Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1806/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 590/18 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., sygn. I SA/Wa 590/18, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym oddalił skargę A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy S. postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. nr [...]pozytywnie zaopiniował projekt podziału działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...]/19 i [...]/20.

Wnioskiem z 16 listopada 2017 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia opiniującego. Dnia 5 grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło o wszczęciu postępowania nadzorczego w przedmiotowej sprawie. Następnie postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...] Kolegium umorzyło wszczęte postępowanie nadzorcze. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawcy wszczętego postępowania nadzorczego nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma on bowiem interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia opiniującego Wójta Gminy z [...] czerwca 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] lutego 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru, szeroko odwołując się do przywołanych fragmentów orzecznictwa sądów administracyjnych, wyjaśnił podstawowe zasady oraz cechy postępowania nadzorczego wynikające z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pojęcie rażącego naruszenia prawa, pojęcie strony postępowania administracyjnego oraz pojęcie interesu prawnego. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania. Kolegium uznało, że z akt sprawy wynika, że skarżącemu nie przysługują jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości objętej kwestionowanym podziałem. Jest jedynie właścicielem działek sąsiednich (o nr [...]/2 i [...]/6), a zatem brak po jego stronie przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym. O istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego nie mogą w ocenie organu świadczyć podniesione przez skarżącego okoliczności dotyczące wystąpienia przez skarżącego o odzyskanie własności rodzinnej nieruchomości, toczące się postępowania sądowe (powództwo skarżącego zostało wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] oddalone), ani twierdzenia skarżącego dotyczące naruszenia przez właścicieli dzielonych działek granicy przy wznoszeniu budynku, w której to sprawie toczy się odrębne postępowanie prowadzone przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego.

Organ nadzoru podkreślił, że skarżący nigdy nie figurował i nie figuruje jako właściciel czy użytkownik wieczysty dzielonych nieruchomości. Jest właścicielem działek sąsiednich. Kwestionowany podział nie ingeruje w prawo własności skarżącego. Podział ten nie wywarł bowiem żadnego wpływu na wykonywane przez skarżącego prawo własności do działek o nr [...]/2 i [...]/6. Za niezasadne organ uznał również zarzuty skarżącego, że dokonany podział doprowadził do przesunięcia granic nieruchomości sąsiednich. Wskazana różnica w bilansie powierzchni przed i po podziale (0,0002 ha) nie wynika w ocenie organu z przesunięcia granic, które pozostały niezmienione, lecz z zaokrągleń w obliczeniach powierzchni, na co wskazuje biegły geodeta w wykazie zmian gruntowych. Także zarzuty dotyczące przebiegu granicy działki [...]/19 pod budynkiem mieszkalno-usługowym zlokalizowanym częściowo na działce będącej własnością skarżącego organ uznał za niezasadnie. Odwołując się do pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 czerwca 2017 r., organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w całości na działce nr [...]/19 i znajduje się przy granicy z działką [...]/2, nie zaś, jak twierdzi skarżący, na jego działce.

W tej sytuacji organ nadzoru uznał, że wszczęte z wniosku podmiotu nieuprawnionego postępowanie zostało prawidłowo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzone jako bezprzedmiotowe.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak było także podstaw do wnioskowanego w skardze zawieszenia postępowania nadzorczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu zakończenia wszczętych przez skarżącego postępowań przed sądami cywilnymi, ze względu na brak tzw. zagadnienia wstępnego, którego istnienie warunkuje możliwość zastosowania tego przepisu.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. M.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał m.in., że podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 105 w związku z art. 28 k.p.a. Podstawową kwestią, mającą rozstrzygające znaczenie dla oceny prawidłowości podjętych przez organ nadzoru orzeczeń jest ustalenie, czy A. M. jako wnioskodawcy postępowania nadzorczego przysługiwał w tym postępowaniu przymiot strony w rozumienie art. 28 k.p..a, a zatem czy był on podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy z [...] czerwca 2017 r. pozytywnie opiniującego projekt podziału działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...]/19 i [...]/20. Tylko bowiem pozytywna odpowiedź na to pytanie dawała organowi nadzoru prawo do wszczęcia, na wniosek skarżącego, postępowania nadzorczego w sprawie oceny prawidłowości wydania postanowienia opiniującego.

W niniejszej sprawie postanowienie opiniujące projekt podziału przedmiotowej działki zostało wydane w oparciu przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 93-98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość, decyduje w co do zasady jej właściciel (użytkownik wieczysty). Jeżeli projektowany podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), nikt poza właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości nie może decydować o sposobie przebiegu granic działek na jego nieruchomości. Tylko takie podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Podmioty te są tym samym stronami postępowania administracyjnego. Te podmioty również, jako strony postępowania opiniującego, mogą żądać wzruszenia postanowienia w nadzwyczajnych trybach weryfikacji zapadłych orzeczeń. Uprawnienia właściciela w tym zakresie mogą być ograniczone tylko w przypadkach, kiedy z mocy wyraźnego przepisu podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, jednakże taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Oznacza to, że stronami postępowania opiniującego podział nie są osoby, które nie były stronami kwestionowanego postępowania lub aktualnie nie mają do nieruchomości objętej tym postępowaniem tytułu prawnego. Przy czym podkreślić należy, że zdarzenia przyszłe, a także niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący swój interes prawny upatruje w fakcie prowadzenia postępowań przed sądami cywilnymi zmierzających do unieważnienia aktu notarialnego zawartego przez jego rodziców i odzyskania rodzinnego gospodarstwa rolnego.

Następnie zauważył, że niewątpliwie skarżący nie był stroną kwestionowanego postępowania opiniującego podział spornych działek i nie było mu doręczone kwestionowane postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2017 r. Jak wynika z akt sprawy, nie posiada on również żadnego tytułu prawno-rzeczowego do podzielonych działek (nr [...]/19 i [...]/20). Skarżący jest właścicielem działek sąsiednich o nr [...]/2 i [...]/6. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że w żadnym razie nie są stronami postępowania opiniującego podział nieruchomości czy o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia osoby, które nie mają do tej nieruchomości żadnego tytułu prawnego. Właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział, także nie są stronami tego postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 3467/95, ONSA 1997, Nr 4, poz. 180). Za stronę postępowania podziałowego nie jest uznawany właściciel nieruchomości sąsiedniej także w sytuacji, gdy uzyskał służebność gruntową, obciążającą dzieloną nieruchomość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1599/98, odmiennie por. E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2008, s. 386). Podobnie uznano w orzecznictwie, że właściciele nieruchomości przyległej do nieruchomości stanowiącej własność gminy, w odniesieniu do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział w trybie art. 97 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. nawet wówczas, gdy wystąpili do gminy z wnioskiem o nabycie jej części w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 tej ustawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2248/98, ONSA 2002, Nr 2 , poz. 69, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 941/99, ONSA 2002, Nr 4 poz.155).

Oznacza to, że skarżący jako właściciel nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości objętej podziałem nie legitymuje się do tej ostatniej tytułem prawnym, a zatem posiada on jedynie interes faktyczny, nie zaś interes prawny. Posiadanie interesu faktycznego nie spełnia natomiast wymagania określonego w art. 28 k.p.a., aby być stroną postępowania administracyjnego (zarówno podziałowego, jak i nadzorczego trybu weryfikacji wcześniej podjętych orzeczeń). W postępowaniu administracyjnym statusu strony nie może bowiem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa materialnego, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Sąd podkreślił, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Sąd pierwszej instancji zauważył, że sam istniejący spór rodzinny i toczone w jego ramach postępowania sądowe oraz fakt bezpośredniego sąsiedztwa przedmiotowych działek z działkami będącymi własnością skarżącego nie dają skarżącemu praw strony w postępowaniu opiniującym, a w konsekwencji także w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Skoro zatem skarżący nie wykazał legitymacji uprawniającej go do bycia stroną przedmiotowego postępowania, to czynienie zarzutu, że organ umorzył wszczęte z wniosku nieuprawnionego podmiotu postępowanie nadzorcze uznać należy za niezasadne. W przypadku wszczęcia postępowania nadzorczego z wniosku osoby nieuprawnionej organ nadzoru ma obowiązek umorzyć je jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, nie ma prawnej możliwości, by jak określił to skarżący, nakazać Wójtowi Gminy, aby udostępnił skarżącemu wgląd do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Urzędu Gminy, w których doszło do podziału spornego, rodzinnego gospodarstwa rolnego począwszy od 1995 r. do dziś. Kwestie dostępu do akt sprawy regulują bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 73 i 74). Dysponentem tych akt jest organ administracji publicznej i w jego gestii leży rozpatrywanie wniosków o udostępnienie wglądu w akta sprawy. Przy czym odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako "u.g.n.") przez błędne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego i nie ma statusu strony postępowania, co spowodowało niedopuszczalność merytorycznej oceny wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2017 r. opiniującego pozytywnie projekt podziału działek o nr ew. [...]/20 i [...]/19 położonych przy ul. S. w S. (znak: Nr [...]), pomimo tego, że w wyniku podziału naruszono dotychczasowe granice pomiędzy działkami dzielonymi a sąsiednimi nieruchomościami skarżącego;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 p.p.s.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie wszelkich materiałów i dowodów nieprzystających do przyjętej przez organ tezy;

3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art 134 § 1 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skarżącego, a w szczególności:

a) naruszenia art. 75 § 1 i 2 k.p.a. przez brak dopuszczenia dowodu z oględzin budynku i budowli oraz dopuszczalnej linii zabudowy (pkt 7 skargi),

b) naruszenie art 7, 8 i 9 k.p.a. przez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, zasady informowania i zasady prawdy obiektywnej.

Wskazując na powyższe zarzuty A. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, gdyż opłata nie została zapłacona w całości lub w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L., M. i T. M. wnieśli o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów pomocy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie wszelkich materiałów i dowodów nieprzystających do przyjętej przez organ tezy.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s.317 - 318). Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. bowiem wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA 21 sierpnia 2019 r., I OSK 263/19, wyrok dostępny pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA", ).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA). Należy również podkreślić, że w doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w tym tych, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (zob. wyroki NSA z: 31 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2858/14; 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 533/11, CBOSA). Autor skargi kasacyjnej jako normę dopełnienia podniósł art. 75 § 1 i 2 k.p.a. i wskazał na brak dopuszczenia przez organy dowodu z oględzin budynku i budowli oraz dopuszczalnej linii zabudowy, co doprowadziło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie, zasady informowania i zasady prawdy obiektywnej, określonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo rozpatrzył sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania. To, że skarżący nie zgadza się z oceną materiału dowodowego akceptowaną przez Sąd, nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego organ przeprowadził wszystkie niezbędne czynności wyjaśniające, pozwalające na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia formalnego, w szczególności w zakresie stwierdzenia, że skarżący nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do twierdzeń strony zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym twierdzeń dotyczących wybudowania na działce nr [...]/19 budynku mieszkalno-usługowego niezgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę. Organ bowiem wskazał, a co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, że podział działek, których podział został pozytywnie zaopiniowany, w żaden sposób nie spowodował przesunięcia granic pomiędzy działkami dzielonymi, a działkami skarżącego kasacyjnie. Różnica w powierzchni działek o 0.0002 ha, wynika bowiem z zaokrągleń w obliczeniach i nie jest spowodowana przesunięciem działek (wykaz zmian gruntowych). Ponadto granica działek przebiega po ścianie budynku mieszkalno-usługowego, a nie pod budynkiem (upomnienie nr ew. [...]).

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.g.n (z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że chodzi o art. 97 ust.1 u.g.n.).

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił pogląd zaprezentowany w decyzji z 22 lutego 2018 r., sprowadzający się do oceny, że w sprawie zachodziła podmiotowa przyczyna bezprzedmiotowości postępowania, bowiem A. M. nie przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., co skutkowało umorzeniem postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.).

Zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest już stanowisko, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. np. wyrok NSA z 15 grudnia 1998r., sygn. akt II SA 1355/98, Lex nr 41827). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

W rozpoznawanej sprawie ów interes prawny może być wywodzony wyłącznie z art. 97 u.g.n., który stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Niewątpliwie interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości. Osoba nie posiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem podziału, nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony. W konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej (zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 669/10, CBOSA). Interesu prawnego nie można wyprowadzić ani z samego tytułu prawa własności czy użytkowania wieczystego sąsiednich działek, ani z innych tytułów do nieruchomości (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 753/06, CBOSA, a także Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2007, wyd. 2, s. 368-369).

Istnieje jednak wyjątek od powyższej zasady. Zwrócił na niego uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09 (CBOSA), wskazując, że stroną postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości jest jej właściciel, a także użytkownik wieczysty tej nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, podkreślił, że wykładnia językowa przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do naruszenia praw właścicielskich, podlegających ochronie konstytucyjnej, do których zaliczyć należy dostęp do drogi publicznej. W konsekwencji, gdyby zatem okazało się, że projektowany podział nieruchomości wykracza poza granice dzielonej nieruchomości, to należy przyjąć, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności.

Zasadnie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko Kolegium o braku przymiotu strony skarżącego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r., czemu dało odpowiedni wyraz w postanowieniu o umorzeniu wszczętego postepowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Jak bowiem wynika z ustalonego stanu faktycznego zaopiniowany pozytywnie projekt podziału działek o nr [...]/19 i [...]/20 nie wywarł żadnego wpływu na wykonywane przez skarżącego prawo własności do działek o nr [...]/2 i [...]/6. Ponadto skarżący nie wykazał aby przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny do dzielonych działek.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.

Wbrew zawartemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną żądaniu uczestników postępowania nie zasądzono na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego. Przepisy regulujące zwrot kosztów z uwagi na wynik postępowania kasacyjnego (art. 203 i 204 p.p.s.a.) nie przewidują bowiem takiej możliwości.