Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2272/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6147 Archiwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Archiwum Państwowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1696/14 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" na akt Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia aktu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2015 r. , II SA/Wa 1696/14 oddalił skargę Fundacji F. na akt Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia aktu w sprawie zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że art. 33 ustawy z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. Nr 171, poz. 1396 ze zm. – dalej "ustawa archiwalna"), który stanowi podstawę materialnoprawną wydanego w niniejszej sprawie aktu, wskazuje, iż: "archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne" (ust. 1). "Jednostki, w których tworzy się archiwa zakładowe, ustala: 1) w odniesieniu do jednostek obejmujących działalnością obszar całego Państwa – Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych; 2) w odniesieniu do innych jednostek – dyrektor właściwego archiwum państwowego" (ust. 3).

Ustawa archiwalna nie określa formy prawnej "tworzenia" archiwum zakładowego i "ustalania" jednostki, w których takie archiwum ma być utworzone. Zdaniem składu orzekającego, tworzenie archiwum zakładowego i ustalenie przez właściwy organ jednostki, w której takie archiwum ma funkcjonować jest aktem administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tak jak decyzja czy postanowienie są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów, albowiem wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które i są podejmowane przez organy w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

W myśl art. 1 ustawy archiwalnej: "Materiałami archiwalnymi wchodzącymi do narodowego zasobu archiwalnego, zwanymi dalej "materiałami archiwalnymi", są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 ze zm.) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – powstała w przeszłości i powstająca współcześnie". W powołanym przepisie ustawodawca posłużył się bardzo szerokim sformułowaniem – "działalność Państwa Polskiego". Stąd należy wywodzić, że intencją twórcy omawianej ustawy było odniesienie się do wszelkich przejawów aktywności Państwa Polskiego, w zakresie przedmiotu określonego w ustawie archiwalnej. Uzasadniona jest więc konkluzja, że przedmiotem omawianego aktu prawnego ustawodawca uczynił wszystkie efekty działań dokonywanych przez szeroko definiowane Państwo Polskie. W ocenie Sądu, tak szeroka definicja – "działalność Państwa Polskiego" – jaką posłużył się ustawodawca tworząc art. 1 ustawy archiwalnej, jak też dodatkowe wskazanie na materię efektów działań podejmowanych przez poszczególne organy Państwa, jak też przez inne państwowe jednostki organizacyjne uzasadniają tezę, że odkodowywania pozostałych zwrotów użytych w omawianym przepisie, w tym m.in. zwrotu – "państwowa jednostka organizacyjna" – również należy dokonywać w sposób rozszerzający, a nie zawężający. Taka wykładnia pozostaje w zgodzie z intencją ustawodawcy, wprost sformułowaną w powyższym przepisie. Nadto wykładnię taką uzasadnia zasada racjonalizmu ustawodawcy. Nie sposób bowiem zakładać, aby racjonalny ustawodawca chciał osiągnąć równocześnie dwa sprzeczne ze sobą cele, tj. aby chciał odnieść się do jak najszerszego kręgu przedmiotowego, ograniczając jednocześnie ten krąg. Takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą prawidłowej legislacji, ale również przeczyłoby zasadom logiki.

Dokonując wykładni pojęcia – "państwowa jednostka organizacyjna’ – zasadnym jest też odniesienie się do art. 33 k.c., w myśl którego, osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "jednostki organizacyjne’, jest tutaj również niezmiernie szerokie. Obejmuje bowiem wszelkie podmioty, które posiadają osobowość prawną. W rozumieniu tego przepisu, fundacja posiadając osobowość prawną, jest szeroko rozumianą jednostką organizacyjną. W sytuacji zaś, gdy mamy do czynienia z fundacją Skarbu Państwa, która to okoliczność jest niesporna w niniejszej sprawie, uprawnionym jest określenie jej mianem "państwowej jednostki organizacyjnej". Takie sformułowanie wskazuje bowiem nie tylko na fakt, że dany podmiot posiada osobowość prawną. Dodatkowo określa też sposób jego powstania wskazując, że fundatorem był Skarb Państwa.

Błędne są wywody skarżącego, że państwowe jednostki organizacyjne są podmiotami pozbawionymi osobowości prawnej. Takie twierdzenia stanowiłyby nadmiernie zawężającą wykładnię omawianego sformułowania, a wręcz pozostawałyby w sprzeczności z art. 33 K.c. Byłyby też sprzeczne z poglądami Sądu, zaprezentowanymi w zbieżnej tematyce w sprawach II SA/Wa 1069/12, czy II SA/Wa 1488/13. Wobec powyższego, jako uprawniona jawi się konkluzja, że fundacja Skarbu Państwa, w rozumieniu art. 1 ustawy archiwalnej, jest państwową jednostką organizacyjną. Powołał ją bowiem do życia Skarb Państwa. Będąc zaś państwową jednostką organizacyjną musi podporządkować się obowiązkom wynikającym z ustawy z 14 lipca 1983 r., które to obowiązki Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych sformułował prawidłowo w skarżonym akcie.

Nietrafne są także wywody skarżącego, iż wykładni zwrotu "państwowa jednostka organizacyjna" należało dokonywać w nawiązaniu do art. 45 ustawy o finansach publicznych, czy w nawiązaniu do art. 1a ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa. Powyższe regulacje nie zmieniają bowiem faktu, że Fundacja F., jest fundacją Skarbu Państwa, tj. tego, że Skarb Państwa był jej fundatorem.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Fundacja F., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie w przedmiocie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a., a mianowicie:

1) art. 1 w związku z art. 2 ust 1 i ust. 2, oraz art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy archiwalnej w związku z art. 2 i art. 3 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że materiał archiwalny wchodzący do narodowego zasobu archiwalnego, jest wytwarzany przez stronę, którą jest szeroko rozumiane Państwo Polskie, oraz że w przepisie art. 1 ustawy mamy do czynienia z dodatkowym wskazaniem działań organów Państwa oraz państwowych jednostek organizacyjnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że w art. 1 zdefiniowane zostało pojęcie materiału archiwalnego wchodzącego do narodowego zasobu archiwalnego, który stanowi źródło informacji historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego organów oraz państwowych jednostek organizacyjnych, który to materiał archiwalny wchodzi do narodowego zasobu archiwalnego jako państwowy lub niepaństwowy zasób archiwalny i może być wytwarzany w innych jednostkach niż państwowe jednostki organizacyjne;

2) art. 1, art. 2 ust. 2, art. 41 ust. 1, art. 42 pkt 4, w związku z art. 2 i art. 4 ustawy z 6 kwietnia 1984 roku o fundacjach (Dz.U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm.) – dalej: ustawa o fundacjach, oraz w związku z art. 33 i 35 k.c., poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie przez Sąd, że fundacja utworzona na podstawie ustawy o fundacjach działa, w oparciu o ustawę o fundacjach i statut, zaś jej działalność odnosi się do działalności Państwa Polskiego, tak jak wszystkich innych podmiotów wytwarzających materiał archiwalny wchodzący do narodowego zasobu archiwalnego jako niepaństwowy narodowy zasób archiwalny, w stosunku do której to fundacji właściwy organ władzy publicznej może działać jedynie na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej, a nie uznawanej jako dorozumiana z szerokiego sformułowania działalność Państwa Polskiego;

3) art. 1 i art. 4 ustawy archiwalnej w związku z art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o fundacjach – a także art. la ustawy z 8 sierpnia 1996 o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. z 1996 Nr 106 poz. 493 ze zm.) – dalej: ustawa o zasadach nadzoru – oraz art. 45 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885) i art. 33 i 35 k.c. w związku art. 218 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię oraz uznanie, że w porządku prawnym funkcjonuje definicja legalna podmiotu określonego jako "fundacja Skarbu Państwa", a także uznanie powstania fundacji utworzonej przez Skarb Państwa za szeroko rozumianą działalność Państwa Polskiego bez odniesienia się do znaczenia efektu działania jako źródła informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego oraz utożsamieniu pojęcia materiał archiwalny z pojęciem dokumentacji powstającej w organach i państwowych jednostkach organizacyjnych i nierozważenia określenia niepaństwowego zasobu archiwalnego powstałego w wyniku działalności innych jednostek organizacyjnych niż państwowe jednostki organizacyjne, a także uznaniu fundacji ustanowionej przez osobę prawną – Skarb Państwa – na podstawie ustawy o fundacjach za państwową jednostkę organizacyjną.

W przypadku nieprzychylenia się do zarzutów z pkt 1-3 skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co stanowi podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1, art. 135 i art. 146 § 1 i art. 150 p.p.s.a. oraz z art. 3 § 1, § 2 pkt 4 p.p.s.a., w związku z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy archiwalnej oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie zarzutu o nieuprawnionym działaniu organu w zakresie wydania zaskarżonego aktu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd nie orzekł w przedmiocie zaistniałej nieprawidłowości, co doprowadziłoby do uchylenia zaskarżonego aktu, przy stwierdzeniu, że organ administracji działał bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w art. 1 ustawy archiwalnej zostało określone pojęcie materiałów archiwalnych wchodzących do narodowego zasobu archiwalnego, którymi są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. Ponadto wskazany przepis zawiera, oprócz jak to ujął Sąd "dodatkowego wskazania na materię efektów działań podejmowanych przez poszczególne organy Państwa i inne jednostki organizacyjne", wskazanie m.in. działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, a także działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. Sąd dokonując wykładni pojęcia państwowa jednostka organizacyjna wybiórczo dokonuje analizy tegoż pojęcia bez odniesienia się zarówno do innych podmiotów wymienionych w przepisie jak też z pominięciem innych przepisów tej ustawy. Wprawdzie wskazuje, że ustawodawca racjonalny tworząc dany przepis chcąc rozszerzyć krąg przedmiotowy nie może dokonywać jego jednoczesnego zawężenia, to całkowicie pomija w tej konstatacji, że szerokie ujęcie regulowanego przepisem kręgu przedmiotowego dotyczy właśnie przedmiotu regulacji, a nie podmiotów tej regulacji, jak też pomija, że sam ustawodawca wskazał, że materiał archiwalny powstaje również w innych niż państwowe jednostki organizacyjne, podmiotach, jakimi są wskazane powyżej organizacje polityczne, społeczne i gospodarcze; przy czym ustawodawca ograniczył przedmiot regulacji do wszelkich aktów i dokumentacji, mającej znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności, ale nie tylko Państwa Polskiego, jego organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych, lecz również dokumentacji o działalności innych organizacji, która to działalność nie może być rozpatrywana bez ograniczenia narzuconego samą ustawą w art. 1, a mianowicie dokumentacji mającej znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej. Sam ustawodawca wskazuje, że to ograniczenie dotyczy wszystkich podmiotów. Przedmiot regulacji został więc ograniczony w stosunku do szerokiego kręgu podmiotów tej regulacji, którymi są wskazane w przepisie m.in. organizacje. Ponadto gdyby przyjąć, że wykładnia dokonana przez Sąd jest właściwa, to każdy przejaw działalności Państwa Polskiego, jak i jego organów i państwowych jednostek organizacyjnych byłby uznany za materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasobu archiwalnego, co oczywiście nie ma miejsca, gdyż sam przepis na taką wykładnię rozszerzającą nie pozwala, jak też przeczyłaby taka wykładnia zasadom wykładni, tj. bez odniesienia się do wykładni językowej i systemowej. Sąd w swej wykładni art. 1 pomija, że materiał archiwalny został określony jako wchodzący do narodowego zasobu archiwalnego. Natomiast narodowy zasób archiwalny stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy archiwalnej służy nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli i dzieli się stosownie do art. 2 ust. 2, w zależności od stosunku własności materiałów archiwalnych na 1) państwowy zasób archiwalny i 2) niepaństwowy zasób archiwalny. Przy czym narodowy zasób archiwalny służący nauce, kulturze, gospodarce narodowej oraz potrzebom obywateli, istniejący jako niepaństwowy zasób archiwalny, w dalszym ciągu jest narodowym zasobem archiwalnym w rozumieniu art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy archiwalnej i mimo tego że jego własność nie jest państwowa, to pozostaje on jako materiał archiwalny w strukturze narodowego zasobu archiwalnego wieczyście (art. 3 ustawy). Natomiast Sąd pominął w swych rozważaniach, że w art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy archiwalnej zostało wskazane, że niepaństwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne, które nie wchodzą do państwowego zasobu archiwalnego.

Jeśli sama ustawa wskazuje, na możliwość istnienia materiału archiwalnego (a więc wchodzącego do narodowego zasobu archiwalnego) w państwowych jednostkach organizacyjnych i niepaństwowych jednostkach organizacyjnych tj. wskazanych w art. 42 pkt 2 ustawy archiwalnej niepaństwowych jednostkach organizacyjnych, to brak jest uzasadnienia dla odkodowywania pojęcia państwowa jednostka organizacyjna tylko i wyłącznie w oparciu o art. 1 tej ustawy i to zwłaszcza, że w art. 1 wskazane są inne niż państwowe jednostki organizacyjne tj. jako organizacje o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym. Całkowicie nieuzasadnione w świetle powyżej wskazanych przepisów są rozważania Sądu i dokonana wykładnia, że ustawodawca uczynił przedmiotem zainteresowania ustawy "wszystkie efekty działań dokonywanych przez stronę – tj. przez szeroko zdefiniowane Państwo Polskie". Sama ustawa nie wskazuje definicji Państwa Polskiego, przy czym państwo jako takie zostało zdefiniowane w art. 2 i 3 Konstytucji, a mianowicie że państwo jest Rzeczpospolitą Polską z określonymi Jej cechami. Trudno uznać w sposób jaki dokonał Sąd, że wszelkie efekty działań Państwa Polskiego nawet szeroko rozumianego i definiowanego, stanowią przedmiot omawianej regulacji. Nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze stroną – szeroko definiowanym Państwem Polskim, którego część Sąd uznaje fundację utworzoną na podstawie ustawy o fundacjach przez Skarb Państwa, który jest osobą prawną. Już sama ustawa w Rozdziale 2 Postępowanie z materiałami archiwalnymi i inną dokumentacją w art. 5 ust. 1 wskazuje, że w organach państwowych i innych państwowych jednostkach organizacyjnych dokumentacja w nich powstająca jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne przez okres ustalony na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 2, po tym zaś okresie, dokumentacja stanowiąca materiał archiwalny jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych, zaś dokumentacja inna niż wymieniona w pkt 1 może ulec brakowaniu. Gdyby przyjąć zastosowaną przez Sąd wykładnię rozszerzającą, wówczas dokumentacja powstająca w państwowych jednostkach organizacyjnych, w związku z szeroko rozumianą działalnością Państwa Polskiego w odniesieniu do art. 1, ustawy, nigdy nie mogłaby być brakowana, gdyż stanowiłaby ona również materiał archiwalny, co stoi w oczywistej sprzeczności z normą dotyczącą dokumentacji wskazaną w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2.

Sąd pominął, że skarżąca fundacja powstała z woli fundatora, którym jest osoba prawna — Skarb Państwa, ale w oparciu o ustawę o fundacjach a nie ustawę szczególną. W takim przypadku ustanowienie fundacji przez Skarb Państwa jest o tyle nieistotne, że o powstaniu fundacji zdecydował Skarb Państwa jako osoba prawna, a nie jako Państwo Polskie. Z samej treści statutu wynika, że skarżąca fundacja nie jest fundacją Skarbu Państwa, lecz że została ustanowiona przez Skarb Państwa. Natomiast Skarb Państwa stosownie do art. 33 jest osobą prawną, który w stosunkach cywilnoprawnych jest podmiotem praw i obowiązków. Niewątpliwie i bezspornie Skarb Państwa, jako osoba prawna, stosownie do art. 2 ustawy o fundacjach ustanowił skarżącą fundację; nie ustanowił jej jako fundacji Skarbu Państwa lecz jako fundację, co do której wskazał, że działa na podstawie ustawy o fundacjach. Sąd pominął art. 4 ustawy o fundacjach, zgodnie z którym fundacja ustanowiona stosownie do ustawy o fundacjach działa na podstawie tej ustawy i statutu. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, "stosunek wiążący fundatora i fundację dotyczy tylko momentu powołania fundacji i ustanowienia statutu. Zasada organizacyjno-prawnego oddzielenia fundacji od fundatora z chwilą rejestracji skutkuje brakiem jakich brakiem jakichkolwiek uprawnień fundatora wynikających z faktu że ustanowił fundację". (D. Bugajna-Sporczyk, E. Dzbeńska i inni Fundacje i Stowarzyszenia, Prawo i praktyka, Warszawa 2005, s. 30). Nie można w związku z powyższym uznać, że utworzenie fundacji przez Skarb Państwa stanowiło szeroko rozumianą działalność Państwa Polskiego, bez odniesienia się w sposób całościowy do art. 1 ustawy archiwalnej, a mianowicie że działalność ta musiałaby być mającą znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego i innych wskazanych w tym przepisie podmiotów. Ponadto Sąd utożsamiając działalność szeroko definiowanego Państwa Polskiego pominął w swych rozważaniach, że Skarb Państwa działa w sposób określony w ustawie, jak też sama organizacja Skarbu Państwa jest określona w ustawie, co wynika wprost z art. 218 Konstytucji RP. W przedmiotowej ustawie brak jest wskazania, że fundacja ustanowiona przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o fundacjach, jest jednostką organizacyjną, której można przypisać cechę państwowej. Natomiast w wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd w zaskarżonym wyroku, utożsamiono skarżącą fundację nie tylko z państwową osobą prawną lecz de facto uznano ją w odniesieniu do art. 1 ustawy, jako część Skarbu Państwa, co stoi w rażącej sprzeczności z przywołanymi przepisami prawa materialnego, gdyż tylko wyraźna regulacja ustawowa może wskazać o uznaniu danej jednostki za państwową jednostkę organizacyjną. Jest to o tyle istotne, że w samej ustawie o narodowym zasobie archiwalnym wskazuje się, że materiał archiwalny wchodzący do narodowego zasobu archiwalnego dzieli się na państwowy i niepaństwowy zasób archiwalny w zależności od własności materiałów archiwalnych (art. 2 ust. 2 ustawy).

W wyroku I OSK 233/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach – archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne... Charakter prawny wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej został określony w art. 400 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W myśl tego przepisu są one samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jako samorządowe osoby prawne wojewódzkie fundusze stanowią jedną z kategorii samorządowych jednostek organizacyjnych, których cechą wyróżniającą jest posiadanie osobowości prawnej". Wprawdzie orzeczenie to dotyczy innej niż państwowa jednostka organizacyjna jednostki, a mianowicie samorządowej osoby prawnej, jednakże NSA wskazał przede wszystkim na konieczność ustalenia czy w innej niż ustawa o archiwach ustawie znajduje się określenie lub zawarta jest definicja legalna "samorządowej jednostki organizacyjnej". Tylko bowiem w ten sposób, poprzez wyraźne wskazanie w ustawie można uznać, że mamy do czynienia z państwową (samorządową) jednostką, organizacyjną.

Sąd w swoich zapatrywaniach pominął, że oceniał działanie organu administracji, które winno być działaniem na podstawie jednoznacznej kompetencji ustawowej, wskazującej na możliwość orzekania w sprawie, jak też nie rozważył mimo wskazania przez skarżącego, postępowania organu w odniesieniu norm prawnych, na podstawie których organ orzekał. Sąd pominął ustalenie, że organ działał nie na podstawie przepisów prawa, na podstawie których winien wydawać zaskarżony akt, ale na podstawie stanowiska innego organu zawierającego ocenę prawa dokonaną przez inny organ. Natomiast bezspornie żaden przepis ustawy w rozważanym przypadku nie dopuszczał możliwości zasięgnięcia opinii innego organu, a tym samym nie mogła być wymagana taka opinia przez przepisy prawa. Doszło więc do rażącego naruszenia prawa w zakresie rozpatrywania przez organ wniosku skarżącego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonego orzeczenia do czego w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia był zobligowany. Uszło uwadze Sądu, że w przypadkach, gdy mamy do czynienia z określeniem obowiązku nałożonego na stronę postępowania, w przypadku jego orzeczenia organ winien działać w oparciu o wyraźną, a nie domniemaną kompetencję ustawową. Sąd wskazał, że organ administracji zwrócił się do innego organu administracji, o wydanie opinii, przy czym zaniechał zbadania czy czynność organu miała swoje oparcie w przepisach prawa, a także czy w podstawie prawnej i uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ powołał się na przedłożone przez inny organ stanowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Zarzut sformułowany w pkt 1) skargi kasacyjnej jest chybiony. Wykładnia art. 1 ustawy archiwalnej dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w tekście ustawy. Znajduje ona w szczególności potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, ponieważ pojęcia państwowego i niepaństwowego zasobu archiwalnego zostały skonstruowane poprzez odniesienie się do kryterium podmiotowego stosunku własności materiałów archiwalnych (art. 2 ust. 2, art. 42 i art. 46 ustawy archiwalnej). Zgodnie z drugim ze wskazanych przepisów, ewidencjonowany niepaństwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności: 1) partii politycznych, 2) organizacji politycznych, spółdzielczych i innych organizacji społecznych, 3) kościołów i związków wyznaniowych, 4) innych niż wymienione w pkt 2 niepaństwowych jednostek organizacyjnych oraz stanowiące ich własność. Z kolei zgodnie z art. 46 ustawy archiwalnej, nieewidencjonowany, niepaństwowy zasób archiwalny tworzą materiały powstałe i powstające w wyniku działalności osób fizycznych, stanowiące własność tych osób lub ich prawnych następców. Przyjąć zatem należy, że państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności wszelkiego rodzaju państwowych jednostek organizacyjnych (art. 2 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ustawy archiwalnej).

Za bezzasadny należało również uznać zarzut sformułowany w pkt 2) skargi kasacyjnej. Użyte w art. 33 ustawy archiwalnej określenie "państwowa jednostka organizacyjna" jest to pojęciem zbiorczym, prawnie niedookreślonym i obejmuje swoim zakresem wszystkie formy organizacyjne podmiotów prawnych, utworzonych w oparciu o własność państwową, za pomocą których Państwo wykonuje ciążące na nim zadania, niezależnie od tego, czy posiadają one osobowość prawną czy też nie. Takimi jednostkami są m.in. fundacje Skarbu Państwa, ponieważ Skarb Państwa jako fundator ustala statut fundacji, określający jej nazwę, siedzibę i majątek, cele, zasady, formy i zakres działalności fundacji, skład i organizację zarządu, sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu i jego członków. Statut może zawierać również inne postanowienia, w szczególności dotyczące prowadzenia przez fundację działalności gospodarczej, dopuszczalności i warunków jej połączenia z inną fundacją, zmiany celu lub statutu, a także przewidywać tworzenie obok zarządu innych organów fundacji (art. 5 ust. 1 ustawy o fundacjach). Oznacza to, że to Państwo realizuje zadania własne poprzez tego typu fundację, decydując jakie cele, za pośrednictwem organów fundacji i w jaki sposób będą realizowane. Dodać należy, że wyposażenie fundacji w osobowość prawną jest okolicznością bez znaczenia dla uznania jej za państwową jednostkę organizacyjną, skoro jej fundatorem – jak w rozpoznawanej sprawie – był Skarb Państwa. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej ustanowienie fundacji przez Skarb Państwa jest istotne, ponieważ o powstaniu fundacji zdecydował Skarb Państwa, który reprezentuje Państwo Polskie w stosunkach własnościowych.

Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie również w poszczególnych postanowieniach Statutu Fundacji F.. Przykładowo:

1) Celem Fundacji jest m.in. wspieranie gospodarczego i społecznego rozwoju Polski (§ 6 ust. 1 lit. a);

2) Fundacja realizuje swe cele poprzez m.in. wdrażanie lub wspieranie wdrażania programów pomocy zagranicznej, realizowanych na terytorium RP (§ 6 ust. 3 lit. a);

3) Rada Fundacji z 5 do 9 osób, powoływanych imiennie przez Fundatora, po uzgodnieniu z Ministrem Spraw Zagranicznych (§ 11 ust. 1);

4) Do kompetencji Rady Fundacji należy m.in. powoływanie i odwoływanie członków Zarządu (§ 14 ust. 1 lit. e).

Potwierdzenie powyższej tezy można również znaleźć w dokumentach, znajdujących się w aktach niniejszej sprawy. Jak jednoznacznie wynika z pisma Ministra Skarbu Państwa z [...] maja 2014 r., nr [...] fundacje utworzone i wyposażone w 100 % przez Skarb Państwa (fundacje Skarbu Państwa) nadal posiadają status państwowych osób prawnych. Skoro są one państwowymi osobami prawnymi, to jednocześnie muszą być również państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

Również zarzut wymieniony w pkt 3) skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie uznał, że w porządku prawnym funkcjonuje definicja legalna podmiotu określonego jako "fundacja Skarbu Państwa". Wprowadzając to określenie do swoich wywodów, Sąd kierował się kryterium osoby fundatora (Powyższe regulacje nie zmieniają bowiem faktu, że Fundacja F., jest fundacją Skarbu Państwa, tj. tego, że Skarb Państwa był jej fundatorem.), co znajduje uzasadnienie w przepisie art. 2 ustawy o fundacjach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1, art. 135 i art. 146 § 1 i art. 150 p.p.s.a. oraz z art. 3 § 1, § 2 pkt 4 p.p.s.a., w związku z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy archiwalnej oraz art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek zorganizowania i prowadzenia archiwum zakładowego spoczywa na państwowej jednostce organizacyjnej wytwarzającej materiały archiwalne z mocy samego prawa (art. 33 ust. 1 zd. 1 ustawy archiwalnej). W rezultacie akt właściwego dyrektora archiwum państwowego stwierdzający istnienie tego obowiązku jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie poprzedzające wydanie tego aktu nie jest postępowaniem regulowanym przepisami prawa, zaś podmiot, na którym spoczywa obowiązek wypływający wprost z ustawy nie jest stroną tego postępowania. Mówiąc innymi słowy, nie ma przepisów, które określałyby procesowe prawa i obowiązki tego podmiotu w postępowaniu przed organem państwa, poprzedzającym wydanie aktu stwierdzającego istnienie obowiązku. Niemniej jednak brak prawnie unormowanej procedury nie zwalnia organu administracji od dopełnienia podstawowych obowiązków, składających się na proces stosowania prawa, a więc w szczególności obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie dopuszczonych przez prawo (art. 7 Konstytucji RP) środków dowodowych. Jednym z takich środków dowodowych jest dowód z dokumentu urzędowego. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych był więc uprawniony do przeprowadzenia dowodu z takiego dokumentu, a co za tym idzie do wystąpienia do Ministra Skarbu Państwa o wydanie zaświadczenia, czy fundacje utworzone i wyposażone w 100 % przez Skarb Państwa nadal posiadają status państwowych osób prawnych (pismo z 20 marca 2014 r., znak: DKN.410.2.2014).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wniosek o koszty postępowania podlegał oddaleniu, ponieważ organ administracji nie wykazał, że poniósł jakkolwiek koszty niezbędne w rozumieniu art. 205 § 1 p.p.s.a.