Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 744/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 20 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Gminy na decyzję Wojewody z dnia 20 października 2016 r. nr [..].

Z akt sprawy wynika, że skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 22 czerwca 2015 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek M. D. o ustalenie odszkodowania w kwocie 133 500 zł za działki [..] i [..] o powierzchni 1335 m2, które wydzielone zostały pod drogi. Wydzielenie to nastąpiło na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 2 września 2002 r. nr [..], mocą której zatwierdzono projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w gminie W., obręb B. m.in. na działki nr [..] i [..]. We wniosku wskazano, że obligatoryjne negocjacje w sprawie ustalenia odszkodowania z uwagi na to, że zostały przeprowadzone w dniu 30 sierpnia 2002 r. tj. jeszcze przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, nie miały mocy prawnej. Uzgodnienia w sprawie wysokości odszkodowania mogą mieć miejsce dopiero po tym, jak działki przejdą na własność gminy, a więc dopiero po ustatecznieniu się decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału. Podjęte zaś próby przeprowadzenia negocjacji w piśmie z dnia: 20 marca 2015 r., 10 kwietnia 2015 r.,7 maja 2015 r., 25 maja 2015 r. i 15 czerwca 2015 r., nie przyniosły rezultatu.

Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 15 stycznia 2016 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 129 ust. 1 i 5 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774), ustalił na rzecz M. D. odszkodowanie w łącznej wysokości 107 160 zł za nieruchomości położone w B., gmina W., zajęte pod drogi gminne a oznaczone ewidencyjnie jako działki nr: [..], o pow. 657 m2 oraz [..] o pow. 678 m2 (punkt 1 decyzji) a do wypłaty tego odszkodowania zobowiązał Wójta Gminy (punkt 2 decyzji).

Jak wynika z uzasadnienia wydanej decyzji przy jej podejmowaniu Starosta uwzględnił, że przedmiotowe działki, zgodnie z zapisami planu, położone były w terenie oznaczonym jako mieszkalnictwo jednorodzinne a decyzja z dnia 2 września 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału stała się ostateczna dnia 20 września 2002 r. Starosta uwzględnił również, że Wójt Gminy, w piśmie z dnia 7 lipca 2015 r., wskazał, iż widniejąca na protokole negocjacji nr [..] data 30.08.2002 r. jest wynikiem błędnego zapisu miesiąca "który powinien wskazywać na 09 /wrzesień/" a w trakcie negocjacji M. D. wyraził zgodę na odszkodowanie w wysokości 1678 zł, która to kwota została mu wypłacona po dniu 30 września 2002 r. Z kolei, w piśmie z dnia 30 września 2015 r., Wójt wyjaśnił, że po analizie protokołów z 2002 r. dotyczących ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogi ustalił, iż negocjacje z M. D. mogły być przeprowadzone 30 sierpnia 2002 r. Na potwierdzenie czego, przy piśmie z dnia 2 października 2015 r., Wójt przesłał dwie kopie protokołów: z dnia 23 sierpnia 2002 r. i z dnia 3 września 2002 r., których daty, w jego ocenie, jasno wskazują, że ów protokół nie mógł być spisany dnia 30 września 2002 r.

Wysokość odszkodowania, jak wynika z uzasadnienia decyzji, Starosta ustalił zaś na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokonując jego oceny Starosta stwierdził, że oszacowana wartość odpowiada wartości rynkowej nieruchomości i odzwierciedla poziom cen kształtujących się na rynku lokalnym a oszacowana wartość gruntu mieści się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną jakie na nim zanotowano. Starosta wskazał przy tym, że w operacie rzeczoznawca oszacowała wartość rynkową nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyboru podejścia do wyceny rzeczoznawca dokonał na podstawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan i zagospodarowanie oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Starosta podkreślił, że: działki, będące przedmiotem niniejszego postępowania, posiadają wydłużony kształt i płaską konfigurację terenu; stanowią one nieurządzone drogi o nawierzchni gruntowej - ul. P. (działka nr [..]) i ul. J. (działka nr [..]); najbliższe sąsiedztwo działek stanowią tereny niezabudowane a także pojedyncza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa; zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. przedmiotowe działki znajdowały się w terenie oznaczonym jako mieszkalnictwo jednorodzinne. Starosta zaznaczył, że dla potrzeb wyceny tych działek rzeczoznawca przeanalizowała 17 transakcji sprzedaży (zawartych w drodze aktów notarialnych) nieruchomości gruntowych niezabudowanych na terenie Gminy Wiejskiej, w miejscowościach B., O. i G., przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową zawartych w okresie od października 2013 r. do października 2015 r. Na podstawie badania trendu zmiany cen w czasie na analizowanym rynku nieruchomości rzeczoznawca stwierdziła, że na obszarze większości rynków nastąpiła stagnacja cen, w związku z czym do wyceny przyjęła trend zerowy. Rzeczoznawca oceniła, iż aktualne ceny nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na badanym terenie, kształtują się najczęściej w przedziale od 68,61 do 94,88 zł/m2, przy czym cena średnia utrzymuje się na poziomie 81,74 zł/m2. Starosta zaznaczył również, że pełnomocnik wnioskującego, pismem z dnia 27 listopada 2015 r., poinformował, iż nie wnosi uwag do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Od decyzji Starosty odwołanie wniosła Gmina, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz przy jednoczesnym naruszeniu art. 80 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez przyjęcie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi, że strony nie doszły do porozumienia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości nr [..] i [..]. Jak wskazał, jeszcze bowiem przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział tj. w dniu 30 sierpnia 2002 r., M. D. oraz upoważnieni przez Zarząd Gminy przedstawiciele prowadzili negocjacje w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe działki, podpisując w tym przedmiocie ugodę, mocą której Gmina zobowiązała się zapłacić M. D. kwotę 1678 zł tytułem odszkodowania. Protokół uzgodnień nr [..] podpisany został dnia 30 sierpnia 2002 r. ale do wypłaty odszkodowania doszło już po tym, jak decyzja podziałowo stała się ostateczna tj. w dniu 10 lutego 2003 r. Rozstrzyganie zatem w tym przedmiocie przez Starostę, w ocenie odwołującej się, było pozbawione podstaw prawnych.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 15 stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż Wójt Gminy, decyzją z dnia 2 września 2002 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku M. D., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr [..] m.in. na działki nr [..] i [..] i decyzja ta jest ostateczna. Działki te są ujawnione w KW nr [..], w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina i prawo to zostało ujawnione na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy z dnia 2 września 2002 r. a sposób korzystania z nich określony jest jako droga.

Wojewoda stwierdził także, że rokowania pomiędzy M. D. a Gminą co do wysokości odszkodowania za przejęte działki zakończyły się wynikiem negatywnym. Jak wyjaśnił, nie można bowiem uznać, aby na mocy protokołu z dnia 30 sierpnia 2002 r. M. D. uzgodnił z Wójtem Gminy wysokość odszkodowania za działki nr [..] i [..], o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja podziałowa, na mocy której działki nr [..] i [..] przeszły na własność Gminy została wydana bowiem dopiero trzy dni później tj. 2 września 2002 r. i po tej dacie stała się ostateczna. Dopiero zaś z dniem jej ostateczności po stronie M. D. powstało prawo do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, gdyż negocjacje dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być prowadzone dopiero, gdy decyzja podziałowa jest ostateczna. W ich trakcie były właściciel może zrzec się odszkodowania, albo przyjąć kwotę proponowaną przez gminę/powiat/województwo/Skarb Państwa lub też ją odrzucić. Ustalenie zaś wysokości odszkodowania jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej nie wywiera skutku prawnego. Wojewoda ocenił przy tym, że dla powyższej oceny bez znaczenia jest okoliczność że do wpłaty odszkodowania M. D. doszło już po tym, jak decyzja podziałowa stała się ostateczna, gdyż istotna jest data przeprowadzenia negocjacji a nie data faktycznego wypłacenia pieniędzy. Z kolei, jak wskazał Wojewoda, w reakcji na pismo M. D. z dnia 20 marca 2015 r. skierowanie do Wójta Gminy o ustalenie wysokości odszkodowania Wójt Gminy, w piśmie z dnia 25 maja 2015 r., odpowiedział, że: "Gmina nie widzi (...) podstaw do podejmowania kolejnych rokowań, co do spraw uprzednio przez strony rozstrzygniętych".

Z uwagi na powyższe Wojewoda stwierdził, że Starosta prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości a sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. – P. operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód w sprawie i został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Oceniając operat Wojewoda wskazał, że został on sporządzony po przeprowadzeniu przez rzeczoznawcę oględziny nieruchomości. Rzeczoznawca określiła w nim wartość działek nr [..] i [..] na dzień 26 października 2015 r. tj. na dzień sporządzenia wyceny, natomiast stan i przeznaczenie nieruchomości na dzień 2 września 2002 r. tj. na dzień wydania ostatecznej decyzji Wójta Gminy nr [..]. W operacie szacunkowym prawidłowo wskazano przedmiot, zakres i cel wyceny oraz przedstawiono aktualny stan prawny nieruchomości zawarty w księdze wieczystej nr [..]. Rzeczoznawca przedstawiła również lokalizację, otoczenie oraz stan zagospodarowania nieruchomości. Z analizy uwarunkowań planistycznych dokonanych przez biegłego w operacie szacunkowym wynika, iż przeznaczenie wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na dzień wydania decyzji podziałowej, było odmienne od alternatywnego przeznaczenia, wynikającego z tej decyzji. W związku z tym rzeczoznawca przeprowadziła analizę rynku nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową a w piśmie uzupełniającym z dnia 26 września 2016 r. przedstawiła analizę rynku nieruchomości drogowych. Po zbadaniu kształtujących się cen obu rynków rzeczoznawca stwierdziła, że w niniejszej wycenie nie ma zastosowania zasada korzyści, gdyż ceny transakcyjne działek o przeznaczeniu drogowym osiągają zdecydowanie niższe ceny na rynku niż działki o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Rzeczoznawca przeanalizowała rynek nieruchomości niezabudowanych na terenie Gminy Wiejskiej, w miejscowościach B., O. i G., przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową, przyjmując do analizy szczegółowej transakcje zawarte w okresie od października 2013 r. do października 2015 r. Ostatecznie biegła przyjęła do porównań 17 transakcji nieruchomościami oraz określiła procentowy wpływ atrybutów cenotwórczych na wartość rynkową przedmiotu wyceny. Na podstawie powyższego biegła ustaliła, że na rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową we wskazanym powyżej okresie ceny nieruchomości podobnych przyjętych do porównań kształtowały się na poziomie od 60,00 zł do 110,57 zł za 1m2. Uwzględniając średnią cenę nieruchomości podobnych oraz obliczony w toku porównania z nimi działek wycenianych współczynnik korygujący ustalono, że wartość 1 m2 prawa własności działek nr [..] i [..] wynosi 80,27 zł/m2. Tym samym wartość rynkowa prawa własności działki nr: [..] o pow. 657 m2 wyniosła 52 737,39 zł i zgodnie z § 56 ust. 2 rozporządzenia dokonano zaokrąglenia wartości całej nieruchomości do 52 737,00 zł; [..] o pow. 678 m2 wyniosła 54 423,06 zł i zgodnie z § 56 ust. 2 rozporządzenia dokonano zaokrąglenia wartości całej nieruchomości do 54 423,00 zł. W związku z powyższym łączna wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości wyniosła 107 160,00 zł. Wojewoda podkreślił ponadto, że na stronach 8 i 9 przedmiotowego operatu szacunkowego zamieszczona została tabela z nieruchomościami uwzględnionymi podczas analizy rynku, która posiada kolumny o nazwie "gmina", "obręb" i "ulica", co jednoznacznie wskazuje na lokalizację poszczególnych nieruchomości. Wojewoda wskazał także, że § 36 rozporządzenia dopuszcza analizę rynku jaka została dokonana w przedmiotowej wycenie, bowiem B., O. i G. znajdują się w granicach gminy W. tj. rynku lokalnego, a zatem wymóg przyjęcia do porównania nieruchomości podobnych ze względu na ich położenie został zachowany. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie. Skarżąca zarzuciła, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem:

- art. 78 § 1 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. - poprzez nie uwzględnienie, jako dowodu w sprawie, pisma skarżącej z dnia 5 października 2016 r., w którym skarżąca wskazała, iż strona otrzymała uzgodnione odszkodowanie;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. – poprzez przyjęcie przez organ bezkrytycznie ustaleń biegłej, bez dokonania samodzielnej oceny czy nieruchomości przyjęte przez biegłą do porównania spełniają kryteria podobieństwa do nieruchomości wycenianych, tym samym przyznanie temu dowodowi wiarygodności bez dokonania rzetelnej oceny tego dowodu w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; nie dokonanie oceny operatu pod względem jego przejrzystości, precyzji, szczegółowości opisu danych niezbędnych do oceny przez stronę i organ czy nieruchomości przyjęte do porównania są rzeczywiście podobne do ocenianych w myśl przepisów ustawy;

- art. 105 k.p.a. - poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji i nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wobec faktu pomyślnego zakończenia negocjacji w trybie cywilnym między stronami i wypłaceniu oraz przyjęciu odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa;

- art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nie wskazanie, z jakich przyczyn dowodowi wskazanemu w pkt. 1 organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez: bezpodstawne, bo nie oparte na obowiązującym prawie, przyjęcie, że negocjacje z właścicielem gruntu dzielonego m. in. pod drogę publiczną na temat odszkodowania muszą się toczyć po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w sytuacji, gdy odszkodowanie zostało wypłacone i przyjęte już po nabraniu cech ostateczności przez decyzję o podziale nieruchomości, a tym samym strony zawarły ostateczne porozumienie w sytuacji, gdy były właściciel nabył już prawo do odszkodowania; prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy doszło do zgodnego ustalenia odszkodowania na drodze cywilnej, w trakcie negocjacji prowadzonych przez skarżącą z właścicielem nieruchomości oraz jego wypłacenia i przyjęcia; nie uwzględnienie kwoty odszkodowania wypłaconego stronie w 2003 r. w odszkodowaniu przysługującym stronie na podstawie przedmiotowej decyzji Starosty, gdy tymczasem winno ono zostać zaliczone na poczet odszkodowania określonego w decyzji;

- art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy, przy wycenie metodą porównawczą, wybrał do porównania nieruchomości o nieznanym położeniu, co uniemożliwiło skarżącej ocenę czy wzięte do porównania nieruchomości spełniają kryteria "nieruchomości podobnych" do wycenianej, podczas gdy przyjęcie przez biegłego do porównania nieruchomości nie będących podobnymi do nieruchomości wycenianej powinno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności dowodu w postaci operatu szacunkowego i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu;

- § 4 ust. 1 w zw. z § 55 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - poprzez wzięcie do porównania przez rzeczoznawcę nieruchomości, co do których skarżąca, jako strona nie może stwierdzić czy odpowiadają podobieństwem nieruchomościom wycenianym oraz sformułowanie operatu tak enigmatycznie, iż nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że do porównania wzięte zostały nieruchomości podobne w myśl ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2017 r. uczestnik postępowania M. D. również wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że decyzja Wojewody odpowiada prawu.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrolowana decyzja Wojewody jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - są zgodne z prawem. W niniejszej sprawie uprawnione było bowiem ustalenie, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz M. D. odszkodowania w łącznej wysokości 107 160 zł w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

Przepis ten stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ust. 1 powołanego art. wskazuje zaś, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Działki nr [..] i [..] są działkami, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją Wójta Gminy z dnia 2 września 2002 r. nr [..], wydaną na wniosek M. D. na podstawie art. 96 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2002 r., nr 46, poz. 543 ze zm.), zatwierdzono projekt podziału działki nr [..] położonej we wsi B. na działki od nr [..] do nr [..] i określono, że działki nr [..] i [..] stanowić będą drogi. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 września 2002 r. Działki nr [..] i [..] ujawnione zostały w księdze wieczystej KW nr [..], w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina, a prawo to zostało wpisane na podstawie decyzji Wójta Gminy wydanej dnia 2 września 2002 r., nr [..], zaś w dziale I–O sposób korzystania z działek określony został jako drogi.

Sąd podziela przy tym stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że pomiędzy byłym właścicielem działek – M. D. a Gminą nie doszło do skutecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęte z mocy prawa działki nr [..] i [..] w drodze rokowań, gdyż:

Znajdujący się w aktach sprawy protokół uzgodnień nr [..] w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość pomiędzy Gminą a M. D. sporządzony został w dniu 30 sierpnia 2002 r. a decyzja Wójta Gminy z dnia 2 września 2002 r. stała się ostateczna dopiero w dniu 20 września 2002 r. Uzgodnienia w sprawie odszkodowania mogą być zaś skutecznie prowadzone dopiero po tym, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanie się ostateczna, ponieważ dopiero wtedy pojawia się przedmiot uzgodnień w postaci przysługiwania uprawnienia odszkodowawczego (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 644). Wszelkie uzgodnienia co do wysokości odszkodowania mogły być skutecznie prowadzone dopiero po powstaniu roszczenia, czyli po przejściu na własność gminy wydzielonych działek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 238/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1384/11 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednoznacznie, że przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Zatem dopiero z tą chwilą po stronie byłego właściciela gruntów powstaje prawo do odszkodowania, po stronie zaś właściwego organu obowiązek jego wypłacenia. Oznacza to, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące ich uzgodnienia w kwestii odszkodowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 864/07, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi również na powyższe, wypłacenie przez Gminę M. D. w dniu 30 września 2002 r. ustalonej w protokole z dnia 30 sierpnia 2002 r. kwoty 1678 zł tytułem odszkodowania za przejęcie na własność przez gminę prawa własności działki nr [..] i [..], nie miało znaczenia w sprawie, a w szczególności zaś brak było podstaw do dokonania zaliczenia na poczet ustalonego decyzją odszkodowania. Dopiero bowiem po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział powstaje również ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), który jest konsekwencją uprzedniego uzgodnienia dokonanego po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Odszkodowanie wypłacone pomimo nie prawidłowo przeprowadzonego uzgodnienia zasługuje więc na miano świadczenia nienależnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 410 § 2 kodeksu cywilnego świadczenie jest nienależne, jeżeli ten, kto je spełnił, nie był w ogóle zobowiązany lub nie był zobowiązany względem osoby, której świadczył, albo jeżeli podstawa świadczenia odpadła lub zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty, albo jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna i nie stała się ważna po spełnieniu świadczenia. Zwrot takiego świadczenia może być z kolei dochodzony jedynie na drodze postępowania cywilnego, gdyż, jak wskazuje art. 405 kodeksu cywilnego kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości. Uzyskanie świadczenia bez podstawy prawnej upoważnia więc podmiot, którego kosztem się to odbyło do żądania zwrotu tego świadczenia.

Co więcej, Wójt Gminy, w reakcji na pismo M. D. z dnia 20 marca 2015 r. wnioskujące o ustalenie wysokości odszkodowania, pismem z dnia 25 maja 2015 r., wskazał, że Gmina nie widzi podstaw do podejmowania kolejnych rokowań, co do spraw uprzednio rozstrzygniętych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się zaś, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie bądź informuje o braku środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć negocjacje (uzgodnienia) w danym roku, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia wskazana w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2102/14, LEX nr 1528996).

Powyższe, uprawniało Starostę do rozpoznania wniosku M. D., złożonego w piśmie z dnia 15 czerwca 2015 r., o ustalenie odszkodowania za działki nr [..] i [..], przejęte na rzecz Gminy pod drogi publiczne. Obowiązek wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być bowiem realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem a dopiero, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2128/04, LEX nr 198961).

Wysokość przyznanego M. D. odszkodowania Starosta ustalił, stosując się do wymogu określonego w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Orzekające w sprawie organy prawidłowo przy tym oceniły wartość dowodową tego operatu a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Dokonując tej oceny organy słusznie uwzględniły, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy odpowiada bowiem wymogom określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami obowiązującym przy wywłaszczeniu nieruchomości a także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Operat ten sporządzony został w dniu 26 października 2015 r., po uprzednim przeprowadzeniu w dniu 23 października 2015 r. oględzin wycenianych nieruchomości. W operacie rzeczoznawca dokonał szczegółowego opisu nieruchomości wycenianych z uwzględnieniem ich stanu prawnego a jako cel wyceny wskazał: określenie wartości rynkowej przedmiotu wyceny w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Rzeczoznawca uwzględnił w operacie, że teren wycenianych działek nie jest objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a na dzień 2 września 2002 r. działki te objęte były Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 11 maja 1992 r. nr [..] (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego nr 15 z dnia 10 lipca 1992 r., poz. 84), który przewidywał dla nich przeznaczenie jako mieszkalnictwo jednorodzinne. Rzeczoznawca uwzględnił także, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 30 lipca 2009 r. nr [..], wyceniane działki leżą na obszarze terenów predysponowanych do rozwoju funkcji mieszkaniowych i usługowych. Stosując się do treści art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania rzeczoznawca ustalił według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy podstawą ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawca uczynił wartość rynkową nieruchomości, którą określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej.

Jak wynika z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Uznać należy, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości stanowią nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca przeanalizował bowiem 17 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych zlokalizowanych na terenie Gminy Wiejskiej w miejscowościach B., O. i G., przeznczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo – usługowa, zgodnie z zapisami planu miejscowego, studium bądź decyzji WZ, w ograniczeniu do terenów zbliżonych lokalizacyjnie i stopniem zurbanizowania do obiektu wycenianego, przeprowadzonych w okresie od października 2013 r. do października 2015 r. Zauważyć w tym miejscu należy, że podane przez rzeczoznawcę dane o okolicznych transakcjach, które miały miejsce na danym rynku, nie mogą zawierać ani danych osobowych dotyczących właściciela ani danych umożliwiających zidentyfikowanie danej nieruchomości. Operat szacunkowy powinien bowiem z jednej strony zawierać prawdziwe i wiarygodne dane, na podstawie, których dokonano wyceny, a z drugiej strony w możliwie jak najszerszy sposób powinien chronić dane osobowe (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 1151). Dlaa potrzeb wyceny nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są natomiast potrzebne dane identyfikacyjne. Rzeczoznawca do wyceny przyjął trend zerowy, gdyż, jak wskazał, analizując kształtowanie się cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości gruntowych stwierdził, iż trend czasowy w rozpoznawanych okresie wskazywał niewielki spadek na poziomie – 1,49 % a w obszarze większości rynków nastąpiła stagnacja cen. Na podstawie analizy przeprowadzonych transakcji rzeczoznawca określił następujące cechy mające wpływ na wartość nieruchomości: lokalizacja ogólna, lokalizacja szczegółowa, stopień uzbrojenia w media, plan miejscowy/decyzja wz/studium, popyt ze względu na obszar gruntu, popyt ze względu na stan zagospodarowania/możliwości inwestycyjne. Na podstawie tych cech rzeczoznawca ustalił współczynniki korygujące ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej a następnie dokonał wyceny działki nr [..] i [..] w oparciu o tak ustalone współczynniki korygujące.

W rezultacie, rzeczoznawca ustalił wartość rynkową działki gruntu nr [..] na kwotę 52 737 zł a działki gruntu nr [..] na kwotę 54 423 zł, co w sumie daje kwotę ustaloną w decyzji Starosty tj. 107 160 zł.

Wyjaśnić przy tym należy, że samo niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 456/16, LEX nr 2105357).

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako niezasadną.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.