Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1230/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 926/11 w sprawie ze skargi N. G., B. A. i E. G. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt SA/Rz 926/11, po rozpoznaniu skargi N. G., B.A. i E. G. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Komańcza z dnia 17 maja 2011 r., nr XII/38/2011. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Przedmiotem uchwały było przekształcenie Szkoły Podstawowej w N. Ł. im. prof. W. K. rektora ASP w Krakowie, zw. dalej Szkołą, w szkołę filialną oraz obniżenie stopnia organizacyjnego szkoły. Z tekstu uchwały m.in. wynika, że z dniem 1 września 2011 r. przekształca się Szkołę, o strukturze organizacyjnej: punkt przedszkolny, oddział przedszkolny i klasy l-VI, w Filialną Szkołę Podstawową w N. Ł., o strukturze organizacyjnej: punkt przedszkolny, oddział przedszkolny i klasy I-III, podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej im. Kardynała Stefana Wyszyńskiego w K., wchodzącej w skład Zespołu Szkół w K.. Poza tym postanowiono, że uczniowie klas IV-VI przekształconej Szkoły będą kontynuować naukę w Szkole Podstawowej im. Kardynała Stefana Wyszyńskiego (§2). W § 4 i 5 stwierdzono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Komańcza, a wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 59 ust. 1 i 6, art. 61 ust. 2 w zw. z art. 5c ust. 1 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.).

W dniu 28 czerwca 2011 r. wpłynęło do Rady Gminy Komańcza wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podpisane przez grupę 28 osób (rodziców dzieci klas IV - VI uczęszczających do przekształcanej Szkoły, w tym przez N. G., B. A. i E. G., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzucono w nim naruszenie: 1. art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez:

- podjęcie uchwały o przekształceniu szkoły z dniem 1 września 2011 r., a więc w niedopuszczalnym przez prawo terminie;

- podjęcie uchwały z naruszeniem procedury przewidzianej w ww. przepisie, tj. niedochowanie 6 miesięcznego terminu do zawiadomienia rodziców o planowanej likwidacji/przekształceniu szkoły;

- niepowiadomienie wszystkich rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły, poprzez niedoręczenie takiej informacji K. W. (ojcu S. W.), który z uwagi na orzeczony rozwód z jej matką zamieszkuje w sąsiedniej miejscowości;

2. naruszenie Konwencji o ochronie praw dziecka, w szczególności art. 3, art. 6 oraz art. 31;

3. naruszenie art. 16 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wezwania stwierdzono, że organ samorządu terytorialnego, podejmując decyzję o przekształceniu szkoły w Ł.N. kierował się wyłącznie czynnikiem ekonomicznym.

Podniesiono, że jako rodzice dzieci uczęszczających do przekształcanej placówki posiadają interes prawy do zaskarżenia ww. uchwały. Stosownie do zapisów art. 59 ust. 1 i 6 oraz art. 63 ustawy o systemie oświaty szkoła winna być przekształcona z dniem 31 sierpnia, a nie z dniem 1 września 2011 r. Nadto nie został dochowany 6-miesięczny termin do zawiadomienia rodziców o planowanej likwidacji/przekształceniu szkoły, określony w art. 59 ust. 1 ww. ustawy. W kilkunastu przypadkach rodzice zostali powiadomieni po dniu 28 lutego 2011 r., tj. w dniach od 2 marca do 4 marca, a jeden z rodziców K. W., który nie jest pozbawiony władzy rodzicielskiej (mimo orzeczonego rozwodu), nie został powiadomiony przez organ o zamiarze przekształcenia szkoły.

W dniu 26 sierpnia 2011 r. (data wpływu do organu) N. G., B.A. i E. G. złożyły skargę na powyższą uchwałę z dnia 17 maja 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie

Skarżące podtrzymały podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zarzuty, a dotyczące naruszenia art. 59 ustawy o systemie oświaty, art. 16 ust. 1 Konstytucji oraz postanowień Konwencji o ochronie praw dziecka, w szczególności art. 3, art. 6 i art. 61. Dodatkowo zarzuciły naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez doprowadzenie do sytuacji, w której dzieci klas IV-VI zmuszone będą dojeżdżać codziennie 25 km (w jedną stronę), a w konsekwencji pogorszenie ich sytuacji i utrudnienie dostępu do powszechnej i obowiązkowej edukacji, naruszenie art. 5 i art. 67 ww. ustawy poprzez niewywiązywanie się z obowiązków i pogorszenie warunków dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych.

W motywach skargi powtórzono argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że Rada Gminy Komańcza w dniu 23 lutego 2011 r. podjęła uchwałę nr VII/19/11 w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły w szkołę filialną oraz obniżenia stopnia organizacyjnego szkoły, wskazując w uzasadnieniu dynamiczny wzrost kosztów utrzymania szkoły i malejącą liczbę uczniów. Uchwała ta została przedstawiona do zaopiniowania Podkarpackiemu Kuratorowi Oświaty i przesłana rodzicom. Pismem z dnia 14 marca 2011 r. Podkarpacki Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia Szkoły. Wskazał, że liczba uczniów jest stabilna, istnieje realna możliwość zwiększenia liczby uczniów. Ponadto warunki nauki nie poprawią się, a nastąpi wydłużenie czasu dojazdu dzieci do szkoły. Pomimo negatywnej opinii, Rada Gminy Komańcza w dniu 17 maja 2011 r. podjęła uchwałę nr XII/38/2011 w sprawie przekształcenia z dniem 1 września 2011 r. Szkoły Podstawowej w szkołę filialną oraz obniżenie stopnia organizacyjnego szkoły.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Komańcza, w piśmie podpisanym przez Przewodniczącego Rady Gminy, wniosła o jej oddalenie i w replice na podniesione zarzuty stwierdziła, że zaskarżona uchwała z dnia 17 maja 2011 r. była oceniana pod względem zgodności z prawem przez Wojewodę Podkarpackiego, w szczególności czy wszyscy rodzice zostali powiadomieni o zamiarze przekształcenia szkoły co najmniej 6 miesięcy przed terminem jej przekształcenia. Organ nadzoru stwierdził, że przeprowadzone badanie uchwały pod względem legalności wykazało, że uchwała powołuje datę przekształcenia 1 września 2011 r., lecz ta okoliczność nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie powoduje konsekwencji w postaci nieważności uchwały. Definicję roku szkolnego zawiera art. 63 ustawy o systemie oświaty i rok szkolny kończy się z dniem 31 sierpnia, z tą datą następuje przekształcenie szkoły. Zachowany został dwuetapowy tryb przekształcenia szkoły, określony w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Organ stanowiący podjął uchwałę intencyjną o zamiarze przekształcenia szkoły, zawiadomienie o tym fakcie zostało dokonane skutecznie, dotarło do wszystkich podmiotów, które powinny być poinformowane o zamierzonym przekształceniu, najpóźniej w terminie, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy (liczy się realna możliwość zapoznania się z zamiarem przekształcenia szkoły, a nie czy dana osoba z tej możliwości skorzystała). Nadto przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują formy w jakiej zawiadomienie to winno być dokonane przez organ prowadzący szkołę. Z akt sprawy wynika, że ojciec S. W.został zawiadomiony na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia szkoły. Stosowne zawiadomienie zostało przesłane na adres wskazany w dzienniku zajęć. Do obowiązków rodzica należy podanie aktualnego miejsca zamieszkania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Rada Gminy Komańcza wyjaśniła, że zgodnie z art. 165 Konstytucji samodzielność gminy podlega sądowej ochronie, a nadzór nad jej działalnością może być sprawowany tylko pod względem zgodności z prawem. Budynek Szkoły Podstawowej w N. Ł., mimo intensywnych prac adaptacyjnych, nie spełnia określonych prawem standardów dla budynków szkolnych. Pomieszczenia są za niskie, okna nie zapewniają odpowiedniej ilości światła, korytarze budynku za wąskie. Ponadto inspekcja sanitarna warunkowo dopuszczała budynek do użytku, zalecając ciągłe prace adaptacyjne. Budynek szkoły w K. spełnia tymczasem wszystkie wymagania inspekcji sanitarnej, straży pożarnej i nadzoru budowlanego.

Z racji rozciągłości gminy (trzecia co do wielkości gmina w Polsce) dowożenie dzieci jest koniecznością. Gmina posiada własny transport, zatrudnia doświadczonych kierowców i zapewnia opiekę nad dziećmi w czasie dowozu.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia konsultacji społecznych wyjaśniono, że art. 59 ustawy o systemie oświaty nie przewiduje obligatoryjnego wymogu ich przeprowadzenia, a ich fakultatywne nieprzeprowadzenie nie wpływa na ważność uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oceniając skargę B. A., E. G.i N. G. stwierdził jej dopuszczalność, poprzedzona bowiem została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i złożona w terminie.

W myśl przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1 a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Sąd Wojewódzki wskazał, iż procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch etapów - w pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, która ma charakter intencyjny, następnie zaś organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji wymienione w nim podmioty. Procedura ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wynikający z przepisów i taka jej chronologia została potwierdzona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 18.04.2001 r., SA/Sz 149/2001, WSA w Warszawie z dnia 16.03.2011 r., II SA/Wa 32/2011).

Zasadą jest, że szkoła publiczna może zostać zlikwidowana (przekształcona) z końcem roku szkolnego, co wynika z art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o systemie oświaty. Zgodnie zaś z art. 63 tej ustawy końcem roku szkolnego jest dzień 31 sierpnia roku następnego po rozpoczynającym się w dniu 1 września roku szkolnym. Termin likwidacji (przekształcenia), ustanowiony przepisem prawa publicznego, tj. 31 sierpnia ma charakter bezwzględnie obowiązujący - ani organ prowadzący, ani organ sprawujący nadzór pedagogiczny - nie może wyznaczyć innej daty likwidacji (przekształcenia).

Zaskarżoną uchwałą Nr XII/38/2011 z dnia 17 maja 2011 r. Rada Gminy Komańcza postanowiła o przekształceniu Szkoły w szkołę filialną oraz obniżeniu stopnia organizacyjnego z dniem 1 września 2011 r. Skoro więc Rada Gminy Komańcza wskazała inną datę przekształcenia Szkoły niż zostało do określone w ustawie o systemie oświaty, to w konsekwencji naruszyła w sposób istotny prawo (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 63 tej ustawy), co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Sąd podzielił także zarzut skargi, że w procedurze podjęcia zaskarżonej uchwały naruszono art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niedochowanie 6- miesięcznego terminu do zawiadomienia rodziców o planowanym przekształceniu szkoły. Przepis ten nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek, co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomienia o zamiarze przekształcenia rodziców uczniów. Wprawdzie czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Rodzice uczniów jako sprawujący władzę rodzicielską nad dzieckiem mają interes w tym, aby dostatecznie wcześnie otrzymać informację o zamierzonej likwidacji szkoły publicznej, bowiem dotyka ona ich ważnych spraw życiowych. Dlatego też informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, natomiast nie ma istotnego znaczenia, w jakiej formie to nastąpi. Skoro więc termin likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej wyznacza data 31 sierpnia, to termin sześciomiesięczny obliczony z zastosowaniem zasad określonych w art. 112 k.c. upłynie 28 lutego (a w roku przestępnym - w dniu 29 lutego) tego roku kalendarzowego, który został wyznaczony w uchwale intencyjnej jako rok likwidacji. Zawiadomienie dokonane później spowoduje nieważność uchwały podjętej w sprawie likwidacji szkoły publicznej. Trzeba też podkreślić, że zawiadomienie, o którym mowa w art. 59 ust. 1 (zdanie drugie) cyt. ustawy musi być prawnie skuteczne, a to oznacza, że musi dotrzeć (być doręczone) każdemu rodzicowi co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji (przekształcenia); data nadania przesyłki poleconej w placówce pocztowej nie jest więc równoznaczna z tym zawiadomieniem.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, żeby organ prowadzący wywiązał się prawidłowo z obowiązku zawiadomienia o planowanym przekształceniu szkoły, bowiem adnotacje na dowodach doręczenia dowodzą, iż w większości przypadków rodzice uczniów uczęszczających do szkoły zostali powiadomieni w dniu 1 marca 2011 r. (a także nastąpiło to w dniu 2 marca 2011 r. i w dniu 3 marca 2011 r.). W tych więc przypadkach uchybiono ustawowemu obowiązkowi zawiadomienia co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, tj. najpóźniej do 28 lutego 2011 r. W ocenie Sądu, jest to istotne naruszenie prawa i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 926/11, którą sporządził radca prawny Gminy, wskazując na pełnomocnictwo Rady, złożyła Rada Gminy Komańcza, zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

naruszenie art. 32 oraz art. 37 p.p.s.a., przejawiające się w jego błędnej wykładni, przez niedostrzeżenie, że Przewodniczący Rady Gminy Komańcza nie może dokonywać czynności w postępowaniu wobec braku umocowania uchwałą do składania oświadczeń w imieniu Rady Gminy Komańcza oraz, że pełnomocnik dokonujący czynności w postępowaniu w imieniu Rady Gminy Komańcza był nienależycie umocowany;

naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 p.p.s.a. wobec zaniechania wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pisma (odpowiedzi na skargę) przez wykazanie swojego umocowania do dokonania tej czynności w imieniu Rady Gminy Komańcza uchwałą tej Rady;

naruszenie art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a. wobec zaniechania wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pełnomocnictwa poprzez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez Radę Gminy Komańcza.

Powyższe wady oraz dopuszczenie do udziału w sprawie nienależycie umocowanego reprezentanta i pełnomocnika organu skutkują nieważnością postępowania.

Ponadto zarzucono:

naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegające na przyjęciu, że nie wszyscy rodzice uczniów przekształcanej szkoły zostali prawidłowo zawiadomieni, a także

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie naruszenie art. 152 p.p.s.a poprzez niezamieszczenie w wyroku rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania uchwały stanowiącego element każdego wyroku uwzględniającego skargę.

[pic]

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej podniesione wyżej podstawy dotyczące zaskarżonego wyroku, skutkują nieważnością postępowania, tym samym powinno to prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości.

W skardze podniesiono, iż tylko Rada Gminy Komańcza na zasadzie art. 32 p.p.s.a. posiada uprawnienia i jest właściwym organem do złożenia odpowiedzi na skargę. Tym samym tylko rada gminy winna być uznana za stronę postępowania sądowo- administracyjnego, w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Ona to bowiem jest organem, którego działanie zaskarżono. Takiego przymiotu nie posiada Przewodniczący Rady Gminy Komańcza. Stąd też przewodniczący rady gminy nie może wnieść odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego w imieniu rady gminy bez stosownego upoważnienia w formie uchwały, gdyż zgodnie z podniesionymi podstawami tylko organ stanowiący, rada gminy uprawniona jest do wyrażenia woli w postaci uchwał i powyższe kompetencje nie mogą być przeniesione. Pogląd w tej kwestii został wypowiedziany także wprost w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt OSK 1456/07 oraz w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 545/10, a także w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt IV/SA/GL/396/08.

Ustalenia zawarte w wyroku pomijają całkowicie kwestię reprezentacji Rady Gminy Komańcza i nie budzą żadnych wątpliwości prawnych Sądu Wojewódzkiego. Wprawdzie przepisy ustrojowe nie dają w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi, nie powinno jednakże ulegać wątpliwości, że skoro ustawodawca przyznał w art. 32 p.p.s.a. radzie gminy zdolność sądową, to zarówno przepisy ustrojowe, jak i przepisy p.p.s.a. należy interpretować w taki sposób, aby udział rady gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym był możliwy z uwagi na przepis art. 34 p.p.s.a. Dotyczy to także ustanowienia innego pełnomocnika.

Z unormowania zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad, to trudno uznać, iż ustawodawca przypisał przewodniczącemu działanie reprezentanta uprawnionego do składania woli w imieniu rady, z mocy prawa bez specjalnego umocowania. Z tego względu należy też uznać, że rada gminy, jako podmiot kolegialny, winna podjąć uchwałę o wyznaczeniu ze swojego grona lub nawet spośród pracowników aparatu obsługującego jej działalność, a więc urzędu gminy, swego przedstawiciela (pełnomocnika), mimo że nie jest on, jak wymaga tego dosłownie art. 35 § 2 p.p.s.a. pracownikiem strony lub jego organu nadzoru.

Ustanowienie pełnomocnika procesowego przez wójta, reprezentującego gminę z mocy prawa, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszeniem powodującym skutki prawne w postaci nieważności, bowiem pełnomocnik nie reprezentuje gminy, która nie jest stroną tego postępowania. Umocowanie pełnomocnika procesowego do działania w imieniu rady gminy winno wynikać z umocowania uchwałą rady gminy o jego ustanowieniu i zakresie umocowania, który w świetle art. 49 § 1 w zw. z art. 37 § 1 p.p.s.a., może być uzupełnione na wezwanie sądu.

W ocenie skarżącej Rady istniejąca rozbieżność w interpretacji przepisów dotyczących udziału rady gminy w postępowaniu ze skargi, w trybie art. 101 u.s.g na uchwałę rady gminy, sprzeciwia się uznaniu za dopuszczalną odpowiedź na skargę wniesioną przez osobę nieumocowaną do działania w imieniu rady gminy. Konieczne było w takim przypadku wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Z tych powodów skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, a postępowanie przed Sądem pierwszej instancji uznać należy za nieważne, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a.

W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 59 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, co w przekonaniu Sądu Wojewódzkiego w sposób istotny narusza prawo skutkując nieważnością uchwały.

Zawiadomienie o zamiarze przekształcenia szkoły w myśl art. 59 ust. 1 i 6 u.o.s.o. jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamiarze przekształcenia najpóźniej w terminie do 28 lutego lub 29 lutego roku przestępnego. Liczy się realna możliwość zapoznania z zamiarem przekształcenia, np. awizowanie listu, a nie to, czy dany adresat, organ lub osoba faktycznie z tych możliwości skorzystała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w swoim orzeczeniu nie przyjmuje takiej interpretacji. W części orzecznictwa prezentowy jest pogląd, wskazujący na celowość stosowania do powiadomień per analogiam przepisów o doręczeniach w postępowaniu administracyjnym (zwłaszcza art. 57 § 5 k.p.a.). Jeśli zatem organ prowadzący nadał powiadomienie o przekształceniu szkoły listem poleconym w placówce polskiego operatora publicznego najpóźniej w ostatnim dniu lutego, termin należy uznać za dochowany.

Żaden z rodziców bądź opiekunów dzieci, za których zawiadomienia odebrali dorośli domownicy, nie kwestionował prawidłowości zawiadomienia, nie zgłaszał zarzutu organowi prowadzącemu, że zawiadomienie do niego nie dotarło. Zawiadomienia o przekształceniu szkoły winni otrzymać rodzice ucznia sprawujący faktycznie władzę rodzicielską bądź pieczę nad dzieckiem. Stąd niedoręczenie zawiadomienia do rąk własnych ojcu S. W., niesprawującemu władzy rodzicielskiej nad córką i nieznanemu z miejsca pobytu, nie może stanowić naruszenia art. 59 ustawy o systemie oświaty, w sytuacji, gdy w dzienniku uczniów figuruje adres jego zamieszkania w Nowym Łupkowie.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania a mianowicie naruszenie art. 152 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w zaskarżonym wyroku stwierdzenia, że "uchwała nie podlega wykonaniu", stanowiącego element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie jest prawomocny, to nie wywołuje on jeszcze skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji niezbędne jest, aby Sąd określił, czy i jakim zakresie akt ten nie może być wykonany. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a., stanowi obligatoryjnie element każdego wyroku uwzględniającego skargę i należy ją uwzględnić niezależnie od tego czy wcześniej wstrzymano wykonanie zaskarżonego wyroku w drodze postanowienia, czy też czynność została wykonana.

Po wniesieniu skargi kasacyjnej Gmina Komańcza nadesłała podpisane przez Wójta pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu Gminy do reprezentowania Rady w tym postępowaniu.

Podczas rozprawy w dniu 28 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w dniu 19 kwietnia 2012 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł podjęcie uchwały wyjaśniającej kwestię reprezentacji gminy w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy, w następstwie czego Sąd II instancji odroczył rozprawę do czasu podjęcia uchwały w składzie 7 sędziów NSA w ww. przedmiocie. W dniu 13 listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 3/12. Treść tej uchwały ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej dotyczące nieważności postępowania, niezależnie zatem od wspomnianego wyżej obowiązku badania z urzędu tej kwestii, wymagają odniesienia się do nich w pierwszej kolejności. Jak już powiedziano wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał powyższą sprawę po podjęciu uchwały w składzie 7 sędziów, albowiem dla jej rozstrzygnięcia miała znaczenie odpowiedź na pytanie stanowiące przedmiot ww. uchwały, a mianowicie, czy zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy ma wójt (burmistrz, prezydent) czy rada gminy?

Już samo sformułowanie powyższego pytania przeczy niezachwianej pewności autora skargi kasacyjnej, że organem właściwym do uczestniczenia w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest rada gminy, co wywodzi z treści art. 32 p.p.s.a., wysuwając ten przepis na czoło zarzutów dotyczących nieważności wyroku.

W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdefiniowano pojęcia organu. Brak takiej definicji spowodował, że w piśmiennictwie opowiedziano się za przyjęciem kryterium przedmiotowego do wyznaczenia zakresu podmiotowego organu. Należy przy tym odnotować, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym, a nie personalnym. (M. Niezgódka-Medek Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Lex Omega.)

Jak stanowi art. 165 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Jednakże osobowość prawną posiada gmina jako taka, nie mają jej natomiast organy gminy, ani jej urząd. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że błędem jest wymienianie ich jako stron czynności cywilnoprawnych. Dotyczy to również pism procesowych gminy oraz orzeczeń sądowych w sprawach, w których gmina jest stroną (por. postanowienie SN z dnia 12 grudnia 1995 r., II CRN 184/95, LEX nr 24929).

Pochodnymi atrybutami cywilnoprawnej osobowości gminy są jej zdolność do czynności prawnych, których gmina, zgodnie z art. 38 k.c., dokonuje za pośrednictwem swoich organów w sposób przewidziany w ustawie i w statucie gminy oraz zdolność sądowa - zarówno w zakresie legitymacji czynnej, jak i biernej. Organem uprawnionym do czynności procesowych gminy przed sądem jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). To samo dotyczy dokonywania czynności prawnych, bowiem - jak podkreślono w judykaturze - nie ma podstaw, by móc przyznać kompetencję do bezpośredniego składania oświadczeń woli w imieniu gminy radzie gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r., VII SA/Wa 175/06, LEX nr 204942).

Taki też kierunek rozumienia przepisów dotyczących uczestniczenia gminy jako podmiotu praw i obowiązków w postępowaniach sądowoadministracyjnych wytycza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, LEX nr 1225396, wywołana rozbieżnościami orzeczniczymi na tym tle. Stwierdzono w niej, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w odniesieniu do osób prawnych zdolność do występowania przed sądem jako strona ocenia się na podstawie przepisów ustrojowych, w omawianym zaś przypadku są to przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 31 u.s.g. wprost zaś stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Ta konstatacja nie jest jednak wystarczająca do odpowiedzi na wątpliwości podniesione we wniosku, ponieważ trzeba uwzględnić, że przepis art. 32 p.p.s.a. nie ma odpowiednika w przepisach procedury cywilnej. Między nimi istnieje jednak ścisły związek, który musi być uwzględniany przy ich interpretacji.

Wskazano dalej, że stanowisko, iż w sprawach skarg na uchwałę rady gminy, ze względu na przedmiot sprawy, zdolność sądową posiada rada gminy, która może upoważnić przewodniczącego rady do reprezentowania jej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie może być uznane za słuszne. Uzasadniane jest ono wykładnią systemową, ale jej wyniki pozostają w sprzeczności z wynikami wykładni literalnej (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Niezależnie od tego, czy przewodniczącego rady traktować, jako sui generis pełnomocnika rady, czy też wówczas, gdy przyjąć, że mandat swój czerpie z uchwały rady to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów, poglądu tego podzielić nie można, gdyż może ono prowadzić wprost do naruszenia ustrojowej, ustawowo zadekretowanej, pozycji wójta jako organu wykonawczego i zarazem reprezentanta gminy jako osoby prawnej.

Wójt zatem reprezentuje gminę, której system organizacyjny składa się z dwóch organów. Jednemu z nich - wójtowi - jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcje reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych, które mają taki właśnie, zewnętrzny charakter. Kompetencyjne i organizacyjne oddzielenie organu stanowiąco-kontrolnego od organu wykonawczego nie oznacza ich odrębności wymagającej odrębnej reprezentacji. Należy też podkreślić, że ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji, m. in. gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, a gminę - jako osobę prawną - reprezentuje wójt. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami.

Będącą przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego w Rzeszowie uchwałę podjęła wprawdzie Rada, ale zważywszy na treść art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty stwierdzić trzeba, że zadanie to ciąży na organie prowadzącym szkołę lub placówkę, przez to zaś określenie (organu prowadzącego) należy rozumieć jednostkę samorządu terytorialnego, czyli gminę. W żadnym zatem razie nie można zatem domniemywać, że podejmująca przedmiotową uchwałę Rada Gminy nie działała w ramach zadań i kompetencji Gminy. Jeżeli tak, to uchwała ta, zaskarżona do sądu administracyjnego, stanowiła przedmiot sprawy poddany wyżej wskazanym zasadom procesowym.

W tym też kontekście oraz w świetle materiałów sprawy należało rozważyć, nie tylko czy zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej odnoszące się do niewłaściwej reprezentacji w sprawie mogły skutkować nieważnością zaskarżonego wyroku, ale też, czy skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Gminy jest dopuszczalna, skoro przesądzono w omówionej uchwale, że, co do zasady, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentują ją na zewnątrz i to on uprawniony jest do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że wobec faktu dołączenia do akt sprawy przez nim rozpoznawanej pełnomocnictwa podpisanego przez Wójta Gminy Komańcza, pomimo, iż wspomniano w nim o reprezentowaniu Rady przez radcę prawnego Gminy, nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi kasacyjnej. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot nieuprawniony, gdyż zarówno skargę kasacyjną sporządziła, jak i udział w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wzięła - reprezentowana przez swego radcę prawnego, któremu pełnomocnictwa udzielił Wójt - Gmina Komańcza.

Mając też na uwadze wyżej omówioną zasadę wynikającą z omówionej Uchwały, i stan faktyczny sprawy, uznać należało za nieusprawiedliwione cztery pierwsze zarzuty, których przedmiotem było nieuprawnione złożenie przez Przewodniczącego Rady Gminy odpowiedzi na skargę wniesioną do Sądu Wojewódzkiego (gdyż nie został umocowany do tego uchwałą Rady) i dalsze skutki tego działania, a to zaniechanie wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego pisma i pominięcie konieczności dołączenia do akt pełnomocnictwa Rady, co w konsekwencji skutkować miało udziałem w sprawie nienależycie umocowanego reprezentanta organu.

Nie można przede wszystkim, w świetle tego co już powiedziano wyżej, podzielić wyjściowej tezy skargi kasacyjnej, że tylko Rada Gminy na zasadzie art. 32 p.p.s.a. posiada uprawnienia i jest właściwym organem do złożenia odpowiedzi na skargę. Jest wprost przeciwnie. Rada, chyba że zachodzi sytuacja szczególna, przykładowo opisana w przywoływanym wcześniej uzasadnieniu Uchwały, nie posiada takiej kompetencji, ponieważ reprezentantem Gminy jest wójt, pojęcie zaś organu, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a. należy rozumieć w przypadku zaskarżania uchwał gminnych przedmiotowo, a mianowicie, iż chodzi tu o gminę jako przedmiot praw i obowiązków, w imieniu której działa ustawowo uprawniony reprezentant. Z taką reprezentacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie zarówno, jeśli chodzi o odpowiedź na skargę, jak i uczestniczenie reprezentującego gminę jej radcę prawnego, dla którego pełnomocnictwo podpisał Wójt ( k- 92). Nie może być więc wątpliwości, że to Gmina Komańcza brała udział w postępowaniu i nie zmienia tego faktu okoliczność, że radcę prawnego upoważniono do reprezentowania Rady, ponieważ nie akceptując poglądu o dualizmie w reprezentacji gminy, jak wskazano to w omawianej Uchwale, przyjąć należało, że w postępowaniu bierze udział Gmina, a nie jej organy.

Skoro jednak to nie Rada a Gmina była uprawniona do udzielenia odpowiedzi na skargę, to nie ma też powodu, aby rozważać skutki tego, że Rada nie podjęła uchwały upoważniającej Przewodniczącego (gdyż takiego uprawnienia nie miała), a następnie, że Sąd Wojewódzki nie wzywał do uzupełnienia braków wynikających z działań Przewodniczącego. Zarzut braku formalnego pełnomocnictwa udzielonego przez Radę, w istocie prowadzi zatem do zupełnie przeciwnego wniosku, niż zamierzony przez autora skargi kasacyjnej. W aktach bowiem znajduje się upoważnienie do udziału w sprawie radcy prawnego Gminy podpisane przez Wójta. Nie można zatem zarzucić skutecznie Sądowi Wojewódzkiemu, że dopuścił do udziału w sprawie nienależycie umocowanego reprezentanta Gminy, przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Gmina Komańcza była w tym postępowaniu reprezentowana właściwie. Nie są zatem usprawiedliwione cztery pierwsze zarzuty połączone z żądaniem stwierdzenia nieważności postępowania.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegającego na przyjęciu przez Sąd, że nie wszyscy rodzice uczniów przekształcanej szkoły zostali prawidłowo zawiadomieni wskazać trzeba, że zarzut ten został postawiony w sposób niewłaściwy. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zarzucić naruszenie prawa, które polega na tzw. błędzie interpretacyjnym, inaczej mówiąc przyjęciu takiego znaczenia przepisu prawa, które nie odpowiada rzeczywistej treści normy prawa. Wykładnia prawa polega bowiem na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, albo przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź określeniu ich zakresu. Proces wykładni wymaga zatem dokonania przez Sąd analizy określonego przepisu w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Przeprowadzenie wykładni wymaga posługiwania się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Nie wchodząc dalej w zagadnienia techniki dokonywania wykładni zauważyć trzeba, że błąd interpretacyjny może popełnić wyrokujący Sąd wówczas, gdy nada przepisowi określone znaczenie będące skutkiem opisanego wyżej procesu interpretacyjnego.

Z tych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd dokonywał w ogóle wykładni stosowanego przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu. Dopiero zatem, w konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu.

Tymczasem w petitum skargi kasacyjnej, jak też w jej uzasadnieniu brak jest jakichkolwiek rozważań, które mogłyby prowadzić do uznania, że Sąd Wojewódzki popełnił błąd interpretacyjny, poza wskazaniem, że istnieją różnice poglądów co do terminu doręczania korespondencji urzędowej. Jednakże wyprowadzony przez autora kasacji wniosek, iż błąd ten polegał na przyjęciu, że nie wszyscy rodzice uczniów przekształcanej Szkoły zostali prawidłowo powiadomieni wskazuje, że zarzut w istocie dotyczy nieprawidłowości w ustaleniu przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego. Ustalenia stanu faktycznego sprawy nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego, mogą być zaś w podstawie kasacji powiązane z naruszeniem prawa procesowego.

Na marginesie można tylko dodać, że postawienie powyższego zarzutu odnosi się tylko do jednej z dwóch przyczyn, dla których Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Druga z tych podstaw (uchybienie w dacie przeniesienia wskazane na dzień 1 września zamiast na dzień 31 sierpnia), z której to przyczyny również stwierdzono nieważność uchwały(str. 9 uzasadnienia wyroku), nie została objęta skarga kasacyjną, co oznacza, że nawet uwzględnienie rozpatrywanego zarzutu nie mogłoby spowodować wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem wyjść poza granice tejże skargi.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 152 p.p.s.a poprzez niezamieszczenie w wyroku rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania uchwały, to niezależnie od trafności argumentów, iż orzeczenie takie, co do zasady, winno stanowić obligatoryjną część wyroku stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, w zakresie określenia, że zaskarżony akt nie może być wykonany ma charakter tymczasowy, ponieważ kształtuje sytuację stron w okresie po wydaniu wyroku przez sąd pierwszej instancji do czasu, dopóki wyrok ten nie jest prawomocny. Zasadniczy sens tego przepisu jest taki, że celem wstrzymania wykonania aktu w razie uwzględnienia skargi jest ukształtowanie stosunków prawnych na okres, w którym wyrok nie jest prawomocny. (Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1394/09, LEX nr 746505.) Stwierdzenie przez sąd, że uchwała nie podlega wykonaniu oznaczałoby, że akt ten nie może wywołać skutków prawnych z niego wynikających, od chwili wydania wyroku. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy skutki faktyczne i prawne wywołane zaskarżoną uchwałą w chwili wydawania nieprawomocnego wyroku przez Sąd Wojewódzki już zaszły, bowiem uchwała została wykonana w dniu 1 września 2011 r. Okoliczność podniesiona w skardze kasacyjnej postawiona na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenie przepisów postępowania wymaga wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rozważań takich autor kasacji nie przeprowadził, co w świetle wymienionych wyżej uwag, zarzut ten czyni nieuzasadnionym.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.