Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 510/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] działając z urzędu stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Nieruchomość [...] położona w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] , uregulowana została w księdze wieczystej KW [...] i była objęta dawną księgą hipoteczną oznaczoną nr [...] analizy map historycznych z 1936 r. i 1939 r. wynika że ul. [...] to poprzednio ul. [...] lub ul. [...].

Przed II wojną światową nieruchomość obejmowała 4 budynki w zabudowie czworoboku, spośród których budynek frontowy oraz budynki lewy i tylny były trzykondygnacyjne, zaś budynek prawy dwukondygnacyjny.

Przedmiotową nieruchomość na mocy kontraktu kupna-sprzedaży z dnia [...] lutego 1920 r. nabył A. J. (archiwalna księga hipoteczna - sygn. arch. [...] ). Kolejnymi właścicielkami nieruchomości były córki A. J., H. W. i Z. G. (vide zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] czerwca 1990 r., Nr [...]), które nabyły nieruchomość po jego śmierci w dniu [...] maja 1941 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1984 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] Wydział [...], stwierdził, że spadek po Z. G. zmarłej dnia [...] czerwca 1984 r. we W., ostatnio stale zamieszkałej we W. na podstawie ustawy nabyła, przyjmując spadek wprost, córka spadkodawczyni L. P. w całości.

Postanowieniem z dnia [...] 1990 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...], Wydział [...] stwierdził, że spadek po H. W. z d. J., córce A. i M. urodzonej [...] lipca 1901 r., ostatnio zamieszkałej w W., zmarłej [...] października 1988 r. nabył na mocy ustawy syn Z. E. S. W. w całości.

Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, nieruchomość gruntowa na podstawie art. 1 dekretu przeszła na własność gminy W. .

Na podstawie art. 32 ust 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14. poz. 130) zniesiono Gminę [...]. Jej majątek z mocy prawa stał się majątkiem Państwa (art. 32 tej ustawy).

W dniu 16 sierpnia 1948 r. w Dzienniku Urzędowym nr 20 poz. I.4., na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę W. , opublikowano ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę W. . Z ogłoszenia wynikało, że objęcie gruntu w posiadanie nastąpiło z dniem publikacji ogłoszenia, zaś dotychczasowemu właścicielowi wymienionego gruntu bądź jego następcom prawnym przysługuje prawo złożenia do Zarządu Miejskiego wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa własności czasowej za opłatą symboliczną w ciągu 6 miesięcy od daty publikacji ogłoszenia.

W dniu [...] lutego 1949 r. Z. G. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej dotyczącego gruntu przy ul. [...] . Tego samego dnia Z. G. złożyła również wniosek o przyznanie prawa własności czasowej dotyczący gruntu przy ul. [...] .

W dniu 27 maja 1990 r., na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), przedmiotowa nieruchomość została skomunalizowana.

Pismem z dnia [...] czerwca 1990 r. – S. W. ponowił wniosek Z. G. o przyznanie wieczystej dzierżawy w odniesieniu do posesji przy ul. [...] , a następnie w dniu [...] stycznia 1992 r. w jego imieniu ponowiła ww. wniosek jego żona K. W..

W piśmie z dnia [...] maja 1992 r. Urząd Dzielnicy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w odpowiedzi na wniosek K.W. działającej w imieniu Z.W. poinformował, że brak jest aktów prawnych regulujących właściwość i tryb załatwiania spraw roszczeń z tytułu przejęcia przez Państwo nieruchomości [...].

W dniu [...] września 1992 r. Wojewoda [...] wydał decyzję Nr [...] (znak: [...] ) stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Dzielnicę Gminę [...] w dniu 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej W., obręb ewidencyjny [...] , nr działki ewidencyjnej [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem [...] lokali sprzedanych, zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...].

W budynku sprzedano na rzecz najemców [...] lokali mieszkalnych (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) wraz z udziałem wynoszącym łącznie [...] części w prawie własności budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców i ustanowieniem w takim samym udziale prawa użytkowania wieczystego gruntu pod budynkiem.

W dniu [...] listopada 1997 r. K. W., działająca na rzecz Z. W., ponowiła prośbę o zwrot należącego do niego mienia oraz wniosek o wydanie zgody na wieczyste użytkowanie gruntu nieruchomości przy ul. [...] .

Pismem z dnia [...] grudnia 1998 r. dr M. K. - pełnomocnik F. W., będącego pełnomocnikiem L. P. oraz K.W. (pełnomocniczki S. W.), ze względu na nierozpoznanie wniosku z dnia [...] marca 1949 r., wniósł ponownie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] w W..

Pismem z dnia [...] czerwca 2000 r. Zastępca Dyrektora Wydziału [...] – A. K., Urząd Gminy [...] Wydział [...] stwierdził, że w odniesieniu do budynku położonego w W. przy ul. [...] nie zostały spełnione warunki określone w art. 5 Dekretu z 26 października 1945 r. ,.o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Dz.U. nr. 50 poz. 279, gdyż ww. budynek został wybudowany po roku 1945 ze środków Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...] orzekł o odmowie przyznania własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. hip. Nr [...] - w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu.

Pismem z dnia [...] lipca 2001 r. M. K. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] wydanej przez Burmistrza Gminy [...] wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2002r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem wyjaśnienia braku w aktach wniosku dekretowego.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] (sprostowaną następnie postanowieniem Prezydenta [...] nr [...] ) ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego gruntu, w udziale [...] części, położonego w W., przy ul. [...] . na rzecz L. P. w udziale [...] części i Z. E. S. W. w udziale [...] części.

Pismem z dnia [...] marca 2004 r. E. S. oraz W. S. wnieśli odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] , domagając się jej uchylenia w całości.

Powyższa decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi E. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] , wyrokiem z dnia 11 maja 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] (sygn. akt I SA/Wa 389/07).

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Prezydent [...] : 1) ustanowił na 99 prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] , hip. [...] , o powierzchni [...] m2, opisanego w ewidencji gruntów jako działka [...] z obrębu [...] . dla którego jest prowadzona księga wieczysta nr [...] . w udziale [...] części na rzecz L. P. w udziale [...] części oraz Z. W. w udziale [...] części,

2) ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu w wysokości [...] złoty netto oraz

3) odmówił L. P. oraz Z. W. ustanowienia prawo użytkowania wieczystego do w/w gruntu w udziale [...], gdyż w takim udziale grunt ten już oddano w użytkowanie wieczyste właścicielom wykupionych lokali. W pkt. 14 ww. decyzji wskazano, że w pozostałym zakresie pozostała część nieruchomości hip. nr [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] zostanie rozpatrzony odrębną decyzją.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] działając z urzędu stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prezydent [...], wydając w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję nr [...] , nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uchybił obowiązkowi zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej. W toku przedmiotowego postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z treści art. 7 ust. 1 dekretu przesłanka w postaci posiadania gruntu. Jest to okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego. Pomimo, że zgromadzenie materiału dowodowego w sposób właściwy pozwoliłoby na przesądzenie tej kwestii, Prezydent [...] nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności. Powyższe zdaniem Komisji skutkowało zaniechaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Ponadto Komisja wskazała, że prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego Prezydent [...] był obowiązany podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, w tym również poczynienia ustaleń dotyczących posiadania nieruchomości na chwilę złożenia wniosku przez dawnych współwłaścicieli. Komisja ustaliła, że Prezydent [...], wydając zakwestionowaną decyzję, nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego i nie zbadał istotnej dla sprawy okoliczności, czy dawni właściciele spełnili przesłankę posiadania gruntu, a tym samym, czy byli osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] za czynsz symboliczny. Prezydent [...] miał obiektywnie taką możliwość, nawet poprzez zwrócenie się do właściwych instytucji państwowych (np. Archiwum Państwowe w W.) o dokumentację dotyczącą pobytu i działalności osób ubiegających się o prawo własności czasowej w chwili składania wniosków na terenie miasta W.. Zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w zakresie zbadania przesłanki posiadania gruntu, w ocenie Komisji, stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Uznano, że doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w warunkach transparentności, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa (art. 7 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 k.p.a.). Równocześnie pominięcie okoliczności posiadania gruntu przez byłych właścicieli w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślono, że w niniejszej sprawie organ nie przedstawił okoliczności, na podstawie których uznał, że wszystkie przesłanki dekretowe, umożliwiające rozpoznanie wniosku i przyznanie prawa użytkowania wieczystego, zostały spełnione. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.

W ocenie Komisji zakwestionowana decyzja Prezydenta [...] doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym.

Komisja ustaliła, że budynek przy ul. [...] , położony na działce nr [...] , został zniszczony podczas II wojny światowej, przy czym zachowały się ściany zewnętrzne i wewnętrzne konstrukcji budynku frontowego, a oficyny zostały spalone i częściowo zburzone. Odbudowa budynku nastąpiła w 1948 r. Wątpliwości budzi natomiast stopień odbudowy budynku. Wśród materiałów zgromadzonych przez Komisję znajdują się zarówno takie, z których wynika, że mury budynku rozebrano, a odbudowy dokonano na fundamentach budynku, wskazujące jednocześnie, iż był to budynek całkowicie odbudowany jak i takie, z których wynika, że ściany zewnętrzne budynku frontowego, które zachowały się do poziomu pierwszego piętra, zostały jedynie podwyższone. Z protokołu oględzin dokonanych przez Zarząd Miejski w W. Wydział [...] z dnia [...] września 1950 r. wynika, iż budynek przy ul. [...] był budynkiem całkowicie odbudowanym. Również w dzienniku budowy/rozbiórki nr [...] wskazano, że dokonano rozbiórki murów, a następnie budowy ścian nośnych. Z kolei z pisma z dnia [...] kwietnia 1952 r. do Prezydium Rady Narodowej w [...] oraz ze sprawozdania radnych [...] W. z dnia [...] października 1951 r. wynika, że ściany zewnętrzne budynku frontowego zostały podwyższone do poziomu pierwszego piętra. Budynek nie został w związku z tym zbudowany od podstaw.

Niezależnie od stopnia odbudowy budynku, tj. od tego, czy budynek został zbudowany na fundamentach, czy też ściany budynku zostały zachowane i jedynie podwyższone od poziomu pierwszego pietra, w ocenie Komisji wydanie decyzji doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym.

W 2008 r. Prezydent [...] zdecydował o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli, którzy wraz z prawem użytkowania wieczystego otrzymali związaną z tym prawem własność budynku odbudowanego i utrzymywanego ze środków publicznych. Przekazanie nieruchomości protokołem zdawczo-odbiorczym nastąpiło [...] marca 2009r. bez rozliczenia nakładów.

W ocenie Komisji wydanie przez Prezydenta [...] decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Skutkiem decyzji było bowiem przyznanie osobom prywatnym własności budynku odbudowanego i utrzymywanego przez lata ze środków publicznych, kosztem uszczuplenia mienia komunalnego, bez rozliczenia poczynionych nakładów.

Niezależnie od powyższego, wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej również w innym aspekcie. Na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej sytuacja lokatorów kamienicy przy ul. [...] w W. znacząco pogorszyła się w wielu aspektach faktycznych i prawnych.

Podkreślono, że lokatorzy zostali pozbawieni uprawnień i szczególnej ochrony przysługującej im z tytułu statusu lokatorów komunalnych - w zakresie stawek czynszu, możliwości obniżki czynszu z uwagi na trudną sytuację materialną, możliwości korzystania z prawa pierwszeństwa nabycia lokalu, a także bonifikat w związku ze skorzystaniem z prawa pierwszeństwa.

Komisja wskazała, że w rozpoznawanej sprawie nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. zaszły w zakresie dotyczącym udziału wynoszącego łącznie [...] . Podkreślono, że pomimo wskazanej okoliczności Komisja była zobligowania do stwierdzenia w całości wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] z naruszeniem prawa. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. przewiduje bowiem wydanie decyzji Komisji o stwierdzeniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa "w razie, gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne". W związku z tym przepis ten nie uzależnia wydania decyzji Komisji o stwierdzeniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa od wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w całości.

Miasto [...] (skarżący) złożyło do tutejszego sądu skargę w zakresie obejmującym wskazane części uzasadnienia decyzji Komisji zarzucając:

1. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (dalej jako "dekret") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b Ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako "Ustawa") poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt. III.2 (str. 23) ,,Decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowych właścicieli"; w pkt III.2.1. (str. 23) "Komisja ustaliła, że w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego. "; w pkt. III.2.4. (str. 24 - 25) w całości; w pkt III 2.5 (str. 25) "Przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł rozstać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego); w pkt III.2.6. (str. 26-27-28) "Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jedną z przesłanek pozytywnego rozpoznania wniosku jest posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku. (...). Podkreślono, że w orzecznictwie wyrażone zostało stanowisko, że do uznania, iż wnioskodawca pozostawał w posiadaniu gruntu na dzień złożenia wniosku, wystarczającym było sprawowanie faktycznego władztwa przez byłych właścicieli. Ustawodawca wykluczył bowiem po myśli art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku osoby, które nie posiadały gruntu w dacie złożenia wniosku; w pkt III.2.7. (str. 28-29) w całości; w pkt III.2.8. (str. 29) w całości; w pkt III.2.9. (str. 29-30) w całości; w pkt III.2.10. (str. 30-31) w całości; w pkt III.2.11. (str. 31) w całości; w pkt. III.5.3. (str. 41) "Nie uszło uwadze Komisji, iż w niniejszej sprawie Prezydent [...] zaniechał zbadania przesłanki posiadania nieruchomości, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu reprywatyzacyjnym Prezydent [...] powinien poczynić stosowne ustalenia dotyczące przesłanki posiadania, warunkującej uwzględnienie wniosku dekretowego. Ustalenia te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji reprywatyzacyjnej. Pomimo stwierdzenia koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy jednoczesnym częściowym braku nieodwracalnych skutków prawnych, nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w części i przekazania w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...]." - wobec bezzasadnego uznania przez Komisję, że spełnienie przesłanki posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] stanowi warunek sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji postawienie bezzasadnego zarzutu, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego organ nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy - spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła "dotychczasowych właścicieli gruntu" (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji czego organ nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości, tym bardziej, że prawidłowość decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r.;

2. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 19 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 6 Ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt.III.3 (str. 31) "Wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym"; w pkt. III.3.2. (str. 32-33) w całości; w pkt. III.3.3. (str. 33) Niezależnie od stopnia odbudowy budynku, tj. od tego, czy budynek został zbudowany na fundamentach, czy też ściany budynku zostały zachowane i jedynie podwyższone od poziomu pierwszego pietra, w ocenie Komisji wydanie decyzji doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym.''; w pkt. III.3.3. (str. 34) "W 2008 r. Prezydent [...] zdecydował o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli, którzy wraz z prawem użytkowania wieczystego otrzymali związaną z tym prawem własność budynku odbudowanego i utrzymywanego ze środków publicznych. Przekazanie nieruchomości protokołem zdawczo-odbiorczym nastąpiło [...] marca 2009r. bez rozliczenia nakładów."; w pkt. III.3.5. (str. 35) w całości; w pkt III.3.6. (str. 35-36) w całości; w pkt. III.3.8. (str. 36) w całości - wobec dokonania przez Komisję oceny prawidłowości decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie przesłanek nieistniejących w dniu wydawania tej decyzji, tj. na podstawie klauzuli generalnej "interesu społecznego", która nie mogła stanowić podstawy odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w oparciu o wniosek dekretowy ma charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej, tzn. wydawana jest po spełnieniu ściśle określonych przesłanek; przesłanki takiej nie stanowiła na dzień wydawania decyzji zgodność z interesem społecznym. Ponadto w zakresie w jakim Komisja podnosi, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym z uwagi na sytuację, w której znaleźli się J., J. i Z. W., należy stwierdzić, że w tym aspekcie Komisja pod pojęciem "interesu społecznego" de facto rozumie prywatny interes majątkowy dawnych najemców z uwagi na nierozliczenie po orzeczeniu eksmisji i opuszczeniu lokalu nakładów poczynionych przez nich na lokal, zaś w zakresie nierozliczenia przez [...] nakładów z beneficjentami decyzji podnosi wybiórczo okoliczności faktyczne, nieprzedstawiając rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Z uwagi na powyższe Skarżący wniósł :

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej ;

2. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za niezasadną i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skierowana do sądu skarga dotyczyła jedynie wybranych fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji. Skarżący podkreślał jednocześnie, że nie kwestionuje rozstrzygnięcia Komisji jako takiego, uznając je za korzystne dla siebie.

Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez tutejszy sąd w wyroku z 17 listopada 2018 r., I SA/Wa 920/18, w którym odrzucono koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji.

Zdaniem sądu ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Uzasadnienie nie może więc być wyeliminowane z tego obrotu przez sąd administracyjny bez jednoczesnego wyeliminowania rozstrzygnięcia. Takie orzeczenie rodziłoby niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017). W przypadku wadliwości całego uzasadnienia decyzji, z powodu niewzruszenia przez sąd rozstrzygnięcia decyzji, stałoby się ono prawomocne, a ponownie wydana decyzja jako całość – z niepoddaną kontroli sądowoadministracyjnej prawomocną osnową oraz wydanym w toku ponownego rozpoznania sprawy uzasadnieniem – byłaby dotknięta nieważnością jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W ocenie sądu, skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona (art. 151 p.p.s.a.), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 p.p.s.a., ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku" (wyrok NSA z [...] lutego 2018 r., II FSK 224/16, LEX nr 2465037). Podnosi się także, że "Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyrażona w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Pomimo że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia" (wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., I GSK 518/16, LEX nr 2501225).

W niniejszej sprawie, wobec zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia przy jednoczesnym wskazaniu przez Skarżącego, że decyzję uznaje za korzystną, sąd nawet w razie podzielenia stanowiska, co do wadliwości wskazanych fragmentów uzasadnienia nie mógł uchylić decyzji. Działanie takie naruszałoby bowiem wynikający z art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Postawiony w decyzji zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności związanych z posiadaniem nieruchomości jest niezasadny.

W myśl art. 7 ust. 1 dekretu uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłata symboliczną (obecnie prawa użytkowania wieczystego), w terminie 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, byli "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu". W ust. 2 art. 7 określono natomiast materialnoprawne przesłanki uwzględnienia takiego wniosku, jakimi były możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne – ponadto, brak sprzeczności użytkowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania z zadaniami ustawowymi lub statutowymi osoby prawnej.

Użyty w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu zwrot "będący w posiadaniu gruntu", następujący po wskazaniu jako uprawnionych do złożenia wniosku "dotychczasowego właściciela gruntu" oraz "prawnych następców właściciela", Komisja odnosi zarówno do byłego właściciela, jak i prawnych jego następców. Przy czym przyjmuje, że charakteryzuje on stan faktyczny obrazujący relację pomiędzy ww. osobami a gruntem. Odnosi się zatem do posiadania przez nich owego gruntu w ujęciu cywilistycznym, a więc efektywnego, manifestowanego na zewnątrz, faktycznego nim władania. Poglądu tego, choć mającego oparcie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, czy przywoływanym w decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie kp 3/15, Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela. Przy wykładni przepisów dekretu nie sposób bowiem pominąć wprowadzonych wraz z nim unormowań dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny (Dz.U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181), z którymi dekret warszawski pozostawał w korelacji, jeśli chodzi choćby o określenie statusu budynku posadowionego na gruncie, czy obowiązki administracyjnoprawne nakładane na właścicieli bądź ich prawnych następców w zakresie prac rozbiórkowych i remontowych. Różnicując przy tym w sposób wyraźny pojęcie "właściciela budynku" oraz "będących w posiadaniu budynku prawnych następców właściciela" (por. art. 1 ust. 2 dekretu o rozbiórce i naprawie budynków). Nie sposób także abstrahować od obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu przepisów regulujących stosunki prawnorzeczowe oraz cywilne, które ówczesny prawodawca, dążąc do zapewnienia spójności systemowej przyjmowanych rozwiązań prawnych i efektywności realizacji założonego celu dekretowego, musiał respektować. Uwzględniać musiał zatem fakt, że po wejściu w życie dekretu (i komunalizacji na jego podstawie gruntów), prawni następcy byłych właścicieli gruntów [...] będą mieli trudności w dokumentowaniu przynależnych im do nich praw, skoro ich ujawnienie w księgach hipotecznych po tej dacie będzie już prawnie niemożliwe. Takimi prawami natomiast musieli się legitymować jeśli mieli mieć status strony tak w postępowania prowadzonym na gruncie przepisów dekretu warszawskiego jak i dekretu o rozbiórce i odbudowie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny.

W dacie wejścia w życie ww. dekretów na terenie W. obowiązywał Kodeks Napoleona oraz prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (tj. Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510). Porządek dziedziczenia uzależniony był na gruncie przepisów Kodeksu od kategorii, do której należał spadkobierca. Pozycję uprzywilejowaną mieli tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 Kodeksu Napoleona). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 Kodeksu). Inna natomiast była sytuacja np. małżonka, dzieci naturalnych i Państwa (spadkobierców nieporządkowych). Ta druga kategoria osób mogła bowiem objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 Kodeksu Napoleona). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Przepisy ustawy hipotecznej z 1918 r. (art. 127 i art. 128) wymagały zaś od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami okazującymi prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).

Wobec takiego stanu prawnego w zakresie praw spadkowych istniejącego w dacie przyjmowania dekretu warszawskiego, a także konieczności dokumentowania legitymacji procesowej osób ubiegających się o przewidziane w tym akcie uprawnienia, prawodawca założył, że w sytuacji, gdy wnioski dekretowe złożą osoby podające się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, organ rozpatrujący je uczyni stroną postępowania wyłącznie te, które udowodnią swe prawa do spadku, np. poprzez przedłożenie orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu. Podobnie rzecz się miała w przypadku prawnych następców singularnych, którzy po wejściu w życie dekretu, a przed złożeniem wniosku dekretowego, nabyli roszczenia dekretowe do nieruchomości niezabudowanej, albo roszczenia dekretowe do gruntu zabudowanego budynkiem nadającym się do naprawy wraz z prawem własności budynku. Musieli bowiem oni wykazać, że nabyli te prawa od dotychczasowego właściciela i że przedmiot tych praw został im wydany (art. 711 Kodeksu Napoleona w zw. z art. 300 § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1933 r. - Kodeks zobowiązań - Dz.U. Nr 82, poz. 598 ze zm.). Temu właśnie służyło zawarte w art. 7 ust. 1 dekretu dopełnienie opisu podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku zawarte w formule "będący w posiadaniu gruntu". Stąd łączyć je należy wyłącznie z następcami dotychczasowego właściciela, a nie tym ostatnim i to jedynie w znaczeniu potwierdzenia (udokumentowania) owego następstwa prawnego, a nie efektywnego władania gruntem.

Przy czym warunek ów – jak wyjaśnił to tut Sąd w nieprawomocnym wyroku z 22 maja 2019 r. w sprawie I SA/Wa 2146/18 (Lex nr 2730649), którego podgląd skład orzekający w sprawie w pełni podziela – z dniem 1 stycznia 1947 r. stracił znaczenie prawne przy ocenie skuteczności złożenia wniosku dekretowego. Nastąpiła bowiem wówczas unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Wprowadzenie zaś spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym (art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe - Dz.U. Nr 60, poz. 329; art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym -Dz.U. Nr 63, poz. 346). Jeśli natomiast chodzi o zmiany w prawie rzeczowym, prawo zabudowy i prawo dzierżawy wieczystej zostały zastąpione prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych – Dz.U. Nr [...] , poz. 321). Prawo własności czasowej miało natomiast bardziej elastyczny charakter, niż prawo unormowane w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Nr 50, poz. 280). Umowa przeniesienia własności z prawem powrotu do zbywcy po upływie określonego czasu mogła więc (a nie musiała) określać sposób korzystania z gruntu. Nie było także przymusu określenia w umowie zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie pod rygorem rozwiązania umowy, jak przewidywał to art. 2 dekretu o prawie zabudowy. Przy braku określenia w umowie sposobu korzystania z gruntu właściciel czasowy rozstrzygał sam o przeznaczeniu nieruchomości (art. 103, art. 105, art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe –Dz. U. Nr [...] , poz. 319).

Rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela (jako potwierdzającej prawo do spadku) i likwidacja przymusu zabudowy gruntu otrzymanego na własność czasową świadczą o tym, że tzw. "przesłanka posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania, a co za tym idzie także do zawarcia umowy o ustanowienie prawa własności czasowej. Tym samym jej badanie w postępowaniach dekretowych było zbędne. To, że od roku 1947 nie ma ona prawnego znaczenia potwierdza fakt, że w późniejszych regulacjach z zakresu gruntów [...] ustawodawca konsekwentnie ją pomijał. W uchwale Nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze W. w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18) przewidziano jedynie, że tereny zabudowane określonym w tym przepisie budynkami mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, którzy nie złożyli w terminie wniosków dekretowych (§ 1 ust. 1 Uchwały). Z kolei art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) przewidywał, że poprzedni właściciele działek (...) lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Także art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2017 r., poz. 2147 ze zm.) przyznał prawo do zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (...), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni (...) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W żadnym w tych przypadków nie zawarto w stosunku do kręgu osób legitymowanych do zgłoszenia żądania zastrzeżenia "będący w posiadaniu gruntu" lub stwierdzeń o zbliżonym znaczeniu.

Zgodzić się zatem przyjdzie ze Skarżącym, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było formułowanie wobec Prezydenta [...] (a dokładniej rzecz ujmując wydanej przez niego decyzji) zarzutu naruszenia w stopniu rażącym zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu), upatrywanego - w nieustaleniu przezeń przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego. Komisja w sposób błędny bowiem identyfikuje użyte w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu sformułowanie "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu", chrakteryzujące podmioty legitymowane do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, z wymogiem efektywnego władania nieruchomością przez te osoby w dacie realizacji ww. czynności.

Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że w realiach niniejszej sprawy nie można uznać, by w sprawie wyszły na jaw nowe istotne okoliczności nieznane organowi, który wydał decyzję reprywatyzacyją. Komisja odwołując się szeroko w uzasadnieniu decyzji do kwestii interesu społecznego pomija, że art. 7 ust. 2 dekretu nie ma charakteru przepisu uznaniowego. Jest to przepis związany, obligujący organ w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek do wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Innymi słowy, organ nie ma możliwości uchylenia się od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o ile ustali, że zaistniały przewidziane w nim przesłanki. Przepis ten nie pozwala organowi na odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na przesłankę interesu społecznego, słuszny interes obywateli, czy też konieczność zapewnienia lokatorom mieszkań komunalnych.

Rzeczywiście, w razie stwierdzenia nieważności umów przeniesienia praw i roszczeń do nieruchomości decyzja reprywatyzacyjna mogłaby mieć inną treść, nie można bowiem wykluczyć, że ostatecznie jej beneficjentami stałyby się inne osoby.

Należy mieć jednak na względzie, że przepisy k.p.a. nie wyposażyły organów administracji w uprawnienie analogiczne do uprawnienia organów podatkowych wynikającego z art. 199a Ordynacji podatkowej. Z mocy powołanego przepisu, organy podatkowe dokonując ustalenia treści czynności prawnej, uwzględniają zgodny zamiar stron i cel czynności, a nie tylko dosłowne brzmienie oświadczeń woli złożonych przez strony czynności. Jeżeli uznają, że pod pozorem dokonania czynności prawnej dokonano innej czynności prawnej, zobowiązane są do wywodzenia skutków podatkowych z tej ukrytej czynności prawnej Są również uprawnione do wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie istnienia lub nieistnienia tego stosunku lub prawa, jeżeli z dowodów zgromadzonych w toku postępowania wynikają wątpliwości, co do istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, z którym związane są skutki podatkowe. Organ administracji działający na podstawie przepisów k.p.a. nie ma natomiast możliwości kwestionowania przedstawionych mu umów.

W tej sytuacji brak jest podstaw do stawiania zarzutu rażącego naruszenia prawa w decyzji reprywatyzacyjnej z uwagi na nieustalenie ceny zbycia spadku czy też ceny przeniesienia prawa własności budynku i roszczeń do gruntu.

Jedną z przyczyn zakwestionowania legalności decyzji dekretowej było ustalenie przez Komisję, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym ponieważ nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...]. Fakt zaistnienia tej okoliczności nie był kwestionowany przez Skarżącego.

Sąd przypomina, że organ dekretowy nie był uprawniony do oceny, czy zbycie roszczeń nastąpiło za cenę rażąco niewspółmierną do wartości nieruchomości [...]. Dopiero ustawa z 9 marca 2017 roku wyposażyła Komisję w kompetencję do dokonania oceny, czy przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] nastąpiło w zamian za świadczenie rażącą niewspółmierne.

Powstaje natomiast pytanie, czy norma, która stanowiła podstawę do podważania legalności decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję może być później przesłanką do orzekania przez organ w trybie art. 7 ust. 2 dekretu i czy uznanie przez Komisję umów za sprzeczne z interesem społecznym z uwagi na niewspółmierność świadczeń powoduje, że nabywcy roszczeń tracą przymiot strony w prowadzonym następnie postępowaniu dekretowym.

W ocenie sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Nawet uznanie przez Komisję, że umowy przeniesienia praw do nieruchomości wypełniają przesłankę, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, nie daje podstaw do pominięcia wynikającego z tych umów następstwa prawnego do czasu stwierdzenia nieważności tych umów przez sąd powszechny.

Zatem rzeczywiście, przy ponownym rozpoznaniu sprawy (o ile by doszło do eliminacji decyzji dekretowej) organ mógłby podjąć czynności zmierzające do ustalenia kwestii ważności umów przez sąd powszechny. Kwestia oceny legitymacji procesowej czynnej organu dekretowego do wystąpienia z powództwem cywilnym w takiej sprawie pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Organ ów mógłby jednak zwrócić się o wystąpienie z odpowiednim powództwem do prokuratora, który z mocy art. 7 k.p.c. może żądać wszczęcia postępowania w każdej sprawie. W sytuacji, w której nie dojdzie do zakwestionowania ważności umów na drodze postępowania cywilnego, organ dalej związany byłby wynikającym z nich następstwem prawnym.

Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że nie można obciążać Prezydenta skutkami ewentualnych działań podjętych przez Beneficjenta w stosunku do lokatorów zajmujących mieszkania w nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, art. 7 ust. 2 dekretu nie daje organowi możliwości odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w sytuacji, w której budynek posadowiony na gruncie i stanowiący, zgodnie z art. 5 dekretu warszawskiego, odrębny od gruntu przedmiot własności, zamieszkały jest przez lokatorów. Co więcej, ani art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami, dodany nowelizacją z 25 czerwca 2015 r., ani też ustawa z 9 marca 2017 r. nie wprowadziły zmian w art. 7 ust. 2 dekretu w sposób wyłączający możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] zabudowanej budynkiem zamieszkałym przez lokatorów.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że nie podziela stanowiska Komisji, że przesłanka o której mowa w art. 30 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r., a więc okoliczność, że nieruchomość zamieszkała jest przez lokatorów, którym do dnia wydania decyzji reprywatyzacyjnej nie zapewniono lokali zamiennych lub lokali socjalnych stanowi samoistną przesłankę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej.

W ocenie sądu, przesłanka ta pozwala na uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej, w razie ustalenia zaistnienia okoliczności, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy z 9 marca 2017 r., ewentualnie w razie stwierdzenia, że decyzja reprywatyzacyjna w inny sposób narusza prawo. Przyjęcie wykładni przedstawionej przez Komisję prowadziłoby do stanu niepewności prawnej. Przy takiej wykładni, żaden z podmiotów, który na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej odzyskał nieruchomość zamieszkałą przez lokatorów nie mógłby być pewien, czy w dowolnym czasie wydana w stosunku do niego decyzja nie zostanie uchylona. Prowadziłoby to do arbitralności i pozwalało na eliminowanie przez organ dowolnie wybranych orzeczeń reprywatyzacyjnych.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że uwagi Komisji dotyczące sytuacji prawnej lokatorów, powstałej na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej uwzględniają stan prawny jaki zaistniał na skutek wprowadzenia do ustawy z 9 marca 2017 roku art. 40c. Zgodnie z powołanym przepisem, decyzja reprywatyzacyjna nie narusza uprawnień i obowiązków z umowy najmu zawartej z najemcą nieruchomości [...] lub jej części przez gminę albo Skarb Państwa (art. 40c ust. 1). Jednocześnie, jeżeli umowa najmu została zawarta przed wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej, osoba, na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną, ani jej następca prawny nie wstępuje w stosunek najmu (art. 40c ust. 2 ustawy). Zwrócić należy również uwagę, że ocena skutków prawnych wydania decyzji reprywatyzacyjnej w zakresie umów najmu lokali komunalnych ma charakter sprawy cywilnej, do rozpoznania której właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Ocena ta wykraczała poza kompetencje Komisji jako organu administracji i wykracza również poza kompetencje sądu administracyjnego.

Sąd podkreśla, że również przepis art. 40c ustawy z 9 marca 2017 r. nie uzależnia sposobu rozpoznania wniosku dekretowego od zapewnienia najemcy lub innej osobie zajmującej lokal w nieruchomości [...] odpowiedniego lokalu zamiennego i pokrycia kosztów przeprowadzki. Zatem w dalszym ciągu, w obecnym stanie prawnym rozpoznając wniosek dekretowy organ zobowiązany będzie do zbadania zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz w art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na ustalenie przez Komisję zaistnienia przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, konieczne jest dodatkowo podjęcie czynności mających na celu ustalenia, czy Beneficjent może być uznany za stronę postępowania.

Sąd nie podziela stanowiska Komisji, co do nie przysługiwania Skarżącemu interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji. Podziela natomiast pogląd wyrażony w wyrokach tutejszego sądu z 16 listopada 2017 roku, I SA/WA 1349/17, z [...] lutego 2018 roku, I SA/WA 1865/17, z 3 października 2018 roku, I SA/WA 2190/17, zgodnie z którym z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie z 9 marca 2017 roku wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust 1 rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz W. (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący W. na podstawie art. 32 oraz określenie wysokość szkody, będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ustawy; określenie wysokości szkody determinuje później wysokość odszkodowania). O tych "dodatkowych" uprawnieniach W. orzeka się w decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 (zob. art. 31 ust. 1 art. 41 ust. 1), co powoduje, że W. w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała dotychczas kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna (a nie z uwagi na prawa rzeczowe gminy do nieruchomości, o których rozstrzygała już decyzja reprywatyzacyjna, w znaczeniu materialnym sprawy administracyjnej), która uzasadnia udział Skarżącego w postępowaniu, mimo że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną.

Końcowo sąd wyjaśnia, że z uwagi na treść art. 33 § 1a p.p.s.a., za strony niniejszego postępowania uznani zostali jedynie organ oraz Skarżący.

Stosownie do przywołanego przepisu "jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania". Ustawa z 9 marca 2017 r. przewiduje w art. 16 ust. 3 powiadamianie stron o przeprowadzonych czynnościach w tym o wydanych decyzjach, poprzez zamieszczenie ogłoszenia Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości.

Jak wynika z akt sprawy, w niniejszej sprawie wszystkie postanowienia oraz decyzja zamieszczane były w Biuletynie Informacji Publicznej, zatem spełniona została przesłanka obligująca sąd do zastosowania art. 33 § 1a p.p.s.a. a co za tym idzie do uznania za strony postępowania oprócz skarżącego, wyłącznie tych podmiotów, które wykazałyby występowanie po ich stronie interesu prawnego oraz złożyłyby wniosek o przystąpienie do postępowania przed rozpoczęciem rozprawy.

Podsumowując sąd wskazuje, że z uwagi na zakres zaskarżenia obejmujący wyłącznie wybrane fragmenty uzasadnienia decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.