Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 14/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 28, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. N. i B. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] r., nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. solidarnie na rzecz skarżących J.N. i B. N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] wydanym na postawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...], znak [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 10 lutego 2021 r. J. N. wystąpił do Wójta Gminy S. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, w ramach istniejącej zabudowy gospodarczej, na działce o nr ew. [...], obręb [...] Z., gmina S. W toku prowadzonego postępowania, wszczętego zawiadomieniem z dnia 18 marca 2021 r. , organ ustalił, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej z terenem planowanej inwestycji, oznaczonej jako działka ew. ew. [...] – S. Z. – zmarł [...] marca 2004 r.

Z uwagi na powyższe postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy S. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w spawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym S.Z. oraz zobowiązał J.N. do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym S. Z., w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. Pomimo stosownego pouczenia, wnioskodawca nie skorzystał z przysługującego prawa wniesienia zażalenia na wydane postanowienie.

Wnioskiem z dnia 19 lipca 2021 r. J.N. i B.N., współwłaściciele nieruchomości oznaczonej nr ew. 8, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpili do Wójta Gminy S. o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W treści wniosku strony kwestionowały zasadność zawieszenia postępowania, argumentując powyższe brakiem związku pomiędzy koniecznością ustalenia następców prawnych właściciela sąsiedniej nieruchomości, a możliwością merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącego o ustalenie warunków zabudowy oraz wadliwym ustaleniem kręgu stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Strony wskazywały nadto, iż przyjmując nawet, że spadkobiercy zmarłego przed wszczęciem postępowania administracyjnego, właściciela nieruchomości sąsiedniej, są stronami postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, to na organie ciążył obowiązek ustalenia tych spadkobierców, a w przypadku braku takiej możliwości, wystąpienie do właściwego sądu o ustanowienie kuratora spadku.

Wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy S. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Organ wskazał, iż wbrew stanowisku skarżących ustalenie spadkobierców S.Z. stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Interes prawny właścicieli nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości skarżących wynika z faktu bezpośredniego sąsiedztwa obu nieruchomości, a co za tym idzie możliwości wystąpienia w związku z planowaną inwestycją negatywnych ingerencji w prawo własności. Ponadto organ wskazał, iż nie jest władny do ustalania we własnym zakresie spadkobierców zmarłego S.Z., a uregulowane w art. 30 § 4 i § 5 k.p.a. procedury dotyczą jedynie śmierci strony, która nastąpiła w toku prowadzonego postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J.N. i B. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucali naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 75 , art. 80, art. 7 i art. 8, art. 107 k.p.a. oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r . o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezebranie i nierozpatrzenie niezbędnego materiału dowodowego, w szczególności poprzez błędne uznanie, że właścicielowi działki sąsiedniej przysługuje status strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, bez wskazania zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na tę nieruchomość; art. 30 § 5 k.p.a. poprzez niewystąpienie przez organ do właściwego sądu o ustanowienie kuratora spadku. Uzasadniając podniesione zarzuty strony powiły argumentację, co do wadliwego ustalenia zakresu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, bez uprzednich ustaleń, co do zakresu odziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Ponadto wskazywały na ograniczony zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, charakter planowanej przez siebie inwestycji, jej usytuowanie i wynikający z powyższego brak jakiegokolwiek oddziaływania na nieruchomość sąsiednią. Skarżący wnosili o zmianę kwestionowanego rozstrzygnięcia poprzez orzeczenie o podjęciu zawieszonego postępowania.

Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając Kolegium przywołało dotychczas dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz wskazało na podstawy prawne zwieszenia postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 k.p.a.), jak również na ciążący na organie administracji obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1, art. 107 § 1, art. 109 k.p.a.). Dalej Kolegium wskazało, iż postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy uregulowane zostało przepisami ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy nie zawierają autonomicznej definicji strony. Tym samym, w tym zakresie posiłkować należy się definicją ogólną z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast o tym czy ów interes prawny lub obowiązek, ma charakter prawny, czy też jedynie faktyczny przesądza istnienie przepisu prawa materialnego, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki, związane z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Kolegium, bezspornym pozostaje, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną tego postępowania jest inwestor, który domaga się wydania decyzji. Ponadto zdaniem organu, co wywodzi z orzecznictwa sądów administracyjny, stroną tego postępowania będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości planowanej inwestycji oraz nieruchomości przyległych do terenu inwestycji. Postępowanie w tym przedmiocie winno się zatem toczyć z udziałem właścicieli tych nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Tym samym w ustalenie przez organ procedujący w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, iż przed wszczęciem lub też w trakcie wszczętego postępowania, nastąpił zgon osoby uprawnionej do udziału w tym postępowaniu, obliguje organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka sytuacja ma niewątpliwe miejsce w niniejszej sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości organu odwoławczego, iż kwestia ustalenia spadkobierców właściciela działki o nr ew. [...], sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością planowanej inwestycji, stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie wniosku skarżącego z dnia 10 lutego 2021 r. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych dowodem legitymizującym spadkobierców do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jest postanowienie właściwego sądu powszechnego stwierdzającego nabycie spadku albo notarialny akt poświadczenia dziedziczenia. Organ administracji nie jest natomiast władny samodzielnie ustalać kręgu spadkobierców, jak również nie jest władny do inicjowania postępowania w sprawie ustalenia następców prawnych, gdyż to należy do podmiotów posiadających w tym interes prawny. Natomiast, co do zarzutu niewystąpienia z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku Kolegium podkreśliło, iż procedura administracyjna upoważnia organ administracji do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego, jedynie w wyjątkowych przypadkach określonych w art. 30 § 5 k.p.a., to jest w sytuacji spadków nieobjętych.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. N. i B. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie kwestionowanego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zarzucali naruszenie: art. 77 § 1 w zw. z art. 75 , art. 80, art. 7 i art. 8, art. 28 k.p.a. oraz art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r . o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezebranie i nierozpatrzenie niezbędnego materiału dowodowego, w szczególności poprzez błędne uznanie, że właścicielowi działki sąsiedniej przysługuje status strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, bez wskazania zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na tę nieruchomość; art. 30 § 5 k.p.a. poprzez niewystąpienie przez organ do właściwego sądu o ustanowienie kuratora spadku. Uzasadniając skargę skarżący powtórzyli argumentację, co do wadliwego ustalenia zakresu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, bez uprzednich ustaleń, co do zakresu odziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią. Ponadto wskazali na ograniczony zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oraz zakres i usytuowanie planowanej przez siebie inwestycji, która w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią. Odnośnie naruszenia art. 30 § 5 k.p.a. skarżący podnosili, iż wbrew stanowisku organu, w przypadku ustalenia zgonu jednej ze stron postępowania, przed jego wszczęciem, obowiązkiem organu, w razie braku możliwości wezwania spadkobierców zmarłego (są nie ustalenia bądź nie znani), jest ustalenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania powołanego przepisu, to jest czy w sprawie nie działa osoba zarządzająca spadkiem, bądź też czy nie został ustanowiony kurator spadku. Negatywne ustalenia w powyższym zakresie winny skutkować wystąpieniem do właściwego sądu o ustanowienie kuratora spadku, czego organy w niniejszym postępowaniu zaniechały.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga J.N. i B. N. rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a. Zgodnej z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi J.N. i B. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynili postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 97 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: k.p.a.

Zgodnie z treścią powyższego przepisu, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym skoro z treści przywołanego wyżej art. 97 § 2 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji podjęcia zawieszonego postępowania, gdy ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie, to tym bardziej ma taki obowiązek w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie było powodów do jego zawieszania. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest to, iż odmowa podjęcia zawieszonego postępowania winna zostać poprzedzona analizą całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, także po dacie zawieszenia postępowania, celem oceny, czy istnieje nadal podstawa do zawieszenia postępowania, czy też może podstawa ta odpadła lub niestaniała. Przy czym dokonywana w ten sposób pośrednia weryfikacja istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być postrzegana jako wzruszenie prawomocnego postanowienia o zawieszeniu, lecz jako wyciągnięcie wniosku z tego, że sytuacja, która uzasadniała zawieszenie, nie istniała (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., I OSK 1822/20; wyrok WSA w Łodzi z 2 marca 2021 r., III SA/Łd 941/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 20 czerwca 2018 r., II SA/Rz 404/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej wskazać należy, iż jak wynika z załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy, prawomocnym postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy S. zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wszczęte na wniosek J.N. postępowanie w spawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, w ramach istniejącej zabudowy gospodarczej, na działce o nr ew. [...] , obręb [...] Z., gmina S., do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłym S.Z. - właścicielu nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka o nr ew. nr [...]. Ponadto w pkt 2 wydanego postanowienia organ zobowiązał skarżącego do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym S. Z., w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r. Wskazując na zasadność wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż fakt, że nieruchomość należąca do zmarłego S.Z. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej przez wnioskodawcę inwestycji, to dla prawidłowego przeprowadzania postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i wydania decyzji w sprawie niezbędnym jest ustalenie spadkobierców zmarłego. Organ wskazał, iż ustalenie kręgu spadkobierców należy wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych, a z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku może wystąpić osoba mająca w tym interes prawny (art. 1025 i art. 1027 k.c.). Organ administracji nie ma uprawnień do skutecznego wystąpienia o stwierdzenie nabycia spadku.

Odnosząc się do zasadności kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, a pośrednio do zasadności orzeczenia o jego zawieszeniu wskazać należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmuje się, iż pod użytym w analizowanym przepisie terminem "zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji", stanowi zagadnienie warunkujące merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Niewątpliwe jak podnoszą procedujące w niniejszej sprawie organy administracji, obowiązkiem organu jest ustalenie kręgu osób zainteresowanych i zawiadomienie ich o prowadzonym postępowaniu. Niemniej jednak obowiązek ten ma charakter proceduralny, co do zasady ma więc służyć zapewnieniu ochrony uprawnień procesowych osób zainteresowanych. Zagadnienie wstępne zaś, stanowiące niewyjaśniony problem materialnoprawny, jest zupełnie inną kategorię: nie istnieje dopóki ustalenie stanu sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe. Ponadto obowiązek ustalenia prawidłowego kręgu uczestników postępowania administracyjnego nie jest realizowany jednorazowo, lecz trwa aż do czasu zakończenia tego postępowania. Każdy, kto ma w tym prawny interes, winien być o postępowaniu zawiadomiony, bez względu na to, na jakim etapie tego postępowania nabył stosowne uprawnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z kwietnia 2019 r., II SA/Kr1263/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej wskazać należy, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503) -dalej: u.p.z.p. Podejmowana w tym postępowaniu decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa ona jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi. Nie ma zatem charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy nowego porządku prawnego, ale stanowi informację, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym decyzja ta kształtuje bezpośrednio jedynie uprawnienia i obowiązki inwestora. Przepisy powołanej ustawy, na co słusznie wskazuje Samorządowej Kolegium Odwoławcze, nie regulują autonomicznej definicji strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jedyne odniesienie do tej kwestii stanowią przepisy art. 52 ust. 1 i art. 63 ust. 1 u.p.z.p., z których wynika, iż niewątpliwie stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast kwestia posiadania przymiotu strony tego postępowania przez inne podmioty jest oceniana na zasadach ogólnych, w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, przy czym musi on być indywidualny i realny a więc znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego. Na gruncie postępowania w sprawie warunków zabudowy, ów interes prawny można wywodzić z zawartych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1740) przepisów regulującymi prawo własności, w tym określonego w art. 144 ustawy zakazu immisji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy (inwestora) mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołują (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., II OSK 613/19; wyroki WSA w Poznaniu z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1223/17, z 27 stycznia 2022 r., II SA/Po 758/21; wyrok WSA w Krakowie z 30 listopada 2021 r., II SA/Kr 825/21; wyrok WSA w Gdańsku z 27 kwietnia 2022 r., II SA/Gd 106/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika zatem, iż organ procedujący w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ustalając krąg stron tego postępowania, jest zobowiązany do oceny rodzaju planowanej inwestycji, jej rozmiarów, zakresu uciążliwości dla otoczenia, a następnie w oparciu o dokonane ustalenia, do oceny obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Dopiero te ustalenia będą miarodajne, co do możliwości uznania za strony postępowania w sprawie warunków zabudowy właścicieli nieruchomości sąsiednich, czy też pobliskich. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedłożonej dokumentacji ustalenia takie nie zostały przeprowadzone, a jako jedyną przesłankę uznania, iż właścicielowi działki o nr ew. [...] przysługiwałby przymiot strony tego postępowania stanowiła okoliczność bezpośredniego sąsiedztwa tej działki z działką planowanej inwestycji. Z uwagi na powyższe, stwierdzenie organu, iż spadkobiercy zmarłego S.Z. posiadają przymiot stron prowadzonego postępowania, w ocenie Sądu uznać należy za co najmniej przedwczesne.

W następnej kolejności niezbędnym jest odniesienie się do kwestii, czy konieczność wystąpienia o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym, przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, S. Z., któremu zdaniem organu przyznany zostałby status strony w tym postępowaniu, stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym zakresie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela i przyjmuje jako własne, ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym organ, prowadzący postępowanie w sprawie głównej, zawieszając prowadzone postępowanie w oparciu o powołany wyżej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest zobowiązany do uprzedniego ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu analizowanego przepisu. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie, w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., I OSK 148/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym podkreślenia wymaga, że wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, o której mowa w art. 1027 k.c., dotyczy sytuacji, w której strona domaga się przyznania przez organ administracji określonych uprawnień prawnomaterialnych wywodząc swoje prawa z dziedziczenia, a nie sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, ale to nie tym podmiotom ma być przyznane określone uprawnienie. W takim przypadku uprzednie stwierdzenie nabycia spadku nie jest konieczne. W orzecznictwie podnosi się także, że orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 października 2018 r., II SA/Ol 549/18; wyrok WSA w Szczecinie z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 646/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Śmierć strony nie może równocześnie stanowić zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż procedujące w sprawie organy administracji nie dokonały należytych ustaleń zarówno w zakresie przysługującego spadkobiercom S.Z. przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy prowadzonego z wniosku J.N., jak i nie dokonały należytych ustaleń w zakresie ustalenia następców prawnych zmarłego S.Z.. W sytuacji prawidłowego wykazania, że następcą prawnym zmarłego przysługiwałby przymiot strony postępowania, podkreślić należy, iż organy administracji winny dążyć do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy, a w przypadku ustalenia osób powiązanych ze zmarłą stroną do uzyskania od nich oświadczenia, czy są spadkobiercami zmarłej strony, czy też posiadają interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania, czy w końcu chcą uczestniczyć w postępowaniu, czy też nie są zainteresowani rozstrzygnięciem tego postępowania administracyjnego. Fakt, że S.Z. zmarł na wiele lat przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji przez skarżących, nie oznacza jednak, iż organ bez podjęcia jakichkolwiek działań celem ustalenia kręgu potencjalnych spadkobierców zmarłego ma automatycznie zawieszać postępowanie, bo nie toczyło się postępowanie spadkowe po nim. Natomiast w przypadku braku dokonania ustaleń w powyższym zakresie organ winien rozważyć zastosowanie trybu z art. 30 § 5 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien bowiem w każdym przypadku podejmować działania posługując się możliwie najprostszymi środkami, które zgodnie z wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasadą szybkości postępowania administracyjnego, powinny zmierzać do końcowego załatwienia sprawy.

Tym samym w ocenie Sądu, skoro przeprowadzone postępowanie oraz zgromadzony materiał dowodowy nie był wystarczający do bezspornego stwierdzenia, iż w sprawie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a co za tym idzie istnieją wątpliwości, co do zasadności wydanego w tym przedmiocie postanowienia, to tym samym za wadliwe uznać należy kwestionowane niniejszą skargą rozstrzygnięcie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Rozpatrując ponownie wniosek skarżących organy administracji zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niemniejszego wyroku. W szczególności zobowiązane będą do przeanalizowania akt sprawy w zakresie, czy planowana przez skarżących inwestycja oddziałuje i w jakim zakresie, na działkę sąsiednią oznaczoną nr ew. [...], a następnie w oparciu o dokonane ustalenia, rozważą, czy następcą prawnym zmarłego S.Z. przysługiwałby status strony w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii organy winny przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy oraz dane wynikające z posiadanych przez nie rejestrów (np. prowadzoną przez gminę ewidencję ludności, czy też dane z rejestru akt stanu cywilnego) pod kątem możliwości ustalenia kręgu potencjalnych spadkobierców S.Z. W oparciu o tak dokonaną analizę organy winny ocenić, czy dokonane w sprawie ustalenia uzasadniały zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji czy istnieją podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących do jego podjęcia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit c. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 p 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

dc