Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SA/Wr 76/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 4, art.6 ust. 2, art. 6c, art. 6h, art. 6j ust. 1 i 2, art. 6k ust. 1 i 4, art. 6o, art. 6r ust. 1, 1a, art. 6q
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 120-122, art. 127, art. 191
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1  art. 37
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
article: art. 2, 30, 32, 60, 86, 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca) sędzia WSA Aleksandra Sędkowska, Protokolant: referent Paweł Poźniak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 maja 2019 sprawy ze skargi M. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące od września 2014 r. do sierpnia 2018 r. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

1. Postępowanie przed organami podatkowymi.

1.1. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO) z dnia [...] września 2018r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję A (dalej: organ podatkowy pierwszej instancji) z dnia [...] sierpnia 2018r. Nr [...] określającą M. K. i A. K. (dalej: Strony, Skarżący) wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej: opłata) za okres od 1 września 2014r. do nadal (sierpnia 2018r.).

1.2. Z uzasadnienia decyzji organu podatkowego pierwszej instancji wynika, że Strony są właścicielami nieruchomości położonej w D. przy ul. [...], która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym. W złożonej deklaracji w dniu [...] lipca 2013r. Strony dokonały wyliczenia wysokości opłaty według załączonych załączników. W złożonej deklaracji w dniu [...] października 2015r. nie dokonano wyliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Pomimo wezwań, Strony nie złożyły prawidłowo wypełnionej deklaracji podatkowej. W toku wszczętego postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w okresie od września 2014r. do września 2015r. była zamieszkiwana przez trzy osoby i na terenie przedmiotowej nieruchomości była prowadzona selektywna zbiórka odpadów komunalnych, a w okresie od października 2015r. do momentu wydania przedmiotowej decyzji na terenie przedmiotowej nieruchomości zamieszkiwały dwie osoby i była prowadzona selektywna zbiórka odpadów komunalnych. Ustalono też, że odpady komunalne z ww. nieruchomości były regularnie odbierane raz w tygodniu. W związku z powyższym zgodnie z obowiązującym w poszczególnych okresach uchwałami Rady Miejskiej D. określono wysokość opłaty jako iloczyn osób zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty, która wynosiła odpowiednio od września 2014r. do stycznia 2015r. – 10, 50 zł; od lutego 2015r. do grudnia 2017r. – 12 zł; od stycznia 2018r. do sierpnia 2018r. – 13 zł, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Tym samym opłatę określono w wysokości 1.289,50 zł.

1.3. Na skutek wniesionego odwołania, SKO powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu podatkowego pierwszej instancji. Odwołało się do treści art. 2 ust. 1 pkt 4, art.6 ust. 2, art. 6c, art. 6h, art. 6j ust. 1 i 2, art. 6k ust. 1 i 4, art. 6o, art. 6r ust. 1, 1a, art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018r., poz. 1454; dalej: u.c.p.g.) oraz wyrok TK z dnia 28 listopada 2013r., K 17/12, OTK-A 2013/8/125, podkreślając, że sporna opłata jest daniną publiczną, której elementy zostały uregulowane ustawą oraz aktami prawa miejscowego. Na ich podstawie rada gminy ustala stawki tej opłaty, które nie mogą być różnicowane w zależności od ilości odbieranych opadów z poszczególnych nieruchomości. Zatem dołączone przez Strony dowody w postaci dokumentacji fotograficznej oraz zestawień ilości odebranych w okresie od 1 września 2014r. do 2 sierpnia 2018r. odpadów (tzw. balastu) z nieruchomości w D. przy ul. [...] - nie mogą stanowić podstawy do zmiany sposobu naliczania opłaty w sposób przedstawiony przez Stronę. W związku z powyższym SKO nie dopatrzyło się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 120-122, art. 127, art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018r., poz. 800 ze zm.; dalej: O.p.), jak też naruszenia zasady praworządności. Wskazało również na wyroki sądów administracyjnych w których oddalono skargi, jak skargi kasacyjne Stron w odniesieniu do określenia opłaty za poprzednie lata.

2. Postępowanie przed Sądem administracyjnym.

2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżono decyzję SKO zarzucając jej naruszenie:

- interesu prawnego Skarżących wynikającego z art. 14 dyrektywy 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie odpadów (Dz. Urz. UE z dnia 22 listopada 2008r. Nr L 312, s. 3; dalej: dyrektywa nr 2008/98) w powiązaniu z art. 174 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2006r. Nr C 321; obecnie art. 191 TFUE) oraz orzecznictwa TSUE (wyrok z dnia 16 lipca 2009r., Futura Immobiliare srl Hotel Futura i inni, C- 254/08, EU:C:2009:479) definiującego obowiązek dokonywania przez sądy krajowe prounijnej interpretacji zasady "zanieczyszczający płaci" w powiązaniu z ogólną unijną zasadą proporcjonalności – w niniejszej sprawie w zakresie nakładania rażąco niewspółmiernych obciążeń fiskalnych, szczegółowo opisanych w skardze do TSUE stanowiącej materiał zawarty w odwołaniu od decyzji organu podatkowego pierwszej instancji;

- przepisów prawa procesowego: art. 120, art. 121, art. 122, art. 127, art. 180, art. 181, art. 187 §1 w zw. z art. 191 i art. 207 § 2 O.p., które to normy prawa obligują organy administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego z poszanowaniem zasady prawdy materialnej w korespondencji ze stanem prawnym obowiązującym w Polsce jako kraju unijnym oraz poprzez niezastosowanie się do sądowej oceny kwestii prawnej zawartej w prawomocnych wyrokach: WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2011r., II SA/Wr 171/11; z dnia 14 marca 2013r., II OSK 2729/12 (CBOSA), a co ma wpływ na wynik postępowania;

- prawa materialnego: art. 2, art. 30, art. 32, art. 60, art. 86 i art. 217 Konstytucji RP.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji organów podatkowych obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazują na rażąco nieekwiwalentne opłaty za odbiór odpadów komunalnych z ich nieruchomości, nieuwzględnienie zasady "zanieczyszczający płaci" co świadczy o błędnej implementacji przepisów unijnych do przepisów krajowych, która nie powinna obciąż polskich obywateli. Przytoczono tezy opinii Rzecznik Generalnej J. Kokott z dnia 23 kwietnia 2009r. do sprawy C-254/08, EU:C:2009:264, pkty 36; 43, 55-56, 59, 70 oraz tezy TSUE z dnia 16 lipca 2009r., Futura Immobiliare srl Hotel Futura i inni, C- 254/08, EU:C:2009:479. Do skargi dołączono opinię prawną B. Draniewicza dotyczącą orzeczeń ETS oraz rozwiązań prawnych wybranych państw członkowskich UE w zakresie regulacji antymonopolowych w gospodarce odpadami komunalnymi (synteza), Warszawa 2010.

2.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

3.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

3.2. Kluczowym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest kwestia czy system przewidziany w ustawie o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach jest zgodny z prawem unijnym.

3.3. Punktem wyjścia dla rozważań są przepisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004r., Nr 90, poz. 864/2; dalej: TFUE). W myśl art. 4 ust. 1 TFUE Unia dzieli kompetencje z Państwami Członkowskimi, jeżeli Traktaty przyznają jej kompetencje, które nie dotyczą dziedzin określonych w artykułach 3 i 6. Kompetencje dzielone między Unią a Państwami Członkowskimi stosują się do następujących głównych dziedzin: środowisko (art. 4 ust. 2 lit. e) TFUE). Art. 191 ust. 1 TFUE wskazuje, że polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego przyczynia się do osiągania następujących celów: zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego; ochrony zdrowia ludzkiego; rozsądnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych; promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu.

Zaś zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". W tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala Państwom Członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczasowych, podlegających unijnej procedurze kontrolnej.

Należy dodać, że na mocy traktatu z Lizbony (wejście w życie w dniu 2 grudnia 2009r.) art. 174 TWE (powoływany przez Skarżącego) został przekształcony w art. 191 TFUE. Postanowienia art. 191 nie są bezpośrednio skuteczne. Zawierają one normę programową skierowaną do państw członkowskich i instytucji UE, w której zaakcentowano kompetencję UE w zakresie polityki w dziedzinie środowiska (art. 191 ust. 1 TFUE), precyzującą jej cele, zasady i kryteria kształtowania (art. 191 ust. 1-3 TFUE). Dodatkowo w myśl art. 37 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01) (Dz. Urz. UE z dnia 14 grudnia 2007 r. Nr C 303, s.1) wysoki poziom ochrony środowiska i poprawa jego jakości muszą być zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Podział kompetencji i brak nakazu pełnej harmonizacji w ramach realizacji polityki UE w dziedzinie środowiska Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE, Trybunał) wyraźnie podkreślił w wyroku z dnia 22 czerwca 2000 r. Fornasar, C-318/98, EU:C:2000:337. Stwierdził w nim, że zasady traktatowe nie nakazują stosowania całkowitej harmonizacji w ramach polityki w dziedzinie środowiska (pkt 46 wyroku). Do kwestii podziału kompetencji między UE a państwami członkowskimi w dziedzinie środowiska odniósł się również Sąd UE w wyroku 23 września 2009 r. Polska/ Komisja, T-183/07, EU:T:2009:350. W szczególności Sąd wskazał, że kompetencje państw członkowskich przy transpozycji dyrektyw UE nie mogą być ograniczane, o ile nie są sprzeczne z celami i zasadami UE, a państwa dysponują "pewnym marginesem swobody" (pkt 88 ww. wyroku). Zdaniem Sądu oznacza to, że wobec braku zasady wspólnotowej [unijnej] przewidującej w jasny i precyzyjny sposób formę oraz środki, które powinny być wykorzystane przez państwo członkowskie, do Komisji należy, w ramach wykonywania jej uprawnień kontrolnych (...) wykazanie w sposób wystarczający w świetle prawa, że instrumenty, których użyło państwo członkowskie w tym zakresie, są sprzeczne z prawem UE (pkt 82 wyroku; podobnie w wyroku Sądu UE z dnia 7 listopada 2007 r., Niemcy / Komisja, T-374/04, EU:T:2007:332, pkt 78). Odwołując się do zasady pomocniczości, Sąd stwierdził wreszcie, że w dziedzinie takiej jak środowisko naturalne (...), w której kompetencje Wspólnoty [UE] oraz państw członkowskich są podzielone, ciężar dowodu spoczywa na Wspólnocie [UE], czyli [zazwyczaj] na Komisji, do której należy wykazanie, w jakim zakresie kompetencje państwa członkowskiego i w konsekwencji przysługujący mu margines swobody są ograniczone (pkt 83 wyroku; podobnie w wyroku Sądu UE z dnia 7 listopada 2007 r., Niemcy / Komisja, EU:T:2007:332, pkt 79).

Zgodnie z art. 191 ust. 1 TFUE Unia (przyjmując akty prawa UE w dziedzinie środowiska) i państwa członkowskie (przyjmując akty prawa krajowego w tej dziedzinie) są zobowiązane do jak najpełniejszego uwzględniania wymienionych w tym przepisie celów polityki UE w dziedzinie ochrony środowiska. Jak jednak podkreślił TSUE w wyrokach z dnia 14 lipca 1998 r.: Safety Hi-Tech / S. & T., C-284/95, EU:C:1998:352 oraz Bettati/ Safety Hi-Tech, C-341/95, EU:C:1998:353 art. 191 TFUE zawiera cele, zasady i kryteria, które muszą być przestrzegane przy realizacji polityki UE w dziedzinie środowiska. W celu zapewnienia równowagi między nimi i jak najpełniejszej ich realizacji wszystkie cele, zasady i kryteria muszą być traktowane jako równie ważne i brane pod uwagę najdalej, jak to możliwe (pkt 36-37 wyroku w sprawie C-284/95 i pkt 34-35 wyroku w sprawie C-341/95).

"Wysoki poziom ochrony" został wskazany w ust. 2 dotyczącym zasad polityki UE w dziedzinie środowiska, ale ujęto go jako cel tej polityki, mimo iż cele zestawiono już w ust. 1. Nie włączono go jednak do zd. 2, w którym zostały wymienione cztery zasady polityki UE w dziedzinie środowiska. Takie wyodrębnienie "wysokiego poziomu ochrony" służy podkreśleniu jego szczególnego znaczenia i powinno być traktowane jako istotna wytyczna działań na rzecz środowiska. Wysoki poziom ochrony powinien być osiągany z uwzględnieniem zróżnicowanej sytuacji poszczególnych regionów Unii.

Konieczność zapewnienia wysokiego poziomu ochrony została potwierdzona w wyroku TSUE 18 grudnia 2007 r. Komisja / Republika Włoska, C-263/05, EU:C:2007:808 w którym dokonując interpretacji pojęć "usuwanie" i "odpady" w świetle dyrektywy nr 75/442 w sprawie odpadów (Dz. Urz. z 1975 r. L 194/39; Dz. Urz. PWS z 2004 r., rozdział 15, t. 1, s. 23) Trybunał stwierdził, że wymóg zapewnienia wysokiego poziomu ochrony powoduje, że terminów tych nie można interpretować w sposób zawężający (pkt 33 wyroku; zob. również wyroki TSUE z dnia: 15 czerwca 2000 r. ARCO Chemie Nederland i in., C-418/97 i C-419/97, EU:C:2000:318, pkt 36-40; 18 grudnia 2007 r. Komisja / Republika Włoska, C-194/05, EU:C:2007:806, pkt 33; Komisja/ Republika Włoska, C-195/05, EU:C:2007:807, pkt 35 oraz 10 maja 2007 r. Thames Water Utilities, C-252/05, EU:C:2007:276, pkt 24).

3.4. Zasada "zanieczyszczający płaci" (polluter pays principle; dalej: PPP) została sformułowana w latach 70. ubiegłego wieku na forum OECD: w 1972r. w zaleceniu Rady OECD przyjęto ją jako metodę dokonywania alokacji kosztów w związku z kontrolą zanieczyszczeń, a w zleceniu z 1974 r. uznano ją za podstawową zasadę stosowaną w wypadku zanieczyszczeń środowiska, w myśl której koszty usuwania szkód powinien ponosić sprawca zanieczyszczenia. Została ona także ujęta jako zasada 16 w deklaracji z Rio de Janeiro z 1992 r., zgodnie z którą "zanieczyszczający generalnie powinien ponosić wszelkie koszty zanieczyszczeń, mając na uwadze interes publiczny oraz niezakłócony międzynarodowy handel i proces inwestowania".

Zasada "zanieczyszczający płaci" została wprowadzona do TWE w art. 130r ust. 2 na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego, ale już wcześniej sformułowano ją w zaleceniu Rady nr 75/436, w którym stwierdzono, że osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za powstanie zanieczyszczenia "powinny ponosić koszty działań koniecznych do usunięcia zanieczyszczenia lub do zmniejszenia go w taki sposób, aby były przestrzegane normy lub równoważne wymagania określone przez organ władzy publicznej".

Szersze odniesienie do tej zasady zostało zawarte w komunikacie Komisji z 1975r. dotyczącym podziału kosztów i działania władz publicznych w sprawie środowiska. W komunikacie stwierdzono, że koszty związane z zanieczyszczeniem środowiska powinny być dzielone zgodnie z takimi samymi regułami w całej Wspólnocie, by nie spowodować zakłócenia zasad konkurencji i zapewnić osiąganie celów ochrony środowiska. Podkreślono, że obciążenie zanieczyszczających kosztami działań naprawczych powinno skłonić ich do poszukiwania i wprowadzania mniej szkodliwych technologii, a także przyczyniać się do bardziej racjonalnego korzystania z zasobów środowiska. W związku z tym we Wspólnocie [obecnie UE] należy określić standardy, ustalić koszty zanieczyszczeń i wprowadzić system odpowiedzialności w stosunku do powodujących zanieczyszczenia. Na zasadę PPP powołano się też w Trzecim Programie Działania jako na zasadę odzwierciedlającą dążenie do zapewnienia skuteczności stosowania instrumentów ekonomicznych w dziedzinie ochrony środowiska.

Mimo powoływania się na tę zasadę w wielu dokumentach, ze względu na jej wieloaspektowy charakter i różne uwarunkowania, występują znaczne trudności w przyjęciu jej ogólnie akceptowanej formuły. Ukształtowały się też dwie zasadnicze koncepcje interpretowania tej zasady. Zgodnie z pierwszą zanieczyszczający ponosi koszty działań prewencyjnych i usuwania zanieczyszczeń. Druga koncepcja jest oparta na założeniu, że zanieczyszczający powinien być obciążony wszystkimi kosztami, które nawet tylko pośrednio wiążą się ze spowodowanymi przez niego zanieczyszczeniami. W tym drugim wariancie koszty te obejmowałyby: 1) koszty działań prewencyjnych i przeciwdziałania zanieczyszczeniom; 2) koszty szkód spowodowanych przez zanieczyszczającego i działań rekompensujących (np. koszty odszkodowań, koszty przywrócenia zanieczyszczonego środowiska do stanu poprzedniego); 3) koszty wpłat dokonanych przez zanieczyszczającego z tytułu spowodowanych przez niego zanieczyszczeń (mandaty, kary, podatki, zakup licencji); 4) część kosztów działań administracyjnych związanych z zarządzaniem środowiskiem. Należy też zauważyć, że w praktyce, ujmując tę zasadę PPP w szerszym znaczeniu - sprawca ponosi odpowiedzialność finansową w pełnym zakresie za szkody spowodowane przez własną działalność, niezależnie od tego, czy jest ona zgodna z prawem, czy nie. Natomiast w ujęciu węższym - zanieczyszczający ponosi odpowiedzialność za przestrzeganie określonego zakresu standardów środowiskowych (por. M. Nowacki, A. Przyborowska-Klimczak, Komentarz do art. 191 TFUE [w:] K. Kowalik-Bańczyk (red.), M. Szwarc-Kuczer (red.), A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz. Tom II (art. 90-222), WKP 2012, LEX/el.).

Powyższa zasada pojawia się również w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE z dnia 22 listopada 2008r. Nr L 312, s. 3; dalej: dyrektywa nr 2008/98). W myśl art. 14 ust. 1 dyrektywy nr 2008/98 zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, ponosi pierwotny wytwórca odpadów lub obecny lub poprzedni posiadacz odpadów.

Natomiast dyrektywa 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz. Urz. UE z dnia 27 kwietnia 2006 nr L 114, s. 9.; dalej: dyrektywa 2006/12) ustanawia ramy prawne dotyczące postępowania z odpadami we Wspólnocie [obecnie UE]. Definiuje ona kluczowe pojęcia, takie jak odpady, odzysk i unieszkodliwianie oraz ustanawia istotne wymogi w zakresie gospodarowania odpadami, w szczególności obowiązek dla zakładu lub przedsiębiorstwa wykonującego czynności związane z gospodarowaniem odpadami do uzyskania zezwolenia lub rejestracji oraz obowiązek dla państw członkowskich do sporządzania planów gospodarki odpadami. Określa ona także główne zasady, takie jak obowiązek postępowania z odpadami w sposób niewywierający ujemnego oddziaływania na środowisko lub zdrowie ludzkie, zachęcanie do stosowania hierarchii postępowania z odpadami oraz - zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" - wymóg, aby koszty unieszkodliwiania odpadów były ponoszone przez posiadacza odpadów lub przez poprzednich posiadaczy, lub przez producentów produktów, z których te odpady powstały (motyw 1 dyrektywy). Głównym celem każdej polityki w dziedzinie odpadów powinno być zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Polityka dotycząca odpadów powinna również zmierzać do ograniczenia wykorzystania zasobów oraz sprzyjać praktycznemu zastosowaniu hierarchii postępowania z odpadami (motyw 6 dyrektywy). Zasada "zanieczyszczający płaci" jest wiodącą zasadą na szczeblu europejskim i międzynarodowym. Wytwórca odpadów i posiadacz odpadów powinni gospodarować odpadami w sposób, który gwarantuje wysoki poziom ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego (motyw 26). Art. 14 ust. 1 dyrektywy nr 2006/12 stanowi, że zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, ponosi pierwotny wytwórca odpadów lub obecny lub poprzedni posiadacz odpadów.

3.5. Skarżący powołują się w skardze na tezę wyroku TSUE z dnia 16 lipca 2009r., Futura Immobiliare srl Hotel Futura i inni, C- 254/08, EU:C:2009:479, zgodnie z którą do sądu krajowego należy jednak dokonanie kontroli, na podstawie faktycznych i prawnych okoliczności sprawy przed nim zawisłej, czy podatek od unieszkodliwiania stałych odpadów miejskich pochodzących z gospodarstw domowych będący przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym nie prowadzi do obciążenia niektórych "posiadaczy" odpadów, w tym przypadku podmiotów świadczących usługi hotelarskie, kosztami oczywiście nieproporcjonalnymi w stosunku do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą wytwarzać.

Skarżący pomijają jednak kluczowy aspekt a mianowicie taki, że wspomniany wyrok odnosił się do włoskiego systemu dotyczącego odpadów więc nie ma bezpośredniego przełożenia na system polski choć niewątpliwie zawiera określone wskazówki pomocne sądowi krajowemu w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.

TSUE jednak w ww. wyroku słusznie zauważył, że o ile państwa członkowskie, do których kierowana jest dyrektywa 2006/12, są zobowiązane do realizacji celu, który ma zostać osiągnięty poprzez przyjęcie odpowiedzialności finansowej za koszty związane z unieszkodliwianiem odpadów, o tyle zgodnie z art. 249 WE (obecnie art. 288 TFUE) posiadają w tym zakresie swobodę wyboru formy i środków podejmowanych w celu jego osiągnięcia (zob. wyrok TSUE z dnia 24 czerwca 2008 r. Commune de Mesquer, C-188/07, EU:C:2008:359, pkt 80). Ponadto obowiązujące prawo unijne nie przewiduje żadnej regulacji ustanowionej na podstawie art. 175 TWE (obecnie art. 192 TFUE), która wymagałyby od państw członkowskich stosowania określonej metody finansowania kosztów unieszkodliwiania odpadów miejskich, z tym skutkiem, że takie finansowanie w zależności od wyboru zainteresowanego państwa członkowskiego bez różnicy może być zapewnione w drodze podatku, opłaty lub w każdy inny sposób (pkt 48 ww. wyroku). Jednocześnie uznano, że do sądu krajowego należy dokonanie kontroli, na podstawie faktycznych i prawnych okoliczności sprawy przed nim zawisłej, czy podatek od odpadów będący przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym nie prowadzi do obciążenia niektórych "posiadaczy" odpadów (...) oczywiście nieproporcjonalnymi kosztami w stosunku do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą wytwarzać (pkt 56 ww. wyroku).

3.6. W opinii 23 kwietnia 2009 r. Rzecznik Generalna J. Kokott do sprawy C-254/08, EU:C:2009:264, wyraźnie wskazała, że odpady komunalne są przewidywalnym skutkiem naszego aktualnego stylu życia. Są one najczęściej wytwarzane przez dużą ilość konsumentów i małych przedsiębiorstw. Koszty powstające w każdym konkretnym przypadku są zwykle ograniczone. Unieszkodliwianie odpadów komunalnych ma w związku z tym charakter działalności "masowej". Już ta okoliczność mogłaby uzasadniać regulację, w ramach której koszty nie są rozliczane w sposób dokładny, lecz są dzielone wedle systemu ryczałtowego. Należy ponadto uwzględnić większy nakład pracy związany z dokładnym sposobem rozliczania. Nakład pracy związany z przypisaniem kosztów jest stosunkowo niewielki, gdy np. mieszkańcy jedynie uiszczają jednolitą składkę za zbieranie worków na śmieci z chodnika. Dokładniejszy nadzór nad ilością wytwarzanych odpadów wymagałby z dużym prawdopodobieństwem dodatkowych inwestycji i prowadziłby do powstania wyższych kosztów działalności. Systemy związane z trochę większym nakładem pracy stosują ogólne kryterium ilości odpadów, np. poprzez udostępnianie za opłatą specjalnych worków na śmieci lub standardowych koszy na śmieci. W ramach bardziej rozbudowanych systemów wytwarzane odpady są ważone przy ich zbieraniu, co jest uwzględniane przy obliczaniu opłat. Możliwe byłoby nawet uwzględnienie składu odpadów. Jednak jeszcze bardziej wzmożyłoby to nakład pracy, np. poprzez użycie szczególnych urządzeń pomiarowych lub poprzez wizualne badanie odpadów. W szczególności dokładne badanie składu odpadów pochodzących z gospodarstw naruszałoby ponadto prywatną sferę wytwórców odpadów. Z analizy odpadów można bowiem wywieść wnioski dotyczące osobistego stylu życia. Dodatkowe trudności przy dokładnym przyporządkowywaniu kosztów unieszkodliwiania odpadów powstają w domach lub zakładach obejmujących wiele gospodarstw. Podczas gdy w przypadku domów jednorodzinnych do publicznego punktu zbierania odpadów przekazywane są odpady jedynie z jednego gospodarstwa, w przypadku domów jednorodzinnych odpady są zwykle zbierane łącznie. Indywidualne przyporządkowanie ilości odpadów wymagałoby podjęcia dalszych środków w ramach administracji budynku. Potwierdzono stanowisko Komisji, że należy w tym zakresie mieć także na uwadze, że silna zachęta, by zmniejszać ilość przekazywanych odpadów może również prowadzić do ich nielegalnego usuwania. Wytwórcy odpadów mogą pokusić się o usunięcie swych odpadów przy wykorzystaniu innych systemów zbierania (np. użycie kosza na śmieci sąsiada lub koszy publicznych) lub w najgorszym przypadku poprzez pozostawienie ich gdziekolwiek. Zdaniem RG należy mieć również na uwadze, że usunięcie odpadów komunalnych wymaga udostępnienia systemu zbierania i unieszkodliwiania odpadów. Nawet wówczas, gdy wytwórcy odpadów wyjątkowo sami odzyskują odpady, np. poprzez kompost, zasadniczo nie mają oni interesu w tym, by samemu w odpowiedni sposób unieszkodliwiać wszystkie swe odpady, ani nie mają też takich możliwości. Na wielu osiedlach odpady są ponadto wytwarzane w dużych ilościach. Gdyby nie były one zbierane w regularnych odstępach i nie były prawidłowo odzyskiwane lub unieszkodliwiane, należałoby się spodziewać znaczących problemów w środowisku naturalnym. W związku z tym zgodnie z art. 5 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów państwa członkowskie są zobowiązane do stworzenia (i utrzymywania) odpowiedniej zintegrowanej sieci urządzeń do unieszkodliwiania odpadów, uwzględniając najlepsze dostępne technologie nieobejmujące nadmiernych kosztów. Sieć ta jest wówczas odpowiednia, gdy dysponuje wystarczającymi możliwościami przyjęcia spodziewanych ilości odpadów. Wiąże się z tym konieczność stworzenia systemu zbierania odpadów. Dyrektywa ramowa nie wymaga wprawdzie takiego systemu w sposób wyraźny, jednak w praktyce jego utworzenie wydaje się być obligatoryjne. Koszty utworzenia i utrzymania zakładów unieszkodliwiania odpadów i systemów zbierania nie zależą bezpośrednio od rzeczywiście wytworzonych ilości odpadów. W szczególności wówczas, gdy ilość odpadów znacznie się zmniejsza, a istnieje konieczność dalszego finansowania istniejących zakładów, koszty mogą być w znacznym stopniu niezależne od ilości odpadów. Tego rodzaju system jest korzystny dla jednostki, nawet wówczas, gdy wytwarza ona niewielką ilość odpadów lub w ogóle ich nie wytwarza. Ma ona bowiem możliwość wytwarzania odpadów i skorzystania z sieci. Sama ta możliwość może stanowić uzasadnienie dla obowiązku uiszczenia składki w ramach partycypowania w kosztach. Regulacje dotyczące kosztów oparte na rzeczywiście wytwarzanych ilościach odpadów przewidują wobec tego często opłatę podstawową, uiszczaną w zamian za dostęp do systemu unieszkodliwiania odpadów. Podobne systemy finansowania są stosowane również przy innych usługach sieciowych, chociaż nie jest również wykluczone stosowanie taryf bez opłat podstawowych. Reasumując należy stwierdzić, że mogą istnieć powody, by nie opierać regulacji dotyczącej kosztów unieszkodliwiania odpadów komunalnych na dokładnym rozliczeniu kosztów wygenerowanych przez indywidualnego wytwórcę odpadów (pkty 39-51 ww. opinii RG, EU:C:2009:264).

3.7. Z orzecznictwa Trybunału wynika wskazówka, że przy transpozycji zasady "zanieczyszczający płaci" istnieje pewna elastyczność. Trybunał częściowo nie uzależnił bowiem zobowiązania do ponoszenia kosztów od wytworzenia odpadów, lecz od przyczynienia się przez wytwórcę do powstania odpadów lub zanieczyszczeń (wyrok TSUE z dnia 24 czerwca 2008 r. Commune de Mesquer, EU:C:2008:359, pkt 12). Odpowiada temu koncepcja, by nie wymagać dokładnego rozliczenia kosztów, lecz zastosować jako decydujące kryterium przynależności do grupy odpowiedzialnej za zanieczyszczenie środowiska. W oczywisty sposób odpowiada to zasadzie "zanieczyszczający płaci", gdy jest okolicznością stwierdzoną, że wszyscy członkowie grupy przyczynili się do zanieczyszczenia, jednak każdorazowy, indywidualny udział i koszty z nim związane nie mogą zostać określone w sposób jednoznaczny (ww. opinia RG, EU:C:2009:264, pkt 54).

Podstawa prawna dla w większym stopniu elastycznej transpozycji zasady "zanieczyszczający płaci" wynika z zasady proporcjonalności. Zasada ta stanowi ogólną zasadę prawa unijnego, której państwa członkowskie powinny przestrzegać przy stosowaniu tego prawa (wyroki TSUE z dnia: 24 marca 1994 r. Bostock, C-2/92, EU:C:1994:116, pkt 16; 18 maja 2000 r. Rombi und Arkopharma, C-107/97, EU:C:2000:253, pkt 65; 6 listopada 2003 r. Lindqvist, C-101/01, EU:C:2003:596, pkt 87; 27 czerwca 2006 r. Parlament / Rada, C-540/03, EU:C:2006:429, pkt 105; 26 czerwca 2007 r. Ordre des barreaux francophones et germanophone i in., C-305/05, EU:C:2007:383, pkt 28).

Zgodnie z zasadą proporcjonalności dany środek nie może wykraczać poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów danej regulacji, przy czym tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (m.in. wyroki TSUE z dnia: 11 lipca 1989 r. Schräder HS Kraftfutter, 265/87, EU:C:1989:303, pkt 21; 12 lipca 2001r. Jippes i in., C-189/01, EU:C:2001:420, pkt 81).

Przy transpozycji zasady "zanieczyszczający płaci" państwa członkowskie powinny w szczególności rozważyć zalety i wady różnych możliwych regulacji. W tym zakresie mają one prawo i obowiązek uwzględnić wskazane powyżej stwierdzenia. Wnioski tych rozważań zależą w dużej mierze od miejscowych warunków, np. od warunków geograficznych, rodzaju osiedli, rozwoju istniejącego systemu zbierania i unieszkodliwiania odpadów i oszacowania ryzyka nielegalnego usuwania odpadów. Znaczenie ma również kwestia, czy dokładne obliczanie indywidualnych kosztów będzie pozwalało spodziewać się wystąpienia wystarczająco odczuwalnych różnic w obciążeniach kosztami lub czy indywidualny wytwórca odpadów pomimo wymagającej znacznego nakładu pracy kontroli odpadów jest zobowiązany do uiszczania opłat w takiej samej wysokości, albo nawet w wysokości większej, ze względu na zwiększone koszty nadzoru (pkt 57 opinii RG, EU:C:2009:264).

3.8. Odnosząc powyższe do systemu obowiązującego w Polsce należy wskazać, że w myśl art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Za, zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały: dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (art. 6r ust. 1 u.c.p.g.). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3) obsługi administracyjnej tego systemu; 4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (art. 6r ust. 2 u.c.p.g.). W zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (art. 6r ust. 2d u.c.p.g.).

3.9. Wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12, OTK-A 2013/8/125, który uznał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej. Została ona nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu. Polega ono w szczególności na odbiorze odpadów komunalnych. Opłata jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Obowiązek zapłaty spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają swobody kształtowania treści stosunku prawnego, w szczególności wysokości opłaty, ewentualnego jej obniżenia lub odstąpienia od niej oraz terminu zapłaty. Elementy te określa bowiem ustawa oraz akt prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie (art. 6k i art. 6l u.c.p.g.). Opłata należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych. Stanowi bowiem dochód gminy, z którego pokrywa się funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Opłata, do której odnoszą się zakwestionowane przepisy, jest należnością podlegającą egzekucji administracyjnej (pkt 3.3). Przedstawiona powyżej charakterystyka opłaty przemawia zarazem za uznaniem jej za daninę, która nie ma charakteru podatkowego. Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Trybunał przypomina pogląd sformułowany w wyroku 13 lipca 2011r., K 10/09, OTK-A 2011/6/56, że zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku" (pkt 3.4.).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że opłata ustanowiona w art. 6h u.c.p.g., do której odnoszą się art. 6k i art. 6l ust. 1 w związku z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., ma charakter lokalny, gdyż w całości stanowi dochód gminy (art. 6r ust. 1 u.c.p.g.) i nakładana jest w celu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności (art. 6h w związku z art. 6c u.c.p.g.) (pkt 3.5.).

3.10. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy warto jest podkreślić, że przepisy prawa unijnego przyznają państwom członkowskim względnie szeroki zakres swobody przy tworzeniu modelu gospodarowania odpadami komunalnymi, byleby przyjęty system skutecznie nie tylko realizował zasadę "zanieczyszczający płaci" ale również politykę Unii w dziedzinie środowiska, która stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem sytuacji specyficznej dla Polski, jak też zasadę ostrożności oraz zasady działania zapobiegawczego. Drugim istotnym wymogiem, znajdującym swoje oparcie w ogólnych zasadach prawa unijnego (prawa krajowego również), jest zakaz dyskryminacji i nakładania nieproporcjonalnych obciążeń na podmioty wytwarzające odpady (por. D. Sześciło, Glosa do wyroku TS z dnia 16 lipca 2009 r., C-254/08, ST 2011/1-2/129-131).

Analizując system gospodarowania odpadami komunalnymi obowiązujący w Polsce należy zauważyć, że konstrukcja opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozostaje w zgodzie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Do państw członkowskich należy wybór instrumentu osiągnięcia celu – stworzenia systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i prawnego mechanizmu ponoszenia kosztów tego systemu. Instytucja opłaty jest bardziej adekwatna niż instytucja podatku zważywszy na cechę ekwiwalentności.

Zasada "zanieczyszczający płaci" może być realizowana w postaci opłat nakładanych na wytwórców odpadów. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie zależy bezpośrednio od ilości wytwarzanych (i odbieranych przez gminę) odpadów. Wprawdzie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. umożliwia zróżnicowanie stawek, lecz różnicowanie to nie wiąże się z rzeczywistym kosztem odbierania odpadów od właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zatem niezależnie od tego, czy właściciele dokonują dodatkowej selekcji odpadów (w większej liczbie frakcji) czy oddają odpady w ilościach mniejszych niż wynikające z pojemności podstawionych pojemników, wysokość opłaty nie ulega zmianie. Tego rodzaju system jest korzystny dla jednostki, nawet wówczas, gdy wytwarza ona niewielką ilość odpadów tak jak to jest w przypadku Skarżących. Mają oni bowiem możliwość wytwarzania odpadów i skorzystania z sieci. Tak naprawdę Skarżący ponoszą w istocie koszty niezbędnej infrastruktury i jej eksploatacji. Sama ta możliwość stanowi uzasadnienie dla obowiązku uiszczenia przez Skarżącego ww. opłaty w ramach partycypowania w kosztach, co wynika wyraźnie z treści art. 14 ust. 1 dyrektywy nr 2008/98. Innymi słowy podatnik płaci nie tylko za dostęp do systemu unieszkodliwiania odpadów ale również za jego utrzymanie.

Przy ocenie obowiązującego systemu nie można zapominać, że jego zaletą jest prostota albowiem opłata wyliczana jest w oparciu o ustaloną stawkę (z podziałem na selektywne i nie) i liczbę mieszkańców na danej nieruchomości. Konstrukcja opłaty wskazuje na jej ekwiwalentność tzn. wytwórca odpadów jest beneficjentem usługi w postaci zagospodarowania pochodzących od niego odpadów. Jednakże oznacza to również (jak to zostało już powiedziane) gotowość do odbioru takiego odpadu czyli zorganizowanie całego systemu.

System ten nie zawiera w sobie żadnych mechanizmów kontrolnych podmiotów prywatnych pod kątem zasadności stosowania stawki, co oznacza brak ponoszenia kosztów nadzoru. Gdyby przychylić się do twierdzeń Skarżących to koniecznym byłoby stworzenie takich stawek przez ustawodawcę, które uwzględniałyby wprawdzie element działalności proekologicznej jednakże wiązałyby się z innymi koniecznymi działaniami np. zorganizowaniem powszechnego systemu pomiaru ilości odpadów u poszczególnych podmiotów, a nawet powiązania go z pewną formą identyfikacji osób w zakresie korzystania na przykład z sieci ogólnodostępnych pojemników na odpady czy też określonym systemem nadzoru. Mowa tutaj np. o odpowiednich służbach, które każdorazowo sprawdzałby zasadność zastosowania niższej stawki opłaty kontroli pod kątem wyeliminowania działań sprzecznych z ochroną środowiska.

Spowodowałoby to automatycznie wzrost takiej opłaty. Takie działania byłyby o tyle konieczne, że stopień świadomości ekologicznej nadal jest w Polsce niski i nie obce są Polsce nielegalne składowiska odpadów czy zaśmiecenia w szczególności lasów i terenów rekreacyjnych. Nie można zapominać, że celem stworzenia systemu unieszkodliwiania odpadów jest jednak ochrona środowiska.

Na tle unormowań poprzedniej dyrektywy dotyczącej odpadów (dyrektywy 2006/12, które z perspektywy sformułowanego zarzutu uznać należy za adekwatne, wypowiedział się TSUE w ww. wyroku w sprawie C-254/08 stwierdzając, że art. 15 lit. a) dyrektywy 2006/12 (brzmienie tego przepisu jest zbieżne z art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98) winien być interpretowany w ten sposób, że przepisy krajowe, które przewidują w celu finansowania usług gospodarki odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania podatek obliczany na podstawie oceny objętości odpadów potencjalnie wytwarzanych przez użytkowników tych usług, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście przez nich wytworzonych i przekazanych do punktu zbioru, nie są w świetle obowiązującego prawa unijnego sprzeczne z tym przepisem.

Tak więc na gruncie przepisów dotyczących zagospodarowania odpadów nie można zasady "zanieczyszczający płaci" utożsamiać z koniecznością wymiaru opłaty uwzględniającej ilości odpadów rzeczywiście wytworzonych na danej nieruchomości. Jak z powyższego wynika nietrudno sobie wyobrazić, że tego rodzaju postulat byłby trudny, jeżeli nie niemożliwy do zrealizowania, a przy tym generował zbędne koszty, którymi (dodatkowo) należałoby obciążyć producentów odpadów, zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci. Stąd też należy uznać, że przyjęte stawki w wysokości 10,50 zł, 12 zł, 13 zł nie stanowią nadmiernego obciążenia Skarżących i nie dochodzi w przedmiotowej sprawie do naruszenia zasady proporcjonalności. Tym samym należy uznać, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 14 dyrektywy 2008/98 ani art. 174 TWE (obecnie art. 191 TFUE), zasady proporcjonalności i zasady "zanieczyszczający płaci".

Sąd podziela tym samym stanowisko zawarte w prawomocnych wyrokach tut. Sądu z dnia 19 sierpnia 2015r., I SA/Wr 1073/15 (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018r., II FSK 3646/15); z dnia 18 lutego 2016r., I SA/Wr 1906/15 (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018r., II FSK 1869/16); zapadłych wobec Skarżących w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami za poprzednie lata.

3.11. W świetle powyżej przedstawionego stanowiska jako bezpodstawne należało także ocenić zarzuty naruszenia przez organ podatkowy przepisów procedury poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i brak szczegółowego odniesienia się do wywodów w zakresie rzeczywistych ilości odpadów oddawanych przez skarżących do zagospodarowania, tj. art. 120, art. 121, art. 122, art. 127, art. 180, art. 181, art. 187 §1 w zw. z art. 191 i art. 207 § 2 O.p. Ponieważ działające w sprawie organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie obowiązującego prawa, nie mogły one przy określeniu opłaty za gospodarowanie brać pod uwagę okoliczności, które nie miały znaczenia z punktu widzenia powszechnie wiążących zasad, przewidzianych dla określenia kwoty tej opłaty.

3.12. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2, art. 30, art. 32, art. 60, art. 86 i art. 217 Konstytucji RP to z uwzględnieniem dotychczasowych wywodów należy stwierdzić, że wydana decyzja ich nie narusza. Ponadto do chwili obecnej brak jest wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który by uznawał przepisy stanowiące podstawę orzekania przez organ w niniejszej sprawie za niezgodne z Konstytucją.

3.13. Końcowo należy podnieść, że nie było uzasadnione odwoływanie się do innych wyroków zapadających w sprawach skarżącego (powołanych w skardze), albowiem nie dotyczyły one przedmiotowej sprawy, a podstawą ich wydania były odmienne stany faktyczne i prawne. Odnośnie powoływanych przez stronę wyroków WSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 171/11 i NSA z dnia 14 marca 2013 r. II OSK 2729/12, to odnoszą się one do innego okresu rozliczeniowego, a nadto nie zawierał stwierdzeń, którymi strony mogłyby podeprzeć swoją argumentację. Natomiast wyrok WSA z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wr 1372/14 odnosił się wyłącznie do naruszenia przez organy przepisów postępowania i jak wskazał WSA stwierdzenie wad proceduralnych "czyni przedwczesnym, na aktualnym etapie postępowania, badanie pozostałych zarzutów skargi skierowanych do sposobu określenia opłaty. Dla tej przyczyny Sąd odstąpił od rozważenia tych zarzutów oraz przeprowadzenia kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie."

3.14. Mając na uwadze powyższe Sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302).