Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 501/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 par 1; art 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa, Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] stycznia 2019 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania przepisów.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

H. B. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową").

W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu [...] września 1989 r., w tym z narażeniem na utratę zdrowia. Zdaniem Skarżącej świadczą o tym orzeczenia komisji lekarskiej, wydane od 2006 do 2012 r., które potwierdzają jej inwalidztwo powstałe w związku ze służbą. Skarżąca wskazała również, iż jej służba w Wydziale Paszportów WUSW w R. polegała na sporządzaniu maszynopisów, nie podejmowała zadań, które mogłyby powodować szkodę u osób trzecich, lub prowadzić do ich prześladowania czy niesłusznego ukarania. Podniosła nadto, iż obniżenie emerytury spowodowało pogorszenie stanu jej zdrowia oraz problemy finansowe wynikające z zaciągniętych zobowiązań.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. o numerze [...] Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż całkowity okres służby Skarżącej wynosi 18 lat i 1 miesiąc. Jak wynika natomiast z informacji IPN z dnia [...] października 2017 r., Skarżąca – w okresie od dnia [...] czerwca 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. – pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi okres 2 lat i 2 miesięcy.

Organ podniósł, iż warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnienie dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister zaznaczył przy tym, iż jego obowiązkiem była weryfikacja tych przesłanek w sposób indywidualny w odniesieniu do wniosku Skarżącej. W tym celu organ dokonał w pierwszej kolejności wykładni pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Zdaniem Ministra, w odniesieniu do Skarżącej nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" pełnionej służby, bowiem okres 2 lat i 2 miesięcy nie może być oceniony jako krótkotrwały. Jednocześnie Minister podniósł, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącą w trakcie pełnienia służby po dniu [...] września 1989 r., jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Reasumując organ stwierdził, iż zarówno postawa i osiągnięcia Skarżącej w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji Ministra naruszenie zarówno art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak również przepisów postępowania. Skarżąca podniosła w szczególności, iż dokonanie przez organ wyłącznie wykładni literalnej jest nieprawidłowe, bowiem w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. W jej ocenie, za szczególnie uzasadniony przypadek można uznać sytuację, w której w wyniku objęcia Skarżącej reżimem znowelizowanej ustawy dochodzi do pokrzywdzenia osoby, która w przeszłości nigdy nie brała czynnego udziału w żadnych czynnościach na rzecz totalitarnego państwa, a jedynie pełniła służbę w charakterze pracownika administracyjnego. Wskazała również, iż dokonywanie oceny krótkotrwałości pełnionej służby przez pryzmat działania matematycznego (12%) jest całkowicie błędne. To samo dotyczy odwołania się przez organ do wyrażeń bliskoznacznych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną.

W uzasadnieniu organ w całości podtrzymał stanowisko, iż w odniesieniu do Skarżącej nie można było wyłączyć stosowania wskazanych przepisów ustawy zaopatrzeniowej, bowiem nie została spełniona przesłanka służby krótkotrwałej przed dniem 31 lipca 1990 r., co sprawia, że nie można mówić o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ wyjaśnił przy tym, iż użyte w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej pojęcia nieostre, w tym określenie "krótkotrwała służba" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez taki zabieg umożliwia on bowiem organowi swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności – uzasadnionej względami słuszności – w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Skoro zatem Skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat i 2 miesięcy, to nie można było uznać, by służba ta była pełniona "chwilowo" czy "przejściowo" i nie nosi ona znamion "tymczasowości". Organ dodał przy tym, iż z całą pewnością Skarżąca przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżąca wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez niewłaściwe uznanie, że w sprawie Skarżącej nie istnieją przesłanki do zastosowania tzw. "instytucji wyłączenia spod reżimu ustawy" i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, gdy tymczasem wszystkie przesłanki zostały spełnione przez Skarżącą, o czym świadczy materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób uchybiający obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego,

b) art. 75 § 1 w zw. z art. 76 § 1 oraz w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z załączonych dokumentów w postaci dowodów, których treść wprost zaświadczała, że wnioskodawczyni służbę w Policji pełniła z narażeniem zdrowia, jednocześnie nie wskazując na powody, dla których dowód ten nie został dopuszczony do postępowania administracyjnego,

c) art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie swobodny, a dowolny i w konsekwencji przekroczenie ramy uznania administracyjnego, co w sposób oczywisty przełożyło się na wydanie decyzji na niekorzyść Skarżącej,

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności nienależytego uzasadnienia, dlaczego takim dowodom jak: informacja Komendanta Głównego Policji w W. z dnia [...] listopada 2017 r., opinia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r., jak również opinia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nie sposób jest przyznać waloru dowodów przemawiających za uznaniem, że służba w Policji pełniona była w sposób rzetelny,

e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierających uzasadnienie ogólnikowe oraz nieprzeprowadzenie interpretacji pojęć "krótkotrwałości służby", "z narażeniem życia i zdrowia" – ograniczając się jedynie do podania wyjętych ze słowników języka polskiego definicji ogólnych, nieznajdujących przełożenia na konkrety przypadek Skarżącej.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty natury procesowej, zaś w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej Skarżąca podniosła, iż w całości podtrzymuje swoje stanowisko zaprezentowane w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. Skarżąca podtrzymała zarzuty skargi oraz argumenty wywiedzione na ich poparcie. Dodatkowo wskazała, iż zaprezentowane przez nią stanowisko znalazło już potwierdzenie w dotychczas wypracowanym i jednolitym w tej materii orzecznictwie sądów administracyjnych, zapadłym w bardzo podobnych stanach faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przywołany przepis wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie daje organowi możliwość wydania decyzji w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednolicie przyjmuje się również, iż decyzja taka będzie miała charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć".

Wskazać więc należy, iż kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

Jak wynika z ustalonego przez Ministra stanu faktycznego niniejszej sprawy, Skarżąca pełniła – przez 18 lat i 1 miesiąc – służbę w resorcie spraw wewnętrznych. Jednocześnie, na podstawie informacji IPN z dnia [...] października 2017 r., Minister ustalił, iż w okresie od dnia [...] czerwca 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., pełniła ona służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi okres 2 lat i 2 miesięcy.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, iż Skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, której nie można uznać za krótkotrwałą. Z kolei zdaniem Skarżącej, okres 2 lat i 2 miesięcy – jest okresem "krótkotrwałym" w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto, w spornym okresie wykonywała ona jedynie zadania o charakterze administracyjnym, czego nie sposób uznać za "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Trzeba przy tym odnotować, iż organ nie kwestionował tego, że Skarżąca rzetelnie wykonywała swoje zadania i obowiązki po dniu [...] września 1989 r., niemniej jednak brak było dowodów, by służbę tę pełniła z narażeniem zdrowia i życia.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem tego, czy Skarżąca – w okresie od dnia [...] czerwca 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r. – pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a jeśli tak, to czy organ mógł uznać, że nie była to służba krótkotrwała.

W pierwszej kolejności zbadać należało, czy Skarżąca pełniła służbę, którą można było uznać za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, iż przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znajduje zastosowanie wyłącznie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej (zakres podmiotowy).

Pojęcie "służby na rzecz totalitarnego państwa" wprowadzone zostało do ustawy zaopatrzeniowej mocą ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270; zwanej dalej: "ustawą nowelizującą"). Jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy, katalog wprowadzany w art. 13b został opracowany przez IPN, na podstawie wieloletnich badań historycznych, które pozwoliły na wyliczenie tych jednostek, których funkcjonariusze służyli na rzecz totalitarnego państwa. Wskazano przy tym, iż zaproponowane zmiany, w tym wprowadzenie pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" w miejsce pojęcia "służby w organach bezpieczeństwa państwa", które funkcjonowało na gruncie ustawy lustracyjnej, wynikały z krytycznej oceny zapisów tej ustawy przez historyków i prawników, którzy zarzucali im niejednoznaczność. Proponowane zmiany legislacyjne były – zdaniem autorów projektu – odpowiedzią na problemy interpretacyjne na gruncie wykładni ówczesnego art. 15b ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu tym wskazano m. in.: "Podczas procesu wzruszania decyzji organu emerytalnego ustalających nowe wysokości policyjnych emerytur (obniżających je w wyniku dezubekizacji) sądy wielokrotnie wskazywały, iż tzw. katalog lustracyjny z art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów [...] jest bardzo nieprecyzyjny, gdyż nie wskazano jednoznacznie, czy konkretna jednostka była organem bezpieczeństwa państwa. Z uwagi na nieprecyzyjność tzw. katalogu lustracyjnego występowała niejednoznaczność w orzecznictwie co do uznawania niektórych instytucji za organy bezpieczeństwa państwa (patrz: uchwała Sądu Najwyższego w składzie 7 sędziów z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt III UZP 8/15). Skutkowało to w części przypadków nieuznawaniem przez sądy za organy bezpieczeństwa państwa jednostek, co do których Instytut Pamięci Narodowej nie miał wątpliwości, iż nimi były. Przepis art. 2 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy zawiera wyliczenie organów bezpieczeństwa państwa, które samo w sobie jest mało precyzyjne, szczególnie pkt 5 tego ustępu (instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych), który nie wskazuje na konkretne instytucje państwa, lecz posługuje się wymagającymi interpretacji pojęciami zbiorczymi. [...] W związku z ewidentną potrzebą doprecyzowania katalogu jednostek, w których służba była pełniona na rzecz totalitarnego państwa oraz z uwagą Instytutu Pamięci Narodowej, ażeby nie wprowadzać w chwili obecnej zmian w ustawie lustracyjnej, gdyż mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na prowadzone postępowania lustracyjne oraz na sam proces składania i badania oświadczeń lustracyjnych, zaproponowano wprowadzenie art. 13b w ustawie zaopatrzeniowej, który enumeratywnie określa jaka służba zostaje uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa. [...] Wątpliwości pojawiające się niekiedy w orzecznictwie, zazwyczaj nieoparte na żadnych konkretnych zasadach wykładni prawa, czy normach konstytucyjnych lub ustawowych, mają charakter niejako intuicyjny, wynikający z niewiedzy lub niezrozumienia, czym była PRL i odnoszenie doń dzisiejszych standardów państwa prawa oraz domniemanie, że PRL respektowała wzorcem III RP zhierarchizowany system źródeł prawa". Dodać trzeba, iż w uzasadnieniu tym przedstawiono w sposób obszerny i szczegółowy argumenty prawno-historyczne na poparcie tez wywiedzionych przez jej autorów, z którymi sąd administracyjny nie jest władny polemizować.

Celem uzupełnienia powyższych racji, warto również przywołać stanowisko autorów ustawy nowelizującej, prezentowane na etapie procesu legislacyjnego, dotyczące przygotowania katalogu zawartego w zaproponowanym przepisie art. 13b oraz kwalifikowania do niego funkcjonariuszy. Jak wynika z pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr [...]– "Sam katalog został przygotowany przez IPN na podstawie posiadanej przez Instytut wiedzy i dokumentacji. Zależało nam, aby wymienić enumeratywnie wszystkie organy i struktury aparatu bezpieczeństwa PRL, których funkcjonariusze powinni podlegać rozpatrywanej ustawie. [...] w projekcie ustawy nie występuje termin weryfikacja. Jest to zamiar świadomy. Weryfikacja to był proces, który wymagał przeprowadzenia badań historycznych. Naszym zdaniem, nie może to być jednak kategoria, na której moglibyśmy się oprzeć. Sam proces weryfikacji przebiegał bowiem bardzo różnie i przynosił bardzo różne, nie do końca skategoryzowane efekty. [...] zaprezentowany katalog struktur aparatu bezpieczeństwa jest kryterium o wiele bardziej czytelnym i zgodnym z faktami historycznymi niż inne metody. [...] Faktem jest, że katalog jest dość rozbudowany, ale aparat bezpieczeństwa PRL był zorganizowany w taki sposób, że warto go w pełni opisać i to jest właśnie pierwsza tego typu próba. Spróbowaliśmy pokazać, jak rozbudowane i usytuowane w różnych miejscach były organy aparatu bezpieczeństwa PRL" (Sekretarz stanu w MSWiA J. Z., str. 14-15). "Katalog jest efektem wielu lat pracy historyków, ale także prawników i prokuratorów. Pierwsza ustawa dezubekizacyjna z 2009 r., ale także ustawa lustracyjna, a nawet zwłaszcza ona, pokazała jak bardzo przyjęte w niej rozwiązania okazały się być nieprecyzyjne i jak wiele niejasności w efekcie wprowadziły, pozwalając wielu strukturom, a tym samym funkcjonariuszom Służby Bezpieczeństwa, wymknąć się spod regulacji zawartych w tych ustawach. Katalog opracowany przez historyków Instytutu Pamięci Narodowej, w naszej ocenie, opisuje w maksymalnie możliwy sposób te jednostki i struktury organów bezpieczeństwa komunistycznego państwa" (Dyrektor Archiwum IPN M. K., str. 21).

Lektura przedmiotowego zapisu przebiegu posiedzenia wskazuje również na istnienie wielu wątpliwości i obaw związanych z projektowanym przepisem, które korespondują ze stanowiskiem Skarżącej. Przywołać dla przykładu można choćby wypowiedź posła J. M.: "[...] wnioskodawcy do jednego wora wrzucają wszystkich ludzi, którzy kiedyś pracowali w strukturach aparatu bezpieczeństwa PRL. Czasami ich praca trwała bardzo krótko. Niekiedy był to rok, czasem zaledwie pół roku. Tymczasem ustawa traktuje na równi tych ludzi i osoby, które rzeczywiście służyły jako zbrojne ramię totalitarnego państwa. Wszystko jest jednak całkowicie pomieszane, ponieważ dochodzą do tego zestawienia także osoby, które pracowały, owszem, ale w zupełnie innym charakterze niż funkcjonariusze SB" (str. 17). Niemniej jednak podkreślić należy, iż zastrzeżenia tego rodzaju nie zostały ostatecznie uwzględnione ani w pracach Komisji ani w ostatecznym kształcie uchwalonych przez Sejm zmian do ustawy zaopatrzeniowej. Wskazać można dodatkowo na odpowiedź Zastępcy Prezesa IPN M. S.: "Szanowni państwo, w tym katalogu zamieściliśmy wszystkie struktury organizacyjne, które ówczesne władze same zaliczały do organów bezpieczeństwa państwa. Tym samym ich pracownicy byli zaliczani do pracowników organów bezpieczeństwa. Oznacza to, że jeśli jakiś departament był zaliczony do struktury Służby Bezpieczeństwa, to także sekretarka, która była zatrudniona w tym departamencie na etacie SB również podpada pod tę ustawę" (str. 22).

Sąd stwierdza zatem, iż w świetle przepisu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej wystarczające jest wykazanie, że wnioskodawca pełnił służbę w jednej z enumeratywnie wymienionych w nim instytucji czy formacji, która to służba musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa i organ nie posiada w tym zakresie żadnej swobody. Godzi się zatem przyjąć, iż wystarczający jest sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

W konsekwencji stwierdzić należało, iż Minister w sposób prawidłowy uznał, że służba Skarżącej w Wydziale Paszportów Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w R. stanowiła służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, bowiem była służbą w terenowej jednostce organizacyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wypełniającej zadania wywiadowcze i kontrwywiadowcze (art. 13b ust. 1 pkt 5 lit. b) tiret siódme – wydziały paszportów, od dnia [...] lipca 1964 r.).

Przechodząc natomiast do rozstrzygnięcia tego, czy służbę Skarżącej w wymiarze 2 lat i 2 miesięcy można uznać za służbę "krótkotrwałą", w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż ustawa zaopatrzeniowa nie definiuje tego nieostrego pojęcia, wprowadzając jedynie przesłankę "krótkotrwałości" w odniesieniu do służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

W ocenie Sądu, poszukując właściwego rozumienia dla tego pojęcia sięgnąć należało w pierwszej kolejności do jego wykładni językowej, co Minister uczynił. Jak wynika bowiem z uzasadnienia do zaskarżonej decyzji, organ przedstawił rezultat przeprowadzonej wykładni, a następnie przyporządkował go do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zaaprobować przy tym należy wykładnię językową dokonaną w oparciu o słownik wyrazów bliskoznacznych, skoro słownik języka polskiego definiuje omawiany termin wyłącznie jako "trwający krótki czas".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Ministra, iż pojęcie "krótkotrwałość" należy rozumieć jako synonim takich pojęć, jak: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". W konsekwencji, okres trwający przez 2 lata i 2 miesiące nie może być uznany za krótkotrwały w ujęciu semantycznym tego pojęcia.

Zdaniem Sądu, niezależnie od prawidłowo dokonanej przez Ministra wykładni językowej, koniecznym jest również odwołanie się do wykładni celowościowej, bowiem bez odniesienia się do woli samego ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, jak również powodów (celu) jego wprowadzenia do ustawy nowelizującej, sama tylko wykładnia językowa może nie być w pełni przekonywująca.

Jak wynika z analizy prac komisji sejmowych, propozycja wprowadzenia art. 8a została przedstawiona na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2016 r. i była niejako odpowiedzią na zastrzeżenia podnoszone podczas posiedzenia z dnia [...] grudnia 2016 r., związane z koniecznością wprowadzenia pewnych wyjątków dla funkcjonariuszy, którzy po transformacji ustrojowej nie odeszli ze służby, lecz nadal wykonywali swoje obowiązki, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Wskazać należy na stanowisko Sekretarza stanu w MSWiA J. Z., zawarte na stronie 8 pełnego zapisu przebiegu posiedzenia: Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr [...]) oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. – opublikowanego w Biuletynie nr [...]– zgodnie z którym: "poprawka [...] jest odpowiedzią na jeden z wątków dyskusji, która toczyła się w ostatnim czasie w związku z projektem ustawy. Mianowicie usłyszeliśmy cały szereg takich głosów, że ci funkcjonariusze, którzy zostali dopuszczeni do pracy w wolnej Polsce w różnych służbach i którzy w sposób rzetelny pełnili swoje obowiązki, którzy mają swoje zasługi po roku 1990, byli nawet odznaczani, nagradzani, ofiarnie, że tak powiem, wykonywali swoje obowiązki niezależnie od tego, że wcześniej pełnili służbę w organach bezpieczeństwa totalitarnego państwa, powinni być potraktowani inaczej niż reszta". Zaznaczył on przy tym wyraźnie, iż proponowany przepis ma szczególnie wyjątkowy charakter i stanowi odstępstwo od zasady wyrażonej w dotychczasowym art. 8 ustawy zaopatrzeniowej (str. 11 i 15).

Dostrzec również należało, iż już na etapie prac komisji sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać na problemy interpretacyjne (m. in.: poseł Z. S. – str. 10; poseł T. S. – str. 12; posłanka J. A. – str. 12-13; posłanka I. K. M. – str. 14). W odpowiedzi na zgłaszane wątpliwości w tym zakresie, sekretarz stanu w MSWIA J. Z. wskazał, iż: "nie jesteśmy w stanie tych sytuacji w sposób enumeratywny precyzyjnie wymienić, bo gdybyśmy byli w stanie to zrobić, to zrobilibyśmy to. Nikt nie jest w stanie tego zrobić, ale właśnie dla tych osób, które rzeczywiście zasłużyły się potem dobrze, ale jednak miały okres służby niedługi, może epizodyczny – może tak to należałoby określić – w tamtych organach, trzeba przewidzieć właśnie ten wyjątkowy tryb. [...] To musi być na tyle ogólne, ale ukierunkowane, tak jak to jest w przypadku tych dwóch przesłanek, które trzeba spełnić łącznie, żeby zmieściły się wszystkie przypadki godne takiego potraktowania" (str. 16).

Nie bez znaczenia dla ujawnienia rzeczywistej woli projektodawcy, która znalazła tożsamy wyraz w obowiązującym obecnie brzmieniu art. 8a, była zgłoszona przez posła J. M. propozycja, by przepis ten zyskał następujące brzmienie: "wyłącza się stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na służbę przed dniem 31 lipca 1990 r., która stanowiła nie więcej niż 20% pełnego okresu służby". Jego zdaniem: "Ta poprawka, po pierwsze, kasuje tę uznaniowość, która jest w poprawce zgłoszonej przez MSWiA i doprecyzowuje, o które osoby chodzi" (str. 19). Przedmiotowa poprawka nie zyskała jednak akceptacji komisji i przepis art. 8a został ostatecznie uchwalony w brzmieniu zawierającym określenie "krótkotrwała służba".

Reasumując powyższe, godzi się zdaniem Sądu przyjąć, iż wolą ustawodawcy, która znalazła swój ostateczny wyraz w uchwalonym brzmieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, było literalne rozumienie zawartych w nim pojęć nieostrych, a nadto uznaniowe stosowanie przepisu w wyjątkowych przypadkach nakierowanych na funkcjonariuszy, którzy z uwagi na służbę pełnioną po dniu 12 września 1989 r., wykazali się łącznym spełnieniem obu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, iż za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną" w rozumieniu projektodawcy i ostatecznie prawodawcy (wykładnia autentyczna).

Sąd wskazuje, iż wbrew stanowisku Skarżącej, dokonując wykładni pojęcia "krótkotrwałość" organ nie oparł się wyłącznie na jego ujęciu proporcjonalnym, tj. porównaniu okresu służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby. Minister dokonał bowiem w pierwszej kolejności wykładni językowej tego pojęcia w ujęciu bezwzględnym, a dodatkowo wzmocnił ją ujęciem proporcjonalnym, przy czym również w tym przypadku odniósł obliczony "procent" służby (12%) do okresu "realizacji obowiązków służbowych" przed dniem 31 lipca 1990 r. Stanowisko takie nie może jednak świadczyć o wykładni wadliwej. Zdaniem Sądu, redakcja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i ujęcie terminu "krótkotrwałą" w jego punkcie 1), jednoznacznie przemawia bowiem za odnoszeniem krótkotrwałości do okresu przed dniem 31 lipca 1990 r., wobec czego wyrażenie długości służby trwającej 2 lata i 2 miesiące w ujęciu procentowym nie może niweczyć jej ostatecznego rezultatu. Niezależnie zatem od wskazanego już wyżej braku akceptacji prawodawcy dla wprowadzenia procentowego miernika służby na rzecz totalitarnego państwa w stosunku do całego okresu służby, podnieść należy, iż gdyby przyjąć dla odkodowania omawianego pojęcia ten sposób wyliczenia okresu służby przed dniem 31 lipca 1990 r., to zgodzić należy się z Ministrem, że służba stanowiąca 12% całego okresu służby, nie może być uznana za niestały, doraźny czy chwilowy epizod w całej zawodowej karierze Skarżącej, a tym samym nie może zostać uznana za służbę krótkotrwałą (epizodyczną, chwilową, tymczasową).

W konsekwencji, skoro w stosunku do Skarżącej nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1) ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny.

Dodać należy, iż okoliczność spełnienia przez Skarżącą przesłanki wprowadzonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej – rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r. – zresztą niekwestionowana przez organ, nie mogła ostatecznie doprowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla Skarżącej, co sprawia w konsekwencji, iż odnoszenie się do zarzutów skargi w tym zakresie staje się zbędne. Niemniej jednak Sąd wskazuje, iż w świetle przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej chodzi o rzetelne wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia, poprzez użycie zwrotu "w szczególności". Oznacza to, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Takie inne okoliczności to np. wzorowe pełnienie służby znajdujące potwierdzenie w nagrodach, odznaczeniach i awansach.

Nie sposób jednak zaaprobować zapatrywania Skarżącej, iż "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu ustawodawcy zachodzi w sytuacji "pokrzywdzenia osoby, która w przeszłości nigdy nie brała czynnego udziału w żadnych czynnościach na rzecz totalitarnego państwa". Jak to już wyżej wyjaśniono, tryb wprowadzony w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest adresowany do osób, które w świetle art. 13b tej ustawy uznaje się za "pełniące służbę na rzecz totalitarnego państwa", co następuje przez sam fakt pełnienia służby w enumeratywnie wymienionych cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, nie zaś z uwagi na charakter wykonywanych przez nie zadań i obowiązków. Niezależnie od tego, trudno byłoby przyjąć, by ustawodawca z jednej strony dokonywał świadomego zakwalifikowania funkcjonariusza pełniącego służbę w danej instytucji czy formacji, do kategorii osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, z drugiej zaś by jego wolą było uznawanie "szczególnie uzasadnionego przypadku" ze względu na charakter służby czy też postawę funkcjonariusza przed dniem 12 września 1989 r. W takim przypadku regulacja ta byłaby zgoła odmienna. Dostrzec przy tym należy, iż rzeczywista postawa funkcjonariusza przed rokiem 1990 budzi zainteresowanie ustawodawcy jedynie na gruncie przepisu art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli udowodni on, że bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Dowód taki może mieć jednak znaczenie wyłącznie w postępowaniu dotyczącym ponownego ustalenia wysokości emerytury funkcjonariusza, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Z tych wszystkich względów nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Sąd nie stwierdził również by w sprawie naruszono wymienione w skardze przepisy postępowania. Organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób kompletny, zaś wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ przeprowadził wykładnię pojęć nieostrych, zawartych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a następnie dokonał jego prawidłowej subsumpcji do niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Minister przeprowadził również wymagane prawem postępowanie wyjaśniające wystarczające dla ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i dokonania oceny, czy zaszły prawem przewidziane warunki do wydania decyzji. Kluczowe bowiem w postępowaniu wyjaśniającym, toczącym się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie nie każdego (jakiegokolwiek) dowodu, ale takiego, który dotyczy okoliczności istotnych w sprawie, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jakkolwiek w aktach administracyjnych brak jest informacji, by przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ umożliwił Skarżącej zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz poinformował ją o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 k.p.a., niemniej jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej wpływu istotnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Skarżąca nie została natomiast pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, o czym świadczą pisma składane przez jej pełnomocnika.

Końcowo zasadnym staje się podkreślenie, iż rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola kwestionowanego orzeczenia w świetne regulacji normatywnych. Natomiast ocena zasadności ich przyjęcia przez ustawodawcę wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego, który jest obowiązany stosować prawo (wobec zasady trójpodziału podziału władz – art. 10 Konstytucji RP). Jego stanowienie, z uwzględnieniem ram konstytucyjnych, pozostaje w kompetencjach ustawodawcy wyposażonego w demokratyczny mandat od wyborców (art. 10 oraz 95 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji, ocena tego, czy zastosowane rozwiązania są uzasadnione, należy w istocie do prawodawcy, wedle aksjologii większości – wyłonionych w demokratycznych wyborach – parlamentarzystów, o ile mieszczą się one w ramach zakreślonych generalnymi ramami Konstytucji RP. W tym kontekście warto odwołać się raz jeszcze do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej, w którym wskazano, iż: "zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka uznały, iż wprowadzone w ustawie dezubekizacyjnej z 2009 r. rozwiązania są zgodne odpowiednio z Konstytucją RP, jak i z Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Rozwiązania wprowadzane obecnie projektowaną ustawą, są co prawda dalej idące, niż te wprowadzone ustawą z 2009 r., jednakże nie naruszają istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, natomiast są niezbędne, ażeby wyeliminować dalej istniejące uprzywilejowanie byłych funkcjonariuszy pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz pozostałych po nich osób uprawnionych do rent rodzinnych w zakresie świadczeń emerytalnych i rentowych". Dodać tylko trzeba, iż ocena regulacji w zakresie zgodności z normami konstytucyjnymi należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Sąd w tym składzie, nie powziął jednak uzasadnionych wątpliwości, aby skierować doń pytanie, w myśl art. 193 Konstytucji RP.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w sentencji wyroku.