Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1188/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2, 3 i 4, art. 114 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 8 ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 488
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu  drogowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Po 1067/12 w sprawie ze skargi J. K. na czynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. na opisaną w sentencji czynność Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu.

W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że pismem z dnia 11 maja 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu zwrócił się do Prezydenta Miasta Poznań o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy J. K., który w okresie od 9 marca 2012 r. do 28 kwietnia 2012 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego. Ponieważ liczba punktów karnych z tego tytułu wyniosła 25, wniosek ma oparcie w przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.). Pismem z dnia 29 maja 2012r. J. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu o usunięcie 6 punktów odnotowanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego z uwagi na odbyte płatne szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Wniósł także o cofnięcie wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Wojewódzki Komendant Policji w Poznaniu pismem z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił wnioskowi. Organ wyjaśnił, iż wnioskodawca w okresie od 9 marca 2012 r. do 28 kwietnia 2012 r. dopuścił się dwóch naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które łącznie przepisano mu 25 punktów. Fakt ten stanowił podstawę do sporządzenia wniosku o sprawdzenie kwalifikacji. W ocenie organu odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym nie może skutkować zmniejszeniem liczby punktów, ponieważ przed rozpoczęciem szkolenia wyniosła ona więcej niż 24. Taka konkluzja jest uzasadniona brzmieniem § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998), a od 9 czerwca 2012 r. § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Organ uznał, iż nie jest uprawniony do badania jego konstytucyjności, bo jest ono prawem powszechnie obowiązującym i na jego podstawie działają organy Policji. O niezgodności zaś danego aktu z Konstytucją, czy też innymi aktami wyższego rzędu orzec może wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. W dniu [...] lipca 2012 r. J. K. skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieumniejszeniu liczby punktów z tytułu naruszeń przepisów ruchu drogowego. W jego uzasadnieniu przyznał, iż istotnie przekroczył liczbę 24 punktów wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Jednakże, zgodnie z treścią art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym odbył odpowiednie szkolenie, którego ukończenie winno skutkować zmniejszeniem liczby punktów poniżej 24. Paragraf 8 ust. 6 rozporządzenia, na który powołuje się Wojewódzki Komendant Policji jest zawarty w akcie podustawowym i jest sprzeczny z delegacją ustawową. Nie może zatem stanowić podstawy do odmowy zmniejszenia otrzymanych punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zasadnicze znaczenie dla oceny stanu faktycznego ma wyłącznie przepis rangi ustawowej, a konkretnie art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. J. K. podkreślił, iż każde rozporządzenie bezwzględnie musi mieścić się tak co do przedmiotu, jak i treści unormowań, w granicach upoważnienia ustawowego do wydania takiego aktu, gdyż jego celem jest wykonanie ustawy. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzygnięciem konkretnych problemów prawnych. Wnioskodawca przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 maja 2010 r., Nr 4/2009, oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 969/10, w Gdańsku o sygn. III SA/Gd 475/08, w Warszawie o sygn. VIII SA/Wa 15/09. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. przedstawił argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podniósł, iż stosowane punkty za wykroczenia są po części sankcjami, jak i środkami dyscyplinującymi. Taką samą funkcję pełni kurs powodujący zmniejszenie liczby punktów. Niewątpliwie ustawodawcy przysługuje swoboda polityczna określania sankcji za naruszenie prawa, ale Konstytucja wymaga poszanowania podstawowych zasad polskiego systemu konstytucyjnego, z zasadą państwa prawnego na czele, wymagającą jasności normowania sposobu nakładania sankcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zważył iż ewidencja punktów za przekroczenia przepisów w ruchu drogowym jest jednym z instrumentów oddziaływania na uczestników ruchu drogowego, mającym na celu realizację przepisów ustawy. Jego skuteczność jest związana z możliwością stosowania sankcji nie tylko karnych, ale działań prewencyjnych, w tym uregulowanych w art. 114 ust. 1, art. 135 ust. 1 pkt 11 lit. g, w związku z art. 138, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Przekroczenie odpowiedniej liczby punktów uruchamia odpowiednie instrumenty. Wbrew twierdzeniu skarżącego, zdaniem Sądu I instancji, treść art. 130 ust.2 tej ustawy jest jednoznaczna normatywnie. Punkty karne usuwa się z ewidencji po upływie roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć liczba przypisanych punktów przekroczyłaby 24. Wedle przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b tejże ustawy kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega kierowca, który przekroczy liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Stanowisko skarżącego niweczyłoby ten cel. Analiza tych przepisów prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż zmniejszenie liczby punktów może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. Przepis § 8 ust. 6 przywołanego rozporządzenia realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Stosując więc w procesie odczytania regulacji ustawowych wykładnię systemową i funkcjonalną, należy dojść do wniosku, iż akt ten nie jest sprzeczny z delegacją i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej. Odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym nie może być środkiem skutecznym wobec kierowcy wówczas, gdy ten przekroczył 24 punkty. W ocenie Sądu meriti kurs ma umożliwić odzyskanie punktów, ale tylko w tych wypadkach, w których ustawodawca uznał, iż nie nastąpiło wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego. W przeciwnym razie konieczny jest egzamin kwalifikacyjny. O tym, iż szkolenie nie może zmniejszać liczby punktów w sytuacjach przekroczenia 24 punktów świadczą, zdaniem Sądu, obwarowania dotyczące samego kursu - kierowca musi mieć prawo jazdy dłużej niż rok (aby zapobiec sytuacji, że w ciągu krótkiego czasu kierowca dopuści się wielu przewinień), nie może też zgłaszać się na kurs częściej niż 1 raz na 6 miesięcy (chodzi o wyeliminowanie sytuacji, w której kierowca może uczestniczyć w kursie w każdym czasie, jeśli tylko uzna, że uzyskał zbyt dużą liczbę punktów). Bez wskazanych wymogów co do uczestnictwa w kursie cel jego byłby fikcyjny, służyłby bowiem wyłącznie usuwaniu punktów i był skutkiem kalkulacji matematycznej, a nie wdrażaniem do przestrzegania przepisów ustawy. Obostrzenia stanowią o wyjątkowości kursu w obliczu przestrzegania przepisów ruchu drogowego. Samo szkolenie nie może wyłączać odpowiedzialności osoby wielokrotnie łamiącej przepisy, choć jest również środkiem dyscyplinującym kierowców nieprzekraczających tej punktacji. Wszystkie obostrzenia dotyczące warunków przystąpienia do kursu należy rozpatrywać łącznie w aspekcie celowości i skuteczności. W konsekwencji Sąd I instancji nie podzielił interpretacji art. 130 ust. 3 zawartej w skardze, bowiem nie zostałyby wówczas spełnione funkcje prewencyjne przepisów, które w myśl założenia ustawodawcy winny zapobiegać wielokrotnemu naruszeniu przepisów ruchu drogowego. Jak wskazał Sąd powyższa wykładnia cytowanego przepisu oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia przyjęta został już przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach zapadłych w sprawach o sygn.: I OSK 275/10, z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 723/10 z dnia 31 marca 2011r., I OSK 1013/10 z dnia 15 marca 2012 r. Aktualna linia orzecznicza nie pozostawia więc wątpliwości co do interpretacji spornych przepisów. Tak więc w sytuacji, w której bezspornym było, że przed odbyciem szkolenia w dniu 28 maja 2012 r. skarżący otrzymał 25 punktów, zasadnie organ odmówił usunięcia z jego ewidencji 6 punktów. Sąd I instancji nadmienił również, że w dniu rozprawy skarżący załączył do akt pismo procesowe wraz z opinią prof. T. S. o niekonstytucyjności przepisu § 8 ust. 6 przytoczonego wyżej rozporządzenia, powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., o sygn. I OSK 885/09. Jednakże w ocenie Sądu nie ma to wpływu na wynik sprawy. W wyroku tym nie przesądzono o możliwości pomniejszenia ilości punktów przez poddanie się szkoleniu już po przekroczeniu 24 punktów, a jedynie polecono wyjaśnienie tej kwestii Sądowi I instancji. Natomiast załączoną opinię należy traktować jako stanowisko strony. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył opisany wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 130 ust. 2, 3 i 4 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r., poprzez uznanie, że przekroczenie liczby 24 punktów karnych jest przeszkodą do obniżenia punktów karnych w wyniku odbycia szkolenia, oraz że ust. 4 art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym zawiera prawidłową delegację do ustanowienia dalszych, pozaustawowych ograniczeń w zmniejszaniu liczby punktów karnych w wyniku odbycia szkolenia;

2) § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r., w zw. z art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym i art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepis ten nie został wydany z naruszeniem delegacji ustawowej.

Na tej podstawie wniesiono o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i:

- ustalenie istnienia uprawnienia skarżącego do zmniejszenia liczby punktów ujętych w ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa ruchu drogowego o 6 punktów,

- stwierdzenie, że odmowa Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu usunięcia 6 punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa ruchu drogowego jest sprzeczna z art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym,

- stwierdzenie bezskuteczności odmowy usunięcia 6 punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa ruchu drogowego,

ewentualnie:

b) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania,

c) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych na rzecz skarżącego od skarżonego organu.

W motywach skargi kasacyjnej eksponowano wadliwość poglądu Sądu I instancji, wedle którego wykładnia celowościowa uzasadnia zastosowanie wydanego poza zakresem delegacji ustawowej przepisu rozporządzenia. Wskazano, że aby przyjąć, iż istnieje ustawowy zakaz umniejszania punktów w przypadku każdorazowego przekroczenia 24 punktów, wpierw zakaz taki musiałby być wyartykułowany. Tego ustawodawca jednak nie uczynił. W ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niepotrzebnie w drodze wykładni celowościowej i systemowej próbuje odczytywać to, co jest wyrażone w sposób klarowny i jasny, bowiem szuka niejako “na siłę" w innych przepisach pośredniego potwierdzenia założenia, że skuteczne odbycie szkolenia celem umniejszenia punktów po przekroczeniu 24 punktów karnych jest niemożliwe. W ocenie autora skargi kasacyjnej jest to bowiem możliwe w każdym czasie, stąd jeżeli ktoś odbył kurs i zmniejszył w ten sposób liczbę punktów poniżej 24, to nie znajduje do niego zastosowania art. 114 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 8 ust. 6 rozporządzenia podniósł, iż stoi on w sprzeczności art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jego treść reguluje sferę praw i wolności obywatelskich, a więc materię, która na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zastrzeżona jest do regulacji wyłącznie w ustawie, dlatego jest on niezgodny z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym przez to, że reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy oraz wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że w rozpoznawanej indywidualnej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania. Na poparcie powyższych wywodów pełnomocnik skarżącego przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, jak również opinię prof. T. S. Skoro jednak istnieje rozbieżność w orzecznictwie w tej materii, za zasadne uznano przekazanie sprawy składowi powiększonemu Naczelnego Sądu Administracyjnego celem ich jednoznacznego rozstrzygnięcia. Na rozprawie dołączył pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 31 października 2013 r. skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych celem usunięcia z obrotu prawnego przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012r., poz. 488) z powodu jego niekonstytucyjności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie trzeba jednak przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, co m.in. oznacza, że nie kwestionuje dokonanych ustaleń faktycznych, a nadto że rozważania w zakresie wskazanych w niej uchybień muszą być dokonane w oparciu o stan faktyczny ustalony prawomocnie przez Sąd I instancji, w tym co do dat popełnienia wykroczeń i odbycia szkolenia, oraz liczby przypisanych punktów, które były bezsporne, a liczba punktów wcześniej zaakceptowana przez skarżącego kasacyjnie, poprzez przyjęcie mandatów karnych.

Zarzuty przedstawione na jej uzasadnienie są nietrafne. Przedmiotem sprawy administracyjnej załatwionej zaskarżoną czynnością jest odmowa usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego 6 punktów z tytułu odbycia przez skarżącego kasacyjnie szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. W praktyce nie budzi wątpliwości, iż jest to czynność materialno - techniczna należąca do kategorii czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 września 2014 r., sygn. akt I OSK 262/13, 12 września 2014 r., sygn. akt I OSK 220/13, postanowienie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1968/14, i cytowane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że przepis art. 130 ust. 1 tej ustawy upoważnia organy policji do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, przy czym określonemu naruszeniu przepisów przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Po myśli jej art. 130 ust. 3 kierowca wpisany do ewidencji może uczestniczyć na własny koszt w szkoleniu, którego odbycie skutkuje zmniejszeniem liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 130 ust. 3 ustawy). Przepis art. 130 ust. 4 tej ustawy zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrami transportu i sprawiedliwości do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. Wykonanie powyższej delegacji stanowiło przywołane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, a obecnie rozporządzenie tegoż Ministra z dnia 25 kwietnia 2012 r. o takim samym tytule.

Motywem przewodnim skargi kasacyjnej jest negacja poglądu prezentowanego przez Sąd I instancji i organ, wedle którego odbycie szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym po uzyskaniu przez uczestniczącego w nim kierowcę 24 punktów nie skutkuje zmniejszeniem ich ilości w omawianej ewidencji, bo do tego można sprowadzić wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela stanowiska prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej. Trzeba bowiem wskazać, że pogląd ten zasadza się na prawidłowej interpretacji normy § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r., z którego brzmienia go wyprowadzono, interpretacji dokonanej w kontekście zgodności z treścią delegacji ustawowej, uwzględniającej nie tylko jej sformułowanie, ale i cel, a także regulację przepisu art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Uzasadnia to konkluzję o jej legalności. W tej materii należy mieć na uwadze taką metodę wykładni, która w najlepszy sposób odda intencje ustawodawcy. Przy czym odmówić trzeba racji twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, że przepisy obowiązujące w tej materii są na tyle jasne, że wykładni nie wymagają, bo pomijając już samą jego niedoskonałość, to w zasadzie każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni, po to, aby ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej. Jest tak i w tej sprawie, bo ta metoda tu nie daje pożądanego rezultatu. Istotnie przyjęcie wersji prezentowanej przez skarżącego niweczyłoby cel tzw. punktacji za przekroczenia prawa w ruchu drogowym, a więc zakładany w przepisach ustawy zamiar ustawodawcy. Zatem opowiedzieć się wypada za interpretacją § 8 ust. 6 rozporządzenia proustawową i prokonstytucyjną, zwłaszcza w realiach obecnego ruchu drogowego, w których dochodzi do zbyt wielu wykroczeń drogowych. Cały system opisany przez Sąd meriti zmierza wszak do poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego poprzez dyscyplinowanie kierowców, co niewątpliwie jest szczytnym celem. Omawiany przepis w ten cel się wpisuje. Zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej należy więc zaakceptować, odchodząc od literalnego brzmienia przepisu ustawy. W konsekwencji czego niepodobna dopatrzyć się wykroczenia poza granice delegacji ustawowej przy jego wydaniu, bo ta w części wstępnej art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym wyraźnie odwołuje się do tego celu. Zatem stanowisko, wedle którego usunięcie 6 punktów w wyniku szkolenia może nastąpić tylko do czasu uzyskania przez kierowcę 24 punktów jest prawidłowe. Jest ono już utrwalone w judykaturze (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 120311 i I OSK 1306/11, z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1031/12 i I OSK 837/12, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1968/13, z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2038/11, oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 58/12, i w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 137/12, oraz cytowane tam orzecznictwo, publ. jw.). Niepodobna zgodzić się na – w skrajnych wypadkach – permanentne odbywanie szkolenia po to, aby zmniejszać ilość punktów uzyskiwanych za nagminnie popełniane wykroczenia drogowe. Funkcja dyscyplinująca przepisów regulujących skutki przekroczenia 24 punktów nie byłaby spełniona, gdyby w każdym czasie można było odbyć szkolenie i odjąć punkty poniżej tej granicy. Przeto Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela stanowisko zajęte w tych wyrokach i przez Sąd I instancji w tej sprawie. A skoro tak, to nie doszło do zarzucanego naruszenia ani przepisu § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia, ani przepisu delegacyjnego. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że tego rodzaju konkluzja została wyprowadzona w procesie stosowania prawa, na podstawie upowszechnionych metod wykładni i stanowi wynik interpretacji prawa, a nie ma charakteru prawotwórczego, jak usiłuje dowieść tego skarżący kasacyjnie. Upoważnienie do wydania przepisu wykonawczego powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (p. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt K 6/99). Jak zauważył Trybunał treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W innym wyroku (z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98) Trybunał podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach, kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. Jak to wyżej wskazano omawiane przepisy te wymogi spełniają. Dlatego zarzuty naruszenia przepisów art. 130 ust. 2, 3, 4 Prawa o ruchu drogowym, § 8 ust. 6 rozporządzenia są niezasadne. Powiązanie ich z przepisami art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji chybione, bo przedstawiony wywód dostatecznie motywuje zgodność omawianych przepisów z regulacją konstytucyjną, natomiast przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym nie miał w sprawie zastosowania, toteż nie podlegał interpretacji przez Sąd meriti, bo tylko ilustrował sporne zagadnienie, zwłaszcza że na kanwie skierowania w jego trybie wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie; wszak przedmiotem kontroli nie była decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

Na koniec należy dodać, że zarówno stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich kwestionującego konstytucyjność § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488), które zastąpiło poprzednie rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2002 r., a brzmienie obu przepisów jest prawie identyczne, jak i stanowiska zajętego przez prof. T. S., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, z wyłożonych powodów, nie podziela. Zatem powołanie się skarżącego na ich treść nie ma wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji czego nie ma też powodów do wystąpienia do składu poszerzonego o podjęcie uchwały wyjaśniającej przepisy, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jest tak też dlatego, że przytoczone przez skarżącego kasacyjnie orzeczenia są odosobnione i obecnie prezentowane w nich stanowisko nie jest akceptowane w judykaturze.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.