Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1064/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5c
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Miasta Inowrocław na uchwałę Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 26 września 2019 r. nr X/115/2019 w przedmiocie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Powiatu Inowrocławskiego na rzecz Miasta Inowrocław kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 26 września 2019 r. Rada Powiatu Inowrocławskiego podjęła uchwałę nr X/115/2019 w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej (dalej powoływaną jako "uchwała"). Zgodnie z treścią tej uchwały kategorii drogi powiatowej pozbawione zostały odcinki dróg zlokalizowanych w Inowrocławiu o numerach: 1) 3406C - ul. Bolesława Krzywoustego od km 0+000 do km 0+0,649, o dł. 0,649 km na odcinku od ul. Św. Ducha do ul. Lipowej; 2) 3413C – ul. Stanisława Przybyszewskiego (od km 0+000 do km 1+623, o dł. 1,623 km na odcinku od ul. Poznańskiej do ul. Wielkopolskiej; 3) 3414C – ul. Rąbińska (od km 0+000 do km 0+834) o dł. 0,834 km od ul. Bocznej do ul. Macieja Wierzbińskiego; 4) 3424C – ul. Macieja Wierzbińskiego (od km 1+372 do km 1+914, o dł. 0,542 km na odcinku od ul. Rąbińskiej do byłego PGR. Przebieg powyższych dróg wskazuje mapa stanowiąca załącznik do uchwały.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał w szczególności, że ze względu na przekazanie Powiatowi Inowrocławskiemu byłej sieci dróg wojewódzkich - tj. przekazanie drogi wojewódzkiej nr 252 od ronda Solidarności na terenie miasta Inowrocławia do skrzyżowania z obwodnicą Inowrocławia, tj. węzła Jacewo DK15/25 od 0+000 km do ok. 3+500 km, o łącznej dł. ok. 3,5 km, uchwałą nr XL/665/17 z dnia 18 grudnia 2017 r. Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego - które po oddaniu do użytkowania dnia 17 lipca 2017 r. I etapu obwodnicy Inowrocławia straciły na znaczeniu komunikacyjnym i spełniają teraz ustawową definicję dróg powiatowych, zasadnym jest pozbawienie kategorii drogi powiatowej wskazanych w uchwale ulic, które już od 1999 r. nie powinny posiadać kategorii powiatowej.

Powyższa uchwała zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Miasto Inowrocław, które wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej powoływanej jako "u.d.p."), poprzez pozbawienie kategorii drogi powiatowej dróg tej kategorii, których zarządcą jest Zarząd Powiatu Inowrocławskiego, w celu uniknięcia kosztów utrzymania, remontu lub przebudowy tych ulic oraz poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przekazanie przedmiotowych odcinków dróg, z powodu błędnego uznania, że utraciły one charakter dróg powiatowych i stały się wyłącznie drogami lokalnymi na skutek oddania do użytkowania I etapu budowy obwodnicy Inowrocławia i przekazania Powiatowi Inowrocławskiemu drogi wojewódzkiej;

- art. 10 ust. 5c u.d.p., poprzez niezachowanie proporcji odcinków dróg przekazanych w stosunku do odcinków dróg wojewódzkich przekazanych Powiatowi, położonych w granicach administracyjnych Miasta Inowrocław;

- art. 10 ust. 5c u.d.p., poprzez to, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera szczegółowego uzasadnienia spełnienia przesłanek zastosowania tegoż przepisu, tj. nie wykazano braku spełnienia przez przekazywane odcinki dróg kryteriów uzasadniających uznawanie ich za drogę powiatową wskutek zastąpienia ich drogą nowo wybudowaną, względnie uprzednio kaskadowo przekazaną, ograniczając się m.in. do zacytowania fragmentów opracowania "Zasady uspokajania ruchu drogowego za pomocą fizycznych środków technicznych";

- art. 10 ust. 11 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2015 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. z 2005 r. Nr 67, poz. 682, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI"), poprzez określenie przebiegu odcinków dróg powiatowych pozbawionych kategorii drogi powiatowej w sposób niezgodny z ww. rozporządzeniem, tj. za pomocą planu orientacyjnego, a nie mapy techniczno-eksploatacyjnej dróg;

- art. 2 i 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p., poprzez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez wykazania w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających to pozbawienie, tj. w sposób sprzeczny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami: demokratycznego państwa prawa oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu).

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wyjaśniła w szczególności, że posiada legitymację skargową w sprawie, gdyż zmiana kategorii drogi powiatowej na gminną oznacza powiększenie zasobu jej własności oraz wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez Prezydenta Miasta Inowrocławia obowiązków zarządcy drogi – a zatem w jej ocenie uchwała narusza jej interes prawny. Zarzucając uchwale naruszenie przepisów u.d.p. regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. kaskadowego przekazywania dróg, powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego ("TK") z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt KP 2/13, w związku z którym – jak wskazała – władztwo Rady Powiatu ograniczone jest wymogami by odcinki dróg pozbawionych kategorii były proporcjonalne do odcinków drogi nowo wybudowanej lub uprzednio kaskadowo przekazanej, położonej na terenie Miasta Inowrocław oraz by odcinki dróg pozbawionych kategorii nie spełniały kategorii drogi powiatowej w związku z wybudowaniem nowej drogi lub w związku z kaskadowym przekazaniem Powiatowi danej drogi. Jednak w przedmiotowej sprawie zdaniem strony skarżącej przekazanie Miastu Inowrocław wskazanych w uchwale odcinków dróg nie ma żadnego związku z oddaniem do użytkowania I etapu budowy obwodnicy Inowrocławia i przekazaniem Powiatowi Inowrocławskiemu drogi wojewódzkiej nr 252, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Powiatu wprost wskazała, że przekazywane Miastu Inowrocław drogi od samego początku nie spełniały funkcji dróg powiatowych. Tym samym, w ocenie strony skarżącej niedopuszczalne było zastosowanie w sprawie tzw. kaskadowego trybu przekazania dróg, a ewentualne zastosowanie mogłyby znaleźć przepisy art. 10 ust. 1-3a u.d.p. dotyczące tzw. zwyczajnego trybu przekazania dróg - na poparcie czego odwołała się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2536/17). Wobec powyższego zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała ma charakter arbitralny, a jej celem jest przekazanie dróg dla uniknięcia wydatków związanych z ich utrzymaniem i przerzucenie tych wydatków na stronę skarżącą. Podniosła jednocześnie, że wybór dróg, których odcinki pozbawione zostały kategorii dróg powiatowych ma charakter przypadkowy, odwołując się w tym zakresie do sprawy o sygn. akt II SA/Bd 492/18 i wskazując, iż Rada Powiatu z nieznanych przyczyn odstąpiła od ponownego pozbawienia kategorii dróg powiatowych al. Niepodległości i ul. Wojska Polskiego. Wskazała ponadto, że skoro zmiana sieci dróg związana z oddaniem do użytku I etapu budowy obwodnicy Inowrocławia i przekazaniem Powiatowi drogi wojewódzkiej nr 252 nie zmieniła w żaden sposób funkcji wskazanych w uchwale ulic, to tym samym Rada Powiatu naruszyła art. 10 ust. 5c w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. Ponadto podniosła, iż zaskarżoną uchwałą Miastu Inowrocław przekazano łącznie 3,648 km dróg, natomiast na obszar miasta Inowrocławia z otrzymanych przez Powiat Inowrocławski dróg – w związku z oddaniem do użytkowania I etapu budowy ww. obwodnicy – przypada tylko ok. 1,7 km, co świadczy o niezachowaniu proporcji odcinków dróg przekazanych zaskarżoną uchwałą w stosunku do odcinków dróg wojewódzkich przekazanych Powiatowi. Wadliwe w ocenie strony skarżącej jest również uzasadnienie uchwały - które nie zawiera szczegółowego uzasadnienia spełnienia przesłanek zastosowania art. 10 ust. 5c u.d.p. i z którego nie wynika w oparciu o jakie fakty, analizy czy badania ustalono czy i z jakiego powodu poszczególne odcinki dróg utraciły cechy uznawania ich za drogi kategorii powiatowej - a także określenie przebiegu odcinków dróg powiatowych pozbawionych kategorii drogi powiatowej za pomocą planu orientacyjnego, a nie stosownej mapy techniczno-eksploatacyjnej dróg. Podniosła także, że Rada Powiatu Inowrocławskiego wbrew art. 6a ust. 3 u.d.p. nie ustaliła przebiegu istniejących dróg powiatowych w drodze uchwały po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Inowrocławskiego wniosła o jej oddalenie wskazując, iż nie zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że podejmując zaskarżoną uchwałę uwzględnił w całości stanowisko w zakresie dekategoryzacji dróg wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 492/18 w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii powiatowej dotyczącego innych odcinków dróg. Wyjaśnił, że chybiony jest zarzut pozbawienia przedmiotowych dróg kategorii dróg powiatowych w celu uniknięcia kosztów ich utrzymania, gdyż w sprawie ma miejsce tzw. kaskadowe pozbawienie kategorii dróg w związku z oddaniem od użytkowania I etapu budowy ww. obwodnicy Inowrocławia i przekazaniu Powiatowi drogi wojewódzkiej nr 252. Wskazał jednocześnie na art. 10 ust. 5a-5f u.d.p. i wyjaśnił, że dekategoryzacja następuje z mocy prawa i że nie stosuje się wymogu zaliczenia do innej kategorii drogi jak i terminu podjęcia uchwały do końca trzeciego kwartału roku danego roku. Podejmując uchwałę organ – jak wskazał – doprowadził zatem do tego, aby kategoria drogi odpowiadała jej funkcji i podkreślił, że z uzasadnienia uchwały wynika jasno, że Powiat otrzymał te odcinki od Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg w Bydgoszczy w wyniku reformy administracyjnej, a nie z uwagi na funkcje tych dróg i od początku winny być drogami gminnymi. Organ zaznaczył ponadto, że w uzasadnieniu uchwały oprócz argumentów za jej słusznością odnoszących się do wszystkich odcinków, szczegółowo opisał i uzasadnił również każdy z nich z osobna oraz że w przepisach rozporządzenia MI nie ma mowy o tym, że przebieg dróg winien być oznaczony na mapie techniczno-eksploatacyjnej. Przy czym, jak wskazał, w zaskarżonej uchwale przebieg dróg wskazany jest za pomocą numeru drogi, nazwy drogi, długości, kilometrażu i wskazanego dokładnego odcinka między jakimi ulicami się znajduje, a stanowiąca załącznik do zaskarżonej uchwały mapa, wskazująca przebieg dróg, sporządzona została na podkładzie Bazy Danych Obiektów Topograficznych, a zatem w ocenie organu, jest bardziej szczegółowa niż mapa techniczno-eksploatacyjna i pozwala także na wykazanie funkcji dróg gminnych jako zaspokajających potrzeby lokalnej społeczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511, dalej powoływanej jako "u.s.p.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w przepisach prawa przesłanek pojęcia stosownej uchwały, jak również naruszenie procedury podejmowania uchwały.

Sąd stwierdza, że Miasto Inowrocław jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie na podstawie ww. art. 87 ust. 1 u.s.p., gdyż zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza zarówno powiększenie zasobu własności gminy, jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez Gminę obowiązków zarządcy drogi. Skarżąca dochowała również terminu do wniesienia skargi. Powyższe stanowi o skutecznym wniesieniu przez Miasto Inowrocław ocenianej skargi.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Powiatu Inowrocławskiego w sprawie pozbawienia spornych odcinków dróg kategorii dróg powiatowych, podjęta w związku z przekazaniem Powiatowi odcinka drogi wojewódzkiej nr 252 mocą uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego nr XL/665/17 z 18 grudnia 2017 r.

Na wstępie Sąd zauważa, że zaskarżona uchwała została podjęta jako kolejna z powołaniem się na ww. uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Wcześniejsza uchwała nr XXXVI/302/2018 z 2 marca 2018 r. została również poddana kontroli sądowej, w wyniku której stwierdzono jej nieważność (wyrok tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 3 października 2018r., sygn., akt II SA/Bd 492/18). Zakres jednak zaskarżonej uchwały nie jest tożsamy z zakresem uchwały, będącej przedmiotem rozpoznania w sprawie II SA/Bd 492/18 - z uwagi na zdekategoryzowanie innych odcinków dróg powiatowych. W tej sytuacji kontrola legalności uchwały nr X/115/19 nie mogła zostać ograniczona do oceny, czy organ podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, tj. czy zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem zasady określonej w art. 153 p.p.s.a. Niemniej jednak podkreślenia wymaga to, że Rada Powiatu nie uniknęła tych samych błędów (skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności obecnie zaskarżonej uchwały), które zostały dostrzeżone przez Sąd w postępowaniu zakończonym wydaniem wyroku w sprawie II SA/Bd 492/18. Aktualna pozostaje więc ocena prawna co do przesłanek zastosowania art. 10 ust. 5c u.d.p., wyrażona w uzasadnieniu wyroku tut. WSA z 3 października 2018 r. Rada Powiatu ponownie nie przedstawiła stosownego uzasadnienia zaskarżonej uchwały – pozwalającego na odczytanie przyczyn jej podjęcia i na dokonanie oceny prawidłowości stanowiska organu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego.

Przechodząc do szczegółowszego wyjaśnienia powodów uwzględnienia skargi należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 10 ust. 5 c i d u.d.p. Obecne brzmienie przepisu art. 10 ust. 5c u.d.p. zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 870). Aktualnie obowiązująca treść przepisów art. 10 u.d.p. i ich wykładnia dokonana przy uwzględnieniu wcześniejszej treść przepisów art. 10 u.d.p. pozwala wyróżnić dwa tryby pozbawiania drogi publicznej dotychczasowej kategorii. Zasadą jest tryb, który można określić zwyczajnym. Znajduje on zastosowanie do wszystkich innych sytuacji niż dekategoryzowanie odcinka drogi w związku z zastąpieniem go nowo wybudowanym odcinkiem drogi. Tryb ten posiada podstawy prawne o charakterze kompetencyjno-zadaniowo-proceduralnym w art. 10 ust. 1-4 u.d.p. Drugi tryb określany w orzecznictwie sądowym "trybem kaskadowym" uregulowany został w art. 10 ust. 5, 5a-5f u.d.p. Znajduje on zastosowanie w przypadku zastępowania określonego odcinka drogi nowo wybudowanym odcinkiem drogi - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie z uwagi na powołanie się przez Radę Powiatu na fakt oddania do użytkowania 17 lipca 2017 r. I etapu budowy obwodnicy Inowrocławia.

Nowela z 13 września 2013 r. zmieniła dotychczasowe ustawowe domniemanie, że droga zastąpiona nowo wybudowanym odcinkiem, stawała się drogą gminną. W to miejsce przyjęty został zespół nowych rozwiązań prawnych zawartych w art. 10 ust. 5-5f u.d.p. Przepisy te przyjęły regułę, że odcinek drogi określonej kategorii, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem, drogi staje się drogą kategorii niższej. I tak, jeśli odcinek drogi krajowej zastępowany jest nowo wybudowanym odcinkiem drogi, to odcinek stary staje się z mocy ustawy z chwilą oddania do użytku nowego odcinka drogi krajowej - odcinkiem drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5 u.d.p.). To samo dotyczy dróg wojewódzkich (art. 10 ust. 5e u.d.p.) oraz powiatowych (art. 10 ust. 5f u.d.p.). Wówczas może zostać uruchomiony proces kaskadowej dekategoryzacji drogi, który służyć ma zaliczeniu jej do grup dróg publicznych stosownie do jej cech określonych przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1, 6a ust. 1 albo 7 ust. 1 u.d.p.

Prawidłowe zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka starodroża drogi krajowej, określonego szczegółowo w art. 10 ust. 5c i d u.d.p., wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek:

- przedmiotowy odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej (Sejmik województwa, wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę, pozbawił tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.));

- droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej;

- droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.);

- odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;

- poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Przyznając radzie powiatu możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, ustawodawca wyznaczył zatem pewne granice i wskazał przesłanki wydania takiego aktu prawa miejscowego, sprowadzające się do wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające - w drodze uchwały - pozbawienie drogi kategorii powiatowej. Pozbawiając więc określone drogi kategorii drogi powiatowej rada powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek określonych przepisami prawa materialnego. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uchwale (jej uzasadnieniu).

Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się powszechny pogląd o konieczności wykazywania w uzasadnieniach projektów uchwał, jakimi przesłankami kierował się organ samorządu terytorialnego w legislacyjnych działaniach. Jak bowiem wskazuje się: zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu aktu prawnego właściwy organ winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Brak natomiast umotywowania przyjęcia określonych rozwiązań w kontekście określonych kryteriów ustawowych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Ponadto brak uzasadnienia projektu uchwały, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów, nie zawiera wystarczającego uzasadnienia. Nie zawiera przede wszystkim materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia - nie wskazuje bowiem, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada Powiatu ustaliła, że sporne odcinki utraciły charakter dróg powiatowych i stały się one drogami spełniającymi już tylko funkcję dróg odpowiadających definicji dróg gminnych w powiązaniu z oddaniem do użytku I etapu obwodnicy Miasta Inowrocławia i dalszym związanym z tym kaskadowym pozbawieniem poszczególnych odcinków dróg ich dotychczasowej kategorii.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Powiatu wytypowała do dekategoryzacji te odcinki dróg powiatowych, które w jej ocenie "już w 1999r. nie powinny posiadać kategorii drogi powiatowej". Z tak przedstawionej argumentacji można wywieść wniosek, iż Rada Powiatu Inowrocławskiego przesłanek dla pozbawienia przedmiotowych odcinków drogi kategorii drogi powiatowej dopatruje się wyłącznie w tym, że posiada takie uprawnienie ustawowe, które to stanowisko uznać należy, z przyczyn wskazanych powyżej za oczywiście błędne i w sposób istotny naruszające art. 10 ust. 5c u.d.p.

W tym miejscu podkreślić należy, iż w ramach tzw. kaskadowego przekazywania właściwe rady mają obowiązek stosować definicje dróg publicznych w sposób negatywny, a zatem zmuszone są wykazać, że dana droga w związku z oddaniem do użytkowania nowo wybudowanych odcinków dróg nie spełnia już dłużej definicji drogi powiatowej. Wynika to z faktu, że właściwe rady kompetentne są podjąć uchwałę nie w sprawie zaliczenia drogi do nowej kategorii, ale w sprawie pozbawienia odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, zaś skutek zaliczenia go do wskazanej w ustawie innej kategorii drogi następować będzie ex lege. Takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg w zamiarze ustawodawcy ma prowadzić do sytuacji, w której kategoria takiej drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p., a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg za wszelką cenę "w dół", celem unikania wydatków związanych z utrzymaniem dróg i przerzucania tych wydatków na gminy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, w sytuacji przekazania dotychczasowych dróg powiatowych gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., rzeczą Rady Powiatu Inowrocławskiego było poczynienie ustaleń, czy przekazane odcinki dróg faktycznie utraciły charakter dróg powiatowych. Wynikająca bowiem z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia, której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego - w tym przypadku zaistnienie utraty przez drogę powiatową cech uzasadniających taką jej kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały właśnie w takim zakresie.

Uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, bądź drogę wyższej kategorii, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały wymogom powyższym nie sprostało, albowiem poza przywołaniem wydanej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 18 grudnia 2017 r., jak i lakonicznym stwierdzeniem, że przedmiotowe odcinki dróg, jako drogi stanowiące układ ulic w granicach administracyjnych miasta Inowrocławia, nie spełniają już od 1999 r. kryteriów drogi powiatowej, określonych w art. 6a ust. 1 u.d.p., nie zawiera ani wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 7 ust. 1 u.d.p. ani wskazania w oparciu o co Rada Powiatu Inowrocławskiego ustaliła, że przedmiotowy odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznawanie go za drogę kategorii powiatowej.

Okoliczności tych nie wyjaśnia także załącznik graficzny do podjętej uchwały, stanowiący jej integralną część. Z wyjaśnień organu zaprezentowanych w odpowiedzi na skargę wynika, że załącznik graficzny sporządzony został na podkładzie Bazy Danych Obiektów Topograficznych celem wykazania lokalizacji wytypowanych do dekategoryzacji odcinków dróg oraz otoczenia tych dróg. Analizując jednak załącznik do zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że nie zawiera on informacji o dotychczasowym przebiegu dróg powiatowych w granicach miasta. Z legendy mapy wynika, że takie informacje powinny być uwidocznione w załączniku kolorem szaroniebieskim ("istniejąca sieć dróg kategorii powiatowej"), tymczasem żadna z barwnych linii ujawnionych na mapie nie jest koloru szaroniebieskiego. Brak jest zatem opisów pozwalających na odczytanie treści mapy i dokonania analizy układu komunikacyjnego i ceny, czy wytypowane drogi nie łączą się w układ komunikacyjny, który utracił cechy pozwalające na dalsze ich kwalifikowanie do dróg o funkcji definiowanej jako drogi powiatowej.

Zgodzić się też należy ze stroną skarżącą, że doszło tym samym do naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia MI poprzez zaniechanie posłużenia się mapą techniczno-eksploatacyjną dróg, która powinna wykazywać przebieg dróg powiatowych dla potrzeb uchwały podejmowanej w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej w rozumieniu art. 10 ust. 5c u.d.p. – na co zwracał już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 492/18.

Jak wyżej wskazano - przesłanką warunkującą możliwość pozbawienia drogi kategorii powiatowej w trybie, o którym mowa w art. 10 ust. 5 c u.d.p. jest również zachowanie proporcjonalności, którą należy odnosić do długości dróg otrzymanych przez powiat na podstawie uchwały sejmiku województwa a długością dróg pozbawionych kategorii dróg powiatowych. W zaskarżonej uchwale wskazano, że wymienione w niej odcinki dróg powiatowych pozbawiane tej kategorii zlokalizowane w Inowrocławiu mają łączną długość 3,648 km. Natomiast z treści uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 18 grudnia 2017r. (nr XL/665/17) wynika, że powiatowi przekazano w oparciu o art. 10 ust. 5 a u.d.p. odcinek drogi wojewódzkiej nr 252 o długości ok. 3,5 km na terenie powiatu inowrocławskiego. Z załącznika graficznego wynika, że przekazany odcinek drogi mocą ww. uchwały Sejmiku wykracza poza granice miasta Inowrocławia. W uchwale nie wykazano, jakiej długości odcinek drogi pozbawionej kategorii drogi wojewódzkiej i przekazanej powiatowi zlokalizowany jest w granicach Miejskiej Gminy Inowrocław.

W tej sytuacji i braku stosownego uzasadnienia do zaskarżonej uchwały nie można uznać, że organ spełnił ustawową przesłankę proporcjonalności.

Reasumując - w ocenie Sądu faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały i niedostatki załącznika graficznego wykluczają tym samym możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu Inowrocławskiego pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała, przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo co powodowało konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku), uwzględniając wynik sprawy, żądanie strony skarżącej oraz wysokość poniesionych kosztów sądowych (wpis oraz koszty zastępstwa procesowego).