Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1747/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs[4]
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 40 ust. 12, art. 4 pkt 23, art. 4 pkt 1, art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 6, art. 4 pkt 23,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 115
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 7,
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 2 pkt 16b i 16c
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 20 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par. 66-68
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2021 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] ("Prezydent") z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] , o nałożeniu na V. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca", "Spółka"), kary pieniężnej w wysokości 44.520,00 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach 4 kwietnia - 15 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...] ..." o pow. 8,48 m2 każda ze stron.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] , Prezydent wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach 18 marca 2019 r. - 3 kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...] ..." o pow. 8,48 rn2 każda ze stron.

Reklama pozostała jednak nadal w pasie drogi.

Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r., Prezydent, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z zajęciem pasa drogowego drogi (drogi krajowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach 4 kwietnia - 15 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...] ...".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej "u.d.p."); a także na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), Prezydent orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 44.520,00 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach 4 kwietnia - 15 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...] ..." o pow. 8,48 m2 każda ze stron.

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że w dniu 24 kwietnia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] , podczas której stwierdzono dalsze funkcjonowanie w nim reklamy o treści "[...] " bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 7, 15 maja 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy. Dowodem powyższego jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy.

Organ I instancji podniósł także, że Zarząd Dróg Miejskich posiada elektroniczny dostęp do bazy kartograficzne - geodezyjnej, w której potwierdzono przebieg granic pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] , w obrębie których znajdowała się przedmiotowa reklama.

Następnie wskazano, że w niniejszej sprawie wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn powierzchni reklamy - 16,96 m2, stawki kar stanowiącej dziesięciokrotność opłaty ustalonej dla drogi krajowej - reklamy ciemnie (nieoświetlone, niepodświetlone) o powierzchni przekraczającej 9 m2 (6,25 x 10 = 62,50 zł), a także liczby dni zajęcia pasa drogowego - 42 dni.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka wskazała, że nabyła nieruchomość zlokalizowaną przy ul. [...] w [...] wraz z przylegającym do niej parkingiem i nie przeprowadziła wnikliwej analizy własności terenu parkingu przylegającego do stacji ASO. Podkreśliła, że przedmiotowa reklama znajdowała się już w ww. lokalizacji. W 2018 r. Spółka zorientowała się, że część parkingu pozostaje w gestii Zarządu Dróg Miejskich w [...] , dlatego też niezwłocznie wystąpiła z wnioskiem o dzierżawę tego terenu i w dniu 7 czerwca 2019 r. podpisała stosowną umowę.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] .

Przytaczając treść art. 40 ust. 6, 8 i 12 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że w dniach 4 kwietnia - 15 maja 2019 r. nastąpiło zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy, bez zgody zarządcy drogi. W aktach sprawy znajduje się wydruk z mapy zasadniczej, zgodnie z którym reklama został umieszczona w pasie drogowym drogi krajowej - ul.[...] w rejonie nr [...] . Granica pasa drogowego została oznaczona kolorem zielonym, zaś nośnik reklamowy kolorem czerwonym. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działa, na której znajdowała się reklama, stanowi użytek drogowy - drogę publiczną krajową [...] . Ulica [...] na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, stała się drogą krajową z dniem 1 stycznia 1999 r. Powyższe potwierdza, że reklama była usytuowana w pasie drogowym drogi krajowej.

Analiza materiału dowodowego przeprowadzona przez Kolegium nie wykazała zaś, by strona odwołująca się dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w dniach 4 kwietnia - 15 maja 2019 r.

SKO wskazało, że reklama funkcjonuje co najmniej od dnia 24 marca 2019 r. W aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej kontroli w dniu 18 kwietnia 2019 r., podczas której stwierdzono funkcjonowanie reklamy. Natomiast z karty kontroli zajęcia pasa drogowego wynika, że kontrole przeprowadzone w dniach 7 i 15 maja 2019 r. potwierdziły funkcjonowanie reklamy. Okoliczności ujawnione podczas przeprowadzonych kontroli oraz oględzin zostały udokumentowane zdjęciami. Karta kontroli wraz z wykonanym podczas kolejnych kontroli materiałem fotograficznym wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama, a nośnik reklamowy znajdował się w tym samym miejscu.

Wizualizacja spornej reklamy, udokumentowana materiałem fotograficznym, unaocznia, że obie strony przedmiotowego nośnika reklamy zawierają treści reklamowe. Zatem organ prawidłowo do wyliczenia kwoty kary pieniężnej nałożonej na stronę uwzględnił sumę powierzchni obu stron reklamy.

Reasumując SKO uznało, że decyzja Prezydenta [...] odpowiada przepisom prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zaskarżyła decyzję SKO w całości zarzucając jej:

1) naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie z urzędu, bez wniosku strony, postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż zaniechał zgromadzenia dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, a materiały i dowody zebrane w trakcie postępowania odwoławczego miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji;

2) naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji i nieumorzenie postępowania w całości wobec braku podstawowych dowodów w sprawie oraz przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji i nieskierowanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wobec braku podstawowych dowodów w sprawie w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;

3) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia dowodów w sprawie, dopuszczenie do tego, że zebrane materiały i dowody zawierają braki formalne i merytoryczne, a także poprzez dowolne dokonywanie ustaleń okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

4) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 23 u.d.p., poprzez zaniechanie ustalenia widoczności spornej reklamy z ul. [...], w której pasie drogowym miała być ona umieszczona;

5) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez dowolne ustalenie granic (linii granicznych) pasa drogowego ul. [...];

6) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 6 u.d.p., poprzez dowolne, nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy przyjęcie liczby dni zajmowania pasa drogowego.

W uzasadnieniu zarzuty skargi zostały szczegółowo omówione.

W szczególności w ocenie Skarżącej, organ I instancji, w toku postępowania, nie wykazał, że reklama znajdowała się w obrębie pasa drogowego. Opierając swoje ustalenia na danych z bazy kartograficzno - geodezyjnej i nie dołączając do akt wydruku potwierdzającego wgląd do tej bazy spowodował, że strona nie miała możliwości weryfikacji procesu decyzyjnego organu oraz przesłanek wydanego rozstrzygnięcia.

Skarżąca podkreśliła, że w oparciu o treść decyzji organu I instancji nie można zidentyfikować działki ani nieruchomości, na której miałaby się znajdować sporna reklama. Ponadto nie można stwierdzić kto sporządził dołączony do akt sprawy wyrys z mapy zasadniczej z zaznaczeniem granicy pasa drogowego oraz miejsca ulokowania reklamy oraz ustalić, czy osoba ta była biegłym geodetą. W decyzji organu I instancji brak ponadto wskazania podstawy uznania ul. [...] za drogę krajową. Informacja ta pojawia się dopiero w postępowaniu odwoławczym. Brak jest również dowodów obrazujących sposób pomiaru miejsca położenia reklamy, jak i samej reklamy co, zdaniem Spółki, budzi uzasadnione wątpliwości, czy organ w ogóle dokonał jakichkolwiek pomiarów. Bezpodstawnie przyjęto również okres, w jakim reklama była wystawiona,

Organ nie wykazał również, że sporna reklama stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. a w szczególności, czy była widoczna dla użytkownika drogi. Nie wskazano, w jaki sposób ustalono przebieg granicy pasa drogowego.

Ponadto funkcjonalnie terenu tego nie można uznać za część pasa drogowego. Jest on wykorzystywany, na podstawie zawartej z [...] umowy, jako prywatny, komercyjny, ogrodzony parking, przeznaczony dla klientów stacji obsługi pojazdów oraz na potrzeby własne strony w celu parkowania samochodów przeznaczonych do sprzedaży. Ogrodzenie parkingu jest oddalone od jezdni ul. [...] - obok jezdni biegnie zagłębienie terenu tworzące rów melioracyjny, następnie jest ciąg pieszo - jezdny przeznaczony dla dojazdu do nieruchomości, z tym że ciąg ten ulega przerwaniu (z pozostawieniem możliwości jedynie ruchu pieszego i rowerowego) ok. 100 m dalej, od ul. [...] . Dopiero po drugiej stronie tego ciągu znajduje się pas trawy, do którego przylega ogrodzenie parkingu, na którym była reklama. W podobnej odległości od jezdni ul. [...] , pomiędzy ulicami [...] i [...] , położony jest ogrodzony park, którego ze względu na trwały charakter nie można uznać za stanowiący część pasa drogowego tej ulicy. Również wzdłuż innych, pobliskich odcinków ul. [...] znajdują się w różnej odległości od jezdni obiekty o różnym charakterze, w tym budynki, które nie służą realizacji potrzeb związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu bądź zarządzaniem drogą.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego nieustalenia granic pasa drogowego SKO wyjaśniło, że wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego stanowi w rzeczy samej urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego.

Sąd, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2021 r., na którym rozpoznawał sprawę, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), postanowił z urzędu dopuścić dowód z dokumentów z akt administracyjnych sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 956/20, tj. z protokołu kontroli pasa drogowego z dnia 18 marca 2019 r. i karty kontroli zajęcia pasa drogowego na okoliczność pozostawania reklamy spółki w pasie drogowym przed dniem 4 kwietnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Materialnoprawną podstawę działania organów stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wymóg uzyskania zezwolenia na zajecie pasa drogowego wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z ust. 2 pkt 3 tego artykułu wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie natomiast z ust. 3, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób ustalenia tej opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, określa ust. 6 art. 40 u.d.p., który stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Jak wynika z poz. 21c załącznika nr 3 do Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej pod reklamy ciemne (nieoświetlone, niepodświetlone o powierzchni przekraczającej 9 m2 wynosi 6,25 złotych.

Wyjaśnienia też wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 i 1566), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 i 1926), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.).

Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o nałożeniu na Skarżącą, kary pieniężnej za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach 4 kwietnia - 15 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...] ..." o pow. 8,48 m2 każda ze stron.

Przystępując do rozpoznania sprawy podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi Skarżąca podważała fakt, że miejsce lokalizacji przedmiotowej reklamy zajmowało obszar pasa drogowego.

Rolą Sądu było zatem rozstrzygnięcie spornej pomiędzy stronami kwestii, czy przedmiotowa reklama była umieszczona w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p.

W tym zakresie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organów i uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa reklama, w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, zajmowała pas drogowy bez zgody zarządcy drogi.

Jednym z dokumentów, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie był wypis z rejestru gruntów dotyczący działki o numerze ewidencyjnym [...]. Dane zawarte w rejestrze wskazują, że działka ta została sklasyfikowana jako drogi i oznaczona symbolem "dr".

Warto zatem nadmienić, że do danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków należą w szczególności, dane co do rodzaju użytków gruntowych (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 i § 66-68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454)). Jak wynika z § 67 rozporządzenia użytki te dzielą się na grupy: 1/ użytki rolne, 2/ grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, 3/ grunty zabudowane i zurbanizowane, 4/ użytki ekologiczne, 5/ nieużytki, 6/ grunty pod wodami oraz 7/ tereny różne. Stosownie do § 68 ust. 3 rozporządzenia grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na: tereny mieszkaniowe /"B"/, tereny przemysłowe /"Ba"/, inne tereny zabudowane /"Bi"/, zurbanizowane tereny niezabudowane /"Bp"/, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe /"Bz"/, użytki kopalne /"K"/ oraz tereny komunikacyjne, w tym drogi /symbol "dr"/, tereny kolejowe /"Tk"/ i inne tereny komunikacyjne /"Ti"/. Zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6), z którego wynika, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych; w szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych, nie są natomiast drogami grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację poszczególnych nieruchomości (podobnie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 17 lutego 2012 r., akt I SA/Lu 56/12).

Już zatem klasyfikacja gruntu ujawniona w rejestrze gruntów pozwalała na stwierdzenie, że działka o nr ewidencyjnym [...] stanowiła grunt w granicach pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutu wykorzystania przez organ I instancji danych zawartych, jak to wskazuje Skarżąca w "bliżej niesprecyzowanej bezie kartograficzno - geodezyjnej" Sąd zaznacza, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 10 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ilekroć w ustawie jest mowa o państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tym jego tworzenie, ewidencjonowanie i utrzymywanie oraz aktualizacja i udostępnianie danych. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli. Jest zatem oczywiste, że zasób geodezyjny i kartograficzny jest rejestrem publicznym. W myśl art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2015 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 346) podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Powyższe informacje powinny być przy tym udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystywane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. W wykonaniu delegacji z art. 15 ust. 3 ww. ustawy, zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz.U. z 2018 r., poz. 29). Rozporządzenie to ustala komu, na jakiej podstawie, na jakich warunkach, w jaki sposób, w jakim zakresie i w jakim terminie udostępnia się dane zgromadzone w rejestrze. Zarówno z ustawy, jak i ww. rozporządzenia wynika, że dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze ma być realizowany w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Takie ograniczenie oznacza, że nie będzie to dostęp do wszystkich danych zgromadzonych w rejestrze, a tylko do danych niezbędnych do realizacji określonych zadań. Nie może też budzić wątpliwości, że intencją ustawodawcy była możliwość nieodpłatnego udostępnienia określonych danych w celu ułatwienia realizacji zadań publicznych przez uprawnione podmioty.

Skorzystanie przez organ I instancji z przewidzianej przepisami prawa możliwości pozyskania danych niezbędnych do realizacji zadań wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 20 pkt 8 u.d.p.) nie może być postrzegane jako naruszające przepisy postępowania.

Pamiętać należy, że oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

I tak, okoliczności wynikające z wypisu z rejestru gruntów działki o nr[...] (bliższe określenie położenia: ul. [...] ) zostały już wyżej omówione. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika zaś położenie tej działki. Z kolei na wydruku z mapy zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy.

Pierwszy i drugi ze ww. dowodów to dokumenty urzędowe stanowiące podstawę do wpisów w księdze wieczystej. Pamiętać należy, że z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych.

Zestawienie zaś tych trzech dowodów jest wystarczające do stwierdzenia, jak przebiega pas drogowy. Dane z wyrysu z mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej są zgodne. Pas drogowy pokrywa się z przebiegiem działki nr [...] w tej części, na której posadowiono sporną reklamę.

Na wydruku mapy zasadniczej rzeczywiście brak podpisu geodety. Niemniej należy mieć na uwadze, że mapa zasadnicza jest standardowym opracowaniem kartograficznym tworzonym - i na bieżąco aktualizowanym - na podstawie odpowiednich zbiorów danych wymienionych w art. 4 ust. 1a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Szczegółowe zapisy w tej kwestii zawiera art. 4 ust 1e ww. ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 7 tej ustawy mapa zasadnicza stanowi wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów.

Jest to zatem podstawowy element państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w rozumieniu art. 40 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Tak więc brak podpisu geodety na ww. dokumencie nie umniejsza mocy dowodowej tego dowodu ocenianego w powiązaniu z innymi dowodami z akt sprawy. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Działka ewidencyjna nr [...] zajmuje obszar pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rejonie nr [...] . Wskazując na niesporną w sprawie kwestię samego usytuowania reklamy na działce o numerze ewidencyjnym [...] uznać należy, że miejsce lokalizacji reklamy znajduje się w pasie drogowy.

Należy wskazać, że zasadności zarzutów pełnomocnika w ww. zakresie nie potwierdzają działania samej strony, która nie kwestionowała statusu miejsca posadowienia spornej reklamy jako pasa drogowego i - według jej własnego oświadczenia zawartego w odwołaniu - zawarła z jego zarządcą w dniu 7 czerwca 2019 r. (czyli po okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja) umowę dzierżawy.

Zdaniem Sądu bez naruszenia prawa ustalono także miejsce usytuowania reklamy. Okoliczności te wynikają z naniesień na wydruku z mapy zasadniczej, a potwierdzają zdjęcia obiektu. Te dowody wystarczają by dać pogląd o miejscu usytuowania reklamy. Podkreślić należy, że naniesienia na ww. mapie nie były podstawą do określenia wymiarów reklamy. Te ustalono w wyniku pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalono w protokole kontroli pasa drogowego.

Skarżąca zarzuca, że nie wiadomo, w jaki sposób dokonano pomiaru powierzchni reklamy. Sąd uważa, że te okoliczności miałyby znaczenie, gdyby strona poddała w wątpliwość ustalenia organu, np. twierdząc, że jej urządzenie reklamowe ma inne wymiary niż wyliczył to organ. Podnoszenie zaś tylko ogólnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w ww. zakresie bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy, same w sobie nie podważają ustaleń przyjętych za podstawę faktyczną obu wydanych w sprawie decyzji.

Sąd podkreśla, że - wbrew twierdzeniom Skarżącej - do akt sprawy, przed ich udostępnieniem pełnomocnikowi Skarżącej (co miało miejsce w dniu 10 stycznia 2020 r.) dołączono kopie, potwierdzonych za zgodność z oryginałem, dokumentów pozyskanych z Biura Geodezji i Katastru, tj. wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dotyczącego działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] oraz wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego oraz położeniem reklamy w pasie drogowym, jak i tekst rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Skarżąca miała zatem możliwość zapoznania się ze wskazanymi dokumentami przed wydaniem decyzji i z uprawniania tego skorzystała. Strona była też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo zajmowanie stanowiska, składanie własnych dowodów itp. Rzeczą strony było skorzystanie z tej możliwości.

W aktach sprawy znajdują się także dowody zajęcia przez Skarżącą pasa drogowego w postaci protokołu kontroli pasa z dnia 24 kwietnia 2019 r. oraz karty kontroli dokumentującej stan faktyczny pasa drogowego z dnia 7 i 15 maja 2019 r. Na płycie CD znajdują się zaś zdjęcia reklamy z dnia 24 kwietnia oraz z dnia 7 i 15 maja 2019 r.

Uzasadniając wymierzenie kary za wcześniejszy okres organ I instancji powołał się na postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] , nakładającą na Skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego od 18 marca do 3 kwietnia 2019 r.

Ww. sprawa podlegała kontroli Sądu, który w dniu 2 lutego 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 956/20, oddalił skargę na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] .

Sąd orzekający w niniejszej sprawie - jak już wyższej zaznaczono - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił z urzędu dopuścić dowód z dokumentów z akt administracyjnych sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 956/20, tj. z protokołu kontroli pasa drogowego z dnia 18 marca 2019 r. i karty kontroli zajęcia pasa drogowego na okoliczność pozostawania reklamy spółki w pasie drogowym przed dniem 4 kwietnia 2019 r. dla potwierdzenia prawidłowości ustaleń organu co do okresu pozostawania spornej reklamy Skarżącej w pasie drogowym.

Dokumenty te są Skarżącej znane, a dodatkowo wspierają stanowisko organu w ww. zakresie, potwierdzają bowiem, że reklama o treści "[...] " na działce nr [...] z obrębu [...] była obecna w pasie drogowym od co najmniej 18 marca 2019 r. i pozostawała tam 22 marca 2019 r., 26 marca 2019 r. i 3 kwietnia 2019 r.

Zatem organ I instancji bez naruszenia prawa ustalił w niniejszej sprawie okres pozostawania spornej reklamy w pasie drogowym odwołując się do innego postępowania prowadzonego w tym zakresie tyle, że za wcześniejszy okres.

W ustalonych zaś okolicznościach faktycznych logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego było przyjęcie przez organ, że reklama Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym także w dniach pomiędzy kontrolami pracowników Zarządu Dróg Miejskich w [...] opisanymi w dwóch różnych decyzjach odnoszących się do tego samego sposobu i miejsca zajęcia pasa drogowego. Funkcjonowanie urządzenia wymagało zainstalowania go, czyli stworzenia bezpiecznej (a więc stabilnej i trwałej) konstrukcji, a Skarżąca nie wykazała, że w ww. okresie reklama była demontowana.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego braku podpisu na protokole kontroli przedstawiciela spółki, Sąd wskazuje, że czynności kontrolne przeprowadzone przez funkcjonariuszy Zarządu Dróg Miejskich miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły odbywać się bez udziału strony. Zarządca drogi, realizując ustawowy obowiązek ochrony dróg, może dokonywać stosownego przeglądu podległych mu dróg. W sytuacji gdy pracownicy organu (zarządcy drogi) stwierdzą funkcjonowanie w pasie drogowym samowolnie umieszczonej reklamy sporządzają stosowny protokół, stanowiący podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej.

Należy pamiętać, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (por.: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1565/10). Błędne przeświadczenie strony o klasyfikacji gruntu lub też fakt wykorzystywania terenu położonego w pobliżu spornej reklamy na cele prywatne nie może mieć zatem wpływu na fakt wymierzenia kary pieniężnej. Elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 ww. ustawy, jest stwierdzenie stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi.

Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa, organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania go na nieruchomości. Jednocześnie dla uznania, że obiekt zajmuje pas drogowy nie jest konieczne ustalenie, że koliduje on z obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy Skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 i 1566), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 i 1926), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.).

Skoro wykazano, że reklama Skarżącej o wymiarach 5,3 m x 1,6 m umieszczona została w pasie drogowym przy drodze krajowej to bezspornie była ona widoczna dla użytkowników drogi. Pełnomocnik Skarżącej poddając w skardze w wątpliwość ww. okoliczności nie podniósł żadnych konkretnych zastrzeżeń, które można poddać weryfikacji na podstawie dowodów z akt sprawy zawierających m.in. zdjęcia spornej reklamy z uwidocznieniem okolicy jej posadowienia.

Reasumując, skoro zostało w kontrolowanym postępowaniu wykazane, że strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Z tych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Wyrok w niniejszej sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.