Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 587/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 3b, art. 88 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Prokurator wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 lutego 2019 r., sygn. akt [..], w przedmiocie kary za wycinkę drzew bez zezwolenia.

Zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy decyzją z 18 czerwca 2015 r. wymierzył A. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.532.069,02 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia wskazanych w załączniku do decyzji 119 drzew gatunku: sosna zwyczajna, brzoza brodawkowata i wierzba iwa, rosnących na terenie działek nr [..] i [..] w obrębie geodezyjnym B., gmina S.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w toku wszczętego z urzędu postępowania przeprowadzono w dniu 1 czerwca 2015 r. oględziny, podczas których ustalono, że na terenie działki [..] usuniętych 95 sztuk drzew - w wieku powyżej 10 lat (54 szt. - sosna pospolita, 31 szt. - brzoza brodawkowata i 10 szt. wierzba iwa) przy czym 10 sztuk z nich miało więcej niż jeden pień. Dokonano pomiaru pozostawionych kłód, a w kiedy pomiar był niemożliwy zmierzono ich średnice, a następnie ze wzoru wyliczono obwód. Ponadto ustalono, że na działce nr [..] wycięto 24 drzewa w wieku powyżej 10 lat (2 sztuki wierzby iwa, 17 sztuki brzozy brodawkowatej i 5 sztuk sosny zwyczajnej). Ze względu na brak 23 kłód, ich obwód ustalono przyjmując najmniejszy promień zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W jednym przypadku zmierzono średnicę kłody i obliczono obwód. Ponumerowano pnie ściętych drzew, których wiek przekracza 10 lat oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Z uwag do protokołu wynikało, że właściciel działek – A. zawarła w dniu 24 marca 2015 r. umowę ze Z. O., właścicielem [..], której przedmiotem było uporządkowanie działek nr [..] i nr [..], w tym wycinka samosiewu mieszanego.

Wobec tego organ I instancji, na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, uznał, że podmiotem odpowiedzialnym za usunięcie łącznie 119 drzew bez wymaganego zezwolenia jest właściciel nieruchomości, gdyż wiedział o usuwaniu drzew i na to działanie się zgodził, o czym świadczy powyższa umowa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. decyzją z dnia 10 września 2015 r., nr [..], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. SK 6/12), w którym orzeczono, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które to przepisy stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji zostały uznane za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu wydawania rozstrzygnięcia przez organ I instancji przepisy te jednak obowiązywały, z uwagi na odroczenie przez Trybunał utraty ich mocy obowiązującej do dnia 31 grudnia 2015 r. (18 miesięcy od dnia wydania wyroku). Kolegium wskazało także na wejście w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045), w której dokonano między innymi zmiany treści art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, i przytoczyło treść art. 59 pkt 2, a także art. 53 ust. 3 ustawy zmieniającej, wyjaśniając – z powołaniem się na art. 6 k.p.a., że w rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 53 ust. 3 i 4 ustawy zmieniającej. Wskazano, że organ I instancji będzie musiał ustalić, czy w dniu wydawania decyzji w sprawie, na wycinkę drzew, które już zostały usunięte, potrzebne byłoby zezwolenie, a więc czy doszło do zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 1 – 15 ustawy o ochronie przyrody i podjąć rozstrzygnięcie adekwatne do poczynionych ustaleń.

Kolegium nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez wymierzenie Spółce kary w sytuacji, gdy nie wyrażała zgody na wycięcie drzew, dla których istniał obowiązek uzyskania zezwolenia, oraz w sytuacji, gdy nie wiedziała, że taka wycinka ma miejsce. Kolegium wskazało, że Spółka jest podmiotem działającym w profesjonalnym obrocie gospodarczym, w związku z czym można od niej wymagać podwyższonej staranności przy wyborze osób, którym powierza dokonanie pewnych czynności. Według Kolegium ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby Spółka dopełniła wszelkich czynności, by nie dopuścić do naruszenia przez zleceniobiorcę – Z. O. przepisów ustawy o ochronie przyrody. Samo zawarcie w umowie oświadczenia ww. osoby o tym, że "znane mu są wszelkie uwarunkowania faktyczne i prawne związane z przedmiotem umowy", bez weryfikacji tej okoliczności przez Spółkę, Kolegium uznało za niewystarczające. Kolegium dodało, że Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących na przykład o tym, że spośród kilku podmiotów wybrała ten, który daje najlepszą rękojmię wykonania prac porządkowych. Ponadto, wbrew twierdzeniom Spółki, w pkt 3 protokołu zaawansowania robót Z. O. nie oświadczył, że drzewa przeznaczone do usunięcia są objęte zwolnieniem z art. 83 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Stwierdził jedynie, że "na działkach nie występowały drzewa w wieku powyżej 10 lat, co oznacza, że dla wykonania umowy w powyższym zakresie nie były wymagane jakiekolwiek zezwolenia". Mowa więc nie o drzewach przeznaczonych do usunięcia, a już wyciętych. To że wykonawca rzekomo znał obowiązujące przepisy prawa nie oznacza również, że prawidłowo potrafił ocenić wiek drzew. Kolegium uznało przy tym, że przesłuchanie Z. O. w charakterze świadka (co do okoliczności, kto dokonał wycinki drzew rosnących na działkach nr [..] i [..] nie jest dowodem mającym istotne znaczenie dla sprawy w rozumieniu art. 78 § 1 k.p.a. Wiadomo bowiem, że wycinki dokonał Z. O. na zlecenie Spółki.

Kolegium odniosło się również do argumentacji skarżącego dotyczącej możliwości potraktowania terenu działek nr [..] i [..] jako lasu albo plantacji stwierdzając, że w jego ocenie, teren ten nie jest plantacją ani lasem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 708/15, oddalił skargę A. na powołaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotowy wyrok został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2018 r. oddalił skargę kasacyjną. Oba Sądy zwróciły uwagę na potrzebę uwzględnienia zmian przepisów ustawy o ochronie przyrody w celu zweryfikowania okoliczności wyłączających obowiązek wymierzenia kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił aspekt funkcjonalny definicji lasu, w której zasadnicze znaczenie ma wykorzystywanie gruntu na potrzeby gospodarki leśnej.

Jeszcze przed kontrolą legalności przeprowadzoną przez sądy administracyjne Wójt Gminy ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 13 listopada 2015 r. wymierzył A. karę pieniężną w wysokości 1.021.379,35 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 119 sztuk drzew rosnących na terenie działki [..] i [..] w obrębie geodezyjnym B., gmina S.

Dla rozstrzygnięcia wątpliwości, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki dla umorzenia postępowania, na podstawie art 53 ust. 4 ustawy zmieniającej, Wójt Gminy przeanalizował, czy w dniu wydawania decyzji w sprawie, na wycinkę drzew które już zostały usunięte, potrzebne byłoby zezwolenia (a więc czy doszło do zaistnienia którejkolwiek z przesłanek, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 1 - 15 ustawy o ochronie przyrody). Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie, biorąc pod uwagę okoliczności bezsporne lub notoryjne w sprawie oraz wynikające z przepisów prawa, stwierdził, że żadna przesłanka z art. 83f ust. 1 pkt 1 – 15 ustawy o ochronie przyrody nie zaistniała, co uzasadniało wymierzenie kary za usunięcie wszystkich drzew. Organ I instancji uznał za względniejsze dla Spółki przepisy obowiązujące od 28 sierpnia 2015 r. ponieważ kara naliczona według nowych przepisów jest o 1/3 mniejsza od kary wymierzonej decyzją Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2015 r.

Organ zweryfikował wiek drzew, konfrontując go z tablicą wiekową drzew prof. dr L. M., i stwierdził, że wiek wszystkich drzew objętych decyzją przekracza 10 lat. Kierując się wytycznymi Kolegium organ I instancji potwierdził bezsporny charakter odpowiedzialności Spółki za usunięcie drzew bez zezwolenia i brak potrzeby kontynuowania postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła ponownie: brak uwzględnienia okoliczności ekskulpujących polegających na tym, że wykonawca wycinki bez woli i wiedzy zleceniodawcy usunął drzewa bez uzyskania zezwolenia; uchybienia procesowe, które doprowadziły do nieuwzględnienie powyższych okoliczności, w tym brak przesłuchania Z. O.; naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o lasach poprzez uznanie, że do uznania terenu za las konieczne jest jego przeznaczenie do produkcji leśnej, brak umorzenia postępowania w sprawie.

Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 27 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 13 listopada 2015 r. i w pkt 2 umorzyło postępowanie I instancji w części odnoszącej się do wymierzenia kary za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 95 drzew z terenu działki nr [..]; w pkt 3 umorzyło postępowanie I instancji w części odnoszącej się do wymierzenia kary za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa gatunku brzoza brodawkowata o obwodzie pnia 34 cm z terenu działki nr [..]; pkt 4 orzekło o wymierzeniu A. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwudziestu trzech drzew gatunku brzoza brodawkowata, sosna zwyczajna i wierzba iwa z terenu działki nr [..] w wysokości 70 530,00 zł.

W ocenie Kolegium pomimo, że decyzja Wójta Gminy była w przeważającej części prawidłowa, musiała ona podlegać uchyleniu w całości. Na gruncie niniejszej sprawy fundamentalne znaczenie miał fakt, że wycinkę drzew z terenu działek nr [..] i [..] stwierdzono w dniu 27 maja 2015 r., natomiast od tej daty do dnia wydania niniejszej decyzji ustawa o ochronie przyrody podlegała wielokrotnym nowelizacjom, przede wszystkim zmierzającym ku złagodzeniu odpowiedzialności podmiotów dokonujących wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia. Nadto, w okresie od dnia 27 maja 2015 r. do dnia wydania niniejszej decyzji kilkukrotnie zmieniały się akty wykonawcze do ustawy o ochronie przyrody.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium Odwoławcze wskazało, że w przypadku zmian dokonanych pierwszą ustawą nowelizującą (ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1045, która dokonała zmian w ustawie o ochronie przyrody z dniem 28 sierpnia 2015 r.) zostały one wzięte pod uwagę przez organ I instancji w związku ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 września 2015 r. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że organ I instancji błędnie dokonał wyliczenia kary za drzewa, które posiadały więcej niż jeden pień na wysokości 130 cm, ustalając jej wysokość w stosunku do każdego z tych pni. W pierwszej ustawie nowelizującej dokonano natomiast zmiany art. 85 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wskazując, że jeżeli drzewo na wysokości 130 cm posiada kilka pni - za obwód pnia drzewa przyjmuje się sumę obwodu pnia o największym obwodzie oraz połowy obwodów pozostałych pni. Prawidłowym również na gruncie obecnego stanu prawnego jest więc działanie polegające na wyliczeniu jednego obwodu na podstawie grubości wszystkich pni, nie zaś ustalanie kary dla każdego z pni z osobna. Kolegium wskazało przy tym, że przepisy art. 83 - 89 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu nadanym pierwszą ustawą nowelizującą obowiązywały do dnia 31 grudnia 2016 r., jednakże w międzyczasie zmianie uległy przepisy wykonawcze, wobec wejścia w życie w dniu 29 sierpnia 2016 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów, które również obowiązywało do dnia 31 grudnia 2016 r. W okresie obowiązywania przepisów w brzmieniu nadanym pierwszą ustawą nowelizującą obowiązywały więc de facto dwa reżimy prawne dotyczące ustalania kar za usunięcie drzew, co znajduje odzwierciedlenie w tabeli znajdującej się w dalszej części uzasadnienia.

W odniesieniu do zmiany dokonanej drugą ustawą nowelizującą (ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2249, która dokonała zmian w ustawie o ochronie przyrody z dniem 1 stycznia 2017 r.) Kolegium zauważyło, że na gruncie tej ustawy dokonano dwóch szczególnie istotnych zmian, a konkretnie: znowelizowano art. 83f ust. 1 dodając do niego pkt 3b, zgodnie z którym nie jest konieczne uzyskanie zgody na wycinkę drzew w przypadku drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego; znowelizowano art. 89 ust. 1 ustawy o ochrony przyrody poprzez wskazanie, że w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona gdyby takiego zwolnienia nie było. Powyższe wiąże się z treścią art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym nie pobiera się opłaty za usunięcie określonego rodzaju drzew (zależnego od ich obwodu) jeżeli są one wycinane w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania innego niż rolnicze, zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W świetle zmian wprowadzonych drugą ustawą nowelizującą zdaniem Kolegium konieczne stało się dokonanie analizy, czy w przypadku drzew usuniętych z terenu działek nr [..] i [..] można było zastosować zwolnienie przewidziane w art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody, co ze względu na treść art. 88 ust. 10 tej ustawy powodowałoby brak możliwości wymierzenia kary za wycinkę drzew bez wymaganego zezwolenia.

W kontekście tych rozważań Kolegium wskazało, że do pisma z 30 października 2018 r. odwołująca się strona dołączyła kopię umowy dzierżawy z 26 stycznia 2016 r. zawartej pomiędzy Spółką a R. C. Z treści § 5 tej umowy wynika, że dzierżawca zobowiązał się używać przedmiot dzierżawy zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, w celu wykonywania na nim działalności rolniczej, co może wskazywać na wolę dokonania wycinki drzew z terenu działek nr [..] i [..] właśnie w celu przywrócenia im użytkowania rolnego. Zamiar taki wynika również z umowy z 24 marca 2015 r., zawartej pomiędzy Spółką a Z. O. (§ 1 tej umowy). W tym zakresie Kolegium dodało, że podejmowanie działań zmierzających do utrzymania użytków rolnych we właściwym stanie w żaden sposób nie zmienia uchwalenie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z postanowień art. 35 ustawy o planowaniu przestrzennym, uchwalenie planu miejscowego nie wyklucza dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Dlatego też podjęcie działań zmierzających do utrzymania użytków rolnych w właściwym stanie już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żadnym razie nie może być traktowane jako pozostające z nim w sprzeczności. W związku z powyższym podjęcie przez Radę Gminy uchwały Nr XXXVI/389/2014 z dnia 29 kwietnia 2014 r., mocą której uchwalono plan miejscowy dla terenu na którym znajdują się działki nr [..] i [..], nadając im przeznaczenie "teren unieszkodliwiania odpadów" oraz "teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" (oznaczenie 98NO/PS) w żaden sposób nie wpływa na to, że ich właściciel mógł mieć wolę przywrócenia im funkcji rolnej (która jest inna niż funkcja określona w planie).

Z uwagi na powyższe w odniesieniu do działki nr [..] Kolegium przyjęło, że dokonując wycinki drzew, które się na niej znajdowały Spółka działała w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, a tym samym obejmuje ją zwolnienie, o którym mowa w art. 88 ust. 10 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody.

Tym samym mając na uwadze, że obecnie obowiązujące przepisy ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu od 1 stycznia 2017 r.) są ewidentnie względniejsze dla sprawcy (brak jest bowiem możliwości nałożenia jakiejkolwiek kary), Kolegium uznało, że zaskarżoną decyzję Wójta Gminy należało uchylić, a sprawę w części dotyczącej drzew znajdujących się w przeszłości na działce nr [..] umorzyć. W tym zakresie nie mają zdaniem Kolegium znaczenia argumenty podnoszone w piśmie Wójta Gminy z 2 stycznia .2018 r., odnoszące się do wniosków Spółki w sprawie nadania terenowi oznaczonemu 98NO/PS konkretnej funkcji w miejscowym planie. Jak wynika z § 98 uchwały o planie teren ten zajmuje powierzchnię 68,27 ha, dlatego też nie można wprost stwierdzić, że wnioski Spółki dotyczące pozarolniczego wykorzystywania terenu odnosiły się konkretnie do działki nr [..]. Poza tym z fotografii nadesłanych przez Wójta Gminy wraz z pismem z 2 stycznia 2019 r. wynika wyraźnie, że na działce nr [..] znajdują się pozostawione zasiewy.

W ocenie Kolegium odmiennie jednak kształtuje się sytuacja drzew wyciętych z terenu działki nr [..]. Nieruchomości te były objęte umowami zawartymi przez Spółkę ze Z. O. i R. C., w których znajdują się postanowienia dotyczące rolniczego wykorzystania gruntów, jednak w dniu 3 października 2015 r. Spółka złożyła do Wójta Gminy wniosek o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Grzebowisko zwierząt towarzyszących w miejscowości B. na działce o numerze ewidencyjnym [..], gm. S.". Decyzja ta została wydana w dniu 3 lutego 2016 r. Pismem z 7 marca 2016 r. (załączonym do pisma Wójta Gminy z 2 stycznia 2019 r.) Spółka zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o dokonanie zmian w planie miejscowym, poprzez wprowadzenie dodatkowej funkcji: "realizacja grzebowiska dla zwierząt". Zamiar ten został zrealizowany, a okoliczność istnienia na działce nr [..] grzebowiska dla zwierząt jest znana Kolegium z urzędu. Wobec tego Kolegium przyjęło, że sformułowanie znajdujące się w umowie z 24 marca 2015 r., zawartej pomiędzy Spółką a Z. O., dotyczące woli rolniczego wykorzystania działki nr [..] nie mogło odzwierciedlać rzeczywistego zamiaru stron umowy. Fakt zawarcia takiego twierdzenia w umowie, przy jednoczesnym złożeniu w dniu 3 października 2015 r. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla działki nr [..], sprawia, że rzekoma wola rolniczego wykorzystania gruntów była nierzeczywista i pozorna. Tym bardziej, w sytuacji wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania w dniu 3 lutego 2016 r., nie mógł zostać uznany za rzeczywisty zamiar rolniczego wykorzystania działki nr [..], o którym mowa w umowie z R. C. z dnia 26 stycznia 2016 r. Kolegium podkreśliło, że pomimo wezwania przez organ odwoławczy pełnomocnika odwołującej się strony do wskazania sposobu wykorzystania działki nr [..] od dnia 27 maja 2015 r. do chwili obecnej, fakt realizacji i istnienia grzebowiska dla zwierząt został ewidentnie pominięty, a w świetle powyższego faktu Spółka nie przedstawiła żadnej argumentacji odnoszącej się do woli rolniczego wykorzystania działki nr [..].

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znalazł art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody, jednakże wyłącznie w stosunku do drzew rosnących na działce nr [..]. Z kolei w przypadku drzew wyciętych z terenu działki nr [..], o woli rolniczego wykorzystania gruntu nie może być mowy, a tym samym konieczne stało się wymierzenie kary ich usunięcie. Jednakże w związku z wejściem w życie drugiej ustawy nowelizującej i treścią art. 83f ust. 1 pkt b ustawy o ochronie przyrody odpadła podstawa wymierzenia kary za usunięcie z terenu działki nr [..] jednego drzewa gatunku brzoza brodawkowata o obwodzie pnia 38 cm.

Kolegium zwróciło uwagę, że zmiana, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. wyłączyła z obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę jednego z drzew gatunku wierzba iwa, rosnącego na działce nr [..], o obwodach pni 38 cm, 63 cm i 25 cm. Obwód liczony zgodnie z treścią art. 85 ust, 2 ustawy o ochronie przyrody wynosił bowiem 94 cm (minus 10% - 85 cm), a wycinka wierzb o obwodzie poniżej 100 cm nie wymagała zezwolenia. Z uwagi na wejście w życie trzeciej ustawy nowelizującej (ustawa z dnia 11 maja 2017 t. o zmianie ustawy o ochronie przyrody, t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1074, która dokonała zmian w ustawie o ochronie przyrody z dniem 17 czerwca 2017 r.), w obecnym stanie prawnym obowiązek uzyskania zezwolenia pojawił się ponownie.

Kolegium dodało, że kolejną zmianą dokonaną mocą drugiej ustawy nowelizującej zmodyfikowano treść art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez określenie, że w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona gdyby takiego zwolnienia nie było. Należało więc rozważyć, że w świetle treści art. 86 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wycinka drzew na działce nr [..] korzystała ze zwolnienia z uiszczenia opłaty. W tym zakresie szczególnie istotna jest regulacja zawarta w art. 86 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, z której wynika, że nie pobiera się opłaty od usunięcia drzew (o określonym obwodzie) w przypadku, gdy są one wycinane w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego lub do innego użytkowania zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym zakresie Kolegium wskazało, że w dniu w którym stwierdzono dokonanie wycinki obowiązywała uchwała Rady Gminy uchwały Nr XXXVI/389/2014 z dnia 29 kwietnia 2014 r., mocą której przyjęto plan miejscowy dla terenu, na którym znajdują się działki nr [..] i [..]. W dniu usunięcia drzew plan miejscowy nie przewidywał przeznaczenia działki nr [..] na funkcję grzebowiska dla zwierząt, natomiast zapis w tym zakresie pojawił się w związku ze zmianą dokonaną uchwałą nr XXIII/278/2016 r. Rady Gminy z dnia 8 listopada 2016 r. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że nie sposób uznać, by w dniu dokonywania wycinki Spółka przyświecał zamiar doprowadzenia działek nr [..] i [..] do stanu zgodnego z planem miejscowym (brak było bowiem w tym planie nim odpowiednich zapisów) i dlatego Spółka nie może korzystać z częściowego zwolnienia z kary przewidzianego w art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zamiar Spółki w postaci realizacji grzebowiska dla zwierząt nie został bowiem jeszcze do tego planu wprowadzony. Karę za wycinkę drzew z działki nr [..] należało więc wymierzyć w wysokości stanowiącej dwukrotność opłaty.

Przy okazji ustalania stanu prawnego obowiązującego po wejściu w życie drugiej ustawy nowelizującej (to jest pomiędzy dniem 1 stycznia 2017 r. a 16 czerwca 2017 r.) Kolegium zwróciło uwagę na sposób ustalania stawek za wycinkę drzew. Zgodnie z art. 85 ust. 4a ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w tym okresie rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, określała wysokość stawek opłat, o których mowa w ust. 1 i 3, jednolicie dla wszystkich drzew lub krzewów albo różnicując je ze względu na: 1) rodzaj lub gatunek drzew lub krzewów; 2) obwód pnia drzewa lub powierzchnię krzewu albo krzewów rosnących w skupisku. Maksymalną wysokość tych stawek określał art. 85 ust. 5 i 6 ww. ustawy. Natomiast w dniu 31 stycznia 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXVI/334/2017 w sprawie określenia wysokości stawek opłat za usunięcie drzewa i krzewu, która weszła w życie w dniu 21 marca 2017 r. Wyliczenie wysokości kary za usunięcie drzew z działki nr [...], w rozbiciu na stan przed i po 21 marca 2017 r. Kolegium zawarło w tabeli. Po tej dacie, kary za usunięcie drzew były dla Spółki względniejsze niż kary które mogły być wymierzone przed dniem 21 marca 2017 r.

Odnosząc się do trzeciej ustawy nowelizującej Kolegium wskazało, że na jej mocy dokonano zmiany art. 83f ust. 1 pkt 3, różnicując dodatkowo obwody pni drzew, na których wycinkę nie jest wymagane zezwolenie. Zmiana ta spowodowała, że ponownie konieczne stało się uzyskanie zezwolenia na wycinkę drzew gatunku wierzba o obwodach powyżej 80 cm. W trzeciej ustawie nowelizującej brak jest również przepisu przejściowego, który stanowiłby o obowiązku stosowania regulacji poprzednio obowiązujących, jeżeli są one względniejsze dla sprawcy. Tym samym za drzewo gatunku wierzba iwa, rosnące na działce nr [..], o obwodach pni 38 cm, 63 cm i 25 cm (łącznie zgodnie z art. 85 ust. 2-94 cm, a minus 10% - 85 cm), zasadne jest wymierzenie kary. W tym zakresie Kolegium uznało, że musi działać działając zgodnie z art. 6 k.p.a., tj. musi stosować przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Wskazano ponadto, że po wejściu w życie trzeciej ustawy nowelizującej do obrotu prawnego weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów. Z uwagi na powyższe, Kolegium dokonało w tabeli przeliczenia kary za usunięcie 23 drzew z terenu działki nr [..] według stawek obowiązujących po dniu 17 lipca 2018 r. (dzień wejścia w życie rozporządzenia).

Wyliczając karę Kolegium wzięło pod uwagę średnice pni, ustalone na podstawie pomiarów dokonanych przez organ I instancji w dniu 1 czerwca 2015 r., a które nie zostały zakwestionowane przez Spółkę. Nadto, Kolegium zastosowało art. 89 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, pomniejszając obliczony obwód o 10%.

Kolegium dokonując tabelarycznego zestawienia wysokości kary za usunięcie drzew z działki nr [..], z podziałem na trzy stany prawne, stwierdziło że w świetle przepisów przejściowych do nowelizacji ustawy o ochronie przyrody należało przyjąć, że kara należna za usunięcie 23 drzew z terenu działki nr [..] powinna zostać ustalona na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, jako że są one najkorzystniejsze dla sprawcy. Tym samym kara ta powinna wynosić 70.530,00 zł.

W skardze na powyższą decyzję Prokuratura Rejonowa domagając się jej uchylenia, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80, 77 § 1, art. 6 oraz art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów zgromadzonych w sprawie, przedłożonych przez Wójta Gminy przy piśmie z 2 stycznia 2019 r. oraz błędną oceną materiału dowodowego w postaci umów dzierżawy z R. C., co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 87f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody, a w konsekwencji umorzeniem postępowania w części.

Uzasadniając przedmiotowe zarzuty Prokurator zaznaczył, że organ odwoławczy przeprowadził wnikliwą analizę zmian przepisów ustawy o ochronie środowiska. Jednak, w jego ocenie, błędnie uznał, że Spółka dokonując wycinki drzew na działce nr [..] działała z zamiarem i w celu przywrócenia nieruchomości do działalności rolniczej, co skutkowało zastosowaniem w tym przypadku art. 87f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody i umorzeniu postępowania w tym zakresie.

Podkreślono, że przedmiotem działalności A. jest gospodarka odpadami Miasta. Wszelkie inwestycje prowadzone przez Spółkę dotyczą właśnie tego celu. Inwestycja poczyniona na terenie działki nr [..], z której bez wymaganego zezwolenia usunięto 23 drzewa, to "Grzebowisko zwierząt towarzyszących w miejscowości B.". Dla działki tej wydano na wniosek inwestora decyzje środowiskową z 3 lutego 2016 r. Spółka konsekwentnie zmierzała do pozarolniczego wykorzystania spornych działek oraz działek przyległych, czemu dawała wyraz w postępowaniu planistycznym. Dokumentacja związana z rzeczywistym celem i zamiarem strony została organowi odwoławczemu przedłożona wraz z pismem z 2 stycznia 2019 r.

Prokurator podkreślił, że zlecenie wycinki drzew dotyczyło łącznie obu działek. Czynności zostały wykonane w tym samym czasie przez te same osoby. Umowy dzierżawy zawierane z R. C., były pozorne, na co wskazuje rychła realizacja inwestycji, pomimo treści wiążącej strony umowy. Na działce nr [..] - jak wynika z załączonej dokumentacji do pisma z 2 stycznia 2019 r. - planowana jest inwestycja w zakresie przetwarzania odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegając pozorność obu umów, odniosło się jedynie do tej dotyczącej działki nr [..]. Tymczasem przedmiotem umów jest dzierżawa obu działek wymienionych po przecinku, bez rozróżnienia celów, dla każdej z nich. Umowy zawarto w tym samym czasie i pomiędzy tymi samymi stronami. Nie da się zatem - jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze - wyprowadzić wniosku, że te same umowy, dotyczące tych samych działek ([..] i [..]) mogą być ocenione jednocześnie jako pozorne (fałszywe co do podanego zamiaru) jak i wiarygodne dowody w sprawie (co do rolniczego przeznaczenia działki [..]). Działki nie są wykorzystywane rolniczo - a ocena celu - rzeczywistego zamiaru Spółki winna dotyczyć momentu kiedy zlecano wycinkę - toteż powinna uwzględniać działania poprzedzające zlecenie usunięcia drzew, a nie tylko te, które zrealizowano.

Dowody na działania Spółki przed zleceniem wycinki zostały przedłożone przez Wójta Gminy w piśmie wskazywanym w zarzucie. Stanowią one emanację zamiaru i celu przeznaczenia nieruchomości zarówno o nr [..], jak i [..]. Korespondencja prowadzona przez Spółkę w postępowaniu planistycznym, gdzie wprost wskazano zamiary inwestycyjne, przemawia za uznaniem, że stanowisko wyrażone przez Kolegium jest błędne i oparte na wybiórczo ocenionym materiale dowodowym.

Nadto, zdaniem Prokuratora, trzeba mieć na uwadze intencją ustawodawcy wprowadzającego wyjątki od zasad wyrażonych w ustawie o ochronie przyrody. Powołując się na opracowanie J. G.-B. pt. Usuwanie drzew i krzewów w związku z działalnością rolniczą (aspekty prawne) wskazał, że wyjątek od wymogu uzyskania zezwolenia, wskazany w art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody, odnosi się do usuwania drzew lub krzewów w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Stanowi on niezależną podstawę od zwolnienia z art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy o ochronie przyrody. Objęcie regulacją prawną przypadków przywrócenia do użytkowania rolniczego wynikało z potrzeb praktyki - zwłaszcza rolników, którzy nabywali grunty sprzedawane przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Działki te często porośnięte były od wielu lat drzewami lub krzewami w wyniku samosiewu. Usuwanie ich za opłatą było zaś bardzo kosztowne.

W ocenie Prokuratora, Kolegium dysponując dokumentacja złożoną przez Wójta miało pełną możliwość poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych co do rzeczywistego zamiaru Spółki w zakresie wycinki drzew.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że z fotografii przedstawionych przez Wójta Gminy wraz z pismem z 2 stycznia 2019 r. niezbicie wynika, że na działce nr [..] pozostawione zostały zasiewy, co jednoznacznie wskazuje na to, że działka ta była użytkowana rolniczo. Kolegium nie miało przy tym (i nadal nie ma) żadnych podstaw by twierdzić, że jest to działalność pozorna, a sam skarżący również nie przedstawił na tę okoliczność żadnych argumentów i dowodów. Ponadto, wbrew zarzutom skarżącego, w postępowaniu odwoławczym nie pominięto dowodów dołączonych do pisma Wójta Gminy z 2 stycznia 2019 r. Kolegium wyraźnie odniosło się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że w żadnym z pism stanowiących wymianę korespondencji pomiędzy Wójtem Gminy a Spółką nie wskazano, że na działce nr [..] planowana jest inwestycja w zakresie przetwarzania odpadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lutego 2019 r. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 13 listopada 2015 r. wymierzającą A. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.021.379,35 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 119 sztuk drzew określonych co do gatunku rosnących na działkach nr [..] i [..] w obrębie geodezyjnym B., gmina S., i merytorycznie orzeczono zmniejszając wysokość kary do kwoty 70.530 zł wyłącznie za wycinkę 23 sztuk drzew rosnących na działce nr [..], jednocześnie umarzając postępowanie przed organem I instancji w części odnoszącej się do wymierzenia kary za usunięcie bez zezwolenia 95 sztuk drzew rosnących na działce [..] oraz w części dotyczącej 1 sztuki brzozy o obwodzie 34 cm z terenu działki nr [..].

Niniejsza sprawa, wszczęta z urzędu przez organ I instancji w 2015 r., dotyczy usunięcia 119 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia z nieruchomości stanowiących działki nr [..] i [..] położonych w miejscowości B., gmina S., będących własnością A. Okoliczności związane z usunięciem drzew, ich ilością oraz parametrami istotnymi z punktu widzenia wysokości kar, ustalono w trakcie oględzin w dniu 1 czerwca 2015 r., potwierdzonych protokołem, i nie były one kwestionowane w toku całego postępowania.

Organ odwoławczy działał w warunkach związania wyrokami Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 708/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1953/16, w których przesądzono kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie. Sądy orzekające w tej sprawie przesądziły, że obszar działek nr [..] i [..] nie jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 6), albowiem oprócz wymaganego areału nie spełnia warunku funkcjonalnego przeznaczenia do produkcji leśnej. Ponadto, przesądziły o odpowiedzialności A. za stwierdzone nielegalne usunięcie drzew, co zakończyło podejmowane przez ten podmiot próby przerzucenia odpowiedzialności na zleceniobiorcę, tj. faktycznego wykonawcę wycinki – Z. O., któremu na podstawie umowy Spółka zleciła uporządkowanie działek nr [..]-[..], w tym m.in. "wycinkę i wywóz samosiewu mieszanego z terenu ww. działek". Wskazane okoliczności zostały w sposób prawidłowy wzięte pod uwagę przez Kolegium, albowiem od stanowiska Sądów w tym zakresie organ nie mógł odstąpić bez naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Co do zasadniczych motywów rozstrzygnięcia organu I instancji w decyzji z dnia 13 listopada 2015 r. Kolegium było zgodne, a uchylenie tej decyzji w całości umotywowało koniecznością uwzględnienia zmian w obowiązujących przepisach prawa stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie kary administracyjnej za usunięcie drzew bez zezwolenia, a zwłaszcza uwzględnienia dyspozycji art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. c) i pkt 3b) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.), zwanej dalej u.o.p., zmienionych lub dodanych ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U. z 2016 r., poz. 2249), zwanej dalej ustawą zmieniającą.

Stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną wymierza się za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Generalny obowiązek uzyskania zezwolenia statuuje art. 83 ust. 1 u.o.p. Oznacza to, że jednym z warunków wymierzenia kary za usunięcie drzewa jest istnienie aktualnego obowiązku uzyskania zezwolenia na jego usunięcie. Jeśli bowiem takiego obowiązku nie ma, to na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. nie można wymierzyć administracyjnej kary pieniężnej. Stanowi o tym art. 88 ust. 10 u.o.p., zgodnie z którym, przepisu ust. 1 nie stosuje się do drzew i krzewów, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 1-3 i 3b-15. Z tego wynika, że obowiązek wymierzenia kary jest sprzężony z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa, a zmiany w tym zakresie mogą wynikać wyłącznie z wyjątków ustanowionych w przepisach i interpretowanych ściśle.

Przepis art. 83f u.o.p. obowiązującej na dzień wydania kontrolowanej decyzji określa wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów i stanowi w ust. 1 pkt 1 – 3b, że przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do:

1) krzewu albo krzewów rosnących w skupisku, o powierzchni do 25 m2;

2) krzewów na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków oraz na terenach zieleni;

3) drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza:

a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego,

b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego,

c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew;

3a) drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej;

3b) drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego.

Przepis art. 4 ustawy zmieniającej stanowi, że do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 1 (u.o.p.), wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych. Do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza (ust. 2).

Mając na uwadze treść ww. przepisów prawnych Sąd podziela stanowisko Kolegium, że skoro wycinki drzew dokonano w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, to zadaniem organu I i II instancji była potrzeba ustalenia w jakim brzmieniu należało stosować przepisy u.o.p. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zgodnie z przepisem intertemporalnym, zawartym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej – do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 u.o.p., wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosować należało przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza. Jednocześnie przepis art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. c) u.o.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stanowił, że przepisów art. 83 ust. 1 u.o.p. nie stosuje się do drzew, których obwód na wysokości 5 cm nie przekracza 50 cm w przypadku takich drzew, jak brzoza brodawkowata, a pkt 3b u.o.p. stanowił, iż przepisów art. 83 ust. 1 u.o.p. nie należy stosować do drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Z tego wynika, że nowe przepisy były korzystne i względniejsze dla podmiotów odpowiedzialnych, albowiem w ogóle nie przewidywały nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew w takiej sytuacji, gdy obwód brzozy brodawkowatej był mniejszy niż 50 cm bądź w przypadku usunięcia drzew w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Wskazane okoliczności w ogóle zostały wyłączone spod regulacji art. 83 ust. 1 u.o.p., tj. wyłączony został obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew we wskazanych okolicznościach.

O ile, w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych, Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że usunięcie z terenu działki nr [..] brzozy brodawkowatej nie wymagało uzyskania zezwolenia ze względu na obwód jej pnia wynoszący 38 cm, a tym samym brak było podstaw do obciążania Spółki karą za jej usunięcie, o tyle zastosowania wyjątku z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. do drzew usuniętych z działki nr [..] zaakceptować nie mógł.

Z przeprowadzonego dotychczas postępowania dowodowego i jego ustaleń nie wynika jednoznacznie, że przyczyną usunięcia drzew z działki nr [..] było przywrócenie tego gruntu nieużytkowanego do użytkowania rolniczego, co mogłoby oznaczać, że do ich usunięcia nie było wymagane zezwolenie, w rozumieniu art. 83 ust. 1 u.o.p. Wręcz przeciwnie, zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do sformułowania takiego stanowiska, które stało się podstawą zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało, że treść umowy z dnia 24 marca 2015 r., zawartej przez Spółkę ze Z. O. na uporządkowanie m.in. działek nr [..] i [..], w tym wycinkę i wywóz samosiewu potwierdza jednoznacznie, że miało to nastąpić w celu "przygotowania działek do prowadzenia działalności rolniczej: wyrywanie korzeni i zmagazynowanie ich w miejscu wskazanym przez zamawiającego na działkach nr [..] i [..]". Podobnie, o rolniczym wykorzystaniu działki świadczy, w ocenie Kolegium, umowa dzierżawy z dnia 29 stycznia 2016 r. zawarta pomiędzy Spółką a R. C. – rolnikiem, który w myśl § 5 umowy zobowiązał się do "używania przedmiotu dzierżawy w zgodzie z zasadami prawidłowej gospodarki w celu wykonywania działalności rolniczej (...)".

Pomimo tego, że obie umowy dotyczyły dwóch działek nr [..] i [..] jednocześnie, w tym samym czasie, pomiędzy tymi samymi podmiotami, to w odniesieniu do działki nr [..] Kolegium w świetle całokształtu zgromadzonych dowodów oceniło, że przesłanka z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. w tym przypadku nie wystąpiła, aktualizując potrzebę uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, którego brak z kolei uzasadniał wymierzenie kary. Natomiast co do działki nr [..] takiej analizy już Kolegium nie poczyniło pomijając bądź nie wyjaśniając okoliczności, które mogłyby doprowadzić do takiej samej konkluzji. Tymczasem nie da się tych samych umów dotyczących tych samych działek, raz ocenić jako pozornych i niewiarygodnych w zakresie odtworzenia zamiaru wykorzystania nieruchomości, a raz jako wiarygodnych, tym bardziej, że okoliczności dodatkowe świadczące o rzeczywistym zamiarze wycinki towarzyszyły nie tylko wykorzystaniu działki nr [..], ale również działki nr [..].

Co prawda Kolegium w toku postępowania administracyjnego prawidłowo podjęło inicjatywę zmierzającą do wyjaśnienia, czy usunięcie drzew z działek nr [..] i [..] służyło przywróceniu na ich gruntach użytkowania rolniczego, ale przedłożony materiał dowodowy zweryfikowało wybiórczo, formułując na jego podstawie wnioski, których wiarygodność rodzi uzasadnione wątpliwości.

Wójt Gminy w piśmie z dnia 2 stycznia 2019 r. w obszerny sposób wyjaśnił przyczyny, dla których uznał, że w okresie od 25 lipca 2015 r. do dziś, działki nr [...] i [..] nie są wykorzystywane rolniczo, i nie ma wobec nich zastosowania przesłanka wyłączająca możliwość wymierzenia kary za nielegalną wycinkę drzew. Na działce nr [..] Spółka zorganizowała "Grzebowisko dla zwierząt towarzyszących w miejscowości B.", na którego realizację już w dniu 3 października 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a decyzję w tym przedmiocie uzyskała w dniu 3 lutego 2016 r. Te okoliczności w sposób obiektywny świadczą o braku, po stronie Spółki, woli przywrócenia na działce nr [..] rolniczego użytkowania, co prawidłowo stwierdziło Kolegium pomimo tego, że działka ta była objęta postanowieniami obu wskazanych wyżej umów: na wycinkę drzew i dzierżawy. W tych okolicznościach treść umów nie była przeszkodą do potwierdzenia, że wycinka drzew nie miała nic wspólnego z przywróceniem rolniczego wykorzystania działki nr [..], do którego nigdy nie doszło.

Podobnie rzecz ma się z działką nr [..], choć na jej terenie nie zrealizowano w sposób tak ewidentny, jak w przypadku działki nr [..], inwestycji jednoznacznie przekreślającej rolnicze przeznaczenie działki. Sformułowanie takiego wniosku wymagało przeprowadzenia szczegółowej i kompleksowej weryfikacji dowodów zgromadzonych w sprawie, w ich wzajemnej relacji. Dopiero taka konfrontacja mogła doprowadzić do prawidłowych wniosków, czy wycinka drzew na działce nr [..] miała służyć przywróceniu rolniczego jej użytkowania. Co istotne, i w tym przypadku umowy na wycinkę i umowa dzierżawy, nie mogły stanowić przeszkody do wykluczenia takiego celu, jeśli inne okoliczności o tym świadczyły. Poza tym umowy te jako jedne z wielu dowodów prywatnych nie korzystają z prymatu wartości dowodowej i ich przydatność winna być oceniana w świetle pozostałych dowodów.

Z przedłożonych przez Wójta Gminy dokumentów pochodzących z postępowania planistycznego poprzedzającego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w części obrębów [..], gmina (uchwała Nr XXXVI/389/2014 Rady Gminy z dnia 25 marca 2014 r.), obejmującego działki nr [..] i [..] wynika, że zamiarem Spółki było pozarolnicze wykorzystanie tych działek, zgodne zresztą z przedmiotem jej działalności. We wnioskach do projektu planu w odniesieniu do jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 98NO/PS, w której położone są działki nr [..] i [..], Spółka zabiegała o wprowadzenie zapisu dopuszczającego lokalizację biogazowni, stacji paliw oraz instalacji solarnych i fotowoltaicznych. Według wskazanego planu miejscowego podstawowym przeznaczeniem dla tej jednostki jest unieszkodliwianie odpadów oraz teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Spółka już w grudniu 2014 r., czyli jeszcze przed usunięciem drzew i zawarciem umowy na wycinkę, wnioskowała o zmianę planu dla jednostki 98NO/PS poprzez uzupełnienie przeznaczenia podstawowego o teren eksploatacji kruszyw oraz o rozbudowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów poprzez budowę nowych i rozbudowę istniejących instalacji. Również późniejsze pismo Spółki z dnia 7 marca 2016 r. potwierdza ewidentny zamiar takiego ukształtowania regulacji planistycznych, które umożliwiłyby realizację jej planów rozwoju instalacji i urządzeń związanych z gospodarowaniem odpadami.

Pomimo tego, że nieruchomości Spółki objęte powyższym planem stanowią obszar znacznie większy niż teren działek nr [..] i [..], nic nie potwierdziło, że ujawnione zamiary inwestycyjne Spółki o charakterze pozarolnicznym nie odnoszą się do działki nr [..]. Żaden dowód zgromadzony w postępowaniu nie potwierdza tezy, że plany inwestycyjne Spółki związane z rozwojem działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów nie dotyczyły działki nr [..]. Wręcz przeciwnie, ze względu na charakter działalności Spółki, która profesjonalnie zajmuje się świadczeniem usług komunalnych i gospodarowaniem odpadami oraz prowadzi Zakład Unieszkodliwiania Odpadów, stanowi to okoliczność wielce prawdopodobną. Nie bez znaczenia dla potwierdzenia prawdziwości powyższej tezy jest sposób wykorzystania innych nieruchomości Spółki bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [..]. Z przedłożonych dokumentów wynika, że już w 2017 r. Spółka rozpoczęła przygotowania do inwestycji zlokalizowanej na działkach sąsiednich polegającej na budowie instalacji do fermentacji odpadów biodegradowalnych w Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych, co potwierdza uzyskana na jej realizację decyzja z dnia 15 maja 2018 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania.

Wobec prowadzonej przez Spółkę na powyższym terenie intensywnej działalności w zakresie gospodarowania odpadami oraz potwierdzonego dokumentami dążenia do jej ciągłego rozwoju w tym właśnie kierunku, poszukiwanie przez Kolegium argumentów przemawiających za rolniczym zamiarem wykorzystania działki nr [..] w art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest ani przekonywujące ani wystarczające, ażeby taką tezę obronić. Sam plan w § 8 ust. 98 pkt 10 dopuszcza bowiem dotychczasowe formy zagospodarowania terenu do czasu podjęcia realizacji ustaleń planu. Zatem jeśli przed wejściem w życie planu działka nr [..] byłaby użytkowana rolniczo, a nie była, to po wejściu w życie planu, do czasu realizacji inwestycji z zakresu gospodarki odpadami, mogłaby być tak wykorzystywana. Plan ten jednak w § 8 ust. 98 pkt 2 lit. i) w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ograniczył możliwości rolniczego wykorzystania nieruchomości nie dopuszczając upraw związanych z żywnością. Ten aspekt uwarunkowań planistycznych dla działek nr [..] i [..] nie został w żaden sposób wyjaśniony, pomimo tego, że wskazane ograniczenie mogło mieć wpływ na ocenę postanowień umowy dzierżawy.

Wójt Gminy przedłożył również dokumentację fotograficzną, która – według niego, potwierdza, że obie działki nie są wykorzystywane rolniczo. Z kolei Kolegium z tego samego materiału zdjęciowego wyciągnęło zupełnie inne wnioski w odniesieniu do działki nr [..], na której – według organu – pozostawione są zasiewy, których zły stan nie przeczy rolniczemu wykorzystaniu działki. Wobec dwóch tak rozbieżnych ocen istniała konieczność weryfikacji sposobu wykorzystania działki nr [..]. Nie wiadomo bowiem, jakie zasiewy pozostały na tej działce, kiedy wykonano te zasiewy i dlaczego nie zostały odpowiednio spożytkowane zgodnie z rolniczym przeznaczeniem tylko są "w złym stanie", jeśli działka – jak twierdzi Kolegium - jest wykorzystywana rolniczo.

Powyższe nie dawało podstaw do sformułowania tezy o usunięciu drzew z działki nr [..] w celu przywrócenia jej rolniczego użytkowania i nie usprawiedliwiało skorzystania z wyjątku z art. 83f pkt 3b u.o.p.

W niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z sytuacją, w której Kolegium, na podstawie dokumentacji przedłożonej przez Wójta Gminy, stwierdziło, że usunięcie 95 sztuk drzew z terenu działki nr [..] nastąpiło w celu prowadzenia na niej działalności rolnej, podczas, gdy Wójt, w oparciu o tą samą dokumentację, wyciągnął zupełnie odmienny wniosek. Według niego, zamiarem Spółki nigdy nie było prowadzenie na obu działkach działalności rolniczej. Przy tym, co istotne, tezie tej przez cały tok postępowania Spółka nie zaprzeczyła, pomimo tego, że miała ku temu okazję uczestnicząc w postępowaniu. Spółka w odwołaniu i w jego uzupełnieniu z 2018 r. koncentrowała się na wykazaniu, że działki nr [..] i [..] były lasem i z tego tytułu powinna skorzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew. Potwierdza to treść uzasadnienia decyzji Kolegium na str. 20: "(...) pełnomocnikowi odwołującej się całkowicie umknęło, że uznanie terenu działek nr [..] i [..] jako przeznaczonych do produkcji leśnej (zgodnie z konsekwentnymi twierdzeniami spółki) mogłoby pozbawić ją możliwości skorzystania ze zwolnienia, o którym mowa w art. 83f ust. 1pkt 3b u.o.p. (...) Pomimo braku woli odwołującej się co do zastosowania zwolnienia z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p., Kolegium zastosowało ten przepis z urzędu, co oczywiście jest dla A. korzystne". W ocenie Sądu, już sama postawa procesowa Spółki przeczy twierdzeniom o usunięciu drzew z działki nr [..] w okolicznościach przewidzianych w hipotezie art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. Ustalenie wyraźnego zamiaru towarzyszącego wycince drzew na działkach nr [..] i [..] było celem całego postępowania w sprawie, któremu Kolegium uchybiło. Przyjęty przez Kolegium wynik tych ustaleń jest co prawda korzystny dla Spółki, ale zupełnie sprzeczny z ujawnioną przez nią w toku postępowania intencją.

Kolegium, w obliczu rozbieżności i niejasności w stanie faktycznym bezpodstawnie przyjęło, że w sprawie nie było przesłanek do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia z działki nr [..], a zatem, że zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Doszło do naruszenia przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem organ nie dokonał wszechstronnej, kompleksowej oceny zaoferowanych dowodów na potwierdzenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Nie rozważył wszystkich okoliczności, które mogły mieć wpływ na zastosowanie wyjątku z art. 83f ust. 1 pkt 3b u.o.p. Nie skonfrontował dowodów między sobą i nie zweryfikował rzeczywistego celu wycinki towarzyszącego Spółce.

Sąd zwraca uwagę, że dla odtworzenia celu wycinki istotne są okoliczności zarówno poprzedzające usunięcie drzew, jak i te, które nastąpiły później. W niniejszej sprawie zarówno analiza zdarzeń poprzedzających wycinkę, jak i następujących po niej, poddaje w wątpliwość twierdzenia o tym, że miała ona służyć przywróceniu nieużytkowanego gruntu rolnego do użytkowania rolniczego. Zabiegi Spółki podejmowane przed i po wycince zmierzające do wprowadzenia w planie zmian w jednostce 98NO/PS w kierunku intensyfikacji jej działalności w zakresie gospodarowania odpadami oraz aktualny stan działki nr [..] i [..], jak również stan zagospodarowania działek sąsiednich, tezy tej nie potwierdzają.

Waga i skala uchybień procesowych i materialnoprawnych zdeterminowała sposób rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie adekwatny do jej jednorodnego przedmiotu obejmującego karę za usunięcie 119 drzew bez zezwolenia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

W konsekwencji Kolegium ponownie rozpozna sprawę usunięcia 119 sztuk drzew z działek o nr [..] i [..], w uwzględnieniem wyżej poczynionych uwag, wykazując niezbędną inicjatywę dowodową w kierunku dokładnego zweryfikowania zamiaru towarzyszącego Spółce przy wycince drzew, zwłaszcza z terenu działki nr [..] i prawidłowego ustalenia kwoty należnej administracyjnej kary za usunięcie drzew bez zezwolenia. Sąd przy tym nie miał zastrzeżeń do przeprowadzonej przez organ II instancji analizy przepisów u.o.p. wraz z jej kolejnymi nowelizacjami oraz zmianami regulacji prawnych odnoszących się do wysokości stawek opłat w celu zastosowania właściwych przepisów, co należy ponowić do prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych.