Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2179/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 3, art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2002/14 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2002/14, oddalił skargę J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z [...] maja 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lutego 2010 r., którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z [...] grudnia 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu z [...] października 2007 r.

Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją Starosty H. z [...] listopada 2004 r. o udzieleniu A. H. pozwolenia na budowę m.in. obory na działce nr [...] we wsi I. oraz w związku z tym postanowieniem z [...] kwietnia 2005 r. wstrzymał wykonanie tej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek zażalenia A. H. postanowieniem z [...] kwietnia 2006 r. uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowania w tym zakresie. Motywem postanowienia było uznanie, że Wojewoda [...] nie był właściwy do wznowienia postępowania i co za tym idzie do wstrzymania wykonania decyzji, co do której złożono podanie o wznowienie.

W związku z tym postanowieniem Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2006 r. umorzył wznowione przez siebie postępowanie, a Starosta H. postanowieniem z [...] czerwca 2006 r. wznowił postępowanie zakończone jego decyzją z [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę, po czym decyzją z [...] sierpnia 2006 r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł skargę do sądu administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2006 r. i odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2006 r.

WSA w Warszawie wyrokiem z 8 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1161/06, uwzględnił skargę Prokuratora i uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2006 r., uznając, że właściwym do wznowienia postępowania i wstrzymania wykonania decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. był Wojewoda [...].

Natomiast w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2006 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy, zaś WSA w Warszawie na skutek skargi Prokuratora wyrokiem z 8 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1435/06, uchylił obie te decyzje, stając na stanowisku, że organem właściwym do wznowienia postępowania był Wojewoda [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie sprawę zażalenia A. H. na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r. po wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1161/06, postanowieniem z [...] października 2007 r. uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2005 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie w tej sprawie, gdyż Starosta H. decyzją z [...] sierpnia 2006 r. uchylił swoją decyzję z [...] listopada 2004 r. i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Organ administracji uznał, że skoro decyzja z [...] listopada 2004 r. została uchylona to postępowanie w sprawie wstrzymania jej wykonania jest bezprzedmiotowe.

Ponadto Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty H. z [...] sierpnia 2006 r. z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy.

W tych okolicznościach skarżąca i W. K. podaniem z 5 października 2009 r. wniosły o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r., powołując się na to, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty H. z [...] sierpnia 2006 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ten wniosek postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z [...] lutego 2010 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. Organ administracji uznał, że skarżąca oraz W. K. nie były legitymowane do żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r., gdyż postanowienie to zostało wydane w postępowaniu wszczętym z urzędu i w związku z tym prowadzonym bez ich udziału, a nadto nieruchomość, której właścicielką jest skarżąca, nie sąsiaduje z nieruchomością, której dotyczy pozwolenie na budowę z [...] listopada 2004 r., zaś nieruchomość, której właścicielką jest W. K., sąsiaduje z tą nieruchomością, ale nie znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanego na niej obiektu budowlanego.

Skarżąca oraz W. K. podaniem z 29 marca 2010 r. wniosły o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. i poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] grudnia 2009 r. oraz ponownie o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2010 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] lipca 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. Natomiast postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z [...] lipca 2010 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r., stwierdzając, że postanowieniem z [...] grudnia 2009 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z [...] lutego 2010 r., odmówił już wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia, w związku z czym zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skarżąca podaniem z 16 lipca 2010 r. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] kwietnia 2010 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2010 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z [...] listopada 2010 r., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] kwietnia 2010 r.

Na skutek skargi skarżącej oba wskazane postanowienia zostały uchylone wyrokiem NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12. Sąd drugiej instancji przyjął, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania nie mogła być okoliczność, że zostało już wydane ostateczne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Ponadto uznał, że ponownie należy rozważyć, czy nieruchomości skarżącej oraz W. K. znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy pozwolenie na budowę z [...] listopada 2004 r.

Skarżąca podaniami z 31 stycznia 2014 r. i 28 kwietnia 2014 r. ponownie wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. i poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] grudnia 2009 r.

Rozpoznając ten ponowny wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2014 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] lipca 2014 r., powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, przyjmując, że sprawa została już rozstrzygnięta postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z [...] lipca 2010 r.

W skardze skarżąca zarzuciła, że organ administracji nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12, że nie uwzględnił wyroku NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 oraz że rażąco naruszył art. 28 k.p.a., uznając, że skarżąca oraz W. K. nie są stronami postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. było ustalenie, że postanowienie to było już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, które zakończyło się postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z [...] lipca 2010 r., o odmowie stwierdzenia nieważności. Okoliczność ta, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2010 r. z przyczyn przedmiotowych. W związku z tym, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z przyczyn przedmiotowych, a nie podmiotowych Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty skargi odnoszące się do wyroku NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12, nie miały istotnego znaczenia.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieuwzględnienie wyroku NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12 oraz tego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 144 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedostrzeżenie, że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127, art. 80, art. 75, art. 77 § 1, art. 28, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 61 § 4 k.p.a.,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi,

- art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. polegające na pominięciu oceny wyrażonej w wyrokach NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12, oraz z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06,

- art. 45 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego,

- art. 119 pkt 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym mimo braku wniosku skarżącej w tym przedmiocie.

W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienie opiera się o tezę, że nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, gdyż to postanowienie już było przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i organ administracji ostatecznie odmówił stwierdzenia jego nieważności. W tej sytuacji ponowne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie było dopuszczalne, gdyż prowadziłoby do wady nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z tym można stwierdzić, że zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej, z uwzględnieniem argumentacji przytoczonej w jej uzasadnieniu, sprowadza się do tego, że organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12, w którym przyjęto, że "postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia (...) nie stanowi o niedopuszczalności wystąpienia z nowym wnioskiem o stwierdzenie nieważności (...) postanowienia". W ocenie skarżącej w rozpoznawanej sprawie zachodzi taka sama sytuacja, jak w powołanym wyroku.

Przedstawione stanowisko skarżącej nie jest trafne, gdyż opiera się na błędnym założeniu, że taka sama sytuacja do jakiej odniósł się NSA w powołanym wyroku, zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Otóż w rozpoznawanej sprawie podstawą uznania, że podanie o stwierdzenie nieważności postanowienia było niedopuszczalne jest ustalenie, że to postanowienie było już przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Natomiast w sprawie, na podstawie której NSA sformułował ocenę prawną, do której odwołuje się skarżąca, chodziło o to, że Sąd drugiej instancji uznał, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie stoi na przeszkodzie temu, aby ponownie wnieść o stwierdzenie nieważności. Inaczej mówiąc w rozpoznawanej sprawie doszło do wydania ostatecznego postanowienia, w którym oceniono, że postanowienie nie jest dotknięte wadą nieważności, co powodowało, że ponowna ocena tej kwestii nie jest dopuszczalna. Natomiast w sprawie, w której NSA wydał wyrok z 15 października 2013 r., nie doszło do wydania postanowienia o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia, czyli postanowienia merytorycznego. Wydano jedynie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. W związku z tym ocena prawna wyrażona w powołanym wyroku NSA nie wiązała w rozpoznawanej sprawie, a zarzut skargi kasacyjnej związany z naruszeniem tej oceny prawnej nie jest zasadny.

W związku z tym nie są także zasadne pozostałe zrzuty skargi kasacyjnej, które nie kwestionują w ogóle podstawy zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji postanowienia, mianowicie tego, że nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, co do którego organ administracji już ostatecznie odmówił stwierdzenia nieważności. W szczególności nie są zasadne zarzuty, które skarżąca opiera na tezie, że była stroną postępowania w sprawie udzielenia A. H. pozwolenia na budowę oraz innych postępowań związanych z tą decyzją. W rozpoznawanej sprawie, w której odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z przyczyn przedmiotowych (załatwienie już sprawy ostateczną decyzją), kwestia legitymacji skarżącej, czyli przesłanka podmiotowa, nie była istotna.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) stwierdzić należy, że nie jest on zasadny, gdyż podstawą rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym był art. 119 pkt 3 powołanej ustawy i okoliczność, że przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym.

Z kolei odnosząc się do złożonego przez skarżącą na rozprawie wniosku o odroczenie rozprawy z uwagi na inne toczące się postępowania przed sądem administracyjnym NSA wyjaśnia, że w świetle przedstawionych wyżej okoliczności postępowania te nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy wskazać, że sąd administracyjny, kontrolując działanie administracji publicznej kieruje się kryterium legalności, co oznacza, że istotne są stan prawny i faktyczny z chwili podjęcia przez organ administracji zaskarżonych aktów.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.