Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1082/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 b ust. 1 ugn w zw. z art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151 w zw. z art. 145 par 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: 7, 77 par 1, 80, 107 par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 323/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 1.137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. sygn.. akt II SA/Bd 323/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 stycznia 2018 r. nr WSPN.DT.7536.51.2017.MD w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta [...] decyzją z 31 października 2017r. nr GG.6821.2.54.2016, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w [...] (dalej: skarżącej, spółki), odmówił zobowiązania właścicieli nieruchomości o nr [...] i [...], położonych w obrębie [...], gmina [...], do ich udostępnienia w celu przeprowadzenia remontu istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, przytaczając treść art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej "u.g.n."), wskazał, że zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości w trybie tego przepisu nie jest w przedmiotowej sprawie możliwe, albowiem przewidywany przez skarżącą spółkę zakres prac, tj. wymiana wszystkich słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów na linii, wykracza poza definicję remontu określoną w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1332 ze zm. – dalej "p.b."). Jak zauważył organ I instancji, w przedmiotowej sprawie planowane prace zakładają całkowitą lub częściową rozbiórkę obiektu, a następnie jego wzniesienie od nowa, co wyklucza możliwość zakwalifikowania tych prac jako remont.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 124b u.g.n., poprzez odmowę uznania planowanej inwestycji jako remont istniejącej sieci energetycznej. Spółka podniosła, że planowane przedsięwzięcie polega na wymianie istniejących elementów sieci energetycznej na nowe, co zawiera się zarówno w potocznym rozumieniu remontu, jak i jego legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 8 p.b. Na skutek przeprowadzenia prac nie nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, a wykonanie wskazanych we wniosku prac polegać ma tylko na wymianie istniejących elementów na elementy nowe z uwzględnieniem istniejących technologii.

Decyzją z dnia 4 stycznia 2018r., nr WSPN.DT.7536.51.2017.MD, Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że zgodnie z przedstawionymi w toku postępowania przez skarżącą spółkę Wytycznymi programowymi remont dotyczy linii SN-15kV GPZ [...] wraz z odgałęzieniami – 10 km linii głównej oraz 26 km odgałęzień i polegać ma na wymianie na nowe słupów betonowych typu Dana, ALA i drewnianych (93 szt. w ramach linii głównej i 234 szt. w ramach odgałęzień) oraz wymianie przewodów typu AFL 25 mm i 50 mm na AFL 70 mm na linii głównej oraz z typu AFL 25 mm na 35 mm i 50 mm na odgałęzieniach. Organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane planowane przez skarżącą spółkę, polegające na przebudowie linii elektroenergetycznej, w tym zdemontowanie fundamentów i słupów, montaż 327 nowych słupów z jednoczesną wymianą przewodów o zwiększonym przekroju wykraczają poza definicję remontu, ponieważ remont nie może polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wzniesieniu od nowa. Organ podkreślił, że skutkiem przeprowadzenia zamierzonych przez spółkę prac byłaby zmiana parametrów użytkowych linii ze względu na zastosowanie przewodów o większym przekroju, co zwiększyłoby możliwości przesyłu energii elektrycznej; zapewnienia spółki o utrzymaniu wielkości przesyłanej energii organ uznał za nieistotne w sprawie. Ze względu na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego - słupów oraz przewodów - organ odwoławczy zakwalifikował planowane prace jako przebudowę, wyłączając przedmiotową inwestycję spod zakresu prac objętych regulacją art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził końcowo, że przyjęcie w rozpatrywanej sprawie, iż wykonanie prac objętych wnioskiem jest remontem, w sytuacji, gdy w rzeczywistości prowadziłyby one do wykonania nowej substancji w obrębie linii elektroenergetycznej [...], byłoby równoznaczne w skutkach z innym niż dotychczas ograniczeniem prawa własności nieruchomości, w obszarze obejmującym przebieg linii.

[...] S.A. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 2147 – dalej u.g.n.).

Zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości, nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności .

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zakres wskazanych we wniosku skarżącej spółki czynności uprawniał do wydania decyzji zobowiązującej właścicieli do udostępnienia nieruchomości, o której mowa w art. 124b u.g.n. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia remont i przebudowa, zatem w sytuacji, gdy objęte wnioskiem czynności wiążą się z wykonywaniem robót budowlanych, Sąd I instancji uznał za zasadne odniesienie się do definicji legalnych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (dalej: p.b.). Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 8 p.b., "remontem" jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Jak zatem wynika z ww. przepisu w przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. Poza tym w przypadku remontu, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu.

Natomiast w myśl art. 3 pkt 6 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowie, należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 3 pkt 7a p.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie jedynie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że roboty budowlane polegające na wymianie słupów drewnianych stanowiących część obiektu budowlanego, jakim jest linia elektroenergetyczna na wykonane z innego materiału w sytuacji, gdy nie następuje zmiana parametrów i przebiegu trasy owej linii mogą być zakwalifikowane jako remont (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016r., sygn. I OSK 1509/16; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015r., sygn. I OSK 604/14; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2012, sygn. II SA/Ol 608/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 marca 2017r., sygn. II SA/Rz 1425/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Bd 1342/15; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rzecz bowiem w tym, że słup energetyczny nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, ale jest częścią inwestycji budowlanej, jaką jest napowietrzna linia elektroenergetyczna. W związku z tym wymiana jednego z elementów tejże linii nie może być uznana za budowę lub przebudowę, zwłaszcza jeżeli wymiana słupów drewnianych na betonowe dokonywana jest w celu poprawy jakości lub naprawy całej linii. Okoliczność, że chodzi o obiekty liniowe ma znaczenie przy ocenie rozumienia pojęcia "remontu". Nie można dokonywać wykładni tego pojęcia przez odwoływanie się do orzecznictwa sądowego dotyczącego budynków, czy innych obiektów budowlanych, bowiem przy wykładaniu pojęcia remontu należy mieć na uwadze, że chodzi o szczególne inwestycje, jakimi są niewątpliwie energetyczne linie przesyłowe. Użycie nowych materiałów nie pozostaje także w sprzeczności z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 p.b., w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów, niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Wydaje się bowiem racjonalne, że zamiast przestarzałych technologii (np. drewniane lub zniszczone słupy, nieizolowane przewody) przy remoncie stosuje się nowsze technologie (betonowe słupy, izolowane przewody). Zatem działania planowane przez inwestora sieci, polegające na wymianie w części zużytych jej elementów, przewodów i słupów, mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. o ile nie doprowadzi to do zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii elektroenergetycznej jako obiektu budowlanego.

Rzeczą organu w niniejszym postępowaniu było zatem ustalenie, czy zakres i planowany efekt czynności, w tym robót budowlanych zamierzonych rzeczywiście przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, czy też polegać będzie wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego bez zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych. Z treści wniosku inicjującego postępowanie i dołączonych do niego dokumentów wynika, że zamiarem inwestora było wykonanie czynności związanych z "modernizacją" istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ [...], polegających na wymianie słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Wnioskodawca podkreślił zły stan techniczny istniejącej linii oraz okoliczność, że nie ulegnie zmianie jej trasa i usytuowanie słupów. Do wniosku dołączono między innymi kopie dokumentu prywatnego "Wytyczne programowe na remont kapitalny linii SN-15kV GPZ [...] wraz z odgałęzieniami", gdzie określono długość linii SN 15kV objętej zakresem remontu – linia główna ok. 10 km, odgałęzienia około 26 km. W zakresie linii głównej zakłada się wymianę przewodów AFL 25 mm i 50 mm na AFL 70 mm wraz ze słupami (93 szt.). W zakresie odgałęzień zaś zakłada się wymianę przewodów AFL 25 mm na AFL 50 mm oraz AFL 25 mm na AFL 35 mm, a ponadto wymianę słupów. Nastąpić ma także wymiana odłączników napowietrznych na rozłączniki przystosowane do zdalnego sterowania, rozłączniki w odgałęzieniach oraz rozłączniko-uziemiaki przed stacjami. Na słupach mają być stosowane mostki izolowane.

Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu SN-15 kV GPZ [...]. Determinuje to pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a p.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpieniu jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remont, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remont dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na całkowitym demontażu i wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych i użytkowych takich jak zmiana napięcia, długości, przebiegu, wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy przyłączeniowej, natężenia lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 1509/16 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, wysokości, lokalizacji, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek, wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy, urządzeń zabezpieczających).

Z powyższego wynika, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej nieruchomości odmiennie niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej GPZ [...], która ma być objęta wskazanym przez skarżącą "remontem kapitalnym". Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w ramach całej linii słupów, wymiana linek wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na ww. działkach.

Choć parametrem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość (art. 3 pkt 3a p.b.), która w niniejszej sprawie według zapewnień inwestora nie ulega zmianie (w przypadku jej zmiany celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach którejś z kategorii budowy), to jednak nie oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z remontem i odtworzeniem stanu pierwotnego, albowiem w wyniku realizacji zamierzonych robót w ramach całego obiektu liniowego ulegną istotnej zmianie parametry przewodów, co da możliwość przesyłania większej ilości energii.

W ocenie Sądu I instancji słusznie wskazuje skarżąca, że art. 3 pkt 8 p.b. dopuszcza zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosząc, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania, oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie, zaś rozwiązania technologiczne przyjęte przez skarżącą są zgodne z aktualnie obowiązującymi Polskimi Normami – skarżąca nie zauważa, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju przewodów dysponent obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest istotne, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta – tak jak nie byłoby istotne, gdyby właściciel domu, po dobudowaniu dodatkowego piętra w ramach "remontu" deklarował, że nie będzie z niego korzystać. Należy także zauważyć, że planowana przez skarżącą inwestycja będzie polegała na innej zmianie jakościowej, tj. wymianie odłączników napowietrznych na przystosowane do zdalnego sterowania, a więc wskutek planowanej inwestycji obiekt zyska nową funkcję (zdalne sterowanie), której dotychczas w ogóle nie posiadał.

Powyższa inwestycja ma zatem na celu nie tylko odtworzenie stanu pierwotnego z wykorzystaniem nowych materiałów, lecz poprawę przepustowości sieci i zwiększenie jej mocy przesyłowej. Zdaniem sądu, nie można było uznać, że powyższy zakres robót (demontaż i wymiana fundamentów, słupów, przewodów o znacznie większym przekroju) i postawienie w ich miejscu nowych, o innych parametrach technicznych i użytkowych spełniał przesłanki definicji remontu. Wskazuje to bowiem na działanie inwestycyjne, na skutek których nastąpi zmiana (polepszenie) parametrów technicznych i użytkowych obiektu budowlanego liniowego. W tym stanie, nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w [...], zarzucając:

1) naruszenie prawa w materialnego, tj. art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 3a p.b. w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez stronę skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi strony skarżącej, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 p.b., a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że Wojewoda [...] naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie przez Sąd decyzji Wojewody [...], pomimo iż organ ten nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi;

2) ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego;

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że rozpoznawana obecnie sprawa o sygn. akt I OSK 1082/19 jest kolejną sprawą dotyczącą udostępnienia nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...]. W związku z planowanym remontem tej linii [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła w niniejszej sprawie do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], położonych w obrębie [...], gmina [...] do udostępnienia tych nieruchomości, podobne wnioski w związku z remontem tej samej linii zostały złożone do Starosty [...]. Starosta [...], podobnie jak Starosta [...], wydał decyzje odmawiające zobowiązania właścicieli nieruchomości do udostępnienia nieruchomości, a Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołań [...] S.A. wydał decyzje utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skarg wniesionych przez [...] wyrokami: z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 610/17, z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 688/17 i sygn. akt II SA/Bd 611/17, z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 690/17 oraz z dnia 13 grudnia 2017r. sygn. akt II SA/Bd 692/17 oddalił skargi. Natomiast we wszystkich tych sprawach [...] S.A. wniosła skargi kasacyjne, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami: z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1603/18, z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2199/18, I OSK 2196/18, I OSK 2200/18, I OSK 2201/18 uchylił wyroki WSA oraz zaskarżone decyzje Wojewody [...] i decyzje organu I instancji, tj. Starosty [...].

Jak zaznaczono wyżej wszystkie te sprawy dotyczą remontu tej samej linii napowietrznej, tylko różnych nieruchomości, we wszystkich tych sprawach zarówno decyzje organu I instancji jak i decyzje organu II instancji zawierają praktycznie tożsame uzasadnienia, podobnie jak uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, również skargi kasacyjne oparte są na tych samych zarzutach, stąd też w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko sentencje rozstrzygnięć są tożsame, ale również uzasadnienia wyroków zawierają podobną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę I OSK 1082/19 podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r. oraz z dnia 13 marca 2020 r., a zważywszy na tożsamość spraw (wszystkie powołane wyroki dotyczą remontu tej samej linii energetycznej SN - 15kV GPZ [...]), również argumentacja zawarta w uzasadnieniu tej sprawy jest zbieżna z argumentacją zawartą w uzasadnieniach powołanych wyroków.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania postrzegane są jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów materialnoprawnych. Zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut błędnej wykładni art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 8 w zw. z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy planowane przez Spółkę prace w istniejącej linii napowietrznej, stanowią w istocie remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. Artykuł 124b ust. 1 u.g.n. może być zastosowany, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki: wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami (...) wymienionych w przepisie (...) przewodów i urządzeń; właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na takie udostępnienie.

W dniu 11 października 2016 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek [...] S.A. na podstawie art. 124b u.g.n. o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli działki nr [...] i [...] do ich udostępnienia w celu przeprowadzenia remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...], polegającego na wymianie słupów, fundamentów, izolatorów i przewodów; trasa remontowanej linii pozostaje bez zmian. Pełnomocnik spółki wskazał na zły stan techniczny posadowionych urządzeń energetycznych podniósł również, iż strony nie doszły do porozumienia w kwestii wyrażenia zgody ma przeprowadzenie przedmiotowego remontu. Przesłanka braku zgody właścicieli przedmiotowych działek została bezspornie spełniona.

Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia problem zakwalifikowania na przedmiotowych działkach robót jako przebudowy albo remontu (poza sporem pozostaje, że prac tych nie można uznać za konserwację albo usunięcie awarii).

Wbrew ocenie Sądu I instancji, treść wniosku, załączonej do wniosku mapy i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (w tym Wytycznych) w sposób wystarczający wskazuje, że owa inwestycja, mająca być realizowana na przedmiotowych działkach, a polegająca na wymianie przewodów i słupa, mieści się w dyspozycji art. 124b ust. 1 u.g.n.

Warunkiem uznania planowanych robót jako przewidzianych w art. 124b ust. 1 u.g.n. czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej jest wykazanie, że roboty te spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Roboty (czynności) remontowe w rozumieniu art. 124b ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 P.b., wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, muszą zatem polegać na odtworzeniu (także z użyciem innych niż pierwotnie wyrobów) stanu pierwotnego (nie stanowiąc bieżącej konserwacji), bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., a co w sprawie nie ma miejsca), w tym bez zmiany charakterystycznych parametrów.

Sama wymiana przewodów linii nie spowoduje istotnej zmiany parametrów linii elektroenergetycznej. Sąd I instancji nietrafnie uznał, że wymiana przewodów zwiększy przepustowość sieci oraz zakres oddziaływania pola elektromagnetycznego. Praca linii elektroenergetycznej podlega regulacjom prawnym, które stanowią ramy, w jakich skarżąca dostarcza energię elektryczną obecnie i będzie dostarczać energię elektryczną po remoncie. W zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do przyjęcia, że po remoncie ową linią elektroenergetyczną przesyłany będzie prąd o innym napięciu i natężeniu niż przed remontem.

Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnym zawartym w wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1603/18, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii, nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej. Wymiana starych słupów i linii przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo - na wybranym fragmencie całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskanie zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych prac), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu w określonych porach, postęp prac na innych odcinkach). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowych, dojdzie do całkowitej wymiany słupów, fundamentów, lin przesyłowych, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zamiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu liniowego, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową lub odbudową obiektu.

Ponadto pod pojęciem linii elektroenergetycznej należy rozumieć nie tylko przewody i urządzenia, nienależące do części składowych nieruchomości, służące do przesyłania energii elektrycznej, ale także inne podziemne, naziemne lub nadziemne obiekty i urządzenia niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (verba legis - art. 124b ust. 1 u.g.n.). Takimi obiektami są w szczególności stacje transformatorowe, które są niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Ani we wniosku, ani w Wytycznych, ani w jakimkolwiek dokumencie inwestor nie wskazał na wymianę stacji transformatorowych, wchodzących w skład linii SN - 15kV, której fragmentu dotyczy wniosek. Sąd I instancji nie dostrzegł, że Wojewoda pominął powszechnie znany fakt, że o tym, jaki prąd będzie płynął linią SN - 15kV, decydują parametry stacji transformatorowych; transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN, Wyd. Naukowe PWN 1996, s. 438-439; E. Batóg, J. W. Mietelski, B. Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny. Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2004, s. 288/289), a wszelkie wątpliwości w tej materii nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z wniosku i załączonej doń mapy nie wynika, by na przedmiotowych działkach objętych wnioskiem, istniała stacja transformatorowa. Sąd I instancji nietrafnie pominął zły stan techniczny sieci i konieczność polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności, koncentrując się w istocie na "zwiększonej możliwości przesyłania energii elektrycznej". Tymczasem inwestor jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Dostarczanie energii elektrycznej jest kluczowym zarówno dla indywidualnych odbiorców, jak i dla odbiorców instytucjonalnych takich jak szpitale, urzędy, szkoły, obiekty użyteczności publicznej, zakłady przemysłowe i wytwórcze. Aktualny stan techniczny linii, jego pogarszanie się z uwagi na upływ czasu niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi.

Dlatego też w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3487/18 zasadnie wskazano, że nie można zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b u.g.n., bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również poprzestać na definicjach prawa budowlanego z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.). Stąd też przy analizie art. 124b u.g.n. należy sięgać do uregulowań Prawa energetycznego w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b u.g.n. stanowi jedynie narzędzie do ich wypełnienia zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego. Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 Prawa energetycznego tym podstawowym wymogiem jest zagwarantowanie bezpieczeństwa oraz "niezawodność funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b u.g.n. Istotą art. 124b u.g.n. jest bowiem przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 u.g.n.), które nałożone zostały na nie przepisami Prawa energetycznego i wiążą się z utrzymywaniem zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w energię. Przykładowo można wskazać, że w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623 ze zm.), nałożono na operatorów systemu przesyłowego elektroenergetyczne szereg obowiązków, nieznanych prawu w wcześniejszych latach. Przepis § 41 ust. 1 stanowi: "1. Operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego, w terminie do dnia 31 marca każdego roku, podaje do publicznej wiadomości przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej następujące wskaźniki dotyczące czasu trwania przerw w dostarczaniu energii elektrycznej, wyznaczone dla poprzedniego roku kalendarzowego: (...) 3) wskaźnik przeciętnego systemowego czasu trwania przerwy długiej i bardzo długiej (SAIDI), wyrażony w minutach na odbiorcę na rok, stanowiący sumę iloczynów czasu jej trwania i liczby odbiorców narażonych na skutki tej przerwy w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców, 4) wskaźnik przeciętnej systemowej częstości przerw długich i bardzo długich (SAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw tego rodzaju w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców - wyznaczone oddzielnie dla przerw planowanych i nieplanowanych z uwzględnieniem przerw katastrofalnych oraz bez uwzględnienia tych przerw; 5) wskaźnik przeciętnej częstości przerw krótkich (MAIFI), stanowiący liczbę odbiorców narażonych na skutki wszystkich przerw krótkich w ciągu roku podzieloną przez łączną liczbę obsługiwanych odbiorców". Wytyczne wskazują na planowanie robót służących polepszeniu warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniu awaryjności, poprawie przyszłych potrzeb przepustowości sieci (Wytyczne), nie zaś zmianie istotnych parametrów technicznych linii. Nadto orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na możliwość zastąpienia w ramach remontu linii elektroenergetycznej dotychczasowych urządzeń nowymi przewodami (także izolowanymi, częściowo izolowanymi i o większej średnicy), nowymi słupami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach), nowymi fundamentami (wykonanymi w nowych, bezpiecznych technologiach) i nowymi izolatorami, jako mieszczącymi się w kategorii remontu. Zebrane dowody nie wskazują na zmianę przebiegu linii bądź jej istotnych parametrów technicznych. Za przyjęciem, że prowadzone roboty budowlane mieszczą się w kategorii remontu linii elektroenergetycznej, przemawia treść wniosku z 2016 r., treść pism pełnomocnika inwestora i treść właściwie rozumianych Wytycznych. Ani we wniosku, ani w Wytycznych nie ma mowy o zastąpieniu dotychczasowych stacji transformatorowych nowymi stacjami, które posłużą zmianie napięcia i natężenia prądu na linii SN - 15kV.

Należy mieć na uwadze, że remont dotychczasowej linii SN - 15kV będzie z korzyścią również dla uczestnika postępowania, który także korzystać będzie z bezpieczniejszej sieci. Stan na przedmiotowych działkach w wyniku remontu nie zmieni się, zarówno przebieg linii, usytuowanie słupów pozostaje bez zmian, nie ulegnie zmianie napięcie ani natężenie prądu na remontowanej linii SN - 15kV w stosunku do stanu, jaki istniał w dniu złożenia wniosku przez spółkę.

Dlatego też mając powyższe na uwadze, a także przywołane na wstępie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1603/18, z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2199/18, I OSK 2196/18, I OSK 2200/18, I OSK 2201/18, które również dotyczącą spraw związanych udostępnieniem nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem tej samej linii napowietrznej SN - 15kV relacji GPZ [...], Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 u.g.n. i art. 3 pkt 3a i 8 P.b. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi (200 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i jego doręczenie (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).