Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1371/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2017 r. sprawy ze skargi P. L. i T. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] we wsi [...], obręb [...]; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżących P. i T. L. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. T. L. i P. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy akt, powołując się na swój interes prawny oraz brak reakcji Rady Gminy [...] na wezwanie z dnia [...] marca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w zakresie obowiązywania na działce nr [...] we wsi R., obręb [...], Gmina [...] oraz nakazanie wprowadzenia zmiany studium Gminy [...] w zakresie uwzględniającym sposób zagospodarowania działki nr [...] we wsi R., obręb [...], Gmina [...], zgodnie ze stanem jej zagospodarowania na datę sprzed wydania aktu. Ponadto, wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale zarzucili:

- naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia dotychczasowego sposobu zagospodarowania działki nr [...], realizowanego na podstawie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę,

- naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia przepisów właściwych w postępowaniu planistycznym zakończonym kwestionowaną uchwałą Rady Gminy [...],

- naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak staranności w toku postępowania oraz brak uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w związku z toczącą się procedurą uchwalania planu miejscowego obejmującego m.in. ich działkę nr [...] zapoznali się z dokumentami, na podstawie których na ww. działce zaplanowano teren "usługowo - przemysłowy". Wskazali, że działka ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym (bez usług) na podstawie prawomocnych decyzji, a budynek został odebrany do użytkowania. Stan ten istniał przed datą uchwalenia treści studium. Skarżący zarzucili, że wpisanie i wrysowanie na ich działce terenów UP1 (usługowo - produkcyjne) nie wynika również z jakichkolwiek wniosków skarżących.

Z tego względu w dniu [...] marca 2017 r. skarżący wnieśli do organu wezwanie do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego w tym zakresie. Podkreślili, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej jako u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący wezwali Radę Gminy [...] do uchylenia uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. dotyczącej przyjęcia Studium Gminy [...] w zakresie zapisu ograniczającego użytkowanie na ich działce nr [...] we wsi R., obręb [...], w Gminie [...] do usług połączonych z produkcją (UP1), a także do uwzględnienia ich wniosku dotyczącego zapisu (Mn/U) na działce nr [...].

Skarżący zauważyli, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. odbyło się posiedzenie Rady Gminy [...], na którym organ mógł wywiązać się z obowiązku nałożonego powyższym wezwaniem. Stwierdzili, że w porządku obrad nie było punktu dotyczącego ich wezwania. Skarżący uznali zatem, że została wyczerpana możliwość załatwienia ich sprawy w postępowaniu przed organem administracji.

Zdaniem skarżących, przyjęta przez Radę Gminy [...] w 2014 r. uchwała nie uwzględniała w swej treści złożonego w trakcie postępowania planistycznego zarzutu z dnia [...] kwietnia 2011 r., w którym zwrócili się o wpisanie na ich działce przeznaczenia "mieszkaniowo - usługowego" (MN/U). Wskazali, że na podstawie wydanych przez Wójta Gminy [...] warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wybudowali na działce nr [...] dom mieszkalny. Został on oddany do użytkowania zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] listopada 2013 r., tj. przed uchwaleniem treści Studium Gminy [...]. Skarżący zauważyli, że w Studium Gminy [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. zarzut skarżących, jak też okoliczność wybudowania przez nich domu, zostały pominięte.

Skarżący podkreślili, że składając do Wójta Gminy [...] pismo z dnia [...] lipca 2016 r. z prośbą o wyjaśnienie, wyczerpująco wykazali, że naruszono ich interes prawny w tej sprawie. W efekcie ww. interwencji, wójt uznał przedmiotowe wystąpienie jako wniosek o zmianę treści studium. Zdaniem skarżących, gdyby konsekwencją ww. wniosku była faktyczna zmiana treści studium, to ich interes prawny byłby chroniony w sposób należyty. Wójt przystąpił jednak do wykonania na terenie obejmującym ich nieruchomość planu miejscowego, który nie uwzględnia nie tylko ich postulatu, ale również faktycznego zagospodarowania działki. Opisane uchybienie w studium, jak też realizacja na jego podstawie planu miejscowego nieuwzględniającego istniejącego zagospodarowania działki nr [...], zdaniem skarżących narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżących, zaistniała sytuacja nie może być uzasadniona tzw. władztwem planistycznym, pozwalającym na ograniczenie właścicieli w ich prawie własności ze względu na cel publiczny i tylko wówczas, gdy nie można było znaleźć innego rozwiązania.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2017 r. Rada Gminy [...] reprezentowana przez Wójta Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ wskazał, że powołane przez skarżących przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w procedurze planistycznej zmiany i uchwalania studium, określonej w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), stosownie do art. 11 ustawy. Powyższe potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowe, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 215/06 (Lex nr 174009), zgodnie z którym tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Organ zauważył, że skarżący, oprócz naruszenia zasad ogólnych określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a., nie wskazali żadnych przepisów właściwych, których miałaby nie uwzględniać zaskarżona uchwała Nr [...]. Dodał, iż procedura sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została przeprowadzona zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.).

Organ wyjaśnił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zostało sporządzone na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Podkreślił, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, zaś ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, które są aktami prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p.).

Organ podał, że podczas I wyłożenia do publicznego wglądu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz w terminie 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia, tj. w dniach od [...] września 2012 r. do [...] listopada 2012 r., zostało złożonych 201 uwag, w tym 172 uwagi nie zostały w części lub w całości uwzględnione przez Wójta Gminy [...]. Podczas II wyłożenia do publicznego wglądu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz w terminie 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia, tj. w dniach od [...] lipca 2014 r. do [...] września 2014 r., zostały złożone 82 uwagi, w tym 58 uwag nie zostało w części lub w całości uwzględnionych przez Wójta Gminy [...]. Organ zauważył, że w procedurze sporządzania studium nie wniesiono wniosków i uwag dotyczących ustaleń dla działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] we wsi R. Kwestionowane przeznaczenie ozn. symbolem UP1 obejmuje nie tylko działkę nr ewid. [...], ale także inne działki położone od niej na północ do granicy administracyjnej Gminy [...].

Organ wskazał, że z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowią odrębne akty prawne. Wyjaśnił, że konsekwencją wnioskowanego stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] będzie to, że działka nr ew. [...] zostanie objęta Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz znajdzie się w obszarze o wiodącej funkcji usługowo - magazynowej, kontynuując przeznaczenie działki nr ew. [...] określone w uchwale Nr [...]. Ponadto dodał, że uchwała Nr [...] nie zawiera dla jakiegokolwiek terenu na działce nr ew. [...] kategorii terenu ozn. symbolem Mn/U.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, z uwzględnieniem m. in. wniosków w sprawie zmiany planu miejscowego, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Wyjaśnił, że wniosek skarżących z dnia [...] lipca 2016 r. o zmianę obowiązującego studium został wprowadzony do rejestru wniosków w sprawie zmiany studium, natomiast analiza wniosków do studium, po uzyskaniu opinii komisji urbanistyczno- architektonicznej, zostanie przedstawiona radzie gminy w celu podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium.

Organ wskazał, że podjęcie uchwały w sprawie nieaktualności aktu planistycznego nie ma bezpośredniego wpływu na jego ważność. Ustawodawca nie przymusza gminy do zmiany studium bądź planu w przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie jego częściowej lub całkowitej nieaktualności, nie określił też terminu, w jakim rada gmina powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany studium, maksymalnego terminu wykonania całej procedury planistycznej oraz sankcji związanych z ich niedopełnieniem. Rada gminy może także w ramach władztwa planistycznego zmieniać stanowiska w sprawie aktualności obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i studium.

Organ stwierdził ponadto, że zarzut z dnia [...] kwietnia 2011 r. został złożony zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z zawiadomieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie Alei [...] – część II". Projekt planu był sporządzany w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe - przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Na etapie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takim zarzutem było pismo skarżących z dnia [...] kwietnia 2011 r. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Rada Gminy [...] odstąpiła od sporządzania ww. projektu planu, obejmującego m. in. działkę nr ew. [...]. Wobec powyższego, zarzut skarżących z dnia [...] kwietnia 2011 r., wniesiony w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do projektu planu, nie mógł być przeniesiony do procedury sporządzanego studium.

Organ wskazał, że obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzany jest w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778). Także ten projekt planu został zakwestionowany przez skarżących, wnoszących o odstąpienie od jego uchwalania w stosunku do działki nr ew. [...]. Organ dodał, że w dniu [...] maja 2017 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi R. [...] - rejon [...] Obwodnicy W., w zakresie zmiany jego granic poprzez wyłączenie części terenu oraz odstąpienie od sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Stwierdził ponadto, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1-2 u.p.z.p.).

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący przedstawili stanowisko, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o nadużyciu władztwa planistycznego w przypadku studium można mówić jedynie w sytuacji, gdy przy jego uchwalaniu zostałyby naruszone zasady lub tryb sporządzania studium bądź właściwość organów w tym zakresie. Teza ta nawiązuje do problemu wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w sprawie studium, bowiem skoro nie ma ona charakteru aktu prawa miejscowego, nie kształtuje bezpośrednio sposobu korzystania z własności. Zwraca się jednak uwagę, że wiążąc radę gminy, pośrednio może wpływać na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami studium. Stąd też, skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne, to także wyznaczenie w studium dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być szczegółowo uzasadnione. Zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., oznaczają wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, zatem również w odniesieniu do uchwał w sprawie studium możliwe jest stosowanie koncepcji nadużycia władztwa planistycznego gminy, w szczególności w kontekście ewentualnego naruszenia zasady proporcjonalności.

Skarżący podnieśli, że podstawowym czynnikiem determinującym korzystanie z władztwa planistycznego jest dążenie do wyważenia wartości interesu publicznego, wyrażającego się w takim zarządzaniu przestrzenią, aby zapewnić jej optymalne wykorzystanie oraz interesu indywidualnego, wyrażającego się w ochronie własności, stanowiącej materialny fundament wolności jednostki. Nieproporcjonalność władczej ingerencji wyrażająca się w braku wyważenia kolidujących wartości, które muszą być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza nadużycie przez organy gminy przysługującego im z mocy ustawy władztwa planistycznego.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] października 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i argumenty zawarte w skardze. Upatrywał naruszenia interesu prawnego skarżącego w tym, że przy uchwalaniu studium nie uwzględniono faktycznego sposobu zagospodarowania działki nr ewid. [...]. Podkreślił, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. składał zarzut do procedury, w którym wskazywał na zmianę planowanego przeznaczenia z UP na MN/U.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi argumentując, że umiejscowienie terenu przemysłowego w okolicy działki nr [...] było podyktowane wcześniejszą funkcją tego terenu w studium z 1999 r. Dodał, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z tym nie można stwierdzić jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej jako u.s.g.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, poprzedzające skargę bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący zachowali wymogi formalne do wniesienia skargi, bowiem pismem z dnia [...] marca 2017 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W konsekwencji skarga z dnia [...] maja 2017 r. została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. stanowiącym, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Ustalenia te pozwalają na badanie legitymacji skarżących do wniesienia skargi w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust.1 u.s.g. Podkreślenia wymaga, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest więc na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego sądowego badania uchwały w przedmiocie studium.

Obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie oraz w jaki sposób doszło do naruszenia tego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894).

Zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p., że studium nie jest przepisem gminnym - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004; P. Kwaśniak, Plan miejscowy w systemie zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2011; Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006; Ł. Pośpiech, Poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny w kwestii studium gminnego i jego charakteru prawnego, w: Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego, pod red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, K. Małysa-Sulińska, Charakter normatywny aktów kształtujących ład przestrzenny, w: Przegląd Prawa Publicznego 2015, nr 9).

Już na tle poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. w doktrynie podnoszono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, nawet w szerokim rozumieniu, lecz jest aktem polityki (Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6, s. 48). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również jednolicie przyjmuje się, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych.

Tym samym, nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. W wyroku z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1967/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z tego też względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właścicieli gruntu jest utrudnione. Ponieważ studium nie powoduje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Nie można bowiem tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości. Choć nie można wykluczyć naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutku, jaki wywołują oba te akty, co będzie miało wpływ na ocenę istnienia naruszenia interesu prawnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2451/11, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący jako właściciele działki o nr ewid. [...] we wsi R., obręb [...], Gmina [...] byli legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a ustalenia studium naruszają ich interes prawny i uprawnienie w zakwestionowanym zakresie, tj. w odniesieniu do przedmiotowej działki.

W zaskarżonej uchwale przewidziano bowiem na przedmiotowej nieruchomości teren usługowo-przemysłowy, podczas gdy działka skarżących jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę przed dniem uchwalenia studium. W konsekwencji, dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących byłby niezgodny z przeznaczeniem terenu ustalonym w studium. Trafnie zatem wywiedli skarżący, że w opisanym zakresie zostały przekroczone przez organ gminy granice władztwa planistycznego, które uprawnia do ograniczenia właścicieli w ich prawie własności wyłącznie na cel publiczny, gdy nie jest możliwe zastosowanie innego rozwiązania. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że studium jako akt wiążący radę gminy wpływa w sposób pośredni na interes prawny skarżących, będących właścicielami nieruchomości objętej postanowieniami kwestionowanej uchwały, co skutkowało uwzględnieniem skargi przez Sąd.

W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć również należy, że rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskazał, że uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], została podjęta z naruszeniem prawa – z uwagi na niezgodność ze wskazanymi w treści rozstrzygnięcia nadzorczego przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podejmowania, w zakresie dotyczącym ustanowienia obszarów problemowych, odwołania się do nieobowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., jak również w zakresie posługiwania się pojęciem obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. oraz art. 200 i 210 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.