Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1025/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 2, art. 50, art. 51, art. 55, art. 81c ust. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3, art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] delegowanego do Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, 2) uchyla decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (dalej jako "inwestor") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...]nakazującej inwestorowi dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Burmistrz Gminy [...]decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul[...]poprzednio budynek nr [...] przy projektowanym przedłużeniu przy ul. [...]) wraz z elementami zagospodarowania terenu.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]na podstawie art. 50 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone z odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Następnie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie odwoławczym postanowieniem nr [...]z dnia [...] stycznia 2004 r. uchylił powyższe postanowienie, uznając dokonane przez inwestora odstępstwa za nieistotne. W dniu 18 lutego 2005 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Z treści potwierdzenia datowanego na dzień 3 kwietnia 2006 r. wynika, że organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu od ww. zawiadomienia.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], po wznowieniu postępowania, Prezydent [...]uchylił decyzję Burmistrza Gminy [...]nr [...]w przedmiocie pozwolenia na budowę, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 2394/06 oddalił skargę inwestora na tę decyzję.

Zawiadomieniem z dnia 12 stycznia 2009 r. organ powiatowy poinformował, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego nr [...] na terenie działki nr ew. [...]z obrębu [...], przy projektowanym przedłużeniu ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]decyzją nr [...]z dnia [...] lipca 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 24 lutego 2005 r., odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...]z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. VII SA/Wa 208/10 uchylił ww. decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2009 r.

Zawiadomieniem z dnia 11 sierpnia 2010 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z garażem podziemnym przy projektowanym przedłużeniu ul. [...]wraz z elementami zagospodarowania terenu w tym: przepompowni ścieków sanitarnych i deszczowych, przyłączy wodno-kanalizacyjnych i energetycznych na terenie działek nr ew. [...]z obrębu [...]oraz kabli energetycznych na terenie działek nr ew. [...]z obrębu [...]i nr ew. [...]z obrębu [...]. W dniu 3 grudnia 2010 r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził oględziny ww. nieruchomości, stwierdzając, że "Obiekt posiada 5 kondygnacji nadziemnych oraz jedną kondygnację podziemną - garaż, wraz z pomieszczeniem technicznym w części "A" oraz pomieszczeniami gospodarczymi w części "B". Posiada dwie klatki schodowe. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przewiduje 4 kondygnacje mieszkalne z poddaszem ukrytym w wysokim dachu czwartej kondygnacji. Nad klatkami schodowymi znajdują się pomieszczenia wydzielone z poddasza o wym. 4,26 x 6,26 m z dostępem na dach. Pomieszczenia zostały wydzielone poprzez wymurowanie pełnych ścian, posiadają okna w ścianie szczytowej. Do pozostałej powierzchni poddasza brak dostępu. Prawdopodobnie jest on jedynie możliwy z lokali mieszkalnych IV kondygnacji, dla których przyłączone poddasze stanowi drugi poziom lokalu. Stwierdzono: (...) ściany IV kondygnacji są jednakowej wysokości tj. 13,40 m, projekt budowlany przewiduje zróżnicowaną wysokość tj. 10,77 m i 13,50 m, w związku z powyższym uległ zmianie kąt nachylenia więźby dachowej, stwierdzono wybudowanie przewodów kominowych dla odprowadzenia spalin z kominków zainstalowanych w lokalach mieszkalnych". Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przedmiotowego budynku waz z elementami zagospodarowania terenu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1112/11 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...] marca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. sygn. II OSK 161/12 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku sądu I instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...]uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści decyzji wskazano, że dla zupełnego wyjaśnienia sprawy we wskazanym przez Sąd zakresie jest konieczne opracowanie szczegółowej dokumentacji obiektu. Obowiązek sporządzenia właściwej dokumentacji organ I instancji winien nałożyć na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na inwestora obowiązek wykonania oceny technicznej robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...]wraz z inwentaryzacją budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą.

Inwestor przy piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. złożył wymaganą dokumentację techniczną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że sporny budynku usytuowany jest na działce nr ew. [...] (wcześniej dz. ew. nr [...]) z obrębu [...], która położona jest w granicach kwartału [...]. Z § 4 ust 7 planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią część I uchwalanego w dniu [...] października 2008 r. uchwałą nr [...]Rady Miasta [...]wynika, że dla tego kwartału ustala się przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej. Przeznaczenie podstawowe - mieszkalnictwo jednorodzinne z zakresu domów bliźniaczych lub wolnostojących, maksymalna wysokość budynków -11 m, 3 kondygnacje. Zdaniem PINB przedmiotowy budynek jest niezgodny z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na charakter zabudowy, albowiem inwestor na terenie działki przy ul. [...]wybudował budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym i 5 kondygnacjami naziemnymi. W ocenie organu I instancji na przedmiotowej działce nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa - w zakresie charakteru i wysokości zabudowy. Organ wskazał, że dotychczasowe użytkowanie terenów dopuszcza się jedynie do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Docelowe przeznaczenie terenu przy ul. [...]to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna do 11 m - 3 kondygnacje, a obecna zabudowa to budynek mieszkalny wielorodzinny.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. W odwołaniu inwestor zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 18 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią polegającą na nakazaniu rozbiórki budynku w sytuacji, w której zrealizowana inwestycja nie jest sprzeczna z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż z § 18 ust. 1 planu wynika, że dopuszcza się zachowanie istniejącej zabudowy, a jedynie nowe inwestycje mają być zgodne z przeznaczeniem określonym w planie. Inwestor zarzucił organowi ponadto rażącą obrazę przepisów postępowania w postaci art. 153 p.p.s.a. polegającą na nakazaniu rozbiórki budynku w sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. sygn. II OSK 161/12 wyraźnie wskazał, że niniejsze postępowanie powinno być prowadzone w kierunku odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem PINB nie był uprawniony do orzeczenia nakazu rozbiórki budynku, a ewentualnie mógł nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem inwestora organ I instancji naruszył ponadto art. 7 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nakazanie rozbiórki budynku w sytuacji, w której istnieje słuszny interes obywateli w tym, aby tego rodzaju nakaz nie został wydany. Wynika to z faktu, że przysługuje im własnościowe spółdzielcze prawo do korzystania z lokalu, a interes ten, zgodnie z art. 7 k.p.a., powinien być uwzględniony z urzędu przez PINB przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Powinny zostać również uwzględnione przepisy Konstytucji oraz Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, z których wynika, że niedopuszczalne jest pozbawienie obywateli przysługującego im prawa rzeczowego.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że organy nadzoru budowlanego związane są na mocy przepisu art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. VII SA/Wa 208/10 i z dnia 25 października 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1112/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2013 r. sygn. II OSK 161/12 wydanymi w przedmiotowej sprawie. Wytyczne sądów administracyjnych wskazują, że organy ponownie rozpoznające sprawę powinny zbadać czy obiekt został zrealizowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, a jeżeli przy jego realizacji doszło do odstępstw to powinny one zostać wskazane i zakwalifikowane jako odstępstwa o charakterze istotnym lub nieistotnym. Ponadto Sąd wskazał, że późniejsze podważenie w trybie postępowania wznowieniowego decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. W ocenie organu odwoławczego z treści uzasadnienia decyzji organu powiatowego wynika, iż organ ten w znacznej części zignorował wytyczne sądu zawarte w ww. orzeczeniach. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 3 grudnia 2010 r. stwierdzone zostały zmiany dokonane przy budowie budynku w stosunku do założeń projektowych i odstępstwa te zostały określone przez organ powiatowy jako odstępstwa istotne, jednakże brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie co do elementów zagospodarowania terenu, w tym: przepompowni ścieków sanitarnych i deszczowych, przyłączy wodno-kanalizacyjnych, energetycznych oraz kabli energetycznych.

W związku z możliwą różną interpretacją brzmienia zapisów planu, organ stopnia wojewódzkiego pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. wystąpił do Rady Miasta [...]z prośbą o wyrażenie opinii w zakresie dotyczącym interpretacji zapisu § 18 planu. W odpowiedzi na to zapytanie Komisja Ładu Przestrzennego [...]przy piśmie z dnia 6 marca 2015 r. przekazała wyjaśnienia Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z dnia 27 listopada 2014 r. "...analizując zapisy § 18 ust. 1 w/w planu należy uznać, iż poszczególne tereny wskazane w planie do czasu zagospodarowania docelowego mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób, a realizowane nowe inwestycje muszą być zgodne z zapisami planu miejscowego". W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ powiatowy nieprawidłowo zinterpretował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowa jego analiza prowadzi do przekonania, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest sprzeczny z ustaleniami przyjętymi dla obszaru oznaczonego symbolem [...]. Budynek usytuowany przy obecnym adresie [...] został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2002 r., pozostającej w obrocie prawnym do 2005 r. W dniu 18 lutego 2005 r. do organu powiatowego wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku, co stanowi o zakończeniu jego faktycznej budowy w 2005 r., czyli jeszcze przed uchwaleniem i wejściem w życie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie 5 stycznia 2009 r. Ponadto przekazana interpretacja zapisu § 18 planu wskazuje wprost na możliwość dotychczasowego użytkowania terenów do czasu docelowego ich zagospodarowania, a zgodności z zapisami planu wymaga się jedynie od inwestycji przyszłych. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowego budynku, istniejącego już w dniu wejścia w życie planu, nie można uznać za inwestycję nową i stosować do niego zapisów odnoszących się do nowo realizowanych inwestycji. Powyższe uzasadnia i stanowi o potrzebie przeprowadzenia właściwego postępowania naprawczego w stosunku do ww. budynku, zgodnie z przywołanymi powyżej wyrokami sądów administracyjnych. Organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę, po dokonaniu analizy charakteru odstępstw dokonanych przy realizacji budynku, ale również ewentualnych odstępstw przy realizacji elementów zagospodarowania terenu, powinien rozważyć zasadność nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] (delegowany do [...]) wnosząc o jej uchylenie. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oparciu kwestionowanego rozstrzygnięcia na treści pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]z dnia 27 listopada 2014 r., zawierającego analizę zapisu § 18 ust. 1 planu miejscowego, przy jednoczesnym pominięciu wcześniej zajętych stanowisk: Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady [...]w piśmie z 14 września 2007 r.; Rady Miasta [...]w piśmie z 8 października 2007 r.; Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]w piśmie z 21 kwietnia 2008 r.; Zastępcy Prezydenta [...]w piśmie z 2 lipca 2008 r., z których jednoznacznie wynika, że zamiarem Rady Miasta [...], która uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią przyjęty uchwałą nr [...]z dnia [...] października 2008 r. było nieuwzględnienie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru tzw. Parku [...]budynków wybudowanych z rażącym naruszeniem prawa, w tym między innymi budynków [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. [...]. Skarżący podał, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych, czego brak w decyzji organu odwoławczego.

Prokurator wskazał, że brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z budynkiem [...], związanych z kwestią zgodności z aktualnie obowiązującym planem miejscowym w obliczu wcześniej zajętego stanowiska w tym zakresie przez Radę Miasta [...], stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji. Zdaniem Prokuratora naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie da się wykluczyć, iż organ odwoławczy dokładnie analizując przytoczoną przez prokuratora korespondencję, przy możliwości wdrożenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. doszedłby do wniosków przeciwnych niż zaprezentowane w skarżonej decyzji.

Prokurator wskazał ponadto, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył dyspozycji art. 153 p.p.s.a. badając kwestie zgodności inwestycji z planem aktualnie zobowiązującym, albowiem Sądy badające tę sprawę nie odniosły się bezpośrednio do poruszanej kwestii i nie przesądziły o zgodności inwestycji z planem, jak zdaje się sugerować organ odwoławczy. Przy czym ocena sądu jest dla organu oraz sądu ponownie orzekającego wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że decyzja ta narusza prawo, dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Uwzględnienie skargi nastąpiło jednak z innych przyczyn, aniżeli te, które zostały wskazane w złożonej skardze. Wbrew odmiennej opinii wnoszącego skargę prokuratora, wpływ na wadliwość decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego miało przede wszystkim niezastosowanie się przez orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy do wytycznych zawartych w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w rozpoznawanej sprawie. W tym zakresie szczególnego podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja nie jest pierwszym rozstrzygnięciem odnoszącym się do kwestii legalności inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...]i rozważanego w łączności z tą kwestią problemu dopuszczalności zgodnego z prawem użytkowania ww. budynku. Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipa 2013 r. sygn. II OSK 161/12 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. sygn. VII SA/Wa 1112/11, którym Sąd uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]nakładającą na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek wykonania w zakreślonym terminie dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalnego przy ul. [...] (obecnie [...]) i umarzającą postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. VII SA/Wa 208/10 wynikały dwa zasadnicze dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy wskazania. Po pierwsze, za przesądzone należało uznać, że przez sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, do których stosuje się przepisy dotychczasowe, należy rozumieć również sprawę zakończoną ostateczną w tym terminie decyzją o pozwoleniu na budowę, w której rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji na podstawie art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed dnia 31 maja 2004 r. nawet wtedy, gdy zakończenie inwestycji nastąpiło już po tej dacie. Po drugie, z prawomocnego orzeczenia wynikało wskazanie co do dalszego postępowania, którego treścią było nałożone na organy nadzoru budowlanego zobowiązanie wyjaśnienia, czy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, czy z odstępstwami, a także jaki miały one charakter (odstępstwa istotne czy nieistotne). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązania tego nie wykonał, wobec czego w prowadzonym ponownie postępowaniu okoliczność ta powinna zostać wiążąco ustalona. W zależności od tego, czy zostanie ustalone, że inwestycja została zrealizowana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę, może być konieczne – jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny - kontynuowanie postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego. Taki obowiązek może również wynikać dla organów nadzoru budowlanego z art. 37 ust. 2 (in fine) Prawa budowlanego, ponieważ decyzja Burmistrza Gminy [...]z dnia [...] marca 2002 r. została uchylona decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] marca 2005 r.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają jednak na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Podkreślenie powyższego w rozpoznawanej sprawie ma tym istotniejsze znaczenie, że wagę obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a. przywołał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lipa 2013 r., do normy tej odwołał się też Sąd I instancji w wyroku z dnia 25 października 2011 r., stąd niewłaściwa realizacja wskazań wiążąco określających obowiązek organu nadzory budowlanego dokonania w ponownie prowadzonym postępowaniu oceny inwestycji pod kątem zrealizowania jej zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, może zostać oceniona jedynie jako oczywisty przykład naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Należy mieć na uwadze, że realizując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nałożył w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na inwestora obowiązek wykonania w terminie dwóch miesięcy oceny technicznej robót budowlanych wraz z inwentaryzacją budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą. Stosownie do ww. postanowienia inwestor przy piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r. przedłożył organowi: 1. Ocenę techniczną wykonanych robót w budynku nr [...] (obecnie ul. [...]) w [...] sporządzoną przez dr [...] w dniu 14.01.2004 - zgodnie z "Postanowieniem Nr [...]" z dnia [...].12.2003 r. wydanym przez PINB; 2. Opinię techniczną zrealizowanych robót w budynku mieszkalnym nr [...] przy ul. [...]w okresie od 2003 r. do 2005 r. sporządzoną przez inż. [...]z dnia 09.10.2013 r.; 3. Inwentaryzację budynku nr [...] (ul. [...]) w [...] sporządzoną przez autora projektu zamiennego tego budynku mgr inż. arch. [...]- prac. [...] w lutym 2004 r. Powyższa dokumentacja ma odzwierciedlać stan faktyczny zarówno w lutym 2004 r., jak również w chwili obecnej tj. w listopadzie 2013 r.; 4. Katalog pomiaru powierzchni użytkowej, mieszkań, klatek schodowych, garażu podziemnego oraz pomieszczeń gospodarczych budynku mieszkalnego nr [...] ( ul. [...]) w [...] sporządzony przez Biuro Geodezyjne "[...]" w lipcu 2005 r. Powyższy "Katalog" ma odzwierciedlać stan faktyczny zarówno w lipcu 2005 r., jak również w chwili obecnej tj. w listopadzie 2013 r.; 5. Geodezyjną inwentaryzację powykonawcza budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] przy ul. [...] w [...] wykonaną przez Biuro Geodezyjne "[...]" w październiku - listopadzie 2013 r.; 6. Oświadczenie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 4.11.2013 r., że Inwentaryzacja budynku z lutego 2004 r. jest aktualna w odniesieniu do stanu budynku na miesiąc listopad 2013 r. Mając na uwadze treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2014 r., Sąd stwierdza, że – wbrew obowiązującym organy nadzoru budowlanego wytycznym - zgromadzona dokumentacja nie stanowiła przedmiotu jakiejkolwiek analizy organu I instancji w odniesieniu do zaistnienia przy budowie budynku odstępstw od zatwierdzonego projektu i szczegółowego określenia, które z nich mają charakter istotny w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Wskazując na wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odstąpił bowiem w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu od rozważenia kwestii, na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując rozważenie wyłącznie problemu zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...] przyjętym uchwałą nr [...]z dnia [...] października 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tę wadliwość kontrolowanej decyzji organu I instancji dostrzegł tylko w ograniczonym zakresie. Treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] listopada 2014 r. w żaden sposób nie pozwalała bowiem na przyjęcie przez organ odwoławczy - w odniesieniu do prawidłowości zastosowania się przez organ do art. 153 p.p.s.a. - nawet konkluzji tego rodzaju, że wytyczne sądu zostały przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego "zignorowane w znacznej części". Jest to spowodowane tym, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poddał analizie treść decyzji, która stanowiła przedmiot kontroli odwoławczej z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że kontrola instancyjna decyzji podejmowana przez organ odwoławczy musi być oparta na obiektywnych przesłankach. Jej zasadniczym założeniem jest odnoszenie się przez organ odwoławczy wyłącznie do istniejących elementów decyzji, w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ odwoławczy nie może zatem wydać zgodnej z prawem decyzji określonej katalogiem rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a., jeżeli podstawą swoich ustaleń uczyni fakty niezaistniałe w sprawie. Taka sytuacja wystąpiła w rozstrzyganej sprawie, albowiem w ocenie Sądu nie ma podstaw, by w odniesieniu do działania organu I instancji wprowadzić – tak jak zostało to ujęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 5) – rozróżnienie polegające na uznaniu, że PINB wywiązał się z obowiązku realizacji wytycznych dotyczących ustalenia odstępstw od założeń projektowych budynku i jednocześnie zaniechał dokonania niezbędnych ustaleń w odniesieniu do elementów zagospodarowania terenu (przepompowni ścieków sanitarnych i deszczowych, przyłączy wodno-kanalizacyjnych i energetycznych oraz kabli energetycznych). Organ odwoławczy wskazał, że powyższe wynika z "z uzasadnienia skarżonej decyzji", niemniej Sąd zapatrywania takiego nie podziela, albowiem przedłożona przez inwestora na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego dokumentacja nie stanowiła w kontekście ustaleń przyjętych w decyzji przedmiotu rozstrzygnięcia szczegółowo określającego jaką postać miało odstąpienie przez inwestora od założeń projektowych i jaki miało ono charakter. W uzasadnieniu decyzji brak jest niezbędnych ustaleń porównawczych i ich zastąpienie nie jest możliwe poprzez przywołanie w części sprawozdawczej uzasadnienia decyzji relacjonującej przebieg dotychczasowego postępowania wyników oględzin budynku mieszkalnego przeprowadzonych w dniu 2 grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że stwierdzenie istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższe stanowisko powinno zostać uzupełnione o stwierdzenie, że projekt budowlany zamienny jest sporządzany w celu, o którym mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje - w razie zakończenia budowy - decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W wyroku z dnia 16 marca 2009 r. sygn. II OSK 357/08 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest bowiem wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego może stanowić wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Zapatrywanie to, potwierdzone również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r. sygn. II OSK 1087/07), Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całości przyjmuje. W wyroku z dnia 1 lipca 2011 r. sygn. II OSK 705/10 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie jednocześnie zastrzegł, że jeżeli okaże się, iż zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też zapisami planu miejscowego organ nadzoru budowlanego jest na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wykładnia przepisu art. 51 Prawa budowlanego prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, że przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mógł zostać zatwierdzony. Inna interpretacja przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego wypaczałaby istotę postępowania naprawczego (doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem) i wyłączałaby możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Nie można zatem z przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dekodować normy prawnej, zgodnie z którą przedstawienie przez inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie rodzi po stronie organu obowiązek zatwierdzenia tegoż projektu (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r. sygn. II OSK 923/10). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że ewentualna niezgodność spornej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...] przyjętym uchwałą nr [...]z dnia [...]października 2008 r. nie mogła stanowić podstawy do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]decyzji nakazującej inwestorowi dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. Kwestia ta nie mogła jednocześnie stanowić zagadnienia, które mogło podlegać wiążącemu rozważeniu przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i przedłożeniem przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - wbrew powyższemu zakazowi – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił szczegółową ocenę prawną wskazującą, że organ I instancji nieprawidłowo zinterpretował zapisy planu miejscowego, albowiem sporny obiekt budowlany nie może zostać uznany za sprzeczny z ustaleniami przyjętymi dla obszaru oznaczonego symbolem [...]. Kierowane w stosunku do powyższego stanowiska interpretacyjnego zarzuty skargi – mając na uwadze wcześniejsze zastrzeżenie – mogą zostać zatem uznane za uzasadnione jedynie w takim zakresie, w jakim wykazana być może wyłącznie przedwczesność stanowiska sformułowanego przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie jego niezasadność wynikająca z naruszenia przez organ administracji zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Wadliwość zaskarżonej decyzji ma jednocześnie dodatkowy wymiar procesowy. Wiąże się on z błędnym rozważeniem przez organ odwoławczy dopuszczalności sformułowania oceny o spełnianiu przez inwestycję wymogu wskazanego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. Należy w tym miejscu bowiem przypomnieć, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym nieprzesądzającym o istocie sprawy administracyjnej. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. wydanie tego rodzaju decyzji jest ograniczone stwierdzeniem wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylając decyzję, organ odwoławczy zobowiązany jest do wskazania, jakie okoliczności organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ale chodzi tu wyłącznie – jak się podkreśla w orzecznictwie sądowym - o okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla sprawy, nie zaś o wykładnię przepisów prawa materialnego (w tym przypadku przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Przywołany przepis posługuje się sformułowaniem odwołującym się do "okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" i sformułowanie to należy rozumieć ściśle. Organ I instancji nie jest związany ocenami prawnymi zawartymi w decyzji kasacyjnej, tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje, że nie jest dopuszczalne zawieranie przez organ odwoławczy ocen prawnych, które przesądzałyby o treści rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1184/13). Tak formułowana wykładnia przepisów postępowania administracyjnego nakazuje stwierdzić, że w sytuacji nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie zakresu odstępstw od założeń projektowych przy budowie budynku przy ul. [...]i jednoczesnego wskazania niezgodności zakończonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powinien był ograniczyć się do przedstawienia argumentacji uzasadniającej naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wskazań zawartych w wyroku Sądu (art. 153 p.p.s.a.), uzupełnionej o wyjaśnienie, że zgodność projektu budowlanego może zostać oceniona w postępowaniu po przedstawieniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Odmienne działanie organu odwoławczego, nakierowane na zdeterminowanie stanowiska organu I instancji w odniesieniu do spełniania przez inwestora materialnoprawnego warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. prowadzące do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie może budzić jednocześnie żadnych wątpliwości, że akcentowana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego teza o zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego nie może być w sposób uzasadniony wywodzona z treści zasady związania organu wiążącą oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu administracyjnego. W tym zakresie podzielić należy zatem pogląd wnoszącego skargę prokuratora, negującego zasadność stanowiska sformułowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 5 marca 2012 r. sygn. II OSK 562/10, ONSAiWSA 2013/1/8, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w pojęciu oceny prawnej w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. mieści się tylko to stanowisko sądu na temat znaczenia przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Oznacza to, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. W wyrokach z dnia 17 maja 2013 r. i z dnia 25 października 2011 r. Sądy nie odniosły się w żaden sposób do spornej kwestii zgodności ocenianej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd stanowisko [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołujące się do argumentu, że wskazane wyżej orzeczenia zapadły w dacie obowiązywania planu i musiały uwzględniać jego brzmienie musi być uznane za nieuprawnione.

Na marginesie prowadzonych rozważań, mając na uwadze formułowane w uzasadnieniu skargi zarzuty, Sąd pragnie jednocześnie podkreślić, że kwestia zgodności inwestycji z ustaleniami planu przyjętego uchwałą Rady Miasta [...]z dnia [...] października 2008 r. jest zagadnieniem łączącym się z poddaniem szczegółowych zapisów planu wykładni prawnej. Uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, określony sposób rozumienia ustaleń planu powinien zatem być wynikiem czynności odpowiadających wymogom, jakie stawiane są czynnościom podejmowanym w celu interpretacji innych przepisów powszechnie obowiązujących. Czynności podejmowane w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego nie są więc czynnościami procesowymi, odnośnie do których zastosowanie znajdują przepisy dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego. A tak właśnie rozumie powyższy problem wnoszący skargę, uznając, że do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. doszło wskutek oparcia zaskarżonej decyzji na treści pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]z dnia 27 listopada 2014 r. zawierającego analizę § 18 ust. 1 planu, przy jednoczesnym pominięciu stanowisk wyrażonych przez Komisję Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady [...], Radę Miasta [...], Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] oraz Zastępcę Prezydenta [...], z których jednoznacznie ma wynikać, że zamiarem Rady Miasta [...]miało być nieuwzględnienie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru tzw. Parku [...]budynków wybudowanych z rażącym naruszeniem prawa, w tym budynku przy ul. [...]. Należy podkreślić, że "ustosunkowania się" przez organ nadzoru budowlanego do treści § 18 ust. 1 planu nie można łączyć z ogólnym nakazem prowadzenia postępowania dowodowego w postaci – jak ujął to skarżący – "ustosunkowania się [przez organ] do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych". Nawet jeżeli organ podejmie czynności zmierzające do ustalenia przebiegu prac związanych ze sporządzeniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie znaczenia zapisów planu miejscowego wiązać się powinno wyłącznie z poddaniem istotnych z punktu widzenia materii sprawy administracyjnej postanowień planu wykładni prawnej opartej o powszechnie przyjęte metody interpretacji wyrażeń prawnych. O zgodności sposobu zagospodarowania przez inwestora działki z miejscowym planem nie może przesądzać znaczenie nadawane zapisom planu przez organy administracji publicznej inne, aniżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie. Dotyczy to w szczególności normy § 18 planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią stwierdzającego w odniesieniu do zasad i terminów tymczasowego zagospodarowania terenu, że dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Do organu prowadzącego postępowanie - w sytuacji, gdy przyjęte ustalenia będą wskazywać na wykonanie inwestycji z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego – będzie należało stwierdzenie jakie znaczenie dla sprawy ma wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obok § 4 ust. 7, postanowienia w brzmieniu wynikającym z § 18. Przy analizie tego zagadnienia konieczne będzie odwołanie się do treści art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jego rozważenie w kontekście zasad, które powinny kształtować postępowanie naprawcze. Pozwoli to odpowiedzieć na pytanie, czy dopuszczenie w planie dotychczasowego użytkowania terenu – w aspekcie badania przesłanki wskazanej w art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - można odnosić jedynie do zgodnego z prawem (dotychczasowego) zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z sposobem zagospodarowania określonym we wchodzącym w życie planie miejscowym, czy też do każdego sposobu dotychczasowego wykorzystania terenu. Ten ostatni przypadek obejmować może inwestycję zrealizowaną przed wejściem w życie planu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, której nieważność została stwierdzona wskutek ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z rażącym naruszeniem ustaleń obowiązującego w dacie wydania tej decyzji poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym w przywołanych okolicznościach faktycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że tak decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę budynku, jak i decyzja organu odwoławczego zostały obarczone istotnymi wadami procesowymi uzasadniającymi ich uchylenie.

Na mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł również o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. umarzającego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem wniesionym przez osoby, którym przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, który został objęty nakazem rozbiórki, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z dnia [...] listopada 2014 r. Swoje rozstrzygnięcie organ uzasadnił tym, że podmioty te nie mogą się powołać na przepis prawa materialnego, który wskazywałby na przysługujący im interes prawny do udziału w postępowaniu w charakterze strony, jak też okoliczność, że w imieniu odwołujących się działa w postępowaniu [...]Spółdzielnia Mieszkaniowa, której interes jako właściciela budynku jest zbieżny z interesami odwołujących się (uniknięcie rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie). W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu odwoławczego zbyt wąsko postrzega prawo wskazanej kategorii podmiotów, którym przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, do udziału w kontrolowanym postępowaniu. W orzecznictwie sądowym można wprawdzie dostrzec wyraźną linię orzeczniczą, zgodnie z którą osobom, którym przysługuje własnościowego spółdzielczego prawo do lokalu mieszkalnego nie można przypisać przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji budowlanych, gdyż podmioty te są reprezentowane przez statutowo właściwe organy spółdzielni, niemniej ta zasada ogólna nie ma zastosowania w każdej sprawie administracyjnej. Wskazuje się bowiem, że o własnym interesie prawnym członka spółdzielni można mówić w przypadku, gdy realizacja robót budowlanych będzie miała wpływ na wykonywanie przysługującego tej osobie prawa do lokalu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r. sygn. II OSK 2952/12; wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r. sygn. II OSK 494/09; wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., II OSK 634/05). W świetle powyższych rozważań, mając na uwadze przedmiot postępowania, wskazana decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a , co prowadziło do jej uchylenia.

W tych warunkach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.