Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 893/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 24 lutego 2022 r. nr KKU-214/21 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 24 lutego 2022 r., nr KKU-214/21, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "Komisja", "KKU") działając na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej: "ustawa"), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. - uchyliła decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 13 września 2021 r., nr SPN.I.7532.427.2020.KD w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa własności nieruchomości i stwierdziła nieodpłatne nabycie na rzecz Gminy W., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] ([...]) jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0649 ha, nr [...] o powierzchni 0,0302 ha, nr [...] o powierzchni 0,3441 ha, nr [...] o powierzchni 21,9102 ha.

W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe, należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. - z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Wojewoda zaznaczył, że na nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, znajdowała się (i nadal istnieje do dnia dzisiejszego) infrastruktura kolejowa w postaci czynnej linii kolejowej relacji Warszawa - Tłuszcz wraz ze stacją osobową Wołomin. Stwierdził, że nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Wołominie z 15 czerwca 1994 r., sygn. akt I Ns 688/93. Jak wynika jednak z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów - według stanu archiwalnego na 27 maja 1990 r. - udostępnionego przez Starostę Wołomińskiego, przedmiotowe działki ewidencyjne pochodzą z dawnej działki nr [...] nieposiadającej urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, stanowiącej tereny kolejowe będące w użytkowaniu Polskich Kolei Państwowych - Centralnej Dyrekcji Kolei Państwowych. Status przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe - podniósł dalej Wojewoda – został określony w przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z art. 1 ww. rozporządzenia powierzono przedsiębiorstwu zarząd kolejami państwowymi oraz kolejami prywatnymi, znajdującymi się w zarządzie państwowym. Przepis art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zaś na mocy art. 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia cały majątek, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Oznacza to - argumentował dalej Wojewoda - że jeżeli przedmiotowe działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie [...] pozostawały w eksploatacji Polskich Kolei Państwowych to z mocy prawa powstał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. Organ I instancji wskazał także, że rozporządzenie z dnia 24 września 1926 r. zostało uchylone art. 48 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, której część dotycząca przedsiębiorstwa PKP została następnie zastąpiona przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Przepis art. 50 ust. 1 tej ustawy stanowił, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Wojewoda wskazał, że tytuł prawny Polskich Kolei Państwowych podlegał dalszym przekształceniom z mocy szczególnych przepisów prawa - art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach stanowiącego, że tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie tej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Następnie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły w zarząd tych jednostek. Taki stan prawny istniał w dniu 27 maja 1990 r.

W konsekwencji, w ocenie Wojewody, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie była zatem w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z tym przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. (to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) pozostawała własnością Skarbu Państwa w zarządzie przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Nie podlegała więc komunalizacji. Wojewoda dodał, że przyjmowanie, iż grunty, w stosunku do których PKP nie legitymuje się dokumentem wykazującym prawo tego przedsiębiorstwa, są zarządzane przez terenowe organy administracji publicznej z mocy art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest nietrafne z tego powodu, że nie dotyczy to gruntów oddanych w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 13 września 2021 r. wniosła Gmina W..

KKU, powołaną na wstępie decyzją z 24 lutego 2022 r., uchyliła decyzję organu I instancji i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] - o powierzchniach w niej wskazanych.

Komisja - powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -podkreśliła, że obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji jest ustalenie, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

KKU uznała, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przesłanka własności Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. jest bezsporna, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w Wołominie z 15 czerwca 1994 r., sygn. akt I Ns 688/93. Własność Skarbu Państwa nie była również kwestionowana przez żadną ze stron.

W odniesieniu do przesłanki "należenia" do rad narodowych bądź terenowych organów administracji terenowej stopnia podstawowego Komisja wskazała, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", toteż pojęcie to trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie należało faktycznie do określonych organów samorządowych. W ocenie KKU "należenie" mienia do danej rady narodowej jest kategorią prawną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej: "ustawa gruntowa.") grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te należały zatem do wspomnianych organów, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie zaś wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Według Komisji z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Jednocześnie KKU podkreśliła, że regulacje poprzedzające ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu.

Według KKU stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Wskazano tu na ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przepis ten według KKU potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia.

Komisja stwierdziła, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Żadnego z tytułów prawnych wskazanych w ww. art. 38 ustawy o gospodarce gruntami PKP nie przedstawiła. KKU podkreśliła, że prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

KKU wskazała ponadto, że w sprawie nie wystąpiły też przesłanki negatywne z art. 11-12 ustawy, a zatem wszystkie przesłanki komunalizacji zostały w niniejszej sprawie spełnione, przez co decyzja reformatoryjna znajduje swoje uzasadnienie.

Przywołano tu szeroko orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., w sprawie I OSK 2103/18 i jednobrzmiące tezy uchwał z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "skarżąca", "spółka", "PKP") zarzucając, że nieruchomość nie podlegała komunalizacji.

Spółka wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust.1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy przez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które, w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym.

Ponadto decyzji KKU, PKP zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. Nr 24, poz. 122) przez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności.

Według PKP zaskarżona decyzja narusza również art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 146) przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP, oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postepowania - Gmina W. - pismem procesowym z 5 lipca 2022 r., wniosła o odrzucenie skargi PKP. Gmina podkreśliła, że stroną w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w sprawie komunalizacji jest jedynie Gmina ponieważ tylko ona posiada w tym zakresie interes prawny. PKP nie była stroną tego postępowania, legitymuje się więc jedynie interesem faktycznym.

Na rozprawie w dniu 14 września 2022 r. uczestnik postępowania podtrzymał stanowisko oraz wniósł ewentualnie o oddalenie skargi, przedstawiając argumenty w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku uczestnika postępowania, PKP posiada interes prawny do wniesienia skargi na decyzję KKU z 24 lutego 2022 r. która została jej doręczona.

Istota zarzutów podniesionych w skardze polega na podważaniu stanowiska KKU o braku podstaw do wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji z uwagi na dysponowanie nią przez skarżącą spółkę.

Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wskazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Podkreślenia wymaga, że sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Zatem za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tej dacie ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami (...). Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym także na podstawie art. 87 ustawy o gospodarce gruntami (...), nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do zarządcy czy dysponenta.

Jak już wielokrotnie podniesiono w orzecznictwie, według art. 38 ustawy o gospodarce gruntami (...) dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany. Natomiast stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Stąd też sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, i 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi, prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stąd, przywoływany w skardze np. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, jako że spółka nie przedstawiła wymaganej przepisami decyzji wojewody – nie może stanowić przeszkody do komunalizacji ww. gruntu. Ta sama argumentacja ma zastosowanie do przywołanych w skardze ogólnych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP czy przepisów ustawy z 1981r. o przedsiębiorstwach państwowych, z tym zastrzeżeniem, że przywołane w skardze np. art. 38 ww. ustawy (dotyczący powołania dyrektora) nie mają w kontrolowanej sprawie żadnego znaczenia.

Skoro zatem w toku postępowania skarżąca nie wykazała przysługującego jej prawa do spornej nieruchomości, które w świetle obowiązujących wówczas i przywołanych przez organ przepisów wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, za niezasadne należało uznać opisane w skardze zarzuty co do niepodlegania ww. nieruchomości pod art. 5 ustawy. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że sporna nieruchomość podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.

Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.