Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1144/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ordynacje wyborcze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Rausz Jan Paweł Tarno Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 8 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2506/04 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy usunięcia napisów wyborczych z ogrodzenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pan T. M. pismem z dnia 16 stycznia 2002r zwrócił się do Urzędu Gminy w [...] o usunięcie pozostałości kampanii wyborczej 2001r.

Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 90 ust. 8 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001r Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej /DzU Nr 46 poz. 499 ze zm./ decyzją nr 1/2004 z dnia 1 lipca 2004r odmówił usunięcia napisów niestanowiących haseł wyborczych z ogrodzenia posesji T. M. W uzasadnieniu podniósł, że podczas oględzin nie stwierdzono, aby na ogrodzeniu znajdowały się plakaty, hasła czy ogłoszenia wyborcze nawiązujące do wyborów lub jakiegokolwiek komitetu wyborczego, lecz jedynie wulgarne napisy nie związane z kampanią.

W odwołaniu T. M. wskazał, że na jego płocie umieszczono bez jego zgody plakaty jednego z komitetów oraz napisano farbą imię i nazwisko jednego z kandydatów. Następnie w trakcie kampanii pojawiły się obraźliwe napisy pod adresem tego kandydata. Po zakończeniu kampanii zamazano imię i nazwisko, co spowodowało dalsze zniszczenie płotu a pozostawiono obraźliwe napisy. Strona obliczyła straty na kwotę 10 tys. zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż z treści art.90 ust. 8 Ordynacji Wyborczej nie wynika konieczność wydawania w przedmiotowym zakresie orzeczeń o charakterze administracyjnym. Wskazuje na to brak wyraźnego określenia trybu administracyjnego oraz rodzaju orzeczenia, jakie powinno zapaść.

Skargę na powyższą decyzję złożył T. M. Zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6,7,9,105,107 i 138 kpa. Podkreślił, iż nie została ona wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Wskazał też, iż w innej sprawie SKO w [...] postanowieniem z dnia 2 czerwca 2004r sygn. akt [...] wyznaczyło Wójtowi termin do załatwienia sprawy z uwagi na jego bezczynność. Zdaniem skarżącego- treść art. 90 Ordynacji wyraźnie nakłada na organ obowiązek wydania orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2005r Sygn. akt II SA/Wa 2506/04 oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne przed organem drugiej instancji ma charakter kontrolny. Postępowanie wyjaśniające prowadzi się więc tylko wtedy, gdy materiał dowodowy budzi zastrzeżenia, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. WSA stwierdził też, że art. 90 ust. 8 Ordynacji Wyborczej do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej nie nakazuje wójtowi lub burmistrzowi wydania orzeczenia administracyjnego w celu usunięcia plakatów. Z wykładni systemowej art. 90 wynika bowiem, że przepis ten zawiera katalog ograniczeń w prowadzeniu kampanii wyborczej. Wskazuje on, gdzie można umieszczać plakaty i hasła/ ust1 i 2/, sposób ustawiania urządzeń ogłoszeniowych i wieszania plakatów i haseł/ust.4 i 5/ oraz nadaje uprawnienia organom administracji publicznej do ograniczania możliwości umieszczania materiałów wyborczych/ ust.3, 6 i 8/. Normy umieszczone w tym przepisie nie dotyczą spraw indywidualnych. Są to ogólne reguły dotyczące zasad umieszczania i usuwania materiałów. Nie określają one podmiotu w stosunku do którego miałaby być wydawana decyzja administracyjna. Jako taki podmiot nie jest wskazany właściciel nieruchomości. Adresatami przedmiotowych rozstrzygnięć nie mogą być także komitety wyborcze, gdyż z mocy prawa spoczywa na nich obowiązek umieszczania plakatów i ich usuwania w sposób określony w omawianym przepisie. Jeżeli zaś na dany podmiot obowiązek nakłada samo prawo, nie ma konieczności wydawania decyzji administracyjnych.

Stąd, zdaniem WSA w Warszawie, z treści art. 90 ust. 8 Ordynacji wynika jedynie, że wymieniony w nim organ gminy wydaje podległym służbom polecenie usunięcia materiałów umieszczonych w sposób sprzeczny z art. 90 ust.1-5 lub nieusuniętych w terminie 30 dni po dniu zakończenia wyborów. Ustawa nie określa natomiast formy wydania takiego polecenia. Brak jest zatem podstaw do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku złożył T. M. reprezentowany przez radcę prawnego. Wniósł on o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 ppsa zarzucił mu naruszenie art. 90 ust. 8 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001r Ordynacja Wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP /DzU Nr 46, poz. 499 ze zm/ przez jego błędną wykładnię stanowiącą, że wójt, burmistrz, prezydent miasta nie jest władny wydać na jej podstawie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż termin " postanawia" użyty w art. 90 ust.8 ustawy wskazuje na formę aktu, jakim winno być postanowienie. Z analizy przepisu wynika, że akt ten jest jakimś aktem administracyjnym, którego źródłem jest przepis ustawy. Aby akt ten mógł być wydany muszą zaistnieć określone przesłanki. Organ aby móc je zweryfikować musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Jego efektem będzie wydanie aktu administracyjnego. Stroną tego postępowania jest komitet wyborczy, gdyż usunięcie materiałów następuje na jego koszt. Akt cechuje więc podwójna konkretność, dotyczy konkretnego zdarzenia i komitetu. Jest to rozstrzygnięcie władcze, wydane w sferze zewnętrznej, o charakterze deklaratoryjnym. Wynika stąd, że wójt powinien wydać w sprawie decyzję administracyjną. Ponieważ jednak przepis posługuje się pojęciem postanowienia, a nie ma przeciwwskazań, aby w tej formie zakończyć sprawę, będzie to tego typu akt. Autor skargi kasacyjnej podkreślił,że nie można się zgodzić z argumentem WSA, iż art. 90 nie dotyczy spraw indywidualnych, w przeciwnym wypadku usunięcie plakatów musiałoby się odbywać na podstawie przepisu szczególnego. Orzeczenie nie dotyczy zaś realizacji obowiązku komitetu wyborczego z mocy prawa, lecz usunięcia następstw naruszenia prawa przez ten Komitet. Ustawa wyraźnie określa też formę aktu. Stąd aby art. 90 ust. 8 ustawy mógł być zrealizowany, musi mieć formę aktu władczego, tj orzeczenia. Polecenie nie może bowiem rodzić skutków w sferze powszechnej w stosunku do komitetu wyborczego i orzekać o jego winie- naruszeniu prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał bowiem prawidłowej wykładni art.90 ust. 8 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001r Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej/ DzU Nr 46 poz. 499 ze zm./ - stwierdzając, iż przepis ten nie daje podstaw do wydania decyzji administracyjnej i oddalając w związku z tym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie w sprawie. Zgodnie z powoływanym przepisem wójt lub burmistrz /prezydent miasta / postanawia o usunięciu plakatów wyborczych, haseł i urządzeń ogłoszeniowych umieszczonych z naruszeniem przepisów ust. 1-5 lub nieusuniętych przez właściwe komitety wyborcze w terminie, o którym mowa w ust.7. Koszty ich usunięcia ponoszą właściwe komitety wyborcze. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, iż normy zawarte w w/w przepisie nie stanowią podstawy do wydania orzeczenia w sferze powszechnej, czy to w formie decyzji administracyjnej, czy, jak wskazuje autor skargi kasacyjnej, w drodze postanowienia. W doktrynie podkreśla się bowiem, że akt administracyjny oznacza czynność prawną, "stanowi zmierzające do wywołania bezpośrednich skutków prawnych władcze, kierowane na zewnątrz administracji oświadczenie woli kompetentnego podmiotu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, wyrażające rozstrzygnięcie co do konsekwencji prawnych, a więc konsekwencji normy, bądź norm generalnych, dla zindywidualizowanego, tak od strony podmiotowej jak i przedmiotowej stanu faktycznego, dotyczące indywidualnie wskazanych podmiotów, wyznaczające im zachowania w konkretnie określonych sytuacjach, w sposób bezpośredni wywołując zamierzony skutek prawny i w ten sposób załatwiając sprawę" /K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005r s.516/. Artykuł 90 ust. 8 powoływanej ustawy wskazuje niewątpliwie na obowiązek działania organu administracji publicznej, będący konsekwencją zaistnienia określonych w nim przesłanek. Nie każdy jednak obowiązek działania organu pociąga za sobą możliwość uregulowania danej kwestii w drodze aktu administracyjnego. Akty takie wydawane w sferze powszechnej, a więc skierowane do obywateli i jednostek organizacyjnych niepodporządkowanych podmiotowi wydającemu dany akt, muszą być oparte na wyraźnej podstawie ustawowej, bądź akcie wykonawczym do ustawy. Przy tym akty normatywne stanowiące podstawę do wydania przedmiotowych rozstrzygnięć winny wskazywać w sposób wyraźny lub dorozumiany rodzaj rozstrzygnięcia oraz ich adresata/ adresatów/. Adresaci winni zaś być określeni w sposób nie budzący wątpliwości, co do tego na jaki podmiot nałożono obowiązek lub uprawnienie / K.M. Ziemski, Indywidualny... s. 322 /. Nie mogą to być podmioty, których faktycznie może dotyczyć akt administracyjny, lecz wyłącznie te, które objęte są zakresem stosowania normy i zostaną bezpośrednio zobowiązane lub uprawnione w wyniku wydania aktu / K.M. Ziemski, Indywidualny.. s. 507/. Rozstrzygnięcie dotyczy zaś nie przesądzenia o okolicznościach faktycznych, ale o konsekwencjach prawnych. Tymczasem art. 90 ust. 8 powoływanej ustawy nie spełnia tych warunków. Nie wskazuje on bowiem adresata rozstrzygnięcia, które miałoby być wydane w przedmiotowej sytuacji. Nie można uznać, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, iż adresatem takiego rozstrzygnięcia są właściwe komitety wyborcze. Przemawia przeciwko temu wykładnia językowa przepisu, który nie wskazuje, ażeby stosowne postanowienie było kierowane do tych komitetów. Wręcz przeciwnie podkreśla, iż ponoszą one dopiero koszty usunięcia wskazanych materiałów z kampanii wyborczej. W konsekwencji oznacza to, iż art. 90 ust. 8 ustawy stanowi jedynie podstawę działań podejmowanych przez organ administracji publicznej, kierowanych i realizowanych za pośrednictwem podległych mu służb. Za tego typu wykładnią przemawia także, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, systematyka przedmiotowej ustawy. Komitety wyborcze są w niej bowiem adresatami obowiązków wynikających z mocy prawa, jak przykładowo obowiązku uzyskania zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości na umieszczenie plakatów i haseł / art. 90 ust.1/ czy innych obowiązków wynikających z art. 90 ust.2, 4, 5 czy 7 ustawy. Przepisy te nie stwarzają natomiast po stronie organu administracji publicznej obowiązku wydania w tej mierze rozstrzygnięcia administracyjnego. Podstawy do takiego rozstrzygnięcia nie stanowi również art.90 ust. 6 ustawy kierowany do Policji i art. 90 ust. 8 kierowany do wójta lub burmistrza, mimo, iż wskazują one na obowiązki ich działania.

Właściwy komitet wyborczy może być natomiast w wyniku przeprowadzonych działań zobowiązany do uiszczenia kosztów usunięcia wspomnianych materiałów. Spory w tym zakresie będą mogły być jednak rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej w przypadku kwestionowania wysokości czy istnienia określonej należności.

Autor skargi kasacyjnej wywodzi obowiązek wydania w przedmiotowej sytuacji rozstrzygnięcia administracyjnego z terminu "postanawia" zawartego w art. 90 ust. 8 ustawy. Jak jednak podkreśla K. M. Ziemski, ustawodawca nie zawsze posługuje się wspomnianym terminem z pełną konsekwencją. "Nie można zatem w sposób bezrefleksyjny, niejako automatycznie, przyporządkowywać określonych działań do poszczególnych, wyróżnianych w doktrynie form prawnych działania administracji,stosownie do terminu, jakim w tekstach prawnych określono dane działanie, kierując się wyłącznie założeniem, że pojawiający się w tekście prawnym termin każdorazowo, bez względu na kontekst w jakim występuje oraz na dające się zrekonstruować cechy istotne danego działania oznacza tę samą formę." / K M. Ziemski, Indywidualny... s. 309 /. Stąd, gdy Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż ustawodawca posłużył się pojęciem postanowienia w innym, niż prawnicze znaczeniu, może odwołując się do materialnoprawnych cech tego aktu przyjąć, iż przepis ten nie daje podstaw do wydania aktu administracyjnego/ Por. K.M. Ziemski, Indywidualny... s. 313/. Dokonując powyżej takiej analizy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż termin "postanawia" użyty w art. 90 ust. 8 ustawy nie odnosi się do formy rozstrzygnięcia, nie dotyczy więc prawnego, ale językowego znaczenia tego słowa. W znaczeniu językowym postanawiać zaś to " powziąć jakąś myśl, decyzję, zamiar, zdecydować się na coś, zaplanować, zamierzyć, zadecydować o kim, o czym"/ Mały Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 1996r s. 681/. Działanie takie nie jest jeszcze równoznaczne z prawnym i prawniczym znaczeniem terminu postanowienie,czy decyzja, stąd nie w każdym przypadku oznacza wydanie władczego rozstrzygnięcia w sferze zewnętrznej działania organu administracji.

Przedmiotowa regulacja nie pozbawia osoby dotkniętej działaniami określonych komitetów wyborczych, dokonanymi z naruszeniem prawa, ochrony prawnej. Dochodzenie odszkodowania za szkody poniesione w związku z niewłaściwie prowadzoną kampanią wyborczą możliwe jest bowiem przykładowo na drodze postępowania cywilnego.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm./.