Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1013/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Maria Wiśniewska Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 2028/04 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] w przedmiocie nabycia przez Gminę P. z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) stwierdził nabycie przez Gminę P. własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej nr 3695/9 o pow. 127 m kw., zajętej pod fragment ul. [...].

Od powyższej decyzji M. M. odwołał się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

Decyzją z dnia [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ podniósł, że w dniu 31 grudnia 1998 roku działka stanowiąca parcelę nr 3695/9 była własnością M. M.. Ulica [...] natomiast, zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Nowosądeckiego Nr 12 z dnia 28 kwietnia 1995 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 12, poz. 54), została zaliczona do kategorii dróg lokalnych i miejskich. Z dniem 1 stycznia 1999 roku ul. [...] stała się zatem z mocy prawa, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, drogą gminną. Władztwo Gminy P. nad przedmiotową działką nie było przez stronę kwestionowane, zatem organ uznał, iż jest ono oczywiste. Organ zauważył także, iż podstawę prawną dla żądania odszkodowania przez właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi przepis art. 73 ust. 4 w/w ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 roku do dnia 31 grudnia 2005 roku. Ustalenie odszkodowania może być dokonane jedynie w odrębnym postępowaniu, po złożeniu wniosku przez właściciela. Odszkodowanie ustalane jest decyzją właściwego starosty (w niniejszej sprawie - Starosty Nowosądeckiego), co wynika z treści art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze na powyższą decyzję M. M. podniósł, iż nie otrzymał odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Powołał się także na toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w Nowym Sączu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Sąd I instancji stwierdził, iż organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, a załączone do akt sprawy dokumenty (w tym zaświadczenie z księgi wieczystej, wypis z rejestru gruntów, mapa) potwierdzają fakt istnienia drogi publicznej i władania nią przez Gminę P. Również istotną w sprawie okolicznością jest to, że skarżący zarówno w odwołaniu skierowanym do organu drugiej instancji, jak również w skardze do sądu, nie kwestionuje istnienia drogi, jak i jej władania przez jednostkę samorządu terytorialnego. Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że w toku postępowania nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Sąd zauważył także, iż odszkodowanie wypłacane jest na wniosek byłego właściciela nieruchomości i kwestie z nim związane mogą być przedmiotem skargi, ale na decyzję o odszkodowaniu. Zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dotyczyła odszkodowania, wobec czego zarzuty co do zbyt niskiej kwoty odszkodowania nie mogą być w niniejszej sprawie skuteczne.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez M. M., reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na sprzeczności wyroku z art. 32 i art. 77 ust. 1 (oraz art. 2) Konstytucji RP, wynikającej z niewłaściwego zastosowania tych przepisów przy wydaniu wyroku przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżony wyrok jest niezgodny z przepisami ustawy zasadniczej, co wynika z niezgodności art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ze wskazanymi przepisami Konstytucji. W ocenie autora skargi kasacyjnej, sytuacja polegająca na tym, że wywłaszczenie może nastąpić z mocy prawa bez ustalenia należnego odszkodowania i że odszkodowanie będzie mogło zostać przyznane po upływie nieuzasadnionego aksjologicznie okresu, nie może zaistnieć w demokratycznym państwie prawnym, gdyż podważa ona zaufanie obywateli do państwa. Rozwiązanie przyjęte w art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną powoduje zróżnicowanie sytuacji prawnej wywłaszczonych w trybie tej ustawy z sytuacją prawną osób wywłaszczonych w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem strony skarżącej, obie kategorie osób powinny posiadać równe uprawnienia w analogicznej sytuacji. Tymczasem różnica polega w szczególności na odroczeniu możliwości domagania się odszkodowania przez osobę wywłaszczoną w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Oznacza to, iż przepis ten jest sprzeczny z art. 32 Konstytucji RP. Przepis art. 73 w/w ustawy narusza także art. 77 ust. 1 Konstytucji, gdyż w sytuacji zajęcia nieruchomości przed wywłaszczeniem przez gminę bez tytułu prawnego i związanego z tym wyrządzenia szkody, skarżący mógłby dochodzić odszkodowania jedynie w trybie art. 73 ustawy, co powoduje zamknięcie drogi do pełnego wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez sprzeczne z prawem działanie organu władzy państwowej. Ponadto przepis art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie reguluje kwestii odszkodowania (wynagrodzenia) za odroczenie w czasie momentu uzyskania odszkodowania, które może nastąpić po długim okresie oczekiwania.

Powołując takie zarzuty w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji bądź orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] oraz decyzji ją poprzedzającej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika strony skarżącej skarga kasacyjnej oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. W ocenie autora skargi kasacyjnej owo niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego sprowadza się do zarzutu sprzeczności art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) z przepisami art. 2, art. 32 i art. 77 Konstytucji RP. Należy przy tym zauważyć, iż z treści skargi kasacyjnej nie wynika w sposób jednoznaczny, który przepis art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną miałby naruszać wskazane normy konstytucyjne. Koniecznym zaś warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji określonych w art. 174 p.p.s.a. jest wskazanie, który przepis, rozumiany jako najmniejsza jednostka redakcyjna oznaczona numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy został naruszony.

Abstrahując od powyższego zważyć także należy, iż naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, czyli przyjęciu, że stan faktyczny ustalony w sprawie został błędnie uznany przez sąd za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej.

Brak wskazania naruszenia konkretnych przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające reformę administracji publicznej, nieprawidłowe sprecyzowanie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, powoduje w rozpoznawanej sprawie, iż z treści całej skargi kasacyjnej nie sposób wyprowadzić właściwych podstaw kasacyjnych, a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą wywołać zamierzonego skutku. Skargę kasacyjną należy uznać za pozbawioną konstytuujących ją elementów treściowych, które umożliwiają ocenę jej zasadności. Należy bowiem podkreślić, iż rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ocena zarzutów w ramach prawidłowo określonych podstaw kasacyjnych. Sąd ten nie jest natomiast uprawniony do konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej. Powinna ona zostać tak sporządzona, aby w sposób jednoznaczny wskazywała, iż doszło do naruszenia przez sąd I instancji określonego przepisu prawa materialnego i to obiektywnie istotnego, a także wskazywała błędy sądu meriti lub braki świadczące o naruszeniu tego przepisu.

Podkreślenia wymaga również, iż skarga kasacyjna wymierzona jest nie tyle przeciwko orzeczeniu Sądu I instancji, co przeciwko regulacjom ustawowym, zawartym w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, które w ocenie autora skargi kasacyjnej dyskryminują osoby pozbawione władztwa nad gruntami zajętymi pod drogi publiczne w stosunku do osób wywłaszczonych w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

Abstrahując od tego, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą samego przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, kontrolującego decyzję o stwierdzeniu nabycia własności gruntów, lecz kwestii związanych z przyznaniem i wypłatą odszkodowania, należy stwierdzić, że skarga nie przedstawia precyzyjnego i jednoznacznego wywodu prawnego, który pozwalałby na ustalenie, kto – zdaniem jej autora – naruszył wskazane przepisy Konstytucji (Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem czy też władza ustawodawcza i wykonawcza, prowadząc określoną politykę dotyczącą przejmowania gruntów zajętych pod drogi publiczne), a przede wszystkim, w jaki sposób doszło do tego naruszenia. Odmowna decyzja organu, a następnie oddalenie skargi przez sąd meriti, nie może być kwalifikowane wprost jako naruszenie art. 2, art. 32 i art. 77 Konstytucji, jeżeli strona skarżąca nie wykaże, na czym polegało przekroczenie prawa przez Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie, a także, jakie przepisu ustawy z dnia 13 października 1998 roku zostały naruszone.

Autor skargi kasacyjnej nie precyzuje przy tym we wniesionym środku odwoławczym, jakie poglądy Sądu I instancji okazały się sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Sposób uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP przy rozpoznawaniu tak sformalizowanego środka odwoławczego, jakim jest skarga kasacyjna, nie pozwala na odniesienie się do nich z użyciem szczegółowej jurydycznej argumentacji.

Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, na czym polegać miało naruszenie nakazu równego traktowania wynikającego z treści art. 32 Konstytucji. Jeżeli naruszenie to miałoby polegać na tym, że osoby wywłaszczone w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami pozostają w sytuacji bardziej uprzywilejowanej w zakresie przyznania i wypłaty odszkodowania, niż osoby będące byłymi właścicielami gruntów zajętych pod drogi publiczne, to zarzut strony skarżącej należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Zgodnie bowiem z treścią art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 77 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

Nie jest jednak rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną badanie zgodności przepisów ustawy z konstytucyjnym wzorcem w postaci przepisów art. 2, art. 32 i art. 77 Konstytucji RP.

Warto pamiętać, iż przepisy analizowanej ustawy, przyznając prawo do odszkodowania, nie wyłączają jednocześnie prawa byłego właściciela nieruchomości do żądania, na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, wynagrodzenia za wcześniejsze korzystanie z niej przez gminę bez tytułu prawnego (por. wyrok SN z dnia 8 lipca 2004 roku, sygn. akt IV CK 520/03). Prawo do domagania się odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy ma charakter autonomiczny i przysługuje równolegle do roszczenia o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Przepisy art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zatem nie tylko regulują stan prawny nieruchomości, ale również przewidują możliwość dochodzenia stosownego odszkodowania przez osoby będące właścicielami nieruchomości, z których faktycznie nie mogły one korzystać z uwagi na zajęcie w drodze czynności faktycznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, wobec braku oświadczenia, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części, rozpozna Sąd I instancji.