Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2283/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24c ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant ref. Staż. - Beata Kowalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia ... grudnia 2020 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Wójta Gminy S. (dalej także: "Skarżący") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 28 grudnia 2020 r., znak KZT.70.41.2020/4, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 31 sierpnia 2020 r., znak PO.RZT.70.31m.2020/D/MW, zatwierdzającą taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy miasto S. i gminy S.: - w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla terenu zwodociągowanego gminy S. z wyłączeniem miejscowości R., P., C., B., K., R., G., S., M., W.; - w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków dla terenu skanalizowanego gminy S. na okres 3 lat.

Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadłą w następującym stanie faktycznym:

Postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy miasto S. oraz zbiorowe zaopatrzenie w wodę dla części gminy S. i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla terenu skanalizowanego gminy S. na okres 3 lat w istocie prowadzone było od 2018 r. Wówczas to pismem z 12 marca 2018 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. z siedzibą w S. (zwane dalej: "MPWiK" lub "Spółką") przedłożyło Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: "organ I instancji"), jako organowi regulacyjnemu, wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy miasto S. i gminy S. na okres 3 lat.

Po przeanalizowaniu i zweryfikowaniu wniosku, organ regulacyjny 8 maja 2018 r. wydał decyzję zatwierdzającą projektowaną taryfę.

Od decyzji odwołał się Wójt Gminy S.

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z 8 sierpnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes PGW Wody Polskie wskazał, że m. in. organ regulacyjny wszczynając postępowanie nie ustalił prawidłowo jego stron - w konsekwencji nie zawiadamiając ich o fakcie wszczęcia postępowania i przysługujących im prawach, zaś w toku postępowania organ regulacyjny nie ustalił jednoznacznie obszaru obowiązywania projektowanej taryfy.

Organ I instancji rozpoznając sprawę, pismem z 22 października 2018 r. ponownie wszczął postępowanie z wniosku MPWiK z 12 marca 2018 r., a po jego zakończeniu wydał 30 listopada 2018 r. decyzję zatwierdzającą taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy miasto S. i gminy S.: - w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla terenu zwodociągowanego gminy S. z wyłączeniem miejscowości R., P. oraz C.; - w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków dla terenu skanalizowanego gminy S. na okres 3 lat. W uzasadnieniu wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie uwzględnił wytyczne organu odwoławczego, przeanalizował warunki ekonomiczne oraz zweryfikował koszty z punktu widzenia celowości ich ponoszenia.

Od decyzji odwołał się Wójt Gminy S.

Prezes PGW Wody Polskie po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z 25 lutego 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ regulacyjny nie zgromadził wyczerpującego materiału dowodowego, niewystarczająco uzasadnił swoją decyzję pod względem faktycznym i prawnym, zaś w toku postępowania naruszył zasady udziału w nim strony.

Po otrzymaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe. Po przeanalizowaniu i zweryfikowaniu wniosku, organ regulacyjny 10 czerwca 2019 r. wydał decyzję zatwierdzającą taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy miasto S. i gminy S.: - w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla terenu zwodociągowanego gminy S. z wyłączeniem miejscowości R., P. oraz C.; - w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków dla terenu skanalizowanego gminy S. na okres 3 lat. Następnie postanowieniem z 17 czerwca 2019 r. organ sprostował oczywistą omyłkę pisarską w tej decyzji.

Od decyzji odwołał się Wójt Gminy S.

Organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z 5 września 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Prezes PGW Wody Polskie wskazał, że organ regulacyjny wydając zaskarżoną decyzję nie dysponował niezbędnym materiałem dowodowym, który umożliwiłby mu wymaganą przepisami art. 24c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028, dalej: "uzzwoś") ocenę i analizę, zaś uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ regulacyjny wezwał MPWiK do przedłożenia kompletnego i zaktualizowanego wniosku taryfowego. Wobec nieprzedłożenia przez Spółkę takiego skorygowanego wniosku organ, ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z 21 listopada 2019 r. odmówił zatwierdzenia proponowanej przez MPWiK taryfy. Od tej decyzji strony nie wniosły odwołania, stała się ona ostateczna.

Pismem z 2 stycznia 2020 r. Spółka przedłożyła organowi regulacyjnemu nowy wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy miasto S. i gminy S. - w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla terenu zwodociągowanego gminy (z wyłączeniem wskazanych miejscowości) i w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków dla terenu skanalizowanego gminy S. na okres 3 lat. Po wszczęciu postępowania, organ wezwał MPWiK do przedłożenia dodatkowych dokumentów i je otrzymał. Wezwaniem z 13 marca 2020 r. organ wskazał na konieczność dokonania korekty we wniosku w zakresie jednej z grup taryfowych, skonstruowanej niezgodnie z treścią uzzwoś. Sprostowany wniosek taryfowy Spółka złożyła przy piśmie z 17 marca 2020 r.

Organ regulacyjny 24 czerwca 2020 r. wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy miasto S. i gminy S.: - w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla terenu zwodociągowanego gminy S. z wyłączeniem miejscowości R., P. oraz C.; - w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków dla terenu skanalizowanego gminy S., dodatkowo zobowiązując Spółkę do przedłożenia poprawionego projektu taryfy i uzasadniania - w zakresie kalkulacji stawek amortyzacji, marży zysku i kosztów świadczenia usług. Od tej decyzji strony nie wniosły odwołania.

Pismem z 15 lipca 2020 r. Spółka przedłożyła organowi regulacyjnemu poprawiony wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy miasto S. i gminy S. (w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla terenu zwodociągowanego gminy Sieradz z wyłączeniem miejscowości R., P., C., B., K., R., K., G., S., M., W. oraz w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków dla terenu skanalizowanego gminy S.) na okres 3 lat. Pismem z 27 lipca 2020 r. organ zawiadomił Spółkę, Prezydenta Miasta S. oraz Wójta Gminy S. o wszczęciu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia taryfy, a następnie wezwał Spółkę do przedłożenia informacji i dokumentów obejmujących m.in. plan amortyzacji środków trwałych (wraz ze wskazaniem przyczyn zwiększenia amortyzacji w przypadku gminy S.); zestawienie kosztów wynagrodzeń wraz z narzutami; szczegółowych wyjaśnień dot. kosztów ogólnych, pozostałych, wydziałowych, działalności pomocniczej; dokumentacji dot. podatków i opłat niezależnych od wnioskodawcy; ewidencji księgowej przychodów i kosztów usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Żądane dokumenty Spółka przekazywała w kilku transzach, drogą elektroniczną i pocztową, przy czym ostania z nich wpłynęła do organu 21 sierpnia 2020 r.

W dniu 31 sierpnia 2020 r. organ regulacyjny wydał decyzję, znak PO.RZT.70.31m.2020/D/MW, zatwierdzającą taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy miasto S. i gminy S.: - w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla terenu zwodociągowanego gminy S. z wyłączeniem miejscowości R., P., C., B., K., R., K., G., S., M., W.; - w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków dla terenu skanalizowanego gminy S. na okres 3 lat.

Uzasadniając swoją decyzję organ regulacyjny wskazał, że stwierdził zgodność wniosku taryfowego z przepisami uzzwoś i rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472, zwanego dalej: "rozporządzeniem taryfowym") oraz szczegółowo omówił analizę poszczególnych kategorii kosztowych stanowiących podstawę kalkulacji taryfy.

Od decyzji odwołał się Wójt Gminy S.

Spółka w odpowiedzi na odwołanie krytycznie odniosła się do zarzutów podniesionych przez Wójta Gminy S.

Zaskarżoną obecnie decyzją z 28 grudnia 2020 r., znak KZT.70.41.2020/4, Prezes PGW Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego właściwie przeanalizował projekt taryfy i dokonał jego właściwej oceny pod względem zgodności z przepisami zzwoś i rozporządzenia taryfowego. Prezes PGW Wody Polskie zaakceptował też dokonaną analizę zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz zakresu świadczonych usług i ich lokalnych uwarunkowań. Pokreślił, że uzasadnienie wniosku taryfowego w części dotyczącej zmian warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy jest kluczowym elementem wniosku taryfowego, ponieważ umożliwia wnioskodawcy przekonanie organu regulacyjnego do swoich racji w przedmiocie zaproponowanej taryfy. Stwierdził, że zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy pozwolił na spójne i kompleksowe wyjaśnienie i uzasadnienie proponowanej taryfy, co pozwoliło na ocenę, weryfikację i analizę złożonego wniosku, o której mowa w art. 24c ust. 2 uzzwoś. Dokumentacja złożona przez Spółkę, dodatkowo uzupełniona przez organ I instancji, w sposób jednoznaczny wykazuje źródła i podstawy poszczególnych pozycji kosztowych, stanowiących niezbędne do osiągnięcia przychody - nie tylko w odniesieniu do obu rodzajów regulowanych usług, ale również z uwzględnieniem na ich strukturę terytorialną, tj. w podziale na dwie objęte wnioskiem gminy (miasto S. i gminę S.), co w świetle zarzutów odwołania stanowi najbardziej kontrowersyjnym elementem zatwierdzonej taryfy. Organ odwoławczy przywołał § 11 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, uwzględniając lokalne uwarunkowania, w szczególności wielkość zróżnicowania kosztów świadczenia usług w poszczególnych taryfowych grupach odbiorców usług, mierzoną kosztami jednostkowymi. Skoro - jak wynika z akt sprawy - dokumentacja księgowa prowadzona przez Spółkę pozwala na alokację poszczególnych kategorii kosztów zgodnie z podziałem terytorialnym (i dalej na poszczególne taryfowe grupy odbiorców), a przede wszystkim wykazuje zróżnicowanie kosztów świadczenia omawianych usług na obszarach obu objętych wnioskiem gmin, to zastosowana przez MPWiK struktura taryfowych grup odbiorców słusznie została przez organ regulacyjny zaakceptowana. W tym kontekście organ II instancji przywołał definicję subsydiowania skrośnego, zawartą w § 2 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, zgodnie z którą jest to pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z taryfowych grup odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców usług. Ponieważ taryfy obowiązujące w minionych latach nie uwzględniały konieczności eliminowania subsydiowania skrośnego (a zauważyć należy, że zasada ta obowiązywała również przed nowelizacją uzzwoś, jaka miała miejsce w 2017 r.) - nie sposób twierdzić, że prawidłowe było kontynowanie takiego podejścia. Zatem zasadnie zdaniem organu Spółka przedłożoną do zatwierdzenia taryfę zaprojektowała mając na uwadze konieczność wdrożenia § 3 ust. 1 pkt c rozporządzenia taryfowego - uwzględniając przy tym zalecenie zawarte w § 7 ust. 6 rozporządzenia, tj. stopniowe i rozłożone w czasie uwzględnienie tych kosztów w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat. Z tego powodu za chybiony uznano zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia taryfowego, tj. niezapewnienie ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.

Nie podzielono również stanowiska Wójta Gminy S., że obligatoryjne w postępowaniu taryfowym było uwzględnienie zapisów porozumienia zawartego w 2007 r. przez gminę S., gminę miasto S. i MPWiK dotyczącego realizacji projektu "System wodociągowy i kanalizacyjny w S.". Prezes PGW Wody Polskie wskazał, że porozumienie - z wszelkimi konsekwencjami – wiąże strony, które je zawarły. Jego postanowienia jednak nie mogą zostać uznane za wiążące organ regulacyjny, który po pierwsze nie jest stroną tego porozumienia, a po drugie – podejmując rozstrzygnięcie w zakresie wniosku taryfowego winien kierować się właściwymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności stosownymi przepisami uzzwoś. Wyjaśnił, że wskazane porozumienie jako czynność prawna nie może prowadzić do skutków sprzecznych z ustawą czy wiążących się z jej obejściem (art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego). Podkreślił także, że organowi regulacyjnemu nie są znane podstawy i źródła kalkulacji, które legły u podstaw zawartego porozumienia, czy warunków realizacji wspólnego projektu, tymczasem przepisy zzwoś i rozporządzenia taryfowego w sposób konkretny i precyzyjny wskazują elementy jakie mogą, powinny i muszą być uwzględniane przy określaniu niezbędnych przychodów, jak również sposób kalkulacji taryfy. Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 24 c ust. 3 uzzwoś w zw. z § 3 pkt 1 lit c w zw. z § 11 rozporządzenia taryfowego poprzez nieuwzględnienie postanowień porozumienia w toku postępowania, a tym samym również - zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 Kpa.

Z rozstrzygnięciem organu II instancji nie zgodził się Skarżący, formułując w wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze zarzuty:

1) naruszenia art. 24c ust. 3 uzzwoś w zw. z § 3 pkt 1 lit. c oraz § 11 rozporządzenia taryfowego, poprzez utrzymanie w mocy taryfy, w której dokonano alokacji kosztów według kryterium terytorialnego, a tym samym z pominięciem lokalnych uwarunkowań dotyczących aglomeracji S., co w efekcie doprowadziło do przeniesienia na odbiorców usług z terenu gminy S. kosztów, w których powinni partycypować odbiorcy usług z terenu gminy Miasta S.;

2) § 3 rozporządzenia taryfowego, poprzez utrzymanie w mocy taryfy, która nie zapewnia ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat z uwagi na dopuszczenie do rażących podwyżek cen i stawek opłat abonamentowych za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla odbiorców usług z terenu gminy S., co tym samym może doprowadzić do przekroczenia poziomu dostępności cenowej podstawowych usług użyteczności publicznych niezbędnych do życia człowieka;

3) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i 80 Kpa poprzez pominiecie w toku postępowania istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w szczególności:

a. okoliczności wynikających z treści postanowień porozumienia zawartego pomiędzy gminą S. oraz gminą Miasto S. a także MPWiK S. dotyczącego realizacji projektu finansowanego ze środków Funduszu Spójności pt. "System wodociągowy i kanalizacyjny w S." nr 2004/PL/16/C/PE/018;

b. granic aglomeracji określonych na mocy uchwały nr X/120/15 Sejmiku Województwa L. z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji S. (Dz. Urz. Woj. Łódź. z 2015 r. poz. 2552).

Skarżący wniósł m. in. o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji;

2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych;

W uzasadnieniu skargi wskazano, że - jak wynika z treści przepisu § 11 ust. 3 rozporządzenia taryfowego - przedsiębiorstwo dokonuje alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, uwzględniając lokalne uwarunkowania, w szczególności wielkość zróżnicowania kosztów świadczenia usług w poszczególnych taryfowych grupach odbiorców usług, mierzoną kosztami jednostkowymi. Skarżący stwierdził, że - co do zasady – zgadzając się, że zarówno treść omawianego przepisu, jak również zebrany materiał dowodowy uzasadniają alokację poszczególnych kategorii kosztów zgodnie z podziałem terytorialnym, tj. w podziale na dwie objęte wnioskiem gminy (miasto S. i gminę S.), podejście takie w realiach sprawy nie uwzględnia lokalnych uwarunkowań, a w szczególności tego, że Miasto S., gmina S. oraz MPWiK S. podjęły długoletnią współpracę w zakresie rozwoju sieci wodociągowo-kanalizacyjnej - poprzez wspólny wniosek o dofinansowanie inwestycji z Funduszu Spójności, złożony w sierpniu 2004 r. do Komisji Europejskiej oraz porozumienie z dnia 3 lipca 2007 r., określające prawa i obowiązki gminy Miasta S., gminy S. oraz MPWiK w związku z realizacją projektu. Skarżący podkreślił, że zaangażowanie w projekt gminy S. umożliwiło pozyskanie środków z Funduszu Spójności i bez jej udziału najprawdopodobniej Miasto S. i MPWiK nie uzyskałyby wsparcia ze środków unijnych na projekt inwestycyjny. W tym kontekście Skarżący podniósł zasadność aksjologiczną rozdzielania kosztów taryfowych pomiędzy terenem gminy oraz miasta w sytuacji, w której realizacja istotnej części sieci wodociągowo-kanalizacyjnej na terenie miasta nie byłaby możliwa bez zaangażowania gminy S. Dalej Skarżący przywołał Uchwałę nr X/120/15 Sejmiku Województwa L. z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji S. (Dz. Urz. Woj. Łódź. z 2015 r. poz. 2552), która obowiązywała w dniu zatwierdzania taryfy, i na mocy której gmina S. i miasto S. są objęte granicami tej samej aglomeracji. Skarżący zaznaczył, że w wielu gminach przyjęcie jednolitej ceny za wodę i ścieki na terenie miejskim i wiejskim funkcjonuje i nie stanowi przejawu subsydiowania skrośnego, lecz stanowi rozwiązanie funkcjonalnie pożądane, które zwiększa dostępność usług szerszej grupie odbiorców. Skarżący zarzucił organowi pominięcie faktu, że kalkulacja stanowiąca załącznik do porozumienia z 3 lipca 2007 r. nie zawierała rozróżnienia cen i stawek opłat według kryterium geograficznego, tj. według podziału na teren gminy Miasta S. oraz teren gminy S. Według Skarżącego oczywistym jest, że na terenach wiejskich występują wyższe koszty przesyłu ścieków co jest związane z rozproszoną zabudową i dalszą odległością przyłączy od odbiornika ścieków (oczyszczalni). O ile zatem należy się zgodzić, że na przestrzeni ponad 10 lat nie jest możliwe dokładne przewidzenie ceny za daną usługę, o tyle niezmienne powinno być założenie, że stawki cen i opłat będą kalkulowane w sposób jednolity dla całej aglomeracji, tj. bez podziału na teren miasta i gminy. Przyjęcie odmiennego założenia rzutuje bowiem na to, czy w ogóle gmina S. - znając koszty przesyłu ścieków na terenach wiejskich - zdecydowałaby się na przystąpienie do tego porozumienia. Uzasadniając zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia taryfowego Skarżący podniósł, że proponowane dla odbiorców z terenu gminy S. podwyżki stawki cen i opłat nie spełniają wytycznych dotyczących sposobu opracowywania taryfy zawartych w omawianym przepisie, tj. uzyskania niezbędnych przychodów; ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat; eliminowania subsydiowania skrośnego; motywowania odbiorców usług do racjonalnego korzystania z wody i ograniczania zanieczyszczenia ścieków; łatwości obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat. Skarżący wskazał, że wskutek progresyjnego wzrostu cen w proponowanej taryfie ostatecznie w okresie od 25 do 36 miesiąca jej obowiązywania dla odbiorców z grup taryfowych SGOI-SGIO cena jednostkowa ścieków wzrośnie o 79,5% w stosunku do cen aktualnych, osiągając wartość 18,64 zł/ m3 netto. Jednocześnie Skarżący zauważył, że - jak wynika z informacji nr 1/2021 Dyrektora RZGW w P. z 15 stycznia 2021 r. w sprawie średnich cen dostaw wody i odbioru ścieków dla gospodarstw domowych na terenie gmin, dla których właściwy jest Dyrektor RZGW w P., średnia cena odbioru ścieków wynosi 8,02 zł/m3 netto, a zatem proponowana cena za odbiór ścieków na terenie gminy S. jest w trzecim okresie obowiązywania taryfy prawie 3-krotnie wyższa od aktualnej średniej dla regionu.

W odpowiedziach na skargę Prezes PGW Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 18 maja 2022 r. wziął udział jedynie pełnomocnik organu. Skarżący, Spółka oraz Prezydenta Miasta S., powiadomieni prawidłowo o rozprawie, nie przedstawili swojego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Oceniając zaskarżoną decyzję według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że odpowiada ona prawu.

Jak stanowi 24c ust. 1 uzzwoś, organ regulacyjny ocenia przedłożony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne projekt taryfy oraz uzasadnienie pod względem zgodności z przepisami uzzwoś i ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, a także analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Jeżeli wynik tej oceny, weryfikacji lub analizy jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnienia, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Skoro zatem wskazany w zarzucie skargi przepis art. 24c ust. 3 uzzwoś reguluje skutki formalne negatywnej oceny, weryfikacji lub analizy wniosku taryfowego przez organ, mające polegać na konieczności wydania decyzji odmownej obligatoryjnie zawierającej określone elementy, a mianowicie wskazanie elementów taryfy lub uzasadnienia wymagających poprawy i zakreślenie terminu na złożenie projektu poprawionego, to w sytuacji analizowanej sprawy, kiedy to zaskarżona decyzja stanowi o zatwierdzeniu zaprojektowanej przez Spółkę taryfy, organ taką decyzję wydający omawianego tu przepisu naruszyć nie mógł. Zatem w tym aspekcie podniesiony zarzut jest niezasadny.

Przechodząc do dalszej części zarzutu pierwszego odnoszącej się do § 3 pkt 1 lit. c oraz § 11 rozporządzenia taryfowego, które to przepisy zobowiązują przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do opracowania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków w sposób zapewniający eliminowanie subsydiowania skrośnego (§ 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia taryfowego) oraz określają zasady alokacji kosztów na poszczególne wyodrębnione grupy odbiorców, Sąd stwierdza, że - jak wskazał w zaskarżonej decyzji organ - dokumentacja księgowa prowadzona przez Spółkę wykazuje zróżnicowanie kosztów świadczenia omawianych usług na obszarach obu objętych wnioskiem gmin (gmina S. i gmina Miasto S.), i między innymi z tego powodu uznał, że przyjęta przez MPWiK struktura taryfowych grup odbiorców słusznie została przez organ regulacyjny zaakceptowana. Mimo że taryfy obowiązujące w minionych latach nie uwzględniały konieczności eliminowania subsydiowania skrośnego, nie sposób uznać za usprawiedliwione kontynowanie takiej sytuacji. Spółka była uprawniona do przedłożenia do zatwierdzenia taryfy mającej na uwadze konieczność wdrożenia § 3 ust. 1 pkt c rozporządzenia taryfowego - uwzględniając przy tym zalecenie zawarte w § 7 ust. 6 rozporządzenia, tj. stopniowe i rozłożone w czasie uwzględnienie tych kosztów w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat. Z tego powodu za chybiony należy uznać zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia taryfowego, t.j. niezapewnienie ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat.

Sąd dostrzega wzajemną zależność taryfy wodnościekowej i celu funkcjonowania aglomeracji. Zależność ta wynika bowiem z tego, że z uwarunkowań technicznych sieciowego charakteru usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, sieci te (choć niekoniecznie równocześnie, są bowiem obszary obsługiwane wyłącznie przez sieć wodociągową lub tylko przez sieć kanalizacyjną) na obszarze, który obsługują stanowią - co do zasady – technologicznie jedną całość. Z tego punktu widzenia koszty świadczenia usług wynikające wyłącznie z aspektów technicznych - co do zasady - nie powinny wykazywać zróżnicowania w obrębie aglomeracji. W tym miejscu przywołać jednak należy § 6 ust. 1 rozporządzenia taryfowego, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustalając niezbędne przychody na potrzeby obliczenia cen i stawek opłat w projektowanej taryfie uwzględnia w szczególności podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa (pkt 2). Do pozycji uwzględnianych w tej kategorii kosztów należą m.in. podatek od nieruchomości, czy opłata za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W przypadku gmin wchodzących w skład aglomeracji, bądź gmin, które nie stanowią aglomeracji, lecz są obsługiwane przez jedno przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne, mogą wystąpić różnice w stawkach i cenach opłat, z uwagi na koszt podatku, który to podatek może być zróżnicowany na danym terenie. Należy podkreślić, iż zgodnie z ustawą z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 poz. 1170), to rady gminy mają kompetencje do określania stawek podatku od nieruchomości. Ustawa określa jedynie maksymalną wysokość stawek, których rada gminy nie może przekroczyć, tak więc konstrukcja takiego podatku może być i zazwyczaj bywa odmienna. Tym samym ta pozycja kosztowa, w sytuacji jej zróżnicowana w zależności od miejsca świadczonych usług (obszaru gminy), w różny sposób może wpływać na podstawę kalkulacji cen i stawek opłat taryfowych także w obrębie jednej aglomeracji jeśli swoim zasięgiem obejmuje ona obszar więcej niż jednej gminy. Analogicznie rzecz ma się ze stawkami opłat za zajęcie pasa drogowego - opłacie podlega umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, przy czym opłatę tę pobiera się za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Przywołany przepis określa jedynie maksymalną wysokość stawek, których rada gminy nie może przekroczyć, a zatem również i ta pozycja kosztowa w różny sposób może wpływać na podstawę kalkulacji cen i stawek opłat taryfowych także w obrębie jednej aglomeracji, jeśli swoim zasięgiem obejmuje ona obszar więcej niż jednej gminy, a przy tym w gminach tych ustalone zostały różne stawki omawianej opłaty.

Jak wynika z akt analizowanej sprawy, na obszarze gminy S. i gminy Miasto S. obowiązują rożne stawki podatku od nieruchomości (z wyjątkiem podatku od budowli, ustalonego na jednakowym poziomie 2% wartości) oraz różne stawki podatku za zajęcie pasa drogowego. W tym kontekście zauważyć też należy, że infrastruktura techniczna związana ze świadczeniem usług odprowadzania ścieków nie jest równomiernie rozłożona na obszarze obu objętych wnioskiem taryfowym gmin, bowiem obsługująca cały system oczyszczalnia ścieków zlokalizowana jest na terenie gminy S. Łącznie Spółka uiszcza na rzecz gminy S. podatek w wymiarze około 1.447.500 zł, natomiast za urządzenia kanalizacyjne zlokalizowane na terenie gminy Miasto S., Spółka uiszcza na jej rzecz podatek w wysokości 1.379.903 tys. zł. Wypada jednak zwrócić uwagę na uwagę na znacząco mniejszą skalę świadczonych usług (zarówno wyrażaną w liczbie odbiorców, jak i ilości odprowadzonych ścieków), która sprawia, że stały koszt podatków i opłat alokowany jest na mniejszą ilość ścieków, co w sposób oczywisty przekłada się na wyższą ich cenę w przypadku gminy S. Planowana w taryfie ilość ścieków odprowadzonych przez odbiorców z gminy S. (nieco ponad 164 tys. m3 w każdym 12-miesięcznym okresie taryfowym) jest przy tym znacznie niższa od ilości projektowanej (190 tys. m3/rok), gmina Sieradz posiada przy tym narzędzia prawne do mobilizacji mieszkańców do podłączania się do tej sieci.

Sąd podkreśla, że skoro Spółka w przedłożonym wniosku taryfowym w oparciu o swoją dokumentację księgową wykazała zróżnicowanie kosztów świadczenia usług regulowanych na obszarach obu objętych wnioskiem gmin (gmina S. i gmina Miasto S.), to zastosowana przez MPWiK struktura taryfowych grup odbiorców, przedkładająca się również na zróżnicowanie cenowe taryfy, zasadnie została przez organ regulacyjny zaakceptowana.

Odnośnie do kwestii związanej z eliminowaniem subsydiowania skrośnego, Sąd wskazuje na definicję tego pojęcia, zawartą w § 2 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, zgodnie z którą jest to pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej lub jednej z taryfowych grup odbiorców usług przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców usług. Spółka w sposób jednoznaczny wykazała zróżnicowanie kosztów świadczenia usług na obszarze obu obsługiwanych gmin. Zatem zasadnie Spółka przedłożoną do zatwierdzenia taryfę zaprojektowała mając na uwadze konieczność wdrożenia § 3 ust. 1 pkt c rozporządzenia taryfowego – uwzględniając przy tym zalecenie zawarte w § 7 ust. 6 rozporządzenia, tj. stopniowe i rozłożone w czasie uwzględnienie tych kosztów w niezbędnych przychodach oraz cenach i stawkach opłat. Cena średnia usług na całym obszarze działania organu regulacyjnego nie może tu stanowić prostego punktu odniesienia, skoro podstawą jej obliczenia są jedynie proste działania arytmetyczne, które w żaden sposób nie uwzględniają struktury grup taryfowych w poszczególnych zatwierdzonych przez organ taryfach, sposobu korzystania z usług, wielkości przedsiębiorstw, liczby odbiorców czy uwarunkowań technicznych (np. stara czy zmodernizowana sieć, wielkość strat). Ma ona charakter wyłącznie poglądowy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, Sąd stwierdza, że zawarte przez gminę S., gminę Miasto S. oraz Spółkę porozumienie - z wszelkimi konsekwencjami - wiąże strony, które je zawarły. Jego postanowienia nie mogą jednak zostać uznane za wiążące w jakikolwiek sposób organ regulacyjny, który po pierwsze nie był i nie jest stroną porozumienia, a po wtóre - podejmując rozstrzygnięcie w zakresie wniosku taryfowego winien kierować się właściwymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności stosownymi przepisami uzzwoś. Wskazane porozumienie jako czynność prawna nie może prowadzić do skutków sprzecznych z ustawą czy wiążących się z jej obejściem (art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego). Organowi regulacyjnemu nie mogą być przy tym znane podstawy i źródła kalkulacji, które legły u podstaw zawartego uprzednio porozumienia, czy warunków realizacji wspólnego projektu, tymczasem przepisy zzwoś i rozporządzenia taryfowego w sposób konkretny i precyzyjny wskazują elementy jakie mogą, powinny i muszą być uwzględniane przy określaniu niezbędnych przychodów, jak również sposób kalkulacji taryfy. Porozumienie zawarte przez strony postępowania nie może podważać kompetencji organu regulacyjnego do oceny, weryfikacji, a wreszcie zatwierdzenia (bądź odmowy zatwierdzenia) proponowanej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryfy za usługi regulowane, skoro są to uprawnienia wynikające z przepisów ustawy. Z tego względu na niezasadny należy uznać zarzut nieuwzględnienia postanowień porozumienia, a tym samym również – zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 Kpa.

Tę samą konkluzję odnieść należy do Uchwały nr X/120/15 Sejmiku Województwa L. z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie wyznaczenia aglomeracji S. Ustanowienie, bądź nie, aglomeracji, którą zgodnie z art. 86 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne jest teren, na którym zaludnienie lub działalność gospodarcza są wystarczająco skoncentrowane, aby ścieki komunalne były zbierane i przekazywane do oczyszczalni ścieków albo do końcowego punktu zrzutu tych ścieków, ma istotne znaczenie dla oceny, weryfikacji i analizy wniosku taryfowego przedłożonego przez przedsiębiorstwo. Nadaje ono właściwy kontekst przestrzenny m.in. dla planowanych inwestycji modernizacyjnych i rozwojowych, stanowiących istotny element szacowania niezbędnych przychodów, ale także dla samej sieci stanowiącej bazę techniczną dla świadczenia usług. Granice aglomeracji wyznaczają obszar obsługiwany przez infrastrukturę sieciową stanowiącą technologicznie spójny układ, zatem koszty świadczenia usług wynikające wyłącznie z aspektów technicznych nie powinny co do zasady wykazywać zróżnicowania w obrębie aglomeracji. Nie musi to jednak – jak już wskazywano - dotyczyć wszystkich kosztów uwzględnianych w projektowanej taryfie, o ile ich zróżnicowanie oparte jest na strukturze terytorialnej gmin wchodzących w skład aglomeracji. Przedmiotowego zarzutu skargi nie można zatem uznać za zasadny.

Kierując się powyższym, mając przy tym na względzie tak zarzuty sformułowane w skardze, jak i akta sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł –– w sentencji wyroku.