Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 38/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 146 par1 pkt 4 , art 149 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt     1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. K. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o odstąpieniu od nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza na rzecz skarżącej K. K. od Inspektor Nadzoru Budowlanego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. decyzją z dnia 8 marca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 146 § 2 oraz art. 104 K.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 3 stycznia 2018 r. nr [...], którą odstąpiono od nałożenia na inwestora A. Z. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przyłącza kanalizacji sanitarnej (do sieci kanalizacyjnej gminnej) o długości ok. 120 m na dz. nr [...], [...] do dz. nr [...] zrealizowanego w miejscowości P. do stanu zgodnego z prawem.

Organ stwierdził, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem [...] była budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej pierwotnie na terenie działek nr [...], [...] i [...] do dz. nr [...] w P. niezgodnie z przepisami. W wyniku czynności wyjaśniających ustalono, że sporne przyłącze było realizowane wraz z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia 26 maja 2018 r.). Budynek mieszkalny został oddany do użytkowania - zawiadomienie PINB z dnia 5 sierpnia 2013 r. W efekcie przeprowadzonej analizy porównawczej stanu istniejącego (wskazanego na mapie zasadniczej) z projektowanym (uwidocznionym na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki) ustalono, że inwestor nie wykonał spornego przyłącza zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją z uwagi na fakt, iż trasa przyłącza nie obejmowała terenu działki nr [...] własności K. K. i W. P.. Z uwagi na te ustalenia postępowanie prowadzono w trybie określonym w art. 50-51 Prawa budowlanego. W jego toku pełnomocnik inwestora poinformował, że sporne przyłącze zostanie usunięte z terenu ww. działki (karta akt nr [...]). W trakcie kontroli stwierdzono zmianę przebiegu przyłącza (karta akt nr [...] - 102), zaś w dniu 3.11.2017 r. inwestor przedłożył szkic polowy z pomiarów dokonanych 12. 10.2017 r. Ponieważ ustalono, że przyłącze zostało usunięte z terenu działki nr [...] w P. Z., dotychczas uznani za strony K. K. i W. P. zostali poinformowani, że nie przysługuje im przymiot stron. W świetle całokształtu dokonanych ustaleń, a zwłaszcza z uwagi na fakt usunięcia spornego przyłącza z terenu działki niestanowiącej własności inwestora wydana została decyzja z dnia 3.01.2018 r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to nie zostało skierowane do W. P. jak i K. K.. Po rozpatrzeniu wniosku K. K., PINB postanowieniem Nr [...] z dnia 6 marca 2019 r., na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 123 K.p.a. wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne, celem zapewnienia gwarancji procesowej stronom.

Organ wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą (między innymi) w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 K.p.a. Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 K.p.a., nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Mając na uwadze dokonane czynności wyjaśniające w sprawie wskazano, iż w rozpatrywanej sprawie przyczyna wznowienia nie wpłynęła na merytoryczne rozstrzygnięcie, czyli na decyzję kończącą wznowione postępowanie. Ponadto bezspornym jest, że w wyniku wznowienia zapadłoby rozstrzygnięcie odpowiadające decyzji dotychczasowej. Wyjaśniono, że postępowanie prowadzone pod znakiem [...] podjęte zostało na skutek stwierdzenia budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej przez A. Z. niezgodnie z przepisami. Przedmiotowe przyłącze zostało zrealizowane wraz z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] w P., który inwestor zgłosił do użytkowania w organie nadzoru budowlanego. Kwestią problematyczną w postępowaniu okazała się lokalizacja części przyłącza na terenie działki nieobjętej pozwoleniem na budowę; tzn. inwestor zmienił jego lokalizację poprzez usytuowanie go na terenie działki nr [...], a nie nr [...] (jak w pozwoleniu na budowę). Niemniej jednak w toku prowadzonego postępowania sporne przyłącze przebiegające też przez teren działki nr [...] (stanowiącej współwłasność wnioskodawczyni) zostało z jej terenu usunięte. W wyniku czynności kontrolnych potwierdzono przełożenie przyłącza względem jego pierwotnej lokalizacji co zaznaczono na zdjęciach z przeprowadzonej odkrywki. Okoliczność tą potwierdziła przedłożona przez inwestora dokumentacja geodezyjna czyli szkic polowy z 12 października 2017 r. Z przedłożonego szkicu wynika, że przyłącze zostało usunięte z działki wnioskodawczyni i znajduje się w całości na działce (stanowiącej drogę dojazdową) nr [...], na której miał się znajdować zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją.

W ocenie PINB wyrażonej w decyzji z dnia 3.01.2018 r. okoliczność drobnej korekty usytuowania przyłącza w obrębie działki, przez którą miał legalnie przebiegać nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co uzasadniałoby prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie PINB w tym konkretnie rozpatrywanym przypadku zmiana lokalizacji (o nie więcej niż 2 m jak wskazano w rzeczonej decyzji) przebiegu przyłącza względem granicy działki sąsiedniej (nr [...]), ale cały czas w obrębie działki nr [...] objętej pozwoleniem na budowę jest zmianą dopuszczalną i nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, uzasadniającego wydanie nakazu, doprowadzającego wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. W wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających nie stwierdzono jakichkolwiek innych zmian, które można by było uznać za istotne.

Organ stwierdził, że w art. 36a ust. 5 w pkt 1 - 7 aktualnie obowiązującego prawa budowlanego enumeratywnie wskazano katalog zmian stanowiących istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W sprawie dotyczącej budowy przyłącza, zastosowanie znajdują jedynie zmiany, o których mowa w pkt 1, pkt 2b i pkt 6 ww. przepisu tj.: projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (pkt 1), charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących długości w zakresie przekraczającym 2% (pkt 2b) oraz wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia (pkt 6). Niemniej jednak wskazana powyżej kwestia zwiększenia obszaru oddziaływania na działki sąsiednie nie ma znaczenia przy odstąpieniu polegającym na zmianie projektu zagospodarowania działki w zakresie lokalizacji urządzeń budowlanych do których zaliczone zostały także przyłącza (art. 36a ust. 5b pkt 1). Oznacza to, że ewentualne zmiany w tym zakresie nie prowadzą do istotnego odstąpienia nawet gdyby zwiększały obszar ograniczeń w zabudowie terenów sąsiednich. Odnośnie zaś okoliczności, które miały miejsce już po wydaniu ostatecznej decyzji, co do której wznowiono postępowanie, tj. przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego podnieść należy, że jak wynika przedłożonej przez wnioskodawczynię dokumentacji postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez właścicieli działki nr [...] w P. Z. i zostało wszczęte przez właściwy w dniu 3.04.2018 r., a więc już po zakończeniu postępowania prowadzonego przez PINB, a co za tym idzie przyjęciu do użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego, od którego wykonano sporne przyłącze, a także sporządzenia szkicu polowego przez uprawnionego geodetę z dnia 12.10.2017 r. Z opisu na przywołanym szkicu wynika jednoznacznie, iż pomiary względem kanalizacji i istniejących wówczas graniczników zostały przeprowadzone dwukrotnie. W ocenie PINB przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe nie może mieć wpływu na ostateczną decyzję, gdyż została ona wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie orzekania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. K. domagając się jej uchylenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 26 października 2021 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w fazie postępowania rozpoznawczego przedmiotem postępowania jest przede wszystkim ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte choćby jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. lub czy wystąpiła przesłanka z art. 145a § 1 K.p.a., a następnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Dokonując oceny ziszczenia się poszczególnych, wskazanych wyżej wymogów formalnych dopuszczalności wniosku o wznowienie należy wskazać, iż w postępowaniu wnioskująca K. K. miała przymiot strony, bowiem nielegalna kanalizacja znajdowała się na działce będącej jej własnością. Niemniej w wyniku zmiany przebiegu trasy spornej kanalizacji organ I instancji pozbawił wnioskującą przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją PINB z dnia 3 stycznia 2018 r., a którego dotyczyło rozpatrywane podanie o wznowienie. W świetle argumentacji podniesionej we wniosku z dnia 25 lutego 2019 r. organ uznał, że K. K. wskazała przesłankę stanowiąca podstawę do wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe obligowało zatem PINB do wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu na wniosek K. K. postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB z dnia 3 stycznia 2018 r.

MWINB wskazał, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Na obecnym etapie postępowania organ administracji orzekający w postępowaniu toczącym się po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, wszczętego na wniosek, ograniczony jest co do zakresu badania sprawy jedynie co do tej przesłanki, którą wskazał wnioskodawca w swym wniosku o wszczęcie postępowania, i która stanowiła podstawę do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. W związku z powyższym zbadana została kwestia zaistnienia tej właśnie przesłanki, zaś badanie możliwości ewentualnego zaistnienia innych przesłanek z art. 145 K.p.a. byłoby niedopuszczalne. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ stanął na stanowisku, iż w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wznowienia postępowania nie wyprowadzono takich okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania ostatecznej decyzji, rozstrzygającej sprawę, tj. decyzji PINB z dnia 3 stycznia 2018 r., które wyłączałyby zastosowanie przesłanki negatywnej - jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że K. K. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie budowy niezgodnie z przepisami, przyłącza kanalizacji sanitarnej; zdaniem MWINB okoliczność ta nie spowodowała negatywnych skutków dla merytorycznej poprawności decyzji odstępującej od nałożenia na inwestora - A. Z. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przyłącza kanalizacji sanitarnej do stanu zgodnego z prawem.

Wobec zarzutów odwołującej się organ I instancji pozyskał z Urzędu Miasta i Gminy P. Z. uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kserokopię protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę E. J. oraz uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. Z. z dnia 10 sierpnia 2018 r. Zaznaczono, że postępowanie rozgraniczeniowe nastąpiło już po zakończeniu postępowania prowadzonego przed organem I instancji, tj. po wydaniu przez PINB decyzji z dnia 3 stycznia 2018 r., nr [...]. Analizując powyższą dokumentację organ uznał, iż nie wykazuje ona zmian w przebiegu granicy pomiędzy działkami nr ewid.[...] i nr ewid. [...], a także nr ewid.[...] i [...]. Zmianie natomiast uległy oznaczenia punktów granicznych. Powyższe potwierdza także decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. Z. z dnia 10 sierpnia 2018 r., którą na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1988 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, po przeprowadzeniu rozgraniczenia wszczętego na wniosek K. K. i W. P. postanowieniem wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy P. Z. z dnia 3.04.2018 r. orzeczono ustalone protokolarnie w toku przeprowadzonego w dniu 11 maja 2018 r. postępowania, rozgraniczenie nieruchomości.

Organ wskazał, że w aktach zalega dokumentacja powykonawcza obrazująca przebieg spornego przyłącza kanalizacji sanitarnej, tj. szkic polowy wykonany przez uprawnionego geodetę M. W. z dnia 12 września 2017 r. Powyższy dokument jednoznacznie wskazuje usytuowane spornego przyłącza w całości na dz. nr ewid. [...] a kolejno na dz. nr ewid. [...]. W takim stanie rzeczy organ związany jest w/w dokumentacją powykonawczą, bowiem wiarygodnie odzwierciedla sytuację na gruncie, a która to poza zmianą punktów granicznych w obrębie spornego przyłącza nie uległa zmianie. Przebieg rzeczonego przyłącza potwierdza dodatkowo notatka służbowa spisana w dniu 13 października 2017 r., do której dołączono dokumentację zdjęciową wraz z opisem. Jednocześnie zaznaczono, iż K. K. na etapie prowadzonego postępowania przed organem I instancji, jak również postępowania odwoławczego nie przedłożyła dokumentu, który jednoznacznie wskazywałby na zmianę przebiegu granic w obrębie spornego przyłącza kanalizacji sanitarnej, a co za tym idzie wskazywałby na usytuowanie spornego przyłącza na działce nr ewid.[...] Organ wskazał również, że spornego przyłącza kanalizacji sanitarnej nie można oceniać w kategorii istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Niewątpliwym jest, iż przedmiotowe przyłącze kanalizacji sanitarnej jest urządzeniem budowlanym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 941/12). Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem Prawa budowlanego zmiany zagospodarowania działki lub terenu dotyczące urządzeń budowlanych nie są kwalifikowane jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Powyższe wynika z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła K. K. zarzucając naruszenie:

1/ art, 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadząc postępowanie zgromadził wystarczający materiał dowodowy pozwalający na wyjaśnienie stanu sprawy,

2/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego oraz uznanie, że to na skarżącym spoczywa obowiązek dostarczenia dowodów;

3/ art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na braku podjęcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ nie ustalił bowiem ponad wszelką wątpliwość, jaki jest faktyczny przebieg spornej kanalizacji sanitarnej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia obowiązku organu dochodzenia w ramach postępowania administracyjnego do prawdy obiektywnej, przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów oraz granic uznania administracyjnego;

4/ art. 85 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin przed wydaniem zaskarżonych decyzji pomimo wniosku skarżącej, a jedynie oparcie się na mapie sporządzonej przez geodetę, która nie odzwierciedla stanu faktycznego na gruncie oraz została sporządzona przed dokonaniem rozgraniczenia;

5/ art. 84 § 1 K.p.a. poprzez niezwrócenie się do biegłego celem wydania opinii w sytuacji w której w sprawie wymagane były wiadomości specjalne;

6/ art. 12 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez bezczynność a w efekcie przekroczenie terminu na załatwienie sprawy.

7/ art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w efekcie niezastosowanie, podczas gdy budowa przyłącza kanalizacji sanitarnej na innej działce, niż było to określone w pozwoleniu na budowę, nie jest odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, lecz samowolą budowlaną do której mają zastosowanie przepisu art. 48 powyższej ustawy

8/ art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez ich zastosowanie oraz naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której okolicznościach danego przypadku mamy do czynienia z samowolą budowlaną co uzasadnia stosowanie trybu legalizacji określonego w art. 48 Prawa budowlanego;

9/ art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten obowiązuje od dnia 19 stycznia 2020 r. a zatem już po dniu wydania decyzji przez PINB z dnia 3 stycznia 2018 roku.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia orzekania przez Sąd stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 26 października 2021 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia 8 marca 2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 3 stycznia 2018 r., znak: [...], którą odstąpiono od nałożenia na inwestora A. Z. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przyłącza kanalizacji sanitarnej (do sieci kanalizacyjnej gminnej) o długości ok. 120 m na dz. nr [...], [...] do dz. nr [...] zrealizowanej w miejscowości P. do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu obie decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W związku z tym, że skarżona decyzja administracyjna zapadła w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, wyjść należy od tego, że wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: K.p.a.). Istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad spośród wyliczonych wyczerpująco w art. 145, 145a, art. 145aa, art. 145b k.p.a. (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 145, w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Legalis 2021, teza 1).

Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Przywołane wyżej przepisy dzielą postępowanie w trybie wznowienia na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się formalne przesłanki wznowienia postępowania, tj. legitymację wnioskodawcy (art. 147 k.p.a.) oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 k.p.a.). Fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona – postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi, merytoryczny etap postępowania, w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2). W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Dostrzec należy również, że postępowanie wznowione może się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 lub 2 k.p.a.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy wyjaśnienia wymaga również, na czym polega etap postępowania następujący po wznowieniu postępowania. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. We wznowionym postępowaniu organ administracji zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać istnienie przyczyn wznowienia. Czynności podejmowane na tym etapie mają charakter weryfikacyjny, zatem punktem odniesienia dla nich są elementy konstytutywne sprawy administracyjnej w takim kształcie, jaki miały w chwili wydania decyzji ostatecznej" (T. Kiełkowski, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 1030). Jeśli organ stwierdzi brak przyczyn wznowienia postępowania albo też stwierdzi, że upłynął któryś z terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., nie dokonuje już dalszych ustaleń, tylko przechodzi do etapu orzekania, w którym odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast "ustalenia pozytywne co do choćby jednej przyczyny wznowienia postępowania i negatywne co do upływu terminów określonych w art. 146 § 1 uzasadniają przystąpienie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej uprzednio decyzją ostateczną. Na tym etapie organ administracji bierze pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny, uwzględnia ewentualne obiektywne nowości" (T. Kiełkowski, komentarz do art. 149, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks...", s. 1031). Na zakończenie tego etapu, a także całego postępowania wznowionego, organ zobowiązany jest rozważyć, czy zachodzi przesłanka negatywna uchylenia decyzji określona w art. 146 § 2 k.p.a. Obowiązek ten sprowadza się do rozważenia, czy dotychczasowa decyzja ostateczna jest tożsama w swej istocie z decyzją, którą organ miałby podjąć po przeprowadzeniu postępowania co do istoty sprawy.

W przedmiotowej sprawie postanowieniem nr [...] z 21 lipca 2020 r., znak: [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. nr [...] z dnia 3 stycznia 2018 r., znak: [...] na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzono bowiem, że współwłaściciele działki nr [...] w P. – skarżąca K. K. oraz W. P., bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Bezspornie, w toczącym się postepowaniu do sygn. [...], zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora z 3 stycznia 2018 r. zostali oni bezpodstawnie wykluczeni z kręgu stron postępowania, przed wydaniem wzmiankowanej decyzji. Wznowienie postępowania należało zatem uznać za w pełni uzasadnione.

Wobec powyższego należało przeprowadzić, zgodnie z zaprezentowanymi wyżej rozważaniami, postępowanie co do istoty sprawy, uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez organ administracji w postępowaniu wznowionym. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu zakres postępowania wyjaśniającego został niesłusznie ograniczony.

Bezsporne w okolicznościach sprawy było ustalenie, zgodnie z którym A. Z. wybudował przyłącze kanalizacyjne do budynku na działce nr [...] w P.. W postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną skarżąca zarzucała, że przyłącze to zrealizowano na działce nr [...], zamiast na działce nr [...], stanowiącej drogę dojazdową, w której przyłącze miało się znajdować zgodnie z pozwoleniem na budowę. W trakcie trwania postępowania naprawczego inwestor A. Z. dokonał przeniesienia przyłącza. Na okoliczność nowego położenia przyłącza (w działce nr [...]) przedłożył szkic polowy wykonany przez geodetę M. W. na podstawie pomiarów dokonanych 12 października 2017 r. (k. 118-119 akt PINB). Przebieg przyłącza, w szczególności jego brak na działce nr [...], pozostawał jednak nadal okolicznością sporną.

Zauważyć należy, że organy obu instancji przyjęły, na podstawie materiału zgromadzonego w toku postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, że przyłącze zostało usunięte z działki skarżącej. Organy obu instancji uznały, że zalegająca w aktach dokumentacja powykonawcza w postaci szkicu polowego wykonanego przez uprawnionego geodetę M. W. z dnia 12 grudnia 2017 r. (k. 118 akt PINB) wiarygodnie odzwierciedla sytuację na gruncie, która to sytuacja, poza zmianą punktów granicznych w obrębie spornego przyłącza (w związku z przeprowadzonym rozgraniczeniem) nie uległa zmianie. Przebieg przyłącza, w ocenie organu odwoławczego, potwierdza ponadto notatka służbowa spisana w dniu 13 października 2017 r., do której dołączono dokumentację zdjęciową wraz z opisem. Odmówiono natomiast mocy dowodowej dokumentom zaoferowanym przez skarżącą, w szczególności dokumentacji postępowania rozgraniczeniowego przeprowadzonego po wydaniu kwestionowanej decyzji ostatecznej. Nie przeprowadzono również innych dowodów wnioskowanych przez skarżącą. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Po pierwsze, niezasadnie uznano w przedmiotowej sprawie, że materiał zgromadzony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną wyjaśnia w pełni trasę spornego przyłącza. W ocenie Sądu nie wykluczono tego, że elementy spornego przyłącza mogą znajdować się w działce nr [...]. Zauważyć należało, że szkic polowy, według organów stanowiący koronny dowód przebiegu przyłącza – jest dokumentem prywatnym, sporządzonym na zlecenie inwestora i nie ma szczególnego waloru dowodowego. Okoliczności rzeczywistego położenia przyłącza względem granic działek nie wykazuje również przywołana przez organ odwoławczy notatka służbowa z 13 października 2017 r. z przeprowadzenia czynności kontrolno-sprawdzających w terenie sporządzona przez pracowników PINB, bez udziału stron (k. 100-102 akt PINB). Z treści notatki wynika, że przyłącze przebiegało wówczas bezpośrednio wzdłuż betonowych płyt ażurowych stanowiących drogę dojazdową. Nie wykazano jednak, że płyty ażurowe znajdują się w istocie na działce nr [...]. Nie wyjaśnia tej wątpliwości dokumentacja fotograficzna. Zauważyć należy, że o notatki nie załączono chociażby szkicu sytuacyjnego obrazującego miejsca wykonanych zdjęć.

Po drugie, niezasadnie ograniczono zakres postępowania wyjaśniającego ze względu na przesłankę wznowienia postępowania, przez nieuwzględnienie materiału dowodowego powstałego po wydaniu decyzji ostatecznej z 3 stycznia 2018 r., a nawet więcej - po wykonaniu pomiarów będących podstawą ww. szkicu polowego (tak: organ pierwszej instancji). Przypomnieć należy, że podstawę wznowienia w przedmiotowej sprawie stanowiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która wiąże wznowienie z ujawnieniem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Zauważyć wypada ponadto, że uchybienie, stanowiące zarazem przesłankę wznowienia, wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wynika z naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), polegającego m.in. na prawie wyrażenia swojego stanowiska przed wydaniem decyzji, zgłaszania wniosków dowodowych, kwestionowania rozstrzygnięć. Skoro zatem wznowienie postępowania z tej przyczyny stanowi sposób naprawienia błędu polegającego na niezapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu zakończonym dotychczasową decyzją, we wznowionym postępowaniu, należy – z oczywistymi ograniczeniami – umożliwić zrealizowanie tego prawa. Gdyby zatem uznać, że w postępowaniu wznowionym na podstawie analizowanej przesłanki można by posłużyć się wyłącznie dowodami powstałymi przed wydaniem decyzji, wznowienie postępowania byłoby tylko iluzorycznym środkiem ochrony jednostki, której prawa zostały naruszone działaniem organu administracji. Wobec tego w przedmiotowej sprawie niesłusznie kwestionowano dokumentację związaną z postępowaniem rozgraniczeniowym, powstałą po wydaniu decyzji z 3 stycznia 2018 r., niezależnie od jej rzeczywistego znaczenia dla sprawy. Organy powinny były również wnikliwie odnieść się do wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania, rozważając je zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a.

Sąd wskazuje przy tym, że bezpodstawnie organ odwoławczy zarzucił skarżącej brak wykazania za pomocą dokumentu zmiany przebiegu granic w obrębie spornego przyłącza, a tym samym wykazywałby jego umiejscowienie na działce nr [...]. Organ przerzucił tym samym na skarżącą ciężar dowodu, który w tej sytuacji spoczywał na organie. Sąd podkreśla, że z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., której rozwinięcie zawierają m.in. art. 77 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania prawa materialnego (por. W. Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys sytemu", Warszawa, s. 108). Organy administracji ze względu na zasadę oficjalności zobowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co oczywiście nie oznacza, że strona nie może występować z inicjatywą dowodową (por. art. 78 k.p.a.). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd, zgodnie z którym "obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach" (wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2045/15, Legalis). Rzecz jednak w tym, że w przedmiotowej sprawie skarżąca wykazywała należytą aktywność, formułowała wnioski dowodowe, które przez organy nie zostały należycie rozpatrzone. Zauważyć należy chociażby to, że skarżąca właśnie wnioskowała o przeprowadzenie oględzin w terenie (pismo z 14 grudnia 2020 r., k. 61-62 akt PINB), który nie został uwzględniony, chociaż w okolicznościach sprawy oględziny z udziałem biegłego geodety, z wykonaniem niezbędnych odkrywek mogłyby doprowadzić do definitywnego wyjaśnienia spornych okoliczności faktycznych.

Wszystko powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 149 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Co najmniej przedwcześnie organy stwierdziły, że ustalona przesłanka wznowienia nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, a tym samym, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). W związku ze stwierdzonymi naruszeniami przedwczesna byłaby zatem wypowiedź Sądu co do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ocena tychże może nastąpić po wyjaśnieniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, zgodnie z wskazaniami Sądu.

Z przedstawionych przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.