Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 660/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1, art. 55
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 11 i art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2020 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania hali magazynowo-produkcyjnej - etap I inwestycji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 2917 zł (słownie: dwa tysiące dziewięćset siedemnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako PINB), działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59 f, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – dalej także jako P.b) wymierzył A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., karę pieniężną z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania hali magazynowo- produkcyjnej, etap I w wysokości 125 000 zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 31 sierpnia 2018 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie dwuetapowej inwestycji polegającej na rozbudowie hali produkcyjno-magazynowej – etap I jak też na rozbudowie hali magazynowo – produkcyjnej oraz części socjalno – biurowej - etap II, realizowanej na działce nr [...], [...] obręb Ł., jednostka ewidencyjna J., przed zakończeniem wszystkich robót. Inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zmieniającej Starosty O. z dnia [...] nr [...].

W związku ze złożonym wnioskiem, PINB wszczął postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dwuetapowej inwestycji polegającej na rozbudowie hali produkcyjno-magazynowej – etap I, jak też na rozbudowie hali magazynowo – produkcyjnej oraz części socjalno – biurowej - etap II, przed zakończeniem wszystkich robót, w toku którego, wezwał inwestora do uzupełnienia złożonych do wniosku dokumentów oraz przeprowadził w dniu 9 października 2018r. kontrolę obowiązkową. Poczynione podczas tej kontroli ustalenia wykazały, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. Z protokołu z kontroli obowiązkowej wraz z dokumentacją zdjęciową wynika bowiem, że obiekt jest użytkowany: na paletach znajdujących się w hali, magazynowane są produkty pochodzące z produkcji inwestora wraz ze świadectwami zgodności z podanymi datami produkcji i numerami partii (str. 11 i kolejne załączniki do protokołu). Zdaniem organu, wskazuje to, że inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego w sposób zgodny ze określoną w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorią obiektu budowlanego.

W oparciu o powyższe ustalenia PINB zawiadomił w dniu 30 października 2018 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowanej hali produkcyjno-magazynowej, etap I i rozbudowanej hali magazynowo – produkcyjnej, etap II - z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. W dniu 13 listopada 2018 r. złożone zostało pismo inspektora nadzoru inwestorskiego potwierdzające, że w kontrolowanych obiektach zgromadzone były materiały pochodzące z produkcji. Zdaniem organu, złożone w tym względzie wyjaśnienia dotyczące przyczyn gromadzenia materiałów pochodzących z produkcji w przedmiotowych halach nie mają jednak wpływu na wysokość jak też na samą zasadność wymierzenia kary. Organ wyjaśnił także, że kara została wyliczona zgodnie ze wzorem określonym w art. 59 f P.b jako iloczyn stawki obiektu (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty jest wielkością stałą i wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu budowlanego i wielkości obiektu budowlanego określony został w załączniku do ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, hala namiotowa zalicza się do kategorii XVIII (budynki przemysłowe) dla którego kategoria obiektu wynosi 10,0. Współczynnik wielkości obiektu budowlanego uzależniony jest zaś od kubatury obiektu, która w odniesieniu do etapu I wynosi 13060 m3 . Współczynnik wielkości dla obiektu budowlanego o kubaturze większej od 10000 m3 wynosi 2,5. Zgodnie z art. 57 ust. 7 P.b. stawka wyliczona na podstawie podanego wyżej iloczynu podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik inwestora zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

- art. 78, art. 79a w związku z art. 81, art.8 i art. 9 k.p.a., przez ich niezastosowanie i zaniechanie poinformowania strony o zakończonym postępowaniu i prawie do wypowiedzenia się co do całokształtu zebranego materiału dowodowego i wystąpienia z inicjatywą dowodową;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 2, art. 80 w związku z art. 86 k.p.a. i art. 10 k.p.a., przez ich pominięcie i zaniechanie należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego wynikiem jest zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego i przeprowadzenie jego dowolnej oceny oraz uniemożliwienie stronie złożenia dalszych wniosków dowodowych;

- art. 12 k.p.a. w związku z art. 35 § 3 i art. 36 oraz art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., przez wydanie postanowienia o nałożeniu kary po upływie 5 miesięcy od dnia przeprowadzenia obowiązkowej kontroli (26 października 2018r.) zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania (30 października 2018 r.) i złożenia przez stronę wyjaśnień (9 listopada 2018 r.) oraz przez zaniechanie poinformowania strony o powodach przedłużenia postępowania i terminie jego ukończenia, co stanowi rażące naruszenie zasady szybkości postępowania i prowadzenia go w sposób pogłębiający zaufanie obywateli;

- art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, przez pominięcie zasady prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa, wskutek braku informowania strony o całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy;

- art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 107 § 3 k.p.a., przez zaniechanie wyjaśnienia w treści uzasadnienia postanowienia podstawy prawnej postępowania polegającego na wymierzeniu kary 125000 zł (na podstawie dwóch osobnych postanowień) za każdy z etapów prowadzonej rozbudowy, podczas gdy postępowanie prowadzone przez organ dotyczyło rozbudowy hali wykonanej na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] Starosty O. z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Zdaniem pełnomocnika powyższe uchybienie proceduralne skutkowały także naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 57 ust. 7 P.b w związku z art. 1 ust. 2 k.p.a., przez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie w tej sprawie, do tego wymierzenie kary pieniężnej do etapu I i II inwestycji bez żadnej podstawy prawnej w sytuacji, gdy rozbudowa hali prowadzona była na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty O. obejmującą dwuetapową rozbudowę hali produkcyjno-magazynowej która stanowiła zrealizowaną całość. W efekcie błędne przyjęto, że skarżąca jest zobowiązana do zapłaty kary za każdy z prowadzonych równocześnie etapów rozbudowy (osobno za etap I i II) i wymierzenie de facto dwukrotnie kary co do tego samego przedmiotu postępowania.

Jednocześnie pełnomocnik strony wniósł o przeprowadzenie przez organ II instancji: 1/ dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Dyrektora Produkcji i Prezesa Zarządu w A Sp. z o.o. - w celu wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. zasad prowadzonej przez nowowybudowaną halę komunikacji i przejazdu z hali zrealizowanej w 2006 r. oraz prowadzonego rozruchu maszyn; 2/ dowodu z i informacji Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział we W. na temat pogody, zdarzeń atmosferycznych oraz ich przebiegu na terenie miejscowości Ł. (w szczególności opadów atmosferycznych) w dniach 21 – 27 października 2018 r..

W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik wskazywał, między innymi, że organ pierwszej instancji w sposób dowolny i wybiórczy przyjął, że strona potwierdziła w piśmie z dnia 9 listopada 2018 r., iż w rozbudowanej części hali przechowywane były materiały z produkcji, pomijając zupełnie fakt, że przez noworozbudowany obiekt prowadził szlak komunikacyjny z hali wybudowanej w roku 2006 (w ramach tzw. transportu technologicznego). Organ pominął także, wbrew wyjaśnieniom strony, że w tamtym czasie (po zakończeniu prac budowlanych i przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie) nie było możliwości prowadzenia produkcji z hali z 2006r. bez przejazdu przez nowowybudowaną część obiektu. Zignorowana przez organ została także załączona do pisma z 9 listopada 2018 r. mapa obrazująca drogi komunikacji (plan zagospodarowania z 2009 r.) Organ przemilczał i nie odniósł się do podnoszonego przez stronę argumentu, że stwierdzone podczas kontroli stalowe palety z elementami ulegającymi korozji na skutek zamoknięcia, zmagazynowano w hali z uwagi na warunki atmosferyczne w czasie bezpośrednio poprzedzającym kontrolę. W uzasadnieniu nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób została oceniona przez organ zgromadzona przy kontroli w dniu 26 października 2018 r. dokumentacja fotograficzna ujawnionych w hali materiałów z produkcji. Strona uważa bowiem, że zdjęcia wydruków na paletach (wykonane w trakcie kontroli) i podanych na nich godzin produkcji, dat i numerów partii, potwierdzają jej stanowisko co do tego, że materiały te umieszczone zostały w hali ze względu na niesprzyjające warunki atmosferyczne. Pominięcie przez organ powyższych dowodów oraz zaniechanie dokonania oceny wyjaśnień strony co do przyczyn tymczasowego tylko przechowywania palet z materiałem z produkcji, czy przeprowadzonego próbnego rozruchu maszyn, zdaniem pełnomocnika, potwierdza zarzut dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w efekcie błędnego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) po uzupełnieniu materiału dowodowego (polegającego na opisaniu przez PINB materiału zdjęciowego co do tego którego etapu inwestycji dotyczą poszczególne zdjęcia), zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko DWINB uznał, że czynności procesowe przeprowadzone przez organ I instancji w pełni udokumentowały naruszenie prawa materialnego przez inwestora w sposób uzasadniający nałożenie sankcji opisanej w art. 57 ust. 7 P.b.

Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołu z obowiązkowej kontroli obiektu budowalnego stanowiącego dwuetapową inwestycję polegającą na rozbudowie hali produkcyjno-magazynowej (etap I) i rozbudowie hali magazynowo –produkcyjnej i części socjalno-biurowej (etap II) oraz z dokumentacji zdjęciowej stanowiącej załącznik do tego protokołu, jednoznacznie wynika, że inwestor przystąpił do użytkowania wyżej opisanych obiektów budowlanych w dniu kontroli tj 26 października 2018 r. Przeprowadzone postępowanie wskazuje bowiem, że na paletach znajdujących się w hali magazynowej były przedmioty pochodzące z produkcji inwestora wraz ze świadectwami zgodności z podanymi numerami partii i datami produkcji. Jednoznaczne jest więc, że inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie ze wskazaną w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorią budynku.

Na mocy art. 55 Prawa budowlanego inwestor był natomiast zobligowany, po zakończeniu budowy a przed przystąpieniem do użytkowania obiektu – do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z uwagi na fakt, że kategoria obiektów budowlanych w stosunku do ww. inwestycji wynosi XVIII. Z art. 57 ust. 7 P.b wynika, że ustawodawca przewidział sankcję finansową już za samo tylko przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. Niesporne zatem udokumentowanie tej okoliczności faktycznej przez organ I instancji, nie pozostawia wątpliwości co do zasadności zastosowania przedmiotowej normy.

DWINB podkreślił, że w jego ocenie art. 57 ust. 7 P.b należy wykładać w sposób ścisły. Organ nadzoru budowlanego powinien zatem badać jedynie, czy obiekt wymagał pozwolenia na użytkowanie lub zgłoszenia oraz, czy inwestor przystąpił do użytkowania bez wypełnienia tych obowiązków. Jeżeli, jak w niniejszej sprawie, inwestor przystąpił już do użytkowania, bez znaczenia pozostają pobudki jakimi się kierował (typu: złe warunki atmosferyczne na zewnątrz, konieczność wytyczenia trasy transportu towarów przez rozbudowaną, czy dobudowaną część).

Z tych względów zaskarżone postanowienie organ uznał za prawidłowe, w tym także, co do wysokości kary za użytkowanie. Przyjęto prawidłową kategorię obiektu (XVIII) oraz pozostałe wielkości współczynników na podstawie kubatury odpowiednio rozbudowanej i dobudowanej części hali mieszczącej się w przedziale, powyżej 1000m3 (w etapie I rozbudowa hali 13 060 m3 , w etapie II dobudowa hali 30 022m3 ). Przyjmując powyższe dane, organ II instancji dokonał ponownego przeliczenia wysokości kary jako iloczynu przyjętych w postanowieniu I instancji czynników, który wnosi: 500 zł x 10 x 10 x 2,5 = 125.000 zł.

Organ odwoławczy oddalił wnioski dowodowe inwestora zgłoszone w zażaleniu, uznając, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zdaniem organu, bez znaczenia pozostaje jak była pogoda w dniu kontroli (czy padał deszcz) jak również, czy przez hale przebiegała trasa transportu towarów z innych części tych obiektów. Nawet jeśli jest tak jak twierdzi inwestor, to okoliczności objęte wnioskami dowodowymi nie uchylają bezprawności naruszenia prawa, czy też bezzasadności kary. Odnośnie pozostałych kwestii podniesionych w zażaleniu organ uznał, że odniósł się do nich we wcześniejszej argumentacji postanowienia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 2, art. 80 k.p.a. w związku z art. 86 i art. 10 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokonania należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, zaniechania oceny dowodów zgłoszonych przez stronę w piśmie z dnia 4 lipca 2019 r. oraz w zażaleniu, bez wyjaśnienia przyczyn takiego postępowania, czego wynikiem jest zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego i przeprowadzenie jego dowolnej i subiektywnej oceny;

- poczynienie wadliwych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, że Spółka przystąpiła do użytkowania hali, podczas gdy produkty na paletach w nowowybudowanej hali wyprodukowane zostały w starej hali, z użyciem zainstalowanych tam pras i z uwagi na konieczność ich zabezpieczenia przed niesprzyjającymi warunkami atmosferycznymi zostały tymczasowo przetransportowane do nowowybudowanej części, w ramach wytyczonego ciągu komunikacyjnego;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 55, art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że doszło do przystąpienia do użytkowania nowowybudowanej hali oraz poprzez wymierzenie kary w stopniu nieadekwatnym do sposobu i skutków naruszenia prawa;

-art. 57 ust. 7 i art. 59 g ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 1 ust. 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie w tej sprawie, przez wymierzenie kary pieniężnej skarżącej osobno do etapu I i do etapu II inwestycji, w sytuacji, gdy rozbudowa hali prowadzona była na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty O. z dnia [...] obejmującego, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, dwuetapową rozbudowę hali produkcyjno-magazynowej, a zatem stanowiła ona funkcjonalną całość. W efekcie niezasadnie przyjęto, że skarżąca jest zobowiązana do zapłaty dwóch kar po 125000 zł za każdy z prowadzonych i zakończonych równocześnie etapów rozbudowy (osobno za etap I i II).

Konsekwencją popełnionych przez organ II instancji uchybień jest nie rozpatrzenie istoty sprawy, albowiem organ ten zaniechał odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego aktu do zarzutów merytorycznych podniesionych przez Spółkę dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie dopuszczalności karania strony za użytkowanie wybudowanej hali za każdy z etapów oraz zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego związanych z prawami strony w toku prowadzonego postępowania. Powyższe uchybienie, czynią uzasadnionym zarzut naruszenia prawa strony do dwuinstancyjnego postępowania ( art. 78 Konstytucji RP).

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie "decyzji" (zazn. Sądu) organu pierwszej i drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Argumentując postawione wyżej zarzuty autor skargi wywodził, między innymi, że organ II instancji nie wyjaśnił w treści uzasadnienia motywów jakimi się kierował odmawiając przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, lakonicznie uznając je za nieprzydatne dla rozstrzygnięcia. Organ nie przeprowadził dowodów z zeznań świadków w kwestiach – zdaniem strony istotnych dla rozstrzygnięcia – nie wyjaśniając przyczyn takiego działania. Tymczasem, przywołane dowody pozwalałyby skonfrontować błędne ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Zdaniem strony skarżącej, postanowienie DWINB powiela w zasadzie wyłącznie ustalenia poczynione przez PINB i zupełnie nie odnosi się do zgłoszonych przez stronę zarzutów i dowodów. Czyni to zasadnym zarzut pobieżnej i dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej co najmniej, przedwczesnymi i nierzetelnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez organ. DWINB nie wyjaśnił, w żadnej części pisemnego uzasadnienia motywów takiej a nie innej oceny zaoferowanych dowodów i oceny zarzutów, co winno dyskwalifikować takie postanowienie i skutkować jego uchyleniem przez Sąd.

Zdaniem autora skargi doszło także do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, przez uznanie, że zaistniały warunki do wymierzenia kary, gdyż inwestor przystąpił do użytkowania hali bez pozwolenia, a nadto przez przyjęcie, że istnieje obowiązek zapłaty kary, za każdy z etapów rozbudowy hali. Wyrazem tej wadliwej wykładni jest wydanie w sprawie dwóch postanowień co do tego samego de facto przedmiotu sprawy (czyli przystąpienia do rzekomego użytkowania nowowybudowanej hali bez stosownego pozwolenia). Zdaniem skarżącej, brak jest natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego umożliwiającego organowi wymierzenie osobnej kary za oba realizowane jednocześnie etapy rozbudowy. W zaskarżonym postanowieniu nie została przeprowadzona żadna wykładnia dla tego zastosowania art. 57 ust. 7 P.b. Przyjęty przez organ sposób jego zastosowania jest dla strony rażąco nieprawidłowy. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że jego przedmiotem jest przystąpienie do użytkowania rozbudowanej hali produkcyjno-magazynowej - etap I oraz rozbudowanej hali magazynowo – produkcyjnej - etap II. Organ pierwszej instancji traktował zatem całościowo zgłoszoną przez Spółkę inwestycję. Potwierdza to również decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego jak i wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, czy wreszcie sama decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W tej sytuacji niezrozumiałe jest, dlaczego wydane zostały dwa postanowienia o nałożeniu kary – osobno dla każdego etapu. Nie można także pomijać, że inwestor podjął decyzję o zakończeniu budowy w całości, bez etapowania, z uwagi na brak możliwości spełnienia przepisów przeciwpożarowych oraz z racji oszczędności energii i izolacyjności cieplnej (etapy nie są przedzielone ścianami) oraz właściwego zagospodarowania terenu. Nadto, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] z drugiego etapu do wykonania została przebudowa części socjalno-biurowej. Czas na przeprowadzenie prac w tym zakresie wyznaczony został do dnia 30 października 2021 r. Literalnie zatem II etap rozbudowy nie został jeszcze zakończony, tym samym kara wymierzona za ten etap jest przedwczesna.

Strona skarżąca podniosła również, że jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy, to jednak należy poddać ocenie to, czy inwestor naruszył przepisy prawa budowlanego. Nie można skutecznie wywodzić, jak czyni to organ, że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wymierza się inwestorowi bez względu na okoliczności sprawy. Mogą zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora przedmiotowej kary. Zdaniem skarżącej, uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało od ustaleń dokonywanych w sprawie, przede wszystkim od okoliczności w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu. Organ II instancji ustaleń w tym zakresie zaniechał, ograniczając się tylko do stwierdzenia (błędnego), że do użytkowania hali przystąpiono.

Pełnomocnik skarżącej argumentował także, że okolicznością przemawiającą za tym, że nie zostały zrealizowane przesłanki wymierzenia stronie kary jest to, że działania podejmowane w nowowybudowanej hali wynikały z prowadzonego rozruchu technologicznego. Natomiast wskazane przez organy produkty, które złożone były w tej części hali, znalazły się tam w związku z wiodącym przez tę część ciągiem komunikacyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchylenie aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia) względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Poddawszy, zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami, zaskarżone postanowienie kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten wydany został z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej "P.b"), który stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59f ust. 1 P.b stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 P.b.). Według art. 59g ust. 1 karę wymierza się w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie.

Z przywołanych przepisów wynika, że przy wymierzeniu przedmiotowej kary zastosowanie znajdują przepisy postępowania administracyjnego, które podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i oraz w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego. Zasada ta w toku instancyjnego postępowania administracyjnego realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia – w niniejszej sprawie zażalenie - który skutecznie wniesiony, gwarantuje, rozpatrzenie sprawy załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania ustawodawca przepisem art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Analogiczne zasady obowiązują w przypadku rozpatrzenia zażalenia. Zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym jej zakresie. Jak trafnie ujął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 512/18) odnosząc się do obowiązków organu odwoławczego przy rozpoznaniu sprawy: ,,Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ", patrz - LEX nr 2503188.

Decyzja wydawana w postępowaniu odwoławczym stanowi akt stosowania prawa, zatem na organie odwoławczym ciążą w takim samym stopniu jak na organie pierwszej instancji rygory wynikające z zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wymagające aby organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w 80 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym organ ustala zatem istotne okoliczności stanu faktycznego sprawy nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także, w razie potrzeby, rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji – do czego uprawnia go art. 136 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji o ile nie naruszy to granic dwuinstancyjności postępowania.

Jak już zaznaczono, wynikający z art. 138 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony – w tym także zarzutów odwołania (zażalenia) - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu wydawanego aktu. Wymóg należytego uzasadnienia postanowienia wynika wprost z art. 124 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, uzasadnienie faktyczne i prawne jest obowiązkowym elementem postanowienia na które przysługuje zażalenie. Na mocy odesłania z art. 126 k.p.a. do postanowień znajdują także odpowiednie zastosowanie przepisy art. 107 § 2-5 k.p.a. Tym samym uzasadnienie postanowienia powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa (por. art. 107 § 3 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Zdaniem Sądu DWINB orzekając w rozpoznawanej sprawie jako organ drugiej instancji naruszył prawo w omówionym powyżej zakresie, obarczając przez to podjęte w postępowaniu zażaleniowym postanowienie wadliwością uprawniającą do uwzględnienia skargi.

Organ odwoławczy stwierdził, że: "analiza materiału materiał dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie pozwala na postawienie tezy, iż czynności procesowe przeprowadzone przez organ I instancji w pełni udokumentowały naruszenie prawa materialnego w sposób uzasadniający nałożenie na inwestora sankcji opisanej w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane." Następnie przedstawił skrótowy wywód, powielający co do istoty – stanowisko wyrażone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego uznając, że akta sprawy (tj. głównie protokół z obowiązkowej kontroli i dokumentacja zdjęciowa) potwierdzają ponad wszelką wątpliwość fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu przed uzyskaniem stosownego wymaganego prawem pozwolenia, wbrew twierdzeniom podnoszonym przez spółkę. Organ II instancji przedstawił także stanowisko co do wykładni art. 57 ust. 7 P.b uznając, że należy jej dokonywać w sposób ścisły, przez co rozumie badanie jedynie tego, czy obiekt wymagał pozwolenia na użytkowanie lub zgłoszenia i czy inwestor przystąpił do użytkowania bez wypełnienia tych obowiązków. Organ uznał, że w niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, zatem bez znaczenia są pobudki jakimi kierował się inwestor typu złe warunki atmosferyczne na zewnątrz, wytyczenia trasy transportu towarów przez rozbudowaną czy dobudowaną część. DWINB za prawidłowe uznał również wyliczenie kary oraz odniósł się do zgłoszonych wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków na okoliczność wykazania, że nie doszło do przystąpienia użytkowania, uznając te wnioski za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Co do pozostałych zarzutów zażalenia DWINB stwierdził, że "odniósł się do kwestii w nich podnoszonych w uzasadnieniu przedmiotowego zażalenia".

Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację Sąd uznał, że czynności procesowe podjęte w postępowaniu zażaleniowym pomimo, że obejmowały one uzupełnienie materiału dowodowego przez PINB poprzez opisanie poszczególnych zdjęć załączonych do protokołu z kontroli obowiązkowej, okazały się jednak niewystraczające dla uznania, że spełniony został wymóg rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji od nowa w jej całokształcie i nie odpowiadają istocie zasady zawartej w art. 15 k.p.a i art. 78 Konstytucji RP.

Zauważyć trzeba, że z pobieżnej argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie, nie wynika jak organ rozumie nomenklaturowe pojęcia "użytkowanie" i "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego lub jego części. DWINB ograniczył się jedynie do arbitralnego stwierdzenia, że inwestor przystąpił do użytkowania bez wypełnienia obowiązków wynikających z art. 55 i 54 P.b oraz do stwierdzenia, że akta sprawy "potwierdzają ponad wszelką wątpliwość fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu przed uzyskaniem stosownego wymaganego prawem pozwolenia, wbrew twierdzeniom podnoszonym przez spółkę". Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jednak jakie konkretnie działania inwestora organ uznaje za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem prawa i które konkretnie dowody to potwierdzają. DWINB nie dokonał także we własnym zakresie oceny materiału dowodowego – zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. (a więc przy uwzględnieniu kryteriów swobodnej oceny dowodów) – stanowiącego podstawę dla przyjętego stanowiska i nie wskazał konkretnych materiałów na potwierdzenie swojej tezy. Wymogów takiej oceny nie spełnia bowiem ograniczenie się do konkluzji: "przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wskazję, iż na paletach znajdujących się w hali magazynowane były przedmioty pochodzące z produkcji inwestora wraz ze świadectwami zgodności z podanymi datami produkcji i numerami partii" co według organu "jednoznacznie wskazuje, że inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu w sposób zgodny ze wskazaną w decyzji pozwoleniem na budowę kategorią obiektu budowlanego". Organ nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny które działania inwestora uznaje za przystąpienie do użytkowania – czy magazynowanie czy produkcję wyrobów. – a jak wynika z zażalenia ma w tym zakresie wątpliwości (skarżąca podnosi, że produkcja wykonywana była w innej hali). Brak zatem stosowanych rozważań i analizy organu wykazujących w sposób jednoznaczny i konkretny, w których halach i jakie przedmioty były magazynowane (czy również produkowane) oraz, że istotnie pochodzą one z produkcji inwestora. Te kwestie powinny być szczegółowo zbadane i ocenione przez DWINB, który powinien pod tym kątem przeanalizować zgromadzone dowody a wyniki tej analizy przedstawić w uzasadnieniu postanowienia. Ogólnikowość i lakoniczność uzasadnienia w tym zakresie nie pozwala na przeprowadzenie pełnej kontroli procesu decyzyjnego organu II instancji. W związku z powyższym, za przedwczesną należy też uznać odmowę przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów na okoliczność próbnego rozruchu technologicznego, wytyczenia ciągu komunikacyjnego przez teren hali i złożenia produktów ze względu na warunki atmosferyczne. Dopiero bowiem po jednoznacznym wyjaśnieniu przez organ, które działania inwestora uznaje on za nielegalne przystąpienie do użytkowania możliwa będzie prawidłowa ocena tych wniosków w świetle kryteriów określonych art. 78 § 2 k.p.a. – a więc, czy są to okoliczności nie mające znaczenie dla sprawy i czy wykazane zostały innymi dowodami. Konieczne jest także zwrócenie uwagi, że odmowa uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodów powinna być poparta twierdzeniami wskazującymi na wstąpienie okoliczności wskazanych w art. 78 § 2 k.p.a. Organ powinien zatem wykazać konkretne motywy zajętego w tym względzie stanowiska, zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd podziela prezentowane w judykaturze administracyjnej stanowisko, że przystąpienie do użytkowania jest czynnością jednorazową (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 941/12, nie publ., wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 668/13, nie publ.).Nie kwestionuje również poglądu wyrażonego w literaturze prawa administracyjnego i przyjętego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt P 19/06) oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., (sygn. akt III SK 21/10), że odpowiedzialność administracyjna uregulowania w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane ma charakter obiektywny i jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa, zatem kara pieniężna postrzegana jest jako kategoria zobiektywizowana. Nie kwestionuje i tego, że kara wymierzona w trybie powoływanego przepisu jest restrykcyjną i dolegliwą sankcją dla podmiotu ukaranego, zatem obok funkcji prewencyjnej pełni również funkcję represyjną.

Mając jednak na uwadze wypowiedzi judykatury i Trybunału Konstytucyjnego zamieszczane w uzasadnieniach wyroków wskazujące na konieczność przeprowadzenia wnikliwie postępowania, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła (np. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2809/13; wyrok TK z 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08), jak i tezy podnoszone w literaturze prawa administracyjnego, zgodnie z którymi restrykcyjność administracyjnych kar pieniężnych i ich pozostałe cechy sprawiają, że orzekanie o nich musi wiązać się ze szczególną starannością w ustalaniu stanu faktycznego (M. Błachucki: Administracyjne kary pieniężne w demokratycznym państwie prawa, Warszawa 2015), Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał szczególnej staranności w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, którą wyraża się między innymi, w wszechstronnej analizie i ocenie materiału dowodowego.

Istotnym uchybieniem jest także, że DWINB nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu. Już choćby stwierdzenie, że do pozostałych zarzutów organów "odniósł się (...) w uzasadnieniu przedmiotowego zażalenia", świadczy o powierzchownym podejściu organu do tego obowiązku. W szczególności, organ II instancji w ogóle pominął podnoszoną w zażaleniu kwestię wymierzenia osobno kary za każdy z etapów inwestycji i związany z nią zarzut błędnej wykładni art. 57 ust. 7 P.b przez wydanie dwóch postanowień dotyczących tego samego przedmiotu postępowania. Skarżąca podnosząc zarzuty w tym względzie przedstawiła konkretną argumentację na jej poparcie wywodząc, że pomimo, iż inwestycja była traktowana całościowo (o czym świadczy decyzja o pozwoleniu na budowę, wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, czy wreszcie sama decyzja o pozwoleniu na użytkowanie oraz fakt, że inwestor odstąpił od etapowania) to w istocie organ wymierzył jej karę za każdy z etapów osobno. Skarżąca wywodziła, że powstał jeden obiekt funkcjonalnie powiązany i nie oddzielony ścianami, gdyż zrealizowano z etapowego wykonania inwestycji. Przyjęty przez organy sposób procedowania strona traktuje jako ewidentnie dla niej niekorzystny prowadzący do wymierzona nieuzasadnionej i dotkliwej sankcji. Do tych zarzutów organ II instancji w ogóle się nie odniósł i nie ocenił, czy PINB był uprawniony w świetle art. 57 ust. 7 P.b – a jeżeli tak, to z jakich względów – do przyjętego sposobu procedowania i wymierzenia kary w dwóch postanowieniach dla każdego z etapu osobno oraz, czy ma to i jaki wpływ na prawidłowość wymiaru sankcji. Organ odwoławczy nie wyjaśnił na jakiej podstawie zaakceptował bez uwag (pomimo zarzutów zażalenia) rozstrzygnięcie PINB ustalające kary odrębnie w odniesieniu do każdego z etapów. Brak stosownego rozważań co do tego, czy organ uznał, że ma do czynienia z przystąpieniem do użytkowania jednego obiektu funkcjonalnie powiązanego (jak wskazuje strona), czy też, że przystąpiono do użytkowania dwóch obiektów budowlanych. Analiza uzasadnienia wskazuje, że stanowisko DWINB w tej kwestii nie jest jednoznaczne – zamiennie posługuje się pojęciem "obiekt" i "obiekty". Organ II instancji nie precyzuje w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czy w sprawie mamy do czynienia z użytkowaniem jednego obiektu budowlanego w części poddanego rozbudowie i dobudowie, czy też doszło do użytkowania dwóch obiektów budowlanych – II etapów inwestycji (na co z kolei wskazywałaby treść postanowienia z dnia [...] w którym przywołano stwierdzenie organu pierwszej instancji co od tego, że w skład inwestycji oddawanej do użytkowania wchodziły łącznie dwa obiektu budowlane). Prawidłowe wyjaśnienie powyższej kwestii wymagało analizy decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego nią projektu budowlanego (części graficznej i opisowej - w tym projektu zagospodarowania terenu) oraz faktycznie zrealizowanej inwestycji oraz odniesienia się do tego co do tego, czy istnieje możliwość wyodrębnienia obiektów składowych o konkretnych parametrach wielkościowych, odpowiadających nazewnictwu stosowanemu przez ustawodawcę w art. 3 pkt 2 P.b. Organ musiałby zatem wykazać, czy w wyniku realizacji danego etapu inwestycji powstał obiekt budowalny o skonkretyzowanych parametrach wielkościowych a zachowanie kwalifikowane jako przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy – Prawo budowlane dotyczyłoby tylko tego właśnie obiektu jako części inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

Powyższe okoliczności – nie wyjaśnione przez organ odwoławczy - mają bezsprzecznie znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, gdyż rzutują na ocenę sposobu wymierzenia kary a ich pominięcie świadczy o naruszeniu obowiązku dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy w pełnym jej zakresie. Milczenie organu w tym względzie uchybia także obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. (w związku art. 124 k.p.a.) i powoduje, że ocena zaskarżonego aktu wymyka się kontroli sądu. O powierzchownym podejściu do zarzutu strony świadczy, stwierdzenie zawarte w końcowej części uzasadnienia, o tym, że organ odniósł się do "pozostałych zarzutów zażalenia" w "uzasadnieniu zażalenia". Pomijając oczywisty błąd polegający na użyciu słów "uzasadnienia zażalenia" trzeba zauważyć, że wbrew temu stwierdzeniu, we wcześniejszych wywodach uzasadnienia organ do tego zarzutu w ogóle się nie ustosunkował.

Należy także mieć na uwadze, że wymierzenie kary w odniesieniu do części inwestycji objętej sankcjonowanym przez ustawodawcę zachowaniem inwestora następuje z uwzględnieniem jej parametrów kubaturowych, co wiąże się przyjętym współczynnikiem wielkości obiektu (w). Co prawda DWINB wskazał podstawy prawne obliczenia kary i dokonał jej ponownego przeliczenia, jednak nie wyjaśnił, podobnie jak wcześniej organ pierwszej instancji, w jaki sposób ustalona została kubatura obiektu (jego części, poszczególnych etapów) do użytkowania którego przystąpiono z naruszeniem art. 55 P.b. w poszczególnych etapach. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w projekcie budowlanym, który zatwierdzony został decyzją Starosty O. z dnia [...] (zmienionego decyzją z dnia [...]) podana została całkowita kubatura obiektu po rozbudowie i dobudowie (str. 47). Tym samym przy wyliczeniu kary, organ powinien precyzyjnie wyjaśnić, przy pomocy jakich danych i gdzie zapisanych, ustalił przyjęte w uzasadnieniu postanowienia kubatury dla I i II etapu inwestycji.

Stwierdzone wyżej uchybienia procesowe polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, a przede wszystkim na nieustosunkowaniu w pełni się do wszystkich zarzutów zażalenia, uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonego takimi wadami zaskarżonego postanowienia. Rolą sądu administracyjnego nie jest bowiem wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a.. Mocą tej zasady, to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Sąd nie może zaś zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością przyjętego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania zażaleniowego. Zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że sprawa nie została rozpatrzona w całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przy jednoczesnym rozważeniu jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane ocenić należy jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak już zauważono nie można wykluczyć, że analiza argumentów zażalenia przeprowadzona w pełnym zakresie, spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów prawa procesowego w związku z pominięciem i nie rozpatrzeniem przez organ II instancji zarzutów odnoszących do ustalenia kary za użytkowanie wybudowanej hali za każdy z jej etapów oraz wskazujących na wady uzasadnienia w tym zakresie. Wobec braku stanowiska organu II instancji co o tych zarzutów, przedwczesnym byłoby odnoszone się do podniesionych w skardze zarzutów prawa materialnego.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji winien rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie mając na uwadze ocenę i wskazania wynikające z niniejszego wyroku. Podjęte rozstrzygnięcie organ zobowiązany jest należycie uzasadnić, w tym, odnosząc się w pełni do wszystkich zarzutów zażalenia i zawartych w nich wniosków dowodowych przedstawiając własne oceny i rozważania dotyczące stanu faktycznego sprawy i oceny materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. przy uwzględnieniu wysokości uiszczonego od skargi wpisu stosunkowego.