Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 392/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1  i2, art. 175 ust. 1, art. 112 ust. 2, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 36 ust. 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2010 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...],-zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzja z dnia [...] 2009 r. wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustalił na rzecz R. spółki z o.o. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł stanowiącej należność za nieruchomość wydzieloną pod drogi, przejętą na rzecz Gminy K., położoną w K., oznaczoną numerami [...] o pow. 0,0024 ha oraz 978/50 o pow. 0,3055 ha, ark. mapy [...], obręb K., zapisaną w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P..

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ostateczną decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości nr [...] o pow. 4,5154 ha, ark. mapy [...], obręb K., stanowiącej własność Spółki A. W następstwie dokonanego podziału wydzielono m.in. działki nr: [...] o powierzchni 0,0024 ha oraz [...] o powierzchni 0,3055 ha pod drogę gminną.

Na wniosek Spółki A z 17 października 2008r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku powyższego podziału - działki nr [...].

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (...) Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Art. 98 ust. 3 ugn stanowi zaś, iż za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn, organ zobowiązany jest do zbadania, czy nastąpił skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, będący przesłanką do ustalenia odszkodowania. Podstawowe znaczenie dla oceny tego skutku ma ustalenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym w dniu jej wydzielenia miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Starosta uzyskał od Wójta Gminy wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w K. (uchwała Nr XXXV/244/98 z 30.03.21998 r. wraz z wyrysem stanowiącym załącznik graficzny do uchwały z dnia 27 czerwca 2002 r. Nr XLIII/289/2002 o zmianie przedmiotowego planu oraz informacją o działkach wydzielonych pod drogę). Przedmiotem ustaleń planu są m.in. tereny dróg publicznych lokalnych, oznaczone na rysunku symbolem 06 KL. Z wyrysu planu wynika, iż działka nr [...] wydzielona została pod drogę lokalną (ścięcie narożne) oznaczoną symbolem 06 KL, natomiast działka nr [...] stanowi część projektowanej drogi lokalnej oznaczonej symbolem 06 KL 1 /2.

Mając na uwadze powyższe ustalenia w zakresie wydzielenia działek gruntu nr [...] pod drogi publiczne gminne, oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 06 KL i 06 KL 1/2, Starosta uznał, iż w odniesieniu do ww. działek nastąpił skutek prawny przewidziany w art. 98 ust. 1 cyt. ustawy, co oznacza, że z mocy prawa stały się własnością Gminy.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia ugody pomiędzy Spółką A. a Gminą odnośnie wysokości odszkodowania za wydzielone pod drogi działki, co udokumentowane zostało protokołem z rokowań z dnia 14 października 2008r. Z tego też względu Starosta podjął czynności zmierzające do ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki A na podstawie art. 98 ust. 3 ugn według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 128 ugn wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczaniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzje o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 (...) według stanu w dniu wydania decyzji o podziale (...) oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 1 i 2). Jak stanowi art. 134 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy czym podczas jej określania uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości określana jest przez rzeczoznawcę majątkowego także na podstawie przepisów Działu IV (art. 149-159) ugn, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny, oraz na podstawie postanowień, będących częścią porządku prawnego standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych opracowanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększą się o 50 % (§ 36 ust. 2 pkt 1). Do ustalenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ugn, przyjmuje się stan nieruchomości, z których wydzielono te działki na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (§ 36 ust. 3).

Starosta wskazał, że na jego zlecenie rzeczoznawca majątkowy E. B. sporządziła w dniu 22 kwietnia 2009r. dla nieruchomości nr [...] operat szacunkowy. Wartość rynkową określono dla aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości. Art. 134 ust. 4 ugn stanowi, że. jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W omawianym przypadku nie zachodzi taka sytuacja. W związku z powyższym do wyceny ma zastosowanie art. 134 ust. 3 ugn, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Biegła zastosowała przy wycenie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, uzasadniając to niemożnością zastosowania ust. 1 z uwagi na brak cen rynkowych gruntów przeznaczonych pod drogi. Zdaniem biegłej, w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę sporadycznie zawierane były akty notarialne nieruchomościami przeznaczonymi pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących, a ponadto transakcje te nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych.

Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku w dniu wyceny, przy zachowaniu następujących kryteriów: strony umowy są od siebie niezależne, nie działają w sytuacji przymusowej i mają stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Z uwagi na powyższe wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określono jako iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni. Wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do analizy nieruchomości o cechach zbliżonych do nieruchomości, z której wydzielono wyceniane działki, tj. niezabudowane przeznaczone pod aktywizację gospodarczą o dużych powierzchniach. Analizą objęto 13 cen transakcyjnych nieruchomości zlokalizowanych na terenie gminy K., T. i S. zbytych w ciągu dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Badanie rozszerzono na gminę T. i S., które uznane zostały za rynki równoległe pod względem położenia i rozwoju gospodarczego z uwagi na małą ilość transakcji na terenie gminy K. Z powodu wzrostu cen nieruchomości w 2007 roku oraz w pierwszym kwartale 2008 roku, dokonano aktualizacji cen z tytułu upływu czasu w wysokości 1% w skali miesiąca do końca marca 2008r. przy zerowym trendzie w pozostałych miesiącach. Spośród analizowanych transakcji najniższą cenę (75,07 zł/m2) zanotowano w Z., gmina S. i dotyczyła ona nieruchomości o powierzchni 2,0514 ha i uzbrojeniu niepełnym w zasięgu, natomiast najwyższą cenę (209,00 zł/m2) osiągnięto za nieruchomość położoną w K., o pow. 3,1054 ha i uzbrojeniu pełnym w zasięgu. Cena średnia wyniosła 140,26 zł/m2. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości gruntowych wyznaczono 4 cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości gruntowych oraz wyznaczono ich wagi w wysokości: lokalizacja — 25%, wielkość działki przed podziałem — 25%, uzbrojenie w sieci infrastruktury technicznej — 30%, dojazd, dostępność komunikacyjna — 20%. Rzeczoznawca majątkowy przyjęła, iż wyceniana nieruchomość charakteryzuje się bardzo dobrą lokalizacją, dużą wielkością, uzbrojeniem częściowym w zasięgu, oraz korzystnym dojazdem.

Z uwagi na powyższe, wartość nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, według stanu na dzień 28 sierpnia 2006r. i przeciętnych cen z dnia 22 kwietnia 2009r. została określona na łączną kwotę [...] zł (tj. [...] zł/m2).

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, iż nie wnosi do operatu żadnych zastrzeżeń i wyraża zgodę na ustalenie odszkodowania w wysokości wynikającej z operatu. Pełnomocnik Wójta podniósł zaś zarzut, iż przy sporządzeniu operatu nie wzięto pod uwagę rzeczywistych transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi i nie wykazano, że transakcje te nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych. Gdyby przyjąć, że każda transakcja dotycząca gruntów przeznaczonych pod drogi nie ma charakteru transakcji wolnorynkowych, to zbędna byłaby treść § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, dlatego należy wykazać w stosunku do każdej z tych transakcji, że nie miała ona charakteru wolnorynkowego. Pełnomocnik Wójta powołał się na 8 transakcji "drogowych" zawartych w latach 2007 i 2008 na terenie gminy K. i gmin sąsiednich, podkreślając, iż mają one charakter przykładowy, a średnia cena 1m2 wg tych transakcji wahała się w granicach od 60 do 70 zł.

Odpowiadając na te zarzuty, rzeczoznawca wyjaśniła, że dokonała analizy tzw. transakcji drogowych i stwierdziła, że transakcje te zawierane są sporadycznie, nie spełniają wymogu "podobieństwa" do wycenianej nieruchomości, a ponadto nie mają charakteru wolnorynkowego. Jak podkreśliła, uzasadnienie konieczności zastosowania § 36 ust. 2 cyt. rozporządzenia znajduje się na str. 7-8 operatu. Jej zdaniem od momentu wprowadzenia tzw. specustawy, tj. od 2006 r. sposób nabywania gruntów pod drogi uległ zmianie j zdecydowana większość gruntów pod drogi nabywana jest w formie decyzji administracyjnej, co powoduje, iż ilość transakcji drogowych jest bardzo ograniczona. Niemniej jednak były one przedmiotem analizy, przy czym analiza transakcji stanowi warsztat rzeczoznawcy majątkowego, a w operacie zawiera się wyłącznie wysnute z niej wnioski. Biegła wskazała, iż zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, oszacowania dokonuje się, wg stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej, co w tym konkretnym przypadku oznacza powierzchnię działki 4,5154 ha, natomiast żadna z dostępnych tzw. transakcji drogowych nie posiadała zbliżonej powierzchni, co również uniemożliwiło zastosowanie ust. 1 § 36 cyt. rozporządzenia. Ponadto podkreśliła, iż wartość odszkodowania musi odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku w dniu wyceny, przy zachowaniu następujących kryteriów: strony umowy są od siebie niezależne, nie działają w sytuacji przymusowej i mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Nawiązując do zastrzeżeń dotyczących operatu zgłoszonych przez pełnomocnika Wójta, Starosta zwrócił się do Wójta Gminy o przedłożenie kopii wszystkich aktów notarialnych zawartych w ciągu ostatnich 2 lat, dotyczących transakcji gruntami nabywanymi przez Gminę pod drogi, które w jego ocenie powinny być poddane analizie w ww. operacie szacunkowym. W odpowiedzi Wójt przesłał kopie 12 aktów notarialnych stanowiących umowy kupna - sprzedaży nieruchomości nabywanych pod drogi przez Gminę K. oraz Gminę L., które wraz z kopią protokołu z rozprawy przedstawiono rzeczoznawcy z prośbą o ustosunkowanie. Pismem z 17 lipca 2009r. biegła powtórzyła swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto zaznaczyła, że transakcje dostarczone przez Wójta są tożsame z danymi objętymi wspomnianą analizą i nie mogą stanowić podstawy oszacowania z poniższych powodów. Transakcje te dotyczą nieruchomości o zdecydowanie mniejszym niż wyceniana nieruchomość areale (przedział od 12m2 do 1500m2 — w tym tylko trzy transakcje nieruchomościami o powierzchni powyżej 1000 m2). W zdecydowanej większości transakcje te dotyczą wykupu terenów pod istniejącymi drogami lub pod poszerzenie dróg istniejących (9 transakcji na 12 dostarczonych), tymczasem zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny w przypadku terenów wykupywanych pod nowe drogi do porównania należy przyjmować transakcje terenami nabywanymi pod nowe drogi. W jednym z nadesłanych aktów notarialnych cena 1m gruntu na terenie zlewisk wynosi 1 zł, zatem trudno ją uznać za cenę rynkową. Ponadto, przedstawione przez Gminę transakcje nie wyczerpują znamion definicji wartości rynkowej określonej w art. 151 ust. 1 ugn, ponieważ nie było możliwości sprzedaży tych nieruchomości innym podmiotom niż gmina, a już tym bardziej nie było możliwości wyeksponowania ich na wolnym rynku.

W piśmie z 6 sierpnia 2009r. Wójt Gminy podtrzymał zgłoszone na rozprawie administracyjnej zastrzeżenia do operatu szacunkowego. Jednocześnie podał, że operat szacunkowy zlecony przez Starostę stanowi dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Na podstawie art. 80 Kpa podlega ocenie, przy czym ocena dokonywana przez organ administracji prowadzący dane postępowanie, może być dokonana jedynie w określonych granicach. Organ bada legalność sporządzonego operatu, poprzez sprawdzenie czy został wykonany zgodnie z przepisami prawu obowiązującymi w dniu jego wydania. Rzeczoznawca majątkowy podejmuje w ramach wyceny nieruchomości normatywnie zdefiniowane czynności określane mianem szacowania nieruchomości. Starosta uznał, że zgłoszone przez jedną ze stron postępowania zastrzeżenia do operatu szacunkowego zostały wyjaśnione podczas rozprawy administracyjnej oraz w piśmie z dnia 17 lipca 2009r.

Autorka operatu w swoich wyjaśnieniach podtrzymała dotychczasowe stanowisko odnośnie prawidłowości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu ust. 2 pkt 1 § 36 cyt. rozporządzenia. W ocenie Starosty sporządzony operat jest zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Dlatego Starosta przyjął operat ten jako podstawę do ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki A w kwocie [...] zł.

Wójt Gminy wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł, iż nie zgadza się z wyceną przedmiotowej nieruchomości. Wywiódł, że skoro przedmiotowe działki przeznaczone są w miejscowym planie pod drogi, przy określaniu wartości przedmiotowych nieruchomości, należy zastosować § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny. Zaznaczył, że przedstawił stosowny wykaz aktów notarialnych, informując, iż we wskazanych aktach notarialnych cena 1 m2 przewidzianego na inwestycje drogowe kształtowała się w granicach od 60 zł/m2 do 70 zł/m2. Nie podzielił przy tym poglądu, iż wskazane przez niego transakcje dotyczące wykupów nieruchomości na drogi nie spełniały ustawowego warunku określenia wartości rynkowej nieruchomości. Gdyby przyjąć pogląd rzeczoznawcy, iż żadna transakcja dotycząca wykupu gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie jest transakcją rynkową to w rozporządzeniu w sprawie wyceny nie znalazłby się przepis zawarty w § 36. W doktrynie prawa przyjmuje się zasadę racjonalności ustawodawcy. Skoro ustawodawca ustanowił przepis oparty na ustawowej delegacji, to przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności i obowiązkiem każdego organu jest jego stosowanie. Brak również jakiejkolwiek racjonalności w stanowisku, iż transakcje nieruchomości dokonywane przez deweloperów nie są transakcjami rynkowymi. Przeciwnie -to właśnie bardzo liczne w ostatnich latach transakcje zbywania działek przeznaczonych pod drogi dokonywane przez deweloperów, czyli podmioty działające wybitnie na zasadach rynkowych, są przejawem działań rynkowych w czystej postaci i bezpośrednio wpływają na poziom cen rynkowych nieruchomości.

Reasumując stwierdził, że operat szacunkowy będący podstawą zaskarżonej decyzji oparty został zatem na niewłaściwej podstawie prawnej. Powołanie ust. 2 pkt 1 § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny możliwe jest wyłącznie, gdy brak jest cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W tym przypadku, takie transakcje miały miejsce. Przy sporządzaniu operatów należało się zatem oprzeć na § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję stwierdził, iż podziału przedmiotowej nieruchomości dokonano w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Komorniki - tereny działalności gospodarczej, uchwalony uchwałą Rady Gminy Komorniki z dnia 30 marca 1998 r. Nr XXXV/244/98 i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego nr 13, poz. 132, zmieniony uchwałą Rady Gminy Komorniki z dnia 27 czerwca 2002 r. Nr XLIII/289/2002. Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest częściowo pod tereny działalności gospodarczej o szczególnym nasyceniu zielenią z prawem zabudowy mieszkaniowej, częściowo pod drogę z obustronnymi pasami zieleni o szerokości 20 m oraz częściowo pod drogę dojazdową.

Wójt Gminy postanowieniem z [...] 2006 r. pozytywnie zaopiniował proponowany podział przedmiotowej nieruchomości, wskazując w jego uzasadnieniu, iż podział ten jest zgodny z ww. planem. Z porównania zaś wyrysu z planu miejscowego z mapą projektu podziału przedmiotowej działki, wynika, iż działka nr [...] oraz działka nr [...] przeznaczone zostały pod budowę drogi lokalnej (ulicy lokalnej) oznaczonej w planie symbolem 06 KL dla działki nr [...] a dla działki [...] symbolem 06 KL 1/2.

Wojewoda stwierdził, iż nie ma wątpliwości, że działka nr [...] oraz działka nr [...] położona w K., przeszły z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, spełnione bowiem zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 93 i art. 98 ust. 1 ugn. Nadto Wójt Gminy K. wydając decyzję o podziale nieruchomości stwierdził, iż projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Komorniki - tereny działalności gospodarczej, a działka nr [...] oraz nr [...], przeznaczone są w nim pod drogę gminną. W związku z tym stronie należy się odszkodowanie. Odszkodowanie jest ściśle związane z utratą prawa własności i stanowi rekompensatę za nieruchomości przejęte w tym trybie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu organ odwoławczy wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, w których wyrażono stanowisko, iż opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. W tym celu Wojewoda poddał analizie sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 22 kwietnia 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. B. Podzielił pogląd rzeczoznawcy, zgodnie z którym z uwagi na fakt, że w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę sporadycznie zawierane były akty notarialne nieruchomościami przeznaczonymi pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących oraz z uwagi na fakt, że transakcje te nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych, wartość rynkową szacowanej nieruchomości w części przeznaczonej pod drogi, określono zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny jako iloczyn wartości 1 m2 gruntu, z którego wydzielono działki pod nowe drogi publiczne i powierzchni działki. Stwierdził, iż dokonując językowej wykładni tego przepisu należy uznać, że wolą ustawodawcy jest aby ust. 1 tego paragrafu był stosowany w pierwszej kolejności, dopiero jednak w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne możliwe jest zastosowanie ust. 2 tego paragrafu. Prawidłowym trybem postępowania w przedmiotowym przypadku jest dokonanie analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w wypadku ustalenia braku takich transakcji (bądź niewystarczającej ich ilości) możliwe jest zastosowanie ust. 2 pkt 1 tego paragrafu.

W ocenie Wojewody w sprawie trafnie przyjęto, że analiza rynku (w gminie K. i gminach sąsiednich) wykazała, że brak jest cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Odnośnie dostarczonych przez Gminę K. aktów notarialnych rzeczoznawca stwierdził, iż transakcje te dotyczą nieruchomości o zdecydowanie mniejszym areale (przedział od 12 m2 do 1500 m2 - w tym tylko 3 transakcje nieruchomościami o powierzchni powyżej 1000 m2). Ponadto w zdecydowanej większości transakcje te dotyczą wykupu terenów pod istniejącymi drogami lub pod poszerzenie dróg istniejących (9 transakcji na 12 dostarczonych), co również dyskwalifikuje je, gdyż zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny w przypadku terenów wykupywanych pod nowe drogi do porównania należy przyjmować transakcje terenami również nabywanymi pod nowe drogi. Co do pozostałych trzech transakcji to dwie z nich dotyczą wykupu od dewelopera, które rzeczoznawca uznał za transakcje niespełniające waloru transakcji rynkowych, gdyż deweloper zgadza się na cenę nieruchomości mając na uwadze przyszłe zyski z inwestycji, a zgodnie z trzecią transakcją 1 m2 gruntu na terenie Plewisk wynosi 1 zł (karta 194 akt). Wojewoda podkreślił, że za wyczerpujące należy uznać wyjaśnienie rzeczoznawcy, iż przyjęcie do porównań transakcji przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą spowodowane było faktem braku wystarczającej ilości na rynku lokalnym transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi. Dodatkowo podkreślił, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczna zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada inkwizycyjności, co oznacza, że "gospodarzem postępowania" jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 656/96, LEX nr 43813). Organ administracji mając na względzie interes obywatela "czuwa" nad tym, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu przez stronę zarzuty i wątpliwości. Dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn), w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż w związku z wyczerpującym uzasadnieniem, nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego, przesłanka z § 36 ust. 2 została spełniona, a zastosowanie ust. 2 pkt. 1 tego paragrafu należy uznać za uzasadnione. Na podstawie zebranych z rynku lokalnego transakcji, biegły ustalił, że ceny nieruchomości porównywanych kształtowały się w przedziale od 75,07 do 209,00 zł/m2. Dla potrzeb opracowania tego operatu rzeczoznawca przeanalizował transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod aktywizację gospodarczą zlokalizowane na terenie gminy K., T. i S., zbyte w ciągu dwóch lat poprzedzających datę wyceny. W ten sposób wartość rynkowa dla działki nr [...] została określona na kwotę [...] zł, a dla działki nr [...] została określona na kwotę [...] zł. Ustalenia te oraz fakt, iż zdaniem organu II instancji wycena z 22 kwietnia 2009 r., została wykonana prawidłowo powodują, iż omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania.

Wójt Gminy zaskarżył powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Powtórzył przy tym argumentacje przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Raz jeszcze podkreślił, że przedmiotowe działki przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej w K. pod drogę lokalną (ścięcie narożne) oznaczoną symbolem 06KL (dz. nr ewid. [...]) oraz pod drogę lokalną oznaczoną symbolem 06KL (dz. nr ewid. [...]). W związku z tym, że przy określaniu wartości przedmiotowych nieruchomości należało zastosować § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny. Podał, iż przedstawił organom stosowny wykaz aktów notarialnych, informując, iż we wskazanych aktach notarialnych cena 1 m2 przewidzianego na inwestycje drogowe kształtowała się w granicach od 60 zł/m2 do 70 zł/m2. Dlatego nie podziela poglądu, iż wskazane te transakcje dotyczące wykupów nieruchomości na drogi nie spełniają ustawowego warunku określenia wartości rynkowej nieruchomości. Gdyby przyjąć pogląd rzeczoznawcy, iż żadna transakcja dotycząca wykupu gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie jest transakcją rynkową, to w rozporządzeniu w sprawie wyceny nie znalazłby się przepis zawarty w § 36.

Dalej skarżący podniósł, że Wojewoda w identycznym stanie prawnym i faktycznym uchylił decyzję Starosty P., wskazując, że jest faktem powszechnie znanym, iż w ostatnich 2 łatach poprzedzających wycenę, w powiecie p. odnotowano przynajmniej kilkaset transakcji spełniających kryteria umożliwiające zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia, dlatego odmowa zastosowania tego przepisu jest niezrozumiała. Biorąc pod uwagę, że już wcześniej Wojewoda uchylając decyzje Starosty wielokrotnie wskazywał w uzasadnieniu na istnienie znacznej liczby transakcji pod drogi w powiecie poznańskim, Starosta winien z urzędu korygować błędne założenia w operatach szacunkowych sporządzanych przez rzeczoznawców. Stanowisko takie zostało wyrażone w decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] 2010r. (zał. 1 do skargi).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu jakoby w identycznym stanie prawnym i faktycznym, uchylił decyzję Starosty, wskazując, że jest faktem powszechnie znanym, iż w ostatnich 2 latach poprzedzających wycenę, w powiecie poznańskim odnotowano przynajmniej kilkaset transakcji spełniających kryteria umożliwiające zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia, Wojewoda wyjaśnił, że decyzja, której kserokopię dołączono do skargi, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie została wydana w identycznym stanie prawnym i faktycznym. Dotyczy ona bowiem zupełnie innego typu postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie chodziło o nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast w sprawie powołanej przez skarżącego występują nieruchomości przejęte na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W związku z powyższym operat sporządzony na potrzeby konkretnego postępowania nie może służyć do oceny poprawności sporządzenia innego operatu, tym bardziej, iż zakres merytoryczny obu spraw nie jest tożsamy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek zarzuty zawarte w skardze nie są trafne. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.

W ocenie Sądu przedmiot sprawy sprowadza się do tego, czy Wojewoda Wielkopolski przy ocenie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. B. operatu szacunkowego nie naruszył przepisów prawa, a w konsekwencji, czy prawidłowo ustalił w oparciu o operat wysokość odszkodowania za grunt przejęty pod drogę gminną.

Stwierdzić, należy, iż z uwagi na brak uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy Wójtem Gminy K., a Spółką A zastosowanie w niniejszej sprawie znalazł przepis art. 98 ust. 3 zd. trzecie ugn, zgodnie z którym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 ugn.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn).

Zważywszy zwłaszcza na treść powołanego art. 130 ust. 2 ugn oraz podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do wad sporządzenia w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który wydano zaskarżoną decyzję rozważyć należy na ile ustalenia operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego są wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji w sprawie odszkodowania. W szczególności odpowiedzi należy udzielić na pytanie, czy organ wydając decyzję powinien od strony merytorycznej ocenić operat, a zwłaszcza, czy powinien zbadać, czy został on sporządzony według zasad ustalonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości. W tym celu należy przywołać zarówno poglądy doktryny, jak również aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) nie ma dla organu charakteru wiążącego i winien on ją przed wydaniem decyzji ocenić (por. wyrok NSA z 8 listopada 2001r., I SA 833/00, Lex Nr 81735). Operat szacunkowy jako dowód w sprawie w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Operat ten stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określona wartość, a z kolei wartość na jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma zatem wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania Oranu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Operat szacunkowy stanowi zatem dowód z opinii biegłego (art. 84 kpa), podlega ocenie przez organ administracji tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa (por. wyrok NSA z 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, wyrok NSA z 3 września 2009 r., I OSK 1126/08, wyrok WSA w Olsztynie z 23 kwietnia 2009 r., II SA/Ol 117/09). Oceny o operacie szacunkowym może również formułować każda ze stron postępowania, w postaci zgłaszania do niego uwag i zastrzeżeń, z żądaniem ich wyjaśnienia i uwzględnienia. W takim przypadku na organie orzekającym spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego, którym to wyjaśnieniom musi dać wyraz w decyzji o ustaleniu odszkodowania (M. Wolanin [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 861).

Rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;

2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 % (§ 36 ust. 2 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi przyjęta przez rzeczoznawcę metoda określenia wartości nieruchomości (w oparciu o przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny) i w konsekwencji ustalona wysokość odszkodowania. Wojewoda ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 22 kwietnia 2009 r. przez rzeczoznawcę E. B. Organ odwoławczy uznał, że operat sporządzono prawidłowo.

Sąd podziela stanowisko organów orzekających co do konieczności zastosowania w warunkach niniejszej sprawy sposobu określania wartości nieruchomości według metody określonej w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości uznając, że argumentacja rzeczoznawcy i na jej podstawie ustalenia organu w tej części są uzasadnione..

Zauważyć należy, że stosownie do przepisu art. 98 ust. 1 ugn do przejścia własności przedmiotowych nieruchomości doszło z chwilą uprawomocnienia się decyzji z 28 sierpnia 2006 r. zatwierdzającej projekt podziału. Tym samym właściciel wydzielonych nieruchomości – Spółki A – nie oferował ich na wolnym rynku, bowiem wiadome było, że ich własność nabędzie Gmina. Dlatego też dokonując wyceny nieruchomości nie można było przyjąć cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Nie istnieje bowiem rynek gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, a obrót tego rodzaju nieruchomościami nie ma charakteru wolnego. Rzeczoznawca winien był więc, jak to uczynił, dokonać porównania przedmiotowych nieruchomości do nieruchomości, które zostały sprzedane w obrocie rynkowym, nie zaś do nieruchomości, których zbycie nastąpiło w drodze wywłaszczenia za odszkodowaniem. Bowiem tak jak wywłaszczenie nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust. 2 ugn nie jest sprzedażą w rozumieniu art. 535 kc, tak odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie jest ceną uzyskaną ze sprzedaży rzeczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2008r., II SA/Po 97/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie więc Wojewoda dał rację rzeczoznawcy majątkowemu E.B., która określając wartość wywłaszczonych nieruchomości, przyjął metodę uregulowaną w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, tj. określiła wartość działek wydzielonych pod drogi jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni.

Mając na względzie powyższe bezzasadne jest stanowisko skarżącej Wójta Gminy co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia, nawet jeżeli ten sam rzeczoznawca dokonując wyceny inne działki położonej w K. poddał analizie porównawczej nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne stosując tenże przepis. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty, a zadaniem Sądu jest zbadanie ich zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), nie zaś ocena, czy rzeczoznawca wykazuje się konsekwencją wyboru sposobu szacowania nieruchomości w różnych postępowaniach.

W ocenie Sądu należy jednak uznać, że rozpoznając odwołanie Wójta Gminy organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm; dalej: p.p.s.a.).

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a. Istotnym elementem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. W szczególności uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 kpa). Chodzi bowiem o to, że strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji.

Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje stanowisko, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nakazuje uznać, że doszło przy jej wydaniu do naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić należy, że obowiązek sporządzenia rzetelnego uzasadnienia decyzji wiąże się z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że obowiązki te są zgodne z prawem.

Organy administracji publicznej związane są również zasadą praworządności (art. 7 kpa). Winny zatem w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Pierwszy z nich stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zaś na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Zważywszy zaś na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa) organ odwoławczy zobowiązany był nie tylko rozpatrzyć zarzuty odwołania, lecz powinien dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego i następnie dokonać jego subsumcji do obowiązujących w chwili wydania decyzji przepisów prawa. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy nie można uznać, że Wojewoda dokonał wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której wyrazem byłoby uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia przepisów prawa (art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 1 zd. 2, art. 130 ust. 2, art. 156, art. 154 ust. 1, art. 175 ust. 1 ugn oraz § 36 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny). Ponadto wyraził stanowisko, iż operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejętej pod drogę, który podlega ocenie organu, jednakże sam nie dokonał rzetelnej i wyczerpującej oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu, który stał się podstawą ustalenia odszkodowania. Wprawdzie trafnie uzasadnił stanowisko, dlaczego w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wprawie wyceny, ale następnie jedynie lakonicznie odniósł się do samej treści operatu.

Zauważyć należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera oceny, czy przyjęte do porównania nieruchomości łączy z przedmiotowymi nieruchomościami jakiekolwiek podobieństwo w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Przypomnieć bowiem trzeba, że określenie wartości działek zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny dokonuje się w podejściu porównawczym. Tym samym Wojewoda powinien był ocenić, czy przyjęte do porównania działki mają cechy podobieństwa z działkami nr [...]. Przepis art. 4 pkt 16 ugn stanowi, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Winno się przy tym do porównania przyjąć – jak stanowi przepis art. 130 ust. 1 ugn – transakcje nieruchomościami podobnymi do przedmiotowych nieruchomości według ich stanu w dniu wydania decyzji o podziale. Tymczasem organ II instancji sprowadził rozważania w tym zakresie do podania, że "przyjęcie do porównań transakcji przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą spowodowane było faktem braku wystarczającej ilości na rynku lokalnym transakcji, których przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi, zatem wyjaśnienia złożone przez rzeczoznawcę majątkowego organ II instancji uznaje za rzetelne i wyczerpujące". Dalej zaprzeczając wcześniej zajętemu stanowisku, iż organ winien dokonać oceny operatu jak każdego dowodu w sprawie, Wojewoda stwierdził, że "organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły". Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 1998 r. (sygn. akt IV SA 1656/96, Lex nr 43813). W przytoczonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 kpa) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji." Tym samym sąd ten potwierdził tezę, że to organ orzekający jako gospodarz postępowania winien dokonać oceny sporządzonego opinii biegłego, tj. w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. Niewystarczające jest zaś stwierdzenie, że "zdaniem organu II instancji wycena z 22 kwietnia 2009 r. została wykonana prawidłowo".

Wątpliwości Sądu budzi fakt, że w operacie do porównania przyjęto nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod aktywizację gospodarczą, zlokalizowane w gminach K., S.i T. Tymczasem doświadczenie życiowe wskazuje, że nieruchomości o takim przeznaczeniu mają znacząco większą wartość niż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Jednocześnie w opisie nieruchomości o najniższej cenie transakcyjnej podano (k. 125 operatu), że nieruchomość położona w Z., gmina S. o pow. 20 514 m2 jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z kolei działka o najwyższej cenie transakcyjnej (k. 125 operatu) o pow. 31 054 m2 położona w K. również miała przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną. Z operatu nie wynika zaś jakie cechy (poza wielkością, ceną i lokalizacją) miały uwzględnione działki. w szczególności nie wiadomo, czy były zlokalizowane przy drodze oraz czy były uzbrojone, a jeśli tak w jakimi zakresie. Cechy te mają zaś wpływ na ustalenie, czy nieruchomości można uznać za podobne.

Wobec powyższego, skoro organ odwoławczy uchylił się od wyczerpującej oceny operatu szacunkowego, w oparciu o który podjęto rozstrzygnięcie (naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) zaskarżoną decyzję należało uchylić, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku kierując się przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda dokona oceny sporządzonego operatu, zwłaszcza ustali, czy nieruchomości, których transakcje uznano jako podobne w istocie spełniają wymóg podobnych. W oparciu o przepis art. 136 kpa organ odwoławczy z urzędu przeprowadzi dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zleci przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu wystarczające może się okazać uzupełniające przesłuchanie rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat celem wyjaśnienia jakie to argumenty i przesłanki przemawiają za przyjęciem przez biegłego, do porównania wskazanych w operacie nieruchomości. Jak wynika ze str. 13 operatu biegły analizą objął nieruchomości przeznaczone pod aktywizację gospodarczą. Tymczasem przeznaczenie nieruchomości sprzed podziału zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego było znacznie szersze. Należy więc ustalić jakie cechy wpływają na fakt, iż to właśnie wskazane przez biegłego nieruchomości można w istocie uznać za spełniające wymóg nieruchomości podobnych.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuścił się organ odwoławczy skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).

/-/ J.Zieliński /-/ A.Łaskarzewska /-/ E.Brychcy