Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1218/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2 , art. 18 par 1 pkt 6, art. 183 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 347/08 w sprawie ze skargi S. M. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 347/08, po rozpoznaniu skargi S. M. i J. F. , uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] wydane w przedmiocie warunków zabudowy terenu oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia 6 września 2005 r. B. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z garażami pod budynkami i usługami w parterach (tylko dla obsługi mieszkańców), położonej w P. przy ul. [...] na działkach o numerach geod. [...], obręb [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Prezydent Miasta P. ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., po rozpatrzeniu odwołań S. M. i J. F. , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi J. F. , wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 421/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2005 r. W ocenie Sądu decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2005 r. ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wydana została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. i zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 421/06, Prezydent Miasta P. ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego, składającego się z trzech budynków z usługami w parterach i garażami pod budynkami, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] z arkusza mapy 33 i na działce nr [...], z arkusza mapy 34, obręb [...], położonych przy ul. [...] w P. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu odwołań wyżej wymienionych stron, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Odrębne skargi o analogicznej treści do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli S. M. i J. F. , działając za pośrednictwem tego samego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargi Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008 r. Sąd połączył sprawy o sygn. akt: II SA/Po 347/08 (ze skargi S. M. ) i akt II SA/Po 348/08 (ze skargi J. F. ) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygn, akt II SA/Po 347/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że z faktu, iż obszar analizowany powinien być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika wniosek, iż z każdej strony tego terenu przedmiotowy obszar musi być zamknięty liniami granicznymi, a skoro obszar ten wyznaczyć należy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejsza niż 50 metrów, to niewątpliwie działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, powinna znajdować się pośrodku analizowanego obszaru, co do zasady w równej odległości od wszystkich jego granic - z ewentualnymi zwiększeniami tej odległości z niektórych stron obszaru, z uwagi na zasadę dobrego sąsiedztwa. Tymczasem akta sprawy nie zawierają informacji pozwalających na precyzyjne ustalenie faktycznej wielkości obszaru objętego badaniem.

Za front działki w rozumieniu § 2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia uznać należało zatem tę część terenu inwestycji, która przylega do ul. [...]. Określenie "projektowany wjazd - wyjazd" stanowi o głównym wjeździe na teren inwestycji w rozumieniu wspomnianego § 2 pkt 5. W żadnym razie za taki nie może być uznany wjazd określany jako "włączenie od ulicy [...]". Przemawia za tym nie tylko redakcja zapisu, ale także zawarte w decyzji organu I instancji stwierdzenie, iż w celu zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej niezbędna jest przebudowa kompleksowa (jezdni i chodnika) właśnie ul. [...] na odcinku od frontu działki objętej wnioskiem inwestora. W tym stanie rzeczy włączenie komunikacyjne z ul. [...] może być uznane za uboczny, wspomagający element infrastruktury komunikacyjnej.

Zdaniem Sądu już powyższej wykazane uchybienia powodują, że sporządzona analiza, a co z tym się wiąże, także i jej wyniki, nie mogły stanowić podstawy ustaleń w kontrolowanej sprawie. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a brak właściwego określenia granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu .

Ponadto organy wbrew obowiązkowi płynącemu z art. 61 ust.1-5 u.p.z.p. nie zbadały w niniejszej sprawie wszystkich elementów składających się na zabudowę i zagospodarowanie przestrzenne w obszarze, który objęły badaniem. Zdaniem Sądu nawet ewentualna zasadność przyjęcia w rozpatrywanej sprawie odstępstw od średnich wskaźników wymagała ich uprzedniego ustalenia, a także szczegółowego uzasadnienia dla przyjętych odstępstw od tych wartości. Takie wymogi nakładają na organ wskazane przepisy rozporządzenia. Ani analiza, ani też decyzja o warunkach zabudowy, nie zawierała rozważań w tym zakresie. Uniemożliwia to dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej. W istocie bowiem nieznane są motywy, którymi kierował się organ określając dla nowej zabudowy parametry i wskaźniki odbiegające od średnich wartości dotyczących istniejącej zabudowy. Za niedostateczne Sąd uznał także ustalenia co do linii istniejącej zabudowy na działkach obszaru analizowanego, a przez to rozważania w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy.

Według Sądu zwrócenia uwagi wymaga, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu zabudowy) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej ( por. Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, Warszawa 2005, op. cit. nb 2 - str. 500). Organy obydwu instancji rozstrzygając sprawę w oparciu o analizę, która nie odpowiadała stawianym jej wymogom, dopuściły się naruszenia nie tylko prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i przepisów §3 ust. 1 i 2, § 4, 5, 6,7 analizowanego rozporządzenia, ale także przepisów procedury administracyjnej zawartych w art. 7, 8, 11, 77§1, 80 k.p.a..

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ II instancji wbrew swemu obowiązkowi nie ustosunkował się w sposób właściwy do zarzutów odwołania i to pomimo pouczenia zawartego w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 421/06. W szczególności nie przedstawiło wyczerpującej argumentacji przeczącej zarzutowi odwołania, iż błędnie został zaznaczony obszar analizowany. Niewystarczające jest samo tylko zaprzeczenie twierdzeniom skarżących i stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przedmiotowy obszar został zakreślony prawidłowo. Wobec podniesionego zarzutu należało dokonać szczegółowych wywodów, co do wielkości frontu działki (terenu), przyjętego za podstawę wyznaczenia granic obszaru analizowanego, ze wskazaniem ulicy, do której przylega. Identycznie odnieść należy się do lakonicznego wywodu organu odwoławczego co do zgodności analizy urbanistycznej z przepisami rozporządzenia. Organ winien był rozważyć poszczególne parametry planowanej inwestycji w świetle odpowiednich norm, zastosowanie odstępstwa od średnika wskaźnika winno być należycie umotywowane z odniesieniem się do konkretnych ustaleń dotychczasowej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się zatem naruszenia art. 107§ 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że stwierdzone uchybienia wyczerpują przesłanki z art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z tych względów konieczne okazało się uchylenie obydwu wymienionych decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła B. Sp. z o.o., zarzucając:

1) nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania - 133 § 1 p.p.s.a., 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., 141 § 4 p.p.s.a., 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c., a w związku z powyższym w szczególności:

- nieprawidłowe przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie spornej decyzji wz miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- nieprawidłowe przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie spornej decyzji wz miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- błędne ustalenia faktyczne,

3) naruszenie prawa materialnego:

- naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako "PiZP", w szczególności poprzez jego błędną wykładnię z naruszeniem zasady wolności zagospodarowania i uprawnień właścicielskich,

- naruszenie art. 61 ust. 2, ust. 3, ust. 4, i ust. 5 PiZP - w szczególności poprzez ich błędne zastosowanie podczas, gdy zarzuty Sądu I instancji w ogóle nie odnoszą się do dyspozycji (zakresów regulacji) tych przepisów,

- naruszenie § 2 pkt 5) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. "w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" dalej jako "Rozporządzenie" - w szczególności poprzez ich błędną wykładnię z naruszeniem zasady wolności zagospodarowania i uprawnień właścicielskich - w szczególności błędne przyjęcie, że powyższe przepisy dla ustalenia odnośnika do ustalenia parametrów obszaru analizowanego nakazują brać pod uwagę tę część działki, gdzie znajduje się projektowany wjazd, podczas gdy z przepisu tego wynika, że punktem odniesienia ma być wjazd istniejący,

- naruszenie § 5 Rozporządzenia - w szczególności poprzez jego błędną wykładnię z naruszeniem zasady wolności zagospodarowania i uprawnień właścicielskich - w szczególności błędne przyjęcie, że każdorazowo w decyzji wz oraz załączonej do niej analizie należy przedstawiać szczegółowe rozważania, dlaczego biegły odstąpił od średnich wskaźników, podczas gdy powyższe przepisy Rozporządzenia nie wymagają aby decyzja wz w przypadku czynienia odstępstw od średnich wskaźników zawierała w tym względzie szczegółowe uzasadnienie, a domniemanie treści takiego uzasadnienia wynika wprost z ustawy, tj. że odstępstwa nie naruszają zasady dobrego sąsiedztwa i zastanego na analizowanym obszarze ładu urbanistycznego,

- naruszenie § 6 i § 7 Rozporządzenia - w szczególności poprzez jego błędną wykładnię z naruszeniem zasady wolności zagospodarowania i uprawnień właścicielskich

- naruszenie § 4 Rozporządzenia - w szczególności poprzez błędne jego niezastosowanie,

Mając na względzie powyższe zarzuty B. Sp. z o.o. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie w całości skarg wniesionych przez J. F. oraz S. M. a ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd II instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 188 p.p.s.a. umożliwiające wydanie wyroku reformatoryjnego, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że w toku niniejszego postępowania, na mocy wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 421/06 uchylona została pierwsza decyzja Prezydenta Miasta P. w przedmiocie warunków zabudowy na spornych działkach gruntu, z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], oraz utrzymująca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2006 r.. W wydaniu ww. wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r. (II SA/Po 421/06) - jako Sędzia sprawozdawca - uczestniczyła Sędzia WSA A. Ł. Pismem z dnia 4 grudnia 2008 r. B. Sp. z o.o. złożyła wniosek o wyłączenie ww. Sędziego z uwagi na wątpliwości, co do jego bezstronności. Powyższe Spółka umotywowała okolicznością, że Sędzia WSA A. Ł. , brała udział zarówno w wydaniu ww. wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r., jak i w postępowaniach w innych sprawach toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu z udziałem B. Sp. z o.o., w których zapadały wyroki niekorzystne dla Spółki (sprawy: sygn. akt II SA/Po 463/07 oraz sygn. akt II SA/Po 331/08). Wszystkie powyższe sprawy dotyczyły inwestycji na działkach, których dotyczy także niniejsze postępowanie. Wniosek o wyłączenie ww. Sędziego oddalony został na mocy postanowienia z dnia 11 grudnia 2008 r.

Tymczasem, zgodnie z dyspozycją art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Powyższą normą prawną należy rozumieć szeroko, z uwzględnieniem art. 45 konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do bezstronnego rozstrzygnięcia swojej sprawy. Uwzględniając konstytucyjną zasadę wynikającą z powyższego artykułu uznać należy, iż sędzia brał udział w postępowaniu przed bezpośrednio niższą bądź wyższą instancją w wydaniu zaskarżonego orzeczenia - w rozumieniu 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - także, gdy sędzia uczestniczył w wydaniu w tej samej sprawie wcześniejszego orzeczenia kasatoryjnego, niezaskarżonego do NSA. Za taką interpretacją art. 18 p.p.s.a. opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2008 r., II GSK 274/2008.

Pełnomocnik S. M. i J. F. w swych pismach procesowych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona w części zarzucającej nieważność postępowania przed Sądem I instancji.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej – p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia zaistnienia przesłanek nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mamy do czynienia w tej sprawie z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. bowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważnością tego postępowania.

Jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy, sędzia WSA A. Ł. jako sprawozdawca orzekała w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który na skutek skargi J. F. wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r., II SA/Po 421/06, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Następnie po wydaniu na skutek tego wyroku kolejnych decyzji sędzia również jako sprawozdawca orzekała w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r. będącym przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2007 r., wydane w przedmiocie warunków zabudowy terenu dotyczącej tej samej inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z garażami pod budynkami i usługami w parterach, położonej w P. przy ul. [...].

Przepis art. 18 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a. nie obejmuje wprost sytuacji jak miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten różni się od podobnego przepisu art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c. pominięciem zwrotu "w niższej instancji", co prowadzi do wniosku, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym z powodu brania udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia jest wyłączony sędzia, który orzekał w niższej instancji jak i wyższej instancji. Także tak rozumiany zakres wyłączenia sędziego z mocy prawa na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej nie prowadzi jeszcze do objęcia zakresem instytucji wyłączenia sędziego z mocy prawa omawianej konkretnej sytuacji.

Przepis art. 18 ustawy procesowej umiejscowiony jest w Rozdziale 5 poświęconym regulacjom dotyczącym wyłączenia sędziego. Instytucja ta - w aspekcie procesowym - ma gwarantować realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiającej prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W tym miejscu należy wskazać, że przywołany zapis Konstytucji RP stanowi odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: Konwencja). Już sama ranga powołanych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich.

Zasada obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu (Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego - Warszawa 2000, s. 119). Obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia orzeka dwukrotnie w sprawie, biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 683/08 oraz w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., II OSK 1110/08.

Natomiast należy w tym miejscu podnieść, że przepis art. 18 ustawy procesowej był już dwukrotnie przedmiotem oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005, nr 11, poz. 134) oraz z dnia 14 października 2008 r., SK 6/07, OTK-A 2008, nr 8, poz. 137). W uzasadnieniu pierwszego ze wskazanych orzeczeń istotne są rozważania odnoszące się do istnienia podstawy wyłączenia sędziego mającej inną naturę niż te należące do kategorii przesłanek bezwzględnych. Trybunał przyjął, że bezwzględne przesłanki wyłączenia to takie, których ocena nie może być uzależniona od konkretnych okoliczności danego postępowania. Funkcja tych przesłanek sprowadza się do automatycznego wyłączenia sędziego, w sytuacji wystąpienia którejkolwiek z nich, niezależnie od innych okoliczności danej sprawy. Powyższym orzeczeniem uznano, że art. 18 p.p.s.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Kolejnym orzeczeniem z dnia 14 października 2008 r. w sprawie SK 6/07 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd wyrażony w uzasadnieniu tego wyroku, antycypował Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z 19 kwietnia 2005 r., OSK 1491/04, LEX nr 166508, że przepis ten należy rozumieć nie tylko jako odnoszący się do sytuacji, gdy sędzia brał udział w postępowaniu przed niższą i wyższą instancją w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, ale i do sytuacji, gdy sędzia brał udział w wydaniu orzeczenia, a później bierze udział w wydaniu orzeczenia w sprawie ze skargi na kolejny akt mogący, w określonych warunkach, prowadzić do nadzwyczajnego postępowania w sprawie i do wzruszenia decyzji, której dotyczyło pierwsze orzeczenie. Sąd wskazał, że przez branie udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia należy rozumieć także sytuację, gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za uzasadnioną wykładnię art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia, które zapadło w okolicznościach mogących budzić uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności Sądu je wydającego. Skoro sędzia sprawozdawca orzekający w składzie w sprawie sygn. akt II SA/Po 421/06 zakończonej wyrokiem z 20 grudnia 2006 r. uchylającym zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, brał następnie (będąc również sędzią sprawozdawcą) udział w wydaniu orzeczenia z 9 kwietnia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 347/08, to zdaniem składu rozpoznającego skargę kasacyjną, mogą powstać zasadne wątpliwości, co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia. Wyrok zapadły w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, jak i wcześniejszy wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Po 421/06, dotyczą orzeczeń administracyjnych wydanych w zwykłych trybach postępowania. Nie można zatem automatycznie stwierdzić związku o charakterze równoznacznym z sytuacjami będącymi przedmiotem rozważań w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny 14 października 2008 r., SK 6/07. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę na powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., II GSK 274/08, jak również wyżej wskazany wyrok z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 683/08 oraz z dnia 8 lipca 2009 r., II OSK 1110/08, gdzie w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy uznano, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Reasumując dotychczasowe rozważania uznać należy, że stosowanie przepisu art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stawia Sąd przed koniecznością dokonania wykładni w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny z zasadą recypowaną z zapisów Konwencji i wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Bowiem Sąd stosując ustawę powinien w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni, tak, aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 20 listopada 1995 r., K. 23/95, OTK ZU 1995 nr 3, poz. 14; z 17 lipca 1996 r., K 8/96, OTK ZU nr 1996, nr 4, poz. 32; z 24 czerwca 1998 r., K 3/98, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 52). Wiąże się to ściśle również z wypracowaną w orzecznictwie ETPC i Trybunału Konstytucyjnego koncepcją obiektywnej bezstronności sędziowskiej, w myśl której istotne znaczenie dla oceny obiektywizmu Sądu ma zewnętrzny, społeczny odbiór zaistniałych okoliczności. W tym ujęciu instytucja wyłączenia sędziego, ma zapewniać także budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Postępowanie musi być zatem prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażania lekceważenia standardów zachowania bezstronności będącej przecież uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej.

Odmienność sytuacji będących przedmiotem rozważań w sprawie SK 6/07 od okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie, jest oczywista. Jednak wywody poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny w oparciu o relacje między zwyczajnym i nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie do zależności istniejących między dwoma trybami zwyczajnymi. Skład orzekający w niniejszej sprawie odwołując się do zapatrywań wyrażonych w uzasadnieniu powołanego w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 1 października 2008 r., II GSK 274/08 oraz wyroku NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 683/08 i 8 lipca 2009 r., II OSK 1110/08 wskazuje, że nie można z góry wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy nie zajdą przesłanki, które potraktować należałoby jako przesłankę wyłączenia sędziego.

Biorąc pod uwagę podniesione wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaistniała wskazana wyżej przesłanka nieważności postępowania podniesiona w skardze kasacyjnej. Nieważność powyższa obliguje Sąd do uchylenia wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wydanego wyroku w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu.

Mając na uwadze szczególne uzasadnione okoliczności, które wystąpiły w związku z uwzględnieniem wniesionej skargi, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.