Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 599/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3§ 1, art.145 § 1 pkt 1 lit c, art.106, art.149, art.184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Bd 125/15 w sprawie ze skargi Z.G. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt: II SAB/Bd 125/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.G. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Wójta Gminy S. do załatwienia wniosku z dnia 6 października 2015 r. w części obejmującej punkt 6 i 8 wniosku, w punkcie drugim umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania do załatwienia wniosku w części dotyczącej punktu 1, 2, 4, 5, w punkcie trzecim stwierdził, że Wójt Gminy S. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku w powyższym zakresie, a bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w punkcie czwartym skargę w pozostałym zakresie oddalił, a w punkcie piątym zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Z.G. pismem z dnia 6 października 2015 r. zwrócił się do Wójta Gminy S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. kserokopii wniosku z dnia 18.08.2015 r. o udzielenie informacji publicznej z pieczęcią, datą wpływu i naniesionym numerem rejestru pism przychodzących w elektronicznym obiegu dokumentów FINN,

2. wydruków z elektronicznego obiegu dokumentów FINN potwierdzających zarejestrowanie przedmiotowego wniosku i udzielnie na niego odpowiedzi,

3. kserokopii "Rejestru informacji publicznej udostępnionej na wniosek" potwierdzającego zarejestrowanie wniosku,

4. wobec braku informacji na udzielonej odpowiedzi z 2.09.2015 r. o podanie również nadanego znaku sprawy,

5. kserokopii umowy lub umów zawartych w okresie od dnia 9 grudnia 2014 r. do chwili obecnej między Gminą S. lub Urzędem Gminy w S. a podmiotami wykonującymi na ich rzecz obsługę prawną,

6. kserokopii informacji (dokumentów urzędowych nie stanowiących akt spraw sądowych) będących w posiadaniu Gminy S. o toczących się postępowaniach sądowych (lub zapadłych rozstrzygnięciach) przeciwko byłemu Kierownikowi i Głównej Księgowej SPZOZ Gminnej Przychodni w S.,

7. w związku z treścią pkt 4 odpowiedzi z dnia 4.09.2015 r. cyt. "Tym bardziej iż Gmina S., uzyskała informacje, iż nie udostępniono Panu akt jednej ze spraw w sposób formalny" proszę o podanie: kto, kiedy, w jakim celu uzyskał taką informację oraz której sprawy to dotyczy? Wnioskuje także o udostępnienie kserokopii dokumentu potwierdzającego powyższą informację,

8. przekazanie na płycie CD-ROM zarchiwizowanego nagrania dźwiękowego z przebiegu [..] sesji Rady Gminy S. odbytej w dniu [..] marca 2015 r., wskazując, że nie występował o protokół z sesji, a do tego odnosi się otrzymana odpowiedź.

Następnie Z.G. pismem z dnia 17 listopada 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 6 października 2015 r., wskazując, że pomimo upływu ustawowego terminu nie uzyskał żądanej informacji, ani jakiejkolwiek odpowiedzi organu na wniosek.

W odpowiedzi na skargę z dnia 18 grudnia 2015 r. Wójt Gminy S., wskazał, iż na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została ona uwzględniona w całości, a opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi wynikało z omyłki pracownika, wobec czego wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Na wezwanie Sądu organ przedłożył pismo z dnia 18 grudnia 2015 r. adresowane do wnioskodawcy (bez oznaczenia numeru sprawy) informujące o uwzględnieniu skargi w całości oraz o okolicznościach nieudzielenia odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie wraz załączonym pismem datowanym na 21 października 2014 r. (bez oznaczenia numeru sprawy) stanowiącym odpowiedź organu na powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści: "ad.1-3,5 i 6 w załączeniu przesyłam kserokopie dokumentów, ad. 4 znak sprawy to: [..], ad. 7 nie jest to informacja publiczna, ad. 8 odpowiedź na pytanie została udzielona we wcześniejszej korespondencji".

W piśmie procesowym z 29 marca 2016 r. skarżący wskazał, że udzielona mu przez organ na skutek skargi do sądu administracyjnego, odpowiedź na wniosek z nie wyczerpuje całości tego wniosku tj.:

- nieprawdziwa jest zawarta w odpowiedzi organu informacja dotycząca udostępnienia w załączeniu informacji publicznej żądanej w punkcie 6 wniosku, kserokopii tych dokumentów nie przekazano,

- w punkcie 8 wniosku kolejny raz wystąpił o udostępnienie zarchiwizowanego na jego wniosek nagrania przebiegu sesji Rady Gminy S. z dnia [..] marca 2015 r., a w odpowiedzi wójt poinformował, że informacja została udzielona we wcześniejszej korespondencji, tymczasem mimo kilkukrotnego wniosku organ odmawia udostępnienia tego nagrania, nie dochowując przy tym formy decyzji określonej w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wraz z pismem tym skarżący przedłożył pismo Przewodniczącej Rady Gminy S. z dnia [..] 05.2015 r. (znak [..]), zawierające na jego wniosek informację, że Rada Gminy S. na sesji odbytej [..] kwietnia br. wyraziła zgodę na zabezpieczanie nagrania z [..] sesji odbytej w dniu [..] marca 2015 r.

W kolejnym piśmie z dnia 25 maja 2016 r. skarżący wyjaśnił, że otrzymał odpowiedzi w zakresie punktów 1-3 i 5 wniosku, w zakresie punktu 4 podniósł, że w odpowiedzi podano jedynie znak sprawy - pozycję rejestru korespondencji przychodzącej, w zakresie punktu 7 skarżący poddał pod wątpliwość stwierdzenie organu, że pytanie nie dotyczyło informacji publicznej, zaś nie otrzymał odpowiedzi na pytania zawarte w punktach 6 i 8 wniosku.

Skarżący podtrzymał skargę na rozprawie w dniach 18 maja oraz 27 lipca 2016 r. podkreślając, że organ nadal pozostaje bezczynny w zakresie punktów 4 i 6-8 wniosku.

Pełnomocnik organu w pismach i na rozprawie nie zgodził się z zarzutami skargi, wskazując, że posiadane informacje udostępniono w grudniu 2015 r., a organ nie jest w posiadaniu informacji publicznych określonych w punkcie 6, o które skarżący winien zwrócić się do ich dysponenta, z kolei do archiwizowania nagrania z sesji Rady Gminy Wójt nie był zobligowany, i nie zarządzał zachowania takiego nagrania, które zgodnie z § 50 obowiązującego wówczas Statutu Gminy, stanowiło materiał pomocniczy podlegający zachowaniu do kolejnej sesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że Wójt Gminy S. pozostawał bezczynny w rozpoznaniu i załatwieniu w jakikolwiek sposób wniosku o udostępnienie informacji publicznej – w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu organ zareagował na przedmiotowy wniosek dopiero pismem z dnia 18 grudnia 2015 r., przy którym częściowo udostępnił wnioskowaną informację (pismo datowane "21 października 2014 r." bez oznaczenia numeru sprawy), jak zostało ustalone w toku postępowania sądowego w zakresie punktów 1-5 oraz wypowiedział się w zakresie pkt 7 i 8 wniosku, a więc organ udostępnił jedynie część wnioskowanej informacji publicznej. Tymczasem organ był zobowiązany rozpoznać wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni, przy czym bez znaczenia dla obowiązku dochowania tego terminu pozostają ewentualne problemy organizacyjne i błędy pracowników organu, na co ogólnikowo powołano się w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności Wójta Gminy w zakresie punktów 1,2,4 i 5, co do których po wniesieniu skargi nastąpiło udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem – stało się bezprzedmiotowe. Sąd uwzględnił stanowisko organu, iż na udostępnionej zgodnie z wnioskiem kopii wcześniejszego zarejestrowanego wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 18.08.2015 r. wpisany został znak sprawy "[..]", co należy uwzględnić jako udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z punktem 4 wniosku, mimo że w pisemnej odpowiedzi organ przywołał oznaczenie wpisu do rejestru "[..]".

W zakresie żądania zawartego w punkcie 3 wniosku Sąd stwierdził, że żądanie udostępnienia informacji publicznej, która ewentualnie dopiero zostanie wytworzona na skutek rejestracji przedmiotowego wniosku i dalszego nadania sprawie biegu - jest przedwczesne. Co do żądania zawartego w punkcie 7 wniosku Sąd podzielił stanowisko organu, że informacje te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z kolei w zakresie żądania zawartego w punkcie 6 i 8 wniosku organ w dacie orzekania przez Sąd pozostawał nadal bezczynny, wobec czego Sąd zobowiązał do załatwienia wniosku w tej części we wskazanym terminie. Bezspornym okazało się w ocenie Sądu, że wbrew treści odpowiedzi udzielonej przez organ skarżącemu 18 grudnia 2015 r., przy piśmie datowanym na 21 października 2014 r. organ nie udostępnił jakichkolwiek dokumentów odnoszących się do żądania zawartego w punkcie 6 wniosku, nadto organ nie stwierdził, aby informacją tą nie dysponował, co nie mogło być zastąpione treścią wyjaśnień i wywodów zawartych w pismach pełnomocnika procesowego organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czy też oświadczeniach co do wiedzy pełnomocnika składanych na rozprawie.

Analogicznie, co do żądania udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w punkcie 8 przedmiotowego wniosku, tj. zarchiwizowanego na płycie CD-ROM nagrania dźwiękowego z przebiegu [..] sesji Rady Gminy S. z dnia [..] marca 2015 r. (a nie protokołu z sesji), organ nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, ani też nie poinformował wnioskodawcy, że wnioskowaną informacją nie dysponuje. Wójt, nie odniósł się w ogóle do tego żądania wskazując, że "odpowiedź na pytanie została udzielona we wcześniejszej korespondencji", co w okolicznościach niniejszej sprawy w ocenie Sądu nosi znamiona celowego uchylania się od właściwego zrealizowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Szeroko wyjaśniając swoje stanowisko Sąd stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do odmowy udostępnienia nagrania sesji skoro nagrania takie - co nie ulega wątpliwości - zostało wykonane, aczkolwiek w sprawie istnieje nadal spór czy zostało zarchiwizowane i nadal istnieje, i jak twierdzi skarżący, stanowi nawet załącznik do protokołu z sesji Rady Gminy, czy też jak podaje w toku postępowania sądowego pełnomocnik organu - nagranie takie nie jest w dyspozycji Wójta Gminy S. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że o ile zatem nagranie istnieje, organ jest obowiązany do udostępnienia kopii nagrania bez względu na cel, w jakim zostało ono sporządzone. Poprzez nieustosunkowanie się do wniosku w tym zakresie i brak jednoznacznego stwierdzenia, że organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji będącej informacją publiczną, doszło do naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i bezczynności organu. Oceniając bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy S. zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej punktów 1, 3 i 5 sentencji wyroku, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię, tj. przepisu art. 3, art. 4, art. 7 ust. 1, art. 18, art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te dopuszczają możliwość udostępnienia informacji, która nie istnieje, w konsekwencji powodując zobowiązanie organu do czynności niewykonalnej, tymczasem Sąd I instancji sam stwierdza, iż "przy czym Sąd nie mógł przy niejasnym stanie faktycznym sprawy jednoznacznie przesądzić w jakiej formie wniosek co do punktu 8 ma być załatwiony, bowiem jest sporne i nie zostało wykazane przez żadną ze stron w sposób nie budzący wątpliwości, że wnioskowana informacja publiczna istnieje";

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 106 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy zdaniem Sądu okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, który przecież mógł zostać uzupełniony, co mogło przechylić szalę na korzyść organu w pełnym zakresie i nie powinien wyrokować przy - jak to określił Sąd I instancji - "niejasnym stanie faktycznym". Tymczasem Sąd przyjął uzasadnienie skarżącego oparte głównie o materiał dowodowy w postaci pisma "przewodniczącej" – głęboko skonfliktowanej z organem, jak również oparł się o "ustne informacje" (skarżącego – byłego wójta głęboko skonfliktowanego z obecnym wójtem), że nagranie na płycie CD stanowi załącznik do protokołu świadczące na niekorzyść organu. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten – "niejasny" mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie wójta gminy S., skoro miał wątpliwości co do oświadczeń składanych na rozprawie. Sąd mógł ewentualnie zwrócić się o dokument pochodzący od organu stwierdzający brak nagrania z sesji w posiadaniu organu, gdy oświadczenia składane w tym zakresie na rozprawie były – zdaniem Sądu – niewystarczające, tym bardziej, iż ustne wyjaśnienia pełnomocnika w zakresie np. punktu 4 zostały uznane za wystarczające i uwzględnione w zaskarżonym rozstrzygnięciu;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w zobowiązaniu organu do dokonania czynności niewykonalnej przez przyjęcie, iż żądana w punkcie 8 wniosku o udostępnienie informacji publicznej informacja istnieje, podczas gdy Sąd I instancji sam stwierdza, iż "przy czym Sąd nie mógł przy niejasnym stanie faktycznym sprawy jednoznacznie przesądzić w jakiej formie wniosek co do punktu 8 ma być załatwiony, bowiem jest sporne i nie zostało wykazane przez żadną ze stron w sposób nie budzący wątpliwości, że wnioskowana informacja publiczna istnieje";

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 106 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 11, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany materiał dowodowy zdaniem Sądu okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, który przecież mógł zostać uzupełniony, w konsekwencji czego doprowadził do zobowiązania organu do udostępnienia informacji w zakresie punktu 6, podczas gdy organ nie jest właściwym adresatem ani dysponentem przedmiotowych danych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie wyżej wskazanych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Jak wyżej wskazano, dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być bowiem m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia przepisów stosowanych przez organ w sposób pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W niniejszej sprawie w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał przepisy art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 106 oraz art. 149 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., ich naruszenia upatrując w dokonaniu przez Sąd niewłaściwej kontroli i niezastosowaniu środka określonego w ustawie przez nieuzupełnienie materiału dowodowego, a także poprzez zobowiązanie organu do dokonania czynności niewykonalnej.

Przede wszystkim wskazać należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej, a więc zasadność zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. mogłaby być oceniania jedynie w przypadku zarzucenia Sądowi I instancji błędnego zastosowania przepisów ustawy p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., odsyłającej we wskazanym zakresie do przepisów k.p.a. Wymogów tych zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają, co czyniło je nieskutecznymi w niniejszej sprawie. Nadto zastosowanie przepisów k.p.a. jest ograniczone w ustawie o dostępie do informacji publicznej wyłącznie do przypadków, w których organ wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przepisy k.p.a. nie miały tym samym zastosowania w rozpoznawanej sprawie, a tym samym zarzut ich naruszenia był bezpodstawny.

Nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Powołany przepis ustanawia generalną kompetencję sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej opartej na ustawie p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę sądowoadministracyjną, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Wprawdzie skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z innymi przepisami postępowania, jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów również nie mogły odnieść skutku. Formułując zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał bowiem na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc przepisu wyposażającego Sąd I instancji w kompetencje do uchylenia zaskarżonego aktu w przypadku stwierdzenia uchybień w zakresie przepisów postępowania. Przepis ten, bez wątpienia, nie był przez Sąd I instancji stosowany, w sprawie nie została wydana decyzja, w stosunku do której Sąd byłby uprawniony zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd art. 106 p.p.s.a. ani art. 149 p.p.s.a. Oba te przepisy składają się z pomniejszych jednostek redakcyjnych. Przepis art. 106 p.p.s.a. składa się bowiem z pięciu paragrafów (§ 1-5) zaś przepis art. 149 p.p.s.a. z czterech paragrafów (§ 1- pkt 1-3, § 1a, § 1b, §2). Przypomnienia wymaga, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Naczelny Sąd Administracyjny miał jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. W realiach niniejszej sprawy można było zatem przyjąć na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że zarzut naruszenia art. 106 p.p.s.a. w istocie dotyczy art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie, który usiłuje wykazać, że jeżeli Sąd I instancji widzi potrzebę wykazania istotnych w sprawie okoliczności z uwagi na niejasny stan faktyczny sprawy, to winien uczynić to na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy, nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonał organ. Organ bowiem swoje stanowisko o braku posiadania nagrania z przebiegu sesji Rady Gminy z dnia [..] marca 2015 r. wyrażał kilkakrotnie i jasno.

Wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej uniemożliwiała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zajęcie stanowiska co do zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a., jak bowiem wynika z uzasadnienia zarzutu dotyczy on "zobowiązania organu do dokonania czynności niewykonalnej" (udostępnienia informacji, której organ nie posiada). Uznać można, że zarzut ten miał dotyczyć art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten nie mógł być zasadny, skoro Sąd I instancji w punkcie pierwszym wyroku z dnia 27 lipca 2016 r. zobowiązał Wójta do załatwienia wniosku w części obejmującej pkt 6 i 8 wniosku, a więc do prawidłowego zastosowania u.d.i.p. w odniesieniu do zgłoszonego żądania, nie zobowiązując, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, do udostępnienia informacji, która nie istnieje. Stanowisko Sądu w kwestii możliwości udostępnienia informacji wskazanej w punkcie 8 wniosku jest oczywiste. Sąd wskazał, że nie mógł przesądzić w jakiej formie wniosek ma być załatwiony, skoro sporne jest, czy wnioskowana informacja istnieje i jest w posiadaniu organu, zwracając uwagę, że wprowadzenie w błąd wnioskodawcy może skutkować odpowiedzialnością karną oraz podkreślił, że o ile nagranie istnieje, organ jest zobowiązany do udostępnienia kopii nagrania.

Nie mogły być uzasadnione zarzuty naruszenia prawa materialnego w wyniku dokonania ich błędnej wykładni.

Podobnie, jak w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, sformułowany przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 3, art. 4, art. 7 ust. 1, art. 18 u.d.i.p. był nieprecyzyjny. Powołane przepisy złożone są także z mniejszych jednostek redakcyjnych, co uniemożliwiało odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu ich błędnej wykładni, w szczególności przez przyjęcie, że dopuszczają one udostępnienie informacji, która nie istnieje. W tej sytuacji jedynie wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 19 u.d.i.p. mógł być rozpoznany. Zarzut dokonania jego błędnej wykładni nie został jednak w skardze kasacyjnej w jakikolwiek sposób wyjaśniony. Tymczasem z rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie można wnioskować, aby w wyniku dokonania wykładni przepisu art. 19 u.d.i.p. Sąd doszedł do przekonania, że udostępnieniu podlega informacja, która nie istnieje, a do tego ograniczono zarzut dokonania błędnej wykładni powołanego przepisu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.