Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1934/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
article: art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1696/15 w sprawie ze skargi E. W., S. W., M. W. i P. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od skarżących na rzecz P. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1696/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi E. W., S. W., M. W. i P. W., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z [...] lipca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Orzeczeniem z [...] grudnia 1954 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach przejęło na własność państwa nieruchomości ziemskie o ogólnej powierzchni ok. 1358,60 ha położone w gromadzie Z. po osobach nieobecnych oraz niewładających swoimi gruntami, w tym po K. W. (W.). Podstawą powyższego przejęcia nieruchomości był dekret z dnia [...]7 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339), "dekret z 27 lipca 1949 r.".

Decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P. W., Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej w dacie przejęcia własność K. W. (w decyzji W.). W uzasadnieniu wskazał, że podanie w tym orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek, oznaczało nieokreślenie przedmiotu postępowania, co w konsekwencji rażąco naruszało przepis art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...]2 marca 1928 r. (Dz. U z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Organ uznał jednocześnie, że przedmiotowe orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Wnioskiem z 17 maja 2012 r. Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Łosie wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Wojewody. Wnioskodawca podniósł, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie dotyczyło interesu prawnego Nadleśnictwa, jako aktualnego hipotecznego właściciela nieruchomości objętych decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r. Podmiot ten nie brał jednak udziału w postępowaniu.

Postanowieniami z 31 października 2012 r. Wojewoda Małopolski wstrzymał wykonanie swojej decyzji z [...] marca 2011 r. oraz wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej tą decyzją.

Decyzją z [...] stycznia 2013 r. Wojewoda Małopolski odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] marca 2011 r., podtrzymując stanowisko w niej zawarte. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie istotne było to, aby orzeczenie wydawane na podstawie przepisów dekretu z 27 lipca 1949 r. konkretyzowało nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Wprawdzie przepisy ww. dekretu nie wskazywały elementów składowych orzeczenia, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu postępowania wynikała z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...]2 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Art. 75 ust. 1 powyższego rozporządzenia stanowi, że decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę. W sytuacji zatem, gdy na podstawie wydanego orzeczenia, nastąpić miało ujawnienie w księgach wieczystych lub rejestrach publicznych przejście mienia na własność Państwa, to mienie to, zarówno ruchome, jaki i nieruchome, wymagało zidentyfikowania i opisu. W kontrolowanym w trybie nadzorczym orzeczeniu z [...] grudnia 1954 r. wskazano natomiast, że przejmowane są grunty o ogólnym obszarze ok. 1358,60 ha położone w gromadzie Z. oraz budynki mieszkalno-gospodarcze i gospodarcze po wymienionych w tym orzeczeniu osobach. Organ wskazał jednocześnie, że z uwagi na fakt, iż ww. orzeczenie nie określało przedmiotu przejęcia, organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie był uprawniony do ustalania, jakie nieruchomości zostały na jego podstawie przejęte, a tym samym nie mógł ustalić aktualnego stanu prawnego nieruchomości należącej uprzednio do K. W., w tym również aktualnych właścicieli przejętych gruntów. Powyższe skutkowałoby bowiem wejściem przez organ nadzorczy w kompetencje organu, który wydał orzeczenie.

W tej sytuacji nie było uprawnione przypisywanie aktualnemu właścicielowi nieruchomości wymienionych w kontrolowanym orzeczeniu, tj. Skarbowi Państwa Lasom Państwowym Nadleśnictwo Łosie, przymiotu strony postępowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach. Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2011 r. oraz poprzedzające ją postępowanie administracyjne są prawidłowe i nie ma podstaw do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na skutek odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa Łosie, uchylił decyzje Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2013 r. oraz z [...] marca 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części stanowiącej w chwili przejęcia własność K. W., w orzeczeniu ujętej jako K. W.. Organ wskazał, że we wznowionym postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1954 r. Nadleśnictwo Łosie ma interes prawny, jako właściciel nieruchomości położonych w miejscowości Z. oznaczonych jako działki nr [...] (odpis księgi wieczystej KW nr NS1G/00043491). Z wykazu zmian gruntowych dla nieruchomości objętych dawnymi wykazami hipotecznymi [...] (stanowiących byłą własność lub współwłasność M. W.) wynika, że obecnie odpowiadają m.in. działkom opisanym w KW nr [...]. Niewątpliwie zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia wpływa na zakres praw i obowiązków ww. podmiotu.

W dalszej części decyzji Minister wskazał, że podstawą przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi Z. był dekret z 27 lipca 1949 r. Dekret ten przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały we faktycznym władaniu właścicieli. W badanym orzeczeniu stwierdzono, że na własność Skarbu Państwa przechodzą nieruchomości ziemskie o ogólnej powierzchni ok. 1358,60 ha po osobach nieobecnych w szczególności wymienionych w wydanym rozstrzygnięciu oraz niewładających swoimi gruntami i budynkami. Oceniając orzeczenie PPRN organ wskazał, że art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...]2 marca 1928 r. (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) o postępowaniu administracyjnym stanowił, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Wszystkie te elementy posiada badane orzeczenie PPRN w Gorlicach i nadawało się do wykonania. To stanowisko potwierdza również fakt, że było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa. Kwestia braku faktycznego władania przez właściciela przejętą nieruchomością jest bezsporna. W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się Karta przesiedleńcza nr [...] z [...] czerwca 1947 r., wystawiona na K. W., zamieszkałą we wsi Z. pod nr [...]. K.a W. została przesiedlona wraz z dziećmi i ciotką na ziemie zachodnie do miejscowości N. gmina B.. Została więc spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r. Nadto zdaniem Ministra okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie strategiczny zasób kraju, nie oznacza nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. W., S. W., M. W. i P. W., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r. w części stanowiącej własność K. W., w orzeczeniu ujętej jako K. W.. W skardze zarzucono naruszenie : przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy objęte postępowaniem orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa; art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienie decyzji, które nie zawiera dokładnej analizy materiału dowodowego; art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów oraz art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do Nadleśnictwa Gorlice.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2015 r., którą to decyzją Minister uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2013 r., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r. w części stanowiącej w chwili przejęcia własność K. W., w orzeczeniu ujętej jako K. W..

Sąd ten zauważył, że w sprawie nie jest sporne, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r. została wydana z naruszeniem art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia [...]2 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w administracji, "rozporządzenie z 22 marca 1928 r.", i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania gdy granice zostały zatarte. Rozbieżności organów dotyczyły jedynie charakteru tego naruszenia: organ pierwszej instancji wskazał, że naruszenie ww. przepisów (a także art. 1 ust. 1 dekretu z 27 lipca 1949 r.) miało charakter rażący, a dodatkowo skutkowało niewykonalnością decyzji, co wypełniało przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że ww. naruszenia miały miejsce, ale nie miały charakteru rażącego i nie wywołały skutków, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącym - stanowisko organu odwoławczego wyrażone w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest trafne, przy czym z innych powodów aniżeli zostało to wskazane w uzasadnieniu skargi.

W ocenie tego Sądu uszło uwadze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że decyzja z [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości położonej w gromadzie Z. stanowiącej własność J. K. była przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Decyzją z [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję tego organu z [...] lipca 2009 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność J. K.. Skargę na ww. decyzję wywiódł Skarb Państwa - Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe Nadleśnictwa Łosie oraz Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwa Gorlice. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 170/11 wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. skargi oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., w sprawie I OSK 1350/12 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) oddalił skargę kasacyjną Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa Gorlice. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia nastąpiło z tego względu, że przez brak dokładnego określenia nieruchomości rażąco naruszało przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. i art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. Na mocy dekretu mogły być przejęte na własność Państwa nieruchomości określone w art. 1, przy czym następowało to nie z mocy prawa, ale wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnych. O takim trybie przejścia prawa własności nieruchomości świadczy sformułowanie w art. 1 ust. 1: "mogą być przejmowane". Decyzje zatem wydawane na podstawie dekretu o przejmowaniu nieruchomości były decyzjami konstytutywnymi, toteż istotne było, aby określały one nieruchomość przejmowaną w sposób odpowiadający przepisom prawa. Przepisy nie wymieniały z jakich części składać się ma decyzja o przejęciu nieruchomości, zatem miała ona odpowiadać przepisom regulującym postępowanie administracyjne. Takim aktem w dacie wydawania orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach było rozporządzenie z 1928 r. Przepis art. 75 ust. 1 tego rozporządzenia określał, jakim wymogom formalnym ma odpowiadać decyzja i jakie elementy zawierać. Jednym z nich była osnowa, przez którą należy rozumieć tę część decyzji, z której wynika ustalenie prawa lub obowiązku. Osnowa zatem tak powinna być skonstruowana, aby nie budziła żadnych wątpliwości co do tego, jakie jest w istocie rozstrzygnięcie sprawy, w niej się właśnie zawierające. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy jest przejście nieruchomości na rzecz Państwa, poprzez odjęcie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi. Zgodnie z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r. konieczne było dokładne określenie nieruchomości przejmowanej – jej właściciela, obszaru, oznaczenia (numery działek) lub, w razie braku takich możliwości, opis nieruchomości poprzez określenie granic gruntów na nią składających się lub otaczających ją (§ 1 rozporządzenia). Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak takiego oznaczenia nieruchomości w orzeczeniu o jej przejęciu, wydanym na podstawie art. 1 dekretu, naruszało ww. art. 75 ust. 1. Dekret przewidywał, że orzekanie o przejęciu stanowi podstawę dokonania zmian w księgach wieczystych (art. 4), a także możliwość zaliczenia wartości przejętej nieruchomości na poczet ceny nabycia innych gruntów (art. 5). Przepisy te dodatkowo wskazują, że niezbędne było właściwe, tj. odpowiadające wymaganiom art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928 r., oznaczenie nieruchomości przejmowanej w osnowie orzeczenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższe rozstrzygnięcie ograniczyło się wprawdzie do badania decyzji z [...] grudnia 1954 r. w granicach interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności – następców prawnych J. K., jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy było ono wiążące dla organów administracji. Dotyczyło bowiem nieruchomości sąsiedniej, będącej przedmiotem tej samej decyzji. W stosunku do K. W. mogły co prawda zapaść inne rozstrzygnięcia, jednakże jedynie w sytuacji odmiennego stanu faktycznego i prawnego.

Sąd ten podał, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe (...). Sąd uznał, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 1350/12 w którym przyjęto, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach rażąco narusza art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym oraz § 1 rozporządzenia z 16 września 1950 r. był wiążący również dla organów orzekających w niniejszej sprawie. O powyższym świadczy to, że zapisy tych decyzji są dokładnie takie same, dotyczą nieruchomości sąsiednich, położonych w tej samej gromadzie (Z.), a to oznacza, że skutki wydania decyzji wadliwej zarówno w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej niegdyś gospodarstwo J. K., jak i K. W. są takie same. W tym stanie rzeczy nieuprawnione jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w tej konkretnej sprawie, iż stwierdzone uchybienia nie mają charakteru kwalifikowanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym oraz § 1 rozporządzenia w sprawie sposobu określania przejmowanych nam własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania gdy granice zostały zatarte, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie uwzględnił stanowiska organu, że przy rozpoznawaniu odwołania organ oparł się na stanowisku zawartym w orzeczeniach sądów administracyjnych - wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2013 r. sygn. I OSK 324/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3581/14, które dotyczą analogicznych kwestii. W orzeczeniach tych zaprezentowano pogląd, że orzeczenie PPRN w Gorlicach nie narusza rażąco prawa. Sąd zauważył, że przedmiotowe wyroki dotyczą również orzeczenia PPRN w Gorlicach, ale są to orzeczenia odpowiednio z 5 października 1956 r. oraz z 17 listopada 1954 r., a nie z [...] grudnia 1954 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Obowiązkiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Gorlice zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Nadto wniosło o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

"1. naruszenie przepisu postępowania, a to art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu prawa wskutek uznania, że Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę pozostaje związany wyrokiem NSA z dnia 18.12.2013 r. sygn. akt I OSK 1350/12;

2. naruszenie przepisu postępowania, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanego przepisu prawa wskutek uznania, że w przedmiotowej sprawie organ administracji naruszył przepisy prawa uznając, że orzeczenie PPRN w Gorlicach z dnia [...].12.1954 r. znak [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.".

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty. Wskazano, że przedmiotem niniejszej sprawy było orzeczenie PPRN w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r. wydane dla gromady Z., a więc inne orzeczenie niż to, które było przedmiotem rozpoznania w sprawie I OSK 1350/12. Wyrok ten nie może więc przesądzającego znaczenia w sprawie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie może być również mowy o wadliwości orzeczenia PPRN w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r. skutkującej stwierdzeniem jego nieważności. Przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność (...) nie regulowały zagadnienia treści orzeczenia o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, a zwłaszcza nie podawały sposobu określania przejmowanych nieruchomości. Przepisy dekretu nie wymagały, aby w treści orzeczenia określano numery działek, powierzchnię, czy nr Lwh. Sytuacje w tej materii zmieniło dopiero rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. Rozporządzenie to dotyczyło sposobu określania tych nieruchomości, których granice zostały zatarte lub gdy właściciel przejmowanych nieruchomości jest nieznany. Nie miało ono zatem zastosowania do nieruchomości, których granice były ustalone lub właściciele znani – z treści przedmiotowego orzeczenia nie wynika, aby granice przejmowanej nieruchomości były zatarte, a ich właściciele byli przecież znani. Skoro przepisy dekretu z 27 lipca 1949 r. oraz ww. rozporządzenia niw wymagały ścisłego określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości, których właściciel był znany oraz których granice nie uległy zatarciu, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego wskazanie w orzeczeniu PPRN z [...] grudnia 1954 r. danych przejmowanych nieruchomości spełniało wymogi osnowy decyzji. Bez znaczenia było niewskazanie w nim numerów ewidencyjnych przejętych nieruchomości. Na podstawie ww. orzeczenia można w sposób jednoznaczny ustalić grunty przejmowane, zaś brak uściślenia tej nieruchomości nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Nadto skarżący podał, że na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności przedmiotowego orzeczenia stoi art. 156 § 2 k.p.a., bowiem w sprawie po przejęciu na własność Państwa gruntów należących kiedyś do K. W. doszło do częściowego rozporządzenia nimi na rzecz osób trzecich – powstały nieodwracalne skutki prawne. Na przeszkodzie ku stwierdzeniu nieważności stoi również ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. W jej świetle zasoby te nie podlegają przekształceniom własnościowym, a roszczenia osób trzecich zostaną zaspokojone w formie rekompensat.

W skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie Minister domagał się uchylenia ww. wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia [...]7 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) oraz z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...]2 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, wyrażającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że brak precyzyjnego określenia nieruchomości będącej przedmiotem przejęcia stanowi rażące naruszenie prawa;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 p.p.s.a. wyrażające się w przyjęciu, że w niniejszej sprawie organy administracji są związane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt l OSK 1350/12, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...].

W uzasadnieniu Minister rozwinął powyższe zarzuty. Powołał się na wyrok NSA z 26 lipca 2013 r., I OSK 324/12, zgodnie z którym ogólnikowość sentencji orzeczenia wydanego na podstawie art. 1 ust. 1 ww. dekretu nie powoduje jego nieważności. Jakkolwiek stanowiło to naruszenie art. 75 ww. rozporządzenia, to jednak naruszenie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie ulegało bowiem wątpliwości, co było przedmiotem tego orzeczenia, które przyjęto za podstawę wykreślenia dotychczasowych właścicieli zer stosownych wykazów hipotecznych. Zdaniem Ministra orzeczenie PPRN z [...] grudnia 1954 r. zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 75 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Nadto Minister podniósł, że wyrok zapadły w sprawie o sygn. akt I OSK 1350/12 dotyczył wprawdzie tego samego orzeczenia PPRN w Gorlicach z [...] grudnia 1954 r., lecz tylko w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości będącej własnością J. K.. Skutki powyższego wyroku i ocena w nim zawarta odnosi się tylko do tej części ww. orzeczenia PPRN w Gorlicach, w zakresie jakim obejmuje byłą nieruchomość J. K.. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zapadłe co do jednej z nieruchomości objętej orzeczeniem nacjonalizacyjnym jest wiążące w stosunku do innych nieruchomości objętych tym samym orzeczeniem.

W odpowiedziach na ww. skargi kasacyjne skarżący wnieśli o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Za zasadny uznać należy podniesiony w obydwu skargach kasacyjnych zarzut dotyczący naruszenia art. 170 p.p.s.a. wyrażające się w przyjęciu, że w niniejszej sprawie organy administracji są związane wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt l OSK 1350/12, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...].

Zgodnie z owym przepisem prawa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W świetle powołanego wyżej przepisu prawa istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062).

Trafnie podnoszą skarżący kasacyjnie, że przepis art. 170 p.p.s.a. nie może w przedmiotowej sprawie przesądzać o jej wyniku tylko z tego względu, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1350/12 zajmował się oceną ważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. znak [...] wydanego dla G. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzeczenie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1350/12 obejmowało kontrolę nad postępowaniem nadzorczym wobec orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r., znak: [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gromadzie Z. stanowiącej byłą własność J. K.. Natomiast w ramach postępowania zakończonego wydaną w niniejszej sprawie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. badano orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r., znak [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w miejscowości Z. stanowiącej byłą własność K. W. W ramach opisanych postępowań obejmujących badanie w/w orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r. brak jest tożsamości podmiotowej oraz przedmiotowej - występują inne strony oraz dotyczą innych nieruchomości, a ponadto w sprawach tych wystąpiły przesłanki indywidualizujące w stosunku do każdej z nieruchomości objętej orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1954 r. (np. kwestia władania nieruchomością przez właściciela). Wyrok, który zapadł w sprawie o sygnaturze I OSK 1350/12 dotyczył tylko nieruchomości będącej własnością J. K.. Z tych względów jego skutki, jak również ocena w nim zawarta, odnosi się tylko do tej części orzeczenia z dnia [...] grudnia 1954 r. w zakresie, w jakim obejmuje byłą nieruchomość J. K.. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zapadłe co do jednej z nieruchomości objętej orzeczeniem nacjonalizacyjnym jest wiążące w stosunku do innych nieruchomości objętych tym samym orzeczeniem. Okoliczności przejęcia na własność państwa poszczególnych nieruchomości należy badać indywidualnie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji uchylił się od jej rozpoznania, poprzestając na powołaniu się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1350/12 i przytaczając zawarte tam rozstrzygnięcie, czym naruszył art. 170 p.p.s.a., które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji podniesiony w obydwu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia ww. przepisu prawa należy uznać za zasadny. Skutkował on koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, co orzeczono na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona samodzielnej oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania i wyda właściwe orzeczenie. W świetle powyższych rozważań oraz stanu faktycznego i prawnego uzasadniającego wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. wyrok zaskarżonej treści uznać należy za przedwczesny.

W tych okolicznościach sprawy zbędne było odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do dalszych zarzutów obydwu skarg kasacyjnych albowiem kwestie prawne objęte ww. zarzutami będą przedmiotem oceny pod względem ich zasadności przez Sąd pierwszej instancji.

Mając na względzie okoliczności sprawy, w szczególności przyczyny, które legły u podstaw uchylenia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., w związku z czym na podstawie tego przepisu odstąpił od zasądzenia od skarżących na rzec skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W przedmiotowej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skarg kasacyjnych uwzględnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.