Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 25/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 21 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2017 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt [..], którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt [..], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 15 września 2004 r., nr [..].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 15 września 2004 r., nr [..], Wójt Gminy ustalił na wniosek inwestora A. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty do magazynowania wyrobów z drewna na działce nr [..] i [..] w S. Do decyzji dołączono mapę sytuacyjno – wysokościową, na której uwidoczniono usytuowanie projektowanego obiektu na działce nr [..].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpiła J. K., S. T. i L. S. wskazując, że orzeczenie to narusza art. 156 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 i 7 k.p.a. Zdaniem wnioskodawców decyzja nie jest zgodna z rozporządzeniem Wojewody nr [..] z dnia 3 września 1998 r. o [..] Parku Krajobrazowym, gdzie obowiązuje zakaz wznoszenia budowli produkcyjnych przesłaniających krajobraz oraz ze studium uchwalonym przez Radę Gminy nr IV/42/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r., które przewidywało na tym terenie budownictwo mieszkaniowe z usługami. Ponadto, inwestycja narusza prawo własności i interes prawny osób trzecich, zaś inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane.

Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lipca 2017 r., nr [..], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 15 września 2004 r. uznając, że istotnie kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów – zarówno art. 77 § 1 k.p.a., jak i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), a w konsekwencji także z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) zwanej dalej u.p.z.p.

Nadto, w uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do kwestionowanej decyzji, projektowany budynek miał być usytuowany na działce nr [..], blisko granicy z działką na [..]. Działka nr [..] i część działki nr [..] nie były objęte ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXII/110/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj.. nr 14, poz. 76), który na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p. utracił swoją moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Jednocześnie Wójt Gminy w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. wyjaśnił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał plan uchwalony uchwałą Rady Gminy nr XII/140/2003 z dnia września 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar części działki nr [..] we wsi S. (Dz. Urz. Woj.. nr 34, poz. 698) i na jego podstawie część działki nr [..] we wsi S. o pow. 0,61 ha położona we wsi S. przeznaczona została na cele usług rzemiosła - powiększenie terenu istniejącego na działce nr [..] tartaku. Z wyrysu do tego planu wynika, iż dotyczył on części działki nr [..] sąsiadującej z zabudowaniami tartaku na działce nr [..].

Mając to na uwadze Kolegium uznało, że decyzja w zakresie, w jakim ustala warunki zabudowy dla części działki nr [..], objętej ustaleniami miejscowego planu z 2003 r., rażąco narusza art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W tej sytuacji, gdy część działki jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z treści decyzji powinno wyraźnie wynikać, iż nie obejmuje ona swoim zakresem tej części działki, albowiem ustalenie warunków zabudowy terenu w drodze decyzji nie jest możliwe w stosunku do obszaru, który jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania.

Kolegium stwierdziło również, że decyzja Wójta Gminy wydana została bez przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Dokument załączony do projektu decyzji oraz samej decyzji nazwany analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, poza wskazaniem, iż inwestor spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., nie zawiera w rzeczywistości szczegółowej analizy spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w przepisach tej ustawy. W szczególności nie zawiera załącznika graficznego w postaci mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym, nie ustalono także, w jaki sposób są zabudowane działki sąsiednie i czy ich zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Ponadto, wszelkie parametry planowanej inwestycji ustalono w oparciu o zabudowę istniejącą na działkach wnioskodawcy, zabudowanych na cele przetwórstwa drzewnego podczas, gdy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. spełnienie warunków bada się w odniesieniu do działek sąsiednich. Brak przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, albowiem do tego sprowadza się wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego bądź w ogóle brak wyznaczenia takiego obszaru, stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium również ustalenia decyzji w zakresie poszczególnych parametrów inwestycji rażąco naruszają przepisy postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 3, § 4, § 6 i § 9 rozporządzenia, a w konsekwencji także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W szczególności decyzja nie określa konkretnie parametrów, posługując się zwrotami niedookreślonymi, których nie uzasadniono. Na dołączonym do decyzji załączniku graficznym nie oznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy, wobec czego można tylko domniemywać, że zamiarem organu było wyznaczenie tej linii od strony działki nr [..].

Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja poddana kontroli została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności.

Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. utrzymało w mocy decyzję własną wydaną w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium zgodziło się, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy zawiera wady skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Jednakże w zakresie, w jakim decyzja ta ustala warunki zabudowy dla części terenu działki nr [..] objętej regulacją obowiązującego w dniu jej wydania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar części działki nr [..] we wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 9 września 2003 r. Nr XII/140/2003, organ uznał, że została wydana bez podstawy prawnej. Uchybienie to zostało wprawdzie dostrzeżone przez organ pierwszej instancji, lecz zakwalifikowano je jako wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Tymczasem w ocenie organu odwoławczego w sytuacji obowiązywania planu, nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu tym planem objętego, to zaś stanowi wadę kwalifikowaną upoważniającą do stwierdzenia nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W pozostałym zakresie, dotyczącym pozostałej części działki nr [..] i działki nr [..], Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji. W szczególności organ drugiej instancji stwierdził, że analiza, która jest głównym dowodem w sprawie, oparta została nie o analizę funkcji i cech zabudowy działek sąsiednich, lecz o zabudowę istniejącą na terenie objętym inwestycją. Nie dotyczy zatem spełnienia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i tym samym nie mogła być podstawą do wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Skoro więc organ nie wykazał, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 3 rozporządzenia w zw. z art. 7

i art. 77 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylnie decyzji organu drugiej instancji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła wadliwą interpretację art. 156 k.p.a. i stwierdzenie, że niekompletność dokumentacji zdjęciowej działek sąsiednich dyskwalifikuje analizę funkcji i cech zabudowy. Ponadto, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca stwierdziła, że w decyzji nie wyjaśniono rażącego charakteru dostrzeżonego przez organ naruszenia prawa.

Zdaniem skarżącej, w odniesieniu do decyzji ustalającej warunki zabudowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić, jeżeli w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzeniu analizy, zaś z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W szczególności nie może o tym świadczyć okoliczność, że fotografia stanowiąca załącznik do mapy sytuacyjno - wysokościowej obrazuje jedynie teren inwestycji, a mapa ewidencyjna ujawnia brak zabudowań w najbliżej okolicy. W tym zakresie strona skarżąca wyjaśniła, że budynki mieszkalne powstały w późniejszym okresie. Ponadto, zakwestionowała stwierdzenie, że żadna z sąsiednich działek nie była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zwróciła uwagę, że budynki i grunty, na których znajduje się tartak nie stanowią własności jednej osoby, a na każdej z sąsiednich działek znajdują się budynki składowe o charakterze przemysłowym. Skarżąca stwierdziła, że pogląd Kolegium, zgodnie z którym nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy dla działki objętej częściowo planem zagospodarowania, w rzeczywistości prowadzi do tego, że część działki znajdująca się poza planem byłaby faktycznie wyłączona z użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wyjaśniając, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wyprowadziło wniosku o brakach analizy tylko z dokumentacji fotograficznej, lecz z treści całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Także sama skarżąca potwierdziła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że wokół terenu inwestycji nie było zabudowy. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi i nie ma w nim proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przy tym, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2017 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Kontrolą legalności objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2017 r. utrzymującą w mocy poprzednią decyzję tego organu z dnia 7 lipca 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 15 września 2004 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty do magazynowania wyrobów z drewna. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował teren dwóch działek o nr [..] i [..], natomiast projektowana wiata według mapy załączonej do decyzji zlokalizowana została wyłącznie na działce nr [..], przy granicy z działką nr [..]. Kolegium dwukrotnie rozpoznając sprawę wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji ustalającej warunki zabudowy uznało, że ziściły się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organy zgodnie uznały, że decyzję o warunkach zabudowy wydano z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), co w konsekwencji doprowadziło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Natomiast ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [..] objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XII/140/2003 Rady Gminy z dnia 9 września 2003 r. po raz pierwszy rozpoznając sprawę Kolegium zakwalifikowało jako rażące naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., natomiast przy ponownym rozpoznaniu uznało, że w tym zakresie warunki zabudowy ustalono bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu stanowisko Kolegium co do wystąpienia w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieprawidłowe, co potwierdza całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w tym zwłaszcza akta administracyjne dokumentujące postępowanie zakończone wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy z 2004 r.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych wad, w tym w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. przypadkach, których wykładnia winna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszej sprawie wnioskodawcy jako przesłankę stwierdzenia nieważności wskazali art. 156 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 i 7 k.p.a. Treść tego wniosku potwierdzała, że podstawy opisane w punktach 1, 5, 6, i 7 art. 156 § 1 k.p.a. w sposób oczywisty nie zachodziły. Decyzja Wójta Gminy wydana została w zgodzie z przepisami regulującymi właściwość organów i nie była niewykonalna w dniu jej wydania. Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Na żadne tego rodzaju okoliczności nie wskazano we wniosku, a kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nadaje się do wykonania w tym znaczeniu, że wiąże ona organ wydający pozwolenie na budowę. Decyzja ta zawiera bowiem wszystkie konieczne elementy decyzji wydawanych w tym przedmiocie, które określa art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p. Zarzut wydania decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), również nie został w żaden sposób uzasadniony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 15 września 2004 r. Okoliczności takich Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło, a Sąd ocenę te podziela. Z kolei przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. zachodzi wobec tego jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. W stosunku do decyzji ustalającej warunki zabudowy takich przepisów brak.

Kolegium natomiast stwierdziło nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalając, że zaistniała wadliwość określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ dwukrotnie zgodnie uznał, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem wadliwie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W konsekwencji decyzję tą wydano z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż wadliwa analiza urbanistyczno – architektoniczna doprowadziła do nieprawidłowego ustalenia, że spełniono wymogi zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym umożliwiono ustalenie warunków zabudowy.

W związku z tym wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/ 23, z dnia 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706, dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki, tj.: naruszenie prawa decyzją ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości tego naruszenia (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne, niedające się pogodzić z wymogami praworządności. Ta ostatnia przesłanka musi mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia, w szczególności jego rażącego charakteru (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r., VII SA/Wa 2365/17, LEX nr 2531519).

Mając na uwadze takie rozumienie rażącego naruszenia prawa, w ocenie Sądu nieprawidłowe jest stanowisko organu, że decyzja Wójta Gminy ustalająca warunki zabudowy, narusza prawo w sposób rażący.

Materialnoprawną podstawą decyzji Wójta Gminy ustalającej warunki zabudowy dla budowy wiaty do magazynowania wyrobów z drewna były przepisy u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, w szczególności zaś przepis art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie ww. ustawowych warunków łącznie oznacza, że strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa ustalenia warunków zabudowy przez organ prowadzący postępowanie musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie.

W niniejszej sprawie organy uznały, że z powodu wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej nie zostało prawidłowo zweryfikowane spełnienie wymogów zasady dobrego sąsiedztwa określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu natomiast kwestie dotyczące prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy, czy też rzekomych błędów mapy stanowiącej załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym wadliwości w wyznaczeniu obszaru analizowanego, nie powinny być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne ich badanie powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego, a nie postępowania nadzwyczajnego. Podkreślić należy, że charakterystyka zabudowy istniejącej na danym terenie w tzw. obszarze analizowanym, i określenie w odniesieniu do niej cech nowej zabudowy należy od wiedzy urbanistycznej. Ewentualne wadliwości analizy i ewentualna błędna jej ocena przez organ to takie naruszenia, które ze swej istoty nie noszą cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej, potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej, albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić. Nadto, w orzecznictwie można spotkać pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dopuszczający stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wówczas, gdyby w aktach administracyjnych brak było w ogóle przeprowadzonej analizy, bądź też nie można byłoby w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Otóż, w ocenie Sądu analiza urbanistyczno – architektoniczna sporządzona w niniejszej sprawie zawiera wadliwości, których jednak nie można było zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, albowiem skutki wywołane w następstwie jej zastosowania, tj. ustalenie warunków zabudowy dla wiaty do przechowywania wyrobów drewnianych na działce nr [..], nie sprzeciwiają się wymogom praworządności. Dopuszczają bowiem zabudowę o charakterze zbieżnym do już istniejącej.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nieprawidłowości w sporządzeniu analizy urbanistyczno - architektonicznej, tj. w szczególności nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, brak szczegółowej charakterystyki zabudowań sąsiednich, brak wyznaczenia linii zabudowy czy błędne określenie parametrów nowej zabudowy, o ile nie można wykluczyć, że mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy w przedmiocie ustaleniu warunków zabudowy, nie są naruszeniami uzasadniającymi stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Ze znajdującej się w aktach administracyjnych analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, że dotyczy ona obszaru wokół działek objętych inwestycją, tj. wokół działki nr [..] i [..]. Z załącznika do decyzji ustalającej warunki zabudowy w postaci mapy sytuacyjno – wysokościowej wynika, że określono na niej granice obszaru objętego inwestycją nie wyznaczając przy tym obszaru analizowanego. Tego rodzaju niewątpliwa wadliwość sporządzonej analizy nie pozbawia jej jednak mocy dowodowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, albowiem z treści samej analizy wynika, że jej przedmiotem uczyniono "obszar wokół działek nr [..] i [..]". W tej sytuacji nie można zarzucić organowi całkowitego braku przeprowadzenia analizy zabudowy i zagospodarowania na działkach sąsiednich, co stałoby w rażącej sprzeczności z wymogami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Akta potwierdzają wyłącznie, że nie wyznaczono obszaru analizowanego na właściwej mapie stanowiącej załącznik do analizy urbanistyczno – architektonicznej. Uchybienie to nie dyskwalifikuje jednak sporządzonej analizy w taki sposób, który pozbawiłby jej mocy prawnej i uzasadniał stwierdzenie nieważności.

Ponadto, sporządzający analizę faktycznie w sposób szczegółowy nie opisał sposobu zagospodarowania terenu przylegającego do terenu inwestycji, ogólnie wskazując na dominującą w tym obszarze funkcję produkcyjną i przetwórstwa drzewnego. Poza tym do analizy dołączono zdjęcie obrazujące sposób istniejącego, dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy "najbliższego sąsiedztwa", tj. zabudowań tartaku, którego autentyczności w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie podważono. Dowód ten potwierdza istniejący sposób zagospodarowania, który miała uzupełnić wiata. Wiata ta wpisać się miała w cały kompleks istniejących już zabudowań tartaku na działce nr [..] i w sposób zbieżny funkcjonalnie tą zabudowę uzupełnić nie burząc ładu przestrzennego istniejącego na tym terenie. Zwrócić należy bowiem uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Podkreślić należy, że określając charakterystykę urbanistyczną i architektoniczną zabudowy istniejącej na danym terenie obok zabudowy na działkach sąsiednich nie można pominąć zabudowy istniejącej na działce objętej nową inwestycją. Tylko całościowa analiza obejmująca zarówno sposób zagospodarowania na działkach sąsiednich, jak i dotychczas istniejący na działce zainwestowanej, czyli całego obszaru analizowanego, pozwoli na ochronę ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z materiałów zgromadzonych w sprawie nie wynika, ażeby organ ustalający warunki zabudowy zaniedbał realizacji obowiązku dbałości o ochronę ładu przestrzennego na tym terenie i z rażącym naruszeniem przepisów u.p.z.p. dopuścił na działce nr [..] zabudowę w postaci wiaty do przechowywania wyrobów z drewna na terenie dotychczas wykorzystywanym pod tartak.

W ocenie Sądu nowa zabudowa w kształcie zaakceptowanym przez organ w decyzji ustalającej warunki zabudowy z 2004 r. w żaden sposób nie zburzyła zastanego ładu przestrzennego wyznaczonego, przede wszystkim na tym terenie i w jego najbliższej okolicy, przez działalność tartaku (również działka nr [..]). Działka nr [..], w części odpowiadającej około 0,61 ha, położona w S., w dacie podejmowania decyzji z dnia 15 września 2004 r., objęta była postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XII/140/2003 Rady Gminy z dnia 9 września 2003 r. Wskazana część działki przeznaczona została na cele usług rzemiosła – powiększenie terenu istniejącego na działce nr [..] tartaku (UR). Działka ta zatem w części bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [..], na której zlokalizowano wiatę, służyć miała funkcjonalnie potrzebom tartaku.

Mając zatem na uwadze zarówno treść analizy urbanistyczno – architektonicznej, załączoną do decyzji mapę z lokalizacją planowanej wiaty oraz zabudowę istniejącą na działkach nr [..] i [..] stwierdzić należało, że skutki wywołane naruszeniami przepisów procesowych, które popełnił organ ustalając warunki zabudowy dla budynku wiaty, mogły zostać zaakceptowane z punktu widzenia wymogów praworządności. Tylko uchybienie tym wymogom pozwoliłoby na zakwalifikowanie zaistniałych naruszeń jako rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu nie doszło również, ze względu na częściowe objęcie działki nr [..] postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 15 września 2004 r. bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Z tego powodu niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium powołało się w tym zakresie na dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z tego Kolegium wywiodło, że ustalenie warunków zabudowy również dla części działki nr [..], objętej postanowieniami planu miejscowego, było niedopuszczalne i uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie takiego stanowiska nie podziela.

Otóż, pomimo bowiem nieprecyzyjnej redakcji treści decyzji z dnia 15 września 2004 r. z załącznika graficznego do niej wynika bez wątpienia, że planowana wiata przewidziana została do realizacji na działce nr [..], przy granicy z działką nr [..]. Z materiału zgromadzonego w toku postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie wynikało, aby wiata miała być zlokalizowana na działce nr [..], w tym na tej jej części, która jest objęta planem. W sentencji decyzji o warunkach zabudowy organ odwołał się do działki nr [..] opisując treść wniosku będącego przedmiotem rozpoznania. W samym natomiast rozstrzygnięciu nie wskazał precyzyjnie, dla której działki ustala warunki zabudowy. Tą część rozstrzygnięcia uzupełnia załącznik graficzny dokładnie przedstawiający dopuszczalne usytuowanie wiaty na działce nr [..].

W takiej sytuacji, nie można było stwierdzić nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z powodu objęcia nimi działki nr [..] na której części obowiązywał plan miejscowy, albowiem tej części działki nie dotyczyły warunki zabudowy ustalone dla nowego budynku wiaty. Z tego powodu wskazanych okoliczności nie można było zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa, albowiem nie wywołały one skutków naruszających zasadę praworządności.

Podsumowując wskazać należy, że w decyzji Kolegium dokonano zakwalifikowania przypadku zwykłego naruszenia prawa (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) jako naruszenia rażącego. Takie działanie organu I instancji podtrzymane przez organ odwoławczy należy uznać za niedopuszczalne tym bardziej, że skutkiem owej błędnej kwalifikacji było wyłączenie jednej z zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji ostatecznych.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie administracyjne uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w przeprowadzonym postępowaniu nie stwierdzono kwalifikowanych wad decyzji ustalającej warunki zabudowy innych niż rażące naruszenie prawa i wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Natomiast kontrola legalności doprowadziła Sąd do uznania, że również i te wady określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do decyzji z dnia 15 września 2004 r. nie miały miejsca. To oznacza, że brak jest podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, a w związku z tym zaistniały podstawy przedmiotowe do umorzenia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. 2018 r., poz. 265).