Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 479/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  art. 32 ust. 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 130
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J.M. i C. M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] (nr [...]) Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania P. J., od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej na rzecz J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb S., gmina K. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wojewoda wyjaśnił na wstępie, że odwołanie P. J. rozpatrywane jest po raz drugi. Pierwotnie bowiem odwołanie P. J. oraz odwołanie R. J. rozstrzygnięte zostały w sposób formalny postanowieniem z [...] (Nr [...]) stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 III 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 82/18) w zakresie dotyczącym P. J.. Sąd zakwestionował przy tym skuteczność doręczenia decyzji starosty P. J. w trybie awizo i nakazał wojewodzie przeprowadzenie ustaleń w zakresie skuteczności doręczenia decyzji starosty pełnomocnikowi P. J. – A. S. Wojewoda po przeprowadzeniu dodatkowych ustaleń stwierdził, że jakkolwiek na dokumencie pełnomocnictwa z 11 VII 2017 r. udzielonego A. S. nie ma adnotacji, kiedy zostało ono przedłożone staroście, to jednak zaniechania starosty w tym zakresie nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony. Tym samym – w ocenie wojewody – należało uznać, że pełnomocnictwo to zostało przedłożone staroście przed wydaniem przez niego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda zauważył przy tym, że decyzja starosty odebrana została przez pełnomocnika dnia 17 VIII 2017 r., jak to wynika z adnotacji na decyzji podpisanej przez pełnomocnika. Mając zaś na uwadze, że odwołanie P. J. wniesiono 31 VIII 2017 r. (data stempla pocztowego) odwołanie należało uznać za wniesione w terminie, co z kolei obligowało do rozpatrzenia odwołania.

W dalszej części uzasadnienia decyzji wojewoda stwierdził, że w sprawie wystąpiły przesłanki bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.) dalej jako "pb". Inwestorka bowiem prowadziła roboty budowlane, mimo że decyzja pierwszej instancji utraciła walor ostateczności w związku z powołanym wyrokiem uchylającym postanowienie wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda zaznaczył, że wyrok uprawomocnił się w dniu 22 VI 2018 r. Zatem decyzja starosty o pozwoleniu na budowę była ostateczna w okresie od stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanowieniem wojewody z dnia [...] do prawomocnego uchylenia w części tego postanowienia w dniu 22 VI 2018 r. Dopiero bowiem prawomocność wyroku doprowadziła do "zniesienia" ostateczności decyzji starosty. Z uwagi na utratę w przypadku decyzji starosty przymiotu ostateczności, inwestorka po tym okresie nie mogła zatem wykonywać przedmiotowej inwestycji. Tymczasem jak to potwierdza protokół kontroli przeprowadzonej przez właściwy organ nadzoru budowlanego dnia 13 II 2019 r. i załączone do niego zdjęcia dziennika budowy, po dniu 22 VI 2018 r. kontynuowane były roboty budowlane. Świadczą o tym wpisy w dzienniku budowy dokonywane przez kierownika budowy w dniach: 7, 17 i 20 VII, 30 VIII, 20 X 2018 r. oraz 19 I 2019 r. Ponadto z wpisów dokonanych w dzienniku nie wynika, aby budowa ta została wstrzymana. Co więcej, z ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika, że w dniu 13 II 2019 r. w chwili przeprowadzonej kontroli budowy omawianej inwestycji, prowadzone były prace dekarskie na budynku, a stan zaawansowania robót określono jako stan surowy otwarty. W ocenie wojewody taki stan rzeczy obligował do uchylenia decyzji pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, które szeroko cytował stwierdzając ostatecznie, że prowadzenie robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że wszczęte uprzednio postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Ponieważ w świetle art. 32 ust. 4a pb, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 pb, decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić i postępowanie w sprawie umorzyć na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 105 § 1 kpa oraz art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a pb.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. M. i C. M. (dalej jako "skarżący"). W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 i pb oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 77, art. 152 i art. 155 kpa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.

W skardze oraz w uzupełniającym ją piśmie procesowym z dnia 27 XI 2019 r., podniesiono przede wszystkim, że roboty budowlane zostały rozpoczęte w okresie, kiedy decyzja starosty udzielająca pozwolenie na budowę była ostateczna. Nie można więc twierdzić, że zachodzi tu przypadek określony w art. 32 ust. 4a pb, a więc "rozpoczęcie" robót budowlanych z naruszeniem art. 28 pb. Zaznaczono, że zatwierdzenie projektu budowlanego, będące nadrzędnym celem art. 28 pb, miało już miejsce, tak więc wojewoda nie musi post factum go zatwierdzać. W okolicznościach sprawy wzruszona została jedynie prawomocność decyzji starosty, nie zaś jej merytoryczna istota. Podkreślono także, że wojewoda w ogóle nie pouczył skarżących o konieczności wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, a jedynie ograniczył się do informacji, że postępowanie odwoławcze zostało wznowione. Nie uwzględniono, że skarżący działali w dobrej wierze i w zaufaniu do organu administracji. W ocenie skarżących wojewoda powinien wstrzymać wykonanie decyzji starosty na podstawie art. 152 kpa i odnieść się do merytorycznych zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku prowadzenia robót budowlanych.

Pismem procesowym z 25 VIII 2019 r. uczestnik postępowania – P. J., wniósł o oddalenie skargi i dołączył się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim wojewoda wykonał wskazania sformułowane w wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 III 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 82/18). Wobec braku podstaw do przyjęcia w kontrolowanej sprawie, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona P. J. w trybie awizo (na podstawie art. 44 § 4 kpa), wojewoda zasadnie uznał skuteczność doręczenia tej decyzji do rąk pełnomocnika – A. S. w dniu 17 VIII 2017 r. Pełnomocnictwo to niewątpliwie znajdowało się w posiadaniu organu pierwszej instancji, zaś brak adnotacji, kiedy zostało ono organowi pierwszej instancji przedłożone, nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla strony odwołującej się. Słusznie zauważył wojewoda, że w świetle art. 72 § 1 kpa, organ administracji ma obowiązek sporządzić adnotację w zakresie niewymagających protokołu okoliczności istotnych w sprawie lub mających znaczenie dla postępowania. Zaniechanie tego obowiązku nie może rodzić skutków w postaci przyjęcia ustaleń niekorzystnych dla strony. Mając zaś na względzie, że odwołanie P. J. zostało nadane w placówce pocztowej operatora wyznaczonego dnia 31 VIII 2017 r., odwołanie należało uznać za wniesione w ustawowym terminie.

Dokonując kontroli prawidłowości decyzji odwoławczej w zakresie stwierdzonej na podstawie art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowości postepowania w sprawie pozwolenia na budowę, należy zaznaczyć, że

gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania wystąpi między innymi w sytuacji, gdy w świetle przepisów prawa materialnego wydanie decyzji w sprawie będzie niedopuszczalne.

Niedopuszczalne jest zaś orzekanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji samowolnego prowadzenia przez inwestora robót budowlanych. Wynika to ze szczegółowego rozdziału kompetencji pomiędzy organy administracji architektoniczno-budowlanej a organy nadzoru budowlanego (por. art. 82 ust. 1 i art. 83 pb). Organy administracji architektoniczno-budowlanej właściwe są do reglamentacji procesu budowlanego przed jego rozpoczęciem (art. 30 i art. 36 w zw. z art. 82 ust. 1 pb). W przypadku zaś zaistnienia konieczności dokonania wiążących ocen robót już prowadzonych, aktualizuje się właściwość organów nadzoru budowlanego (art. 48 – 51 oraz art. 54 – 59g w zw. z art. 83 ust. 1 pb).

Prowadzenie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę wyklucza możliwość prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, zaś wszczęte postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 § 1 kpa (zob. np. wyrok NSA z 26 II 2016 r., II OSK 1620/14; wyrok NSA z 19 IX 2018 r. akt II OSK 151/18; wyrok WSA w Łodzi z 11 I 2017 r., II SA/Łd 490/16; wyrok WSA w Szczecinie z 15 I 2015 r., II SA/Sz 572/14 – publ. CBOSA).

Samowolnym prowadzeniem robót budowlanych jest nie tylko prowadzenie robót bez pozwolenia na budowę ale również prowadzenie robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę.

Pozwoleniem na budowę jest decyzja administracyjna zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 pb).

Pozwolenie budowlane ma formę decyzji administracyjnej (art. 3 pkt 12 pb), a więc orzeczenia organu administracji o charakterze indywidualno-konkretnym. Zasady wykonalności takich orzeczeń reguluje jednoznacznie art. 130 kpa. Regułą jest, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 1 i 2 kpa). Możliwość wykonania decyzji nieostatecznej jest zaś wyjątkiem. Wykonanie decyzji nieostatecznej jest dopuszczalne w przypadku: 1) nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, 2) zgodności decyzji z żądaniem wszystkich stron, 3) zrzeczenia się odwołania przez wszystkie strony, 4) podlegania natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy szczególnej (art. 130 § 3 i 4 kpa). Wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Sąd zwraca uwagę, że ilekroć w przepisach szczególnych ustawodawca przewiduje natychmiastowe wykonanie decyzji, wyraża to w sposób jednoznaczny i dobitny (zob. np. art. 66 ust. 1a i 2, art. 76 ust. 4 pb). Takiego warunku z pewnością nie spełnia przepis z art. 28 ust. 1 pb, tak więc nie może być on uznany za regulację wyłączającą regułę z art. 130 § 1 i 2 kpa.

Analizując warstwę funkcjonalną normy z art. 28 ust. 1 pb, to oczywiście powołany przepis uległ w 2015 r. nowelizacji. Warunek rozpoczęcia robót budowlanych "na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę" zastąpiono warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych "na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę". Rezygnacja jednak z wyrażenia "ostatecznej" wcale nie oznacza, że intencją prawodawcy było generalne umożliwienie rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji nieostatecznej. Przede wszystkim podstaw do takiej konstatacji nie daje treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (zob. druk nr 2710 Sejmu VII kadencji). Wynika bowiem z niego, że intencją prawodawcy było umożliwienie inwestorowi skorzystania z wyjątku przewidzianego w art. 130 § 4 kpa, a więc natychmiastowego wykonania decyzji zgodnej z żądaniem wszystkich stron. Dotychczas bowiem, wobec warunku dopuszczalności rozpoczęcia robót budowlanych wyłącznie na podstawie "ostatecznego" pozwolenia budowlanego, wykluczona była możliwość stosowania przepisów z art. 130 § 3 pkt 1 i § 4 kpa. Zwracał na to zresztą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z 19 IX 2018 r. (sygn. akt II OSK 151/18, publ. CBOSA). Wobec tak ujętego motywu nie sposób uznać, że intencją nowelizacji było nadanie pozwoleniu na budowę generalnej cechy natychmiastowej wykonalności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zresztą prezentowano stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym podziela, że legalne prowadzenie robót budowlanych możliwe jest wyłącznie w oparciu o pozwolenie na budowę mające cechę ostateczności (zob. np. wyrok NSA z 26 II 2016 r., II OSK 1620/14; wyrok NSA z 19 IX 2018 r. akt II OSK 151/18; wyrok WSA w Łodzi z 11 I 2017 r., II SA/Łd 490/16; wyrok WSA w Szczecinie z 15 I 2015 r., II SA/Sz 572/14).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że udzielone inwestorce przez starostę pozwolenie na budowę w sensie obiektywnym nigdy nie było ostateczne. "Ostateczność" decyzji została zdefiniowana w art. 16 § 1 kpa i jest kategorią obiektywną. Oznacza stan, w którym od decyzji nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że decyzja staje się ostateczna z mocy prawa z chwilą bądź to upływu terminu do wniesienia odwołania, bądź utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy. Nieuzasadnione poświadczenie przez organ faktu ostateczności decyzji nie daje podstawy do przyjęcia, że decyzja stała się ostateczna w rozumieniu przepisów kpa (zob. wyrok NSA z 22 XI 2018 r., II OSK 2903/16, publ. CBOSA).

Tymczasem w kontrolowanej sprawie uznanie decyzji starosty za ostateczną było konsekwencją błędu po stronie wojewody, który w sposób bezpodstawny uznał odwołanie P. J. od decyzji starosty za wniesione po terminie. Błąd ten nie może jednak wypłynąć na obiektywną ocenę decyzji starosty w zakresie jej ostateczności. Decyzja starosty nigdy nie była ostateczna. Nie można się więc w tej kwestii zgodzić z decyzją odwoławczą wojewody w części, w której przyjmuje on, że w pewnym okresie decyzja starosty była ostateczna, a następnie tę cechę utraciła w związku z wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 27 III 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 82/18) uchylającym postanowienie wojewody w przedmiocie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Takie stwierdzenie oparte jest na nieakceptowalnym założeniu, że ostateczność decyzji jest kategorią subiektywną, zależną każdorazowo od ocen dokonywanych przez uczestników obrotu prawnego. Uchybienia decyzji odwoławczej w tym zakresie nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewoda bowiem koniec końców doszedł do trafnych wniosków, że w okolicznościach sprawy zastosowanie znaleźć musi art. 105 § 1 kpa z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Stanowisko Sądu, wykluczające możliwość uznania decyzji starosty za ostateczną w jakimkolwiek okresie, nie oznacza kwestionowania dobrej wiary po stronie inwestorki. Z całą pewnością zgodzić się należy z argumentacją skargi, że inwestorka działała w dobrej wierze i w zaufaniu do organu władzy publicznej, przez który została wprowadzona w błąd. Dobrej wiary po stronie inwestorki nie można podważać przynajmniej do momentu uzyskania wiadomości o uchyleniu postanowienia wojewody stwierdzającego wniesienie odwołania po terminie.

Zdaniem Sądu fakt przeprowadzenia przez wojewodę błędnej oceny co do ostateczności udzielonego inwestorce pozwolenia na budowę nie może w następstwie prowadzić do przyjęcia takiej interpretacji przepisów prawa materialnego, która w istocie podważałaby podział kompetencji pomiędzy organami administracji architektoniczno-budowlanej a organami nadzoru budowlanego. Okoliczność prowadzenia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę stanowi bowiem podstawę do wdrożenia postępowania naprawczego unormowanego w art. 50 – 51 pb (zob. wyrok NSA z 13 I 2010 r., II OSK 59/09 – publ. CBOSA). Zachodzi bowiem konieczność dokonania kontroli robót już przeprowadzonych i rozstrzygnięcia o możliwości ich kontynuowania. Organami wyłącznie właściwym w tym zakresie są oczywiście organy nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 pb). Niezasadne jest oczekiwanie, że z uwagi na szczególne okoliczności, w tym dobrą wiarę inwestorki, ocen w powyższym zakresie powinien dokonać organ administracji architektoniczno-budowlanej w formie pozwolenia na budowę. Przepisy prawa budowlanego takiej możliwości nie przewidują. Nie da się też takiej instytucji prawnej wykreować w ramach swego rodzaju zadośćuczynienia za błąd organu. Jeśli skarżący ponieśli z tego tytułu szkodę to istnieją instrumenty prawne, by dochodzić jej naprawienia. Do instrumentów takich nie można jednak zaliczyć instytucji pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skargi, to przede wszystkim opierają się one na nieprawidłowym założeniu, jakoby pozwolenie udzielone inwestorce przez starostę w pewnym okresie było ostateczne, a następnie utraciło tę cechę. W ocenie skarżących, ponieważ roboty budowlane zostały rozpoczęte w okresie ostateczności pozwolenia na budowę nie można twierdzić, że rozpoczęto je z naruszeniem art. 28 ust. 1 pb. Sąd podkreśla, że okoliczność błędnego uznania decyzji za ostateczną nie oznacza, że była ona ostateczna. Jak już wyżej wyjaśniono, cecha ostateczności ma charakter obiektywny. Nawet jednak, gdyby przyjąć proponowane w skardze rozumienie przymiotu ostateczności, to słusznie zwraca uwagę wojewoda, że roboty budowlane były kontynuowane także po "zniesieniu" ostateczności pozwolenia na budowę w więc w okresie, w którym skarżący nie mogli się już zasłaniać dobrą wiarą. Roboty budowlane były przecież kontynuowane, mimo wydania wyroku uchylającego postanowienie wojewody w przedmiocie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz mimo zawiadomienia przez wojewodę o prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Wynika to jednoznacznie z protokołu kontroli przeprowadzonej na terenie inwestycji w dniu 13 II 2019 r. (akta wojewody, k. 10). Nawet więc przyjmując koncepcję, jakoby pozwolenie na budowę było przez jakiś czas ostateczne, a ostateczność ta została następnie "zniesiona", roboty budowlane należałoby uznać za samowolne co najmniej od momentu otrzymania przez skarżących wyroku w sprawie lub od momentu uzyskania informacji o prowadzeniu postępowania odwoławczego. Nie ma przy tym znaczenia, że według art. 32 ust. 4a PB, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku "rozpoczęcia" robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Przepis ten z całą pewnością nie może być interpretowany jako ustawowe uprawnienie do "kontynuowania" robót budowlanych w warunkach braku ostatecznego pozwolenia na budowę, jak zdaje się sugerować strona skarżąca. Należy podkreślić, że nawet w przypadku dysponowania ostatecznym pozwoleniem na budowę, które zostało następnie uchylone lub stwierdzono jego nieważność, wznowienie budowy może nastąpić dopiero po uzyskaniu kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 2 pb). W przypadku zaś, gdy inwestor pomimo utraty dotychczasowego pozwolenia na budowę będzie prowadził roboty budowlane (nie powstrzyma się od prowadzenia robót), należy przyjąć, że zastosowanie będzie miał art. 50 ust. 1 pkt 1 pb, a w konsekwencji naprawienie sytuacji z tego wynikłej będzie należało do kompetencji organu nadzoru budowlanego (zob. A. Kosicki, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, praca zbior. pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz, 2019, komentarz do art. 37). Jakkolwiek art. 37 ust. 2 pb nie znajduje zastosowania w okolicznościach kontrolowanej sprawy, to jednak obrazuje on dobitnie konieczność powstrzymania się przez inwestora od robót budowlanych nawet w przypadku dysponowania ostatecznym pozwoleniem budowlanym, które zostało następnie uchylone lub stwierdzono jego nieważność.

Skarżąca w toku rozprawy przez Sądem oświadczyła, że kontynuowano roboty budowlane, bowiem kierownik budowy i architekt uznali, że wstrzymanie robót budowlanych może nastąpić tylko na podstawie orzeczenia właściwych organów. W skardze powołano się przy tym na art. 152 kpa, przewidujący możliwość wstrzymania decyzji w związku ze wznowieniem postępowania. Sąd zwraca jednak uwagę, że powołany przepis nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż prowadzone przez wojewodę postępowanie nie było postępowaniem w przedmiocie wznowienia (art. 145 – 152 kpa). Wojewoda prowadził postępowanie odwoławcze (art. 127 – 140 kpa), a więc postępowanie mające m.in. na celu weryfikację nieostatecznej i tym samym niepodlegającej wykonaniu decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja starosty nie była zaopatrzona w klauzulę natychmiastowej wykonalności, a tylko w takim przypadku organ odwoławczy uprawniony byłby do wstrzymania jej wykonania (zob. art. 135 kpa).

Eksponowana zaś przez skarżących kwestia nieudzielenia przez wojewodę kompletnej i rzetelnej informacji co do ich sytuacji prawnej, w szczególności niepouczenia o konieczności powstrzymania robót budowlanych, nie podważa trafności rozstrzygnięcia odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Należy zaznaczyć, że wojewoda o prowadzonych robotach budowlanych dowiedział się dopiero z pisma P. J., które wpłynęło dnia 16 I 2019 r., a więc w momencie, w którym roboty budowlane miały już status samowolnych. Nie można oczekiwać od organu administracji, by na zasadzie art. 9 kpa, udzielał stronom informacji prawnych odnoszących się do stanu faktycznego, który nie był organowi znany. Nie było przeszkód, by po wydaniu wyroku z dnia 27 III 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 82/18) skarżący zwrócili się do wojewody o zajęcie stanowiska w tej kwestii informując go zarazem o prowadzeniu robót budowlanych. Zamiast tego zdecydowano się na konsultację z kierownikiem budowy i architektem, do czego oczywiście skarżący mieli pełne prawo. Niezasadne jest jednak w takich okolicznościach obciążanie wojewody odpowiedzialnością za brak po stronie skarżących odpowiedniej wiedzy o konieczności powstrzymania prowadzonych robót budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu skargi podnoszącego, że wojewoda nie ustosunkował się do merytorycznych zarzutów odwołania Sąd zwraca uwagę, że w odwołaniu P. J. nie było merytorycznych zarzutów.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.