Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 603/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 31 stycznia 2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Olszanka z dnia 20 marca 2006 r., ustalającej na rzecz K. A. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejących obiektów suszarni i wiaty oraz budowie budynku magazynowego konstrukcji stalowej, kosza zasypowego, wywrotnicy do środków transportu, wiaty nad wywrotnicą, silosu spedycyjnego o konstrukcji stalowej, silosów zbożowych o konstrukcji stalowej, suszarni o konstrukcji stalowej, konstrukcji wsporczych podnośników, połączeń technologicznych (czyszczalni, przenośników kubełkowych, ślimakowych i taśmowych), na działce nr a ark. m. [...], obręb [...].

W uzasadnieniu skarżonej decyzji Kolegium wskazało, że pismem z 8 lutego 2006 r. K. A. zwrócił się do Urzędu Gminy Olszanka o ustalenie warunków zabudowy terenu na działce nr a w miejscowości [...], w związku z planowaną rozbiórką istniejących obiektów suszarni i wiaty oraz budową budynku magazynowego o konstrukcji stalowej o wymiarach 60 x 18 m i powierzchni 1.080 m2, kosza zasypowego, wywrotnicy do środków transportu, wiaty nad wywrotnicą silosu spedycyjnego o konstrukcji stalowej (40 m3), silosów zbożowych o konstrukcji stalowej o pojemności do 5.000 t, suszarni o konstrukcji stalowej, konstrukcji wsporczych podnośników oraz połączeń technologicznych (czyszczalni, przenośników: kubełkowych, ślimakowych i taśmowych). Inwestor zaznaczył, że ubiega się o wydanie nowej decyzji, gdyż poprzednia (z dnia 16 marca 2005 r., nr [...]) dotyczyła innych rozwiązań technologicznych.

W wyniku rozpoznania wniosku, decyzją z 20 marca 2006 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwaną dalej także "ustawą", Wójt Gminy Olszanka ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ramach ustaleń dotyczących funkcji i zagospodarowania terenu podał, że jest to teren magazynowo-składowy z obiektami i urządzeniami obsługi rolnictwa, na którym znajdują się budynki magazynowe, gospodarcze i biurowe, budowle rolnicze, obiekty towarzyszące oraz dojazdy, dojścia, place manewrowe i place parkingowe (pkt III. 1). Określając warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków wskazał m.in., że w granicach terenu objętego decyzją obowiązują dopuszczalne wartości stężeń zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym oraz dopuszczalne poziomy natężenia hałasu w środowisku, wynikające z przepisów prawa. Stwierdził również, że na terenie tym nie występują obszary i obiekty chronione na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (pkt III.3). W warunkach obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji ujął zasilanie w energię elektryczną z istniejącej sieci niskiego napięcia, zaopatrzenie w wodę do celów p.poż. z istniejącej instalacji wodociągowej oraz dojazd do obiektów i urządzeń istniejącym zjazdem od strony drogi (działki nr f i nr e). Nadto zalecił odprowadzanie wód opadowych z powierzchni dachu i powierzchni utwardzonych do gruntu w granicach nieruchomości (pkt III.4). Sformułował także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ustalając, iż realizacja inwestycji "nie może powodować pozbawienia lub ograniczenia (...) dostępu do: drogi publicznej, urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności oraz dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi" (pkt III.5). W uzasadnieniu podkreślił, że spełnione są wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. B. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Argumentowała, że Wójt pominął ją w postępowaniu zakończonym tą decyzją, mimo że była ona i nadal jest właścicielką działki nr b, bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Nadmieniła, że organ przyznał status strony nieżyjącej już wówczas J. D. oraz W. S. będącemu jeszcze dalszym sąsiadem. Dodatkowo zwróciła uwagę, iż decyzja nie posiada załącznika w postaci wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. Jej zdaniem ustalenie warunków zabudowy nastąpiło bez właściwej analizy pozwalającej na poprawne ustalenie, czy zostały spełnione wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy Olszanka. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, iż stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny zaś mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z norm prawa materialnego. Podkreśliło, że materialnoprawną podstawą weryfikowanej decyzji są przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są oprócz inwestora i osób dysponujących tytułem prawnym do terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, w tym również działek niegraniczących z terenem inwestycji, ale położonych w zasięgu jej oddziaływania. B. M. jest współwłaścicielką działki nr b, graniczącej z działką nr a, na której zlokalizowano sporną inwestycję, służy jej zatem przymiot strony i stąd mogła ona skutecznie wnosić o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało też, iż zarzut o pozbawieniu strony udziału w postępowaniu może być podstawą weryfikacji decyzji jedynie w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie jest natomiast przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając zaś kwestionowaną decyzję Wójta Gminy Olszanka pod kątem istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium nie dopatrzyło się, by była ona obciążona którąkolwiek z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 K.p.a. W szczególności Kolegium stwierdziło, iż ww. decyzja wydana została zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle których wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków wymienionych w ust. 1-5. Dodało, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, zatem właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wyżej określonym wymogom. Podkreśliło, że tryb weryfikacji spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 - zwane w dalszej części uzasadnienia rozporządzeniem). Rozporządzenie w szczególności precyzuje sposób ustalania poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, a nadto przewiduje, iż dowodem w tym postępowaniu jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzana na obszarze wyznaczonym na stosownej mapie, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy określa zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, nakazując dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jednakże z mocy art. 61 ust. 2 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust.1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz 139 z późn. zm.). Kolegium wskazało, że w świetle ustaleń nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszanka, zatwierdzonego uchwałą Nr XIX/55/81 Gminnej Rady Narodowej w Olszance z dnia 26 października 1981 r., działka nr a we wsi [...] leży na terenie przeznaczonym pod lokalizację inwestycji produkcyjnych. Na tej nieruchomości, zgodnie z pismem Wójta Gminy Olszanka z dnia 7 lutego 2012 r., już wcześniej znajdowały się budynki magazynowo-składowe z obiektami i urządzeniami obsługi rolnictwa należące do byłej Gminnej Spółdzielni "[...]". W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, nie było potrzeby dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mającej na celu realizację wspomnianej wyżej zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) i zarzut braku załączników do decyzji, o których mowa w § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia, jest bezpodstawny. Kolegium wskazało, iż materiały dowodowe sprawy pozwalają na uznanie, iż przedmiotowa działka nr a ma dostęp do drogi publicznej, że istniejące uzbrojenie (sieci wodociągowa i energetyczna) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, że teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (działka nr a stanowi wg zapisów ewidencji gruntów "inny teren zabudowany" - Bi) oraz, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Ponadto kwestionowana decyzja Wójta Gminy Olszanka posiada załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3), zawiera też pozostałe elementy przewidziane art. 54 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Kolegium wskazało też, iż skierowanie decyzji do wymienionej w rozdzielniku decyzji J. D., zmarłej 7 sierpnia 1989 r., niewątpliwie stanowi wadę postępowania, nie jest to jednak rażące naruszenie prawa. Skierowanie decyzji do strony należy bowiem traktować jako taką sytuację, w której z danej decyzji wynikają dla takiej strony określone prawa, bądź obowiązki materialnoprawne. Decyzje ustalające warunki zabudowy zasadniczo określają parametry zabudowy tylko dla wnioskodawcy (inwestora), pozostałe, poza inwestorem, osoby co do zasady nie uzyskują w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy żadnych uprawnień. Wobec powyższego Kolegium uznało, że przy wydaniu spornej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Uznało też, że nie wystąpiły kolejne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3-7 K.p.a. Norma art. 60 ust. 1 ustawy upoważniała Wójta Gminy Olszanka do ustalenia warunków zabudowy, a na terenie objętym wnioskiem inwestora nie obowiązywał plan miejscowy, co oznacza, iż organ nie działał z naruszeniem przepisów o właściwości czy bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja z 20 marca 2006 r. nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (zarówno K. A., jak i W. S., właściciel sąsiedniej działki nr c, mieli przymiot strony). Nadto nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy B. M. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezasadne pominięcie przy ocenie objętej wnioskiem decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo, iż wydana została bez analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz naruszenie art. 61 ust. 2 ustawy przez niezasadne jego zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest inwestycją produkcyjną. Podkreśliła, że A Sp. z o.o. w [...] wybudowała na wskazanej działce budynki magazynowe i szereg urządzeń do prowadzenia działalności polegającej na skupie zbóż i rzepaku, a więc działalności niebędącej działalnością produkcyjną. Również z odpisu informacji z Krajowego Rejestru Sądowego dla przedsiębiorców wynika, iż Spółka nie prowadzi działalności produkcyjnej. W obiektach, które istniały na działce, prowadzony był skup zboża, a nie działalność produkcyjna. Końcowo skarżąca wskazała, iż działka nr a pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Olszanka z dnia 20 marca 2006 r. z przyczyn rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 31 stycznia 2014 r. i powtórzyło podniesioną w niej argumentację. Dodatkowo w aspekcie twierdzeń odwoławczych, podkreśliło, że zgodnie z nieobowiązującym planem działka nr a stanowiła teren "adaptowanej bazy magazynowej GS" o powierzchni 0,85 ha oznaczony w planie symbolem 39 S. Jest to teren rozumiany obecnie jako produkcyjny, umożliwiający realizację zarówno obiektów produkcyjnych, jak i składowych, czy magazynowych. Zauważyło nadto, iż załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zawiera oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, przewidując że literą "P" oznacza się tereny zabudowy techniczno- produkcyjnej (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów). Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w drodze o warunkach zabudowy posługuje się jedynie pojęciem "zabudowa produkcyjna" bądź "zabudowa usługowa". Dokonując kwalifikacji obiektu o funkcji magazynowej objętej wnioskiem K. A., Kolegium uznało, że należy jednolicie stosować nazewnictwo użyte w ustawie i wolnostojący obiekt magazynowy należy zaliczyć do zabudowy produkcyjnej. Podkreśliło, iż gdyby na tym terenie obowiązywał plan miejscowy, sporządzony w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizacja tego rodzaju obiektu nietowarzyszącemu innej funkcji, możliwa byłaby jedynie na terenie o symbolu P - tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej (z obiektami produkcyjnymi, magazynowymi i składowymi). Wobec powyższego możliwe było zlokalizowanie wnioskowanej inwestycji, obejmującej budowę obiektów magazynowych i składowych, suszarni zboża, na terenie przeznaczonym w starym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudową magazynową rozumianą obecnie jako zabudowa produkcyjna. Jako nieuzasadnione Kolegium uznało zarzuty skarżącej o wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z rażącym naruszeniem prawa z przyczyny braku sporządzenia analizy oraz braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, tj. o braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Podkreśliło, iż z akt badanej sprawy bezspornie wynika, że działka nr a położona jest w sąsiedztwie drogi publicznej na działce nr d, stanowiącej drogę wojewódzką (nr [...]) i jest od niej oddzielona działkami nr e i f, ułożonymi równolegle do drogi. Dojazd do drogi na działce nr d miał następować przez te działki. W świetle wyjaśnień Wójta Gminy Olszanka przesłanych w piśmie z 12 sierpnia 2014 r., nr [...], działki nr f i e są drogami wewnętrznymi, będącymi własnością Gminy Olszanka. W ocenie Kolegium spełnione są również pozostałe warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, i 5 ustawy. Istniejące uzbrojenie terenu (przebiegające w pasie drogowym sieci wodociągowa i energetyczna) stanowią uzbrojenie wystarczające dla realizacji wnioskowanej inwestycji, teren działki nr a nie jest gruntem rolnym (Bi - grunt inny zabudowany), nie wymaga zatem zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na cele nierolnicze i nieleśne, nie stwierdzono też sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi. Ponadto decyzja wydana została zgodnie z przepisem art. 54 ustawy, zawierając wszystkie określone w tym przepisie elementy. Zgodna jest też z wymogami art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie bowiem projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę członków samorządu zawodowego urbanistów (zgodnie z brzmieniem przepisu obowiązującym w dacie wydania decyzji). Jednocześnie Kolegium podzieliło stanowisko zajęte w decyzji z 31 stycznia 2014 r., że skierowanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do J. D., zmarłej jeszcze przed wszczęciem postępowania, nie stanowi wypadku rażącego naruszeniem prawa.

Na powyższą decyzję skargę do WSA w Opolu wniosła B. M., domagając się uchylenia skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 31 stycznia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenia prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1 i 4 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie, pomimo, iż zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją Wójta Gminy Olszanka o ustaleniu warunków zabudowy nie było zamierzeniem inwestycyjnym o charakterze produkcyjnym, a działka nr a, na której ta inwestycji miała być zlokalizowana nie była przeznaczona w poprzednio obowiązującym planie na cele produkcyjne i nie posiadała dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła argumentację przedstawioną w toku postępowania administracyjnego, w szczególności co do braku dostępu do drogi publicznej i naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa.

Na rozprawie sądowej skarżąca podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte. Dodała, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w oparciu o wydane później pozwolenie budowlane, a w toku tego postępowania również nie została ona ani jej mąż uznana za stronę. Podkreśliła, że jest to duży kompleks magazynowo- suszarniczy, jest tam sześć potężnych silosów i jest to dla nich bardzo uciążliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne dokonują oceny legalności zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych ich właściwości pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Sprawując tak rozumianą kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy.

Z treści powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym. Dokonując tak rozumianej oceny w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 sierpnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia 31 stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Olszanka z dnia 20 marca 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał że decyzje Kolegium nie naruszają przepisów prawa, co uzasadnia tym samym oddalenie skargi.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Oznacza to, iż kontrola Sądu, jak również wcześniej postępowanie administracyjne przeprowadzone przez zaskarżony organ zdeterminowane zostało określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłankami postępowania o stwierdzenie nieważności. Wskazać należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., tj. czy decyzja:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Olszanka powołując się na rażące naruszenie prawa, którego w jej ocenie dopuścił się organ ustalając warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem K. A. z pominięciem jej jako strony w prowadzonym postępowaniu.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są oprócz inwestora i osób dysponujących tytułem prawnym do terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, w tym również działek niegraniczących z terenem inwestycji, ale położonych w zasięgu jej oddziaływania. B. M. jest współwłaścicielką działki nr b, graniczącej bezpośrednio z działką nr a, obejmującej teren planowanej inwestycji. Zatem skarżącej przysługiwał przymiot strony i mogła ona wnosić o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności spornej decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż pozbawienie strony udziału w postępowaniu może być podstawą weryfikacji decyzji jedynie w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), nie jest natomiast przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada niekonkurencyjności trybów rektyfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, a zatem skoro przesłanka niezawinionego braku udziału w postępowaniu stanowi zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, to nie może równocześnie stanowić podstawy wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie nieważnościowym na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wyjaśnić również wypada, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to pojęcie, które nie budzi dziś rozbieżności interpretacyjnych w związku z bogatym dorobkiem judykatury i piśmiennictwa. Jest ono odczytywane jednolicie jako oczywista niezgodność w przypadku zestawienia treści rozstrzygnięcia z treścią zacytowanego przepisu jako podstawy prawnej. Przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa to też powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania na gruncie wymagań praworządności. Zakłada się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (por. przykładowo wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 Lex 165717, z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1672/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA".

Dokonując wyjaśnienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" za zasadne uznać należy rozróżnienie wad decyzji powodujących jej wzruszalność i wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 630-631). Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11, LEX nr 1233163).

W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, Lex nr 672887; wyrok NSA z dnia 8 września 2008 r., sygn. akt II GSK 1061/08, Lex nr 596660). Ponadto rażące naruszenie prawa to taki stan, w którym przy prawidłowym zastosowaniu danych przepisów nie byłoby możliwym wydanie decyzji o danej treści.

Z punktu widzenia opisanych powyżej reguł Sąd uznał, iż przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie przez zaskarżony organ postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Olszanka z dnia 20 marca 2006 r. o warunkach zabudowy było prawidłowe i zgodne z przepisami prawa, zaś wydana w jego wyniku decyzja nie jest obarczona wadą uzasadniającą jej uchylenie.

W zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało skrupulatnej analizy treści spornej decyzji z dnia 20 marca 2006 r. pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przy tym analizę tę przeprowadzono zarówno na podstawie przepisów prawa materialnego (w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeń wykonawczych wydanych na jej podstawie), jak i proceduralnego. Z wynikami tej analizy Sąd w pełni się zgadza.

Ponadto organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniło dlaczego zarzuty skarżącej nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Stanowisko Sądu w tym zakresie pozostaje zbieżne ze stanowiskiem organu. Zgodzić należy się, iż uchybienia jakie wystąpiły na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie noszą cech rażącego naruszenia prawa, nie mogąc tym samym skutkować trwałym wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Stwierdzenia nieważności w takich okolicznościach nie może też uzasadniać fakt wystąpienia kilku wad łącznie, z których żadna nie nosi znamion rażącego naruszenia, gdyż nie ilość naruszeń, lecz ich charakter ma w tym zakresie decydujące znaczenie dla oceny czy naruszenie jest rażące. Pamiętać przy tym trzeba, że wartością nadrzędną jest także stabilność i trwałość decyzji administracyjnej, która może być wzruszona tylko w nadzwyczajnych okolicznościach, a te w sprawie nie zaszły.

Dokonując oceny czy doszło w przedmiotowej sprawie do rażącego naruszenia prawa przez postanowienia decyzji Wójta Gminy Olszanka Sąd zobligowany był dokonać analizy przede wszystkim pod kątem przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana. W tym miejscu wskazać należy, iż przy wydawaniu decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy - jak w sprawie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym - organ orzekający zobowiązany jest dochować warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako służących m.in. utrzymaniu postulowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ładu przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowią zasadnicze elementy ładu przestrzennego, konieczne do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej dla projektowanej inwestycji. Kształtowana w tej normie tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", jak wynika z samej nazwy, odwołuje się do dobrego sąsiedztwa poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach – funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się nią w praktyce pogodzić. Z mocy art. 61 ust. 2 przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się jednak do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Wyłączenie to dotyczy zatem także stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w przepisie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że działka nr a położona jest na terenie obejmowanym przez nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Olszanka zatwierdzonego uchwałą Nr XIX/55/81 Gminnej Rady Narodowej w Olszance z dnia 26 października 1981 r., na którym już wcześniej znajdowały się budynki magazynowo - składowe z obiektami i urządzeniami obsługi rolnictwa Gminnej Spółdzielni "[...]". Plan ten utracił moc obowiązującą na podstawie przepisu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu: "Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2.", tj. z dniem 1 stycznia 2003 r.

Dokonując kwalifikacji obiektu o funkcji magazynowej objętej wnioskiem K. A., Kolegium uznało, że wolnostojący obiekt magazynowo- składowy z urządzeniami technicznymi to zabudowa produkcyjna w rozumieniu art. 61 ust. 2 ustawy. Sąd podziela to stanowisko. Niewątpliwie inwestycja obejmująca budowę obiektów magazynowych i składowych, suszarni zboża, na terenie przeznaczonym w starym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę magazynową należy w świetle obecnie obowiązujących przepisów interpretować jako zabudowę produkcyjną, która z kolei na podstawie art. 61 ust. 2 ustawy wyklucza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1, a w konsekwencji również wyklucza obowiązek sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie inwestycji produkcyjnych, jako pojęcie niezdefiniowane ustawowo, należy interpretować w sposób szeroki, a zatem nie tylko jako inwestycje produkcyjne o charakterze przemysłowym, ale również jako inwestycje obejmujące wszelkiego rodzaju inną działalność produkcyjną, w tym także produkcję rolną. Ta zaś z kolei obejmuje nie tylko wytwarzanie produktów rolnych, ale także ich skup, przetwarzanie, magazynowanie, zbyt itp. Stąd też zamierzoną przez inwestora działalność magazynowo-suszarniczą w odniesieniu do produkcji rolnej, należało traktować jako inwestycję produkcyjną zbieżną z dotychczasowym przeznaczeniem spornego terenu w planie, który utracił moc obowiązującą.

W ocenie Sądu prawidłowe jest również stanowisko Kolegium, co do dostępu działki nr a do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika bowiem, że działka nr a położona jest w sąsiedztwie drogi publicznej (działka nr d) stanowiącej drogę wojewódzką (działka nr [...]) i jest od niej oddzielona działkami nr e i f, ułożonymi równolegle do drogi. Dojazd do drogi na działce nr d następuje przez ww. działki. Z kolei działki nr f i e to drogi wewnętrzne będące własnością Gminy Olszanka a mieszkańcy i właściciele nieruchomości znajdujących się przy drodze wewnętrznej na działce e od lat realizują dostęp do drogi publicznej przez drogi wewnętrzne na działkach nr e i f. Wobec powyższego stwierdzić należało, że działka nr a posiada dostęp do drogi publicznej, który realizowany będzie poprzez drogi wewnętrzne. W piśmiennictwie wyklucza się przy tym konieczność żądania od inwestora, na etapie uzyskiwania decyzji lokalizacyjnej, udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacyjne. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str.514).

Podkreślić także należy, iż spełnione są również pozostałe warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, i 5 ustawy. Istniejące uzbrojenie terenu stanowią uzbrojenie wystarczające dla realizacji wnioskowanej inwestycji, a teren działki nr a nie jest gruntem rolnym i nie wymaga zatem zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto brak jest sprzeczności inwestycji z przepisami odrębnymi. Jednocześnie, zgodzić należało się ze skarżącą, iż skierowanie decyzji do J. D., zmarłej 7 sierpnia 1989 r., mogło niewątpliwie stanowić wadę postępowania. Nie stanowi to jednak naruszenia prawa w stopniu rażącym. Jak słusznie wskazało Kolegium, decyzje ustalające warunki zabudowy zasadniczo określają parametry zabudowy tylko dla wnioskodawcy (inwestora), pozostałe poza inwestorem osoby co do zasady nie uzyskują w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy żadnych uprawnień. Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska skarżącej, że skierowanie decyzji o warunkach zabudowy do osoby zmarłej, ale nie będącej wnioskodawczynią, stanowi rażące naruszenie prawa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1275/13 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, trafnie wyjaśniono, że zaistnienie takiej okoliczności nie skutkuje nieważnością postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie. Wskazano przy tym, że "nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ale jedynie wówczas gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji (przykładowo nakaz rozbiórki obiektu budowlanego skierowany do osoby nieżyjącej). W innych przypadkach, fakt zgonu danej osoby w postępowaniu administracyjnym powoduje co najwyżej dla jej następców prawnych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a."

Wywody skarżącej dotyczące uciążliwości wzniesionej inwestycji nie mają przydawanego znaczenia prawnego dla rozpoznania sprawy niniejszej, gdyż o kształcie wzniesionych obiektów decydowała decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w postępowaniu mającym na celu m. in. ochronę interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9). Ponadto – jak wynika z twierdzeń skarżącej inwestorem w zakresie budowy obiektu była osoba prawna - A Sp. z o.o. w [...], natomiast sporna decyzja z dnia 20 marca 2006 r. wydana została na rzecz K. A., czyli osoby fizycznej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając w oparciu o treść art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.