Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 388/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S. A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S. A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zwróciło się wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. przesłanym drogą elektroniczna do Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W., o udostępnienie następującej informacji publicznej:

1. kwoty łącznej przekazanej na rzecz Polskiej Fundacji Narodowej w roku 2016 r.,

2. kwoty łącznej przekazanej na rzecz Polskiej Fundacji Narodowej w roku 2017 r. do dnia złożenia wniosku,

3. skanów umów zawartych z Polską Fundacją Narodową w roku 2016 i 2017 r.

4. łącznej kwoty nagród przyznanych w spółce w roku 2014 r., 2015 r., 2016 r. i 2017 r.,

5. skanów protokołów z posiedzeń zarządu w roku 2017 r.

Jako sposób i formę udostępnienia, wskazano przesłanie wnioskowanej informacji oraz skanów dokumentów na podany adres elektroniczny.

Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. drogą elektroniczną w dniu [...] czerwca 2017 r. odpowiedziało, że skierowane pytania nie dotyczą wykonywania przez PGNiG zadań publicznych, a tym samym nie stanowią one informacji publicznej i wobec powyższego PGNiG nie jest objęte obowiązkiem udzielania informacji.

W skardze z dnia [...] lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. zarzuciło Polskiemu Górnictwu Naftowemu i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej. W tej sytuacji wniosło o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – powołało się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W., powstała w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa Państwowego PGNiG w spółkę akcyjną Skarbu Państwa i zgodnie z informacjami zamieszonymi w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez PGNiG, głównym akcjonariuszem Spółki jest Skarb Państwa, bowiem 71,9% akcji należy do Skarbu Państwa. Dalej podano, że faktury, umowy i inne dokumenty obrazujące wydatki spółki handlowej mieszczą się w zakresie pojęcia dysponowania dochodami użytego przez ustawodawcę, co sprawia, że stanowią informację publiczną. Informacją publiczną jest więc też informacja dotycząca wydanych kwot z przeznaczeniem na nagrody dla pracowników. Zgodnie z Regulaminem Zarządu PGNiG, Zarząd prowadzi sprawy spółki, co znajduje się w ścisłym związku z obowiązkami przedsiębiorstwa energetycznego, w tym tych w zakresie realizacji zadań publicznych, co z kolei powoduje, iż mimo, że art. 6 ustawy wśród danych i informacji stanowiących informację publiczną nie wymienia wprost protokołów z posiedzeń organów kolegialnych spółek handlowych, ich udostępnienie realizuje prawo do informacji publicznej, z uwagi na to, iż pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter, a wyliczenie ustawowe nie ma charakteru zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. Co istotne, zwrócenie się o udostępnienie informacji nieujętych w ustawowym katalogu nie może stanowić podstawy odmowy ich udostępnienia. W takiej sytuacji zobowiązany podmiot zobligowany jest do stosowania ogólnych zasad wyrażonych w treści ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem zasady powszechnego dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie NSA wyraźny jest pogląd, że wszelkie wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu, a zatem na korzyść wnioskodawcy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 837/03 oraz z 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 2037/02).

W odpowiedzi na skargę, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. wniosło o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz od Stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podano, że spółka jako przedsiębiorstwo energetyczne, zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 220), wykonuje określone zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Spółka co do zasady jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Obowiązek ten wynika również z tego, że PGNiG S.A. jest podmiotem, w którym Skarb Państwa posiadając 72,40% udziału w kapitale zakładowym, ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dalej podano, że żądane przez skarżącego informacje nie mają waloru informacji publicznej i w związku z tym, nie stosuje się przepisów ustawy. Realizując powinności wynikające z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania: załatwia sprawę w drodze czynności materialnotechnicznej lub wydaje decyzję. Czynnością materialnotechniczną udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania, albo nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy. Jedynym obowiązkiem PGNiG SA., po otrzymaniu wniosku, było poinformowanie, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, w związku z tym PGNiG S.A. nie jest objęta obowiązkiem udzielania informacji, o które wnosiło skarżące Stowarzyszenie, co PGNiG S.A. uczyniła we właściwym czasie i formie, a zatem nie sposób więc mówić o bezczynności. Stosownie do utrwalonego stanowiska doktryny, art. 16 ust. 1 ustawy winien być zastosowany wyłącznie wtedy, gdy następuje odmowa udzielenia informacji publicznej lub umorzenie postępowania oraz podmiot odpowiadający jest podmiotem publicznym. Brak jednego z tych elementów, oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji wystarczające jest pismo ze stosowną informacją czy też wyjaśnieniem. Mając do czynienia z de facto czynnością materialnotechniczną, którą jest owa informacja Spółki do Skarżącego, należałoby uznać, iż brak jest podstawy formalnej do wniesienia skargi od tej informacji, bowiem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiej możliwości. Pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W rozumieniu ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o: dochodach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a – c mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami w sposobie pokrywania strat. Sam fakt, że Skarb Państwa posiad 50% w kapitale zakładowym Spółki nie przesądza o tym, że majątek spółki jest majątkiem publicznym. Spółka Akcyjna jako odrębna i samodzielna osoba prawna, posiada własny majątek, w którym akcjonariusze nie mają własnego udziału. Akcjonariusze Spółki nie mogą też rozporządzać tym majątkiem, a zatem nie jest on majątkiem jej akcjonariuszy, a co za tym idzie, także Skarbu Państwa. Tym samym PGNiG S.A. nie dysponuje majątkiem publicznym. W związku z tym informacje dotyczące dysponowania przez PGNiG S.A. majątkiem w zakresie nagród dla pracowników, oraz kwot przekazanych na rzecz Polskiej Fundacji Narodowej (oraz treści umów) nie są informacjami, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy. Zgodnie z § 1 pkt 1 Regulaminu Zarządu spółki PGNiG S.A., na który powołuje się Skarżący, Zarząd prowadzi sprawy spółki, jednakże zgodnie z pkt 3 tego paragrafu. Prowadzenie spraw spółki odnosi się do wewnętrznej sfery działalności Spółki. Działalność spółki, to z jednej strony działalność przedsiębiorstwa energetycznego realizującego zadania publiczne w sferze energetyki państwa, z drugiej zaś to działalność przedsiębiorstwa prowadzącego w formie spółki akcyjnej, funkcjonującego w obrocie gospodarczym na zasadach tożsamych z innymi przedsiębiorcami. Informacje dotyczące działalności PGNiG SA. związane z wykonywaniem przez nią zadań publicznych są informacją publiczną jednakże skany protokołów z posiedzeń zarządu, o które wnosi skarżący mają charakter wewnętrzny, dotykają różnych sfer dotyczących działalności spółki, a przekazanie ich może narazić PGNiG S.A. na ujawnienie tajemnicy przedsiębiorcy, jego planów, co mogłoby osłabić pozycję PGNiG S.A. jako spółki akcyjnej działającej na rynku. Dostęp do posiedzeń kolegialnych organów dotyczy wyłącznie organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy), a takim organem nie jest Zarząd spółki akcyjnej. Nie oznacza to wszak, że żadne informacje zawarte w protokołach z posiedzeń zarządu partii lub w podjętych przez ten zarząd uchwałach nie będą miały przymiotu informacji publicznej (np. uchwała organu partii politycznej określająca wysokość składek – zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 513/13). Jednak wskazanie, że o takie właśnie informacje chodzi, obciąża podmiot żądający dostępu do nich. Dopiero sprecyzowanie żądania, które byłoby nakierowane na uzyskanie konkretnej informacji, mającej znamiona informacji publicznej, rodzi po stronie podmiotu zobowiązanego obowiązek jej udostępnienia. Nawet wówczas nie sposób będzie jednak przyjąć, że informacja taka miałaby zawsze obejmować pełną treść protokołu lub uchwały, a jedynie tę ich część, która spełnia przesłanki z ustawy, co skutkowałoby udostępnieniem np. wyciągu z protokołu lub uchwały. Skarżący nie sprecyzował swojego żądania, a uzyskanie informacje nie były nakierowane na uzyskanie konkretnej informacji, mającej znamiona informacji publicznej, bowiem żądanie obejmowało protokoły zarządu z 2017 r. i w związku z tym PGNiG S.A. nie miał obowiązku ich udostępnienia. W związku z powyższym, skarga na bezczynność winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, względnie oddalona jako bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. w rozpoznaniu wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2017 r., zasługuje na uwzględnienie.

Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

W sytuacji więc, jeśli skarżące Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. złożyło do Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądu – wzywać strony na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne.

Mówiąc natomiast w dalszym ciągu o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie, stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Polskie Górnictwa Naftowe i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Zauważyć bowiem należy, że do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie, po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, a po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 63). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Co już wyżej wykazano, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (pkt 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Uwagę zwraca objęcie unormowaniem ustawy podmiotów nie będących organami władzy, a "jedynie" wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. Warto jednak dodać, że orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego "zadania władzy publicznej" (zgodnie z "preambułą" do art. 4 ust. 1 ustawy; zob. M. Bernaczyk, "Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej", [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Oficyna 2008, Lex/el.). Zaznaczyć należy, że wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych, przy czym, wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, niewładczych (zob. m. in. S. Biernat, "Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna", PWN. Warszawa-Kraków 1994). Adresatem wniosku skarżące Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. w rozpoznawanej sprawie jest Polskie Górnictwa Naftowe i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. Spółka ta jest to polskie przedsiębiorstwo utworzone przez Skarb Państwa gdzie akcjonariat Spółki obejmuje Skarb Państwa posiadając 72,40% – jak podaje Spółka w odpowiedzi na skargę – udziału w kapitale zakładowym. Polskie Górnictwa Naftowe i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. nie jest zwykłą spółką prawa handlowego, lecz spółką o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa i wynika to z § 2 ust. 2. Statutu Spółki Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwa S. A. w W., zaś w myśl § 4 ust. 2 Statutu, Spółka realizuje zadania dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju w zakresie:

1) ciągłości dostaw gazu do odbiorców oraz utrzymania niezbędnych rezerw,

2) bezpiecznej eksploatacji sieci gazowych,

3) równoważenia bilansu paliw gazowych oraz dysponowania ruchem i mocą urządzeń energetycznych przyłączonych do wspólnej sieci gazowej,

4) działalności wydobywczej gazu.

Powyższe – zdaniem Sądu – wypełnia znamiona szerszego pojęcia "wykonywania zadań publicznych", o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. W związku z tym należy przyjąć, że Spółka jest innym niż władze publiczne podmiotem wykonującym zadania publiczne zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zważywszy zaś na fakt wykonywania przez Spółkę zadań publicznych nie jest istotne zarówno, czy Spółka dysponuje majątkiem publicznym, jak również to, czy Skarb Państwa w dacie złożenia wniosku przez skarżące Stowarzyszenie o dostęp do informacji publicznej miał w Spółce pozycję dominującą (w rozpoznawanej sprawię ją miał, jak już wyżej wykazano) w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 określa bowiem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wystarczy zatem, że dany podmiot wykonuje zadania publiczne, by uznać, że zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jednakże niezależnie od powyższego wskazać należy, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 ustawy przewidział wyjątki od zasady jawności informacji publicznej, tj. dotyczące sytuacji, w których zasada jawności podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli zatem żądana informacja publiczna korzysta z takiej ochrony, to na podmiocie obowiązanym ciąży obowiązek ustalenia i wykazania, że żądane informacje objęte są tajemnicą, o której mowa w powyżej powołanym przepisie i w tej sytuacji winien on wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej mając za podstawę treść art. 16 ust. 1 ustawy, bądź też dokonać anonimizacji powyższych umów.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5), udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a – c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (lit. d), o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a – c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (lit. e), o pomocy publicznej (lit. g). Ponadto według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a. udostępnieniu podlega w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych, zaś w myśl ust. 2 tegoż przepisu, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Zatem nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowane informacje dotyczącą zadysponowania majątkiem publicznym przez Polskie Górnictwa Naftowe i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. oraz o treści i postaci dokumentów urzędowych. Tym samym została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe rozważania na uwadze wskazać należy, że nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, bezspornie świadczy o bezczynności Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej żądanej przez skarżące Stowarzyszenie, bowiem w świetle powyższych rozważań nie jest wypełnieniem obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że nie jest to informacja publiczna. Zatem jak nieporozumienie ocenić należy stanowisko Spółki zawarte w odpowiedzi na skargę, że odpowiedź w postaci czynność materialno – technicznej, iż nie mamy w rozpoznawanej sprawie do czynienia z informacją publiczną jest wystarczająca do uznania, iż brak jest podstawy formalnej do wniesienia skargi do Sądu i w konsekwencji, odrzucenia skargi. Gdyby bowiem przyjąć takie stanowisko, to nie byłoby żadnej kontroli sądowej co do pisma informującego, iż żądana informacja publiczna, nie spełnia przesłanki z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli zaś chodzi o obawy Spółki co do ewentualnego ujawnienia tajemnicy przedsiębiorcy, to zawsze przysługują jej ograniczenia przewidziane w art. 5 w zw. z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Jednakże – zdaniem Sądu – tak kwalifikowany stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, bowiem organ podjął działania w sprawie i prowadził ze skarżącym Stowarzyszeniem korespondencję przedstawiając swoje stanowisko. Powyższe zatem działania w żadnym zatem wypadku nie wskazują – w ocenie Sądu – aby stwierdzona bezczynność charakteryzowała się lekceważeniem bądź ignorowaniem Stowarzyszenie, bowiem mamy tu do czynienia z odmienną oceną w zakresie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec powyższego stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpatrując ponownie sprawę Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. jest zobowiązany uwzględnić poczynione powyżej rozważania oraz wskazania i załatwić sprawę na zasadach oraz w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Na marginesie dodać jedynie należy, że nawet w razie hipotetycznego oddalenia, bądź odrzucenia skargi, Polskiemu Górnictwu Naftowemu i Gazownictwa S. A. z siedzibą w W. nie należy się żaden zwrot kosztów postępowania, bowiem w przepisach o postępowaniu przed wojewódzkim sądami administracyjnym, nie istnieje taka podstawa prawna.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i § 1a) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.