Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 77/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn - Południe w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 5 lipca 2018 r. nr XLVI-430/2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Olsztynek I. stwierdza nieważność § 5 ust.1, § 5 ust.2 pkt 6, § 6 ust. 1, § 7 ust.1, § 8, § 12 pkt 3, § 14, § 15 oraz § 16 załącznika zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Olsztyn-Południe w Olsztynie wywiódł skargę na Uchwałę nr XLVI-430/2018 Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Olsztynek, zaskarżając ją w całości.

Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017r. poz. 1289 ), zwanej dalej: u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135 w zw. z § 143, § 118 i § 137 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016r. poz. 283 t. j. z dnia 07.03.2016r.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, ustanowieniu nakazów i zakazów oraz poprzez nieuprawnione powtórzenie, modyfikacje zapisów ustawy o utrzymaniu czystości, jak również powtórzenie, modyfikacje i stworzenie pojęć na potrzeby uchwały, a mianowicie:

1) w odniesieniu do § 3 załącznika do uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i modyfikację treści przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1c) ustawy poprzez zapis, że właściciele nieruchomości położonych na terenie gminy zobowiązani są do usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. określa obowiązki właścicieli nieruchomości w tym zakresie posługując się przy tym wyłącznie pojęciem "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" i wyłączając ten obowiązek w zakresie chodników, na których jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych;

2) w odniesieniu do § 4 załącznika do uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej i modyfikacje treści art. 4 ust. 2 pkt 1a) i b) poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (pkt 6) oraz odpadów w postaci żużlu i popiołu z palenisk domowych (pkt 15) podczas gdy z treści cytowanego przepisu ustawy nie wynika uprawnienie dla lokalnego prawodawcy do wprowadzenia bezwzględnie obowiązującego obowiązku prowadzenia selektywnej zbiórki tego rodzaju odpadów, tym bardziej, że przepis ten określa wymagania, a nie obowiązki;

3) w odniesieniu do § 5 ust. 1 załącznika do uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej i modyfikacje treści art. 4 ust. 2 pkt 1a) i b) i art. 5 ust. 1 u.c.p.g. poprzez ustalenie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami, posłużenie się przy określeniu szczegółowego sposobu postępowania z odpadami niedookreślonym sformułowaniem "u źródła" (ust. 1 pkt 1) oraz "gniazda" (ust. 1 pkt 2 i pkt 2b i 2d ), określenie sposobu postępowania z żużlem i popiołem z palenisk domowych ( pkt 1e i pkt 2e), podczas gdy w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. brak jest upoważnienia dla rady gminy do zamieszczania w regulaminie bliżej nieokreślonych pojęć i wprowadzania regulacji co do kategorii odpadów, których ustawa nie obejmuje;

4) w odniesieniu do § 5 ust. 2 pkt 6 załącznika do uchwały - przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.c.p.g. polegające na przyjęciu, że w każdym przypadku meble i inne odpady wielkogabarytowe powinny być zgromadzone w miejscu odbioru nie wcześniej niż 24 godziny przed wyznaczonym terminem ich odbioru w sposób nie utrudniający korzystania z nieruchomości i terenów do niej przyległych oraz umożliwiający łatwy dostęp podmiotowi odbierającemu odpady komunalne, gdyż brak upoważnienia do nałożenia takiego obowiązku;

5) w odniesieniu do § 6 ust. 1 załącznika do uchwały - powtórzenie regulacji ustawowej, jej modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1d) u.c.p.g. poprzez ustalenie, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie w miejscach dozwolonych, tj. na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub ziemi oraz mycie pojazdów na własnej nieruchomości może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie;

6) w odniesieniu do § 7 ust. 1 załącznika do uchwały - powtórzenie regulacji ustawowej, jej modyfikacje i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.c.p.g. poprzez ustalenie, że właściciele nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych zapewniają wyposażenie nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych o odpowiedniej wytrzymałości mechanicznej, odpowiadające obowiązkowym normom, w ilości zapewniającej ich nieprzepełnienie przy uwzględnieniu częstotliwości odbierania odpadów określonej w regulaminie;

7) w odniesieniu do § 8 załącznika do uchwały - powtórzenie regulacji ustawowej, jej modyfikacje i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.c.p.g. poprzez ustalenie, że podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych należy uwzględnić obowiązujące przepisy prawa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a właściciel nieruchomości jest zobowiązany umieścić pojemniki na odpady w miejscu wyodrębnionym, widocznym , zarazem dostępnym dla przedsiębiorcy odbierającego odpady, bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości, a gdy nie ma takiej możliwości, wystawić je w dniu odbioru przed wejście na teren nieruchomości lub najwcześniej na jeden dzień przed terminem , a nadto właściciel nieruchomości ma obowiązek utrzymywania pojemników w należytym stanie sanitarnym , porządkowym i technicznym, a także mycia pojemników oraz ich okresowego dezynfekowania nie rzadziej niż jeden raz na 6 miesięcy, a pojemniki nie powinny być uszkodzone np. pozbawione pokrywy, kółek, zaczepów do opróżniania itp.;

8) w odniesieniu do § 12 pkt 3 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. poprzez ustalenie, że właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku na jej terenie przez dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do liczby i osób stale lub czasowo przebywających na jej terenie, w taki sposób by opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu bez dopuszczenia do przepełnienia , podczas gdy rada gminy jest jedynie uprawniona do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

9) w odniesieniu do § 14 i § 15 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez nałożenie na właścicieli psów, kotów i innych małych zwierząt domowych obowiązku zapewnienia właściwej opieki w celu niedopuszczenia do zniszczeń i zanieczyszczeń nieruchomości, terenów i budynków użyteczności publicznej, oraz natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę (odchodów i innych nieczystości) z klatek schodowych, pomieszczeń wspólnego użytku, placów, trawników lub zieleńców, ulic i chodników oraz zobowiązanie właściciela nieruchomości posiadającego psy rasy uznanej za agresywną lub psy obronne do wywieszenia tablic ostrzegawczych na bramach nieruchomości o treści np. Uwaga! Posesji pilnuje pies" "Uwaga ! Agresywny pies", podczas gdy regulacja taka jest nieadekwatna i nie uwzględnia w żadnym stopniu stanu zdrowia i warunków osobniczych zwierzęcia, zachowań np. w odniesieniu do kotów , czy też psów zarówno rasowych jak i nierasowych , które mogą wykazywać agresję lub posiadać łagodne usposobienie;

10) w odniesieniu do § 16 załącznika do uchwały - przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez nałożenie na posiadaczy psów obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a uznanego za agresywnego dodatkowo w kagańcu, z wyjątkiem psów znajdujących się na terenie ogrodzonych nieruchomości niepublicznych pod warunkiem, że ogrodzenie jest szczelne i uniemożliwia samowolne wydostanie się zwierzęcia oraz zapis, że zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest w miejscach mało uczęszczanych, jak parki, zieleńce, skwery przy jednoczesnym warunku sprawowania bezpośredniej, pełnej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia oraz utrzymywania go w kagańcu, z wyjątkiem psów , którym nie możliwe jest jego założenie ze względu na budowę ciała (np. pekińczyk) lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, że zakwestionowane zapisy są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a zwłaszcza z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t. j Dz. U. z 2021 r,. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Kontrola ta wymagała analizy prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j Dz. U. z 2017 r,. poz. 1875, dalej jako: "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazany przepis upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA).

W niniejszej sprawie zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz 1289), u.c.p.g.. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia wskazanego wyżej regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 59/07, CBOSA). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 ustawy.

Za niezgodne zatem ze wskazanymi powyżej przepisami (w szczególności z art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Dotyczy to zarówno zakresu spraw mających być objętymi regulaminem, jak i kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (a także z innymi aktami wyższego rzędu).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego musi być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić treść § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę regulację

§ 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Wymaga wyjaśnienia również, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony.

Zasadnie wywiedziono w skardze, że w § 5 ust. 1 Regulaminu nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej i modyfikacja treści art. 4 ust. 2 pkt 1a) i b) i art. 5 ust. 1 u.c.p.g. poprzez ustalenie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami, a także posłużenie się przy określeniu szczegółowego sposobu postępowania z odpadami niedookreślonym sformułowaniem "u źródła" (ust. 1 pkt 1) oraz "gniazda" (ust. 1 pkt 2 i pkt 2b i 2d), określenie sposobu postępowania z żużlem i popiołem z palenisk domowych (pkt 1e i pkt 2e). Podkreślić należy, że w ustawie o utrzymaniu czystości porządku w gminach brak jest upoważnienia do nakazania określonych, jak wyżej, wzorów postępowania/ zachowań, z odpadami. Wskazane upoważnienie ustawowe nie daje podstaw do regulowania trybu, czyli sposobu postępowania z określonymi odpadami. Te wzory zachowana, o jakich jest mowa w omawianym fragmencie Regulaminu ingerują bez odpowiedniej wyraźnej podstawy prawnej w prawa podmiotowe jednostki i ich wolność, co stanowi już istotne naruszenie prawa (vide: wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2873/15, dostępny w CBOSA).

Podobnie w odniesieniu do § 5 ust. 2 pkt 6 Regulaminu nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.c.p.g. polegające na przyjęciu, że w każdym przypadku meble i inne odpady wielkogabarytowe powinny być zgromadzone w miejscu odbioru nie wcześniej niż 24 godziny przed wyznaczonym terminem ich odbioru w sposób nieutrudniający korzystania z nieruchomości i terenów do niej przyległych oraz umożliwiający łatwy dostęp podmiotowi odbierającemu odpady komunalne.

Zapis ten wykracza poza materię upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Przyjęcie przez radę kwestionowanego przepisu w takiej formie, rodzi po stronie osób trzecich prawo podmiotowe do żądania, aby rozmieszczenie pojemników przeznaczonych na zbieranie odpadów nie stwarzało dla nich oraz ich mienia zagrożenia. Natomiast przepisy ustawy nie dają radzie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Wyłącznie bowiem prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, a w ich ramach kwestie tzw. immisji. Przepisy regulaminu nie mogą natomiast regulować stosunków sąsiedzkich. Mają tworzyć warunki do utrzymania ładu publicznego, ale nie mogą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego.

W ustawie brak jest zatem upoważnienia do nakazania określonych, jak wyżej (§ 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 Regulaminu) wzorów postępowania (zachowań), z odpadami. Wzory zachowania, o jakich jest mowa w Regulaminie ingerują bez odpowiedniej wyraźnej podstawy prawnej w prawa podmiotowe jednostki i ich wolność.

Zgodzić się również należy, że w odniesieniu do § 7 ust. 1 załącznika do uchwały doszło do powtórzenia, modyfikacji i przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.c.p.g. poprzez ustalenie, że właściciele nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych zapewniają wyposażenie nieruchomości w pojemniki do zbierania odpadów komunalnych o odpowiedniej wytrzymałości mechanicznej, odpowiadające obowiązkowym normom, w ilości zapewniającej ich nieprzepełnienie przy uwzględnieniu częstotliwości odbierania odpadów określonej w regulaminie. Ten przepis Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.c.p.g. i wkracza w unormowanie, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., a w odniesieniu do zarządcy drogi – art. 5 ust. 4 pkt 1 - 3 u.c.p.g. Obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki/worki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych i utrzymania ich w odpowiednim stanie został wprost wyartykułowany w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Natomiast – w odniesieniu do zarządców dróg – takie obowiązki wylicza art. 5 ust. 4 u.c.p.g. Ich zawarcie w regulaminie jest zatem niedopuszczalne. Realizacja upoważnia ustawowego z art. 4 ust. 2 przez gminę w regulaminie nie może zatem polegać na prostym powtórzeniu obowiązku posiadania (ustawienia) tych pojemników/worków, lecz na doprecyzowaniu tych obowiązków poprzez wskazanie rodzaju pojemników/worków, minimalnej ich pojemności, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie. W tej sytuacji, argumentacja Prokuratora o istotnej wadliwości § 7 ust. 1 Regulaminu okazała się uzasadniona.

Podobnie w odniesieniu do § 8 załącznika do uchwały nastąpiło powtórzenie regulacji ustawowej, jej modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 u.c.p.g. poprzez ustalenie, że podczas lokalizowania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych należy uwzględnić obowiązujące przepisy prawa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a właściciel nieruchomości jest zobowiązany umieścić pojemniki na odpady w miejscu wyodrębnionym, widocznym, zarazem dostępnym dla przedsiębiorcy odbierającego odpady, bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości, a gdy nie ma takiej możliwości, wystawić je w dniu odbioru przed wejście na teren nieruchomości lub najwcześniej na jeden dzień przed terminem, a nadto właściciel nieruchomości ma obowiązek utrzymywania pojemników w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a także mycia pojemników oraz ich okresowego dezynfekowania nie rzadziej niż jeden raz na 6 miesięcy, a pojemniki nie powinny być uszkodzone, np. pozbawione pokrywy, kółek, zaczepów do opróżniania itp..

Zgodnie z delegacją ustawową (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.) regulamin ma określać m.in. wymagania dotyczące utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Trzeba też zauważyć, że art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowi ogólnie o obowiązku utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, zaś uchwałodawca lokalny na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy ma skonkretyzować warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie może ich jednak powtarzać, czy też modyfikować, bądź też rozszerzać.

Tymczasem przedmiotowe przepisy (§ 7 ust. 1 i § 8 Regulaminu) powtarzają i modyfikują regulację ustawową zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, w ramach której ustawodawca zobowiązał właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych nie tylko w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, ale także technicznym. Ponadto, gdyby wolą ustawodawcy było wyposażenie samorządowego organu gminy w uprawnienia do ustalania potencjalnie określonych ilości odpadów, jakie będą wytwarzane na danej nieruchomości, czyli uregulowania w uchwale regulaminowej obligatoryjnej kwestii materialnej, to w postanowieniach normatywnych zawarte byłyby kryteria dokonywania ustaleń w tym przedmiocie. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 1 i ust. 2 takiej regulacji nie zawiera, a to oznacza że lokalny prawodawca przyjmując zaskarżone ustalenia we wskazanych zapisach Regulaminu, działał nie dysponując stosownym upoważnieniem ustawowym, obarczając tym samym zaskarżoną uchwałę we wskazanym powyżej zakresie kwalifikowaną wadliwością.

Należy również pamiętać, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, może jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych.

W § 12 pkt 3 Regulaminu (właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie czystości i porządku na jej terenie przez dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do ilości osób stale lub czasowo przebywających na jej terenie, w taki sposób by opróżnianie było konieczne nie częściej niż raz w tygodniu bez dopuszczenia do przepełnienia) również doszło do przekroczenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, według którego Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy dotyczy częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a więc nie przewiduje możliwości regulowania kwestii dostosowanie wielkości zbiornika bezodpływowego do ilości osób stale lub czasowo przebywających na terenie nieruchomości właściciela.

Nieprawidłowo również w odniesieniu do § 6 ust. 1 załącznika do uchwały doszło do powtórzenia regulacji ustawowej, jej modyfikacji i przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1d) u.c.p.g. poprzez ustalenie we wskazanym wyżej przepisie Regulaminu, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie w miejscach dozwolonych, tj. na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub ziemi oraz mycie pojazdów na własnej nieruchomości może być dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie.

Należy podnieść, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważniał radę gminy jedynie do określanie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, aby mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi była dopuszczalna. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, CBOSA). W myśl powołanego przepisu organ gminy został wyłącznie upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18, CBOSA). Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminy do wskazania miejsc, w których można myć pojazdy poza myjniami, także przez wykluczenie wykonywania tych czynności w miejscach publicznych. Dodać należy, że do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy, zaś kwestia uzyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na cudzej nieruchomości należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, CBOSA).

Rację ma również skarżący, że w odniesieniu do § 14 i § 15 załącznika do uchwały nastąpiło przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez nałożenie na właścicieli psów, kotów i innych małych zwierząt domowych obowiązku zapewnienia właściwej opieki w celu niedopuszczenia do zniszczeń i zanieczyszczeń nieruchomości, terenów i budynków użyteczności publicznej, oraz natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę (odchodów i innych nieczystości) z klatek schodowych, pomieszczeń wspólnego użytku, placów, trawników lub zieleńców, ulic i chodników oraz zobowiązanie właściciela nieruchomości posiadającego psy rasy uznanej za agresywną lub psy obronne do wywieszenia tablic ostrzegawczych na bramach nieruchomości o treści np. Uwaga! Posesji pilnuje pies" "Uwaga ! Agresywny pies".

Przede wszystkim treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wskazuje, że rada gminy ma kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, więc wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc niebędących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego i jako takie są nieważne (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Gd 435/19, CBOSA).

Ponadto przepisy te (§ 14 i § 15 Regulaminu), w taki sposób skonstruowane jak w Regulaminie, pozbawione są doniosłości normatywnej i stanowią w rzeczywistości postulat, gdyż określają w sposób ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymóg względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. W sposób nieprecyzyjny formułują obowiązek względem adresata normy, posługując się niedookreślonym pojęczeniem "zanieczyszczeń". Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawione przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. Przy tak pojemnym sformułowaniu trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy źródłowej upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, regulacje w tym zakresie nie mogą zatem przyjmować formy ogólnikowej i nieprecyzyjnej.

Ponadto kwestia ewentualnych zniszczeń i zanieczyszczeń powodowanych przez zwierzęta domowe regulowana jest przepisami rangi ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.), kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany. Nie ulega zatem wątpliwości, że we wskazanych zapisach Regulaminu, Rada Miejska, bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo.

Podobnie w odniesieniu do § 16 Regulaminu doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez nałożenie na posiadaczy psów obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a uznanego za agresywnego dodatkowo w kagańcu, z wyjątkiem psów znajdujących się na terenie ogrodzonych nieruchomości niepublicznych pod warunkiem, że ogrodzenie jest szczelne i uniemożliwia samowolne wydostanie się zwierzęcia oraz zapis, że zwolnienie psa ze smyczy możliwe jest w miejscach mało uczęszczanych, jak parki, zieleńce, skwery przy jednoczesnym warunku sprawowania bezpośredniej, pełnej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia oraz utrzymywania go w kagańcu, z wyjątkiem psów , którym nie możliwe jest jego założenia ze względu na budowę ciała (np. pekińczyk) lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii.

W ocenie Sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach ogólniedostępnych tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122) oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, poza zakresem delegacji ustawowej jest postanowienie regulaminu, w którym zastrzeżono, że zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Wprowadzając przepis tej treści organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tym samym materia, do której odnosi się § 16 kwestionowanego aktu prawa miejscowego, została już uregulowana przez prawodawcę w akcie wyższego rzędu – ustawie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia.

Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego, że w § 3 Regulaminu Rada Miejska, przewidując, że właściciele nieruchomości położonych na terenie gminy zobowiązani są do usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 lit. c) u.p.c.g. (wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego). Delegacja zawarta w tym przepisie odnosi się do nieruchomości danego właściciela w części służącej do użytku publicznego. Organ unormował obowiązki związane z uprzątnięciem śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń "z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego", a nie z części drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego (chodnika). Części nieruchomości udostępnione do użytku publicznego to tereny w obrębie danej nieruchomości, które służą do wspólnego korzystania jak np. ścieżki, dojścia, dojazdy, wewnętrzne drogi osiedlowe, drogi wewnątrzzakładowe, boiska. Są to więc tereny znajdujące się w obrębie danej nieruchomości nie będące drogami publicznymi ale służące do użytku szerszej grupie osób. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi, że organ regulacją z § 3 Regulaminu wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy i zarazem naruszył normy z art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy.

W § 4 Regulaminu nałożono z kolei na właścicieli nieruchomości obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji (pkt 6) oraz odpadów w postaci żużlu i popiołu z palenisk domowych (pkt 15). Według skarżącej takie uregulowanie przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1a i b. Organ pominął jednak przepis art. 4 ust. 2a rzeczonej ustawy, który określa, że Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Nadmienić należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony zarówno przez organ jak i stronę skarżącą.

Sąd nie stwierdził nieważności całej uchwały, o co wnosił prokurator, a jedynie nieważność poszczególnych jej zapisów. Takie rozstrzygnięcie było zasadne przy uwzględnieniu tego, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą na skutek uchwalenia nowego regulaminu.

Wobec powyższego sąd na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji wyroku.