Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 979/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Elżbieta kowalik-Grzanka Protokolant Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Miasta z dnia 27 marca 2002 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 550,60 zł (pięćset pięćdziesiąt złotych sześćdziesiąt gorszy) tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 98 ust. 4, art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147, art. 148 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta z dnia 27 marca 2002 r. o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości położonej w obrębie 2, oznaczonej numerem [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji ustalił wysokość opłaty adiacenckiej dla przedmiotowej nieruchomości i zobowiązał do jej uiszczenia M. i E. D. Zarząd Miasta wydając rozstrzygnięcie oparł się na przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ustawą), które przewidują, że właściciel nieruchomości ma obowiązek ponoszenia opłat z tytułu wzrostu jej wartości w wyniku podziału. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie ze sporządzonym przez biegłego operatem szacunkowym w wyniku podziału wskazanej nieruchomości wzrosła jej wartość, a opłata adiacencka została ustalona w wysokości 50% różnicy między wartością przed i po podziale.

Organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji M. i E. D. wnieśli o jej anulowanie wskazując na swoją sytuację rodzinną i materialną, która uniemożliwia zapłatę tak dużej sumy. Jednocześnie odwołujący się zakwestionowali ustaloną w wycenie biegłego wartość nieruchomości przed podziałem wskazując na wynikającą z ogłoszeń prasowych cenę 40 zł za metr kwadratowy jako właściwą.

Utrzymując w mocy decyzję Zarządu Miasta organ odwoławczy uwzględnił art. 144 ustawy przewidujący, iż właściciele nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W ich skład wchodzą też opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy wójt, burmistrz, albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy w wartości nieruchomości.

Organ odwoławczy cytuje przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaznaczając, iż obowiązuje wspólna zasada sprowadzająca się do tezy: "kto z działań gospodarowania nieruchomościami doznaje przysporzeń majątkowych, na nim spoczywa obowiązek ponoszenia opłat adiacenckich na rzecz gminy".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż przy podziale nieruchomości na wniosek właściciela nowy stan prawny nieruchomości i zwiększenie wartości nieruchomości następuje równocześnie w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna bez względu na to czy nowo powstałe nieruchomości wejdą do obrotu, czy też będą nadal stanowić własność dotychczasowego właściciela. W tym przysporzeniu nie uczestniczy osoba trzecia będąca nabywcą nieruchomości powstałej w wyniku podziału. W niniejszej sprawie adresatem decyzji podziałowej są ówcześni właściciele dzielonej nieruchomości. Nadto opłata adiacencka nie ma charakteru rzeczowego związanego z obrotem nieruchomością, a jest świadczeniem osobistym zbywcy. W sprawie został również zachowany ustawowy 3 letni termin od ostatecznej decyzji o podziale, dla ustalenia opłaty adiacenckiej.

Jeżeli chodzi o wysokość opłaty adiacenckiej to zgodnie z art. 146 ustawy jest ona uzależniona od wzrostu wartości nieruchomości i stawki procentowej opłaty ustalanej przez radę gminy w drodze uchwały; jednak nie może ona przekraczać 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością, jaką ma po podziale. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wysokości opłaty adiacenckiej w dniu 28 marca 2000 r. określając ją w wysokości 50% różnicy w wartości nieruchomości przed i po podziale.

Wartość nieruchomości w sprawach jak niniejsza określają rzeczoznawcy majątkowi. W sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę wycenie działki [...] jej wartość przed podziałem została określona na 34.440zł, zaś po podziale na 89.500zł co daje różnicę w wysokości 55.060zł. Opłata adiacencka w wysokości 50% od tak określonej różnicy wynosi 27.530zł.

Przy określaniu wartości przedmiotowego gruntu biegły zastosował podejście porównawcze – metoda porównania parami, o której mowa w art. 135 ust. 1 ustawy oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612). Do analizy przyjęto ceny nieruchomości położonych, które były przedmiotem obrotu od lutego do lipca 2000 r. (5 transakcji). Ceny uzyskane w opisanych umowach sprzedaży dodano i podzielono na liczbę transakcji, przez co uzyskano średnią ważoną wartość 1 m2 nieruchomości w kwocie 19,24zł. Mnożąc powierzchnię działki przez wyliczoną cenę 1 m2 ustalono wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 34.440zł. (1790 x 19,24zł.).

Tą samą metodą ustalono łączną wartość nieruchomości po podziale. Do analizy przyjęto ceny nieruchomości położonych, które były przedmiotem obrotu w listopadzie i grudniu 2000 r. (4 transakcje). W każdym przypadku cena 1 m2 wynosiła 50zł. Tę wartość przyjęto dla obliczenia wartości nieruchomości po podziale i obliczono ją na kwotę 89.500zł. (1790x50zł.).

Przed wydaniem decyzji organ odwoławczy wyznaczył rozprawę administracyjną, w której uczestniczyły strony z pełnomocnikiem, przedstawiciel organu I instancji (w celu rozważenia możliwości zawarcia ugody) oraz biegły. Biegły w czasie rozprawy wyjaśnił, że dokonywał wyliczenia wartości nieruchomości przyjmując do analizy transakcje z 2000 r., gdyż tylko w tym czasie, na terenie miasta doszło do sprzedaży nieruchomości o powierzchni większej niż 1000 m2. Biegły uwzględnił wszystkie transakcje, jakie zostały zawarte i dotyczyły podobnych pod względem infrastruktury działek. Nie zastosował natomiast współczynnika korygującego ze względu na upływ czasu, gdyż analizując zawierane transakcje nie zauważył związku między nim a ceną metra kw. sprzedawanych nieruchomości. Jego zastosowanie bezzasadnie zawyżyłoby jeszcze wartość nieruchomości.

Z punktu widzenia prawa procesowego przedstawiony operat szacunkowy jest dowodem z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Organ odwoławczy ocenił ten dowód jako poprawny pod względem formalnym oraz merytorycznie wiarygodny i przekonywujący.

W kwestii zgłaszanych przez strony zarzutu, że nie uwzględniono cen wskazywanych dla sprzedaży dużych nieruchomości w Anonsach, organ podzielił stanowisko biegłego, iż wartości te to zaproszenie do rokowań, a ceny faktycznie mogą różnic się od podawanych w ogłoszeniu.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami rada miasta miała prawo ustalić w drodze uchwały stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50 %, a Kolegium nie jest władne oceniać poprawność uchwały i wyrażać w tym przedmiocie opinię.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku M. i E. D. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji jako niezgodnej z prawem.

W uzasadnieniu skargi wskazali, iż organy I i II instancji dopuściły się istotnego naruszenia przepisów prawnych, a w szczególności art. 7 k.p.a. w związku z art. 75, 77 i 78 k.p.a. oraz art. 150 i 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ich zdaniem decyzje w sprawie zostały wydane w oparciu o nieaktualna opinie rzeczoznawcy z września 2001 r. Od czasu wydania operatu szacunkowego do dnia wydania decyzji upłynęło ponad 6 miesięcy. W tym czasie w związku z ogólnie panującą recesją na rynku budownictwa oraz złym stanem finansów publicznych doszło do ogólnego zastoju w sprzedaży nieruchomości. Na dzień dzisiejszy nie ma większej różnicy pomiędzy ceną nieruchomości dużych, a ceną nieruchomości mniejszych. Wskazana w operacie szacunkowym rozbieżność pomiędzy ceną działek większych i mniejszych odnosi się do stanu z września 2001 r. i nie uwzględnia aktualnej sytuacji oraz zaistniałych zmian. Podnieśli przy tym, że już organ odwoławczy kierując się zastrzeżeniami skarżących powinien przystąpić do ponownego sporządzenia operatu z uwzględnieniem zaistniałych zmian na rynku nieruchomości.

Skarżący, wskazując na naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., powołali się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 21 lipca 1998 r. II SA 506/98, wyrok z 20mja 1998 r. I SA/Ka 1744/96 oraz z dnia 29 stycznia 1998 r. II SA 1576/97), zgodnie z którym organ sam powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto, zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie przeanalizował i nie wyjaśnił okoliczności, na które skarżący wskazywali w odwołaniu (cennik nieruchomości z Anonsów z dnia 14 marca 2002 r.)

Skarżący w oparciu o art. 150 i 153 ustawy stwierdzili, że przy wycenie nieruchomości w niniejszej sprawie posłużono się metodą porównawczą, która polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, iż wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu.

W ocenie skarżących rzeczoznawca dokując wyceny nie uwzględnił zmian czasowych pomiędzy sprzedażą porównywalnych nieruchomości, a wyceną nieruchomości. Polemizując z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji skarżący stwierdzili, że ustalona przez rzeczoznawcę cena działki dużej na 19,24zł za metr kwadratowy, zasadniczo różni się od podanej w Anonsach, która wynosi 40zł. Przyjmując tok rozumowania organu odwoławczego trudno zgodzić się, aby ktoś kto wyznacza w ofercie pewną kwotę za którą skłonny jest sprzedać nieruchomość "opuścił" kwotę sprzedaży o połowę. Tak więc organ II instancji błędnie przyjął wyjaśnienia biegłego, iż upływ terminu nie ma wpływu na wartość nieruchomości.

Zdaniem skarżących organ II instancji winien wnieść albo o dokonanie opinii uzupełniającej albo jak wnosili skarżący zlecić dodatkową opinię biegłego, ponieważ orany I i II instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy, która została wydana niezgodnie z art. 150 i 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sądy administracyjne zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zasadniczą kwestią sporną w sprawie jest ustalona przez organy administracyjne wartość działki nr [...] położonej przy ul. [...]przed jej podziałem i po podziale. Wartości te służyły następnie do wyliczenia opłaty adiacenckiej. Podstawą decyzji organów I i II instancji był operat szacunkowy sporządzony we wrześniu 2001 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w chwili orzekania przez organ odwoławczy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ponieważ skarżący w skardze nie kwestionowali konieczności uiszczenia opłaty adiacenckiej a jedynie jej wysokość i sposób ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale należy zwrócić szczególną uwagę na art. 146 ust. 3, który stanowi, iż wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury (w przedmiotowej sprawie: przed podziałem) i po ich wybudowaniu (po podziale) określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Zatem organ wydając decyzję czy to w pierwszej instancji czy to drugiej instancji (jako, że powtórnie merytorycznie rozpatruje sprawę administracyjną) winien dysponować aktualną wyceną nieruchomości przed i po podziale. Jest to o tyle uzasadnione, iż ceny nieruchomości mogą i ulegają zmianie nawet w krótkich odstępach czasu.

W niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzono we wrześniu 2001 r., natomiast decyzję w pierwszej instancji organ wydał 27 marca 2002 r. Skarżący już w piśmie z dnia 19 marca 2002 r. kwestionowali przedstawioną w operacie wartość nieruchomości przed podziałem wskazując na ogłoszenia w Anonsach, które zawierały ceny metra kwadratowego dla dużych nieruchomości dwukrotnie wyższe niż przyjęte przez biegłego w operacie. Organ I instancji jako wiarygodne przyjął jedynie dane zawarte w spornym operacie w ogóle nie zważając na kwestię, iż zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy podejściu porównawczym uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Jako, że organ w decyzji nie wypowiedział się w tej sprawie nie można stwierdzić, że wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. W tym miejscu należy wskazać na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 marca 2003 r. I SA 20013/01 (baza Lex nr 121786): " ...między datą sporządzenia opinii rzeczoznawcy a datą wydania decyzji upłynął okres ponad 6 m-y. Nie można zatem uznać, że wartość nieruchomości przed i po podziale ustalona została zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ administracji powinien był po upływie tak długiego czasu zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego uaktualnić opinię rzeczoznawcy". Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko.

Na tle okoliczności sprawy trzeba zważyć, że między datą transakcji przyjętych do operatu a datą wydania decyzji w I instancji minęło ponad 1,5 roku (przy ustalaniu wartości nieruchomości przed podziałem), co w kontekście zarzutów skarżących podnoszonych jeszcze przed wydaniem decyzji, nakazuje szczególną ostrożność ze strony organu. Ponadto organ I instancji decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydał po upływie 6 miesięcy od daty sporządzenia operatu (z treści operatu wynika, że został sporządzony w dniu 8 września 2001 r.).

Zdaniem Sądu organ, na którym ciąży obowiązek zebrania całego materiału dowodowego i ustalenia wartości nieruchomości według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, powinien poczynić przynajmniej ustalenia, czy nie dokonano w tym okresie transakcji obrotu podobnymi nieruchomościami. Równie dobrze mógł wystąpić o nową - aktualną wycenę. Organ I instancji tego nie uczynił koncentrując się jedynie na prawidłowości formalnej operatu i ustaleniach biegłego dokonanych pół roku wcześniej.

Taki sam zarzut jest uprawniony w stosunku do organu odwoławczego, który wydawał decyzję w dniu 30 maja 2003 r., a więc ok. 1,5 roku od sporządzenia operatu i prawie 3 lata od daty transakcji przyjętych do wyliczenia wartości nieruchomości przed podziałem. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że taki okres czasu jest wystarczający do istotnej zmiany wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale. Wprawdzie na rozprawie rzeczoznawca stwierdził, iż nie zaobserwował wzrostu cen nieruchomości niż minimalne w związku z upływem czasu, jednak z kontekstu wynika, że to stwierdzenie dotyczyło okresu między przyjętymi do operatu transakcjami a datą operatu, a nie między operatem a dniem wydania decyzji w I instancji. Ponadto rzeczoznawca stwierdza w kolejnym zdaniu, że ceny po skorygowaniu współczynnikiem z tytułu upływu czasu, są niewspółmiernie wysokie do cen na rynku. To sformułowanie jak i oświadczenie, że biegły podtrzymuje swoją wycenę, ponieważ ceny nieruchomości od roku 2000 są wyrównane nie znajduje żadnego potwierdzenia w zabranym przez organ materiale dowodowym.

Faktem jest, iż ceny nieruchomość podane w Anonsach nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wartości nieruchomości, jednakże w przypadku upływu czasu między sporządzeniem operatu a wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jaki miał miejsce w przedmiotowej sprawie, fakt pojawienia się ofert sprzedaży nieruchomości dużych wymagał uaktualnienia opinii rzeczoznawcy. Tylko bowiem w drodze uaktualnienia operatu można było dokonać ustalenia wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W konkluzji należy stwierdzić, że organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy naruszając przepisy art. 7 i 77 k.p.a. a ponadto naruszyły art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rzeczą organów administracji publicznej będzie wzięcie pod uwagę zaprezentowanego wyżej stanowiska.

Ze względu na powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o kosztach postępowania.