Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 699/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art.. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 25 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Prokuratora Okręgowego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Prokuratora Rejonowego w B. z dnia [...], 2. zasądza od Prokuratora Okręgowego w P. na rzecz S. M. kwotę 296,95 (dwieście dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

II SA/Łd 699/14

Uzasadnienie

S. M. pismem z dnia 1 maja 2014r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w B. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii orzeczenia tego organu w sprawie [...], którym odmówiono wszczęcia dochodzenia.

Prokurator Rejonowy w B. decyzją z dnia [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji uznając, iż żądany dokument stanowiący informację publiczną nie może być udostępniony z uwagi na przepis szczególny, czyli regulację art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: "u.d.ip."). Prokurator uzasadniał swe stanowisko okolicznością, iż informacje z postępowań dotyczących przestępstw, postępowań dotyczących osób fizycznych objęte są ograniczeniami ze względu na prywatność tych osób. Wskazał, iż informacja o statusie osoby w postępowaniu karnym oraz o sposobie zakończenia postępowania prowadzonego z jej udziałem stanowi element dobra osobistego, jakim jest prawo do prywatności. Zanonimizowanie danych osobowych stron, których akta danej sprawy, a wiec i orzeczenia dotyczą nie chroni osób biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w myśl ustawy ochronie danych osobowych. W ocenie Prokuratora Rejonowego w B. ujawnienie treści wnioskowanego dokumentu stanowiłoby naruszenie sfery prywatności osoby, której to postępowanie dotyczy.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. podnosząc, iż stanowisko organu nie znajduje poparcia w żadnym dowodzie i jako takie nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem autora odwołania, decyzja narusza prawo i ogranicza jego konstytucyjne uprawnienia.

Prokuratur Okręgowy w P. uznał, iż odwołanie S. M. nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu II instancji, bezsporne jest to, iż objęty wnioskiem dokument urzędowy Prokuratury Rejonowej w B. stanowi informację publiczną. Powołując się na regulację art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Prokurator wskazał, iż przepisy tej ustawy nie mogą naruszać i nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do danych będących informacjami publicznymi. W szczególności na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.ip. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, z tym, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak dostrzegł organ II instancji, odwołujący nie należy do kręgu osób uprawnionych – na podstawie przepisów procedury karnej – do dostępu do akt danej sprawy karnej. Informacje z postępowań prowadzonych w indywidualnych sprawach, w tym przypadku w sprawach dotyczących przestępstw, mogą być udostępniane jedynie osobom uprawnionym na zasadach określonych w przepisach regulujących to postępowanie, a nie każdemu w trybie dostępu do informacji publicznej. Jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a jej udostępnienia domaga się podmiot nie będący uczestnikiem postępowania, zastosowanie mają przepisy u.d.ip..

Dalej Prokurator powołując się na ustanowione w art. 5 u.d.ip. ograniczenia, w tym w szczególności ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, podzielił pogląd organu pierwszej instancji podkreślając, iż kategorię dóbr osobistych, wymienionych w Konstytucji RP i przepisach rangi ustawy przykładowo (np. art. 23 Kodeksu cywilnego), których katalog nie jest ustawowo zamknięty ani definiowany, stanowią wartości niematerialne, ujmowane jako stany ze sfery psychicznej, duchowej człowieka, choćby odnoszące się do materialnych stanów rzeczy (jak np. nietykalność cielesna, mir domowy, tajemnica korespondencji), lub do informacji o człowieku, w tym indywidualizujących osobę (np. nazwisko, pseudonim, wizerunek, stan cywilny) powszechnie w społeczeństwie akceptowane i podlegające ochronie prawnej. Kategoria dóbr osobistych jest zatem znacznie szersza, niż zamknięty katalog danych osobowych objęty zbiorami danych przewidzianymi w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wobec tego informacja o statusie osoby w postępowaniu karnym, a więc informacja czy osoba ta jest pokrzywdzonym, podejrzanym, oskarżonym czy też świadkiem, jak również informacja o sposobie zakończenia postępowania prowadzonego z jej inicjatywy przez organa ścigania stanowi element dobra osobistego, jakim jest prawo do prywatności. Odwołujący podając sygnaturę sprawy zna dane osobowe stron, których akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle wskazanych norm. Ujawnienie treści dokumentu wnioskowanego przez S. M. stanowiłoby – w ocenie Prokuratora Okręgowego – naruszenie sfery prywatności tych osób.

W konkluzji organ II instancji wskazał, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie może stwarzać uprawnień dla osób fizycznych, czy też podmiotów zbiorowych, których realizacja naruszałaby prawo do godności, prywatności i dobrego imienia innych osób.

W skardze do sądu administracyjnego S. M. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji powtórzył argument odwołania, iż odmowa udostępnienia wnioskowanej informacji nie została poparta żadnym dowodem, a przypuszczenie organu nie może stanowić uzasadnienia dla wydanego rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił, że nie dąży do uzyskania danych osobowych stron postępowania, pragnie jedynie pozyskać wiedzę o działaniu organu Państwa. Wskazał też, że rolą organu jest dokonanie takiej anonimizacji udostępnianego dokumentu, aby dobra osobiste osób tym postępowaniem objętych były wystarczająco chronione. Skarżący wskazał nadto, że wcześniej występował o udostępnienie całych akt postępowania przygotowawczego ale wówczas sąd administracyjny uznał, że całe akta postępowania przygotowawczego nie stanowią informacji publicznej. Aktualnie gdy wskazał sygnaturę tych akt i konkretne postanowienie wydane w tym postępowaniu, to zarzuca mu się, że może też znać uczestników postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a).

Skarga jest uzasadniona. Jej przedmiotem jest decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej wydana na podstawie przepisu art. 16 u.d.ip.. Informacją publiczną w rozumieniu powyższej ustawy jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne (...). . Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.ip).

Skarżący wnosił o udostępnienie orzeczenia odmawiającego wszczęcia postępowania przygotowawczego. Bezspornie wnioskowana przez S. M. informacja jest informacją publiczną.

Przedmiotem sporu jest natomiast ocena organu, iż udostępnienia informacji należało odmówić z uwagi na konieczność ochrony prawa do prywatności osób, których żądany dokument dotyczył.

Stanowisko to nie jest trafne, przede wszystkim zaś nie zostało należycie uzasadnione.

Żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza, iż adresat wniosku o udostępnienie takowej informacji jest bezwzględnie zobowiązany do jej ujawnienia. Z unormowania art. 1 ust. 2 u.d.ip. wprost wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zgodzić się należy z organem, iż jedną z takich ustaw jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), gdzie w art. 6 ust. 1 i 2 wskazuje się, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest zaś osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Jednocześnie w myśl art. 5 ust. 1 i 2 zd. 1 u.d.ip., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ustrojodawca, formułując w art. 61 Konstytucji R.P. zasadę "prawa do informacji publicznej", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Skoro stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003r., w sprawie o sygn. akt II SAB 199/03; wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r. w sprawie sygn. akt I OSK 678/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy, odmawiając udostępnienia orzeczenia o odmowie wszczęcia postepowania przygotowawczego na podstawie art. 5 ust.2 u.d. ip., powoływały się na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej.

Powoływanej przez organy ochronie prywatności służy anonimizacja dokumentów, pozwalająca na przekazanie informacji publicznej z zachowaniem istoty jej treści z jednej strony, z drugiej zaś na ochronę danych wrażliwych. Anonimizacja z istoty swej może dotyczyć nie tylko danych osobowych, ale też innych danych, pozwalających na identyfikację osób, których dotyczy dokument będący informacją publiczną. Przykładowo tylko można podać np. usuwanie z orzeczeń sądowych i ich uzasadnień danych identyfikujących nieruchomości. Przy tym nie może stanowić dostatecznej podstawy odmowy udzielenia informacji ogólnikowe stwierdzenie, że dla zachowania wymogów, o których mowa w art. 6 u.o d.o. nie wystarczy usunięcie danych osobowych osób, których dotyczy żądana informacja. Rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji, w tym przypadku orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania przygotowawczego jest dokonanie takiej anonimizacji, która uniemożliwi identyfikację osób objętych tym postanowieniem (tak WSA w Poznaniu w wyrku z dnia IV SA/Po 23/13 z dnia 5 czerwca 2013 roku, LEX nr 133700).

Okoliczność, iż istnieje w systemie obowiązującego prawa norma będąca postawą do tego, aby odmówić dostępu do informacji publicznej nie oznacza, iż można z tej normy korzystać w dyskrecjonalny sposób, w oderwaniu od realiów sprawy. Możliwość zastosowania określonej normy prawnej jest procesem myślowym, którego podstawą jest zebranie i ocena okoliczności istotnych z punktu widzenia konkretnego postępowania, inicjowanego i zakreślanego najczęściej treścią żądania (wniosku).

Organy winny mieć też na uwadze, że wniosek skarżącego dotyczył orzeczenia odmawiającego wszczęcia postepowania w sprawie, a więc kończącego to postępowanie. Wątpliwości budzi w takiej sytuacji ocena, iż niemożliwa jest taka anonimizacja i zakodowanie danych umożliwiających identyfikację osób, których rozstrzygnięcie to dotyczy. Przede wszystkim organy nie ustaliły, czy postanowienie dotyczyło konkretnej osoby, czy też zostało podjęte w sprawie. Ustalenie to pozwoliłoby na weryfikację wniosku o niemożliwości dokonania wystarczającej anonimizacji, a tym samym ochrony osoby objętej tym orzeczeniem. W uzasadnieniach kwestionowanych decyzji nie można odnaleźć jakiejkolwiek informacji, odnoszącej się do okoliczności konkretnego postępowania, świadczącej o potrzebie wydania w niniejszej sprawie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej. Nie sposób tym samym mówić o zebraniu i rozpatrzeniu okoliczności faktycznych sprawy stanowiących podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia, a więc odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej.

Zaskarżona do sądu decyzja jest więc niemożliwa do weryfikacji z punktu widzenia kryteriów legalności. W istocie bowiem nie wiadomo nie tylko tego, jakie konkretne okoliczności sprawy karnej determinują konieczność wyłączenia dostępu do informacji publicznych, ale i dlaczego anonimizacja danych wrażliwych znajdujących się w żądanej informacji byłaby niewystarczająca z punktu widzenia ochrony prywatności.

Wobec powyższego rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, obligujących organ do wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności niezbędnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 7, 77 § 1 k.p.a). Samo uzasadnienie kwestionowanych decyzji – poprzez brak wskazania faktów, na których organ się oparł – narusza art. 107 § 3 k.p.a..

Należy też zauważyć, że organy, wydając decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, pominęły regulację zawartą w art. 16 ust.2 u.d.ip.. Przepis ten nakłada na organ obowiązek podania w uzasadnieniu decyzji imion, nazwiska i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Wskazanie osoby wydającej decyzję czyni zadość pierwszemu z obowiązków, ale w uzasadnieniach brak danych o podmiocie, którego ochrona stała się podstawą wydania zaskarżonych decyzji.

Abstrakcyjnie – z punktu widzenia okoliczności, które mogą uzasadniać odmowę dostępu do informacji publicznej – brzmi tłumaczenie organu, iż skarżący, skoro zna sygnaturę akt sprawy, to żądanie dostępu do informacji publicznej będzie służyło jego "doinformowaniu". Po pierwsze powyższe stanowisko prokuratury nie jest oparte na żadnym sprawdzalnym dowodzie, który zostałby przeprowadzony w trakcie kontrolowanego postępowania. Po drugie zaś, nawet jeśli skarżący z innych źródeł poznał okoliczności prowadzonego postępowania przygotowawczego, a okoliczności te nie stanowią informacji niejawnych, do których nie powinien mieć dostępu, to nie jest rolą organów państwa ingerowanie w to, jak wiele tego typu informacji posiada obywatel i czy potrafi je wykorzystać do "rozkodowania" zanonimizowanych informacji publicznych. Jak już wywiedziono wcześniej, podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny poprzestać na takim zanonimizowaniu danych wrażliwych aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną.

Taki sposób argumentowania odmowy dostępu do informacji publicznych, jaki zaprezentowały organy prokuratury w niniejszej sprawie, prowadziłby w istocie do wyłączenia jawności informacji publicznych wszędzie tam gdzie możliwość naruszenia prywatności osoby lub tajemnicy przedsiębiorcy – przy okazji udostępniania informacji publicznej – miałoby nawet charakter wyłącznie hipotetyczny, i mogłoby nastąpić po wystąpieniu pewnych okoliczności, trudnych bądź wręcz niemożliwych do przewidzenia przez podmiot udostępniający zanonimizowaną informacje publiczną. Odwróciłoby to zasadę dostępu do informacji publicznej w wyjątek. Takie argumentowanie – o czym była już mowa powyżej – nie jest możliwe do akceptacji z punktu widzenia treści art. 61 Konstytucji R.P..

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy obu instancji wydając kwestionowane decyzje naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. konieczne stało się uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..

m.m.