Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3755/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 131 poz 1468
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2619/19 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2619/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z [...] września 2019 r., nr [...],

w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Pismem z 24 czerwca 2019 r. J. W. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Płocku o wyrażenie zgody na zwrot pieniędzy, które otrzymał na budowę domu jednorodzinnego oraz wniósł o uchylenie decyzji nr [...] z [...] marca 1997 r. i decyzji nr [...] z [...] grudnia 1997 r., wydanych przez Komendanta Rejonowego Policji w Płocku. Skarżący wniosek uzasadnił tym, iż obecnie pełni służbę w Służbie Ochrony Państwa i chce korzystać z pomocy finansowej tegoż organu.

Decyzją nr [...], z [...] lipca 2019 r. Komendant Miejski Policji w Płocku odmówił uchylenia ostatecznych decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Płocku: nr [...] z [...] marca 1997 r., przyznającej pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe w formie zaliczkowej oraz decyzji [...] z [...] grudnia 1997 r. przyznającej pomoc finansową w pełnej przysługującej wysokości na budownictwo mieszkaniowe.

Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawca był funkcjonariuszem Policji w KRP w Płocku od 1 lutego 1993 r., policjantem w służbie stałej został mianowany 1 lutego 1996 r., natomiast z dniem 16 sierpnia 2007 r. został przeniesiony do dalszego pełnienia służby w KRP W. Obecnie pełni służbę w Służbie Ochrony Państwa. W okresie pełnienia służby w KRP w Płocku, 28 lutego 1997 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w G. przy ul. P., którą to pomoc otrzymał w wysokości 6542,52 zł z przeznaczeniem na dokończenie budowy - na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Płocku [...] marca 1997 r. Otrzymał również pomoc finansową w wysokości 2397,48 zł na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Płocku z [...] grudnia 1997 r.

W uzasadnieniu organ przywołał art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a.") wskazując, że przepis ten, jako jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Organ powołał się również na § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu rodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz.1468 ze zm., dalej jako "rozporządzenie"), określający przypadki, w których pomoc finansowa podlega zwrotowi. Pierwszym z nim jest sytuacja, gdy pomoc finansowa została nienależnie pobrana. Drugim przypadkiem jest zwolnienie policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.). Trzeci przypadek to sytuacja, gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 256 ze zm.; dalej "ustawa o Policji").

Organ podniósł, że pomoc finansowa udzielona funkcjonariuszom Policji

z zasady jest świadczeniem bezzwrotnym, a jedynie we wskazanych powyżej przypadkach podlega zwrotowi. Nie istnieje przepis prawa, który zezwalałby na zwrot wypłaconej pomocy finansowej w stanie faktycznym sprawy, a zatem samo uchylenie decyzji nie spełniłoby oczekiwanego celu wnioskodawcy.

Decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że pomoc finansowa udzielona skarżącemu została przez niego wykorzystana, a art. 155 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do decyzji, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany i usunięcie z obrotu prawnego decyzji, którą została przyznana skarżącemu pomoc finansowa, stanowiłoby obejście prawa i naruszałoby interes społeczny. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., organ podniósł, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą wyrażoną we wskazanym przepisie, a organ pierwszej instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący, zarzucając w niej organowi drugiej instancji naruszenie:

- art. 155 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez łączne zastosowanie ww. przepisów, ich błędną interpretację i wskazanie, że brak jest podstaw do zwrotu pomocy finansowej w przypadku uchylenia decyzji na wniosek strony, a uchyleniu na mocy art. 155 k.p.a. może podlegać tylko decyzja jeszcze nie wykonana;

- pominięcie faktu, że § 5 ust. 1 rozporządzenia jest rozporządzeniem wykonawczym wydanym na podstawie art. 94 ust. 3 ustawy o Policji i nie może mieć zastosowania w przypadku wydawania decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. z pominięciem przesłanek z art. 94 ust. 2 ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 833/18).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej" przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą wydano decyzję "pierwotną". Dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego wydano decyzję "pierwotną". Charakter zmiany stanu prawnego może wyłączać możliwość zastosowania procedury z art. 155 k.p.a.

Sąd podkreślił, że przepis art.155 k.p.a. wprowadza jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Uchylenie decyzji na jego podstawie może nastąpić tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki jego zastosowania: a) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; b) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; c) uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; d) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Kluczowe dla prawidłowej wykładni powołanego przepisu jest jednakże podkreślenie, że użyto w nim pojęcia "decyzja ostateczna (...) może być (...) uchylona lub zmieniona". Zatem wydawana na podstawie art.155 k.p.a. decyzja to decyzja uznaniowa, która nie może zostać podjęta bez zgody organu w tym sensie, że wniosek strony (sam przez się) nie obliguje organu do zmiany ani uchylenia decyzji. Wniosek strony tylko wszczyna postępowanie, w którym organ ocenia, czy zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 155 k.p.a., ale i tak nawet pozytywna ocena spełnienia przesłanek nie obliguje organu, lecz umożliwia mu podjęcie decyzji zgodnie z wnioskiem.

W sprawie niniejszej organ uznał, że art. 155 k.p.a. nie może zostać zastosowany, biorąc również pod uwagę treść § 5 rozporządzenia. Przepis ten w sposób enumeratywny określa przypadki, w których pomoc finansowa podlega zwrotowi. Z analizy tego przepisu wynika, że pomoc finansowa udzielona funkcjonariuszom Policji z zasady jest świadczeniem bezzwrotnym, a jedynie w we wskazanych przypadkach podlega zwrotowi. Na tej podstawie organ uznał, że nie istnieje przepis prawa, który zezwalałby na zwrot wypłaconej pomocy finansowej w sprawie, a zatem samo uchylenie decyzji nie spełniłoby oczekiwanego celu wnioskodawcy.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3152/17, przepis art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Sformułowanie "przepisy szczególne" jest przesłanką negatywną stosowania art. 155 k.p.a., zawartej w przepisach odrębnych. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Sąd pierwszej instancji podzielił tę interpretację, wskazując, że powołany wyżej § 5 rozporządzenia enumeratywnie określa przypadki, w których pomoc finansowa podlega zwrotowi. Złożenie oświadczenia woli (wniosku) i zadeklarowanie zwrotu pomocy nie jest jedyną przesłanką do wyrażenia na to zgody przez organ. Do zastosowania art. 155 k.p.a. potrzeba bowiem w istocie zgody organu na zaakceptowanie wniosku strony. Sam wniosek nie obliguje bowiem organu do zmiany ani uchylenia decyzji. Skoro zatem organ nie wyraził zgody na zastosowanie art. 155 k.p.a., a sam wniosek strony nie był wiążący, organ był władny odmówić uchylenia decyzji przyznających pomoc finansową.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w opisanym stanie prawnym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, jej zarzuty są bezzasadne i wynikają z błędnej wykładni art. 155 k.p.a. Z podanej przyczyny Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.; dalej "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Na zasadzie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji. Nadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest błędną interpretację § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.) poprzez wskazanie, że brak jest podstaw do zwrotu pomocy finansowej w przypadku uchylenia decyzji na wniosek strony, ponieważ zwrot pomocy finansowej może nastąpić wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 5 rozporządzenia;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia przesłanek do uchylenia skarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w sprawie i w poszanowaniu zasad proceduralnych; Sąd ponadto błędnie zinterpretował uznaniowość decyzji wydawanej w trybie art. 155 k.p.a., pomijając domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy; stąd zarzuty zawarte w skardze były zasadne i skarga winna podlegać uwzględnieniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności wskazał, że w przypadku skarżącego rozpatrywaniu podlega sprawa w granicach pierwotnego stanu faktycznego i z udziałem tych samych stron. Decyzja uchylona w myśl art. 155 k.p.a. straciłaby moc prawną i sytuacja prawna wróciłaby do stanu sprzed wydania decyzji. Samo zaś wystąpienie przez funkcjonariusza o uchylenie decyzji jest zgodne z jego ważnym interesem i z interesem społecznym, ponieważ pomoc podlegająca zwrotowi stanowi środki publiczne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą żadne przesłanki do odmowy wydania za zgodą i na wniosek skarżącego decyzji uchylającej prawo do pomocy finansowej związanej z budownictwem mieszkaniowym, a tym samym do zwrotu pobranej przez niego kwoty dofinansowania. Organ rozstrzygający w sprawie powinien mieć przede wszystkim na uwadze zgodność z obowiązującym prawem, ale i słuszny interes strony. Tym bardziej, że odmienną interpretację od wyrażonej w skarżonej decyzji prezentuje stanowisko zawarte w decyzjach innych komendantów, m.in. Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Olsztynie, który jako organ uchyla na wniosek funkcjonariuszy decyzje w sprawie przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe i jednocześnie nakazuje zwrot pobranej kwoty dofinansowania. Jest to stanowisko korzystniejsze dla funkcjonariuszy i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a do tego utrwalone praktyką.

Odnosząc się do kwestii uznaniowości w zakresie wydania decyzji na mocy art. 155 k.p.a. skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, statuujący domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy. Wyrok ten stanowi, że uznanie administracyjne nie może być rozumiane jako dowolność działania po stronie organu władzy publicznej. W przypadku bowiem dyskrecjonalnego rozstrzygnięcia sprawy z zakresu prawa administracyjnego, organ jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności dyrektywami zawartymi w art. 7 k.p.a.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei art. 182 § 3 p.p.s.a. stanowi, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. uznać należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy prawa poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia przesłanek do uchylenia skarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w sprawie i w poszanowaniu zasad proceduralnych, a nadto Sąd ten błędnie zinterpretował uznaniowość decyzji wydawanej w trybie art. 155 k.p.a., pomijając domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich, wklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845).

W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Zatem skarżący kasacyjnie powinien był wykazać zaistnienie przesłanek do zastosowania art. 155 k.p.a. i ich naruszenie przez organ i Sąd pierwszej instancji. Tymczasem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w najmniejszym stopniu tego nie uczynił skupiając się na twierdzeniu, że zmiana decyzji ostatecznej leży w interesie skarżącego.

Podnieść należy, że przesłanka "słusznego interesu strony", aczkolwiek niezdefiniowana, to wskazuje, że nie chodzi w niej o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Bezspornym jest bowiem, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1406/06).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo i jasno wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego nie jest możliwa zmiana, bądź uchylenie ostatecznych decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Płocku: nr [...] z [...] marca 1997 r., przyznającej pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe w formie zaliczkowej oraz decyzji [...] z [...] grudnia 1997 r. przyznającej pomoc finansową w pełnej przysługującej wysokości na budownictwo mieszkaniowe. Prawidłowo wykazał, że uchylenie ww. decyzji prowadziłoby do naruszenia prawa, a to § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm.) i trafnie uznał w związku z tym, że żądanie skarżącego nie spełnia przesłanki słusznego interesu strony, jak również przesłanki interesu Państwa.

Zgodnie z owym przepisem prawa pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie: 1) jej nienależnego pobrania; 2) zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z późn. zm.); 3) gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Przepis ten zatem w sposób enumeratywny określa przypadki, w których pomoc finansowa podlega zwrotowi. Pierwszym z nim jest sytuacja, gdy pomoc finansowa została nienależnie pobrana. Drugim przypadkiem jest zwolnienie policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Trzeci przypadek to sytuacja, gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 256 ze zm.; dalej "ustawa o Policji").

Z analizy § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że pomoc finansowa udzielona funkcjonariuszom Policji z zasady jest świadczeniem bezzwrotnym, a jedynie w we wskazanych przypadkach podlega zwrotowi. Trafnie też przyjęto w sprawie, że nie istnieje przepis prawa, który zezwalałby na zwrot wypłaconej pomocy finansowej w sprawie, a zatem samo uchylenie decyzji nie spełniłoby oczekiwanego celu wnioskodawcy.

Jak już wyżej wspomniano, możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.

Trafnie Sąd pierwszej instancji, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3152/17, wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji w tym trybie może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych. Zawarte w ww. przepisie prawa sformułowanie: "jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji" jest przesłanką negatywną stosowania art. 155 k.p.a. zawartą w przepisach odrębnych. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym, a przepisem takim jest § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów.

Skoro zatem powołany wyżej § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego enumeratywnie określa przypadki, w których pomoc finansowa podlega zwrotowi i w sposób jednoznaczny kształtuje treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym, to brak było podstaw do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wydanych w stosunku do skarżącego decyzji ostatecznych albowiem zmiana ta pozostawałaby w sprzeczności z ww. "przepisem szczególnym".

Za nietrafny także w tej sytuacji uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia ww. przepisu prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny sąd administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.