Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 355/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8a, art 15c, art. 13 a, art. 136
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, , specjalista Monika Gieroń, Protokolant, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec M. O. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

M. O. wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. wystąpiła do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wnosząc o przeprowadzenie szeregu dowodów w toku postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku przedstawiła przebieg służby oraz zadania realizowane w latach 1974-1990. Podkreśliła, że pełniąc służbę w Departamencie PESEL nigdy nie wykonywała czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności Służby Bezpieczeństwa. Wskazała, iż ustawodawca bezzasadnie włączył Departament PESEL do grona podmiotów wymienionych w art. 13b ww. ustawy, albowiem okoliczności faktyczne, historyczne i prawne w żadnym wypadku nie dawały podstaw do kwalifikowania Departamentu PESEL jako jednostki, w której była realizowana służba na rzecz totalitarnego państwa.

Wnioskodawczyni przedstawiła swoją służbę jako "pracę w warunkach szkodliwych" ze względu na obsługę monitorów ekranowych, co stało się przyczyną jej choroby, którą zdiagnozowano w 2001 r. Zaznaczyła, że do dnia dzisiejszego pozostaje pod specjalistyczną opieką medyczną.

Podkreśliła, że wysokość obecnie otrzymywanej emerytury nie pozwala jej na samodzielną egzystencję, pokrycie kosztów utrzymania oraz leczenia, a stan jej zdrowia i wiek nie pozwalają na podjęcie dodatkowego zatrudnienia.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Minister SWiA decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, że cały okres jej służby pełniony był na rzecz totalitarnego państwa. Organ nie miał zatem możliwości zastosowania wyłączenia wynikającego z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. (data nadania w placówce pocztowej) wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymując stanowisko wyrażone we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. oraz zgłoszone w jego treści wnioski dowodowe. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. polegające na niedokonaniu wnikliwej oceny sprawy i niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego;

2) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości na niekorzyść skarżącego;

3) art. 75 k.p.a. polegające na pominięciu dowodów i środków dowodowych zgłoszonych przez stronę;

4) art. 77 k.p.a. polegające na zebraniu niepełnego materiału dowodowego i poddaniu go błędnej ocenie;

5) art. 80 k.p.a. polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązku oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście tego, czy okoliczność wykonywania przez stronę czynności operacyjno-technicznych została wystarczająco udokumentowana i faktycznie znajduje odzwierciedlenie w informacji o przebiegu służby, wydanej przez IPN.

W uzasadnieniu wnioskodawczyni podniosła w szczególności, że organ pominął istotne wnioski dowodowe dotyczące faktycznego wykonywania lub niewykonywania przez nią czynności operacyjno-technicznych w Departamencie PESEL na rzecz Służby Bezpieczeństwa, jednocześnie wnosząc o ich przeprowadzenie. Wskazała, iż organ uznał wydaną przez IPN informację o przebiegu służby nie poddając jej weryfikacji w kontekście zarzutów podnoszonych w toku postępowania oraz nie poczynił w tym zakresie własnych ustaleń w celu dokonania oceny, jaki był faktyczny przebieg służby pełnionej przez nią w Departamencie PESEL.

Ponadto wnioskodawczyni stwierdziła, iż organ nie dokonał oceny zasadności uwzględnienia Departamentu PESEL w katalogu jednostek objętych ustawą zaopatrzeniową.

Zaznaczyła również, iż organ w ogóle nie zbadał przesłanki dotyczącej rzetelnego wykonywania przez nią zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister SWiA nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] powołał treść art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazując, iż wymienione w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednakże z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ zauważył, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że warunek ten zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Następnie organ wskazał, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] kwietnia 1974 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 16 lat, 3 miesięcy i 14 dni, co stanowi całkowity okres pełnionej służby. Powyższa sytuacja wyklucza zatem możliwość wyłączenia w stosunku do wnioskodawczyni stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, bowiem służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona krótkotrwale.

Organ zaznaczył, iż obie przesłanki wymienione w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie. Zważywszy, że w niniejszej sprawie nie została spełniona pierwsza z przesłanek przewidzianych w ww. przepisie, bezcelowe było badanie przez organ czy wnioskodawczyni rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy okres służby po 12 września 1989 r. pełniony był również na rzecz totalitarnego państwa. Znajduje to potwierdzenie w "Informacji o przebiegu służby" przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.

Odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż w przypadku gdy strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby, wydaną przez IPN, twierdząc iż ustalenia poczynione przez ten organ co do charakteru działań na rzecz totalitarnego państwa są błędne, powinna poinformować o tym ten właśnie organ i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie bowiem z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie do art. 13a ust. 5 ww. ustawy informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ww. ustawy do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister SWiA jest zatem związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzoną przez IPN, zaś strona nie może kwestionować tej informacji w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zastosowania uprawnień organu wynikających z art. 8a ww. ustawy.

Odnosząc się do faktu nieuwzględnienia wniosków dowodowych złożonych przez stronę w toku postępowania, w tym wniosku o przesłuchanie świadków, organ ponownie stwierdził, iż jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN, a ponadto na podstawie art. 78 § 2 k.p.a. żądanie to nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, zatem argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należało uznać za bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. M. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2018 r., a także o przekazanie sprawy do organu celem uzupełnienia postępowania dowodowego i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Jednocześnie skarżąca wniosła o zasadzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. polegające na nie dokonaniu wnikliwej oceny sprawy i niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego;

2) art. 7a oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącego;

3) art. 75 § 1 k.p.a. polegające na pominięciu dowodów i środków dowodowych zgłoszonych przez stronę skarżącą;

4) art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. polegające na zebraniu przez organ niepełnego materiału dowodowego i poddanie go błędnej ocenie, jak też nieuwzględnienie wniosku strony o dopuszczenie dowodów w sprawie, które miały znaczenie dla jej rozstrzygnięcia;

5) art. 80 k.p.a. polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązku oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście tego, czy okoliczność wykonywania przez skarżącą czynności operacyjno-technicznych została wystarczająco udokumentowana i faktycznie znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym - w tym w informacji o przebiegu służby sporządzonej przez IPN, w szczególności w zestawieniu z faktem pominięcia przez organ zgłoszonych wniosków dowodowych, w których skarżąca kontestowała okoliczności wynikające z informacji o przebiegu służby, jak też oparcie się przez organ wyłącznie na pojedynczym źródle dowodowym w postaci informacji o przebiegu służby z pomięciem pozostałego zaoferowanego i zgłoszonego materiału dowodowego;

6) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. i art. 13a ust. 1-6 ustawy zaopatrzeniowej polegające na nieprawidłowej wykładni ww. przepisów, a w konsekwencji ich nieprawidłowe zastosowanie - polegające na uwzględnieniu przez organ w ramach postępowania administracyjnego informacji o przebiegu służby wydanej przez IPN, podczas gdy prawidłowa wykładnia omawianych norm wskazuje na brak legitymacji organu do uwzględnienia tego materiału w ramach postępowania realizowanego w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, co ostatecznie skutkowało naruszeniem przez organ art. 8a oraz art. 13b, art. 15c, art. 22a i art 24a ww. ustawy poprzez dokonanie ich nieprawidłowej interpretacji i nieprawidłowe uznanie, iż w stosunku do skarżącej nie zachodzą podstawy do wyłączenia stosowania wobec niej art 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W motywach skargi skarżąca podniosła w szczególności, iż organ w ramach przeprowadzonego postępowania pominął i w ogóle nie zbadał aspektu dotyczącego faktycznego wykonywania lub niewykonywania przez skarżącą czynności operacyjno-technicznych, jak też pominął i nie zbadał aspektu związanego z podstawami prawnymi i faktycznymi do sporządzenia przez IPN informacji o pełnieniu służby. Organ nie wyjaśnił i nie wskazał podstawy prawnej oraz faktycznej do uznania omawianego materiału (tj. informacji z IPN) jako wiodącego, a ponadto nie przeprowadził pełnego postępowania pomimo kontestowania przez skarżącą zasadności wydania ww. informacji przez IPN.

Organ uznał ww. informację IPN o przebiegu służby bezkrytycznie i bez jej weryfikacji w kontekście zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w treści wniosków składanych w toku postępowania administracyjnego - tym samym organ nie poczynił w omawianym obszarze jakichkolwiek własnych ustaleń, a zatem prowadził postępowanie i wydał decyzję na zasadzie swobodnego a nie obiektywnego uznania, z ewidentnym naruszeniem obowiązujących przepisów proceduralnych i pominięciem dostępnego materiału dowodowego.

Skarżąca podniosła, iż jak wynika z dyspozycji art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej, do informacji IPN o przebiegu służby nie stosuje się przepisów k.p.a. co również zostało wskazane przez organ. Uprawnione jest zatem założenie, że Minister SWiA badając sprawę w trybie art. 8a ww. ustawy nie ma możliwości skorzystania z rzeczonego dokumentu na potrzeby prowadzonego postępowania. Przepis art. 8a ww. ustawy nie zawiera bowiem delegacji do stosowania art. 13a ww. ustawy w ramach postępowania prowadzonego w omawianym trybie. Co więcej, delegacji do wykorzystania informacji o przebiegu służby na potrzeby postępowania w trybie art. 8a ww. ustawy nie zawiera również art. 13a i art. 13b. Zatem Minister SWiA nie miał podstaw do wykorzystania informacji przekazanej przez IPN, a uprawnionym do jej wykorzystania jest jedynie organ emerytalno-rentowy i to wyłącznie na gruncie postępowania dotyczącego prawa do świadczeń emerytalno-rentowych.

Zdaniem skarżącej, organ nie dokonał wnikliwej analizy sprawy w obszarze odnoszącym się do zasadności uwzględnienia departamentu PESEL w katalogu jednostek objętych ustawą zaopatrzeniową, jak też nie poczynił własnych ustaleń, czy skarżąca wykonywała w spornym okresie czynności operacyjno-techniczne, które to ustalenie następczo dawałoby podstawę do oceny, jaki był faktyczny przebieg jej służby oraz czy istnieje jakikolwiek okres służby podlegający zakwalifikowaniu do art. 13b ww. ustawy, dający ostatecznie podstawę do stwierdzenia możliwości wyłączenia (bądź nie) stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Skarżąca podniosła również, iż organ w ogóle nie zbadał, czy w sprawie spełniona została przesłanka rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyższe uchybienia, zdaniem skarżącej, przemawiają za koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącą. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy będzie stanowił podstawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W ramach niniejszego postępowania konieczne jest również stwierdzenie przez Sąd jaki jest faktyczny charakter informacji o przebiegu służby wydanej przez IPN w szczególności do możliwości jej wykorzystania w ramach postępowania toczącego się w trybie art. 8a ustawy, co ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy przez organ.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną organu z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. O. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W myśl art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej na wniosek organu emerytalnego Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Informacja o przebiegu służby zawiera: (1) dane osobowe funkcjonariusza; (2) wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b; (3) informację, czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach IPN wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 4). Informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, o których mowa w art. 12 (ust. 5). Do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 6).

Przepis art. 13b ust. 1 ww. ustawy wymienia cywilne i wojskowe instytucje i formacje, w których służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. określa się jako służbę na rzecz totalitarnego państwa. W pkt 5 lit. d przepis ten wymienia służby i jednostki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, i ich poprzedniczki, oraz ich odpowiedniki terenowe wykonujące czynności operacyjno-techniczne niezbędne w działalności Służby Bezpieczeństwa: Biuro "B"; Biuro Informatyki; Biuro "C"; Biuro "T"; w tym Zakład Techniki Operacyjnej; Departament Techniki, w tym Zakład Konstrukcji Sprzętu Operacyjnego; Biuro "W"; Departament PESEL; Zarząd Łączności - od dnia 1 stycznia 1984 r.; Wydział Zabezpieczenia Operacyjnego; Samodzielna Stacja "P"; Inspektorat Analityczno-Informacyjny.

W myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala w formie decyzji: w stosunku do funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa i Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej oraz członków ich rodzin - organ emerytalny określony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Mając na względzie powołane wyżej przepisy stwierdzić należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone przed Ministrem SWiA w trybie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter "szczególny" w tym znaczeniu, iż pozwala temu organowi, w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wymienionych w ww. przepisie, wyłączyć stosowanie zasad ogólnych z art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Niezbędnym elementem materiału dowodowego, który Minister SWiA ma obowiązek zgromadzić w toku tego postępowania jest informacja o przebiegu służby, sporządzona przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na wniosek organu emerytalnego zgodnie z wymogami określonymi w art. 13a ust. 1 i 4 ww. ustawy. Skoro bowiem informacja o przebiegu służby otrzymana z IPN stanowi podstawę decyzji organu emerytalnego wydanej w oparciu o art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy w przedmiocie ponownego ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego (rentowego), to podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia stosowania ww. zasad ogólnych ustawy Minister SWiA musi rozważyć i dokonać oceny treści ww. informacji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym znaczeniu ww. informacja o przebiegu służby otrzymana z IPN, równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb, wiąże Ministra SWiA jako niezbędne źródło dowodowe w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ust. 1 ustawy.

Nie ma zatem racji skarżąca twierdząc, że Minister SWiA w toku niniejszego postępowania nie miał podstaw do wykorzystania sporządzonej przez IPN "Informacji o przebiegu służby" z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], zaś jedynie i wyłącznie uprawnionym do wykorzystania tej Informacji był organ emerytalno-rentowy na gruncie postępowania zakończonego decyzją o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z dnia [...] lipca 2017 r nr [...]. Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że Minister SWiA prowadził postępowanie z naruszeniem art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 13a ust. 1-6 ustawy zaopatrzeniowej poprzez dopuszczenie jako dowodu w przedmiotowym postępowaniu ww. "Informacji o przebiegu służby" sporządzonej przez IPN. Jak już wyżej wskazano dokument ten stanowi niezbędny materiał dowodowy dla oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Z akt sprawy wynika, że we wniosku inicjującym postępowanie z dnia [...] listopada 2017 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca składała liczne wnioski dowodowe w szczególności na okoliczność wykazania, że w okresie pełnienia służby w departamencie PESEL nie pełniła służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a także na okoliczność wykazania, iż ww. komórka organizacyjna nie wykonywała czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności Służby Bezpieczeństwa. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącą, iż organ wobec nieuwzględnienia ww. wniosków dowodowych dopuścił się naruszenia art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ trafnie wskazał bowiem, powołując się na fakt związania "Informacją o przebiegu służby" z dnia [...] marca 2017 r. sporządzoną przez IPN, że żądanie skarżącej dotyczące przeprowadzenia dowodu nie zostało uwzględnione, bowiem dotyczyło okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, zaś zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. we wszystkich wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Zatem to z woli ustawodawcy służba w Departamencie PESEL, stosownie do art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy zaopatrzeniowej, obok służby w innych służbach i jednostkach organizacyjnych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, i ich poprzedniczkach, oraz ich odpowiednikach terenowych - wykonujących czynności operacyjno-techniczne niezbędne w działalności Służby Bezpieczeństwa, uznana została za służbę pełnioną na rzecz totalitarnego państwa. Co więcej, w przepisie art. 13b ust. 1 ww. ustawy ustawodawca zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji, formacji czy jednostki organizacyjnej, w której służba była pełniona, nie zaś według stanowiska lub zakresu obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 ww. ustawy dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa nie ma istotnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.

Wszelka zatem argumentacja skarżącej, w której wskazywała ona na wadliwość ustawy zaopatrzeniowej polegającej na zaliczeniu Departamentu PESEL do jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 13b ww. ustawy, a nadto w której akcentowała brak wykonywania czynności operacyjno-technicznych niezbędnych w działalności Służby Bezpieczeństwa, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca, jak sama podnosiła, pełniła służbę w Departamencie PESEL w latach 1974-1990, zaś z art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. d ww. ustawy wprost wynika, że służba w Departamencie PESEL w wymienionym okresie stanowiła służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Przechodząc do oceny rozstrzygnięcia podjętego przez organ w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazać należy, iż przesłanki wymienione w tym przepisie (pkt 1 i 2 ) muszą być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone, niezdefiniowane w ustawie: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek".

W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w okolicznościach danej sprawy, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister SWiA dokonał interpretacji pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7 - 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Stanowisko to, zdaniem Sądu, zasługuje na aprobatę, odsyła bowiem do kryteriów najbardziej obiektywnych.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN "Informacji o przebiegu służby" z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wynika, że skarżąca w okresie od dnia [...] kwietnia 1974 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 16 lat, 3 miesięcy i 14 dni, pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca została zwolniona ze służby w Departamencie PESEL Milicji Obywatelskiej w dniu [...] lipca 1990 r., zatem służba na rzecz totalitarnego państwa stanowiła całkowity okres jej służby.

W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko organu, że skarżąca nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., o której mowa w art. 13b ww. ustawy. Nie można bowiem uznać, że okres ponad 16 lat służby ma charakter krótkotrwały, tj. niedługi, krótkookresowy, tymczasowy, doraźny ("Słownik wyrazów bliskoznacznych", Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.).

Jak już wyżej wskazano, dla zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej konieczne jest łączne spełnienie przesłanek określonych w pkt 1 i 2 tego przepisu, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W niniejszej sprawie organ trafnie uznając, że służba skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała, odstąpił od zbadania czy rzetelnie wykonywała ona zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Sądu, jakkolwiek stanowi to uchybienie obowiązkom wynikającym z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, to jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że możliwość wydania decyzji pozytywnej ze względu na "szczególnie uzasadniony przypadek" uzależniona jest od łącznego spełnienia przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), a co skutkowałoby jej uchyleniem. Nie można również przyjąć, że doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organ zebrał bowiem materiał dowodowy oraz wyjaśnił stan faktyczny sprawy w stopniu niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji, jakkolwiek zawiera ww. uchybienia, nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu kwalifikującym zaskarżoną decyzję do eliminacji z obrotu prawnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.