Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 512/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11  ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G. Kierownik Filii Nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 2 ust 1, art.,3 art.4, art.7. art. 9 ust. 8, art. 10 ust 1 art. art. 11 ust. 2, art. 17 ust 1 pkt 4, art. 36 pkt 1 ppkt b, art. 38 ust. 1,2,3,4, i 5 art.106 ust. 1 i 4 art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 oraz art. 147 ust 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. (Dz. U. Nr 135 poz. 950 z 2006r.), przyznał D. B. zasiłek okresowy w wysokości 168,85 zł miesięcznie począwszy od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 31 marca 2009r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że wysokość dochodu strony oraz posiadane przez nią zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb.

Zwracając uwagę na unormowanie zawarte w art. 38 ust 3 ustawy o pomocy społecznej wskazał, iż wysokość zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Zaznaczył przy tym, że ustalając wysokość przyznawanej pomocy organ uwzględnia sytuację materialną, zdrowotną i zawodową uprawnionego podmiotu, a także obciążenia domowego budżetu z tytułu wydatków na czynsz, energię, gaz a także innych ewentualnych kosztów utrzymania.

Organ podniósł, iż przyznawany zasiłek okresowy wraz z uzyskiwanym przez uprawniony podmiot dochodem powinien pozwolić na realizację niezbędnych potrzeb bytowych. Uznał jednocześnie, że strona częściowo tylko wywiązała się z przyjętych zobowiązań, bowiem nie zgłosiła się w okresie od [...] do [...] do doradcy zawodowego PUP, nie wystąpiła także o wydanie dyplomu ukończenia uczelni wyższej, który to dokument jest wymagany przez pracodawców w procesie rekrutacji. Opisane zachowanie się D. B. organ potraktował jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, a tym samym jako zachowanie sprzeczne z opisanymi w art. 4 ustawy o pomocy społecznej obowiązkami podmiotów z tej pomocy korzystającej, co w konsekwencji skutkowało zastosowaniem art. 11 ust. 2 tej ustawy. Z tych zatem przyczyn organ ograniczył wysokość przyznanego zasiłku okresowego do wysokości minimalnej, równej 50% różnicy między kryterium dochodowym a uzyskiwanym dochodem,

W odwołaniu złożonym od opisanej wyżej decyzji D. B. zakwestionował słuszność zawartego w niej rozstrzygnięcia. Stwierdził, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na:

- pominięciu dokumentacji lekarskiej określającej w jakich warunkach i na jakich zasadach może być wobec niego prowadzona tzw. aktywizacja zawodowa,

- niedopełnieniu obowiązku powiadomienia go o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodnym i ustosunkowania się do niego przed wydaniem decyzji,

- niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji na jakich dowodach organ oparł treść rozstrzygnięcia oraz jakim dowodom odmówił mocy dowodowej.

Za tendencyjną uznał ocenę stanu faktycznego sprawy dokonaną przez organ. Zdaniem odwołującego ustalenia z pracownikiem socjalnym w kwestii skontaktowania się z doradcą zawodowym nie miały charakteru bezwzględnie wiążącego, a ponadto "okresem rozliczeniowym" związanym z realizacją zobowiązań miał być pełny miesiąc, począwszy od grudnia 2008 r. Ponieważ jednak w grudniu był pozbawiony środków do życia, w tym środków na zakup obuwia i ciepłej odzieży, z powodu nieprzyznania mu świadczeń, o które występował jeszcze w listopadzie, nie mógł swobodnie poruszać się w warunkach zimowych. Jedynie [...] stawił się na umówione spotkanie z pracownikiem socjalnym. Zaznaczył, że po otrzymaniu części zaległych zasiłków, co miało miejsce w styczniu, niezwłocznie nawiązał kontakt z doradcą zawodowym, który, w jego ocenie, i tak nie jest w stanie mu pomóc. Podkreślił, że wbrew twierdzeniu organu, zobowiązania do "wyrobienia" dyplomu ukończenia szkoły wyższej nie przyjął, wyczerpująco to uzasadniając. Wskazał przy tym, że organ, pomimo wielokrotnie kierowanych do niego próśb o przyznanie środków na ten cel, odmówił udzielenia pomocy. Akcentował nadto okoliczność odmowy przez pracownika socjalnego zawarcia kontraktu socjalnego. Wskazał na wzorowe wywiązywanie się z dotychczas nałożonych na niego obowiązków. Wyraził także swoją dezaprobatę dla działań urzędników Ośrodka, które, w jego ocenie, są nieprawidłowe, noszą znamiona represji wobec jego osoby, co wpływa negatywnie na stan jego zdrowia psychicznego. Wniósł także o wyłącznie członka Kolegium K. C.-C. od orzekania w tej sprawie uzasadniając to m.in. wrogim do niego nastawieniem w uprzednio rozstrzyganych sprawach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Analizując dotychczasowy przebieg sprawy Kolegium ustaliło, iż wniosek odwołującego o przyznanie mu zasiłku okresowego wpłynął do organu w dniu [...] co spowodowało wszczęcie postępowania i przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W ramach wywiadu ustalono, iż D. B. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zarejestrowany jest jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, posiada wyższe wykształcenie prawnicze, ale nie posiada dyplomu ukończenia studiów, utrzymuje się z dodatku mieszkaniowego w wysokości 139,31 zł., stale korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej. Nadto Kolegium wskazało, że na podstawie kontraktu socjalnego z dnia [...] D. B. był zobowiązany do terminowego zgłaszania się do PUP, współpracy z konsultantem ds. bezrobocia w zakresie pośrednictwa zawodowego, ofert pracy, kursów, podejmowanie pracy umysłowej w ramach robót publicznych, przedłożenia zaświadczenia lekarskiego dokumentującego niezdolność do pracy, której ze względu na stan zdrowia nie może podjąć. Był również poinformowany, że nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia będzie skutkować odmową lub ograniczenie świadczenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący niedotrzymuje postanowień kontraktu socjalnego, a na zawarcie nowego kontraktu nie wyraża zgody. Nadto posiadając wykształcenie prawnicze odwołujący zdaje się nie wykazywać aktywności w samodzielnym poszukiwaniu pracy czekając na zinstytucjonalizowaną pomoc. Zaznaczono przy tym, że członkom Kolegium znana jest sytuacja na rynku pracy, która umożliwia prawnikom znalezienie zatrudnienia. W kwestii obarczania Ośrodka brakiem przyznania zasiłku celowego na wyrobienie dyplomu organ podkreślił, że strona w czasie studiów korzystała z pomocy stypendialnej, ponadto ma także możliwość wystąpienia do organu uczelni z wnioskiem o zwolnienie z opłaty.

Kolegium powołało się na treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowiącego podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczenia z pomocy społecznej w przypadku braku współdziałania osoby korzystającej z pomocy społecznej z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowy zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywania jego postanowień, nieuzasadniona odmowę podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub wykonywania prac społecznie użytecznych uznając, że przesłanki ograniczenia wnioskowanego świadczenia do wysokości 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, a otrzymanym przez odwołującego dochodem znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym.

Zaznaczono również, że strona, która od dłuższego czasu korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej zna zasady ich przyznawania, w tym obowiązki, które polegają na współdziałaniu z pracownikiem socjalnym w rozwiazyaniu trudnej sytuacji życiowej. Ponadto wskazano, że niektóre sformułowania zawarte w odwołaniu nie mają związku z rozstrzygnięciem organu I instancji, a wyczerpują przesłanki do zainicjowania zarówno procesu cywilnego jak i karnego o naruszenie dóbr osobistych członka Kolegium.

Od powyższej decyzji D. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której za bezzasadne uznał stanowisko organu, co do nieprzestrzegania kontraktu socjalnego, oraz odmowy zawarcia nowego kontraktu. Podniósł, że z zawartego kontraktu wywiązywał się wzorowo, o czym świadczy pisemna ocena dokonana przez pracownika socjalnego natomiast z protokołu sporządzonego przez kierownika OPS wynika jednoznacznie, że to pracownik organu odmówił zawarcia nowego kontraktu. Dalej skarżący podniósł zarzut braku możliwości zapoznania się z treścią szeregu dokumentów o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ustosunkowania się do nich. Powtórzył nadto zarzuty zawarte w odwołaniu co do nieuwzględnienia jego sytuacji zdrowotnej oraz dokumentacji lekarskiej. Ponadto oświadczył, że decyzja organu I instancji jest odmienna od decyzji wcześniejszych jak również wydanych później pomimo, że stan faktyczny nie uległ zmianie, co w jego ocenie świadczy o dowolności działania tego organu. Nadto zarzucił, że w skład organu weszła osoba, pomimo zwartego w odwołaniu wniosku o jej wyłączenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz przywołało okoliczności i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych skardze podkreślono, iż obniżenie skarżącemu wysokości przyznanego mu zasiłku okresowego jest konsekwencją nie wywiązania się z ustaleń kontraktu socjalnego z 2007 r. oraz odmowy zawarcia nowego kontraktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie przyjdzie wskazać, ze w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, ze względnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1271) zwanej dalej P.p.s.a. Ponadto wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 P.p.s.a.)

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U z 2009 Nr 175 poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Powyższe regulacje należy rozumieć w ten sposób, że odpowiednie instytucje powołane do tego mają za cel udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza zatem wykorzystania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych. Pomoc społeczna nie ma charakteru stałego i nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Ma ona przejściowo stanowić rodzaj wsparcia w celu pokonania trudności życiowych beneficjentów. W żadnym razie świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być traktowane jako stałe źródło dochodu. Rolą organów pomocy społecznej jest więc również przeciwdziałanie traktowaniu świadczeń pomocowych jako oczywistej i bezwarunkowej należności ze strony Państwa. Celowi temu służy zobowiązywanie stron do aktywności w zakresie przezwyciężania swoich trudnych sytuacji życiowych. Dlatego też osoby, które korzystają ze świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji (art. 4 ustawy). Niedopuszczalne jest także, by pomoc społeczna przyznawana była osobom, które środki te marnotrawią.

Ustawodawca zezwolił zatem w art. 11 ust. 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych - na ograniczenie świadczeń, odmowę ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego.

Natomiast brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w

rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną zgodnie z wolą ustawodawcy mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o czym stanowi art. 11 ust.2 ustawy

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy organy orzekające w sprawie zaliczyły skarżącego do kręgu osób potrzebujących wsparcia finansowego, jednakże wobec nie wykazywania z jego strony właściwej aktywności, którą potraktowały jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, uznały, za słuszne ograniczyć wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego do jego 50% wysokości. Należy jednakże zwrócić uwagę, iż sankcja w postaci ograniczenia świadczeń przewidziana została w ustawie o pomocy społecznej wyłącznie w przypadku, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, a więc w przypadku marnotrawienia przyznanych świadczeń. Sankcji takiej nie przewiduje natomiast art. 11 ust. 2 ustawy. Tym samym nie jest możliwe ograniczenie przyznanych świadczeń w przypadku, gdy podmiot nie realizuje kontraktu socjalnego lub odmawia współdziałania w inny sposób z organem pomocowym.

Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 201/09, zgodnie z którym regulacja zawarta w przywołanych przepisach art. 11 ust. 1 i art. 11 ust. 2 ustawy nie pozwala organom pomocy społecznej na stosowanie dowolnie wybranych środków restrykcji w stosunku do podmiotów korzystających ze wsparcia. Wykazanie po stronie osoby uprawnionej do świadczeń pomocowych braku współdziałania z organami może uzasadniać odmowę przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Nie pozwala natomiast na ograniczenie wysokości przyznanego świadczenia.

Podnieść należy, iż za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia (nie do ograniczenia jego wysokości) można przyjąć odmowę podjęcia pracy, permanentne korzystanie ze świadczeń przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek zainteresowania oraz udziału osoby objętej pomocą w likwidowaniu własnych problemów lub nieskorzystanie z oferty pracy, mimo posiadanego zawodu i możliwości zatrudnienia. Zdarzenia takie jednak nie mogą być domniemywane, co oznacza, że muszą być one przez organy w sposób nie budzący wątpliwości wykazane.

Ustalenia organów w przedmiocie wystąpienia zdarzeń uzasadniających podstawę przyjęcia braku współdziałania, a w konsekwencji zastosowania sankcji określonych w art. 11 ust. 2 ustawy, powinny znaleźć zatem odzwierciedlenie w materiale dowodowym należycie zgromadzonym i ocenionym, czemu organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zważyć także przyjdzie, że obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby, a także formy pomocy. Podmiot korzystając ze świadczeń pomocowych nie powinien odczuwać nałożonych na niego obowiązków jako restrykcji z tytułu otrzymywanego wsparcia, lecz jako wolę niesienia mu skutecznej pomocy (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 934/06 publ. Lex nr 495190).

W ponownym postępowaniu organ zobowiązany zatem będzie do rozważenia i oceny, czy w istocie zachowanie skarżącego uzasadniało zastosowanie sankcji, o jakich mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym ustalenia we wskazanym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym. W przypadku odmiennych ustaleń dokona oceny budżetu strony skarżącej i przeanalizuje, jak kształtują się jego niezbędne potrzeby życiowe, a w zależności od dokonanych ustaleń oraz przy uwzględnieniu możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej przyzna skarżącemu zasiłek okresowy w odpowiedniej wysokości. Słusznie zauważono bowiem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż przyznawany zasiłek okresowy wraz z uzyskiwanym przez uprawniony podmiot dochodem powinien pozwolić na realizację niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawcy. Jednakże w tym zakresie nie dokonano żadnych dalszych ustaleń poprzestając na niezasadnym ograniczeniu wysokości przyznanego skarżącemu świadczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy powołując się na niedotrzymanie przez stronę postanowień kontraktu socjalnego zawartego w 2007 r. w istocie nie stwierdził z jakich obowiązków określonych w kontrakcie z 2007 r. strona się nie wywiązuje oraz nie wskazał na czym twierdzenie to opiera. Organ poczynił jedynie ogólne uwagi w kwestii niewykazywania przez stronę skarżącą aktywności w samodzielnym poszukiwaniu pracy oraz braku wyrobienia dyplomu uczelni wyższej. Zwraca uwagę, że w aktach administracyjnych brak jest egzemplarza wskazanego kontraktu, jedynie treść wywiadów środowiskowych (k-11 i k-28 akt adm.) wskazuje na poczynione przy udziale strony uzgodnienia dotyczące jej obowiązków w zakresie aktywizacji zawodowej oraz ocena ich realizacji. Co więcej organ I instancji na niedotrzymanie postanowień tego kontraktu w ogóle się nie powołał w uzasadnieniu własnej decyzji. To samo dotyczy podniesionej przez Kolegium okoliczności odmowy zawarcia nowego kontraktu socjalnego, która przez ten organ nie została w jakikolwiek sposób oceniona w kontekście zarówno twierdzeń strony jak i materiału dowodowego w postaci protokołów zalegających w aktach sprawy (k-29 i k-30). Zaskarżona decyzja narusza tym samym art. 7, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast wymaga podkreślenia, że zastrzeżenia strony korzystającej z pomocy społecznej a odnoszące się do działania ośrodka pomocy społecznej w kwestii prawidłowości realizacji jej wniosków o przyznanie świadczeń, nie mogą stanowić usprawiedliwienia oraz uzasadnienia dla prezentowania przez nią takich zachowań, które uniemożliwiają w istocie zawarcie kontraktu socjalnego.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że zgłoszenie przez stronę postępowania wniosku o wyłączenie członka Kolegium, nawet przy uznaniu braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek jego rozpoznania oraz wydania postanowienia przed podjęciem dalszych czynności procesowych (art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a.)

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.