Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 435/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 610/18 w sprawie ze sprzeciwu A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z .. lipca 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 3 czerwca 2016 r. Spółka złożyła do Burmistrza Gminy i Miasta Grójec wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na wdrożeniu czynności związanych z przetwarzaniem odpadów.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. organ ustalił środowiskowe uwarunkowania dla tego przedsięwzięcia.

Odwołania od tej decyzji wnieśli Stowarzyszenie "B" oraz K.R..

Decyzją z [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka wniosła sprzeciw od tej decyzji. Wyrokiem z 10 maja 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 290/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego badał interes prawny K.R. i ustalił, że stanowiąca jej własność działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia. Ponadto organ wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji, Spółka załączyła mapę ewidencyjną w skali 1:2000, na której kolorem czerwonym oznaczono teren planowanego przedsięwzięcia, a kolorem zielonym linią przerywaną obszar potencjalnego oddziaływania. Na mapie tej znajduje się również oznaczenie kolorem żółtym bez wskazania czego dotyczy. Do wniosku dołączona została druga mapa ewidencyjna w skali 1:5000 zawierająca oznaczenie kolorem żółtym działki nr 381/1. Innych oznaczeń mapa nie zawierała. Załączono również kartę informacyjną planowanego przedsięwzięcia, gdzie znajdują się mapy ewidencyjne w skali 1:2000, na których znajdują się oznakowane różnymi kolorami granice terenu przedsięwzięcia. Organ uznał, że Spółka powinna uzupełnić wniosek o mapę ewidencyjną, na której w sposób jednoznaczny powinien zostać określony teren planowanego przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania. Mapa powinna być zaopatrzona w legendę dotyczącą poszczególnych oznaczeń.

Ponadto, zdaniem organu, złożony przez Spółkę raport zawiera elementy wymagane przez art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Jednak część ustaleń raportu budzi wątpliwości w zakresie procesu technologicznego przedsięwzięcia. Przyjęta nazwa przedsięwzięcia "wdrożenie czynności związanych z przetwarzaniem odpadów" nie jest tożsama z nazewnictwem użytym w raporcie. Natomiast na str. 5 i dalszych raportu przedsięwzięcie określono jako proces przetwarzania odpadów. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) jest to instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów. Organ uznał, że rodzaj przedsięwzięcia powinien być określony zgodnie z nazewnictwem stosowanym w rozporządzeniu. Spółka powinna sprecyzować, a organ I instancji ocenić, czy we wniosku i w przedłożonych dokumentach chodzi o budowę instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów czy intencją skarżącej jest inny rodzaj przedsięwzięcia.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że raport powinien odnosić się również do konfliktów społecznych wywołanych przez planowane przedsięwzięcie. W raporcie stwierdzono, że przedsięwzięcie nie będzie stwarzać konfliktów społecznych. Z zebranego w sprawie materiału wynika natomiast, że konflikty takie już występują.

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wezwać Spółkę do uzupełnienia wniosku. Następnie powinien zweryfikować zasięg oddziaływania przedsięwzięcia oraz ustalić strony postępowania z uwzględnieniem art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej. Należy również wezwać Spółkę do uzupełnienia raportu i dokonać powtórnego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie.

Spółka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając sprzeciw Sąd I instancji wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uprawniał organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji wydający decyzję naruszył przepisy postępowania "a przynajmniej" art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe dotknięte jest istotnymi brakami, które uniemożliwiły ustalenie kompletnego stanu faktycznego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, dotyczy m.in. uzupełnienia wniosku, kwestii oddziaływania i jego zakresu, ustalenia stron, konfliktów społecznych, uzupełnienia raportu, jak i określenia prawidłowej nazwy przedsięwzięcia.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził także, że brak wskazania w zaskarżonej decyzji, jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji jest uchybieniem, które nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne rozpoznanie sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu. Polegało to błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po drugie, błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu sprzeciwu, w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymagane przez art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki uprawniające Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie doszło bowiem do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony przez ten organ jest spójny, kompletny i wyczerpujący w zakresie okoliczności koniecznych w tej sprawie (w tym do ustalenia zakresu stron postępowania) i nie wymaga uzupełnienia w żadnym zakresie. Ewentualne uzupełnienie było możliwe na etapie postępowania odwoławczego przed organem odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Po trzecie, błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 136 § 1, 2 i 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu pomimo braku wskazania w decyzji organu odwoławczego, dlaczego uchybienia organu I instancji wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części.

Po czwarte, niezastosowanie art. 151a § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Nie wystąpiły bowiem przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.

Spółka wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] lipca 2018 r. Ponadto Spółka wniosła o wymierzenie organowi odwoławczemu grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, w związku z ponownym wydaniem decyzji kasacyjnej uniemożliwiającej skarżącemu uzyskanie ostatecznej decyzji środowiskowej. Spółka wniosła także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd I instancji trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Norma z art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wbrew jednak tak zaprezentowanemu stanowisku Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli zaskarżonej decyzji uznając, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, że organ odwoławczy wykazał skutecznie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, Sąd I instancji błędnie przyjął, że brak wskazania przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ I instancji, nie miał wpływu na wynik tej konkretnej sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji błędnie ocenił wystąpienie obu przesłanek wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest również przekonujący wywód Sądu I instancji, z którego miało wynikać, że w tej sprawie zastosowania nie mógł znaleźć art. 136 § 1 k.p.a.

Po pierwsze, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że Spółka powinna uzupełnić wniosek o mapę ewidencyjną, na której w sposób jednoznaczny powinien zostać określony teren planowanego przedsięwzięcia oraz zasięg jego oddziaływania. Ponadto mapa powinna być zaopatrzona w legendę dotyczącą poszczególnych oznaczeń. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu przed organem I instancji nie określono zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Należy jednak zaznaczyć, że Spółka przedłożyła stosowne mapy, lecz mapy wzbudziły zastrzeżenia organu odwoławczego. Tego rodzaju brak powinien zostać uzupełniony w trybie art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a., ponieważ nie można wykluczyć, że złożenie przez Spółkę map zgodnie z wymaganiami organu doprowadzi do wniosku, że zasięg przedsięwzięcia został w postępowaniu przed organem I instancji ustalony i oceniony prawidłowo. Warto przy tym zaznaczyć, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia nie był kwestionowany przez organ uzgadniający tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, który uzgodnił realizację przedsięwzięcia postanowieniem z 25 maja 2017 r.

Po drugie, nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji odnośnie nazwy planowanego przedsięwzięcia. Żaden z przepisów ustawy środowiskowej nie wymaga, żeby nazwa przedsięwzięcia była nazwą tożsamą z nazewnictwem rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Spółka określiła przedsięwzięcie jako "wdrożenie czynności związanych z przetwarzaniem odpadów", jednak na podstawie raportu, w tym opisu przedsięwzięcia oraz powołanego tam § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., można w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, że chodzi o jedną z instalacji, o których stanowi ten przepis. Ewentualne doprecyzowanie nazwy przedsięwzięcia również mogło nastąpić w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Dodatkowo, kwalifikacja przedsięwzięcia nie budziła do tej pory wątpliwości ani organów orzekających w sprawie ani organów uzgadniających i opiniujących.

Po trzecie, organ odwoławczy wskazał, a Sąd I instancji to stanowisko podzielił, że w raporcie stwierdzono, że przedsięwzięcie nie będzie stwarzać konfliktów społecznych, a z zebranego w sprawie materiału wynika, że konflikty takie już występują. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak również z uzasadnienia decyzji kasacyjnej nie wynika jednak w żaden sposób, o jakie konflikty chodzi. Nie można natomiast utożsamiać sprzeciwu części lokalnej społeczności z konfliktami społecznymi. Wymagana przez art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej analiza możliwych konfliktów społecznych została niewątpliwie przedstawiona w raporcie. Autor raportu opisał szczegółowo wpływ przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy oraz jego zasięg i na tej podstawie sformułował wniosek, że przedsięwzięcie nie powinno wywoływać konfliktów społecznych. Sprzeciw lokalnej społeczności powinien być przedmiotem rozważań właściwych w tej sprawie organów, ale nie może prowadzić do wniosku, że w związku z tym raport wymaga uzupełnienia w tym zakresie. Raport jest dokumentem prywatnym o szczególnej mocy dowodowej i jego wnioski, również w zakresie ewentualnych konfliktów społecznych, powinny zostać ocenione przez orzekające w sprawie organy. Ewentualnemu rozwiązaniu konfliktów może służyć również rozprawa administracyjna. Natomiast tak sformułowany zarzut dotyczący braków w raporcie w zakresie analizy konfliktów społecznych nie mógł stanowić podstawy decyzji kasacyjnej.

Po czwarte, w tak określonym stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że brak wskazania przez organ odwoławczy, jakie przepisy postępowania naruszył organ I instancji, nie miało wpływu na wynik sprawy. Również rozważania Sądu I instancji, który w istocie swoim uzasadnieniem uzupełnił uzasadnienie zaskarżonej decyzji, są nieprecyzyjne. Sąd I instancji wskazał bowiem, że organ I instancji naruszył "przynajmniej art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.", a więc należy przyjąć, że doszło do naruszenia jeszcze innych przepisów postępowania, których jednak Sąd I instancji nie wskazał. Niezależnie jednak od powyższego, to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem jest to jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast kontrola Sądu I instancji w odniesieniu do decyzji kasacyjnej jest ograniczona i może dotyczyć wyłącznie przesłanek zastosowania cytowanego wyżej art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli organ tych przesłanek nie wykazał, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (tak jak w tej sprawie) to sprzeciw powinien zostać uwzględniony.

Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 151a § 1 i 2 i art. 64e p.p.s.a., jak również art. 138 § 2 i art. 136 § 1 k.p.a. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, ponieważ organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] lipca 2018 r.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przesłanek do zastosowania art. 151a § 1 zdanie drugie p.p.s.a. i zasądzenia organowi grzywny. Sprowadzałoby się to bowiem do wymierzenia organowi grzywny za wydanie aktu stosowania prawa, co z systemowego punktu widzenia jest nieakceptowane, w szczególności uwzględniając, że ewentualna przewlekłość postępowania może być kwestionowana przez Spółkę w odrębnym postępowaniu.