Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 338/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 338/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 338/17, II. uchyla zaskarżoną decyzję, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 714 (słownie siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dniu 8 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 338/17, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -oddalił skargę.

W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że Starosta Powiatowy w [...] decyzją z dnia [...] października 2012r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. w [...] pozwolenia na budowę - elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W dniu 6 lipca 2015r. R. R. wniósł o stwierdzenie nieważności między innymi powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Domagał się uznania za stronę, podnosząc, że był stroną w sprawie sądowo-administracyjnej o unieważnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydano decyzję z dnia [...] października 2012r. nr [...].

W dniu 17 marca 2016r. do organu wpłynął wniosek H. B. z podobnym żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Biorąc pod uwagę treść żądania, stan faktyczny i podstawę prawną organ, na podstawie art. 62 k.p.a., wnioski R. R. i H. B. rozpatrzył w jednym postępowaniu administracyjnym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016.23 t.j. ze zm.) w związku z art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. 2016.290 t.j.), po rozpoznaniu wniosku R. R. i H. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], która decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. została przeniesiona na [...] Sp. z o.o., a następnie zmieniona decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015r. - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Mimo, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a.

R. R. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...]. W obrębie [...], gm. [...] nie posiada nieruchomości. Należało zatem dokonać analizy czy inwestycja na działce nr [...], powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości R. R.

Działki skarżącego nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej nr [...], oddziela je od siebie działka drogowa. Najbliżej działki inwestycyjnej znajdują się działki skarżącego nr [...] i [...] obręb [...], odległość tych działek od turbiny wiatrowej na działce inwestycyjnej wynosi ok. 300m.

Podobnej analizy dokonano w odniesieniu do H. B., który jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], gm. [...] i działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...].

Najbliżej działki inwestycyjnej znajduje się działka H. B. nr [...] w obrębie [...], odległość tej działki od turbiny wiatrowej wynosi ok 300m.

Mając na uwadze taką lokalizację spornej inwestycji względem działek stanowiących własność wnioskodawców, inwestycja nie niesie ograniczeń wynikających z regulacji § 12 (odległość inwestycji względem działek budowlanych), ani § 13 (przesłanianie obiektów) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Inwestycja nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej, dostępu do drogi publicznej oraz dostępu szeroko rozumianych mediów.

Odległość dzieląca działki wnioskodawców od nieruchomości na której zaprojektowano sporne przedsięwzięcie pozwala na stwierdzenie (bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy), że R. R. i H. B. nie posiadają przymiotu strony uprawniającego do skutecznego kwestionowania decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r., która decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. została przeniesiona na [...] Sp. z o.o., a następnie zmieniona decyzją Starosty [...] nr [...]z dnia [...] maja 2015r.

Dalej organ wskazał, że umorzenie postępowania administracyjnego wobec braku przymiotu strony wnioskodawców, stanowi o jego zakończeniu bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Od powyższej decyzji R. R. i H. B. odwołali się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., póz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. R. i H. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., umarzającej, wszczęte na wniosek R. R. i H. B., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 n, Nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...]wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]), przeniesionej następnie decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...], na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co do zasady będzie wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961).

Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, przez odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1, rozumie się najkrótszy odcinek pomiędzy:

1) rzutem poziomym istniejącego budynku mieszkalnego albo istniejącego budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, albo

2) granicą terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącą inwestycji, o której mowa w pkt 1, na którym możliwa jest lokalizacja tej inwestycji, albo

3) linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza realizację inwestycji, o której mowa w pkt 1,

a:

4) okręgiem, którego promień jest równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami, a środek jest środkiem okręgu opisanego na obrysie wieży istniejącej elektrowni wiatrowej, albo

5) linią rozgraniczającą teren, którego sposób zagospodarowania określony w planie miejscowym dopuszcza budowę elektrowni wiatrowej.

Z projektu budowlanego kwestionowanej inwestycji wynikało, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m ( Projekt budowlany - rys. nr III, ark. 4).

Organ odwoławczy stwierdził, że działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, mogą w związku z tym podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu.

W odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej znajdują się m. in. działki należące do R. R. o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (w odległości od ok. 250 m do ok. 950 m), oraz działki należącego do H. B. o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (w odległości od ok. 280 m do ok. 1250 m) oraz działka nr ew. [...] (zabudowana budynkiem w odległości ok. 1060 m).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Dalej wskazał, że rzeczą organu wojewódzkiego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie prawidłowe ustalenie aktualnego kręgu stron postępowania, zawiadomienie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym i doręczenie im pełnej korespondencji, w tym decyzji kończącej postępowanie.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez błędne przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu, będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, podczas gdy: określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, bez stosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych,

- art. 13 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż wnioskodawcy posiadają interes prawny, wynikający z położenia należących do nich działek w odległości mniejszej niż 1480 metrów od elektrowni wiatrowej.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, ewentualnie tylko uchylenia decyzji.

Motywując oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. - Sąd wojewódzki wskazał, że jakkolwiek w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, to jednak kwestie interesu prawnego należy badać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru. Wynika to z faktu, że interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny.

Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną.

W przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co do zasady będzie wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961).

Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Zatem ustalanie w toku postępowania nadzwyczajnego, że działki wnioskodawców zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, powoduje że mogą one podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 338/17 oddalającego jej skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "pusa") i art. 1 § 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa i art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji oraz art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 2 konstytucji oraz art. 16 § 1 kpa w zw. art. 105 §1 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa, poprzez: błędne przyjęcie, iż badanie interesu prawnego wnioskodawców, powinno odbywać się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzoru, a w konsekwencji - oddalenie skargi, mimo że organ wadliwie przyznał interes prawny wnioskodawcom na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. (Dz. U. z 2016 r., poz. 961, dalej: "Ustawa") w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przy pominięciu przepisów intertemporalnych zawartych w art. 13 ust. 2 i ust. 3 Ustawy oraz art. 14 ust. 2 i ust. 3 Ustawy. W dacie wydawania decyzji Wojewody, ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie stanowiła jeszcze obowiązującego prawa.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 KPA w zw. z art. 13 ust. 2 Ustawy i art. 13 ust. 3 Ustawy, poprzez błędne zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 KPA, przy jednoczesnym niezastosowaniu art. 13 ust. 2 i 3 Ustawy, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo, iż organ błędnie uznał, że wnioskodawcy posiadają interes prawny, wynikający z położenia działek w odległości mniejszej niż 1480 metrów od elektrowni wiatrowej, a zatem przy zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy, przy jednoczesnym pominięciu przepisów przejściowych - art. 13 ust. 2 i ust. 3 Ustawy.

- art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 KPA w zw. z art. 14 ust. 2 Ustawy i art. 14 ust. 3 Ustawy, poprzez błędne zastosowanie, podczas gdy w świetle art. 14 ust. 2 i ust. 3 Ustawy, postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, wszczęte po dniu wejścia w życie Ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, natomiast niespełnienie wymogów określonych w art. 4 Ustawy nie może stanowić przesłanki odmowy wydania pozwolenia na budowę, co w konsekwencji powinno prowadzić do wniosku, że interes prawny wnioskodawców jest potencjalny i hipotetyczny, a nie aktualny.

Wskazując, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, na podstawie art. 179a ppsa wnosiła między innymi o uchylenie wyroku i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w trybie art. 179a ppsa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok został wydany z naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Błędnie została przyznana wnioskodawcom legitymacja w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z powołaniem się na zmieniony stan prawny (tj. wybrane przepisy Ustawy, a w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy). Zdaniem skarżącej określenie kręgu stron postępowania powinno nastąpić w oparciu o przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę.

Badanie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowie jest do tego legitymowana sprowadza się do ustalenia, czy miałaby ona status strony w postępowaniu zwykłym. Dlatego istotny jest stan faktyczny i prawny istniejący w czasie prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 roku, sygn. akt: II OSK 1676/14).

Krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2013 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 2109/12).

W dacie złożenia wniosków oraz orzekania przez Wojewodę (w dniu 23 maja 2016 r.) ustawa z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie stanowiła jeszcze obowiązującego prawa. Dlatego konieczne było uwzględnienie zasady lex retro non agit, stanowiącej składnik zaufania obywateli do państwa. Niezależnie od tego, wyrok został wydany z naruszeniem art. 13 ust. 2 Ustawy i art. 13 ust. 3 Ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 KPA.

Sąd dokonując kontroli decyzji, zastosował art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wywodząc z tych przepisów istnienie interesu prawnego wnioskodawców. Pominięto treść przepisów intertemporalnych, zawartych w art. 13 ust. 2 i 3 tej ustawy.

Interes prawny wnioskodawców, w świetle art. 14 ust. 2 Ustawy oraz art. 14 ust. 3 Ustawy można było rozpatrywać jedynie w kategorii interesu hipotetycznego i potencjalnego, a nie aktualnego.

Przytoczone podstawy skargi kasacyjnej były oczywiście usprawiedliwione, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w trybie art. 179a p.p.s.a., ponownie rozpoznał sprawę.

Sąd uznał za konieczne uchylenie wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 338/17, oddalającego skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...], gdyż decyzja ta wadliwie przyjęła, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu dla przedmiotowej inwestycji winno nastąpić z uwzględnieniem ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), wobec czego interes prawny wnioskodawców znajduje oparcie w przepisach tej ustawy.

Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją (w przedmiocie stwierdzenia nieważności) zainicjowane zostało wnioskami R. R. i H. B. Kwestią sporną była ocena interesu prawnego tych osób, co bezpośrednio wpływało na możliwość skutecznego uruchomienia wskazanego postępowania nadzorczego. Wojewoda [...], uznał, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji do kwestionowania wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd też postępowanie (po jego wszczęciu) decyzją z dnia [...] maja 2016 r. umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Oceny tej nie podzielił organ odwoławczy, przesądzając, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony w sprawie i przyjmując za konieczne zastosowanie z tej przyczyny art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, ocena interesu prawnego wskazana przez organ odwoławczy była błędna. Opierała się na wadliwym założeniu, że co do zasady w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wyznaczany jest w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) i przepis ten stanowi o interesie prawnym wnioskodawców. GINB zajmując takie stanowisko nie dokonał pełnej analizy ww. regulacji prawnej i nie uwzględnił wszystkich okoliczności, a to doprowadziło do wadliwych konkluzji.

R. R. i H. B. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r., a zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Wniosek mógłby skutecznie uruchomić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (poprzez dokonanie oceny merytorycznej kwestionowanego aktu), tylko wówczas gdyby pochodził od strony postępowania.

Stwierdzić trzeba, że fakt, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie brali udziału w postępowaniu zwykłym nie pozbawia co do zasady prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Jednocześnie złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego przez podmioty nie biorące udziału w postępowaniu zwyczajnym, wymagało od organu, szczególnej staranności w analizie ich interesu prawnego.

W okolicznościach sprawy, ocena interesu prawnego wnioskodawców nie mogła mieć miejsca poza postępowaniem, albowiem nie była oczywista i czyniła koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego obok art. 28 k.p.a. - przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a także przepisy odrębne.

Brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie i uzasadnia (po wszczęciu postępowania), zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05).

Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną (musi być realny i konkretny). Punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nadzwyczajnego jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji o pozwoleniu na budowę, to należało odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania, tj. zakończonego kwestionowaną decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r.

Kwestię stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę reguluje powoływany art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a.

W świetle tego przepisu, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrował się organ I instancji orzekając w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

W oparciu o tak rozumiane pojęcie obszaru oddziaływania, należało dokonać oceny interesu prawnego wnioskodawców w postępowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r.

Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję stwierdził natomiast, że interes prawny wnioskodawców należy wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), stanowiącym, że odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w okolicznościach niniejszej sprawy do oceny interesu prawnego zastosował przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - obowiązującej od 2016 r., nie można się zgodzić.

Nie można podzielić stanowiska organu, aby do inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 2012r., mogły znaleźć zastosowanie przepisy nieobowiązującej wówczas ustawy (które miałyby wyznaczać obszar oddziaływania obiektu). GINB dokonując oceny interesu prawnego wnioskodawców oparł się wyłącznie na przepisach ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, obowiązującej od 16 lipca 2016 r., pomijając zupełnie okoliczność, że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, a nawet w dacie wydania decyzji organu I instancji (Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r.).

W ocenie Sądu, określenie stron niniejszego postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2012r. Przepisy obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę, to stan prawny miarodajny dla ustalenia obszaru oddziaływania tego zamierzenia budowlanego.

Przyznanie danemu podmiotowi interesu prawnego w odniesieniu do zdarzeń prawnych z przeszłości, będące wynikiem zastosowania nowych regulacji prawnych, nie ma uzasadnienia prawnego ani logicznego. Stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz. Dlatego, wadliwe było retroaktywne zastosowanie normy art. 4 ust. 1 i 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w odniesieniu do ukształtowanego decyzją z dnia [...] października 2012r., stosunku administracyjnego.

Nie można przy tym pominąć, że uwzględniając wskazane w decyzji przepisy ustawy z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poza zakresem swoich rozważań pozostawił inne regulacje w niej zawarte. W szczególności, nie uwzględnił art. 13 ust. 2, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe. Wskazane rozwiązanie ustawodawcy neguje zaś stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w kontrolowanym orzeczeniu.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W toku powtórnego rozpatrzenia odwołania organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionego w niniejszym wyroku stanowiska Sądu, co do wykładni interesu prawnego wnioskodawców w realiach niniejszej sprawy.

Skoro podstawy skargi kasacyjnej były oczywiście usprawiedliwione, to na podstawie art. 179a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.