Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2453/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2006 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. dokonał na rzecz O. S. P. P. Spółka z o.o. rezerwacji częstotliwości [...] MHz – [...] MHz oraz [...] MHz – [...] MHz.

P. Spółka z o.o wnioskiem z dniu 31 stycznia 2005r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Prezesa URTiP. W uzasadnieniu P. podała, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 24 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego z 2000r., poprzez dokonanie rezerwacji częstotliwości na rzecz Spółki P. bez przeprowadzenia przetargu w tej sprawie; art. 20, 22 i 32 Konstytucji RP, poprzez stworzenie na rzecz Spółki P. uprzywilejowanych warunków konkurencji, a także ograniczenie możliwości rozwoju innych przedsiębiorców; art. 22 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 106 Prawa telekomunikacyjnego z 2000r., poprzez dokonanie rezerwacji częstotliwości mimo braku planu ich zagospodarowania; art. 22 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 105 Prawa telekomunikacyjnego z 2000r. oraz § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2003r. w sprawie Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości, z uwzględnieniem treści załącznika nr 1, lp. 282 oraz związanego z nim załącznika nr 2, poprzez przeznaczenie zakresu [...] – [...] MHz do wykorzystania w innym celu niż wynikający z Krajowej Tablicy Przeznaczeń; art. 22 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. D Prawa telekomunikacyjnego z 2000r., standardu ETSI o numerze ETS 300 577 z listopada 1996r., standardu ETS 300 609 – 4 ze stycznia 1997r., poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu podziału częstotliwości [...]- – [...] MHz dla Systemu Radiowego Dostępu Abonenckiego faktu przeznaczenia tego zakresu częstotliwości w normach ETSI ETS 300 577 oraz ETS 300 609-4 dla systemu [...].

Prezes URTiP decyzją z dnia [...] marca 2005r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, powołując się na brak normy prawnej w przepisach prawa, przyznającej P legitymację do kwestionowania przedmiotowej rezerwacji częstotliwości. Organ wskazał, że tylko te częstotliwości, do których podmiot posiada prawo na podstawie decyzji Prezesa URTiP, korzystają z ochrony przed zakłóceniami. Tymczasem, w ocenie organu, odbiorniki stacji bazowych nie pracują wyłącznie w zakresie częstotliwości [...] – [...] MHz, brak jest zatem interesu prawnego po stronie P, uzasadniającego wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie.

P w dniu 05 kwietnia 2005r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją. Strona podniosła, że wskazana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Strona wskazała na naruszenie art. 157 § 2 i 3 k.p.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że Spółce nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji.

W dniu 31 sierpnia 2005 r. Prezes URTiP poinformował P o zakończeniu badań "mocy i emisji nadajnika stacji systemu [...] oraz charakterystyk blokowania odbiornika bazowej [...] sygnałem [...]", które to zostały dołączone do materiału dowodowego sprawy. W piśmie z dnia 08 września 2005r. P wskazała, że przeprowadzone badania potwierdzają zakłócenia pracy stacji P przez stacje P..

Rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2005r., Prezes URTiP decyzją z dnia [...] października 2005r. utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu podał, że P. może bez zakłóceń wykorzystywać przyznane jej częstotliwości przy zastosowaniu filtrów zewnętrznych. Z ochrony zaś nie korzysta praca urządzeń w zakresie wykraczającym poza ramy przyznanej rezerwacji. Organ uznał, że dokonanie rezerwacji było dopuszczalne, mimo braku planu zagospodarowania spornych częstotliwości. Wskazał także na fakt, że w dniu rezerwacji znajdował się tylko jeden wniosek – P.. Podtrzymał również swoje stanowisko, iż P nie miała interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

W dniu 18 listopada 2005r. Spółka P złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa URTiP z dnia [...] października 2005r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa. P wskazała, że Prezes URTiP naruszył art. 157 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 114 ust. 3 i 4 i art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne, art. 24 ust. 1, art. 22 ust. 3 i art. 8 ust. 1 pkt 2 lit. C ustawy z dnia 21 lipca 2000r. Prawo telekomunikacyjne, poprzez wadliwe przyjęcie, iż P nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2003r.; art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji, w szczególności co do istnienia po stronie P interesu prawnego w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa URTiP. Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2005r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2003r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ raz jeszcze podtrzymał swoją argumentację o braku interesu prawnego po stronie P do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, przyznającej częstotliwości innemu podmiotowi. Wskazał, że wydana decyzja nie narusza zasad konkurencji na rynku. Ustosunkowując się do braku planu zagospodarowania częstotliwości, organ stwierdził, że wymóg dotyczący zgodności wnioskowanego przeznaczenia częstotliwości z planem zagospodarowania odnosił się tylko do zakresów częstotliwości, dla których Prezes URTiP ustalił plan. W tym przypadku Prezes nie ustalił planu, co więcej nie był to jego obowiązek. Organ nie zgodził się także z argumentacja P, jakoby fakt istnienia zakłóceń był przesłanką interesu prawnego skarżącej Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa.

Mając na względzie przepis art. 28 k.p.a. oraz normy prawa materialnego powołane przez skarżącą spółkę, mające uzasadniać jej interes prawny jako strony postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wspomniane decyzje Prezesa URTiP zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd nie dostrzegł, aby zaskarżone decyzje ww. organu odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszyły przepis art. 157 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje Prezesa URTiP nie uchybiają ponadto przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 111 Prawa telekomunikacyjnego w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Na mocy zaskarżonych decyzji ww. organ administracji publicznej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych w 2001 r. Podstawą prawną obu decyzji Prezesa URTiP był przepis art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (tak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt III SA 182/95, ONSA 1996/4/167, oraz wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 1997 r., sygn. akt III SA 1802/95, niepubl.).

W niniejszej sprawie organ administracji uznał, iż po stronie wnioskodawcy brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak wykazania interesu prawnego.

Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonych decyzji zobowiązany był przede wszystkim ustalić, czy organ administracji wydający przedmiotowe decyzje nie uchybił powołanemu przepisowi postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.

Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również w wyr. NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Sądu, ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Z tej przyczyny należy uznać, że z samego faktu, iż skarżąca spółka nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w dniu [...] grudnia 2003 r. na rzecz O. S. P. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., nie można wywodzić, że P. Sp. z o.o. w W. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Nie zmienia to faktu, iż skarżąca spółka zobowiązana była jednoznacznie wykazać w toku postępowania, iż posiada indywidualny, konkretny interes prawny, który bezpośrednio ją dotyczy.

Zdaniem Sądu strona skarżąca nie wykazała w niniejszym postępowaniu, iż służy jej wspomniany interes, albowiem nie wskazała normy prawa, z której dla skarżącej spółki wynikałyby bezpośrednio określone prawa lub obowiązki.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w tej konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji wydanych przez Prezesa URT w 2001 r. na sferę praw strony skarżącej. W szczególności, nie można obiektywnie stwierdzić, że decyzja ww. organu z dnia [...] grudnia 2003r., będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nie dotyczą sfery praw i obowiązków strony skarżącej bez odniesienia się do podnoszonych przez P Sp. z o.o. zarzutów.

Zdaniem Sądu, od rozstrzygnięcia ww. kwestii zależy niewątpliwie ocena zasadności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

Jeśli chodzi o wskazane przez stronę skarżącą, jako źródło jej interesu prawnego w sprawie, przepisy art. 24 ust. 1, art. 22 ust. 3 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) i d), art. 106 Prawa telekomunikacyjnego, należy uznać, iż nie mogą one stanowić podstawy dla przyznania P Sp. z o.o. przymiotu strony w niniejszej sprawie. Każda ze wskazanych podstaw była przedmiotem oceny organu. Ocena ta nie budzi wątpliwości sądu. Jest wszechstronna i wyczerpująca. W ocenie Sądu, należy w kontekście całokształtu materiału zgromadzonego w toku niniejszego postępowania stwierdzić, iż organ administracji publicznej wszechstronnie zebrał i ocenił materiał w sprawie, a uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji Prezesa URTiP odpowiadają wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

P upatruje swojego interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2003 roku w tym, że wykonanie tej decyzji prowadzi do zakłóceń pracy urządzeń i sieci P wykorzystywanymi zgodnie z posiadanymi przez P rezerwacjami częstotliwości. Niespornym w sprawie jest, że P użytkując swoje urządzenia radiokomunikacyjne wykracza poza przyznane jej częstotliwości i wówczas dochodzi do zakłóceń z urządzeniami P. Sp. z o.o. w W.. Uprawnione jest więc stanowisko organu, że P nie może żądać ochrony swojego działania na częstotliwościach jej nieprzysługujących, a tym bardziej upatrywać w tym interesu prawnego.

W ocenie P, rezerwacja częstotliwości dokonana decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2003 roku stanowi podstawową przeszkodę w uzyskaniu rezerwacji częstotliwości wnioskowanych przez P. Zatem skarżąca ma interes prawny we wszczęciu postępowania, które doprowadzić może do wyeliminowania z obrotu kwestionowanej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa telekomunikacyjnego, do jakiego doszło przy jej wydawaniu w zakresie dotyczącym obowiązku przeprowadzenia przez Prezesa URTiP przetargu oraz możliwości wydawania decyzji jedynie dla zakresów częstotliwości, dla których Prezes URTiP ustalił plan zagospodarowania częstotliwości.

Zarzut braku przeprowadzenia przetargu przez Prezesa URTiP jest nieuzasadniony. W dacie wydawania przedmiotowej decyzji wniosek o rezerwację częstotliwości złożył jedynie P. Spółka z o.o. w W.. Przeprowadzenie przetargu było więc bezcelowe, zwłaszcza wobec brzmienia art. 24 ustawy z 21 lipca 2000 roku Prawo telekomunikacyjne. Obowiązkowy przetarg przeprowadzić należało jedynie wobec braku dostatecznych zasobów częstotliwości. Nie można mówić o braku dostatecznych zasobów częstotliwości, skoro występuje o nie tylko jeden podmiot. Nie było przeszkód, aby i skarżący zgłosił wniosek o rezerwacje przedmiotowej częstotliwości. Z pewnością taką przeszkodą nie stanowił brak planu zagospodarowania przedmiotowej częstotliwości. Zgodnie z art. 106 Prawa telekomunikacyjnego z 2000 roku Prezes URTiP ustalał plany zagospodarowania częstotliwości oraz zmiany tych planów w sytuacjach przewidzianych tym przepisem. Poza ust. 1 i 2 art. 106 Prezes URTiP samodzielnie oceniał potrzebę i możliwości przygotowania planu zagospodarowania częstotliwości. Wymóg dotyczący zgodności wnioskowanego przeznaczenia częstotliwości z planem zagospodarowania częstotliwości odnosił się tylko do zakresów częstotliwości, dla których Prezes URTiP ustalił plan zagospodarowania. W przypadku, gdy nie było ustalonego planu zagospodarowania dla określonych częstotliwości, przepisu art. 18 ust. 1 pkt 2) lit. b) Prawa telekomunikacyjnego nie stosowało się.

Podsumowując, zgodzić się należy z organem, że P nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2003 roku.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 roku prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi..