Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 118/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 2 zd. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w. [...] na poz. 6 uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla poz. 6 zaskarżonej uchwały oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Fundacja [...] skierowała do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. wniosek z dnia [...] października 2014 r., o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie skanów wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa gospodarczego, sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem w 2014r., a które zostały załączone do protokołu z przebiegu ww. egzaminu - w formie zanonimizowanej, jeżeli wymaga tego ochrona danych osobowych lub prywatności.

Pismem z [...] października 2014r. numer [...] wicedziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w W. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, dlatego nie zostaną udostępnione.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2015r. IV SAB/Wr 277/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Fundacji [...] w W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w W. w tej sprawie.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016r. I OSK 1599/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w W. i zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w W. do załatwienia wniosku Fundacji [...] w W. z dnia [...] października 2014r., w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że żądane informacje stanowią informację publiczną.

Uchwałą Nr [...] z [...] lipca 2016r. Okręgowa Rada Adwokacka w W. odmówiła udostępnienia Fundacji [...] w W. żądanej informacji, uznając, że nie jest to informacja publiczna.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą poz. [...] z dnia [...] września 2016r. uchyliło uchwałę ORA w W. nr [...], wskazując w uzasadnieniu na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, przez uzyskanie bieżącego odpisu z KRS dotyczącego wnioskodawcy.

Okręgowa Rada Adwokacka w W. uchwałą z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) oraz art. 44 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tj. z dnia 8 kwietnia 2015 r. Dz.U. z 2015 r. poz. 615 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej

W uzasadnieniu organ wskazał, że podziela pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że Fundacja nie ma legitymacji do żądania dostępu do informacji publicznej. Argumentując powyższe organ powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt SK 36/14, w którym Trybunał stwierdził, że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje wyłącznie "obywatelom", a zatem osobom fizycznym, legitymującym się obywatelstwem polskim.

Organ następnie zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zdaniem organu egzaminatorzy oceniający prace, a już szczególnie osoby oceniane, nie są funkcjonariuszami publicznymi, a zwrot zawarty w zdaniu drugim art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej "mających związek z pełnieniem tych funkcji" odnosi się do informacji, nie do osób. Organ stwierdził też, że oceny poszczególnych osób zdających adwokacki egzamin zawodowy nie mają związku z pełnieniem jakichkolwiek funkcji przez funkcjonariuszy publicznych. Żadna ze zdających osób, której żądane oceny dotyczą, ani egzaminator, nie zrezygnował z przysługującego mu prawa ochrony prywatności.

Tak więc, organ uznał, że dostęp do cząstkowych ocen egzaminacyjnych, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, a nie zachodzą szczególne przesłanki ustawowe wyłączające tę ochronę. W konsekwencji osoby zdające zawodowy egzamin adwokackich, udostępnienia ocen których domaga się wnioskodawca, korzystają z prawa ochrony prywatności, zagwarantowanego art. 47 Konstytucji.

Organ podał też, że konieczność ochrony ich godności (art. 30 Konstytucji) wyklucza udostępnienie osobie trzeciej (wnioskodawcy) tych informacji, nawet przyjmując, że są to informacje publiczne.

Organ podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny, odmiennie od wielu Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w całej Polsce (IV SAB/Wr 277/14 z 11.03.2015; II SAB/Gd 101/15 z 26.08.2015; II SAB/Wa 819/15 z 10.11.2015 i II SA/Wa 1137/15 z 10.12.2015) orzekł, iż wnioskowana informacja jest to informacja publiczna. Nie zmienia to jednak faktu, zdaniem organu, że nadużyciem prawa żądania dostępu do informacji publicznej jest próba korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, a prawo do informacji publicznej, a w szczególności procesowe instrumenty jej pozyskiwania mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, natomiast celem ustawy nie jest zaspokajanie indywidualnych potrzeb.

Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca wystąpił o żądane informacje w okolicznościach jednoznacznie i wprost wskazujących na osobisty charakter żądania - po tym, jak prezes Fundacji otrzymał na egzaminie adwokackim oceny niedostateczne od czterech egzaminatorów, w tym od adw. dr J.K., przeciwko któremu prezes Fundacji wniósł pozew o ochronę dóbr osobistych za rzekome naruszenie jego dóbr sformułowaniami zawartymi w ocenie wystawionej przez adw. dr J.K.

Organ stwierdził też, że z uwagi na wykazany osobisty charakter żądania uprawnione jest założenie, że udostępnienie wnioskodawcy informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ zaspokoić ma przede wszystkim osobisty interes wnioskodawcy. W konsekwencji uzasadniona jest odmowa udostępnienia tej informacji przetworzonej, ponieważ wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Reasumując organ stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być udostępniony gdyż przeciwko uwzględnieniu wniosku przemawia wynikający z Konstytucji obowiązek ochrony prywatności osób zdających, do ocen których wnioskodawca chce uzyskać dostęp i stanowi on nadużycie prawa.

Ponadto, w ocenie organu, wykonanie żądania byłoby sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji, gdyż wnioskodawca kieruje się w swoim żądaniu pobudkami osobistymi, nie interesem publicznym.

Organ zwrócił uwagę, że wykonanie prywatnego żądania wnioskodawcy wiąże się z kilkutygodniowym nakładem czasowym (konieczność przeszukiwania archiwów w celu odnalezienia akt osób zdających, skanowanie ocen i ich wysyłka) oraz z nakładami finansowymi rzędu kilku tysięcy złotych (zatrudnienie archiwisty, koszty skanowania kilkuset stron dokumentów, koszty transmisji tych dokumentów) i sparaliżuje działalność Okręgowej Rady Adwokackiej w W. na kilka tygodni.

Od powyższej uchwały odwołanie wniosła Fundacja [...] wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej uchwale zrzuciła:

1. naruszenie mocy wiążącej prawomocnego wyroku NSA, ponieważ wyrok ten implicite przesądza pozytywnie także kwestię legitymacji [...] do żądania dostępu do informacji publicznej i aktualnie organ nie może jej rozstrzygać przeciwnie z powołaniem na błędnie pojmowane postanowienie Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 2.12.2015 r. SK 36/14 (ponieważ TK wypowiadał się w kwestii legitymacji skargowej fundacji w sprawie ze skargi konstytucyjnej, a nie w kwestii czy fundacja może żądać udostępnienia informacji publicznej rozumianej jako prawo oparte na zwykłej ustawie),

2. naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że udostępnienie żądanej informacji publicznej naruszy prywatność i/lub godność zdających, w sytuacji gdy sporządzone uzasadnienie oceny cząstkowej nie zawiera i nie może zawierać żadnych danych osobowych zdającego; zatem organ w sposób oczywisty pozoruje przesłanki z art. 5 ust. 2 ww. ustawy,

3. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przyjęcie, że kserokopie sporządzonych uzasadnień ocen cząstkowych, o których mowa w art. 76e ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze stanowią informację przetworzoną, pomimo że dokumenty te nie wymagają żadnego przetwarzania (nawet anonimizacji - bezwzględnie nie zawierają danych osobowych zdających),

4. sporządzone uzasadnienia ocen stanowią załącznik do protokołu z przebiegu egzaminu - co wynika wprost z art. 78e ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze, i co nie wymaga "ani odnalezienia akt osób zdających" oraz "rzędu kilku tysięcy złotych"; organ w tym względzie mistyfikuje bariery w celu uniemożliwienia realnego dostępu do informacji.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] grudnia 2017 r., poz. [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną uchwałę i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze przeprowadzenie egzaminu adwokackiego spoczywa w rękach Ministra Sprawiedliwości, który m.in.:

- powołuje zespół do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego (art. 77a ust. 1),

- powołuje przewodniczącego zespołu i jego zastępcę (art. 77a ust. 3),

- zapewnia obsługę administracyjno-biurową zespołu, uzgadnia z przewodniczącym zespołu lub jego zastępcą terminarz pracy zespołu oraz zapewnia zespołowi miejsce i odpowiednie warunki pracy (art. 77a ust. 4),

- określa w drodze rozporządzenia tryb i sposób działania zespołu (art. 77a ust. 12 pkt 1),

- powołuje, w drodze zarządzenia, komisje egzaminacyjne oraz wyznacza przewodniczącego komisji egzaminacyjnej i jego zastępcę (art. 78 ust. 4),

- wyznacza termin egzaminu adwokackiego (art. 78 ust. 8),

- zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszenie o egzaminie adwokackim (art. 78a ust.1), w którym podaje wysokość opłaty za egzamin adwokacki (art. 78a ust. 1 pkt. 4), której wysokość określa w drodze rozporządzenia (art. 78b ust. 2),

- powołuje w drodze zarządzenia komisję egzaminacyjną II stopnia do rozpatrywania odwołań od uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego (art. 78b ust. 1 i 2).

Zdaniem organu, z przepisów powyższych wynika, iż wyjaśnianie wszystkich wątpliwości związanych z przeprowadzonym egzaminem adwokackim, w tym udostępnianie informacji odnośnie uzasadnienia ocen cząstkowych przyznanych przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnych, należy do zakresu działania Ministra Sprawiedliwości, uprawnień takich nie posiadają natomiast okręgowe rady adwokackie.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu wg. norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 8, art. 80 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z wyrokiem NSA z 12 kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotem żądania informacyjnego jest udostępnienie kserokopii lub skanów uzasadnienia wszystkich dostatecznych ocen cząstkowych egzaminu adwokackiego z zakresu prawa gospodarczego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z egzaminem adwokackim przeprowadzonym w 2014r. Wskazała ponadto, że udostępnianie informacji odnośnie uzasadnienia ocen cząstkowych, sporządzonych przez egzaminatorów będących członkami Komisji Egzaminacyjnej ds. egzaminu adwokackiego w W., należy do zakresu działania Okręgowej Rady Adwokackiej w W. Wynika to wprost z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co najważniejsze ust. 3. To Okręgowa Rada Adwokacka w W. jest w posiadaniu żądanych informacji, a zaskarżony organ nie wskazuje żadnych dowodów na to, aby Minister Sprawiedliwości był w posiadaniu żądanych dokumentów. Posiadania, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie neguje Okręgowa Rada Adwokacka w W., i z perspektywy przepisu art. 78g ust. 2 zd. 1 ustawy Prawo adwokaturze w związku z jej art.78e ust. 3 jest to oczywiste.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 12 kwietnia 2016 r. wydał wyrok zobowiązujący nie Ministra Sprawiedliwości, ale Okręgową Radę Adwokacką w W. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej fundacji, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, rażąco naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 KPA, uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty i stosując wybieg nieuzasadnionego prawnie i faktycznie przerzucenia obowiązku na Ministra Sprawiedliwości.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Ponadto zgodnie z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

Przedmiotem kontroli Sądu jest się uchwała nr [...] poz. [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2017r., którą organ uchylił uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Okręgowej Rady Adwokackiej w W. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Przypomnieć należy, że Okręgowa Rada Adwokacka w W. uchwałą z dnia [...] lipca 2017 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) odmówiła Fundacji [...] udostępnienia informacji publicznej, zawartej we wniosku z dnia [...] października 2014 r., wskazując w uzasadnieniu, że dostęp do cząstkowych ocen egzaminacyjnych, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, a nie zachodzą szczególne przesłanki ustawowe wyłączające tę ochronę.

Ponadto organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny, odmiennie od wielu Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w całej Polsce (IV SAB/Wr 277/14 z 11.03.2015; II SAB/Gd 101/15 z 26.08.2015; II SAB/Wa 819/15 z 10.11.2015 i II SA/Wa 1137/15 z 10.12.2015) orzekł, iż wnioskowana informacja jest to informacja publiczna.

Organ zwrócił też uwagę, że wnioskodawca wystąpił o żądane informacje w okolicznościach jednoznacznie i wprost wskazujących na osobisty charakter żądania - po tym, jak prezes Fundacji otrzymał na egzaminie adwokackim oceny niedostateczne od czterech egzaminatorów, w tym od adw. dr J.K., przeciwko któremu prezes Fundacji wniósł pozew o ochronę dóbr osobistych za rzekome naruszenie jego dóbr sformułowaniami zawartymi w ocenie wystawionej przez adw. dr J.K.

Organ stwierdził też, że z uwagi na wykazany osobisty charakter żądania uprawnione jest założenie, że udostępnienie wnioskodawcy informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ zaspokoić ma przede wszystkim osobisty interes wnioskodawcy. W konsekwencji uzasadniona jest odmowa udostępnienia tej informacji przetworzonej, ponieważ wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Reasumując organ stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być udostępniony gdyż przeciwko uwzględnieniu wniosku przemawia wynikający z Konstytucji obowiązek ochrony prywatności osób zdających, do ocen których wnioskodawca chce uzyskać dostęp i stanowi on nadużycie prawa.

Ponadto, w ocenie organu, wykonanie żądania byłoby sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji, gdyż wnioskodawca kieruje się w swoim żądaniu pobudkami osobistymi, nie interesem publicznym.

Z kolei organ II instancji uchylając tę uchwałę i umarzając postępowanie w sprawie uznał, że z przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o Adwokaturze wynika, iż wyjaśnianie wszystkich wątpliwości związanych z przeprowadzonym egzaminem adwokackim, w tym udostępnianie informacji odnośnie uzasadnienia ocen cząstkowych, przyznanych przez poszczególnych członków komisji egzaminacyjnych, należy do zakresu działania Ministra Sprawiedliwości, uprawnień takich nie posiadają natomiast okręgowe rady adwokackie.

Tak więc, w istocie takie stanowisko organu oznacza, że nie tylko wniosek strony skarżącej z dnia [...] października 2014 r. nie został nadal rozpoznany, ale również, że organ nie rozstrzygnął, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, prostą czy też informację przetworzoną, oraz co było przyczyną jej nieudostępnienia, dsyłając niejako wnioskodawcę do Ministra Sprawiedliwości, choć to Okręgowa Rada Adwokacka w W. była adresatem wniosku Fundacji [...] w W. nie zaś Minister Sprawiedliwości.

Przystępując do rozpoznania skargi wywody w zakresie oceny jej zasadności, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej określone zostało przede wszystkim w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Realizacja zaś ugruntowanego konstytucyjnie prawa do informacji publicznej następuje przede wszystkim w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej a to oznacza, że również Fundacja [...] w W. jest uprawniona do występowania z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej.

W art. 1 ust. 1 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej zdefiniowano pojęcie informacji publicznej określając, że jest to każda informacja o sprawach publicznych. Katalog zaś informacji publicznych stworzono w art. 6 pow. ustawy o dostępie do informacji publicznej, który jednak ze względu na swój niezamknięty charakter stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną, uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. W konsekwencji można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W rozpoznawanej sprawie nie jest wątpliwe, że ORA w W. i Prezydium NRA, jako samorząd zawodowy, są podmiotami (ściślej organ samorządu zawodowego) zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Ponadto wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r. o sygn. akt I OSK 1599/15, przesądził, że żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną.

W wyroku tym NSA odnosząc się do wniosku strony o udostępnienie pisemnego uzasadnienia ocen cząstkowych wystawionych przez egzaminatorów w ramach jednej z części egzaminu adwokackiego, wskazał, że zasady i tryb przeprowadzania egzaminu adwokackiego normują przepisy ustawy Prawo o adwokaturze. Wynika z nich, że egzamin przeprowadzają komisje egzaminacyjne powoływane w tym celu przez Ministra Sprawiedliwości na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich (zob. art. 78 ust. 1 i 4 pr. adw.). W skład komisji egzaminacyjnej wchodzą 4 osoby wskazane przez Ministra Sprawiedliwości i 4 osoby wskazane przez Naczelną Radę Adwokacką spośród adwokatów (art. 78 ust. 3 pr. adw.). Ponadto Minister Sprawiedliwości wyznacza, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, przewodniczącego komisji i jego zastępcę (art. 78 ust. 4 in fine pr. adw.). Komisja egzaminacyjna czuwa nad prawidłowym przebiegiem egzaminu adwokackiego, a jej przewodniczący kieruje pracami komisji i reprezentuje ją na zewnątrz (zob. art. 78 ust. 5 pr. adw.). Sam egzamin adwokacki składa się z pięciu części pisemnych (art. 78d ust. 2 pr. adw.) i polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu adwokackiego (zwanej dalej "zdającym") do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata (art. 78d ust. 1 pr.adw.). Oceny rozwiązania każdego z zadań w poszczególnych częściach dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy (art. 78e ust. 2 ab initio pr. adw.), a każdy z nich wystawia ocenę cząstkową, sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje ją niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego (art. 78e ust. 3 pr. adw.).

Ostateczną ocenę z pracy pisemnej dotyczącej danego zadania z części egzaminu stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów. Pozytywny wynik z egzaminu adwokackiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu otrzymał ocenę pozytywną. Komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu adwokackiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej.

NSA podkreślił, że komisja egzaminacyjna jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne – polegające na przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego. To stwierdzenie z kolei implikuje dalszy wniosek, a mianowicie że członkowie komisji egzaminacyjnej, w zakresie, w jakim uczestniczą w postępowaniu związanym z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30), dokonując wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" na kanwie art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., "wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. [...]

Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Nie ulega zatem wątpliwości, że członkowie komisji egzaminacyjnej (egzaminatorzy) uczestniczą w realizacji powierzonego tej komisji zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie egzaminu adwokackiego. Zarazem wykonując swe kompetencje w tym zakresie – zwłaszcza poprzez dokonywanie indywidualnej oceny sprawdzanych prac (rozwiązań zadań) egzaminacyjnych (tj. wystawianie ocen cząstkowych i ich uzasadnianie) oraz udział w podejmowaniu przez komisję uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego – bezpośrednio wpływają na sytuację prawną osób zdających. Wypowiadając się bowiem w sposób wiążący najpierw o przygotowaniu prawniczym poszczególnych zdających (poprzez oceny cząstkowe), a następnie o wynikach egzaminu (w drodze uchwały), członkowie komisji w istocie współdecydują o uzyskaniu, bądź nie, przez daną osobę uprawnień do wykonywania zawodu adwokata.

Z tej perspektywy informacja o treści ocen cząstkowych i ich uzasadnień, formułowanych przez egzaminatorów w ramach egzaminu adwokackiego, powinna być postrzegana nie tylko jako opis i ocena wiedzy konkretnego zdającego z określonej dziedziny prawa, ale również jako informacja o działalności osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji.

NSA w wyroku tym odniósł się również do znaczenia dokumentu wewnętrznego, uznając, że pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych wystawionych przez egzaminatorów w ramach jednej z części egzaminu adwokackiego, stanowią informację publiczną nie zaś dokument wewnętrzny.

NSA stwierdził też, że wynik z całego egzaminu adwokackiego stanowi prostą pochodną wyników uzyskanych z poszczególnych części tego egzaminu. Wynik ten jest bowiem pozytywny wówczas, gdy zdający z każdej części egzaminu uzyskał ocenę pozytywną (zob. art. 78f ust. 1 pr. adw.). Analiza przewidzianego przez ustawodawcę sposobu ustalania wyniku z egzaminu adwokackiego – przybierającego wręcz postać swoistego algorytmu – prowadzi więc do wniosku o wiążącym charakterze ocen cząstkowych i ich bezpośrednim przełożeniu na wynik egzaminu adwokackiego, ujmowany przez komisję egzaminacyjną w formie uchwały (por. art. 78e ust. 4 oraz art. 78f ust. 1 i 2 pr. adw.). Ewentualna zmiana tej oceny – a w konsekwencji: także treści uchwały o wyniku egzaminu – może nastąpić tylko w sformalizowanym trybie odwoławczym, unormowanym w art. 78h pr. adw. oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu adwokackiego (Dz. U. z 2016 r. poz. 101). Jak bowiem wynika z § 5 ust. 4 tego rozporządzenia, rozpatrując odwołanie od uchwały o wyniku egzaminu, komisja odwoławcza w pierwszej kolejności głosuje nad ostateczną oceną pracy pisemnej zawierającej rozwiązanie zadania z tej części egzaminu adwokackiego, której dotyczy odwołanie, a następnie głosuje w sprawie zaskarżonej uchwały.

Przeciwko przypisywaniu pisemnemu uzasadnieniu oceny cząstkowej charakteru dokumentu wyłącznie "wewnętrznego" przemawia także i to, że zgodnie z art. 78e ust. 3 in fine pr. adw. wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego załącza się do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego. Należy zatem przyjąć, że jako załączniki do protokołu, uzasadnienia te dzielą status prawny samego protokołu. Wreszcie, oceny cząstkowe wraz z ich pisemnym uzasadnieniem – inaczej niż jakiekolwiek dokumenty wewnętrzne (robocze) – podlegają sformalizowanej weryfikacji w ramach ww. procedury odwoławczej.

Z tych względów NSA uznał, że pisemne uzasadnienia ocen cząstkowych, o których mowa w art. 78e ust. 3 pr. adw., są dokumentami zawierającymi informację publiczną, podlegającymi udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których znajduje odpowiednie zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p.

Wskazać należy, że decyzja organu II instancji wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a zatem zadaniem Sądu jest zbadanie czy w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, co w dalszej konsekwencji będzie wpływało na zagwarantowanie skarżącej prawa do dostępu do informacji publicznej z jej wniosku z dnia [...] października 2014 r.

W myśl art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, inaczej niż przepis art. 138 § 2 kpa, nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony).

Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej.

Umorzenie postępowania przed organem I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Wydana w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu zaskarżona decyzja Prezydium NRA, uchylająca odmowną Okręgowej Rady Adwokackiej w W. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej oznacza, że przed organem I instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem Fundacji [...] z dnia [...] października 2014 r., wobec czego organ nie będzie miał, obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje dominujące w orzecznictwie i literaturze przedmiotu stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 kpa. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., I OSK 1250/14, wyrok NSA z 30 listopada 2016r. sygn. I OSK 1263/16).

W ten sposób konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej zostanie skarżącemu w odpowiedni sposób zagwarantowane, wbrew argumentacji skarżonego organu w uzasadnieniu jego decyzji.

Ponadto należy mieć na uwadze, że wniosek Fundacji skierowany był nie do Ministra Sprawiedliwości a do Okręgowej Rady Adwokackiej w W., zaś dokumentacja wnioskowana przez stronę niewątpliwie znajdowała się w jej posiadaniu (art. 78g ust. 2 ustawy Prawo o Adwokaturze).

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 170 ppsa przy czym ranga tego naruszenia uzasadniała uchylenie tego aktu.

Za konieczne Sąd uznał uchylenie także decyzji ORA w W. Przywołane bowiem w tej decyzji okoliczności przyjęte za podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej nie stanowiły prawnych przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia (art. 16 u.d.i.p.).

Ponownie rozpoznając sprawę, ORA w W., winna to uczynić kierując się wskazaniami naprowadzonymi w niniejszym uzasadnieniu, a przede wszystkim stanowiskiem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r. o sygn.. akt I OSK 1599/15.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Jednocześnie, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania.