Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1930/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1, art. 144, art. 145, art. 152, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 1 pkt 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1290
law: Ustawa z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz  niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581) – dalej również jako ustawa o świadczeniach, w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) – także jako ustawa zmieniająca, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3082/13, po ponownym rozpatrzeniu odwołania L. sp. z o.o. z siedzibą w L. – dalej również jako spółka, skarżąca, utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2013 r. Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – dalej również Dyrektor DOW NFZ oddalającą odwołanie spółki od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze powiatu l. w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2014 r.

Decyzję wydano w następujących ustaleniach;

Dyrektor DOW NFZ [...] listopada 2012 r. ogłosił konkurs ofert [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze [...] W ogłoszeniu wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż [...] zł na okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2014 r. W ogłoszeniu podano przepisy będące podstawą rozpatrywania ofert, termin składania ofert (do [...] listopada 2012 r.), datę otwarcia ofert ([...] listopada 2012 r.), datę i miejsce ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ([...] grudnia 2012 r.). Zastrzeżono możliwość przeprowadzenia negocjacji cenowych z oferentami, których oferty uzyskają wysokie łączne oceny na podstawie kryteriów niecenowych.

W postępowaniu wpłynęło 6 ofert, w tym oferta spółki, na 7 miejsc udzielania świadczeń. Otwarcie ofert nastąpiło zgodnie z ogłoszeniem.

Złożone w postępowaniu konkursowym oferty, w tym oferta spółki, zostały poddane ocenie czy spełniają wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz Ministra Zdrowia.

W części jawnej postępowania komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Protokołem z posiedzenia komisji w części jawnej z dnia [...] grudnia 2012 r. komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 6 ofert, wezwała do usunięcia braków formalnych 2 oferentów, oraz nie odrzuciła żadnej oferty. Skarżąca nie była wzywana do uzupełnienia braków formalno-prawnych oferty.

Z rankingu otwarcia wynika, iż oferta spółki zajęła trzecią pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 61,333 pkt, w tym za ofertę cenową - 10,000 pkt, jakość 41,333 pkt oraz dostępność - 10,000 pkt.

W dniu [...] grudnia 2012 r. komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń przeprowadziła negocjacje cenowe z oferentami. W wyniku tych negocjacji przeprowadzonych ze spółką ustalono: 0,9900 zł jako cenę jednostkową dla świadczeń w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna oraz ilość świadczeń w wymiarze 133 335 punktów jednostkowych na wartość 132.001,65 zł. Strony podpisały protokół końcowy z negocjacji cenowych w dniu [...] grudnia 2012 r., który zawierał ostateczne stanowiska stron z tych negocjacji, co do ilości i ceny świadczeń. Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach cenowych, oferta spółka została sklasyfikowana na 1. pozycji, z łączną liczbą punktów oceny 71,333 pkt, w tym za ofertę cenową - 20,000 pkt, jakość - 41,333 pkt oraz dostępność - 10,000 pkt.

Celem zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej komisja wybrała wszystkie oferty biorące udział w przedmiotowym postępowaniu. Rozstrzygniecie postępowania konkursowego dokonano [...] grudnia 2012 r.

Spółka [...] stycznia 2013 r. złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu (uzupełnione [...] stycznia 2013 r.).

W odwołaniu wskazała, że zajmując wysokie miejsce w rankingu, przy cenie oferowanej obniżonej o 10%, oczekiwała propozycji finansowej, adekwatnej do wykazanego w ofercie potencjału i zasobów. Natomiast otrzymane punkty stanowią zaledwie 1/3 zadeklarowaną przez spółę wartości kontraktu. Zdaniem spółki uszczerbku doznał jej interes prawny. Wniosła o zwiększenie kwoty kontraktu tak aby wartość była adekwatna do zaproponowanego potencjału i miejsca oferty w rankingu.

Po dokonaniu analizy protokołu postępowania w zakresie oceny ofert jak i wartości kontraktów stwierdziła, iż w toku postępowania konkursowego doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach. Zarzuciła, iż złożona oferta uzyskała najwyższą ilość punktów, tj. 71,333 pkt., natomiast zaoferowany kontrakt był o 1/3 niższy od zadeklarowanej przez spółkę wartości. Podniosła, że po dokonaniu porównania wartości kontraktów zaoferowanych poszczególnym oferentom, wartość zaoferowanego spółce kontraktu stanowi 5. kolejną wartość, natomiast oferentowi, który zajął drugą pozycję wartość kontraktu jest niemalże 7 razy wyższa. Spółka takie działania Dyrektora DOW NFZ uznała za naruszające m.in. zasady uczciwej konkurencji, skutkiem czego wypaczona została idea postępowania konkursowego, skoro o wartości przyznanego kontraktu nie decyduje obiektywna ocena złożonej oferty dokonana za pomocą jawnych i ustalonych odgórnie kryteriów, tylko uznanie organu Funduszu. Poddała w wątpliwość reguły przydzielania kontraktów poszczególnym oferentom.

Dyrektor DOW NFZ decyzją z [...] stycznia 2013 r. oddalił odwołanie spółki stwierdzając, że spółka podpisując protokół końcowy z negocjacji cenowych, zaakceptowała propozycje Funduszu.

Prezes NFZ po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej z dnia [...] stycznia 2013 r., decyzją z [...] maja 2013 r. uchylił ww. decyzję Dyrektora DOW NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie oraz niewyjaśnienie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uchylona decyzja nie zawierała informacji na temat metodologii wyliczenia przydziału ilości świadczeń dla poszczególnych oferentów. Podkreślono również, że organ I instancji nie odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, tj.: nie wykazał związku wynikającego z zajętej pozycji strony w rankingu końcowym z ilością zaproponowanych do wykonania świadczeń, nie wykazał przyczyn przyznania oferentom większej ilości świadczeń mimo zajęcia dalszych pozycji w rankingu końcowym pomimo zaoferowania wyższej wartości cenowej za punkt.

Dyrektor DOW NFZ rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z [...] czerwca 2013 r., oddalił w całości odwołanie.

W uzasadnieniu opisano szczegółową metodologię, jaką stosowała komisja konkursowa w postępowania konkursowego. Wskazano na propozycję danych wyjściowych do negocjacji w zakresie oferowanej przez oferentów liczby i ceny świadczeń oraz zdolności do określonej ilości ich udzielania - potencjału oferenta. Organ Funduszu stwierdził, że spółka za ocenę oferty powinna otrzymać 78,000pkt a nie 71,333pkt, błąd ten powstał skutkiem nieprawidłowego działania aplikacji w komputerze. Jednakże zdaniem organu błąd ten nie spowodował naruszenia interesu prawnego spółki, nie mając wpływu na rozstrzygnięcie postępowania.

Wyliczona wprost z potencjału oferentów propozycja wartości umowy spowodowałaby rozdysponowanie kwoty przeznaczonej na świadczenia tylko pomiędzy trzy oferty, których miejsca udzielania świadczeń znajdują się w jednej miejscowości (L.). Dlatego w celu zapewnienia ubezpieczonym możliwie szerokiego dostępu do placówek oferujących świadczenia w przedmiotowym zakresie komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu negocjacji cenowych ze wszystkimi oferentami, których oferty spełniały warunki wymagane do podpisania umowy. Negocjacje te odbywały się także w oparciu o analizę wartości umów na rok poprzedni (2012) oraz prognozy wykonania tych umów. Organ Funduszu wskazał, że wszyscy oferenci mieli podpisane umowy na 2012 r. w tych samych miejscach udzielania świadczeń, na które zostały złożone oferty. Podniesiono, iż analiza ta była jednakowa dla wszystkich ofert.

Prognoza spółki wykonana za 2012 r. nieznacznie przekraczała wartość zawartej umowy. Organ Funduszu podkreślał, ze zaproponowana przez komisję konkursową, po negocjacjach cenowych z [...] grudnia 2012 r., liczba punktów 74.639 (82.103 zł) odpowiadała wartości kontraktu w roku 2012 r. W trakcie negocjacji cenowych spółka obniżyła cenę jednostkową o 10%, tj. do wartości 0,99 zł. Organ Funduszu stwierdził, że ostatecznie podpisano protokół końcowy z negocjacji cenowych na kwotę 132.001,65 zł (133.335 punktów po cenie 0,99 zł.). Uzgodniona kwota była większa o 61%, w stosunku do pierwotnej propozycji NFZ.

Organ I instancji wyjaśnił, iż we wszystkich przypadkach zwiększone wartości wynikające z końcowych protokołów negocjacyjnych poszczególnych ofert podyktowane były obniżeniem cen jednostkowych przez oferentów (oprócz jednego).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących uzyskanej pozycji w rankingu organ Funduszu wyjaśnił, iż do analizy i liczenia kwot stanowiących propozycje do negocjacji korzysta się z punktacji uzyskanej przez ofertę w rankingu otwarcia. Dyrektor DOW NFZ stwierdził, że oferty, które zajęły dwa pierwsze miejsca w rankingu otwarcia miały potencjał oferty w postaci liczby godzin pracy personelu uprawnionego do udzielania świadczeń zdecydowanie wyższy niż spółka, która w tym rankingu zajęła trzecią pozycję.

W odwołaniu z [...] czerwca 2013 r. spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 134 ustawy o świadczeniach oraz art. 7 K.p.a. w zakresie nierównego traktowania oferentów przejawiającego się nieadekwatną wysokością wartości przyznanych kontraktów do uzyskanej pozycji w rankingu postępowania konkursowego. Stwierdzając, że nie wnosi zastrzeżeń co do sposobu prowadzenia postępowania podkreślała, iż ubiegała się o uzyskanie kontraktu na poziomie 335.500 zł, zamiast zaoferowanej wartości kontraktu na poziomie 132.001,65 zł.

Spółka zarzuciła ww. decyzji, iż nie zawierała uzupełnienia braków wskazanych w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Zdaniem spółki, organ jedynie podejmował pozorną próbę wyjaśnienia różnic kontraktów. Nie wyjaśniono powodów, które spowodowały, iż oferenci którzy uzyskali niższą ocenę punktową i wyższą cenę, uzyskali wyższy w porównaniu do spółki kontrakt. Zarzuciła, iż w decyzji odniesiono się wyłącznie do jednostek, które osiągnęły wyższą pozycję w rankingu i wielkość zadeklarowanego czasu pracy.

Dodatkowo podniosła, że jej oferta była najkorzystniejsza ze względu na cenę i inne kryteria, mimo tego wartość uzyskanego kontraktu plasuje się na 5. pozycji pod względem jego wartości.

Podsumowując zarzuciła brak obiektywnych kryteriów rozdziału kontraktów dokonanych z preferowaniem świadczeniodawców publicznych z naruszeniem zasad gospodarowania środkami publicznymi i z godzeniem w prawa obywateli.

Prezes NFZ, obszernie przedstawiając przebieg postępowania i stanowiska spółki oraz organu I instancji, decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż zaproponowana ilość świadczeń przez spółkę była ponad trzy razy mniejsza od zaproponowanej przez pozostałych dwóch oferentów, przy zbliżonym potencjale wykonawczym.

Spółka w piśmie z [...] października 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 134 i art. 147 ustawy o świadczeniach przez nierówne traktowanie oferentów oraz art. 6-8 i art. 11-12 k.p.a. przez niewyjaśnienie przyczyn przyznania skarżącej kontraktu o zaniżonej wartości.

Zdaniem skarżącej Prezes Funduszu prowadził postępowanie z uchybieniem zasad wynikających z ustawy o świadczeniach i z przepisów postępowania.

Wyrokiem z 7 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3082/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1, oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy jedynie w zakresie wyznaczonym odwołaniem, a nie w całości. Organ II instancji nie rozpoznał istoty sprawy oraz nie odniósł się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także w najistotniejszych dla sprawy kwestiach poprzestał na powołaniu się na uzasadnienie decyzji organu I instancji. W swojej decyzji organ II instancji nie zawarł konkretnych informacji na temat metodologii wyliczenia przydziału ilości świadczeń dla poszczególnych oferentów oraz nie wykazał związku wynikającego z zajętej pozycji odwołującej się spółki w rankingu końcowym z ilością zaproponowanych do wykonania świadczeń oraz nie wskazał przyczyn przyznania oferentom większej ilości świadczeń mimo zajęcia dalszych pozycji w rankingu końcowym pomimo zaoferowania wyższej wartości cenowej za punkt. Uznając w tych warunkach, że zaskarżony akt uchyla się spod merytorycznej kontroli Sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ Funduszu powinien podjąć starania właściwego wyjaśnienia sprawy w sposób zrozumiały także dla strony.

W tych ustaleniach Prezes NFZ, omawiając przebieg postępowania i zastosowane przepisy oraz odnosząc się do zarzutów spółki, wydał decyzję wymienioną na wstępie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach organ podał, że w ramach postępowania zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wymagania, wyjaśnienia i informację, a także dokumenty związane postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Spółka biorąc udział w postępowaniu złożyła oświadczenie o zapoznaniu się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłaszała do nich zastrzeżeń. Skarżąca została wybrana do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz zawarła umowę z Dyrektorem DOW NFZ i na tym etapie postępowania nie wykazywała naruszeń zasad pracy komisji konkursowej świadczących o stosowaniu zasad nieuczciwej konkurencji.

W ocenie Prezesa NFZ przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji nie doszło do naruszenia zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a. Prowadzone ze spółką negocjacje cenowe doprowadziły do uzgodnienia ceny (0,99 zł) i ilości świadczeń (133335). Komisja konkursowa dokonując analizy i oceny ofert nie może swobodnie dokonywać oceny ofert, gdyż powinna ściśle przestrzegać zasad oceny wynikających z zarządzeń Prezesa Funduszu. Ocena ofert odbywa się na podstawie odpowiedzi udzielonych przez oferentów na zapytania ankietowe, zweryfikowane na etapie oceny merytorycznej ofert. W części niejawnej postępowania konkursowego przeprowadzono analizę oferowaną liczby i ceny świadczeń oraz potencjału złożonych ofert, na który składał się zadeklarowany tygodniowy wymiar czasu pracy personelu oraz liczba punktów w rankingu otwarcia.

Za potencjał poszczególnych ofert przyjęto iloczyn godzin pracy personelu zadeklarowanej w ofercie oraz kosztów godziny pracy personelu wykazanych w poszczególnych ofertach. Koszt godziny pracy personelu wyliczono jako iloraz liczby punktów zadeklarowanych przez oferenta w ofercie i zadeklarowanej tygodniowej liczby godzin pracy oraz średniego kosztu godziny pracy. Potencjał ofert wyliczono jako tygodniowa liczba godzin pracy personelu pomnożona przez 52 oraz pomnożona przez koszt godziny pracy personelu i pomnożony przez cenę z oferty.

Następnie określono współczynnik uwzględniający potencjał poszczególnych ofert i liczbę punktów uzyskanych w rankingu w sumie ofert złożonych w postępowaniu. Został on określony jako iloczyn procentowego udziału rankingu (iloraz zdobytych punktów przez daną ofertę w stosunku do sumy wszystkich punktów rankingowych zdobytych przez wszystkie oferty w ramach tego samego postępowania) i procent potencjału (rozumiany jako iloraz wartości wyliczonego potencjału dla danej oferty w stosunku do sumy wartości potencjału dla wszystkich ofert w ramach tego postępowania).

Następnie uwzględniono nadwyżkę potencjału w danym postępowaniu (1,7) wyliczoną jako iloraz sumy obliczonego potencjału w stosunku do wartości postępowania wyznaczono pierwiastek (stopień pierwiastka zgodny z nadwyżką potencjału) który dla tego postępowania osiągnął wartość 1,3. Przy użyciu tak obliczone pierwiastka wyliczone zostały wstępne kwoty do negocjacji.

Organ odwoławczy podnosił, że komisja konkursowa proponując podczas negocjacji cenowych spółce niższą ilość jednostek rozliczeniowych, niż to wynikało z oferty spółki, kierowała się jednolitymi zasadami zastosowanymi względem wszystkich oferentów. Wszystkim oferentom proponowano ilość jednostek rozliczeniowych, w zależności od ich indywidualnego potencjału wskazanego w ofercie oraz analiz wykonywanych świadczeń w poprzednim okresie rozliczeniowym. Negocjacje odbywały się, także w oparciu o analizę wartości umów za rok poprzedni (2012) oraz prognozy wykonania tych umów. Wyniki analizy zostały przez organ przedstawione w tabeli.

W wyniku rozstrzygnięcia spółka otrzymała 39,35% wartości złożonej oferty na co wyraziła zgodę podpisując protokół z negocjacji. Organ podkreślił, że wobec zaakceptowania propozycji cenowych zespołu negocjacyjnego spółka nie może podważać wysokości wartości kontraktu uzgodnionej podczas negocjacji cenowych.

Odnosząc się do twierdzeń spółki dotyczących wyliczenia kwoty organ podniósł, że spółka przedstawia wyłącznie wyniki rankingowe i uzyskane punkty w ocenie, natomiast pomija kwestię zgłoszonego potencjału. Tymczasem organ podkreślał, że kwota ostatecznie uzgodnionej wartości kontraktu wyniosła 132 002zł, przy pierwszej propozycji wynoszącej 82 103zł.

W kwestii naruszenia interesu prawnego spółki organ stwierdził, że konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest trybem eliminacyjno – konkursowym. Oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane są w ramach listy rankingowej stosownie do ilości uzyskanych punktów. Zatem posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie zasad postępowania powoduje, że świadczeniodawca pozbawiony jest możliwości zawarcia umowy. Sam natomiast argument otrzymania kontraktu o wartości niższej od oczekiwanej przez spółkę, lecz zgodnej z wynikami negocjacji, nie może stanowić uszczerbku w interesie prawnym spółki.

Skarżąca w piśmie z [...] czerwca 2015 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji Prezesa NFZ z [...] maja 2015 r oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Decyzji zarzuciła, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 134 oraz art. 147 ustawy o świadczeniach, to jest naruszenie zasad równego traktowania świadczeniodawców jak i jawności i niezmienności kryteriów stosowanych przez NFZ przy ocenie ofert;

- art. 6-8 oraz art. 11-12 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Oddział Wojewódzki NFZ oraz Prezesa NFZ przyczyn uzasadniających przyznanie skarżącej kontraktu w zaniżonej w stosunku do innych świadczeniodawców wysokości.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że zaskarżona decyzja pomimo wyraźnie wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszeń prawa powiela błędy uchylonej decyzji. Organ II instancji ograniczył się tylko do wskazania jak zostały ustalone wstępne kwoty do negocjacji, których ustalenie nastąpiło w oderwaniu od jawnych kryteriów oceny ofert. Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji były (zdaniem skarżącej) oderwane od ofert złożonych w ramach postępowania, nie odnoszą się do konkretnych wielkości i niemożliwa jest ich weryfikacja.

Ponadto spółka podała, że organ I instancji nie składał w toku niniejszego postępowania jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących sposobu przyznania poszczególnym świadczeniodawcom kontraktu. Wobec tego skarżona decyzja nie ma poparcia w wyjaśnieniach złożonych przez członków komisji konkursowej. W ocenie skarżącej na etapie ustalania wysokości kontraktu dla każdego świadczeniodawcy organ I instancji działał według własnego uznania i zastosował dodatkowe kryteria, ustalone po dacie wpływu ofert, czym naruszył zasadę jawności i niezmienności kryteriów ofert wyrażoną w art. 147 ustawy o świadczeniach. W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty podnoszone w ramach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes Funduszu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko oraz argumenty zawarte w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.).

Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia, aczkolwiek nie z powodów w niej podnoszonych.

Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) do postępowań, o których mowa w art. 154 ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa zmieniająca w zakresie jej art. 5 weszła w życie z dniem 21 listopada 2013 r., zatem przepis tej noweli miał zastosowanie do wszystkich postępowań i decyzji wydanych przez Dyrektora D. Wojewódzkiego Oddziału NFZ we W. oraz do postępowań i decyzji wydanych przez Prezesa Funduszu do dnia [...] września 2013 r., a wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tej decyzji, także do decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 powyższej ustawy), wykonującą zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i 6 tej ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, wykonując funkcję administracji publicznej naruszył przyznane mu ustawowo kompetencje, poprzez wydanie w dniu [...] maja 2013 r. decyzji uchylającej decyzję Dyrektora D. Wojewódzkiego Oddziału NFZ we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz nakazanie swoją decyzją ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ Funduszu I instancji. Podobnie Dyrektor D. Wojewódzkiego Oddziału NFZ we Wr. naruszył przepisy ustawy o świadczeniach wydając decyzję w dniu [...] czerwca 2013 r., w związku z decyzją Prezesa Funduszu z dnia [...] maja 2013 r. Skutkiem tego doszło do dalszego błędu Prezesa Funduszu przez wydanie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2014 r., decyzji z dnia [...] maja 2015 r. zaskarżonej obecnie.

Odniesienie się do tak postawionej istoty sprawy wymaga poczynienia w pierwszej kolejności uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Istotne w tym zakresie znaczenie mają zwłaszcza dwa przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - art. 152 i art. 154.

Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cytowanej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach (mający zastosowanie w trybie art. 5 powołanej wcześniej ustawy z dnia 11 października 2013 r.) stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7. dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7. dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy). W myśl ust. 6 i ust. 7 omawianego art. 154 ustawy, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora D. OW Funduszu z dnia [...] stycznia 2013 r. a Prezes Funduszu, wskazując na art. 138 § 2 k.p.a., uwzględnił to odwołanie uchylając zaskarżoną decyzję. Jednakże niezgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, miast skierować sprawę do ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, czyli Dyrektorowi D. OW Funduszu a nie do postępowania wskazanego w art. 144 i w art. 145 ustawy (postępowanie w trybie rokowań).

Zastosowanie przez Prezesa Funduszu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie było trafne, gdyż przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienia organów obu instancji polegające na wydaniu decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu pierwszej decyzji Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji.

Konsekwencją tego błędu było ponowne wydanie decyzji przez Dyrektora D. OW Funduszu w dniu [...] czerwca 2013 r. oraz w następstwie zaskarżenia tej decyzji wydanie przez Prezesa Funduszu decyzji z dnia [...] września 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Prezesa Funduszu z dnia [...] września 2013 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylona, jednakże w dalszym procedowaniu organ Funduszu kontynuował błąd wydając decyzję z dnia [...] maja 2015 r. zaskarżoną w sprawie.

Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. wydanym w sprawie II GSK 2167/13 - przepis art. 154 ust. 7 ustawy z 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ pierwszej instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r. wydany w sprawie II GSK 1163/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2013 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 160/13).

W tych warunkach stwierdzając naruszenie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, Sąd uchylając decyzje wskazane w wyroku nie wypowiadał się w kwestii zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżącą. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 157 ust. 7 ustawy o świadczeniach, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.