Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3117/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 24 ust 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art, 145 § 1 pkt 1 lit c, art 135, art 200 i 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art, 7, art 8, art 10, art 11, art 15 i art 7i 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego S. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2019 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r., Wójt Gminy [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kurnika dla kur nieśnych w systemie ekologicznego wybiegu o obsadzie do 39 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na działce nr [...] obręb [...], gmina [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...] na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr[...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny G. i W. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2008 r., nr 108, poz. 1831). Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z § 4 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia tj. z zakazem likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. Organ ustalił – na podstawie przeprowadzonych oględzin oraz ogólnodostępnych ortofotomap, zdjęć satelitarnych, map rastrowych i topograficznych, jak również zdjęć wykonanych w trakcie oględzin - że na działce nr [...] znajduje się obszar wodno-błotny, który w północnej części pokryty jest szuwarem turzycowym, a w południowej roślinnością wilgociolubną. Powołano, że aktualny stan użytkowania działki numer [...] również potwierdza, że jest to obszar podmokły: skoszone zostały jedynie tereny położone wokół tego obszaru, a ze względu na wysokie uwilgotnienie terenu nie był możliwy wjazd sprzętem rolniczym na teren obszaru wodno-błotnego. Organ wskazał, że wyznaczony w załączniku graficznym do projektu decyzji teren planowanej inwestycji obejmuje południową część obszaru wodno-błotnego i wobec tego realizacja inwestycji spowoduje likwidację części tego obszaru. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania odstępstw od ww. zakazów wyrażonych w treści art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, z późn. zm.).

W złożonym zażaleniu S. W. zarzucił wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, a także sprzecznie ze wskazanymi w uzasadnieniu przepisami prawa. Skarżący wskazał, że widoczny na działce obszar podmokły wynika z niedrożnego systemu drenażowego, którego utrzymywanie i konserwacja były zaniedbywane przez poprzedniego właściciela przez wiele lat. Ponadto Inwestor wskazał, że obszar znajduje się w odległości ok. 70 metrów od planowanej zabudowy, a więc twierdzenie organu, że teren planowanej inwestycji obejmuje południową część obszaru wodno-błotnego jest nieuzasadnione i nieprawdziwe. Strona powołała wydane przez RDOŚ w [...] postanowienie z [...].04.2019 r. stwierdzające, że planowane przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na środowisko oraz nie stoi w sprzeczności z zapisami rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].07.2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny G. i W.. Skarżący zarzucił, że wobec tego argumentacja RDOŚ dotycząca obszaru wodno-błotnego jest niespójna i nielogiczna w tym zakresie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło uzgodnienia z zakresu ochrony przyrody z racji położenia działki inwestycyjnej na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...], na terenie którego obowiązują przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Organ po przeanalizowaniu sprawy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązać się z naruszeniem zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt. 7 ww. rozporządzenia, tj. zakazu likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. Powołano, że z dokumentacji fotograficznej wykonanej w trakcie oględzin terenu wynika, że na przedmiotowej działce występuje roślinność charakterystyczna dla obszarów wodno-błotnych, taka jak: wysokie trawy, turzyce czy trzciny, która to roślinność jest typowa dla siedlisk charakteryzujących się wysoką wilgotnością. Organ wskazał, że teren działki jest podmokły, co Skarżący w zażaleniu potwierdził. Powyższe w ocenie organu nie pozostawiało wątpliwości, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie się wiązać z naruszeniem ww. zakazu.

W odniesieniu do zarzutu Skarżącego, że obszar ten powstał w wyniku niedrożnego systemu drenażowego, organ odwoławczy wyjaśnił, że mokradła, to ekosystemy wodno-lądowe lub lądowe, ale zależne od wody. Stanowią ogniwo pośrednie pomiędzy ekosystemami typowo lądowymi a typowo wodnymi, i mogą występować na ich pograniczu. Powołano, że zgodnie z tzw. Konwencją Ramsarską (Konwencja o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako środowisko życiowe ptactwa wodnego) obszary wodno-błotne to tereny bagien, błot i torfowisk lub zbiorniki wodne, tak naturalne jak i sztuczne, stałe i okresowe, o wodach stojących lub płynących, słodkich, słonawych lub słonych, łącznie z wodami morskimi, których głębokość podczas odpływu nie przekracza sześciu metrów. Dlatego organ ocenił, że zarzut dotyczący niedrożnego systemu drenażowego nie ma znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego zlokalizowania samego obszaru organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem graficznym dołączonym do projektu decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji obejmują południowo - wschodni fragment działki nr [...] o szerokości ok. 70 metrów licząc od granicy działki nr [...] z drogą (działka nr [...]), a więc swoim zasięgiem obejmuje południowy fragment istniejącego obszaru wodno-błotnego.

Kolejno organ odwoławczy powołał, że w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], organ uzgadniający wyraził opinię, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki ptaków, dla ochrony których wyznaczono obszar Natura 2000 Lasy S.([...]) oraz siedlisk przyrodniczych i gatunków zwierząt i ich siedlisk będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 [...] ([...]). Natomiast w treści ww. postanowienia RDOŚ wskazał jedynie w celach informacyjnych, że przedmiotowa działka znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...], a więc zarzut jest bezzasadny.

GDOŚ stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie nie ma także możliwości zastosowania odstępstw zawartych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ nie jest to inwestycja celu publicznego, nie jest zadaniem wykonywanym na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, jak i prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym. Powołano, że planowana inwestycja nie jest związana z wykonywaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił również na marginesie, że realizacja planowanej inwestycji mogłaby być możliwa po uprzednim wyznaczeniu nieprzekraczalnych linii zabudowy w taki sposób, aby teren planowany pod zainwestowanie umożliwiał zachowanie istniejącego obszaru wodno-błotnego (co gwarantowałby projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym).

S. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2019 r., przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił:

1. naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 i 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 140 k.p.a. w związku z art. 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm.), dalej jako regib, oraz załącznikiem nr 6 do regib, a także art. 24 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), poprzez brak rzetelnej i właściwej analizy materiału dowodowego, brak weryfikacji stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie postępowania rzetelnie ani w całości oraz nierozpatrzenie w sposób należyty ani rzetelny przedstawionych przez skarżącego zarzutów do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., co skutkowało błędnymi ustaleniami co do stanu faktycznego,

2) art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 124 i 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., a także w związku z art. 1 ust. 1 Konwencji o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako środowisko życiowe ptactwa wodnego sporządzonej dnia 2 lutego 1971 r. w Ramsarze (Dz. U. z 1978 r. nr 7 poz. 24), dalej zwaną konw. Ramsarską, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia po zastosowaniu przepisu prawa, który po pierwsze w ogóle nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie (art. 1 ust. 1 konw. Ramsarskiej), po drugie nie został wymieniony w ramach podstaw prawnych zaskarżonego rozstrzygnięcia, a po trzecie nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, co spowodowało naruszenie również zasady dwuinstancyjności,

3) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 6-8, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, art. 140, art. 124 i 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., a także w związku z art. 53 ust. 4 pkt. 8 i ust. 5c oraz, art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.), art. 24 ust. 1 pkt 7 uop oraz art. 68 regib i załącznikiem nr 6 do regib, poprzez nieuchylenie postanowienia organu I instancji, pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania w sytuacji, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także pomimo tego, że organ I instancji dokonał ustaleń niepełnych i sprzecznych z treścią materiału dowodowego, na który organ się powoływał, oraz że wydane postanowienie nie posiadało należytego uzasadnienia,

4) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w związku z § 4 ust. 1 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny G.i W. (Dz. Urz. Województwa [...] z 2008 r. nr 108, poz. 1831), art. 24 ust. 1 pkt 7 uop, oraz art. 68 regib i załącznikiem nr 6 do regib, poprzez błędną ocenę zabranego w sprawie materiału, poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na obszarze wodno-błotnym, a także że charakter, zakres i realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje zlikwidowanie obszarów wodno-błotnych lub ich części, przez co naruszy zakaz wynikający z § 4 ust. 1 ust. 1 pkt. 7 rozp. nr 49,

5) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 uop, poprzez błędną ocenę zabranego w sprawie materiału, poprzez wadliwe przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja będzie realizowana na obszarze, na którym znajduje forma ochrony przyrody w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego,

6) art. 10 w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również poprzez nieumożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonego postanowienia,

7) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 124, 107 § 3, art. 126 k.p.a. oraz art. 7 kpa, art. 24 ust. 1 pkt 7 uop oraz § 4 ust. 1 ust. 1 pkt. 7 rozp. nr 49, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, co do którego zachodziły przesłanki do jego uchylenia, a także pomimo tego, że organ II instancji jako podstaw prawnych swojego rozstrzygnięcia nie wymienił art. 24 ust. 1 pkt 7 uop ani § 4 ust. 1 ust. 1 pkt. 7 rozp. nr 49;

2. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) § 4 ust. 1 ust. 1 pkt. 7 rozp. nr 49 w związku z art. 1 ust. 1 Konwencji o obszarach wodno - błotnych mających znaczenie międzynarodowe, zwłaszcza jako środowisko życiowe ptactwa wodnego sporządzonej dnia 2 lutego 1971 r. w Ramsarze (Dz. U. z 1978 r. nr 7 poz. 24, dalej zwaną konw. Ramsarską) poprzez przyjęcie, że jako obszar wodno-błotny na potrzeby niniejszej sprawy należy rozumieć obszar wodno-błotny zdefiniowany w art. 1 ust. 1 konw. Ramsarskiej,

2) § 4 ust. 1 ust. 1 pkt. 7 rozp. nr 49 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 7uop poprzez błędne przyjęcie, że za obszar wodno-błotny wymieniony w tych przepisach oznacza jakikolwiek obszar wodno-błotny, zamiast prawidłowego przyjęcia, że normy wynikające się z tych przepisów dotyczą jedynie naturalnego obszaru wodno-błotnego,

3) § 4 ust. 1 ust. 1 pkt. 7 rozp. nr 49 w związku art. 24 ust. 1 pkt 7 uop oraz z art. 68 regib i załącznikiem nr 6 do regib poprzez błędne przyjęcie, że obszarem wodno-błotnym jest każdy teren podmokły niezależnie od jego charakteru oraz niezależnie od jego genezy (czy powstał w sposób naturalny, czy na skutek innych czynników np. niedrożności systemu drenażowego),

4) § 4 ust. 1 ust. 1 pkt. 7 rozp. nr 49 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 7 uop oraz art, 68 regib i załącznikiem nr 6 do regib poprzez błędne przyjęcie, że każdy teren podmokły (nawet jedynie okresowo podmokły) stanowi obszar wodno-błotny, o którym mowa w § 4 ust. 1 ust. 1 pkt. 7 rozp. nr 49 oraz w art. 24 ust. 1 pkt 7,

5) art. 53 ust. 4 pkt. 8, ust. 5 i ust. 5c upzp, art. 60 upzp w związku z art. 24 ust. 1 pkt 7 uop oraz § 4 ust. 1 ust. 1 pkt. 7 rozp. nr 49 poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego uzgodnienia projektu warunków zabudowy pomimo, że przedmiotowa inwestycja nie spowoduje likwidacji żadnego obszaru wodno-błotnego, w tym również naturalnego obszaru wodno-błotnego, ani jego części.

Uzasadniając skargę Skarżący m.in. zarzucił, że organy administracji dokonały niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego. Powołano, że planowany kurnik wraz z infrastrukturą ma się znajdować w odległości ok. 100 metrów od nieużytków uwidocznionych w załączniku graficznym, a także w znacznej odległości od miejsca, w którym wg. organu miałby się znajdować rzekomy obszar wodno-błotny. Wskazano, że wbrew twierdzeniom organu ogólnodostępne ortofotomapy nie zawierają żadnych danych ani informacji, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że na części działki, na której ma być realizowana inwestycja znajduje się obszar wodno-błotny. Skarżący zarzucił, że nie wykazano, że oględziny miały miejsce, jak również że zdjęcia zostały zrobione na działce nr [...], ani w jakiej jej części. Zakwestionowano posłużenie się niedookreślonym pojęciem "wysokiego uwilgotnienia". Skarżący potwierdził, że na części działki znajdował się fragment, który był czasowo podmokły z uwagi na niesprawny drenaż, ale obszar ten nie spełnia przesłanek pozwalających na zakwalifikowanie go jako obszaru wodno-błotnistego, a ponadto pozostaje w tak znacznej odległości od terenu inwestycji, że nie ma możliwości jego likwidacji w związku z realizacją planowanej inwestycji. Na potwierdzenie stanowiska, że teren jest tylko czasowo podmokły, do skargi załączono zdjęcia ciągnika rolniczego dokonującego koszenia tego terenu.

Powołano, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, jak również z ortofotomap wynika, że najbliższy nieużytek wpisany w ewidencji gruntów znajduje się ponad 160 metrów od granicy miejsca w którym działka nr [...] graniczy z działką [...] (ponad 90 m od terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i około 130 m od planowanej zabudowy).

Wskazano, że sam fakt istnienia nieużytków nie przesądza o tym, że jest to obszar wodno-błotny, a również dla tychże nieużytków żaden z organów nie wykazał jakoby istniały podstawy do uznania ich za teren wodno-błotny. W ocenie Skarżącego sama okoliczność, że na którymś z fragmentów działki okresowo znajdował się teren podmokły nie przesądza o tym, że na działce tej występuje obszar wodno-błotny w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 1 uop oraz § 4 ust. 1 ust. 1 pkt. 7 rozp. nr 49, a tym bardziej nie przesądza o tym, że gdyby rzeczywiście był to tego rodzaju obszar wodno-błotny, to znajdowałby się on w takim miejscu (lokalizacji) na działce nr [...] obr. [...], że realizacja przedmiotowej inwestycji skutkowałaby jego likwidacją (lub likwidacją jego części). Powołano również, że ani GDOŚ, ani RDOŚ nie wykazały istnienia na terenie działki nr [...] takiego obszaru, albowiem żaden z tych organów nie wskazał żadnych konkretnych informacji go dotyczących. Zarzucono, że nieprawdziwe jest również twierdzenie GDOŚ jakoby brak skoszenia określonej części działki nr [...] obr. [...] dało się stwierdzić na podstawie zdjęć z portalu geoportal.gov.pl. Powołano, że jest to niemożliwe chociażby z uwagi na rozdzielczość w jakiej prezentowane są zdjęcia na tym portalu, a tym bardziej nie dają one możliwości określenia jakiego gatunku roślinność została lub nie została skoszona. Zarzucono, że żaden z organów nie wyjaśnił ani nie sprecyzował co to jest roślinność wilgociolubna ani też jakie dokładnie gatunki i odmiany takiej roślinności rzekomo znajdują się na terenie działki nr [...] obr. [...] i to w miejscu, w którym planowana jest realizacja inwestycji. Strona wskazała, że wśród samych turzycowatych występuje duże zróżnicowanie jeśli chodzi o zapotrzebowanie na wilgoć i co więcej występowanie roślinności wilgociolubnej - jakkolwiek by ją definiować - nie przesądza samo w sobie o występowaniu obszarów wodno-błotnych.

Strona zarzuciła, że nie jest zgodne z prawdą twierdzenie GDOŚ, jakoby RDOŚ w postanowieniu z dnia z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] jedynie w celach informacyjnych wspomniał o położeniu działki nr [...] obr. [...] w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...]. Powołano, że RDOŚ wydając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. dysponował dostępem do tych samych źródeł informacji, to jednak na etapie wydawania tamtego postanowienia nie stwierdził istnienia na działce nr [...] obr. [...] obszaru wodno-błotnego, który - w świetle dokonanej przez ten organ analizy - również na tamtym etapie znajdował się w jego polu zainteresowań. Z uwagi na powyższe RDOŚ uznał brak zasadności przeprowadzania oceny oddziaływania na przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000. Skarżący wskazał, że skoro analiza dokumentów (w tym KIP) daje podstawy do uznania, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywne oddziaływać na obszar Natura 2000, to przemawia to też za brakiem podstaw do przyjęcia, że mogłoby ono negatywnie oddziaływać na Obszar Chronionego Krajobrazu [...] i [...].

Strona wskazała również, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy określono warunki jakich winien przestrzegać inwestor, a wynikające z przepisów odrębnych, w tym z rozp. nr [...]. Dlatego też jako nielogiczną i pozbawioną podstaw oceniono wyrażoną przez organy obu instancji odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i jako bezpodstawne i naruszające przepisy prawa twierdzenie GDOŚ jakoby realizacja planowanej inwestycji była możliwa po uprzednim wyznaczeniu nieprzekraczalnych linii zabudowy w taki sposób, aby teren planowany pod zainwestowanie umożliwiał zachowanie rzekomo istniejącego obszaru wodno-błotnego. Powołano, że nałożenie w warunkach zabudowy obowiązku przestrzegania zakazów wynikających z rozp. nr [...], będzie i tak musiał uwzględnić autor projektu budowlanego.

Zarzucono, że w postępowaniach prowadzonych przez organy obu instancji Skarżący został pozbawiony możliwości czynnego udziału w wielu stadiach postępowania, jak również przed wydaniem postanowienia nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W szczególności RDOŚ nie poinformował skarżącego o planowanych oględzinach, natomiast organy obu instancji nie poinformowały Skarżącego o informacjach ani materiałach jakie zamierzały dopuścić i przyjąć jako dowody w sprawie, a ponadto żaden z nich nie poinformował nawet Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Wskazano, że RDOŚ w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał jakoby działka nr [...] obr. [...] leżała w granicach prawnie ustanowionych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 9 uop., tj. w granicach zespołów przyrodniczo-krajobrazowych. Pomimo takiego twierdzenia organ ten nie wykazał istnienia takich zespołów, natomiast GDOŚ nie dokonał w tym zakresie kontroli postanowienia RDOŚ ani wymaganej korekty tego postanowienia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 poz. 1945 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów objętych ochroną, innych niż parki narodowe i ich otuliny. Uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Kompetencja organu wydającego rozstrzygniecie w przedmiotowej sprawie wynikała z faktu położenia działki, na której planowana jest inwestycja na obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Mianowicie inwestycja planowana jest na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...] na terenie którego obowiązują przepisy regulowane rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny G. i W. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2008 r., nr 108, poz. 1831). Zgodnie § 4 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia na obszarze tym obowiązuje zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. Organy obu instancji ustaliły, że na części terenu planowanej inwestycji znajduje się obszar wodno-błotny, a realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzi do likwidacji tego obszaru. Skarżący zakwestionował ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy i w tym zakresie uznać należy, że uzasadnione są zarzuty sformułowane w skardze.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. do obowiązków organów należało podjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tak aby interes strony nie został naruszony. Organ zobowiązany był do dołożenia wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wnikliwego przeanalizowania sprawy we wszelkich jej aspektach, a organ odwoławczy zobowiązany był również do odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu (art. 15 k.p.a.). Odzwierciedlenie tej analizy winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, a ocena organu winna zostać oparta na przekonujących podstawach, przedstawionych w treści decyzji. Stosownie do zasady prawdy obiektywnej, organy w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów. Również uwzględnić należy zarzut skargi w zakresie art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że organ II instancji winien orzec w oparciu o powyższy przepis.

Mianowicie wątpliwości Sądu budzi ustalenie organu o zlokalizowaniu obszaru wodno-błotnistego w granicach terenu inwestycji. W aktach sprawy znajduje się załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy z zaznaczonymi granicami terenu planowanej inwestycji – zał. Nr 1, oraz mapa stanowiąca załącznik nr 2. Na żadnym z tych dokumentów nie uwidoczniono spornego obszaru wodno-błotnego. Z mapy wynika, że na działce nr [...] znajduje się m.in. teren oznaczony w ewidencji jako "N", ale znajduje się on poza granicami terenu planowanej inwestycji i nawet bezpośrednio nie przylega do granic terenu inwestycji. Na marginesie należy jednak znaznaczyć, że samo wpisanie w ewidencji nieużytku nie przesądza, że jest to właśnie obszar wodno-błotny. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy map, sam teren inwestycji zlokalizowany jest na użytkach "RV", "PsV", "RIVb", "Br-RV". W aktach sprawy znajduje się również wydruk załączony do pisma [...], na którym na części uwidocznionej działki znajduje się obszar zaznaczony innym zabarwieniem koloru zielonego, co może właśnie wskazywać na obszar podmokły. Natomiast lokalizacja tego terenu przy pobieżnym porównaniu z mapami stanowiącymi załączniki do projektu decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do wniosku, że teren ten znajduje się prawdopodobnie poza granicami terenu inwestycji. Organ I instancji dokonując ustaleń stanu faktycznego powołał się na ogólnodostępne mapy, nie załączając do akt sprawy żadnych wydruków owych map. Skarżący zakwestionował możliwość dokonywania ustaleń w zakresie istnienia obszaru wodno-błotnego na podstawie powoływanych przez organ dostępnych map wskazując, że z uwagi na rozdzielczość w jakiej prezentowane są zdjęcia na geoportalu nie jest możliwe określenie jakiego gatunku roślinność została lub nie została skoszona. Podkreślić również należy, że samo stwierdzenie, że jakiś teren jest podmokły nie uzasadnia automatycznego przyjęcia, że teren ten stanowi obszar wodno-błotny. Jak słusznie wskazał organ, nie istnieje legalna definicja obszaru wodno-błotnego, stąd organ mógł w celach informacyjnych powoływać się na Konewncję Ramsarską (wbrew zarzutom skargi przepisy Konwencji nie stanowiły podstawy prawnej wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia), jednak organ nie był zwolniony od przeprowadzenia rzetelnego postępowania celem stwierdzenia, czy taki obszar faktycznie znajduje się na działce nr [...], a w szczególności w granicach terenu planowanego przedsięwzięcia. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji przeprowadził oględziny, o terminie których nie został poinformowany Skarżący. Powyższe wynikało prawdopodobnie z krótkiego terminu do dokonywania uzgodnienia przez organ I instancji, ale w sytuacji zakwestionowania ustalenia poczynionego przez organ I instancji w zakresie istnienia takiego obszaru, organ II instancji winien wszechstronnie rozpoznać zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że ze zdjęć wykonanych w trakcie oględzin, a załączonych do akt sprawy, nie wynika w jakiej części działki zostały one zrobione, a w szczególności, czy na tej części działki, na której planowana jest inwestycja. Również podzielić należy zarzut Skarżącego, że organ posłużył się niedookreślonym pojęciem "wysokiego uwilgotnienia", co samo w sobie nie przesądza, że mamy do czynienia z obszarem wodno-błotnym. Poza powołaniem przez organ I instancji, że w północnej części obszar jest porośnięty szuwarem turzycowym a w południowej części roślinnością wilgociolubną, organ nie podał żadnych innych informacji dotyczących tego obszaru, jego wielkości, zasięgu, danych dotyczących tego ekosystemu. Z informacji zawartych w emailu przy którym przesłano zdjęcia wynika, że w północnej części działki (poza terenem inwestycji) znajduje się turzycowisko z wodą, a część południowa to suchsza część, ale znajdująca się tam roślinność w powiązaniu z faktem, że nie została skoszona wskazują, że jest to obszar podmokły. Na podstawie zgromadzonych w sprawie zdjęć nie można jednak dokonać ustalenia, jaka roślinność znajduje się w granicach terenu objętego inwestycją, w szczególności ze zdjęcia nr 2 i 4, albowiem nie wiadomo w jakiej dokładnie części działki zostały one wykonane. Ponadto do skargi załączono zdjęcia ciągnika rolniczego, którym skoszono roślinność znajdującą się na działce, na potwierdzenie tezy Strony o okresowej podmokłości terenu działki i braku możliwości zakwalifikowania terenu jako obszaru wodno-błotnego. Dodatkowo Skarżący powoływał, że podmokłość terenu wynikała z niedrożności systemu drenażowego. W tym zakresie stwierdzić należy, że poza ogólnym stwierdzeniem w skardze nie podano żadnych danych dotyczących tego systemu drenażowego, jak również żadnych bliższych okoliczności uzasadniających stwierdzenie, że to w wyniku działalności człowieka mógł powstać taki obszar. Zauważyć należy, że nawet jeśli w przeszłości, na skutek zaniedbań ludzkich w zakresie konserwacji urządzeń, nie była odprowadzona woda z terenu nieruchomości, to i tak uznać należy, że z biegiem czasu mogło dojść do naturalnego ukształtowania się środowiska związanego z przepływem wody na terenie działki, a w konsekwencji ukształtowania się przedmiotowego ekosystemu. Stąd też, wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zarzuty skargi w zakresie "sztucznej" genezy kwestionowanego obszaru i tym samym naruszenia przez organ § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 24 ust. 1 pkt. 7 ustawy o ochronie przyrody, ocenić należy jako bezzasadne. Również brak jest postaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 1 ust. 1 Konwencji o obszarach wodno-błotnych mających znaczenie międzynarodowe z 2 lutego 1971 r. (Dz.U. 1978 nr 7 poz. 24). Brak jest natomiast możliwości odniesienia się do zarzutu związanego z powoływaną okresowością podmokłości terenu z uwagi na braki materiału dowodowego w tym zakresie. Jednak analizując materiał dowodowy nie można wykluczyć, że na części działki nr [...] znajduje się obszar z widoczną wodą pomiędzy roślinnością (w północnej części obszaru, fot. nr 3 i 4), który znajduje się poza terenem inwestycji, natomiast na południu tego obszaru (fot. 2 i 3) teren jest dużo suchszy, ale mimo to podmokły. Jeśli powyższy obszar stanowi pełną całość w zakresie powierzchni oraz ekosystemu, to zasadnym wydaje się zakwalifikowanie całego tego terenu jako obszaru wodno-błotnego, ale organ winien przedstawić stosowane argumenty w tym zakresie (po uprzednim zbadaniu również zarzutu okresowej podmokłości).

W odniesieniu do kolejnych zarzutów to wskazać należy, że organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie powołał w uzasadnieniu przepisu ww. Konwencji jedynie w celach informacyjnych, wskazując na definicję obszaru wodno-błotnego tam sformułowaną. Z uwagi na fakt, że brak jest legalnej definicji obszaru wodno-błotnego, takie postępowanie organu należy uznać za uzasadnione. Nie mniej jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy należało poczynić szereg dodatkowych ustaleń celem zidentyfikowania i opisania obszaru znajdującego się na działce nr [...], a organ winien na potwierdzenie swej oceny o istnieniu przedmiotowego obszaru przedstawić stosowną argumentację w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. to obowiązek powyższy nie został spełniony przez organy obu instancji. Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 53 ust. 5 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ I instancji zobowiązany jest przeprowadzić całe postępowanie w terminie 21 dni, w przeciwnym razie dochodzi do tzw. milczącego uzgodnienia. Powyższa okoliczność de facto sprawia, że do postępowania uzgodnieniowego, jako postępowania wpadkowego w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie można stosować automatycznie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., w szczególności w kwestii zawiadamiania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia. Prowadzenie korespondencji pocztowej ze stroną w celu udzielania stosownych terminów w istocie uniemożliwiłoby wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy że z samych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynikają dla strony uprawnienia do zapoznawania się z aktami sprawy, składania wyjaśnień i wniosków dowodowych, i to niezależnie od tego czy strona została o tych prawach poinformowana, czy też nie. W przedmiotowej sprawie Skarżący formułując zarzut nie udowodnił w żaden sposób, że powyższe uchybienie miało związek z podjętym rozstrzygnięciem w sprawie. Strona nie wskazała jakie to wnioski dowodowe zamierzała jeszcze złożyć w sprawie. Stąd zaistniałe uchybienie nie mogło mieć żadnego znaczenia dla wyniku sprawy i nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego postanowienia. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (wyrok NSA z 26.09.2019 r. II OSK 2691/17, lex nr 2691/17).

Odnośnie błędnego uznania lokalizacji przedmiotowej inwestycji na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego przez organ I instancji, to faktycznie w uzasadnieniu postanowienia organ I instancji powołał również formę ochrony przyrody art. 6 ust. 1 pkt. 9 ustawy o ochronie przyrody, ale powyższe uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, tym bardziej, że zarówno organ I jak i II instancji wskazały, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...], a także w granicach obszaru Natura 2000 Lasy S. ([...]) oraz obszaru Natura 2000 [...] ([...]).

W kwestii zarzutu Inwestora, że organy przedstawiają niespójne stanowisko to wskazać należy, że w sentencji postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], prowadząc postępowanie na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2018 poz. 2081) stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki ptaków, dla ochrony których wyznaczony został obszar specjalnej ochrony ptaków Lasy S. [...] oraz siedlisk przyrodniczych oraz gatunków zwierząt i ich siedlisk, będących przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 Niecka S. [...], ponadto nie naruszy spójności sieci Natura 2000. Jedynie w uzasadnieniu w celach informacyjnych wskazano, że objęta wnioskiem działka znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] i [...]. Analiza uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem prowadzonego postępowania była ocena skutków inwestycji tylko w zakresie negatywnego oddziaływania na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Niecka S. [...] oraz ochrony ptaków Lasy S. [...]. Dlatego też zarzut Strony w zakresie niespójności stanowiska organu w zakresie negatywnego wpływu inwestycji na formę ochrony przyrody wynikającej z art. 24 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody należy uznać za bezzasadny.

Również nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące braku powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 24 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. Powyższe uchybienie nie miało bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wobec uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, obowiązkiem organów będzie ponowne rozpoznanie sprawy, to jest rozważenie możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji w kontekście zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. Postępowanie powinno zostać przeprowadzone z zachowaniem zasad ogólnych (art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 15 k.p.a.) i dowodowych (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) postępowania administracyjnego oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe w zakresie istnienia i lokalizacji obszaru wodno-błotnego na działce nr [...], a w szczególności na części tej działki przewidzianej pod realizację inwestycji. W tym zakresie organ winien przeprowadzić ponownie oględziny, zapewniając stronie prawo udziału w tej czynności, zgromadzić materiał dowodowy w postaci zdjęć, wydruku z map, sporządzić protokół z oględzin z naniesionym na mapie działki nr [...] terenem zlokalizowanego obszaru oraz zaznaczonym terenem planowanej inwestycji, ustalić jaka roślinność znajduje się na obszarze, jakie są jego cechy, parametry obszaru, wyjaśnić kwestę okresowej podmokłości oraz niesprawnego drenażu. Po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego organ winien go przeanalizować, a swą ocenę sprawy przekonywująco uzasadnić.

Z uwagi na stwierdzone uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie. Stwierdzone uchybienia dotyczyły również rozstrzygnięcia organu I instancji, co uzasadniało uchylenie postanowienia RDOŚ w [...] na zasadzie art. 135 p.p.s.a.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., na które to koszty składa się opłata od skargi, opłata od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w stawce wynikającej z § 14 ust. 1 pkt. 1 lic c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.