Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1107/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 621
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r.o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jedn.
article: art. 362 ust. 1 pkt 2, art. 481 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 999
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - tekst jedn.
article: art. 14 ust. 1-3a
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1152
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli  Komunikacyjnych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "Komisja", "KNF") decyzją z "(...)" marca 2019 r. nr "(...)", wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 621 z późn. zm., dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 999 z późn. zm., dalej: "ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej") w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 473 z późn. zm., dalej: "ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych"):

1) uchyliła decyzję Komisji z dnia "(...)" grudnia 2018 r. w całości, na mocy której Komisja nałożyła na "(...)"Spółka Akcyjna z siedzibą w "(...)" (dalej "Towarzystwo", "Zakład", ""(...)"", "Strona", "Skarżący"), karę pieniężną w wysokości 900.000 zł, za naruszenie art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących podmiotów: "(...)"l Sp. z o.o. z siedziba w "(...)", B. W., E. W., P. J., J. N., M. C., A. K., P. G., O. B., B. S. i K. S., M. B., J. J., B. S., M.J. i D. J., "(...)"Sp. z o.o., M. S. i T. S., S.S., W. Ś., B. K, E. W., K.K., M.i E. B., Z. J., D.J., M. S. i M. S., A. i K. G., E. N., A. G.,

2) nałożyła na "(...)" karę pieniężną w wysokości 750 000 złotych, za naruszenie:

a) art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez Zakład odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących podmiotów: B. W., E. W., P. J., J. N., M. C., A. K., P.G., O.B., B.S., K. Se., M. B.,

b) art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawach dotyczących następujących podmiotów: A. K., "(...)"Sp. z o.o., J. J., B.S., M.J., D. J., M. S., T. S., S.S., M. B., W. Ś.,

c) art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez niedopełnienie przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących podmiotów: B. K., E.W., M. S., M. S., Z. J., D. J., B. S., K. S., M. S., T. S., A.G.,

3) umorzyła jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej za naruszenie:

a) art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez Zakład odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawie dotyczącej "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)",

b) art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez niedopełnienie przez Zakład obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących: K. K., M. i E. B., A. i K. G. oraz E. N..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komisja wskazał, że pismem z 14 czerwca 2018 r., Komisja zawiadomiła "(...)" o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w związku z niewypłaceniem odszkodowania w terminach, o których mowa w art. 14 ust. 1 lub 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub niedopełnieniem obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w odniesieniu do podmiotów wymienionych w decyzji. Postępowanie pierwszo-instancyjne zostało zakończone ww. decyzją z "(...)"grudnia 2018 r.

Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy z 19 grudnia 2018 r.

Komisja wyjaśniła, że informacje o naruszeniach, których dopuściła się Strona powzięto ze skarg złożonych przez poszkodowanych lub uprawnionych do Departamentu Ochrony Klientów Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego. W toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji I instancji do akt postępowania włączono kopię korespondencji prowadzonej przez organ nadzoru z Towarzystwem oraz poszkodowanymi lub uprawnionymi. Jednocześnie Komisja wyjaśniła, że dała wiarę wszystkim opisanym w zaskarżonej decyzji dowodom.

Komisja następnie dokładnie opisała ustalenia faktyczne obejmujące postępowania likwidacyjne, w toku których doszło zdaniem Komisji do naruszenia art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Opisała również przebieg postepowania w II instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja stwierdziła, że ustalony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego stan faktyczny w sposób nie budzący wątpliwości daje podstawę do uznania, iż zasadne jest nałożenie kary na "(...)" za naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w stosunku do 11 osób i zgłoszonych przez nie 15 roszczeń. Ponadto zasadne jest nałożenie kary na "(...)" za naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w odniesieniu do 11 osób i zgłoszonych przez nie 11 roszczeń. Dodatkowo zasadne jest nałożenie kary na "(...)" za naruszenie art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w odniesieniu do 11 osób i zgłoszonych przez nie 11 roszczeń.

Komisja następnie odniosła się szczegółowo do zarzutów podniesionych przez Stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, konfrontując stanowisko "(...)" z obowiązującymi przepisami prawa, poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych.

Komisja wskazał również, że w niniejszym postępowaniu nie doszło do sytuacji, w której zaistniały by podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w całości. Jedynie, jak wskazał organ, w odniesieniu do poszczególnych przypadków naruszeń, których dopuściło się Towarzystwo zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, które wynikają z przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej za część naruszeń, których dopuściło się Towarzystwo. Zatem postępowanie administracyjne może być umorzone jedynie w części, obejmującej przypadki niedochowania terminów prowadzenia postępowań likwidacyjnych w odniesieniu do podmiotów wymienionych w pkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji. W przypadku tych podmiotów w wyniku upływu czasu określonego w art. 189g § 1 K.p.a., w okresie którego możliwe było nałożenie na podmiot dopuszczający się naruszeń kary pieniężnej, nie mogą być zastosowane przepisy sankcjonujące, tj. art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. A zatem brak jest obecnie podstawy prawnej do nałożenia kary na "(...)" za te przypadki, co powoduje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego odnośnie podmiotów wymienionych w pkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a.

Wymierzając karę na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, komisja wyjaśniła, że podstawę do wyliczenia kary pieniężnej stanowi wartość składki przypisanej brutto zakładu ubezpieczeń podana w sprawozdaniu za 2017 r., która według stanu na 31 grudnia 2017 r. wyniosła 12.433.216.369,47 zł. W związku z tym maksymalna wysokość kary pieniężnej mogła wynieść 62.166.081,84 zł (12.433.216.369,47 zł * 0,5% = 62.166.081,84 zł).

Komisja wyjaśniła również, że nakładając karę pieniężną za naruszenie art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Komisja dokonała miarkowania jej wysokości w kontekście przesłanek przewidzianych w art. 189d K.p.a. ze względu na to, że przepisy odrębne, tj. ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych i ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej nie zawierają przesłanek miarkowania kary.

Komisja podkreśliła, że ustalając wysokość kary pieniężnej, uwzględniła wagę przedmiotowych naruszeń oraz ich okoliczności, które zostały szczegółowo opisane w ramach opisu stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także czas trwania naruszeń. Zwróciła uwagę, iż w zakresie podstawowej działalności Towarzystwa leży prowadzenie postępowań likwidacyjnych, a czas trwania stwierdzonych w niniejszym postępowaniu naruszeń nie był długi - wyniósł średnio 43 dni i dotyczył postępowań likwidacyjnych odnoszących się łącznie do 27 osób oraz zgłoszonych przez nie 37 roszczeń, przy czym w przypadku naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych opóźnienia w zakończeniu procesu likwidacji szkody trwały od 2 tygodni do ponad 6 miesięcy, naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych trwało od 1 dnia do ponad 2 miesięcy, a naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych trwały od 3 dni do ponad 2 miesięcy. Komisja wzięła także pod uwagę, że liczba zidentyfikowanych w toku niniejszego postępowania naruszeń przepisów prawa pozwala na stwierdzenie stosunkowo nieznacznej, z punktu widzenia prowadzonej przez Towarzystwo działalności, liczby przypadków, w których wystąpiło naruszenie terminów przewidzianych w art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Ze sprawozdań przekazanych przez Towarzystwo do Komisji w toku bieżącego nadzoru wynika, iż w 2013 r. do Towarzystwa zostało zgłoszonych 320.312 szkód dotyczących OC, w 2014 r. - 314.322 szkód dotyczących OC, zaś w 2015 r. - 324 953 szkód dotyczących OC. Komisja zaznaczyła przy tym, że jakkolwiek skala stwierdzonych zaskarżoną decyzją nieprawidłowości nie jest znaczna, o tyle dotyka ona sfery bardzo istotnej z punktu widzenia zarówno samych poszkodowanych, jak i Komisji sprawującej nadzór nad funkcjonowaniem rynku finansowego. Odszkodowania wypłacane na skutek zgłoszonych przez poszkodowanych zawiadomień o szkodzie mają bowiem zniwelować rozmiar doznanej przez nich szkody, a także skutecznie i szybko przywrócić stan sprzed zaistnienia szkody. Wydłużenie okresu postępowania likwidacyjnego zakłóca ten proces.

Badając częstotliwość niedopełnienia w przeszłości obowiązku tego rodzaju, Komisja wskazała, że wzięła pod uwagę, iż jest to ósma decyzja nakładająca karę pieniężną na Towarzystwo za naruszenia art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Przy czym, komisja zauważyła, że wszystkie przypadki naruszeń stwierdzonych w zaskarżonej decyzji miały miejsce po wydaniu decyzji Komisji z "(...)" listopada 2009 r. i "(...)" marca 2010 r., natomiast przed wydaniem przez Komisję kolejnych pięciu decyzji, tj. z "(...)" czerwca 2016 r., "(...)" maja 2017 r., "(...)"października 2017 r., "(...)" marca 2018 r. oraz "(...)" września 2018 r. Wobec powyższego Komisja wzięła pod uwagę fakt, że kary nałożone decyzjami wydanymi w latach 2016-2018 nie mogły oddziaływać pozytywnie na praktyki zakładu ubezpieczeń związane z procesem likwidacji szkód objętych niniejszym postępowaniem. Jednocześnie Komisja przy miarkowaniu kary pieniężnej jako okoliczność łagodząca uwzględniła, że Komisja stosowała już sankcje wobec Towarzystwa za naruszenie art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych zaistniałe w latach 2013-2014.

Komisja wyjaśniła następnie, że naruszenia objęte niniejszym postępowaniem mają taki charakter, iż de facto brak jest możliwości ich usunięcia lub też istotnego ograniczenia ich wpływu. Jedyne co mogło w tym zakresie przedsięwziąć Towarzystwo to przyjąć na przyszłość określone rozwiązania systemowe, które w przyszłości zapobiegałyby powstawaniu takich naruszeń lub ograniczałyby ich ilość. Tak więc podjęte przez Towarzystwo działania o charakterze techniczno- organizacyjnym Komisja wzięła pod uwagę przy wymiarze kary, mając jednak na względzie, że nie są to działania podjęte w celu usunięcia skutków naruszenia prawa, ale działania mające zapobiegać wystąpieniu w przyszłości tego typu naruszeń prawa lub mające na celu ograniczenie występowania w przyszłości tego typu naruszeń.

Komisja wyjaśniła, że miała również na względzie okoliczność, iż z ustaleń niniejszego postępowania nie wynika, aby doszło do wystąpienia jakichkolwiek korzyści po stronie Towarzystwa ani też do uniknięcia przez nie strat, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Przy miarkowaniu kary nakładanej na Towarzystwo Komisja uwzględniła również fakt, że w związku z przedawnieniem możliwości nałożenia kary zmniejszeniu uległa liczba przypadków objętych niniejszym postępowaniem (tj. liczba roszczeń o wypłatę odszkodowań, w których Towarzystwo dopuściło się naruszeń prawa z 44 do 37 obecnie). Dodatkowo roszczenia te dotyczyły 34 osób, a obecnie dotyczą 27 osób.

Przy ustalaniu kary Komisja uwzględniła również okoliczność, że w dwóch przypadkach zmianie uległ okres opóźnienia jakiego dopuściło się Towarzystwo – w jednym przypadku z 2 miesięcznego opóźnienia do prawie 2 miesięcznego bez jednego dnia, w drugim przypadku z prawie miesięcznego opóźnienia do 22 dni opóźnienia.

Organ wskazał, że nakładając karę pieniężną za naruszenie przepisu ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, miał na względzie funkcje, które ma pełnić kara administracyjna, a następnie wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż zakończenie postępowań likwidacyjnych po upływie terminów określonych w art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych stanowi naruszenie przepisu prawa, które musi spotkać się ze stanowczą reakcją organu nadzoru, kara pieniężna musi mieć wymiar stosunkowo dolegliwy, przy uwzględnieniu przesłanek wymiaru kary z art. 189d K.p.a. Organ wyraził przekonanie, że nakładając karę pieniężną w wysokości 750 000 złotych, co stanowi 1,21% maksymalnego wymiaru kary pieniężnej skłoni Towarzystwo do przestrzegania w przyszłości przepisów prawa.

W skardze z 23 kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący zaskarżając decyzję KNF z "(...)" marca 2019 r. w części, dotyczącej pkt 2, nakładającej na Skarżącego karę pieniężną, wniósł o jej uchylenie w tej części i umorzenie postępowania administracyjnego, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie od komisji na rzecz kosztów sądowych według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 3 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz ustawy o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. z 2007 r., Nr 102, poz. 691, dalej: "ustawa nowelizująca"), poprzez błędną wykładnię tego przepisu i potraktowanie go jako przepisu odnoszącego się również do umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 11 czerwca 2007 r. oraz poprzez odmowę zastosowania art. 3 ustawy nowelizującej do art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych,

2) art. 14 ust. 1-3 w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i potraktowanie go jako przepisu dotyczącego również umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych,

3) art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i liczenie wszelkich terminów od dnia zgłoszenia roszczenia przez poszkodowanego, zamiast liczenia wszelkich terminów od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie oraz poprzez ponowne liczenie terminów od dnia zgłoszenia każdego, kolejnego roszczenia - już po złożeniu przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie, a ponadto poprzez przypisywanie "(...)" kilku naruszeń art. 14 ust. 1 lub ust. 2 lub 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sytuacji, gdy poszkodowani lub uprawnieni zgłosili jednocześnie kilka roszczeń w jednym zawiadomieniu o szkodzie,

4) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 3 ust. 1 i art. 4 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez przyjęcie, że wszystkie podmioty wymienione w pkt 1 zaskarżonej decyzji były poszkodowanymi w umowach ubezpieczenia obowiązkowego w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 4 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego,

5) art. 1 pkt 1 w zw. z art. 62 i art. 104 § 1 K.p.a. w związku z naruszeniem prawa Strony do obrony, poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych w przedmiocie nałożenia na "(...)" kary pieniężnej (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) w jednym postępowaniu administracyjnym i wydanie jednej decyzji administracyjnej nakładającej na "(...)" karę pieniężną z uwagi na brak naruszenia interesów Strony, pomimo iż połączenie wielu spraw administracyjnych przez KNF w jednym postępowaniu administracyjnym w ewidentny sposób naruszało prawo Strony do obrony,

6) art. 78 w zw. z art. 7, art. 7a § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez oddalenie przez KNF wniosków dowodowych PZU o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, pomimo braku wyjaśnienia okoliczności, na jakie zostali zgłoszeni przez "(...)"świadkowie oraz poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść "(...)", co do treści i znaczenia dokumentów, znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, w sytuacji jednoczesnego przyjęcia przez KNF, że okoliczności, na jakie zostali zgłoszeni przez "(...)" świadkowie, zostały już dostatecznie wyjaśnione,

7) art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 481 ust. 1, art. 504 i art. 503 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, poprzez jego retroaktywne zastosowanie, pomimo tego, że zarzucane "(...)" przez KNF delikty administracyjne, miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej,

8|) art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z art. 77 § 1, art. 6 i art. 8 K.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nałożenie na "(...)" rażąco wygórowanej kary pieniężnej z naruszeniem zasady proporcjonalności w stosunku do innych zakładów ubezpieczeń, a także poprzez nieuzasadnione (na niekorzyść "(...)") różnicowanie wysokości nałożonych kar pieniężnych w stosunku do wysokości nałożonych kar pieniężnych na inne zakłady ubezpieczeń.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że w świetle treści art. 3 ustawy nowelizującej, do umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed 11 czerwca 2007 r., a w konsekwencji również do szkód zgłoszonych z tych umów ubezpieczenia obowiązkowego i wszelkich związanych z tym aspektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. nie stosuje się przepisu art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Odmienna interpretacja art. 3 ustawy nowelizującej, stanowiłaby zdaniem Skarżącego, ewidentne naruszenie zasady lex retro non agit.

Skarżący podniósł ponadto, że zgodnie z treścią art. 163 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, ustawa ta weszła w życie od 1 stycznia 2004 r. za wyjątkiem wymienionych przepisów, które weszły w życie z dniem wejścia Polski do Unii Europejskiej tj. od dnia 1 maja 2004 r. Tymczasem wśród zarzucanych "(...)" w pkt 2 zaskarżonej decyzji naruszeń znajdują się naruszenia względem wskazanych w tym punkcie osób, wobec których "(...)"rozpoznawał szkody w oparciu o umowy obowiązkowego ubezpieczenia, zawarte przez "(...)" przed wejściem w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Zdaniem Skarżącego, błędne jest połączenie przez KNF zastosowania przepisu art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, (i w konsekwencji możliwości zastosowania sankcji określonych w tym przepisie) z datą otrzymania przez "(...)" SA zawiadomienia o szkodzie. A zatem stanowisko KNF dopuszczające stosowanie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, do postępowań likwidacyjnych prowadzonych w związku z umowami ubezpieczenia zawartymi przed dniem wejścia w życie tej ustawy jest bezzasadne.

Skarżący stwierdził ponadto, że stosowana przez KNF praktyka polegająca na liczeniu początku biegu terminów określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, od dnia zgłoszenia każdego roszczenia przez poszkodowanego oraz liczenia ich ponownie, od początku jeżeli poszkodowany zgłosił więcej niż jedno roszczenie względem "(...)" albo następna osoba zgłosiła roszczenie do "(...)", za nie znajdującą jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Skarżący zarzucił również, że KNF przyjęła, iż wszystkie osoby wymienione w pkt 2 zaskarżonej decyzji były poszkodowanymi w umowach ubezpieczenia obowiązkowego bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. W szczególności KNF nie zapytała "(...)" czy postępowanie likwidacyjne było prowadzone w oparciu o zawarte umowy ubezpieczenia obowiązkowego, czy też w oparciu o umowy ubezpieczenia dobrowolnego. KNF nie posiada zatem dowodów, że we wszystkich zarzucanych przedłużeniach postępowania likwidacyjnego doszło w postępowaniach likwidacyjnych, prowadzonych w związku z zawartymi umowami obowiązkowego ubezpieczenia w rozumieniu art. 3 ust 1 i art. 4 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Tymczasem kompetencje KNF w oparciu o art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, dotyczą jedynie ubezpieczeń obowiązkowych, nie dotyczą zaś ubezpieczeń dobrowolnych, do których ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych nie ma i nie może mieć zastosowania.

Skarżący wskazał, że KNF wszczęła i przeprowadziła jedno postępowanie administracyjne i wydała jedną decyzję administracyjną nakładającą karę pieniężną, w odniesieniu łącznie do dwudziestu prowadzonych postępowań likwidacyjnych o różnych stanach faktycznych i prawnych, dotyczącą interesu prawnego pojedynczej strony postępowania tj. "(...)", co zdaniem Skarżącego jest praktyką całkowicie dowolną i nieznajdującą oparcia w żadnym obowiązującym przepisie prawa, zwłaszcza, jeżeli takie postępowanie narusza prawo Strony do obrony. Ponadto, jak wskazał Skarżący, rozpoznanie przez KNF w jednym postępowaniu administracyjnym wielu spraw administracyjnych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zarzucane naruszenia przepisów art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i wydanie jednej decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną wpłynęło także niekorzystnie na wymiar nałożonej na "(...)" kary pieniężnej. Gdyby bowiem KNF przeprowadziła odrębne postępowanie administracyjne w odniesieniu do każdego pojedynczego zarzucanego "(...)" deliktu administracyjnego, to w kilku szkodach, gdzie zarzucane przez KNF opóźnienia wyniosły zaledwie kilka dni, zaszłyby przesłanki do zastosowania przepisu art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. i do odstąpienia od nałożenia na "(...)" kary pieniężnej za te naruszenia z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa.

Skarżący uznał za błędne nieprzeprowadzenie przez KNF wnioskowanego przez Skarżącego przesłuchania 9 świadków, w sytuacji gdy nie nastąpiło wystarczające wyjaśnienie przez KNF okoliczności faktycznych i istnieją wątpliwości czy wszystkie osoby wskazane w zaskarżonej decyzji były uczestnikami postępowań likwidacyjnych, których podstawą były umowy obowiązkowego ubezpieczenia.

Skarżący podniósł również, że KNF w zaskarżonej decyzji zastosowała względem "(...)" przepisy art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, o nałożeniu kary pieniężnej, nieobowiązujące w momencie dokonywania przez "(...)"zarzucanych naruszeń. Tymczasem KNF nie mogła zastosować sankcji administracyjnych przewidzianych w art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, w toku postępowania administracyjnego wszczętego pod rządami ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, wobec deliktu administracyjnego zaistniałego przed wejściem w życie tej ustawa. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zachowania sankcjonowane na podstawie przepisów uchylonych i mające miejsce podczas obowiązywania tej uchylonej ustawy nie mogą być oceniane na podstawie ustawy nowej, nawet jeśli ona przewiduje sankcje administracyjne za takie samo zachowanie.

Zdaniem Skarżącego ponadto, nałożona zaskarżoną decyzją kara pieniężna nie została nałożona zgodnie z zasadą proporcjonalności w stosunku do innych zakładów ubezpieczeń, a także nie różnicowała sytuacji "(...)" w stosunku do wysokości nałożonych kar pieniężnych na inne zakłady ubezpieczeń (które były znacząco niższe). Skarżący przytoczył szereg kar nałożonych przez KNF na inne towarzystwa ubezpieczeniowe.

W odpowiedzi na skargę KNF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Komisji z "(...)" marca 2019 r., którą na Skarżącego została nałożona kara pieniężna za naruszenie terminów prowadzenia postępowań likwidacyjnych, określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Zgodnie z art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Zakład ubezpieczeń wypłaca odszkodowanie w terminie 30 dni licząc od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie (ust. 1 ). W przypadku gdyby wyjaśnienie w terminie, o którym mowa w ust. 1, okoliczności niezbędnych do ustalenia odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania okazało się niemożliwe, odszkodowanie wypłaca się w terminie 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego. W terminie, o którym mowa w ust. 1, zakład ubezpieczeń zawiadamia na piśmie uprawnionego o przyczynach niemożności zaspokojenia jego roszczeń w całości lub w części, jak również o przypuszczalnym terminie zajęcia ostatecznego stanowiska względem roszczeń uprawnionego, a także wypłaca bezsporną część odszkodowania (ust. 2). Jeżeli odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu, zakład ubezpieczeń informuje o tym na piśmie osobę występującą z roszczeniem w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, wskazując na okoliczności oraz podstawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny, dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie. Pismo zakładu ubezpieczeń powinno zawierać pouczenie o możliwości dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.

Materialnoprawną podstawę nałożonej kary pieniężnej stanowi art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, której wysokość została określona zgodnie z zasadami unormowanymi w art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, przy uwzględnieniu przesłanek z art. 189d K.p.a.

Zdaniem Skarżącego organ naruszył w niniejszej sprawie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ma on zastosowanie do umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed 11 czerwca 2007 r., kiedy weszła w życie ustawa nowelizująca i jej przepis przejściowy - art. 3, który zdaniem Skarżącego wyklucza zastosowanie tego przepisu do tych umów.

Zgodnie z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (w brzmieniu ustalonym przez art. 455 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. – Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r.) – w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3 (tego przepisu), organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 (wcześniej przed zmianą w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2) ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, to jest sankcje, które przewiduje ten przepis.

Jak stanowi natomiast art. 3 ustawy nowelizującej, do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, został dodany do tej ustawy ustawą nowelizującą, która weszła w życie 11 czerwca 2007 r. Zastosowanie tego przepisu w tej sprawie, w odniesieniu do nieprawidłowości/naruszeń związanych z likwidacją szkody w przypadkach tej likwidacji szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ połączył z datą zawiadomienia Skarżącego o szkodzie. Zdaniem organu, skoro w wymienionych w decyzji sprawach likwidacji szkody zakład ubezpieczeń został zawiadomiony o szkodzie po wejściu w życie art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, czyli po 11 czerwca 2007 r., na organie ciążył obowiązek zastosowania obligatoryjnie sankcji przewidzianych w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a obecnie w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Sąd zgadza się z powyższym stanowiskiem Komisji popartym argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, z brzmienia art. 3 ustawy nowelizującej nie można wyprowadzić wniosku, że art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych nie ma zastosowania do spraw dotyczących likwidacji szkody zainicjowanych po 11 czerwca 2007 r., zawiadomieniem o powstałej szkodzie, w sytuacji gdy umowy ubezpieczenia obowiązkowego zawarte zostały przed 11 czerwca 2007 r., a miałby zastosowanie tylko do spraw dotyczących likwidacji szkody zainicjowanych po 11 czerwca 2007 r., zawiadomieniem o powstałej szkodzie, w sytuacji gdy umowy ubezpieczenia obowiązkowego zawarte zostały po 11 czerwca 2007 r. Należy zauważyć, że regulacja zawarta w art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w żaden sposób nie ingeruje w stosunek prawny łączący Skarżącego z podmiotami, które przed 11 czerwca 2007 r., zawarły ze Skarżącym umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Przepis ten nie nakłada również żadnych nowych obowiązków na Skarżącego, względem podmiotów, które przed 11 czerwca 2007 r., zawarły ze Skarżącym umowy ubezpieczenia obowiązkowego, w szczególności nie wprowadza nowych bardziej rygorystycznych terminów likwidacji szkody zgłoszonej po 11 czerwca 2007 r. Przepis ten wprowadza jedynie możliwość zastosowania przez organ nadzoru – Komisję, środków nadzorczych w przypadku nie wywiązania się przez Skarżącego z obowiązków likwidacji szkody w terminach określonych w art. 14 ust. 1 – 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, jeżeli postępowanie likwidacyjne zostało wszczęte po 11 czerwca 2007 r. i niezależnie od tego kiedy zostały zawarte umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Art. 3 ustawy nowelizującej odnosi się do umów ubezpieczenia zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej nie do postępowań likwidacyjnych zainicjowanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw do przyjęcie, że z treści art. 3 ustawy nowelizującej wynika, że naruszenie przez zakład ubezpieczeniowy określonych w art. 14 ust. 1 – 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych terminów likwidacji szkody w postępowaniach likwidacyjnych wszczętych po 11 czerwca 2007 r., podlega karze w przypadku umów zawartych po tym dniu, a nie podlega w przypadku umów zawartych przed tym dniem, obowiązek bowiem dochowania tych terminów dotyczy zarówno umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed 11 czerwca 2007 r., jak również po tym dniu. Zagrożenie karą zatem dotyczy wszystkich sytuacji naruszenia terminów likwidacji szkody w postępowaniach likwidacyjnych wszczętych zawiadomieniem o szkodzie po 11 czerwca 2007 r., co w żadnym razie nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit, ponieważ nie zmienia sytuacji prawnej towarzystwa ubezpieczeniowego, w związku z zawartymi umowami przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Sąd zgadza się z Komisją, że art. 3 ustawy nowelizującej dotyczy przepisów, które weszły w życie 11 czerwca 2007 r. i które ingerowałyby w treść stosunku prawnego łączącego towarzystwo ubezpieczeniowe i ubezpieczonych na podstawie umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed 11 czerwca 2007 r. Takim przepisem nie jest art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Z tych względów za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 3 ustawy nowelizującej, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i potraktowanie go jako przepisu odnoszącego się również do umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.

Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1-3 w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i potraktowanie go jako przepisu dotyczącego również umów ubezpieczenia obowiązkowego zawartych przed wejściem w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Sąd całkowicie zgadza się z argumentacją Komisji zawartą w zaskarżonej decyzji, wskazującą na odrębność czynności prawnej zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego oraz postępowania likwidacyjnego, którego przebieg, w tym terminy likwidacji szkody oraz skutki prawne niedochowania tych terminów przez towarzystwo ubezpieczeniowe, zostały uregulowane przepisami ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Komisja słusznie wskazała, że wprowadzone przez ustawę o ubezpieczeniach obowiązkowych wymogi dotyczące terminów likwidacji szkód i terminów informowania o sposobie zakończenia postępowań likwidacyjnych oraz zasad odpowiedzialności za niedochowanie tych terminów przez towarzystwo ubezpieczeniowe, mają charakter administracyjnoprawny i odnoszą się wyłącznie do procesu likwidacji szkód, a nie wiążą się z kwestiami dotyczącymi zawierania umów ubezpieczenia. Słusznie zatem wskazał organ, że w kwestii zastosowania tych przepisów bez znaczenia pozostaje fakt zawarcia umów ubezpieczenia obowiązkowego przed wejściem w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Przepisy te mają zastosowanie do postępowań likwidacyjnych zainicjowanych zgłoszeniem o szkodzie po wyjściu w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych co, a contrario wynika z treści art. 159 ust. 1 tej ustawy stanowiącego, że postępowania dotyczące roszczeń odszkodowawczych wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy toczą się według przepisów dotychczasowych. Ustawodawca przyjął zatem, że tylko do postępowań dotyczących roszczeń odszkodowawczych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, mają zastosowanie przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie tej ustawy, natomiast do postępowań likwidacyjnych zainicjowanych po wyjściu w życie ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych należy stosować przepisy tej ustawy.

Skarżący krytycznie odniósł się do praktyki Komisji liczenia początku biegu terminów określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, od dnia zgłoszenia każdego roszczenia przez poszkodowanego, również jeżeli poszkodowany zgłosił więcej niż jedno roszczenie względem Skarżącego albo liczenia ponownie, od początku biegu tych terminów jeżeli następna osoba zgłosiła roszczenie do Skarżącego. Zdanie Skarżącego, taka praktyka Komisji nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i skutkuje stawianiem Skarżącemu niesłusznych zarzutów, że w jednej szkodzie Skarżący mógł naruszyć terminy określone w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych wielokrotnie, co więcej zdarza się, że Komisja stawia zarzut naruszenia tego samego terminu w stosunku do jednego ubezpieczonego wielokrotnie.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko że terminy wynikająca z treści art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, należy liczyć odrębnie dla każdego zgłoszonego roszczenia odnoszącego się do poszczególnych szkód. Sąd zgadza się zatem ze stanowiskiem Komisji, że liczbę naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczaniach obowiązkowych przez zakłady ubezpieczeń należy określać nie w oparciu o liczbę złożonych zawiadomień o szkodzie, które mogą obejmować kilka roszczeń dotyczących kilku szkód, ale w oparciu o liczbę zgłoszonych w zawiadomieniu roszczeń odnoszących się do poszczególnych szkód. Komisja słusznie wskazała w zaskarżonej decyzji, że kwestia zawiadomienia ma znaczenie wyłącznie dla określenia momentu, od którego będzie biegł termin na wypłatę odszkodowania lub realizacja obowiązku informacyjnego z art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, natomiast kluczowe znaczenie ma tu szkoda, która powinna być zaspokojona przez zakład ubezpieczeń lub też nie zaspokojona (jeśli brak ku temu podstaw) i to zaspokojenie tej szkody lub jej niezaspokojenie w terminach określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oceniane jest w świetle art. 14 ust. 3a tej ustawy. Należy zgodzić się z organem, że wypadek komunikacyjny może prowadzić do powstania wielu szkód, za które odpowiedzialność ponosi zakład ubezpieczeń i które mogą być objęte jednym zawiadomieniem przez uprawnionego/poszkodowanego. Natomiast "roszczeniem", w tej sprawie jest uprawnienie przysługujące uprawnionemu/poszkodowanemu do żądania od zakładu ubezpieczeń wypłaty odszkodowania w związku z powstałą szkodą. W jednym zatem zawiadomieniu poszkodowany/uprawniony może sformułować wobec zakładu ubezpieczeń wiele roszczeń, które dotyczą wielu szkód związanych z wypadkiem komunikacyjnym, a rolą organu nadzoru jest zbadanie, czy każde z tych roszczeń zostało zaspokojone lub spełniony został w stosunku do nich obowiązek informacyjny w terminach określonych przez art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Stanowisko Skarżącego prowadziłoby do sytuacji, w której w przypadku złożenia przez poszkodowanego wielu roszczeń o odszkodowania jednym zawiadomieniem i zaspokojeniu przez zakład ubezpieczeń tylko jednego z tych roszczeń w terminie ustawowym, a pozostałych z przekroczeniem ustawowych terminów, niemożliwym byłoby dokonanie oceny, czy z zawiadomieniem tym zakład ubezpieczeń postąpił w sposób wymagany przez przepisy prawa, na co również zwróciła uwagę Komisja. Dlatego zdaniem Sądu, Komisja prawidłowo zinterpretowała art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, z których nie wynika, że liczenie terminu w postępowaniu likwidacyjnym dotyczy tylko pierwszego zawiadomienia o szkodzie.

Z tych względów, w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez jego błędną wykładnię i liczenie wszelkich terminów od dnia zgłoszenia roszczenia przez poszkodowanego, zamiast liczenia wszelkich terminów od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie oraz poprzez ponowne liczenie terminów od dnia zgłoszenia każdego, kolejnego roszczenia, już po złożeniu przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie, a w konsekwencji przypisywanie Skarżącemu kilku naruszeń tych przepisów w sytuacji, gdy poszkodowani lub uprawnieni zgłosili jednocześnie kilka roszczeń w jednym zawiadomieniu o szkodzie. W konsekwencji niezasadne są też związane z tym zarzutem wątpliwości podniesione w skardze dotyczące konkretnych szkód wymienionych w skardze, opisanych w zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucił, że Komisja nie przeprowadziła w niniejszej sprawie postępowania dowodowego, na okoliczność wykazania, że wszystkie osoby wymienione w pkt 2 zaskarżonej decyzji były poszkodowanymi w umowach ubezpieczenia obowiązkowego. Komisja nie zwróciła się do zakładu ubezpieczeń z pytaniem, z jakiej umowy ubezpieczenia dana szkoda była/jest likwidowana, w związku z czym nie posiadała dowodów, że we wszystkich zarzucanych przedłużeniach postępowania likwidacyjnego doszło w postępowaniach likwidacyjnych, prowadzonych w związku z zawartymi umowami obowiązkowego ubezpieczenia w rozumieniu art. 3 ust 1 i art. 4 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Należy wskazać, że Skarżący podnosząc powyższy zarzut nie wykazał, aby pośród osób wymienionych w pkt 2 zaskarżonej decyzji znajdowały się osoby będące poszkodowanymi w umowach ubezpieczenia dobrowolnego i że wśród wymienionych przez Komisję naruszeń są naruszenia dotyczące likwidacji szkody w postępowaniach likwidacyjnych prowadzonych związku z zawartymi umowami ubezpieczenia dobrowolnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowa sprawa dotyczy nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego za stwierdzone naruszenia dotyczące niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowań w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji na wysokość nałożonej kary pieniężnej miała wpływ ilość stwierdzonych przez organ ww. naruszeń. Oznacza to, że zarzucane przez Skarżącego naruszenie przepisów postępowania polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ postępowania dowodowego, na okoliczność wykazania, że wszystkie osoby wymienione w pkt 2 zaskarżonej decyzji były poszkodowanymi w umowach ubezpieczenia obowiązkowego, mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wysokość nałożonej kary pieniężnej), dający podstawę do uwzględnienia skargi, gdyby Skarżący wykazał, że pośród osób wymienionych w pkt 2 zaskarżonej decyzji znajdowały się osoby będące poszkodowanymi w umowach ubezpieczenia dobrowolnego i że wśród wymienionych przez Komisję naruszeń są naruszenia dotyczące likwidacji szkody w postępowaniach likwidacyjnych prowadzonych związku z zawartymi umowami ubezpieczenia dobrowolnego. Brak wykazania tych okoliczności przez Skarżącego, w świetle brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., czyni powyższy zarzut nieskutecznym.

Z tych samych względów nieskuteczny jest zarzut podniesiony w skardze, dotyczący zgłoszenia przez Skarżącego dowodów z przesłuchania 9 świadków na okoliczność przebiegu obsługi szkód, objętych zaskarżoną decyzją, których organ nie uwzględnił, pomimo wątpliwości czy wszystkie wskazane w pkt 2 osoby były uczestnikami postępowań likwidacyjnych, których podstawą były umowy obowiązkowego ubezpieczenia. Należy podkreślić, że Skarżący nie kwestionuje ustaleń organów w tej kwestii, podnosi natomiast, że oparcie się przez organ na dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu administracyjnym nie poparte wnioskowanymi zeznaniami świadków, stanowi niewystarczający dowód na to, że wszystkie stwierdzone naruszenia dotyczą postępowań likwidacyjnych dotyczących umów ubezpieczenia obowiązkowego. Nie można zgodzić się z takim rozumowaniem Skarżącego, który nie kwestionuje w sposób jednoznaczny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, twierdzi natomiast, ze organ powinien potwierdzić swoje ustalenia dodatkowymi dowodami, wnioskowanymi przez Skarżącego. Tymczasem rację ma organ podnosząc, że jeżeli dane okoliczności sprawy zostały w sposób wystarczający stwierdzone danymi dowodami nie zachodzi konieczność przeprowadzania dodatkowych dowodów, w tym przypadku dodatkowego przesłuchiwania wnioskowanych przez Skarżącego świadków.

Z tych względów Sąd stwierdza, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. i art. 3 ust. 1 i art. 4 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oraz art. 78 w zw. z art. 7, art. 7a § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.

Sąd uznał także za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 62 i art. 104 § 1 K.p.a., poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych w jednym postępowaniu administracyjnym i wydanie jednej decyzji administracyjnej nakładającej na Skarżącego karę pieniężną, pomimo że połączenie wielu spraw administracyjnych w jednym postępowaniu administracyjnym naruszało prawo Strony do obrony. W niniejszej sprawie Komisja wszczęła postępowanie administracyjne w ramach, którego skontrolowała działalność zakładu ubezpieczeń w zakresie terminowości likwidacji szkód oraz terminowości wypełniania obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w okresie objętym postępowaniem. Wynikiem kontroli było stwierdzenie określonej ilości naruszeń terminowości likwidacji szkód oraz terminowości wypełniania obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (łącznie 37 naruszeń) co skutkowało nałożeniem na Skarżącego kary pieniężnej, na której wysokość miała wpływ również ilość stwierdzonych naruszeń. Należy zgodzić się ze Skarżącym, że każde ze stwierdzonych naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, mogłoby stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nakładająca karę pieniężną za każde z osobna stwierdzone naruszenie, których stroną byłby ten sam podmiot – Skarżący. Nie ma jednak żadnych przeszkód prawnych, jak zresztą też faktycznych, aby wszystkie naruszenia zostały objęte jednym postępowaniem administracyjnym prowadzonym wobec Skarżącego, zakończonym jedną decyzją administracyjną wydaną wobec Skarżącego. Za takim postępowaniem przemawia ekonomika procesowa, która nakazuje ograniczenie szeregu formalności związanych z prowadzeniem wielu postępowań administracyjnych, które mogą być objęte jednym postępowaniem. Należy stwierdzić, że prowadzenie jednego postępowania administracyjnego nie stanowi ograniczenia praw Strony do obrony, jeżeli organ w trakcie postępowania na każdym jego etapie zapewnia stronie czynny udział, a przed wydaniem decyzji umożliwi stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd nie stwierdził aby w niniejszej sprawie Komisja ograniczyła czynny udział Skarżącego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie oraz możliwość wypowiedzenie się Skarżącego co do każdego ze stwierdzonych w trakcie postępowania naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Należy też stwierdzić, że określając wysokość nałożonej na Skarżącego kary pieniężnej Komisja uwzględniła każdy pojedynczy stwierdzony delikt administracyjny, co wynika z opisów każdego przypadku z osobna w zaskarżonej decyzji, w tym uwzględniła również fakt, że w przypadku niektórych deliktów opóźnienie w likwidacji szkody, czy też w wypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, wynosiło kilka dni. Komisja wyraźnie wskazała, że miało to wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej, nie ma więc znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji okoliczność, czy znikoma waga naruszenia prawa w danym przypadku nie wpłynęła na zwiększenie wysokości kary pieniężnej, czy też skutkowałaby umorzeniem odrębnego postępowania administracyjnego w tym przypadku.

Niezasadny jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z art. 481 ust. 1, art. 504 i art. 503 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, poprzez jego retroaktywne zastosowanie, pomimo tego, że zarzucane Skarżącemu przez KNF delikty administracyjne, miały miejsce przed wejściem w życie tej ustawy.

Zgodnie z art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, do postępowań wszczętych na podstawie ustawy uchylanej w art. 503 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, w zakresie, w jakim ustawa, w takich samych sprawach jak te, w których postępowania wszczęto, uprawnia organ nadzoru do wydawania decyzji lub aktów zawierających takie same rozstrzygnięcia, jak decyzje lub akty, które mogłyby być wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 503.

Powyższy przepis ma zastosowanie do sytuacji, w których postępowanie administracyjne zostało wszczęte w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a więc przed 1 stycznia 2016 r. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu pismem z 14 czerwca 2018 r., a więc w trakcie obowiązywania ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Oznacza to, że cyt. art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, a w konsekwencji nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, lecz przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że w przedmiotowej sprawie, w związku z treścią art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych miał również zastosowanie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Jak wynika z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Odwołanie w cyt. przepisie do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, zostało wprowadzone nowelizacją tego przepisu, wynikającą z art. 455 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, wchodzącą w życie 1 stycznia 2016 r. Cyt. brzmienie zatem art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, zawierające odwołanie do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, weszło w życie przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie można się zatem zgodzić ze Skarżącym, że doszło w niniejszej sprawie do retroaktywnego zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, pomimo, że delikty administracyjne będące przedmiotem spornego postępowania administracyjnego miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i przed nadaniem art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych brzmienia odwołującego się do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, nie zawierają bowiem przepisu intertemporalnego, który nakazywałby do postępowań wszczętych pod rządami ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, których przedmiotem są delikty administracyjne zaistniałe przed wejściem w życie tej ustawy, stosować przepisy obowiązującej przed 1 stycznia 2016 r. ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Do wszystkich zatem postępowań administracyjnych wszczętych pod rządami ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, mają zastosowanie przepisy tej ustawy. Skarżący natomiast z braku takiego przepisu intertemporalnego wyciąga zupełnie błędny wniosek, że do takich postępowań nie mają zastosowania, ani przepisy ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, ani przepisy obecnie obowiązującej ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Sąd stwierdza, że niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z art. 77 § 1, art. 6 i art. 8 K.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nałożenie na Skarżącego rażąco wygórowanej kary pieniężnej z naruszeniem zasady proporcjonalności w stosunku do innych zakładów ubezpieczeń, a także poprzez nieuzasadnione różnicowanie wysokości nałożonych kar pieniężnych w stosunku do wysokości nałożonych kar pieniężnych na inne zakłady ubezpieczeń.

Sąd stwierdza, że Komisja nakładając na Skarżącego karę pieniężną zaskarżoną decyzją, wziął pod uwagę wszystkie ustawowe kryteria jej nałożenia określone w art. 189d § 1 K.p.a. oraz cele kary. Organ zatem uzasadnił w sposób przekonywujący wysokość nałożonej kary, której wysokość nie jest drastycznie duża w kontekście faktu, że możliwa maksymalna kara mogła wynieść 62 mln zł, a wysokość nałożonej kary pieniężnej stanowi 1,2% wartości maksymalnej.

Zgodnie z art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, jeżeli zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji nie wykonają w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2, organ nadzoru może, w drodze decyzji nałożyć na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji karę pieniężną do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln złotych - do wysokości 100 000 złotych.

Zgodnie z cyt. przepisem, podstawę do wyliczenia kary pieniężnej stanowiła wartość składki przypisanej brutto zakładu ubezpieczeń podana w sprawozdaniu za 2017 r., która według stanu na 31 grudnia 2017 r. wyniosła 12.433.216.369,47 zł. W związku z tym maksymalna wysokość kary pieniężnej mogła wynieść 62.166.081,84 zł (12.433.216.369,47 zł * 0,5% = 62.166.081,84 zł).

Komisja m.in. wyjaśniła, że nakładając karę pieniężną uwzględniła wagę stwierdzonych naruszeń oraz ich okoliczności, a także czas trwania naruszeń. Komisja uznała, że czas trwania stwierdzonych w niniejszym postępowaniu naruszeń nie był długi, a liczba zidentyfikowanych w toku niniejszego postępowania naruszeń przepisów prawa pozwala na stwierdzenie stosunkowo nieznacznej, z punktu widzenia prowadzonej przez Towarzystwo działalności, liczby przypadków, w których wystąpiło naruszenie terminów przewidzianych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Komisja zaznaczyła przy tym, że jakkolwiek skala stwierdzonych zaskarżoną decyzją nieprawidłowości nie jest znaczna, o tyle dotyka ona sfery bardzo istotnej z punktu widzenia zarówno samych poszkodowanych, jak i Komisji sprawującej nadzór nad funkcjonowaniem rynku finansowego. Komisja wskazała, że wzięła pod uwagę, wcześniej nałożone kary pieniężne na Skarżącego. Komisja wyjaśniła, że wzięła pod uwagę przy wymiarze kary podjęte przez Towarzystwo działania o charakterze techniczno-organizacyjnym mające na celu zapobieżenie wystąpieniu w przyszłości stwierdzonych w niniejszej sprawie naruszeń prawa lub mające na celu ograniczenie występowania w przyszłości tego typu naruszeń.

Analiza bardzo szczegółowego uzasadnienia przez Komisję wysokości nałożonej na Skarżącego kary pieniężnej prowadzi do wniosku, że nie można uznać, iż wysokość kary jest rażąco wygórowana w sposób naruszający zasadę proporcjonalności. Zwłaszcza, że stanowi ona 1,21% maksymalnego możliwego w niniejszej sprawie wymiaru kary pieniężnej. Nie można też na podstawie przywołanych przez Skarżącego przykładów nałożonych kar pieniężnych na inne podmioty uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa. Na podstawie tych przykładów nie można bowiem stwierdzić szczegółów postępowań administracyjnych i stwierdzonych w nich naruszeń prawa, za które zostały wymierzone powyższe kary pieniężne.

Z tych względów, jak również ze względu na represyjną i przede wszystkim prewencyjną funkcję administracyjnej kary pieniężnej, należy stwierdzić, że niezasadne są zarzuty skargi kwestionujące jej wysokość w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekła jak w sentencji.