Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 859/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 39
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1682/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. oddalił skargę J. S. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania zasiłku celowego. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sulejówku działający z upoważnienia Burmistrza Sulejówka decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił uwzględnienia wniosku J. S. o przyznanie jej zasiłku celowego na leki we wnioskowanej wysokości 300 zł, odzież, pościel, ręczniki, obuwie oraz strój do rehabilitacji na miesiąc czerwiec. Odmowę przyznania zasiłku celowego organ pierwszej instancji uzasadnił brakiem środków finansowych MOPS-u oraz udzieleniem wnioskującej zasiłku celowego w miesiącu czerwcu w wysokości 120 zł oraz zasiłku na żywność w wysokości 150 zł. Organ pierwszej instancji podał, że na miesiąc czerwiec 2007 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dysponował sumą 4800 zł na zasiłki celowe, pomoc otrzymało 40 gospodarstw domowych na sumę średnio po 120 zł. J. S. w miesiącu czerwcu otrzymała w sumie kwotę 270 zł tytułem zasiłku celowego (w tym 150 zł na żywność). Posiadając ograniczony budżet Ośrodek Pomocy Społecznej nie jest w stanie uwzględnić potrzeb wszystkich osób, a szczególnie tych, którzy dysponują swoimi zasobami. Organ wskazał, że J. S. posiada tytuł prawny do budynku o powierzchni zabudowy [...] m2 oraz do działki, na której posadowiony jest ten budynek.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. S., podnosząc, że Kierowniczkę MOPS-u cechuje wrogie nastawienie do odwołującej, zasiłki celowe otrzymują głównie osoby z marginesu społecznego i rodziny patologiczne i jest to pomoc znacznie wyższa. Wskazała, że nieudzielenie jej pomocy na drobne naprawy domu (przeciekający dach i rynny) spowodowało zniszczenie wszystkich sprzętów domowych i odzieży, w domu brak prądu, wody, światła, ogrzewania, szyby są powybijane. Odwołująca podała, że przebyła zawał serca, cierpi na chorobę wieńcową serca, na stawy, kręgosłup, jest alergikiem i nie może, co zaleca jej MOPS, nosić rzeczy używanych. Ze względu na schorzenia stawów i stóp musi nosić obuwie z miękkiej skóry firmy ortopedycznej "[...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej organ odwoławczy stwierdził, iż zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, w tym również wskazanych we wniosku odwołującej się.

Spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie oznacza jednak, że wszystkie żądania i oczekiwania wnioskującego muszą być spełnione. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie również interesy innych osób, będących w trudnej sytuacji materialnej. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał możliwości i środki finansowe na zasiłki celowe, jakimi dysponował w czerwcu 2007 r. Podano, że budżet na zasiłki celowe wynosił kwotę 4800 zł, zaś z wnioskiem o pomoc w postaci zasiłków celowych wystąpiło 40 osób. Ponadto na terenie działania Ośrodka mieszka wiele osób, w tym całych rodzin, które z uwagi na sytuację materialną kwalifikują się do tej pomocy. Kolegium podkreśliło, że odwołująca systematycznie otrzymuje z MOPS-u świadczenia pieniężne: zasiłki stałe, zasiłki okresowe, zasiłki celowe, zasiłki pielęgnacyjne i pomoc finansową na odżywianie a w miesiącu czerwcu 2007 r. otrzymała z tego tytułu pomoc materialną w kwocie 270 zł. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki i możliwości osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, iż organ nie uwzględnił szczególnie trudnej sytuacji osobistej, majątkowej i zdrowotnej, w jakiej znalazła się skarżąca.

Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 26 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił po ustaleniu, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że decyzja rozstrzygająca wniosek o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i dlatego jej sądowa kontrola ma ustalić, czy organ administracyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego, nie wydał rozstrzygnięcia dowolnego i czy je należycie uzasadnił. Sąd wskazał też na wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) cele pomocy społecznej oraz zasadę, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględniane, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Następnie stwierdził, że organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. W szczególności wykazały, że w czerwcu 2007 r. organ dysponował na pomoc społeczną ogólną kwotą 4800 zł, z której musiał udzielić zasiłki 40 rodzinom, średnio po 120 zł. Skarżąca w tym czasie otrzymała dwa zasiłki celowe na żywność i inne potrzeby w łącznej kwocie 270 zł.

W świetle powyższego nie można postawić organom orzekającym w sprawie zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzje obu organów wydane zostały w oparciu o obowiązujące przepisy, a o odmowie przyznania skarżącej świadczeń na niektóre ze zgłaszanych przez nią w miesiącu czerwcu potrzeby decydowała nie tylko jej sytuacja życiowa, lecz także możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Motywy rozstrzygnięcia zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco uzasadnione, co oznacza że decyzji tej nie można postawić zarzutu naruszenia prawa ani przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną J. S. reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy adw. J. D. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz przepisu postępowania – art. 7 k.p.a. przez ustalenie, że organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Uzasadniając te zarzuty skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustalił, że organy prowadzące postępowanie z jej wniosku nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i nie naruszyły podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. określającego, iż organ winien kierować się słusznym interesem strony. O dowolności zaskarżonej decyzji świadczy to, iż nie uwzględniła ona zasady z przepisu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej stanowiącej, że organ rozpoznający wniosek o przyznanie pomocy społecznej powinien brać pod uwagę zaspokojenie niezbędnych potrzeb i życie w warunkach odpowiadających godności człowieka osoby potrzebującej pomocy. W rozpoznawanej sprawie organy nie wyjaśniły dlaczego potrzeby innych osób uznano za wymagające zaspokojenia przed potrzebami skarżącej, mimo iż jest ona całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji. W związku z tym żąda uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.).

Artykuł 39 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Przepis ten nie precyzuje jednak wysokości takiego zasiłku. Natomiast na mocy art. 3 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Tak więc wysokość przyznawanego zasiłku każdorazowo determinowana jest możliwościami pomocy społecznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że z brzmienia art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej i użytego w niej zwrotu "może" wynika, że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z oczekiwaniami.

Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że skarżąca korzystająca systematycznie z różnego rodzaju form pomocy społecznej w objętym wnioskiem miesiącu czerwcu 2007 r. otrzymała pomoc materialną w kwocie 270 zł. Jednocześnie organy wykazały, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sulejówku w tym miesiącu dysponując na zasiłki celowe kwotą 4800 zł i sprawując opiekę nad 40 osobami potrzebującymi takiej formy opieki społecznej mógł przyznać zasiłki w średniej wysokości po 120 zł miesięcznie. Przyznanie zasiłków w wyższej wysokości, aczkolwiek uzasadnione zakresem potrzeb osób potrzebujących, nie mogło być zrealizowane ze względu na szczupłość środków przeznaczonych na ten cel. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 1 omawianej ustawy pomoc społeczna wspiera tylko osoby i rodziny w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb w celu umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka a nie zastępuje koniecznych starań każdej osoby o uzyskanie środków na ten cel. Skarżąca nie może więc żądać ponoszenia przez pomoc społeczną całego ciężaru jej utrzymania, lecz również winna wykorzystywać własne możliwości uzyskiwania dochodów, głównie z tytułu posiadanego majątku, w celu uzyskiwania niezbędnych środków do życia. Na osobach starających się o pomoc społeczną spoczywa bowiem prawny obowiązek (por. art. 4 i 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej) współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zaskarżony wyrok nie naruszył więc wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Również zarzut obrazy art. 7 k.p.a. nie mógł być uznany za zasadny. Przepis ten miał zastosowanie w postępowaniu administracyjnym a nie w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem procedurę sądowoadministracyjną reguluje całościowo ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a. – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro więc skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, to zarzut naruszenia przepisów postępowania winien dotyczyć przepisów stosowanych przez Sąd a nie organy administracyjne. Skutkiem braku prawidłowo sformułowanych zarzutów procesowych jest przyjęcie, jako prawidłowo ustalonego przez Sąd I instancji, stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna jako nieposiadająca uzasadnionych zarzutów podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącej ustanowionego w ramach prawa pomocy za udział w postępowaniu przed NSA orzeknie Sąd I instancji.