Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 398/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi E. R. – B. i A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. R. – B. i A. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] maja 2018 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego – utrzymał w mocy ww. decyzję [...]WINB.

Uzasadniając orzeczenie, GINB wyjaśnił, że postanowieniem z [...] września 2008 r., nr [...], PINB wstrzymał rozpoczęte roboty budowlane przy samowolnej rozbudowie budynku letniskowego konstrukcji drewnianej na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] - na terenie Ośrodka Wczasowego "[...]" i nałożył na inwestorów E. R. – B. i A. K. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie, postanowieniem z [...] listopada 2008 r., nr [...], po dostarczeniu przez inwestorów żądanych dokumentów, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na 25.000,00 zł.

Decyzją z [...] listopada 2008 r., nr [...], PINB, po wpłaceniu przez inwestorów nałożonej opłaty, zatwierdził projekt budowlany oraz zobowiązał ich do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. samowolnie rozbudowanego budynku letniskowego. To rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją [...]WINB z [...] stycznia 2009 r., nr [...], do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem z 27 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 508/09 WSA w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję z [...] stycznia 2009 r. Zdaniem Sądu, oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało poddane przez organ powiatowy dostatecznej analizie pod kątem jego prawdziwości, a zatem zaistniała w sprawie "konieczność ocenienia przez organ I-ej instancji zarówno umowy dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2007 r., jak i pisma Nadleśnictwa [...] z dnia 29 listopada 2004 r. Ustalenia będzie wymagało także i to, czy skarżący legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wówczas, kiedy domek letniskowy wybudowali w wersji pierwotnej, oraz wskazanie, na jakiej podstawie uzyskali to prawo"

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], PINB na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego, samowolnie rozbudowanego, budynku letniskowego.

[...]WINB decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją GINB z [...] września 2015 r., znak: [...], stwierdził z urzędu nieważność rozstrzygnięcia organu powiatowego z [...] lipca 2010 r., gdyż PINB nie uwzględnił w swojej decyzji wytycznych i oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z 27 maja 2009 r. Wyrokiem z 8 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2920/15 WSA w Warszawie uchylił tą decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję [...]WINB.

Postanowieniem z 21 listopada 2017 r., sygn. akt lI OSK 84/17 NSA odrzucił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie, wskazując, że należy zbadać, czy oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zgodne z przepisami prawa. Zdaniem Sądu "zalegalizowanie samowoli budowlanej bez posiadania przez stronę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane) winno być ocenione, jako rażące naruszenie prawa".

[...]WINB decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], utrzymaną w mocy przez GINB [...] lipca 2018 r., stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] lipca 2010 r., gdyż inwestorzy spornego obiektu nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawomocnym wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r.. sygn. akt VII SA/Wa 2284/18 WSA w Warszawie uchylił ww. decyzję GINB.

GINB wyjaśnił znaczenie zasady wyrażonej w art. 16 k.p.a. w kontekście charakteru i przesłanek postępowania nadzwyczajnego określonego w art. 156 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa i skutków tego naruszenia. Przywołał też art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W wyroku z 3 kwietnia 2019 r. WSA w Warszawie orzekł, że "organy obu instancji nie wykazały, że kontrolowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany inwestora w warunkach, w których ten nie dysponował prawem do nieruchomości na cel tej inwestycji, ocenianym przez pryzmat wskazań zawartych w tym przedmiocie w wyroku tutejszego Sądu z 27 maja 2009 r. (...) W pierwszej kolejności organy winny więc zbadać, czy zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego pozostaje złożone w toku postępowania legalizacyjnego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane (...). Zdaniem Sądu, nie ustalono, czy znajdująca się w aktach umowa dzierżawy z dnia [...] listopada 2005 r. została zawarta przez zarząd podmiotu (tj. Ośrodka Wczasowego "[...]") posiadającego osobowość prawną i istniejącego w dacie zawarcia umowy, oraz czy R. K. był upoważniony do jej zawarcia i w czyim imieniu ("dopiero wyjaśnienie, kto w rzeczywistości zawarł umowę dzierżawy oraz jakie są jej essentialia negotii pozwoli organowi na rzetelne wyjaśnienie prawidłowości złożonego przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane"). Ponadto wskazano, że pismo Nadleśnictwa [...] z dnia [...] listopada 2004 r., dotyczące udzielenia zgody na powiększenie werandy, nie zostało dogłębnie przeanalizowane - gdyby okazało się, że rozbudowa narusza jej warunki, wówczas "słuszny okaże się wniosek organu, że zgoda z [...] listopada 2004 r. nie może być traktowana jako prawo inwestora do wykonania określonych robót budowlanych".

Stosownie do art. 3 ust. 11 Pr. bud., ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji PINB z [...] lipca 2010 r. nie znalazła się analiza wskazanego przez WSA w Warszawie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również umowy dzierżawy z [...] sierpnia 2007 r. i pisma Nadleśnictwa [...] z listopada 2004 r. Organ powiatowy ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że inwestor przedłożył dokumenty określone w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r., nr [...], co wskazuje na naruszenie art. 153 p.p.s.a.

PINB uznał, że umowa dzierżawy z [...] sierpnia 2007 r., zawarta pomiędzy Skarbem Państwa - Nadleśnictwem [...], a zarządem Ośrodka Wczasowego "[...]" potwierdza prawo E. R. – B. i A. K. do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Z akt sprawy wynika, że [...] listopada 2005 r. R. K. w imieniu zarządu Spółdzielni Pracy "[...]" zawarł z Nadleśnictwem [...] umowę najmu (dzierżawy), dotyczącą oddania do użytkowania 0,86 ha gruntu leśnego stanowiącego własność Skarbu Państwa, znajdującego się w zarządzie Nadleśnictwa [...] i położonego na terenie oddziału [...] Leśnictwa [...]; oraz umowę dzierżawy z [...] sierpnia 2007 r. (zawartą w imieniu Zarządu Ośrodka Wczasowego "[...]"), której przedmiotem były grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa [...] o powierzchni 1,06 ha w [...], obręb leśny [...], oddział [...] Leśnictwa [...].

16 sierpnia 2019 r. GINB zwrócił się do Nadleśnictwa [...] o przesłanie oryginału lub potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictw dla R. K., mającego reprezentować zarząd Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" jako stronę umów z [...] listopada 2005 r. i z [...] sierpnia 2007 r. Ponadto skierowano zapytanie o dokument potwierdzający istnienie oraz posiadanie osobowości prawnej przez Ośrodek Wczasowy "[...]" w dacie zawarcia ww. umów, jak również przekazaną do Nadleśnictwa [...] opinię techniczną, dotyczącą "oceny sposobu posadowienia i warunków technicznych użytkowania domku letniskowego nr [...] na terenie Ośrodka Wypoczynkowo-Rekreacyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...]", lub wskazanie, gdzie powyższe dokumenty mogą się znajdować.

W odpowiedzi, 12 września 2019 r. Nadleśnictwo [...] poinformowało, że nie dysponuje ww. dokumentami. Z załączonej kopii pełnomocnictwa do umowy dzierżawy z [...] sierpnia 2007 r. wynika zaś, że "właściciele domków wypoczynkowych znajdujących się na terenie Ośrodka <[...]> położonego w [...] udzielają pełnomocnictwa Panu R. K. do reprezentowania i działania w ich imieniu".

Wystąpieniem z 25 września 2019 r., GINB zwrócił się do Stowarzyszenia Ośrodek Wypoczynkowy "[...]" z siedzibą w [...] o przesłanie oryginałów dokumentów lub wskazanie, gdzie mogą się znajdować, w szczególności poprzez wskazanie osób, które administrowały Ośrodkiem Wypoczynkowo - Rekreacyjnym [...] w 2005 r. i dokumentu potwierdzającego istnienie oraz posiadanie osobowości prawnej przez Ośrodek Wczasowy "[...]" w dacie zawarcia ww. umów oraz innych, wymienionych w piśmie dokumentów.

9 października 2019 r. Stowarzyszenie Ośrodek Wypoczynkowy "[...]" poinformowało, że ww. dokumenty nie znajdują się w jego posiadaniu, zaś Stowarzyszenie zostało zarejestrowane postanowieniem Sądu Rejonowego [...] pod nr KRS: [...][...] października 2014 r.

Z protokołu kontroli budynku letniskowego nr [...] Ośrodka Wypoczynkowego "[...]", przeprowadzonej przez PINB 26 października 2007 r. wynika, że dokonano jego rozbudowy (o pomieszczenie kuchenne - wym. 3,40m x 2,45m i werandę konstrukcji drewnianej - wym. 4,80m x 2,45 m na fundamentach betonowych) w 2005 r., a R. K. (zgodnie z protokołem: "strona postępowania - zarząd Ośrodka Wczasowego <[...]> oraz inwestor") nie uzyskał przed rozpoczęciem robót budowlanych polegających na rozbudowie pozwolenia na ich prowadzenie - co stanowi naruszenie art. 28 Pr. bud.

§ 2 ust. 2 umowy z 21 listopada 2005 r. stanowi, że wynajmujący zezwala najemcy prowadzić istniejący ośrodek wypoczynkowo - rekreacyjny na wynajmowanym gruncie leśnym bez prawa jego rozbudowy i jakichkolwiek zmian konstrukcyjnych. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 umowy z [...] sierpnia 2007 r., dzierżawca zobowiązał się nie wznosić żadnych budowli ani budynków na przedmiocie umowy oraz rozbudowy (modernizacji) istniejących budynków na przedmiocie umowy.

Z pisma Nadleśnictwa [...] z 29 listopada 2004 r., stanowiącego odpowiedź na podanie E. R. – B., dotyczącego "wybudowania domku letniskowego na najmowanym gruncie leśnym" wynika, że Nadleśnictwo [...] wyraziło zgodę na powiększenie werandy o 2m "z zachowaniem następujących warunków: (...) bloczki lub inne materiały pełniące rolę fundamentów należy ułożyć na ziemi bez wkopywania (...)".

W wystąpieniu z 28 czerwca 2010 r. Nadleśnictwo potwierdziło, że "zgoda powyższa nie obejmowała rozbudowy domku letniskowego na fundamentach betonowych zagłębionych w ziemi" - a więc rozbudowa (zarówno co do deklarowanej powierzchni jak i technologii posadowienia fundamentów) naruszała warunki zarówno uzyskanej zgody, jak i powyższych umów.

Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB 26 października 2007 r. wynika, że doszło do wykonania innych robót budowlanych, niż określone w wystąpieniu Nadleśnictwa [...] z 29 listopada 2004 r. Właściciel gruntu nie wyraził zgody na wybudowanie pomieszczenia kuchennego oraz werandy powiększonej o ponad 2m (do której dodatkowo dobudowano 3-stopniowe schody wyjściowe betonowe) na fundamentach betonowych zagłębionych na około 30 cm.

Postępowanie prowadzone zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2019 r. nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia, kto zawarł umowę i jakie są jej essentialia negotii. Niemniej, po analizie pisma Nadleśnictwa [...] z 29 listopada 2004 r., poprzedzającego samowolne wykonanie robót budowlanych, należy stwierdzić, że wydanie przez PINB decyzji z [...] lipca 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz nałożeniu na skarżących obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 49 ust. 4 Pr. bud., gdyż z akt sprawy nie wynika, że inwestorzy legitymowali się dokumentem potwierdzającym Ich prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skutki społeczno-ekonomiczne, związane z pozostawieniem w obrocie prawnym takiej decyzji PINB są nie do przyjęcia w praworządnym państwie, gdyż rozstrzygnięcie zatwierdzające projekt budowlany, przedłożony przez inwestorów nieposiadających prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nakładające na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie może zostać uznane za akceptowalne.

Mając ww. okoliczności na względzie, należało utrzymać w mocy decyzję [...]WINB z [...] maja 2018 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB z [...] lipca 2010 r., nr [...].

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 28 stycznia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję GINB w całości. Decyzji zarzucili "w szczególności" naruszenie:

"- Art. 7, 8, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 80 kpa polegające m.in. na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, nieuwzględnienie wszelkich okoliczności sprawy, nieuwzględnieniu słusznego interesu stron doprowadzając do utraty zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło, do bezpodstawnego stwierdzenia, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] r. ([...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia jej nieważności.

- Art. 16 kpa- polegające na uchyleniu ostatecznej decyzji pomimo braku ku temu przesłanek w przedmiotowej sprawie.

- Art. 153 ppsa- poprzez błędne uznanie, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej w zapadłym w niniejszej sprawie orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podczas gdy zgromadzony w postępowaniu legalizacyjnym materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do dokonania rozstrzygnięć w kwestiach wskazanych przez Sąd, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu i to w sposób rażący -skutkujący nieważnością wydanej decyzji administracyjnej.

- Art. 156 § 1 kpa polegające na badaniu przez organ administracyjny i rozstrzygnięciach organu o całości i istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania w trybie zwykłym, podczas gdy miał one jedynie uprawnienie "kasacyjne" tj. mógł badać i rozstrzygać tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji przesłanek z art. 156 § 1 kpa

- Art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez uznanie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...]-07-2010 r. ([...]) została wydana z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy brak było jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia prawa, w tym naruszenia prawa, które mogłoby zostać uznane za "rażące" w znaczeniu wskazanym w tym przepisie

- Art. 138 § 1 pkt. 1 kpa polegające na utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]-05-2018 r. znak [...] pomimo, iż nie wykazano w okolicznościach niniejszej sprawy kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt a. kpa a więc istniały przesłanki do jej uchylenia w całości".

W związku z powyższym, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postepowania.

Uzasadniając skargę, skarżący opisali stan faktyczny sprawy i wyjaśnili, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na stwierdzenie, kto był strona umów z właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest domek letniskowy skarżących, powielając tym samym błędną ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ I instancji. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z narady roboczej z 9 maja 1994 r. dotyczącego sprzedaży i przydziału domków letniskowych przez Spółdzielnię [...] wyraźnie wynika, że Spółdzielnia dokonała sprzedaży domków letniskowych swoim członkom, a nowi właściciele powołali spośród siebie osoby mające występować na zewnątrz w ich imieniu nazwane "zarządem". Wybrane w ten sposób osoby nie działały w imieniu zarządu spółdzielni, a w imieniu właścicieli domków - jako pełnomocnicy.

W umowie z [...] maja 1994 r. "Porozumienie" wymienieni nabywcy domków jednorodzinnych, w tym nabywca domku nr [...], poprzednik prawny skarżących wybrali 3 osobowy "zarząd" reprezentujący ich na zewnątrz i administrujący ośrodkiem. "Porozumienie" to również wskazuje, do jakich czynności nabywcy domków udzielają w swoim imieniu pełnomocnictwa. Od 1994 r. wybrane spośród właścicieli domków letniskowych gremium, zwane "zarządem", działa na podstawie i w granicach pełnomocnictw otrzymanych od każdego z właścicieli domków i na jego rzecz osobno.

Trudno wiec zgodzić się z twierdzeniem, że nie sposób wskazać stron zawieranych umów, ani też, że stroną umowy był Ośrodek Wczasowy [...] - gdyż taki podmiot nie istniał, nie miał osobowości prawnej i we własnym imieniu nie mógł zawierać umów. Od 1994 r. stronami umów zawieranych z Nadleśnictwem [...] (bez znaczenia ma komparycja umów) byli poszczególni właściciele domków, w których imieniu działali pełnomocnicy w granicach udzielonego przez nich pełnomocnictwa.

Jak wskazali skarżący, "odmienne od powyższych twierdzenia świadczą jedynie o nieznajomości prawa cywilnego przez wydające decyzje organy. Równie kuriozalne jest twierdzenie, iż nie można wskazać jednoznacznie jakie są esentialia negotti umów pisemnych, które znajdując się w aktach".

Osoby podpisujące umowy z właścicielem nieruchomości Skarbem Państwa – Nadleśnictwem mogły jedynie działać w imieniu oraz na rzecz ww. osób fizycznych udzielających im pełnomocnictwa.

Zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego umowy cywilnoprawne mogą być zawierane jedynie przez osoby posiadające pełną zdolność do czynności prawnych; "zarząd ośrodka [...]" (czy też "ośrodek [...]") nie posiadał zdolności do czynności prawnych. Również nie można uznać, że umowy te z uwagi jedynie na błędne oznaczanie stron w komparycji były nieważne bądź bezskuteczne. Żadna ze stron zawartych umów nie kwestionowała ich ważności i skuteczności, a umowy były wykonywane zgodnie z ich treścią. Nikt też nie wystąpił o uznanie ich za nieważne czy też bezskuteczne w odpowiednim trybie.

To, że skarżący byli traktowani, jako strona umowy, wynika choćby z pisma Nadleśnictwa [...] z 29 listopada 2004 r., "w związku podaniem dotyczącym wybudowania domku letniskowego na najmowanym gruncie". Ustalone opłaty na rzecz Nadleśnictwa uiszczały poszczególne osoby fizyczne. Również decyzje w sprawach podatków od nieruchomości dotyczące budynków wydawane były na poszczególne osoby fizyczne.

Skarżący nie tylko byli stronami umów zawieranych z właścicielem gruntu (od chwili gdy stali się właścicielami domku letniskowego) ale również dysponowali zgodą właściciela na modernizację domku letniskowego.

Organ wywodzi rażące naruszenie prawa z braku w aktach dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie świadczy to o tym, że takiego prawa nie posiadali w ogóle. Domek letniskowy został zmodernizowany w roku 2005. Ostatecznie (jak inwestorom się zdawało) został zalegalizowany w roku 2010. Inwestorzy dokonali opłaty legalizacyjnej, zgodnie z nałożonym na nich obowiązkiem. Po 9 latach organ "nakazuje im przedstawienie dokumentów, mimo, iż ich prawo potwierdzają zebrane przez organy administracyjne zebrane w toku prowadzonych wobec nich i z ich udziałem postępowań administracyjnych. Organ administracyjny stwierdza jednoznacznie, iż modernizacja domku przeprowadzona przez skarżących została dokonana w okolicznościach, w których nie posiadali do tego prawa. Z tak jednoznaczną oceną skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji z powołaniem się na przepisy kpa nie można się zgodzić. Należy wskazać, iż domek letniskowy nr [...], który nabyli skarżący jak i większość znajdujących się na terenie "ośrodka" jest związany z gruntem trwale - co wynika z inwentaryzacji domków znajdującej się w aktach. Również domki niezmodernizowane można uznać za trwałe związane z gruntem".

Zdaniem organu, o braku zgody na modernizację domku świadczy pismo Nadleśnictwa [...] z 29 listopada 2004 r. Tymczasem, Nadleśnictwo wyraziło zgodę na "powiększenie werandy", nie ograniczając jej powierzchni ani kształtu. Roboty budowlane więc były zgodnie z pismem zgłaszane leśniczemu - który nie zgłaszał zastrzeżeń nadzorując prace, budowa nie naruszyła rosnących drzew. W piśmie wskazano, że bloczki lub inne materiały pełniące role fundamentów należy ułożyć na ziemi. Rolę fundamentów pełniła w tym wypadku ława betonowa - zagłębienie w ziemi na 30 cm na gruncie leśnym "luźnym" trudno uznać za "betonowy fundament wkopany w ziemię". W tym wypadku można mówić co najwyżej, z czym skarżący się nie zgadzają, o nieznacznym przekroczeniu zgody uzyskanej od właściciela gruntu - legitymizowanej pod nadzorem przedstawiciela właściciela - leśniczego, któremu prace były zgłaszane. Nie można więc mówić o takim naruszeniu prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji legitymizującej modernizację w nadzwyczajnym trybie.

Ponadto, w nadzorczym postępowaniu organ administracyjny badał i orzekł o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania w trybie zwykłym, podczas gdy miał on jedynie uprawnienie kasacyjne - tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz wyłącznie skontrolowanie czy rozstrzygniecie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to nadzwyczajny tryb postępowania.

W postępowaniu prowadzonym po uchyleniu decyzji przez WSA w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/WA 508/09, żadna ze stron, uczestników postępowania nie kwestionowała prawa uczestników do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Fakt ten nie był i nie jest kwestionowany przez właściciela nieruchomości, a więc Skarb Państwa. Wątpliwości co do tej kwestii nie miał również PINB wydając [...] lipca 2010 r. decyzję zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany zamienny oraz nakładającą na skarżących obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku letniskowego. Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] nie kwestionowało również nigdy, że skarżący jako właściciele domku letniskowego nr [...] są stronami umów cywilnoprawnych dzierżawy.

Właściciel nieruchomości nie podważał również prawdziwości oświadczenia o dysponowaniu przez skarżących prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadleśnictwo [...] nie skarżyło przedmiotowej decyzji, uznając tym samym ustalenia PINB za dostateczne i wystarczające.

W ocenie skarżących, przy ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB prawidłowo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, który był wystarczający do dokonania ustaleń w zakresie wskazanym w wyroku Sądu. Organ ten na podstawie zgromadzonego materiału prawidłowo i ponad wszelką wątpliwość ustalił, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestorzy posiadali. Należy wskazać, iż przedmiotowa decyzja została wydana po przeprowadzeniu przez organ administracyjny postępowania. Skarżący przedstawili w trakcie postępowania wszystkie żądane dokumenty. Wykonali wszelkie obowiązki wskazane przez organ, wobec czego decyzja stwierdzająca nieważność jest dla skarżących niezrozumiała. W aktach postępowania administracyjnego znajdował się wniosek skierowany do właściciela gruntu o pozwolenie na modernizację domku letniskowego, a Nadleśnictwo w odpowiedzi na "podanie dotyczące wybudowania domku letniskowego na najmowanym gruncie leśnym" wyraziło zgodę zgodnie z wnioskiem skarżących.

Prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w postępowaniu zakończonym decyzją PINB nie kwestionował również właściciel nieruchomości a więc Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] (właściciel gruntu, na którym posadowiony jest domek letniskowy należący do skarżących - na którego wniosek postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte). Właściciel nieruchomości nie podważał również prawdziwości oświadczenia o dysponowaniu przez skarżących prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może również wynikać ze stosunku zobowiązaniowego. Nawet jeśli umowa z właścicielem nieruchomości nie wskazuje wprost, że wyraża on zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane - nie można pomijać faktu, iż skarżący wystąpili do właściciela o zezwolenie na wykonanie takich robót. Skarżący nie wybudowali nowego domku letniskowego, a jedynie rozbudowali zgodnie ze zgodą właściciela nieruchomości istniejącą werandę Jedyna zmiana dotyczyła powiększenia jednego pomieszczenia - przesunięcia ścianki na wybudowaną istniejącą werandę. Pozostałe prace dotyczyły tylko i wyłącznie prac czysto remontowych, służących konserwacji domku i zachowania go w należytym stanie, aby nie stanowił zagrożenia. Drewniany domek, którego skarżący stali się właścicielami w 2004 roku miał 26 lat i od czasu posadowienia go na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa nie był remontowany oraz właściwie konserwowany. Niezbędna stała się wymiana części drewnianych elementów zewnętrznych oraz naprawa pokrycia dachowego. Właściciel nieruchomości, jako uczestnik postępowania legalizacyjnego, nie zgłaszał zastrzeżeń co do dokonanych ustaleń przez organ administracyjny.

Skarżący przedstawili swoje wyjaśnienia teoretyczne odnośnie treści zasady trwałości decyzji i pojęcia rażącego naruszenia prawa, wskazując jednocześnie, że art. 153 p.p.s.a. i zasady postępowania wyrażone w art. 7, 77, 80 k.p.a., nie daje samoistnej podstawy do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa. Są to bowiem przepisy prawa procesowego, które wyznaczają reguły dowodowe. Odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania uwzględniającego w pełni art. 7, 8, 77 k.p.a., a także wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji wskazania o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy takiego szczególnie wnikliwego postępowania przez organy administracji orzekające o nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej zabrakło.

Ponadto organ całkowicie pominął przy ocenie materiału dowodowego zasadę słusznego interesu stron przedmiotowego postępowania i wynikające z niej dyrektywy, co choćby z uwagi na wyjątkowość postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wydanej kilka lat temu, która stabilizowała sytuację prawną skarżących, a także sytuację właściciela nieruchomości nie powinno mieć miejsca. Takie postępowanie niewątpliwie powoduje utratę zaufania skarżących do organów administracji publicznej.

Organy administracji nie wykazał, że w okolicznościach tej sprawy ostateczna decyzja PINB w sposób oczywisty i bezsporny jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie prawa, a waga rzekomego naruszenia prawa przez organ wydający decyzję jest znacznie większa, niż zasada stabilności ostatecznej decyzji tj. nie wykazały, iż posiada ona cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Organ nie wykazał, iż doszło do kwalifikowanego, rażącego w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. naruszenia prawa przy wydaniu decyzji przez PINB.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzją i decyzja ją poprzedzająca były prawidłowe, a skarga nie była zasadna.

Istotą sprawy zawisłej przed tut. Sądem była kwestia dokonania przez organa nadzoru budowlanego należytej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym ważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego skarżących.

Przyczyną stwierdzenia decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], przez [...]WINB nieważności ww. decyzji PINB było rażące naruszenie przez organ powiatowy zasad postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 k.p.a.) oraz przepisów Prawa budowlanego (art. 49 ust. 4 Pr. bud.) przez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia na skarżących obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] gm. [...] na terenie ośrodka wypoczynkowego "[...]" w sytuacji, w której inwestorzy spornego obiektu nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z analizy akt sprawy wynika – i jest to okoliczność niekwestionowana – że skarżący wykonali roboty budowlane, polegające na rozbudowaniu domku letniskowego i jego remoncie w 2005 roku. Z protokołu kontroli budynku letniskowego nr [...] - Ośrodka Wypoczynkowego "[...]", przeprowadzonej przez PINB 26 października 2007 r. wynika, że rozbudowy o pomieszczenie kuchenne 3,40m x 2,45m i werandę konstrukcji drewnianej 4,80m x 2,45 m na fundamentach betonowych dokonano w 2005 r. Z pisma skarżących do Nadleśniczego z 20 sierpnia 2007 r. wynika, że skarżący "po rozebraniu domku (...)" podjęli decyzję "o poczynieniu nakładów". Z tego też pisma wynika, że konieczne stało się wzmocnienie dachu specjalnie zaprojektowaną konstrukcją, wzmocnienie ścian zewnętrznych i działowych "przy zastosowaniu wzmocnionych elementów nośnych wewnątrz domku" oraz postawienie nowych ścian. Wynika też, że skarżący rozebrali podłogi i ściany domku letniskowego. Po tych pracach stwierdzili, że domek stoi na "fundamentach trwale związanych z gruntem", a więc "nie jest prawdą, że zabudowania Ośrodka nie są trwale związane z gruntem". Skarżący wylali nową ramę fundamentową i przyznali, że nie umieścili werandy w sposób wynikający ze zgody Nadleśnictwa (tzn. nie na bloczkach betonowych niezwiązanych z gruntem).

Jak jednak wynika z oświadczenia Nadleśnictwa Sarnaki - działającego w imieniu właściciela gruntu Skarbu Państwa – z 29 listopada 2004 r. wyraziło ono zgodę na "powiększenie werandy" w określony w tym piśmie sposób – jak należy przypuszczać przez jej powiększenie o 2 m (zgodnie z wnioskiem z 19 listopada 2014 r.) – i posadowienie werandy na bloczkach betonowych, luźno ułożonych na ziemi.

Obowiązujące wówczas prawo (ustawa Prawo budowlane wg. stanu na koniec 2005 r.) przewidywało, że każdy miał prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Pr. bud.). Zgodnie z art. 3 pkt. 11 obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane, przez "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" należało rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 Pr. bud. Wykonywanie remontów istniejących obiektów budowlanych (z wyjątkiem określonych obiektów) nie wymagało pozwolenia na budowę, ale dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno budowlanej (art. 29 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud.). Natomiast rozbudowa takiego obiektu (w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Pr. bud.) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż ustawodawca nie wyłączył takiego obowiązku w ww. art. 29 Pr. bud.; w szczególności zaś art. 29 ust. 1 pkt. 12 Pr. bud. nie dotyczył takich obiektów, jak domki letniskowe, nieprzeznaczone do rozbiórki i przeniesienia najpóźniej po 120 dniach od dokonania zgłoszenia.

Nie ulega wątpliwości, że domek letniskowy rozbudowany i remontowany w 2005 r. przez skarżących jest (i był) obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. a Pr. bud. (jeżeli uznać, że był trwale z gruntem połączony) lub art. 3 pkt. 5 Pr. bud. (obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem).

Niezależnie więc od sposobu połączenia domku letniskowego z gruntem, jego remont wymagał stosownego zgłoszenia, a rozbudowa pozwolenia na budowę. Zarówno przy wniosku o udzielenie pozwolenia, jak i zgłoszeniu należało wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dołączyć oświadczenie, o którym była mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., a więc o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec tego, że skarżący wykonali rozbudowę i remont domku letniskowego w sposób opisany przez skarżących w ww. piśmie z 20 sierpnia 2007 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę i wobec niezłożenia zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego wszczął w 2007 r. postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud., a następnie – w wyniku postępowania instancyjnego – nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, w tym ww. oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Prawidłowość i zgodność ze stanem rzeczywistym i prawnym oświadczenia złożonego przez skarżących została jednak zakwestionowana przed wydaniem ostatecznej decyzji przez działające w imieniu właściciela gruntu Nadleśnictwo [...] w piśmie z 24 września 2008 r. Tożsame stanowisko właściciela nieruchomości przedstawione zostało w zażaleniu z 14 listopada 2008 r. na postanowienie PINB ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej.

Pomimo takiego stanu rzeczy, PINB wydał [...] lipca 2010 r. ostateczną decyzję nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że prowadzący postępowanie legalizacyjne (lub naprawcze) organ nadzoru budowlanego był zobowiązany przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego do sprawdzić spełnienie przez inwestora obowiązku wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane i złożenia wymaganych dokumentów, w tym oświadczenia, o którym była mowa. Jeżeli z akt administracyjnych (znanych organowi) wynikało wprost, że właściciel gruntu stwierdzał, że oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezgodne z prawdą, wówczas obowiązkiem organu było sprawdzenie, czy prawo takie inwestorom przysługiwało, czy nie. Organ bowiem tylko wówczas mógł (w obowiązującym wówczas stanie prawnym) uchylić się od badania prawdziwości takiego oświadczenia, jeżeli jego prawdziwość jest wykazana i nie jest kwestionowana – zwłaszcza przez właściciela gruntu.

Należy wyraźnie stwierdzić, że ustawowy wymóg złożenia oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane nie był i nie jest wymogiem czysto formalnym; ustawodawca miał bowiem na uwadze konieczność istnienia rzeczywistego i wynikającego z tytułu do nieruchomości uprawnienia inwestora do budowy na określonej nieruchomości, a nie tylko złożenia pisma z takim oświadczeniem.

PINB, przed wydaniem kwestionowanej co do ważności decyzji i w takim stanie sprawy nie tylko nie wyjaśnił, czy inwestorzy mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale całkowicie zlekceważył oświadczenie właściciela nieruchomości, kwestionujące uprawnienia inwestorów.

Dokonując analizy akt sprawy nie można natomiast stwierdzić, że skarżącym przysługiwał w dacie postępowania legalizacyjnego jakikolwiek tytuł prawny do dysponowania gruntem na cele budowlane - w rozumieniu ww. art. 3 pkt. 11 Pr. bud. Prawa takiego nie sposób wywieść ani z umowy najmu z [...] stycznia 1995 r. i z [...] listopada 2005 r., ani z umowy dzierżawy z [...] sierpnia 2007 r. Niezależnie od tego, kto rzeczywiście był najemcą lub dzierżawcą gruntu zabudowanego, umowy te wprost zakazywały jakiejkolwiek rozbudowy i zmian konstrukcyjnych znajdujących się na terenie ośrodka wypoczynkowego domków letniskowych i zaplecza technicznego. Jakkolwiek więc interpretacja tego, kto był stroną ww. umów i "błędy w komparycji umów" w zakresie oznaczenia takich stron nie mają znaczenia prawnego; jakikolwiek bowiem najemca lub dzierżawca nie mógł – wobec jasnych postanowień umownych – skutecznie wywodzić z ww. umów najmu lub dzierżawy, jako stosunku obligacyjnego, prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane.

W zakresie dokonania ustaleń, nakazanych organowi ww. wyrokiem WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2019 r., należy podkreślić, co następuje. Wbrew własnemu stwierdzeniu, organ ustalił, co było elementem przedmiotowo istotnym umowy najmu z 2005 r. i umowy dzierżawy z 2007 r. Przedmiotem tym było oddanie nieruchomości gruntowej do korzystania bez prawa zabudowy i wykonywania robót budowlanych w istniejących na gruncie obiektach. Innymi słowy, umowy te nie dawały jakiemukolwiek najemcy (dzierżawcy) prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. W zakresie natomiast ustalenia, kto był stroną umów zawieranych z właścicielem nieruchomości organ wprawdzie podjął stosowne czynności i kwestię tą usiłował wyjaśnić, ale – jak sam organ uznał - nie uzyskał dokumentów, pozwalających jednoznacznie stwierdzić, z kim Skarb Państwa zawarł ww. umowy najmu i dzierżawy. Zdaniem Sądu wówczas orzekającego, ta kwestia była zaś istotna dla ustalenia prawidłowości złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ, który był związany wskazaniami sądu administracyjnego co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), nie wypełnił więc nałożonego nań obowiązku. Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu, nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Należy bowiem podkreślić, że – wbrew twierdzeniom skarżących – umowa najmu z [...] listopada 2005 r. została zawarta przez Skarb Państwa ze Spółdzielnią Pracy "[...]", reprezentowaną przez A. B. i R. K. – a więc podmiotem posiadających zarówno osobowość prawną, jak i zdolność do czynności prawnych (okoliczności przeciwnej skarżący w żaden sposób nie wykazali). Twierdzenie skarżących, że stroną tej umowy były osoby fizyczne jest błędne i wynika z posługiwania się egzemplarzem umowy, w którym wydrukowane słowa "Spółdzielnią Pracy" zostały przekreślone i zastąpione słowami odręcznie napisanymi "Zarządem Ośrodka". Porównanie obu tych umów i logika jednoznacznie wskazuje, że skreślenie zostało dokonane już po podpisaniu umowy najmu. Umowa ta została ponadto zawarta w związku z upływem terminu umowy najmu z [...] listopada 1999 r., zawartej przez Skarb Państwa również ze Spółdzielnią Pracy "[...]". Skoro więc rozbudowa i remont domku letniskowego dokonane zostały w 2005 r., a inwestorem nie była ww. Spółdzielnia, ale osoby fizyczne, to inwestor w żaden sposób nie mógł wywodzić z prawa najmu tytułu do dysponowania gruntem na cele budowlane nie tylko dlatego, że umowa wręcz zakazywała jakichkolwiek robót budowlanych na najmowanym gruncie, ale również dlatego, że nie był stroną tejże umowy.

Odnośnie umowy dzierżawy z [...] sierpnia 2007 r., w której najemca został określony, jako "Zarząd Ośrodka Wczasowego [...]" i twierdzeń skarżących, że faktycznie stroną umowy był ogół "właścicieli domków letniskowych", a R. K. działał, jako ich pełnomocnik, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, co następuje. Umowa ta zawarta została po rozbudowie i remoncie domku letniskowego przez skarżących. Nie mogą oni wywodzić więc już choćby z tego powodu tytułu do dysponowania w 2005 r. gruntem na cele budowlane z czynności cywilnoprawnej, zawartej 2 lata po dokonaniu samowoli budowlanej. Z umowy dzierżawy wynika też jednoznaczny zakaz rozbudowy (modernizacji) istniejących na dzierżawionym gruncie domków - § 3. 2 umowy. Błędnym też jest twierdzenie, jakoby R. K. zawarł umowę "w imieniu i na rzecz osób fizycznych" (w tym skarżących), na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że pełnomocnictwo, określane, jako załącznik do umowy dzierżawy, udzielone zostało dopiero 20 kwietnia 2013 r. i stanowiło najprawdopodobniej załącznik, ale do aneksu Nr [...] z [...] lipca 2013 r. do ww. umowy dzierżawy.

Skarżący po raz pierwszy (jak wynika z akt sprawy) stali się stroną umowy dzierżawy [...] listopada 2014., kiedy to we własnym imieniu dokonali tej czynności prawnej ze Skarbem Państwa.

Powstaje w takim razie pytanie, czy skarżący tytuł do władania gruntem mogli wywodzić z "prawa własności domku letniskowego", jako niezwiązanego trwale z gruntem. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. Wspomniany art. 3 pkt. 11 Pr. bud. wyraźnie odnosił się bowiem do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie prawa dysponowania budynkiem lub obiektem tymczasowym (w rozumieniu art. 11 pkt. 5 Pr. bud.) na taki cel.

W sytuacji, kiedy skarżący sami określają domek letniskowy, jako "niezwiązany trwale z gruntem", to w celu złożenia skutecznego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud., powinni byli uzyskać zgodę właściciela nieruchomości, na której ten domek został posadowiony, na wykonywanie rozbudowy lub remontu tego domku, jako czynności podlegających reglamentacji Prawa budowlanego. Należy pamiętać bowiem, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego). Budynek, który nie jest trwale z gruntem związany nie jest (a contrario) nieruchomością, ale rzeczą ruchomą.

Co więcej, zakresem oświadczenia z art. 33 ust. 2 pkt, 2 Pr. bud. i zakazu wydania pozwolenia w razie nie spełnienia wymagania, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud. objęta jest nie tylko nieruchomość, na której wprost realizowana jest inwestycja (ściślej na której powstaje budynek), ale także nieruchomość wykorzystywana na ten cel pośrednio, bądź na której wykonane zostaną jedynie pewne roboty budowlane, nawet wtedy gdy nie będą one dalej składową powstającej zabudowy (tj. nie będą finalnie jej częścią) – tak też np. WSA w Warszawie w wyroku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1095/19, CBOSA).

Organ rozpoznający sprawę o zatwierdzenie w postępowaniu legalizacyjnym zamiennego projektu budowlanego – zwłaszcza w sytuacjach wątpliwych - był i nadal jest zobowiązany do każdorazowej oceny złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem reguł dowodowych, określonych w k.p.a. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr. bud. przy uwzględnieniu jego twierdzeń, wskazanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie w sprawie (podobnie np. wyrok WSA w Warszawie z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 762/19, per analogiam patrz też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3740/18, CBOSA).

Należy przy tym pamiętać, że ani organa administracji architektoniczno-budowlanej, ani sądy administracyjne nie są bezwzględnie związane oświadczeniem, składanym w trybie art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud. (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 760/14, CBOSA).

Skoro jednak z akt sprawy (w tym w szczególności akt administracyjnych) wynika, że właściciel gruntu oświadczył wprost, że nie przyznał skarżącym prawa do dysponowania gruntem (pismo Nadleśnictwa [...] z 24 września 2008 r. i jego zażalenie z 14 listopada 2008 r.), a z umów najmu i dzierżawy prawo obligacyjne do takiego korzystania z gruntu przez skarżących w ogóle nie wynikało, a do tego skarżący nie byli stroną umowy najmu z 2005 r., ani dzierżawy z 2007 r., to PINB zatwierdzając projekt budowlany zamienny kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją z 2010 r. rażąco naruszył art. 49 ust. 4 pkt. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i w zw. z art. 48 ust. 3 pkt. 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego.

Powołane wyżej przepisy są jasne, nie wymagają wykładni. W sposób zrozumiały określają obowiązki inwestora w zakresie złożenia stosownego oświadczenia także w postępowaniu legalizacyjnym i jednoznacznie uprawniają organ orzekający w takiej sprawie do wydania decyzji pozytywnej wyłącznie w wypadku wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykazanie takie możliwe jest oświadczeniem, ale tylko wówczas, gdy prawdziwość oświadczenia nie budzi wątpliwości – czyli odmiennie, jak w sprawie niniejszej. Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny.

Jeżeli więc z akt sprawy wprost wynika, że skarżący nie legitymowali się żadnym tytułem prawnym do gruntu, z którego wywodzić mogli uprawnienie do jego władania na cele budowlane, to PINB zatwierdzając w taki stanie faktycznym i prawnym projekt budowlany zamienny wydał decyzję, której społeczne i gospodarcze skutki nie mogą być akceptowane w państwie prawa. Usankcjonował bowiem naruszenie przez inwestora prawa właściciela gruntu – Skarbu Państwa – w sposób sprzeczny z art. 140 k.c. i w sposób, który ze szkodą dla właściciela nieruchomości jest uprzywilejowaniem osób bezpodstawnie powołujących się na prawa do gruntu na cele budowlane. Taki sposób "legalizacji" samowoli budowlanej jest też sprzeczny z intencją ustawodawcy, który uzależnił jej dopuszczalność od wykazania przez inwestora m.in. tytułu prawnego do władania gruntem na cele budowlane.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organa obu instancji prawidłowo wykazały powstanie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wskazały poprawnie na przepisy prawa materialnego, które zostały rażąco naruszone. Powołanie się przez GINB na zasady postepowania administracyjnego, które zostały przez PINB naruszone, miało zaś na celu wykazania przyczyn wydania przez ten organ decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych przyczyn zarzuty skargi nie były zasadne, a ich uzasadnienie wadliwe. Ani [...]WINB, ani GINB nie naruszyły więc art. 7, 8, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niedbałe rozpatrzenie dowodów. Ocena tych dowodów dokonana została w ramach swobodnej, a nie dowolnej oceny organów. Wprawdzie skarżący nie wskazali jednostki redakcyjnej art. 8 k.p.a., tym niemniej uznać należy, że zgodne z prawem prowadzenie sprawy przez oba organy nie prowadziło do obiektywnej utraty zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut o nieznajomości prawa cywilnego przez organa obu instancji nie jest zasadny. Z analizy dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast, że nieprawidłowa argumentacja w zakresie prawa cywilnego i administracyjnego mogła być natomiast przyczyną wysnuwania wniosków, które umocniły skarżących w błędnym przekonaniu, że podpisanie przez skarżącego z A. R. dokumentu "umowa sprzedaży" domku letniskowego (bez udziału w gruncie) z [...] listopada 2004 r. i treść "umowy – porozumienia" z [...] maja 1994 r. (o prawie korzystania z obiektów, urządzeń i wyposażenia wspólnego, jako prawa przysługującego Spółdzielni Pracy [...] - § 1 umowy) miało znaczenie dla powstania ich prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ww. porozumienie nie było jednak czynnością prawną przenoszącą własność jakichkolwiek rzeczy ruchomych (a tym bardziej nieruchomych) na rzecz osób je podpisujących, a jedynie umową o wspólne korzystanie z przedmiotu umowy. Z tego też porozumienia wprost (§ 9) wynika, że korzystający nie mieli prawa bez zgody właściciela gruntu "dokonywać żadnych czynności sprzecznych z warunkami umowy dzierżawy" – a więc w szczególności nie mogli budować lub wykonywać robót budowlanych na nieruchomości będącej przedmiotem dzierżawy. Ponadto, jak wynika z pisemnego oświadczenia skarżących do Nadleśniczego z 20 sierpnia 2007 r., uznawali oni wówczas, że przedmiotowy domek letniskowy jest z gruntem trwale związany, a więc – zgodnie z art. 47 § 1 w zw. z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego – stanowił część składową gruntu. Stanowisko takie skarżący jednak zmienili w postępowaniu nadzwyczajnym, uznając ad casum, że domek letniskowy jednak z gruntem trwale związany nie jest.

Nie został też naruszony art. 16 k.p.a., który przewiduje możliwość usunięcia z obrotu prawnego decyzji obarczonej nieważnością, właśnie w postępowaniu nadzwyczajnym. W świetle dokonanej powyżej przez tut. Sąd oceny prawnej nie wywiera skutków prawnych zarzut naruszenia przez [...]WINB i GINB art. 153 p.p.s.a., gdyż organa te wzięły co do zasady pod uwagę wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do sposobu prowadzenia sprawy i dlatego właśnie wydały rozstrzygnięcie eliminujące wadliwą decyzję z obrotu prawnego. W zakresie zaś wpływu na wynik sprawy nieustalenia przez organa obu instancji strony umowy najmu z 2005 r. i dzierżawy z 2007 r. tut. Sąd dokonał oceny prawnej w części poprzedzającej uzasadnienia.

Wbrew zarzutom skargi, ani [...]WINB, ani GINB nie badały i nie rozstrzygały przedmiotu sprawy z postępowania zwykłego. Badały bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – co wprost wynika z uzasadnienia obu decyzji i treści ich rozstrzygnięcia.

W związku z tym, że decyzja [...]WINB była prawidłowa, organ odwoławczy poprawnie przyjął za podstawę orzeczenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., zaś wykazanie "w okolicznościach niniejszej sprawy kwalifikowanego rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt a. kpa" (prawdopodobnie skarżący mieli na myśli pkt. 2 art. 156 § 1 k.p.a.) przez organ I instancji było niewątpliwe.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.