Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1103/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska-Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. sprawy ze skarg H. W. i T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz H. W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) oraz na rzecz T. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez H. W. i T. B. jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...]stycznia 2011 r. znak [...].

Orzeczeniem tym organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.,) po rozpatrzeniu odwołania T. B., H. W., M. B. oraz J. W. od decyzji Nr [...]Wojewody [...]z dnia [...]października 2009 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: rozbudowa skrzyżowania ulic: [...]-[...]-[...]-[...]w [...]wraz z rozbudową infrastruktury, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przytoczył tok postępowania przed organem I instancji i wskazał, że pismem z [...]czerwca 2009 r. Prezydent Miasta [...]wystąpił do Wojewody [...]z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi dla inwestycji pn.: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...]-[...]-[...]-[...]w [...]wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Fakt ten uzasadnił w szczególności koniecznością zmniejszenia natężenia ruchu w obrębie skrzyżowania, co wpłynie na poprawę bezpieczeństwa i płynności ruchu, a ponadto przyczyni się do poprawy warunków ochrony środowiska. Wnioskodawca zauważył, iż efektem realizacji przedsięwzięcia będzie skrócenie czasu przejazdu między dzielnicami [...], zmniejszenie uciążliwości dla środowiska oraz ogólne usprawnienie komunikacji w mieście, co jest istotne biorąc pod uwagę rozgrywki piłkarskie [...].

Jednocześnie inwestor, działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wystąpił o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przedkładając raport o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowym raporcie wskazano, iż za przeprowadzeniem ponownej oceny oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko przemawia fakt, iż zmienił się nieznacznie zakres przedsięwzięcia w stosunku do wskazanego w decyzji środowiskowej, poprzez objęcie inwestycją dodatkowego terenu o powierzchni 0,1102 ha. Jako dodatkową przesłankę, uzasadniającą przeprowadzenie ponownej oceny, wskazano względy proceduralne, związane z przewidywanym sposobem finansowania inwestycji.

Wojewoda [...]zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie.

Mając na uwadze konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...]lipca 2009 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie.

Następnie postanowieniem z dnia [...]września 2009 r., podjął postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Uznając, że zebrany materiał dowodowy w sprawie pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda [...]w dniu [...]października 2009 r. wydał decyzję Nr [...]o zezwoleniu na realizację wskazanej inwestycji drogowej.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: T. B., M. B., H. W., A. W. oraz J. K.. Skarżący w swoich odwołaniach podnieśli następujące zarzuty:

H. W., właścicielka działki nr ewid. [...]i współwłaścicielka działki nr [...]oraz J. W., współwłaściciel działki nr ewid. [...], wnieśli o: uchylenie decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz zawieszenie postępowania odwoławczego w celu weryfikacji prawidłowości postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...], zakończonego decyzją z dnia [...]stycznia 2009 r. ustalającą lokalizację drogi krajowej dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżący zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie m.in. art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 74 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Podnieśli, iż wywłaszczenie, jako wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony własności, dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Ponadto, odwołujący się zarzucili Wojewodzie [...]brak merytorycznego odniesienia się do zgłaszanych w toku postępowania zastrzeżeń i argumentów, jak również brak uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowiło o rażącym naruszeniu przepisów proceduralnych. Jednocześnie wskazali na brak wymaganych załączników do decyzji, błędne określenie linii rozgraniczających obszar inwestycji, pominięcie zapisów zawartych w księgach wieczystych, a także nieprzeprowadzenie negocjacji cywilnoprawnych z mieszkańcami terenu przeznaczonego pod realizację przedsięwzięcia. Zwrócili również uwagę na brak oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu planowanej inwestycji na zdrowie i warunki życia ludzi.

Skarżący podnieśli, iż linie rozgraniczające teren projektowanej drogi zostały wyznaczone bez jakichkolwiek wcześniejszych pomiarów geodezyjnych, w oparciu o nieaktualne mapy. Inwestor nie przedstawił rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawa własności osób trzecich. Wojewoda [...]nie uzasadnił w decyzji, przesłanek przyjęcia zaprojektowanego wariantu przebiegli przedsięwzięcia. Zdaniem skarżących, organ nie udostępnił mieszkańcom terenu objętego inwestycją, akt sprawy.

W dalszej części odwołania skarżący podnieśli zarzuty dotyczące decyzji Wojewody [...]Nr [...]z dnia [...]stycznia 2009 r. ustalającej lokalizację drogi krajowej dla przedmiotowej inwestycji, wskazując na niekompletność wniosku inwestora, niezasadne nadanie rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności, orzekanie na podstawie błędnej dokumentacji oraz brak wyczerpującego odniesienia się do kwestii środowiskowych m.in. uciążliwości związanych ze zwiększoną emisją hałasu i zanieczyszczeń komunikacyjnych.

Jednocześnie skarżący domagali się zbadania legalności postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2009 r., która w ich ocenie została wydana na podstawie nieobowiązująeych już przepisów oraz zweryfikowanie zasadności nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto podnieśli, iż działki powołane w przedmiotowym rozstrzygnięciu lokalizacyjnym, stanowią własność Skarbu Państwa już od 1994 r., w związku z czym, bezzasadne było wskazywanie ich przez organ w decyzji z dnia [...]stycznia 2009 r.

W ocenie skarżących realizacja inwestycji nie przyczyni się do poprawy przepustowości ulicy [...], a jedynie spowoduje degradację atrakcyjnych pod względem ekonomicznym nieruchomości.

Skarżący zarzucili inwestorowi m.in. nieprecyzyjne określenie długości planowanej estakady, operowanie niedokładnymi mapami oraz arbitralne podejście do zastrzeżeń i uwag zgłaszanych przez strony postępowania.

W ich ocenie planowana inwestycja nie podlega rygorom ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., nie jest także inwestycją celu publicznego, stąd dokonane tą decyzją wywłaszczenie, jest sprzeczne z przepisami prawa.

Skarżący sprzeciwili się zastosowanej przez Wojewodę [...]obwieszczeniowej formie zawiadomienia stron o wydaniu decyzji, podnosząc jednocześnie, iż obwieszczenia nie zostały nigdzie zamieszczone. W ocenie odwołujących się, fakt niezapewnienia przez organ możliwości ustosunkowania się i wypowiedzenia, co do konkretnych dowodów narusza ich prawa jako stron postępowania.

T. B., właścicielka działek nr ew. [...]oraz [...], zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów Konstytucji, tj. art. 21 ust. 1 i 2, a ponadto przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 9, 10, 11, 77 § 1 oraz 81 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, brak należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wskazała też na niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ I instancji, wydając decyzję oraz brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Zarzuciła również obrazę przepisów prawa materialnego, poprzez powoływanie uchylonych przepisów ustawy jako podstawy prawnej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...]stycznia 2009 r. oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Ponadto, skarżąca wskazała na naruszenie przez organ I instancji - art. 12, 16, 20, 24, 24a, 32 i 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, pominięcie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Skarżąca podnosiła nadto zarzut niewłaściwej wykładni przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jak również naruszenie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Wskazała na pominięcie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 października 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinien odpowiadać program ochrony środowiska przed hałasem.

Skarżąca wskazała też na naruszenie przez organ I instancji przepisów Konstytucji dotyczących ochrony własności, gdyż w jej ocenie nie została spełniona żadna z przesłanek dopuszczających wywłaszczenie. Zdaniem odwołującej się realizacja inwestycji nie stanowi celu publicznego i nie została poprzedzona słusznym odszkodowaniem. Ponadto, skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, niezapewnienie jej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem przedmiotowej decyzji, uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia tylko ogólnymi stwierdzeniami.

W jej ocenie wadliwość decyzji przejawia się również w braku załączników, wadliwym przeprowadzeniu linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji, zlekceważenie argumentów i zarzutów podnoszonych w pismach, a także pominięciu zapisów zawartych w księdze wieczystej.

Skarżąca wskazała również na sprzeczne z prawem pozbawienie jej dostępu do drogi publicznej, podnosząc, iż wjazd został zaprojektowany w innym miejscu, bez uzgodnienia z zarządem dróg, jak i z mieszkańcami ulicy [...]. Podważyła zgodność ze stanem faktycznym, zmian wprowadzonych do zasobu geodezyjnego.

Jednocześnie nie wyraziła zgody na zamontowanie ekranów akustycznych wzdłuż należących do niej działek.

W jej ocenie do przebudowy skrzyżowania i związanej z nim infrastruktury nie było konieczne dokonywanie wywłaszczeń. Decyzja nie zawiera danych o powierzchni przejmowanych nieruchomości, rodzaju technologii, które zostaną zastosowane. Podważyła prawidłowość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, jako wydanej bez wymaganej opinii Głównego Inspektora Sanitarnego.

Odwołania zostały uzupełnione pismami: T. B. z dnia [...]maja 2010 r., z dnia [...]września 2010 r. oraz T. B. i H. W. z dnia [...]października 2010 r.

Organ odwoławczy przystępując do merytorycznej oceny decyzji organu I instancji uznał, że wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji był kompletny, tj. zawierał wszystkie elementy, o których mowa w art. 11 d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...). Inwestor, zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy, uzyskał: opinię Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2009 r.; postanowienie Zarządu Województwa [...]z dnia [...] maja 2009 r. - opiniujące pozytywnie projekt przedmiotowej inwestycji; do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; do wniosku załączono również analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości w skali 1:1000 oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; do wniosku dołączono również projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 powyższej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy projekt jest także zgodny z decyzją Wojewody [...]z dnia [...]maja 2007 r. znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Środowiska z dnia [...]lutego 2008 r., (sprostowaną postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...]lutego 2008 r.). Do wniosku inwestor załączył także: pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu [...]w [...]z dnia [...]kwietnia 2009 r., informujące, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest poza granicami obszarów i terenów górniczych; pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...]z dnia [...]kwietnia 2009 r., informujące, iż planowane przedsięwzięcie nie wkracza na grunty będące własnością Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych; pismo Zastępcy Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]z dnia [...] maja 2009 r., iż przedmiotowa inwestycja nie podlega zaopiniowaniu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...].

Po dokonaniu własnej analizy przedłożonego projektu budowlanego, Minister Infrastruktury stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133. z póżn zm.).

Następnie, organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę [...]postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację. Wskazał, że wszystkie strony postępowania zostały o decyzji prawidłowo powiadomione zgodnie z dyspozycją art. 11 d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...). Zaznaczył, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...), zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu - załącznik nr [...], stanowiący integralną część decyzji. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości mapy z projektem podziału w skali 1:1000, będące załącznikiem nr [...], stanowiącym integralną część decyzji. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, jak również działki czasowo zajęte na okres realizacji inwestycji. Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, jak również wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Organ II instancji za zasadną uznał lokalizację, którą przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez H. W. oraz T. B., organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniu skarżących, stosowanie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...) nie dotyczy jedynie realizacji inwestycji drogowych związanych z mistrzostwami [...], ale budowy wszystkich dróg publicznych (gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych). W ustawowym pojęciu budowy drogi, określonym w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), mieści się nie tylko wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, ale także odbudowa tego połączenia oraz jego rozbudowa. Przepisy ustawy stosuje się zatem także w przypadku odbudowy i rozbudowy już istniejącej drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, iż inwestor działał prawidłowo występując z wnioskiem o wydanie decyzji w oparciu o przepisy ustawy. Jako bezzasadny ocenił organ zarzut, jakoby sentencja decyzji nie zawierała "podstawowych informacji, planów oraz zamierzeń inwestycyjnych". W punkcie [...] decyzji pn. "Charakterystyka i zakres rzeczowy inwestycji", organ I instancji szczegółowo określił zarówno przedmiot przedsięwzięcia, jak i obszar, na jakim będzie ono realizowane. Nazwa inwestycji - "rozbudowa skrzyżowania" obejmuje więc: rozbudowę skrzyżowania, budowę estakady, budowę tunelu, konstrukcji dojazdowych do estakady i tunelu, budowę konstrukcji oporowych i innych elementów skrzyżowania, które określono w zakresie. Rozbudową objęta została także infrastruktura krzyżujących się ulic, natomiast kolidujące media podlegały przebudowie. Minister Infrastruktury za całkowicie bezzasadny uznał także zarzut naruszenia przez Wojewodę [...], w wyniku wydania skarżonej decyzji, art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, poprzez ingerencję w prawo własności z pominięciem słusznego interesu strony oraz w sposób naruszający istotę prawa własności. Art. 21 ust. 2 Konstytucji określa bowiem warunki, na jakich prawa własności można pozbawić, stanowiąc, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może pozbawiać prawa własności właścicieli nieruchomości, na których ma zostać wybudowana droga. Wydawana jest bowiem po to, aby zrealizować cel publiczny, a wywłaszczonej stronie, w odrębnym postępowaniu, zostaje przyznane odszkodowanie, o czym stanowi art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...). Konieczność pozyskiwania gruntów pod budowę dróg publicznych mieści się w klauzuli interesu publicznego, wyznaczonej przez art. 31 ust. 3 Konstytucji. W omawianej sprawie wywłaszczenie należących do skarżących działek spełniało konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest rozbudowa drogi krajowej. Nadto organ podkreślił, iż przy braku podstaw prawnych do zakwestionowania przestrzennego zakresu terenu niezbędnego do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, obejmującego m.in. nieruchomości skarżących, nie można przypisywać decyzji nadmierności odebrania prawa własności. Skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje z mocy samego prawa. Mając to na uwadze, podnoszony przez skarżących zarzut nieprzeprowadzenia przez Wojewodę [...]negocjacji w przedmiocie nabycia nieruchomości przeznaczonych pod przedsięwzięcie, organ ocenił jako chybiony. Odebranie dotychczasowym właścicielom praw do przejmowanych nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji. Zatem twierdzenie odwołujących się, jakoby pozbawiono ich nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania, nie jest usprawiedliwione. Zgodnie z przepisami ustawy Wojewoda pełnił w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do orzekania w przedmiocie prawidłowości decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają organów orzekających w tych sprawach do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. To wnioskodawca samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zadaniem zaś organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy, wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jedynie stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, uprawnia organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Reasumując Minister Infrastruktury uznał, że Wojewoda [...]nie mógł dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu inwestycji, polegających na ominięciu działek skarżących. Przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organ orzekający I instancji miał jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Wariantowanie przebiegu przedmiotowego przedsięwzięcia odbywało się na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i to właśnie we wspomnianym postępowaniu strony mogły wnosić uwagi co do przebiegu projektowanego układu drogowego.

Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że w ramach przeprowadzonej na wniosek inwestora ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, Wojewoda [...]przeprowadził w dniu [...] września 2009 r. otwartą dla społeczeństwa rozprawę administracyjną. W rozprawie wzięli udział skarżący, zgłaszając uwagi, zastrzeżenia i kierując zapytania do ekspertów. Stronom umożliwiono wgląd do dokumentacji projektowej, w tym do projektu budowlanego oraz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawiono również prezentacje multimedialne dotyczące rozwiązań techniczno - budowlanych wnioskowanej inwestycji. Z siedmiu przedstawionych koncepcji budowy węzła inwestor wybrał wariant aktualny, jako najkorzystniejszy zarówno z punktu widzenia organizacji ruchu, jak i ze względów środowiskowych i finansowych. Mając na uwadze orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 554/09. oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009 r.. sygn. akt IV SA/Wa 727/09), zgodnie z którym, organ administracji publicznej orzekający w zakresie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest obowiązany w każdym przypadku zweryfikować zasadność zarzutów odwołania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawa własności osób trzecich - Minister Infrastruktury wystąpił do inwestora, pismem z dnia [...]lipca 2010 r., wzywając go do wypowiedzenia się, czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji planowanej inwestycji, polegającej na ominięciu nieruchomości skarżących, Inwestor w piśmie z dnia [...]lipca 2010 r. wyczerpująco ustosunkował się do kwestii podniesionych w odwołaniach, wykazując optymalność przedmiotowego wariantu inwestycji. Dlatego za niezasadny uznano zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę przy wydawaniu decyzji interesu skarżących. Wykonane i zatwierdzone przedmiotową decyzją podziały nieruchomości zostały zrealizowane w celu pozyskania terenu niezbędnego do realizacji zamierzenia. Działki nr [...] (podzielona na działki nr [...]pod inwestycję i nr [...]- dotychczasowy właściciel) oraz nr [...] (podzielona na działki nr [...]- pod inwestycję i nr [...]- dotychczasowy właściciel) zostały podzielone w celu dysponowania terenem znajdującym się pod budynkiem mieszkalnym i gospodarczym w związku z koniecznością ich rozbiórki, gdyż kolidują z realizowaną inwestycją (znajdują się w liniach rozgraniczających drogi krajowej).

I dalej, organ zauważył, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepisy powyższych ustaw mają bowiem zastosowanie na etapie poprzedzającym złożenie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji środowisku oraz ustawie Prawo ochrony środowiska. Zarówno Wojewoda [...], jak Minister Infrastruktury związani byli postanowieniami przedłożonej wraz wnioskiem inwestora decyzji Wojewody [...]z dnia [...]maja 2007 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację. przedsięwzięcia, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Środowiska z dnia [...]lutego 2008 r. Odnosząc się zaś do podniesionej przez T. B. kwestii wydania przez Wojewodę [...]decyzji środowiskowej bez wymaganego przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego, które, według twierdzeń Skarżącej, zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ wskazał, iż uchylenie postanowienia uzgadniającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie miało znaczenia dla oceny legalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej na dzień rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. W obrocie prawnym istnieje bowiem wykonalna decyzja środowiskowa Wojewody [...]z dnia [...]maja 2007 r.

Wbrew twierdzeniem T. B., organ I instancji nie naruszył interesu stron postępowania, nie doręczając im raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Ani przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...), ani ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o udostępnianiu informacji a środowisku - nie nakładają bowiem na organ orzekający w kwestii zezwolenia na realizację inwestycji drogowej takiego obowiązku.

Odpowiadając na zarzut nieuwzględnienia przez organ I instancji uciążliwości związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji, w postaci: pyłu, hałasu, utrudnień komunikacyjnych, zanieczyszczenia powietrza i gleby, to ustalenia w tym zakresie zostały przeprowadzone w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, które to rozstrzygnięcie stanowiło niezbędny element skarżonej decyzji, jak również w postępowaniu w sprawie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Następnie organ zauważył, że Wojewoda [...]wypełnił obowiązek określony w art. 93 ust. 1 i art. 95 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, uwzględniając w punkcie [...] kontrolowanej decyzji, wymagania odnośnie realizacji przedsięwzięcia wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...]maja 2007 r., a także określone w postanowieniu Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]września 2009 r., uzgadniającym warunki realizacji ww. przedsięwzięcia, wydanym po ponownym przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W zakresie dotyczącym realizacji projektu budowlanego zalecenia raportu pokrywają się z wymaganiami decyzji środowiskowej i dotyczą m.in.: zaprojektowania ekranów akustycznych dla ochrony przed hałasem, kanalizacji opadowej umożliwiającej redukcję stężeń zawiesiny i węglowodanów ropopochodnych w ściekach deszczowych oraz zaprojektowania pasów zieleni izolacyjnej.

Ustosunkowując się do zarzutu T. B. dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Minister Infrastruktury wskazał, iż to organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a nie strona postępowania, decyduje o konieczności ustalenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, które okażą się niezbędne do dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz dróg innych kategorii w zakresie powiązania z nimi nowoprojektowanej drogi publicznej.

Za nieuzasadniony organ uznać też zarzut bezpodstawnego zastosowania przez Wojewodę [...]w omawianym postępowaniu formy obwieszczenia, jako sposobu doręczenia decyzji oraz informowania stron o czynnościach organu. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...) wprost określają, iż organy administracji publicznej zawiadamiają strony zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w drodze obwieszczeń odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg inwestycji, na stronach internetowych tych gmin oraz w prasie lokalnej. Decyzję o zezwoleniu na realizację drogi doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Z prawidłowo dokonanym obwieszczeniem związany jest skutek w postaci przyjęcia domniemania prawnego, iż po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim stronom, którym decyzja ta nie została przesłana na piśmie. Przewidziana przez ustawodawcę forma obwieszczenia, jako publicznego informowania stron postępowania dokonywanych przez organ czynnościach, ma na celu dotarcie z informacją dotyczącą czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym do wszystkich zainteresowanych podmiotów.

Nie zasługiwały na uwzględnienie, jak stwierdził Minister Infrastruktury, również zarzuty dotyczące dokumentacji przyjętej za podstawę opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości. Do zatwierdzenia podziałów nieruchomości dokumentację podziałową opracowują uprawnione osoby jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Organ orzekający dysponuje już kompletną dokumentacją, która jest następnie konieczna do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych po wydaniu decyzji.

W ocenie Ministra Infrastruktury organ I instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do kwestionowania dokumentacji geodezyjno - kartograficznej opatrzonej klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Opatrzenie tych opracowań stosownymi klauzulami stanowi potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowaną do tego rodzaju czynności służbę geodezyjno - kartograficzną w zakresie określonym w § 9 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Minister Infrastruktury stwierdził, że procedura podziału nieruchomości oraz zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości dokonane przez Wojewodę [...]nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem. Wykonany przez uprawnionego geodetę operat podziałowy został, na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2009 r. i zaewidencjonowany pod nr [...]. Organ zaznaczyć, iż dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii, jest dowodem, iż mapy podziału nieruchomości zostały sporządzone z zachowaniem właściwych przepisów. W związku z powyższym, Wojewoda [...], jako organ prowadzący postępowanie o wydanie skarżonej decyzji, w oparciu o przedstawiony wniosek, nie miał podstaw, aby podważyć wiarygodność tych dokumentów oraz nie posiadał kompetencji, ani możliwości kontroli poprawności wykonania podziału. Nadto w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie dochodzi do wydzielenia odrębnych nieruchomości. Nie jest to bowiem przedmiotem zawartego w niej orzeczenia. Stanowi natomiast skutek prawny tej decyzji, powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna.

Jako całkowicie bezzasadny oceniono zarzutu niedoręczenia skarżącym przez organ I instancji opinii organów, wskazanych w art. 11 d ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...), w celu umożliwienia ich kontroli i ewentualnego złożenia zażalenia. Opinie te wydawane są bowiem jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego i nie są efektem współdziałania organów administracji przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowią wypowiedź tych organów dla zarządcy drogi publicznej, występującego w roli inwestora, a nie w roli organu administracji. Opinie wskazanych organów są niezaskarżalne i nie podlegają doręczeniu stronom postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się zaś do zarzutu T. B., jakoby przedmiotową decyzją pozbawiono ją dostępu do drogi publicznej poprzez zaprojektowanie zjazdu w innym miejscu, organ wskazał, iż kontrolowana decyzja Wojewody [...]zabezpiecza interes skarżącej w stopniu wystarczającym. Działki należące do skarżącej mają bowiem zapewniony dostęp do drogi publicznej. Z map, jak również z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia [...]lipca 2009 r. wynika, iż wzdłuż ogrodzenia działek nr [...]i nr [...]został zaprojektowany zjazd indywidualny, którego szerokość jest zgodna z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W sytuacji, gdy zjazd na działki T. B. zostają tylko przebudowane, to zaproponowane rozwiązania nie wpływają na zapisy ksiąg wieczystych, dotyczące ustanowionej służebności drogi koniecznej na tych działkach.

Za chybiony organ uznał zarzut braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niewłaściwego i niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, skoro decyzja organu I instancji została wydana po uzyskaniu wszystkich dowodów i dokumentów wymaganych przepisami ustawy. Stwierdził, że Wojewoda [...]w uzasadnieniu decyzji wyczerpująco ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń skarżących, zgłaszanych w toku prowadzonego postępowania I - instancyjnego, dochowując wymogów określonych w art. 107 § 1 - 3 k.p.a. Decyzja zawiera również, wbrew twierdzeniu skarżących, wszystkie niezbędne załączniki, tj.: mapy sytuacyjno - wysokościowe, mapy z projektem podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych, 6 tomów projektu budowlanego oraz wykaz dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. , organ wskazał, iż strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy, jak również wypowiedzenia co do zgromadzonego w sprawie materiału oraz składania dowodów na każdym etapie postępowania, począwszy od momentu jego wszczęcia.

W zakresie zastrzeżeń dotyczących prawidłowości postępowania w sprawie decyzji Wojewody [...]Nr [...]z dnia [...]stycznia 2009 r., ustalającej lokalizację drogi dla przedmiotowej inwestycji, Minister Infrastruktury podniósł, iż postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. Dlatego, wszelkie zarzuty dotyczące postępowania lokalizacyjnego nie mogą być rozpatrzone w toku niniejszego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]stycznia 2011 r. T. B. oraz H. W. domagały się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności tych orzeczeń.

T. B. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego :

A . w zakresie prawa materialnego:

- naruszenie art. 11 f pkt 2 i art. 11 f pkt 5 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2, a także art. 11 f pkt 7 ; art. 11 f pkt 8 lit. a i art. 11 f pkt 8 lit. b oraz art. 11 f pkt 8 lit. c i art. 11 f pkt 8 lit. d - ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na przyjęciu, iż przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych nie stanowi koniecznej przesłanki wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane.

- naruszenie art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne polegające na przyjęciu, iż czynności geodezyjne wymienione w tym przepisie nie są obligatoryjne w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji drogi, jak i w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, nie stanowią koniecznej przesłanki wydania decyzji.

- naruszenie art. 8 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie stosuje się przepisów ustawy zasadniczej.

- naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 156 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu, iż nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w wyniku naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów.

- naruszenie art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i tym samym pozbawienie skarżącej własności nieruchomości w wyniku przedwczesnego postępowania egzekucyjnego, a także bez oszacowania nieruchomości i bez odszkodowania.

- naruszenie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 "specustawy" poprzez przyjęcie, iż rokowania z właścicielami nieruchomości poprzedzające wywłaszczenie nie stanowią koniecznej przesłanki wydania decyzji;

B. w zakresie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie :

- naruszenie art. 73 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż brak zapewnienia stronie przez organ możliwości dostępu do akt nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

- naruszenie art. 107 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, iż brak wymienienia stron w decyzji nie stanowi wady decyzji powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zaakcentowała zwłaszcza naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wydanie kwestionowanej decyzji doprowadziło w jej ocenie do utraty własności bez sporządzenia operatu szacunkowego i bez wyceny nieruchomości.

Powołała się na treść art. 17 zdanie 2 Karty Praw Podstawowych UE z dnia 7 grudnia 2000 r., w myśl którego nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba, że (...) za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała także, że analiza uzasadnienia decyzji prowadzi do wniosku, że w sprawie naruszono szereg norm zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazała również, że kwestionowana decyzja została wydana przez niewłaściwy organ. Decyzją ta objęta została również droga krajowa, dlatego właściwość rzeczową należało ustalić w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym organem właściwym w sprawach z zakresu dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Właściwość wojewody do wydania decyzji ustalającej lokalizację drogi, a potem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej została przewidziana dopiero ustawą zmieniającą z dnia 18 października 2006 r. ( Dz. U. z 2006 r., Nr 220, poz. 1601 ). Zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, postępowanie w zakresie przedmiotowej decyzji było wszczęte i jeszcze nie zakończone. Oznacza to, że organem rzeczowo właściwym był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowiło przesłankę stwierdzenia jej nieważności.

Organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w związku ze statusem ulicy [...]., jako drogi publicznej - gminnej był Starosta.

Wskazała nadto, że zgodnie z poglądami doktryny oraz z orzecznictwem wywłaszczenie nie może służyć sankcjonowaniu bezprawnych działań inwestycyjnych na cudzym gruncie, ze świadomością inwestora skorzystania w przyszłości z wywłaszczenia, jeżeli właściciel nieruchomości gruntowej nie wyrazi woli zbycia tej nieruchomości w drodze umowy. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku - w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 roku - wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe, następuje na wniosek GDDKiA, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez Wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości.

Strona wskazała także na naruszenie art. 93 ust. 5 w związku z art. 93 ust. 4 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie tych przepisów w dokonywaniu podziałów działek ewidencyjnych.

Podnosiła utrudnienia w dostępie do akt sprawy, a wydanie decyzji w takich okolicznościach za rażące naruszenie prawa.

W jej ocenie, w kwestionowanej decyzji nie wymieniono wszystkich stron postępowania, co stanowi wadę powodującą nieważność decyzji z mocy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

H. W. zarzuciła przedmiotowej decyzji Ministra Infrastruktury m.in.:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 f pkt 2 i 5 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez przyjęcie, iż przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych nie stanowi koniecznej przesłanki wydania decyzji ustalającej lokalizację drogi;

- naruszenie art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez przyjęcie, iż czynności geodezyjne, wymienione w tym przepisie, nie są obligatoryjne w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji drogi, a co za tym idzie, nie stanowią koniecznej przesłanki wydania decyzji;

- naruszenie art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało niedoręczeniem decyzji, art. 73 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, iż brak zapewnienia stronie dostępu do akt nie stanowi rażącego naruszenia prawa oraz art. 107 § 1 w zw. z 156 § 1 pkt 7 k.p.a. na skutek uznania przez organ II instancji, iż brak wymienienia stron w decyzji nie stanowi wady nieważności;

- naruszenie przez organ art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez stwierdzenie, iż rokowania z właścicielami nieruchomości, poprzedzające wywłaszczenie, nie stanowią koniecznego warunku wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej;

- wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r, co doprowadziło do odebrania skarżącej własności nieruchomości bez odszkodowania.

W uzasadnieniu swojej skargi wskazała na błędy popełnione przy dokonywaniu czynności geodezyjnych podnosząc, iż miały one wpływ na prawidłowość decyzji Wojewody [...]oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury. Ponadto, H. W. wskazała, iż przepis art. 11 d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...) został wprowadzony ustawą zmieniającą z dnia 18 października 2006 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). Zgodnie zaś z art. 5 ww. ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia jej w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem, zdaniem skarżącej, w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej niniejsze postępowanie było już wszczęte, co oznacza, iż organy orzekające w sprawie analizowanej inwestycji nie mogły zastosować obwieszczeniowej formy zawiadomienia stron o wydaniu decyzji. W ocenie H. W., nadanie decyzji Wojewody [...]rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło bez wymaganego prawem uzasadnienia.

Minister Infrastruktury w odpowiedziach na skargi wnosił o ich oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 961/11, oddalił skargi H. W. i T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]stycznia 2011 r., znak [...]w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi stwierdził, że organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że inwestor ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę złożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, co zasadnie ustaliły organy obu instancji. Zaskarżona decyzja, czyni zadość wymogom art. 11 f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie.

W odniesieniu do najpoważniejszego zarzutu stawianego przez strony zaskarżonym decyzjom, wskazującego na bezprawne wywłaszczenie ich nieruchomości bez przyznania odszkodowania, Sąd stwierdził, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, określa kiedy może dojść do pozbawienia prawa własności, stanowiąc, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak wskazał Sąd, z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że jednym z celów publicznych, który uzasadnia wywłaszczenie, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może pozbawiać prawa własności właścicieli nieruchomości, na których ma zostać wybudowana droga. Wydawana jest bowiem po to, aby zrealizować cel publiczny, a wywłaszczonej stronie, w odrębnym postępowaniu, zostaje przyznane odszkodowanie, o czym stanowi art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd stwierdził, że w omawianej sprawie wywłaszczenie należących do skarżących działek spełnia konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest rozbudowa drogi. Przy braku podstaw prawnych do zakwestionowania przestrzennego zakresu terenu niezbędnego do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, obejmującego m.in. nieruchomości skarżących nie można skutecznie przypisywać tej decyzji nadmierności odebrania prawa własności.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły H. W. i T. B..

H. W., zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. art 11 f) pkt 2 i 5 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 1954 ze zm., zwana dalej: "specustawą"), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych nie stanowi koniecznej przesłanki wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez błędną jego wykładnię polegające na przyjęciu, że czynności geodezyjne wymienione w tym przepisie nie są obligatoryjne w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a co za tym idzie, nie stanowią koniecznej przesłanki wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem nie doszło do naruszenia Konstytucji, w szczególności przepisów odnoszących się do wywłaszczenia;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. 11a ust. 1 specustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w wyniku naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów;

5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak zapewnienia stronie przez organ możliwości dostępu do akt nie stanowi rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o:

I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie: na wypadek stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, na zasadzie art. 188 p.p.s.a.;

II. zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

T. B. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając:

A . naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 11f pkt 2 i art. 11f pkt 5 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 1954 ze zmianami), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przeprowadzenie pomiarów geodezyjnych nie stanowi koniecznej przesłanki wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...]);

2) art. 32 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zmianami) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż czynności geodezyjne wymienione w tym przepisie nie są obligatoryjne w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...]);

3) art. 8 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem nie naruszono stosownych przepisów ustawy zasadniczej;

4) art. 19 ust. 2 pkt 1, pkt 3 i pkt 4 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 20 z późn. zm.) w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w wyniku naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organów;

5) art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zwanej dalej: Konwencją), poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy skarżąca została pozbawiona własności swojej nieruchomości w wyniku postępowania egzekucyjnego pozostając do chwili obecnej bez odszkodowania;

6) art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez rażącą i długotrwałą przewlekłość postępowania, co skutkuje sytuacją, że strona skarżąca została pozbawiona własności swojej nieruchomości w wyniku postępowania egzekucyjnego i do chwili obecnej pozostaje bez jakiegokolwiek odszkodowania;

7) art. 13 ust. 1 i art. 15 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r., Nr 115 , poz. 741 ze zmianami) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rokowania z właścicielami nieruchomości poprzedzające wywłaszczenie nie stanowią koniecznej przesłanki wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...]) i pominięcie dopuszczalnej wówczas możliwości zawarcia umowy cywilnoprawnej.

B . naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż brak zapewnienia stronie przez organ możliwości dostępu do akt nie stanowi rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż brak wymienienia stron w decyzji nie stanowi wady decyzji powodującej jej nieważność z mocy prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...]);

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zakres kognicji sądu administracyjnego wyznaczają jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz przesłanki wznowienia postępowania.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, na zasadzie art. 188 p.p.s.a.;

II. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 261/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 961/11 i zasądził na rzecz skarżących od organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Sąd odwoławczy skargi kasacyjne uznał za uzasadnione w zakresie, w jakim zarzucają naruszenie przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wskazał, że uszło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż decyzją z dnia [...]stycznia 2009 r. nr [...]Wojewoda [...]ustalił lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pn. "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...]-[...]-[...]-[...]w [...]wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej". Decyzja powyższa zgodnie powołanym w niej przepisem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i zawartymi w niej rozstrzygnięciami, miała skutek wywłaszczeniowy. Konsekwencją wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi podjętej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. sprzed nowelizacji powinno być, stosownie do przepisu art. 24 ust. 1 tej ustawy, wydanie następnie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi. W innym przypadku, tak jak w rozpoznawanej sprawie, dojdzie do dwukrotnego wywłaszczenia nieruchomości na ten sam cel publiczny (w obrocie prawnym będą istniały dwie decyzje skutkujące z mocy prawa odjęciem własności), co stoi w sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...]października 2009 r. nr [...]Wojewoda [...]zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...]-[...]-[...]-[...]w [...]wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej", czyli tej samej inwestycji co objęta decyzją z dnia [...]stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, błędnie uznając, że wniosek Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2009 r. o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - tej samej inwestycji, która została określona we wniosku z dnia [...] sierpnia 2008 r. - spowodował ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie administracyjnej, podczas gdy wniosek z dnia [...]czerwca 2009 r. powinien był zostać potraktowany jako wniosek o wydanie pozwolenia na budowę według stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wojewoda [...]wydając zatem decyzję z dnia [...]października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mającej skutek wywłaszczeniowy dokonał niejako dwukrotnego wywłaszczenia tych samych nieruchomości ponieważ wcześniejsza decyzja z dnia [...]stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi również spowodowała przejście nieruchomości objętych inwestycją na rzecz Skarbu Państwa. Takie działanie organu administracji publicznej - Wojewody [...]a zarazem również Ministra Infrastruktury, który utrzymał decyzję Wojewody w mocy, Sąd kasacyjny uznał za sprzeczne z przepisem art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o ochronie prawa własności, czego (jak podniósł NSA) nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyznaczył kolejny termin rozprawy na dzień 20 lipca 2012 r.

Pismem procesowym z dnia [...]lipca 2012 r. (złożonym w dniu rozprawy Sądu), pełnomocnik skarżącej – T. B. podtrzymał w całości złożoną skargę i wniósł o jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu omawianego pisma, pełnomocnik skarżącej podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z naruszeniem przepisu rangi zasadniczej, a mianowicie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Pełnomocnik wskazał też, że kwestionowane rozstrzygnięcie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i to w zakresie tego samego przedmiotu, a to: lokalizacji drogowej i wywłaszczenia nieruchomości. Podniósł, że tego samymi wadami kwalifikowanymi dotknięta jest także decyzja I instancji, albowiem dokonano tym orzeczeniem ponownej lokalizacji i ponownego zatwierdzenia podziału nieruchomości, a tym samym ponownego wywłaszczenia. Stwierdził jednocześnie, że wobec tak daleko idących wadliwości decyzji [...] (tj. łączne spełnienie aż dwóch przesłanek nieważności decyzji), konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, stosownie do art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto, pełnomocnik podniósł, że art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie stanowi w niniejszej sprawie przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji I instancji. Pełnomocnik skarżącej wskazał w tym zakresie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ww. ustawy sprzed nowelizacji, a to oznacza, iż inwestycja winna być realizowana według trzech etapów, opartych na trzech decyzjach: o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, o lokalizacji inwestycji oraz o pozwoleniu na budowę. Dwie pierwsze zostały wydane, natomiast trzecia – na skutek błędów organów, nie. Decyzja [...]nie wpisuje się w ww. procedurę, jest niejako "zawieszona w próżni". Nie można bowiem przyjąć, aby zastępowała decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto, ww. art. 31 ust. 2 w brzmieniu sprzed nowelizacji odnosił się do pozwolenia na budowę, tymczasem tego rodzaju decyzja w sprawie nie zapadła. W omawianym piśmie wskazano także na pominięciu jako strony w sprawie J. K. i jej małżonka – J. W.. Na koniec, pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że nawet przy założeniu, że art. 31 ust. 2 tzw. specustawy znajduje zastosowanie, to i tak nie są spełnione przesłanki ograniczeń w stwierdzeniu nieważności decyzji, m.in. dlatego, że w sensie prawnym nie doszło do rozpoczęcia budowy. Przez rozpoczęcie budowy należy bowiem rozumieć podjęcie prac przygotowawczych zmierzających do wytoczenia geodezyjnego obiektów w terenie, co nie nastąpiło i wobec powyższego można mówić o całkowitym braku zarówno przedmiotu inwestycji, jak i przedmiotu samej decyzji.

Pismem procesowym z dnia [...]lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej – H. W. podtrzymując skargę wniósł również o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzających, podnosząc argumentację zbieżną z tą zaprezentowaną w sprawie w imieniu T. B.. W dniu [...]lipca 2012 r. do akt sprawy wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika skarżącej – H. W., w którym podniesiono, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi z [...]stycznia 2009 r. posiada walor zarówno ostateczności, jak również prawomocności (decyzja ta była przedmiotem kontroli tut. Sądu, Wydział IV, Sąd w wyroku z dnia 28 września 2010 r. IV SA/Wa 1702/09 oddalił skargi na powyższą decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 158/11 oddalił skargi kasacyjne od powyższego wyroku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Infrastruktury z [...]stycznia 2011 r. znak: [...]utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...]z [...]października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...]-[...]-[...]-[...]w [...]wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej".

Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie (na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 261/12) uznał, iż skargi należy uwzględnić. Dokonując takiej oceny Sąd I instancji kierował się wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd kasacyjny w ww. wyroku tego Sądu. Stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 28 marca 2012 r. sygn. jw. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaś wskazał, iż tak orzeczenie Ministra Infrastruktury zaskarżone w sprawie jak i poprzedzające je orzeczenie Wojewody [...]są wadliwe, albowiem pozostają w sprzeczności z przepisem art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. W tym też tylko zakresie Sąd kasacyjny podzielił zarzuty rozpoznawanych skarg kasacyjnych, pozostałe uznając za niezasadne.

Przypomnieć należy, iż we wskazanym istotnym dla sprawy kontekście, Sąd kasacyjny zwrócił uwagę na to, że tak organom orzekającym jak i Sądowi I instancji uszło uwadze, iż dla przedmiotowej w sprawie inwestycji Wojewoda [...]w dniu [...]stycznia 2009 r. wydał tzw. decyzję lokalizacyjną. Decyzją tą ustalono lokalizację drogi krajowej dla inwestycji pod tą samą nazwą jak wskazana wyżej (tj. w orzeczeniach wydanych w sprawie), a więc.: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...]-[...]-[...]-[...]w [...]wraz z rozbudową infrastruktury: odwodnienia, oświetlenia, sygnalizacji świetlnej oraz kolidującego uzbrojenia podziemnego sieci: kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, gazociągowej, elektroenergetycznych, teletechnicznej", zatwierdzono na potrzeby tej inwestycji projekty podziału nieruchomości i określono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wskazano, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren -z uwagi na ustalenie niniejszą decyzją lokalizacji drogi krajowej- stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja ta stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Omawiana decyzja miała zatem skutek wywłaszczeniowy, na co zwrócił uwagę i podniósł Naczelny Sąd Administracyjny przywołując przy tym art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Sąd kasacyjny wskazał jednocześnie na to, że decyzja ta wydana została na wniosek inwestora z 1 sierpnia 2008 r., a wobec tego (z uwagi na datę złożenia tego wniosku i tym samym wszczęcia postępowania w sprawie), wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Stosownie bowiem do treści art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przywołana nowelizacja weszła w życie z dniem 10 września 2008 r., natomiast postępowanie zostało wszczęte stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. przed tą datą (tj. na wniosek z [...]sierpnia 2008 r.). Sąd kasacyjny wskazał także na to, że konsekwencją wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi podjętej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. sprzed wskazanej nowelizacji powinno być, stosownie do przepisu art. 24 ust. 1 tej ustawy, wydanie następnie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi.

W tym miejscu warto wskazać za NSA, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną wskazaną wyżej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., przewidywała w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie drogi wydanie dwóch decyzji. Jedna z decyzji dotyczyła ustalenia lokalizacji drogi, drugą decyzją zaś była decyzja o pozwoleniu na budowę drogi. Zmiany wprowadzone ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw spowodowały, że obie kwestie, tj. lokalizacja drogi oraz pozwolenie na budowę rozstrzygane są w drodze jednej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r., do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl zaś ust. 2 art. 6 omawianej ustawy zmieniającej, dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. W wyroku wydanym w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ust. 1 art. 6 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r. należy odczytywać z uwzględnieniem brzmienia ust. 2 niniejszego artykułu. Z tej regulacji bowiem wynika, że po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi realizacja inwestycji drogowej dokonywana jest w ramach dotychczas obowiązujących procedur administracyjnych, co dotyczy przede wszystkim pozwolenia na budowę. Sprawa przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych mimo tego, że ustawodawca przewidywał pierwotnie wydanie w toku postępowania administracyjnego dwóch decyzji, nie kończyła się zatem na etapie decyzji lokalizacyjnej, gdyż dla końcowej realizacji inwestycji wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę. Tę specyfikę postępowania ustawodawca uwzględnił w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r.

W kontekście poczynionych uwag wskazać więc należy, że jeżeli w odniesieniu do inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi doszło do wszczęcia postępowania przed dniem [...]września 2008 r. i po tej dacie właściwy organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, to w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc winna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Na powyższe zwrócił uwagę Sąd kasacyjny podnosząc jednocześnie, że w innym przypadku, tak jak w rozpoznawanej sprawie, dojdzie do dwukrotnego wywłaszczenia nieruchomości na ten sam cel publiczny (w obrocie prawnym będą istniały dwie decyzje skutkujące z mocy prawa odjęciem własności), co stoi w sprzeczności z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż decyzją z dnia [...]października 2009 r. nr [...]Wojewoda [...]zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. jak wyżej, czyli tej samej inwestycji co objętej decyzją z dnia [...]stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, błędnie uznając, że wniosek Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]czerwca 2009 r. o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej - tej samej inwestycji, która została określona we wniosku z dnia [...] sierpnia 2008 r. - spowodował ponowne wszczęcie postępowania w tej samej sprawie administracyjnej, podczas gdy wniosek z dnia [...]czerwca 2009 r. powinien był zostać potraktowany jako wniosek o wydanie pozwolenia na budowę według stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. po nowelizacji, według stanu prawnego na dzień wydania decyzji z dnia [...]października 2009 r., decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości oraz jednocześnie nieruchomości lub ich części stają się własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podobnie jak wcześniej decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, ma zatem skutek wywłaszczeniowy. Tym samym Wojewoda [...]wydając decyzję z dnia [...]października 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mającej skutek wywłaszczeniowy dokonał niejako dwukrotnego wywłaszczenia tych samych nieruchomości ponieważ wcześniejsza decyzja z dnia [...]stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi również spowodowała przejście nieruchomości objętych inwestycją na rzecz Skarbu Państwa. Takie działanie organu administracji publicznej - Wojewody a zarazem również Ministra Infrastruktury, który utrzymał decyzję Wojewody w mocy, Sąd kasacyjny uznał za sprzeczne z przepisem art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając ponownie w sprawie ocenę tę w pełni podziela.

Zatem, dostrzegając powyższe stwierdzić trzeba, iż w rozpoznawanej sprawie nie zastosowano właściwych przepisów, nie uwzględniono bowiem przede wszystkim ww. przepisów przejściowych zawartych w art. 6 ustawy zmieniającej z dnia 25 lipca 2008 r., jak i faktu wydania w dniu [...]stycznia 2009 r. na wniosek inwestora z dnia [...]sierpnia 2008 r. decyzji lokalizacyjnej. W konsekwencji decyzje wydane w sprawie błędnie zostały oparte na przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. po nowelizacji z dnia 25 lipca 2008 r. i błędnie na podstawie tych przepisów doszło do wydania decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej, zamiast tylko o pozwoleniu na budowę drogi.

Okoliczności tych analizując sprawę na skutek wniesionych odwołań Minister Infrastruktury zupełnie nie dostrzegł, choć część z zarzutów podnoszonych przez odwołujących się na tym etapie dotyczyła decyzji lokalizacyjnej z dnia [...]stycznia 2009 r., a wobec tego fakt wydania tej decyzji jak i jej treść musiał być organowi znany. Utrzymując w mocy wadliwą decyzję z dnia [...]października 2009 r. organ naruszył w efekcie nie tylko art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione jego zastosowanie w okolicznościach sprawy, ale także przepisy regulujące postępowanie dowodowe (wobec niedokładnej analizy sprawy, jej okoliczności faktycznych), jak i art. 6 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy zmieniającej (poprzez jego niezastosowanie), a w konsekwencji także art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (poprzez utrzymanie w mocy decyzji zawierającej skutek wywłaszczeniowy, w sytuacji gdy skutek ten dla tego samego zamierzenia inwestycyjnego wywołała już decyzja z dnia [...]stycznia 2009 r.).

Powyższe musiało skutkować uwzględnieniem skarg i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie, w kontekście wniosków i argumentów obu skarżących przedstawionych w pismach procesowych z dnia [...]lipca 2012 r. (w których to zawarto żądanie stwierdzenia nieważności obu decyzji wydanych w sprawie), Sąd wyjaśnia, iż uwzględniając skargi musiał mieć na uwadze w szczególności art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Z uwagi na to, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowej sprzed omówionej wyżej nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (na mocy przepisu przejściowego – art. 6 ust. 2 tej ustawy zmieniającej), wskazany przepis art. 31 ust. 2 należało uwzględnić również w brzmieniu sprzed tej nowelizacji. Przypomnieć więc trzeba, że zgodnie z tą regulacją prawną, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis, jak z niego wynika, określa sposób orzekania przez sąd administracyjny, w razie uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wydaną na podstawie omawianej ustawy. Przepis ten wprowadza wyjątkowe unormowanie w stosunku do zasad ogólnych (określonych w art. 145 p.p.s.a.), stanowi bowiem o ograniczeniu kompetencji orzeczniczych sądów administracyjnych. Dokonując wykładni tego przepisu na potrzeby niniejszej sprawy Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę stanowisko w tym zakresie zawarte w wyroku Sądu kasacyjnego z dnia 28 marca 2012 r. (który to zapadł w niniejszej sprawie). Naczelny Sąd Administracyjny odpowiadając na zarzut skargi kasacyjnej T. B. oparty na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zakres kognicji sądu administracyjnego wyznaczają jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz przesłanki wznowienia postępowania, wskazał na jego bezzasadność. Podniósł przy tym, że istotnie zgodnie z art. 31 ust. 2 ww. ustawy, tj. wtedy gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz po okresie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy sąd administracyjny może uwzględnić skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jedynie w przypadkach wystąpienia kwalifikowanych przesłanek, tj. wznowieniowych lub nieważnościowych. Ograniczenie to nie dotyczy jednak decyzji wydanej przez organ II instancji. Sąd kasacyjny wskazał jednocześnie na wyrok z dnia 30 listopada 2010 r. (sygn. II OSK 2148/10, lex nr 746883), w którym NSA stwierdził, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu przed jego zmianą ustawą z dnia 25 lipca 2008 r., odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności i nie zawiera ograniczeń w zakresie orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Zatem, uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w sprawie przez NSA, Sąd I instancji obowiązany był przyjąć, że ograniczenie wynikające z ww. art. 31 ust. 2 nie dotyczy decyzji odwoławczej, a to oznacza, że decyzję tę uwzględniając skargę można wzruszyć i to nie tylko w kontekście przesłanek wynikających z art. 145, czy z art. 156 Kodeksu.

Kierując się powyższym Sąd uznał, że wskazany przepis nie stanowi przeszkody do uchylenia w sprawie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana ze zwykłym naruszeniem prawa, a decyzji I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i przystąpiono do jej realizacji (a dokładnie: od rozpoczęcia budowy minął okres 14 dni). Nadto, stosując omawiany przepis art. 31 ust. 2, Sąd przyjął, iż znajduje on zastosowanie w sprawie, choć decyzja wydana w I instancji dotyczy nie tylko pozwolenia na budowę, ale też innych kwestii. Wynika to jednak z błędów organu popełnionych w sprawie przy kwalifikacji wniosku inwestora z dnia [...]czerwca 2009 r. i wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, a to nie może stanowić o braku podstaw do objęcia tej decyzji ww. przepisem art. 31 ust. 2. Wskazana decyzja choć błędna nadal jest orzeczeniem, które wydane zostało na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i zawiera rozstrzygnięcia tą ustawą wymagane, w tym dotyczące pozwolenia na budowę. Istotne jest również to, że decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności i na jej podstawie rozpoczęto prace budowlane (co więcej – w piśmie procesowym z dnia [...]lipca 2012 r. pełnomocnik T. B. wskazał, że budowa realizowana na podstawie tej decyzji została zakończona z końcem października 2011 r.). W konsekwencji Sąd przyjął, że wobec błędów popełnionych w sprawie i z uwagi na treść art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. uzasadnione jest wzruszenie jedynie zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie. Wobec treści ww. przepisu i zaistnienia przesłanek w nim wymienionych Sąd uznał bowiem, iż nie jest możliwe w sprawie wzruszenie obu decyzji wydanych w tym postępowaniu, w tym decyzji I instancji poprzez stwierdzenie jej nieważności. Sąd miał na uwadze, że w świetle treści cyt. art. 31 ust. 2, niezależnie od stwierdzonej wadliwości decyzji wydanej w I instancji (czy o pozwoleniu na budowę, czy według nowego brzmienia – o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny zostało przez ustawodawcę wykluczone. Z uwagi na treść tego przepisu sąd administracyjny może jedynie stwierdzić, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem określonych przepisów (świadczących o zaistnieniu w sprawie przesłanek wznowieniowych lub nieważnościowych). Z tego już tylko względu Sąd nie mógł uwzględnić wniosków skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]października 2009 r.

Niezależnie od powyższego Sąd przyjął, iż błędy popełnione w kontrolowanym postępowaniu mają charakter zwykły, a nie kwalifikowany, albowiem samo naruszenie przepisu rangi konstytucyjnej nie oznacza jeszcze, że doszło do jego rażącego naruszenia. Sąd przyjął również, że wprawdzie doszło w sprawie do ponownego wydania orzeczenia wywołującego skutek wywłaszczeniowy i ponownego określenia lokalizacji tej samej inwestycji, ale nie można stwierdzić, aby decyzja Wojewody [...]z dnia [...]października 2009 r. oraz decyzja tego organu z dnia [...]stycznia 2009 r. były ze sobą w całości tożsame podmiotowo i przedmiotowo. W szczególności trzeba mieć na względzie, że orzeczenia te zapadły w oparciu o inne regulacje prawne, inny jest też w części ich zakres przedmiotowy. Dlatego też Sąd uznał, że wady tego rozstrzygnięcia w tym kwestionowanym przez skarżące zakresie (dotyczącym lokalizacji inwestycji i wywłaszczenia), mogą zostać usunięte w ponownie prowadzonym w sprawie postępowaniu odwoławczym.

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił w pełni stanowiska obu skarżących i nie uwzględnił w pełnym zakresie ich żądań wniesionych po wyroku Sądu kasacyjnego. Sąd nie zgodził się w szczególności ze skarżącymi w zakresie interpretacji na potrzeby sprawy art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zdaniem Sądu przepis ten nie tylko znajdował w sprawie zastosowanie, ale też wykluczał możliwość wzruszenia decyzji wydanej w I instancji, niezależnie od tego z jakim naruszeniem to orzeczenie zapadło.

Orzekając ponownie w sprawie, organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, nadto – dokonując ponownej oceny decyzji Wojewody [...]z dnia [...]października 2009 r. winien usunąć wady tkwiące w tej decyzji, w ramach kompetencji przyznanych organowi w tego rodzaju sprawach m. in. na mocy przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 190 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku.