Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 569/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 7 ust 1, ust 2 pkt 1 ust 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński sędzia SO del. Aleksandra Westra Protokolant ref. staż. Monika Batogowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm., dalej także: "k.p.a."), w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 oraz z 2020 r., poz. 471, dalej jako: u.o.g.r.l.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]), zaskarżoną części dotyczącej gruntów rolnych klas III o łącznej powierzchni 12,2075 h, położonych na terenie gminy [...], w granicach kompleksów określonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie [...], na które nie została wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2020 r., skorygowanym pismem z dnia 28 października 2020 r., Wójt Gminy [...] (dalej także jako: Wójt) wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III, o łącznej powierzchni 16,1710 ha, położonych na terenie gminy [...], w obrębach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Grunty te przewidziane zostały w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, produkcyjno-usługowe oraz dróg wewnętrznych.

Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Prezes Zarządu [...] Izby Rolniczej.

Natomiast Marszałek Województwa [...] zaopiniował wniosek pozytywnie w części dotyczącej 10,1268 ha gruntów rolnych, a negatywnie w części dotyczącej powierzchni 6,0442 ha (kompleksy: nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...] w obrębie [...]).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]), wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III o łącznej powierzchni 3,9635 ha, położonych na terenie gminy [...], w granicach kompleksów określonych numerami: [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] w obrębie [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] w obrębie [...] oraz [...] i [...] w obrębie [...]. Natomiast nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III o łącznej powierzchni 12,2075 ha, położonych na terenie gminy [...], w granicach kompleksów określonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie [...].

Następnie Wójt wnioskiem z dnia 30 grudnia 2020 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy, w części dotyczącej gruntów rolnych klas III o łącznej powierzchni 12,2075 ha, na które nie została wyrażona zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze. Wnioskodawca odwołał się do uwarunkowań:

- przestrzennych (położenia poszczególnych kompleksów - argumentując, że występują one w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów przeznaczonych już na cele nierolnicze, korzystnego usytuowania gruntów względem istniejącego układu komunikacyjnego),

- ekonomicznych (rozwoju społeczno-gospodarczego gminy, potrzeb inwestycyjnych właścicieli gruntów).

W ocenie Wójta lokalizowana na tych gruntach zabudowa umożliwi racjonalne zagospodarowanie terenów mieszkaniowych, mieszkaniowo-usługowych i produkcyjno-usługowych i będzie stanowiła jedynie uzupełnienie tych jednostek. Jednocześnie, zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, Wójt uzasadnia tym, że grunty położone w granicach niektórych kompleksów mają formę wąskich pasów, lub o nieregularnym kształcie, co znacząco utrudnia efektywną gospodarkę rolną.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję w zaskarżonej części.

Organ II instancji odnosząc się do wniosku strony stwierdził, że argumenty podnoszone we wniosku nie mogą zostać uwzględnione. Wniosek ten nie wnosi żadnych nowych dowodów w sprawie, a dodatkowe informacje wskazujące na wybór miejsca pod planowane zamierzenia inwestycyjne, potwierdzają jedynie, że rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]), było uzasadnione. Z map załączonych do akt sprawy jednoznacznie wynika, że omawiane grunty rolne klas III, położone w wymienionych kompleksach, o łącznej pow. 12,2075 ha stanowią zwarte obszary użytków rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym. Tereny te zlokalizowane są z dala od ścisłej zabudowy miejscowości, współtworząc wraz z gruntami klas III-IV areały gruntów użytkowanych rolniczo o znacznej powierzchni. Podkreślono, że wskazane grunty sąsiadują głównie z zabudową zagrodową (czyli zabudową rolniczą) oraz z terenami przeznaczonymi na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych, ale nadal niezagospodarowanymi. Dlatego też, zdaniem organu II instancji nie można zgodzić się z Wójtem, że grunty położone w granicach wydzielonych kompleksów będą stanowiły uzupełnienie jednostek urbanistycznych, ponieważ jednostki te nie zostały jeszcze ukształtowane. Fakt przeznaczenia terenów sąsiednich pod funkcje zabudowy o charakterze nierolniczym w obowiązującym planie miejscowym nie przesądza jeszcze o ich ostatecznym sposobie zagospodarowania. Stanie się to dopiero na skutek wyłączenia tych gruntów z produkcji, przez co - zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Grunty te do momentu ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującym miejscowym planem - razem z wnioskowanymi gruntami tworzą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Chybiony jest zatem argument Wójta, że planowana zabudowa umożliwi racjonalne zagospodarowanie terenów mieszkaniowych, mieszkaniowo-usługowych i produkcyjno-usługowych. To właśnie lokalizowanie przez Wójta, w projektach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, funkcji nierolniczej w otwartej przestrzeń rolniczej, co ma miejsce w omawianej sprawie, jest nieuzasadnione z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania gruntami rolnymi, jak i zasadami ładu przestrzennego. Organ zauważył, że Minister decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]) wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas III o łącznej pow. 3,9635 ha, usytuowanych w granicach kompleksów: [...], [...], [...] i [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]), [...], [...] i [...] (obręb [...]), [...] i [...] (obręb [...]), [...] (obręb [...]) oraz [...] i [...] (obręb [...]), które zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nierolniczej oraz terenów przeznaczonych na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych. Takie usytuowanie gruntów rolnych oznacza, że lokalizowana na nich zabudowa będzie stanowić kontynuację istniejącego zagospodarowania terenów przyległych z możliwością jednoczesnego wykorzystania infrastruktury technicznej. Nie ma natomiast uzasadnienia, aby przeznaczać na cele nierolnicze pozostałych gruntów, bo jak wyjaśniono wyżej, stanowią one fragmenty większych kompleksów glebowych, które wraz z innymi gruntami rolnymi tworzą zwarte obszary użytków rolnych, charakteryzujących się korzystnymi warunkami do prowadzenia produkcji rolniczej. Zasadne jest zatem, przed przystąpieniem do projektowania nowych kwartałów strefy osadniczej, czy produkcyjno-usługowych, do wypełnienia (uzupełnienia) w pierwszej kolejności luk zabudową w istniejących jednostkach urbanistycznych, która będzie stanowiła naturalną kontynuację występującej zabudowy nierolniczej. Przeznaczenie omawianych gruntów rolnych o łącznej pow. 12,2075 ha na cele nierolnicze spowodowałoby wkroczenie z zabudową nierolniczą w otwarte tereny rolne, a tym samym naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Dlatego też, nie można zgodzić się z przedstawioną argumentacją Wójta, że grunty te należy przeznaczyć na cele nierolnicze, ponieważ przylegają one do dróg publicznych. Funkcjonalny układ komunikacyjny oraz odpowiednia infrastruktura techniczna sprzyja również rozwojowi działalności rolniczej. Odwołując się do orzecznictwa Minister stwierdził, że brak jest uzasadnienia do przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze "niejako na zapas tylko z tego powodu, że są one położone przy drodze, a obecny właściciel nie ma woli ich uprawy. Grunty te mogą stanowić przedmiot obrotu gospodarczego i po zmianie właściciela nadal być wykorzystywane - zgodnie z ich przeznaczeniem - do produkcji rolnej. Usytuowanie gruntów rolnych względem istniejącego układu komunikacyjnego w żaden sposób nie uzasadnia zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. W innym przypadku wszystkie grunty rolne, położone wzdłuż terenów komunikacyjnych należałoby przeznaczyć na inne cele niż rolne. Bliskie sąsiedztwo dróg nie wyklucza prowadzenia na omawianych terenach upraw. Jednocześnie, zdaniem organu, warto zwrócić uwagę, że akumulacja zanieczyszczeń przez glebę jest w szerokim znaczeniu cechą pozytywną, gdyż gleba nie tylko zatrzymuje substancje toksyczne, ale również większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych. Natomiast gleby słabe o niskich zdolnościach sorpcyjnych są mało efektywne w procesie filtracji zanieczyszczeń. Z tego wynika, że przeznaczanie na cele inwestycyjne najlepszych gleb, zwłaszcza w rejonie obszarów przemysłowych oraz wzdłuż szlaków komunikacyjnych, jest dużym zagrożeniem nie tylko ze względu utraty powierzchni biologicznie czynnej, ale również ze względów zdrowotnych. W ocenie Ministra za pozostawieniem omawianych gruntów w rolniczym użytkowaniu przemawiają korzystne uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne: dogodny układ komunikacyjny oraz położenie wśród obszarów rolniczych. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Wójta, że wąskie pasy oraz nieregularne kształty niektórych kompleksów, uniemożliwiają prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. Wysoka jakość gleb, wielkość, zwartość oraz ukształtowanie obszarów, sprawiają, że grunty te są przede wszystkim przydatne dla sektora rolno-spożywczego, w celu zachowania i rozwoju funkcji nierynkowych, bezpośrednio związanych z produkcją rolną. Na zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną składają się poszczególne działki (położone w obrębie nieruchomości, stanowiących własność różnych osób), również te charakteryzujące się wąskimi pasami, czy też nieregularnymi kształtami. Ponadto Minister zauważył, że nie ma wpływu na kształtowanie rozłogu gruntów - przestrzennego rozmieszczenia pól w gospodarstwie oraz na występujące w gminie podziały gruntów rolnych, a tym samym na ich nieuzasadnione rozdrobnienie. W kwestii podziałów organ odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem Ministra nie ma zatem wątpliwości, że wskazane przez Wójta kompleksy gruntów rolnych, również te o małej powierzchni tworzą zwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną. Minister przeanalizował usytuowania wszystkich wnioskowanych gruntów, uznając, że jedynie w przypadku planowanej zabudowy na gruntach rolnych o łącznej pow. 3,9635 ha, nie zostanie naruszona zwartość obszarów rolniczych. Wprowadzenie natomiast zabudowy nierolniczej na pozostałych gruntach wpłynie na fragmentaryzację kompleksów rolnych, które znajdują się z dala od podstawowych jednostek zurbanizowanych sołectw: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wprowadzenie nowych kwartałów zabudowy nierolniczej spowoduje ingerencję w otwarte tereny rolne. Wójt nie przedstawił wystarczających argumentów dających podstawę do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o łącznej pow. 12,2075 ha. To podmiot zwracający się z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, aby uzyskać taką zgodę, musi ten wniosek tak skonstruować i przedstawić wszelkie istotne okoliczności przemawiające za jego zasadnością, aby przekonać organ orzekający o tym, że wniosek może być uwzględniony (w ramach uznania administracyjnego). Zdaniem organu znajduje to pełne odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo- administracyjnym. Lokalizacja zabudowy nierolniczej w otwartych przestrzeniach rolniczych może wywoływać konflikty społeczne występujące na styku terenów o różnym przeznaczeniu. Konflikty te w znaczny sposób mogą utrudnić lub uniemożliwić prawidłowe prowadzenie gospodarstw rolnych na danym terenie. Do obowiązków Wójta należy takie kształtowanie przestrzeni w granicach gminy, aby tworzyła ona harmonijną całość, uwzględniając wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie Ministra mając na uwadze racjonalne gospodarowanie rolniczą przestrzenią produkcyjną warto podkreślić, że zarówno w gminie jak i wnioskowanych obrębach istnieją grunty już przeznaczone na cele nierolnicze, ale dotąd niezagospodarowane. Stan wykorzystania tych gruntów został szczegółowo przedstawiony w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]). W obrębie całej gminy [...], przeznaczonych zostało na cele nierolnicze ok. 376 ha gruntów klas I-III oraz ok. 509 ha gruntów klas IV-VI, z których nie zagospodarowano dotąd odpowiednio ok. 79% gruntów klas 1-111 oraz ok. 86% gruntów klas IV-VI. W poszczególnych obrębach powierzchnia gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, ale dotąd niezagospodarowanych wynosi odpowiednio: [...] - ok. 111 ha gruntów klas 1-111 i ok. 84 ha gruntów klas IV-VI, [...] - ok. 35 ha gruntów klas I-III i ok. 36 ha gruntów klas IV-VI, [...] - ok. 13 ha gruntów klas I-III i ok. 32 ha gruntów klas IV-VI, [...] - ok. 14 ha gruntów klas 1-111 i ok. 100 ha gruntów klas IV-VI, [...] - ok. 27 ha gruntów klas I-III i ok. 45 ha gruntów klas IV-VI, [...] - ok. 53 ha gruntów klas I-III i ok. 78 ha gruntów klas IV-VI, [...] - ok. 44 ha gruntów klas 1-111 i ok. 66 ha gruntów klas IV-VI. Oznacza to, że rozwój funkcji nierolniczych we wskazanych obrębach może być bez przeszkód zrealizowany na terenach pozyskanych na te cele w poprzednich procedurach planistycznych. Projektowanie zatem przez gminę kolejnych terenów zabudowy nierolniczej, przy braku skonsumowania terenów już przeznaczonych na taki cel, nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów u.o.g.r.l. Nie ma zatem podstaw do przeznaczania następnych gruntów wysokich klas bonitacyjnych na cele nierolnicze zanim niewykorzystane zostaną już posiadane rezerwy. Nie można podejmować działań "na zapas", będąc świadomym niewykorzystania wyznaczonych w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów inwestycyjnych. Opracowując miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględniać realne potrzeby inwestycyjne, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji - stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze. Ponadto, na terenie gminy grunty klas I-III stanowią ok. 48% gruntów rolnych (1457,0923 ha z 3012,2974 ha). Oznacza to, że ok. 52% gruntów rolnych w gminie to grunty klas IV-VI, które w myśl art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., powinny być przeznaczane na cele nierolnicze w pierwszej kolejności, przy jednoczesnym dążeniu do zwartości zabudowy. W poszczególnych obrębach udział gruntów najlepszych klas bonitacyjnych waha się od ok. 18% do ok. 65% (obręb [...] - ok. 65%, [...] - ok. 52%, [...] - ok. 49%, [...] - ok. 18%, [...] - ok. 43%, [...] - ok. 59%, [...] - ok. 39%). Taka struktura gruntów rolnych świadczy, że aktualnie gmina [...] dysponuje terenem (zarówno grunty klas IV-VI, jak i gruntów już przeznaczonych) zaspakajającym potrzeby inwestycyjne lokalnej społeczności i zapewniającym jej rozwój, w tym samym zakresie, jakiego dotyczy ten wniosek. Możliwości te nie zostały jeszcze zrealizowane, zatem obecnie przewagę należy dać argumentom służącym ochronie nowych terenów gruntów rolnych poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze. W zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, bardzo istotnym czynnikiem jest niewielki zasób gruntów rolnych klas I-III, które stanowią zaledwie ok. 25% powierzchni wszystkich gruntów rolnych w skali kraju. Natomiast w ostatnich latach obserwuje się niepokojące zjawisko, polegające na bardzo szybkim tempie wyłączeń z produkcji takich gruntów, ze względu na rosnące zapotrzebowanie na nowe tereny inwestycyjne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie u.o.g.r.l. ogranicza proces rozprzestrzeniania się nowej zabudowy na najżyźniejsze gleby, a tym samym - spowalnia tempo wyłączeń takich gleb z produkcji rolniczej. Jest to uzasadnione wykonywaniem podstawowego obowiązku Ministra, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju. Ochrona najżyźniejszych gleb stanowi jeden z warunków dochowania tego obowiązku. Potrzeba ochrony gleb o wysokiej bonitacji jest również uwzględniana w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK). Analizując występujące w obrębach obszary gruntów rolnych przewidzianych na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zagospodarowane, strukturę użytków rolnych oraz zwartość aktualnie wnioskowanych kompleksów rolnych, nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie omawianych gruntów, w kontekście racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną, jest nieuzasadnione. Dlatego też, nie można uznać również argumentów Wójta, odnoszących się do postępującej ekspansji urbanistycznej oraz pozyskiwania nowych inwestorów, jeżeli na terenie gminy w obrębach do zainwestowania pozostają nadal tereny niewykorzystane na zaplanowane wcześniej cele nierolnicze. Pozostałe argumenty Wójta nawiązują przede wszystkim do potrzeb inwestycyjnych właściciel oraz do rozwoju ekonomicznego gminy. Organ nie może kierować się jedynie ekonomicznym interesem właścicieli gruntów, inwestorów, tylko szeroko rozumianym interesem publicznym. Zgodnie z zasadą prawdy materialnej rozpatrywanie sprawy administracyjnej polega na jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Właściciele gruntów powinni być świadomi, że nie wszystkie grunty rolne można dowolnie przeznaczać na cele nierolnicze, a organ odpowiedzialny za kształtowanie polityki przestrzennej, opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien przeprowadzić szczegółową analizę zagospodarowania gminy, w tym obrębu ewidencyjnego, jak również najbliższego otoczenia, którego sprawa dotyczy, aby wskazać najlepszą lokalizację z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Nie można uzasadniać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jedynie czynnikami ekonomicznymi. Argument ten w żaden sposób nie odnosi się do ochrony gruntów rolnych oraz do racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną. Grunty rolne, a w szczególności o najwyższych klasach bonitacyjnych, powinny służyć przede wszystkim produkcji rolniczej. Dlatego, zupełnie niezrozumiała jest argumentacja Wójta, że każda jednostka samorządu terytorialnego powinna dążyć do rozwoju gospodarczego oraz umożliwiać osiedlanie się obecnym i nowym mieszkańcom. Na terenie gminy i we wskazanych obrębach występują rezerwy terenów przygotowanych do zainwestowania, bez konieczności dodatkowego przeznaczania na cele nierolnicze gruntów rolnych. Zasadne jest zatem aktywowanie przede wszystkim tych obszarów - zainteresowanie przedsiębiorców oraz mieszkańców do inwestowania na tych terenach, co będzie miało wpływ na rozwój gminy. Podkreślenia wymaga, że omawiane użytki rolne klas III, na które Minister nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, planowane są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną mieszkaniowo-usługową oraz pod tereny produkcyjno-usługowe. Kompleksy tych gruntów nie są funkcjonalnie i przestrzennie powiązane z obszarami istniejącej zabudowy nierolniczej i dopóki w ich bezpośrednim sąsiedztwie nie zostanie zrealizowana zabudowa, to nie można mówić o naturalnym i harmonijnym zagospodarowaniu terenu. Zdaniem Ministra rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy podkreślić, że przepisy u.o.g.r.l. zawierają przesłanki, jakie powinien uwzględnić organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. W art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. stwierdzono, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. zawarto, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Tylko w szczególnym przypadku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi może wyrazić zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów lepszej jakości. Taka wyjątkowa sytuacja zachodzi jedynie w odniesieniu do gruntów rolnych o pow. 3,9635 ha, na zmianę których Minister, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]), wyraził zgodę. W pierwszej kolejności należy lokalizować zamierzenia inwestycyjne na gruntach rolnych niższych klas bonitacyjnych, ograniczając wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną najlepszych gruntów - chroniąc tym samym naruszenie rolniczego ładu przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego w związku z tym przystępując do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze regulację art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ właściwy w zakresie ochrony gruntów rolnych, rozpatruje wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Wyższość względów o charakterze ekonomicznym lub gospodarczym może zostać w tego typu sprawach uwzględniona na zasadzie wyjątku, który nie zachodzi w badanym stanie faktycznym sprawy. Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej, należy postrzegać jako dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywająco wykazane przez wnioskodawcę. Takie rozumienie znajduje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowo-administracyjnym i Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też, argumenty o charakterze społecznym lub ekonomicznym nie mogą stanowić przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy III, stanowiących w tym omawianym przypadku istotny potencjał dla produkcji rolniczej gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Gmina [...] (dalej zwana także "skarżącą") zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy – tj.:

- art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm.) - dalej uogrl - poprzez dokonanie błędnej wykładni w/w przepisów i przyjęcie, że nieruchomości, których dotyczył wniosek o zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, stanowią większe kompleksy wykorzystywane rolniczo, a tymczasem są to niewielkie działki wchodzące w grunty o innym przeznaczeniu lub przylegające do gruntów o innym przeznaczeniu. Tym samym ich wykorzystanie rolnicze jest niemożliwe lub niecelowe, a ułożenie tych nieruchomości powoduje, że sąsiednie grunty nie mogą być prawidłowo zagospodarowane.

II. przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj.:

- naruszenie art. 140 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez ich błędne zastosowanie i brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zwłaszcza poprzez zaniechanie przeanalizowania sytuacji każdej z nieruchomości co do której skarżąca wnosiła o zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, co przekłada się na treść zaskarżonej decyzji. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. brak zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż nie ma podstaw do wyrażenia zgody na przeznaczenie wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2021 r. w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w punktach odniosła się do poszczególnych nieruchomości, których dotyczył wniosek.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) dalej "P.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, z późn. zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2a nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2020 r., skorygowanym pismem z dnia 28 października 2020 r., Wójt Gminy [...] wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III, o łącznej powierzchni 16,1710 ha, położonych na terenie gminy [...], w obrębach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Grunty te przewidziane zostały w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, produkcyjno-usługowe oraz dróg wewnętrznych. Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Prezes Zarządu [...] Izby Rolniczej. Natomiast Marszałek Województwa [...] zaopiniował wniosek pozytywnie w części dotyczącej 10,1268 ha gruntów rolnych, a negatywnie w części dotyczącej powierzchni 6,0442 ha (kompleksy: nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], nr [...] i [...] w obrębie [...] oraz nr [...] w obrębie [...]).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]), wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III o łącznej powierzchni 3,9635 ha, położonych na terenie gminy [...], w granicach kompleksów określonych numerami: [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] w obrębie [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] w obrębie [...] oraz [...] i [...] w obrębie [...]. Natomiast nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III o łącznej powierzchni 12,2075 ha, położonych na terenie gminy [...], w granicach kompleksów określonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], [...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie [...].

Decyzja wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie rozpatrzenia go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Sama ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przejawia się m.in. tym, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Zatem Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej, dokonanie pełnej analizy poczynionych ustaleń z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez ten organ i dopiero na tej podstawie wydanie rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 807/16).

W przedmiotowej sprawie organ nie wyrażając zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, omówił i uzasadnił swoje stanowisko. W szczególności wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego do skorzystania ze swych uprawnień do odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że omawiane grunty rolne klas III, położone w wymienionych kompleksach, o łącznej pow. 12,2075 ha stanowią zwarte obszary użytków rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym. Tereny te zlokalizowane są z dala od ścisłej zabudowy miejscowości, współtworząc wraz z gruntami klas III-IV areały gruntów użytkowanych rolniczo o znacznej powierzchni. Organ podkreślił, że wskazane grunty sąsiadują głównie z zabudową zagrodową (czyli zabudową rolniczą) oraz z terenami przeznaczonymi na cele nierolnicze w poprzednich procedurach planistycznych, ale nadal niezagospodarowanymi. Dlatego też, nie można zgodzić się z Wójtem, że grunty położone w granicach wydzielonych kompleksów będą stanowiły uzupełnienie jednostek urbanistycznych, ponieważ jednostki te nie zostały jeszcze ukształtowane. Fakt przeznaczenia terenów sąsiednich pod funkcje zabudowy o charakterze nierolniczym w obowiązującym planie miejscowym nie przesądza jeszcze o ich ostatecznym sposobie zagospodarowania. Stanie się to dopiero na skutek wyłączenia tych gruntów z produkcji, przez co - zgodnie z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Grunty te do momentu ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującym miejscowym planem - razem z wnioskowanymi grantami tworzą rolniczą przestrzeń produkcyjną.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zarówno w gminie jak i wnioskowanych obrębach istnieją grunty już przeznaczone na cele nierolnicze, ale dotąd niezagospodarowane. Stan wykorzystania tych gruntów został szczegółowo przedstawiony w decyzji. W obrębie całej gminy [...], przeznaczonych zostało na cele nierolnicze ok. 376 ha gruntów klas I-III oraz ok. 509 ha gruntów klas IV-VI, z których nie zagospodarowano dotąd odpowiednio ok. 79% gruntów klas 1-111 oraz ok. 86% gruntów klas IV-VI. Oznacza to, że rozwój funkcji nierolniczych we wskazanych obrębach może być bez przeszkód zrealizowany na terenach pozyskanych na te cele w poprzednich procedurach planistycznych. Projektowanie zatem przez gminę kolejnych terenów zabudowy nierolniczej, przy braku skonsumowania terenów już przeznaczonych na taki cel, nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów u.o.g.r.l. Nie ma zatem podstaw do przeznaczania następnych gruntów wysokich klas bonitacyjnych na cele nierolnicze zanim niewykorzystane zostaną już posiadane rezerwy. W ocenie Sądu powyższe ustalenie świadczy, że aktualnie Gmina [...] dysponuje terenem zapewniającym jej rozwój w tym samym zakresie, jakiego dotyczy przedmiotowy wniosek. Możliwości te nie zostały jeszcze zrealizowane, zatem obecnie przewagę należy dać argumentom służącym ochronie nowych terenów gruntów rolnych poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze.

Art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa co powinien zawierać wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z tym przepisem na pierwszym miejscu wymagane jest uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. Jednakże w pkt 3 ust. 1 tego artykułu wymagane jest również ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia. Względy ekonomiczne mogą uzasadniać wniosek z punktu widzenia interesu gminy. Natomiast pamiętać należy, że ustawowe wymagania dotyczących treści wniosku pozostają bez wpływu na fakt, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ odpowiedzialny za ochronę gruntów rolnych ocenia go z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej i ochrony gruntów o najwyższej przydatności produkcyjnej. Opłacalność zmian przeznaczenia gruntów rolnych nie stanowi w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przesłanki wydania omawianej decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wymieniony organ administracji publicznej kieruje się bowiem jedynie względami ochrony gruntów rolnych, biorąc w tej mierze pod uwagę interes społeczny i słuszny interes strony. Z tej perspektywy nie można zatem wywodzić, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uniemożliwia pełne wykorzystanie potencjału gospodarczego gminy w przypadku odmowy zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Taki argument stanowi w istocie polemikę z ustawodawcą co do zasadności ochrony gruntów rolnych, która nie może być uwzględniona w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2536/16).

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, Minister kierował się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów, jednocześnie wziął pod uwagę interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów rolnych i interes wnioskującej gminy.

Fakt, że organ w decyzji nie zredagował swojego uzasadnienia w sposób, jakiego oczekuje strona – wyodrębniając poszczególne nieruchomości (kompleksy), nie oznacza, że nie dokonał analizy sytuacji każdej z nich z osobna. Organ uznał, że argumentacja dla wszystkich nieruchomości jest wspólna. Poza tym zauważyć należy, że część z wnioskowanych nieruchomości uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia, co również świadczy o dokonaniu szczegółowej, skonkretyzowanej i odrębnej analizy.

Brak jest więc podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W rozpatrywanej sprawie Minister nie naruszył granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na niego ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Ministra w sposób prawidłowy. Organ wyjaśnił stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił przesłanki jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, zatem zadośćuczynił wskazanemu obowiązkowi. Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikających z powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w toku postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, ocenę argumentacji Ministra dotyczącą braku podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze, należało uznać za zasadną i zgodną z przepisami prawa.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie ma podstaw do uznania jako zasadnych zarzutów naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.