Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 961/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 190, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 4 pkt 7, pkt 9, pkt 10 i pkt 11, art. 18 ust. 1, ust. 3 pkt 2, pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: Art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz 601
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A S.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz strony skarżącej kwotę 714 zł (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 593/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 479/09, którym oddalono skargę A w K S.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 9 kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następujących okolicznościach.

Decyzją z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji nałożył na A w K S.A. karę pieniężną w kwocie 6000 zł za wykonywanie w dniu [...] 2008 r. transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] 2008 r. w miejscowości N, kierujący autobusami marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], wykonując transport drogowy osób na linii regularnej poprzez dowóz dzieci do Zespołu Szkół w N, w trakcie kontroli drogowej nie okazali wypisu z zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania przesłuchano kontrolowanych kierowców, którzy zeznali, iż dowóz dzieci do szkoły odbywa się regularnie na podstawie harmonogramu, który otrzymali od pracodawcy oraz, że pracodawca wyposażył ich jedynie w wypis z licencji, ponieważ zezwolenie na linię regularną specjalną jest w trakcie załatwiania. Ponadto z zeznań kierowców wynikało, że wykonują oni przewóz osób w zakresie dowozu dzieci do szkoły o stałych i określonych w harmonogramie jazdy godzinach oraz na stałej trasie przejazdu. W toku postępowania przesłuchano również zastępcę Dyrektora Zespołu Szkół w N, który zeznał, że dowóz dzieci do Szkoły jest realizowany na podstawie umowy zawartej z Urzędem Gminy w S. W dniu [...] 2008 r. przewoźnik dowoził dzieci do szkoły zgodnie z ustalonym w pierwszych dniach września 2008 r. harmonogramem, w którym dokładnie określono czas odjazdu i przyjazdu do szkoły wraz z określoną ilością osób, przystanki, z których dzieci są zabierane, czas odjazdu z poszczególnych przystanków wraz z liczbą dzieci, jaka z nich korzysta oraz stały przebieg trasy. Zeznał też, że okazjonalny przewóz dzieci odbywa się sporadycznie w czasie wyjazdów do kina czy teatru, lecz w dniu kontroli taki przewóz nie odbywał się dla Zespołu Szkół w N. W ocenie organu I instancji, zeznania i dowody nie pozwoliły na potraktowanie wykonywania transportu osób w dniu 4 grudnia 2008 r. jako przewozu okazjonalnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Komendanta Powiatowego Policji A w K S.A. wniosło o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Strona podniosła, że dowóz dzieci odbywa się w ramach umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą S i na warunkach tam określonych. Na podstawie tej umowy dowóz dzieci do szkół jest realizowany na podstawie harmonogramu indywidualnie ustalanego z dyrektorami poszczególnych szkół, jak również w ramach konkretnych indywidualnych zamówień. Odwołujący się stwierdził, że skoro umowa dotyczy dowozu dzieci do szkoły, to konieczne jest ustalenie przystanków, z jakich dzieci będą dowożone oraz ustalenie godzin odjazdów, gdyż zajęcia szkolne rozpoczynają się i kończą o określonych godzinach. Zleceniodawca – w tym przypadku Gmina, a właściwie poszczególni dyrektorzy szkół, określają warunki, na jakich realizowany będzie dowóz dzieci do szkół określając między innymi trasę przejazdu, przystanki, jak i godziny kursowania autobusów. A w K wskazało również, że w ramach umowy przewoźnik zobowiązany jest także wykonywać inne okazjonalne przewozy, jak do kina, teatru, czy na basen. Takie okazjonalne przewozy odbywają się jednak sporadycznie. Zdaniem strony, istotne jest natomiast to, że na podstawie umowy to zleceniodawca ustala warunki, na jakich realizowany będzie przewóz dzieci, a nie przewoźnik samodzielnie określa trasę przejazdu, jak i rozkład jazdy. A w K S.A. powołując się na treść art. 4 pkt 7 oraz pkt 9 ustawy o transporcie drogowym podniosło, że z zestawienia tych przepisów można sformułować definicję przewozu regularnego specjalnego, zgodnie z którą jest to przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. W związku z tym, zdaniem strony, nie każdy przewóz wykonywany regularnie jest przewozem regularnym specjalnym. Strona przytoczyła również treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 180/08 i w związku z tym stwierdziła, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny w sprawie przyjmując, iż wykonywany przez przewoźnika dowóz dzieci do szkoły w miejscowości N jest przewozem wykonywanym w ramach regularnej linii specjalnej, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem strony odwołującej się, z umowy jednoznacznie wynika, że to dyrektorzy szkół ustalają harmonogram przewozów, który w każdej chwili może ulec zmianie, w zależności od potrzeb zleceniobiorcy. Pomimo więc, że dowóz dzieci do szkół nosi w tym przypadku znamiona regularności, to jednak nie spełnia pozostałych kryteriów koniecznych do uznania go za przewóz regularny specjalny. W związku z tym kierowcy wykonujący w dniu 4 grudnia 2008 r. dowóz dzieci do szkoły nie mieli obowiązku posiadania przy sobie zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, gdyż nie wykonywali takiego przewozu. Odnośnie twierdzenia kierowców, że zezwolenie jest w trakcie załatwiania, strona podniosła, iż nigdy nie występowała o wydanie zezwolenia na linię regularną specjalną obejmującą trasę dowozu dzieci do szkoły w miejscowości N. Wobec powyższego A w K uważa, że brak jest przesłanek do uznania, że naruszony został art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a więc nałożona kara pieniężna jest całkowicie bezpodstawna.

Decyzją z dnia 9 kwietnia 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2009 r. Nr [...]. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji przywołał definicje ustawowe przewozu regularnego i regularnego specjalnego zawarte w treści art. 4 pkt 7 oraz pkt 9 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle tej definicji ustawowej organ l instancji poczynił prawidłowe ustalenia uznając, że przewóz wykonywany w dniu kontroli przez A w K S.A. na rzecz Gminy S był przewozem regularnym specjalnym. Usługa wykonywana była bowiem w ramach zawartej w dniu 20 sierpnia 2008 r. pomiędzy Gminą S a Spółką umowy na usługę transportową – przewóz osób. Zgodnie z treścią § 1 tej umowy Burmistrz Gminy S zlecił Spółce A S.A. w K wykonywanie dowozu i odwozu dzieci szkolnych (wraz z opieką) do Zespołu Szkół w N ustalając przy tym dodatkowo ilość dziennych kursów, długość trasy oraz ilość przewożonych dzieci. Ponadto w umowie znalazł się zapis wskazujący Dyrektora placówki jako osobę, która ustala godziny przewozu dzieci. Organ odwoławczy podkreślił, że kierowcy, którzy w dniu [...] 2009 r. byli kontrolowani zeznali, że wykonują przedmiotową usługę od 1 września 2008 r. o stałych porach i na stałej trasie przejazdu. Zdaniem organu II instancji, podnoszona przez stronę okoliczność wskazującą na dominującą rolę zleceniodawcy względem zleceniobiorcy nie miała znaczenia dla prawidłowego zakwalifikowania przewozów jako regularnych specjalnych. Zdaniem tego organu, z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że te przewozy miały charakter regularnych specjalnych, gdyż wykonywane były w dniach nauki szkolnej, regularnie i dotyczyły tylko określonej grupy uczniów. W konsekwencji powyższych wywodów organ odwoławczy stwierdził, że nałożona przez organ I instancji kara pieniężna była zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. ustawą o transporcie drogowym oraz przepisem zawartym pod poz. 2.1 załącznika do tej ustawy stanowiącego wykaz oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia w transporcie drogowym.

Z powyższą decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zgodziło się A S.A. w K i pismem z dnia 11 maja 2009 r. wniosło skargę domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 w zw. z art. 4 pkt 7 i 9 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu strona skarżąca podniosła ponadto, że podstawową cechą przewozów regularnych specjalnych jest ich regularność, na co powołują się organy obu instancji. Tymczasem przewóz dzieci, podczas którego doszło do kontroli przewoźnika, nie posiadał cechy regularności w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Z okoliczności ustalonych przez organy nie wynika bowiem, aby przewóz odbywał się według ustalonego rozkładu jazdy rozumianego w taki sposób, że autobus o określonej, zawsze stałej godzinie przyjeżdża na przystanek (oznakowany zgodnie z ustawą) w określonej miejscowości. Ponadto skarżąca spółka wskazała, że w harmonogramie nie zostały też określone przystanki, a z żadnego dowodu nie wynika, aby autobus szkolny zatrzymywał się na przystankach, w rozumieniu art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym, oznakowanych zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Tymczasem, zdaniem strony skarżącej, wymóg zatrzymywania się pojazdów na przystankach w rozumieniu ustawy jest jedną z cech przewozu regularnego. Skarżąca spółka stwierdziła też, że organy obu instancji nie wykazały, aby został ustalony dla pasażerów jakikolwiek cennik opłat za przejazd, ani aby został on podany do ich wiadomości. Przeciwnie, z poczynionych ustaleń wynika, że przejazdy były dla pasażerów bezpłatne, a ogół kosztów ustalony i ponoszony był przez Gminę S zgodnie z umową zawartą z tą Gminą. Tym samym strona skarżąca uważa, że w tej sytuacji nie sposób uznać, iż kontrolowane przewozy posiadały określoną w ustawie o transporcie drogowym cechę regularności. Skarżąca zarzuciła również, że pomimo tego, iż w pewnym okresie czasu można było zauważyć powtarzalność godzin odjazdu i miejsc zabierania dzieci przez przewoźnika, to jednak nie upoważnia to do przyjęcia, że mamy do czynienia z cechą regularności w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Godziny odjazdu oraz miejsca w każdej chwili mogły bowiem ulec zmianie, a przede wszystkim mogły być na bieżąco modyfikowane przez dyrektorów szkół. W opinii strony skarżącej, tzw. harmonogram jazdy przewoźnika w przedmiotowym stanie faktycznym nie był i nie jest harmonogramem stałym ustalanym przez przewoźnika. Okoliczność, że z uprawnienia do zmiany godzin i miejsc odjazdu autobusów nie korzystano zbyt często nie może mieć znaczenia dla sytuacji prawnej przewoźnika.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że punktem wyjścia jest określenie przewozu regularnego i w związku z tym należy zwrócić uwagę, że ustawodawca definiując go w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym wskazał, że spełnione muszą być następujące przesłanki: 1. przewóz osób i ich bagażu, 2. w określonych odstępach czasu, 3. określonymi trasami, 4. na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie - Prawo przewozowe. Zdaniem organu, jedyną cechą odróżniającą przewozy regularne specjalne zdefiniowane w art. 4 pkt 9 jest ich niepubliczny charakter, tj. przewożenie określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. W ocenie organu II instancji, nie ma wątpliwości, że kontrolowany przewóz dotyczył określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, a zatem dalsze rozważania należy skupić na cechach definiujących przewóz regularny w ogóle. Organ II instancji stwierdził, że zasadnicze znaczenie w tym zakresie ma ustalenie, czy wykonywanie przewozu "na zasadach określonych w ustawie - Prawo przewozowe" jest elementem definicji przewozu regularnego, czy też nakazem, aby przewoźnik wykonujący przewozy osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami stosował się do zasad określonych w ustawie. Organ II instancji wskazał, że w odniesieniu do przewozu osób zasady te zostały wymienione w rozdziale 3 ustawy o transporcie drogowym, zwłaszcza w art. 18b ust. 1, a należą do nich m.in.: obowiązek wykonywania przewozu autobusami spełniającymi określone wymagania techniczne, obowiązek ustalenia rozkładu jazdy i podania go do publicznej wiadomości, obowiązek dokonywania wymiany pasażerskiej tylko na wyznaczonych przystankach, obowiązek podania do publicznej wiadomości cennika opłat. Jest to wreszcie obowiązek wykonywania przewozu zgodnie z innymi warunkami określonymi w zezwoleniu. Zdaniem organu II instancji, "zasady określone w ustawie" to jednak także wszystkie inne wymogi przewidziane ustawą o transporcie drogowym, jak np. wymóg zatrudniania tylko kierowców spełniających określone wymagania, obowiązek wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty dotyczące jego kwalifikacji i czasu pracy, obowiązek uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych itd. Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie tego problemu skutkuje bądź sankcjonowaniem wykonywania przewozu z zaniechaniem przestrzegania ustawowych zasad, albo przeciwnie – uznaniem, że przewóz nie jest przewozem regularnym i nie podlega rygorom ustawy, ponieważ nie spełnia zasad określonych w ustawie. Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 180/08. Uważa natomiast, że wykonywanie przewozu osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami (w tym znaczeniu regularnych), nie podlegających wyłączeniu spod działania ustawy na podstawie art. 3 ust. 1, podlega kontroli pod względem przestrzegania zasad określonych w rozdziale 3 ustawy o transporcie drogowym, a stwierdzenie ich nieprzestrzegania skutkuje nałożeniem kary pieniężnej. Innymi słowy – przewoźnik decydujący się na wykonywanie przewozów czy to o cechach przewozu regularnego, czy regularnego specjalnego, jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia i spełnienia obowiązków określonych w art. 18b ust. 1. Zdaniem organu II instancji, bez wpływu na takie stanowisko pozostaje fakt zawarcia umowy, na podstawie której realizowany jest przewóz, bowiem zawsze jest to cywilnoprawna umowa przewozu, o której mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.). W przypadku przewozów publicznych jest to umowa przez przystąpienie (art. 16 ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe), a w przypadku przewozów niepublicznych, takich jak przewóz regularny specjalny, jest to umowa ramowa, zawierana z przewoźnikiem przez podmiot organizujący przejazd określonej grupy osób. Jest to zgodne z art. 19 ustawy - Prawo przewozowe, stanowiącym, że umowę grupowego przewozu osób zawiera z przewoźnikiem organizator takiego przewozu. Organ II instancji stwierdził, że wskazanie przez strony tej umowy trasy, dni i godzin przejazdu nie oznacza, że okoliczności te nie mogą podlegać uzgodnieniu w trybie ustawy o transporcie drogowym, którego celem jest koordynacja przejazdów wykonywanych przez różnych przewoźników oraz wyznaczenie miejsc, w których pasażerowie mogą bezpiecznie wsiadać i wysiadać z autobusu, bez stwarzania zagrożenia dla siebie i innych uczestników ruchu drogowego. Poza tym w żadnym przepisie ustawy, tak o transporcie drogowym, jaki i w ustawie - Prawo przewozowe, nie zapisano, że to przewoźnik ustala ceny przewozu, godziny odjazdu i usytuowanie przystanków. Stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca składając wniosek o wydanie zezwolenia przedkłada jedynie proponowany rozkład jazdy i schemat trasy z przystankami, a także uzgodnienia dotyczące zasad korzystania z przystanków przy drogach publicznych, ale nic nie stoi na przeszkodzie, aby te propozycje wynikały z potrzeb podmiotu korzystającego z przewozów. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że kontrolowany przewóz odbywał się według harmonogramu określającego przebieg tras, godziny przewozu uczniów Zespołu Szkół w N oraz ich liczbę w roku szkolnym 2008/2009 i z zeznań kierowców autobusów wynika, że wykonywali przewozy zgodnie z tym harmonogramem o stałych porach i stałymi trasami. W ten sposób, zdaniem organu II instancji, udowodnione zostało, że przewóz dotyczył określonej grupy osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, a więc zawierał cechy przewozu regularnego specjalnego, jakkolwiek jego wykonywanie odbywało się niezgodnie z zasadami określonymi w ustawie. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, strona skarżąca nie wykazała, aby kiedykolwiek harmonogram przewozu ulegał zmianie albo, aby strony umowy uzgadniały każdorazowo godziny i trasę przejazdu, co nadawałoby mu charakter przewozu okazjonalnego.

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 479/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A w K S.A. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zakwalifikowanie przewozu jako przewozu regularnego specjalnego. Sąd przywołał treść art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.) oraz art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Odwołując się do art. 4 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym Sąd zdefiniował przewóz regularny specjalny określony w art. 4 pkt 9 omawianej ustawy jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, polegającej na niepublicznym przewozie określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, spełniający przesłanki przewozu regularnego, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, a więc w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie - Prawo przewozowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, natomiast podjęcie i wykonywanie w ramach udzielonej licencji na wykonywanie transportu drogowego przewozów regularnych oraz przewozów regularnych specjalnych osób wymaga uzyskania także zezwolenia, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepisy dotyczące transportu drogowego osób zawarte w rozdziale 3 ustawy nie regulują odrębnie kwestii treści zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, natomiast określają treść zezwolenia bez jego odniesienia do przewozów regularnych czy też regularnych specjalnych. Z art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że w takim zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. W art. 22 tej ustawy ustawodawca odrębnie wskazał dokumenty dołączane do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (ust. 1) oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych (ust. 4). Zdaniem Sądu, z porównania treści art. 22 ust. 1 i ust. 4 omawianej ustawy wynika, że ustawodawca w sposób szczegółowy i odmienny uregulował wymogi dotyczące dokumentów dołączanych do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym. Wskazuje to, w ocenie WSA w Krakowie, na brak tożsamości pojęć przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie w tym znaczeniu, że przewóz regularny specjalny określony w art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym to niepubliczny przewóz określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, spełniający wszystkie przesłanki przewozu regularnego, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem tego Sądu, dla uznania, że przewozy w rozpoznawanej sprawie miały charakter przewozów regularnych specjalnych było wystarczającym to, iż wykonywane były regularnie i dotyczyły tylko określonej grupy uczniów (tj. dotyczyły przewożenia określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób), spełniającym przesłanki przewozu regularnego, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowy, a więc w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie - Prawo przewozowe. Podniesiono, że kontrolowany przewóz odbywał się według harmonogramu określającego przebieg tras i godziny przewozu uczniów Zespołu Szkół w N oraz ich liczbę w roku szkolnym 2008/2009. Z zeznań kierowców autobusów wynikało, że wykonywali przewozy zgodnie z tym harmonogramem o stałych porach i stałymi trasami. W ten sposób przewóz dotyczył określonej grupy osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, a więc zawierał cechy przewozu regularnego specjalnego, jakkolwiek jego wykonywanie odbywało się niezgodnie z zasadami określonymi w ustawie, a w szczególności w odniesieniu do obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że wykonywanie niepublicznego regularnego przewozu określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, nie pozbawia takiego przewozu cech przewozu regularnego specjalnego określonego w art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym wymagającego uzyskania stosownego zezwolenia wynikającego z art. 18 ust. 1 ustawy tylko dlatego, że sposób wykonywania tego przewozu był sprzeczny z ustawowymi zasadami wykonywania tego przewozu.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A w K S.A. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, gdyż – zdaniem NSA - zaskarżony wyrok uchybiał przyjętym zasadom wykładni i stosowania prawa. W ocenie NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił art. 3 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dostatecznej kontroli prawidłowości poczynionych przez organy czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. NSA wskazał, że z zawartego na str. 12 uzasadnienia wyroku stwierdzenia: "dla uznania, iż przedmiotowe przewozy miały charakter regularnych specjalnych, wystarczającym było to, że wykonywane były regularnie i dotyczyły tylko określonej grupy uczniów" – wynika, że powyższe stwierdzenie ma być równoznaczne z przewozem osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, czyli tak, jak to przyjęły organy administracji. Zdaniem NSA, rozważania zawarte w wyroku jedynie zdają się zmierzać do uargumentowania tej tezy, natomiast pomijają cały aspekt okoliczności faktycznych, które powinny być wyjaśnione jeszcze w postępowaniu administracyjnym, a co Sąd I instancji miał obowiązek skontrolować. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że każde orzeczenie powinno odnosić się do dokładnie i w pełni ustalonego stanu faktycznego, natomiast jego ocena prawna powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich przepisów ustawy, a w ocenie NSA, tego wymogu nie spełnia ani zaskarżony wyrok, ani decyzje organów, których dotyczy. W obu tych przypadkach zostało bowiem przyjęte, że regularnie świadczona usługa przewozu osób to przewóz regularny, a ponieważ usługa przewozu dotyczyła określonej grupy osób, to jest to przewóz regularny specjalny. NSA stwierdził, że takiego podejścia, pomijającego pełny kontekst wszystkich mogących mieć w sprawie zastosowanie przepisów prawa, nie można podzielić, jak również niedopuszczalne jest w drodze wykładni dopasowywanie jednoznacznej literalnie treści przepisów do przyjętej koncepcji. Zdaniem NSA, z tego rodzaju zabiegiem mamy do czynienia w przypadku zaskarżonego wyroku, w którym na str. 8 uzasadnienia stwierdzono: "Regulacja ta mogłaby wskazywać, jeżeli uwzględnić zasadę jednakowej treści pojęć używanych w ramach tego samego aktu prawnego, że skoro ustawodawca posługuje się pojęciem "przewóz regularny", to znaczenie tego pojęcia użytego w różnych przepisach tego samego aktu prawnego, powinno być tożsame. Ta zasada wskazywałaby, że przewóz regularny specjalny określony w art. 4 ust. 9 ustawy to niepubliczny przewóz określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, spełniający wszystkie przesłanki przewozu regularnego, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 ustawy, czyli w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. Taka wykładnia została przyjęta we wskazywanym przez stronę skarżącą i organ orzecznictwie sądów administracyjnych." Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy zastosowaniu wykładni językowej Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do znaczenia pojęcia przewóz regularny i przewóz regularny specjalny. Tymczasem w opinii NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo ustalenia jednoznacznej treści przepisów, która również nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, uczynił je niezrozumiałymi poprzez wprowadzenie do definicji przewozu regularnego specjalnego, czyli do definicji konkretnego świadczenia przewoźnika (rodzaju usługi), definicji przedmiotu regulacji ustawy o transporcie drogowym – podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (art. 4 pkt 1 u.t.d.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uzasadnił przyczyn odstępstwa od powszechnie przyjętych zasad stosowania prawa, jak również nie wyjaśnił dlaczego do definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 9 u.t.d. jako jej element wewnętrzny należało wprowadzić inną definicję ustawową, z art. 4 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem NSA, już tylko z tego względu wyrok należało uchylić jako niepoddający się kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem WSA w Krakowie, że w definicji przewozu regularnego specjalnego zawarte są "dwa elementy dotyczące z jednej strony podejmowania a z drugiej strony wykonywania tej działalności gospodarczej", a w konsekwencji że: "nie została przez ustawodawcę dochowana zasada jednakowej treści pojęć używanych w ramach tego samego aktu prawnego w odniesieniu do pojęć przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych". NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, poprzez m.in. treść formularzy wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. Nr 144, poz. 1519), ustalił odmienne znaczenie zdefiniowanego przez samego ustawodawcę w art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d. pojęcia przewóz regularny i przewóz regularny specjalny. Zdaniem NSA, doprowadziło to do sytuacji, że do ustalonych okoliczności faktycznych dopasowywano treść normy prawnej tak, aby móc przyjąć, że chodzi o przewóz regularny specjalny. Z tego względu do jednoznacznej ustawowej definicji tego pojęcia wprowadzone zostały obce elementy i zastosowano nieznany sposób wykładni zmierzający do ustalenia woli ustawodawcy poprzez wydane przez innego normodawcę akty wykonawcze. Tymczasem prawidłowo przeprowadzona subsumpcja powinna, zdaniem NSA, polegać na zbadaniu ustalonego stanu faktycznego w świetle wszystkich przepisów ustawy i dopiero potem wybranie tego z nich, do którego przystaje, nie zaś – jak miało to miejsce w sprawie niniejszej – na takim interpretowaniu stosowanych przez ustawodawcę pojęć, aby konkretne, wybrane na wstępie pojęcie, można było dopasować do ustalonego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nakazał aby przy ponownym rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał sprawę nie tylko w kontekście zastosowania art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d., ale również w świetle art. 4 pkt 10 i 11 u.t.d., czyli w odniesieniu do innych rodzajów przewozu osób, wprost wymienionych w tej ustawie. NSA wskazał, że w przypadku przewozu okazjonalnego (art. 4 pkt 11 u.t.d.) Sąd I instancji winien zwrócić uwagę, że w tym jednym przypadku ustawodawca nie definiuje wprost (pozytywnie) rodzaju przewozu, ale ucieka się do stwierdzenia, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (definicja negatywna). Zdaniem NSA, w takim przypadku w pełni uzasadnione będzie zastosowanie wykładni systemowej, przy jednoczesnej wykładni językowej art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d. W szczególności znaczenie może mieć art. 18 ust. 3 u.t.d. wprost definiujący pozytywnie, które spośród przewozów okazjonalnych na pewno nie wymagają zezwolenia; a zatem i to, że – zdaniem ustawodawcy – są to przewozy okazjonalne. Odnosząc się natomiast do kwestii przewozów regularnych Naczelny Sąd Administracyjny nakazał aby Sąd I instancji zbadał, czy harmonogram przewozów ustalany przez stronę zamawiającą i mogący podlegać w trakcie wykonywania umowy swobodnym, jednostronnie czynionym ad hoc zmianom, odpowiada wymogom rozkładu jazdy jaki przewoźnik winien zgłosić organowi koncesyjnemu celem uzyskania zezwolenia. NSA stwierdził również, że – uwzględniając postanowienia Prawa przewozowego, do którego odsyła art. 4 pkt 7 in fine u.t.d. – Sąd I instancji powinien także zbadać i ocenić kto jest stroną umowy przewozu i w jaki sposób dochodzi do jej zawarcia w przypadku przewozów regularnych (które również mogą być przewozami regularnymi specjalnymi) oraz czy umowa, której dotyczy sprawa niniejsza, odpowiada tego rodzaju umowie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a.:

"Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarga A w K jest w pełni uzasadniona.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że stan faktyczny sprawy jest w zasadzie między stronami bezsporny. Podstawą faktyczną nałożenia kary stał się przewóz bez zezwolenia autobusami przez stronę skarżącą w dniu 4 grudnia 2008 r. w miejscowości N dzieci do Zespołu Szkół w N wykonywany na podstawie umowy zawartej w dniu 20 sierpnia 2008 r. przez stronę skarżącą z Burmistrzem Gminy S.

Podstawę prawną decyzji wydanych w sprawie stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 pkt 7, pkt 9, pkt 10 i pkt 11 tej ustawy:

"Art. 4. Użyte w ustawie określenia oznaczają: (...)

7) przewóz regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.2)); (...)

9) przewóz regularny specjalny - niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób;

10) przewóz wahadłowy - wielokrotny przewóz zorganizowanych grup osób tam i z powrotem, między tym samym miejscem początkowym a tym samym miejscem docelowym, przy spełnieniu łącznie następujących warunków:

a) każda grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego,

b) miejsce początkowe i miejsce docelowe oznaczają odpowiednio miejsce rozpoczęcia usługi przewozowej oraz miejsce zakończenia usługi przewozowej, z uwzględnieniem w każdym przypadku okolicznych miejscowości leżących w promieniu 50 km;

11) przewóz okazjonalny - przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego;"

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej pojęć i fakt, że przedmiotem umowy zawartej w dniu 20 sierpnia 2008 r. przez stronę skarżącą z Burmistrzem Gminy S było wykonanie dowozu i odwozu około 100 dzieci szkolnych wraz z opieką do Zespołu Szkół w N (k. 37 akt adm.), Sąd zauważa, że przewóz tych dzieci nie odbywał się na zasadach określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.) albowiem zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy – Prawo przewozowe:

"Art. 2. (...) 2. Przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy."

Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że aby określony rodzaj przewozu uznać za regularny, muszą być spełnione następujące warunki: ustalenie rozkładu jazdy określającego godziny wykonywania przewozu, podanie tego rozkładu do publicznej wiadomości, określenie przystanków, na których zgodnie z rozkładem odbywa się wsiadanie i wysiadanie pasażerów oraz ustalenie cennika opłat podanego do publicznej wiadomości, wykonywanie transportu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Analiza powołanych przepisów pozwala określić przewóz regularny specjalny, jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym.

Należy zauważyć, że - zdaniem Sądu - znajdujący się w aktach administracyjnych na k. 13 i 14 harmonogram dowozu i odwozu dzieci nazwany "Planem dowozu uczniów do szkół w roku szkolnym 2008/2009 – Zespołu Szkół [...] w N" nie jest rozkładem jazdy w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo przewozowe, gdyż nie jest podany do publicznej wiadomości a jedynie do wiadomości uczniów, opiekunów i strony skarżącej wykonującej umowę cywilną zawartą z Burmistrzem Gminy S. Z przewozów tych nie może korzystać każda osoba, ale wyłącznie osoby, które wymienione są w umowie. Nawet gdyby w umowie określono jako miejsce wsiadania i wysiadania uczniów przystanki mające charakter przystanków określonych w ustawie – Prawo przewozowe, to nie oznacza, że każda osoba oczekująca na takim przystanku może skorzystać z przewozu ustalonego w tej umowie. Należy zaznaczyć, że umowa przewozu z przewoźnikiem działającym na podstawie ustawy – Prawo przewozowe zawarta jest na podstawie zakupu biletu uprawniającego do konkretnego przewozu, natomiast przewóz dzieci do szkół odbywa się nie na podstawie zakupionego biletu, ale na podstawie umowy cywilnej. Tym samym, zdaniem Sądu, wykluczone jest uznanie przewozu dzieci do szkół i odwozu tych dzieci ze szkół za wykonywane na podstawie umowy zawartej przez przewoźnika z gminą jako przewóz regularny czy przewóz regularny specjalny, o jakich mowa w art. 4 pkt 7 i art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu, nie można także uznać kontrolowanego w dniu 4 grudnia 2008 r. przewozu jako przewóz wahadłowy, o jakim mowa w art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym, albowiem nie zawsze ta sama grupa osób przewiezionych do miejsca docelowego wraca do miejsca początkowego albowiem przewóz dzieci do szkoły uzależniony jest od godzin rozpoczęcia i zakończenia nauki i ilości godzin lekcyjnych w danym dniu i nawet nie dotyczy uczniów tej samej klasy, ale uczniów różnych klas, których dowóz i odwóz uzależniony jest od szkolnego planu lekcji. Umowa zawarta między Burmistrzem Gminy S a stroną skarżącą wskazuje wprost nie na konkretną liczbę dzieci mających być przewożonymi, ale określona jest szacunkowo – około 100 dzieci.

Sąd orzekający podkreśla, że podziela w pełni stanowisko zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 535/08 (opubl. LEX nr 526571): "Cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsca w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. Mówiąc najogólniej, dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość zmiany, w zależności od potrzeb, ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny." Sąd orzekający podziela w pełni także stanowisko zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 82/08 (opubl. LEX nr 472213): "Ustalenie stałego i niezmiennego rozkładu jazdy oraz ustanowienie stałych, oznakowanych przystanków stanowiłoby zaprzeczenie wszelkiej elastyczności, koniecznej przy przewozach dzieci szkolnym autobusem. Należy zaznaczyć, że regularność, o której mowa w art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088), musi "przekładać się" na możliwość ustalenia stałego i niezmiennego rozkładu jazdy, powiązanego z zatrzymywaniem się na określonych w nim przystankach, który to rozkład jazdy mógłby być trwale zaakceptowany przez organ udzielający zezwolenia na przewozy regularne, zgodnie z art. 18, 20 i 22 ust. 4 u.t.d. W opisanym stanie rzeczy, gdy chodzi o dowóz dzieci do szkół, ustalenie niezmiennego rozkładu jazdy w rozumieniu ustawy jest, co do zasady niemożliwe, stanowi bowiem zaprzeczenie transportu osób, który potrzebny jest wiejskiej szkole tj. takiego, który będzie każdorazowo dostosowany do potrzeb bezpiecznego transportu dzieci."

Zdaniem Sądu, w chwili obecnej stanowisko sądownictwa administracyjnego w zakresie uznania, że dowóz dzieci do szkół wykonywany na zasadzie umowy cywilnej przewoźnika z gminą nie jest przewozem regularnym, czy przewozem regularnym specjalnym jest w pełni ustabilizowany, na co wskazuje choćby przykładowo orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1460/10 (opubl. LEX nr 759593): "Nie sposób przyznać racji twierdzeniu, że do zakwalifikowania danego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego wystarczy, by był on wykonywany w sposób regularny, bez spełniania dodatkowych wymogów. Należy wziąć pod uwagę, że posłużenie się przez ustawodawcę w różnych przepisach tego samego aktu prawnego pojęciem "przewóz regularny" oznacza, że znaczenie tego pojęcia we wszystkich przypadkach jest tożsame."

W oparciu o powyższe ustalenia i rozważania należy uznać, że skoro dowóz dzieci do szkół nie ma charakteru przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) i nie ma charakteru przewozu regularnego specjalnego, o którym mowa w art. 4 pkt 9 tej ustawy oraz nie ma charakteru przewozu wahadłowego, o którym mowa w art. 4 pkt 10 tej ustawy, to jest to przewóz okazjonalny, o którym mowa w art. 11 ustawy o transporcie drogowym.

W tej sytuacji należy zwrócić uwagę na treść art. 18 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi:

"Art. 18. (...) 3. Nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli:

1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo

2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo

3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2."

Jest niewątpliwym, że przewóz dzieci do szkół odbywa się na zasadzie przewozu określonego w powyższym przepisie (art. 18 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 ustawy o transporcie drogowym) albowiem przewoźnik dokonuje dowozu dzieci do miejsca docelowego – szkoły - na określoną godzinę lekcyjną, najczęściej w godzinach porannych powracając bez tych osób, a kolejnym (w uproszczeniu) jego "kursem" jest przejazd bez dzieci do szkoły i następnie przewóz dzieci do domów w rozumieniu miejscowości (miejsca zamieszkania), tj. do miejsca początkowego osób, które przez tego samego przewoźnika zostały przewiezione do szkoły.

Z powyższego wynika, że przewóz dzieci do szkół wykonywany na podstawie umowy cywilnej zawartej przez przewoźnika z gminą jest przewozem okazjonalnym nie wymagającym zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 czy ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

W oparciu o dokonane ustalenia i przeprowadzone rozważania Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej prawa materialnego, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił je orzekając na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - jak w pkt I wyroku.

W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane – jak w pkt II wyroku.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. Sąd orzekł w przedmiocie kosztów postępowania – jak w pkt III wyroku.