Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2163/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. O., B. O. i C. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. O., B. O. i C. O. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego [...] na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U> z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej muru oporowego usytuowanego wzdłuż nieruchomości położonej na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] – nakazał B. O., A. O., C. O. dokonanie rozbiórki muru oporowego usytuowanego wzdłuż nieruchomości położonej na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu organ podał, że w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 18 września 2012 r. stwierdzono wykonanie na nieruchomości przy ul. [...] muru oporowego konstrukcji betonowej będącego jednocześnie fundamentem ogrodzenia. Mur wykonano w ostrej granicy działki na długości ok. 110 mb w skarpie istniejącego kanału melioracyjnego. Powstała budowla zabezpiecza nieruchomość przed zalewaniem wodą z kanału. Ponieważ roboty budowlane zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej wszczęto postępowanie legalizacyjne i zobowiązano inwestorów do wykonania obowiązków określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Przedłożone przez inwestorów dokumenty organ uznał za nie spełniające wymagań określonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., w związku z czym orzekł rozbiórkę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. O., A. O. i C. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzje organ odwoławczy podał, że wykonano murek oporowy o konstrukcji betonowej będący jednocześnie fundamentem dla ogrodzenia (słupki z rurek stalowych z panelami metalowymi). Ogrodzenie wykonano w ostrej granicy działki na długości ok. 110 m biegnącej w skarpie istniejącego rowu-kanału melioracyjnego. Fundament ogrodzenia nie biegnie w osi koryta lecz usytuowany jest w skarpie kanału od strony działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Fundament ogrodzenia nie zmniejsza przekroju poprzecznego kanału lecz zapobiega uszkodzeniu boków kanału (skarpa). Średnica kanału na długości ww. posesji jest większa (kanał bardziej jest przepustowy) niż pozostała część kanału (o skarpach ziemnych). Dno kanału nie jest zabetonowane na długości ok. 110 m.

Dalej organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. zobowiązano inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów. W jego wykonaniu złożono jedynie ekspertyzę techniczną dotyczącą wykonanych robót budowlanych oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ zobowiązani nie przedstawili wszystkich wymaganych dokumentów, prawidłowo orzeczono rozbiórkę muru oporowego.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie część terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność – należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaka ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący może traktować sporny obiekt, usytuowany pomiędzy dwoma działkami, jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. O., B. O. i C. O..

Decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności do ustalenia czy przedmiotowe ogrodzenie jest murem oporowym;

2. naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;

3. błąd w ustalenia faktycznych polegający na przyjęciu, że ogrodzenie działki skarżących jest "murem oporowym";

4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że długość ogrodzenia wynosi 110 m podczas gdy faktycznie wynosi 73,1 m;

5. naruszenie prawa materialnego - § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie poprzez całkowite pominięcie tego przepisu i zaniechanie rozważania czy ogrodzenie działki skarżących posiada cechy zawarte w definicji konstrukcji oporowych.

Podnosząc powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący wskazali, że w systemie prawnym występuje wyłącznie wyrażenie "konstrukcja oporowa", która ma swoja definicję legalną w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty inżynierskie i ich usytuowanie w brzmieniu: "konstrukcja oporowa - rozumie się przez to budowlę przeznaczoną do utrzymywania w stanie stateczności uskoku naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych". Wszelkie inne wyrażenia typu "mur oporowy" nie powinny w ogóle znaleźć się w decyzji administracyjnej, gdyż nie wiadomo jaki jest ich zakres pojęciowy. Z definicji tej jasno wynika, że wyłącznym celem konstrukcji oporowych jest "utrzymanie w stanie stateczności uskoku naziomów gruntów" z czego wynika logiczna konsekwencja, że jeśli ta funkcja nie jest spełniana to nie może być mowy o konstrukcji oporowej. Organ zatem błędnie zakwalifikował wybudowane ogrodzenie na wysokiej podmurówce, jako mur oporowy.

W toku całego postępowania nie ustalił jaki charakter ma wzniesiony przez skarżących obiekt budowlany tj. nie wykazał przekonywująco, iż jest to mur oporowy. Nie odniósł się także do stanowiska skarżących, iż rzekomo wzniesiony mur oporowy nie chroni żadnego zbocza przed osuwaniem się, a w miejscu gdzie jest wzniesiony nie ma różnicy poziomu gruntu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które strona skarżąca wskazała w toku postępowania przed organem I instancji, jak i w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Ponadto uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a." (vide. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45).

Zgodnie z postanowieniami art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Nadto rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 77 k.p.a.) wymaga aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. (vide. Wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114).

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku niewypełnienia w terminie obowiązków, o których umowa w ust. 3, organ nadzoru budowlanego stosuje przepis ust. 1 – a więc orzeka nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części.

O ile – co do zasady – rację ma organ, że w przypadku braku wykonania w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 należy nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego, to jednak podkreślić należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje, że zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa można orzec nakaz rozbiórki. Z reprezentatywny należy uznać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07 (nie publ.), w którym stwierdzono, że "nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji".

W stanie faktycznym niniejszej sprawy obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie jaki obiekt wybudowali skarżący – ogrodzenie działki, tak jak konsekwentnie twierdzili w toku całego postępowania, czy też jak uznał organ mur oporowy. W toku przeprowadzonych w dniu 18 września 2012 r. inspektor nadzoru budowlanego stwierdził, że na granicy działki nr ew. [...] wybudowano mur oporowy o konstrukcji betonowej, będący jednocześnie fundamentem ogrodzenia. W oparciu o powyższe ustalenia organy nadzoru budowlanego bezrefleksyjnie przyjęły, że powstała budowla stanowi mur oporowy mimo, iż w toku całego postępowania nie wykazano, aby konstrukcja ta "(..)była przeznaczona do utrzymywania w stanie stateczności uskok naziomu gruntów rodzimych lub nasypowych". Wskazać należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji "muru oporowego". Posługuje się natomiast pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczając ją do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3.

Jak trafnie wskazali skarżący legalna definicja "konstrukcji oporowej" znajduje się w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie

Nadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że "celem muru oporowego jest zabezpieczenie danego terenu przed oddziaływaniem mas ziemnych lub wodnych z innego terenu – wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2008 r., II SA/Kr 704/08 LEX 509909, a także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 maja 5010 r., II SA/Rz 152/10, LEX 677381, w którym Sąd stwierdził, "że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność – należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaka ma pełnić".

Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1832/10, Sąd wskazał, że "mur, który pełni funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, nie jest ogrodzeniem, albowiem bez względu, czy znajduje się na granicy z nieruchomością sąsiednią czy też w innym miejscu nie ma charakteru ogrodzenia. Dlatego też co do zasady taki mur pełniący funkcję konstrukcji oporowej jako budowla wymaga pozwolenia na budowę".

W niniejszej sprawie dopiero bezsporne ustalenie charakteru wykonanej przez skarżących budowli pozwoliłoby organom nadzoru budowlanego na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. W sprawie takich ustaleń nie poczyniono, co oznacza, że organy administracji z naruszeniem podstawowych zasad k.p.a. nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.