Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 543/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Cieszanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 496/18 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miejskiej w Cieszanowie z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XLVIII/152/2017 w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Nowym Lublińcu I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Cieszanów kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 496/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Podkarpackiego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Cieszanowie z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XLVIII/152/2017 w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowym Lublińcu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji, przytaczając treść art. 62 ust.1d, art. 62 ust. 5 oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 z późn. zm.) wskazał, że gmina posiada kompetencje do tworzenia odrębnych instytucji oświatowych – zespołów szkół – poprzez połączenie szkoły podstawowej oraz przedszkola, o ile przedszkole ma siedzibę w obwodzie szkoły. Mając na uwadze, że utworzenie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego poprzez połączenie szkoły podstawowej publicznej i samorządowego przedszkola w Zespół Szkolno-Przedszkolny to "przekształcenie", o którym mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, wymagane jest zachowanie procedury, o której mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy. Organ prowadzący jest zobowiązany co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwy do prowadzenia tego typu szkół.

W ocenie Sądu niezachowanie w przedmiotowej sprawie ww. procedury należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Cieszanowie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały tak istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez orzekanie na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, a to art. 58, 59 i 62 ustawy o systemie oświaty uchylonych art. 15 pkt 114 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60 z późn. zm.) z dniem 1 września 2017 r. co czyni, że wydany wyrok w zasadzie nie ma uzasadnienia prawnego, albowiem Sąd winien orzekać na podstawie przepisów prawa obowiązującego;

2) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 89 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm.) stanowiący odpowiednik art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty poprzez uznanie, że utworzenie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego poprzez połączenie szkoły podstawowej publicznej i samorządowego przedszkola w Zespół Szkolno-Przedszkolny to "przekształcenie", o którym mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego), które wymagało zachowania procedury, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego);

3) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 7 Prawa oświatowego (poprzednio art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty) poprzez uznanie, że jeśli ze stosowania procedury określonej w art. 89 Prawa oświatowego (poprzednio art. 59 ustawy o systemie oświaty) zwolniono wyłączanie szkół lub placówek z zespołu szkół oraz rozwiązywanie zespołu, to procedura z art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego (zawiadomienie rodziców uczniów w terminie 6 miesięcy poprzedzającym połączenie szkół i placówek w zespół) jest obowiązkowa dla utworzenia zespołu szkół i placówek;

4) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego (poprzednio art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty) poprzez uznanie, że połączenie Szkoły Podstawowej i Publicznego Przedszkola w Zespół spowodowało merytoryczną zmianę aktów założycielskich łącznych jednostek;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 89 ust. 9 w związku z art. 91 ust. 1, 5 i 7 Prawa oświatowego polegające na przyjęciu, że procedura przekształcenia szkół lub placówek opisana w art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego ma być zastosowana odpowiednio w razie utworzenia zespołu szkół lub placówek, podczas gdy w art. 91 ust. 1, ust. 5 i w ust. 7 tej ustawy nie zawarto regulacji przewidującej odpowiednie stosowanie art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego w przypadku utworzenia zespołu szkół i placówek, ponadto art. 91 ust. 5 ww. ustawy wyraźnie wskazuje, że utworzenie zespołu następuje w trybie art. 88 Prawa oświatowego, nie wymieniając żadnego innego przepisu do odpowiedniego stosowania;

2) art. 89 ust. 9 w związku z art. 4 pkt 1 i 14 oraz art. 91 ust. 1 Prawa oświatowego polegające na przyjęciu, że procedury przewidziane w art. 89 ust. 1-8 i art. 88 obligatoryjne do zastosowania w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki mają być stosowane w przypadku utworzenia zespołu szkół i placówek, podczas gdy zespół szkół nie jest szkołą ani placówką. Szkoła została zdefiniowana w art. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, placówka została zdefiniowana w art. 4 pkt 14 tej ustawy, zaś art. 89 ust. 9 Prawa oświatowego stosuje się w przypadku przekształcenia tylko jednostek wymienionych w tym przepisie, a nie wszelkich jednostek funkcjonujących w systemie oświaty, a w tym zespołów szkół;

3) art. 89 ust. 9 w związku z art. 91 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, że połączenie szkół i placówek w zespół powoduje ich przekształcenie, w sytuacji kiedy art. 91 ust. 1 ww. ustawy wyraźnie stanowi o odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek, a każda ze szkół lub placówek wchodzących w skład zespołu zachowuje swoją odrębność w niezmienionym kształcie.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie orzeczenia w całości i oddalenie skargi, w każdym zaś przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty są usprawiedliwione.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez stronę skarżącą pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17, opub. w LEX nr 2771489). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 147 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1).

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego braki w zakresie prawidłowego wskazania przepisów mającymi być wzorcem kontroli nie uzasadniają stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II FSK 684/05, opub. w LEX nr 273665). Nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uzasadnia nie objęcia rozpoznaniem zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, opub. w LEX 745778; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II FSK 2670/10, opub. w LEX nr 1415244). Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, to wówczas taka skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Istotą zarzutów strony skarżącej kasacyjnie jest bowiem naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że w tej sprawie Rada Miejska w Cieszanowie podejmując uchwałę w dniu 28 grudnia 2017 r. nr XLVIII/152/2017 w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Nowym Lublińcu orzekała na podstawie nieobowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty. W tym zakresie zasadnie skarżąca kasacyjnie Rada Miejska w Cieszanowie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów polegające na zastosowaniu art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 89 ust. 9, art. 89 ust. 1 i art. 91 ust. 7 Prawa oświatowego.

Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Cieszanowie z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XLVIII/152/2017 podnosząc, że uchwała ta naruszyła wskazane przez Sąd pierwszej instancji przepisy ustawy o systemie oświaty.

W związku z tym trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, że skoro w tej sprawie ww. uchwała została podjęta na podstawie art. 88 i art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (a nie na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty), to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonanie oceny zgodności z prawem obowiązującym na datę podjęcia tej uchwały, a nie zgodności z ustawą już nieobowiązującą. Jak przy tym wynika z akt sprawy, nie tylko zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie wskazanych w niej przepisów Prawa oświatowego, ale także skarga na tę uchwałę zarzucała naruszenie przepisów Prawa oświatowego, a nie ustawy o systemie oświaty. Z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika, że zastosowanie powinny znaleźć przepisy Prawa oświatowego. Także w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przytaczając zwięźle stan faktyczny sprawy wskazywał tylko na przepisy Prawa oświatowego, natomiast uzasadniając wydany wyrok całkowicie pominął wyjaśnienie, dlaczego kontroluje zaskarżoną uchwałę na podstawie przepisów nieobowiązującej w dacie jej podjęcia ustawy o systemie oświaty. Wydanie wyroku na podstawie nieobowiązujących w danej sprawie przepisów stanowi istotne naruszenie prawa i tym samym samo to uchybienie uzasadnia uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien skontrolować zaskarżoną uchwałę na podstawie przepisów Prawa oświatowego, a tym samym zarzut braku oceny zaskarżonego aktu na podstawie, m.in. art. 89 ust. 9 i art. 91 ust. 7 Prawa oświatowego jest zasadny w tym zakresie, że Sąd pierwszej instancji pominął kontrolę uchwały w odniesieniu do tych przepisów, mimo że powinien taką kontrolę przeprowadzić.

Tym samym przedwczesnym jest dokonywanie kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie ewentualnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej art. 88 ust. 1-8, art. 89 ust. 1, art. 89 ust. 9, art. 91 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 Prawa oświatowego ponieważ przede wszystkim to Sąd pierwszej instancji winien ocenić zaskarżoną uchwałę w oparciu o przepisy Prawa oświatowego, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania w zakresie obejmującym art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez orzekanie na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa, a to art. 58, 59 i 62 ustawy o systemie oświaty nie może odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku. Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie tego przepisu nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez ten Sąd. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można łączyć z merytoryczną trafnością twierdzeń i wniosków formułowanych przez sąd (tak np. NSA w wyroku z 7 września 2021 r. sygn. akt II GSK 321/21, opubl. w LEX nr 3241096; NSA w wyroku z 8 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3176/18, opubl. w LEX nr 3230435; wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II GSK 548/19, opubl. w LEX nr 3156256).

Także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. art. 89 ust. 9 w związku z art. 91 ust. 1, 5 i 7 Prawa oświatowego, a także art. 89 ust. 9 w związku z art. 4 pkt 1 i 14 oraz art. 91 ust. 1 Prawa oświatowego jest przedwczesny. Przy czym w istocie powołane przepisy to przepisy prawa ustrojowego, a nie materialnego, skoro regulują one jedynie kompetencje organu stanowiącego gminy wobec jednostek organizacyjnych tej gminy wchodzących w skład administracji samorządowej.

Należy przy tym ponownie podnieść, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastosował żadnego z ww. przepisów, a tym samym nie można skontrolować sposobu ich wykładni lub zastosowania przez ten Sąd. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie podobnych przepisów z ustawy o systemie oświaty (art. 3 pkt 1, art. 58, art. 59, art. 62 ust. 1d i art. 62 ust. 5) tym niemniej orzekanie na podstawie przepisów nieobowiązującego prawa i to nawet wówczas, gdy są to podobne lub zbliżone treściowo z przepisami obowiązującymi w danej sprawie nie oznacza, że takie uchybienie jest nieistotne. Dokonując wykładni przepisów zawsze należy uwzględnić nie tylko ich literalną treść, ale także cele dla których zostały one uchwalone oraz – w razie potrzeby - inne rodzaje wykładni.

Ponieważ część zarzutów skargi kasacyjnej okazała się zasadna, a w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, ani też nie wyjaśnił, dlaczego skontrolował zaskarżoną uchwałę na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty, uzasadniało to na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając skargę Stowarzyszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając powyższą ocenę prawną dokona kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Podkarpackiego zasądzić na rzecz Gminy Cieszanów kwotę 390 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 150 złotych zawierającą wpis od skargi kasacyjnej oraz kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).