Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 64/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 1, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 16 listopada 2016 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. W. i M. W. od decyzji Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 18 listopada 2015 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie istniejącego obiektu budowlanego jednokondygnacyjnego, parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., powoływanej jako "k.p.a.") w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy

z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., powoływanej jako "u.p.z.p."), zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 15 marca 2013 r. A. i M. W. zwrócili się do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego obiektu budowlanego jednokondygnacyjnego, parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną na działce nr [..] w G. przy ul. Ź.

Prezydent Miasta, decyzją z 10 lipca 2013 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. działki nr [..], dla inwestycji polegającej na budowie parterowego obiektu magazynowo - handlowego (składowanie i sprzedaż papieru toaletowego). Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ uznał, że przedsięwzięcie to nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na tym terenie, jak wskazał organ, nie ma bowiem zabudowy o funkcji magazynowej, a istniejące obiekty to budynki o funkcji mieszkalnej, handlowo – usługowej i sakralnej. Zatem obiekt magazynowy nie tylko nie nawiązuje do istniejącej zabudowy, a wręcz wprowadza dysharmonię w ładzie przestrzennym tej strefy. Ponadto, budynek ten nie spełnia określonych w analizie wymogów dotyczących linii zabudowy, wysokości zabudowy i geometrii dachu. Istniejący na działce obiekt od strony działki drogowej nr [..] żadnym fragmentem ściany nie przylega do obowiązującej linii zabudowy, a od strony "sięgacza" - działki drogowej nr [..], wykracza poza obowiązującą linię zabudowy. Budynek jest parterowy, a dach budynku jest płaski. W analizie ustalono zaś, że w omawianej strefie budynki są dwukondygnacyjne z dachem stromym o kącie nachylenia 40°- 45°.

Jednocześnie, organ wyjaśnił, że przedsięwzięcie to nie spełnia wymogu określonego w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., gdyż nie zostało pozytywnie uzgodnione z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Działka, której wniosek dotyczy, znajduje się na obszarze zespołu ruralistycznego dawnej wsi W., wpisanego do rejestru zabytków województwa pod nr [..] decyzją z 27 listopada 1987 r. Dlatego też organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie również Miejskiego Konserwatora Zabytków, który wykonuje część zadań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określonych w porozumieniu zawartym w 12 czerwca 2012 r. pomiędzy Wojewodą a Gminą Miasta w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przez Gminę Miasta (Dz. Urzędowy Woj. Pomorskiego z dnia 12 czerwca 2012 r., poz. 2034). W piśmie z 17 kwietnia 2013 r., Miejski Konserwator Zabytków zaopiniował negatywnie inwestycję na działce nr [..] w G. wyjaśniając, że w związku z ochroną konserwatorską współczesna zabudowa musi zostać dostosowana do historycznej kompozycji zespołu pod względem lokalizacji, skali, bryły, podziałów architektonicznych, proporcji, form architektonicznych i materiałów wykończeniowych a istniejący parterowy obiekt budowlany o elewacjach i dachu wykończonych blachą falistą nie jest dostosowany do historycznej, wiejskiej zabudowy zabytkowego zespołu.

A. i M. W. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta, domagając się jej uchylenia. Zaskarżanej decyzji zarzucili naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a., polegające na nieprawidłowym doręczeniu odwołującym się zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia co do niego, w tym złożenia wniosków dowodowych, a także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., polegające na uznaniu, że wniosek inwestorów nie spełnia warunków wskazanych w tym przepisie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 24 września 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 10 lipca 2013 r. Kolegium uznało, że dla inwestycji objętej wnioskiem nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, gdyż nie jest ona zgodna przede wszystkim z przepisami regulującymi kwestie obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków. Z negatywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z 17 kwietnia 2013 r. oraz z wyników sporządzonej analizy wynika, że istniejący na przedmiotowej działce parterowy obiekt budowlany o elewacjach i dachu wykończonych blachą falistą nie spełnia powyższych wymogów, ponieważ nie jest dostosowany do historycznej kompozycji wiejskiej zabudowy zabytkowego zespołu pod względem lokalizacji, skali, bryły, podziałów architektonicznych, proporcji, formy architektonicznej i materiałów wykończeniowych. Kolegium poparło również stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym istniejący obiekt magazynowy na działce nr [..] nie nawiązuje do występującej w obszarze analizowanym zabudowy, którą stanowią obiekty o funkcji mieszkalnej, handlowo - usługowej i sakralnej. Ponadto, istniejący na działce obiekt nie mieści się w wyznaczonych w analizie obowiązujących liniach zabudowy, jest budynkiem parterowym, który posiada płaski dach a z wyników przeprowadzonej analizy wynika, że w sąsiedztwie do działki objętej wnioskiem występują budynki dwukondygnacyjne z poddaszem użytkowym o dachach stromych i kącie nachylenia 40 – 45º. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że co do zasady nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, jednak działając w drodze wyjątku i zakładając, że wydanie takiej decyzji jest niezbędne dla legalizacji samowoli budowlanej, zasadne było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

A. i M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Podnieśli w niej zarzuty tożsame z tymi, które powołali w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak również zarzucili, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wniosek inwestorów nie spełnia warunków w nich wskazanych. Ponadto w ich ocenie decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Gd 787/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 10 lipca 2013 r.

Sąd wskazał na podstawy materialne wydania decyzji w niniejszej sprawie,

tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p., jednocześnie podzielając ocenę organów, zgodnie z którą stanowisko, że nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna – tak jak w tej sprawie - dla legalizacji samowoli budowlanej. Nielegalnie powstały obiekt budowlany, jak i obiekt, którego dotychczasowy sposób użytkowania został nielegalnie zmieniony, powinien być bowiem zgodny z przepisami budowlanymi, obowiązującymi w chwili powstania tejże samowoli oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie orzekania o ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Taki obiekt budowlany musi bowiem nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczno – urbanistyczny. Dlatego też, orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 15 marca 2013 r., który został złożony na skutek toczącego się postępowania legalizacyjnego, dyspozycję art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przepis ten służy właśnie realizacji normy wynikającej z art. 59 ust. 1 tej ustawy.

Sąd uznał jednak, że rozpoznając wniosek skarżących z 15 marca 2013 r., organy dokonały jego niewłaściwej modyfikacji. We wniosku tym skarżący domagają się ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [..] w G. dla istniejącego obiektu budowlanego jednokondygnacyjnego, parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną o powierzchni handlowej 220 m2. Z kolei analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona dla inwestycji: budowa parterowego obiektu magazynowo - handlowego (składowanie i sprzedaż papieru toaletowego). Tak samo decyzja organu I instancji wydana została dla inwestycji polegającej na budowie parterowego obiektu magazynowo - handlowego (składowanie i sprzedaż papieru). Również decyzja organu II instancji dotyczy obiektu magazynowo

- handlowego, aczkolwiek w uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżący wystąpili o warunki zabudowy dla istniejącego obiektu, który stanowi obiekt budowlany jednokondygnacyjny, parterowy o funkcji handlowej z częścią sanitarną o powierzchni handlowej 220 m2. W takiej też sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji postępowanie zawiadomieniem z 8 kwietnia 2013 r. Wnioskowana zaś funkcja handlowa z częścią sanitarną nie jest tożsama z funkcją magazynowo - handlową, której to dotyczą wydane w sprawie decyzje. Zakres wydanych decyzji jest zatem sprzeczny z zakresem złożonego wniosku. Sąd wskazał przy tym, że na analizowanym terenie nie występuje funkcja magazynowa, co było zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy, natomiast występuje tam zabudowa handlowo-usługowa. Podkreślił także, że rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, a tym samym jako dotknięte istotną wadą prawną.

Sąd uznał również, że ustalenia orzekających w sprawie organów, co do niespełnienia przez inwestycję na działce nr [..] w G.warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostały oparte na błędnie sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano jedynie, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej w skrócie jako "rozporządzenie") "w odległości nie mniejszej niż 3 krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 m" a za front działki przyjęto odcinek ok. 17 m. Z zapisu tego nie wynika jednakże, w jakiej konkretnie odległości został wyznaczony obszar analizowany i dlaczego. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez wyraźnego uzasadnienia podważa jego prawidłowość i rodzi niepewność co do jego zasadności.

Sąd uznał też, że w analizie nie oznaczono w prawidłowy sposób szczegółowych wymagań dla nowej zabudowy. Organ powinien w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, odnosząc się konkretnie do każdego z powyższych elementów, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Zaś wyznaczane tak wskaźniki nowej zabudowy muszą mieć konkretną wielkość. Opisana w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie: szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie wskazuje konkretnej wielkości, jaka byłaby prawidłowa dla obiektu na działce nr [..]. Wskaźniki te zostały określone jedynie poprzez odniesienie się do wartości tych osiąganych przez niektóre budynki z obszaru analizowanego. Z kolei średni wskaźnik powierzchni zabudowy został oznaczony konkretnie, ale nie można wywnioskować w jaki sposób uzyskano wskazany parametr, w jaki sposób dokonano jego obliczenia. Nie odwołano się bowiem do żadnej zabudowy na konkretnych działkach sąsiednich. Brak odwołania się do konkretnych działek sąsiednich uniemożliwia również dokonanie oceny pod względem zgodności z wymogami określonymi w § 5 cytowanego wyżej rozporządzenia.

Ponadto, jak wskazał Sąd, w kontrolowanych w sprawie decyzjach odmówiono ustalenia warunków zabudowy z uwagi na ochronę zabytkowego terenu, ponieważ działka nr [..] znajduje się w obszarze zespołu ruralistycznego dawnej wsi W., wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr [..] decyzją z 27 listopada 1987 r., jednakże nie wystąpiono o uzgodnienie do wojewódzkiego konserwatora zabytków, jak wymaga tego art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Dlatego też uzgodnienie winno obejmować przygotowany projekt decyzji a nie sam wniosek inwestora. Co więcej przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygniecie. Dlatego też pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z 17 kwietnia 2013 r. nie mogło stanowić podstawy wydanych w sprawie decyzji. Pismo to złożone zostało przez Miejskiego Konserwatora Zabytków na skutek zawiadomienia o wszczęciu w sprawie niniejszej postępowania, a więc bez zapoznania go z projektem decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto, w ocenie Sądu, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na nie odniesienie się w jej uzasadnieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, została wydana z naruszeniem

art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się natomiast naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji art. 10 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy Prezydent Miasta - w decyzji z 18 listopada 2015 r., nr [..], wydanej na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9 u.p.z.p., odmówił A. W. i M.W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie istniejącego obiektu budowlanego (jednokondygnacyjnego) parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną o powierzchni 220 m2 ze względu na niespełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji opisał inwestycję, której dotyczy wniosek inwestorów. Wyjaśnił też, że złożenie wniosku o wydanie warunków zabudowy dotyczy istniejącego obiektu budowlanego, co do którego toczy się postępowanie w przedmiocie legalizacji jego samowolnego wybudowania. Opisując przedmiot postępowania organ wskazał, że jest to obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, szkieletowej (słupy stalowe kotwione w fundamencie, rygle, płatwie z profili stalowych dwuteowych i ceowych, okładziny dachu i ścian z blachy falistej mocowanej do tych profili), posadowiony na planie prostokąta 12 m x 20 m, wysokości - do krawędzi okapu ok. 4,1 m, kalenicy ok. 5,0 m, kubaturze ok. 1092 m3, dachu dwuspadowym o kącie nachylenia ok. 7°, kalenicy usytuowanej prostopadle do ul. Ź. i równolegle do drogi wewnętrznej po stronie południowej. Plac parkingowy jest utwardzony, ogólnodostępny, w tym powierzchnie utwardzone, łącznie ok. 140 m2. Dostęp do drogi publicznej jest bezpośrednio z ul. Ź. i drogi wewnętrznej po stronie południowej. Powierzchnia biologicznie czynna w niezbędnym zakresie wynosi ok. 223 m2. Składowanie produktu związane z funkcją handlową obiektu - sprzedażą gotowego produktu (papieru toaletowego) odbywa się w pakowniach producenta we wnętrzu budynku. Jednorazowa kubatura składowa ok. 600 m3 (w zależności od poziomu zbytu). Budynek swoim wyposażeniem i przeznaczeniem funkcjonalnym nie będzie wprowadzać emisji hałasów, wibracji, zakłóceń elektrycznych i promieniowania. Przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko, dla których sporządzanie takiego raportu jest obligatoryjne.

Jak wyjaśnił organ, w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy inwestorzy w piśmie z 22 lipca 2015 roku oświadczyli, że wnoszą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki nr [..] dla inwestycji polegającej na budowie istniejącego obiektu budowlanego (jednokondygnacyjnego) parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną o powierzchni 220 m2.

Organ I instancji wskazał, że ponownie sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w wyznaczonym obszarze zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

tj. w odległości 3 krotnej szerokości frontu działki, czyli w odległości 57 m (19 m x 3) od granic działki inwestora. Zdaniem organu, jest to wystarczający obszar do przeprowadzenia analizy, gdyż istniejąca zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wy korzystania terenu. Przeprowadzona analiza ww. terenie wykazała, że:

istniejący obiekt budowlany znajduje kontynuację w zakresie funkcji handlowej w budynku handlowym przy ul. Ź., tj. w najbliższym sąsiedztwie inwestycji;

przebieg obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach wykazał, że budynek inwestora od strony wschodniej w stosunku do granic działki inwestora tj. działki drogowej nr [..], żadnym fragmentem ściany nie przylega do obowiązującej linii zabudowy, a od strony południowej w stosunku do granic działki inwestora tzw. "sięgacza" - działki drogowej nr [..], wykracza poza obowiązującą linię zabudowy;

średni wskaźnik zabudowy z obszaru analizowanego wynosi 26 % i jest mniejszy od istniejącego na działce; jednakże w obszarze analizowanym wskaźnik zabudowy waha się od 5% do 70% i dla planowanej inwestycji można przyjąć istniejący na działce tj. 41%, gdyż parametr ten mieści się ww. przedziale wskaźników i nie zakłóci ładu przestrzennego ul. Ź. (§ 5 ust. 2 rozporządzenia);

szerokość elewacji frontowej została obliczona jako średnia arytmetyczna z całego obszaru analizowanego i wynosi 12,22 m; parametr ten można przyjąć dla inwestycji, gdyż minimalna szerokość elewacji frontowej wyniesie 9,78 m, a maksymalna 14,66 m przy istniejącej 12,0 m;

wysokość do okapu wyliczono jako średnią arytmetyczną z całego obszaru i wynosi ona 4,50 m przy planowanej 4,1 m; z uwagi na fakt, że inwestycja usytuowana w sąsiedztwie budynków, których wysokość do okapu kształtuje się od 4,0 m (ul. Ź.) do 4,70 m (ul. Ź.), wysokość 4,1 m do okapu można przyjąć dla przedmiotowej inwestycji, gdyż nie zakłóci ładu przestrzennego analizowanej strefy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia);

- geometria dachu: budynek inwestora ma dach dwuspadowy płaski o kącie nachylenia 7° (wg obowiązującej Polskiej Normy PN-89/B-10425 dotyczącej przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych murowanych z cegły - dachy płaskie to dachy o kącie nachylenia nie większym niż 12°); jak wykazała analiza w wyznaczonym obszarze dominują dachy dwuspadowe o kącie nachylenia 40°, 45° i tak skonfigurowany dach należy przyjąć dla planowanej inwestycji; wysokość do kalenicy dla tak skonfigurowanych dachów kształtuje się od 7,70 m do 9,50 m; z uwagi na najbliższe sąsiedztwo należy przyjąć wysokość 9,50 m (ul. Ź.); planowana przez inwestora wysokość do kalenicy to 5,0 m, a przyjęcie ww. wysokości spowoduje dysharmonię w ładzie przestrzennym ul. Ź., w szczególności w strefie zabudowy [..], dz. nr [..], [..] (dz. nr [..]), [..]-[..].

Podsumowując powyższe ustalenia organ I instancji wskazał, że budynek inwestorów winien zostać usytuowany w wyznaczonych obowiązujących liniach zabudowy i mieć następujące parametry:

wskaźnik zabudowy: 0,41,

szerokość elewacji frontowej - 12,22 m z tolerancją 20%;

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: do okapu – 4,1 m, geometria dachu: stromy, kąt nachylenia – 40 lub 45 stopni,

wysokość głównej kalenicy – 9,5 m,

układ połaci dachowych – dwuspadowy,

- kierunek głównej kalenicy dachu prostopadły do obowiązującej linii zabudowy wyznaczonej od strony wschodniej, z uwagi na skośny przebieg wschodniej granicy działki, która stanowi front.

Jak wskazał organ, istniejący budynek ma natomiast następujące parametry:

- linia zabudowy od strony południowej tzw. "sięgacza" - przechodzi przez budynek, a od strony wschodniej tj. od działki drogowej nr [..] żadnym fragmentem nie przylega do obowiązującej linii zabudowy;

- wskaźnik zabudowy – 0,41,

- szerokość elewacji frontowej – 12,0 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do okapu – 4,1 m,

- geometria dachu – płaski, kąt nachylenia – 7 stopni, wysokość głównej kalenicy

– 5,0 m, układ połaci dachowych – dwuspadowy,

- kierunek głównej kalenicy prostopadły do wyznaczonej od strony wschodniej, linii zabudowy.

Jak wynika z powyższego zestawienia planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunków w zakresie przebiegu linii zabudowy oraz geometrii dachu, kąta nachylenia, wysokości do kalenicy, zatem nie jest spełniony art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto organ wyjaśnił, że parcela inwestorów znajduje się na obszarze zespołu ruralistycznego dawnej wsi W., wpisanego do rejestru zabytków województwa pod nr [..]. W związku z obowiązującą ochroną konserwatorską współczesna zabudowa musi zostać dostosowana do historycznej kompozycji zespołu pod względem lokalizacji, skali, bryły, podziałów architektonicznych i materiałów wykończeniowych. Istniejący na działce inwestorów parterowy obiekt budowlany o elewacjach i dachu wykończonych blachą falistą nie jest dostosowany do historycznej, wiejskiej zabudowy zabytkowego zespołu, co potwierdzają pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z 17 kwietnia 2013 r. i 6 października 2015 r.

Organ dodał, że działka inwestorów leży na obszarze objętym granicami sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G. rejon ulic [..]-[..] na podstawie uchwały Rady Miasta nr XLVI/985/I4 z dnia 24 września 2014 r. W piśmie z 28 sierpnia 2015 r. Biuro Planowania Miasta poinformowało, że koncepcja planu zakłada, że przedmiotowy teren będzie usytuowany w I strefie ochrony konserwatorskiej, gdzie zostanie ustalony szereg obostrzeń m.in. zachowanie walorów historycznych i kompozycyjnych zespołu, przywrócenie i rewaloryzacja przekształconych lub zniszczonych cennych elementów zespołu zabytkowego, a w szczególności jego historycznego rozplanowania, układu zabudowy, elewacji, detalu architektonicznego oraz historycznych kompozycji krajobrazowych. Nowe obiekty, stanowiące uzupełnienie historycznego układu, winny nawiązywać skalą i charakterem przestrzennym do zabudowy i rozplanowania historycznego. Jak podkreślił organ I instancji, niniejszy obiekt samowoli budowlanej to budynek halowy o konstrukcji stalowej, a zastosowane materiały i rozwiązania architektoniczne odbiegają od charakteru historycznej zabudowy.

Organ wyjaśnił nadto, że projekt decyzji nie został uzgadniany z Miejskim Konserwatorem Zabytków z uwagi na to, że zawiera odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie o powyższej decyzji złożyli A. W. i M.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestorów. Zarzuty odwołania dotyczyły okoliczności, podnoszonych już w odwołaniu od decyzji z 10 lipca 2013 r. oraz skardze do Sądu na decyzję organu odwoławczego z 24 września 2014 r., tj. wydania decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że wniosek inwestorów nie spełnia warunków wynikających z tego przepisu, oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn przyjęcia obszaru analizowanego w minimalnym rozmiarze.

W decyzji z 16 listopada 2016 r., nr SKO [..], wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na materialne podstawy rozstrzygnięcia, tj. treść art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących w tym przepisie warunków. Organ wskazał też na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności na treść § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji, po uwzględnieniu wytycznych wynikających z wyroku WSA w Gdańsku z 1 kwietnia 2015 r., wezwaniem z 6 lipca 2015 r., zwrócił się do inwestorów m.in. o jednoznaczne określenie rodzaju planowanej inwestycji. W odpowiedzi inwestorzy wyjaśnili, że wnoszą o wydanie warunków zabudowy dla działki nr [..] przy ul. Ź. w G. i inwestycji polegającej na budowie istniejącego obiektu budowlanego (jednokondygnacyjnego) parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną. Dla tak określonej inwestycji organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji. W jej treści organ szczegółowo przeanalizował funkcje i cechy inwestycji oraz porównał je z funkcjami i cechami zabudowy znajdującej się w wyznaczonym obszarze analizowanym. W konkluzji organ I instancji uznał, że inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy uznał to rozstrzygniecie za prawidłowe, podkreślając, że jego uzasadnienie znajduje odzwierciedlenie w przepisach obowiązującego prawa.

Mając na uwadze zarzuty wniesionego odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że brak jest podstaw pozwalających na podważenie ustaleń organu I instancji przeprowadzonych w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego oraz uzasadnienia dla sposobu w jaki obszar ten został wyznaczony, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż 3 krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, czyli w odległości 57 m, skutkowało poddaniem analizie wystarczającego obszaru bez konieczności jego powiększenia. Na tak wyznaczonym terenie wokół zabudowy objętej wnioskiem istnieje bowiem zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej, co pozwoliło na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Powyższe ustalenie wynika z załączonej do decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z którą za front działki przyjęto odcinek naniesiony na mapie sytuacyjnej z uzbrojeniem podziemnym terenu w skali 1:1000 jako pkt BD (ok. 19 m), ponieważ od tej strony odbywa się główne wejście z drogi publicznej na teren działki nr [..].

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy w tym szczegółową analizę i opis zabudowy występującej na działkach sąsiednich, organ I instancji w uzasadnieniu podjętej decyzji wykazał brak możliwości dostosowania planowanej inwestycji w zakresie przebiegu linii zabudowy oraz geometrii dachu, kąta nachylenia i wysokości do kalenicy, co przesądziło o braku możliwości zastosowania przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

Nadto, z ustaleń organu, w tym informacji otrzymanych z Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków przy piśmie z 6 października 2015 r., wynika, że działka nr [..] obręb W. przy ul. Ź. w G. znajduje się na obszarze zespołu ruralistycznego dawnej wsi W. wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr [..] decyzją z 27 listopada 1987 r. W związku z obowiązującą ochroną konserwatorską współczesna zabudowa musi zostać dostosowana do historycznej kompozycji zespołu pod względem lokalizacji, skali, bryły, podziałów architektonicznych, proporcji, form architektonicznych i materiałów wykończeniowych. Istniejący parterowy obiekt budowlany o elewacjach i dachu wykończonych blachą falistą nie jest dostosowany do historycznej wiejskiej zabudowy zabytkowego zespołu i lokalizacja takiego obiektu nie może zostać uzgodniona pod względem konserwatorskim.

Następnie organ odwoławczy wskazał, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, że w części II analizy przedstawiony został dokładny opis obszaru analizowanego, z którego wynika, że dominującą zabudowę tego terenu stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - obiekty usytuowane przy ul. Ź. dz. nr [..]-[..] o wysokości od 1 kondygnacji do 3 kondygnacji. Zabudowa pod nr [..] oraz na działce nr [..] ma funkcję handlowo-usługową, budynek przy ul. Ź. to obiekt sakralny - Kościół pw. [..] a pod nr [..]-[..] położone są budynki należące do Parafii. Dalej - w poszczególnych tabelach na stronach 3 - 6 - autor analizy przedstawił zestawienie wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu, kształtujących się na terenach zabudowy sąsiedniej, występującej na działkach o numerach: [..]-[..], wykazując średnią wysokość wskaźników i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Z wyników i wniosków przeprowadzonej analizy wynika bezspornie, że istniejący na działce obiekt handlowy znajduje kontynuację w zakresie planowanej funkcji handlowej z uwagi na usytuowany w pobliżu budynek handlowy przy ul. Ź. Obiekt ten nie mieści się jednak w wyznaczonych analizą obowiązujących liniach zabudowy, gdyż od strony wschodniej w stosunku do granic działki objętej wnioskiem inwestora tj. działki drogowej nr [..], żadnym fragmentem ściany nie przylega do obowiązującej linii zabudowy, a od strony południowej w stosunku do granic działki inwestora - działki drogowej nr [..] "tzw. "sięgacza", wykracza poza obowiązującą linię zabudowy. Ponadto geometria dachu tj. wysokość do kalenicy, kąt nachylenia oraz układ połaci dachowych nie odpowiadają charakterystyce architektonicznej, gdyż w obszarze analizowanym dominują budynku dwukondygnacyjne w tym poddasze o dachu stromym dwuspadowym, kącie nachylenia 40-45 stopni i wysokości do kalenicy od 7,70 m do 9,50 m. Planowana inwestycja nie spełnia powyższych wymogów w zakresie wysokości do kalenicy i geometrii dachu gdyż zgodnie z wnioskiem wysokość do kalenicy ma wynosić 5 m, a dach jest płaski o kącie nachylenia 7 stopni.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że inwestycja objęta wnioskiem nie stanowi kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zastanych na terenie granic obszaru analizowanego.

Odnosząc się do zarzutów stron Kolegium wyjaśniło ponadto, że w badanej sprawie organ I instancji wykazał, że nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wobec czego należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku przeprowadzonego postępowania I-instancyjnego organ w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy wyjaśnił sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i brak konieczności przyjęcia innych kryteriów odległościowych niż przewidziane przepisem § 3 rozporządzenia, skutkiem czego - na podstawie szczegółowej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego - określone zostały poszczególne parametry, wskaźniki i współczynniki terenu planowanej wnioskiem inwestycji.

Organ dodał, że z poczynionych w sprawie ustaleń wynika też, że obiekt objęty wnioskiem - z uwagi na jego charakter i konstrukcję - odbiega znacznie od występującego w obszarze analizowanym zespołu ruralistycznego dawnej wsi W. objętego ochroną konserwatorską.

W skardze na powyższą decyzję A. W. i M. W. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 59 ust. 4 pkt 2 i 9 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia polegające na uznaniu, że wniosek inwestorów nie spełnia warunków wskazanych w tychże przepisach,

2. naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., polegające na zaniechaniu dokonania uzgodnienia projektu decyzji z właściwym konserwatorem zabytków z jednoczesnym przywołaniem decyzji tegoż z 17 kwietnia 2013 r. dotyczącej innego zamierzenia budowlanego, tj. budowy parterowego obiektu magazynowo - handlowego (składowanie i sprzedaż papieru toaletowego), niż będąca przedmiotem niniejszej sprawy inwestycja polegająca na budowie istniejącego obiektu budowlanego (jednokondygnacyjnego) parterowego, o funkcji handlowej z częścią sanitarną,

3. naruszenie przepisu art. 11 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn nieuznania zarzutów skarżących co do braku wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przyczyn przyjęcia przez ten organ obszaru analizowanego i przywołanie zamiast tego wyłącznie twierdzeń tegoż organu,

4. naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., polegające na jego niezastosowaniu w sprawie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy uzasadniały jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, gdyż w istocie przytoczył tylko stanowisko organu I instancji, a nie własną ocenę w tym zakresie. Skarżący dowodzili, że w wadliwy sposób organ I instancji ustalił obszar analizowany w minimalnym, dopuszczalnym w § 3 ust. 2 rozporządzenia wymiarze, a przyjęte w nim parametry zabudowy nie są reprezentatywne dla terenu W. i obszaru sensu largo, w którym znajduje się obiekt inwestorów. Powołany przepis nie ustanawia maksymalnych granic wyznaczenia obszaru analizowanego, a to oznacza, że jego wyznaczenie winno podlegać dokładnej analizie i rozwadze, w taki sposób by zapewnić zachowanie ładu urbanistycznego w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Skarżący podkreślili, że gdyby przyjąć cały kompleks urbanistyczny, w jakim znajduje się ich obiekt, to wnioski i konkluzje odnośnie do spełniania parametrów zabudowy przez ich obiekt przyjęte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji byłyby nietrafne. Powyższe zaś przesądza o wadliwości decyzji wydanych w niniejszej sprawie i konieczności ich uchylenia z nakazaniem sporządzenia analizy, obejmującej odpowiednio szeroki teren, obejmującej cały kompleks urbanistyczny, indywidualnie ustalony dla niniejszej inwestycji. Jednocześnie, zdaniem skarżących, organ naruszył zasadę przekonywania, gdyż nie odniósł się szczegółowo i samodzielnie do zarzutów odwołania.

Skarżący jednocześnie zarzucili naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku

z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podkreślili, że niewątpliwie takiej funkcji nie może pełnić znajdująca się w aktach sprawy opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków z 17 kwietnia 2013 r., gdyż została ona wydana w toku postępowania zakończonego decyzją z 10 lipca 2013 r., a więc w innym postępowaniu, dotyczącym innej inwestycji (obiektu magazynowo – handlowego). W ocenie skarżących, również przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, niezależnie od tego czy organ zakładał, że wyda decyzję odmowną, winien był wystąpić o stosowne uzgodnienie do konserwatora zabytków, czego jednak nie uczynił, a to sprawia, że decyzje te winny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący przedstawiło motywy swojego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 listopada 2016 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z 18 listopada 2015 r. są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie inwestorzy domagali się ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji, polegającej na budowie obiektu budowlanego jednokondygnacyjnego, parterowego o funkcji handlowej z częścią sanitarną o powierzchni 220 m2 na działce nr [..] o. W., ul. Ź. w G. Taki zakres żądania inwestorów wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 15 marca 2013 r., a także ich pisma z dnia 22 lipca 2015 r., stanowiącego doprecyzowanie złożonego wniosku, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wydanego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 787/14. Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. A zatem to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to jednocześnie, na co też zwrócił uwagę Sąd w ww. wyroku, że treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany.

Jednocześnie należy przypomnieć, że w analizowanym przypadku wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji już zrealizowanej, a więc istniejącego obiektu budowlanego. Jest to specyficzna sytuacja, bowiem co do zasady warunki zabudowy ustala się dla inwestycji planowanych. Jednakże wyjątkowo - w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna w postępowaniu w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, tak jak w tej sprawie, może ona również zostać wydana w odniesieniu do inwestycji faktycznie zrealizowanej. Kwestię powyższą przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w ww. wyroku z 1 kwietnia 2015 r., który jest wiążący w niniejszej sprawie na mocy art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.").

Decyzja o warunkach zabudowy jest rodzajem indywidualnego aktu planistycznego, który ustala dla inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego skonkretyzowane warunki i wymagania w zakresie zagospodarowania terenu i zabudowy. Zasadnicze kategorie warunków i wymagań urbanistyczno-architektonicznych, jakie powinna zawierać tego rodzaju decyzja planistyczna, zostały wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") określono szczegółowe zasady i sposób ustalania powyższych wymagań i warunków.

Z kolei art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby uzyskać warunki zabudowy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w cytowanym powyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość,

a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). Z przepisu tego wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając w § 3 ust. 2 rozporządzenia jedynie, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Cytowany wyżej przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą

z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy - aspekt ładu przestrzennego. Określenie w ww. przepisie minimalnej wielkości obszaru analizowanego z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia go w większym rozmiarze, rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku decyzji o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze. W decyzji dotyczącej warunków zabudowy organ zobowiązany jest zatem wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany.

Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, nakazuje uznać, że określone w nim odległości - pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" - stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt

II OSK 1334/09 (Lex nr 741383) wyjaśnił, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Innymi słowy, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, jest zasadą. Wyznaczenie zaś tego obszaru w odległości większej niż wyżej wskazana jest dopuszczalne, jednak - jako odstępstwo od zasady - wymaga szczegółowego uzasadnienia z odwołaniem przede wszystkim do potrzeby wynikającej z konkretnych okoliczności danego przypadku.

Z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany ustalono wokół działki nr [..] w G.w promieniu 57 m. Za front działki przyjęto odcinek zaznaczony na mapie sytuacyjnej z uzbrojeniem podziemnym terenu w skali 1:1000 jako BD (około 19 m), gdyż od tej strony usytuowane jest główne wejście z drogi publicznej na działkę. Wyznaczony obszar w odległości 57 m2 od granic działki inwestora jest – jak wyjaśniono w analizie – wystarczający do jej przeprowadzenia, gdyż istniejąca zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W konsekwencji, jak zasadnie przyjęły organy, w tej sprawie brak było podstaw do wyznaczenia większego obszaru analizowanego, obejmującego zgodnie z intencją skarżących cały zespół ruralistyczny dawnej wsi W., jeśli tak rozumieć określony w skardze "obszar sensu largo".

W ocenie Sądu ustalenie takiego obszaru analizowanego jak to ma miejsce w niniejszej sprawie służy wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić jednostki terenowej i urbanistyczno - architektonicznej. Powiększenie tego obszaru, tak jak tego żądają skarżący, byłoby jednoznaczne z poszukiwaniem cech i parametrów zabudowy, która miałaby uzasadniać formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach przez nich wnioskowanych, co nie znajduje oparcia w powołanym przepisie § 2 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, nie znajduje potwierdzenia stanowisko, że organ nie uzasadnił zasadności wyznaczenia obszaru analizowanego w przyjętych rozmiarach. Organy obu instancji wskazało bowiem na zawarte w tym przedmiocie w analizie stanowisko jej autora, podzielając jego ocenę, że zabudowa istniejąca w tak ustalonym obszarze analizowany, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy wskazanych szczegółowo w rozporządzeniu.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że z orzecznictwa sądów administracyjnych, na które powołują się skarżący w omawianej kwestii, wynika jednoznacznie, że wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Szczegółowego uzasadnienia zatem co do zasady nie wymaga sytuacja, jaka ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym, a więc gdy organ wyznacza obszar analizowany w granicach minimalnych, zakreślonych w powołanych wyżej przepisach.

Jak wykazano jednak powyżej, organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, a organ II instancji te wyjaśnienia zaakceptował, że wyznaczając obszar analizowany kierował się zasadą ustanowioną w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zasadność wyznaczenia obszaru analizowanego w przyjętym zakresie została wyjaśniona w analizie, a także w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Należy przy tym podkreślić, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona przez uprawnionego urbanistę, który ocenił powyższą kwestię z uwzględnieniem regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia i dał temu wyraz w treści analizy. Sąd orzekający w niniejszym składzie, biorąc pod uwagę powyższe, nie znajduje podstaw do kwestionowania zasadności i prawidłowości ustaleń analizy w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego.

Odnosząc się natomiast do spełnienia w tej sprawie przez przedmiotową inwestycję przesłanek ustalenia warunków zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że istniejąca na działce nr [..] inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., określanego w doktrynie i orzecznictwie mianem "zasady dobrego sąsiedztwa". Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Jednym z elementów analizy - w ramach powyższego warunku - jest wyznaczenie linii zabudowy, którą należy rozumieć jako konkretne umiejscowienie w danym miejscu wnioskowanej (istniejącej) zabudowy na działce budowlanej. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się co do zasady jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie ulega przy tym wątpliwości, że linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się przede wszystkim w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony drogi (por. § 4 ust. 3 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie, ponieważ działka inwestorów jest narożna i leży w strefie urbanistycznej ograniczonej działkami drogowymi nr [..]-[..] ul. Ź., w analizie wyznaczono następujące linie zabudowy (niekwestionowane przez skarżących ani przed organami, ani w skardze):

- od strony wschodniej w stosunku do granic działki inwestorów, tj. działki drogowej nr [..] - ul. Ź., linię zabudowy wyznaczono na przedłużeniu ściany frontowej budynku nr [..] i poprowadzono równolegle do granicy działki z pasem drogowym a następnie prostopadle do granicy oznaczonej na załączniku graficznym jako CD, w odległości ok 2,5 m na wysokości punktu D i około 11 m na wysokości punktu B,

- od strony południowej w stosunku do granicy działki inwestorów, tzw. "sięgacza" (działka drogowa nr [.].) - ul. Ź., linię zabudowy wyznaczono na przedłużeniu istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynki w zabudowie bliźniaczej nr [..]-[..], w odległości około 4 m od granicy działki z działką drogową nr [..].

W analizie wyjaśniono przy tym, że tak wyznaczone linie zabudowy pozwolą zachować ład przestrzenny w strefie urbanistycznej ograniczonej działkami drogowymi nr [..]-[..] ul. Ź., w której znajduje się działka inwestorów, a także zachować układ ortogonalny zabudowy.

W tym miejscu trzeba podkreślić, na co wskazywały organy obu instancji, a czego skarżący nie kwestionowali, że istniejący na działce inwestorów obiekt budowlany od strony wschodniej, tj. działki drogowej nr [..], żadnym fragmentem ściany nie przylega do obowiązującej linii zabudowy, zaś od strony południowej tzw. "sięgacza" – działki drogowej nr [..] – wykracza poza obowiązującą linię zabudowy. Powyższe oznacza, że istniejący obiekt budowlany skarżących w żaden sposób nie mieści się w wyznaczonych liniach zabudowy i już sama ta okoliczność przesądza, że nie spełnia on - wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., warunku kontynuacji parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, właśnie w zakresie dostosowania do obowiązującej na obszarze analizowanym linii zabudowy.

Wyjaśnić przy tym należy, że nawet gdyby zaakceptować stanowisko skarżących, domagających się rozszerzenia obszaru analizowanego, to w dalszym ciągu zasada dobrego sąsiedztwa ze względu na dostosowanie analizowanej inwestycji do obowiązujących linii zabudowy nie byłaby zachowana. Linie zabudowy stanowią bowiem parametr, który jest dostosowany do istniejącej już linii zabudowy na najbliższych, sąsiednich działkach, a w konsekwencji rozszerzenie obszaru analizowanego nie miałoby wpływu na wyznaczone linie zabudowy i nie doprowadziłoby do zgodności ww. inwestycji z zasadą określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje bowiem, że ustawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od granic tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą inwestycją. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi zatem do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na najbliższych działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy na płaszczyźnie tego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1281/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, rozszerzenie obszaru analizowanego nie miałoby wpływu na prawidłowość wyznaczenia linii zabudowy w analizowanych okolicznościach faktycznych i na bezsporną w tej sprawie okoliczność, że inwestycja skarżących w tych liniach się nie mieści, a już sama ta okoliczność przesądza o prawidłowym zastosowaniu przez organy administracji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako podstawy do odmowy wydania warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do pozostałych wskaźników zabudowy, uregulowanych w cytowanym wyżej rozporządzeniu, a ustalanych w ramach stwierdzenia warunku kontynuacji cech istniejącej zabudowy, których inwestycja będąca przedmiotem postępowania nie spełnia - wskazać należy na wymogi w zakresie wysokości budynku do kalenicy oraz kąta nachylenia dachu. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że budynek usytuowany na działce nr [..] w G. ma wysokość do kalenicy – 5 m i dach dwuspadowy płaski (o kącie nachylenia 7 stopni). W obszarze analizowanym natomiast dominują budynki o wysokości kalenicy od 7,7 m do 9,5 m oraz dachu dwuspadowym o kącie nachylenia 40 – 45 stopni. Porównanie parametrów inwestycji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, z budynkami znajdującymi się w obszarze analizowanym prowadzi zatem do wniosku, że analizowana inwestycja nie spełnia wymogów dobrego sąsiedztwa również w zakresie wysokości do kalenicy i kąta nachylenia dachu (geometrii dachu), co dodatkowo przesądza o prawidłowości zastosowania przez organy administracji w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako podstawy odmowy wydania warunków zabudowy.

W odniesieniu natomiast do pozostałych parametrów badanych przez organy w obszarze analizowanym, tj. szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz funkcji zabudowy – poza sporem jest, że inwestycja skarżących te elementy spełnia. Nie zmienia to jednak faktu, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, określonych w tym przepisie, a zatem także wszystkich wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, składających się na zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy przez analizowaną inwestycję w zakresie linii zabudowy i geometrii dachu oznacza, że organy administracji w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowały art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia, odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Rację mają natomiast skarżący, że dodatkowej przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogło stanowić w niniejszej sprawie stanowisko Miejskiego Konserwatora Zbytków zawarte w przywoływanym przez organy piśmie tego organu

z 6 października 2015 r. Przedmiotowa działka położona jest w obszarze zespołu ruralistycznego dawnej wsi W., wpisanego do rejestru zabytków województwa pod nr [..]. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w związku

z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), tj. m. in. wpisanych do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Uzgodnienia są dokonywane – jak wskazał to już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wydanym w tej sprawie wyroku - w trybie art. 106 k.p.a., czyli w toku współdziałania organów administracji publicznej.

Na tle zastosowania powyższych przepisów wyłania się istotne zagadnienie, które znajduje odzwierciedlenie w niniejszych okolicznościach faktycznych, a mianowicie, czy uzgodnieniu musi podlegać również decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy czy też tylko decyzja pozytywna. W tej kwestii w orzecznictwie zauważalna jest pewna rozbieżność stanowisk. Dokonując wykładni literalnej tych przepisów, wskazuje się, że ustawodawca powołał się wprost na art. 51 ust. 1 u.p.z.p., stosując zwrot "decyzje, o których mowa" w tym przepisie, gdzie z kolei określona została właściwość organów do wydawania przedmiotowych decyzji, nie przesądzając jednoznacznie, że chodzi tylko o decyzje pozytywne (ustawodawca odwołał się do określenia "w sprawach" ustalenia lokalizacji decyzje wydają konkretne organy). W ocenie Sądu, z perspektywy systemowej i funkcjonalnej, uznanie, że organy uzgadniające muszą weryfikować również treść decyzji odmownych, trudne byłoby do racjonalnego uzasadnienia. Po pierwsze, wskazać należy, że organ uzgadniający nie staje się przez fakt współdziałania w procesie planistycznym kolejnym podmiotem polityki przestrzennej, który weryfikowałby każde - pozytywne i negatywne dla inwestora - działanie władz gminnych. Po drugie zaś, organ ten może wypowiadać się jedynie w zakresie swojej kompetencji, a więc w analizowanym przypadku w zakresie lokalizacji inwestycji na obszarach i obiektach objętych formami ochrony zabytków. Nie może natomiast prowadzić de facto osobnego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika m. in., że w kompetencji organu uzgadniającego nie leży ocena, czy otrzymany do uzgodnienia projekt jest zgodny z wnioskiem inwestora, gdyż jest to zadaniem organu prowadzącego sprawę (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1168/14, www.orzeczenia.gov.pl). Z kolei, w wyroku NSA z 23 marca 2012 r., sygn. II OSK 33/11, (www.orzeczenia.gov.pl) Sąd ten wprost wskazał, że uzgodnieniu powinien podlegać jedynie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten podziela. Organ gminy powinien bowiem wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy bez poddawania jej procedurze uzgodnienia, jeśli w ramach swoich kompetencji uzna, że odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia brak spełnienia przesłanki, której ocena wyczerpuje się w ramach wyłącznej właściwości tegoż organu, np.: przesłanki dobrego sąsiedztwa. Argumentacja wyrażająca odmienne stanowisko jest trudna do uzasadnienia z przyczyn opisanych powyżej, a także z uwagi na fakt, że prowadziłoby to do jeszcze większej formalizacji całego postępowanie i jego nieuzasadnionego przedłużania o czynności, które nie znajdują potrzeby ze względów ekonomiki sprawy. W niniejszej sprawie zatem, skoro organ uznał, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadnia odmowę ustalenia warunków zabudowy, to nie miał obowiązku uzgadniać projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.

Należy dodać, że w aktach niniejszej sprawy znajdują się pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków UM z 17 marca 2013 r. i 6 października 2015 r., który na mocy porozumienia pomiędzy Wojewodą z Gminą Miasta

z 12 czerwca 2012 r. wykonuje część zadań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. Pom. 2012, poz. 2034). Pisma te nie stanowią jednak uzgodnienia w rozumieniu art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 i 60 ust. 1 u.p.z.p. O tym, że pismo Miejskiego Konserwatora Zbytków z 17 kwietnia 2013 r. nie mogło stanowić uzgodnienia, a tym samym podstawy wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy, przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku z 1 kwietnia 2015 r. Stanowisko to zatem pozostaje aktualne i wiążące w niniejszej sprawie na mocy art. 153 P.p.s.a. Jednakowy charakter ma pismo Miejskiego Konserwatora Zbytków z 6 października 2015 r. (k. 30 akt administracyjnych). Fakt, że z pism tych wynika negatywna ocena inwestycji skarżących z punktu widzenia wymogów ochrony konserwatorskiej nie przesądza, że stanowią one negatywne stanowisko konserwatora zabytków w rozumieniu art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 i 60 ust. 1 u.p.z.p., tj. uzgodnienie, przybierającego postać postanowienia, na co słusznie wskazują skarżący w treści skargi. Jednakże w analizowanej sprawie, z uwagi na ustalenie braku przesłanki dobrego sąsiedztwa, o czym mowa była powyżej, dodatkowa argumentacja organu, poszukująca podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy także w przesłance braku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony konserwatorskiej (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), jest bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorów nie mogło bowiem mieć miejsca ze względu na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i już tylko ta okoliczność jest wystarczająca dla orzeczenia o tej odmowie. Trafność argumentów skargi w kwestii niezasadności uczynienia podstawą odmowy także pisma konserwatora zabytków nie może więc ostatecznie doprowadzić do uchylenia wydanych w niniejszej sprawie decyzji, gdyż są one słuszne co do zasady, skoro inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Jednocześnie, w świetle powyższego, nie znalazł uzasadnienia zarzut skargi, wskazujący na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, organy administracji w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie, w szczególności w oparciu o prawidłowe ustalenia wynikające z analizy urbanistycznej i te ustalenia odniosły do prawidłowo zastosowanych w tej sprawie ww. przepisów prawa materialnego. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 11 k.p.a., gdyż organy administracji odniosły się w uzasadnieniach decyzji do zarzutów zgłaszanych przez strony w toku postępowania. W szczególności, jak to wykazano powyżej, prawidłowo ustaliły i uzasadniły obszar analizowany w niniejszej sprawie, a także wyjaśniły odmowę uwzględnienia stanowiska skarżących w kwestii rozszerzenia tego obszaru.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę inwestorów jako bezzasadną oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).