Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 376/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2-4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, 7, 8, 77, 124,144,133
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Pismem, datowanym na 11 stycznia 2015 r., skarżący Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P. (dalej: "Stowarzyszenie") zaskarżył postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty P. o z dnia [...] października 2015 r., nr [...], odmawiające dopuszczenia skarżącego do udziału w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę centrum handlowo – usługowego – rozrywkowego "[...]" w P.

Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło:

1. naruszenie art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, polegające na niedopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, podczas, gdy w stanie faktycznym sprawy zastosowanie miał art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, umożliwiający Stowarzyszeniu udział w postępowaniu z uwagi na fakt, iż jest to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa środowiskowa");

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez błędne dokonanie wykładni tych przepisów i ustalenie, iż udział organizacji społecznych w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest dopuszczalny wyłącznie, jeżeli dokonana zostaje ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a okoliczność taka została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 79 ust. 1 ww. ustawy wynika, iż organizacje społeczne mają prawo do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli dla przedsięwzięcia ma zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach:

3. naruszenie art. 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie przez Wojewodę [...] zaskarżonego postanowienia bez akt postępowania, wyłącznie na podstawie uprzednio zaskarżonego postanowienia Starosty P. oraz zażalenia Stowarzyszenia na to postanowienie, w tym dokonał oceny merytorycznej sprawy, bez akt postępowania, gdyż Starosta P. nie przekazał całych akt postępowania Wojewodzie [...], pomimo że Stowarzyszenie zwracało się pisemnie do Starosty P. o przekazanie akt spraw oraz do Wojewody [...] o wezwanie Starosty P. do przekazania akt, a w ten sposób poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i dokonaniu dowolnej oceny dowodów, niezbadaniu w całości materiału dowodowego i nieustaleniu stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji całkowitym pominięciu i nieustaleniu, że przedmiotowe postępowanie stanowi postępowania wymagające udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej i na tej podstawie ustaleniu, że Stowarzyszenie może brać udziału w postępowaniu, podczas gdy dla inwestycji wydano decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku (znak: [...]) o środowiskowych uwarunkowaniach, co na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej stanowi, iż przedmiotowe postępowanie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu tejże ustawy, a w konsekwencji Stowarzyszeniu przysługiwało prawo do udziału w tym postępowaniu:

4. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Stowarzyszeniu czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na niezawiadomienie Stowarzyszenia przez Wojewodę [...] o zakończeniu postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem, możliwości zapoznania się z zgromadzonymi dowodami oraz wypowiedzeniem się w sprawie przez Stowarzyszenie przed wydaniem postanowienia w sprawie, co uniemożliwiło Stowarzyszeniu zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dokumentów;

5. naruszenie art. 31. § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 31 § 2 k.p.a. poprzez niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, podczas gdy Stowarzyszenie wykazało wszelkie wymagane ku temu przesłanki;

6. naruszenie art. 6, 7, 77 g 1, 80, 124 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanego postanowienia ograniczające się do niepełnego przytoczenia przepisów prawa i stanu faktycznego sprawy;

7. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

8. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 roku, znak: [...], podczas gdy Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien orzec o uchyleniu w całości zaskarżonego postanowienia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 roku, znak: [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W związku z ww. zarzutami skarżący wnosił o uchylenie w całości postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku (znak [...]) oraz postanowienia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 roku, znak: [...]; a także o wstrzymanie wykonania w całości postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 roku (znak [...]) oraz postanowienia Starosty [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 roku, znak: [...] z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Stowarzyszenia [...], w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając skargę, Stowarzyszenie wskazało na następujące okoliczności, przemawiające, zdaniem skarżącego, za jej zasadnością.

Pismem z dnia 30 września 2015 roku Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu toczącym się przed Starostą [...] o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] i [...] w P. (znak: [...]). We wniosku Stowarzyszenie wskazało, iż dopuszczenie Stowarzyszenie do postępowania jest uzasadnione jego celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2015 roku, znak: [...] Starosta P. odmówił Stowarzyszeniu prawa do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stronami mogą być wyłącznie podmioty wymieniona w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, a Stowarzyszenia nie ma prawa do udziału w nim z uwagi na regulację wynikającą z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłączającą stosowanie art. 31 k.p.a. do tego rodzaju postępowań. W przedmiotowym postanowieniu, zdaniem skarżącego, Starosta nie dokonał, ani oceny materiału dowodowego, ani przeprowadził żadnych uzasadnionych rozważań prawnych. Starosta jedynie na podstawie przepisów, które nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie uznał, iż Stowarzyszenie nie ma prawa do udziału w tym postępowaniu.

Stowarzyszenie złożyło zażalenie do Wojewody [...] na postanowienie Starosty, wskazując, iż zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa oraz powinno zostać uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Stowarzyszenie w zażaleniu wskazało, że organizacje społeczne, jaką niewątpliwie jest Stowarzyszenie, wbrew twierdzeniem Starosty mają prawo do udziału w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli zostaną spełnione przesłanki z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego tzn. jeżeli postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy środowiskowej.

Zdaniem skarżącego, z uzasadnienia postanowienia Starosty wynika, iż organ w ogóle nie przeanalizował kwestii czy przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem, o którym mowa w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, a w konsekwencji, czy organizacje społeczne mają prawo brać udział w tym postępowaniu. Działanie, a w zasadzie zaniechanie, takie należy uznać za ewidentne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Starosta [...] tym samym nie ustalił w pełni stanu faktycznego sprawy i dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na nieustalonym w pełni stanie faktycznym. Jednocześnie organ naruszył art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienie postanowienia Starosty, uniemożliwiającego jego kontrolę instancyjną. Uzasadnienie zawiera tylko stwierdzenia dotyczące treści przepisów Prawa budowlanego. Brak jest przy tym wskazania na podstawie jakich faktów i dowodów organ wydał zaskarżone orzeczenie. Brak jest także w nim informacji czy organ wydał zaskarżone postanowienie, bo stwierdził, że postępowanie to nie wymaga udziału społeczeństwa, czy po prostu pominął zupełnie tę kwestię.

W uzasadnieniu brak jest jakichkolwiek argumentów określających, na jakiej podstawie organ uznał, iż postępowanie to nie wymaga udziału społeczeństwa i dlaczego odmówił uznania twierdzeń Stowarzyszenie zawartych we wniosku za zasadne.

Z uzasadnienia postanowienia Starosty nie można – zdaniem Stowarzyszenia – wywnioskować, jakimi przesłankami kierował się Starosta P. wydając orzeczenie. Uzasadnienie to jest szczątkowe i świadczy o niezrozumieniu istoty sprawy. Organ całkowicie pominął jedną z najważniejszych kwestii tj. analizę zaistnienia lub nie przesłanek z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że organ nie ustalił de facto czy w przedmiotowym postępowaniu mogą uczestniczyć organizacje społeczne i czy są podstawy do udziału w nim Stowarzyszenia. Ponadto Starosta P. nie przeanalizował i nie odniósł się do wykazywanego przez Stowarzyszenie we wniosku interesu do udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewoda [...], zaskarżonym postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie Starosty. Stowarzyszenie kwestionuje w całości zaskarżone postanowienie, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, zauważając także, że postanowienie Starosty zostało wydane z upoważnienia ówczesnego Starosty P. Pana Z. S. natomiast zaskarżone postanowienie z upoważnienia Wojewody [...] również Pana Z. S. Okoliczność ta może świadczyć o konflikcie interesów w wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż organ nadzorczy orzekał o bycie prawnym orzeczenia administracyjnego, wydanego uprzednio pod kierownictwem tej samej osoby.

Dla planowanej inwestycji Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach (znak: [...]). Okoliczność ta oznacza, iż na mocy art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej organ ten zobowiązany był do zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania tejże decyzji. W konsekwencji, organizacjom ekologicznym, w tym Stowarzyszeniu, przysługiwało prawo do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Niezależnie od powyższego, decyzja środowiskowa została – zdaniem skarżącego - wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym miedzy innymi określając brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzja środowiskowa została wydana w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji (dalej: "raport"). Raport został wykonany bez głębokiej i rzeczowej analizy o czym świadczy już chociażby zakres i tematyka pisma uzupełniającego do raportu. Pismo uzupełniające raport dotyczy tak podstawowych, a niezawartych w raporcie kwestii jak: sposób zagospodarowania mas ziemnych przewidzianych do powstania w wyniku realizacji Inwestycji w przypadku gdy nie zostaną one wykorzystane do niwelacji terenu przedsięwzięcia, sposób magazynowania wszystkich rodzajów odpadów przewidzianych do powstania na poszczególnych etapów inwestycji (dla każdego kodu odpadu oddzielnie), sposób ochrony środowiska gruntowo-wodnego przed zanieczyszczeniami związanymi z magazynowaniem na etapie realizacji inwestycji odpadów: betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów (kod 17 01 01), zmieszanych lub wysegregowanych odpadów z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia zawierającego substancje niebezpieczne (kod 17 01 06), zmieszanych lub wysegregowanych odpadów z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia (kod 17 01 07) innych niż wymienione w 17 01.06, materiałów izolacyjnych zawierających azbest (kod 17 06 01), zużytych kąpieli leczniczych aktywnych biologicznie (kod 17 01 81). Raport dotyczy także innych kwestii, szczegółowo w skardze wskazanych.

Zdaniem skarżącego, brak odniesienia się w raporcie lub przyjmowanie diametralnie różnych, nie wiadomo z czego wynikających założeń, dla tak fundamentalnych dla oddziaływania na środowisko kwestii jak wyżej wymienione musi budzić i budzi poważne zastrzeżenia co do jego jakości, kompletności, rzetelności i profesjonalizmu. Opinię tę potwierdza fakt skierowania przez Urząd Miejski w P. do Inwestora pisma z żądaniem uzupełnienia raportu o w/w zagadnienia. Pismo takie wpłynęło do Urzędu Miejskiego 10 grudnia 2014 r. Niemniej jednak, autorem przedmiotowego pisma uzupełniającego był inwestor - [...] Sp. z o.o., a podpisane było ono przez pełnomocnika inwestora T. O., a zatem opracowanie wykonane zostało przez podmiot i osobę bezpośrednio zainteresowanych w sprawie, co może budzić wątpliwości w kwestii obiektywnej i dogłębnej analizy. Objętość raportu (180 stron) mogłaby sugerować, że zawiera on precyzyjne i dogłębne analizy i dotyczy wszystkich istotnych kwestii. Tymczasem w różnych częściach raportu powtarzane są 2,3 lub 4 krotnie te same opisy dotyczące kwestii formalnych lub występują sformułowania o dużym stopniu ogólności takie jak: "szczegółowy zakres prac zostanie określony w projekcie na etapie realizacji budowy", "można przyjąć, że pod względem użytych materiałów jak i technologii wykonania inwestycja nie będzie miała wpływu na środowisko gruntowo-wodne", "w przypadku przekroczenia dopuszczalnych parametrów stwierdza się konieczność przeprowadzenia działań naprawczych" - określonych jako inne, ale niekreślone jakie, lub też, że w raporcie przyjęto jedynie wstępne warunki co do ilości i rodzaju urządzeń generujących hałas, jeżeli będą inne to trzeba je jeszcze raz przebadać, albo propozycja przeprowadzenia pomiarów po rozpoczęciu użytkowania.

Tego typu sformułowania świadczą w ocenie skarżącego niezbicie, że raport został opracowany w oparciu o mgliste założenia, nie zaś o konkrety, a zatem zaprezentowane wyliczenia są hipotetyczne i nie można ich traktować w sposób poważny. Ponadto jeżeli prześledzić wyniki badań nad skutkami lokowania galerii handlowych w centrach miast, to według raportu Europejskiej Agencji Środowiska (EEA) za rok 2103 na temat oddziaływania istniejących w miastach galerii handlowych na środowisko i ludzi bezpośrednio sąsiadujących z tego typu obiektami, okazuje się, że np. dostawy realizowane z konieczności za pomocą samochodów dostawczych, relatywnie częste w porównaniu z dostawami realizowanymi przez TTR-y, generują znacznie większą emisję spalin i hałasu a ponadto powodują utrudnienia w ruchu.

Według analiz Ligi Walki z Hałasem, przeprowadzane pomiary w oparciu o konkretne dane, a nie tak jak w tym przypadku mgliste założenia, nie są reprezentatywne gdyż nie uwzględniają emisji niezwykle uciążliwych infradźwięków. Analiza skuteczności stosowanych ekranów i innych zabezpieczeń dźwiękochłonnych wykazuje, że nie spełniają one swojej funkcji, następują odbicia i zjawisko interferencji dźwięków.

Zdaniem Stowarzyszenia, istnieje poważna niespójność co do opinii zawartej w operacie wodnoprawnym dla terenu, na którym ma powstać inwestycja, a opinią zawartą w raporcie w kwestii poziomu warstwy przepuszczalnej wody. W operacie określono poziom warstwy przepuszczalnej na 3,2 m poniżej poziomu terenu, według danych z raportu planuje się poniżej tego poziomu dolny poziom parkingu podziemnego przyjmując, że warstwa przepuszczalna jest na poziomie 4,3 - 4,4 m. Przyjmowane parametry nie wynikają z rzetelnej analizy lecz są dopasowywane w zależności od potrzeb.

Przyjęte w raporcie założenia odnośnie ruchu pojazdów mówią o 4-krotnej rotacji na jednym miejscu parkingowym w godzinach od 6 do 22. Doświadczenia wskazują, że rotacja jest znacznie większa, ale nawet jeśli przyjąć takie założenia jako prawdziwe to przy planowanym ok. 1000 miejsc parkingowych jest to ruch ok. 4000 pojazdów, samochody dostawcze, osoby zmierzające do dworca kolejowego, klienci ZUS-u i Urzędu skarbowego oraz mieszkańcy już istniejących i budowanych budynków mieszkalnych, musi to doprowadzić do całkowitego paraliżu komunikacyjnego na ulicach K., S., S., S. i okolicznych oraz głównej arterii W. – G. co potwierdza sporządzona przez specjalistyczną firmę wstępna opinia komunikacyjna.

W ocenie skarżącego, nie sposób nie odnieść się też do treści pisma uzupełniającego inwestora do raportu. Mimo konkretnych wniosków wymagających precyzyjnego odniesienia się to kwestii niezawartych w raporcie, pismo głównie zawiera sformułowania typu; "nadmiar mas ziemnych zostanie przekazany uprawnionym podmiotom "odpady magazynowane będą wyznaczonych miejscach", itp., pomimo żądania określenia konkretnych miejsc, ilości czy sposobu. W wielu przypadkach konkretne pytania zostały odesłane do załączników do raportu, którego treść jako niewystarczająca spowodowała przecież żądania doprecyzowania przez tutejszy organ wielu istotnych kwestii.

Z powyższego wynika, w ocenie skarżącego, także, iż decyzja środowiskowa powinna zawierać zobowiązanie do dokonanie oceny oddziaływania na środowisko na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Taka wadliwość decyzji środowiskowej nie może powodować odmowy udzielenia organizacji ekologicznej prawa do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe potwierdza stanowisko doktryny - miedzy innymi Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz: "Ponadto nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zależy tylko od tego, czy organ administracji publicznej wydający taką decyzję należycie wykona obowiązek w zakresie kontroli zgodności z wymaganiami środowiska, a następnie przeprowadzi ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organizacje ekologiczne, powołując się na swoje cele statutowe, mogą bowiem w każdym czasie zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (por. wyrok NSA z dnia I lutego 2012 r., U OSK 2580/11, LEX nr 1138184)."

W konsekwencji, zdaniem skarżącego, całkowicie uzasadnione jest twierdzenie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Stowarzyszenie powinno zostać dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a co najmniej spełniły się przesłanki do udziału organizacji ekologicznych w tym postępowaniu.

Wojewoda [...] rażąco naruszył w ocenie skarżącego art. 10 k.p.a., gdyż nie powiadomił Stowarzyszenia o zakończeniu postępowania w sprawie zażalenia na Postanowienie Starosty, oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i przedstawieniem stanowiska w sprawie. Tym samym Wojewoda [...] uniemożliwił Stowarzyszeniu czynny udział w postępowaniu, w szczególności poprzez zapoznanie się z całym materiałem dowodowym oraz wypowiedzeniem się co do jego zasadności.

Istotną kwestią jest także, iż Wojewoda [...] wydał zaskarżone postanowienie bez akt sprawy. Wojewoda [...] orzekał wyłącznie na podstawie postanowienia Starosty oraz zażalenia na to postanowienie. Pomimo pisemnych wezwań Stowarzyszenia, Starosta nie przekazał całości akt sprawy Wojewodzie [...], a organ ten nie wezwał Starosty do dostarczenia przedmiotowych akt W konsekwencji Wojewoda [...] dokonał merytorycznej oceny sprawy bez jej akt, w szczególności decyzji środowiskowej, raportu środowiskowego, projektu budowlanego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym Wojewoda [...] nie miał żadnych możliwości faktycznych, ani prawnych do dokonania merytorycznej oceny sprawy. Dlatego postępowanie przeprowadzone w taki sposób należy zakwalifikować jako dokonane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania.

Wojewoda [...], w odpowiedzi na skargę z dnia 12 lutego 2016 r. wniósł o oddalenie skargi i podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została po wnikliwym rozpatrzeniu sprawy, a ponadto została szczegółowo uzasadniona. W opinii organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak ustawowych przesłanek przywrócenia terminu do złożenia odwołania, wyniesionych w art. 58 § 1 k.p.a.

Organ wskazał ponadto na fakt, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza dopuszczalność stosowania art. 31 k.p.a. w postepowaniu o udzielenie zezwolenia budowlanego, natomiast zastosowania w sprawie niniejszej nie ma art. 28 ust. 4 tej ustawy, a to z uwagi na fakt, że z decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydanej przez Prezydenta Miasta P. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizowanego przedsięwzięcia wynika, iż nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach toczącego się postepowania o pozwolenie na budowę.

Organ podkreślił, że zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. jest niesłuszny, gdyż Wojewoda [...] podjął niezbędne kroki do wyjaśnienia sprawy, rozpatrzył wszystkie dowody, zaś sam materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, zaś pozostałe zarzuty skargi nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

Wojewoda [...] podtrzymał w całości swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargę wniosła również pismem datowanym na 13 sierpnia 2016 r. biorąca udział w sprawie [...] Sp. z o.o., z siedzibą w W. (dalej: "Spółka"), reprezentowana przez pełnomocnika, adwokata P. P.

Wnosząc o oddalenie skargi Stowarzyszenia, Spółka podkreśliła, że zarzuty skargi uznać należy za bezpodstawne, zaś postanowienie Wojewody [...] nr [...] i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] nr [...] są słuszne i zgodne z prawem. Przyłączyła się do stanowiska, wyrażonego przez organ w odpowiedzi na skargę i wskazała, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Spółka podkreśliła, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego enumeratywnie określa krąg stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zaś art. 28 ust. 3 ustawy wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. Zdaniem Spółki nie występują w sprawie żadne okoliczności, nakazujące uznanie skarżącego za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W dniu 14 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowieniem wydanym w sprawie niniejszej, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty P. nr [...]. Postanowienie to zostało zażalone przez skarżącego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem w sprawie II OZ 788/16 z dnia 18 sierpnia 2016 r. zażalenie oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zadaniem Sądu w niniejszym postępowaniu jest dokonanie kontroli prawidłowości zastosowania prawa oraz poprawności jego wykładni przez organ I i II instancji przy wydawaniu zaskarżonego i poprzedzającego do aktu (art. 1 ustawy z 25 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 i art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie wówczas uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela argumentację organu, podniesioną w odpowiedzi na skargę i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rację ma również P. Sp. z o.o. w zakresie twierdzeń, podnoszonych w piśmie procesowym z 13 czerwca 2016 r.

Kwestią wymagającą rozważenia w pierwszej kolejności jest, czy skarżącemu – zgodnie z jego oczekiwaniami - przysługuje przymiot strony (a raczej uczestnika na prawach strony) w postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, uprawniający go do udziału w tym postępowaniu, a w konsekwencji, czy wobec odmowy dopuszczenia go do udziału w niniejszej sprawie przez organa administracyjne może skutecznie takie orzeczenie administracyjne podważyć.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 31 § 2 pkt.2 k.p.a. i art. 31 § 2 k.p.a. nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 31 k.p.a. organizacja społeczna, jaką jest również stowarzyszenie, może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z § 3 tego artykułu organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Jeżeli organizacja społeczna nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 31 § 5 k.p.a.).

Wyrażona w powołanym przepisie k.p.a. zasada ma charakter ogólny. Ustawodawca, w art. 28 ust.3 Prawa budowlanego, normą o treści "przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę" wyłączył stosowanie tej zasady w określonym postępowaniu administracyjnym. W myśl reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, w postępowaniu wszczętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę organizacja społeczna spoza kręgu osób wymienionych w ust. 2 art. 28 Prawa budowlanego nie tylko nie może uczestniczyć, jako strona, ale nie może również w sposób prawnie uzasadniony przedstawiać organowi prowadzącemu postepowanie swego poglądu w sprawie.

Skarżący nie wykazał, że przysługuje mu tytuł prawny (rzeczowy lub obligacyjny) do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wymienionego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Starosty P. wynika, że przedmiotowej inwestycji nie dotyczy ujęty w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu, a więc teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu, a także, że zgodność projektu budowlanego została przed wydaniem decyzji sprawdzona z wymaganiami ochrony środowiska.

Sąd, uznając za niezasadny zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) wziął pod uwagę następujące okoliczności.

Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, dołączonej do akt sprawy, na inwestora nie został nałożony obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Zgodnie z wyjaśnieniem, zawartym w postanowieniu Prezydenta Miasta P. z [...] września 2015 r. znak [...], rozstrzygnięcie z ww. decyzji [...] dotyczyło tereny całej planowanej inwestycji. W związku więc z takim stwierdzeniem, ujętym w decyzji nr [...], nie powstała potrzeba prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, wymagającego udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.). Z tej też przyczyny nie zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, wykluczające zastosowanie art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Należy pamiętać, że zgodnie z art. 3 pkt. 8 cyt. ustawy z 2008 r., przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Zgodnie z art. 5 ustawy każdy ma prawo uczestniczenia, ale na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2580/11 (Legalis Nr 497291): "postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego.

Z art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca przy tym uwagę, że unormowana w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy środowiskowej kwestia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, dotyczy oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przeprowadzanej w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 tej ustawy, oraz pozwolenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, tylko wówczas, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Sąd wziął też pod rozwagę, że analiza celu skarżącego Stowarzyszenia, ujętego w protokole zebrania założycielskiego z 13 października 2014 r., na którym podjęto uchwałę o utworzeniu Stowarzyszenia, jak również celów i środków działania, określonych w § 5 regulaminu Stowarzyszenia nie pozwala na uznanie, że skarżący jest organizacją ekologiczną, której – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 10 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dlatego też nie znajduje zastosowania art. 44 ust. 1 cyt. ustawy.

Jak wynika z powyższego, brak jest podstawy prawnej do uznania, że skarżącemu przysługuje prawo do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę centrum "[...]" w P. Dlatego też Starosta P. słusznie odmówił skarżącemu dopuszczenia do udziału w sprawie, zaś Wojewoda [...] prawidłowo postanowienie to utrzymał w mocy.

Nieuzasadnionym jest ponadto oczekiwanie skarżącego, aby organa prowadzące postępowanie informowały osoby, niebędące stronami lub uczestnikami tego postępowania o zakończeniu postępowania lub umożliwiały takim osobom zapoznanie się z aktami prowadzonego postępowania.

Z powyższych względów zarzuty skargi w zakresie naruszenia wskazanych w nich art. 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 6, 7 i 8 k.p.a., i art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. i 124 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 10 k.p.a. nie są zasadne. Organa obu instancji dokonały, w ocenie Sądu, rzetelnej i wnikliwej oceny sprawy w zakresie przedmiotu żądania skarżącego – dopuszczenia go do udziału w sprawie w charakterze strony lub na prawach strony.

Należy podkreślić, że podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące nieprawidłowości w procesie podejmowania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w tym w szczególności kwestii poruszanych w punkcie II skargi nie dotyczą kwestii, rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu przez Sąd. Są to argumenty, mające – zdaniem skarżącego – podważać zasadność i treść decyzji środowiskowej lub pozwolenia na budowę, a taka ocena nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Błędnie natomiast uznaje skarżący, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] przez Prezydenta Miasta P. powoduje, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 cyt. ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia przed jej wydaniem możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że organ – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 8 cyt. ustawy – ma zapewnić udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmującym w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, a nie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto, udział społeczeństwa musi zostać zagwarantowany przez organ prowadzący postępowanie, w którym wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Potwierdzenia nie znajduje również zarzut skarżącego, że organ nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa taka została wskazana w sentencji zaskarżonego postanowienia, które ponadto – w ocenie Sądu – nie jest niezrozumiałe, zaś jego uzasadnienie nie utrudnia dokonania kontroli legalności orzeczenia przez Sąd. Również, wbrew zarzutom skarżącego, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynikają jasno motywy, jakimi organ kierował się przy wydaniu orzeczenia.

W związku z tym, że postanowienie Starosty P. nr [...] z dnia [...] października 2015 r. było prawidłowe i zgodne z prawem oraz należycie uzasadnione, przeto Wojewoda [...] – wbrew twierdzeniom skarżącego - nie naruszył art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymując je w mocy. Zwłaszcza biorąc pod uwagę treść powołanego w zarzucie skargi art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. "Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (...)".

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.