Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 490/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3, art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 21, art. 40 ust. 4, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 21 art. 12 pkt 2,
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 145 § 1, art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156, art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) Protokolant spec. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2022 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2005 r. nr [...] Prezydent [...] (zwany dalej także: "Organ administracyjny" rozpoznając wniosek Pani B. W. (zwanej dalej także: "Skarżącą", "Wnioskodawcą") zezwolił jej na zajęcia odcinka pasa drogowego ulicy [...] w [...] w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej – przyłącza wody dla budynku mieszkalnego przy ulicy [...] o całkowitej powierzchni rzutu poziomego urządzeń infrastruktury technicznej równej 1,00 m2 w terminie od 01.07.2005 r. do 31.12.2015 r. Opłata za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w zakreślonym terminie ustalona została na kwotę 52,50 zł. Nadto w części określającej obowiązki wnioskodawcy w pkt 5 określono, iż wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie ww. pasa drogowego winien być złożony z miesięcznym wyprzedzeniem wraz ze wskazaniem numeru poprzedniej decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń przedmiotowej infrastruktury technicznej.

Pismem z 18 listopada 2020 r. Organ administracyjny zwrócił się do Skarżącej o przedłożenie w terminie 10 dni dokumentów potwierdzających zezwolenie na zajęcia pasa drogowego ww. przyłącza po dniu 31.12.2015 r. W treści pisma powiadomiono o zakończeniu w dniu 31.12.20015 r. ważności poprzedniego zezwolenia wydanego w sprawie.

Odpowiadając na ww. wezwanie Skarżąca pismem z 7 grudnia 2020 r. zwróciła się o udzielenie jej przez Oran administracyjny odpowiedzi na pytania i wątpliwości zawarte w złożonym piśmie a dotyczące zasadności i podstaw prawnych i faktycznych wezwania Organu z 18 listopada 2020 r.

Następnie pismem z 22 stycznia 2021 r. Skarżąca zwróciła się o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do posesji o nr [...] przy ulicy [...] w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej jak przy ww. zezwoleniu oraz o udzielenie odpowiedzi o sposobie załatwienia sprawy i wyjaśnienie wskazanych w piśmie wątpliwości (pominięcie współwłaściciela, brak dowodu doręczenia decyzji) jak również o wyliczenie zaległości i bieżącej opłaty we właściwy sposób.

Pismem z 5 lutego 2021 r. Oran administracyjny odpowiadając na pismo Skarżącej udzielił informacji o sposobie uzyskania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego oraz odniósł się do podnoszonych przez Skarżącą kwestii. Do pisma dołączono prawidłowy formularz o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej.

Pismem z 8 marca 2021 r. Skarżąca ponownie podniosła, iż jest współwłaścicielem nieruchomości w związku z którą uprzednio udzielono zgody na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego oraz zwróciła się o doręczenie jej odpisu decyzji nr [...] wraz z potwierdzeniem jej nadania.

Organ administracyjny pismem z 22 marca poinformował Skarżącą, iż dokumentacja stanowiąca podstawę wydania decyzji z roku 2005, którą udzielono Wnioskodawczyni zgody na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego została zarchiwizowana a następnie zniszczona, zgodnie z ówcześnie obowiązującą klasyfikacją archiwalną B-3. Poinformowano przy tym o przesłaniu skarżącej odpisu decyzji nr [...].

W dniu 26 kwietnia 2021 r. B. W. złożyła do Prezydenta [...] na urzędowym formularzu wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi gminnej w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej ul. [...] na okres od 31.12.2015 r. do 31.12.2020 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Prezydent [...] rozpoznając ww. wniosek z 26 kwietnia 2021 r. odmówił Wnioskodawcy umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej tj. przyłącza wodociągowego dla budynku przy ul. [...]w pasie drogowym ul. [...] dz. Ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w terminie 31.12.2015 – 31.12.2020 r. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść zastosowanych przepisów prawa. Motywując wydane rozstrzygnięcie wyjaśniono, iż Skarżąca złożyła wniosek na okres poprzedzający jego wniesienie co jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa zgodnie z którymi wniosek o zajęcie pasa drogowego składa się przed planowanym zajęciem pasa drogowego.

W odwołaniu od ww. decyzji Organu I instancji Skarżąca podniosła, iż brak w sprawie dowodu doręczenia jej decyzji z 2005 roku oraz brak było w sprawie podstaw prawnych wyłączenia ze sprawy współwłaściciela nieruchomości do której prowadzi przyłącze w zajętym pasie drogowym.

Decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (powoływanej dalej także jako: "SKO" lub "Organ II Instancji") rozpoznające odwołanie Skarżącej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego udzielone już zezwolenie wygasa, co powoduje, iż strona nie posiada już prawa do zajmowania danego pasa drogowego i w przypadku jego dalszego zajmowania strona czyni to bez wymaganego zezwolenia. Powołując się na orzecznictwo Sądów administracyjnych wyjaśniono również, iż brak możliwości prawnych do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres sprzed wydania decyzji w tej sprawie. Organ II instancji wyjaśnił także powołując się na treść art. 28 kpa, iż stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest podmiot, który żąda przyznania mu określonego uprawnienia czyli podmiot występujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W skardze od powyższej decyzji wniesionej w ustawowym terminie Skarżąca zarzuciła, iż brak było w sprawie dowodu doręczenia jej pierwotnej decyzji zezwalającej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego jak również bezpodstawnie pominięto w sprawie współwłaściciela nieruchomości panią Z. W.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji zwracając się o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 dalej ,,ppsa") Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa).

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa materialnego, na których zostały oparte, ani też nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Podobna sprawa Skarżącej dotycząca wniosku co do zgody na zajecie przedmiotowego pasa drogowego w innym okresie była już rozpoznawana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Sąd badający skargę w tej sprawie w całości podziela argumentację przyjętą w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2021 r. Sygn. akt VI SA/Wa 2481/21.

Przechodząc do przedstawienia motywów podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnić należy, iż podstawę prawną decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2020. Poz. 470 – zwanej dalej "u.d.p."), z którego wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.d.p., zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jest ściśle powiązane z zasadą uregulowaną w art. 39 ust. 1 u.d.p., oznaczającą zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ramach tej normy zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Celem tej normy jest realizacja obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony przede wszystkim poprzez niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.).

Mając zatem powyższe na uwadze, umieszczenie przez Skarżącą urządzenia infrastruktury technicznej w postaci przyłącza wodociągowego dla budynku przy ulicy [...] w pasie drogowym tej ulicy, wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Istotne jest także, iż ze sposobu naliczania opłat określonego w u.d.p. (art. 40 ust. 4) wynika, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego posiada charakter czasowy. Oznacza to, że zgoda na zajecie pasa drogowego wydawana jest na określony czas ("od dnia ...– do dnia...")

W kontekście udzielenia Skarżącej zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od 1 lipca 2005 r. do 31 grudnia 2015 r. na mocy zgody określonej w decyzji z [...] lipca 2005 r. (Decyzja nr [...]) wyjaśnić także należy, iż w związku z czasowym charakterem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uzyskanie zezwolenia na każdy kolejny okres związane jest z koniecznością ponownego ustalenia, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., dający podstawę do wydania kolejnego zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu jest zobowiązany do usunięcia danego urządzenia lub obiektu pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, lub też właściciel obiektu zobowiązany jest do uzyskania kolejnego zezwolenia na kolejny określony w nowej decyzji okres. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne oraz czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 12.06.2019 r., II SA/Bd 285/19, LEX nr 2694719.).

Podkreślić zatem tutaj należy, iż wcześniejsze udzielenie przez właściwy organ zezwolenia na zajecie pasa drogowego nie powoduje automatycznego uwzględnienia wniosku o takie samo zajęcia pasa w innym okresie w tej samej lokalizacji. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na takie same cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia, również pomimo poniesionych nakładów inwestycyjnych związanych z dotychczasowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego.

Przedstawione powyżej regulacje prawne dotyczące zasad uzyskiwania zgody na zajęcie pasa drogowego oraz konsekwencji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wskazują również na to, iż przedmiotowa zgoda wydana zostać musi ze skutkiem na przyszłość. Przedmiotowa decyzja jest zatem decyzją konstytutywną, która określa, że od dnia jej wydania lub wyjątkowo od dnia złożenia wniosku możliwe jest zajęcie danego pasa drogowego. Zezwolenie nie może zatem obejmować okresu sprzed złożenia wniosku przez stronę, niezależnie od tego, czy ten wniosek został złożony przed czy po okresie ważności poprzedniego zezwolenia. Przesądza o tym treść przepisów, które wyraźnie stanowią zasadę, że legalne zajmowanie pasa drogowego może mieć miejsce wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia na konkretny okres tego zajęcia.

W przedmiotowej sprawie organy administracyjne kierując się wskazanym wyżej konstytutywnym charakterem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącej z uwagi na jego skierowanie co do okresu przed złożeniem wniosku. Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy administracyjne po prawidłowo zebranym materiale dowodowym i umożliwieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu uznały, iż to zezwolenie organu, a nie wniosek strony, rodzi prawo do legalnego zajmowania pasa drogowego. Wynika to literalnie ze wskazanych wyżej przepisów prawa. W ocenie Sądu ocena organów w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa oraz wynikającego z nich konstytutywnego charakteru przedmiotowej decyzji była zatem w pełni uzasadniona. Określona decyzją administracyjną zgoda na zajęcie pasa drogowego w kontekście regulacji ustawy o drogach publicznych zawsze ma charakter uprzedni wobec rzeczywistego zajęcia tego pasa drogowego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż kwestia braku dowodu doręczenia Skarżącej decyzji nr [...] z [...] lipca 2005 r. pozostaje bez znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy. Skarżąca zwróciła się bowiem w tej sprawie o wydanie zgody na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie 31.12.2015 – 31.12.2020 natomiast decyzja z roku 2005 odnosiła się do okresu 2005-2015. Ponadto to, decyzja roku 2005 wydana została na skutek całkowitego uwzględnienia wniosku skarżącej z tamtego czasu i w żadnym stopniu nie odnosiła negatywnego skutku w stosunku do przedmiotowego postępowania. Okoliczność zatem doręczenia bądź braku doręczenia tej decyzji nie wpływa w żadnym stopniu na podejmowane w tej sprawie czynności. Organ wyjaśnił także, iż z uwagi na archiwizację akt (zniszczenie akt) nie mógł uwzględnić zgłoszonego w postępowaniu administracyjnym wniosku o doręczenie skarżącej zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji. Organ rozpoznał zatem wniosek skarżącej w tej sprawie i wyjaśnił motywy braku możliwości jego realizacji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi co do pominięcia drugiej współwłaścicielki nieruchomości w prowadzonym przed organami postępowaniu, Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia jest postępowaniem wszczynanym na wniosek. Stosownie natomiast do treści art. 28 k.p.a., art. 39 ust. 3 u.d.p., art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. oraz art. 40 u.d.p. jedyną stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest wyłącznie wnioskodawca, którym w niniejszym postępowaniu była skarżąca.

Odnosząc się natomiast do podnoszonych okoliczności istnienia rozbieżnych map, wskazać trzeba, że także ta kwestia jest bez znaczenia dla oceny tej sprawy. Skarżąca nie przeczy, że przyłącze wodociągowe do jej nieruchomości znajduje się w pasie drogowym objętym niniejszym postępowaniem. Przedmiotem niniejszej sprawy jest natomiast wyłącznie to, czy organ powinien wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ze skutkiem na okres przeszły (tj. przed złożeniem wniosku) czy też miał prawo odmówić uwzględnienia tego wniosku. Tym samym powoływana w skardze argumentacja dotycząca niejasnego określenia granicy działki na mapach nie ma znaczenia w tej sprawie. Ponadto pobocznie wskazać można, iż wniosek Skarżącej dotyczący okresu przyszłego w stosunku do daty złożonego wniosku został przez organ uwzględniony w całości w innym postępowaniu co sama skarżąca przyznała w czasie rozprawy w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zarzuty skargi były nieuzasadnione a organy administracyjne nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na uwzględnienie skargi. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w zgodzie z regułami k.p.a. a przyjęte za podstawę prawną przepisy prawa materialnego zastosowane zostały prawidłowo.

Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).