Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2234/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 § 1, art. 35 § 1 i art. 36 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 33/15 w sprawie ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta W. na rzecz P. z siedzibą w L. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 33/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 22 stycznia 2010 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w W. przy ul. [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 2000 złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 3) oraz zasądził od Prezydenta W. na rzecz F. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

F. S.A. z siedzibą w W. pismem z dnia 4 listopada 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu wniosku P. S.A. z dnia 22 stycznia 2010 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę, oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] położoną w [...].

W skardze Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) i wniosła o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podała, że jest następcą prawnym P. S.A. i jednocześnie następcą prawnym P. S.A., która została pozbawiona prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości i która wobec braku woli organu do podjęcia rokowań (art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) złożyła wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej. Wskazała, że Prezydent W. decyzją z dnia 24 maja 2010 r. odmówił Spółce ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 17 sierpnia 2010 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 798/10 stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 687/11 oddalił skargę kasacyjną organu wniesioną od w/w wyroku.

Zdaniem skarżącej Spółki, postępowanie organu, polegające na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i zagraża jej interesom, ponieważ jest pozbawiona możliwości dochodzenia odsetek za okres od pozbawienia użytkowania wieczystego do wydania decyzji odszkodowawczej. W ocenie Spółki nie ma żadnych przeszkód (faktycznych i prawnych), aby organ pierwszej instancji rozstrzygnął o odszkodowaniu. Po pierwsze – strony nie zawarły porozumienia o wysokości odszkodowania (ówczesny użytkownik wieczysty nieruchomości złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania, a zatem to postępowanie zostało wszczęte), po drugie – Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia 15 listopada 2013 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, po trzecie – negocjacje toczą się obok postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania (art. 98 ust. 3 u.g.n.).

Prezydent W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że z inicjatywy F. S.A. z siedzibą w W. toczą się rozmowy w sprawie sposobu i wysokości wypłaty odszkodowania za wszystkie 21 działek wydzielonych pod drogi publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też jego zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są niesporne. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 22 stycznia 2010 r. poprzednik prawny skarżącej (P. S.A.) złożył wniosek o odszkodowanie. Po uchyleniu przez Wojewodę [...] postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego organ nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie i do dnia orzekania przez Sąd decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Oznacza to, że Prezydent W. pozostaje w tej sprawie bezczynny.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie ulega wątpliwości, że postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zawartą w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości. Podważa także wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym, zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie należało uznać za uzasadniony.

Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązywało Sąd do zastosowania w sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Termin dwóch miesięcy od daty zwrotu akt organowi na rozpatrzenie niniejszej sprawy jest po pierwsze terminem, którego organ mógł dochować (sprawa nie wymaga bowiem przeprowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, w głównej mierze sprowadza się do dokonania wyceny nieruchomości), a po drugie jest to termin, jaki przepisy K.p.a. wyznaczają organom na załatwienie wniosku wymagającego przeprowadzenia postępowania w sprawie szczególnie skomplikowanej (art. 35 § 3 K.p.a.). Tak określony termin jest terminem wystarczającym do zakończenia postępowania w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność rażąco narusza prawo, ponieważ od chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji do dnia wyrokowania o bezczynności organu w tej sprawie upłynęło ponad pięć lat, a od chwili wydania przez Naczelny Sad Administracyjny wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 687/11 minęły prawie trzy lata. Tak długi okres niezałatwienia sprawy (postępowanie w sprawie było zawieszone przez okres pięciu miesięcy) w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącej Spółki do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach K.p.a.

Podniesione przez Prezydenta w odpowiedzi na skargę argumenty o niepozostawaniu w zwłoce są nieprzekonujące. W niniejszej sprawie nie zawarto porozumienia miedzy organem administracji a Spółką w trybie cywilnoprawnym i zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że rozmowy ze skarżącą Spółką, dotyczące ustalenia odszkodowania, nie są rokowaniami, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., lecz toczą się niejako obok postępowania administracyjnego i nie stoją na przeszkodzie dalszemu procedowaniu z wniosku Spółki o ustalenie odszkodowania.

Niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie i powoływanie się na trwające negocjacje jest zatem nieuzasadnione.

Ponadto, w niniejszej sprawie organ nie może przedstawiać argumentacji dotyczącej prowadzenia rozmów w sprawie zawarcia "ugody", albowiem ugoda administracyjna w rozumieniu, jakie nadał jej ustawodawca w art. 13 § 1 K.p.a., może zostać zawarta wyłącznie między stronami o spornych interesach. Instytucja ta nie ma zatem zastosowania do porozumienia między organem a stroną, która ma prawo domagać się niezwłocznego rozstrzygnięcia jej wniosku w formie i terminie przewidzianych przepisami prawa.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., postanowił wymierzyć Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 2000 zł. Orzeczenie o ukaraniu grzywną podlega wykonaniu w drodze egzekucji sądowej bez nadawania mu klauzuli wykonalności (art. 228 p.p.s.a.). Orzeczenie nakładające na organ obowiązek załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy znajduje oparcie w art. 149 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent W., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy skarżącym F. S.A. z siedzibą w W. a W. toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 K.p.a., poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności, w szczególności faktu toczących się negocjacji zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że po wydaniu przez Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 687/11 przystąpiono do negocjacji mających na celu zawarcie ugody administracyjnej na podstawie art. 114 K.p.a. Negocjacje te zostały zapoczątkowane na wniosek F. S.A. z dnia 4 grudnia 2013 r. "o przystąpienie do rozmów celem wypracowania mechanizmu finansowania roszczeń o zapłatę odszkodowania za wygaśnięcie użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi i roszczeń odszkodowawczych".

Pierwsze spotkanie odbyło się w dniu 8 stycznia 2014 r., na którym obecni byli przedstawiciele F. S.A. w przedmiotowych postępowaniach z przedstawicielami W., tj. Dyrektorem Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. i Naczelnikiem Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. [...]. Przedstawiciele F. S.A. wystąpili z propozycją podjęcia rozmów w celu ugodowego rozwiązania sprawy. Przedstawiciele W. wyrazili zgodę na rozmowy i na ewentualne porozumienie. Poinformowano Spółkę, że jest możliwość zawarcia ugody administracyjnej, która będzie podlegała zatwierdzeniu poprzez wydanie postanowienia kończącego postępowanie administracyjne. Od tego momentu prowadzone są negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej.

Prezydent W. pismem z dnia 20 lutego 2014 r. powołał Zespół Negocjacyjny do prowadzenia rozmów z F. S.A. w celu ustalenia wysokości i sposobu wypłaty odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na terenie [...] W. na rzecz Spółki.

Kolejne spotkania przedstawicieli F. S.A. oraz Zespołu Negocjacyjnego odbyły się w dniach: 11.03.2014r., 17.04.2014r., 23.04.2014r., 29.04.2014r., 16.05.2014r., 23.05.2014r., 30.05.2014r., 25.06.2014r., 27.08.2014r. i 12.12.2014r.

Podczas tych spotkań omawiano sposób oraz wysokość wypłaty odszkodowania za wszystkie nieruchomości (tj. 21 działek ewidencyjnych), wydzielone pod drogi publiczne na terenie [...] W. na rzecz F. S.A. Miasto W. zaproponowało częściowe rozliczenie odszkodowania nieruchomościami zamiennymi. Przekazano wykaz składający się z 112 nieruchomości, przeznaczonych przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami do zbycia w 2014 r. Ponadto, na zlecenie organu, została wykonana zbiorcza opinia – analiza, określająca wartość gruntów, wydzielonych pod drogi w Warszawie w [...] na terenie osiedla "[...]".

Podczas ostatniego spotkania przedstawiciel F. S.A. zaproponował powrót do koncepcji rozliczenia odszkodowania za pomocą nieruchomości zamiennych. W tym celu w dniu 18 grudnia 2014 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami przekazało wykaz nieruchomości, które mogły być nieruchomościami zamiennymi.

W ocenie autora skargi kasacyjnej oczywistym jest, że prowadzone rozmowy nie są negocjacjami, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Rozmowy te są prowadzone w ramach uzgodnień dotyczących zawarcia ugody administracyjnej pomiędzy Spółką a podmiotem ewentualnie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania (w tym wypadku jest to W.). Ugoda administracyjna to odrębna od decyzji prawna forma załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej. Ewentualna ugoda może zostać zawarta pomiędzy stronami przed organem administracji publicznej, w tym wypadku starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie do art. 115 K.p.a., ugoda może być zawarta przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze, do czasu wydania przez organ decyzji w sprawie. Jeśli ugoda zostanie zatwierdzona, jest to równoznaczne z zakończeniem postępowania w danej instancji. Zatwierdzona ugoda wchodzi do obrotu prawnego i zgodnie z art. 121 K.p.a. wywołuje skutki prawne takie jak decyzja administracyjna.

Ponadto zawarcie ugody powinno przyczynić się do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania. W doktrynie wskazuje się, że jeśli strony wyrażają wolę ugodowego zakończenia sprawy o charakterze spornym, organ nie powinien odmówić prawa do jej zawarcia ze względu na ocenę nieuzyskania w ten sposób przyspieszenia ani uproszczenia postępowania. Samo nakłanianie do zawarcia ugody i negocjacje między stronami mogą przedłużyć czas trwania sprawy. Równocześnie jednak zawarcie ugody daje szansę na zakończenie sporu i niekorzystanie przez strony z innych środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji albo kontroli sądowoadministracyjnej (tak W. Federczyk w publikacji Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministarcyjnym, publ. LEX 2013).

Mimo konsensualnego charakteru ugody, nie stanowi ona środka polubownego rozwiązywania sporów z organem administracji. W sprawach, w których istnieje możliwość zawarcia ugody administracyjnej, organ pełni rolę mediatora nakłaniając strony do polubownego rozwiązania sporu (art. 13 § 2 K.p.a.).

Autor skargi kasacyjnej przyznał, że wprawdzie w przedmiotowej sprawie postępowanie w przedmiocie wypracowania treści ugody trwa ponad terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, to jednak wskazał, iż dotyczy ono 21 nieruchomości i różnych sposobów zakończenia postępowania, m.in. rozważano w nim kwestie nieruchomości zamiennych.

Podkreślił, że już po złożeniu skargi na bezczynność organu, w dniu 12 grudnia 2014 r., odbyło się spotkanie przedstawicieli W. z przedstawicielami Spółki, którzy na spotkaniu zwrócili się z prośbą o zaktualizowanie listy nieruchomości, w tym podanie informacji na temat tzw. [...], który dla F. jest najcenniejszą pozycją na liście. Ponadto podczas spotkania ustalono, że zostanie zlecona wycena tzw. [...], do przedstawiciela F. zostanie przesłany aktualny wykaz nieruchomości planowanych do zbycia przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami w 2015 r. (wykaz ten przesłano w dniu 18 grudnia 2014 r.), po uprzednim wyborze i wskazaniu przez F. S.A. z w/w wykazu konkretnych nieruchomości (zamiennych), oraz że Biuro Gospodarki Nieruchomościami zleci wyceny tych nieruchomości.

Ustalono również, że termin następnego spotkania jest uzależniony od daty otrzymania wyceny wybranych z w/w wykazu nieruchomości i wskazanych przez F., które będą nieruchomościami zamiennymi. Przedstawiciele F. S.A. podali, że najprawdopodobniej informacja o wyborze nieruchomości zostanie przekazana do BGN w pierwszej połowie stycznia 2015 r.

Do dnia sporządzania skargi kasacyjnej F. S.A. nie przesłał, ani nie podał wytypowanych nieruchomości, o których wyżej mowa. Nie odwołał także w żaden sposób pierwotnej woli prowadzenia negocjacji, a w konsekwencji zawarcia ugody administracyjnej. Wola kontynuowania ugodowego prowadzenia sprawy została podtrzymana na rozprawie w postaci wyznaczenia długiego terminu do spłaty odszkodowania (protokół z rozprawy z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie IV SA/Wa 33/15).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pomimo istotnie długiego prowadzenia postępowania, nie można mówić o bezczynności Prezydenta W., skoro strony toczyły negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej. Stanowisko skarżącej Spółki jest zatem niespójne, z jednej strony w listopadzie 2014 r. składana jest przez nią skarga na bezczynność organu, zaś w grudniu 2014 r. odbywa się kolejne spotkanie i Spółka proponuje zastosowanie w ugodzie nieruchomości zamiennych. W niniejszej sprawie – wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – niewydanie przez Prezydenta W. decyzji w terminach, o których mowa w art. 35 i 36 K.p.a., było uzasadnione toczącymi się rozmowami, mającymi na celu wypracowanie ugody administracyjnej.

F. S.A. z siedzibą w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W związku z nabyciem przez P. z siedzibą w L. od F. S.A. z siedzibą w W. wierzytelności dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, P. z siedzibą w L. w piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2015 r. zgłosił swój udział w charakterze uczestnika niniejszego postępowania w miejsce F. S.A. z siedzibą w W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia powołanych w niej przepisów postępowania. Przy czym istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w ocenie autora skargi kasacyjnej błędnie uznał, że organ był w sprawie bezczynny oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszenia prawa i uzasadniała wymierzenie grzywny, podczas gdy pomiędzy skarżącym F. S.A. z siedzibą w W. a W. toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu.

Przypomnieć należy, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas gdy, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na specyfikę badania zasadności skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność.

Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie.

W rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z niewydaniem przez organ decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość – działkę gruntu nr [...], położoną w W. przy ul. [...], wydzieloną pod drogę publiczną. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zauważyć należy, iż przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich ma charakter cywilnoprawny i polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wszczęte przez Prezydenta W. postępowanie powinno doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, określonego na zasadach ogólnych. Postępowanie to powinno – co do zasady – zakończyć się poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę, oznaczoną jako działka nr [...], położoną w W. przy ul. [...], wszczęte wnioskiem z dnia 22 stycznia 2010 r., do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. do dnia 28 kwietnia 2015 r., nie zostało przez organ załatwione. Determinowało to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uznania skargi na bezczynność organu za uzasadnioną. Jak wyżej wskazano, dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie jedynie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Prezydent W. w rozpoznawanej sprawie pozostawał bezczynny oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceny tej nie zmienia fakt, że sprawa ma charakter skomplikowany, zaś podejmowane w niej czynności miały na celu znalezienie satysfakcjonującej obie strony formy wypłaty odszkodowania. Dopiero po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 687/11 przystąpiono do negocjacji mających na celu zawarcie ugody administracyjnej. W dniu 8 stycznia 2014 r. odbyło się pierwsze spotkanie mające wypracować porozumienie w tej materii, a w dniu 20 lutego 2014 r. powołano Zespół Negocjacyjny. Nastąpiło to kilka lat po formalnym wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji, a zatem działania te nie miały wpływu na terminowość załatwienia sprawy administracyjnej. Utworzenie wymienionego Zespołu nie spowodowało powrotu sprawy na etap pierwszy – uzgodnieniowy, podczas którego nie znajdują zastosowania zasady i terminy postępowania administracyjnego. Prowadzone w sprawie negocjacje nie mogą zatem usprawiedliwiać pozostawania przez organ w bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku Spółki. Poszukiwanie sposobu ustalenia wysokości odszkodowania i sposobu jego wypłaty nie może podważyć poglądu o bezczynności organu, gdyż nie skutkuje ono przedłużeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Dla czasu trwania postępowania w tej sprawie nie ma również znaczenia duża ilość działek. Podobnie rzecz się ma z negocjacjami, które nie były prowadzone w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt I OSK 461/14 oraz z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 416/14, wydane w analogicznych sprawach ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał, że ugoda administracyjna w rozumieniu art. 13 § 1 K.p.a. może zostać zawarta wyłącznie między stronami o spornych interesach, zatem generalnie nie jest to możliwe między stroną a organem, lecz instytucja ta może mieć zastosowanie do uzgodnienia między organem a stroną pewnej kwestii, jak w niniejszej sprawie i skutkować wydaniem postanowienia lub wykreowaniem środka dowodowego (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989 r., str. 92). Jednakowoż prowadzenie negocjacji ugodowych nigdy samo przez się nie ekskulpuje organu od zawinienia w uchybieniu terminom załatwienia sprawy, ponieważ rozmowy w tej materii nie mogą trwać ponad czas przeznaczony na załatwienie sprawy administracyjnej w drodze decyzji, skoro z zasady ugoda ma przyspieszyć załatwienie sprawy (art. 13 K.p.a.). Skoro w sprawie do tego nie doprowadzono, to ta okoliczność nie podważa konkluzji Sądu meriti o bezczynności organu w sprawie.

Wskazać należy, iż orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. W orzecznictwie akcentuje się, że użyte w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a. pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to jednak pozwala ono na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Kryteria te należy jednak zawsze odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności są zwykle zróżnicowane. Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Przykładowo za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie jest uznawana sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z wadliwej oceny wniosku strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2806/12). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Jest to zatem stan, w którym naruszenie jest istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.

W rozpoznawanej sprawie wniosek z dnia 22 stycznia 2010 r., wszczynający niniejsze postępowanie, do dnia orzekania przez sądy nie został załatwiony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził bezczynność organu i ocenił jej charakter. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – uwzględnił całokształt okoliczności sprawy i trafnie odniósł je do właściwych przepisów. Trafnie wskazał, że wprawdzie w sprawie organ podejmował pewne czynności procesowe, to jednak nie zmierzały one bezpośrednio do zakończenia sprawy, a stan ten trwał nadmiernie długo.

Skarga kasacyjna nie zdołała podważyć poglądu o "niezwyczajnym" naruszeniu prawa, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy i skutecznie zanegować argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie. Nie zdołała zatem dowieść przekroczenia granic uznania sądowego w zakresie przyjęcia rażącego naruszenia prawa tą bezczynnością. Ta konkluzja uzasadniała wymierzenie grzywny, której wysokości skarga kasacyjna nie podważyła, a znajduje ona oparcie w uznaniowej ocenie Sądu pierwszej instancji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).