Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 142/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 170, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 11a, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 14
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prawidłowości wykonania zjazdów z ulicy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...], znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej B.B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...], nr [...] i umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania zjazdów z al. A do nieruchomości oznaczonych jako: działka nr 17/14 w obrębie [...] z działki nr 17/15 oraz działka nr 16/10 w obrębie [...] z działki nr 16/11, działka nr 17/3 w obrębie [...] z działki nr 17/12.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że pismem z 25 maja 2018 r. B. B. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o podejrzeniu dokonania samowoli budowlanej na działce nr 16/9, położonej w Ł. przy ul. B 198/200, stanowiącej własność Gminy Ł., polegającej na wybudowaniu zjazdu z drogi publicznej bez wymaganego zezwolenia, jak również na nieprawidłowym wykonaniu przez Zarząd Inwestycji Miejskich zjazdu z drogi publicznej na działkę nr 17/14 położoną w Ł. przy ul. B 198/200, stanowiącej jej własność.

Postanowieniem z [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z 25 maja 2018 r.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...], nr [...] uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji z [...].

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał między innymi, że o ile budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 11a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), to niezbędne pozostaje rozważenie przez organ pierwszej instancji zastosowania w sprawie mechanizmów postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem z [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z 25 maja 2018 r. uznając, że skarżącej nie służy legitymacja procesowa czynna, uprawniająca do zainicjowania postępowania.

Następnie 27 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości wykonania zjazdów z al. A do nieruchomości oznaczonych jako: działka nr 17/14 w obrębie [...] z działki nr 17/15, działka nr 17/13 w obrębie [...] z działki nr 17/12.

Postanowieniem z [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej, uchylił w całości postanowienie z [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że kwestia przyznania skarżącej statusu strony postępowania wymaga ponownej weryfikacji. Zwrócił uwagę na dopuszczalność prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowalne w stosunku do obiektów budowlanych nieobjętych obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Decyzją z [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania zjazdów z al. A do nieruchomości oznaczonych jako: działka nr 17/14 w obrębie [...] z działki nr 17/15, działka nr 17/13 w obrębie [...] z działki nr 17/12.

W odwołaniu od tej decyzji, uzupełnionym przez pełnomocnika, B. B. zarzuciła, że organ nie przeprowadził przesłuchania świadków ani wizji lokalnej przy udziale stron. Nie jest prawdą, że decyzja z [...] przewidywała zjazd na działkę 16/10 o szerokości 3 m. Zjazd ten nie został wykonany. Na działkę 16/10 zjazd w granicy między działką a drogą wynosi maksymalnie 1,5 m. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę faktu, że to skarżąca wystąpiła o zezwolenie na wykonanie zjazdów z drogi publicznej i nie była potem informowana o odstępstwach od przedłożonych przez nią i zaakceptowanych przez organy administracyjne planów tychże zjazdów. Organ nie wziął pod uwagę, że w sprawie wadliwie przeprowadzono prace budowlane skoro dostęp do drogi publicznej dla sąsiadującej z działką wnioskodawczyni działką ma szerokość około 1,5 m. Twierdzenie to jest uzasadnione skargami mieszkańców zamieszkujących wspomnianą, sąsiadującą posesję, a korzystających nielegalnie ze zjazdu wybudowanego na zlecenie skarżącej. Jak wynika z ich skargi z 12 sierpnia 2019 r. po postawieniu w granicy działek obiektów kontenerowych, został im znacząco utrudniony wjazd na zamieszkiwaną przez nich posesję. Postępowanie wywołane wspomnianą skargą zakończyło się wydaniem decyzji rozbiórkowej nr [...] z [...]. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że prace zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi określonymi w przepisach rozporządzenia z 2 marca 1999 r., skoro wybudowany i przesunięty niezgodnie z planami zjazd, który faktycznie obsługiwał dwie działki, nie spełnia warunków w zakresie dostępności dla działki sąsiadującej z działką skarżącej. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby dochowano warunków formalnych przy zmianie projektu zjazdu. Z tego też powodu gołosłowne wydają się zeznania I. P. co do rzekomego poinformowania skarżącej o aktualizacji planu. Skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji na lokalizację zjazdu z drogi publicznej – al. A. Zgodę, opartą na przedłożonym projekcie sporządzonym przez inż. M. S., otrzymała. Bez wiedzy i woli skarżącej, wykonawca robót zmienił projekt i wybudował zjazd niezgodnie z planem pierwotnym, za to obsługującym dwie posesje, albowiem Miasto Ł. nie zadbało o zjazd na działkę, na której posadowiony jest budynek mieszkalny zajmowany przez lokatorów wynajmujących od miasta lokale. Skarżąca występowała o wybudowanie zjazdu wyłącznie na swoją nieruchomość, a nie po to by zjazd obsługiwał także drugą posesję. Zjazd wybudowany jest niezgodnie z planem i z wymaganiami rozporządzenia. Zjazd ten w granicy działki 16/10 ma jedynie szerokość 1,5 m zamiast 3 m. Zaskarżona decyzja winna zostać uchylona także z tego względu, że przy jej wydaniu pozbawiono stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Organ drugiej instancji wydając opisaną na wstępie decyzję wskazał, że dokumentacja projektowa zatwierdzona została decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...], nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...], nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na: budowie al. A na odcinku od ul. C do ul. B, rozbudowie ul. B na odcinku od al. A do ul. D rozbudowie ul. E od ul. B do ul. F, budowie ul. E na odcinku od ul. F do al. G w Ł. Dokumentacja ta nie przewidywała budowy zjazdów z nowoprojektowanej al. A na należące do skarżącej działki o nr ewid. 17/14 i 17/13, w obrębie [...] Miasta Ł., powstałe wskutek podziału nieruchomości wyznaczającego teren inwestycji drogowej. Kwestia ta podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w wyroku z 3 listopada 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 547/16, orzekł, że decyzja Wojewody [...] z [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...], narusza prawo w zakresie, w jakim nie obejmuje budowy zjazdów z działek nr 17/14 i 17/13 w obrębie [...] Miasto Ł. Jednocześnie w pkt 2 wskazanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w Z., akcentując, że "(...) istniejące skomunikowanie działki nr 4/2 z drogą publiczną przez zjazd z ul. C uniemożliwia uznanie, że pominięcie dodatkowego zjazdu na ową działkę z nowoprojektowanej al. A stanowi naruszenie prawa". Z tak zaprezentowanym stanowiskiem nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 435/17, uchylił punkt 2 wyroku sądu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie, w jakim nie obejmuje budowy lub przebudowy zjazdu z działki nr 4/2 w obrębie [...] Miasto Ł. Organ drugiej instancji za bezsporne uznał, że do realizacji zjazdu z działki nr ewid. 17/15 do działki nr ewid. 17/14 oraz zjazdu z działki nr ewid. 17/12 do działki nr ewid. 17/13, doszło w trakcie wykonywania robót budowlanych objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. O okoliczności tej świadczą nie tylko wyjaśnienia złożone przez mgr inż. P. N. (kierownika budowy) oraz inż. I. P. (sprawującą nadzór autorski), ale także zapisy w dzienniku budowy. 24 października 2017 r., po dokonaniu oględzin technicznych zrealizowanych robót, nastąpił odbiór końcowy zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa al. A na odcinku od ul. C do ul. B wraz z przebudową ul. B na odc. od ul. E do ul D w Ł.". Zdaniem organu drugiej instancji, ocena legalności zjazdów winna nastąpić w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255), która weszła w życie 1 stycznia 2017 r. Zgodnie ze stanem prawnym – obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. – budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 11a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy). Tym samym zjazdy będące przedmiotem sporu nie wymagały legitymowania się stosownym pozwoleniem na budowę ani dokonania zgłoszenia zamiaru ich realizacji. W odniesieniu do zjazdów istnieje jednak dopuszczalność zastosowania mechanizmów postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu drugiej instancji, okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają jakiejkolwiek podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej lub orzekającej o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Niezasadne byłoby również nałożenie obowiązku w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, to jest żądanie zamiennego projektu budowlanego. Dokumentacja projektowa, dotycząca realizacji inwestycji drogowej nie przewidywała budowy zjazdów z nowoprojektowanej al. A na należące do skarżącej działki o nr ewid. 17/14 i 17/13, w obrębie [...] Miasta Ł. Co zaś się tyczy "wykonania aktualizacji planu zagospodarowania terenu uwzględniającej [sporne] zjazdy", analiza akt nie pozwala na stwierdzenie, by doszło do zmiany pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym projekt zagospodarowania działki lub terenu. Z tych względów nie sposób zarzucić inwestorowi istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Brak jest także przesłanek do zobowiązania inwestora do wykonania czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Celem postępowania opartego na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Kryteria normatywne określające wymagania dla zjazdu indywidualnego zostały zawarte w § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 124), powoływanym dalej jako: "rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r.". W ocenie organu drugiej instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że zjazd z działki nr ewid. 17/15 do działki nr ewid. 17/14 oraz zjazd z działki nr ewid. 17/12 do działki nr ewid. 17/13, odpowiadają wymogom przewidzianym w § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. W szczególności, na uwagę zasługuje dokonana przez organ pierwszej instancji kompletna analiza danych wypływających z dokumentów załączonych przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji drogowej, a mianowicie szkicu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej nr 41/44. Określone w ten sposób parametry techniczne istniejących zjazdów, jak również sporządzony w toku oględzin z 26 października 2020 r. szkic, przedstawiający nie tylko sporne zjazdy w terenie, ale także zawierający "niezwykle precyzyjne" informacje odnośnie ich parametrów, nie pozwala organowi wyższego stopnia na zajęcie odmiennego niż stanowisko organu pierwszej instancji. Co prawda, w okolicznościach sprawy zjazd z działki nr ewid. 17/15 do działki nr ewid. 17/14 obejmuje swoim zakresem terytorialnym fragment działki nr ewid. 16/11, a zatem przylega również do działki nr ewid. 16/10, nie sposób jednakże zgodzić się z argumentacją skarżącej, że istniejący zjazd narusza warunki stawiane przepisami wskazanego powyżej rozporządzenia. O ile bowiem, na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z przypadkiem, że zjazd został wykonany na fragmencie działki nr ewid. 17/15 oraz na fragmencie działki nr ewid. 16/11, to jednak okoliczność ta nie przesądza o uznaniu, że w sprawie tej występują dwa niezależne obiekty budowlane. Poglądu tego nie zmienia również to, że zjazd obsługuje faktycznie dwie nieruchomości, do których tytułami prawnymi legitymują się odrębne podmioty. W ocenie organu drugiej instancji, słusznie oparto decyzję z [...] na normie art 105 § 1 k.p.a. Zjazdy nie stwarzają bowiem zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska, jak również nie naruszają warunków określonych w przepisach prawa budowlanego. Stąd nie istnieją podstawy do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy. Biorąc pod uwagę jednakże to, że organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu nie uwzględnił faktu, że zjazd z działki nr ewid. 17/15 do działki nr ewid. 17/14 obejmuje swoim zakresem terytorialnym fragment działki nr ewid. 16/11, zasadnym stało się skorzystanie z kompetencji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i prawidłowe skonstruowanie sentencji rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. B. wniosła o dopuszczenie dowodu z nagrania z drona działek będących przedmiotem zaskarżonej decyzji na okoliczność wadliwego (nieprawidłowego) wykonania zjazdów z drogi publicznej, rozpoznanie sprawy na rozprawie, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wydane orzeczenie, a to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz uchyleniu się organu drugiej instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy, zgodnego z interesem strony;

2. naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, sprowadzających się do zacytowania treści dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

3. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ drugiej instancji przy załatwieniu sprawy w sposób niekorzystny dla strony;

4. rażące naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się organu drugiej instancji do zawartego w odwołaniu wniosku dowodowego o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie poprzez dopuszczenie dowodu z zeznań stron;

5. rażące naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się organu drugiej instancji do zawartego w odwołaniu wniosku dowodowego o przeprowadzenie dodatkowego postępowania poprzez załączenie akt postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.;

6. rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie mającym istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

7. rażące naruszenie art. 139 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się;

8. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przewlekłe rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym, które organowi drugiej instancji zajęło niemal rok.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 21 września 2021 r. zawiadomiono skarżącą (4 października 2021 r. – zwrotne potwierdzenie odbioru k. 36), uczestnika postępowania (24 września 2021 r. – zwrotne potwierdzenie odbioru k. 34) i organ administracji (24 września 2021 r. – zwrotne potwierdzenie odbioru k. 35) o rozprawie zdalnej wyznaczonej na 30 listopada 2021 r. oraz zwrócono się o udzielenie w terminie 7 dni informacji o posiadaniu możliwości technicznych uczestniczenia w tej formie rozprawy.

Skarżąca, uczestnik postępowania oraz organ administracji nie potwierdzili możliwości udziału w rozprawie zdalnej. W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 26 października 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym 30 listopada 2021 r., o czym skarżąca, uczestnik postępowania i organ administracji zostali powiadomieni odpowiednio 11 listopada 2021 r. i 2 listopada 2021 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 41-43).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 27 października 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 21 września 2021 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony nie potwierdziły technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w wykonaniu zarządzenia z 21 września 2021 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia z 27 października 2021 r. zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej jednak nie skorzystały.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny nie orzeka merytorycznie i nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, tj. nie wydaje orzeczenia, co do istoty sprawy, lecz bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednakże z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że chodzi wyłącznie o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "dowody uzupełniające". Dodać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008/2, poz. 31; uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Jak już wyżej wskazano, sąd administracyjny nie orzeka merytorycznie. Z tych względów zawarty w skardze wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z nagrania z drona działek będących przedmiotem zaskarżonej decyzji na okoliczność wadliwego (nieprawidłowego) wykonania zjazdów z drogi publicznej, jako w istocie zmierzający do dokonania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych w tym zakresie, nie mógł zostać uwzględniony i dlatego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowieniem z [...] sąd wniosek ten oddalił.

Wyjaśnić również należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania stanowić może przedmiot odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego. Jednym z warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Przewlekłe prowadzenie postępowania nie może zatem stanowić elementu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Organy administracji obu instancji uznały, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi określona w art. 105 § 1 k.p.a. podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podstawę takiego stwierdzenia stanowi dokonana przez organy administracji ocena, że zjazd z działki nr ewid. 17/15 do działki nr ewid. 17/14 oraz zjazd z działki nr ewid. 17/12 do działki nr ewid. 17/13, odpowiadają wymogom przewidzianym w § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Za niewątpliwe organ drugiej instancji uznał przy tym, że zjazd z działki nr ewid. 17/15 do działki nr ewid. 17/14 obejmuje swoim zakresem "terytorialnym" fragment działki nr ewid. 16/11, a zatem przylega również do działki nr ewid. 16/10. Organy administracji oparły wydane w sprawie decyzje na wyjaśnieniach P. N. (kierownika budowy) i I. P. (sprawującej nadzór autorski), analizie mapy zasadniczej złożonej do akt sprawy 12 kwietnia 2019 r., zapisach w dzienniku budowy, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz oględzinach przeprowadzonych 26 października 2020 r.

Poza sporem jest, że do realizacji zjazdu z działki nr ewid. 17/15 do działki nr ewid. 17/14 oraz zjazdu z działki nr ewid. 17/12 do działki nr ewid. 17/13 doszło w następstwie wykonania robót budowlanych objętych decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na: budowie al. A na odcinku od ul. C do ul. B, rozbudowie ul. B na odcinku od al. A do ul. D, rozbudowie ul. E od ul. B do ul. F, budowie ul. E na odcinku od ul. F do al. G w Ł. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] Decyzje te zostały wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), powoływanej dalej jako: "specustawa drogowa". Ustawa ta jako ustawa szczególna, specjalna, przewiduje szereg rozwiązań modyfikujących i zmieniających podstawowe regulacje zawarte w kilku ustawach, w tym m. in.: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o gospodarce nieruchomościami, ustawie Prawo budowlane, a także Kodeksie postępowania administracyjnego. W oparciu o jej przepisy wydawana jest jedna decyzja administracyjna tj. decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11a). Decyzja ta w stosunku do zasad ogólnych przewidzianych w wyżej wymienionych ustawach zastępuje kilka decyzji: decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o podziale nieruchomości, decyzję o wywłaszczeniu, decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h. W wyniku zmiany wprowadzonej przez art. 10 pkt 2 ustawy nowelizującej przepis art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej od 19 września 2020 r. doprecyzowano, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierać winna zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.

Prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 547/16 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 435/17 stwierdzono, że decyzja Wojewody [...] z [...] narusza prawo w zakresie, w jakim nie obejmuje budowy zjazdów z działek nr 17/14 i 17/13 w obrębie [...] Miasto Ł. oraz narusza prawo w zakresie, w jakim nie obejmuje budowy lub przebudowy zjazdu z działki nr 4/2 w obrębie [...] Miasto Ł.

W wyroku z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 547/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że przedłożona przez inwestora dokumentacja budowlana nie przewiduje budowy zjazdów z nowoprojektowanej al. A na należące do skarżącej B. B. działki nr 17/14 i 17/13, w obrębie [...] Miasta Ł., powstałe wskutek podziału nieruchomości wyznaczającego teren inwestycji drogowej. Uchybienie to sąd uznał za oczywiste naruszenie przepisu art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.p.", który jednoznacznie wskazuje na zarządcę drogi publicznej, jako na podmiot odpowiedzialny za budowę lub przebudowę zjazdów jeśli buduje lub przebudowuje drogę. Budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi publicznej jest oczywiście uzależniona od zgody właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej, ale jako równoważny z wyrażeniem zgody należy traktować wniosek właściciela lub użytkownika o wybudowanie lub przebudowanie zjazdu skierowany do zarządcy drogi. Koszty realizacji budowy lub przebudowy zjazdu w warunkach określonych w art. 29 ust. 2 u.d.p. ponosi zarządca drogi (vide: P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010r., uwagi do art. 29). Skoro skarżąca w toku postępowania żądała budowy zjazdu z drogi publicznej na nowopowstałe działki, to zaniechanie objęcia zakresem inwestycji budowy zjazdów i obciążenia inwestora obowiązkiem w tym zakresie, stanowi – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażące naruszenie przepisu art. 29 ust. 2 u.d.p. Wszak naruszenie prawa w powyższym zakresie ma oczywisty charakter, a przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. jest jasny i nie wymaga pogłębionej interpretacji, aby wskazać na zarządcę drogi jako na podmiot odpowiedzialny za budowę i przebudowę zjazdów w sytuacji opisanej w owym przepisie. Nadto skutki ekonomiczne i gospodarcze wywołane kwestionowaną decyzją w zakresie braku obciążenia inwestora obowiązkiem budowy zjazdów z nowopowstałych działek na drogę publiczną, w szczególności stanowiące próbę przerzucenia na skarżącą obowiązku ich budowy i poniesienia związanych z tym kosztów, stanowią w okolicznościach niniejszej sprawy zaprzeczenie przepis art. 29 ust. 2 u.d.p.

W wyroku z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 435/17 Naczelny Sąd Administracyjny z kolei wyjaśnił, że w ramach specustawy drogowej ustawodawca zakłada konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest właśnie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej w sposób oczywisty koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomością, które do tej pory taki dostęp miały.

Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II FSK 1014/19). Zawartą w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 547/16 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 435/17 ocenę decyzji Wojewody [...] z [...] oraz dokonaną wykładnię przepisów prawa, w tym art. 29 u.d.p. uznać należy zatem za wiążącą również w niniejszej sprawie.

Podgląd, że obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości, co na gruncie art. 29 ust. 2 u.d.p. oznacza nie tylko obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały, ale także sankcjonowania istniejących zjazdów w całym okresie ich legalnego funkcjonowania został wyrażony również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2768/20.

Za prawidłowe uznać należy stanowisko organów administracji, że z uwagi na wszczęcie postępowania przed 19 września 2020 r. (wniosek skarżącej z 25 maja 2018 r.), w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy nowelizującej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1. tj. ustawą Prawo budowlane, wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Budowa zjazdów z dróg powiatowych i gminnych nie wymaga określonego w ustawie Prawo budowlane pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 11a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1). Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (por. uchwałę NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/6).

Wskazać jednakże należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4).

Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, tak jak w niniejszej sprawie, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., II OSK 1106/10).

Jak wynika przy tym z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach, o których stanowi art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Należy przy tym zaznaczyć, że wydanie nakazu rozbiórki bądź nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego dotyczy zasadniczo jedynie tych przypadków, gdy niemożliwe jest wykonanie innych czynności, które pozwoliłyby na zachowanie zgodności obiektu budowlanego z prawem. Rozstrzygnięcie, czy zachodzi konieczność rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymaga w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zbadania możliwości i konieczności podjęcia działań naprawczych, w tym legalności danego obiektu budowlanego. W tym celu niezbędne jest zatem dokonanie oceny zgodności zrealizowanych prac z przepisami. Określając zakres przedmiotowy zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie ograniczył się jedynie do robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym. Z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane wynika bowiem, że obejmują one swoim zakresem również roboty budowlane wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź środowiska, lub istotnie odbiegające od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Będą to przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie tylko. Ustawodawca nie sprecyzował bowiem, jakie przepisy prawa winny stanowić dla organu nadzoru budowlanego wzorzec kontroli robót budowlanych w postępowaniu naprawczym prowadzonym w tym trybie. Uznać zatem należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć szeroko pojęte przepisy odnoszące się do procesu inwestycyjnego w zakresie objętym jego właściwością, w szczególności przepisy Prawa budowlanego. Stosownie do art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10.

Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było zatem nie tylko zbadanie zgodności wykonanych prac z § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowalne obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Z kolei § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.", nakłada obowiązek zapewnienia dla działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nim związanych dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiednich do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m (ust. 1). Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3).

Aby ocenić, czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje uciążliwości dla otoczenia. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1643/19). Naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane stanowić będzie takie zaprojektowanie obiektu budowlanego, które pozbawi inne podmioty dostępu do drogi publicznej, na przykład poprzez uniemożliwienie wykonywania służebności przejścia lub przechodu (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., II OSK 757/17). Z kolei warunek "dostępu do drogi publicznej" będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 u.d.p. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową, albo stanowiących drogi wewnętrzne – drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 1560/18). Dodać przy tym należy, że "zapewnienie dostępu do drogi publicznej" jako wyraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, nie może być rozumiane jako przedkładanie interesów tych osób nad interesy inwestorów, lecz muszą one być stosownie wyważone (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., II OSK 2474/12). Z pewnością prowadzący postępowanie organ administracji powinien zatem dokładnie rozważyć wszystkie okoliczności konkretnej sprawy, w celu stwierdzenia, czy stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącej, poprzez takie wykonanie zjazdu z działek nr 17/15 i 16/11 na działki nr 17/14 i 16/10 o takich parametrach, że nie jest możliwe z niego korzystanie w celu dojazdu do działki nr 16/10 bez ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności działki nr 17/14. Zwrócić należy też uwagę, że jednym z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Skoro warunkiem wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wymaga wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek ten dotyczy wszystkich nieruchomości gruntowych, na których realizowana jest inwestycja. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, a inwestora realizującego samowolę budowlaną stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., II OSK 2566/14). Nie podlega również wątpliwości, że przewidziany w art. 29 ust. 2 u.d.p. obowiązek zarządcy drogi koreluje z prawem właściciela nieruchomości przyległej do drogi zachowania posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd. Ograniczenie tej ochrony wyłącznie do instrumentów dostępnych w toku prowadzenia inwestycji drogowej, ze względu na możliwą wielość stanów faktycznych, nie jest uzasadnione, zwłaszcza, że nie wynika wprost z ustawy o drogach publicznych, regulującej kwestie zjazdów. Nie jest też uzasadnione odsyłanie uprawnionego na drogę poszukiwania jakichś alternatywnych trybów dochodzenia ochrony, skoro podstawowym normatywnym źródłem obowiązku jest ustawowo uregulowany obowiązek w art. 29 ust. 2 u.d.p. (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., I OSK 1069/20). Dokonanie przebudowy istniejącego zjazdu w warunkach przebudowy drogi, bez zgody właściciela przylegającej nieruchomości, a w szczególności faktyczna likwidacja bez zgody właściciela legalnie istniejącego zjazdu, winny być postrzegane jako swoiste, nieskodyfikowane delikty administracyjne (art. 29a u.d.p.). Usunięcie takiego stanu sprzeczności z prawem i dokonanie ochrony skutecznie nabytych praw właściciela nieruchomości, winno nastąpić jako skutek organizacyjnych i technicznych działań zarządcy drogi uznającego obowiązek odtworzenia istniejącego legalnie zjazdu albo też jako wynik decyzji administracyjnej, w razie kwestionowania przez zarządcę drogi tegoż obowiązku. Taki sposób załatwienia żądania odtworzenia zlikwidowanego zjazdu chroni interes prawny właściciela nieruchomości przyległej do przebudowywanej drogi (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., I OSK 1069/20). Podkreślić należy również, że naczelną zasadą przy lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym, korzystaniu ze swojej nieruchomości (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r., OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 24 maja 2016 r., I OSK 1864/14 i z 8 lutego 2012 r., I OSK 176/11). Innymi słowy lokalizacja zjazdu z drogi publicznej nie może powodować zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. O tym czy konkretny zjazd będzie negatywnie wpływał na poziom bezpieczeństwa w ruchu drogowym rozstrzygają nie tyle przepisy prawa, co okoliczności faktyczne indywidualnej sprawy i projektowane rozwiązania komunikacyjne. Kwestia ta winna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Organy administracji winny zatem rozważyć, czy zjazdy stanowiące przedmiot postępowania umożliwiają zgodne z przepisami prawa, w tym z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sposób zapewniający bezpieczeństwo w ruchu drogowym, skomunikowanie działek nr 17/15, 17/13 i 16/10 z drogą publiczną. Rozważania te powinny zostać poprzedzone ustaleniem, czy działka nr 16/10 miała urządzony własny zjazd. W rozpoznawanej sprawie takiej oceny i odpowiednich ustaleń poprzedzających wydanie decyzji niewątpliwie zabrakło.

Brak poczynienia niezbędnych, kompletnych ustaleń faktycznych doprowadził zaś organy do przedwczesnego – na obecnym etapie postępowania – wniosku, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe wobec stwierdzenia, że sporne zjazdy odpowiadają wymogom określonym w § 79 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. i nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska, jak również nie naruszają warunków określonych w przepisach prawa budowlanego. Stwierdzenie o niestwarzaniu zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska i nienaruszaniu warunków określonych w przepisach prawa budowlanego jest poza tym ogólnikowe i gołosłowne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, co stanowiło podstawę takiej oceny.

W związku z powyższym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego uznać należy za co najmniej przedwczesne, albowiem oparte na niekompletnym i co za tym idzie wadliwie zebranym i ocenionym materiale dowodowym, co stanowiło niewątpliwe naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które zgodnie z art. 140 k.p.a. znajdują zastosowanie także w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Powyższe naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a., których dopuściły się orzekające w sprawie organy administracji obu instancji uznać należy za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodać należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że zrealizowana kompetencja organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec stwierdzonej samowoli budowlanej nie staje się bezprzedmiotowa (nie traci swego normatywnego i funkcjonalnego sensu) z tego powodu, że samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. W takiej sytuacji nie następuje bowiem ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. Postępowanie takie bowiem, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a stwierdzenie tej przesłanki stwarza dopiero podstawę do umorzenia postępowania. W takim wypadku wskazuje się na możliwość wydania w postępowaniu legalizacyjnym decyzji o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i orzeczenie w ten sposób co do istoty sprawy (por. wyroki NSA z 15 listopada 2006 r. II OSK 1344/05; z 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06; z 15 czerwca 2010 r. II OSK 1012/09; wyrok WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2007 r., II SA/Gl 684/07).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zobowiązany będzie w należyty sposób wyjaśnić okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia, mając przy tym na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez sąd ocenę prawną.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącej od organu administracji sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącej kwota 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi.

ał