Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 259/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 64e, art. 64b par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 5, art. 12 ust. 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 18, art. 130, art. 134, art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 138 par. 2a, art. 136, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółka z o.o. w S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r., nr [...], na podstawie art. 104 k.p.a., art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, 1a, 1b, 1d, 3, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496), zwaną dalej "specustawa drogowa" oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwaną dalej "u.s.g." ustalił odszkodowanie, w związku z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Z. z [...] r., nr [...], za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie nr [...] miasta K., na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. w kwocie [...]zł, a także zobowiązał się do wypłaty tak ustalonego odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Spółka z o.o., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Spółka zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów:

1) - art. 106 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej poprzez jego niezastosowanie,

2) - art. 134 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o nierynkową wartość nieruchomości.

Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r.

nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9a u.s.g.

w związku z art. 23 specustawy drogowej, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że Prezydent Miasta K. wydał decyzję z dnia [...] r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Z. z [...] r. nr [...], w trybie m.in. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzja Prezydenta Miasta K. stała się ostateczna w dniu [...] r. i zezwoliła na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej ul. [...] w K.", na m.in. nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie nr [...] miasta K..

Wojewoda wskazał dalej, że organ I instancji m.in. na podstawie księgi wieczystej nr [...] ustalił, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania ww. decyzji stanowiła własność Gminy Miasta K., w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. do dnia [...] r. Pismem z [...] r. Prezydent Miasta K. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej działce przysługującego dotychczas [...] Spółce z o.o. z siedzibą w S.. Jednocześnie postanowieniem z [...] r., nr [...] organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego R. B. celem sporządzenia opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

W toku oględzin, które odbyły się w dniu [...] r. ustalono, że nieruchomość ta została wydzielona z nieruchomości wykorzystywanej na węzeł betoniarski. Działka w całości jest wyłożona kostką polbrukową w kształcie litery podwójna T, na podbudowie betonowej, przygotowana do ruchu ciężkich pojazdów, grubość kostki 8, rok budowy nawierzchni 2012. Ogrodzenie od strony ulicy [...] (odnoga) z siatki stalowej o wysokości 1,5 m, osadzonej na słupkach stalowych ř 63 mm, osadzonych w gruncie, o długości 27 m (ogrodzenie + brama). Wysokość bramy 1,74 m, brama z kątowników stalowych z wypełnieniem z siatki o długości 7m. Z akt sprawy (pismo Kierownika Referatu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w K.) wynika, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w K. między ul. [...], a ul. [...], przyjętym uchwałą Nr XXIV/431/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 25 maja 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2001 r. nr 23, poz. 490) przedmiotowa działka znajduje się na terenie elementarnym o symbolu 19 KUz przeznaczonym pod ulicę zbiorczą projektowaną.

Organ podał, że w operacie szacunkowym z dnia [...] r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego R. B., wartości dotyczące nieruchomości zostały określone w następującej wysokości:

- wartość rynkowa gruntu jako prawa własności na kwotę [...]zł,

- wartość rynkowa gruntu jako prawa użytkowania wieczystego na kwotę [...]zł,

- wartość naniesień budowlanych na kwotę [...]zł.

Dla celów wyceny rzeczoznawca przeanalizował rynek nieruchomości drogowych, gdzie cena średnia wyniosła [...] zł oraz rynek nieruchomości przeznaczonych na cele usługowe (komercyjne), usługowo-produkcyjne, gdzie cena średnia wynosiła [...] zł. W związku z dokonaną analizą rzeczoznawca, stosując zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 3 u.g.n., dokonał wyliczenia prawa własności gruntu, a następnie wartości prawa użytkowania wieczystego - przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele usługowe (komercyjne) i usługowo-produkcyjne. Do wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Biegły określił wartość prawa własności gruntu na kwotę [...]zł, co

w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości prawa użytkowania wieczystego na kwotę [...]zł. Natomiast wartość naniesień budowalnych, znajdujących się na tej nieruchomości biegły wycenił na kwotę [...]zł przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów zastąpienia, techniki wskaźnikowej.

Decyzją z [...] r., nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił odszkodowanie za wygasłe prawo do przedmiotowej nieruchomości.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ II instancji stwierdził, że decyzja ww. Prezydenta Miasta K. została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa formalnego.

W ocenie Wojewody Z., w sprawie bezsporne jest,

że przysługujące prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...]

o pow. [...] ha, położonej w obrębie nr [...] miasta K., wygasło na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Z. z [...] r., nr [...] Za wygasłe prawo użytkowania wieczystego (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej), przysługuje odszkodowanie, które w drodze odrębnej decyzji ustala Prezydent Miasta K. (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

Zdaniem Wojewody, stosownie do art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Jak wynika natomiast z art. 18 ust. 1 wysokość przedmiotowego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei, zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania, określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

W ocenie organu odwoławczego, kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia związana z określeniem wartości nieruchomości. Zastosowanie w sprawie ma § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), bowiem dotyczy on nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. przeznaczenie to wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość - zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w K. miedzy ul. [...], a ul. [...] (uchwała nr XXIV/431/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 25 maja 2001 r.) - przeznaczona została pod ulicę zbiorczą projektowaną - oznaczona symbolem [...] Zgodnie z § 4 ww. uchwały ulica zbiorcza znajduje się w terenach pasów drogowych.

Nie ulega zatem wątpliwości, że nieruchomość ta na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, skoro była położona na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu wydania decyzji, pod inwestycję drogową. Wartość rynkową takiej nieruchomości określa się zatem przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Wojewoda podał, że przepis § 36 ust. 4 jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1. Odczytywać go należy w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tak jak w tej sprawie), wycena wartości tej nieruchomości, stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania, winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe.

W świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co nie miało miejsca w tej sprawie - rzeczoznawca majątkowy zamieścił bowiem w operacie bazę transakcji działkami drogowymi) umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

W ocenie organu odwoławczego, usprawiedliwiony zatem okazał się zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 134 u.g.n., ale nie z przyczyn podniesionych przez Spółkę. Przyjmując jako podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. B. - organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 134 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, art. 134 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 18 specustawy drogowej w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej

w zw. z art. 134 ust. 3 u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony został bowiem wbrew normie materialnoprawnej, tj. § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n., w którym rzeczoznawca błędnie oparł wyliczenia określające wartości przedmiotowej nieruchomości (wartość prawa własności gruntu, wartość prawa użytkowania wieczystego i wartość ograniczonych praw rzeczowych) na zasadzie korzyści określonej w art. 134 ust. 3 u.g.n. Zasada korzyści, na którą powołał się rzeczoznawca majątkowy w operacie nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...], w części z której powstała działka nr [...] była już przeznaczona pod drogę. Zasada korzyści nie występuje zatem, ponieważ cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem.

Wojewoda zaznaczył, że akt notarialny, którym Spółka nabyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] nie może stanowić o wartości przedmiotowej nieruchomości, którą określa rzeczoznawca. W akcie notarialnym - umowie sprzedaży jest ustalana cena sprzedaży, która nie zawsze jest równa wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę. Cena jest kwotą, jaką sprzedający nieruchomość uzyska od kupującego, a jej wysokość zależy w największym stopniu od warunków sprzedaży określonych przez strony, a także od ich zdolności negocjacyjnych. Rzeczoznawca natomiast określając wartość nieruchomości dla celów odszkodowania jest związany przepisami prawa, a żaden z przepisów nie wskazuje na uwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości jej ceny nabycia przez dotychczasowego użytkownika wieczystego, czy właściciela.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] r. nie może stanowić dowodu w tej sprawie. Tym samym, przyjmując przedmiotowy operat jako nie spełniający koniecznych wymogów określonych przepisami prawa, organ I instancji naruszył wskazane wyżej przepisy prawa materialnego i w konsekwencji naruszył prawo formalne, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, organ I instancji nie zamieścił w sentencji decyzji informacji dotyczącej terminu wypłaty odszkodowania przez podmiot do tego zobowiązany, który winien się tam znaleźć - zgodnie z art. 132 ust. 1a u.g.n. Organ mógł ten błąd naprawić w trybie art. 111 k.p.a.

i z urzędu uzupełnić rozstrzygnięcie decyzji, ale z takiego rozwiązania nie skorzystał.

Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko Prezydenta Miasta K. zaprezentowane w piśmie z [...] r. nr [...], co do braku możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 106 ust. 1 u.g.n. W ocenie Wojewody, rację ma organ I instancji , że obowiązek ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej za nieruchomości przejęte w wyniku wydania przez organ decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wynika wprost z treści art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do art. 12 ust. 5 jak i art. 23 specustawy drogowej, może mieć jedynie miejsce w kwestiach nieuregulowanych w specustawie drogowej. I mimo, że art. 12 ust. 5 i art. 23 specustawy drogowej nie zawężają tego stosowania do jakiś konkretnych przepisów, czy konkretnego działu ustawy, tylko odsyłają do wszystkich przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - to odpowiednie stosowanie, to takie, które oznacza możliwość stosowania danego przepisu wprost, z odpowiednimi modyfikacjami, bądź w ogóle - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1225/13, na który powołała się strona skarżąca.

Organ I instancji winien zatem sporządzić nowy operat szacunkowy i na jego podstawie przeprowadzić dowód co do wartości nieruchomości.

Od powyższej decyzji Wojewody Z. [...] Spółka z o.o. w S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sprzeciw, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie, a wycena wartości nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Zdaniem skarżącej, organ błędnie przyjął, że ilekroć nieruchomość wywłaszczona lub przejęta na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe.

W opinii Spółki podstawą wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania powinna być (zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wartość rynkowa, ustalana w odniesieniu do faktycznego dotychczasowego sposobu korzystania.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że wyrażona w art. 134 ust. 3 ustawy zasada korzyści nie może mieć zastosowania, ponieważ "cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem", albowiem w tym przepisie mowa wprost o "aktualnym sposobie użytkowania nieruchomości", który w tej sprawie różni się od przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Spółka wyjaśniła, że na dzień wydania decyzji ww. nieruchomość użytkowana była w sposób inny niż cel drogowy - była wykorzystywana przez przedsiębiorców na cele związane z prowadzoną przez nich działalnością gospodarczą, czyli cele usługowo- produkcyjne. Wskazał to rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] r. w rubryce "Aktualny sposób użytkowania nieruchomości (str. 13) wpisując "cele usługowe (komercyjne) - [...]". Przedmiotem analizy rzeczoznawcy przy ustalaniu wartości nieruchomości zasadnie stały się nieruchomości gruntowe niezabudowane, które były przedmiotem obrotu rynkowego przeznaczone na cele usługowe (komercyjne), usługowo- produkcyjne, a nie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych.

Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie sprzeciwu jako bezzasadnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja uchylająca decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w związku

z realizacją inwestycji drogowej, tj. drogi gminnej ul. [...] w K..

Istotę sporu w sprawie stanowi kwestia związana z określeniem wartości nieruchomości skarżącej Spółki. W opinii Spółki podstawą wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania powinna być (zgodnie z art. 134 ustawy

o gospodarce nieruchomościami) wartość rynkowa, ustalana w odniesieniu do faktycznego dotychczasowego sposobu korzystania z ww. nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie w sprawie winien mieć natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem dotyczy on nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496), oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121).

Zaznaczyć należy, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 12 ust. 5 specustawy wynika, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Z kolei art. 18 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Jednocześnie zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.

Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi jest zatem przeznaczenie, jakie miała wyceniona nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne zawarte zostały w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z 2004 r. Nr 207 poz. 2109).

W myśl § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Zgodnie z art. 154 u.g.n. szacując wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić w szczególności jej przeznaczenie w planie miejscowym (ust. 1), w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu (ust. 2), a w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Z przepisu art. 154 u.g.n. i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika zatem, że w sytuacji istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie nieruchomości należy określić na podstawie jego ustaleń. Stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest prawidłowe.

W sprawie bezsporne jest bowiem, że przysługujące prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]

o pow. [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej

w obrębie nr [...] miasta K., wygasło na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Z. z [...] r. nr [...]

Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w K. miedzy ul. [...], a

ul. [...] (uchwała nr XXIV/431/2001 Rady Miejskiej w Koszalinie

z dnia 25 maja 2001 r.) przeznaczona została pod ulicę zbiorczą projektowaną - oznaczoną symbolem [...] Zgodnie z § 4 ww. uchwały Rady Miejskiej w Koszalinie ulica zbiorcza znajduje się w terenach pasów drogowych.

Rację należy przyznać Wojewodzie, że ww. nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, skoro położona była na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wydania decyzji, pod inwestycję drogową. Zgodnie natomiast

z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Skoro biegły takie transakcje wskazał, zatem zachodzi w tym wypadku możliwość, o której mowa powyżej (określenia przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych).

Tym samym, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że w związku

z istnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. terenu, brak było podstaw do ustalenia przeznaczenia nieruchomości skarżącej Spółki na podstawie aktualnego (faktycznego) sposobu użytkowania nieruchomości, określonego jako cele usługowo-komercyjne – [...]. W niniejszej sprawie nie jest możliwe zastosowanie art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z pominięciem art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dotyczących inwestycji drogowych). W świetle powyższego, zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wobec brzmienia cytowanych wyżej przepisów, nie ulega wątpliwości, że wartość przedmiotowej nieruchomości nie mogła zostać określona według aktualnego sposobu jej użytkowania lecz przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W tym miejscu należy dodać, że zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem uchylającym w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z art. 64a p.p.s.a. wynika, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie do art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Powyższe przepisy obowiązują od 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. W niniejszej sprawie obie decyzje w administracyjnym toku postępowania zostały wydane po 1 czerwca 2017 r.

Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, p.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, tylko dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy wyda powyższą decyzję, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokonuje w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jednak jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 728–729; zob. także J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art.64e).

Organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Sytuacja taka miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji Wojewodzie, że wobec błędnego zastosowania przepisów art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami i błędnego oparcia przez rzeczoznawcę wyliczenia określającego wartość przedmiotowej nieruchomości na zasadzie korzyści określonej w art. 134 ust. 3 wspomnianej ustawy, niezbędne jest zlecenie temu rzeczoznawcy nowego operatu szacunkowego określającego wartość poszczególnych praw przysługujących do przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należy także zgodzić się z organem odwoławczym, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu.