Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 285/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zo. ust. 10 w zw. z art. 31zo. ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 7, art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80, art. 8, art. 9, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3, art. 107 § 3 w zw. z art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

E. L. (dalej jako: "skarżąca", "strona", "wnioskodawczyni") zwróciła się "[...]" do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "ZUS", "Zakład", "organ") z wnioskiem (RDZ-B6) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach za listopad 2020 r.

Decyzją z "[...]" (nr "[...]") ZUS – Oddział w A, działając na podstawie art. 31zq. ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej jako: "ustawa Covid 19") w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.) - odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 listopada do 30 listopada 2020 r. (dalej jako: "prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek"). W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31zo. ust. 10 ustawy Covid 19, zgodnie z którym – na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. W uzasadnieniu Zakład podniósł też, że weryfikacja kodu PKD, wskazanego we wniosku o zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek z "[...]", zgodnie z zapisami CEiDG oraz bazie REGON wykazała, że w listopadzie 2019 r. skarżąca nie prowadziła działalności (niekoniecznie przeważającej) oznaczonej podanym we wniosku kodem PKD 4782Z. To zadecydowało, że wnioskodawczyni odmówiono prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.

Strona skargą z "[...]" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła również, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem, ponieważ warunkiem otrzymania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. dla płatników z określonych branż, według Zakładu (cytat ze strony internetowej ZUS): "na dzień 30 września 2020 r. rodzaj przeważającej działalności, według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, oznaczony był następującym kodem" i poniżej wymieniony został kod PKD 47.82.Z. tak jak dla prowadzonej przez mnie działalności gospodarczej. Dodała również, że na stronach tych nie ma najmniejszej wzmianki o wymogu zgodności kodów PKD w listopadzie 2019 r. i w listopadzie 2020 r. Jedynym zaś warunkiem otrzymania przedmiotowego zwolnienia, jeśli chodzi o kod PKD, jest w jej ocenie posiadanie odpowiedniego kodu PKD na dzień 30 września 2020 r., który to warunek skarżąca spełnia. Wskazała równocześnie, że w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii otrzymała odpowiedź, że jedynym warunkiem otrzymania tego zwolnienia w ramach Tarczy Antykryzysowej 6.0 jest prowadzenie działalności gospodarczej, oznaczonej wymaganym kodem PKD, na dzień 30 września 2020 r. Podniosła również, że nie obowiązuje zgodność kodów PKD w listopadzie 2019 r z listopadem 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Na wstępie należy wyjaśnić powody rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy Covid 19, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid 19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Wojewódzkie Sądy Administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Według art. 15zzs4 ust. 3 niniejszej ustawy, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Ze względu na zagrożenie pandemiczne, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy Covid 19 oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I z 21 maja 2021 r. (k. 22), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W ocenie Sądu płaszczyzna i istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania art. 31zo. ust. 10 w zw. z art. 31zo. ust. 11 ustawy Covid 19 w ustalonym przez ZUS stanie faktycznym.

W myśl art. 31zo. ust. 10 ustawy Covid 19, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Według art. 31zo. ust. 11 ustawy Covid 19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

W przedmiotowej sprawie we wniosku (RDZ-B6) z "[...]" o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc listopad 2020 r. skarżąca wskazała, że na dzień 30 września 2020 r. prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 47.82.Z. (sprzedaż detaliczna wyrobów tekstylnych, odzieży i obuwia prowadzona na straganach i targowiskach). Organ w oparciu o dane zawarte w rejestrze Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej jako: "CEIDG") oraz bazie REGON ustalił, że w listopadzie 2019 r. skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej (niekoniecznie przeważającej) oznaczonej podanym we wniosku kodem PKD 47.82.Z. Z ustaleń organu wynika, że dopiero 19 marca 2020 r. została zgłoszona w organie ewidencyjnym zmiana przeważającej działalności z kodu PKD 47.91.Z. na kod PKD 47.82.Z.

Przystępując do rozstrzygnięcia tak zarysowanej kwestii, w pierwszej kolejności na uwagę Sądu zwróciło uchybienie proceduralne Zakładu rozpoznającego przedmiotową sprawę, które skutkowałoby tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia sprawy, tak w zakresie faktycznym, jak i prawnym – musiałby przejąć na siebie sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą tego postępowania jest to, że Sąd nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia. Jego rolą jest kontrola prawidłowości działań organu, na podstawie kryterium legalności. Zgodnie z treścią art. 107 §1 pkt 6 i §3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji przyporządkowanej do ustalonego stanu faktycznego, z przytoczeniem treści przepisów prawa.

Analiza przyjętego rozstrzygnięcia Zakładu wyraźnie pokazuje, że trudno uznać, w ocenie Sąd, że organ realizuje w praktyce normy wynikające z ww. art. 107 §1 pkt 6 i §3 K.p.a.. Na uwagę zwraca bowiem to, że uzasadnienie prawne decyzji zostało zawężone w istocie do przywołania treści jednego przepisu (art. 31zo ust. 10 ustawy Covid 19). W przypadku zaś uzasadnienia faktycznego ogranicza się ono do jednego zdania odnoszącego się do meritum sprawy i podsumowania rozstrzygnięcia: "(...) Weryfikacja kodu PKD, wskazanego we wniosku o zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek z "[...]", zgodnie z zapisami CEiDG oraz bazie REGON wykazała, że w listopadzie 2019 r. skarżąca nie prowadziła działalności (niekoniecznie przeważającej) oznaczonej podanym we wniosku kodem PKD 47.82.Z. To zadecydowało, że wnioskodawczyni odmówiono prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.(...)". Co jest też symptomatyczne, pouczenie w tej decyzji jest obszerniejsze niż jego uzasadnienie. W tym miejscu należało przywołać wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 1496/14 (wyroki dostępne na stronie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl.), w którym Sąd ten stwierdził, iż: "(...) prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je przyporządkować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy.(...)". Nie wolno przy tym zapominać, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób jasny, przystępny i zrozumiały oraz umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której jest mowa w art. 11 K.p.a. Jak zauważył bowiem WSA w Warszawie w wyroku z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy", (zob. też wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 353/21). Nie zawsze bowiem rozstrzygnięcie jest kierowane do osoby, której świadomość prawna i znajomość prawa jest wysoka. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok WSA Krakowie z 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 450/21). Sąd zwraca również uwagę na to, że poza rozstrzygnięciem uzasadnienie jest jedyną częścią, w której mogą się pojawić treści merytoryczne. Jest też jedyną częścią, gdzie organ tłumaczy od strony merytorycznej dlaczego podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie. Dlatego też powinno być ono skrupulatnie i jasno sformułowane, tak aby adresat zrozumiał motywy, którymi kierował się organ dokonując danego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Jeżeli chodzi o uzasadnienie prawne to winno ono polegać na precyzyjnym wyjaśnieniu podstawy prawnej orzeczenia (dlaczego można tę właśnie podstawę przyporządkować do ustalonego w danej sprawy stanu faktycznego). Chodzi również o wytłumaczenie motywów, dlaczego Zakład zastosował dany przepis. Powinno być ono także wywodem prawniczym, mającym na celu wykazanie, że wydane rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy prawa materialnego. Jego funkcją jest bowiem sformułowanie umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku pomiędzy tą oceną, a treścią dokonanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tej sprawie tego zabrakło. Jak wskazuje w wyroku WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2017 (sygn. akt IV SA/Gl 556/16): "Uzasadnienie decyzji, poza wskazaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ma być dla strony źródłem informacji o sposobie rozumowania organu podejmującego decyzję i przyjętych przez niego założeniach, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.". Organ nie może też ograniczyć się do przytoczenia przepisów prawa oraz ich treści, ale powinien również wskazać na ich relację do stanu faktycznego sprawy, o czym już wspomniano wcześniej. Tego w decyzji ZUS, zdaniem Sądu zabrakło. Jeżeli zaś chodzi o uzasadnienie faktyczne to ten element powinien cechować logiczny związek z rozstrzygnięciem oraz kompletność użytych motywów, które do tego rozstrzygnięcia posłużyły. Na uwagę w tym miejscu zasługuje wyrok WSA Gliwice z 17 stycznia 2017r., sygn. akt IV SA/Gl 556/16, w którym Sąd ten stwierdził, że: "(...) Braki uzasadnienia faktycznego nie pozwalają stronie na poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, a Sądowi na dokonanie kontroli jego prawidłowości, czyniąc tym naruszenie art. 107 §3 KPA.". Nie jest też rzeczą skarżącej doszukiwanie się i domyślanie się uzasadnienia faktycznego dla przyjętego przez organ stanowiska, skoro tenże takiego nie przedstawił, albo przedstawił je w sposób lakoniczny i pozorny. Stoi to bowiem w sprzeczności z obowiązkiem poszanowania praw skarżącej oraz jej gwarancji procesowych. Organ nie może więc, poza wskazaniem jednego przepisu oraz jego treści - jednym zadaniem uzasadniać swojego rozstrzygnięcia. Jak stwierdziła bowiem w komentarzu do art. 107 K.p.a. Barbara Adamiak (w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021/Legalis): "Najistotniejsze wadliwości uzasadnienia to: niepełność, (...) pozorność uzasadnienia, (...) - J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej, (...).". Taki sposób uzasadnienia, w ocenie Sądu nie spełnia wyżej opisanych kryteriów, co znacznie też uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. Jak zauważył Jan Zimmermann w artykule zat. "Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego" (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010/5-6/511-524-Artykuł): "Prawidłowo zredagowane uzasadnienie jest (...) pewnym procesem autoimitacji organu, który służy organom kontrolnym, zwłaszcza sądom administracyjnym. Organ zobowiązany do ujawnienia motywów swojego działania i swojego rozstrzygnięcia musi się sam ograniczyć. Musi sam zadbać o to, żeby jego decyzja dała się skutecznie skontrolować.". Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 §3 KPA w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu Zakład prowadząc tego typu postępowanie administracyjne powinien zwrócić również uwagę na to, że ustawa Covid 19, pomimo jej szczególnego i doraźnego charakteru, nie zawiera generalnego wyłączenia do postępowań administracyjnych w niej uregulowanych stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest wręcz przeciwnie, są jedynie szczegółowe regulacje o charakterze wyłączającym, modyfikującym, czy też wskazujące na odpowiednie stosowanie konkretnie wskazanych tam przepisów, np. art. 7a ust. 5, art. 15zzzzzn. pkt 1, art. 31za. ust. 1, art. 31zq. ust. 8, art. 31zy10. ustawy Covid 19. Organ powinien więc, prowadząc postępowanie w danej sprawie respektować i uwzględniać rygory i zasady z niego wynikające.

Sąd zwrócił również uwagę na to, że organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że dokonał istotnych (z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy) ustaleń w zakresie prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej (oznaczonej odpowiednim kodem PKD) - w oparciu o zapisy wynikające z CEIDG i bazy REGON. Tymczasem akta sprawy tego w żaden sposób nie potwierdzają. Ich analiza wskazała jedynie, że zawierają one dwa bliżej nieokreślone dokumenty, zat. "Dokonane zmiany" oraz "Lista nieprawidłowości przetwarzania wniosku" (k. 5 i k. 6 akt administracyjnych). Co istotne też, z ich treści nie można ustalić, kogo one w rzeczywistości dotyczą. Nie zostały one również potwierdzone żadnym podpisem pracownika ZUS. Sąd zauważył także, że w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu wygenerowanego z bazy REGON, na który Zakład powołuje się w uzasadnieniu dokonanego rozstrzygnięcia, i który rzekomo potwierdza te ustalenia.

Zdaniem Sądu, organ nie może też bezkrytycznie przyjmować danych statystycznych zawartych w rejestrze REGON, co do uwidocznionego w niej rodzaju przeważającej działalności gospodarczej, prowadzonej przez skarżącą. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką faktycznie przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) skarżąca prowadziła w interesującym z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy Zakład dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze REGON i w ewidencji CEIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Stanowisko to podzieliły m.in.: WSA w Szczecinie w wyroku z 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA w Rzeszowie w wyrokach: z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 255/21 i sygn. akt I SA/Rz 214/21; WSA w Białymstoku w wyrokach: z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 140/21, z 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 171/21; WSA w Lublinie z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 162/21; WSA w Gorzowie Wlkp. z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 210/21; WSA w Warszawie w wyrokach: z 14 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 385/21, z 25 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1178/21; WSA w Bydgoszczy w wyrokach: z 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 194/21 i sygn. akt I SA/Bd 195/21, WSA w Olsztynie wyrokach: z 26 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 259/21, z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 357/21, WSA w Opolu z 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 96/21. Inne rozumienie mogłoby spowodować, że niniejszą pomoc, w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia należności z tytułu składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w przepisach prawa, mimo że w rzeczywistości nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Ja zauważył również WSA w Olsztynie, w przytoczonym już wcześniej wyroku z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 357/21, rejestr REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach: z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 i z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony, jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjując tym samym postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a §1 K.p.a.: "W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 §2 i 3 stosuje się.". Powinien więc (jako gospodarz toczącego się postępowania administracyjnego), przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Jeżeli zaś strona składałaby wnioski dowodowe, mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 K.p.a. i art. 78 §1 K.p.a. Jak zauważył bowiem WSA w Kielcach w wyroku z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 263/21: "Zasadę zaufania obywateli do organów państwa organ realizuje także w ten sposób, że w razie istnienia wątpliwości co do okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, wzywa stronę do jednoznacznego zajęcia stanowiska we wskazanym zakresie. Obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie, ustalenia charakteru i zakresu żądania zgłoszonego przez stronę wynika także z zasady informowania.".

Nie uszło uwadze Sąd, zważywszy na treść art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. i 80 K.p.a., że organ nie dokonał porównania, w kontekście zastosowania art. 31zo. ust. 10 ustawy Covid 19 (oczywiści przy założeniu, że jest ono możliwe, ale to może tylko wykazać przeprowadzone postępowanie dowodowe) działalności gospodarczej kryjącej się pod kodem 47.91.Z. "Sprzedaż detaliczna prowadzona przez domy sprzedaży wysyłkowej lub Internet" (k. 6 – jeśli jest to dokument dotyczący skarżącej, a z akt administracyjnych to nie wynika) a kodem z wniosku 47.82.Z "Sprzedaż detaliczna wyrobów tekstylnych, odzieży i obuwia prowadzona na straganach i targowiskach". Istotne jest bowiem ustalenie, jak już wcześniej podkreślono - jaką faktycznie przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) skarżąca prowadziła w interesującym z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy Zakład dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze REGON i w ewidencji CEIDG.

Tym samym, w ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia art. 107 §3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. i art. 7 K.p.a. Niewątpliwie też doszło do naruszenia art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie buduje również zaufania do organów państwa, co przekłada się na naruszenie art. 8 K.p.a. To wszystko przełożyło się także na naruszenie art. 31zo. ust 10 ustawy Covid 19. Organ swoim zachowaniem (przekazując niekompletne akta sprawy administracyjnej) naruszył równocześnie art. 54 §2 P.p.s.a.

Nie można też tracić z pola widzenia tego, że przepisy ustawy Covid 19 są rozwiązaniami o szczególnym charakterze. Mają one na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii Covid 19. Jej założeniem było udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego różnym podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem Covid 19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, ze zm.) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez WSA w Olsztynie w wyroku z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 321/21, że pomoc nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności, określonych w przepisach covidowych jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej, jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w przepisach covidowych, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć regulacjami covidowymi (ulgowymi). Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Nie można też tracić z pola widzenia także tego, że przepisy ustawy Covid 19 mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii Covid 19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Dlatego też w ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w art. 31zo. ust. 10 w zw. z art. 31zo. ust. 11 ustawy Covid 19 nie można traktować, jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych wywodów, aby rozstrzygnąć przedmiotową sprawę Sąd musiałby najpierw ustalić jej stan faktyczny, a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie przepis art. 31zo. ust 10 w zw. z art. 31zo. ust. 11 ustawy Covid 19. Przyjęty na tle wykładni tych przepisów pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak, jak już wyżej wskazano nie jest jego rolą. Sąd nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego sąd. Nie jest też władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie zawierające, w szczególności uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 §3 K.p.a.

Z tych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.