Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 72/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 870/15 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 30 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.S. na rzecz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

A.S., referent prawny w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w Szczecinie, pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. zwrócił się do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie o udostępnienie mu w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji:

1. czy w 2014 roku w WSzW w Szczecinie przeprowadzone było wyrównywanie dysproporcji płacowych pomiędzy publicznymi stanowiskami pracy członków Korpusu Służby Cywilnej, jeżeli tak to jakie publiczne stanowiska zostały objęte wyrównaniem dysproporcji płacowych;

2. wysokości mnożników jakie są aktualnie przyznane dla poszczególnych, publicznych stanowisk pracy członków Korpusu Służby Cywilnej w WSzW w Szczecinie podając nazwę, NIS oraz przyznany mnożnik do każdego publicznego stanowiska pracy. (W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w pierwotnym brzemieniu w pkt 2 żądania wniosku wskazano "NIP" a nie "NIS", jednakże zainteresowany w następnym piśmie niezwłocznie sprostował tę omyłkę i wskazał, iż miał na myśli NIS – to jest numer identyfikacji stanowiska).

Odnośnie punktu 1, żądana informacja została A.S. udostępniona, natomiast w zakresie pkt 2 Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecnie odmówił jej udostępnienia decyzją z dnia 24 października 2014 r., jednakże w związku z odwołaniem A.S.decyzja ta została uchylona przez organ drugiej instancji decyzją z dnia 5 grudnia 2014 r.

Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie decyzją z dnia 16 lutego 2015 r. na podstawie art. 16 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) ponownie odmówił A.S. udostępnienia informacji o wysokości mnożników, jakie są aktualnie przyznane dla poszczególnych publicznych stanowisk pracy członków Korpusu Służby Cywilnej w WSzW w Szczecinie podając nazwę, NIS oraz przyznany mnożnik do każdego publicznego stanowiska pracy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji, mając na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 grudnia 2014 r., organ pierwszej instancji potwierdził, iż żądana informacja należy do informacji objętej ustawą o dostępie do informacji publicznej, jednakże z uwagi na ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność pracowników, których ta informacja dotyczy i brak zgody ze strony tych pracowników na ujawnienie informacji (poza jednym stanowiskiem), żądanej informacji nie można było udostępnić i dlatego wydano decyzję. Organ wskazał jednocześnie, iż żądana informacja nie dotyczyła pracowników decyzyjnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.S..

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją z dnia 30 marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzją Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie z dnia 16 lutego 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji Szef Sztabu Generalnego WP podtrzymał w całości wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji uzasadnieniu Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie.

Organ podniósł, iż wskazanie mnożnika i jego wysokości pozwala na uzyskanie informacji o wysokości wynagrodzenia zasadniczego na poszczególnych stanowiskach pracy od nośnie każdego pracownika. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1111), wynagrodzenie zasadnicze przewidziane dla zajmowanego stanowiska pracy ustala się z zastosowaniem mnożników kwoty bazowej, która zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy budżetowej na rok 2014 z dnia 24 stycznia 2014 r. (Dz. U. poz. 162), wynosi 1.873,84 zł.

Wniosek dotyczył udzielenia informacji w zakresie wysokości mnożników jakie są przypisane do poszczególnych stanowisk w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w Szczecinie i należało go rozpatrzyć jako wniosek dotyczący udzielenia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia zasadniczego jakie otrzymują pracownicy Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie na poszczególnych stanowiskach pracy.

Jak wskazał organ, struktura Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie została określona etacie numer [...]. Z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że pracownicy Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie nie pełnią funkcji związanej z wykonywaniem władzy publicznej, żaden pracownik nie jest przełożonym innego pracownika, a tym bardziej żołnierza i nie sprawuje funkcji decyzyjnej. Analiza załączonego zakresu obowiązków pracowników nie daje podstawy do przyjęcia, że którykolwiek z pracowników jest organem władzy publicznej lub funkcjonariuszem publicznym. Osoby pracujące w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w Szczecinie nie pełnią funkcji publicznych, bez względu na to, czy dane stanowisko może być zakwalifikowane do stanowiska samodzielnego, specjalistycznego czy wspomagającego.

Dalej organ wskazał, że ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa (art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji wystąpił do pracowników zatrudnionych w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w Szczecinie o wyrażenie zgody na udzielenie wnioskowanej informacji.

Zgodnie z etatem oraz planem zatrudnienia bazowego i funduszem wynagrodzeń pracowników WSzW w Szczecinie na rok 2014, pracownicy zatrudnieni są na następujących stanowiskach [...]. Wśród pracowników zajmujących stanowiska jednoosobowe tylko pełnomocnik do spraw ochrony informacji niejawnych wyraził zgodę na udzielenie wnioskowanej informacji - jego mnożnik wynosi [...], a wysokość kwoty bazowej wynosi [...] zł (Ustawa budżetowa na rok 2014 z dnia 24 stycznia 2014 r. Dz. U. poz.162), [...].

Mnożnik, a co za tym idzie wynagrodzenia zasadnicze osób na stanowiskach posiadających identyczną nazwę są tożsame i zostały ukształtowane wskutek opisu stanowiska i przeprowadzonego wartościowania. Wynika to jednoznacznie z załączonego do akt postępowania "[...]".

Organ zaznaczył, iż z uwagi na to, że wynagrodzenia zasadnicze dla stanowisk posiadających identyczną nazwę są równe, a jednocześnie w każdej grupie przynajmniej jedna osoba nie wyraziła zgody na ujawnienie wysokości wynagrodzenia przekazanie informacji o wynagrodzeniu osoby należącej do tych grup, automatycznie spowodowałoby ujawnienie informacji o wynagrodzeniu tej osoby, która akceptacji nie wyraziła.

Organ podkreślił, iż zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i art. 24 k.c. To stanowisko zostało wyrażone między innymi przez Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93, OSNCP 1994/1/2. Wskazał też, że jedną z podstawowych zasad prawa pracy wyrażoną w art. 111 Kodeksu pracy jest poszanowanie dóbr osobistych. Nadto należy wskazać, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia wykonywania funkcji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1048/13 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05). Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznych wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W ocenie Szef Sztabu Generalnego WP analiza załączonego zakresu obowiązków pracowników nie daje podstawy do przyjęcia, że którykolwiek z pracowników jest organem władzy publicznej lub funkcjonariuszem publicznym. Osoby pracujące w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w Szczecinie nie pełnią funkcji publicznych, bez względu na to, czy dane stanowisko może być zakwalifikowane do stanowiska samodzielnego, specjalistycznego czy wspomagającego.

W ocenie organu odwoławczego, rozpatrując kwestię hierarchii ważności pomiędzy prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony dóbr osobistych, biorąc pod uwagę wyżej przedstawione wywody należy uznać, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu ustawy, dlatego też orzeczono jak w sentencji decyzji.

A.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, żądając jej uchylenia wraz z decyzją organu pierwszej instancji w całości i zasądzenia na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi nadmienił, miedzy innymi, iż zgodnie z definicją art. 115 § 19 KK członek korpusu służby cywilnej jest funkcjonariuszem publicznym. Nadto zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 461 ze zm.) wojewódzkie sztaby wojskowe oraz wojskowe komendy uzupełnień są urzędami publicznymi w strukturach administracji rządowej niezespolonej. We wskazanym artykule zostały również określone zadania WSzW, które są uszczegółowione w § 5 rozporządzenia MON z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych oraz wojskowych komend uzupełnień (Dz. U. z 2010 r., Nr 41 poz. 242 ze zm.). Natomiast zgodnie z § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 211 poz. 1630 ze zm.), w służbie cywilnej ustanowione zostały tabele grup stanowisk urzędniczych z podziałem na grupy stanowisk wyższych, średniego szczebla zarządzania, koordynujących, samodzielnych, specjalistycznych i wspomagających, wykaz stanowisk w poszczególnych grupach oraz kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na stanowiskach urzędniczych. Dlatego, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji odmownej, zdaniem A.S. w służbie cywilnej nie ma usługowych stanowisk urzędniczych. W WSzW w Szczecinie zatrudniony jest pracownik pełniący funkcje wyłącznie usługowe, jest to cywilny kierowca ale nie jest on członkiem korpusu służby cywilnej.

Zdaniem skarżącego, członek korpusu służby cywilnej, zatrudniony na stanowisku urzędniczym w urzędzie administracji rządowej niezespolonej, jako funkcjonariusz publiczny jest osobą pełniącą funkcje publiczne, do którego ma zastosowanie art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (porównaj wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 6/13). Ponadto, zgodnie z zasadą jawności i transparentności w naborze na stanowiska urzędnicze w korpusie służby cywilnej zawartą w zarządzeniu Nr 3 Szefa Służby Cywilnej z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, rozdział III. Nabór i wprowadzenie do pracy; ust. 2: "Zaleca się, aby wewnętrzne procedury naboru przewidywały: pkt 2 umieszczenie w ogłoszeniu o naborze informacji o wysokości proponowanego wynagrodzenia zasadniczego". Powyższe standardy zostały wprowadzone ponieważ członek korpusu służby cywilnej otrzymuje wynagrodzenie zasadnicze w związku z pełnieniem funkcji publicznych i ma ono charakter publiczny. Z chwilą zatrudnienia nie dochodzi do zawłaszczenia ani prywatyzacji publicznego charakteru wynagrodzenia zasadniczego, nadal ma ono charakter publiczny. Wynika to z istoty państwa publicznoprawnego.

W odpowiedzi na skargę, Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację.

Organ wskazał także na prywatny aspekt żądanej informacji i wyjaśnił, że pomiędzy nim a skarżącym toczy się spór przed sądem pracy, w którym skarżący żąda odszkodowania z tytułu zaniżonych zarobków i nierównego traktowania pomiędzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2015 r., II SA/Wa 870/15 oddalił skargę.

Jak wskazał ten Sąd, samo przypisanie danego pracownika do Korpusu Służby Cywilnej nie czyni z niego automatycznie funkcjonariusza publicznego, do którego nie stosuje się ograniczenie w zakresie dostępu do informacji publicznej zawarte w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Status funkcjonariusza publicznego nie wynika także z faktu bycia urzędnikiem w urzędzie administracji rządowej niezespolonej. O statusie funkcjonariusza publicznego decyduje przede wszystkim jego decyzyjność – wykonywanie, sprawowanie funkcji decyzyjnych i samodzielnych. Spod zakresu funkcji publicznych wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które cechami decyzyjności i samodzielności się nie wyróżniają. Dlatego aby móc udostępnić żądaną przez A.S. informację publiczną, musiała by ona dotyczyć wyłącznie osób pełniących w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w Szczecinie funkcje samodzielne i jednocześnie łączące się z możliwością wydawania decyzji. Czyli informacja ta musiały by dotyczyć osób wyposażonych we władcze uprawnienia (imperium).

Kolejno Sąd wskazał, że przedstawiony przez organ w aktach administracyjnych sprawy spis stanowisk wraz z podaniem liczby osób do tych stanowisk przypisanych i zakres kompetencji tych stanowisk – zakresu obowiązków pracowników Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie nie uzasadnia tezy, iż są to stanowiska decyzyjne. Analiza powyższych dokumentów nie daje podstawy do przyjęcia, że którykolwiek z pracowników jest organem władzy publicznej lub funkcjonariuszem publicznym, bez względu na to, czy dane stanowisko może być zakwalifikowane do stanowiska samodzielnego, specjalistycznego czy wspomagającego. Nie są to pracownicy uprawnieni do samodzielnego podejmowania decyzji administracyjnych.

Co istotne, także skarżący – osoba zatrudniona w tymże Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w Szczecinie na stanowiska referenta prawnego - w toku postępowania nie wykazał, aby którekolwiek ze wskazanych przez organ stanowisk w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w Szczecinie łączyło się domeną wydawania decyzji. Natomiast konstrukcja skargi zakłada, iż każdy pracownik Korpusu Służby Cywilnej już automatycznie, z tego powodu jest funkcjonariuszem publicznym, do którego nie stosuje się ograniczenie w zakresie dostępu do informacji publicznej zawarte w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie samo automatyczne przypisywanie każdemu pracownikowi należącemu do Korpusu Służby Cywilnej cech funkcjonariusza państwowego, w rozumieniu powyższego przepisu, tylko z racji pracy czy służby w organie administracji, bez uprzedniego badania zakresu jego obowiązków pod kątem istnienia uprawnień decyzyjnych jest błędne.

Do zbioru funkcjonariuszy publicznych można przypisać zdaniem Sądu takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznych wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Taka definicja wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 i na takie rozumienie powyższego pojęcia wskazuje orzecznictwo (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1048/13, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 248/14 oraz również wskazywany w skardze wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 6/13).

Sąd zaznaczył też, że na sprawę nie sposób nie spojrzeć także poprzez pryzmat podstawowych praw prywatnych pracownika zawartych w art. 111 Kodeksu pracy i w art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego, do których odwołuje się uchwała 7 sędziów Sąd Najwyższy w z dnia 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93, OSNCP 1994/1/2. Dlatego do informacji publicznej o wynagrodzeniach pracowników nie wykonujących funkcji publicznych ma zastosowanie zasada ochrony prywatności osoby fizycznej przed ich ujawnieniem w trybie dostępu do informacji publicznej wyrażona w treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast dla potrzeb powyższej regulacji, wykonywanie funkcji publicznych to piastowanie takich stanowisk i funkcji, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączące się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Jak wskazał Sąd, powyższe oznacza, iż w przypadku braku zgody osoby nie wykonującej funkcji publicznych na udostępnienie informacji o uzyskiwanym wynagrodzeniu, żądane dane nie mogą zostać przez organ udostępnione. Udostępnienie wbrew woli pracownika naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych a więc chronionej sfery prywatności. Tylko poprzez takie całościowe rozumieniu niniejszego problemu można rozwiązać dylemat powstały z konfrontacji dwóch bardzo istotnych i fundamentalnych zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 61, w art. 31 oraz w art. 47 Konstytucji RP - zasada dostępu do informacji publicznej i zasada ochrony prywatności i wolności.

Z powyższych powodów zdaniem WSA w Warszawie nie można organom obu instancji przypisać nieprawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co czyni wszystkie zarzuty skargi chybionymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.S. Skarżący kasacyjnie postawił wyrokowi Sądu pierwszej instancji trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 7 Konstytucji RP przez naruszenie prawa do informacji publicznej.

Po drugie, naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowym udzieleniu informacji publicznej ma się do czynienia z ograniczeniem prawa do informacji publicznej.

Po trzecie, naruszenie art. 104 ustawy o służbie cywilnej przez jego niezastosowanie i uznanie, że członek służby cywilnej nie jest funkcjonariuszem publicznym.

W odpowiedzi Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej nie może być merytorycznie rozpoznany, gdyż skarżący kasacyjnie nie konkretyzuje w nim, na czym miałoby konkretnie polegać naruszenie tych przepisów. Stwierdzenie, że "przez naruszenie prawa do informacji publicznej" jest zbyt ogólne w tym względzie, zaś NSA nie może zastępować i domyślać się zakresu zarzutu skargi kasacyjnej, jest bowiem nim związany. Brak określenia granic zaskarżenia pierwszym zarzutem uniemożliwia zatem jego rozpoznanie.

Podobnie drugi zarzut skargi kasacyjnej nie został w pełni prawidłowo skonstruowany. Skarżący kasacyjnie nie formułuje bowiem w nim wprost twierdzenia, na czym polega błędność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i uznania w sprawie, że w przedmiotowym udzieleniu informacji publicznej ma się do czynienia z ograniczeniem informacji publicznej. Mając jednak na uwadze uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 10/09, można zrekonstruować zakres zaskarżenia w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym wskazano, że ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, zatem ograniczenie takiego prawa mogłoby nastąpić jedynie w przypadku gdyby osoba pełniąca funkcje publiczne – w analizowanym przypadku członek korpusu służby cywilnej – odpowiadał dyscyplinarnie za zachowanie niezwiązane z pełnieniem funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W istocie rozważenie tego zarzutu wiąże się z kwestią tego, czy zasadny jest trzeci zarzut skargi kasacyjnej, czy doszło do naruszenia art. 104 ustawy o służbie cywilnej przez przyjęcie, że członek służby cywilnej nie jest funkcjonariuszem publicznym – i jakie ma to znacznie dla przyjęcia, że pełni on funkcję publiczną.

Zgodnie z art. 104 ustawy o służbie cywilnej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach członkowie korpusu służby cywilnej korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Nie wynika zatem z niego, że wszystkie osoby należące do Korpusu Służby Cywilnej pracujące w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w Szczecinie są funkcjonariuszami publicznymi. Gdyby zawsze każdy członek korpusu służby cywilnej był funkcjonariuszem publicznym, wówczas już z tej racji korzystałby z ochrony przysługującej tym funkcjonariuszom – i wobec tego art. 104 ustawy o służbie cywilnej byłby zbędny. Wszelako okoliczność, że osoba nie jest funkcjonariuszem publicznym nie oznacza bezwzględnie, iż nie pełni ona funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że osobami pełniącymi funkcję publiczną są tylko te, które wyposażone są w uprawnienia władcze, czego zdaniem tego Sądu nie można odnieść do osób, do których odnosi się żądanie wniosku. Zdaniem wskazanego Sądu osoby, których dotyczy informacja objęta wnioskiem, nie wpływają na sytuację prawną innych osób lub nie przygotowują decyzji dotyczących innych podmiotów.

Przyznać należy, że powyższe zapatrywanie Sądu pierwszej instancji ma charakter nadmiernie zawężający zakres pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wyjaśnił to szeroko NSA w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie, niż w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne czy w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną". Mając to na uwadze uznać należy, że organ dla skutecznego odmówienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z ochroną prywatności osoby fizycznej musi wykazać, że osoba ta swoją działalnością nie wpływa na sferę publiczną (nie jest w konsekwencji osobą pełniącą funkcję publiczną) lub, że co prawda wpływa na sferę publiczną, ale żądana informacja nie ma adekwatnego związku z tym wpływem (tj. funkcją publiczną). Nazbyt wąska wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podważa jednak prawidłowości sentencji zaskarżonego wyroku. Już bowiem w tym miejscu należy zauważyć, że nawet przyjęcie zapatrywania skarżącego kasacyjnie, iż osoby, których dotyczy informacja objęta wnioskiem, są funkcjonariuszami publiczni czy osobami pełniącymi funkcje publiczną, nie oznacza, że informacja ta będzie podlegać udostępnieniu – konieczne jest bowiem dodatkowo potwierdzenie, iż informacja ta ma też sprecyzowany, adekwatny związek z kwestią kształtowania przez te osoby spraw publicznych.

Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonując procesu subsumpcji, że "struktura Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie została określona w etacie numer [...]. Z dokumentu tego należy jednoznacznie wywieść, że pracownicy Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie nie pełnią jednak funkcji związanej z wykonywaniem władzy publicznej, żaden pracownik nie jest przełożonym innego pracownika, a tym bardziej żołnierza i nie sprawuje funkcji decyzyjnej. Analiza załączonego zakresu obowiązków pracowników nie daje podstawy do przyjęcia, że którykolwiek z pracowników jest organem władzy publicznej lub funkcjonariuszem publicznym. Osoby pracujące w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w Szczecinie nie pełnią funkcji publicznych, bez względu na to, czy dane stanowisko może być zakwalifikowane do stanowiska samodzielnego, specjalistycznego czy wspomagającego". Poczynione ustalenia mieszczą się w zasadzie swobodnej oceny dowód, przysługującej organowi na mocy art. 80 k.p.a. Skoro zatem skarżący kasacyjnie kwestionuje zapatrywanie organu, to dla wykazania, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógł stanowić podstawy odmówienia udostępnienia żądanej informacji w sprawie – wnioskodawca powinien był nie tylko podważyć, co uczynił w składanych środkach zaskarżenia, zapatrywanie organu, iż pracownicy Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie wspomniani w decyzji nie są funkcjonariuszami publicznymi. Powinien on bowiem ponadto wykazać (np. odwołując się do opisanej struktury i opisu obowiązków pracowników Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie), że w ramach swoich obowiązków wspomniane osoby kształtują sprawy publiczne (mają na nie w określony sposób wpływ), a żądana informacja pozostaje w adekwatnym z tym związku. Nie uczynił tego jednak ani na etapie postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego, w tym kasacyjnego. Stąd wyrok Sądu pierwszej instancji uznać należało za odpowiadający prawu, zaś skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną.

Mając na powyższe, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto na art. 204 pkt 1 p.p.s.a.