Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 824/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.174 pkt 1 oraz art.180
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Irena Kamińska ( spr.) del.WSA Monika Nowicka Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1376/06 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania do lekarza orzecznika ZUS postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r., oddalił skargę D. B. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli dnia [...], w przedmiocie skierowania jej do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Decyzją z dnia [...], Prezes Najwyższej Izby Kontroli działając na podstawie art. 92 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, skierował D. B. - głównego specjalistę kontroli państwowej w Delegaturze Najwyższej Izby Kontroli w W. - do lekarza orzecznika ZUS w celu ustalenia czy jej stan zdrowia pozwala na zatrudnianie jej na zajmowanym stanowisku głównego specjalisty kontroli państwowej w Najwyższej Izbie Kontroli. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że D. B. w ciągu kilku miesięcy poprzedzających wydanie decyzji korzystała ze zwolnień lekarskich, wystawianych na kilkudniowe okresy przez lekarzy różnych specjalności oraz różne placówki zdrowia, co nasunęło wątpliwości, czy jej stan zdrowia pozwala na dalsze zatrudnienie na zajmowanym stanowisku. Podkreślił, że stosownie do treści art. 67 pkt 5 powołanej ustawy praca wykonywana przez skarżącą na stanowisku głównego specjalisty do spraw kontroli państwowej wymaga odpowiedniego stanu zdrowia. W myśl § 8 zarządzenia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 1 marca 1995 r. w sprawie postępowania kontrolnego (M.P. Nr 17, poz. 211) do zadań pracownika wykonującego czynności kontrolne należy w szczególności przeprowadzenie kontroli przy efektywnym wykorzystaniu czasu przeznaczonego na kontrole oraz terminowa, rzetelna i prawidłowa realizacja zadań kontrolnych, a także udział w naradach pokontrolnych. Prezes argumentował, że czynności te są wykonywane często poza siedzibą Najwyższej Izby Kontroli, w miejscowościach odległych od miejsca zamieszkania. Trwające średnio około czterech tygodni kontrole wiążą się z wieloma niedogodnościami takimi jak brak możliwości korzystania z domowego noclegu i wyżywienia, czy też brak dostępu do stałej opieki lekarskiej. Praca na zajmowanym przez skarżącą stanowisku jest pracą o szczególnym charakterze i często jest bardzo stresująca. Mając na uwadze opisane cechy pracy wykonywanej przez skarżącą, Prezes NIK stwierdził, że stan zdrowia D. B. może stanowić przeciwwskazanie do dalszego zatrudniania jej na tym stanowisku, dlatego też zdecydował się o skierowaniu je do lekarza orzecznika ZUS. Skierowanie to miało na celu uzyskanie przez organ orzeczenia lekarza, z którego wynikłaby czy skarżąca w związku z ciążącymi na niej obowiązkami mianowanego pracownika może być dalej zatrudniona na zajmowanym dotychczas stanowisku.

Od decyzji tej skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc w nim, że kwestionowana przez nią decyzją jest identyczna, co do treści z decyzją Prezesa NIK z dnia [...] w tej samej sprawie, przy czym jak podniosła zmienił się stan faktyczny istniejący w dacie wydania obu decyzji i jest on zupełnie inny. Skarżąca zaznaczyła, iż od czasu, kiedy dyrektorem Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w W. został M. K. nie wykonuje ona żadnych czynności kontrolnych, natomiast na polecenie Dyrektora wykonuje pracę fizyczną, polegającą na przenoszeniu kilkutomowych akt kontroli, wypinaniu zszywek w aktach kontroli oraz numerowaniu stron w tych aktach, w siedzibie Delegatur Najwyższej Izby Kontroli w W. Obecnie wykonuje pracę fizyczną w archiwum mieszczącym się w siedzibie Najwyższej Izby Kontroli w W. Skarżąca podała też, że absurdalne są zastrzeżenia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli do jej możliwości intelektualnych i predyspozycji psychofizycznych. Wskazała, że w czasie jedenastoletniej pracy w Najwyższej Izbie Kontroli, nie tylko doskonale radziła sobie ze stresogennymi sytuacjami, ale równocześnie ukończyła podyplomowe studia administracji, magisterskie studia ekonomiczne i kończy studia doktoranckie. Powierzane jej były do wykonywania najtrudniejsze kontrole, których wyniki jako nieliczne przyczyniły się do nowelizacji przepisów prawa.

Prezes Najwyższej Izby Kontroli decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca niemal od półtora roku nie świadczy pracy korzystając ze zwolnień lekarskich. Prezes Najwyższej Izby Kontroli zauważył, iż ani okres przyznanego na trzy miesiące świadczenia rehabilitacyjnego ani wcześniejsze zwolnienia lekarskie, nie wpłynęły na poprawę jej stanu zdrowia. W związku z tym, skoro od stycznia do kwietnia 2006 r. nie świadczyła pracy z powodu choroby, łącznie przez 76 dni to istniały podstawy do zastosowania wobec niej regulacji z art. 92 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Organ zaznaczył, iż przesłanki skierowania D. B. do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiotowej sprawie nie uległy zmianie w stosunku do okoliczności będących podstawą decyzji z dnia [...]. Nadal jest ona, bowiem zatrudniona na stanowisku głównego specjalisty kontroli państwowej w Najwyższej Izbie Kontroli i nadal nie świadczy pracy z powodu licznych zwolnień lekarskich.

Od decyzji tej D. B. wniosła skargę do sądu administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 92 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli.

W uzasadnieniu skargi D. B. podała, że od czasu wykrycia przez nią "dużych afer" w służbie zdrowia, nagłaśnianych następnie przez massmedia, na tle stresogennych sytuacji rozpoczęły się jej problemy zdrowotne, które zmusiły ją do skorzystania z fachowej pomocy lekarskiej i spowodowały, że skarżąca pierwszy raz w życiu znalazła się w szpitalu w 2004 r., a następnie w latach 2005 i 2006. Jednocześnie D. B. podkreśliła, że przez ponad dziesięć lat doskonale znosiła pracę w stresie oraz wskazała na, podnoszoną już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczność ukończenia dodatkowych studiów. Jako "wątpliwe dążenie do prawdy obiektywnej" przez organ uznała skarżąca ponowne skierowanie jej na badanie przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sytuacji, gdy "okoliczności i stan faktyczno-prawny" nie uzasadniały takiej konieczności. Wskazała, że powoływana ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli nie nakłada na pracodawcę obowiązku kierowania na badania do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a daje jedynie taką możliwość w sytuacji, gdy spełnione są określone przesłanki. Jako precedens określiła skarżąca skierowanie po raz kolejny na badanie tego samego pracownika. D. B. podała również, iż od 2005 r. (a także w roku 2004) nie może skorzystać z prawa do zaległego urlopu wypoczynkowego. Powodem nieudzielania urlopu jest celowe, świadome oraz długotrwałe, złośliwe szykanowanie skarżącej. Zdaniem skarżącej, pracodawca celowo nieudzielając jej zaległego za 2005 r. urlopu wypoczynkowego, naraża ją na utratę zdrowia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że przepis art. 92 ust. 3 powoływanej ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, którego naruszenie zarzuca skarżąca, stanowi odrębną podstawę skierowania pracownika na badania przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i może być stosowany niezależnie od przewidzianego w Kodeksie Pracy obowiązku badań lekarskich, istniejącego w przypadku niezdolności pracownika do pracy trwającej dłużej niż trzydzieści dni, spowodowanej chorobą. Prezes Najwyższej Izby Kontroli stwierdził ponadto, iż przeważająca część argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi nie dotyczy przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2007 r. wskazał, że stosownie do treści art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. z 2001 r. Nr 85, poz. 937 ze zm.), Prezes Najwyższej Izby Kontroli w uzasadnionych przypadkach, w szczególności w razie długotrwałego korzystania ze zwolnień lekarskich, może z urzędu skierować pracownika mianowanego do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czy jego stan zdrowia pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku. Treść powołanego przepisu wskazuje na to, że decyzja Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie skierowania pracownika mianowanego do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czy jego stan zdrowia pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku wydawana jest w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uznaniem administracyjnym mamy, bowiem do czynienia wtedy, jak wywodził Sąd gdy norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia w sposób wyraźny dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu. Przepis art. 92 ust. 3 powołanej ustawy nie jest, więc normą, która w przypadku zaistnienia przesłanek zawartych w jej dyspozycji obliguje organ administracji do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o skierowaniu pracownika mianowanego do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca pozostawił, zatem właściwemu organowi luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego. W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają, takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ustalenie czy stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Ponadto kontroli Sądu podlega kwestia interpretacji przepisów prawa.

W ocenie Sądu, kierując D. B. do lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w celu ustalenia, czy jej stan zdrowia pozwala na zatrudnienie na zajmowanym stanowisku, Prezes Najwyższej Izby Kontroli nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy i ocenił stan faktyczny zgodnie przepisami prawa materialnego. Stwierdzając, że pracownik zajmujący stanowisko służbowe wymagające efektywnego wykorzystania czasu pracy, terminowej, rzetelnej i prawidłowej realizacji zadań kontrolnych oraz udziału w naradach pokontrolnych, w okresie od stycznia do kwietnia 2006 r. nie świadczył pracy z powodu choroby, łączenie przez siedemdziesiąt sześć dni, Prezes Najwyższej izby Kontroli miał prawo zrealizować uprawnienie przewidziane przez art. 92 ust. 3 powoływanej ustawy. Odnosząc się natomiast do zawartej w skardze informacji skarżącej, że od września 2005 r. nie przebywała na zwolnieniach lekarskich, które kwalifikowałyby ją do poddania się kontrolnym badaniom lekarskim w celu ustalenia jej zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku na podstawie art. 229 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), podzielić trzeba stanowisko organu, że przepis art. 92 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli stanowi samodzielną w stosunku do art. 229 § 1 Kodeksu pracy podstawę skierowania na badania przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Podana w tym przepisie przesłanka, która może stanowić impuls do podjęcia decyzji przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, nie odnosi się do okresu jednorazowej niezdolności do pracy, a do okresu korzystania ze zwolnień lekarskich. Mając na uwadze, że istotą postępowania zakończonego wydaniem decyzji w oparciu o art. 92 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli jest skierowanie mianowanego pracownika na badanie lekarskie mające na celu ustalenie, czy stan zdrowia tego pracownika pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku, stwierdzić należy, że nie są zasadne zarzuty skarżącej dotyczące kierowania gróźb pod jej adresem, nieudzielania zaległego urlopu wypoczynkowego, czy też związku jej osiągnięć zawodowych i naukowych z predyspozycjami psychofizycznymi i możliwościami intelektualnymi do zajmowania stanowiska głównego specjalisty kontroli państwowej. Zauważając, że badanie przeprowadzone przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczy możliwości zatrudnienia na określonym stanowisku służbowym, za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy trzeba było uznać, zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące powierzania jej wykonywania czynności archiwizacyjnych. Ponadto wskazać trzeba, że ustawodawca nie zakazał Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli wielokrotnego korzystania z uprawnienia przewidzianego przez art. 92 ust. 3 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli w stosunku do tego samego pracownika mianowanego.

W kontekście ustalonej w postępowaniu dowodowym, trwającej siedemdziesiąt sześć dni, w okresie od stycznia do kwietnia 2006 r., absencji chorobowej skarżącej za niezasadny należało uznać także zarzut dotyczący identyczności treści decyzji Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] nr [...]oraz decyzji tego organu z dnia [...] nr [...]. Posłużenie się przez organ taką samą argumentacją w sytuacji, gdy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (fakt zajmowania określonego stanowiska służbowego oraz fakt długotrwałego korzystania ze zwolnień lekarskich) nie uległy zmianie, nie stanowi naruszenia prawa. Badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mień istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła skarżącą, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W pierwszej kolejności pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut pozbawienia jego mocodawczymi możliwości obrony swych praw przed sądem poprzez uznanie za prawidłowo doręczone wezwania na rozprawę, która odbyła się 14 stycznia 2007 r. Skarżąca w tym okresie przebywała, jak podkreślił jej pełnomocnik, za granicą i z oczywistych względów wezwanie na posiedzenie Sądu nie zostało jej doręczone. Uczestnictwo skarżącej D. B. w procesie w dniu 14 lutego 2007 r. mogłoby być ważące i bardzo istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ skarżąca dotarła do dowodów, o których istnieniu nie wiedziała w dacie składania skargi, a których przytoczenie w trakcie rozprawy zasadniczo zmieniłyby zarówno ocenę stanu faktycznego jak i całego materiału dowodowego, który z przyczyn wyżej podanych zawierał poważne braki wpływające niekorzystnie na rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, jak dalej argumentował pełnomocnik D. B., że cześć zwolnień skarżącej była związana z jej leczeniem mającym na celu posiadanie potomstwa. Powody tego rodzaju, jak wskazują wypłacone nagrody specjalne niektórym pracownicom NIK są przedmiotem szczególnej ochrony ze strony Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Niemniej jednak zasady te same nie obowiązywały w stosunku do skarżącej. Skierowanie skarżącej na badanie do lekarza orzecznika było nielegalne z uwagi na fakt, że celem skierowania na te badania przez Prezesa NIK nie była troska o sprawdzenie możliwości wykonywania obowiązków służbowych przez pracownika, który przebywał na zwolnieniu lekarskim tylko skuteczne, długotrwałe poddawanie skarżącej procesom mobbingowym oraz dyskryminacji. Prezes podejmując decyzję o skierowaniu skarżącej do lekarza orzecznika miał na celu zastosowanie wobec D. B. mobbingu, a z tych powodów decyzja tego rodzaju jest z mocy prawa nielegalna.

W ocenie pełnomocnika skarżącej Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo dokonał oceny zebranego w sprawie skarżącej materiału dowodowego. Użyte przez Sąd określenie w uzasadnieniu wyroku "luz decyzyjny" po pierwsze nie jest spotykane w doktrynie i rodzi poważne wątpliwości i trudności, co do odpowiedzialnej interpretacji tego określenia. Po drugie sąd wojewódzki nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnił wyroku w sposób właściwy, co naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd wyższej instancji zaskarżonego wyroku (analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 26 maja 1998 r. Sygn. akt II SA 420/98). Sąd pierwszej instancji nie ustalił obiektywnie celu skierowania D. B. na badania i pominął istotne dla sprawy dowody, czym naruszył zasadę równości stron bezpodstawnie uznając, że wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy jest jedynie stanowisko Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na to, że nie czyni ona zadość wymogom z art. 176 P.p.s.a., a w szczególności nie wskazuje podstaw kasacyjnych i nie precyzuje czy zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego czy też procesowego. Taka konstrukcja, jak wywodził pełnomocnik organu, jest niezgodna z regulacją z art. 174 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skargę kasacyjną można - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - oprzeć na następujących podstawach

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący winien wskazać jaka norma prawa materialnego została naruszona oraz czy naruszenie to polegało na jej błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu.

Podobnie przy naruszeniu przepisów postępowania wskazać należy naruszony przepis i wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna wprawdzie powołuje w swej końcowej części jako podstawę art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ale w żadnej mierze nie spełnia wskazanych wcześniej wymogów. Przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu pracy przywołane w uzasadnieniu skargi, nie były stosowane w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym wobec czego nie mogły być przedmiotem naruszenia w tych postępowaniach. Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne nie mogą być w tej sytuacji przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje to bowiem oparcia w zarzutach skargi kasacyjnej.

Konkludując, skarga kasacyjna nie spełniała wymogów ustawowych wobec czego, przy treści art. 183 § 1 P.p.s.a. nie mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 178 w zw. z art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.