Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1309/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust 1, 4 ust 1 pkt 1, 16 ust 1 i ust 2, 17 ust 1, 23
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Teza: 1.Samorządowe kolegium odwoławcze, jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020r.., poz. 2176 z póź, zm.).

2. Informację publiczną w imieniu samorządowego kolegium odwoławczego udostępnia Prezes kolegium i to również Prezes kolegium, w trybie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydaje decyzje administracyjną o odmowie udostepnienia informacji publicznej.

TEZY

1.Samorządowe kolegium odwoławcze, jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020r.., poz. 2176 z póź, zm.).

2. Informację publiczną w imieniu samorządowego kolegium odwoławczego udostępnia Prezes kolegium i to również Prezes kolegium, w trybie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wydaje decyzje administracyjną o odmowie udostepnienia informacji publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Po 743/18 w sprawie ze skargi H. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 743/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. z siedzibą w W. (dalej: "Fundacja") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "SKO") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od SKO na rzecz Fundacji kwotę 697 zł tytułem kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] maja 2018 r. Fundacja zwróciła się do z wnioskiem wniesionym za pomocą poczty elektronicznej (e-mail), do imiennie wskazanego Prezesa SKO o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie obejmującym lata 2013-2017 oraz I kwartał 2018 r.:

1) podanie liczby złożonych do SKO odwołań od decyzji odmawiających przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, z uwzględnieniem rodzaju rozstrzygnięcia (utrzymanie decyzji w mocy, uchylenie decyzji i orzeknięcie co do istoty sprawy, uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, umorzenie postępowania odwoławczego);

2) podanie liczby złożonych do SKO odwołań od decyzji odmawiających przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą z niepełnosprawnością, której niepełnosprawność powstała po ukończenia 18 roku życia lub po ukończeniu 25 roku życia w przypadku kontunuowania nauki w szkole lub w szkole wyższej, z uwzględnieniem rodzaju rozstrzygnięcia (utrzymanie decyzji w mocy, uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, uchylenie decyzji i przekazanie spraw do ponownego rozpatrzenia, umorzenie postępowania odwoławczego).

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Kierownik Biura Kolegium poinformował Fundację, że żądania określone we wniosku z dnia [...] maja 2018 r. dotyczą informacji publicznej przetworzonej i wezwał Fundację do wykazania - w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy - istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Jednocześnie poinformowano Fundację, że z uwagi na wskazany we wniosku sposób udostępnienia informacji publicznej SKO poniosłoby dodatkowe koszty związane z nakładem pracy (koniecznością przekształcenia informacji do formy wskazanej we wniosku).

W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Fundacja wyjaśniła, że uzyskanie informacji objętych wnioskiem jest szczególnie istotne ze względu na interes publiczny. Fundacja podniosła, że jest organizacją pozarządową zajmującą się ochroną praw człowieka, w tym w obszarze równego traktowania, a w ramach tego obszaru jednym z tematów, którym zajmuje się Fundacja są kwestie związane z prawami osób z niepełnosprawnościami, a także sprawami dotyczącymi równego traktowania opiekunów osób z niepełnosprawnościami w zakresie dostępu do wsparcia finansowego ze środków publicznych. Fundacja wyjaśniła, że poprzez uzyskanie wnioskowanych danych zamierza zbadać praktykę organów zajmujących się sprawami dotyczycącymi przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tym osobom, w szczególności w zakresie przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium zakwestionowanego w przywołanym w tym piśmie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto Fundacja podniosła, że informacje wskazane we wniosku mają również szczególną doniosłość w kontekście trwającej debaty publicznej nad systemem wsparcia finansowego dla osób z niepełnosprawnościami i ich opiekunów.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] SKO działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p.") - odmówiło udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że informacja wskazana we wniosku stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a "nie został wykazany do końca interes publiczny", jak również, że jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony porządku publicznego (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

W skardze na decyzję SKO Fundacja podniosła zarzuty:

1. Naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw prawnych i faktycznych,

b) art. 7 k.p.a. przez pominięcie interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli w rozstrzygnięciu sprawy,

c) art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw prawnych i faktycznych,

d) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędną interpretację przepisów prawa oraz nieprawidłową ocenę stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 u.d.i.p. przez odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a za jej udzieleniem przemawia szczególny interes publiczny;

b) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że Fundacja nie wykazała szczególnego interesu publicznego, który przemawiałby za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej;

c) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej wydania,

d) art. 61 ust. 1 Konstytucji przez odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz zasądził od SKO na rzecz Fundacji kwotę 697 zł tytułem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności z uwagi na jej wydanie przez skład orzekający SKO (trzyosobowy), który nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, albowiem na gruncie u.d.i.p. to prezes samorządowego kolegium odwoławczego jest organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.

Tym samym WSA uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., skutkuje jej nieważnością.

Z uwagi na nieważność decyzji z przyczyn formalnych, WSA nie oceniał jej pod kątem merytorycznym, stąd nie odniósł się do zarzutów skargi, w tym nie oceniał zasadności kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej i wykazania przez Fundację istnienia szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu tego rodzaju informacji.

SKO wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."), polegające na tym, że WSA nie wykazał wystarczających przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] i naruszył art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO podniosło, że WSA formułując zarzuty wobec zaskarżonej decyzji błędnie zinterpretował treść art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. zgodnie z którym, przepisy k.p.a. stosuje się tylko do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zastosowanie znajdą zatem przepisy o decyzji (art. 104-113 k.p.a.), o odwołaniu (art. 127-140 k.p.a.), o terminach załatwiania spraw (art. 35-38 k.p.a.), o doręczeniach decyzji (art. 39-49 k.p.a.). W postępowaniu tym nie znajduje natomiast zastosowania art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepisy o właściwości (art. 19-21 k.p.a.) dotyczą właściwości miejscowej i rzeczowej organów administracji publicznej. Kodeksowe pojęcie właściwości organów administracji publicznej nie harmonizuje z pojęciem podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, uregulowanym w art. 4 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej nie jest bowiem zadaniem zastrzeżonym dla administracji publicznej, lecz dotyczy bardzo szerokiego kręgu podmiotów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Powołany przepis zastępuje przepisy k.p.a. regulujące właściwość organów administracji publicznej. Zatem właściwy do udostępnienia informacji publicznej jest ten podmiot, który posiada taką informację. Natomiast osoba składająca wniosek o udostępnienie informacji do określonego podmiotu nie musi mieć wiedzy, czy podmiot ten rzeczywiście dysponuje wnioskowaną informacją. Jeśli podmiot ten wyda decyzję o odmowie udzielenia informacji z powodu jej braku, to taka sytuacja nie mieści się w kategoriach określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec tego nie istnieje możliwość odwołania się do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez odesłanie zamieszczone w art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

SKO stwierdziło również, że udostępnienie informacji odbywa się poza reżimem k.p.a. Wobec tego wnioskowaną informację może udzielić pracownik biura podawczego, pracownik sekretariatu, kierownik biura, prezes kolegium lub upoważniona przez niego osoba. Natomiast odmowa udzielenia informacji publicznej objęta jest zasadami działania kolegium uregulowanymi w dziale 3 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, kolegium orzeka w składzie trzyosobowym, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Zdaniem SKO, okoliczność, że prezes kolegium jest organem wewnętrznym kolegium (obok zgromadzenia ogólnego), reprezentuje je na zewnątrz i dodatkowo wykonuje czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego, nie rozstrzyga o tym, że istnieje inny poza SKO organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej. Ponadto SKO rozpatruje w składzie trzyosobowym odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanych przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, a WSA nigdy tej praktyki nie zakwestionował, chociaż kwestia informacji publicznej nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, a tylko w takich sprawach może orzekać SKO, o czym stanowi art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Skoro w świetle powyższego przepisu, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to regulacja ta dotyczy także prezesa kolegium w zakresie jego uprawnień wskazanych w art. 11 ust. 2 ustawy. Samorządowe kolegium odwoławcze jest jedną jednostką budżetową i jednym organem administracji publicznej. Funkcja prezesa kolegium i zgromadzenie ogólne kolegium tworzą ustrój wewnętrzy kolegium. Natomiast czym innym jest działalność kolegium polegająca na załatwianiu spraw powierzonych przez ustawy. Podstawową zasadą działania kolegium jest orzekanie w składzie trzyosobowym, który to skład nie jest organem kolegium, lecz sposobem wykonywania zadań. Dlatego też, zdaniem SKO, WSA nie wykazał, aby zachodziły podstawy do wyłączenia stosowania zasady sformułowanej w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca Fundacja w piśmie procesowym z [...] lutego 2022 r. wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wskazując, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W związku z niezajęciem stanowiska przez SKO w P., Przewodnicząca Wydziału, zarządzeniem z dnia [...] maja 2022 r., działając na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Podniesione w niej zarzuty zmierzają do podważenia przyjętej przez WSA oceny, że w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowisko zajęte w tej materii przez Sąd pierwszej instancji jest kierunkowo trafne, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Negatywnie należało zweryfikować zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Istota przedmiotowego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania możliwości zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości, poprzez odesłanie do stosowania przepisów k.p.a. wyrażone w treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Sformułowanie ostatecznych konkluzji co do zasadności tak skonstruowanego zarzutu wymaga uprzedniego zajęcia stanowiska w kwestiach systemowych, odnoszących się do istoty i charakteru postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie ma prawnie jednorodnego charakteru. Odtworzenie normatywnej konstrukcji tego postępowania w oparciu o przepisy u.d.i.p. ujawnia, iż złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może zainicjować dwie sprawy administracyjne, załatwiane w ramach dwóch postępowań o różnym charakterze – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019 r., I OSK 692/18, z 7 marca 2019 r., I OSK 705/17, z 16 października 2018 r., I OSK 2621/16, z 10 stycznia 2018 r., I OSK 758/16.

Pierwszy rodzaj postępowania polega na udzieleniu informacji lub poinformowaniu wnioskodawcy, że podmiot, do którego się zwrócił, nie posiada żądanej informacji albo żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej - co następuje w drodze czynności materialno-technicznej, do której nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Postępowanie z drugiej kategorii prowadzone jest w sytuacji, w której podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). W takim postępowaniu znajdą już zastosowanie przepisy k.p.a., albowiem zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 k.p.a.), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2019 r. I OSK 692/18. Jeżeli więc do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a., to konsekwentnie należy przyjąć, że uchybienie wymogom, jakie te przepisy dla tej decyzji przewidują, może podlegać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dotyczy to również podstawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Należy przypomnieć, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, obliguje adresata wniosku w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest on podmiotem właściwym do jego rozpatrzenia. Tylko bowiem po przesądzeniu tej kwestii dopuszczalne i konieczne jest "procedowanie" w sprawie, tj. ustalanie, czy informacja, której domaga się wnioskodawca jest, czy też nie jest informacją publiczną – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2020 r., I OSK 1298/19. Trzeba zatem przyjąć, że ustalenie organu rzeczowo właściwego w sprawie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej odbywa się na podstawie art. 20 k.p.a., w myśl którego właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Zastosowanie art. 20 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. musi rzecz jasna uwzględniać odmienności systemowe postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej względem postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Jest to o tyle istotne, że przepisy u.d.i.p. właściwość podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej normują w sposób autonomiczny, w oderwaniu od kodeksowej konstrukcji organu administracji publicznej. W konsekwencji kompetencję jurysdykcyjną do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej może posiadać podmiot, który ustrojowo nie będzie organem administracji publicznej właściwym do rozstrzygania spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Źródłem kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest wynikający z przepisów u.d.i.p. obowiązek udostępnienia tej informacji. Innymi słowy, podmiotem uprawnionym do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. albo na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. jest wyłącznie ten podmiot, który jest zobowiązany do udostępnienia tej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Właściwość do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. jest pochodną obowiązku udostępnienia informacji publicznej.

Ujęcie właściwości do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z tej perspektywy pozwala uchwycić istotę zarzutu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości, sformułowanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Stanowisko, że decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydano z naruszeniem przepisów o właściwości musi stanowić konsekwencję oceny, że podmiot który ją wydał, nie był zobowiązany do jej udostępnienia na podstawie art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. Intuicje mogą zatem skłaniać do wnioskowania, że w układzie faktyczno-prawnym niniejszej sprawy niezbędne jest rozważenie, czy podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest Prezes SKO, czy SKO per se. Jest to jednak założenie nietrafne, albowiem źle lokuje istotę problemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie wydającym niniejsze orzeczenie organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest samorządowe kolegium odwoławcze, a problem sprowadza się do ustalenia, w jaki sposób, w ujęciu ustrojowym, realizuje ono ten obowiązek: czy przez Prezesa kolegium, czy też przez skład orzekający. Normatywną podstawą pozwalającą rozstrzygnąć przedmiotową kwestię jest art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który wprawdzie nie został powołany w zarzutach skargi kasacyjnej, jednak nawiązano do jego treści w jej uzasadnieniu, jako argumentacyjne wsparcie prezentowanych ocen wobec zaskarżonego wyroku.

W art. 4 ust. 1 zd. 1 u.d.i.p. ustawodawca wskazał, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W dalszej części art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w punktach od 1 do 5 wskazano, jaki podmioty w szczególności zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że wniosek dostępowy z dnia [...] maja 2018 roku został skierowany do Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ab initio ustawa wymienia dwie kategorie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wyliczenie z pkt 1-5 art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter wyłącznie egzemplifikacyjny i uściślający obie, wymienione kategorie. Ustawodawca niestety dość niefortunnie połączył pojęcia władzy publicznej (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz organów władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), nie wyjaśniając i nie definiując użytych przez siebie pojęć. Przy ustalaniu ich znaczenia należy zatem odnieść się do ogólnych sposobów wykładni prawa oraz wskazówek płynących z orzecznictwa sądów administracyjnych. Uwzględniając te dyrektywy przyjąć należy, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zakres pojęcia "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu pojęcia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych - zob. wyrok NSA w Warszawie z 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07. O tym czy dany podmiot jest organem władzy publicznej decyduje fakt wykonywania "władztwa publicznego" – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 1722/16.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 570; dalej w skrócie: "u.s.k.o.") samorządowe kolegia odwoławcze, są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a., w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 1 na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1. W skorelowaniu z tymi rozwiązaniami pozostaje art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., który samorządowe kolegium odwoławcze definiuje jako organ samorządu terytorialnego. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.s.k.o. orzeczenia kolegium, z zastrzeżeniem art. 79 ust. 5, 6 i 9, art. 80 ust. 1 i 3 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 i 50), wydawane są w formie decyzji albo postanowień.

Przyznanie samorządowym kolegiom odwoławczym ustrojowej funkcji rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych niewątpliwie świadczy o wykonywaniu przez nie władztwa publicznego. Poprzez wydawanie decyzji administracyjnych kolegia są uprawnione do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej podmiotów administrowanych, ich rozstrzygnięcia korzystają z domniemania zgodności z prawem i podlegają przymusowej realizacji, jeżeli wyrażają obowiązek prawny. Nie ma zatem wątpliwości, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ustrojowa pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych, która pozwala im przypisać przymiot organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie oznacza jednak, że wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. realizują swoją funkcję orzeczniczą, o której mowa w art. 1 u.s.k.o. i w konsekwencji powinny orzekać w składzie trzyosobowym w myśl art. 18 ust. 1 u.s.k.o. Zgodnie z wyżej opisanym paradygmatem postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter następczy wobec postępowania zainicjowanego w chwili złożenia wniosku dostępowego. Udostępnienie informacji publicznej, jako czynność materialno-techniczna odbywa się poza postępowaniem administracyjnym, w ramach którego samorządowe kolegium odwoławcze realizuje swoje kompetencje orzecznicze. Na tym etapie kolegium reprezentuje Prezes kolegium, zgodnie z przyjętą funkcją wewnątrzustrojową i to Prezes kolegium jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wystąpienie podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie powoduje konwersji właściwości do rozpoznania wniosku dostępowego z Prezesa kolegium na skład orzekający kolegium. W istocie prowadziłoby to zmiany sposobu reprezentacji kolegium w zależności od pozytywnego, bądź negatywnego kierunku załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem dostępowym. Systemowo byłoby to rozwiązanie oczywiście wadliwe.

W rezultacie należy stanąć na stanowisku, że te same przepisy ustrojowe, które uprawniają Prezesa kolegium do zewnętrznej reprezentacji samorządowego kolegium odwoławczego, w ramach której udostępnia informację publiczną, są podstawą przypisania mu kompetencji do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydaje "organ władzy publicznej". Kompetencja jurysdykcyjna do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest więc jednoznacznie skorelowana podmiotowo z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mówiąc wprost, decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. może wydać wyłącznie organ władzy publicznej, który był zobowiązany do jej udostępnienia, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wszystkie inne podmioty objęte zakresem stosowania art. 4 ust. 1 u.d.i.p. również mogą wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, tyle że jej podstawą będzie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Źródło kompetencji Prezesa kolegium do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowią więc nie przepisy ustrojowe u.s.k.o., kształtujące tryb orzekania kolegium w indywidualnych sprawach administracyjnych (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 1 u.s.k.o.), lecz art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 pkt 1 u.s.k.o., który wskazuje, że to samorządowe kolegium odwoławcze reprezentowane przez Prezesa kolegium jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

Przyjęcie poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej byłoby nie do pogodzenia z założeniami systemowymi. Twierdzenie, że kompetencję do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. posiada skład oczekający kolegium (art. 18 ust. 1 u.s.k.o.) musiałoby oznaczać, że skład ten jest związany stanowiskiem Prezesa co do konieczności podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Po wpłynięciu wniosku dostępowego to Prezes kolegium podejmowałby bowiem decyzję, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej; to Prezes kolegium decydowałby o tym, że informacji publicznej nie można udostępnić z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) albo z uwagi na niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w dostępnie do informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Następnie w trybie wewnątrzustrojowym Prezes kolegium "przekazywałby sprawę" składowi orzekającemu celem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W takim skonfigurowaniu skład orzekający realizowałby wyłącznie stanowisko Prezesa, co kłóci się z zasadą, że przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa – art. 21 ust. 1 u.s.k.o. Odmienna ocena składu orzekającego co do koniczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej musiałaby z kolei prowadzić, do "zwrotnego" związania Prezesa kolegium stanowiskiem składu i obligować go do udostępnienia informacji publicznej. Pomijając oczywistą wadliwość takiego rozwiązania należy również wyeksponować, wynikające z niego zniekształcenie zasad odpowiedzialności karnej za brak udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 23 u.d.i.p. kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Akceptacja powołanego wyżej stanowiska nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy odpowiedzialność za nieudostępnienie informacji publicznej ponosi Prezes kolegium, który niezasadnie zobowiązał skład orzekający do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy skład orzekający, który nie sprzeciwił się stanowisku Prezesa i "nie zwrócił mu sprawy" celem udostępnienia tej informacji. Wątpliwości mnożą się, jeżeli uwzględni się uprawnienie do złożenia zdania odrębnego przez któregoś z członków składu orzekającego.

Prezentowane wnioski nie pozostają w sprzeczności faktem, że samorządowe kolegia odwoławcze, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. w składach trzyosobowych rozpoznają odwołania od decyzji odmawiających udostępnienia informacji publicznej, wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W takim układzie prawno-procesowym kolegia nie działają bowiem jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p., lecz jako organ wyższego stopnia w administracyjnym toku instancji.

Reasumując, samorządowe kolegium odwoławcze, jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informację publiczną w imieniu samorządowego kolegium odwoławczego udostępnia Prezes kolegium i to również Prezes kolegium, w trybie art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., wydaje decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przyjęte stanowisko determinuje negatywną ocenę kasacyjnego zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 18 ust. 1 u.s.k.o. Decyzja SKO została wydana przez trzyosobowy skład orzekający. Kolegium działało zatem jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.s.k.o., a nie jako organ zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ocena Sądu pierwszej instancji, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. – była więc prawidłowa.

Z wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.