Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 113/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2005 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie należności przedemerytalnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, iż zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. B. kwotę 30 (trzydzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. B. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu 2 lutego 2001 r. i w oparciu o złożone dokumenty, potwierdzające zatrudnienie w wymiarze 23 lata i 5 miesięcy wydano decyzję o przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnej. Z dniem 10 sierpnia 2001 r. J. B. utraciła prawo do powyższego zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania. Kolejnej rejestracji dokonała w dniu 19 lutego 2003 r., uzyskując status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych, a w szczególności kart rejestracyjnych sporządzonych w dniu 2 lutego 2001 r. i 19 lutego 2003 r. wynika, iż J. B. ubiegała się o zasiłek dla bezrobotnej.

Pismem z dnia 19 grudnia 2003 r. Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego przesłał według właściwości do Powiatowego Urzędu Pracy w K. pismo J. B. w sprawie m.in. "ponownego rozpatrzenia wniosku o zasiłek przedemerytalny". Dyrektor Wydziału, powołując się na treść pisma strony, stwierdził, że już w 2001 r. zostały złożone dokumenty w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego i zostały one uzupełnione w 2003 r. dalszymi świadectwami pracy.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] orzekł o odmowie przyznania J. B. prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na dzień rejestracji, tj. 2 lutego 2001 r., strona udokumentowała tylko 23 lata i 5 miesięcy zatrudnienia. W tej dacie nie spełniała żadnej z przesłanek do przyznania świadczenia emerytalnego w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy. Na dzień ostatniej rejestracji J. B. nie spełniła przesłanek do uzyskania świadczenia przedemerytalnego również na podstawie aktualnych przepisów, gdyż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji nie przepracowała łącznie 365 dni, w tym minimum sześciu miesięcy w ostatnim zakładzie pracy, a rozwiązanie umowy nie nastąpiło z przyczyn zakładu pracy. W oparciu o dokument uzupełnioną dodatkowo potwierdzeniem pracy w gospodarstwie rolnym oraz doliczając okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych, ustalono, że strona posiada okres zatrudnienia wynoszący 31 lat, 8 miesięcy i 10 dni, co stanowi okres uprawniający do emerytury. Odnośnie zasiłków przedemerytalnych stwierdzono, iż zostały zlikwidowane z dniem 1 stycznia 2002 r. Ponadto organ przypomniał, iż z dniem 7 listopada 2002 r. J. B. podjęła zatrudnienie u pracodawcy zagranicznego i dlatego, z tym dniem, została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej.

W odwołaniu od decyzji Starosty [...] J. B. zarzuciła, iż decyzja ta zawiera "dużo oszustwa i wykrętów". Podniosła, iż posiada pismo ZUS – u, które zawiera odmienną informację na temat obowiązywania zasiłku przedemerytalnego. Od 28 sierpnia 2001 r. nie posiadała prawa do zasiłku, a w lutym 2003 r. przedstawiła dodatkową dokumentację odnośnie zatrudnienia, w tym kopię świadectwa pracy za granicą. O pracy w Niemczech Urząd Pracy wiedział, gdyż potwierdził dokument, który umożliwił takie właśnie zatrudnienie. Po powrocie do kraju i zgłoszeniu się do Urzędu Pracy została zaskoczona nieprawdziwym twierdzeniem o braku zgody na wyjazd. Do ponownej rejestracji, w dniu 19 lutego 2003 r., została zmuszona, choć wcześniej nie podpisywała żadnego dokumentu, że rezygnuje ze statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Podkreśliła, że pracy porzuciła, a o rozwiązaniu umowy zadecydowały względy zdrowotne, na co posiada odpowiednią dokumentację. Powołała się na pismo z Urzędu Wojewódzkiego z dnia 19 grudnia 2003 r., w którym mówi się o zasiłku przedemerytalnym a nie o świadczeniu przedemerytalnym. Dopiero wówczas dowiedziała się, że przysługiwał jej tak zasiłek, zatem czuje się oszukana.

Po rozpatrzeniu odwołania J. B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzję oparto o art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz. 1793) w związku z art. 37 j ust. 1 pkt 2, art. 37 k ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż J. B. złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego na podstawie zasad obowiązujących przed 1 stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r., którą zmieniono m.in. ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego nabywają i zachowują do nic prawo na dotychczasowych zasadach. Na dzień rejestracji, tj. 2 luty 2001 r., J. B. udokumentowała okres uprawniający do zasiłku przedemerytalnego, który wynosił 23 lata i 5 miesięcy. Do okresu tego nie zalicza się pracy w gospodarstwie rolnym oraz okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Podobnie brak było podstaw do uwzględnienia zatrudnienia u zagranicznego pracodawcy od 7 listopada 2002 r. do 4 lutego 2003 r., gdyż wniosek strony był rozpatrywany na dzień 2 lutego 2001 r. Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] podniósł, że J. B. nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie przedemerytalne, gdyż stosunek pracy nie został z nią rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy, lecz na podstawie art. 53 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że decyzja Starosty [...] o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego jest prawidłowa.

W skardze na powyższą decyzję J. B. przypomniała raz jeszcze okoliczności dotyczące rozwiązania umowy o pracę, jej kłopoty zdrowotne i finansowe oraz szczegółowo opisała wadliwe działania pracowników urzędów pracy. Podkreśliła, że od połowy sierpnia 2001 r. do 11 lutego 2004 r. była bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a dopiero z pisma Wojewody [...] z dnia 19 grudnia 2003 r. wywnioskowała, że od dnia udokumentowania 31 lat stażu pracy uzyskała prawo do zasiłku przedemerytalnego. Na koniec dodała, iż czuje się oszukana przez urzędników, którzy pozbawili ją należnych praw, przerzucając obowiązek udzielenia pomocy na dzieci skarżącej i opiekę społeczną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W dniu 25 maja 2005 r. Sąd odroczył rozprawę, zobowiązując organ do przedstawienia pełnej dokumentacji w sprawie, w tym pism, na które powoływała się skarżąca oraz wniosku, który wszczął postępowanie administracyjne. Jednocześnie zobowiązano organ do wyjaśnienia m. in. daty wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku przedemerytalnego bądź świadczenia przedemerytalnego.

W dniu 8 czerwca 2005 r. wpłynęło do tut. Sądu pismo procesowe J. B. zawierające prośbę o ocenę prawidłowości orzeczeń zapadłych w Sądzie Okręgowym w O. i Sądzie Rejonowym w K. Skarżąca zwróciła się również o zbadanie, czy lekarz medycyny pracy wydał w jej sprawie słuszne orzeczenie.

W trakcie rozprawy administracyjnej skarżąca oświadczyła, iż podtrzymuje swą skargę oraz wywody w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badani w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność stosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p. s. a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę należało uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 p. s. a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zawiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej oceną legalności – na podstawie art. 135 p. s. a. – decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa.

Przed dokonaniem oceny trafności stanowiska organów administracji w kwestii uprawnień J. B. do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego, w pierwszym rzędzie należało dokładnie zbadać jakiej treści wniosek wszczął postępowanie w niniejszej sprawie. Przypomnienia wymaga, iż z treści art. 37 l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 562 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., wyraźnie wynika, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego przyznaje się na wniosek osoby spełniającej warunki określone w art. 37 j ust. 1 i art. 37 k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wszczęcie zatem przez organ administracji postępowania dotyczącego należności przedemerytalnych, prowadzenie tegoż postępowania, a w efekcie i wydanie orzeczenia kończącego sprawę uzależnione jest od woli zainteresowanej osoby, która składa stosowny wniosek. Niezmiernie istotnym przy tym jest prawidłowe odczytanie żądania strony, gdyż to właśnie żądanie strony wyznacza zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do treści wniosku na organie pierwszej bądź drugiej instancji spoczywa obowiązek ich wyświetlenia. Taki obowiązek wynika z naczelnej zasady procedury administracyjnej, czyli zasady prawdy obiektywnej, która nakazuje podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej k. p. a.). Realizację powyższej zasady zapewniają głównie gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. I tak, stosownie do treści art. 77 § 1 k. p. a. ,organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, konieczny dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie jednym z najistotniejszych dowodów w postępowaniu zainicjowanym żądaniem strony jest jej wniosek, którego treść kształtuje całe postępowanie. Zaprezentowane dotychczas stanowisko znajduje oparcie zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na pełną aprobatę zasługuje pogląd, iż w takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. BECK, Warszawa 2005, str. 362 i nast.; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990 r., nr 2-3, poz. 47; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, System Informacji Prawnej LEX nr 78924).

Powyższe uwagi należy odnieść wprost do niniejszej sprawy. Przypomnijmy, iż organy administracji obu instancji wydały rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego i uznały, że J. B. nie spełnia ustawowych przesłanek do uzyskania tych należności. W treści decyzji, ani organ pierwszej instancji, ani też organ odwoławczy nie określił w jakiej dacie skarżąca złożyła wniosek, który wszczął postępowanie administracyjne. Szczegółowa lektura akt administracyjnych nie wyjaśnia tej okoliczności. Na wezwanie Sądu nadesłano co prawda dodatkową dokumentację, jednak mimo wyraźnego wskazania, że w szczególności chodzi o dostarczenie wniosku strony, organ odwoławczy nie przesłał żądanego dokumentu. Podobnie, nie wykonano także zarządzenia Sądu odnośnie złożenia pisemnych wyjaśnień co do daty i treści wniosku skarżącej. Jak podniesiono wcześniej, przedstawione akta administracyjne nie dają odpowiedzi, czy i kiedy J. B. złożyła wniosek o przyznanie należności przedemerytalnych. Na kartach rejestracyjnych z dnia 2 lutego 2001 r. i z dnia 19 lutego 2003 r. wykreślono zapisy, iż bezrobotna ubiega się o zasiłek bądź świadczenie przedemerytalne, a w dokumentacji nie znajduje się odrębne podanie w tej sprawie. Nie można wykluczyć, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne zawiera jedna z licznych skarg J. B., jednak w takiej sytuacji należało wskazać konkretne pismo skarżącej, co pozwoliłoby na zapoznanie się z jej żądaniem. Organ pierwszej instancji zupełnie pominął kwestię wniosku, natomiast organ odwoławczy stwierdził co prawda, że J. B. złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego na podstawie zasad obowiązujących przed 1 stycznia 2002 r., lecz jednocześnie rozważał przesłanki do uzyskania świadczenia przedemerytalnego, a co najistotniejsze, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, która rozstrzygała także o świadczeniu. Gdyby założyć, że żądanie skarżącej obejmowało jedynie przyznanie zasiłku przedemerytalnego, Wojewoda [...] winien był uchylić decyzję Starosty [...] w części nieobjętej wnioskiem strony i umorzyć postępowanie w tym zakresie. Jest to jednak sytuacja czysto hipotetyczna, wobec braku wiadomości na temat treści wniosku skarżącej, choć nie można też nie zauważyć że J. B. w kilku pismach w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do Sądu, wyraźnie odnosi się tylko do negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie zasiłku. O wniosku z 2001 r. w sprawie zasiłku przedemerytalnego wspomina także Dyrektor Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w piśmie z dnia 19 grudnia 2003 r.

Wykazane wyżej liczne wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy nie pozwoliły Sądowi na dokonanie oceny legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, zaś popełnione naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a to art. 7 i art. 77 k. p. a., spowodowały konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, jako że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powiedzianego dotychczas zauważyć trzeba, że poważne zastrzeżenia budzi również sposób w jaki organy administracji uzasadniły swe rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne zapadłych decyzji jest niepełne, natomiast uzasadnienie faktyczne pomija najistotniejsze kwestie (opis wniosku strony) i nie odnosi się do argumentów podnoszonych przez skarżącą. Tak wydane decyzje nie mieszczą się w standardach procedury administracyjnej i naruszają art. 107 § 3 k. p. a., co dodatkowo pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k. p. a.).

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i sprowadzają się głównie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do samego faktu złożenia wniosku przez skarżącą, w dalszej kolejności, jego daty i zakresu żądania. Dopiero ustalenie tych kwestii pozwoli na określenie w sposób prawidłowy przedmiotu sprawy. Ponadto da gwarancję uniknięcia zarzutu prowadzenia postępowania z urzędu a w konsekwencji podjęcia rozstrzygnięcia wykraczającego poza żądanie strony. Jeszcze raz podkreślić trzeba, iż organy orzekające w niniejszej sprawie są zobowiązane do rozpatrzenia wniosku J. B. (o ile w ogóle został złożony) pod kątem zawartych w nim treści. Ostatecznie bowiem tylko strona decyduje o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte i prowadzone postępowanie.

W tym stanie rzeczy skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 135 p. s. a. orzec, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto o treść art. 152 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p. s. a.