Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 819/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1804/18 w sprawie ze skargi S. w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 lipca 2018 r. nr BP.5530.30.2018.0949.BTM w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 23 kwietnia 2018 r. nr BTM.123.511.2018.0264.10399,10400 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz S. w L. 1037 zł (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez S. (dalej: Skarżący, Strona lub S.) jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1804/18. Wyrokiem tym została oddalona skarga S. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 9 lipca 2018 r. nr BP.5530.30.2018.0949.BTM utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 23 kwietnia 2018 r., odmawiające S. udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii G. - B. wszczętej na wniosek F. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Do wydania zaskarżonego wyroku doszło w następującym stanie sprawy:

Skarżący złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii G. - B., wszczętym na wniosek F. sp. z o.o. z siedzibą w W. Skarżący uzasadnił swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.

Główny Inspektor Transportu Drogowego Postanowieniem z 23 kwietnia 2018 r. odmówił Skarżącemu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych.

W dniu 9 maja 2018 r. S. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Postanowieniem z 9 lipca 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W skardze na to postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienie i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. S. zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu:

- naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz.1257 ze zm., zwany dalej kpa) poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o.o.;

- naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, dalej: ppsa). Uzasadniając zaskarżony wyrok WSA przytoczył na wstępie przepis art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Uznał, że ze wskazanych w tym przepisie trzech przesłanek, które muszą być spełnione łącznie dla dopuszczenia S. do udziału w sprawie, nie są spełnione dwie: żądanie nie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz za uwzględnieniem żądania nie przemawia interes społeczny. Sąd I instancji stwierdził, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu S. wskazało, że jest organizacją społeczną zrzeszającą przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób, a interesem społecznym jest zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów - na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższanie jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów.

WSA wskazując na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych uznał, że interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. Zdaniem WSA uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 kpa stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający.

W ocenie Sądu I instancji S. nie przedstawiło takich argumentów, które uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, gdyż interes społeczny nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. WSA za przedwczesne uznał obawy Skarżącego co do zagrożenia interesów przez planowaną linię regularną G. - B., gdyż nikt jeszcze nie wykonuje takich przewozów. Stwierdził też, że S. nie przedstawiło innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem WSA argumentem takim nie jest wskazywane przez S. ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. W ocenie Sądu I instancji interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii. Potencjalne naruszenia prawa przez organ – zdaniem WSA - nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Sąd I instancji uznał, że organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie.

Odnosząc się do przesłanki uzasadnionych celów statutowych organizacji WSA zauważył, iż cele statutowe S. i sposób ich realizacji zostały określone w § 6 i w § 7 statutu S. Według zapisu § 6 statutu celem działania S. jest:

- integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób;

- popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych;

- kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób;

- zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.

Zgodnie z § 7 statutu S. powyższe cele S. realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.

WSA za prawidłowe uznał stanowisko Organu, że cele statutowe S. nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. WSA zauważył też, że Skarżąca we wniosku przywołując postanowienia § 6 oraz § 7 pkt. 4 jej statutu, nie wskazała sposobu ich zastosowania w konkretnych okolicznościach sprawy. Sąd I instancji nie dopatrzył się też naruszeń wskazywanych przez Skarżącą naruszeń art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

S. zaskarżyło omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa

polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę, zaakceptował ustalony stan faktyczny sprawy i nie uwzględnił, że organ błędnie ustalił stan faktyczny, a w konsekwencji nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając również zasadę zaufania do organów poprzez uznanie, że Skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. Sp. z o.o

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 kpa polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonego postanowienia oddalił skargę i błędnie przyjął, że Skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. Sp. z o.o., pomimo tego, że Skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi S. oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny

- opisane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd I instancji nie naruszył powyższych przepisów postępowania, to musiałby uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, bowiem Skarżący spełnił wszelkie przesłanki uzasadniającego jego dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a w rezultacie Sąd wydałby rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia, a nie o oddaleniu skargi.

Wskazując na powyższe naruszenia S. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Uczestnik w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania sprawy.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 6 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub na niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna S. w L. oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa. Skarga ta ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione znajdują uzasadnienie prawne.

Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut podnoszący naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, art. 8 § 1 i art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niezasadność tego zarzutu polega na tym, że jest on merytorycznie nietrafny. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do ustaleń faktycznych sprawy. Stan sprawy jest jednoznaczny, natomiast problem prawny, który pojawia się w sprawie dotyczy wykładni art. 31 § 1 pkt 2 kpa na gruncie przyjętych w sprawie ustaleń, a zasadniczo rozumienia pojęcia interesu prawnego, który uzasadniałby udział skarżącego w postępowaniu wszczętym na wniosek innego podmiotu.

Zdaniem NSA ocena interesu społecznego dokonana przez sąd pierwszej instancji jest wadliwa, dlatego należy uznać za zasadny drugi z zarzutów kasacyjnych, który podnosi naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Skarga kasacyjna trafnie podnosi, że interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną. Oczywistą rzeczą jest, że interes społeczny w takim przypadku jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość.

Analiza akt sprawy, a zwłaszcza celów i zadań skarżącego, prowadzi do wniosku, że podmiot ten działa w interesie społecznym. Wynika to z treści § 6 i § 7 Statutu S., z których wynika, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte służą zaspokajaniu potrzeb przyszłych pasażerów, co z całą pewnością jest w interesie społecznym, zwłaszcza że postępowanie dotyczy linii regularnej, na której członkowie wnioskodawcy nie świadczą usług przewozowych. W ocenie NSA udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego, jak twierdzi sąd pierwszej instancji. Te cele ma zrealizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot niebędący wprost zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy.

A zatem błędnie sąd pierwszej instancji zaakceptował przyjęte w tej sprawie wadliwe stanowisko organu zaprezentowane w postanowieniach obu instancji, który nie rozważył wyczerpująco i ocenił w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 kpa, czy organizacja społeczna zajmująca się – w świetle postanowień statutu – dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.

W związku z powyższym, zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu w całości (pkt 1 sentencji wyroku). Wobec tego również, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, NSA na podstawie art. 188 ppsa rozpoznał skargę S. na postanowienie Głównego Inspektora o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób, która w świetle przedstawionych argumentów była uzasadniona, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej oceny prawne i formułowane na ich podstawie wnioski.

O kosztach postępowania NSA orzekł w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).