Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 125/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 226
journal: Dz.U. 2013 poz 135
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Starosty O. w przedmiocie wywiązywania się z obowiązku wynikającego z art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.


UZASADNIENIE

Pismami z dnia 10 stycznia 2012 r., objęte właściwością działania Starosty O. rodziny zastępcze, w których imieniu występuje Stowarzyszenie [...], zostały poinformowane przez wskazany organ: o terminie wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. nr 149, poz. 887 ze zm.), dalej ustawa i o tym, że wprowadza ona nowe zasady przyznawania świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, o treści art. 226 ust. 4 pkt 1 ustawy oraz, że na zasadzie art. 226 ust. 5 ustawy mają prawo do otrzymywania świadczeń w dotychczasowej wysokości przyznanych na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Jednakże aby z tego prawa skorzystać, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 stycznia 2012 r., powinny złożyć w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie wniosek o zachowanie wysokości świadczeń na dotychczasowych zasadach.

Wobec powyższego rodziny zastępcze złożyły stosowne wnioski, w których wskazały ustawę z dnia 9 czerwca 2011 r. Wobec nich zostały zatem wydane stosowne decyzje administracyjne.

W dniu 12 lutego 2013 r. do Starosty wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] "o wznowienie postępowania administracyjnego" w sprawach rodzin, których interesy reprezentuje.

Z uwagi na brak wskazania decyzji administracyjnych, co do których Stowarzyszenie domagało się wznowienia postępowania, pismem z dnia 4 marca 2013 r., wezwano je do uzupełnienia wniosku.

W odpowiedzi Stowarzyszenie wyjaśniło, że pismo to zostało błędnie nazwane. Jest ono bowiem wezwaniem Starosty do usunięcia naruszenia prawa oraz wnioskiem "o zachowanie z dniem 1 stycznia 2012 r. dodatku do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego w rodzinie zastępczej na dotychczasowych zasadach oraz dodatku do wynagrodzenia na dotychczasowych zasadach z dniem 1.04.2012 r. tj. 20 % podstawy, co stanowi kwotę 329,40 zł jeśli w rodzinnym pogotowiu przez okres powyższej 10 dni w danym miesiącu przebywało dziecko do 7- go roku życia".

Pismem z dnia 27 marca 2013 r. Stowarzyszenie ponownie wezwało Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewywiązywaniu się z obowiązku nałożonego art. 226 ust. 5-8 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W dniu 5 kwietnia 2013 r. Starosta udzielił stronie odpowiedzi na powyższe wezwanie, a w innych sprawach wymienionych we wniosku wydał decyzje.

W tym stanie rzeczy Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Starosty w przedmiocie wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 226 ust. 5 ustawy. Zarzut skargi dotyczył tego, że zdaniem skarżącego nie pouczono rodzin zastępczych o tym, że celem wprowadzenia tej ustawy nie jest pogorszenie sytuacji rodzin zastępczych funkcjonujących przed dniem 1 stycznia 2012 r. Nie pouczono tych rodzin, że mogą wystąpić o zmianę części dotychczasowych decyzji. Starosta nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., polegającego na poinformowaniu rodzin o obowiązku wynikającego z art. 226 ust. 5 ustawy, co doprowadziło do złożenia przez rodziny zastępcze funkcjonujące przed wskazanym wyżej dniem błędnie sformułowanego wniosku.

Skarżący podniósł, że intencją prawodawcy było umożliwienie otrzymywania przez rodziny zastępcze, które pełniły funkcje rodziny zastępczej przed dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej co najmniej takich samych świadczeń, dodatków i wynagrodzeń jak te, które otrzymywały przed dniem 1 stycznia 2012 r. Z kolei, niedopełnienie przez zobowiązany organ ustawowego obowiązku spowodowało powstanie negatywnych skutków dla rodzin zastępczych w postaci utraty przez nie środków finansowych.

Rodziny te, przed dniem 1 stycznia 2012 r. otrzymywały dodatek do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego w wysokości 329.40 zł miesięcznie. Dodatek ten stanowił 50% kwoty otrzymywanego świadczenia. Z dniem 1 stycznia 2012 r. został on im zmniejszony do kwoty 200 zł, co stanowi tylko 20% pobieranego od dnia 1 stycznia 2012 r. świadczenia. Każda z rodzin wskutek naruszenia prawa, tylko w 2012 r., otrzymała zmniejszony dodatek na dziecko niepełnosprawne w wysokości 3.952.80 zł.

W dalszej części skargi Stowarzyszenie przedstawiło szczegółowe wyliczenia w tym względzie.

Zdaniem skarżącego zaniedbanie Starosty stanowi naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz wynikającej z art. 8 k.p.a zasady budzenia zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów administracji publicznej. Tym bardziej w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 705/12, z którego wynika, że jeśli starosta nie poinformuje osoby uprawnionej o możliwości złożenia wniosku o przyznanie świadczenia na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, to miesięczny termin na złożenie tego wniosku nie biegnie i osoba uprawniona może złożyć taki wniosek w każdym czasie. Z tego powodu Stowarzyszenie zwróciło się do Starosty z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa polegającego na nie wywiązaniu się z obowiązku nałożonego art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, jednakże Starosta odmówił usunięcia naruszenia prawa.

Skarżące Stowarzyszenie wniosło zatem aby Sąd usunął naruszenie prawa i wyznaczył termin załatwienia sprawy przez Starostę w stosunku do poszczególnych rodzin zastępczych.

W dalszej części skargi Stowarzyszenie przedstawiło przebieg spotkań rodzin zastępczych z Kierownikiem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, podczas których nie poinformowano ich, że intencją prawodawcy było umożliwienie otrzymywania przez rodziny zastępcze, które pełniły funkcje rodziny zastępczej przed dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej co najmniej takich samych świadczeń, dodatków i wynagrodzeń jak te, które otrzymywały przed dniem 1 stycznia 2012 r.

Podkreśliło, że wynikiem tych spotkań było złożenie przez rodziny niekorzystnych dla nich wniosków. Przy czym, wnioski zostały złożone przed otrzymaniem pisma z dnia 10 stycznia 2012 r., w którym i tak nienależycie i niewyczerpująco poinformowano rodziny o stanie faktycznym i prawnym. Pismo nie wskazuje, że rodzina może wybrać częściową zmianę decyzji dotychczasowej. Prawidłowe zawiadomienie rodzin powinno zawierać informację o tym, że stosowny wniosek rodzina powinna złożyć tylko w przypadku wybrania opcji naliczania świadczeń na dotychczasowych zasadach. Zebrane w styczniu przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie wnioski, wbrew ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r., stały się podstawą do uchylenia dotychczasowych decyzji i wydania nowych, mimo iż nie było ku temu, niebudzącej wątpliwości, zgody stron czyli rodzin zastępczych. Decyzje te zostały wydane z naruszeniem interesu stron, jak również interesu społecznego, co m.in. szczegółowo wywiedziono w dalszej części skargi.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wskazał nadto, że powołanego art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie można odczytywać w oderwaniu od pozostałych przepisów tego artykułu. Podniósł, że obowiązek wynikający z treści art. 226 ust. 7 tej ustawy został wykonany w stosunku do wszystkich rodzin, które wskazał skarżący poprzez wysłanie do nich pism z dnia 10 stycznia 2012 r. zawierających informacje o możliwości zachowania wymienionych w art. 226 ust. 5 powołanej ustawy świadczeń i wynagrodzeń na dotychczasowych zasadach, tj. wynikających z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na wystosowane pisma żadna z rodzin nie złożyła w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 31 stycznia 2012 r. wniosku o zachowanie wysokości świadczeń na dotychczasowych zasadach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 226 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.), dalej ustawa. Wyraźnie zatem zostały określone ramy postępowania i tylko w jego granicach Sąd zobligowany był do zbadania sprawy. Tym samym, dodatkowo zgłoszone w skardze zarzuty, nie mieszczące się w granicach tego postępowania, Sąd pominął.

Wskazać należy, że wskazana wyżej ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Jej przepisy zmieniły m.in. wysokość świadczeń pieniężnych przyznawanych rodzinom zastępczym w związku z utrzymaniem dziecka przebywającego w tej rodzinie.

Wobec wprowadzenia nowej regulacji prawnej ustawodawca w "nowej" ustawie zawarł szereg przepisów przejściowych, które przewidują określone zasady, jakie mają umożliwić organom administracji publicznej oraz sądom administracyjnym ustalenie stanu prawnego, będącego podstawą podjęcia decyzji administracyjnej. Do omawianych przepisów należy m.in. art. 226 ustawy, który określa sytuację prawną wymienionych w nim podmiotów. Stosownie do treści jego ust. 4, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje w sprawie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej (pkt 1), opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej dziecka lub osoby pełnoletniej, przebywającej w rodzinie zastępczej do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęła naukę przed osiągnięciem pełnoletności, ponoszonej przez rodziców (pkt 2) i opłaty za pobyt w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej dziecka lub osoby pełnoletniej, przebywającej w całodobowej placówce opiekuńczo – wychowawczej do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęła naukę przed osiągnięciem pełnoletności, ponoszonej przez rodziców (pkt 3) – zachowują moc do dnia wygaśnięcia, nie dłużej jednak niż przez okres 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (czyli najpóźniej do dnia 31 marca 2012 r.). Przy czym, sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo – wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają, z zastrzeżeniem ust. 9, rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenia (art. 226 ust. 5 ustawy). Rzeczony wniosek należy złożyć w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 31 stycznia 2012 r. (ust. 6 art. 226 ustawy). Z treści art. 226 ust. 7 ustawy wynika zaś obowiązek starosty do poinformowania rodziny zastępczej o możliwości złożenia wspomnianego wniosku, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy. W przypadku niezłożenia wniosku w terminie do spraw, o których mowa w ust. 5, stosuje się przepisy niniejszej ustawy (art. 226 ust. 8 ustawy).

Strona skarżącą podważa fakt, że Starosta wywiązał się wobec wskazanych w skardze rodzin z obowiązku wynikającego z art. 226 ust. 5 ustawy. Obowiązek, którego niezrealizowanie przez organ podnosi skarżący, polegał w istocie na ustaleniu, która z regulacji prawnych, tj. obowiązująca w zakresie rozważanej materii do dnia 1 stycznia 2012 r. ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), czy obowiązująca od tego dnia ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, będzie miała zastosowanie w przypadku spraw w tym przepisie wymienionych, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy. Skarżący zaznaczył, że wobec zaniedbań organu w tej mierze rodziny zastępcze poniosły konsekwencje natury finansowej w postaci zmniejszenia środków na utrzymanie umieszczonych w nich dzieci.

Jak słusznie zauważył Starosta w odpowiedzi na skargę, powołaną wyżej regulację należy jednakże odczytywać w kontekście całego art. 226 ustawy. Zadaniem Starosty było zatem niewątpliwie zawiadomienie w trybie art. 226 ust. 7 ustawy wskazanych przez skarżącego rodzin zastępczych o możliwości złożenia, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, wniosku o rozpatrzenie sprawy wskazanej w art. 226 ust. 5 ustawy na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych.

Powyższy obowiązek organ zobowiązany spełnił. Zaznaczyć trzeba, że ani skarżący, ani rodziny zastępcze tego nie kwestionują. Pismami z dnia 10 stycznia 2012 r. zostały one poinformowane o terminie wejścia w życie ustawy i o tym, że wprowadza ona nowe zasady przyznawania świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. W pismach tych przywołano treść art. 226 ust. 4 pkt 1 ustawy. Podkreślono również, że na zasadzie art. 226 ust. 5 ustawy rodziny mają prawo do otrzymywania świadczeń w dotychczasowej wysokości przyznanych na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Jednakże aby z tego prawa skorzystać, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 stycznia 2012 r., powinny złożyć w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie wniosek o zachowanie wysokości świadczeń na dotychczasowych zasadach.

Skarżący w istocie kwestionuje jednak wartość merytoryczną uzyskanych pouczeń zarzucając im niewyczerpujące wyjaśnienie stanu prawnego i faktycznego, a w konsekwencji obniżenie uzyskiwanych przez rodziny świadczeń. Kwestia ta pozostaje jednak dla sprawy bez znaczenia, bowiem przy tak sformułowanym przedmiocie skargi nie sposób zarzucić Staroście niewywiązanie się z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę art. 226 ust. 5 ustawy. Mając na względzie brzmienie art. 226 ustawy w pouczeniu niewątpliwie zawarł wymagane przez ustawodawcę informacje. Ocena, która z regulacji prawnych pozwoli poszczególnym rodzinom uzyskiwać świadczenia na korzystniejszych warunkach nie była jego zadaniem. Wyboru dokonały same rodziny, składając stosowne wnioski.

Wobec tego, co powiedziano o bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie może być zatem mowy. Stąd też, na podstawie art. 151 tej ustawy, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu uzasadnia treść art. 250 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).