Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1170/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – dalej: u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania K. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2012 r. ([...]), odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego (legalizacja zabudowy), przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w [...] przy ul. [...].

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. Prezydent Miasta P. odmówił K. G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...], stwierdzając, że planowana inwestycja spełnia warunki z punktu 2-5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ale nie spełnia punktu 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż wskazany we wniosku procent zabudowy działki wynoszący 34% jest większy niż średni procent zabudowy występującej w obszarze analizowanym, który wynosi 24%. Ponadto zdaniem organu, ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób pozwalający na rozbudowę budynku do granicy z sąsiednią działką budowlaną, będzie niezgodne z postanowieniami § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietna 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wyjaśnił również, że istnieje możliwość wydana warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku, lecz ustalenia te nie byłyby zgodne z treścią wniosku inwestora z dnia 23 lutego 2010 r., a z art. 52 ust 1 u.p.z.p. wynika, że organ jest związany wnioskiem.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło w całości zaskarżoną przez inwestora decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem § 9 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r." lub "rozporządzenie wykonawcze"), gdyż żaden z wymienionych dokumentów nie został dołączony do oryginału decyzji znajdującej się w aktach sprawy. Organ odwoławczy podzielił ponadto zarzut odwołania, że Prezydent Miasta P. nie zbadał, czy istnieje przesłanka do ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, odbiegającego od średniego wskaźnika zabudowy na obszarze analizowanym w sytuacji, gdy na tym obszarze istnieją trzy działki mające wskaźnik wielkości zabudowy większy niż działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło również, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie powinien badać lokalizacji inwestycji w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowani, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie dopiero na etapie projektowania, a później budowy obiektu budowlanego; rozporządzenie to nie znajduje zastosowania do decyzji o warunkach zabudowy, wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi i W. K., uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] 2010 r., uznając je za wydane z naruszeniem przez organy podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Sąd stwierdził, że w sposób oczywiście wadliwy wyznaczony został obszar analizowany na mapie, która nie zawiera zobrazowania całości wymaganego prawem obszaru i przy ustaleniu zbyt niskiego promienia obszaru analizowanego; zarówno w części opisowej analizy, jak i w jej wynikach wskazano, że obszar analizowany przyjęto w promieniu 75 m, ze względu na fakt, iż szerokość frontu wnioskowanej działki wynosi 27 m, co znajduje też do pewnego stopnia odzwierciedlenie w części graficznej analizy, podczas gdy trzykrotność szerokości frontu działki wynoszącego 27 m to 81 m. Ponadto Sąd zauważył, że mapa, na jakiej wyznaczono obszar analizowany, nie objęła całości tegoż i tak wadliwie wyznaczonego obszaru, gdyż "urywa się" w odległości zbliżonej do podwójnej szerokości frontu działki w kierunku działki nr [...]. Wytknął również, że obszar analizowany wyznaczony został w formie nie okręgu bądź owalu, lecz w formie nieregularnej figury geometrycznej, której promień wynosi od około 75 m do niespełna 50 m, podczas gdy z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika konieczność sporządzenia analizy w taki sposób, aby działka podlegająca zainwestowania znajdowała się w centrum terenu analizowanego, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że analiza urbanistyczno-architektoniczna jest niepełna, nie objęła bowiem całego wymaganego prawem minimalnego obszaru wokół działki nr [...], które to uchybienie jest o tyle istotne, że dotyczy obszaru o stosunkowo intensywnej zabudowie, a co za tym idzie prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego i objęcie nim szeregu innych działek (w tym położonych na obszarze, który jest niewidoczny na przedłożonych mapach) może mieć istotny wpływ na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wobec tego, prowadząc ponownie postępowanie, organ winien po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego uzyskać kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zarazem Sąd podzielił pogląd Kolegium co do tego, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie powinien badać lokalizacji inwestycji opierając się na rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi co do zasady określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonym terenie; zawarta w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki, określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej, wydające pozwolenia na budowę, obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy, przy czym taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy musi znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu ochrony wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wobec tego określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy –a więc wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej – jest w świetle § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszczalne prawnie i wiążące dla innych organów, to jednak podjęcie takowego rozstrzygnięcie nie jest uprawnieniem organu, o jakim rozstrzyga on w granicach swobodnego uznania administracyjnego, lecz każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie – musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem.

Za trafny Sąd również uznał pogląd Kolegium, że w przypadku niemożności ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy na podstawie reguły wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., organ administracji winien wykazać z jakich przyczyn wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może być w danej sprawie wyznaczony przy zastosowaniu metody określonej w § 5 ust. 2 tegoż rozporządzenia.

W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania Prezydent Miasta P. ustalił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego, jednokondygnacyjnego, przewidzianej do realizacji na terenie wyżej opisanej działki wpłynął do organu w dniu 23 lutego 2010 r. Przedmiotowa działka o powierzchni 10[...] m2 zabudowana jest wolnostojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i budynkami gospodarczymi. Istniejące budynki gospodarcze zajmują około 170 m2. Dwa z budynków gospodarczych usytuowane są w granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] nr [...]. Budynek gospodarczy, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (dla którego zaplanowano rozbudowę), zlokalizowany jest w tylnej części działki, ma formę wolnostojącą i dach płaski, dłuższą elewacją rozciąga się równolegle względem granicy frontowej z ulicą ("parametry ok. 11x6m"); planowana (zrealizowana) część została przewidziana od strony krótszej elewacji bocznej, stycznie do granicy z działką sąsiednią nr [...] i [...] ("posesja przy ul. [...]"). Rozbudowę zaplanowano w kształcie litery "L", dłuższą elewacją boczną – ok. 9 m usytuowano w granicy sąsiednich działek; krótsza elewacja od strony frontowej wynosi ok. 5,6 m; a na skutek rozbudowy nastąpi wzrost szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego z ok. 11 m do ok. 15,6 m. Legalnie wykonana cześć przedmiotowego budynku gospodarczego oddalona jest o 5,58 m od granicy z działką nr [...], ma powierzchnię ok. 50 m2 i wymiary w rzucie ok. 5 m x 10 m; jest to budynek w większej części przekryty dachem skośnym dwuspadowym, w pozostałej części dachem płaskim. Natomiast nielegalnie wykonana rozbudowa przylega do części budynku z dachem płaskim. Ma jedną kondygnację nadziemną i dach płaski, wysokość ok. 3,25 m od poziomu terenu, powierzchnię zabudowy ok. 40 m2. Na działce sąsiedniej, w miejscu przylegania budynku gospodarczego do granicy działki nie ma zabudowy.

Organ wyjaśnił, że w wyniku wizji terenowej z dnia 27 marca 2012 r. na terenie objętym wnioskiem ujawniono istnienie dwóch dodatkowych budynków gospodarczych, które nie są naniesione na mapie zasadniczej dostarczonej przez inwestora w dniu 5 lipca 2011 r., stąd też nie można w sposób prawidłowy ustalić wskaźnika zabudowy działki. Po przedstawieniu przez inwestora w dniu 26 czerwca 2012 r. kolejnej mapy zasadniczej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, organ – opierając się na zgromadzonych w toku postępowania informacjach, w tym stanowiska organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków – stwierdził, że przedmiotowa mapa nadal nie przedstawia rzeczywistego zagospodarowania nieruchomości, której dotyczy wniosek, a także działek sąsiednich konkretnie wskazanych w analizie, jednak mimo to organ przystąpił do wykonania analizy w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił, że obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 73,5 m od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jako odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 24,5 m), co pozwoliło na objęcie terenu tworzącego urbanistyczną całość. Organ zaznaczył, że z uwagi wyznaczenie obszaru analizowanego na nieaktualnej mapie, w analizie i jej wynikach wskazano te nieruchomości, dla których przyjęte wskaźniki mogą być obarczone błędem, w związku z tym szacunkowy średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek wynosi ok. 26%, zaś wskazany we wniosku dla działki objętej wnioskiem wynosi ok. 35%, a po wykazaniu, że na tej działce znajdują się jeszcze inne obiekty wartość wskaźnika faktycznie jest znacznie większa. Podkreślając, że wiarygodne dane przedstawiane na mapie zasadniczej są kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, organ zwrócił uwagę na to, że inwestor wezwany do uzupełnienia braków wniosku nie przedłożył mapy z naniesionym aktualnym zagospodarowaniem terenu, a o ile faktycznie ma on ograniczone możliwości co do zaktualizowania danych mapy zasadniczej dla działek sąsiednich, to działanie takie w odniesieniu do jego posesji nie jest w żaden sposób ograniczone.

Bazując na dodatkowych danych uzyskanych m.in. w wyniku wizji terenowej w dniu 27 marca 2012 r., organ scharakteryzował pozostałą nieujawnioną na mapie zabudowę gospodarczą znajdującą się na działce nr [...]. W odniesieniu do obiektu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy stwierdził, że wykonana bez wymaganego pozwolenia rozbudowa, której dotyczy wniosek, stanowi część o powierzchni 39,[...] m2 z budynku gospodarczego o powierzchni ok. 100 m2, którego pozostała część została bliżej opisana w uzasadnieniu decyzji. Podobnie, odwołując się m.in. do danych archiwalnych i wizji terenowej, scharakteryzował zabudowę istniejącą na działkach nr [...], [...] i [...] i wyjaśnił, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 26% prawdopodobnie obarczony jest niewielkim błędem, natomiast w odniesieniu do działki objętej wnioskiem stwierdził, że nie zostały potwierdzone jednoznacznie informacje o stanie faktycznym zagospodarowania tego terenu, jednak żądanie inwestora znacznie przekracza wartości średnie ustalone dla obszaru analizowanego. Ze względu na brak przedstawienia przez inwestora mapy zasadniczej z aktualnym zagospodarowaniem działki objętej wnioskiem wraz z obszarem niezbędnym dla przeprowadzenia analizy, przeprowadzona analiza obarczona jest błędem obliczeniowym dotyczącym obiektów, które nie zostały ujawnione na mapie zasadniczej, wobec czego nie było możliwe przeprowadzenie prawidłowej analizy stanu faktycznego działki objętej wnioskiem.

W odwołaniu inwestor, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i w pierwszym rzędzie ustalenia przez organ odwoławczy warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, zarzucił, że przedłożona organowi mapa zasadnicza została wykonana przez uprawnionego geodetę i wraz z operatem geodezyjnym przyjęta w dniu 19 czerwca 2012 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a pomimo legalności mapy zasadniczej organ I instancji kwestionuje jej prawidłowość. Zdaniem strony organ przeoczył treść § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a na niezbyt rozległym obszarze analizowanym można wskazać jeszcze trzy działki o zdecydowanie większym wskaźniku zabudowy niż działka inwestora, nadto przeważają działki o powierzchni zabudowy od 22 do 28%, wobec czego zachodzi wyraźna podstawa do zaakceptowania wskaźnika zabudowy na przedmiotowej działce nr [...]. Zdaniem strony, organ naruszył art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż powinien był w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy postąpić według wytycznych zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 630/11. Ponadto, powołując się na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), stwierdził, że sprawa dotyczy inwestycji już zrealizowanej, tymczasem art. 59 i następne u.p.z.p. odnoszą się tylko do inwestycji projektowanych i zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokonanej przed 1 stycznia 1995 r. można stosować tylko przepisy dotychczasowe; chodzi o wszystkie przepisy prawa budowlanego obowiązujące przed podaną datą, a zwłaszcza o ustawę Prawo budowlane z 1974 r. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Wobec tego zadaniem organu I instancji było jedynie ustalenie, czy teren jest przeznaczony pod zabudowę, a jeśli tak, to czy istniejąca zabudowa jest tego samego rodzaju jak przedmiotowa inwestycja zabudowa, a zatem ustalenie, czy kontynuowana jest funkcja terenu i gabaryty obiektu budowlanego, nie zaś pozostałe parametry. Zdaniem strony zabudowa wskazana we wniosku inwestora całkowicie odpowiada opisowi zawartemu w analizie urbanistycznej i jest typowa dla obszaru analizowanego, kontynuacja funkcji i gabarytów jest oczywista.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., przywołując m.in. treść przepisów art. 61 ust. 1, art. 56 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stwierdziło, że "zgromadzony w sprawie materiał dowodowy spełnia warunki przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5" u.p.z.p., a przedłożona przez inwestora kopia mapy zasadniczej pozwoliła organowi I instancji na prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz w części na ocenę wielkości powierzchni zabudowy nieruchomości znajdujących się na tym obszarze, jednak część ustaleń organu jest obarczona błędem z uwagi na to, że kilka nieruchomości zabudowanych jest obiektami nieujawnionymi na mapach zasadniczych, zaś organ musi opierać się na mapach zawierających wszystkie budynki i obiekty znajdujące się na analizowanych działkach, a niedopuszczalne byłoby nanoszenie przez organ na mapę zasadniczą służącą analizie urbanistycznej obiektów, które nie posiadają pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium w sytuacji braku wiarygodnych danych trudno jest przesądzić, czy możliwe jest w niniejszej sprawie określenie wskaźnika zabudowy na poziomie odbiegającym od średniej wartości występującej w analizowanym obszarze, zaś "aktualnie poczynione w sprawie ustalenia faktyczne zawierają braki tego rodzaju, iż niemożliwe jest w sposób prawidłowy dokonanie oceny zgromadzonego materiału, która mogłaby skutkować wydaniem pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia". Zdaniem Kolegium organ I instancji, rozstrzygając sprawę, respektował przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze inwestor zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki pozwalające określić wymagania dotyczące nowej zabudowy; niezastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez: niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a., w szczególności nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego i niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań w celu rozstrzygnięcia sprawy i niezastosowanie art. 8 k.p.a., gdyż Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów skarżącego i mimo dostarczenia urzędowego dokumentu w postaci mapy zasadniczej nie przeprowadziło właściwego dowodu i uznało tę mapę za dowód nieprawidłowy; niezastosowanie art. 76 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieudowodnienie nieprawidłowości mapy zasadniczej; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Przy tak sformułowanych zarzutach inwestor domagał się uchylenia decyzji wydanych przez organy obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu rozwinął argumentację wcześniej przytoczoną w odwołaniu, a ponadto akcentował, że mapa zasadnicza, której kopię przedłożył organowi, została zaktualizowana na trzy miesiące przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i ma charakter dokumentu urzędowego (art. 7 ust. 1 pkt 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), co do którego zgodnie z art. 76 § 1 i 3 k.p.a. zachodzi domniemanie prawdziwości, a powzięcie przez organ wątpliwości co do prawidłowości zaktualizowanej mapy, który przy tym nie przeprowadził dowodu przeciwko treści tego dokumentu, nie powinno obarczać wnioskodawcy, który przedstawił organowi aktualny stan rzeczy; działanie takie stanowi przykład złamania zasady z art. 8 k.p.a.

Ponadto skarżący zauważył, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak to wcześniej podniósł w odwołaniu, znajduje zastosowanie jedynie do nowej zabudowy, a nie zabudowy już istniejącej.

Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania W. K. wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że skarżący już w 2007 r. występował o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu, jednakże ich nie uzyskał i wówczas przystąpił do samowolnej rozbudowy budynku; dodał, że na terenie nieruchomości skarżącego jest wiele obiektów gospodarczych, które również zostały wzniesione samowolnie, w związku z tym nie naniesiono ich na mapę geodezyjną wykonaną na zlecenie skarżącego; istnienie tych obiektów obrazują fotografie wykonane w toku postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mają moc wiążącą względem sądu i organu orzekającego w sprawie, jak to wynika z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz z uwagi na podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. W podobnych okolicznościach sąd I instancji może odstąpić od wykładni wiążącej Naczelnego Sądu Administracyjnego, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 400 i s. 519, wyrok NSA z 28 marca 2012 r., I OSK 670/11, Lex nr 1145122, wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1296/10, Lex nr 1107582).

Przedmiot zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie stanowi wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia 3 października 2012 r., którą ten organ odmówił skarżącemu inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego jednokondygnacyjnego (legalizacja zabudowy), przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w [...] przy ul. [...].

W sprawie tej wcześniej orzekał już tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 630/11 i uchylając decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] 2010 r., w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2011 r. wskazał na potrzebę przeprowadzenia kompletnej i odnoszącej się do całości obszaru analizowanego analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu zawierającym również odniesienie się do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów. Sąd m.in. zwrócił także uwagę na to, że w przypadku niemożności ustalenia parametrów zabudowy, której dotyczy wniosek, na podstawie reguły wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ administracji winien wykazać, z jakich przyczyn wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może być w danej sprawie wyznaczony przy zastosowaniu metody określonej w § 5 ust. 2 tegoż rozporządzenia. W konsekwencji zachodzi związanie organów oraz tutejszego Sądu wytycznymi rozważaniami prawnymi zawartymi w tym orzeczeniu. Wobec tego aktualnie nie mogą być skutecznie kwestionowane przez skarżącego podstawy do ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Wobec tego poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje ocena, czy organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzenia na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowolnie wzniesionych przez wnioskodawcę obiektów budowlanych, powinny wymagać od inwestora przedłożenia "aktualnej" decyzji o warunkach zabudowy i badać zgodność legalizowanej zabudowy z warunkami określonymi w takiej decyzji. W konsekwencji skarżący nie może skutecznie zarzucać organom właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego. Może jednakowoż kwestionować prawidłowość postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co też w niniejszej sprawie skutecznie uczynił.

W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie na wniosek inwestora. Przesłanką wszelkich rozstrzygnięć organów administracji winny być przy tym kompletne ustalenia faktyczne. Zasada powyższa wynika wprost z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostało wskazane 5 warunków, od łącznego spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Pierwszym zaś jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W tym miejscu, przed przystąpieniem do dalszych szczegółowych rozważań, należy zaznaczyć, że w ocenie Sądu nie ziściły się przesłanki do odstąpienia od wskazań tutejszego Sądu zwartych w wyżej przywołanym wyroku, zaś organy nie w pełni zastosowały się do tych wytycznych, bowiem nie przeprowadziły należycie postępowania w celu rozstrzygnięcia, czy mogą zostać ustalone warunki zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku skarżącego. Przy czym wyjaśnienia wymaga, że wniosek skarżącego, jakkolwiek dotyczy już zrealizowanej zabudowy (rozbudowy budynku gospodarczego), to jednak takiej, która powstała w warunkach samowoli budowlanej i stąd właśnie trzeba ją uznać, za "nową" zabudowę względem tej zabudowy, która legalnie istnieje na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Zabudowa, której dotyczy wniosek, niewątpliwie nie stanowi zastanego stanu rzeczy (status quo) w zakresie zabudowy przedmiotowej działki, bowiem w wyniku jej wykonania zmianie uległ stan zagospodarowania działki, w tym jej wskaźnik powierzchni zabudowy. Dlatego też uzasadnione jest badanie zgodności tej inwestycji z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie dotyczącym ustalenia kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy w okolicy objętej analizą oraz cech i parametrów nowej zabudowy (innych niż linia zabudowy).

Przechodząc do oceny przeprowadzonego postępowania administracyjnego trzeba zacząć od stwierdzenia, że sam obszar analizowany został przez organ wyznaczony prawidłowo na mapie, którą wnioskodawca przedłożył organowi I instancji w toku postępowania – w szczególności są to kopie mapy zasadniczej w skali 1:500 datowane na dzień 30 czerwca 2011 r., 14 maja 2012 r. oraz mniejszy fragment kopii mapy zasadniczej z dnia 19 czerwca 2012 r. z aktualizacją (przyjętą do zasobu geodezyjnego w dniu 12 czerwca 2012 r.) w zakresie działki nr [...] (k. 337, 348-349, 366). Skarżący nie przeczył takiemu stanowi rzeczy, a w analizie przedstawiono sposób, w jaki została wyznaczona odległość granic zewnętrznych obszaru analizowanego od działki objętej wnioskiem (trzykrotność frontu działki). Pomimo wyznaczenia obszaru analizowanego formalnie w zgodzie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ I instancji, a w ślad za nim Kolegium, prowadziły postępowanie w sposób wewnętrznie sprzeczny, co zarazem nie stanowiło należytego wypełnienia wcześniejszych wytycznych tutejszego Sądu. Organ I instancji, a w ślad za nim Kolegium, zakwestionował bowiem prawidłowość mapy zasadniczej, której kopię skarżący przedstawił w ponownie prowadzonym postępowaniu, a mimo to użył jej do wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Podkreślić przy tym należy, że jakkolwiek co do zasady materiałem służącym przeprowadzeniu analizy powinna być kopia aktualnej mapy zasadniczej, to trzeba mieć na uwadze, że analizę przeprowadza się nie tylko na podstawie danych wynikających z takiej mapy, lecz na obszarze wyznaczonym na przedmiotowej mapie, a szereg danych dotyczących zabudowy uwidocznionej na takiej mapie organ ustala na podstawie innych dostępnych danych (jak chociażby w zakresie rodzaju zabudowy, wysokości, formy bryły i kształtu dachu). Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia wykonawczego organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, na obszarze analizowanym. Mapa zasadnicza wymagana jest zatem do ustalenia granic terenu – określonego fragmentu zagospodarowanej przestrzeni, zaś przedmiotem samej analizy jest określony obszar, a nie część mapy. Analiza urbanistyczno-architektoniczna nie stanowi bowiem prostego działania na mapie (nie sprowadza się do analizy kartograficznej mapy), lecz ciąg powiązanych działań opisowo-analitycznych i graficznych, których część jest wykonywana lub odwzorowywana na przedmiotowej mapie. W myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 marca 2003 r. część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust.1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

W doktrynie, akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej; innymi słowy, że "istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać np. samowoli budowlanej" (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2006, s. 498). W piśmiennictwie (Z. Niewiadomski, jw.), jak zresztą także w orzecznictwie (wyrok z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 172/06 – dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1955/11 – dostępny jw.) "organy właściwe do ustalenia warunków zabudowy obowiązane są przede wszystkim ocenić zastały stan zabudowy w terenie i według tej zabudowy określić cechy i parametry zabudowy nowej. Wykonując swe ustawowe zadania nie mogą jednak abstrahować od ogółu reguł obowiązujących w systemie prawa, dlatego w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną (zwłaszcza, gdy wskazują na to własne zasoby organu – m.in. brak warunków zabudowy dla stwierdzonej, istniejącej zabudowy), organ powinien ustalić czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem". NSA wyjaśnił również, że dla organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy znaczenie ma przede wszystkim to, czy zabudowę zrealizowano z zachowaniem warunków określonych w prawie budowlanym, a nie to, czy może być ona w przyszłości zalegalizowana. Niedochowanie tych warunków pozwala stwierdzić, że istniejąca zabudowa, przynajmniej z punktu widzenia organu ustalającego warunki zabudowy, jest "samowolą budowlaną", a więc obiektem wybudowanym bez pozwolenia budowlanego albo dokonania zgłoszenia, jeżeli takie było wymagane (por. wyrok z dnia 25 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 505/05 – dostępny jw.). Obiekt pozostaje też samowolą budowlaną do czasu zatwierdzenia projektu budowlanego w postępowaniu naprawczym (jeżeli oczywiście zachodzą przesłanki do przeprowadzenia takiego postępowania). Dopiero bowiem z chwilą zatwierdzenia projektu budowlanego następuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 396/09 – dostępny jw.).

Uwzględniając powyższe argumenty, stwierdzić trzeba, że fakt ewentualnego nieujawnienia niektórych obiektów budowlanych na kopii mapy zasadniczej przedłożonej przez inwestora na potrzeby postępowania nie mógł stanowić rzeczywistej przeszkody do przeprowadzenia analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że skarżący podniósł, iż mapa zasadnicza, której kopię przedłożył organowi, została zaktualizowana na trzy miesiące przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i ma charakter dokumentu urzędowego (art. 7 ust. 1 pkt 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), a organ II instancji poprzestał na kategorycznym i szerzej nieumotywowanym stwierdzeniu, że "ustalenia faktyczne organu muszą być zgodne z przedłożona przez inwestora kopia mapy zasadniczej" i organ, gromadząc materiał dowodowy, "musi opierać się na mapach zawierających wszystkie budynki obiekty znajdujące się na analizowanych nieruchomościach". Tymczasem ustalenia faktyczne organów muszą być przede wszystkim zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy i uwzględniać "legalną" w wyżej wyjaśnionym znaczeniu, zabudowę występującą na obszarze analizowanym. Wobec tego organy orzekające w niniejszej sprawie nie powinny się skupiać na tym, czy przedłożona przez inwestora kopia mapy zasadniczej obejmuje całą zabudowę, która aktualnie istnieje na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tym bardziej, że skarżący, wykonując zgodnie ze zobowiązaniem organu nadzoru budowlanego, wystąpił o ustalenie warunków zabudowy właśnie w celu zalegalizowania części tej zabudowy (kwestia zasadności żądania od skarżącego tego rodzaju dokumentu nie stanowi, z powodów już wcześniej omówionych, okoliczności, która podlega rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie). Dla przykładu należy wskazać, że ustalenie dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy dla przedmiotowej działki w istocie powinno abstrahować od tego, jaki procent tej powierzchni został już zabudowany w warunkach samowoli budowlanej. Celem decyzji o warunkach zabudowy nie jest bowiem dostosowanie tych warunków do zamierzenia inwestora, lecz stwierdzenie zgodności planowanej zabudowy z przepisami obowiązującego prawa z dziedziny planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planowanej lub wykonanej już (bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) zabudowy z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy stanowić może bowiem przedmiot badania przez organy o innych kompetencjach: organy administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzór budowlany.

Zakwestionowanie przez organ przydatności przedstawionej przez inwestora –w wykonaniu wezwania organu z dnia 5 kwietnia 2012 r., które, nawiasem mówiąc, zostało skierowane do strony w mocno wątpliwym trybie art. 50 § 1 k.p.a., podczas gdy rozważeniu mogło co najwyżej podlegać wezwanie skarżącego do przedstawienia odpowiedniej kopii mapy zasadniczej w ramach uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., względnie ogólne zobowiązanie do przedstawienia określonego dowodu (dokumentu) w trybie art. 123 w zw. z art. 75 i art. 77 § 1 i 3 k.p.a.) – kopii mapy zasadniczej do jej wykorzystania w postępowaniu, a zarazem przeprowadzenie przy jej wykorzystaniu i po części na podstawie danych z niej wynikających analizy urbanistycznej, a następnie poczynienie częściowych ustaleń faktycznych było działaniem niespójnym, wskazującym na wewnętrzną sprzeczność rozumowania organu. Sprzeczność tę dobitnie ujawnia następujące sformułowanie zawarte w decyzji organu I instancji: ""(...) z powyższego wynika, przyjmując zagospodarowanie działki ze zgromadzonego materiału zdjęciowego, iż mapa zasadnicza nadal nie przedstawia rzeczywistego zagospodarowania wnioskowanej nieruchomości. Dlatego organ przystąpił do przygotowania rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy." Przeprowadzenie przez organ w tych warunkach swego rodzaju połowicznej analizy było nieprawidłowe. Jeżeli organ uważał, że przedłożona mapa nie jest aktualna, a stanowi to przeszkodę do rozstrzygnięcia sprawy, której co do zasady organ sam nie może usunąć, to ewentualnie powinien był rozważyć odmowę ustalenia warunków zabudowy bez merytorycznego rozpatrzenia sprawy, względnie poczynić rozważania w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie byłoby w ocenie Sądu całkowicie bezpodstawne, a to ze względu na wyżej przedstawioną argumentację dotyczącą zasad przeprowadzania analizy urbanistycznej i ustalania warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, w aktualnym stanie sprawy, jeżeli organ dotychczas nie stwierdził braków formalnych wniosku inwestora w zakresie wynikającym z przepisów ogólnych (art. 63 i art. 64 k.p.a.) oraz szczególnych (art. 52 ust. 2 u.p.z.p.), wzywanie inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie przedłożenia kopii mapy zasadniczej z zaznaczonym terenem inwestycji, podobnie jak wzywanie go w ogólnym trybie administracyjnym do przedłożenia określonego dowodu (dokumentu) jest bezprzedmiotowe. Wszelkie uzupełniania materiału dowodowego w omawianym zakresie (w szczególności co do istnienia i cech zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym) organ powinien poczynić we własnym zakresie, mając na uwadze treść art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 75 k.p.a., bowiem zgodnie z zasada obiektywizmu (art. 7 k.p.a.) to organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a dopuścić należy wszystko, co może przyczynić się wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Skoro wnioskodawca, na żądanie organu, dołączył do wniosku kopię zaktualizowanej geodezyjnie mapy zasadniczej, to niezależnie od ustalenia zgodności tej mapy z rzeczywistym stanem zabudowy na obszarze odwzorowanym na tej mapie, organ nie miał podstaw do uchylenia się od przeprowadzenia należytej, pełnej analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie. Trafnie też skarżący zwrócił uwagę na to, że nie ma on możliwości prawnych doprowadzić do skutecznego zaktualizowania przez właściwego starostę mapy zasadniczej w zakresie nieruchomości, których nie jest właścicielem (innym podmiotem władającym nieruchomością – vide: art. 22 ust. 2 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, z późn. zm.).

Idąc dalej, należy również podnieść, że zakwestionowaniu podlegać musiała prawidłowość ustalenia średniego wskaźnika zabudowy występującego na obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu, organ I instancji nie mógł prawidłowo ustalić tego wskaźnika, skoro sam zwrócił uwagę na możliwy błąd z uwagi na nieujawnione obiekty na mapie, w szczególności chodzi tu o budynki gospodarcze znajdujące się na działkach wskazanych w decyzji – nr [...] przy ul. [...] i nr [...] przy ul. [...]. Wobec barku szczegółowego wyjaśnienia, trudno ocenić, czy i jaki faktycznie wpływ mogłoby mieć uwzględnienie pominiętej zabudowy dla ustalenia średniego wskaźnika zabudowy i jego odniesienia do wskaźnika zabudowy wynikającego z wniosku inwestora. Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący w swoim wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyraźnie określił jego przedmiot i zakres: rozbudowa budynku gospodarczego o powierzchnię 39,[...] m². Wobec tego organy powinny ustalić wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki objętej wnioskiem (nr [...]) jedynie przy uwzględnieniu zabudowy legalnie istniejącej na tej nieruchomości oraz "nowej" zabudowy (rozbudowy) wskazanej we wniosku i tak ustalony wskaźnik odnieść do średniego ustalonego dla całego obszaru analizowanego, a gdyby wskaźnik powierzchni zabudowy dla działki objętej wnioskiem był wyższy od średniego cechującego zabudowę w analizowanej okolicy, organ mógłby rozważyć dopuszczalność jego ustalenia w innej wysokości, co musiałoby znajdować swoje uzasadnienie w wynikach analizy urbanistycznej, stosownie do wymogów § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Na omawianą kwestię zwrócił już wcześniej uwagę tutejszy Sąd w wyżej przywołanym wyroku o sygn. akt II SA/Po 630/11.

Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić należy, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna jest – jak na to po części same na to zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie – niepełna, a wobec tego nieprawidłowa. Uchybienia w tym zakresie znalazły swoje bezpośrednie przełożenie na treść rozstrzygnięć organów obydwu instancji, co prowadzi do wniosku, że zostały one wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności wynikającej z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej ustalanej na podstawie kompletnego, zgromadzony zgodnie z przepisami prawa i całościowo ocenionego materiału dowodowego.

Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do ponownego zakwestionowania przez Sąd prawidłowości sporządzonej na potrzeby tego postępowania analizy urbanistycznej, a co za tym idzie rozstrzygnięcia sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, gdyż stwierdzone uchybienia w istocie zdeterminowały kierunek rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, w szczególności z uwzględnieniem całej "legalnej" zabudowy znajdującej się na działkach położonych w szerokim sąsiedztwie terenu inwestycji. Wobec stwierdzonych uchybień po stronie organów rozstrzygających sprawę, za co najmniej przedwczesną i nienależycie umotywowaną należy uznać ich ocenę kwestii dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego. Ze względu na potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej, zasadniczej części, w szczególności dotyczącej zebrania danych niezbędnych dla przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej, której wykonanie jest niezbędne w sprawie, co też przekracza grancie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które mógłby przeprowadzić organ odwoławczy, Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zachodzą podstawy do uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji, jak też orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w punkcie I sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień, z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 630/11. W szczególności organ powinien, po ewentualnym zaktualizowaniu we własnym zakresie danych dotyczących zabudowy przedstawionej na kopii mapy zasadniczej dostarczonej przez inwestora, uzyskać – kompletną i odnoszącą się do całości obszaru analizowanego oraz znajdującej się na nim zabudowy – analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w granicach obszaru analizowanego. Następnie Wyniki przeprowadzonego postępowania organ powinien należycie uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym również odniesienie się do wszystkich podnoszonych przez strony argumentów. Sformułowane wytyczne dotyczą również organu II instancji w razie rozstrzygania sprawy w postępowaniu odwoławczym.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniosku strony, wysokość poniesionych kosztów sądowych i fakt korzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika procesowego.

O niemożności wykonania zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a. w punkcie III sentencji.