Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 865/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 11, art. 15, art. 107 § 1, § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg J. M., H. S., A. O., I. S., Z. S., M. K., M. M. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: - J. M. i M. M. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, - I. S., Z. S., i T. S. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, - M. K. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, - A. O. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, - H. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO, Kolegium) po rozpoznaniu odwołań: H. S., K. N. i B. N., B. K., M. K., H. S., M. C., W. S., T. S., A. O., A. C., H. C., H. P., M. i J. M. oraz G. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów utrzymało ją w mocy. W podstawie prawnej decyzji organu II instancji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zw z art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 ust. 1, ust. 4, art., 3 ust. 1, art. 8 ust. 1-6, art. 14, art. 17, art. 19, art. 27 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 28 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.), określanej następnie także "ustawą", art. 35 ust. 1, ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157).

Wskazana decyzja Starosty [....] z dnia [...] lipca 2012 r. została uprzednio utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie stwierdził jej nieważność wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 962/12 z uwagi na uchylenie się przez organ odwoławczy od obowiązku przeprowadzenia merytorycznej kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wydaną następnie decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] SKO ponownie utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II S/Rz 1248/14 stwierdził nieważność także i tego rozstrzygnięcia. Przyczyną było stwierdzenie nierozpoznania przez Kolegium łącznie wszystkich złożonych w sprawie odwołań, a mianowicie pominięcie tego złożonego przez G. K.

Rozstrzygnięcia te zapadły w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta [...], wszczął postępowanie scaleniowe gruntów o łącznej pow. 1.492,53 ha położonych na terenie obrębów ewidencyjnych R. i R., gmina [...], z czego obszar gruntów, co do których właściciele złożyli wniosek o przeprowadzenie postępowania scaleniowego wyniósł 972,92 ha, tj. 65 % ogólnej powierzchni obszaru scalenia. Granice obszaru scalenia przedstawiono w załączniku nr 1 do decyzji, a wykaz uczestników w załączniku nr 2. Przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych wyznaczono na lipiec 2012 r. Postanowienie to zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia 8 kwietnia 2010 r. i wywieszone na tablicach ogłoszeń we wsiach: M., R. i R. Podczas zebrania uczestników scalenia 30 kwietnia 2010 r. dokonano wyboru rady uczestników scalenia w liczbie 12 członków, w tym 3 ze wsi M., 4 ze wsi R. i 5 ze wsi R. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Starosta [...] powołał komisję doradczą, której skład osobowy był następnie zmieniany. Na zebraniu uczestników scalenia 9 czerwca 2010 r. podjęta została uchwała w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów położonych na obszarze scalenia, zaś postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Starosta [...] uznał, że uchwalone zasady szacowania gruntów nie są sprzeczne ze słusznym interesem uczestników scalenia. Ogłoszenie wyników oszacowania gruntów odbyło się na posiedzeniu uczestników scalenia 9 września 2010 r., po czym udostępniono je do publicznego wglądu na okres 7 dni. Uchwałą z 12 października 2010 r. uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów tworzących obszar scalenia. Po ogłoszeniu, że w dniach od 12 września 2011 r. do 18 maja 2012 r. odbędzie się okazywanie projektu scalenia gruntów na gruncie, Starosta [...] wyznaczył na 15 marca 2012 r. zebranie uczestników scalenia w przedmiocie okazania projektu scalenia gruntów. Udzielono wówczas zebranym pouczenia o prawie zgłaszania zastrzeżeń do tego projektu, które opiniowano następnie 12 kwietnia 2012 r. Natomiast termin odczytania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wyznaczono na 5 lipca 2012 r.

Decyzją z [...] lipca 2012 r. Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych na terenie obrębów ewidencyjnych R. i R., gmina [...], o ogólnym obszarze 1491.8570 ha, zgodnie z projektem scalenia wykazanym na mapie obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu, ze zmianami uwidocznionymi na mapie obszaru scalenia w kolorze niebieskim i w dodatkowym rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. W punkcie 2 decyzji organ orzekł o przebiegu granic pomiędzy działkami nr 847, 848 i 851 w sposób wyznaczony na szkicu wyznaczenia projektu scalenia nr 60 stwierdzając, że decyzja o scaleniu gruntów zastępuje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. W punkcie 3 decyzji ustalono terminy i zasady objęcia gruntów w posiadanie zastrzegając, że objęcie przez uczestników wymagać będzie wykonania określonych prac zagospodarowania poscaleniowego. Rozstrzygnięto także o wydzieleniu niektórym z dotychczasowych współwłaścicieli odrębnie dla każdego z nich gruntów (punkt 5.1 i 5.2); w związku z wydzieleniem gruntu o mniejszej wartości szacunkowej ustalono dopłaty podlegające wypłacie ze środków Powiatu [...] (punkt 6.1) oraz w związku z wydzieleniem gruntów o większej wartości szacunkowej o zapłacie na rzecz Powiatu [...] dopłat (punkt 6.2). Ponadto, w pkt 7 zniesiono bez odszkodowania służebności gruntowe obciążające grunty objęte scaleniem, które utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie. Z kolei w pkt 8 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wskazał, że uczestnicy scalenia w zamian za grunty dotychczas posiadane otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej, z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne. W przypadkach zaś, gdy ze względów technicznych nie było możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości zastosowano dopłaty pieniężne. Starosta wskazał, że grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne wydzielono z gruntów uczestników scalenia, i przechodzą one na własność Gminy [....]. Starosta podkreślił, że projekt scalenia uwzględnia ustalenia obowiązującego na części obszaru scalenia Miejscowego Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" (uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z 31 marca 2004 r. Nr [...], Dz. Urz. Woj. [...] Z 2004 r. nr [...], poz. [...]). Projekt scalenia wyznaczono na gruncie w oparciu o szkice wyznaczenia projektu. Punkty graniczne zastabilizowano znakami granicznymi. Część granic nieruchomości przyjęto po istniejących trwałych elementach zagospodarowania terenu. Przed wydaniem decyzji rozpatrzono zgłoszone przez niektórych uczestników scalenia zastrzeżenia do projektu scalenia, które omówiono w punktach 1.1., 1.2., 1.3. i 1.4. decyzji. Wszystkie zmiany wprowadzone do projektu scalenia zostały wyznaczone na gruncie i okazane zainteresowanym uczestnikom scalenia po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu ich o terminie okazania. Na ogólną liczbę 1547 uczestników scalenia zastrzeżenia zgłosiło 39 uczestników. Spełnione zostały zatem przesłanki do zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, ponieważ zastrzeżeń nie zgłosiła większość uczestników scalenia. Organ podniósł, że rygor natychmiastowej wykonalności nadał decyzji, bowiem zakończenie prac scaleniowych i termin wydania decyzji następuje w takim czasie, że ewentualna korekta projektu scalenia w przypadku jej uchylenia przez organ odwoławczy a następnie wydanie nowej decyzji w tej sprawie byłoby w danym roku gospodarczym niemożliwe do zrealizowania. Taki stan rzeczy mógłby spowodować duże straty gospodarcze uczestników scalenia, które wynikają z zachwiania przez rolników cyklu nawożenia pól, co w konsekwencji może z kolei doprowadzić do istotnego obniżenia plonów i dochodowości gospodarstw. Bez wskazanego rygoru niemożliwe jest również ustalenie terminów wejścia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. W ocenie organu, termin wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów winien być dostosowany do cyklu agrotechnicznego trwającego od września do sierpnia kolejnego roku. Obejmowanie gruntów powinno odbywać się sukcesywnie, po zbiorach zbóż i roślin okopowych, od września najpóźniej do połowy października.

W złożonym odwołaniu od tej decyzji H. S. podniosła, że nie wyrażała zgody na postępowanie scaleniowe. Podczas okazania projektu scalenia poinformowano ją, że może przejąć działkę Skarbu Państwa nr 216, jednak jej nie otrzymała. Ponadto, za pomniejszenie obszaru własności zaoferowano jej bardzo niską cenę, łącznie 169 zł za 7 arów, tj. 24 zł za ar, podczas gdy po scaleniu działka ta będzie miała charakter budowlany. Poza tym wymieniona zwróciła uwagę, że co do działki nr 218, stanowiącej własność A. S. toczą się dwa postępowania przed Sądem Rejonowym w [...], w tym wieczystoksięgowe.

K. N. i B. N. odwołali się od decyzji w zakresie ustaleń dotyczących przebiegu granicy ich działki nr ewid. 355 przed scaleniem i działki sąsiedniej będącej drogą lokalną od strony zachodniej, który nie odpowiada zaproponowanemu wcześniej przez geodetów prowadzących scalenie. Stwierdzili, że nadanie kwestionowanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności sprzeczne jest z dobrze pojętym interesem społecznym stron.

B. K. podniosła w odwołaniu, że nie wyrażała zgody na postępowanie scaleniowe. Dotychczas należące do niej działki nr ewid. 306, 317, 344 i 807 przylegały do działki nr 353, na której posadowiony jest jej dom mieszkalny i budynki gospodarcze. Po scaleniu działek nr 306, 317 i 807 o łącznej powierzchni 1,47 ha ma ona otrzymać działkę nr 123 o powierzchni 1,2052 ha oraz dopłatę w wysokości 1559 zł, tj. tylko 58 zł za ar. Ponadto, przez działkę nr 123 ma przebiegać droga z wąwozem, który jednak nie zostanie zniwelowany w ramach prac poscaleniowych z uwagi na stwierdzony przez Starostę brak dostatecznych środków finansowych. Poza tym, nie uzyskała zgody na wykupienie części drogi gminnej nr 354, która biegnie wzdłuż jej działki nr 353 do działki nr 344.

Odwołanie M. K. zwraca uwagę, że wnosiła ona o przydzielenie jej działki o pow. 56 arów użyczonej przez Z. S., bowiem jest jej ona niezbędna na pastwisko, z uwagi na to, że hoduje krowy. W razie przebudowy drogi wojewódzkiej nie będzie mogła przeganiać zwierząt na dotychczasowe pastwisko. Na powyższą prośbę geodeci nie wyrazili jednak zgody, co oznacza, że będzie zmuszona zlikwidować hodowlę bydła, które stanowi dla niej jedyne źródło utrzymania. Inną jej działkę o pow. 89 arów geodeci zamierzają przesunąć na północ, w oddaleniu od jej domu, na co także nie wyraża zgody.

W złożonym wspólnie odwołaniu H. S., W. S. oraz M. C. zarzucili, że nie byli przez geodetów należycie informowali o przebiegu postępowania, a uchybienia "prawne i formalne" są "aż nazbyt wyraziste". Nigdy nie wyrażali zgody na scalenie, jak też na okazaną im propozycję nowych działek na gruncie, które nie były zgodne z wcześniejszymi ustaleniami. Nie godzili się, aby działki nr 923, 855, 919 i 774 przestały być ich własnością. Zabrano im działkę nr 919. W wyniku scalenia ich gospodarstwo zostało jeszcze bardziej rozdrobnione, co sprzeczne jest z art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Od południowej strony działki nr 855 zostało im zabrane część gruntu i dołączone do drogi gminnej.

T. S. i Z. S. zarzucili we wspólnym środku zaskarżenia, że bez istnienia jakichkolwiek względów gospodarczych zostali pozbawieni własności działek nr 533 i 525, które zostaną przydzielone osobom nie mającym w okolicy innych nieruchomości, oraz własności działek nr 1075, 1076, 1086 i 1087 stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą i wykorzystywanych dotychczas przez nich do produkcji rolnej. W zamian mają otrzymać działki nieprzydatne rolniczo, stanowiące moczary.

A. O. podał z kolei w złożonym odwołaniu, że nie był informowany o postępowaniu scaleniowym. Jest właścicielem zabudowanej działki, mającej dostęp do drogi z dwóch stron, a planuje się ją przeciąć w poprzek drogą szerokości 10 m, co w jego ocenie jest zbędne.

Także A. C. zauważył, że należąca do niego działka ma dostęp do istniejącej drogi z dwóch stron, zatem jej przecięcie w poprzek planowaną drogą jest zbędne.

W złożonym odwołaniu H. C. zarzuciła, że nie odniesiono się do wszystkich zgłoszonych przez nią w toku postępowania zastrzeżeń. Ponadto, nie przeprowadzono właściwej analizy szacunkowej wartości działek przed i po scaleniu. W jej ocenie, projekt scalenia został opracowany nieracjonalnie pod względem gospodarczym i sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa.

H. P. w odwołaniu stwierdziła, że podział jej działki nr 278 stanowić będzie zaprzeczenie idei scalenia, ponieważ dotychczas posiadała jedną działkę o dużej powierzchni, a po scaleniu ma otrzymać dwie o mniejszej łącznie powierzchni i dodatkowo będą one przedzielone drogą, której lokalizacja jest niecelowa, ponieważ dojazd do nich może być zrealizowany z innej projektowanej drogi.

M. M. i J. M. zwrócili w odwołaniu uwagę na brak odniesienia się do wszystkich zgłoszonych przez nich w postępowaniu zastrzeżeń. Według nich, projekt scalenia został opracowany nieracjonalnie pod względem gospodarczym i sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa. Wydana decyzja zahamuje, w ich ocenie, rozwój gospodarczy prowadzonej przez nich hodowli. Powyższe będzie następstwem przebiegu drogi nr 1267 w odległości 7 m od ściany budynku kurnika, w którym znajduje się ok. 10 000 kur. Ponadto, zapach z płyty obornikowej oraz wentylatorów wyciągowych z kurnika będzie uciążliwy dla użytkowników drogi. Chybionym przedsięwzięciem ma być także, według odwołujących się, lokalizacja terenów budowlanych po drugiej stronie tej drogi, ponieważ zlikwidowana zostanie istniejąca dotychczas naturalna strefa ochrony między kurnikiem a zabudową mieszkaniową.

Odwołanie G. K. zwraca uwagę na nierówne traktowanie wszystkich uczestników scalenia. Scalenie gruntów w rejonie jego działek stoi w sprzeczności z ideą przedmiotowego postępowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. SKO po raz kolejny utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie scaleniowe zostało przeprowadzone z zachowaniem przewidzianej w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów procedury, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonej dokumentacji. Ponadto, nie można też zarzucić organowi I instancji przekroczenia granic przysługującego mu uznania w zakresie wyboru rozwiązań technicznych zapewniających realizację celów scalenia. SKO powtórzyło argumentację Starosty, jak też w szczegółowy sposób odniosło się do poszczególnych zarzutów stron odwołujących się, które zostały zgłoszone w toku postępowania scaleniowego przed organem I instancji. Następnie podniosło, że postępowanie scaleniowe jest procesem niezwykle skomplikowanym i brak akceptacji w całości żądania jego uczestnika może być podyktowane względami gospodarczymi i technicznymi. Nie zawsze więc możliwe jest uwzględnienie wszystkich życzeń uczestników scalenia, bowiem pod uwagę wzięte winny być także uzasadnione interesy i wnioski pozostałych uczestników tego postępowania. Starosta [...] dołożył tymczasem należytej staranności w rozpoznaniu składanych zastrzeżeń, które zostały przeanalizowane, a stronom udzielono wyczerpujących odpowiedzi. Kolegium podkreśliło, że wbrew zarzutom odwołań, stronom umożliwiono wnoszenie zastrzeżeń i były one prawidłowo informowane o wszystkich czynnościach na poszczególnych etapach procesu scaleniowego. Z kolei zarzuty dotyczące braku zgody na objęcie scaleniem są chybione, bowiem z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie wynika, by wymagana była zgoda poszczególnych właścicieli gruntów na wzajemną wymianę z innymi uczestnikami scalenia. W ocenie Kolegium, Starosta dołożył należytej staranności w takim przydzielaniu ekwiwalentów stronom, aby uwzględnić postulaty z "kwestionariusza życzeń", mając jednocześnie na uwadze interesy innych uczestników scalenia. Podniesione kwestie układu dróg dojazdowych były przedmiotem uzgodnień i konsultacji na zebraniach wiejskich, w których strony mogły uczestniczyć i zgłaszać zastrzeżenia. SKO podniosło, że większość wprowadzonych do projektu scalenia gruntów zmian spełnia w znacznej części życzenia odwołujących się. Wprowadzając natomiast niezaaprobowane przez nich poprawki kierowano się względami gospodarczymi i technicznymi, mającymi wpływ na poprawę rozłogu gospodarstwa pod względem obszarowym i przestrzennym pozostałych uczestników scalenia.

Decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przez M. K., Z. S., I. S. i T. S., którzy wnieśli o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 6, art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Powtórzyli argumentację odwołań i zarzucili brak odniesienia się do niej przez organ odwoławczy. Podkreślili, że kwestionowana decyzja ustosunkowuje się tylko do zastrzeżeń zgłoszonych przez strony w toku postępowania scaleniowego, zaś te podniesione w odwołaniach "grupowo" uznaje za nietrafione.

H. S. w złożonej skardze ponowiła zarzuty odwołania.

Z kolei A. O. kwestionując decyzję SKO wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą z uwagi na naruszenie:

- art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez zatwierdzenie projektu scalenia obejmującego grunty nie będące gruntami rolnymi, lasami lub gruntami leśnymi oraz, który nie tworzy korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie,

- art. 9 ust. 1, ust. 2 ustawy poprzez nie zagwarantowanie czynnego udziału we wstępnym etapie postępowania, a w konsekwencji uniemożliwienie uczestnictwa na zebraniu uczestników scalenia,

- art. 8 ust. 1, ust. 2 ustawy poprzez zatwierdzenie projektu scalenia, który przyznaje mu grunty o wartości szacunkowej mniejszej niż dotychczas posiadane, a różnica w wartości szacunkowej przekracza 3 %,

- art. 15 K.p.a. przez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegającej na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy.

Skarżący podniósł, że jego zastrzeżenia co do lokalizacji spornej drogi nie spotkały się ze sprzeciwem innych uczestników scalenia, a zatem ewentualna inna lokalizacja tej drogi nie naruszyłaby ich interesów.

Z kolei M. M. oraz J. M. w skardze do WSA w Rzeszowie także wnieśli o uchylenie decyzji SKO, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], podnosząc zarzuty identyczne z tymi zawartymi w skardze A. O. Dodatkowo zarzucili naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy poprzez zatwierdzenie projektu scalenia obejmującego grunty zabudowane bez wniosku i bez zgody właścicieli tych gruntów. Skarżący zakwestionowali także wysokość przyjętych w decyzji dopłat.

Decyzja SKO z dnia [...] maja 2015 r. została także zaskarżona przez G. K., jednak jego skarga została odrzucona postanowieniem tut. Sądu z dnia 30 grudnia 2015 r.

W odpowiedziach na wymienione skargi SKO wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna odbywa się w granicach wyznaczonych daną sprawą, a sąd nie jest związany podniesionymi w skardze zarzutami oraz zgłoszonymi wnioskami, jak też powołaną w niej podstawą prawną, co wynika z brzmienia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kryterium tej kontroli to zgodność z prawem podjętych rozstrzygnięć administracyjnych, o czym stanowi z kolei art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Tylko zauważenie uchybień określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. pozwala na usunięcie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności bądź uchylenie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchyla decyzję w sytuacji zaistnienia naruszenia przepisów postępowania o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, takiego właśnie uchybienia dopuściło się SKO, co musiało skutkować kasacyjnym rozstrzygnięciem.

Wedle art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wyprowadza się z tego powinność organu drugiej instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedstawionej mu sprawy. Każda więc sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszoinstancyjnego w wyniku wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to konieczność powtórnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Celem postępowania odwoławczego nie jest zatem tylko i wyłącznie weryfikacja pod kątem zgodności z prawem rozstrzygnięcia zapadłego w niższej instancji tylko ponowne merytoryczne "zajęcie się" sprawą. Dlatego też niewystarczający do przyjęcia, że wskazana zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana jest sam tylko fakt zapadnięcia w danej sprawie rozstrzygnięć dwóch różnych organów. Konieczne jest zatem powtórne przeanalizowanie sprawy przy uwzględnieniu wszystkich zasad wynikających z regulacji procesowych [por. Komentarz do art. 15 K.p.a. H. Knysiak-Molczyk, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 29.06.2011 r. II OSK 1147/10, Lex Omega dla Sądów 2015 intranet, ). Aby tego rodzaju badanie sprawy było rzetelne i odpowiadało wynikającym z K.p.a. zasadom organ odwoławczy jest zobligowany do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w złożonym środku zaskarżenia. Oprócz zatem kwestii, które stanowiły już przedmiot rozważań organu I instancji częstokroć rolą organu drugoinstancyjnego jest jeszcze przeanalizowanie dodatkowych okoliczności, na które uwagę zwrócono dopiero we wniesionym środku zaskarżenia. Należy podkreślić, że w świetle art. 128 K.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a wystarczy, że wynika z niego, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą natomiast ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie ustawa o scalaniu i wymianie gruntów tego rodzaju szczególnych wymagań nie zawiera. Jeśli jednak złożony przez stronę środek zaskarżenia podnosi konkretne, odnoszące się do sprawy kwestie, to rolą organu odwoławczego jest odniesienie się do nich w sposób pozwalający stronie na zrozumienie toku rozumowania organu. Powyższe należy wyprowadzić z treści art. 11 K.p.a., w myśl którego, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z pewnością nie może być mowy o zrealizowaniu wspomnianej zasady w sytuacji, gdy organ pominie milczeniem istotne dla sprawy twierdzenia strony, bądź też wprawdzie ustosunkuje się do nich, lecz w zdawkowy sposób. Poza tym, wedle art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czego przejawem winna być odpowiedź stronie na podniesione przez nią kwestie. Należy wreszcie przytoczyć treść art. 107 § 1 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji stanowi jedną z jej części składowych. Jego zawartość określa art. 107 § 3 K.p.a., stosownie do którego, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowa redakcja uzasadnienia decyzji ma podstawowe znaczenie dla realizacji przytoczonej wyżej zasady przekonywania, wedle której strony są uprawnione do poznania argumentacji rozstrzygającego sprawę organu celem prowadzenia w dalszym toku postępowania skutecznej polemiki ze stanowiskiem organu. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia także następnie dokonanie ewentualnej kontroli decyzji w postępowaniu sądowym.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że z zakwestionowanej decyzji nie wynika, aby SKO dokonało ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Tymczasem na powyższą kwestię zwracał już uwagę tut. Sąd w wydanym wcześniej wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 962/12, gdzie zarzucono Kolegium brak własnych ustaleń w sprawie, wierne przytoczenie treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i zupełny brak odniesienia się do zarzutów złożonych odwołań. Wprawdzie uzasadnienie poddanego obecnie kontroli sądowej rozstrzygnięcia nie stanowi już wiernej kopii argumentacji Starosty [...], jednak nadal nie świadczy o pełnym zrealizowaniu przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania. Powyższe wynika z faktu, że Kolegium nadal nie ustosunkowało się w sposób szczegółowy do zarzutów wynikających z wniesionych w sprawie środków zaskarżenia. Ograniczyło się ono do wskazania, że zastrzeżenia złożone przez niektórych uczestników scalenia w trakcie prowadzonego postępowania scaleniowego zasadniczo pokrywają się z argumentami, które legły u podstaw złożonych odwołań od decyzji scaleniowej. Następnie SKO wskazało, że generalnie odwołujący się nie zgodzili się z zasadami przeprowadzenia szacunku gruntów, wysokości dopłat i przydziału nowych gruntów, jak też zarzucili naruszenie uprawnień właścicielskich i nierównego traktowania oraz podnieśli fakt nieracjonalności scalenia. W dalszej natomiast części Kolegium podało, że odnosi się do poszczególnych odwołań, lecz wbrew temu twierdzeniu omówiło jedynie zarzuty stron z postępowania pierwszoinstancyjnego, powtarzając zresztą praktycznie dosłownie odpowiednią część uzasadnienia decyzji Starosty Jarosławskiego w tym zakresie. W dalszej jeszcze części uzasadnienia swojej decyzji SKO wskazało, że zarzuty stron podniesione w odwołaniach uznaje w całości za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Następnie zaś odniosło się w sposób bardzo ogólny do przedstawionych w środkach zaskarżenia problemów. Konkludując stwierdziło zaś, że zarzuty stron nie mogą wywrzeć zamierzonych skutków wobec idei i zasad scalania gruntów miejscowości R. i R. Wskazało także, iż zgłaszane zastrzeżenia w toku scalenia zostały już przez organ I instancji przeanalizowane i rozpoznane.

Tak lakoniczne odniesienie się do konkretnych twierdzeń stron w złożonych przez nie środkach zaskarżenia należy uznać za nieprawidłowe przeprowadzenie przez SKO postępowania. W istocie bowiem nadal nie wiadomo, czy Kolegium faktycznie rozpoznało i rozstrzygnęło sprawę w drugiej instancji, skoro de facto, oprócz ogólnych sformułowań dotyczących istoty postępowania scaleniowego, powtórzyło po raz kolejny stanowisko zaprezentowane przez Starostę [...], ograniczając się w istocie do jego prostego zaakceptowania. Na kwestię tę zasadnie zwracają uwagę wniesione skargi. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, obejmująca także rozważenie okoliczności podniesionych w postępowaniu drugoinstancyjnym, powinna tymczasem znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu takiej decyzji. Braki uzasadnienia powodują, że kontrolowana w postępowaniu sądowym decyzja wymyka się merytorycznej kontroli z uwzględnieniem unormowań zawartych w przepisach prawa materialnego. Zadaniem Sądu nie jest bowiem poszukiwanie odpowiedzi na zarzuty stron, które podniesione zostały w postępowaniu przed organem administracji, a ocena, czy wyrażone w związku z nimi stanowisko organu odpowiada znajdującym w sprawie zastosowanie regulacjom prawnym. Niewłaściwie sporządzone uzasadnienie tj. niewyjaśniające w dostateczny sposób podjętego rozstrzygnięcia stanowi jednocześnie o wymienionych wyżej naruszeniach prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a., zaliczając do nich uiszczone przez skarżących wpisy od skargi (po 200 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocników (po 240 zł) wraz z opłatami skarbowymi od udzielonych pełnomocnictw (po 17 zł), przy czym w przypadku J. M. i M. M. orzeczono o solidarnym zwrocie kosztów. Taka sama sytuacja odnosi się do I. S., Z. S. oraz T. S.