Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1935/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...], 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej: u.p.e.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2019 r. znak: [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r. znak: [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) postanowieniem z [...] maja 2016 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] marca 2016 r. znak: [...], odmawiające uwzględnienia zgłoszonych przez [...] spółka z o.o. (dalej: spółka) zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym wykonania przez spółkę zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] lipca 2014 r. nr [...] obowiązku polegającego na rozbiórce suszarni ze sterownią na działce nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...] wynikającej z nakazu określonego decyzją PINB z [...] maja 2013 r. znak: [...].

Pismem z 18 grudnia 2018 r. spółka wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...]WINB z [...] maja 2016 r., zarzucając mu rażące naruszenie art. 29 § 2 pkt 3, art. 33 § 1 pkt 10 i art. 128 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

Pismem z 8 marca 2019 r. GINB zawiadomił o wszczęciu na wniosek spółki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] maja 2016 r., a następnie wskazanym wyżej postanowieniem z [...] maja 2019 r. odmówił stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że postanowienie [...]WINB z [...] maja 2016 r. nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności postanowienia. Organ zauważył, że spółka w zażaleniu z 26 lutego 2016 r. na postanowienie PINB z [...] lutego 2016 r. o zastosowaniu wykonania zastępczego wniosła zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 i 7 u.p.e.a. dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wskazała, że upomnienie i tytuł wykonawczy nie zostały doręczone zobowiązanej spółce, a zatem egzekucja administracyjna nie została w ogóle wszczęta. Podniosła w tym zakresie, że upomnienie i tytuł wykonawczy powinny były być doręczone na warszawski adres spółki, a nie pracownikowi zatrudnionemu w zakładzie produkcyjnym spółki w [...]. Odnosząc się do powyższej kwestii, GINB wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż upomnienie zostało doręczone spółce 30 czerwca 2014 r., natomiast odpis tytułu wykonawczego [...] lipca 2014 r. Przesyłki zawierające wymienione powyżej dokumenty zostały doręczone na adres ul. [...] w [...], czyli na adres oddziału spółki, pod którym znajduje się obiekt, wobec którego wydano nakaz rozbiórki, a adres ten został ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym. Powyższa korespondencja, zdaniem GINB, została zatem skutecznie doręczona, będąc podpisaną przez osobę posługującą się pieczątką spółki (upomnienie). Brak jest zatem podstaw do uznania, że spółka nie miała wiedzy o wszczęciu wobec niej postępowania egzekucyjnego. Powyższe potwierdza tym samym, że nieuwzględnienie w kontrolowanej sprawie zgłoszonych zarzutów nie było nieuzasadnione i nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organy praworządnego państwa. W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego sprawy postanowienie [...]WINB z [...] maja 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Badane postanowienie zostało bowiem wydane przez właściwy organ, nie zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa, nie zostało wydane bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwej strony postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Rozpoznając przedmiotową sprawę, zdaniem GINB, brak jest również podstaw do uznania zasadności zarzutu rażącego naruszenia art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a. Skierowany do spółki tytuł wykonawczy został prawidłowo doręczony i zawiera "klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji", w którym rzeczywiście podkreślono środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, będący pierwszym zastosowanym środkiem egzekucyjnym, niemniej powyższe nie wyklucza jednakże zastosowania w sprawie wykonania zastępczego.

GINB postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2019 r. stwierdzając, że argumentacja podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest powieleniem zarzutów zgłoszonych wcześniej przez spółkę, do których organ odniósł się w zaskarżonym postanowieniu. Nie znajdują one uzasadnienia, albowiem kwestionowane postanowienie [...]WINB nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności tego postanowienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z [...] czerwca 2019 r. złożyła spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia z [...] maja 2019 r.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że brak jest rażącego naruszenia przepisów art. 29 § 2 pkt 3, art. 33 § 1 pkt 10, art. 26 § 1 oraz art. 128 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w postanowieniu [...]WINB, co w konsekwencji skutkuje uznaniem za prawidłowe i nie wywołujące skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie zaniechanie organu polegające na braku doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, które powinno uniemożliwić skuteczne wdrożenie tego środka egzekucyjnego,

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia GINB odmawiającego stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiło rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że w swoim orzeczeniu GINB odniósł się do treści zarzutów, w których spółka zarzuciła, iż upomnienie i tytuł wykonawczy nie zostały doręczone zobowiązanej. Tymczasem we wniosku o stwierdzenie nieważności strona wskazała również na okoliczność, która powinna być zauważona przez organ z urzędu. GINB w rozpoznanej sprawie lakonicznie odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia art. 27 § 1 pkt 10 u.p.e.a., co świadczy o pobieżnej analizie problemu oraz pozostaje w sprzeczności z formalnym charakterem egzekucji administracyjnej, która nie może pozostawiać wątpliwości co do zastosowanych środków egzekucyjnych. Jeśli został doręczony tytuł egzekucyjny, w którym - nie bez przyczyny - podkreślono jeden ze środków egzekucyjnych - to należy wskazać, że organ skierował tytuł do egzekucji tylko w zakresie ww. środka egzekucyjnego. Treści wystawionego tytułu egzekucyjnego nie można domniemywać, musi być on czytelny dla dłużnika i wyrażać jasną i zrozumiałą treść oraz intencję organu egzekucyjnego. Bezsporne jest, że grzywna w celu przymuszenia może być pierwszym środkiem egzekucyjnym i nie wyklucza zastosowania w sprawie wykonania zastępczego, jednakże organ powinien wówczas doręczyć tytuł wykonawczy zawierający klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu egzekucji w trybie wykonania zastępczego. Potwierdzeniem tego jest ponowna możliwość wniesienia zarzutów, lecz w tym przypadku powinna ona dotyczyć tytułu wykonawczego uprawniającego organ egzekucyjny do wdrożenia wykonania zastępczego. W przedmiotowej sprawie brak wystawienia tytułu z klauzulą o skierowaniu do wykonania zastępczego spowodował de facto rozpatrzenie zarzutów na ten sam tytuł wykonawczy dwukrotnie, a więc ponowne orzeczenie w tej samej sprawie.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, niemniej przyczyny, które o tym decydują, pozostają odmienne od wskazanych w skardze. Powyższą ocenę Sąd opiera na przyjęciu, że niezasadne pozostają zarzuty, które sformułowała spółka, odnośnie do wad obarczających zaskarżone postanowienie [...]WINB, albowiem nie dostrzegła, iż ich rozważenie w kontrolowanym postępowaniu było w zasadniczej części niedopuszczalne, uwzględniając z jednej strony przedmiot tego postępowania nadzwyczajnego, a z drugiej przedmiot postępowania zakończonego kwestionowanym rozstrzygnięciem. W tym miejscu wymaga zauważenia, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna, przy czym w postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, na które wskazał zobowiązany, jeżeli mieszczą się one w katalogu określonym w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Mając na uwadze zainicjowany przez skarżącą spółkę tryb postępowania, mieć na uwadze również trzeba, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest prowadzone ponowne postępowanie wyjaśniające w zakresie weryfikacji przesłanek upoważniających organ do wydania postanowienia w trybie zwyczajnym (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1393/18; wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 244/18; wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1701/16). Zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie i przesądzenie, czy zebrany materiał dowodowy potwierdza kwalifikowane naruszenie prawa przez organ, który wydał kwestionowane postanowienie. W przypadku wystąpienia o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego, organ nadzoru jest zatem zobowiązany stwierdzić, czy kwestionowane postanowienie obarcza jedna z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., przy czym zakresem rozważenia przez organ nadzoru może pozostawać wyłącznie sformułowana przez organ egzekucyjny w treści postanowienia ocena tych zarzutów, na które powołał się zobowiązany w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Stosownie do powołanego w skardze art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 u.p.e.a. (wykonanie zastępcze) organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (art. 128 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Z kolei w myśl przywołanego przez skarżącą spółkę art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.

Formułując swoje stanowisko odwołujące się do treści powyższych przepisów i ich rażącego naruszenia przez [...]WINB, skarżąca spółka powinna, po pierwsze, zauważyć, że wymóg doręczenia tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny zamierzający doprowadzić do wykonania zastępczego obowiązku opiera się na zastosowaniu dyspozycji art. 32 p.p.s.a., a skoro tak, to organ jest zobowiązany doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego tylko, o ile nie został on mu wcześniej doręczony. Środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego został przez PINB zastosowany w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego po doręczeniu spółce tytułu wykonawczego z [...] lipca 2014 r. nr [...] i uznaniu, że poprzednio zastosowany środek (grzywna w celu przymuszenia) okazał się nieefektywny, wobec czego organ egzekucyjny nie wystawił w sprawie nowego tytułu egzekucyjnego, mając na uwadze zasadę jednokrotności takiego działania prowadzącego do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Po drugie, zarzucając GINB popełnienie błędu przy ocenie wadliwości obciążającej postanowienie [...]WINB, spółka pominęła, że niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów wynikających z art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. może stanowić przedmiot zarzutu, niemniej, by zgodność wystawionego tytułu wykonawczego ze wskazanym przepisem mogła zostać zweryfikowana i ewentualny zarzut mógł zostać uwzględniony, zobowiązany, mając na uwadze zasadę skargowości, na której opiera się instytucja wskazana w art. 32-33 u.p.e.a., powinien podnieść zarzut odwołujący się do podstawy, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. W rozpoznawanej sprawie zakończonej postanowieniem [...]WINB zarzuty powołane w piśmie z 26 lutego 2016 r. ograniczały się do zarzutów wymienionych w art. 33 § 1 pkt 6 i 7 u.p.e.a., wobec czego nawiązanie przez spółkę przy kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia GINB odmawiającego stwierdzenia nieważności ww. postanowienia do wskazanej powyżej regulacji, w tym odrębnej niezgłoszonej wcześniej podstawy zarzutu (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.) – tak jak to zostało już wyżej zauważone - budzi wątpliwości pod kątem właściwego określenia przez stronę ram prawnych, które powinny decydować o legalności sposobu rozpatrzenia jej wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia [...]WINB. Jeżeli bowiem kwestionowane postanowienie z [...] maja 2016 r. swoim zakresem przedmiotowym obejmowało ocenę tych zarzutów, które spółka zgłosiła (art. 33 § 1 pkt 6 i 7 u.p.e.a.), podnosząc zarzut doręczenia upomnienia i tytułu wykonawczego na wadliwy adres, to wadliwość zaskarżonego postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB nie może wypływać z błędnego zastosowania przez organ nadzoru regulacji przewidzianej w art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 u.p.e.a.

Po trzecie, z akt sprawy wynika, że PINB w postanowieniu o nałożeniu grzywny z [...] lipca 2014 r. pouczył spółkę, że niespełnienie obowiązku w terminie będzie skutkowało wykonaniem zastępczym tego obowiązku, co odpowiada dyspozycji art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Z tego powodu zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego spółka nie powinna poczytywać jako działania nieodpowiadającego treści tytułu wykonawczego, a przede wszystkim skutkującego wadliwością obciążającą badane postanowienie [...]WINB, skoro swoich zarzutów, o których ww. postanowienie rozstrzygało, zobowiązana nie łączyła z twierdzeniem, że organ powinien wystawić nowy tytuł wykonawczy.

Po czwarte, nie można podważyć tego, że w świetle powołanego w skardze art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. Rzecz jednak w tym, że zapewnienie skuteczności powyższej normy nie następuje w toku postępowania prowadzonego w celu wypowiedzenia się przez organ egzekucyjny odnośnie do zarzutów, które zobowiązany na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 i 7 u.p.e.a. zgłosił w toku postępowania egzekucyjnego. A skoro tak, to GINB jako organ nadzoru nie mógł naruszyć art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 29 § 2 pkt 3 i art. 18 u.p.e.a., albowiem kwestia istnienia przesłanek nakazujących nieprzystępować do egzekucji obowiązku określonego w decyzji rozbiórkowej wykraczała poza przedmiot postępowania nadzwyczajnego wyznaczonego treścią zarzutów pierwotnie zgłoszonych przez spółkę.

Jakkolwiek zatem argumenty skargi nie mogły doprowadzić do podważenia prawidłowości zaskarżonego postanowienia, gdyż nie zostały zharmonizowane z zakresem przedmiotowym kontrolowanego przez organ nadzoru postępowania zawężonego do rozpatrzenia przez organ egzekucyjny tych zarzutów, które spółka zgłosiła w piśmie z 26 lutego 2016 r., to równocześnie za trafny Sąd uznaje ten wniosek skarżącej spółki, który sformułowała ona na marginesie zastrzeżeń zgłoszonych w skardze, i który opiera się na zauważeniu, że objęte jej podaniem o stwierdzenie nieważności postanowienie [...]WINB stanowiło akt rozstrzygający po raz drugi o zasadności zarzutów zgłoszonych przez spółkę w odniesieniu do tytułu wykonawczego nr [...]. A zatem może być traktowane jako orzeczenie przez organ egzekucyjny ponownie w tej samej sprawie. Przyczyną, która pozwala, zdaniem Sądu, tak postrzegać badane przez GINB postanowienie z [...] maja 2016 r. jest stwierdzenie, że spółka w związku z doręczonym jej tytułem wykonawczym nr [...] zgłosiła już na wcześniejszym etapie postępowania egzekucyjnego zarzuty, które zostały rozpatrzone postanowieniem PINB z [...] listopada 2015 r. znak: [...] odmawiającym ich uwzględnienia, utrzymanym w mocy, po rozpatrzeniu zażalenia spółki, postanowieniem [...]WINB z [...] grudnia 2015 r. znak: [...]. Powyższe postanowienie zawarte w aktach sprawy, co jest wiadome Sądowi z urzędu, zostało poddane kontroli sądowej, wskutek której stało się prawomocne, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Ol 220/16 oddalił skargę spółki, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2041/16 jej skargę kasacyjną.

Fakt wydania przez [...]WINB postanowienia z [...] grudnia 2015 r. został w postępowaniu nadzorczym całkowicie pominięty przez GINB, pomimo że okoliczność ta, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ma istotny wpływ na sposób rozpatrzenia wniosku spółki o stwierdzenie nieważności postanowienia [...]WINB z [...] maja 2016 r. Organ nadzoru powinien bowiem był mieć na uwadze, że w postępowaniu prowadzonym przez organ egzekucyjny zostały przez spółkę w piśmie z 26 lutego 2016 r. zgłoszone zarzuty oparte na tej samej podstawie faktycznej (doręczenie spółce upomnienia i tytułu wykonawczego nr [...] na adres zakładu produkcyjnego spółki w [...]) i prawnej (art. 33 § 1 pkt 6 i 7 u.p.e.a.), a równocześnie kwestia tożsamości zarzutów została w sprawie zarówno przez PINB, jak i [...]WINB pominięta, albowiem organy egzekucyjne dokonały ponownej merytorycznej ich oceny, odmawiając ich uwzględnienia. Powyższa ocena niezasadności zarzutów wyrażała się w stwierdzeniu, że upomnienie i tytuł wykonawczy z [...] lipca 2014 r. zostały spółce doręczone skutecznie, ponieważ organy mogły się posłużyć adresem, pod którym spółka prowadzi działalność i gdzie znajduje się obiekt, którego rozbiórka jest egzekwowana.

Abstrahując w tym miejscu od tego, że tenże pogląd zasadniczo nie powinien być kwestionowany, skoro znalazł aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanym wyżej wyroku z 6 lipca 2017 r., organ nadzoru powinien był ocenić, czy ponowne merytoryczne rozważenie przez organy egzekucyjne wskazanej kwestii stanowiącej przedmiot ponownie zgłoszonych zarzutów na podstawie 33 § 1 pkt 6 i 7 u.p.e.a. było dopuszczalne tak z punktu widzenia zasady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. (zakaz wydania postanowienia dotyczącego sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym), jak i z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawiązującego do wadliwości obarczającej ocenę formalnych wymagań, które powinien spełniać zarzut. To ostatnie zastrzeżenie ma związek z uznaniem, że zarzut jest środkiem prawnym przysługującym zobowiązanemu na etapie wstępnym egzekucji w związku z tym, iż może być zgłoszony wyłącznie w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Nie budzi wątpliwości pogląd, że tytuł wykonawczy jest doręczany zobowiązanemu tylko raz w trakcie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 22 października 2019 r. sygn. II FSK 3898/17; wyrok NSA z 25 października 2016 r. sygn. II OSK 1557/15). Równocześnie w piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę na to, że tak art. 122 § 3, jak i art. 128 § 4 u.p.e.a. w części dotyczącej prawa zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) mają charakter instruktażowy i stanowią jedynie powtórzenie i uszczegółowienie treści art. 33-34 u.p.e.a. (por. I. Skrzydło-Niżnik, Grzywna w celu przymuszenia w egzekucji administracyjnej [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 462). Powoduje to, że w sytuacji niewystawienia przez organ egzekucyjny nowego tytułu wykonawczego, sam fakt zastosowania przez organ środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego nie prowadzi do rozpoczęcia biegu 7-dniowego terminu, w którym zobowiązany nabywa prawo do wniesienia jednego za zarzutów wymienionych w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Niewątpliwie zobowiązany, wbrew treści przepisów u.p.e.a., może podjąć próbę wniesienia zarzutów, tym bardziej jeżeli, tak jak w rozpoznawanej sprawie, doręczone mu postanowienie (postanowienie PINB z [...] lutego 2016 r. znak: [...]) błędnie odwołujące się do treści art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. pouczało go o takim prawie. Wadliwe działanie organu nie może jednakże modyfikować wiążących przepisów u.p.e.a., co determinuje uznanie, że rozpatrując zażalenie spółki, [...]WINB w toku postępowania zakończonego kwestionowanym postanowieniem z [...] maja 2016 r. powinien być mieć na uwadze niezaistnienie warunków do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez spółkę, odpowiadających dodatkowo zarzutom już oddalonym ostatecznym postanowieniem tego organu. Błąd, którego dopuścił się organ egzekucyjny, był na tyle istotny, że jego pominięcie przez GINB i niedokonanie jego analizy przez pryzmat przesłanek nieważności postanowienia wskazanych w art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. skutkuje wadliwością zaskarżonego postanowienia, które prowadzi do jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie jego szczegółowego rozważenia w zakresie, w jakim przyjęta przez organ nadzoru całościowa ocena powinna pozwalać przypisać wadliwość kwalifikowaną działaniu organu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia, albo ją odrzucić, niewątpliwie w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchybia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę, GINB uwzględni powyższe wskazania Sądu i dokona ponownej oceny kwestionowanego postanowienia w oparciu o przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., dając temu wyraz w uzasadnieniu postanowienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób umożliwiający kontrolę jego legalności.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.