Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 306/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 770/05 w sprawie ze skargi "P." Spółka Akcyjna w P. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania przez spółkę "P." S.A. w P. fermy trzody chlewnej w N. z dopuszczeniem możliwości zakończenia cyklu produkcyjnego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Organy orzekające w sprawie ustaliły, iż ferma zarodowa trzody chlewnej w N. została wybudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 marca 1980 r. i planowana była na obsadę trzody chlewnej stan średniodzienny - 3646 sztuk (714,9 DJP). W 2001 r. ferma ta została przejęta przez spółkę "P." S.A. z siedzibą w P., która przeprowadziła roboty remontowe obiektów inwentarskich i infrastruktury towarzyszącej. Obsada fermy po dokonanej przebudowie wynosi 10 500 sztuk (1478 DJP). Zdaniem organów produkcja w tej fermie w porównaniu do rozwiązań projektowych z 1980 r. uległa trzykrotnemu zwiększeniu, jeżeli chodzi o liczbę sztuk trzody chlewnej i dwukrotnemu zwiększeniu w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), co oznacza, iż spółka dokonała zmiany wykorzystania obiektów budowlanych poprzez podjęcie działalności, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane tj. działalności zmieniającej warunki pracy, warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska oraz wielkość i układ obciążeń.

W ocenie orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy - zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888 ze zm.) - zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w wersji obowiązującej do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. tj. do dnia 30 maja 2004 r.. Z przepisów tych wynika, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu (art. 71 ust. 1). Wobec dokonania przez spółkę zmiany użytkowania obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia organ zgodnie z art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane orzekł o wstrzymaniu użytkowania przez skarżącą spółkę fermy trzody chlewnej w N.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, iż dokonał on zgłoszenia robót remontowych obiektów fermy w dniu 10 marca 2001 r., organ II instancji wskazał, iż z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, iż powoływane przez skarżącego pismo nie wpłynęło do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż nie dołożyły szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych tej sprawy. Pomimo tego, że strona skarżąca podniosła w zażaleniu, iż w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. nie została udowodniona samowolna zmiana przez nią sposobu użytkowania obiektu budowlanego, organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania uzupełniającego. Sąd I instancji wskazał również, iż organy administracji, ustalając czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów fermy powinny sposób ich użytkowania odnieść do stanu sprzed przejęcia tego zakładu przez skarżącą spółkę od poprzedniego dzierżawcy tj. do roku 2000, a nie do lat 80 – tych, kiedy to wydane zostało pozwolenie na budowę. Z zebranych w sprawie dowodów nie wynika bowiem, w jakim stanie skarżąca przejęła fermę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż wyjaśnienia wymaga ponadto kwestia, czy skarżąca spółka rzeczywiście nie dokonała zgłoszenia remontu fermy pismem z dnia 10 stycznia 2001 r.. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko skarżącego, iż istotne jest czy pismo to w ogóle wpłynęło do Starostwa Powiatowego w K., a nie konkretnie do Wydziału Architektury i Budownictwa.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie podniósł zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższą podstawę kasacyjną organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, iż błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż w sytuacji, gdy poprzedni użytkownik obiektu budowlanego dokonał zmiany sposobu jego użytkowania niezgodnie z prawem, a jego następca przejął obiekt i użytkuje go w taki sam sposób, to nie można uznać, iż następca użytkuje obiekt z naruszeniem prawa, gdyż sam zmiany sposobu użytkowania nie dokonał. Zdaniem organu pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w żadnym przepisie prawa. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł ponadto, że przepis art. 71 ustawy – Prawo budowlane zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do ustalenia czy została dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w stosunku do sposobu jego użytkowania, na jaki pozwolił właściwy organ. Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie znaczenie ma więc tylko fakt, czy w toku użytkowania obiektów fermy przez kolejnych użytkowników zmieniono sposób ich użytkowania w stosunku do sposobu określonego przez kompetentny organ. W ocenie organu porównanie obecnego sposobu użytkowania obiektów fermy przez skarżącą spółkę i sposobu użytkowania określonego w pozwoleniu na budowę z dnia 20 marca 1980 r. wskazuje na to, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tych obiektów w rozumieniu art. 71 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Odnośnie nałożonego na organ obowiązku wyjaśnienia, czy faktycznie skarżący nie dokonał zgłoszenia remontu fermy pismem z dnia 10 stycznia 2001 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w K. z dnia 9 lutego 2005 r. wynika, iż zgłoszenie, na które powoływał się skarżący nie wpłynęło do tego wydziału, przez co należy rozumieć, że nie wpłynęło ono do organu właściwego tj. Starosty K. Jeżeli skarżąca spółka twierdzi, iż pismo to jednak złożyła, to powinna to udowodnić.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, iż organy obu instancji nie wykazały na czym polega dokonana przez niego zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych lub ochrony środowiska, bądź zmiana wielkości lub układu obciążeń. Zdaniem skarżącego zwiększenie przez niego areału gruntów w celu zagospodarowania nawozu naturalnego, jak również przeprowadzenie remontu budynków z uwzględnieniem najnowszych technologii używanych przy produkcji trzody chlewnej spowodowało raczej zmniejszenie, a nie zwiększenie obciążeń w budynkach fermy, w szczególności dla środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Rozpatrując przedmiotową sprawę należało na wstępie ustalić, które przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane mają zastosowanie do zaistniałego stanu faktycznego, zwłaszcza, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przeprowadził takiej analizy.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888 ze zm.) przepisu art. 7l a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej przed dniem 31 maja 2004 r. zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w wersji obowiązującej do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., z których wynika, iż dokonanie takiej zmiany wymaga pozwolenia właściwego organu (art. 71 ust. 1). Do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej do dnia 30 maja 2004 r. zastosowanie znajduje również art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nakazujący w takim przypadku odpowiednie stosowanie przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 ustawy.

Bezspornym jest, iż skarżąca spółka po przejęciu fermy trzody chlewnej w N. w 2001 r. dokonała remontu znajdujących się na niej obiektów budowlanych i infrastruktury towarzyszącej, zwiększając trzykrotnie liczbę stanowisk hodowlanych dla zwierząt. Organy obu instancji uznały, iż takie zwiększenie skali produkcji trzody chlewnej przez spółkę "P." stanowiło zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych, w których ta produkcja jest prowadzona w porównaniu do sposobu użytkowania określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 20 marca 1980 r.. Dokonanie takiej zmiany bez zezwolenia właściwego organu prowadziło do wstrzymania zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, użytkowania tych obiektów do czasu zakończenia cyklu produkcyjnego.

Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozumieć w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w wersji obowiązującej do dnia 30 maja 2004 r.). Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 1990 r. (sygn. akt IV SA 602/90, ONSA 1991, Nr 1, poz. 9).

W niniejszej sprawie trzykrotne zwiększenie ilości trzody chlewnej w budynkach fermy hodowlanej (dwukrotne zwiększenie obsady w przeliczeniu na DJP) można uznać za zmianę warunków higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska czy też wielkości lub układu obciążeń, a tym samym za zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W przypadku bowiem, gdy następuje intensyfikacja produkcji i znaczne zwiększenie liczby zwierząt hodowlanych, przetrzymywanych w tych samych budynkach, pomimo postępu technologicznego w hodowli trzody chlewnej, musi to mieć istotny wpływ na zmianę warunków pracy, warunków higieniczno-sanitarnych czy ochrony środowiska, panujących w obiektach chlewni. Zauważyć trzeba, iż sama działalność związana z hodowlą zwierząt na większą skalę może znacząco oddziaływać na środowisko, o czym świadczy m. in. obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przy przedsięwzięciu polegającym na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie niższej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, przewidziany w § 2 ust. 1 pkt 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). Oznacza to, że również zwiększenie przez skarżącą spółkę liczby hodowanych zwierząt o ponad 700 DJP musi powodować zamianę warunków ochrony środowiska w obiektach budowlanych, w których te zwierzęta są przetrzymywane, a tym samym musi mieć wpływ na zmianę sposobu ich użytkowania. Podnoszony przez spółkę "P." fakt uzyskania przez nią pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie hodowli świń oraz zwiększenie areału gruntów w celu zagospodarowania nawozu naturalnego ma istotne znaczenie dla zachowania przez skarżącego norm ochrony środowiska, natomiast nie przesądza jeszcze o tym, że nie została dokonana zmiana warunków ochrony środowiska w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zmiana warunków ochrony środowiska w rozumieniu tego przepisu, spowodowana znaczną intensyfikacją produkcji hodowlanej, świadcząca o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego może bowiem mieścić się w granicach norm ochrony środowiska określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz w przepisach szczególnych.

Trafny jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, iż zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Dokonanie niezgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie może bowiem być zalegalizowane poprzez zmianę podmiotu, który użytkuje dany obiekt. Sąd I instancji błędnie więc uznał, iż organy administracji orzekające w sprawie nie dokonały ustaleń co do stanu budynków znajdujących się na fermie trzody chlewnej w N. bezpośrednio przed ich przejęciem przez skarżącą spółkę w 2000 r., naruszając w ten sposób przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Ustalenia te nie mogły bowiem mieć wpływu na rozstrzygnięcie czy nastąpiła zmiana użytkowania tych budynków, gdyż w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy ustaleń tych należało dokonać w odniesieniu do sposobu ich użytkowania określonego w pozwoleniu na budowę z 1980 r..

Należy również zauważyć, iż w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektów budowlanych wydane na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w wersji obowiązującej do dnia 30 maja 2004 r., które nie załatwia sprawy co do istoty. Zgodnie z art. 50 ust. 4 powołanej ustawy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Wstrzymanie użytkowania obiektu w tym przypadku ma na celu umożliwienie organowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokładnego ustalenia wpływu dokonanych zmian sposobu użytkowania na wymagania techniczno - użytkowe obiektu budowlanego. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na rozstrzygnięcie przez właściwy organ w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości i dalszych losów inwestycji. Jeżeli organ nie podejmie takich rozstrzygnięć, to postanowienie o wstrzymaniu użytkowania traci ważność z mocy prawa i ustaje zakaz użytkowania obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę i dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia powinien ocenić czy spełnione zostały przesłanki do wstrzymania użytkowania obiektów budowlanych znajdujących się na fermie trzody chlewnej w N., określone w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w wersji obowiązującej do dnia 30 maja 2004 r. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w świetle przedstawionej wykładni tych przepisów.

W związku ze stwierdzeniem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 , 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.