Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1088/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Starosta M., na podstawie m.in. art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp"), odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych, przedłożonego przez Burmistrza M. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch farm fotowoltaicznych "M. I." i "M. V." wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], położonej w miejscowości P., obręb ewidencyjny [...], gmina M., w granicach określonych w załączniku graficznym. Wskazując, że nie można dokonać uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych tylko dla części działki (nr [...]) wyznaczonej pod inwestycję w konturze gruntów rolnych niższej klasy (RIVa i RV), lecz należy objąć uzgodnieniem całą działkę (nr [...]), która w przedmiotowej sprawie obejmuje (obok gruntów rolnych RIVa i RV) również grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy RIIIb o powierzchni 1,26 ha podlegające szczególnej ochronie, organ stwierdził, że w sprawie należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w związku z tym, iż na działce nr [...] występują grunty rolne o klasie RIIIb, teren wymaga w świetle art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, dalej powoływanej jako "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych" lub "uogrl") zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca spółka E. W. (inwestor), domagając się jego uchylenia. Skarżąca zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 uogrl poprzez błędne uznanie, że teren planowanej inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, w sytuacji gdy taka zgoda nie jest wymagana. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana jedynie na części działki nr [...], obejmującej jedynie grunty rolne klasy IV i V, a więc na obszarze, na którym nie występują grunty rolne klasy I-III, co oznacza, że nie było podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl i w związku z tym spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wbrew stanowisku organu, decyzja o warunkach zabudowy może odnieść się do terenu, który stanowi część działki inwestycyjnej i który łatwo można wyznaczyć na mapie (jeżeli nie jest wymagana wobec takiego terenu zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze), a nie jedynie do terenu, który stanowi całą działkę lub działki ewidencyjne, podkreślając że w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp mowa jest o terenie, a nie o działce ewidencyjnej, że przeciwny pogląd ogranicza prawo własności, nacechowany jest zbytnim formalizmem i w okolicznościach sprawy nie realizuje ważnego interesu społecznego jaki stanowi rozwój inwestycji produkujących tzw. "zieloną energię".

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

SKO wskazało w szczególności, że dokonując uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych wyspecjalizowany organ ocenia zgodność planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, a w szczególności bada czy warunki realizacji inwestycji nie powodują przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sposób sprzeczny z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powołało się na przepisy art. 7 ust. 1 i 2 oraz 2a uogrl, wyjaśniając że przepisy te regulują kwestię przeznaczenia m.in. gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podkreśliło, że regulacje dopuszczające przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze muszą być postrzegane jako wyjątkowe i wymagające ścisłego stosowania, gdyż odstępują one od ogólnych celów zakreślonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jakie stanowi ochrona gruntów rolnych i leśnych. W kontekście poczynionych rozważań, SKO stwierdziło, że skoro na działce nr [...] o powierzchni 12,80 ha występują grunty rolne o klasie bonitacji RIIIb, o powierzchni 1,26 ha i skoro powierzchnia ta zdecydowanie przekracza warunek wymieniony w art. 7 ust. 2a pkt 4 uogrl, którego spełnienie łącznie z pozostałymi warunkami wymienionymi w art. 7 ust. 2a uogrl zwalnia z określonego w art. 7 ust. 2 uogrl obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierozliczne gruntów rolnych klas I-III, to zgodnie z art. 7 ust. 2 uogrl przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III (co obejmuje też ww. grunt rolny o klasie RIIIb) wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, i dokonuje się stosownie do art. 7 ust. 1 uogrl w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też, zdaniem SKO, należało utrzymać w mocy postanowienie odmawiające uzgodnienia przedłożonego Staroście [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Na powyższe postanowienie spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, skarżąca powtórzyła w całości zarzuty i argumentację wskazane w zażaleniu na postanowienie Starosty [...].

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi kwestia legalności odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch farm fotowoltaicznych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr [...]. Orzekające w sprawie organy odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uzasadniły stanowiskiem, iż teren objęty uzgodnieniem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 uogrl, Stanowisko to oparte zostało na założeniu, iż uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych może dotyczyć tylko całości działki lub działek ewidencyjnych, a nie części działki, objętej wnioskiem inwestora, co w sprawie oznacza, że działka inwestycyjna obejmuje również grunty rolne klasy RIIIb, podlegające szczególnej ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz wymagające uzyskania ww. zgody na zmianę przeznaczenia. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą, która wskazując na możliwość wydania warunków zabudowy także dla części działki ewidencyjnej, stwierdziła, że skoro sporna inwestycja ma zostać zrealizowana na części działki nr [...], obejmującej jedynie grunty rolne klasy IV i V, to nie było podstaw do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Odnosząc się do wskazanej spornej w sprawie kwestii, wskazać należy, że tożsamy problem stanowił przedmiot oceny i rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 kwietnia 2020 r. o sygn. akt II SA/Bd 66/20, w którym to Sąd wyraził stanowisko, że brak jest możliwości dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych, a w konsekwencji ustalenia warunków zabudowy, jedynie dla części działki ewidencyjnej, obejmującej użytki rolne o niższej klasie bonitacyjnej. Pogląd ten Sąd orzekający w obecnym składzie w całości podziela i przyjmuje jako swój wraz z wyrażoną w tym zakresie argumentacją.

Postanowienia orzekających w sprawie organów wydane zostały w trybie regulacji art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, która przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wymaga dokonania uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do postanowień art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Potwierdzeniem przedmiotowych postanowień jest art. 2 ust. 1 pkt 1 uogrl, który stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Niewątpliwie zatem uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp jest wymagane w stosunku do gruntów, które w ewidencji gruntów zostały wykazane jako użytki rolne. Z takim gruntem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika jednoznacznie, że działka nr [...], której części dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ma powierzchnię 12,80 ha i stanowi użytki rolne oznaczone jako grunty orne (R) klasy R-IIIb o powierzchni 1,26 ha, klasy R-IVa o powierzchni 8,99 ha i klasy R-V o powierzchni 2,55 ha

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przepisie art. 3 ust. 1 uogrl wyznacza kierunki ochrony gruntów rolnych, stanowiąc, że ochrona ta polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1) i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp jest więc ochrona rolnego charakteru gruntów.

Zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 4 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

W sprawie, jak wskazano, kwestię sporną, stanowiło wyłącznie to czy przedmiotowy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W ramach uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych ocenie podlegało zatem, czy w danym wypadku nie nastąpi przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze w sposób niezgodny z wymogami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Warunki i tryb przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze regulują przepisy art. 7 uogrl. Z ich treści wynika, że nie można dokonać przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na cele nierolnicze i nieleśne poza planem miejscowym, wtedy, gdy takie przeznaczenie wymaga zgody przewidzianej w art. 7 ust. 2 uogrl (art. 7 ust. 1 uogrl). Jeżeli taka zgoda jest wymagana, wtedy zmiany przeznaczenia można dokonać tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie w sprawie uzyskania wymaganej zgody jest postępowaniem stanowiącym fragment procedury uchwalania miejscowego planu. Jeżeli zaś taka zgoda nie jest wymagana, to przeznaczenie gruntów rolnych (ale już nieleśnych, co do których zgoda wymagana jest zawsze) na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, praktycznie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Reguła art. 7 ust. 1 ugrl jest jasna - jeżeli zgoda jest wymagana przez art. 7 ust. 2 uogrl, to przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, który określa kiedy nie jest

wymagana zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, stanowiąc że taka zgoda nie jest wymagana jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Z powyższego wynika, że ustawodawca rozróżnił tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagające zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia (art. 7 ust. 2) oraz tereny gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które takiej zgody nie wymagają, gdyż ich powierzchnia jest niewielka, znajdują się w niewielkiej odległości od najbliższej działki budowlanej i drogi publicznej oraz znajdują się w obszarze zwartej zabudowy (szczegółowe przesłanki wymienia art. 7 ust. 2a uogrl). Zmiana przeznaczenia tych pierwszych terenów, uwarunkowana wymogiem uzyskania zgody właściwego organu, może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na takim terenie. Natomiast w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, które spełniają wszystkie warunki z art. 7 ust. 2a uogrl, i które w związku z tym nie wymagają zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na takim terenie.

Treść przytoczonych przepisów i poczynionych do nich uwag prowadzi do wniosku, że ochrona gruntów rolnych przewidziana w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, realizowana jest m.in. w drodze ww. regulacji art. 7 uogrl, ograniczających przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, które to zapisy dotyczą użytków rolnych o wyższej klasie tj. klasie I-III, ale nie obejmują użytków rolnych klasy I-III niewymagających zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia, o których mowa w art. 7 ust. 2a uogrl, a także gruntów rolnych o niższej klasie i niższej przydatności produkcyjnej. Wniosek ten wspiera ogólna dyrektywa wyrażona w art. 6 ust. 1 uogrl, zgodnie z którą na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Jak wskazano, w przedmiotowej sprawie orzekające organy stwierdzając brak możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, uznały że przytoczone regulacje ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowią przeszkodę do realizacji inwestycji na terenie działki nr [...], bez zmiany przeznaczenia stanowiących część tej działki użytków rolnych klasy R-IIIb na cele nierolnicze za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, którą to zmianę przeznaczenia dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie SKO podkreśliło, że w sprawie nie zachodzi warunek z art. 7 ust. 2a pkt 4 uogrl, którego spełnienie (wraz z pozostałymi warunkami z art. 7 ust. 2a pkt 4 uogrl) zwalnia od wymogu uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia tej klasy użytków rolnych, gdyż występująca na działce nr [...] powierzchni gruntów rolnych o klasie bonitacji R-IIIb - 1,26 ha, zdecydowanie przekracza wymienioną w art. 7 ust. 2a pkt 4 uogrl powierzchnię maksymalną użytków rolnych klas I-III, która stanowi o spełnieniu warunku z art. 7 ust. 2a pkt 4 uogrl, a która nie może przekraczać 0,5 ha.

Zdaniem Sądu wskazane stanowisko organów należy uznać za prawidłowe i urzeczywistniające realizację celu ochronnego gruntów rolnych, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 uogr. Nie można bowiem było dokonać w sprawie uzgodnienia tylko dla części działki obejmującej użytki rolne klasy R-IVa i R-V, a to oznacza, że teren objęty uzgodnieniem wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż działka nr [...] obejmuje także gruntu rolne klasy R-IIIb, a powierzchnia tych gruntów przekracza 0,5 ha, czego konsekwencją jest niespełnienie warunku z art. 7 ust. 2a pkt 4 uogrl i tym samym brak możliwości zastosowania przewidzianego w art. 7 ust. 2a uogrl zwolnienia z określonego w art. 7 ust. 2 uogrl obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierozliczne gruntów rolnych klas I-III.

Podkreślić należy, w kontekście braku możliwości dokonania uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych tylko dla części działki, że regulacje art. 7 uogrl nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, który nakazuje ustalić czy "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne".

"Terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacji danej inwestycji, a nie fragment działki inwestycyjnej, wydzielony przez inwestora pod inwestycję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1168/14; z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 24 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1837/14; z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2942/15; z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 777/16; z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17; z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1069/20 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Ustalenie warunków zabudowy odnosi się, wbrew stanowisku skarżącej, do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy nie może więc odnosić się do części działki, jej fragmentu. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), albowiem w przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki gruntu jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek inwestycyjnych. Odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadzić może do obejścia prawa. Przykładowo wskazać można, iż taka interpretacja tego pojęcia umożliwiałaby inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1205/17 – dostępny jw.). Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby więc tym, że przedmiot analizy urbanistycznej byłby również ograniczony. W takiej sytuacji także przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby ograniczony. To zaś w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek) lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Podkreślić należy, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1442/11 - dostępny jw.). Urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć ma właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Działka ewidencyjna jest zatem jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17; z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1205/17 – dostępne jw.).

Regulacje art. 7 uogrl nie powinny więc być, jak zaznaczono, interpretowane w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Dlatego też przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp oraz art. 7 uogrl należy brać pod uwagę wszystkie części terenu objętego wnioskiem, co należy odnieść do działki, której dotyczy wniosek jako całości. Organ nie może zawężać swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1069/20; z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 232814 – dostępne jw.).

Sąd ma świadomość, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko o dopuszczalności ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, na które zresztą powołuje się skarżąca, niemniej Sąd uznaje, że pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. sytuacja gdy część działki objęta jest planem miejscowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17 – dostępne jw.) czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw. Z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie występowały takie szczególne okoliczności, wyłączające zasadę, iż określenie warunków zabudowy oraz poprzedzające je stosowne uzgodnienia, powinny dotyczyć całej działki, a niej jej części.

Z powyższych względów Sąd uznał, że prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały, że nie można było dokonać uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych tylko dla części działki obejmującej użytki rolne klasy R-IVa i R-V, lecz należało objąć uzgodnieniem całą działkę nr [...], przeciwdziałając tym samym obchodzeniu ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie m.in. przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze, czego odzwierciedleniem jest regulacja zawarta w art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 uogrl stwarzająca możliwość przeznaczania na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III tylko w miejscowym planie za zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z wyłączeniem jedynie użytków rolnych klas I-III spełniających łącznie wszystkie warunki wyszczególnione w art. 7 ust. 2a uogrl, w tym więc i warunek wymieniony w pkt 4, który w sprawie nie został spełniony z uwagi na powierzchnię znajdujących się na działce nr [...] gruntów rolnych klasy R-IIIb.

Skoro więc w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, iż teren objęty uzgodnieniem (działka nr [...]) wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, gdyż obejmuje on również grunty rolne klasy R-IIIb, do których nie ma zastosowania wyłączenie z art. 7 ust. 2a uogrl, to tym samym Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły warunki do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, a tym samym, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające jej postanowienie Starosty [...] odpowiadają prawu, i że zarzut skarżącej o możliwości dokonania uzgodnienia i ustalenia warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Dlatego też Sąd wniesioną w sprawie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.