Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1731/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Odmówiono zawieszenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 2 a
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 184, art. 176 § 1 pkt. 2, art. 125 § 1 pkt. 1, art. 131, art. 193
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2017r., sygn. akt III SA/Kr 1373/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu do nieruchomości bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1373/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Wójt Gminy [...] orzekł o wymierzeniu skarżącej M. P. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wybudowanie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...], będącej jej własnością. Organ I instancji wskazał, że ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia oparł na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę, która wskazuje obszar zajętego nielegalnie pasa drogowego. Ustalenia te znajdują także potwierdzenie w protokole oględzin i dokumentacji fotograficznej. W związku z tym, że do dnia wydania przedmiotowej decyzji nielegalny zjazd nie został rozebrany, organ I instancji wymierzył karę, której wysokość stanowi iloczyn liczby dni funkcjonowania nielegalnego zjazdu, powierzchni zajętego pasa drogowego, kwoty opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz mnożnika 10. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją, wydaną wskutek rozpoznania odwołania skarżącej uchyliło punkt 1 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. i wymierzyło M. P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wybudowanie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w [...], zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], będącej własnością M. P. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie było sporu co do tego, że skarżąca wykonała prace budowlane polegające na wykonaniu zjazdu z drogi znajdującej się na działce ewidencyjnej numer [...] w Podegrodziu do przylegającej do drogi własnej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...]. Przyznała, że wykonując prace budowlane działała bez uprzedniego zezwolenia udzielanego w formie decyzji administracyjnej. Z mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę na zlecenie organu I instancji wynika, że powierzchnia pasa drogowego zajęta na skutek prac wynosi 0,31 m². Organ odwoławczy uznał za nietrafny zarzut odwołania, wedle którego działka ewidencyjna numer [...] w Podegrodziu nie stanowi drogi publicznej, ponieważ nie jest własnością Gminy Podegrodzie, a co za tym idzie nie doszło do wybudowania zjazdu z drogi publicznej bez wymaganego zezwolenia. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że działka ewidencyjna numer [...] w [...]stanowi własność Gminy [...] - potwierdza to treść wypisu z rejestru gruntów. Ponadto droga biegnąca po tejże działce została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Ustalenia te pozwalają na przyjęcie, że przedmiotowa droga spełnia kryteria wymagane dla drogi publicznej. Co do wysokości kary organ uznał, że nie została ona prawidłowo wyliczona. Organ I instancji popełnił bowiem błąd rachunkowy przyjmując, że okres od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2016r. (dnia wydania decyzji) wynosi 590 dni, podczas gdy okres ten liczy 589 dni. Zatem prawidłowo wyliczona wysokość kary, z uwzględnieniem 589 dni funkcjonowania nielegalnego zjazdu z drogi publicznej, powinna wynosić [...] zł. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca M. P., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art. 2a pkt 2 ustawy o drogach publicznych i art. 29a ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez ich błędną interpretację (art. 2a) oraz przez zastosowanie (art. 29a), a nadto naruszenie przepisów art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W ocenie skarżącej istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy działka nr [...] w [...] stanowi fragment drogi publicznej (gminnej) czy też nie, a zatem sprowadza się do interpretacji przepisu art. 2a pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej brzmienie i interpretacja tego przepisu przyjęta w orzecznictwie prowadzi do wniosku, że drogą publiczną (gminną) jest grunt, który stanowi własność odpowiedniej gminy. Jedynym dowodem własności funkcjonującym w całym systemie prawnym jest księga wieczysta. W niniejszej sprawie organy administracyjne wbrew swojemu obowiązkowi nie wykazały, aby księga wieczysta obejmująca działkę [...] opiewała na gminę Podegrodzie jako właściciela. Dlatego też, zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z argumentacją organów I i II instancji, jakoby fakt, iż działka ta jest drogą gminną był oczywisty i nie podlegający kwestionowaniu. Zdaniem skarżącej argument, jakoby droga, która przebiega przez działkę [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych w 1988 roku i taki akt prawa miejscowego nie został wyeliminowany z obrotu prawnego, jest argumentem nietrafnym. Skarżąca zarzuciła, iż w systemie prawa w 1988 roku nie było kategorii "aktu prawa miejscowego". Kategoria taka do systemu prawnego została wprowadzona dopiero w 1990 roku, w chwili kiedy powołano do życia samorząd terytorialny. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że bezspornie skarżąca wykonała zjazd do swej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z działki nr [...] w [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W niniejszej sprawie budowa ani przebudowa drogi nie miała miejsca. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, to jest okoliczności, iż zjazd został wybudowany bez zgody zarządcy drogi, jak również ustaleń w zakresie zajętej powierzchni pasa drogowego oraz okresu jego zajmowania. Powyższe okoliczności nie budzą również wątpliwości sądu. Zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do jednej spornej kwestii – skarżąca zarzuca mianowicie, że droga, do której wybudowano zjazd, nie jest drogą publiczną. Skarżąca wniosek taki wywodzi z faktu, iż brak jest w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], z którego wynikałoby, iż nieruchomość ta stanowi własność Gminy [...]. Należy podnieść, że dokument w postaci odpisu z księgi wieczystej stanowi dowód na okoliczność prawa własności nieruchomości, jednakże nie jest to wyłączny dowód, na podstawie którego organ administracji może dokonać ustaleń w zakresie stanu prawnego nieruchomości. W sytuacji, gdy księga wieczysta nie została dla danej nieruchomości założona, można ustalać stan prawny tej nieruchomości w oparciu o inne środki dowodowe. Także w sytuacji, gdy księga wieczysta dla nieruchomości jest założona, można ustalić stan prawny nieruchomości w oparciu o inne środki dowodowe, w sposób odmienny niż wskazują na to wpisy w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może zostać wzruszone. W aktach sprawy administracyjnej znajdują się dokumenty, które potwierdzają, iż działka ewidencyjna nr [...] w Podegrodziu stanowi drogę gminną. Powyższa nieruchomość została zaliczona do kategorii dróg gminnych w oparciu o uchwałę Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego [...] z dnia [...] lutego 1989 r.). W załączniku do powyższej uchwały przedmiotowa nieruchomość została wpisana jako droga gminna publiczna pod pozycją [...] – droga gminna nr [...] pod nazwą "[...]". Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. dot. nadania numerów dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] Zarząd Województwa [...] nadał tej drodze nowy numer – [...] (załącznik nr [...] do powyższej uchwały, lp. 149). Z wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] położonej w Podegrodziu wynika, iż powyższa nieruchomość stanowi własność Gminy [...]. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powyższej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powyższej ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ust. 2 powyższej ustawy drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych został dodany do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Treść przepisu art. 2a nawiązuje do postanowień art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na mocy którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Artykuł 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną znacjonalizował zatem lub skomunalizował te nieruchomości, na których w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się drogi publiczne (tj. państwowe lub komunalne). Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów oraz powołanych wyżej regulacji prawnych wynika, że nawet jeśli nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona w [...] nie była własnością Gminy [...] przed dniem 31 grudnia 1998 r., to w tej dacie stała się jej własnością. Niewątpliwie bowiem ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w tej dacie na tejże nieruchomości znajdowała się droga publiczna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych, - naruszenie prawa procesowego, a to przepisu art. 139 k.p.a. przez jego pominięcie w niniejszej sprawie, co miało zasadniczy wpływa na treść wyroku, tj. podstawy skargi opisane w przepisie art. 174 ust. 1 i 2 ustawy p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że z uwagi na naruszenie art. 139 k.p.a. całe postępowanie po wydaniu pierwszej decyzji organu odwoławczego nosi cechy nieważności. Argumenty w tej kwestii są podane w skardze kasacyjnej w sprawie III SA/Kr 1420/16 – a zatem nie ma potrzeby ich powtarzać. Skarżąca nie może się pogodzić ze stanowiskiem Sądu jakoby brzmienie przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przesądzały kwestię publicznego charakteru drogi, będącej przedmiotem postępowania. Z twierdzenia, że "drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym" wynika wniosek, że jeżeli grunt jest własnością publiczną to i droga jest własnością publiczną. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest jednoznacznego dowodu, że grunt jest własnością publiczną, a zatem nie można przyjmować, że przedmiotowa droga jest drogą publiczną. Przeciwnie, jeśli jest wątpliwość czy grunt jest własnością publiczną to taką samą wątpliwość należy odnieść do charakteru drogi. Jedynym dowodem własności gruntu jest treść zapisu w księdze wieczystej, a jeżeli takiej księgi nie ma, to powinien w sprawie być przeprowadzony taki sam dowód jaki jest wymagany dla ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Stwierdzenie w uzasadnieniu Sądu I instancji, że cytowane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych i ustawy wprowadzającej reformę stanowią samoistną podstawę do wpisu prawa własności w księdze wieczystej jest tylko częściowo prawdziwe. Sąd wieczystoksięgowy powołuje cytowany przepis ustawy o drogach ale jednocześnie wymaga od wnioskodawcy do dokonania wpisu ostatecznej decyzji właściwego wojewody wydanej w trybie art. 73 ustawy wprowadzającej reformę. Bez takiej decyzji wpis do księgi wieczystej nie może zostać dokonany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy prawnoprocesowej opartej na zarzucie naruszenia art. 139 k.p.a. należy zwrócić uwagę, ze zarzut ten nie został skardze kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony. Nie jest dopuszczalne powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na argumenty podane w skardze kasacyjnej w innej sprawie i uznanie przez niego, że: "nie ma potrzeby ich powtarzać". Przeciwnie, skarga kasacyjna, zgodnie z art. 176§1 pkt 2 p.p.s.a. wymaga przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Wykracza poza zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego sięganie do uzasadnień skarg kasacyjnych składanych przez stronę w innych sprawach. Przymus adwokacko – radcowski, wprowadzony przez ustawodawcę w art. 175 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do czynności sporządzenia skargi kasacyjnej stanowić ma gwarancję fachowości i profesjonalizmu, niezbędnych w przypadku tego sformalizowanego środka odwoławczego. Brak w skardze kasacyjnej jakichkolwiek argumentów, mających uzasadnić podniesiony zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. wyklucza merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do niego. Za całkowicie pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzut naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.). Trafna jest ocena prawna dokonana przez sąd I instancji, zgodnie z którą nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] - zaliczona do kategorii dróg publicznych od grudnia 1989r. ma taki status. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że bezspornie uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego Nr [...] z dnia [...] lutego 1989 r.) drogę znajdującą się na wymienionej działce zaliczono do dróg publicznych. Strona skarżąca nie powoływała w toku postępowania argumentów pozwalających na przyjęcie, że uchwała ta straciła moc obowiązującą w zakresie zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg publicznych. Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy istotne znaczenie ma to, czy droga z której zbudowano zjazd ma charakter drogi publicznej i takiego ustalenia dokonano powołując się na uchwałę w tym przedmiocie. Ustalenie to nie zostało podważone żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej. Kwestie sposobu wykazywania prawa własności nieruchomości przez gminę mają tym samym znaczenie drugorzędne, skoro to nie prawo własności gruntu zajętego pod drogę, a jej publiczny charakter jest faktem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Sygn. akt I OSK 1731/17 POSTANOWIENIE Dnia 23 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. P. o zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2017r., sygn. akt III SA/Kr 1373/16 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu do nieruchomości bez wymaganego zezwolenia postanawia: odmówić zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Uzasadnienie Wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1373/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu do nieruchomości bez wymaganego zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P.. W uzasadnieniu niezależnie od podniesionych zarzutów, skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania jej skargi kasacyjnej. Wskazała, iż w niniejszym postępowaniu doszło do wydania czterech decyzji, a to wobec uchylenie przez SKO w [...] decyzji organu I instancji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez wymaganego zezwolenia. W związku z tym, że decyzja SKO uchylająca decyzję I instancji, zdaniem skarżącej nosiła cechy nieważności skarżąca zainicjowała postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Aktualnie po wydaniu wyroku w tej sprawie przez WSA w Krakowie w dniu 14 lutego 2017r. sygn.. akt III SA/Kr 1420/16 została złożona skarga kasacyjna do NSA i postępowanie jest w toku. Zarzut nieważności decyzji organu II instancji uchylającej pierwotną decyzję Wójta ma zasadnicze znaczenie do rozpoznania niniejszej sprawy. Gdyby bowiem NSA uznał zarzuty skarżącej co do nieważności tej decyzji, to takie uznanie obligowałoby NSA do uchylenia wyroku WSA w Krakowie, być może również do uchylenia decyzji organu I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd może zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zależność ta zachodzi wówczas, kiedy pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, a innym postępowaniem istnieje ścisły związek (kwestia prejudycjalna), polegający na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, w tym również sądowoadministracyjnego, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania (kwestia prejudycjalna). Przyjęte w analizowanym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjonalnego. Na etapie postępowania kasacyjnego, zależność postępowań toczących się w różnych sprawach musi być odnoszona do kontroli zaskarżonego wyroku, który wydawany jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji. Rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie zależy zatem od zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015r. Jeśli w toku postępowania doszłoby do stwierdzenia nieważności tej decyzji to wówczas dopiero zaistniałaby przesłanka do podważenia decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 131 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia


UZASADNIENIE

W Y R O K

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 23 stycznia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny

w składzie następującym:

Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski

Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka

Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.)

po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r.

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

skargi kasacyjnej M. P.

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 28 lutego 2017r., sygn. akt III SA/Kr 1373/16

w sprawie ze skargi M. P.

na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]

z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]

w przedmiocie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu do nieruchomości bez wymaganego zezwolenia

oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1373/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Wójt Gminy [...] orzekł o wymierzeniu skarżącej M. P. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za wybudowanie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...], będącej jej własnością. Organ I instancji wskazał, że ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia oparł na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę, która wskazuje obszar zajętego nielegalnie pasa drogowego. Ustalenia te znajdują także potwierdzenie w protokole oględzin i dokumentacji fotograficznej. W związku z tym, że do dnia wydania przedmiotowej decyzji nielegalny zjazd nie został rozebrany, organ I instancji wymierzył karę, której wysokość stanowi iloczyn liczby dni funkcjonowania nielegalnego zjazdu, powierzchni zajętego pasa drogowego, kwoty opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz mnożnika 10.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją, wydaną wskutek rozpoznania odwołania skarżącej uchyliło punkt 1 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. i wymierzyło M. P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wybudowanie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w [...], zjazdu do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], będącej własnością M. P.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie było sporu co do tego, że skarżąca wykonała prace budowlane polegające na wykonaniu zjazdu z drogi znajdującej się na działce ewidencyjnej numer [...] w Podegrodziu do przylegającej do drogi własnej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną numer [...]. Przyznała, że wykonując prace budowlane działała bez uprzedniego zezwolenia udzielanego w formie decyzji administracyjnej. Z mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę na zlecenie organu I instancji wynika, że powierzchnia pasa drogowego zajęta na skutek prac wynosi 0,31 m².

Organ odwoławczy uznał za nietrafny zarzut odwołania, wedle którego działka ewidencyjna numer [...] w Podegrodziu nie stanowi drogi publicznej, ponieważ nie jest własnością Gminy Podegrodzie, a co za tym idzie nie doszło do wybudowania zjazdu z drogi publicznej bez wymaganego zezwolenia. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że działka ewidencyjna numer [...] w [...]stanowi własność Gminy [...] - potwierdza to treść wypisu z rejestru gruntów. Ponadto droga biegnąca po tejże działce została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. Ustalenia te pozwalają na przyjęcie, że przedmiotowa droga spełnia kryteria wymagane dla drogi publicznej.

Co do wysokości kary organ uznał, że nie została ona prawidłowo wyliczona. Organ I instancji popełnił bowiem błąd rachunkowy przyjmując, że okres od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2016r. (dnia wydania decyzji) wynosi 590 dni, podczas gdy okres ten liczy 589 dni. Zatem prawidłowo wyliczona wysokość kary, z uwzględnieniem 589 dni funkcjonowania nielegalnego zjazdu z drogi publicznej, powinna wynosić [...] zł.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca M. P., która zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art. 2a pkt 2 ustawy o drogach publicznych i art. 29a ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez ich błędną interpretację (art. 2a) oraz przez zastosowanie (art. 29a), a nadto naruszenie przepisów art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy działka nr [...] w [...] stanowi fragment drogi publicznej (gminnej) czy też nie, a zatem sprowadza się do interpretacji przepisu art. 2a pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej brzmienie i interpretacja tego przepisu przyjęta w orzecznictwie prowadzi do wniosku, że drogą publiczną (gminną) jest grunt, który stanowi własność odpowiedniej gminy. Jedynym dowodem własności funkcjonującym w całym systemie prawnym jest księga wieczysta. W niniejszej sprawie organy administracyjne wbrew swojemu obowiązkowi nie wykazały, aby księga wieczysta obejmująca działkę [...] opiewała na gminę Podegrodzie jako właściciela. Dlatego też, zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z argumentacją organów I i II instancji, jakoby fakt, iż działka ta jest drogą gminną był oczywisty i nie podlegający kwestionowaniu.

Zdaniem skarżącej argument, jakoby droga, która przebiega przez działkę [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych w 1988 roku i taki akt prawa miejscowego nie został wyeliminowany z obrotu prawnego, jest argumentem nietrafnym. Skarżąca zarzuciła, iż w systemie prawa w 1988 roku nie było kategorii "aktu prawa miejscowego". Kategoria taka do systemu prawnego została wprowadzona dopiero w 1990 roku, w chwili kiedy powołano do życia samorząd terytorialny.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że bezspornie skarżąca wykonała zjazd do swej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z działki nr [...] w [...] bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W niniejszej sprawie budowa ani przebudowa drogi nie miała miejsca. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, to jest okoliczności, iż zjazd został wybudowany bez zgody zarządcy drogi, jak również ustaleń w zakresie zajętej powierzchni pasa drogowego oraz okresu jego zajmowania. Powyższe okoliczności nie budzą również wątpliwości sądu.

Zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do jednej spornej kwestii – skarżąca zarzuca mianowicie, że droga, do której wybudowano zjazd, nie jest drogą publiczną. Skarżąca wniosek taki wywodzi z faktu, iż brak jest w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], z którego wynikałoby, iż nieruchomość ta stanowi własność Gminy [...].

Należy podnieść, że dokument w postaci odpisu z księgi wieczystej stanowi dowód na okoliczność prawa własności nieruchomości, jednakże nie jest to wyłączny dowód, na podstawie którego organ administracji może dokonać ustaleń w zakresie stanu prawnego nieruchomości. W sytuacji, gdy księga wieczysta nie została dla danej nieruchomości założona, można ustalać stan prawny tej nieruchomości w oparciu o inne środki dowodowe. Także w sytuacji, gdy księga wieczysta dla nieruchomości jest założona, można ustalić stan prawny nieruchomości w oparciu o inne środki dowodowe, w sposób odmienny niż wskazują na to wpisy w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może zostać wzruszone.

W aktach sprawy administracyjnej znajdują się dokumenty, które potwierdzają, iż działka ewidencyjna nr [...] w Podegrodziu stanowi drogę gminną. Powyższa nieruchomość została zaliczona do kategorii dróg gminnych w oparciu o uchwałę Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego [...] z dnia [...] lutego 1989 r.). W załączniku do powyższej uchwały przedmiotowa nieruchomość została wpisana jako droga gminna publiczna pod pozycją [...] – droga gminna nr [...] pod nazwą "[...]". Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. dot. nadania numerów dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] Zarząd Województwa [...] nadał tej drodze nowy numer – [...] (załącznik nr [...] do powyższej uchwały, lp. 149). Z wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] położonej w Podegrodziu wynika, iż powyższa nieruchomość stanowi własność Gminy [...].

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powyższej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powyższej ustawy drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ust. 2 powyższej ustawy drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy.

Przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych został dodany do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Treść przepisu art. 2a nawiązuje do postanowień art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na mocy którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Artykuł 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną znacjonalizował zatem lub skomunalizował te nieruchomości, na których w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się drogi publiczne (tj. państwowe lub komunalne).

Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów oraz powołanych wyżej regulacji prawnych wynika, że nawet jeśli nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] położona w [...] nie była własnością Gminy [...] przed dniem 31 grudnia 1998 r., to w tej dacie stała się jej własnością. Niewątpliwie bowiem ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w tej dacie na tejże nieruchomości znajdowała się droga publiczna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych,

- naruszenie prawa procesowego, a to przepisu art. 139 k.p.a. przez jego pominięcie w niniejszej sprawie, co miało zasadniczy wpływa na treść wyroku, tj. podstawy skargi opisane w przepisie art. 174 ust. 1 i 2 ustawy p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że z uwagi na naruszenie art. 139 k.p.a. całe postępowanie po wydaniu pierwszej decyzji organu odwoławczego nosi cechy nieważności. Argumenty w tej kwestii są podane w skardze kasacyjnej w sprawie III SA/Kr 1420/16 – a zatem nie ma potrzeby ich powtarzać. Skarżąca nie może się pogodzić ze stanowiskiem Sądu jakoby brzmienie przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych oraz art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przesądzały kwestię publicznego charakteru drogi, będącej przedmiotem postępowania. Z twierdzenia, że "drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym" wynika wniosek, że jeżeli grunt jest własnością publiczną to i droga jest własnością publiczną. Tymczasem w niniejszej sprawie brak jest jednoznacznego dowodu, że grunt jest własnością publiczną, a zatem nie można przyjmować, że przedmiotowa droga jest drogą publiczną. Przeciwnie, jeśli jest wątpliwość czy grunt jest własnością publiczną to taką samą wątpliwość należy odnieść do charakteru drogi. Jedynym dowodem własności gruntu jest treść zapisu w księdze wieczystej, a jeżeli takiej księgi nie ma, to powinien w sprawie być przeprowadzony taki sam dowód jaki jest wymagany dla ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej.

Stwierdzenie w uzasadnieniu Sądu I instancji, że cytowane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych i ustawy wprowadzającej reformę stanowią samoistną podstawę do wpisu prawa własności w księdze wieczystej jest tylko częściowo prawdziwe. Sąd wieczystoksięgowy powołuje cytowany przepis ustawy o drogach ale jednocześnie wymaga od wnioskodawcy do dokonania wpisu ostatecznej decyzji właściwego wojewody wydanej w trybie art. 73 ustawy wprowadzającej reformę. Bez takiej decyzji wpis do księgi wieczystej nie może zostać dokonany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy prawnoprocesowej opartej na zarzucie naruszenia art. 139 k.p.a. należy zwrócić uwagę, ze zarzut ten nie został skardze kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony. Nie jest dopuszczalne powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na argumenty podane w skardze kasacyjnej w innej sprawie i uznanie przez niego, że: "nie ma potrzeby ich powtarzać". Przeciwnie, skarga kasacyjna, zgodnie z art. 176§1 pkt 2 p.p.s.a. wymaga przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Wykracza poza zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego sięganie do uzasadnień skarg kasacyjnych składanych przez stronę w innych sprawach. Przymus adwokacko – radcowski, wprowadzony przez ustawodawcę w art. 175 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do czynności sporządzenia skargi kasacyjnej stanowić ma gwarancję fachowości i profesjonalizmu, niezbędnych w przypadku tego sformalizowanego środka odwoławczego. Brak w skardze kasacyjnej jakichkolwiek argumentów, mających uzasadnić podniesiony zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. wyklucza merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do niego.

Za całkowicie pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzut naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.). Trafna jest ocena prawna dokonana przez sąd I instancji, zgodnie z którą nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] - zaliczona do kategorii dróg publicznych od grudnia 1989r. ma taki status. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że bezspornie uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Województwa Nowosądeckiego Nr [...] z dnia [...] lutego 1989 r.) drogę znajdującą się na wymienionej działce zaliczono do dróg publicznych. Strona skarżąca nie powoływała w toku postępowania argumentów pozwalających na przyjęcie, że uchwała ta straciła moc obowiązującą w zakresie zaliczenia przedmiotowej drogi do kategorii dróg publicznych. Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy istotne znaczenie ma to, czy droga z której zbudowano zjazd ma charakter drogi publicznej i takiego ustalenia dokonano powołując się na uchwałę w tym przedmiocie. Ustalenie to nie zostało podważone żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej.

Kwestie sposobu wykazywania prawa własności nieruchomości przez gminę mają tym samym znaczenie drugorzędne, skoro to nie prawo własności gruntu zajętego pod drogę, a jej publiczny charakter jest faktem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Sygn. akt I OSK 1731/17

POSTANOWIENIE

Dnia 23 stycznia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny

w składzie następującym:

Przewodniczący - Sędzia del. NSA Jacek Hyla

po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r.

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

wniosku M. P. o zawieszenie postępowania

w sprawie ze skargi kasacyjnej M. P.

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 28 lutego 2017r., sygn. akt III SA/Kr 1373/16

w sprawie ze skargi M. P.

na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]

z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]

w przedmiocie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu do nieruchomości bez wymaganego zezwolenia

postanawia:

odmówić zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Uzasadnienie

Wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1373/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu do nieruchomości bez wymaganego zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. P.. W uzasadnieniu niezależnie od podniesionych zarzutów, skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania jej skargi kasacyjnej. Wskazała, iż w niniejszym postępowaniu doszło do wydania czterech decyzji, a to wobec uchylenie przez SKO w [...] decyzji organu I instancji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez wymaganego zezwolenia. W związku z tym, że decyzja SKO uchylająca decyzję I instancji, zdaniem skarżącej nosiła cechy nieważności skarżąca zainicjowała postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Aktualnie po wydaniu wyroku w tej sprawie przez WSA w Krakowie w dniu 14 lutego 2017r. sygn.. akt III SA/Kr 1420/16 została złożona skarga kasacyjna do NSA i postępowanie jest w toku. Zarzut nieważności decyzji organu II instancji uchylającej pierwotną decyzję Wójta ma zasadnicze znaczenie do rozpoznania niniejszej sprawy. Gdyby bowiem NSA uznał zarzuty skarżącej co do nieważności tej decyzji, to takie uznanie obligowałoby NSA do uchylenia wyroku WSA w Krakowie, być może również do uchylenia decyzji organu I i II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd może zawiesić postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Zależność ta zachodzi wówczas, kiedy pomiędzy toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, a innym postępowaniem istnieje ścisły związek (kwestia prejudycjalna), polegający na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, w tym również sądowoadministracyjnego, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania (kwestia prejudycjalna). Przyjęte w analizowanym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjonalnego.

Na etapie postępowania kasacyjnego, zależność postępowań toczących się w różnych sprawach musi być odnoszona do kontroli zaskarżonego wyroku, który wydawany jest w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji. Rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie zależy zatem od zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015r. Jeśli w toku postępowania doszłoby do stwierdzenia nieważności tej decyzji to wówczas dopiero zaistniałaby przesłanka do podważenia decyzji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 131 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia