Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1599/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 184, art. 151, art. 93 par. 3, art. 106 par. 3, art. 134 par. 1
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 6 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2 i 10, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Nieruchomości Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1129/17 w sprawie ze skargi A. Nieruchomości Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 r. Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Gminy Miejskiej K. na rzecz A. Nieruchomości Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1129/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę A. Nieruchomości Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 28 sierpnia 2013 r., Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.".

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. Nieruchomości sp. z o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r., Nr ... w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.".

Skarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności,

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności i prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącej spółki w możliwości korzystania z należących do niej nieruchomości,

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego gruntu,

- art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe określenie zasad kształtowania przestrzeni publicznych na terenie objętym ustaleniami planu, w tym brak określenia zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury oraz reklam,

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącej spółki są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji,

Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu działek nr [...] obr. ... K. N. oraz nr [...] obr. ... K. N., ale wyłącznie w granicach wyznaczonych w planie terenów oznaczonych symbolami [...] (zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do skargi),

2) zasądzenie, na rzecz Skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych wskutek skargi innych podmiotów . Wskazując na art. 101 ust. 1 u.s.g. wywiódł, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, bowiem skarżąca spółka jest właścicielką i użytkownikiem wieczystym licznych nieruchomości położnych w obrębie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, między innymi działek o numerach: [...] obr. ... K. N. oraz nr [...] obr. ... K. N., a zatem posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; zm.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), zwanej dalej u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), przez brak określenia w części opisowej uchwały parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku sygn. II OSK 2992/14. Wskazano w nim między innymi, że: "W literaturze przedmiotu podkreśla się, że układ komunikacyjny miasta powinien stanowić podstawę dla prawidłowego ujęcia ruchu miejskiego i najlepszego obsłużenia mieszkańców umożliwiając mieszkańcom uzyskanie maksimum oszczędności czasu na podróż (por. S. Cieślakowski, Podstawy planowania układów komunikacyjnych). Stąd też, urbaniści w pracach planistycznych skupiają się na określaniu czynników odnoszących się do natężenia ruchu pieszego, kołowego (osobowego i towarowego), obecnych i perspektywicznych potoków pasażerskich czy masy przewozów towarowych, nie zaś na zagadnieniach technicznych określanych przez stosowane przepisy budowlane. Jeśli zatem mowa o określeniu parametrów układu komunikacyjnego (i sieci infrastruktury technicznej), to pod tym pojęciem nie można rozumieć parametrów technicznych elementów tego układu, tj. parametrów technicznych poszczególnych dróg w takim znaczeniu jak określa je rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia ma ono zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a nie przy tworzeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów, podzielić należało argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2164/13 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http//:orzeczenia.nsa.gov.pl), że § 4 pkt 9 a ww. rozporządzenia nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej itp., zostały określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (...) Gdyby zatem przyjąć za Sądem I instancji, że w planie zagospodarowania przestrzennego należy określać parametry techniczne dróg (a nie układu komunikacyjnego), to konsekwentnie należałoby przedstawiać wszystkie wymienione wyżej parametry techniczne, co w rezultacie prowadziłoby do powstania projektu budowlanego, a nie planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, iż nieokreślenie w części tekstowej planu szerokości poszczególnych dróg stanowi naruszenie prawa, a tym bardziej takie naruszenie, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności całego planu." Z tych też względów, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygający niniejszą sprawę, nie podziela poglądów wyrażanych w wyrokach, w których przyjmowano, iż parametry układu komunikacyjnego odnoszą się do parametrów technicznych drogi zaprojektowanej w planie." Pogląd ten Sąd pierwszej instancji w całości podzielił, a zarzut skargi uznał za chybiony.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do skarżącej spółki są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. II OSK 2992/14, zawarł również wiążącą Sąd, wskazówkę co do sposobu interpretacji zasady zgodności miejscowego planu ze Studium. NSA wskazał, że: "Nie można zapominać, że wolą ustawodawcy, ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U Nr 130, poz. 871) w sposób istotny zmieniono zasadę odnoszącą się do relacji studium i planu. Jak wynika z uzasadnienia tej ustawy, jej celem było wprowadzenie instytucji prawnych mających na celu przyśpieszenie powstawania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W powszechnej opinii główną barierą rozwoju inwestycji budowlanych w Polsce był bowiem niedostatek terenów możliwych do zabudowy, szczególnie w największych miastach, gdzie zapotrzebowanie na nowe obiekty mieszkaniowe, handlowe, usługowe i inne jest największe. Konieczne zatem było, jak stwierdzono to w uzasadnieniu ustawy, usunięcie istotnego hamulca, na który napotykali planiści i rady gmin przy sporządzaniu i uchwalaniu planu. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymagał przedtem ustalenia "zgodności" planu ze studium co powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno jest ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro jest w studium nieokreślone. Z tego powodu zapis powyższy zastąpiono wyrażeniem "nie narusza ustaleń studium". (...) Mając na uwadze powyższe przepisy Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. Sąd podkreślił, że choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium. Studium, tak jak i plan, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium."

Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżąca na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprecyzowała, że zarzut niezgodności ze studium dotyczy tylko terenów oznaczonych symbolami PP1 i PP2 oraz drogi KDD wokół tych terenów.

Stwierdził też, że nie ulega wątpliwości i jest to niesporne również między stronami, że działki skarżącej według rysunku Studium położone były w terenach oznaczonych symbolami UC - tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych oraz P - tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej.

Skarżąca eksponuje główne funkcje oznaczone w studium dla tych obszarów, a to (dla terenów o symbolu UC): zabudowa usługowa – obiekty i urządzenia umożliwiające realizacje przedsięwzięć komercyjnych (w tym istniejące i projektowane targowiska) wraz z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym oraz (dla terenów o symbolu P): zabudowa związana z produkcją, wytwórczością i przetwórstwem, zabudowa przemysłowa, zabudowa magazynowa, składy, obiekty handlu hurtowego, zabudowa usługowa, obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych, wraz z zielenią urządzoną o charakterze izolacyjnym.

Jednocześnie Sąd podniósł, że skarżąca wydaje się pomijać pozostałe postanowienia i warunki zawarte w Studium, dotyczące kierunków rozwoju tych terenów, takie jak: (dla terenów oznaczonych symbolem UC): racjonalne wykorzystanie terenu dla realizacji różnorodnego programu usługowego z uwzględnieniem przyjętych w studium zasad kształtowania struktury przestrzennej, kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego, zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiązań ze strukturą miasta, intensyfikacja zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy) możliwa pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni, zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta oraz (dla terenów oznaczonych symbolem P): kształtowanie nowoczesnych zespołów zabudowy przemysłowej i produkcyjnej o racjonalnie wykorzystanej przestrzeni, uporządkowanym układzie urbanistycznym i zabudowie o wysokiej jakości, poprzez: lokalizację nowych zespołów, rehabilitację i modernizację zdegradowanej substancji, intensyfikację wykorzystania przestrzeni w ekstensywnie zagospodarowanych terenach, zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

W szczególności w każdym z tych przeznaczeń studialnych akcentuje się konieczność zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta, co wiąże się z zarzutem dotyczącym wyznaczenia układu komunikacyjnego na obszarze planu.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że w ustaleniach dotyczących obszarów UC wskazuje się na konieczność racjonalnego wykorzystanie terenu dla realizacji różnorodnego programu usługowego z uwzględnieniem przyjętych w studium zasad kształtowania struktury przestrzennej. W pkt 4. 2 Studium (Kształtowanie struktury przestrzennej miasta ) pkt 1 (Granica terenów przeznaczonych do zabudowy) wskazano, że: "W celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych.

Wyznaczone zatem obszary o przeznaczeniu PP1 i PP2 i otaczająca je droga KDD, kwestionowane przez skarżąca jako niezgodne z ustaleniami studium – w istocie są pełną realizacją jego treści. Tereny PP1 i PP2 znajdują się bowiem wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania, a zgodnie z § 57 zaskarżonej uchwały, dla terenów tych ustalono następujące przeznaczenie: podstawowe pod tereny przestrzeni publicznej w formie miejskich placów i ciągów spacerowych, uzupełniające pod zieleń urządzoną. W granicach terenów PP1, PP2 dopuszcza się lokalizację i funkcjonowanie:

1) ciągów pieszych,

2) szpalerów drzew wzdłuż dróg publicznych KDD,

3) obiektów małej architektury,

4) podziemnych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.

3. W granicach terenów PP1, PP2 obowiązuje zakaz wznoszenia:

1) budynków,

2) tymczasowych obiektów budowlanych,

3) obiektów reklamowych,

4) wielkogabarytowych urządzeń reklamowych, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 16.

4. Ustala się następujące zasady zabudowy i zagospodarowania terenów PP1, PP2:

1) wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 20%,

2) wskaźnik powierzchni zainwestowanej nie może być większy niż 80%,

3) zakazuje się wykonywania nawierzchni bitumicznych i betonowych,

4) zakazuje się budowy ogrodzeń,

5) obowiązuje kompleksowe komponowanie zieleni urządzonej, zgodnie ze sztuką jej urządzania,

6) obowiązuje kompleksowa realizacja obiektów małej architektury o jednolitej formie i stylu.

Innymi słowy tereny PP1 i PP2 wyznaczone zostały w zgodzie ze Studium, odczytywanym zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w przywołanym wyżej wyroku z tj. z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.

Ponadto Sąd stwierdził, że największa grupa zarzutów skargi dotyczy przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności i prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem; nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz naruszenie tych praw.

Skarżąca upatruje tych naruszeń głównie w sposobie zaplanowania układu komunikacyjnego na obszarze planu, w tym zabezpieczeniu zbyt dużej rezerwy terenu pod rozbudowę ulicy Na Załęczu, oraz sposobie wyznaczenia linii zabudowy w ramach poszczególnych terenów o różnych przeznaczeniach.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a) rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określenie i wyznaczenie układu komunikacyjnego w planie miejscowym, jest nie tyle prawem ile obowiązkiem organu planistycznego. Sąd wywiódł, że w niniejszym przypadku, jak wynika to z analizy rysunku planu, w części w której położone są działki skarżącego, układ komunikacyjny został wyznaczony w czytelny i przejrzysty sposób, głównie poprzez wyznaczenie dróg publicznych o różnych kategoriach: KDZ, KDL, KDD. Drogi te co najważniejsze jednak wyznaczone są w obszarach przeznaczonych do zabudowy – głównie oznaczonych symbolami U (zabudowa usługowa) oraz MW (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), a zatem w terenach przeznaczonych do intensywnego zagospodarowania. Trudno zatem stawiać organowi planistycznemu zarzut, że podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu, który w istotnej części nastawiony jest na doprowadzenie do uporządkowania i rozwoju terenów o przeznaczeniu usługowym i mieszkaniowym, przewiduje równocześnie takie ukształtowanie struktur przestrzennych, aby miały one możliwe najlepszy dostęp do sieci komunikacyjnej. Faktem notoryjnym jest, że na obszarach dużych miast budowa i rozbudowa układów komunikacyjnych pozostaje daleko w tyle za powstającą zabudową mieszkaniową i usługową, co czyni codzienne życie mieszkańców uciążliwym. Tym samym w sytuacjach, w których jest to jeszcze możliwe, wręcz obowiązkiem gminy jest takie planowanie nowych obszarów przeznaczonych do zabudowy, aby układ komunikacyjny był odpowiedni do przeznaczenia terenów, w którym jest zaplanowany. Jest to jeden z elementów władztwa planistycznego gminy. Jednocześnie zaznaczył, że sąd administracyjny ma kompetencje do kontroli poczynań jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich działalności prawodawczej wyłącznie z punktu widzenia legalności. Zaprojektowanie układu komunikacyjnego w miejscowym planie jest ustawowym obowiązkiem gminy i obowiązek ten został w zaskarżonej uchwale wypełniony. Rysunek planu wskazuje, że projekt układu komunikacyjnego jest czytelny, logiczny, tworzy niezbędne połączenia komunikacyjne pomiędzy poszczególnymi terenami, nie jest też wbrew twierdzeniom skarżącego nadmiernie rozbudowany. Natomiast kontrola zasadności zaplanowania konkretnej drogi czy wyznaczenia przebiegu projektowanych dróg, jak również ustalenie ich kategorii czy rezerwy terenów pod ich przebieg, nie mieści się w kompetencjach sądów administracyjnych. Uwagę tą Sąd odniósł także zarzutu skargi o niewspółmiernie dużej rezerwie terenu pod rozbudowę ulicy Na Załęczu.

Dalej wskazał, że znaczny obszar planu wyznaczony został pod tereny oznaczone symbolem U (U1 do U 61) – tereny zabudowy usługowej. Skarżąca kwestionuje sposób wyznaczenia terenów o symbolu U60, U59 i U46 w powiązaniu z przebiegiem otaczających je projektowanych dróg. Jednak także i w tym przypadku ingerencja sądu w treść uchwały musiałby się w istocie wiązać z polemiką dotyczącą koncepcji planistycznej przyjętej przez Gminę Kraków.

Odnośnie przeznaczenia terenów KU2, KU3, KU4 pod infrastrukturę kolejową, to sama skarżąca twierdzi, że tereny te zajmowane są przez istniejące tory kolejowe i bocznicę kolejową, stąd trudno czynić organowi planistycznemu zarzut, że w ustaleniach planu uwzględnił to szczególne, istniejące zagospodarowanie terenu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku wadliwe określenie zasad kształtowania przestrzeni publicznych na terenie objętym ustaleniami planu, w tym brak określenia zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury oraz reklam.

Zgodnie z § 4 pkt 5 rozporządzenia, ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Przepis zatem przykładowo wymienia postanowienia, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być umieszczone przy czym wskazuje, że są to ustalenia "wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych".

Tym samym organ planistyczny umieszcza w planie takie ustalenia, jakie są dla danej przestrzeni konieczne i potrzebne.

W § 6 pkt 11 zaskarżonej uchwały ustalono, że: w zakresie potrzeb kształtowania terenów przestrzeni publicznej obowiązuje:

1) dla budynków lokalizowanych na terenach U43, U44, U45 sytuowanie ich ścian frontowych w kierunku terenów PP1, PP2,

2) wykonanie nawierzchni placów, ciągów spacerowych, ciągów pieszych oraz jezdni dróg publicznych - dróg dojazdowych KDD (bezpośrednio przyległych do terenów PP1, PP2) z przewagą kamienia naturalnego.

Natomiast cały szereg pozostałych ustaleń (dopuszczeń, nakazów i zakazów ) zawarto w rozdziale III uchwały, w ustaleniach dotyczących poszczególnych terenów o różnych przeznaczeniach. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszeń, które miałyby wpływ na ważność zaskarżonej uchwały, tj. w szczególności istotnie naruszały zasady sporządzania planu miejscowego lub naruszały interes prawny skarżącej spółki.

Na koniec Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgłoszony w uzupełnieniu skargi (pismo skarżącej z dnia 15 stycznia 2018 r.) zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu dotyczący nieprawidłowego określenia w zaskarżonej uchwale zasad scalania i podziałów działek w odniesieniu do nieruchomości skarżącej, również jest nieuzasadniony. Zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587), ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Sąd argumentował, że w zaskarżonej uchwale nie wyznaczono obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wobec powyższego, ustalenia dotyczące parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, o jakich jest mowa przepisie ustawy oraz w § 4 pkt 8 rozporządzenia organ uchwałodawczy gminy zamieszczać miał obowiązkowo jedynie dla obszarów, które w planie miejscowym zostały przewidziane do scalenia i podziałów. O niezgodności z prawem planu miejscowego nie rozstrzyga brak określenia minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego dla obszarów, które to działki w planie miejscowym nie zostały wskazane jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy). W tej kwestii Sąd wskazał na stanowisko doktryny, że plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, "jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 - brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem". (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 154). Przytoczony pogląd został również zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 (niepublik.), wskazano, że "określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy), powinno dotyczyć tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy)."

Wobec zatem braku stwierdzenia naruszenie interesu prawnego skarżącej, naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, skarga jako bezzasadna został oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej A. N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

a) na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała uwzględnia wymagania dotyczące zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, wymagania ochrony środowiska, jak również walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności,

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędne uznanie, że gmina nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego i nie ograniczyła nadmierne uprawnień skarżącej spółki związanych z prawem własności i prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem, w szczególności w zakresie wyznaczonych w planie terenów PP1, PP2, U32, U46, U59, U60, U61, KDZ, KDL, KDD, KU2, KU3, KU4,

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie wprowadza nadmiernych ograniczeń w możliwości korzystania z nieruchomości należących do skarżącej spółki,

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie wiąże się z nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości,

- art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uznanie, że zawarte w kwestionowanej uchwale zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego spełniają wymogi zawarte w przywołanych przepisach prawa,

- art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że zawarte w kwestionowanej uchwale zasady kształtowania przestrzeni publicznych spełniają wymogi zawarte w przywołanych przepisach prawa, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uznanie, że zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

b) na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.1 ust, 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2 i 5, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, przez oddalenie skargi na uchwałę naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Większość zarzutów kasacyjnych podlegała uwzględnieniu, bowiem rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego podjęte zostało bez wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych kwestii stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, związanych z istotą skargi kasacyjnej, kwestionującej postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.", przyjętego zaskarżoną uchwałę w zakresie nieruchomości będących własnością skarżącej Spółki, bądź pozostających w jej użytkowaniu wieczystym.

Zasadnie zakwestionowana została ocena Sądu Wojewódzkiego odnosząca się do postanowień planu w zakresie terenów PP1, PP2, obejmujących działki skarżącej Spółki, przeznaczone pod tereny przestrzeni publicznej w formie miejskich placów i ciągów spacerowych oraz uzupełniająco pod zieleń urządzoną.

Kwestionując wyznaczenie w planie terenów PP1, PP2 skarżąca wskazywała, że na tych terenach co do zasady wyłączono możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy, co w jej przekonaniu jest sprzeczne z ustaleniami Studium, zgodnie z którymi teren ten był przeznaczony pod zabudowę obiektami usług komercyjnych oraz obiektami produkcyjnymi (P/UC). Według skarżącej Spółki przyjęte w planie ustalenia odnoszące się do terenów PP1, PP2 są wadliwe i sprzeczne z prawem, gdyż przeznaczenie w planie miejscowym pod przestrzeń publiczną 2,5 ha terenu przeznaczonego w Studium pod zabudowę nie może być uznane za dopuszczalną korektę ustaleń Studium.

Sąd Wojewódzki rozpoznając przedmiotowy zarzut w kontekście art. 20 ust 1 u.p.z.p. stwierdził, że tereny PP1 i PP2 i otaczająca je droga KDD wyznaczone zostały w zgodzie ze Studium, akcentując w szczególności ustalenia stanowiące, że "Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych".

Zgodzić się należało z zarzutem kasacyjnym, że Sąd Wojewódzki nie rozważył w sposób wystarczający ustaleń studium, zgodnie z którymi w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta została wyznaczona w Studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych i przeznaczonych do inwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg, z zastrzeżeniem, że granica ta ma charakter orientacyjny. Wbrew temu, co podał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, dokonana analiza tekstu i załącznika graficznego Studium nie odpowiada w pełni wytycznym zawartym w wyroku 28 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 2992/14. W wymienionym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do dopuszczonej w planach korekty określonej w Studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania - zaznaczył, że jest to możliwe "pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla miasta Krakowa w studium". Ponadto wskazał, że ocena w z zakresie zgodności postanowień z ustaleniami Studium może być dokonana tylko przy uwzględnieniu wszystkich postanowień obu tych aktów, w tym możliwości korekt, ale też z uwzględnieniem całości dokumentacji planistycznej odnoszącej się do podnoszonych zarzutów strony skarżącej.

Tymczasem Sąd Wojewódzki oceniając postanowienia planu dotyczące terenów PP1, PP2 nie uwzględnił całokształtu ustaleń Studium wskazujących w jaki zasadniczo sposób są wyznaczane tereny przestrzeni publicznej, w szczególności nie odniósł się do argumentacji skarżącej, wskazującej duży areał działek objętych terenami PP1, PP2, bez wyraźnego wyznaczenia takiego terenu otwartego w załączniku graficznym Studium.

Ponadto z rozważań Sądu Wojewódzkiego nie wynika, aby zastosował w sprawie przedstawioną w powołanym wyroku sygn. II OSK 2992/14 wykładnię art. 20 ust 1 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w orzecznictwie przyjęto w konsekwencji zmiany art. 20 ust 1 u.p.z.p., iż w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 66/13).

Oceniając, czy stosownie do art. 20 ust 1 u.p.z.p. - plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, należy mieć na uwadze, że studium ma za zadanie wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary. Oczywiście zakres związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od tego na ile szczegółowe są ustalenia zawarte w studium.

Z reguły wyklucza się możliwość wprowadzenia w planie zabudowy na terenie objętym stanowczym zakazem w studium i odwrotnie - zakazania w miejscowym planie zabudowy terenów określonych w studium jako zurbanizowane lub wskazane do zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod. red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2018 r., str. 218).

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie należało wnikliwie rozważyć, jakie reguły zostały zawarte w Studium co do wyznaczania terenów otwartych, na których wyłączona jest możliwość realizacji obiektów kubaturowych. Należy też pamiętać, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w studium obowiązkowo określa się tereny wyłączone spod zabudowy. Niezależnie od wskazanych kwestii, Sąd Wojewódzki weryfikując ustalenia planu dotyczące terenu PP1, PP2 powinien wziąć też pod uwagę wymogi wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p., co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej. Na podstawie dokumentacji zebranej w sprawie, Sąd powinien ocenić czy przy wyznaczaniu spornych terenów wyważono w sposób właściwy z jednej strony wymagania ładu przestrzennego i walory krajobrazowe, a z drugiej strony walory ekonomiczne przestrzeni i uprawnienia skarżącej Spółki do wykorzystania w ramach uprawnień właścicielskich przedmiotowych nieruchomości.

Zgodzić się należało również zarzutami kasacyjnymi, w których podniesiono, że Sąd Wojewódzki w odniesieniu do terenów PP1, PP2 nie rozważył, czy podjęte postanowienia planu nie wprowadzają nadmiernych ograniczeń w możliwości korzystania z nieruchomości należących do skarżącej Spółki oraz czy w efekcie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Zauważyć również trzeba, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił ustaleń, jakie konkretnie działki ewidencyjne i o jakiej powierzchni objęte zostały terenami PP1 i PP2, czy w skład tych terenów weszły całe działki ewidencyjne, czy tylko ich części oraz w jakim zakresie pozostałe działki, bądź ich części położone w tym obszarze pozostają do wykorzystania pod zabudowę. Z analizy Sądu nie wynika też, czy organ planistyczny badał warianty wyznaczenia terenu przestrzeni publicznej na danym obszarze oraz jakie ważne okoliczności przemawiały za wyznaczeniem spornych terenów na nieruchomościach należących do skarżącej Spółki.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki nie mógł ograniczyć się przy kontroli postanowień planu w zakresie terenów PP1, PP2 do zarzutu naruszenia ustaleń Studium (art. 20 ust 1 u.p.z.p.), ale też powinien ocenić, czy kwestionowane rozwiązanie planu miejscowego odpowiada pozostałym zasadom obowiązującym przy sporządzaniu planu miejscowego.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki powinien dysponować dokumentacją i takimi danymi, które pozwoliłyby na pełną analizę zaskarżonych postanowień planu pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym uwaga dotyczy nie tylko terenów PP1 i PP2, ale też terenów KDD, KDL, KDZ, KU2, KU3, U32, U46, U59, U60, U61 – w zakresie obejmującym nieruchomości należące do skarżącej Spółki.

Brak precyzyjnych ustaleń jakie konkretnie działki, o jakim areale objęte zostały terenami wyżej wymienionymi uniemożliwiał weryfikację zarzutów zawartych w skardze, a zwłaszcza ocenę walorów przestrzennych poszczególnych nieruchomości i możliwości ich zainwestowania. W rezultacie Sąd Wojewódzki ograniczył się do zbyt ogólnikowej oceny co do grupy zarzutów dotyczących przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącej Spółki związanych z prawem własności i prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem.

Wskazać należy, że obowiązkiem Sądu była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r. II OSK 1293/16; 26 października 2016 r. II OSK 145/15; 22 marca 2017 r. II OSK 1861/15, 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17).

Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. II OSK 1468/08; 6 listopada 2019 II OSK 74/18).

Tych wszystkich uwarunkowań Sąd Wojewódzki nie uwzględnił przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Należy przypomnieć, że w odniesieniu do poszczególnych terenów zabudowy usługowej, terenów dróg publicznych i terenów urządzeń i usług komunalnych skarżąca wskazała w skardze, że przyjęte ustalenia planu uniemożliwiają racjonalne zagospodarowanie należących do niej nieruchomości z uwagi na ustalony kształt poszczególnych terenów i wyznaczone parametry ich zabudowy. W skardze przedstawiono szczegółowe zarzuty w zakresie ustalonego na danym obszarze układu komunikacyjnego, który według skarżącej prowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości do niej należących z uwagi na ich rozdrobnienie wskutek wyznaczonej siatki połączeń drogowych i kolejowych. Według skarżącej narzucony w planie przebieg dróg dojazdowych i części dróg lokalnych ogranicza nadmiernie możliwość zagospodarowania spornych terenów, podczas gdy obsługa komunikacyjna obszaru powinna być zapewniona przez drogi wewnętrzne powiązane z innymi drogami lokalnymi i zbiorczymi, a przebieg dróg wewnętrznych powinien dostosowany do docelowego sposobu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości.

Sąd Wojewódzki do tej grupy zarzutów nie odniósł się szczegółowo, wychodząc z błędnego założenia, że kontrola zasadności zaplanowania konkretnej drogi czy wyznaczenia przebiegu projektowanych dróg, nie mieści się w kompetencji sądu administracyjnego. W rezultacie ograniczył się do lakonicznej konstatacji, że układ komunikacyjny został wyznaczony na rysunku planu w sposób czytelny i przejrzysty, głównie przez wyznaczenie dróg publicznych o różnych kategoriach: KDZ, KDL, KDD przy czym zaznaczył, że drogi te wyznaczone są w obszarach przeznaczonych do zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej, które powinny mieć zapewniony dostęp do sieci komunikacyjnej.

Oczywiście zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, określenie i wyznaczenie układu komunikacyjnego w planie miejscowym, jest nie tyle prawem, ile obowiązkiem organu planistycznego. Nie ulega też wątpliwości, że pożądane jest takie planowanie nowych obszarów do zabudowy, aby układ komunikacyjny był odpowiedni do przeznaczenia konkretnych terenów. Jednak to nie oznacza, że przyjmowane w planie rozwiązania dotyczące układu komunikacyjnego, nie podlegają kontroli sądowej według kryteriów wynikających z przepisów ustaw i norm konstytucyjnych, ustanowionych dla ochrony własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że wobec zarzutów sformułowanych w skardze, powinnością Sądu Wojewódzkiego była kontrola ustaleń planistycznych w zakresie przyjętego układu komunikacyjnego pod kątem ich zgodności z zasadami proporcjonalności i niezbędności ingerencji w chronione prawo własności i użytkowania wieczystego nieruchomości należących do skarżącej Spółki.

Zauważyć trzeba, że wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd Sądu Wojewódzkiego nie odpowiada wzorcowi ukształtowanemu w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto w tym zakresie wskazać chociażby na przywołany w skardze kasacyjnej wyrok WSA z 8 sierpnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 575/17, którym orzeczono o nieważności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wyznaczonej drogi KDD, po uprzednim stwierdzeniu, że organy Miasta nie rozważyły w wystarczającym stopniu, czy poprowadzenie drogi w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale jest rozwiązaniem optymalnym, minimalizującym w możliwie największym stopniu ingerencję w prawo własności właścicieli nieruchomości, które znalazły się w liniach rozgraniczających drogi, a zarazem jak najefektywniej zapewniającym sprawną komunikację obszarów, dla których zaplanowano tę drogę. Innymi słowy, czy przyjęte rozwiązanie planistyczne pozostaje w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 3204/17 oddalający skargę kasacyjną na wymieniony wyrok WSA). Przykładowo w wyroku z 27 listopada 2011 r. sygn. II SA/Kr 1104/11 WSA sprawdzał czy ustalony w planie przebieg drogi KDD nie stanowił przekroczenia władztwa planistycznego, czy ingerencja w prawo własności skarżącego poprzedzona została wyważeniem przez organ interesu prawnego skarżącego i interesu publicznego oraz czy zaplanowane przeprowadzenie drogi odpowiada wymogom ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 22 listopada 2012 r. II OSK 840/12 oddalający skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA). Dobrym przykładem kontroli sądowej w przedmiocie ustaleń planu miejscowego dotyczących układu komunikacyjnego jest wyrok WSA z 14 lipca 2020 r. II SA/Wr 86/20 w którym Sąd Wojewódzki zastosował różne kryteria weryfikacji wyznaczonego przebiegu drogi publicznej przez nieruchomości stanowiące własność strony skarżącej. Mianowicie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę m.in. na uwarunkowania wynikające z urbanizacji danego terenu oraz istniejącej zabudowy, siatki dróg, skrzyżowań i zjazdów, jak również opinii zarządcy dróg. Sąd ten przede wszystkim wyszedł z prawidłowego założenia, że prawodawca lokalny przy planowaniu układu komunikacyjnego powinien w pierwszej kolejności wykorzystać możliwość przeznaczenia pod drogi terenów stanowiących własność publiczną (Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego), akcentując, że kluczowe znaczenie należy przypisać drogom publicznym, stanowiącym podstawową infrastrukturę drogową, zaś drogi wewnętrzne odgrywać mogą rolę uzupełniającą.

Z kolei w innym wyroku, WSA przy rozpoznawaniu skargi dotyczącej przyjętych w planie miejscowym rozwiązań, oceniał, czy przy wyznaczaniu dróg wyważono w sposób właściwy interesy wszystkich właścicieli gruntów przylegających do dróg zwłaszcza czy w sposób proporcjonalny obciążono nieruchomości wyznaczone pod drogi (por. wyrok WSA z 29 lutego 2016r. II SA/Kr 1797/14; wyrok NSA 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16)

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki, wbrew ukształtowanej linii orzeczniczej, uchylił się od oceny legalności zaskarżonych postanowień planu, co zasadnie zakwestionowano w skardze kasacyjnej. Zaakcentować należy, że prawidłowa weryfikacja kwestionowanych rozwiązań planistycznych powinna być poprzedzona identyfikacją nieruchomości skarżącej Spółki w odniesieniu do poszczególnych terenów objętych skargą, z ukazaniem ich relacji przestrzennych i funkcjonalnych. Bez analizy tych podstawowych okoliczności nie można bowiem stwierdzić, czy interes skarżącej Spółki związany z planami inwestycyjnymi został w sposób właściwy uwzględniony przy wyznaczaniu siatki dróg, a w szczególności Sąd Wojewódzki powinien dysponować dokumentacją i informacjami, które pozwoliłyby ocenić, czy obowiązki związane z zapewnieniem obsługi komunikacyjnej danego obszaru zostały właściwie podzielone między gminę i właścicieli nieruchomości, w których interesie jest uchwalenie przedmiotowego planu, a w szczególności czy organ wystarczająco rozważył rozwiązania wariantowe. Przy kontroli planu miejscowego należy sprawdzić, czy gmina - gospodarując przestrzenią - uczyniła to w sposób ograniczający ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, dając jednocześnie dowody racjonalności podjętych rozwiązań.

W niniejszej sprawie brak szczegółowej analizy w przedstawionym wyżej zakresie nie pozwalał na ocenę, czy przy uchwaleniu zaskarżonej części planu doszło do istotnego naruszenia obowiązujących zasad, a zwłaszcza czy nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego.

W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 KC oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie podanym w obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.).

Dlatego sprawa musi być rozpoznana ponownie celem uzupełnienia analizy faktycznej i prawnej w kierunku wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie podkreślić trzeba, że rzeczą organu jest przedstawienie w postępowaniu sądowym takiej argumentacji, która pozwoli Sądowi zweryfikować zgodność z prawem rozwiązań przyjętych w kontrolowanym planie miejscowym, w szczególności w aspekcie zarzutów postawionych w skardze. Stosownie do wymogów kontradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego także sama skarżąca powinna odpowiednio udokumentować stwierdzenia dotyczące kwestionowanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast Sąd Wojewódzki powinien każdorazowo rozważyć skorzystanie ze środków procesowych przewidzianych w art. 93 § 3 i art. 106 § 3 p.p.s.a., które służyć mogą rzetelnemu wyjaśnieniu okoliczności sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego będzie odniesienie się do zarzutów, dotyczących postanowień planu w zakresie nieruchomości skarżącej zlokalizowanych w ramach terenów w przestrzeni publicznej, zabudowy usługowej, dróg zbiorczych, lokalnych i dojazdowych oraz urządzeń i usług komunikacyjnych.

Niezasadny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Sąd Wojewódzki kierując się właściwym rozumieniem wymienionych przepisów odniósł się do poszczególnych regulacji planu miejscowego, z uprawnioną konkluzją o braku naruszeń, które miałyby wpływ na ważność zaskarżonej uchwały, zwłaszcza w kontekście interesu prawnego skarżącej Spółki. Przedstawiona w uzasadnieniu wyroku argumentacja Sądu w zakresie wykładni i zastosowania wymienionych przepisów nie została podważona.

Nieskuteczny okazał się również zarzut dotyczący art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 2 ww. rozporządzenia, bowiem w skardze kasacyjnej nie zawarto uzasadnienia wskazującego na czym miałaby polegać naruszenie wymienionych przepisów.

Ze względów wyżej omówionych orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

22