Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 602/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 12 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 roku sprawy ze skargi C. P. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2015 r., Nr [...], znak [...], Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz wjazdem i wyjazdem, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] z arkusza mapy nr [...], obręb G., położonych w przy ul. [...], 42 w P.. W podstawie prawnej decyzji organ powołał przepisy art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualnie tj. DZ.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku C. P. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w P. z dnia 29 listopada 2013 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO w P." lub "Kolegium") z dnia 1 czerwca 2015 r., którą uchylono wcześniejszą negatywną dla inwestora decyzję w przedmiotowej sprawie. Dalej organ wyjaśnił:

Teren objęty wnioskiem położony jest po wschodniej stronie ul. [...], a jego powierzchnia wynosi ok. 2265 m2, jest nieurządzony, zagospodarowany zielenią ogrodową i niewielkimi obiektami pozostałymi po znajdujących się tu niegdyś ogródkach działkowych. Inwestor zamierza wybudować budynek mieszkalny wielorodzinny, który ma składać się z kilku skrzydeł o zróżnicowanej wysokości wynoszącej od ok. 15m do ok. 21m, mierząc od poziomu terenu do gzymsu, tj. od 4 do 6 kondygnacji nadziemnych. W kondygnacji podziemnej przewidziano garaż. Szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] ma wynosić ok. 21 m. Budynek ma zostać przykryty dachem płaskim. Jego powierzchnia zabudowy wyniesie od 750-850m2, co stanowi ok. 33-37% powierzchni wnioskowanego terenu. W ramach inwestycji przewidziano niezbędną infrastrukturę techniczną i komunikacyjną. Dojazd do inwestycji ma się odbywać z ul. [...] poprzez nieobjętą wnioskiem działkę nr [...] (na podstawie służebności przejazdu). Organ wyjaśnił, iż dla takiego zakresu wniosku rozstrzygnięto w sprawie, z uwzględnieniem przeprowadzonej analizy urbanistycznej i sporządzonych jej wyników. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 114m od granic terenu objętego wnioskiem, co stanowi minimalną odległość, jaką wyznacza się dla terenu o szerokości frontu ok. 38m. Zabudowa objęta takim promieniem jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. W tak wyznaczonym obszarze znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. [...] od nr [...] do nr [...], budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], budynek usługowo-biurowy przy ul. [...] nr [...], zespół budynków garażowych przy ul. [...], teren zieleni urządzonej między ul. [...] i ul. [...], linia tramwajowa wzdłuż ul. [...].

W oparciu o aktualne mapy zasadnicze sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także przygotowano analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przeprowadzona analiza w zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wykazała:

W zakresie funkcji wyjaśniono, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, tereny ogródków działkowych, teren zieleni urządzonej (park z miejscem zabaw dla dzieci) oraz zespół garaży. Po drugiej stronie ul. [...] znajduje się również funkcja mieszkalna wielorodzinna oraz usługowa. Po przeciwległej stronie obszaru analizowanego - tj. przy ul. [...], występuje również funkcja mieszkalna wielorodzinna. Planowana inwestycja nawiązuje do istniejącej funkcji mieszkalnej, występującej w obszarze analizowanym. Mając na względzie wcześniejsze orzeczenie organu II instancji uznano, że omawiana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkalną występującą w obszarze analizowanym.

W zakresie obowiązującej linii nowej zabudowy organ wyjaśnił, iż linia zabudowy przy ul. [...], nie przebiega w sposób regularny - w odległości od 6m do 28m od linii rozgraniczającej ulicę. Budynki znajdujące się przy innych drogach publicznych są zlokalizowane w odległości od ok. 6m do 16m od linii rozgraniczających ulice. Zaproponowana przez Inwestora linia usytuowania budynku mieszkalnego w odległości 10 m stanowi kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez budynek przy ul. [...] (10m).

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyjaśniono, iż w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności wykorzystania terenu wynosi ok. 19,3%, mieszcząc się w przedziale od 6,2 do 39,5%. Wnioskowany wskaźnik zabudowy został zaprojektowany na poziomie ok. 35% co oznacza, że inwestycja nie kontynuuje średniej wielkości powierzchni zabudowy. W orzeczeniu SKO w P. z 1 czerwca 2015 r. wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym występują działki zabudowane nawet do 39,5% ich powierzchni, można zastosować § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie z 26.08.2003 r."). Analizując intensywność zabudowy, wielkość budynków usytuowanych wzdłuż ul. [...] oraz w enklawach wielorodzinnych, Prezydent Miasta P. ponownie uznał, iż w niniejszej sprawie nie można zastosować § 5 ust.2 ww. rozporządzenia. Działki objęte wnioskiem znajdują się w miejscu otoczonym z jednej strony ekstensywną zabudową jednorodzinną z drugiej strony naturalnymi granicami: trasą tramwajową oraz pasem zieleni i terenem rekreacyjnym. Wyznaczenie parametrów nowej zabudowy na podstawie ww. § 5 ust 2 następuje w sytuacji wyjątkowej, w oparciu o konkretny stan faktyczny zagospodarowania terenu. Dokonując analizy urbanistycznej nie można uznać, iż działki nr [...] powinny być zabudowane w stopniu większym, niż wynika to ze średniego wskaźnika.

W zakresie szerokości elewacji frontowej wyjaśniono, że w analizie uwzględniono wszystkie budynki. W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 28m. Planowana szerokość elewacji budynku wynosi 21m. Podobną szerokość elewacji mają ujęte w analizie budynki przy ul. [...] - 21 m i ul. [...] - 20m. Wobec powyższego uznano, że planowana inwestycja kontynuuje szerokość elewacji frontowej z obszaru analizowanego.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki

w obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne mają wysokość dwóch kondygnacji nadziemnych, tj. ok. 6-8m w najwyższym punkcie dachu. Zalicza się do nich budynek z poddaszem użytkowym oraz budynki z dachem płaskim. Budynki mieszkalne wielorodzinne mają: blok przy ul. [...] nr [...] - 11 kondygnacji nadziemnych o wysokości ok. 32m, budynek przy ul. [...] nr 1a-1b - 4 kondygnacje o wysokości ok. 13m, budynki przy ul. [...] nr: 47-53, 55-59 - 3 kondygnacje o wysokości ok. 10m, budynek przy ul. [...] nr [...] - 5 kondygnacji nadziemnych o wysokości ok. 15m. Zróżnicowana wysokość budynków wielorodzinnych nie jest przypadkowa. Każdy z tych budynków znajduje się w innym układzie przestrzennym. Budynki przy ul. [...] stanowią część osiedla mieszkaniowego rozciągającego się od os. Winiary do os. Przy ul. [...]. Również w odrębnej jednostce przestrzennej znajdują się budynki wielorodzinne przy ul. [...]. Jest to ciąg budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] w kwartale pomiędzy ulicami S. - S. - P. - K.. Dostęp do tego kwartału zabudowy nie odbywa się od ul. [...], co oznacza, że teren inwestycji w żaden sposób nie jest związany przestrzennie z tą zabudową. W bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem występują wyłącznie budynki dwukondygnacyjne. Tym samym inwestycja nie kontynuuje wysokości zabudowy w obszarze analizowanym. Biorąc pod uwagę wskazania wyrażone w ww. decyzji SKO zaznaczono, że istniejący stan faktyczny zagospodarowania terenu nie pozwala w niniejszej sprawie na zastosowanie §7 ust. 2 rozporządzenia z 26.08.2003 r. Przepis ten bowiem zakłada, iż odstąpienie od unormowań wskazanych w § 7 ust. 1 może mieć miejsce tylko na podstawie stanu faktycznego wykazanego w analizie urbanistycznej. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie znajdują się budynki pozwalające na "dopasowanie" planowej zabudowy do obiektów już istniejących.

W zakresie geometrii dachu zaprojektowane przez inwestora dachy płaskie kontynuują geometrię dachów budynków istniejących w obszarze analizowanym.

W zakresie cech zagospodarowania terenu organ wyjaśnił, iż obszar analizowany jest niejednorodny pod względem funkcji i charakteru zabudowy, a niejednorodność ta wynika z ukształtowania terenu, które tworzy naturalne granice pomiędzy poszczególnymi kwartałami przestrzeni urbanistycznej. Ponadto kolejnym wyznacznikiem wspomnianej granicy jest linia tramwajowa, biegnąca z południa na północ obszaru analizowanego. Zatem charakterystyczną cechą zabudowy i zagospodarowania działek wzdłuż ul. [...] jest zabudowa ekstensywna, w postaci niedużych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wydzielonych działkach. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych działek (na północ i wschód) znajdują się tereny zielone: ogródków działkowych oraz otwarty teren parku z miejscem zabaw dla dzieci. Na zachód od wnioskowanego terenu, z północy na południe przebiega linia tramwajowa na nasypie ziemnym, która stanowi wyraźną granicę dla osiedla bloków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanych przy ul. [...]. Po drugiej stronie obszaru analizowanego, gdzie występuje wyraźne obniżenie terenu znajdujące się na wschód od wnioskowanych działek a ulicą Sokoła, zlokalizowany jest zespół garaży. Dodatkowo, na skraju obszaru analizowanego, na wschód od ul. [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne wielorodzinne.

Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy obszar analizowany nie jest terenem jednolitym przestrzennie, to kontynuacja cech zagospodarowania terenu będzie zachodzić wówczas, gdy nowa zabudowa będzie się "wpisywać" w istniejący układ przestrzenny z uwzględnieniem cech charakterystycznych dla poszczególnych enklaw zabudowy. Nie wystarcza, że inwestor zaprojektuje budynki mieszkalne o skali i cechach architektonicznych nawiązujących do jakiejkolwiek zabudowy położonej w obszarze analizowanym. W sytuacji zróżnicowanej zabudowy, a z jaką mamy do czynienia w sąsiedztwie, planowany przez Inwestora budynek wielorodzinny na terenie znajdującym się w ciągu budynków jednorodzinnych oraz z drugiej strony w strefie zieleni rekreacyjnej, nie stanowi kontynuacji cech zagospodarowania tej części terenu.

Odnośnie wymagań art. 61 ust. 1, pkt. 2 - 5 u.p.z.p. wykazano, iż teren, na którym planowana jest inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich z [...] 2014 r. nr [...] dojazd od ul. [...] dla planowanej zabudowy wielorodzinnej jest niemożliwy, nawet jako dojazd przeciwpożarowy lub w celu odbioru śmieci. Obsługa komunikacyjna może odbywać się wyłącznie zjazdem z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na dz. [...] włączonej do ul. [...], niebędącej w administracji Zarządu. Powyższe wymaga wyprzedzającego ustanowienia służebności przejazdu przez działkę nr [...]. Inwestor 15 września 2015r. przekazał kserokopię pisma Wydziału Gospodarki Nieruchomościami [...] z 4 sierpnia 2014 r., w którym poinformowano o prawnych możliwościach ustanowienia służebności przejazdu i przechodu w proponowanym przez wnioskodawcę przebiegu. Zdaniem organu pismo to nie wypełnia przesłanek art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. W myśl tego przepisu oraz art. 2 pkt. 14 tejże ustawy, za dostęp do drogi publicznej uważa się bezpośredni dostęp do drogi publicznej lub pośredni poprzez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności przejścia i przejazdu. Planowany sposób dostępu do drogi publicznej musi być uregulowany prawnie. Inwestor nie przedłożył dokumentu poświadczającego ustanowienie służebności przejazdu przez działkę nr [...] tylko pismo właściciela o takiej prawnej możliwości - po przeprowadzeniu stosownych regulacji. Mając to na uwadze organ uznał, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Uznano, że istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ wyjaśnił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt od 1 do 5 u.p.z.p. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że planowana inwestycja nie kontynuuje: wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości budynków oraz cech zagospodarowania terenu z obszaru analizowanego. Wyniki analizy urbanistycznej wskazują, że z punktu widzenia prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego istniejący sposób zagospodarowania obszaru analizowanego nie stanowi przesłanek do ustalania parametrów dla wnioskowanej inwestycji. Ponadto, wnioskowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Inwestor wniósł odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując odmowę ustalenia warunków zabudowy. Podkreślił, iż organ nie mając argumentów natury prawnej, nie chce pozwolić na realizację inwestycji, która w żaden sposób nie będzie naruszała ładu przestrzennego i wkomponuje się w otoczenie, które jak dotąd jest niezainwestowane i nieuporządkowane.

SKO w P. decyzją z dnia [...] 2016 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając decyzję Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło przepisy u.p.z.p oraz powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. Dalej organ wyjaśnił zasady procedowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium podniosło, iż organ I instancji przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować wymogi z § 3 ust. 2 rozporządzenia, sporządzić analizę na mapie spełniającej wymogi z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji.

W rozpatrywanym przypadku obszar analizowany wyznaczono w promieniu w promieniu 114m od granic terenu objętego wnioskiem. Zabudowa objęta takim promieniem (114m) jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Wyznaczony w ten sposób obszar obejmuje zespół zabudowy, tworzący pewną urbanistyczną całość, który umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej. Kolegium wyjaśniło, że zagadnienie dostępu działki do drogi publicznej uregulowane jest w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ww. ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jaki i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Kolegium powołało się na orzeczenia stanowiące, że za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze. Według nich pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka. Kwestię dostępu do drogi publicznej należy jednakże rozważać mając na uwadze stan faktyczny i prawny danej sprawy, bowiem rzeczywiście nie zawsze dostęp faktyczny oznacza, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W u.p.z.p. brak jest wymogu dołączenia do wniosku decyzji o lokalizacji zjazdu.

Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, do których zalicza się ustawy regulujące kwestie dotyczące: ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków, ochrony gruntów rolnych i leśnych, dróg publicznych, gospodarki wodnej. Natomiast do przepisów tych nie należy regulująca następny etap procesu inwestycyjnego ustawa Prawo budowlane. Normy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), mają zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego.

Kolegium nie podzieliło oceny, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w obszarze przyjętym do analizy występuje zarówno zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, jak i funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. Organ I instancji obszar objęty analizą podzielił na trzy charakterystyczne kwartały zabudowy wskazując, iż kwartał, na którym zlokalizowany jest wnioskowany teren nie posiada zabudowy wielorodzinnej a wyłącznie jednorodzinną. Możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji organ winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Ustawa w żadnym miejscu nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym. Nie można więc przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednemu z rodzajów zabudowy (mieszkaniowemu jednorodzinnemu) można nadać priorytetowe znaczenie. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej natury nie ma przymiotów miejscowego planu zagospodarowania, bowiem celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość, uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powyższe uregulowania nie jest jednak z jednej strony ogranicznikiem inicjatyw obywateli w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, a z drugiej nie może służyć uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego rozumianej jako nakaz zabudowy i zagospodarowania wyłącznie w taki sam sposób, jak już istniejący. Tym samym jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W konsekwencji więc - można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu będą nawiązywały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. W sytuacji, kiedy istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym.

Kolegium za całkowicie niezrozumiałe uznało także stwierdzenie organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie kontynuuje średniego wskaźnika intensywności zabudowy jaki występuje w obszarze analizowanym. Kolegium wskazało, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26.08.2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wskaźnik wielkości planowanej zabudowy (30 %) w stosunku do powierzchni działek nr [...] zawarty jest w przedziale od 6,2% (ul. W. 36) do 39,5 % (ul. S. 47-53). Ponadto zdaniem Kolegium organ I instancji nie rozważył w ogóle kwestii dotyczącej zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia, samo stwierdzenie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że "planowany budynek o wysokości 18m nie kontynuuje wysokości sąsiedniego budynku", jest niewystarczające dla uznania, iż parametry planowanej inwestycji nie spełniają warunków określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy w obszarze przyjętym do analizy znajduje się zabudowa o różnej wysokości budynków, tj. od ok. 10 nr do 32 m (blok przy ul. B. 2-6). Kolegium wskazało, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien wziąć pod uwagę ww. kwestie.

Mając na uwadze powyżej opisane uchybienia, w szczególności dotyczące analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Kolegium uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Kolegium organ I instancji nie ustalił w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w związku z brakiem prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem nie można stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie. Powyższe uzasadniało, zdaniem Kolegium, zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy, bowiem o treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przeprowadzenia nowego postępowania może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji.

C. P. (Inwestor) zaskarżyła w całości wyżej wymienioną decyzję SKO w P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

2) z art. 136 k.p.a. z uwagi na odstąpienie od jego zastosowania przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia ewentualnych braków dowodowych,

3) art. 15 k.p.a. poprzez odstąpienie od obowiązku dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy,

4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy analiza urbanistyczna wymagała ewentualnie nieznacznego uzupełnienia, zaś wadliwość polegająca na niewłaściwym wywiedzeniu wniosków prze organ I instancji była do skorygowania w postępowaniu odwoławczym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem Skarżącej Spółki SKO w P. uchyliło się od przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym własnego postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to było prowadzone, w zakresie rozpoznania decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...].2015 r. Nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podniesiono, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy toczy się już prawie 3 lata, od dnia 29.11.2013 r., tj. daty złożenia przez Skarżącą wniosku w tej sprawie. Dotychczas zapadły następujące rozstrzygnięcia: decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...].2015 r. Nr [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy; decyzja Kolegium z dnia [...]2015 r. znak: [...] uchylająca w/w decyzję do ponownego rozpoznania; decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...].2015 r. Nr [...] po raz kolejny odmawiająca ustalenia warunków zabudowy; zaskarżona decyzja z dnia 24.05.2016 r. znak: [...], po raz drugi uchylająca ww. decyzję do ponownego rozpoznania. Spółka podniosła, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w zaskarżonej decyzji Kolegium w uzasadnieniu opisało dotychczasowy stan faktyczny sprawy, przytoczyło przepisy prawa wymagane przy prowadzeniu postępowania w przedmiocie wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przytoczyło obszerne streszczenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Przechodząc do oceny decyzji Prezydenta Miasta P. Nr [...] dopiero na stronie 6 decyzji organ odwoławczy ograniczył się do udzielenia wyjaśnień organowi i instancji w zakresie rozumienia dostępu do drogi publicznej w jego jak najszerszym pojęciu. Z kolei odnosząc się do argumentu decyzji Nr [...] o braku kontynuacji funkcji, SKO uznało taki wniosek za nieuzasadniony i wyraziło pogląd, iż podstawa odmowy nie może być sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu. Odnosząc się zaś do argumentacji organu I instancji w zakresie braku podstaw do wyznaczenia wnioskowanego wskaźnika zabudowy, SKO wskazało jedynie, iż organ ten nie rozważył w ogóle kwestii dotyczącej zastosowania w niniejszej sprawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie istniały na etapie postępowania odwoławczego wszelkie warunki, aby skorygować wadliwie wywiedzione przez organ I instancji wnioski z danych analizy i wydać własną decyzję merytoryczną. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich. Na szczególną uwagę - w okolicznościach przedmiotowej sprawy - zasługuje wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13.11.2015 r., sygn. akt II SA/Po 445/14, wydany w sprawie decyzji SKO z dnia [...].2015 r., nr [...] Wyrok ten dotyczył decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla Skarżącej, prowadzonej równolegle i dotyczącej również działek nr [...], przy ul. [...] i 42, w której organ odwoławczy również bezzasadnie uchylił do ponownego rozpoznania przez organ I instancji decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. WSA wskazał tam, iż nie został spełniony wymóg oceny całości decyzji przez organ wyższego stopnia, poprzez naruszenie przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem decyzja organu li instancji nie miała wymiaru merytorycznego. Aczkolwiek ocena prawna zawarta przez Sąd w wyroku wiąże w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, niemniej z uwagi na fakt, iż przed SKO w P. toczyły się już trzy sprawy z wniosków Skarżącej, tj. [...] (zaskarżona obecnie do WSA w sprawie, której dotyczy ww. wyrok); druga [...] i trzecia znak: [...], której dotyczy niniejsza skarga, to aktualność oceny prawnej Sądu z wyroku z dnia 13.11.2015 r., sygn. akt II SA/Po 445/14, z uwagi na analogiczność sprawy winna być przez SKO również respektowana. Nie do przyjęcia w obowiązującym porządku prawnym jest sytuacja, gdy Inwestor od trzech lat - pomimo istnienia podstaw do wydania żądanych warunków zabudowy - nie może doczekać się zgodnej z prawem decyzji, tylko z tej racji, iż SKO uchyla się od działania zgodnie z zasadami postępowania, przerzucając po raz kolejny sprawę do ponownego rozpoznania. Takim niedopuszczalnym działaniem naruszono także zasadę zaufania do organów administracji publicznej.

SKO w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 12 października 2016 r. działający w imieniu skarżącej Spółki Prezes Zarządu P. J. podtrzymał skargę. Wyjaśnił, iż w odniesieniu do przedmiotowego terenu Spółka opracowała kilka koncepcji zabudowy, a każda z nich jest inna, stąd złożonych zostało kilka wniosków o ustalenie warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 166), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest decyzja SKO w P., którą uchylona została decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2015 r., Nr [...] znak [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] z arkusza mapy nr [...], obręb G., położonych w przy [...] w P. i sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotem kontroli Sądu jest zatem decyzja wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania tego przepisu. Podkreślić w tym miejscu należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny jest władny odnosić się do meritum sprawy w ograniczonym zakresie, gdyż w sytuacji, gdy sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed organem kasacyjnym, w tym przypadku SKO w P., kwestie co do których organ ten nie wypowiedział się kategorycznie, nie mogą zostać przez Sąd na tym etapie rozstrzygnięte. Zasadniczo rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić skargę.

Powołany wyżej przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: (1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może przy tym podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji błędnie ocenił przeprowadzone dowody albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski, co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W świetle wymienionych uwag nie ulega wątpliwości, że SKO w P. uchylając decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2015 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy w sprawie inwestycji planowanej do realizacji zgodnie z wnioskiem Inwestora z dnia 29 listopada 2013 r. nie sprostał powyższym zasadom i istotnie naruszył dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił tym samym zarzut Skarżącej Spółki, iż SKO w P. uchyliło się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji pozwalał orzec co do istoty sprawy, po jego uzupełnieniu jedynie w niewielkim zakresie, w opinii Sądu o wyniki analizy urbanistycznej oraz sporządzenie projektu decyzji przez uprawnioną do tego osobę.

Odmawiając ustalenia warunków zabudowy Prezydent Miasta P. uznał, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, inwestycja nie kontynuuje średniej wielkości powierzchni zabudowy i nie można w niniejszej sprawie zastosować § 5 ust. 2 wyżej powołanego rozporządzenia z 26.08.2003 r., inwestycja nie kontynuuje wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, bowiem w bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem występują wyłącznie budynki dwukondygnacyjne, tym samym. istniejący stan faktyczny zagospodarowania terenu nie pozwala w niniejszej sprawie na zastosowanie §7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy obszar analizowany nie jest terenem jednolitym przestrzennie, to kontynuacja cech zagospodarowania terenu będzie zachodzić wówczas, gdy nowa zabudowa będzie się "wpisywać" w istniejący układ przestrzenny z uwzględnieniem cech charakterystycznych dla poszczególnych enklaw zabudowy. W sytuacji zróżnicowanej zabudowy, a z taką mamy do czynienia w sąsiedztwie, planowany przez Inwestora budynek wielorodzinny na terenie znajdującym się w ciągu budynków jednorodzinnych oraz z drugiej strony w strefie zieleni rekreacyjnej, nie stanowi kontynuacji cech zagospodarowania tej części terenu.

W opinii Sądu wydając zaskarżoną decyzję Kolegium pominęło, iż organ I instancji uznając, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, powierzchni zabudowy i jej wysokości, oparł się na wynikach analizy urbanistycznej przeprowadzonej na potrzeby rozpatrzenia wniosku, w której wypowiedziano się co do braku możliwości zastosowania § 5 ust.2 i § 7 ust.2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jednocześnie Kolegium nie zakwestionowało prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz określonych parametrów zabudowy w tym obszarze. W takiej sytuacji zbędnym jest ponawianie analizy urbanistycznej, która pokazuje istotny dla rozpatrzenia sprawy stan faktyczny na terenie nią objętym. W sytuacji, gdy z uwagi na dotychczasowy dorobek orzecznictwa i doktryny w sprawach o ustalenie warunków zabudowy Kolegium nie podzieliło wyników analizy i ich powtórzenia przez organ I instancji w decyzji z dnia 7 grudnia 2015 r., Kolegium powinno rozważyć co najwyżej konieczność opracowania nowych wyników analizy oraz nowego projektu decyzji i na tej podstawie wydać decyzję merytoryczną. Stwierdzone przez organ odwoławczy braki co do podstaw zastosowania § 5 i 7 rozporządzenia z 26.08.2003 r. nie były zatem uzasadnione i tym samym nie istniała konieczność przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, jak wymaga tego art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie, mając na uwadze wcześniejsze uwagi odnośnie granic kontroli sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji kasacyjnych, w powyższym zakresie Sąd nie jest obecnie władny wypowiedzieć się wiążąco.

Kolegium wypowiedziało się w zaskarżonej decyzji, iż warunek dostępu do drogi publicznej inwestor wypełnił. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych przyjęło, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej, dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej, przy czym nie ma znaczenia, czy droga ta ma nazwę, czy nie. Organ przyjął, że sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej, jak w przypadku działek objętych wnioskiem, jest wystarczający do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej. Skład rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, iż co do zasady Kolegium prawidłowo wypowiedziało się w powyższym zakresie. Jak przy tym wynika z uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 13 listopada 2015 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 445/15 w odniesieniu do spornej inwestycji, dla spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej wystarczające jest istnienie uzasadnionego prawdopodobieństwa, że wraz z nabyciem przez Inwestora w przyszłości uprawnień do dysponowania terenem inwestycji, uzyska on możliwość korzystania z drogi wewnętrznej. W przedmiotowej sprawie za wystarczające dla spełnienia wymogu wykazania przez Inwestora, że spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej, Sąd uznał pismo Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P. z dnia 3 czerwca 2013r. dotyczące warunków ustanowienia tej służebności. Stanowisko to skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę podziela i uznaje za wiążącą Kolegium przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd podziela również stanowisko Kolegium, iż nie można przyjąć, że w istniejącym stanie faktycznym jednemu z rodzajów zabudowy (mieszkaniowemu jednorodzinnemu) można nadać priorytetowe znaczenie. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, iż ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą. Określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji organ winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Ustawa w żadnym miejscu nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym.

Zatem i z tej przyczyny w sprawie mogło zostać wydane rozstrzygnięcie merytoryczne. W opinii Sądu wskazane przez organ odwoławczy uchybienia nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej.

W tym miejscu Sąd wskazuje, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1021/14 (wyrok dostępny na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego w: CBOSA), "organ odwoławczy może we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i orzec w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stosując właściwie przepisy prawa materialnego, jeżeli kwestionuje ich zastosowanie przez organ I instancji. Nie jest więc w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pozbawiony organ odwoławczy możliwości uzupełnienia ustaleń faktycznych oraz orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy, jeżeli decyzja organu I instancji rozpoznawała sprawę co do istoty". Stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w całości podziela.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium z naruszeniem art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazało przyczyn, dla których zaniechało uzupełnienia materiału dowodowego poprzez poddanie analizy urbanistycznej ponownie pod ocenę innego urbanisty/architekta. Nie wyjaśniono, z jakich powodów, gdy organ dopatrując się wadliwości w części decyzji, a źródłem tej wadliwości nie są przepisy o postępowaniu, a przepisy prawa materialnego - rozporządzenia wykonawczego, nie skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie uchylił w tej części tylko decyzji I instancji z jednoczesnym orzeczeniem w tej samej części co do istoty sprawy.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, na co wskazano skardze, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, iż sporna inwestycja jest niezgodna z koncepcją zagospodarowania, jaką dla tego terenu Miasto P. zakłada. Sąd ma na uwadze, iż w wyniku zaskarżonej decyzji sprawa po raz kolejny wróciłaby do organu I instancji, który swoje stanowisko co do wniosku Inwestora już kilkakrotnie wyraził w swoich decyzjach. W świetle powyższego tym bardziej uzasadnione było ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie przez Kolegium. Sąd uznał, iż wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby prowadzić do stanu przewlekłości postępowania z wniosku skarżącej Spółki, skoro skutkowałby powtarzaniem czynności już dokonanych przez organ pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi i po uzupełnieniu materiału dowodowego o wyniki analizy i nowy projekt decyzji, wydać decyzję merytoryczną.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.