Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 19/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 26 ust. 1-6
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. K. kwotę 200 zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy A (organ I instancji) nakazał T. K. (skarżący), jako właścicielowi działki nr "[...]" położonej w miejscowości i obrębie geodezyjnym A, gmina A, usunięcie z powyższego terenu zgromadzonych odpadów o kodzie 17 02 04* odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe) zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ wskazał, że wykonanie decyzji powinno nastąpić poprzez ich załadunek i wywóz przez przedsiębiorcę posiadającego wymagane uprawnienia do odpowiedniego miejsca składowania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Organ ustalił termin na wykonanie obowiązku do 30 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na wniosek D. i T. B. wszczęto postępowanie w sprawie składowania na granicy działek nr "[...]" obręb A, gmina A, odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 02 04* - drewnianych podkładów kolejowych. Stwierdzono, że bezprawnie wbudowano odpady niebezpieczne jako wzmocnienie skarpy pomiędzy działkami. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów podkłady kolejowe zaliczane są do odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 02 04* - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe). Wprawdzie zakaz dotyczący wprowadzania do obrotu nie ma zastosowania do drewna, które poddano obróbce przed dniem 31 grudnia 2002 r., nawet jeśli do jego obróbki zastosowano kreozot, olej kreozotowy, olej naftalenowy, olej antracenowy, fenole surowe. Drewno takie nie może jednak być używane: wewnątrz budynków, niezależnie od ich przeznaczenia, w zabawkach, placach zabaw, w parkach, ogrodach oraz otwartych obiektach rekreacyjnych i wypoczynkowych - w przypadkach gdy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą, w produkcji mebli ogrodowych, takich jak stoły piknikowe itp.. Biorąc pod uwagę, że podkłady kolejowe zostały wbudowane jako zabezpieczenie powstałej skarpy na granicy działek, a działki te mają charakter rekreacyjno-wypoczynkowy i na jednej z nich znajduje się ogród warzywny, wykorzystanie podkładów nie jest bezpieczne dla przebywających tam osób. Na właścicielu nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów, gdyż miejsce ich składowania nie jest ku temu przeznaczone.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący. Podniósł, że na swojej działce nie składuje odpadów niebezpiecznych, a organ nie wykazał, aby zastosowane na działce podkłady kolejowe były niebezpieczne (nie pobrano próbek, nie przeprowadzono badań). Podkłady były wcześniej użytkowane na innej działce przez ponad 40 lat. Po tylu latach nie posiadają już właściwości sklasyfikowanych jako niebezpieczne. Pochodzą z deputatów otrzymywanych przez pracowników kolei, ale nie były to produkty pełnowartościowe, gdyż pochodziły z odzysku. Zostały obecnie użyte do wzmocnienia skarpy, jaka powstała pomiędzy działką skarżącego a działką sąsiednią. Leżą tak, że w żaden sposób nie ma możliwości częstego kontaktu ze skórą, a za nimi jest jeszcze pas kilku centymetrów działki skarżącego. Zgodnie z przepisami i normami Unii Europejskiej zakaz wprowadzania do obrotu podkładów kolejowych nie dotyczy drewna, które poddano obróbce przed 31 grudnia 2002 r. Takie drewniane podkłady kolejowe mogą być wykorzystywane w ogródkach i na działkach do wzbogacania małej architektury (ścieżki, podjazdy, tarasy, ogrodzenia). Właściciele działki sąsiedniej uprzednio wyrazili zgodę na zastosowanie podkładów do wzmocnienia skarpy w granicy działek.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podniosło, że przedmiotowa sprawa dotyczy drewnianych podkładów kolejowych, a ściślej rzecz ujmując drewnianych - impregnowanych podkładów kolejowych, do czego stosowano próżniowo-ciśnieniową metodę nasycania olejem kreozotowym. Olej kreozotowy jest mieszaniną wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, w tym naftalenu, antracenu, fenantrenu, chryzenu oraz składników zasadowych i kwaśnych - krezoli, fenoli, czy metylowych pochodnych piryny i innych. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r., od dnia 1 maja 2013 r. kreozot uznano za bezprogowy czynnik rakotwórczy i sklasyfikowano jako substancję rakotwórczą kategorii I B, a niektóre z wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych za trwałe, zdolne do biokumulacji i toksyczne.

Wskazano, że organ pierwszej instancji odniósł się do tych regulacji i zapisów art. 67 oraz załącznika XVII Ograniczenia dotyczące produkcji, wprowadzania do obrotu i stosowania niektórych niebezpiecznych substancji, preparatów i wyrobów rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93. Zgodnie z tymi normami zakaz dotyczący wprowadzania do obrotu nie ma zastosowania do drewna, które poddano obróbce - nawet olejem kreozotowym, naftalenowym, antracenowym, czy fenolem surowym - przed dniem 31 grudnia 2002 r. Niezależnie od wyżej wspomnianego braku jednoznacznego określenia wieku przedmiotowych podkładów, zauważono, że norma dopuszczająca wprowadzanie na rynek wtórny do ponownego użycia drewna, do obróbki którego zastosowano ww. substancje nie odnosi się do drewna, które miałoby być użyte: wewnątrz budynków, niezależnie od ich przeznaczenia, w zabawkach, placach zabaw, w parkach, ogrodach oraz otwartych obiektach rekreacyjnych i wypoczynkowych - w przypadkach gdy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą, w produkcji mebli ogrodowych, takich jak stoły piknikowe itp., w produkcji pojemników, opakowań, które mogą wejść w kontakt z produktami gotowymi przeznaczonymi do konsumpcji przez ludzi lub zwierzęta. Wynika to z treści pkt 31 ust. 3 załącznika nr XVII do rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 552/2009.

Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie podkłady kolejowe usytuowano na działce rekreacyjnej - wypoczynkowej, bezpośrednio przy granicy działek, a zatem bezsprzecznie na obiektach otwartych, gdzie istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą, czyli w miejscu, którego nie dotyczy wskazywany przez skarżącego wyjątek związany z drewnem poddanym obróbce przed dniem 31 grudnia 2002 r. Dodano, że zgodnie ze wspomnianą regułą ostrożnościową, z uwagi na używane do impregnacji podkładów substancje, należy unikać stosowania takiego drewna w otoczeniu, w którym często przebywają lub mogą przebywać ludzie, w tym dzieci, czy zwierzęta i mogą być narażeni, nawet tylko potencjalnie, na bezpośredni z nim kontakt, czego, biorąc pod uwagę charakter nieruchomości, gdzie umiejscowiono podkłady, wykluczyć w sposób jednoznaczny nie można. Potwierdza to także zamieszczona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Do zabezpieczenia powstałej w granicy skarpy (uskoku) można zaś z powodzeniem użyć innych, bezpiecznych materiałów.

Nie jest też uzasadniony pogląd skarżącego, że drewna impregnowanego nie można stosować w parkach, ogrodach i otwartych obiektach rekreacyjnych i wypoczynkowych tylko i wyłącznie, gdy istnieje obawa kontaktu ze skórą, natomiast w pozostałych przypadkach może być ono stosowane bez ograniczeń.

Kolegium skonkludowało, że dopuszczalne jest ponowne wykorzystanie drewnianych podkładów kolejowych, jeśli na podstawie przeprowadzonych przez ich posiadacza specjalistycznych badań wykazane jednoznacznie zostanie, że nie stanowią one odpadów niebezpiecznych i można je zaklasyfikować jako odpad o kodzie 17 02 01 Obróbka olejem kreozotowym nastąpiła zaś przed dniem 31 grudnia 2002 r. Natomiast jedynie kumulatywne spełnienie tych przesłanek pozwala na wtórne wykorzystanie podkładów, przy czym zawsze należy też kierować się regułą ostrożnościową i pomimo, że prawo dopuszcza taką możliwość, nie tracić z pola widzenia bezpieczeństwa ludzi, zwierząt i ekosystemu.

Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący. W skardze podniesiono, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego, nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, oceniły dowody w sposób dowolny, a nie swobodny, nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób całkowity i wyczerpujący, zaś uzasadnienia decyzji nie wyjaśniają przesłanek, którymi kierowano się przy rozstrzyganiu sprawy. Nie dowiedziono, że zastosowane podkłady są niebezpieczne, nie przeprowadzono w tym celu żadnych badań. Podkłady były użytkowane ponad 40 lat temu, pochodzą z deputatów, mogą mieć nawet ponad 80 lat i nie posiadają już właściwości niebezpiecznych. Podkłady mogą być wykorzystywane do budowli np. małej architektury. Właściciele działki sąsiedniej, aby móc dotknąć podkładów musieliby naruszyć prawo własności wnoszącego skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r., poz. 137).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" nakazującą skarżącemu jako właścicielowi działki nr "[...]" położonej w miejscowości i obrębie geodezyjnym A, usunięcie z powyższego terenu zgromadzonych odpadów o kodzie 17 02 04* odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe) zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Stosownie do treści art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020., poz. 797 t.j.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o: "19) posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości;".

Z przywołanych przepisów wynika, że przesłanki wydania decyzji o usunięciu odpadów zostały określone w art. 26 ust. 1 ustawy. Stanowi je składowanie lub magazynowanie odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych. Prawidłowa wykładnia art. 26 ustawy o odpadach, wymaga zdefiniowania pojęcia "posiadacza odpadów". Przepisy powołanej ustawy ustalają definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy "posiadaczem odpadów" jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Organ ustalił składowanie na granicy działek nr "[...]", obręb A, gmina A, odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 02 04* - drewnianych podkładów kolejowych. Stwierdzono, że wbudowano odpady niebezpieczne jako wzmocnienie skarpy pomiędzy działkami. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów podkłady kolejowe zaliczane są do odpadów niebezpiecznych o kodzie 17 02 04* - odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. drewniane podkłady kolejowe).

Wskazać należy w kontekście poczynionych ustaleń na art. 67 oraz załącznik XVII Ograniczenia dotyczące produkcji, wprowadzania do obrotu i stosowania niektórych niebezpiecznych substancji, preparatów i wyrobów rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93.

Trzeba mieć na uwadze, że przepisy rozporządzenia REACH dotyczą stosowania substancji chemicznych. Rejestracja danej substancji w systemie REACH nie oznacza, że substancja ta automatycznie przestaje być odpadem. Rejestracja substancji w systemie REACH nie wyklucza możliwości stosowania przepisów z zakresu gospodarki odpadami.

Stosownie do art. 67 ust. 1 rozporządzenia REACH, substancja w postaci własnej, jako składnik mieszaniny lub w wyrobie, w stosunku do której w załączniku XVII zostało określone ograniczenie, nie może być produkowana, wprowadzana do obrotu lub stosowana, chyba że spełnione są warunki tego ograniczenia. Zgodnie z treścią pkt. 31 ust. 3 załącznika nr XVII do rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 552/2009 drewno impregnowane (m.in. substancjami takimi jak kreozot czy olej kreozotowy), nie jest używane: wewnątrz budynków, niezależnie od ich przeznaczenia, w zabawkach, na placach zabaw, w parkach, ogrodach oraz otwartych obiektach rekreacyjnych i wypoczynkowych w przypadku, gdy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą, w produkcji mebli ogrodowych, takich jak stoły piknikowe, do produkcji i stosowania oraz wszelkiej ponownej obróbki: pojemników przeznaczonych do stosowania w uprawach, opakowań, które mogą wejść w kontakt z surowcami, półproduktami lub wyrobami gotowymi przeznaczonymi do konsumpcji przez ludzi i/lub zwierzęta, innych materiałów mogących zanieczyścić wyżej wymienione wyroby.

Z treści powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że drewno impregnowane substancjami wymienionymi w pkt. 31 załącznika nr XVII nie może być wykorzystane do zastosowania w parkach, ogrodach oraz innych terenach rekreacyjnych i wypoczynkowych w przypadku, gdy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą.

W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy postępowanie w sprawie jest niewystarczające, ponieważ nie doprowadziło do wyjaśnienia istotnych dla sprawy kwestii. Przede wszystkim nie jest w pełni jasne, czy organy stosują w sprawie art. 67 rozporządzenia REACH. Poczynione wywody zdają się wskazywać, że uznają one za zasadne zastosowanie w sprawie tego przepisu. Jednakże, pomimo tego, że podkłady drewniane były poddane obróbce przed dniem 31 grudnia 2002 r., uznają, iż drewno takie nie może pozostawać w obrocie, ponieważ w niniejszym przypadku istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą.

Twierdzenia te nie są jednak poparte żadnymi konkretnymi dowodami, a organy nawet ich nie uprawdopodobniły. Nadmienić należy, że załączona do protokołu oględzin dokumentacja fotograficzna (akta adm., k. – 85 – 88), niczego w tym przedmiocie nie wyjaśnia. W zakresie spornych podkładów nie poczyniono żadnych ustaleń, które odnosiłyby się do ich wieku, czy momentu przekazania. Organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie. Tym samym nie obalił skutecznie twierdzeń skarżącego o tym z jakich lat mogą pochodzić podkłady. Nie przesłuchano również świadka zgłaszanego przez skarżącego, która miała potwierdzić czas nabycia przez nią podkładów, ani nie zobowiązano skarżącego do przedstawiania konkretnych informacji czy badań.

Przedstawiane wyżej uchybienia pozostawałyby bez większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyby uznać i wykazać, że istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą podkładów znajdujących się przy granicy działek.

Natomiast w sprawie zupełnie nie zweryfikowano ryzyka potencjalnego częstego kontaktu ze skórą tych podkładów. Niewiadomą pozostaje kto i w jaki sposób byłby narażony na dotykanie podkładów ręką lub nogą bez obuwia. Nie wiadomo zatem zupełnie w jaki sposób i na jakiej podstawie organ oszacował istnienie takiego ryzyka. Brak jest wyjaśnień i uzasadnienia w tym zakresie. Samo umieszczenie podkładów przy granicy dwóch działek rekreacyjno – wypoczynkowych nie jest wystarczające do nakazania ich usunięcia w sytuacji gdy poddano je obróbce przed 31 grudnia 2002 r. Wynika to w sposób jednoznaczny p. 31 załącznika XVII cytowanego wcześniej rozporządzenia. W parkach, ogrodach oraz otwartych obiektach rekreacyjnych i wypoczynkowych istnieje zakaz wprowadzania do obrotu podkładów poddanych obróbce przed 31 grudnia 2002 r. wówczas gdy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą.

Rzeczą oczywistą jest, że potencjalnie takie materiały jak drewniane podkłady kolejowe mogą być niebezpieczne przy kontakcie ze skórą. Jednakże automatyczne uznawanie, że istnieje częsty kontakt ze skórą nie jest dopuszczalne. Nie zostały również podważone twierdzenia skarżącego, iż podkłady są tak ułożone, że w żaden sposób nie ma możliwości częstego kontaktu ze skórą, a za nimi jest jeszcze pas kilku centymetrów działki skarżącego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien w pierwszej kolejności ustalić kiedy przedmiotowe podkłady zastały poddane obróbce, a jeżeli miało to miejsce przed 31 grudnia 2002 r., to rozważyć czy istnieje ryzyko częstego kontaktu ze skórą uzasadniając zajęte stanowisko.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w pkt I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na zasadzie art. 200, art. 205

§ 1 p.p.s.a.