Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 851/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, 174 pkt 1 i 2, 52 § 4,58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 1997 nr 54 poz 348
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej spółki "E." S.A. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 112/09 w sprawie ze skargi E. C. na bezczynność spółki "E." S.A. w Krakowie w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. 2. zasądza od E. C. na rzecz spółki "E." S.A. w Krakowie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał "E. " S.A. w Krakowie do wydania w terminie 7 dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego E. C. z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie udostępnienia pisma Dyrektora Dystrybucji Spółki z dnia 20 maja 2005 r. dotyczącego postępowania podczas wykrywania nielegalnego poboru energii przy stosowaniu przez odbiorców magnesów neodymowych oraz korekty procedury postępowania w sytuacji, gdy nastąpił nielegalny pobór energii z użyciem magnesów neodymowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż E. C. wniósł skargę na bezczynność "E. " Spółki Akcyjnej w Krakowie, domagając się zobowiązania tego podmiotu do udzielenia objętej poniższym wnioskiem informacji publicznej lub wydania decyzji odmownej. Wnosił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazywał, że w dniu 31 sierpnia 2009 r. wpłynął do "E. " S.A. w Krakowie jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na jego adres lub konto mailowe odpisu pisma Dyrektora Dystrybucji Spółki z dnia 20 maja 2005 r. w sprawie sposobu postępowania podczas wykrywania nielegalnego poboru energii przy stosowaniu przez odbiorców magnesów neodymowych oraz pisma zawierającego korektę ww. procedury w sytuacji, gdy nastąpił nielegalny pobór energii z użyciem magnesów neodymowych, która to korekta wprowadzona została po spotkaniu z Miejskim Rzecznikiem Konsumentów w Częstochowie.

W odpowiedzi na złożony wniosek skarżący otrzymał pismo informujące, że nie zostanie mu udzielona żądana informacja, gdyż zgodnie z zapisami art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) E. S.A. w Krakowie nie będący władzą publiczną ani nierealizujący zadań władzy publicznej nie jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego, zawarte w odpowiedzi stwierdzenia nie znajdują oparcia w powołanym przepisie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W szczególności, do udzielania informacji są zobowiązane podmioty, które wykonują zadania publiczne oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka E. S.A. w Krakowie wykonuje zadania publiczne wynikające z ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, ma obowiązek przestrzegania jej przepisów oraz przepisów wykonawczych dotyczących warunków świadczenia usług przesyłania, dystrybucji energii elektrycznej, prowadzenia ruchu sieciowego, eksploatacji sieci oraz korzystania z systemu elektroenergetycznego i połączeń międzysystemowych. Niezależnie od tego, Skarb Państwa ma w E. S.A. w Krakowie pozycję dominującą, gdyż jest to Spółka zależna od T. Polska Energia S.A., w której 100% akcji posiada Skarb Państwa. Wielkość udziałów Skarbu Państwa w T. Polska Energia S.A. jako fakt powszechnie znany nie wymaga dowodu. W tym stanie rzeczy twierdzenie, że E. S.A. w Krakowie nie należy do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej jest błędne.

W odpowiedzi na skargę E. S.A. w Krakowie, wnosiła o jej odrzucenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższe podnosiła, że E. S.A. w Krakowie jest spółką prawa handlowego, kontrolowaną przez spółkę występującą pod nazwą T. Polska Energia S.A. Z kolei, właścicielem T. Polska Energia S.A. jest Skarb Państwa. Zatem E. S.A. w Krakowie nie jest podmiotem mieszczącym się w kategorii władzy publicznej, gdyż nie jest organem państwowym lub samorządowym albo innymi podmiotem sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne. Ponadto, mimo że E. S.A. w Krakowie jest osobą prawną, pośrednio kontrolowaną przez Skarb Państwa, nie jest jednak podmiotem wykonującym "zadania publiczne" (ściślej – "zadań władzy publicznej"). W tej mierze, w orzecznictwie wskazuje się, że jednostką wykonującą zadania publiczne może być przedsiębiorstwo oczyszczania miasta, czy dostarczające wodę, ale przedsiębiorstwo to nie będzie jednostką wykonującą "zadania władzy publicznej". Strona przeciwna jest operatorem systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego ("OSD"), i prowadzi działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji energii elektrycznej sieciami wysokiego, średniego oraz niskiego napięcia. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 25 ustawy – Prawo energetyczne, operatorem systemu dystrybucyjnego jest przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialne za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi.

Dalej w odpowiedzi na skargę podniesiono, że E. S.A. w Krakowie ograniczając swoją działalność do zadań operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego nie wykonuje zadań władzy publicznej, lecz zadanie publiczne. Tak więc, pomimo kontroli ze strony Skarbu Państwa, spółka nie spełnia drugiej przesłanki koniecznej do tego, aby być zobligowanym do ujawniania informacji publicznych, a mianowicie nie wykonuje "zadań władzy publicznej". E. S.A. w Krakowie nie jest również podmiotem "dysponującym majątkiem publicznym". W czasie prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej przyjęto, że majątek publiczny oznacza "mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym" (Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów, nr 8 z dnia 27 marca 2001 r., druk sejmowy 79132 B oraz T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2002, s. 91–92). Spółka nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Ponadto, E. S.A. w Krakowie nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym (Skarb Państwa posiada jedynie 15% akcji w kapitale zakładowym).

Po doręczeniu odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2010 r. E. C. wskazywał dodatkowo, że "E. " S.A. w Krakowie nie kwestionuje, iż żądana informacja mieści się w katalogu określonym w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wskazuje też, aby dostęp do tej informacji podlegał ograniczeniom na zasadach art. 5 tej ustawy. Zwracał też uwagę, że adresat wniosku figuruje w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP).

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. Nr 54, poz. 348 ze zm.) przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Jak wynika z § 7 ust. 1 statutu "Anion" S.A. w Krakowie, podstawowym celem działalności spółki jest świadczenie usług dystrybucji energii elektrycznej. Należy zatem uznać, że posiada ona status przedsiębiorstwa energetycznego, działającego w oparciu o przepisy tej ustawy. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w doktrynie zwraca się trafnie uwagę, że z przepisów prawa energetycznego, a zwłaszcza z jej art. 1 wynika, iż państwo ma ściśle określone obowiązki w zakresie gospodarki energetycznej, lecz nie realizuje ich wszystkich przez własne organy, np. przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, ale część zadań przekazało zakładom energetycznym, wyposażając je jednocześnie w uprawnienia władcze (tak R. Stefański, Glosa do postanowienia SN z dnia 15 listopada 2002 r., IV KKN 570/99, OSP 2003, z. 9, poz. 103). Zasadność tego poglądu potwierdza analiza przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 11 sierpnia 2000 r. w sprawie przeprowadzania kontroli przez przedsiębiorstwa energetyczne (Dz.U. Nr 75, poz. 866), wydanego jako akt wykonawczy do ustawy – Prawo energetyczne. Stosownie do § 1 rozporządzenia, określa ono szczegółowe zasady przeprowadzania przez przedsiębiorstwa energetyczne, zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych, energii elektrycznej lub ciepła, kontroli układów pomiarowych, dotrzymywania zawartych umów i prawidłowości rozliczeń, a także wzory protokołów kontroli i upoważnień do przeprowadzania kontroli oraz wzór legitymacji. Dalsze przepisy określają cel (§ 3) i sposób (§ 5 i n. rozporządzenia) kontroli, do której przeprowadzenia upoważnieni są przedstawiciele przedsiębiorstw energetycznych (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Czynności kontrolerów mogą być wykonywane u odbiorcy, w tym w jego lokalu mieszkalnym, co wynika z § 7 ust. 2 rozporządzenia. Na szczególną rolę przedsiębiorstw energetycznych w systemie gospodarczym konsekwentnie zwraca uwagę orzecznictwo. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006, nr 7, poz. 87, podniesiono, że obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych, a realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego. Trybunał, powołując się na literaturę przedmiotu zaznaczył też, że w tym celu państwo wkracza władczo w działalność gospodarczą przedsiębiorstw energetycznych, które są de facto przedsiębiorstwami użyteczności publicznej. Na szczególne obowiązki przedsiębiorstw energetycznych zwracał także uwagę Sąd Antymonopolowy – Sąd Okręgowy w Warszawie (por. wyrok z 10 stycznia 2001 r., XVII Ame 57/00, Lex Omega nr 55969).

Podsumowując dotychczasowe rozważania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że szeroki krąg uprawnień przedstawicieli przedsiębiorstw energetycznych, w zestawieniu z brzmieniem art. 1 ust. 1 Prawa energetycznego, w którym mowa o polityce energetycznej państwa, a także rola, jakią przedsiębiorstwa te odgrywają w systemie gospodarczym kraju, muszą prowadzić do wniosku, że wykonują one zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., są zatem podmiotami, obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że "E. " S.A. w Krakowie figuruje w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. publikacja taka jest formą udostępniania informacji publicznej. Nadto, w myśl art. 8 ust. 2 i ust. 3 u.d.i.p., do udostępniania niektórych kategorii informacji publicznej za pośrednictwem Biuletynu obowiązane są podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy, a zatem również takie, które wykonują zadania publiczne. Analiza statutu spółki pozwala również stwierdzić, że – stosownie do jego § 7 ust. 2 pkt 2 – dla realizacji podstawowego celu działalności Spółki, jakim jest świadczenie usług dystrybucji energii elektrycznej, jest ona obowiązana do dostarczania użytkownikom sytemu dystrybucyjnego informacji potrzebnych do uzyskania skutecznego i niedyskryminacyjnego dostępu do sieci. Aczkolwiek zarówno zamieszczenie danych w Biuletynie Informacji Publicznej, jak i powołany statut nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do przesądzenia zagadnienia prawnego, istotnego w niniejszej sprawie, niemniej w zestawieniu z omówionymi wyżej poglądami nauki i doktryny prawa, okoliczności te potwierdzają, że "E. " S.A. w Krakowie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, której udziela przez organ uprawniony do reprezentacji Spółki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka E. S.A. w Krakowie zarzucając, iż został wydany z naruszeniem art. 183 § 2 pkt 1 w związku art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jest w postępowaniu dotkniętym nieważnością, z uwagi na dopuszczalność drogi sądowej, jako że Sąd I instancji orzekł w sprawie, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych, uznając swoją właściwość z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej zwanej skrótowo u.d.i.p.) w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich wadliwą wykładnię, w wyniku której Sąd pierwszej instancji przyjął, że E. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu nieważności postępowania za niezasadny zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to

a) art. 52 § 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w wyniku czego Sąd I instancji uznał, że skarżący przed wniesieniem skargi nie był zobowiązany do wezwania na piśmie E. S.A. do usunięcia naruszenia prawa z uwagi na bezczynność E. S.A., podczas gdy strona przeciwna nie pozostawała w bezczynności, wystosowawszy odpowiedz z dnia 9 września 2009 r. na wniosek skarżącego z dnia 25 sierpnia 2009 r., a w konsekwencji naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi skarżącego i zobowiązanie E. S.A. do wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 25 sierpnia 2009 r.;

b) art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku dokonania wszechstronnej oceny dowodów w sposób zgodny z zasadą swobodnej oceny dowodów, a także braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że treść pisma Dyrektora Dystrybucji E. S.A. z dnia 20 maja 2005 r. zawiera treść będącą informacją publiczną;

c) 149 p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez ich wadliwe zastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji uznał, że pismo Dyrektora Dystrybucji E. S.A. z dnia 20 maja 2005 r., o którego odpis wystąpił do E. S.A. skarżący, stanowi informację publiczną, w konsekwencji czego Sąd i instancji uwzględnił skargę, która winna zostać oddalona.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż poza zakresem wątpliwości pozostaje, że podstawowa działalność prowadzona przez E. S.A., jako przedsiębiorstwo energetyczne stanowi realizację celów użyteczności publicznej, zaś sama Spółka zaliczana jest do grupy przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Jednakże, okoliczność, że dany podmiot prowadzi działalność, która może być zaliczona do sfery usług użyteczności publicznej, nie przesądza jeszcze o zasadności traktowania tego podmiotu, jako realizującego zadania publiczne. Aby stwierdzenie takie było uzasadnione niezbędne byłoby ustalenie, że dana działalność mieści się w zakresie zadań, których realizacja może być zaliczona do sfery szeroko rozumianych zadań państwowych (lub samorządowych), a nadto powierzona została temu podmiotowi przez władzę państwową (lub samorządową). Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa energetycznego przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Przedsiębiorstwo energetyczne jest zatem przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą (przedsiębiorcą). Oczywistym w ocenie autora skargi kasacyjnej jest, że określone rodzaje rynku i działalności gospodarczej wymagają interwencji, nadzoru lub kontroli państwa, która przejawia się w reglamentacji ze strony organów administracji publicznej w formie koncesji, zezwoleń, zgłoszeń, czy też ustawowo określonych ograniczeń. Okoliczność, że określona działalność gospodarcza wymaga uzyskania koncesji, zezwolenia lub jest w inny sposób działalnością regulowaną, nie oznacza jednak, że mamy do czynienia z działalnością polegającą na realizacji zadań publicznych.

W opinii kasatora regulacja art. 1 ust. 1 Prawa energetycznego nie pozwala na wyprowadzenie wniosku jakoby przedsiębiorstwa energetyczne były podmiotami realizującymi zadania władzy publicznej. W szczególności nie jest zasadne opieranie tego wniosku na zakresie przedmiotowym Prawa Energetycznego, w którym mieszczą się zasady kształtowania polityki energetycznej państwa. Podkreślenia wymaga, że zagadnienia związane z polityką energetyczną uregulowane są w Rozdziale III Prawa energetycznego, podczas gdy zagadnienia związane z działalnością przedsiębiorstw energetycznych co do zasady w Rozdziale II tej ustawy "Dostarczanie paliw i energii". Wyraźnie zatem ustawodawca odróżnił zakresy działalności gospodarczej w sektorze energetycznym od zasad związanych z polityką energetyczną państwa. Jednocześnie w ocenie kasatora nie ulega wątpliwości, że działalności regulacyjnej państwa na rynku energetyczny, (realizowanej przez państwo w szczególności za pośrednictwem Prezesa URE) nie można utożsamiać z powierzaniem zadań publicznych przedsiębiorstwom energetycznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty uznać można za usprawiedliwione.

Nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 52 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przyznaje stronie prawo złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Tak więc w zasadzie tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć wyłącznie zastosowanie wtedy gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie w art. 16 ust. 2, wobec czego należy wyłączyć stosowanie przepisów tego kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym nie może znaleźć zastosowania w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. Środków zaskarżenia w przypadku bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej wobec czego w postępowaniu o udostępnienie informacji nie znajdują zastosowania przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.

Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., jak wynika z literalnego brzmienia przepisu dotyczy aktów i czynności a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego.

Co do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że nie pozostawał on w bezczynności ponieważ wystosował do wnioskodawcy w dniu 25 września 2009 r. pismo będące odpowiedzią na wniosek, należy stwierdzić co następuje:

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony i niekwestionowany jest pogląd, że w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje wnioskodawcy nie tylko w przypadku klasycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego, ale również wówczas kiedy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie spełnia wymogów zawartych w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie. Sąd administracyjny jest wówczas zobowiązany do rozpoznania skargi na bezczynność i rozstrzygnięcia czy żądana informacja jest informacją publiczną. Stanowisko adresata wniosku zawarte w piśmie i dotyczące charakteru informacji wskazanej we wniosku nie zwalnia w tej sytuacji sądu od rozpoznania skargi na bezczynność. Wyklucza to jej odrzucenie, sąd musi bowiem wypowiedzieć się merytorycznie i orzec czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku konkretnego żądania znajdują zastosowanie. Jeżeli żądana informacja nie spełnia wymogów określonych w art. 1 ust. 1 u.od.i.p. skarga ulega oddaleniu, bowiem przepisy ww. ustawy nie znajdują zastosowania a adresat wniosku nie pozostaje bezczynności skoro poinformował wnioskodawcę, że również żądana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.od.i.p. poprzez uznanie, że informacja żądana przez skarżącego jest informacją publiczną. Ten z kolei zarzut uznać należy za trafny. Wniosek skarżącego dotyczył pisma Dyrektora Dystrybucji określającego sposób postępowania przy wykrywaniu nielegalnego poboru energii elektrycznej z użyciem magnesów neodymowych. Art. 6 ustawy – Prawo energetyczne upoważnia przedstawicieli przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się dystrybucją energii do kontroli układów pomiarowych, dotrzymywania zawartych umów i prawidłowości rozliczeń. Szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli, wzory protokołów, upoważnień i legitymacji określone zostały w rozporządzeniu wydanym w oparciu o przepis art. 6 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo energetyczne. Przepisy te są opublikowane i nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie i piśmiennictwie używa się terminu "dokument wewnętrzny" dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Sąd I instancji wprawdzie trafnie zauważył iż okoliczność, że dany akt ma charakter wewnętrzny nie powoduje, sama przez się, wyłączenia takiego aktu z zakresu obowiązku jego udostępnienia. Z pewnością jednak skutek taki powinien nastąpić jeżeli akt ten służy wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, ochronie jego prawnie usprawiedliwionych interesów, czy też ma zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom innych osób, a ujawnienie treści tego aktu mogłoby to zapobieganie czynić nieskutecznym. Nie byłyby w tej sytuacji informacją publiczną wytyczne prokuratora, czy wyższego rangą funkcjonariusza policji, dotyczące konieczności podjęcia, czy też przeprowadzenia w określony sposób działań operacyjnych w konkretnym śledztwie. Żądane przez wnioskodawcę pismo, czego nie neguje żadna ze stron dotyczyło kontroli w przypadku nielegalnego poboru energii elektrycznej. Działalność prowadzona w tym zakresie przez przedsiębiorstwo energetyczne uregulowana została w ustawie i wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych. Przeciwdziałanie nielegalnemu poborowi energii leży w ekonomicznym interesie spółki, która prowadząc działalność gospodarczą ma obowiązek minimalizowania strat, a tym samym również utrzymywanie akceptowalnego poziomu opłat za energię elektryczną. Nielegalny jej pobór podlega sankcjom określonym w art. 57 ustawy – Prawo energetyczne. Pismo Dyrektora Dystrybucji w przedsiębiorstwie energetycznym skierowane do podległych mu pracowników, dotyczące zapobiegania nielegalnemu pobieraniu energii elektrycznej dotyczy zatem nie sprawy publicznej lecz gospodarczych interesów Spółki i nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest to dokument wewnętrzny, mający na celu zapobieganie działaniom społecznie i gospodarczo szkodliwym a jego powszechne udostępnienie mogłoby dodatkowo zmniejszyć efektywność przeprowadzanych kontroli. Tak więc ten zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za uzasadniony.

Nieuzasadniony natomiast jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżący nie wskazuje jakiego rodzaju dowodów nie przeprowadził Sąd I instancji i jaki miało to wpływ na wynik postępowania. Dodać przy tym należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie charakter posiłkowy bowiem sąd ten co do zasady nie ustala stanu faktycznego. Z art. 106 § 3 wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W omawianym przypadku nie występowały istotne wątpliwości i żadna ze stron nie zgłaszała wniosków dowodowych. Nie było też potrzeby przeprowadzania uzupełniających dowodów z dokumentów.

Z kolei obszerne uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wyraził tam wprawdzie pogląd nieakceptowany przez skarżącego kasacyjnie i stwierdził, że żądane pismo pozostaje w ścisłym związku z obowiązkami przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie realizacji zadań publicznych, jednak okoliczność ta nie może być zakwalifikowana jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Do rozważenia pozostaje w tej sytuacji ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący przynależności Spółki E. S.A. do kręgu podmiotów wskazanych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej a tym samym zobowiązanych do udzielania takiej informacji.

Zgodzić się trzeba zarówno z Sądem I instancji jak i autorem skargi kasacyjnej, że co do Spółki E. S.A. można rozważać jedynie czy spełnia ona kryteria wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka jak zostało to wyjaśnione m.in. w postępowaniu przed NSA nie dysponuje majątkiem publicznym a Skarb Państwa jako udziałowiec nie ma w niej pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy zatem odpowiedzieć na pytanie czy spółka jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne, o których mowa w pierwszym członie alternatywy zawartej we wskazanym wcześniej przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej głoszący, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 lipca 2006 r. sygn. P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mówi art. 1 Konstytucji. W dziedzinie gospodarki energetycznej mamy zatem do czynienia z interferencją różnych wartości i zasad konstytucyjnych, do których należą wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji), ale także bezpieczeństwo obywateli i zasada zrównoważonego rozwoju kraju (art. 5 Konstytucji) oraz zasada ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia zarówno istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych w warunkach określonych w art. 74 ust. 1 Konstytucji, a więc z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekologicznego obecnych i przyszłych pokoleń. Realizacja tego obowiązku uzasadnia poddanie gospodarki energetycznej ograniczeniom wolności działalności gospodarczej charakterystycznym dla rynku regulowanego i znajdującym oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona w szczególności ze względu na bezpieczeństwo i ochronę środowiska, ograniczenia te mogą być ustanawiane "tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie", jednakże nie mogą one "naruszać istoty wolności i praw".

Przedsiębiorstwa energetyczne są w związku z tym przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ich działalność dla urzeczywistnienia wskazanych przez TK celów wymaga ścisłego współdziałania z organami władzy publicznej. I tak np. art. 16 i 17 ustawy – Prawo energetyczne przewidują obowiązek uwzględniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy tworzeniu planów rozwoju w zakresie zaspokajania obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię przez przedsiębiorstwa energetyczne lub operatora systemu elektroenergetycznego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że tylko w tym zakresie w jakim wypełnia ona zadania operatora systemu dystrybucyjnego realizuje zadania publiczne. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymiE. ym w art. 9 c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznał za niezasadne a uwzględnił zarzut naruszenia prawa materialnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był art. 203 p.p.s.a.