Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1314/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 31  ust. 1 i 5 w zw. z  art. 33  ust. 1  art. 62  ust. 5b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 89
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski (sprawozdawca), Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy O. na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia pozytywnej opinii w sprawie połączenia szkół 1. uchyla zaskarżoną opinię; 2. stwierdza, że zaskarżona opinia nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 378/12 oddalił skargę Gminy [...] na negatywną opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] i Gimnazjum im. [...] w [...] w Zespół Szkół im. [...] w [...].

Sąd w uzasadnieniu wyroku podał m. in., że Gmina [...] uzasadniła swój wniosek o połączenie szkół niemal identycznymi przesłankami, jakie legły u podstaw jej poprzedniego wniosku co do rozwiązania – poprzednio istniejącego zespołu szkół (...). Być może koncepcja ponownej zmiany organizacji szkół jest trafna, ale Gmina nie dała organowi żadnych szans powzięcia na ten temat informacji. We wniosku o połączenie szkół powinny się znaleźć takie argumenty, które świadczyłyby o rzeczywistych potrzebach i przesłankach połączenia szkół (..). Brak jakichkolwiek danych, brak wnikliwej analizy zaistniałej sytuacji, brak wykazania przesłanek, dla których poprzedni wniosek Gminy (o podział szkół) stał się nieaktualny sprawia, że nie mógł zostać uwzględniony kolejny wniosek (o połączenie szkół). Oddalenie skargi nie stoi na przeszkodzie pozytywnemu zaopiniowaniu w przyszłości wniosku Gminy [...] o połączeniu szkół w [...]. Gmina musi jednak wniosek ten należycie, szczegółowo i wnikliwie uzasadnić, przedstawić stosowne wyliczenia potencjalnych oszczędności oraz wykazać, że ponowne połączenie szkół nie odbędzie się kosztem uczniów, których dobro powinno być najważniejsze.

W dniu [...] maja 2012 r. Wójt Gminy [...] złożył do [...] Kuratora Oświaty wniosek o wydanie opinii w sprawie połączenia powyżej określonych szkół w zespół, załączając do niego następujące dokumenty:

1) uzasadnienie wniosku,

2) informację o nazwie i siedzibie zespołu,

3) stanowiska rad pedagogicznych,

4) projekt uchwały o utworzeniu zespołu wraz z załącznikami,

5) uchwałę intencyjną w sprawie utworzenia zespołu.

[...] Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał opinię nr [...] o niewyrażeniu zgody na połączenie powyżej określonych szkół.

Organ w uzasadnieniu opinii podał, że przewidywany niż demograficzny, który spowoduje zmniejszenie liczby uczniów w Gimnazjum w [...] w latach 2013/14 do 2017/18 w stosunku do roku 2012/13 oraz minimalne zmniejszenie liczby uczniów odpowiednio w szkole Podstawowej w [...] może spowodować zmniejszenie liczby oddziałów niezależnie od tego, czy szkoły te będą połączone w zespół, czy też będą funkcjonować samodzielnie. W przypadku, gdy z powodu zmniejszenia liczby oddziałów w szkołach funkcjonujących samodzielnie, nauczyciele nie mogą być zatrudnieni w pełnym wymiarze czasu pracy, organ może zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 z późn. zm.) nałożyć na nauczyciela obowiązek podjęcia pracy w innej szkole w celu uzupełnienia tygodniowego obowiązkowego wymiaru czasu pracy. Powyższe nie jest argumentem potwierdzający konieczność tworzenia zespołu szkół, bowiem nauczyciele mogą uczyć zarówno w szkole podstawowej, jak i w gimnazjum niezależnie od tego, czy funkcjonują samodzielnie, czy są połączone w zespół. Czynnik ekonomiczny, aczkolwiek istotny z punktu widzenia gminy nie może być decydujący w kwestii połączenia szkół w zespół, bowiem środki niezbędne na realizację zadań oświatowych są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

[...] Kurator Oświaty wskazał, że z uzasadnienia wniosku nie wynika, aby planowane połączenie szkół prowadziło do poprawy warunków realizacji zadań dydaktyczno – wychowawczo – opiekuńczych uczniów. Twierdzenie, że połączenie szkół stworzy warunki do lepszego nauczania stoi w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji. Zasadą powinno być kształcenie i wychowanie dzieci w samodzielnych, odrębnych typach szkół.

Zdaniem organu, dążenie do ponownego połączenia szkół wskazuje na brak systemowych rozwiązań dotyczących rozwoju oświaty na terenie gminy i wpływa niekorzystnie na integrację środowiska nauczycieli, rodziców i uczniów.

Opinia [...] Kuratora Oświaty stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę [...], reprezentowaną przez jej Wójta. W skardze podniesiono, że argumenty przedstawione w uzasadnieniu opinii są nieprzekonywujące. Tworzenie zespołów szkół jest prawnie dopuszczalne i nie spowoduje większych zmian dla uczniów i ich rodziców. Utworzenie zespołu pozwoli na lepsze wykorzystanie kadry pedagogicznej i zapewnia oszczędności, które mogą mieć wpływ na poziom edukacji, a w szczególności powstanie możliwość wygospodarowania środków finansowych na dodatkowe pomoce naukowe, czy też wyposażenie sal klasowych. W opinii pominięto szczegółowe wyliczenia związane z przewidywanymi oszczędnościami.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej opinii oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

[...] Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej opinii. Organ podał również, że przedstawione przez Gminę [...] informacje o przewidywanych oszczędnościach związanych z połączeniem szkół są zawyżone i przedstawił w tym zakresie swoje wyliczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona opinia została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Tryb wydania takiej opinii określa art. 89 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl którego, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a (który nie ma w sprawie zastosowania). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a.

Opinia kuratora oświaty o połączeniu szkół stanowi akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Opinia ta jest szczególną formą ingerencji w działania gminy. Zakres zajętego w opinii stanowiska, jak również oceny i analizy stanu faktycznego związanego z proponowanym połączeniem szkół w zespół sprowadza się do wydania przez kuratora oświaty opinii pozytywnej lub negatywnej.

Zadaniem kuratora oświaty jest weryfikacja, czy proponowane połączenie szkół w zespół jest dopuszczalne i celowe. Wydanie opinii negatywnej jest możliwe tylko wtedy, gdy w przedstawionym projekcie dostrzeże wady związane z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym w zakresie określonym w art. 31 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Opinia kuratora oświaty powinna być czytelna i nie może wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy organ wydaje opinie negatywną.

W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że stanowisko kuratora oświaty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej opinii nie zostało wyczerpująco uzasadnione. Informacje zawarte w dokumentach przekazanych przez Gminę wraz z wnioskiem o wyrażenie opinii w przedmiocie połączenia szkół nie zostały poddane szczegółowej analizie, co wynika z treści uzasadnienia opinii. Kurator oświaty odwołuje się w uzasadnieniu opinii do ustawy o systemie oświaty, jednakże odwołania te mają charakter bardzo ogólny. Nie wskazuje przyczyn, z powodu których połączenie szkół naruszałoby założenia reformy systemu oświaty. Takie działanie stanowi naruszenie reguł uzasadnienia wymaganego od każdego rozstrzygnięcia organu administracji. Zawarta w uzasadnieniu opinii argumentacja ma bardzo ogólny charakter. Organ co do skutków ekonomicznych związanych z połączeniem szkół w zespół zajął stanowisko dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może stanowić treści opinii. To natomiast wskazuje na naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 62 ust. 5b o systemie oświaty oraz art. 89 ustawy o samorządzie gminnym.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi, a w szczególności dokonać dokładnej analizy przedstawionych dokumentów, rozważyć argumenty za i przeciw połączeniu szkół, a swoje stanowisko uzasadnić w sposób wymagany prawem.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 148 ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.