Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1053/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 125, art. 126
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: par. 19 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 137 poz 984
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ŚRODOWISKA z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków  do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1125/13 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1053/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. D. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta W. , działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2 i 3, art. 127 ust. 3, art. 128 ust. 1 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), na wniosek Burmistrza R., udzielił Miastu R. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych, spływających z terenów tego miasta (rejon ul. M.) – poprzez istniejący wylot do rowu B. (działka nr [...], k.m. 2, obręb B.) na okres do dnia [...] lutego 2023 r. W decyzji tej określone zostały współrzędne tego wylotu, powierzchnia zlewni, ilość wód, warunki jakości tych wód, obowiązki inwestora w zakresie utrzymania w należytym stanie technicznym wylotu kanalizacji deszczowej i utrzymania rowu na odcinku 150 m poniżej wylotu rowu poprzez wykaszanie skarp i odmulanie dna. Stwierdzono także, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zaś wnioskodawcy, który nie uzyskał praw do nieruchomości lub urządzeń wodnych, koniecznych do realizacji pozwolenia wodnoprawnego, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów w związku z otrzymaniem pozwolenia.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że do wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. dołączono operat wodnoprawny, który na wezwanie z dnia [...] listopada 2012 r. uzupełniono w dniu [...] grudnia 2012 r. o brakujące informacje i dokumenty. Przedłożone wyniki analiz chemicznych przedmiotowych wód opadowych i roztopowych, wykazują też, że ścieki te spełniają wymogi § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 z późn. zm.). Po przeanalizowaniu dokumentacji Starosta stwierdził, że wnioskodawca spełnił wszelkie wymogi ustawowe do uzyskania pozwolenia i w świetle zacytowanego w decyzji przepisu art. 126 Prawa wodnego, brak podstaw do wydania decyzji odmownej. Kwestia wpływu udzielonego pozwolenia na inne przedsięwzięcia, nie należy zaś do okoliczności, określonych w art. 126 w zw. z art. 125 ustawy (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r., II OSK 749/05).

Odnosząc się zaś do zarzutów, podnoszonych przez A. D. (właścicielkę nieruchomości, przez który częściowo przebiega rów B.), a dotyczących zanieczyszczenia rowu ściekami sanitarnymi, żądania zarurowania rowu w granicach jej własności, naruszenia prawa własności, braku służebności przesyłu ścieków oraz niedoręczenia jej decyzji nr [...], udzielającej pozwolenia na odbudowę koryta tego rowu, organ administracji podał, że udzielił jej wyczerpujących wyjaśnień i informacji w kwestiach, które jednak nie mieszczą się w granicach postępowania i nie uzasadniają odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego.

W odwołaniu od decyzji A. D. sprzeciwiła się udzieleniu zgody na wprowadzanie ścieków, w tym sanitarnych do tzw. rowu B. Jej zdaniem, przedłożona dokumentacja jest nierzetelna i nie odzwierciedla rzeczywistego stanu. Wniosła o zaniechanie naruszania prawa własności i naprawienie wszelkich szkód na jej działce nr [...], a mianowicie zarurowanie rowu, a tym samym zapewnienie dostępu do drugiej części działki, podzielonej rowem, likwidacji budowli betonowej przy rowie i kolektora sanitarnego, przywrócenie punktów granicznych oraz opłat za przesył wody i odszkodowania za zaniżenie wartości jej działki.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że udzielone pozwolenie spełnia wymogi art. 128 ust. 1, art. 127 ust. 1 i 3 i art. 123 ust. 2 Prawa wodnego, zaś organ I instancji przeprowadził należyte postępowanie wyjaśniające i zapewnił stronom gwarancje procesowe. Podkreślił, że skoro ul. M. w R. jest drogą gminną klasy L, wody deszczowe i roztopowe mogą być wprowadzane do rowu bez oczyszczania (§ 19 ust. 2 rozp. MŚ). Udzielone pozwolenie nie narusza ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O., a przyjęte rozwiązanie nie pogorszy warunków korzystania z wód w regionie (pkt 11 operatu wodnoprawnego). Teren, w świetle znajdującego się w aktach wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. (uchwała nr [...] z dnia [...] października 2001 r., [...]), zlokalizowany jest w strefach MZ i M2 (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej) oraz E2 (tereny Rowu B.). Zatem pozwolenie nie narusza ustaleń planu miejscowego. Z akt sprawy, w tym operatu wodnoprawnego nie wynika też, aby przedmiotowe przedsięwzięcie mogło naruszać wymagania ochrony zdrowia ludzi czy środowiska oraz dobra kultury, wpisane do rejestru zabytków. Nadto, w decyzji określono dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń, zaś analizy laboratoryjne próbek kontrolnych z dnia [...] października 2012 r. i z dnia [...] listopada 2012 r. (pkt 9 i zał. nr 2 operatu), dowodzą że przedmiotowe wody opadowe i roztopowe nie stanowią zagrożenia dla odbiornika (rowu) i środowiska.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że w świetle udzielonego pozwolenia, wprowadzanie do kanalizacji oraz wylotem do rowu jakichkolwiek innych ścieków jest niedopuszczalne. W sprawie nie zachodzą też żadne przesłanki odmowy wydania pozwolenia na podstawie art. 126 Prawa wodnego. Nie stanowi bowiem warunku udzielenia takiego pozwolenia zgoda strony. Pozwolenie nie uprawnia też do ingerencji w cudze prawo własności, a jedynie uprawnia do określonego korzystania z wód. Zatem w ocenie organu, poruszone w odwołaniu kwestie nie mogą być rozstrzygnięte w postępowaniu, przy czym zgodnie z art. 9 kpa, organ I instancji udzielił stronie informacji. Zgodnie z pkt II decyzji, zobowiązano też Miasto R. do utrzymania rowu również na odcinku, zlokalizowanego na działce odwołującej się.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. D. domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 125 pkt 2 i 3 oraz art. 126 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 kpa. Jej zdaniem, organ odwoławczy całkowicie pominął podnoszony przez nią zarzut permanentnego zanieczyszczania rowu, do którego wpływają także ścieki sanitarne, co można stwierdzić naocznie i o czym świadczy fetor, zaś analiza laboratoryjna uwzględnia jedynie wskaźniki zanieczyszczeń dla wód opadowych i roztopowych. Stąd też skarżąca zarzuciła, że wbrew wymogom ustawy, nie stwierdzono jednoznacznie, że pozwolenie nie narusza wymagań ochrony zdrowia ludzi i środowiska. Tymczasem organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego i nie rozważył sprzecznych interesów stron. Skarżąca podniosła też, że decyzja jest nieracjonalna, sprzeczna z zasadami współżycia społecznego oraz narusza prawo własności, gdyż przedmiotowy rów dzieli jej działkę, którą zakupiła jako budowlaną, a która w obecnym stanie jest bezużyteczna.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej dodatkowo wskazał na naruszenie art. 73 ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz art. 9-12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków. Zarzucił też brak możliwości wykonania pkt 2 decyzji i brak naniesienia przebiegu rowu na mapie geodezyjnej.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a w toku postępowania organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, w wyniku należycie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w obszernych i jasnych motywach obydwu decyzji, prawidłowo stwierdzono, że brak jest przesłanek ustawowych do wydania decyzji odmownej, zaś podnoszone przez skarżącą zarzuty i okoliczności nie podlegały badaniu i rozstrzygnięciu w ramach rozpoznawanej sprawy. W istocie bowiem skarżąca sprzeciwia się istnieniu rowu na jej działce nr [...], dzielącego nieruchomość, gdyż uniemożliwia jej racjonalne wykorzystanie na cele budowlane. Jednak kwestia ta nie mogła być załatwiona zgodnie z żądaniami skarżącej poprzez odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na ramy postępowania, jak i ustawowe przesłanki wydania decyzji odmownej. Sąd podkreślił, że plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza teren w strefie E2 na ciek wodny – Rów B., nie zachodzi zatem sprzeczność przedmiotowego zamierzenia z ustaleniami planu gospodarowania wodami, jak i planu miejscowego (art. 125 pkt 1 i 2 Prawa wodnego). Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy jednoznacznie wskazał również, że projektowany sposób korzystania z wody nie narusza też wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów. W tym względzie organ administracji oparł się na treści operatu wodnego (punkt 9 i załącznik nr 2) oraz przywołanych tam wynikach analiz laboratoryjnych próbek kontrolnych wód opadowych i roztopowych. Dołączony do wniosku operat wodnoprawny zawiera charakterystykę wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym w aspekcie wymogów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska i stwierdza, że wartości charakterystyczne dla wód opadowych, tj. zawiesina ogólna i węglowodory ropopochodne, nie są przekroczone i w perspektywie 10 lat nie powinny stwarzać zagrożenia dla odbiornika. W pkt 10 operatu dokonano też charakterystyki odbiornika ścieków (cieku B.), wskazując że jest on w stanie przyjąć odprowadzane wody bez pogorszenia parametrów pracy systemu kanalizacji deszczowej, ujętej w szczelny system, z uzbrojeniem w studzienki wodnościekowe z częścią osadczą, co zdaniem autora operatu, pozwala na przyjęcie, że wody opadowe są zanieczyszczone w niewielkim stopniu. Następnie, na wezwanie organu, operat został uzupełniony o mapę sytuacyjno-wysokościową terenu z naniesieniem zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód oraz z oznaczeniem granic nieruchomości. W piśmie z dnia 6 grudnia 2012 r. podano też, że nie są prowadzone badania jakości wód w cieku B., który jest w większości odbiornikiem ścieków deszczowych, a w dalszym swoim biegu również wód kopalnianych. Stąd należy uznać, że wody w tym cieku są pozaklasowe.

Mając na uwadze wyjaśnienia autora operatu wodnoprawnego Sąd zauważył, że w istocie wykonano jedynie badania laboratoryjne wód opadowych i roztopowych z rejonu ul. M. w R., które miały być wprowadzone do rowu. Nie zbadano natomiast jakości wody w samym cieku, a zatem nie wyjaśniono kwestii, czy do cieku wprowadzone są także ścieki sanitarne, jak zarzucała skarżąca. Sąd uznał jednak, że zbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność wprowadzania ścieków bytowych do rowu B., gdyż zakres postępowania dowodowego w sprawie zdeterminowany jest treścią wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Brak też podstawy prawnej do przeprowadzenia badań jakości wody w cieku B., skoro są to wody pozaklasowe. Organ administracji nie ma też obowiązku powołania biegłego celem weryfikacji przedłożonego operatu. Brak też podstawy prawnej do odmowy udzielenia pozwolenia we wnioskowanym zakresie, nawet gdyby w istocie do cieku wprowadzono ścieki bytowe (sanitarne), jak zarzuca skarżąca. Wnioskodawcy nie można bowiem obciążać skutkami nielegalnego działania innych podmiotów. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zabrania wprowadzania ścieków bytowych i przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych, a także wprowadzania ścieków opadowych i wód drenażowych do kanalizacji sanitarnej. Jednak obowiązek kontroli jakości odprowadzonych ścieków oraz kontroli przestrzegania warunków odprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wyegzekwowanie tych obowiązków nie jest możliwe w toku postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Stąd też zaskarżona decyzja nie narusza art. 9-12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Nie sposób dopatrywać się także naruszenia art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest pozwolenie na budowę zakładu stwarzającego zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Gdy zaś idzie o kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to zadania te należą do gminy. Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dotyczyło zaś wód opadowych i roztopowych, powstałych w wyniku spływu z terenu jezdni, chodników i zabudowy z rejonu ul. M.. Powołanie biegłego celem oceny zagrożenia dla ludzi i środowiska jest zatem zbędne, skoro dokonano analizy laboratoryjnej tych ścieków, na które udzielono pozwolenia. O ile zaś do rowu odprowadzane są inne ścieki, to likwidacja nielegalnego stanu należy do obowiązku gminy.

Nie jest też uzasadniony zarzut braku możliwości wykonania pkt 2 decyzji. Kwestia dostępu do rowu celem utrzymania należytego stanu koryta i wykaszania brzegu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, jako że na tym etapie podmiot ubiegający się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie jest zobligowany do legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości. Wymogu takiego nie przewiduje art. 131 Prawa wodnego. Przepisy art. 123 ust. 2 i 3 tej ustawy przesądzają też, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości. Zatem dopiero do realizacji uprawnienia niezbędne jest uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości.

Chybiony jest też, zdaniem Sądu I instancji, zarzut braku naniesienia rowu na mapy geodezyjne. Wymogi operatu wodnoprawnego reguluje bowiem przepis art. 132 Prawa wodnego. Część graficzna operatu winna zawierać m. in. zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu (art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy). Wymagany dokument został zaś przedłożony na wezwanie organu. Również kwestia bezprawnego usunięcia znaków granicznych nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Obowiązek ich utrzymania obciąża właściciela nieruchomości, a nie – podmiot ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne. Podobnie, ocena legalności budowy obiektów na działce skarżącej należy do organów nadzoru budowlanego. Pominięcie jej w postępowaniu o pozwolenie na odbudowę koryta cieku, mogło zaś skutkować wdrożeniem postępowania wznowieniowego na żądanie skarżącej (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Roszczenia z tytułu naruszenia prawa własności i obniżenia wartości działki skarżącej oraz korzystania z niej, należą zaś do drogi postępowania przed sądem powszechnym, jako że mają charakter cywilnoprawny.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie następuje na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Uwzględnienie sprzecznych interesów stron możliwe jest jedynie na gruncie przesłanek ustawy Prawo wodne. Gwarancje dla osób trzecich stanowią też określony w decyzji cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Zaskarżona decyzja zawiera zaś elementy, wskazane w art. 128 ust. 1 Prawa wodnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad współżycia społecznego Sąd zauważył, że sądowa kontrola administracji sprawowana jest wyłącznie w aspekcie legalności, czyli zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest władny brać pod rozwagę względów natury społecznej czy osobistej.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia:

- prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 125 pkt 3 i art. 126 pkt 1 Prawa wodnego, wyrażające się w przyjęciu, że badanie przesłanek zgodności pozwolenia wodnoprawnego z wymaganiami ochrony zdrowia ludzi, środowiska oraz wynikającymi z odrębnych przepisów jako niemające znaczenia winno odbywać się w innych postępowaniach, zainicjowanych przed właściwymi organami administracyjnymi lub podmiotami;

- przepisów postępowania, tj. art. 141 § 1 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy administracyjne naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z operatu wodnoprawnego, a zaniechanie przeprowadzania innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że z analizy próbek laboratoryjnych kontrolnych wód opadowych i roztopowych wynika, że nie powinny stwarzać zagrożenia oraz na braku ustaleń w kierunku pobrania próbek laboratoryjnych z zawartością cieku w miejscu, w którym ciek przepływa przez nieruchomość skarżącej, niewskazaniu, w jakich miejscach pobrano próbki do analizy, a także na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd relacji między wprowadzaniem wód opadowych i roztopowych a wprowadzaniem ścieków sanitarnych do cieku, co miało istotny wpływ na treść decyzji, gdyż doprowadziło do ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy do ram wyznaczonych wnioskiem Miasta R., z pominięciem konieczności dokonania ustaleń faktycznych i przeprowadzenia postępowania dowodowego celem zbadania, czy wody opadowe i roztopowe spełniają wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, zwłaszcza co do wymagań zawartych w § 21 ust. 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że z zaskarżonym wyrokiem nie sposób się zgodzić. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie występowania przesłanek z art. 125 pkt 3 Prawa wodnego w sprawie będącej przedmiotem postępowania. W toku postępowania przed Sądem I instancji skarżąca skonkretyzowała zarzut naruszenia art. 125 pkt 3 Prawa wodnego poprzez przedstawienie sprzeczności projektowanego zamierzenia z art. 9 i nast. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tymczasem Sąd I instancji odrzucił tę argumentację wskazując, że okoliczności te nie mogły być zbadane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Jeśli takowe przesłanki nie mogły być zbadane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, to takie stosowanie art. 125 pkt 3 i art. 126 pkt 1 Prawa wodnego jest czysto instrumentalne, bowiem wymóg analizy zgodności pozwolenia wodnoprawnego z wymaganiami ochrony ludzi, środowiska i wynikających z przepisów odrębnych traci na znaczeniu i nie może być brany pod uwagę, gdyż wychodzi poza ramy postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, co nie wydaje się właściwe. W ocenie skarżącej kasacyjnie jedną z bardziej istotnych kwestii pominiętych przez Sąd było zagadnienie styku oceny zgodności pozwolenia wodnoprawnego z zakazem ustanowionym w art. 9 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. W toku postępowania administracyjnego nie wskazano, w jakich miejscach próbki pobrano, nie pogłębiono ustaleń co do wyjaśnienia relacji między wprowadzaniem wód opadowych i roztopowych a wprowadzaniem ścieków sanitarnych. Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko, uznając, że te okoliczności nie mają większego znaczenia dowodowego w sprawie. Organy nie pokusiły się o odzwierciedlenie, czy w operacie wodnoprawnym dokonano weryfikacji wymagań zawartych w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., nie pochylił się nad tym również Sąd I instancji. W tym kontekście, wobec wątpliwości co do zbadania przesłanki negatywnej z art. 125 pkt 3 i art. 126 pkt 1 Prawa wodnego, za nieprzekonujące uznać należy stanowisko Sądu I instancji, który wykluczył możliwość powołania biegłego do wyjaśnienia, czy projektowane zamierzenie stwarza zagrożenie dla ludzi i środowiska.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania odwoławczego według norm przepisanych i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej za czynności przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Została ona oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stała się decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych, spływających z terenów miasta (rejon ul. M.) poprzez istniejący wylot do rowu B. (działka nr [...]) na okres 10 lat.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do wskazania, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie podlegają badaniu okoliczności, o których mowa w art. 125 pkt 3 i art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne, gdyż następuje to w postępowaniach zainicjowanych przed innymi właściwymi organami administracyjnymi lub podmiotami. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie i jest to co do zasady skutkiem nieprawidłowego jego sformułowania, wynikającego z utożsamiania postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie warunków pozwolenia wodnoprawnego z postępowaniem, które ma za swój przedmiot prawidłowość wykonywania pozwolenia wodnoprawnego. Nie ulega tymczasem wątpliwości, że badanie przestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego jest kwestią wtórną w stosunku do sprawy udzielenia tego pozwolenia, a właśnie do zagadnienia związanego z realizacją pozwolenia odnosi się kwestionowane stanowisko Sądu I instancji.

W toku postępowania przed Sądem I instancji skarżąca istotnie podniosła zarzut naruszenia art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne będącego następstwem naruszenia art. 9 i nast. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, art. 73 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przywoływane regulacje nie dotyczą postępowania w przedmiocie wydania warunków pozwolenia wodnoprawnego. Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, że kwestie, o których mowa w powyższych przepisach leżą w kompetencjach innych organów i nie podlegają badaniu w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Niemniej jednak wypada przypomnieć, że również organ wydający pozwolenie wodnoprawne posiada kompetencje kontrolne w zakresie wykonywania pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 ustawy Prawo wodne możliwa jest zmiana pozwolenia wodnoprawnego po jego wydaniu w przypadku, gdy określony w pozwoleniu sposób korzystania z wody narusza interesy osób trzecich albo nastąpi zmiana sposobu użytkowania wód w regionie wodnym. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może w takich sytuacjach nałożyć obowiązek wykonania ekspertyzy, opracowania lub aktualizowania instrukcji gospodarowania wodą, a na ich podstawie zmienić pozwolenie wodnoprawne. Z kolei stosownie do 136 ust. 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu. Nadto kompetencje kontrolne dotyczące gospodarowania wodami w zakresie przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy zostały określone w rozdziale 7 działu VI ustawy Prawo wodne. I tak organ ma obowiązek wezwać zakład do usunięcia, w określonym terminie, zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których może powstać stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi albo zwierząt bądź środowisku. Jeżeli zaniedbania zakładu nie zostaną usunięte w określonym terminie, organ, może wydać decyzję o unieruchomieniu zakładu lub jego części, do czasu usunięcia zaniedbań (art. 162 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne). Inicjatywa kontroli może wynikać z urzędu lub na wniosek.

Abstrahując od powyższego należy zauważyć, że stosownie do art. 125 pkt 1-3 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:

1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art. 38j, lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni;

2) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy;

3) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Z treści art. 126 pkt 1 ustawy wynika zaś, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3.

Jeśli zatem pozwolenie wodnoprawne nie narusza ustaleń planu miejscowego (uchwały Rady Miejskiej w R. nr XL [...] z dnia [...] października 2001 r.), nie narusza ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry, jak również nie pogarsza warunków korzystania z wód w regionie, a jednocześnie nie ma również podstaw, aby w świetle zgłoszonych zarzutów kasacyjnych zakwestionować poczynioną przez Sąd I instancji na podstawie operatu wodnoprawnego konstatację, że przedsięwzięcie objęte pozwoleniem wodnoprawnym nie narusza wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów, nie sposób przyjąć, że zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Za nieuzasadniony należy również uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy administracyjne naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ograniczając postępowanie dowodowe do przeprowadzenia dowodu z operatu wodnoprawnego i nie biorąc pod uwagę innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, że z analizy próbek laboratoryjnych kontrolnych wód opadowych i roztopowych wynika, że nie powinny stwarzać zagrożenia. Niedostatecznie wyjaśniono także, zdaniem skarżącej kasacyjnie, relacje między wprowadzaniem wód opadowych i roztopowych a wprowadzaniem ścieków sanitarnych do cieku, co miało istotny wpływ na treść decyzji,

Należy zwrócić uwagę, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w związku z wprowadzaniem wód opadowych i roztopowych, spływających z rejonu ul. M. poprzez istniejący wylot do rowu B. Prawidłowo zatem przyjął Sąd I instancji, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie w kontekście przepisów dotyczących wprowadzania wód opadowych i roztopowych, a nie zaś innego rodzaju ścieków, w tym ścieków przemysłowych.

Wymogi dotyczące wód opadowych i roztopowych zawarte zostały w § 19 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Jak wynika z przepisu ust. 1 rozporządzenia wody opadowe i roztopowe ujęte w szczelne, otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne pochodzące:

1) z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, portów, lotnisk, miast, budowli kolejowych, dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich i powiatowych klasy G, a także parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 l na sekundę na 1 ha,

2) z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej obiektów magazynowania i dystrybucji paliw, w ilości, jaka powstaje z opadów o częstości występowania jeden raz w roku i czasie trwania 15 minut, lecz w ilości nie mniejszej niż powstająca z opadów o natężeniu 77 l na sekundę na 1 ha

- wprowadzane do wód lub do ziemi nie powinny zawierać substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesin ogólnych oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych.

Natomiast zgodnie z ust. 2 wody opadowe lub roztopowe pochodzące z powierzchni innych niż powierzchnie, o których mowa w ust. 1, mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi bez oczyszczania.

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem wprowadzania do rowu są wody opadowe i roztopowe, o których mowa w § 19 ust. 2 rozporządzenia, zatem w sposób prawidłowy przeprowadzone zostały badania jedynie na obecność zanieczyszczeń w postaci zawiesin ogólnych i węglowodorów ropopochodnych, a brak było obowiązku badania pod kątem ścieków sanitarnych. Nieuzasadniony przy tym jest zarzut skargi kasacyjnej niewzięcia pod uwagę § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska, jako że w operacie wodnoprawnym nie tylko wskazano, że przeprowadzone badania potwierdzają, że jakość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych nie wykazuje przekroczeń dopuszczalnych parametrów, a zatem wprowadzanie tych ścieków nie wpłynie negatywnie na jakość wód powierzchniowych i nie powinny one stanowić zagrożenia dla odbiornika (cieku B.), ale również podkreślono, iż wnioskodawca powinien bezwzględnie przestrzegać jakości odprowadzanych ścieków (wód) i sprawdzać, czy nie przedostają się do nich ścieki inne niż wody opadowe i roztopowe.

Odnosząc się natomiast do kwestii nieprzeprowadzenia innych dowodów i ograniczenia postępowania dowodowego do operatu wodnoprawnego, to autor skargi kasacyjnej nie wskazał na żadne inne dowody, których przeprowadzenie pozwalałoby na podważenie ustaleń przyjętych przez autora operatu wodnego. Nie wskazano także, jaki wpływ na rozstrzygnięcie może mieć brak określenia dokładnego miejsca, z którego zostały pobrane próbki do badań laboratoryjnych. Ponadto niezrozumiałe jest twierdzenie o braku wyjaśnienia relacji między wprowadzaniem wód opadowych i roztopowych a wprowadzaniem ścieków sanitarnych, skoro przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego są wyłącznie wody opadowe i roztopowe.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o wynagrodzeniu za udzieloną pomoc prawną dla ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, bowiem należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.