Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 737/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152, art. 200, art. 205, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7-9, art. 11, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54, art. 61 ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: § 1-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia ma budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz J.T. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] marca 2012r. J.T. zwrócił się do Prezydenta Miasta o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego w zabudowie plombowej przy ul. [...] na terenie działek o nr ewidencyjnych gruntu [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012r. Prezydent Miasta, powołując się na dyspozycję art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. nr 98, poz. 1171 ze zm., dalej k.p.a.), nałożył na J.T. obowiązek usunięcia nieprawidłowości przedłożonego projektu.

W postanowieniu tym organ wskazał, że dokonane zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzenie projektu budowlanego - stosownie do jego zakresu i formy określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133) oraz wymogów art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego - wykazało konieczność doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] w zakresie wymagań dotyczących rodzaju dachu zawartych w pkt 2 lit. a ust. 7 tejże decyzji. Zdaniem organu zastosowane w projekcie budowlanym rozwiązania projektowanego dachu wyłącznie w formie dachu stromego nie spełniają warunku zawartego w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.: "dachy strome również mansardowe (jak na budynku [...]), od strony podwórza dopuszcza się mniejsze spadki lub dachy płaskie, w przypadku dachów stromych pokrycie należy wykonać z dachówki ceramicznej, dopuszcza się również inne pokrycie materiałem dachówkopodobnym".

W ocenie organu zapis ten wyklucza zastosowanie przyjętego przez projektanta rozwiązania zakładającego zastosowanie jedynie dachu skośnego. Kluczowym jego zdaniem jest również zawarty w decyzji o warunkach zabudowy zapis dotyczący podobieństwa dachu projektowanego budynku do dachu istniejącego już na sąsiedniej działce budowlanej budynku [...], posiadającego dach mansardowy wyposażony w kilka niewielkich lukarn.

W kierowanym do organu I instancji piśmie z dnia [...] maja 2012 r. J.T. oświadczył, że zaprojektowany dach stromy, a od strony podwórza dach płaski, spełnia warunek zawarty w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymagań dotyczących rodzaju dachu. Inwestor za bezpodstawne uznał nakazywanie nawiązywania wyłącznie do dachu na sąsiednim budynku [...].

2. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., Prezydent Miasta odmówił J.T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Uzasadniając odmowę organ I instancji wskazał, iż w dalszym ciągu budzi wątpliwości przedstawione rozwiązanie kształtu dachu projektowanego oraz formy lukarn budynku usługowo-mieszkalnego co do zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Przez wzgląd na znajdującą się w ścisłym centrum miasta, istniejącą przedwojenną zabudowę głównie mieszkalną z funkcją usługową w parterze budynków w większości o trzech - czterech kondygnacjach nadziemnych, z czego ostatnia w poddaszu dachu stromego dopuszczone zostały w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2010 r. dachy o mniejszych spadkach lub dachy płaskie tylko od strony podwórza, podstawowym natomiast pozostał dach stromy również mansardowy.

Także nowa zabudowa, którą stanowi budynek [...] (cztery kondygnacje nadziemne oraz poddasze) jest przykryta dachem mansardowym, który jest typem dachu stromego i nawiązuje do charakteru istniejącej zabudowy. Prezydent podniósł, że projektowany budynek usługowo-mieszkalny stanowi rodzaj nowoczesnej architektury o płaskim dachu, w której trudno doszukać się konstrukcji charakterystycznej dla dachu stromego. Wprowadzone lukarny są w rzeczywistości kolejną pełną kondygnacją budynku, co widać bardzo dobrze na rysunkach elewacji budynku. Taki sposób zaprojektowania okien nie można zakwalifikować jako Iukarn.

Charakterystyczne dla lukarny jest to, że jest ona wystającą z połaci dachowej konstrukcją z oknem, stanowiącą część więźby dachowej, która likwiduje skos połaci dachowej, uzyskując podwyższenie sufitu pomieszczenia. Lukarna tworzy dodatkową połać dachową, a co najważniejsze wykonywana jest w skosie połaci dachowej tam, gdzie sufit jest zbyt nisko, w celu lepszego wykorzystania przestrzeni poddasza. Zaprojektowane okna - według oceny organu administracji architektoniczno-budowlanej - nie mogą więc być zakwalifikowane jako lukarny. Ponadto swoją formą nie nawiązują do dachu istniejącego budynku [...], a co za tym idzie stanowią element, który wraz z konstrukcją projektowanego dachu stoi w sprzeczności z zapisami decyzji o warunkach zabudowy.

3. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. J.T. zarzucił powyższej decyzji:

a) naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że złożony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy,

b) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów.

W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że ze względu na możliwość różnej interpretacji sformułowania warunków dot. dachu inwestor przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę skorzystał z uprawnienia, jakie przewiduje przepis art. 113 § 2 k.p.a. i pismem z dnia [...] grudnia 2011r. zwrócił się do Biura Urbanistyki Urzędu Miasta o dokonanie wykładni decyzji o warunkach zabudowy, w celu sporządzenia projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami powyższej decyzji.

Kwestionując zgodność z prawem postanowienia z dnia [...] maja 2012 r., podniesiono również w odwołaniu, że nie wskazano w nim w jednoznaczny sposób nieprawidłowości, których usunięcia domagał się organ. Mianowicie wzywając do usunięcia nieprawidłowości organ zacytował niejednoznaczny fragment treści decyzji o warunkach zabudowy dotyczący rodzaju dachu, ale nie wskazał wprost, ani nawet nie przybliżył jaki stan dachu uważa za zgodny z decyzją o warunkach zabudowy.

Wobec tak ogólnego wezwania nie można było następnie stronie stawiać zarzutu, iż nie spełniła niesprecyzowanych przez organ wymagań, i w konsekwencji wywodzić dla niej negatywnych konsekwencji. Takie działanie było niedopuszczalne, tym bardziej w sytuacji, gdy strona zwracała się do organu o dokonanie wykładni zapisów decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej określenia rodzaju dachu.

W odwołaniu podkreślono rownież, że decyzja o warunkach zabudowy nie określała dopuszczalnej szerokości i geometrii dachów lukarn lub nadbudów w połaci frontowej budynku. Natomiast pomimo szerokości zaprojektowanych lukarn, geometria dachu w części frontowej analizowanego budynku jest odbierana w sposób czytelny - jako dach stromy - wbrew stanowisku organu I instancji wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że spór w niniejszej sprawie powstał na tle zgodności rozwiązań projektowych z pkt 2 lit. a) ust. 7 decyzji ustalającej warunki zabudowy, w którym ustalono warunki i wymagania dotyczące rodzaju dachu projektowanego budynku. W opinii Wojewody podzielić należy stanowisko organu I instancji, że zaprojektowany obiekt budowlany nie spełnia wymagań w wyżej wymienionym zakresie. Z literatury technicznej wynika, iż dachy mansardowe posiadają różne formy. Kluczowym w sprawie jest natomiast zawarty w decyzji o warunkach zabudowy zapis dotyczący podobieństwa dachu projektowanego budynku do dachu istniejącego już na sąsiedniej działce budowlanej budynku [...]. Należało zatem zastosować taką właśnie formę dachu mansardowego, która dopowiada formie zastosowanej w przypadku tego budynku.

Ponadto jak wynika z akt sprawy budynek [...] posiada dach mansardowy wyposażony w kilka niewielkich lukarn. Nawet pobieżna analiza porównawcza dachów istniejącego i projektowanego budynku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że dachy te w sposób zasadniczy różnią się od siebie, co stoi w sprzeczności z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Różnica ta w szczególności dotyczy okien. Zaprojektowanych okien nie można bowiem uznać za lukarny. Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "lukarny", odwołać się zatem należy do definicji zaczerpniętej ze Słownika Języka Polskiego PWN.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że dach jest to przykrycie płaskie krzywiznowe zabezpieczające budowle przed opadami atmosferycznymi, słońcem i wiatrem oraz przenoszące obciążenia między innymi od śniegu i wiatru. Dach składa się z konstrukcji nośnej, pokrycia i ewentualnie z warstwy izolacji cieplnej. Konstrukcja nośna dachu jest to ustrój konstrukcyjny dźwigający pokrycie dachu i przenoszący obciążenia na podpory. Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego na części budynku, od ulicy [...] konstrukcja dachu nie stanowi konstrukcji dachu stromego mansardowego, lecz dachu płaskiego. Nie zmienia tego faktu uzyskanie zewnętrznego wyglądu formy dachu stromego poprzez zastosowanie atrapy umiejscowionej na zaprojektowanym dachu płaskim.

Wojewoda podkreślił, iż stosownie do art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, iż organ ten nie może kształtować warunków lokalizacji inwestycji odmiennie od ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego, że inwestor we wskazanym przez organ terminie nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. obowiązku, przedkładając w dniu 21 maja 2012r. swoje stanowisko o zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, organ I instancji zasadnie, zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Za nietrafiony organ odwoławczy uznał zarzut skarżącej strony, że w ww. postanowieniu organ I instancji nie wskazał w sposób jednoznaczny stwierdzonych nieprawidłowości. Zdaniem Wojewody Prezydent Miasta wymienił zapis decyzji o warunkach zabudowy, który nie został spełniony, a także wyczerpująco wyjaśnił swoje stanowisko w tym zakresie.

5. Skargę na decyzję Wojewody w dniu 26 sierpnia 2012r. wniósł J.T., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 Prawo budowlanego poprzez jego błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie projekt budowlany w zakresie dotyczącym przyjętego rozwiązania co do budowy i konstrukcji dachu pozostaje w sprzeczności z pkt 2 tiret 7 decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa analiza zarówno tej decyzji, jak też projektu budowlanego prowadzi do wniosku, iż przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązanie w zakresie dachu spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy,

b) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady równego traktowania wyrażające się w wydaniu odmiennej, negatywnej decyzji w stosunku do skarżącego w sytuacji, gdy w analogicznym stanie faktycznym i prawnym w stosunku do innego podmiotu wydano decyzję pozytywną,

oraz prawa procesowego, tj.:

a) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wyrażające się w nierozpoznaniu - w toku prowadzonego postępowania administracyjnego - wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych prezentowanych przez stronę, a w szczególności, nierozpoznaniu argumentów prezentowanych przez stronę w piśmie z dnia [...].05.2012 r.,

b) art. 77 k.p.a. - poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, wyrażające się w jednostronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego,

c) art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niespełnienie wymogów formalnych skarżonej decyzji, poprzez nieodniesienie się w skarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych we wniesionym przez stronę odwołaniu,

e) art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty w zakresie wniesionego przez stronę odwołania od postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu. Zdaniem skarżącego nie sposób podzielić stanowiska Wojewody, iż "należało zastosować właśnie taką formę dachu mansardowego, która odpowiada formie zastosowanej w przypadku tego budynku". Skarżący jest bowiem zdania, iż gdyby intencją organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy było, aby zastosowane dachy były tożsame z tymi zastosowanymi w przypadku budynku [...], to znalazłoby to swój wyraz wprost w wydanej decyzji, czego jednak w przedmiotowej sprawie brak.

Ponadto, tak jak i w odwołaniu, podkreślono w skardze, że geometria dachu budynku objętego inwestycją ustalona została z uwzględnieniem geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym obejmującym kwartał od ul. [...], poprzez ul. [...] prosto, aż do ul. [...], gdzie występują zarówno dachy wyłącznie strome, jak również dachy strome i jednocześnie mansardowe. Stąd też, mając na względzie okoliczność, że dachy budynków znajdujących się w obszarze analizowanym są różnego rodzaju, w decyzji o warunkach zabudowy również taka możliwość wyboru rodzaju dachu się znalazła.

Powyższe znajduje potwierdzenie w stanowisku zajętym w niniejszej sprawie przez Okręgową Izbę Architektów RP, zgodnie z którym "ustalona została każda forma dachu stromego z dopuszczeniem formy mansardowej, gdyż taka została zastosowana na budynku [...]. Zapis decyzji nie nakazuje dokładnego odwzorowania takiej formy dachu mansardowego, jaki zastosowano na sąsiednim budynku.

Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał również, że przedmiotem zaskarżenia czyni postanowienie z dnia [...] maja 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego określonego we wniosku. W tych warunkach w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, w szczególności wynikających z Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie odnośnie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ II instancji wskazał na dwa elementy. W sprawie przedmiotem sporu pozostaje zgodność zaprojektowanego dachu budynku usługowo – mieszkalnego w [...] z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowej inwestycji. Pozostałe okoliczności, związane z realizacją procesu inwestycyjnego na etapie zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę, nie są kwestionowane. W tym też zakresie sąd nie dopatrzył się również z urzędu uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej decyzji. Stąd też dalsze rozważania koncentrować się będą wokół przedmiotu sporu.

7. Do przepisów, których zastosowanie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia należy przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, który nakazuje organowi, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, nałożenie postanowieniem na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Organ zobowiązany jest dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Należy do nich sprawdzenie:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

W art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego uregulowano procedurę usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków (w zakresie określonym w ust. 1). Na postanowienie, w którym nakłada się obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając jednocześnie termin, w jakim powinno to być dokonane, nie przysługuje zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko łącznie z decyzją kończącą postępowanie. W przypadku nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym także poprzez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje. Jeżeli inwestor, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, zawartym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, na poparcie swoich racji prezentuje szczegółową argumentację, to organ powinien dokładnie wyjaśnić zgłoszone zarzuty, zanim wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jest to o tyle istotne, że niedokładne zbadanie projektu i niewyeliminowanie wątpliwości uniemożliwia postawienie inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem (wyrok NSA z 16 maja 2005 r., OSK 1569/04, niepubl.).

8. W tej mierze między treścią postanowienia z dnia [...] maja 2012 r., a treścią decyzji organów obu instancji występują istotne rozbieżności. Mianowicie w części nakładającej obowiązek wskazano, że "zastosowane w projekcie budowlanym rozwiązania projektowanego dachu wyłącznie w formie dachy stromego" nie spełniają warunku zawartego w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kilka wersów dalej w uzasadnieniu tegoż postanowienia mowa jest już o "dachu skośnym". Natomiast w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. organ I instancji konstatuje, że projektowany budynek "stanowi rodzaj nowoczesnej architektury o płaskim dachu, w którym trudno doszukiwać się konstrukcji charakterystycznej dla dachu stromego". Z kolei w decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] lipca 2012 r. mowa jest o tym, że "konstrukcja dachu nie stanowi konstrukcji dachu mansardowego stromego, lecz dachu płaskiego".

Z porównania argumentów przedstawionych w decyzji wynika, że choć organy za każdym razem nawiązują do architektury sąsiedniego budynku, którego właścicielem jest P S.A., mają poważny kłopot ze zdefiniowaniem i określeniem parametrów wymaganego od inwestora dachu, choć jednocześnie kwestionują poprawność projektu w tym zakresie. Trudność i niejednoznaczność sytuacji inwestora pogłębia fakt, że żadne z użytych określeń nie jest definiowane w ustawie lub przepisach wykonawczych. Odnosząc te okoliczności do wyżej przedstawionych wymogów stawianych rozstrzygnięciu wydawanemu na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i decyzji odmownych, będących konsekwencją niezrealizowania nałożonego w postanowieniu obowiązku, należy wskazać, że wadliwości te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Postanowienie, którym nakłada się na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów, względnie usunięcia dostrzeganych nieprawidłowości, winno być bowiem precyzyjne i jasne tak, by nie pozostawiało wątpliwości co do jego przyczyn oraz sposobu wykonania obowiązku. Przesądza o tym nie tylko treść i skutki rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 35 ust. 1 do 3 Prawa budowlanego, lecz również zasady wynikające z art. 8, 9, 11 oraz 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt l OSK 6/06, LEX nr 293175 oraz 12 grudnia 2006 r., II OSK 42/06, LEX nr 319173).

W orzecznictwie podkreśla się, że ewentualne inne nieprawidłowości, o usunięcie których organ nie wzywał, nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę mimo, iż mieszczą się w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego. Taka regulacja odpowiada woli ustawodawcy zmierzającego do unikania sytuacji, w których inwestor zaskakiwany jest negatywnymi skutkami jego zaniedbań, o których istnieniu nie jest uprzedzany, co uniemożliwia ich usunięcie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 413/07, WSA w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 180/10, WSA w Krakowie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 887/12, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

9. W sprawie występuje jednak problem głębszy, którego konsekwencją są spory co do prawidłowości projektu i uchybienia organu w precyzyjnym zdefiniowaniu przedmiotu i zakresu nałożonego na inwestora obowiązku. Dotyczy to korelacji projektu, treści wydanego postanowienia oraz treści obu decyzji z obowiązkiem nałożonym na inwestora w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wydanej w dniu [...] stycznia 2010 r. (nr [...]).

Mianowicie decyzja o warunkach zabudowy wytycza ogólne podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzający projekt budowlany. Związanie decyzją o warunkach zabudowy dotyczy określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście zachowania ładu przestrzennego otoczenia stanowiącego urbanistyczną całość, a zatem w takim zakresie, w jakim decyzja ta może określać parametry związane z planowaną inwestycją, i w jakim w istocie to czyni.

Zakres ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wynika wprost z przepisu art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2012 r. poz. 647) oraz wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558). Zgodnie z przepisami § 1 pkt 4 i 5 tego Rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy winna określać między innymi warunki w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), sposób ustalania tych wartości określono w § 7 i 8 Rozporządzenia.

Przepisy zawarte w powołanym Rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8. W szczególności zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

Tymczasem w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w odniesieniu do geometrii dachu zawarty został następujący zapis "rodzaj dachu - dachy strome również mansardowe (jak na budynku [...]), od strony podwórza dopuszcza się mniejsze spadki lub dachy płaskie, w przypadku dachów stromych pokrycie należy wykonać z dachówki ceramicznej, dopuszcza się również inne pokrycie materiałem dachówkopodobnym".

Niewątpliwe nie odpowiada on wymogom przepisów § 1 pkt 5 Rozporządzenia. Nadto nie jest dostatecznie precyzyjny. Brak jednoznaczności tego zapisu powoduje spór interpretacyjny, w którym organy optują za rozumieniem tego zapisu jako obowiązku zaprojektowania dachu tylko takiego samego jak na budynku [...], zaś strona jako obowiązku zaprojektowania dachu stromego, również takiego jak na budynku [...], ale nie wyłącznie.

10. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji do rozstrzygnięcia sporu konieczne jest wykroczenie poza językowy kontekst postanowienia zawartego w decyzji ustalającej i zbadanie szeregu okoliczności faktycznych związanych z oddziaływaniem budynku na obszar analizowany w decyzji o warunkach zabudowy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy dokonanie prawidłowej wykładni treści ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji ma istotne znaczenie. W świetle brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 1 powołanego wyżej Rozporządzenia nie ma wątpliwości, że gabaryty obiektu budowlanego, o których mowa w przywołanych przepisach powinny być jednoznacznie określone w stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu i że gabarytów tych nie można domniemywać (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1603/07, LEX nr 518222).

Oznacza to, że organy muszą podjąć niezbędne czynności celem ustalenia jej treści, jeżeli będzie to możliwe na podstawie samodzielnej analizy akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności wniosku, a także treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w formie opisowej i graficznej), która winna stanowić jej obligatoryjny element. Być może jeżeli okaże się to niewystarczające dla ustalenia, w sporym zakresie, rzeczywistej treści warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalonych decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. niezbędne będzie wystąpienie do właściwego organu o dokonanie wykładni decyzji, w trybie art. 113 k.p.a., co dopuszcza się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 733/09, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Go 643/08).

Tymczasem organy nie podjęły w tym zakresie żadnych czynności, arbitralnie przyjmując określone znaczenie spornego zapisu. Co więcej przyznały nawet, że dokonana analiza miała charakter pobieżny (por. uzasadnienie postanowienia z dnia [...] maja 2012 r., s. 2). W treści tego postanowienia, a następnie obu decyzjach nie ma technicznej charakterystyki porównywanych dachów lub innych dachów istotnych dla zachowania wymogów ładu przestrzennego. W to miejsce organy posługują się, zresztą niekonsekwentnie, zwrotami prawnie niedookreślonymi, szukając wsparcia w definicjach zaczerpniętych ze słownika języka polskiego. Niewątpliwe prawidłowe i precyzyjne określenie rodzaju dachu w decyzji ustalającej warunki zabudowy czyniłoby te zabiegi zbędnymi. Stąd odtworzenie i wyjaśnienie wątpliwości związanych z tym etapem procesu budowlanego jest niezbędne dla osiągnięcia stanu zgodności z prawem rozstrzygnięć będących konsekwencją ustalenia określonych warunków zabudowy. Tym bardziej, że decyzję o warunkach zabudowy wydał ten sam organ I instancji.

W rezultacie za usprawiedliwione należało uznać zarzuty zawarte w skardze, co do tego, że orzekające w sprawie organy administracji w sposób dowolny rozstrzygnęły o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, naruszenie obowiązku wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brak w uzasadnieniu decyzji ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiło naruszenie przepisów proceduralnych mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazane kwestie, mające istotne znaczenie dla sprawy, winny zostać w niniejszym postępowaniu wnikliwie ustalone, na podstawie wszechstronnej oceny dostępnych materiałów dowodowych, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Ze względów przedstawionych powyżej należało zatem uznać, że zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy, dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 11 i 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie dostrzegając i ewentualnie nie naprawiając uchybień, które nastąpiły w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, Wojewoda naruszył zarazem art. 136 i 138 k.p.a.

11. Nałożenie wskazanego w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. obowiązku, i tym bardziej rozstrzyganie o konsekwencjach jego niezrealizowania było przedwczesne. Bez jednoznacznego wyjaśnienia, jaki rodzaj dachu spełnia wymogi ładu przestrzennego określonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. przedwczesne jest wypowiadanie się o zgodności lub niezgodności projektu w tym zakresie. Z tych też względów przedwczesne było również odnoszenie się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, w tym przede wszystkim naruszenia zasady równości stron.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zarówno decyzje wydane przez organy obu instancji, jak postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., którego konsekwencją były te decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy objęcia kontrolą wymagały będą te wszystkie kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwiał dokonanie pełnej oceny zgodności decyzji z prawem.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie trzecim, na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.