Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 163/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel A WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r. sprawy ze skargi K. B. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2004 r. Nr [...] o odrzuceniu nieuwzględnionej części zarzutu wniesionego przez Krzysztofa Bębenka do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Strzelnica na Woli Justowskiej w Krakowie / § 32 / I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz K. B. kwotę 300 / trzysta / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r., Nr XXI/155/99 przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Strzelnica na Woli Justowskiej w Krakowie.

Zarzut do w/w projektu wniósł w dniu 22 lipca 2002 r. K. B. właściciel działek nr [...], [...], [...] położonych w Strzelnicy Woli Justowskiej w Krakowie nie wyrażając zgody "na przesunięcie linii od wału Rudawy" w kierunku działek składającego zarzut. Podniósł jednocześnie, że przesunięcie tej linii o 50m całkowicie niszczy zagospodarowanie oraz zamierzenia dotyczące wykorzystania przedmiotowego terenu.

Rada Miasta Krakowa w § 32 uchwały z dnia 20 października 2004 r., Nr [...] odrzuciła powyższe zarzuty. Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne".

W części obejmującej uzasadnienie faktyczne w pierwszej kolejności wskazano, że zarzut wniesiony przez K. B. został szczegółowo zbadany w oparciu o materiał dowodowy, który stanowiły: dokumenty formalnoprawne obrazujące przebieg procesu planistycznego (Uchwała Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania planu, komunikaty, obwieszczenia i zawiadomienia), dowodowe materiały merytoryczne (inwentaryzacja urbanistyczna, wnioski do planu, koncepcja planu, wykaz protestów i zarzutów wraz ze sposobem ich rozpatrzenia przez Zarząd Miasta Krakowa, prognoza oddziaływania na środowisko, wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, informacja o zbadaniu spójności rozwiązań omawianego projektu planu z polityką przestrzenną Miasta określoną w w/w Studium.

Wskazano również, że Miasto Kraków przystąpiło do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Strzelnica na Woli Justowskiej w Krakowie w oparciu o uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r., Nr XXI/155/99 określającą zasięg opracowania planu oraz ogólną problematykę opracowania. Sporządzony projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony z właściwymi organami, a następnie wyłożony do publicznego wglądu. Wniesione zarzuty zostały rozpatrzone przez Zarząd Miasta Krakowa, wśród nich zarzut wniesiony przez K. B. - właściciela działek nr [...], [...], [...] obręb [...]. K. B. wnosi zarzut co do wyznaczenia w planie 50-metrowej strefy ograniczonego użytkowania terenu związanego z obwałowaniami rzeki Rudawy oraz wnioskuje o jej likwidację.

Podniesiono, że projekt planu ustala lokalizację działek nr [...], [...], [...] obr. [...] w terenach przeznaczonych na cele zieleni urządzonej oznaczonych symbolem 4ZU. Plan wyznacza strefę ograniczonego użytkowania terenu oraz linie nieprzekraczalne zabudowy na rysunku planu zgodnie z obowiązującymi przepisami. W terenach sąsiadujących z Rudawą istnieją ograniczenia wynikające z zapisu art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne, który stanowi, iż dla zapewnienia stabilności i szczelności wałów przeciwpowodziowych zabrania się: wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału. Od zakazów określonych w ww. przepisie może zwolnić jedynie, w drodze decyzji, marszałek województwa (art. 85 ust. 3). W wyniku rozpatrzenia Zarząd Miasta Krakowa częściowo uwzględnił zarzut, poprzez wprowadzenie dla tych terenów zapisu umożliwiającego zabudowę w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego. W przypadku uzyskania pozytywnego stanowiska, skorygowany zapis planu jako linię zabudowy ustalił minimalną odległość 25 m od stopy wału.

Rada Miasta Krakowa rozpatrując treść nieuwzględnionej części zarzutu wzięła pod uwagę kilka okoliczności. Wskazano, że:

- w związku z treścią zarzutu wskazującą naruszenie interesu prawnego właściciela Rada Miasta odniosła się do rozwiązań planistycznych dotyczących nie tylko przedmiotowej działki, ale całokształtu ustaleń projektu planu. Zarzut, mimo że jest indywidualnym środkiem prawnym przysługującym określonym podmiotom w trakcie procesu planistycznego winien być rozpatrywany w nawiązaniu do projektu planu, jego celów i założeń oraz całościowych rozwiązań, a także w nawiązaniu do obowiązujących przepisów szczególnych,

- w świetle złożonego zarzutu konflikt interesu właściciela z interesem publicznym jest w pierwszym rzędzie konfliktem z powszechnie obowiązującym prawem, które jest nadrzędne do tworzonego prawa lokalnego, jakim jest plan miejscowy.

Rada Miasta przeanalizowała zasadność zarzutu pod kątem prawidłowości przyjętych w planie rozwiązań, ale opierając się na treści ustawy Prawo wodne, nie mogła znaleźć podstaw do weryfikacji przedstawionych w planie rozwiązań i rezygnacji z wprowadzonych ograniczeń zagospodarowania działki. Rada uznała, że sporządzony projekt planu musi uwzględniać obowiązujące ustawy, a tym samym zapewnić zgodność uchwały w sprawie planu z przepisami prawa. Przyjęte w rozwiązaniach przestrzennych parametry szerokości strefy ograniczonego użytkowania wzdłuż obwałowań rzeki Rudawy są zgodne z art. 85 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo Wodne. Podniesiono, że złożony zarzut został również rozpatrzony w kontekście relacji interesu prawnego właścicieli, wynikającego z prawa własności terenu i interesu publicznego, jakim jest respektowanie zasad profilaktyki powodziowej oraz przepisów dotyczących ograniczania skutków powodzi. Rozważano także ewentualność uwzględnienia zarzutu, uznano jednak, że skutkiem takiej decyzji byłoby naruszenie obowiązujących przepisów prawa.

W uzasadnieniu prawnej uchwały o odrzuceniu nieuwzględnionej części zarzutu wniesionego przez K. B. wskazano, że generalną podstawą prawną odrzucenia złożonego zarzutu (w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717) jest przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne".

Podniesiono, że sposób rozstrzygnięcia zarzutu znajduje także uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), które wśród wielu zadań własnych gminy wyliczają sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1), a także sprawy terenów rekreacyjnych (art. 7 ust. 1 pkt 10), zaś jednym z podstawowych sposobów realizacji tego' zadania jest sporządzanie i uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, póz. 139 z późn. zm.), w szczególności art. 9 nakazującego uwzględniane w planie miejscowym przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 nakazującego uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki oraz w przepisach przywoływanej wyżej ustawy z dnia -18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229, z późn. zm.), gdzie art. 85 ust 1 pkt 4 stanowi, że "dla zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się (...) wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału.". Natomiast, marszałek województwa może, w drodze decyzji, zwolnić od niektórych zakazów określonych w ww. ust. 1 (art. 85 ust. 3)".

Zaznaczono, że Rada Miasta Krakowa rozważała sposób rozstrzygnięcia zarzutu także i w aspekcie wymogów wynikających z pkt 5 cyt. przepisu, który mówi o walorach ekonomicznych przestrzeni i prawie własności oraz art. 3 ustawy stanowiącego, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny"

Podkreślono także, iż plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) - może więc wprowadzać ograniczenia w tym zakresie, jeżeli tak jak w rozpatrywanym przypadku zachodzi niesprzeczność takich rozstrzygnięć z Konstytucją RP, kodeksem cywilnym oraz innymi ustawami. Poprzez opis stanu faktycznego i prawnego oraz związków między nimi wykazano, że ograniczenia dla sposobu zagospodarowania działek wynikające z odrzucenia przedmiotowego zarzutu, chociaż naruszają interes prawny właściciela, nie powodują stanu naruszenia prawa, mogą zatem być skutecznie wprowadzone do ustaleń planu. Rada Miasta Krakowa odrzucając zarzut i uzależniając ostateczne rozstrzygnięcie od stanowiska marszałka Województwa Małopolskiego nie działała zatem w sposób dowolny ani nie nadużyła przysługującego jej na mocy przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "władztwa planistycznego".

Organ planistyczny zaznaczył ponadto, że rozważana była również ewentualność uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. Uznano jednak, że uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z naruszeniem prawa, w związku z czym zarzutu nie można uwzględnić.

W ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę złożył K. B. wnosząc o "zajęcie jednoznacznego orzeczenia w przedmiocie linii zabudowy do 25 mb od stopy wału rzeki Rudawa, przesunięcie linii zabudowy do 25 mb od stopy wału rzeki Rudawa, przesuniecie linii terenów zieleni urządzonej do szerokości 25 mb od stopy wału rzeki Rudawa".

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r. skarżący K. B. nie stawił się. Za Prezydenta Miasta Krakowa stawił się radcy prawny A. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami administracji rządowej. Na gruncie spraw ze skarg na uchwały odrzuceniu zarzutów do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że sąd administracyjny ma kompetencje do zbadania, czy zaskarżona uchwała zawiera prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, pozwalające stwierdzić brak dowolności w działaniach organów planistycznych oraz ustalić prawidłowość trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazać przy tym należy, na treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.

W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po m.in. zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ciąży na organie planistycznym od dnia 24 grudnia 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r., nr 111, poz. 726) oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można dopiero przystępować do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Nie chodzi w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowości odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ. Niewątpliwie zatem musi odnosić się nie tylko do obowiązujących w zakresie procedury planistycznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również do ustaleń w zakresie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyników uzgodnień przeprowadzonych z właściwymi organami. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, publ.: LEX nr 48261). Skoro ustawodawca zagwarantował obywatelom możliwość kwestionowania treści projektu planu dopiero w momencie, w którym musi ona obejmować rezultaty poszczególnych etapów procedury planistycznej, to konieczne jest przyjęcie, że odpowiedź na składane zarzuty lub protesty musi być nie tylko poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną lecz jest również zdeterminowana dotychczasowymi rezultatami tej procedury. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem.

W okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 maja 1999 r., Nr XXI/155/99 przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Strzelnica na Woli Justowskiej w Krakowie, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało bowiem uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVI/910/01 z dnia 28 grudnia 2001 r., a następnie Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PR II 911/19/2002 z dnia 1 lutego 2002 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały powodując tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r.

W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut wykazująca prawidłowość i zasadność ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Strzelnica na Woli Justowskiej w Krakowie nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia, a w konsekwencji również i uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Pomimo więc rozbudowanej argumentacji zaprezentowanej w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały i niezależnie od trafności zarzutów podnoszonych w skardze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała (§ 32) jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Dodatkowo należy wskazać, że w aktach sprawy brakuje dokumentacji, na którą w treści uzasadnienia uchwały powołuje się organ planistyczny. Nie pozwala to na zweryfikowanie poprawności postępowania poprzedzającego zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i samego rozstrzygnięcia. Nie można zwłaszcza ustalić, czy K. B. zachował termin do złożenia zarzutu do projektu planu.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.