Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 868/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 w zw. z art. 149, art. 152 ust. 3, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 865/07 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II S.A./Lu 865/07, oddalił skargę Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2007 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Burmistrz Ryk decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Rykach, stanowiącej własność Z. P., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,8971 ha na siedem nowych działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Ryki zatwierdzonego przez Radę Miasta Ryki uchwałą Nr XIX/122/04 z dnia 27 lutego 2004 r. wydzielona działka o nr [...] została przeznaczona pod ulicę dojazdową.

W związku z tym Burmistrz Ryk decyzją z [...] lipca 2007 r. wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Miasta Ryki z dnia 21 marca 2003 r., nr VII/41/2003, w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, ustalił dla Z. P. opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości objętej podziałem.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż według operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie gminy przez rzeczoznawcę majątkowego, podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o [...] złotych, a zatem - zgodnie z przywołaną powyżej uchwałą - wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła 50 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale, tj. [...] zł. Zaznaczył przy tym, iż przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działki nr [...], przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. P. zarzuciła, iż ustalając opłatę adiacencką, organ powinien był wyłączyć również działkę nr [...], która w przyszłości może podlegać dalszemu podziałowi na cele budowlane. Ponadto wskazała, że ustalenie opłaty adiacenckiej według cen z 2007 r. po trzech latach od wydania decyzji o podziale nieruchomości jest niesprawiedliwe i krzywdzące. Ponadto, wycenione działki mają kształt czworokąta i wielokąta oraz dojazd drogą gruntową i nie mają uzbrojenia według stanu na dzień [...] kwietnia 2007 r., tj. na dzień sporządzenia operatu szacunkowego.

W piśmie uzupełniającym odwołanie Z. P. oświadczyła, że nie umożliwiono jej uzyskania kserokopii całego operatu szacunkowego, o którego bezpodstawności jest przekonana. Jej zdaniem nie jest wystarczające prawo zapoznania się z aktami sprawy w urzędzie, gdyż nie dysponując pełnym dokumentem operatu, nie jest w stanie wykazać jego niezgodności ze stanem faktycznym. W jej ocenie operat szacunkowy jest błędny, niekompletny i nie spełnia wymogów prawnych i metodologicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98a ust. 1 i 3, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, wyjaśniło, że organ I instancji zapewnił odwołującej się możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym, wyznaczając stosowny termin. Ponadto z całym operatem Z. P. mogła zapoznać się w siedzibie organu pierwszej instancji po doręczeniu decyzji i z tego uprawnienia skorzystała. Natomiast organ nie miał obowiązku doręczenia jej kserokopii operatu szacunkowego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego trzyletniego terminu na ustalenie opłaty adiacenckiej, organ odwoławczy wskazał, iż termin ten jest terminem ustawowym, określonym w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium nie podzieliło również stanowiska odwołującej się, iż nie nastąpił wzrost wartości podzielonej nieruchomości. Wzrost ten potwierdza zawarty w aktach sprawy operat szacunkowy, a ponadto z doświadczenia życiowego wynika, że wzrost tej wartości następuje w związku z tendencją na rynku, bez potrzeby inwestowania w te nieruchomości poprzez urządzenie nowych dróg, czy przeprowadzenie sieci.

Ponadto organ odwoławczy podał, że działka nr [...] nie podlega wyłączeniu spod określenia wartości nieruchomości powstałej z podziału, gdyż na takie wyłączenie nie zezwalają obowiązujące przepisy dotyczące opłaty adiacenckiej i bez znaczenia jest okoliczność, że w przyszłości działka ta może ulec podziałowi.

Zdaniem organu odwoławczego, nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty dotyczące treści operatu. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast z akt sprawy wynika, że ani odwołująca się, ani jej pełnomocnik nie składali wniosku o taką ocenę.

Odnośnie zarzutów co do metody przyjętej do określenia wartości wycenianych nieruchomości, organ odwoławczy wskazał, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który w niniejszej sprawie zastosował podejście porównawcze i metodę porównywania nieruchomości parami. Zdaniem Kolegium, nie popełnił on przy tym żadnego uchybienia przepisom prawa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której powtórzyła ona zarzuty odwołania odnośnie nierzetelności sporządzenia operatu.

Samorządowe Kolegium, Odwoławcze w Lublinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić z tego tytułu w drodze decyzji opłatę adiacencką. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku podziału nieruchomości może nastąpić wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym. Wynikiem podziału może być wydzielenie działek budowlanych lub zmiana przeznaczenia nieruchomości dająca możliwość lepszego jej wykorzystania. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. W przedmiotowej sprawie tym działaniem było wydanie przez Burmistrza Ryk decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ulega wątpliwości, że większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z potrzebami, niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła. Skarżąca może uzyskać wyższą cenę ze sprzedaży kilku działek mniejszych, niż ze sprzedaży jednej dużej niepodzielonej nieruchomości. Mając na względzie ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powstałe w wyniku podziału nieruchomości łatwiej jest zbyć.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezzasadne jest stanowisko skarżącej, że wycenione przez rzeczoznawcę działki mają kształt czworokąta i wielokąta oraz dojazd drogą gruntową i nie mają uzbrojenia według stanu na dzień [...] kwietnia 2007 r., tj. na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, w związku z czym nie nastąpił wzrost ich wartości. Ten, kto występuje z wnioskiem o podział swojej nieruchomości, mając na uwadze uregulowania prawne odnoszące się do opłaty adiacenckiej, powinien przeprowadzić analizę finansową odnoszącą się z jednej strony do zysków, jakich można się spodziewać w następstwie podziału nieruchomości, ale również i do kosztów takiej operacji, w tym również i do wysokości stosownej opłaty adiacenckiej. Z woli ustawodawcy jest to obowiązek podzielenia się z gminą zyskami płynącymi ze wzrostu wartości własnego majątku jako konsekwencji określonych czynności administracyjnych związanych z dokonaniem podziału.

W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, iż ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., wydaną na wniosek skarżącej Z. P., Burmistrz Ryk zatwierdził projekt podziału stanowiącej własność skarżącej nieruchomości gruntowej położonej w Rykach, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,8971 ha na siedem działek od nr [...] do nr [...], przy czym działka nr [...] została w wyniku tego podziału przeznaczona na drogę dojazdową. Nie ulegało także wątpliwości, iż Rada Miejska w Rykach dnia 21 marca 2003 r. podjęła uchwałę nr VII/41/2003, w której ustalono, iż z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości Burmistrz Ryk jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości.

W związku z powyższym, wystąpiły wszystkie prawnomaterialne przesłanki wszczęcia postępowania celem ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie okolicznością która podlegała wyjaśnieniu było określenie różnicy wartości rynkowej nieruchomości po i przed podziałem.

W tym celu, organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego. Natomiast z akt sprawy wynika, że skarżąca miała zapewnione prawo zapoznania się z całą dokumentacją i z prawa tego skorzystała.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że operat szacunkowy, który jest podstawowym dowodem w sprawie, odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 154 tejże ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Z analizy przedmiotowego operatu wynika, że wszystkie elementy, o których mowa w wyżej wymienionym przepisie, zostały w operacie uwzględnione. W operacie szacunkowym sporządzający go rzeczoznawca wskazał, że podstawowym czynnikiem wpływającym na cenę działek położonych w Rykach jest ich wielkość. Działka skarżącej przed podziałem stanowiła tzw. "pole inwestycyjne". Obrót takimi działkami praktycznie nie istnieje. W związku z tym są one dzielone przez właścicieli na mniejsze, a ich cena po podziale kilkakrotnie wzrasta. Oznacza to, że podział działek znacznie wpływa na ich wartość, podwyższając ją, albowiem duże działki, nawet przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, są atrakcyjne jedynie dla dużych inwestorów, a więc popyt na nie jest ograniczony. Mniejsze działki, po podziale, mogą znaleźć również nabywców wśród osób prywatnych, a więc możliwość ich sprzedaży i znalezienia na nie nabywców jest o wiele większa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o wnikliwą analizę rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizę cen występujących na tym rynku, w związku z czym nie można zarzucić mu stronniczości. Jeśli natomiast strona skarżąca uważała, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy nasuwa wątpliwości, powinna ) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie przedłożyła opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani się nie domagała jej sporządzenia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 157 ust. 2 tejże ustawy, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia pierwotnego operatu szacunkowego. W związku z powyższym, należało przyjąć, iż w tym zakresie zarzuty skarżącej stanowią jedynie polemikę z ustaleniami organów.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji wskazał, że sąd administracyjny nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, nie gromadzi dokumentów, nie przesłuchuje świadków i nie przeprowadza wizji lokalnych w terenie. Z tych też względów wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] grudnia 2007 r. przez rzeczoznawcę majątkowego na jej zlecenie, nie mógł zostać uwzględniony. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wprawdzie przed sądem możliwe jest uzupełniające postępowanie dowodowe, jednakże jest ono ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie dowodu z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Ponadto , Sąd pierwszej instancji zauważył, że organy obu instancji nie mogły odnieść się do dowodu z powołanego kontroperatu szacunkowego, gdyż w postępowaniu przed tymi organami nie został on przez skarżącą przedstawiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż przedłożony przez skarżącą operat szacunkowy ma z formalnego punktu widzenia charakter dokumentu prywatnego, ale z punktu widzenia art. 278 k.p.c. (które to przepisy sąd administracyjny stosuje odpowiednio zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a.) ma charakter opinii biegłego, zawiera bowiem wiadomości specjalne z dziedziny wyceny nieruchomości. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje jednak podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego, zatem działanie skarżącej zmierzające do podważenia rzetelności operatu przez przedłożenie na rozprawie innego operatu sporządzonego na jej wniosek, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w istocie rzeczy skarżąca żądała przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a nie z dokumentu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Z. P., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzuciła:

I.na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa:

a/ naruszenie art. 98a ust 1 w zw. z art. 149, art. 152 ust. 3 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r., Nr 115, poz. 741 z późn.zm. - dalej jako uogn) oraz w związku z § 4 ust 1,2 i 3 oraz § 41 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia [...] września 2009 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej jako rwn) poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału, położonej w Rykach o pow. 0,8971 ha, stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] powstałe na skutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Ryk z dnia [...] czerwca 2004 r. znak: [...], w sytuacji, gdy operat szacunkowy, który posłużył organowi I instancji do ustalenia opłaty adiacenckiej, nie spełnia podstawowych i niezbędnych wymogów prawnych oraz metodologicznych umożliwiających ustalenie rzeczywistego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa:

a/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w związku art: 98a ust. 1, art. 149 i art. 153 ust 1 uogn oraz w związku z § 4 ust 1, 2 i 3 i § 41 ust. 1, 2 i 3 rwn polegające na nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium odwoławczego w Lublinie i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Ryk - w sytuacji, gdy obie decyzje zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów uogn i rwn,

b/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art: 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej kpa) - polegające na nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w sytuacji, gdy organy administracyjne obydwu instancji naruszyły wymienione wyżej przepisy kpa,

c/ naruszenie art. 106 § 3 Ppsa i art 106 § 5 Ppsa w związku z art. 245 i 278 kodeksu postępowania cywilnego (dalej kpc), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez odrzucenie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego oraz nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przedstawionego przez nią dokumentu prywatnego w postaci opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonego na jej zlecenie.,

d/ naruszenie art. 133 § 1 Ppsa w związku z art. 134 § 1 Ppsa i art. 141 § 1 Ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nierozpoznaniu w ogóle zarzutów skarżącej podniesionych w skardze do WSA w przedmiocie naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego tj. art: 7, 8, 9, 75 §1,77 §1,80 i 107 §3 kpa,

e/ naruszenie art. 141 § 4 Ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi do WSA, niepodanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego wyroku w zakresie pominiętych zarzutów strony wymienionych w pkt. II. d.

- nieodniesienie się do wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego rzeczoznawcy w zakresie szacowania nieruchomości.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma ustalenie , czy i w jakim stopniu wzrosła wartość jej nieruchomości po podziale. Okolicznością bezsporną jest, że jedynym czynnikiem, który mógł mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości w wyniku jej podziału - był sam fakt podziału nieruchomości na siedem mniejszych działek. Skarżąca kwestionując prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, podkreśliła, że w stosunku do dzielonej nieruchomości nie nastąpiły żadne zmiany, jeśli chodzi o lokalizację, przeznaczenie w m.p.z.p., jak też uzbrojenie w media. Dlatego też trudno zrozumieć, dlaczego w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca określił wzrost wartości nieruchomości w wyniku jedynie jej podziału na tak dużym poziomie i czym uzasadnione jest stwierdzenie Sądu. W operacie szacunkowym sporządzający go rzeczoznawca wskazał, że "podstawowym czynnikiem wpływającym na cenę działek położonych w Rykach jest ich wielkość" ?. Inną sprawą jest umieszczenie wśród cech rynkowych nieruchomości przyjętych do analizy "przeznaczenia w m.p.z.p.", podczas gdy pojęcie to nie może być cechą, a do analizy powinno się przyjąć nieruchomości o takim samym przeznaczeniu w m.p.z.p.

W skardze kasacyjnej wskazano także, że do analizy przyjęto ponoć (według zapewnień rzeczoznawcy na str. 12 operatu) 60 transakcji, ale z przedstawionej w operacie tabeli zawierającej tylko 21 pozycji wynika, że rzeczoznawca, charakteryzując rynek lokalny, nie znalazł ani jednej transakcji nieruchomością podobną do nieruchomości skarżącej. Rzeczoznawca nie wyjaśnił również dlaczego do bezpośrednich porównań wśród trzech nieruchomości przyjął nieruchomość, której cena tak znacznie odbiega od dwóch pozostałych (23,00 , 22,00 i 4,50 zł).

W ocenie skarżącej przedmiotowy operat nie spełnia też, wymogów stawianych rzeczoznawcom przez Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych. W myśl standardu III.7 pkt 1.3 "podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane" (Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych - Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych - Warszawa 2004 wydanie VII poszerzone). W świetle powyższego zastosowanie metod powołanych przez rzeczoznawcę w operacie nie było tak naprawdę możliwe, gdyż materiał porównawczy zgromadzony przez rzeczoznawcę nie nadaje się do zastosowania podejścia porównawczego.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że na terenie dzielonych nieruchomości nie przeprowadzono w tym czasie żadnych inwestycji (bezsporne w sprawie), fakt podziału nieruchomości był jedynym efektem zmiany stanu nieruchomości sprzed podziału. Oznacza to, że jedynym czynnikiem wpływającym na wzrost wartości powinien być fakt podziału większej nieruchomości na nieruchomości mniejsze. Jak wiadomo decyzja o podziale nieruchomości została wydana [...] czerwca 2004 r. Biorąc m.in. pod uwagę szybki wzrost cen nieruchomości w ostatnich latach - posłużenie się transakcjami z 2006 i 2007 r. dla określenia wartości nieruchomości po podziale przy jednoczesnym powołaniu transakcji z lat 2003 i 2004 dla określenia wartości nieruchomości sprzed podziału doprowadziło do zawyżenia stopnia wzrostu wartości dzielonej nieruchomości.

Skarżąca podniosła także, że z przebiegu postępowania oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, jak też uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, iż jedynym dowodem na jakim oparł się organ pierwszej instancji, organ odwoławczy oraz w/w Sąd w celu ustalenia, czy rzeczywiście doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, był operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2007 r. Jednakże ani organ pierwszej instancji, (który poprzestał jedynie na stwierdzeniu, iż taki operat został sporządzony i na jego podstawie można stwierdzić wzrost wartości) ani organ odwoławczy - nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutu strony, że materiał zebrany przez rzeczoznawcę nie pozwala na stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości, a z pewnością nie w tak dużym stopniu jak to podano w decyzji.

W skardze kasacyjnej podano również, że materiał zgromadzony w operacie wskazuje na to, iż biegły niezgodnie z prawem nie tylko wyliczył wartość nieruchomości sprzed podziału na dzień zbliżony do dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie podziału nieruchomości, ale posunął się jeszcze dalej - wyliczył wartość nieruchomości po podziale, biorąc pod uwagę transakcje na rynku nieruchomości z roku 2006 i 2007. W celu ustalenia rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału biegły powinien posłużyć się transakcjami z okresu jak najbardziej zbliżonego do dnia wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Nie dysponując wystarczającym materiałem porównawczym, aby dokonać rzetelnej wyceny -powinien był zmienić metodę wyceny. Wszystkie okoliczności sprawy wskazują na fakt, iż szacowanie wartości nieruchomości obarczone zostało błędem wynikającym z nieuzasadnionego wpływu tendencji na rynku nieruchomości (przejawiającej się w bardzo szybkim tempie wzrostu wartości nieruchomości związanym z koniunkturą panującą w całym kraju) na wyniki szacowania wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie. Taki sposób szacowania jest niedopuszczalny i dyskwalifikuje operat szacunkowy sporządzony na użytek ustalenia opłaty adiacenckiej, jako dowód wzrostu wartości nieruchomości (należącej do strony) powstały na skutek jej podziału.

W ocenie skarżącej, w sytuacji tak licznych wątpliwości - zgłoszonych przez stronę w toku postępowania przed organami administracyjnymi - co do rzetelności operatu szacunkowego, organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę w sposób szczególnie wnikliwy. Nie powinien ograniczyć się do pobieżnej i niekompletnej analizy zebranego materiału, jak też nie powinien pominąć w uzasadnieniu decyzji odpowiedzi na poważne wątpliwości strony, dotyczące w szczególności tak dużego i niczym nieuzasadnionego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Przytoczona przez organ odwoławczy argumentacja nie wyjaśnia, dlaczego organ uznał za wiarygodne istotne dla strony ustalenia w operacie szacunkowym dotyczące zakresu wzrostu wartości nieruchomości. Zaufał końcowym wnioskom rzeczoznawcy, mimo że był zobowiązany do przeprowadzenia we własnym zakresie wnikliwej oceny operatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie również nie podjął trudu ustalenia, czy zawarte w operacie szacunkowym wnioski logicznie wynikają z opisu stanu faktycznego i czynności dokonanych przez rzeczoznawcę, czy operat nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i błędów mogących mieć wpływ na zawyżenie wartości nieruchomości po podziale. Również organy obydwu instancji swe ustalenia co do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oparły o operat szacunkowy, który został sporządzony z naruszeniem art.153 ust 1 uogn i § 4 ust 1, 2 i 3, § 41 ust. 1, 2 i 3 rwn. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że czynienie podstawą ustaleń wadliwego operatu stanowi także naruszenie reguł procedury zawartych w art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa. Opisane wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego wyczerpują znamiona przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. W tej sytuacji nieuchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych decyzji należy uznać za niezgodne z wyżej powołanymi przepisami.

Zapoznanie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dokumentem przedłożonym przez stronę pozwoliłoby na merytoryczne odniesienie się do operatu przedstawionego przez organ pierwszej instancji i umożliwiłoby jego właściwą ocenę, jako dowodu w sprawie. Przedstawiony przez stronę dokument ma rangę dokumentu prywatnego, o którym mowa w art. 245 kpc. Powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na art. 278 kpc jako uzasadniający niemożność dopuszczenia dokumentu przedstawionego przez stronę nie może zostać uznane za prawidłowe. Art. 278 kpc dotyczy bowiem sytuacji, gdy inicjatywa jest po stronie Sądu, który może, ale nie musi powoływać biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii, jak też daje prawo Sądowi żądania przedstawienia opinii w formie pisemnej bądź ustnej. Dokument złożony przez stronę nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 278 kpc, ale dokumentem prywatnym w rozumieniu art. 245 kpc i jako taki powinien być dopuszczony jako niezbędny dowód uzupełniający w sprawie. Art. 278 kpc może jedynie uzasadnić odrzucenie wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego rzeczoznawcy, o co strona wnosiła również w skardze do WSA. Warto wspomnieć, że Sąd nie odniósł się w żadnym wymiarze do tego wniosku strony, jakby go nie zauważając, czym również naruszył art. 141 § 4 Ppsa.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a i oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie, w szczególności pod kątem zasadności poważnych zarzutów art. 141 § 1 Ppsa, skarżąca uzasadniła faktem, iż Sąd nie odniósł się do jej zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji publicznej w toku postępowania przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Tymczasem organy nie dokonując we własnym zakresie oceny operatu szacunkowego, w szczególności pod kątem zasadności stawianych mu zarzutów naruszyły ww. przepisy.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że biorąc pod uwagę całość postępowania prowadzonego najpierw w sprawie o podział nieruchomości a następnie w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej można stwierdzić, iż od początku organ I instancji kierował się jedynie interesem gminy. W toku postępowania w sprawie podziału nieruchomości ani razu nie poinformowano strony o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej, narażając ją na konieczność ponoszenia ciężarów przekraczających jej możliwości, czym naruszono art. 9 kpa.

Zdaniem skarżącej, pominięcie w uzasadnieniu decyzji Burmistrza Ryk okoliczności spornych i brak odniesienia się do zarzutów strony w świetle obowiązujących przepisów (w szczególności art. 107 § 3 kpa ), decyzję tę dyskwalifikuje, a ponadto wskazuje na niewłaściwy stosunek organu administracji do zwykłego obywatela (naruszając tym samym art. 8 kpa). Nieodniesienie się do wszystkich zarzutów strony jest nie do pogodzenia z z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie odnosząc się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą dotyczących poważnych naruszeń prawa przez organy obu instancji dokonanych w toku postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznał działania organów za zgodne z prawem zaś zarzuty strony za bezzasadne - tym samym nie przedstawił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak też nie zamieścił jej wyjaśnienia. Zarzut powyższy może być również rozciągnięty na niedostateczne wyjaśnienie, dlaczego odrzucając wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego w postaci opinii rzeczoznawcy powołał art. 278 k.p.c. a nie np. art. 245 k.p.c, bądź inne przepisy kodeksu postępowania cywilnego.

Dodatkowo, w dniu 29 sierpnia 2008 roku wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo procesowe skarżącej zatytułowane "uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych wraz z wnioskiem o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

W piśmie tym skarżąca w przeważającej części skupiła się na uzasadnieniu wniosku o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego następującego pytania prawnego: "czy art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu znajdującym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jak również w brzmieniu obecnie obowiązującym - w zakresie zbyt długiego terminu oczekiwania na wydanie decyzji o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału jest zgodny z Konstytucją, w szczególności z zasadą "ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez to państwo prawa", stanowiącą składnik zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji".

Powołując się na treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 skarżąca podniosła, że również obecnie obowiązujący art. 98a u.g.n. jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji, z tych samych względów, z których sprzeczny z ustawą zasadniczą był art. 98 ust. 4 tej samej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powyższym wnioskiem związany, gdyż nie ma przepisu prawa, który nakazywałby Sądowi wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności lub nie obowiązującego przepisu z Konstytucją RP.

Wystąpienie przez skład orzekający z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego może mieć miejsce wówczas, gdy od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem, przy czym ocena, czy taka sytuacja zachodzi jest pozostawiona uznaniu sądu i na gruncie konkretnej sprawy skład orzekający ocenia, czy zachodzi taka konieczność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie brak jest wątpliwości, że zastosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 98a są zgodne z Konstytucją RP.

Powołany w uzasadnieniu wniosku wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 dotyczył art.98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., oraz innego stanu faktycznego.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art.217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz, że jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Podkreślić jednak należy, iż w tej sprawie jej istota sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie - czy dopuszczalne jest ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej po dokonaniu podziału nieruchomości.

Natomiast w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Burmistrz Ryk zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Z. P., ale wcześniej Rada Miasta Ryki uchwałą z dnia 21 marca 2003 r. nr VII/41/2003 ustaliła 50% stawkę opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału.

Nie można podzielić poglądu skarżącej, iż uchwały rady gmin wydawane na podstawie niekonstytucyjnego art. 98 ust. 4 ustawy są wadliwe i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych dotyczących opłaty adiacenckiej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a sposób jej sformułowania wskazuje na niepełne zrozumienie zasad postępowania kasacyjnego w tym wymogów związanych z poprawnym procesowe sformułowaniem przedmiotowego środka odwoławczego.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, określenia formy naruszenia i jej uzasadnienia. W razie postawienia zarzutu naruszenia prawa procesowego niezbędne jest także wykazanie istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, a więc uprawdopodobnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zawartych w art. 174 P.p.s.a. Niezrozumiałe jest więc domaganie się przez kasatora uchylenia zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Stosownie do art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi jest możliwe tylko w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi naruszenie wyłącznie prawa materialnego, a nie także przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Zarzuty te zmierzały do wykazania, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku oparł się na wadliwie ustalonym przez organy obu instancji stanie faktycznym sprawy oraz nie przeprowadził w postępowaniu sądowym dowodu, który potwierdziłby nieprawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 98 a ust. 1, art. 149, art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 uogn oraz w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 41 ust. 1, 2 i 3 rwn polegające na nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ryk - w sytuacji, gdy obie decyzje zdaniem kasatora zostały wydane z naruszeniem tych przepisów stwierdzić należy, że został on sformułowany wadliwie, gdyż jego uzasadnienie stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami dotyczącymi operatu szacunkowego.

Z kolei zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art.: 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a., dotyczący nieuchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sytuacji, gdy w ocenie skarżącej organy administracyjne obydwu instancji naruszyły wymienione wyżej przepisy K.p.a., należy uznać za nieuzasadniony.

Przypomnieć należy, że właścicielem działki położonej w Rykach, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,8971 ha była Z. P. Działka ta uległa podziałowi, na wniosek właścicielki, w drodze ostatecznej decyzji Burmistrza Ryk z dnia [...] czerwca 2004 r. W wyniku podziału powstały działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...] z czego, działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę dojazdową.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przedmiotowej decyzji, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do treści art. 150 ust. 1 i 2 u.g.n. w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość

ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczona, dia niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.). Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), określanie wartości nieruchomości polega na określaniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 przedmiotowego rozporządzenia).

W aktach sprawy znajduje się operat szacowania nieruchomości sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr A. B. posiadającą stosowne uprawnienia w tym zakresie. Z treści przedmiotowego operatu z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynika, że został on wykonany po przeanalizowaniu argumentów dotyczących wartości działek położonych m. in. w pobliżu wycenianych przedstawionych przez właściciela działek oraz po analizie szeregu aktów notarialnych.

Do wyceny przyjęto podejście porównawcze i metodę porównywania nieruchomości parami. Z operatu wynika, że podział przedmiotowej nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o [...] złotych Opłata adiacencka została ustalona przez organ pierwszej instancji w kwocie równej 50% różnicy wartości nieruchomości, czyli w kwocie [...] zł.

Podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie kwestionowała prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jak również nie przedłożyła przeciwdowodu w postaci opinii sporządzonej przez organizację zawodową rzeczoznawców, w celu ewentualnego jego obalenia. Zarzuty skarżącej ograniczały się wyłącznie do podważenia konstytucyjności przepisu określającego trzyletni okres do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz wskazywały zamiar podjęcia kroków prawnych celem uchylenia krzywdzących - jak twierdził - przepisów prawa. Także i w odwołaniu wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała na żadne istotne błędy operatu, ograniczając się do zarzutów pod adresem obowiązujących przepisów prawa określających zasady wyceny nieruchomości oraz obowiązujący okres ustalenia opłaty adiacenckiej. Podniosła jedynie, iż jej zdaniem wartość działki nie wzrosła, gdyż nie urządzono drogi dojazdowej oraz nie uzbrojono działek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż jedynym czynnikiem, który mógł mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości miał sam fakt dokonania jej podziału na mniejsze działki, jest niezasadny albowiem stanowi polemikę, zaaprobowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, stanowiskiem organów administracji, że ten element, szczegółowo omówiony zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu Sądu, mógł mieć istotne znaczenie przy ustalaniu wartości nieruchomości.

Z kolei podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że umieszczenie wśród cech rynkowych nieruchomości do analizy "przeznaczenia w m.p.z.p." (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy pojęcie to nie może być cechą, a do analizy powinno się przyjąć nieruchomości o takim samym przeznaczeniu w m.p.z.p. nie może być uznany za trafny, ponieważ wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby uchybienie tego rodzaju miało wpływ na wynik postępowania w tej sprawie.

W związku z powyższym, odnosząc się do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów co do prawidłowości sporządzenia operatu należy wskazać, że z jego treści wynika, że rzeczoznawca majątkowy (biegła) do analizy rynku lokalnego przyjęła kilkadziesiąt nieruchomości położonych, w Rykach, Dęblinie i Puławach, badała rynek lokalny, tj. transakcje z lat 2003 - 2007 zawierane w powyżej wskazanych miejscowościach, ważyła cechy nieruchomości , które miały wpływ na cenę nieruchomości i ustalała procentowe składniki ceny.

Biegła dla oceny wartości działki przed podziałem dokonała bezpośrednich porównań nieruchomości w oparciu o zanotowane transakcje działkami gruntu zlokalizowanymi w Rykach. Były to działki: przy ul. [...] (transakcja z 2003 r.), przy ul. [...] (transakcja z marca 2004 r.) i przy ul. [...] (transakcja z kwietnia 2005 r.).

Wartość rynkową szacowanej działki gruntu zarówno przed jak i po podziale obliczono jako średnią arytmetyczną z wartości cząstkowych określonych w parach porównawczych. Biegła dokonała porównania nieruchomości wycenianej do analizy przyjmując 60 transakcji, spośród których wybrała nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości której operat dotyczy, a które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Z tych względów uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że przedmiotowy operat odpowiada wymogom przewidzianym w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.).

Uwzględnia on bowiem wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (lokalizacja, przeznaczenie w m.p.z.p., stan uzbrojenia w media, powierzchnia, kształt, sposób użytkowania), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości.

W tej sytuacji zasadnie uznano, że operat szacunkowy, który jest podstawowym dowodem w sprawie, odpowiada przepisom art. 149-159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organy orzekające, jak również i Sąd pierwszej instancji, z treści art. 149 ustawy prawidłowo wywiodły, iż określenie wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej winno nastąpić w drodze opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Z powołanego wyżej art. 149 jednoznacznie wynika, iż przepisy tego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny. Z powyższego wyłączone są nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Wynika z tego, iż ustawodawca narzucił organom administracji obowiązek przeprowadzenia przedmiotowego dowodu przyznając mu tym samym z mocy prawa kluczowe znaczenie w postępowaniu. Dowód ten podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującymi sposób dokonywania wyceny.

Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 245 i 278 Kodeksu postępowania cywilnego.

Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie zauważyć należy, iż sąd administracyjny w zasadzie orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone tylko do dowodu z dokumentu, może być przeprowadzone przez sąd jedynie wówczas, gdy powstanie konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a ich wyjaśnienie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Dopuszczalność przeprowadzenia przez Sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Nie ma on bowiem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą.

Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy właściwe w sprawie ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Zauważyć należy, iż sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca, a dopiero na etapie postępowania sądowego wniosła o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na jej wniosek przez rzeczoznawcę majątkowego.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo wyjaśnił, dlaczego dowodu mającego z punktu widzenia formalnego charakter dokumentu prywatnego (art. 245 k.p.c.) nie dopuścił, uznał bowiem, że zawierał on wiadomości specjalne z zakresu wyceny nieruchomości i miał charakter opinii biegłego (art. 278 k.p.c). W konsekwencji stwierdził, że wniosek skarżącej dotyczył przeprowadzenia dowodu nie z dokumentu prywatnego lecz z opinii biegłego. Wskazał, iż w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie zawiera uprawnienia do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadrninistracyjnym tego rodzaju dowodu. Ponadto zauważyć należy, że skoro Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał postępowania dowodowego w trybie art, 106 § 3 P.p.s.a., to powoływanie się przez kasatora na przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. było nieuzasadnione.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. Analiza treści tego przepisu nie daje podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie orzekał na podstawie akt sprawy. Kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sad Administracyjny nie dostrzegł aby Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie dokumentów, których nie zawierały akta sprawy. Sąd ten nie oparł się więc na podstawie faktycznej, która nie znajdowałaby uzasadnienia w materiałach sprawy zebranych w toku postępowania administracyjnego.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd ten nie wykroczył bowiem poza granice rozpoznania skargi, ani nie zawęził ich w swoim postępowaniu. Szczegółowo odniósł się do tej argumentacji skarżącej, która zmierzała do zakwestionowania przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego sprawy. To, że nie podzielił jej zarzutów nie oznacza, że przepisy te naruszył.

Jako niezasadny ocenić należy także zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Kasator dopatruje się naruszenia tego przepisu w niedostatecznym uzasadnieniu przez Sąd pierwszej instancji swojego stanowiska zarówno w zakresie oceny stanu faktycznego oraz przyjętej podstawy prawnej, ale przede wszystkim w nieodniesieniu się do zarzutów i twierdzeń wskazanych w skardze do tego Sądu jako istotnych dla sprawy. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi formalne którym winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Analizując pisemne motywy zaskarżonego wyroku Naczelny Sad Administracyjny uznał, iż spełnia ono wszystkie warunki określone w tym przepisie. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej ustosunkowano się do tych istotnych faktów i zarzutów skargi, które miały znaczenie w sprawie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w ramach tej podstawy kasacyjnej zobowiązany jest jedynie do kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami określonymi w tym przepisie. Natomiast brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów postawionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających istotne znaczenie w sprawie, nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec tego, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne, dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną trafności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, powołanych w skardze kasacyjnej, miarodajny jest stan faktyczny sprawy będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, iż stosowanie norm prawa materialnego każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być jednak uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz zamiarem kwestionowania oceny takich ustaleń przez Sąd pierwszej instancji. Próba zwalczania ustaleń faktycznych przyjętych w zaskarżonym wyroku nie może zatem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 192/04 ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).

Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w niej przepisów prawa materialnego poprzez ich zastosowanie kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej, a w konsekwencji uważa, iż ustalony w sprawie stan faktyczny był błędny. W tej sytuacji kwestię sporną należało zakwalifikować, jako dotyczącą ustalenia stanu faktycznego, a nie niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna wniesiona przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.