Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 216/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego A. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, po zawiadomieniu dokonanym przez A. S., wszczął z urzędu i przeprowadził postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego położonego w G. przy ul. [...], które zakończył decyzją z dnia 26 listopada 2007 r., nr [...], opartą o przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. S. jako właścicielowi tego obiektu, dokonanie jego rozbiórki. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższy obiekt jednokondygnacyjny, o wymiarach 660×450×270cm, zlokalizowany na narożniku działki nr A, wykorzystywany do przechowywania materiałów i narzędzi, jest budynkiem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, natomiast obecny właściciel ani jego poprzednicy, tj. M. B. i Gmina [...], nie posiadają żadnej dokumentacji formalno-prawnej dotyczącej jego legalności. Wskazując na zeznania świadka – M. B., z których wynika, że obiekt ten od roku 1992 pełnił funkcję wiaty garażowej (dwuboksowej) powstałej na bazie istniejącego śmietnika, co potwierdza również zapis w protokole oględzin sporządzonym w latach 1992-1996 (data nieczytelna), wedle którego budynek ten w dolnej części od strony ul. [...] posiada cokół z cegły pełnej do wysokości 0,90m, konstrukcja wiaty stalowa, pokryta blachą trapezową, organ przyjął rok 1992 za datę budowy (przebudowy śmietnika, w wyniku czego powstał nowy obiekt – wiata garażowa) i uznał, że następnie miały miejsce dalsze roboty budowlane polegające na przebudowie ścian i dachu oraz dokończenia elewacji. W oparciu o te ustalenia, na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., organ wyjaśnił, że zarządca drogi – Burmistrz Głuchołaz w piśmie z dnia 6 listopada 2007 r. nie przedstawił zastrzeżeń odnośnie wpływu usytuowania obiektu na bezpieczeństwo i zagrożenie życia zdrowia i mienia użytkowników drogi, natomiast z zapisów obowiązującego w roku 1992 planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głuchołaz zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach Nr XI/72/90 z dnia 18 grudnia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 21 z 1990 r.) obiekt stanowi część składową kompleksu oznaczonego symbolem "A16MN" przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną o niskiej intensywności, stąd charakter obiektu jest zgodny z przeznaczeniem terenu. Poza tym, w czasie kontroli nie stwierdzono niezgodności obiektu z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Analizując z kolei usytuowanie obiektu w świetle zapisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60) organ stwierdził, że minimalna dopuszczalna odległość sytuowania obiektów budowlanych przy drogach gminnych winna wynosić 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni (art. 43 ust. 1 tej ustawy), podczas gdy w przedmiotowej sprawie odległość ta wynosi ok. 3m). Organ wskazał, że ustawa o drogach publicznych dopuszczała możliwość zmniejszenia tej odległości ale tylko w odniesieniu do legalnej inwestycji, a nie samowoli budowlanej i wywiódł, że w tych warunkach ewentualna próba doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, wiązałaby się z koniecznością wydania nakazu w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. doprowadzenia do zachowania wymaganych odległości 6m od krawędzi jezdni, który wiązałby się z praktyczną likwidacją obiektu. Organ wywiódł, że niezachowanie odległości granicy zabudowy od krawędzi jezdni stanowi realne zagrożenie (pomimo dotychczasowej bezkolizyjnej historii skrzyżowania) dla uczestników ruchu drogowego, wobec czego spełniona zostaje hipoteza z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. uzasadniającego nakazanie rozbiórki.

Powyższa decyzja została przesłana na adres strony – A. S. i po dwukrotnym awizowaniu w dniach 13 grudnia i 19 grudnia 2007 r. zwrócona do organu jako niepodjęta w terminie.

Pismami z dnia 21 kwietnia 2008 r. A. S. poinformował organ o swej ciężkiej chorobie, przedstawiając dowody korzystania z zasiłku chorobowego w okresie od 22 lutego do 14 kwietnia 2008 r., natomiast w piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie legalności garażu, argumentując, że nie była ona dostatecznie wyjaśniona, gdyż obiekt istniał już w latach 80-tych jako stróżówka. Domagał się jednocześnie przesłuchania świadków: S. M. oraz A. L.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wznowił postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego przy ul. [...] w G., zakończone ostateczną decyzją z dnia 26 listopada 2007 r., a następnie odebrał od wskazywanych przez stronę świadków oświadczenia, zamieszczone na odwrocie fotografii spornego budynku, że obiekt ten został wybudowany przed rokiem 1980 i prawdopodobnie mieściła się w nim portiernia. Decyzją z dnia 28 maja 2008 r. organ odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia 26 listopada 2007 r.

Na skutek odwołania wniesionego przez A. S., zarówno decyzja z dnia 28 maja 2008 r., jak i postanowienie z dnia 5 maja 2008 r., zostały uchylone przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 15 lipca 2008 r. z powodu nieustalenia, kiedy strona dowiedziała się o nowych dowodach, czyli o wiedzy posiadanej przez świadków.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim na podstawie wyjaśnień A. S. ustalił, że wniosek o wznowienie strona uzasadnia faktem uzyskania w połowie kwietnia 2008r. informacji od powołanych świadków, że sporny obiekt był przeznaczony na portiernię, a nie na śmietnik – jak to przyjął organ. Z tego względu postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2008 r. organ na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie - po przesłuchaniu świadków: B. S., A. S., J. W. i B. O. - decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia 26 listopada 2007 r. nakazującej A. S. rozbiórkę obiektu. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenia faktyczne i prawne podane już wcześniej w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 listopada 2007 r. dotyczące dowodów wybudowania spornego obiektu gospodarczego przed dniem 1 stycznia 1995 r., a następnie stwierdził, że przeprowadzone we wznowionym postępowaniu dowody w postaci zeznań świadków nie dały podstaw do zmiany decyzji, a jedynie utwierdziły organ co do słuszności wydanego rozstrzygnięcia. Podał nadto organ, że zeznania te dały odpowiedź w kwestii daty budowy obiektu w pierwotnym kształcie i za datę te należy przyjąć rok 1983. Przytaczając treść art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organ przypomniał stanowisko Burmistrza Gminy Głuchołazy z dnia 6 listopada 2007 r. o braku zastrzeżeń co do zagrożeń w ruchu powodowanych przez sporny obiekt, a nadto przedstawił analizę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 18 grudnia 1990 r. w zakresie zgodności obiektu z przeznaczeniem terenu. Ponownie odnosząc stan faktyczny do uregulowań ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych organ wskazał na minimalną odległość sytuowania obiektów budowlanych przy drogach gminnych, określoną w art. 43 ust. 1 tej ustawy, a wynoszącą 6m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Stwierdził, że powyższy przepis ma funkcję zapewnienia bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego, stąd niezachowanie odległości stanowi realne zagrożenie nawet wobec dotychczas bezkolizyjnego funkcjonowania skrzyżowania, przy którym usytuowany jest sporny obiekt. Organ wywiódł, że próba doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wymagałaby wydania w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazu zachowania wymaganej odległości, co w konsekwencji polegać musiałoby na praktycznej likwidacji obiektu. Końcowo organ odniósł się do oceny oferowanych dowodów w postaci zeznań świadków i wskazał, że jakkolwiek świadkowie potwierdzili, że sporny obiekt istniał w latach 80-tych, to jednak w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego nieprawdopodobnym wydaje się, że była to legalna stróżówka, a tylko taki jej charakter może mieć znaczenie dla sprawy. Organ podkreślił, że świadkowie nie mają pewności odnośnie charakteru obiektu, na co wskazuje używany zwrot "prawdopodobnie", a pewną wiedzę mają wyłącznie odnośnie prac polegających na obłożeniu obiektu kamieniami. Równie dobrze mógł być to śmietnik. Natomiast obiekt opisany w protokole oględzin sporządzonym w okresie lat 1992-1996 różni się zdecydowanie od stanu zastanego w czasie kontroli, stąd przebudowy musiały nastąpić, jednak wiedza świadków w tym zakresie jest niewystarczająca i szczątkowa. Ponadto organ wskazał, że przedmiotem jego zainteresowania jest obiekt istniejący w obecnym kształcie, do którego będą miały zastosowanie przepisy ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych i stanowią one podstawową barierę uniemożliwiającą legalizację obiektu. Organ skonkludował, że nowe dowody w sprawie okazały się jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji z dnia 21 listopada 2007 r. lub dowodami nie mającymi znaczenia dla załatwienia sprawy.

Decyzję powyższą zakwestionował A. S., który we wniesionym odwołaniu zarzucał naruszenie swobodnej oceny dowodów, argumentując, że stwierdzenia organu odnośnie samowoli budowlanej oraz funkcji obiektu nie jest poparte żadnymi dowodami. Wywiódł, że spornego obiektu nie wybudował ani nie dokonywał jego przebudowy, lecz nabył go od poprzedniego właściciela, a ten z kolei od Gminy. Wyraził przekonanie, że fakt braku dokumentacji budowlanej nie musi oznaczać nielegalnej budowy, zwłaszcza, że trudno jest przypuszczać, aby Gmina uczyniła to nielegalnie. Zarzucił też, że organ nie wskazał przyczyn, z jakich odmówił wiarygodności zeznaniom powołanych przez niego świadków, a dał wiarę zeznaniom sąsiadów – małżonków S., na których oparł swe rozstrzygnięcie, pomijając jednocześnie zeznania A. L. i S. M. Podniósł też, że wobec ustalenia przez organ, iż budynek wzniesiony został w roku 1983, w sprawie powinna mieć zastosowanie ustawa z 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, która nie przewiduje minimalnej odległości budynku od krawędzi jezdni, a nie ustawa z dnia 21 marca 1985 r., która zaczęła obowiązywać już po wzniesieniu budynku. Nadto podniósł, że samo naruszenie odległości budynku od krawędzi jezdni nie uzasadnia nakazania jego rozbiórki, gdyż koniecznym jest powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a pomimo istnienia obiektu od kilkudziesięciu lat, w miejscu tym nie doszło do żadnego wypadku.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego w Opolu decyzja z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył i omówił przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wywodząc, że przepis ten może mieć zastosowanie gdy ujawnione okoliczności faktyczne są nowe, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi z przyczyn od niego niezależnych, a nadto są istotne dla sprawy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że podana przez A. S. przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może być podstawą do uchylenia decyzji z dnia 26 listopada 2007 r., gdyż podstawą jej wydania było ustalenie, że wybudowany obiekt wymagał pozwolenia na budowę, którego właściciel nie przedstawił. W tych warunkach, zdaniem organu odwoławczego, późniejsze przedstawienie nowych dowodów w postaci zeznań świadków nie spełnia wymogów z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ nowa okoliczność, że obiekt został wybudowany jako portiernia nie jest istotna, natomiast oświadczenia świadków S. M. i A. L. nie istniały w dacie wydania decyzji z dnia 26 listopada 2007 r. Organ przywołał również wyrok WSA z dnia 18 marca 2004 r., w którym wskazano, że nowej okoliczności faktycznej nie można utożsamiać z nowym dowodem w postaci opinii biegłego., gdyż jej treść stanowi w istocie odmienna ocenę stanu faktycznego. Za bezskuteczne na tym etapie postępowania i niemieszczące się w treści art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ uznał ponadto argumenty, że poprzednicy prawni A. S. musieli posiadać pozwolenie na budowę. Organ wywiódł, że A. S., jako następca prawny może ponosić konsekwencje prawne wynikające z naruszenia przepisów regulujących proces inwestycyjny, w tym z niewykonania przez poprzednich właścicieli obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do robót budowlanych. Koncowo organ wskazal, że budowa spornego obiektu wymagała pozwolenia na budowę także w świetle § 44 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), a konsekwencją ustalenia, że budynek wybudowano bez wymaganego prawem pozwolenia z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego jest podjęcie działań zmierzających do ustalenia możliwości usunięcia skutków samowoli budowlanej, przy czym w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości około 3m od krawędzi jezdni – ulicy [...] narusza przepisy art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ odwoławczy skonkludował, że brak pozwolenia na budowę oraz zagrożenie życia i zdrowia ludzkie kiego skutkować muszą koniecznością wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. S., domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w wyniku stwierdzenia, że będący przedmiotem decyzji obiekt spełnia przesłankę nakazania jego rozbiórki poprzez sam fakt niezachowania odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, bez względu na to, czy stwarza realne niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, a także naruszenie ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie jej przepisów w sprawie pomimo ustalenia, że obiekt został wzniesiony w roku 1983. Poza tym zarzucił naruszenie przepisów procedury, tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wiedza świadków A. L. i S. M. o czasie wybudowania obiektu i jego przeznaczeniu nie stanowi nowego dowodu w sprawie istniejącego w chwili wydania decyzji, a nadto naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu powtórzył i rozwinął argumentację podnoszoną wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej dodając, że dołączona do odwołania dokumentacja przeczy twierdzeniom organu pierwszej instancji, że obiekt nie znajdował się w ewidencji gruntów w roku 2001. Ponadto wskazał, że odpowiedzialność następcy prawnego za wybudowanie obiektu bez pozwolenia może istnieć tylko wówczas, gdy faktycznie obiekt został wzniesiony bez pozwolenia, natomiast sam brak dokumentacji nie rodzi takiej odpowiedzialności. Przywołując orzecznictwo sądowo administracyjne podniósł też, że pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakaz rozbiórki był ostatecznością, a organ nie wykazał aby naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków przy drogach gminnych sprowadza realne niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Za chybione uznał także stanowisko organu odwoławczego odmawiające zeznaniom A. L. i S. M. waloru nowych dowodów, podkreślając, że w odróżnieniu od opinii biegłego, w przypadku świadków dowodem jest ich wiedza o faktach mających znaczenie w sprawie, która jedynie materializuje się w późniejszym czasie w postaci zeznań, a taką wiedzę świadkowie posiadali jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia 26 listopada 2007 r. Wywiódł, że przedstawiona przez organ odwoławczy interpretacja "nowego dowodu" prowadziłaby do praktycznej niemożliwości wznowienia postępowania na podstawie zeznań świadków.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 6 maja 2010 r. skarżący podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte, podnosząc, że podobna zabudowa usytuowana w bliskiej odległości od drogi istnieje prawie na całej długości ulicy, a ponadto, że w umowie kupna przez niego nieruchomości wraz ze spornym obiektem, uczestniczył również kredytujący poprzedniego właściciela Bank [...] w G., który zapewne dysponuje dokumentami potwierdzającymi istnienie obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie będąc kolejną instancją odwoławczą, sąd administracyjny nie zastępuje również organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i objętej oceną Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa.

Za punkt wyjścia takiej oceny przyjąć należało, że obydwa powyższe akty wydane zostały w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, zainicjowanym wnioskiem skarżącego zawartym w piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r. Z treści tego pisma wynikało oparte o przepis art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26 listopada 2007 r., nakazującej rozbiórkę całego obiektu budowlanego w postaci budynku gospodarczego. U podstaw ostatnio wymienionej decyzji legło ustalenie, że powyższy obiekt budowlany wzniesiony został przed rokiem 1995, stąd mają do niego zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a usytuowanie budynku w odległości ok. 3m od zewnętrznej krawędzi jezdni, czyli z naruszeniem przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) ustanawiającego wymóg zachowania odległości co najmniej 6m, stanowi realne zagrożenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, co uzasadnia zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., gdyż niemożliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 40 tej ustawy.

Dokonując oceny legalności orzeczeń organów nadzoru budowlanego obu instancji odnotować przede wszystkim trzeba, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta zapadła, dotknięte było jedną z wad określonych w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1 lub 145a § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi zatem odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Granice postępowania wznowieniowego wyznacza natomiast zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji. O ile zatem głównym przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zwykłym jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad stanowiących przesłanki wznowieniowe nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. W doktrynie wskazuje się, że prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 673). Odnotować w tym miejscu przyjdzie również doniosłość art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jako unormowania stwarzającego ostatnią możliwość poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy na etapie postępowania administracyjnego i przez to zapewniającego gwarancję pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej (por. M. Pułło, Nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody jako podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, PiP 2004, z. 8, s. 50-51). Przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie wtedy, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wniesienie podania o wznowienie postępowania uwarunkowane jest ponadto jednomiesięcznym terminem, określonym w art. 148 § 1 K.p.a., liczonym od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Analiza treści przywołanych wyżej uregulowań prowadzi do wniosku, że warunkiem wznowienia postępowania jest ujawnienie w sprawie takich dowodów i okoliczności, które są dla sprawy nowe, czyli nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, a dodatkowo muszą być to dowody istniejące w dniu wydawania decyzji lecz nieznane organowi, który ją wydał. Jako nowe traktuje się okoliczności, które nie zostały objęte postępowaniem dowodowym oraz te środki dowodowe, o istnieniu których organ z różnych przyczyn nie miał wiadomości. Przez okoliczności faktyczne należy przy tym rozumieć zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa, a tym bardziej wykładni prawa. Pojęcie dowodu wynika natomiast z art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, s. 858). Zwrot "wyjście na jaw" oznacza zaś, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czyli udostępnienie ich organowi. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie, ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., sygn. akt III RN 125/99, Prok. i Pr.- wkł. 2000 r., nr 5, s. 36).

W tym miejscu podnieść należy, że w doktrynie dokonuje się podziału sytuacji uzasadniających wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. na następujące klasy: 1) w toku postępowania głównego organ zaniedbał ustalenia istotnych okoliczności faktycznych i nie zebrał dowodów na te okoliczności; 2) organ pominął w toku postępowania głównego istotne dla sprawy okoliczności faktyczne sygnalizowane przez stronę z braku dowodów na nie; 3) po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniono nowe okoliczności faktyczne, znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym już w toku postępowania głównego; 4) po wydaniu ostatecznej decyzji ujawniono nowe okoliczności faktyczne i dowody na ich poparcie, nieznane organowi i stronie; 5) po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniono nowe okoliczności faktyczne ale nie znaleziono dowodów na ich potwierdzenie (por. K. Sobieralski, Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego, Wyd. PRESSCOM, Wrocław 2009, s.92).

Ponadto z treści art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wynika warunek, że nowe okoliczności i dowody mogą stanowić przesłankę wznowienia postępowania jedynie wówczas, gdy są dla sprawy istotne. Walor i cechę istotności posiadają i spełniają zatem jedynie takie okoliczności lub dowody, które dotyczą bezpośrednio sprawy będącej przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną i które mają znaczenie prawne, czyli mają wpływ na status prawny strony, tj. zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 9/00, opubl. LEX nr 51768).

Kolejną przesłanką warunkującą wznowienie postępowania jest zgłoszenie żądania wznowienia w terminie jednego miesiąca od daty dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę do jego wznowienia. Datą początkową biegu tego terminu może być dzień powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu okoliczności faktycznych i nowych dowodów.

Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie w wyniku postępowania wyjaśniającego czy podstawa wznowienia wskazana przez skarżącego we wniosku występuje. Następnie, w zależności od ustalenia istnienia bądź braku tej podstawy, przeprowadzenie - lub nie - postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną oraz wydanie jednej z rodzajów decyzji określonych w art. 151 K.p.a., tj. odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej (§ 1 pkt 1), uchylającej decyzję dotychczasową i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy § 1 pkt 2), bądź stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. (§ 2).

Konfrontując normatywną treść przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie można nie dostrzegać niekonsekwencji, jak również istotnej rozbieżności odnośnie waloru dowodu oferowanego przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania. Organ pierwszej instancji ocenił bowiem, że powołane przez skarżącego nowe dowody w postaci zeznań świadków stanowiły podstawę do wznowienia postępowania i miały wpływ na ustalenie istotnej dla sprawy okoliczności. Świadczy o tym zamieszczone w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzenie, że zeznania świadków dały odpowiedź odnośnie daty budowy spornego obiektu w pierwotnym kształcie i że za tę datę należy przyjąć rok 1983. Nie ulega wątpliwości, że w tym zakresie organ zweryfikował swe wcześniejsze ustalenia, zawarte w decyzji z dnia 26 listopada 2007 r. nakazującej rozbiórkę całego budynku, iż budowa spornego obiektu miała miejsce w roku 1992. Pomimo to, w dalszej części uzasadniania, powołując się na zasadę swobodnej oceny dowodów oraz konieczność zastosowania przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, organ uznał, że powyższe dowody nie dawały podstaw do zmiany tej decyzji. Z kolei organ odwoławczy, pomimo wstępnego zastrzeżenia o niemożliwości merytorycznego rozpoznawania sprawy w razie ustalenia, że nie zachodzi żadna z podstaw wznowienia, stwierdził dalej, że zarówno przedstawione w późniejszym czasie dowody w postaci zeznań świadków, które nie istniały w dacie wydawania decyzji, jak i nowa okoliczność, że budynek wybudowano jako portiernię, nie spełniają przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., następnie dokonał jednak oceny pod względem merytorycznym, gdyż odnosząc się do okoliczności faktycznych wskazał, że sporny budynek narusza regulację z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i skonstatował, że brak pozwolenia na budowę oraz zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego skutkować muszą nakazem rozbiórki.

Z rozważań organów nadzoru budowlanego wynika, że podstawowym – i w zasadzie jedynym - argumentem organu pierwszej instancji uzasadniającym odmowę uchylenia decyzji z dnia 26 listopada 2007 r. było stwierdzenie, że wobec naruszenia określonego w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych warunku zachowania odległości, wskazywane przez skarżącego dowody mające stanowić podstawę wznowienia postępowania (zeznania świadków na okoliczność daty wybudowania budynku gospodarczego) nie mogły wpłynąć na zmianę oceny, że naruszenie to powoduje zagrożenia określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast organ odwoławczy skoncentrował swe rozważania na pojęciu "nowości" dowodów i przesłance ich istnienia w dacie wydawania decyzji. W tym kontekście ponownego podkreślenia wymaga, że z literalnego brzmienia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w którym mowa o wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, jednoznacznie wynika, że wystąpienie co najmniej jednego z członów alternatywy, skonstruowanej przez ustawodawcę za pomocą spójnika rozłącznego "lub", stanowi samoistną podstawę (przesłankę) wznowienia postępowania, jeżeli oczywiście kumulatywnie ziszczą się również pozostałe warunki objęte hipotezą tego przepisu. W związku z tym, jeśli nawet dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność mogła istnieć w tej dacie, co tym samym może uzasadniać wznowienie postępowania. Z tego względu nie można zaakceptować odmiennych twierdzeń organu odwoławczego, a przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwo, dotyczące waloru dowodu z opinii biegłych w postępowaniu wznowieniowym, nie przystaje do stanu faktycznego istniejącego w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, jakkolwiek nie jest sporne, że dowody wskazywane przez skarżącego we wniosku z dnia 29 kwietnia 2008 r. o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 26 listopada 2007 r. nakazującej rozbiórkę, nie istniały w dacie wydawania tej decyzji, to jednak skarżący dowody te przywoływał na tle konkretnej okoliczności faktycznej, że obiekt ten istniał w latach 80-tych. Skarżący wyjaśnił nadto, że o istnieniu tych dowodów powziął wiedzę w połowie kwietnia 2008 r., co uzasadniać mogło stanowisko w kwestii zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Z lektury akt wynika, że wymienieni we wniosku świadkowie wskazywali na istnienie obiektu jeszcze przed rokiem 1980. Ostatecznie organ pierwszej instancji przyjął wszak, że sporny budynek gospodarczy powstał w roku 1983.

Zauważyć w związku z tym należy, że taka zmiana stanowiska odnośnie daty wzniesienia spornego obiektu, w zestawieniu z argumentacją skarżącego podnoszoną już w odwołaniu, że istniał on już wówczas, gdy stanowił jeszcze własność Gminy, w świetle wywodów organu pierwszej instancji o nieprawdopodobności legalnego istnienia tego obiektu, zdaniem Sądu, świadczy o nieugruntowanym, opartym jedynie na domniemaniach oraz domysłach, poglądzie organu w kwestii budowy czy też przebudowy bądź rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego użytkowanego wcześniej w inny sposób. Taka sytuacja jest niewątpliwie skutkiem mało wnikliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny legalności istnienia spornego obiektu, które nie wyczerpywało przesłanek z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. statuujących wymóg dokładnego ustalenia stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Dla dopełnienia rozważań w tej materii dodać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze wątpliwości wiążą się ze sposobem oceny dowodów. Zgodzić należy się wprawdzie z organem pierwszej instancji, że podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów wynikająca z art. 80 K.p.a., jednak aby nie przekształciła się ona w ocenę dowolną musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego wraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. W literaturze przyjmuje się, że ocena powyższa powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu zebranego przez organ materiału dowodowego, a nadto organ winien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. mają szczególną moc dowodową. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnić. Określonym dowodom można odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Ocena powinna być dokonana z uwzględnieniem zasad wiedzy, doświadczenia życiowego i prawideł logiki (por. B. Adamiak, op. cit, s. 410-411). Szczególnego znaczenia omówione wyżej zasady nabierają w odniesieniu do nakazu przymusowej rozbiórki, będącej najbardziej dolegliwą sankcją dla inwestora, zważywszy zwłaszcza, że przepisy dotyczące samowoli budowlanych nie mają charakteru przepisów karnych, zatem ich celem nie jest represja lecz usunięcie ewentualnej samowoli.

Z uwagi na wywody prawne organów obu instancji, zaznaczenia wymaga, że z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 106, poz. 1118 ze zm.) ustalenie wybudowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej przed rokiem 1995 uzasadnia zastosowanie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Zasadą tej ustawy jest legalizacja samowoli budowlanej, która winna być wszechstronnie, a nie pobieżnie rozważona. Stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają jednak przymusowej rozbiórce jeśli powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Na tle tego uregulowania, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywiedziono trafnie, że do jego zastosowania nie wystarczy samo stwierdzenie naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, ale organ obowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie posadowionych obiektów mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu, a nadto, że pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia ma charakter niedopuszczalny, a zatem znaczny, istotny, w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 224/07, opubl. LEX nr 334853 oraz WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 649/07, opubl. LEX nr 485829), a ponadto, że przewidziana w omawianym przepisie zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 205/06; z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/06 oraz z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 283/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w decyzji z dnia 26 listopada 2007 r. przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jednoznacznie powiązano z faktem niezachowania odległości obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni, określonej w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Poza tym, organ nie przedstawił żadnej innej logicznej i przekonującej argumentacji na okoliczność możliwości powodowania przez sporny obiekt niebezpieczeństw opisanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z tego względu w postępowaniu wznowieniowym nie można skutecznie odeprzeć zarzutu skarżącego, podnoszonego już w odwołaniu, że ustalenie daty wcześniejszego wzniesienia spornego obiektu skutkowało odpadnięciem argumentu o naruszeniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Organ pierwszej instancji całkowicie pominął okoliczność, którą sam zresztą ustalił, a którą w świetle rozważań przedstawionych w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 listopada 2007 r. należało ocenić jako istotną w sprawie, gdyż do obiektu wzniesionego przed dniem 1 października 1985r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z całą pewnością nie mogą mieć zastosowania przepisy tego aktu prawnego, gdyż jego przepisy nie dają takiej możliwości, ale przepisy ustawy z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.). W tych warunkach upadła konstrukcja, na której zostało oparte rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wady tej nie dostrzegł organ odwoławczy, który w ogóle nie odniósł się do podnoszonych w tym zakresie zarzutów odwołania, czym naruszył przepis art. 107 § 3 K.p.a. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji ustosunkować się do wypowiedzi stron, jak również do innych twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania.

W świetle przedstawionych dotychczas rozważań, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji nie oceniły należycie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., naruszając przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy uchybił przepisowi art. 107 § 1 K.p.a., który dotyczy obligatoryjnej części decyzji, jaką jest jej uzasadnienie.

Powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem procedury administracyjnej, przy czym naruszenie przepisów postępowania jest tego rodzaju, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji czyniło skargę w pełni zasadną, skutkując uchyleniem wydanych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie w punkcie 3, o kosztach postępowania, uzasadnia przepis art. 200 tej ustawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić przywołane przepisy prawa, wskazania wynikające wprost z podanych wyżej motywów rozstrzygnięcia i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.