Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1024/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1-3,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę


UZASADNIENIE

Spółdzielnia Mieszkaniowa, pismem z dnia [...], poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", iż L.W., lokator mieszkania nr [...], przy ul. [...], dokonał samowolnej rozbiórki ścianki oddzielającej kuchnię od pokoju. W dniu [...] PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, wzywając jednocześnie L.W. do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowa ścianka zlikwidowana została w latach [...]. Ponadto podał, iż w [...] rozpoczęto remont mieszkania polegający między innymi na wymianie instalacji elektrycznej w celu podłączenia kuchenki elektrycznej, likwidacji części instalacji gazowej i odcięciu licznika gazowego. Wymienione roboty budowlane zakończono w [...].

PINB postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1

i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zobowiązał L.W. do przedłożenia w terminie do dnia [...] inwentaryzacji budowlanej przebudowanych pomieszczeń wraz z oceną techniczną (orzeczeniem technicznym), dotyczącą prawidłowości wykonanych robót oraz protokołów badań i sprawdzeń instalacji gazowej i przewodów kominowych oraz instalacji elektrycznej. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego organ odwoławczy, postanowieniem z dnia [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] PINB,

na podstawie art. 81c ust.1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał skarżącego do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej przebudowanych pomieszczeń wraz z oceną techniczną, dotyczącą prawidłowości wykonanych robót oraz protokołów badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia L.W., postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 426/08, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy, nie jest wystarczający dla oceny, iż zaistniały uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Wskazał ponadto, że z uwagi na nieostry zakres użytych w art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pojęć: "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" należy przyjąć, iż zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie art. 81 c ust. 2, musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Sąd uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie jest wystarczający dla dokonanej przez organ oceny, iż zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wykonanych robót budowlanych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w postanowieniu z dnia [...] nałożył na L.W. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia [...] dwóch egzemplarzy oceny technicznej zrealizowanych robót budowlanych. Zaznaczył, że ocena techniczna powinna wskazywać na zakres wykonanych robót oraz zawierać ocenę ich zgodności z warunkami technicznymi, przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości również wskazania sposobu ich usunięcia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż dokonana przebudowa wewnętrznej instalacji elektrycznej i gazowej, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie organu istnieje uzasadniona wątpliwość, co do jakości wykonanych robót budowlanych ponieważ roboty budowlane zostały wykonane samowolnie (bez pozwolenia na budowę) oraz bez nadzoru osoby legitymującej się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy opisane wyżej rozstrzygnięcie.

L.W. nie zgadzając się z wydanym postanowieniem złożył skargę

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jego uchylenie

w całości oraz uchylenie postanowienia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 953/09, na wstępie zauważył, iż sprawa nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych była już przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministra-cyjnym (sygn. akt II SA/Sz 426/08). Mając na uwadze związanie oceną prawna wyrażoną w powołanym orzeczeniu sąd stwierdził, że organy orzekające w rozpatrywanej sprawie wykonały zalecenia zawarte w powołanym wyroku.

Reasumując sąd uznał, że organy słusznie powzięły uzasadnione wątpliwości,

co do jakości wykonanych robót budowlanych, a zatem zasadne było zastosowanie

art. 81 c ust. 2 ustawy. Zaznaczył, że postanowienie wydane na podstawie powołanego przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. W rozpatrywanej sprawie obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego został nałożony w celu umożliwienia doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że dostarczenie dokumentów miało umożliwić przeprowadzenie postępowania określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane, czyli legalizacji robót budowlanych.

Od powyższego wyroku L.W. wywiódł skargę kasacyjną

do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi, bądź ewentualnie przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10 uznał, że wniesiona skarga kasacyjna jest uzasadniona, zatem uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA.

Sąd za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przez WSA art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 607/11, uchylił zaskarżone postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko sąd przytoczył art. 190 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną

w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd wskazał, że wyłącznymi przesłankami zastosowania, będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia, przepisu art. 81c ust. 2 ustawy są: powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stan techniczny obiektu budowlanego. Dopiero spełnienie tych przesłanek umożliwia nałożenie na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków określonych w ww. przepisie.

Organy nadzoru budowlanego ponownie rozpatrując sprawę były związane treścią wyroku WSA z dnia 8 października 2008 r. oraz wytycznymi w nim zawartymi. W ocenie składu orzekającego zaskarżone rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem organy nie zastosowały się do wytycznych sądu. W istocie nie wykazały, na czym polegają uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych przez skarżącego robót budowlanych. Powtórzenia czynności, które sąd w wyroku z 8 października 2008 r. uznał za niewystarczające, nie można uznać za wykonanie wytycznych sądu.

Sąd podniósł, że z mało udolnych działań nadzoru budowlanego wyprowadzić można wniosek, że organy te w istocie nie są w stanie wykazać, na czym polegają wątpliwości organu, uzasadniające nałożenie obowiązku określonego w art. 81c ust. 2 ustawy. Skoro organy nie są w stanie wyjaśnić dostatecznie, czy zaistniały przesłanki z przepisu stanowiącego podstawę wydania postanowienia, winny rozważyć umorzenie postępowania. O ile zaś uznają, że istnieją dowody uzasadniające nałożenie na skarżącego obowiązku, wykażą ich istnienie. Zastosowanie procedury wynikającej z art. 81c ust. 2 może nastąpić bowiem tylko wówczas, gdy organ w oparciu o dokonane ustalenia nie tylko stwierdzi, ale i wykaże w sposób nie budzący zastrzeżeń, iż w sprawie "uzasadnione wątpliwości" zaistniały.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr PINB[...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...], przy [...], odmówił nałożenia na L.W. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, polegających na przebudowie ww. lokalu mieszkalnego Organ podał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa pismem z dnia [...] poinformowała organ o samowoli budowlanej we wskazanym wyżej mieszkaniu polegającej na rozebraniu lekkiej ścianki działowej pomiędzy kuchnią, a pokojem oraz likwidacji instalacji gazowej i remoncie instalacji elektrycznej z podłączeniem kuchenki elektrycznej w miejscu poprzednio istniejącej kuchenki gazowej. Zgodnie z oświadczeniem strony ścianka działowa została zlikwidowana w latach [...], natomiast w [...]r. przebudowano instalację gazową i elektryczną w przedmiotowym mieszkaniu.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że z akt sprawy wynika,

że wyburzenia ścianki działowej dokonano około [...]. Jednocześnie zaznaczył, że obowiązujące wówczas prawo budowlane dopuszczało tego rodzaju pomieszczenia, nie narzucając dodatkowych, szczegółowych warunków technicznych jakim powinny odpowiadać. Właściciel mieszkania L.W. przedłożył zaświadczenia, z których wynika, że likwidacji licznika gazowego dokonał pracownik Zakładu Gazowniczego [...] w dniu [...], a roboty elektryczne były wykonane w [...] przez pracowników Zakładu Energetycznego, a więc przez osoby posiadające właściwe uprawnienia.

Właściciel budynku – Spółdzielnia Mieszkaniowa przedłożyła

w PINB aktualną opinię z okresowej kontroli kominiarskiej w przedmiotowym mieszkaniu, z której wynika, że przewody wentylacyjne są drożne. Przedłożona do wglądu książka obiektu budowlanego zawiera wymagane wykazy protokołów kontroli okresowych stanu technicznego elementów budynku przeprowadzanych raz w roku oraz stanu technicznego i przydatności do użytkowania sporządzanych co pięć lat,

w tym z przeglądów instalacji gazowych i instalacji elektrycznych.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że z dostarczonych protokołów badań

i sprawdzeń, sporządzonych przez osoby posiadające właściwe uprawnienia wynika,

że przedmiotowy obiekt został dopuszczony do dalszego użytkowania. Powyższe ustalenia organu zostały dokonane bez nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, przy uwzględnieniu stanowiska sądu wyrażonego w wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 607/11. Zdaniem organu, w świetle powyższego brak jest podstaw prawnych do nałożenia obowiązku wykonania czynności, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, zatem niniejsze rozstrzygnięcie kończy postępowanie administracyjne w sprawie legalizacji wskazanych robót budowlanych.

L.W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z jej uzasadnieniem. Argumentując swoje stanowisko podał, że organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał niezgodne z prawdą fakty, bowiem w piśmie z dnia [...] Spółdzielnia informowała jedynie o rozbiórce lekkiej ścianki działowej, nie było w nim natomiast informacji o samowoli budowlanej polegającej na likwidacji instalacji gazowej i remoncie instalacji elektrycznej. Dwa ostatnie zarzuty wynikały

z protokołu przesłuchania z dnia [...], który, w ocenie strony, nie przedstawiał prawidłowo stanu faktycznego. Odwołujący się przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, w tym wyroki sądów administracyjnych, wyraził swój stosunek do tego postępowania i zażądał usunięcia z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji stwierdzeń niezgodnych z prawdą i stanem faktycznym sprawy i "podanie uzasadnienia Decyzji zgodnie z faktycznym przebiegiem postępowania".

Decyzją z dnia [...], nr [...], Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 20.10.2011 r., sygn. akt II SA/Sz 607/11, wydanym w sprawie nałożenia na L.W. obowiązku przedłożenia w określonym terminie oceny technicznej robót budowlanych, uchylił postanowienie organu z dnia [...] i poprzedzające je postanowienie PINB, wskazując, że: "mało udolne działania nadzoru budowlanego (...), nie pozwalają określić wątpliwości organu, uzasadniające nałożenie obowiązku określonego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane."

Organ odwoławczy podał, że z uwagi na powyższe PINB przeprowadził w dniu [...] ponowną kontrolę przedmiotowego lokalu. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że ścianka działowa szklano-drewniana między kuchnią,

a pokojem została zlikwidowana w latach [...]. Ponadto PINB ustalił,

iż w [...]r., na zlecenie właściciela lokalu, Zakład Gazowniczy dokonał demontażu licznika gazowego wraz z częścią instalacji doprowadzającą gaz do kuchenki,

a pozostała niezdemontowana część instalacji gazowej jest sprawdzana przez osoby uprawnione, zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 62 ustawy. Jednocześnie PINB stwierdził, że w miejscu kuchenki gazowej, została zamontowana kuchenka elektryczna zasilana z gniazdka o mocy 230 V, po uprzedniej przebudowie instalacji elektrycznej. Ww. roboty budowlane wykonane zostały przez skarżącego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Niezależnie od powyższego organ I instancji pismem z dnia [...] wezwał administratora budynku – Spółdzielnię Mieszkaniową - do przedstawienia książki obiektu budowlanego wraz z aktualnymi protokołami badań i sprawdzeń instalacji: elektrycznej, gazowej oraz przewodów kominowych.

Organ II instancji stwierdził, że z przedłożonych przez Spółdzielnię dokumentów wynika, że administrator legitymuje się, prowadzoną zgodnie z przepisami, książką obiektu budowlanego wraz z protokołami z kontroli okresowych oraz protokołami badań i sprawdzeń, dotyczących między innymi prawidłowego działania instalacji gazowej i elektrycznej w przedmiotowym lokalu.

Zdaniem organu, w świetle zebranego materiału dowodowego – instalacja objęta niniejszym postępowaniem jest szczelna, z kolei instalacja elektryczna nadaje się do dalszej eksploatacji, ponadto stan techniczny lokalu określony został jako dobry, przy uwzględnieniu zdemontowania ścianki działowej pomiędzy kuchnią a pokojem. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W przedstawionych powyżej okolicznościach, w ocenie organu odwoławczego, PINB nie miał więc podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wynikającego

z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zatem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z prawem.

Kwestionując powyższą decyzję L.W. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem mija się ono z treścią złożonego przez właściciela mieszkania odwołania, w którym skarżący nie domagał się uchylenia decyzji organu I instancji, a jedynie usunięcia z uzasadnienia tej decyzji twierdzeń nieprawdziwych, będących w zasadniczej sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym, w tym z treścią postanowień organów nadzoru budowlanego obu instancji uchylonych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20.10.2012 r. Organ powiatowy bowiem w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał, że Spółdzielnia pismem z dnia [...] poinformowała PINB o samowoli w jego mieszkaniu, wymieniając przy tym trzy rodzaje robót budowlanych, które wykonane zostały bez uzyskania zezwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego powołane twierdzenie organu jest niezgodne z prawdą, bowiem organ przypisuje w nim Spółdzielni złożenie informacji, których Spółdzielnia nie złożyła. Wbrew twierdzeniom PINB we wskazanym piśmie nie ma informacji o samowoli w zakresie robót dotyczących instalacji gazowej i elektrycznej. Jedynie jest informacja o samowoli budowlanej polegającej na rozebraniu ścianki działowej.

Jednocześnie skarżący podniósł, że nie zgadza się z organem II instancji, który całkowicie pominął istotę odwołania. Skarżący bowiem nie występował o uchylenie decyzji organu powiatowego, lecz o usunięcie z uzasadnienia tej decyzji, niezgodnych ze stanem faktycznym, twierdzeń. Ponadto organ II instancji całkowicie pominął treść uzasadnienia odwołania skarżącego i w to miejsce zredagował własną przypisując ją skarżącemu. W tych okolicznościach odwołanie skarżącego nie zostało rozpatrzone.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowym mieszkaniu nie zostały wykonane samowolnie żadne roboty budowlane. Organ powiatowy stwierdził, że wykonane roboty są zgodne z przepisami, z kolei organ II instancji utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Zatem, w ocenie skarżącego, skoro roboty dotyczące instalacji gazowej i elektrycznej wykonane zostały zgodnie z przepisami, to nie mogły być jednocześnie samowolą budowlaną. Ponadto organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń zakresu robót budowlanych wykonanych samowolnie.

Jednocześnie skarżący podniósł, że nieprawdą jest twierdzenie polegające na podaniu, że w odwołaniu skarżący wskazał, iż roboty polegające na rozebraniu ścianki działowej wykonywane były w latach [...], bowiem termin ten skarżący podał w zażaleniu z dnia [...].

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że organ odwoławczy przytoczył treść protokołu z oględzin mieszkania przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...] dopisując przy tym fragment "po uprzedniej przebudowie instalacji elektrycznej". Dopisanie powyższego fragmentu, w ocenie skarżącego, powoduje, że Inspektorat wraca do, niezgodnego z prawdą, spreparowanego w protokole przesłuchania z dnia [...] twierdzenia, że niezbędna była wymiana instalacji elektrycznej w celu podłączenia kuchenki elektrycznej.

Jednocześnie skarżący przytoczył oryginalny zapis w protokole kontroli, w którym zawarto informację, że kuchenka, tak jak każdy domowy sprzęt elektryczny pracuje przy napięciu 230 V poprzez podłączenie do zwykłego gniazdka. Z powyższego wynika zatem, że zastosowanie kuchenki nie wymagało ani wymiany, ani przeróbki, instalacji elektrycznej.

Zdaniem skarżącego, bulwersujące jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z którym: "Ww. roboty budowlane wykonane zostały przez Pana L.W. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę".

W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U.

z 2012 r., poz.270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia uczyniono uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W związku z tak sformułowanymi zarzutami i zakresem skargi,

w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy na gruncie obowiązujących przepisów

w ogóle istnieje możliwość zaskarżenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia. Powyższa wątpliwość wynika z faktu, że kwestia ta wprost nie została uregulowana ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", ani w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzygając tę kwestię, zauważyć należy, że decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części,

a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element – część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy.

W związku z powyższym, jak podnosi się w doktrynie, niejako "naturalną" implikacją cech decyzji administracyjnej jest możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji w zakresie wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części (por. poglądy wyrażone w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 53; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 24; J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 24).

Również w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten zyskał aprobatę

i znalazł odzwierciedlenie w licznych wyrokach (dla przykładu por.: wyrok NSA

z 28 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 47/82 – LexPolonica nr 297477; wyrok NSA

z 30 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 178/83 – ONSA 1983, nr 1, poz. 51 z glosą

J. Zimmermanna – NP 1985, nr 5, s. 15; wyrok NSA z 20 maja 1998 r. sygn. akt

I SA 1896/97 – Lex nr 44519; wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r. II SA/Lu 161/04 z glosą J. Borkowskiego – OSP z 2006 r. nr 2, poz. 15; wyrok WSA

w Bydgoszczy z 8 marca 2011 r. II SA/Bd 1531/10 – dostępny w internecie; wyrok NSA z 22 lipca 2010 r. I OSK 223/10 – Lex nr 694348).

Nie wdając się w dalsze szczegółowe rozważania na ten temat uznać należy,

i takie też jest stanowisko sądu orzekającego w sprawie, że skoro w świetle art. 107 § 1 K.p.a., uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi konieczny i istotny jej element, to tym samym skarga na uzasadnienie decyzji, jak też sądowa kontrola tego uzasadnienia, mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych, jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić przy tym trzeba, że sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy, uwzględnia skargę i uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdza:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd może także stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 2 ww. ustawy ).

W niniejszej sprawie PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] , przy [...] na żądanie Spółdzielni Mieszkaniowej. Długotrwałe postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego związane było z prowadzonym postępowaniem dowodowym, w tym postanowieniami dowodowymi, wydawanymi w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i następnie uchylanymi przez sądy administracyjne.

Ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych zapadło w oparciu o przeprowadzone oględziny lokalu, książkę obiektu budowlanego wraz z protokołami badań, zaświadczenia przedłożone przez skarżącego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Ww. ustawa przewiduje dla szeregu czynności inwestorskich obowiązek uzyskania pozwolenia odpowiedniego organu administracji architektoniczno-budowlanej lub obowiązek zgłoszenia temu organowi zamierzenia wykonania określonych robót budowlanych. I tak, zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Pojęcie robót budowlanych definiuje art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego stanowiąc, że pod tym pojęciem należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

W przypadku natomiast robót budowlanych wymienionych w art. 29-31 pozwolenie na budowę nie jest wymagane, przepisy te bowiem określają, budowa jakich obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych robót budowlanych można rozpocząć wyłącznie po zgłoszeniu właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a organ ten nie zgłosi sprzeciwu w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia. W związku z takim rozróżnieniem formalnych podstaw do rozpoczęcia robót budowlanych, ustawodawca przewidział odrębne reguły postępowania organu nadzoru budowlanego w razie ustalenia, że trwają roboty budowlane bądź, że już wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia bez odpowiedniego pozwolenia na budowę lub że trwają albo zostały wykonane roboty budowlane objęte obowiązkiem zgłoszenia - bez zgłoszenia, albo mimo wniesionego przez organ sprzeciwu od zgłoszenia.

W przypadku prowadzenia lub wykonania robót budowlanych bez pozwolenia,

co można określić jako klasyczną samowolę budowlaną, organ nadzoru budowlanego podejmuje działania określone w przepisach art. 48-49b ustawy Prawo budowlane.

W razie natomiast podjęcia lub wykonania robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1, organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy. To postępowanie ma na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i kończy się wydaniem decyzji w oparciu o jedną z trzech podstaw prawnych określonych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przepis ten (pkt 1-3) dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego. Mianowicie, samowolnych robót budowlanych, których nie można legalizować, ponieważ nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa (pkt 1), samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji (pkt 2), istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (pkt 3). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie posiada przy tym wskazany w podstawie prawnej decyzji art. 51 ust. 7 ustawy stanowiący, że: "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1".

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, po stwierdzeniu, że wykonane roboty budowlane nie wymagają nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), co właśnie w niniejszej sprawie miało miejsce, postępowanie administracyjne kończy się w inny sposób niż nałożenie obowiązku – odmową nałożenia obowiązku czy też stwierdzeniem braku podstaw do nałożenia obowiązku. Takie zakończenie postępowania oznacza, że wykonane roboty są zgodne z prawem. Taka też decyzja zapadła w niniejszej sprawie.

W ocenie sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Nawet gdyby przyjąć, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest fragmentami nie dość precyzyjne, zbyt ogólnikowe, a nawet, że nieustosunkowuje się do zarzutów odwołania, to nie jest to dostateczny powód do uwzględnienia skargi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istocie spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 3 K.p.a., wyjaśnia bowiem podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Faktem jest, że w decyzji PINB znalazły się dane niezgodne ze stanem faktycznym zawartym w aktach sprawy, ale nie były one na tyle istotne by wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie, w swej istocie korzystne dla skarżącego.

Okoliczność, że skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem organów, że w ogóle

w zajmowanym lokalu jakieś roboty budowlane wykonane były przez niego samowolnie, bez pozwolenia na budowę nie oznacza, że uzasadnienie narusza prawo i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W świetle powyższego, w ocenie sądu organ w zaskarżonej decyzji dokonał trafnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, a wydana decyzja jest zgodna

z przepisami prawa materialnego, jak również nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.