Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 777/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Piotr Borowiecki (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Zarządu Dzielnicy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał postanawia: - odrzucić skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] (dalej także: "organ") - działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. - dalej także jako: "u.s.g.") - stwierdził nieważność następujących uchwał Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.:

- uchwała nr [...] w sprawie odwołania Pana W. K. z funkcji Przewodniczącego Rady [...] W. Dzielnicy [...],

- uchwała nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] W.,

- uchwała nr [...] w sprawie odwołania Pana J. M. ze stanowiska Burmistrza Dzielnicy [...] W.,

- uchwała nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Burmistrza Dzielnicy [...] W. Pani I. S.,

- uchwała nr [...] w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...] W.,

- uchwała nr [...] w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W.,

- uchwała nr [...] w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W..

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 27 stycznia 2017 r. Burmistrz Dzielnicy [...] W. przesłał do Wojewody [...] kopię podjętych uchwał i podjętego stanowiska podczas [...] sesji Rady Dzielnicy [...] W., która odbyła się w dniu [...] stycznia 2017 r. Pismo to wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...] lutego 2017 r.

W związku z podjętymi w dniu [...] stycznia 2017 r. uchwałami Rady Dzielnicy [...] W., Wojewoda [...] poczynił ustalenia, w wyniku których stwierdził, że na [...] sesji Rady Dzielnicy [...] W. w dniu [...] stycznia 2017 r. podjęto uchwały z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa.

W następstwie powyższych ustaleń, Wojewoda [...] pismem z dnia 14 marca 2017 r., powołując się na przepis art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zawiadomił Radę Dzielnicy [...] W. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w uchwał Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2017 r. oraz wstrzymał wykonanie owych uchwał.

W uzasadnieniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda [...] uznał na wstępie, iż sporne uchwały Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2017 r. zostały doręczone organowi w formie dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem dopiero w dniu [...] marca 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził, że objęte postępowaniem nadzorczym uchwały Rady Dzielnicy [...] W. zostały podjęte z naruszeniem prawa, w szczególności z uwagi na ich podjęcie poza [...] sesją Rady Dzielnicy [...] W..

Ustosunkowując się do powyższego zawiadomienia Wojewody [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego, Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] W. P. T. przesłał do organu pismo z dnia [...] marca 2017 r., w którym zauważył, iż w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uprawniony organ nadzoru może orzec o nieważności uchwał w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia spornych uchwał. Tymczasem, jak wskazał Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] W., sporne uchwały Rady Dzielnicy z dnia [...] stycznia 2017 r. zostały doręczone Wojewodzie [...] w dniu [...] lutego 2017 r., o czym świadczy prezentata kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego. W tej sytuacji, Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] W. uznał, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wynikający z art. 91 ust. 1 u.s.g. upłynął w dniu [...] marca 2017 r. Jednocześnie, Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] W. uznał, że ustawodawca nie określił wymogów formalnych dotyczących przekazywanych uchwał lub zarządzeń w postaci dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - wydał w dniu [...] kwietnia 2017 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], na mocy którego stwierdził nieważność następujących uchwał Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2017 r.:

- uchwała nr [...] w sprawie odwołania Pana W. K. z funkcji Przewodniczącego Rady [...] W. Dzielnicy [...] W.,

- uchwała nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] W.,

- uchwała nr [...] w sprawie odwołania Pana J. M. ze stanowiska Burmistrza Dzielnicy [...] W.,

- uchwała nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Burmistrza Dzielnicy [...] W. Pani I. S.,

- uchwała nr [...] w sprawie wyboru Burmistrza Dzielnicy [...] W.,

- uchwała nr [...] w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W.,

- uchwała nr [...] w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W..

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] zauważył na wstępie, iż sporne uchwały zostały doręczone organowi w dniu [...] marca 2017 r.

Wojewoda [...], dokonując szczegółowej analizy przedstawionej mu dokumentacji dotyczącej sposobu zwołania i przebiegu [...] sesji Rady Dzielnicy [...] W., uznał, że obrady rozpoczęte w dniu [...] stycznia 2017 r. o godz. 15.30 nie odbyły się zgodnie z procedurą przewidzianą zarówno przez art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jak i przez § 18 ust. 1 pkt 1 i § 22 ust. 4 w zw. z ust. 2, 5, 7 Statutu Dzielnicy [...] W., stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały Rady [...] W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 420). Wojewoda [...] uznał bowiem, że [...] Sesja Rady Dzielnicy [...] W. z godz. 15:30 została otwarta w znacząco innym terminie, niż uprzednio zakreślony radnym w zawiadomieniu. Według organu, ani Przewodniczący Rady Dzielnicy [...], ani w jego zastępstwie Wiceprzewodniczący Rady tej Dzielnicy nie dokonywali zawiadomienia o zwołaniu sesji Rady Dzielnicy na godz. 15.30. Według organu, uznać należy również, że nie wszyscy radni zostali poinformowani, czy też uprzedzeni o obradach mających się odbyć od tak wyznaczonej godziny. W ocenie Wojewody [...], przekazanie tej informacji odbyło się wyłącznie wobec niektórych z nich obecnych w tym czasie w urzędzie Dzielnicy [...]. Zdaniem organu, nie można w konsekwencji uznać również, że spotkanie radnych z godziny 15:30 było kontynuacją sesji wyznaczonej na godzinę 9:30. Zdaniem Wojewody [...], nie zaszły zatem przesłanki uprawniające najstarszego wiekiem radnego obecnego na sesji do prowadzenia obrad (§ 17 ust. 3 Statutu).

W tej sytuacji, Wojewoda [...] stwierdził, iż uchwały podjęte na obradach [...] sesji Rady Dzielnicy [...] W. rozpoczynającej się w dniu [...] stycznia 2017 r. od godziny 15:30 dotknięte są wadą nieważności. Zdaniem organu, do istotnych wad spornych uchwał należy bowiem naruszenie przepisów regulujących procedurę ich podejmowania, w szczególności z uwagi na okoliczność, iż:

- sesja została otwarta w terminie znacząco odbiegającym od wskazanego w zawiadomieniu (różnica 6 godzin), pomimo, że uprzednio Wiceprzewodniczący Rady Dzielnicy, w czasie właściwym, stwierdził zgodnie ze statutem przeszkodę uniemożliwiającą rozpoczęcie obrad,

- sesja została przeprowadzona pomimo braku zawiadomienia wszystkich radnych o terminie jej rozpoczęcia przez Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady Dzielnicy,

- sesja została przeprowadzona przez osobę nieuprawnioną.

Wojewoda [...] wskazał, iż powyższe stanowisko znajduje swoje uzasadnienie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt II SA 2113/03, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 1244/01, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 1356/06, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II OSK 461/09.

Odnosząc się z kolei w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego do stanowiska Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] P. T. wyrażonego w piśmie z dnia [...] marca 2017 r., w którym zarzucono naruszenie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., uprawniającego organ nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda [...] podniósł, iż z powyższym stanowiskiem się nie zgadza, albowiem w art. 91 ust. 1 u.s.g. mowa jest o uchwałach, zaś zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 i § 30 ust. 2 Statutu, uchwały podpisywane są przez Przewodniczącego Rady Dzielnicy, a więc niezbędnym formalnym elementem uchwały przedkładanej organowi nadzoru jest podpis Przewodniczącego Rady Dzielnicy, który nie może być zrównany z kopią tego podpisu, czy też faksymile. Wojewoda [...]. uznał, że obowiązek przedłożenia wojewodzie uchwały zostaje wypełniony także poprzez doręczenie uchwały w formie dokumentu potwierdzonego za zgodność z oryginałem, co w niniejszej sprawie nastąpiło na wezwanie Wojewody [...] dopiero w dniu [...] marca 2017 r. Zdaniem organu, dopiero więc od tej daty rozpoczyna bieg termin określony w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wojewoda [...] wskazał ponadto, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, skorzystał ze swoich uprawnień nadzorczych przysługujących mu na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, mających odniesienie także do dzielnicy [...] W., jako jednostki pomocniczej. W tym miejscu Wojewoda [...] powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 127/08.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] W., reprezentowany przez I. S., Burmistrza Dzielnicy [...] W., a także M. A. i J. P., Zastępców Burmistrza Dzielnicy [...] W. (dalej także: "skarżący Zarząd Dzielnicy" lub strona skarżąca"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...].

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie i wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., a także o zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, skarżący Zarząd Dzielnicy zarzucił organowi:

1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i art. 123 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez wydanie spornego rozstrzygnięcia nadzorczego bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie obejmującego przeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się strony skarżącej co do stanu zebranych dowodów i materiałów, a przede wszystkim wstrzymanie wykonania uchwał przez powiadomienie o tej okoliczności w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do spornych uchwał z pominięciem obowiązku wydania zaskarżonego postanowienia w tym zakresie, jako kwestii wynikającej w toku wszczętego postępowania,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

a) naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1438) oraz § 62 i § 64 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...] W., stanowiącego załącznik nr 2 do Uchwały Nr [...] r. Rady [...] W. w sprawie nadania statutów dzielnicom [...] W. - poprzez brak właściwości i uprawnień Wojewody [...] do wkraczania w kompetencje organów gminy, w tym przypadku Prezydenta [...] W. i Rady [...] W., obejmujących sprawowanie nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych - dzielnic [...] W.,

b) naruszenie art. 86, art. 87 i art. 91 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 62 i § 64 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...] W. stanowiącego akt prawa miejscowego i lex specialis w stosunku do przepisów u.s.g. w zakresie sprawowania nadzoru, a także art. 93 ust. 1 u.s.g. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwał jednostki pomocniczej, w tym przypadku Rady Dzielnicy [...] W., niebędącej organem gminy i braku ustawowej podstawy prawnej do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych wobec organów jednostek pomocniczych gminy wraz z naruszeniem 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż legitymacja do wniesienia skargi przez Zarząd Dzielnicy [...] W. oparta jest na tym, że w rozstrzygnięciu Wojewoda [...] nie był do końca pewien jej adresata (gmina, dzielnica) oraz właściwego organu do zaskarżenia, bowiem w pouczeniu spornego rozstrzygnięcia nadzorczego użył sformułowania, że "na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze Dzielnicy przysługuje skarga". Strona skarżąca zauważyła tymczasem, że zgodnie z art. 6 ustawy o ustroju m.st. Warszawy organami dzielnicy - jednostki pomocniczej [...] W. w zakresie swoich kompetencji, są rada dzielnicy i zarząd dzielnicy. W związku z powyższym strona skarżąca uznała, że Zarządowi Dzielnicy [...] W. przysługuje właściwość do wniesienia niniejszej skargi. Według strony skarżącej, należy jednocześnie zauważyć, iż w orzecznictwie podkreśla się, że zasadą prawną powinno być poszukiwanie takiej wykładni przepisów (a w tym przypadku art. 98 ust. 3 u.s.g.), która nie będzie prowadziła do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego (także w tym przypadku jednostki pomocniczej - dzielnicy [...] W.) prawa do ochrony sądowej i zaskarżania aktów nadzoru (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/S 154/11).

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła ponadto, że podjęte w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] czynności związane ze wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornych uchwał Rady Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2017 r., jak i wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, naruszają przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego wskazane w petitum skargi. Strona skarżąca podkreśliła, że wobec bezspornego faktu złożenia uchwał Wojewodzie [...] w dniu [...] lutego 2017 r., termin wynikający z art. 91 ust. 1 u.s.g. upłynął w dniu [...] marca 2017 r., a po jego upływie organy nadzoru nie mogą we własnym zakresie stwierdzić nieważności lub zarządzenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Strona skarżąca podniosła, że ustawodawca w przepisach dotyczących przekazywania uchwał i zarządzeń organom nadzoru nie określił wymogów formalnych dokumentu, w szczególności definiując "potwierdzanie za zgodność z oryginałem", a więc - zdaniem strony skarżącej - twierdzenia Wojewody [...] w tym zakresie są pozbawione podstaw prawnych.

Odnosząc się z kolei szczegółowo do kwestii braku uprawnień nadzorczych Wojewody [...] wobec dzielnic [...] W., strona skarżąca wskazała, że organami nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych w [...] W., w tym nad podejmowanymi przez nie uchwałami, są Prezydent [...] W. oraz Rada [...] W., nie zaś Wojewoda [...].

Powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 127/08, strona skarżąca uznała, że to nie Wojewoda [...] jest organem uprawnionym do sprawowania nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych gminy, lecz właśnie określony w statucie dzielnicy organ gminy.

Strona skarżąca, wskazując na brzmienie przepisów art. 86 i art. 87 u.s.g., wskazała, że Statut Dzielnicy [...] W. stanowi regulację, która wyłącza uprawnienia nadzorcze Wojewody [...] w stosunku do Dzielnicy [...] W.. W tej sytuacji, strona skarżąca zarzuciła, iż Wojewoda [...] skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym bez ustawowych podstaw prawnych wkroczył w kompetencje organów gminy, w tym przypadku Rady [...] W., do sprawowania nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

W ocenie strony skarżącej, ustawodawca wskazując - w myśl art. 35 ust. 1 i 3 pkt 5 u.s.g. - na radę gminy, w tym przypadku Radę [...] W., jako organ nadający statut, który określa zasady sprawowania nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych gminy, w tym przypadku dzielnic [...] W., co zostało uczynione m.in. w § 62 i § 64 ust. 3 Statutu Dzielnicy i w myśl art. 87 u.s.g., zgodnie z prawem miejscowym wyłączył uprawnienia nadzorcze wojewody w stosunku do działalności organów jednostek pomocniczych gminy, gdyż żadna inna ustawa nie nadaje takich uprawnień wojewodzie, a tylko w ustawowo (w tym określonym w prawie miejscowym) określonych przypadkach organy nadzoru mogą ingerować w działalność gminy.

Ponadto, strona skarżąca - powołując się na art. 91 ust. 1 u.s.g. - zauważyła, że cała konstrukcja nadzorcza przedstawiona powyżej przez ustawodawcę sprowadza się do uchwał lub zarządzeń organów gminy (art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g.), a także uchwał rady gminy i aktów ustanawiających przepisy porządkowe, które wójt przedkłada wojewodzie odpowiednio w ciągu 7 dni od daty podjęcia (uchwały rady gminy) i 2 dni od ich ustanowienia (akty ustanawiających przepisy porządkowe). W tej sytuacji - mając na względzie fakt, iż dzielnice [...] W są niewyodrębnionymi organizacyjnie jednostkami pomocniczym [...] W., natomiast ich organami są rada dzielnicy i zarząd dzielnicy - strona skarżąca uznała, że w przypadku organów jednostek pomocniczych gminy, w tym przypadku Rady Dzielnicy [...] W., powyższa ustawowa delegacja nadzorcza nie ma podstaw zastosowania, gdyż dotyczy wyłącznie organów gminy, jakimi nie są ani rada dzielnicy ani zarząd dzielnicy, co do których konstrukcja nadzorcza została określona w Rozdziale VII Statutu. W tej sytuacji, strona skarżąca stwierdziła brak właściwości Wojewody [...] do rozstrzygania o nieważności uchwał organów jednostek pomocniczych [...] W., powołując się jednocześnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1855/08.

Strona skarżąca podniosła jednocześnie, że jeśli chodzi o stwierdzenie Wojewody [...], że obowiązek przedłożenia wojewodzie uchwały zostaje wypełniony także poprzez doręczenie uchwały w formie dokumentu potwierdzonego za zgodność z oryginałem, podkreślić trzeba, iż Wojewoda [...] w swoim piśmie z dnia [...] września 2017 r. nie określił formy, w jakiej miały być przekazywane kolejne uchwały Rady Dzielnicy [...] W.. Zdaniem strony skarżącej, również ustawodawca w przepisach dotyczących przekazywania uchwał i zarządzeń organom nadzoru nie określił wymogów formalnych dokumentu, a więc stanowisko Wojewody [...] w tym zakresie jest pozbawione podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wniósł:

1) na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej także: "p.p.s.a.") w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o odrzucenie skargi,

a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku,

2) na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddalenie skargi w całości,

3) o odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wskazał, iż skarga nie powinna być przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny z uwagi na jej niedopuszczalność. Organ stwierdził bowiem, że z treści przepisu art. 98 ust. 3 u.s.g. wynika, iż do złożenia skargi na rozstrzygniecie organu nadzorczego uprawniona jest gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawa do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwalę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W tej sytuacji, w ocenie Wojewody [...], skarżącym nie może być Zarząd Dzielnicy [...] W., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, lecz Dzielnica [...], jako jednostka pomocnicza [...] W.. Wojewoda [...] wskazał, że skora dzielnica prowadzi działalność tak, jak gmina i jej organy, należy przyjąć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym, jakkolwiek używa on określenia "gmina", odnosi się to także do dzielnicy, która jest stroną postępowania. Organ wskazał, iż Dzielnica funkcjonuje poprzez swoje organy, które działają w zakresie swojej kompetencji. Organ podniósł, że rada dzielnicy jest jedynie organem stanowiącym i kontrolnym jednostki pomocniczej gminy i jako taki organ nie jest podmiotem praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym, albowiem podmiotem tych praw mogłaby być jedynie jednostka pomocnicza, tj. dzielnica. Wojewoda [...] wyraźnie zaznaczył, iż Zarząd dzielnicy jest zaś organem wykonawczym, co oznacza, że mógłby on reprezentować dzielnicę na zewnątrz, podobnie jak wójt reprezentuje gminę. W takiej sytuacji skarżącym w sprawie winna być Dzielnica, a nie jej Zarząd.

Tymczasem, jak zauważył Wojewoda [...], w sprawie niniejszej złożono jedynie uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, pomimo, że Zarząd Dzielnicy nie miał kompetencji do skutecznego podjęcia uchwały, gdyż uchwałę w tym przedmiocie winna podjąć Rada Dzielnicy [...] W..

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] odniósł się ponadto do zarzutów naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 i art. 123 k.p.a., twierdząc, iż skarżący Zarząd Dzielnicy w żaden sposób nie wykazał, na czym uchybienia te miałyby w istocie polegać.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, Wojewoda [...] stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony skarżącej, jakoby regulacja wynikająca z przepisów § 62 i § 64 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...] W. wyłączała co do zasady uprawnienia nadzorcze Wojewody [...] w stosunku do organów Dzielnicy [...]. Powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 127/08, Wojewoda [...] uznał, że NSA wprost potwierdził, że nadzór nad działalnością rady dzielnicy - organu jednostki pomocniczej gminy może sprawować wojewoda, jako podmiot, któremu z mocy ustawy przysługują kompetencje nadzorcze względem gminy. Według organu, NSA uznał w powołanym wyroku, że nadzór sprawowany przez wojewodę dokonywany jest bowiem na zasadach określonych w art. 85 u.s.g., zgodnie zaś z tym przepisem, wojewoda sprawuje na podstawie kryterium zgodności z prawem nadzór nad działalnością gminną, a nie nad organami gminy. Zdaniem Wojewody [...], płynie stąd wniosek, że wojewoda jest uprawniony do zastosowania przysługujących mu uprawnień nadzorczych w stosunku do uchwal i zarządzeń z zakresu działalności gminnej niezależnie od tego, czy pochodzą one od organów gminy, czy też od organów jednostek pomocniczych gminy.

W związku z powyższym, Wojewoda [...] stwierdził w konsekwencji, że nie można zgodzić się zarzutem strony skarżącej, iż rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wydawane w oparciu o art. 91 u.s.g. może odnosić się jedynie do uchwał organów gminy, a zatem już nie do uchwał jednostki pomocniczej gminy. W tym miejscu, organ zaznaczył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 761/07, zaakceptował możliwość wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę [...] w stosunku do uchwały zarządu dzielnicy [...] W., a więc organu jednostki pomocniczej.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda [...] wskazał, że popiera w tym zakresie dotychczasowa argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. J. M., jako Burmistrz Dzielnicy [...] W. oraz L. O., jako Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] W. - wskazując, że działają jako Zarząd Dzielnicy [...] W. - złożyli oświadczenie o cofnięciu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu pisma procesowego osoby te wskazały, że osoby podpisane pod skargą, tj. I. S. oraz J. P., nigdy nie byli członkami Zarządu Dzielnicy [...] W., co potwierdzić miał NSA w swoim wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. Ponadto, wnoszący przedmiotowe pismo procesowe wskazali, że skargę wniosły osoby, których kolejne powołanie unieważnił Wojewoda [...]. W konsekwencji, składający oświadczenie o cofnięciu skargi uznali, iż osoby, które podpisały się pod pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. określonym, jako skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nie były w żadnym stopniu uprawnione do składania owej skargi.

W dniu 14 czerwca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo procesowe podpisane przez I. S., Burmistrza Dzielnicy [...] W., a także M. A. i J. P., Zastępców Burmistrza Dzielnicy [...] W., w którym - działając w imieniu skarżącego Zarządu Dzielnicy [...] - odpowiadając na wezwanie Sądu z dnia 6 czerwca 2017 r. dotyczące usunięcia braków formalnych skargi z dnia [...] kwietnia 2017 r. przez nadesłanie dokumentu upoważniającego Zarząd Dzielnicy [...] W. do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w imieniu [...] W., wskazali oni, że - po pierwsze - niezasadne było wezwanie Sądu do usunięcia braków formalnych, polegających na przesłaniu dokumentu upoważniającego do wniesienia skargi w imieniu [...] W., albowiem skargę wnosi strona skarżąca, działająca w imieniu własnym, tj. Zarządu Dzielnicy, jako organu jednostki pomocniczej [...] W. - Dzielnicy [...] W., posiadającego własny interes. Ponadto, jak zauważyli autorzy pisma, w wydanym przez Wojewodę [...] zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym za stronę uprawnioną do wniesienia skargi organ nadzoru uznał Dzielnicę [...], nie wskazując, który konkretnie z jej organów posiada legitymację procesową w niniejszej sprawie, gdy tymczasem - zgodnie z art. 6 ustawy o ustroju m.st. Warszawy - organami dzielnicy są rada dzielnicy i zarząd dzielnicy. Jednocześnie, strona skarżąca wskazała, że wobec okoliczności polegającej na tym, że Przewodniczący Rady Dzielnicy [...] W. we właściwym terminie nie zwołał posiedzenia Rady Dzielnicy [...], którego przedmiotem winna być uchwała w sprawie wniesienia lub niewnoszenia skargi na sporne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., Zarząd Dzielnicy [...] W. z uwagi na to, że rozstrzygnięcie odnosiło się do uchwał powołujących jego skład i uprawnienia do działania, jako dzielnicy i organu administracji, któremu przekazano kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ustroju m.st. Warszawy, posiadał legitymację i interes prawny do wniesienia skargi na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Ponadto, strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotem spornego rozstrzygnięcia Wojewody [...] była także uchwała dotycząca odwołania W. K. z funkcji Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...] W., co mogło być bezpośrednią przyczyną niezwoływania sesji Rady Dzielnicy [...] W.. W konsekwencji, takie działanie uniemożliwiło organowi, jakim jest Rada Dzielnicy [...], zajęcia stanowiska w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W związku z powyższym pismem procesowym strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r., Wojewoda [...] skierował do Sądu pismo procesowe z dnia [...] lipca 2017 r., w treści którego odniósł się do kwestii poruszanych we wspomnianym piśmie osób działających w imieniu strony skarżącej.

W piśmie tym Wojewoda [...] uznał, że stanowisko strony skarżącej odnoszące się do jej udziału w sprawie i legitymacji do zaskarżenia spornego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie jest konsekwentne. Wojewoda [...] podtrzymał jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko, iż do skutecznego wniesienia skargi w niniejszej sprawie niezbędne było podjęcie uchwały przez Radę Dzielnicy [...] W.. Wojewoda [...] nie zgodził się również z tezą strony skarżącej, jakoby brak stosownej uchwały wynikać miał z niezwołania posiedzenia Rady Dzielnicy [...] W., na którym taka uchwała mogłaby być podjęta. Wojewoda [...] nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem strony skarżącej, że Zarząd Dzielnicy [...] W. posiada uprawnienie do działania w niniejszej sprawie w imieniu i na rzecz [...] W., zgodnie ze statutem [...] W. oraz Statutem Dzielnicy [...], jedynie na podstawie uchwał podjętych w dniu [...] stycznia 2017 r. W ocenie Wojewody [...], strona skarżąca błędnie przyjęła, że jej legitymacja do wniesienia skargi wynika z tego, że rozstrzygnięcie nadzorcze odnosiło się do uchwał powołujących skład Zarządu Dzielnicy i uprawnienia do działania, jako dzielnicy i organu administracji, któremu przekazano kompetencje do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy. Wojewoda [...] podkreślił, iż w przepisie tym jest mowa o przekazaniu dzielnicom zadań i kompetencji gminnych i powiatowych, zadań zleconych gminie z zakresu administracji rządowej oraz zadań realizowanych na podstawie porozumień zawartych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. W zakres ten, zdaniem Wojewody, w żadnym wypadku nie wchodzi podejmowanie uchwał w sprawie wyboru Zarządu Dzielnicy [...] W., ani udzielenie pełnomocnictwa procesowego do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność takich uchwał. Zdaniem Wojewody [...], takie pełnomocnictwo procesowe winno być udzielone odrębnie. Wojewoda [...] wyraźnie zaznaczył jednocześnie, iż główną podstawą do wyboru Zarządu Dzielnicy przez Radę Dzielnicy stanowi art. 10 ustawy o ustroju m.st. Warszawy i nie można jedynie z tej okoliczności wywodzić uprawnienia Zarządu Dzielnicy do działania w imieniu i na rzecz [...] W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, należy zauważyć na wstępie, iż merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Nie ulega wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Jak stanowi przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Art. 50 § 2 p.p.s.a. przewiduje z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Jak stanowi przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Art. 98 ust. 4 cyt. ustawy przewiduje, że do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

W ocenie Sądu, należy uznać, że przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w stosunku do przytoczonego wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a., będącego normą o charakterze generalnym. Oznacza to, że inny uczestnik postępowania administracyjnego, aniżeli wskazany expressis verbis w art. 98 ust. 3 u.s.g., nie ma legitymacji materialnoprawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś ograniczenie to nie dotyczy jedynie prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka, tj. podmiotów posiadających nieograniczoną przesłankami materialnoprawnymi formalną legitymację skargową, której podstawę stanowi odpowiednio: ochrona praworządności, ochrona wolności oraz praw człowieka i obywatela, jak również ochrona praw dziecka (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 298 i nast.). Tryb wnoszenia skarg w takim przypadku został uregulowany w art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a.

Jak podkreśla się w literaturze, przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter przepisu ogólnego, od którego został przewidziany wyjątek. Zgodnie bowiem z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy legitymacja skargowa nie została uregulowana odmiennie w drodze przepisów szczególnych (tak: m.in. A. Kisielewicz, J.P. Tarno, Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, LEX 2013; podobnie M. Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 290; tak również J.P. Tarno /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 158). Powyższy pogląd znalazł aprobatę również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1116/11, w którym stwierdzono wyraźnie, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w ustawie szczególnej (lex specialis).

Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określa ściśle podmioty legitymowane do wniesienia skargi, a zatem rozszerzanie kręgu tych podmiotów w oparciu o przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowiłoby działanie wbrew zasadzie lex specialis derogat legi generali.

Mając na względzie powyższe, zależy zauważyć, że również w dotychczasowym orzecznictwie przyjęto, iż uprawnienie do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma wyłącznie gmina, a wobec tego inne podmioty nie mogą wnieść skargi z powołaniem się na to, że mają w tym interes prawny. W tym przypadku legitymacja do wniesienia skargi wynika z art. 98 ust. 3 tej ustawy, a przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania (tak m.in. /w:/ postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2691/13, Legalis nr 913205).

Warto zauważyć, że również w literaturze przyjmuje się, że do ustaw, o których mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a., należą m.in. ustawy samorządowe, które w kwestii legitymacji skargowej zawierają unormowania stanowiące, że skargę na akt nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.) mogą wnieść jedynie gmina lub związek międzygminny (art. 98 ust. 3 u.s.g.), powiat lub związek powiatów (art. 85 ust. 3 ustawa o samorządzie powiatowym) oraz województwo (art. 86 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o samorządzie województwa), których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Doktryna uznała jednocześnie, że za aktualne należy więc uznać stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 529/92 (ONSA z 1992 r. nr 2, poz. 47), wyłączające dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez jakikolwiek inny podmiot, niż gmina lub związek komunalny, nawet wtedy, gdy rozstrzygnięcie to narusza interes prawny lub uprawnienie tego podmiotu. W tej sytuacji przyjmuje się, że - w świetle art. 98 ust. 3 zdanie drugie u.s.g. - podstawą do wniesienia skargi przez gminę lub związek międzygminny jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę albo którego zarządzenia dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (por. m.in. A. Kabat, Komentarz do art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /w:/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016).

Zdaniem Sądu, jeśli chodzi o legitymację do wniesienia skargi, to podmiotami uprawnionymi do jej złożenia są oczywiście te podmioty, do których bezpośrednio zostało skierowane wystąpienie nadzorcze, a więc legitymacja do uruchomienia trybu sądowej kontroli aktów nadzorczych powierzona została tym podmiotom, których działalność podlega sądowej ochronie. Tymi podmiotami są więc gmina lub związek międzygminny.

Należy zauważyć, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało niemal jednolicie, że inne podmioty nie mają prawa wnosić skargi do sądu na podstawie art. 98 ust. 3 (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Wr 22/92, ONSA z 1993 r. nr 1, poz. 15; postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1162/95, OSS z 1995 r. nr 3, poz. 103; wyrok NSA z dnia 13 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 529/92, ONSA z 1992 r. nr 2, poz. 47; postanowienie NSA z dnia 23 marca 1994 r., sygn. akt SA/Łd 703/94, ONSA z 1995 r. nr 2, poz. 73; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1598/04, postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 281/05, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 224/06, Wspólnota z 2007 r. nr 39, s. 44).

Stwierdzić należy więc, że dla oceny dopuszczalności skargi w przypadku kwestionowania rozstrzygnięć nadzorczych fundamentalne znaczenie ma konstatacja, iż skarga pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Warto jednak podkreślić w tym miejscu, iż w dotychczasowym orzecznictwie pojawiają się również opinie, że należy przyznać legitymację do wnoszenia skargi na akty nadzoru nie tylko gminie, ale także jej poszczególnym organom (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05).

Niemniej, zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygającego niniejszą skargę, uznać należy, ze redakcja przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym jest jasna i przepis ten nie potrzebuje dodatkowej wykładni. Sanowanie zaś błędów, czy też nieporozumień wewnątrz gminy, czy pomiędzy jej organami przez nadinterpretację przepisów prawa, wydaje się działaniem szkodliwym w szerszej perspektywie systemowej (tak również: R. Hauser i W. Sawczyn /w:/ R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 i powołane tam orzecznictwo). W konsekwencji, za zasadne Sąd uznał stanowisko wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 maja 2008 r., wydanego w sprawie sygn. akt II OSK 344/08, w którym jasno wskazano, iż z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. wynika, że podmiotowość przyznana jest gminie, a nie jej organom (podobnie: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 142/06, LEX nr 209187).

Należy wyraźnie zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając niniejszą skargę, miał pełną świadomość tego, iż w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano również stanowisko, w świetle którego przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu gminy do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych (por. np. postanowienie NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 410/07, LEX nr 466177), albowiem - jak wskazywano - wykładnia przepisów o zaskarżaniu rozstrzygnięć nadzorczych musi uwzględniać przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP o zapewnieniu prawnej ochrony samodzielności gminy, w czym mieścić się również musi uprawnienie organu gminy do złożenia skargi do sądu administracyjnego na niezgodne z prawem rozstrzygnięcie nadzorcze (tak m.in. /w:/ wyrok WSA w Opolu z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Op 445/09, LEX nr 579726). W orzecznictwie dopuszczano taką możliwość wyjątkowo, jedynie w przypadku różnic poglądów między organami gminy w kwestii wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. m.in. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 453/10, LEX nr 660545, czy też wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 641/07, LEX nr 463693).

Niemniej jednak, skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygający niniejszą skargę stanął na stanowisku, iż uregulowanie zawarte w art. 98 ust. 3 u.s.g. wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi do sądu przez inne podmioty, niż wymienione w tym unormowaniu (por. m.in. G. Jyż, Komentarz do art. 98 ustawy o samorządzie gminnym /w:/ G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX, 2012 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W konsekwencji, uznać należy, że jedynie gmina, jako wspólnota samorządowa posiadająca ustrojowy interes prawny polegający na obowiązku realizacji zadań publicznych w wymiarze lokalnym, może być legitymowana do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Swoistość stosunku nadzorczego, dotyczącego wyłącznie oceny legalności działalności administracji samorządowej, nie daje podstaw do uznania możliwości zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych przez inny podmiot poza terytorialnym lub celowym związkiem samorządowym nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie to narusza ich uprawnienie, interes prawny lub faktyczny.

Zdaniem Sądu, legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ingerencję nadzorczą w działalność komunalną jest wyłącznie adresat tego rozstrzygnięcia, a zatem podmiot, który został bezpośrednio (a nie pośrednio) "pokrzywdzony" rozstrzygnięciem organu nadzoru. W takim przypadku uprawnienie skargowe przysługuje w celu ochrony interesu prawnego skarżącego.

Zatem, skarga na rozstrzygnięcie organu nadzoru jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności wspólnot samorządowych i jako taka przysługuje tylko podmiotom samorządu terytorialnego a nie każdemu, kto ma w tym interes prawny.

W tej sytuacji, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając zaś na uwadze, że przepis ten wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody przez jakikolwiek podmiot inny, niż gmina bądź związek międzygminny (nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie to dotyka interesu faktycznego tego podmiotu), Sąd uznał, że skarga Zarządu Dzielnicy [...] W. była niedopuszczalna, albowiem legitymację taką posiadała sama Dzielnica [...] W., nie zaś jej organ.

W tej sytuacji, zgodnie z zasadą przyjęta w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, uprawnionym do złożenia skargi na sporne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest gmina (w tym wypadku [...] W.) lub Dzielnica [...] W., jako jednostka pomocnicza [...] W. (gminy), którą reprezentuje na zewnątrz jej organ wykonawczy, działający na podstawie podjętej wcześniej uchwały właściwego organu, który podjął sporną uchwałę albo którego dotyczy zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze (a więc w przypadku niniejszej sprawy - podstawą zaskarżenia winna być stosowna uchwała podjęta przez Radę Dzielnicy [...] W.).

W ocenie Sądu, podmiotowe prawo publiczne, jakim jest skarga do sądu administracyjnego, zawsze będzie przysługiwać podmiotowi samorządu terytorialnego, a nie jego organom, gdyż to na rzecz wspólnoty samorządowej następuje rozpoznanie sprawy i rozstrzygnięcie sądu. W takim przypadku w komparycji (rubrum) wyroku, jako skarżący powinna być oznaczona gmina, a nie rada gminy, czy też jej zarząd, albowiem organy jednostek samorządu terytorialnego nie posiadają legitymacji do skarżenia rozstrzygnięć nadzorczych wojewody.

Należy wskazać, że art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W tej sytuacji, z uwagi na fakt, że istnienie uprawnienia (legitymacji czynnej) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności takiej skargi, zaś skarżący Zarząd Gminy [...] W. takiej legitymacji nie posiada, skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - odrzuceniu, jako niedopuszczalna.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.