Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1977/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu wniosku A. R., D. R. i A. K., reprezentowanych przez radcę prawnego, P. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] 06.1968 r. nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej l w [...] przy ul. W. [...], o powierzchni 7 008 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność F. K. – utrzymał własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] maja 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] (dalej "orzeczenie z 1968 r.") orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w [...] przy ul. W. [...], o powierzchni 7 008 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność F. K. (dalej "poprzednik (prawny) skarżącej/wnioskodawców" albo "właściciel nieruchomości").

2. Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. następczynie prawne właściciel nieruchomości, tj. A. R. i D. R., reprezentowane przez r. pr. P. H., wniosły o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1968 r. w części dotyczącej odszkodowania, wskazując jako podstawę wniosku rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1968 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność ich poprzednika prawnego.

4. Pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. wnioskodawczynie oraz A. K., reprezentowani przez radcę prawnego P. H. wystąpili do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. We wniosku podniesiono, iż: (-) organ nie uwzględnił okoliczności, w jakich doszło do wywłaszczenia poprzednika prawnego wnioskodawców (doświadczenie szykan ze strony ówczesnych władz), (-) biegli, w oparciu o opinię których ustalono odszkodowanie, nie byli powołani przez organ wywłaszczeniowy, (-) jednocześnie w/w biegli nie zostali wysłuchani na rozprawie. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1968 r. został ograniczony do części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczony grunt.

III. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Minister rozpatrzył ponownie sprawę zakończoną własną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając w/w orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Orzeczenia z 1968 r. nie obciąża żadna z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w sposób niesporny w sprawie nie wystąpiły uchybienia wymienione w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. (organ poczynił w tym zakresie konieczne ustalenia). Rozważyć natomiast należało, czy w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.), w tym w szczególności przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej także "ustawy z 1958 r.", na podstawie których doszło do ustalenia kwestionowanego przez strony odszkodowania. Stosownie do powyższego:

2. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r. organ wywłaszczeniowy zawiadamiał o wszczęciu postępowania za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszało się na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. Pismem z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...] poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie wyznaczonej na 21 maja 1968 r. rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. W aktach sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

3. Zgodnie z art. 21 ustawy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej rady narodowej w przypadku miast wyłączonych z województw). Opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 21 maja 1968 r. właściciel nieruchomości nie stawił się na rozprawę. Nie wzięli w niej również udziału biegli rzeczoznawcy. Niemniej zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie prawa niemniej nie może być oceniany w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.11.2009 r., sygn. akt l OSK 195/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.02.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08).

4. Wysokość przyznanego właścicielowi odszkodowania ustalono w oparciu o opinię szacunkową z dnia [...] marca 1968 r. sporządzoną przez biegłą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] inż. D. H. Biegła dokonała wyceny gruntu w oparciu o przepisy art. 8 ustawy z 1958 r. oraz treść zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] 09.1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1962 r., Nr 72, poz. 335). Stosownie do powyższego:

Zgodnie z treścią art. 8 ust. 6 pkt 3 jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczane było jak za grunt rolny klasy i w strefie miejskiej okręgu I.

Stawka dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 2[...] września 1962 r. wynosiła 3,60 zł za 1 m2 gruntu.

Jak wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. z odpisu księgi wieczystej [...] wynika, że F. K. był właścicielem nieruchomości rolnej o łącznym obszarze 24,6024 ha, a zatem wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości (o pow. 7008 m2), a pozostała część przekraczała powierzchnię działki normatywnej.

Zatem kwota przyznanego odszkodowania w części za grunt była wynikiem przemnożenia powierzchni wywłaszczanej części nieruchomości przez kwotę 3,60 zł za jeden metr kwadratowy (7.008 m2 x 3,6 zł = 25.228,80 zł), co było zgodne z ww. art. 8 ustawy wywłaszczeniowej. Taka też kwota odszkodowania za grunt została przyznana w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] 06.1968 r.

5. Z kolei wyceny drzewostanu na przedmiotowej nieruchomości dokonał biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] mgr inż. J. N. Za podstawę do ustalenia masy i wartości drzewostanu przyjęto tablice zasobności i przyrostu drzewostanów, cennik detaliczny nr [...] Ministerstwa Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] grudnia 1961 r. oraz nr [...] na drewno opałowe, układ zbiorowy pracy dla robotników zatrudnionych w przedsiębiorstwach lasów państwowych oraz mapa gruntów do wywłaszczenia opracowana dnia [...] 03.1968 r. Kwota przypadająca za drzewostan na przedmiotowej działce o powierzchni 7.008 m2 została oszacowana na 5.751,45 zł i taka kwota została przyznana w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] 06.1968 r.

Orzeczeniem z dnia [...] 06.1968 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] przyznało odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą własność F. K. w wysokości 25.228,80 za grunt oraz 5.751 zł za składnik roślinny (drzewa, drobnice, tyczki, grubizny, żerdzie). Przyznana kwota odszkodowania była zgodna z opiniami szacunkowymi uprawnionych biegłych.

6. Zgodnie z orzecznictwem sądowym wykorzystanie operatu szacunkowego sporządzonego na wniosek wnioskodawcy wywłaszczenia, a nie na wniosek organu wywłaszczeniowego było dopuszczalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.12.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1103/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7.08.2009 r., sygn. akt I OSK 1144/08). Tym samym wykonanie operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia jak i nieobecność biegłych na rozprawie nie miało znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

7. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie oraz ponieść koszty przeniesienia budynków z nieruchomości wywłaszczonej na nieruchomość zamienną lub na inną nieruchomość nie podlegającą wywłaszczeniu, jeżeli to przeniesienie było niezbędne i gospodarczo uzasadnione, albo ponieść koszty wybudowania nowych zabudowań, jeżeli koszty ich budowy będą niższe od kosztów przeniesienia zabudowań znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości lub gdy według przepisów prawa budowlanego wzniesienie zabudowań w ich dotychczasowej postaci nie jest dopuszczalne. Jak wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. z treści uzasadnienia decyzji wynika, że właściciel wystąpił o przyznanie nieruchomości zamiennej. Pismem z dnia 6 kwietnia 1968 r. Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w [...] poinformowało wnioskodawcę wywłaszczenia - Polską Akademię Nauk Instytut Fizyki, że nie posiada gruntów na ekwiwalent zamienny. Wobec powyższego, organ wywłaszczeniowy w decyzji z dnia [...] czerwca 1968 r. nie przyznał nieruchomości zamiennej.

Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10). Nieruchomość zamienna przyznawana była "w miarę możliwości", co oznacza, że od uznania organu zależało ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej. W sytuacji gdy występuje uznaniowe wydawanie decyzji, nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.10.2009 r. sygn. akt l OSK 15/2009; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.07.2008 r. sygn. akt I OSK 1681/2007).

W świetle powyższych rozważań nie ma podstaw do twierdzenia, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 1968 r., nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. W. [...], o powierzchni 7.008 m2, w sposób rażący narusza prawo.

8. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika wnioskodawców tło sprawy, a w tym szykany, którym był poddawany właściciel przez ówczesne władze w związku z odmową przyjęcia zaproponowanej ceny nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia z dnia 29 czerwca 1968 r., zatem nie ma potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej i przeprowadzania dowodu z zeznań A. K. na okoliczność kwestionowania przez właściciela nieruchomości proponowanego odszkodowania.

IV. Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. D. R. (dalej także "skarżąca") wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] maja 2017 r., za pośrednictwem organu, zarzucając tej decyzji:

1) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 par. 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez niesłusznie utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2016 r., mimo że decyzja ta powinna zostać uchylona w całości, albowiem organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 par. 1 KPA poprzez błędną ich wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1968 r. (nr [...]) Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa, mimo że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły, a zatem odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wyników rozprawy bez wysłuchania na niej opinii biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy, a zatem zachodziły przyczyny do stwierdzenia przez organ I instancji nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1968 r.,

2/ naruszenie przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej może być uznana za naruszenie tego przepisu tylko wtedy, gdy uchybienie to miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania,

3/ naruszenie przepisu art. 7 w zw. z art. 77 i 80 KPA poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych tj. nieustalenie, że właściciel kwestionował wysokość odszkodowania, która to okoliczność miała istotne znaczenie w sprawie, albowiem skoro właściciel kwestionował odszkodowanie, to biegli powinni byli być obecni na rozprawie i na niej wysłuchani.

W uzasadnieniu zarzutów, skarga wskazuje w szczególności, co następuje:

Przepis art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ustawy nakładał na organ administracji obowiązek powołania biegłych, sporządzenia przez nich opinii zawierającej szczegółowe uzasadnienie, przeprowadzenie rozprawy i wysłuchanie na tej rozprawie ww. biegłych. W niniejszej sprawie biegły bezspornie nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, co jednoznacznie potwierdził organ nadzorczy.

Z powyższego wynika, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wyników rozprawy bez wysłuchania na niej opinii biegłego powołanego przez organ wywłaszczeniowy i to pomimo że F. K. konsekwentnie kwestionował wysokość proponowanego odszkodowania. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że orzeczenie wydane z naruszeniem art. 21 tej ustawy rażąco naruszało obowiązujące wówczas prawo.

Organ nadzorczy niesłusznie uznał, że sama nieobecność biegłego na rozprawie nie miała wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, a co za tym idzie, że nie można z faktu tej nieobecności wywodzić rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem uznać, że wystarczającą przesłanką do wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1968 r. było samo sporządzenie opinii szacunkowych przez biegłych. Przepis art. 21 ww. ustawy wyraźnie stanowił, że odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość może zostać ustalone dopiero po wysłuchaniu biegłych. W przedmiotowej sprawie takie wysłuchanie nie miało miejsca, a zatem brak było podstaw do ustalenia odszkodowania, a w konsekwencji nie było też podstaw do wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1968 r. przez Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] w zakresie dotyczącym tego odszkodowania.

Organ nadzorczy nie uwzględnił faktu, iż jak to wynika z archiwalnego materiału dowodowego właściciel nieruchomości kwestionował wysokość przyznanego odszkodowania. Nie zgadzał się on bowiem na dobrowolną sprzedaż działki za odszkodowaniem proponowanym przez Prezydium. W sytuacji, w której właściciel wywłaszczanej nieruchomości kwestionował wysokość odszkodowania, tym bardziej koniecznym było wysłuchanie na rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej biegłego, który ustalił wysokość odszkodowania. Brak biegłego na rozprawie miał zatem wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Niedochowanie przez organ wywłaszczeniowy obowiązku wysłuchania biegłego przed wydaniem orzeczenia z dnia [...] czerwca 1968 r. w sytuacji, w której właściciel nieruchomości kwestionował wysokość odszkodowania, prowadzi do wniosku, że w/w orzeczenie wydano z rażącym z rażącym naruszeniem prawa.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 27 lipca 2017 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 1968 r. nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w P. przy ul. W. [...], o powierzchni 7 008 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność F. K., jest obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Orzekając w sprawie dwukrotnie, Minister zajął stanowisko, że orzeczenie z 1968 r. nie jest obarczone - w zakresie objętym wnioskiem - żadną ze w/w kwalifikowanych wad prawnych, co jest przesłanką do odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Ocenę tę Sąd w całości podziela. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że kontrolowana decyzja (w zakresie objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności) jest wolna od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenio to wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. W świetle w/w uwarunkowań należało ocenić następujące aspekty orzeczenia z 1968 r., wydanego na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r.:

W/w orzeczeniem orzeczono łącznie o:

1) wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości należącej do poprzednika skarżącej (pkt I ppkt 2 decyzji),

2) przyznaniu w/w poprzednikowi należnego odszkodowania, obejmującego: a) należność za przejęty grunt w kwocie 25.228,80 zł (pkt II tiret 1 i 3), b) należność za znajdujący się na nieruchomości drzewostan w łącznej kwocie 5.751 zł,

3) obowiązku i terminach uiszczenia w/w kwot uprawnionemu przez wnioskodawcę wywłaszczenia (pkt III i V).

We wniosku z dnia 1 lipca 2013 r., inicjującym postępowanie nadzorcze w stosunku do w/w decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, następcy prawni właściciela wywłaszczonej nieruchomości wskazali, że żądają stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia wyłącznie w części ustalającej na rzecz ich poprzednika prawnego odszkodowanie w kwocie 25.228,80 zł.

Wnioskodawcy upatrują wadliwości w/w rozstrzygnięcia w tym, że:

(-) wbrew ówcześnie obowiązującemu brzemieniu art.21 ustawy z 1958 r., organ wywłaszczeniowy nie powołał własnych biegłych celem oszacowania wartości nieruchomości (opierając się w to miejsce na opiniach sporządzonych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia),

(-) niepowołanie w/w biegłych przez organ pociągnęło za sobą niewywiązanie się przezeń z kolejnego obowiązku, jasno przewidzianego również w art.21 w/w ustawy, tj. z obowiązku poprzedzenia orzeczenia o ustaleniu odszkodowania wysłuchaniem biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej,

(-) wysłuchanie biegłych na rozprawie było niezbędne, albowiem poprzednik skarżących kwestionował wysokość proponowanego odszkodowania,

(-) w dacie wywłaszczenia poprzednik wnioskodawców był obiektem szykan ze strony władz.

W uzasadnieniu decyzji z 1968 r. wskazano, że przyznane odszkodowanie ustalono w oparciu o opinie biegłych: 1) inż. D. H. (należność za grunt), 2) inż. J. N. (drzewostan). W/w opinie zostały bezspornie sporządzone nie w toku postępowania wywłaszczeniowego, na zlecenie organu wywłaszczeniowego, a przed wszczęciem w/w postępowania, na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, tj. Instytutu Fizyki Polskiej Akademii Nauk w [...].

Orzeczenie z 1968 r. wydano po przeprowadzeniu w dniu 21 maja 1968 r. rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, w której nie uczestniczył ani poprzednik skarżącej (pomimo otrzymania stosowanego zawiadomienia – por. k.55 akt nadzorczych) ani ewentualni biegli.

Z treści opinii rzeczoznawczyni z dnia 18 marca 1968 r., oszacowującej wartość wywłaszczonego gruntu, wynika że wartość tę ustalono według stawek obowiązujących dla gruntów rolnych klasy I w strefie ekonomicznej miejskiej (jako podstawę prawną rzeczoznawczyni wskazała art.8 ust.1 ustawy z 1958 r. oraz §1 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych).

W toku postępowania nadzorczego ustalono, że pomimo niepowołania się ani w decyzji z 1968 r., ani w opinii rzeczoznawczyni z dnia 18 marca 1968 r. bezpośrednio na art.8 ust.6 pkt 3 ustawy z 1958 r., należne odszkodowanie przyznano w oparciu o ustalenie, iż wywłaszczona nieruchomość odpowiada wskazanym w tym przepisie kryteriom (chodzi zatem o sytuację, w której wywłaszczeniu podlegała wyłącznie część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego). Jak bowiem wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że w dacie wywłaszczenia poprzednik skarżącej był właścicielem nieruchomości rolnej o łącznym obszarze 24,6024 ha, a zatem wywłaszczeniu podlegała jedynie część nieruchomości (o pow. 7008 m2), a pozostała część przekraczała powierzchnię działki normatywnej.

Z kolei z treści opinii rzeczoznawcy szacującego wartość drzewostanu wynika, że wartość tę ustalono w oparciu o tablice zasobności i przyrostu drzewostanów, cennik detaliczny nr [...] Ministerstwa Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] grudnia 1961 r. oraz nr [...] na drewno opałowe, układ zbiorowy pracy dla robotników zatrudnionych w przedsiębiorstwach lasów państwowych oraz mapa gruntów do wywłaszczenia opracowana dnia [...] marca 1968 r.

4. Całkowicie prawidłowo przyjął organ nadzorczy, trafnie powołując się w tym zakresie na stosowne orzecznictwo sądowe, iż w sytuacji, w której przedmiotowe odszkodowanie zostało ustalone w wysokości w pełni odpowiadającej regułom ustawowym, przewidującym sztywne i proste do zweryfikowania stawki odszkodowawcze, bezsporne uchybienie przez organ wywłaszczeniowo – odszkodowawczy niektórym z wymogów wynikających z art.21 ustawy z 1958 r. (niepowołanie własnych biegłych celem ustalenia wartości nieruchomości oraz nieuczestniczenie biegłych w rozprawie administracyjnej) nie nosi cech rażącego naruszenia tego przepisu.

W związku z zaakcentowaniem w skardze, iż o rażącej wadliwości kwestionowanej części orzeczenia z 1968 r. przesądza sam fakt nieprzesłuchania biegłych na rozprawie, poprzedzającej wydanie decyzji, powtórzyć należy, że art.21 ustawy z 1958 r. istotnie zobowiązywał organ orzekający o odszkodowaniu do dokonania takiego wysłuchania. Wymóg ten nie został w niniejszej sprawie spełniony (z racji tego, że organ nie powołał własnych biegłych, w oczywisty sposób osoby takie nie mogły uczestniczyć w rozprawie, a jednocześnie na rozprawę nie wezwano biegłych, działających na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia). Naruszenie to, aczkolwiek oczywiste, nie spełnia kryteriów rażącego naruszenia prawa, albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, iż wywołało ono jakiekolwiek daleko idące, negatywne dla poprzednika skarżącej skutki prawne, w obliczu których zapadłego orzeczenia odszkodowawczego nie można byłoby zaakceptować jako wydanego w praworządnym państwie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a przede wszystkim ówcześnie obwiązujące sztywne zasady ustalania wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczone, upoważniają bowiem do stwierdzenia, że obecność biegłego na rozprawie nie wpłynęłaby w żaden sposób (w tym w szczególności w żaden istotny sposób) na wysokość odszkodowania ustalonego na rzecz poprzednika skarżącej.

Uznać zatem należy, w sytuacji, w której: (-) wbrew nakazowi wynikającemu z art.21 ustawy z 1958 r. organ wywłaszczeniowo – odszkodowawczy nie powołał własnych biegłych do oszacowania wartości wywłaszczonej nieruchomości, opierając się w tym zakresie na opinii sporządzonej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia (w niniejszej sprawie na opinii z dnia 18 marca 1968 r., dołączonej do wniosku wywłaszczeniowego), (-) wykorzystana przez organ opinia dokonała oszacowania w sposób nie budzący wątpliwości, tj. pozostający w pełnej zgodności ze ścisłymi wytycznymi, ustalonymi w ustawie wywłaszczeniowej oraz w akcie wykonawczym do niej (w niniejszej sprawie z art.8 ust.6 pkt 3 i 10 ustawy oraz zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] września 1962 r.),(-) w toku postępowania wywłaszczeniowego nie zostały ujawnione żadne okoliczności, mogące poddawać prawidłowość w/w opinii w wątpliwość - ustalenie odszkodowania na podstawie tego rodzaju opinii, bez wysłuchania biegłych na rozprawie, nie stanowiło rażącego naruszenia art.21 ani żadnego innego ustawy z 1958 r.

Tym samym Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni przychyla się do tej linii orzeczniczej, reprezentowanej w sądownictwie administracyjnym, w myśl której zaniechanie przez organ wywłaszczeniowo – odszkodowawczy wysłuchania biegłych na rozprawie administracyjnej, aczkolwiek uchybiające art.21 ustawy z 1958 r., nie jest automatycznie (tj. bez jednoznacznego wykazania wpływu tego naruszenia na istotne zaniżenie przyznanego odszkodowania) tożsame z naruszeniem w/w przepisu w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12, gdzie trafnie wskazano, iż "Skoro z treści przepisów art. 21-23 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, uznać należy, że nieobecność biegłych na rozprawie może ale nie musi stanowić naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.", czy też wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1826/12, gdzie stwierdzono, że "Nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).".

Ponownie podkreślić należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ujawnił żadnych przekonujących przesłanek, które nakazywałaby przyjęcie, iż wysokość ustalonego w decyzji odszkodowania jest nieprawidłowa, przy czym stanowczego zaznaczenia wymaga, iż dla skutecznego zakwestionowania wysokości w/w odszkodowania w kontekście art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. do uznania, iż ustalenie odszkodowania nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z 1958 r.) nie byłoby wystarczającym powołanie się na sam fakt zaniżenia kwoty odszkodowania w jakiejkolwiek wysokości, ale koniecznym byłoby wykazanie, że zaniżenie to było znaczne (rażące zaniżenie kwoty należnego odszkodowania). Wyłącznie właściwą drogą do kwestionowania zaniżenia odszkodowania o charakterze innym niż zaniżenie rażące było w tej sytuacji poddanie orzeczenia wywłaszczeniowo – odszkodowawczego kontroli instancyjnej organu wyższego stopnia (tj. odwołanie się od decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej organu I do organu II instancji.

Jak już wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie brak jest przesłanek, skłaniających do wniosku, że wysokość odszkodowania, ustalonego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej w orzeczeniu z 1968 r. rażąco narusza prawo. W szczególności przesłanek takich nie wykazuje skarga, akcentując w to miejsce jedynie ogólnie, iż zainteresowany kwestionował wysokość przyznanego mu odszkodowania, co skarga wiąże z faktem, iż ówczesny właściciel nie przyjął oferty dobrowolnego zbycia nieruchomości za cenę równą kwocie odszkodowania, ustalonego później w decyzji z 1968 r. (odnotować w tym kontekście należy jednak, iż zainteresowany nie wniósł odwołania od decyzji z 1968 r.).

W/w okoliczność (tj. niezaspokojone większe oczekiwania właściciela nieruchomości co do ekwiwalentu pieniężnego za dobrowolne zbycie, czy też wywłaszczenie tej nieruchomości) nie może być jednakże utożsamiana z rażącym zaniżeniem przyznanego odszkodowania, albowiem doszłoby do niego tylko w przypadku rażącego naruszenia w decyzji z 1968 r. przepisów ustawy z 1958 r., określających szczegółowy sposób ustalania wysokości tego odszkodowania (art.7 – 13 ustawy). Fakt taki nie miał jednakże miejsca, co prawidłowo wykazał organ nadzorczy, odnosząc kwotę odszkodowania do w/w przepisów.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.