Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2382/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Uznano obowiązek
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1 i 2,  art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 58 poz 515
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje uprawnienie P. sp. z o.o. z siedzibą w W. do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu [...] o nr rej. [...] w kwocie 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych), III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] pismem z 18 lipca 2019 r. o stwierdzenie uprawnienia ww. Spółki, będącej następcą prawnym spółki: P. Sp. z o.o. w W., do otrzymania od organu zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr: [...] dla pojazdu marki [...] o nr rej. [...].

Wnioskodawczyni podniosła, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz.U. Nr 15, poz. 119) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca również uważa, że dokonane przepisami wskazanego rozporządzenia podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad rzeczywiste koszty jej wytworzenia, stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji, zgodnie z którym tego rodzaju daniny mogą być nakładane tylko na podstawie ustawy, a nie aktów podustawowych takich jak m.in. rozporządzenia. Ponieważ poprzednik prawny ww. Spółki uiścił na rzecz Urzędu Miasta [...] kwotę 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dla ww. auta, to jest powyżej faktycznego kosztu wytworzenia tych kart, wynoszącej 75 zł, Spółka uznaje, że organ administracji samorządowej pobrał tę opłatę bez stosownej podstawy prawnej.

2. Prezydent Miasta [...] w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], odpowiadając na wniosek P. sp. z o.o. wyjaśnił, że nie znajduje podstaw do zwrotu żądanej opłaty a sprawie nie będzie nadany dalszy bieg.

Organ wskazał, że opłata ta stanowi niepodatkowaną należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, gdyż stanowi dochód jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do tej sprawy należy stosować przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W związku z tym, pismo Spółki należało zakwalifikować jako wniosek o zwrot nadpłaty o której mowa w Ordynacji podatkowej. Prawo do złożenia wniosku o nadpłatę wygasa jednak po upływie 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). W związku z tym, że opłata została wniesiona 21 lipca 2004 r., termin przedawnienia minął 31 grudnia 2009 r. Termin na złożenie wniosku o stwierdzeni nadpłaty nie podlega odroczeniu ani przedłużeniu.

3. Na powyższy akt odmowy stwierdzenia uprawnienia P. sp. z o.o. do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka. W skardze zarzucono czynności organu naruszenie:

a) przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a.");

b) prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji;

c) prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

d) prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, jest przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Wobec powyżej przytoczonych zarzutów Skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Prezydenta Miasta [...] dokonania na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu, ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że P. Sp. z o.o. uiściła na rzecz Urzędu Miasta [...] kwotę 500 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu dotyczącej pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Następnie pojazd ten został zarejestrowany. Obowiązek uiszczenia ww. kwoty za wydanie karty pojazdu wynikał z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), które zostało następnie uchylone z dniem 15 kwietnia 2006r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421) i zastąpione przez to rozporządzenie. W § 1 tego rozporządzenia określono opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w wysokości 75 zł.

Podstawą uchylenia wyżej przytoczonego rozporządzenia był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji.

Skarżąca powołała się również na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, w której to uchwale wyrażono pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazd jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W przekonaniu Skarżącej, w świetle wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, opłata pobrana przez Prezydenta Miasta [...] w wysokości 500 zł była zatem opłatą nienależną i powinna w stosownej części (425 zł) podlegać zwrotowi.

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że problematyka oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi stała się również przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Trybunał ten w postanowieniu z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt C-134/07 w sprawie P. K. przeciwko Gminie Miasta J. stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w nakładana w praktyce w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

W ocenie Skarżącej, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą przepisu § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., to jednak należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku, a sama odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej.

4. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezydenta Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu, zarówno obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikały bezpośrednio z przepisów prawa. Organ rejestrujący był zobowiązany, przed wydaniem karty pojazdu, do pobrania opłaty w wysokości wynikającej wprost z przepisu prawa tj. z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) wydanego na podstawie przepisu art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 199 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990, z późn. zm.). Na podstawie tego przepisu organ rejestrujący pobrał opłatę za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł. Rola organu rejestrującego działającego na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa ogranicza się jedynie do czynności pobrania opłaty. W piśmie wskazano również na prawne i temporalne skutki orzeczeń TK, postanowienia Konstytucji, orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości oraz przepisy wspólnotowe i krajowe mające zastosowanie do niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. (pismo zawiera oczywistą omyłkę pisarską, tj. rok "2018" zamiast "2019") polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. kwoty 425 zł. Czynność ta odnosiła się do pojazdu marki [...] o nr rej. [...], a opłata uiszczona w dniu 21 lipca 2004 r. przez poprzedniczkę prawną Skarżącej za wydanie karty tego pojazdu, poniesiona została w wysokości 500 zł, tj. w kwocie przewidzianej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137 poz. 1310), uznanym następnie za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119).

2. Stwierdzić należy, że sprawa niniejsza mogła być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ponieważ o charakterze opłaty za kartę pojazdu i dopuszczalności zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową jej zwrotu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia wypowiedział się NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. I OPS 3/07). NSA wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. NSA zaznaczył, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. NSA podniósł przy tym, że do uiszczenia opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, a w szczególności ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, ani ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika zatem, że rozpoznawana skarga dotyczy czynności podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Tym samym, wniesioną skargę należy uznać za dopuszczalną z punktu widzenia właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Poza tym nie budzi wątpliwości fakt, że skarga została wniesiona w ustawowym terminie.

3. Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy wskazać należy na stan prawny znajdujący w niej zastosowanie.

I tak, stanowią go przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Obowiązek uiszczenia ww. opłaty wprost określony został w art. 77 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ust. 4 pkt 2 tego przepisu stanowi delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5). Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), którego § 1 ust. 1 stanowił, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.

Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność wskazanego unormowania z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 108, poz. 908 ze zm.) z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, dotyczącymi nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne także z art. 217 Konstytucji. Zatem, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, ponieważ określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500 zł nie uwzględnia wytycznych ustawowych do określenia wysokości tej opłaty i jest zbyt wysoka. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż zakwestionowany przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Sąd uznał zatem, iż rozporządzenie z 2003 r. jako naruszające przepisy ustawy i Konstytucji, nie mogło stanowić podstawy do nałożenia obowiązku świadczenia w wysokości 500 zł. Opłata w takiej wysokości, tj. w wysokości wynikającej z niekonstytucyjnego rozporządzenia z 2003 r., przekraczająca rzeczywiste koszty wytworzenia i dystrybucji kart, została więc pobrana bez podstawy prawnej. Skoro zaś przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to - mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r. - uzasadnione jest stanowisko, iż przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Zatem, w oparciu o art. 178 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd orzekając w niniejszej sprawie odmówił zastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co oznacza, iż analizując sprawę przyjął, że przepis ten w ogóle nie obowiązywał. Tym samym Sąd uznał, że opłata pobrana w oparciu o ww. przepis rozporządzenia stanowi w istocie opłatę nienależną. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości zawyżonej ciąży więc obowiązek określenia wysokości i zwrotu nadpłaconej części. Za zasadne zatem Sąd uznał zarzuty skargi, zgadzając się ze Skarżącą co do naruszenia w sprawie m. in. art. 6 k.p.a., bowiem organy administracji stosownie do zasady praworządności określonej w tym przepisie mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 ust. 1 Konstytucji stanowi, że jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej przepisów bezpośrednio (ust. 2). Oznacza to, że organy administracji publicznej związane Konstytucją i ustawą mają obowiązek odmówić stosowania przepisów naruszających ustawę zasadniczą, co nie jest równoznaczne z naruszeniem art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Sąd wyjaśnia, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być stosowany. Na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji sąd może w toku rozpoznawania konkretnej sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Jeśli zaś stwierdzi niekonstytucyjność takiego aktu prawnego (tj. aktu niższej rangi niż ustawa), może odmówić z tego powodu jego stosowania. Może odmówić jego stosowania również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Nie pozostaje to bowiem w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 pkt 3 Konstytucji jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc obowiązującą, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje nadal w systemie prawnym. Należy odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie. NSA w uzasadnieniu wyroku zapadłego w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05) oraz w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1270/08) w sprawie o analogicznym stanie faktycznym jak sprawa niniejsza, w tym ostatnim wskazał, iż "(...) dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Skoro bowiem w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym /rozporządzeniu ministra/ i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny /sprzeczny z ustawą/. Uprawnienia tego, jako płynącego wprost z Konstytucji RP, nie jest pozbawiony sąd w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wprawdzie stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, lecz określającego odroczony termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego /określonego przepisu/. Przyjęcie w Konstytucji RP uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego, niż wynikający wprost z Konstytucji terminu utraty mocy prawnej przepisu ma niewątpliwie inne znaczenie, niż prawo sądu do odmówienia zastosowania przepisu wykonawczego i orzeczenia w oparciu o Konstytucję i ustawę /art. 178 ust. 1 Konstytucji RP/", (por. także wyrok NSA z 12 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 818/12).

4. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę miał również na uwadze sprzeczność kwestionowanej regulacji z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE).

W dniu 16 kwietnia 2003 r. Polska podpisała z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864). Od dnia 1 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego (obecnie unijnego) stały się częścią polskiego porządku prawnego. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa ma prawo wspólnotowe, w tym art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Z treści tego przepisu wynika, że Państwa członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 P. K. v. Gmina Miasta J. (Lex 354541) orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany.

Powyższe jedynie wzmacnia pogląd tutejszego Sądu o konieczności pominięcia w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jako przepisu nie tylko wykraczającego poza obszar regulacji ustawowej, ale także sprzecznego z art. 90 TWE. Odmowa jego zastosowania oznacza zaś, iż czynność organu polegająca na odmowie zwrotu skarżącej części opłaty za wydanie kartu pojazdu, w wysokości przekraczającej koszty jej wytworzenia, jest nieskuteczna, bo nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

5. Jednocześnie Sąd stwierdza, iż orzekając w sprawie nie podzielił stanowiska organu co do konieczności rozpatrzenia wniosku Skarżącej (o zwrot części opłaty za kartę pojazdu) z uwzględnieniem przepisów działu III Ordynacji podatkowej, a to - na zasadzie odesłania zawartego w art. 67 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).

Dostrzec trzeba, iż sprawa niniejsza dotyczy opłaty uiszczonej w 2004 r., a ustawa o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż opłata za wydanie karty pojazdu stanowi obecnie, zgodnie z art. 60 pkt 7 tej ustawy, niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, do której na mocy art. 67 znajdują zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na które powołał się organ, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie i zgodnie wskazuje się w omawianej kwestii, iż brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie; należy brać także pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 1/06). W tym zakresie należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego - tak też przyjął NSA w wyroku z 13 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 2163/12), zauważając, że gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i, co istotne, skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. "Taka jednak wykładnia ww. przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego". Należy przy tym podkreślić, że w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. Sąd Najwyższy stanowczo stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. "Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej, która została zakwestionowana przez powołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego" (por. uzasadnienie uchwały SN z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

6. Z tych też przyczyn, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie podzielił stanowiska organu i uznał, że brak jest podstaw w stanie faktycznym i prawnym sprawy do zastosowania instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej (por. także wyroki NSA: z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2883/16; z 19 grudnia 2012 r. I OSK 2091/12; z 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12; z 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1282/12).

W ocenie tutejszego Sądu, sprawy zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu, powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powołane przez organ a wymuszające przez odesłanie do przepisów k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Konsekwencją przyjętego powyżej stanowiska jest więc konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. To też oznacza, iż tego rodzaju nadpłata nie jest nadpłatą w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej i nie znajduje do niej zastosowania przepis, zgodnie z którym prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Rozpoznając wniosek Skarżącej należało odstąpić od zastosowania sprzecznego z ustawą, prawem UE i Konstytucją, przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. i uznać obowiązek Prezydenta Miasta [...] do zwrotu na rzecz Skarżącej nienależnie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł. Trzeba bowiem przy tym dostrzec, iż po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu określono na 75 zł, i co istotne, rozporządzenie to uwzględniało wytyczne ustawodawcy co do określenia kwoty tej opłaty.

7. Z tych przyczyn, na mocy art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego, w tym wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).