Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 434/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008r. sprawy ze skargi spółki A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy informacyjnej I. uchyla decyzję I i II instancji: II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości: III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej w kwocie 517( pięćset siedemnaście) zł.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. spółka A w W. , reprezentowana przez pełnomocnika J.B. , zgłosiła w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. zamiar zainstalowania tablicy informacyjnej "B" o wymiarach 3 x 6 m na terenie działki nr 5, przy ul. [...] [...] we W. .

Postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...]. nr [...], na podstawie art. 123 kpa i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie do dnia 15 marca 2007 r. wyżej wskazanego zgłoszenia poprzez określenie w zgłoszeniu nazwy inwestora i przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa do występowania w imieniu inwestora.

Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 20 marca 2007 r.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy informacyjnej o powierzchni ekspozycyjnej 6,0 x 3,0 m na działce nr 5, AM 22, obręb Plac Grunwaldzki przy ul. Księcia Witolda 55 we W. .

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia zgodnie ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...].

Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 10 kwietnia 2007 r.

W dniu 26 marca 2007 r., pismem z dnia 22 marca 2007 r., pełnomocnik strony skarżącej wskazał inwestora oraz dołączył pełnomocnictwo umocowujące go do występowania w jego imieniu.

W odwołaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r. pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji, zarzucając temu rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że stosownie do treści wskazanych wyżej przepisów zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organ powinien wnieść sprzeciw do dokonanego zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia w takiej sytuacji można przystąpić do wykonywania prac. Mimo, że przepisy prawa nie precyzują, iż w oznaczonym terminie 30 dni powinno nastąpić doręczenie rozstrzygnięcia, to jednak za powyższą interpretacja przemawia wykładnia teleologiczna. Skoro ustawodawca zezwala na przystąpienie do wykonania robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, to decyzja musi zostać wydana i doręczona wnioskodawcy w powyższym terminie. W innym przypadku uprawniony jest do rozpoczęcia prac. Pełnomocnik podkreślił, że spółka w niniejszej sprawie dokonała zgłoszenia w dniu 26 lutego 2007 r., zaś rozstrzygnięcie zostało jej doręczone dopiero w dniu 10 kwietnia 2007 r., a więc po upływie 30 dni. Zdaniem spółki na taką interpretację nie wpływa okoliczność, iż strona postępowania została wezwana do uzupełnienia braków zgłoszenia, skoro postanowienie z dnia 1 marca 2007 r. zostało stronie doręczone dopiero 20 marca 2007 r., a więc w dniu wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Spółka po doręczeniu jej postanowienia uzupełniła zgłoszenie zgodnie z wezwaniem organu administracji pismem z dnia 22 marca 2007 r., doręczonym w dniu 26 marca 2007 roku. W niniejszej sprawie nie uwzględniono jednak powyższego uzupełnienia, gdyż decyzja wnosząca sprzeciw została wydana w dniu doręczenia stronie postanowienia o uzupełnieniu braków zgłoszenia. Tym samym spółka została pozbawiona możliwości uzupełnienia braków zgłoszenia w terminie określonym w postanowieniu organu administracji. W związku z powyższym organ administracji nie może wnieść sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy prawo budowlane wobec nie uzupełnienia postanowienia, w sytuacji, gdy postanowienie nie zostało stronie doręczone przed wydaniem decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. na podstawie art. 138 § l pkt 1 kpa w związku z art. 82 ust. 3 i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że w art. 29 ustawy - Prawo budowlane zamieszczono zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Do robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę należą, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Obiektem budowlanym, stosownie do przepisu art. 3 pkt 1 lit. b wymienionej ustawy, jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, a pod pojęciem budowli należy rozmieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska drogi (...), wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (...) - zgodnie odpowiednio z art. 3 pkt 9 i pkt 3 omawianej ustawy. Natomiast, w myśl przepisu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową zaś - zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie precyzują natomiast pojęcia instalowanie. Wobec tego, zdaniem organu, należy posłużyć się literalnym brzmieniem tego słowa. W tym celu organ odwoławczy przywołał definicję zawartą w "Słowniku języka polskiego" (Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1982 r. pod redakcją naukową prof. dr Mieczysława Szymczaka), zgodnie z którą instalować oznacza: zakładać, montować urządzenie techniczne; instalować aparaturę pomiarową, lampy oświetleniowe. Mając zatem powyżej powiedziane na uwadze organ podkreślił, iż do zakresu pojęcia "urządzenia reklamowe" zaliczyć należy wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Należeć do nich musi zarówno konstrukcja, jak i płaszczyzna, czy miejsce, na którym umieszczony zostanie przedmiot reklamy. Instalacja urządzenia reklamowego oznacza zaś montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczania urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Jednakże powyższe rozważania nie będą miały zastosowania w przypadku obiektu budowlanego, a zwłaszcza w przypadku budowy budowli - w niniejszej sprawie wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Na podstawie załączonego do zgłoszenia projektu konstrukcyjno - budowlanego organ stwierdził, iż planowane roboty polegają na wykonaniu tablicy reklamowej o wymiarach 3,00 m na 6,00 m na słupie rurowym. Słup ten będzie zamontowany na fundamencie w postaci studni z kręgów betonowych o średnicy 1,5 m, która będzie trwale połączona z gruntem (głębokość posadowienia studni 3,5 m). Zatem przewidziany do realizacji zakres robót budowlanych nie może być zaliczony do robót nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, polegających na instalowaniu tablicy reklamowej w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Roboty te zaliczają się do robót polegających na wykonaniu (budowie) obiektu budowlanego, na który to zakres inwestor obowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Wobec tego, słusznie organ I instancji w zaskarżonej decyzji wniósł sprzeciw do robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu. Jednakże sprzeciw ten wynikał z innych niż wyżej wymieniona przesłanka, a mianowicie z braków formalnych zgłoszenia, a organ I instancji nie przywołał w podstawie prawnej żadnego przepisu Prawa budowlanego, będącego podstawą wniesienia tego sprzeciwu. Dlatego też, organ odwoławczy w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przywołał art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiący, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto odnosząc się do wymienionego w odwołaniu zarzutu inwestora, iż sporna decyzja została doręczona po upływie trzydziestu dni od daty dokonania zgłoszenia, co przesądza praktycznie o udzieleniu zgody na instalację omawianej tablicy, organ II instancji zauważył, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W dalszym ciągu organ przywołał przepisy Działu I Rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego mówiące o doręczeniach. W myśl art. 40 § 1 i § 2 kpa pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi - o czym mówi art. 42 § 1 i § 3 kpa. Przepis art. 43 omawianej ustawy natomiast zezwala, w przypadku nieobecności adresata, pismo doręczyć za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z kolei art. 44 kpa stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany powyżej, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Okres czternastu dni liczony jest od dnia następnego po dniu doręczenia zawiadomienia - pozostawienia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że doręczenie przesyłki pocztowej, od chwili nadania jej w placówce nadawczej, może trwać maksymalnie 20 dni, przy założeniu, iż operator publiczny doręczy daną przesyłkę listową, przyjętą do przemieszczenia i doręczenia w ramach powszechnej usługi publicznej, nie później niż w szóstym dniu po dniu nadania - co wynika z art. 48a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. Nr 130, póz. 1188, z późn. zm.). Tego rodzaju rozumowanie prowadziłoby do skracania ustawowego terminu trzydziestu dni do zajęcia stanowiska przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji do dni dziesięciu. Wobec tego - zdaniem organu odwoławczego - norma prawna zawarta w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, zostanie zachowana w przypadku, gdy organ administracji publicznej, decyzję wnoszącą sprzeciw nada w placówce pocztowej najpóźniej w trzydziestym dniu licząc od dnia doręczenia zgłoszenia. Inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru montażu tablicy informacyjnej "Orlen" o wymiarach 3,00 m x 6,00 m na przedmiotowej nieruchomości w Urzędzie Miejskim W. w dniu [...]r. Termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu upływał zatem z dniem [...]r. Decyzja Prezydenta W. Nr [...], datowana na dzień [...]r., została złożona w placówce nadawczej poczty polskiej w dniu [...]r., co spełnia wymóg zawarty w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane.

W skardze z dnia 28 czerwca 2007 r. spółka A. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 czerwca 2007 nr II - 183/07 oraz decyzji ją poprzedzającej podkreślając, że obie wskazane wyżej decyzje nie uwzględniają istniejącego stanu prawnego, są oderwane od przedstawionych organom dokumentów i stanu faktycznego, zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów, uchybiają interesowi strony i z tego powodu winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. W szczególności zarzucono zaskarżonemu rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Strona skarżąca wywodziła, że organ administracji rażąco naruszył treść art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane przyjmując, iż zgłoszona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu spółka podała, że zachowują aktualność argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu l instancji, a dotyczące kwestii trwałego związania z gruntem tablicy informacyjnej objętej zgłoszeniem oraz interpretacji treści art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem spółki organ odwoławczy błędnie przyjął, iż wykonanie prac zgłoszonych przez inwestora nie mieści się w zakresie pojęcia zainstalowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane i w związku z tym nie jest objęte trybem zgłoszeniowym. Powyższa interpretacja nie znajduje oparcia zarówno w zaistniałym stanie faktycznym, jak i prawnym, gdyż opisane prace stanowią zainstalowanie urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga instalacja urządzeń reklamowych. Procesem instalacji objęte jest ustawianie stopy, słupa i ekranu reklamowego, a w treści przywołanego przepisu organ administracji wyraźnie wyróżnia urządzenia reklamowe i tablice. Ustawodawca rozdzielił obiekty podlegające zgłoszeniu na tablice i urządzenia reklamowe kierując się kryterium ich usytuowania, to jest umieszczeniu obiektów na budynkach bądź usytuowaniu ich jako wolnostojących obiektów budowlanych. Stanowisko, iż komentowany przepis dotyczy zarówno instalowania tablic i urządzeń reklamowych na budynkach oraz instalowania tablic i urządzeń reklamowych jako samodzielnych obiektów wskazywane jest także w literaturze oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, które skarżąca przywołała. Naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane polegało - w opinii strony skarżącej - na jego błędnej interpretacji. Organ administracji uznał bowiem, iż momentem wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, jest nadanie pisma zawierającego decyzję wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia inwestora w terminie trzydziestu dni licząc od dnia doręczenia zgłoszenia. Przywołując swoją argumentację zawartą w odwołaniu strona skarżąca podkreśliła, że skoro ustawodawca zezwala na przystąpienie do wykonywania robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, to decyzja musi zostać wydana i doręczona wnioskodawcy w powyższym terminie. Jeżeli decyzja w ogóle nie zostanie doręczona wnioskodawcy lub zostanie mu doręczona po upływie powyższego terminu, może on przystąpić do wykonania objętych zgłoszeniem robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Jak wskazuje się w doktrynie instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót, albo brak takiej możliwości, ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowane, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia dołączyć też trzeba oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Nadto z treści art. 30 ust. 5 wynika, że zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego ich rozpoczęcia. Do wykonywania robót można zaś przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Z przedstawionych regulacji wynika, że postępowanie administracyjne wszczęte omawianym zgłoszeniem kończone jest bądź milczącą zgodą organu polegającą na niewniesieniu w ustawowo zakreślonym terminie sprzeciwu, bądź wniesieniem sprzeciwu, który przybiera formę decyzji administracyjnej. Organ administracji jest zatem uprawniony w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia do wniesienia w formie decyzji sprzeciwu z przyczyn wskazanych w art. 30 ust. 6, albo w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 7 ustawy do nałożenia na inwestora w decyzji o sprzeciwie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1.

Podnieść w tym miejscu wypada, że termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego - ze względu na jego skutki - zgodnie uznawany jest w orzecznictwie i w doktrynie za termin prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2007 r. II SA/Kr 971/05 nie publik; wyrok WSA w W. z dnia 15 kwietnia 2005 r. VII SA/Wa 555/04, LEX nr 169408; wyrok WSA w W. z dnia 9 czerwca 2005 r. VII SA/Wa 1450/04 nie publik; Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 374).

Przekroczenie omawianego terminu skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. W czasie biegu tego terminu inwestor ma obowiązek powstrzymać się od rozpoczęcia robót budowlanych. Brak w omawianym okresie reakcji organu jest zaś równoznaczny ze zgodą na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Omówione wyżej skutki przekroczenia terminu z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, potwierdzają, że mamy w tym przepisie do czynienia z terminem prawa materialnego, a nie terminem proceduralnym. Skutki upływu terminu prawa materialnego są bowiem bardziej doniosłe niż terminu procesowego. W pierwszym przypadku organ zostaje pozbawiony kompetencji do działania, w drugim, zobowiązany jest nadal prowadzić postępowanie, a nawet może przedłużyć termin załatwienia sprawy (art. 36 kpa), co niedopuszczalne jest w pierwszym przypadku.

Na tle omawianego przepisu w orzecznictwie i doktrynie pojawiły się poglądy, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy, zakreślony jest dla organu i stanowi termin załatwienia sprawy, a nie termin wydania decyzji, dlatego obejmuje również doręczenie decyzji stronie postępowania administracyjnego (por. np. wyroki WSA w W. z dnia 15 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 555/05, LEX nr 169408; z dnia 7 października 2004 r., IV SA 1244/03, LEX nr 160775; z dnia 20 marca 2007 r., VIII SA/Wa 168/07 nie publik; WSA w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2007 r., II SA/Kr 971/05, nie publik; z dnia 20 czerwca 2007 r. II SA/Kr 890/05 nie publik; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 lipca 2006 r. II OSK 956/05; ONSA i WSA 2007, Nr 1, poz. 12 oraz Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 372).

Od powyższej reguły należy jednak oddzielić sytuację, gdy ze względu na niekompletność zgłoszenia wydawane jest postanowienie na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, które przerywa bieg tego terminu. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie.

Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 956/05 (ONSAiWSA 2007/1/12), w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie. Żądanie w postaci zgłoszenia budowlanego musi spełniać wymagania, jakie nakreśla prawo. W art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane mówi się o terminie do wniesienia sprzeciwu, ale w ust. 2 tego artykułu jest także przewidziany termin do uzupełnienia brakujących dokumentów. Ustawa nie mówi, w jakim terminie takie uzupełnienie ma nastąpić. Jednakże jest to niewątpliwie inny termin aniżeli ten, który zaczął biec w chwili zgłoszenia robót budowlanych. Wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie dokumentów powinien być realny w zależności od tego, jakich dokumentów dotyczy i w jakim zakresie żądanie jest określone. Natomiast po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie organ ma trzydzieści dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Wprawdzie termin ten nie wynika wprost z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ale nielogiczne byłoby uznanie, że organ nie jest już związany żadnym terminem. Ograniczenie organu do 30-dniowego terminu więc wyprowadzić trzeba z normy art. 30 ust. 5 powołanej ustawy, a tym samym trzeba przyjąć, że termin pierwszy na skutek żądania uzupełnienia zgłoszenia został wchłonięty przez termin wyznaczony do uzupełnienia dokumentów. Po tym terminie jednak w ciągu trzydziestu dni organ powinien wydać decyzję o sprzeciwie albo, nie wydając decyzji w tym terminie, milcząco godzić się ze skutkami zgłoszenia.

W rozpatrywanej sprawie postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...]nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 15 marca 2007 r., jednak postanowienie to doręczono pełnomocnikowi inwestora dopiero w dniu 20 marca 2007 r., a więc już po upływie wyznaczonego terminu.

W tej sytuacji wydanie w dniu 20 marca 2007 r. przez organ I instancji decyzji o wniesieniu sprzeciwu z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego do uzupełnienia zgłoszenia nie było prawidłowe, bowiem inwestor nie mógł w wyznaczonym terminie uzupełnić zgłoszenia, skoro o obowiązku takim dowiedział się 5 dni po upływie wyznaczonego terminu.

Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że argumentacja, która legła u podstaw wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji nie była trafna.

Jako podstawę prawną wniesienia sprzeciwu Prezydent W. wskazał art. 30 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Nie jest więc trafne stwierdzenie Wojewody Dolnośląskiego, że "organ pierwszej instancji nie przywołał w podstawie prawnej żadnego przepisu Prawa budowlanego, będącego podstawą wniesienia tego sprzeciwu". Podstawę taką stanowił przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, co wynikało również z motywów decyzji organu I instancji, w których podano: "Pomimo upływu terminu, w dniu 15.03.2007 r., inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji decyzji".

Stwierdzając, że organ I instancji wadliwie przyjął, że pomimo upływu terminu wyznaczonego do uzupełnienia zgłoszenia inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, organ odwoławczy powinien był decyzję pierwszoinstancyjną uchylić i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem organ II instancji sam merytorycznie rozpoznał sprawę i utrzymał w mocy wadliwą decyzję Prezydenta W. , przyjmując jednak jako podstawę rozstrzygnięcia art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze, że zupełnie inne były motywy i podstawy prawne zgłoszenia sprzeciwu przez organ I instancji oraz uznania przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie należało zgłosić sprzeciw, uznać należy, że w takiej sytuacji rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w dwóch instancjach było tylko iluzoryczne. Zauważyć wypada, co już wyżej podkreślono, że organ I instancji zgłosił sprzeciw jedynie z uwagi na przyjęcie, że inwestor nie uzupełnił braków zgłoszenia. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji był zatem przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji uznał natomiast, że sprzeciw należało zgłosić z uwagi na fakt, iż przedmiotowe zgłoszenie dotyczyło wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a więc podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia był art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 664/05 (LEX nr 198350), organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP).

Ponadto należy dojść do wniosku, że skoro wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji wynikało jedynie z przyczyn formalnych, to w sytuacji, gdy okazały się one nietrafne i należało sprawę rozpatrzeć merytorycznie, w tym celu konieczne było przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego w całości. Wniesienie sprzeciwu z przyczyn formalnych nie było bowiem poprzedzone żadnym postępowaniem merytorycznie wyjaśniającym sprawę.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 i art. 15 kpa, a decyzja organu I instancji była podjęta z naruszeniem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, przy czym naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

Wobec przedstawionych okoliczności bezprzedmiotowe jest na obecnym etapie rozważanie, czy w przedmiotowej sprawie w ogóle uzasadnione było wnoszenie sprzeciwu, a jeżeli tak, to czy podstawą do wniesienia sprzeciwu powinien być art. 30 ust. 6, czy też art. 30 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.