Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1791/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 pkt. 3; art. 68 ust. 1 pkt. 7, ust. 1 a i ust. 1 b
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 20/15 w sprawie ze skarg I. K., T. R. i S. R. na § 1 pkt 6 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej [...] w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 20/15 oddalił skargi I. K. oraz T. R. i S. R. na § 1 pkt 6 uchwały nr LXXIX/1199/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał stan faktyczny i prawny:

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 10 lipca 2013 r. uchwałę nr LXXIX/1199/13 w sprawie zmiany uchwały nr XLVI/658/08 z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 23 lipca 2013 r. poz. 4655. Zmiana polegała m.in. na wprowadzeniu do uchwały nr XLVI/658/08 § 82 o treści:

"§ 82. 1. Nie udziela się bonifikaty w przypadku zbycia przez Gminę Miejską Kraków lokalu mieszkalnego na rzecz najemcy, jeżeli tenże najemca:

1) po dacie wejścia w życie uchwały Nr XXII/190/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, tj. po dniu 3 października 2003 r. pozostawał lub jest:

a) właścicielem (współwłaścicielem) lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo

b) właścicielem (współwłaścicielem) względnie użytkownikiem (współużytkownikiem) wieczystym nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym bądź nieruchomości, na której została rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego, albo

c) uprawnionym (współuprawnionym) z tytułu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego względnie prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, albo

2) pozostaje osobą uprawnioną (współuprawnioną) z tytułu:

a) spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, albo

b) stosunku najmu innego lokalu mieszkalnego, jako jego najemca (współnajemca), albo

c) prawa dożywocia, służebności, użytkowania, dzierżawy, użyczenia lub innej czynności prawnej bądź zdarzenia prawnego, będących podstawą posiadania (współposiadania) lokalu mieszkalnego względnie budynku mieszkalnego, bądź części takiego lokalu lub budynku.

2. Nie udziela się również bonifikaty w odniesieniu do lokali mieszkalnych, do których tytuł najmu przysługuje osobom, które uprzednio nabyły od Gminy Miejskiej Kraków lub Skarbu Państwa lokal mieszkalny z zastosowaniem bonifikaty lub innej formy obniżki ceny lokalu.

3. Wyłączenia, o których mowa w ust. 1 dotyczą nieruchomości lub praw na terenie województwa małopolskiego.

4. Wyłączenia zawarte w ust. 1 i 2 odnoszą się do najemcy, małżonka najemcy i małżonka pozostającego z najemcą w orzeczonej sądownie separacji.

5. W razie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 1 i 2, zbycie lokalu może nastąpić na rzecz najemcy w trybie bezprzetargowym zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po cenie rynkowej, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego.

6. Wyłączenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 nie dotyczą przypadków dokonanego po dniu 3 października 2003 r. zbycia lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego (bądź udziału w nich) w zamian za wstąpienie w stosunek najmu na drodze dobrowolnej zamiany lokali mieszkalnych.

7. W razie zaistnienia którejkolwiek z negatywnych przesłanek wymienionych w ust. 1 Rada Miasta Krakowa może w przypadkach uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii ze strony merytorycznych komisji Rady, podejmować indywidualne uchwały dopuszczające sprzedaż lokali mieszkalnych z zastosowaniem bonifikaty, z równoczesnym określeniem wysokości stawki procentowej bonifikaty.

8. Za przypadek uzasadniony, o jakim mowa w ust. 7 uważa się w szczególności sytuację, gdy:

1) wartość rynkowa nieruchomości lub praw wymienionych w ust. 1 jest niższa niż wartość rynkowa lokalu mieszkalnego, który ma być przedmiotem wykupu przez najemcę od Gminy Miejskiej Kraków albo

2) z uwagi na sytuację osobistą i prawną najemcy, zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych z nieruchomości lub praw wymienionych w ust. 1 jest niemożliwe bądź bardzo utrudnione".

Do uchwały nr XLVI/658/08 wprowadzono także § 83 dotyczący nieudzielania bonifikaty, jeżeli najemca legitymuje się okresem najmu krótszym niż 10 lat.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2013 r. I. K. wezwała organ stanowiący do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe, organ przesłał skarżącej pismo Prezydenta Miasta Krakowa jako projektodawcy uchwały, z którego wynikało, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadne. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowali także do Rady Miasta Krakowa T. R. i S. R. W odpowiedzi organ stanowiący przekazał skarżącym pismo Prezydenta Miasta Krakowa, jako projektodawcy uchwały, o bezzasadności wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skargi na powyższą uchwałę złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie I. K. oraz T. i S. R.

I. K. zarzuciła naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 76 Konstytucji RP oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami", poprzez zmianę zasad przyznawania ulg w wykupie. Podniosła, że zaskarżona uchwała pozbawia ją możliwości wykupu mieszkania wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy na dotychczasowych warunkach przy udzieleniu bonifikaty. W jej ocenie, Gmina Miejska Kraków nie jest zwykłym podmiotem prawa cywilnego, stąd nie może dowolnie kształtować kryteriów sprzedaży swojego majątku. Nie istnieje wyraźny powód, dla którego data wejścia w życie nowej uchwały miała stawiać w gorszej sytuacji najemców, którzy spełniali kryteria, ale z różnych powodów Gmina nie sprzedała im mieszkań na preferencyjnych warunkach, w stosunku do tych którzy wykupili mieszkania na preferencyjnych warunkach. Dodatkowo Gmina stała się właścicielem tych nieruchomości w określonych warunkach prawnych i nie może nimi dowolnie dysponować naruszając w/w przepisy.

T. i S. R. zarzucili w skardze naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 76 Konstytucji RP w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 i art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec wprowadzenia zaskarżoną uchwałą wyłączenia możliwości skorzystania z bonifikaty w sposób dowolny, bez oparcia w ustawie. Skarżący zwrócili uwagę, że kryterium majątkowe nie jest decydujące o sprzedaży przez Gminę na rzecz najemcy zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego ani przy udzielaniu bonifikaty. Posiadanie tytułu prawnego do innej nieruchomości, nadającej się do zamieszkania, jest jedną z wielu okoliczności, które powinno się uwzględniać przy ocenie statusu majątkowego ubiegającego się o bonifikatę.

Skarżący zgodnie wnieśli o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 6 uchwały nr LXXIX/1199/13 w sprawie zmiany uchwały nr XLVI/658/08 z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, wskazując, że skarżący nie wykazali, iż za sprawą kwestionowanego przez nich przepisu uchwały nastąpił negatywny skutek poprzez ingerencję w ich uprawnienia wynikające z konkretnego aktu prawnego ani też nie sprecyzowali, jaki interes prawny lub uprawnienie miałoby zostać naruszone przez wspomniane unormowanie. W przedmiotowej sprawie jedyne uprawnienie skarżących wynikające z aktu prawnego - w postaci prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego opisane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może powstać (skonkretyzować się) dopiero "w przypadku zbywania nieruchomości", czyli - zgodnie z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w przypadku umieszczenia lokalu na wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Najmowane przez skarżących lokale mieszkalne nie zostały do chwili obecnej przeznaczone do sprzedaży. W sprawach z obu skarg skarżący nie podnieśli zarzutu naruszenia przysługującego im prawa pierwszeństwa, bowiem ani uchwała Nr LXXIX/1199/13 ani uchwała Nr XLVI/568/08 nie naruszają i nie kwestionują uprawnień najemców wynikającego z art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo, jak wynika z pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta do skarżącej I. K. z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] oraz do skarżących T. i S. R. z dnia [...] września 2013 r. znak [...], zostali oni poinformowani o możliwości nabycia lokalu mieszkalnego bez bonifikaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1478/13 oddalił skargi I. K. oraz T. R. i S. R., uznając, iż skarżący nie wskazali naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkującego przeprowadzenie merytorycznej kontroli przedmiotu zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny po uwzględnieniu skarg kasacyjnych skarżących wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 roku sygn. akt I OSK 1544/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skoro uchwała rady gminy wskazuje, którym podmiotom, spośród wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 i art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bonifikata będzie przysługiwała oraz grupę podmiotów, którym bonifikata nie będzie przysługiwała, to uchwała ta wywiera bezpośredni wpływ na zakres uprawnień materialnych najemców lokali. Podmioty wyłączone uchwałą z grupy potencjalnych, według ustawy, beneficjentów uznaniowego aktu organu gminy, zostają w ten sposób pozbawione warunkowego prawa przyznanego przepisami art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd nie można utożsamiać interesu prawnego najemcy lokalu objętego zasadą pierwszeństwa z istnieniem po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży. Takie rozumienie interesu prawnego w procedurze zbywania lokali objętych zasadą pierwszeństwa skutkowałoby brakiem możliwości zaskarżenia aktów z zakresu administracji publicznej podejmowanych w tym zakresie przed etapem cywilnoprawnym.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 20/15 oddalił skargi. Sąd, powołując się na przepisy art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznał, że Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XLVI/568/08 z dnia 11 czerwca 2008 r. korzystając z ustawowych uprawnień. Podobnie, również w oparciu o w/w przepisy, Rada Miasta Krakowa miała kompetencje do zmiany niektórych przepisów prawa miejscowego, w tym w szczególności warunków umożliwiających zastosowanie bonifikaty przy sprzedaży najmowanego lokalu mieszkalnego. Sąd wskazał, że wobec tego nie można było uznać, że zaskarżona uchwała narusza art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami ani wskazanych w skargach art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 i art. 76 Konstytucji RP. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie i zgodnie z upoważnieniem zawartym w obowiązujących przepisach prawa, zaś z zarzuconych przepisów Konstytucji wynika zarówno obowiązek podejmowania działań nakazanych prawem, jak również obowiązek wskazywania podstawy prawnej dla działań podejmowanych w ramach zadań fakultatywnych lub też podejmowanych dobrowolnie. W ocenie Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że przepisy wprowadzające wyłączenia z możliwości skorzystania z bonifikaty przy wykupie lokalu nie znajdują oparcia w ustawie. Sąd wskazał, że zaskarżona regulacja w sposób jasny i przejrzysty precyzuje warunki braku bonifikaty w sytuacji posiadania przez najemcę innego szeroko pojętego tytułu prawnego do lokalu lub innej nieruchomości, umożliwia najemcy realizację przysługującego mu (po przeznaczeniu lokalu do sprzedaży) prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu za cenę rynkową określoną przez rzeczoznawcę majątkowego. Uprawnienia najemców nie są zatem w żaden sposób uszczuplone, a zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych norm prawnych, które kwestionowałyby przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo pierwszeństwa przysługujące najemcom lokali którzy zawarli umowy najmu na czas nieokreślony, w przypadku zbywania nieruchomości. Sąd podzielił przy tym wyrażone w orzecznictwie sądowym stanowisko, że rada gminy nie ma obowiązku udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze bezprzetargowej. Jeżeli jednak zdecyduje się na ich wprowadzenie, to podjęta w tym zakresie uchwała musi określać konkretne i przejrzyste warunki udzielenia bonifikat. Mogą to być zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. Te ostatnie mogą być kształtowane poprzez wskazanie określonej grupy podmiotów, którym bonifikata będzie przysługiwała, jak i poprzez wskazanie grupy podmiotów, którym nie będzie przysługiwała. Obowiązek określenia w uchwale warunków udzielania bonifikat ma na celu zapewnienie przejrzystości zasad, na jakich będą one udzielane. Nie oznacza jednak obowiązku przyznania tych bonifikat każdemu zainteresowanemu. Rada gminy, określając warunki udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze bezprzetargowej, ma kompetencję do określenia grupy podmiotów, którym nie będą one przysługiwały. W ocenie Sądu taki wniosek również wynika z analizy użytego przez ustawodawcę zwrotu "może udzielić" (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010 r., l SA/Bk 403/10 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 15 marca 2012r., sygn. akt II SA/Op 548/11). Udzielenie zatem bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu. W ocenie Sądu różnicowanie zasad uzyskania bonifikaty poprzez odniesienie się do konkretnej i przejrzystej przesłanki w postaci dysponowania tytułem prawnym do innego lokalu mieszkalnego lub własnością innej nieruchomości nadającej się do zamieszkania, było w pełni uzasadnione, ponieważ odwoływało się do zasady, iż najemców posiadających już inne nieruchomości nadające się do zamieszkania lub tytuły prawne do lokali mieszkalnych nie należy dodatkowo uprzywilejowywać kosztem majątku Gminy, która musi nim gospodarować w oparciu o określone zasady, w tym zasadę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Wobec tego Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zawierającego zasadę równości wobec prawa. Zgodnie z zasadą równości, uwzględniając zasadę sprawiedliwości społecznej, która jest nadrzędna, uzasadniony jest w przekonaniu Sądu wniosek, że wszyscy kupujący komunalne budynki i lokale mieszkalne winni uzyskać taką samą bonifikatę nabywając je od Gminy, pod warunkiem jednak, że wszyscy mają wspólną cechę istotną (relewantną). W niniejszej sprawie w grupie najemców lokali mieszkalnych dopuszczalna do różnicowania zasad wykupu z bonifikatą jest istotna cecha, która wynika z założeń polityki mieszkaniowej gminy, tj. zaspokajanie mieszkaniowych potrzeb najemców gminnych lokali mieszkalnych. Powyższa "cecha" jest uwzględniana zarówno przy nawiązywaniu najmu komunalnego lokalu mieszkalnego jak i przy jego wykupie i ma na celu właśnie rozróżnienie osób mających niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe od tych, które potrzeby te mają zaspokojone, poprzez posiadanie tytułu do innego lokalu mieszkalnego lub nieruchomości.

Sąd wyjaśnił, że nabycie lokalu mieszkalnego po cenie znacznie niższej niż rynkowa - przy zastosowaniu danej bonifikaty, stanowi faktycznie pomoc udzieloną ze środków publicznych w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i w związku z tym nie ma uzasadnienia, aby z pomocy korzystał najemca będący równocześnie właścicielem innej nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkalne. Sąd uznał, że zasady określone w zaskarżonej uchwale są z jednej strony jasne i przejrzyste, a ponadto zgodne z w/w regułami godzenia interesów najemców z zasadami prawidłowego gospodarowania mieniem komunalnym, w ramach przysługujących Gminie Miejskiej Kraków uprawnień właścicielskich. Przyjęcie sugerowanych w skargach odmiennych zasad byłoby sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej i nadmiernie uprzywilejowałoby skarżących.

Sąd dalej wskazał, że podobnie dopuszczalne było jako realizujące powyżej opisane zasady, wprowadzenie ograniczenia w udzielaniu bonifikaty poprzez wprowadzenie warunku legitymowania się przez najemcę okresem najmu nie krótszym niż 10 lat, ponieważ 10 letni lub dłuższy okres korzystania z najmu lokalu komunalnego oznacza, iż dany mieszkaniec gminy nie miał wówczas innych możliwości zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych.

Jako niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącej I. K., złożony na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. (z którym związany był oddalony wniosek dowodowy), co do braku przepisów przejściowych. W ocenie Sądu zarzut ten nie odnosił się do przedmiotu niniejszej sprawy, a ponadto Sąd zwrócił uwagę – co podnosiła sama skarżąca - że zaskarżona uchwała powzięta została po stwierdzeniu nieważności przepisów, które uniemożliwiały wykup mieszkań z bonifikatą, trudno więc mówić, że część mieszkańców mogła wcześniej skorzystać z bonifikaty. Sąd dalej wyjaśnił, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu były konkretne regulacje zaskarżonej uchwały i ich zgodność z prawem, co zostało zbadane i ocenione. Opisany powyżej zarzut odnosi się zaś do podjęcia konkretnych działań lub braku działań Gminy związanych ze stwierdzeniem nieważności innych przepisów uchwały i w związku z tym roszczenia ewentualnie przysługujące skarżącej z tego tytułu (np. roszczenie o odszkodowanie) mogą stanowić przedmiot odrębnego postępowania, a nie rozpoznawanego obecnie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2015 r. wniosła I. K. zarzucając obrazę przepisów art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2, ar. 7 i art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2, art. 76 i art. 94 Konstytucji RP, art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 227 i art. 232 zd.1 k.p.c. oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucając powyższe wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów "postępowania odwoławczego" według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozumowanie Sądu I instancji jest błędne co do tego, że skoro rada gminy może wprowadzić bonifikaty od cen sprzedaży lokali mieszkalnych, to może to czynić dowolnie oraz skoro może zmieniać zasady przyznawania bonifikat, to również może to czynić dowolnie. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że brak jest podstaw do gorszego traktowania najemcy, który ma "szeroko rozumiany tytuł prawny" do nieruchomości w powiecie krakowskim, czy wielickim od najemcy posiadającego analogiczne prawa do nieruchomości, np. w Katowicach, czy też takiego najemcy, którego majątek pozwala na zakup nieruchomości po cenach rynkowych. Błąd Sądu I instancji – zdaniem skarżącej kasacyjnie – polega na tym, że w domyśle przyjmuje, że daną grupę najemców należałoby wykluczyć z możliwości stosowania bonifikat, co może być słuszne i sprawiedliwe, tyle że w rezultacie z tej grupy wydzielono podzbiór w sposób zupełnie arbitralny. Tym samym nie jest prawidłowe porównywanie sytuacji osób z podzbioru z osobami spoza całego zbioru, aby dokonać oceny, czy zasadnym jest różnicowanie sytuacji osób z podzbioru z pozostałymi osobami należącymi do zbioru.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji również pominięcie części przepisu, tj. § 82 pkt 7 uchwały, który przewiduje możliwość sprzedaży z bonifikatą pomimo spełniania przez najemcę przesłanki negatywnej w przypadkach uzasadnionych. W ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że z jednej strony uchwała wprowadza nieprecyzyjne kryteria pozbawiające najemców skorzystania z dobrodziejstw bonifikaty, a z drugiej strony rada pozostawiła sobie możliwość udzielania bonifikat w dowolny sposób.

Skarżąca kasacyjnie dalej podniosła, że w konsekwencji powyższych naruszeń doszło do nieprawidłowości procesowych pozbawiających ją możliwości dowodzenia istotnych dla sprawy faktów obejmujących jej sytuację prawno-faktyczną w kontekście zaskarżonej uchwały, jak i wykazujących konsekwencje obowiązywania dotychczasowych uchwał w przedmiocie sprzedaży lokali mieszkalnych i stan rzeczy na chwilę uchwalania zaskarżonego przepisu. Ponadto zarzuciła, że Sąd I instancji odniósł się jedynie w wąskim zakresie do przepisów prawa o prawidłowej legislacji i materialnych podstawach gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a także nielogiczność uzasadnienia polegającą na wnioskowaniu, że skoro ustawa nakazuje ustalenie warunków udzielania bonifikat, to można swobodnie określać krąg podmiotów wyłączonych z korzystania z tego prawa oraz że skoro rada gminy może ustalić warunki udzielania bonifikat, to także może je swobodnie zmieniać.

Gmina Miejska Kraków w odpowiedzi na skargę kasacyjną pismem z dnia 11 maja 2015 r. wniosła o jej oddalenie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Nawiązując do tych regulacji zauważyć należy, że zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem doktryny i judykatury tylko przepisy naruszone przez Sąd mogą stanowić skuteczną podstawę kwestionowania wyroku (orzeczenia kończącego postępowanie) wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Skarżąca kasacyjnie, będąca adwokatem, w podstawach kasacyjnych nie określiła bowiem, czy zarzucane Sądowi I instancji uchybienia są naruszeniem prawa materialnego, czy też przepisów postępowania, nie wskazała też jaką postać miało naruszenie prawa przez Sąd I instancji. Formułując zaś zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., który należało zakwalifikować jako zarzut naruszenia przepisów postepowania, skarżąca kasacyjnie nie wykazała dodatkowo, że te wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy jednak, że popełnione przez skarżącą kasacyjnie uchybienia nie uniemożliwiają ustalenia granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.

Zarzucane wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a i ust. 1b w związku z art. art. 2, 7, 32, 64 ust. 2 , 76 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegać miało na niewłaściwym zrozumieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie treści przepisów prawa. Skarżąca kasacyjnie – jak podkreśliła - nie kwestionowała bowiem prawa gminy do kształtowania polityki mieszkaniowej, w tym wprowadzenia warunków udzielania bonifikat od ceny sprzedawanej nieruchomości, ale kwestionowała dowolność w określeniu warunków wprowadzonych zasad udzielania bonifikat i zmianie tych zasad.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowany zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje uzasadnienia prawnego w treści tego przepisu, który - stanowiąc tylko, że za zgodą rady właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej jako lokal mieszkalny - nie ogranicza rady gminy w wyrażaniu przez nią zgody. Zgodnie z ust. 1b w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych.

Zgodzić należy się z poglądem sformułowanym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż w świetle przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości.

W orzecznictwie podnosi się, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. (wyrok NSA z 7 września 2005 r. sygn. akt I OSK 193/05). W rozpoznawanej sprawie warunek wprowadzony przez Radę Miasta Krakowa uzależnia możliwość skorzystania z bonifikaty od nieposiadania przez najemcę tytułu prawnego do innej nieruchomości położonej na terenie województwa małopolskiego. Tak określony warunek mieści się w ramach przekazanego przez ustawodawcę organom samorządu terytorialnego zakresu spraw określonych upoważnieniem, o którym mowa w art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie są to bowiem sprawy, które zostały uregulowane ustawowo.

W świetle tego, co wyżej powiedziano, nie można zasadnie utrzymywać, aby rada gminy naruszyła prawo działając według uznania, jeżeli na uznanie zezwala ustawa. Trafnie uznał zatem Sąd I instancji, że różnicowanie zasad uzyskania bonifikaty wymaga jedynie oparcia o jasne i sprawiedliwe zasady. W tej sytuacji trafna jest też ocena Sądu I instancji co do wprowadzonego przez Radę Miasta Krakowa warunku udzielenia bonifikaty jako uzasadnionego – z jednej strony - zadaniami gminy, tj. koniecznością zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy, z drugiej strony zaś - zasadą nieuprzywilejowywania kosztem majątku Gminy tych mieszkańców, którzy mają zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 w związku z 64 ust. 2, art. 76 i art. 94 Konstytucji, polegającej na dowolnym modyfikowaniu zasad przyznawania bonifikat. Przypomnienia wymaga przy tym, że oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96). Ustalenie to musi być dokonywane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, często będzie więc miało relatywny charakter. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną cechą istotną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, nie zawsze jest to jednak równoznaczne z istnieniem, dyskryminacji lub uprzywilejowania zakazanego przez art. 32 Konstytucji. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również związek równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione. W rozpoznawanej sprawie kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji najemców, którzy mogą skorzystać z prawa bonifikaty w razie sprzedaży przez Gminę Miejską Kraków lokalu mieszkalnego na rzecz najemcy, wynika z założeń polityki mieszkaniowej Gminy, tj. zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych najemców gminnych lokali i zasady prawidłowego gospodarowania mieniem komunalnym w ramach przysługujących gminom uprawnień właścicielskich. Sąd I instancji trafnie zatem wywiódł, że nie można mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa w odniesieniu do kontrolowanych przepisów uchwały. Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej co do naruszenia art. 32 Konstytucji odnoszą się do przepisów różnicujących sytuację najemców, których zaskarżona uchwała nie zawiera (różnicowanie sytuacji najemców mających inną nieruchomość położoną na terenie powiatu krakowskiego i wielickiego oraz najemców nieposiadających nieruchomości lub posiadających nieruchomość poza wskazanymi terenami). Uchwała natomiast wprowadza przepisy różnicujące możliwość skorzystania z bonifikaty dla osób, które posiadają szeroko ujmowany tytuł prawny do innej nieruchomości położonej na terenie województwa małopolskiego i osób, które takiego tytułu prawnego nie mają. Przepisy te zostały prawidłowo ocenione przez Sąd wojewódzki, w ramach ogólnie sformułowanego stanowiska jako pozostające w bezpośrednim związku z celem przyjętego kryterium różnicującego i jako racjonalnie uzasadnione.

Nie można również zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni wskazanych przepisów Konstytucji poprzez zaaprobowanie braku przepisów przejściowych w zaskarżonej uchwale zmieniającej. Rację ma Sąd I instancji, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest konkretna uchwała jednostki samorządu terytorialnego, a nie brak określonych przepisów.

Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. Dopuszczenie przeprowadzenia dowodu z dokumentu może nastąpić, jeśli sąd uzna, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że dowody mające na celu przedstawienie sytuacji prawno-faktycznej skarżącej i wykazanie konsekwencji dotychczasowych uchwał w sprawie sprzedaży lokali na rzecz najemców dowodzą okoliczności pozostających poza zakresem rozpoznawanej sprawy.

Nietrafny pozostaje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można stwierdzić, aby Sąd I instancji poprzestał na badaniu kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie sprzedaży lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i ustalenia zasad udzielania bonifikaty od ceny sprzedaży. Przeczy temu uzasadnienie wyroku, w którym Sąd szczegółowo odnosi się do dopuszczalności wprowadzenia warunków stosowania bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych, a ocena ta sprowadza się do ogólnej konstatacji, że w razie wprowadzenia warunków udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych obowiązek gminy sprowadza się do uchwalenia zasad konkretnych i przejrzystych, a uznaniu rady pozostawione jest kształtowanie warunków podmiotowych i przedmiotowych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazać należy, że art. 1, jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa, czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, zatem powyższy zarzut nie jest oparty na uzasadnionych podstawach.

Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby istniały usprawiedliwione podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, należało orzec o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.