Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1517/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 634/15 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. II SA/Gd 634/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżona decyzja wydana została w ramach wszczętego na wniosek J. S. z dnia 3 maja 1989 r. postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o powierzchni zabudowy 98,75 m2, realizowanego od 1989 r. bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...] w M., przy granicy z działką nr [...] i w odległości 34,32 m od granicy z ul. [...].

Decyzją z dnia [...] maja 1989 r., nr [...], wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku oraz nakazano inwestorowi J. C. przedłożyć w terminie do dnia 20 czerwca 1989 r. określone dokumenty. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Malborku z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę Elbląskiego decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...], nakazano J. C. rozbiórkę ww. budynku. Decyzje orzekające o rozbiórce zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. stwierdzającą ich nieważność, utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...] maja 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lutego 2004 r., sygn. akt IV SA 2567 i 2568/02, skargi M. S. i W. S. na ww. decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddalił.

Po prawomocnym wyeliminowaniu wyżej wymienionych decyzji nakazujących rozbiórkę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) – dalej jako "ustawa z 1974 r. – Prawo budowlane", nakazał J. C. dokonanie przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku. Organ uznał, że fakt wszczęcia sprawy w 1989 r. przesądza o konieczności jej rozpatrywania na podstawie przepisów ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane. Organ wskazał, że mimo wstrzymania robót, J. C. prowadził dalsze prace budowlane przy budynku, a także, iż inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] maja 1989 r., tj. nie przedłożył organowi nadzoru budowlanego wymaganych opracowań technicznych umożliwiających ewentualnie wydanie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Po rozpoznaniu odwołania J. C., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając wyrokiem z dnia 31 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 350/07, skargę J. C. na decyzję z dnia [...] marca 2007 r. stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy do ustalenia, kiedy w istocie zostały zakończone roboty budowlane, a w szczególności czy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Z akt wynika, że roboty budowlane były kontynuowane mimo ich wstrzymania ww. decyzją z dnia [...] maja 1989 r. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego ostateczną decyzją wydaną w 1989 r., opartą na przepisie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy budowie tego obiektu, to kwestia możliwości legalizacji bądź rozbiórki części budynku wybudowanego do 1 stycznia 1995 r. powinna być rozpatrywana wg przepisów ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane. Natomiast do kontynuacji budowy po dniu 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej powinny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1994 r. W takiej sytuacji dopiero orzeczenie na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. rozbiórki części obiektu budowlanego zrealizowanej po 1 stycznia 1995 r. umożliwi kontynuowanie uprzednio wszczętego postępowania przy zastosowaniu przepisów prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd zobowiązał organy do jednoznacznego i precyzyjnego wyjaśnienia, jakie roboty budowlane były wykonywane przed 1 stycznia 1995 r., a jakie po tej dacie. Sąd stwierdził, że w pierwszej kolejności przeprowadzić należy postępowanie dotyczące tej części obiektu, która była wybudowana samowolnie po 1 stycznia 1995 r. zmierzające bądź do jej legalizacji, bądź rozbiórki. Przeprowadzenie tego postępowania i orzeczenie rozbiórki tej części samowolnie wybudowanego obiektu pozwoli zaś na kontynuowanie uprzednio wszczętego postępowania, dotyczącego części wybudowanej przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Wyrokiem z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 719/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, aczkolwiek za trafny uznał zarzut dotyczący przedwczesnych wskazówek Sądu I instancji, co do tego, które przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w sprawie. Za niedopuszczalne uznał związanie organu przez Sąd co do zastosowania podstaw prawnych przyszłego rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji w sytuacji, gdy to od przyszłych ustaleń faktycznych zależy ich ocena prawna.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, nakazał inwestorowi dokonanie przymusowej rozbiórki budynku mieszkalnego. Organ ustalił, że budynek wraz z dachem został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. Wskazał, że pomimo wstrzymania decyzją z 1989 r. robót budowlanych, inwestor kontynuował roboty i do dnia 1 stycznia 1995 r. wykonał dach, jednakże nie przedłożył określonych w decyzji z [...] maja 1989 r. dokumentów. Organ stwierdził również, że budynek narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ został wybudowany na działce nr [...], która - zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta Malborka z dnia [...] marca 2012 r. o warunkach zabudowy - przeznaczona jest pod innego rodzaju zabudowę, tj. o mniejszych gabarytach i z usytuowaniem 1,5 m od granicy z działką nr [...], a także z dachem o innej geometrii. Powoduje to obligatoryjność orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] września 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy podzielił dokonane przez organ I instancji ustalenia w zakresie wybudowania obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., stwierdził jednak, że nietrafnie została zinterpretowana decyzja o warunkach zabudowy w aspekcie dopuszczalnego rodzaju zabudowy. Dotyczy ona bowiem inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a właśnie taki na działce nr 65 został wybudowany. Kwalifikacji tej nie zmienia okoliczność, że jego usytuowanie, wymiary czy geometria i pokrycie dachu nie są identyczne z podanymi w decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek inwestora dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku. Decyzja Burmistrza Miasta Malborka z [...] marca 2012 r. została wydana na potrzeby prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., a więc w przekonaniu organu odwoławczego nie może ona być wykorzystana w aktualnie toczącym się postępowaniu opartym na art. 37 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji powinien wezwać inwestora do przedłożenia aktualnej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla orzekania w przedmiocie samowoli popełnionej w warunkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowane z 1994 r.

Decyzja organu odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 762/14, na skutek skargi wniesionej przez M. S. i W. S. Sąd stwierdził brak podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i po dokonaniu oceny zebranych dowodów stwierdził, że inwestor wybudował przedmiotowy budynek w warunkach samowoli budowlanej do dnia wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., zaś okoliczności te nie były kwestionowane w złożonym przez inwestora odwołaniu. Z uwagi na fakt, że postępowanie zostało wszczęte i niezakończone pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Sąd za prawidłowe uznał rozpatrywanie sprawy na podstawie art. 37 tej ustawy.

Sąd zauważył ponadto, że w toku toczącego się od 1989 r. postępowania w sprawie samowoli budowlanej organ I instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. zobowiązał inwestora do złożenia decyzji w warunkach zabudowy z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i decyzje taką uzyskał (decyzja z dnia [...] marca 2012 r.). W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, nie ma znaczenia na jakiej podstawie zobowiązanie to zostało wydane, jako że w żadnym razie nie odnosi ono do treści decyzji o warunkach zabudowy. Ocena zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarówno w świetle aktualnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. (art. 48), jak i poprzedniej ustawy z 1974 r. (art. 37 ust. 1 pkt 1) odbywa się w taki sam sposób. Decyzja o warunkach zabudowy konkretyzuje bowiem, w stosunku do indywidualnie oznaczonego podmiotu, wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw, warunki zabudowy. W sytuacji zaś gdy na terenie, na którym dokonano samowoli budowlanej, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, inwestor ma prawo wykazać taką zgodność poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która wydawana jest wyłącznie na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zatem w aktach administracyjnych znajduje się, wydana na wniosek inwestora dotyczący warunków zabudowy dla istniejącego budynku, decyzja Burmistrza Miasta Malborka z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], o warunkach zabudowy to nie znajduje uzasadnienia ponowne zobowiązywanie inwestora do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej samowoli. To zaś powoduje, że nie było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W powyżej opisanych warunkach Sąd stwierdziły wydanie kontrolowalnej decyzji z dnia [...] września 2014 r. z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Malborku z dnia [...] czerwca 2014 r. o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenia stanu faktycznego w kwestii zakończenia budowy przedmiotowego budynku przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie są już sporne, a organ I instancji uznaniowo odstąpił od możliwości zastosowania restrykcji rozbiórkowej z tytułu niewykonania przez inwestora decyzji z dnia [...] maja 1989 r. określającej jakie czynności i zmiany lub przeróbki należy wykonać w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót. W zaistniałej sytuacji zbadanie lokalizacji obiektu budowlanego pod kątem przepisów art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. było celowe i konieczne.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego zachodzi okoliczność określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, albowiem znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że decyzja Burmistrza Miasta Malborka z dnia [...] marca 2012 r. o warunkach zabudowy dopuszcza możliwość realizacji na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w M. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej, nieprzekraczającej wskaźnika 20% powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (tu: ca 18%), jednak o innej charakterystyce w zakresie: usytuowania, linii zabudowy, liczby kondygnacji, wysokości, odległości od granicy działki, niż wykonany samowolnie budynek.

Organ odwoławczy uznał, że przez pojęcie "rodzaj zabudowy" należy rozumieć nie tylko funkcję użytkową obiektu budowlanego i wskaźnik zabudowy, lecz także pozostałe elementy charakterystyki obiektu: usytuowanie w relacji do granic działki, linię zabudowy, poziom zabudowy, wymiary, liczbę kondygnacji, formę architektoniczną. Stwierdzony stan faktyczny budynku objętego postępowaniem odbiega od ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie tego budynku nie ma możliwości wydania, w oparciu o art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Odsunięcie budynku na wymaganą odległość 1,50 m od granicy z działką nr [...] powodowałoby konieczność rozebrania jego części o tej szerokości na całej długości, ingerując w konstrukcję, natomiast spełnienie warunku zachowania "wysokości 2 kondygnacji" - rozebrania piętra obiektu. Taki zakres zmian i przeróbek doprowadziłby do powstania "bytu kadłubowego" pod względem konstrukcyjno-architektonicznym i użytkowym w odniesieniu do obecnej postaci budynku. Byłoby to przedsięwzięcie inwestycyjne wymagające sporządzenia projektu budowlanego i wykraczające poza istotę dopuszczalnych ustawowo zmian i przeróbek w budynku będącym przedmiotem postępowania naprawczego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. II SA/Gd 634/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę J. C. na opisaną powyżej decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2015 r. oddalił.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącego skargi M. S. i W. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2014 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 762/14, w którym to wyroku Sąd uchylił ww. decyzję, Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło w tym zakresie do naruszenia art. 67 § 5 w związku z art. 34 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchybienia te nie dotyczyły zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skoro odniosły się do doręczeń związanych z poprzednią decyzją organu odwoławczego, uchyloną przez Sąd wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 762/14. Sąd zaznaczył, że w sprawie II SA/Gd 762/14 J. C. występował w charakterze uczestnika postępowania, któremu doręczenia były dokonywane osobiście, albowiem w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie ustanowił on pełnomocnika procesowego. Zdaniem Sądu, zarzuty bezskuteczności doręczeń w postępowaniu sądowym prowadzonym pod sygn. akt II SA/Gd 762/14 powinny zostać podnoszone w ewentualnym środku zaskarżenia od wyroku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 762/14, nie zaś w skardze na obecnie zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane. Powołując się na zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a. Sąd uznał się związany oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 762/14, w którym wskazano, m.in., że na gruncie niniejszej sprawy decyzją konkretyzującą, w stosunku do inwestora, wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych ustaw, warunki zabudowy jest znajdująca się w aktach administracyjnych, wydana na wniosek inwestora, decyzja Burmistrza Miasta Malborka z dnia [...] marca 2012 r., nr [...].

Sąd stwierdził, iż wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], na której wybudował on samowolnie budynek mieszkalny, nie wyłącza możliwości stwierdzenia, czy teren ten jest przeznaczony pod zabudowę, czy też przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dla wykazania zgodności inwestycji zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę w warunkach art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane, w sytuacji, gdy dla terenu inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jedynym sposobem jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Po uzyskaniu tej decyzji możliwie jest zbadanie przesłanki przeznaczenia terenu pod zabudowę lub przeznaczenia pod zabudowę określonego rodzaju. Z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane wynika bowiem, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, by kiedykolwiek dla terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek obowiązywały przepisy planu miejscowego umożliwiające realizację tego typu zabudowy. W tych warunkach, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo badał, czy przedmiotowy budynek stanowi zabudowę o cechach opisanych w uzyskanej przez inwestora decyzji Burmistrza Miasta Malborka z dnia [...] marca 2012 r. o warunkach zabudowy. W przypadku postępowania legalizacyjnego, a więc dotyczącego budynku zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, analiza organu nadzoru budowlanego powinna bowiem polegać na stwierdzeniu, czy uzyskane przez inwestora po samowolnym wybudowaniu budynku warunki zabudowy mogą być uznane za spełnione w odniesieniu do parametrów wybudowanego budynku. Decyzja ta staje się zatem wzorcem, który samowolna zabudowa musi spełnić, aby mogła zostać zalegalizowana w prawem przewidziany sposób. Jeżeli wykonany samowolnie budynek nie spełnia wymogów uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy, a ich osiągnięcie nie jest możliwe poprzez dokonanie zmian i przeróbek, budynek taki podlega przymusowej rozbiórce. Nie można przy tym twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże inwestora wyłącznie co do przeznaczenia terenu, a nie wiąże co do poszczególnych parametrów zabudowy. Gdyby tak było, przepisy dotyczące ustalania warunków zabudowy, zawarte w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należałoby uznać za nie mające znaczenia dla ustalenia konkretnych wymagań dla określonej zabudowy. Przepisy tego rozporządzenia przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu rozumieją w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Przez określoną w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane przesłankę przeznaczenia terenu pod innego rodzaju zabudowę, należy – w sytuacji uzyskania przez samowolnego inwestora decyzji o warunkach zabudowy – rozumieć wykonanie obiektu budowlanego, który nie odpowiada wszystkim wymaganiom wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Wymagania te bowiem składają się na pojęcie rodzaju zabudowy, pod kątem którego należy oceniać parametry inwestycji wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Sąd dodał, że ocena samowoli budowlanej z perspektywy art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane powinna być dokonywana w oparciu o przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie wykonania samowoli budowlanej. Taka analiza dała wynik, z którego wynika, że przedmiotowy budynek nie spełniał wymogów sytuowania budynków określonych w § 12 rozporządzenia z 1980 r. w sprawie warunków technicznych. Sytuowanie budynków mieszkalnych wolno stojących na granicy działek nie było dopuszczalne, bowiem przepis § 13 ww. rozporządzenia dopuszczał możliwość sytuowania bezpośrednio przy granicy działki wyłącznie budynków gospodarczych, przy jednoczesnym spełnieniu warunków opisanych w § 13 ust. 1, ust. 2 i § 14 tego rozporządzenia. Ponadto wykonanie budynku częściowo na nieruchomości, do której inwestor nie posiadał tytułu prawnego, co ma miejsce w przypadku przedmiotowego budynku, należy uznać za samowolne jej zajęcie, które obliguje organy do zastosowania art. 37 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane.

Sąd zauważył ponadto, że w budynku będącym przedmiotem postępowania mogłyby zostać wykonane ewentualne zmiany i przeróbki, o ile po ich wykonaniu budynek spełniałby zarówno wymogi wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2012 r., jak również odpowiadał przepisom techniczno-budowlanym aktualnie obowiązującym. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organu odwoławczego, że przedmiotowy budynek tych wymogów i warunków nie spełnia, a ewentualne zmiany i przeróbki nie mogłyby – z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji - doprowadzić do powstania budynku, który spełniałby w sposób prawidłowy funkcje użytkowe.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez J. C. skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok z 3 lutego 2016 r. II SA/Gd 634/15 w całości podnosząc zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 67 § 5 w zw. z art. 34 p.p.s.a. przejawiające się tym, że prawidłowo umocowany pełnomocnik skarżącego nie został poinformowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku o wniesieniu skargi na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2014 r. nr [...],

2) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w ww. przepisie, tj. że budynek jednorodzinny będący przedmiotem postępowania w świetle decyzji Burmistrza Miasta Malborka z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy, znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę.

W oparciu o przywołane podstawy kasacyjne, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztu postępowania według norm przepisanych, bądź stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

W piśmie procesowym złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 2 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w imieniu skarżącego oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Wprawdzie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 67 § 5 w zw. z art. 34 p.p.s.a. skarżący określił jako wadliwość, która powinna zostać rozważona w kontekście art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., niemniej pogląd ten jako oczywiście nieuprawniony musiał zostać w całości odrzucony. Do pozbawienia faktycznej możności obrony swoich praw nie doszło bowiem w postępowaniu przed Sądem I instancji, ile skarżący łączy je z niedoręczeniem odpisu skargi M. S. i W. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2014 r. oraz niezawiadomieniem o terminie rozprawy ustanowionego pełnomocnika w postępowaniu zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r. sygn. II SA/Gd 762/14. Przy tak formułowanym zarzucie skarżący najwyraźniej nie dostrzega istotnej różnicy pomiędzy naruszeniem przepisów procesowych dotyczących zasad doręczania pism sądowych, którego mógłby dopuścić się Sąd I instancji a naruszeniem, które należy przypisać Sądowi, który w odrębnym postępowaniu sądowym, aniżeli to, które jest aktualnie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygał legalność innego rozstrzygnięcia administracyjnego. Tego rodzaju różnicę bez wątpienia mieć na uwadze jednak należy. Wprawdzie zgodzić się trzeba z wnoszącym skargę kasacyjną, iż pomiędzy zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji a wskazywanym prawomocnym wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. zachodzi ścisła zależność wynikająca z dyspozycji art. 153 p.p.s.a., niemniej fakt, iż Sąd I instancji był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zamieszczonymi w innym wyroku nie oznacza, że dostrzegana w tym wyroku przez skarżącego wadliwość niejako przenosi się i obciążą również kontrolowane orzeczenie z dnia 3 lutego 2016 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że zasadniczą konsekwencją prawomocności wyroku jest przyjęcie domniemania jego prawidłowości pod względem prawnym i faktycznym. Wprawdzie jest to domniemanie wzruszalne, jednakże podważenie prawidłowości takiego orzeczenia sądowego może się odbywać wyłącznie w przewidzianej prawem procedurze sądowej. Skoro zatem skarżący jest zdania, że ustanowienie pełnomocnika w sprawie administracyjnej swoją skutecznością obejmowało również doręczanie pism sądowych jego pełnomocnikowi w postępowaniu prowadzonym w sprawie ze skargi na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., przez co wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r. sygn. II SA/Gd 762/14 jest obarczony wadą, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., właściwą i – co należy podkreślić - wyłączną drogą do potwierdzenia tego rodzaju zarzutu jest skarga o wznowienie postępowania sądowego (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.). Takie właśnie wskazanie Sąd I instancji zresztą zawarł w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, trafnie stwierdzając, że jeżeli skarżący przyjmuje, że doręczenia dokonywane jemu osobiście a nie ustanowionemu pełnomocnikowi były nieskuteczne, powinien ten zarzut podnieść w innym trybie mającym na celu ocenę prawidłowości wyroku z dnia 20 maja 2015 r., nie zaś w skardze na zaskarżoną decyzję. Przypisywana prawomocnemu wyrokowi przez stronę wada prawna nie ma wpływu na istnienie po stronie organów ponownie rozpoznających sprawę obowiązku kierowania się przy rozstrzyganiu sprawy oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2015 r., skoro nie został on wyeliminowany z obrotu prawnego i obowiązuje.

Konsekwencją powyższego jest konieczność przyjęcia, że podniesiony w niniejszej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 67 § 5 w zw. z art. 34 p.p.s.a. jako odnoszący się do innego orzeczenia sądowego aniżeli zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był uznać za nieskuteczny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza jednocześnie, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez dopuszczenie się przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W świetle powołanego przepisu, obiekt budowlany wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że, co do zasady, przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy to przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Jedynie w niektórych przypadkach w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce.

Należy przyjąć, że powyższa wykładnia pozostaje niesprzeczna ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawartym w wyroku z dnia 20 maja 2015 r., którym to stanowiskiem Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego był związany w rozpoznawanej sprawie na zasadzie art. 153 p.p.s.a., jak również jego treść powinna zostać uwzględniona przez Sąd kontrolujący zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2015 r. W powołanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w sytuacji gdy na terenie, na którym dokonano samowoli budowlanej, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, inwestor ma prawo wykazać zgodność obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która wydawana jest na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie na wniosek skarżącego Burmistrz Miasta Malborka decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla istniejącego budynku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej, jego zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. powinna zostać oceniona w oparciu o treść tego rozstrzygnięcia.

Powyższe prowadzi do wniosku, że nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż w sprawie Sąd I instancji naruszył art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jeżeli orzeczony nakaz rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynikał z ustalenia, że obiekt ten nie spełnia warunków zabudowy terenu wiążąco określonych w przywołanej decyzji Burmistrza Miasta Malborka z dnia [...] marca 2012 r. Należy przy tym zgodzić się z poglądem Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazuje on, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże inwestora nie tylko co do przeznaczenia terenu, ale również w odniesieniu do poszczególnych parametrów dopuszczalnej zabudowy. Podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ustawodawca uczynił zgodność obiektu budowlanego z "przepisami o planowaniu przestrzennym". Realizacja tego celu nie jest zaś możliwa w razie dostosowania nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego wyłącznie w zakresie wąsko rozumianego rodzaju zabudowy. Cechami zabudowy i zagospodarowania terenu są w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy, jak też intensywność wykorzystania terenu. Z tego względu Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że przez określoną w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przesłankę przeznaczenia terenu pod innego rodzaju zabudowę, należy – w sytuacji uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy – rozumieć wykonanie obiektu budowlanego, który nie odpowiada wszystkim wymaganiom wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Wymagania te składają się bowiem na pojęcie rodzaju zabudowy, pod kątem którego należy oceniać parametry inwestycji wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tym samym wydanej decyzji o warunkach zabudowy, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, nie można uznawać za potwierdzającą zgodność samowolnie wybudowanego budynku z przywołanymi przepisami tylko z tego powodu, że przedmiotowa decyzja formalnie dopuszcza możliwość realizacji na terenie działki nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej.

Należy przypomnieć, że ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji, a niezakwestionowane w skardze kasacyjnej, wskazywały na to, że sporny budynek posiada kondygnację przyziemia, parteru i piętra, co nie spełnia wymogu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnych dwóch kondygnacji. Doprowadzenie budynku do zgodnego z prawem usytuowania względem granic z działkami sąsiednimi wymagałoby wykonania robót budowlanych polegających na odsunięciu ściany bez otworów od strony działki nr [...] o 1,5 m (dla zachowania warunków zabudowy określonych w decyzji z dnia [...] marca 2012 r.), ściany z otworami okiennymi od strony działki nr [...] o 3 m (dla zachowania przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Tego rodzaju prace spowodowałyby częściową likwidację budynku do przekrojów pionowych przebiegających w świetle wszystkich pomieszczeń budynku z każdej jego strony, w tym garażu na parterze budynku oraz pomieszczenia łazienki na piętrze, a także do przekroju przebiegającego przez ciąg komunikacyjny (schody). Natomiast dach budynku dla spełnienia wymogów decyzji o warunkach zabudowy musiałby zostać wykonany na nowo w celu zachowania minimalnego kąta nachylenia połaci dachowych 45° (obecnie 22° i 25°) i rodzaju pokrycia ceramicznego (obecnie blaszane). Wreszcie, na co zwrócił uwagę Sąd, szerokość elewacji frontowej, wynoszącą obecnie 8,95 m, należałoby zmniejszyć do maksymalnej ujętej w decyzji o warunkach zabudowy tj. 7,45 m, przy czym wartość ta została w decyzji określona przy założeniu, że w ścianach budynku od strony działek nr [...] i [...] nie ma otworów okiennych (odległość 1,5 m od granicy tych działek), podczas gdy istniejący budynek posiada otwory okienne od strony granicy z działką nr [...].

W świetle tychże ustaleń faktycznych ocena popełnionej samowoli budowlanej z perspektywy art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy– Prawo budowlane z 1974 r. nakazywała przyjąć, że budynek objęty nakazem rozbiórki znajduje się na terenie, który jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Ponieważ skarżący nie podważył towarzyszącego temu zapatrywaniu poglądu, zgodnie z którym ewentualne roboty budowlane mające na celu dostosowanie budynku do stanu zgodnego z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta Malborka z dnia [...] marca 2012 r. doprowadziłyby do powstania obiektu, który nie mógłby racjonalnie funkcjonować pod względem konstrukcyjno-architektonicznym i użytkowym, zasadnym było rozstrzygnięcie o nakazaniu rozbiórki.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.