Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 140/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 136,137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania L. W., M. A., L. A., K. A., M. A. i K. A. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r., w której orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. w [...] , przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], której stan prawny uregulowany został w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy.

Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1988 r. Rep. [...] Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości położonej w W. w [...] przy ul. [...] oznaczonej wówczas jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości uregulowany został w księdze wieczystej KW nr [...]. Jako zbywcy wskazani zostali L. W. i E. A. Tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości wynikał z treści aktu własności ziemi wydanego w dniu [...] grudnia 1975 r. przez Urząd W. oraz z treści postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego W. M. z dnia [...] marca 1988 r. Zgodnie z zawiadomieniem wydanym przez Państwowe Biuro Notarialne w W. (Dz. Kw. [...]) z dnia [...] sierpnia 1988 r. w księdze wieczystej KW nr [...] nieruchomość rolna zabudowana o pow. [...] m2 położona w W. przy ul. [...] stanowiła własność E. A. do 3 /4 części i L. W. do 1/4 części.

Decyzjami Prezydenta W. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] grudnia 1976 r. przewidziano, że na przedmiotowej nieruchomości zostanie zrealizowana inwestycja polegająca na budowie dzielnicy mieszkaniowej [...] wraz z zespołem ulic. Podstawę prawną do nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowego gruntu na warunkach wywłaszczenia stanowił art. 53 ust. 2 i art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985r. Nr 22, poz. 99 ze zm.).

Organ odwoławczy wskazał, iż stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi fragment nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Przedmiotowy grunt występował również w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydenta W. zaznaczono, iż nieruchomości objętej zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1988 r. umową odpowiadają aktualne działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] (w dniu wywłaszczenia działka nr [...] z obrębu [...]) oraz działki nr [...] z obrębu [...] (w dniu wywłaszczenia działka nr [...] z obrębu [...]).

Po raz pierwszy z wnioskiem o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1988 r. położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] L. W. wystąpiła w piśmie z dnia 9 stycznia 1992 r. Wniosek został ponowiony w piśmie z dnia 21 maja 1992 r., przy czym został on poparty przez S. A., L. A. i M. A. (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego W. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] grudnia 1991 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłym E. A. nabyli na podstawie ustawy M. A., S. A., L. Z. A. i L. W. (z d. A.) w 1/ 4 części każde z nich.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzekł o zwrocie na rzecz L. W. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie do Wojewody [...] złożył Zarząd Gminy W. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewoda [...], decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] stycznia 1993 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Od rozstrzygnięcia organu odwoławczego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. W. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA 963/94 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r.

Z uzasadnienia przywoływanego rozstrzygnięcia wynika, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona, lecz zbyta na rzecz Skarbu Państwa umową cywilno - prawną zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1988 r. W ocenie NSA pomimo, iż wskazany w treści aktu notarialnego cel nabycia dawałby podstawę do wywłaszczenia to okoliczność, iż nieruchomość nie została wywłaszczona, lecz zbyta wyklucza możliwość dochodzenia jej zwrotu na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przy czym dla oceny tej nie ma znaczenia okoliczność, czy zbycie nastąpiło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego czy w jego trakcie. Rozwiązanie umowy cywilnoprawnej zawartej w trybie ogólnym może zaś w ocenie Sądu nastąpić jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym, zaś materialnoprawnej podstawy do wystąpienia z takim powództwem należy upatrywać w przepisach zawartych w kodeksie cywilnym.

Wnioskiem z dnia 21 lutego 2005 r. L. W. wystąpiła o zwrot niezabudowanej części nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Podstawę prawną do wystąpienia z kolejnym wnioskiem stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W toku postępowania Prezydent W. ustalił, iż powyższa nieruchomość stanowi własność W. i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. przekazał przedmiotowy wniosek organowi wyższego stopnia - Wojewodzie [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Wojewoda [...] wyznaczył inny podległy sobie organ - Starostę Powiatu G. jako właściwy do rozpoznania sprawy.

Starosta Powiatu G. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha (dawna działka nr [...] z obrębu [...]) z uwagi na fakt, iż nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta W., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. W. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 714/07, sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta W., Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w części określającej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania, określając jednocześnie jej wysokość na [...] zł. W pozostałej części (t.j. w części orzekającej o zwrocie na rzecz L. W. nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...]) organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.

Od rozstrzygnięcia Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent W.

Wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 70/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Skargę kasacyjną od rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W., które następnie cofnęło skargę kasacyjną, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1692/09 umorzył postępowanie w sprawie.

W dalszej części uzasadnienia, Wojewoda [...] wskazał, że wnioskiem z dnia 22 grudnia 2011 r. L. W. wystąpiła o zwrot części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² , dawniej stanowiącej cześć działki nr [...] z obrębu [...] w trybie w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W piśmie z dnia 24 lutego 2012 r. do wniosku L. W. przyłączyli się M. A., L. A., K. A., M. A. i K. A. (spadkobiercy po E. A. i S. A.).

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent W. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (dawniej jako część działki ewidencyjnej, której stan prawny uregulowany został w księdze wieczystej nr [...]).

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli L. W., M. A., L. A., K. A., M. A. i K. A. Stanowisko skarżących zostało doprecyzowane w piśmie z dnia 15 lipca 2013 r., z którego treści wynika, iż zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym nie kwestionują oni braku możliwości wydania decyzji o zwrocie na ich rzecz przedmiotowego gruntu. Powodem wniesienia odwołania jest okoliczność zaniechania ustalenia przez Prezydenta W., czy nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 powyższej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji i wywłaszczeniowej. Przywoływany przepis formułuje generalną zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie, że przesłanka zbędności nie zaistniała uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości.

Natomiast w art. 137 powyższej ustawy ustawodawca zawarł zamknięty katalog okoliczności, w których wywłaszczona nieruchomość może zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z jego brzmieniem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część.

Organ odwoławczy wskazał, że zakres przedmiotowy nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami został określony w art. 216 przywoływanej ustawy poprzez wskazanie zamkniętego katalogu aktów prawnych lub poszczególnych przepisów ustaw na podstawie, których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bądź nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa albo gminę. Zgodnie z brzmieniem art. 216 ust. 2 pkt 3 przepisy rozdziału 6 działu III powyższej ustawy stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

W tym miejscu Wojewoda [...] podzielił zaprezentowane przez Prezydenta W. stanowisko, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie występuje przeszkoda dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zarówno decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r., jak i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA 963/94 zostały wydane w odmiennym stanie prawnym, pod rządami nieobowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przedmiotem zaś pozostałych przywoływanych w uzasadnieniu niniejszej decyzji rozstrzygnięć organów administracji i sądów był grunt oznaczony dawniej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], zaś nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania stanowi fragment dawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Jak podkreślił organ drugiej instancji kluczowe znaczenie dla możliwości wydania rozstrzygnięcia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżących ma okoliczność, iż aktualnie nie stanowi ona własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie umowy zamiany zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Miasto W. przekazało własność przedmiotowego gruntu, oznaczonego wówczas jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (obecnie jako działka nr [...] z obrębu [...]) w zamian za inną nieruchomość należącą do [...]. Zamiana nastąpiła w celu wybudowania przez [...] na działce nr [...] z obrębu [...].

Zamiana nieruchomości nastąpiła w wyniku realizacji uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. W dacie zawarcia umowy zamiany, postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostało zakończone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. (znak: [...]), w uzasadnieniu której powołano się na stanowisko Sądu Najwyższego zawartym w uchwale z dnia 24 września 1992 r. (sygn. akt III-AZP-11/92), gdzie stwierdzono, że dla spraw w których zachodzi okoliczność, iż poprzedni właściciel, zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127), wyłączona jest możliwość dochodzenia jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 powołanej ustawy. Podkreślił przy tym należy, że wyrokiem z dnia 22 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA 963/94 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r.

Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 powyższej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie ma ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Nie jest to negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości. Przepis ten wygasił roszczenia o zwrot w odniesieniu do nieruchomości sprzedanych lub oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy. Skutkiem tego jest bezprzedmiotowość postępowania o zwrot i umorzenie postępowania o zwrot i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowego. W tym miejscu organ odwoławczy powołał się na literaturę przedmiotu - S. Kalus, G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami", Warszawa 2012, str. 1064) oraz liczne orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. (sygn. akt I SA 1539/99), wyrok NSA z 25 stycznia 2000 r. (sygn. akt I SA 276/99 - opubl. OSP 2001, nr 5, poz. 80), wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r. (sygn. I OSK 409/05), wyrok NSA z dnia 22 marca 2006 r. (sygn. akt I OSK 651/05), wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Lu 563/08), wyrok WSA w Białymstoku z 16 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Bk 828/08), wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1122/08), wyrok WSA w Gliwicach z 4 września 2009 r. (sygn. akt II SA/Gl 423/09), wyrok NSA z 7 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 1673/09), wyrok WSA w Gdańsku z 5 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 559/11), wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 475/11).

Wojewoda [...] powołując się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 336/10) wskazał, że utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, z uwagi na ustanowienie na niej prawa użytkowania wieczystego, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia, bowiem dokonywane na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, nie jest to prawnie możliwe. Trzeba, zatem z tego względu przyjąć, że w takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, gdyż przestała istnieć możliwość przyznania stronie prawa do tej nieruchomości.

Organ drugiej instancji podkreślił jednocześnie, że w niniejszej sprawie rozporządzenie prawem własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło już po dniu 31 grudnia 1997 r., zatem zaistniały stan faktyczny nie jest objęty hipotezą normy zawartej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego nie jest to równoznaczne z przyjęciem założenia, iż organ administracji zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 powyższej ustawy, a w razie stwierdzenia, że istnieją przesłanki zwrotu nieruchomości obowiązany jest do zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania administracyjnego do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych sprawy własności przedmiotowej nieruchomości.

Odnośnie przywołanego powyżej zagadnienia wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1670/12. W uzasadnieniu przywoływanego rozstrzygnięcia podkreślono, iż "art. 100 § 1 kpa nie przyznaje sam przez się organowi administracji publicznej zdolności sądowej, (art. 64 kpc), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. "Samo zatem prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot części nieruchomości niegdyś wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do występowania do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. I OSK 2049/11). W ocenie Wojewody [...] nie ulega wątpliwości, że w zaistniałym stanie faktycznym organy administracji publicznej pozbawione są rzeczywistej możliwości zakwestionowania w przewidzianym prawem trybie ważności umowy zamiany zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium [...]z dnia [...] czerwca 1999 r.

Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu stanowiska zgodnie, z którym jedynie w postępowaniu administracyjnym możliwe jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to Wojewoda [...] wskazał, że prowadzenie w niniejszej sprawie długotrwałego i skomplikowanego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy przedmiotowy grunt stał się zbędny dla realizacji celu publicznego w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami byłoby niecelowe - ustalenia organów administracji w tym zakresie nie są bowiem wiążące dla sądu powszechnego, a jako takie stałoby w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 kpa zasadą szybkości i prostoty postępowania będącej jedną z naczelnych dyrektyw leżących u podstaw procedowania przez organy administracji.

Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury wyrażonym w najnowszym orzecznictwie okoliczność, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie dysponuje tytułem prawnym do wywłaszczonej nieruchomości jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podsumowując organ odwoławczy powołał się na wyrok z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt l SA/Wa 1359/13, w którym Wojewódzki Sąd w Warszawie zaznaczył, iż opisana powyżej sytuacja "powoduje, że organy nie mają przesłanek do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem ustalenia w tym przedmiocie nie będą miały żadnego wpływu na treść merytoryczną decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie może przy tym służyć jedynie dokonywaniu ustaleń i gromadzeniu dowodów na poczet innych potencjalnych postępowań, czy to o charakterze administracyjnym, czy to cywilnym. Przy ustaleniach organu, co do negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości z uwagi na brak tytułu prawnego Skarbu Państwa czy też właściwej jednostki samorządu terytorialnego, do takiej roli sprowadzałoby się prowadzenie postępowania w kierunku badania przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, iż w takiej sytuacji organy administracji winny wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, nie zaś o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości".

Organ odwoławczy wskazał, iż w doktrynie prawa administracyjnego wyrażany jest również pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy nieruchomość została sprzedana (oddana w użytkowanie wieczyste) po 31 grudnia 1997 r., to w praktyce, jeżeli nabycie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, również skutkuje negatywną przesłanka do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, skutkującą wydaniem decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (tak m. in. M. Gdesz [w:] S. Kalus, G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami" Warszawa 2012, str. 1066).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. A. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r., zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 80 kpa poprzez wydanie decyzji bez dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisał szczegółowo stan faktyczny i prawny sprawy. Podkreślił, że zbycie na rzecz parafii nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nastąpiło już za rządów Konstytucji RP z 1997 r., która gwarantuje szczególną ochronę przed wywłaszczeniem. Według obecnie obowiązującego rozumienia celu publicznego budowa mieszkań spółdzielczych celem publicznym nie jest, a nieruchomości zbyte aktem notarialnym na cele publiczne, należy uznać za nieruchomości wywłaszczone.

Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym podkreśla się, że okoliczność wyzbycia się nieruchomości nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot.

Podsumowując skarżący wskazał, że w przeciwieństwie do drogi administracyjnej, postępowanie sądowe nie jest bezpłatne, a zmuszanie osoby, która została w przeszłości zmuszona do niekorzystnego rozporządzenia mieniem do tego, by ponosiła koszty wyjaśnienia kwestii czy należy się jej zwrot nieruchomości jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

W niniejszej sprawie nie występowała przeszkoda, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa dla wydania przez organy administracji merytorycznego rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został utrwalony pogląd, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w drodze cywilnoprawnej na cel uzasadniony wywłaszczeniem stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 650/07, z dnia 10 lutego 2010 r., I OSK 635/10, z dnia 16 lutego 2011 r. I OSK 582/10). W wyroku z dnia 20 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 32/12 wskazał, że nie jest wykluczone, że osoba, której odmówiono zwrotu nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami, będzie mogła je odzyskać na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko powyższe wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1277/09, kwestionując tożsamość sprawy zakończonej decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. ze sprawą prowadzoną na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. Sąd wyjaśnił, że tożsamość sprawy zachodzi wówczas, jeżeli w sprawie występuje ten sam podmiot (podmioty), dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Pojęcie "ten sam stan prawny" należy przy tym rozumieć jako treść przepisów prawnych, a nie ich wykładnię dokonywaną przez judykaturę czy też piśmiennictwo. W tym sensie nie zachodziła ciągłość regulacji prawnej wspomnianych ustaw, skoro w odmienny sposób regulowały one przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a co więcej, ustawa z 1997 r. wprowadziła w art. 137 ust. 1 pojęcie zbędności nieruchomości, która nie była znana ustawodawstwu poprzedniemu.

Bezsporne jest w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona wówczas jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] po jej wywłaszczeniu została na podstawie umowy zamiany zawartej w formie aktu notarialnego Repertorium [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. przekazana na własność, (obecnie jako działka nr [...] z obrębu [...]) w zamian za inną nieruchomość należącą do [...]. Zamiana nastąpiła w celu wybudowania przez [...] na działce nr [...] z obrębu [...].

Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli nie jest możliwe. O zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a przeniesieniem prawa własności na inny podmiot wielokrotnie wypowiadano się w doktrynie i orzecznictwie, wskazując, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. umowy zamiany własności nieruchomości. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

Okoliczność czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy w przypadku utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa bądź gminę, na skutek ustanowienia na niej użytkowania wieczystego (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1687/96).

Nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych tj. przed sądem powszechnym naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia lub oddania jej w użytkowanie wieczyste.

Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 ugn).

Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z ww. warunków.

Utrata przez Skarb Państwa lub gminę prawa dysponowania wywłaszczoną nieruchomością, zwłaszcza jeśli prawo to stało się następnie przedmiotem obrotu prawnego - z uwagi na zamianę własności nieruchomości, w istocie rzeczy skutkuje tym, że przestaje istnieć nieruchomość, w stosunku do której można - co do zasady – orzec o jej zwrocie. Wszelkie ustalenia bowiem, dokonywane na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają w takim przypadku znaczenie tylko teoretyczne. Nawet przy ustaleniu, że żądanie zwrotu nieruchomości, z uwagi na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest uzasadnione, to z uwagi na fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego (w niniejszej sprawie zamiany własności nieruchomości), nie jest to prawnie możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka sytuacja powoduje, że organy nie mają przesłanek do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem ustalenia w tym przedmiocie nie będą miały żadnego wpływu na treść merytoryczną decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie może przy tym służyć jedynie dokonywaniu ustaleń i gromadzeniu dowodów na poczet innych potencjalnych postępowań, czy to o charakterze administracyjnym, czy to cywilnym. Przy ustaleniach organu, co do negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości z uwagi na brak tytułu prawnego Skarbu Państwa czy też właściwej jednostki samorządu terytorialnego, do takiej roli sprowadzałoby się prowadzenie postępowania w kierunku badania przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1359/13).

W rozpoznawanej sprawie wprawdzie Prezydent W. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zamiast umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od wadliwej formy rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., należy podkreślić, iż w wyniku tej decyzji prawidłowo nie uwzględniono wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Należy przy tym wskazać, że naruszenia przepisów postępowania przez organy Sąd ocenia przez pryzmat tego czy naruszenia takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Podkreślenia wymaga zastosowane przez ustawodawcę określenie "istotny" a więc nie każde naruszenie przepisów postępowania, lecz takie które ma charakter istotny czyli jest jednym z zasadniczych czynników wpływających na wynik sprawy powoduje potrzebę uchylenia decyzji.

Z powyższych względów zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja jak również decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Mając na powyższe na uwadze na zasadzie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.