Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1400/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 143 ust. 2, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i  art. 146 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku A. P. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...].

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. Zarząd Miasta i Gminy P. orzekł w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania sieci wodociągowej

Po rozpoznaniu odwołania A. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję.

W dniu 22 marca 2001 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek A. P. o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania sieci wodociągowej.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy P. i stwierdziło, że nie ma przesłanek przedmiotowych dopuszczalności postępowania, ponieważ z uwagi na wniesienie odwołania w obrocie prawnym pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2000 r. i nie jest możliwe wszczęcie postępowania nadzorczego wobec decyzji Zarządu Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] marca 2000 r.

A. P. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podniosła w nim, iż decyzja Zarządu Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa - jest sprzeczna z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000r. (OPK4-7/00), która stwierdza, iż dla ustalenia opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości nie wystarcza wybudowanie samej sieci głównej, muszą być również wybudowane przyłącza.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt I SA 2816/02 uchylił zarówno decyzję Kolegium z dnia [...] października 2002 r. nr [...], jak i z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Kolegium winno było rozpoznać wniosek skarżącej jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Miasta i Gminy P. nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania sieci wodociągowej.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę - jako postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa, które następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Poza tym postępowanie prowadzone w trybie nadzorczym nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz kolejny. Byłoby to bowiem naruszeniem sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych.

Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie skarżąca powołuje się na sprzeczność decyzji kolegium (i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji) z uchwałą pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 4/2000, pub!. ONSA 2000/4/143, zgodnie z którą: Użyty w art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 115, poz. 741 ze zm.) zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia.

Jednakże orzecznictwo sądów nie stanowi obowiązującego prawa. Pogląd wyrażony w powyższej uchwale stanowi wykładnię, a więc interpretację prawa. Wiąże ona organy administracji w danej sprawie, a nie w innych sprawach. Poza tym, nawet jeśli jest stosowana w innych sprawach, to nie wskutek obowiązywania jej jako normy prawnej, lecz z powodu autorytetu organu dokonującego interpretacji.

Sprzeczność zatem z wykładnią nie stanowi sprzeczności z przepisem prawa, a już z całą pewnością nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Kolegium podniosło, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1690/00 wskazał wprost, że: "Sprzeczność decyzji administracyjnej z poglądem prawnym wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie, nie stanowi naruszenia prawa, tym bardziej rażącego i nie wyczerpuje przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła A. P. zarzucając Kolegium, że nie wzięło pod uwagę jej argumentów.

Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...].

Kolegium stwierdziło, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Dodało, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. należy odnosić się ściśle do warunków określonych w § 1 tego artykułu i niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej - a więc nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu prawnego można wysnuć różne oceny prawne i gdy przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. wyjaśnił, co jego zdaniem, należy rozumieć pod pojęciem "stworzenia warunków do podłączenia ruchomości do urządzenia kanalizacyjnego, umożliwiających wymierzenie przez zarząd gminy opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Jednakże orzekanie niezgodne z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego samo w sobie nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej -rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - a co za tym idzie, okoliczność ta nie może stanowić samoistnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie powołanego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. I SA 1506/00, LEX nr 81968 stwierdził, że: "zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa."

Przepis art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, kiedy można uznać, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia infrastruktury technicznej. Nie napisano w nim, że urządzenie winno być wykonane w sposób umożliwiający indywidualnym właścicielom nieruchomości bezpośrednie podłączenie nieruchomości do sieci bez żadnych dodatkowych kosztów. Tym samym przepis ten nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kiedy powstały warunki pozwalające ustalić opłatę adiacencką związaną z wybudowaniem konkretnego urządzenia.

Nie można więc stwierdzić, że przepis naruszono rażąco.

Zostały zatem spełnione przesłanki do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ustalenia opłaty adiacenckiej.

Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. P. W uzasadnieniu skargi wskazała, że została obciążona opłatą adiecancką, chociaż na jej nieruchomości nie zostały wybudowane niezbędne przyłącza umożliwiające podłączenie się do znajdującej się na ulicy sieci wodnokanalizacyjnej - co jest niezgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. W innych sprawach dotyczących opłat adiecenckich z tytułu oddania do użytku tej samej instalacji wodnokanalizacyjnej decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Zdaniem skarżącej zasada praworządności i zasada budowania zaufania obywateli do prawa wymaga, aby w analogicznych stanach faktycznych zapadały identyczne decyzje administracyjne, w przeciwnym razie jest to rażąco niesprawiedliwe, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, nie da się pogodzić z zasadą praworządności i w demokratycznym państwie prawa jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej jednorazową opłatę adiacencką.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku A. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania sieci wodociągowej.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej należy rozumieć budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych - stosownie do art. 143 ust. 2 tej ustawy.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej - w myśl art. 145 ust. 1 ustawy. Natomiast ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej - zgodnie z art. 146 ust. 1 tej ustawy.

Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że jeśli w danej ulicy zostanie wybudowany przewód kanalizacyjny w taki sposób, aby do tego przewodu kanalizacyjnego -zbiorczego - każda z nieruchomości znajdujących się przy tej ulicy miała możliwość dołączenia swojej kanalizacji i przez tę możliwość wzrośnie wartość nieruchomości, właściwy organ może w drodze decyzji ustalić wysokość opłaty adiacenckiej, do uiszczenia której zobowiązany jest właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła.

Organ prawidłowo uznał, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje, kiedy można uznać, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do określonego urządzenia infrastruktury technicznej. Nie daje zatem jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, kiedy powstały warunki pozwalające ustalić opłatę adiacencką związaną z wybudowaniem konkretnego urządzenia.

Kwestia ta została sprecyzowana dopiero w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK4-7/00, która stwierdzała, iż użyty w art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza - w przypadku urządzenia kanalizacyjnego - wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia.

W niniejszej sprawie wybudowano sieć wodociągową przy ul. [...] - w całości sfinansowaną ze środków Gminy - która umożliwiła indywidualnym inwestorom bezpośrednie podłączenie swoich nieruchomości do tej sieci, aczkolwiek nie wykonano przykanalików do poszczególnych nieruchomości.

Należy jednak mieć na uwadze fakt, że przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania w trybie nadzoru, nie w trybie "zwykłym" (A. P. nie zaskarżyła decyzji ustalających opłatę adiacencką do sądu). W tym trybie Sąd bada tylko, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej – a konkretnie w niniejszej sprawie, czy decyzja ta nie narusza rażąco prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało - a Sąd w całości podzielił jego stanowisko - że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej - a więc nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu prawnego można wysnuć różne oceny prawne i przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni – tak jak w niniejszej sprawie. Zatem, jeśli nie można wskazać konkretnego przepisu prawa, który został naruszony, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego:

- "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa." - wyrok z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1506/00, LEX nr 81968,

- "Sprzeczność decyzji administracyjnej z poglądem prawnym wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku wydanego w innej sprawie nie stanowi naruszenia prawa, tym bardziej rażącego i nie wyczerpuje przesłanki stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a." - wyrok z dnia 7 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1690/00,

- "O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono; gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu - przy ich prostym zestawieniu ze sobą.

Jeżeli norma prawna może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia - to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco." - wyrok z dnia 26 maja 2003 r. sygn. akt III SA 2347/01, LEX nr 158821.

Orzecznictwo sądów nie stanowi obowiązującego prawa. Pogląd wyrażony w powyższej uchwale 5 sędziów NSA stanowi wykładnię, a więc interpretację prawa. Wiąże ona organy administracji w danej sprawie, a nie w innych sprawach.

Konkludując, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy -uzasadniając przekonująco swoje decyzje.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).