Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2812/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 136 , art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szpitala Powiatowego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 536/14 w sprawie ze skargi Szpitala Powiatowego w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 536/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Szpitala Powiatowego w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1970 r. znak: [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako parcele p.gr. [...] o łącznej powierzchni 2,4786 ha, objętych [...], stanowiących współwłasność P. S. w 10/64 cz., A. Z. w 39/64 cz. i A. S. w 15/64 cz. - z przeznaczeniem na cele budowy Szpitala Powiatowego w L.

Z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości zwróciła się E. K. - spadkobierczyni P. S..

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Starosta N. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...] m. L. o pow. 0,2399 ha, obj. Kw Nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w L. Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiącej własność Powiatu L., obciążonej prawem nieodpłatnego użytkowania na rzecz Szpitala Powiatowego w L. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obr. [...] L. zrealizowano budynek murowany, jednokondygnacyjny w kształcie litery L. Ustalono realizację przedmiotowego budynku w okresie przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia, w którym to okresie rozpoczęto i zakończono budowę przedmiotowego obiektu. Jak wynika z oświadczenia Dyrektora Szpitala Powiatowego w L., zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...], w tamtym czasie, tj. od momentu wybudowania obiektu do lat dziewięćdziesiątych, budynek służył jako obiekt socjalno - mieszkalny dla pracowników budowy szpitala. Mieściła się w nim kuchnia, stołówka, pomieszczenia socjalne, łazienki. Budynek był zamieszkiwany przez pracowników budowy. Szczegółowy cel wywłaszczenia działki [...] w obr. [...] L., określony w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] i załączniku graficznym do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1969 r. [...] wskazuje na inny obiekt, jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej działce, tj. budynek mieszkalny. Z powodu zrealizowania na działce innego budynku służącego Szpitalowi Powiatowemu w L., w okresie przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości dokonano modyfikacji celu wywłaszczenia, uznając działkę nr [...] w obr. [...] m. L. za niezbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K., zarzucając jej sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polegającym na przyjęciu przez Starostę N., że:

a) posadowiony na działce budynek służył jako obiekt mieszkalny dla pracowników budujących Szpital, podczas gdy budynek ten wzniesiony w trakcie budowy Szpitala, stanowił barak socjalno-magazynowo-techniczny wykorzystywany przez pracowników budowlanych i nigdy nie spełniał funkcji mieszkalnych, co wprost wynika z zeznań świadków, b) przedmiotowy budynek powstał w następstwie modyfikacji celu wywłaszczenia, którym początkowo było wzniesienie wielokubaturowego budynku mieszkalnego (pięciokondygnacyjnego bloku), podczas gdy - jak wynika z oświadczenia Dyrektora Szpitala zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. – oraz operatu wywłaszczeniowego i zeznań świadków, budynek ten miał charakter tymczasowy, a więc nie był efektem modyfikacji celu wywłaszczenia, a przewidzianym do wzniesienia na czas budowy Szpitala barakiem socjalno-magazynowo-technicznym, c) budynek ten jest trwale z gruntem związany, podczas gdy - jak wynika z treści oświadczenia Dyrektora Szpitala Powiatowego w L. z dnia [...] grudnia 2009 r. - budynek miał charakter tymczasowy, a co za tym idzie nie mógł być trwale z gruntem związany i był przeznaczony do wyburzenia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty N. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że Starosta N., rozpoznając przedmiotową sprawę nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie istotą postępowania jest (po precyzyjnym ustaleniu celu wywłaszczenia, na jaki wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość) ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego, wątpliwości wywołuje dokonane przez organ I instancji doprecyzowanie celu wywłaszczenia, jako "budowa Szpitala Powiatowego w L.", podczas gdy z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z załącznika graficznego do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1969 r. [...] wynika, iż teren wnioskowany do zwrotu przeznaczony był "pod budowę budynku mieszkalnego, stanowiącego kompleks łącznie z budynkiem Szpitala w L.." Wojewoda wskazał, iż akta sprawy zawierają egzemplarz załącznika graficznego do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1969 r. [...], natomiast nie zawierają samego zaświadczenia. Organ I instancji, w zakresie poszukiwań dokumentów wywłaszczeniowych z podaniem sygnatury [...], wystąpił jedynie do Archiwum [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. (brak jest jednak w aktach sprawy informacji o wynikach przeprowadzonej kwerendy, choć jak wynika z pisma Biura Organizacji i Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., w zasobach archiwum tego urzędu znajdują się akta wywłaszczeniowe znak [...]). Zdaniem Wojewody, należałoby rozważyć również możliwość wystąpienia do Archiwum Akt Nowych w W. z uwagi na fakt, iż przechowuje ono zasób Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w W., która stanowiła ówcześnie organ odwoławczy. Ponadto, organ I instancji powinien pozyskać ponownie stanowisko Szpitala Powiatowego w L. w zakresie posiadania dokumentów związanych z jego budową, z których wynikałby planowany charakter tego budynku (plany, protokoły odbioru, dokumenty finansowe). Z treści pisma Szpitala Powiatowego w L. z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika bowiem jedynie, że placówka ta nie posiada dokumentów wskazujących datę rozpoczęcia i zakończenia budowy obiektu, co nie wyklucza jednak sytuacji, w której placówka ta jest w posiadaniu innych dokumentów, na postawie których możliwe będzie ustalenie założeń projektowych budynku oraz jego charakteru.

Zdaniem Wojewody, uzupełnienia wymaga także zgromadzona przez organ I instancji dokumentacja geodezyjna, gdyż nie wynika z niej, z której z wywłaszczonych parcel powstała zawnioskowana obecnie do zwrotu działka nr [...]. Wojewoda podkreślił, iż informacje udzielone przez Dyrektora Szpitala Powiatowego w L., zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. nie mogą stanowić wyłącznej i prawidłowej podstawy do sprecyzowania celu wywłaszczenia oraz określenia sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości w wymaganym terminie. Uzyskane przez Starostę N. informacje nie zostały złożone po uprzednim pouczeniu przez pracownika organu o rygorze odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań oraz w formie dowodu z przesłuchania świadka. Wątpliwości organu odwoławczego budziło także przeprowadzenie w toku postępowania wyjaśniającego dowodu z przesłuchania świadków. Czynności te zostały przeprowadzone przez pracownika Starostwa Powiatowego w L., choć, jak wynika z akt sprawy, postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. do załatwienia sprawy wyznaczono Starostę N., z uwagi na fakt, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania o zwrot jest własnością Powiatu L. Organ przeprowadzający ten dowód ograniczył się do prób ustalenia dat rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku posadowionego na przedmiotowej działce oraz terminu umieszczenia tam garaży, zupełnie pomijając kwestię charakteru i sposobu wykorzystywania tego budynku przez szpital powiatowy, pomimo iż osobami powołanymi na świadków byli pracownicy tego szpitala, którzy mogą posiadać wiedzę zarówno o stanie zagospodarowania całej zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości jaki i sposobie wykorzystywania budynku w interesującym okresie. Zdaniem Wojewody, jakkolwiek brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń w zakresie rozpoczęcia budowy obiektu przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia (na co wskazuje znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze wykonane w 1977 r.), to jednak nie można z całą pewnością na podstawie protokołów z przesłuchań świadków potwierdzić dokonanych przez organ I instancji ustaleń, iż był to rok 1973 r. Z protokołów wynika bowiem, iż mógł to być zarówno rok 1971, jak i 1973. Trudno także z całą pewnością potwierdzić ustalenia w zakresie terminu zakończenia realizacji inwestycji, gdyż jak wskazał przesłuchany w charakterze świadka M. K.: "budowa tego budynku została rozpoczęta w 1973 roku i zakończona najprawdopodobniej po upływie dwóch lat".

W ocenie Wojewody, zasadne jest także zwrócenie się przez organ I instancji do skarżącego celem wyjaśnienia wskazanych w odwołaniu okoliczności i źródeł wiedzy w tym zakresie. Nadto, organ I instancji powinien ponownie wyjaśnić kwestię obciążenia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Z protokołu z przeprowadzonej w 2009 r. rozprawy administracyjnej wynika, iż na stanowiącej przedmiot postępowania działce nr [...] znajdują się trzy blaszane garaże, posadowione na gruncie w oparciu o zawarte na czas nieokreślony pomiędzy Szpitalem Powiatowym w L. a D. B. oraz W. R. umowy dzierżawy gruntu pod garaż, przesłane przez Szpital pismem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] (ustalenia te zostały potwierdzone także na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w 2010 r.). Wojewoda zauważył, iż jako załącznik do pisma z dnia [...] stycznia 2013 r. Szpital Powiatowy w L. załączył jedynie kserokopie aktualnych umów najmu lokali użytkowych znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...], w żaden sposób nie odnosząc się do kwestii rozwiązania wskazanych wyżej umów dzierżawy.

W opinii Wojewody [...], organ I instancji odmawiając zwrotu nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] obr. [...] m. L., dokonał błędnej - bowiem przedwczesnej - oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie przeprowadził także pełnych poszukiwań dokumentów wywłaszczeniowych, a opisane dotychczas dowody mające posłużyć do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia, który miał zostać zrealizowany na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, nie mogą zostać uznane jako wystarczające i przeprowadzone zgodnie zasadami wynikającymi z K.p.a. do ustalenia celu wywłaszczenia i jego realizacji w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n. Powyższe oznacza, iż organ I instancji wydając przedmiotową decyzję naruszył art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W skardze na opisaną wyżej decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Szpital Powiatowy w L. zarzucił: a) obrazę prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji w sposób niewystarczający wykazało nieistnienie którejkolwiek z przesłanek zbędności niezbędnych i koniecznych do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości; b) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda [...] szczegółowo i trafnie wypunktował wszystkie wady postępowania administracyjnego organu I instancji, które doprowadziły do przedwczesnego i wadliwego wydania decyzji o odmowie zwrotu działki, a także poszczególne czynności i okoliczności, jakie należy wykonać i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu, trafnie podkreślono, że w dotychczasowym postępowaniu nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości, z jakiej działki powstała działka [...], której zwrotu domagają się wnioskodawcy. Chodzi tu o wykazanie całego ciągu przekształceń, jakim podlegały wywłaszczone działki i z której powstała działka wnioskowana do zwrotu. W tym zakresie dokumentacja geodezyjna wymaga uzupełnienia o naniesienie poszczególnych wywłaszczonych parcel katastralnych na aktualną mapę ewidencyjną gruntu wraz ze stosownym opisem przekształceń. Wojewoda prawidłowo zwrócił uwagę, że badanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzedzone być musi dokładnym i niebudzącym wątpliwości odtworzeniem tego celu wywłaszczenia oraz ustaleniem, czy cel ten podlegał modyfikacji i ewentualnie, jakiej. Zasadne jest w trakcie ponownego postępowania wystąpienie do Archiwum Akt Nowych w W. W decyzji organu I instancji powołano się na załącznik graficzny do zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1969 r., natomiast brak jest samego zaświadczenia. Nie podjęto prób odszukania tego dokumentu. Nadto, badanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w szczególności realizacji celu wywłaszczenia (po jego wyjaśnieniu) wymaga zbadania obciążenia zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości prawami obligacyjnymi bądź rzeczowymi osób trzecich. Sąd podzielił także zastrzeżenia organu II instancji co do przeprowadzonych w sprawie dowodów, uznając, że wyjaśnienia Dyrektora Szpitala Powiatowego w L. mają charakter oświadczeń, a nie zeznań czy dokumentu urzędowego, natomiast świadkowie nie zostali przesłuchani na istotne w sprawie okoliczności, jakimi są charakter i sposób wykorzystania budynku na działce w kontekście przesłanek art. 136 i 137 u.g.n.

W ocenie Sądu powyższe wskazuje, że zakres postępowania dowodowego, które powinno zostać przeprowadzone przed rozstrzygnięciem sprawy jest znaczny. Niewątpliwie więc, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie przekształceń, jakim od daty wywłaszczenia podlegały przedmiotowe nieruchomości pozwoli na sprecyzowanie przedmiotu postępowania. Następnie konieczne będzie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości w terminach wynikających z art. 137 u.g.n. W ocenie Sądu, dopiero tak uzupełnione postępowanie dowodowe pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szpital Powiatowy w L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła "naruszenie poprzez niewłaściwą jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, w szczególności w zakresie wykładni art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż prawidłowo doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy organ II instancji winien dokonać uzupełnienia materiału dowodowego we własnym zakresie, jako że uzupełnienie postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Wywody skargi kasacyjnej koncentrują się na wykazaniu, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślenia wymaga, iż strona wnosząca skargę kasacyjną w żadnym miejscu nie kwestionuje ustaleń odnośnie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym przez Wojewodę [...] i zaakceptowanym przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie twierdzi natomiast, że organ II instancji materiał ten winien uzupełnić we własnym zakresie, na podstawie art. 136 K.p.a., bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jako że "uzupełnienie postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania".

Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić trzeba, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Wskazać należy, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść art. 138 § 2 K.p.a. winna być odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a.

W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie podzielił pogląd Wojewody [...], że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wymaga uzupełnienia w znacznej części, bowiem organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności dla poprawnego zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy, przez co naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Ustalenie bowiem, z jakiej działki powstała działka [...], której zwrotu domagają się wnioskodawcy, jak również celu jej wywłaszczenia, w tym ustalenie czy cel ten uległ modyfikacji a wreszcie czy został on zrealizowany w okresie wymaganym ustawą – to kwestie podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 i art. 137 u.g.n.). Skarżący nie podważył tej oceny w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wskazany wyżej, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, które Wojewoda [...] mógłby przeprowadzić w oparciu o art. 136 K.p.a. Dokonanie poprawnych ustaleń, co do okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, dopiero przez organ odwoławczy, stanowiłoby bowiem naruszenie wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Konkludując, nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, uchybienia organu I instancji nie mogły zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym i nie zaszły podstawy do wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.