Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2067/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141§ 4 oraz 153, art. 185 § 1, art 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1626/18 w sprawie ze skargi S. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od S. L. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 marca 2019 r., I SA/Wa 1626/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie prawa do rekompensaty w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt I decyzji nr [...] Wojewody [...] z [...] maja 2018 r.; w punkcie 2. oddalił skargę w pozostałej części; w punkcie 3. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Decyzją nr [...] z [...] maja 2018 r. Wojewoda [...] w pkt I potwierdził S. L. (dalej: "skarżąca"), jako spadkobierczyni i następczyni prawnej M. G., prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. B., J. G., I. Z., S. Z., Z. R. i M. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości B., powiat T., województwo t. (pkt 1), określił wartość budynków wchodzących w skład nieruchomości, zwaloryzowaną na dzień wydania nieruchomości na kwotę 2.339.640 zł (pkt 2), określił wysokość rekompensaty odpowiadającą 20% zwaloryzowanej wartości na kwotę 467.928 zł i ustalił wysokość 5/36 części przypadającej skarżącej na kwotę 64.990 zł (pkt 3), wskazał, że wybraną formą realizacji prawa jest świadczenie pieniężne (pkt 4). W pkt II decyzji Wojewoda odmówił skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, o której mowa w pkt 1.2 decyzji, w części, w jakiej E. B. oświadczeniem z 26 lutego 2018 r. dokonała wskazania skarżącej jako osoby uprawnionej do rekompensaty.

W odwołaniu skarżąca podała, że nie zgadza się z tą decyzją w całości. Zarzuciła, że Wojewoda w wydanych uprzednio decyzjach nr [...] i [...] nakazał rzeczoznawcy obliczenie wartości pozostawionego mienia zabudowań, a w decyzji nr [...] nakazał wyliczenie wartości budynków w oderwaniu od gruntu, na którym się znajdowały. Nadto nie uwzględnił, że w skład mienia wchodziły grunty przemysłowe i inwestycyjne.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Wojewoda decyzją nr [...] z [...] maja 2016 r. (poprzedzającą wydanie decyzji nr [...]) odmówił E. B. i skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. J. nieruchomości zabudowanej, w skład której wchodziły (zgodnie z wnioskiem M. R., poprzedniczki prawnej skarżącej) dwa domy mieszkalne, zabudowania gospodarcze i leśniczówka lub (zgodnie z wnioskiem E. B.) grunty o powierzchni 2,0800 ha zabudowane dworem o czternastu izbach, domem mieszkalnym, tzw. rządówką, leśniczówką, dwiema stajniami, stodołą, spichlerzem, chlewem, kurnikiem i wozownią, położonej w miejscowości B., poza obecnymi granicami RP. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2016 r. Na tę decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 28 października 2016 r., I SA/Wa 1188/16, uchylił decyzję z [...] czerwca 2016 r. oraz decyzję nr [...] Wojewody z [...] maja 2016 r. – obie w części dotyczącej odmowy potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty. Minister podkreślił, że po wyroku powyższe decyzje stały się ostateczne odnośnie E. B. i tym samym odmowa potwierdzenia jej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. J. przedmiotowej nieruchomości położonej poza obecnymi granicami RP zyskała walor ostateczności. Powoduje to, że wskazanie przez E. B. skarżącej jako osoby uprawnionej do rekompensaty z tytułu prawa do rekompensaty wskazanego w prawomocnej decyzji Wojewody nr [...] jest nieskuteczne. Osoba, która na mocy ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2016 r. prawa do rekompensaty nie posiada, nie może prawa tego przekazać skutecznie innej osobie.

Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia zawartego w pkt I decyzji organu I instancji wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie po wyroku Sądu, Wojewoda powołał biegłego z zakresu budownictwa i wyceny nieruchomości do wydania opinii w zakresie powierzchni/wymiarów, materiałów użytych do budowy i stanu technicznego/wymiarów, materiałów użytych do budowy i stanu technicznego/roku budowy budynków gospodarczych dla przedmiotowej nieruchomości o łącznej powierzchni 261,2900 ha. Rzeczoznawca majątkowy przedłożyła taką opinię, a organ postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek skarżącej wymogów, określonych w art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2097; dalej: "ustawa") i wezwał stronę do przedłożenia oświadczenia o wskazaniu jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty oraz do dołączenia do wniosku operatu szacunkowego, w którym zostanie określona wartość budynków wchodzących w skład nieruchomości pozostawionej przez Z. J. poza obecnymi granicami RP. W dniu 12 marca 2018 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął żądany operat szacunkowy, na podstawie którego wydał decyzję nr [...].

Minister podkreślił, że Wojewoda rozdzielił prowadzone postępowanie na trzy odrębne i wydał uprzednio decyzje nr [...] i nr [...], dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości gruntowych przez E. B., J. G., I. Z., Z. R. i M. G. poza obecnymi granicami RP.

Minister wyjaśnił, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji są związane ustaleniami poczynionymi przez WSA w Warszawie w powołanym wyroku z 28 października 2016 r., w którym Sąd uznał, że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty dotychczas niewzięte pod uwagę przez organy administracji mogą stanowić dowody w postępowaniu administracyjnym na okoliczność powierzchni i rodzaju zabudowań znajdujących się w przedmiotowym majątku. Minister podkreślił, że organy administracji nie mogły wykroczyć poza ustalenia poczynione przez Sąd, zatem zarzuty strony są nieuzasadnione. W ocenie Ministra organ I instancji prawidłowo wydał decyzję nr [...] z [...] maja 2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organom rażące naruszenie art. 21 i art. 32 Konstytucji oraz ustawy przez nieuwzględnienie oświadczenia z 26 lutego 2018 r., oraz przez nakazanie rzeczoznawcy majątkowemu obliczenie wartości zabudowań w oderwaniu od gruntu, na którym się znajdowały i otaczającej infrastruktury, co znacząco pomniejsza wartość pozostawionego mienia, i w żaden sposób nie odzwierciedla rzeczywistości.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wyrok z 28 października 2016 r., I SA/Wa 1188/16 jest prawomocny, co obligowało organy ponownie rozpatrujące sprawę do uwzględnienia zawartych w nim wytycznych, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji organy w dalszym ciągu nie wyjaśniły w sposób należyty okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nie wykonały zatem prawidłowo wszystkich zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku. Organy tylko częściowo, tj. w zakresie określenia rodzaju i wielkości zabudowań oraz określenia wysokości należącej się z tego tytułu na rzecz skarżącej rekompensaty, zastosowały się do wiążących je zaleceń Sądu. Nie dokonały natomiast odpowiednich ustaleń w odniesieniu do wartości nieruchomości gruntowych, na których te zabudowania się znajdowały.

W ocenie Sądu I instancji nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, że w powołanym wyroku Sąd uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić zebrany w sprawie materiał dowodowy jedynie jako dowody świadczące o zabudowaniach znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości.

Przede wszystkim nie można takiego wniosku wyciągnąć z sentencji zapadłego rozstrzygnięcia, w którym Sąd uchylił zaskarżone decyzje w części dotyczącej odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty skarżącej. Przedmiotem postępowania jest sprawa potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie (czyli nieruchomości wraz ze znajdującymi się na nich zabudowaniami) pozostawione poza obecnymi granicami RP. Oczywiście strony wnioskujące o takie potwierdzenie same określają zakres swojego roszczenia, jednakże z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby E. B. i skarżąca ograniczyły swoje żądania jedynie do zabudowań. Wręcz odwrotnie, wielokrotnie podnosiły one, że oczekują rekompensaty za zabudowane nieruchomości. Wynika to również z treści decyzji Wojewody z [...] maja 2016 r. nr [...], którą odmówiono potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. J. nieruchomości zabudowanej, w skład której wchodziły różne zabudowania zgodnie z wnioskiem M. R. (poprzedniczki prawnej skarżącej) lub zgodnie z wnioskiem E. B. zabudowane grunty o powierzchni 2,0800 ha, położone w miejscowości B. Sąd uchylając decyzje organów rozpatrywał sprawę nieruchomości zabudowanych, a nie tylko zabudowań, jak obecnie twierdzą organy. Gdyby Sąd chciał uchylić zaskarżone decyzje w stosunku do skarżącej jedynie w zakresie zabudowań, to na pewno znalazłoby to wyraz z sentencji wydanego orzeczenia. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Sąd posłużył się pojęciem "mienia", a nie "zabudowań". Również z uzasadnienia wydanego wyroku oraz zaleceń Sądu w nim zawartych, takiej konkluzji nie można wyprowadzić. Rzeczywiście w uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd poświęcił dużo miejsca na wyjaśnienie organom, dlaczego jest błędne ich stanowisko, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób jest ustalić, poza faktem, że na terenie B. był budynek o charakterze pałacowym i zabudowania towarzyszące, ilości, rodzaju, powierzchni tych zabudowań, ich rozkładu na planie działki siedliskowej, wielkości tej działki, a przede wszystkim osoby właściciela lub współwłaścicieli. Czyniąc to, Sąd skupił się na omówieniu, ocenie i analizie treści całości zebranych w sprawie materiałów dowodowy. Sąd wyjaśnił także, dlaczego zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji stanowisko organów co do całkowitej sprzeczności znajdujących się w sprawie zeznań świadków jest niezasadne i błędne. Sposób wyjaśnień Sądu był zdeterminowany zatem podanymi przez organy powodami, dla których nie uznały one zebranego w sprawie materiału dowodowego za wystarczający do określenia poszczególnych składników pozostawionego mienia, jego rodzaju, wielkości i położenia. Taki sposób skonstruowania przez Sąd uzasadnienia nie oznacza jednak, że uchylił on zaskarżone decyzje jedynie w zakresie zabudowań. Nigdzie, ani w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, ani w jego sentencji takiego stanowiska Sąd nie zawarł. Takie zatem rozumienie zarówno treści uzasadnienia zapadłego wyroku, jak i zawartych w nim zaleceń uznać należy za niezrozumienie przez organy orzekające treści zapadłego orzeczenia, co skutkowało jedynie częściowym wykonaniem zawartych w nim zaleceń. Zwrócić należy uwagę, że poza podaniem własnej interpretacji uzasadnienia wydanego orzeczenia oraz zawartych w nim zaleceń organy nie powołały się w tym zakresie na żaden fragment wyroku, z którego wynikałoby, że Sąd nakazał organom, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dokonać rozerwania zasady "superficies solo cedit". Taka możliwość nie wynika także ze złożonych wniosków, ani tym bardziej z przepisów ustawy stanowiącej materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu wydanego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny posługuje się takimi pojęciami jak: "mienie pozostawione", "wniosek ten dotyczy wyłącznie gruntów rolnych", "kto dokładnie pozostawił nieruchomość zabudowaną", "majątek" czy "folwark". Sformułowania takie niewątpliwie nie dotyczą jedynie zabudowań. Ponadto w powołanym wyroku Sąd uznał, że "z zaświadczenia z dnia 3 grudnia 2013 r. wskazującego ogólny areał ziemi z wyszczególnieniem pola, łąk i pastwisk oraz lasów wynika, po wykonaniu prostego rachunku matematycznego, że nie uwzględniono w nim, wbrew twierdzeniom organów, pozostałych gruntów wymienionych w odpisach arkusza posiadłości gruntowej". Uznał także, że "nie zasługuje na aprobatę twierdzenie organu II instancji, że zawarte w arkuszu posiadłości gruntowej sformułowanie grunty podbudowlane o pow. 2,0829 ha oznacza obszary gruntów przeznaczone pod budowę, ponieważ organ swojego stanowiska w żaden sposób nie uzasadnił". Wyjaśnił także, że "zważywszy na istnienie w aktach sprawy innych dowodów potwierdzających, że w skład majątku Z. J. wchodziły grunty zabudowane, należy dokument ten uznać za dowód w sprawie i ocenić go w powiązaniu z innymi dowodami, czego organy orzekające nie uczyniły". Ponadto w ocenie Sądu ponieważ "nie ulega wątpliwości, że Z. J. była właścicielką folwarku nabytego w drodze dziedziczenia o powierzchni 261 ha, to oczywistym jest, że tak duży folwark musiał mieć zabudowania gospodarcze i mieszkalne". Sąd przesądził również, że "przy przyjęciu, że w skład folwarku o pow. 261 ha wchodziły wskazywane przez świadków zabudowania, nie ulega wątpliwości, że ich właścicielką była Z. J.". Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "zebrane w sprawie niniejszej dowody stanowią dowody w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i powinny zostać uwzględnione przez organy orzekające, ponieważ w żadnym stopniu nie występują w nich sprzeczności na tyle istotne, żeby uniemożliwiły poczynienie ustaleń zarówno dotyczących osoby właściciela zabudowań, jak i rodzaju czy ich powierzchni, przynajmniej w przybliżeniu". Odwołując się do treści art. 84 k.p.a. wyjaśnił, że "gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii w tym przypadku np. do biegłego z zakresu budownictwa, który posiadając specjalistyczną wiedzę, mógłby ustalić na podstawie znajdujących się w aktach sprawy fotografii przynajmniej w przybliżeniu powierzchnię pałacu, a na podstawie innych danych pochodzących czy to z dokumentów, czy to z osobowych źródeł dowodowych, po ich zweryfikowaniu powierzchnię pozostałych budynków, a biegły geodeta mógłby wskazać na podstawie map topograficznych położenie gruntów, na których były usytuowane budynki, posiłkując się w tym zakresie dość dokładnymi opisami świadków". Formułując zalecenia Sąd uznał, że "w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda jeszcze raz dokona oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z uwzględnieniem powyższych rozważań, a następnie wyda rozstrzygnięcie, które należycie uzasadni". Powyższe rozstrzygnięcia świadczą o tym, że w wyroku z 28 października 2016 r. Sąd nie orzekał jedynie o zabudowaniach, a organy winny były je wykonać i wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę, czego w całości nie uczyniły.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że organy orzekające, ustalając rekompensatę jedynie za zabudowania (bez określenia nieruchomości, na których się znajdowały i ich wartości), naruszyły art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) w związku z art. 6 ustawy. Zatem naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd i instancji zalecił, aby przy rozpoznaniu sprawy organy ustaliły, czy zabudowania, o których mowa w złożonych wnioskach są zlokalizowane na obszarze, za który już została wypłacona rekompensata.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał natomiast zawarty w skardze zarzut dotyczący nieuwzględnienie oświadczenia z 26 lutego 2018 r. Rację mają organy, że skutkiem wyroku z 28 października 2016 r., który uchylił zaskarżone decyzje jedynie w części dotyczącej skarżącej, zaskarżone ówcześnie decyzje stały się prawomocne w stosunku do E. B. Oznacza to, że w mocy pozostały decyzje odmawiające ww. potwierdzenia prawa do rekompensaty. Konsekwencją tego jest fakt, że nie mogła ona skutecznie przenieść na skarżącą uprawnień, których w dniu składania oświadczenia nie posiadała.

W skardze kasacyjnej Minister zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Skarbu Państwa oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody zostały wydane z naruszeniem art. 75 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy opisane powyżej naruszenie przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miało miejsca;

2. art. 153 p.p.s.a. przez wytknięcie organom administracji jego naruszenia w sytuacji, gdy opisane powyżej naruszenie przepisów k.p.a. po stronie organów administracji nie miało miejsca;

3. art. 133, 134 p.p.s.a. przez pominięcie przy przyjęciu przez Sąd I instancji za podstawę faktyczną zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktycznych mających oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym;

4. art. 141 § 4 oraz 153 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewykonalnych i niekonkretnych wskazań dla organów administracji co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, a przez to nienależyte uzasadnienie orzeczenia, co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla organów administracji co do dalszego sposobu postępowania w sprawie, których wykonanie przez organ doprowadziłoby do wydania przez organ decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie (powinno być: "uwzględnienie") skargi w sytuacji, gdy brak było podstaw do uwzględnienie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że uwadze Sądu I instancji umknęło, iż co do gruntów pozostawionych poza obecnymi granicami RP wobec skarżącej jako spadkobierczyni M. G. została już wydana decyzja nr [...] z [...] lutego 2016 r. znak: [...]; decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, a na jej podstawie została już wypłacona rekompensata. Z twierdzeń skarżącej wprost wynika, że decyzja nr [...] potwierdziła prawo do rekompensaty za grunty, natomiast zabudowania na niej posadowione były przedmiotem odrębnej decyzji Wojewody nr [...]. Z twierdzeń skarżącej niezbicie wynika, że nie rościła ona podwyższenia kwoty potwierdzonej rekompensaty o kolejny areał gruntów, a jedynie o uwzględnienie zabudowań. W tej sytuacji jest oczywiste, że decyzja nr [...] dotyczy całości gruntów. W tym przypadku zalecenie Sądu, aby wydać decyzję, której przedmiot obejmowałby zarówno grunty i budynki, w przypadku pozostawania w obrocie decyzji nr [...] jest absolutnie niemożliwe, bowiem decyzja taka obarczona byłaby wadą nieważności. Sąd I instancji wydając zalecenia co do dalszego postępowania w żaden sposób nie odniósł się do ostatecznej i prawomocnej decyzji nr [...]. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że skarżąca nie kwestionowała wysokości rekompensaty dotyczącej gruntów, a jedynie nieuwzględnienie zabudowań. Ponadto, w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podnosił, że organy dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie wykonując zaleceń wyroku z 28 października 2016 r., I SA/Wa 1188/16, pomijając zupełnie przy tym fakt, iż ww. wyrok dotyczył innej sprawy niż ta, która była przedmiotem kontroli Sądu. Ponieważ zaś udzielone organom wskazania co do dalszego sposobu postępowania nie spełniają ustawowych wymogów oraz są niewykonalne, skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. O ile bowiem prawidłowe wskazania co do dalszego sposobu postępowania można uznać za skutek niewadliwie przeprowadzonego procesu orzekania, o tyle wada w tym zakresie poddaje w wątpliwość przeprowadzenie przez Sąd należytego i prawidłowego procesu rozumowania mającego być podstawą wydanego wyroku, niezrozumiałe całkowicie jest dla organu wydawanie zaleceń, których wykonanie prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Odnośnie ostatniego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał, że Minister wydał zaskarżoną decyzję na podstawie obowiązujących przepisów, w związku z powyższym nie było podstaw do uwzględnienia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Zarządzeniem z 4 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej, pouczając o możliwości zajęcia pisemnego stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga podlega uwzględnieniu.

Za zasadne należy uznać zarzuty wskazujące na wadliwe oparcie zaskarżonego wyroku na ustaleniach pomijających całokształt materiału zebranego w sprawie, co skutkowało niewłaściwym określeniem przedmiotu postępowania i zakresu związania wynikającego z prawomocnego wyroku, przekładającym się na wadliwość oceny przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego i sformułowanych zaleceń. Co prawda, w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zrelatywizował swoje stanowisko, zalecając zbadanie w oparciu o arkusz posiadłości gruntowej, czy zabudowania, o których mowa we wnioskach są zlokalizowane na obszarze, za który wypłacono już odszkodowanie. Z tego powodu nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zalecenia Sądu I instancji nie tworzą bowiem dla organu stanu wskazującego na obowiązek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, zalecenia mają charakter względny i uzależniają rozstrzygnięcie od weryfikacji wskazanej okoliczności. Nie ma to jednak wpływu na zasadność skargi, w tym zarzutu dotyczącego uzasadnienia wyroku ze względu na wymagania art. 141 § 4 p.p.s.a., przy uwzględnieniu obowiązku orzekania z uwzględnieniem całości materiału sprawy i zakresu związania prawomocnym wyrokiem.

Złożone w sprawie wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty dotyczą mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP przez E. B., J. G., I. Z., S. Z., Z. R. i M. G. Jak wskazano w decyzji organu I instancji i co wynika z akt postępowania, w sprawie zostało wydanych kilka decyzji o charakterze decyzji częściowych w rozumieniu art. 102 § 2 k.p.a.

Ostateczną decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. potwierdzono E. B., R. L. i J. N. prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez E. B., J. G., I. Z., S. Z., Z. R. i M. G. w miejscowości B., a decyzja ta dotyczyła nieruchomości składającej się z gruntów o łącznej powierzchni 261,2900 ha, której wartość określono na 6.920.623,00 zł, a wysokość rekompensaty (przyznanej w odpowiednich częściach) na 1.384.124,60 zł. W postępowaniu tym ustalono, w oparciu o odpis arkusza posiadłości gruntowej, że w skład majątku o pow. ogólnej 261 ha 29 arów wchodziło: 175,9966 ha ziemi ornej, 12,5662 ha łąk, 2,6948 ha ogrodów, 2,3906 ha pastwisk, 65,1365 ha lasów, 2,0829 ha gruntów podbudowlanych, 0,1425 ha powierzchni nieurodzajnych oraz 0,2799 ha innych gruntów wolnych od podatku.

Ostateczną decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. potwierdzono S. L. prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez E. B., J. G., I. Z., S. Z., Z. R. i M. G. w miejscowości B., a decyzja ta dotyczyła nieruchomości składającej się z gruntów o łącznej powierzchni 261,2900 ha, której wartość określono na 6.920.623,00 zł, a wysokość rekompensaty (przyznanej w odpowiedniej części) na 1.384.124,60 zł. W uzasadnieniu decyzji podano, że jest ona wynikiem rozpatrzenia wniosku S. L. w części dotyczącej gruntów o powierzchni ok. 261 ha, natomiast wnioski E. B. i S. L. w części dotyczącej zabudowań pozostawionych w B. zostaną rozpatrzone odrębnie. W postępowaniu tym ustalono, w oparciu o odpis arkusza posiadłości gruntowej, że w skład majątku o pow. ogólnej 261 ha 29 arów wchodziło: 175,9966 ha ziemi ornej, 12,5662 ha łąk, 2,6948 ha ogrodów, 2,3906 ha pastwisk, 65,1365 ha lasów, 2,0829 ha gruntów podbudowlanych, 0,1425 ha powierzchni nieurodzajnych oraz 0,2799 ha innych gruntów wolnych od podatku.

Decyzją nr [...] z [...] maja 2016 r. Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia E. B. i S. L. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia gruntów zabudowanych pozostawionych w B. W uzasadnieniu organ I instancji sprecyzował, że decyzja dotyczy rekompensaty za zabudowania, albowiem sprawa rekompensaty za grunty została rozstrzygnięta decyzjami nr [...] i [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] czerwca 2016 r. W wyniku wniesionej skargi obie te decyzje zostały w części dotyczącej odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty S. L. uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 28 października 2016 r. sygn. I SA/Wa 1188/16, wiążącym w sprawie, albowiem kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zapadły w wyniku tego wyroku.

Uzasadniając ten wyrok Sąd w szczególności wskazał (str. 14 uzasadnienia), że "istota niniejszej sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia, czy organy mając do dyspozycji materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy prawidłowo uznały, że skarżąca i uczestnicy tego postępowania nie udowodnili faktu pozostawienia poza obecnymi granicami RP zabudowań, ich rodzaju i powierzchni, i w związku z tym potwierdziły w odrębnych decyzjach ich prawo do rekompensaty tylko za grunt rolny i grunt leśny, odmawiając potwierdzenia prawa do rekompensaty w niniejszym postępowaniu za zabudowania." Ta konkluzja koreluje z wnioskiem Sądu, że przedwczesne jest stanowisko organów, że poprzedniczka prawna skarżącej Z. J. posiadała jedynie grunty, zaś z dowodów nie wynika, aby na gruntach tej właścicielki znajdowały się zabudowania. Lektura uzasadnienia wyroku, w powiązaniu z treściami zawartymi w uzasadnieniach decyzji, które były tym wyrokiem kontrolowane, potwierdza tezy skargi kasacyjnej, dotyczące uprzedniego wydania decyzji częściowych dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości gruntowe, zaś przedmiotem postępowania aktualnie kontrolowanego przez Sąd I instancji było potwierdzenie prawa do rekompensaty za zabudowania znajdujące się na tym gruncie. Również krytyczna ocena postępowania dowodowego zakończonego decyzją nr [...] przeprowadzona przez Sąd w wyroku I SA/Wa 1188/16 odnosi się do ustaleń związanych z faktem zabudowy gruntu wchodzącego w skład majątku. Sąd wskazuje, że w realiach sprawy poza sporem pozostaje, że Z. J. była właścicielką majątku położonego w B. o pow. ponad 261 ha, a "kwestią sporną pozostaje czy w skład tego majątku wchodziły zabudowania i czy stanowiły one własność Z. J." (str. 16 uzasadnienia). Sąd zakwestionował stanowisko organów, odmawiające potwierdzenia prawa do rekompensaty za zabudowania z dwóch powodów. Po pierwsze wskazując, że wniosek w tym zakresie nie może zostać uznany za złożony po terminie, a to ze względu na jedność stosunku materialnoprawnego, która powoduje, że toczy się jedno postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawienie określonego mienia przez określonego właściciela. Sąd w tej kwestii przyjął, że błędne jest stanowisko organów, jakoby wniosek dotyczył wyłącznie gruntów rolnych, złożone wnioski dotyczyły pozostawionego określonego majątku. Po drugie, Sąd podważył ustalenie, że postępowanie dowodowe nie potwierdziło faktu istnienia zabudowań na terenie majątku. W odniesieniu do tej kwestii Sąd odniósł się do przeprowadzonych dowodów i podważył ich ocenę przez organy. Za bezsporne uznając pozostawienie majątku o ustalonym areale gruntów wskazał, że organy wadliwie przyjęły, iż zebrany materiał nie potwierdza istnienia zabudowań na tym gruncie. Wynika to z rozważań przedstawionych na str. 16-17 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1188/16, w których Sąd odniósł się do zaświadczeń dokumentów Centralnego Archiwum w L. z 2007 i 2013 r. Sąd zwrócił uwagę, że w szczególności podany w zaświadczeniu z 2013 r. areał pół, łąk, pastwisk oraz lasów nie wyczerpuje poświadczonej wielkości majątku, wobec czego nie może on obejmować wszystkich gruntów wyszczególnionych w arkuszu posiadłości gruntowej, czego organy nie uwzględniły. W odniesieniu zaś do kwalifikowania "gruntów podbudowlanych" o pow. 2,0829 ha jako gruntów "przeznaczonych pod zabudowę" Sąd zwrócił uwagę, że organy nie wyjaśniły podstaw takiej kwalifikacji, natomiast w dokumentach Centralnego Archiwum Państwowego w L. (k. 410 akt administracyjnych) areał 2,0829 ha oznaczony jest jako grunty pod budową, o takich gruntach mówi także inny materiał znajdujący się w aktach. Dalsze rozważania Sądu dotyczą argumentów wskazujących, że fakt istnienia zabudowy w dużym folwarku nie jest wątpliwy, zaś kwestią wymagającą ustalenia jest ich ilość i powierzchnie (str. 18 uzasadnienia). Również na stronie 21 uzasadnienia Sąd zwrócił uwagę, że określone dowody pozwoliłyby na odtworzenie stanu majątku "w zakresie powierzchni zabudowań", a ewentualny dowód z opinii biegłego na odtworzenie usytuowania budynków na gruntach (str. 22 uzasadnienia). To ostatnie zastrzeżenie odnosi się do gruntów stanowiących pozostawiony majątek, Sąd nie podważył bowiem ustaleń dotyczących ogólnej jego powierzchni, brak więc podstaw do stawiania hipotezy, że prawo do rekompensaty miałoby dotyczyć zabudowań na jakichś innych gruntach, do tej pory nie ujawnionych jako wchodzących w skład pozostawionego majątku.

Wobec powyższego nie można zaakceptować ustalenia Sądu I instancji, że wydając wyrok w sprawie I SA/Wa 1188/16 i uchylając decyzje Sąd rozpatrywał sprawę nieruchomości zabudowanych, a nie tylko zabudowań. Sąd I instancji w swojej argumentacji pomija uprzednio wydane decyzje i częściowy charakter wydawanych kolejno w sprawie rozstrzygnięć, co doprowadziło do wadliwego rozpoznania zakresu związania wynikającego z prawomocnego wyroku, a w konsekwencji wadliwej identyfikacji przedmiotu rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją nr [...]. Ostatecznie potwierdza to zalecenie dla organów sformułowane w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wskazujące na uwzględnienie odpisu arkusza posiadłości gruntowej, dokument ten potwierdza wszak ogólny areał różnych gruntów na 261,2900 ha (k. 329-333 akt adm.), nie może zatem służyć do potwierdzenia lokalizacji zabudowań majątku poza tym majątkiem.

Uzasadnione wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 75 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej utrzymania w mocy pkt I decyzji Wojewody [...] nr [...] z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 133 i 134 p.p.s.a. nie poddawały się analizie z tego powodu, że wskazane jednostki redakcyjne ustawy zawierają większą ilość przepisów, obowiązek sprecyzowania, który z nich został naruszony obciąża sporządzającego skargę kasacyjną.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a., albowiem ze względu na tezę o naruszeniu związania prawomocnym wyrokiem, sprawa nie została przez Sąd I instancji rozpoznana w jej całokształcie. O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od S. L. postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł, zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz koszty zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny, który sporządził skargę kasacyjną, w wysokości 360 zł ( § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki określone w tym przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Rozpoznanie sprawy, zgodnie z kolejnością wpływu skargi kasacyjnej, jest konieczne, zaś stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 jest okolicznością notoryjną, podobnie jak to, że źródłem zakażenia i zagrożenia są osobiste kontakty, w szczególności w zamkniętych pomieszczeniach, natomiast rozpoznanie sprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, ze względów technicznych nie jest możliwe.