Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1002/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1-3, art. 6 ust.1, art. 14 ust.1, art. 21 ust.1 pkt 2 i ust.3, art. 23 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1182
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
article: art. 91 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 25 kwietnia 2019 roku nr VI/58/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Konstantynów Łódzki 1. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 3, § 4, § 9 ust. 2 pkt 1, § 9 ust. 3, § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Gminy Konstantynów Łódzki na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2019 r. Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim podjęła uchwałę Nr VI/58/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Konstantynów Łódzki.

Wojewoda Łódzki wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 3, § 4, § 9 ust. 2 pkt 1, § 9 ust. 3, § 16 ust. 1 oraz § 20. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie art. 7 i art. 94 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611) - dalej "ustawa".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki podniósł, że w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały rada miejska wykluczyła z prawa ubiegania się o zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony osoby, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości, podczas gdy ustawa nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. W ocenie skarżącego wprowadzenie w uchwale dodatkowych wyłączeń, niemieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy jako nieuprawnione wyjście poza granice upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do § 4 uchwały skarżący wskazał, że w zapisie tym rada miejska uzależniła zawarcie umowy najmu od wpłacenia kaucji (ust. 1), ustaliła sztywną wysokość kaucji (ust. 2) oraz określiła zasady zwrotu kaucji (ust. 3). Zdaniem organu nadzoru ustawa nie uprawnia rady gminy do regulowania w drodze uchwały kwestii wysokości kaucji zabezpieczającej. Tego rodzaju postanowienia może natomiast zawierać umowa najmu lokalu zawierana między stronami, a organem wykonawczym gminy - jako organem gospodarującym mieniem gminy i reprezentującym gminę w stosunkach cywilnoprawnych. W ocenie skarżącego zatem wprowadzenie przedmiotowej regulacji do uchwały należy uznać za przekroczenie kompetencji przez organ stanowiący gminy i wkroczenie w zakres kompetencji organu wykonawczego.

W zakresie w § 9 ust. 2 pkt 1 uchwały organ nadzoru wyjaśnił, że rada miejska wprowadziła w tym zapisie regulację, zgodnie z którą pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu lokalu socjalnego mają osoby, które podlegają przekwaterowaniu z lokalu na podstawie wyroku sądu przyznającego prawo do takiego lokalu. W ocenie Wojewody Łódzkiego zapis ten wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy, które dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy, który określa w sposób samodzielny i wyczerpujący postępowanie wobec osób, które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego.

Dalej skarżący wskazał, że w § 9 ust. 3 uchwały rada miejska wprowadziła ograniczenie czasu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego zawężając go do okresu 1 roku. W ocenie organu nadzoru ustawodawca nie ograniczył czasu, na który może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, wskazując jedynie, że musi być to umowa na czas oznaczony, o czym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy. Żaden przepis ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia czasu trwania umowy najmu lokalu socjalnego.

Zdaniem organu nadzoru w § 16 ust. 1 uchwały rada miejska wykroczyła poza zakres delegacji określonej w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć jedynie określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji, a wprowadzenie dodatkowych warunków wynajmowania lokali dla tych osób nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Ponadto Wojewoda Łódzki zauważył, że w § 20 uchwały rada miejska postanowiła, że w sprawach nieuregulowanych uchwałą obowiązują przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz przepisy Kodeksu cywilnego. Tym samym w przepisie tym przyznano pierwszeństwo przepisom uchwały przed ustawą, co jest niezgodne z Konstytucją i stanowi istotne naruszenie prawa powodujące konieczność eliminacji z obrotu prawnego takiej regulacji.

Wobec powyższego, uznając, że § 3 ust. 1 pkt 3, § 4, § 9 ust. 2 pkt 1, § 9 ust. 3, § 16 ust. 1 i § 20 zaskarżonej uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie ich nieważności oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim przyłączyła się do wniosku skargi o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i wniosła o nieobciążanie gminy kosztami postępowania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że 26 listopada 2020 r. podjął uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Konstantynów Łódzki. Zgodnie z § 20 tej uchwały zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała utraciła moc obowiązującą. W nowej uchwale zrezygnowano z zapisów, które budziły wątpliwości organu nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U poz. 1842) zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zostało wydane 11 marca 2021 r. i doręczone stronom. Z uwagi na sytuację epidemiczną przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległości z powodów technicznych, dlatego sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej "u.s.g.". W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 25 kwietnia 2019 r. Nr VI/58/19 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Konstantynów Łódzki.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić również należy, że w świetle 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zakazane jest domniemywanie kompetencji organu. Wskazany przepis nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Każda norma kompetencyjna musi być realizowana w taki sposób, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09, LEX 646458; w Olsztynie z 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 91/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Zgodnie z regulacją art. 4 ust. 1 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (ust. 3). Z treści art. 4 ustawy wynika, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Przytoczony przepis określa jednocześnie cel ustawy - jakim jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej poprzez zapewnienie lokali (socjalnych i zamiennych) i zaspakajanie potrzeb gospodarstw domowych o niskich dochodach. W celu realizacji zadań określonych w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy - art. 20 ust. 1 ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważniał radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b.

Z przywołanych regulacji wynika, że ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także obowiązek zaspakajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Przepisy te jednocześnie określają granice obowiązku gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Ustanawiane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego obowiązku. Uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Jak wynika z art. 21 ust. 3 ustawy katalog spraw, które rada gminy może uregulować w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ma charakter otwarty. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Nie oznacza to jednak dowolności organu w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, LEX nr 595501). Postanowienia uchwały muszą być bowiem zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami ustaw, w szczególności zawierającymi delegację do podjęcia uchwały.

W ocenie sądu zasadny jest zarzut skargi wskazujący na przekroczenie granic upoważnienia ustawowego przez § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim uznała za osoby spełniające warunki do wynajmu lokalu z zasobu gminy na czas nieoznaczony wyłącznie osoby nieposiadające tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. W tym zakresie podkreślić należy, że pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Z kolei art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje, że prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Jak wynika z art. 21 ust. 3 ustawy rada gminy ustanawiając zasady wynajmowania lokali winna określić podstawowe kryteria przedmiotowe, tj. wysokość dochodu i warunki zamieszkania, od spełnienia których zależy wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Niemniej jednak przepisy gminne nie mogą dyskryminować w jakikolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Go 5/06, Lex Nr 322213 i z 23 lutego 2011 r. sygn. II SA/Go 1/11, w Łodzi z 28 marca 2018 r. sygn. III SA/Łd 86/18, dostępne w CBOSA). Podkreślenia wymaga, że wynikającą z ustawy przesłanką umożliwiającą zawarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego jest przesłanka niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Natomiast sam fakt posiadania tytułu prawnego do lokalu, w tym lokalu mieszkalnego, nie przesądza, że przesłanka niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w danym przypadku po stronie mieszkańca gminy nie występuje. Skoro status członka wspólnoty samorządowej nie jest uzależniony od posiadania tytułu prawnego do innego lokalu położnego w tej samej lub pobliskiej miejscowości i ustawa nie wprowadza jako kryterium warunkującego skorzystanie przez mieszkańca gminy z lokalu z zasobów mieszkaniowych tej gminy takiego kryterium, to naruszeniem prawa jest zapis uchwały rady gminy, który wprowadza jako przesłankę zawarcia umowy najmu z mieszkańcem gminy wymóg nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu. Zasady wynajmowania lokali powinny być stanowione w taki sposób, aby mieszkańcy gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe takie jak warunki zamieszkania i wysokość dochodu, od których uzależnione jest zawarcie umowy o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy mieli równe szanse w staraniach o uzyskanie lokalu. Z tych przyczyn należało stwierdzić nieważność § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, bowiem treścią tego zapisu wprowadzono niedopuszczalny wymóg braku tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości.

Skład orzekający podzielił również stanowisko skarżącego co do konieczności stwierdzenia nieważności § 4 uchwały odnoszącego się do instytucji kaucji zabezpieczającej należności z tytułu umowy najmu. Ustawa nie upoważnia bowiem rady gminy do regulowania w drodze uchwały wysokości kaucji zabezpieczającej. Rada miejska nie jest stroną umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Tego rodzaju umowa jest zawierana między najemcą a organem wykonawczym gminy (wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta) jako organem gospodarującym mieniem gminy i reprezentującym gminę w świetle art. 30 i art. 31 u.s.g. Wyłącznie zatem te podmioty jako strony stosunku cywilnoprawnego będą władne ustalić w umowie najmu kwestię kaucji zabezpieczającej. Zakwestionowany zapis uchwały odnosi się zatem do materii wyłączonej z kompetencji decyzyjnych organu stanowiącego gminy. Należy również zauważyć, że w § 4 uchwały organ uchwałodawczy uzależnił zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego od wpłacenia przez przyszłego najemcę kaucji oraz określił wysokość kaucji i zasady jej zwrotu. Tymczasem kwestie te zostały już wprost uregulowane w ustawie. Natomiast samo zagadnienie uzależnienia przez wynajmującego zawarcia umowy najmu od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu umowy najmu zostało uregulowane odmiennie niż w ustawie. W § 4 ust. 1 uchwały rada miejska wprowadziła bowiem obowiązek wpłacenia przez przyszłego najemcę kaucji zabezpieczającej należności z tytułu zawarcia umowy najmu, podczas gdy art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje fakultatywne ustanowienie przez strony umowy najmu warunku wpłaty kaucji na pokrycie należności z tytułu najmu lokalu. Wobec powyższego należało wyeliminować z obrotu prawnego § 4 uchwały jak wydanego z przekroczeniem kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego gminy, a dodatkowo z naruszeniem regulacji art. 6 ustawy.

Zgodzić się również trzeba z Wojewodą Łódzkim, że § 9 ust. 2 pkt 1 uchwały przewidujący pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu lokalu socjalnego dla osób, które podlegają przekwaterowaniu z lokalu na podstawie wyroku sądu przyznającego prawo do takiego lokalu, wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Przepisy ustawy nie uprawniają do ustalenia tego rodzaju pierwszeństwa. Przyznawanie prawa do lokalu socjalnego osobom eksmitowanym jest przewidziane art. 14 ust. 1 ustawy i zastrzeżone do kompetencji sądu powszechnego orzekającego o obowiązku opróżnienia lokalu. Zapewnienie przez gminę lokali w ramach najmu socjalnego następuje wyłącznie na zasadach i w przypadkach określonych ustawą. Przepisy art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 ustawy wyznaczają granice obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej poprzez dostarczanie im lokali socjalnych. Ustanawiane przez gminę zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. Żaden przepis ustawowy nie pozwala na uprzywilejowanie osób eksmitowanych z przyznanym wyrokiem sądu powszechnego uprawnieniem do lokalu socjalnego, względem innych osób oczekujących na lokal gminny. Skoro tak, to gmina nie ma podstaw prawnych, aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umowy najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznawania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania na tej podstawie lokalu socjalnego. Gmina nie może zatem ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając uprawnienie do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób (por. wyroki: NSA z 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 732/10 i z 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 732/18; WSA: w Poznaniu z 7 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Po 1133/12, w Białymstoku z 2 czerwca 2020 r. sygn. II SA.BK 226/20, dostępne w CBOSA).

Dalej stwierdzić trzeba, że § 9 ust. 3 uchwały określający okres, na jaki ma zostać zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, natomiast art. 23 ust. 3 ustawy dopuszcza możliwość przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego na następny okres, jeżeli najemca znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Ustalenie zatem w § 9 ust. 3 uchwały rocznego okresu, na jaki ma być zawierana umowa najmu lokalu socjalnego stanowi arbitralne, niezgodne z regulacją ustawową określenie czasu trwania umowy najmu lokalu socjalnego. Ponadto regulacja zawarta w § 9 ust. 3 uchwały narusza podstawową zasadę prawa cywilnego, jaką jest zasada swobody umów, o której mowa w art. 353 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. To strony umowy są władne do określenia czasu jej trwania w granicach, o których mowa w art. 3531 Kodeksu cywilnego. Organem uprawnionym do zawierania i przedłużania umów najmu w imieniu gminy jest organ wykonawczy gminy. Zatem ustalenie przez radę gminy arbitralnie okresu, na jaki ma być zawierana umowa najmu lokalu socjalnego należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, bowiem nie odpowiada regulacji ustawowej i stanowi ograniczenie uprawnień stron umowy do swobodnego kształtowania stosunku prawnego je łączącego.

Zasadnym jest ponadto zarzut organu nadzoru, że treścią § 16 ust. 1 uchwały rada miejska wykroczyła poza zakres delegacji określonej w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Pojęcie zasad postępowania, o którym mowa we wskazanym przepisie uchwały, oznacza określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. W pojęciu tym nie mieści się określanie dla wyżej wymienionych osób dodatkowych warunków zawarcia umowy najmu lokalu takich jak stałe zamieszkiwanie z dotychczasowym najemcą przez okres minimum 5 lat, wpłacenie przez przyszłego najemcę kaucji zabezpieczającej, regularne opłacanie należności z tytułu użytkowania lokalu, całkowite spłacenie zobowiązań wobec właściciela z tytułu dotychczasowego najmu lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami i ewentualnymi kosztami czy utrzymywanie lokalu w należytym stanie technicznym. Określenie dodatkowych kryteriów zawarcia umowy najmu lokalu dla osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, nie ma oparcia w przepisach prawa i wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy. Jak już wyżej wskazano brak jest podstaw, by przepisy gminne wprowadzały zapisy wyłączające pewne kategorie mieszkańców gminy z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu z gminnego zasobu nieruchomości. W ocenie sądu w § 16 ust. 1 uchwały rada gminy wprowadziła dodatkowe pozaustawowe kryteria zawarcia umowy najmu lokalu gminnego, wyłączając tym samym niektórych członków wspólnoty samorządowej zamieszkujących w lokalu z dotychczasowym najemcą, którzy tych kryteriów nie spełnią, z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu. Z tego względu należało stwierdzić nieważność § 16 ust. 1 uchwały.

Odnosząc się z kolei do ostatniego zarzutu skargi, a mianowicie zarzutu istotnego naruszenia prawa treścią § 20 uchwały, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. W § 20 uchwały rada miejska określiła, że w sprawach nieuregulowanych uchwałą obowiązują przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz przepisy Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącego przepis ten przyznaje pierwszeństwo przepisom uchwały przed ustawą, co jest niezgodne z Konstytucją i stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd odczytuje jednak w inny sposób treść kwestionowanego § 20 uchwały. Zdaniem sądu jeżeli ustawa kształtuje dla organu uchwałodawczego kompetencję do ustanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa, to tym samym ustawodawca rezygnuje z samodzielnego uregulowania pewnych kwestii na rzecz prawodawcy lokalnego. Z tego względu nie można przyjmować, że postanowienia uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy będą regulować kwestie unormowane już w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz w Kodeksie cywilnym, lecz jedynie kwestie przekazane przez ustawę do uregulowania prawodawcy lokalnemu. Wbrew twierdzeniu skarżącego § 20 uchwały nie narusza zasady hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego prymat przed ustawą. Zawarte w § 20 uchwały zastrzeżenie należy traktować jako wskazanie uzupełniającego charakteru tego aktu, który ma zastosowanie wyłącznie w granicach określonych upoważnieniem ustawowym, a nie jako zastrzeżenie, że w przypadku kolizji uchwały z ustawą uchwała ma pierwszeństwo względem ustawy. Potwierdza to sformułowanie użyte w § 20 uchwały "w sprawach nieuregulowanych", a więc wykraczających poza upoważnienie z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy.

Zaznaczyć również trzeba, że uchylenie zaskarżonego aktu uchwałą Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z 26 listopada 2020 r. Nr XXVII/237/20 nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07; wyroki WSA: w Gdańsku z 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, dostępne w CBOSA).

Z powyższych względów, uznając, że § 3 ust.1 pkt 3, § 4, § 9 ust. 2 pkt 1, § 9 ust. 3 oraz § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W pozostałam zakresie sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265.).

e.o.