Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2572/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz ( spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2011r., nr [...], znak: [...], w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu na działkach o nr ew. [...], [...], [...], w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2016r., nr [...], odmówił stwierdzenia, na wniosek M. P., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2011r., nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2002 r., Nr [...], (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na przebudowę drogi gminnej relacji [...] – [...] – [...] (kierunek [...]) na terenie działek o nr ew. [...] wieś Z., gm. [...], [...], [...], [...], [...] wieś M., gm. [...]).

Od powyższej decyzji M. P. wniósł odwołanie.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał , że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wyjaśnił, że stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane , który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Podkreślił, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

GINB podkreślił przy tym, że weryfikowana decyzja Starosty [...]

z [...] października 2011r., nr [...], dotyczy inwestycji liniowej, 3 więc zakres weryfikacji rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego, musi zostać ograniczony do zakresu interesu prawnego skarżącego M. P..

W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy wykazała, że skarżący - M. P. - swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2011 r., nr [...], znak: [...], wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa własności działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Powyższe potwierdza umowa sprzedaży z dnia [...] września 2001r. - akt notarialny Repertorium A nr [...], oraz treść Księgi Wieczystej nr [...] i Księgi Wieczystej nr [...].

Projekt budowlany zamienny, przewiduje przebudowę zjazdów z ul. [...], (działki o nr ew. [...] i [...] - droga gminna) na drogi osiedlowe (prace te błędnie określono w projekcie budowlanym jako przebudowę skrzyżowań ul. [...] z drogą osiedlową oraz z ul. [...] w M. tzn. Skrzyżowanie Nr [...] oraz Nr [...]). Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisowo planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

GINB wskazał, że nie istnieją przepisy prawa materialnego, które

w związku z budową zjazdów, wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. Niemniej jednak ze względu na fakt, że zjazd z ul. [...] na działkach o nr ew. [...], [...], [...] został zaprojektowany częściowo na nieruchomościach, których współwłaścicielem M. P., posiada on interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na jego budowę.

Mając na uwadze powyższe, zakres weryfikacji decyzji Starosty [...] z [...] października 2011 r., nr [...], we wszczętym na wniosek M. P., postępowaniu organ ograniczył do części obejmującej ww. zjazd na działkach o nr ew. [...], [...] i [...]. W pozostałej części wszczęte na wniosek M. P. postępowanie podlegało umorzeniu.

Przechodząc do oceny kontrolowanej decyzji w części dotyczącej zjazdu na działkach o nr ew. [...], [...] oraz [...], GINB stwierdził , że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej.

Następnie wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 1 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. - Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm. - wg stanu na dzień wydania badanej decyzji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Stosownie do treści art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego, stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, zmiana pozwolenia na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie GINB z akt sprawy wynika, że do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 2011 r., inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane m.in. działkami o nr ew. [...] i [...] w M..

Wprawdzie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, tym niemniej organ zwrócił uwagę, że utrwalony pogląd judykatury wskazuje na prawo organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyłącznie w przypadku powzięcia - na etapie postępowania zwykłego - wątpliwości co do tego prawa.

GIMB podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, na etapie postępowania zwykłego nie było jakichkolwiek podstaw uzasadniających "podejrzenie", że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Co więcej, żadna ze stron postępowania zwykłego (w tym skarżący – M. P., który brał udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji), nie podnosiła takiego zarzutu. Za kwestionowanie prawa do dysponowania na cele budowlane nie można , zdaniem organu, uznać pisma Skarżącego z 20 września 2011r., stanowiącego odpowiedź na zawiadomienie Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r., mak: [...], w którym stwierdza on: "Nie wyrażam zgody na przeniesienie wjazdu na moją posesję [...] (M.) o czym już również informowałem Gminę [...] w oświadczeniu z dnia 13.06.2011.".

Organ stwierdził, że skoro nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeżeli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził.

Reasumując powyższe rozważania organ II instancji wskazał, że - co do zasady - w postępowaniu zwykłym właściwy organ nie ma obowiązku badania prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, chyba, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do jego prawdziwości. W postępowaniu nieważnościowym właściwy organ może badać posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko wówczas, jeżeli organ wydający pozwolenie na budowę przed wydaniem pozwolenia był w posiadaniu informacji wskazującej na niezgodność oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast w sytuacji, gdy organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie posiadał informacji świadczącej o nieprawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia, wykluczona jest wówczas możliwość badania takiego oświadczenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

Ponadto organ powołał się na pogląd judykatury, zgodnie z którym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z istotą uregulowania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

GINB podkreślił, że inwestor nie przedłożył oświadczenia o prawie dysponowania działką o nr ew. [...] na cele budowlane.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2011 r" nr [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...] została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Tym niemniej, mając na uwadze przywołaną na wstępie definicję rażącego naruszenia prawa, jak również okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, powyższe uchybienie w ocenie ww. organu nie stanowi naruszenia kwalifikowanego.

Celem wyjaśnienia, czy inwestor zapewnił sobie prawo dysponowania na cele budowlane działką nr ewid. [...], pismem z 16 listopada 2016 r., znak: [...], Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał Gminę [...] do przedstawienia dokumentu, z którego treści wynika, że Gmina [...] w dacie [...] października 2011 r., posiadała prawo dysponowania m.in. ww. działką na cele budowlane, lub posiada takie prawo obecnie.

W odpowiedzi na ww. wezwanie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego

z 16 listopada 2016 r., znak: [...], Gmina [...] pismem z 1 grudnia 2016 r., znak: [...], przekazała potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie zgód właścicieli działki o nr ew. [...], na realizację spornej inwestycji na działce nr ewid. [...] - załącznik Nr 1 do ww. pisma Gminy [...] z 1 grudnia 2016 r., znak: [...].

Zgodnie z treścią KW nr [...], działka o nr ew. [...] stanowiła w dacie wydania weryfikowanej decyzji Starosty [...] z [...] października 2011 r., nr [...], znak: [...] i stanowi nadal, współwłasność M. Z., K. Z., M. P., D. P., W. C., A. C., M. P., Z. N., J. N., A. S.-S., M. K., J. K., A. K., i M. K..

Dokonując porównania dokumentów przesłanych przez inwestora Gminę [...] przy piśmie z 1 grudnia 2016 r., stanowiących załącznik nr 1 do tego pisma, będących kopiami oświadczeń współwłaścicieli działki o nr ew. [...], potwierdzonymi za zgodność z oryginałem, gdzie wyrażają oni zgodę na realizację spornej inwestycji na działce o nr ew. [...], z prawami własności działki nr ewid. [...] ujawnionymi w ww. KW nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli działki o nr ew. [...] na realizację na tej działce spornej inwestycji. Brak jest zgody W. C. oraz M. P.. Z dokumentów nadesłanych przez inwestora Gminę [...] tzn. oświadczenia małżonków ww. osób – A. C. oraz D. P., wynika że zgody na realizację spornej inwestycji udzielają wyłącznie we własnym imieniu, na ww. dokumentach brak jest podpisów odpowiednio W. C. oraz M. P.. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest dokumentów z których wynikałoby, że A. C. oraz D. I. P. działały również w imieniu swoich małżonków.

Z uwagi na powyższe pismem z 23 czerwca 2017 r., znak: [...], wezwał W. C. i M. P. (obecnych współwłaścicieli działki o nr ew. [...]), do wskazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. wezwania - czy wyrażali zgodę na wykonanie objętego ww. decyzją zmieniającą zjazdu z drogi gminnej w miejscowości M. (zjazd zlokalizowany na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości M.), bądź też akceptują wykonanie tego zjazdu. Jednocześnie ww. osoby pouczono, że nieudzielenie odpowiedzi na ww. pismo będzie skutkować uznaniem, że W. C. i M. P. nie wyrażali ani nie wyrażają obecnie zgody na wykonanie ww. zjazdu.

Ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. wezwania Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wynika, że wskazane wyżej pismo W. C. odebrał w dniu 29 czerwca 2017 r., a Pan M. P. dniu 27 czerwca 2017 r. Do dnia dzisiejszego do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego nie wpłynęła odpowiedź na ww. pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r" znak: [...].

Na podstawie powyższego organ odwoławczy stwierdził, że inwestor nie posiadał zgody W. C. i M. P. na realizację spornej inwestycji.

Z treści ww. KW nr [...] wynika, odpowiednio że A. C.i W. C. oraz D. P. i M. P., są współwłaścicielami (wspólnie z innymi osobami) działki o nr ew. [...] na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 36 § 2 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (j.t.: Dz. U. z 1964 r., nr 9 poz. 59 ze zm.), każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym, chyba że przepisy k.r.i.o., stanowią inaczej. Wykonywanie zarządu obejmuje czynności, które dotyczą przedmiotów majątkowych należących do majątku wspólnego, w tym czynności zmierzające do zachowania tego majątku.

Organ podkreślił przy tym, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym spotyka się stanowisko, że w przypadku współwłasności wynikającej z małżeńskiej wspólności majątkowej udziały małżonków nie są określone i każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka. Rozporządzenie przez jednego z małżonków nieruchomością na cele budowlane nie przekracza czynności zwykłego zarządu, jeżeli nie prowadzi do uszczuplenia majątku wspólnego, (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 812/14).

Zdaniem GIMB, na skutek realizacji spornej inwestycji na działce o nr ew. [...], nie dojdzie natomiast do uszczuplenia majątku wspólnego małżonków.

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze wskazanego wyżej naruszenia, mając na uwadze ww. okoliczności, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest podstaw aby uznać je za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Odnosząc się do zarzutu M. P. podniesionego w odwołaniu od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], , że ,, wyraził zgodę - jako właściciel nieruchomości - na udostępnienie gruntu w celu wykonania rozbudowy drogi, a nie na jego zabudowę w ramach dokonywanej budowy drogi publicznej", organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie M. P. z 1 sierpnia 2014 r., w którym wyraził on zgodę na ,, udostępnienie części działki o numerze ewidencyjnym [...] – [...], położonej w miejscowości M. której jestem współwłaścicielem KW [...] na przebudowę drogi gminnej nr [...] W relacji [...] – [...] – [...]."

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ww. oświadczenie, jak również wycofanie przez M. P., pismem z dnia 4 października 2011r., swego sprzeciwu dotyczącego przebudowy drogi gminnej świadczą o tym, że M. P. wyraził zgodę na realizację spornej inwestycji na działce [...].

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 35 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W ocenie GINB analiza materiału dowodowego nie wykazała, aby decyzja Starosty [...] z [...] października 2011 r., nr [...], w weryfikowanej części naruszała w sposób rażący ustalenia decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2001r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto, odnosząc się do zarzutu skarżącego M. P., że ww. decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2011r., Nr [...], niezgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że teren, na którym zaprojektowano zjazd z ul. [...] tzn. działki o nr ew. [...], [...] oraz [...], objęty jest miejscowym planem, który przyjęto uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia 27 kwietnia 2000 r., w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] powiat [...] i oznaczony symbolami M, ZR i KGp. Zgodnie z § 3 pkt 6 ww. planu miejscowego, tereny zabudowy mieszkaniowo-rekreacyjnej, (z przewagą zabudowy mieszkaniowej) oznaczono symbolami M, ZR, natomiast teren KGp, to teren dróg gminnych. W § 7 ww. miejscowego planu, ustalającym szczegółowe zasady dla zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej nie przewidziano żadnych ograniczeń, które uniemożliwiałyby wykonanie przedmiotowego zjazdu na działkach o nr ew. [...], [...] oraz [...]. Brak jest takich ograniczeń, również w stosunku do drogi gminnej.

Organ podkreślił, że zjazd na działkach o nr ew. [...], [...], [...], nie narusza także w sposób rażący przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t.: Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm., wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się również naruszeń art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. .

Podsumowując powyższe rozważania organ odwoławczy stwierdził, że ww. decyzja Starosty [...] z [...] października 2011r., nr [...], , w weryfikowanej części nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., znak [...] wywiódł M. P. .

Skarżący zaskarżył w całości ww. decyzję, przy czym zarzucił:

a. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011r. i uznanie, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, podczas gdy decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2011r. udzielała pozwolenia na budowę podmiotowi, który nie przedłożył oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą działkę o nr ew. [...] we wsi M., co stanowi o rażącym naruszeniu przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

b. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011r. i uznanie, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, podczas gdy decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2011 r. udzielała pozwolenia na budowę w sytuacji, w której projekt zagospodarowania terenu nie był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, co stanowi o rażącym naruszeniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

c. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekroczenie granic postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i dokonanie nowych i dodatkowych ustaleń faktycznych w sprawie zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym, podczas gdy postępowanie uregulowane w art. 156 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do dokonywania przez organ nowych ustaleń stanu faktycznego ustalonego przez organ i wymaga rozpoznania jedynie czy istnieją przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a.;

d. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy organ miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w sposób należyty uzasadnić swoją decyzję.

Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organom administracji publicznej.

Ponadto wniósł o zasądzenie od organu - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym nie jest związany granicami skargi.

Skarga podlega oddaleniu.

W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana przez Skarżących decyzja Starosty [...] [...] października 2011r., zmieniająca decyzję tego samego organu z dnia [...] lipca 2002r. , zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na przebudowę drogi gminnej relacji [...] – [...] – [...] (kierunek [...]) na działkach o nr ew. [...] wieś Z., gm. [...], [...], [...], [...], [...] wieś M., gm. [...], w części objętej postępowaniem, została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu orzeczenia podlegającego weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej , jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

W orzecznictwie przyjęto, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Analiza akt sprawy prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu. Sąd akceptuje dokonane w niej ustalenia faktyczne oraz przedstawioną przez organ ocenę prawną, uznając, iż nie zachodzi potrzeba ponownego , pełnego przytaczania zawartych w niej argumentów.

Podkreślenia przede wszystkim wymaga jedynie, że Sąd podziela pogląd organu, iż M. P. posiada interes prawny , w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane , do żądania dokonania kontroli decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2011r., w części obejmującej zjazd na działkach o nr ew. [...] oraz nr ew. [...] i [...] .

Wbrew zarzutom skargi kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 oraz art. 33 ust.2 pkt.2 w zw. z art. 36a ust.3 Prawa budowlanego.

W sprawie niniejszej istotnym jest, że w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na sporną przebudowę drogi gminnej [...]- [...]- [...], regulacja zawarta w art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r stanowiła, iż inwestor obowiązany jest jedynie dołączyć do wniosku oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Celem nowej regulacji prawnej art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego było nie tylko stworzenie ułatwienia dla inwestora, który nie musiał od tej daty dołączać dokumentu wykazującego jego prawo do terenu na cele budowlane lecz także zwolnienie organu orzekającego w zwykłym postępowaniu od wyjaśniania kwestii, czy oświadczenie złożone przez inwestora jest prawdziwe.

Oświadczenie takie jest bowiem składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, a złożenie nieprawdziwego oświadczenia rodzi skutek wznowieniowy ( art. 145 § 1 pkt 1 kpa ) oraz odpowiedzialność karną, a nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Przed tą zmianą regulacji art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę wydane w warunkach braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rodziło , co do zasady, skutek nieważnościowy - stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wydania jej dla podmiotu, który nie miał prawa do terenu na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011r. sygn.II OSK 631/10 jednoznacznie podkreślił, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym , gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą aktualnego uregulowania art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego .

Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej nie podziela także zarzutu skargi, iż organ kontrolujący zakwestionowaną przez Skarżącego decyzję, nie dostrzegł, że wskazana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2011r. zatwierdziła złożony z wnioskiem projekt budowlany , który był niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego który przyjęto uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] powiat [...].

Działki zajęte pod omawiany zjazd oznaczone nr ew. [...], [...] oraz [...] są bowiem w powyższym planie oznaczone symbolami M, ZR oraz KGp. Słusznie zauważył organ, że zgodnie z § 3 pkt 6 ww. planu miejscowego, tereny zabudowy mieszkaniowo-rekreacyjnej, (z przewagą zabudowy mieszkaniowej) oznaczono symbolami M, ZR, natomiast teren KGp, to teren dróg gminnych, natomiast w § 7 ww. miejscowego planu, ustalającym szczegółowe zasady dla zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej nie przewidziano żadnych ograniczeń, które uniemożliwiałyby wykonanie przedmiotowego zjazdu na działkach o nr ew. [...], [...] oraz [...]. Brak jest takich ograniczeń, również w stosunku do drogi gminnej.

Oceniając przebieg postępowania w sprawie Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ zgromadził w sprawie niezbędny materiał dowodowy , a następnie dokonał jego trafnej oceny , czemu dał wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji . Tym samym zarzut skargi w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie podobnie jak zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w zw. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a.

Sąd nie znalazł podstaw do oceny, że organ przekroczył granice postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji poprzez dokonanie nowych i dodatkowych ustaleń faktycznych w sprawie zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli , które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik postępowania w sprawie.

Sąd akceptuje tym samym stanowisko organu, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2011r., w kontrolowanej części, naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie jest także dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.