Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 882/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29  ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie likwidacji zjazdu oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z (...) r., znak: (...), (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z (...) r. nr (...) umarzającą w całości postępowanie w sprawie wniosku o zlikwidowanie zjazdu z działki o numerze ewidencyjnym (...) na działkę nr (...) w W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że adresowanym do Starosty W. pismem z (...) r. – przekazanym następnie według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") – W. T. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez r.pr. M. J., zwróciła się o zlikwidowanie samowolnie wykonanego zjazdu z działki nr (...) na działkę nr (...). Na podstawie informacji uzyskanej od Burmistrza W. (dalej: "Burmistrz") ustalono, że działka nr (...) nie jest zakwalifikowana do kategorii dróg gminnych, stanowi ona dojazd do posesji i drogę wewnętrzną.

Dalej organ II instancji wskazał, że postanowieniem nr (...) z (...) r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zlikwidowania przedmiotowego zjazdu argumentując, że podanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną. Działka nr (...) jest drogą wewnętrzną publiczną, jest własnością Gminy W. (dalej: "Gmina") udostępnioną do korzystania przez wszystkich mieszkańców, w tym przez Wnioskodawczynię. Na skutek zażalenia Wnioskodawczyni, WWINB, postanowieniem z (...) r. znak: (...), uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po wszczęciu wnioskowanego postępowania PINB, decyzją nr (...) z (...) r., umorzył to postępowanie w całości. W wyniku odwołania wniesionego przez Wnioskodawczynię, WWINB, decyzją z (...) r. znak: (...), uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją nr (...) z (...) r. PINB ponownie umorzył prowadzone postępowanie w całości. WWINB, rozpatrzywszy odwołanie Wnioskodawczyni, decyzją z (...) r. znak: (...) uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę, PINB przeprowadził w dniu (...) r. kontrolę w sprawie umocnienia terenu działki nr (...) i (...), w toku której ustalono, że (...) r. T. B. (dalej: "Inwestor") dokonał zgłoszenia zamiaru budowy zjazdu z drogi gminnej (działka nr (...)). Wykonanie zjazdu polegało na wykonaniu robót zgodnie z projektem wykonawczym stanowiącym załącznik do zgłoszenia. Zjazd oznaczony na dokumentacji jako "A" nie został wykonany (nie rozpoczęto robót budowlanych). Na podstawie tych ustaleń, PINB, przywołaną na wstępie decyzją nr (...) z (...)r. – wskazując jako podstawę prawną art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o zlikwidowanie przedmiotowego zjazdu.

Wnioskodawczyni w odwołaniu od ww. decyzji PINB wniosła o jej uchylenie w całości i uwzględnienie wniosku o zlikwidowanie zjazdu. W uzasadnieniu podkreśliła, że działka nr (...) stanowi jedyną drogę dojazdową do jej posesji. Lokalizacja zjazdu z działki nr (...) na działkę nr (...) wpływa bezpośrednio na możliwość korzystania przez Wnioskodawczynię z jedynej drogi dojazdowej. Ponadto wskazała, że wbrew twierdzeniom organu I instancji działka nr (...) [powinno być: ("...") – uw. Sądu] nie jest drogą wewnętrzną, lecz drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tym samym w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 1 u.d.p., za czym przemawia zarówno "treść wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy i pozwolenia na budowę", pismo Starostwa nakazujące budowę zjazdu zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy o drogach publicznych, jak i prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 04 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 592/13, w którym stwierdzono, iż lokalizacja zjazdu z działki nr (...) na działkę nr (...) objęta jest dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p. W efekcie Starosta nie mógł, zdaniem Skarżącej, w trybie zgłoszeniowym zaopiniować zgłoszenia budowy przedmiotowego zjazdu, lecz musiał w tym zakresie wydać decyzję administracyjną, o której mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. Ponadto ww. zjazd nie spełnia wymogów § 79 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie MTiGM").

W ocenie Skarżącej interpretując pojęcie "drogi publicznej" należy odnieść się do orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, sygn. 22531/05, w którym Trybunał stwierdził, iż drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez dewelopera, jak ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców osiedli zamkniętych ogrodzeniem. W orzeczeniu tym Trybunał wskazał, iż dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność, a nie jej administracyjna kwalifikacja. W tym kontekście Skarżąca wskazała, że działka nr (...) jest połączona z siecią dróg publicznych, jest ogólnodostępna, służy nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z niej na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd gminny, a tym samym należy do dróg publicznych.

Niezależnie od tego Skarżąca, powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z 05 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 587/12 oraz wyrok NSA z 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1625/08, wskazała, że bez znaczenia jest czy dana droga jest drogą wewnętrzną, czy nie – uzyskanie pozwolenia na budowę było obowiązkowe. Ponadto Skarżąca zarzuciła, że decyzja PINB nie posiada uzasadnienia prawnego.

Opisaną na wstępie decyzją z (...) r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., WWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z (...) r.

W motywach swego rozstrzygnięcia WWINB wskazał, że z akt organu I instancji wynika, iż działka nr (...) stanowi własność Gminy, ale nie jest drogą publiczną. Ocenił, że PINB prawidłowo uznał tę działkę za drogę wewnętrzną, a nie publiczną, ze względu na brak jej zakwalifikowania do kategorii wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.p."). Zatem zarzuty Skarżącej co do tej kwestii należało uznać za nieuzasadnione. W rezultacie wykonane roboty nie spowodowały powstania "zjazdu" w rozumieniu ustawy o drogach publicznych – który podlegałby obowiązkom wskazanym w art. 29 u.d.p. i wymaganiom określonym w rozporządzeniu MTiGM – gdyż ten, zgodnie z definicją z art. 4 pkt 8 u.d.p., stanowi połączenie działki z drogą publiczną.

Przechodząc do oceny charakteru wykonanych robót, WWINB zaznaczył, że są one robotami budowlanymi, które zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru budowy zjazdu z dnia 20 [powinno być: "10" – uw. Sądu] lipca (...) r., a polegały na tym, że na terenie działki nr 379 wykonano nawierzchnię z płyt ażurowych i odcięto ja od terenu działki gminnej (działki nr 378) wykonując krawężnik drogowy. Wobec tego w efekcie wykonanych robót powstał, zdaniem WWINB, nie zjazd, lecz utwardzenie części terenu działki, które umożliwia przejazd z terenu działki należącej do Inwestora na teren działki gminnej (drogi wewnętrznej). Wykonanie takiego utwardzenia wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; dalej w skrócie: pr.bud.) W ocenie WWINB, pomimo określenia przedmiotu zgłoszenia jako "zjazd", w rzeczywistości zgłoszenie to dotyczyło utwardzenia powierzchni części działki nr (...) w W. Przedmiot niniejszego postępowania powstał zatem w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie.

Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt nie jest samowolą i nie narusza przepisów prawa budowlanego, WWINB podzielił stanowisko PINB, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a więc zgodnie z art.105 k.p.a. podlegało umorzeniu w całości. Organ II instancji przyznał, że PINB w decyzji z (...) r. rzeczywiście nie uzasadnił, dlaczego postępowanie stało się bezprzedmiotowe, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się zaś do tego fragmentu odwołania, w którym Skarżąca powołuje się na orzeczenie ETPC z 06 listopada 2007 r. o sygn. 22531/05 oraz na wyrok WSA w Poznaniu z 04 grudnia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 592/13), organ II instancji stwierdził, że wskazywane orzeczenia zostały wydane w konkretnych sprawach oraz w konkretnym stanie faktycznym i nie dotyczą postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Zdaniem WWINB kluczowe znaczenie dla uznania przedmiotowej drogi za drogę wewnętrzną ma fakt, iż nie została ona w drodze uchwały zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych wymienionych w ustawie o drogach publicznych.

W skardze (błędnie nazwanej: "odwołaniem") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB, W. T., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB z (...) r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z (...) r., a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono in extenso argumentację przedstawioną wcześniej w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze. Wyjaśnił, że Skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie z faktu powstałych utrudnień w dojeździe do jej posesji w związku z urządzeniem przedmiotowego "zjazdu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji WWINB, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Nie oznacza to, iż zaskarżona decyzja jest całkowicie niewadliwa, lecz że dostrzeżone przez Sąd uchybienia nie miały wpływu, choćby potencjalnego, na wynik sprawy. Sąd podziela bowiem generalne stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy postępowanie wszczęte z wniosku W. T. z dnia (...) r. "o zlikwidowanie zjazdu" z działki nr (...) na działkę nr (...) podlegało umorzeniu.

Inaczej jednak, niż przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu podstawowe znaczenie w tym zakresie miała już ta okoliczność, iż Skarżąca nie wykazała interesu prawnego w żądaniu wszczęcia oraz udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wnioskowanej "likwidacji zjazdu". Kwestia ta, choć nie omówiona wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WWINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z (...) r., była jednak przez te organy rozważana na wcześniejszych etapach sprawy (zob. zwłaszcza postanowienie PINB z (...) r. nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania oraz uchylające je postanowienie WWINB z (...) r. – k. 8 oraz k. 13 akt adm. I inst.), co umożliwiło Sądowi kontrolę oraz zajęcie własnego stanowiska w tej kwestii.

Jak wynika z treści skargi oraz wystąpienia pełnomocnika Skarżącej na rozprawie sądowej, a także z jej wcześniejszych znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, Skarżąca upatruje ona swego interesu w tym, iż lokalizacja zjazdu z działki nr (...) na działkę nr (...) wpływa bezpośrednio, negatywnie (poprzez powstanie "utrudnień") na możliwość korzystania przez Skarżącą z jedynej drogi dojazdowej do jej posesji.

W ocenie Sądu tak ujmowany interes Skarżącej ma wyłącznie charakter fatyczny, a nie prawny (na co trafnie, acz na ówczesnym etapie przedwcześnie, wskazano w ww. postanowieniu PINB z (...) r.), gdyż nie znajduje on oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Znamienne, że sama Skarżąca, pomimo, iż była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, żadnego takiego przepisu nie wskazała.

W ugruntowanym orzecznictwie wypracowanym na kanwie art. 28 k.p.a. – który to przepis, w braku regulacji szczególnej, znajdował zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie, w brzmieniu: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" – trafnie podkreśla się, że pojęcie strony, jakim posługuje się cytowany przepis, może być w zasadzie wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok NSA z 19.01.1995 r., I SA 1326/93, "Glosa" 1996, nr 1, poz. 5). Ów interes prawny wyraża się bowiem w możliwości zastosowania normy prawa materialnego – zwykle administracyjnego, choć dopuszcza się także normy zaliczane do innych gałęzi prawa, zwłaszcza prawa cywilnego – w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (por. wyrok NSA z 02.06.1998 r., IV SA 2164/97, LEX nr 43262). Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny oraz znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki NSA: z 02.06.2000 r., I SA 1019/99, LEX nr 78926; z 17.04.2007 r., I OSK 755/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Skarżąca tak rozumianym interesem prawnym w rozpoznawanej sprawie się nie legitymowała. Jest poza sporem, że nie posiada ona żadnego tytułu prawnego do działki nr (...), stanowiącej własność Gminy i wykorzystywanej jako droga dojazdowa m.in. do nieruchomości Skarżącej. Z samego zaś faktu korzystania z publicznie dostępnej drogi (tu: drogi wewnętrznej) – podobnie, jak i z faktu bycia właścicielem nieruchomości położnej przy takiej drodze – nie da się wyprowadzić dla użytkownika tej drogi żadnych uprawnień do skutecznego żądania weryfikacji prawidłowości połączeń komunikacyjnych ("zjazdów") z tej drogi na inne nieruchomości przy niej położone. I to nawet w sytuacji, gdy ustanowienie takiego połączenia może wiązać się z pewnymi utrudnieniami, niedogodnościami tudzież obniżeniem komfortu lub bezpieczeństwa korzystania z danej drogi. Korzystanie z publicznie dostępnej drogi daje bowiem tylko interes faktyczny, nie zaś prawny, a taki jest wymagany do uznania za stronę postępowania (por. wyrok NSA z 07.10.2014 r., I OSK 418/13, CBOSA).

Przedstawione stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w bogatym orzecznictwie sądowym dotyczącym pokrewnej problematyki – lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, w trybie art. 29 ust. 3 u.d.p. – w którym podkreśla się, że w tych sprawach interes prawny służy właścicielowi lub użytkownikowi gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd, a już nie innym podmiotom, w tym właścicielom gruntów sąsiednich i użytkownikom drogi (por. wyroki NSA: z 12.03.2008 r., I OSK 401/07, CBOSA; z 13.04.1999 r., II SA 318/99, LEX nr 46763; a także wyroki WSA: z 15.12.2004 r., II SA/Ka 488/03, ZNSA 2005, nr 1, s. 92 i nast.; z 19.10.2011 r., II SA/Rz 610/11, CBOSA). Również w innych rodzajach postępowań administracyjnych, w których, tak jak w niniejszej sprawie, znajduje zastosowanie art. 28 k.p.a., przyjmuje się, że sam fakt graniczenia nieruchomości skarżącego z drogą dojazdową do nieruchomości inwestowanej nie jest wystarczający do tego, aby uznać, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w sprawie (por.: wyrok NSA z 19.10.2001 r., IV SA 1766/99, CBOSA; wyrok WSA z 03.02.2015 r., II SA/Rz 1051/14, CBOSA). W wyroku WSA w Krakowie z 30 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 561/08 (CBOSA), jednoznacznie wskazano, że mimo, iż realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla osób korzystających z tej samej drogi publicznej, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

Wszystko to przemawia za uznaniem, iż Skarżąca nie legitymowała się wymaganym interesem prawnym we wszczętym z jej wniosku postępowaniu w sprawie "likwidacji zjazdu" z działki Inwestora. Jest zaś poza sporem, że ustalenie w toku postępowania, iż zostało ono wszczęte na wniosek nielegitymowanego podmiotu, stanowi podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z 14.08.2012 r., II GSK 657/11, CBOSA).

Już z tych względów należało stwierdzić, iż zarówno decyzja PINB z (...) r. umarzająca w całości postępowanie w sprawie wniosku Skarżącej o zlikwidowanie zjazdu z działki nr (...) na działkę nr (...), jak i utrzymująca ją w mocy decyzja WWINB z (...) r. odpowiadają prawu. Natomiast uchybienie polegające na tym, iż kwestia legitymacji Skarżącej nie została omówiona w motywach tych decyzji – pomimo, iż wcześniej była przedmiotem rozważań organów obu instancji – przyjdzie ocenić jako naruszenie art. 107 § 3 (w zw. z art. 140) k.p.a. polegające na niepełnym przedstawieniu w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które wszakże nie miało wpływu na wynik sprawy.

Niezależnie od przedstawionej wyżej, podmiotowej przyczyny umorzenia kontrolowanego postępowania administracyjnego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodziła także przyczyna o charakterze przedmiotowym, polegająca na tym, iż "zjazd", którego likwidacji domagała się Skarżąca, został wykonany zgodnie z przepisami prawa, co trafnie stwierdziły organy obu instancji.

Punkt wyjścia dla tej oceny stanowiło niewadliwe ustalenie organów, iż działka nr (...), pomimo iż jest własnością Gminy, nie stanowi drogi publicznej (drogi gminnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p.), lecz drogę wewnętrzną, o jakiej mowa w art. 8 ust. 1 u.d.p., gdyż – co niesporne – nie została ona zaliczona do dróg publicznych w przewidzianym ustawą o drogach publicznych trybie, tj. w drodze uchwały rady gminy (zob. art. 7 ust. 2 u.d.p.).

Takiej kwalifikacji przedmiotowej działki nie może zmienić argumentacja strony skarżącej, która dla wykazania statusu przedmiotowej działki jako drogi publicznej odwołuje się do treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów: bliżej nie określonego "pisma Starostwa nakazującego budowę zjazdu zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy drogach publicznych", "decyzji ustalającej warunki zabudowy i pozwolenia na budowę" [chodzi zapewne o decyzję nr (...) z (...) r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego, budowie garażu dwustanowiskowego oraz przebudowie budynku mieszkalnego, zrealizowanej przez Inwestora na działce nr (...) – uw. Sądu] oraz prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 04 grudnia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 592/13 oddalającego skargę na decyzję SKO z 03 kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Należy zauważyć, że przywołane wyżej pisma i orzeczenia mają charakter dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 76 k.p.a., a tym samym podlegają szczególnemu reżimowi (swoistemu uprzywilejowaniu) ustanowionemu dla tego rodzaju dokumentów. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn., że dokument pochodzi od organu, który go wystawił oraz (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 76 Nb 6; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2015, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2012, uw. 24 do art. 244). Zarazem z cytowanego art. 76 § 1 k.p.a. wynika zwiększona moc dowodowa dokumentów urzędowych w zakresie tego, "co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Stąd w celu stwierdzenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego należy odróżnić jego część "stwierdzającą (zaświadczającą)" od pozostałej części dokumentu (tak m.in.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego..., uw. 6 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego..., uw. 23 do art. 244).

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem żadnego z ww. dokumentów przywołanych w skardze, w tym ww. decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr (...), nie było urzędowe "stwierdzenie" (w powyższym rozumieniu), że działka nr (...) stanowi drogę publiczną. Nie to było bowiem w tych dokumentach przedmiotem rozstrzygania (orzekania). W szczególności w przypadku decyzji o warunkach zabudowy jej część "zaświadczająca" obejmuje określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla danej inwestycji, co wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W odniesieniu zaś do przywołanego przez Skarżącą wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 592/13 należy dodatkowo zauważyć, że ustalenia, wskazania i oceny w nim zawarte nie wiążą w niniejszej sprawie w sposób określony w art. 153 p.p.s.a., gdyż wyrok ten zapadł w innej sprawie. Natomiast związanie wynikające z przepisów art. 170 i art. 171 p.p.s.a. nie jest tak szerokie i daleko idące, aby obejmowało sformułowaną w uzasadnieniu ww. wyroku, na marginesie głównych rozważań, uwagę, iż "kwestia lokalizacji albo przebudowy istniejącego zjazdu stanowi odrębną sprawę administracyjną, dla której podstawę prawną stanowi art. 29 ust. 1 udp", gdyż nie było to przedmiotem rozstrzygania w tym wyroku.

Podobnie nie mógł odnieść zamierzonego skutku argument Skarżącej, jakoby za uznaniem działki nr 378 za drogę publiczną przemawiało stanowisko zajęte przez ETPCz w wyroku z 06 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05), zgodnie z którym, jak przyjęto w skardze, "dla oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępność a nie jej administracyjna kwalifikacja". Abstrahując nawet w tym miejscu od istotnych wątpliwości co do dalszej aktualności tego wyroku – kwestionowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec zaistniałej znaczącej zmiany stanu prawnego (por. wyrok NSA z 10.09.2014 r., I OSK 229/13, CBOSA) – należy podkreślić, że wyrok ten zapadł na tle sporu o odszkodowanie za tzw. wywłaszczenie faktyczne nieruchomości zajętej pod drogę, i do takiej tylko kategorii spraw można ewentualnie odnosić wyrażone w tym wyroku ETPCz wskazówki co do kryteriów uznania danej drogi za drogę "publiczną". Z pewnością nieuprawnione jest natomiast odnoszenie tych kryteriów – i w efekcie uznawanie danej drogi za "drogę publiczną" – na potrzeby innych rodzajów postępowań, w tym zwłaszcza z zakresu prawa budowlanego.

Skoro w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z niewadliwymi ustaleniami organów nadzoru budowlanego, działka nr (...) nie była drogą publiczną (drogą gminną) w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p., lecz publicznie dostępną drogą wewnętrzną (art. 8 ust. 1 u.d.p.), to wykonanie połączenia tej drogi z działką nr 379, w dodatku w całości zrealizowanego na tej ostatniej działce, nie stanowiło zjazdu w technicznoprawnym znaczeniu tego słowa – jakim posługuje się ustawodawca na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych, definiując ów "zjazd" jako "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (art. 4 pkt 8 u.d.p.) – lecz, jak trafnie uznały organy nadzoru budowlanego, było utwardzeniem (części) powierzchni gruntu działki budowlanej, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5 pr.bud. W konsekwencji do omawianego połączenia ("zjazdu" wyłącznie w potocznym znaczeniu) działki Inwestora (nr 379) z działką drogową (nr 378) nie znajdowały zastosowania wymogi określone w art. 29 u.d.p., w tym wynikający z art. 29 ust. 3 u.d.p. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu, a jedynie wymóg uprzedniego dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r.).

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Skarżącej, unormowania art. 29 u.d.p. znajdują zastosowanie tylko do sytuacji wykonywania (verba legis: "budowy lub przebudowy") zjazdu, a więc połączenia nieruchomości z drogą publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.p., a już nie z drogą wewnętrzną, choćby publicznie dostępną i stanowiąca własność gminy. Przemawia za tym literalne brzmienie przepisów art. 29 u.d.p. odczytywane w kontekście definicji legalnej zjazdu zawartej w art. 4 pkt 8 u.d.p. oraz wynikający z zasady wolności zagospodarowania (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i wolności zabudowy (art. 4 pr.bud.) zakaz rozszerzającej wykładni unormowań wprowadzających określone ograniczenia tych wolności, w tym – jak przywołany art. 29 u.d.p. – ograniczenia w postaci obowiązku uzyskania dodatkowych zezwoleń lub pozwoleń.

Należy przy tym zauważyć, że fakt, iż podobna przedmiotowo inwestycja, jaką w tym przypadku stanowi wykonanie połączenia nieruchomości z przyległą drogą, może być poddana odmiennej prawnej regulacji (reglamentacji) w zależności od charakteru "sąsiedztwa" tej inwestycji – tu: w zależności od tego, czy chodzi o połączenie z drogą publiczną (wymóg uzyskania zezwolenia zarządcy drogi oraz pozwolenia na budowę), czy z drogą wewnętrzną (tylko obowiązek zgłoszenia) – nie jest w świetle przepisów prawa budowlanego niczym nadzwyczajnym. Dość wskazać, tytułem przykładu, że w stanie prawnym obowiązującym do 27 sierpnia 2015 r. budowa ogrodzenia o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m od strony nieruchomości stanowiącej "miejsce publiczne" wymagała dokonania uprzedniego zgłoszenia, a identycznego ogrodzenia, lecz od strony nieruchomości nie mającej takiego charakteru – w ogóle nie była prawnie reglamentowana (zob. art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.bud.).

Jak to już wyżej stwierdzono, organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kwestionowane roboty budowlane wykonane przez Inwestora w celu zapewnienia połączenia komunikacyjnego ("zjazdu" w potocznym rozumieniu) pomiędzy jego działką (nr (...)) a przyległą droga wewnętrzną (działką nr (...)) stanowiły w istocie utwardzenie (części) powierzchni gruntu działki budowlanej w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 5 pr.bud, którego wykonanie wymagało jedynie uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r.). Zarazem jest poza sporem, że Inwestor takiego zgłoszenia dokonał w dniu (...) r. (k. 2 akt adm. I inst.) i zostało ono przyjęte przez organ bez sprzeciwu, oraz że przedmiotowe roboty w kwestionowanym przez Skarżącą zakresie (w zakresie projektowanego "zjazdu B") zostały wykonane zgodnie z tym zgłoszeniem.

Zatem, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego zasadnie nie dopatrzyły się w tym przypadku znamion tzw. samowoli budowlanej – która mogłaby uzasadniać konieczność orzeczenia nakazu "likwidacji" (verba legis: rozbiórki) kwestionowanego "zjazdu" – ani nie stwierdziły przesłanek do nakazania podjęcia innych działań o charakterze legalizacyjnym bądź naprawczym w odniesieniu do tej inwestycji.

Z tych względów należy podzielić konkluzję uzasadnienia zaskarżonej decyzji WWINB, że skoro ustalono, iż przedmiot postępowania wszczętego z wniosku Skarżącej (tj. kwestionowany "zjazd") powstał w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie, a więc że nie jest on samowolą budowlaną i nie narusza przepisów prawa budowlanego, to kontynuowanie tego postępowania było bezprzedmiotowe, a samo postępowanie podlegało umorzeniu w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a., skargę oddalił.