Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1122/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1i2, 190,11,134 par 1, 145 par 1 pkt 1 lit c, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145,156 par 1, 107 par 3, 7, 77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz E. i J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. P. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza solidarnie od E. i J. O. na rzecz D. P. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2873/12 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. odnawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i J. O. pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski. W uzasadnieniu organ omówił instytucję postępowania nadzorczego i podał że w jego ocenie decyzja Starosty Krotoszyńskiego nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa wobec czego kontrolowana decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji, podał że zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wg stanu na dzień wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy do wniosku o pozwolenie na budowę spornej inwestycji załączono oświadczenia, o których mowa w ww. art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. Ponadto, projekt omawianego przedsięwzięcia został sporządzony zgodnie z decyzją Burmistrza Krotoszyna z dnia [...] października 2007 r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wymogami § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Poza tym organ podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 90 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r., nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), inwestycją mogącą oddziaływać na środowisko jest przedsięwzięcie polegające na chowie lub hodowli zwierząt w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych formami ochrony przyrody w liczbie nie niższej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). W związku z powyższym dla spornej inwestycji, w której przewidziano obsadę w liczbie 10,20 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza - DJP - (w całym gospodarstwie - 39,39 DJP) nie ma wymogu sporządzenia raportu oddziaływania jej na środowisko i przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Odnosząc się do zarzutu skarżącej podnoszonego w odwołaniu dotyczącego pokrycia dachu materiałem innym niż przewidzianym w projekcie budowlanym organ stwierdził, że nie ma on wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem ocena wykonania robót budowlanych zgodnie z projektem należy do kompetencji właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Kolejny zarzut podnoszony w odwołaniu dotyczący sporządzenia projektu budowlanego we wcześniejszym terminie niż termin, w którym została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również nie ma wpływu na treść decyzji. Brak jest bowiem przepisu stwierdzającego, że projekt budowlany winien być sporządzony po dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt powinien spełniać wymagania określone w takiej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D. P. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie:

1.art. 7 - 10 kpa przez ich niezastosowanie, w szczególności art. 10 kpa polegające na nie dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz na nie umożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w II instancji, przy czym GINB w sposób błędny zrozumiał zarzut dotyczący pokrycia dachu eternitem - należy zauważyć, że żadne roboty związane z pokryciem dachu nie były wykonywane, a problem nie polega na pokryciu dachu materiałem innym niż w projekcie, tylko na niezgodnym z prawdą opisem inwentaryzowanego budynku, projektant stwierdził, że przedmiotowy budynek jest pokryty onduliną, gdy faktycznie był i jest pokryty eternitem, którego stosowanie jest zabronione (ustawa z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Dz. U. 1997 nr 101 poz. 628 w związku z art. 10 Prawa budowlanego,

2. art. 61 § 4 kpa przez jego niezastosowanie, polegające na nie zawiadomieniu o wszczęciu postępowania odwoławczego, przez co strona została pozbawiona informacji o tym, kiedy odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego i tym samym możliwości kontroli załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w ustawowym terminie,

3. art. 80 kpa przez jego niezastosowanie (błędna ocenę stanu faktycznego, wydano pozwolenie na budowę, w warunkach samowoli użytkowej i budowlanej),

4. art. 158 § 1 kpa polegające na uznaniu, iż nie naruszono w sposób rażący prawa wydając pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy uprzednio doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek inwentarski,

5. art. 107 § 3 kpa polegające na:

• nie wskazaniu ani jednej przyczyny, z powodu której GINB odmówił mocy dowodowej prawomocnemu wyrokowi Sądu Rejonowego w Krotoszynie. Wydział II Karny, sygn. akt: W 321/08 z dnia 02 kwietnia 2009 r. oraz dokumentacji zdjęciowej,

• nie wyjaśnieniu wszystkich podnoszonych zarzutów w uzasadnieniu decyzji w szczególności zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4 a Prawa budowlanego polegającego na wydaniu pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych bez uprzedniego posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (przedmiotowy budynek został wybudowany i dostosowany do zmiany sposobu i warunków użytkowania oraz użytkowany jako inwentarski zarówno przed wydanym pozwoleniem na budowę, jak również przed skutecznym zgłoszeniem zakończenia budowy. Wydanie pozwolenia na budowę nie przystawało do stanu faktycznego sprawy i tworzyło w istocie fikcję procedury prawnej.

6. art. 5 ust. 1 pkt 1 d, pkt 2b, pkt 8 i. pkt 9. Prawa budowlanego, (warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochrony środowiska, usuwanie odpadów - obornika i gnojowicy, odległość obiektu od przystanku autobusowego, odległość zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej od obiektów na działce sąsiedniej, zapewnienie poszanowania i ochrony interesów osób trzecich - wadliwe wyznaczenie obszaru oddziaływania itp.),

7. art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego (brak informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - w decyzji brak informacji o DJP),

8. art. . 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego - dokumentacja projektowa nie zawiera projektów branżowych: projektu wod.-kan., instalacji elektrycznej zarówno oświetleniowej jak i siłowej, instalacji wentylacyjnej itp. (zakres i treść projektu budowlanego nie jest wystarczająco dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, brak wszystkich wymaganych prawem elementów projektu, jaką technologię chowu wybrano, czy bezściołową rusztową czy też może na głębokiej ściółce? Jeśli wybrano pierwszą z wymienionych to jak zostały zaprojektowane i wykonane ruszta (podłoga rusztowa) i zbiornik na płynne odchody (gnojowicę)? Jeśli zaś wybrano drugi sposób chowu (na głębokiej ściółce) to w jaki sposób zostały zaprojektowane i wykonane podejścia do koryt (paśników), płyta gnojowa itp.? Najważniejszym elementem, w opinii specjalistów jest jednak wybór systemu wymiany powietrza, optymalnego dla projektowanego lub modernizowanego obiektu. Niedostarczenie zwierzętom odpowiedniej ilości powietrza może spowodować nie tylko choroby, ale i totalną katastrofę. Najważniejsze zadania systemu wymiany powietrza to: odprowadzanie z chlewni ciepła związanego w parze wodnej, amoniaku produkowanego w chlewni oraz dwutlenku węgla wydychanego przez zwierzęta. W jaki sposób zaprojektowano podłączenie instalacji elektrycznej do wiszących na suficie wentylatorów, jakie wentylatory zostały zaprojektowane? W jaki sposób zostały zaprojektowane otwory wentylacyjne?),

9. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (zgodność z wymaganiami ochrony środowiska - brak informacji w decyzji o DJP, zgodność budowli rolniczych towarzyszących budowie, kompletność projektu i wymaganych opinii, uzgodnień pozwoleń i sprawdzeń, informacji).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, podkreślając, że rozpoznanie sprawy następuje ponownie, po uchyleniu wyroku WSA wydanego w dniu 25 stycznia 2011 r. w sprawie VIISA/Wa 2127/10 wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym dnia 12 października 2012 r. w sprawie II OSK 1007/11, co oznacza związanie sądu oceną prawną wyrażoną przez NSA. Sąd wskazał, że kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym i zauważył, że organ nie przeanalizował głównego zarzutu wniosku (na podstawie którego prowadzone było postępowanie nadzorcze), iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 a Prawa budowlanego. Zarzut ten podnosiła skarżąca na każdym etapie postępowania, i we wszystkich postępowaniach prowadzonych w sprawie (po raz pierwszy w piśmie skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia [...] sierpnia 2007 r. Sąd zauważył, że podczas kontroli stwierdzono, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany jako inwentarski, o czym świadczy także wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9 października 2009 r. w którym J. O. uznano winnym wykroczenia z art. 93 pkt 9 b Prawa budowlanego. W wyroku tym sąd ustalił , że "obwiniony w okresie od sierpnia 2007 r. do [...] sierpnia 2008 r. będąc właścicielem budynku o przeznaczeniu magazynowym zmienił sposób użytkowania tego obiektu na budynek inwentarski bez wymaganego prawem zgłoszenia. Wyrok ten jest prawomocny i zarówno organy orzekające w sprawie i sąd nie może nie wziąć go pod uwagę rozpoznając sprawę." i dalej odnosząc się do decyzji objętej wnioskiem " Niewątpliwie bowiem zgłoszenie to i wydana powyższa decyzja nastąpiła już po zmianie sposobu użytkowania , która zgodnie z wyrokiem Sądu rejonowego w Krotoszynie z dnia 2 kwietnia 2009 r. w sprawie w 321/08 miała miejsce od sierpnia 2007 r.".

Od tego wyroku GINB wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. wzw. z art. 7, 77 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na błędnym przyjęciu, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie nieważnościowe z naruszeniem powyższych przepisów k.p.a., w szczególności, że nie odniosły się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, i w konsekwencji na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy decyzja ta była prawidłowa;

2. art. 170 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że ustalenia zawarte w nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 952/11 powinny być brane pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy ustalenia zawarte w niniejszym wyroku nie były wiążące dla orzekających w sprawie organów administracji publicznej;

3. art. 190 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że ustalenia zawarte w wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt W 321/08 mogły być przydatne dla oceny decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1007/11 przesadził, że ustalenia te nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że organ ma przede wszystkim obowiązek zbadać, czy kontrolowana decyzja dotknięcia była jedną z wad pozwalających na stwierdzenie jej nieważności – w dacie wydania tej decyzji. Bez znaczenia są zatem okoliczności powstałe po dacie wydania kontrolowanej decyzji. Organy państwowe wiąże tylko prawomocne rozstrzygnięcie sądu. Sąd, który badał sprawę ponownie, powinien był uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA odnośnie do oceny wyroku SR w Krotoszynie.

Skargę kasacyjną wnieśli również E. i J. O., zaskarżając go w całości i na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a zarzucając mu naruszenie:

1.art.190 i 134 § 1 p.p.s.a poprzez nie zastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 12 października 2012r. sygn..akt II OSK 1007/11, a polegające na nie poddaniu kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji pod względem przesłanek ustawowych mających znaczenie w postępowaniu nieważnościowym, całkowitym pominięciu wyroku NSA z 11 maja 2012r. II OSK 337/11 i uznaniu, że wyrok Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9 października 2009r.., w którym J. O. uznano winnym wykroczenia z art.93 pkt 9b Prawa budowlanego ma decydujące znaczenie dla niniejszej sprawy.

2. art.7 k.p.a. w związku z art.77 § 1 k.p.a. poprzez mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie tylko na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie syg.akt W 321/08, który nie był wiążący, że skarżący dokonali przebudowy tych pomieszczeń przed wydaniem spornej decyzji, podczas gdy jak wynika z przeprowadzonych kontroli i znajdujących się w katach zdjęć nie były tam przed wydaniem decyzji wykonane żadne roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

D. P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną E. i J. O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zarzuciła, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym polegało naruszenie art.190 p.p.s.a , a więc co do którego przepisu Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni, nie wskazano także na czym polegało naruszenie art.134 § 1 p.p.s.a. Zaznaczyła również , że przepis art.32 ust.4a Prawa budowlanego, do którego odwołuje się skarżący kasacyjnie dotyczy samowolnych robót budowlanych, a wyrok Sądu Rejonowego wskazuje jedynie na samowolna zmianę sposobu użytkowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. Nr poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 powyższej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do oceny zasadności podniesionych zarzutów w skargach kasacyjnych, należy zaznaczyć, że pomiędzy uczestniczką postępowania D. P. a skarżącymi kasacyjnie E. i J. O. wszczętych zostało szereg postepowań administracyjnych, które dotyczą różnych przedmiotów, a które prowadzone były zarówno w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych jak i w trybie zwykłym. W postępowaniach tych zapadło szereg wyroków zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008r. nr [...]. na podstawie której organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i J. O. pozwolenia na budowę tj. na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski w [...]. Stąd też dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie będą miały wyroki sądów administracyjnych, jakie zapadły w tej sprawie tj. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008r.. Zarzuty obu skarg kasacyjnych oparte zostały na naruszeniu przepisów postępowania i sformułowane zostały prawie w tożsamy sposób.

W obu skargach kasacyjnych podniesiono zarzut naruszenia art.190 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 12 października 2012r. sygn..akt II OSK 1007/11. W zaskarżonym obecnie wyroku, Sąd I instancji wskazał, że rozpoznanie sprawy następuje ponownie, po uchyleniu wyroku WSA z dnia 25 stycznia 2011r. w sprawie VII SA/Wa 2127/10 wyrokiem NSA z dnia 12 października 2012r. sygn..akt II OSK 1007/11, zaznaczając, że podziela ocenę dokonaną przez NSA. W wyroku z dnia 12 października 2012r. sygn..akt II OSK 1007/11 NSA stwierdził, że wyrok Sądu Rejonowego w Krotoszynie wydany został w dniu 2 kwietnia 2009r., natomiast kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty Krotoszyńskiego była wydana w dniu [...] lipca 2008r.. Dalej NSA stwierdził, że z samego porównania dat wynika, że wyrok Sądu Rejonowego w Krotoszynie mógł ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art.145§ 1 pkt 5 k.p.a., a nie mógł stanowić przeszkody do kontroli kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2008r. w postepowaniu nieważnościowym. Przesłanki wznowienia postepowania są odmienne od przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w związku z czym oba te postępowania nie są względem siebie konkurencyjne. NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien poddać kontroli zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu i instancji pod względem przesłanek ustawowych ( art.156 § 1k.p.a.) mających znaczenie w postępowaniu nieważnościowym. Podnosząc zarzut dotyczący naruszenia art.190 p.p.s.a należy przede wszystkim zwrócić uwagę na pojęcie "wykładni prawa" występujące w tym przepisie. Na temat tego pojęcia wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014r. sygn..akt II OSK 2686/12, zgodnie z którym pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego.

Odnosząc się zatem do zarzutu skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 190 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w części jest on zasadny. Zasadny jest on w tym zakresie w jakim Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wypowiadając się odnośnie stanu faktycznego sprawy odwołał się do wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9 października 2009r.. Sąd I instancji najpierw zacytował z uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2011r. sygn..akt IV SA/Po 952 /11 iż o tym ,że pisma skarżącej inicjujące postępowanie w sprawie były zasadne, świadczy kontrola przeprowadzona w dniu 25 września 2007r.,podczas której, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako inwentarski, a następnie stwierdził, że świadczy o tym także wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9 października 2009r. Dalej Sąd I instancji stwierdza, że "wyrok ten jest prawomocny i zarówno organy orzekające w sprawie i sąd nie może nie wziąć go pod uwagę rozpoznając sprawę". Jednak odwołując się do wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9 października 2009r. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę treści normy prawnej zawartej art.11 p.p.s.a, zgodnie z którą, ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Sąd administracyjny jest związany tymi ustaleniami prawomocnego wyroku wydanego w postępowaniu karnym, które odnoszą się do popełnienia przestępstwa. Pod pojęciem ustalenia prawomocnego wyroku, w ujęciu komentowanego przepisu, należy rozumieć ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa oraz miejsca i czasu jego popełnienia. Natomiast wyrok Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9 października 2009r. został wydany w sprawie o wykroczenie z art.93 pkt 9b ustawy Prawo budowlane, na podstawie ustawy z dnia 24 sierpnia 2001r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. 2013.395 j.t.), tym samym art.11 p.p.s.a. nie ma zastosowania, a przepis ten nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej.

Natomiast zarzut naruszenia art.190 p.p.s.a jest niezasadny w tym zakresie w którym Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu zweryfikowanie objętej wnioskiem decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008r. pod kątem przesłanek wskazanych w art.156 § 1 k.p.a. , a następnie uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć zgodnie z art.107 § 3 k.p.a.. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że GINB nie zbadał głównego zarzutu wniosku, na podstawie którego prowadzone było postępowanie nadzorcze tj naruszenia art.32 ust.4a ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 32 ust.4a ustawy, nie był przedmiotem odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do tego przepisu GINB ustosunkował się dopiero w skardze kasacyjnej, co jednak nie może zastąpić stanowiska organu w tej kwestii w decyzji.

W skardze kasacyjnej E. i J. O. zarzut naruszenia art.190 p.p.s.a połączono z art.134 §1 p.p.s.a., jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odniesiono się do naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a, i nie wskazano na czym polegało naruszenie tego przepisu. Powyższe sprawia, że do tego zarzutu nie może się odnieść Naczelny Sąd Administracyjny.

Drugi zarzut podniesiony w skargach kasacyjnych dotyczy naruszenia art.7, art.77 § 1 K.p.a. Skarżący kasacyjnie E. i J. O. naruszenia powyższych przepisów upatrują w mało wnikliwym rozpatrzeniu materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęciu, tylko na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9 października 2009r., że skarżący dokonali przebudowy spornych pomieszczeń przed wydaniem decyzji. Zarzut ten nie jest prawidłowo sformułowany, przede wszystkim wskazane naruszenia przepisów kodeksu postepowania administracyjnego, nie zostały w żaden sposób powiązane z przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, podczas gdy sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok sądu. Natomiast co do samego wyroku Sądu Rejonowego w Krotoszynie z dnia 9 października 2009r. stanowisko zostało wyrażone wyżej. Natomiast skarżący kasacyjnie GINB zarzut naruszenia art.7, art.77 oraz art.107 § 3 k.p.a łączy z art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a, a naruszenia powyższych przepisów upatruje w błędnym przyjęciu, że orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie nieważnościowe z naruszeniem powyższych przepisów, a w szczególności, że nie odniosły się do zarzutu naruszenia art.32 ust.4a ustawy Prawo budowlane. Zarzut ten sprowadza się do niewłaściwie przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji. Podniesiony zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, a konieczność ponownego przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008r. jest zasadna. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest zbadanie, czy w dacie wydania decyzji przez Starostę, decyzja ta nie była obarczona wadami wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a.. Stąd też prowadzone przez organ postępowanie, w tym w zakresie dotyczącym ustalenia określonych okoliczności faktycznych, może być prowadzone tylko z punktu widzenia zbadania, czy w dacie wydania decyzji przez Starostę nie zachodziły przesłanki określone w art.156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bada się, czy decyzja nie jest dotknięta wadą z art.156 § 1 k.p.a., a nie ustala się na nowo wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Aby prawidłowo ustalić, czy objęta postępowaniem nadzorczym decyzja nie jest obarczona wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności, koniecznym jest zwrócenie uwagi na przedmiot decyzji. Decyzja Starosty Krotoszyńskiego z dnia [...] lipca 2008r. dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek inwentarski. Decyzja ta dotyczy tym samym dwóch zagadnień pozwolenia budowlanego na przebudowę budynku gospodarczego i zmiany sposobu użytkowania tego budynku. GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosi się przede wszystkim do tej części przedmiotu decyzji Starosty Krotoszyńskiego dotyczącej udzielenia pozwolenia budowlanego na przebudowę budynku gospodarczego. Z kolei Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odnosi się przede wszystkim do kwestii związanej ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, pomijając kwestię przebudowy budynku i pozwolenia na tą przebudowę. Z wyjątkiem wskazania przez Sąd na art.32 ust 4a. prawa budowlanego, który to przepis stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1., a przepis ten nie był przedmiotem oceny przez organ w zaskarżonej decyzji. Stąd też prawidłowy jest wyrok Sąd I instancji uchylający zaskarżoną decyzję, natomiast nie wszystkie argumenty uzasadniania wyroku są zasadne.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przepis ten wymienia dwie przesłanki oddalenia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu zarówno wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, jak i wówczas, gdy wprawdzie podstawy takie zawiera, jednakże zaskarżone orzeczenie, mimo tkwiących w nim błędów, odpowiada prawu. Koniecznym jest podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OPS 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też względów, ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.