Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 739/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 51 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 89 poz 625
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. Ż.-K., K. K., A. K.-Ż. i A. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu przestrzeni publicznych obszaru WUWA I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 1240 zł (słownie: tysiąc dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Gminie W. dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu przestrzeni publicznych obszaru [...] (teren dawnej wystawy "[...]") we W. przy ulicach W., T., D., K. i Z., na działkach gruntu o numerach: 65/4, 65/5, 65/6, 65/7, 67/18, 67/19, 68/2, 70/3, 70/4, 71 i na częściach działek o numerach: 21, 40, 42/2, 65/1, 66, 69/2, 69/3, 72, 92/2, AM-[...] obręb D., oraz na części działki nr 1, AM-1, obręb S.. W decyzji tej obszar oddziaływania obiektów budowlanych określono, jako obejmujący nieruchomości oznaczone jako działki gruntu w obrębie D., AM-[...], o numerach: 21, 40, 42/2, 57/1, 57/2, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65/1, 65/4, 65/5, 65/6, 65/7, 66, 67/2, 67/4, 67/6, 67/8, 67/10, 67/11, 67/12, 67/13, 67/14, 67/15, 67/16, 67/18, 67/19, 67/20, 68/1, 68/2, 69/2, 69/3, 70/1, 70/3, 70/4, 71, 72, 92/2, 9, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103 oraz w obrębie S., AM-1, działka nr 1.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. K., K. Ż., A. K. i K. K., będący współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr 54, AM-[...], obręb D..

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda D. – powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623. ze zm.) – umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji podał, że odwołujący się zarzucili decyzji Prezydenta W. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 25 w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także naruszenie postanowień zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części D. we W. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r.); podniesiono także, iż uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołujący się zarzucili również naruszenie art. 5 i 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 4 ust. 1. art. 6 ust. 1 i art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu.

Rozpatrujący odwołanie Wojewoda D. stwierdził, że stosownie do treści art. 127 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie postępowania odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Jednakże przed rozpatrzeniem odwołania organ jest zobowiązany sprawdzić czy odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie i przez upoważnioną do tego osobę. W myśl zaś art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sytuacji, gdy interes prawny skarżącego nie jest dostatecznie oczywisty, skarżący powinien wykazać swój interes prawny będący legitymacją materialnoprawną do uznania go za stronę postępowania w danej sprawie. Pojęcie interesu prawnego powinno być przy tym rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, związana z interesem osobistym skarżącego; konkretnym, czyli dającym się obiektywnie stwierdzić; aktualnym, a nie ewentualnym oraz prawnym, czyli opartym na obowiązujących przepisach prawa. Pojęcie interesu prawnego jest zatem tożsame z pojęciem interesu chronionego konkretną normą prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć wskazaniem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie dotyczyłoby bezpośrednio praw i obowiązków tego podmiotu. W związku z powyższym, przymiotu strony nie posiada osoba, która żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. W sprawach regulowanych przepisami ustawy Prawo budowlane, które będą miały zastosowanie w niniejszym postępowaniu, dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem powyższego przepisu jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Czyni to stroną takiego postępowania jedynie tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zagospodarowania jego nieruchomości. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z uwagi na bardzo ogólną definicję przyjmuje się, iż pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie można bowiem przyjmować, na co mogłoby wskazywać literalne brzmienie definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, iż obszar oddziaływania obiektu powinien być w każdym przypadku wyznaczany na podstawie odrębnych przepisem.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ II instancji stwierdził, że wyznaczony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. obszar oddziaływania obiektu budowlanego, na budowę którego udzielone zostało wymienioną na wstępie decyzją pozwolenie na budowę, został określony jako zawierający się w granicach działek gruntu nr: 65/4, 65/5, 65/6, 65/7, 67/18, 67/19, 68/2, 70/3, 70/4, 71, AM-[...], obręb D. oraz na części działki nr 1, AM-1, obręb S.. W tak określonym obszarze nie stwierdzono, na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów, aby skarżący, byli właścicielem lub użytkownikiem wieczystym jakiejkolwiek nieruchomości. Nieruchomość, której skarżący są współwłaścicielami znajduje się na działce nr 54, AM-[...], obręb D[...], która to w dniu 12 marca 2012 r. została przez inwestora wyłączona z zakresu wnioskowanej inwestycji. Wojewoda stwierdził, że mając na uwadze dokonaną zmianę zakresu wnioskowanej inwestycji, należy zauważyć, że w obszarze oddziaływania inwestycji nie znajduje się już nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym 54, a sąsiadująca z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. O ile bowiem początkowo inwestycja miała być realizowana na działce nr 54 i w związku z usytuowaniem jej w obszarze oddziaływania obiektu, właściciele tej nieruchomości byli stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, to status stron postępowania utracili w związku ze zmianą opisanego wyżej zakresu zamierzenia budowlanego i tym samym obszaru oddziaływania obiektu.

Zdaniem wojewody nie daje się ponadto stwierdzić, analizując obowiązujące przepisy, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), by planowana inwestycja polegająca na korekcie przebiegu ciągów komunikacyjnych z wymianą ich nawierzchni, budowie sieci kanalizacji deszczowej z przyłączami, przebudowie sieci sn i nn, przebudowie i rozbudowie oświetlenia ulicznego i parkowego, budowie obiektu tymczasowego - kiosku informacyjnego z wiatą rowerową, budowie obiektów małej architektury oraz parkingów terenowych i zagospodarowania terenów zielonych (na działkach wyżej wymienionych), mogła wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 54 stanowiącej współwłasność stron odwołujących się. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2009 r. II OSK 1748/2007 - analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie realizacji inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania całego przedsięwzięcia, uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące.

Organ II instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżących zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt. iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja (dz. nr 65/6 i 65/7), nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób. których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulat) i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 571/11).

Wojewoda spostrzegł również, że w orzecznictwie sądowym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r.. OPS 16/98, opubl.: ONSA 1999 r. Nr 4 poz. 119). podkreśla się, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając zatem na uwadze, że odwołujący się nie są stroną w niniejszej sprawie, postępowanie odwoławcze należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Nie godząc się z przytoczonym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, A. K., K. Ż., A. K. i K. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wnieśli o uchylenie tej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżących od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili, że narusza ona art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu oceny, czy skarżącym służy przymiot stron między innymi na podstawie art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 28 k.p.a.. Nadto zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie wykazali interesu prawnego, w sytuacji gdy na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zatem również poczynienie ustaleń faktycznych co do okoliczności służących ocenie czy skarżącym służy status strony. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że nieruchomość będąca współwłasnością skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanego obiektu, podczas gdy ta nieruchomość znajduje się w obrębie planowanego obiektu, a organ administracji poczynił ze skarżącymi pisemne ustalenia co do ingerencji w obszar ich posesji.

Uzasadniając skargę wskazano, że wprawdzie w decyzji organu I instancji w decyzji tej wskazano, że w dniu 12.03.2012 r. inwestor wyłączył z zakresu wniosku działkę nr 54 będącą współwłasnością skarżących, lecz z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany nie został zmieniony i nadal obejmuje posesję skarżących. Już po dokonaniu przez inwestora zawiadomienia organu I instancji o wyłączeniu działki skarżących z zakresu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, tj. w dniu 13.03.2012 r. Departament Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego W. zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i ustosunkowania się do tego materiału. Analiza akt sprawy dokonana przez skarżącą K. Ż. w dniu 23.03.2012 r. w Urzędzie Miejskim W. oraz analiza map przesłanych jej drogą e-mailową przez kierownika projektu P. S. pozwoliła na ustalenie, że: projekt budowlany z dnia 27.02.2012 r. nie był zmieniany, co zresztą, znalazło pośrednio potwierdzenie w zaskarżonej decyzji, gdyż nie powołano się w niej na żadne zmiany projektu. Dalej, że z treści projektu wynika, iż posesja skarżących nie tylko graniczy z nieruchomością objętą projektowaną inwestycją, lecz jej część znajduje się wewnątrz trenu objętego tą inwestycją, co potwierdzają mapy znajdujące się w dokumentacji projektowej. Z map będących częścią dokumentacji projektowej, wynika, że posesja skarżących znajduje się wewnątrz terenu planowanej inwestycji.

Następnie w skardze podano, że w dniu 26.02.2012 r. przedstawiciel Gminy W. zawarł ze skarżącymi porozumienia pod nazwą "Uzgodnienie nr 1". Porozumienia te zostały zawarte w związku z przedmiotową inwestycją. Omawiane porozumienie zawarł ze skarżącymi P.S. - Kierownik Projektu pt. "Rozwój turystki aktywnej obszaru wsparcia poprzez rewitalizację przestrzeni publicznych obszaru [...] we W.", działający na podstawie pełnomocnictwa nr [...] Prezydenta W. z dnia 8.02.2012 r. W ramach tego porozumienia skarżący wyrazili zgodę na wejście na teren posesji celem wykonania projektu skablowania istniejącej linii napowietrznej energii elektrycznej z zastrzeżeniem przywrócenia przez Gminę W. stanu pierwotnego, w tym m.in. odtworzeniem ogrodzenia, zieleni oraz nawierzchni na ich działce. Załącznikiem do tego dokumentu jest ogólny rysunek zagospodarowania terenu wraz z trasą przebiegu skablowanej linii napowietrznej. Z rysunku tego wynika także, że posesja skarżących leży w granicach planowanej inwestycji. Z § 5 uzgodnień wynika, że skarżący wyrazili zgodę jedynie na wykonanie projektu skablowania napowietrznej linii elektrycznej, biegnącej przez teren ich posesji oraz, że strony uzgodniły, iż pozostała część projektu i koncepcji obszaru [...] wymagać będzie dalszych uzgodnień ze skarżącymi. Oznacza to, że przedstawiciel Gminy W. zobowiązał się do uzgadniania wszelkich zmian w projekcie. Niestety skarżący nie zostali poinformowani o wyłączeniu ich posesji z terenu planowanych prac. Niewątpliwie wyłączenie posesji skarżących z terenu planowanych prac spowodowało powstanie jednej z przesłanek do uznania ich za stronę, gdyż brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do wyłączenia akurat ich posesji z planowanej inwestycji, w sytuacji gdy sąsiednie inne nieruchomości są objęte tą inwestycją. Z § 6 uzgodnień wynika, że wszelkie zmiany omawianego porozumienia wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności. Ponadto kierownik projektu pozostawił w skrzynce pocztowej skarżących odręczną notatkę, z treści której wynika, że w związku z planowaną rewitalizacją przestrzeni publicznych obszaru [...] Urząd Miejski musi zainstalować nowe latarnie. W tym celu niezbędne jest przełożenie kabla do ziemi, na co potrzebna jest zgoda właścicieli.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów w postaci 4 porozumień nazwanych "Uzgodnienie nr 1" wraz z ogólnym rysunkiem zagospodarowania terenu i odręczną notatką poczynioną przez Kierownika Projektu P. S. - na okoliczność tego, że projekt zatwierdzony zaskarżoną decyzją, obejmuje teren nieruchomości będącej współwłasnością skarżących. Ponadto wnieśli o dopuszczenie dowodu z pełnomocnictwa nr [...] z dnia 8.02.2012r. - na okoliczność tego, że P. S. był upoważniony przez Gminę W. do podpisania wyżej wskazanych uzgodnień, a zatem są one wiążące dla Gminy W..

W dalszej części skargi podano, że z przedstawionych dowodów i potwierdzonych nimi okoliczności wynika, że skarżącym służy przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Dodano, że skarżący otrzymali od organu I instancji kopie pism zawiadamiających inne strony postępowania o wniesieniu przez skarżących odwołania od decyzji organu I instancji - co oznacza, że organ I instancji nie miał wątpliwości co do tego, iż skarżącym służy status strony. W piśmie z dnia 8.05.2012 r. skierowanym przez organ I instancji do organu II instancji, zawierającym odpowiedź na odwołanie, Prezydent W. potwierdził wprost, że uznał skarżących za strony. Podkreślono, że organ I instancji prowadził ze skarżącą K. Ż. korespondencję e-mailową w sprawie wymiany nawierzchni oraz likwidacji słupów elektrycznych.

Następnie wskazano, że wbrew stanowisku organu II instancji, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 28 k.p.a., gdyż art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyczerpująco określa przesłanki uznania podmiotu za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Gdyby nawet uznać, że zastosowanie na art. 28 k.p.a., to i tak w świetle tego przepisu skarżącym służy status strony. Ich interes wynika z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż planowana inwestycja będzie ingerowała wprost w ich prawo własności. Nawet gdyby uznać, że posesja skarżących tylko bezpośrednio graniczy z terenem planowanej inwestycji (a nie znajduje się w jej obrębie), to i tak skarżącym służy status strony w niniejszym postępowaniu nawet w oparciu o art. 28 k.p.a. Ich interes prawny wynika bowiem z art. 140 k.c. i art. 144 k.c. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego. Z art. 140 k.c. w zw. z art. 144 k.c. wynika, że właściciel nieruchomości ma prawo żądania od właścicieli nieruchomości sąsiednich powstrzymania się do działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Oczywiste jest to, że zlikwidowanie terenów zielonych otaczających posesję skarżących powoduje zmianę w środowisku, która niewątpliwie wpływa na korzystanie z nieruchomości. Ponadto po zlikwidowaniu terenów zielonych skarżący będą mieli widok na teren zabudowany nawierzchnią betonowo-gresową. Na potwierdzenie zaprezentowanych w skardze tez zacytowano fragmenty wyroków sądów administracyjnych o sygnaturach akt: VII SA/Wa 2239/06, VII Sa/Wa 1662/06, II OSK 310/05.

Dalej autor skargi stwierdził, że niewątpliwie posesja skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, gdyż posesja skarżących znajduje się wewnątrz terenu planowanej inwestycji. Należy tu wskazać, że terenem inwestycji nie jest teren, na którym mają być prowadzone poszczególne prace, lecz granice zagospodarowania całego terenu objętego inwestycją, który również obejmuje tą część ulicy Z., w której znajduje się posesja skarżących. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego. Skoro zatem posesja skarżących znajduje się w granicach "obiektu", jest oczywiste to, że skarżący są stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W przedmiotowym projekcie przewidziano skablowanie napowietrznej linii energetycznej, o czym nie wspomniano w decyzji organu I instancji. W chwili obecnej na terenie bezpośrednio sąsiadującym z posesją skarżących jest linia napowietrzna wraz ze słupami. Przewody tej linii znajdują się częściowo na posesji skarżących, gdyż doprowadzają do tej nieruchomości energię elektryczną. W tym stanie rzeczy skablowana linia energetyczna musiałaby przebiegać również na terenie nieruchomości skarżących. Z uwagi na przebudowę drogi bezpośrednio graniczącej z nieruchomością skarżących i zaplanowane usytuowanie tam punktów świetlnych jest niemożliwe to, by nawet przy odstąpieniu od skablowania omawianej sieci i pozostawieniu istniejącej sieci napowietrznej, nie musiałyby zostać wykonane określone prace na terenie nieruchomości skarżących. Aby przeprowadzić prace bez wkraczania na teren posesji skarżących, musiałaby być wyłączona z projektu działka nr 65/6, a została ona wymieniona w decyzji jako jedna z działek objętych projektem. Ponadto zaplanowano usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie posesji skarżących od strony wschodniej, północno-wschodniej i północnej nawierzchni betonowo-grysowej z ławami betonowymi oraz miniaturami zamiast znajdujących się tam obecnie terenów zielonych. W konsekwencji podniesiono, że nawet gdyby uznać, iż nieruchomość skarżących nie znajduje się w granicach "obiektu", to i tak nie ma wątpliwości co do tego, że są oni stroną postępowania. NA poparcie tej tezy zacytowano orzeczenia sądów administracyjnych o sygnaturach akt: II SA/Gl 468/09, I SA/Gl 1264/08, II OSK 763/08, VII SA/Wa 1746/08.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że zarzuty skarżących dotyczące przedmiotowej sprawy nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 2 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte, podobnie jak skarżąca K. Ż.. Sąd postanowił uwzględnić wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja musiała zostać uchylona.

Wyjaśnienie motywów wyroku trzeba rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Wojewody D., którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze. Jak wskazuje się w literaturze prawniczej, postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Będzie miało to miejsce wtedy, gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) albo jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 12, Legalis 2012). Należy jednak w tym miejscu zastrzec, że wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji oznacza przeniesienie rozpoznania danej sprawy administracyjnej na organ wyższego stopnia. W tym właśnie realizuje się zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. Z tego zaś wynika, że prowadzenie postępowania drugoinstancyjnego również objęte jest zasadą dążenia do ustalenia prawdy materialnej oraz wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. Dopiero w tak przeprowadzonym postępowaniu możliwe będzie wydanie decyzji administracyjnej kończącej ostatecznie postępowanie. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego – zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, nr 4, poz. 119) – jest możliwe wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, postępowanie przed organem II instancji naruszyło zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu organ odwoławczy dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a to zaś doprowadziło do naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. W efekcie doszło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym sąd doszedł do przekonania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sedno stwierdzonych nieprawidłowości sprowadza się do tego, że umorzenie postępowania odwoławczego nie było właściwe, bowiem ze zgromadzonych akt administracyjnych wynika, iż skarżący są stroną postępowania w przedmiocie udzielenia spornego pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Stosownie do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Jednak to przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi podstawę do ustalania kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten bowiem zawęża krąg osób, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W kontrolowanym przez sąd postępowaniu administracyjnym i obecnie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie jest między skarżącymi a organem sporne, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 54, AM-[...], obręb D., położonej przy ul. Z. [...] we W.. Jak wynika z wniosku o wydanie decyzji złożonego przez inwestora w dniu 27 lutego 2012 r. (k. 1 akt organu I instancji) działka ta została wskazana jako teren planowanej inwestycji (wśród wielu innych działek). W oświadczeniu o posiadanym prawie do nieruchomości, pełnomocnik inwestora podał, że ze współwłaścicielami tej działki łączy inwestora stosunek zobowiązaniowy, pozwalający na realizację inwestycji na tej nieruchomości. Następnie w dniu 12 marca 2012 r. do organu wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora "o wyłączenie z wniosku o wydanie decyzji" działek o numerach 54, 55 i 56, AM-[...], obręb D.. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zmiana wniosku przez inwestora nie została powiązana ze zmianą projektu budowlanego. Jak zaś wynika z opisu zawartego na s. 18/80 opisu technicznego projektu budowlanego, obejmuje on m.in. przebudowę oświetlenia dojazdu do posesji przy ul. Z. [...]. Dalej w opisie technicznym zapisano, że istniejącą linię energetyczną kolidującą z przeprojektowywanym dojazdem do posesji przy ul. Z. [...] należy skablować, zgodnie z warunkami określonymi przez spółkę T. D.. Dodano, że w związku z planowaną likwidacją przyłączy napowietrznych dla posesji przy ul. Z. [...] należy przy granicy tych posesji zlokalizować dwa złącza kablowo-pomiarowe. W opisie zawarto uwagę, że integralną częścią robót związanych z przebudową linii napowietrznej jest doprowadzenie nowych przyłączy dla działek nr 54, 55, 56 i projekt w tym zakresie będzie realizowany na podstawie zgłoszenia robót budowanych jako odrębny etap dla całości zamierzenia, jakim jest zagospodarowanie przestrzeni publicznych obszaru [...] (s. 19/80 opisu). Schemat przebudowy sieci stanowi rysunek nr ES-04 stanowiący załącznik do projektu budowlanego. Dodatkowo należy wskazać, że jak wynika z dołączonych do skargi "uzgodnień", współwłaściciele działki nr 54 zawarli z inwestorem, czyli Gminą W., umowę zezwalającą mu na skablowanie istniejącej linii napowietrznej wraz z przywróceniem stanu pierwotnego, tj. między innymi odtworzeniem ogrodzenia, zieleni oraz nawierzchni w obrębie działki (k. 27-30 akt sądowych).

W ocenie sądu, w tak ukształtowanym stanie faktycznym sprawy nieuprawnione było przyjęcie przez organ odwoławczy, że współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr 54 nie są stroną postępowania w przedmiocie udzielenia na budowę opisanej już inwestycji. Szeroki zakres planowanych prac i ich wieloaspektowy charakter oznacza, że roboty budowlane obejmą wiele nieruchomości należących do różnych osób, a na każdej z nieruchomości rodzaj prowadzonych prac może być inny. Jednak zdaniem sądu rozpoznającego skargę nie można powiedzieć, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżących, skoro w projekcie zatwierdzonym decyzją organu I instancji opisano roboty budowlane, które ewidentnie będą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości skarżących. W ocenie sądu, ze zgromadzonych w sprawie akt administracyjnych można wywnioskować, że zarówno przebudowa oświetlenia posesji skarżących, jak i przede wszystkim przebudowa istniejącej napowietrznej linii energetycznej będą oddziaływać na nieruchomość skarżących w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Takie oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących stanowi zaś podstawę do tego, by ustalić istnienie interesu prawnego strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto jeszcze zacytować trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006, gdzie sąd ten wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym".

Uwzględniając powyższy sposób wykładni przepisów prawa prezentowany już w orzecznictwie sądowym, należało dojść zatem do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie skarżący mają przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu przestrzeni publicznych obszaru [...]. Status strony wynika z faktu, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w związku z realizacją części robót polegających na skablowaniu napowietrznej linii energetycznej, przy czym nie byłby również pozbawiony zasadności pogląd, że nieruchomość skarżących pozostaje na terenie samej inwestycji. Należy tu wziąć pod uwagę przepis art. 51 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059), który stanowi, że projektowanie i budowa instalacji i sieci powinny zapewniać racjonalne i oszczędne zużycie energii przy zachowaniu zgodności z wymaganiami odrębnych przepisów, a w szczególności przepisów: prawa budowlanego, o ochronie przeciwporażeniowej, o ochronie przeciwpożarowej, o dozorze technicznym, o ochronie dóbr kultury, o muzeach, Polskich Norm wprowadzonych do obowiązkowego stosowania lub innych przepisów wynikających z technologii wytwarzania energii i rodzaju stosowanego paliwa. Dalej trzeba zauważyć, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym stanie rzeczy należy powiedzieć, że jeśli projekt budowlany w niniejszej sprawie obejmuje przebudowę sieci dotyczącą nieruchomości skarżących, to znaczy, iż z projektu tego wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, a co za tym idzie przywołane przepisy pozwalają na uznanie skarżących za strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Przyjąć bowiem na gruncie niniejszej sprawy należy, że jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które zdaniem organów jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, a zatem osoby te powinny mieć przymiot stron postępowania. W ocenie sądu rozpoznającego skargę, zaplanowane w projekcie budowlanym prace związane z przebudową sieci energetycznej będą oddziaływać na nieruchomość skarżących w sposób uzasadniający uznanie skarżących za strony postępowania administracyjnego.

Dodatkowo należy tu podkreślić, że dokonana przez inwestora swoista modyfikacja wniosku, poprzez "wyłączenie" nieruchomości skarżących z obszaru inwestycji – zdaniem sądu – powinna podlegać ocenie organu, a w szczególności organu odwoławczego. Nierozważone zostało jednak to, czy taka modyfikacja wniosku, lecz bez zmiany projektu budowlanego, istotnie mogła spowodować "pozbawienie" skarżących statusu stron postępowania, jak to przyjął organ II instancji. Zdaniem sądu ocena projektu budowlanego i zaplanowanych prac wskazuje, że "wyłączenie" działki skarżących w istocie nie nastąpiło, skoro planuje się prace budowlane związane z ich nieruchomością.

Reasumując, należało zatem zaskarżoną decyzję uchylić z powodu tego, że narusza ona art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W dalszym postępowaniu Wojewoda D. rozpatrzy odwołanie A. K., K. Ż., A. K. i K. K. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...]. Należy przy tym zastrzec, że sąd nie dokonywał na obecnym etapie kontroli zgodności z prawem decyzji organu I instancji, bowiem wobec nierozpoznania odwołania skarżących przez Wojewodę D., brak było podstaw do kontroli decyzji organu I instancji. Wobec tego organ II instancji w postępowaniu zainicjowanym wniesionym odwołaniem przeprowadzi postępowanie wyjaśniające zmierzające do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na zagospodarowaniu przestrzeni publicznych obszaru [...] we W..

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Na zasądzony w pkt III sentencji wyroku zwrot kosztów postępowania sądowego składają się kwoty: 2x500 zł z tytułu wpisu sądowego od skargi i kwota 240 zł z tytułu kosztów zastępstwa procesowego (art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.).