Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 824/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 5 lit. e
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: sekretarz sądowy Adrian Wawer po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 920/15 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję [..] S.A. w K. z dnia [..] sierpnia 2015 r. nr [..] w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [..] S.A. w K. na rzecz W.R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt: IV SA/Gl 920/15 po rozpoznaniu skargi W.R. na decyzję Zarządu Górnośląskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w Katowicach z dnia [..] sierpnia 2015 r., nr [..] w przedmiocie informacji publicznej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Górnośląskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w Katowicach z dnia [..] lipca 2015 r., nr [..]; w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. W.R. z Kancelarii Radców Prawnych i Adwokatów "[..]" Oddział w K. wystąpił z wnioskiem o przekazanie informacji o majątku publicznym, tj. informacji, jaką kwotę miesięcznie netto od dnia 1 czerwca 2015 r. Górnośląskie Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. przeznacza na opłacenie stałej obsługi prawnej w ramach zawartych umów cywilnoprawnych.

Pismami z dnia 13 lipca 2015 r. organ zwrócił się do Kancelarii, z którymi ma zawarte umowy o świadczenie obsługi prawnej, o zajęcie stanowiska, czy informacje objęte wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i czy mogą być ujawnione osobom trzecim.

Wobec uzyskanych odpowiedzi z obu Kancelarii o uznaniu objętych wnioskiem informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, Zarządu Górnośląskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w Katowicach decyzją z dnia [..] lipca 2015 r., nr [..] odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorców - kancelarii, z którymi zostały zawarte umowy, mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorców – stron umów obsługi prawnej, a ich udostępnienie mogłoby mieć negatywny wpływ na sytuację finansową stron umów oraz ich pozycję wobec konkurencji. Informacja o wysokości przysługujących kancelariom wynagrodzeń wynikająca z zawartych umów, a nawet łączne zestawienie miesięcznych kosztów świadczenia pomocy prawnej dla Spółki, posiada wartość gospodarczą dla podmiotów świadczących usługi, osoba trzecia może na podstawie tych informacji wprost uzyskać dane co do cen oferowanych przez konkurencję i wykorzystać tę informacje w celu prowadzenia własnej działalności, ze szkodą dla tych podmiotów. Powyższe argumenty przemawiały, zdaniem organu, za odmową udzielenia informacji publicznej, z powołaniem się na treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek wniosku W.R. z dnia 3 sierpnia 2015 r. decyzją z dnia [..] sierpnia 2015 r., nr [..] Zarząd Górnośląskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. z siedzibą w Katowicach utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] lipca 2015 r.

Organ podtrzymał wcześniejszą argumentację oraz stwierdził, że Górnośląskie Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. nie jest wojewódzką osobą prawną, a jej majątek nie stanowi majątku województwa, zatem informacje o sposobie wydatkowania środków z tego majątku nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, poza informacjami o dochodach i stratach generowanych przez Spółkę, jako spółki z dominującą pozycją jednostki samorządu terytorialnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zaskarżonej decyzji W.R. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji, co do której istniały przesłanki do jej uchylenia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie, iż przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej mogą być nie tylko informacje o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-c, mają pozycję dominującą, ale także informacje o dysponowaniu tymi dochodami, pod którym to pojęciem mieszczą się także wydatki na stałą obsługę prawną; 2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż informacja, która stanowi przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa kontrahentów Spółki, a w konsekwencji nie podlega udostępnieniu na podstawie tego przepisu oraz 3) art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącego prawa do uzyskania informacji posiadającej przymiot informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd GPW wniósł o jej oddalenie wskazując, że obydwie decyzje o odmowie udostępnienia żądanych informacji publicznych związane były z wystąpieniem przesłanki ograniczającej prawo do informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę podkreślił, że zarząd GPW wydał decyzję odmawiającą udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w żądanym zakresie, stojąc na stanowisku, że odmowa udzielenia informacji publicznej nastąpiła wobec zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, chociaż w decyzji z dnia [..] sierpnia 2015 r. Zarząd jednocześnie wyraził pogląd, że jest zobowiązany jedynie do informowania o dochodach i stratach spółki, a wniosek o udostępnienie informacji publicznej wykraczał poza tak określony zakres prawa do informacji. Sąd nie podzielił w tym zakresie stanowiska organu, wskazując, że zgodnie z art. 6 ust. 5e ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne zobowiązany jest on do udzielenia informacji publicznej o dochodach i stratach spółek handlowych, (w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych) oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Wydatkowanie środków publicznych w drodze umowy cywilnoprawnej nie zmienia faktu, że w jej ramach następuje dysponowanie dochodami. Sąd I instancji podzielił zatem stanowisko skarżącego, że GPW zobowiązana jest do udzielenia informacji publicznej również o dysponowaniu dochodami i sposobie pokrywania strat.

Jednocześnie Sąd wskazał, że organ odmówił udzielenia informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując jako przyczynę tajemnicę przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, mimo, że Spółka wskazała na wolę utajnienia informacji, z uwagi na informacje posiadające wartość gospodarczą dla kancelarii prawnych - stron umowy, to ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie były wystarczające do odmowy udzielenia informacji na tej podstawie. Wniosek skarżącego był sformułowany w sposób bardzo ogólny i nie odnosił się bezpośrednio do treści umów zawartych z dwiema kancelariami, tymczasem Zarząd Spółki przyjął wyłącznie w oparciu o oświadczenia uzyskane z Kancelarii, będących stronami umów, że informacje żądane przez skarżącego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Według Sądu tajemnica przedsiębiorcy, jak każda tajemnica ustawowo chroniona, ma charakter obiektywny, zatem dla wykazania, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlatego nie mogą zostać ujawnione, nie wystarczy odwołanie się do stanowisk kancelarii świadczących obsługę prawną na podstawie zawartych umów, zaś w uzasadnieniu decyzji nie wskazano na konkretne ryzyka związane z udostępnieniem wnioskowanej informacji. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwalał więc Sądowi uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej nie świadczy o istnieniu w niniejszej sprawie jakiejkolwiek tajemnicy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Górnośląskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w Katowicach, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 6 ust. 5e ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że wszelkie informacje dotyczące wydatków ponoszonych przez spółki handlowe, w których podmioty, o których mowa w art. 6 ust. 5 lit a-c mają pozycję dominującą w rozumieniu kodeksu spółek handlowych, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, w sytuacji, gdy przepis ten ogranicza obowiązek udostępnienia informacji o majątku publicznym do informacji o dochodach i stratach wskazanych podmiotów oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, iż żądanie wnioskodawcy dotyczyło informacji publicznej, podczas gdy informacje dotyczące kosztów bieżącego funkcjonowania spółki prawa handlowego, w której pozycję dominującą posiada województwo nie stanowią informacji publicznej;

- jednocześnie, z ostrożności procesowej, naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodziła podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy żądana informacja zawierała tajemnice przedsiębiorców – stron umowy o świadczenie usług obsługi prawnej, a jednocześnie podmioty te podjęły kroki zmierzające do zachowania tych danych w poufności, co łącznie wskazuje na to, że dane te nie podlegały udostępnieniu.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, które nastąpiło na skutek pominięcia części akt sprawy. Sąd I instancji przyjął bowiem, że organ nie rozważył należycie tajemnicy przedsiębiorcy w sensie materialnym, podczas gdy z akt sprawy, a w szczególności z treści zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że organ wykazał powody uznania, że żądane informacje posiadają dla przedsiębiorców, z którymi Spółka zawarła umowy cywilnoprawne, wartość gospodarczą oraz wskazał skutki ich ewentualnego udostępnienia osobom trzecim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do tych kwestii, co w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym przyjęciem, że organ naruszył przepisy proceduralne i niezasadnym uwzględnieniem skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że organ w sposób należyty nie uzasadnił wydanych decyzji, podczas gdy z akt sprawy, jak i bezpośrednio z treści kontrolowanej decyzji wynika, że organ uzasadnił powody takiego zakwalifikowania danych podlegających ochronie, wskazując powody uznania żądanych informacji za tajemnicę przedsiębiorców i skutki ich udostępnienia podmiotom trzecim, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uznaniem przez Sąd naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego uzasadniających uwzględnienie skargi, podczas gdy do naruszenia takiego nie doszło, a Sąd powinien był zastosować przepis art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i skargę oddalić.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Podstawą skargi kasacyjnej może być "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga więc uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

W zakresie naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała w pierwszej kolejności na naruszenie przepisów art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co nastąpiło na skutek pominięcia części akt sprawy. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd błędnie przyjął, że organ nie rozważył należycie tajemnicy przedsiębiorcy w sensie materialnym, podczas gdy z akt sprawy, a w szczególności z treści zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że organ wykazał powody uznania, że żądane informacje posiadają dla przedsiębiorców wartość gospodarczą oraz wskazał skutki ich ewentualnego udostępnienia osobom trzecim. Stawiając ten zarzut skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do tych kwestii i niezasadnie uwzględnił skargę.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji wskazał jakie fakty stanowiły podstawę oceny, że przeprowadzone przez organ postępowanie nie wyjaśniło w sposób jednoznaczny i pewny, że wnioskowana informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy. Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył, że odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji i odwołując się do tajemnicy przedsiębiorcy, Zarząd GPW nie podał w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać w stosunku do żądanej informacji, nie wskazując w uzasadnieniu decyzji na konkretne ryzyka związane z udostępnieniem wnioskowanej informacji. Uwzględniając skargę Sąd I instancji podkreślił, że Zarząd GPW, odmawiając udostępnienia informacji publicznej, powinien był wykazać, że żądana informacja samodzielnie stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, nie opierając się wyłącznie na oświadczeniu stron umów i powinien wykazać, że dane zażądane przez skarżącego zawierają jakieś informacje wrażliwe z punktu widzenia działalności spółki, i mogą narazić spółkę na poniesienie szkody. Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł także odnieść skutku w powiązaniu z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdującą się w aktach dokumentację i oceniając prawidłowość wydanej przez organ decyzji - a zarzut strony skarżącej kasacyjnie odnosi się właściwie wyłącznie do błędnej oceny zaskarżonej decyzji - nie mógł naruszyć powołanego przepisu. Istota zarzutu, że Sąd nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do kwestii, jakie stanęły u podstaw decyzji organu, prowadzi bowiem do wniosku, że skarżąca kasacyjnie zarzuca braki w zakresie uzasadnienia stanowiska Sądu, co jak wskazano wyżej, nie było zarzutem usprawiedliwionym. Prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej wskazano również na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuprawnione uwzględnienie skargi, podczas gdy zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, uzasadniono należycie powody uznania żądanych informacji za tajemnicę przedsiębiorców i skutki ich udostępnienia podmiotom trzecim, a więc nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie wskazanych przez Sąd uchybień przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. W istocie zatem podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako wynik nienależycie przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej do niego decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – dalej u.d.i.p.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zarzutu tego nie można uznać za uzasadniony. Jak wynika z treści decyzji organu z dnia [..] sierpnia 2015 r. odmowa udostępnienia żądanej informacji nastąpiła z uwagi na zaistnienie przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził wyłącznie, że podstawą wydania decyzji był fakt nadania żądanym informacjom klauzuli "tajemnicy przedsiębiorstwa", z uwagi na zawarte w żądanej dokumentacji informacje posiadające wartość gospodarczą dla przedsiębiorców – stron umowy. Wniosek tymczasem, co należy podkreślić, dotyczył kwot miesięcznych netto, jakie od dnia 1 czerwca 2015 r. Górnośląskie Przedsiębiorstwo Wodociągów S.A. przeznacza na opłacenie stałej obsługi prawnej w ramach zawartych umów cywilnoprawnych. W tym zakresie organ wskazał zaś, że "informacja wynikająca z zawartych umów może być postrzegana jako tajemnica przedsiębiorców uzasadniająca ograniczenie prawa do informacji publicznej, z uwagi na jej gospodarczy charakter." Zdaniem organu, nie ulegało wątpliwości, że konkurencyjny podmiot (wnioskodawca) może dążyć do pozyskania tego rodzaju informacji celem wykorzystania ich do prowadzenia własnej działalności gospodarczej ze szkodą dla podmiotów wykonujących te usługi obecnie. Stanowisko organu o wyłączeniu z tej przyczyny prawa do informacji publicznej nie mogło zostać uznane za usprawiedliwione. Ewidentnie bowiem wynika z niego, że organ poniechał dokonania własnej oceny żądanej informacji, opierając się wyłącznie na nieuzasadnionej hipotezie, że gospodarczy charakter żądanej informacji może być podstawą do postrzegania jej jako stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy. Trudno także przyznać rację skarżącej kasacyjnie wyłącznie na podstawie "niewątpliwego" twierdzenia organu, że upublicznienie zestawienia (a więc nie odnoszące się bezpośrednio do konkretnych stron umów) kosztów ponoszonych przez Spółkę może powodować jakiekolwiek szkody w realnych interesach stron umowy, a stanowisko organu w tym zakresie nie zostało w jakikolwiek konkretny sposób uzasadnione. Słusznie zatem Sąd I instancji zauważył, że brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwalał uznać rozstrzygnięcia za prawidłowe, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej czynił nieweryfikowalnym stanowisko organu. Słusznie także Sąd uznał, że uzasadnienia decyzji wskazują na rozpatrywanie kwestii niedotyczących treści złożonego wniosku, co nie mogło stanowić podstawy wydania decyzji o odmowie udzielenia dostępu do informacji publicznej. Wskazując na tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę wyłączenia dostępu do informacji publicznej, organ powinien oceniać wyłącznie zaistnienie w sprawie tej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej, badając każdorazowo zarówno formalny, jak i materialny element tajemnicy przedsiębiorcy. W kontekście żądanej wnioskiem informacji dotyczącej zestawienia kosztów obsługi prawnej w ramach umów cywilnoprawnych nie zostało to w jakikolwiek sposób przez organ zbadane. Wnioskodawca nie domagał się bowiem udostępnienia treści umów, ani wskazania kwot związanych z konkretnymi, jednostkowymi umowami, lecz zestawienia kosztów ponoszonych przez Spółkę. Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienia i zawarł wskazania, pozwalające na zaakceptowanie stanowiska o nieprawidłowości w zastosowaniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., zatem nie mógł być uzasadniony powiązany z zarzutem naruszenia tych przepisów zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Niewłaściwego zastosowania przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503) strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nietrafnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodziła podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji, gdy - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - wnioskowana informacja zawierała tajemnice przedsiębiorców, tj. stron umowy o świadczenie usług obsługi prawnej, a jednocześnie podmioty te podjęły kroki zmierzające do zachowania tych danych w poufności, co łącznie wskazuje na to, że dane te nie podlegały udostępnieniu.

W ramach powyższego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość ustalenia i oceny stanu faktycznego sprawy. Odnosi się bowiem do treści konkretnego dokumentu, tj. do treści złożonego w niniejszej sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, kwalifikując jego treść jako objętą tajemnicą przedsiębiorców. Odnosi się również do konkretnych zachowań stron umów cywilnoprawnych kwalifikując te działania, jako działania zmierzające do zachowania w poufności danych, których dotyczył wniosek.

Tymczasem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zasadniczo zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono. Nie mogły tym samym w realiach niniejszej sprawy osiągnąć skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania przez materialnego, w świetle bowiem przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a niepodważonej przez stronę skarżącą kasacyjnie (zarzutu błędnej wykładni tych przepisów nie podniesiono w skardze kasacyjnej), odniesionej do przyjętego w sprawie stanu faktycznego, stanowisko Sądu o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, jest prawidłowe. Należy przy tym podkreślić, że Sąd I instancji orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylił obydwie decyzje Zarządu Górnośląskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w Katowicach wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w stopniu uniemożliwiającym ocenę wystąpienia w sprawie przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy w sensie materialnym podkreślając, że "Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej czyni nieweryfikowalnym, poddając przez to w wątpliwość istnienie w niniejszej sprawie jakiejkolwiek tajemnicy".

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 6 ust. 5 lit. e u.d.i.p. Błędnej wykładni tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, że wszelkie informacje dotyczące wydatków ponoszonych przez spółki handlowe, w których podmioty, o których mowa w art. 6 ust. 5 lit a-c u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu kodeksu spółek handlowych, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu, podczas gdy – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - przepis ten ogranicza obowiązek udostępnienia informacji o majątku publicznym do informacji o dochodach i stratach wskazanych podmiotów oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Błędna wykładnia powyższego przepisu doprowadziła do nieuprawnionego uznania, że żądanie wnioskodawcy dotyczyło informacji publicznej, podczas gdy informacje dotyczące kosztów bieżącego funkcjonowania spółki prawa handlowego, w której pozycję dominującą posiada województwo nie stanowią informacji publicznej.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że Spółka "zgodnie z art. 6 ust. 5e u.d.i.p. jako podmiot wykonujący zadania publiczne zobowiązana jest do udzielenia informacji publicznej o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Wobec powyższego GPW, jak słusznie zauważył skarżący zobowiązana jest do udzielenia informacji publicznej również o dysponowaniu dochodami i sposobie pokrywania strat". Sąd I instancji nie dokonywał wykładni pojęcia dochodu użytego w treści art. 6 ust. 5e u.d.i.p. Należy jednak stwierdzić, że stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą kasacyjnie nie znajduje podstaw.

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. należy odczytywać łącznie z art. 1 ust. 1 ud.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w celu odkodowania pojęcia informacji publicznej. W kontekście podniesionego zarzutu istotne jest przy tym zwrócenie uwagi, że przepis art. 6 ust. 1 zawiera przykładowy katalog informacji, którym ustawodawca przypisuje charakter informacji publicznych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacją publiczną jest w szczególności informacja o majątku publicznym. Konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym również nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym" lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu. Konstrukcja omawianego przepisu daje podstawy do przyjęcia, że pojęcia i zwroty użyte w jego treści mają charakter autonomiczny na tle u.d.i.p. w tym sensie, że dotyczą informacji publicznej o majątku publicznym. Odwoływanie się zatem do rozumienia pojęcia "dochodu" przyjętego w przepisach prawa podatkowego nie znajduje podstaw i to nie tylko dlatego, że prawo finansowe charakteryzuje się znaczną autonomią, lecz również z tego względu, że pojęcie dochodu używane jest w przepisach obowiązującego prawa w różnych znaczeniach odbiegających od jego definicji przyjętej w prawie podatkowym, czego przykładem mogą być regulacje szeroko rozumianego prawa pomocy społecznej. Dochód w języku polskim rozumiany jest jako "wpływy pieniężne uzyskiwane przez określony podmiot" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 179). Mając to na uwadze oraz akceptując pogląd prezentowany w piśmiennictwie, zgodnie z którym na gruncie u.d.i.p. uzasadnione jest szerokie rozumienie pojęcia majątku jako ogółu praw i obowiązków określonego podmiotu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 11, Lex 2018), należy przyjąć, że skoro informacje o "dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat" są informacjami publicznymi o majątku publicznym, to pojęcia dochodu i dysponowania nim w rozumieniu tego przepisu należy co do zasady wiązać z kwestią powiększania majątku publicznego poprzez uzyskiwane wpływy pieniężne i dysponowaniem nimi, a pojęcia straty i sposobu ich pokrywania z kwestią pomniejszania majątku publicznego i sposobów niwelowania tego pomniejszenia. Przykładowy katalog "informacji publicznych o majątku publicznym" zawarty w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie daje podstaw do ustalania treści przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym" poprzez przeciwstawianie sobie pojęć użytych w poszczególnych elementach (poszczególnych literach a-g) tego katalogu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.