Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 45/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 roku sprawy ze skargi G. G., J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z. D. P. w P. z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]- złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] Z. D. P. w P. (dalej: ZDPP, Zarząd) działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.2016.23) oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U.2015.460 ze zmianami) nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu z działki nr [...] znajdującej się w miejscowości L. gmina T. P. na drogę powiatową nr [...] L. - D. zgodnie z załączonym do decyzji planem sytuacyjnym.

Organ wyjaśnił, że droga powiatowa [...], przy której zlokalizowana jest działka o nr ewidencyjnym [...] zaliczona jest do klasy technicznej drogi zbiorczej, a zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) na drogach tej klasy należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. ZDPP wskazał na bezpośredni dostęp działki skarżących do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd wybudowany podczas przebudowy drogi powiatowej, co wyłącza naruszenie przepisów art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U.2016.778). Strony – G. i J. G. – wystąpiły o ustalenie lokalizacji drugiego zjazdu argumentując, iż ma on pełnić rolę zjazdu dodatkowego służącego przejazdowi maszyn rolniczych. W ocenie Z. D. P. w P. odległość pomiędzy istniejącymi budynkami gospodarczymi wynosząca 6,0 metrów daje możliwość swobodnego przejazdu pomiędzy nimi na tylną część nieruchomości z wykorzystaniem zjazdu istniejącego. Organ wskazał także, że to strona powinna kreować sposób zabudowy działki mając na uwadze możliwości jej późniejszego wykorzystywania. Podniesiono również, że usytuowanie zjazdu miałoby miejsce w ciągu istniejącego przystanku komunikacyjnego wraz z wiatą przystankową w rozumieniu przepisów Ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U.2015.1440). W tym miejscu przywołano § 77 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430). Zlokalizowanie zjazdu w ciągu istniejącego przystanku komunikacyjnego zmniejsza bezpieczeństwo ruchu drogowego poprzez spowodowanie kolizji w ruchu użytkowników zjazdu wraz z podjeżdżającymi autobusami. Jednocześnie zmniejszona zostanie powierzchnia przeznaczona dla gromadzenia się pasażerów.

Strony w złożonym w terminie prawem przewidzianym odwołaniu zakwestionowały powyższą decyzję, zarzucając jej brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla sprawy, w tym konieczności uzyskania przez wnioskodawców dodatkowego zjazdu do tyłu nieruchomości dla potrzeb prowadzonej przez nich działalności rolniczej i przejazdu maszynami rolniczymi, albowiem brak jest możliwości zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość przez istniejący zjazd, brak uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawców w uzyskaniu zjazdu wobec braku możliwości wjazdu na tył nieruchomości przez sąsiednie pola uprawne jak i braku możliwości przejazdu pomiędzy budynkami na nieruchomości wnioskodawców (z uwagi na brak fizycznych możliwości ku temu) oraz dowolne i niczym niepoparte stwierdzenie, że maszyny rolnicze - w tym kombajn, mają swobodną możliwość przejazdu istniejącym zjazdem pomiędzy istniejącymi zabudowaniami i że odległość 6 metrów pomiędzy tymi budynkami daje możliwość takiego przejazdu maszynom rolniczym, w tym kombajnowi, co jest nieprawdą i co zostało ustalone dowolnie, a także dowolne ustalenie, że wnioskowany zjazd jest usytuowany w ciągu istniejącego przystanku komunikacyjnego, podczas gdy zjazd znajduje się obok przystanku autobusowego i w żaden sposób nie kolidowałby z nim ani nie ograniczał w żaden sposób jego powierzchni. Jako dowolne odwołujący się ocenili również twierdzenie organu, że planowany zjazd nie gwarantuje bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz że ograniczy on powierzchnię przeznaczoną do gromadzenia się pasażerów, podczas gdy organ w żaden sposób nie uzasadnił takiego stwierdzenia, w żaden sposób tego nie wykazał ani nie podjął czynności zmierzających do ustalenia czy rzeczywiście planowany zjazd ograniczy powierzchnię przystanku autobusowego i negatywnie wpłynie na warunki bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze [...]

Stawiając powyższe zarzuty odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarżący przedstawiając swoje stanowisko w odwołaniu wskazali, że organ de facto pozbawił wnioskodawców możliwości korzystania z tylnej części działki nr [...], która to część działki była do tej pory wykorzystywana przez wnioskodawców na uprawy rolne. Wnioskodawcy uprawiają rolę w tej części nieruchomości przy wykorzystaniu maszyn rolniczych - w tym kombajnu. Dotychczasowy dojazd na tył działki nr [...] wnioskodawcy mieli dzięki uprzejmości sąsiadów - przez ich pola uprawne. Przed wystąpieniem z wnioskiem do organu, wnioskodawcy jednakże utracili możliwość grzecznościowego dojazdu do tyłu swojej działki nr [...]. Podniesiono, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał, że wnioskodawcy mają możliwość przejazdu maszynami rolniczymi (w tym kombajnem) na swoje pola uprawne znajdujące się na tyle działki nr [...] poprzez istniejący na ich nieruchomości zjazd z drogi powiatowej na działkę [...]. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia słusznego interesu wnioskodawców, który objawia się tym, że bez możliwości dojazdu do tyłu swojej nieruchomości - na pola uprawne, nie będą oni w stanie prowadzić działalności rolniczej, a ewentualny przejazd maszynami rolniczymi przez nieruchomości sąsiednie bez zgody sąsiadów spowoduje po stronie wnioskodawców obowiązki odszkodowawcze. Strony nie zgodziły się także ze stwierdzeniem organu o kreowaniu sposobu zabudowy działki w sposób uwzględniający możliwości jej późniejszego wykorzystania, a także tym, że usytuowanie planowanego zjazdu w ciągu istniejącego przystanku komunikacyjnego wraz z wiatą przystankową oraz zmniejszenie powierzchni przeznaczonej dla gromadzenia się pasażerów ingerowałyby w istniejący przystanek komunikacyjny. Strony podkreśliły, że wydając zaskarżoną decyzję organ w żaden sposób nie wyjaśnił również wnioskodawcom, dlaczego w jego ocenie planowany zjazd nie gwarantuje bezpieczeństwa ruchu na drodze. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się jedynie odwołanie do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie mniej jednak w żaden sposób organ nie wyjaśnia dlaczego akurat w do sytuacji wnioskodawców zastosowanie znaleźć powinien przepis § 9 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia, skoro w żaden sposób nie zbadano natężenia ruchu pojazdów na drodze [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium streściło stan sprawy oraz przytoczyło treść art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 460 ze zm.). Kolegium skonstatowało, że organ pierwszej instancji opierając decyzję odmowną na powołanym wyżej przepisie prawa obowiązany jest wykazać, które wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, są przeszkodą do zlokalizowania zjazdu objętego wnioskiem. W ocenie SKO organ pierwszej instancji takie przeszkody wykazał i uzasadnił. Droga powiatowa nr [...], przy której zlokalizowana jest przedmiotowa działka, zaliczana jest do klasy technicznej drogi zbiorczej. W myśl § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia na drogach tej klasy należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę, przy czym działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi powiatowej nr [...] Jednocześnie Kolegium zgodziło się z argumentami organu pierwszej instancji, iż odległość pomiędzy budynkami gospodarczymi skarżących wynosząca 6,0 metrów daje możliwość swobodnego przejazdu pomiędzy nimi na tylną część nieruchomości z wykorzystaniem istniejącego już zjazdu. Kolegium dodało także, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest fakt, iż przedmiotowy zjazd miałby być zlokalizowany w ciągu istniejącego przystanku komunikacyjnego wraz z wiatą przystankową w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1440), co w związku z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowiącym, iż zjazd powinien być zlokalizowany, zaprojektowany i wybudowany w sposób gwarantujący bezpieczeństwo ruchu na drodze, pozwala na przyjęcie, że zlokalizowanie go w ciągu istniejącego przystanku komunikacyjnego zmniejsza bezpieczeństwo ruchu drogowego, poprzez spowodowanie kolizji w ruchu użytkowników zjazdu wraz z podjeżdżającymi autobusami. Jednocześnie zostanie zmniejszona powierzchnia przeznaczona do gromadzenia się pasażerów.

Kolegium wskazało także, iż organy administracji publicznej obowiązane są uwzględniać nie tylko interes jednostki, ale również interes publiczny, odnoszący się do ogółu społeczeństwa. Ważnym czynnikiem w rozważaniach o możliwości lokalizacji zjazdu jest kwestia bezpieczeństwa użytkowników drogi, a nie tylko wnioskodawców.

Skargę na powyższe wnieśli skarżący zarzucając decyzji Kolegium naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj, naruszenie art. 6, art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia i zebrania wystarczającego materiału dowodowego, brak dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i bezpodstawne przyjęcie, bez jakiejkolwiek weryfikacji, że maszyny rolnicze mogą przejeżdżać pomiędzy budynkami gospodarczymi skarżących, podczas gdy jest to fizycznie niemożliwe z uwagi na zbyt wąską szerokość pomiędzy budynkami gospodarczym. nadto w skardze zarzucono bezpodstawne przyjęcie, iż przedmiotowy zjazd miałby być zlokalizowany w ciągu istniejącego przystanku komunikacyjnego wraz z wiatą przystankową, podczas gdy planowany zjazd w żaden sposób nie wpływałby na przystanek autobusowy oraz w żaden sposób nie wpłynąłby na powierzchnię przeznaczoną do gromadzenia się pasażerów. Zakwestionowano także przyjęcie przez organ, iż, przedmiotowy zjazd naruszałby bezpieczeństwo w ruchu drogowym, podczas gdy organy w żaden sposób tego nie zweryfikowały i nie podjęły jakichkolwiek starań w celu ustalenia tej okoliczności.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zebrania w sposób należyty materiału dowodowego w postaci analizy ruchu na drodze [...], powodujące niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wykazania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu; naruszenie art. 85 § 1 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości skarżących, w szczególności miejsca, w którym miałby być zlokalizowany zjazd jak i brak przeprowadzenia oględzin dotychczasowego zjazdu; naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że planowany przez skarżących zjazd naruszały bezpieczeństwo komunikacji, podczas gdy nie przeprowadzono jakichkolwiek czynności, aby zweryfikować takie stwierdzenie organów orzekających w niniejszej sprawie oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania na jakiej podstawie organ uznał, iż odległość między budynkami gospodarczymi skarżących jest wystarczająca dla ruchu maszyn rolniczych oraz na jakiej podstawie organ uznał, iż zjazd będzie zlokalizowany w ciągu przystanku komunikacyjnego oraz że zmniejszy on powierzchnię przeznaczoną do gromadzenia się pasażerów.

Decyzji zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i bezpodstawnym przyjęciu, iż przeszkodą do uwzględnienia wniosku skarżących są warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, podczas gdy planowany zjazd w żaden sposób nie naruszał jakichkolwiek warunków technicznych oraz brak wskazania rzeczywistej i uzasadnionej przeszkody wykonania zjazdu; naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skoro działka skarżących posiada już zjazd do drogi publicznej, to nie ma podstaw do ustalenia kolejnego zjazdu, podczas gdy kolejny zjazd jest niezbędny z uwagi na brak możliwości przejazdu maszynami rolniczymi w dotychczasowy sposób (brak zgody właścicieli sąsiadujących nieruchomości), naruszenie § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 przedmiotowego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że istotną przeszkodą dla ustalenia zjazdu jest istnienie przystanku autobusowego, podczas gdy przepisy rozporządzenia nie wskazują istnienia przystanku autobusowego jako zagrażającego bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz gdy planowany zjazd odpowiadał wszelkim warunkom technicznym określonym w przedmiotowym rozporządzeniu, § 9 ust. 1 pkt 5 wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy tego rozporządzenia mają prymat nad interesem skarżących, podczas gdy przepisy te mają charakter postulatywny.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Z. D. P. w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.

Skarżący wskazali, że wydając zaskarżoną decyzję organ drugiej instancji nie rozpatrzył w ogóle argumentacji skarżących jak i nie dostrzegł istotnych i mających wpływ na wydanie przez organ pierwszej instancji braków w zebranym materiale dowodowym. W niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonych decyzji bez przeprowadzenia i zebrania wystarczającego materiału dowodowego celem dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził w całości postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie ustalenia, czy przedmiotowy zjazd stanowiłby jakiekolwiek zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze powiatowej nr [...] Organ drugiej instancji, nie dostrzegając tych uchybień, nie uzupełnił w żaden sposób postępowania dowodowego. Jeszcze raz podkreślono, że pomiędzy budynkami na działce skarżących nie ma warunków do przejazdu kombajnu. Nadto, organy w żaden sposób nie wyjaśniły, dlaczego wnioskowany zjazd miałby znaleźć się w ciągu istniejącego przystanku komunikacyjnego i w jaki sposób miałby wpłynąć negatywnie na powierzchnię przeznaczoną do gromadzenia się pasażerów na tym przystanku. Organy nie przeprowadziły jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie, czy i w jaki sposób planowany zjazd stanowiłby naruszenie zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżący podnieśli, iż organy nie wskazały w uzasadnieniu swoich decyzji, w jaki sposób i dlaczego planowany przez skarżących zjazd z drogi publicznej stanowiłby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem skarżących naruszono również ich słuszny interes, przyjmując z góry nieudowodnioną w niniejszym postępowaniu tezę, iż interes społeczny jest nadrzędny w niniejszej sprawie - nie sprawdzając w ogóle kwestii dotyczących tego, w jaki sposób planowany zjazd wpłynąłby na ruch drogi powiatowej nr [...] W kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego ponownie przytoczyli art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Zdaniem skarżących, gołosłowne twierdzenia organu o rzekomym zagrożeniu nie są wystarczające przy wydawaniu decyzji uznaniowych i stanowią tym samym o naruszeniu granic uznania administracyjnego. W treści decyzji uznaniowej nie wskazano iakich parametrów technicznych planowany zjazd nie spełniałby, co wprost stanowi o naruszeniu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ odwoławczy jeszcze raz wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W ocenie SKO organ I instancji takie przeszkody wykazał i stanowisko odmawiające lokalizacji zjazdu z drogi powiatowej nr [...] L. - D. na działkę nr ewid. [...] położoną w miejscowości L., gmina T. P. jest należycie uzasadnione. Powtórzyło racje wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz dodało, że rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione, tj. posiada uzasadnienie faktyczne. Organ podkreślił, że jest to decyzja uznaniowa i pozwala organom właściwym - zarządcy drogi kształtować sytuację prawną i faktyczną zarządzanej przez siebie drogi oraz jej użytkowników.

Występujący na rozprawie w dniu [...] maja 2017 r. profesjonalny pełnomocnik skarżących podtrzymał złożoną skargę.

Występujący na tej samej rozprawie osobiście skarżący J. G. podniósł, że wyjazd na drogę publiczną, który chciałby uzyskać nie wyprowadza bezpośrednio na wiatę przystankową, lecz byłby obok wiaty, przedmiotowy przystanek obsługuje jedną linię gminną z dzielnicy O. w P. do L. , kolejny przystanek zlokalizowany jest w odległości 200 metrów, a za nim znajduje się pętla tej linii autobusowej, z przystanku koło jego nieruchomości rzadko kto korzysta, zaś w jego ocenie lokalizacja jego wjazdu zgodnie z wnioskiem nie koliduje z przystankiem i nie powoduje konieczności przesunięcia przystanku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się być zasadna.

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. sąd z urzędu stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach.

Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący i mający bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Z. D. P. w P. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] o braku zgody na lokalizację zjazdu z działki nr [...] znajdującej się w miejscowości L. gmina T. P. na drogę powiatową nr [...] L. - D. zgodnie z załączonym do decyzji pierwszoinstancyjnej planem sytuacyjnym. Powyższa decyzja organu pierwszej instancji została wydana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na skutek złożenia wniosku G. i J. G. o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowego zjazdu.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów były przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, dalej u.d.p.) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2016r., poz. 124).

Stosownie do art. 29 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 ustawodawca wskazał, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Z treści powyższej regulacji wynika, że budowa zjazdu leży w zakresie uprawnień właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, ale uprawnienie to aktualizuje się dopiero wówczas, gdy na lokalizację bądź przebudowę zjazdu wydana zostanie zgoda zarządcy drogi. Formą właściwą dla wyrażenia wskazanej zgody jest decyzja administracyjna. Jednocześnie ustawodawca wyposażył organy wydające orzeczenia w analizowanym postępowaniu administracyjnym w dyskrecjonalność – organ może nie wyrazić zgody na wnioskowaną lokalizację bądź przebudowę. Jednakże uprawnienie organu doznaje ograniczenia w postaci obowiązku oparcia się – w przypadku rozstrzygnięcia odmownego – o wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Co więcej, w przypadku gdyby rzeczone wymogi były niespełnione, organ nie tylko może, ale również zobligowany jest do wydania decyzji odmownej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2016 r. , sygn. I OSK 1864/14 naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli - także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach - w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności. W analogiczny sposób Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się także w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1422/13, gdzie wskazano, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych (...). Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 u.d.p., nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

Poglądy powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne.

Z powyższego wynika, iż zarówno weryfikacja zgodności zamierzonego zjazdu z wymogami technicznymi wskazanymi w rozporządzeniu jak i zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego powinna nastąpić wskutek porównania tychże norm z wynikami postępowania dowodowego w tym przedmiocie. Tym samym organ zobligowany jest do rzetelnego ustalenia okoliczności sprawy i wydania decyzji nie tylko na podstawie analizy mających zastosowanie przepisów prawa, ale również porównując stan rzeczy ze wskazanymi wymogami. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. II OSK 1202/10 zjazd z drogi publicznej musi spełniać ściśle określone parametry ustalone w § 78 rozporządzenia. O ile zgodzić się można, że organ nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej, to jednak należy mieć na uwadze, że ustalenia, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi." Zatem dla zasadności odmowy wydania decyzji zezwalającej na lokalizację bądź przebudowę zjazdu wystarcza sam fakt zagrożenia bezpieczeństwu ruchu drogowego w wyniku realizacji decyzji przeciwnej. Tym samym na organie nie ciąży obowiązek ustalenia, w jakim stopniu nowopowstały zjazd będzie stanowić zagrożenie na danym odcinku drogi, bowiem już ustalenie, że zagrożenie występuje będzie skutkować obowiązkiem wydania decyzji odmownej. Powyższe w sposób oczywisty implikuje po stronie organu powinność ustalenia czy w ogóle takie zagrożenie będzie mieć miejsce.

W przedmiotowej sprawie przepisami regulującymi wymogi, jakie wynikają z warunków technicznych, są przede wszystkim § 9, § 77, § 78, § 79 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia zróżnicowano warunki stosowania zjazdów dla różnych klas dróg. Definicje legalne klas dróg znajdują się w § 4 rozporządzenia. Organy a priori zaszeregowały drogę biegnącą przy działce skarżących do dróg zbiorczych, oznaczonych w tym przepisie znakiem "Z".

W tym miejscu wskazać należy, że nie dołączono do akt sprawy żadnego dokumentu czy też innego dowodu, z którego wynikałoby, że przedmiotowa droga ma kategorię techniczną drogi zbiorczej. Nawet jednak, jeśli przyjąć, że rzeczona droga rzeczywiście ma charakter zbiorczej, to argumentacja organów w kwestii minimalizowania liczby zjazdów na tejże drodze nie uwzględnia wszystkich aspektów sprawy. Przepis § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia (...) w części stanowiącej, że: ""należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę" ma bowiem – jak wskazano powyżej - charakter jedynie postulatywny, a zatem organ rozstrzyga w tej kwestii w ramach uznania administracyjnego, co wymaga precyzyjnych ustaleń i uzasadnienia stanowiska organu w sposób umożliwiający jego kontrolę.

W tym miejscu zauważyć należy, iż organy w żaden sposób nie wykazały, w jakiej odległości i gdzie dokładnie znajduje się przystanek autobusowy. Wprawdzie wyraźne przyznanie przez skarżących, że przystanek autobusowy w analizowanym obszarze rzeczywiście się znajduje oraz znak poziomy P-17 "linia przystankowa", pozwalają na stwierdzenie o istnieniu rzeczonego przystanku, jednak w żaden sposób nie pozwalają na jednoznaczne określenie miejsca lokalizacji tegoż przystanku, jak i przede wszystkim granic jego obszaru.

Organy nie poczyniły także jakichkolwiek ustaleń co do natężenia ruchu na drodze, na którą zjazd uzyskać chcą skarżący, jak i co do intensywności wykorzystania przedmiotowego przystanku komunikacji publicznej, w szczególności z uwzględnieniem częstotliwości zatrzymywania się na nim autobusów, jak i szacunkowej ilości korzystających z tego przystanku osób, które to okoliczności niewątpliwie mogą mieć istotne znaczenie dla oceny realności zaistnienia .niebezpieczeństw związanych z kolizją ruchu użytkowników zjazdu z podjeżdżającymi użytkownikami oraz oceną wpływu zmniejszenia powierzchni przeznaczonej na gromadzenie się pasażerów korzystających z przedmiotowego przystanku na bezpieczeństwo osób korzystających z drogi.

Poczynione w oparciu o niekompletny materiał dowody rozstrzygnięcia organów mieszczące się w kategorii uznania administracyjnego, przybierają zaś postać ustaleń dowolnych i arbitralnych i jako takie nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej.

Wskazując na dalsze uchybienia organów w zakresie gromadzenia materiału dowodowego wskazać nadto należy, że wniosek skarżących inicjujący postępowanie administracyjne zawiera nieprecyzyjne żądanie, albowiem brak w nim wskazania, czy zjazd ma mieć charakter indywidualny czy publiczny, a mimo to organy nie wezwały wnioskodawcy do wskazania, czy jego wniosek dotyczy wydania decyzji zezwalającej na lokalizację, czy przebudowę zjazdu oraz czy dotyczy zjazdu indywidualnego, czy publicznego.

Nadto z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że winna do niej być załączona mapa zasadnicza. Jednakże w aktach sprawy nie figuruje ten załącznik.

Z wyżej wymienionych względów wydane przez Kolegium orzeczenie jak również decyzja je poprzedzająca nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie organy zastosują się do wskazań Sądu wyrażonych w uzasadnieniu wyroku, w tym przede wszystkim zgromadzą kompletny materiał dowodowy umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia w granicach uznania administracyjnego.

Podkreślić przy tym należy, iż sąd w żadnej mierze nie przesądza jakiej treści orzeczenie wydać winny organy orzekające w sprawie, albowiem dokonanie tego rodzaju oceny możliwie będzie dopiero po zebraniu kompletnego materiału dowodowego i wnikliwym rozważeniu wszelkich okoliczności sprawy, aczkolwiek niewątpliwie zasadniczą dyrektywą determinującą treść rozstrzygnięcia organu będzie konieczność uniknięcia sytuacji, w której zjazd miałby być urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Biorąc pod uwagę powyższe nie maja charakteru zasadniczych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia związane z istnieniem bądź brakiem możliwości manewrowania sprzętem rolniczym pomiędzy zabudową już istniejącą na nieruchomości skarżących. sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących, w tym określone posadowienie na niej budynków gospodarczym nie może bowiem w żadnym razie uzasadniać lokalizacji zjazdu na ich nieruchomość w sposób kolidujący z wymaganiami dotyczącymi bezpieczeństwa ruchu na drodze.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Z. D. P. w P. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie II na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz.1804).