Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2206/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1675/19 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1675/19, oddalił skargę I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr

[...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2019 r. I. W. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką A. W.. Do wniosku załączyła orzeczenie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] zaliczające córkę do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynikało, że córka strony wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca załączyła również orzeczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. zaliczające A.W . do pierwszej grupy inwalidów.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił I.W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką A.W.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. W.. Odwołująca się wskazała, że córka wymaga całodobowej opieki, jest niepełnosprawna od urodzenia. Podała, że wprawdzie pobiera emeryturę z ZUS, ale jest to nieduża kwota [...] zł. netto miesięcznie. Skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na córkę w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia, a kwotą pobieranej emerytury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca

2019 r., po rozpatrzeniu odwołania I. W., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia

28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Skoro zatem odwołująca się od dnia 1 marca 1992 r. ma przyznane prawo do emerytury, należało odmówić przyznania jej żądanego świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę I. W. na ww. decyzję Kolegium stwierdził, iż jest ona zgoda z prawem. Sąd podzielił bowiem zaprezentowaną przez organy wykładnię językową przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, podnosząc, że oba wskazane przepisy są jasne na tyle, że nie wymagają sięgania do innych rodzajów wykładni. Zdaniem Sądu, wobec tak jednoznacznie wskazanych w art. 17 ust. 5 ustawy negatywnych przesłanek, ustalone prawo do emerytury - zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy - wyklucza zatem przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Dlatego też nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawną córką nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd stwierdził ponadto, że przyjęta interpretacja przepisów nie stoi w sprzeczności z Konstytucją RP. Nie można bowiem, zdaniem Sądu, przyjmować założenia, że skoro Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy. Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji. O naruszeniu zasady równości można mówić jedynie wówczas, gdy nierówne traktowanie dotyczy osób posiadających tę samą wspólną cechę, gdyż podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą winny być jednakowo traktowane. W niniejszej sprawie skarżąca znajduje się w innej sytuacji niż osoby korzystające ze świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżącej przysługuje już bowiem prawo do wcześniejszej emerytury z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną córką i tym samym ma zapewnioną częściową rekompensatę z tytułu rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej. Takiego prawa nie mają natomiast osoby, które otrzymują świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego to właśnie przyznanie skarżącej, posiadającej już swego rodzaju rekompensatę z tytułu rezygnacji z pracy, świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniu rodzinnym, stanowiłoby o naruszeniu art. 2 i art. 32 Konstytucji. Skarżąca otrzymywałaby wówczas dwa świadczenia z tego samego tytułu, i tym samym znajdowałaby się w korzystniejszej sytuacji od osób, które już nie mają możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę, a które tak jak skarżąca, nie podejmują pracy z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. W.. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieprawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia

28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), polegającą na uznaniu, że osobie

z ustalonym prawem do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje choćby w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskaną emeryturą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, co stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, wobec tego, że pozbawia faktycznego (a nie jedynie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczności niezależne od niego, a także ze względu na nieuwzględnienie charakteru (celu) emerytury i ratio legis ograniczeń przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego opisanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy.

Mając na uwadze powyżej wskazane zarzuty, skarżąca wnosiła

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku

i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, a ponadto

o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto strona skarżąca wnosiła o przyznanie kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Pismem z dnia 2 grudnia 2020 r. skarżąca cofnęła wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z dnia 14 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oświadczyło, iż nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie, ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Oparcie rozpoznawanej skargi kasacyjnej jedynie na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, zaś istota sporu sprowadza się do prawidłowej wykładni prawa materialnego w postaci: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Niewątpliwie więc literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten do niedawna interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak, linia orzecznicza uległa zmianie i nie ogranicza się tylko do wykładni językowej, lecz ma na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Autor skargi kasacyjnej trafnie zatem wskazywał na dominujący w orzecznictwie pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat tej wykładni burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, a co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może bowiem okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

W związku z powyższym, skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, gdyż sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Rozpoznając niniejszą sprawę należało zatem uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej dotyczącej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Kwota zaś była w tamtym okresie czasu niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie zostało podniesione do kwoty 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie natomiast, zgodnie z art. 17 ust. 3 omawianej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 1031).

Niewątpliwie, intencją ustawodawcy, wprowadzającego w art. 17 ust.5 pkt 1 a w/w ustawy wspomniane wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej tego przepisu prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej dokonywanej w dacie uchwalania ustawy. Stąd też aktualnie, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej omawianego przepisu, konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Takie też stanowisko jest obecnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w którym dodatkowo podkreśla się również konieczność uwzględnienia prokonstytucyjnej wykładni omawianego przepisu.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie wskazywano, że zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Taką zaś cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym faktem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń, wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy, umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł: w pkt I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; w pkt II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Jak trafnie zatem podnosi się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 2010/20, publ. www.nsa.gov.pl), nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, nie przemawia bowiem stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów, przyznających w dużej skali świadczenia socjalne (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

W takiej wiec sytuacji należy opowiedzieć się za funkcjonalną i prokonstytucyjną wykładnią art.17 ust.5 pkt 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrażaną w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć przyznać trzeba, że orzecznictwo to jest zróżnicowane w zakresie dotyczącym kwestii zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego oraz sposobu realizacji tych świadczeń. W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął bowiem na stanowisku, że zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Za takim zresztą rozwiązaniem opowiadał się autor skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela jednak tego stanowiska, akceptując jednocześnie rozwiązanie przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 czerwca 2020, sygn. I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20 oraz z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20, gdzie podkreślono, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Proponowana w skardze kasacyjnej zatem praktyka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

W powołanych natomiast wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a które akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie, wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych gdzie przyjęto, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują przy tym zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza bowiem możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, przyjąć należało, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Co prawda - jak wyżej to wyjaśniono - skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska odnośnie sposobu realizacji omawianych świadczeń w sytuacji ich zbiegu (przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskaną emeryturą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego wynikającą z aktualnie obowiązujących przepisów), jednak mając na względzie wskazywane w tej kwestii rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, uznać należy, że zarzut naruszenia art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych był zasadny, co w realiach niniejszej sprawy skutkowało uchyleniem zarówno zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, jak i decyzji obu organów administracji.

W związku z tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy – uwzględniając powyższą wykładnię prawa materialnego - powinny przede wszystkim poinformować skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia i związanej z tym możliwości zawieszenia emerytury skutkującej wstrzymaniem jej wypłaty oraz wezwać do przedłożenia stosowanej decyzji organu rentowego w tym zakresie, co umożliwi ewentualną wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny ( art. 254 § 1 p.p.s.a.).