Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 35/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 8 ust. 9, art. 54
journal: Dz.U. 2019 poz 1373
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie: WSA Jacek Czaja WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r., znak: [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Szpitala Klinicznego z Polikliniką Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako "organ"), po rozpatrzeniu odwołania [...] Szpitala [...] w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 ust. 3, art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w okresie od 29 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r. dla zmarłego K. W..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu 22.08.2019 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wpłynął wniosek z dnia 21.08.2019 r. [...] Szpitala [...] w L. o potwierdzenie prawa do ubezpieczenia zdrowotnego dla K. W. w dniach od 29.01.2019 do 12.03.2019 r.

Organ w toku postępowania administracyjnego ustalił, że na dzień 28.08.2019 r. K. W. był osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie i nadal przebywał w [...] Szpitalu [...] w L. dlatego też dnia 28.08.2019 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu osoby ubezwłasnowolnionej do MOPR w L. [...]

W dniu 4.09.2019 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy cz. I. Sytuację rodzinną, zdrowotną, mieszkaniową i majątkową K. W. ustalono na podstawie informacji uzyskanych od opiekuna prawnego M. G.. Z wywiadu wynikało, że K. W. zamieszkiwał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadał obywatelstwo polskie. Prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe. W miesiącu grudniu 2018 r. był właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha fizycznych i [...] ha przeliczeniowych. Nie opłacał składki KRUS, nie był świadczeniobiorcą ZUS i KRUS. Nie był również zarejestrowany jako bezrobotny. Jednocześnie nie stwierdzono okoliczności o których mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej.

Jak ustalił organ pierwszej instancji dochód wyliczony zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej wyniósł [...] zł, co przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej tj.: [...] zł.

Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej nie spełnione zostały wszystkie przesłanki, wynikające z art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, niezbędne do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co skutkowało wydaniem w dniu [...] r. decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla zmarłego K. W. w okresie 29 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r.

Organ wskazał także, że w okresie od 01.02.2019 do 12.03.2019 r. odmówiono potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla K. W. decyzją z dnia [...] r. oraz, że K. W. zmarł dnia [...] r.

W związku z odwołaniem wniesionym [...] Szpital [...] w L. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. o odmowie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla K. W. w okresie 29 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r.

Organ odwoławczy, odwołując się do art. 2 i 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wyjaśnił, że osobie nieubezpieczonej, mieszkającej w Polsce i posiadającej obywatelstwo polskie będzie przysługiwało prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jeżeli jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego (art. 8 ustawy o pomocy społecznej), a jednocześnie w toku wywiadu środowiskowego nie zostanie stwierdzona dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby wskazująca, że wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości (art. 12 ustawy o pomocy społecznej). Art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie z § 1 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł.

Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2019 r[...] Szpital [...] w L. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o potwierdzenie na podstawie art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych dla K. W.. Szpital poinformował, że ww. w dniu 29 stycznia 2019 r. został przyjęty w trybie nagłym do Oddział Anestezjologii i Intensywnej Terapii. Pacjent nie posiadał ubezpieczenia zdrowotnego. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r., sygn. akt [...] opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego K. W. ustanowiona została M. G.. K. W. zmarł w dniu [...] r. 4 września 2019 r. z M. G.. K. W. prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe. Od dnia 29 stycznia 2019 r. do 23 maj 2019 r. przebywał na Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii [...] Szpitala [...] w L., a od 24 maja 2019 r. do 4 września 2019 r. na Oddziale Wewnętrznym, a następnie w Zakładzie Leczniczo Opiekuńczym. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności. W okresie od 29 stycznia 2019 r. do 12 marca 2019 r. nie posiadał prawa do bezpłatnych świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, z uwagi na nieopłacone składki w KRUS na ubezpieczenie społeczne obejmujące okres od 1 stycznia 2009 r. do kwietnia 2019 r.

Jak ustalił organ drugiej instancji K. W. był właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowych, które na podstawie umowy zawartej w [...] r. wydzierżawił bratu Z. W.. W okresie od grudnia 2018 r. do lipca 2019 r. uzyskiwał dochód z gospodarstwa ustalony stosownie do art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie ([...] ha x [...] zł = [...] zł). Pomimo, że z treści złożonego przez M. G. w dniu 4 września 2019 r. oświadczenia wynika, że K. W. nie miał żadnego własnego dochodu, gdyż od grudnia 2018 r. do marca 2019 r. jego gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha przeliczeniowych uprawiane było przez brata - Z. W., to stwierdzić należy, że w świetle unormowań wynikających z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej okoliczność ta nie ma znaczenia prawnego dla oceny sytuacji dochodowej. Przytoczony przepis zakłada obligatoryjne przyjęcie ryczałtowej kwoty dochodu z gospodarstwa rolnego co oznacza, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny w wysokości [...] zł z ha przeliczeniowego, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tej nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził i czy realnie może z tego tytułu osiągać dochody. Przepis ten nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczania dochodu z gospodarstwa rolnego, a tym samym bez znaczenia są wszelkie okoliczność uzasadniające badanie rzeczywistego dochodu

Z tych też względów Kolegium stwierdziło, że ponieważ przeprowadzone postępowanie wykazało, że wysokość dochodu uzyskanego przez K. W. w kwocie [...]zł przekracza obowiązujące kryterium normatywne osoby samotnie gospodarującej ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych warunkujące wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej.

Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez [...] Szpital [...] w L. (dalej także jako: "wnioskodawca", "świadczeniodawca" lub "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze wnioskodawca zarzucił decyzji naruszenie:

1. przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania oraz doręczenia zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się strony z zebranym materiałem dowodowym co stanowi istotne naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu,

2. przepisu art. 73 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak możliwości realizacji przez stronę prawa wglądu do akt postępowania,

3. przepisu art. 6-8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i niepodjęcie w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

4. przepisu art. 6-8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia przez organ 1 instancji całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący,

5. przepisu art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez przyjęcie błędnego sposobu wyliczenia dochodu uzyskiwanego przez K. W..

Wskazując na takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga, o ile zmierza do wzruszenia decyzji organów obu instancji, jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w niej bezpośrednio.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W sprawie istniała konieczność stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji albowiem decyzje te wydane zostały w warunkach nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją odmówiono potwierdzenia prawa K. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w okresie od 29 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r.

Z niekwestionowanych ustaleń organów wynikało, że K. W., zamieszkując na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiadając obywatelstwo polskie, nie był osobą ubezpieczoną.

Co do zasady także i takie osoby mogą korzystać ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, o ile spełniają warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm. - dalej jako: "u.ś.o.z.").

Z przepisu tego wynika, że osobie nieubezpieczonej przysługiwać będzie prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jeżeli jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm. - dalej jako: "u.p.s.") oraz jeżeli nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy (art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.).

Dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo (art. 54 ust. 1 u.ś.o.z.).

Zgodnie z art. 54 ust. 4 u.ś.o.z. decyzję taką wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia.

W sprawie wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy złożył [...] Szpital [...] w L., a więc świadczeniodawca.

Skuteczność zgłoszenia tego żądania nie budzi wątpliwości. Biorąc pod uwagę ciężki stan zdrowia K. W. (zawał połączony z zatrzymaniem akcji serca i niedotleniem mózgu) oraz jego późniejsze ubezwłasnowolnienie całkowite i zaliczenie do znacznego stopnia niepełnosprawności, oczywiste pozostaje, że tego rodzaju okoliczności kwalifikować należy jako przypadek stanu nagłego w rozumieniu art. 54 ust. 4 u.ś.o.z. Mając na uwadze, że wniosek został zgłoszony jeszcze w trakcie trwającego leczenia u świadczeniodawcy wątpliwości nie budzi także termin zgłoszenia żądania.

Z przepisu art. 54 ust. 4 u.ś.o.z. wynika niewątpliwie uprawnienie świadczeniodawcy do złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy.

Pewne wątpliwości budziło natomiast to czy świadczeniodawca ma własny interes prawny w wydaniu takiej decyzji, a więc czy w postępowaniu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej ma przymiot strony.

Wątpliwości te wynikały z tego, że w odniesieniu do udzielających świadczeń zdrowotnych placówek służby zdrowia decyzja taka w istocie służyła do uzyskania refundacji kosztów leczenia ze środków publicznych Narodowego Funduszu Zdrowia, co mogłoby wskazywać, że interes świadczeniodawcy ma jedynie charakter faktyczny, a nie prawny.

Kwestię tą rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 55/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych służy potwierdzaniu uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej osób nieubezpieczonych lub nieposiadających uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych. Skoro świadczeniodawca ponosi w stanie nagłym ryzyko (choćby w wymiarze finansowym) związane z ratowaniem zdrowia i życia osoby nieubezpieczonej, do czego w istocie jest zobowiązany (art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej), to nie może zostać pozbawiony uprawnienia do potwierdzenia prawa tej osoby do świadczeń opieki zdrowotnej, nawet, gdy osoba ta zmarła, zważywszy, że decyzja, (jeśli zostaną spełnione warunki) ma dotyczyć okresu, kiedy żyła, i kiedy udzielono jej świadczeń. Dlatego też w przepisie art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustawodawca skorelował uprawnienie świadczeniodawcy do złożenia wniosku z jego materialnym prawem do domagania się decyzji (wskazuje na to imperatywna forma czasownika "wydaje się") od właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w związku z udzieleniem przez niego nieubezpieczonemu świadczeniobiorcy określonych świadczeń medycznych (art. 54 ust. 1 przedmiotowej ustawy). Jest to, zatem interes prawny świadczeniodawcy, którego realizacja, poprzez podjęcie stosownej decyzji, dopiero w dalszej perspektywie stanowić będzie podstawę do dochodzenia wynagrodzenia za udzielone świadczenia. Natomiast zgon świadczeniobiorcy, który nastąpił po wystąpieniu przez Dyrektora Zakładu Opieki Medycznej do właściwego miejscowo ośrodka pomocy społecznej, celem uruchomienia procedury, o której mowa w art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, nie pozbawia świadczeniodawcy przymiotu strony legitymującej się przecież interesem prawnym, opartym na konkretnej normie prawa materialnego - art. 19 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że przepis art. 54 ust. 1 ww. ustawy posługuje się pojęciem "dokumentu", co nie jest bez znaczenia, albowiem decyzja, która ma być wydana, wywierać będzie podwójny skutek. Potwierdzając prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, rodzić będzie zarówno skutek prawny po stronie świadczeniobiorcy, jak i po stronie świadczeniodawcy, a w sytuacji prawnej obu tych podmiotów, służyć ma realizacji celu nadrzędnego przedmiotowej regulacji, czyli finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych.

W analogiczny sposób kwestię tą rozstrzygnięto także w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 729/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 849/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdzie podkreślono, że decyzja, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, będąca dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń, stanowi podstawę do uzyskania refundacji kosztów leczenia ze środków publicznych od oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia.

Z orzeczeń tych wynika, że istnienie w tego rodzaju sprawach interesu prawnego świadczeniodawcy powiązane zostało wprost z wytworzeniem dokumentu w postaci decyzji oraz prawem do dochodzenia wynagrodzenia za udzielone świadczenia zdrowotne na podstawie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Decyzja taka wywiera bowiem podwójny skutek: potwierdzając prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, rodzi zarówno skutek prawny po stronie świadczeniobiorcy, jak i po stronie świadczeniodawcy, a w sytuacji prawnej obu tych podmiotów, służyć ma realizacji celu nadrzędnego przedmiotowej regulacji - finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych.

Kwestie związane z refundacją poniesionych kosztów leczenia były więc istotnymi okolicznościami, przemawiającymi za kwalifikowaniem interesu świadczeniodawcy jako interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Posiadanie przez świadczeniodawcę własnego interesu prawnego, w powiązaniu z art. 54 ust. 4 u.ś.o.z., pozwala placówce służby zdrowia na wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej także w razie śmierci świadczeniobiorcy.

Co do zasady jednak postępowanie to dotyczy wprost interesu prawnego świadczeniobiorcy, który pozostaje jego stroną.

W sytuacji typowej, niezależnie od tego z czyjej inicjatywy zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., stroną takiego postępowania pozostaje świadczeniobiorca.

W sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek świadczeniodawcy, z udziałem świadczeniobiorcy. Wniosek wszczynający postępowanie wpłynął do organu w dniu 22 sierpnia 2019 r., a więc w czasie, gdy świadczeniobiorca jeszcze żył.

Także kolejne czynności w sprawie podejmowane były z udziałem K. W., którego z uwagi na ubezwłasnowolnienie całkowite reprezentował w sprawie ustanowiony opiekun (k.18 akt administracyjnych).

Nie budzi więc wątpliwości, że K. W. był stroną i brał udział w postępowaniu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej.

Stan ten zmienił się w sposób zasadniczy z chwilą śmierci K. W. w dniu 9 września 2019 r.

Okoliczność ta została pominięta przez organy obu instancji, które decyzje skierowały i wydały z udziałem nieżyjącego już w tym czasie K. W..

Oczywiste jest, że decyzja w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, także w sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane już po śmierci świadczeniobiorcy, ze swej istoty musi dotyczyć praw świadczeniobiorcy.

W sprawie natomiast organy nie tylko, że wskazały, iż decyzja dotyczy prawa K. W., ale także w treści decyzji oznaczyły go jako stronę decyzji doręczyły mu ją, przy czym doręczenia dokonywano na adres ustanowionego wcześniej i wskazanego w treści decyzji opiekuna prawnego K. W..

Powyższe było nieprawidłowe.

Z chwilą śmierci osoba fizyczna traci swą zdolność prawną i nie jest możliwe kierowanie do niej decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do tego, w jaki sposób kwalifikować taką wadliwość.

W ocenie części sądów sytuację taką, w której doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, traktować należy jako naruszenie opisane w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 484/19).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela odmienny i jak się wydaje przeważający pogląd wyrażany także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym nieprawidłowości takie traktowane są jako rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślić przy tym należy, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić jedynie o wadliwym doręczeniu, a nie skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej.

Treść obu decyzji, w tym w szczególności decyzji organu pierwszej instancji, wskazuje na to, że K. W. oznaczono w decyzji jako adresata rozstrzygnięcia, a więc podmiot, którego bezpośrednio decyzja ta dotyczyła.

Oczywiste przy tym pozostaje, że adresatem decyzji nie mógł być ustanowiony dla K. W. opiekun. Adresatem zawartego w decyzji administracyjnej obowiązku musi być bowiem strona postępowania administracyjnego, a nie jej przedstawiciel.

Nie było to także możliwe z tego podstawowego powodu, że ustanowiona dla ubezwłasnowolnionego opieka ustaje z chwila śmierci ubezwłasnowolnionego.

Nadto zwrócić należy uwagę na to, że przedmiotowa sprawa administracyjna została wszczęta i przez pewien okres toczyła się z udziałem K. W., który był stroną tego postępowania.

W związku z jego śmiercią istniała zatem konieczność wydania rozstrzygnięcia, które kończyłoby sprawę co do jego osoby.

Rozstrzygnięciem takim nie mogła być decyzja w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, albowiem nie można było wydać jej w stosunku do K. W. z uwagi na jego śmierć.

W takiej sytuacji organ powinien bądź umorzyć postępowanie co do K. W. w razie uznania, że uprawnienia wiążące się z decyzją, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. miały charakter czysto osobisty, bądź też powinien prowadzić dalej postępowanie z udziałem spadkobierców K. W..

Niewątpliwie uprawnienia wynikające z decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej nie mają charakteru praw zbywalnych lub dziedzicznych w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a.

Nie mają jednak one także charakteru czysto osobistego.

Jak wskazano już wyżej decyzja z art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. ma charakter dokumentu, który wywiera podwójny skutek: potwierdzając prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, rodzi zarówno skutek prawny po stronie świadczeniobiorcy, jak i po stronie świadczeniodawcy, a w sytuacji prawnej obu tych podmiotów, służyć ma realizacji celu nadrzędnego przedmiotowej regulacji - finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych.

W sytuacji potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej decyzja taka przesądzi o tym, że refundacja poniesionych kosztów leczenia odbędzie się ze środków publicznych. Odmowa potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej oznaczać będzie, że obowiązek uiszczenia wynagrodzenia za udzielone świadczenia zdrowotne obciążać będzie samego świadczeniobiorcę, czy też w razie jego śmierci jego spadkobierców.

W tego rodzaju sprawach istnienie interesu prawnego świadczeniodawcy powiązane zostało wprost z wytworzeniem dokumentu w postaci decyzji oraz prawem do dochodzenia wynagrodzenia za udzielone świadczenia zdrowotne na podstawie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Identyczny charakter, jak po stronie świadczeniodawcy uprawnienie do dochodzenia wynagrodzenia za udzielone świadczenia zdrowotne na podstawie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ma po stronie świadczeniobiorcy lub spadkobierców zmarłego świadczeniobiorcy obowiązek pokrycia kosztów leczenia w sytuacji, gdy dojedzie do odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Powyższe przemawia za istnieniem po stronie spadkobierców zmarłego świadczeniobiorcy interesu prawnego w wydaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet w sprawach nie dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych, śmierć strony nie w każdym przypadku skutkować musi koniecznością umorzenia postępowania. Między innymi w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 406/08, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że śmierć osoby, która wystąpiła z wnioskiem, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy z 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, pomimo niezaistnienia podstaw do przyjęcia następstwa proceduralnego określonego w art. 30 § 4, nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1, jeżeli udział w tym postępowaniu zgłosi osoba, która wykaże, że ma interes prawny w wydaniu decyzji stwierdzającej obywatelstwo zmarłego wnioskodawcy.

Taką samą oceną należy odnieść do decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej albowiem decyzja taka mając charakter dokumentu przesądza także bądź o sfinansowania udzielonych świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych, bądź o konieczności ich pokrycia przez samego świadczeniobiorcę lub jego spadkobierców.

Oczywiste przy tym pozostaje, że śmierć świadczeniobiorcy nie może także skutkować umorzeniem w całości postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej albowiem własny interes prawny w wydaniu decyzji w tym przedmiocie posiada świadczeniodawca.

Celowym wydaje się w takiej sytuacji, by w postępowaniu takim, w razie śmierci świadczeniodawcy, brali udział także jego spadkobiercy. Przemawiają zaś za tym te same względy, które przesądzają o tym, że interes prawny w wydaniu decyzji z art. 54 ust. 1 ma świadczeniodawca. Charakter decyzji jako dokumentu potwierdzającego prawo do świadczeń i wiążący się z decyzją obowiązek pokrycia przez spadkobierców zmarłego świadczeniobiorcy kosztów leczenia w sytuacji, gdy dojedzie do odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ma bowiem takie samo znaczenie prawne jak istniejące po stronie świadczeniodawcy uprawnienie do refundacji poniesionych kosztów leczenia ze środków publicznych.

W ocenie Sądu organy dokonały także w sprawie wadliwej interpretacji przepisu art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej stosowanego w sprawie w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z.

Jak wskazano już wyżej z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z. wynika, że osobie nieubezpieczonej przysługuje prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jeżeli jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz jeżeli nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy.

U podstaw wydania decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej legło ustalenie, że K. W. był właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowych, w związku z czym przyjąć należało, że uzyskiwał dochód z gospodarstwa ustalony stosownie do art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie. Powyższe oznaczało, że wysokość dochodu uzyskanego przez K. W. przekraczała obowiązujące kryterium normatywne osoby samotnie gospodarującej ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ([...] zł).

Niewątpliwie, na co zwróciły uwagę organy obu instancji, przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. zakłada obligatoryjne przyjęcie ryczałtowej kwoty dochodu z gospodarstwa rolnego co oznacza, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny w wysokości [...] zł z ha przeliczeniowego, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tej nieruchomości lub w jaki sposób nią rozporządził i czy realnie może z tego tytułu osiągać dochody.

Co więcej podzielić należy także wyrażane w orzecznictwie sądowym poglądy co do tego, że przepis ten stanowi fikcję prawną i nakazuje przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego niezależnie od tego czy dochody są faktycznie osiągane.

Fikcja ta nie może mieć jednak charakteru absolutnego, zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi konstytucyjne prawo do ochrony zdrowia osób ubogich.

Nie wymaga głębszego uzasadnienia stwierdzenie, że w naszym kręgu kulturowym jednym z podstawowych elementów praw człowieka jest prawo do ochrony zdrowia.

Prawo to statuowane zostało wprost w Konstytucji RP (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Podstawowym warunkiem skorzystania z systemu opieki zdrowotnej jest posiadanie przez jednostkę ubezpieczenia zdrowotnego.

Ustawodawca dopuszcza także możliwość skorzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej także przez osoby nieposiadające ubezpieczenia zdrowotnego. Możliwość taka przewidziano m.in. w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., przy czym w tym konkretnym przypadku została ona uzależniona od kryterium dochodowego z art. 8 ustawy o pomocy społecznej.

Z uwagi na powyższe skrajnie formalne stosowanie przepisów dotyczących kryterium dochodowego, jako warunku skorzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej, pozostawać może w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równego dostępu do świadczeń z opieki zdrowotnej bez względu na sytuację materialną danej osoby.

Choć zatem zawarta w art. 8 ust. 9 u.p.s. regulacja dotycząca sposobu obliczania dochodu z gospodarstwa rolnego ma charakter wiążący niezależnie od tego czy i jaki faktyczny dochód z tego tytułu jest uzyskiwany, to jednak musi się ona opierać na ustaleniu, że w realiach danego przypadku istniała obiektywna możliwość uzyskania dochodu z gospodarstwa rolnego.

Innymi słowy w kontekście konstytucyjnej zasady równego dostępu do świadczeń z opieki zdrowotnej zastosowanie dyspozycji art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej będzie możliwe tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, iż istniała obiektywna możliwość uzyskania dochodu z gospodarstwa rolnego.

Nie chodzi przy tym o ustalenia, czy rzeczywiście określony dochód z tego tytułu został uzyskany. Wyłączenie zastosowania regulacji z art. 8 ust. 9 u.p.s. będzie możliwe wówczas, gdy zostanie wykazane, że w realiach danego przypadku nie istniała obiektywna możliwość uzyskania jakiegokolwiek dochodu z gospodarstwa rolnego.

W sprawie żaden z organów nie ocenił ustalonych w sprawie okoliczności pod takim właśnie względem.

Nie ma przy tym racji skarżący, że organy w ramach obowiązków wynikających z art. 6-9 i 77 k.p.a. powinny ustalić z czego utrzymywał się K. W.. Co więcej organy nie musiały także ustalać czy faktycznie uzyskiwał on jakikolwiek dochód z należącego do niego gospodarstwa rolnego.

Organy dla zastosowania dyspozycji art. 8 ust. 9 u.p.s. powinny jednak ocenić czy w realiach niniejszej sprawy istniała obiektywna możliwość uzyskania przez K. W. dochodu z gospodarstwa rolnego, czego w sprawie zabrakło.

Skierowanie i wydanie przez organy obu instancji decyzji z udziałem nieżyjącego już w tym czasie K. W. oznaczało, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia.

Obowiązkiem organów będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej.

W pierwszej kolejności organy, stosując w drodze analogii przepis art. 30 § 4 k.p.a., wezwą do udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłego K. W..

Rozstrzygając sprawę merytorycznie organy zastosują się do przedstawionej powyżej wykładni przepisu art. 8 ust. 9 u.p.s. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.ś.o.z., co oznacza, że zastosowanie dyspozycji art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej będzie możliwe tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, iż istniała po stronie świadczeniobiorcy obiektywna możliwość uzyskania dochodu z gospodarstwa rolnego w okresie, którego dotyczy wydawane rozstrzygnięcie w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Z tych względów i na podstawie przywoływanych wyżej przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]zł obejmującą wynagrodzenie dla radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265).