Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 716/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77,80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 118 ust. 2 w zw. z art. 2a i art. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1403
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia prawa własności działki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją wydaną w dniu [...] r., [..] , na podstawie art. 118 ust. 2 w związku z art. 2a i art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r.

o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w wyniku rozpoznania wniosku A. R., J.P., K. B. i S. Z., Starosta M. odmówił przeniesienia na rzecz wnioskodawców prawa własności działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o powierzchni [..] ha położonej w obrębie K., gmina D. obejmującej budynki.

Opisując dokonane ustalenia w przedmiotowej sprawie, Starosta wskazał,

że ojciec wnioskodawców E. Z. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy

w D. z dnia [..] r., [...] na podstawie art. 45 i 52 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) przekazał na rzecz Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha położone

w obrębie K., gmina D. Z ustępu drugiego uzasadnienia tej decyzji wynika, że "z przekazanego gospodarstwa nie zostały wyłączone budynki oraz wnioskodawca nie zrzekł się (zrzekł się) prawa do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkania i pomieszczeń gospodarskich w rozmiarze niezbędnym do zaspokojenia jego potrzeb oraz potrzeb jego rodziny", - w punkcie trzecim "uprawnienia do budynków o których mowa w ust. 2, ustala się w sposób następujący: zabudowania zostawia się w dożywotnie użytkowania".

S. Z. nie żyje, wnioskodawcy są jego zstępnymi, a podstawę ich roszczeń stanowi przepis art. 118 ust. 2 w związku z art. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, jednakże zstępny musi spełniać warunek faktycznego władania działką w zakresie wynikającym z prawa użytkowania, które jest niezbywalne.

W związku z powyższym, organ przeprowadził oględziny na terenie przedmiotowej działki, w trakcie których ustalono, że znajdujący się na działce budynek gospodarczy jest nieużywany, a budynek mieszkalny jest w złym stanie technicznym, niezamieszkały od kilku lat. Powyższe potwierdziła A.R. obecna przy oględzinach.

Mając na uwadze powyższe oraz treść przepisu art. 118 ust. 2 powołanej ustawy, w ocenie Starosty, nie jest możliwe przyznanie na własność przedmiotowej nieruchomości, na której posadowione są zabudowania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych uprawnienie określone w powołanym przepisie jest ściśle związane z prawem do bezpłatnego korzystania z określonych pomieszczeń, natomiast korzystanie to osobiste czerpanie pożytków z posiadanego lokalu mieszkalnego, czy budynku gospodarczego. Jest ono możliwe tylko w przypadku stałego wykorzystania, używania tych pomieszczeń do realizacji własnych potrzeb mieszkalnych lub innych. Zaniechanie przez uprawnioną osobę realizacji przyznanego jej prawa do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych pozbawia ją możliwości skorzystania z uprawnienia określonego w art. 118 ust. 2 ww. ustawy.

Wnioskodawcy nie zamieszkują w lokalu mieszkalnym, ani nie korzystają

z pomieszczeń gospodarczych, a zatem brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia ich wniosku.

Odwołanie od decyzji Starosty M. złożyła A.R.. Skarżąca podniosła, że na przedmiotowej działce przez 50 lat mieszkali jej rodzice,

a następnie przez 20 lat dzieci. Wybudowane na niej zostały dwa budynki gospodarcze, a mieszkanie systematycznie remontowano. Skarżąca dbała o dom za życia matki oraz po jej śmierci, posadziła drzewa, wyremontowała dach, wymieniła okna, a z pomocą nieżyjącego już brata postawiła wokół posesji nowe ogrodzenie. Końcowo wyjaśniła, że była nieświadoma celu przeprowadzanych oględzin nieruchomości, sądząc, że chodzi o wycenę nieruchomości zgodnie z prawdą potwierdziła, że budynek jest w złym stanie technicznym i zamierza go rozebrać.

W postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 118 ust. 2, ust. 2a i ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia opisując przebieg postępowania

w przedmiotowej sprawie oraz przepisy mające w niej zastosowanie, Kolegium wyjaśniło, że osoba ubiegająca się o przyznanie nieodpłatnie działki na podstawie

art. 118 ust. 2a powołanej ustawy musi spełnić łącznie dwa warunki: być zstępnym osoby uprawnionej i fizycznie władać nieruchomością. Warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom (czyli prawa użytkowania) oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości (faktycznego) przez zstępnego ubiegającego się o przyznanie prawa własności działki. Od tego wymogu przepis nie przewiduje żadnych wyjątków. Natomiast z akt sprawy oraz oświadczenia skarżącej złożonego podczas oględzin, jednoznacznie wynika,

że skarżąca nie użytkuje działki nr [..] położonej w obrębie K., gmina D. z nieruchomości nie korzystają również pozostali wnioskodawcy.

Na opisaną decyzję organu odwoławczego A.R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzuciła jej naruszenie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników poprzez błędną wykładnię pojęcia "władania faktycznego dana nieruchomością" oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 oraz art. 80 K.p.a.

W ocenie skarżącej, argumentacja Kolegium jest błędna, gdyż ona do chwili obecnej włada przedmiotową nieruchomością. Organ błędnie zinterpretował jej wyjaśnienia złożone w trakcie oględzin, ponieważ potwierdziła ona jedynie fakt,

że w budynku mieszkalnym aktualnie nikt nie jest zameldowany, ale to nie oznacza,

że nikt tam nie gospodaruje. W chwili składania wniosku skarżąca zamieszkiwała

w przedmiotowym domu, jednakże z uwagi stan zdrowia zmuszona była czasowo zamieszkać w D., gdzie miała zapewnioną opiekę. Wbrew twierdzeniu organu nieprawdą jest również, że budynek mieszkalny jest niezamieszkały od wielu lat, bowiem do [...] r. na stałe zamieszkiwał w nim brat skarżącej L. Z.. Zły stan techniczny budynku, który w ocenie organu, również ma potwierdzać brak fizycznego władania, wynika z braku środków finansowych na przeprowadzenie remontu, który skarżąca przeprowadza jedynie w granicach swoich możliwości finansowych i kolejny planowała na lato bieżącego roku. Fakt faktycznego władania przez skarżącą przedmiotową nieruchomością mogą potwierdzić wskazani świadkowie: K. K., T. P..

Skarżąca podkreśliła, że władanie przez nią sporną nieruchomością polegało na korzystaniu z niej i dbania o nią po śmierci rodziców, opłaca ona również podatki za tę nieruchomość, a czasowa niemożność zamieszkiwania w niej, wynikająca z jej złego stanu technicznego, nie może przesądzać o braku faktycznego władania nią. Tym samym skarżąca spełnia wszystkie przesłanki wynikające z art. 118 ust. 2a powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.".

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 18 ust. 2a

w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że przepis art. 118 ustawy zawierający podstawę prawną do żądania przyznania prawa własności działki przez: osobę, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu (art. 118 ust. 1), osobę której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarczych (art. 118 ust. 2), a także możliwość żądania przyznania prawa własności wskazanych wyżej działek przez zstępnego osoby uprawnionej (art. 118 ust.2a) w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego Państwu w myśl dotychczasowych przepisów, stanowi swoistą formę złagodzenia skutków prawnych obowiązujących wcześniej rygorystycznych przepisów, które możliwość nabycia prawa do renty przez rolników indywidualnych uzależniały od przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa.

Aby dokonać wykładni przepisu art. 118 ust. 2a ustawy, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, niezbędne jest odniesienie się do art. 118 ust. 1 ustawy i dokonanie wykładni normy prawnej w nim wyrażonej. Przepis ten stanowi, że osobie której przysługuje prawo użytkowania gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. W przypadku osoby, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu przesłanką ustawową wymaganą i niezbędną do wystąpienia z żądaniem nabycia prawa własności działki jest przysługujące jej prawo użytkowania tej działki. Prawo użytkowania, czyli prawo rzeczowe ograniczone, o najszerszej treści uprawnień, a tym samym najmocniejsze obciążenie cudzego prawa. Zgodnie z art. 252 kc użytkowanie polega na obciążeniu rzeczy prawem dla jej "używania" i "pobierania pożytków". Podmiotowe prawo użytkowania zdecydowanie należy odróżnić od potocznego pojęcia "użytkowania". Ustanowienie prawa użytkowania następuje w celu wypełnienia określonej funkcji społeczno-gospodarczej. Tradycyjnie w stosunkach między osobami fizycznymi prawo użytkowania pełni funkcje alimentacyjną, służy więc zabezpieczeniu egzystencji określonych osób.

Istotną cechą użytkowania, jako prawa rzeczowego ograniczonego jest niezbywalność tego prawa (art. 252 kc ).

Użytkowanie jest prawem osobistym, związanym z osobą użytkownika z czym łączy się nie tylko niezbywalność tego prawa, ale również kolejna zasada zgodnie z którą użytkowanie ustanowione na rzecz osoby fizycznej wygasa najpóźniej z jej śmiercią (art. 266 kc.). Kolejną cechą użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego jest możliwość wygaśnięcia użytkowania, jeżeli jest niewykonywanie przez lat dziesięć. Użytkownik powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. (art. 256 kc). Zakres wymagań prawidłowej gospodarki określa charakter nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania, przyczyna i cel, dla którego zostało ono ustanowione, oraz czas jego trwania. Kryterium prawidłowej gospodarki nie może być ujęte abstrakcyjnie, niezbędna jest ocena dokonywana w okolicznościach konkretnych, z uwzględnieniem naturalnych i gospodarczych właściwości rzeczy oraz celu użytkowania. Stąd też zasady prawidłowej gospodarki nie są wartością stałą, niezmienną lecz mogą podlegać zmianom.

Ta krótka charakterystyka ograniczonego prawa rzeczowego użytkowania niezbędna jest dla dokonania prawidłowej wykładni art. 118 ust. 1 ustawy, albowiem zgodnie z tym przepisem, wymaganą przesłanką niezbędną dla nieodpłatnego nabycia prawa własności działki przez osobę, która przekazała gospodarstwo rolne Państwu jest posiadanie prawa użytkowania działki gruntu. W każdym zatem przypadku należy ustalić, czy żądający przyznania prawa własności działki legitymuje się prawem użytkowania działki tzn., czy takie prawo zostało ustanowione w decyzji przejmującej gospodarstwo rolne na rzecz Państwa, oraz czy prawo to nie wygasło.

Przechodząc do wykładni przepisu art. 118 ust. 2a ustawy, na podstawie którego z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust.1 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom daną nieruchomością, należy przede wszystkim ustalić przesłanki, które muszą być spełnione, aby z takim żądaniem można było skutecznie wystąpić. Pierwsza przesłanka dotyczy osoby, która może z takim żądaniem wystąpić i jest to wyłącznie zstępny zmarłej osoby uprawnionej. Druga przesłanka, która musi być kumulatywnie spełniona, a która została przez ustawodawcę określona jako faktyczne władanie daną nieruchomością w zakresie odpowiadającym osobie uprawnionej jest właśnie tym zagadnieniem spornym. Podkreślić jednak należy, że zstępnemu osoby uprawnionej nie przysługuje prawo użytkowania, albowiem wraz ze śmiercią osoby uprawnionej, czyli osoby która przekazała na rzecz Państwa gospodarstwo rolne ustanowione na jej rzecz użytkowanie wygasło, co wynika z istoty użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na rzecz osób fizycznych, a wyrażonego w art. 266 kc.

Odnosząc się do przesłanki, którą musi spełniać zstępny osoby uprawnionej określonej w art. 118 ust. 2a ustawy, jako faktyczne władanie daną nieruchomością

w zakresie odpowiadającym osobie uprawnionej, należy stwierdzić, że ustawodawca posłużył się tutaj znaną cywilistyczną konstrukcją posiadania rzeczy. Zgodnie z art. 336 kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie według kodeksu cywilnego jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa, stanem faktycznym. Ten stan,

o którym mowa polega na faktycznym władztwie, prze które rozumie się samą możność władania rzeczą; efektywne w sensie gospodarczym korzystanie z rzeczy (nieruchomości) nie jest konieczną przesłanką posiadania; dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość takiego korzystania. Przepis art. 336 kc rozróżnia posiadanie samoistne i zależne. Istotą posiadania zależnego jest władztwo nad cudzą rzeczą w zakresie odpowiadającym prawu podmiotowemu – innemu niż własność – które posiadacz wykonuje. Zgodnie

z przepisem art. 118 ust. 2 ustawy, zakres władztwa zstępnego uprawnionego, który po śmierci tej osoby faktycznie włada tą nieruchomością wyznaczony jest zakresem odpowiadającym uprawnieniom jakie posiadała osoba zmarła. Jednym słowem zstępny uprawnionego ma faktycznie władać nieruchomością w takim zakresie jak uprawniony, czyli jak użytkownik. Badając tym samym, czy zstępny uprawnionego spełnia przesłankę określoną w art. 118 ust.2a ustawy, należy ustalić czy przedmiotową nieruchomością faktycznie włada jak użytkownik, czy jest zatem posiadaczem zależnym w rozumieniu art. 336 kc.

Zawarte w art. 118 ust. 2a ustawy określenie, że zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością, należy interpretować z uwzględnieniem znaczenia tego określenia w przepisach kodeksu cywilnego regulujących instytucję posiadania (art. 336 kc) oraz pośrednio z uwzględnieniem regulacji dotyczącej użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, natomiast nie można nadawać tym określeniom innego, odrębnego, autonomicznego znaczenia. W szczególności słowa "faktyczne władanie" nie mogą być co do zasady zawsze utożsamiane

z wymogiem osobistej, bezpośredniej, ciągłej pracy zstępnego osoby uprawnionej na przedmiotowej nieruchomości.

Każdy stan faktyczny wymaga odrębnych ustaleń i oceny z uwzględnieniem wskazanych wyżej zasad. W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne były przedmiotem zarzutu, albowiem skarżąca A. R. zarzucała, że ustalenia organu nie odpowiadają rzeczywistości i są oparte o lakoniczne ustalenia wynikające

z oględzin nieruchomości. Organ wziął pod uwagę wyłącznie fakt niezamieszkiwania skarżącej na spornej nieruchomości, pominął zaś wkład pracy i środków jaki wniosła

w jej utrzymanie. Nie wziął również pod uwagę powodów (zdrowotnych), dla których A.R. zamieszkała w nieodległym D..

Zdaniem Sądu, przyjęcie w tej konkretnej rozpoznawanej sprawie, że nie została spełniona przesłanka z art. 118 ust. 2a ustawy pozostaje w sprzeczności z dokonaną i przedstawioną wyżej wykładnią tego przepisu. Stosowanie przepisu art. 118 ust. 2a ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników wymaga nie tylko przeprowadzenia właściwej wykładni normy prawnej w nim zawartej, ale równocześnie bardzo wnikliwego ustalenia i oceny stanu faktycznego, czego organy orzekające w sprawie nie uczyniły.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., mając na względzie naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 118 ust. 2a powołanej wyżej ustawy jak i art. 7, 77 i 80 K.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. orzekł jak w pkt. I wyroku.

W kwestii wykonalności decyzji (pkt II) Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy (pkt III).