Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1352/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję organu II instancji oraz rozkaz personalny I instancji
Powołane przepisy: article: art. 121 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2614/11 w sprawie ze skargi S.N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 września 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 września 2011 r. nr [..] i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [..] z dnia 11 lipca 2011 r. nr [..].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2614/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 12 września 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Powiatowy Policji w [..] rozkazem personalnym z dnia 25 sierpnia 2010 r. nr 31, na podstawie § 9 ust. 5 w związku § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem 1 września 2010 r. obniżył S.N. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. o kwotę 147 złotych i nadał mu rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wskazał na fakt nierealizowania przez policjanta przydzielonych mu zadań, wynikający z długotrwałego przebywania na zwolnieniach lekarskich. W ocenie organu, policjant, który od wielu miesięcy nie realizuje żadnych zadań i czynności służbowych, nie może otrzymywać dodatku służbowego w kwocie 490 złotych miesięcznie.

Wnioskiem z dnia 3 czerwca 2011 r. S.N. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 25 sierpnia 2010 r. nr [..]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że rozstrzygnięcie to zostało wydane bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem przepisów art. 6, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz § 8 i § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, a także art. 121 ust. 1 ustawy o Policji.

Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu rozkazem personalnym z dnia 11 lipca 2011 r. nr 1750, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił S.N. stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia 25 sierpnia 2010 r.

W dniu 28 lipca 2011 r. S.N. złożył odwołanie od wskazanego wyżej rozkazu personalnego, wnosząc o jego uchylenie oraz stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 25 sierpnia 2010 r.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 12 września 2011 r. nr [..], po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 11 lipca 2011 r., na mocy którego odmówiono stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 25 sierpnia 2010 r. jest zgodny z prawem.

W uzasadnieniu wskazał, że wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności, a zatem długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego.

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie S.N. przed wydaniem rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 25 sierpnia 2010 r. był uprawniony do otrzymywania dodatku służbowego w kwocie 490 złotych miesięcznie, a więc adekwatnie do realizowanych przez niego obowiązków.

Z uwagi na nieobecność w służbie z powodu choroby, przydzielone funkcjonariuszowi zadania od dnia 17 maja 2010 r. przez łącznie ponad 100 dni nie były przez niego realizowane, przez co ich wykonywanie wymagało zaangażowania innych policjantów. Miało to wpływ na ocenę wywiązywania się przez S.N. z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, co uzasadniło obniżenie mu dodatku służbowego.

Podkreślił, że ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych dokonywana przez przełożonego w przypadku, o którym mowa w § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., stanowi samodzielną przesłankę obniżenia, bądź też podwyższenia dodatku służbowego i nie wymaga wydania opinii służbowej.

Organ stwierdził, że rozkaz personalny, którego stwierdzenia nieważności żąda S.N. został wydany w oparciu o wprowdzone, zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 104 ust. 6 ustawy o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Nieuzasadnione zatem, według organu, jest powoływanie się na delegację z art. 121 ust. 2 ustawy o Policji przewidującą dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, możliwość, w drodze rozporządzenia, ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego (...). Powołany przepis daje bowiem możliwość wydania aktu wykonawczego określającego przypadki ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia między innymi w okresie choroby, natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie stanowią o ograniczeniu, lecz obniżeniu dodatków do uposażenia. Zestawienie delegacji ustawowych zawartych w art. 104 ust. 6 i art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, prowadzi więc do wniosku, że czym innym jest ograniczenie wypłaty, a czym innym obniżenie dodatków do uposażenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S.N. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 12 września 2011 r. oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego organu I instancji, a także rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 25 sierpnia 2010 r.

Wnoszący skargę zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 k.p.a., a także błędną interpretację art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 8 i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zatem celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu.

O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 zd. 2), decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa, 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck - Warszawa 1996, s. 716-721). Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony.

Sąd I instancji podkreślił, iż materialnoprawną podstawą ocenianego w trybie nadzoru rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [..] z dnia 25 sierpnia 2010 r. o obniżeniu dodatku służbowego był § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Problem prawny jaki powstał na gruncie przedmiotowej sprawy to rozstrzygnięcie, czy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. może stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.

Kwestią tą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 kwietnia 2001 r., sygn. akt I OSK 1845/10 (dostępnym w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) uznał, iż niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Przepis art. 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

Na podstawie powyższej delegacji, jak również na podstawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 wskazanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Stosownie do treści § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.

Zdaniem Sądu, w świetle powołanych wyżej przepisów, oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest stwierdzenie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy może być obniżony, dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Wskazać więc należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż skarżącemu obniżono dodatek służbowy jednakże ze względu na - zupełnie inne od ww. okoliczności - przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W tym przypadku zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta odrębną regulacją prawną w powołanej ustawie o Policji, gdyż zgodnie z art. 121 ust. 1 tej ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jest to regulacja wyodrębniona spod ogólnej zasady zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o Policji, że policjant może otrzymywać dodatek służbowy za należyte wykonywanie obowiązków służbowych, oznaczająca, że sytuacje określone w art. 121 ust. 1 (choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału) nie mieszczą się w płaszczyźnie należytego czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz przepisów § 8 ust. 5-7 powołanego rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 tej ustawy (warunki obniżania lub cofania dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego). Analiza powołanego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje ponadto, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza zatem konieczność uwzględniania, w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych.

Przepis ten ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi co do zasady zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie (m.in. w razie choroby).

Art. 121 w ust. 2 ustawy o Policji zawiera, odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 tej ustawy, delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma charakter fakultatywny. Minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałyby kwestię obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy.

Niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżania dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 powołanej ustawy o Policji.

W ocenie Sądu I instancji, powyższe oznacza, że Komendant Powiatowy Policji w [..] obniżając skarżącemu dodatek służbowy niewątpliwie naruszył prawo materialne, tj. art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a także § 9 ust. 5 w związku § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Jednakże, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić, że oceniane rozstrzygnięcie posiada kwalifikowane wady, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sądy administracyjne dotychczas rozpoznające skargi policjantów na decyzje w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego z uwagi na przebywanie na zwolnieniu lekarskim, wydawane na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, uchylały decyzje wydane w tym przedmiocie, wskazując na naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym), nie stwierdzając natomiast nieważności tych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 zd. 2 k.p.a., choć zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a. ocenę stopnia naruszenia prawa i istnienie pozostałych przesłanek do ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu sąd bada z urzędu (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 983/11, z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1358/11, z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1832/10, z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 280/11 - dostępne w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.N.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego tj.

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w braku przeprowadzenia przez WSA kontroli działalności organu administracji publicznej- Komendanta Powiatowego Policji w [..], w związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrolna sądu administracyjnego winna doprowadzić WSA do uchylenie niezgodnej z prawem decyzji- rozkazu personalnego bądź stwierdzenia nieważności decyzji;

2) art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w wydaniu wyroku, w którym WSA rozstrzygnął jako związany zarzutami i wnioskami skargi m.in. wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowego przepisu w obliczu stwierdzonego naruszenia prawa przez WSA, powinno było skutkować rozstrzygnięciem uchylającym niezgodną z prawem decyzję administracyjną;

3) art. 7 KPA stanowiącego, iż w toku postępowania organa administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4) art. 8 KPA stanowiącego, iż organa administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli;

5) art. 9 KPA stanowiącego, iż organa administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, a nadto na konieczności czuwania, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

6) art. 77 § 1 KPA stanowiącego, iż organa administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy;

7) art. 80 KPA stanowiącego, iż organa administracji publicznej oceniają na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona;

8) art. 107 § 3 KPA stanowiącego, iż uzasadnienia faktu decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem prawa;

9) art. 156 §1 pkt 2 KPA, mające istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w braku stwierdzenia przez WSA nieważności decyzji administracyjnej, która została wydana bez podstawy prawnej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowego przepisu musiało doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że w sytuacji S.N., który nie zgłosił wniosku o uchylenie decyzji administracyjnej- rozkazu personalnego a wnosił o stwierdzenie jego nieważności, WSA powinien był wykroczyć poza zgłoszony wnioski oraz stwierdzając naruszenie prawa uchylić decyzję. Zdaje się, iż prawidłowy kierunek działania WSA, który wskazuje skarżący, dodatkowo uzasadniają zasady wnioskowania prawniczego możliwego do zastosowania na gruncie art. 134 § 1 P.p.s.a., mowa o argumentum a fortiori w wariancie a maiori ad minus- jeżeli bowiem na podstawie stanu faktycznego w sprawie WSA rozważał możliwość uczynienia "więcej"- stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na naruszenie prawa, z czego ostatecznie zrezygnował z uwagi na brak rażącego naruszenia, jako niezwiązany wnioskami skargi powinien był uczynić "mniej" tj. uchylić niezgodną z prawem decyzję. Brak takiego rozstrzygnięcia naruszyło przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, której granicami Naczelny Sąd Administracyjny jest związany stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. ) posiada częściowo usprawiedliwione podstawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kategoryczne stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w [..] obniżając skarżącemu dodatek służbowy naruszył prawo materialne – art. 121 ust.1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2007r. Nr. 43, poz. 277 ze zm. ) oraz § 9 ust. 5 w zw . z § 8 ust. 5 pkt. 2 rozporządzenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego ( Dz. U. Nr.152, poz. 1732 ze zm. ). Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że rozkaz o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego nie jest dotknięty wadą skutkującą jego nieważność. Sąd powołał się przy tym na stanowisko sądów administracyjnych w podobnych sprawach.

Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może zostać zaaprobowane, bowiem rozkaz personalny o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego z uwagi na przedłużającą się nieobecność w służbie związaną z chorobą rażąco narusza przepisy stanowiące jego materialnoprawną podstawę.

Przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.

Z kolei z ust. 2 art. 121 ustawy wynika, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach.

Do chwili obecnej właściwy minister nie skorzystał z upoważnienia określonego w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji i nie wydał rozporządzenia regulującego kwestie ograniczania w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w sytuacjach przedstawionych w art. 121 ust. 1.

Rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001r., na które powołał się organ w podstawie rozkazu o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego zostało wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 104 ust. 6 , zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

Zauważyć więc należy, że art. 121 w ust. 2 powołanej ustawy o Policji zawiera, odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 ustawy, delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia. Wobec takiej regulacji prawnej przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy nie mogą znajdować zastosowania w sytuacjach określonych w art. 121 ust.1 ustawy.

W prawidłowo powołanym przez Sąd I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2001r. I OSK 1845/10 została postawiona teza, zgodnie z którą niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji (Dz.U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) powoduje, ze w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 152, poz. 1732 ze zm.) wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 powołanej ustawy o Policji.

Stanowisko to konsekwentnie podtrzymane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. m. in. wyroki NSA w sprawach o sygn. I OSK 1113/11 I OSK 90/12, I OSK 731/12, I OSK 577/11 – dostępne w Internecie).

W tym miejscu należy zatem ocenić, czy w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie rozkaz personalny o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego podjęty na podstawie przepisów, które nie znajdowały zastosowania w przypadku skarżącego nie narusza prawa w sposób rażący – art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale o jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. ( por. wyroki NSA z dnia 7 października 2011r. II OSK 1521/10 LEX 956192, z dnia 20 października 2011 II GSK 1056/10 LEX 1070197 ).

Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów ( por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 I OSK 1107/11 LEX 1228463 ).

Należy zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że w sprawie został naruszony art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy jej rozstrzygnięciem, a treścią przepisu w oparciu o który została rozstrzygnięta, to niewątpliwie rozkaz o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa.

Nieuzasadnione są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych , który jest przepisem ustrojowym normującym zakres kontroli sądowej. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej bez powiązania go z właściwym przepisem Ppsa. Sąd I instancji rozpoznał skargę, a sposób w jaki to uczynił nie może zostać zakwestionowany w oparciu o w/wym. przepis.

Nie został naruszony również art. 134 § 1 Ppsa, ponieważ Sąd rozstrzygnął sprawę poddaną jego kontroli. Sąd I instancji nie mógł, jak chce tego skarga kasacyjna wykreować inną sprawę administracyjną. Wynikające z art. 134§ 1 Ppsa niezwiązanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi, nie oznacza prawa Sądu do kontroli innej sprawy, niż wyznaczona jej granicami. W niniejszej sprawie skarga dotyczyła decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego i z uwagi na tak określony przedmiot sprawy Sąd I instancji nie mógł wychodzić poza jej granice.

Stosownie do art. 176 Ppsa skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przypomnienie w/wym przepisu jest o tyle celowe, że w odniesieniu do zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 7, 8,9,77 § 1,80 , 107 § 3 Kpa skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia, ograniczając się wyłącznie do przytoczenia treści wymienionych przepisów. Wobec tego, że wskazane przepisy są przepisami postępowania, skarga kasacyjna winna także wykazać wpływ zarzucanego naruszenia na treść zaskarżonego wyroku - art. 174 pkt. 2 Ppsa, którego to elementu także brak w treści skargi kasacyjnej, co spowodowało niemożność odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanych zarzutów.

Uwzględniając przedstawione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa orzekł jak w sentencji.