Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 264/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 104, art. 107, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: § 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: § 57 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w W. i G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] Burmistrz W., działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p."), w zw. z art. 4 ust. 2 tejże ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "K.p.a."), po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku sklepu przemysłowego oraz budowie miejsc postojowych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], położonych przy ul. [...] w W. na rzecz A Sp. J., ul. [...], [...].

Rodzaj inwestycji został w decyzji określony jako rozbudowa istniejącego budynku sklepu przemysłowego oraz budowa miejsc postojowych. Granicę terenu objętego decyzją wskazano na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Obszar dopuszczalnej lokalizacji inwestycji zawiera się w granicach działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], położonych w W. i obejmuje obszar wskazany na załączniku graficznym; na działce [...] – przewiduje się wyłącznie urządzenie miejsc postojowych. Obecne użytkowanie terenu to zabudowa handlowa w granicach nieruchomości wnioskodawcy, a w otoczeniu zabudowa produkcyjna, magazynowa, handlowa i usługowa.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji podniesiono, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. do Urzędu Miejskiego w W. wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego sklepu przemysłowego (dz. nr [...]) oraz budowie miejsc parkingowych w W., przy ul. [...]. Następnie, w dniu [...] grudnia 2012 r. wydana została decyzja nr [...] o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia jak w petitum decyzji, od której odwołały się strony postępowania B sp. z o.o., G. G. i M. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym organ pierwszej instancji przystąpił do ponownego rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu [...] kwietnia 2012 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji uznał, że inwestycja spełnia wszelkie ustawowe wymagania i wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

Od decyzji powyższej w ustawowym terminie odwołali się B Sp. z o.o. oraz G. G.

Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucili naruszenie: (1) art. 1 § 2 pkt 1, 2, 5, 6 , 7, 9 i 10 u.p.z.p.; (2) art. 52 ust 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (3) art. 53 § 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p.; (4) art. 60 ust. 4 u.p.z.p.; (5) § 2 pkt 5 powyższego rozporządzenia; (6) § 4, 5, 6, 7, i 8 powyższego rozporządzenia; (7) art. 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; (8) art. 6 w zw. z art. 107 K.p.a. Dodatkowo Wniesione w imieniu B Sp. z o.o. odwołanie zawiera także zarzut naruszenia § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia poprzez niedoręczenie skarżącemu części graficznej analizy. Nadto, pełnomocnik B Spółki z o.o. wskazał, iż jego mandantka działa w branży stalowej, co wiąże się z ruchem (dwukierunkowym) samochodów ciężarowych o długości 12-18 m. Przewidziana w uzasadnieniu decyzji obsługa komunikacyjna jednokierunkowa uniemożliwi prowadzenie ciągu komunikacyjnego w dotychczasowym zakresie.

Oba odwołania zawierały wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., działając na podstawie art. 61 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że zarzuty odwołania nie są zasadne.

Ustosunkowując się bezpośrednio do ich treści Kolegium stwierdziło, że nie podziela zarzutu, iż organ niewłaściwie uznał, że planowana inwestycja nie naruszy wymagań ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa osób trzecich, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz potrzeb interesu publicznego w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Zdaniem Kolegium ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie są prawidłowe. W wyznaczonym, zgodnie z przepisami, obszarze analizowanym znajduje się bowiem szereg budynków o funkcji identycznej z funkcją budynku, który ma podlegać rozbudowie. Jest także możliwość ustalenia w oparciu o sposób zabudowy nieruchomości sąsiednich parametrów inwestycji. Planowana inwestycja wpisuje się zatem w zastany sposób zagospodarowania terenu. Oczywiście z uwagi na duże zróżnicowanie w zakresie parametrów obiektów funkcjonujących w obszarze analizowanym, niektóre z nich zostały ustalone jako odstępstwo od średnich, jednak taki sposób ich ustalenia wynika z analizy. Przy czym, wskazać należy, iż w tabeli stanowiącej załącznik do analizy zebrano szczegółowo parametry zabudowy istniejącej na poszczególnych działkach.

Linia zabudowy ustalona została jako przedłużenie istniejącego budynku, co najlepiej odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego. Szerokość elewacji frontowej po rozbudowie ustalono na maksymalnie 50m, co zbliża gabaryty planowanego obiektu do parametrów budynków dominujących w przestrzeni. Kolegium to ustalenie uznało za prawidłowe przy tak dużym zróżnicowaniu tego parametru w obszarze analizowanym (od 5m do 75m). Rodzaj dachu ustalono stosownie do dachów występujących w obszarze analizowanym, podobnie liczbę kondygnacji naziemnych. Wysokość ściany frontowej do okapu mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, ustalono do 3,8m, co przy dużym zróżnicowaniu tego parametru w terenie analizowanym jest – zdaniem Kolegium – prawidłowe. Wskazać także należy, iż nawiązuje ona do gabarytów istniejącego budynku. Kolegium zwróciło także uwagę, że wyliczone matematycznie średnie parametry istniejącej zabudowy są w istocie danymi abstrakcyjnymi. W obszarze analizowanym nie istnieje obiekt o takich "średnich" parametrach, stąd ustawodawca, gdy wynika to z analizy, zezwolił na odstępstwa od tych parametrów, warunkując je zachowaniem ładu przestrzennego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Kolegium wskazało, że nie podziela stanowiska, iż wszystkie parametry zabudowy winny być bezwzględnie wrysowane i przedstawione w części graficznej analizy. Prowadziłoby to do braku przejrzystości i czytelności tego załącznika do decyzji. Zdaniem Kolegium, po to ustawodawca przewidział sporządzenie analizy również w formie pisemnej, by tam w sposób czytelny i szczegółowy przedstawić istniejące parametry zabudowy.

Zdaniem Kolegium, załączona do decyzji mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500, z uzbrojeniem terenu w skali 1:1000 zawiera wszystkie niezbędne elementy, dające pełny obraz terenu w aspekcie wymogów postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Kolegium wskazało następnie, że organ administracji nie jest władny do rozstrzygania sporów cywilnych, a do takich niewątpliwie zalicza się spór o sposób wykonywania służebności. Organ w wydanej decyzji – zgodnie z treścią § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. – winien jedynie określić warunki ochrony osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, co organ uczynił w odniesieniu do wszystkich nieruchomości władnących (pkt 9 zaskarżonej decyzji). Zarzut niedokonania przez organ pierwszej instancji należytej analizy stosunków w zakresie komunikacji oraz wpływu decyzji na ich funkcjonowanie Kolegium uznało za niezasadny.

Kolegium podniosło następnie, że zarówno projekt decyzji, jak i analiza urbanistyczna zostały podpisane przez uprawnionego architekta.

Kolegium nie dopatrzyło się także wadliwego ustalenia w analizie frontu działek. Za elewację frontową przyjęto ścianę budynku równoległą do drogi, co w tym przypadku oznacza ścianę od strony miejsca wjazdu na działkę. Wynika to z uwag zawartych z załączniku do analizy, gdzie wskazuje się na przypadki niemożności ustalenia szerokości elewacji frontowej w sytuacji, gdy równorzędne wjazdy na posesję odbywają się z kilku stron.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym bowiem będzie dopiero rozstrzygał organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Kolegium, w zaskarżonej decyzji podano najistotniejsze podstawy prawne rozstrzygnięcia. Brak ich szczegółowego wskazania co do każdego z rozstrzygnięć nie ma wpływu na wynik sprawy. Tym niemniej, Kolegium wskazuje, że ustalenia zaskarżonej decyzji oraz sposób procedowania wynikają z treści art. 59, 60 ust. 1 i 4, 61 ust, 1, a nadto 52, 53 ust. 3-5a, 54, 56 w zw., z art. 64 u.p.z.p.

B Sp. z o.o. z siedzibą w W. i G. G. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. Naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 53 § 3 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedokonanie przez organ należytej analizy panujących na nieruchomościach objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz nieruchomościach sąsiednich stosunków w zakresie dot. warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego oraz ochrony i interesów osób trzecich, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;

2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uwzględnienie wniosku Inwestora, zawierającego niedostateczne dostosowanie szerokości, promieni luków dojazdów, nachylenia podłużnego i poprzecznego oraz nośności nawierzchni do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do sąsiednich nieruchomości jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie;

- § 4, § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie w decyzji linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu planowego budynku;

- § 9 ust. 1,2,3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedołączenie do decyzji doręczonej Spółce B sp. z o.o. części graficznej analizy i wadliwe sporządzenie analizy graficznej doręczonej skarżącej G. G.;

- § 57 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zaniechanie zbadania, czy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wpłynie negatywnie na zakres nasłonecznienia sąsiednich nieruchomości zabudowanych budynkami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi;

- art. 7, 11, 77 § 1, art. 107 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający jej kontrolę instancyjną.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższą skargę, Samorządowe Kolegium w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Podczas rozprawy sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 29 lipca pełnomocnik strony skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, że przedmiotem skargi B Sp. z o.o. z siedzibą w W. i G. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w sprawie ustalenia na rzecz A Sp. J., ul. [...], [...] warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku sklepu przemysłowego oraz budowie miejsc postojowych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], położonych przy ul. [...] w W..

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie poddanej kontroli sądowej stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przywołanego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak w zasadzie powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Z przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

W sprawie poddanej sądowej kontroli analizę urbanistyczną wykonano dla obszaru o szerokości boku równej trzem szerokościom frontu nieruchomości, której dotyczy wniosek o rozbudowę. W ramach analizy zbadano stan prawny nieruchomości, a także dokonano analizy zabudowy w tym obszarze, która wyrażała się opisem parametrów zabudowy: powierzchni zabudowy, wysokości obiektów i szerokości elewacji frontowej. W tabelach zawarto parametry zabudowy na każdej z działek wchodzących w skład obszaru analizowanego oraz podano średnie wartości każdego z parametrów. We wnioskach z analizy zawarto również zalecenia dotyczące kształtowania nowej zabudowy (rozbudowy), wynikające z istniejącego w obszarze analizowanym porządku przestrzennego. W świetle przepisów ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., parametry nowego obiektu ustala się jako średnie wartości danego parametru w obszarze analizowanym. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się ustalenie innych parametrów obiektu lokalizowanego lub rozbudowywanego. W przypadku spornej inwestycji organy zdecydowały się na ustalenie innych parametrów niż średnie z obszaru analizowanego, ponieważ okoliczna zabudowa jest zróżnicowana pod względem parametrów brył i elewacji. I tak, obok okazałych budynków biurowych i usługowych znajdują się baraki i inne budynki o tymczasowym charakterze.

Zastrzeżenia strony skarżącej budzi m.in. sposób ustalenia parametrów całej Inwestycji. W tym kontekście należy zauważyć, że parametry te zostały wyznaczone jako wartości maksymalne. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. Zdaniem Sądu, pożądana w niektórych przypadkach konieczność ustalenia także minimalnych parametrów nie zachodzi w niniejszej sprawy. A to zważywszy na fakt, że z opisu planowanej inwestycji, jej charakteru i położenia, niewątpliwym jest, że Inwestor dąży do maksymalnego wykorzystania powierzchni działki. Ponadto z oczywistych względów określenie przyszłych parametrów w sposób bezwzględny, doprowadziłoby do zbędnych ograniczeń często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1933/12 – publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W sprawie poddanej sądowej kontroli, szerokość elewacji po rozbudowie, jak też wysokość budynku po rozbudowie – są wartościami, które mieszczą się w średnich parametrach budynków znajdujących się w analizowanym obszarze. Szerokość elewacji frontowej po rozbudowie ustalono na maksymalnie 50m, co zbliża gabaryty planowanego obiektu do parametrów budynków dominujących w przestrzeni. Ustalenie to należy uznać za prawidłowe, biorąc pod uwagę duże zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym (od 5m do 75m). Z kolei co się tyczy linii zabudowy, to została ona ustalona jako przedłużenie istniejącego budynku, co najlepiej odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego. Rodzaj dachu również ustalono stosownie do dachów występujących w obszarze analizowanym, podobnie liczbę kondygnacji naziemnych. Załączona do decyzji mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500, z uzbrojeniem terenu w skali 1:1000 zawiera wszystkie wymagane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy elementy.

Odnośnie do wnioskowanej całkowitej powierzchnia zabudowy, wynoszącej [...]m2, to stanowi ona 12,6% całej powierzchni nieruchomości. Jednakże, większa część działki [...] jest wykorzystywana na potrzeby ustalonego prawa przejazdu i przechodu na cele komunikacji. Uwzględniając zatem tylko tę ograniczoną część działki, która może zostać zabudowana, procent jej zabudowy będzie faktycznie większy niż wynika to z obliczeń i, po oszacowaniu według założeń analizy urbanistycznej, będzie wynosił 67,63%. Zgadzając się z organami orzekającymi w sprawie, można zatem przyjąć, że powyższy parametr będzie mieścić się pomiędzy wartością średnią powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym – 43,47%, a wartością największą – 84,4% (na działkach [...] i [...]). Należy podkreślić, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się budynki o funkcji identycznej z funkcją budynku, który ma podlegać rozbudowie. Istnieje możliwość ustalenia w oparciu o sposób zabudowy nieruchomości sąsiednich parametrów inwestycji, a planowana inwestycja wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania terenu. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, z uwagi na duże zróżnicowanie w zakresie parametrów obiektów funkcjonujących w obszarze analizowanym, niektóre z nich zostały ustalone jako odstępstwo od średnich, jednak taki sposób ich ustalenia wynika z analizy.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Przyjąć, zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06 i z dnia 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08; wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08 i z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06 – orzeczenia publ. w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; por. także "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Zygmunt Niewiadomski (red.), Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503), a z taką sytuacją mamy do czynienia niniejszej sprawie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że również nie zasługują one na uwzględnienie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że działka nr [...] jest obciążona służebnością przechodu i przejazdu. Obawy skarżącej Spółki sprowadzają się zatem do tego, że wnioskowana budowa może ograniczyć dostęp do jej działki. W tym kontekście należy zauważyć, że Inwestor przeanalizował możliwości dostępu do drogi publicznej działki [...], dołączając do wniosku o decyzji o warunkach zabudowy schemat obsługi komunikacyjnej dokumentujący, że budowa obiektu nie uniemożliwi obsługi komunikacyjnej i nie ograniczy dostępu do drogi publicznej tej działki. Strona skarżąca nie przedłożyła natomiast graficznego uzasadnienia swoich obaw. W tym zakresie Sąd podzielił także stanowisko organów, że nie są one władne, aby rozstrzygać spory cywilne, do których zalicza się spór o sposób wykonania służebności przejazdu i przechodu. Ponadto, aby zagwarantować ochronę interesu skarżącej Spółki w ust. 2 pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy zawarto warunek, że planowane przedsięwzięcie nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej pozostałych działek, w tym działki [...], a także nie może uniemożliwiać jej obsługi komunikacyjnej. To samo podkreślono jeszcze raz w pkt 9 decyzji dotyczącym wymagań ochrony interesu osób trzecich. Wprowadzenie tych zapisów zobliguje zatem Starostwo Powiatowe przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę do sprawdzenia, czy wskazane warunki zostały zachowane. Należy zatem uznać, że organy– zgodnie z treścią § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. – określiły warunki ochrony osób trzecich przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Sąd podzielił w tym zakresie argumentację Kolegium, które wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym bowiem będzie dopiero rozstrzygał organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Nie zasługuje także na uznanie zarzut naruszenia § 57 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez zaniechanie zbadania, czy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wpłynie negatywnie na zakres nasłonecznienia sąsiednich nieruchomości zabudowanych budynkami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Sąd podkreśla bowiem, że opisane kwestie będą musiały zostać rozwiązane w zgodzie z przepisami budowlanymi – przez projektanta legitymującego się stosownymi uprawnieniami, na etapie sporządzania projektu budowlanego. Kwestia nasłonecznienia podlega ocenie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na ten temat.

Reasumując, Sąd uznał, że w sprawie poddanej sądowej kontroli nie zaistniały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z wydaną decyzją, rozbudowa budynku musi zagwarantować działkom obsługiwanym komunikacyjnie poprzez teren obciążony prawem przechodu i przejazdu dostęp do drogi publicznej. Jednakże jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, kwestię dostępu do drogi publicznej trzeba szczególnie rozważyć, a nawet rozszerzyć o analizę możliwości i ograniczeń bezkolizyjnej obsługi komunikacyjnej tych działek.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 7, 11, 77 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.), Sąd zauważa, że nie są one trafne. Zdaniem Sądu organy wydały decyzje zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Stan sprawy został wyjaśniony dokładnie, w szczególności w sposób prawidłowy przeprowadzono analizę urbanistyczną poprzedzającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący.

Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa materialnego, a także procesowego, które powodowałyby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe, w ocenie Sądu, wydane w niniejszej sprawie decyzje są zgodne z prawem i dlatego skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sentencji wyroku.