Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2872/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Dnia 12 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1808/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1808/17 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 w związku art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm., dalej w skrócie "ustawa komunalizacyjna"), art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o powierzchni [...] ha – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podała, że zgodnie z zaświadczeniem Starosty [...] z dnia 28 listopada 2013 r. w/w nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa – we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] (użytek – droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, a jako władający – Starosta [...]. Z pisma Starosty z dnia 30 listopada 2015 r. wynika, że stan władania przedmiotową nieruchomością na dzień 27 maja 1990 r. ustalono na podstawie rejestrów prowadzonych w formie analogowej do 1992 r. W rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów, brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słuszność dokonania przedmiotowych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów). Stwierdziła, że zapisy w prowadzonej przez Starostę [...] ewidencji gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. były niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z § 24 ust. 4 pkt 1 lit. c i § 27 ust. 3 pkt 17 załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), co do gruntów pod drogami gruntowymi, które nie zostały zaliczone do dróg publicznych, lecz są w powszechnym korzystaniu, jako władającego należy wpisać prezydium gromadzkiej rady narodowej. W ewidencji gruntów prawidłowy zapis powinien zatem brzmieć: Skarb Państwa – we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Gminy [...]. Uznała, iż niezgodne z właściwym sposobem prowadzenia ewidencji są także aktualne zapisy, tj. Skarb Państwa – we władaniu Starosty [...], dokonane na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), a w konsekwencji zapisy w księdze wieczystej (których podstawą były dane z ewidencji gruntów i zaświadczenia starosty).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, wyjaśniła użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oraz treść art. 6 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r. Podała, że jedynie istniejący po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] tytuł prawny świadczyłby o tym, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. W przeciwnym razie, stosownie do art. 6 ust. 1 w/w ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

W konsekwencji podzieliła stanowisko Wojewody [...], że zebrana w sprawie dokumentacja potwierdza, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa oraz że w tej dacie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] nie przysługiwał tytuł prawny do tej nieruchomości oparty na stosownej decyzji lub umowie. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy. W sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki komunalizacji, o których mowa w art. 11-12 powołanej ustawy.

Powyższa decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stała się przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przez organy:

a) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności przedmiotowej nieruchomości, które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, pomimo że sporna nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez skarżącą, zaś w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało potwierdzenia dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mimo iż przepis ten nie określa takich dokumentów.

b) art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, niewyjaśnienie w wystarczający sposób stanu sprawy, a przede wszystkim:

- nieprzeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, na podstawie jakiego dokumentu jako zarządca nieruchomości była wpisana Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], a następnie Starosta,

- przekroczenie uprawnień organu i oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę (zarzucenie im niezgodności z ówcześnie obowiązującym prawem) według stanu na dzień 27 maja 1990 r., mimo braku uprawnień organu do dokonania takiej oceny,

- dokonanie przez organ ustaleń dotyczących prawa zarządu/prawa użytkowania wieczystego nieruchomości według przepisu, który nie odnosi się do tych uprawnień, tj. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

c) interesu prawnego skarżącej, poprzez stwierdzenie, że przedmiotowe nieruchomości są własnością skarżącej po ponad 25 latach od wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co powoduje, iż skarżąca odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelkie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, pomimo że organ pierwszej instancji miał wiedzę, iż skarżąca nie uznaje się za właściciela przedmiotowej nieruchomości, w związku z faktem niezgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia 31 grudnia 2005 r., co stanowi nadużycie prawa.

d) art. 138 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podała, że w sprawie nie ustalono w sposób dostateczny stanu faktycznego. Przede wszystkim nie ustalono, co stanowiło podstawę wpisania Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] do ewidencji gruntów jako zarządcy spornej nieruchomości. W ocenie skarżącej, powołany przez organ odwoławczy art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określa żadnych z wymienionych dokumentów jako podstawy udowodnienia prawa zarządu czy użytkowania nieruchomości. Organy powinny zbadać materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i bez wątpliwości ustalić, czy takowy dokument istnieje, czy też nie, czego nie uczyniły. Ograniczyły się jedynie do oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę według stanu na dzień 27 maja 1990 r. i stwierdzenia ich niezgodności z ówcześnie obowiązującym prawem, czym przekroczyły swoje uprawnienia. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył jej interes prawny.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja wydana w tej sprawie ma charakter deklaratoryjny – stwierdza fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy. Organy orzekające w przedmiocie komunalizacji mienia obowiązane są ustalić, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie jest niesporne, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa. Stanowiła ona drogę wewnętrzną, która nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. W związku z powyższym, w sprawie nie można mówić o powstaniu po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] prawa zarządu do spornej nieruchomości, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć jedynie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.). W niniejszej sprawie nie wykazano również, aby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] w dacie 27 maja 1990 r. dysponowała tytułem prawnym do tej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji na rzecz gminy. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała regulacja zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. W związku z tym, za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. odpowiedniej decyzji lub umowy – art. 38 ust. 2 w/w ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Jak wyżej podano, Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] nie legitymowała się tego rodzaju dokumentami.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zaaprobował stwierdzenie organów obu instancji, które uznały, że brak po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 w/w ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. O tym, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie, jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, stanowiąc, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały zatem wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Z tego względu zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, okazał się bezzasadny.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nietrafne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 138 K.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. W świetle art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia władcze gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). Trybunał Konstytucyjny w powołanej uchwale podał, że pojęcie normatywne "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (niestanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 593/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją interesu prawnego Gminy [...], którego upatruje ona w nierespektowaniu przez organ okoliczności, że Gmina nie uznaje się za właściciela spornej nieruchomości, o czym organ miał wiedzę od 25 lat. Stwierdził, że w niniejszej sprawie sprzeciw skarżącej wobec rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej, które nie są zgodne z oczekiwaniami Gminy, nie ma znaczenia. Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność "należenia" spornej nieruchomości, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Stan faktyczny i prawny spornej nieruchomości wskazuje, że mieści się ona w kryterium określonym art. 6 ust. 1 w/w ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. W tej sytuacji, wobec nieprzekazania do dnia 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości na podstawie art. 17a w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191), poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż decyzje organów obu instancji były prawidłowe w zakresie, w jakim stwierdzały, iż Gmina [...] nabyła z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności w/w nieruchomości Skarbu Państwa;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż naruszała ona przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a w szczególności nieustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a co za tym idzie naruszała również przepisy prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz stwierdzenie, iż Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo iż przedmiotowa nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę [...];

3) interesu prawnego Gminy [...], poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość jest własnością Gminy po ponad 25 latach od wejścia w życie (27 maja 1990 r.) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co powoduje, iż Gmina odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, mimo iż organ pierwszej instancji miał wiedzę o tym, iż Gmina [...] nie uznaje się za właściciela przedmiotowej nieruchomości w związku z faktem niezgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia 31 grudnia 2005 r., co stanowi nadużycie prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o nieprzeprowadzanie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała m.in., że w analogicznej sprawie (ze skargi Gminy [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1490/17 uwzględnił skargę Gminy [...] i uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, iż zachodzi przesłanka negatywna komunalizacji, albowiem w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie, iż nieruchomość, której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a więc nie podlegała komunalizacji. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy, w aktach niniejszej sprawy powinno znajdować się analogiczne zaświadczenie, a w przypadku jego braku organy obu instancji w oparciu o ewidencje, rejestry, zapisy w księgach wieczystych i zgromadzone dokumenty powinny zbadać, czy komunalizowana nieruchomość nie należała do Państwowego Funduszu Ziemi lub nie zaistniały okoliczności upoważniające do ustalenia, że powinna należeć do tego Funduszu na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

Skarżąca kasacyjnie Gmina, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że dla celów komunalizacji podstawowe znaczenie ma funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu szczegółowej analizie powinny zostać poddane przez organy obu instancji również te dokumenty w celu ustalenia, czy przedmiotowa działka spełniała przesłanki przewidziane w art. 91 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem czy wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, co w rezultacie przesądzało o wyłączeniu powyższego mienia z komunalizacji.

W pozostałym zakresie skarżąca kasacyjnie Gmina powtórzyła dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. W konsekwencji, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny materiału dowodowego, skutkującego uznaniem, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji komunalizacyjnej w stosunku do kwestionowanej nieruchomości.

Podstawę prawną decyzji komunalizacyjnej stanowił podany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis prawa materialnego – art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z w/w przepisu wynika, że organ orzekający w sprawie komunalizacji powinien badać, czy na dzień wejścia w życie omawianej ustawy zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1, ale także, czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 cyt. ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnych, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.

Gmina [...] w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się na przesłankę określoną w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej, wskazując na regulacje prawne dotyczące gruntów Państwowego Funduszu Ziemi oraz na brak ustaleń organu, czy sporna nieruchomość należała do tego Funduszu.

Dokonując analizy uregulowań prawnych dotyczących Państwowego Funduszu Ziemi podać należy, iż został on utworzony na mocy art. 3 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945, Nr 3, poz. 13 ze zm.). Państwowy Fundusz Ziemi nie miał osobowości prawnej, funkcjonując w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa. Został utworzony w celu zrealizowania przebudowy ustroju rolnego, a zarządzanie nim ustawodawca powierzył Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Powołany art. 3 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił zasadniczą podstawę prawną funkcjonowania Państwowego Funduszu Ziemi do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464). Regulacje szczegółowe dotyczące Państwowego Funduszu Ziemi zostały zamieszczone dopiero w przepisach przejściowych ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w art. 91 i 92).

Stosownie do treści art. 91 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990r., grunty państwowe, położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, weszły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Przepis ten dotyczył zatem gruntów niebędących uprzednio gruntami Państwowego Funduszu Ziemi, ale – co istotne – gruntów położonych na obszarze miast. Tymczasem w niniejszej sprawie sporna nieruchomość jest położona w obrębie ewidencyjnym [...], który – zgodnie z informacją zawartą wypisie z rejestru gruntów – stanowi teren wiejski. Z tego względu art. 91 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma w tym przypadku zastosowania.

Natomiast przepis art. 92 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał, że grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną, przechodziły (na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej) do zasobów gruntów państwowych, o których mowa w art. 2 cyt. ustawy. Z tego przepisu, odmiennie aniżeli w sytuacji opisanej w art. 91 wymienionej ustawy, wynika, że dotyczy on gruntów położonych na obszarze gminy, należących do Państwowego Funduszu Ziemi i w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych na cele niezwiązane z gospodarką rolną.

Zauważyć należy, iż Gmina [...] w tej sprawie nie powołała się na konkretny plan zagospodarowania przestrzennego, mimo iż uchwalanie planów należy do kompetencji Gminy i powinna posiadać wiedzę w zakresie stanowionego przez siebie prawa miejscowego. Wprawdzie Gmina [...] nie twierdzi, że przedmiotowy grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi, to jednak stwierdza, że ta okoliczność nie została w sprawie ustalona. Wskazać należy, iż powyższe stwierdzenie Gminy mogłyby odnieść oczekiwany skutek procesowy tylko w przypadku, gdyby zostało poparte powołaniem się na konkretny plan miejscowy obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r. i to z określeniem istotnych dla sprawy jednostek redakcyjnych tego prawa miejscowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro jednak Gmina [...], będąc co do zasady właściwa do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, nie powołała się na żaden określony plan, to twierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość mogła należeć do Państwowego Funduszu Ziemi było jedynie jest gołosłowne i nie mogło odnieść zamierzonego przez nią skutku. Twierdzenia Gminy w tym zakresie nie znajdują również odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy.

W sprawie jest niesporne, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła drogę wewnętrzną i nie mogła być sklasyfikowana jako nieruchomość rolna w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych (Dz. U. z 1983 r., Nr 19, poz. 86 ze zm.).

W sprawie bezsporny jest także fakt, że ta nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa. Gmina [...], kwestionując prawidłowość rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez brak ustalenia, czy nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, uzasadnia swoje stanowisko treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1490/17. W wyroku tym Sąd uwzględnił skargę Gminy i uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że zachodzi przesłanka negatywna do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności, gdyż w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie, z którego treści wynika, że nieruchomość której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Zauważyć należy, iż wprawdzie powołany przez autora skargi kasacyjnej wyrok został wydany w odniesieniu do nieruchomości położonej również na terenie Gminy [...], to jednak stanowiącej inną działkę ewidencyjną, w innym obrębie ewidencyjnym, posiadającą odrębną dokumentację.

W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, świadczących o tym, aby kwestionowana nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Powyższa okoliczność nie była przez Gminę [...] wcześniej podnoszona i dopiero w skardze kasacyjnej w tym zakresie poddała w wątpliwość kwestię rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map ewidencyjnych wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest otoczona gruntami rolnymi i leśnymi – nie oznacza to jednak, że należała ona Państwowego Funduszu Ziemi. Zaświadczenie Starosty [...] z dnia 28 listopada 2013 r. również nie zawiera takiej informacji.

W skardze kasacyjnej wskazano także na brak poczynienia w toku postępowania administracyjnego ustaleń dotyczących podstawy wpisania Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], jako zarządcy nieruchomości. W tej kwestii skarżąca kasacyjnie Gmina prezentuje stanowisko, że art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określa żadnych dokumentów, jako podstawy udowodnienia prawa zarządu.

Wyjaśnić należy, że powyższego zagadnienia dotyczą dwie uchwały podjęte w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 (publ. ONSAiWSA 2017, nr 4, poz.59) oraz z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 (publ. ONSAiWSA 2018, nr 3, poz. 42). W obu wymienionych uchwałach (dotyczących wprawdzie przedsiębiorstwa PKP), przyjęto, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu obu uchwał stwierdzono, że z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r., wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

W niniejszej sprawie z ustaleń poczynionych przez organy obu instancji wynika, że kwestionowana nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną, niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie stwierdził, że nie można mówić o powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] i to z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 12, art. 21 i art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej).

W toku postępowania nie udowodniono również, aby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] w dniu 27 maja 1990 r. dysponowała tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.

Ponadto zauważyć należy, iż w gminie państwowe drogi wewnętrzne nie tworzyły podstawowej sieci drogowej. Taką sieć komunikacyjną w gminie tworzyły drogi publiczne. Z tego względu państwowe drogi wewnętrzne były traktowane jako tzw. urządzenia komunalne i administrowanie nimi miało pierwszoplanowy związek z gospodarką komunalną sprawowaną przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie z komunikacją i drogownictwem, gdzie właściwe były organy administracji drogowej i podległe im jednostki organizacyjne (zarządy dróg).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa oraz Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazały, że w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości kluczowe znaczenie miała okoliczność "należenia" spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość spełnia kryteria, określone w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z powyższego przepisu wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. również uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było zatem uznać jedynie taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej.

Z treści art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jednoznacznie wynikało, że ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie wykazano, aby sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, aniżeli terenowy organ administracji publicznej. Skoro z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, nieruchomość ta należała do innego podmiotu, aniżeli do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to brak było przeszkód do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Z tego względu zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 K.p.a. należało uznać za niezasadne.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także podany w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia interesu prawnego, który nie został poparty wskazaniem konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przyjął, że sprzeciw Gminy [...] wobec rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej nie ma znaczenia dla oceny zgodności wydanych w sprawie rozstrzygnięć z przepisami prawa. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest decyzją deklaratoryjną, a więc taką, która jedynie potwierdza nabycie prawa własności Skarbu Państwa, a nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje ex lege – z dniem 27 maja 1990 r. Brak uznawania się za właściciela (brak animus) oraz niezgłoszenie przedmiotowej nieruchomości w spisie inwentaryzacyjnym, nie zmienia sytuacji prawnej zaistniałej mocą ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii braku kompetencji organów administracji do dokonania oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów, wyjaśnia, że ewidencja gruntów ma jedynie charakter informacyjny, nie tworzy stanu prawnego i nie korzysta z rękojmi wiary publicznej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonała oceny stanu faktycznego sprawy, a wpisy istniejące w ewidencji w dacie komunalizacji oceniła jako wadliwe, przy czym nastąpiło to przesłankowo na potrzeby ustaleń faktycznych w kontrolowanej sprawie (a zatem bez przekroczenia kompetencji ustawowej).

Podać również należy, iż Gmina [...] na poparcie swych twierdzeń nie przedłożyła żadnych dokumentów i nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów. Na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmianie uległa treść art. 7 K.p.a. Przed nowelizacją komentowany przepis nie wskazywał wprost, że podejmowanie czynności dowodowych w toku postępowania następuje także na wniosek stron, nakładając obowiązek w tym zakresie jedynie na organ działający z urzędu. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie powstałym na gruncie poprzedniego brzmienia cyt. przepisu wskazywano, że co prawda organ obowiązany jest z urzędu stwierdzić, jakie dowody są niezbędne w danej sprawie oraz także z urzędu dowody te przeprowadzić, to jednak nałożony mocą art. 7 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego nie powoduje, iż strona postępowania jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku. Przepis w nowym brzmieniu inicjatywę w postępowaniu dowodowym przyznaje także stronom. W niniejszym postępowaniu administracyjnym Gmina [...] takiej inicjatywy w żadnej mierze nie wykazała.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.