Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1838/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 204/12 w sprawie ze skargi Gminy Pilchowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 listopada 2011 r. nr NP/II/0911/392/11 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Pilchowice z 12 października 2011 r. nr XIV/101/11 w sprawie ustalenia regulaminu głosowania w wyborach ławników do sądów powszechnych, jako niezgodne z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że ww. uchwałą Rada Gminy Pilchowice ustaliła regulamin głosowania w wyborach ławników do sądów powszechnych na kadencję 2012-2015. Jako podstawę prawną wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 160 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.).

Zdaniem organu nadzoru uchwała powyższa nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Oznacza to, że podczas gdy jednostka posiada swobodę działania zgodnie z zasadą, iż co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w tych przypadkach i w takim zakresie, w których upoważnia je do tego prawo. Z powołanego artykułu Konstytucji organ nadzoru wywiódł, że zawiera on normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej.

Natomiast podstawą prawną uchwały Rady Gminy Pilchowice był art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy oraz art. 160 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), w myśl którego ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów – w głosowaniu tajnym. Zatem – zdaniem Wojewody Śląskiego – zakresem działania rad gmin przy wyborze ławników sądowych jest wyselekcjonowanie odpowiednich kandydatów, spełniających wymagania określone w ustawie oraz dokonanie wyboru ławników w głosowaniu tajnym. Natomiast uchwalenie regulaminu głosowania nie mieści się w powyższych ustawowych kompetencjach rady gmin, wobec czego stwierdzenie nieważności uchwały było konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 1 marca 2012 r. sygn. akt III SA/GL 204/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Pilchowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 16 listopada 2011 r. nr NP/II/0911/392/11, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że stosownie do art. 160 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów – w głosowaniu tajnym. Wybory przygotowują gminy jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.

Zdaniem Sądu ze sformułowania "wybory przygotowują" wynika, że ustawodawca nadając wskazanemu przepisowi taką treść objął nim nie tylko sam akt wyboru, ale także inne działania, jakie okażą się konieczne dla jego przeprowadzenia. Może to być również uchwalenie regulaminu tych wyborów pod warunkiem, że jego treść nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Skoro zaś uchwalenie przedmiotowego regulaminu mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, wynikającego z powołanego przepisu ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, to tym samym nie narusza art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Sąd podzielił niekwestionowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że o ile w sferze praw jednostki obowiązuje zasada, że "czego prawo wyraźnie nie zakazuje, to jest to dozwolone", podczas gdy co do działań organów administracji publicznej zasadą jest, że "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje", jednak przy ustalaniu zakresu działań dozwolonych przez prawo należy mieć na względzie charakter czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej. Z całą pewnością nie wolno im bez wyraźnego upoważnienia ustawowego wkraczać w prawa jednostki poprzez ich ograniczenie lub wprowadzenie nieprzewidzianych ustawowo zakazów czy obowiązków.

W niniejszej sprawie należy jednak zauważyć, że uchwalony przez Radę regulamin dotyczył tylko kwestii technicznych związanych z przeprowadzeniem wyborów, takich jak ustalenie wzoru karty do głosowania, wprowadzenie wymogu wyposażenia sali, w której odbywa się głosowanie w urządzenie takie jak kabina czy parawan umożliwiające tajne dokonanie wyboru na kartach do głosowania, co –jakkolwiek nie jest przewidziane w ustawie, to – przecież zasługuje na aprobatę, jako że ma na celu zapewnienie tajności wyborów, wreszcie regulował kwestię dodatkowego głosowania w przypadku, gdy równą liczbę głosów otrzymało więcej kandydatów niż liczba miejsc, które należy obsadzić. Regulamin ten nie wprowadzał żadnych zapisów proceduralnych ani materialnoprawnych sprzecznych z prawem, w szczególności takich, które ograniczałyby lub naruszały prawa jednostki do zgłoszenia swej kandydatury i poddania jej głosowaniu.

Po wtóre, podkreślić należy, że omawiany regulamin w istocie adresowany jest do tego samego organu, który go uchwalił, bowiem stosowną uchwałę podjęła Rada Gminy Pilchowice i to ta Rada będzie dokonywać wyboru ławników w oparciu o jego zapisy. Wydaje się wobec tego, że nie mogą naruszać Konstytucji reguły narzucane samemu sobie przez ich autora, w dodatku takie, które w żaden sposób nie rzutują na prawa osób trzecich.

Po trzecie wreszcie, Sąd zauważył, że nawet gdyby Rada Gminy nie podjęła przedmiotowej uchwały, to przecież ktoś i tak musiałby opracować wzór karty do głosowania, przyjąć formułę głosowania (np. czy oddanie głosu "za" odbywa się poprzez skreślenie nazwisk kandydatów, na których radny nie głosuje, czy poprzez postawienie znaku "X" albo innego przy nazwisku osoby, na którą oddaje swój głos, a może poprzez przyjęcie formuły zastosowanej w przedmiotowej uchwale – poprzez postawnie znaku w jednej z dwóch kratek na "tak" albo na "nie"). Czy działanie polegające na opracowaniu tych zasad przez np. jednoosobowo przez pracownika Biura Rady Urzędu Gminy i ich przyjęcie przez Radę w trybie głosowania, którego wynik stwierdzony byłby jedynie zapisem w protokole obrad Rady byłoby bardziej prawidłowe tylko z tego powodu, że Rada nie podjęłaby wówczas uchwały w formie odrębnego dokumentu?

W ocenie Sądu taki tryb – nie tylko, że byłby niecelowy – to jeszcze nie byłby właściwy również z innego powodu. Gdyby przyjąć, jak wskazywał pełnomocnik Wojewody Śląskiego na rozprawie, że stosownie do § 15 ust. 2 Statutu Gminy Pilchowice "uchwały Rady są osobnymi dokumentami. Decyzje Rady w sprawach proceduralnych mających wpływ na przebieg prowadzonych obrad podejmowane są w drodze głosowania i odnotowywane tylko w protokole sesji", to zauważyć należy, że nie znajduje on zastosowania w sprawie, jako że dotyczy kwestii związanych ze sprawami proceduralnymi, dotyczącymi przebiegu prowadzonych obrad, a nie wyborów.

Wyżej przytoczony pogląd Sądu znajduje oparcie także w stanowisku NSA, który w wyroku z 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1262/08 stwierdził, iż "prawo wewnętrzne obowiązujące w danej gminie – w tym wypadku regulamin głosowania będący załącznikiem do uchwały nie może być sprzeczne, ani też wyłączać stosowania przepisów ustawy". Z uzasadnienia cytowanego wyroku wynika, że Sąd ten zanegował prawo organu gminy do wprowadzenia modyfikacji odnośnie większości głosów wymaganej dla wyboru w stosunku do większości określonej ustawowo, nie zakwestionował jednakże co do zasady prawa rady gminy do podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia regulaminu głosowania.

Z uwagi na powyższe, jako że zasadne okazały się zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wojewoda Śląski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 160 § 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 90, poz. 1070 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wymienione przepisy stanowiły podstawę do podjęcia przez Radę Gminy Pilchowice uchwały nr XIV/101/11.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia ewentualnie w oparciu o art. 185 § 1 ustawy o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach;

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Gmina Pilchowice w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zarzut naruszenia art. 160 § 1 i 2 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) nie jest zasadny. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię i zastosowanie art. 160 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zasadnie wywiódł brak sprzeczności uchwały z regulacją ustawową i zakres regulacji, która dotyczy organizacji technicznej procedury wyborów, a to w sposób niebudzący zastrzeżeń mieści się w materii ustawowej przygotowania wyborów.

Uchwała jest podstawową formą wyrażenia woli i wiedzy organu kolegialnego. Konsekwentnie zakres przedmiotowy uchwał będzie obejmował różne materie prawne ale też techniczno-organizacyjne. Do wewnętrznych spraw techniczno-organizacyjnych nie można wprowadzać restrykcyjnych regulacji wyprowadzenia podstaw prawnych, które odnieść należy do aktów prawa miejscowego i uchwał indywidualnych skierowanych bezpośrednio lub pośrednio do jednostek, kształtując wykonywanie zadań publicznych przez organy samorządu terytorialnego. Sprawy techniczno-organizacyjne związane z organizacją wewnętrzną działania organów są związane z realizacją sprawnego działania i wymagają wyłącznie ogólnego umocowania. Takie ogólne umocowanie zawiera art. 160 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.