Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2898/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 689/17 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 689/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowsko-ziemskiego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 64 a §1 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy z 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.) nałożył na J. W. grzywnę wysokości 5000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązki określonego w decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] stycznia 2014 r., znak [...], nakazującej rozbiórkę płyty gnojowej zlokalizowanej niezgodnie z przepisani na działce nr [...] w miejscowości R., gm. Z.

J. W. wniósł zażalenie na ww. postanowienie. Wskazał, że z uwagi na sytuację majątkową uiszczenie grzywny jest nierealne i równoznaczne z załamaniem możliwości egzystencji. Zaznaczył, że nie prowadzi gospodarstwa, nie posiada zwierząt, stąd płyta gnojowa nie jest użytkowana i nie stanowi zagrożenia. Ponadto, jeden jej mur jest murem utrzymującym skarpę. Płyta została wybudowana w latach sześćdziesiątych" ubiegłego wieku, zgodnie z ówczesnymi przepisami. Na sąsiednich działkach istnieją podobne obiekty budowane.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podał, że egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego, a dokładnie z decyzji PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.). Obowiązek ten polega na rozbiórce płyty gnojowej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości R., gm. Z. Dalej organ przedstawił uregulowania prawne zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odnośnie grzywny w celu przymuszenia. Wskazał, że zobowiązany jest osobą fizyczną, więc maksymalna wysokość grzywny mogła wynieść 10000 zł. Grzywna nałożona na zobowiązanego mieści się w ustawowym zakresie.

MWINB w Krakowie wyjaśnił, że organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i niezbędności (art. 7 § 3). W ocenie organu II instancji, organ egzekucyjny zastosował wobec zobowiązanego dolegliwość, która jest niezbędna do przymuszenia zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku rozbiórki płyty gnojowej, ale jednocześnie orzeczono grzywnę w wysokości możliwie najniższej w granicach jej skuteczności. Grzywna spełnia warunek skuteczności, tzn. grzywna nałożona w takiej kwocie przymusi zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Podkreślił, że celem zastosowania wobec zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie jest uzyskanie kwoty, na którą ta grzywna opiewa, ale doprowadzenie do wykonania obowiązku niepieniężnego. Z uwagi na regulacje zawarte w art. 125 i 126 ustawy, zobowiązany może się uwolnić od płacenia grzywny poprzez wykonanie obowiązku. Przy czym nawet uiszczenie przez zobowiązanego kwoty nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia nie zwalnia go z odpowiedzialności za wykonanie obowiązku niepieniężnego. Ustalenie grzywny w wysokości 5000 zł jest uzasadnione również ze względu na fakt, iż zobowiązany przez ponad 3 lata uchylał się od wykonania ciążącego na nim obowiązku wykonania rozbiórki przedmiotowej płyty gnojowej wynikającej z ostatecznej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził również, że zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie jest prawidłowe, tzn. zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wyjaśnił, że kwestia prawidłowości i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. Zła sytuacja majątkowa nie ma wpływu na prawidłowość postanowienia i tym samym nie stanowi podstawy do jego kwestionowania. Celem nałożenia grzywny na zobowiązanego jest przymuszenie go do wykonania obowiązku. Dobrowolne wykonanie obowiązku rozbiórki powoduje, że grzywna w celu przymuszenia staje się bezprzedmiotowa i nie podlega ściągnięciu. Trudna sytuacja materialna zobowiązanego nie ma więc wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego.

J. W. wniósł skargę na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Powołał się na okoliczności podniesione w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Sąd stwierdził, że w sprawie istotne jest, że jakkolwiek obowiązek wynikający z decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy decyzją MWINB w Krakowie z [...] stycznia 2014 r., rozbiórki płyty gnojowej został nałożony na 3 osoby fizyczne, będące współwłaścicielami ww. nieruchomości tj.: J. W., J. W. i M. Ł., to organy obu instancji nakładając grzywnę w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku nałożyły ją wyłącznie na skarżącego J. W., pomijając pozostałe osoby. Nadto, o ile upomnienie wydane na podstawie art. 15 ustawy PINB skierował do wszystkich zobowiązanych do wykonania rozbiórki, o tyle już tytuł wykonawczy został skierowany wyłącznie do J. W. W przedłożonych do akt administracyjnych dokumentach brak informacji, czy w stosunku do pozostałych osób również zobowiązanych do rozbiórki zostały wystawione odrębne tytuły wykonawcze. Powyższe uchybienie stanowi w ocenie Sądu wystarczający powód dla uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie uczyniły zadość normie z art. 7 § 2 ustawy, zgodnie z którą, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepis ten wprowadza zasadę stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że organ egzekucyjny powinien dążyć do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go to wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organy na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Przyjęte w tym zakresie stanowisko organu powinno być następnie przedstawione w uzasadnieniu podjętego aktu stosownie do dyspozycji z art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji, nie zawierają odniesienia do ewentualnej możliwości - bądź braku takiej możliwości - zastosowania w sprawie wykonania zastępczego. Wątpliwości Sądu wzbudziło także uzasadnienie wysokości orzeczonej grzywny w kwocie w 5000 zł, bez odniesienia do zarzutów podniesionych w zażaleniu, w którym skarżący eksponował swoją wyjątkowo trudną sytuację życiową, w tym ekonomiczną, wskazując, iż obecnie nie pracuje, jest chory, a jego matka ma 85 lat. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zważyć na powyższe uchybienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego:

a) art. 121 § 2 i 4 w związku z art. 27 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; zwanej dalej "upea") poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w przypadku wystawienia tytułu wykonawczego wobec jednego zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia można zastosować także wobec innych osób, niż wskazane w tytule wykonawczym;

b) art. 26 § 4 w związku z art. 27 § 1 pkt 2 w związku z art. 1a pkt 20 upea poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w przypadku gdy obowiązek rozbiórki został nałożony na troje zobowiązanych, niedopuszczalnym jest prowadzenie egzekucji wyłącznie wobec jednego z nich;

c) art. 7 § 2 upea przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że wprowadzoną tym przepisem zasadę stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków należy interpretować w ten sposób, iż organ egzekucyjny powinien dążyć do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji;

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 w związku z art. 7 § 2 upea poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji wskutek błędnego przyjęcia, że w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinno być przedstawione stanowisko organu dotyczące kwestii określonych w art. 7 § 2 upea,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 w związku z art. 121 § 2 i 4 upea poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji wskutek błędnego przyjęcia, że uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest niewystarczające, a organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji,

c) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie przy orzekaniu poza granice sprawy nałożenia grzywny w celu przymuszenia polegające na tym, że w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia Sąd pierwszej instancji badał kwestie dotyczące prawidłowości wszczęcia egzekucji oraz kwestie określone w art. 7 § 2 upea, podczas gdy nie mogły być one przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie skargi na postanowienie w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz MWINB w Krakowie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zasadą jest rozpatrywanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Reguła ta ma zastosowanie także w niniejszej sprawie.

Od razu jednak stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.ps.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 w związku z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.) stanowi procesowy aspekt zagadnienia materialnoprawnego. Zasadność tego zarzutu zależy zatem od trafności stanowiska odnoszącego się do wykładni art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nie można podzielić tezy o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Sąd wskazał, jako podstawę rozstrzygnięcia, przepisy art. 119 § 1, art. 124 § 2 i 4, art. 15 oraz art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uznał, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Jako uzasadnienie naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. wskazał brak protokołu oględzin i brak ustalenia, czy zostały przeprowadzone oględziny, przy czym, w poprzednim zdaniu, znajdującym się w części uzasadnienia, w której poruszono to zagadnienie, była mowa o niewykonaniu obowiązku. Za zasadnicze uchybienie Sąd uznał brak informacji, czy w stosunku do pozostałych osób zobowiązanych wystawiono odrębne tytuły wykonawcze. Rozważania w tym zakresie połączył z nawiązaniem do czynności upomnienia, wydanego w stosunku do wszystkich zobowiązanych, na podstawie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd ocenił również, że organy nie uczyniły zadość normie z art. 7 § 2 tej ustawy, stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Sąd uznał za uchybienie, w zakresie art. 107 § 3 K.p.a., nieodniesienie się, w uzasadnieniach postanowień obu instancji, do możliwości lub braku możliwości zastosowania w sprawie wykonania zastępczego. W stosunku do zaskarżonego postanowienia, Sąd zakwestionował uzasadnienie wysokości orzeczonej grzywny, bez odniesienia się do zarzutów podniesionych w zażaleniu.

Powtórzyć więc można, że Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Czym innym jest trafność przyjętej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Zarzut polegający na braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, dotyczy właśnie trafności zaskarżonego wyroku. Jako taki nie może zaś być podnoszony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może bowiem badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności wyroku (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Wysokość orzeczonej grzywny w celu przymuszenia jest przede wszystkim kwestią materialnoprawną. Uzasadnienie tej wysokości powinno uwzględniać charakter tego środka egzekucyjnego, wynikający z przepisów art. 119 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafnie podniesiono, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że grzywna jest środkiem dyscyplinującym, mającym skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Sytuacja majątkowa zobowiązanego ma znaczenie w kontekście celowości i skuteczności nakładanej grzywny (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04 niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wymogi stawiane uzasadnieniu postanowienia orzekającego grzywnę w określonej wysokości grzywny nie mogą abstrahować od przesłanek orzeczenia tego środka egzekucyjnego: pozostawania w ustawowych granicach oraz celowości i skuteczności grzywny (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia tak określony wymóg. W rezultacie trafny jest zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 w związku z art. 124 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest niewystarczające, a organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zażalenia w tym zakresie.

Bezpodstawny jest natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy. Przedmiotem rozpoznania Sądu była skarga na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Sąd zajął się upomnieniem wydanym na podstawie art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wystawieniem tytułu wykonawczego, a także wyborem środka egzekucyjnego tylko w kontekście zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia. Trafność stanowiska Sądu, uzależniającego legalność aktu od przywołanych okoliczności z zakresu wszczęcia postępowania oraz wynikających z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie może być zatem kwestionowana z powołaniem się na art. 134 § 1 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów materialnoprawnych, stwierdzić należy przede wszystkim, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko jednej tylko z osób, na które został nałożony obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego oraz nałożenie, w takiej sytuacji procesowej, grzywny w celu przymuszenia na tę jedną osobę, nie stanowiło naruszenia prawa. Decyzja o nakazaniu rozbiórki nakłada obowiązek administracyjny, a grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. Każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęciu obowiązku wykonania czynności. Dotyczy to także sytuacji, w której zakres odpowiedzialności wielu podmiotów zobowiązanych jest tożsamy. Przepis art. 27 § 1 pkt 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji normuje treść tytułu wykonawczego w zakresie tożsamości zobowiązanego i treści podlegającego egzekucji obowiązku. Z przepisu tego nie wynika, aby wielu zobowiązanych do wykonania jednego obowiązku odpowiadało w sposób solidarny w rozumieniu prawa cywilnego. Możliwe jest wskazanie w jednym tytule wykonawczym kilku podmiotów, jeśli zakres ich odpowiedzialności jest tożsamy (por. A. Skoczylas, W. Piątek [w:] "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, s. 179). Podkreślić trzeba, że taka tożsamość nie oznacza "solidarnego nałożenia obowiązku". Nie oznacza to także możliwości traktowania zobowiązanych do wykonania obowiązku jako jednego zobowiązanego (por. wyrok NSA z 23 marca 2010 r., II OSK 573/09, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W myśl art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Bez względu więc na to, czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano trzy podmioty zobowiązane, czy też zostały wystawione trzy tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórki obiektu budowlanego), jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu.

Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także wówczas, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1629/11, ONSA i wsa 2014/4/63). W konsekwencji, nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania egzekucyjnego odrębnie w stosunku do każdego zobowiązanego (patrz: wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1483/08, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Wystawienie tytułu wykonawczego wobec skarżącego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia na skarżącego, mimo, że zobowiązane do wykonania decyzji rozbiórce były jeszcze inne osoby, nie stanowiło naruszenia art. 119 § 1 oraz art. 124 § 2 i 4, a także art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Także skierowanie upomnienia do wszystkich zobowiązanych, a następnie wystawienie tytułu wykonawczego wobec skarżącego, nie stanowiło naruszenia art. 15 tej ustawy. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji stanowi naruszenie przywołanych norm prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, w rezultacie niewłaściwe zastosowanie.

Trafny jest także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że wprowadzoną tym przepisem zasadę stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków należy interpretować w ten sposób, że organ powinien dążyć do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia egzekucji.

Należy najpierw stwierdzić, że zastosowanie środka egzekucyjnego zbyt uciążliwego dla zobowiązanego może być przedmiotem zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto, reguła wskazana w art. 7 § 2 tej ustawy powinna być stosowana z uwzględnieniem norm szczegółowych, regulujących egzekucję określonego rodzaju obowiązków. W niniejszej sprawie są to przepisy Działu III. Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym. W ramach tego Działu należy poddać analizie przepisy normujące grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Uwzględnić trzeba również oryginalne przepisy odnoszące się do wykonania obowiązku wynikającego z prawa budowlanego (art. 121 § 4 i 5 ustawy).

Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego, w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4) – patrz: wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08, ONSA i wsa 2010/5/92).

Na zakończenie należy jeszcze stwierdzić, że odnotowany przez Sąd pierwszej instancji brak protokołu oględzin i brak w aktach informacji, czy odbyły się oględziny w celu ustalenia, czy nakaz rozbiórki został wykonany, nie może być traktowany jako naruszenie procesowe. Po pierwsze, Sąd nie kwestionuje niewykonania obowiązku, a także z twierdzeń samego skarżącego wynika, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Po drugie, wykonanie obowiązku może być przedmiotem zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., uzasadnia trudna sytuacja ekonomiczna skarżącego.