Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1775/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki Sędziowie: WSA Grzegorz Antas (spr.) WSA Artur Kuś po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b. w wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] [...] Sp. z o.o. (dalej: spółka) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] nakładające na spółkę opłatę legalizacyjną w wysokości 500000 zł z tytułu samowolnej budowy pompowni przeciwpożarowej zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. P. [...] w P. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f p.b. o nałożeniu na spółkę opłaty legalizacyjnej w wysokości 125000 zł z tytułu samowolnej budowy ww. obiektu budowlanego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że wnioskiem z [...] września 2018 r. spółka wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) o legalizację pompowni przeciwpożarowej zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. P. [...] w P.. Pismem z [...] października 2018 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie budowy ww. pompowni przeciwpożarowej. W trakcie przeprowadzonej [...] listopada 2018 r. kontroli na ww. działkach stwierdzono posadowienie na nich budynku pompowni przeciwpożarowej o konstrukcji stalowej, ścianach wykonanych z płyty warstwowej, z dachem jednospadowym, o wymiarach [...] m x [...] m i wysokości ok. [...] m. Budynek został połączony ze zbiornikiem wody (na cele p.poż.). Budynek pompowni przeciwpożarowej powstał w 2017 r. bez uzyskania pozwolenia na jego budowę.

PINB postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. nakazał spółce przedstawienie w terminie do [...] lutego 2019 r. wymienionych w nim dokumentów umożliwiających legalizację budowy pompowni przeciwpożarowej. Wobec spełnienia ww. wymagania PINB wskazanym wyżej postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f p.b. nałożył na spółkę opłatę legalizacyjną w wysokości 500000 zł z tytułu samowolnej budowy ww. obiektu. W rozstrzygnięciu organ wskazał podstawy naliczenia opłaty: kategoria obiektu budowlanego – [...] (obiekty służące do korzystania z zasobów wodnych, jak: ujęcia wód morskich i śródlądowych, budowle zrzutów wód i ścieków, pompownie, stacje strefowe, stacje uzdatniania wody, oczyszczalnie ścieków); współczynnik kategorii obiektu [...] – [...]; współczynnik wielkości obiektu [...] – [...] (wydajność pompowni wynosi [...] m³/h); stawka opłaty – [...] x [...] zł ([...] x [...] x [...] x [...] = 500000 zł).

Pismem z [...] maja 2019 r. uzupełnionym pismem z [...] maja 2019 r. spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie PINB, zaskarżając je w części dotyczącej wysokości nałożonej na spółkę opłaty legalizacyjnej. Zaskarżonemu postanowieniu spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a także art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 p.b. poprzez dowolne i błędne zakwalifikowanie budynku pompowni przeciwpożarowej do kategorii [...] załącznika do p.b., bez jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, podczas gdy budynek ze względu na swoje wymiary i przeznaczenie stanowi niewątpliwie niewielki budynek gospodarczy zaliczany do kategorii [...], a w konsekwencji błędne ustalenie (rażące zawyżenie) wysokości opłaty legalizacyjnej w sytuacji, gdy opłata ta powinna wynosić 25000 zł.

Powołanym wyżej postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. [...]WINB uchylił ww. postanowienie organu I instancji i orzekł o nałożeniu na spółkę opłaty legalizacyjnej w wysokości 125000 zł z tytułu samowolnej budowy pompowni przeciwpożarowej. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. P. w P. następujących obiektów budowlanych: budynku magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym, portierni, zbiornika pożarowego z pompownią, zbiornika retencyjnego, zbiorników gazu płynnego, szamba szczelnego, miejsc parkingowych. Z projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego ww. decyzją wynika, że przewidywała ona realizację w północno-zachodniej części ww. nieruchomości zbiornika pożarowego o pojemności [...] m³ oraz usytuowaną w odległości ok. [...] m od ww. zbiornika (od strony południowej) pompownię. Z akt sprawy wynika, ze decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym zrealizowanym w części (etap [...]), portierni, zbiornika pożarowego z przepompownią, zbiornika retencyjnego, zbiorników gazu płynnego, szamba szczelnego i miejsc parkingowych na ww. nieruchomości. Z materiału dowodowego wynika, że następnie w 2017 r. inwestor samowolnie zrealizował na ww. nieruchomości pompownię przeciwpożarową typu kontenerowego, która została zlokalizowana po wschodniej stronie ww. zbiornika pożarowego. Z przedłożonego przez skarżącą spółkę "Projektu budowlanego - legalizacyjnego" wynika, że budynek pompowni służy zasileniu instalacji tryskaczowej do ochrony przeciwpożarowej hali magazynowej znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości. Ze względu na brak wystarczającego zasilania z sieci miejskiej dla istniejącego obiektu zapewniono uzupełniające źródło wody w postaci zbiornika przeciwpożarowego. [...]WINB stwierdził, że PINB prawidłowo ustalił, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w kontrolowanej sprawie jest tryb określony w art. 48-49 p.b., wobec czego zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną i wezwał postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację budynku.

Kwestią sporną w sprawie, jak zauważył organ odwoławczy, pozostaje zakwalifikowanie wykonanego obiektu budowlanego do kategorii [...] załącznika do p.b., co zakwestionowała w swoim zażaleniu spółka. Zdaniem [...]WINB, taka kwalifikacja przedmiotowego obiektu budowlanego jest błędna, zaś argumenty zawarte w zażaleniu częściowo zasługują na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że źródło wody dla pompowni stanowi oddzielny, zamknięty zbiornik przeciwpożarowy magazynujący wodę na wypadek pożaru. Rację ma więc spółka wskazując, że przepompownia przeciwpożarowa jest systemem niezależnym od zasobów wodnych (wód powierzchniowych i podziemnych), do których odnosi się wskazana przez organ I instancji kategoria. Ponadto pompownia przeciwpożarowa jest ściśle związana z obiektem budowlanym znajdującym się na tej samej nieruchomości. Nie oznacza to jednak, jak zastrzegł organ, że można się zgodzić z tezą spółki, iż wykonany obiekt budowlany stanowi niewielki budynek gospodarczy zaliczany do kategorii [...] załącznika. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury, przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W ocenie MWINB, dla kwalifikacji obiektu jako gospodarczego funkcja gospodarcza powinna być dominująca i podstawowa. W niniejszej sprawie bezspornym zaś jest, że przedmiotowy budynek pompowni przeciwpożarowej w świetle przepisów p.b. nie spełnia definicji budynku gospodarczego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 ze zm.), poprzez pompownię przeciwpożarową należy rozumieć pompownię zasilającą w wodę instalację lub sieć wodociągową przeciwpożarową. Z projektu opracowanego przez spółkę wynika, że sporny budynek kontenerowy wraz ze znajdującymi się w nim urządzeniami stanowi całość techniczno-użytkową zasilającą w wodę instalację tryskaczową w hali magazynowej. Jako całość techniczno-użytkową należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. W ocenie [...]WINB, ww. funkcja przedmiotowego obiektu budowlanego (pompowni przeciwpożarowej - budynek wraz z urządzeniami się w nim znajdującymi) kwalifikuje go jako budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Wyliczenie zawarte w ww. przepisie nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, a jedynie służy ułatwieniu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji, gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie. Z projektu budowlanego opracowanego dla spornej inwestycji oraz dokumentacji fotograficznej wynika, jak zauważył organ, że sporny budynek kontenerowy o wymiarach [...] x [...] m posiada stalową konstrukcję nośną, z lekką obudową z płyt warstwowych, dach jednospadowy i fundament z płyty żelbetowej. W ocenie organu budynek ten potraktować należy jako obudowę i ochronę przed dostępem osób trzecich i działaniem atmosferycznym dla urządzeń znajdujących się w jego wnętrzu. Omawiany budynek wraz ze znajdującymi się w nim urządzeniami jest to zatem zespół technologicznie powiązanych ze sobą elementów, służący określonym zadaniom, tj. tworzy całość techniczno-użytkową służącą ochronie przeciwpożarowej hali magazynowej. Biorąc powyższe pod uwagę, omawiany obiekt budowlany należy zaliczyć do kategorii [...] ww. załącznika ("inne budowle"). W tym stanie rzeczy w rozpatrywanym przypadku podstawą do obliczenia opłaty legalizacyjnej powinny być następujące wartości: współczynnik kategorii obiektu – [...] (kategoria [...]); współczynnik wielkości obiektu – [...] (kubatura [...] m³); stawka opłaty - [...] x [...] zł.

Skargę na ww. postanowienie [...]WINB z [...] czerwca 2019 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka, zaskarżając je w części dotyczącej wysokości nałożonej na spółkę opłaty legalizacyjnej, która została bezzasadnie zawyżona o kwotę 100000 zł i wnosząc o jego w tej części uchylenie.

Strona skarżąca zarzuciła organowi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908 ze zm.) poprzez ustalenie znaczenia pojęcia "budynek gospodarczy" w rozumieniu przepisów p.b. na podstawie definicji tego pojęcia zawartej w akcie normatywnym niższym rangą, stanowiącym jednocześnie akt wykonawczy wydany z upoważnienia zawartego w p.b.;

b) art. 3 pkt. 1, 2 i 3 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 p.b. oraz załącznika do p.b. poprzez:

- błędne przyjęcie, że budynek pompowni przeciwpożarowej stanowi budowlę, podczas gdy budynek ma wszystkie cechy budynku w rozumieniu p.b., a mianowicie jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach;

- błędne zakwalifikowanie budynku do kategorii [...] według załącznika do p.b., podczas gdy budynek powinien zostać zakwalifikowany do kategorii [...], albowiem stanowi budynek w rozumieniu p.b., ma niewielkie wymiary i pełni wyłącznie funkcję budynku gospodarczego;

- (w konsekwencji) błędne ustalenie (rażące zawyżenie) opłaty legalizacyjnej, która powinna wynosić 25 000 zł

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności wskutek wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o nieaktualny stan prawny w zakresie definicji obiektu budowlanego, budynku i budowli (przepisy p.b., które nie obowiązywały w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) oraz wadliwe uzasadnienie prawne postanowienia;

b) art. 7, art. 8 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez dowolną i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także niezbadanie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z rozpoznawaną sprawą oraz niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonego postanowienia, w tym w szczególności nieodniesienie się do wszystkich przedstawionych w sprawie dowodów.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Jednocześnie w myśl art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Dyspozycja tego ostatniego przepisu przesądziła o treści niniejszego wyroku, albowiem jakkolwiek zaskarżone postanowienie [...]WINB narusza prawo, tym niemniej oddalając skargę, Sąd miał na uwadze to, że ocena prawna, jaką Sąd zobowiązany byłby wyrazić uchylając objęte skargą postanowienie, w sposób istotny pogarszałaby sytuację skarżącej spółki w stosunku do tej, która przed wniesieniem skargi wynikała z zaskarżonego postanowienia. Stanowi to przyczynę oddalenia skargi, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że wadliwość obarczająca zaskarżone postanowienie nie jest tego rodzaju, by mogła prowadzić do stwierdzenia jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w art. 134 § 2 p.p.s.a. ustawodawca uregulował tzw. zakaz reformationis in peius, tj. zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższego przepisu przyjmuje się, że ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga zawsze wnikliwego rozważenia na gruncie konkretnych uwarunkowań danej sprawy. Dotyczy to w szczególności tych wyroków, które miałyby zawierać rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu. W takim bowiem przypadku wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.) i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów. Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadni przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zatem wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, ale przede wszystkim takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego do sądu aktu (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r. sygn. II OSK 2654/17; wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1324/17; wyrok NSA z 3 marca 2017 r. sygn. I OSK 866/16; wyrok NSA z 24 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1770/13). Podobnie ta kwestia, pomimo sporności wielu zagadnień jej dotyczących, zasadniczo jest interpretowana w piśmiennictwie (por. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powołany wyżej pogląd, co oznacza, że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania skargi spółki na postanowienie [...]WINB z [...] czerwca 2019 r. nie może prowadzić do wydania przez organ nadzoru budowlanego nowego postanowienia mniej korzystnego niż postanowienie zaskarżone. Kierując się tym wymaganiem, Sąd oddalił skargę, gdyż uznaje, że kierując się oceną prawną dotyczącą powodów wyrażenia negatywnej oceny postanowienia z [...] czerwca 2019 r. [...]WINB w ponownym postępowaniu zobowiązany byłby opłatę legalizacyjną ustalić na poziomie wyższym, aniżeli ten poziom, który wynikał z zaskarżonego postanowienia (125000 zł), co w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wpłynęłoby negatywnie na przyznane spółce uprawnienie do poddania pompowni przeciwpożarowej legalizacji w aspekcie finansowym na zasadach wynikających z rozstrzygnięcia reformatoryjnego zamieszczonego w postanowieniu nr [...]. Powyższa ocena Sądu jest determinowana przyjęciem, że kategoria obiektu wynikająca z treści załącznika do p.b. przypisana przez [...]WINB objętej postępowaniem legalizacyjnym pompowni przeciwpożarowej (kategoria [...]) jest błędna, niemniej również ta kategoria obiektu, na którą wskazała spółka w złożonej skardze (kategoria [...]) nie znajduje w sprawie uzasadnienia. Wobec przyjęcia przez Sąd, że właściwą kategorią obiektu z punktu widzenia przedmiotu legalizacji jest kategoria określona jako [...], Sąd był zobowiązany uwzględnić, że opłata oparta na jej przyjęciu, stanowiąca iloczyn współczynnika kategorii obiektu – [...], współczynnika wielkości obiektu – [...] oraz stawki opłaty – [...] x [...] zł, powinna zostać poprawnie określona na kwotę 250000 zł, a zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia i kierowanie się przez [...]WINB w ponownie przeprowadzonym postępowaniu oceną prawną Sądu stosownie do art. 153 p.p.s.a. prowadziłoby do ustalenia względem spółki opłaty w wysokości dwukrotnie wyższej od obecnie ustalonej, czemu Sąd, kierując się treścią art. 134 § 2 p.p.s.a., zobowiązany był zapobiec. Prowadziło to do pominięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jako podstawy prawnej orzeczenia na rzecz art. 151 p.p.s.a.

Szczegółowe uzasadnienie powyższego wniosku sprowadza się w pierwszym rzędzie do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela argumenty skarżącej spółki, które wskazują na to, iż sporny obiekt został przez [...]WINB określony jako kategoria [...] ("inne budowle") z naruszeniem powołanych w skardze przepisów. Z definicji obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.) wyraźnie wynika, że wymienione w niej rodzaje obiektów budowlanych stanowią grupy rozłączne, każdy obiekt budowlany może być bowiem zaliczony tylko do jednej z kategorii - budynku, budowli albo obiektu małej architektury. Budowla została zdefiniowana w p.b. w sposób niepełny, co ma związek z podaniem wyłącznie przykładowych obiektów stanowiących tę kategorię (art. 3 pkt 3 p.b.). Zauważyć jednakże należy, że budowlą może być tylko taki obiekt, który nie jest budynkiem albo obiektem małej architektury, co prowadzi do wniosku, że spełnienie przez dany obiekt kryteriów definicyjnych budynku każe odrzucić możliwość objęcia go kategorią budowli. W myśl art. 3 pkt 2 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Sporna pompownia przeciwpożarowa posiada każdy ze wskazanych wyżej elementów, wobec czego, zdaniem Sądu, jej konstrukcja sprawia, że stanowi budynek. Takim określeniem zresztą w treści uzasadnienia posługiwał się [...]WINB, przyjmując, że na pompownię składa się "budynek wraz z urządzeniami się w nim znajdującymi" (s. 6 uzasadnienia), czemu jednakże towarzyszyło wadliwe sprowadzenie ścian i dachu obiektu do "obudowy" urządzeń znajdujących się jego wnętrzu.

Sąd nie kwestionuje poglądu, że w przypadku niewielkich obiektów kontenerowych jego lekka konstrukcja zewnętrzna może mieć charakter nieistotny względem instalacji i urządzeń zainstalowanych w jego wnętrzu, chroniąc je przed warunkami atmosferycznymi i nieuprawnionym dostępem, przez co nawet jeżeli konstrukcja ta wydziela przestrzennie obiekt, to nie można jej przypisać charakteru przegrody budowlanej, gdyż pozostaje funkcjonalnie obudową urządzenia umieszczonego na gruncie. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie taki przypadek jednakże nie zaistniał, albowiem obiekt pompowni ze względu na swoje wymiary ([...] m x [...] m x [...] m, kubatura – [...] m³), konstrukcję (rama stalowa obudowana ścianami zewnętrznymi wykonanymi z pływ warstwowych z wypełnieniem z płyt styropianowych nierozprzestrzeniających ognia o grubości [...] cm i dachem) i trwałe posadowienie na gruncie (posadowienie na żelbetowej płycie fundamentowej) zakwalifikować należy jako jednokondygnacyjny budynek niemieszkalny. Okoliczność, że określony obiekt ma konstrukcję stalową, jest rozbieralny i składa się z typowych elementów montowanych w jedną całość nie zmienia faktu, że może stać się budynkiem po jego usytuowaniu w określonym miejscu ze względu na swoje przeznaczenie i sposób użytkowania.

Niesporne pozostaje, że jak wskazał organ, budynek kontenerowy wraz ze znajdującymi się w nim urządzeniami (pompa z silnikiem wysokoprężnym) stanowią całość techniczno-użytkową. Nie jest jednakże tak, że jego zewnętrzna konstrukcja pozostaje "obudową" wskazanych urządzeń, albowiem, w ocenie Sądu, zaprojektowana konstrukcja obiektu czyni z wewnętrznej jego części pomieszczenie (o powierzchni użytkowej [...] m²), służące do technicznej obsługi tychże urządzeń i związanego z tym przebywania w nim ludzi. Sąd zauważa, że w obiekcie zostały zainstalowane drzwi, posiada on również wewnętrzne instalacje, w tym odrębną instalację przeciwpożarową chroniącą budynek przed pożarem. Podzielając uwagi skarżącej spółki, nie pozwala to spornej pompowni traktować jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., a co za tym idzie, w dalszej kolejności na potrzeby postępowania legalizacyjnego uznać jej za obiekt kategorii [...] – "inne budowle". Ten ostatni wniosek wypływa z uznania, że pojęcia, którymi posługuje się załącznik do p.b., pozostają równoważne ze względu na nadawane im znaczenie podstawowym pojęciom zdefiniowanym w art. 3 p.b.

Podzielenie stanowiska skarżącej spółki sformułowanego w skardze odnośnie do wadliwości przypisywanej postanowieniu [...]WINB, jak to zostało wyżej już zauważone, nie koresponduje jednakże z przyznaniem racji stronie w zakresie, w jakim pompownię przeciwpożarową kwalifikuje ona do kategorii [...], czyniąc zarzut, że opłata legalizacyjna powinna w sprawie zostać ustalona na kwotę 25000 zł. Powyższą kategorią są objęte "inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie". Jakkolwiek skarżąca zasadnie twierdzi, że pojęcia, którymi się posługuje Prawo budowlane nie powinny być definiowane przez pryzmat znaczeń, jakie przypisują im akty normatywne hierarchicznie niższe aniżeli ustawa, wydane w celu jej wykonania, to kwestionowanie znaczenia jakie [...]WINB nadał budynkowi gospodarczemu w niniejszej sprawie jest zasadniczo nieuprawnione, albowiem organ trafnie wskazał na podstawowe cechy definicyjne tego rodzaju budynku, których pompownia przeciwpożarowa nie spełnia. Niewątpliwie definicja budynku gospodarczego została zamieszczona w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ("budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych") i w świetle § 3 cyt. rozporządzenia, jak zasadnie wskazuje skarżąca, wszystkie definicje, którymi posługuje się tenże akt zostały sformułowane jedynie na jego potrzeby.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wniosek ten nie jest zresztą podważany (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1877/17), tym niemniej w odniesieniu do przyjętej definicji budynku gospodarczego uwaga ta o tyle traci swoją ostrość, że sądy administracyjne uznają za dopuszczalne pomocnicze odwołanie się do treści § 3 pkt 8 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 4 marca 2011 r. sygn. II OSK 445/10), a jeżeli nawet uznają to formalnie za nieuprawnione, to przyjmują, że definicja budynku gospodarczego sformułowana w § 3 pkt 8 powołanego rozporządzenia odpowiada rozumieniu pojęcia budynku gospodarczego funkcjonującego w języku potocznym, przez co nie sposób uznać, że definicja budynku gospodarczego zawarta w rozporządzeniu jest w jakikolwiek sposób sprzeczna z normami ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 1888/16).

Wojewódzki Sąd Administracyjny to stanowisko podziela, stwierdzając, że zakresem funkcji gospodarczej pełnionej przez budynek nie jest objęte zamontowanie w nim pompowni przeciwpożarowej i użytkowanie budynku w celu zapewnienia innym obiektom (hali magazynowej należącej do spółki) zabezpieczenia przeciwpożarowego. W świetle obowiązujących przepisów pompownia przeciwpożarowa jest pompownią zasilającą w wodę instalację lub sieć wodociągową przeciwpożarową, o czym stanowi § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Szczegółowe wymagania dla pompowni przeciwpożarowych określają z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030).

Budynek gospodarczy nie służy celom mieszkalnym, niemniej funkcja przez niego pełniona powinna mieć związek z zabezpieczeniem zwykłych potrzeb, jakie wiążą się z przebywaniem (zamieszkiwaniem) osób w danym miejscu. Sąd stwierdza, że takie rozumienie budynku gospodarczego odpowiada jego znaczeniu wynikającemu z posłużenia się przez ustawodawcę w określeniu kategorii III opisem grupującym obiekty tego samego charakteru i z założenia pełniących spójną, a zarazem komplementarną względem siebie funkcję użytkową (dom letniskowy, budynek gospodarczy, garaż). Charakter relewantny ma przyjęcie, że budynki objęte kategorią [...] to "inne niewielkie budynki". Zaimek nieokreślony "inny" nawiązuje do czegoś co pozostało, jest drugie, kolejne. Jeżeli dotyczy to budynków, o których mowa w kategorii [...], to niewątpliwie ustawodawca odwołując się do "innych niewielkich budynków" ma na uwadze budynki bezpośrednio wymienione wcześniej w kategoriach [...] i [...], tj. budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki służące gospodarce rolnej, przez co funkcji gospodarczej tego rodzaju niewielkich budynków nie można nadawać znaczenia wykraczającego poza zakres podmiotowy analizowanych kategorii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższe rozważania jest zobowiązany uzupełnić o stwierdzenie, że pompownia przeciwpożarowa nie może zostać objęta kategorią [...], na którą wskazał PINB, dotyczącą obiektów służących do korzystania z zasobów wodnych, jak: ujęcia wód morskich i śródlądowych, budowle zrzutów wód i ścieków, pompownie, stacje strefowe, stacje uzdatniania wody, oczyszczalnie ścieków. W pełni trafne pozostają bowiem stanowiska zarówno skarżącej, jak i organu odwoławczego, które zwracają uwagę na to, że pojęcie "zasobów wodnych" ma swoje własne szczególne znaczenie odnoszące się do wód powierzchniowych i podziemnych występujących na pewnym obszarze i cechujących się przemieszczaniem i okresową odnawialnością, co nie pozwala uznać, by pompownia przeciwpożarowa zaopatrywana w razie pożaru zasadniczo z własnych, zmagazynowanych zapasów wody spełniała warunek korzystania z tychże zasobów.

Z uwagi na ten wniosek, jak również uwzględniając pozostałe kategorie obiektów określone przez ustawodawcę na potrzeby przeprowadzenia procedury ich legalizacji, Sąd stwierdza, że pompownia przeciwpożarowa powinna zostać zakwalifikowana do kategorii [...] jako szczególny rodzaj budynku przemysłowego. We wskazanej kategorii ustawodawca wymienił budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe, jak: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe, myjnie taboru kolejowego. W ocenie Sądu, budynek pompowni przeciwpożarowej zbudowany przy hali magazynowej i służący jej zabezpieczeniu pod względem przeciwpożarowym jest budynkiem przemysłowym, uwzględniając szerokie znaczenie jakie powinno być przypisywane obiektom o charakterze "przemysłowym".

W znaczeniu szerokim budynkiem przemysłowym jest budynek, który został zaprojektowany w celu przeznaczenia go dla przemysłu. Charakterystyka tego rodzaju budynków i ich zróżnicowanie są uzależnione od charakteru procesów przemysłowych, które mają mieć w nich miejsce. Istotną cechą budynku przemysłowego jest jego architektoniczne dostosowanie do konkretnego procesu przemysłowego i podporządkowanie tej funkcji jego wewnętrznego rozplanowania. Sąd zauważa, że działalność przemysłowa, niezależnie, czy dotyczy działalności produkcyjnej czy magazynowej, do których ustawodawca nawiązał w opisie kategorii [...], zakłada synchronizację procesów przemysłowych, czego wyrazem jest przypisaniu obiektom przemysłowym konkretnego przeznaczenia (np. hale produkcyjne, hale magazynowe, punkty razładunku, obiekty zaplecza socjalno-biurowego itp.). Bezpieczeństwo procesów przemysłowych, zdaniem Sądu, pozostaje jednym z kluczowych elementów zorganizowania tejże działalności. Często wymagania dotyczące bezpieczeństwa są uregulowane prawnie w szczegółowy sposób, wobec czego te obiekty, które służą jego zabezpieczeniu, stanowiąc konieczną część składową całego kompleksu, powinny być również uważane za obiekty (budynki) przemysłowe, pomimo niewątpliwie pomocniczego charakteru czynności w nich zachodzących, bądź też czynności zaprojektowanych do uruchomienia za pomocą znajdujących się w nich urządzeń w sytuacjach awaryjnych (np. pożaru).

W świetle powyższego umieszczona w spornej pompowni pompa służąca zasilaniu instalacji tryskaczowych w pobliskim obiekcie magazynowym spółki każe tenże budynek, podobnie jak sam budynek magazynowy, traktować jako budynek przemysłowy w szerokim rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje, jako [...] kategorii obiektu, załącznik do p.b. Ocena ta ma na uwadze, że pozostałe kategorie obiektów wyszczególnionych w załączniku bądź nie dotyczą budynków, bądź też, pozostawiając na boku wcześniej omówione kategorie [...], wskazują całkowicie inny sposób ich wykorzystania od tego, który pełni pompownia (m.in. budynki kultury, nauki i oświaty - IX; budynki kultu religijnego - X; budynki służby zdrowia, opieki społecznej i socjalnej - XI; budynki administracji publicznej - XII; pozostałe budynki mieszkalne - XIII; budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego - XIV; budynki sportu i rekreacji - XV; budynki biurowe i konferencyjne - XVI; budynki handlu, gastronomii i usług – XVII).

Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia [...]WINB wydanego w związku z rozpatrzeniem wniosku spółki o legalizację samowolnie zrealizowanego budynku pompowni, nie znalazł w nim innych wadliwości, które mogłyby wpłynąć na kierunek rozstrzygnięcia.

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.