Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 976/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 16 par. 1, 77  par. 1 i 80 par. 1, art. 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Spółdzielni [...] w W. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności sprawy.

Nieruchomość pod nazwą "[...]", oznaczona nr hip. [...], położona w W. przy ul. [...], składająca się z trzech działek gruntu, oznaczonych na załączonym planie nr [...], o pow. [...] ha [...] m2, nr [...], o pow. [...] ha [...] m2, i nr [...] o pow. [...] ha [...] m2, stanowiła własność M. D. (zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W.).

W wyniku złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej: dekret [...] – w stosunku do części przedmiotowej nieruchomości – gruntu o pow. [...] ha [...] m2, oznaczonego nr [...] – zostały wydane dwa orzeczenia:

- orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1962 r., odmawiające M. D. przyznania prawa własności czasowej do części działki nr [...], o pow. [...] m2, oznaczonej "[...]";

- decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1970 r., odmawiająca M. D. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip. "[...]", z której wydzielono część – "[...]" (rej. hip. [...]), do części działki Nr [...], o pow. [...] m2 i dz. Nr [...] o pow. [...] m2.

Następnie ostateczną decyzją z [...] grudnia 1992 r. Prezydent Miasta W., działając w trybie art. 154 k.p.a., uchylił z urzędu, w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...] m2, z ww. działki nr [...], wskazaną uprzednio decyzję Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1970 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ stwierdził, że według planu zagospodarowania przestrzennego z 1982 r. działka nr [...], w części o powierzchni [...] m2 przeznaczona była pod trasę "[...]" i zadrzewienia ochronne. Według zatwierdzonej w dniu 28 września 1992 r. zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy teren o powierzchni [...] m2, z dawnej działki nr [...], został przeznaczony pod funkcje usługowo –techniczne. Dodał, że w aktach sprawy znajduje się informacja z [...] września 1992 r., z której wynika, że przedmiotowy teren może być zagospodarowany pod usługi samochodowe, punkt dealerski, stacje benzynową, myjnię, motel itp. Powyższe powoduje możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz A. D.

W związku z uchyleniem w części decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1970 r. wniosek dekretowy, w odniesieniu do tej części gruntu, został ponownie rozpatrzony decyzją Burmistrza Dzielnicy Gminy W. z [...] kwietnia 1993 r., nr [...], którą:

- ustanowiono użytkowanie wieczyste na 99 lat niezabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, wskazanej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z dnia 4 lutego 1993 r., wykonanej przez geodetę uprawnionego inż. L. K., oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...] oraz działki nr: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...] na rzecz A. N.;

- odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], wskazanej na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z dnia 4 lutego 1993 r., zajętej pod bazę remontowo-budowlaną dla [...]".

W ocenie organu zaistniały przesłanki do ustanowienia użytkowania wieczystego dla niezagospodarowanej części nieruchomości, o pow. [...] m2. Jednocześnie odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego poprzedniego właściciela co do części nieruchomości o pow. [...] m2, zagospodarowanej na mocy prawomocnej decyzji przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową [...].

A. D. wniósł o stwierdzenie nieważności punktu 2 decyzji Burmistrza Dzielnicy P. z [...] kwietnia 1993 r., podnosząc brak wyjaśnienia w orzeczeniu, czy przedmiotowy grunt został oddany [...] w użytkowanie wieczyste i czy w tym zakresie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Dzielnicy P. nr [...] z [...] kwietnia 1993 r., w zakresie punktu 2 – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – tj. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że materialnoprawną podstawą badanej decyzji był art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Z powołanego przepisu wynika obowiązek uzyskania informacji przez organ o przeznaczeniu określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności daje organowi podstawę do oceny, czy konkretne zapisy części tekstowej i graficznej planu, uniemożliwiają przeddekretowemu właścicielowi gruntu dalsze z niego korzystanie.

Podstawą odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu było stwierdzenie, że grunt został zagospodarowany na mocy prawomocnej decyzji przez [...] pod bazę remontowo-budowlaną. Tymczasem, dopiero decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej na rzecz byłego właściciela gruntów [...] umożliwiała zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi. Do momentu rozpatrzenia złożonego w terminie wniosku dekretowego, ani Skarb Państwa, ani Gmina nie nabyły prawa do dysponowania przedmiotowym gruntem, który nie stanowił ich własności (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia z dnia 13 maja 1997 r., I ACr 86/97, Wokanda 1998/8/36). W dacie wydania decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste obowiązywał art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym grunty państwowe są oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym. Skarb Państwa mógł zatem dysponować jedynie nieruchomością stanowiącą jego własność. Tymczasem przedmiotowy grunt nigdy nie stanowił własności Skarbu Państwa. Przy czym, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w chwili wydawania zaskarżonego orzeczenia dla przedmiotowego obszaru obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1992 r. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie usługowo-technicznej, oznaczonej w planie symbolem [...] (teren eksponowany w krajobrazie miasta, z minimalnym, nieprzekraczalnym 60% terenem zieleni – około 75%), która obecnie obejmuje działki ewidencyjne, oznaczone numerami [...]., z obrębu [...].

Z powyższego wynika, że przeznaczenie przedmiotowego gruntu, według obowiązującego w chwili wydawania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego, nie przesądzało o braku możliwości pogodzenia go ze sposobem wykorzystania gruntu przez dawnego właściciela. Organ, wydając przedmiotową decyzję, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego i nie odniósł się do powyższych kwestii w uzasadnieniu orzeczenia. Nie wykazał zatem kolizji zachodzącej z obowiązującym planem rażąco naruszając przepis art. 7 ust. 2 dekretu. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ stwierdził, że wyeliminowanie wadliwego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Skutki te zachodzą wówczas, gdy prawo własności ustanowione zostało na rzecz innego podmiotu w drodze umowy cywilnej, zawartej w formie aktu notarialnego. Sytuacja ta nie wystąpiła w niniejszej sprawie, albowiem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste [...] poprzedzone było decyzją administracyjną.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła [...] Mieszkaniowa [...] zarzucając naruszenie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu [...]. W jej ocenie SKO błędnie uznało, że Skarb Państwa (czy też gmina) nie był właścicielem przedmiotowego gruntu w chwili wydania badanej decyzji oraz, że nie zaszły nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] października 2015 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie SKO stwierdziło, że w części objętej pkt 2 decyzji Burmistrza Dzielnicy P. z [...] kwietnia 1993 r., został naruszony w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jedynym kryterium oceny, czy zachodzi przesłanka przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), jest ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego w pkt 2 kwestionowanej decyzji wbrew postanowieniom art. 7 ust. 2 dekretu. Organ nie powołał się na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie wykazał, że korzystanie z przedmiotowego gruntu przez jego dotychczasowego właściciela jest sprzeczne z ustaleniami takiego planu. Powołał się zaś na przyczynę (przesłankę), której nie przewiduje art. 7 ust. 2 dekretu. Jak wynika z powyższego, przedmiotowa decyzja w kwestionowanej części obarczona jest wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Odnośnie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych SKO podniosło, że przedmiotowy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej. Zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych może być zatem wykazane dopiero w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, a nie decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. SKO podkreśliło, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie uznało, że w chwili wydania badanej decyzji Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowego gruntu. Z mocy bowiem art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własności gminy m.st. Warszawy (a następnie Skarbu Państwa).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO w Warszawie z [...] maja 2016 r., wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie powyższy przepis ma zastosowanie,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie, że decyzja Burmistrza dzielnicy P. z [...] kwietnia 1993 r. w zakresie pkt 2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 3 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), art. 2, 23-28 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1962 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), art. 269 k.p.a., poprzez przyjęcie, że prawomocna decyzja administracyjna o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste poprzedniczce prawnej skarżącej, wydana na podstawie wskazanych powyżej ustaw, nie stanowiła podstawy odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli,

- art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez skoncentrowanie się w toku postępowania jedynie na jednej przesłance odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego (przeznaczeniu gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego), pomijając inne – tym samym nie wyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy, jak również nie uwzględnienie wszystkich przepisów prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Z ostrożności procesowej, gdyby sąd podzielił pogląd SKO o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 156 § 2 in fine k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia, że decyzja odmowna została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne – poprzedniczka prawna nabyła sporny grunt w dobrej wierze.

Z podanych wyżej przyczyn Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2015 r.

Skarżąca uzasadniła, że prawomocna decyzja administracyjna o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu na rzecz [...] wywoływała skutki prawne. Organ nie mógł zwrócić tego gruntu następcy prawnemu byłego właściciela, gdy przedmiotowa decyzja występowała w obrocie prawnym. Organ zasadnie powołał się na prawomocną decyzję administracyjną o przekazaniu gruntu [...] w użytkowanie wieczyste, jako podstawę braku uwzględnienia wniosku następcy prawnego byłego właściciela gruntu [...] o ustanowienie użytkowania wieczystego. Tym samym zaskarżone do sądu orzeczenie oraz decyzja je poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa.

SKO bezpodstawnie skoncentrowało się na jednej przesłance odmawiającej uwzględnienia wniosku byłego właściciela, podczas gdy było ich więcej. Nie dokonano także analizy decyzji nr [...] przy uwzględnieniu obowiązywania w obrocie prawnym prawomocnej decyzji administracyjnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste podmiotowi trzeciemu.

Skarżąca podniosła, że użytkowanie wieczyste na jej rzecz zostało ustanowione na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej w dniu [...] sierpnia 1996 r., rep. A Nr [...]. Decyzję z 1984 r. wydano po odmowie ustanowienia byłemu właścicielowi użytkowania wieczystego gruntu, prawomocną decyzją z [...] lipca 1970 r. Istniały więc prawne podstawy do przekazania gruntu poprzedniczce prawnej skarżącej, na podstawie art. 2, 23-28 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1962 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) Decyzja stanowiła podstawę zawarcia umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego. Sama jednak tego prawa nie ustanawiała (art. 234 w zw. z art. 232 k.c. w brzmieniu w 1984 r.). Błędnie więc SKO w decyzji nr [...] przyjęło, że grunt został oddany w drodze decyzji administracyjnej.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z powodów nieco innych, niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2016 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] października 2015 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dzielnicy Praga P. z [...] kwietnia 1993 r., w zakresie punktu 2 – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu [...].

W punkcie 2 decyzji Burmistrza Dzielnicy P. z [...] kwietnia 1993 r. orzeczono o odmowie ustanowienia na rzecz A. D. użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], z powodu oddania gruntu ostateczną decyzją w użytkowanie wieczyste [...], w celu budowy bazy [...].

Powodem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1993 r. w powyższym zakresie było to, że przeddekretowemu właścicielowi odmówiono ustanowienia użytkowania wieczystego wbrew postanowieniom art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Organ nie powołał się bowiem na ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie wykazał, że korzystanie z przedmiotowego gruntu przez jego dotychczasowego właściciela jest sprzeczne z ustaleniami takiego planu. Powołał się natomiast na przyczynę, której nie przewiduje art. 7 ust. 2 dekretu, co powoduje, że decyzja z 1993 r. w kwestionowanej części obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podnieść w związku z tym należy, że art. 7 dekretu [...] stanowi, że dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (ust. 1). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Konstrukcja tego przepisu – "...gmina uwzględni wniosek ..." wskazuje, że zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, skutkiem czego jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...] są następujące: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w terminie określonym w dekrecie oraz możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Wydając decyzję w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela organ musiał dogłębnie wyjaśnić, a następnie uzasadnić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, takie jak: 1. data objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę; 2. zachowanie terminu do złożenia wniosku przez byłego właściciela; 3. jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie podejmowania decyzji na obszarze położenia nieruchomości (z jakiej daty, przez kogo uchwalony, kiedy wszedł w życie) oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie lub rodzaj zabudowy; 4. czy przeznaczenie w planie lub rodzaj zabudowy umożliwiały dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela.

Zważywszy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzorczym (nadzwyczajnym), zauważyć należy, że przy stosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji trzeba mieć na uwadze fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 k.p.a. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego (zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 123). W literaturze podkreśla się więc, że zasada trwałości decyzji administracyjnych służy realizacji takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa i prawa (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 116).

W niniejszej sprawie organ nadzoru wyszedł z założenia, że powołanie się w pkt 2 decyzji z [...] kwietnia 1993 r. na przyczynę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, której nie przewiduje art. 7 ust. 2 dekretu [...] powoduje, że decyzja ta w kwestionowanej części obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem jest to przykład tylko jednego z kierunków wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Według tego kierunku rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Idąc tym tropem "za rażące naruszenie przepisów dekretu uznać należy [należałoby] odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu bez powołania się w ogóle na zapisy jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając odmowę jedynie koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne" (zob. wyrok NSA z 12.02.2008 r., I OSK 1069/07). Innymi słowy, "o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88).

Drugie stanowisko wskazuje na to, że przy rażącym naruszeniu prawa należy brać pod uwagę skutki naruszenia. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 30.11.1999 r., V SA 876/99, LEX nr 50137).

Orzecznictwo wydaje się bardziej przychylać do kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" i za takie uznaje decyzję, której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993/1/23).

Sąd w obecnym składzie przychylając się do takiego rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uważa, że organ nadzoru, aby stwierdzić nieważność decyzji – mając na uwadze wskazaną wyżej zasadę trwałości – nie może poprzestać na ustaleniu, że organy "dekretowe" w zwykłym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu [...], z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśniły i nie uzasadniły przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z normy prawa materialnego, bądź powołały się na przesłanki nie wymienione w przepisie. Musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana w trybie nadzoru decyzja w sferze społeczno – gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie prawa. Aby temu sprostać, organ nadzoru musi we własnym zakresie poczynić ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu, i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Do tego niezbędne jest ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia, w tym: jaki plan zagospodarowania terenu obowiązywał w dacie wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności oraz czy przeznaczenie nieruchomości w tym planie da się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasowego właściciela. Z tego, że organ nadzoru takich ustaleń zaniechał należy wyprowadzić wniosek, że nie ustalił w sposób prawidłowy, czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości, co powoduje, że mamy do czynienia z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wprawdzie w decyzji z [...] października 2015 r. SKO odnosiło się do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (czego zaniechało kompletnie w decyzji z [...] maja 2016 r.), ale nie uczyniło tego w odniesieniu do gruntu oddanego [...] w użytkowanie wieczyste, tylko w odniesieniu do całej nieruchomości objętej decyzją z [...] kwietnia 1993 r. SKO nie wskazało, jaka dokładnie nieruchomość objęta była decyzją Urzędu Dzielnicowego P. o oddaniu [...] gruntu w użytkowanie wieczyste, nie podaje też daty tej decyzji. Z kopii aktu notarialnego z [...] sierpnia 1996 r., rep. A nr [...], wynika zaś, że w odniesieniu do [...] wydano trzy decyzje, które następnie były podstawą zawarcia umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste: decyzja z [...] października 1984 r., decyzja z [...] listopada 1984 r. i decyzja z [...] lutego 1985 r. SKO nie wyjaśnia, która z tych decyzji była podstawą do uznania w pkt 2 decyzji z [...] kwietnia 1993 r., że nieruchomość oddana została, a następnie zagospodarowana przez [...], co stanowiło podstawę do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela. Należy więc ustalić, o jaką konkretnie decyzję chodziło i jaką nieruchomość ona obejmowała, a następnie odnieść to do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, w kontekście art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Z kopii dokumentu znajdującego się w aktach sprawy można się domyślać, że chodzi o decyzję z [...] listopada 1984 r., ale treść tej decyzji operuje innymi oznaczeniami działek, niż decyzja z 1993 r. Decyzja z [...] listopada 1984 r. była też później zmieniana, co wynika z treści aktu notarialnego. Dlatego też okoliczności te wymagają ponownej analizy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, że ustanowienie na rzecz [...] użytkowania wieczystego byłoby przeszkodą do ustanowienia takiego prawa na rzecz byłego właściciela nieruchomości w trybie art. 7 ust. 2 dekretu [...], gdyby do ustanowienia użytkowania wieczystego doszło przed 15 kwietnia 1993 r. Tymczasem umowa użytkowania wieczystego na rzecz [...] zawarta została dopiero w dniu [...] sierpnia 1996 r., a więc w dniu wydawania decyzji z [...] kwietnia 1993 r. RSM "[...]" nie było jeszcze użytkownikiem wieczystym nieruchomości (niezależnie od wątpliwości, o jaką nieruchomość chodziło, wskazanych w akapicie powyżej). Sama bowiem decyzja, nawet ostateczna, takiego prawa nie tworzyła po stronie [...]. Do powstania prawa podmiotowego po stronie spółdzielni doszło dopiero w wykonaniu ostatecznej decyzji, co miało miejsce już po wydaniu decyzji kwestionowanej w trybie nadzoru. Okoliczność ta jest bezsporna. O dwustopniowej "drodze" w powstawaniu użytkowania wieczystego mówi sama skarżąca, a także świadczy o tym wspomniany już akt notarialny z [...] sierpnia 1996 r.

Jeśli zaś chodzi o skutki, jakie wywarła decyzja z [...] kwietnia 1993 r., to rację należy przyznać organowi nadzoru, że nie są one nieodwracalne. Umowa użytkowania wieczystego z [...] sierpnia 1996 r. (Rep. A nr [...]) została niewątpliwie poprzedzona decyzjami, o jakich w niej mowa (a jedną z nich jest decyzja stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia z 1993 r.) o oddaniu [...] [...] w użytkowanie wieczyste nieruchomości. "Samo ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntów warszawskich umową zawartą na podstawie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie powoduje w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nieodwracalności skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi tych gruntów prawa własności czasowej" (zob. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2008 r., I SA/Wa 1891/07, LEX nr 459827). Pogląd ten sąd w niniejszym składzie podziela. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 (LEX nr 2000/3/93), należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Analogiczne stanowisko wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach uchwał z 9 listopada 1998 r. OPK 4/98 (ONSA 1999/1/13) i z 20 marca 2000 r. (OPS 14/99, ONSA 2000/3/93). Podstawą tego poglądu jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję w stosunku do tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję wcześniejszą. Zatem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości warszawskiej na rzecz osoby trzeciej może być ewentualnie oceniane, ale jako bezpośrednie następstwo decyzji o ustanowieniu tego prawa, a nie decyzji o odmowie przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości prawa własności czasowej. Ponadto, decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego nie daje jeszcze komukolwiek uprawnienia do gruntu nieruchomości [...]. Uprawnienie to strona uzyskuje, ale dopiero na podstawie decyzji przyznającej jej to prawo (zob. wyrok NSA z 24.11.2010 r., I OSK 148/10, LEX nr 745041). Samo ewentualne stwierdzenie nieważności w części decyzji z [...] kwietnia 1993 r. nie powoduje jeszcze, że podmiot publiczny traci prawo własności gruntu i że ustanowione na nim użytkowanie wieczyste nie może istnieć. Skutkiem takiego ewentualnego rozstrzygnięcia jest natomiast konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela lub jego następców prawnych, co nie musi się w każdej sytuacji pozytywnie zakończyć. Nie jest to natomiast przedmiot tej sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę przedstawione wyżej w rozważaniach sądu okoliczności.

Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.