Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 902/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z 01 sierpnia 2017 r., nr [...], Wojewoda (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 14 października 2013 r., znak [...]

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta P. decyzją z 14 października 2013 r., znak [...], umorzył postępowanie o ustalenie odszkodowania, o jakim mowa w art. 129 ust. 5 pkt ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, zpóźn. zm., dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej: "ustawa wywłaszczeniowa z 1985 r.") za nieruchomość stanowiącą działkę numer [...], arkusz mapy 1, obręb S., wydzieloną w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 3 października 1996 r., znak [...] (dalej: "decyzja podziałowa"). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni - H. W. - nie ma legitymacji do tego, aby żądać ustalenia takiego odszkodowania.

Organ wskazał, że działka numer [...] powstała z podziału działki numer [...] na działki o numerach [...] i [...]. W dacie gdy doszło do wydania decyzji podziałowej, a także wywarcia przez nią skutków prawnych - tj. przejścia prawa własności wydzielonego pod budowę nowej ulicy fragmentu powierzchni ziemskiej na rzecz Gminy T. P. - nieruchomość była przedmiotem własności Spółdzielni Rolniczo-Handlowej w [...]. Oznacza to zatem, że to ten podmiot nabył prawo do odszkodowania, ponieważ to ten podmiot "został wywłaszczony". Okoliczność, że H. W. zawarła ze Spółdzielnią umowę sprzedaży w formie aktu notarialnego z 17 grudnia 1996 r., repertorium A nr [...], którego przedmiotem miała być cała działka numer [...] jest pozbawiona znaczenia z dwóch względów. Po pierwsze z treści tej umowy nie wynika, iżby jej przedmiotem była cesja wierzytelności, o jakiej mowa w art. 509 § 1 i 511 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm., dalej: "k.c."). Po drugie umowa ta - w zakresie skutku w postaci przeniesienia własności działki numer [...] - nie mogła wywrzeć skutków ze względu na zasadę nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne, jak i prawne, zdaniem Starosty [...] zasadne jest umorzenie postępowania.

Od wskazanej decyzji odwołanie wniosła H. W., powołując się na zarzuty naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 509 § 1 k.c. Zdaniem odwołującej doszło do nabycia od Spółdzielni roszczenia o ustalenie odszkodowania za działkę numer [...].

Decyzją Wojewody z 28 lutego 2014 r., znak [...], utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...].

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po [...] uchylono decyzję Wojewody. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd zgodził się, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Chociaż do wywłaszczenia dojść miało przed wejściem w życie u.g.n. to nie ulega wątpliwości, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne - vide: art. 98 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.g.n. Zarazem przepisy obowiązującej ówcześnie (w dacie wydania decyzji podziałowej) ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyłączały odszkodowania w takim przypadku, co stanowiłoby przeszkodę do jego ustalenia obecnie. Przeszkody takiej nie stanowił również, wynikający z pkt III decyzji podziałowej, fakt swoistego zrzeczenia się odszkodowania (ad verbum: "wyrażenia woli nieodpłatnego przekazania gruntów wydzielanych pod drogi") przez wnioskujących o zatwierdzenie podziału w zawartym z Gminą dnia 1 października 1996 r. porozumieniu, gdyż, jak słusznie stwierdził organ II instancji, wszelkie uzgodnienia w tym przedmiocie podejmowane przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej były prawnie bezskuteczne. Dodatkowo Sąd zważył, że do przelewu wierzytelności o odszkodowanie za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej właściciela, znajduje odpowiednie zastosowanie wymóg "stwierdzenia przelewu pismem" ustanowiony w art. 511 k.c.

W ocenie Sądu podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie miała okoliczność, czy – a jeśli tak, to w jakiej dacie – decyzja podziałowa stała się ostateczna. Od odpowiedzi na te pytania zależało bowiem ustalenie, odpowiednio, czy w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzanego decyzją podziałową doszło w ogóle do skutecznego wydzielenia działki nr [...] i przejścia jej własności na Gminę, a także, czy ewentualnie nastąpiło to przed dniem zawarcia umowy sprzedaży działki nr [...] pomiędzy Spółdzielnią i Skarżącą, dokonanej aktem notarialnym z 17 grudnia 1996 r.

Tych kwestii organy obu instancji nie ustaliły w sposób jednoznaczny. W szczególności nie zebrały w sposób wyczerpujący ani nie rozpatrzyły dostatecznie wnikliwie materiału dowodowego dotychczas zebranego w sprawie, a także nie wyjaśniły ujawniających się na jego tle sprzeczności. Zwrócono bowiem uwagę, że na decyzji podziałowej znajduje się li tylko klauzula o wykonalności i to jeszcze sporządzona w dniu jej wydania. Tymczasem decyzja mogła stać się ostateczna (a zatem wywrzeć skutek ex lege w postaci pozbawienia prawa własności) najwcześniej w momencie uzyskania przymiotu ostateczności. Ówczesny też właściciel działki uzyskał roszczenie o ustalenie odszkodowania za "wywłaszczenie". Zdaniem Sądu jest niewykluczone, że organy w swych ustaleniach w kwestii ostateczności decyzji podziałowej oparły się na oświadczeniu (bez daty) adresatów decyzji podziałowej, że nie zamierzają oni wnosić odwołania od projektu podziału nieruchomości położonych we wsi S. oznaczonych nr geod. [...], [...], [...], [...]. Godzi się jednak zauważyć, że tego rodzaju oświadczenie nie jest wiążące dla strony i może być przez nią cofnięte, przez złożenie odwołania, do momentu upływu terminu do zaskarżenia decyzji. Należało więc w tym zakresie przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe, a w szczególności dowód z przesłuchania świadków - sygnatariuszy ww. oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania, na okoliczność: czy, w jaki sposób i kiedy został im doręczony egzemplarz decyzji podziałowej, oraz czy decyzję tę zaskarżyli. Temu obowiązkowi organy administracji nie uczyniły zadość.

Wojewoda otrzymał zwrot akt administracyjnych, wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 20 sierpnia 2014 r., w dniu 16 października 2014 r.

W okresie od 19 grudnia 2014 r. do 22 czerwca 2017 r. postępowanie administracyjne było zawieszone ze względu na fakt, iż względem decyzji podziałowej toczyło się: 1) postępowanie o stwierdzenie nieważności; 2) postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem H. W..

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda ustalił następujący stan faktyczny.

Właścicielem działki numer [...], arkusz mapy 01, obręb S., w dniu 3 października 1996 r. była Spółdzielnia Rolniczo-Handlowa w S. . Aktem notarialnym z 17 grudnia 1996 r. Spółdzielnia Rolniczo-Handlowa w [...] przeniosła prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...], na rzecz H. W..

W aktach ksiąg wieczystych o numerach POI [...], POI [...], znajdują się oryginalne egzemplarze decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 3 października 1996 r., opatrzone klauzulą z 3 października 1996 r. o wykonalności decyzji. Kolejny egzemplarz takiej decyzji znajduje się także w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. i opatrzony jest identyczną pieczęcią.

Sam podział, w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości nim objętych takich jak działka o numerze [...] i [...], został ujawniony na podstawie wniosku z 11 października 1996 r. Równolegle z ujawnieniem dokonanego podziału działki (nieruchomości), nabyte przez spółkę M. od H. W. oraz J. S. (razem były to, na ówczesny moment działki o numerach: [...] i [...]), zostały przepisane do utworzonej w tym celu księgi wieczystej o numerze [...]

Z aktu notarialnego z 4 października 1996 r., repertorium A numer [...], wynika, że spółka M. nabyła działkę numer [...] od H. W.. Zgodnie z § 1 ust. 8 pkt 5 tej umowy sprzedający (S. W. w imieniu H. W.) przedłożył decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 3 października 1996 r. Oznacza to zatem, że rzeczona decyzja została mu doręczona najwcześniej 3 października 1996 r., a najpóźniej 4 października 1996 r., albowiem inaczej nie byłby w stanie fizycznie jej przedłożyć notariuszowi.

Analogiczną umowę z 4 października 1996 r., repertorium A numer [...], zawarł J. S., który sprzedał spółce [...] działkę numer [...]. W § 1 ust. 7 pkt 5 tego aktu także jest napisane, że sprzedający przedkłada decyzję podziałową z 3 października 1996 r. Oznacza to zatem, że rzeczona decyzja została mu doręczona najwcześniej 3 października 1996 r., a najpóźniej 4 października 1996 r., albowiem inaczej nie byłby w stanie fizycznie jej przedłożyć notariuszowi.

Zgodnie z zeznaniami B. J., byłej pracownicy Urzędu Rejonowego w P., Kierownik Urzędu Rejonowego w P. prowadząc postępowania podziałowe przestrzegał, co do zasady, przepisów postępowania administracyjnego. Zdarzało się jednak, że niektóre decyzje wydawało się w procedurze "przyspieszonej", zwłaszcza gdy wnioskodawcą był podmiot publiczno-prawny. Istniała nadto praktyka, że jeśli strony oświadczą, iż nie będą wnosić odwołań od decyzji to: 1) odstępowano od wysyłania np. zawiadomienia o wszczęciu postępowania podziałowego; 2) doręczenia decyzji drogą pocztową; 3) w dniu wydania decyzji udzielano stronom odpisy decyzji z klauzulą o wykonalności orzeczenia podziałowego. Taka procedura przyspieszona, rzecz jasna, była jedynie nieunormowaną w kodeksie bezprawną praktyką organów administracji publicznej.

Zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 3 października 1996 r. została wydana w "trybie przyspieszonym". Wniosek złożony został 1 października 1996 r., dołączono do niego zaświadczenie o zgodności projektu z planami miejscowymi z 2 października 1996 r., jak również "porozumienia" na okoliczność zrzeczenia się przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych w części pod drogi publiczne, prawa do odszkodowania. Do akt sprawy złożono także oświadczenie o tym. że nie zostanie wniesione odwołanie. W rezultacie już w dniu wydania decyzji, tj. 3 października 1996 r., opatrzono ją klauzulą o wykonalności, a egzemplarze decyzji wydano: J. S., Gminie T. [...] oraz H. W. lub S. W.. Do powyższego doszło po to, aby możliwe było w kolejnym dniu, tj. 4 października 1996 r., zawarcie umowy w formie aktu notarialnego ze spółką M. . Ubocznie godzi się zauważyć, że przesłuchiwani w 2014 r. w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania, pełnomocnik H. W. T. M., J. S. i przedstawiciel Gminy T. [...], zgodnie zeznali, że nie potrafią określić w jakiej dacie nastąpiło im doręczenie (otrzymanie) przedmiotowej decyzji podziałowej. Wyżej wymienieni nie podali, że takiej decyzji nigdy nie otrzymali. Co więcej w piśmie z 3 czerwca 2016 r. Gmina T. [...] podała, że posiada egzemplarz decyzji podziałowej z 3 października 1996 r., ale nie ma na niej adnotacji o dacie jej wpływu (otrzymania).

Nie ma wątpliwości, że Gmina T. [...] dysponowała rzeczoną decyzją podziałową w dniu 9 czerwca 1998 r., albowiem okazał ją notariuszowi Wójt Gminy T., gdy zawierał umowę przedwstępną sprzedaży działki numer [...] na rzecz spółki [...]. Powyższe wynika z treści aktu notarialnego z 9 czerwca 1998 r., repertorium A numer [...], a dokładniej z § 1 ust. 7 pkt 5 umowy.

Na dzień wydania decyzji podziałowej z 4 października 1996 r. obszar odpowiadający dawnej działce numer [...] był objęty ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 18 grudnia 1992 r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. [...] (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1993 r. Nr [...], poz. 5) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy T. [...] z dnia 4 września 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej - sektor [...] Zachód - gmina T. [...] (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego z 1996 r. Nr [...], poz. 295, dalej: "plan z 1996 r.")- Przeznaczenie części tej działki w postaci działki numer [...] - pod drogę publiczną - wynikało z planu z 1996 r.

Powyżej ukazany stan faktyczny Wojewoda ustalił m.in. na podstawie wymienionych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, a także zeznań świadka B. J.. Organ II instancji uznał za niewiarygodne zeznania S. i H. W. w takiej części, w jakiej nie wynikają z nich okoliczności zaprezentowane powyżej, pomijając te aspekty (twierdzenia), które choć zgodne z prawdą, lecz nie miały znaczenia dla losów sprawy (jak np. okoliczność, że H. W. posiada ponad 150,00 ha ziemi). Złożone przez stronę i jej męża zeznania są w znacznej części niezgodne z zasadami logiki, doświadczenia życiowego, a co więcej sprzeczne z dokumentami urzędowymi odnalezionymi przez organ II instancji.

Wojewoda wyjaśnił, że konsekwencją zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. jest to, iż określone działki gruntu - wydzielone pod drogi publiczne - stają się z mocy prawa własnością odpowiednio gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna lub też orzeczenie o podziale prawomocne. Wskazana regulacja przewiduje instytucję przejścia z mocy prawa własności tych działek gruntu wydzielonych z określonej nieruchomości, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08).

Poprzednio obowiązująca ustawa wywłaszczeniowa przewidywała podobny skutek w art. 10 ust. 5. Treść art. 10 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. jest istotna, ponieważ w niniejszym przypadku odjęcie prawa własności nastąpiło na podstawie tego właśnie przepisu prawnego. Następstwem art. 10 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. było także to, że za działki gruntu których prawo własności zostało przejęte z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa przysługuje odszkodowanie. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że w art. 12 ust. 5 ustawy (a w późniejszym okresie w art. 10 ust. 5 tej ustawy, po zmianie numeracji przepisów) chodzi o grunty wydzielone z nieruchomości, objętej podziałem na wniosek właściciela, pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. W kwestii tej wypowiedział między innymi się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 marca 1993 r. w sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (sygn. akt W 13/92, Dz. U. z 1993 r. Nr 27, poz. 126). Pogląd ten podtrzymywany jest także przez orzecznictwo sądowoadministracyjne. Wyjaśniono, że chociaż do odjęcia prawa własności doszło przed wejściem w życie u.g.n., to ustalenie słusznego odszkodowania następuje na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów - w tym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Zdaniem Wojewody prawo do odszkodowania za wywłaszczenie jest prawem wolnym, co oznacza że nie jest to prawo, którego podmiotem może być wyłącznie podmiot innego prawa, gdyż oznaczałoby to, że prawo to nie może być przedmiotem samodzielnego obrotu, jeśli w obrocie nie uczestniczy towarzyszące mu prawo główne.

Przenosząc powyżej ukazany stan prawny na grunt niniejszej sprawy, organ II instancji stwierdził, że decyzja podziałowa z 1996 r. stała się ostateczna w październiku 1996 r., a dokładniej po upływie 14 dni od 3 lub 4 października 1996 r., gdy doszło do jej doręczenia w siedzibie Kierownika Urzędu Rejonowego w P.. W rezultacie strony otrzymały decyzję, gdy stawiły się po ten dokument w siedzibie organu. Obecnie zasadą jest, zgodnie z art. 39 k.p.a., że korespondencję w sprawie doręcza się za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529, zpóźn. zm.). W dniu 3 października 1996 r. wskazany przepis stanowił, że organ administracji państwowej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zatem decyzję doręczono w zgodzie z ówczesnym art. 39 k.p.a., mianowicie wydano ją w siedzibie organu przez pracownika administracji państwowej. Ponadto w ocenie organu wszyscy uczestnicy postępowania podziałowego byli zainteresowani uzyskaniem korzystnego rozstrzygnięcia niezwłocznie, złożyli nawet pozbawione skutków prawnych oświadczenie o braku zamiaru wnoszenia odwołania.

Skoro decyzja podziałowa została doręczona we wskazanym momencie, to musiało dojść do jej uostatecznienia się najpóźniej 18 października 1996 r. Oznacza to zatem, że wówczas doszło do skutku ex lege i przejęcia z mocy prawa własności wydzielonej działki numer [...] na rzecz Gminy T. [...]. W rezultacie prawo do odszkodowania nie przysługuje H. W., która aktem notarialnym z 17 grudnia 1996 r. nabyła wyłącznie prawo własności obszaru oznaczonego jako działka numer [...], a nie istniejące prawo wolne w postaci prawa do odszkodowania za działkę numer [...].

Alternatywnie zdaniem organu w niniejszej sprawie mogło stać się tak, że decyzja podziałowa z 1996 r. nie wywarła skutku, o jakim stanowi art. 10 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. Zgodnie z powołanym przepisem przejęciu z mocy prawa podlegają wyłącznie działki wydzielone pod budowę nowych ulic, a to wszystko ze względu na aktualne przeznaczenie drogowe. Obszar odpowiadający działce numer [...] w dacie 4 października 1996 r. nie był objęty ustaleniami planu z 1996 r. Powołany plan nie mógł obowiązywać w dacie dokonywania podziału, albowiem Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego numer [...] został wydany w dniu 18 listopada 1996 r. Z tego powodu nie można wykluczyć, że w ogóle nie doszło do "wywłaszczenia" obszaru odpowiadającego działce numer [...]. Skoro wskazany obszar nie został przejęty z mocy prawa przez Gminę T. [...], to H. W. nie przysługuje prawo do odszkodowania. Przedmiotem postępowania nie jest bowiem nieruchomość wywłaszczona. Rzecz jasna można rozważać, czy w takim przypadku zasadna jest odmowa ustalenia odszkodowania, czy umorzenie postępowania o ustalenie odszkodowania. Przyznać jednak należy, iż z praktycznego punktu widzenia - dla strony postępowania - brak różnicy pomiędzy rozstrzygnięciem odmawiającym ustalenia odszkodowania, a umarzającym postępowanie administracyjne o to odszkodowanie.

Odnosząc się do stanowiska zajętego w odwołaniu Wojewoda wskazał, ze rację ma odwołująca, że prawo do odszkodowania za wywłaszczenie jest zbywalne. Jest to prawo wolne, a nie prawo związane z prawem własności. Prawo do odszkodowania za wywłaszczenie powstaje wtedy, gdy dochodzi do wywłaszczenia. W realiach niniejszej sprawy do wywłaszczenia dojść mogło przed zawarciem umowy z 17 grudnia 1996 r. Z tego powodu - skoro w akcie notarialnym przenoszącym własność całej działki numer [...] brak elementów kazualnych umowy przelewu wierzytelności - nie można dowodzić, że H. W. nabyła wierzytelność w postaci prawa do odszkodowania za działkę numer [...].

Skargę na decyzje Wojewody wywiodła H. W., nie podnosząc w niej jednak żadnych argumentów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, iż wojewódzki sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu (decyzji administracyjnej czy postanowienia) w zakresie obejmującym ocenę jego zgodności z zobowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż w wyniku jego wydania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając niniejszą sprawę, należy zaznaczyć że wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 459/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchylił decyzję Wojewody z 28 lutego 2014 r.

Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd musiał mieć na uwadze treść unormowania zawartego w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie zaś oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Istota rozpoznawanej sprawy dotyczyła ustalenia, czy Skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, a co za tym idzie czy słusznie organ umorzył postepowanie w przedmiotowej sprawie. W wyroku z dnia 20.08.2014 r. WSA wskazał, że rozstrzygnięcie tej kwestii uzależnione jest od ustalenia, czy Skarżąca na podstawie umowy sprzedaży rzeczywiście nabyła własność wzmiankowanej w tej umowie działki nr [...]. To zaś zależy od uprzedniego wyjaśnienia przez organy administracji, czy i w jakiej dacie (przed, czy po zawarciu ww. umowy) doszło do uostatecznienia się decyzji podziałowej, a tym samym do uskutecznienia się zatwierdzonego nią podziału działki nr [...] m.in. na działkę nr [...]. Zgodnie z wytycznymi WSA organ miał więc obowiązek przeprowadzić w tym zakresie dalsze postępowanie dowodowe, a w szczególności dowód z przesłuchania świadków – sygnatariuszy ww. oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania, na okoliczność: czy, w jaki sposób i kiedy został im doręczony egzemplarz decyzji podziałowej, oraz czy decyzję tę zaskarżyli. Temu obowiązkowi organy administracji nie uczyniły zadość.

Wobec sformułowanej w powyższym zakresie oceny prawnej, istotne dla dalszego procedowania przez organy, a w konsekwencji i obecnej kontroli Sądu, były zagadnienia wyeksponowane w powołanym wyroku.

Organ ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że właścicielem działki numer [...], arkusz mapy 01, obręb S., w dniu 3 października 1996 r. była Spółdzielnia Rolniczo-Handlowa w [...]. Aktem notarialnym z 17 grudnia 1996 r. Spółdzielnia Rolniczo-Handlowa w [...] przeniosła prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...], na rzecz H. W..

W aktach ksiąg wieczystych o numerach POI [...], POI [...], znajdują się oryginalne egzemplarze decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 3 października 1996 r., opatrzone klauzulą z 3 października 1996 r. o wykonalności decyzji. Kolejny egzemplarz takiej decyzji znajduje się także w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. i opatrzony jest identyczną pieczęcią.

Sam podział, w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości nim objętych takich jak działka o numerze [...] i [...], został ujawniony na podstawie wniosku z 11 października 1996r. Równolegle z ujawnieniem dokonanego podziału działki (nieruchomości), nabyte przez spółkę [...] od H. W. oraz J. S. (razem były to, na ówczesny moment działki o numerach: [...] i [...]), zostały przepisane do utworzonej w tym celu księgi wieczystej o numerze [...]

Z aktu notarialnego z 4 października 1996 r., wynika, że spółka [...] nabyła działkę numer [...] od H. W.. Zgodnie z § 1 ust. 8 pkt 5 tej umowy sprzedający (S. W. w imieniu H. W.) przedłożył decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 3 października 1996 r. Analogiczną umowę z 4 października 1996 r., zawarł J. S., który sprzedał spółce [...] działkę numer [...]. W § 1 ust. 7 pkt 5 tego aktu także jest napisane, że sprzedający przedkłada decyzję podziałową z 3 października 1996 r. Oznacza to zatem, że rzeczona decyzja została im doręczona najwcześniej 3 października 1996 r., a najpóźniej 4 października 1996 r.

Organ na potrzeby postepowania przesłuchał również B. J., byłą pracownicę Urzędu Rejonowego w P., która wskazała, że Kierownik Urzędu Rejonowego w P. prowadząc postępowania podziałowe przestrzegał, co do zasady, przepisów postępowania administracyjnego. Zdarzało się jednak, że niektóre decyzje wydawało się w procedurze "przyspieszonej", zwłaszcza gdy wnioskodawcą był podmiot publiczno-prawny. Istniała nadto praktyka, że jeśli strony oświadczą, iż nie będą wnosić odwołań od decyzji to: 1) odstępowano od wysyłania np. zawiadomienia o wszczęciu postępowania podziałowego; 2) doręczenia decyzji drogą pocztową; 3) w dniu wydania decyzji udzielano stronom odpisy decyzji z klauzulą o wykonalności orzeczenia podziałowego. Taka procedura przyspieszona, rzecz jasna, była jedynie nieunormowaną w kodeksie bezprawną praktyką organów administracji publicznej.

Zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 3 października 1996 r. została wydana w "trybie przyspieszonym". Wniosek złożony został 1 października 1996 r., dołączono do niego zaświadczenie o zgodności projektu z planami miejscowymi z 2 października 1996 r., jak również "porozumienia" na okoliczność zrzeczenia się przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych w części pod drogi publiczne, prawa do odszkodowania. Do akt sprawy złożono także oświadczenie o tym. że nie zostanie wniesione odwołanie. Egzemplarze decyzji wydano: J. S., Gminie T. [...] oraz H. W. lub S. W.. Do powyższego doszło po to, aby możliwe było w kolejnym dniu, tj. 4 października 1996 r., zawarcie umowy w formie aktu notarialnego ze spółką [...]. Wojewoda wskazał, że strony zgodnie zeznały, że nie potrafią określić w jakiej dacie nastąpiło im doręczenie (otrzymanie) przedmiotowej decyzji podziałowej. Wyżej wymienieni nie podali, że takiej decyzji nigdy nie otrzymali. Co więcej w piśmie z 3 czerwca 2016 r. Gmina T. [...] podała, że posiada egzemplarz decyzji podziałowej z 3 października 1996 r., ale nie ma na niej adnotacji o dacie jej wpływu (otrzymania).

Powyższe ustalenia w ocenie Wojewody wystarczyły, aby stwierdzić że decyzja podziałowa z dnia 03.10.1996 r. uprawomocniła się najpóźniej 18.10.1996 r., t.j. po upływie 14 dni od 3 lub 4 października 1996 r., gdy doszło do jej doręczenia stronom w siedzibie Kierownika Urzędu Rejonowego w P..

Niemniej Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę znany jest z urzędu wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.06.2017 r., sygn. akt IV SA/Po 332/17 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Wojewody w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Skarga dotyczyła właśnie decyzji podziałowej z dnia 03.10.1996 r. znak GG. 17414-715/96. Z uzasadnienia owego wyroku wynika, że w związku z faktem, iż powyższa decyzja nie została najprawdopodobniej skutecznie doręczona stronom, Starosta P. zawiadomieniem z 26 sierpnia 2015 r., znak [...], wystosowanym na podstawie art. 49 kodeksu, obwieścił, że doszło do wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 3 października 1996 r., znak [...] Wskazane zawiadomienie zostało wywieszone na tablicach ogłoszeń w: 1) Urzędzie Gminy T. [...] w okresie od 31 sierpnia 2015 r. do 15 września 2015 r.; 2) w Starostwie Powiatowym w P. w okresie od 26 sierpnia 2015 r. do 22 września 2015 r.; 3) w W. Urzędzie Wojewódzkim w P. w okresie od 28 sierpnia 2015 r. do 11 września 2015 r. W zawiadomieniu pouczono, że prawo wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji przysługuje stronom postępowania posiadającym interes prawny w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w terminie 14 dni od dnia wywieszenia zawiadomienia, a nadto, iż zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia ukazania się stosownych obwieszczeń na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w P., Urzędzie Gminy T. [...] oraz W. Urzędzie Wojewódzkim w P.. Od powyższej decyzji, odwołała się H. W..

Sąd miał na względzie, że zaskarżona w powyższym wyroku decyzja Wojewody została wydana w dniu 17 marca 2017 r., a więc przed wydaniem decyzji Wojewody z dnia 01 sierpnia 2017 r. dotyczącej niniejszego postepowania. Zatem okoliczność wywieszenia zawiadomienia o decyzji podziałowej na tablicach ogłoszeń mogła być znana organowi II instancji.

Z powyższych okoliczności należy wyciągnąć wniosek, że nie jest jasne i jednoznaczne kiedy tak naprawdę i czy w ogóle doszło do uprawomocnienia się decyzji podziałowej. W ocenie Sądu taka sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności i działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, a zatem naruszającą art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda podniósł, że decyzja podziałowa z 1996 r. mogła w ogóle nie wywrzeć skutku, o jakim stanowi art. 10 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. Obszar odpowiadający działce numer [...] w dacie 4 października 1996 r. nie był objęty ustaleniami planu z 1996 r. Powołany plan nie obowiązywał w dacie dokonywania podziału, bowiem Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego numer [...] został wydany w dniu 18 listopada 1996 r. Z tego powodu nie można wykluczyć, że nie doszło do "wywłaszczenia" obszaru odpowiadającego działce numer [...].

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 7 k.p.a. formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Zgodnie z art. 7b k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Komentowany przepis został wprowadzony do Kodeksu z dniem 1 czerwca 2017 r. Nie oznacza to jednak, że Kodeks przed tą datą nie normował problematyki współdziałania organów administracji w związku z prowadzonym postępowaniem.

Prawna doniosłość komentowanego przepisu polega na tym, że podnosi on do rangi zasady ogólnej nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, nie formalizując przy tym sposobów tego współdziałania. Można zatem przyjąć, że organy administracji są zobligowane do współdziałania ze sobą w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy. Sposób współdziałania powinien być odpowiedni do sytuacji. Skoro zatem Starosta, co prawda w innej sprawie, ale dotyczącej tej samej decyzji podziałowej przyjmuje, że owa decyzja nie została skutecznie doręczona, to winien o tym fakcie poinformować organ odwoławczy. Na marginesie w ocenie Sądu należy uznać, że Wojewoda był w posiadaniu tej informacji, skoro rozpoznał odwołanie od decyzji Starosty dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki. W reasumpcji kwestia zasadnicza, jaką jest prawomocność decyzji podziałowej nie została wyjaśniona.

Z tych względów Sąd stwierdza, że organ odwoławczy uchybił art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy p.p.s.a., ponieważ nie wykonał w pełnym zakresie zaleceń dotyczących należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, sformułowanych w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r., a w konsekwencji oparł rozstrzygnięcie na niekompletnych ustaleniach dowodowych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wykona te zalecenia podejmując działania mające na celu jednoznaczne ustalenie kiedy doszło do doręczenia stronom postępowania decyzji podziałowej z dnia 03.10.1996 r. i czy jest ona prawomocna, oraz ustali w sposób nie budzący wątpliwości czy doszło do "wywłaszczenia" obszaru odpowiadającego działce numer [...].

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.