Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2475/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 89 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 3 i  ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlano - Inwestycyjnego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie nieuzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa Budowlano-Inwestycyjnego "[...]" Sp. z o. o. na postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., sygn. [...], nieuzgadniające pozwolenia na realizację inwestycji wg projektu budowlanego sporządzonego w jednostce projektowej "[...]", dotyczącej budynku przy ul. [...] w [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, ze zm.), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że sprawa uzgodnienia pozwolenia na realizację inwestycji wg projektu budowlanego sporządzonego w jednostce projektowej "[...]", dotyczącej budynku przy ul. [...] w [...], była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...].09.2015 r., sygn. [...], uchylił postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano na konieczność udokumentowania kompetencji organu ochrony zabytków oraz przeanalizowania planowanych działań, w kontekście wartości zabytkowych ww. nieruchomości i stanu zachowania pierwotnej formy architektonicznej i substancji materialnej tego budynku. Zwrócono także uwagę, że organ pierwszej instancji powinien odnieść się do wszystkich ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, jak również przeprowadzić ponowne oględziny omawianego obiektu oraz zapewnić stronom udział we wszystkich etapach postępowania.

Minister wskazał, że orzeczenie organu drugiej instancji zostało skutecznie doręczone Kierownikowi Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] w dniu [...] września 2015 r. Organ ten, biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w aneksie nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. do porozumienia pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie powierzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w myśl których kompetencje do uzgadniania pozwolenia na budowę dla obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków z terenu miasta [...] przejęła Gmina [...], postanowienie Ministra oraz dokumentację w tym kopię projektu budowlanego stanowiącego przedmiot uzgodnienia i opinię autorstwa dr. Z. M. przekazał Burmistrzowi Miasta [...].

W tych okolicznościach zapadło postanowienie organu pierwszej instancji -Miejski Konserwator Zabytków w [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., sygn. [...], odmówił uzgodnienia pozwolenia na realizację robót budowlanych zgodnie z powyższym projektem. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że willa [...] stanowiąca przedmiot postępowania, wzniesiona w 1937 r., prezentuje walory artystyczne jako przykład architektury tzw. stylu [...] drugiego, nawiązującego do sztuki art déco. Posesja przez nią zajmowana ilustruje z kolei typ rozplanowania opracowany przez K. S., tj. wolnostojącej willi w ogrodzie. Miejski Konserwator Zabytków w [...] podkreślił, że omawiany budynek zachował się w praktycznie niezmienionej, pierwotnej formie. W przekonaniu organu pierwszej instancji, planowana skala i gabaryty rozbudowy sprawią, że nowoprojektowana część będzie dominować nad historycznym budynkiem willi, zmieniając optycznie jego proporcje w sposób niekorzystny. Zwrócono też uwagę, że powyższa dokumentacja nie zakłada odtworzenia pierwotnych otworów okiennych drugiej kondygnacji poddasza, będących charakterystycznym elementem architektury art déco. Zaznaczono przy tym, odnosząc się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. [...], że sama zmiana funkcji terenu z obszaru budownictwa jednorodzinnego na wielorodzinne nie budzi zastrzeżeń organu konserwatorskiego, w przeciwieństwie do formy projektowanej rozbudowy. Organ ten odnotował ponadto, iż dysponował niepełnym materiałem dowodowym. W posiadanych aktach sprawy brakowało pełnego projektu budowlanego bądź architektonicznego. Miejski Konserwator Zabytków zmuszony był zatem oprzeć się na niepełnej dokumentacji projektowej.

Zażalenie na ww. postanowienie organu pierwszej instancji złożył inwestor - Przedsiębiorstwo Budowlano-Inwestycyjne "[...]" Sp. z o. o. Poddał w wątpliwość kompetencje organu pierwszej instancji do zajmowania stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz terminowość wydania ww. postanowienia. Podniesiono także, iż organ ten nie zapewnił inwestorowi prawa czynnego udziału w postępowaniu, celem umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań. Ponadto, organ dokonujący uzgodnienia dysponował niepełną dokumentacją projektową, stąd też poczynione przezeń ustalenia mają charakter nieprawidłowy. Zarzucono organowi pierwszej instancji, że nie odniósł się do faktu uprzedniego pozytywnego zaopiniowania przedmiotowego projektu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków T. R., dokonanego w ramach uprawnień opiniodawczych tego organu, jak również nie ustosunkował się do treści opinii dr. Z. M. Inwestor ocenił także, że planowane działania są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uzasadniając orzeczenie podjęte w wyniku rozpoznania ww. zażalenia a obecnie zaskarżonego w niniejszej sprawie podniósł, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Budynek stanowiący przedmiot postępowania został ujęty w gminnej ewidencji zabytków dla miasta [...]. Organem uprawnionym do dokonywania powyższych uzgodnień na terenie miasta [...] jest Burmistrz Miasta [...], w którego imieniu działa Miejski Konserwator Zabytków w [...]. Stosownie do ust. 4 przywołanego artykułu ustawy Prawo budowlane, przedmiotowych uzgodnień dokonuje się w terminie 30 dni. W świetle art. 57 § 1 k.p.a. administracyjnego, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Zgodnie z § 4 ww. artykułu, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.

Czynność materialno-prawną wynikającą z ww. przepisu należy rozumieć jako wydanie przez organ ochrony zabytków aktu administracyjnego o charakterze zewnętrznym, zatem w przedmiotowej sprawie za datę jego uzewnętrznienia należy przyjąć datę nadania takiego postanowienia w placówce pocztowej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1197/10), które organ prowadzący niniejsze postępowanie w pełni podziela, termin do uzgodnienia wiążący organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozpoczyna swój bieg w dacie zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji posiada całokształt materiału dowodowego, pozwalający do dokonanie merytorycznej oceny planowanych działań i rozstrzygnięcie sprawy.

W omawianym przypadku organ ten wszedł w posiadanie dokumentacji umożliwiającej rozpatrzenie sprawy w dniu [...] lutego 2016 r. Termin na dokonanie uzgodnienia zaczął zatem swój bieg w dniu 9 lutego 2016 r. Zaś dzień 10 marca 2016 r. był ostatnim dniem ww. terminu. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w dniu [...] lutego 2016 r. oraz nadane w placówce pocztowej dnia 16 lutego 2016 r. Organ pierwszej instancji zajął zatem stanowisko z zachowaniem ustawowego terminu.

Następnie Minister podniósł, że w świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjąć należy, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. Przepis art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ rozpatrujący niniejszą sprawę nie jest związany wnioskami zawartymi w opiniach lub ekspertyzach znajdujących się w aktach sprawy, lecz swobodnie dokonuje oceny całego materiału dowodowego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał rozstrzygniecie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] za słuszne mimo, że nie podzielił całokształtu argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji.

Minister podkreślił - organ pierwszej instancji nie dysponował wprawdzie oryginałem projektu budowlanego dotyczącego planowanej inwestycji, niemniej jednak posiadane przezeń kopie części dokumentacji, pozwoliły na dokonanie merytorycznej oceny zamierzeń inwestora. Miejski Konserwator Zabytków nie ustosunkował się wprawdzie w treści zaskarżonego orzeczenia do przywołanych przez stronę opinii, niemniej jednak uchybienie to może być sanowane przez organ drugiej instancji.

I tak, zgodnie z ww. dokumentacją projektową, inwestor przewiduje rozbiórkę istniejącego obiektu, a następnie użycie elementów ścian przyziemia, parteru oraz piętra w budynku projektowanym na wzór obecnego, z przesunięciem willi do pierwszej linii zabudowy. W projekcie zaznaczono, że partie przyziemia zostaną rozebrane, zaś kamień wykorzystany jako okładzina zewnętrzna przyszłych ścian murowanych. Ściany parteru i piętra ulegną demontażowi i zostaną złożone na nowo na części nowoprojektowanego budynku. Powierzchnie ścian drugiego i trzeciego piętra będą obłożone nowymi deskami. Planowany obiekt będzie miał odmienną kompozycję elewacji. Niektóre otwory okienne zostaną powiększone i dodane. Zrekonstruowany obiekt połączony zostanie z nowopowstałym budynkiem, położonym w drugiej linii zabudowy. W opracowaniu zawarto uwagę, iż zakres przebudowy konserwatorskiej i odbudowy konserwatorskiej został pozytywnie zaopiniowany przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Z całokształtu akt sprawy wynika, iż willa stanowiąca przedmiot postępowania, pochodząca z 1937 r., jest cennym przykładem architektury lat 30. XX w. na terenie [...], egzemplifikującym tzw. drugi styl [...], nawiązujący zarówno do regionalnej architektury podhalańskiej, jak i stylu art deco. O wysokich walorach artystycznych tego obiektu świadczy przemyślana kompozycja bryły, z dynamicznymi uskokami ścian i charakterystycznymi, mocno wysuniętymi okapami oraz zastosowanie dekoracyjnych szalunków. Forma obiektu oraz sposób jego posadowienia na posesji dokumentuje również historyczne rozplanowanie obszaru tzw. Parceli Urzędniczych i terenu przyległego, zaprojektowane przez K. S. Zgodnie z ww. koncepcją, w miejscu tym powstać miał zespół wolnostojących willi otoczonych ogrodem. Na podkreślenie zasługuje przy tym, iż budynek przy ul. [...] zachował wysoki stopień autentyzmu pierwotnego kształtu architektonicznego. Stąd też, w interesie społecznym leży zachowanie omawianego obiektu w formie możliwie nieprzekształconej.

Planowane prace, zakładające rozbiórkę ww. budynku oraz jego rekonstrukcję z częściowym jedynie zastosowaniem oryginalnych elementów, w odmiennej lokalizacji na przedmiotowej parceli, oraz przy założeniu zmiany kompozycji bryły obiektu, kłóci się z podstawowymi zasadami ochrony zabytków i jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim. W przedłożonej dokumentacji nie został w dodatku określony procent ponownego użycia historycznej substancji budowlanej, zaś całokształt opisu planowanych działań rekonstruktorskich ma charakter ogólnikowy. Powyższe rodzi prawdopodobieństwo, iż odbudowany obiekt będzie zawierał bardzo nieznaczną ilość historycznej materii budowlanej.

Zdaniem Ministra przede wszystkim jednakże z przekazanego materiału dowodowego nie wynika, by stan techniczny przedmiotowego budynku uniemożliwiał jego zachowanie i przeprowadzenie generalnego remontu tejże nieruchomości. Badając kwestię kondycji substancji materialnej omawianej zabudowy organ drugiej instancji przeanalizował całokształt dokumentacji w ww. zakresie, jaka znalazła się w aktach sprawy.

W projekcie budowlanym przedłożonym do uzgodnienia zawarto opinię dotyczącą stanu technicznego willi. Według autorów dokumentacji, poszczególne elementy konstrukcyjne budynku są w średnim lub złym stanie technicznym. Zwrócono uwagę, że mury przyziemia znajdują się w dobrym stanie, niemniej pozbawione są izolacyjności termicznej, ściany wewnętrzne i stropy drewniane nie zapewniają odpowiedniej izolacyjności akustycznej, stropy nie spełniają aktualnych norm obciążeń, konstrukcja dachu wymaga wzmocnienia, ściany zewnętrzne należy dostosować do obowiązujących norm cieplnych, okna skrzynkowe wykazują dużą nieszczelność.

W opinii konserwatorskiej wykonanej w lutym 2015 r. przez dr. Z. M., posiadającego uprawnienia mykologiczno-budowlane, podniesiono, iż bryła i forma architektoniczna willi zachowały się bez zmian, zaś stan techniczny tego obiektu jest dostateczny, niemniej jednak budynek nie jest przystosowany do dzisiejszych norm technicznych i funkcjonalnych, co utrudnia możliwość jego modernizacji i adaptacji do współczesnych potrzeb.

Biorąc pod uwagę powyższe dowody Minister ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia by omawiany obiekt znajdował się w stanie katastrofy budowlanej oraz by przeważająca część jego elementów konstrukcyjnych dotknięta była daleko posuniętą korozją, kwalifikującą obiekt wyłącznie do rekonstrukcji.

W świetle aktualnie obowiązującej doktryny konserwatorskiej translokacja zabytkowego obiektu, obejmująca likwidację znacznej części oryginalnego materiału budowlanego, jest działaniem o charakterze ostatecznym, dopuszczalnym w szczególnych przypadkach, gdy wyczerpane zostaną możliwości przeprowadzenia prac remontowo- naprawczych budynku in situ (czyli w miejscu).

Minister podniósł także, że brak zgodności obecnego stanu zabytku z warunkami technicznymi określonymi w ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy (w zakresie izolacyjności, akustyki itp.) nie może stanowić przesłanki przemawiającej za rekonstrukcją historycznego budynku. Organ konserwatorski nie ma obowiązku uwzględniania tego aspektu inwestycji. Organ ten zobligowany jest bowiem wyłącznie do przeanalizowania wpływu planowanych działań na zachowane wartości zabytkowe historycznego budynku.

Organ ochrony zabytków, biorąc pod uwagę podstawowe zasady przyświecające organom konserwatorskim określone w art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie widzi możliwości wyrażenia pozytywnej opinii odnośnie do inwestycji polegającej na tak daleko posuniętej ingerencji w oryginalną substancję zabytkową historycznej willi pochodzącej z lat 30. XX w., posiadającej wysokie walory architektoniczne.

W ocenie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego projektowane działania stałyby w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Przewidywany zakres robót w odniesieniu do budynku historycznej willi nie odpowiada określonej § 3 ust. 1 pkt 10 definicji przebudowy konserwatorskiej.

Stosownie do powyższego zapisu, pod ww. pojęciem należy rozumieć bowiem roboty budowlane polegające na przebudowie, rozbudowie lub nadbudowie budynków o cechach zabytkowych, w tym poprawą układu funkcjonalnego wnętrza, podsieniem standardu lokalu mieszkalnego lub usługowego [...], uwzględniające nawiązanie do pierwotnej formy architektonicznej w zakresie uzgodnionym z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W tym przypadku nie może być zatem mowy o rozbiórce obiektu i jego translokacji z zachowaniem jedynie części (i to bliżej nieokreślonej ilościowo) substancji materialnej.

Na terenie jednostki 11.MW, oznaczonej w powyższym akcie, obowiązuje (§ 7, ust. 1, pkt 4) zakaz rozbudowy i nadbudowy istniejących budynków, za wyjątkiem wynikających ze zmiany konstrukcji dachów oraz w wypadku budynków o cechach zabytkowych przebudowy konserwatorskiej. Planowana rozbudowa w zaproponowanej obecnie formie, jako niemieszcząca się w zakresie znaczeniowym przebudowy konserwatorskiej, jest zatem działaniem niedopuszczalnym. W § 7 ust. 1 pkt 5 powyższego planu wskazano, że łączna powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 60% powierzchni terenu inwestycji. Zapis ten należy interpretować jako ustalenie możliwości realizacji na omawianej posesji dodatkowej zabudowy bądź działań polegających na przebudowie konserwatorskiej zabytkowego obiektu willi. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, rozbudowa omawianego budynku i zmiana funkcji zabudowy na tej posesji z jednorodzinnej na wielorodzinną nie jest wykluczona, w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", niemniej jednak nie w formie zaproponowanej obecnie przez inwestora. Abstrahując od części inwestycji odnoszącej się wyłącznie do historycznego budynku, należy się także zgodzić z Miejskim Konserwatorem Zabytków w [...], że skala rozbudowy przedstawiona w załączonym projekcie dominuje nad willą z lat 30. XX w., stanowiąc dla niej optyczną konkurencję, co jest zjawiskiem bardzo niekorzystnym pod względem konserwatorskim.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że wziął pod uwagę złożoną do akt sprawy opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2015 r., sygn. [...], w której wyrażono pozytywne stanowisko dla translokacji obiektu willi [...] i jej rozbudowy. Dokument ten nie jest jednak wiążący ponieważ w dacie jego wydania ww. organ konserwatorski nie posiadał kompetencji do uzgadniania pozwolenia na budowę dla obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto organ ten, nabrawszy doświadczenia w sprawach dotyczących rozbudowy obiektów zabytkowych na terenie miasta [...], w zaskarżonym postanowieniu przedstawił odmienną opinię, zgodną ze stanowiskiem uprzednio wyrażonym przez Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] w postanowieniu z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. [...].

Minister stwierdził następnie, że z akt sprawy nie wynika, by organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zarzut naruszenia powyższego przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 05.11.2015 r., sygn. akt II SA/Ol 965/15). Inwestor nie wykazał, że w omawianym przypadku zaszła powyższa okoliczność. Ponadto strony niniejszego postępowania były informowane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] o planowanych terminach oględzin budynku. Inwestor miał zatem możliwość wypowiedzenia się co do nowego materiału dowodowego sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ocenił, że w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia autentycznej tkanki zabytkowej. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem inwestora. Organ zażaleniowy przedłożył jednak interes społeczny nad interes skarżącej, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do bardzo znaczącego uszczuplenia wartości zabytkowych willi [...], posiadającej istotne walory artystyczne, historyczne i naukowe, oraz stałaby w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...].03.2012 r. nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosło Przedsiębiorstwo Budowlano - Inwestycyjne "[...]" sp. z o.o. w [...].

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło: obrazę przepisu art. 39 ust. 3 i 4 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; obrazę przepisów §3 ust. 1. pkt. 10 i 11, §4 ust. 4, §7 ust. 1 pkt 4, 5, 8 aktu prawa miejscowego w postaci Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" (dalej MPZP) poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie lub wręcz niezastosowanie; naruszenie przepisu art. 3 pkt. 7a ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; obrazę przepisów art. 6, 7, 8, 9,10 k.p.a. , art. 77 §1 k.p.a. , 80 k.p.a. , art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez naruszenie w toku postępowania incydentalnego naczelnych zasad procedury administracyjnej, a to zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych, oparcie postanowienia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym w konsekwencji nieprzeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, wybiórczą, tendencyjną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności projektu budowlanego i stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], oparcie wydanego postanowienia na podstawach pozaustawowych. Zarzucono błędne ustalenie że projektowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, sporządzenie niezgodnego z wymogami prawa uzasadnienia, które nie wyjaśnia w sposób precyzyjny przesłanek na których organ oparł wydane orzeczenie, a także nie odnosi się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu skarżącej.

Skarżący wniósł o: - uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Zarzuty skargi nie są uzasadnione.

Sąd kontrolował rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy uzgodnienia przez organ konserwatorski projektowanej inwestycji polegającej na przebudowie i odbudowie konserwatorskiej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr ewid. [...] (budynek wraz z infrastrukturą), [...] (zjazd i przyłącz wodociągowy), [...], [...] i [...] (kanalizacja deszczowa) obr. [...] położonych w [...] przy ul. [...].

Jak stanowi art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zgodnie z treścią art. 4 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega, m.in., na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Z przepisu tego wynika, że organy ochrony zabytków mają obowiązek zapobiegania działaniom niekorzystnym dla zabytku.

Konserwator w myśl art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest organem wyspecjalizowanym i samodzielnie nawet bez potrzeby odwoływania się do opinii specjalistów jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić.

Sąd stwierdza, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez organy obu instancji dyspozycji przepisu art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wobec naruszenia wskazanego tam termin 30 dni na zajęcie stanowiska w sprawie wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia budowlanego.

Przepis stanowi, że konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

W sprawie niniejszej wniosek do organu konserwatorskiego w przedmiocie stosownego uzgodnienia inwestycji pochodził z dnia [...] stycznia 2015r., zaś wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2015r. Pierwsze orzeczenie organu pierwszej instancji zapadło w dniu [...] lutego 2015r., zatem z zachowaniem terminu, o którym mowa w ww. art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Wydanie orzeczenia przez organ pierwszej instancji, po uchyleniu wcześniejszego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a następnie po rozpatrzeniu zażalenia wydanie orzeczenia przez organ drugiej instancji nie wiąże się z terminem, o którym mowa w art. 39 ust 4 ustawy Prawo budowlane. W toku kontynuowania postępowania konstrukcja "milczącej zgody" z art. 39 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie może już znaleźć zastosowania, skoro organ wydając pierwsze postanowienie w terminie 30 dni, milczenie przerwał.

Bez wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia musi pozostać przywoływane przez skarżącego i określone prze niego "wstępne uzgodnienia projektu budowlanego" zawarte w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., któremu nie można przypisać wartości wiążącego orzeczenia w sprawie.

Organ w orzeczeniu formalnym zaprezentował stanowisko odmienne w pełni zaakceptowane przez organ drugiej instancji, orzekający w zaskarżonym postanowieniu. Sąd nie znajduje podstaw do oceny stanowiska Ministra jak chodzi o kompetencje osoby piastującej stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] w dacie dokonania nieformalnej, podkreślmy prawnie nie wiążącej oceny projektu z punktu widzenia konserwatorskiego.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że objęta projektem budowlanym inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentację Ministra w tym zakresie Sąd ocenia jako prawidłową, wyczerpującą i przyjmuje za własną.

Przywoływany przez skarżącego fakt, że wobec niezajęcia w ustawowym terminie stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Starosty [...] wydał decyzję o pozwoleniu na budowę uznając, że objęta projektem inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po czym decyzja nie została jednak doręczona wobec powzięcia wiedzy o orzeczeniach organów konserwatorskich - pozostaje bez wpływu na sądową ocenę zaskarżonego postanowienia. Analizowana w sprawie kwestia zgodności planowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała miejsce w aspektach związanych z ochroną zabytków.

Skarżący podkreślał, że w ramach inwestycji wykorzystane zostaną wyłącznie te elementy, które nadają się do dalszego wykorzystania, te zaś elementy, które ze względu na ich zniszczenie oraz niespełnianie minimalnych norm (konstrukcyjnych, pożarowych, akustycznych) jakim winny odpowiadać materiały budowlane stosowne w trakcie prowadzenia inwestycji nie zostaną wykorzystane a kwestia ta została w sposób obszerny przedstawiona w opinii konserwatorskiej dr Z. M. oraz w projekcie budowlanym.

Należy podzielić w powyższym kontekście stanowisko Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - brak zgodności obecnego stanu zabytku z warunkami technicznymi określonymi w ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy (np. w zakresie izolacyjności, akustyki itp.) nie może stanowić przesłanki przemawiającej za rekonstrukcją historycznego budynku. Nawet działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowych budynku, nie mogą, stanowić wartości nadrzędnych wobec interesu społecznego jakim jest ochrona zabytku.

Organ prawidłowo ocenił i wyczerpująco uzasadnił, że nie jest możliwa do zaakceptowania projektowana ingerencja w zabytek podkreślmy, tak daleko posuniętej ingerencja, w oryginalną substancję zabytkową historycznej willi pochodzącej z lat 30. XX w., posiadającej wysokie walory architektoniczne.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego co do powołania się Ministra na klauzulę generalną interesu społecznego, przy jednoczesnym niewskazaniu żadnej formy inwestycji akceptowalnej z punktu widzenia tego interesu oraz objętej ewentualną zgodą organów nadzoru konserwatorskiego.

Sąd podkreśla - ochrona zabytków prowadzić powinna do zrównoważonego rozwoju rodzimej zabudowy (wyważonego przenikania się przestrzeni współczesnej i zabytkowej) przy założeniu, że o wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim to, że są one przekazami określonych znaczeń (świadectwa). Chodzi bowiem o utrwalenie i przekazanie pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te obiekty w różnorodny sposób reprezentowanych. Tym samym w zależności od specyfiki zabytku oraz znaczeń mu przypisanych ochrona może wymagać zachowania go nawet w stanie nienaruszonym.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób w pełni przekonujący wykazał konieczność zachowania obiektu w stopniu który nie dopuszcza tak zasadniczej ingerencję w jego substancję. Zastrzeżenia dotyczące przedłożonego projektu zostały jasno określone i w pełni mogą posłużyć do opracowania przez inwestora innych rozwiązań uwzględniających konieczność zachowania obiektu, w szczególności ograniczenia radykalnej ingerencji.

Sąd ocenia, że w rozpatrywanej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób rzetelny wykazał brak podstaw do wydania uzgodnienia po myśli wnioskodawcy.

Zasada swobodnej oceny dowodów uregulowana w art. 80 k.p.a., pozwala organowi na dokonanie własnej oceny wartości poszczególnych dowodów. Minister nie przekroczył granice uznania administracyjnego. Podjął rozstrzygnięcie w oparciu o w pełni zindywidualizowana ocenę okoliczności sprawy. Wbrew zarzutom skargi organ odniósł się do przedłożonej przez stronę opinii dr. Z. M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., w wyczerpujący sposób przedstawił racje przemawiające za brakiem akceptacji dla projektu przedłożonego do uzgodnienia konserwatorskiego.

Wbrew zarzutom skargi w toku postępowaniu administracyjnego nie doszło do naruszenia zasady opisanej w art. 10 § 1 k.p.a. , które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Sąd, także w tym zakresie, ocenia jako prawidłową argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.