Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 350/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, § 2pkt 5 i 6, art. 50, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 291 § 1, § 5
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 1, art. 81 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 123, art. 124, art. 125 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r., nr 38/VII/2011 w przedmiocie zmiany uchwały nr 59/IX/2007 Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2011r., Nr 38/VII/2011 w sprawie zmiany uchwały Rady Powiatu w sprawie postawienia w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu [...] – na podstawie art. 12 pkt. 8 lit. i, pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 36, art. 43 ust. 1, art. 60 ust. 3 i ust. 4 b pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r., Nr 14, poz. 89, ze zm.), Rada zmieniła termin zakończenia czynności likwidacyjnych Samodzielnego Publicznego Zakładu [...] przedłużając go do dnia 31 grudnia 2017r.

Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynikało, że termin likwidacji pierwotnie określony na dzień 31 grudnia 2010r. przesunięto na dzień 31 grudnia 2011 r., a uchwałą nr 34/V/2011 z dnia [...] kwietnia 2011 r. na dzień 31 grudnia 2012 r. Z uwagi na fakt, iż w toku realizacji procesu likwidacji okazało się, że jego zakończenie nie jest możliwe, Rada Powiatu ustanowiła nowy termin zakończenia procesu likwidacji na dzień 31 grudnia 2017r. Zarząd Powiatu podjął działania zmierzające do rozwiązania zadłużenia szpitala poprzez przystąpienie do uchwalonego przez Radę Ministrów w dniu 27 kwietnia 2009 r. programu wieloletniego pod nazwą "Wsparcie jednostek samorządu terytorialnego w działaniach stabilizujących system ochrony zdrowia" (tzw. Plan B). Umożliwiał on otrzymanie dotacji na spłatę zobowiązań publicznoprawnych, a dodatkowo w wielkości równej wartości kwot umorzonych w wyniku zawartych ugód z wierzycielami cywilnoprawnymi, mając tym samym na względzie możliwie pełną realizację podstawowego celu likwidacji tj. zaspokojenie wierzycieli.

W celu uzyskania brakującej kwoty do przystąpienia do planu rządowego, Rada Powiatu podjęła uchwałę w sprawie emisji obligacji na sfinansowanie zobowiązań szpitala, stanowiących różnicę między ogółem zobowiązań a sumą uzyskanych w wyniku zawartych ugód, umorzeń i dotacji równym uzyskanym umorzeniom. Jednak Regionalna Izby Obrachunkowa stwierdziła nieważność tej uchwały ze względu na brak możliwości zaciągania przychodów zwrotnych – obligacji komunalnych na finansowanie wydatków wynikających z przyjęcia zobowiązań.

W ocenie organu określony w uchwale termin likwidacji okazał się zbyt krótki, aby zakończyć prace związane z faktyczną likwidacją zakładu, utylizacją odpadów medycznych i zużytego sprzętu medycznego, przeprowadzenia procedury archiwizacji dokumentacji osobowej, ukończenia trwających procesów sądowych i wyjaśnienia sporów z wierzycielami.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] czerwca 2011r. wniósł Wojewoda, który działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012.270), zarzucając istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 125 § 1 kodeksu cywilnego oraz art. 291 § 5 kodeksu pracy, domagając się stwierdzenia nieważności wymienionego aktu w całości.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedłużenie terminu zakończenia czynności likwidacyjnych SP ZOZ zaskarżoną uchwałą do dnia 31 grudnia 2017 r. istotnie narusza przepisy art. 125 § 1 k.c i art. 291 § 5 k.p. bowiem uniemożliwi wierzycielom SP ZOZ, a po 1 stycznia 2018 r. wierzycielom Powiatu korzystanie z pomocy przymusu państwowego dla wyegzekwowania zasądzonych prawomocnymi orzeczeniami należności lub objętych ugodą sądową, z uwagi na upływ terminów przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2013 r. Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że z art. 60 ust. 4b pkt. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie można wyprowadzić ograniczenia kompetencji rady powiatu, jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania zmiany uchwały o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, co oznacza przyznanie kompetencji do zmiany uchwały o likwidacji. Organ zaznaczył, że uchwała o likwidacji nie tworzy praw nabytych dla wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, dokonane przedłużenie terminu zakończenia likwidacji SP ZOZ nie narusza interesu prawnego jego wierzycieli, ponieważ nie pozbawia ich możliwości dochodzenia należnych wierzytelności z budżetu powiatu.

Wskazany zarzut naruszenia przepisu art. 125 § 1 k.c. oraz odpowiednio art. 291 § 5 k.p. nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem Rada Powiatu nie mogła go naruszyć gdyż przepisy te nie odnoszą się do sfery jej działania lub zaniechania. W tym kontekście nie można pominąć również przepisu art. 123 i 124 k.c., które określają instytucję przerwania biegu przedawnienia oraz ponowny bieg przedawnienia po każdym przerwaniu. Wierzytelności te nie ulegają automatycznemu przedawnieniu, umożliwiając korzystanie z pomocy przymusu państwowego w egzekucji roszczeń wierzycieli. Organ nadzoru nie wykazał działań podjętych poza granicami prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie znajduje uzasadnienia.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a.".

Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności jej wymogów formalnych dotyczących terminu, trybu i sposobu jej wniesienia oraz zbadania, czy skarżący miał legitymację do jej wniesienia. Uchwała będąca przedmiotem rozpoznania Sądu została podjęta w dniu 3 czerwca 2011 r. i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 65 pod poz. 1258.

Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości. Według art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Treść przepisu art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym określa, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z kompetencji rady powiatu, jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 60 ust. 4b pkt. 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej do dokonania zmiany uchwały o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej wynika, że może ona dokonać do zmiany uchwały o terminie zakończenia czynności likwidacyjnych. Wskazany przepis art. 60 cytowanej ustawy, która obowiązywała w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, należy interpretować przy uwzględnieniu przepisów ustawy o finansach publicznych

Kluczowym zagadnieniem sporu jest rozważenie czy w zaskarżonej uchwale zachodzi istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 125 § 1 k.c. i art. 291 § 5 k.p. konsekwencją czego może być uniemożliwienie wierzycielom SP ZOZ, a po 1 stycznia 2018r. wierzycielom Powiatu korzystania z pomocy przymusu państwowego dla wyegzekwowania zasądzonych prawomocnymi orzeczeniami należności.

Z dyspozycji art. 125 § 1 k.c. wynika, że roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu powołanego do rozpoznawania spraw danego rodzaju albo orzeczeniem sądu polubownego, jak również roszczenie stwierdzone ugodą zawartą przed sądem albo przed sądem polubownym albo ugodą zawartą przed mediatorem i zatwierdzoną przez sąd, przedawnia się z upływem lat dziesięciu, chociażby termin przedawnienia roszczeń tego rodzaju był krótszy. Jeżeli stwierdzone w ten sposób roszczenie obejmuje świadczenia okresowe, roszczenie o świadczenia okresowe należne w przyszłości ulega przedawnieniu trzyletniemu.

Zasadnie Rada Powiatu podnosi, że przedawnienie jest jedną z instytucji prawa cywilnego, których działanie polega na zmianie treści stosunków prawnych z uwagi na upływ czasu.

Termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 125 k.c., podlega ogólnym regułom dotyczącym biegu terminu przedawnienia, w szczególności może on ulegać zawieszeniu i przerwaniu (np. przez wystąpienie przez wierzyciela z wnioskiem o nadanie klauzuli wykonalności albo o wszczęcie postępowania egzekucyjnego).

Nie można w tym kontekście pominąć przepisu art. 123 i 124 k.c., które określają instytucję przerwania biegu przedawnienia oraz ponowny bieg przedawnienia po każdym przerwaniu.

W szczególności w toku postępowania egzekucyjnego, którego efektywność w wielu przypadkach zależy od postawy dłużnika, ten ostatni mógłby sztucznie doprowadzić do przedawnienia roszczenia. Brak więc rozwiązania zawartego w art. 124 k.c. byłby demoralizujący dla dłużników i krzywdzący dla wierzycieli.

Powyższe rozważania należy w pełni odnieść również odpowiednio do dyspozycji art. 291 § 1 kodeksu pracy.

Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu ma miejsce wówczas, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, zaś wskazane przez Wojewodę istotne naruszenie prawa nie odnosi się do podstawy prawnej uchwały, lecz w istocie stanowi odniesienie do daleko wywodzonych skutków jej stosowania.

Również dokonane w zaskarżonej uchwale przedłużenie terminu zakończenia likwidacji SP ZOZ nie narusza interesu prawnego lub uprawnień jego wierzycieli, bowiem nie pozbawia ich możliwości dochodzenia należnych wierzytelności z budżetu powiatu, jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania likwidacyjnego ich wierzytelności nie zostaną zaspokojone.

Organ nadzoru odnosi się do wskazania niezadowolenia społecznego i naruszeniu zaufania obywateli do organów władzy publicznej poprzez wykazywanie faktu posiadania wierzytelności w stosunku do SP ZOZ oraz brakiem zaspokojenia roszczeń cywilnoprawnych wierzycieli, czyli przesłanek poza merytorycznych, nie odnosząc się do kondycji finansowej powiatu i nałożonych na niego koniecznych zadań publicznych do wypełnienia wobec mieszkańców. Prawa wierzycieli wynikają wyłącznie ze stosunku cywilnoprawnego, a tym samym ich interes nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, a przede wszystkim co do zarzutu naruszenia wymienionych w skardze przepisów art. 125 § 1 k.c. i art. 291 § 5 k.p. należy wskazać na instytucję przedawnienia roszczeń, które może ulegać przerwaniu przez czynności wierzyciela przed sądem lub organem egzekucyjnym.

Zatem orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu może być wydane tylko wtedy gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co w odniesieniu do uchwały będącej przedmiotem skargi nie zachodzi.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.