Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1969/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na płoszenie oraz niszczenie siedlisk i ostoi ptaków uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1969/07

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) Minister Środowiska, działając na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. z dnia 6 marca 2007 r. o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2007 r. znak (...), zezwalającej, na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), na płoszenie oraz niszczenie siedlisk i ostoi wskazanych w niej gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą podczas budowy (...) w ciągu drogi krajowej Nr (...) od miejscowości G. w km (...), za skrzyżowanie dróg krajowych nr (...) i (...) w A., zmienił decyzję z dnia (...) lutego 2007 r. poprzez nadanie jej rozstrzygnięciu nowego brzmienia.

Jednocześnie organ stwierdził, iż z uwagi na charakter sprawy oraz uwzględnienie w całości żądania strony odstępuje od uzasadnienia decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając jej naruszenie: art. 56 ust. 7 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez niespełnienie przesłanki warunkującej wydanie przedmiotowego zezwolenia; art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej braki w treści rozstrzygnięcia oraz art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Wyjaśniając zarzuty Rzecznik wskazał, iż zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) Minister właściwy do Spraw Środowiska może udzielić zezwolenia na chwytanie, odławianie lub zabijanie zwierząt objętych ochroną gatunkową oraz na inne czynności podlegające zakazom lub ograniczeniom w stosunku do tych gatunków, w tym gatunków objętych ochroną ścisłą, z zastrzeżeniem art. 56 ust. 4 ustawy, który uzależnia wydanie przedmiotowego zezwolenia od braku rozwiązań alternatywnych, pod warunkiem, że nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych gatunków roślin i zwierząt, po spełnieniu dodatkowo jednej ze wskazanych w artykule przesłanek. Jak wynika z analizy przedmiotowego wniosku, a także ze względu na rodzaj sprawy i charakter planowanej inwestycji zastosowanie ma

przesłanka z art. 56 ust. 4 pkt. 4, a więc wydanie zezwolenia wynika z "innych koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska". Nie jest jednak dopuszczalną sytuacja, w której podstawy wydania przedmiotowego zezwolenia przez Ministra nie są jednoznacznie określone w treści jego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji jego podstawa jest przedmiotem domniemań. Wnioskodawca natomiast ograniczył się we wniosku do stwierdzenia, iż: "Budowa (...) ma na celu również poprawę warunków życia i zdrowia oraz bezpieczeństwa powszechnego." Fakt zawarcia omawianej kwestii we wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie zwalnia organu od prawidłowego umotywowania swojej decyzji.

Art. 56 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody określa niezbędne składniki przedmiotowego zezwolenia Ministra Środowiska. Zezwolenie takie powinno m.in. zgodnie z pkt. 4 powołanego przepisu zawierać opis czynności, na jakie wydaje się zezwolenie, a także zgodnie z pkt. 5 wskazanie dozwolonych środków i sposobów chwytania, odławiania lub zabijania zwierząt albo sposobów zbioru roślin i grzybów lub sposobów wykonania innych czynności, na które wydaje się zezwolenie. Literalne brzmienie przytoczonego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że prawidłowe zezwolenie powinno zawierać wszystkie wskazane w niniejszym przepisie elementy, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu "zezwolenia zawierają". O ile przesłanka z art. 56 ust. 7 pkt. 4 została spełniona poprzez wskazanie, że przedmiotowe zezwolenie zostało wydane na "płoszenie oraz niszczenie siedlisk i ostoi" wymienionych w decyzji gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą, o tyle Minister Środowiska nie wskazał dozwolonych środków i sposobów wskazanych czynności, co jest na mocy art. 56 ust. 7 pkt. 5 obligatoryjnym składnikiem zezwoleń wydawanych na podstawie tego przepisu. Fakt określenia takiego sposobu, dodatkowo uczyniony w sposób w ogólnikowy we wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. o wydanie przedmiotowego zezwolenia, w brzmieniu "Ptaki byłyby płoszone i niepokojone poprzez prowadzenie robót budowlano-drogowych wywołujących hałas", stanowczo nie zwalnia organu administracji publicznej od zawarcia w decyzji wymaganego przez prawo wskazania, na jakie konkretnie środki i sposoby przeprowadzenia inwestycji organ udziela zezwolenia. Zaniechanie tego obowiązku stanowi nie tylko brak formalny decyzji, ale jednocześnie może być przyczyną utrudnienia wykonania, a nawet uniemożliwienia wykonania rozstrzygnięcia decyzji w sposób odpowiadający prawu. Konsekwencją bowiem zaniechania

przytoczonego obowiązku przez Ministra może być m.in. dotknięcie podejmowanymi czynnościami ptaków nieobjętych zezwoleniem. Nie należy bowiem zapominać, że przedmiotowy obszar stanowi siedlisko także wielu nie wymienionych w zezwoleniu chronionych gatunków ptaków i innych grup zwierząt. Braki w obligatoryjnym elemencie decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie mogą spowodować niedomówienia i rozbieżności interpretacyjne. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten stanowi nie tylko naczelną zasadę postępowania administracyjnego, mającą zastosowanie do całego postępowania administracyjnego, ale również zasada praworządności jest jedną z najważniejszych zasad konstytucyjnych, będącą konkretyzacją zasady demokratycznego państwa prawa. Art. 2 Konstytucji ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, w której mieści się prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury. Istotą tej ostatniej jest zrozumiałe, precyzyjne, zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty państwa prawa, uregulowanie procedury, ale również jej prawidłowe stosowanie w praktyce. W przedmiotowej sprawie Rzecznik zauważa naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego i we wstępie art. 7 przytoczonej ustawy poprzez niezachowanie należytej procedury przy wydaniu przez Ministra Środowiska przedmiotowego zezwolenia. Zezwolenie Ministra zostało wydane bez uzasadnienia. Zgodnie z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne i prawne jest jednym z elementów prawidłowej decyzji. Nie jest natomiast składnikiem obligatoryjnym, bowiem w ustawie przewidzianych wypadkach organ może zaniechać jego sporządzania. W przedmiotowej sprawie Minister Środowiska skorzystał z tego uprawnienia, powołując się na art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc wobec uwzględnienia w całości żądania strony. W ocenie Rzecznika, ze względu na niedookreśloność przesłanek zawartych w art. 56 ust 4 ustawy o ochronie przyrody warunkujących wydanie zezwolenia powinno być należycie uzasadnione. Jak powszechnie podnosi się w doktrynie, przesłanki o charakterze indywidualnym określone w art. 56 ust. 4, uzasadniające wydanie zezwolenia w sytuacji łącznego wystąpienia jednej z nich z generalną przesłanką, określoną w tym przepisie, zostały zredagowane na stosunkowo wysokim poziomie abstrakcji z wykorzystaniem w wielu przypadkach zwrotów nieostrych. Dlatego właśnie niezwykle ważnym elementem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w konkretnej sprawie jest precyzyjne wykazanie spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie zezwolenia, co powinno zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania

administracyjnego znajdować swoje odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu. Należy bowiem pamiętać, że zezwolenie jest wyjątkiem od reguły, jaką jest ochrona gatunkowa. Powołać się należy dodatkowo na zasadę przekonywania zawartą w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, która nakłada na organy administracji obowiązek wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie brak uzasadnienia w połączeniu z brakami wspomnianymi wcześniej stanowią o niedopuszczalnej wadliwości wydanego zezwolenia. Wystąpiła zatem sytuacja, w której wydano decyzję administracyjną budzącą uzasadnione wątpliwości, a brak uzasadnienia, które mogłoby wyjaśnić motywację organu.

Kolejnym aspektem jest naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów. Pierwsza, mająca wyraz w art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Druga z zasad postępowania administracyjnego, zawarta w art.80 ustawy nakłada na organy obowiązek uznania danej okoliczności za udowodnioną na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zebranego w sprawie. Wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. o zmianę ostatecznej decyzji Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2007 r. zezwalającej na płoszenie oraz niszczenie siedlisk i ostoi wymienionych w decyzji gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą podczas budowy (...) wpłynął do Ministra Środowiska w dniu 6 marca 2007 r. Natomiast decyzja Ministra Środowiska w przedmiotowej sprawie wydana została w dniu (...) marca 2007 r. Zdaniem Rzecznika tak szybkie wydanie decyzji zmieniającej w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe do pogodzenia z zasadą prawdy obiektywnej, jako naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Jest to uzasadnione tym bardziej, iż poprzedzająca decyzję zmieniającą decyzja Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2007 r. wydana została tego samego dnia w którym wpłynął wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. o jej wydanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Alternatywnie, z ostrożności procesowej, Minister Środowiska wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na zawisłość przed Sądem sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1394/07 ze skargi Rzecznika na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2007 r. Minister podniósł, iż w sprawie tej Sąd wydał wprawdzie postanowienie o umorzeniu

postępowania sądowego, niemniej jest ono nieprawomocne. W ocenie organu sprawa ze skargi Rzecznika na decyzję organu z dnia (...) marca 2007 r. jest zatem tą samą sprawą, której dotyczy skarga na decyzję z dnia (...) lutego 2007 r., toczącą się pomiędzy tymi samymi stronami, stąd skarga późniejsza winna zostać odrzucona.

Odnosząc się do kwestii niedookreślenia w zezwoleniu objętym skarżoną decyzją przesłanek zawartych w art. 56 ust. 4 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, co miałoby w konsekwencji - w ocenie skarżącego - prowadzić do tego, iż podstawa rozstrzygnięcia (zezwolenia) jest przedmiotem domniemań organ wskazał, iż podstawa decyzji została dokładnie określona, jest jednoznaczna i odnosi się do przedmiotu rozstrzygnięcia. Cel zezwolenia został również określony: płoszenie oraz niszczenie siedlisk i ostoi gatunków ptaków objętych ochroną ścisłą, wymienionych w zezwoleniu poprzez prowadzenie robót drogowych budowy (...). Realizację tego celu uzasadnia i usprawiedliwia wymóg konieczności nadrzędnego interesu publicznego o charakterze zarówno społecznym, jak i gospodarczym, jakim jest budowa (...). Minister Środowiska wskazał przy tym na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia - decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia (...) października 2006 r. nr (...). Pozytywna decyzja wydana w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 46 ust. 1 a pkt 1, art. 56), ustawy o ochronie przyrody (art. 34 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 i art. 35a) i inne oraz w związku z § 2 ust.. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko -oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko zawiera szczegółowo określone wymagania dotyczące ochrony środowiska oraz ustala liczne obowiązki dla inwestora w zakresie działań łagodzących i kompensacji przyrodniczej, w tym także dla gatunków ptaków wymienionych w zezwoleniu objętym skarżoną decyzją. Zatem dookreślanie w samym zezwoleniu (skarżona decyzja) motywów jego podjęcia, w tym przedstawianie spełnienia warunków, które uzależniały wydanie tego zezwolenia w sytuacji wydania już na trzy miesiące przed tym zezwoleniem zgody na realizację przedsięwzięcia - budowy (...) (w/w decyzja Wojewody Podlaskiego) przy jednoczesnym określeniu działań kompensacyjnych, byłoby pozbawione sensu. W takiej sytuacji podstawa rozstrzygnięcia nie mogła być ani też nie jest przedmiotem zarzucanych domniemań. Z tych też przyczyn, a także z tego powodu, iż decyzja była skierowana do jednej strony i ponadto uwzględniała w całości jej żądania - nie wymagała uzasadnienia.

Ustosunkowując się do zarzutu uchybień w składnikach zezwolenia (pkt 4 i pkt 5 ust. 7 art. 56 ustawy o ochronie przyrody) organ uznał, iż nie jest konieczne wyliczenie opisu ani sposobu płoszenia ptaków, gdyż z wniosku o wydanie decyzji sposób płoszenia ptaków jednoznacznie wynikał. Organ uznał ten sposób, tj. płoszenie i niepokojenie ptaków poprzez hałas wywołany prowadzeniem robót budowlano-drogowych za spełniający, w tym konkretnym przypadku, wymagania, a zachowanie wskazane przez wnioskodawcę za wystarczające do dochowania przez niego takiego sposobu postępowania.

Odnośnie kolejnego zarzutu z art. 107 § 1 k.p.a., tj o braku uzasadnienia decyzji, w której powinny być, zdaniem skarżącego, wykazane przesłanki uzasadniające zezwolenie - zarzut ten jest także nietrafny. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji jest prawnie dopuszczalne, co także przyznaje skarżący i z tego uprawnienia organ skorzystał. Zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądania strony. Nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. W przedmiotowej sprawie, decyzja podjęta przez Ministra Środowiska zarówno pierwotna (z dnia (...) lutego 2007 r.) jak i zmieniająca tę decyzję, decyzja z dnia (...) marca 2007 r. nie rozstrzygała sporych interesów stron, ani nie była wydana na skutek odwołania. Natomiast decyzja ta uwzględniła w całości żądania strony -Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. Toteż brak uzasadnienia skarżonej decyzji nie stanowi o jej wadliwości. Co do terminu wydania decyzji z dnia (...) lutego 2007 r. organ wskazał, iż na dzień (...) lutego 2007 r. przewidziane było rozpoczęcie przez wnioskodawcę prac budowlanych. Zatem dochowanie wiążących terminów umownych znaczącego przedsięwzięcia i istnienie ryzyka ponoszenia sankcji w razie ich niedotrzymania, uzasadniało szybkie wydanie decyzji pierwotnej, a następnie zmieniającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie uchybia przepisom prawa w sposób istotny.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż skarga nie podlega odrzuceniu z przyczyny wskazanej w art.58§1 pkt 4 p.p.s.a., tj. nie zachodzi sytuacja, w której sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku. Wprawdzie istotnie w dacie wniesienia skargi przez Rzecznika (w dniu 4 września 2007 r. skarga wpłynęła do organu) w toku było postępowanie sądowe ze skargi Rzecznika na decyzję z dnia (...) lutego 2007 r. (postępowanie to nie było ono zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem), niemniej brak przesłanek do stwierdzenia tożsamości spraw będących przedmiotem obu skarg. Tożsamość tę należy interpretować ściśle i nie może być o niej mowy w przypadku zaskarżenia dwóch różnych, aczkolwiek powiązanych ze sobą decyzji administracyjnych.

Skarga Rzecznika na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) marca 2007 r. podlegała zatem merytorycznemu rozpoznaniu.

Kompetencja ministra właściwego do spraw ochrony środowiska do zezwalania m.in. na płoszenie oraz niszczenie siedlisk i ostoi ptaków objętych ochroną ścisłą wynika z art.56 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Wprawdzie wymienione działania nie zostały wskazane wprost w przykładowym katalogu czynności, na dokonanie których w powyższym trybie można uzyskać zezwolenie, niemniej należy uznać, iż mieszczą się one w użytym w cytowanym przepisie pojęciu: "inne czynności podlegające zakazom lub ograniczeniom".

Materialno prawne przesłanki udzielenia zezwolenia określa ustęp czwarty art.56 w pkt 1 - 6. Powołanie w sentencji zaskarżonej decyzji art.56 ust.4 pkt 4 ustawy oznacza, iż w ocenie organu podstawą do udzielenia zezwolenia było wystąpienie innych niż wymienionych w punktach poprzednich koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym lub wymogów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska. Udzielenie zezwolenia w niniejszej sprawie wymagało również spełnienia się dwóch przesłanek wspólnych dla wszystkich sytuacji opisanych w pkt 1 - 6, tj. przesłanki braku rozwiązań alternatywnych oraz niepowodowania zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych (w tym przypadku populacji zwierząt).

W ocenie Sądu treść zaskarżonej decyzji nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia, iż przesłanki te były przedmiotem wnikliwej oceny organu orzekającego w sprawie. W tym kontekście za niezasadne uznać należy skorzystanie przez organ z możliwości odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia decyzji na podstawie art.107§4

k.p.a., zgodnie z którym można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości - tak jak w niniejszej sprawie - żądanie strony (z wyłączeniem decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania). Należy zauważyć, iż art.107§4 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady uzasadniania rozstrzygnięć administracyjnych. Znaczenie, jakie posiada takie uzasadnienie, uznać należy za doniosłe. Najogólniej rzecz ujmując, w uzasadnieniu decyzji organ ma obowiązek wypowiedzieć się co okoliczności faktycznych sprawy, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a zatem je opisać, wskazać w oparciu o jakie dowody uznał te okoliczności za udowodnione, a następnie wypowiedzieć się co do prawnej kwalifikacji ustalonych faktów. Organ ma zatem obowiązek szczegółowo wyjaśnić, z jakich przyczyn wydał rozstrzygnięcie takiej a nie innej treści. Wymagana przez ustawodawcę kompleksowość uzasadnienia wynika stąd, iż jak podkreśla się w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze uzasadnienie decyzji spełnia różne funkcje: spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta, daje podstawę kontroli poprawności decyzji, może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, oraz wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym, jest elementem wpływającym na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających), może ponadto stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się również z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż odstąpienie od uzasadnienia orzeczenia musi być rozważne. Skorzystanie z art.107§4 k.p.a. jest fakultatywne, co oznacza, iż spełnienie się przesłanek formalnych do odstąpienia od uzasadnienia nie zobowiązuje organu automatycznie do zastosowania przepisu. Organ może zatem z prawa tego nie skorzystać. Tak winien postąpić organ w niniejszej sprawie, w której wystąpiło kilka okoliczności zdecydowanie przemawiających za sporządzeniem uzasadnienia: po pierwsze zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy, po drugie ustanowiona w tym przepisie instytucja ma charakter wyjątku od zasady ochrony chronionych prawnie gatunków roślin i zwierząt, po trzecie materialnoprawne przesłanki uprawniające do wydania decyzji mają charakter złożony i wysoce ocenny. Nie ma przy tym znaczenia fakt, iż nie jest to pierwsza decyzja organu wydana w przedmiocie

zezwolenia a decyzja zmieniająca w trybie art.155 k.p.a. decyzję już wydaną (można by w tej sytuacji bronić tezy, iż odstąpienie od uzasadnienia decyzji zmieniającej nie wywołuje wątpliwości co do tego, iż organ wnikliwie ocenił dopuszczalność zastosowania art.56 ustawy o ochronie przyrody, albowiem nie ma wątpliwości co do tego, iż ocena taka miała miejsce przy wydawaniu decyzji pierwotnej), albowiem również przy wydawaniu decyzji zmienianej organ również odstąpił od uzasadnienia.

W ocenie Sądu uchybił w powyższy sposób przepisom art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniane zezwolenie narusza art.56 ust.7 pkt 5 ustawy, albowiem Minister Środowiska nie wskazał dozwolonych środków i sposobów dokonywania objętych nim czynności (płoszenia oraz niszczenia siedlisk i ostoi ptaków). Zastrzeżenie przez ustawodawcę, iż zezwolenie zawiera wskazanie dozwolonych "środków i sposobów" dokonywania w odniesieniu do chronionych organizmów czynności normalnie zakazanych zobowiązuje organ do dochowania w tym zakresie należytej szczegółowości (tj. wskazania konkretnych rodzajów działań - w niniejszej sprawie wskazania konkretnych rodzajów działań związanych z budową (...), które będą powodowały płoszenie oraz niszczenie siedlisk i ostoi ptaków). Rozwiązanie takie niewątpliwie służy ochronie roślin i zwierząt w ten sposób, iż uniemożliwia interpretowanie zezwolenia jako niczym nieograniczonego upoważnienia do ingerowania w danym zakresie w środowisko przyrodnicze. Nadaje ono zezwoleniu precyzyjne ramy, co ma szczególny walor w sytuacji, w której jego przedmiotem jest daleko idące odstępstwo od rygorystycznych wymagań dotyczących ochrony gatunków chronionych. Braku stosownej specyfikacji w niniejszej sprawie nie może zastąpić ogólnie sformułowane stwierdzenie sentencji decyzji: "zezwalam na płoszenie ... poprzez prowadzenie robót podczas budowy (...) w ciągu drogi krajowej Nr (...) ...", powołanie się na treść wniosku, czy też na treść decyzji wydanej w innym postępowaniu administracyjnym.

Odstąpienie przez organ od wypełnienia normy wynikającej z art.56 ust.7 pkt 5 ustawy stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzenie przez Sąd wskazanych wyżej uchybień o charakterze zarówno procesowym, jak i materialnym zobowiązywało Sad do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Powyższe nakłada na Ministra Środowiska obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku GDDKiA o zmianę decyzji z dnia (...) lutego 2007 r. i jego rozstrzygnięcia decyzją administracyjną wydaną z uwzględnieniem uwag

poczynionych powyżej, tj. z zawierającą uzasadnienie spełniające wymogi z art.107§3 k.p.a. oraz rozstrzygającą w zakresie wskazanym w art.56 ust.7 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.a i c p.p.s.a.