Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2462/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 art. 7a, art. 8, art. 107 § 1 pkt 5, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1, art 189f § 1 pkt 1, § 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 151, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 maja 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 6/21 w sprawie ze skarg A. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 6/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 16 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Podczas kontroli pasa drogowego ul. Ł., przeprowadzonej 16 grudnia 2019 r., pracownicy Zarządu Dróg Miejskich stwierdzili umieszczenie w tym pasie 5 reflektorów oświetleniowych, bez zezwolenia zarządcy drogi wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych. Kolejne kontrole przeprowadzone 27 grudnia 2019 r., 2, 8 oraz 15 stycznia 2020 r. potwierdziły dalsze nielegalne funkcjonowanie reflektorów oświetleniowych czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z 15 czerwca 2020 r., na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p."), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), orzekł o wymierzeniu stronom kary pieniężnej w wysokości 8.200,00 zł, za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. Ł. w rej. nr 29, w dniach 6 grudnia 2019 r. - 15 stycznia 2020 r., poprzez umieszczenie w nim 5 reflektorów oświetleniowych o powierzchni 0,10 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO; organ), decyzją z 16 października 2020 r., utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy.

SKO wyjaśniło, że bez wątpienia sporne reflektory oświetleniowe znajdowały się w pasie drogowym, co wynika jednoznacznie ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz z pomiaru geodezyjnego wykonanego 6 grudnia 2019 r. przez uprawnionego geodetę i załączonego do akt sprawy. Z akt sprawy wynikało, że działka na której usytuowane były reflektory, oznaczona nr ewid. 39/1 obręb 4-08-07, stanowi drogę publiczną (powiatową). Fakt zajęcia pasa drogowego ul. Ł. w rej. nr 29 w dniach 6, 16, 27 grudnia 2019 r., 2, 8 i 15 stycznia 2020 r. potwierdzają: dokonany 6 grudnia 2019 r. pomiar nośników i reflektorów oświetleniowych położonych na jednej konstrukcji, protokół kontroli, karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. W odniesieniu natomiast do zajęcia pasa drogowego w dniach 7-15 grudnia, 17 -26 grudnia 2019 r., 28 grudnia - 1 stycznia 2020 r., 3-7 stycznia 2020 r., 9-14 stycznia 2020 r. poprzez umieszczenie w nim 5 reflektorów oświetleniowych organ wyjaśnił, że mimo braku zdjęć w tych dniach doświadczenie życiowe i okoliczności sprawy (w tym porównanie zdjęć z kontroli) wskazują, że reflektory były przez cały ww. okres zamontowane w pasie drogowym. Organ wskazał, że umiejscowienie reflektorów w dniach, w których przeprowadzono kontrole, pozwala stwierdzić, że były one w sposób ciągły umieszczone w pasie drogowym w tym samym miejscu.

SKO stwierdziło, że w sprawie nie zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego, w tym dotyczące postępowania dowodowego, a zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Zdaniem SKO, wniosek o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony w sprawie, gdyż brak jest przesłanek do jego zastosowania wobec tego, że strony nie podniosły żadnych okoliczności, które by uzasadniały zastosowanie tego przepisu.

SKO wskazało, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady jest to podmiot na którego rzecz reklama została zamontowana. Ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma z konieczności charakter domniemania faktycznego i może zostać wzruszone przez odpowiednie przeciwdowody. Domniemanie to oparte jest na ustaleniach, które również wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, bowiem ze znajdującego się w aktach projektu budowlanego przebudowy totemu T. C., w skład którego wchodzą sporne reflektory, wynika, że inwestorem obiektu jest A. s.c. A. S., S. S., przy czym inwestorzy nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających ich twierdzenia, że nie są właścicielami tej budowli. SKO wskazało, że solidarna odpowiedzialność wspólników spółki cywilnej za zobowiązania spółki wynika z art. 864 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1145).

Oddalając skargę WSA wskazał, że materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, a przede wszystkim: 1) wydruk z mapy zasadniczej w skali 1:500 określający przebieg granicy pasa drogowego 2) wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:500; 3) szkic pomiaru konstrukcji reklamowej oraz reflektorów w skali 1:100 sporządzony przez uprawnionego geodetę, potwierdzający, że pięć spornych reflektorów oświetleniowych znajdowało się w pasie drogowym na działce nr ewid. [...] oraz 4) wypis z rejestry gruntów potwierdzający, że działka nr ewid. [...] obręb 4-08-07, stanowi drogę publiczną – powiatową 5584W, jest wystarczający do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego przez skarżących poprzez umieszczenie w jego granicach pięciu spornych reflektorów oświetleniowych. Położenie tych reflektorów zostało odwzorowane na planie sporządzonym przez geodetę 9 grudnia 2019 r.

Sąd podniósł, że prawidłowości ustaleń organów co do położenia spornych pięciu reflektorów w pasie drogowym, nie podważa argumentacja skarżących (zawarta w piśmie z 30 kwietnia 2021 r.) odwołująca się do ustalania zajęcia pasa drogowego w oparciu o cyfrowe mapy geodezyjne, które były zakładane od 2007 r. oraz innej powierzchni działki nr ewid. [...] wynikającej z wypisu rejestru gruntów z 2011 r. i z 2014 r.

WSA uznał, że ze szkicu sporządzonego 9 grudnia 2019 r. przez uprawnionego geodetę jednoznacznie wynika, że sporne reflektory położone były na działce nr ewid. 39/1. WSA stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie są zasadne, ponieważ organ wyczerpująco zebrał materiał dowodowy potwierdzający umieszczenie pięciu spornych reflektorów oświetleniowych w pasie drogowym i dokonał jego prawidłowej oceny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 6-9 i art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a oraz art. 40 ust. 12 u.d.p., że organ słusznie powołał się na dokumentację znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy, m.in. projekt budowlany przebudowy totemu T. C. (w skład którego wchodzą reflektory), którego inwestorem jest A. s.c., a jej wspólnikami są skarżący. Skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających, że doszło do zmiany powyższych okoliczności jak też, że nie są współwłaścicielami tej konstrukcji (w ramach spółki cywilnej), a w konsekwencji także spornych reflektorów.

WSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez SKO art. 40 ust. 10 u.d.p., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zarzucane zajęcie pasa drogowego zostało dokonane przez pięć oddzielnych urządzeń, gdy w rzeczywistości przedmiotem postępowania jest system oświetlenia. WSA stwierdził, że jakkolwiek sporne reflektory stanowią system oświetlenia połączony z konstrukcją, na której są umieszczone, stanowią one jednak elementy wychodzące poza tę konstrukcję i umieszczone zostały na różnych poziomach. W związku z czym organy, w świetle brzmienia art. 40 ust. 10 u.d.p., zgodnie z którym – zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego – prawidłowo określiły powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez sporne reflektory oświetleniowe.

Sąd pierwszej instancji uznał również że w sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania przez organ art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż nie można uznać, że waga stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa przez skarżących była znikoma. Zdaniem WSA, skarżący przystępując do umieszczenia konstrukcji, na której znajdują się sporne reflektory, czy też do jej przebudowy, powinni upewnić się, że nie przekracza ona granic działki nr ewid. [...] i nie wkracza w sąsiadujący z tą działką pas drogowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący – A. S. i S. S. i zaskarżając ten wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 40 ust. 10 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego przez system oświetlenia składający się z pięciu reflektorów połączonych z konstrukcją totemu reklamowego jest zajęciem tego pasa drogowego przez pięć oddzielnych urządzeń, co pozwala na ustalenie powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy każdego z tych urządzeń i zaokrąglenia tej powierzchni do 1 m2 dla każdego z reflektorów, a w konsekwencji do nieuzasadnionego zawyżenia nałożonej kary pieniężnej;

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.. art. 6 -7a, 8 oraz art. 107 § 1 pkt 5) k.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej w sposób niejednoznaczny tj. poprzez nałożenie kary pieniężnej na dwie osoby fizyczne bez określenia charakteru prawnego odpowiedzialności za tę karę;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wystarczające do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i nałożenia kary pieniężnej są ustalenia dokonane na podstawie szkicu pomiaru konstrukcji reklamowej oraz reflektorów w skali 1:100 sporządzonego przez uprawnionego geodetę, chociaż dokument stwierdzający zajęcie pasa drogowego (ww. szkic pomiaru) nie jest dokumentem geodezyjnym w rozumieniu przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego wymienionym w art. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 § 1 oraz 189f § 1 pkt 1 oraz § 2 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie niniejszej nie wystąpiły podstawy do odstąpienia do nałożenia kary administracyjnej, chociaż organy administracyjne nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania wyjaśniającego;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 10 u.d.p. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim uznano, że zajęcie pasa drogowego przez system oświetlenia składający się z pięciu reflektorów połączonych z konstrukcją totemu reklamowego jest zajęciem tego pasa drogowego przez pięć oddzielnych urządzeń umieszczonych poza konstrukcją totemu reklamowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, bowiem sformułowane w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym z uwagi na charakter zarzutu naruszenia prawa materialnego i jego znaczenie dla oceny naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegał zarzut naruszenia art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, co autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem, zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Jak wynika z treści zarzutu skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia, autor skargi kasacyjnej zarzucił WSA "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego przez system oświetlenia składający się z pięciu reflektorów połączonych z konstrukcją totemu reklamowego jest zajęciem tego pasa drogowego przez pięć - oddzielnych urządzeń, co doprowadziło do nieuzasadnionego zawyżenia nałożonej kary pieniężnej". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak sformułowany zarzut jedynie w części odpowiada wymogom przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia na czy polegała błędna wykładnia tego przepisu przez sąd pierwszej instancji, co czyni ten zarzut nieusprawiedliwionym – zwłaszcza wobec tego, że WSA wykładni tego przepisu nie dokonywał.

Natomiast sąd pierwszej instancji uznał, że art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych został właściwie zastosowany przez organy, bowiem organy uwzględniły prawidłowo określoną powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez sporne reflektory oświetleniowe, które stanowiąc system oświetlenia (połączony z konstrukcją, na której są umieszczone), są jednak elementami wychodzącymi poza tę konstrukcję i zostały umieszczone na różnych poziomach.

Autor skargi kasacyjnej nie zdołał oceny tej podważyć, bowiem jest oczywiste, że teza skargi kasacyjnej, co do tego, że zajęcie pasa drogowego zostało dokonane przez system oświetlania składający się z pięciu elementów, połączonych przewodem energetycznym, jest z punktu widzenia zastosowania art. 40 ust. 10 u.d.p. całkowicie obojętna. Sam fakt połączenia reflektorów kablem energetycznym oraz cel ich instalacji, nie mogły przesądzić o utworzeniu jednej rzeczy składającej się z pięciu reflektorów. Przypomnieć trzeba, że przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowych, zaś częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego (zob. art. 47 § 2 i 3 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny; tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1740; dalej: k.c.). Jest więc oczywiste, że w przypadku kilku reflektorów, których powiązanie wynika jedynie z jednakowego źródła zasilania, sam fakt ich tożsamej funkcji nie doprowadził do powstania nowego, odrębnego obiektu.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że jej autor zarzucił sądowi pierwszej instancji pominięcie lub niewłaściwą ocenę okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy sąd powinien uchylić wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W tej grupie zarzutów najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który został powiązany z art. 40 ust. 10 u.d.p.. Naruszenie tego przepisu przez WSA miałoby polegać na niewyjaśnieniu podstawy prawnej zaskarżonego wyroku w zakresie uznania, że zajęcie pasa drogowego przez system oświetlenia (składający się z pięciu reflektorów połączonych z konstrukcją totemu reklamowego) stanowi zajęcie pasa drogowego przez pięć oddzielnych urządzeń umieszczonych poza konstrukcją totemu reklamowego.

Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Przypomnieć należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być – co do zasady – przedmiotem skutecznego zarzutu w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podkreślić także należy, że zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też trafności wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, do czego zmierza autor skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie.

W świetle powyższych rozważań oraz wobec uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne określone w tym przepisie, umożliwiając stronom i NSA kontrolę tego rozstrzygnięcia. WSA wyjaśnił, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wskazując przy tym z jakiego powodu nie podzielił zarzutów skargi, w tym dlaczego prawidłowe było stanowisko organu odnośnie zakresu dokonanego zajęcie pasa drogowego. Jest więc oczywiste, że także i w tym zakresie ocena rozstrzygnięcia WSA była możliwa i w istocie skarga kasacyjna taką ocenę zawiera. Zupełnie inną kwestią jest prawidłowość tych ustaleń i trafność samego rozstrzygnięcia, czego nie można skutecznie podważyć w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W świetle dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, obejmujących naruszenia przepisów wskazanych w punktach 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, sporne pozostają zagadnienia: prawidłowości oceny przez WSA ustaleń organu co do zajęcia pasa drogowego – na podstawie szkicu pomiaru konstrukcji reklamowej oraz reflektorów, sporządzonego przez geodetę (zdaniem skarżących szkic nie jest dokumentem geodezyjnym); nałożenia kary pieniężnej na dwoje skarżących – "bez określenia charakteru prawnego odpowiedzialności za tę karę"; braku podstaw do odstąpienia do nałożenia kary administracyjnej – chociaż organy "nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania wyjaśniającego".

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii, zauważyć należy, że zakwestionowana została ocena sądu pierwszej instancji o zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego, które określone są w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Powołany, jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób ustalić rzeczywisty stan całej sprawy, który dopiero w całości daje podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji, nie stanowi naruszenia powołanych zasad, których nie naruszył również sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanej przez organy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy.

Podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy, zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

Organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia dokonanej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych, czyniąc to w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, jak też przeprowadziły postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie. Ustalenia organu co do usytuowania reflektorów oświetleniowych w obszarze pasa drogowego oraz zajętej powierzchni tego pasa są jednoznaczne i mają potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem wydruk z mapy zasadniczej, określający przebieg granicy pasa drogowego; wyrys z mapy ewidencyjnej; szkic dotyczący położenia i pomiaru konstrukcji reklamowej oraz reflektorów znajdujących się w granicach pasa drogowego - na działce nr ewid. [...], jak też wypis z rejestru gruntów potwierdzający, że działka nr ewid. [...] stanowi drogę publiczną – powiatową 5584W, a także dokumentacja fotograficzna. Zarówno na mapie zasadniczej, jak i na załączonym do akt szkicu, oznaczono graficznie i zestawiono ze sobą przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania reflektorów oświetleniowych. Z dokumentów tych wynika, w jakim zakresie reflektory oświetlające powierzchnię nośnika reklamy, umieszczone zostały w przestrzeni pasa drogowego drogi powiatowej - ul. Ł. w Warszawie.

Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, poczynione ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane, bowiem zarzucając organom administracji naruszenia w zakresie postępowania dowodowego oraz kwestionując ocenę zgromadzonych dowodów, nie przedstawiono jakichkolwiek argumentów wskazujących na wady dokonanych ustaleń.

Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów powiązanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez stronę. Zauważyć jednak trzeba, że z tak rozumianej zasady oficjalności postępowania nie wynika, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona może zachowywać się biernie, bowiem jeśli z konkretnych okoliczności zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest przedstawić organowi stosowne fakty i wskazać dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. Tymczasem skarżący w postępowaniu administracyjnym nie przedstawili argumentów, jak i dowodów, które świadczyłyby o tym, że sporne reflektory oświetlające reklamę oraz konstrukcja totemu reklamowego, usytuowane zostały poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym ich umieszczenie w tym miejscu nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

Jest oczywiste, że odmiennych ustaleń organów nie mogło podważyć twierdzenie skarżących, że jakkolwiek w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego zgromadzono dokumenty geodezyjne określające przebieg granic pasa drogowego, ale "nie wykazano dokumentem geodezyjnym, że nośnik reklamowy znajduje się w tym pasie". Zanegowanie ustaleń organów administracji uznać należało za mające jedynie polemiczny charakter, skoro skarżący nie podjęli nawet próby wykazania okoliczności przeciwnych do ustalonych przez organy.

Odnosząc się do tezy skargi kasacyjnej o wadzie tych ustaleń – wobec nieprzedłożenia dokumentu geodezyjnego – stwierdzić należy, że twierdzenie to nie zostało w skardze kasacyjnej uzasadnione. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił co rozumie przez pojęcie "dokument geodezyjny" i z jakiego powodu błędne jest stanowisko WSA, że w rozpoznawanej sprawie taki dokument został przedstawiony. WSA wskazał, że był to wydruk z mapy zasadniczej oraz szkic sporządzona przez geodetę, które określiły zarówno linie graniczne pasa drogowego (art. 4 pkt 1 u.d.p.), jak i "kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego".

W tym stanie rzeczy nie mogło być uznane za skuteczne odwołanie się w skardze kasacyjnej do ogólnych poglądów judykatury, w tym także do wyroku NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1414/19, o czym w dalszej części wywodów.

Odnosząc się do kwestii wspomnianego zagadnienia "dokumentu geodezyjnego" wskazać należy, że w świetle standardów geodezyjnych sformułowanie to odnieść można do zbiorczego pojęcia dokumentów zawierających wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumentów utworzonych w wyniku tych prac. Natomiast prace geodezyjne, które winny odpowiadać wymaganiom wynikającym z – obowiązującego w dacie kontroli – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572), wykonywane są w konkretnym celu, a mianowicie dla potrzeb opracowań geodezyjnych i kartograficznych, niezbędnych dla funkcjonowania i aktualizacji baz danych, obejmujących zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; tekst. jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1990).

Do tej kategorii prac geodezyjnych nie zalicza się działań organów administracji, podejmowanych w celu ustalenia okoliczności zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej i wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej. Z tego powodu brak jest podstaw prawnych do nałożenia na organy administracji prowadzące takie postępowanie obowiązku sporządzania dokumentacji geodezyjnej – spełniającej wymagania przewidziane dla dokumentów składanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślić trzeba, że wykorzystanie takiej dokumentacji, czy też dowodu z opinii biegłego geodety, nie jest oczywiście wykluczone, o ile w okolicznościach danej sprawy mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego – istniejących w świetle innych dowodów. Takie przesłanki nie wystąpiły jednak w rozpatrywanej sprawie, bowiem zgromadzone przez organy dowody nie budziły wątpliwości co do ich poprawności i wiarygodności. Samo wskazanie – ponowione w skardze kasacyjnej – na to, że "szkic sytuacyjny wykonany przez uprawnionego geodetę należy uznać za niewystarczający", czy też, że "wydruk z mapy zasadniczej z dodatkowymi oznaczeniami dokonanymi przez pracowników ZDM również nie może być traktowany jako urzędowy dokument geodezyjny", nie stanowi podstawy do skutecznego podważenia ustaleń organów administracji, trafnie zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji.

Przypomnieć należy, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczając przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/21).

Z powyższym poglądem w pełni zbieżne jest stanowisko NSA wyrażone w przywołanym przez autora skargi kasacyjnej wyroku z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1414/19, sprowadzające się do stwierdzenia, że w celu wykazania granic pasa drogowego, niezbędnym jest przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, określającymi przebieg pasa drogowego, przy czym w tej sprawie NSA za niewystraczające uznał oparcie się przez organy jedynie na protokołach z "kontroli terenowej" i dokumentacji fotograficznej, co istotnie odbiega od materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie organy wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro więc zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych, w tym poszukiwanie kolejnych dowodów, co w takiej sytuacji byłoby sprzeczne z wymogami ekonomiki procesowej.

Z przytoczonych wyżej powodów za trafną należało uznać ocenę wyrażoną przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził – w okolicznościach rozpatrywanej sprawy – spełnienie przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Niezasadny jest także zarzut odnoszący się do rozstrzygnięcia zawartego decyzji Prezydent m. st. Warszawy z 15 czerwca 2020 r., którego wadę autor skargi kasacyjnej upatruje w niejednoznaczności, polegającej na nałożeniu kary pieniężnej na dwie osoby fizyczne "bez określenia charakteru prawnego odpowiedzialności za tę karę". Zgodzić się w tym zakresie należy ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd pierwszej instancji, że z decyzji organów nie wynika, aby na każdą z osobna stronę postępowania została nałożona odrębna kara pieniężna. Zasadnie także uznał WSA, że pomimo niewskazania przez organ solidarnej odpowiedzialności skarżących, wynikającej w tym przypadku w przypadku z normy zawartej w art. 864 k.c., nie miało to wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 864 k.c. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Określa on odpowiedzialność wspólników za zobowiązania spółki cywilnej, a więc zobowiązania wspólników, niebędące ich zobowiązaniami osobistymi, natomiast wynikające z działalności spółki cywilnej. Odpowiedzialność ta ma charakter solidarny, co oznacza, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich wspólników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, przy czym zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek ze wspólników zwalnia pozostałych (art. 366 § 1 k.c.).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 8 § 1 oraz 189f § 1 pkt 1 oraz § 2 i 3 k.p.a., który autor skargi kasacyjnej uznał za wynik przyjęcia przez WSA, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do odstąpienia do nałożenia kary administracyjnej, chociaż organy administracyjne nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Jak jednak wynika z kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz akt postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, gdyż stwierdził brak przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co wynikało z zaniechania przez strony wskazania jakichkolwiek okoliczności, które by uzasadniały zastosowanie tego przepisu, pomimo tego, że profesjonalnego charakteru prowadzonej przez nie działalności gospodarczej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bierność stron w tym zakresie uprawniała WSA do stwierdzenia, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania przez organ art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż nie można było uznać, że waga naruszenia przepisów prawa przez skarżących była znikoma. Ocena ta nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, przy czym w tym zakresie nie podjęto nawet próby uprawdopodobnienia okoliczności istotnych w świetle przesłanek odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.