Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1112/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 64a, art. 64e, Art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 7, art. 15, art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu A. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał rodzinie A. N. świadczenie w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie, w kwocie 150,00 zł na czerwiec 2018 r., którego biorcą był M. N. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wskazał, że A. N. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem M., a na jej dochody w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tj. luty 2018 r.) składały się alimenty otrzymane na syna w kwocie 800,00 zł, alimenty na nią samą w wysokości 415,74 zł oraz zasiłek rodzinny na syna w kwocie 124,00 zł. Ponadto ustalono również, że A. N. zapłaciła zasądzone na syna alimenty w kwocie 300 zł. Łączny dochód rodziny wyniósł zatem 1.039,73 zł. Organ I instancji uznał zatem, że dochód na osobę w rodzinie A. N. nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Prezydent Miasta wskazał także, że wnioskodawczyni znajduje się w wieku aktywności zawodowej, jednak nie jest zarejestrowana w Grodzkim Urzędzie Pracy, a niemożność zatrudnienia argumentuje niezdolnością do pracy, co zostało potwierdzone kolejnym zaświadczeniem lekarskim. Ponadto organ I instancji wskazał, że A. N. nie odwiesiła postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności, które zostało zawieszone w kwietniu 2017 r. do czasu dostarczenia przez nią niezbędnej dokumentacji medycznej. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona odmówiła podpisania zobowiązania w sprawie dostarczenia niezbędnej dokumentacji i odwieszenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. W związku z powyższym Prezydent Miasta przyznał pomoc w formie zasiłku celowego na żywność jedynie dla M. N.

Po rozpatrzeniu odwołania A. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta. Zdaniem Kolegium, w sytuacji, gdy A. N. uważa, że jest osobą niezdolną do pracy, to prezentowane przez siebie stanowisko powinna poprzeć stosownym orzeczeniem określającym stopień jej niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności. W przeciwnym wypadku należy przyjąć, że w świetle ustawy o pomocy społecznej jest ona osobą zdolną do pracy, a tym samym zdolną do zarejestrowania się w GUP jako osoba bezrobotna. Kolegium stwierdziło, że dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy potwierdza, że A. N. była informowana przez organ I instancji o konieczności uzupełnienia dokumentacji medycznej w celu odwieszenia postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, a także o konieczności zarejestrowania się w Grodzkim Urzędzie Pracy, a to m.in. w czasie przeprowadzania wywiadów środowiskowych i uzupełniania przez nią dokumentów. Jednakże z powyższych zobowiązań odwołująca nie wywiązała się. Wobec powyższego Kolegium uważa, że A. N. powinna podjąć intensywne starania zmierzające do zakończenia sprawy ustalenia stopnia niepełnosprawności, a tym samym ustalenia sytuacji zdrowotnej i życiowej. W opinii Kolegium, jeżeli wnioskodawczyni do tej pory nie zgromadziła odpowiedniej dokumentacji lekarskiej, to powinna przedłożyć dowody potwierdzające starania o jej uzyskanie, gdyż zawieszenie postępowania nie powoduje, że strona ma być bezczynna i nie podejmować jakichkolwiek działań w tym zakresie.

Po rozpoznaniu skargi A. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 863/18 uchylił m.in. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że SKO ustaliło jedynie, że zdaniem skarżącej została ona wyrejestrowana z Urzędu Pracy z powodu niezdolności do pracy potwierdzonej zaświadczeniem lekarskim. Jednak organ nie zwrócił się do Grodzkiego Urzędu Pracy o udostępnienie akt postępowania zakończonego pozbawieniem skarżącej statusu osoby bezrobotnej, ani też celem uzyskania informacji na temat ewentualnych jej działań podejmowanych po dniu 4 stycznia 2017 r. zmierzających do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Z załączonej do pism procesowych kopii decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. wynika jedynie, że skarżąca została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej, zaś z pisma Grodzkiego Urzędu Pracy z dnia 16 lipca 2018 r. wynika, że skarżąca kierowała do GUP pismo w przedmiocie uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Sąd podkreślił też, że organy w żaden sposób nie zakwestionowały treści przedstawionych przez skarżącą zaświadczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy, ani podanych przez nią informacji o pozostawaniu w leczeniu, w tym w szczególności psychiatrycznym i neurologicznym. W tej sytuacji za przedwczesne Sąd uznał stwierdzenie organów o braku współpracy z powodu niespełnienia przez skarżącą warunku zarejestrowania się w GUP. Ponadto ustalając dochód rodziny na kwotę 1.039,73 zł organy nie ustaliły ostatecznie jakie miesięczne koszty utrzymania oraz zakupu leków ponosi skarżąca, oraz czy i jaką kwotą dysponuje skarżąca po opłaceniu niezbędnych kosztów utrzymania i leków, co ma istotne znaczenie przez rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pomocy na dożywianie. Zdaniem Sądu, ewentualne stwierdzenie, że zachodzi stan faktyczny odzwierciedlający przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymagało wskazania, jakich konkretnie własnych możliwości czy zasobów nie wykorzystuje skarżąca, względnie, czy sytuacja niepodejmowania przez skarżącą postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z powodu nieuzupełnienia dokumentacji medycznej spowodowana jest złą wola skarżącej i brakiem chęci współpracy z organami pomocowymi, czy też innymi okolicznościami, niezależnymi od skarżącej. Sąd wskazał, że organy obu instancji nie wzięły też pod uwagę okoliczności, że już z materiału zgromadzonego w sposób niepełny w sprawie wynikać może, że skarżąca nie radzi sobie z życiowymi problemami i w związku z tym w toku postępowania wymaga odpowiednich wskazówek, informacji czy pouczeń. Natomiast jedynym motywem kierowanych do skarżącej pouczeń, czy też wezwań było stanowisko organów o konieczności podjęcia postępowania w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności i uwarunkowanie przyznania pomocy na dożywianie tymże podjęciem, czego nie można uznać za przesłanki wynikające z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oceniając z kolei okoliczności związane z kwestią zawieszenia postępowania w sprawie przed Powiatowym Zespołem do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, organy powinny, zdaniem Sądu, rozważyć, czy sytuacja taka wynika ze złej woli skarżącej i braku chęci współpracy, czy też np. z powszechnie znanych okoliczności dotyczących terminów badan specjalistycznych. Natomiast mając informacje na temat kontynuowanego przez skarżącą leczenia u wielu specjalistów powinny wezwać skarżącą do wykazania w kontrolowanym postępowaniu, konkretnymi zaświadczeniami, które skarżąca winna przedstawić w określonych terminach, faktu pozostawania w leczeniu, a to z uwagi właśnie na to, że pomoc społeczna jest pomocą doraźną, nakierowaną na udzielenie wsparcia w okresie w miarę i rozsądnie zbliżonym do składanego wniosku o jej przyznanie i jej udzielenie może być uzasadnione nieporadnością strony wynikającą np. ze stanu zdrowia. Reasumując, w ocenie Sądu, okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy, nie czynią uzasadnionym stwierdzenia, że skarżąca nie współdziałała z pracownikami socjalnymi.

II.

Decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał rodzinie A. N. świadczenie w formie zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie, w kwocie 150,00 zł na czerwiec 2018 r., którego biorcą był M. N. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 863/18, w dniu 23 maja 2019 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych do Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności oraz do Grodzkiego Urzędu Pracy. Z kolei w dniu 31 maja 2019 r. przeprowadzono z A. N. wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że prowadzi ona gospodarstwo domowe wraz z synem M. N., a w oddzielnym gospodarstwie pozostają jej rodzice. Wraz z synem wnioskodawczyni zajmuje dwa pokoje w czteropokojowym mieszkaniu rodziców. Organ ustalił, że A. N. nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania, jak również w lutym 2018 r. nie poniosła opłat, gdyż rodzice zwrócili jej kwotę 500 zł, którą im przekazała. Ponadto wnioskodawczyni nie posiadała potwierdzeń zakupów leków za luty 2018 r. Natomiast w jej aktach osobowych znajdują się wyceny recept za kwiecień 2019 r., z których wynika, że ewentualne koszty leczenia w tym miesiącu, przy założeniu, że wykupiła przepisane leki zgodnie z receptą, wyniosłyby łącznie 304,19 zł. Równocześnie organ I instancji nadmienił, że każdorazowo do prowadzonych postępowań, powołując się na ochronę danych osobowych, A. N. przedstawiała na luźnych kartkach z aptek ogólne podsumowanie kosztów leków określone jako wycena recept. MOPS nie posiada zatem informacji czy faktycznie poniosła ona powyższy wydatek oraz jakie leki powinna zażywać oraz czy są to leki niezbędne w leczeniu określonych chorób. Co za tym idzie MOPS nie jest również w stanie stwierdzić jakie wydatki na leczenie wnioskodawczyni poniosła w lutym 2018 r., kiedy to wydatki związane z leczeniem i wydatkami mieszkaniowymi były brane pod uwagę do ustalenia zasiłku celowego na zakup żywności. Organ dodał, że pracownik socjalny w dniu 15 marca 2018 r. wezwał A. N. do dostarczenia faktur za leki do dnia 23 marca 2018 r., jednak w dniu 22 marca 2018 r. oświadczyła ona, że nie jest w stanie złożyć wszystkich niezbędnych faktur za leki, nie przedstawiając żadnej, w związku z czym organ prowadzący nie był w stanie ocenić jakie faktycznie poniosła wydatki związane z leczeniem oraz czy je poniosła. Prezydent Miasta wskazał, że dochodem rodziny A. N. w lutym 2018 r. była kwota 1.039,73 zł, na który składał się: zasiłek rodzinny w wysokości 124,00 zł, alimenty na syna w kwocie 800,00 zł, alimenty na rzecz wnioskodawczyni w kwocie 415,74 zł. Od dochodu odliczono kwotę zasądzonych alimentów na rzecz syna, którą A. N. poniosła, tj. 300,00 zł. Podczas wywiadu przeprowadzonego w dniu 31 maja 2019 r. ustalono również, iż dochodem rodziny w miesiącu kwietniu 2019 r. była kwota 1.334,00 zł, na który składał się: zasiłek rodzinny w kwocie 124,00 zł, alimenty na syna w kwocie 800,00 zł i alimenty na rzecz wnioskodawczyni w kwocie 400,00 zł, przy czym w kwietniu 2019 r. nie płaciła ona alimentów na rzecz syna. Organ I instancji stwierdził, że podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego A. N. oświadczyła, że pozostaje w leczeniu neurologicznym i psychiatrycznym oraz że jest po konsultacji reumatologicznej i ortopedycznej oraz, że jest kierowana na dalszą diagnostykę, jednak odmówiła udzielenia informacji w związku z jakimi chorobami pozostaje w leczeniu, ani też kto jest lekarzem prowadzącym. Strona została więc wezwana do doręczenia w ciągu 7 dni zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego leczenie u specjalistów w tym, w szczególności psychiatryczne, neurologiczne, ortopedyczne, reumatologiczne oraz do przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego konieczność wykonania badań oraz przedstawienia ustalonych terminów badań niezbędnych do odwieszenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Zobowiązano ją również do wykorzystania uprawnień polegających na odwieszeniu postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności lub zarejestrowania się w Grodzkim Urzędzie Pracy do 30 czerwca 2019 r. A. N. odmówiła podpisu dokumentu zobowiązaniowego składając adnotację, iż MOPS nie ma prawa wymagać od niej odwieszenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności oraz, że nie może się zarejestrować w GUP będąc osobą niezdolną do pracy, o czym świadczy pismo znajdujące się w aktach z lipca 2018 r. Prezydent Miasta podniósł, że w dniu 31 maja 2019 r. do MOPS wpłynęła odpowiedź z Miejskiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w sprawie zawieszonego postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, z której wynika, że sytuacja prawna w powyższej sprawie nie uległa zmianie i postępowanie jest nadal zawieszone, gdyż A. N. nie uzupełniła brakującej dokumentacji medycznej. Z kolei w dniu 3 czerwca 2019 r. GUP podał, że wnioskodawczyni była zarejestrowana jako osoba bezrobotna od dnia 26 maja 2015 r. do dnia 3 stycznia 2017 r. Urząd Pracy nie podał jednak informacji dotyczących przyczyn pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej, nie podał na podstawie jakich dokumentów wydano decyzję oraz czy w okresie po 4 stycznia 2017 r. podejmowała ona działania zmierzające do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, w związku z czym w dniu 5 czerwca 2019 r. Ośrodek zwrócił się z ponowną prośbą o udzielenie powyższych informacji. W dniu 13 czerwca 2019 r. GUP udzielił informacji, że A. N. została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej od dnia 4 stycznia 2017 r. w związku z niezdolnością do pracy wskutek choroby przez nieprzerwany okres 90 dni na podstawie przedłożonych zaświadczeń lekarskich. Organ I instancji stwierdził, że w dniu 6 czerwca 2019 r. A. N. zgłosiła się do MOPS w celu uzupełnienia dokumentacji w przedmiotowej sprawie i przedłożyła zaświadczenie lekarskie od lekarza rodzinnego dotyczące pozostawania w leczeniu Poradni Zdrowia Psychicznego, neurologicznym, ortopedycznym oraz iż oczekuje na termin przyjęcia na oddział neurologii w sierpniu 2019 r. oraz wizyty neurochirurgicznej na 2020 r. Ponadto złożyła oświadczenie wyjaśniające, że załączone zaświadczenie zostało wystawione na podstawie przedłożenia lekarzowi zaświadczeń od specjalistów, natomiast strona odmówiła przedłożenia powyższych zaświadczeń od specjalistów do postępowania, zatem organ nie mógł ustalić jakiej dokumentacji brakuje do odwieszenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że A. N. nie współpracuje w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej zgodnie z art. 11 ustawy o pomocy społecznej, a powyższy brak współpracy nie wynika jedynie z nie wywiązywania się przez nią ze zobowiązań polegających na odwieszeniu postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności, czy rejestracji w GUP w celu aktywizacji zawodowej ale również na uchylaniu się od przedstawienia dokumentów dotyczących stanu zdrowia. Organ wskazał, że w toku prowadzonych postępowań Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej ustalił, że w marcu 2017 r. A. N. złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności, a następnie na wniosek postępowanie zostało zawieszone z uwagi na konieczność doręczenia określonej dokumentacji medycznej. Do dnia wydania niniejszej decyzji wnioskodawczyni nie odwiesiła postępowania jak również nie doręczyła żadnej wymaganej dokumentacji medycznej. Ponadto nie przedstawiła pisma Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z wykazem wymaganych dokumentów ani też nie wykazała jakie od marca 2017 r. podjęła działania w celu ich uzyskania, odmówiła też przedstawienia zaświadczeń od specjalistów. W tym stanie rzeczy składane przez stronę oświadczenia o braku możliwości odwieszenia postępowania w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności z powodu oczekiwania na terminy badań i diagnostykę organ I instancji uznał za niewiarygodne, gdyż wiedza ogólna w zakresie dostępności do świadczeń medycznych wskazuje, że 2,5-letni okres jest wystarczający do wykonania badań i uzyskania diagnozy lekarskiej odnośnie posiadanych schorzeń.

Pismem z dnia 29 lipca 2019 r. A. N. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta zarzucając jej naruszenie:

– art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie prowadzące do błędnego uznania, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności do częściowego przyznania zasiłku celowego specjalnego, zasiłku celowego, zasiłku okresowego, pomimo nie przekroczenia kryterium dochodowego;

– art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez odmowę rozstrzygnięcia na jej korzyść pojawiających się w sprawie wątpliwości, tj. bezpodstawnej odmowy uwzględnienia jej niezdolności do pracy orzeczonej przez lekarza specjalistę, co doprowadziło do błędnego uznania, że w sposób nieuzasadniony odmawia ona podjęcie zatrudnienia;

– art. 7b Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie współpracy organu administracji publicznej oraz pominięcie interesu obywatela, poprzez częściowe przyznanie odwołującej zasiłku pomimo, iż jej sytuacja majątkowa i rodzinna uzasadnia udzielenie pomocy społecznej;

– art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

– art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do braku współdziałania i przyjęcia przez odwołującą postawy roszczeniowej, podczas gdy każdorazowo składała obszerne wyjaśnienia i wszelkie niezbędne dokumenty, a zatem współdziałała z pracownikami socjalnymi;

– art. 39 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez nie przyznanie zasiłku celowego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.

Decyzją z dnia 18 września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 102, art. 104, art. 106 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Kolegium, Prezydent Miasta nie zastosował się w pełni do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który zwrócił uwagę, że zaskarżone decyzje zostały wydane przedwcześnie, co skutkowało naruszeniem przez organy art. 39 w związku z art. 11 ustawy o pomocy społecznej, w oparciu o nie w pełni ustalony stan faktyczny. Kolegium stwierdziło, iż w aktach sprawy nie znajdują się potwierdzenia zakupów leków za miesiąc luty 2018 r., a co za tym idzie nie można stwierdzić jakie wydatki na leczenie poniosła odwołująca w lutym 2018 r., kiedy to wydatki związane z leczeniem i wydatkami mieszkaniowymi były brane pod uwagę do ustalenia zasiłku celowego na zakup żywności. Kolegium zgodziło się przy tym ze stanowiskiem organu I instancji, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, iż rodzina wnioskodawczyni znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych jej członków. Dlatego uznano obecnie sytuację rodziny za uzasadniającą przyznanie pomocy. Zdaniem Kolegium, ponownie rozpatrując wniosek A. N., organ I instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego w zakresie w jakim WSA w Krakowie w swoim wyroku go zobowiązał. Nie ustosunkował się bowiem w uzasadnieniu do treści wniosku, który został złożony o przyznanie zarówno wnioskodawczyni jak i jej synowi M. zasiłku celowego na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie dla rodziny, orzekając jedynie w części o przyznaniu kwoty 150,00 zł za czerwiec 2018 r., równocześnie stwierdzając, iż rodzina wnioskodawczyni znajduje się w ciężkiej sytuacji rodzinnej i materialnej.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. N. wniosła od niej sprzeciw, domagając się jej uchylenia w zakresie w jakim odmówiono przyznania pomocy na jej osobę. W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała swoją sytuację zdrowotną i finansową oraz wyraziła niezadowolenie ze sposobu załatwiania jej wniosków przez organy pomocy społecznej. Wskazała, że jej stan zdrowia się pogorszył, gdyż obecnie ma problemy z chodzeniem, zaś jej sytuacja finansowa nie uległa zmianie i nadal nie uzyskuje pomocy od MOPS, który nie uznaje jej zaświadczeń lekarskich i uważa ją za zdolną do pracy. Skarżąca stwierdziła, że nadal jest osobą niezdolną do pracy, jednak ze względu na dalszą diagnostykę nie posiada jeszcze kompletnej dokumentacji medycznej.

W piśmie z dnia 6 marca 2020 r. pełnomocnik z urzędu skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż organ odwoławczy uchylił się od obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, ograniczając się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Zdaniem pełnomocnika, zebrany materiał dowodowy pozwala na ustalenie, czy skarżąca współdziała z pracownikami socjalnymi, a jeżeli jakieś kwestie wymagały dodatkowych ustaleń, to organ II instancji mógł poczynić w tej materii własne ustalenia. Poza tym argumenty Kolegium zdają się przemawiać za przyznaniem zasiłku i nie wiadomo co organ I instancji miałby jeszcze wyjaśniać, czego organ odwoławczy nie mógłby rozstrzygnąć we własnym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że została ona wydana w wyniku uchylenia przez tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 863/18 poprzedniej decyzji odwoławczej z dnia [...] 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r. nr [...].

Powoduje to, że zarówno orzekający obecnie Sąd, jak i organy obu instancji związane były oceną sprawy i wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Istota przepisu art. 153 p.p.s.a. polega na tym, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracyjny czy podatkowy, ani też sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu tegoż sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w przypadku stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (vide: komentarz do art. 153 p.p.s.a. (w:) Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011). Kontrola sądowa rozstrzygnięcia, wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, sprowadza się zaś do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12).

Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji oraz działając w ramach związania prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 863/18, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a sprzeciw od tej decyzji jest niezasadny i nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Zakres ten został określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem kontrola dokonywana przez sąd nie dotyczy zgodności zaskarżanej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19, dostępny w Centralnej Bazie orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia zatem, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3080/19, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ I instancji nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 863/18, czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji podane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powody uchylenia decyzji i zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Uchylając poprzednio wydane decyzje organów I i II instancji Sąd w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. nakazał uzupełnienie postępowania dowodowego i dopiero na podstawie kompletnie zgromadzonego materiału dokonanie oceny wniosku skarżącej z uwzględnieniem rzeczywistej treści art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.). Sąd zarzucił organom niepełne ustalenie stanu faktycznego, poprzez brak zwrócenia się do Grodzkiego Urzędu Pracy o udostępnienie akt postępowania zakończonego pozbawieniem skarżącej statusu osoby bezrobotnej oraz celem uzyskania informacji na temat ewentualnych działań skarżącej podejmowanych po dniu 4 stycznia 2017 r., zmierzających do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Ponadto Sąd uznał, że ustalając dochód rodziny na kwotę 1.039,73 zł organy nie ustaliły ostatecznie jakie miesięczne koszty utrzymania oraz zakupu leków ponosi skarżąca, oraz czy i jaką kwotą dysponuje ona po opłaceniu niezbędnych kosztów utrzymania i leków, co ma istotne znaczenie przez rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pomocy na dożywianie. Poza tym Sąd podkreślił, że organy w żaden sposób nie zakwestionowały treści przedstawionych przez skarżącą zaświadczeń lekarskich stwierdzających niezdolność do pracy, ani podanych przez skarżącą informacji o pozostawaniu w leczeniu psychiatrycznym, neurologicznym, ortopedycznym, reumatologicznym i okulistycznym. W ocenie Sądu, zarzucanie skarżącej braku współdziałania z organami pomocy społecznej jest możliwe dopiero po wnikliwym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Natomiast okoliczności przedmiotowej sprawy oraz zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy, nie czyniły, zdaniem Sądu, uzasadnionym takiego zarzutu, gdyż ewentualne stwierdzenie, że zachodzi stan faktyczny odzwierciedlający przesłanki z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymagało wskazania, jakich konkretnie własnych możliwości czy zasobów nie wykorzystuje skarżąca, względnie, czy sytuacja niepodejmowania przez skarżącą postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z powodu nieuzupełnienia dokumentacji medycznej spowodowana jest złą wola skarżącej i brakiem chęci współpracy z organami pomocowymi, czy też innymi okolicznościami, niezależnymi od skarżącej.

Jak wynika z akt sprawy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ I instancji wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych osobowych do Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności oraz do Grodzkiego Urzędu Pracy, a w dniu 31 maja 2019 r. przeprowadzono ze skarżącą wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, iż prowadzi ona gospodarstwo domowe wraz z synem M. N., a w oddzielnym gospodarstwie pozostają jej rodzice. Organ I instancji ustalił też, że dochód rodziny skarżącej w lutym 2018 r. wynosił 1.039,73 zł. Z ustaleń organu wynika także, że skarżąca nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania.

Wbrew jednak zaleceniom Sądu organ I instancji nie ustalił jakie miesięczne koszty zakupu leków ponosi skarżąca ograniczając się do wskazania, że pracownik socjalny w dniu 15 marca 2018 r. (a więc jeszcze przed wydaniem decyzji uchylonych wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r.) wezwał skarżącą do dostarczenia do dnia 23 marca 2018 r. faktur za leki. Organ ten nie podjął więc żadnych działań w celu ustalenia ponoszonych przez skarżącą wydatków na leki w lutym 2018 r., a jedynie stwierdził, że w aktach znajdują się wyceny recept za kwiecień 2019 r. i na tej podstawie ustalił, że ewentualne koszty leczenia w tym miesiącu wyniosły łącznie 304,19 zł. Z treści decyzji organu I instancji wynika również, że w odpowiedzi na wezwanie pracownika socjalnego z dnia 15 marca 2018 r. skarżąca w dniu 22 marca 2018 r. oświadczyła, że nie jest w stanie złożyć wszystkich niezbędnych faktur za leki. W aktach administracyjnych na k. 661 znajduje się oświadczenie skarżącej z dnia 22 marca 2018 r., że rezygnuje ona z pomocy na zakup leków, gdyż do dnia 23 marca 2018 r. nie uda jej się złożyć wszystkich niezbędnych faktur za leki. Treść tego oświadczenia może sugerować, że skarżąca dysponuje częścią tych faktur. Organ I instancji nie odniósł się jednak do tej okoliczności i nie wezwał skarżącej o przedłożenie tych faktur za leki, które są w jej posiadaniu. Należy zauważyć, że osoba wykupująca leki nie ma obowiązku każdorazowego pobierania oraz przechowywania faktur potwierdzających zakup leków. Dlatego w przypadku niedysponowania przez stronę takimi fakturami organ powinien ustalić przynajmniej w przybliżeniu kwotę ponoszonych przez nią kosztów zakupu leków.

W treści swojej decyzji organ I instancji nie wyjaśnił również dlaczego nie dał wiary przedłożonemu przez skarżącą w dniu 6 czerwca 2019 r. zaświadczeniu od lekarza rodzinnego potwierdzającego, że pozostaje ona w leczeniu Poradni Zdrowia Psychicznego, neurologicznym, ortopedycznym oraz że oczekuje na termin przyjęcia na oddział neurologii w sierpniu 2019 r. oraz wizyty neurochirurgicznej na 2020 r. Ponadto w sytuacji, gdy skarżąca odmawia okazania zaświadczeń od lekarzy specjalistów organ może zwrócić się do lekarza rodzinnego skarżącej o udzielenie informacji na temat jej stanu zdrowia i przyjmowanych przez nią leków. Obowiązkiem organu jest bowiem podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Dopiero podjęcie wszystkich możliwych czynności, przy równoczesnym braku współpracy strony, uzasadnia twierdzenia, że nie współdziała ona z organami pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ma racji pełnomocnik skarżącej podnosząc, że powyższych ustaleń mógł dokonać organ II instancji. Gdyby bowiem organ odwoławczy sam przeprowadził postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, a które nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji, a następnie wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, prowadziłoby to do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To zaś pozbawiałoby stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania, zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia.

Skoro zatem organ I instancji nie dokonał nakazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił decyzję Prezydenta Miasta przekazując równocześnie sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, a w związku z tym na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł - jak w sentencji.