Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1606/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-03 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją Nr [...] z dnia 24 września 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), po rozpatrzeniu odwołania J. J. od decyzji Powiatowego Inspektora-nadzoru Budowlanego w Bochni Nr [...] z dnia 7 grudnia 2017 r. znak: [...], którą nakazano inwestorowi – J. J. rozebranie obiektu o konstrukcji szkieletowej stalowej obudowanej płytą warstwową o wym. 18,10x6,20m i wysokości 4,30m oraz obiektu namiotowego o konstrukcji szkieletowej stalowej pokrytej podgumowaną plandeką o wym. 7,0x10,0m i wysokości 5,0m, wybudowanych na działce nr [...] w miejscowości G., w gminie Bochnia – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni prowadził postępowanie administracyjne w sprawie tymczasowych obiektów budowlanych wybudowanych na dz. nr [...] w miejscowości G. w gminie Bochnia. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. B. i A. B., którym wnioskodawcy zwrócili się z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie tymczasowych obiektów budowlanych na działce nr [...] w G. gm. Bochnia nie przystosowanych do prowadzenia działalności gospodarczej. Zawiadomieniem z dnia 16 sierpnia 2017 r. PINB w Bochni poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia oględzin tymczasowych obiektów budowlanych znajdujących się na dz. nr [...] w miejscowości G. w gminie Bochnia. Czynności kontrolnych dokonano w dniu 29 sierpnia 2017 r. przy udziale inwestora J. J. oraz B. J.. Stwierdzono wówczas, że: "na działce nr [...] w miejscowości G. posadowione są obiekty tymczasowe. (...) Obiekt oznaczony nr [...] posadowiony jest na wylewce betonowej o konstrukcji stalowej szkieletowej, obudowany płytą warstwową z dachem dwuspadowym w kierunku północ-południe. Obiekt wykorzystywany jest jako warsztat. W dniu oględzin wewnątrz obiektu rozłożone są elementy koparki, ogrodzenia oraz maszyny – narzędzia. Obiekt oznaczony nr [...] to namiot o konstrukcji szkieletowej stalowej, pokryty plandeką gumową. Obiekt usytuowany jest na gruncie bez zakotwienia do podłoża. W dniu kontroli wewnątrz namiotu ustawiona jest koparka, która była piaskowana i malowana. Wewnątrz rozsypany jest piasek po piaskowaniu oraz w narożu ułożone są worki z piaskiem i piaskarka". J. J. oświadczył, że obiekty oznaczone nr [...] na szkicu terenowym wybudował na podstawie zgłoszeń do Starostwa Powiatowego w Bochni w dniach 23 października 2009 r. oraz 14 lipca 2010 r. Pismem z dnia 4 września 2017 r. PINB w Bochni organ I instancji zwrócił się do Wydziału Budownictwa Urzędu Gminy Bochnia z zapytaniem, czy wyżej opisane obiekty oraz ich lokalizacja nie naruszają ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Bochnia lub przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 19 października 2017 r. do PINB w Bochni wpłynęło pismo z Urzędu Gminy Bochnia z dnia 18 października 2017 r., znak: [...], informujące, że przedmiotowe obiekty zlokalizowane są w terenie oznaczonym symbolem MU – tereny zabudowy wielofunkcyjnej, mieszkaniowo-usługowej. A ponadto, że zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 4a Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego określono kształt głównej bryły dachu budynku jako: dach dwuspadowy lub wielospadowy, na rzucie prostokąta, kąt nachylenia symetrycznych połaci głównych 30 - 45°. Ustalenia pracowników Urzędu Gminy w trakcie wizji lokalnej wskazały, że kąt nachylenia dachu wynosi 22° dla obiektu o konstrukcji stalowej obudowanego płytą warstwową oraz 17° dla obiektu pokrytego podgumowaną plandeką. Stwierdzono więc, iż przedmiotowe obiekty naruszają ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy Bochnia, tak w zakresie ich przeznaczenia, jak i formy architektonicznej (uchwała Nr XXVII/319/06 Rady Gminy Bochnia z dnia 26 października 2006 r.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni, decyzją Nr [...] z dnia 7 grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy obiektów budowlanych wybudowanych na działce nr [...] w miejscowości G., nakazał inwestorowi J. J. rozebranie obiektu o konstrukcji szkieletowej stalowej obudowanej płytą warstwową o wym. 18.10x6,20m i wysokości 4.30m oraz obiektu namiotowego o konstrukcji szkieletowej stalowej pokrytej podgumowaną plandeką o wym. 7.0x10.0m i wysokości 5.0m, wybudowanych na działce nr [...] w miejscowości G., w gminie Bochnia.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił przebieg postępowania i wyniki postępowania dowodowego, a nadto wyjaśnił, że obiekty wybudowane na podstawie zgłoszeń miały być rozebrane bądź przeniesione w inne miejsce w terenie do dnia 20 marca 2010 r. i do dnia 12 października 2010 r. Ponieważ mimo upływu 120-dniowego terminu nie zostały rozebrane, PINB w Bochni pismem z dnia 4 lutego 2011 r. poinformował o wynikach kontroli Starostwo Powiatowe w Bochni – przyjmując, że skoro obiekty te powstały na podstawie zgłoszenia dokonanego do organu administracji architektoniczno-budowlanej, to ten organ jest uprawniony do żądania rozbiórki w drodze egzekucji administracyjnej. Starosta Bocheński nie podjął jednak czynności egzekucyjnych w tej sprawie. W dniu 30 czerwca 2016 r. Starosta Bocheński przesłał do PINB w B. informację, że przeprowadził czynności kontrolne na dz. nr [...] w G. podczas których właściciel obiektów oświadczył, iż dokonał zmiany lokalizacji obiektów. Starosta Bocheński wskazał, że na dzień sporządzenia protokołu lokalizacja obiektów odbiega od ich pierwotnego położenia wynikającego z dokonywanych zgłoszeń, a na zmianę lokalizacji obiektów właściciel nie dokonywał powtórnie zgłoszenia. W związku z tym Starosta Bocheński uznał, że prowadzenie egzekucji administracyjnej w tej sprawie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jest wykluczone. Starosta Bocheński podtrzymał stanowisko w piśmie z dnia 3 marca 2017 r. PINB w Bochni przeprowadził ponownie kontrolę na dz. nr [...] w G. i stwierdził, że obiekt oznaczony nr [...] na szkicu terenowym został przesunięty o 30 cm w kierunku zachodnim, natomiast obiekt oznaczony nr [...] na szkicu terenowym został przesunięty o 10 cm w kierunku wschodnim. W dniu 26 kwietnia 2017 r. J. J. zobowiązał się do dokonania rozbiórki obiektów budowlanych w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r.

Następnie organ I instancji przytoczył art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1 i art. 48 ustawy – Prawo budowlane – i zauważył, że w pierwszej kolejności należało zbadać czy budowa obiektów jest zgodna z ustaleniami MPZP Gminy Bochnia i przepisami techniczo-budowlanymi. Jak wynika z pisma Urzędu Gminy Bochnia z dnia 18 października 2017 r. przedmiotowe obiekty zlokalizowane są w terenie oznaczonym symbolem MU tereny zabudowy wielofunkcyjnej, mieszkaniowo-usługowej. Zgodnie z § 37 ust. 1 ustalone jest przeznaczenie podstawowe pod: a) zabudowę mieszkaniowo-usługową, b) zabudowę usługową obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, w szczególności oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultury, administracji i bezpieczeństwa, c) obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych w zakresie handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego, obsługi finansowe, edukacji, rozrywki, obsługi turystyki oraz biura. Wójt Gminy Bochnia określił, że sposób użytkowania obiektów narusza ustalenia MPZP Sołectw Gminy Bochnia. Ponadto pierwszy z obiektów (budynek niebieski) zlokalizowany jest w odległości 0,9-1,10m od granicy z działką nr [...] w G. . A zgodnie z §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422): "Jeżeli z przepisów §13, 60 i 27/- 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy". Niezgodna z ustaleniami obowiązującego MPZP jest również forma architektoniczna obiektów – nie jest spełniony warunek zachowania kąta nachylenia symetrycznych połaci głównych 30-45°. Z uwagi na materiał, z którego wykonane są obiekty, i zbliżenie budynku do granicy nie jest możliwe doprowadzenie tych obiektów do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na opisaną powyżej niezgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi, jak i ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwy organ stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 jest obowiązany orzec rozbiórkę obiektu. Nakaz rozbiórki został skierowany do inwestora będącego równocześnie współwłaścicielem obiektu.

Na skutek odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydał opisaną na wstępie decyzję Nr [...] z dnia 24 września 2018 r., znak [...], którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył art. 3 pkt 6, art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – i wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji jasno wynika, iż inwestor J. J. dokonał w dniach 23 października 2009 r. oraz 14 lipca 2010 r. zgłoszenia do organu właściwego. Jednak przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy przedmiotowe obiekty tymczasowe nie zostały rozebrane i nadal istnieją na działce nr [...] w miejscowości G., w gminie Bochnia. Co prawda zostały one nieznacznie przesunięte przez inwestora, jednak Starosta Bocheński uznał, że po przesunięciu są to nowe obiekty, w stosunku do których nie może prowadzić postępowania egzekucyjnego. Zatem obiekty te przestały być obiektami tymczasowymi i należy uznać, że zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym właściwym trybem jest art. 48 u.p.b.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu zrealizowanego bez uzyskania pozwolenia na budowę rozpatrzeć należy możliwość jego legalizacji. Możliwość taką daje art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z pisma z Urzędu Gminy Bochnia z dnia 18 października 2018 r., znak: [...], będącego odpowiedzią na zapytanie PINB w sprawie zgodności przedmiotowych obiektów z miejscowym planem zagospodarowania, jasno wynika, że obiekty użytkowane w sposób określony w piśmie PINB naruszają ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy Bochnia (Uchwała Nr XXVII/319/06 Rady Gminy Bochnia z dnia 26 października 2006 r.) zarówno w zakresie ich przeznaczenia jak i formy architektonicznej. Ponadto lokalizacja jednego z przedmiotowych obiektów narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), na co wskazują pomiary dokonane przez pracowników PINB w dniu 13 grudnia 2016 r. Tak ustalony stan faktyczny obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane, tj. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Odpowiadając na zarzut postawiony przez inwestora w odwołaniu co do właściwości kompetencyjnej organów i powołania się na orzecznictwo, z którego wynika, że organem właściwym w przedmiocie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie zgłoszenia jest organ administracji architektoniczno-budowlanej – organ odwoławczy podkreślił, że w sytuacji zaistniałej na działce nr [...] w G. , w gminie Bochnia, stan faktyczny odbiega od tego, który jest prezentowany w odnośnych orzeczeniach. Po upływie terminu, w którym tymczasowy obiekt budowlany powinien zostać rozebrany, inwestor nieznacznie zmienił lokalizację obiektów na ww. działce nie dokonując powtórnie zgłoszenia zamiaru budowy. Starosta Bocheński pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. oraz z dnia 3 marca 2017r. uznał, iż są to nowe obiekty, w stosunku do których nie może prowadzić postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego, legalność przedmiotowych obiektów budowlanych wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej została rozpatrzona przez organy nadzoru budowlanego.

Pismem z dnia 9 listopada 2018 r. J. J. wniósł skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 24 września 2018 r., zarzucając jej naruszenie przepisów mających wpływ na rozstrzygnięcie, tj. a) art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie dokonanej błędnie oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ odnośnie kwalifikacji przedsięwzięcia jako wymagającego pozwolenia na budowę w wyniku błędnego przyjęcia, że zamiarem inwestora było nie rozebranie bądź nie przeniesienie obiektów tymczasowych objętych zgłoszeniami z dnia 23 października 2009 r. oraz 14 lipca 2010 r.; b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, c) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, d) art. 9 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłoszenie do niego uwag i zastrzeżeń, e) art. 156 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że sprawa została rozpoznana przez organ nieuprawniony z rażącym naruszeniem prawa, f) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, g) art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowalne w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i uznanie, że obiekty zostały wybudowane bez uzyskania wymaganego pozwolenia w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W szczególności skarżący wskazał, że organ powinien uznać, iż obiekty zostały postawione zgodnie z przepisami prawa, ponieważ w przypadku budowy obiektu na okres nie przekraczający 120 dni zgłoszenie jest wystarczające. Obiekty znajdujące się na działce nr [...] powstały po dokonaniu odpowiedniego zgłoszenia. Organ bezpodstawnie, nie dokonując własnych dogłębnych i wszechstronnych ustaleń, przyjął stanowisko Starosty Bocheńskiego, które bez wątpienia jest fikcją i które nie może się ostać w porządku prawnym. Fakt nieznacznego przesunięcia obiektów tymczasowych w tym samym miejscu, zaledwie o kilka centymetrów, na tym samym obszarze, to jest, na działce nr [...] położonej w G. – nie powoduje, że są to już nowe obiekty niż obiekty określone w zgłoszeniach skarżącego z dnia 23 października 2009 r., jak i dnia 14 lipca 2010 r. Nieznaczne przesunięcie obiektu nie jest nowym zamierzeniem, które wymagałoby kolejnego zgłoszenia. Aby dokonać kolejnego zgłoszenia (o ile obiekt nie został rozebrany), to zamierzeniem inwestora musi być przeniesienie w inne miejsce i musi być to miejsce inne niż miejsce, w którym obiekt ten już się znajduje, albowiem w przeciwnym wypadku zgłoszenie będzie dotyczyło wykonania zmyślonego działania, polegającego na przeniesieniu istniejącego obiektu z miejsca, w którym jest posadowiony, w to samo miejsce. Skarżący zakwestionował założenie, jakoby obiekty tymczasowe znajdujące się na jego działce zostały wybudowane bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, co stanowić ma samowolę budowlaną, do której będzie miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Artykuł ten odnosi się bowiem do obiektu tymczasowego niespełniającego warunków wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Jednak w tej sprawie skarżący dokonał zgłoszenia do organu właściwego zamiar budowy obiektu tymczasowego na okres 120 dni, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawo budowlane. Obiekty te nie zostały rozebrane ani przeniesione w inne miejsce przed upływem terminu. W takim przypadku nie można mówić, iż obiekty takie, po upływie terminu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, stały się obiektami budowlanymi wybudowanymi bez wymaganego pozwolenia i będzie miał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Nie chodzi przecież o wybudowanie obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, ale istota rzeczy sprowadza się do tego, że inwestor legalnie wybudowanego obiektu nie rozebrał go, mimo że taki obowiązek spoczywa na nim z mocy art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w związku z dokonanym zgłoszeniem, ani nie przeniósł go w inne miejsce niż miejsce, w którym obiekt się znajduje. W świetle tych okoliczności nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji w trybie art. 48 Prawa budowlanego, tymczasowych obiektów budowlanych, wybudowanych legalnie na okres 120 dni, lecz nie rozebranych w terminach określonych w zgłoszeniach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni winien więc postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. To samo po weryfikacji materiału dowodowego powinien uczynić organ drugiej instancji. W takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, gdy inwestor wybudował legalne tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, i nie dokonał ich rozbiórki po upływie deklarowanego w zgłoszeniu terminu 120 dni, nie może być mowy o zakwalifikowaniu tego obiektu jako wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, który będzie podlegał procedurze naprawczej z art. 48 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie chodzi przecież o wybudowanie obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, ale istota rzeczy sprowadza się do tego, że inwestor legalnie wybudował obiekt i nie rozebrał go, pomimo, że taki obowiązek spoczywał na nim z mocy art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w związku z dokonanym skutecznie zgłoszeniem. Dokonane przez inwestora zgłoszenie zamiaru budowy przedmiotowego obiektu nałożyło na niego obowiązek rozbiórki tego obiektu po upływie terminu 120 dni od daty pobudowania obiektu. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisów prawa, to jest z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane, według których zgłoszenia wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż 120 dni od daty rozpoczęcia budowy obiektu określonego w zgłoszeniu. Jest to zatem obowiązek wynikający bezpośrednio z przepisów prawa o charakterze niepieniężnym i wierzycielem oraz organem egzekucyjnym jest starosta, o czym mowa w art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 oraz art. 20 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Starosta Bocheński jest organem właściwym do wyegzekwowania obowiązku rozebrania tymczasowego obiektu budowlanego, który wybudowano na podstawie zgłoszenia i nie został rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Sprawa ta nie należy do kompetencji organu nadzorczego, nie jest on uprawniony do jej rozstrzygania. Nieznaczne przesunięcie obiektu tymczasowego w tym samym miejscu nie może być uznane za nowy obiekt, w stosunku do którego nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego. Przeniesienie w inne miejsce, o którym mowa w treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawo budowalne, jest innym miejscem aniżeli działka określona w zgłoszeniu (w tym przypadku będzie to inne miejsce aniżeli działka nr [...], położona w miejscowości G. w Gminie Bochnia) – przeniesienie w inne miejsce to inne zamierzenie budowlane niż to jakie zostało opisane w odpowiednim zgłoszeniu. Nie można także się zgodzić, że od początku zamiarem inwestora było wybudowanie na stałe obiektów tymczasowych, skoro przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, nie rozebrał ani nie przeniósł ich w inne miejsce. To, że obiekty nie zostały rozebrane ani nie przeniesione w inne miejsce, spowodowane było okolicznościami niezależnymi od skarżącego – a których to przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie ustalał i kompletnie pominął fakty mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Skarżący, pomimo wcześniejszych planów, nie miał możliwości zmiany działki, na której będzie miał możliwość prowadzenia działalności gospodarczej – dlatego też musiał zebrać fundusze na dalsze inwestycje, w tym związane z przygotowaniem projektu budowalnego umożliwiającego mu budowę nowych obiektów, w których będzie mógł swobodnie prowadzić działalność. Obiekty, które obecnie znajdują się na działce skarżącego, są tymczasowe – świadczy o tym nie tylko ich konstrukcja, ale także możliwość ich czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej. Obiekty te nie są połączone trwale z gruntem i nadają się do przeniesienia w inne miejsce.

Skarżący wskazał dalej, że organ drugiej instancji nieprawidłowo dokonał ustaleń w zakresie możliwości legalizacji spornych obiektów – zgodnie z możliwościami prawnymi jakie daje mu przepis art. 48 ust. 2 Prawo budowlane. Legalizacja nie jest możliwa jedynie wówczas, gdy zakres niezgodności z przepisami jest taki, że uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nie można stać na stanowisku, iż ustalony stan faktyczny obliguje organ nadzoru budowalnego do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 Prawo budowalne – to jest nakazu rozbiórki obiektu budowalnego. Organ nie może bez dokonania dogłębnej analizy wskazać, że w przypadku niezgodności z przepisami niecelowe jest wszczynanie procesu legalizacji i od razu orzekać nakaz rozbiórki. Jako zasadę organy winny przyjąć wszczęcie procesu legalizacji, dopiero brak możliwości (bądź chęci po stronie inwestorów) doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może stanowić podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki. Zaskarżona decyzja jest przedwczesna skoro organ kompletnie nie uwzględnił możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W orzeczeniu organ jedynie ogólnikowo wskazano, że skarżący narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (nie wyjaśniając co dokładnie skarżący naruszył), a obiekty użytkowane są z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie przeprowadził żadnych czynności zmierzających do ustalenia czy istnieje możliwość zmiany kąta nachylenia dachu spornych obiektów tak aby były one zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani też czy skarżący jest w stanie doprowadzić obiekty do stanu zgodnego z powołanym powyżej przepisem § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Skarżący nie otrzymał od organu informacji o możliwości zapoznania się ze zgormadzonym materiałem dowodowym, w tym uniemożliwiono mu składanie wniosków lub uwag.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W związku z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. z 2020 r. poz. 875 – sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej "pr.bud."). Przepis ten, w brzmieniu miarodajnym w niniejszej sprawie, stanowi: "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Zdaniem Sądu, przepisy wchodzące w skład podstawy prawnej zaskarżonej decyzji zostały przez organy administracji prawidłowo zidentyfikowane i zinterpretowane.

Zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia organów administracji co do istotnych okoliczności faktycznych. Dotyczy to w szczególności tego, że: 1) J. J. dokonał w dniach 23 października 2009 r. i 14 lipca 2010 r. zgłoszeń robót budowlanych w zakresie budowy obiektów tymczasowych na działce nr [...] w miejscowości G. w gminie Bochnia; 2) pomimo upływu 120 dni przedmiotowe obiekty nie zostały rozebrane, natomiast w okresie poprzedzającym ich kontrolę w 2017 r. – zostały przeniesione o 30 cm w kierunku zachodnim (obiekt oznaczony na szkicu nr [...]) i o 10 cm w kierunku wschodnim (obiekt oznaczony na szkicu nr [...]); na zlokalizowanie obiektów w nowym miejscu J. J. nie uzyskał pozwolenia ani nie dokonywał zgłoszenia w tym zakresie, 4) Starosta Bocheński jako organ właściwy do prowadzenia ewentualnej egzekucji w zakresie wynikającego z mocy prawa obowiązku rozbiórki obiektów tymczasowych (nie rozebranych ani nie przeniesionych w inne miejsce pomimo upływu relewantnego terminu) dwukrotnie stwierdził brak podstaw do wszczęcia egzekucji z uwagi na ich przeniesienie, 5) J. J. w toku czynności podejmowanych przez Starostę Bocheńskiego podnosił, że dokonał zmiany lokalizacji obiektów, 6) J. J. zobowiązał się do dokonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowalnych do dnia 31 grudnia 2017 r. (k.66aa.I.inst.), a zobowiązanie to do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostało wykonane. Analiza zarzutów sformułowanych w skardze prowadzi do wniosku, że w przeważającej części są one skierowane nie tyle przeciwko przytoczonym ustaleniom, ile przeciwko ich kwalifikacji prawnej – choć oczywiście w procesie stosowania prawa granica między dekodowaniem normy a weryfikacją faktów nieraz z istoty rzeczy staje się płynna względnie nawet ulega zatarciu.

W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – spełniona jest podstawowa przesłanka warunkująca zastosowanie art. 48 pr.bud., tj. wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tym kontekście przede wszystkim trzeba zauważyć, że obiekt tymczasowy opisany w art. 3 pkt 5 pr.bud. pozostaje obiektem budowalnym, a jego wznoszenie stanowi budowę, która co do zasady wymaga pozwolenia; zgłoszenie jest wystarczające tylko wtedy, gdy spełnione są dalsze przesłanki wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 12 pr.bud. (obiekty niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu). W ocenie Sądu, zważywszy na te uwarunkowania prawne oraz poczynione ustalenia faktyczne, organy zasadnie uznały, że przedmiotowe obiekty w nowej lokalizacji mają status obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia.

Kluczową kwestią sporną jest to, czy mimo niewielkiej odległości między pierwotnym i nowym miejscem posadowienia przedmiotowych obiektów można uznać, że zostały one rzeczywiście przeniesione i że nie mają już znamion obiektów tymczasowych (objętych zgłoszeniami), które nie zostały rozebrane ani przeniesione we właściwym terminie. Zdaniem Sądu, odpowiedź na to pytanie, determinowana zarówno wykładnią prawa, jak i oceną stanu faktycznego – nie może abstrahować od ogółu okoliczności sprawy. Stanowisko Starosty Bocheńskiego nie ma tu wprawdzie charakteru rozstrzygającego ani wiążącego, ale nie można nie zauważyć, że organ ten – jako organ, który byłby właściwy do prowadzenia egzekucji w przypadku nie rozebrania i nie przeniesienia w inne miejsce obiektów tymczasowych – dwukrotnie stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego z uwagi na dokonane, w jego ocenie, przeniesienie obiektów. W toku czynności Starosty Bocheńskiego na okoliczność zmiany lokalizacji obiektów powoływał się również sam J. J. (protokół z dnia 11 maja 2011 r. – k. 49aa.I.inst.). Na uwagę zasługuje także to, że ewentualna wątpliwość co do kwalifikacji zaistniałego stanu rzeczy została w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięta w istocie na korzyść skarżącego. Wszak przyjęcie założenia, że przedmiotowe obiekty są wzniesionymi na podstawie zgłoszeń obiektami tymczasowymi, które nie zostały w czasie właściwym rozebrane ani przeniesione – implikowałoby istnienie już od razu w pełni skonkretyzowanego i nadającego się bezpośrednio do egzekucji obowiązku rozbiórki. Natomiast założenie przyjęte przez organy implikowało potrzebę jurysdykcyjnej konkretyzacji tegoż obowiązku. Znamienna w tej mierze jest argumentacja skargi, która w zasadniczej części zdaje się nie kwestionować samego obowiązku rozbiórki, lecz wskazywać, że powinien on być od razu egzekwowany w postępowaniu przymusowym. Mając na uwadze brak sprecyzowanych kryteriów ustawowych co do tego, jaką zmianę lokalizacji obiektu można uznać za istotną (w szczególności ustawodawca nie wskazuje tu kryterium działki inwestycyjnej, której rozmiary i konfiguracja mogą być przecież bardzo różne), a także ogół okoliczności niniejszej sprawy – Sąd uznał, że zakwalifikowanie przedmiotowych obiektów w nowej lokalizacji jako obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę jest prawidłowe.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo zidentyfikowały również przeszkody uniemożliwiające legalizację przedmiotowych obiektów. W tym zakresie trafnie wskazano, że obiekty te naruszają ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Sołectw Gminy Bochnia (uchwała Nr XXVII/319/06 Rady Gminy Bochnia z dnia 26 października 2006 r.) zarówno w zakresie przeznaczenia (działalność polegająca na obróbce elementów stalowych i ślusarstwie w terenie oznaczonym symbolem MU – § 37 ust. 1 planu), jak i w zakresie formy architektonicznej (w szczególności kąt nachylenia dachu). Ponadto trafnie wskazano, że jeden z obiektów jest zlokalizowany w odległości 0,9-1.10 m od granicy z działką nr [...] w G. , co narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zasadna jest przy tym ocena, że nie jest możliwe doprowadzenie przedmiotowych obiektów do stanu zgodnego z prawem.

Poczynione rozważania w istocie zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w zarzutach skargi. Stan faktyczny został zgodnie z regułami prawa procesowego należycie wyjaśniony; prawidłowo zinterpretowane i zastosowane zostały przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 48 ust. 1 pr.bud. Gdy zaś idzie o zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem zaskarżonej decyzji zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłoszenie do niego uwag i zastrzeżeń – należy dodać, że ewentualne naruszenie art. 9 tudzież art. 10 k.p.a. może stanowić samoistną podstawę uwzględnienia skargi tylko w razie wykazania, że mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.