Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1179/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.54, art.57 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 328/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w K. na rzecz Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 3500 (słownie: trzy tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 328/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. [...] sp. z o.o. w K. uchylił postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2008 r. (znak: [...]) w przedmiocie kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu. Uchylił również poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Nadto, w pkt. II sentencji, sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:

W wyniku kontroli dokonanej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Kielc w dniu 18 września 2007 r. na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] nr [...] w Kielcach ustalono, iż znajduje się tam budynek murowany, niepodpiwniczony, w wymiarach 24,23 m. x 20,23 m z dachem jednospadowym. Budynek ten jest w pełni ukończony, gdyż posiada wewnętrzną instalację wodociągową, kanalizację sanitarną z przyłączeniem do zbiornika na nieczystości ciekłe, centralne ogrzewanie, przyłącze elektryczne podziemne. Stwierdzono, że w wykonanym budynku, w stosunku do projektu podniesiono poziom terenu względem działek sąsiednich w jego części północnej, nadto zwiększono liczbę otworów okiennych w elewacji wschodniej z projektowanych 3 do 4, w elewacji północnej wykonano otwór drzwiowy w innym miejscu, a ponadto wykonano nie objętą projektem kotłownię i komin, a także zmieniono układ ścianek działowych w pomieszczeniach magazynowych i biurowych. Dodatkowo stwierdzono, że w budynku funkcjonuje zakład pojazdów komunalnych i odbywa się w nim naprawa pojazdów specjalistycznych do czyszczenia kanalizacji ściekowej i deszczowej oraz sprzedaż sprzętu specjalistycznego. W przedmiotowym budynku istnieje hala oraz pomieszczenia biurowe, socjalne, magazyn i kotłownia. Budynek ten został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia [...].02.2004 r. (znak: [...]) udzielającej inwestorowi P. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, jednokondygnacyjnego z użytkowym poddaszem oraz budynku gospodarczego do obsługi działki wraz z instalacjami: wody zimnej, ciepłej, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, energetyczną, bezodpływowym zbiornikiem na ścieki jak również zjazdem na działkach nr ewidencyjny [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w Kielcach. W tej decyzji określono, że inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Wskazano także kategorie przedmiotowych budynków, wynikające z załącznika do ustawy Prawo budowlane (odpowiednio kategoria I dla budynku mieszkalnego i VIII dla budynku gospodarczego).

Organ administracji ustalił, iż budowa budynku mieszkalnego nie została rozpoczęta, natomiast w budynku gospodarczym prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na naprawie pojazdów specjalistycznych służących do czyszczenia kanalizacji oraz sprzedaż sprzętu specjalistycznego.

Ustalono nadto, w oparciu o akt notarialny z dnia [...].05.2004 r., że K. T. i R. H. utworzyli spółkę I. [...] sp. z o.o. w K.. Następnie aktem notarialnym z dnia [...].11.2004 r. K. T. sprzedał tej spółce nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] w Kielcach przy ul. [...], na której rozpoczęta była budowa budynku gospodarczego o powierzchni użytkowej 480 m2. Wydanie przedmiotu sprzedaży, wg § 5 tej umowy miało nastąpić w dniu 5 listopada 2004 r. i z tym dniem przejść miały na nabywcę wszelkie korzyści i ciężary związane z przedmiotową nieruchomością. Nadto organ ustalił, iż z dniem 1.03.2005 r. nieruchomość ta została wynajęta przez I. [...] sp. z o.o. w K. – Zarządowi [...] sp. z o.o. Uprawnionym do reprezentacji tej spółki jest P. T..

W następstwie ustalenia opisanego wyżej stanu faktycznego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce postanowieniem z dnia [...].10.2007 r. nałożył na P. T. karę w wysokości 25 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego – budynku gospodarczego przy ul. [...] nr [...] w Kielcach - bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy.

W wyniku zażalenia P. T. na powyższe postanowienie, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uchylił to postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, stwierdzając zakwalifikowanie tego obiektu przez ten organ do błędnej kategorii. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż właściwą kategorią jest ta, która wynika z rzeczywistego sposobu użytkowania obiektu, a nie kategoria, która została określona w pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Ponadto podkreślił, że nie przeniesiono pozwolenia na budowę na I. sp. z o.o. w K., mimo, iż jest ona jedynym właścicielem przedmiotowej działki i budynku na niej stojącego. Powyższy fakt, zdaniem organu, ma znaczenie dla sprawy, bowiem nowy właściciel jest odpowiedzialny za to, w jaki sposób budynek jest użytkowany.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji wydał w dniu 14 lutego 2008 r. postanowienie, którym nałożono na I. [...] sp. z o.o. w K. karę w wysokości 75 000 zł za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wzniesionego na działce nr [...] przy ul. [...] w Kielcach bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Rozpatrując zażalenia wniesione przez I. [...] sp. z o.o. w Kielcach na powyższe postanowienie, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powołał treść przepisów art. 55 ust. 1, ust. 2, art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 2.02.2004 r. stwierdził, że wobec nabycia przez I. spółka z o.o. w K. przedmiotowej nieruchomości, spółka winna była uzyskać decyzję o przeniesieniu na nią pozwolenia na budowę, a następnie powinna była budowę zakończyć i zawiadomić właściwy organ o tym fakcie. Do użytkowania tego budynku można było przystąpić, jeżeli właściwy organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie wniósłby sprzeciwu w drodze decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, znaczenia w sprawie nie miał fakt zmiany przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego dokonany w dniu 31.05.2004 r. Organ dodatkowo podkreślił, że spółka I. [...] sp. z o.o. w K. odpowiada za sposób użytkowania budynku.

Organ odwoławczy powołał art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 59 f tej ustawy wskazując sposób wyliczenia kary za użytkowanie budynku. Podkreślił, że w przedmiotowym budynku odbywa się faktycznie naprawa samochodów specjalistycznych, wobec czego podlega on zaliczeniu do kategorii XVIII. Posługując się algorytmem wyliczenia kary za użytkowanie obiektu bez zawiadomienia organu, i określając kubaturę tego budynku na 3870 m3 organ uznał, że kara w tym przypadku wynosi 75 000 zł.

Skargę na wymienione wyżej postanowienie organu nadzoru budowlanego II instancji złożyła I. [...] sp. z o.o. w Kielcach, domagając się uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień organów nadzoru budowlanego oraz obciążenie karą za niezgłoszenie zakończenia budowy inwestora P. T., względnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu wydanemu w sprawie naruszenie art. 40 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że doszło do zmiany inwestora z P. T. na spółkę I., naruszenie art. 75, 124, 107 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez zaniechanie wskazania w kwestionowanym postanowieniu podstawy prawnej przyjęcia przeniesienia uprawnień inwestora z P. T. na spółkę I., zaniechanie przeprowadzenia dowodu z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w celu stwierdzenia, że nie zostały przeniesione uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę przez P. T. na I. spółka z o.o. w K..

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o oddalenie skargi. Organ nadzoru budowlanego II instancji podkreślił, że błędne jest stanowisko skargi jakoby organ ten uznał, że spółka I. [...] jest inwestorem budynku. Organ podkreślił, iż z chwilą gdy spółka I. [...] stała się właścicielem budynku, tylko ona jako właściciel decyduje o tym, czy budynek jest użytkowany, przez kogo i w jaki sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2008 r. uchylił zaskarżone postanowienia, wskazując w uzasadnieniu, że choć w sprawie doszło do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, to jednak zastosowanie art. 57 ust. 7 tej ustawy i nakładanie kary przewidzianej w tym przepisie jest wadliwe. Sąd I instancji podkreślił, iż art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, gdy uzyskano pozwolenie na budowę obiektu, zrealizowano go zgodnie z tym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem, a tylko nie dopełniono nałożonego w pozwoleniu na budowę obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przepis ten, zdaniem sądu, nie może mieć zastosowania wtedy, gdy doszło do samowolnej zmiany określonego w pozwoleniu na budowę sposobu użytkowania budynku, a także doszło do wybudowania budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. W takiej sytuacji bowiem, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie może znaleźć zastosowania. Sąd I instancji podkreślił, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy, tylko co do obiektów budowlanych wybudowanych zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Nadto sąd wskazał, iż przed zakończeniem postępowania naprawczego o którym mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie można stwierdzić jaka ewentualnie byłaby wysokość kary za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu. Nie wiadomo bowiem, czy w stosunku do tego obiektu nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie dokonania zmian i przeróbek zmierzających do doprowadzenia go do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, przez co nie wiadomo do której kategorii obiektów taki budynek będzie zaliczony, ani też jaki będzie współczynnik jego wielkości. Nie wiadomo, zdaniem sądu I instancji, czy taki obiekt w ogóle będzie mógł zostać zalegalizowany, czy też dojdzie do nakazania jego rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji stosowanie kary za przystąpienie do użytkowania takiego, podlegającego rozbiórce obiektu byłoby bezprzedmiotowe.

Zdaniem sądu, okoliczność, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...].05.2008 r. wydana w ramach postępowania naprawczego opartego na przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego, dotycząca tego obiektu, zapadła już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie wyłącza istnienia naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, a przez to nie stoi na przeszkodzie uchyleniu go przez sąd. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...].05.2008 r. postępowanie naprawcze wszczęto w wyniku kontroli dokonanej już w dniu 18.09.2007 r., to jest tej samej kontroli, która spowodowała wszczęcie kontrolowanego przez sąd postępowania. Organy nadzoru budowlanego miały więc możliwość i obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Nadto sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć czy istnieje podstawa prawna do dalszego prowadzenia postępowania w oparciu o art. 71 a Prawa budowlanego, które wszczęto w dniu 8.10.2007 r., a w którego toku doszło do wydania w dniu 12.11.2007 r. postanowienia o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowego budynku i nałożeniu obowiązków, o jakich mowa w art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że organy administracji winny pamiętać, że legalizacja robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71 a Prawa budowlanego. Zdaniem sądu I instancji, argumentacja ta powoduje, że żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy nie miało czynienie przez organy administracji ustaleń w przedmiocie przeniesienia uprawnień inwestora z P. T. na skarżącą spółkę. W efekcie powyższego, niedopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie kontrolowanego postępowania administracyjnego.

Dodatkowo sąd I instancji podkreślił, że błędny był zarzut skargi dotyczący tego, iż tylko inwestor może być podmiotem podlegającym grzywnie przewidzianej art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że samo naruszenie art. 54 i 55 Prawa budowlanego nie może powodować wymierzenia kary ponieważ czas trwania procesu budowlanego nie jest określony, a nawet po zakończeniu prac budowlanych nie ma obowiązku zawiadamiania o zakończeniu budowy albo uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie, o ile inwestor nie zamierza przystępować do użytkowania obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie sankcjonuje bowiem braku zawiadomienia ani braku pozwolenia na użytkowanie, o ile nie rozpocznie się użytkowania obiektu. Dopiero przystąpienie do użytkowania z naruszeniem wskazanych obowiązków powoduje nałożenie kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Kara ta, zdaniem sądu I instancji, obciążą dysponenta obiektu budowlanego, bo tylko on ma możliwość i obowiązek uzyskania przeniesienia pozwolenia na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Natomiast inwestor, który zbył nieruchomość na której wzniesiono obiekt budowlany, nie może być obciążany za nielegalne przystąpienie do użytkowania takiego obiektu, gdyż z chwilą zbycia obiektu traci wpływ na to, kto i kiedy rozpocznie jego użytkowanie. Sąd podkreślił, że nabywca nieruchomości zabudowanej obiektem budowlanym ma możliwość wymuszenia na zbywcy dopełnienia wszelkich obowiązków z zakresu prawa budowlanego przed sporządzeniem aktu notarialnego, pod rygorem odmowy podpisania umowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, zarzucając naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do wybudowania budynku w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego i samowolnej zmiany określonego w pozwoleniu sposobu użytkowania budynku;

2) postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie w niniejszej sprawie prymatu postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego przed postępowaniem w sprawie nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, tj. postępowania określonego w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, podczas gdy w niniejszej sprawie oba te postępowania są względem siebie niezależne;

- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie powoduje naliczenia kary z uwagi na możliwość rozważenia rozbiórki tego obiektu oraz trudności z obliczaniem wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania, podczas gdy zastosowanie takiej interpretacji prowadzi do uprzywilejowania osób przystępujących do użytkowania budynku wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozowania na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nakazuje obowiązkowe jego zastosowanie w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego, stanowiąc, iż właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Autor skargi wskazał, że w niniejszej sprawie strona po zakończeniu budowy przystąpiła do użytkowania budynku, pomimo, iż spoczywał na niej obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, w każdym przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez pozwolenia na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania, a w tej sprawie niewątpliwym jest, że strona postępowania w nielegalny sposób przystąpiła do użytkowania obiektu. Inną zaś kwestią jest wdrożenie postępowania naprawczego, mającego za przedmiot doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce wszczął z urzędu postępowanie legalizacyjne zakończone decyzją z dnia [...].05.2008 r. nakładające obowiązki na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Wdrożenie postępowania naprawczego jest jedynie alternatywą (polegającą na ewentualnym umożliwieniu stronie doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem) wobec obowiązku rozbiórki (w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w powołanym przepisie). Autor skargi kasacyjnej zakwestionował stanowisko sądu, iż kara za nielegalne przystąpienie do użytkowania uzależniona jest od skutków i wyników postępowania naprawczego. Podkreślił, że kara za naruszenie przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego służy ukaraniu za niezgodne z prawem użytkowanie obiektu budowlanego. Bez znaczenia zaś, w ocenie skarżącego, pozostaje okoliczność, czy użytkowany obiekt powstał legalnie, czy też w warunkach samowoli budowlanej.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie niezasadnym jest rozważanie skuteczności zawiadomienia, bowiem strona w tym zakresie nie podjęła jakichkolwiek działań, które mogłyby zapobiec przystąpieniu do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego, a tym samym zapobiec ukaraniu.

Nadto wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że nie można zgodzić się z poglądem sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe określenie wysokości kary za przystąpienie do użytkowania spornego obiektu, albowiem obiekt ten może wymagać dokonania zmian zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Istota problemu, zdaniem autora skargi kasacyjnej, sprowadza się do stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego faktu nielegalnego użytkowania obiektu, a sposób obliczania tej kary wynika z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego. Tak więc, w ocenie skarżącego nieuzasadnionym jest uzależnienie wysokości kary od dokonanych zmian tego obiektu w trakcie postępowania naprawczego, ponieważ skutkiem tego postępowania będzie, zgodnie z art. 51 ust. 4 in fine Prawa budowlanego nałożenie na stronę obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o ile obiekt nie będzie podlegał rozbiórce. Przyjęte przez sąd stanowisko prowadzi do uprzywilejowania osób przystępujących do użytkowania obiektu z pominięciem postępowania naprawczego, bowiem z chwilą stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego nielegalnego użytkowania nie poniosą kary z tytułu tego nagannego zachowania, podczas gdy podmiot przystępujący do użytkowania obiektu bez zawiadamiania o zakończeniu budowy prowadzonej w sposób zgodny z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, za takie samo naganne zachowanie, zostanie ukarany karą pieniężną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zarzucała m.in. naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 153, poz. 1118 ze zm.; dalej powoływana jako Prawo budowlane) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Przeprowadzona kontrola wykazała, iż zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się uzasadniony.

Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Jednocześnie przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego uprawnia organy nadzoru budowlanego do wymierzenia kary o której w tym przepisie mowa, lecz wyłącznie wówczas, gdy uzyskano pozwolenie na budowę obiektu, zrealizowano go zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem, a tylko nie dopełniono obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Pogląd przyjęty przez sąd I instancji nie znajduje oparcia w cytowanym powyżej przepisie art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 Prawa budowlanego. Regulacja przyjęta tymi przepisami nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przewidzianej przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, tj. między innymi w sytuacji zaniechania zawiadomienia właściwego organu przed przystąpieniem do użytkowania tego obiektu o zakończeniu jego budowy. Sytuacja taka, co jest niesporne między stronami, miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Zawiadomienie o zakończeniu budowy powinno przy tym mieć miejsce niezależnie od tego czy użytkowany obiekt powstał w sposób legalny, czy też w warunkach samowoli budowlanej. W tym pierwszym przypadku zgłoszenie zakończenia budowy będzie prawnie skuteczne w tym znaczeniu, że otworzy możliwość legalnego użytkowania objętego zgłoszeniem obiektu. W pozostałym przypadku (np. stwierdzenia samowoli budowlanej) zgłoszenie powinno spotkać się ze sprzeciwem właściwego organu i powinno stanowić podstawę do wszczęcia przez ten organ stosownego postępowania. To postępowanie przy tym może się toczyć obok (niezależnie) postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nie może natomiast mieć miejsca sytuacja w której mimo stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (brak zawiadomienia o zakończeniu budowy), organ administracji publicznej nie wymierza kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z tego tylko powodu, że np. obiekt budowlany wzniesiony został niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na jego budowę. Do odstąpienia w tego rodzaju sytuacjach od obowiązku wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego brak jest podstaw prawnych. Stanowisko przyjęte w tej kwestii w zaskarżonym wyroku jest równoznaczne z wprowadzeniem nie przewidzianej przez prawo, negatywnej przesłanki wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Z tych przyczyn, uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy, a w tym potwierdzony w wydanym inwestorowi pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2004 r. (nr [...]) obowiązek zgłoszenia o zakończeniu budowy, nie można zgodzić się ze stanowiskiem zajętym w powyższej kwestii przez sąd I instancji. Zaskarżony wyrok narusza przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Należało zatem uznać, że skarga kasacyjna oparta została na uzasadnionej podstawie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Uzasadnienie drugiej z podstaw kasacyjnych wskazanych w skardze jest w istocie przytoczeniem dalszych argumentów wzmacniających zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa materialnego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu tej bowiem podstawy także wskazano na naruszenie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie ma to jednak wpływu na skuteczność skargi, skoro uzasadniona okazała się, jak wyżej wskazano, podstawa kasacyjna określona art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Trafnie natomiast przyjmuje sąd I instancji, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przewidziana w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego może być nałożona także na podmiot, który nie jest inwestorem tego obiektu. Podmiotem tym powinien być ten, kto przystąpił w sposób nielegalny do użytkowania obiektu budowlanego. Może nim być także aktualny właściciel nie będący inwestorem. Może to mieć miejsce w szczególności w przypadku sprzedaży przez inwestora wzniesionego obiektu budowlanego co do którego inwestor nie złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, działając po myśli art. 185 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.