Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2067/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. i J. K. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. K. i J. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018 r. poz. 2067 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z. oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. w wyniku rozpatrzenia odwołania M. K. i J. K. od decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r. znak: [...] 6 wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...] dawny wodociąg miejski na S., położony na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. D. w M. wraz z otoczeniem w granicach działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków na podstawie art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 lit. c i e, art. 9 ust. 1 i 2 w związku z art. 89 pkt 2 oraz art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4 u.o.z.o.z. decyzją z [...] maja 2019 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] o pod numerem [...] dawny wodociąg miejski na S., położony na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. D. w M. wraz z otoczeniem w granicach działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Lokalizacja zabytku oraz granice jego otoczenia zostały oznaczone na załączniku graficznym stanowiącym integralną część ww. decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił tradycję miejsca, na którym w XIX w. zbudowano wodociąg miejski, a którego częścią jest przedmiotowy zabytek tj. ujęcie wody "[...]", znajdujące się w granicach działki nr ew. [...], w pobliżu późnobarokowej kapliczki [...] (indywidualnie wpisanej do rejestru zabytków). Wodociąg "[...]" był użytkowany do końca lat 50. XX w., obecnie jest nieczynny. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przywołał opis przedmiotowego obiektu budowlanego wskazując, że jest to niewielki nasyp ziemny, wewnątrz którego znajduje się zbiornik wodny oraz sklepiony kanał. Nasyp poprzedzony jest ceglaną elewacją kurtynową o trójdzielnej kompozycji. Środkowa część elewacji jest nieco wyższa od bocznych i została zakończona gzymsem oraz kostkowym fryzem. Na osi środkowej znajduje się wejście o formie pełnego łuku, zamknięte stalowymi dwuskrzydłowymi drzwiami. Niższe skrzydła boczne zwieńczone są krenelażem. W osiach umieszczono zdwojone arkadowe otwory umożliwiające kontrolę poziomu wody. Pierwotnie nad wejściem znajdował się, niezachowany obecnie, herb miasta. Organ konserwatorski wskazał, że z chwilą budowy ww. obiektu w sąsiedztwie założono prowadzącą do ujęcia wody niewielką aleję kasztanową, z której obecnie zachowały się jedynie dwa drzewa. Wartość historyczna i naukowa przedmiotowej budowli wynika z faktu, że wodociąg "[...]" był pierwszym tego typu urządzeniem, które dało początek Miejskiemu Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji w M. Przy czym organ zwrócił uwagę, że tego typu obiekty inżynieryjne w mniejszych miejscowościach stosunkowo rzadko są zachowane do naszych czasów. Omawiany obiekt może być więc przedmiotem badań nad powstaniem pierwszych ujęć wody dla celów komunalnych. Organ konserwatorski stwierdził, że omawiany obiekt posiada również wartości artystyczne jako typowy przykład stylu burgowego (wzorowanego na architekturze militarnej). Podkreślono, że obiekt ten wpisuje się stylistycznie w kompleks inwestycji miejskich realizowanych na przełomie XIX i XX w. na terenie M. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, odnosząc się do lokalizacji ujęcia wody w pobliżu kapliczki, uznał, że ten położony "[...]" zespół małej architektury w otoczeniu dziko rosnącej zieleni jest nośnikiem niematerialnego dziedzictwa, a więc jako ważny i rozpoznawalny element krajobrazu kulturowego zasługuje na ochronę także ze względu na walory krajobrazowe. W celu ochrony widokowej budynku ujęcia wody organ konserwatorski wpisał do rejestru zabytków również otoczenie ww. zabytku. Stwierdził, że ochrona ta daje możliwość rewitalizacji otoczenia zabytku poprzez uzupełnienie nasadzeń i odtworzenie alei kasztanowej. Podkreślił, że najbardziej efektowana część obiektu, czyli elewacja jest eksponowana od stronu ul. D. poprzez działkę nr ew. [...], której teren powinien zostać niezabudowany i przeznaczony na zieleń urządzoną. Organ wskazał, że w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] były przeznaczone na zieleń urządzoną i w jego ocenie podobnej ochronie powinny podlegać działki nr ew. [...], [...] i część działki nr ew. [...], dotychczas przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, co zostało uwzględnione na etapie uchwalania nowego planu. Odnosząc się do uwag M. K. i J. K., współwłaścicieli działki nr ew. [...], organ konserwatorski stwierdził, że działa w imię ochrony interesu społecznego, który stoi ponad prawem własności i korzyścią poszczególnych osób, stąd w celu zapewnienia ochrony ekspozycji od strony ul. D., a także umożliwiając powszechny dostęp do zabytku, ww. działkę uznano za otoczenie przedmiotowego wodociągu.

Odwołanie od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r. złożyli M. K. i J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego. Odwołujący wskazali, że decyzja organu I instancji narusza art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z zaniechaniem rozpatrzenia i prawidłowej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania strony wskazały, że organy konserwatorskie nie mogą ustalać wielkości obszaru chronionego w sposób dowolny, a samo wpisanie otoczenia zabytku do rejestru powinno być stosowane z dużą ostrożnością, ponieważ z działaniem tym wiąże się ograniczenie sfery uprawnień właścicielskich przysługujących dysponentowi tego terenu. Zauważyły, że żaden w przedstawionych w decyzji argumentów nie potwierdza konieczności ochrony jakiegokolwiek interesu społecznego, ponieważ stan i konstrukcja betonowego zbiornika również całkowicie wyklucza posiadanie przez ten obiekt rzekomej wartości naukowej, historycznej, czy artystycznej. Na terenie działki nr ew. [...] planowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co jest zgodne z aktualnym przeznaczeniem tego terenu. Uzasadnieniem wpisania otoczenia obiektu dawnego wodociągu miejskiego jest zagwarantowanie ochrony widokowej ruin betonowego zbiornika i możliwości rewitalizacji otoczenia poprzez uzupełnienie nasadzeń i odtworzenie alei kasztanowej. Uzasadnienie to jest w ocenie odwołujących niewystarczające do ograniczenia prawa własności nieruchomości. Wskazali, że dostęp do zabytku jest możliwy przez działkę nr ew. [...]. Jednocześnie strony stwierdziły, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, która jest ogólnikowa i nie odnosi się do faktycznego położenia dawnego wodociągu miejskiego, a także okoliczności istotnych dla sprawy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek nie wszystkie argumenty strony, która złożyła odwołanie, zasługują na uwzględnienie, to Minister uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu niedostatecznego rozpoznania obiektu wpisanego do rejestru zabytków tj. dawnego wodociągu miejskiego "[...]", a także budzącego wątpliwości sposobu wyznaczenia obszaru strefy otoczenia zabytku w zakresie, które nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Organ podał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków dawny wodociąg miejski "[...]" jako dzieło architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z.), a także obiekt techniki (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e u.o.z.o.z.). W uzasadnieniu tej decyzji organ konserwatorski odniósł się ogólnie do funkcji obiektu, skupiając na walorach architektonicznych jego kurtynowej fasady. W tym kontekście należy zauważyć, że obiekt ten nie został dostatecznie rozpoznany jako zabytek techniki. Zarówno w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] marca 2019 r., jak i w treści decyzji z [...] maja 2019 r. brakuje ustaleń dotyczących konkretnego przeznaczenia przedmiotowego obiektu, ponieważ niekiedy nazywany jest ujęciem wody, niekiedy wodociągiem, przy czym należy zauważyć, że w istocie termin "wodociąg" oznacza zespół urządzeń technicznych tworzących instalacje wodną. Nie została zatem dookreślona rola tego obiektu w systemie dawnych wodociągów miejskich. Nie dokonano także ustaleń dotyczących zachowanych urządzeń, czy rozwiązań inżynieryjnych, które dokumentowałyby dawne technologie i określały rzeczywistą wartość historyczną i naukową omawianego obiektu. W rozpoznaniu tego zabytku, istotny jest nie tylko opis fasady wpisanej do rejestru budowli, ale także konkretne ustalenia precyzujące, czy zakres ochrony konserwatorskiej obejmuje wymieniany w uzasadnieniu zbiornik wodny oraz sklepiony kanał i na jakim odcinku, czy są to elementy oryginalne, dokumentujące dawne rozwiązania budowlane i inżynieryjne. Ponadto, szacunkowo podana w zaskarżonej decyzji lokalizacja na działce nr ew. [...] nie pozwała na prawidłową ocenę kontekstu przestrzennego ww. budowli. W konsekwencji przy braku danych o skali, precyzyjnej lokalizacji i rozmiarach omawianego obiektu, niemożliwa jest pozytywna weryfikacja granic otoczenia zabytku, których sposób wyznaczenia budzi duże wątpliwości. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zauważył, że organ I instancji, odwołując się do tradycji miejsca i "malowniczości" położenia obiektu w pobliżu zabytkowej kapliczki, stwierdził konieczność ochrony walorów krajobrazowych dawnego wodociągu miejskiego. W aktach sprawy nie znalazł się jednakże żaden dowód, który wykazałby merytoryczne uzasadnienie konieczności wprowadzenia ww. strefy otoczenia zabytku, poza odwołaniem się do planów przekształcenia tego obszaru w teren rekreacyjny. Oznacza to, że organ konserwatorski, wykraczając poza kompetencje w niniejszej sprawie, rozpatrzył sprawę niezgodnie z ramami wyznaczonymi przepisami art. 3 pkt 15 w zw. z art. 9 ust. 2 u.o.z.o.z. Należy w tym miejscu podkreślić, że wpis do rejestru zabytków otoczenia ma charakter fakultatywny i subsydiarny względem wpisu do rejestru zabytków samego zabytku, a jego celem jest poszerzenie i zintensyfikowanie ochrony nieruchomości zabytkowej wpisanej do rejestru. W tym kontekście, trzeba wskazać, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków niedostatecznie uzasadnił konieczność ustanowienia tej dodatkowej i nieobowiązkowej formy ochrony konserwatorskiej. Objęcie ochroną konserwatorską określonych nieruchomości zmienia ich stan prawny, ograniczając ewentualne przeprowadzanie na tym terenie prac czy inwestycji przez właściciela, które będą możliwe dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Oznacza to, że wpisanie nieruchomości jako otoczenia zabytku do rejestru zabytków może powodować ingerencję organu administracji publicznej w prawo własności osób, którym prawo to przysługuje. Ingerencja taka jest dopuszczalna, ale musi mieścić się w granicach dopuszczalności ograniczenia prawa wskazanego w przepisach art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji i uwzględniać zasadę proporcjonalności. Ograniczenie takie może nastąpić wyłącznie na podstawie jednoznacznych ocen, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa własności, które może być ograniczane tylko w szczególnych sytuacjach. W aktach sprawy brak jest analizy widoczności zabytkowego wodociągu, która stanowiłaby podstawę dla uznania za słuszne twierdzenia o konieczności ochrony historycznego widoku fasady ww. budowli. Organ odwoławczy dodał, że nieistniejąca obecnie aleja kasztanowa nie jest i nie może być przedmiotem ochrony konserwatorskiej wynikającej z treści zaskarżonej decyzji.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien uzupełnić materiał dowodowy o podstawowe dane precyzujące parametry i lokalizację przedmiotowego obiektu, a także jego funkcję i wartości jako zabytku techniki. Na tej podstawie organ konserwatorski ustali następnie adekwatny zakres ochrony substancji zabytkowej budowli rozumianej jako materialne i autentyczne świadectwo dziejów miasta. Dopiero po pełnym rozpoznaniu zabytku i jego wartości organ może rozważyć, czy skala i ranga obiektu wymaga dodatkowej ochrony prawnej poprzez wyznaczenie strefy otoczenia zabytku.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2019 r. złożyli M. K. i J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w sprawie nie zaistniały przewidziane tym przepisem podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazali, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, niemniej jednak z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, albowiem organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i równocześnie umorzyć postępowanie. W ocenie skarżących decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, jednakże nie wystąpiła druga kumulatywna przesłanka zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, ponieważ działka nr ew. [...] nie może zostać uznana za otoczenie zabytku i nie może zostać wpisana do rejestru zabytków. Nie jest ona bowiem niezbędna do zapewnienia dostępu do zabytkowej kapliczki, zamiar odtworzenia alei kasztanowej nie ma żadnego związku z ochroną konserwatorską, ponadto teren ww. działki jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na potrzeby zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu, niemniej ocenę tę Sąd oparł na innych przyczynach aniżeli powody, które w świetle uzasadnienia złożonego sprzeciwu nakazywały skarżącym zaskarżyć decyzję kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2019 r.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przywołany jako podstawa prawna decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2019 r., będącej przedmiotem sprzeciwu, art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Sąd podziela w całości prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy stwierdzi potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1386/15).

W świetle art. 64e p.p.s.a, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, formułując oceny prawne o charakterze przesądzającym dla sposobu rozpoznania wniosku inicjującego kontrolowane przez tenże sąd postępowanie administracyjne. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie jest też uprawniony do rozważenia, czy formułowany przez skarżących zarzut bezprzedmiotowości prowadzonego przez organy konserwatorskie postępowania jest zasadny. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum w sprawie nie została wydana decyzja ostateczna.

Zdaniem Sądu, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wadliwe w niniejszej sprawie przyjął, że zaistniały podstawy do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez ten organ braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, które wykraczały poza zakres przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Niesporne w sprawie pozostaje, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r. miał się stać, jak ujmuje to treść rozstrzygnięcia, "dawny wodociąg miejski". Można wyrazić wątpliwość, czy w świetle zgromadzonej dokumentacji i argumentacji sformułowanej w decyzji bardziej odpowiednim określeniem obiektu wpisanego do rejestru zabytków nieruchomych nie powinien być "budynek dawnych wodociągów miejskich" [...], niemniej nie oznacza to, że w sprawie, jak uznał organ odwoławczy, brak jest ustaleń indywidualizujących obiekt i wskazujących konkretne jego przeznaczenie w stopniu uniemożliwiającym ich doprecyzowanie, jeżeli organ odwoławczy dostrzega taką potrzebę, w toku postępowania odwoławczego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że analizowany obiekt stanowi jedyną zachowaną część zespołu dawnych wodociągów, w którym usytuowane było ujęcie wody zasilanej ze znajdującego się w pobliżu źródła. Przyjęcie, że w treści decyzji z [...] maja 2019 r. "niekiedy nazywany jest [on] ujęciem wody, niekiedy wodociągiem" nie stanowi o istnieniu rozbieżnych wniosków, jakie organ I instancji wyraził w odniesieniu do charakteru, jaki temu obiektowi powinien być właściwie nadany, gdyż posłużenie się wskazanymi określeniami, jak postrzega to Sąd, wynika z różnych kontekstów formułowanej w decyzji wypowiedzi odnoszącej się bądź do konkretnego przeznaczenia zachowanego budynku ("ujęcie wody"), bądź do wskazania, czego był on częścią ("wodociąg"). Wbrew odmiennej ocenie organu odwoławczego, wymienione w decyzji zbiornik wody i sklepiony kanał stanowią elementy wnętrza budynku dawnych wodociągów, które bez wątpienia zostały objęte ochroną konserwatorską, stąd wątpliwości, czy zakres ochrony objął także je, pozostaje, zdaniem Sądu, nieuzasadniony. Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym także twierdzenie wskazujące brak możliwości oceny przez organ odwoławczy lokalizacji i parametrów budynku dawnych wodociągów myślenickich, gdyż załączona dokumentacja zdjęciowa oraz szkice i mapy trzeba uznać zasadniczo za wystarczające do rozważenia zakresu ochrony, której powinien podlegać analizowany obiekt. Szczegółowe kwestie, które, zdaniem organu odwoławczego, powinny zostać dodatkowo rozwinięte dla poprawnego wydania decyzji merytorycznej, mogły zostać uzupełnione, co mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Z tych względów powołane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zastrzeżenia względem treści decyzji organu I instancji oraz ustaleń przyjętych w toku postępowania wyjaśniającego nie wymagały posłużenia się przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zamieszczone w zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim wskazuje ono, że o ile walory architektoniczne obiektu stanowiącego "dawny wodociąg miejski" zostały w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków właściwie uchwycone i ujawnione w jej uzasadnieniu, o tyle analogicznego wniosku nie da się odnieść do oceny mającej potwierdzać posiadaną przez zabytek wartość jako zabytku techniki, co niewątpliwie nie mogło zostać pominięte, jeżeli podstawą jego wpisania do rejestru zabytków miałby być poza art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c również art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e u.o.z.o.z. Organ odwoławczy trafnie zwrócił na tę okoliczność uwagę w swoim rozstrzygnięciu, jednakże, zdaniem Sądu, nadał jej jednocześnie niewłaściwe znaczenie, nie powinna ona bowiem skutkować podjęciem w sprawie decyzji kasacyjnej. Sąd przyjmuje, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w sposób zakładający, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić własne postępowanie dowodowe, może go też zlecić organowi I instancji w przypadku, gdy określenie kwestie istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa materialnego powinny zostać wyjaśnione z uwagi na ich sporność lub niedostateczne sprecyzowanie. Tak właśnie postrzega zaznaczone wyżej zagadnienie Sąd, uznając, że potrzeba uzupełnienia ustaleń przyjętych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie do wartości technicznej zabytku nie uzasadniała uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy mogły one w zgodzie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej zostać uzupełnione w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. Co istotne, nie można uznać, że sfera ustaleń, jakie organ I instancji powinien był w analizowanym zakresie przyjąć, by wydana decyzja odpowiadała dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e u.o.z.o.z., została w całości pominięta, co kazałoby dostrzec w rozstrzygnięciu objętym odwołaniem istotną wadliwość procesową. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany bowiem zauważyć, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, nawiązując do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] marca 2019 r., określił stan zachowania budynku i uznając go za szczególnego rodzaju obiekt inżynieryjny, wskazał z jakich części i urządzeń technicznych pierwotnie się on składał i w jaki sposób funkcjonowała produkcja, magazynowanie oraz dostarczanie wody dla zaspokajania potrzeb myślenickiej ludności. W sytuacji, gdy organ odwoławczy w swojej decyzji nie zakwestionował twierdzenia, że wodociągi miejskie w mniejszych miejscowościach są stosunkowo rzadkimi, zachowanymi do czasów współczesnych obiektami inżynieryjnymi zasługującymi z tego względu na szczególną ochronę, zgłoszone zastrzeżenie odwołujące się do niedokonania ustaleń dotyczących zachowanych urządzeń czy rozwiązań inżynieryjnych, które dokumentowałyby dawne technologie i określały rzeczywistą wartość historyczną i naukową omawianego obiektu nie może być odczytane przez Sąd jako podważające ogólny sens objęcia budynku dawnych wodociągów miejskich na Studzience ochroną wskazaną w art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. e u.o.z.o.z. Stanowisko organu odwoławczego z pewnością uwypukla mankamenty oceny sformułowanej w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jednakże istota dostrzeżonej wadliwości nie jest tego rodzaju, iż powinna nakazywać uznanie analizowanej problematyki dotyczącej wartości predestynujących do objęcia budynku stanowiącego zachowane ujęcie wody ochroną prawną jako zabytku techniki za nieustaloną w toku prowadzonego postępowania. Wydając decyzję kasacyjną, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko bowiem umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawę do podjęcia decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 29 marca 2019 r. sygn. II OSK 662/19; wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn. II OSK 2352/16). W przedmiotowej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., takiego umotywowania w jej uzasadnieniu nie zawarł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia, że znajdująca się w aktach dokumentacja zawiera braki (dane o skali, precyzyjnej lokalizacji i rozmiarach obiektu) czyniące niemożliwym pozytywną weryfikację granic otoczenia zabytku. Ocenę kontekstu przestrzennego budynku Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest, zdaniem Sądu, w stanie przeprowadzić, posługując się zgromadzonym materiałem dowodowym, co uniemożliwia uznanie tejże kwestii za uzasadnienie zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Wyrażając zdecydowane stanowisko odnośnie do braku przekonujących dowodów, które nakazywałyby zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych dawnego wodociągu miejskiego [...], organ odwoławczy powinien nadać temu wnioskowi odpowiadającą mu materialnoprawną treść poprzez podtrzymanie albo reformatoryjne zniesienie strefy otoczenia zabytku, zamiast wymagać, by organ I instancji w zaznaczonym zakresie dokonał uzupełniających ustaleń faktycznych. Sąd podziela pogląd, że "skala i ranga" zabytku zasadniczo zawsze determinuje zakres dodatkowej ochrony prawnej, jaka temu zabytkowi powinna zostać udzielona w strefie jego otoczenia. Aprobata dla tego stanowiska wyrażonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie oznacza jednakże, że w kontrolowanej sprawie rozpoznanie zabytku i wartości, które ujawnia zachowany wodociąg w M. z końca XIX w. obarczone są takimi podstawowymi brakami, które uniemożliwiają organowi konserwatorskiemu w postępowaniu odwoławczym dokonanie jakiegokolwiek wartościowania "rangi" wskazanego zabytku.

Rekapitulując powyższe uwagi, Sąd stwierdza, że argumentacja przedstawiona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jakkolwiek pozostaje rzeczowa i rozbudowana, to w zestawieniu z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji nie mogła stanowić uzasadnienia dla zastosowania trybu z art. 138 § 2 k.p.a. Właściwa ocena akt przez organ odwoławczy połączona z przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego mogła bowiem pozwolić na samodzielne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wpisu dawnego wodociągu miejskiego na Studzience do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego, co w konsekwencji skutkowałoby możliwością merytorycznego rozpoznania złożonego przez M. K. i J. K. odwołania. W świetle powyższego przesłanki do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, czego konsekwencją jest bezpodstawne uchylenie się przez organ odwoławczy od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Tak formułowany wniosek pozwala Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu potwierdzić zasadność zarzutu postawionego w sprzeciwie w zakresie, w jakim wskazuje on, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszył art. 138 § 2 k.p.a., albowiem bezpodstawnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Temu stanowisku, co zostało już wcześniej zasygnalizowane, nie towarzyszy jednakże akceptacja przez Sąd twierdzenia skarżących, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r. i umorzyć postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), ponieważ w świetle art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji. Nie może tym samym objąć swoją oceną prawną i wskazaniami sposobu, w jaki organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć badaną sprawę. Sprzeciw nie jest bowiem środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji (por. wyrok NSA z 24 maja 2019 r. sygn. II OSK 1215/19).

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.