Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 514/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Odpady
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6r ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 18 grudnia 2020 r. Rada Miejska Aleksandrowa Kujawskiego podjęła uchwałę nr XXVII/224/20 w sprawie określenia szczegółowego sposobu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej powoływaną również jako "uchwała").

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 6/2021 z dnia 27 stycznia 2021 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski orzekł o nieważności ww. uchwały. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru podniósł, że przedmiotowa uchwała nie zawiera wszystkich wymaganych przez ustawodawcę elementów wskazanych w art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 1439; dalej powoływanej jako "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" lub "ucpg"). Wskazał, że w uchwale nie określono częstotliwości odbierania wszystkich odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ograniczając się w § 5 uchwały tylko do niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, bioodpadów, papieru, szkła, tworzyw sztucznych, odpadów opakowaniowych wielomateriałowych. Zarzucił też, że w uchwale nie określono szczegółowego sposobu odbierania odpadów komunalnych, lecz wprowadzono w § 2 uchwały regulacje dotyczące sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Ponadto, jak wskazał Wojewoda, postanowienia przedmiotowej uchwały oraz uchwały nr XXVII/223/20 Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości na terenie Gminy Miejskiej Aleksandrów Kujawski (dalej powoływanej również jako "Regulamin"), powinny zawierać spójne regulacje, natomiast przepis § 2 przedmiotowej uchwały nie zawiera zbieżnych postanowień z regulacjami § 14 Regulaminu. Wojewoda zarzucił również naruszenie art. 6r ust. 3c ucpg, wskazując, że ani z podstawy prawnej uchwały, ani z jej uzasadnienia nie wynika, aby wymóg formalny zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego został spełniony. Powołał się też na błędne oznaczenie frakcji odpadów komunalnych w § 1 pkt 3, § 2 pkt 1 lit. a, § 5 pkt 1 lit. c oraz § 5 pkt 2 lit. c uchwały (tj. "odpady opakowaniowe wielomateriałowe" jako "opakowania wielomateriałowe"), na błędne odesłanie w § 2 pkt 9 uchwały do przepisu § 1 ust. 7 zamiast do § 1 ust. 8 oraz na niespełnienie przez przedmiotową uchwałę wymogów wynikających z § 55 i § 56 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako "ZTP").

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska Aleksandrowa Kujawskiego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 6r ust. 3 ucpg poprzez błędne uznanie, że uchwała nie spełnia wymogów przewidzianych w tym artykule i w związku z tym błędne orzeczenie o nieważności ww. uchwały,

- art. 6r ust. 3c ucpg poprzez nieprawidłowe uznanie, że naruszono przepisy dotyczące procedury podejmowania tego typu uchwał i nie zasięgnięto opinii powiatowego inspektora sanitarnego.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Rada Miejska wskazała w pierwszej kolejności, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 26 stycznia 2021 r., gdzie przedstawiła – w jej ocenie - wyczerpującą argumentację, świadczącą o tym, że przedmiotowa uchwała odpowiada prawu. Podniosła, że chybiony jest zarzut Wojewody dotyczący naruszenia art. 6r ust. 3 ucpg, ponieważ przepis ten należy interpretować przy uwzględnieniu art. 3 ust. 2 pkt 5 ucpg, w którym to określono minimalny katalog frakcji, które muszą zostać objęte systemem selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Tym samym, zdaniem Rady Miejskiej, nie była ona zobligowana do określenia częstotliwości odbierania odpadów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 5 ucpg. Odnosząc się do zarzutu braku spójności przedmiotowej uchwały z Regulaminem, Rada Miejska wskazała, że odmienność treści obu tych aktów uzasadniona jest ich odmiennymi odbiorcami jak i celami wydania. Przy czym w jej ocenie, istotnym jest, że między tymi aktami nie ma sprzeczności, która uniemożliwiłaby realizację ich zasadniczego celu, jakim jest zapewnienie czystości i utrzymanie porządku w mieście. Za nieuzasadniony Rada uznała również zarzut dotyczący braku opinii powiatowego inspektora sanitarnego, wskazując, że w niniejszej sprawie organ ten wydał pozytywną opinię. Podniosła przy tym, że ustawodawca nie zobligował organu uchwalającego uchwałę do zamieszczenia w niej informacji w tym zakresie. Jako jedyny organ uchwałodawczy podzielił zarzut nieprawidłowego oznaczenia frakcji odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, wyjaśniając jednocześnie, że regulamin zostanie w tym zakresie zmieniony oraz że nie może to stanowić podstawy do unieważnienia całej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał m.in., że nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie Rady Miejskiej, że nie jest ona zobligowana do odbierania odpadów innych niż wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 5 ucpg, bowiem odpady komunalne, zgodnie z definicją wskazaną w art. 3 pkt 7 ustawy o odpadach, obejmują swym zakresem również inne odpady oprócz przewidzianych w art. 3 ust. 2 pkt 5 ucpg. Podkreślił zarazem, że art. 6r ust. 3 ucpg nie wprowadza rozróżnienia w zakresie odmiennego traktowania poszczególnych frakcji odpadów komunalnych. Odnośnie stwierdzonej w rozstrzygnięciu nadzorczym niespójności pomiędzy przedmiotową uchwałą, a Regulaminem, Wojewoda podkreślił, że uchwała, o której mowa w art. 6 ust. 3r ucpg nie może być podejmowana w oderwaniu od unormowań regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to warunkuje legalność uchwały wskazanej w art. 6 ust. 3r ucpg. Podniósł też, że rozstrzygnięciem nadzorczym nr 6/2021 (prawidłowo: nr 5/2021) z dnia 27 stycznia 2021 r. stwierdzono nieważność Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Aleksandrów Kujawski, w związku z czym pozostawienie w obrocie prawnym przedmiotowej uchwały powodowałoby brak spójności przedmiotowej uchwały z Regulaminem. Ustosunkowując się zaś do kwestii zaopiniowania przez powiatowego inspektora sanitarnego projektu przedmiotowej uchwały, organ nadzorczy wskazał, że opinię tę Rada Miejska przedłożyła dopiero po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że strona skarżąca podzielając zarzut nieprawidłowego oznaczenia frakcji odpadów opakowaniowych wielomateriałowych, zadeklarowała "zmianę regulaminu" w tym zakresie, podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy uchwały podjętej w trybie art. 6r ust. 3 ucpg.

Wojewódzki Sąd Administracyjne w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że wniesiona w sprawie skarga została poparta uchwałą Rady Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego nr XXXI/256/21 z dnia 15 marca 2021 r. w sprawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 713 ze zm., dalej jako "usg"), że zatem Burmistrz Miasta Aleksandrowa Kujawskiego wnosząc przedmiotową skargę w istocie działał w imieniu Gminy Miejskiej Aleksandrów Kujawski, jako jej ustawowy reprezentant, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru Gmina Miejska Aleksandrów Kujawski posiada i wykazała interes prawny do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczący uchwały podjętej przez Radę Miejską Aleksandrowa Kujawskiego oraz, że w sprawie zachowany została ustawowy termin do wniesienia skargi (art. 98 ust. 1 usg), a więc że tym samym przedmiotowa skarga została w skutecznie wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 85 usg nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 usg). Wskazane organy nadzoru na mocy przepisu art. 87 usg mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawę prawną działania tych organów, w zakresie sprawowanego przez nie nadzoru nad działalnością gminną, stanowią przepisy art. 91 usg, a w szczelności przepisy wyrażone w ust. 1 i 4 przywołanego artykułu. Stosownie do art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W myśl natomiast przepisu art. 91 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Z przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał lub zarządzeń tj. nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym, z tym że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć np. naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem granic upoważnień zawartych w ustawach czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Jednocześnie jako istotne naruszenie prawa, kwalifikować należy również brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w podejmowanym akcie prawa miejscowego jednego z jego koniecznych elementów wskazanych w dyspozycji przepisu stanowiącego normę kompetencyjną – a więc w rozpatrywanym przypadku art. 6r ust. 3 ucpg - gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje.

Zdaniem Sądu z sytuacją istotnego naruszenia prawa – polegającą przede wszystkim na niewłaściwym oraz niepełnym wypełnieniu delegacji ustawowej mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Tym samym za prawidłowe uznać należało rozstrzygnięcie Wojewody stwierdzające nieważność kontrolowanej przez niego uchwały nr XXVII/224/20. Przy czym, co należy podkreślić, Sąd nie podzielił wszystkich argumentów wskazanych przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonego w sprawie aktu nadzoru, co jednak pozostaje bez wpływu na ostateczną ocenę prawidłowości podjętego przez niego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do kontroli merytorycznej zaskarżonego aktu nadzoru należy na wstępie zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (uchwały), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por. np.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; wyrok NSA z 05.12.1995 r., SA/Rz 1109/95; wyrok NSA z 27.11.2018 sygn. akt II OSK 2406/18 – dostępne na stronie). Wobec tego Sąd przeprowadzając kontrolę w sprawie przeanalizował zapisy przedmiotowej uchwały, a następnie odniósł je do zarzutów, które doprowadziły Wojewodę do wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu nadzoru.

Materialnoprawną podstawę uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W Rozdziale 3a tej ustawy ustawodawca uregulował kwestię gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę wskazując w pierwszej kolejności, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1). Właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, zgodnie z treścią art. 6h ucpg są natomiast obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z opłat tych stosownie do zapisów art. 6r ust. 2 ucpg, gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (pkt 1); tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 2); obsługi administracyjnej tego systemu (pkt 3); edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (pkt 4). Jednocześnie, w zamian za ww. opłatę gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (dalej powoływane również jako "pszok") oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (art. 6r ust. 2d ucpg). Przy czym szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stosownie do art. 6r ust. 3 ucpg, określa rada gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, uwzględniającej w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Stosownie do ust. 3d tego samego artykułu uchwała ta określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Z kolei w myśl ust. 3c projekt ww. uchwały, podlega zaopiniowaniu przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w zakresie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych.

Treść upoważnienia zawartego w art. 6r ust. 3 ucpg, w ramach którego ustawodawca posłużył się takim zwrotami jak: "rada gminy określi w drodze uchwały", "szczegółowy", "w szczególności", wskazuje po pierwsze na obowiązek podjęcia przedmiotowej uchwały, po drugie na wymóg precyzyjnego i szczegółowego unormowania materii objętej delegacją ustawową, a po trzecie na obligatoryjny charakter unormowania zagadnień wyszczególnionych we wskazanym upoważnieniu ustawowym. Tym samym w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ucpg muszą obowiązkowo zostać szczegółowo unormowane co najmniej takie elementy jak: częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości oraz sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ponadto, na podstawie art. 6r ust. 3d ucpg, rada gminy została zobowiązana do obligatoryjnego określenia w przedmiotowej uchwale także - trybu i sposobu zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Zatem zwłaszcza te, wyszczególnione przez ustawodawcę zagadnienia, muszą zostać uregulowane w uchwale, niemniej użycie w art. 6r ust. 3 ucpg zwrotu "w szczególności", oznacza że sformułowany w upoważnieniu katalog nie ma charakteru zamkniętego. Organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nie może zatem pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 6r ust. 3 i 3d ucpg. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne.

Jednocześnie należy podkreślić, że uchwała, o której mowa w art. 6r ust. 3 ucpg, w zakresie obejmującym określenie sposobu i zakresu świadczenia usług, w tym ich częstotliwości, adresowana jest do podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i podmiotów prowadzących punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a zatem wobec tych podmiotów upoważnienie z art. 6r ust. 3 ucpg daje możliwość stanowienia określonych obowiązków i wymogów, a nie wobec właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady. Odnośnie tych ostatnich bowiem wymagania dotyczące selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ucpg), kwestii pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg) oraz przede wszystkim częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości (art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg) określa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wyjaśnić przy tym należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg odwołuje się do pojęcia "pozbywania się" odpadów komunalnych jako czynności dokonywanej przez właścicieli nieruchomości, i stanowiącej ich obowiązek. Natomiast w przepisie art. 6r ust. 3 ucpg pojęcie "odbierania" odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości odnosi do podmiotów zajmujących się świadczeniem usług w tym zakresie. Powyższe znaczenie oraz relacje zachodzące pomiędzy obydwoma ww. pojęciami ("pozbywania się" i "odbierania") obrazuje przepis art. 6r ust. 2d ucpg, który stanowi, że w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami gmina zapewnia właścicielom "pozbywanie się" wszystkich rodzajów odpadów komunalnych [...], a więc wskazuje, że pozbywanie się odpadów komunalnych jest domeną właścicieli nieruchomości, określając jednocześnie, że gmina zapewnia realizację tej czynności poprzez – o czym w dalszej części przepisu art. 6r ust. 2d ucpg - odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych czy też zapewnienie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Przedmiotowa uchwała nie spełnia powyższych wymogów.

Przede wszystkim wskazać należy, że w § 2 uchwały prawodawca lokalny zawarł unormowania skierowane nie do pomiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub prowadzących punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, lecz do właścicieli nieruchomości/wytwórców odpadów. Regulacje § 2 uchwały określają sposób zbierania i pozbywania się odpadów komunalnych przez wytwórców opadów (właścicieli nieruchomości na których wytwarzane są odpady), a nie sposób odbierania odpadów komunalnych przez podmioty świadczące usługi w tym zakresie. Unormowania zawarte w § 2 uchwały są zatem właściwe dla aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a nie dla uchwały, o której mowa w art. 6r ust. 3 ucpg, a więc uchwały mającej określać szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Należy przy tym podkreślić, że objęte § 2 uchwały wymagania w zakresie zbierania i pozbywania się z terenu nieruchomości odpadów komunalnych, określone zostały bezpośrednio w § 14 Regulaminu. Artykuł 6r ust. 3 ucpg nie upoważnia lokalnego prawodawcy do stanowienia w uchwale, podjętej na podstawie wskazanego przepisu, o obowiązkach właścicieli nieruchomości, które określone zostały zgodnie z art. 4 ust. 2 ucpg w regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a tym bardziej do określenia tych obowiązków w sposób niespójny z tym regulaminem, co miało miejsce w sprawie, a co słusznie dostrzegł organ nadzoru. I tak w stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego uchwale wskazano, że odpady niebezpieczne należy przekazywać do pszok i do punktów ich sprzedaży, a w Regulaminie określono tylko, że odpady te należy przekazywać do pszok. W przypadku zaś tekstyliów i odzieży wskazano w przedmiotowej uchwale, że należy je zbierać w pojemnikach lub workach przeznaczonych do zbierania odpadów niesegregowanych lub przekazywać do pszok, a w Regulaminie wskazano jedynie na pszok. Zauważyć też należy, że w Regulaminie określono częstotliwość (raz w miesiącu) odbierania sprzed posesji / z miejsca zbierania odpadów – mebli i innych odpadów wielkogabarytowych pochodzących z gospodarstw domowych, a w przedmiotowej uchwale, która to jest właściwa do określenia częstotliwości odbioru odpadów komunalnych w ogóle nie wskazano częstotliwości odbioru tych odpadów przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne, pomimo przyjęcia także takiej formy (a więc nie tylko poprzez przekazanie do pszok) pozbycia się wskazanych odpadów. Ponadto w § 13 Regulaminu prawodawca lokalny unormował także częstotliwość odbioru poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, co jest właściwe dla aktu, o którym mowa w art. 6r ust. 3 ucpg.

Z powyższego wynika, że w § 2 uchwały Rada Miejska nieprawidłowo unormowała wytyczne w zakresie sposobu pozbywania się odpadów komunalnych skierowane do właścicieli nieruchomości, zamiast unormować sposób odbioru odpadów komunalnych przez podmioty zajmujące się świadczeniem usług w tym zakresie. Zestawienie treści ww. zapisów Regulaminu (w którym mowa m.in. o "częstotliwości odbioru" odpadów komunalnych) z treścią § 2 przedmiotowej uchwały (gdzie wskazano na "sposób pozbywania się" odpadów komunalnych) prowadzi do wniosku, że organ w uchwale, która winna zawierać regulacje skierowane do odbiorców odpadów komunalnych zawarł m.in. regulacje skierowane do właścicieli nieruchomości odnoszące się do kwestii zbierania i pozbywania się przez nich odpadów komunalnych, unormowane również w Regulaminie, przy czym nie zachował w pełni spójności tych unormowań, natomiast w Regulaminie umieścił regulacje skierowane do podmiotów świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, określając częstotliwość odbioru odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, która to materia regulowana jest uchwałą, o której mowa w art. 6r ust. 3 ucpg.

Powyższe uchybienie wiąże się ponadto z brakiem spójności i niekompatybilnością obydwu ww. uchwał, na co zasadnie uwagę zwrócił również Wojewoda. Tego rodzaju wadliwość, powodować może trudności, a nawet brak realizacji założonych przez ustawodawcę celów, dla osiągnięcia których gminy zobowiązane są wydawać ww. uchwały. Może bowiem dojść do sytuacji, że dany podmiot np. świadczący usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, wobec stwierdzenia, że w uchwale stanowiącej podstawę jego działania tj. uchwale z art. 6r ust. 3 ucpg, nie ma regulacji określającej np. częstotliwość odbierania danego rodzaju odpadów komunalnych z terenu nieruchomości (w sprawie – mebli i odpadów wielkogabarytowych, dla których przewidziano też taką formę pozbycia się tych odpadów), uzna że regulacja taka w ogóle nie funkcjonuje, podczas gdy w rzeczywistości – tak jak w niniejszej sprawie – znajdują się one w innej uchwale tj. w Regulaminie (w którym wskazano na odbiór mebli i innych odpadów wielkogabarytowych - raz w miesiącu sprzed posesji / z miejsca zbierania odpadów). Jednocześnie zamieszczenie w akcie prawa miejscowego zapisów, które niewątpliwie nie mieszczą się w delegacji ustawowej przekazanej radzie gminy do uregulowania na gruncie danej uchwały stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Rada gminy nie może bowiem dowolnie decydować o tym, w jakim akcie prawa miejscowego i w jaki sposób ureguluje przekazaną jej do unormowania w upoważnieniu ustawowym materię, lecz powinna w tym zakresie bezwzględnie przestrzegać wytycznych wskazanych jej przez ustawodawcę w normach kompetencyjnych.

Ponadto należy wskazać, że prawodawca lokalny w przedmiotowej uchwale nie tylko nieprawidłowo unormował skierowane do właścicieli nieruchomości wytyczne w zakresie sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, zamiast unormować sposób odbioru odpadów komunalnych przez podmioty zajmujących się świadczeniem usług w tym zakresie, ale również nie określił w uchwale sposobu świadczenia usług przez pszok. Oznacza to, że Rada Miejska nie określa całej materii, która winna podlegać unormowaniu w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 6r ust. 3 ucpg. W tym zakresie dotyczącym ustawowego wymogu określenia w ww. akcie sposobu świadczenia usług przez pszok Rada Miejska wskazała bowiem w § 4 uchwały jedynie na dni funkcjonowania pszok (ust. 1) oraz na skierowane do właścicieli nieruchomości wytyczne dotyczące tego, jakie odpady mogą oni we własnym zakresie dostarczać do przedmiotowych punktów (ust. 2 i 3). Zapisów tych nie sposób uznać zatem za kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej w zakresie unormowania sposobu świadczenia usług przez pszok. W pojęciu tym mieszczą się regulacje, które powinny określać sposób świadczenia usług, a więc sposób przyjmowania odpadów przez pszok i organizację odbioru odpadów na terenie pszok, czego jednak w przedmiotowej uchwale zabrakło. Brak prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej w powyższym zakresie stanowi zatem istotne naruszenie prawa, albowiem jak już wyżej wskazano, organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę w wykonaniu normy ustawowej, ma obowiązek ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a więc winien w sposób jasny i precyzyjny określić wszystkie przewidziane prawem elementy - w rozpatrywanym przypadku wynikające z art. 6r ust. 3 ucpg.

Sąd uznał także zasadność zarzucanych przez Wojewodę nieprawidłowości przedmiotowej uchwały polegających na błędnym określeniu frakcji odpadów opakowaniowych wielomateriałowych czy też mylnym odesłaniu w § 2 ust. 9 uchwały do przepisu § 1 ust. 7 zamiast do ust. 8, w całości podzielając wyrażoną w tym zakresie argumentację Wojewody. Ponadto Sąd dostrzegł – zaakcentowaną powyżej – lukę i niekonsekwencję normatywną zapisów przedmiotowej uchwały, polegającą z jednej strony na określeniu w § 2 ust. 8 uchwały, że meble i odpady wielkogabarytowe są przekazywane do pszok, ale też przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne w terminach odbioru tych odpadów, a z drugiej strony na braku jednoczesnego określenia częstotliwości odbioru tych opadów przez przedsiębiorcę, pomimo przyjęcia w uchwale także takiego sposobu odbioru ww. odpadów. Zapis dotyczący częstotliwości odbioru ww. odpadów (tj. raz w miesiącu) zamieszczony został natomiast w Regulaminie, zamiast w właściwej w tym przedmiocie uchwale wskazanej w art. 6r ust. 3 ucpg.

Wskazane naruszenia prawa i nieprawidłowości przedmiotowej uchwały, ich zakres, ilość i waga – w szczególności wadliwość zapisów § 2 uchwały, brak wypełnienia delegacji ustawowej oraz stwierdzony brak spójności z Regulaminem – w ocenie Sądu, stanowi o istotnej wadliwości przedmiotowej uchwały, stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Z tej przyczyny, Sąd za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie Wojewody, co musiało skutkować oddaleniem skargi.

Podkreślić należy jednak, że Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, iż prawodawca lokalny zobligowany był do określenia w przedmiotowej uchwale częstotliwości odbierania wszystkich odpadów komunalnych – co jednak wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień uchwały, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięcia Wojewody. Kluczowa dla oceny tego stanowiska Wojewody jest właściwa interpretacja przepisu art. 6r ust. 2d ucpg, z treści którego wynika po pierwsze, że gmina w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zobligowana została do zapewnienia właścicielom nieruchomości "pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych", nie zaś odbierania z terenu nieruchomości wszystkich odpadów komunalnych (gminy zgodnie z art. 6c ucpg zobowiązane zostały do "zorganizowania odbierania odpadów komunalnych" od właścicieli nieruchomości), a po drugie że zapewnienie pozbycia się właścicielom nieruchomości odpadów komunalnych gmina realizuje na trzy sposoby. Jednym z nich jest odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, natomiast drugim przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów, a trzecim zapewnianie przyjmowania odpadów przez gminę w inny sposób. Ustawodawca zapewnił zatem właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich odpadów komunalnych, z tym że nie wskazał, że musi to nastąpić jedynie przez odbiór z ich nieruchomości - miejsca wytworzenia odpadów, co w efekcie powodowałoby konieczność określenia częstotliwości odbioru w tej formie wszystkich odpadów komunalnych, lecz wyraźnie określił w art. 6r ust. 2d ucpg także inne formy pozbycia się przez właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych. Należy przy tym zaznaczyć, że z art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ucpg wynika, że gminy mają zapewnić selektywne zbieranie i określić wymagania w zakresie selektywnego "zbierania" i "odbierania" odpadów komunalnych co najmniej takich jak: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Jednocześnie – stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 6 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ucpg - tworzą one punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i określają wygania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez pszok, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych wymienionych w pkt 5 / w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, czy też zużytych opon. Także treść wskazanych regulacji prowadzi do wniosku, że wymóg odbierania z terenu nieruchomości zebranych selektywnie odpadów komunalnych nie dotyczy wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, a jedynie tych, na które wskazał ustawodawca w treści art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ucpg, posługując się określeniem "co najmniej", co oczywiście nie wyklucza możliwości rozszerzenia tego zakresu w regulaminie i przyjęcia w nim obowiązku selektywnego zbierania i odbierania także innych rodzajów odpadów komunalnych (art.4 ust. 2a pkt 1 ucpg). Tym samym ustawodawca przewidział sytuację, w której pozostałe rodzaje odpadów przyjmowane będą w pszok, co wyklucza możliwość uznania, że wszystkie odpady komunalne powinny być odbierane z nieruchomości mieszkańców i w efekcie, że do wszystkich odpadów komunalnych powinna zostać określono w § 5 uchwały częstotliwość ich odbioru z nieruchomości, jak wskazywał to Wojewoda.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 6r ust. 3c ucpg, gdyż jak wynika z akt sprawy przedmiotowa uchwała została zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Aleksandrowie Kujawskim - opinia sanitarna z dnia 15 grudnia 2020 r. – k. 13 akt administracyjnych. Brak informacji w treści uchwały, bądź w jej podstawie prawnej o wydaniu ww. opinii, nie mógł skutkować uznaniem, że doszło w sprawie do naruszenia przepisanej prawem procedury podjęcia przedmiotowej uchwały.

Wskazane natomiast przez organ nadzoru uchybienie dotyczące kwestii właściwego oznaczenia w uchwale poszczególnych jednostek redakcyjnych, nie spowodowało nieczytelności przedmiotowej uchwały, a tym samym nie stanowiło istotnego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy, biorąc jednak pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej argumenty i zarzuty stanowiące o istotnej wadliwości przedmiotowej uchwały, Sąd uznał wniesioną w sprawie skargę za bezpodstawną i na podstawie art. 151 ppsa orzekł o jej oddaleniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).