Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1490/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2a Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz.735) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania D. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy dnia [...] 2021 r., znak [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. D. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] 2021 r., znak [...], Wójt Gminy odmówił D. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. D. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że D. S. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec J. D. oraz istnieje pokrewieństwo w pierwszym stopniu. W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym pracownik socjalny nie stwierdza wątpliwości dotyczących sprawowania opieki przez D. S. Na podstawie wywiadu ustalono, że J. D. ma sześcioro dzieci, jednak opiekę nad nią sprawuje tylko D. S. Wnioskodawczyni mieszka w niedalekiej odległości od matki, jest u niej codziennie oraz udziela jej pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. J. D. ze względu na stan zdrowia i wiek potrzebuje osób drugich w codziennym funkcjonowaniu. D. S. oświadczyła, że zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym z powodu sprawowania opieki nad swoją matką. Do wniosku dołączono orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 16 lipca 2020 r. o ustaleniu, że J. D. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji oraz że data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 marca 2020 r. Natomiast po zweryfikowaniu danych w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności uzyskano dane o posiadaniu przez J. D. orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności [...] z dnia 29 października 2013 r. wydanym na stałe. Natomiast w systemie EKSMoN nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji ocenił, że nie został spełniony warunek art. 17 ust. 1b przedmiotowej ustawy, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku dorosłym – w wieku 72 lat na podstawie orzeczenia ZUS. Ponadto D. S. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem organu I instancji, w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka pozytywna do przyznania świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 1b oraz zachodzi przesłanka negatywna na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy oświadczeniach rodzinnych.

Na skutek odwołania D. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 31 sierpnia 2021 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – i wskazał, że D. S. wnioskiem z dnia 27 stycznia 2021 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad matką J. D. (ur. [...] 1948r.), która jak wynika z danych w Elektronicznym Krajowym Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności posiada orzeczenie z dnia 29 października 2013 r., [...], o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe. Z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 16 lipca 2020 r. wynika, że J. D. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a niezdolność ta istniała w dniu 1 marca 2020 r. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia (na druku wniosku o przyznanie świadczenia) stwierdzające, że wnioskodawczyni jest małżonkiem rolnika i zaprzestała wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 marca 2020 r., nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie posiada prawa do żadnych świadczeń emerytalno-rentowych, matka nie została umieszczona w rodzinie zastępczej ani w placówce zapewniającej całodobową opiekę, żaden z członków rodziny nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury na matkę, ani prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, żaden z członków rodziny nie jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką nad matką, żadna z osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki nie pobiera na nią świadczenia pielęgnacyjnego, a wnioskodawczyni nie posiada prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę. Jak wynika z przeprowadzonego w dniu 4 marca 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego D. S. opiekuje się niepełnosprawną matką, która jest osobą trwale niezdolną do pracy oraz przewlekle chorą. J. D. jest osobą chodzącą i komunikatywną, jednak ze względu na stan zdrowia i wiek nie jest w stanie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego. Mieszka z wnuczką N. D. Wymaga pomocy innych osób w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Pomocy tej udziela jej mieszkająca w niedalekiej odległości córka D. S., wykonując następujące czynności: przychodzi do matki dwa razy dziennie, pierze , sprząta, gotuje, robi zakupy, przygotowuje opał, zabezpiecza lekarstwa. Pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji (brat i pięć sióstr) nie mogą takiej opieki sprawować.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, tj. J. D., powstała w wieku 72 lat nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił następnie, że ustaleniu podlega jednak także i to, czy spełnione zostały pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie występują przesłanki negatywne, które uniemożliwiałyby jego przyznanie. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Fakt, że ustawodawca w powołanym art. 17 ust. 1 ustawy nie poprzestał na uwarunkowaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie od tego, czy osoba wymagająca opieki legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ale również od konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna w celu sprawowania opieki, jest zrozumiały z tego względu, iż sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna. Tak więc w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie umożliwiając opiekunom zarobkowanie. W przypadku tych osób czynności związane z opieką mogą być wykonywane po zakończeniu pracy przez opiekuna. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo pracy w gospodarstwie rolnym. Z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że – jak wynika z ustaleń organu (poczynionych na podstawie oświadczeń strony oraz wywiadu środowiskowego z dnia 4 marca 2021 r.) – nie można wnioskować, iżby faktycznie zakres opieki, jakiej wymaga J. D. (i jaki faktycznie wykonuje skarżąca) był tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to podjęcie skarżącej jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: pomoc w codziennej higienie, gotowanie posiłków, podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich, sprzątanie – nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujący zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach – z reguły rano i wieczorem – a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcia jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał dalej na krąg osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby wymagającej opieki – oprócz D. S. zobowiązanymi do alimentacji matki są również jej brat J. D., zam. N k. S, prowadzący gospodarstwo rolne, oraz 4 siostry, a to: A. O., zamieszkała w budynku położonym obok, która nie pracuje zawodowo, L. G. zamieszkała i pracująca zawodowo w C, M. D. pracująca i zamieszkała w G oraz K. D. zamieszkała w B k. K, nie pracująca zawodowo, ale sprawująca opiekę na dwuletnim dzieckiem. Wśród wszystkich osób zobowiązanych do alimentacji w stosunku do J. D. po stronie żadnej z nich nie ma przeszkody – która świadczyłaby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego – mającej charakter obiektywny, niezależny od woli tych osób. Jak wynika z ustaleń poczynionych na podstawie oświadczenia złożonego przez odwołującą się – córka J. D. A. O. nie może sprawować opieki ze względu na stan jej zdrowia, kolejne dzieci tj. J. D. , K. D., L. G., M. D. ze względu na odległość od miejsca zamieszkania matki, pracę zawodową, a w przypadku K. D. sprawowanie opieki nad dwuletnim dzieckiem. W ocenie organu odwoławczego, żadna z tych okoliczności nie może stanowić przesłanki o charakterze obiektywnym, uniemożliwiającą spełnienie obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Należy zauważyć – jak wskazują zasady doświadczenia życiowego – w rodzinach wielopokoleniowych istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszymi rodzicami, aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Okoliczność polegająca na tym, iż osoba zobowiązana do opieki pracuje i wykonywane przez nią obowiązki zawodowe w jej ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą, w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego. Kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym – zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Z kolei kwestia miejsca zamieszkania w aktualnej sytuacji nie stanowi istotnej przeszkody w możliwości wspomagania w opiece nad matką innych członków rodziny. Co do względów zdrowotnych to okolicznością uzasadniająca niemożność sprawowania opieki byłoby niewątpliwie posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia na osobę uprawnioną. Stąd też, jeżeli dzieci J. D. z subiektywnych względów nie mogą sprawować osobistej opieki nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w w/w sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowało jedno z nich zaś koszty związane z opieką (jako ekwiwalent za rezygnację przez niego z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane były przez pozostałe dzieci J. D. (w ramach obowiązku alimentacyjnego), zobowiązane w takim samym stopniu do alimentacji względem matki. Możliwe jest także współdzielenie opieki nad matką przez osoby zamieszkujące w tej samej miejscowości lub miejscowościach pobliskich w taki sposób, aby żadne z nich nie musiało rezygnować z zatrudnienia. Trudno zatem nie przyjąć, aby w takiej sytuacji nie można dokonać wewnątrzrodzinnego podziału obowiązków z tytułu koniecznej opieki nad matką.

Organ odwoławczy ocenił, że przyznanie odwołującej się świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który – z mocy prawa – w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach J. D. W rezultacie odbywałby się to kosztem rodzin, które rzeczywiście (z racji chociażby tego, że w rodzinie jest jedno dziecko i nie ma innych osób zobowiązanych do alimentacji) muszą rezygnować z zatrudnienia po to, aby zrealizować swój obowiązek alimentacyjny wobec rodziców. W przypadku skarżącej – w ocenie organu odwoławczego – nie ma takiej konieczności, a zatem organ I instancji – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia i błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1b – postąpił prawidłowo odmawiając przyznania świadczenia.

Organ odwoławczy zauważył też, że pobieranie przez odwołującą się specjalnego zasiłku opiekuńczego po myśli art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy powoduje , iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Powołany na wstępie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Okoliczność ta nie wyłącza wprawdzie możliwości przyznania D. S. wnioskowanego korzystniejszego świadczenia opiekuńczego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże w praktyce organ odwoławczy w tej materii jest związany decyzjami organu I instancji. Zgodnie z ustabilizowaną już w tym zakresie linią orzeczniczą sądów administracyjnych przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 tej ustawy. Artykuł 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do określonych świadczeń, m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionych równoczesnego pobierania obu tych świadczeń, a przepis ten wprowadza prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnia od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego świadczenia. W praktyce oznacza to, iż wnioskodawca może dokonać wyboru, jednakże w sytuacji gdy organy pomocy społecznej nie respektują orzeczenia TK oraz wykładni organu odwoławczego i odmawiają przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie przyznają na kolejny okres specjalny zasiłek opiekuńczy organ odwoławczy ma ograniczone pole manewru w zakresie reformowania decyzji pierwszoinstancyjnej. W rozpatrywanej sprawie D. S., wnioskując o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożyła we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oświadczenie, iż z chwilą spełnienia przesłanek przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże oświadczenie to nie wyeliminowało z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy nie posiada narzędzi prawnych do wyeliminowania z obrotu decyzji organu pierwszoinstancyjnego o przyznaniu odwołującej się specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Zatem nawet gdyby chciał przyznać wnioskowane przez nią świadczenie, to nie mógłby tego zrobić z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia 4 października 2021 r. D. S. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych: – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej; – zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; c) naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji: – co skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego; – doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy: przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał – jako jedną z przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego – brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Tę przyczynę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd stanowisko organu odwoławczego w tej mierze w pełni podziela. Sąd podziela jednak stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, jak również co do tego, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącą nie ma znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy trafnie podkreślił również to, że J. D. ma sześcioro dzieci zobowiązanych do alimentacji wobec niej.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wyeksponował okoliczności, które jednoznacznie wykluczają możliwość przyjęcia, że skarżąca sprawuje nad matką stałą i długotrwałą opiekę, uniemożliwiającą zatrudnienie w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy. Matka skarżącej jest osobą chodzącą, nie jest osobą obłożnie chorą i w istocie takiej opieki nie wymaga. Pomoc udzielana przez skarżącą matce ma charakter regularny, ale nie stały. Skarżąca nie mieszka z matką J. D. (J. D. mieszka z wnuczką), zamieszkuje osobno i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że czynności wykonywane przez skarżącą (pranie, sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, przygotowanie opału, zabezpieczenie lekarstw) należą do codziennych czynności wykonywanych w każdej rodzinie i nie muszą być wykonywane w sposób ciągły. Pomoc skarżącej zasadniczo sprowadza się zatem do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego i nie ma znamion opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach nie można też skonstatować związku między brakiem zatrudnienia skarżącej (rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym) a sprawowaną opieką – już z tego powodu, że opieka (pomoc matce) w sprawowanym przez skarżącą zakresie nie wymaga rezygnacji zatrudnienia tudzież jego niepodejmowania.

Istotne są również ustalenia organu, że pozostałe dzieci skarżącej (A. O., J. D., K. D., L. G., M. D.) są też zobowiązane do alimentacji względem matki i nie mają obiektywnych przeszkód, by czynić tej powinności zadość. Jest to możliwe nie tylko przez osobiste świadczenia, ale także przez pomoc finansową, w tym pokrywanie kosztów opieki. Warto przy tym zwrócić uwagę na art. 140 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który przewiduje nawet określone roszczenia regresowe pomiędzy zobowiązanymi do alimentacji w tej samej kolejności. Organ odwoławczy trafnie ocenił, że "przyznanie odwołującej się świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który – z mocy prawa – w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach J. D.".

Sąd nie podziela w pełni stanowiska organu odwoławczego co do sposobu postępowania w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego – jednak kwestia ta nie ma znaczenia do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; w niniejszej sprawie do takiego zbiegu w istocie bowiem nie doszło (skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego).

Zarzuty skargi zrelatywizowane do kwestii związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy w gospodarstwie rolnym) albo jego niepodejmowaniem a sprawowaną opieką oraz do kwestii zakresu sprawowanej opieki są zatem, zdaniem Sądu, niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie – organ w tym zakresie prawidłowo ustalił stan faktyczny, prawidłowo zinterpretował odnośne przepisy i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego po hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego statuujących zasadę prawdy obiektywnej (w tym art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Skoro do zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w niniejszej sprawie nie doszło, odnoszące się do takiego zbiegu zarzuty w założeniu nie mogły odnieść skutku i nie mogły prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.