Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 948/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 6a, art. 153
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 29, par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) marca 2014 r., nr (...), Starosta P., działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 12 i 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 194 ze zm.) orzekł o ustalenia na rzecz P. J. odszkodowania w łącznej kwocie (...) zł za utracone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy (...), działka nr (...) o pow. 0.0172 ha, nr (...) o pow. 0.0117 ha, nr (...) o pow. 0.1425 ha, nr (...) o pow. 0.0214 ha, nr (...) o pow. 0.0082 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...) obejmujące kwotę: (...) zł stanowiącą wartość działek gruntu oznaczonych w ewidencji gruntów nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...);(...) zł stanowiącą wartość nakładów budowlanych na przedmiotowych działkach; (...) zł stanowiącą wartość nasadzeń roślinnych na przedmiotowych działkach, wydzielonych pod lokalizację drogi powiatowej – skrzyżowania ulicy P. w miejscowości S., gmina D., przejętych na rzecz Powiatu P. (pkt I decyzji). Równocześnie ustalono, że wypłacie będzie podlegać kwota w łącznej wysokości (...) zł tytułem różnicy pomiędzy odszkodowaniem ustalonym niniejszą decyzją administracyjną a dotychczas ustalonym i wypłaconym odszkodowaniem na rzecz P. J. (pkt II decyzji).

Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, że ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji celu drogi powiatowej z dnia (...) marca 2009 r. Starosta P. ustalił lokalizację inwestycji na rzecz Powiatu P., polegającej na budowie drogi powiatowej – ulicy P. w miejscowości S., gmina D., na części nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), w trybie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 12 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Mocą powyższej decyzji działki nr (...), (...), (...), (...) oraz (...) przeszły na własność Powiatu P. Wobec powyższego Starosta wszczął w dniu (...) sierpnia 2009 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, a następnie decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia (...) lipca 2010 r., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 07 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 2/13, uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. W uzasadnieniu wyroku wskazano, ze przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien zostać sporządzony operat szacunkowy oparty zasady przyjęte w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2011 r., Nr 165, poz. 985).

Następnie organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia (...) czerwca 2013 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego – A. S., która sporządziła operat szacunkowy z dnia (...) sierpnia 2013 r., stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w miejscowości S., oznaczonej jako działka nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) oraz (...). Dla potrzeb wyceny, biegła z zakresu szacowania nieruchomości, określiła przeznaczenie nieruchomości objętej postępowaniem administracyjnym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym działki nr (...), nr (...), nr (...) - przeznaczone zostały pod drogą wojewódzką (KW); działka nr (...) - przeznaczona została pod teren aktywizacji gospodarczej (AG) bez uszczegółowienia, a zatem rozumieć przez to należy tereny przemysłu nieuciążliwego, bez składów, ale także usług, handlu (w tym wielko powierzchniowego) o parametrach: zainwestowanie <40% powierzchni działki, do wysokości 15,00 m., bez podpiwniczenia (w dniu (...)czerwca 2011 r. zostało wydane pozwolenie na budowę budynku handlowo - usługowego); działka nr (...) - przeznaczone została pod teren zieleni ekologicznej (ZE). Przeznaczenie planistyczne ustalone zostało w oparciu o zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy D. z dnia (...) lipa 2013 r.

Mając na względzie treść § 36 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod komunikację, pod aktywizację gospodarczą oraz rynek terenów zieleni. W pierwszej kolejności rzeczoznawca poddał analizie rynek gruntów komunikacyjnych na terenie gminy D. w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Ustalono, że na terenie gminy wystąpiło kilka transakcji dla gruntów komunikacyjnych, jednakże rzeczoznawca dokonał rozszerzenia badanego rynku na obszar powiatu P., z wyłączeniem gmin: B., K., P., K. charakteryzujących się odmiennością rynku nieruchomości. Przeprowadzona analiza wykazała, że żadna z nieruchomości będących przedmiotem analizy nie spełniała kryterium podobieństwa stąd rzeczoznawca, działając na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przeprowadził analizę rynku nieruchomości przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą. Analizą objęto gminę D., jednakże na jej obszarze nie odnotowano żadnej transakcji nieruchomością podobną od wycenianej, w związku z powyższym rzeczoznawca rozszerzył badany rynek na obszar powiatu P. Badaniu poddany został rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą w szerokim ujęciu, tj. grunty przeznaczone pod usługi, handel – w lokalizacjach najbardziej zbliżonych do przedmiotowej nieruchomości. Okresem porównawczym były dwa lata poprzedzające datę wyceny. Na obszarze gminy D. nie odnotowano żadnej transakcji, stąd badany obszar rozszerzono na obszar gminy T. (bliskie sąsiedztwo gminy) oraz gminy S. (podobny charakter gminy). Badany rynek okazał się słabo rozwinięty, a pośród istniejących transakcji wszystkie były przedmiotem prawa własności.

Przeprowadzona analiza dynamiki cen w badanym okresie wskazała brak wyraźnego trendu, stąd rzeczoznawca nie dokonał korekty cen o trend czasowy. Na podstawie przeprowadzonych analiz wykazano, że najwyższe ceny transakcyjne uzyskują grunty o jasnej sytuacji planistycznej, tj. sytuacji w której został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wydana została decyzja o warunkach zabudowy, jak również położone są w dobrej lokalizacji i posiadają korzystny układ komunikacyjny. Powyższa analiza doprowadziła do wniosku, że działki nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) zostaną wycenione w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą, ponieważ działka nr (...) posiada takie przeznaczenie planistyczne, natomiast dla działek nr (...), nr (...), nr (...) przyjęto przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczenie terenu pod aktywizację gospodarczą, zgodnie z dyspozycją przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wyceny nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, przy czym z analizowanego zbioru wybrano trzy transakcje. Pierwszą transakcję zawarto w sierpniu 2012 r., której przedmiotem była nieruchomość położona w W., gmina T., o regularnym kształcie, położona pośród terenów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo oraz terenów pojedynczej zabudowy usługowo - magazynowwej. Cena transakcyjna wyniosła (...) zł/m2. Drugą transakcję zawarto w marcu 2013 r., której przedmiotem była nieruchomość położona w S., o regularnym kształcie, położona pośród terenów zabudowy handlowo - usługowej i w dalszej perspektywie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Cena transakcyjna wyniosła (...) zł/m2. Trzecią transakcje zawarto w listopadzie 2011 r., której przedmiotem była nieruchomość położona w W., gmina T., położona pośród terenów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo. Cena transakcyjna wyniosła (...) zł/m2. Na podstawie analizy rynku nieruchomości gruntowych rzeczoznawca określiła 4 cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości gruntowych oraz wyznaczyła ich wagi w następujących proporcjach: lokalizacja ogólna - 30%, lokalizacja szczegółowa - 25%, powierzchnia nieruchomości - 10%, funkcja, możliwość zagospodarowania, uciążliwości - 30%, przy czym wyceniana nieruchomość charakteryzowała się korzystną lokalizacją ogólną, przeciętną lokalizacją szczegółową, małą powierzchnią nieruchomości, przeciętnymi funkcjami, możliwościami zagospodarowania, uciążliwościami. Stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przy uwzględnieniu wartości współczynników korygujących biegły dokonał wyceny prawa własności w przeliczeniu na 1 m2 gruntu na poziomie (...)zł.

Działkę nr (...) wyceniono w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny zielone, zawartymi na obszarze powiatu P. w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Wskazano, że jest to rynek słabo rozwinięty i w związku z powyższym dokonano rozszerzenia badanego czasokresu o ostatni kwartał 2010 r. Uwzględniając stan rynku omawianych nieruchomości rzeczoznawca przyjął do porównań transakcje bez ograniczeń dotyczących powierzchni. Po przeanalizowaniu rynku nieruchomości terenów zielonych, rzeczoznawca nie stwierdził wpływu upływu czasu na ceny jednostkowe nieruchomości, co wynikało, ze specyfiki tego rynku nieruchomości i rzadkości występowania tego typu transakcji. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że do powierzchni około 1.5000 ha ceny utrzymują zbliżony poziom, natomiast ceny gruntów o większych powierzchniach ulegają obniżeniu.

Wyceny nieruchomości dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Z analizowanego zbioru wybrano trzy transakcje. Pierwszą transakcję zawarto w listopadzie 2010 r., której przedmiotem była nieruchomość położona w T., gmina T., położona pośród terenów mieszkaniowej jednorodzinnej, przeznaczona pod tereny zieleni parkowej. Cena transakcyjna wyniosła (...) zł/m2. Drugą transakcję zawarto w grudniu 2010 r., której przedmiotem była nieruchomość położona w S., gmina T., przeznaczona pod teren zieleni izolacyjnej dla zabudowy handlowo - usługowej. Cena transakcyjna wyniosła (...) zł/m2. Trzecią transakcję zawarto w listopadzie 2012 r., której przedmiotem była nieruchomość położona w C., gmina T., przeznaczona pod zieleń publiczną. Cena transakcyjna wyniosła (...) zł/m2. Na podstawie analizy rynku nieruchomości gruntowych rzeczoznawca określił 4 cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości gruntowych oraz wyznaczył ich wagi w następujących proporcjach: lokalizacja ogólna 30%, lokalizacja szczegółowa 25%, wielkość nieruchomości 15%, funkcja, możliwość wykorzystania terenu, funkcja 30%. Wyceniana nieruchomość charakteryzowała się korzystną lokalizacją ogólną, korzystną lokalizacją szczegółową, dużą wielkością nieruchomości, przeciętnymi możliwościami wykorzystania terenu i funkcjami. Stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przy uwzględnieniu wartości współczynników korygujących rzeczoznawca dokonał wyceny prawa własności w przeliczeniu na 1 m2 gruntu na poziomie (...) zł, w stosunku do której biegła zastosowała procedurę określoną w § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i powiększył ją o 50% z uwagi na znacznie wyższa cenność terenów drogowych w stosunku do terenu zieleni do wartości (...) zł/m2. Mając na uwadze, że wycenie podlega utracone prawo użytkowania wieczystego gruntu rzeczoznawca zastosował procedurę określoną w § 29 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, z uwagi na okoliczność, że na rynku nieruchomości nie wystąpiły transakcje podobne w zakresie prawa użytkowania wieczystego, jak i nie ma możliwości ustalenia relacji cenności prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. Na podstawie informacji zebranych w toku wyceny rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość współczynnika, o jakim mowa w § 29 ww. rozporządzenia, na poziomie Wk = 0,62. Wartość prawa użytkowania wieczystego dla nieruchomości, dla których przyjęto przeznaczenie: aktywizacja gospodarcza wynosi zatem (...) zł/m2, a dla nieruchomości dla których przyjęto przeznaczenie: tereny zieleni wynosi (...) zł/m2. Łączna wartość prawa użytkowania wieczystego działek nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) wyniosła (...) zł, a działki nr (...) wyniosła (...) zł. Łączna wartość utraconego prawa użytkowania wieczystego wyniosła zatem (...) zł.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. w dniu (...) marca 2009 r., na gruncie istniały nakłady budowlane i nasadzenia roślinne, za które właścicielowi gruntu, który poniósł ich koszty przysługuje odszkodowanie. Nie uwzględnia się jednak nasadzeń i nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Rzeczoznawca dokonał wyceny nakładów budowlanych w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Wycenie poddano: ogrodzenie z siatki w ramach na słupkach stalowych na cokole betonowym (o długości 70,00 m. i wysokości 1,80 m.) o pow. 126,00 m2, o stopniu zużycia technicznego na poziomie 46%, na kwotę (...) zł; fragment podziemnego przyłącza energetycznego o długości 48,50 mb, o stopniu zużycia technicznego na poziomie 50%, na kwotę (...) zł; fragment przyłącza telekomunikacyjnego o długości 65,00 mb, o stopniu zużycia technicznego na poziomie 50%, na kwotę (...) zł. Łączna wartość nakładów budowlanych wyniosła (...) zł.

Oszacowaniu podlegały również nasadzenia roślinne znajdujące się na nieruchomości w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Rzeczoznawca dokonał oszacowania nasadzeń roślinnych w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz opracowanie K. Z. pt. "Określenie wartości roślin sadowniczych (na plantacjach towarowych) i upraw ogrodniczych (w ogrodach działkowych i przydomowych) przy wywłaszczaniu nieruchomości", według wzoru, w myśl którego wartość roślin ozdobnych stanowi sumę iloczynu wartości tabelarycznej rośliny i sumy wskaźnika oceny bonitacyjnej wartości bieżącej oraz wskaźnika oceny bonitacyjnej wartości utraconych korzyści dzielony przez dwa. Łączna wartość nasadzeń roślinnych została wyceniona na kwotę (...) zł.

W ocenie organu I instancji przedłożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy był prawidłowy i został sporządzony na podstawie obowiązujących przepisów, co powoduje, że mógł on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Podniesiono, że wskazuje on i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości, jak i nasadzeń roślinnych oraz nakładów budowlanych występujące na określonym rynku lokalnym.

Równocześnie starosta podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż odszkodowanie ustalone decyzją Starosty P. z dnia (...) kwietnia 2010 r. zostało przez Zarząd Dróg Powiatowych wypłacone, co powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie mogło dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej ustalonej na nowo wysokości, lecz jedynie w takiej części, która -jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą stronie. Mając powyższe na uwadze Starosta P. określił zwaloryzowaną kwotę odszkodowania na dzień wydania decyzji administracyjnej. Po jej ustaleniu wskazano, że różnica pomiędzy wypłaconym odszkodowaniem, a odszkodowaniem należnym wynosi (...) zł.

Organ I instancji wskazał, że przed wydaniem decyzji została przeprowadzona w dniu (...) października 2013 r. rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawcy, a stronom umożliwiony czynny udział w sprawie. Odnosząc się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów wyjaśniono, że nie znajdują one uzasadnienia. Za nietrafne uznano twierdzenia P. J., iż rzeczoznawca powinien był uwzględnić w ramach dokonanej wyceny fakt, iż przed dokonanym wywłaszczeniem została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dla wielko powierzchniowego obiektu handlowego z funkcją usługową. Wyjaśniono, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w 2011 r., natomiast decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej została wydana w 2009 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Natomiast w myśl art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Z powyższego wynika zatem, że w procesie ustalania odszkodowania nie jest możliwe uwzględnienie stanów faktycznych i prawnych powstałych najpóźniej po dacie utraty prawa do nieruchomości. Ponadto podkreślono, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę pochodzi z 2011 r. i swoim zakresem nie obejmowała działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną – powiatową, ponieważ w 2011 r. działki drogowe były już własnością powiatu P.. Rzeczoznawca wskazał również, że w dniu (...) marca 2009 r. stan nieruchomości zdecydowanie odbiegał od aktualnego. W piśmie z dnia (...) listopada 2013 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że przyjmując przeznaczenie nieruchomości pod aktywizację gospodarczą przyjął szerokie rozumienie tego zwrotu, który uwzględnia również usługi i handel, a więc w tym zakresie zarzut P. J. nie jest uzasadniony. Rzeczoznawca wyjaśnił również, że w dacie wydania decyzji o lokalizacji drogi publicznej – powiatowej, nieruchomość stanowiła teren o pow. 1.8011 ha, stąd przyjęto do porównań nieruchomości o większej powierzchni, które były podobne do wycenianej. Podniesiono, że nie zasługuje na uwzględnienie również argument, że w operacie szacunkowym powinny zostać określone dane takie jak numery działek, obręby, arkusze map dla nieruchomości przyjętych do porównań. W operacie szacunkowym biegła podała datę transakcji, powierzchnię nieruchomości, przeznaczenie, opis otoczenia dla gruntów przyjętych do porównań. Pozostałe dane mogłyby pozwolić na ustalenie wszelkich danych związanych z właścicielami nieruchomości przyjętych do porównań, co naruszałoby ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), do której organ, jak i biegła są zobowiązani przestrzegać. Odnosząc się natomiast do zagadnienia stosowania § 29 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego organ I instancji wskazuje, że biegły w sposób prawidłowy dokonał obliczenia wartości prawa użytkowania wieczystego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. J., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata Z. M., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 oraz art. 77 K.p.a., polegający na przyjęciu jako dowodu wadliwego operatu szacunkowego, naruszenia art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na braku uwzględnienia przy dokonywaniu wyceny aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości oraz naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji polegający na braku wypłaty słusznego odszkodowania.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, choć prawidłowo wskazał na istniejącą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę na działce skarżącego, zrealizowanego już centrum handlowego "A", to jednak dokonując wyceny nie przyjął przeznaczenia nieruchomości jako terenu handlowo – usługowego, lecz jako teren aktywizacji gospodarczej, co niewątpliwie zaniżyło uzyskaną wartość. Zakwestionowano dobór nieruchomości przyjętych w operacie, wskazując, że wybrano tylko jedną transakcję w gminie D., chociaż zgodnie z wiedzą skarżącego, transakcje powyższe miały miejsce, oraz wyjaśniono, że wyceniane nieruchomości są położone praktycznie na granicy administracyjnej Miasta P., co powoduje, że w operacie, jako miarodajne powinny być przyjęte transakcje mające miejsce w mieście, a nie w gminach z nim sąsiadujących. Wskazano, że w operacie nie podano danych umożliwiających identyfikację działek oraz zakwestionowano zastosowany w sprawie współczynnik wartości prawa własności do prawa użytkowania wieczystego.

Przy piśmie z dnia (...) czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył akt notarialny z dnia (...) października 2010 r. Rep A nr (...), którego przedmiotem była sprzedaż prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w S. pod realizację pawilony handlowego "B".

Wojewoda decyzją z dnia (...) lipca 2014 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a uchylił zaskarżoną decyzje Starosty P. z dnia (...) marca 2014 r. w pkt II i w tym zakresie orzekł o ustaleniu, że wypłacie podlega kwota w łącznej wysokości (...) zł tytułem różnicy pomiędzy odszkodowaniem ustalonym niniejszą decyzją administracyjną a dotychczas ustalonym i wypłaconym odszkodowaniem na rzecz P. J.

Uzasadniając powyższe stanowisko powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczono treść przepisów regulujących problematykę wypłaty odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Następnie organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, co do prawidłowości przedłożonego przez operatu szacunkowego, wskazując jednakże, że organ przyjął wadliwe współczynniki waloryzacji, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji I instancji w powyższym zakresie i wydanie decyzji, co do istoty.

Za nietrafny uznano zarzut skarżącego jakoby sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie stanowił wiarygodnego dowodu w sprawie, a autor operatu w wycenie nie uwzględnił przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości jej aktualnego sposobu użytkowania. Podkreślono, że przy piśmie z dnia (...) listopada 2013 r. rzeczoznawca właściwie wskazał, iż wszelkie zmiany stanu prawnego, jak i stanu faktycznego nieruchomości po dniu wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego nie mogą zostać uwzględnione w procesie wyceny a następnie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Zauważono, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Nie można przyznać racji odwołującemu jakoby rzeczoznawca w sposób niewłaściwy dokonał doboru nieruchomości podobnych poprzez pominięcie wydanego dla nieruchomości pozwolenia na budowę. Przepisy ustawy i rozporządzenia jednoznacznie określają, na jaka datę ustalany jest stan nieruchomości dla do sporządzenia operatu szacunkowego. Skoro w dacie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej dla nieruchomości wycenianej przeznaczenie było determinowane tylko ustaleniami planu miejscowego rzeczoznawca w sposób właściwy dokonał ustalenia przeznaczenia oraz doboru nieruchomości podobnych. W piśmie z dnia (...) listopada 2013 r. rzeczoznawca wskazał, iż wszystkie nieruchomości poddane analizie charakteryzuje możliwość zabudowy usługowej i handlowej, zatem przeznaczenie jest zbieżne z żądaniem uwzględnienia nieruchomości przeznaczonych właśnie na ten cel, postulowanym przez skarżącego. Nie jest więc zasadne stwierdzenie, iż w trakcie wyceny nie została uwzględniona okoliczność wybudowania centrum handlowego poprzez dobór porównywalnych transakcji. Rzeczoznawca nie mógł dokonać innych ustaleń w przedmiocie stanu i przeznaczenia nieruchomości, skoro w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, przedmiotowa nieruchomość nie była objęta ustaleniami planistycznymi innymi niż te wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego.

Za bezpodstawne uznano również żądanie uwzględnienia w wycenie nieruchomości dokonanej w dniu (...) sierpnia 2013 r. transakcji przedstawionych organowi w piśmie skarżącego z (...) czerwca 2014 r. Jak wynika jednoznacznie z załączonego do pisma skanu aktu notarialnego z dnia (...) lutego 2010 r. przedmiotem umowy sprzedaży było nie prawo własności, ale sprzedaż prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, zatem odmiennych praw niż te które rzeczoznawca przyjął do porównania. Skoro wartość rynkowa nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego została w przedmiotowej sprawie ustalona na podstawie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności z uwzględnieniem współczynnika korygującego, to brak jest podstaw aby uznać za adekwatny dowód w sprawie transakcje dotyczące sprzedaży prawa użytkowania wieczystego. Ponadto nie można z załączonego aktu notarialnego wywnioskować cech szczególnych objętych nim nieruchomości, ich stanu i przeznaczenia w dokumentacji planistycznej oraz aktualnych w dacie sprzedaży decyzji warunkujących możliwość zabudowy i zagospodarowania, przede wszystkim zaś organ nie możne wkraczać w obszar kompetencji determinowanych posiadaną wiedzą specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego.

Ustosunkowując się do żądania uwzględnienia w wycenie transakcji nieruchomościami położonymi na obszarze dzielnic peryferyjnych Poznania wskazano, iż niewątpliwie nie można uznać za bardziej miarodajne i adekwatne zastosowanie transakcji nieruchomościami położonymi w obszarze rynku tak specyficznego jakim jest teren miasta P. z uwagi na całkowicie odmienny obszar rynku nieruchomościami. Ponadto nietrafny jest zarzut ograniczenia doboru nieruchomości podobnych w oparciu o kryterium wielkości nieruchomości do tych o powierzchni powyżej 1 ha, jak wskazał bowiem prawidłowo biegły w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren o powierzchni 1,8011 ha. Nie jest również uzasadniony pogląd jakoby biegła zobligowana była do ujawnienia danych identyfikacyjnych nieruchomości poddanych analizie, tj. ich konkretnej lokalizacji, numeru, arkusza mapy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. J. reprezentowany przez adwokata Z. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 oraz art. 77 K.p.a., polegający na przyjęciu jako dowodu wadliwego operatu szacunkowego oraz braku przyjęcia dowodu w postaci aktu notarialnego z dnia (...) września 2010 r.; naruszenie art. 139 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony skarżącej; naruszenia art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na braku uwzględnienia przy dokonywaniu wyceny aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości oraz naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji polegający na braku wypłaty słusznego odszkodowania. W treści skargi powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia ustalenia odszkodowania z tytułu utraconego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 13, działka nr (...) o pow. 172 m2, nr (...) o pow. 117 m2, nr (...) o pow. 1425 m2, nr (...) o pow. 214 m2, nr (...) o pow. 82 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...), wydzielonych pod lokalizację drogi powiatowej - skrzyżowania ulicy P. w miejscowości S., gmina D., przejętych na rzecz Powiatu P.

Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, w pierwszej kolejności, że okolicznością bezsporną pozostaje, że własność przedmiotowych nieruchomości przeszła na rzecz Powiatu P. na podstawie ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia z dnia (...) marca 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja powyższa została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aktualizując tym samym obowiązek wypłaty odszkodowania. Istota zawisłego przed sądem sporu sprowadza się natomiast do ustalenia wysokości należnego odszkodowania. W ramach prowadzonego postępowania powołano rzeczoznawcę majątkowego – A. S., która przedłożyła w dniu (...) sierpnia 2013 r. operat szacunkowy, stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania zatracone prawo użytkowania wieczystego.

W tym miejscu należy zauważyć, że operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.) to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi jedynie dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wyłączną kompetencją organu jest ocena zasadności ustalenia wysokości należnego stronie odszkodowania. To również organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. W powyższym świetle organ winien był więc dokonać oceny prawidłowości przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny oraz wyjaśnić, czy na przestrzeni lat miały miejsce transakcje nieruchomościami umożliwiające dokonanie wyceny nieruchomości w oparciu o przyjętą metodę wyceny. Równocześnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1358/12, Baza NSA, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Oznacza to, że ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Konsekwentnie, jak zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/10. Baza NSA, o ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości. Zamieszczenie powyższych informacji w operacie umożliwia bowiem organowi weryfikację jego poprawności. Stosownie do treści § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, operat szacunkowy przedstawia postępowanie dotyczące wyceny nieruchomości i zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stąd rzeczoznawca, dokonując wyceny powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości, co powoduje, że niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu w jaki doszedł on do zawartych w operacie wniosków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 123/08, Baza NSA). Również sama decyzja, wydana na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego, powinna odzwierciedlać dokonaną przez organ ocenę operatu, a w szczególności ocenę jego poprawności.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości uwzględnił ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 2/13, który wskazał, że operat szacunkowy powinien zostać sporządzony w oparciu o zasady przyjęte w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie Sądu przedłożony operat nie został jednak prawidłowo oceniony przez organy administracji publicznej, a część zarzutów skarżącego, uznać należy za trafną.

I tak, w pierwszej kolejności wskazać należy, że niewątpliwie rzeczoznawca, w sposób prawidłowy, dla celów wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod budowę drogi publicznej, przyjął nieruchomości przeznaczone pod aktywizację gospodarczą. Wycenę nieruchomości dokonano więc w oparciu o ceny, jakie można by uzyskać w przypadku sprzedaży nieruchomości przyległych bezpośrednio do nieruchomości wywłaszczonych. Wbrew zarzutom skarżącego brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, aby nieruchomości przyjęte do wyceny musiałby być nieruchomościami przeznaczonymi wyłącznie pod budowę obiektów handlowych. Niemniej podzielić można zarzuty skarżącego, co do wyboru nieruchomości przyjętych do porównania.

Sąd zauważa, że na s. 19 operatu szacunkowego, rzeczoznawca wskazał, że dla "potrzeb niniejszej wyceny analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod szeroko rozumianą aktywizację gospodarczą, w tym usługi, handel itp., na terenie powiatu P. (...). W Gminie D. nie odnotowano ani jednej podobnej nieruchomości w związku z powyższym przeanalizowano transakcje występujące na terenie gminy sąsiedniej – T. oraz gminy o podobnym charakterze – S. o powierzchniach powyżej 1 ha".

Założeniem przyjętym przez rzeczoznawcę – czego nie można kwestionować – było bowiem poszukiwanie nieruchomości o powierzchni zbliżonej do nieruchomości, z której wydzielono działki przeznaczone pod lokalizację inwestycji drogowej, tj. o powierzchni powyżej 1 ha., a to z tego względu, że w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren o powierzchni 1,8 ha. Działania powyższe uznać należało za prawidłowe, bowiem zauważyć należy, że przepis art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalający sposób określenia wartości nieruchomości w podejściu porównawczym, nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Zgodnie z art. 4 ust 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez określenie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. Ustawodawca dokonał rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast przez działkę gruntu - należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie może zatem budzić wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładani przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wykluczył, bowiem sam ustawodawca formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, w realiach niniejszej sprawy, iż prawidłowo dla wyceny działek wydzielonych pod drogi z nieruchomości o powierzchni ca 1,8 ha, rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości o zbliżonej powierzchni nie zaś powierzchni odpowiadających działkom wydzielonym.

Wracając jednak do oceny przedłożonego operatu, należy zgodzić się ze skarżącym, iż zawiera on pewne ustalenia, które rodzą wątpliwości i które nie zostały w zaskarżonej decyzji właściwie zanalizowane i wyjaśnione.

I tak na stronie 19 przedłożonego operatu szacunkowego, rzeczoznawca wskazał, że analizowany rynek okazał się słabo rozwinięty, dysponowano grupą kilkunastu transakcji, dla których ustalono podstawowe mierniki statystyczne, takie jak średnia arytmetyczna ceny za m2 (...), cena minimalna za m2 (...), cena maksymalna (...), delta cen (...). Następnie rzeczoznawca wskazał, że mając na względzie specyfikę nieruchomości zgromadzonych w zbiorze do dalszych porównań przyjęto nieruchomości o większych powierzchniach, których parametry przedstawiały się następująco: cena minimalna za m2 (...), cena maksymalna (...), delta cen (...). Sąd podkreśla, że w operacie nie wyjaśniono jednak w żaden sposób, skąd te rozbieżności cenowe i dlaczego ostatecznie do porównania przyjęto nieruchomości o niższych cenach niż ceny wskazane powyżej w grupie kilkunastu transakcji. Jest to o tyle istotne, że zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku podane ceny odnosiły się do nieruchomości o powierzchni powyżej 1 ha, które były objęte prawem własności. Ograniczenie się do podania stwierdzenia, że działanie powyższe było podyktowane specyfika nieruchomości zgromadzonych w zbiorze, jest niewystarczające i nie może zostać uznane za dostateczne wytłumaczenie działań rzeczoznawcy. Z operatu nie wynika bowiem na czym polega ta specyfika nieruchomości i dlaczego ostatecznie ze zbioru (grupy) kilkunastu transakcji (nie wiadomo przy tym ilu dokładnie) ostatecznie przyjęto do porównania na s. 20 operatu, tylko osiem transakcji, których ceny (cena minimalna – (...) zł/m2, cena maksymalna – (...) zł/m2, delta cen – (...)zł/m2.), były znacząco niższe od cen wskazanych w tabeli na str. 19. Podkreślić należy, że operat nie wyjaśnia, dlaczego właśnie tych osiem nieruchomości z grupy kilkunastu, rzeczoznawca uznał za miarodajne dla dokonania wyceny. Co istotne, do kwestii powyższej w toku prowadzonego postępowania nie odniósł się ani rzeczoznawca majątkowy, ani organy administracji publicznej, a jest to o tyle istotne, że średnia arytmetyczna, cena maksymalna i delta cen dla całej grupy kilkunastu nieruchomości, jest wyraźnie niższa niż w stosunku do grupy ośmiu nieruchomości przyjętych ostatecznie do porównania.

W przedmiotowej sprawie wycenie podlegała utracone prawo użytkowania wieczystego, natomiast przyjęte do wyceny nieruchomości były objęte prawem własności. Tym samym rzeczoznawca majątkowy był zobowiązany zastosować w sprawie przepis § 29 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Przepis powyższy określa kolejność stosowania sposobów wyceny prawa użytkowania wieczystego, wskazując, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego (§ 29 ust. 1 rozporządzenia), przy czym jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości (§ 29 ust. 2 rozporządzenia). Dopiero, jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wzoru określonego w rozporządzeniu (§ 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego).

Powołany powyżej przepis, wskazuje, że przy dokonywaniu wyceny prawa użytkowania wieczystego pierwszeństwo należy przyznać sposobom określonym w § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a dopiero w sytuacji, gdy ich zastosowanie jest niemożliwe, rzeczoznawca ma możliwość dokonania wyceny przy uwzględnieniu współczynnika korygującego. Sąd podkreśla, że zastosowanie sposobu wyceny określonego w § 29 ust. 3 rozporządzenia wymaga szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym, a to zgodnie z treścią tego przepisu in fine. W przedmiotowej spawie rzeczoznawcza, choć zastosował sposób określony w § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego to jednak w żaden sposób nie uzasadnił zastosowania w operacie tego sposobu wyceny, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Co prawda w piśmie z dnia (...) listopada 2013 r. (k. 273 akt administracyjnych), rzeczoznawca podjął próbę uzasadnienia przyjętego sposobu wyceny, jednak jego stanowisko uznać należało za niewystarczające. Rzeczoznawca wskazał na dwie okoliczności uniemożliwiające zastosowanie sposobu wyceny ustalonego w § 29 ust. 1 lub 2 rozporządzenia, do których zaliczył, po pierwsze, brak transakcji na rynku lokalnym dla nieruchomości objętych prawem użytkowania wieczystego, pozwalających określić wzajemne relacje między prawem własności, a prawem użytkowania wieczystego. Po drugie wskazał, że nawet gdyby przyjąć relację tych praw występującą na rynku P., to jest ona znana dla przeznaczenia aktywizacji gospodarczej, natomiast nie jest znana dla zieleni i komunikacji, a przedmiotem wyceny była nieruchomość o mieszanym przeznaczeniu. Tym samym konieczne byłoby odmienne przeliczenie wartości praw dla poszczególnych części nieruchomości.

Odnosząc się do pierwszego z powołanych argumentów wskazać należy, że § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego pozwala, w przypadku gdy na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, określić wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Jeżeli przyjąć, że rynkiem właściwym był dla wycenianej nieruchomości rynek powiatu P., kolejnym rynkiem właściwym była dla wycenianej nieruchomości rynek P. Miejscowość S., gm. D., w której znajdują się objęte przedmiotem wyceny nieruchomości graniczy bowiem z P. Rzeczoznawca w piśmie z dnia (...) listopada 2013 r. nie wyjaśnił dlaczego nie można było poszukiwać porównywalnych transakcji również na rynku P., jako na innym porównywalnym rynku w rozumieniu § 29 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, co umożliwiłoby zastosowanie przez niego prawidłowej kolejności wyceny prawa użytkowania wieczystego, zgodnej z kolejnością określoną w § 29 powołanego powyżej rozporządzenia. Sam argument dotyczący złożonej struktury wycenianej nieruchomości jest o tyle nietrafny, że działki (...), (...), (...) i (...), czyli działki przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zarówno pod drogi, jak i pod aktywizację gospodarczą, były wyceniane na podstawie przeznaczenia nieruchomości pod aktywizację gospodarczą. Jedynie działka nr (...) (zieleń) była wyceniana odrębnie, co oznacza, że nie było większych przeszkód do podjęcia próby ustalenia wartości wycenianych nieruchomości (a przynajmniej tych pierwszych), na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości objętych prawem własności, a nieruchomości objętych użytkowaniem wieczystym występujących na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Sąd podkreśla, że w powyższym świetle wyjaśnienia zawarte w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia (...) listopada 2013 r. nie mają waloru szczegółowego uzasadnienia dla przyjętego sposobu ustalenia wartości użytkowania wieczystego w oparciu o przepis § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ani też nie można uznać, aby były one przekonywujące.

Dodatkowo mieć należy na względzie, że już w toku postępowania strony kwestionowały wyliczony przez rzeczoznawcę, w oparciu o przepis § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, współczynnik korygujący na poziomie 0.62, wskazując, że w rzeczywistości współczynnik ten kształtuje się na poziomie 0,8 – 0,85 (pismo z dnia (...) października 2013 r. – k. 268 akt administracyjnych). Ani w operacie, ani w piśmie z dnia (...) listopada 2013 r. rzeczoznawca nie odniósł się do tej kwestii, jak również nie zrobiono tego w zaskarżonej decyzji. Wprawdzie w operacie przedstawiono sposób wyliczenia współczynnika korygującego (s. 27 operatu), ale nie wyjaśniono w jaki sposób rzeczoznawca doszedł do ustalenia wysokości składowej R, która stanowi przeciętną stopę kapitalizacyjną ustaloną na podstawie badania rynku nieruchomości przez rzeczoznawcę. Wobec podnoszonych w tym zakresie zarzutów skarżącego, obowiązkiem organu było odniesienie się do powyższych kwestii, bądź to poprzez wezwanie rzeczoznawcy do złożenia stosownych wyjaśnień, bądź to poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego i rzeczoznawcy.

Za nietrafny uznać natomiast należało zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. polegający na wydaniu przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony, poprzez uchylenie pkt 2 decyzji organu I instancji i ustalenie w inny sposób różnicy pomiędzy odszkodowaniem ustalonym przez Starostę, a kwotą wypłaconą na rzecz skarżącego. Sąd wskazuje, że rozstrzygnięcie powyższe zapadło w ramach kontroli rachunkowej dokonywanej przez organ odwoławczy. Wadliwe obliczenie współczynników waloryzacji nie może bowiem prowadzić do zawyżenia kwoty odszkodowania. Co więcej, sama czynność zaliczenia wypłaconej uprzednio kwoty odszkodowania nie dotyczy kwestii jego wysokości. Przepis art. 139 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, odnieść należy do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu II instancji odnosi się do kwestii merytorycznych, a więc istoty stosunku administracyjno – prawnego łączącego organy administracji publicznej ze stroną postępowania, nie zaś kwestii technicznych, porządkowych, związanych bezpośrednio z prowadzonym postępowaniem.

Nie ma również racji skarżący, wskazując, iż obowiązkiem zarówno rzeczoznawcy, jak i organu administracji publicznej było uwzględnienie konkretnej transakcji sprzedaży prawa użytkowanie wieczystego działek (...), (...), (...), (...) w S. (pismo z dnia (...) czerwca 2014 r.). Do okoliczności powyższej odniósł się Wojewoda, wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotem umowy sprzedaży było nie prawo własności, ale sprzedaż prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, zatem odmiennych praw niż te które biegły poddała analizie. Skoro wartość rynkowa nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego została w przedmiotowej sprawie ustalona na podstawie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności z uwzględnieniem współczynnika korygującego, to brak jest podstaw aby uznać za adekwatny dowód w sprawie transakcje dotyczące sprzedaży prawa użytkowania wieczystego. Ponadto podkreślić należy, że stworzenie bazy nieruchomości przyjętych do porównania pozostawiono uznaniu rzeczoznawcy majątkowemu, jako podmiotowi dysponującemu wiedzą specjalistyczną w tym zakresie. Jednostkowa transakcja nieruchomością objętą innym prawem niż prawo przyjęte do porównania, nie stanowi wystarczającej podstawy do zakwestionowania działań oraz metody wyceny przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Inną natomiast kwestią pozostaje kwestia oceny i uzasadnienie dokonanego przez rzeczoznawcę wyboru nieruchomości, a jak wskazano powyżej, w tym zakresie Sąd podziela wątpliwości skarżącego, związane z faktem braku uzasadnienia sposobu wyboru nieruchomości przyjętych w operacie, spośród opisanego na s. 19 katalogi kilkunastu nieruchomościami. Powtórzyć należy, że ceny wybranych nieruchomości, w tym ich delta i średnia cen, są niższe od cen osiąganych dla całego zbioru, co nakładało na rzeczoznawcę obowiązek szczegółowego uzasadnienia dokonanego przez niego wyboru. Nie przedstawiono również arytmetycznego wyliczenia uzyskanej wartości jednostkowej prawa własności na poziome (...) zł (s. 28 operatu) i (...) zł (s. 29 operatu), co powoduje, że niemożliwe jest zweryfikowanie przyjętych obliczeń od strony rachunkowej. Wątpliwości Sądu budzi również sposób zastosowania § 29 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Mając powyższe na względzie uznać należało, że wydając zaskarżoną decyzję organ zaniechał prawidłowego rozważania zebranego materiału dowodowego, w tym przedłożonego operatu szacunkowego, dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Stąd, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda zobowiązany jest do dokonania ponownej oceny operatu szacunkowego oraz wyjaśnienia powstałych wątpliwości związanych z jego prawidłowością.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.