Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 545/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 36 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi M. K. i L. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z [...] kwietnia 2020 r. znak [...], którą ustalono wysokość odszkodowania należnego M. i L. K. (dalej: skarżący) za działkę nr [...] przejętą od nich z mocy na prawa pod drogę na rzecz Powiatu S.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Starosty S. z [...] września 2018 r. zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa i przebudowa drogi powiatowej Nr 1305B od km 0+000,00 do km 1+909,00 - odcinek I oraz od km 0+200,00 do km 5+424,10 - odcinek II" oraz zatwierdzono podział nieruchomości należącej do skarżących stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 2,22 ha położoną w obrębie G. S., gm. S. W wyniku podziału wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 0,2099 ha z przeznaczeniem pod realizację inwestycji drogowej. Decyzja Starosty z [...] września 2018 r. została zmieniona decyzją Wojewody P. z [...] lutego 2019 r., jednakże zmiana nie dotyczyła przedmiotu sporu w sprawie niniejszej. Skarga złożona do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody P. z [...] lutego 2019 r. została oddalona wyrokiem z 8 sierpnia 2019 r. w sprawie II SA/Bk 216/19, który jest prawomocny.

W lipcu 2019 r. Starosta S. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za przejętą działkę nr [...]. W postępowaniu dopuścił dowód z operatu szacunkowego sporządzonego 15 listopada 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Oceniając operat jako prawidłowy pod względem formalnym, oparty na właściwych przepisach i mogący stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, wydał Starosta decyzję z [...] kwietnia 2020 r. ustalając odszkodowanie na kwotę 10 304 zł i zobowiązał Zarząd Powiatu S. do jego zapłaty na rzecz małżonków K. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Starosta wskazał, że biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej oraz – ustalając wyższe ceny nieruchomości drogowych niż rolnych - zastosował zasadę korzyści wyliczając odszkodowanie na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej: rozporządzenie) – według wartości gruntu powiększonej o 50 % oraz dodając wartość nasadzeń. Starosta zwrócił uwagę, że M. i L. K. składali zastrzeżenia do operatu, a biegły się do nich odnosił podtrzymując treść operatu.

Odwołanie złożyli M. i L. K. W ich ocenie, decyzja jest krzywdząca, a zebrane dowody nie odzwierciedlają faktów. Wskazali, że działka nr [...] w miejscu wywłaszczenia jest w kształcie prostokąta, na którym jest pole o pow.0,80 ha a nie mniejszej jak ustalono w operacie szacunkowym na s. 8. Działka od dawna jest użytkowana jako pole. Nie znajdują się na niej, wbrew ustaleniom operatu, rowy melioracyjne, wody gruntowe czy krzewy. Powstała po wytyczeniu przez geodetę w 2011 r., a następnie sporym kosztem doprowadzili ją do użyteczności. Działka służyła jako ogród dla domu i zabudowań pod nr [...], a obok znajdują się zabudowania pod nr [...]. Wskazali, że nie zostało wyjaśnione, dlaczego za działki położone w bliższej odległości zapłacono wyższą cenę, a dla nich do operatu szukano działek położonych dalej. Nie uwzględniono wywłaszczanych gruntów na trasie S. – B. – T., położonych podobnie jak ich działka w terenie niezabudowanym, jak również nie wskazano cen za grunty wywłaszczane pod drogi wojewódzkie. Zakwestionowali cenę za nasadzenia. Oświadczyli, że dużo stracą na dokonanym wywłaszczeniu, gdyż w jego wyniku działka uzyska kształt trójkąta a nie bardziej użytecznego dla uprawy prostokąta. Zawnioskowali o cenę rynkową a nie tzw. urzędową (dołączyli ofertę z gazety na wydzierżawienie gruntów pod maszt telefoniczny). Wnieśli o przeprowadzenie wizji na gruncie, zwrot kosztów geodety i kosztów nakładów pracy poniesionych na doprowadzenie działki do należytego stanu, które ponieśli przed wywłaszczeniem.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak organ pierwszej instancji oraz sformułował tożsamą jego ocenę prawną. Podkreślił, że wyceniana nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] przeszła na własność Powiatu z przeznaczeniem pod drogę powiatową, z dniem w którym stała się ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: decyzja zrid). Podstawami ustalenia wysokości odszkodowania w takim przypadku są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej: specustawa), przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej: u.g.n. oraz regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Rekapitulując wynikające ze wskazanych aktów prawnych zasady ustalania wysokości odszkodowania Wojewoda wyjaśnił, że w sprawie biegły prawidłowo przyjął do wyceny stan nieruchomości z daty wydania decyzji zrid, ceny nieruchomości z daty ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji w wyniku której doszło do przejęcia działki. Podkreślił organ wagę operatu szacunkowego w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Ocenił jako prawidłowe ustalenia biegłego, który uwzględnił - wynikające z obowiązującego Studium - rolne przeznaczenie działki nr [...], z której wydzielono działkę przejętą oraz – wobec wyższych cen nieruchomości drogowych niż rolnych - zastosowanie przy wycenie zasady korzyści z § 36 ust. 3 rozporządzenia, w tym powiększenie wartości nieruchomości o 50%. Jak wskazał, wyceny dokonano metodą odtworzeniową (odrębnie wyceniono wartość rynkową gruntu, odrębnie części kładowych – drzewostanu) wobec braku na rynku lokalnym i regionalnym nieruchomości o analogicznym stanie zagospodarowania. Zestawienie transakcji nieruchomościami drogowymi rzeczoznawca majątkowy przedstawił na żądanie organu pierwszej instancji w piśmie z 19 grudnia 2019 r. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Uwzględnił podstawowe dane nieruchomości, a mianowicie lokalizację ogólną, położenie szczegółowe, usytuowanie względem dróg dojazdowych, parametry fizyczne (kształt, powierzchnia, warunki geotechniczne), jakość użytków oraz inne cechy. Wartość jednostkowa obliczona przy wykorzystaniu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu podobnym do nieruchomości wycenianej (według dotychczasowego sposobu użytkowania) wyniosła 3,21 zł/m2. Biegły dokonał też wyceny nasadzeń znajdujących się na przejętej części nieruchomości, określając wartość drzewostanu w postaci pojedynczego drzewa liściastego o wartości drewna opałowego na 197 zł.

Wojewoda ocenił operat szacunkowy jako dowód wiarygodny, klarownie przedstawiający tok obliczeń i metodologię wyceny oraz w którym zastosowano prawidłowe przepisy. Wskazał, że strony dwukrotnie zgłaszały zastrzeżenia do operatu i za każdym razem biegły się do nich odnosił, a wyjaśnienia te zasługują na uwzględnienie. Podważenie operatu mogłoby nastąpić przez przedstawienie opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych, jednakże strony tego nie uczyniły.

Wojewoda ocenił jako niemogące wpłynąć na zmianę decyzji okoliczności wskazywane przez strony, bowiem: wskazane przez nich ceny są cenami ofertowymi a nie transakcyjnymi, na których opiera się rzeczoznawca majątkowy; organ rozpoznający sprawę nie może kontrolować operatu pod względem doboru nieruchomości będących zbiorem do porównania; nie znajduje także potwierdzenia w materiale dowodowym fakt, iż przejęta nieruchomość pozostaje zabudowana. Został również, zdaniem Wojewody, prawidłowo wyceniony drzewostan istniejący na przejętym fragmencie nieruchomości, co potwierdza załączona przez rzeczoznawcę dokumentacja fotograficzna. Wyceny dokonano w oparciu o aktualne cenniki (ceny jednostkowe drewna według cennika Nadleśnictwa C. B.).

W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o zwrot kosztów geodety i kosztów nakładu pracy poniesionego na doprowadzenie nieruchomości do należytego stanu, bowiem w procesie wyceny uwzględnia się wyłącznie wartość rynkową nieruchomości, czyli wartość gruntu oraz części składowych (nasadzeń, naniesień budowlanych itp.). Zdaniem Wojewody, nie doszło również do sugerowanej przez strony niekorzystnej zmiany kształtu działki nr [...]. Z mapy wynika, że działka nr [...] przed podziałem miała kształt zbliżony do kwadratu, natomiast wydzielona i pozostawiona stronom działka nr [...] ma kształt zbliżony do prostokąta ze spłaszczeniem jednego z kątów. Nadal więc jest to kształt korzystny i nie utrudni prowadzenia prawidłowej gospodarki rolnej. Nie doszło również do zaniżenia odszkodowania, a zarzuty stron mają charakter subiektywny. Nie wystąpiły także podstawy do przeprowadzenia wizji na gruncie, wobec wystarczalności materiału dowodowego w aktach sprawy. Wojewoda wskazał, że dołączone do odwołania pismo z 10 stycznia 2020 r. nie dotyczy przedmiotu postępowania, nadto jest w części nieczytelne, a z jego treści wynika, że dotyczy nieruchomości położonej w miejscowości B. Organ odwoławczy skorygował określenie strony jako L. C. K., wyjaśniając że nie jest to uchybienie stanowiące o istotnej wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej.

Skargę do sądu administracyjnego złożyli M. i L. C. K. Zarzucili krzywdzący charakter wydanych decyzji oraz ich sprzeczność z prawdą, a także naruszenie zasady praworządności. Nie zgodzili się z ustaleniami o rolnym i leśnym charakterze wycenianej działki oraz z posługiwaniem się przez rzeczoznawcę wyłącznie danymi w ewidencji a nie stanem na gruncie ustalonym w trakcie wizji w terenie, której zaniechano. Podtrzymali zarzuty dotyczące niekorzystnego kształtu działki oraz wskazali na błędne zapisy odnośnie położenia działek w gminie K.. Odnośnie uwzględnionych przez biegłego 11 transakcji nieruchomościami rolnymi w gminie S. wskazali, że położone są one około 20 km od ich nieruchomości, natomiast nie uwzględniono działek bliżej położonych, gdzie też budowano w ostatnim czasie drogi (miejscowości B., S., Ż.). Miejscowości wskazane w operacie szacunkowym są położone blisko granicy, gdzie nie ma chętnych na nabycie gruntów. Nadto, ceny przyjęte w operacie są cenami wywłaszczeniowymi a nie wolnorynkowymi między gospodarzami. Nie udostępniono również map ani opisu 11 transakcji dla weryfikacji kryterium podobieństwa oraz nie uwzględniono, że uwzględnione w operacie działki są oddalone od ich działek i nie przedstawiają dla nich wartości, gdyż dojazd na uprawę i zbiór spowodowałby ogromne zwiększenie kosztów i nieopłacalność zbiorów. Wskazali, że nabyli działki w 2011 r. po cenie rynkowej, a odszkodowanie ustala się po cenie "urzędowej", co stanowi naruszenie art. 21 Konstytucji RP. Zabrana pod drogę ziemia jest w klasie IV, a dołączone ogłoszenie dotyczy miejscowości oddalonej zaledwie 3 km od ich działek i pokazuje faktyczne ceny wolnorynkowe. Odebrany teren uważają za przeznaczony pod budynki gospodarcze wobec posiadania zabudowy po drugiej stronie drogi. Również drzewa przedstawiają większą wartość niż wyceniona (drzewa zdrowe, średniej grubości ok. 30 cm, nadające się na popiłowanie na deski, czym można ogrodzić gospodarstwo, a opis średnicy i ilości drzew jest przedstawiony na mapach drogowych). Skarżący ponownie sformułowali zarzut o konieczności wliczenia w odszkodowanie zwrotu kosztów za odkamienienie i odkrzaczenie działki oraz kosztów geodety. Podkreślili, że wnioskowali o wizję w terenie. Nie zasięgnęli opinii drugiego rzeczoznawcy z uwagi na wzajemnie powiązania w tej grupie zawodowej. Wskazali, że nie rozpoczęto realizacji drogi. Odnośnie dołączonego pisma z 10 stycznia 2020 r. wskazali, że przedstawia ono jakie pieniądze otrzymują rolnicy za wydzierżawienie kilkakrotnie mniejszego kawałka ziemi na. Miejscowość B., której dotyczy pismo, jest tak samo wsią położoną z dala od miasta, nie jest to centrum B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Bezspornie odszkodowanie w sprawie niniejszej zostało ustalone za nieruchomość stanowiącą działkę gruntu wydzieloną w celu przeznaczenia pod drogę publiczną – drogę powiatową, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), dalej: specustawa. W takim przypadku przejęcie następuje z mocy prawa w dniu uzyskania przez decyzję zrid przymiotu ostateczności (art. 12 ust 4). Decyzja taka w odniesieniu do działki skarżących nr [...] położonej w G. została wydana [...] września 2018 r. Na jej podstawie doszło do wydzielenia pod drogę działki nr [...] o powierzchni 0,2099 ha, która przeszła na własność Powiatu S. [...] lutego 2019 r. Oznacza to, że skarżącym należy się odszkodowanie ustalone w drodze decyzji przez organ, który zezwolił na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy).

Zasady ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne są ściśle uregulowane w przepisach prawa i nie podlegają swobodnemu uznaniu organu. Organ ma obowiązek – zgodnie z zasadą legalności (art. 6 K.p.a.) – stosować te zasady, w przeciwnym bowiem razie naraziłby się na zarzut dowolności bądź rażącego naruszenia prawa, a jego decyzja podlegałaby uchyleniu. Zasada legalności zobowiązuje również organ do nieuwzględniania okoliczności, które nie mają znaczenia według przepisów regulujących sposób rozstrzygania konkretnych spraw. Inaczej rzecz ujmując należy wskazać, że okoliczności subiektywnie istotne dla stron nie zawsze mają obiektywne znaczenie w sprawie. Decyduje o tym sposób uregulowania spornych kwestii przez ustawodawcę. Zdaniem sądu, powyższych reguł organy w sprawie niniejszej nie naruszyły.

Z kolei właściwość sądu administracyjnego została tak ukształtowana przez prawodawcę, że sąd kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej, a więc jej zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Rolą sądu administracyjnego jest zatem zbadanie, czy organy zastosowały właściwe przepisy oraz czy uczyniły to zgodnie z ich treścią. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie kontroluje się zatem czy działania organów są zgodne z zasadami celowości czy współżycia społecznego.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Chodzi o przepisy Działu IV "Wycena nieruchomości" Rozdziału I "Określanie wartości nieruchomości" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej: u.g.n. Zgodnie z regulacjami u.g.n.: określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5), którzy wybierają właściwe podejście oraz metodę i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1).

Uzupełnieniem powyższej regulacji są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Sposób sporządzenia, forma i treść operatu szacunkowego zostały uregulowane w rozdziale 4 rozporządzenia, w tym w § 55 i § 56. Zgodnie z tą regulacją operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Bezspornie operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Jest to opinia oparta na wiedzy specjalistycznej. Treść operatu wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do obowiązku organów należy ocena operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym, ale także jako wartości dowodowej, zgodnie z wymogami regulacji art. 80 K.p.a. Należy bowiem podkreślić, że rzeczoznawca dokonując wyceny danej nieruchomości powinien nie tylko bardzo staranie dobierać transakcje służące jako materiał porównawczy, ale także szczegółowo opisać przyczyny, dla których te transakcje przyjął lub odrzucił – w zrozumiały i logiczny sposób.

W sprawie niniejszej dopuszczono dowód z operatu szacunkowego, który oceniono jako prawidłowy pod względem formalnym i należycie uzasadniony, a ocena organów nie budzi zastrzeżeń sądu.

Przede wszystkim biegły kierował się prawidłowymi prawnymi zasadami ustalania wysokości odszkodowania przewidzianymi w sytuacji przejęcia nieruchomości pod drogę (s. 4, 5 i 7 operatu). Zastosował przepis art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 2 pkt 17 u.g.n., przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Z operatu wynika, że na dzień [...] września 2019 r. (data wydana decyzji zrid), działka nr [...] wchodziła w skład większej nieruchomości rolnej położonej na obszarze terenów rolnych poza zwartym obszarem zabudowy oraz – jak wynika z rysunku 2 na s. 7 operatu, miała kształt nieforemnego wieloboku, dość dogodnego do użytkowania, graniczącego z dwóch stron (północno-zachodniej i północno-wschodniej) z drogą publiczną (powiatową) oraz z południowo-wschodnią z rzeką. Znajdowały się na niej nasadzenia w postaci pojedynczych drzew liściastych (topola). Natomiast wydzielona pod drogę działka nr [...] jest położona wzdłuż granicy drogi powiatowej, w kształcie przypomina literę "L" (vide mapa z projektem podziału stanowiącym załącznik do decyzji zrid, k. 1 akt adm.) oraz, wbrew twierdzeniom skarżących a zgodnie z oceną organu, jej wydzielenie nie zmienia zasadniczo kształtu działki im pozostawionej, w tym w sposób uniemożliwiający czy znacznie utrudniający uprawę.

Jeśli chodzi o wartość przejętej działki, to ustalenie tej wartości – uwzględniające powyżej opisany stan nieruchomości - nastąpiło na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Stosownie do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość nieruchomości ustala się przy uwzględnieniu przeznaczenia zgodnie z art. 154 u.g.n. ale bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Stosownie do treści art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na położenie nieruchomości na obszarze nieposiadającym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, biegły uwzględnił przeznaczenie wynikające ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. (uchwała Rady Miejskiej w S. z [...] grudnia 1999 r. nr [...]), w którym nieruchomość położona jest na obszarze o symbolu "R" i "L" – rolne i leśne.

Nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie dotychczasowe działki wydzielonej (na dzień wydania decyzji zrid) było inne (rolne) niż wynikające z tej decyzji (drogowe). W takiej sytuacji ustawodawca nakazuje stosować zasadę korzyści uregulowaną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie którą: wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). A zatem w sprawie istotne było ustalenie, które ceny nieruchomości: według aktualnego sposobu użytkowania czy według przeznaczenia drogowego (wynikającego z decyzji zrid) są wyższe, bowiem to decydowało czy wartość będzie ustalana według aktualnego sposobu użytkowania czy alternatywnego przeznaczenia nieruchomości (drogowego). Przy czym biegły ustalił, a organ prawidłowo przyjął to ustalenie za niebudzące wątpliwości, że aktualny sposób zagospodarowania wycenianej działki nie odbiega od jej rolnego przeznaczenia w Studium. Posłużył się biegły w tym celu danymi z ewidencji (łąki, pastwiska, lasy i wody), ale również wykazał rolne użytkowanie na zdjęciach (k. 35-38). Potwierdzili to sami skarżący w odwołaniu wskazując, iż działka nr [...] w miejscu wywłaszczenia jest użytkowana jako pole i w ten sposób jest użytkowana od dawna, bowiem składali w Agencji wnioski o dopłaty.

Porównując ceny nieruchomości rolnych i drogowych (celem zastosowania zasady korzyści z art. 134 u.g.n.) biegły ustalił na podstawie analizy rynku, że nieruchomości drogowe uzyskują ceny wyższe. Zobrazował tę okoliczność przedstawiając wybrane do obliczeń transakcje w dwóch tabelach: na s. 15-16 operatu wybrane z okresu lipiec 2018 r. – maj 2019 r. jedenaście transakcji nieruchomościami rolnymi, wszystkie z gminy S., których opisu biegły dokonał przez wskazanie położenia, powierzchni, odległości od obszaru zabudowanego, sąsiedztwa, kształtu i dojazdu oraz cen za 1 m2 kształtujących się w skali od 1,93 zł do 4,93 zł. Z kolei w piśmie wyjaśniającym z 19 grudnia 2019 r. przedstawił tabelę trzynastu transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym z rynku lokalnego poszerzonego o rynek regionalny (z uwagi na brak wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym na rynku lokalnym). Również i te nieruchomości biegły opisał przez wskazanie położenia, powierzchni, odległości od obszaru zabudowanego, sąsiedztwa, kształtu i dostępności infrastruktury. Ich ceny kształtują się za 1 m2 w przedziale 6,08 zł do 108, 58 zł. W ten sposób biegły, w ocenie sądu, dowiódł konieczności zastosowania zasady korzyści (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Zrealizowanie zasady korzyści w praktyce polega na zastosowaniu przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym szacuje się wartość nieruchomości z których wydzielono działki gruntu z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości. W sprawie oznaczało to konieczność ustalenia wartości nieruchomości, z których wydzielono działkę nr [...] (a więc nieruchomości o przeznaczeniu i użytkowaniu rolnym), a następnie – w zależności od wyników badania rynku nieruchomości – rozważenia powiększenia jej wartości o nie więcej niż 50%.

W tym celu biegły oszacował wartość odtworzeniową wydzielanej nieruchomości (at. 135 ust. 1 i 2 u.g.n.), czyli odrębnie oszacował wartość gruntu a odrębnie wartość części składowych (drzewostanu). Uczynił to po ustaleniu braku wystarczającej liczby nieruchomości o podobnym do nieruchomości wycenianej stanie zagospodarowania (vide ostatni akapit s. 11 operatu), przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Należy w tym miejscu podkreślić, że brak wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami dotyczył nieruchomości o podobnym stanie zagospodarowania, natomiast liczba tych transakcji wystarczyła do oszacowania samej wartości gruntu.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (w sprawie niniejszej dotyczy to wartości wyłącznie gruntu) określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Jak wyżej wskazano, biegły zgromadził zbiór jedenastu transakcji nieruchomościami rolnymi niezabudowanymi z terenu gminy S., o cenach za 1 m2 w przedziale od 1,93 zł do 4,93 zł. Kluczowe dla prawidłowej wyceny jest to, jak trafnie dostrzegli skarżący, aby były to nieruchomości podobne. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z definicji tej wynika, że nieruchomość podobna nie musi być nieruchomością identyczną, ale powinna być nieruchomością porównywalną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 3563/18, porównywalność nie oznacza identyczności parametrów, ale wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (wyrok dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to na uwadze zauważyć należy, że z operatu wynika, iż działka jest położona w terenie wiejskim, gdzie dominują grunty rolne i częściowo leśne, a w mniejszej części zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa. Biegły dokonywał wyboru nieruchomości przyjętych do porównania (jedenastu) według takich cech jak funkcja wynikająca ze studium (rolne) oraz aktualny sposób użytkowania (według ewidencji: łąki, pastwiska, wody), położenie i parametry fizyczne (m.in. kształt, uzbrojenie, rodzaj dojazdu - s. 15 operatu). Dla tak wyselekcjonowanych nieruchomości ustalił cenę średnią na poziomie 3, 08 zł oraz cechy wpływające na ich wartość: lokalizację ogólną, położenie szczegółowe, usytuowanie względem dróg dojazdowych, parametry fizyczne (kształt, powierzchnia, warunki geotechniczne), jakość użytków oraz kategorię "inne cechy" (s. 17 operatu). Poszczególnym tym cechom przypisał tzw. wagi cech (czyli znaczenie dla ceny końcowej), ustalił wartość współczynników korygujących i na ich podstawie oszacował wartość 1 m2 wycenianej działki na 3, 21 zł/m2. Wskazać trzeba, że najwyższą wagę przypisał biegły cesze lokalizacja na rynku lokalnym (50 %), w skład której weszła lokalizacja ogólna – 30 % oraz położenie szczegółowe – 20 %. Odnosząc wagi cech (inaczej: istotność cech) do konkretnych cech działki wycenianej przyjął biegły wartość średnią dla wszystkich cech (w tym dla lokalizacji ogólnej – obręb wiejski oraz dla położenia szczegółowego – tereny rozproszonej zabudowy oraz tereny rolne i zadrzewione), za wyjątkiem parametrów fizycznych (nieforemny wielobok, średnie warunki geotechniczne) i cech "innych" ocenionych jako słabe (tabela nr 3, s. 18 operatu).

Powyższe ustalenia nie budzą zastrzeżeń sądu w zakresie w jakim dowód z opinii może podlegać kontroli, a więc z wyłączeniem treści operatu opartej na wiedzy specjalistycznej. Jak wskazał NSA w sprawie I OSK 3563/18, wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego jest dokonywanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości według zasad wynikających z przepisów u.g.n. i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. W sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej. Polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli więc wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym - dokonana przez niego wycena nieruchomości - nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna ona przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu.

W sprawie niniejszej skarżący, kwestionując konsekwentnie treść operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji o odszkodowaniu, nie wykazali własnej inicjatywy dowodowej na etapie postępowania administracyjnego (nie przedstawili kontroperatu ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych). Organ zaś, oceniając operat jako wiarygodny i prawidłowy pod względem formalnym, nie miał obowiązku przeprowadzać dowodów weryfikujących jego treść, tylko i wyłącznie z uwagi na zgłaszane przez strony zastrzeżenia. Umożliwił natomiast biegłemu dwukrotne ustosunkowywanie się do tych zastrzeżeń (pisma z 19 grudnia 2019 r. oraz z 20 lutego 2020 r.). Skarżący nie dowiedli zaś, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

W szczególności biegły w prawidłowy, w tym spójny i zrozumiały sposób uzasadnił wybór podejścia oraz metody wyceny przejętej nieruchomości. Metodę korygowania ceny średniej (dla wyceny gruntu) biegły uzasadnił ilością transakcji nieruchomościami podobnymi w obrębie jednego rynku lokalnego oraz podobieństwem wyselekcjonowanych transakcji Uzasadnienie wyboru podejścia i metody znajduje odzwierciedlenie w analizie rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych na cele rolnicze. Z przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku wynika, że ogólną analizą objęto obszar powiatu s. z ukierunkowaniem na teren gminy S., za okres od początku 2018 r., w którym nie zaobserwowano wyraźnych tendencji wzrostowo-spadkowych dla cen tego typu nieruchomości. Dokonując wyboru konkretnych transakcji jako transakcji nieruchomościami podobnymi biegły wyjaśnił, że odrzucił transakcje o wartościach skrajnych, odbiegających od przeciętnych. Z tabeli na s. 15 operatu wynika, że wszystkie jedenaście nieruchomości są gruntami rolnymi z sąsiedztwem terenów rolnych, siedem z nich jest położonych poza obszarem zabudowy lub zwartej zabudowy, osiem z nich znajduje się w sąsiedztwie terenów rolnych. Z kolei ustalenia na s. 7 operatu wskazują, że działka wyceniana znajduje się poza zwartym obszarem zabudowy, w obszarze terenów rolnych i rozproszonej zabudowy zagrodowej. Z tej samej tabeli wynika, że większość działek posiada dojazd gruntowy bądź utwardzony a pozostałe żwirowy, podczas gdy wyceniana działka posiada dojazd żwirowy. Z ww. tabeli wynika, że uwzględniono w niej jako podobne przede wszystkim działki o symbolu użytków "R IV, V bądź VI", podobnie jak działka wyceniana jest w przeważającej części pokryta użytkami "R IVb" a w mniejszej części Ł- łąki i Ps- pastwiska (vide mapa z projektem podziału i zobrazowaniem użytków na k. 1 akt adm.). Sąd nie stwierdza podstawy, aby powyższe wyjaśnienia podważać.

Wskazać trzeba, że skarżący formułują ogólne zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności (art. 21 Konstytucji RP) oraz zasady praworządności, jednak uzasadnienie tych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Zakwestionowali oni bowiem przyjęcie rolnego i leśnego charakteru wycenianej działki (według Studium i ewidencji), jednak nie wykazali innego sposobu jej użytkowania, zaś zdjęcia na k. 35-38 akt adm. aktualne na datę sporządzania operatu potwierdzają, że ten sposób użytkowania nie uległ zmianie (jak wyżej wyjaśniono, potwierdzili to w treści odwołania). Wyjaśnić należy, że biegły nie był zobowiązany uwzględniać transakcji nieruchomościami wywłaszczonymi pod drogę położonymi w bliskim sąsiedztwie wycenianej nieruchomości, bowiem obowiązany był kierować się podobieństwem. Spełnienie tej cechy wyjaśnił, co wyżej wykazano. Zgodzić się także należy z Wojewodą, że ceny ofertowe nie są cenami transakcyjnymi, zatem przedstawione dowody cen ofertowych nie podważają treści operatu. W sprawie wyceny na potrzeby ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę nie uwzględnia się również ceny wolnorynkowej, za którą nieruchomość została zakupiona przez właścicieli kilka lat wcześniej. Nie ma też znaczenia jak faktycznie właściciele zamierzali wykorzystać działkę (pod budynki gospodarcze) oraz jakie nakłady poczynili, bowiem znaczenie ma przeznaczenie wynikające ze studium, planu lub aktualny sposób użytkowania. Powyższe kwestie, co jeszcze raz należy podkreślić, nie zostały przez ustawodawcę pozostawione uznaniu organu, ale są ściśle uregulowane prawem. Nie ze złej woli czy z błędu organy w sprawie niniejszej ich nie uwzględniły, ale dlatego, że nie miały do tego prawa. Zdaniem również sądu, nie ma podstaw by podważać ustalenie, iż pozostawiona część działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) nie uniemożliwia wykorzystania jej pod zabudowę gospodarczą. Nie ma też znaczenia okoliczność nierozpoczęcia realizacji drogi. Z kolei wątpliwości skarżących odnośnie możliwości zaufania biegłym rzeczoznawcom i nieprzedstawienie z tego tytułu kontroperatu nie poddają się ocenie sądowej jako okoliczności subiektywne.

W kwestii wyceny drzewostanu wskazać należy, że biegły – ustalając wyłącznie znaczenie opałowe - wykazał źródło ceny drewna (cennik Nadleśnictwa C. B.). Ustalenie biegłego o wartości opałowej drewna nie zostało podważone kontrdowodem a wyłącznie twierdzeniami skarżących. Zgodnie zaś z art. 135 ust. 5 zdanie pierwsze u.g.n., przy określaniu wartości drzewostanu leśnego albo zadrzewień, jeżeli w drzewostanie znajdują się materiały użytkowe, szacuje się wartość drewna znajdującego się w tym drzewostanie.

Sąd podkreśla, że biegły – na podstawie analizy rynku - podwyższył wartość 1 m2 gruntu o 50 %, a więc o dopuszczalną wartość maksymalną. Przepis § 36 ust. 3 rozporządzenia stanowi o powiększeniu o nie więcej niż o 50 %, a zatem dopuszczając powiększenie o mniej niż 50 %. Nadto, czego skarżący zdają się nie dostrzegać, biegły wyceniał działkę przejętą a nie działkę pozostawioną skarżącym. Działka przejęta jest wielokształtna układająca się w formę litery L, a zatem przedstawia trudność w zagospodarowaniu, co miało wpływ na wynik wyceny.

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że skarżący skutecznie wykazali, iż przy sporządzaniu operatu, który stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, doszło do naruszenia prawa albo zawierał on oczywiste błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Podkreślenia przy tym wymaga, że dla przedmiotowej nieruchomości w dacie przejęcia nie obowiązywał plan miejscowy ale Studium, w którym była ona przeznaczona na cele rolne.

Reasumując, sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Biegły w sposób właściwy dobrał do porównania nieruchomości podobne oraz prawidłowo ustalił współczynniki korygujące, co uzasadnił. Nie miał przy tym obowiązku ujawniać warunków transakcji nieruchomościami uznanymi za podobne, bowiem są one objęte tajemnicą handlową między stronami umowy. Operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n. Sąd zatem uznał, że wycena nie budzi zastrzeżeń, a dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena operatu nie nosi cech dowolności. Organ dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, co wyklucza zarzut arbitralności. Zarzuty podniesione w skardze nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi.

Nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia; wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z powyższego wynika, że wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, tzn. ze względu na cel wywłaszczenia, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (vide wyrok w sprawie I OSK 2333/18 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02, OTK-A 2004/7/66). Skoro zatem przejęcie działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną było realizowane ze względu na dobro wspólne, to ustalone odszkodowanie nie musi odpowiadać zasadzie pełnej ekwiwalentności. W rozpoznawanej sprawie przejęcie, a co za tym idzie konieczność ustalenia odszkodowania, nastąpiło z uwagi na zaspokojenie dobra ogółu w postaci budowy dróg publicznych.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.