Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 913/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 maja 2022 r. znak: WI-I.7840.3.80.2021.DW w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją Nr 586/6743/2021 z 4 sierpnia 2021 r., znak: AU-01-7.6743.1188.2021.PKR, wniósł na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 ze zmianami - dalej Pb sprzeciw w stosunku do P. Sp. z o.o. w W. wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej o numerze KRA0012A wraz z wcześniejszym demontażem istniejących urządzeń, teren inwestycji: działka nr [...] obr. 118 jedn. ewid. Śródmieście przy ul. Warszawskiej [...] w Krakowie.

Organ l instancji wskazał, iż zgłaszane roboty budowlane nie zostały zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż w tym przypadku nie można mówić o instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pb) ani remoncie budowli (art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. a Pb).

Od decyzji inwestor wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb poprzez jego zastosowanie i wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego wniesienia w stosunku do robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę; oraz naruszenie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pb poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie przyjęcie, że wyjątkiem nim regulowanym nie jest przedmiotowa inwestycja, oraz art. 3 pkt 1 Pb, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane stanowią odrębny obiekt budowlany w rozumieniu przywołanej normy prawnej.

Wojewoda Małopolski decyzją z 25 maja 2022 r. Znak sprawy: WI-I.7840.3.80.2021.DW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 Pb, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowe zamierzenie polega na modernizacji (przebudowie) istniejącej stacji bazowej usytuowanej na dachu budynku. Teren inwestycji wskazano jako działkę nr [...] obręb 118 Śródmieście w Krakowie. Teren inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru KLEPARZ (uchwała nr LIII/1464/21 Rady Miasta Krakowa - Dz.Urz.Woj.Małop.2021.1156). Teren inwestycji znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (układ urbanistyczny Kleparza - A-648). Z formularza zgłoszeniowego oraz z treści odwołania wynika, iż zakres robót budowlanych obejmuje: demontaż anten sektorowych - 6 szt; demontaż anten radioliniowych - 2 szt.; demontaż urządzeń RRU - 6 szt.; demontaż antenowej konstrukcji wsporczej - 2 szt.; montaż zmodyfikowanej antenowej konstrukcji wsporczej - 2 szt., montaż nowych urządzeń RRU - 6 szt., montaż anten sektorowych - 6 szt.; montaż anten radioliniowych - 6 szt. Ponadto, z opisu inwestycji wynika, iż realizacja zgłaszanej inwestycji, zmieni parametry istniejącej stacji bazowej (montaż nowych urządzeń o nowych parametrach). W przypadku przedmiotowej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/17).

Stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość techniczno-użytkową składającą się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielnie. Funkcją stacji bazowej jest zapewnienie sygnału dla użytkowników telefonii komórkowej. Wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem na budynku masztu wraz z zainstalowaniem na nim anten i doprowadzeniem instalacji elektrycznej i innych elementów niezbędnych do funkcjonowania tejże stacji bazowej nie można utożsamiać z prostym montowaniem anteny na dachu budynku. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr. bud. mówi o urządzeniach o wysokości powyżej 3 m instalowanych na obiektach budowlanych, a stacja bazowa telefonii cyfrowej, z uwagi na definicję zawartą w §3 rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, póz. 1864 z późn. zm.) jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, a właściwie budowlą, nie zaś urządzeniem funkcjonującym samodzielnie, to budowa taka nie mieści w wyjątkach od zasady z art. 28 pr. bud..

Przepis art. 3 pkt 1 Pb stanowi, że obiektem budowlanym jest budowla wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 3 Pb przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. wolno stojące maszty antenowe. Zdaniem tutejszego organu odwoławczego, usytuowanie masztu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku nie wpływa na jego klasyfikację, bowiem nieracjonalne byłoby traktowanie masztu raz jako budowli, a innym razem jako urządzenia. Obiekt taki nie zmienia swojego przeznaczenia zależnie od miejsca jego wykonania. Odnośnie do wyliczenia budowli w art. 3 pkt 3 Pb przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12. Inwestycja polegająca na budowie masztu z odciągami, szafą sterowniczą, antenami i instalacjami stanowiąca według załączonego do zgłoszenia projektu stację bazową telefonii komórkowej nie podpadała pod pojęcie "urządzenia", lecz stanowiła obiekt budowlany w znaczeniu wskazanym w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Fakt jej usytuowania na dachu budynku nie mógł wpłynąć na zmianę tej kwalifikacji. Jak trafnie bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 września 2012 r. w sprawie II OSK 1013/11, zajmując podobne w tej kwestii stanowisko, stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem. Art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pb zwalnia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych (w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych). W przepisie użyto pojęcia "urządzenie", niemniej jednak wobec niezdefiniowania go przez ustawodawcę nie sposób wywodzić, że chodzi o jakiekolwiek urządzenie w rozumieniu potocznym czyli np. o pralkę, urządzenie cukiernicze do produkcji wafli czy urządzenie rolne do obcinania rogów. Instalowania tego rodzaju urządzeń nie normuje ustawa Prawo budowlane. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, ustawodawca miał na myśli urządzenia budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 9 Pb (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1510/11). Urządzenie budowlane to urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1013/11, wskazano, że stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana na dachu jest "obca" w stosunku do budynku i nie jest związana z jego funkcjonowaniem. Maszt antenowy, na którym mają być umieszczone anteny sektorowe oraz anteny radiolinii, nie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie spełnia warunku opisanego pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2Q13 r, sygn. akt II OSK 1407/12 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14). Ponadto, przedmiotowa stacja bazowa nie jest elementem wyposażenia tego budynku, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. W ocenie organu odwoławczego, instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w oparciu o zgłoszenie jest możliwe ale np. na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej, a instalowane urządzenie radiokomunikacyjne, służy prowadzeniu działalności przez tę jednostkę. Ponadto, na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit a Pb można również zrealizować np. anteny do odbioru telewizji satelitarnej w budynkach mieszkalnych czy internetu drogą radiową oraz zabudowę balkonu (np. szybami). Zatem przepis ten nie jest niemożliwy do zastosowania. Nie sposób także zaakceptować stanowiska, że o kwalifikacji zamierzenia decydować może wysokość jego elementów i inaczej traktować zamierzenia do 3 m (art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Pb) niż zamierzenia powyżej 3 m (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Pb). Nadto zmiana art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane polegała w istocie na doprecyzowaniu, że instalowane urządzenia mogą stanowić albo nie stanowić całości techniczno-użytkowej. Dodatkowo wskazano na instalowanie związanego z urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. W dalszym jednak ciągu w przepisie tym mowa jest o instalowaniu urządzeń na obiektach budowalnych - podczas gdy w cytowanych wyżej wyrokach przesądzono, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie może być uznana za urządzenie zainstalowane na budynku, gdyż stanowi całkowicie odrębny od budynku obiekt budowlany. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę, a zakres robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu dotyczącym przedmiotowej stacji bazowej zasadnie został zakwalifikowany, jako budowa. Dodatkowo wg organu teren inwestycji znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (układ urbanistyczny Kleparza - A-648). Zgodnie z art. 29 ust 7 pkt 2 Pb, wykonywanie robót budowlanych, określonych w art. 29 ust. 1-4 Pb, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga zgłoszenia, niemniej jednak do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz.U.2021.710 ze zmianami). Tryb i sposób wydawania pozwoleń konserwatorskich, w tym szczegółowe wymagania, jakim powinien odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, określa Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U.2021.81). Ponadto, wniosek o wydanie takiego pozwolenia, składa się do właściwego Konserwatora Zabytków, odpowiedniego dla miejsca położenia zabytku. Pozwolenie bądź odmowa pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie. Odmowa udzielenia ww. pozwolenia konserwatorskiego blokuje realizację robót budowlanych. Zatem, stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, wyrażone pismem z 17 listopada 2020 r., nie stanowi pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na realizacje zgłaszanych robót. Organ odwoławczy nie wezwał o dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie, bowiem przedmiotowa inwestycja nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę (opisano powyżej), zatem art. 29 ust. 7 pkt 2 Pb, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł inwestor zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1) kpa z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie i utrzymanie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, podczas gdy nie było podstawy do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych,

2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 15 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, nie wyjaśnienie treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i nie wyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie,

3. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, w tym niewyjaśnienie w kontekście nowego art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) Pb, dlaczego zakres robót budowlanych zgłoszonych do realizacji nie mieści się w hipotezie tego przepisu i dowolne ustalenie, że inwestycja Spółki stanowi przebudowę istniejącego obiektu budowlanego i w konsekwencji uznanie, iż zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

4. art. 7, 8 § 1, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez nie dokonanie istotnych ustaleń i nie wyjaśnień, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji w szczególności brakiem ustalenia i wyjaśnienia dlaczego wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym elementów istniejącej już tam instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu istniejących elementów stanowi co najmniej przebudowę istniejącej budowli-stacji bazowej oraz dlaczego - instalacja wspomnianych wyżej konstrukcji nie stanowi instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) Pb;

5. art. 6 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa wyrażające się w utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy sprzeciwu organu I instancji pomimo, iż w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do jego wniesienia, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb;

6. art. 30 ust. 6 pkt 1) Pb poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowalnych, w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego wniesienia w stosunku do robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę; wniesienie

7. art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) Pb poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym ww. przepisami nie jest objęte instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu istniejących instalacji w tym anten o wysokości nieprzekraczającej 3 m;

8. art. 3 pkt 1) Pb poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane stanowią odrębny obiekt budowlany w postaci budowli w

rozumieniu przywołanej normy prawnej;

9. art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) Pb w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2) Pb poprzez niezastosowanie tych norm w sprawie, podczas gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na

instalowaniu urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metry na budynku ujętym w gminnej ewidencji zabytków oraz na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga

dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę;

10. art. 3 pkt 7a) Pb poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż inwestycja P4 stanowi "przebudowę" istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy Organ winien ją zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na

obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które to nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;

11. art 3 pkt 3) i 9) Pb w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.), poprzez bezpodstawne uznanie, iż antenowa konstrukcja wsporcza wraz z antenami sektorowymi i instalacją radiokomunikacyjną (stanowiąca element sieci telekomunikacyjnych) stanowi budowlę, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie jest możliwa do zrealizowania w trybie zgłoszenia;

12. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny

dowodów i brak oceny dowodu z dokumentu pn. "Projekt techniczny stacji bazowej KRA0012_A położonej pod adresem ul. Warszawska [...] - modernizacja L2600lN33j podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał do wyciągnięcia wniosku, że przedmiotowe roboty, polegające na demontażu istniejących anten i zamontowaniu nowych, stanowią "instalację urządzeń" w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) Pb;

W uzasadnieniu podkreślono, iż w związku z przeprowadzoną modernizacją wysokość antenowej konstrukcji wsporczej oraz pozostałe elementy stacji pozostają bez zmian. Sama antenowa konstrukcja wsporcza nie przekracza wysokości 3 metrów, co Wojewoda Małopolski konsekwentnie pomija odnosząc się do normy art. 29 ust. 3 pkt. 3 lit. a) Pb, a nie jakby to miał wskazywać stan faktyczny sprawy do normy wskazanej w art. 29 ust. 4 pkt. 3 lit. a) Pb. Organ II instancji nie wyjaśnia w szczególności, jaki jest związek pomiędzy brakiem możliwości uznania, iż zgłaszana inwestycja jest instalowaniem urządzenia na istniejącym obiekcie budowlanym w świetle art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a), a stwierdzeniem Organu, iż zgłaszana inwestycja, polegająca na przebudowie (...) istniejącej budowli -(stacji bazowej), nie może zostać zrealizowana w trybie zgłoszenia, o którym mowa w art. 29-30 Pb. Inwestor, przed przystąpieniem do realizacji ww. zamierzenia, winien uzyskać pozwolenie na budowę w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) Pb, zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia oraz zgłoszenia są roboty budowlane polegające na "instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. wg skarżącej przez urządzenie rozumieć należy zespół przyrządów służących jednemu celowi. Instalować zaś to tyle, co montować urządzenie techniczne (za słownikiem PWN, Edycja 2003, CD-ROM, wersja 1,1). W ocenie skarżącej zwolnienie powyższe dotyczy również urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym w szczególności urządzenia, jakim jest maszt antenowy oraz pozostałe urządzenia niezbędne do funkcjonowania, co potwierdza liczne orzecznictwo. Trudno bowiem przyjmować, że w przypadku instalacji urządzeń składających się z antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnej wraz z osprzętem koniecznym do jej funkcjonowania nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale w sytuacji, gdy wymieniamy w istniejącej instalacji poszczególne jej elementy, to nie można tego kwalifikować jako instalacja urządzenia, tylko jako przebudowę istniejącego obiektu budowlanego. Wskazano na orzecznictwo, w tym wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005 r. VII SA/Wa 850/05, podkreślając, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) Pb, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zwolniono wszystkie roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Dotyczy to również robót objętych przedmiotem niniejszego postępowaniu, tj. wymianie mocowań istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej oraz anten i innych elementów niezbędnych do zainstalowania oraz funkcjonowania stacji bazowej. wyraźnie "na obiekcie" odnosi się do instalowania urządzeń na zewnątrz takiego obiektu (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1585/04). Wyrok powyższy kontynuuje stanowisko konsekwentnie wyrażane już we wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych. Z analizy orzecznictwa jednoznacznie wynika, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wykonywane na istniejącym obiekcie budowlanym mieszczą się w pojęciu instalowania urządzeń na obiektach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) Pb. Treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, iż stacja bazowa jako stanowiąca całość techniczno-użytkowy zespół urządzeń, w tym konstrukcji wsporczych, instalacji radiokomunikacyjnej, a także związanego z nimi osprzętu, urządzeń zasilających zawiera się w tym zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jeśli wysokość jej urządzeń nie przekracza 3 metrów także zgłoszenia. Wymiana poszczególnych jej elementów jeżeli ogranicza się do robot instalacyjnych także znajduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia w tym przepisie – a maiore ad minus, wnioskowanie z większego na mniejsze. Jeżeli wolno więcej, to tym bardziej wolno mniej. Uzasadnieniem modyfikacji przepisów Prawa budowlanego, jak podkreślono w toku prac legislacyjnych, było po raz kolejny raz doprecyzowanie, że prace polegające na zainstalowaniu urządzeń, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej na istniejących obiektach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę. W ustawie z dnia 30 sierpnia 2019r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw jest wiele argumentów przemawiających za tym, że stacja bazowa telefonii komórkowej umieszczona na istniejącym obiekcie budowlanym takim jak np. budynek, komin, pylon, wolno stojący maszt mieści się w wyjątku od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia opisanym w treści obecnie art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) Pb. I tak w jej art. 1. który dotyczy zmiany w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 oraz z 2018 r. poz. 1118) gdzie wprowadzono zmiany w art. 2 w ust. 1 pkt 4) który obecnie otrzymuje brzmienie:

"4) infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu - kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz podobne urządzenia i obiekty, a także związany z mmi osprzęt i urządzenia zasilające, jeśli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000;

Taką infrastrukturą są właśnie stacja bazowe składające się zasadniczo z konstrukcji wsporczej (jeżeli o wysokości do 5 metrów to są infrastrukturą o nieznacznym oddziaływaniu), instalacji radiokomunikacyjnej, czyli zespołu anten oraz urządzeń sterujących, szaf, a także związanego z nimi osprzętu i urządzeń zasilających. Stanowiąca całość techniczno-użytkową infrastruktura składająca się łączenie z takich urządzeń, takich składowych jak wyżej wskazano z wyjątkiem ograniczenia wysokości antenowej konstrukcji wsporczej do 5 metrów jest objęta zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę o którym mowa w treści art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. (obecnie art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. a) Pb) , o ile jest instalowana na istniejącym obiekcie budowlanym, czyli inaczej mówiąc nie jest instalowana równocześnie z wolno stojącym masztem antenowym czy wieżą. Gdy w ramach wykonywania robót budowlanych dotyczących realizacji stacji bazowej elementem składowym zamierzenia budowalnego jest wolno stojący maszt czy wieża, czyli jej elementem składowym jest budowla to wymaga to zmierzenie pozwolenia na budowę, co do tej pory potwierdzała treść art. 3 pkt 3) Pb, czyli definicja budowli, gdzie wśród przykładowo wymienionych budowli wskazywano wolno stojące maszty antenowe. Dodatkowym argumentem w tym względzie jest definicja tymczasowego obiektu budowlanego zawarta w art. 3 pkt 5) Pb. Tylko jeżeli część składową inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest wolno stojący maszt antenowy, czyli budowla całość wymaga pozwolenia na budowę. A contrario stacja bazowa telefonii komórkowej instalowana na istniejącym obiekcie budowlanym, której elementem nie jest wolno stojący maszt antenowy zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia na mocy obecnego art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) Pb, gdy jej wysokość nie przekracza 3 metrów (zasadniczo chodzi o wysokość antenowej konstrukcji wsporczej). Nadto podkreślono, że nowe brzmienie art. 29 ust. 4 pkt 3) lit. a) Pb nie rodzi wątpliwości co do tego, jak prawidłowo należy kwalifikować poszczególne roboty budowlane, a w konsekwencji w jakim trybie należy przeprowadzić cały proces budowlany. Faktem jest, iż przed nowelizacją tego przepisu w praktyce orzeczniczej organów architektonicznobudowlanych, a także organów nadzoru budowlanego częste były przypadki różnorodnego kwalifikowania prac polegających na wymianie albo zawieszaniu nowych anten na istniejących masztach albo wieżach telekomunikacyjnych. Z punktu widzenia inwestora takie zróżnicowanie, a co za tym idzie brak pewności i przewidywalności procesu budowlanego były istotną barierą prowadzenia inwestycji. Obecnie tego typu roboty budowlane muszą być traktowane jako instalowanie na obiekcie budowlanym - stanowiących albo niestanowiących całości technicznoużytkowej radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, a nie jako przebudowa czy rozbudowa tego obiektu budowlanego, czy też posadowienie odrębnego obiektu budowlanego. W zależności od wysokości urządzeń ich instalowanie na obiekcie budowlanym będzie wymagało zgłoszenia, ale nie pozwolenia na budowę (urządzenia o wysokości powyżej 3 m), albo będzie zwolnione również z obowiązku zgłoszenia (urządzenia o wysokości do 3 m). Obecne przepisy regulujące tę kwestię -to jest art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) Pb - są dużo bardziej precyzyjne aniżeli poprzednio obowiązujące (czyli przed 19 września 2020 r.) normy art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Pb. Te ostatnie - nawet po nowelizacji przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb, która weszła w życie 25 października 2019r. i przesądziła, że przez pojęcie "instalowanie urządzeń" na obiekcie budowlanym należy rozumieć również urządzenia, które stanowią albo nie stanowią całości techniczno-użytkowej - nadal były przez niektóre organy administracji traktowane jako przepisy nieodnoszące się do robót budowlanych, których przedmiotem jest wymiana albo zawieszanie anten na istniejących obiektach budowlanych. Dodatkowo podano szczegółowo w skardze, że w treści art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) Pb brak jest definicji legalnej pojęcia "urządzenie", jednak ustawodawca w treści samego przepisu wskazał przykładowe urządzenia, o których mowa w tym przepisie. I tak, ustawodawca jako przykładowe urządzenia wymienia: antenowe konstrukcje wsporcze, instalacje radiokomunikacyjne, a także związany z tymi urządzeniami osprzęt i urządzenia zasilające, a więc urządzenia stanowiące przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie. Nie budzi zatem wątpliwości, że dyspozycja przepisu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) Pb odnosi się m.in. do wymianie mocowań istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej oraz anten i innych elementów niezbędnych do zainstalowania oraz funkcjonowania stacji bazowej na istniejącym obiekcie budowlanym. Tym samym wskazanie przez organ II instancji w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż ustawodawcy chodziło wyłącznie o urządzenia, o których mowa w art. 3 pkt 9) Pb, a nie o dowolne urządzenia, w tym m.in. urządzenia będące przedmiotem zgłoszenia przez P4 należy uznać za błędne i całkowicie nieuzasadnione. Wg skarżącej naruszono także art. 3 ust. 7a) Pb, kwalifikując przedmiotową inwestycję jako przebudowę obiektu budowlanego. W świetle obowiązujących przepisów Pb, zgłaszane przez Spółkę roboty budowlane muszą być traktowane jako instalowanie na obiekcie budowlanym - stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, a nie jako przebudowa czy rozbudowa tego obiektu budowlanego, czy też posadowienie odrębnego obiektu budowlanego. Co więcej, samo zakwalifikowanie zamierzonych robót budowlanych jako przebudowa istniejącego obiektu nie powinno również stanowić przesłanki do uznania inwestycji za wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Znajduje to potwierdzenie m.in. w decyzji z dnia 5 maca 2020 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie (znak sprawy: PINB.5151.23.2019). Stwierdził on bowiem, że mimo, iż przebudowa stacji telefonii komórkowej nie jest ujęta jako robota zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak montaż anten niezależnie od ich ilości oraz od faktu, czy jest to instalowanie urządzeń, które stanowią albo nie stanowią całości techniczno-użytkowej, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych —jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę — art. 29 ust. 2 pkt 15) Pb.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w tutejszym Sądzie rozpatrywana jest znaczna liczba skarg strony skarżącej na decyzje o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, jednak co istotne, stany faktyczne w poszczególnych sprawach nie są ze sobą tożsame, a co za tym idzie, różne są też rozstrzygnięcia poszczególnych spraw.

Oceniając niniejszą skargę, zacząć należy od rozważań natury ogólnej.

Zgodnie z dyspozycją art. 29 ust 3 pkt 3a ustawy nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Ustawodawca w przepisie tym posłużył się terminami "instalowanie" oraz "urządzenia". Zwrócić należy uwagę, że w przepisie art. 29 ust 3 w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a objętych procedurą zgłoszeniową ustawa posługuje się zdefiniowanymi terminami "przebudowa" i "remont". Należy więc uznać, że instalowanie jest innym rodzajem robót budowlanych niż przebudowa czy remont. W słowniku PWN instalowanie definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać, zakładać. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 468/21 zawarte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c P.b. pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej. Ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić. Uzupełniając ten trafny opis, dodać by można, że instalowanie to trwałe połączenie z konstrukcją nośną nowego elementu (urządzenia), które w przyszłości może być od tej konstrukcji odłączone bez uszkodzenia konstrukcji nośnej i zastąpione innym elementem (urządzeniem). Z kolei urządzenie o jakim mowa w tym przepisie to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 ustawy który stanowi, iż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Wprawdzie ustawa w przepisie art. 29 ust 3 pkt 3a posługuje się terminem urządzenie, a nie urządzenie budowlane, to jednak zważając, że termin ten zamieszony jest w tej samej ustawie, uznać należy, że są to pojęcia tożsame, a fakt posłużenia się w art. 29 ust 3 pkt 3a niepełnym terminem wynika z niedbalstwa legislacyjnego. Wyjaśniając te kwestie uznać należy, że zwolnione z pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem zgłoszenia są te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń budowlanych w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. Regulacją tą objęta jest więc modernizacja stacji bazowych telefonii komórkowej, pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe (...).

Nie jest natomiast objęta tą procedurą, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej - to jest wykonanie konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych. Zwolnieniem tym nie są też objęte roboty budowlane dotyczące konstrukcji nośnej tj. masztu antenowego - budowli. Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1213/21 przepis ten (art. 29 ust 3 pkt 3a ustawy) wyraźnie stanowi, że dotyczy instalacji urządzenia budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy, urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jak mowa wyżej stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest w jakikolwiek sposób funkcjonalnie ani użytkowo związana z obiektem na którym została zrealizowania. Roboty budowalne będące realizacją stacji bazowej należy zatem zakwalifikować jako budowę obiektu budowlanego, a nie instalację urządzenia budowlanego. W praktyce przepis 3a ustawy, będzie miał zastosowanie jedynie do określonych modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych. Zwrócić należy także uwagę na jeszcze jedną kwestię. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy budowle - a więc także maszty antenowe, to odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Rozważyć zatem należy czy demontaż m.in. wszystkich anten sektorowych i radioliniowych i montaż nowych, o innych parametrach technicznych i mocach to instalacja urządzenia budowlanego czy też jego – w zależności od konkretnych okoliczności – budowa, rozbudowa lub przebudowa. Szczególnie, że aktualnie w orzecznictwie w zasadzie utrwalony jest pogląd, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą, na którą składają się poza urządzeniami technicznymi, konstrukcja wsporcza wraz z całym oprzyrządowaniem pozwalającym na jej funkcjonowanie, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z: 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1224/14, 15 lutego 2017 r., sygn. II OSK 596/17 oraz sygn. II OSK 613/17, z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2242/17, 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1161/17; 17 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1476/18 oraz 27 października 2021 sygn. II OSK 3707/18). Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie. Przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. może mieć zatem zastosowanie jedynie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, bez istotnej zmiany parametrów tych elementów. Nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (przebudowy, rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest cała stacja bazowa telefonii komórkowej. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż dokumentacja projektowa zamierzanego przedsięwzięcia, określa zakres planowanych robót - używając nieformalnego terminu - modernizacją urządzeń istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. W zgłoszeniu zakres planowanych robót nazwano instalowaniem na obiekcie budowlanym antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej. Teoretycznie, w pewnych warunkach taki zakres robót mógłby podlegać wyłącznie zgłoszeniu. Jednakże rzeczywisty zakres zaplanowanych w przedmiotowym wypadku robót jest z formalnego puntu widzenia zupełnie inny i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zacząć należy od tego, że w projekcie budowlanym (str. 11 projektu zagospodarowania terenu) z zakresu inwestycji wynika, że inwestor planuje demontaż wszystkich anten, relokację antenowych konstrukcji wsporczych, modernizację wsporników W1, W2 i W3, wymianę istniejących urządzeń RRU, montaż nowych anten, montaż stalowych wsporników pod urządzenia RRU, montaż stalowych elementów Ballast, modernizację drogi kablowej i wymianę oraz montaż nowych przewodów transmisyjnych i zasilających. Zakres tych robót jest w pewnym zakresie doprecyzowany w części architektoniczno-budowlanej projektu na str. 9-10. Jak wynika z powyżej przytoczonej terminologii, projektant posługuje się m.in. enigmatycznym zwrotem relokacji. Nieco bardziej przejrzystej terminologii użyto w zgłoszeniu, gdzie wskazano, że zakres planowanych robót ma się sprowadzać do demontażu anten sektorowych - 6 szt; demontażu anten radioliniowych - 2 szt.; demontażu urządzeń RRU - 6 szt.; demontażu antenowej konstrukcji wsporczej - 2 szt.; montażu zmodyfikowanej antenowej konstrukcji wsporczej - 2 szt., montażu nowych urządzeń RRU - 6 szt., montażu anten sektorowych - 6 szt.; montażu anten radioliniowych - 6 szt. Analiza planowanych prac oraz dokumentacji projektowej, w tym jej części graficznej prowadzi zatem do wniosku, że inwestor planuje całkowitą rozbiórkę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej i budowę nowej stacji bazowej telefonii komórkowej, w nieco innym miejscu niż dotychczasowa, z innych elementów, w tym z użyciem nowych anten o innych parametrach, choć z wykorzystaniem pewnych fragmentów – w zakresie elementów konstrukcji wsporczej, czy okablowania – dotychczas istniejącej i podlegającej rozbiórce stacji bazowej telefonii komórkowej. Takiego zakresu robót nie można zakwalifikować ani jako modernizacji, ani jako instalowania antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej. Planowany zakres robót z formalnego punktu widzenia to rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego będącego stacją bazową telefonii komórkowej i budowa nowego obiektu budowlanego, będącego stacją bazową telefonii komórkowej, w nieco zmienionej lokalizacji, w przeważającym stopniu z nowych elementów i o innych parametrach techniczno-użytkowych. W świetle utrwalonego orzecznictwa, takie zamierzenie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd wniesiony sprzeciw należy ocenić za zgodny z prawem i wniesiony zasadnie. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.