Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 372/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 15, art. 16, art. 146, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 134 par. 1, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 40/2001 z dnia 10 sierpnia 2001 r., Starosta "[...]"zatwierdził, na wniosek "[...]"z dnia 3 sierpnia 2001 r., projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku "[...]".

Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2014 r., "[...]"zwrócił się do organu pierwszej instancji o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, wskazując, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym jej wydanie. Zarzucił, że oświadczenie z dnia 15 lipca 2001 r., zawierające jego zgodę na lokalizację przedmiotowego budynku, było sfałszowane. Podniósł też, że przedmiotowy budynek posadowiony został częściowo na jego działce.

Postanowieniem z dnia 7 lutego 2014 r., organ pierwszej instancji odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania. Postanowienie to zostało uchylone w całości postanowieniem Wojewody "[...]"25 kwietnia 2014 r., który jednocześnie przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 24 lipca 2014 r., Starosta ponownie odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania, a Wojewoda "[...]", postanowieniem z dnia postanowieniem z dnia 16 września 2014 r., ponownie uchylił to postanowienie oraz przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejnym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2015 r., Starosta "[...]" odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego "[...]", zakończonego ostateczną decyzją Starosty "[...]" z dnia 10 sierpnia 2001 r. Postanowienie to zostało również uchylone postanowieniem Wojewody z dnia 20 marca 2015 r., który jednocześnie przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji

Ostatecznie, organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją Starosty "[...]"

z dnia 10 sierpnia 2001 r. Ocenił bowiem, że wnioskodawca w ustawowym terminie wniósł podanie o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a. Jednocześnie wskazał, że nie zachował on terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania ze względu na pominięcie w postępowaniu i zarzutu sfałszowania istotnego w sprawie dowodu, to jest przesłanek określonych w pkt. 1 i 4 § 1 art. 145 K.p.a.

Następnie, powołując się na art. 146 § 1 i art. 151 § 2 K.p.a., Starosta "[...]" decyzją z dnia 13 sierpnia 2015 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji

"[...]" z dnia 10 sierpnia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że wnioskodawca nie zachował terminu jednego miesiąca na złożenie podania o wznowienie postępowania co do przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. Wnioskodawca powziął bowiem informację o ewentualnym braku wiarygodności dokumentu (oświadczenia załączonego do projektu budowlanego) w dniu 22 sierpnia 2013 r., kiedy to w siedzibie organu zapoznał się z aktami sprawy, w tym z projektem budowlanym, w którym znajduje się przedmiotowe oświadczenie. Natomiast o decyzji nr "[...]" dowiedział się w dniu 23 sierpnia 2001 r., co wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru tej decyzji. Starosta stwierdził, że wnioskodawca z zachowaniem ustawowego terminu zwrócił się o wznowienie postępowania z uwagi na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. O ewentualnym posadowieniu przedmiotowego budynku inwentarskiego częściowo na działce stanowiącej własność wnioskodawcy, dowiedział się bowiem około 22 grudnia 2013 r., a wniosek o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę wpłynął do organu w dniu 22 stycznia 2014 r.

W ocenie organu pierwszej instancji, nie wyszły jednak na jaw żadne istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, ani nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wytyczenie geodezyjne i budowa przedmiotowego budynku nastąpiło bowiem po dniu wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi o nowych okolicznościach lub dowodach istniejących w dniu wydania decyzji. W związku z powyższym, brak było podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji

z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Ponadto, Starosta zauważył, że zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. nie można uchylić kwestionowanej decyzji z przyczyn określonych art. 145 § 5 K.p.a., ponieważ od dnia doręczenia tej decyzji stronom postępowania upłynęło więcej niż pięć lat. Inwestor odebrał przedmiotową decyzję osobiście w siedzibie organu w dniu 21 sierpnia 2001 r., zaś wnioskodawcy została ona doręczona przez operatora pocztowego w dniu 23 sierpnia 2001 r. Wskazane okoliczności uniemożliwiają uchylenie przedmiotowej decyzji. Dodał, że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odwołaniu, złożonym od decyzji Starosty "[...]" z dnia 13 sierpnia 2015 r., "[...]" zarzucił, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził z urzędu postępowania wyjaśniającego stan faktyczny sprawy, a ponadto pominął wnioski dowodowe zgłoszone przez niego w pismach z dnia 21 lutego 2014 r. i z dnia 10 lipca 2015 r. Wnioskowany dowód z opinii biegłego geodety przyczyniłby się natomiast do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż spór dotyczy granic między nieruchomościami i naruszenia prawa własności odwołującego się, podobnie jak dowód z operatu, w ramach którego ustalono znaki graniczne między działkami nr "[...]" oraz dowód z akt sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego w "[...]" w sprawie wykonania budynku inwestorskiego z istotnym odstąpieniem do projektu budowlanego. Odwołujący się zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano przyczyn, dla których odmówiono przeprowadzenia wnioskowanych dowodów. Ocenił ponadto, że bezzasadnie stwierdzono brak podstaw do uchylenia kwestionowanego pozwolenia na budowę, skoro istniała nowa okoliczność istniejąca w dacie wydania decyzji w sprawie, nieznana w dniu wydania tej decyzji – problemy z rozgraniczeniem nieruchomości z uwagi na brak kamienia granicznego. Dodał, że przedmiotowy budynek został wzniesiony w 1999 r., a więc przed uzyskaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, wytyczenie budynku nie nastąpiło po wydaniu tej decyzji. Zaznaczył, że upływ pięcioletniego terminu nie wyłącza możliwości zastosowania art. 151 § 2 K.p.a.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2016 r. Wojewoda "[...]" uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił tryb procedowania w sprawie wznowienia postępowania. Ocenił ponadto, że prawidłowo zostało wznowione postępowanie w przedmiotowej sprawie, lecz wydana decyzja jest wadliwa. Zarzucił, że w lakonicznym uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie wykazano, że Starosta stwierdził brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wojewoda stwierdził, że przyjmując, iż organ pierwszej instancji ustalił we wznowionym postępowaniu, że wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. przesłanka, wskazana w podaniu o wznowienie postępowania, w rzeczywistości nie wystąpiła, nie mógłby zastosować jako podstawy rozstrzygnięcia art. 151 § 2 K.p.a., który dotyczy innych rozstrzygnięć. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy przesłanka wznowienia wystąpiła, ale organ nie może uchylić we wznowionym postępowaniu wadliwej decyzji, a także art. 146 § 1 K.p.a., który również dotyczy sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania, lecz z powodu upływu określonego w K.p.a. czasu, uchylenie decyzji nie może nastąpić. Natomiast zakładając, że wskazana przez wnioskodawcę przesłanka wznowienia postępowania wystąpiła, a Starosta nie może dotychczasowej decyzji uchylić z powodów upływu określonego czasu od jej ogłoszenia lub doręczenia, to również treść rozstrzygnięcia decyzji jest wadliwa, gdyż nie odpowiada wskazanej przez organ w decyzji podstawie prawnej. W takiej bowiem sytuacji o treści rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu stanowiłby art. 151 § 2 K.p.a. (w związku z wystąpieniem negatywnej przesłanki z art. 146 § 1 K.p.a.), lecz treść rozstrzygnięcia skarżonej decyzji nie wypełnia dyspozycji tego przepisu. Wojewoda zaznaczył, że przewidziane w przepisach Rozdziału 12 Działu II K.p.a. rozstrzygnięcia wydawane przez organ administracji we wznowionym postępowaniu wzajemnie wykluczają się. Podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na okoliczności mające znaczenie jedynie, gdy przesłanka wznowienia wystąpiła, choć jednocześnie stwierdził, że ustalił, iż przesłanka ta nie wystąpiła.

Wojewoda wyjaśnił ponadto, że nie mógł rozstrzygnąć o istocie sprawy, gdyż odwołujący się zakwestionował skuteczność doręczenia mu w dniu 23 sierpnia 2001 r. decyzji "[...]". Stwierdził on bowiem, że nie podpisywał znajdującego się w aktach sprawy dowodu odbioru korespondencji z ww. decyzją i oświadczył, że nigdy nie otrzymał od organu oryginału tej decyzji. Z uwagi na istnienie innych dokumentów uprawdopodobniających to oświadczenie, w ocenie organu odwoławczego, powstało uzasadnione przypuszczenie, że mogło nie dojść do skutecznego doręczenia odwołującemu się decyzji "[...]". Wojewoda wyjaśnił, że doręczenie w postępowaniu administracyjnym jest skuteczne jedynie wówczas, gdy nastąpiło zgodnie z przepisami Rozdziału 8 Działu I Kodeksu postępowania. Stwierdził, że brak doręczenia decyzji Starosty "[...]" odwołującemu się skutkowałby tym, że decyzja ta - jako niedoręczona skutecznie wszystkim stronom - nie uzyskała przymiotu ostateczności. W takiej sytuacji wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie byłoby prawnie dopuszczalne.

Z uwagi na wskazaną wewnętrzną sprzeczność decyzji oraz wątpliwości co do skuteczności doręczenia odwołującemu się decyzji, Wojewoda "[...]" uchylił w całości decyzję Starosty "[...]" i przekazał sprawę do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazał na konieczność prawidłowego ustalenia, czy nastąpiło skuteczne doręczenie odwołującemu się kwestionowanej decyzji nr "[...]" w sposób przewidziany w art. 43 lub art. 44 K.p.a. Zaznaczył, że jedynie, gdy zostanie bezspornie ustalone, jakiej osobie operator pocztowy doręczył przesyłkę z tą decyzją i czy to doręczenie wypełniało dyspozycje art. 43 lub art. 44 K.p.a., organ będzie mógł kontynuować wznowione postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku inwentarskiego.

W skardze, złożonej na decyzję Wojewody z dnia 25 stycznia 2016 r., "[...]" zarzucił, że nie był informowany przez Wojewodę "[...]"o toczących się przed tym organem postępowań z zażaleń "[...]"i o prowadzonych przez ten organ czynnościach, a ponadto pozbawiono go możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, a wszelkie czynności były dokonywane bez jego wiedzy. Zarzucił, że Wojewoda dwukrotnie zawiadomił go o możliwości wglądu do dokumentów przed wydaniem decyzji, pomimo tego, bez podania przyczyny, nie była podejmowana decyzja, a termin ostatecznego rozpatrzenia sprawy, również bez uzasadnienia, był przesuwany. Powyższym naruszono, w ocenie skarżącego, art. 7, art. 8 art. 10 § 1, art. 35 i art. 36 K.p.a. Skarżący podniósł, że choć Wojewoda stwierdził, iż jako organ drugiej instancji nie może rozstrzygać co do istoty przedmiotowej sprawy, to jednocześnie zakwestionował skuteczność doręczenia decyzji Starosty "[...]" jedynie na podstawie twierdzenia wnioskodawcy, sugerując uprawdopodobnienie domniemanego fałszerstwa. Zaznaczył, że w dokumentach zgromadzonych w postępowaniu odwoławczym nie ma informacji organów ścigania, że jakikolwiek podpis został sfałszowany. Ocenił ponadto, że nie ma podstaw, by przypuszczać, iż decyzja nie została odebrana pod adresem wnioskodawcy, co potwierdza podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Odnosząc się do kwestii naruszenia granic przy wznoszeniu spornej inwestycji, skarżący zauważył, że zarzut ten nie ma odzwierciedlenia w dowodach przedstawionych przez wnioskodawcę. Wprawdzie podnosił on, że wykonywana jest mapa geodezyjna mająca potwierdzić zarzut naruszenia przez skarżącego granic nieruchomości, lecz takiego dowodu nie przedłożył. Zauważył, że z mapy powykonawczej budynku inwentarskiego

i szkicu polowego wykonanego dnia 19 września 2013 r. przez uprawnionego geodetę jednoznacznie wynika, iż budynek ten jest zlokalizowany wyłącznie na działkach skarżącego. Dodał, że wykonał obowiązki nałożone na niego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" po przeprowadzeniu kontroli tej inwestycji

w dniu 1 lipca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zauważył, że zarzuty dotyczą innych aktów, niż zaskarżona decyzja. Podniósł też, że skarżący był informowany o przyczynach przedłużenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany

zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast

art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie ze względu na podniesione w niej zarzuty.

Zaskarżoną decyzją, Wojewoda "[...]" uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 13 sierpnia 2015 r. "[...]" i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ocenił bowiem, że decyzja ta jest wewnętrznie sprzeczna, a ponadto stwierdził konieczność wyjaśnienia, czy istniała podstawa do wznowienia postępowania z uwagi na powstałe w toku postępowania odwoławczego wątpliwości co do przymiotu ostateczności decyzji nr "[...]". Uchyloną decyzją Starosta "[...]" – powołując się na art. 146 § 1i art. 151 § 2 K.p.a. - odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia

10 sierpnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę budynku inwentarskiego "[...]".

Przypomnienia wymaga, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy poprzednie postępowanie, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, było dotknięte określonymi wadami, a jeśli tak, to jaki wpływ wady te miały na treść zaskarżonej decyzji. W zależności od rezultatów tego ustalenia, organ będzie zobowiązany do podjęcia odpowiedniej decyzji, w granicach określonych w art. 151 K.p.a.

Zgodnie z art. 151 § 1 organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Z treści cytowanego przepisu wynika, że w wyniku wznowionego postępowania organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest ona wydawana (na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy wbrew temu, co zostało uprawdopodobnione na etapie wznowienia postępowania, organ nie znalazł żadnego błędu w dotychczasowym postępowaniu, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Ustalenie przez organ braku podstaw wznowieniowych pozbawia organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., II OSK 768/09).

W oparciu natomiast o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., organ wydaje nową decyzję, którą uchyla dotychczasową decyzję ostateczną i na nowo rozstrzyga co do istoty sprawy. Kompetencja ta realizowana jest wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie którejś z podstaw wznowienia, a nie wystąpi żadna z negatywnych przesłanek określonych w art. 146 K.p.a., wykluczająca uchylenie tej decyzji. Ma to miejsce wówczas, jeżeli po przeprowadzonym postępowaniu rozpoznawczym organ inaczej oceni zgromadzony materiał dowodowy

i przy istniejącym stanie prawnym, fakt ten będzie wpływał na treść rozstrzygnięcia, które będzie odmienne od przyjętego wcześniej. Zaznaczyć przy tym należy, że organ administracji publicznej w jednej decyzji podejmuje dwa rozstrzygnięcia, z których jedno uchyla dotychczasową decyzję, drugie zaś ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty.

Innym rodzajem decyzji wydanej na skutek wznowienia postępowania jest stwierdzenie, na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i podania przyczyny, dla której nie jest możliwe uchylenie decyzji kwestionowanej

w trybie wznowienia postępowania. Organ wydaje ją wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 § 1 lub § 2 K.p.a. Taka decyzja winna wskazywać zarówno pozytywną, jak i negatywną przesłankę (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 166/14). Należy przypomnieć, że wystąpienie negatywnych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności samego wznowienia postępowania, lecz ogranicza możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej.

Jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji jest upływ terminu przedawnienia (art. 146 § 1 K.p.a.). Stosownie do art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.

Negatywna przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 K.p.a. zakłada zaś, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia - pomimo usunięcia tych wad w postępowaniu wznowieniowym nie prowadzi to do uchylenia zaskarżonej decyzji - bowiem w istocie rzeczy decyzja ta w sensie merytorycznym jest zgodna z prawem. Po zakończeniu postępowania wznowieniowego należy w tym przypadku wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Zaznaczyć ponadto należy, że po wznowieniu postępowania możliwe jest też wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia, jeżeli z jakiegokolwiek powodu stanie się ono bezprzedmiotowe. Taka sytuacja zaistnieje, gdy np. strona wycofa wniosek o wznowienie postępowania, organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności takiego postępowania. Nie dotyczy to braku przesłanek wznowienia, gdyż wtedy wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Go 430/14). We wznowionym postępowaniu może też zapaść decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i umarzająca postępowanie administracyjne, gdy np. po wznowieniu postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, w wyniku którego wyłączone jest orzekanie w danej sprawie w formie decyzji administracyjnej lub gdy w wyniku wznowienia postępowania

i uchylenia decyzji dotychczasowej sprawa podlegać będzie przekazaniu sądowi powszechnemu.

Uwzględniając powyższe wywody, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie,

Starosta "[...]" w decyzji z dnia 13 sierpnia 2015 r., orzekając o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 10 sierpnia 2001 r., wadliwie powołał się na przepisy art. 146 § 12 oraz 151 § 2 K.p.a. Przepis art. 151 § 2 K.p.a. nie stanowi bowiem podstawy do takiego rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie tego przepisu - po ustaleniu, że w sprawie wystąpiły negatywne przesłanki wymienione w art. 146 § 1 lub § 2 K.p.a. - organ stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydania z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (to jest albo upływ terminu przedawnienia, albo konieczność wydania rozstrzygnięcia dopowiadającego w swej istocie decyzji dotychczasowej). Zaznaczyć jednocześnie należy, że w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa organ musi wykazać, że stwierdzona wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji Starosty "[...]" z dnia 13 sierpnia 2015 r., stwierdzono, że nie wyszły na jaw żadne nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję i wobec tego brak było podstaw do uchylenia decyzji z dnia 10 sierpnia 2001 r. o pozwoleniu na budowę. Organ ocenił więc, że nie zaistniała podstawa wznowieniowa. Okoliczność ta wyklucza zaś możliwość zastosowania art. 151 § 2 K.p.a. W takim przypadku zastosowanie ma przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

Prawidłowo więc Wojewoda zarzucił, że decyzja z dnia 13 sierpnia 2015 r. jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż jej podstawa prawna nie znajduje odzwierciedlenia

w uzasadnieniu decyzji. Należy jednak wskazać, że taką wadę decyzji organ odwoławczy może usunąć we własnym zakresie, bez potrzeby uchylania decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia.

Błędnie jednak Wojewoda wywiódł, że w przypadku, gdyby nie doszło do skutecznego doręczenia "[...]" przedmiotowej decyzji z dnia 10 sierpnia 2001 r. wydanej w postępowaniu zwykłym, skutkowałoby to tym, że decyzja ta – jako niedoręczona wszystkim stronom – nie uzyskała przymiotu ostateczności.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Byłoby ono bowiem sprzeczne z wyrażoną

w art. 16 § 1 zd. pierwsze K.p.a., zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Stosownie zaś do

art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ustanowiony w art. 129 § 2 K.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona, natomiast nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją, bądź którym decyzja tego organu nie została doręczona. W sytuacji, gdy uprawnienie do wniesienia odwołania ma więcej niż jeden podmiot, a podlegająca zaskarżeniu decyzja nie została doręczona im wszystkim, przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu pominiętego biegnie, jak dla stron, którym decyzję doręczono. Oznacza to, że nieprzekraczalny termin do złożenia odwołania dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu, jest taki sam, jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołania w ustawowym terminie decyzja, stosownie do art. 16 § 1 K.p.a., staje się ostateczna i to niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału

w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje bowiem wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyroki NSA z 13 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 703/97, 10 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1209/05, z 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 355/09, 17 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1126/09, 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1762/09, 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 154/11; wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt

I OSK 1676/15; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 472; A Wróbel, Komentarz do art. 129 K.p.a., LexOmega, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, [red.] R. Hauser, M. Wierzbowski, s. 548 i powołane tam orzecznictwo NSA i WSA).

Decyzja ostateczna – to jest doręczona prawidłowo co najmniej jednej ze stron postępowania - wchodzi do obrotu prawnego wywołując skutki prawne wobec jej adresatów (bez względu na to, że niektórym z nich nie doręczono decyzji), jak również wobec innych uczestników obrotu prawnego.

Wojewoda, błędnie przyjmując, że niedoręczenie decyzji jednej ze stron postępowania powoduje, że decyzja ta nie jest (pomimo upływu terminu do wniesienia odwołania dla innej strony postępowania) ostateczna - stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., wskazał okoliczności, które organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym zakresie nakazał zbadanie kwestii prawidłowości doręczenia, od czego uzależnił dalsze prowadzenie postępowania we wznowionej sprawie.

Mając na względzie konsekwencje prawne tego błędnego stanowiska dla dalszego toku postępowania administracyjnego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zbędne jest bowiem, w stanie faktycznym i prawnym sprawy, ustalanie czy decyzję "[...]" doręczono wnioskodawcy, skoro stała się ona ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania przez inwestora, któremu doręczono tę decyzję w dniu 21 sierpnia 2001 r. (podpis strony w aktach sprawy na egzemplarzu decyzji).

Z uwagi na powyższe, Sąd - stosownie do art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. - zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. Realizacja przez organ pierwszej instancji zaleceń zawartych w zaskarżonej decyzji spowodowałaby zbędne przedłużenie postępowania i mogłaby doprowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem.

Dodać należy, że rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien zastosować się do wymagań, wynikających z art. 107 § 3 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania i uwagi Sądu.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005,

z. 4, poz. 66, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10; z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie, polegające na pominięciu go w postępowaniach z zażaleń wnioskodawcy oraz nieinformowania go o podejmowanych w postępowaniu odwoławczym czynnościach, uniemożliwiło mu dokonanie jakichkolwiek czynności procesowych, które miałby istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Dodać należy, że w zawiadomieniach

z dnia 30 września 2015 r. i 12 listopada 2015 r. strony postępowania były informowane

o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Bezpodstawny jest także zarzut skarżącego, dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym względzie należy zauważyć, że w zawiadomieniach z dnia

30 września 2015 r., z dnia 12 listopada 2015 r. i z dnia 12 stycznia 2016 r. strony postępowania zostały poinformowane o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność zapewnienia im możliwości realizacji uprawnienia z art. 10 § 1 K.p.a. Wprawdzie wskazane w tych zawiadomieniach terminy nie zostały przez organ zachowane, lecz pozostaje to bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 36 K.p.a. przez przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, w szczególności przez brak informacji o przyczynie zwłoki, skarżący mógł podnosić wyłącznie w postępowaniu uruchomionym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a.

Niezasadnie też skarżący wywodzi, że organ odwoławczy nie był uprawniony do oceny zgłoszonych przez odwołującego się zarzutów, to jest kwestii skuteczności doręczenia decyzji i sfałszowania jego podpisu na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy. Z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) wynika bowiem prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Konieczne jest zatem, by również rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy zobligowany jest więc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z zastrzeżeniem, że nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Dodać należy, że pismem

z dnia 23 października 2015 r. Wojewoda wystąpił do Prokuratora Rejonowego w Iławie

z zawiadomieniem o istnieniu uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa podrobienia podpisu odwołującego się i poświadczenia nieprawdy przez pracownika organu gminy. Z uwagi na przedawnienie karalności, odmówiono jednak wszczęcia dochodzenia (zob. postanowienie z dnia 16 listopada 2015 r., nr RPS-163/15).

Reasumując, niezależnie od zarzutów skargi, biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.