Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1598/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,77,80,107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 65 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1467/17 w sprawie ze skargi P w W na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz P w W 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi P (dalej: skarżąca lub płatnik) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes) z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora M Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor) z dnia [...] grudnia 2014 r.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w lipcu 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie (dalej: ZUS) zwrócił się do Dyrektora z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie podlegania przez D K (dalej: wykonawca) obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonania umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), dalej: k.c. stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor decyzją z [...] grudnia 2014 r. ustalił, że 4 grudnia 2011 r. wykonawca podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonania umowy zlecenia zawartej ze skarżącą.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ wskazał, że o charakterze umowy nie decyduje jej nazwa, ale cel i przedmiot. Analizując umowę zawartą pomiędzy skarżącą a wykonawcą organ stwierdził, że jest ona umową o świadczenie usług, a nie umową rezultatu, gdyż nie można się w niej dopatrzyć indywidualizacji zamówionego dzieła (rezultatu).

WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), dalej: k.p.a., ponieważ nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w zakresie, o jakim mowa w art. 65 k.c.

Sąd I instancji wskazał, że istotą sprawy było zbadanie, czy zawarta umowa, miała charakter umowy o dzieło (art. 627 k.c.), czy też umowy o świadczenie usług, do których zastosowanie mają przepisy o umowie zlecenia (art. 734 § 1 k.c.). Prawidłowa kwalifikacja umowy jest warunkiem właściwego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1793, z późn. zm.), dalej: u.ś.o.z.

Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e u.ś.o.z. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, którymi są m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami k.c., stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, lub osoby z nimi współpracujące.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że umowę o dzieło od umowy zlecenia odróżnia przede wszystkim to, że umowa o dzieło powinna być zawsze zwieńczona konkretnym i sprawdzalnym rezultatem (dziełem materialnym lub niematerialnym), natomiast w umowie o świadczenie usług, przyjmujący zlecenie zobowiązuje się dokonać umówionych czynności. O charakterze umowy decyduje jej treść, czyli zadania, jakie zatrudniona osoba ma do wykonania oraz istota obowiązków umownych, które na siebie zawierający umowę przyjmuje.

W ocenie Sądu I instancji organ skoncentrował się wyłącznie na jednym z postanowień umownych (§ 1 ust. 2 lit. a), zgodnie z którym przedmiot umów obejmuje w szczególności udział przez wykonawcę w dyskusjach z udziałem publiczności, wnioskując z niego o charakterze spornych umów jako zobowiązujących wykonawcę jedynie do czynności starannego działania.

Organy administracyjne obydwu instancji pominęły w swoich wywodach kolejne postanowienia umowne, które stoją w sprzeczności z ich stanowiskiem, jednoznacznie kwalifikującym umowę jako świadczenie usług. Z § 1 lit. b umów wynika, że ich przedmiot obejmuje "przeniesienie autorskich praw majątkowych do utworu stworzonego przez Wykonawcę na potrzeby dyskusji oraz wypowiedzi wygłoszonych w toku dyskusji", natomiast lit. c tego samego ustępu umów stanowi, że obejmuje on także "Udzielenie przez Wykonawcę Zamawiającego zgody na dysponowanie wizerunkiem Wykonawcy utrwalonym w trakcie dyskusji."

W ocenie WSA w Warszawie, treść umów świadczy o tym, że mają one charakter mieszany, w związku z czym wnikliwej analizy wymaga rozstrzygnięcie, jakiego typu elementy przeważają - czy są nimi elementy umowy o dzieło, czy też umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o umowie zlecenia. W tym celu niezbędne jest zbadanie rzeczywistych uzgodnień między zamawiającym, a wykonawcą, co do tego, jakie faktycznie były zadania zainteresowanego, za które miał otrzymać zapłatę określoną w § 5 umowy. W szczególności wymagają zbadania intencje i zgodny zamiar stron co do użytych w umowie pojęć: "udział w dyskusji", oraz "utwór", nadto – jakie znaczenie dla wykonania tych umów miał fakt "profesjonalnego charakteru prowadzonej przez Wykonawcę działalności", który miał być przy realizacji tych umów, w myśl jej § 2 ust. 1, uwzględniony.

Organy administracyjne obydwu instancji dokonały oceny twierdzeń faktycznych stron umowy wyłącznie przez pryzmat pism procesowych, gdy tymczasem ocenie tej winny być poddane zgromadzone w tym postępowaniu dowody, w szczególności z przesłuchania stron oraz ewentualnie - świadków, które należało przeprowadzić na okoliczność uzgodnionego przez strony celu umów i konkretnych czynności, jakie miał wykonać zainteresowany, nadto - jaki rezultat przewidywały strony jako spełnienie zobowiązań umownych wykonawcy. W rozpoznawanej sprawie odmówiono przeprowadzenia dowodów wskazanych przez stronę, w tym dowodu z przesłuchania stron, uznając go z góry za nieistotny.

Prezes zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. naruszenie prawa materialnego polegające na:

1) niewłaściwym zastosowaniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 65 k.c., polegające na przyjęciu niedopełnienia przez organy obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w zakresie zbadania zgodnej woli stron, podczas gdy wola stron wyraźnie wynikała z treści umowy i była przez organy obu instancji badana;

2) błędnej wykładni art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że bez wyjaśnienia zamiaru i celu stron umowy nie jest możliwe dokonanie ustaleń co do przedmiotu i charakteru umowy, a tym samym nie jest możliwa (domyślnie) szczegółowa analiza umowy, nawet gdy treść umowy nie budzi wątpliwości, a jej postanowienia jednoznacznie przesądzają o charakterze umowy a elementy przedmiotowo istotne umowy są ukształtowane w sposób charakterystyczny dla danego typu umowy.

3) błędnej wykładni art. 86 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że organ ma obowiązek przesłuchać strony na ich żądanie, podczas gdy obowiązek taki dla organu powstaje dopiero po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione istotne fakty dla rozstrzygnięcia sprawy, co w niniejsze sprawie nie miało miejsca;

2. Przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej sprzecznej z zaleceniami, tj. przypisanie wykonywaniu określonego występu za wynagrodzeniem cech umowy o działo, a nie umowy zlecenia, pomimo wcześniejszego stwierdzenia mieszanego charakteru spornej umowy i zalecenia dokładnego wyjaśnienia sprawy celem stwierdzenia jej przeważającego charakteru, co dopiero umożliwiłoby jej zakwalifikowanie do umów o dzieło lub umów o świadczenie usług, do których zastosowanie znajdują przepisy o zleceniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga Prezesa NFZ oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego. W tym zakresie Prezes NFZ twierdzi, że wyrok narusza art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem organu naruszenie tych przepisów miało polegać na zawarciu w uzasadnieniu wyroku oceny sprzecznej z zaleceniami, które Sąd I instancji sformułował pod adresem przyszłego postępowania.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Sąd II instancji stwierdza, że zarzut jest niezasadny z przyczyn formalnych. NSA przypomina, że jako Sąd kasacyjny jest związany zarzutami stawianymi przez stronę, a więc nie może ich ujmować inaczej niż czyni to skarga kasacyjna. W tym miejscu podkreślić należy, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą kasacyjną. Innymi słowy te przepisy, by były skuteczną podstawą kasacyjną powinny być połączone z właściwym przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takiej konstrukcji zarzutu można twierdzić, że Sąd I instancji naruszył prawo, gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Brak takiego powiązania przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a. z właściwymi przepisami procesowymi skutkuje nieskutecznością zarzutu, co w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości.

Poza tym, jako niedopuszczalne należy uznać wiązanie naruszenia art. 141 § 1 i art. 153 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wprawdzie wszystkie wskazane przepisy należą do regulacji procesowych, ale tym co je łączy jest tylko to, że są w jednej ustawie. Art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepisy skierowane wprost do Sądu I instancji. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) to przepis dający podstawę do wykazania wadliwego działania organu. Należy ten fakt mieć na uwadze, bo przecież w obu przypadkach chodzi o inną wadliwość proceduralną.

Niezależnie od tego należy mieć na uwadze i to, że art. 141 § 4 p.p.s.a. to przepis, który odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia wyroku, a nie poprawności tez czy twierdzeń formułowanych przez Sąd I instancji. Uchybienia w zakresie merytorycznej prawidłowości stanowiska Sądu I instancji mogą być tu podnoszone, ale przez wskazanie konkretnie naruszonych przepisów materialnych lub procesowych, a nie normy z art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast naruszenie art. 153 p.p.s.a. może mieć miejsce na etapie wykonania wyroku Sądu II instancji, a więc prowadzonego ponownie postępowania przez organ, a nie na etapie wyznaczenia granic takiego postępowania, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, bo przecież uchylenie zaskarżonej decyzji wiąże się z koniecznością jego przeprowadzenia.

Ponad wszystko jednak zarzuty kasacyjne wymagają uzasadnienia. Wprost to wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Brak uzasadnienia zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej musi prowadzić do uznania, że są niezasadne. NSA zauważa, że uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej w ogóle nie odniosło się do naruszeń przedstawianych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego z tych wszystkich powodów rozpoznawany zarzut procesowy należało uznać za niezasadny.

W nieco inny sposób należy ocenić zarzuty postawione w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ocena ta wynika z formalnego ujęcia zarzutów. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to podstawa do oceny zaskarżonego wyroku ze względu na poprawność stosowania prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie Prezes NFZ naruszenia prawa materialnego odnosi do naruszeń przepisów k.p.a., zatem norm prawa procesowego. Stawianie zarzutów procesowych w niewłaściwej podstawie kasacyjnej jest wadą skargi kasacyjnej, która co do zasady uniemożliwia kontrolę wyroku z punktu widzenia tak skonstruowanych zarzutów.

Jednak NSA dokonując oceny tak stawianych zarzutów musi uwzględnić treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 nr 1, poz. 1. Skutkiem tego należy przyjąć, że zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 65 k.c., polegający na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i przyjęciu, że Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, gdyż nie wypowiedział się na temat zgodnego zamiaru stron co do ocenianej umowy, jest zarzutem procesowym sformułowanym w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z tego powodu musi być oceniony przez Sąd II instancji.

W tym zakresie NSA stwierdza, że tak rozumiany zarzut jest merytorycznie nietrafny. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że organ nie ocenił pełnej treści umowy koncentrując się na jej § 1 ust. 2 lit. a), zatem trafny jest pogląd Sądu I instancji, że w tym zakresie postępowanie nie spełniało prawem określonych wymogów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a.