Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 591/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6,7,9,11, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. G. i Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2698/17 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2698/17 uchylił zaskarżoną przez J. G. decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] i zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. G. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] lutego 1973 r. znak [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. 1 318 m2 położonej w Warszawie-[A] przy ul. [B] - z przeznaczeniem pod budowę domów Spółdzielni "[C]", na podstawie art. 1, art. 2, art. 3 ust. 3, art. 20, art. 22 i art. 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. poz. 69 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.z.w.n." od ówczesnej właścicielki – N. B. (z ogólnej powierzchni 2 771 m2) za odszkodowaniem.

Decyzją z [...] lipca 1971 r. Nr [...] wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy ustalono lokalizację inwestycji, to jest budowy domów Spółdzielni "[C]" na terenie przylegającym do południowej strony istniejącego osiedla mieszkaniowego oraz ulicy [B], około 0,7 ha. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło zgodnie z wymienioną decyzją lokalizacyjną, w celu budowy domów Spółdzielni "[C]", na wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - [D] z 20 czerwca 1972 r.

We wniosku z 8 stycznia 1999 r. spadkobierca N. G.-W. (z domu B.) A. G. wystąpił o zwrot przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka ew. [E] o pow. 1 318 m2 z obr. [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że następczynią prawną właścicielki nieruchomości N. G.-W. (z domu B.) jest obecnie J. M. G.

Starosta [...] decyzją z [...] września 2004 r. nr [...] odmówił zwrotu powyższej nieruchomości wskazując, że została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lutego 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko Starosty [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 910/05 uchylił zaskarżoną decyzji oraz decyzję Starosty [...] z [...] września 2004 r.

Starosta [...] decyzją z [...] marca 2007 r. nr [...] ponownie odmówił zwrotu powyższej nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] wskazując, że nie zostały podjęte wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie jest możliwy zwrot przedmiotowej działki, ponieważ na nieruchomości znajduje się sieć podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, tj. sieć c.o., sieć elektryczna NN (podziemna), słup betonowy oświetleniowy. Infrastruktura ta została zrealizowana przez Spółdzielnię "[C]" wraz z budynkami sąsiadującymi na ul. [B] 1c i 1d. Powyższe ustalenia wraz z archiwalnymi egzemplarzami map (w tym mapa do celów projektowych [...]) uzbrojenia terenu, będącymi integralną częścią dokumentacji wymaganej przy realizacji inwestycji na nieruchomościach świadczą, zdaniem Starosty [...], o tym, że infrastruktura techniczna została wybudowana przed 1976 r. Ustalenia te zostały również dokonane na podstawie pisma Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w [F] z 28 lutego 2007 r. Sąsiadujący z działką nr [...] teren jest użytkowany przez Spółdzielnię "[C]". Na powyższej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni "[C]". Zdaniem Starosty budowa osiedla mieszkaniowego była inwestycją o charakterze kompleksu obiektów i urządzeń, a zatem realizacja celu wywłaszczenia musi być analizowana w powiązaniu z całością przedsięwzięcia. Wywłaszczona działka została funkcjonalnie wykorzystana na potrzeby osiedla. W opinii Starosty [...], powyższe świadczyło o uznaniu, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, a zatem należało zdecydować o odmowie zwrotu działki [E].

Rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty [...], Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że badając przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Organ odwoławczy stwierdził, że wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni "[C]" nastąpił na jej wniosek z [...] października 2002 r., stąd w sprawie nie ma zastosowania art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." W tej sytuacji należało zbadać, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej wnioskiem o zwrot w dacie złożenia wniosku, to jest 8 stycznia 1999 r., lub najpóźniej w dniu 22 września 2004 r., to jest w dacie wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Jak ustalił organ, realizacja inwestycji nastąpiła przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości w roku 1999 r. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego, skoro budynki mieszkalne Spółdzielni "[C]" przy ul. [B] 1c i 1d powstały przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości i w tej dacie istniały, to wniosek o zwrot działki nr [...] nie mógł zostać uwzględniony i to niezależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też w jaki sposób teren ten został zagospodarowany. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w związku z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji z [...] lipca 1971 r. nr [...] na budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [B], tj. dwóch budynków trzykondygnacyjnych położonych na terenie o powierzchni około 0,7 ha. W skład przedmiotowego terenu wchodzi działka nr [...]. Do decyzji dołączono mapę nr [...] stanowiącą jej integralną część.

Wywłaszczona działka o pow. 1 318 m2 z obrębu [...] została funkcjonalnie wykorzystana na potrzeby osiedla zrealizowanego przez Spółdzielnię "[C]". Taki cel wywłaszczenia nie oznacza, że działki muszą być zabudowane wyłącznie domami mieszkalnymi. Dla osiedla, obok budynków mieszkalnych, niezbędna jest cała infrastruktura powiązana z funkcją osiedla mieszkaniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji powołanym na wstępie wyrokiem, doszedł do wniosku, że skarga J. G. zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła bez należytego ustalenia stanu faktycznego, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie mógł zatem stwierdzić, czy w sprawie doszło do naruszenia przez organy wskazywanych w skardze przepisów materialnych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla ustalenia spełnienia przesłanki "realizacji celu", o czym stanowi art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., jak i samego "celu", istotne jest to, czy cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej został spełniony, tzn. czy inwestycja ze względu na którą dokonano wywłaszczenia została wybudowana w określonym czasie i przez uprawniony podmiot. Oceniając tę kwestię należy mieć na uwadze całe przedsięwzięcie inwestycyjne, które miało być zrealizowane na wywłaszczonym gruncie.

Sąd wskazał, że z decyzji lokalizacyjnej z [...] lipca 1971 r. wynika, że ustalono lokalizację 2 budynków trzykondygnacyjnych na terenie położonym w [...] W-Wa [D], przylegającym do południowej strony osiedla mieszkaniowego oraz ulicy [B] o pow. około 0,7 ha. Nie wynika z niej natomiast, jak twierdzi skarżąca, że przedmiotowe dwa budynki muszą być zlokalizowane na działce [E]. Z tego względu nieuprawniony jest wniosek, że skoro budynki te nie zostały na działce zrealizowane, to nie został zrealizowany cel inwestycji. Sąd wskazał, że działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy stanowiła część terenu objętego decyzją lokalizacyjną - działka ta miała powierzchnię 1 318 m2, a decyzja lokalizacyjna określała lokalizację inwestycji na terenie o pow. 7 027 m2. Decyzja ta nakazywała takie usytuowanie budynków, by zachować istniejące zadrzewienie, w tym stary dąb, znajdujący się właśnie na działce będącej przedmiotem niniejszego postępowania, nakazywała zabezpieczyć go przed dewastacją oraz nakazywała uzgodnić z odpowiednim organem rozmieszczenie parkingów i garaży osiedla. Z powyższego Sąd wywiódł, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna dotyczyła budowy całego osiedla jako pewnej zorganizowanej całości.

Sąd podkreślił, że przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. W ocenie Sądu uzasadniony jest pogląd, że budowa każdej infrastruktury technicznej (podziemnej czy naziemnej), o ile jest ona funkcjonalnie powiązana z celem wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla, realizuje cel tego wywłaszczenia. W ramach oceny czy doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia konieczne jest zatem ustalenie na podstawie konkretnych dowodów (a nie domniemań), kiedy budynki zostały wybudowane i z jaką infrastrukturą towarzyszącą, bo tylko w takiej sytuacji możliwe jest porównanie zamierzeń wywłaszczeniowych z tym co faktycznie zostało wybudowane. Ocena, czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał jednak na jednoznaczne ustalenie kiedy powstały budynki, o których mowa w decyzji lokalizacyjnej z [...] lipca 1971 r. Sąd wytknął, że w aktach sprawy brak jest decyzji z [...] października 1976 r. [...] wydanej przez Kierownika Oddziału Architektury Urzędu m. st. Warszawy, którą został zatwierdzony plan realizacyjny dotyczący usytuowania budynków mieszkalnych nr 1 i nr 2 w osiedlu "[C]" przy ul. [B] w Warszawie na działce o pow. 7 027 m2. Brak jest również decyzji z [...] grudnia 1993 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i wydane zostało pozwolenie na budowę budynku plombowego wielorodzinnego przy ul. [B] 1c i 1d w Warszawie. Zatem, nie sposób stwierdzić, czy mogą one choćby pośrednio potwierdzać realizację celu wywłaszczenia określonego w decyzji lokalizacyjnej z [...] lipca 1971 r. Ponadto nie tyle przesądza o realizacji celu wywłaszczenia przygotowanie dokumentacji inwestycyjnej, a takimi są decyzje lokalizacyjne, lecz zrealizowanie przedsięwzięcia w terenie (decyzje potwierdzają jedynie legalność zrealizowanej inwestycji). I ta kwestia powinna zostać w sposób niebudzący wątpliwości ustalona w toku niniejszego postępowania. W tym celu organ może korzystać nie tylko ze środków dowodowych jakimi są dokumenty, lecz także z innych przewidzianych przez procedurę administracyjną.

Sąd wskazał też, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalenie, że przedmiotowa działka została funkcjonalnie wykorzystana na potrzeby osiedla zostało dokonane m. in. na podstawie informacji zawartych w piśmie Spółdzielni "[C]" z 19 października 2006 r. Jednakże twierdzenia Spółdzielni zawarte w tym piśmie, że infrastruktura techniczna (kanał ciepłowniczy, sieć energetyczna, słupy oświetleniowe, boisko betonowe wraz z ogrodzeniem) na działce [E] powstała przed 1976 r. miały zostać poparte załączonymi do tego pisma dokumentami, których nie dołączono do akt sprawy. W ocenie Sądu samo pismo Spółdzielni z 19 października 2016 r. zawierające jej stanowisko co do istnienia infrastruktury nie może przesądzać o tym, że znajduje się ona pod powierzchnią spornej działki. Dokumenty te mają priorytetowe znaczenie dla ustaleń faktycznych, gdyż z nich (datowanych przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości) wynikałby zarówno fakt istnienia konkretnych urządzeń infrastruktury, jak również ich przebieg pod ziemią (zwłaszcza mapa z 1984 r.).

Podane wyżej okoliczności sprawy wskazują, zdaniem Sądu I instancji, że organy administracyjne nie ustaliły jednoznacznie, w sposób poparty dowodami, kiedy dokładnie zostały wybudowane budynki na nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną z [...] lipca 1971 r. oraz czy, kiedy oraz w jakim przebiegu powstała towarzysząca im infrastruktura techniczna. Sąd wskazał, że w wyroku WSA w Warszawie z 4 maja 2006 r., wiążącym zarówno orzekające w sprawie organy, jak i Sąd, stwierdzono, że organy nie podjęły wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ocena, że pod ziemią znajduje się infrastruktura techniczna, nie znajduje oparcia w całokształcie materiału dowodowego. WSA w Warszawie przesądził w wyroku tym, że istnienia infrastruktury technicznej nie dowodzi ani wizja w terenie, ani mapa uzbrojenia i infrastruktury na działce sporządzona przez J. D. Tymczasem w zaskarżonej decyzji ustalenie, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się sieć podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej ponownie oparto m.in. na zakwestionowanych jako niewystarczające, dokumentach. Skoro organ nie dysponował innymi dowodami, to tym samym doszło do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

Za nieuzasadniony natomiast Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. przez niewyjaśnienie dlaczego organ odstąpił od swojego stanowiska wyrażonego w decyzji z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny dowodów, w tym realizacji celu wywłaszczenia, jak również wskazania, że budowa podziemnej infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Powołaną decyzją kasatoryjną organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podnosząc m. in., że budowa infrastruktury technicznej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, oraz że z akt sprawy nie wynika, aby właśnie na tej nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwrot (o pow. 1 318 m2) zostały wybudowane budynki. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy, przekazując na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie może narzucać temu organowi treści przyszłego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może co prawda wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jednak zalecenia te wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nim wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu zgromadzonych, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ obecnie rozpoznający sprawę nie był związany stanowiskiem wyrażonym w wyżej wymienionej decyzji kasatoryjnej, a tym samym nie musiał tłumaczyć dlaczego od niego "odstąpił" co do oceny dowodów, w tym od wyrażonej tam oceny realizacji celu wywłaszczenia i wskazania, że budowa infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości.

Podsumowując, Sąd uznał, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Niemniej jednak, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla. Wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, że ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia.

Sąd wskazał, że skoro w sprawie nie zostało ustalone kiedy powstały budynki, o których mowa w decyzji lokalizacyjnej oraz czy i kiedy powstała towarzysząca im infrastruktura techniczna (w tym infrastruktura podziemna), to przedwczesne jest przesądzenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Przy czym do odmowy zwrotu nieruchomości wystarczające byłyby ustalenia co do samej infrastruktury podziemnej, jeżeli zostanie potwierdzone, że została ona wybudowana przed dniem złożenia wniosku o wywłaszczenie i stanowiła ona element realizacji celu wywłaszczenia. Wówczas zbędne byłoby prowadzenie postępowania co do daty powstania budowli naziemnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. G., Miasto Stołeczne Warszawa oraz Spółdzielnia "[C]".

Skarga kasacyjna Spółdzielni "[C]" została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2698/17.

W skardze kasacyjnej J. G. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2018 r. zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a. cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego i został zrealizowany, podczas gdy cel wywłaszczenia w decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy – Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] lutego 1973 r. został wskazany jako budowa domów Spółdzielni "[C]", a na nieruchomości nie zostały posadowione żadne domy Spółdzielni;

b. nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji z [...] lutego 1973 r. pomimo, że cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany;

c. ewentualna budowa podziemnej infrastruktury technicznej uniemożliwia zwrot nieruchomości, podczas gdy ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że brak jest przeszkód do zwrotu nieruchomości z podziemną infrastrukturą techniczną;

d. infrastruktura techniczna podziemna stanowi realizację celu wywłaszczenia i uniemożliwia zwrot nieruchomości, podczas gdy w sprawie nie zostało wykazane, czy i jaka infrastruktura znajduje się na działce, kiedy ta infrastruktura powstała, a zwłaszcza czy miało to miejsce przed czy po wywłaszczeniu, i czy jest związana z budową sąsiednich budynków, jak też czy powstała wraz z ich realizacją, a także jaką część działki ta infrastruktura zajmuje i czy rzeczywiście jest konieczna dla obsługi osiedla.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest

1) art. 141 § 4 w związku z art. 153 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w części dotyczącej wiążących dla organu administracji wskazań co do dalszego postępowania, polegające z jednej strony na przyjęciu przez Sąd, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego zapadła bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co narusza art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a tym samym przedwczesne jest stwierdzenie, czy doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 i 137 u.g.n., a z drugiej strony na równoczesnym dokonaniu wykładni zaskarżonych przepisów u.g.n. i ich analizy pod kątem zrealizowania celu wywłaszczenia, pomimo, że znajdujący się w aktach postępowania materiał dowodowy jest niepełny i nie pozwala na przesądzenie w sposób jednoznaczny o zrealizowaniu celu wywłaszczenia ani tym bardziej zrealizowaniu go na całej działce objętej wnioskiem o zwrot.

2) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 9, art. 11 oraz art. 138 § 2 K.p.a. przez uznanie, że zarzut skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że zalecenia organu II instancji nie wiążą organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, podczas gdy zarzut strony nie dotyczył zaleceń organu II instancji zawartych w decyzji kasatoryjnej, a wyłącznie braku wyjaśnienia zmiany przez Wojewodę Mazowieckiego jego własnego stanowiska wyrażonego w poprzedniej decyzji w sytuacji, gdy ani stan faktyczny, ani prawny sprawy, nie uległy zmianie, co prowadzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak też zasady zobowiązującej organ do należytego informowania stron o okolicznościach mających znaczenie w sprawie.

Z uwagi na powyższe, J. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych (art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 P.p.s.a.). Ewentualnie, wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa, według norm przepisanych (art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a.). Ponadto, zrzekła się rozprawy (art. 176 § 2 P.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego zwrócono uwagę, że pomimo stwierdzenia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów dotyczących wykładni art. 136 i art. 137 u.g.n. oraz przesądzenie, czy w sprawie ma zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, z uwagi na naruszenie przez organ administracji przepisów procedury administracyjnej, Sąd ten dokonał wykładni art. 136 i art. 137 u.g.n. pod kątem zbędności nieruchomości oraz dokonał analizy celu wywłaszczenia z decyzji lokalizacyjnej z [...] lipca 1971 r. Wskazał, że precyzyjne ustalenie, jaki był cel wywłaszczenia wymaga sięgnięcia do decyzji wywłaszczeniowej (nie zaś decyzji lokalizacyjnej), przy czym cel ten musi być interpretowany ściśle, wąsko i konkretnie. Tymczasem z lokalizacji szczegółowej nr [...] wydanej [...] lipca 1971 r. przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wynika, że nieruchomość wywłaszczona została przeznaczona pod budowę domów Spółdzielni "[C]". Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, celem, na który została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, nie była budowa osiedla mieszkaniowego, czyli inwestycja o charakterze kompleksu obiektów i urządzeń wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, a budowa domów, a dokładniej dwóch budynków trzykondygnacyjnych przylegających od południowej strony do istniejącego osiedla mieszkaniowego oraz ul. [B]. Również wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z 15 maja 1972 r. wskazuje, że nieruchomość przeznaczona jest pod budowę domów Spółdzielni. Aby ustalić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, należy najpierw ustalić go należycie. Ma to kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zbędności nieruchomości i orzeczenia o jej zwrocie. Mając na uwadze obowiązek ścisłego i konkretnego rozumienia celu wywłaszczania, nie można wbrew dokumentom znajdującym się w aktach postępowania, przyjąć, że cel ten był szerszy, to jest że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą czy to naziemną, czy podziemną. Skoro wywłaszczenie nastąpiło pod budowę domów Spółdzielni, to o realizacji celu można mówić wyłącznie w sytuacji posadowienia na nieruchomości domów Spółdzielni.

Nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że skoro działka stanowiła część inwestycji, to nie było konieczności umieszczenia na niej budynków. Faktycznie, działka stanowiła część inwestycji, ale jeżeli miała być konieczna dla budowy domów Spółdzielni, to powinna zostać pod ich budowę wykorzystana choćby w części. Nadto, jeżeli intencją ówczesnych organów administracji była rzeczywiście budowa całego osiedla domów Spółdzielni, nie zaś budowa dwóch budynków, to fakt ten znalazłby odzwierciedlenie w decyzji wywłaszczeniowej, a z całą pewnością w decyzji lokalizacyjnej.

Nawet gdyby przyjąć błędne stanowisko Sądu I instancji, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego, to również i w tym przypadku brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających realizację tego celu na działce skarżącej. Nie można też zgodzić się z Sądem I instancji, że budowa infrastruktury podziemnej, o ile jest ona funkcjonalnie powiązana z celem wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla, realizuje ten cel. Samo istnienie sieci podziemnych nie stanowi przeszkody do korzystania z działki zgodnie z jej przeznaczeniem Już w decyzji lokalizacyjnej wskazano, że budynki mają przylegać do istniejącego osiedla mieszkaniowego, które niewątpliwie musiało posiadać już infrastrukturę techniczną w postaci mediów, co tym bardziej poddaje w wątpliwość konieczność posadowienia infrastruktury podziemnej na działce objętej wnioskiem o zwrot. Skoro nie posadowiono na niej żadnych obiektów budynkowych, to bezcelowe było prowadzenie pod nią jakiejkolwiek infrastruktury. Dlatego nieuzasadniony i co najmniej przedwczesny jest pogląd, zgodnie z którym ustalenie, że na działce znajduje się infrastruktura podziemna funkcjonalnie związana z osiedlem, przesądza o zasadności odmowy zwrotu nieruchomości. Dokonana wykładnia art. 136 i art. 137 u.g.n. w sytuacji, gdy nieustalony jest stan faktyczny sprawy, powoduje, że taki pogląd jest dowolny i nie może się ostać w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedwczesne jest odniesienie się do zarzutów prawa materialnego, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy i kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a zarazem Sąd dokonał wykładni przepisów nie odnosząc się do zarzutów wskazanych w skardze i całkowicie pomijając zawartą tam argumentację. Sąd nie mógł formułować jednoznacznych wniosków i zaleceń dla organu co do przyszłej interpretacji przepisów art. 136 i 137 u.g.n. Takie działanie Sądu prowadzi do sytuacji, gdy skarżąca jest pozbawiona możliwości obrony jej praw. Bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przesądzającego w sposób jednoznaczny, w oparciu o zgromadzone przez organy administracji dowody, że pod przedmiotową działką posadowiona jest infrastruktura techniczna i co konkretnie się na nią składa, a także kiedy powstała i jaką część działki zajmuje, nie jest możliwe przesądzenie o zbędności czy niezbędności działki na cel wywłaszczenia. Dokonanie zaś przez Sąd I instancji wykładni art. 136 i 137 u.g.n. pod kątem zbędności działki i wskazanie jej jako wytycznych dla organów ponownie rozpoznających sprawę, jest przedwczesne i stanowi naruszenie powołanych w niniejszej skardze przepisów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, zarzut skargi nie dotyczył związania Starosty [...] zaleceniami Wojewody Mazowieckiego zawartymi w zaskarżonej decyzji, a wyłącznie brakiem odniesienia się przez Wojewodę Mazowieckiego do odstąpienia od jego własnego stanowiska zawartego w decyzji z [...] kwietnia 2009 r., w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawy nie uległ zmianie. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie Mazowieckiemu wyłącznie brak wyczerpującego wytłumaczenia stronie odstąpienia od wyrażonego we wcześniejszej decyzji poglądu prawnego, który nie tylko był korzystny dla strony, ale również prowadził do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Mając zaś na uwadze przepisy postępowania administracyjnego, w tym zasady ogólne, wyrażone ww. przepisach K.p.a., które wiążą organy administracji, uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać stronie zmianę dotychczasowego stanowiska organu. W konsekwencji Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie do zarzutu strony zawartego w skardze, a własnej interpretacji tego zarzutu. Skoro go w ogóle nie rozpatrzył, to nie mógł uznać go za nieuzasadniony.

Odpowiedź na skargę kasacyjną J. G. nie została wniesiona.

W skardze kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części obejmującej punkt 1. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Złożono również wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 § 3 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a.

Ponadto, wniesiono o dopuszczenie dowodów z:

1) mapy sytuacyjnej do celów wywłaszczeniowych z 21 sierpnia 1976 r. wraz z wykazem powierzchni,

2) decyzji z [...] grudnia 1993 r. nr [...] o zezwoleniu na budowę budynku plombowego pomiędzy budynkami [B] 1c i [B] 1d,

3) załącznika mapowego do projektu budowlanego budynku plombowego pomiędzy budynkami [B] 1c i [B] 1d,

4) strony tytułowej projektu budowlanego,

na okoliczność wybudowania infrastruktury podziemnej i naziemnej na działce ewidencyjnej [E] w latach 1976-1993.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy podniesiono, że zasadniczą przyczyną uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] był brak w aktach sprawy dowodów z dokumentów, na które powoływały się organy i które świadczyć miały o fakcie i dacie wybudowania na działce ewidencyjnej [E] infrastruktury podziemnej i naziemnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając świadomość braku kluczowych dokumentów, na treści których oba organy opierały swoje stanowisko, powinien wezwać Wojewodę Mazowieckiego do wyjaśnienia takiego stanu rzeczy oraz do złożenia dokumentów, które uzupełniłyby materiał dowodowy. Nieskorzystanie przez Sąd I instancji z art. 106 § 3 P.p.s.a. uniemożliwiło Miastu Stołecznemu Warszawie jako właścicielowi nieruchomości obronę jego praw.

Miasto Stołeczne Warszawa jest w posiadaniu dokumentów, które niewątpliwie dowodzą wybudowania przedmiotowej infrastruktury przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Na mapie sytuacyjnej z 21 sierpnia 1976 r. do celów wywłaszczeniowych, o braku której wspomniał WSA w Warszawie, widać ogrodzenie i furtkę na plac zabaw, 3 latarnie oraz właz do sieci kanalizacyjnej (oznaczony literą "k"). Zachodnią granicę działki stanowi częściowo wjazd na parking w kształcie łuku. Z kolei na załączniku mapowym do projektu budowalnego budynku plombowego pomiędzy budynkami [B] 1c i [B] 1d, który jest dokumentem wyblakłym, możemy zobaczyć to samo ogrodzenie placu zabaw i latarnie, linię energetyczną niskiego napięcia ("[..]"), przewód kanalizacyjny ("k") oraz ujęcie wodociągowe ("W"), a także wjazd na parking.

Choć Miasto Stołeczne Warszawa nie dysponuje wszystkimi dokumentami, których brak wytknął Sąd I instancji, to treść dowodów złożonych przy skardze kasacyjnej dobitnie wskazuje, że infrastruktura podziemna i naziemna na działce ewidencyjnej [E] istniała co najmniej od 1976 r. Nie przeprowadzając postępowania dowodowego w zakresie uzupełnienia akt o materiały, na które powoływały się organy, Sąd I instancji niezasadnie zamknął na tym etapie postępowania możliwość materialnoprawnego rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie tych dowodów nie byłoby przeprowadzeniem dowodów "od podstaw", tj. badaniem innych okoliczności faktycznych niż te, które były przedmiotem zainteresowania organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy, J. G. wniosła o jej oddalenie w całości, o oddalenie wniosków dowodowych w niej zawartych oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

J. G. podkreśliła, że skarga kasacyjna Miasta Stołecznego Warszawy nie zawiera wszystkich, wymienionych w art. 176 P.p.s.a obligatoryjnych elementów. W skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym miało polegać naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 133 P.p.s.a., ani jaki miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej obejmuje wyłącznie zarzut naruszenia art. 106 § 3, pomijając art. 133 § 1 P.p.s.a. Skarżąca wskazała, że Miasto Stołeczne Warszawa brało czynny udział w postępowaniu, a więc miało możliwość obrony swoich praw, z której jednak nie skorzystało, tym bardziej, że Starosta [...] kilkukrotnie występował do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, Urzędu [F] o stanowisko i przedłożenie dokumentów w sprawie. Urząd w odpowiedzi powoływał się co prawda na dokumenty, ale ani razu żadnego z nich nie załączył, a nadto w piśmie z 28 lutego 2007 r. wskazał, że "W naszym archiwum brak dokumentów dotyczących roku rozpoczęcia przedmiotowej inwestycji oraz dokumentu potwierdzającego przyjęcie ww. budynków w użytkowanie".

W odpowiedzi, Miasto Stołeczne Warszawa podtrzymało wniesioną w sprawie skargę kasacyjną. W przekonaniu Miasta Stołecznego Warszawy, skarga kasacyjna czyni zadość wymogom przewidzianym w art. 176 P.p.s.a. Wyjaśniło, że naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. polegało na tym, że Sąd I instancji nie przeprowadzając postępowania dowodowego w zakresie uzupełnienia akt, niezasadnie zamknął na tym etapie postępowania możliwość materialnoprawnego rozstrzygnięcia sprawy. Załączone do skargi kasacyjnej dowody wskazują, że budowa infrastruktury technicznej nastąpiła przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, z związku z czym umożliwiają merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Z tych przyczyn zarządzeniem z 1 września 2021 r. sygn. akt I OSK 591/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko w tej sprawie. Zarządzeniem z 11 października 2021 r. sygn. akt I OSK 591/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skarg kasacyjnych. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez strony skarżące kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej J. G. wymaga zauważenia, że powołano się w niej na obie podstawy kasacyjne, co oznacza, że w pierwszej kolejności powinna być rozważona zasadność zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię konieczne jest najpierw odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, ponieważ prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że cel wywłaszczenia został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego i został zrealizowany, podczas gdy cel wywłaszczenia w decyzji Prezydium Rady. Narodowej m. st. Warszawy - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej znak: [...] z [...] lutego 1973 r. został wskazany jako budowa domów Spółdzielni "[C]", a na nieruchomości nie zostały posadowione żadne domy Spółdzielni oraz że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w ww. decyzji pomimo, że cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany.

Istota tak sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącej kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji dokonanej przez organy rekonstrukcji celu wywłaszczenia w oparciu o decyzję Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy - Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej znak: [...] z [...] lutego 1973 r. oraz oceny ustaleń faktycznych mogących wskazywać czy cel wywłaszczenia na działce [E] został zrealizowany. Zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów, lecz w istocie zmierzają do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Można więc założyć, że zamiarem strony było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia tego przepisu, bowiem strona powołuje się na elementy stanu faktycznego, w jej ocenie błędnie przyjęte przez organ i zaaprobowane przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej prowadzi w konsekwencji do braku możliwości uwzględnienia tego zarzutu, bowiem jego uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy wymagałoby skutecznego zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, co w sprawie nie nastąpiło (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia wyroku). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11).

Skarżąca kasacyjnie zarzuca także błędną wykładnię art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. przez przyjęcie przez Sąd I instancji takiego rozumienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, które przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości, na której wybudowano podziemną infrastrukturę techniczną.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji w istocie przyjął, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Niemniej jednak, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla. Wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, że ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia.

Z tak dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią należy zgodzić się. Jest ona zbieżna ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, zgodnie z którym celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Ponadto infrastrukturę stanowią instalacje podziemne, takie jak linia komunikacyjna, wodociągi, kabel elektryczny, instalacja gazowa, sanitarna, kanały deszczowe (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 20 stycznia 1999 r. sygn. akt. IV SA 2033/96). Takie stanowisko zostało również wyrażone w wiążącym, na podstawie art. 153 P.p.s.a., w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 910/05.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się zatem niezasadne.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przypomnieć trzeba, że skarżąca kasacyjnie, w ramach tej podstawy kasacyjnej, podnosi zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. powiązanych z przepisami art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (pkt II ppkt 1 skargi kasacyjnej) oraz przepisami art. 107 § 3 w związku z art. 9, art. 11 i art. 138 § 2 K.p.a. (pkt II ppkt 2 skargi kasacyjnej). W odniesieniu do pierwszego z zarzutów skarżąca kasacyjnie kwestionuje sformułowane przez Sąd I instancji wskazania co do dalszego postępowania wiążące organ administracji, które – jak należy mniemać - są jej zdaniem niespójne, ponieważ Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja zapadła bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co narusza art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a tym samym przedwczesne jest stwierdzenie, czy doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów materialnych, tj. art. 136 i 137 u.g.n., czy to przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i równocześnie Sąd dokonał wykładni zaskarżonych przepisów u.g.n. i ich analizy pod kątem zrealizowania celu wywłaszczenia, pomimo że znajdujący się w aktach postępowania materiał dowodowy jest niepełny i nie pozwala przesądzić w sposób jednoznaczny o zrealizowaniu celu wywłaszczenia ani tym bardziej, zrealizowaniu go na całej działce objętej wnioskiem o zwrot.

Tak sformułowany zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie. Jak było już wskazane, prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa istotne prawnie, dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że w niniejszej sparwie przedwcześnie odniósł się do wykładni prawa materialnego. Okoliczność, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy i kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, jest istotna, ale z punktu widzenia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Jeżeli Sąd przyjął bowiem, że ustalenia faktyczne są niepełne, to stanowisko Sądu co do naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie byłoby co najmniej przedwczesne. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Odnośnie do drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, że wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Ponadto skarżąca kasacyjnie tym zarzutem usiłuje zwalczyć prawidłowość przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy.

Jeśli chodzi o naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy, to wskazać trzeba, że przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli naruszenie polega na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, pominięciu istotnej części tych akt lub oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Natomiast okoliczności podniesione na poparcie tego zarzutu nie mogą stanowić o naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a.,

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd uchylając decyzje organów obu instancji. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu w istocie odnośnie do wykładni prawa materialnego nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § P.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 3 K.p.a., a także w związku z art. 9, art. 11 i art. 138 § 2 K.p.a.

Zupełnie niezasadna okazała się także skarga kasacyjna Miasta st. Warszawy. Przede wszystkim zacząć trzeba od tego, że wniosek skargi kasacyjnej dotyczący zakresu zaskarżenia, tj. sprowadzający się do uchylenia wyroku tylko w części punktu pierwszego, jest wadliwy. Wniosek o uchylenie dotyczy części wyroku zawierającego rozstrzygnięcie co do bytu kontrolowanych przez Sąd decyzji, natomiast punkt drugi zaskarżonego wyroku dotyczy rozstrzygnięcia w zakresie kosztów. Oba rozstrzygnięcia pozostają więc w ścisłym związku. Zasądzenie kosztów postępowania sądowego przed Sądem I instancji jest możliwe wyłącznie w razie uwzględnienia skargi i skutecznego zgłoszenia wniosku w zakresie zasądzenie kosztów. Ewentualne usunięcie z obrotu prawnego części wyroku uwzględniającego skargę, sprawiłoby, że rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów byłoby niedopuszczalne.

Skarga kasacyjna Miasta st. Warszawy zarzuca wyłącznie naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 133 § 3 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. przez niewezwanie uczestnika postępowania o przedstawienie dowodów uzupełniających wskazywanych przez stronę jest bezzasadny. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzą istotne wątpliwości. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie zażądała w istocie od Sądu I instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy innego niż ustalony w postępowaniu administracyjnym. Jest to niedopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. Wskazywany przez stronę skarżącą kasacyjnie wyrok NSA z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 918/05 na poparcie zarzutu dotyczy odmiennego stanu sprawy. W wyroku tym wskazano bowiem, że z akt sprawy jasno wynikało, że określony dokument istniał, tyle że nie został załączony do akt sprawy. Natomiast skarżąca kasacyjnie strona wnosi o dopuszczenie dowodów z dokumentów na okoliczność wybudowania infrastruktury podziemnej i naziemnej na działce ew. [E] w latach 1976-1993, nie tylko tych, których brak w aktach sprawy wytknął Sąd I instancji, ale także innych dokumentów, które powinny podlegać wcześniejszej ocenie organów administracyjnych. Wszelkie dowody strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo ten podmiot dokonuje ich oceny.

Z powyżej wskazanych powodów niezasadny jest również wniosek dowodowy o dopuszczenie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dowodów z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej na okoliczność wybudowania infrastruktury podziemnej i naziemnej na działce ew. [E] w latach 1976-1993.

Niezależnie od braku zasadności omawianych skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny jest w obowiązku wskazać, że Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na istotną kwestię prawną, która w rezultacie czyni niecelową i zbędną ocenę celu wywłaszczenia i jego realizacji, a tym samym wskazuje na brak konieczności prowadzenia w tym zakresie dalszego postępowania wyjaśniającego.

W sprawie bezsporne jest, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość składająca się z działki o [E] nie pozostaje we władaniu ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Wprawdzie właścicielem działki pozostaje Miasto st. Warszawa, to jednak znajduje się ona od 2002 r. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni "[C]" (wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego z [...] października 2002 r.). Taki stan prawny uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Podważa to zatem w ogóle sens badania jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. Organy administracyjne i Sąd I instancji, a także skarżący kasacyjnie, zagadnienie to przy ocenie prawidłowości decyzji zupełnie pominęli, koncentrując się w swoich rozważaniach wyłącznie na przesłance zbędności nieruchomości. Zagadnienie prawne powstałe na tle art. 136 u.g.n. odnoszące się do możliwości wydania decyzji o zwrocie, w sytuacji gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego zbyli nieruchomość, jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku zostało rozstrzygnięte wiążącą - stosownie do art. 269 § 1 P.p.s.a. - uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14. W uchwale wskazano, że: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". Wyjaśniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi: "Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Decyzja nakazująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia użytkowania wieczystego, ani nie jest podstawą do wypowiedzenia umowy użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n. wygaśnięcie, jako skutek decyzji zwrotowej dotyczyć może jedynie trwałego zarządu, najmu, dzierżawy lub użyczenia. W tej sytuacji decyzja nakazująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni "[C]", byłaby decyzją niewykonalną, bez względu na to, że prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej po 1 stycznia 1998 r.

W uzasadnieniu omawianej uchwały zwrócono też uwagę: "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652): "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości". Co istotne, prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich", Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbyt daleko idący i ostatecznie przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zwrócił uwagę na niewykonalność decyzji o zwrocie w takiej sytuacji.

Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem sytuacja nie podpadająca pod art. 229 u.g.n., także była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że skutkuje ona koniecznością umorzenia postępowania zwrotowego bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 powołany również w treści uzasadnienia wyżej cytowanej uchwały z 13 kwietnia 2015 r.).

Wskazać jeszcze trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy jest obowiązany - w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 153 tej ustawy z uwagi na podjęcie uchwały z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 910/05. Stosownie do uchwały NSA siedmiu sędziów z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08 Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest - w związku z art. 269 § 1 P.p.s.a. - odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 P.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Zasadę tę należy odnieść także do związania, z mocy art. 153 P.p.s.a., oceną prawną Sądu I instancji rozpoznającego ponownie sprawę.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.