Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1057/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego R.K. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...] lutego 2010 r. znak [...]Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku T.S. i E.J.-S. z dnia 15.01.2010 r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele usługowo-handlowe i rekreacyjne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na działce nr [...]j w K. " – umorzył postępowanie w ww. sprawie.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 105 § 1 w zw. z art. 104 §1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) - zwany dalej w k.p.a..

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powołując treść art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwana dalej ustawą -stwierdził, że z uwagi na to, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych wiąże się z koniecznością przeprowadzenia robót budowlanych (adaptacyjnych i innych), art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu odnoszący się do sytuacji, w której roboty budowlane będą prowadzone, powinien być stosowany wprost i w całości. Aby można było mówić o konieczności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest łączne zrealizowanie przesłanek wskazanych w art. 50 ust. 2 pkt. 1 ustawy, to znaczy zamierzenie inwestycyjne musi powodować zmianę zagospodarowania terenu i zmianę sposobu użytkowania, oraz zmianę formy architektonicznej. Nie zrealizowanie chociażby jednej z tych przesłanek powoduje brak wymogu ustalenia warunków zabudowy.

Prezydent Miasta K. ustalił, że co prawda następuje zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych, ale roboty budowlane związane z wnioskowaną zmianą sposobu użytkowania, dokonywane będą wewnątrz budynku, nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, jak również nie powodują zmiany formy architektonicznej budynku i jego gabarytu. Tym samym, skoro przesłanki ustanowione w art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy nie zostały zrealizowane łącznie, nie istnieje obowiązek ustalenia warunków zabudowy.

Zatem, mając na uwadze wykładnię wynikającą z odesłania do art. 50 ust. 2 pkt 1, poprzez art. 59 ust. 1 ustawy Prezydent uznał, że w przedmiotowym postępowaniu, obejmującym, zmianę sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele usługowo-handlowe i rekreacyjne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obr. [...] w K. , bez zmiany zagospodarowania ww. działki, brak jest podstaw prawnych dla ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku.

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012 r. R.K. zwrócił się o stwierdzenie nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lutego 2010 r., z uwagi na to, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 2 ustawy, a w następstwie tego z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia kręgu stron postępowania.

W ocenie wnioskodawcy interpretacja art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy będąca podstawą decyzji umarzającej postępowanie, a polegająca na tym, iż przesłanki wskazane w art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, aby nie istniała konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy - była błędna. Roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego wymagają przed ich rozpoczęciem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpatrywanym przypadku mieliśmy do czynienia z taką właśnie sytuacją, ponieważ pod koniec 2009 r. w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] obręb [...] w K. rozpoczęto prace budowlane polegające na wyburzeniu ścianek działowych, zamurowaniu drzwi garażowych i montażu w ich miejsce okien itp. W następstwie prowadzonych robót budynek został zaadoptowany do funkcji usługowo-handlowych, w tym do prowadzenia usług rekreacyjnych tj. siłowni i klubu fitness, które to ostatnie jest bardzo uciążliwe dla sąsiedztwa.

Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 28 marca 2013 r. znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lutego 2010 r., nr [...]

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy oraz art. 156 § 1 w związku art. 158 k.p.a.

W uzasadnieniu Kolegium zaznaczyło, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lutego 2010 r. nr [...] wydana została na podstawie reżimu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - i w związku z tym Kolegium dokonuje weryfikacji decyzji objętej niniejszym postępowaniem w oparciu o jej przepisy.

W ocenie Kolegium kluczowym w niniejszej sprawie jest dokonanie interpretacji wzajemnej relacji art. 59 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy. W myśl art. 59 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio.

W świetle art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy - roboty budowane nie wymagające pozwolenia na budowę, nie są objęte obowiązkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z mocy wyraźnego brzmienia art. 59 ustawy nie powinno to jednak dotyczyć zmiany zagospodarowania terenu, ale może dotyczyć zmiany sposobu użytkowania obiektu, która nie wiązała się z prowadzeniem robót budowlanych. W ocenie Kolegium należy podzielić zatem trafne stanowisko doktryny, że na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1ustawy warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany zagospodarowania terenu. Skoro norma ta dotyczy robót budowlanych, jest podstawą ustawową dla uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych powodujących zmiany zagospodarowania terenu (por. Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod. Redakcja Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Wydanie 2 Warszawa 2005, s. 471).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium powołało orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., sygn. II OSK 21/11 w którym Sąd ten wyraził pogląd, iż "zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy, w sytuacji braku planu miejscowego, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymagana jest jedynie w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Powyższy przepis przewiduje również, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Kolegium podkreśliło, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego również może związana być z wykonywaniem robót budowlanych. Powyższe nie wynika wprawdzie wprost i bezpośrednio z art. 59 ust. 1 ustawy ale wskazuje na to odesłanie z tego przepisu do art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy. Roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie nie dotyczy to zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie. Należy w związku z tym przyjąć, że w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy warunków zabudowy nie ustala się dla tych robót budowlanych, niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu".

Podzielając powyższy pogląd Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe zamierzenie - jako że nie powodowało zmiany zagospodarowania terenu - nie wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z powyższym w ocenie Kolegium, decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lutego 2010 r., nr [...] objęta niniejszym postępowaniem weryfikacyjnym w trybie stwierdzenia nieważności co do zasady - jako decyzja umarzająca - była aktem prawidłowym.

Kolegium zaznaczyło dodatkowo, iż podziela motywy uzasadnienia zaskarżonej decyzji pierwszej instancji z dnia 15 lutego 2010 r., nr [...]. W ocenie Kolegium wykładnia literalna tam przedstawiona jest zasadna i w tym kontekście nie należy podzielać poglądu Strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności. W szczególności, należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż aby można było mówić o konieczności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest łączne zrealizowanie przesłanek wskazanych w art. 50 ust.2 pkt 1 ustawy, to znaczny zamierzenie musi powodować zmianę zagospodarowania terenu i zmianę sposobu użytkowania oraz zmianę formy architektonicznej. Niezrealizowanie choćby jednej z tych przesłanek, w ocenie organu I instancji, powoduje brak wymogu ustalenia warunków zabudowy. W rozpatrywanym przypadku nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, jak również zmiany formy architektonicznej budynku, stąd organ wywiódł o konieczności umorzenia postępowania.

Wniosek o ponowne rozstrzenie sprawy wniósł R.K. wskazując, iż przedmiotowa decyzja winna zostać uznana za nieważną, ponieważ wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. naruszeniem art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie wnioskodawcy w sytuacji, gdy roboty budowlane związane ze zmianą funkcji budynku wymagają w świetle prawa budowlanego pozwolenia na budowę konieczne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawca zarzucił Kolegium, iż dokonało rozstrzygnięcia sprawy bez zbadania dokumentów źródłowych, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w treści art. 7 k.p.a. Nadto R.K. wskazał, iż wykładnia art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy dokonana przez Kolegium była błędna i błędne jest przyjęcie konieczności realizacji przesłanek określonych w treści art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy w sposób łączny, aby nie zaistniała konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie doszło do wykonywania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę polegających na wyburzeniu ścinek działowych, zamurowaniu drzwi garażowych i montażu w ich miejsce okien itp. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez dokonywanie różnych interpretacji tego samego przepisu, co w konsekwencji powoduje naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Wnioskodawca wskazał również na rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jego zdaniem wydanie decyzji nie merytorycznie rozstrzygającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy poprzez jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w rażący sposób ten przepis naruszyło. Dowodem na tą okoliczność ma być sposób prowadzenia sprawy w sprawie wznowienia postępowania na skutek wniosku o wznowienie z dnia 24 czerwca 2011 r. Zdaniem wnioskodawcy postępowanie nie powinno się toczyć albo winno zostać od razu umorzone skoro w ocenie organu I instancji inwestor nie musiał legitymować się decyzją o warunkach zabudowy. Na koniec wnioskodawca wskazał, iż Kolegium swoją decyzją naruszyło art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. i w konsekwencji podjęło decyzję bez zebrania i wnikliwej analizy materiału dowodowego, a błędnie interpretując przepisy doszło do błędnych wniosków będących źródłem podjętej decyzji.

Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 28 maja 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 marca 2013 roku, znak:[...] .

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 157 § 1 i § 2, 158 § 1 oraz w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium stwierdziło, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą, podstawy stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 oraz 7 k.p.a. Nie została ona również wydana bez podstawy prawnej. Pozostaje zatem rozważenie, czy decyzja objęta niniejszym postępowaniem zawiera wady skutkujące uznaniem rażącego naruszenia prawa.

W początkowej części decyzji Kolegium przedstawiło rozważania dotyczące instytucji stwierdzenia nieważności, powołując szereg orzeczeń sądowych, w szczególności odnoszących się do przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Następnie Kolegium wskazało, iż przedmiotem niniejszej sprawy objęło w pierwszej kolejności badanie treści art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to stanowiły podstawę decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się obecnie wnioskodawca.

W ocenie Kolegium, wbrew interpretacji przepisu art. 50 ust. 2 ustawy dokonanej przez wnioskodawcę, przesłanek określonych w art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy nie należy rozpatrywać w żadnym wypadku łącznie. W przeciwnym razie normy określone w treści tego przepisu byłyby w znacznej mierze normami pustymi. Nie istnieją bowiem takie roboty budowlane, które w świetle prawa budowlanego stanowią przebudowę obiektu budowlanego, a jednocześnie nie wymagają pozwolenia na budowę. Przesłanki określone w treści pkt 1 tego przepisu dotyczą zatem takich robót, co do których wymagane jest pozwolenie na budowę. Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której roboty budowlane objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, obejmowały roboty budowlane, co do których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli tak, to możemy przedmiotową sprawę rozpatrywać w charakterze wyjątku, o którym mowa w treści pkt 1 art. 50 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie zachodzi łączne spełnienie wszystkich wskazanych powyżej przesłanek, co z kolei uzasadnia wydanie przez organ I instancji decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Kolegium nie podzieliło jednocześnie wątpliwości wnioskodawcy, co do zasadności wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zbadanie bowiem powyżej wskazanych przesłanek było możliwe do zrealizowania przez organ tylko i wyłącznie na skutek wszczęcia postępowania w sprawie. Organ architektoniczno- budowlany nie ma możliwości badania zaistnienia przesłanek z art. 50 ustawy bez prowadzenia postępowania w odpowiednim trybie. Dopiero w jego toku jest w stanie ocenić stan faktyczny oraz wydać decyzję merytorycznie właściwą stosownie do zaistniałego stanu sprawy.

Kolegium podzieliło w pełni pogląd zaprezentowany w decyzji z dnia 28 marca 2013 r. ([...]) o konieczności realizacji powyżej wskazanych przesłanek w sposób łączny. Tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia któregoś ze wskazanych w treści art. 50 ust. 2 pkt 1 elementów, można mówić o konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo użyte we wskazanym powyżej pkt 2 przesłanki (nie powodują zmiany zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają formy architektonicznej obiektu budowlanego) łączą spójniki "i", a także "oraz", co skutkuje uznaniem, iż nie wystarczy negatywne spełnienie jednej z nich, aby można było mówić o konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale przedmiotowa inwestycja musi wpływać zarówno na sposób użytkowania obiektu budowlanego, jak i na jego formę architektoniczną, jak i zarazem na zagospodarowanie terenu objętego inwestycją.

Mając powyższe na względzie, nie dopatrując się w przedmiotowej sprawie naruszenia prawa w treści rozstrzygnięcia organu I instancji, a tym bardziej naruszenia o charakterze rażącym, Kolegium stwierdziło, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lutego 2010 r. nr [...]

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R.K.

W wywiedzionej skardze skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art.8 , art. 77 § 1, art. 24 § 1, art. 136 k.p.a. oraz naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy .

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że interpretacja art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy będąca podstawą decyzji Prezydenta z dnia 15 lutego 2010 r. umarzającej postępowanie była błędna. W ocenie organu przesłanki wskazane w art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, aby nie istniała konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Brak spełnienia choćby jednego warunku powoduje obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże powyższy warunek, zdaniem skarżącego, dotyczy wyłącznie inwestycji celu publicznego, którą nie była inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lutego 2010 r.

Skarżący wskazał ponadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 17 września 2012r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło w ten sposób, że decyzja Prezydenta K. z dnia 15 lutego 2010 r nr [...] umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie uchyla tej decyzji albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W dniu 21 października 2012 r złożono do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Kolegium.

W odpowiedzi na skargę z dnia 15 listopada 2012 sygn. pisma [...] skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując między innymi że: "podnoszone w skardze zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa w decyzji organu I instancji z dnia 15.02.2010r., zdaniem Kolegium wykraczają poza ramy postępowania, dotyczącego wznowienia. Mogą natomiast być podstawą do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji".

Z uwagi na powyższe w dniu 10 grudnia 2012 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o unieważnienie decyzji Prezydenta K. z dnia 15 lutego 2010 r., uzasadniając to rażącym naruszeniem prawa - tj. naruszeniem art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię art. 50 ust. 2 ustawy, a w następstwie tego rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia kręgu stron postępowania.

Skarżący podniósł, że w wyniku decyzji zezwalającej na wykorzystanie do celów "rekreacyjnych" budynku zlokalizowanego między domami jednorodzinnymi w wnętrzu i na tarasie budynku odbywały się ćwiczenia klubu fitness z wydawaniem komend przez trenerkę i głośną muzyką z aparatury. Hałas ćwiczących osób rozchodził się w otoczeniu budynku oraz był przenoszony po ich elementach konstrukcyjnych do pomieszczeń przyległych budynków. Warunki pogodowe oraz późne godziny ćwiczeń utrudniały prowadzenie zajęć na tarasie dlatego inwestor zaplanował "nadbudowę części parteru budynku o przeszkloną galerię, tak, aby w powstałym pomieszczeniu już bez przeszkód także w godzinach wieczornych i przy złej pogodzie można było kontynuować zajęcia klubowe. Stąd złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy –[...] dotyczący nadbudowy tarasu budynku. Skarżący zaznaczył, że przy okazji tego "nowego" postępowania dowiedział się o dokonanej wcześniej zmianie funkcji budynku gdyż nie ze swojej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Aktualnie przedmiotowy lokal jest do wynajęcia i według zamieszczonego przez inwestora ogłoszenia jest "idealny pod siedzibę firmy, przedstawicielstwo, gabinety ,hurtownie, SPA inne" ([...] mimo że nikt nie weryfikował czy obiekt spełnia wymogi bezpieczeństwa pożarowego, konstrukcyjno-budowlanego dla tego rodzaju działalności, a obowiązujący plan miejscowy dla obszaru w którym zlokalizowana jest nieruchomość przewiduje jedynie funkcje mieszkalne.

Skarżący podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 103/10 jednoznacznie przesądził, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy powinien być uwzględniony także w sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego.

Nadto skarżący podniósł, iż decyzja Kolegium z dnia 28 marca 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. bowiem materiał dowodowy na podstawie którego Kolegium podjęło decyzję [...] obejmował wyłącznie dokumenty, które skarżący przekazał jako załączniki do wniosku o stwierdzenie nieważności. W aktach sprawy nie było dokumentów źródłowych - tj. wniosku strony określającej zakres prac i innych dokumentów na podstawie których została wydana decyzja z dnia 15 lutego 2010 r., co skarżący stwierdził przeglądając akta sprawy w dniu 12 kwietnia 2013 r. Dopiero w dniu 17 maja 2013r. (więc po decyzji Kolegium) w odpowiedzi na pismo Kolegium, Urząd Miasta K. przekazał, jak napisano w ile "kompletne i ponumerowane akta sprawy" [...]

Skarżący podniósł także, że w dniu 18 czerwca 2013 r. po raz kolejny zapoznawał się z aktami sprawy na podstawie których skład orzekający Kolegium podejmował decyzję w dniu 28 maja 2013 r. i akta te nie były kompletne. W aktach sprawy brak było istotnych ustaleń dotyczących sprawy prowadzonej w trybie wznowienia - a więc przed wydaniem w dniu 17 września 2012 przez Kolegium decyzji ostatecznej (sygn.[...] ). W aktach sprawy nie było m.in. "projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy" dla inwestycji pn. "Zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele usługowo-handlowe i rekreacyjne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na działce nr [...] przy ulicy [...] w K. " który to projekt był przesyłany w dniu 12 grudnia 2011 r. do zaopiniowania przez Zarząd Regionalnej Gospodarki Komunalnej.

Wydanie przez skład orzekający Kolegium decyzji bez analizy dokumentów źródłowych, których w dniu 28 marca 2013 r. w aktach sprawy nie było, a przy podejmowaniu decyzji w dniu 28 maja 2013 r. były one niekompletne, jest niezgodne z zasadą prawdy obiektywnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji, postanowienia ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a..- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga R.K. okazała się częściowo zasadna i jako taka zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż skarżący słusznie zarzuca zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, a pośrednio także decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 15 lutego 2010 r. nr [...] o umorzeniu postępowania błędną interpretację regulacji prawnej, o której mowa w art. 59 ust.1 w zw. z art.50 ust.2 ustawy. Dokonanie właściwej wykładni wspomnianych przepisów prawa jest kwestią kluczową dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej W myśl art. 59 ust.1 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio.

W myśl zaś art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Z kolei zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę .

W świetle zacytowanej regulacji należy stwierdzić, iż wyłączenia spod obowiązku wnioskowania o decyzję o warunkach zabudowy znalazły się m.in. w art. 50 ust. 2 ustawy, który regulując sytuacje zwalniające od wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, zgodnie ze sformułowaniem art. 59 ust. 1 zd. 3 ustawy, znajduje odpowiednie zastosowanie do ustalania warunków zabudowy . Ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1, wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na prowadzeniu robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu - całościowa lub częściowa (także polegająca na wykonaniu robót budowlanych). por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2013 k.486). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominująca i powszechnie przyjęta wykładnia powyższej regulacji prawnej sprowadza się do uznania, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. Natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma dotyczy bowiem robót budowlanych, a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 września 2010r., sygn. akt IV SA/Po 226/10 publ. LEX nr 758454, a także np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r.; sygn. akt II SA/GL 1000/07; opubl. Legalis oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r.; sygn. akt II SA/Wa 1841/06; opubl.: Lex nr 308033, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1802/08). W świetle nie budzącej wątpliwości regulacji art.50 ust.2 pkt 2 ustawy należy doprecyzować, iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje się m.in. dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych wymagających wydania pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie uchyla fakt, iż przedmiotowe roboty budowlane nie prowadzą do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, czy też nie zmieniają formy architektonicznej obiektu budowlanego, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się natomiast do treści art.50 ust.2 pkt 1 ustawy należy stwierdzić, iż w sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przepis ten nie znajduje zastosowania. Zgodnie z omawianą regulacją nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (także o ustaleniu warunków zabudowy) roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Skoro więc postępowanie prowadzone jest z wniosku strony, której zamiarem i celem jest doprowadzenie do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części ( i taka też jest przyczyna tego postępowania) tym samym brak możliwości odpowiedniego zastosowania przedmiotowego przepisu, który wprost taką zmianę wyklucza. Należy zaznaczyć, że przepis art.59 ust.1 ustawy stanowi, iż przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio, a nie wprost. Mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię art. 59 ust.1 w zw. z art.50 ust.2 ustawy należy uznać, iż rację miał skarżący w niniejszej sprawie zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. wadliwość zastosowanej przez ten organ interpretacji analizowanych przepisów. W niniejszej sprawie Kolegium po pierwsze wadliwie dopuściło możliwość zastosowania art.50 ust.2 pkt 1 ustawy, który pozostaje w sprzeczności z treścią art. 59 ust.1 ustawy albowiem jak już to zostało wskazane powyżej pierwszy z tych przepisów jest nie do pogodzenia z samym już przedmiotem postępowania, a także z ratio legis art.59 ustawy. Po drugie skoro Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło min. iż " Nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której roboty budowlane objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmowały roboty budowlane, co do których istnieje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie pozostawało organowi nic innego jak stwierdzić, iż w realiach niniejszej sprawy z uwagi na dyspozycje art. 59 ust 1 w zw. z art.50 ust.2 pkt 2 ustawy w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. znak [...] , obejmującym, zmianę sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele usługowo-handlowe i rekreacyjne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na działce nr [...] w K. , bez zmiany zagospodarowania w/w działki, niezbędnym było ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części istniejącego budynku. Zaniechanie zaś przez Prezydenta ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy, które zaskutkowało wydaniem przez niego decyzji z dnia 15.02.2010r. o umorzeniu postępowania powinno zostać przez organ ocenione z punktu widzenia treści art.156 k.p.a. jako zasadniczej podstawy prawnej toczącego się przed nim postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. narusza prawo, sąd orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Podstawą uchylenia decyzji z Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 28 marca 2013 r. znak: [...] był nadto art. 135 p.p.s.a. który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, jej uchylenie stało się konieczne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art.205 §1 p.p.s.a.