezprzedmiotowym. Co za tym idzie, zastosowanie w tym przypadku art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzenie postępowania odwoławczego z tej przyczyny nie powinno mieć miejsca.

4. Podstawą umorzenia postępowania odwoławczego, wskazaną przez Kolegium, był art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., co uznać trzeba za błędne zważywszy na to, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. oznacza w istocie brak sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją, a sprawa taka jednak była (był jej przedmiot, jak i podmioty - strony).

Wobec tego podstawa umorzenia postępowania odwoławczego mógł być jedynie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. samodzielnie, bądź też w zw. z art. 137 k.p.a. (na skutek cofnięcia odwołania). Cofnięcie odwołania nie miało jednak miejsca, stąd pozostaje art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

5. Przesłanką wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W zasadzie chodzi tu trzy przypadki: pierwszy - skuteczne cofnięcie odwołania; drugi - stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.; trzeci - organ odwoławczy umarza postępowanie odwoławcze, jeżeli w toku postępowania na skutek zmiany przepisów określających właściwość instancyjną organ ten przestał być właściwy do rozpoznania odwołania od zaskarżonej decyzji (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019, art. 138, pkt 5 i 6; wyrok NSA z dnia 18 października 2019 r., II OSK 2968/17, LEX nr 2750577).

6. Pierwszy przypadek odpada z tej racji, że odwołanie nie zostało cofnięte (a nawet jeśli by uznać je za cofnięte, to nie cofnęła go strona). Odpada także trzeci, bo organ odwoławczy nie utracił właściwości. Odpada wreszcie przypadek drugi, bowiem dotyczy on jedynie sytuacji, w której odwołanie wnosi strona postępowania, a nie uczestnik na prawach strony. Uczestnik na prawach strony nie dysponuje przedmiotem procesu, w tym przedmiotem postępowania odwoławczego, i nawet ewentualne cofnięcie przez niego odwołania nie ma wpływu na przedmiotowość postępowania odwoławczego. Sprawa odwoławcza pozostaje dalej aktualna: jest jej przedmiot oraz są podmioty (strony) i powinna być załatwiona decyzją organu odwoławczego na zasadach określonych w art. 138 k.p.a, z wyłączeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

7. Stowarzyszenie Rybnicki Alert Smogowy zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie nakazania osobie fizycznej czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia z instalacji grzewczej budynku mieszkalnego (art. 363 ust. 1 pkt. 1 u.p.o.ś.). Samo zaś postępowanie zostało wszczęte z wniosku uprawnionych (legitymowanych) podmiotów, dysponujących w sprawie interesem prawnym

8. Rożna jest pozycja w postępowaniu strony oraz organizacji społecznej, będącej uczestnikiem na prawach strony. Pierwsza z nich (strona), mająca legitymację materialną, opartą o interes prawny, występuje w celu ochrony swojego interesu prawnego, zaś druga (organizacja społeczna), dysponująca legitymacją formalną, występuje w celu ochrony interesu społecznego. Ochrona interesu społecznego jest powiązana z interesem prawnym, którego dochodzi strona, w ten sposób, że pozostaje aktualna jedynie wtedy, gdy interes prawny, a ściślej rzecz ujmując prawa (obowiązki) strony budujące ten interes, są przedmiotem procedowania. Inny słowy rzecz ujmując, jeśli nie ma w postępowaniu strony (stron) np. z powodu utraty przez nie interesu prawnego, postępowanie staje bezprzedmiotowe nie tylko wobec dotychczasowych stron, ale także wobec organizacji społecznej działającej w postępowaniu jako jego uczestnik na prawach strony. Natomiast w sytuacji, w której organizacja społeczna, obojętnie z jakich przyczyn, przestaje być uczestnikiem na prawach strony, a tym samym już nie chroni interesu społecznego, postępowanie administracyjne nie traci swojego przedmiotu.

9.. Postępowanie odwoławcze, co nie budzi żadnych wątpliwości, ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji. W wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, w tym i organizację społeczną, która na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego uzyskała status uczestnika na prawach strony, sprawa administracyjna toczy się nadal, przy czym inne będą po części zasady procedowania. Np. strona może cofnąć odwołanie na warunkach określonych w art. 137 k.p.a., co rodzi konieczność umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. Po otwarciu postępowania odwoławczego odwołanie może cofnąć organizacja społeczna czerpiąca swoją legitymacje odwoławczą z faktu bycia uczestnikiem na prawach strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przy czym nie skutkuje to umorzeniem postępowania odwoławczego. Sprawa administracyjna na tym etapie (odwoławczym) dalej pozostaje aktualna, bowiem dalej jest jej przedmiot oraz podmiot (podmioty), a więc strony, które poszukują ochrony prawnej ze względu na swój interes prawny. Jak wynika z uwag wcześniejszych, "wycofanie się" organizacji społecznej z postępowania odwoławczego oznacza tylko tyle, że nie broni ona interesu społecznego powiązanego z interesem prawnym stron postępowania.

10. Tezę taką należy odnieść także do sytuacji, w których organizacja społeczna inicjująca postępowanie odwoławcze w trakcie jego trwania traci swój byt prawny (przestaje istnieć). Sprawa administracyjna, wymagająca rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, ale bez możliwości umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., trwa dalej. Natomiast organ odwoławczy będzie miał możliwość umorzenia postępowania odwoławczego, ale tylko w części dotyczącej organizacji społecznej. W tej części, i tylko w tej, sprawa odwoławcza staje się bezprzedmiotowa.

11. Trzeba mieć oczywiście na uwadze wyjątkowy, wręcz precedensowy charakter przedmiotowej sprawy. Nie znajdujemy w tej materii orzeczeń administracyjnych, ani też sądowych, jak również nie była ona przedmiotem analizy w komentarzach, monografiach i innych publikacjach naukowych.

Wcześniej formułowany pogląd o braku podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego i konieczności załatwienia sprawy przez organ odwoławczy poprzez wydanie jednej z decyzji spośród wskazanych w art. 138 k.p.a. z wyłączeniem art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., wymaga skorygowania. Skoro nie znajdujemy wprost odpowiedzi na pytanie na jakich zasadach powinien procedować organ odwoławczy w sytuacji, w której w postępowaniu odwoławczym, inicjowanym wnioskiem organizacji społecznej, organizacja ta przestaje istnieć (traci tym samym zdolność prawną), a postępowanie odwoławcze może się toczyć tylko na wniosek legitymowanego podmiotu, którym organizacja ta niewątpliwie była, to należałoby zapytać wcześniej strony postępowania jak one do ewentualnego umorzenia się odnoszą. Jeśli wyraziłyby swój brak zainteresowania załatwieniem ich sprawy przez organ odwoławczy, to wtedy można by rozważać umorzenie postępowania odwoławczego.

Trzeba mieć bowiem na uwadze to, że ich (stron) sprawa administracyjna dalej pozostaje aktualna, a będąc zawiadomione o wszczęciu postępowania odwoławczego czekają na jego wynik. Dotychczasowy brak ich aktywności nie powinien mieć tutaj znaczenia.