Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 962/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 pkt 4, art. 134 par. 1 pkt 5, art. 3 par. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 10 ust. 3, art. 14 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 72 poz 619
law: Ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego.
article: par. 43 w zw. z par. 41
journal: Dz.U. 2009 nr 147 poz 1193
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i  zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót  produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów  rybackich 2007-2013".

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1703/10 w sprawie ze skargi P. W. W. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. W. W. kwotę 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. W. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że skarżący złożył w dniu [... listopada 2009 r. w Łódzkim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o dofinansowanie w zakresie środka 2.2 "Działania wodno- środowiskowe" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013".

Pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków wniosku, a termin na dokonanie tego upływał w dniu 28 grudnia 2009 r. Skarżący uzupełnił swój wniosek w dniu 17 grudnia 2009 r. oraz w dniu 15 stycznia 2010 r. i ta ostatnia data została uznana przez organ za datę, w której wniosek stal się kompletny i poprawny.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. ARiMR poinformowała skarżącego o odmowie przyznania pomocy finansowej ze względu na brak środków finansowych.

Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na to wezwanie, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. poinformował skarżącego o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wyjaśnił, że alokacja dostępnych środków finansowych dla operacji 2.2 Działania wodno-środowiskowe została wyczerpana w dniu 28 grudnia 2009 r. Dla wniosków, które uzyskały status kompletności i poprawności po tej dacie, zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.), odmawia się przyznania pomocy, ze względu na wyczerpanie limitu środków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r. przypomniał, że skarżący złożył wniosek o dofinansowanie w dniu [...] listopada 2009 r. Zgodnie z przepisem § 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 – Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym ‘’Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013’’ (Dz.U. Nr 147, poz. 1193 ze zm.), skierowano do skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków wniosku. Po dostarczeniu ostatnich dokumentów, wniosek stał się kompletny w dniu 15 stycznia 2010 r. i znalazł się na pozycji 200 listy wniosków. Dopiero wtedy Agencja mogła sprawdzić dostępność środków finansowych na realizację planowanej inwestycji, gdyż zgodnie z § 51 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. pomoc jest przyznawana do wyczerpania środków finansowych, zgodnie z kolejnością złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie.

Weryfikacja wszystkich wniosków złożonych w ramach środka 2.2. wykazała, że limit środków finansowych został wyczerpany na rzecz wnioskodawców, których wnioski uzyskały status kompletności i poprawności przed dniem 28 grudnia 2009 r. Taka sytuacja nie była możliwa do przewidzenia przez organ.

Wobec stwierdzenia wykorzystania limitu środków ARiMR, zgodnie z przepisem art. 14 ust 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. poinformowała skarżącego w formie pisemnej o odmowie przyznania pomocy i podała przyczyny tej odmowy.

Odnosząc się do zarzutu, iż organ nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Sąd wyjaśnił, że organ nie jest zobligowany do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, do postępowania w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie nie stosuje się przepisów k.p.a., jednakże, na podstawie ust. 2, w postępowaniu tym organ, przed którym ono się toczy, stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Zdaniem Sądu, zasady te nie zostały przez organ naruszone.

Sąd wskazał, że skarżący w części VII wniosku o dofinansowanie złożył oświadczenie, w którym potwierdził, że znane mu są zasady przyznawania pomocy.

P. W. zaskarżając powyższy wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest przepisów art. 10 § 3, art. 14 § 2 pkt 2 i art. 19 § 1 lit. a ustawy o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz § 43 w zw. z § 41 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r., poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2. przepisów postępowania sądowego, to jest art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego sprawy, to jest uznania faktu uzyskania przez wniosek skarżącego statusu kompletności dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r., a w konsekwencji aprobaty udzielenia skarżącemu odmowy przyznania środków finansowych;

3. przepisów postępowania sądowego, to jest art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez niedokonanie oceny zgodności z prawem działania organu administracji, polegającego na wezwaniu skarżącego do przedłożenia stosownych decyzji wraz ze stwierdzeniem ich prawomocności, mimo braku takiego obowiązku i następnie uznanie, że skarżący skompletował wniosek dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r.;

4. przepisów postępowania sądowego, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w treści uzasadnienia wyroku zarzutów formułowanych przez skarżącego i ich oceny, a odnoszących się do braku obowiązku przedstawienia organowi stosownych decyzji wraz ze stwierdzeniem ich prawomocności, a w konsekwencji pominięcie przedmiotowego zagadnienia w toku rozstrzygania sprawy;

5. art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, iż Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo iż powinien był to uczynić i nie badał okoliczności wezwania skarżącego do przedłożenia na wezwanie organu wyłącznie dokumentów z potwierdzeniem ich prawomocności;

6. art. 184 Konstytucji RP i art. 1 p.u.s.a., poprzez niedokonanie oceny zgodności z prawem działania organu administracji, polegającego na wezwaniu skarżącego do przedłożenia stosownych decyzji wraz ze stwierdzeniem ich prawomocności, mimo braku takiego obowiązku i następnie uznanie, że skarżący skompletował wniosek dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r.;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 43 i § 41 rozporządzenia, poprzez niedostrzeżenie faktu bezprawności wezwania skarżącego do przedłożenia stosownych decyzji wraz ze stwierdzeniem ich prawomocności i w konsekwencji uznanie za zgodne z prawdą ustalenia, że wniosek skarżącego uzyskał status kompletności dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r.

8. art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie wniesionej przez skarżącego skargi pomimo braku podstaw do jej oddalenia.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podał, że zgodnie z § 43 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r. "jeżeli wniosek o dofinansowanie nie został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach lub nie dołączono do niego co najmniej jednego z dokumentów, o których mowa w § 41 ust 3, wnioskodawca jest wzywany do usunięcia braków lub złożenia wyjaśnień, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania." Zgodnie z tą regulacją, organ administracji wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, a w treści pisma z dnia 12 stycznia 2011 r. potwierdził fakt dostarczenia przez skarżącego wymaganych decyzji. Decyzje te, dostarczone przez skarżącego przed dniem 28 grudnia 2009 r., organ uznał za niekompletne, jako nieposiadające potwierdzenia ich prawomocności.

W ocenie kasatora, rozstrzygając zasadność żądania dostarczenia decyzji z potwierdzeniem ich prawomocności prześledzić należy treść § 41 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r. Załącznik nr 2 do rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że dostarczyć należy "aktualne pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w przepisach prawa wodnego. Nie ma więc w nim mowy o prawomocności pozwolenia, a jedynie o jego aktualności. Podobne zapisy, zawiera również sam wniosek o dofinansowanie (dział VIII, informacja o załącznikach, pkt 7).

Skarżący, wykonując wezwanie organu, przedłożył aktualne (i de facto prawomocne pozwolenia wodno prawne) i dokonał tego w wyznaczonym terminie (przed 28 grudnia 2009 r.) Skoro organ nie mógł żądać od skarżącego przedłożenia dokumentów z potwierdzeniem ich prawomocności, uznać należy, że uzupełnił on braki wniosku już w dniu 17 grudnia 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Z treści zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej oraz sposobu ich skonstruowania wynika, że strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 (pkt 1 skargi kasacyjnej) oraz 174 pkt 2 (pkt 2 – 8 skargi kasacyjnej) p.p.s.a. Merytoryczną ocenę tak postawionych zarzutów kasacyjnych poprzedzić należy wyjaśnieniem następujących kwestii. Wskazywane w pkt 1 skargi kasacyjnej, jako naruszone, przepisy art. 10 § 3, art. 14 § 2 pkt 2 i art. 19 § 1 lit. a ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, jak również przepis § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. nie są przepisami prawa materialnego, jak określiła to strona skarżąca, lecz przepisami proceduralnymi – za oczywistą omyłkę, pozostającą bez wpływu identyfikację przytaczanych podstaw kasacyjnych, uznać należy i to, że wbrew wynikającemu z systematyki szczegółowej przywołanej ustawy podziałowi jej artykułów na ustępy, autor skargi kasacyjnej operuje, w ich ramach, podziałem na paragrafy. Przypomnieć należy więc, że przepisami (administracyjnego) prawa procesowego są przepisy o właściwości organu orzekającego i o postępowaniu przed nim, zaś przepisami prawa materialnego przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa, czy roszczenia. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że proceduralny charakter przepisów wskazywanych w pkt 1 skargi kasacyjnej, jednoznacznie wynika z ich treści. Pierwszy z nich, tj. art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. - w punktach od 1 do 3 i z odesłaniem do przepisów wydanych na podstawie art. 19 oraz kryteriów wyboru przyjętych przez komitet operacyjny – określa płaszczyzny i zasady oceny wniosku o dofinansowanie. Z kolei przepis art. 14 ust. 2 pkt 2 przywołanej ustawy formułuje adresowany do organu, przed którym toczy się postępowania, obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Natomiast w przepisie art. 19 pkt 1 lit. a, który jest przepisem upoważniającym do wydania aktu wykonawczego do wymienionej ustawy, zawarty został jeden z elementów wytycznych treściowych tego aktu, który minister właściwy do spraw rybołówstwa, jako adresat upoważnienia, zobowiązany jest uwzględnić w treści wydawanego na jego podstawie rozporządzenia. Przepis zaś § 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, szczegółowo określa kwestie dotyczące kompletności wniosku o dofinansowanie, a także zasady i tryb usuwania jego braków oraz konsekwencje ich nie usunięcia w wyznaczonym terminie. Przywołane przepisy mają więc charakter przepisów postępowania, co odnieść należy do art. 10 ust. 3 i art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. oraz § 43 rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r., jak również, tak jak w przypadku art. 19 pkt 1 lit. a przywołanej ustawy, charakter przepisów kompetencyjnych.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości/nieprawidłowści przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania (innymi słowy kontroli rekonstrukcji) przez organ administracji przepisów proceduralnych określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów w postępowaniu o dofinansowanie w zakresie środka 2.2 "działania wodno – środowiskowe" prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz przepisów, wydanego na jej podstawie, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. Główną oś tego sporu stanowi kwestia interpretacji i stosowania tych spośród przepisów przywołanych aktów prawnych, które na pierwszym etapie rozpatrywania wniosku o dofinansowanie regulują zagadnienie jego kompletności oraz zasad, trybu i terminu usuwania jego braków. W kontekście okoliczności stanu sprawy, chodzi o prawne podstawy do żądania przez organ usunięcia braków formalnych wniosku o dofinansowanie poprzez dołączenie prawomocnych pozwoleń wodnoprawnych oraz wiążącego się z tym zagadnienia dotyczącego oceny o usunięciu/nieusunięciu braków wniosku w wyznaczonym terminie.

Z akt sprawy, na podstawie których orzekał Sąd I instancji wynika, że pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. strona skarżąca wezwana została, w pkt 3 tego pisma, do uzupełnienia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, braków wniosku, poprzez między innymi "[...] dostarczenie aktualnego, prawomocnego pozwolenia wodno – prawnego na obiekty stawowe położone w obrębie B. P. oraz w obrębie P.". W piśmie tym, wezwano stronę do złożenia decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r., [...] dotyczącej obiektu stawowego "B." oraz decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r., [...] dotyczącej obiektu stawowego "Przerąb", albowiem do wniosku dołączone zostały tylko decyzje o ich zmianie. W wykonaniu tego wezwania, w dniach 12 i 17 grudnia 2009 r. strona złożyła żądane pozwolenia wodnoprawne z dnia [...] sierpnia 1990 r. i z dnia [...] sierpnia 1999 r. - co potwierdza również sam organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. - zaś w dniu 15 stycznia 2010 r. dostarczyła organowi obydwa te pozwolenia wodnoprawne z potwierdzeniem ich prawomocności. W konsekwencji, organ przyjął, iż wniosek P. W. uzyskał status kompletności i poprawności dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r., tj. po dniu 28 grudnia 2009 r., w którym upływał 14 dniowy termin do usunięcia braków wniosku, co skutkowało odmową przyznania pomocy finansowej na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. 3 w związku z § 51 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r.

Stanowisko organu administracji oraz zawartą w jego uzasadnieniu argumentację, rozpatrując skargę na pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej, Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem i powielił je w całości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazując, że wniosek skarżącego o dofinansowanie stał się kompletny w dniu 15 stycznia 2010 r. i znalazł się na pozycji 200 listy wniosków.

Uwzględniając przeprowadzoną, w niezbędnym zakresie, rekonstrukcję tych elementów stanu sprawy, na gruncie których zarysował się spór prawny, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, jakkolwiek nie wszystkie spośród podnoszonych w niej zarzutów są uzasadnione.

Ze sposobu skonstruowania i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia wymienionych w niej przepisów strona skarżąca upatruje w wadliwości stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd i instancji za podstawę wyrokowania, w szczególności w pominięciu tych jego istotnych elementów, które wiążą się z kwestią kompletności wniosku o dofinansowanie oraz zachowania terminu usunięcia jego braków, jak również w zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazanej kwestii. Zarzuty skargi kasacyjnej ukierunkowane zostały więc na podważanie przyjętego przez WSA w Warszawie - w ślad za organem administracji - ustalenia, że wniosek skarżącego o dofinansowanie uzyskał status kompletności i poprawności dopiero w dniu 15 stycznia 2010 r., tj. po upływie terminu do usunięcia braków wniosku, co uzasadniało odmowę przyznania pomocy finansowej.

W sytuacji więc, gdy Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem działania organu administracji w odniesieniu do kwestii oceny zasadności jego stanowiska odnośnie do kompletności wniosku o dofinansowanie, prawnych podstaw żądania jego uzupełnienia o dokumenty wymienione w pkt 3 wezwania z dnia 10 grudnia 2009 r. (prawomocne pozwolenia wodnoprawne), a także w odniesieniu do zagadnienia usunięcia braków wniosku w wyznaczonym przez organ terminie – z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby kwestie te stanowiły przedmiot jakiejkolwiek refleksji Sądu – to za uzasadnione uznać należy zarzuty naruszenia: art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 4), art. 134 § 1 p.p.s.a (pkt 5), art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a i art. 3 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 i 3), art. 10 ust. 3 i art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. oraz § 43 w związku z § 41 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. (pkt 1 i pkt 7), a w rezultacie art. 151 p.p.s.a. (pkt 8 ).

Wobec sposobu ukierunkowania tych zarzutów, można rozpoznać je łącznie, odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11).

Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, będzie więc tak sporządzone uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Jeżeli ponadto, w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, to nie służy to realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09 oraz wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).

Z kolei, w odniesieniu do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. i stawianego w skardze kasacyjnej zarzutu jego naruszenia wyjaśnić należy, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi w niej argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt i OPS 10/09). Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny I instancji (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1390/10; wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1487/10).

Analiza treści uzasadniania zaskarżonego wyroku, zwłaszcza gdy podkreślić, że powinno ono zawierać ten istotny element, który dotyczy stanu faktycznego przyjętego przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania nie daje podstaw, aby uznać, że stanowisko Sądu I instancji jest przekonujące, co podważa również i jego prawidłowość.

Zwłaszcza, gdy w kontekście istoty sporu prawnego w sprawie podkreślić, że kontrolując zgodność z prawem działania organu administracji na pierwszym etapie postępowania prowadzonego z wniosku P. W. o dofinansowanie w zakresie środka 2.2 "działania wodno – środowiskowe", Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do zasadniczej w sprawie kwestii dotyczącej oceny prawidłowości stanowiska organu o braku kompletności wniosku o dofinansowanie w zakresie dotyczącym obowiązku legitymowania się przez wnioskodawcę nie tyle aktualnym, co "prawomocnym", pozwoleniem wodnoprawnym, a co za tym idzie, i prawnych podstaw żądania przez organ uzupełnienia wniosku o "prawomocne" pozwolenia wodnoprawne (por. pkt 3 wezwania z dnia 10 grudnia 2009 r.). W konsekwencji, skutkowało to brakiem kontroli prawidłowości stanowiska organu, że wniosek skarżącego uzyskał status kompletności i prawidłowości dopiero z dniem 15 stycznia 2010 r., a więc po dniu 28 grudnia 2009 r.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu (informacji o odmowie przyznania pomocy finansowej zawartej w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r.) Sąd I instancji operował na stosunkowo wysokim poziomie ogólności w zakresie odnoszącym się do sfery faktów. Relacja z przebiegu postępowania prowadzonego z wniosku Pawła Woźniaka zakończonego odmową przyznania pomocy finansowej jest bardzo ogólna, a w zakresie odnoszącym się do podstaw faktycznych wydanego w sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego, jest wręcz lakoniczna. Relacja Sądu I instancji ograniczyła się wyłącznie do prezentacji i następnie afirmacji konkluzji stanowiących konsekwencję ocen formułowanych przez organ administracji, a mianowicie, że wniosek skarżącego uzyskał status kompletności i zupełności w dacie 15 stycznia 2010 r., co miało uzasadniać odmowę przyznania pomocy finansowej. Operując na podstawie akt sprawy, w jej granicach i przy braku związania zarzutami skargi, Sąd I instancji, zarówno w części sprawozdawczej, jak i analitycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku pominął powyżej przywołane istotne elementy stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraża się więc w deficycie relacji odnośnie istotnych faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie oraz w powieleniu i akceptacji stanowiska organu administracji publicznej odnośnie do konkluzji - nie zaś faktów - w oparciu o które odmówiono skarżącemu przyznania pomocy finansowej. Konsekwencją przyjętej przez Sąd I instancji "metody" przedstawienia stanu sprawy było przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem działania organu administracji w oderwaniu od okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.), a także w sposób podważający cele sądowej kontroli administracji publicznej (art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.).

Jako podstawę prawną, kontrolowanej przez Sąd I instancji, odmowy przyznania pomocy finansowej organ administracji publicznej wskazał przepis art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. - wynika z niego, że w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, wnioskodawcę informuje się o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy – oraz przepis § 51 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r., z którego wynika, że pomoc jest przyznawana do wyczerpania środków finansowych, zgodnie z kolejnością złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie. Przyczynę odmowy przyznania pomocy finansowej stanowiło to, że wniosek P. W. uzyskał status kompletności i poprawności w dniu 15 stycznia 2010 r., a więc po dniu 28 grudnia 2009 r., w którym upływał 14 dniowy termin do usunięcia braków wniosku. Dla wniosków zaś, które tego rodzaju status uzyskały właśnie po dniu 28 grudnia 2009 r. limit środków został wyczerpany.

Z powyższego wynika, że przyczyna odmowy przyznania pomocy finansowej miała złożony charakter. Jej konstrukcja opierała się na tym, że podstawę podnoszonego przez organ administracji - i zaakceptowanego przez Sąd I instancji - argumentu o wyczerpaniu limitu środków na dzień 28 grudnia 2009 r. stanowiła teza, że wniosek skarżącego stał się kompletny i poprawny w dniu 15 stycznia 2010 r.

Prawidłowości tego rodzaju konstrukcji i argumentacji, która legła u jej podstaw, Sąd I instancji nie skontrolował jednak z punktu widzenia jej zgodności z prawem.

Jakkolwiek faktem jest, że pomoc w ramach programu operacyjnego przyznawana jest do wysokości limitu (art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r.), tj. do wyczerpania środków finansowych zgodnie z kolejnością złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie (§ 51 rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r.), to jednak nie zwalnia to z obowiązku kontroli prawidłowości stanowiska organu administracji w odniesieniu do tego rodzaju podejmowanych przezeń działań, konsekwencją których jest sytuowanie konkretnego wniosku o dofinansowanie na takim miejscu listy rankingowej, które uwzględniając pulę środków oraz czas ich rozdysponowywania, nie kwalifikuje wniosku do przyznania pomocy finansowej.

W sytuacji więc, gdy w wykonaniu pkt 3 wezwania do uzupełnienia braków z dnia 10 grudnia 2009 r., w wyznaczonym terminie strona złożyła żądane pozwolenia wodnoprawne z dnia 29 sierpnia 1990 r. i z dnia 16 sierpnia 1999 r., składając następnie, w dniu 15 stycznia 2010 r., obydwa te pozwolenia wodnoprawne z potwierdzeniem ich prawomocności, co skutkowało przyjęciem przez organ, że wniosek stał się kompletny i poprawny dopiero w dacie 15 stycznia 2010 r., a w konsekwencji jego nieuwzględnieniem, a to wobec wyczerpania do 28 grudnia 2009 r. limitu środków, rolą Sądu I instancji było to, aby ocenić faktyczne i prawne przesłanki wezwania do usunięcia braków wniosku oraz wszystkie wskazane powyżej ich konsekwencje, zwłaszcza zaś te, które wiązały się z oceną usunięcia/nie usunięcia braków w wyznaczonym terminie.

Z przepisu art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. wynika, że jednym z kryteriów oceny wniosku o dofinansowanie jest, między innymi, poprawność jego sporządzenia i złożenia. Konieczne elementy treści wniosku o dofinansowanie, w ramach środka działania wodno - środowiskowe, określa przepis § 41 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r., stanowiąc w ust. 3, że do wniosku o dofinansowanie dołącza się dokumenty potwierdzające dane zawarte we wniosku o dofinansowanie, które są określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W części 2, dotyczącej środka działania wodno – środowiskowe, załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wystąpienia przez Pawła Woźniaka z wnioskiem o dofinansowanie, tj. na dzień 20 listopada 2009 r., wśród obligatoryjnych załączników dołączanych do wniosku wymienione zostało "aktualne pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w przepisach prawa wodnego, lub potwierdzenie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego" (w tej mierze podkreślić należy, że na gruncie kolejnych wersji części 2 załącznika nr 2, stanowiących konsekwencję zmian wprowadzanych rozporządzeniami nowelizującymi z 24 maja 2010 r. oraz z 28 czerwca 2012 r., prawodawca konsekwentnie operował pojęciem "aktualnego pozwolenia wodnoprawnego", a wprowadzane zmiany polegały, odpowiednio, na wprowadzeniu zastrzeżenia uzależniającego wymóg dołączania tego dokumentu od warunków specyfiki operacji, a następnie, przy pozostawieniu tegoż zastrzeżenia, na uchyleniu wymogu składania alternatywnego dokumentu, a mianowicie "potwierdzenia złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego").

Z przywołanej regulacji wynika więc, że załącznikiem potwierdzającym dane zawarte we wniosku o dofinansowanie było i jest "pozwolenie wodnoprawne, o którym mowa w przepisach prawa wodnego" posiadające cechę (walor) "aktualności" (§ 41 ust. 3 w związku z pkt 7 części 2 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia), nie zaś "aktualności i prawomocności", jak określił to organ administracji w wezwaniu do usunięcia braków wniosku.

Odwołując się do słownikowego znaczenia, za [dokument] "aktualny" uznać należałoby taki, który dotyczy teraźniejszości, jest ważny w czasie obecnym.

Sąd I instancji omawianej kwestii, istotnej z punktu widzenia oceny prawidłowości/nieprawidłowości wykładni i zastosowania przez organ przywołanych przepisów rozporządzenia, w ogóle nie wyjaśnił. W tym w szczególności w zakresie dotyczącym tego, czy żądanie uzupełnienia wniosku o "aktualne i prawomocne pozwolenie wodnoprawne" mieści/nie mieści się w granicach wyznaczonych przywołaną regulacją prawną, na gruncie której mowa jest (tylko i aż) o "aktualnym pozwoleniu wodnoprawnym". Wydaje się przy tym, że na gruncie przywołanego unormowania, prawodawca nie bez powodu operuje pojęciem "aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w przepisach prawa wodnego". Uwzględniając bowiem wskazany powyżej sposób rozumienia "aktualności", podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne wydaje się, w drodze decyzji, na czas określony.

Sąd I instancji pominął również i ten aspekt omawianego zagadnienia, który w kontekście treści pkt 3 wezwania do usunięcia braków wiąże się z treścią dołączonych do wniosku o dofinansowanie decyzji administracyjnych zmieniających pozwolenia wodnoprawne, pierwotnie wydane na wodnoprawne obiekty "B." i "P.". Podstawę prawną wydania decyzji zmieniających pozwolenia wodnoprawne – wydanych tylko i wyłącznie w zakresie rozstrzygnięcia o czasie, na który zostały udzielone pozwolenia wodnoprawne - stanowił przepis art. 155 k.p.a., który określa przesłanki i podstawy zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo. Decyzje zmieniane – które w wykonaniu wezwania organu do usunięcia braków wniosku zostały złożone w dniach 12 i 17 grudnia 2009 r. - miały więc walor decyzji ostatecznych, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy. Wobec komplementarności do nich decyzji zmieniających, czyniłoby to je również aktualnymi, przy przyjęciu wskazanego powyżej rozumienia "aktualności".

Kwestia wiążąca się z treścią pkt 3 wezwania do usunięcia braków wniosku oraz wszystkich powyżej opisanych jego konsekwencji skutkujących odmową przyznania pomocy oraz przyczyn tejże odmowy, powinna stanowić więc przedmiot wnikliwej analizy i oceny Sądu I instancji rozpatrującego skargę na informację zawartą w piśmie Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Pominięcie wymienionych aspektów analizowanego zagadnienia nie pozostawało więc bez wpływu, na rezultat przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli przebiegu postępowania w sprawie z wniosku P. W. o dofinansowanie, na tym jego etapie, który wiązał się z usuwaniem przez wnioskodawcę braków wniosku oraz dokonywaną przez organ oceną odnośnie do skuteczności tychże działań i następnie przyjęciem, że wniosek stał się kompletny i poprawny dopiero w dacie 15 stycznia 2010 r., co wobec tego rodzaju ustalenia - w związku z wyczerpaniem limitu środków dla wniosków, które wskazany status uzyskały po 28 grudnia 2009 r. - skutkowało odmową przyznania pomocy finansowej.

Wskazane na wstępie zarzutu skargi kasacyjnej uznać należało więc za usprawiedliwione.

Nie jest natomiast zasadny ani zarzut naruszenia art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (pkt 1 skargi kasacyjnej), ani też zarzut naruszenia art. 184 Konstytucji RP (pkt 6 skargi kasacyjnej).

W odniesieniu do pierwszego spośród przywołanych przepisów odwołać się należy do wyżej już podniesionych argumentów, w świetle których uznać należało go za przepis kompetencyjny adresowany do ministra właściwego do spraw rybołówstwa. Przepis ten, nie stanowił więc wzorca kontroli zgodności z prawem informacji zawartej w piśmie Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Z kolei usprawiedliwienia zarzutu naruszenia art. 184 ustawy zasadniczej nie może uzasadnić rezultat przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem informacji zawartej w piśmie Prezesa ARiMR z dnia [...] kwietnia 2010 r. Kontrola ta bowiem - jakkolwiek była wadliwa - zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 184 ustawy zasadniczej, przeprowadzona została w zakresie określonym ustawą - tj. w zakresie określonym ustawą Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi P. W. na odmowę przyznania pomocy finansowej, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić przy ocenie jej zgodności z prawem, wszystkie przedstawione powyżej argumenty, w tym w szczególności te, które odnoszą się do potrzeby przeprowadzenia oceny treści pkt 3 wezwania do usunięcia braków wniosku oraz wszystkich wiążących się z nim, a wyżej przedstawionych, aspektów i konsekwencji.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.