Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2931/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej J. L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Wójt Gminy M. po rozpatrzeniu wniosku J. L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu nieśnego, w skład której wchodzą cztery budynki służące do specjalistycznej produkcji rolnej polegającej na chowie drobiu nieśnego o łącznej obsadzie docelowej 144DJP (tj. 36000 stanowisk dla kur), budynek gospodarczy z częścią na agregat i rozdzielnię oraz dwa bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe o poj. do 10m³ każdy, dwa naziemne zbiorniki na gaz płynny o łącznej poj. poniżej 10m³ i osiem silosów na zboże i pasze o poj. po 17t każdy na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...] i części działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości N., gm. M..

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.)

Organ wskazał na zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 powyższej ustawy. Wyjaśnił, że wskazane pod inwestycję tereny to tereny doliny L. wolne od zabudowy włączone w system obszarów chronionych stosownie do rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. nr 229, poz. 2313, ze zm.). Wywodził, że analizowany teren, z uwagi na stan faktyczny i prawny, jest terenem bez możliwości zabudowy obiektami przemysłowymi. Stwierdził, że lokalizacja fermy drobiu narusza art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalonego uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów przemysłowych oraz nakaz pozostawienia dolin jako terenów otwartych.

Dalej organ stwierdził, iż fakt posiadania przez inwestora gospodarstwa rolnego o pow. 7,5 ha, które w gminie jest gospodarstwem przekraczającym średnią powierzchniową nie pozwala na zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy, gdyż warunek ten jest przypisany tylko do zabudowy zagrodowej. Tymczasem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zabudowę zagrodową określa się jako siedlisko zabudowane w szczególności budynkami mieszkalnymi, budynkami gospodarczymi lub inwentarskimi w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

W ocenie organu nie można traktować kurników zlokalizowanych we wsi N. jako przesłanki zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa. Tereny istniejących kurników występują bowiem w odrębnym kompleksie urbanistycznym, stanowiącym zwartą zabudowę, w której występują jako dominujące obiekty mieszkalne i usługowe oraz działalności gospodarczej nie związanej z przedmiotową inwestycją.

Na zakończenie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie rozumienie kontynuacji funkcji zagospodarowania i zabudowy terenu potraktowane zostało szeroko i przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy poza brakiem sąsiedztwa była sprzeczność z dokumentami nadrzędnymi, tj. studium gminy oraz planem województwa, gdzie obszar ten wskazano do objęcia ochroną w postaci parku krajobrazowego doliny L. Wskutek odwołania wniesionego przez inwestora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu podniesiono, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie mają normy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując kwestię spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy Kolegium powołując się na wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 693/11) uznało, że pojęcia "sąsiedni" i "przyległy" muszą być traktowane jako synonimy. Analizując bezpośrednie sąsiedztwo (działki przyległe) do terenu inwestycyjnego w powołaniu na sporządzoną przez organem I instancji analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa, gdyż żadna z działek bezpośrednio sąsiadujących do terenu inwestycji nie jest zabudowana.

Dalej Kolegium zauważył, że pojawiła się w orzecznictwie sądowym odmienna wykładnia, nakazująca utożsamiać warunek sąsiedztwa z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, które nie ogranicza się wyłącznie do działki posiadającej wspólną granicę z terenem inwestycyjnym. Według tej koncepcji przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącą pewną urbanistyczną całość – inną dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy.

W ocenie Kolegium nie sposób uznać, aby kurniki zlokalizowane we wsi N. można było uznać za przesłankę możliwości zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa. Tereny istniejących kurników występują w odrębnym kompleksie urbanistycznym, stanowiącym zwartą zabudowę, w której występują jako dominujące obiekty mieszkalne i usługowe oraz działalności gospodarczej nie związanej z przedmiotową inwestycją.

Odnośnie natomiast do podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy Kolegium stwierdziło, że nie doszło do naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów odrębnych i to sprawia, że w tym zakresie odwołanie jest zasadne. Dalej przywołano wyrok WSA w Lublinie z 21 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Lu 282/10), zgodnie z którym brak zgodności inwestycji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Rozważając kwestię, czy nie znajdzie zastosowania wyjątek określony w art. 61 ust. 4 ustawy, tj. czy planowana inwestycja może zostać potraktowana jako zabudowa zagrodowa, Kolegium przywołało wyrok m. in. NSA z 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06 i wskazało, iż rozumienie tego pojęcia według § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może zostać uznane jako legalna definicja na potrzeby warunków zabudowy (art. 61 ust. 4 ustawy). Wobec tego – w ocenie organu – zasadnym jest dokonanie samodzielnej wykładni językowej tego pojęcia. Pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza. Taka definicja została zaprezentowana w orzecznictwie sądowym, w tym w wyroku NSA z 4 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1536/07). Z tego względu organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że art. 61 ust. 4 ustawy nie może mieć zastosowania i z tego względu planowanych kurników nie można zaliczyć do zabudowy zagrodowej.

Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] stycznia 2012 r. wniosła J. L. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie wykładni sprzecznie z ratio legis tego przepisu i przyjęcie, iż pojęcie "działka sąsiednia" oznacza jedynie działkę bezpośrednio przylegającą do działki, na której jest planowana inwestycja oraz art. 61 ust. 4 ustawy poprzez przyjęcie, iż planowana inwestycja nie spełnia warunków, aby zaliczyć ją do zabudowy zagrodowej. Następnie naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie przez organ przyczyn z powodu których planowana inwestycja nie mieści się w pojęciu "zabudowa zagrodowa". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. L. o sygn. akt IV SA/Wa 523/12 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy wyrokiem z 17 maja 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] listopada 2011 r. nr [...].

W ocenie Sądu została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), składająca się z części graficznej i tekstowej. Analiza ta w ocenie Sądu zawiera jednakże błędne wnioski oraz stwierdzenia, które następnie stanowiły podstawę podjętych w sprawie rozstrzygnięć.

Sąd przypomniał, że przepis art. 61 ust. 4 ustawy stanowi, że nie jest wymagana zasada dobrego sąsiedztwa, jeżeli inwestor planuje zabudowę zagrodową, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zasadniczą zatem kwestią było wyjaśnienie pojęcia "zabudowy zagrodowej", a następnie zbadanie - poprzez opisanie stanu faktycznego oraz rozważenie tego stanu pod kątem przyjętej definicji, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką zabudową.

Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja nie zawiera samodzielnych ustaleń oraz rozważań w jaki sposób definicja pojęcia zabudowy zagrodowej mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przekłada się na istniejący w sprawie stan faktyczny i który z członów nie został spełniony. Sąd obwołując się do art. 11 Kpa wywodził, że zarówno strona, jak i sąd kontrolujący zaskarżony akt mają prawo zapoznać się z przesłankami decydującymi – w tym wypadku o wyniku postępowania. Gdyby bowiem okazało się, że jednak planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową (kwestia powierzchni gospodarstwa rolnego oraz tego, że przekracza ona średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w tej gminie nie jest kwestionowana), to rozważania odnośnie do spełnienia przez tę inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa byłyby bezprzedmiotowe. Pozostałyby do zbadania – jak dalej wywodził WSA w Warszawie - dalsze przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.

W ocenie Sądu, gdyby bowiem znalazły potwierdzenie w faktach twierdzenia złożone przed sądem na rozprawie 17 maja 2012 r., że J. L. pozostaje właścicielem gospodarstwa rolnego położonego na terenie gminy M., a nabyte grunty objęte wnioskiem o wydanie decyzji wchodzą w skład tego gospodarstwa nie tylko poprzez osobę właścicielki, lecz także powiązanie organizacyjno-gospodarcze w granicach jednej gminy, należałoby uznać, że służąc do prowadzenia działalności produkcyjnej będą stanowiły uzupełnienie istniejącej już zabudowy zagrodowej w tym gospodarstwie. Skoro gospodarstwo to należy traktować jako całość, bezcelowe byłoby budowanie drugiego domu mieszkalnego oraz powielanie istniejących już budynków gospodarczych i inwentarskich obsługujących to gospodarstwo, aby na potrzeby niniejszego postępowania stworzyć odrębną zabudowę zagrodową na działkach objętych wnioskiem inwestycyjnym.

Sąd przesądził, aby w takiej sytuacji zabudowa zagrodowa była rozumiana jako łączne zainwestowanie domem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarskimi dla danego gospodarstwa rolnego, składającego się z szeregu nieruchomości położonych w różnych miejscach. Jedynym kryterium byłoby ograniczenie owych działek gruntu do terytorium jednej gminy, co wynika z regulacji przyjętej w art. 61 ust. 4 ustawy oraz powiązanie organizacyjno-gospodarcze. W ocenie Sądu skoro przepis ten nakazuje, aby powierzchnia gospodarstwa rolnego została odniesiona do średniej powierzchni ustalonej dla danej gminy, to logiczną konsekwencją jest przyjęcie reguły, aby badanie zabudowań w kontekście wypełnienia znamion pojęcia zabudowy zagrodowej również ograniczało się do tej jednostki terytorialnej.

Sad uznał, że z przedstawionych względów niezbędne jest przeprowadzenie przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem wyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności. W ocenie Sądu jeżeli okaże się, że gospodarstwo rolne skarżącej obejmuje grunty na terenie jednej gminy i znajduje się w nim dom mieszkalny oraz budynki gospodarskie, nie będzie przeszkód prawnych, aby planowana inwestycja została uznana za uzupełnienie tej zabudowy, a w konsekwencji za zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy. Przy czym ustalenia oraz motywacja, która doprowadzi organ do takiego wniosku winna znaleźć się w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

Ponieważ organ pierwszej instancji przy wykładaniu pojęcia "zabudowy zagrodowej" oparł się na przepisie wykonawczym do innej ustawy, tj. Prawie budowlanym, a koncepcja taka w świetle przytoczonego przez Kolegium orzecznictwa, nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd stwierdził konieczność uchylenia także decyzji wydanej przez Wójta. Wójt bowiem doszedł do przekonania, iż ze względu na istnienie w obowiązującym systemie prawa legalnej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" wystarczające jest sięgnięcie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Planowana inwestycja zaś nie spełnia wymogów przewidzianych przez tę definicję.

Poza kwestią braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organ pierwszej instancji przywołał drugą podstawę prawną odmowy wydania decyzji pozytywnej, tj. niezgodność z przepisami odrębnymi, czyli art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Jako przepisy odrębne organ pierwszej instancji potraktował generalnie normy z zakresu ochrony przyrody. Tymczasem Kolegium w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ograniczyło się do lakonicznego stwierdzenia, iż nie stwierdziło naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów odrębnych. Okoliczność ta ma natomiast istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Ewentualne ustalenie przez organ, że planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej i tym samym nie ma znaczenia zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza jeszcze, że inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana. Przeszkodą uniemożliwiającą lokalizację wnioskowanych kurników być może będą przepisy odrębne.

Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie łączne wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy, m.in. inwestycja musi pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy działając na zasadzie instancyjności ma obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, tj. zastosować art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Sąd, powołując się na poglądy doktryny, wywodził dalej, że nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Dlatego właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W konsekwencji stwierdzenie przez Kolegium, że inwestycja nie narusza przepisów odrębnych – wobec rozważań organu pierwszej instancji - nie spełnia powyższych wymogów.

Rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy Kolegium winno zwrócić uwagę, że wywody Wójta polegające na ocenie planowanej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami z zakresu ochrony środowiska są przedwczesne.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy wymagane jest uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa.

Sąd przypomniał, że w przedmiotowej sprawie według twierdzeń organu pierwszej instancji działki inwestycyjne położone są w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz na obszarze ochrony Natura 2000 bez wskazania konkretnego obszaru. Tymczasem rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313, ze zm.) zostały wyznaczone konkretne obszary specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Stwierdzając, że dany teren objęty jest tą formą ochrony przyrody konieczne jest powołanie tego obszaru ze wskazaniem nazwy oraz kodu.

Skoro jak twierdzi Wójt działki znajdują się na terenie objętym formą ochroną przyrody to stosownie do treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Przy czym kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym (vide wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009r., sygn. akt II OSK 1239/08). Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do zastępowania wyspecjalizowanych organów i bez uzyskania ich stanowiska rozstrzygania o kwestiach zastrzeżonych do ich kompetencji. Skutki wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu reguluje art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Zatem dopiero po uzyskaniu postanowienia w przedmiocie uzgodnienia i w zależności od jego treści organ prowadzący postępowanie główne będzie uprawniony do stwierdzenia czy projektowana inwestycja narusza przepisy odrębne.

Dalej Sąd wywodził, że jeżeli zostanie potwierdzona okoliczność, iż teren inwestycyjny znajduje się na obszarze Natura 2000 znajdą zastosowanie inne regulacje prawne, których organ nie może pominąć. Mianowicie winien zastosować przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.).

Dalej Sąd zaznaczył, że podziela zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest związany ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 5 i ust. 4 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczył, że studium nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygania przez organ administracji w indywidualnej sprawie administracyjnej dotyczącej warunków zabudowy.

Decyzją Wójta Gminy M. z [...] września 2013 r. w sprawie warunków zabudowy ponownie odmówiono ustalenia warunków oraz wydania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu nieśnego, w skład której wchodzą cztery budynki służące do specjalistycznej produkcji rolnej polegającej na chowie drobiu nieśnego o łącznej obsadzie docelowej 144DJP (tj. 36000 stanowisk dla kur), budynek gospodarczy z częścią na agregat i rozdzielnię oraz dwa bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe o poj. do 10m³ każdy, dwa naziemne zbiorniki na gaz płynny o łącznej poj. poniżej 10m³ i osiem silosów na zboże i pasze o poj. po 17t każdy na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...] i części działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości N., gm. M..

Oran stwierdził, że na nieruchomościach skarżącej położonych w gminie M. mnie znajduje się żaden budynek mieszkalny, a tym samym nie jest spełnione warunek zabudowy zagrodowej w rozumieniu wynikającym z wyroku WSA w Warszawie z 17 maja 2012 r. Ponadto organ przyjął, że należące do skarżącej gospodarstwo rolne położone w miejscowości N. nie jest dostępne z tej samej drogi publicznej, co obszar planowanej przez skarżącą inwestycji. Organ uznał, że zamierzone przedsięwzięcie spełnia warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast nie zostały spełnione przesłanki dobrego sąsiedztwa, określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Następnie będącą przedmiotem skargi decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2013 r. nr [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymano w mocy decyzję ww. Wójta Gminy M. z [...] września 2013 r.

Organ podtrzymując argumentację przedstawioną przez organ I instancji wskazał, że przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał decyzję z [...] maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której Wójt Gminy M. stwierdził, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje negatywnego wpływu na środowisko przyrodnicze.

W skardze skierowanej do WSA w Warszawie wniesionej przez J. L. reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, ponownie zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 4 ustawy poprzez przyjęcie,

iż planowana inwestycja nie spełnia warunków, aby zaliczyć ją do zabudowy zagrodowej, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że należące do skarżącej gospodarstwo rolne położone w miejscowości N. nie jest dostępne z tej samej drogi publicznej, co obszar planowanej przez skarżącą inwestycji. Następnie naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 kpa poprzez niepełne i powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolne uznanie, że należące do skarżącej zabudowania nie mogą być wykorzystywane na cele mieszkalne i w konsekwencji, że zabudowania te nie noszą cech zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M. z [...] września 2013 r., jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wywodziła, że błędne jest stanowisko, że zmiana przeznaczenia budynku wymaga wydania pozwolenia z art. 71 i 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), bowiem po pierwsze jest warunek, o którym nie było mowy w wyroku z 17 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 523/12, po drugie zmiana uwarunkowana jest jedynie przyjęciem zgłoszenia, co wynika z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego albo brakiem konieczności dokonywania nawet zgłoszenia. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do orzecznictwa, przywołując wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 29 stycznia 1997 r., syn. akt II SA/Kr 337/96. Stąd skarżąca wywodziła, powołując się również na braku w postępowaniu dowodowym, że organ zbyt pochopnie przyjął, iż istniejąca w miejscowości N. zabudowa nie nosi cech zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, że wykładnia pojęcia działki sąsiedniej przeprowadzona przez Kolegium jest nieprawidłowa, a pojęcie to winno być rozpatrywane szeroko. Zdaniem skarżącej nie można przez nie rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, lecz trzeba odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Taka wykładnia pozostaje w zgodzie z dotychczasową linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Przedmiotowa działka położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie niezabudowanych działek, jednak w niewielkiej odległości, około 500 m od planowanej inwestycji zlokalizowane są dwa kurniki, w których prowadzona jest fermowa hodowla drobiu zaliczana do specjalnej produkcji rolnej. Skarżąca wywodziła, że kontynuacja zabudowy musi być rozumiana szeroko, zgodnie z wykładnią systemową nakazującą rozstrzygać wszelkie wątpliwości na korzyść inwestora. Przy takim ujęciu działki sąsiedniej należy rozważyć pojęcie sąsiedztwa jako obszar tworzący urbanistyczną całość. W ocenie skarżącej Kolegium w sposób nieuprawniony ograniczyło się do badania funkcji i sposobu użytkowania nieruchomości położonych tylko w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której jest planowana inwestycja, koncentrując się na ustaleniu sposobu zagospodarowania działek bezpośrednio przylegających do nieruchomości inwestora.

Wywodziła, że zamierzenie inwestycyjnej skarżącej posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (tj. drogi powiatowej nr [...]), a gospodarstwo rolne należące do skarżącej położone jest w bliskim sąsiedztwie tej drogi, w odległości około 10 metrów, przy czym zjazd odbywał się na przestrzeni lat i w dalszym ciągu odbywa się przez teren działki sąsiedniej, za zgodą jej właściciela. W powyższych okolicznościach, w ocenie skarżącej nie sposób zgodzić się z poczynionym przez organ II instancji ustaleniem, że w chwili obecnej istniejąca ferma drobiu i planowana inwestycja nie są już dostępne z tej samej drogi publicznej. Powyższy wniosek organu – zdaniem skarżącej – jest skutkiem zbyt rygorystycznej wykładni.

Skarżąca podniosła wątpliwości co do celowości zaliczenia mocą uchwały Rady Gminy M. z [...] sierpnia 2013 r. działki nr [...] w poczet dróg gminnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, wskazywana dalej jako p.p.s.a.).

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Powołany wyżej wyrok z 17 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 523/12 nie został zaskarżony przez żadną ze stron postępowania. Oznacza to, iż przy ponownym rozpoznaniu skargi ma zastosowanie regulacja z art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 i B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101). Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził ani zmiany okoliczności prawnych, ani zmiany okoliczności faktycznych, stąd wyrok z 17 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 523/12 jest wiążący w przedstawionym rozumieniu.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] września 2013 r. w sprawie warunków zabudowy, którą odmówiono ustalenia warunków oraz wydania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu nieśnego, w skład której wchodzą cztery budynki służące do specjalistycznej produkcji rolnej polegającej na chowie drobiu nieśnego o łącznej obsadzie docelowej 144DJP (tj. 36000 stanowisk dla kur), budynek gospodarczy z częścią na agregat i rozdzielnię oraz dwa bezodpływowe zbiorniki na nieczystości ciekłe o poj. do 10m³ każdy, dwa naziemne zbiorniki na gaz płynny o łącznej poj. poniżej 10m³ i osiem silosów na zboże i pasze o poj. po 17t każdy na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...] i części działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości N., gm. M..

W związku z powyższym kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, że Sąd w wyroku z 17 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 523/12 przesądził, aby w takiej sytuacji zabudowa zagrodowa była rozumiana jako łączne zainwestowanie domem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarskimi dla danego gospodarstwa rolnego, składającego się z szeregu nieruchomości położonych w różnych miejscach. Sąd stwierdził, że "jedynym kryterium byłoby ograniczenie owych działek gruntu do terytorium jednej gminy, co wynika z regulacji przyjętej w art. 61 ust. 4 ustawy oraz powiązanie organizacyjno-gospodarcze. Skoro przepis ten nakazuje, aby powierzchnia gospodarstwa rolnego została odniesiona do średniej powierzchni ustalonej dla danej gminy, to logiczną konsekwencją jest przyjęcie reguły, aby badanie zabudowań w kontekście wypełnienia znamion pojęcia zabudowy zagrodowej również ograniczało się do tej jednostki terytorialnej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że niezbędne jest przeprowadzenie przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem wyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności. Wskazał, że "Jeżeli okaże się, że gospodarstwo rolne skarżącej obejmuje grunty na terenie jednej gminy i znajduje się w nim dom mieszkalny oraz budynki gospodarskie, nie będzie przeszkód prawnych, aby planowana inwestycja została uznana za uzupełnienie tej zabudowy, a w konsekwencji za zabudowę zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy. Przy czym ustalenia oraz motywacja, która doprowadzi organ do takiego wniosku winna znaleźć się w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu".

Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję wydaną w następstwie wskazanego wyroku z 17 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 523/12 uznał, że organ nie wykonał wiążących go w świetle art. 153 p.p.s.a. zaleceń Sądu, co oznacza naruszenie art. 153 p.p.s.a.

W zaskarżonej decyzji organ stwierdził bowiem, że "część budynku gospodarczego została przystosowana na potrzeby mieszkaniowe, jednakże zdaniem Kolegium, z samego faktu adaptacji części budynku gospodarczego i przeznaczenia do zamieszkania strona nie może wywodzić skutku prawnego. Jak bowiem słusznie wskazywał organ I instancji taka zmiana wymaga wydania stosownego pozwolenia art. 71 i 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.). O tym, że sama strona nie traktowała tego budynku jako budynku mieszkalnego stanowi również treść umowy darowizny, na podstawie której skarżąca została obdarowana działkami gruntu wraz z budynkiem gospodarczym oraz garażem." (strona 5 zaskarżonej decyzji, wiersz 27 i nast.).

Z kolei w decyzji Wójta Gminy M. z [...] września 2013 r. stwierdzono, że "ewidencja pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych nie zawiera takiego pozwolenia, stąd też ewentualne zamieszkanie w takim budynku łamie przepisy prawa art. 71 i 71a Prawa budowlanego (...) i wymaga wyjaśnienia..."– (str. 6 wiersz 10 ww. decyzji Wójta).

Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Jednak Sąd podziela pogląd, że przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia celowościowa nie stojąca w opozycji do wyroku z 17 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 523/12. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 184/11 i z 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 405/10, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jednak zaprezentowane wyżej wywody organu przyjęte w tym zakresie należy uznać za przedwczesne i niezgodne z właściwością organu. Ustawodawca do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji zaliczył w szczególności zadania, o których mowa w art. 70 ust. 2 i art. 71a Prawa budowlanego, a zatem przepisów, na podstawie których Wójt uznał, że doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia obiektu. Niewątpliwa jest konieczność przestrzegania z urzędu swojej właściwości przez organy (art. 7 Konstytucji i 6 kpa) oraz rozdzielności postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowań prowadzonych przez nadzór budowlany, co prowadzi do dopuszczenia możliwości posiłkowania się ustaleniami organu właściwego w kwestiach nie leżących w gestii organu prowadzącego postępowanie, a nie dokonywania własnych ustaleń. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 172/06 (Lex nr 327705) samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa (lub jej sposób użytkowania) jest niezgodna z prawem. Samowola budowlana powinna być zatem prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego (tak również WSA w Poznaniu w wyroku z 10 września 2008 r., sygn. akt II SA/Po 167/08, LEX nr 557030).

Należy również zwrócić uwagę na niekonsekwencję organu I instancji, który stwierdził jednocześnie, że kwestia zmiany sposobu przeznaczenia wymaga wyjaśnienia.

Tym samym przedwczesnym jest przesądzenie, że planowana inwestycja nie spełnia warunków, aby zaliczyć ją do zabudowy zagrodowej, w takim rozumieniu 61 ust. 4 ustawy, jaki nadał temu przepisowi Sąd w wyroku z 17 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 523/12. To z kolei prowadzi to wniosku, że niezbędne jest przeprowadzenie przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem wyjaśnienia wyżej wskazanych okoliczności, w tym statusu przedmiotowego budynku, jego charakteru (tj. wyjaśnienia czy jest to budynek mieszkalny) i podstaw jego użytkowania jako mieszkalny. Dotychczasowe działanie organu powoduje, że na aprobatę zasługuje wyrażony w skardze zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 kpa poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego i dowolne uznanie, że należące do skarżącej zabudowania nie mogą być wykorzystywane na cele mieszkalne i w konsekwencji, że zabudowania te nie noszą cech zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wyroku z 17 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 523/12 Sąd uznał, że gdyby okazało się, "że jednak planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową (kwestia powierzchni gospodarstwa rolnego oraz tego, że przekracza ona średnią powierzchnię gospodarstw rolnych w tej gminie nie jest kwestionowana), to rozważania odnośnie spełnienia przez tę inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa byłyby bezprzedmiotowe. Pozostałyby do zbadania dalsze przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy".

Czyniąc powyższe zastrzeżenie i ustosunkowując się do innych zarzutów skargi stwierdzić należy, że działka rozumiana jako "sąsiednia" musi znajdować się w obszarze analizowanym. Natomiast wymóg dostępności obu działek (inwestora i sąsiedniej) z tej samej drogi publicznej nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Tak też nakazał rozumieć termin "działka sąsiednia" Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 maja 2002 r., P 1/01 publ. OTK ZU 2002, nr 3/A, poz. 36 przyjmując, że jest to pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji, przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy planistycznej. Za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, przy jak najszerszym jego wyznaczeniu. W orzecznictwie przyjmuje się za wystarczające, aby na analizowanym obszarze (niekoniecznie w bezpośrednim sąsiedztwie z zachowaniem wspólnej granicy) znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego. Pogląd ten wyrażany w orzecznictwie (tak np. NSA w wyroku z 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2001/12, CBOSA) podziela skład orzekający. Z kolei w wyroku z 4 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 1638/12, CBOSA), WSA w Krakowie stwierdził, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i dostęp faktyczny. Jeśli powstają wątpliwości w zakresie dostępu poprzez kwestionowanie istnienia dostępu faktycznego, przez który rozumieć należy nie tylko możliwość faktycznego zjeżdżania i wjeżdżania z ulicy na działkę, ale możliwość dokonywania takiej komunikacji zgodnie z zasadami ruchu drogowego, to organy powinny to wykazać. Trzeba również mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W związku z tym przeanalizowania wymaga (w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego dotyczącego zabudowy zagrodowej) czy w rzeczywistości – jak wywodzi skarżąca – zamierzenie inwestycyjnej skarżącej posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (tj. drogi powiatowej nr [...]), a gospodarstwo rolne należące do skarżącej położone jest w bliskim sąsiedztwie tej drogi, w odległości około 10 metrów, przy czym zjazd odbywał się na przestrzeni lat i w dalszym ciągu odbywa się przez teren działki sąsiedniej za zgodą jej właściciela.

Należy również mieć na względzie, że status drogi publicznej wynika z ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260), która w art. 2 ust. 1 i 2 wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1) drogi krajowe;

2) drogi wojewódzkie;

3) drogi powiatowe;

4) drogi gminne.

Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.

Dokonanie analizy faktycznego dostępu do drogi jest o tyle istotne, że organ wskazał, że przeprowadził ustalenia w zakresie kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu, a w obszarze w tym celu analizowanym wziął pod uwagę istniejącą fermę drobiu. Okoliczność istnienia tej fermy nie mogła jednak – zdaniem organu - rzutować na ustalenie warunków zabudowy, ponieważ w ocenie organu nie jest on a dostępna z grogi gminnej stanowiącej działkę Nr [...]. Organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu nie jest kwestionowany fakt dostępu do drogi publicznej, lecz ustalenie, że planowana inwestycja jest dostępna z innej drogi publicznej, niż istniejąca już ferma drobiu w miejscowości N. (str. 7 zaskarżonej decyzji wiersz 6 i nast.).

Z przyczyn powyżej przedstawionych odmówić należy racji organowi, że dotychczas zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Z uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego Sąd nie mógł w pełni odnieść się do merytorycznej treści rozstrzygnięcia w tym do oceny, czy zostały spełnione warunki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia narusza art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W wyroku z 17 maja 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 523/12 Sąd uznał, że ewentualne ustalenie przez organ, że planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej i tym samym nie ma znaczenia zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza jeszcze, że inwestycja będzie mogła zostać zrealizowana. Przeszkodą uniemożliwiającą lokalizację wnioskowanych kurników być może będą przepisy odrębne. Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest spełnienie łączne wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy, m.in. inwestycja musi pozostawać w zgodzie z przepisami odrębnymi.

Przywołane zastrzeżenie to pozostaje aktualne w dalszym toku postępowania.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że nie podziela argumentacji dotyczącej powodów utrzymania w mocy decyzji organu I instancji (wyrażonych na stronie 7 zaskarżonej decyzji, wiersz 43 i nast.), które SKO upatruje w braku możliwości wydania decyzji reformatoryjnej ze względu na niedopuszczalność wydania pozytywnego rozstrzygnięcia dopiero w II instancji, z pominięciem organu I instancji. Wybór brzmienia decyzji organu II instancji, przewidziany przez Kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza się do alternatywy: utrzymać w mocy bądź uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o ustaleniu warunków zabudowy, stąd względy procesowe nie mogą w tym przypadku decydować o merytorycznym sposobie rozstrzygnięcia sprawy.

Uznając zatem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.