Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2953/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ, organ I instancji) z dnia [...] lipca 2017r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na terenie części działki nr ew. [...], obr. [...], gmina [...].

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.z 2017r., poz. 1257 z późn. zm.- dalej: k.p.a.), art. 60 ust.1 w związku z art. 53 ust.4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r. poz. 1073, z późn. zm.- dalej: u.p.z.p.) po rozpatrzeniu zażalenia M. B. (dalej: inwestor, skarżący).

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Pismem z dnia 19 czerwca 2017r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na terenie części działki nr ew. [...], obr. [...], gmina [...].

RDOŚ postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu postanowienia, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]-[...] z dnia [...] sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...] i Jezioro [...]" (Dz. Urz. Woj. [...]-[...] nr [...], poz. [...] z późn. zm.- dalej: rozporządzenie Wojewody), stanowiący, że na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Na w/w postanowienie, zażalenie zostało wniesione przez M. B. - inwestora. W zażaleniu zarzucono m.in., że organ nie poinformował inwestora o możliwości wypowiedzenia się w sprawie co do zebranych materiałów dowodowych oraz że organ naruszył § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, poprzez niewłaściwą interpretację.

GDOŚ po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie RDOŚ uznając, że rozstrzygniecie tego organu jest prawidłowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na obowiązujące w sprawie przepisy oraz podkreślił, że planowana inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy planowana jest na części działki nr ew. [...] obr. [...], gmina [...] w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...] i Jezioro [...]", którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie Wojewody. Organ zauważył również, że działka przeznaczona pod zainwestowanie położona jest na terenie obszarów Natura 2000: Puszcza [...][...] i Ostoja [...][...].

Z tego też względu, w przypadku pokrywania się obszaru Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ uzgadniający powinien uwzględnić w ramach swojej właściwości oraz kompetencji w pierwszej kolejności zakazy zawarte w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) te inne obszary. Następnie w przypadku braku naruszenia w/w zakazów, organ ten powinien zbadać wpływ danej inwestycji na obszar Natura 2000. Wskazana kolejność postepowania pozwala uniknąć przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w sytuacji gdy inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących- nie może i tak zostać uzgodniona. Dlatego w niniejszej sprawie istotne, zdaniem organu odwoławczego, było wyjaśnienie przez organ I instancji, czy przedmiotowe przedsięwzięcie nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016r. poz.2134 z późn. zm. – dalej: u.o.p.), wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...] i Jezioro [...]" w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody, które zostały zawarte w § 3 ust.1 rozporządzenia Wojewody.

Zdaniem GDOŚ, rozstrzygnięcie organu I instancji w kontekście zakazu zawartego w § 3 ust.1 pkt 7 wskazanego wyżej rozporządzenia, jest prawidłowe, gdyż w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Rzeka [...] i Jezioro [...]" w obszarze, na którym położona jest przedmiotowa działka, obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz do piśmiennictwa wskazał, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi rozumieć należy zmianę rodzaju użytkowania. Tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąk pastwiska, sadu czy nawet nieużytku na zabudowę usługową, mieszkaniową lub zagrodową stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi. Organ wyjaśniając pojęcie "sposób użytkowania" wskazał, że zgodnie ze Słownikiem współczesnego języka polskiego (wyd. Reader’s Digest Przegląd, Warszawa 1998r., s. 340 i 492) sowo "sposób" oznacza konkretną określoną metodę, formę lub tryb wykonania. Natomiast "użytkowanie" oznacza prawo pozwalające na używanie i czerpanie korzyści z rzeczy, praw innych przy zachowaniu ich w stanie niezmienionym. A zatem analizując powyższe należy dojść do wniosku, że zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby.

Zdaniem organu planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dwóch budynków gospodarczych na części działki nr [...] spowoduje ustanie dotychczasowego jej użytkowania. Organ podkreślił przy tym, że wskazana działka oraz działki do niej przylegające są niezabudowane, a zatem planowane budynki nie będą stanowiły uzupełnienia zabudowy zagrodowej, lecz będą stanowić początkowy etap rozwoju siedliska na przedmiotowej działce. Teren przeznaczony pod budowę przedmiotowych budynków stanowi, zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy, łąki trwałe. A z ogólnodostępnych zdjęć na stronie www.geoportal.gov.pl wynika, iż obszar ten o powierzchni [...] m2 jest śródleśną enklawą, otoczoną z każdej strony lasem. Zdaniem organu w związku z tym, że przedmiotowy projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje budowę siedliska składającego się z budynku mieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych na terenie niezabudowanym, stanowiącym łąkę otoczoną lasem, to realizacja inwestycji spowoduje ustanie dotychczasowego użytkowania ziemi (łąkarskiego), a w miejscu tym powstanie siedlisko, które nie będzie miało nic wspólnego z dotychczasowym użytkowaniem działki nr ew. [...].

Organ podniósł również, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować odstępstwa przewidzianego w § 3 ust. 3 rozporządzenia Wojewody, zgodnie z którym zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lub równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Z załącznika graficznego do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2000r. wynika, iż teren na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja znajduje się w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej, tym samym nie został on uznany za obszar zwartej zabudowy. Planowana inwestycja nie stanowi także uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, gdyż z mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, że działki przyległe o nr. ew. [...], [...], [...], [...], i [...] nie są zabudowane, co potwierdza również ortofotomapa dostępna pod adresem www.geoportal.gov.pl. Zdaniem organu wykładnia semantyczna i ścisła pojęcia "uzupełnienie" prowadzi do wniosku, iż powyższy wyjątek można zastosować w sytuacji, kiedy czyni się zabudowę kompletną, dodając to co stanowi jej dopełnienie. Dlatego też planowana do realizacji inwestycja nie może zostać uznana za uzupełnienie zabudowy, gdyż na omawianym terenie nie występuje zespół urbanistyczny, który mógłby zostać uzupełniony.

Organ stwierdził również, że charakter planowanej inwestycji nie pozwala także na zastosowanie żadnego z odstępstw od w/w zakazu, określonych w art. 45 ust.2 u.o.p.

W postanowieniu odniesiono się również szczegółowo do stawianych w zażaleniu zarzutów uznając je za niezasadne.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie GDOŚ z dnia [...] sierpnia 2017r. w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 7, 77, 80 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważania materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym organ w sposób ogólnikowy uzasadnił swoje stanowisko powołując się na naruszenie zakazu bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do jego naruszenia;

- art. 45 ust.1 pkt 3 i pkt 7 u.o.p. w związku z art. 6 ust.2 pkt 1 oraz art. 53 ust.4 pkt 8 i art. 60 ust.1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wprowadzonych rozporządzeniem Wojewody;

- art. 6 ust.2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że twórcza interpretacja zapisów rozporządzenia Wojewody wyłącza zastosowanie tego przepisu, który gwarantuje każdemu, w granicach określonych ustawą, prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich;

- § 2 i § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, poprzez przyjęcie, że formułują one zakaz zabudowy terenu, podczas gdy celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych terenów polodowcowych o zróżnicowanej rzeźbie i o szczególnych wartościach kulturowych, który realizowany jest m. in. poprzez zakaz zmiany użytkowania ziemi, który nie jest tożsamy z zakazem zabudowy w formie zabudowy zagrodowej;

- art. 31 ust.3 Konstytucji RP, który formułuje zasadę proporcjonalności, której właściwe zastosowanie przez organ wydający zaskarżone postanowienie udaremniłoby zastosowanie przepisów prawa miejscowego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jako ukrytej formy wywłaszczenia, o którym stanowi art.21 ust.2 Konstytucji RP.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia RDOŚ z dnia [...] lipca 2017r.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. A także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaistniały zatem przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, bowiem do Sądu zostało zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2017r. (o nr wskazanym na wstępie) nieuzgadniające przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na terenie części działki nr [...], obr. [...], gmina [...].

Badając prawidłowość wydania wskazanego wyżej postanowienia Sąd doszedł do przekonania, ze skarga jest niezasadna. Zakwestionowane rozstrzygnięcie, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie narusza bowiem prawa w stopniu mogącym powodować uchylenie wskazanego orzeczenia.

Podstawą procesową do wydania zaskarżonego postanowienia był 106 k.p.a., który w przypadku gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii, zgody stanowiska) nakłada na organ merytoryczny obowiązek zwrócenia się do określonego organu o zajęcie stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia żądania, chyba że przepis przewiduje inny termin. Zasadą, którą kieruje się organ uzgadniający jest więc zajęcie stanowiska w danej sprawie ale decyzja ta nie kończy postępowania głównego, ponieważ jest tylko jednym z elementów wpływających na treść ostatecznej decyzji organu głównego. Uzgodnienie dokonywane jest w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego ustalonego przez organ główny. Jak stanowi § 4 art. 106 k.p.a. organ uzgadniający tylko w razie potrzeby wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia ma obowiązek przeprowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego. Rolą bowiem takiego organu jest przede wszystkim wykorzystanie jego wiedzy specjalnej w danej dziedzinie. Tak ukształtowana kodeksowo pozycja organu opiniującego stawia go w roli swego rodzaju arbitra, który przy wykorzystaniu swych kompetencji i profesjonalnej wiedzy pomaga organowi głównemu w podjęciu prawidłowej decyzji administracyjnej.

Prowadzi to do wniosku, że zakres czynności poprzedzających wydanie postanowienia nie jest tak pełny jak w przypadku czynności jakie ma podejmować organ główny.

Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia podstawą prawną do jego wydania były, obok art. 106 k.p.a. przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia Wojewody [...]. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust.1 u.p.z.p). Punkt 8 wskazanego art. 53 ust.4 u.p.z.p., w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia stanowił, że decyzje wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (obszary w granicach parku i jego otuliny) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

W rozpoznawanej sprawie w skardze wyróżniono zarzuty dotyczące prawa procesowego i prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących przepisów postępowania, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą wbrew stanowisku skarżącego, cech dowolności.

Sąd stwierdza, że materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności.

W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie postanowienia przez organ I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na części działki nr ew. [...], obr. [...], gmina [...].

W przedmiotowej sprawie w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017r. GDOŚ ustosunkował się także do twierdzeń skarżącego wynikających z treści zażalenia, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działań, które podjął organ I instancji wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2017r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w zaskarżonym postanowieniu GDOŚ. We wskazanym postanowieniu organ odwoławczy powołał się także na motywy wyrażone przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] lipca 2017r. GDOŚ w zaskarżonym postanowieniu z [...] sierpnia 2017r. uzasadnił w sposób przekonujący także fakt nieuwzględnienia zarzutów wynikających z zażalenia skarżącego.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, GDOŚ szczegółowo wyjaśnił przesłanki, które spowodowały wydanie tego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy przywołał także przepisy prawne, które stosował wydając rozstrzygnięcie oraz wyjaśnił dlaczego mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił również dlaczego nie mógł w niniejszej sprawie zastosować odstępstw od zakazu, wskazanych w rozporządzeniu Wojewody oraz w u.o.p.

W ocenie Sądu organ nie naruszył zatem zasad postępowania określonych w art. 6,7 i 8 k.p.a. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organy orzekające w niniejszej sprawie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, udowodnienie okoliczności związanych z odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Celem bowiem postępowania uzgodnieniowego jest zbadanie czy planowana inwestycja może zostać zrealizowana na danym obszarze chronionym bez naruszenia zakazów obowiązujących na tym terenie, a nie czy jest zgodna z celami, dla których został utworzony obszar chronionego krajobrazu, co słusznie podkreślił również w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonując w tym kierunku analizy zgromadzonego materiału dowodowego.

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wskazać należy, że rację ma GDOŚ uznając, że w niniejszej sprawie przedmiotowa inwestycja stoi w sprzeczności z § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, tj. z zakazem zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zgodzić należy się bowiem z oceną organów obu instancji, że planowane przedsięwzięcie spowoduje zmianę sposobu użytkowania tej części działki na której przewidywana jest planowana inwestycja. Zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. A w niniejszej sprawie przy zrealizowaniu planowanej inwestycji niewątpliwie bezpowrotnie dokonana zostanie zmiana powodująca stałe zniszczenie formacji roślinnej (roślinność łąkowa – teren planowanej inwestycji zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy stanowi łąki trwałe ) na danym terenie poprzez jej zabudowanie.

Wyjaśnić w tym miejscu również należy, iż niewątpliwie z brzmienia przepisu art. 44 ust.2 u.o.p. wynika upoważnienie dla organu do wyboru i wprowadzenia wybranych zakazów spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust.1 ustawy. Fakt, iż w rozporządzeniu Wojewody uwzględnione zostały wszystkie zakazy, o których mowa w art. 45 ust. 1 ustawy nie oznacza, że delegacja ustawowa została we wskazanym rozporządzeniu Wojewody wykonana w sposób nieprawidłowy. Organ winien niewątpliwie dokonać wyboru zakazów z uwzględnieniem specyfiki obszaru przy uwzględnieniu formy ochrony jaką ma być on objęty, co nie oznacza, że nie mógł dokonać wyboru wszystkich zakazów określonych w tym przepisie. Dodać również należy, że niezasadny jest także podniesiony w w/w kontekście argument skarżącego odnoszący się do niedopuszczalności powtórzeń w aktach prawa miejscowego zapisów ustawy oraz przepisów innych aktów normatywnych w świetle rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Wskazane rozporządzenie nie jest bowiem aktem normatywnym, ale zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawców a zatem nie może służyć jako wzorzec kontroli. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, z którym to poglądem skład orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, CBOSA). Za powtórzenie dopuszczalne uznać można również takie, które wprawdzie nie jest literalnie zbieżne z tekstem aktu prawnego z którego jest zapożyczane, lecz pomimo różnic tekstowych nie zmierza do modyfikacji normatywnej treści ustawy. W niniejszej sprawie powtórzenie, na które skarżący wskazuje jest powtórzeniem dosłownym zapisu art. 45 ust.1 ustawy a ściślej mówiąc wykazu zakazów zawartych w tym uregulowaniu.

Rację ma również organ wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie można zastosować odstępstw określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody, które są powieleniem odstępstw wskazanych w art. 45 ust.2 u.o.p., bowiem planowane inwestycja nie może być uznana za: prace wykonywane na potrzeby ochrony przyrody; inwestycje celu publicznego, zadania z zakresu obronności kraju w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa; czy działania mające na celu likwidowanie nagłych zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczych. A także odstępstwa określonego w ust.3 tego paragrafu, gdyż teren planowanej inwestycji tj. działka nr ew. [...], jak również nieruchomości z nią sąsiadujące są niezabudowane, otoczone z każdej strony lasem (co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a czemu nie zaprzecza również skarżący). Tym samym teren planowanej inwestycji nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000r. nr [...]) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Ze studium wynika bowiem, że teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej tym samym nie jest to obszar zwartej zabudowy wsi. Planowana inwestycja nie stanowi również uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, gdyż jak wynika z akt sprawy (załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wydruk z ortofotomapy) na działce na której planowana jest budowa nie znajduje się żadna zabudowa a i działki przyległe sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji nie są zabudowane (nr[...], [...] [...], [...] i [...]), tym samym nie można uznać również, że planowana inwestycja będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy, bowiem taka na tym terenie nie istnieje.

W tym kontekście należy również dodać, że Sąd podziela stanowisko zarówno organu jak i skarżącego, że rozporządzenie Wojewody nie wprowadza na terenie objętym ochroną zakazu zabudowy. Taki zakaz byłby zresztą sprzeczny z art. 45 ust.1 u.o.p. Należy jednak zgodzić się z organem, że w niniejszej sprawie faktyczny zakaz zabudowy jest skutkiem innego dopuszczalnego zakazu tj. zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty skarżącego wskazujące na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego Sąd uznał je również za niezasadne, bowiem:

- bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, jest podnoszona przez skarżącego okoliczność, że planowana inwestycja ma na celu odtworzenie siedliska, które na tej działce istniało. Należy bowiem zauważyć, że podnoszona okoliczność jest nową okolicznością, na którą skarżący nie wskazywał na etapie postępowania przed organami administracji, co więcej ta okoliczność nie wynika również z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdzie w żaden sposób nie wskazano i nie określono, iż ma to być odtworzenie istniejącego wcześniej siedliska. Zasadnie zatem nie była ona przedmiotem analizy organów w postępowaniu dot. uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

- jakkolwiek sama wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, to jednak należy podkreślić, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako "ius infinitum" i może podlegać ograniczeniom. Podstawą tych ograniczeń mogą być przepisy prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie przyjęły organy, mogą być to zakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody wydanym na postawie art. 44 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Reasumując w ocenie Sądu, realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje złamanie zakazu obowiązującego na tym obszarze. Z tego powodu projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mógł zostać uzgodniony w przedmiotowym kształcie.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.