Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 235/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we [a] z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 607/14 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie gminy O. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy O. na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II GSK 235/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) o stwierdzenie nieważności § 1 i § 2 ust 2 uchwały nr [...], Rady Miejskiej w O., z dnia [...] września 2004r., wydanej w sprawie godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie gminy O. , stwierdził nieważność § 1 oraz § 2 ust. 2 tej uchwały.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że:

W dniu [...] września 2004 r. Rada Miejska w O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie gminy O. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 24 października 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 179, poz. 2955).

W § 1 uchwały Rada Miejska postanowiła, że: "Dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych, zakładów usługowych powinny zapewniać klientom i konsumentom możliwość pełnego zaspokojenia potrzeb w zakresie działania tych placówek". W § 2 ust. 2 postanowiono, że "Placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe zlokalizowane w budynkach, w których znajdują się również lokale mieszkalne, mogą być czynne we wszystkie dni tygodnia w godzinach od 6.00 do 22.00."

Na powyższą uchwałę Wojewoda wywiódł skargę w zakresie:

- § 1 uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze. zm. dalej: przepisy wprowadzające) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późń. zm., dalej Konstytucji RP),

- § 2 ust. 2 uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. XII § 1 przepisów wprowadzających w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( t.j.Dz. U.2015 poz. 584 z póżn. zm.) w zw. z art. 20, art. 22, art. 32 Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w w/w zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 października 2014r. stwierdził nieważność § 1 i § 2 ust 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] września 2004r. wydanej w sprawie godzin otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie gminy O.

W uzasadnieniu przywołał treść art. XII § 1 przepisów wprowadzających, wskazując, że przepis ten nie określa organu gminy, który ma decydować o czasie otwierania i zamykania placówek handlowych. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej t.j. Dz.U. 2015 poz 584 z pózn. zm., dalej: u.s.g.), zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działań gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, wynika domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy. Rada Miejska w O.była więc organem kompetentnym do podjęcia wskazanej uchwały.

Podkreślił, że uchwała rady gminy w sprawie określenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności należy do aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Akty te wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stanowią one integralną część obowiązującego w państwie systemu prawa (art. 87 ust. Konstytucji RP).

Przepis art. XII § 1 przepisów wprowadzających zawiera upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Stąd wydana na tej podstawie uchwała ma charakter wykonawczy. Natomiast przepis wykonawczy może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Z tego powodu Rada Miejska w O. wykazując w § 1 uchwały, że dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych, zakładów usługowych powinny zapewniać klientom i konsumentom możliwość pełnego zaspokojenia potrzeb w zakresie działania tych placówek przekroczyła uprawnienie zawarte w art. XII § 1 przepisów wprowadzających. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu powinna ustalić wyłącznie godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Z tegoż też względu uznała że Rada Miejska w O.naruszyła powyższym zapisem uchwały w sposób istotny art. XII § 1 przepisów wprowadzających.

W związku z zarzutem naruszenia przez § 2 ust. 2 uchwały art. XII § 1 przepisów wprowadzających w związku z art. 6 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przypomniał treść art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z którym "Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny".

W opinii Sądu niespełniony został drugi warunek wynikający z art. 22 Konstytucji RP, a dotyczący dopuszczalności ograniczenia wolności gospodarczej ze względu na ważny interes społeczny, gdyż przez zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 116 ust. 1 Konstytucji RP) należy rozumieć zarówno potrzeby osób prowadzących działalność gospodarczą, jak i osób korzystających z usług zakładów czy placówek określonych w art. XII § 1 przepisów wprowadzających.

Przy podejmowaniu tej uchwały interes tych grup zdaniem Sądu I instancji nie został jednak rozważony. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że przesłanką wprowadzenie przez Radę Miejską w O.podziału na lokale prowadzone w budynkach zamieszkałych i nie zamieszkałych była troska o mieszkańców tych budynków, jednak wyjaśnienia te nie konwalidują braku uzasadnienia dla projektu zaskarżonego aktu prawa miejscowego i nie są w opinii Sądu wystarczające.

Zauważył również, że przy uchwalaniu uchwały nie wyważono przeciwstawiających się interesów różnych grup społecznych w gminie, natomiast zawarte w uchwale ograniczenia godzin otwarcia placówek handlowych nie mają charakteru powszechnego – nie odnoszą się do wszystkich sklepów. Powyższe braki decydują o wadliwości zaskarżonego przepisu uchwały, tym bardziej, że cytowany art. XII § 1 przepisów wprowadzających nie zawiera upoważnienia do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności – w zależności od spełniania przez te placówki i zakłady dodatkowych warunków określanych przez lokalnego prawodawcę. Natomiast Rada gminy, ograniczając czas otwarcia tego rodzaju zakładów nie wyważyła prawidłowo (nie wskazując czym się kierowała) proporcji pomiędzy prowadzeniem działalności gospodarczej, a ochroną ważnego interesu publicznego jakim może być np., porządek publiczny, tak więc dopuściła się naruszenie art. 22 Konstytucji RP.

Uznanie za zgodny z prawem przepisu § 2 ust. 2 uchwały zakazującej prowadzenie działalności handlowej wyłącznie placówkom handlowym usytuowanym w budynkach mieszkalnych przed 6.00 i po 22.00 kolidowało by zarówno z art. 20 i 22 Konstytucji RP, zapewniających swobodę działalności gospodarczej, gwarantującej podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej na równych prawach dla każdego z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa oraz art. XII § 1 przepisów wprowadzających oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższa regulacja różnicuje bowiem warunki handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych ze względu na ich lokalizację. Zauważył, że zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe, które są zlokalizowane w budynkach gdzie znajdują się również lokale mieszkalne, mogą być czynne we wszystkie dni tygodnia w godzinach od 6.00 do 22.00. Natomiast jak wynika z § 2 ust. 1 uchwały placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe, które nie są zlokalizowane w budynkach gdzie znajdują się również lokale mieszkalne, mogą być czynne we wszystkie dni tygodnia przez całą dobę.

Wskazał również, że art. XII § 2 przepisów wprowadzających, za nieprzestrzeganie przepisów wydanych na podstawie § 1 przewiduje karę grzywny, orzekaną w trybie przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia, a więc konsekwencje istniejącej sprzeczności z prawem mogłyby prowadzić do dalszych niepożądanych skutków z punktu widzenia praworządności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina O., wnosząc o uchylenie wyroku w całości, orzeczenie co do istoty sprawy i oddalenie skargi Wojewody na zasadzie art. 188 p.p.s.a., oraz zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2012 poz. 270 z póżn. zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, to jest art. XII §1 ustawy przepisów wprowadzających. w zw. z art. 147 §1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały, a także naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego nieuwzględnienie przy wykładaniu wskazanych wyżej norm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, iż nie legislator nie umieścił w spornym przepisie żadnego sformułowania wskazującego na konieczność brania pod uwagę przez Gminę obecnej sytuacji społeczno- gospodarczej. Wskazywanie zatem przez Sąd innych obowiązków, których nie nakłada na nią ustawa, stanowi naruszenie przepisów ustawy oraz Konstytucji.

Podniósł również, że uchwała, w tym także jej zaskarżone przepisy, prawidłowo funkcjonowała w obrocie prawnym przez 10 lat, natomiast już wykładnia literalna przepisu XII daje odpowiedź na pytanie będące przedmiotem sporu.

Podkreślił również że podstawową, wymienioną w Konstytucji, cechą znamionującą działanie jednostek samorządu terytorialnego w Rzeczpospolitej Polskiej jest ich samodzielność. Na to wskazuje art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (art. 3) oraz judykatura Trybunału Konstytucyjnego (uchwała z 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, OTK 1994, poz. 46). Samorząd funkcjonuje na podstawie i w granicach prawa w ramach swobody przyznanej przez legislatora kierującego się zasadą subsydiarności.

Podkreślił, iż uchwała Rady Miejskiej w O.ma swoją podstawę ustawową, a jej treść nie może zostać określona jako contra legem. Stwierdził, iż właściwym jest uznanie, że treść uchwały została ukształtowana w ramach swobody jaka przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego, także zwłaszcza przy stanowieniu prawa, na podstawie normy kompetencyjnej, której językowe ukształtowanie na taką swobodę pozwala.

Zarzucił również, że Sąd I instancji naruszył art. 165 ust. 2 Konstytucji, poprzez jego nieuwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Podkreślić należy, iż formułując zarzuty skargi kasacyjnej, Skarżąca winna spełnić wymogi określone w art. 176 p.p.s.a. Tak więc w przedstawionym zarzucie naruszenia prawa winien być wskazany konkretny przepis prawa który zdaniem Skarżącej został naruszony i określony sposób jego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien bowiem w tym względzie formułować za Skarżącą zarzutów skargi kasacyjnej.

Gmina w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. XII § 1 przepisów wprowadzających w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały, a także art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego nieuwzględnienie przy wykładaniu powyższych norm.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, iż Gmina nie zawarła w skardze kasacyjnej uzasadnienia podniesionego zarzutu, polegającego na błędnym zastosowaniu art. XII § 1 przepisów wprowadzających. Nie wskazała również do którego z przepisów uchwały, co do których stwierdzono nieważność odnosi swoją argumentację.

Gmina wskazała natomiast, iż nie podziela argumentacji Sądu I instancji co do stanowienia norm odpowiadających aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej, bowiem legislator nie umieścił w spornym przepisie sformułowania wskazującego na konieczność brania pod uwagę tej sytuacji, w chwili obecnej.

Podkreślić należy, iż wskazana argumentacja nie odnosi jednak się do przyczyn dla których Sąd I instancji stwierdził nieważność § 1 i § 2 ust. 2 uchwały z dnia [...] września 2004r. Nadto, jak wynika z uzasadnienia wyroku brak jest w nim stwierdzenia, iż stanowienie norm winno odpowiadać aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej, bowiem Sąd I instancji stwierdził jedynie, iż "art. XII § 1 cyt. ustawy został wydany w zupełnie odmiennych warunkach społeczno- gospodarczych, jednak w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały przepis powyższy stanowił i nadal stanowi właściwą podstawę prawną określenia przez gminę dni i godzin otwierania oraz zamykania wymienionych w nim placówek i zakładów"

Skarżąca Gmina, nie wywodząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji wskazującej na wadliwość wyroku Sądu I instancji, ograniczyła się jedynie do wskazania, iż "literalna wykładnia przepisu XII" daje odpowiedź na pytanie będącej przedmiotem sporu.

Zważyć bowiem należy, iż Sąd I instancji uznał, że przepis § 2 ust. 2 uchwały koliduje z art. 20 i 22 Konstytucji RP, zapewniających swobodę działalności gospodarczej, gwarantującej podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej na równych prawach dla każdego z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa oraz art. XII § 1 przepisów wprowadzających oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, natomiast regulacja § 1 uchwały stanowi przekroczenie uprawnienia zawartego w art. XII § 1 przepisów wprowadzających.

Wskazując również na przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, Gmina wywiodła, iż podjęta uchwala ma swoją podstawę ustawową, a jej treść nie może być określona jako "contra legem". Stwierdziła, iż treść uchwały została ukształtowana w ramach swobody jaka przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego, zwłaszcza przy stanowieniu prawa. Natomiast Sąd I instancji naruszył przy wykładni i stosowaniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Stwierdzić zatem należy, iż Sąd I instancji nie kwestionował samodzielności i kompetencji jednostki samorządu terytorialnego w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Natomiast wydany wyrok stwierdzający nieważność § 1 i § 2 ust. uchwały z dnia [...] września 2004r. jest wyrazem uznania, iż Rada Miejska w O. przekroczyła zakres samodzielności przyznanej jej przepisem art. XII § 1 przepisów wprowadzających. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może bowiem doznawać ograniczeń, która polega między innymi na działaniu samorządu w ramach obowiązującego prawa.

Skarżąca natomiast nie zawarła w skardze kasacyjnej argumentów wskazujących na to, iż podejmując uchwałę z dnia [...] września 2004r. działała w zakresie umocowania określonego w art. XII § 1 przepisów wprowadzających.

Za bezprzedmiotowy natomiast uznać należało wywód odnoszący się do "§ 4 programu współpracy" regulujący zakres współpracy jako wywód nie odnoszący się do materii objętej wyrokiem Sądu I instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną podstaw, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.