Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1978/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 art. 141 par. 4  art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 49 art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 74 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.W.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 94/16 w sprawie ze skargi F.W.U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [..] nr [..] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez F.W.U. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 94/16, którym oddalono skargę ww. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [..], [..] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [..] F.W.U., reprezentowana przez pełnomocnika złożyła w siedzibie organu I instancji odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia [..] (znak: [..]) ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia obejmującego: "Stacja paliw, stacja kontroli pojazdów, warsztat naprawy samochodów, zabudowa usługowa" planowanego na dz. nr ew. [..] w Nowym Sączu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia [..], nr [..], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. póź. 267 ze zm. – dalej jako k.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania F.W.U. od ww. decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w przedmiotowej sprawie zachodziła niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że decyzja Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia [..]., znak sprawy: [..], posiadała przymiot ostateczności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że ww. rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne, gdyż zostało doręczone ostatniej stronie tego postępowania w dniu 20 października 2015r. (zwrotne potwierdzenie w aktach głównych sprawy), zatem termin do wniesienia odwołania upłynął po 14 dniach od doręczenia decyzji stronie (tj. 3 listopada 2015r.). Wydaną decyzję upubliczniono w trybie art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. póz. 1235 ze zm. – dalej jako u.i.o.ś.). Fakt podania decyzji do publicznej wiadomości nie wywołał przy tym jakichkolwiek skutków procesowych, w szczególności skutku w postaci doręczenia decyzji (tzw. fikcji doręczenia). W uzasadnieniu postanowienia podano, że tym przypadku nie miało miejsca doręczenie decyzji przez obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a., a jedynie realizacja przez organ szczególnego obowiązku ustawowego. Powyższego nie zmieniało przy tym błędne powołanie przez organ art. 49 k.p.a. w treści obwieszczenia. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że na gruncie spraw dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach doręczeń przez obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a. – zgodnie z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. - dokonuje się wyłącznie w przypadku gdy liczba stron postępowania przekracza 20, co nie dotyczy niniejszej sprawy.

Zatem odwołanie od ostatecznej decyzji organu I instancji było, w ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalne. Kolegium zauważyło, że gdyby strona odwołująca się złożyła odwołanie przed upływem terminu do jej zaskarżenia przez strony biorące udział w postępowaniu, wówczas obowiązkiem Kolegium byłoby rozpoznanie tego odwołania i rozstrzygnięcie go, a w przypadku ewentualnego stwierdzenia, że odwołującemu nie przysługuje przymiot strony, należałoby umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast w sytuacji, gdy F.W.U. nie brała udziału w postępowaniu na prawach strony i wniosła odwołanie po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu należało uznać, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem Kolegium było stwierdzenie - w trybie art. 134 k.p.a. - jego niedopuszczalności. Odwołanie zaś od decyzji ostatecznej nie przysługuje, bowiem decyzja ostateczna może podlegać ocenie wyłącznie w trybach szczególnych tj. m.in. stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania, zmiany decyzji. Uzyskanie bowiem cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność orzekania w tej sprawie w trybie odwoławczym.

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie doszło do prawnie skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania polega na zaistnieniu sytuacji, w której samo prawo do wniesienia odwołania przestało istnieć.

F.W.U., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [..].

Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. poprzez uznanie że w sprawie nie miał zastosowania,

2. art. 134, art. 127 § 1, art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ w zaskarżonym orzeczeniu nie wykazał przesłanek, z których wynikałoby, że zastosowanie trybu doręczenia określonego w art. 49 k.p.a. było w istocie wadliwe. W aktach sprawy, jak podniesiono w skardze, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że liczba stron postępowania w istocie nie przekraczała 20. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ błędnie przyjął za stronę w rozumieniu art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. obowiązek podania do wiadomości publicznej informacji wyłącznie te podmioty, którym organ I instancji doręczał decyzję korespondencyjnie. W skardze stwierdzono również, iż organ nie wyjaśnił w oparciu o jakie kryteria przyjął, że liczba stron postępowania nie przekraczała 20, zarazem nie kwestionując, jak podniesiono skardze, legitymacji skarżącej jako strony do dokonania samej czynności wniesienia odwołania w sprawie.

Ponadto w treści obwieszczenia podanego do publicznej wiadomości wyraźnie powołano się na art. 49 k.p.a. Należało więc uznać, że obwieszczenie to, nie tylko realizowało określony w u.i.o.ś. obowiązek podania do wiadomości publicznej informacji o wydaniu stosownej decyzji, ale również stanowiło określoną w art. 49 k.p.a. fikcję prawną doręczenia wydanej w sprawie decyzji. Organ obok doręczeń korespondencyjnych zastosował więc także doręczenie w trybie art. 49 k.p.a. Należało zatem przyjąć, że termin do wniesienia odwołania powinien być liczony począwszy od upływu 14 dni od daty publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej obwieszczenia z dnia 16 października 2015r, a więc od 19 października 2015r.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu.

We wskazanym na wstępie wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w całości podzielił argumentację organu odwoławczego przedstawioną w przedmiotowym postanowieniu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. – w toku postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia.

W przedmiotowej sprawie, decyzja organu I instancji w ogóle nie została doręczona skarżącej F. W. U.. Z akt sprawy wynikało bowiem, iż odwołująca się nie została uznana przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza za stronę postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że nie została jej doręczona decyzja tego organu kończącą postępowanie w pierwszej instancji. Decyzja organu I instancji weszła do obrotu prawnego. Została najpóźniej doręczona jednej ze stron tego postępowania w dniu 20 października 2015 roku. Zatem czternastodniowy termin do złożenia odwołania ekspirował z dniem 3 listopada 2015 roku. Tymczasem odwołanie sporządzone przez F.W.U., jak wynika z akt administracyjnych, zostało złożone w siedzibie organu I instancji w dniu 13 listopada 2015 roku, czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W konsekwencji – zdaniem Sądu I instancji - organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania przez stronę skarżącą. Decyzja organu I instancji stała się ostateczna z dniem [..] i brak jest obecnie jakichkolwiek możliwości weryfikacji tej decyzji przez organy administracyjne w toku zwyczajnego postępowania administracyjnego. W przypadku, jeżeli zdaniem skarżącej powinna być uznana za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia [..]. (znak: [..]), to nic nie stoi na przeszkodzie, aby strona ta złożyła wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że wniosek taki strona, powołując się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w istocie złożyła, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza w dniu [..]. postanowienia o wznowieniu przedmiotowego postępowania.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że inne argumenty podniesione przez stronę skarżącą nie mogły być one analizowane przez organ odwoławczy, skoro nie zostało wszczęte postępowanie odwoławcze. Zarzuty byłyby (a wręcz musiałyby być) rozpatrzone przez organ, jeżeli wskutek skutecznego wniesienia odwołania prowadzone byłoby przez Kolegium postępowanie odwoławcze.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, że nie można skutecznie zarzucać organowi I instancji niezastosowanie się do trybu przewidzianego w art.49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. Postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej, ze względu na swój potencjalnie szeroki zasięg, jeżeli chodzi o strony postępowania, jest postępowaniem szczególnym, w którym ustawodawca przewidział możliwość – a nie obowiązek – skorzystania z instytucji uregulowanej w art. 49 k.p.a. Spełnienie przesłanek z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. oznacza, że zawiadomienie o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej następuje generalnie poprzez obwieszczenia i publiczne ogłoszenia.

Mając na uwadze liczbę stron wynikającą z wykazu stron ujętych w decyzji organu I instancji, w ocenie Sądu I instancji nie można traktować w kategoriach uchybienia procesowego tego, że organ administracyjny zastosował się do reguł doręczania korespondencji w postępowaniu administracyjnym na zasadach ogólnych określonych w art. 38-48 k.p.a., a nie w sposób przewidziany w art. 49 k.p.a.

Z faktu, że w dniu 19 października 2015r. na stronie BIP Urzędu Miasta Nowego Sącza opublikowano informację o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia [..]znak sprawy: [..]nie wynikało – zdaniem Sądu I instancji - że organ zastosował tryb zawiadomienia z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. Organ dokonał tego wyłącznie na podstawie art. 85 ust. 3 u.i.o.ś., a więc w celu realizacji wynikającego z tego przepisu obowiązku podania przez organ do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78. Obwieszczenie to realizuje zatem cel informowania społeczeństwa o wydanych przez organ decyzjach mających wpływ na środowisko, nie oznacza jednak zastosowania trybu zawiadomienia stron z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego – nawet jeżeli art. 49 k.p.a. błędnie przywołano w podstawie prawnej ogłoszenia. Są to bowiem zupełnie różne przepisy, różne normy, odmienne jednostki redakcyjne, a ich stosowanie ma pozwolić na osiągnięcie odmiennych celów (tak prawnych jak i społecznych). Dlatego nie sposób mówić, że zawiadomienie społeczeństwa o wydaniu decyzji w trybie art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. jest równoważne lub wywołuje skutki z zawiadomieniem z art. 74 ust. 3 tej samej ustawy w zw. z art.49 k.p.a.

Skoro więc decyzja organu I instancji uzyskała przymiot ostateczności z dniem 3 listopada 2015 r. (tj. z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania ostatniej osoby będącej stroną przedmiotowego postępowania), to odwołanie złożone po tym terminie, stosownie do art. 134 k.p.a. ocenić należało jako wniesione z uchybieniem terminu. Każde bowiem, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła F.W.U., wnosząc o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd oraz przyznania kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego przez organ administracji materiału dowodowego, wydanie wyroku na podstawie okoliczności faktycznych, które nie znajdują potwierdzenia w aktach postępowania przed organem administracji;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie lakonicznego, ogólnego uzasadnienia wyroku, brak stosownych ocen prawnych, a nadto zaniechanie wykazania przyczyn, dla których zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 49 k.pa. nie zasługuje na uwzględnienie, mylną ocenę prawną treści i istoty tego zarzutu, brak przedstawienia stanu sprawy adekwatnego do ujawnionego w aktach postępowania przed organem administracji, nadto przedstawienie go sprzecznie z treścią akt sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art 49 i 129 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a poprzez brak uchylenia decyzji, mimo istnienia naruszenia przez organ wskazanych norm postępowania, przejawiających się w nieuzasadnionym przyjęciu, że złożenie przez skarżącą odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia;

Działając natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 i 49 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, iż wniesienie odwołania przez skarżącą nastąpiło z uchybieniem terminu a tym samym organ w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania;

2) art. 49 i 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organ w istocie nie zastosował normy art. 49 k.p.a. mimo iż wskazał ją w podstawie prawnej obwieszczenia, jak też że zastosowanie tej normy nie miało wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania dla stron postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji uchybił obowiązkom wynikającym z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim niezasadnie przyjął, iż organ dokonując obwieszczenia z dnia 16 października 2015 roku nie zastosował art. 49 k.p.a, mimo iż tą normą prawną organ nie tylko wskazał w podstawie swojej czynności, ale również literalnie określił skutki jej zastosowania wskazując, iż ogłoszenie uważa się za doręczone z upływem terminu 14 dni od daty podania do publicznej wiadomości. Organ uczynił również na przedmiotowym dokumencie adnotację o wywieszeniu przedmiotowego dokumentu na tablicy ogłoszeń w dniu 19 października 2016 roku. Mając to na względzie Sąd I instancji niezasadnie ustalił, iż decyzja została najpóźniej doręczona jednej ze stron postępowania w dniu 20 października 2016 roku, skoro dzień wcześniej strona ta została o niej poinformowana w trybie art. 49 k.p.a., a zatem dla tej strony termin do wniesienia odwołania zaczął biec po upływie 14 dni od daty podania obwieszczenia do publicznej wiadomości.

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie zinterpretował zarzut dotyczący naruszenia art. 49 k.p.a. z zw. z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś., co skutkowało błędnym oraz lakonicznym uzasadnieniem braku zasadności tego zarzutu skarżącej zawartym w uzasadnieniu wyroku. Skarżąca nie zarzucała bowiem, iż organ wydający decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania zastosował się do reguł określonych w art. 38 - 48 k.p.a. a jedynie to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło faktu zastosowania przez organ wydający decyzję administracyjną art. 49 k.pa. w zw. z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. dla obliczenia terminu właściwego do wniesienia odwołania od wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakiej przyczyny uznał, że organ w obwieszczeniu z dnia 16 października 2016 roku jedynie błędnie przywołał art. 49 k.p.a. w podstawie prawnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie sam fakt wykonania obowiązku z art. 85 ust. 3 u.o.i.ś. nie wykluczał możliwości zastosowania art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. To że są to różne przepisy, różne normy, odmienne jednostki redakcyjne, w kontekście celów tych regulacji, nie uzasadnia twierdzenia, iż organ wskazując jako podstawę prawną art. 49 k.p.a. w istocie się pomylił, a w konsekwencji że skarżąca kasacyjnie działając w zaufaniu do treści publicznego obwieszczenia uchybiła terminowi do wniesienia odwołania.

Wobec powyższego, Sąd I instancji wydał wyrok w oparciu o ustalenia, które nie mają swojego potwierdzenia w aktach sprawy administracyjnej. Wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez Sąd I instancji znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, które nie zawiera zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie Sądu I instancji w przedmiocie oceny naruszenia przez organ art. 49 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1, art. 134 i art. 28 k.p.a. jest zbyt lakoniczne i ogólne. Pomijając wadliwość zastosowania norm prawa materialnego, omówionych w dalszej części uzasadnienia, Sąd I instancji odmawiając racji stronie skarżącej nie wyjaśnił braku zasadności kierowanych przez nią zarzutów. Niewyjaśnienie w uzasadnieniu wątpliwości wynikających z przyjętej oceny prawnej oraz negujących ją okoliczności stanu sprawy, uniemożliwiły pełną weryfikację rozstrzygania Sądu I instancji oraz jego podstaw, gdyż nie znalazły one odzwierciedlenia w powoływanych normach prawnych. Sąd nie wyjaśnił bowiem na jakiej podstawie odmówił znaczenia jurydycznego powołanej w obwieszczeniu z dnia 16 października 2016 roku podstawy prawnej w art. 49 k.p.a. Z uwagi na powołaną ogólność i brak dokonania własnych, samodzielnych ocen, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje wystarczającego obrazu przyczyn, dla których Sąd nie podzielił argumentów i zarzutów skargi.

Dalej skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że Sąd I instancji naruszył art. 129 § 2 k.p.a, w zw. z art. 134 i art. 49 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, iż wniesienie odwołania przez skarżącą nastąpiło z uchybieniem terminu, a tym samym organ w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sam fakt pominięcia strony w toku postępowania administracyjnego nie wyklucza w świetle treści art. 127 § 1 k.p.a. możliwości wniesienia przez nią odwołania. Kwestią problematyczną jest to, w jaki sposób należy określić bieg terminu do wniesienia odwołania dla takiego podmiotu. Zarówno w doktrynie, jak też orzecznictwie wykształtowano stanowisko, które można uznać za ugruntowane, iż bieg terminu do wniesienia odwołania przez stronę, która niezasadnie została pominięta w toku postępowania administracyjnego, należy liczyć od momentu jej najpóźniejszego doręczenia jednej ze stron postępowania. W przedmiotowej sprawie natomiast, zdaniem skarżącej kasacyjnie, stan faktyczny sprawy budzi poważne wątpliwości. Podkreśliła, że w obwieszczeniu z dnia 16 października 2016 roku jako jedną z podstaw prawnych wskazano art. 49 k.p.a., którą to normę można zastosować, jeżeli przepis szczególny na to pozwala. Taką regulację przewiduje art. 74 ust. 3 u.o.i.ś. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie można takiego działania uznać za błąd, gdyż organ wyraźnie w treści samego ogłoszenia sprecyzował skutek takiego doręczenia, jak też uczynił adnotację o dacie wywieszenia ogłoszenia. Z uwagi zatem na to, że obwieszczenie podano do publicznej wiadomości w dniu 19 października 2016 roku, to termin do wniesienia odwołania przez strony należało liczyć od upływu 14 dniowego terminu wskazanego w ogłoszeniu, bez względu na fakt doręczenia decyzji ostatniej ze stron z wykazu sporządzonego przez organ w dniu 20 października 2015 roku. Zastosowanie art. 49 k.p.a. otworzyło bowiem bieg terminu dla stron, które tak jak skarżąca kasacyjnie mogły zostać niezasadnie pominięte w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również się z twierdzeniem Sądu I instancji, że organ błędnie wskazał podstawę prawną w treści obwieszczenia. Podkreśliła, że podstawa prawna stanowi istotny element czynności organu i nie można twierdzić, aby doszło w tym zakresie do oczywistej pomyłki, mając na względzie również treść samego ogłoszenia publicznego oraz uczynione przez organ adnotacje. Skarżąca kasacyjnie działając w zaufaniu do organu procedującego zgodnie z art. 6 k.p.a. na podstawie przepisów prawa, złożyła odwołanie od decyzji w terminie, jaki wynikał z pouczenia zawartego w publicznym ogłoszeniu. Norma zaś wynikająca z art. 74 ust. 3 u.o.i.ś. wskazuje jedynie na liczbę stron postępowania, a contrario nie na liczbę stron biorących udział w postępowaniu, czy też umieszczonych przez organ w wykazie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

Skarżąca kasacyjnie skorzystała z obu podstaw, jakie wymienione zostały w treści art. 174 p.p.s.a., przedstawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i zarzuty procesowe. Rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, co do zasady poprzedzać winno rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia norm prawa materialnego, gdyż ocena prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego powinna być oparta na zbudowanej prawidłowo, pod względem proceduralnym, podstawie faktycznej rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut art. 133 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej jego oceny (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z przepisu tego wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). W stanowiącej przedmiot postępowania kasacyjnego sprawie, Sąd I instancji analizując znajdującą się w aktach dokumentację i oceniając na tej podstawie wniesioną skargę nie naruszył powołanego przepisu. Stanowisko skarżącej kasacyjnie, że Sąd nie wziął pod uwagę całości akt sprawy mimo, że nimi dysponował, prowadzi do wniosku, że strona zarzuca raczej występujące jej zdaniem braki w zakresie uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji, co nie może być w tym kontekście zarzutem skutecznym. Innymi słowy - prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny ustosunkował się do treści ogłoszenia z dnia 19 października 2015 roku stwierdzając jednoznacznie, że realizuje ono cel określony w art. 85 ust. 5 u.i.o.ś., tj. informowania społeczeństwa o wydanej przez organ decyzji mającej wpływ na środowisko (str. 6-7 uzasadnienia).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnieść należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, jednak nie oznacza to, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Z tych względów omawiany zarzut jest bezzasadny.

Nie zasługuje również na uwzględnienie trzeci z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 49 i art. 129 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ administracji publicznej wskazanych norm postępowania określających zasady doręczania decyzji stronom i terminu wniesienia ewentualnego odwołania. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.p.s. ma charakter ogólny i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem faktycznego naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie winny to być przepisy postępowania inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania, ale mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając jednak na uwadze, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że organ administracji publicznej wydając postanowienie stwierdzające uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania nie naruszyły art.49, art. 129 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. należy uznać, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Pierwszy z zarzutów dotyczył naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 i art. 49 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, iż strona skarżąca wniosła odwołanie z uchybieniem terminu, a tym samym organ w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Należy wskazać, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ właściwy do rozpatrzenia odwołania bada z urzędu zachowanie terminu do wniesienia tego środka odwoławczego. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania , czego następstwem jest stwierdzenie przez organ odwoławczy w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania i w konsekwencji ostateczność decyzji organu I instancji.

Przepis art. 49 k.p.a. przewiduje możliwość zawiadomienia przez organ administracji publicznej strony o wydanych decyzjach oraz innych czynnościach (np. o wszczęciu postępowania, o wydaniu postanowienia) poprzez obwieszczenie, tj. w formie rozplakatowania w miejscu publicznym, np. na tablicy ogłoszeń w urzędzie lub też w innym zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia. Ta forma przekazywania informacji o czynnościach organu administracji publicznej wymaga jednak istnienia przepisu szczególnego rango ustawowej, który będzie w sposób wyraźny przewidywał możliwość jej zastosowania. Artykuł 49 k.p.a. nie stanowi więc samodzielnej ustawowej podstawy prawnej do korzystania z takiej formy przekazywania informacji stronom. Przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 49 k.p.a. mogą być zarówno przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 93 § k.p.a.), jak i przepisy zawarte w innych ustawach np. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 1), ustawa z dnia 12 lutego 2009 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (art. 7). Przepis taki zawiera również u.i.o.s. ustawa z dnia 3 sierpnia 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o oceanach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.). Tym przepisem jest art. 74 ust. 3 tejże ustawy, który stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Podstawowym warunkiem zastosowania w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach art. 49 k.p.a. np. doręczenia decyzji jest występowanie określonej liczby stron tegoż postępowania, ponad 20. W przypadku gdy liczba stron biorących udział w tym postępowaniu nie przekracza 20, brak jest podstaw do zastosowania art. 49 k.p.a., a tym samym organ je prowadzący doręcza decyzję stronom zgodnie z art. 39 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone zarówno przez Sąd I instancji, jak i Kolegium, wynikające z akt administracyjnych sprawy, że w postępowaniu toczącym się z wniosku Moniki i Jacka Pietrygo o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pt. "Stacja paliw, stacja kontroli pojazdów, warsztat naprawy samochodów" status strony przysługiwał 5 podmiotom, a tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 49 k.p.a. odnośnie sposobu doręczania stronom decyzji i zawiadamiania o innych czynnościach i organy zasadnie dokonywały doręczeń tym stronom w sposób przewidziany w trybie art. 39 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie była uznana przez organy za stronę tego postępowania. Między innymi postanowieniem noszącym datę [..]roku Prezydent Miasta Nowego Sącza odmówił dopuszczenia do udziału w postepowaniu w charakterze strony F.W.U.. W konsekwencji nie doręczono jej decyzji organu I instancji kończącej postępowanie. Z akt administracyjnych wynika, że doręczenie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych ostatniej stronie nastąpiło w dniu [..] roku. Zatem czternastodniowy termin do złożenia odwołania ekspirował z dniem [..]roku. Żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania, co oznaczało, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem [..]roku. Strona skarżąca kasacyjnie złożyła odwołanie od decyzji w dniu [..] roku, a więc po upływie do jego wniesienia przez stronę, której ostatniej doręczono decyzję. Skoro więc odwołanie wniesione zostało przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji, i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla strony postępowania biorącej w nim udział, w takiej sytuacji organ słusznie stwierdził niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a.

Wskazać również należy, ze zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1758/97, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/GL 520/14, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3151/12) utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin do 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielu stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Natomiast po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011).

W niniejszej sprawie organ I instancji jak wynika z akt sprawy obok stron w drodze obwieszczenia wydawanym na podstawie art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. informował również społeczeństwo o podejmowanych czynnościach, a następnie o wydanej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia. Obwieszczenie to realizowało jedynie cel jakim było informowanie społeczeństwa o wydanej przez organ decyzji mającej wpływ na środowisko. Przepis ten ma wyłącznie charakter informacyjny i nie stanowi przepisu szczególnego, o jakim mowa w art. 49 k.p.a. Jego celem jest tylko poinformowanie społeczeństwa o wydaniu decyzji środowiskowej, a nie doręczenie jej stronom postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 339/16, Lex nr 2395599). Nie jest on skierowany do stron postępowania, ale do społeczeństwa. Jego celem jest poinformowanie społeczeństwa o wydanej decyzji, a nie jej doręczenie stronom postępowania. Tym samym nie może ona stanowić podstawy do ustalania biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Jak już wskazano, przepisem umożliwiającym organowi doręczenie decyzji stronom w trybie publicznego ogłoszenia na gruncie ustawy jest art. 74 ust. 3 u.i.o.ś., który wyraźnie wskazuje, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie środowiskowych uwarunkowań przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że liczba stron postępowania nie przekraczała liczby 20.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przemawia, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, za przyjęciem odmiennego stanowiska niż przyjęte w niniejszej sprawie przez Kolegium, a następnie zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołanie się przez organ I instancji w obwieszczeniu obok art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. na art. 49 k.p.a. Po pierwsze przepis ten jak już wyżej wskazano nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Po drugie wszystkim stronom (których w niniejszej sprawie było 5) organ dokonywał doręczeń na podstawie art. 39 k.p.a. Po trzecie z treści obwieszczenia wynikało, że organ informuje społeczeństwo o wydanej decyzji, a nie zawiadamia strony w trybie art. 49 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, uznając ze skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.