Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2557/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz decyzję nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: [...] OW NFZ) ogłosił konkurs ofert nr [...] na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy na obszarze: [...] - powiat [...].

W postępowaniu tym M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka, skarżąca) złożyła ofertę wraz z innymi świadczeniodawcami. Z rankingu otwarcia postępowania wynika, iż oferta spółki zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą pierwszą pozycję, z łączną liczbą punktów 83,333.

Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami został sporządzony ranking końcowy. Oferta spółki w rankingu końcowym zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą drugą pozycję, z łączną liczbą w wysokości 83,333 pkt (w tym za: jakość - 40,000 pkt, ciągłość - 10,000 pkt, dostępność - 3,333 pkt, ofertę cenową - 30,000 pkt).

Spółka złożyła w terminie odwołanie od wyników postępowania konkursowego.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ (w skrócie: [...]OW NFZ) decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalił odwołanie w całości.

Orzekając na skutek odwołania spółki Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1087/11 uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...]OW NFZ.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.).

Zdaniem WSA pozbawienie skarżącej możliwości wglądu do ofert podmiotów, które wygrały konkurs świadczyło o tym, że postępowanie w ramach konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady wynikającej z art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., dalej: ustawa o świadczeniach), tj. poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor [...]OW NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., oddalił odwołanie skarżącej w całości.

Orzekając na skutek odwołania spółki, Prezes NFZ decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie Dyrektora [...]OW NFZ i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor [...]OW NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. ponownie oddalił odwołanie.

Prezes NFZ, rozpatrując odwołanie spółki, decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r.

Organ doszedł do wniosku, że mając na uwadze wytyczne WSA zawarte w wyroku w sprawie VI SA/Wa 1087/11, Dyrektor [...]OW NFZ zebrał kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego dokonał szczegółowej i prawidłowej analizy porównawczej ofert podmiotów, także tych, które konkurs wygrały z ofertą skarżącej. Wyniki tej analizy organ przedstawił w formie tabeli oraz dokonał szczegółowej oceny ofert w zakresie ciągłości, jakości, dostępności oraz ceny. Łączna ocena wszystkich ww. kryteriów kształtowała się następująco: F.- 85,833 pkt, M. Sp. z o.o. NZOZ M.- 83,333 pkt. Takie też oceny punktowe w poszczególnych kryteriach oraz łącznie zostały przypisane oferentowi wybranemu oraz skarżącej w rankingu końcowym z dnia 22 listopada 2010 r.

Po rozpoznaniu skargi spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 982/14, oddalił skargę M.. Sp. z o.o. z siedzibą w G.

Sąd I instancji stwierdził, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1087/11, w którym wskazano na konieczność przeprowadzenia analizy porównawczej oferty strony w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs, i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniach obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Brak takiej analizy świadczy o niewykazaniu powodów nieuwzględnienia oferty strony.

Sąd wskazał, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organów NFZ są następstwem podjętych wcześniej rozstrzygnięć, a zwłaszcza prawomocnego wyroku WSA w Warszawie, w którym zawarto wiążącą ocenę co do dalszego kierunku procedowania w sprawie. Wytyczne wynikające z tej oceny były dla organów NFZ wiążące, jak i wiążące są dla orzekającego w niniejszej sprawie Sądu. Po uchyleniu decyzji przez Prezesa NFZ i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Dyrektor [...]OW NFZ nadal pozostawał związany wytycznymi Sądu, a zatem nie mógł odstąpić od poczynionych przez WSA wskazań i nie mógł ponownie przeprowadzać postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W świetle wytycznych Sądu, zobowiązany był jedynie do przeprowadzenia analizy porównawczej oferty strony skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs, i tego rodzaju analiza w odniesieniu do każdego z kryteriów ocen miała zostać zamieszczona w uzasadnieniach obu decyzji. Celem wytycznych Sądu było zatem wykazanie przez organ powodów nieuwzględnienia oferty strony. WSA we wskazanym wyroku nie zakwestionował kryteriów oceny ofert ani zasad przeprowadzania konkursu i używanych w nim formularzy, lecz zdecydował o konieczności wykazania w motywach decyzji, że oferta skarżącej była słabsza, niż oferta podmiotu, który wygrał konkurs, i została oceniona niżej. Organy NFZ były zatem związane oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu. W tym też kontekście Sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę, zobowiązany był ocenić decyzje.

Zdaniem WSA, Dyrektor [...]OW NFZ w swojej decyzji wykonał wytyczne wynikające z prawomocnego orzeczenia Sądu, bowiem dokonał analizy porównawczej oferty strony w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W analizie tej uwzględniono wszystkie kryteria oceny obu porównywanych ofert i rezultat tych porównań wskazuje, że oferta strony uzyskała mniejszą liczbę punktów. Sąd podniósł, że Prezes NFZ w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. również wyjaśnił dlaczego dany oferent, udzielając konkretnej odpowiedzi na poszczególne pytania ankietowe, uzyskał taką, a nie inną, liczbę punktów. Organ zobowiązany był do zindywidualizowanego odniesienia się do poszczególnych elementów ofert, co zostało w motywach rozstrzygnięcia uczynione. Tym samym wykonane zostały wytyczne wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się również do zarzutów stawianych w odwołaniu. Nie można zatem skutecznie postawić organom NFZ zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., będącego głównym motywem uwzględnienia wówczas skargi przez Sąd.

Sąd I instancji uznał, że porównanie ofert w toku postępowania konkursowego nastąpiło zgodnie z art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach i obejmowało ciągłość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń oraz cenę. W świetle tych kryteriów, uzyskana przez skarżącą punktacja okazała się nieznacznie słabsza. Spółka za kryteria cenowe uzyskała 30,000 pkt, a więc taką samą ilość punktów jak porównywana oferta, natomiast za kryteria niecenowe otrzymała 53,333 pkt, co łącznie daje 83,333 pkt. Podmiot, który wygrał konkurs, za kryteria niecenowe uzyskał zaś 55,833 pkt, co łącznie dało 85,833 pkt. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które powodowałyby uszczerbek w interesie prawnym strony. W związku z powyższym, WSA uznał wydane decyzje za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Od powyższego wyroku spółka wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, w której domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą zarzutów:

- naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290, dalej: ustawa nowelizująca) poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego została wydana przez Prezesa NFZ decyzja uwzględniająca odwołanie skarżącej, a także nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

- posługiwania się przez komisję konkursową niejawną dla oferentów w toku postępowania konkursowego procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

- posługiwania się przez komisję konkursową w toku postępowania formularzami wydanymi bez podstawy prawnej, a także nieustosunkowanie się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

b) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, poprzez nieuwzględnienie podniesionych przez skarżącą w treści pisma procesowego z dnia [...] października 2014 r. zarzutów: (i) naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, (ii) posługiwania się przez komisje konkursową niejawną dla oferentów w toku postępowania konkursowego procedura konkursu ofert lub rokowań oraz (iii) posługiwania się przez komisję konkursową w toku postępowania formularzami wydanymi bez podstawy prawnej;

c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż po uchyleniu decyzji Dyrektora [...]OW NFZ nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., decyzją Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazaniu przez organ II instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, Dyrektor [...]OW NFZ nadal pozostawał związany wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1087/11 i nie mógł on odstąpić od wskazań jakie zostały poczynione przez WSA w Warszawie oraz nie mógł ponownie przeprowadzić postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a., pomimo iż w sprawie zaszła istotna zmiana stanu faktycznego na skutek wydania przez Prezesa NFZ decyzji z dnia [...] lutego 2013 r.;

d) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1087/11, a szczególności organy administracji nie zebrały i nie dołączyły do akt kompletnego materiału dowodowego oraz nie wydały rozstrzygnięcia z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II GSK 929/15 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił powyższe orzeczenie WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

W ocenie sądu kasacyjnego za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji. Prezes NFZ, orzekając na skutek odwołania spółki, opisaną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Dyrektora [...]OW NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Dyrektor [...]OW NFZ decyzją z dnia [...] marca 2013 r. oddalił odwołanie, a Prezes NFZ zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy ostatnio wspomniane rozstrzygnięcie.

W tej sytuacji - mając na uwadze treść przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 11 października 2013 r.) - powyższe rozstrzygnięcie Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach, a nie do wydania decyzji z dnia [...] marca 2013 r.

Ponadto, w ocenie NSA, Prezes NFZ uchylając decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] listopada 2012 r., nieprawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, albowiem przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ nie znajdowało oparcia w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Przepis ten bowiem jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ - przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej.

Sąd kasacyjny za zasadne uznał również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą nowelizującą. Sąd I instancji bowiem nie dokonał poprawnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oddalając skargę. Oddalenie przez Sąd I instancji skargi niewątpliwie musi się wiązać z dokonaniem oceny. Ocena stosowanych przepisów w postępowaniu przed organami w rozpoznawanej sprawie była wadliwa, skoro przyjęto, że w tym postępowaniu nie doszło do naruszeń prawa. Jak NSA wywiódł, organy NFZ naruszyły art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie. Akceptując taki stan rzeczy Sąd I instancji nie wypełnił dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a.

Ponadto, w ocenie NSA, uzasadnienie wyroku nie odpowiadało wymogom art. 141 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji całkowicie pominął okoliczność, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes NFZ uchylił decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. To rozstrzygnięcie Prezesa NFZ, zamiast doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, spowodowało wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji, tj. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że organy NFZ nie zastosowały się do dyspozycji art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a zatem rozstrzygnięcia organów były nieprawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd I instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko wyjątkowo, np. w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07), a co w niniejszej sprawie nie wystąpiło.

W konsekwencji, związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA i zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co z kolei determinuje treść nowego wyroku.

Związanie wykładnią dokonaną w wyroku NSA na podstawie art. 190 p.p.s.a. oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez NSA, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II GSK 929/15.

Badając zatem ponownie sprawę według powyższego kryterium i w ramach kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r. uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Otóż, w ocenie Sądu, należy uznać, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 października 2013 r.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku w sprawie II GSK 929/15, a dotyczące oceny prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej do postępowań, o których mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa nowelizująca w zakresie jej art. 5 weszła w życie z dniem 21 listopada 2013 r. (art. 6). Zatem przepis art. 154 ustawy o świadczeniach w brzmieniu sprzed nowelizacji w zw. z art. 5 ustawy z 11 października 2013 r. miał zastosowanie do wszystkich postępowań i decyzji wydanych przez Dyrektora [...]WO NFZ oraz do postępowań i decyzji wydanych przez Prezesa NFZ, także do decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.

Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cyt. aktu.

Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu pierwszej instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach).

W myśl przepisów art. 154 ust. 6 i ust. 7 ww. ustawy, Prezes NFZ rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1087/11) uchylił decyzję Prezesa NFZ z [...] marca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z [...] grudnia 2010 r. nr [...].

Następnie, w związku z powyższym wyrokiem WSA, sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez Dyrektora [...]OW NFZ, który decyzją nr [...] z [...] listopada 2012 r., oddalił odwołanie spółki. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ostatecznie zostały wydane dwie decyzje będące przedmiotem kontroli Sądu: decyzja Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r. oddalająca odwołanie skarżącej oraz decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymująca w mocy tę ostatnią decyzję.

W tej sytuacji, rozstrzygnięcie Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, na podstawie art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach, a nie wydania ponownej decyzji przez organ I instancji, tj. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. i akceptującej ją decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2014 r.

Ponadto, Prezes NFZ uchylając decyzję Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] listopada 2012 r., nieprawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak słusznie wskazał NSA rozpoznający sprawę kasatoryjnie w wyroku o sygn. II GSK 929/15 - przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ, nie znajduje oparcia w treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Przepis ten bowiem jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ - przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej.

Dlatego też organ odwoławczy powinien działać na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania. Uchybienie Prezesa NFZ polegające na wydaniu decyzji odwoławczej uchylającej decyzję organu I instancji, a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu decyzji Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] listopada 2012 r. należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji (tak również vide: wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13; 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2359/14; 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2960/14,z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II GSK 930/15, opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zastosowanie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach prowadzi do pominięcia przepisów art. 138 k.p.a. Uregulowanie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach bowiem jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy - obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie).

Zatem, jak zaznaczył NSA w orzeczeniu w sprawie II GSK 929/15, rozstrzygnięcie Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ I instancji, tj. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Do ponownie przeprowadzonego postępowania zaś należałoby zastosować odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach. Nie można by też pominąć przepisów art. 150 ust. 1 i art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach odnoszących się do unieważnienia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Jednocześnie należy pamiętać, że konkurs ofert i przeprowadzone w jego następstwie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej obejmowało okres udzielania świadczeń od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Wobec powyższego, zdaniem WSA, należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie w sposób istotny naruszono art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie, a błędne zastosowanie zamiast niego art. 138 § 2 k.p.a., co w konsekwencji musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ, jak i decyzji Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2013 r. oraz decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a.