Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 787/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 104 ust. 4, art. 106 ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej i zobowiązania do ich zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], wydana w przedmiocie uznania świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu.

W podstawie prawnej organ powołał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 6 pkt 16, art. 38 ust. 2 i 3 i art. 98 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.".

Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") przyznał BJ zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w wysokości 730 zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r.

W dniu 5 marca 2019 r. Burmistrz wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nienależnie pobranego zasiłku okresowego, przyznanego ww. decyzją.

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] ustalił, że skarżąca pobrała nienależnie świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w kwocie 459,94 zł i zobowiązał ją do zwrotu kwoty 459,92 zł.

Organ I instancji podał, że w styczniu 2019 r. mąż skarżącej pobierał zasiłek chorobowy, a o fakcie tym skarżąca nie poinformowała organu. Po ponownym przeliczeniu zasiłku okresowego ustalono, że zasiłek okresowy w styczniu 2019 r. przysługiwał skarżącej w wysokości 270,08 zł. Wobec powyższego wypłacony zasiłek okresowy w kwocie 459,92 zł – stanowiący różnicę pomiędzy zasiłkiem wypłaconym skarżącej a kwotą przysługującego jej zasiłku – uznać należało za świadczenie nienależnie pobrane. Analiza sytuacji materialnej skarżącej wykazała, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia będzie możliwy, gdyż dochód rodziny wynosi łącznie 1 043 zł.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że jej mąż prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą i do dochodu doliczono 1/12 przychodu wskazanego w zeznaniu podatkowym za rok poprzedni oraz zasiłek chorobowy za styczeń 2019 r. Zdaniem odwołującej się, pobrany zasiłek chorobowy nie powinien zostać wliczony do dochodu, obliczanego zgodnie z art. 8 ust. 5 pkt 1 u.p.s. W ocenie skarżącej, zasiłek ten miałby znaczenie, co najwyżej przy rozpatrzeniu wniosku o przydanie świadczeń z pomocy społecznej w roku następnym, tj. 2020. Uwzględnienie zasiłku chorobowego za rok 2019 r. powoduje w istocie jego dwukrotne zaliczenie do dochodów rodziny zarówno za rok 2019 i 2020.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i orzekając co do istoty sprawy ustaliło, że skarżąca pobrała nienależnie świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w kwocie 459,82 zł, jednocześnie zobowiązując ją do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 459,82 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do uznania pobranego przez skarżącą zasiłku z powodu bezrobocia za świadczenie nienależnie pobrane. Podał, że mąż wnioskodawczyni - PJ prowadzi działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach ogólnych, jednak do grudnia 2018 r. przebywał na zwolnieniu chorobowym i z tego tytułu otrzymywał zasiłek chorobowy. Z dokumentów dołączonych do wniosku z dnia 3 stycznia 2019 r., po rozpatrzeniu którego przyznano skarżącej zasiłek okresowy wynikało, że w grudniu 2018 r. mąż wnioskodawczyni otrzymał zasiłek chorobowy za okres do dnia 4 grudnia 2018 r., zaś za okres od dnia 5 grudnia 2018 r. do dnia 16 grudnia 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] odmówił mu prawa do zasiłku chorobowego. Z informacji uzyskanych od męża wnioskodawczyni wynikało, że od dnia 21 grudnia 2018 r. przebywa na zwolnieniu chorobowym, a organ rentowy nie wydał żadnej decyzji w sprawie dalszej możliwości pobierania przez niego zasiłku chorobowego, ani nie wypłacił mu takiego zasiłku. Z notatki służbowej z dnia 25 stycznia 2019 r. wynikało, że sprawa zasiłku chorobowego nie została dotychczas rozpatrzona przez organ rentowy, co oznaczało, że mąż wnioskodawczyni nie otrzymał w styczniu 2019 r. żadnego dochodu. Ustalając więc prawo wnioskodawczyni do zasiłku okresowego w decyzji z dnia 29 stycznia 2019 r. organ I instancji przyjął, że mąż wnioskodawczyni utracił dochód z tytułu zasiłku chorobowego, który otrzymał w grudniu 2018 r. i w związku z treścią art. 8 ust. 3 u.p.s. obliczył dochód rodziny z miesiąca złożenia wniosku, tj. ze stycznia 2019 r. Dochodem rodziny był wówczas jedynie zasiłek rodzinny otrzymywany przez wnioskodawczynię w kwocie 124,00 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie zaświadczenia ZUS z dnia 12 marca 2019 r. organ I instancji ustalił, że mąż wnioskodawczyni otrzymał zasiłek chorobowy za okres od dnia 13 listopada 2018 r. do dnia 4 grudnia 2018 r. w łącznej kwocie 919,65 zł, w dniu 7 grudnia 2018 r. zasiłek chorobowy za okres od dnia 21 grudnia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 465,27 zł; w dniu 29 stycznia 2019 r. Zasiłek chorobowy za okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 stycznia 2019 r. mąż wnioskodawczyni otrzymał w dniu 1 marca 2019 r. W związku z uzyskaniem nowych informacji organ I instancji ustalił wnioskodawczyni ponownie prawo do zasiłku okresowego za styczeń 2019 r. uznając, że w sprawie nie można przyjąć utraty dochodu przez męża wnioskodawczyni, bowiem zarówno w grudniu 2018 r., jak i w styczniu 2019 r. wypłacono mu zasiłek chorobowy. W związku z wnioskiem skarżącej z dnia 3 stycznia 2019 r. o przyznanie pomocy społecznej w sprawie należało ustalić dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z grudnia 2018 r. W miesiącu tym dochodem rodziny był zasiłek rodzinny wnioskodawczyni w kwocie 124,00 zł oraz wypłacony jej mężowi zasiłek chorobowy w kwocie 919,65 zł, tj. łącznie 1 043,65 zł. Należny wnioskodawczyni zasiłek okresowy wynosiłby zatem, stosownie do art. 38 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. 270,18 zł (50 % różnicy pomiędzy kwotą 1 584,00 - kryterium dochodowego rodziny a kwotą 1 043,65 zł - dochodem rodziny). Tym samym, różnica pomiędzy przyznanym wnioskodawczyni zasiłkiem okresowym w wysokości 730,00 zł, a zasiłkiem należnym w wysokości 270,18 zł, tj. kwota 459,82 zł stanowi w tej sprawie nienależnie pobrane świadczenie.

Kolegium podniosło, że skarżąca nie poinformowała organu I instancji o zmianie sytuacji dochodowej rodziny, tj. uzyskaniu zasiłku chorobowego przez jej męża w styczniu 2019 r., pomimo pouczenia zawartego w decyzji z dnia 29 stycznia 2019 r. Świadczenie pieniężne z pomocy społecznej uzyskane na skutek braku tej informacji należy zatem uznać za świadczenie nienależnie pobrane. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ odwoławczy podał, że organ I instancji nie przyjął do dochodu rodziny za grudzień 2018 r. dochodu jej męża z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, a jedynie dochód z tytułu zasiłku chorobowego. Nie można zatem uznać, że doszło do podwójnego naliczenia dochodu zarówno z tytułu prowadzonej działalności, jak i zasiłku chorobowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, BJ wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie braku podstaw do uznania pobranego przez nią zasiłku okresowego za świadczenie nienależnie pobrane, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6 pkt 16 u.p.s. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji podniosła, że w jej ocenie dochód w postaci zasiłku chorobowego jest w myśl art. 8 ust. 5 pkt1 u.p.s. dochodem podlegającym uwzględnieniu w zeznaniu podatkowym za poprzedni rok kalendarzowy. Jego pobranie w styczniu 2019 r. przez męża skarżącej nie powinno zatem mieć wpływu na wysokość przyznanego jej w tym okresie zasiłku okresowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z powodu naruszenia przepisów materialnych i procesowych, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Zasada ochrony praw nabytych, jako jeden z istotnych filarów państwa prawnego nie jest zasadą bezwzględną, zakazuje ona oczywiście arbitralnego znoszenia lub ograniczenia nabytych praw podmiotowych, niemniej jednak w sytuacji zmiany stosunków społeczno - gospodarczych, pod ściśle określonymi ustawą warunkami, nabyte prawo może być bądź odjęte bądź zmodyfikowane.

Na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. W sytuacji, gdy decyzja wydana na niekorzyść strony stanie się ostateczna, dokonuje się weryfikacja lub odebranie praw nabytych przez stronę a jednocześnie naruszona zostaje zasada trwałości decyzji ostatecznych. Wspomniany artykuł nie jest przy tym jedynym tego rodzaju przepisem na gruncie prawa administracyjnego. Należy mieć na uwadze również art. 155, art. 161 i art. 163, z tym, że art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi lex specialis wobec uregulowań zawartych w K.p.a.

W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], którą przyznano skarżącej od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 stycznia 2019 r. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w kwocie 730,00 zł miesięcznie. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że kwota przyznanego prawa do zasiłku okresowego za styczeń 2019 r. nie podlegała żadnej weryfikacji, co do określenia jej prawidłowej wysokości.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji, która jest decyzją reformatoryjną wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest art. 98 u.p.s. Decyzją tą Kolegium ustaliło, że B. J. pobrała nienależnie świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w kwocie 459,82 zł i zobowiązało B. J. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 459,82 zł w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji.

Stosownie do art. 98 u.p.s. świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny, przy czym art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio. Aby można było zastosować instytucję zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej, to w pierwszej kolejności musi nastąpić jego weryfikacja albo na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., albo w innych trybach przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego.

Ponadto Sąd stwierdził, że ocena sytuacji życiowej skarżącej w zakresie odmowy zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. wobec przyjęcia, że odnośnie skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, gdyż obecna sytuacja dochodowa rodziny, której dochód wynosi 1 043,00 zł umożliwia zwrot tego świadczenia. Organ II instancji ustalił ten dochód na poziomie 1 043,65 zł, co było podstawą wydania decyzji reformatoryjnej.

Twierdzenia organów zawarte w zaskarżonej decyzji pozostają w sprzeczności z oceną kondycji finansowej rodziny, dokonaną przez pracownika socjalnego, a wyrażoną w aktualizacjach rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 107 u.p.s.) przeprowadzoną w dniach 11 stycznia 2019r., 25 stycznia 2019 r., 4 marca 2019r., 14 marca 2019 r. W tym ostatnim wywiadzie pracownik socjalny sytuację rodziny skarżącej nazwał ubóstwem przy wysokości dochodu miesięcznego wyliczonego na kwotę 1 056,01 zł. i przyznano skarżącej decyzją z dnia 21 marca 2019 r. zasiłek stały za miesiąc luty 2019 r. w wysokości 264,00 zł. Przyjęcie więc, że rodzina skarżącej, której dochód miesięczny w 2019 r. wynosi w zaokrągleniu około 1 100,00 zł będzie jednorazowo zwrócić kwotę 459,82 zł, czyli wyższą niż dochód na miesięczny na jednego członka rodziny jest tym przypadkiem szczególnym i organy winny mieć na względzie treść art. 104 ust. 4 u.p.s. przy ponownym podejmowaniu decyzji. Ponadto wartość zwrotu niweczyłaby skutki udzielonej pomocy społecznej oraz pomoc państwa udzieloną na dziecko w formie 500+.

Wskazać również trzeba, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jednak stanowisko organów obydwu instancji o możliwości spłaty przy dochodzie rodziny, który stanowi podstawę do przyznania pomocy w formie zasiłku stałego powoduje, że przekroczone zostały granice uznania administracyjnego wyznaczone przez art. 104 ust. 4 u.p.s., co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 p.t 1 lit. a) P.p.s.a.

Powyższa argumentacja wykazała, że organy obydwu instancji naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy. Ponadto nie dokonały weryfikacji decyzji, którą skarżącej przyznano prawo do zasiłku stałego za miesiąc styczeń 2019 r. stosowanie do art. 106 ust. 5 u.p.s. bądź w trybach określonych K.p.a., co zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku, jako naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 134 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wskazania, co do ponownego postępowania wynikają z uzasadnienia wyroku.