Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 567/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., dalej: "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2020 r., znak: [...], wpisującą do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...], budynek hotelu "B.", usytuowany na dz. ew. nr [...] obr. [...] Z., przy ul. B. [...] w Z..

Wskazana decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej także: "Minister KDNiS" bądź "organ II instancji") wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przez ten organ.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...] WKZ" lub "organ I instancji") decyzją z [...] kwietnia 2019 r., wpisał do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...], budynek dawnego hotelu "B." w Z., usytuowany przy ul. B. [...], wraz z otoczeniem w granicach nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] obr. [...] Z. Granice ochrony konserwatorskiej zostały oznaczone na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część ww. decyzji.

Powyższa decyzja została uchylona rozstrzygnięciem Ministra KDNiS z [...] lipca 2020 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, m.in. ze względu na konieczność zapewnienia czynnego udziału stron postępowania, potrzebę pełnej oceny stanu zachowania oraz wartościowania budynku dawnego hotelu "B.", a także dobrania adekwatnej formy ochrony prawnej ww. obiektu, w tym ustalenia zasadności wyznaczenia strefy otoczenia dla tego zabytku.

W toku ponownego rozpatrywania przedmiotowej sprawy materiał dowodowy, na który składały się m.in.: Karta ewidencyjna omawianego obiektu opracowana w październiku - listopadzie 2008 r. przez dr hab. Z. M. i "Notatka konserwatorska. Hotel "B."- Z., B. [...]. Wartości zabytkowe" sporządzona przez tegoż autora we wrześniu - grudniu 2018 r., został uzupełniony przez [...] WKZ o: protokół oględzin ww. nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 9 października 2019 r., kopie archiwalnych rysunków projektowych budynku hotelu "B.", a także opinię specjalistyczną z 1 kwietnia 2020r., dotyczącą określenia jego wartości zabytkowych, wykonaną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w K. (dalej: "NID") po przeprowadzeniu oględzin w dniu 8 stycznia 2020 r. Ponadto do akt sprawy zostały włączone ekspertyzy techniczne ww. budynku, wykonane w 2016 r. na zlecenie właściciela oraz koncepcja jego rozbudowy, a także postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. (dalej także: "MKZ w Z.") z [...] września 2019 r. uzgadniające projekt architektoniczny przebudowy konserwatorskiej obiektu, przewidującej również jego rozbudowę i nadbudowę.

Pismem z 16 września 2020 r. organ I instancji zawiadomił stronę – B. Sp. z o.o. o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie oraz wniesienia uwag i wniosków. Pełnomocnik strony zapoznał się z aktami sprawy w dniu 25 września 2020 r. nie wnosząc do niej uwag.

Decyzją z [...] października 2020 r. znak: [...], organ I instancji wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...], budynek hotelu "B.", usytuowany na dz. ew. nr [...] obr. [...] Z., przy ul. B. [...] w Z.. Integralną częścią ww. decyzji stanowi załącznik graficzny, na którym oznaczono obiekt wpisany do rejestru zabytków. Natomiast wobec przewidywanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwości zabudowy dz. ew. nr [...], [...] WKZ uznał za nieuzasadnione wpisywanie do rejestru zabytków strefy otoczenia budynku hotelu "B.".

Odwołanie od ww. decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł właściciel nieruchomości - B. Sp. z o.o. w W. (dalej także: "Skarżąca" lub "Spółka").

Minister KDNiS rozpatrując wniesione odwołanie przypomniał w pierwszej kolejności, że postępowanie wszczęte z urzędu przez [...] WKZ zawiadomieniami z 13 września 2018 r. i z 9 września 2019 r. dotyczy wyłącznie budynku dawnego hotelu "B." przy ul. B. [...] w Z., jako dzieła architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit "c" u.o.z.o.z.). Definicja zabytku nieruchomego została zamieszczona w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z., natomiast ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają zabytki będące m.in. dziełami architektury i budownictwa (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit "c" ww. ustawy). Organ II instancji podkreślił, że w toku postępowania w sprawie wpisania zabytku do rejestru, koniecznym jest więc ustalenie, czy w zachowanej formie dany obiekt posiada samoistne wartości zabytkowe, aczkolwiek wskazane wyżej wartości nie muszą występować łącznie.

Dane księgi wieczystej nr [...] potwierdzają prawidłowość ustalenia kręgu stron ww. postępowania, który w aktualnym stanie prawnym ogranicza się do właściciela budynku, tj. Spółki B. z/s w W.. Strona ta miała zapewniony czynny udział w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie.

W ocenie organu II instancji, przesłanki wpisania do rejestru ww. budynku zostały dostatecznie wyjaśnione w treści uzasadnienia decyzji [...]. Organ ten scharakteryzował zabytek oraz ocenił jego wartości w kontekście architektury Z. Odniósł się także do zakresu przekształceń budynku dokonanych w latach 70. XX w. oraz jego stanu technicznego podkreślając, że ww. okoliczności nie deprecjonują wysokich walorów historycznych i artystycznych przedmiotowego obiektu.

Minister KDNiS uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza wartości zabytkowe budynku hotelu "[...]", a tym samym uzasadnia objęcie tego obiektu indywidualną ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Budynek ten, pomimo niekorzystnych adaptacji i modernizacji wnętrz pokoi hotelowych oraz zaplecza technicznego, stanowi nadal reprezentatywny przykład polskiej architektury międzywojennej, łączącej cechy modernizmu i budownictwa regionalnego. Nośnikiem ww. wartości historycznych i artystyczny jest zachowana autentyczna substancja zabytkowa w zakresie czytelnej, charakterystycznej bryły, skali i formy budynku, a także kompozycji i wystroju jego elewacji. Ponadto, budynek zachował oryginalne rozplanowanie pomieszczeń oraz elementy i detale wystroju wnętrz reprezentacyjnych, tj. holu, klatki schodowej i jadalni. Omawiany obiekt wykorzystuje repertuar rozwiązań stylowych, który łączy wiele różnych cech typowych dla architektury modernistycznej, dworkowej i regionalnej, podporządkowanej funkcji hotelowej. Na podstawie opinii NID z 1 kwietnia 2020 r. Minister KDNiS stwierdził, że jest to przykład poszukiwań stylowych, charakterystycznych dla czasu dwudziestolecia międzywojennego. Kwestia ta, podobnie jak przynależność ww. obiektu do dorobku arch. Z. O., jest przyczynkiem do ewentualnych badań naukowych i świadczy o walorze poznawczym omawianego budynku. Stan zachowania substancji zabytkowej, który został ustalony na podstawie dokumentacji technicznej oraz podczas oględzin nieruchomości i zobrazowany w materiale zdjęciowym, wskazuje na walory dokumentacyjne ww. budynku zarówno w warstwie materiałowej, jak i jego czytelnej funkcji oraz kontekście przestrzenno-krajobrazowym. Zachowanie budynku hotelu "B." w obecnej skali i indywidualnej formie architektonicznej, ma istotny wpływ na wartość i utrzymanie przekazu o charakterze dawnej zabudowy Z., co przesądza o jego wartościach historycznej i naukowej. Wykazane w ekspertyzach technicznych zniszczenia substancji budowlanej omawianego obiektu nie niosą istotnego zagrożenia dla konstrukcji i struktury budynku. Zjawiska z zakresu korozji biologicznej (porażenie grzybnią) i zawilgocenia murów są odwracalne przy zastosowania współczesnych technik zabezpieczania obiektów budowlanych, zatem nie stanowią okoliczności decydującej w aktualnej ocenie wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu. Podnoszone przez stronę skarżącą zniszczenia we wnętrzu budynku w wyniku aktów wandalizmu winny być niezwłocznie zgłoszone przez właściciela obiektu do organów ochrony zabytków, do czego zobowiązuje go art. 28 u.o.z.o.z. Organ II instancji podkreślił ponadto, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie wpisania zabytku do rejestru nie rozstrzyga się kwestii dalszego postępowania z danym obiektem, ani realizacji konkretnych inwestycji.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarżącej, Minister KDNiS wskazał, że w rzeczywistości dotyczą one odrębnego postępowania o odmiennie określonym przedmiocie i zakresie, w którym nie zachodzi tożsamość stanu prawnego i faktycznego z niniejszą sprawą administracyjną. Postępowanie wszczęte z urzędu przez [...], o którym organ zawiadomił strony w drodze obwieszczenia z [...] kwietnia 2018 r., a następnie zmienił jego zakres obwieszczeniem z [...] listopada 2019 r., zostało zakończone decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], uchyloną przez Ministra KDNiS decyzją z [...] października 2020r., znak: [...].

Odpowiadając natomiast na wniosek dowodowy strony zawarty w odwołaniu o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 89 k.p.a., organ administracji publicznej powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Ocena, czy przeprowadzenie ww. rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Potrzeba ta nie zachodzi, gdy organ administracji publicznej dysponuje już stanowiskiem stron, w oparciu o które może zidentyfikować, ocenić oraz rozpoznać ich żądania i interesy. Gdy do udowodnienia stanu faktycznego wystarczające są dowody zgromadzone w toku postępowania, a taki stan rzeczy zaistniał w przedmiotowej sprawie, to nie ma potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej.

Reasumując, organ II instancji uznał za zasadną i potrzebną ochronę prawną budynku hotelu "B." przy ul. B. [...] w Z., nawet w jego aktualnym stanie zachowania, skoro pomimo ingerencji w wystrój wnętrz, obiekt ten posiada nadal wartości zabytkowe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie technicznej możliwości odwrócenia zniszczeń budynku hotelu "B.", oraz w sytuacji, gdy ocena wartości zabytkowych ww. obiektu wymagała wiadomości specjalnych, a opinia NID pozostawiała wątpliwości w szczególności co do oceny wartości zabytkowych wnętrza budynku,

- art. 80 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. - poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów pod z góry założoną tezę, że budynek hotelu B. posiada wartości zabytkowe, w tym dokonanie wybiórczej analizy opinii NID, pominięcie karty ewidencyjnej zabytku z 2008 r. oraz "Notatki konserwatorskiej" z 2018 r. opracowanych przez Zbigniewa Moździerza, a także ekspertyz technicznych załączonych do projektu budowlanego m.in. ekspertyzy mykologiczno-budowlanej, uzgodnień z MKZ w Z., opinii urbanistycznej architekta M. S.;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez oparcie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji jedynie na decyzji organu I instancji oraz brak wskazania czy i dlaczego organ odmówił wiarygodności Karcie ewidencyjnej oraz "Notatce konserwatorskiej", a także ekspertyzom załączonym przez Spółkę do projektu budowlanego oraz brak wskazania w decyzji ustaleń w zakresie wartości zabytkowych wnętrza budynku;

- art. 8 § 2 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione odstąpienie od wcześniejszej polityki konserwatorskiej realizowanej w uzgodnieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzgodnieniach dokonywanych przez MKZ w Z.;

- art. 10 § 1, art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez błędne oznaczenie stron postępowania, brak udziału w postępowaniu osób i organów wskazanych jako strony oraz faktyczny udział w postępowaniu osoby prawnej, której organy nie nadały przymiotu strony.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 u.o.z.o.z., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że budynek hotelu "B." stanowi zabytek podczas, gdy (a) jest on pozbawiony wartości zbytkowych, w szczególności pozbawione wartości zabytkowych jest wnętrze budynku oraz elewacje: tylna i boczna, (b) nie zostało w ogóle zbadane, czy zachowanie budynku leży w interesie społecznym.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że Spółka nabyła w 2015r. niszczejący od wielu lat budynek dawnego hotelu "B." wraz z działką ewidencyjną nr [...] obr. [...] Z., w celu jego rozbudowy i późniejszej realizacji inwestycji hotelarskiej. Budynek znajdował się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, ale uzgodniony z [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwalał na przebudowę oraz rozbudowę budynku. Spółka uzyskała również zalecenia konserwatorskie dotyczące możliwości rozbudowy, przebudowy oraz remontu budynku, a także opinię urbanistyczną potwierdzającą zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania.

Polityka konserwatorska uległa jednak zmianie w 2018 r. w związku z uchwaleniem wojewódzkiego programu opieki nad zabytkami na lata 2018-2021.

Skarżąca wskazuje, że z zebranych przez organy dowodów wynika, że budynek dawnego hotelu "B." nie posiada wartości artystycznych, a jego wartości historyczne, naukowe oraz niematerialne nie są wystarczające by figurował w rejestrze zabytków.

Obecny stan techniczny budynku i liczne zniszczenia (szczególnie wewnątrz budynku) prowadzą do konkluzji, że utracił on wartości historyczne. Wnioski te potwierdza opinia NID, w której stwierdzono m.in., że we wnętrzach, w partiach pokoi hotelowych występuje znaczny stopień dewastacji (zerwane, lub wybrzuszone parkiety zdekonstruowana stolarka okienna i drzwiowa), zdewastowane wyposażenie dawnej kuchni, niesprawne instalacje (co było przyczyną zalania części budynku) oraz intensywna obecność pleśni i grzyba we wnętrzach na wszystkich kondygnacjach mieszkalnych (s. 7 opinii NID).

Odnośnie wartości artystycznych, z uwagi na zniszczenie obiektu, obecnie wartości te w znacznym stopniu zostały utracone (szczególnie w zakresie wnętrza budynku). Świadczą o tym konkluzje opinii NID, gdzie wskazano na brak wartości artystycznych w zdegradowanej i przekształconej partii wnętrz hotelowych- mieszkalnych i zaplecza gospodarczego.

Wartość artystyczną hotelu obniża również trudność kwalifikacji stylistycznej hotelu. Budynek był bowiem kwalifikowany przez badaczy zarówno jako modernistyczny, dworkowy oraz w stylu regionalnym. Powyższe wnioski potwierdza opinia NID, w której zostało podkreślone, że: "Wielość interpretacji występująca w opisach i opracowaniach potwierdza trudność w jednoznacznej kwalifikacji stylowej tej architektury" (s. 7).

Z kolei o utracie autentyzmu struktury i materiału przekonuje m.in. wymiana stolarki okiennej oraz drzwiowej, o której wskazał NID w opinii, że uległa ona wymianie w drugiej połowie XX w., podobnie jak posadzki i parkiety, wyprawy ścian wewnętrznych oraz infrastruktura techniczna budynku (s. 14).

Budynek nie jest również autentyczny pod względem pełnionej funkcji, ponieważ obecnie nie pełni funkcji hotelu jak w XX w. i niepewne są perspektywy odnośnie możliwości pełnienia tej funkcji w przyszłości bez rozbiórki jego znacznej części. Budynek zachowuje jedynie autentyzm co do formy, ponieważ elewacja zarówno frontowa, jak i boczna oraz tylna nie zostały przekształcone.

Odnośnie wartości naukowych, skarżąca zwraca uwagę, że budynek był głównie świadkiem ekskluzywnego życia towarzyskiego polityków, gwiazd filmowych oraz wojskowych podczas XX-lecia międzywojennego. W budynku nie miało miejsce jednak żadne konkretne, szczególne wydarzenie, które zostałoby chociażby wspomniane w opinii NID.

Skarżąca uznaje zatem, że wartości historyczne budynku, które reprezentuje jedynie ściana frontową oraz kilka detali zewnętrznych i wewnętrznych, w związku z przekształceniami wnętrza oraz jego dewastacją, rzutującą na niestabilność całej konstrukcji nie są wystarczające, aby budynek był wpisany w całości do rejestru zabytków. Wpisanie obiektu w całości do rejestru zabytków stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności skarżącej. Wpis mógłby ewentualnie dotyczyć jedynie frontowej elewacji budynku, która w opiniach eksperckich została uznana za najbardziej reprezentacyjną część hotelu, w innym wypadku wpis narusza art. 64 Konstytucji RP.

Z oceny stanu technicznego, badań makroskopowych stopnia korozji biologicznej, badań wilgotnościowych oraz dokumentacji fotograficznej wynika jednak, że budynek dawnego hotelu "B." jest w tak złym stanie technicznym, że odzyskanie jego dawnej świetności z okresu przedwojennego jest praktycznie nie możliwe gdyż wymagałoby dużych obecnie trudnych do wyliczenia kosztów. Korzystniejsze byłoby dokonanie rozbiórki tego budynku (s. 8 opinii mykologicznej). Również w ekspertyzie technicznej (s. 20) uznano, że z funkcjonalnego i ekonomicznego punktu widzenia oraz na podstawie oceny szans powstrzymania korozji i degradacji obiektu najwłaściwszym rozwiązaniem dla planowanej inwestycji jest całkowita rozbiórka obiektu oraz odtworzenie najcenniejszych architektonicznie elementów budynku.

W momencie zakupu nieruchomości przez Skarżącą obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z [...] marca 2012 r. (dalej także: "Plan miejscowy" lub "m.p.z.p."), który w § 4 i 8 dopuszczał możliwość przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku hotelu "B.". Spółka otrzymała również zalecenia konserwatorskie z 16 lutego 2016 r. dotyczące rozbudowy budynku, w których przestawiony przez Skarżącą projekt został zaopiniowany pozytywnie. Następnie w dniu 1 lipca 2016 r. MKZ w Z. uzgodnił projekt budowlany przebudowy i rozbudowy dawnego hotelu "B.", który to projekt przewiduje zachowanie ściany (fasady) frontowej i której zabytkowego charakteru Skarżąca wcześniej nie kwestionowała. W dniu 20 marca 2017 r. arch. M. S. wydał opinię urbanistyczną potwierdzającą zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. Spółka posiadała zatem wszystkie konieczne dokumenty, aby uzyskać pozwolenie na budowę w zakresie rozbudowy hotelu "B.". Skarżąca przez cały ten okres działała w zaufaniu do organów administracji publicznej, stosując się do wszelkich zaleceń i uzgodnień z MKZ w Z.

Polityka konserwatorska zmieniła się jednak nagle w 2018 r. w związku z wprowadzeniem nowego wojewódzkiego programu opieki nad zabytkami na lata 2018-2021. Wskutek powyższego [...] WKZ wszczął postępowanie w sprawie wpisu obiektu dawnego hotelu B.do rejestru zabytków. Zdaniem Skarżącej, takie działanie organu ochrony zabytków narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a. i powinno skutkować uchyleniem decyzji organów konserwatorskich.

W odpowiedzi na skargę Minister KDNiS podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W myśl przepisów tej ustawy, zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z.). Natomiast zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (art. 3 pkt 2 u.o.z.o.z.).

Definicja zabytku ma niewątpliwie charakter nieostry, uznaniowy i ocenny (np. wartość historyczna, artystyczna), a więc wymaga doprecyzowania w procesie stosowania prawa. Powyższe wpływa na kształtowanie się dopuszczalnego stopnia dyskrecjonalności konkretnych rozstrzygnięć organów ochrony zabytków. Należy jednak uznać, że taki stopień niedookreślenia – jak się wydaje – ma służyć możliwie jak najlepiej pojętej trosce o zachowanie dziedzictwa narodowego i objęciu ochroną wszystkich dóbr, obiektów, przedmiotów na tę ochronę zasługujących (tak: A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opublikowano: WK 2016).

Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z., ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania - zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa.

Stosownie do art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z., podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym ten zabytek się znajduje (art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z.).

Decyzje w sprawach o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są wydawane w ramach uznania administracyjnego. Podejmując taką decyzję organ ochrony zabytków korzysta z luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu posłużenia się przez ustawodawcę w tej ustawie pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1616/17; z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1556/17, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - "CBOSA").

W związku z powyższym, Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, ale nie wnika w merytoryczną celowość jej wydania, kontroluje tylko, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.

Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP) oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku (zob.: M. Cherka (red.), Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Opublikowano: LEX 2010; a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2006 r., I SA/Wa 324/06, LEX nr 256647).

Naruszeń powyższych wymagań Sąd nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie. Przekonująco bowiem organy uzasadniły swoje stanowisko w zakresie przesłanek, jakimi kierowały się podejmując decyzje o wpisie budynku dawnego hotelu "B." położonego w Z. przy ul. B. [...] do rejestru zabytków.

Należy podkreślić, że w toku postępowania organy zgromadziły bogaty materiał dowodowy, na który składają się przede wszystkim: protokół z oględzin hotelu "B." przeprowadzonych w dniu 9 października 2019 r. z udziałem strony wraz ze sporządzoną dokumentacją fotograficzną, specjalistyczna opinia konserwatorska Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] kwietnia 2020 r., archiwalne plany budynku oraz projektowanego zagospodarowania działki autorstwa Z. O.,

"Koncepcja rozbudowy hotelu" autorstwa Grupy [...], Notatka konserwatorska pt. "Hotel B. -Z., B. [...]. Wartości zabytkowe" autorstwa dr hab. Z. M., "Ekspertyza techniczna dotycząca ściany zewnętrznej frontowej", opracowana przez mgr inż. arch. A. S. oraz "Ekspertyza mykologiczno-budowlana", tego samego autora. Ponadto skarżąca przedłożyła "Ekspertyzę techniczną o stanie technicznym budynku" opracowaną przez mgr inż. S. S.

Analiza powyższych materiałów potwierdza najistotniejsze ustalenia organów. Przede wszystkim z przedmiotowej dokumentacji wynika, że hotel "B." został wzniesiony w latach 1923-1927, zaś autorem projektu był znany architekt [...] Z. O. W przedłożonych opracowaniach podkreśla się, że budynek jest ważnym przykładem początków hotelarstwa na terenie Z. Historyczną wartość budynku podnoszą bogate dzieje hotelu obfitujące w liczne prestiżowe uroczystości i wydarzenia mające miejsce przed wybuchem II wojny światowej. Nie są przy tym kwestionowane ustalenia, że w latach 70-tych XX w. wnętrza budynku zostały zmodernizowane. W trakcie prac wymieniono stolarkę drzwiową i okienną oraz parkiety. Według zgromadzonych materiałów, oryginalny wystrój zachował jednak hol oraz reprezentacyjna sala na parterze. Po 1990 r. budynek został skomunalizowany i ulegał postępującej degradacji. We wnętrzach w obrębie holu i dawnej jadalni zachowało się natomiast kilka detali dekoracyjnych: drzwi frontowe z kryształowymi szybkami charakterystycznymi dla art deco, drzwi jadalni, filary obłożne marmurem kieleckim, tzw. "zygmuntówką", balustrady schodów. W pokojach hotelowych zachowały się drewniane szafy wnękowe. Ponadto, z elementów dekoracyjnych zachowały się lastrykowy napis "B." w posadzce oraz wycięty w blasze napis na balustradzie balkonu, dekoracyjny detal filarów portyku, geometryczne podziały na spodnich płytach balkonów oraz wazy na balustradzie balkonów ostatniej kondygnacji (zob. opinia NID – s. 2-6, Notatka konserwatorska dr hab. Z. M. – s. 1-2).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarówno dla organów ochrony zabytków, jak i specjalistów NID, pewne trudności stwarzało zakwalifikowanie obiektu pod względem stylistycznym. Tym niemniej, opierając się na całokształcie zgromadzonych ekspertyz i opinii, jako zgodny jawi się pogląd, że forma budynku reprezentuje architekturę modernistyczną, nawiązując do stylów historycznych poprzez odwołania do architektury dworkowej i popularnego w latach 20-tych klasycyzmu akademickiego. Znajduje to potwierdzenie tak w opinii NID (zob. s. 7-11), jak i w przywołanych w niej opracowaniach autorstwa dr hab. Z. M., tj. Karcie ewidencyjnej zabytku oraz złożonej do akt sprawy Notatce konserwatorskiej tego autora (s. 2 i 3).

Opierając się na zebranym materiale organy uznały, że nośnikiem wartości historycznych i artystycznych obiektu jest zachowana autentyczna substancja zabytkowa w zakresie czytelnej, charakterystycznej bryły, skali i formy budynku, a także kompozycja elewacji, detal oraz utrzymany w modernistycznej stylistyce lat 20-tych XX w. oryginalny wystrój reprezentacyjnych wnętrz, w postaci oryginalnego rozplanowania pomieszczeń oraz elementów i detali części reprezentacyjnych, tj. holu, klatki schodowej i jadalni. Opierając się na licznych opracowaniach naukowych oraz przeprowadzonych oględzinach organy konserwatorskie stwierdziły ponadto, że na tle porównywalnych zakopiańskich budynków hotelowych i sanatoryjnych z 1 poł. XX w. hotel "B." wyróżnia się wśród zabudowy Antałówki, a jego ważnym atrybutem jest lokalizacja w kameralnym wnętrzu architektoniczno-krajobrazowym z widokiem na T. Budynek reprezentuje minioną epokę stylistyczną i historyczną i tym samym spełnia kryteria zabytku.

Natomiast w oparciu o dokumentację techniczną oraz oględziny obiektu przyjęto, że stan zachowania substancji zabytkowej potwierdza zachowanie przez obiekt walorów dokumentacyjnych, tak w warstwie materiałowej, jak i czytelnej funkcji oraz kontekście przestrzenno-krajobrazowym. Ocena ta uwzględniała również podnoszoną przez Spółkę kwestię złego stanu technicznego i przeprowadzonych w latach 70-tych XX w. modernizacji. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę wszystkie te uwarunkowania, organy doszły do wniosku, że zachowanie budynku hotelu "B." w jego aktualnej skali i indywidualnej formie architektonicznej, ma istotny wpływ na wartość i utrzymanie przekazu o charakterze dawnej zabudowy Z., co przesądza o jego wysokich wartościach historycznej i naukowej.

W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z powyższymi ustaleniami organów ochrony zabytków nie sposób polemizować, gdyż znajdują one potwierdzenie w zebranej w sprawie dokumentacji, w tym także w materiałach przedłożonych przez samą Spółkę.

Skarżąca podnosi, że budynek dawnego hotelu "B." nie posiada jakichkolwiek wartości artystycznych, a jego wartości historyczne, naukowe oraz niematerialne nie są wystarczające by figurował w rejestrze zabytków. Tymczasem, wbrew powyższym wywodom, argumentacja przemawiająca za przyjęciem, że ww. budynek w dalszym ciągu posiada znaczące walory historyczne i naukowe, znajduje oparcie nie tylko w opinii NID, sporządzonej po przeprowadzeniu oględzin w dniu 8 stycznia 2020 r., ale także w sporządzonych przez dr hab. Z. M.: Karcie ewidencyjnej zabytku i Notatce Konserwatorskiej z września - grudnia 2018 r. W materiałach tych zwraca się uwagę na szczególną rolę, jaką obiekt ten odgrywał w życiu i w krajobrazie miasta Z. Z. M. wskazuje tu na "bogate dzieje obfitujące w liczne prestiżowe uroczystości i wydarzenia" (Notatka konserwatorska – s. 3). W ocenie ekspertów NID wartość historyczna budynku powstałego w latach 1923-1927 przejawia się jednak przede wszystkim w tym, że pomimo "przekształcenia wnętrz obiekt pozostał świadectwem historii, zarówno w wymiarze materialnym (koncepcja architektoniczna, bryła, detal), jak i niematerialnym (podkreślana przez wszystkich piszących ranga historyczna obiektu w dziejach Z.go)." (s. 11 opinii NID). Z kolei wartość artystyczna obiektu (ustalona nota bene m.in. w oparciu o system wartościowania opracowany przez M W., na którego zasady kwalifikacji obiektów zabytkowych powołano się skardze), w przywołanej opinii NID została uznana za wysoką (s. 12). Podobnie jak wartość naukowa budynku (s. 12-13), przejawiająca się m.in. w "indywidualizmie rozwiązań architektonicznych" oraz w "sferze bryły, ukształtowania elewacji i detalu partii reprezentacyjnych". Walor artystyczny obiektu dostrzegł również Z. Moździerz zaznaczając, że odnosi się to do elewacji frontowej i detali zewnętrznych oraz wewnętrznych obiektu (zob. Karta ewidencyjna zabytku oraz s. 3 Notatki konserwatorskiej). Jedynie w zakresie przekształconych wnętrz mieszkalnych budynku wartości przez nie prezentowane uznano za nikłe. Stwierdzono jednocześnie, że choć degradacji uległo otoczenie budynku (historyczne kompozycje zieleni), to została zachowana wartość krajobrazowa w postaci relacji z panoramą T. oraz ekspozycją budynku na tle lasów na stokach A.

Z przedstawionych powodów autorzy opinii NID doszli do wniosku, że mimo niewątpliwych przekształceń wnętrz hotelowych (części mieszkalnej i gospodarczej), a także zagrożeń biologicznych, skala wartości historycznych, artystycznych i naukowych obiektu dawnego hotelu "B." oraz stan zachowania elementów, które są nośnikami ww. walorów, uzasadnia podjęcie postępowania w celu wpisania budynku do rejestru zabytków. Podkreślono zarazem, że budynek reprezentuje minioną epokę stylistyczną i historyczną, jaką jest polska architektura modernistyczna okresu dwudziestolecia międzywojennego (s. 15-16 opinii NID).

Zdaniem Sądu powyższa ocena została wyczerpująco uzasadniona i jest oparta na wszechstronnych ustaleniach źródłowych oraz na wiedzy i doświadczeniu osób posiadających odpowiednie kwalifikacje do formułowania tego rodzaju wniosków. Nie było zatem podstaw do zanegowania oceny organów, dokonanej w oparciu o powołane wyżej specjalistyczne opinie, uznającej, że sporny budynek posiada walory, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na ustaloną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, jakimi powinien cechować się obiekt zabytkowy wpisany do rejestru, o czym mowa w art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z.o.z.

Sąd nie podzielił natomiast twierdzeń skarżącej, że obecny stan zachowania budynku nie kwalifikuje go do objęcia przedmiotową ochroną. Ze znajdujących się w aktach postępowania wykonanych na zlecenie Spółki ekspertyz nie wynika jednoznaczny wniosek, że budynek nie nadaje do remontu i że konieczna jest jego całkowita rozbiórka Tak bowiem, w Ekspertyzie o stanie technicznym budynku sporządzonej przez mgr inż. S. S. wskazano, że stan techniczny obiektu jest zły, tym niemniej nie wykluczono kategorycznie możliwości jego remontu. Autor przedmiotowej Ekspertyzy wskazuje np. na techniczną możliwość wykonania izolacji poziomej i pionowej, zastrzegając tylko, że wykonanie izolacji na poziomie fundamentów i podłogi piwnic "jest bardzo trudne technicznie i ogromnie kosztowne" (p. 4 Wnioski i zalecenia). Ekspert sądzi też, że samo osuszanie i odgrzybianie budynku nie przyniesie zamierzonych skutków, wobec czego uznaje jako "najwłaściwsze" – a nie jedynie możliwe – dokonanie całkowitej rozbiórki budynku oraz odtworzenie jego najcenniejszych elementów.

Natomiast we wnioskach Ekspertyzy mykologiczno-budowlanej autorstwa mgr inż. arch. A. S. wskazano na istnienie i skuteczność nowych technologii pozwalających na wykonanie zabezpieczenia izolacyjnego i drenażu odwadniającego budynku, przy czym zwrócono uwagę, że są one bardzo drogie. Autor wskazał jednocześnie, że "(...) budynek dawnego hotelu B. jest w złym stanie technicznym" a "odzyskanie jego dawnej świetności z okresu przed wojennego jest praktycznie nie możliwe gdyż wymagałoby dużych obecnie trudnych do wyliczenia kosztów." (pisownia oryginalna). Dalej przyjęto, że "W konsekwencji może się okazać, iż koszty remontu i modernizacji przewyższają obecną wartość rynkową tego budynku. W tym wypadku korzystniejsze jest dokonanie rozbiórki tego budynku i wybudowanie w tym miejscu obiektu hotelowego z nową funkcją (...)".

W odniesieniu do tak sformułowanych wniosków należy wyjaśnić, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzależniają wpisu do rejestru zabytków od kwestii finansowych, w tym ewentualnych kosztów i opłacalności renowacji (remontu) zabytku. W postępowaniu o wpis do rejestru zabytków nie są brane pod uwagę kryteria opłacalności utrzymywania obiektu zabytkowego czy konieczności prowadzenia prac konserwatorskich, bowiem priorytetem są tu walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu. Przesłanki ekonomiczne nie mogą być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wpisie zabytku do rejestru, skoro zasadniczym celem u.o.z.o.z. jest ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 959/15, CBOSA; z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2560/17, LEX nr 2539829; z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2015/20, CBOSA). Dlatego też nawet stwierdzenie, iż z przyczyn techniczno-ekonomicznych najwłaściwsza byłaby rozbiórka, nie może w rozpoznawanej sprawie przesądzać o utracie wartości zabytkowej obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1182/13, CBOSA).

Organy ochrony zabytków wyjaśniły w swoich decyzjach, że z punktu widzenia konserwatorskiego wszystkie wymienione w przywołanych Ekspertyzach prace są dopuszczalne i nie wpłyną na zachowanie wartości prezentowanych przez zabytkowy obiekt.

Fakt znacznego zniszczenia obiektu będącego przedmiotem oceny organów był im doskonale znany. Tym niemniej, Minister KDNiS trafnie przypomniał, że skoro w świetle opinii sporządzonej przez pracowników NID przedmiotowy budynek nadal odpowiada definicji legalnej zabytku, określonej przez art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., to tym samym podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, stosownie do art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że ochronie i opiece podlegają wyszczególnione w tym przepisie zabytki nieruchome (pkt 1) bez względu na stan ich zachowania. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika zatem wprost, że zły stan zachowania obiektu zabytkowego (np. stan techniczny budynku) nie uniemożliwia objęcia go ochroną konserwatorską, jeżeli nadal spełnia on przesłanki z art. 3 pkt 1 ustawy.

Jak przyznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 182/13 "przepis ten (...) /art. 6 ust. 1/ ma charakter ogólny i podlega zastosowaniu przy wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dopóki zatem stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. Nie jest nim natomiast ocena opłacalności prowadzenia prac przy zabytku dająca możliwość jego zachowania odnoszona do kosztów ekonomicznych tego przedsięwzięcia".

Z powyższego wynika, że obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym powinien być wpisany do rejestru zabytków i nie może być z niego wykreślony, jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Inaczej rzecz ujmując nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości, powinien się w takim rejestrze zabytków nadal znajdować.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, który zasadnie wyjaśnił, że nie ma i nie było wątpliwości co do złego stanu technicznego i znacznych zniszczeń obiektu, na które wskazuje Ekspertyza techniczna przedłożona przez skarżącą. Niemniej NID w swojej opinii nie dopatrzył się takiego stopnia zniszczenia budynku, który skutkowałby oceną, że utracił on cechy i wartości, które przemawiają za dokonaniem wpisu do rejestru zabytków. Nie stało się zatem z obiektem nic takiego, co skutkowałoby utratą walorów historycznych, artystycznych i naukowych budynku. Słusznie organ uznał więc, że materiał dowodowy wskazywany przez skarżącą nie dowodzi, ażeby doszło do takiego zniszczenia zabytku, które oznaczałoby utratę jego szczególnych walorów predysponujących go do objęcia ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków. W literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o istnieniu wartości zabytkowej decyduje zachowanie substancji, która inkorporuje rdzeń wartości zabytkowej, a zniszczenie elementów zabytku, których zachowanie nie miało wpływu na istotę tego zabytku, powoduje uszczerbek w wartości zabytkowej, choć nie może powodować np. jego skreślenia z rejestru zabytków (zob.: K. Zalasińska, Ochrona zabytków. Orzecznictwo z komentarzem, Warszawa 2010, s. 62; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1157/10). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie przedstawiła opinii, która podważałaby ustalenia organów. Kwestia stanu technicznego wpływająca na możliwość dalszego zagospodarowania obiektu zgodnie z zamierzeniami skarżącej nie może natomiast przesądzać o przypisaniu mu cech zabytkowych przemawiających za ujęciem go w rejestrze zabytków.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra KDNiS utrzymująca w mocy decyzję [...] WKZ o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynku dawnego hotelu "B." w Z., wbrew zarzutom skargi została poprzedzona gruntowną analizą sprawy, opartą na wyczerpująco zgromadzonym materiale dowodowym i przy prawidłowej wykładni oraz zastosowaniu przepisów art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zdaniem Sądu, organ I instancji nie miał obowiązku powoływania biegłego w przedmiotowej sprawie, ponieważ brak jest wystarczających przesłanek do zakwestionowania rzetelności zalegających w aktach sprawy opracowań wskazujących na zabytkowy charakter spornego budynku. Z całym przekonaniem stwierdzić trzeba, że ustaleń organów nie może podważać treść ekspertyz technicznych przedłożonych przez skarżącą, a to już tylko dlatego, że dotykają one aktualnego stanu technicznego budynku i wyłącznie jednego z elementów oceny zabytku, jakim jest stan zachowania jego wartości architektonicznych. Całkowicie pomija się przy tym wartości historyczne i naukowe, szczególnie eksponowane przez organy.

Trzeba poza tym zauważyć, że oceny wpisu do rejestru zabytków dokonuje wyspecjalizowany organ konserwatorski, a jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ocena ta nie musi być poprzedzona opinią biegłego (por. wyroki NSA z: 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1885/11, publ. Lex nr 1251872, 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1512/11, publ. Lex nr 1413434, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 119/07, publ. Lex nr 347785). W myśl art. 89 pkt 2 u.o.z.o.z. organ konserwatorski jest organem wyspecjalizowanym, samodzielnie uprawnionym do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić. Oznacza to, że organ ochrony zabytków w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie może dokonywać ocen w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania, a decyzja musi uwzględniać obowiązek zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, sformułowany w art. 4 pkt 1 i pkt 2 u.o.z.o.z.

Sąd uznaje także za konieczne wyjaśnienie, że jednym z zadań statutowych Narodowego Instytutu Dziedzictwa jest sporządzanie i wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej. W sytuacji, gdy tego rodzaju opinie i ekspertyzy są sporządzane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje, to stanowią one istotny materiał dowodowy dla organu konserwatorskiego prowadzącego postępowanie w sprawie konkretnego obiektu zabytkowego. Nie oznacza to, że opinia czy ekspertyza Instytutu nie może zostać podważona, niemniej w niniejszym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Ministra KDNiS z [...] stycznia 2021 r. sytuacja taka nie miała miejsca.

Decyzja organu konserwatorskiego ma zatem charakter rozstrzygnięcia eksperckiego, ponieważ to sam organ musi ocenić, czy dany obiekt posiada te cechy, które wymienia ustawowa definicja zabytku (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z.), a jeżeli tak to, czy cechy zabytkowe są tego rodzaju, że predestynują dany obiekt do objęcia go prawną formą ochrony konserwatorskiej w postaci wpisu do rejestru zabytków.

W związku z powyższym za chybiony uznać należało zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., a także wadliwej oceny stanu faktycznego, to jest zarzuty naruszenia art. 7, 8 § 2, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy w swoich decyzjach szeroko i prawidłowo wskazały bowiem kryteria, którymi kierowały się wydając kontrolowane rozstrzygnięcia.

W odniesieniu zaś do zarzutu skarżącej, naruszenia przez organy art. 8 § 2 k.p.a., Sąd pragnie zauważyć, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji, bez wątpienia może naruszać zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, ale tylko wówczas gdy zmiana taka została dokonana bez bliższego jej uzasadnienia. Organ administracji może więc zmienić pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić (por. wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27).

Niewątpliwie w niniejszej sprawie istotny wpływ na zmianę polityki konserwatorskiej musiały mieć postanowienia "Wojewódzkiego programu opieki nad zabytkami w M.", opracowanego na lata 2018-2021 i przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. W załączniku do ww. Uchwały, w Tabeli 18 pod poz. 131, budynek hotelu "B." został wskazany jako obiekt zasługujący na wpis do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...].

Należy także zauważyć, że zmiana stanowiska wobec wcześniejszego uzgodnienia przebudowy obiektu w drodze postanowienia MKZ w Z. z dnia [...] września 2019 r., znajduje uzasadnienie w aktualnej opinii NID z 1 kwietnia 2020 r. W tych okolicznościach, mając na uwadze wynikający z art. 5 Konstytucji RP obowiązek ochrony dziedzictwa narodowego, jaki niewątpliwie stanowią zabytki, ujawnienie powyższych faktów nieznanych wcześniej organom ochrony zabytków, uzasadniało podjęcie stosownych działań i zmianę dotychczasowej polityki konserwatorskiej w stosunku do budynku dawnego hotelu "B".

W tym kontekście Sąd pragnie zauważyć, że postępowanie o wpisie do rejestru zabytków ukierunkowane jest jedynie na ustalenie, czy zabytek nieruchomy, objęty tego rodzaju procedurą, legitymuje się walorami historycznymi, artystycznymi bądź naukowymi, które uzasadniają objęcie go ochroną prawną wynikającą z art. 7 pkt 1 i art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z. Na wynik takiego postępowanie z reguły nie może mieć wpływu fakt, że inny organ konserwatorski dokonał wcześniej uzgodnień co do możliwości przebudowy, rozbudowy czy nadbudowy danego obiektu, jeśli wartości prezentowane przez ten zabytek wskazują na potrzebę jego szczególnej ochrony określonej w przepisach ww. ustawy.

Poza powyższym wypada przypomnieć, że postępowanie organów w niniejszej sprawie nie mogło naruszać art. 8 § 2 k.p.a. również z tej przyczyny, że jak wynika z ww. przepisu, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy więc rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych.

Należy przy tym podzielić argumentację organu II instancji, że wpis do rejestru zabytków nie wyklucza możliwości rozbudowy i koniecznej modernizacji budynku dawnego hotelu "B.". Co więcej, z uwagi na zapisy Planu miejscowego, decyzja [...] WKZ ogranicza się w przedmiotowej sprawie jedynie do samego zabytkowego obiektu, nie obejmuje zatem ochroną jego otoczenia w granicach dz. ew. nr [...]. Natomiast § 4 i § 8 m.p.z.p. dopuszczają planowaną przez skarżącą przebudowę, nadbudowę i rozbudowę obiektu, przy czym decyzja o wpisie do rejestru zabytków oznacza, że planowane przedsięwzięcia muszą być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak już wyjaśniono, okoliczność ta nie może mieć jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie organu w przedmiocie ujęcia zabytku nieruchomego w rejestrze, gdyż decydują o tym wyłącznie względy ustalenia, czy obiekt posiada wartości kwalifikujące go do objęcia tego rodzaju ochroną.

Warto w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest właśnie taką ustawą, o której mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Organy były zatem obowiązane do działania na podstawie zawartych w niej przepisów. Wpis określonej nieruchomości do rejestru zabytków z pewnością powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i nakłada na właściciela dodatkowe obowiązki związane z utrzymaniem takiej nieruchomości, nie ingeruje natomiast w istotę tego prawa.

Sąd nie stwierdził przy tym naruszenia przepisów postepowania, o którym mowa w art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego niewłaściwego ustalenia i pomięcia innych stron przedmiotowego postępowania wskazać należy, że w świetle art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z., co do zasady stronami postępowania o wpis do rejestru zabytków są wyłącznie właściciel obiektu uznanego za zabytkowy lub użytkownik wieczysty gruntu, na którym zabytek ten jest położony. Podmioty te są bowiem adresatem ograniczeń będących skutkiem decyzji organu konserwatorskiego, a wynikających z przepisów ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. To ich obciążać będą obowiązki administracyjnoprawne jakie powstają po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, tj. przede wszystkim: obowiązek opieki nad zabytkiem (art. 5 ustawy) czy przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (art. 26 i art. 49 ust. 1). Z drugiej strony, to ten podmiot będzie dysponentem praw wynikających z wpisu do rejestru, np.: prawa do żądania pisemnych zaleceń konserwatorskich (art. 26 i art. 49 ust. 1), czy prawa do ubiegania się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku (art. 73) (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1566/10, CBOSA).

Wobec powyższego, przymiot strony w niniejszym postępowaniu posiada niewątpliwie skarżąca Spółka, jako właściciel obiektu zabytkowego, która miała zapewniony czynny udział w prowadzonej procedurze zmierzającej do jego wpisania do rejestru.

Prawdą jest, że przepis art. 9 cyt. ustawy nie określa enumeratywnego katalogu stron postępowania o wpis nieruchomości do rejestru zabytków wszczętego z urzędu (tak też NSA w wyroku z dnia 5 sierpnia 2005r., sygn. akt. II OSK 109/05, CBOSA), wobec czego nie jest wykluczony udział w takim postępowaniu także innego podmiotu, jednakże wyłącznie pod warunkiem, że podmiot ten wykaże posiadanie własnego, zindywidualizowanego i bezpośredniego interesu prawnego do bycia stroną w sprawie.

Tego rodzaju okoliczność nie może być jednak przedmiotem skargi złożonej przez Spółkę. Skarżąca ma bowiem w złożeniu skargi swój własny interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Zgodnie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019). Skarga może więc dotyczyć jedynie własnej sprawy administracyjnej skarżącego, zatem interes prawny, o którym mowa, ma charakter materialnoprawny w tym znaczeniu, że musi być oparty – w przeważającej większości spraw – na normach administracyjnego prawa materialnego (por. T. Woś [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 163-164).

To z kolei oznacza, że podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące możliwości pominięcia w postępowaniu innych podmiotów nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W przypadku ewentualnego ujawnienia się w przyszłości innych osób mających interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, strony te będą mogły żądać wznowienia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, sądowa kontrola prawidłowości zaskarżonej wyłącznie przez Spółkę decyzji musiała ograniczać się li tylko do tych zarzutów skargi, które dotyczą praw i obowiązków ukształtowanych w drodze ww. orzeczenia w stosunku do skarżącej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.