Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 944/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Went, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi R. i T. R. na decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 19 grudnia 2002 r., na wniosek B. i M. J., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu nadbudowy dwóch mieszkań nad tarasem budynku mieszkalno - pensjonatowego, położonego w J. G. przy ulicy [...].

W toku prowadzonego postępowania Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia 7 lutego 2003 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. ), nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących projektu nadbudowy przez: 1/ zapewnienie sporządzenia projektu przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do projektowania oraz legitymujące się przynależnością do właściwej izby zawodowej, 21 zapewnienie wykonania przez uprawnionego geodetę analizy nasłonecznienia na podkładzie polowym z naniesionymi odległościami, 3/ konieczność zwymiarowania projektu zagospodarowania działki z określeniem miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, 4/ doprowadzenie projektu do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej funkcji bowiem zgodnie z przedłożonym projektem budynek po planowanej nadbudowie stanowiłby budynek wielorodzinny o trzech lokalach mieszkalnych. Termin usunięcia wskazanych nieprawidłowości ustalono na trzy tygodnie od dnia otrzymania postanowienia przez inwestorów. W uzasadnieniu organ wskazał, iż analizując dokumentację przedłożoną przez inwestorów stwierdził nieprawidłowości wyszczególnione w sentencji postanowienia.

Pomimo niewykonania przez inwestorów powyższego postanowienia, Burmistrz Miasta decyzją z dnia 25 marca 2003 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 38 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę zgodnie z wnioskiem.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż rozwiązania techniczne zawarte w projekcie przedłożonym przez inwestora są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dołączyli do projektu wymaganą przez przepisy analizę nasłonecznienia dla projektowanej inwestycji.

Odnosząc się do zgłoszonych przez R. i T. R. zastrzeżeń do projektu, organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż planowana zabudowa tarasu przeznaczona jest na powiększenie części mieszkalnej w istniejącym budynku, powierzchnia zabudowy na działce nie ulegnie zmianie, a w związku z tym nie zachodzi również potrzeba zwiększenia miejsc parkingowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i T. R., żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzucając naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odwołujący wskazali, że B. i M. J. nie wykonali nałożonych na nich w drodze postanowienia z dnia 7 lutego 2003 r. obowiązków w wyznaczonym terminie.

Wywodzili, iż przedłożona analiza nasłonecznienia jest nierzetelna i została wykonana przez nieuprawnioną osobę. W przedłożonej dokumentacji przeprowadzono bowiem jedynie próbę analizy nasłonecznienia pomieszczenia gospodarczego, natomiast nie analizowano wpływu planowanej inwestycji na pomieszczenia, w których przebywają ludzie. Odwołujący stwierdzili, że przedmiotowa inwestycja bezsprzecznie zaciemni pokoje znajdujące się po południowej stronie ich domu oraz plac zabaw, co narusza przepisy § 60 i 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wskazali także na brak możliwości spełnienia przez inwestorów warunków, określonych w § 18-21 w/w rozporządzenia w sprawie miejsc postojowych dla samochodów osobowych, z powodu małej ilości miejsca na przedmiotowej działce.

W ocenie odwołujących się doszło również do naruszenie § 39 i § 40 wskazanego rozporządzenia, bowiem na przedmiotowej działce teren biologicznie czynny jest mniejszy niż 25% powierzchni nieruchomości. Natomiast mając na uwadze § 40 stanowiący, iż w zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć placyki zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób starszych i niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, jeżeli nie jest to inaczej ustalone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, należało stwierdzić, iż warunki te nie zostały spełnione przez inwestorów.

R. i T. R. wyjaśnili także, iż nie ma znaczenia okoliczność, że zabudowa tarasu nie powiększy już istniejącej powierzchni zabudowanej, ponieważ już ta -obecnie istniejąca - powierzchnia przekracza wszelkie normy, co powoduje niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 23 maja 2003 r., wdaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie organu pierwszej instancji przeprowadzone było z uchybieniem, polegającym na nierespektowaniu postanowienia, które organ wydał w sprawie, co wydaje się szczególnie istotne w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.Dz.U. 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w przypadku stwierdzenia uchybień w projekcie budowlanym w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji nakłada na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie i dopiero po spełnieniu określonych wymogów wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę zamierzonej inwestycji. W razie zaś niedopełnienia w zakreślonym terminie określonych wymogów organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ drugiej instancji stwierdził niedopełnienie przez inwestora nałożonego na niego w pkt 2 postanowienia z dnia 16 czerwca 2003r. obowiązku, gdyż nie przedłożono projektu budowlanego uzupełnionego o zgodną z obowiązującymi przepisami analizę nasłonecznienia. Złożona przez inwestora analiza jest bowiem wadliwa, gdyż dotyczy tylko pomiaru wzajemnych odległości pomiędzy budynkami, związanych z naturalnym oświetleniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Brak w niej kwestii dotyczącej nasłonecznienia. Ponadto wadliwość jej polega również na wykonaniu jej przez osobę, która nie posiada wymaganych uprawnień budowlanych.

W związku z powyższym organ stwierdził naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 c oraz pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane mówiącego, iż właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu m.in. z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wobec bowiem wadliwości wyżej wymienionej analizy brak w aktach sprawy dowodu na dopełnienie przepisu § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, póz. 690), stanowiącego o umożliwieniu dostępu naturalnego oświetlenia do pomieszczeń budynku przeznaczonych na pobyt ludzi z zachowaniem § 57 i § 60 powyższego rozporządzenia.

Organ drugiej instancji stwierdził również naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlane stanowiącego, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Planowana inwestycja polega na zabudowie tarasu istniejącego budynku mieszkalno-pensjonatowego. W przedłożonym materiale dowodowym brakowało wymaganego przepisem art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego kompletnego projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie konstrukcji omawianej inwestycji (ogólne schematy konstrukcyjne i obliczenia statyczne konstrukcji), co narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 140, poz 906).

Ustosunkowując się do podnoszonego w odwołaniu zagadnienia dotyczącego miejsc postojowych Wojewoda wskazał, iż aczkolwiek z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż na przedmiotowej działce nr 3 zapewniono miejsca parkingowe w zakresie wnioskowanej inwestycji, jednakże w jego ocenie rozwiązanie to budzi wątpliwości co do zgodności z § 18 wyżej wymienionym rozporządzeniem, a także w zakresie jego § 14 mówiącego o zapewnieniu dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej. Organ wskazał, iż w związku z powyższym na etapie ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji powinien przeanalizować przedłożony projekt zagospodarowania terenu we wspomnianym zakresie, jak i w zakresie podnoszonych w odwołaniu przepisów § 39 i § 40 cytowanego wyżej rozporządzenia.

Organ wyjaśnił też, iż ze względu na równocześnie prowadzone postępowanie odwoławcze i żądanie, zgodnie z art. 156 § 1 Kpa, dokonania w procedurze nadzwyczajnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, żądanie to zostało skonsumowane w postępowaniu ze złożonego odwołania.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. i T. R., żądając stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § lpkt 2 k.p.a. oraz ponawiając argumentację faktyczną i prawną zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu drugiej instancji, który rozpoznawał sprawę jako organ odwoławczy na skutek wniesionego przez skarżących odwołania. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest korzystne dla skarżących, gdyż uchyla decyzję Burmistrza Miasta i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy, na skutek wniesionego odwołania, ponownie rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji ( art. 15 kpa ) i podejmuje jedną z decyzji wymienionych w art. 138 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może: utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, umorzyć postępowanie odwoławcze bądź uchylić zaskarżoną decyzję. Przy czym uchylając zaskarżoną decyzję organ drugiej instancji musi albo orzec co do istoty sprawy albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji albo przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził brak podstaw do wydania orzeczenia co do istoty sprawy i słusznie skorzystał z możliwości wskazanej w art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo wskazał na błędy i uchybienia organu pierwszej instancji i wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyjaśniając, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy zauważyć, iż organ odwoławczy uchylając decyzję Burmistrza M. podzielił w większości zarzuty i argumentację skarżących przedstawioną w odwołaniu.

Odnośnie zawartego w odwołaniu wniosku skarżących " o stwierdzenie nieważności decyzji" należy wskazać, iż wniosek ten w postępowaniu odwoławczym nie mógł być uwzględniony. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, iż organy administracji prawidłowo zakwalifikowały pismo skarżących z dnia 10 kwietnia 2003 r. jako odwołanie, a nie jako odrębny wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2000 r. ( sygn. akt I S.A. 1851/00, Lex nr 54174 ) przedstawiono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania pismo zatytułowane "wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji" powinno zostać rozpatrzone jako odwołanie. Różnica między pismem stanowiącym odwołanie, a wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jest dość istotna. Odwołanie uruchamia bowiem etap postępowania odwoławczego w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uruchamia odrębne postępowanie administracyjne prowadzone w trybie tzw. nadzoru pod kątem zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 kpa. Przy czym oba te postępowania mają różny charakter. "Zgodnie zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ posiada uprawnienia kasacyjne, co nie oznacza, iż nie przeprowadza postępowania rozpoznawczego. Postępowanie to jednak sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 i § 2 kpa. Nie może natomiast rozstrzygać co do istoty, a więc odnośnie przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w kwestionowanej decyzji" ( uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2000, I S.A. 1110/99, Lex nr 75520 ). Jak wynika z powyższego zakres postępowania odwoławczego jest szerszy niż postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zasada dwuinstancyjności stwarza stronie szerokie możliwości obrony jej interesu prawnego. W związku z tym postępowanie odwoławcze ma zawsze pierwszeństwo przed tzw. nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego do których należy m. in. postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma ani potrzeby ani żadnego uzasadnienia prawnego dla wszczynania w toku trwającego postępowania administracyjnego odrębnego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki z art. 156 kpa podlegają bowiem i tak badaniu w ramach ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy stwierdzając, iż decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa może i tak podjąć wyłącznie jedną z decyzji wymienionych w przepisie art. 138 kpa tj. uchylić i zmienić decyzję organu pierwszej instancji, uchylić decyzję i umorzyć postępowanie bądź uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ drugiej instancji działając jako organ odwoławczy nie może wydać decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu pierwszej instancji. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza bowiem stosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. Powyższy pogląd, co do wzajemnego zakresu stosowania przepisów art. 156 kpa i 138 kpa, jest ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie sądowym ( por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000, I SA 344/99, Lex nr 47259; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r., I SA/Wr 101/98, Lex nr 39728; wyrok NSA z 24 listopada 1999 r., IV SA 686/96, Lex nr 48657; wyrok NSA z 25 sierpnia 2000 r., I SA 1110/99, Lex nr 75520).

Reasumując, organ odwoławczy w niniejszej sprawie działając zgodnie z prawem był uprawniony w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego do badania sprawy również pod kątem występowania wad wymienionych w art. 156 kpa. Postępowanie odwoławcze ma bowiem szerszy zakres niż postępowanie nadzorcze prowadzone wyłącznie pod kątem zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 kpa. Nawet w przypadku stwierdzenia zaistnienia wad decyzji wymienionych w art. 156 kpa organ odwoławczy nie mógł stwierdzić jej nieważności, lecz musiał podjąć rozstrzygnięcie zgodne z przepisem art. 138 kpa. Organ odwoławczy działając zgodnie z prawem nie mógł w postępowaniu odwoławczym stwierdzić nieważności decyzji Burmistrza Miasta.

Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.

Należy wskazać, iż kompetencja wojewódzkiego sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy wynika z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zgodnie z którym sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.