Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 499/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini,, sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z dnia [...].04.2018 r. nr [...] 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia H. T. (dalej jako: "Skarżąca") kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uzyskanych na rok 2010.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...] maja 2010 r. został złożony do Biura Powiatowego ARiMR w H. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2010. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. przyznał H. T. wnioskowane płatności do gruntów rolnych w wysokości 18.665,30 zł, w tym: jednolita płatność obszarowa 11.112,52 zł, uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych – 1.260,03 zł i uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych – 6.292,75 zł. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] lutego 2011 r.

W związku ze stwierdzeniem wystąpienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych oraz uzyskaniem nowych dowodów nieznanych organowi w dniu wydania powyższej decyzji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] czerwca 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] organ, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylił decyzję ostateczną i odmówił H. T. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych H. T. na mocy ww. decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Następnie organ ten, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał [...] maja 2016 r. decyzję nr [...] w przedmiocie ustalenia H. T. kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego a Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] utrzymał tą decyzję w mocy.

Po rozpoznaniu skargi M. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 937/16 uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd zwrócił uwagę, że poczynione w sprawie ustalenia wskazują, że Skarżący nie był rzeczywistym beneficjentem środków unijnych, bowiem dysponowała nimi faktycznie jego matka (H. T.), która złożyła wniosek o płatność bez zgody i wiedzy M. T., ona też dysponowała środkami z płatności. Sąd zobowiązał więc organy do ustalenia, kto pobrał nienależnie płatności, a tym samym na kim powinien ciążyć obowiązek ich zwrotu i w stosunku do kogo powinna zostać wydana decyzja ustalająca, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

2. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H. umorzył w całości wobec M. T. postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez Skarżącą H. T. środków finansowych przyznanych H. T. na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] organ ten ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał m.in. przepisy art. 29 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137, dalej: "ustawa o ARiMR").

3. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał powyższą decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał przepisy art. 29 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy o ARiMR" a także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Bk 937/16, gdzie stwierdzono, iż "dodany z dniem 2 kwietnia 2014 r. przepis art. 29 ust. 1a ustawy rozwiał wątpliwości co do możliwości żądania zwrotu przyznanych środków od wszystkich podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1. Powyższe nie oznacza, iż organowi pozostawiono wybór, w stosunku do którego podmiotu wyda decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Nienależnie pobrane bądź nadmiernie pobrane płatności powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał. W świetle obowiązujących przepisów organy mają kompetencję do wydawania tego typu decyzji ustalających zarówno wobec osób będących stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat, ale również wobec innych osób, o ile to one nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne".

Z ustaleń organu wynika, że wniosek o przyznanie płatności został złożony przez osobę trzecią tj. przez Skarżącą, bez zgody i wiedzy M. T. Płatność przyznana decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. została przekazana na rachunek M. T. w dniu [...] lutego 2011 r., a więc w czasie, gdy Skarżąca posiadała pełnomocnictwo do jego rachunku bankowego (pełnomocnictwo odwołano w dniu [...] czerwca 2011 r.). Organ ustalił, że to Skarżąca rozdysponowała przekazane przez ARiMR środki finansowe w ramach przyznanych dopłat za rok 2008. Organ przyjął więc, że to Skarżąca zobowiązana jest do zwrotu kwoty w wysokości 18.665,30 zł z tytułu nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za rok 2010.

Organ wskazał, że wypłacone na rachunek bankowy M. T. środki publiczne za rok 2010 z tytułu jednolitej płatności obszarowej pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, a z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej - ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji.

Następnie organ stwierdził, że przepis art. 29 ustawy o ARiMR nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie. Organ odwoławczy podzielił więc ustalenia organu pierwszej instancji, że środki pieniężne uznane za nienależne zostały pobrane przez Skarżącą, gdyż to ona jako jedyna w latach 2006-2010 korzystała z rachunku bankowego należącego do syna - M. T.

Organ rozważył następnie przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności, uznał jednak, że nie znajdują one w sprawie zastosowania. W szczególności wskazano, że wypłacone na rachunek bankowy M. T. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych nie wynikały z pomyłki ARiMR, lecz z winy Skarżącej, która bezprawnie składała wnioski. Przyznając płatność organ nie popełnił błędów rachunkowych, jak również nie zastosował błędnych stawek płatności. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. w dniu wydania decyzji nie dysponował informacją, że o przedmiotowe płatności M. T. się nie ubiega, jak również nie posiadał informacji, że grunty zgłoszone do płatności nie były w posiadaniu M. T.. Nie miał też wiedzy o fałszowaniu podpisów przez Skarżącą.

Organ odwoławczy rozważył też kwestię przedawnienia prawa do dochodzenia zwrotu płatności. Przyjęto, że 4 letni okres przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 w zw. z art. l ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późń. zm.) został przerwany z chwilą otrzymania przez Skarżącą następujących dokumentów:

- postanowienia Prokuratora Rejonowego w H. z dnia [...] maja 2013 r. o wszczęciu śledztwa pod sygnaturą [...] w sprawie zaistniałego w okresie od 2004 do 2012 roku w Biurze Powiatowym ARiMR w H. doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzania mieniem w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w celu uzyskania dopłat poprzez złożenie wniosków o przyznanie płatności;

- postanowienia nr [...] z dnia [...].06.2014 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu i wezwania nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. do złożenia wyjaśnień;

- decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej i odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 (Skarżąca odebrała w dniu [...] lipca 2014 r.);

- decyzji nr [...] z dnia [...] października 2014 r. o uchyleniu decyzji ostatecznej i odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 (Skarżąca odebrała w dniu [...] października 2014 r.);

- zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia [...] marca 2015 r.;

- zawiadomienia nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności za rok 2010 z dnia [...] sierpnia 2015 r.;

- wezwania z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżącej do osobistego stawienia się w charakterze świadka w celu złożenia wyjaśnień w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności za rok 2006-2012 (Skarżąca odebrała w dniu [...] lutego 2016 r.);

- wyroku w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie skazania Skarżącej - sygn. akt [...] za czyn z art. 270 § 1 kk w zw. z art. 12 kk - za podrabianie wniosków o przyznanie płatności za lata 2009-2013 oraz zadeklarowaniu w tych wnioskach nieprawdziwych informacji o użytkowaniu rolniczym przez M. T. gruntów rolnych, gdy w rzeczywistości ona sama jak również jej syn faktycznie nie użytkowali tych gruntów, to znaczy nie decydowali o profilu upraw, nie dokonywali zabiegów agrotechnicznych, nie zbierali plonów;

- zawiadomienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności za rok 2010.

Organ wskazał, że w związku z tym, iż po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo, upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, tj. 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za który należy uznać dzień złożenia wniosku, tj. [...] maja 2010 r. Do powstania obowiązku zwrotu płatności nienależnych lub nadmiernych wystarczające jest doręczenie przed upływem terminu przedawnienia decyzji organu pierwszej instancji.

4. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 29 ust. 1 a ustawy o ARiMR poprzez jego zastosowanie, podczas gdy przepis ten nie obowiązywał w dacie zdarzenia, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie, co skutkowało wydaniem decyzji bez podstawy prawnej,

- art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie mimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji,

- art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie, iż doszło do przerwania biegu terminów przedawnienia,

- art. 6 Kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujący w danym przypadku przepis prawa,

- art. 7, 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy płatności obszarowe pobrane za rok 2010 były nienależne,

a także błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że:

- czynności podjęte w toku sprawy doprowadziły do przerwania terminów przedawnienia, podczas gdy nie toczyły się one do Skarżącej a osoby trzeciej, a co za tym idzie, nie mogły rzutować na jej prawa i obowiązki,

- Skarżąca pobrała w sposób niezależny środki z rachunku bankowego M. T., podczas gdy dysponowała ona upoważnieniem bankowym pozwalającym jej na swobodne dysponowanie środkami zgromadzonymi na rachunku.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ orzekał w sprawie w oparciu o przepis nieobowiązujący w dacie zdarzenia, z którym wiąże skutki prawne. Przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR zaczął obowiązywać z dniem 2 kwietnia 2014 r. i może znaleźć zastosowanie wyłącznie do zdarzeń mających miejsce po tej dacie, gdyż przepisy wprowadzające to rozwiązanie nie dopuściły do jego zastosowania do zdarzeń zaistniałych wcześniej. Zatem, zdaniem strony skarżącej, organ orzekał bez podstawy prawnej. Na poparcie swojej argumentacji wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 24/16.

5. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Skarga jest zasadna. Sąd uznał bowiem za uzasadniony zarzut naruszenia art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego, który miał miejsce przed wejściem tego przepisu w życie.

W niniejszej sprawie organy orzekały w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez Skarżącą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Fakt pobrania przez Skarżącą tych kwot jest w sprawie bezsporny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Skarżąca pobrała nienależnie płatności, wniosek o płatność został przez nią złożony bez zgody i wiedzy M. T. Wprawdzie kwoty płatności zostały przekazane na rachunek bankowy jej syna, jednak to Skarżąca była faktyczną ich dysponentką, która spożytkowała te środki.

Pierwotnie organy prowadziły postępowanie w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wobec syna Skarżącej – M. T. W wyniku prowadzonej kontroli wydanych w sprawie decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., I SA/Bk 937/16 uchylił jednak decyzje obu instancji. W uzasadnieniu decyzji Sąd dokonał analizy art. 29 ustawy o ARiMR i wyjaśnił, że dodany z dniem 2 kwietnia 2014 r. przepis art. 29 ust. 1a rozwiał wątpliwości co do możliwości żądania zwrotu przyznanych środków od wszystkich podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1.

Sąd stwierdził, że powyższe nie oznacza jednak, że organowi pozostawiono wybór, w stosunku do którego podmiotu wyda decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Wskazano, że nienależnie pobrane płatności (bądź nadmiernie pobrane płatności) powinny zostać zwrócone przez podmiot, który je pobrał. W świetle obowiązujących przepisów organy mają kompetencję do wydawania tego typu decyzji ustalających zarówno wobec osób będących stroną dotychczasowego postępowania o przyznanie dopłat, ale również wobec innych osób, o ile to one nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Sąd zalecił organom, aby ponownie rozpoznając sprawę uwzględniły zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku ocenę i ustaliły, kto pobrał nienależnie płatności, a tym samym na kim powinien ciążyć obowiązek ich zwrotu i w stosunku do kogo powinna zostać wydana decyzja ustalająca, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Wykonując powyższe wytyczne Sądu Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] umorzył wobec M. T. postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010.

Następnie organ ten wszczął postępowanie wobec H. T. W wyniku tego postępowania wobec Skarżącej ustalono kwoty nienależnie pobranych płatności.

2. Podstawą prawną decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2018 r. ustalającej Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak też utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. był m.in. przepis art. 29 ust. 1 i 1a ustawy o ARiMR. Zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w dacie wydawania przez organy decyzji w sprawie:

Art. 29 ust. 1: Ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Art. 29 ust. 1a: Przepis ust. 1 stosuje się również do podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne, o których mowa w ust. 1.

Kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej jest ustalenie, czy przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR znajduje zastosowanie do stanów faktycznych, które zaistniały przed jego wejściem w życie, tj. do sytuacji, gdy płatności zostały pobrane, zanim przepis ten zaczął obowiązywać.

Przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR został wprowadzony ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 341) i wszedł w życie z dniem 2 kwietnia 2014 r. W art. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy, jej celem było jednoznaczne uregulowanie kwestii zwrotu środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej lub finansowanie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości przez osoby inne niż będące stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy oraz dostosowanie przepisów dotyczących okresu naliczania odsetek od kwot pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości do przepisów Unii Europejskiej. W uzasadnieniu wskazano też, że proponowane dodanie w art. 29 ustawy o ARiMR ust. 1a ma na celu uregulowanie kwestii zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności pochodzących ze środków funduszy unijnych oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej na rachunek osoby, która nie była stroną postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, w tym również pobrania środków z rachunku zmarłego rolnika przez jego spadkobierców, w przypadku gdy decyzja o przyznaniu płatności nie mogła być doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, a tym samym nie wywołuje ona skutków prawnych. Zwrócono też uwagę, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym ustalania kwot nienależnie i nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w zakresie obowiązku zwrotu płatności pobranych przez podmioty, które nie były stroną postępowania w sprawie o przyznanie płatności, brak jest przepisów prawa materialnego, które wskazywałyby na obowiązek zwrotu płatności przez te podmioty.

3. Zagadnienie zakresu obowiązywania omawianej regulacji stało się przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II GSK 24/16 wskazał, że przepis ten wykreował nieznane przed tą datą prawu dotyczącemu tych płatności zobowiązanie publicznoprawne do zwrotu płatności przez podmioty, które pobrały je nienależnie lub nadmiernie bez tytułu prawnego w postaci decyzji administracyjnej odpowiedniego organu. Podmiotów tych nie wiązał w chwili pobrania stosunek publicznoprawny, który mógłby być podstawą żądania zwrotu w trybie administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku wyjaśnił, że w demokratycznym porządku prawnym prawo powinno działać w zasadzie na przyszłość, a nie wstecz, w tym znaczeniu, że powinno wiązać określone w nim skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce po jego wejściu w życie. Zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy i zakazuje mu stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, sytuacji, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm. Wprawdzie zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednak tylko wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, zasadą ogólną jest bezpośrednie działanie prawa, z samej tej zasady nie można wyprowadzać domniemania, że wobec braku konkretnej wypowiedzi ustawodawcy, przepis, zwłaszcza materialnoprawny może mieć zastosowanie z mocą wsteczną (np. wyroki TK: z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK nr 6/A/2003, poz. 51 i z 23 lipca 2013 r., P 36/12, OTK nr 6/2013, poz. 82). Podkreślono, że granice jego zastosowania w czasie wyznacza zasada lex retro non agit (por. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK nr 5/A/2009, poz. 65).

Zauważyć należy, że ustawodawca, wprowadzając przepis art. 29 ust. 1 a ustawy o ARiMR w ustawie nowelizującej wskazał jedynie, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W tekście ustawy nowelizującej nie zawarł więc przepisów przejściowych, które pozwalałyby na stosowanie nowej regulacji do stanów faktycznych zaistniałych wcześniej.

Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w tym składzie, że wskazany przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR, który stanowi podstawę do zwrotu nienależnie pobranych płatności przez podmioty, które nie były stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, jest przepisem prawa materialnego, co więcej - posiadającym sankcyjny charakter.

W okolicznościach tej sprawy pobranie nienależnie przyznanej i wypłaconej Skarżącej kwoty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego miało charakter zdarzenia, które zaistniało przed wejściem w życie przepisu art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR. W czasie, gdy miało ono miejsce, nie istniał przepis prawny, który pozwalałby traktować obowiązek zwrotu takich należności przez osoby znajdujące się w sytuacji prawnej takiej jak Skarżąca, w kategoriach obowiązku publicznoprawnego, do którego mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych. Zaprezentowane powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że przepis art. 29 ust. 1a ustawy o ARiMR może znaleźć zastosowanie do stanów faktycznych, jakie miały miejsce po 2 kwietnia 2014 r., nie znajduje on zaś zastosowania w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych wcześniej.

W tej sprawie Skarżąca pobrała płatności w 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, że do osób znajdujących się w sytuacji takiej jak Skarżąca, obowiązek zwrotu tych należności nie istniał i nie można go wyprowadzić z mocą wsteczną z przepisu art.. 29 ust. 1 a ustawy o ARiMR. Konsekwentnie ustalenie płatności wobec Skarżącej na podstawie tej regulacji Sąd uznaje za działanie nieuprawnione.

Na marginesie Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...] skazujący H. T. za czyny z art. 270 w zw. z art. 12 kk a także z art. 286 § 1 w zb. z art. 297 § 1 w zb. z art. 270 § 1 kk w zw. z art. 12 kk (tj. za posłużenie się podrobionymi dokumentami w postaci wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych za lata 2004 – 2008 wraz z załącznikami, w treści których w celu użycia za autentyczne podrobiła czytelne podpisy wskazanego w nich producenta rolnego – M. T. a także za doprowadzenie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biuro Powiatowe w H. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w postaci wypłaconych dopłat w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do gruntów rolnych w ten sposób, że wprowadziła w błąd pracowników tej instytucji składając w okresie od dnia [...] maja 2009 r. do dnia [...] maja 2013 r. wnioski o przyznanie płatności do gruntów rolnych za lata 2009 – 2013 wraz z załącznikami, w treści których podrobiła czytelne podpisy wskazanego w nich producenta rolnego M. T.), który w pkt V zobowiązuje Skarżącą do zapłaty na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – Biuro Powiatowe w H. kwoty 84.727,40 zł tytułem naprawienia szkody w całości. Zatem ARiMR posiada już tytuł prawny, który pozwala jej odzyskać od Skarżącej wypłacone nienależnie kwoty płatności.

Wobec stwierdzenia, że brak było podstawy prawnej do ustalenia Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności, Sąd nie badał zasadności pozostałych zarzutów skargi. Odnosiły się one bowiem do poszczególnych ustaleń sprawy, które wobec poczynionej przez Sąd konstatacji nie mają znaczenia.

4. W tych okolicznościach Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302). Jednocześnie, stwierdzając brak podstaw do dalszego prowadzenia wobec Skarżącej postępowania Sąd, na podstawie art. 145 § 3 ustawy procesowej, umorzył postępowanie administracyjne.