Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1722/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 5;
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 13584 (trzynaście tysięcy pięćset osiemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej Prezydent) z [...] listopada 2011 r., którą nałożono na T Sp. z o.o. z siedzibą w Z. – poprzednio T. Sp. z o.o. (dalej skarżąca) karę pieniężną w wysokości 636.648,90 złotych za zajęcie pasa drogowego ul. W. na odc. ul. M. – ul. W. w W. o łącznej powierzchni 345,20 m2 w okresie od 23 czerwca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r., o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej. Podstawą prawną decyzji były przepisy art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.). dalej u.d.p. w zw. z art. 104 k.p.a. oraz uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I. Zarząd Dróg Miejskich (dalej ZDM) - działając z upoważnienia Prezydenta W., na wniosek skarżącej wydał decyzje, którymi zezwolił jej umieścić w okresie od 23 czerwca 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. w ww. pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – rurociągi kanalizacji teletechnicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o powierzchni 73,36 m2 rzutu poziomego.

Następnie skarżąca złożyła wnioski o uzyskanie zezwoleń na dalsze funkcjonowanie ww. urządzeń w tym pasie drogowym. I tak;

- decyzją z [...] stycznia 2008 r., uzyskała zezwolenie na okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. na umieszczenie urządzenia o powierzchni 73,36 m2,

- decyzją z [...] lutego 2009 r., uzyskała zezwolenie na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. na umieszczenie urządzenia o powierzchni 47,69 m2.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca na rok 2009 wykazała mniejszą powierzchnię urządzeń, niż dotychczas w związku z ich odsprzedażą innym podmiotom.

ZDM w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonych w ww. pasie drogowym, które wykazywały, że w rzeczywistości skarżąca umieściła w nim większą ilość rurociągów kablowych, niż oficjalnie deklarowała, wszczął postępowania wyjaśniające. W jego trakcie ustalono – w oparciu o wyjaśnienia i dokumenty nadesłane przez skarżącą, że na trasie przebiegu kanalizacji teletechnicznej jest 12 rurociągów kablowych o szerokości 0,04 m każdy, wybudowanych z rur typu HDPE 40. Dalej ZDM ustalił, że roboty budowlane związane z ich budową prowadzono w oparciu o decyzje z czerwca, sierpnia i września 2007 r., a następnie po zakończeniu tych prac, skarżąca uzyskała na własny wniosek odpowiednio w czerwcu, sierpniu i wrześniu 2007 r. zezwolenia na ich umieszczenie w pasie drogowym.

Zdaniem ZDM z danych podanych w ww. wnioskach wynika, że przedmiotowe rurociągi zbudowane są z 2 rur o szerokości 0,04 m każda wraz z 4 studniami o powierzchni 1,08 m2 każda – tj. o powierzchni 73,36 m2 rzutu poziomego urządzeń, natomiast z nadesłanych przez skarżącą wyjaśnień wynika, że umieszczone rurociągi mają powierzchnię łączną 418,56 m2 rzuty poziomego urządzeń, a więc o 345,20 m2 większą niż objęta ww. zezwoleniami wydanymi na wnioski skarżącej. Mając to na uwadze ZDM stanął na stanowisku, że skarżąca miała i ma pełne rozeznanie, co do faktycznej ilości rur umieszczonych w ww. pasie drogowym.

Reasumując ZDM stwierdził, że skarżąca świadomie doprowadziła swymi wnioskami do ustalenia opłaty za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w wysokości niższej, niż wynika to z faktycznej powierzchni zajęcia przez rurociągi, co uznał za działanie sprzeczne z ustawą o drogach publicznych oraz działanie na szkodę miasta.

ZDM - mając na uwadze ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego, wszczął wobec skarżącej postępowanie administracyjne, dotyczące umieszczenia przez nią w przedmiotowym pasie drogowym bez zezwolenia dodatkowej ilości rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej, o powierzchni większej od deklarowanej o 345,20 m2. Organ pouczył skarżącą także o przysługujących jej uprawnieniach, wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

II. Następnie ZDM - działając z upoważnienia Prezydenta W., decyzją z [...] listopada 2011 r. ostatecznie nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie przez nią bez zezwolenia ww. pasa drogowego na łącznej powierzchni 345,20 m2 w okresie od 23 czerwca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, każdy rurociąg jest odrębnym urządzeniem, mogącym stanowić odrębną własność. Wobec tego od każdego z rurociągów musi zostać naliczona i pobrana - w oparciu o art. 40 ust. 3 i ust. 5 u.d.p., opłata za zajęcie pasa drogowego. ZDM odwołując się do ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego przypomniał, że rzeczywista powierzchnia zajęcia przez ww. rurociągi pasa drogowego była większa od deklarowanej przez skarżącą we wnioskach o wydanie zezwoleń – tj. większa od tej, na którą skarżąca otrzymała ostatecznie zezwolenia, zatem koniecznym było wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie przez ww. rurociągi pasa drogowego bez zezwolenia.

III. Skarżąca nie zgadzając się z karą zaskarżyła ją w terminie do SKO, zarzucając, że decyzja ZDM jest niezrozumiała, nielogiczna oraz rażąca narusza prawo, w szczególności art. 40 ust. 12 u.d.p. Zaprzeczyła jakoby rzeczywiście przedmiotowe rurociągi zajmowały większą powierzchnię pasa drogowego, a niżeli deklarowana przez nią we wnioskach, w oparciu o które uzyskała zezwolenia. Jej zdaniem organ obliczając sporną powierzchnię zajęcia pasa drogowego nieprawidłowo przyjął, że każda z dwunastu rur umieszczonych w tym pasie stanowi odrębne urządzenie infrastruktury, a co za tym idzie, że opłaty winny być obliczane osobno od każdej z rur.

W uzasadnieniu odwołania wyraziła pogląd, że w rozpoznawanym przypadku organ ma do czynienia z jednym urządzeniem infrastruktury, w postaci rurociągu teletechnicznego wielootworowego. Podniosła, że w ww. lokalizacji zrealizowała budowę dwóch oddzielnych rurociągów ułożonych w jednym, wspólnym wykopie o parametrach: 12 x HDEP 40 oraz 4 x HDEP 40 ( razem 16 rur). Poszczególne rury, składające się na owe rurociągi, zostały ułożone pod sobą w czterech poziomach, po cztery rury na jednym poziomie. W jej ocenie, jako że rzuty poziome poszczególnych rur, składających się na ww. urządzenie, pokrywają się, to łączna szerokość powierzchni ww. pasa drogowego, zajęta przez rzut poziomy tych rurociągów, wynosi 16 cm.

Dalej skarżąca podniosła, że w oparciu o umowę cywilnoprawną, opłaty za zajęcie ww. pasa drogowego przez przedmiotowe urządzenie, ponosi wespół z innym podmiotem. I tak ona złożyła wnioski o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzeń o profilu 12 x HDEP 40, o szerokości rzutu poziomego 8 cm, a druga strona ww. umowy złożyła wnioski o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzeń o profilu 4 x HDEP 40, o szerokości rzutu poziomego 8 cm. Skarżąc podkreśliła, że powierzchnia rzutu poziomego jej urządzenia wynosi 73,36 m2 i jest ona zgodna z faktyczną powierzchnią zajęcia ww. pasa drogowego przez to urządzenie.

Na potwierdzenie, że jej powyższe rozumowanie - odnośnie urządzenia infrastruktury, jest poprawne, odwołała się do stanowiska Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej z listopada 2011 r. oraz do opinii prawnej profesora Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, a także do szkiców – Przykładowe przekroje kanalizacji, które załączyła do akt sprawy. Nadto wskazała, że takie postrzeganie ww. rurociągów uzasadnia fakt, że występując do ZDM o wydanie decyzji lokalizacyjnej na ich umieszczenie, składała jeden wniosek, obejmujący jedno urządzenie o nazwie: rurociąg telekomunikacyjny, składający się z określonej liczby rur, zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Podała, że w oparciu o ten wniosek ZDM wydał decyzję, która w ocenie skarżącej, sanuje to, że mamy do czynienia w tej sprawie z jednym urządzeniem infrastruktury.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że rzeczywista powierzchnia ww. pasa drogowego, zajęta przez sporny rurociąg wynosi 73,36 m2 i na taką powierzchnię ZDM wydał zezwolenia. Nadto podniosła, że na skutek umów handlowych w 2009 r. odsprzedała część rurociągu innym podmiotom, co spowodowało, że ww. powierzchnia - zajmowana przez jej urządzenie, uległa zmniejszeniu i wynosi obecnie 47,69 m2 i jest zgodna z posiadanymi przez nią zezwoleniami.

IV. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że stanowisko ZDM odnośnie postrzegania spornego urządzenia jest właściwe. Organ przypomniał, że kanalizacja kablowa składa się z 16 rur HDEP 40 o średnicy 0,04 m (40 mm) każda. Jego zdaniem nieuprawnione jest - przyjęte przez skarżącą, stanowisko, jakoby ów rurociąg stanowił jedno urządzenie, gdyż w istocie w ww. pasie drogowym umieszczonych jest 16 rurociągów. SKO podniosło, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że umieszczone rury nie są w żaden sposób uporządkowane, a z pewnością ich ułożenie nie odpowiada stałemu (na całej długości rurociągu) modelowi bryły przestrzennej w układzie cztery poziomy, po cztery rury w każdym poziomie. Organ podniósł, że w rzeczywistości rury są spięte plastikowymi opaskami i poukładane przypadkowo w wykopie, nie odpowiadając w żadnym razie modelowi bryły przestrzennej, na którą wskazuje skarżąca. Mając na uwadze to, jak rzeczywiście ułożone są rury SKO stwierdziło, że bez znaczenia dla sprawy są przedłożone przez skarżącą dowody w postaci opinii prawnej oraz szkiców, gdyż stan faktyczny sprawy jej inny. Organ wyjaśnił, że owa opinia prawna została sporządzona w oparciu o inny niż w niniejszym przypadku stan faktyczny.

Organ odwoławczy uznał także, że spornego urządzenia nie można traktować – jak chce tego skarżąca, jako kanalizacji kablowej wielootworowej, gdyż byłoby to - w tym przypadku, sprzeczne z art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.), dalej ustawa o wspieraniu, zawierającym definicję takiej kanalizacji. Organ podał, że w zamyśle ustawodawcy kanalizacja ta rzeczywiści ma stanowić jedno urządzenie techniczne. Jednakże w niniejszej sprawie rurociągi skarżącej, składające się z 16 rur nie zamykają się w jednym urządzeniu (nie mieszczą się w jednej rurze umieszczonej w wykopie), co - zdaniem organu, wyklucza traktowanie tych rurociągów, jako jednego urządzenia w postaci ww. kanalizacji. Nadto SKO podniosło, że gdyby traktować sporne rurociągi jako ww. kanalizację, to sprzedaż ich musiałaby odpowiadać warunkom określonym w art. 27-44 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Zdaniem organu z umów zawartych przez skarżącą z innymi podmiotami na sprzedaż rurociągów nie wynika jednak, aby ustanowiona została odrębna własność rurociągu, a także umowy te nie zawierają wymagań przewidzianych w art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Wskazał przy tym, że wprawdzie w jednej z umów zawarto zapis, że jej przedmiotem jest wydzielona część rurociągu kablowego, jednakże brak jest jednocześnie wzmianki o wcześniejszym ustanowieniu odrębnej własności dla tej części rurociągu, co było konieczne w myśl ww. przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Powyższe ustalenia zdaniem SKO dowodzą, że skarżąca nie dokonała wyodrębnienia własności poszczególnych rurociągów w obrębie wybudowanej przez siebie kanalizacji. Nadto nie zawierała w umowach przenoszących własność poszczególnych rurociągów koniecznych zapisów przewidzianych w art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Zdaniem organu skarżąca nie mogła zatem skutecznie przenieść własności wyodrębnionej części pewnej całości, stanowiącej kanalizację, o której mowa w art. 45 ustawy o wspieraniu. Zbycie tych rurociągów mogło nastąpić jedynie w warunkach traktowania poszczególnych rurociągów jako odrębnych urządzeń, do których nie znajdują zastosowania art. 27-44 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu, a których umieszczenie w pasie drogi wymagało wcześniejszego zezwolenia zarządcy drogi.

Reasumując SKO stwierdziło, że skoro w sprawie bezsprzecznie ustalono, iż skarżąca w okresie od 19 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. zajmowała bez zezwolenia pas drogi ul. P. w rej. ul. M. o powierzchni ustalonej przez ZDM, poprzez umieszczenie w nim 16 rur HDEP o średnicy 0,04 m każda, to zasadnym było wymierzenie jej za to kary pieniężnej, jak uczynił to ZDM, działający z upoważnienia Prezydenta. Wobec tego organ za bezzasadny uznał zarzut odwołania, tyczący naruszenia art. 40 ust. 5 u.d.p.

V. W złożonej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżąca, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 5 oraz ust. 12 u.d.p. i wniosła o uchylenie obu decyzji oraz o umorzenie postępowania w sprawie nałożenia na nią kary pieniężnej, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi na wstępie podała, że w ww. pasie drogowym umieściła rurociąg teletechniczny o profilu 12 rur HDPE średnica fi 40 i jest to niekwestionowany fakt. Sporne natomiast jest pomiędzy nią a organami to, czy zezwolenie na umieszczenie tego rurociągu zezwala na umieszczenia w pasie drogowym całego rurociągu, czy tylko jego części tj. trzech rur HDPE fi 40, a co za tym idzie, czy część rurociągu w postaci 9 rur HDPE fi 40 każda, jest umieszczona w ww. pasie drogowym bez zezwolenia. Wskazała, że przyczyną powyższego sporu jest rozbieżność stanowisk w kwestii ustalenia, czy rurociąg jest jednym urządzeniem teletechnicznym, czy też dwunastoma odrębnymi urządzeniami teletechnicznymi.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że rurociąg jest jednym urządzeniem teletechnicznym, składającym się z 12 rur HDPE średnica fi 40, ułożonych warstwami pod sobą w czterech poziomach, po trzy rury na każdym poziomie, których rzut poziomy zajmuje taką powierzchnię pasa drogowego jaka widnieje w zezwoleniu. Dlatego jej zdaniem nie może być mowy w niniejszym przypadku o umieszczeniu urządzeń teletechnicznych w postaci 9 rur HDPE średnica fi 40 bez zezwolenia. O zasadności takiego stanowiska jej zdaniem świadczy to, że:

1. proces inwestycyjny rurociągu zaczął się od złożenia przez nią jednego wniosku o wydanie przez ZDM - na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., decyzji lokalizacyjnej urządzenia o nazwie roboczej "linia światłowodowa", składającego się z określonej liczby rur;

2. ZDM w lutym 2007 r. wydał jedną decyzję lokalizacyjną, w której zezwolił jej na "lokalizację linii światłowodowej" m.in. w przedmiotowym pasie drogowym, składającej się z ułożonych warstwowo rur. Na etapie wydawania tej decyzji ZDM potraktował więc przedmiotowy rurociąg jako jedno urządzenie;

3. w oparciu o decyzję lokalizacyjną skarżąca wystąpiła do Prezydenta o wydanie pozwolenia na budowę rurociągu, czyli jednego urządzenia składającego się z 12 rur HDPE średnica fi 40, załączając przy tym stosowny projekt budowlany;

4. w maju 2007 r. Prezydent wydał jedno pozwolenie na budowę, dotyczące jednego urządzenia - rurociągu teletechnicznego. To jej zdaniem potwierdza, że także Prezydent uznał, że rurociąg wielotorowy jest jednym urządzeniem;

5. po wybudowaniu rurociągu wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na jego umieszczenie w ww. pasie drogi, wskazując, że wnosi o wydanie zezwolenia na umieszczenie jednego rurociągu technicznego i nie określając przy tym profilu rurociągu, czyli tego z ilu rur i jak ułożonych będzie się składał, ponieważ zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. nie było to wymagane;

6. Prezydent W. wydał jej zezwolenia na umieszczenie rurociągu wielootworowego jako jednego urządzenia.

Z powyższych faktów zdaniem skarżącej jednoznacznie wynika, że w toku całego procesu inwestycyjnego, w trzech różnych postępowaniach, dotyczących przedmiotowego rurociągu, organy administracyjne zawsze traktowały ów rurociąg jako jedno urządzenie teletechniczne. Zdaniem skarżącej działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilkanaście odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia przedmiotowej kary). Tak praktyka jest całkowicie nieuprawniona i niedopuszczalna w świetle przepisów obowiązującego prawa.

Skarżąca wskazała, że jej zdaniem pogląd wyrażony przez nią, co do przedmiotowego rurociągu, jako jednego urządzenia infrastruktury teletechnicznej, znajduje oparcie w:

1. załączonej do akt opinii prawnej profesora Wydziału Zarządzania Uniwersytetu [...], który wprost potwierdza jej stanowisko. Nie powielając argumentacji podkreśliła, iż: "rurociąg kanalizacji teletechnicznej łączącej określone punkty powinien być traktowany w rozumieniu art. 40 ust. 5 jako jedno urządzenie infrastruktury technicznej również wówczas, gdy jest złożony z kilku rur. Traktowanie takiego urządzenia infrastruktury technicznej, jako zbioru kilku urządzeń (i wymierzanie za nie poszczególnych opłat przyp.: autor) nie ma uzasadnienia w świetle ustawy o drogach publicznych (...) przepisów prawa telekomunikacyjnego etc.";

2. załączonym do akt stanowisku Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w którym uznano, że sposób naliczania opłaty z art. 40 ust. 5 u.d.p. przyjęty przez skarżącą jest prawidłowy oraz że wielootworowy rurociąg teletechniczny (wielootworowa kanalizacja teletechniczna) jest jednym urządzeniem infrastruktury technicznej;

3. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2012 r. (VI SA/Wa 842/12), w którym stwierdzono: "(...) dopiero całe urządzenie, na które składa się rura (zespół rur), zespół przewodów umieszczonych w owych rurach oraz studnie kablowe (umożliwiające wprowadzenie przewodu do odbiorcy sygnału) umożliwia wypełnienie funkcji przesyłowej. Skoro ustawodawca w art. 40 ust. 2 mówi o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia, to nietrafne jest przyjmowanie konieczności uzyskiwania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym poszczególnych części tego urządzenia. (...) Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Pojęcie rzutu poziomego urządzenia należy - ocenie składu orzekającego - interpretować jako powierzchnię najszerszego fragmentu urządzenia, ustaloną w płaszczyźnie równoległej do powierzchni gruntu." Skarżąca podkreśliła przy tym, że wyrok ów zapadł w analogicznej sprawie, dotyczącej kary pieniężnej nałożonej na nią za umieszczenie urządzenia teletechnicznego w pasie drogowym bez zezwolenia. Nadto podniosła, że w owej sprawie SKO prezentowało pogląd, że rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem.

Zdaniem skarżącej nawet ewentualna możliwość zmiany struktury położenia poszczególnych rur składających się na rurociąg, nie może prowadzić do uznania, że każda z rur stanowi odrębne urządzenie teletechniczne. Taka konstatacja pozbawiona jest podstaw prawnych i faktycznych.

Odnośnie odwołania się przez SKO do ustawy o wspieraniu skarżąca podała, że ustawa ta weszła w życie już po wybudowaniu przez nią przedmiotowego rurociągu i po uzyskaniu pierwotnej decyzji zezwalającej, zatem - w jej ocenie, odwołanie się przez organ do tego aktu było nieuprawnione.

VI. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, odwołując się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji..

Zdaniem SKO nie jest zasadny argument o braku możliwości stosowania w przedmiotowej sprawie rozumienia pojęcia "kanalizacji wielootworowej" z art. 45 ustawy o wspieraniu z uwagi na późniejsze wejście w życie tej ustawy niż miało miejsce zajęcie pasa drogowego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że ustawa ta nie wprowadziła w art. 45 nowej kategorii urządzenia, lecz wprowadziła do prawa i opisała istniejący stan rzeczy, to jest urządzenie, które już wcześniej funkcjonowało w praktyce - co potwierdzają chociażby dokumenty przedstawione przez skarżącą (opinia prawna oraz wyjaśnienia Urzędu Komunikacji Elektronicznej).

SKO badając czym jest rurociąg, odwołało się także do znaczenia tego słowa według Encyklopedii PWN (wersji online) i stwierdziło, że z definicji tam zawartej wynika przede wszystkim, że jest to "przewód utworzony ze szczelnie połączonych ze sobą rur". Zatem z samego rozumienia słowa "rurociąg" wynika, że chodzi o jeden przewód rurowy, a nie wiele przewodów rurowych. Aby więc można było mówić o rurociągu wielootworowym, czyli jednym, większym urządzeniu - zawierającym w sobie wiele mniejszych otworów (w przekroju), czyli mniejszych rur/kabli, to przede wszystkim musi istnieć jeden przewód, utworzony ze szczelnie połączonych ze sobą rur o większym przekroju, a nie wiele luźno położonych przewodów o mniejszym przekroju.

Z powyższego zdaniem organu wynika, iż niezależnie czy przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu, czy po jej wejściu w życie, kluczowym dla uznania, że dane urządzenie jest kanalizacją wielootworową jest stwierdzenie, że stanowi ono jeden kanał - rurociąg o większym profilu, w którym w środku umieszczone są kable/rury o mniejszych profilach. W niniejszej sprawie rurociągi umieszczone przez skarżąca - rury HDPE - zostały ułożone osobno (każda z rur luzem). Rury te nie zamykają się w jednym urządzeniu, gdyż nie mieszczą się w jednej większej rurze, a zatem w istocie organ uznał, że wyklucza to traktowanie ich jako jednego urządzenia w postaci kanalizacji kablowej wielootworowej. Powyższego nie zmienia w jego ocenie także fakt, że niektóre oddzielnie ułożone rury spięte są ze sobą za pomocą plastikowych złączek.

Odnosząc się do przywołanego w skardze wyroku w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 842/12 SKO wskazało, iż wbrew skarżącej, Sąd nie potwierdził jej stanowiska i nie przesądził, że rurociągi jej stanowią jedno urządzenie - kanalizację wielootworową.

SKO uznało, że do zajęcia pasa drogowego przez jedno urządzenie dochodzi w sytuacji umieszczenia w pasie drogowym jednego rurociągu, którym można przesyłać sygnał, którego granice wyznacza największa obudowa rury, z której jest zbudowany, a powierzchnia zajętego pasa stanowi średnicę przekroju tej rury. W takiej sytuacji jasne jest, jaka jest maksymalna zajętość pasa drogowego i jakie są wymiary urządzenia (w pionie i w poziomie), w którym w środku można umieszczać kable i przewody bez kolejnych zezwoleń (z ograniczeniem wynikającym z rozmiaru obudowy). Każdy kolejny rurociąg służący do samodzielnego przesyłania sygnału - położony jednocześnie, czy później obok, nad, czy pod innym - stanowi natomiast nowe urządzenie, które wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o powierzchni stanowiącej średnice przekroju rury stanowiącej obudowę tego urządzenia.

W tej sytuacji, skoro każdy rurociąg kablowy (składający się z połączonych ze sobą rur HDPE o średnicy 0,04 m) wymagał odrębnego zezwolenia zarządcy drogi, brak stosowanego zezwolenia w odniesieniu do 9 rurociągów jako osobnych urządzeń, usprawiedliwiał wymierzenie skarżącej kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 u.d.p. w wysokości takiej, jak to uczynił organ pierwszej instancji.

VII. W replice na powyższe stanowisko organu skarżąca podniosła, że jej zdaniem SKO niewłaściwie zinterpretowało przepis art. 45 ustawy o wspieraniu, wywodząc z niego, że w przypadku kanalizacji teletechnicznej wielootworowej o jednym urządzeniu możemy mówić tylko wówczas, gdy istnieje jeden rurociąg wewnątrz, którego położone zostały mniejsze rury.

W pierwszym rzędzie skarżąca zauważyła, że niezależnie od zastosowanej technologii budowy kanalizacji teletechnicznej wielootworowej poszczególne rurociągi wchodzące w jej skład mogą działać samodzielnie i spełniać swoją funkcję przesyłową bez konieczności ich fizycznego wydzielania z urządzenia macierzystego. Technicznie nie ma żadnych przeszkód aby każdy rurociąg funkcjonował, jako samodzielnie urządzenie zarówno w sytuacji gdy jest on umieszczony wewnątrz innego rurociągu o większej średnicy jak i w sytuacji gdy takiego rurociągu większego brak, a kanalizacja wielootworową, której jest częścią zbudowana jest poprzez ułożenie w odpowiednich wykopach poszczególnych rurociągów w warstwach po kilka pod sobą i spięciu ich razem ze sobą plastikowymi złączkami. Zdaniem skarżącej argument o możliwości funkcjonowania poszczególnych rurociągów składowych kanalizacji teletechnicznej wielootworowej jako samodzielnych urządzeń należy uznać jako nie mający żadnego wpływu na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Zgodnie z art. 47 § 2 k.c. "Częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia łub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia łub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego". Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie, nawet SKO przyznało, że fizyczne odłączenie jednego rurociągu w kanalizacji teletechnicznej wielootworowej spowoduje konieczność uszkodzenia plastikowych złączek. Nadto aby fizycznie wydzielić jeden rurociąg z kanalizacji teletechnicznej, należy dokonać szeregu czynności, takich jak: odkopanie kanalizacji wielootworowej na całej długości, rozcięcie plastikowych złączek, rozłączenie przyłącza rurociągu w miejscu podłączenia go do sieci teletechnicznej, wyjęcie rurociągu z wykopu oraz ze wspólnej studzienki kanalizacyjnej, wykopanie innego wykopu i złożenie tam wydzielonego rurociągu, włożenie rurociągu do innej studzienki kanalizacyjnej, nowe podłączenie do sieci teletechnicznej (przyłącze). Powyższe czynności wiązałyby się z koniecznością prowadzenia uciążliwych robót w pasie drogowy. Na wykonanie tych robót z pewnością należałoby uzyskać zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Skarżąca podniosła, że powyższe okoliczności organ całkowicie pominął, co jej zdaniem było niedopuszczalne, bowiem ww. uszkodzenia oraz prace i zezwolenia administracyjne z nimi związane, świadczą jednoznacznie o tym, że każdy rurociąg wchodzący w skład przedmiotowej kanalizacji teletechnicznej wielootworowej wybudowanej przez skarżącą jest jej częścią składową.

Skarżąca odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższego, zajętego w wyroku z 28 czerwca 2002 r. (l CK 5/2002 Glosa 2003/3 str. 47. Prawo Bankowe 2002/12 str. 17) wyjaśniła, że orzeczenie to - na gruncie niniejszej sprawy, należy rozumieć, tak, że jeśli skarżąca wybudowała przedmiotową kanalizację teletechniczną wielootworową, to kanalizacja ta pozostanie jednym urządzeniem, dopóki skarżąca nie zdecyduje o wyodrębnieniu danego rurociągu składowego i sprzedaży go na rzecz podmiotu trzeciego. Wówczas sprzedany rurociąg przestaje być częścią składową kanalizacji wielootworowej, zmienia bowiem swoje gospodarcze znaczenie w tym sensie, że nie wchodzi już w skład sieci teletechnicznej skarżącej i przestaje być przez nią wykorzystywany, a zostaje podłączony do sieci nabywcy, który wykorzystuje rurociąg do swoich celów gospodarczych. Skarżąca podniosła, że również z tego powodu należy uznać przedmiotową kanalizację wielootworową za jedno urządzenia teletechniczne.

Na zakończenie podkreśliła, że ani przepis art. 45 ustawy o wspieraniu, ani żaden inny nie stanowi, że o kanalizacji teletechnicznej wielootworowej można mówić jedynie wtedy, gdy jest ona wybudowana w ten sposób, że jeden większy rurociąg zawiera w sobie szereg mniejszych rurociągów. Wbrew stanowisku SKO ustawa o wspieraniu telekomunikacji dopuszcza również uznanie za jedno urządzenie kanalizacji teletechnicznej wielootworowej zbudowanej wg. technologii stosowanej przez skarżącą tzn. poprzez po przez ułożenie w odpowiednich wykopach poszczególnych rurociągów w warstwach po kilka pod sobą i spięciu ich razem ze sobą plastikowymi złączkami oraz umieszczeniu we wspólnej studzience kanalizacyjnej.

Skarżąca odnosząc się do twierdzenia SKO, jakoby w ww. wyroku z 11 września 2012 r. (VISA/Wa 842/12) Sąd nie podzielił jej stanowiska i nie przesądził o tym, że rurociągi umieszczone przez nią stanowią jedno urządzenie - kanalizację wielootworową, podała, że takie twierdzenie jest nieuprawnione, ponieważ nie uwzględnia w ogóle stanu faktycznego w sprawie, w której zapadł ww. wyrok. Tymczasem w jej ocenie jest to okoliczność (stan faktyczny), której nie można pominąć przy analizie tego orzeczenia. Wbrew twierdzeniom SKO cytowane fragmenty wyroku nie są jedyne "rozważaniami natury ogólnej", a odnoszą się do konkretnego stanu faktycznego, analogicznego do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Przypomniała, że przedmiotem rozważań Sądu administracyjnego była podobna kanalizacja wielootworową wybudowana przez skarżącą, a składająca się z 8 rurociągów HDPE 40 mm. Nadto wskazała, że kanalizacja ta została wybudowana w ten sam sposób, co kanalizacja będąca przedmiotem niniejszego postępowania tzn. poprzez ułożenie w odpowiednich wykopach poszczególnych rurociągów w czterech poziomach położonych pod sobą po dwa rurociągi w każdym poziomie i spięciu ich razem ze sobą plastikowymi złączkami oraz umieszczeniu we wspólnych studzienkach kanalizacyjnych. Skarżąca raz jeszcze podkreśliła, że jej zdaniem Sąd rozpatrując ww. sprawę nie miał wątpliwości, że kanalizacja ta była jednym urządzeniem teletechnicznym, czemu dał wyraz w cytowanym uzasadnieniu wyroku.

Reasumując skarżąca zarzuciła, że niekonsekwencja organów w traktowaniu przedmiotowego urządzenia, wprowadziła ją w błąd i naraziła na dotkliwe kary administracyjne, a ponadto zarówno Prezydent (ZDM), jak i SKO, dopuściły się rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania stron (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej także p.p.s.a.

W ocenie Sądu przy rozpoznaniu sprawy doszło do mającego wpływ na rozstrzygnięcie naruszenia prawa materialnego art. 40 ust. 5 u.d.p. w postaci wadliwej interpretacji tego przepisu , co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z akt sprawy wynika, że na wniosek skarżącej zostały wydane decyzje zezwalające jej na umieszczenie w okresie od 23 czerwca 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. w ww. pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej – rurociągu kanalizacji teletechnicznej, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o powierzchni 73,36 m2 rzutu poziomego.

Następnie skarżąca złożyła wnioski o uzyskanie zezwoleń na dalsze funkcjonowanie ww. urządzeń w tym pasie drogowym. I tak;

- decyzją z [...] stycznia 2008 r., uzyskała zezwolenie na okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. na umieszczenie urządzenia o powierzchni 73,36 m2,

- decyzją z [...] lutego 2009 r., uzyskała zezwolenie na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. na umieszczenie urządzenia o powierzchni 47,69 m2.

Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.):

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

W sentencji zaskarżonych decyzji wskazuje się, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Zajęcie tego rodzaju miało nastąpić poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej. Obliczając powierzchnię zajętego pasa drogowego organ I instancji przyjął, zaś SKO to zaakceptowało, że skoro przedmiotowe rurociągi zbudowane są z rur o szerokości 0,04 m każda wraz z 4 studniami o powierzchni 1,08 m2 każda – tj. o łącznej powierzchni 73,36 m2 rzutu poziomego urządzeń, zatem biorąc pod uwagę, że rurociągi zostały umieszczone w jednym wspólnym wykopie i ułożone w pod sobą w czterech poziomach mają powierzchnię łączną nie jak organ przyjął wcześniej 73,36 m2 lecz 418,56 m2 rzutu poziomego urządzeń, a więc o 345,20 m2 większą niż objęta zezwoleniami wydanymi na rzecz skarżącej.

Należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Odnosząc się natomiast do interpretacji zastosowanej przez organy orzekające Sąd zauważa, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie innej podstawy naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, to wówczas ustawodawca winien był użyć innego miernika powierzchni zajęcia np. objętości (kubatury) czyli metrów sześciennych urządzenia, albo winien wyraźnie wskazać, że w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnię przyjętą jako podstawa naliczenia opłaty należy obliczać jako sumę powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach.

W ocenie Sądu nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana przez organy I oraz II instancji doprowadziła organ do błędnego ustalenia opłaty za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie, mimo, iż w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot decyzji. W konsekwencji stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji, aprobującej podbieranie opłaty za zajętość poszczególnej rury, a nie za jedno urządzenie teletechniczne należy uznać za sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1372/13 ze skargi T. dotyczącej analogicznego problemu prawnego.

Skarżąca nie kwestionuje, iż w przedmiotowym pasie drogowym funkcjonuje urządzenie infrastruktury technicznej w postaci wielootworowego rurociągu kablowego, ale organ administracji nie jest uprawniony do pobierania opłat od poszczególnych rur, lecz tylko zgodnie z powołanym art. 40 ust. 5 ustawy za rzut poziomy urządzenia w pasie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 5 ustawy wymaganym parametrem jest jedynie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach, ułożonych pod sobą załączając schemat blokowy budowy.

Organ nie uwzględnia faktu, iż rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy się nie zmienia. Taka logika wynika z literalnego brzmienia art. 40 ust. 5 ustawy , w którym ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Są one celowo pominięte, gdyż ustawodawcę nie interesuje kubatura zabudowy. Tym samym należy podnieść, iż umieszczenie dwóch, czterech, czy ośmiu rurociągów nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni , która zawsze była zgodna z decyzją tak lokalizacyjną jak i pozwoleniem na budowę.

Z powyższych względów Sąd uznał, że szczegółowe rozważanie podnoszonej obszernie przez organ kwestii zastosowania ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010r., Nr 106, poz. 675) z których wynika, że każdy z rurociągów jest odrębnym urządzeniem mogącym stanowić odrębną własność było bezprzedmiotowe także z tej przyczyny, iż ustawa o wspieraniu weszła w życie dopiero w 2010 r. a zatem po wydaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy spornych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Ponadto wspomniana ustawa o wspieraniu nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonych decyzji lecz taką podstawą były przepisy ustawy o drogach publicznych. Nie można też w żaden sposób zaakceptować stanowiska organów, także i z tej przyczyny ,że kwestia ułożenia rur była znana organowi od początku, co wprost wynika z akt sprawy. Natomiast w skardze skarżąca szczegółowo wskazała, że w toku całego procesu inwestycyjnego, w trzech różnych postępowaniach, dotyczących przedmiotowego rurociągu, organy administracyjne zawsze traktowały ów rurociąg jako jedno urządzenie teletechniczne. Z akt sprawy wynika, że organy od początku procesu inwestycyjnego traktowały przedmiotowe urządzenie jako jeden, wielootworowy, teletechniczny rurociąg kablowy, składający się z kilkunastu rur HDPE fi 40 bowiem nie wydawano odrębnych decyzji: lokalizacyjnych, o pozwoleniu na budowę oraz zezwoleń na umieszczenie poszczególnych rur w ilości odpowiadającej liczbie rur lecz kierowano się powierzchną rzutu poziomego.

Sąd podziela argumenty strony skarżącej, że zmiana stanowiska organów nastąpiła właśnie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która pozwala dokonywać innej, korzystniejszej finansowo dla organu interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo kara za zajęcia pasa drogowego została nałożona na stronę za okres od 23 czerwca 2007 r. do 31 grudnia 2009 r. czyli za okres kiedy wspomniana ustawa jeszcze nie obowiązywała.

W tej sytuacji za słuszne należy uznać stanowisko skarżącej , że działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilkanaście odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia). Tak praktyka jest całkowicie nieuprawniona w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego prawa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.