Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1565/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184, 190, 151, 183 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17 pkt 6 lit c,6 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. J., K. H. i [...] Konsorcjum Inwestycyjnego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1364/15 w sprawie ze skarg J. J., K. H. i [...] Konsorcjum Inwestycyjnego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od J. J., K. H. i [...] Konsorcjum Inwestycyjnego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Gminy Miasta K. po 300 (trzysta) zł od każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1364/15, oddalił skargi J. J., K. H. i [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta K. z [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

I. Sprawa ze skargi K. H.

Skarżący K. H. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta K. z [...] listopada 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w dniu 21 stycznia 2009 r. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Kr 265/09. Skarżący powoływał się na to, że jest właścicielem i współwłaścicielem nieruchomości położonych na terenach oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami 1KDX, 4ZP, 2US, 1ZPU oraz 2MN. W skardze zarzucił naruszenia prawa polegające na następujących uchybieniach.

1/ Prezydent Miasta K. nie wystąpił do regionalnego dyrektora ochrony środowiska o opinię o projekcie zaskarżonego planu oraz nie uzgodnił tego projektu z właściwym organem ochrony granic.

2/ Rada Miasta K. przed uchwaleniem zaskarżonego planu nie podjęła uchwały o zgodności jego projektu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.

3/ Rada Miasta K. nie przeprowadziła indywidualnych głosowań nad uwagami do projektu zaskarżonego planu.

4/ Zaskarżony plan jest niezgodny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. w zakresie terenów:

- 2US w zaskarżonym planie przeznaczonego pod sport i rekreację bez możliwości zabudowy, a w studium przeznaczonego do zabudowy i zainwestowania,

- 1ZPU w zaskarżonym planie przeznaczonego pod zieleń urządzoną z usługami, a w studium przeznaczonego pod zieleń publiczną – system zieleni i parków rzecznych,

- 2ZPU w zaskarżonym planie przeznaczonego pod zieleń urządzoną z usługami, a w studium przeznaczonego pod zieleń publiczną,

- 3KP w zaskarżonym planie przeznaczonego pod parkingi z możliwością zabudowy, a w studium przeznaczonego pod zieleń publiczną,

- 1MN i 2MN w zaskarżonym planie przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w studium przeznaczonych pod zieleń publiczną (system zieleni i parków rzecznych),

- MW w zaskarżonym planie przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a w studium przeznaczonego pod zieleń publiczną.

5/ W zaskarżonym planie przewiduje się realizację ogólnie dostępnego parku i ciągów pieszych o charakterze publicznym na terenach osób prywatnych, mimo że Gmina Miasta K. nie będzie mogła tych terenów wywłaszczyć, gdyż zgodnie z prawem nie są to cele publiczne ("zamrożenie" prawa własności).

6/ Przepisy zaskarżonego planu, mianowicie § 5 ust. 1 pkt 8, § 15 ust. 1 lit. d, § 16 ust. 2 pkt 2, § 16 ust. 3 – 8, § 16 ust. 6 pkt 4, 5 i 6 oraz § 25 ust. 2 pkt 6 pozwalają na indywidualne uzgadnianie odstępstw od tego planu.

7/ W § 22 ust. 1 i § 36 ust. 2 pkt 1 zaskarżonego planu wskazano konkretną branżę działalności handlowej i usługowej, która może być realizowana na określonym terenie.

8/ W § 10 pkt 6 zaskarżonego planu niejednoznaczne określono linię zabudowy.

9/ W § 18 ust. 2 zaskarżonego planu wadliwie wyznaczono linię zabudowy.

10/ Zaskarżonym planem (§ 15 ust. 1 lit. a) określono przeznaczenie terenów, które nie zostały nim objęte.

11/ Pomiędzy częścią tekstową zaskarżonego planu, a jego częścią graficzną istnieje rozbieżność w zakresie oznaczenia przestrzeni publicznej oraz wodociągu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazociągu, ciepłociągu i sieci elektroenergetycznej.

12/ Występuje wewnętrzna sprzeczność w zaskarżonym planie pomiędzy § 10 ust. 11, a § 24 ust. 2 pkt 1 i § 25 ust. 2 pkt 4, pomiędzy § 9 ust. 2 pkt 1, a ustaleniami dotyczącymi terenów oznaczonych symbolami 1ZC, 2ZC, 1US, SUS, 1ZPU, 2ZPU, KT, G i E oraz pomiędzy § 5 ust. 1 pkt 4, a § 21 ust. 2 pkt 1.

13/ Nie określono w zaskarżonym planie wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej oraz nie określono geometrii dachu dla terenów oznaczonych symbolami 1KP, 2KP, 3KP, 1ZC, 2ZC, KT, G i E, mimo że dopuszczono na nich zabudowę.

14/ Nie wyznaczono w zaskarżonej uchwale granic terenów służących organizacji imprez masowych (art. 15 ust. 3 pkt 5).

15/ Nie uzyskano zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

WSA w Krakowie wyrokiem z 8 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 265/09, skargę skarżącego oddalił. Sąd przyjął, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez wejściem w życie zaskarżonego planu, co według Sądu pierwszej instancji powoduje, że skarga jest dopuszczalna, ale niezasadna. Ponadto Sąd ten uznał, że skarżący nie wykazał, aby naruszono jego interes prawny.

Skarżący od wyroku WSA w Krakowie z 8 września 2009 r. wniósł skargę kasacyjną. NSA wyrokiem z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 403/10, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi, gdyż jego interes prawny naruszono, bowiem jest właścicielem nieruchomości, które zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu w pewnym zakresie nie będą mogły być w ogóle zabudowane, a w innym będą mogły być zabudowane, ale w sposób, który nie odpowiada zamierzeniom właściciela.

II. Sprawa ze skargi J. J.

Skarżąca J. J. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta K. z [...] listopada 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w dniu 23 października 2009 r. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Kr 1679/09. Skarżąca powoływała się na to, że jest właścicielką nieruchomości położonych na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 7ZP. W skardze zarzuciła naruszenie prawa polegające na następujących uchybieniach.

1/ Zaskarżony plan nie zawiera ustaleń zgodnych z art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i pkt 7 oraz z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia korzystanie z prawa własności.

2/ Zaskarżony plan nie zawiera wymaganych zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskaźników zabudowy w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 7ZP.

3/ Nieczytelnie sporządzono załącznik graficzny zaskarżonego planu.

4/ Organ administracji nie uzyskał opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska.

5/ W sposób nieuprawniony ograniczono skarżącej możliwość korzystania z jej nieruchomości, czym naruszono art. 140 k.c.

WSA w Krakowie wyrokiem z 15 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1679/09, skargę oddalił. Sąd uznał, że nie przekroczono granic władztwa planistycznego. Ponadto stwierdził, że jakkolwiek nie określono w skarżonym planie wskaźników zabudowy, to jednak – w ocenie Sądu – były one zbędne, gdyż plan nie przewidywał zabudowy. Za nieistotne uchybienie uznano fakt, że nie uzyskano opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Stwierdzono, że obowiązek zaopiniowania projektu planu przez ten organ wszedł w życie 4 dni przed uchwaleniem planu i nie było realnej możliwości jego wykonania.

Skarżąca od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła skargę kasacyjną. NSA wyrokiem z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 273/11, uchylił wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Według NSA, zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem procedury planistycznej, gdyż wbrew ustawowemu obowiązkowi nie uzyskano opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie planu. Za zbędne Sąd uznał natomiast określenie wskaźników zabudowy dla terenu ZP, gdyż na tym terenie zaskarżony plan nie przewidywał zabudowy kubaturowej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Krakowie wyrokiem z 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1216/11, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z [...] listopada 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Sąd pierwszej instancji – uznając, że jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 19 kwietnia 2011 r. oraz przyjmując, że w związku z tym granice rozpoznania sprawy podlegają zawężeniu do granic w jakich Sąd drugiej instancji rozpoznał skargę kasacyjną – ograniczył się tylko do kwestii opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i uznał, że jej brak jest wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi. Jednocześnie Sąd ustalił, że jakkolwiek [...] lipca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wydał opinię, to z uwagi na fakt, że miało to miejsce po uchwaleniu planu, była ona nieistotna.

Rada Miasta K. od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła skargę kasacyjną. NSA wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 52/12, uchylił wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji uznał, że wykładnia zawarta w wyroku NSA z 19 kwietnia 2011 r. nie obejmuje sytuacji, która zaistniała w tej sprawie i która polega na tym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], po uchwaleniu planu wydał opinię i to tak samo pozytywną jak uprzednio sporządzona przez Wojewodę, który opiniował projekt zaskarżonego planu jako organ ochrony środowiska przed jego uchwaleniem. Dlatego, według NSA, kwestię braku opinii należy ponownie rozpoznać. Ponadto NSA stwierdził, że WSA w Krakowie zobowiązany jest rozpoznać pozostałe zarzuty skarżącej. Za niesłuszne NSA uznał bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż rozpoznając sprawę po wyroku Sądu drugiej instancji można ograniczyć się do tego, co było przedmiotem skargi kasacyjnej. NSA stwierdził, że w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, sąd ten rozpoznaje sprawę ponownie w pełnym zakresie, będąc jedynie związany wykładnią prawa w tej sprawie dokonaną przez NSA.

III. Sprawa ze skargi [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w K.

[...] Konsorcjum Inwestycyjne [...] Sp. z o.o. w K. wniosło skargę na uchwałę Rady Miasta K. z [...] listopada 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w dniu 25 listopada 2009 r. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Kr 1819/09. Skarżące Konsorcjum powoływało się na to, że jest współwłaścicielem – wraz z K. H. – nieruchomości położonych na terenach oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami 4ZP i 2US. W skardze Konsorcjum zarzuciło naruszenie tych samych przepisów prawa, jak w swojej skardze uczynił to K. H. (sygn. akt sprawy II SA/Kr 265/09). Dodatkowo stwierdziło, że ubiega się o warunki zabudowy na nieruchomościach, których jest właścicielem i że uchwalenie zaskarżonego planu przerwało postępowanie zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji, polegającej na budowie dwupoziomowego wielostanowiskowego garażu z uzupełniającą funkcją komercyjną – hotelem.

IV. Połączone sprawy ze skarg K. H., J. J. i [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w K.

Postanowieniem z 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1087/10, wydanym na rozprawie, sprawy ze skarg K. H. i [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w K. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Następnie zarządzeniem z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 958/12, sprawa ze skarg K. H. i [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w K. została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi J. J.

WSA w Krakowie wyrokiem z 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 874/12, po rozpoznaniu skarg K. H., J. J. i [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w K., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z [...] listopada 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Skargi uwzględniono z następujących powodów.

Sąd stwierdził niezgodność zaskarżonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uznał bowiem, że korekta granic między terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających tereny różnych kategorii, jaka została dokonana w zaskarżonym planie, nie była dopuszczalna.

Ponadto Sąd stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Wyznaczając bowiem teren ZR, który zgodnie z ustaleniami planu może być wykorzystywany inaczej, niż tylko pod zielone użytki rolne, organ nie uzyskał zgody w trybie art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sąd uznał także, że zaskarżona uchwała jest wewnętrznie sprzeczna. Wyjaśnił, że w przepisie § 12 pkt 1 ustalono, że na terenach przeznaczonych do zainwestowania, oznaczonych symbolami MW, MN, UM, U, US, ZPU, KT i KP, ochronę wartości krajobrazu zapewnia się poprzez regulację gabarytów zabudowy oraz nieprzekraczalne linie zabudowy. Tymczasem dla terenów MW, MN, UM, U, US i ZPU nie określono gabarytów dopuszczalnej tam zabudowy, natomiast dla obszaru KT i KP – na rysunku planu – nie oznaczono linii zabudowy. Linii zabudowy nie określono także na terenach oznaczonych symbolami 1U i 2U, gdzie przewidziano budowę budynków o wysokości do 10 m i do 20 m oraz na terenach, na których zaplanowano zabudowę obiektami kubaturowymi i oznaczonych symbolami 1US, 3US, 1ZPU, 2ZPU, 1ZC, 1KP, 2KP, 3KP. Powyższe, zdaniem Sądu, przesądza o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawę tę, w ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszono także poprzez nieokreślenie w zaskarżonym planie granic terenów służących organizacji imprez masowych w sytuacji, gdy w § 24 ust. 2 pkt 4 planu dopuszczono lokalizację obiektów tymczasowych na terenie 7ZP dla organizacji imprez masowych na wolnym powietrzu (art. 15 ust. 3 pkt 5), poprzez nieokreślenie szerokości linii rozgraniczających obszary KDZ+T, KDZ, KDL,1KDX i 2KDX (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz poprzez brak uzgodnienia projektu planu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 17 pkt 6 lit. c).

Za zasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut dotyczący rozbieżności pomiędzy tekstem zaskarżonego planu, a jego załącznikiem graficznym. Stwierdził bowiem, że w planie miejscowym w części tekstowej w § 13 pkt 1 jako przestrzeń publiczną określono m.in. tereny oznaczone symbolami: ZPU (tereny zieleni urządzonej z usługami) i ZP (tereny zieleni urządzonej), tymczasem na rysunku planu obszar przestrzeni publicznej wyznaczono jedynie w części terenu 1ZPU (na północ od ul. [...]).

Rada Miasta K. od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła skargę kasacyjną, w której zarzucono jedynie naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. J. J. w odpowiedzi na tę skargę kasacyjną odniosła się tylko do podniesionego w niej zarzutu, nie zgadzając się z nim. Pozostali skarżący odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wnieśli. NSA wyrokiem z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2686/12, uchylił wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji, odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej stwierdził, że w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, iż okoliczności sprawy przemawiają za dokonaniem oceny, iż naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było istotne i z tego powodu nie można było stwierdzić nieważności planu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Krakowie wyrokiem z 13 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 684/14, po raz kolejny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

WSA w Krakowie przyjął, że nie można zakwalifikować jako istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchybienia polegającego na braku opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska co do projektu planu, w sytuacji, gdy w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2011 r., wydanej po uchwaleniu planu, organ ten stwierdził, że pozytywnie opiniuje wszystkie rozwiązania zawarte w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" i podtrzymuje pozytywną opinię o projekcie tego planu przedstawioną przez Wojewodę [...].

Dokonując oceny legalności zaskarżonego planu w pozostałym zakresie, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że jest on sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz że narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzenie to Sąd oparł na następujących ustaleniach.

Organ planistyczny mógł dostosowywać (modyfikować) granice kierunkowych obszarów zagospodarowania zawartych w studium do granic projektowanego zagospodarowania objętych planem miejscowym tylko co do zakresu samej grubości linii rozgraniczającej obszary w studium. Wobec tego Sąd pierwszej instancji przyjął, że korekta granic między terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających tereny różnych kategorii jaka została dokonana w skarżonym planie, była niedopuszczalna. Z tych względów Sąd uznał, że przeznaczenie 14 terenów oznaczonych symbolami MW, 3US, KT, 1U, 1ZPU, 2ZPU, 1MN, 2MN, 1US, 2US, 1KP, 3KP, ZR i 8ZP jest niezgodne z ustaleniami studium, co narusza art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W planie nie określono – dla części przeznaczonych pod zabudowę terenów, oznaczonych symbolami 1U, 2U, 1ZC, 2ZPU, 3US, KT, 1KP, 2KP, 3KP, G, E –obowiązkowego parametru kształtowania zabudowy jakim jest linia zabudowy, pomimo tego, iż dopuszczono tam zabudowę obiektami kubaturowymi oraz pomimo usytuowania tych terenów przy drogach publicznych.

W zaskarżonym planie nie wyznaczono wskaźnika powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, geometrii dachu dla terenów dopuszczających zabudowę oraz granic terenów służących organizacji imprez masowych, także parametrów dróg.

Zaskarżona uchwała jest wewnętrznie sprzeczna. W § 12 pkt 1 części tekstowej planu ustalono bowiem, że dla ochrony i kształtowania krajobrazu na terenach przeznaczonych do zainwestowania, oznaczonych symbolem MW, MN, UM, U, US, ZPU, KT i KP ochronę wartości krajobrazu zapewnia się poprzez regulację gabarytów zabudowy oraz nieprzekraczalne linie zabudowy. Tymczasem, pomimo wyraźnej dyspozycji wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 6 rozporządzenia z Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także treści samego planu, dla terenów oznaczonych symbolami 1U, 2U, 2ZPU, 3US, KT, 1KP, 2KP, 3KP na rysunku planu nie oznaczono linii zabudowy. Podobnie nie określono, sprzecznie z podanymi wyżej przepisami, gabarytów projektowanej zabudowy.

Sąd zwrócił uwagę także na niespójność planu w zakresie jego części tekstowej i graficznej. W zaskarżonym planie miejscowym w części tekstowej - w § 13 pkt 1 lit a, b, c, d, e jako przestrzeń publiczną określono tereny oznaczone symbolami KDZ+T, KDZ, KDL, KDX, 1ZC, 2ZC, ZPU, ZP, WS. Natomiast na rysunku planu obszar przestrzeni publicznej wyznaczono jedynie w części terenu 1ZPU (na północ od ul. [...]).

Rada Miasta K. wniosła od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną. NSA wyrokiem z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15, uchylił wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził, że WSA w Krakowie, kierując się niewłaściwą interpretacją art. 134 p.p.s.a., rozpoznał sprawę bez należytego uwzględnienia przedmiotowych granic złożonych skarg, w efekcie czego stwierdził nieważność całej uchwały w sytuacji, gdy dostrzeżone naruszenie zasad sporządzania planu w przeważającej mierze nie dotyczyło terenów, na których znajdowały się nieruchomości będące własnością skarżących. NSA, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, uznał, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. NSA stwierdził, że przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Dlatego też NSA przyjął, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Kontrola uchwały podjętej w przedmiocie planu miejscowego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Ograniczenia te nie dotyczą jednakże sprawdzenia przez Sąd legalności trybu sporządzenia planu miejscowego, gdyż w razie wystąpienia istotnych naruszeń w tym przedmiocie obligatoryjne jest stwierdzenie nieważności całej uchwały. Na tej podstawie NSA wywiódł, że stosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga modyfikacji uwarunkowanej szczególną regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tych sprawach, wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi, nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego.

NSA zwrócił uwagę, że WSA w Krakowie w wyroku z 7 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 874/12, wskazał, że brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Zdaniem NSA, z takiego błędnego założenia wyszedł również Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę zakończoną wyrokiem z 13 października 2014 r. Obejmując bowiem analizą cały obszar planu, Sąd pierwszej instancji stwierdził istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10, art. 15 ust. 3 pkt 5 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym zaznaczył, że naruszenia te dotyczyły szeregu jednostek planistycznych. NSA zauważył jednak, że wśród wymienionych 27 terenów planistycznych tylko cztery obejmowały działki należące do skarżących. W zaskarżonym wyroku nie dokonano jednakże analizy i oceny prawnej w zakresie tych zarzutów, które dotyczyły bezpośrednio nieruchomości stanowiących własność skarżących. Zdaniem NSA, w sytuacji, gdy istota skarg koncentrowała się na kwestii przeznaczenia w planie oznaczonych działek pod określone funkcje, rzeczą Sądu pierwszej instancji było przede wszystkim ustalenie, czy w zakresie przeznaczenia i możliwości zagospodarowania oraz zabudowy spornego terenu plan wprowadził zmiany i czy wpłynęły one na pogorszenie prawno – planistycznego statusu konkretnych nieruchomości. W dalszej natomiast kolejności ocena Sądu powinna dotyczyć tego, czy ewentualne zmiany mają oparcie w obowiązującym porządku prawnym, w szczególności, czy dokonane zostały w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W dalszej części uzasadnienia NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji wyszedł z błędnego założenia, iż doprecyzowanie granic pomiędzy poszczególnymi kategoriami terenów wskazanych w studium może być dokonane w planie jedynie w zakresie grubości linii rozgraniczającej, która w związku z różnicą skali map wynosi w terenie 12,5 m. Jakkolwiek NSA uznał za prawidłowe wyjaśnienia WSA w Krakowie dotyczące tej kwestii, to jednak stwierdził, że nie można wprowadzać sztywnej reguły, że dopuszczalne jest tylko takie przesunięcie granic obszarów zagospodarowania w planie miejscowym, które mieści się w granicach odpowiadających grubości linii zastosowanej na rysunku studium (12,5 m). Przyjąć bowiem należy, że dokonywane w planie modyfikacje granic poszczególnych kategorii obszarów muszą być dokonywane przy uwzględnieniu zasad wynikających z charakteru prawnego planu miejscowego i studium oraz z całości ustaleń studium, a także stanu faktycznego istniejącego na danym obszarze.

Dalej NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji badając zgodność określonego w planie przeznaczenia wyodrębnionych terenów z ustaleniami studium oparł się na fragmentarycznej analizie treści uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych dla danego obszaru, pomijając istotę głównych założeń rozwoju przestrzennego danej części Miasta. NSA zaznaczył także, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien mieć na uwadze, że granicami zaskarżonej uchwały objęty został projektowany park, który ma zapewnić mieszkańcom dwóch przyległych osiedli mieszkaniowych dostęp do terenów zielonych, a równocześnie na obrzeżach parku powinna powstać niezbędna infrastruktura społeczna wspierająca funkcję rekreacyjną tego obszaru.

Konkludując, po przeanalizowaniu ustaleń dotyczących terenów stanowiących własność skarżących, NSA doszedł do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył wszystkich okoliczności mogących przemawiać za zgodnością zaskarżonego planu ze studium.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Krakowie wydał zaskarżony w rozpoznawanej sprawie wyrok z 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1364/15, którym oddalił skargi J. J., K. H. i [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w K.

B. Uzasadniając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji zważył, co następuje.

Sąd pierwszej instancji uznał, że jego zadaniem jest obecnie przeanalizowanie zaskarżonego planu miejscowego w granicach, w jakich nie był on wcześniej badany tj. w zakresie naruszenia indywidualnego interesu skarżących wynikającego z prawa własności należących do nich nieruchomości. W związku z tym Sąd opisał przeznaczenie w planie nieruchomości należących do skarżących.

I tak, wyjaśnił, że nieruchomości stanowiące współwłasność skarżącej J. J. położone są na terenie oznaczonym symbolem 7ZP, co oznacza, że są to tereny o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej z elementami wyposażenia parku [...] (§ 24 ust. 1), bez prawa zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem, lokalizacji garaży i miejsc postojowych, lokalizacji obiektów małej gastronomii oraz ciągów i urządzeń komunikacyjnych dla motocykli, samochodów terenowych i innych pojazdów silnikowych (§ 24 ust.4), na którym dopuszcza się lokalizację obiektów tymczasowych dla organizacji imprez masowych na wolnym powietrzu takich jak koncerty muzyczne, cyrki lub wesołe miasteczka (§ 24 ust. 2 pkt 4).

Z kolei nieruchomości stanowiące własność lub współwłasność K.H. i [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w K. położone są na terenach oznaczonych symbolami:

- 1KDX – tereny przeznaczone pod ciąg pieszy wraz z urządzeniami odwodnienia i oświetlenia (§ 33),

- 4ZP – tereny o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej z elementami wyposażenia parku – park [...] (§ 24 ust. 1),

- 2US – tereny przeznaczone pod obiekty i urządzenia z zakresu sportu, turystki, rekreacji, oświaty i edukacji (§ 23),

- 1ZPU – tereny przeznaczone pod ogólnodostępne tereny zieleni urządzonej wraz z usługami komercyjnymi służącymi obsłudze funkcji rekreacyjnej parku [...], w szczególności gastronomii, wypożyczalni sprzętu sportowego i zaplecza sportowo – socjalnego (§ 25),

- 2MN – tereny z podstawowym przeznaczeniem pod utrzymanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (§ 20).

Odnosząc się do skargi J. J. Sąd stwierdził, że jakkolwiek postanowienia planu niewątpliwie naruszają jej interes prawny jako współwłaścicielki nieruchomości, dla której nie przewidziano możliwości zabudowy, to jednak władztwo planistyczne gminy zawiera w sobie możliwość ingerencji w prawo własności, w tym możliwość ograniczenia zabudowy, jeśli cel społeczny (publiczny) tego wymaga, a taka sytuacja, w ocenie Sądu pierwszej instancji, występuje w rozpoznawanej sprawie. Stwierdził, że plan obszaru "[...]" został pomyślany jako teren o charakterze ochronnym, włączony do systemu parków rzecznych i miejskich. Projekt tego parku ma zapewnić mieszkańcom przyległych osiedli mieszkaniowych dostęp do terenów zielonych wraz z niezbędną infrastrukturą wspierającą funkcję rekreacyjną tego terenu. Dlatego też, skoro cały teren został przeznaczony pod park jako tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej, nie doszło do naruszenia prawa, w tym zwłaszcza naruszenia wymienionych w skardze art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i pkt 7 oraz 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miasta K., wyznaczając teren 7ZP i ustalając jego przeznaczenie, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Przeznaczenie gruntów oznaczonych symbolem 7ZP jest bowiem zgodne nie tylko z ustaleniami studium, ale także odpowiada celowi uchwalenia planu miejscowego obszaru "[...]" jako planu o charakterze ochronnym.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skarżącej, że organ administracji naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia w treści planu miejscowego wskaźnika zabudowy dla wszystkich terenów objętych planem miejscowym. Zdaniem Sądu, przepis ten, wykładany z uwzględnieniem jego funkcji i innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy odczytywać w ten sposób, że obowiązkiem organu planistycznego jest określenie parametrów i wskaźników zabudowy, gdy plan miejscowy na danym terenie zabudowę przewiduje. Skoro zaskarżona uchwała nie przewiduje zabudowy na wszystkich obszarach objętych planem, w odniesieniu do obszarów, co do których wyłączono możliwość zabudowy, to określanie wskaźników zabudowy było zbędne.

Odnosząc się do skargi K. H. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ten skarżący koncentrując się głównie na zarzutach dotyczących naruszenia procedury podjęcia zaskarżonej uchwały, nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów na poparcie swego stanowiska o "całkowitym wykluczeniu zabudowy" jego nieruchomości. Tymczasem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, ustalenia zaskarżonego planu nie przewidują całkowitego wykluczenia zabudowy w stosunku do działek skarżącego. W obszarze 2US wskaźnik zabudowy wynosi wprawdzie 0%, istnieje jednak możliwość realizacji obiektów i urządzeń z zakresu sportu, turystyki, rekreacji, oświaty i edukacji. Na terenie 4ZP przewidziano zakaz realizacji zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem, jednakże dopuszcza się realizację m.in. infrastruktury technicznej ścieżek rekreacyjnych (np. nawierzchnie, elementy zabezpieczające takie jak balustrady, schody terenowe, rampy). Na terenie 1KDX podstawowe przeznaczenie obejmuje ciąg pieszy wraz z urządzeniami odwodnienia i oświetlenia. Z kolei na terenach 1ZPU w ramach przeznaczenia podstawowego plan wymienia usługi komercyjne służące obsłudze funkcji rekreacyjnej parku [...] w szczególności gastronomii, wypożyczalni sprzętu sportowego i zaplecza sportowo-socjalnego ze wskaźnikiem zabudowy 20% i dopuszczalną wysokością obiektów do 12 m, zaś dla terenu 2MN, przewiduje się utrzymanie zabudowy jednorodzinnej. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu pierwszej instancji – uwzględnienie argumentu "całkowitego wykluczenia zabudowy" wymagało wykazania, o jaką zabudowę skarżącemu chodzi.

Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że Rada Miasta K., ustalając przeznaczenie gruntów K. H., nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, przeznaczenie tych gruntów jest w pełni zgodne ze studium oraz celem uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego.

Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia procedury planistycznej Sąd pierwszej instancji uznał za nieuzasadnione, tak w świetle wskazań zawartych w wyroku NSA z 25 czerwca 2015 r., jak i w oparciu o argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Sąd stwierdził jedynie, że doszło do nieistotnego naruszenia procedury w procesie uchwalania planu miejscowego, które nie nosiło jednak znamion naruszenia, o którym mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to dotyczyło nierozstrzygnięcia w sposób wyraźny przez Radę Miasta K. o uwagach nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta K. w procedurze uchwalania planu miejscowego. Tym niemniej Sąd przyjął, że skoro lista uwag nieuwzględnionych przez Radę Miasta K. zawiera załącznik nr 2 do planu miejscowego, to w pośredni sposób radni swoje stanowisko odnośnie tych uwag wyrazili. W związku z powyższym Sąd uznał, że brak jakiegokolwiek wyraźnego odniesienia się radnych do uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu planu miejscowego, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy, stanowi naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, ale jest to naruszenie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie mające charakteru istotnego. Tym samym nie skutkuje ono unieważnieniem planu miejscowego w całości.

Za chybiony Sąd pierwszej instancji uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 7 lit. e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzgodnienie projektu planu z właściwym organem ochrony granic. Zdaniem Sądu organ sporządzający projekt planu nie jest automatycznie zobowiązany do dokonania uzgodnień ze wszystkimi podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 7 tej ustawy. Ponadto obszar zaskarżonego planu nie znajduje się w strefie nadgranicznej. Podobnie Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma bowiem – jak wskazał - regulacji prawnej wymagającej wprost podjęcia uchwały o zgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie do zarzutu "zamrożenia" prawa własności, Sąd odwołał się do art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa uprawnienie organów gminy w ramach przysługującego władztwa planistycznego do ustalenia przeznaczenia konkretnego terenu, stwierdzając, że prawo własności stanowi wprawdzie najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje właścicielowi pełni nieskrępowanej władzy nad nią.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącego co do niedopuszczalnych ustaleń planu miejscowego dotyczących ścieżek rowerowych i systemu infrastruktury. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie ustalenie dotyczące "głównych ścieżek rowerowych" odnosi się do trasy o orientacyjnym przebiegu na rysunku planu, natomiast szczegółowe ustalenia lokalizacji tras w ramach terenów wyznaczonych w planie nastąpi na etapie wydawania stosownych decyzji przy uwzględnieniu przepisów prawa miejscowego. Zapis ten nie przewiduje więc odstępstw od ustaleń planu przez jakiekolwiek podmioty, lecz odsyła do obowiązujących przepisów prawa. W zakresie zaś infrastruktury technicznej Sąd stwierdził, że ustalenia planu przewidują utrzymanie przebiegu i lokalizację istniejącej sieci i obiektów infrastruktury technicznej, za wyjątkiem magistrali ciepłowniczej, zapewniając możliwość jej rozbudowy, modernizacji i zmiany średnic sieci.

Co do zapisu § 22 uchwały Sąd uznał, że usługi gastronomii, kwestionowane przez skarżącego, są dostosowane do podstawowej funkcji planu i zgodził się z organem, że dopuszczenie wszelkich usług komercyjnych, czy też handlowych, byłoby sprzeczne z celami, dla których tworzone są parki.

W zakresie zarzutu nieprawidłowości w ustaleniu linii zabudowy WSA w Krakowie wyjaśnił, że z § 18 ust. 2 pkt 6 uchwały wynika, że zasady zabudowy na wyznaczonych terenach określają nieprzekraczalne linie zabudowy, w razie ich braku na rysunku planu zastosowanie mają przepisy odrębne, np. o drogach publicznych. Nie ma więc mowy o dowolności zabudowy, czy też niejasności w jej sytuowaniu.

Za bezprzedmiotowy Sąd uznał także zarzut dotyczący oznaczenia terenów nieobjętych zakresem planu.

WSA w Krakowie, dokonując analizy w zakresie nieruchomości K. H., nie stwierdził także, by zachodziły rozbieżności pomiędzy treścią planu, a załącznikiem graficznym do planu, skutkujące przyjęciem nieważności uchwały w tej części.

Podobnie Sąd pierwszej instancji ocenił skargę [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w K., która zasadniczo w zakresie zarzutów jest tożsama ze skargą skarżącego K. H. Niemniej Sąd odniósł się do dodatkowo podnoszonego przez Konsorcjum argumentu mającego uzasadniać naruszenie jego interesu prawnego poprzez przerwanie postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo stwierdzenia przez sąd administracyjny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie wielostanowiskowego dwupoziomowego garażu z uzupełniającą funkcją komercyjną – hotelem. Otóż, zdaniem WSA w Krakowie, argumentacja ta nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności skargi i stwierdzenia naruszenia władztwa planistycznego przy podjęciu skarżonej uchwały. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie tworzy żadnego prawa, a jedynie potwierdza możliwy zakres zagospodarowania z uwagi na istniejący stan rzeczywisty danego obszaru. To plan miejscowy w sposób trwały określa sposób zagospodarowania danego obszaru. Znaczenie decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie określa art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w chwili uchwalenia dla danego obszaru planu miejscowego, właściwy organ winien stwierdzić wygaśnięcie wszystkich dotychczas wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy dla takiego terenu, jeżeli decyzje te zawierają odmienne ustalenia niż plan miejscowy. Wyjątek dotyczy tylko przypadku, gdy na podstawie wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy zostało już udzielone pozwolenie na budowę. Powołany przepis wyraźnie wskazuje na pierwszeństwo ustaleń planu miejscowego w stosunku do decyzji ustalających warunki zabudowy. Okoliczność zaś, że organy planistyczne uchwalają plan miejscowy dla danego terenu, nie stanowi żadnego naruszenia prawa.

C. Od wyroku WSA w Krakowie z 29 grudnia 2015 r. wspólną skargę kasacyjną wnieśli K. H. oraz [...] Konsorcjum Inwestycyjne [...] Sp. z o.o. w K. oraz odrębną skargę kasacyjną wniosła J. J.

I. K. H. oraz [...] Konsorcjum Inwestycyjne [...] Sp. z o.o. w K. w swojej skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie następujących przepisów.

1/ Art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że Sąd pierwszej instancji jest związany poglądem prawnym przedstawionym w wyroku NSA z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15, dotyczącym zakresu rozpoznania sprawy oraz zgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium. Zdaniem skarżących, pogląd ten jest sprzeczny ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyrokach z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 403/10 i z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2686/12.

2/ Art. 170 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że Sąd pierwszej instancji nie jest związany prawomocnym wyrokiem NSA z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2686/12, w zakresie wyrażonego w tym wyroku poglądu, według którego tylko jeden z powodów stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, mianowicie naruszenie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wadliwy, zaś pozostałe są trafne.

3/ Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie ze skargi w trybie pierwszego z powołanych przepisów sąd administracyjny nie orzeka w granicach sprawy administracyjnej, ale w granicach naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zdaniem skarżących uniemożliwia to zbadanie legalności uchwały w sprawie planu miejscowego w zakresie wykraczającym poza ustalenia dotyczące nieruchomości stanowiących własność skarżących.

4/ Art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że w sprawie ze skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W ocenie skarżących tego rodzaju ograniczenie nie znajduje oparcia w przepisach prawa, nie jest konieczne z punktu widzenia zasady proporcjonalności, narusza zasadę legalizmu oraz zasadę zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje akt powszechnie obowiązujący, który nie jest zgodny z przepisami prawa stanowiącymi podstawę jego wydania.

5/ Art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a.

6/ Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, że nie narusza interesu prawnego skarżących uchwała, która została wydana z istotnym naruszeniem zasad jej przyjęcia.

7/ Art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że ustalenia zaskarżonego planu dotyczące terenów oznaczonych symbolami MW, 2US, 3US, KT, 1U, 1ZPU, 2ZPU, 1MN, 1US, 1KP, 3KP, ZR i 8ZP nie są sprzeczne ze studium.

8/ Art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia tych przepisów poprzez to, że nie wyznaczono linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami 1U, 2U, 1ZC, 2ZPU, US, KT, 1KP, 2KP, 3KP, G i E oraz poprzez to, że nie ustalono wskaźnika powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i geometrii dachu dla terenów oznaczonych symbolami 1KP, 2KP, 3KP, 1ZC, 2ZC, KT, G i E.

9/ Art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia tych przepisów poprzez to, że nie wyznaczono szerokości linii rozgraniczających tereny oznaczone symbolami KDZ+T, KDZ, KDL, 1KDX i 2KDX.

10/ Art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia powołanych przepisów poprzez to, że nie określono w zaskarżonym planie granic terenu przeznaczonego dla organizowania imprez masowych.

11/ Art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji zaaprobował wewnętrzną sprzeczność występującą w zaskarżonym planie pomiędzy jego § 12 i § 13 pkt 1, a częścią graficzną. Zdaniem skarżącego, wbrew treści powołanego § 12 dla terenów oznaczonych symbolami 1U, 2U, 2ZPU, 3US, KT, 1KP, 2KP i 3KP w części graficznej nie wyznaczono linii zabudowy, a dla terenów oznaczonych symbolami MW, MN, UM, U, US i ZPU w części graficznej nie określono gabarytów zabudowy takich jak liczba kondygnacji, szerokość elewacji frontowej, wysokość gzymsu i okapu. Ponadto, mimo że w § 13 pkt 1 zaskarżonego planu tereny oznaczone symbolami KDZ+T, KDZ, KDL, KDX, 1ZC, 2ZC, ZPU, ZP i WS określono jako przestrzenie publiczne, to w części graficznej nie objęto ich oznaczeniem przeznaczonym dla przestrzeni publicznej, mianowicie szarymi prostopadłymi kratkami.

Uzasadniając skargę kasacyjną podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie sądy administracyjne, a w szczególności NSA, dopuściły się rażącego naruszenia art. 2, art. 45 i art. 184 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących, przyczyny wadliwości kontroli zaskarżonej uchwały leżą w wyroku NSA z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2686/12, którym Sąd drugiej instancji uwzględnił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2012 r., uznając, że wyłącznie jeden powód stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jest wadliwy, mianowicie dotyczący naruszenia art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy tymczasem tych powodów było znacznie więcej. Zarzucono, że NSA nie wypowiedział się co do – jak to ujęto – kilkunastu pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Dalej wywiedziono, że to NSA powinien ponosić konsekwencje swego – jak to ujęto – oczywiście bezprawnego działania i z tego wywiedziono, że skoro Sąd drugiej instancji nie odniósł się do pozostałych powodów stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały przez Sąd pierwszej instancji, to związał swym poglądem następne składy orzekające, przy czym, jak należy rozumieć, to związanie dotyczy tego, że pozostałe powody stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały były zasadne. Podniesiono też, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę po wyroku NSA z 8 kwietnia 2014 r. trafnie przyjął, że wobec braku rozstrzygnięcia NSA co do pozostałych powodów stwierdzenia nieważności, wady te nadal uzasadniają uwzględnienie skargi. Ponadto podkreślono, że NSA w wyroku z 8 kwietnia 2014 r. nie zrelatywizował zakresu rozpoznania do zakresu interesu prawnego skarżących, związanego z prawem własności ich nieruchomości. Dalej zarzucono, że NSA w wyroku z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15, mimo że zgodnie z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. skargi kasacyjnej wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez sąd drugiej instancji, przedstawił nową koncepcję, co do każdego elementu skargi, co w ocenie skarżących jest niezgodne z prawem, skoro we wcześniejszych wyrokach nie zakwestionowano ani zakresu rozpoznania, ani sposobu rozumienia zgodności planu miejscowego ze studium. Zdaniem skarżących, stanowisko NSA dotyczące zakresu rozpoznania skargi, przyjęte w wyroku z 25 czerwca 2015 r., jest sprzeczne z poglądem tego Sądu wyrażonym w wyroku z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 403/10, w którym, w ocenie skarżących, przyjęto, iż art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza jedynie zakres legitymacji, a nie zakres rozpoznania sprawy. Stanowisko to – jak następnie wywiedziono – jest też niezasadne z szeregu powodów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przede wszystkim zaś z powodu sprzeczności z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano też stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 25 czerwca 2015 r. dotyczące zgodności zaskarżonego planu ze studium, oceny zasadności ustaleń związanych z terenem oznaczonym symbolem 2US, 1ZPU oraz w ogóle zaakceptowania przeznaczenia nieruchomości stanowiących własność prywatną na park ogólnodostępny.

Z zarzucanych naruszeń prawa, których miał się dopuścić NSA, wywiedziono, że prawo, w szczególności art. 170 p.p.s.a., naruszył Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok. Zdaniem skarżących Sąd ten nie był związany poglądami prawnymi NSA wyrażonymi w wyroku z 25 czerwca 2015 r., w szczególności w zakresie ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy wyłącznie do ustaleń zaskarżonego planu, dotyczących nieruchomości, których właścicielami są skarżący. Twierdzili też, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do naruszeń prawa, które nie zostały zakwestionowane przez NSA w wyroku z 25 czerwca 2015 r. Ponadto twierdzili, że NSA w tym wyroku nie przesądził, że ustalenia dotyczące terenu oznaczonego symbolem 2US są sprzeczne ze studium, gdyż polecił, aby Sąd pierwszej instancji tę kwestię jeszcze wyjaśnił z uwzględnieniem jego wskazań. W ocenie skarżących, Sąd pierwszej instancji nie rozważył też właściwie argumentów przemawiających przeciwko i za utrzymaniem zakazu zabudowy kubaturowej na tym obszarze, który, co podkreślono, w studium jest przeznaczony pod intensywną zabudowę mieszkaniową. Zarzuty odnośnie do wadliwej oceny zgodności ustaleń zaskarżonego planu ze studium podniesiono także co do terenów oznaczonych symbolami ZPU i 2MN.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący twierdzili, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami ZPU i MN naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w ustaleniach dotyczących tych terenów ograniczono się jedynie do wskazania maksymalnego wskaźnika zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz maksymalnej wysokości zabudowy, a nie określono gabarytów zabudowy, do których według skarżących należą liczba kondygnacji, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość gzymsu i okapu. W odniesieniu do pojęcia gabaryt zabudowy przyznano, że nie został on wyjaśniony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale uznano, że można go rozumieć tak jak przyjęto to w skardze kasacyjnej z uwagi na orzecznictwo sądowe ukształtowane w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśniając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że w zaskarżonym planie mimo takiego obowiązku nie określono parametrów dróg. Wywiedziono, że w planie miejscowym należy obowiązkowo określić parametry dróg oraz że nie jest wystarczające ich wskazanie w części graficznej planu miejscowego. Obowiązek taki, zdaniem skarżących, istnieje niezależnie od tego, że dopuszczalne szerokości dróg zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż w planie miejscowym szerokości te powinny być doprecyzowane.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związanego z tym, że w zaskarżonym planie nie określono granic terenu przeznaczonego dla organizowania imprez masowych wskazano, odwołując się do wyroku Sądu pierwszej instancji z 13 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 684/14, że skoro w § 24 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały dopuszczono lokalizowanie na terenie oznaczonym symbolem 7ZP obiektów tymczasowych służących organizacji imprez masowych na wolnym powietrzu, to należało wyraźnie określić w tekście planu i na jego rysunku granice terenu przeznaczonego do organizacji imprez masowych.

We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II. J. J. w swojej skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie następujących przepisów.

1/ Art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało polegać na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie zawiera ustaleń sprzecznych z powołanymi przepisami. Przy czym zdaniem skarżącej naruszenie wskazanych przepisów stanowi nadużycie przez organ administracji władztwa planistycznego. Wyjaśniając ten zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przeznaczenie nieruchomości stanowiących własność skarżącej na ogólnodostępną zieleń z elementami parku stanowi nadużycie władztwa planistycznego. Skarżąca twierdziła, że wydanie nieobowiązującej już co prawda decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnych domów mieszkalnych na działkach będących jej własnością świadczy, że jej nieruchomość mogła być przeznaczona w zaskarżonym planie na inny cel niż zieleń. Zarzucała, że z zaskarżonej uchwały oraz dokumentacji planistycznej nie wynika, jaki interes społeczny stał na przeszkodzie przeznaczeniu chociażby części jej nieruchomości na lokalizacje inwestycji kubaturowych. Twierdziła, że ingerencja w jej prawo własności nie była niezbędna. Podniosła, że nieruchomości, których jest właścicielką znajdują się na skraju wyznaczonego w zaskarżonym planie terenu zieleni i w sąsiedztwie terenu oznaczonego w tym planie symbolem MW, czyli terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wyjaśniono przy tym, że nadużycie władztwa planistycznego stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2/ Art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że w zaskarżonym planie zamieszczono wszystkie ustalenia, które zgodnie z powołanymi przepisami w planie miejscowym powinny zostać określone. Wyjaśniając ten zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono dla terenów o symbolu ZP wskaźnika intensywności zabudowy. W ocenie skarżącej określenie tego wskaźnika było konieczne, gdyż mimo przeznaczenia tych terenów na zieleń dopuszczono na nich budowę ścieżek pieszych, rowerowych, rolkowych i dydaktycznych, tras dla rowerów górskich i dla narciarstwa biegowego wraz z niezbędną infrastrukturą, mostków, kładek pieszo-rowerowych, a w przypadku terenu oznaczonego symbolem 7ZP również boiska i obiektów tymczasowych dla organizacji imprez masowych, takich jak koncerty muzyczne, cyrk lub wesołe miasteczko.

3/ Art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uznaniu, że w zaskarżonym planie określono zasady i warunki scalania i podziałów nieruchomości. Uzasadniając ten zarzut podniesiono, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla znacznej części zaskarżonego planu w tym dla terenów oznaczonych symbolem 7ZP.

4/ Art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przyjęciu, że w zaskarżonym planie zawarto regulacje dotyczące modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uzasadniając ten zarzut podniesiono, że w zaskarżonym planie nie określono parametrów dróg oznaczonych w tym planie symbolami KDZ+T, KDZ, KDX, KDW oraz KDL. W ocenie skarżącej narusza to jej interes prawny, gdyż ustalenia dotyczące dróg mają wpływ na sposób wykonywania uprawnień właścicielskich względem nieruchomości położonych na innych obszarach planu.

5/ Art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na uznaniu, że organy administracji nie naruszyły zasad sporządzania planu miejscowego oraz w sposób istotny trybu jego sporządzania.

6/ Art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wskazano w sposób wystarczający motywów jakimi kierował się ten Sąd, uznając, że w sprawie jest brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego oraz na tym, że w tym uzasadnieniu nie odniesiono się do wszystkich zarzutów skarżącej.

7/ Art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. polegające na rezygnacji ze wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego.

8/ Art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast stwierdzenia nieważności, mimo że miały miejsce naruszenia wskazanych już przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

D. Rada Miasta K. na rozprawie wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

E. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne zważył, co następuje.

Obie skargi kasacyjne są niezasadne.

Skarga kasacyjna K. H. oraz [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w K.

Skarżący K. H. oraz [...] Konsorcjum Inwestycyjne [...] Sp. z o.o. w K. w swojej skardze kasacyjnej w istocie kwestionują wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dokonaną przez NSA w wyroku z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15, która najpełniej została wyrażona w dwóch stwierdzeniach. Po pierwsze, że "wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu". Po drugie, że "wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi, nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego".

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, która zawiera wskazany wyżej zarzut, przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie ze zdaniem drugim art. 190 p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarżący natomiast, kwestionując w podstawach kasacyjnych wykładnię prawa ustaloną przez NSA w wyroku z 25 czerwca 2015 r., opierają swoją skargę kasacyjną na podstawach sprzecznych z tą wykładnią. Już to powoduje, że w tym zakresie skarga kasacyjna skarżących jest niezasadna.

Niezależnie od tego wskazać należy, że skarżący wadliwość stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 25 czerwca 2015 r. upatrują w jego sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA we wcześniejszych wyrokach z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 403/10 i z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2686/12. Taka argumentacja nie jest trafna.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej NSA w wyroku z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 403/10, nie zajął stanowiska, z którego by wynikało, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym reguluje jedynie legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy, a nie także zakres rozpoznania takiej skargi. Sąd ten drugą ze wskazanych kwestii w tym wyroku się nie zajmował, gdyż skarga przez Sąd pierwszej instancji wyrokiem, który był wówczas kontrolowany, została oddalona z powodu braku legitymacji skarżącego. W związku z tym NSA stwierdził wręcz, że "(n)ie można uznać za zasadne tych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą podnoszonych przez stronę wadliwości sprowadzających się do nierozpatrzenia innych kwestii podnoszonych w sprawie. Odniesienie się do nich będzie możliwe przez Sąd pierwszej instancji dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy, bowiem jak dotychczas Sąd ten zasadniczo uchylił się od ich oceny stwierdzając zaistnienie przeszkody w postaci braku spełnienia ustawowego wymogu wykazania się przez skarżącego naruszeniem jego interesu prawnego."

Jeżeli zaś chodzi o wyrok NSA z 8 kwietnia 2014 r., to należy wskazać, że argumentacja skarżących odnosząca się do tego wyroku jest obarczona wadą polegającą na tym, że pomija się w niej zupełnie fakt, iż w skardze kasacyjnej, która doprowadziła do wydania tego wyroku, został podniesiony jeden tylko zarzut, mianowicie naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W związku z tym NSA, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., w którym stanowi się, że sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, nie mógł odnieść się do pozostałych przyczyn stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, skoro nie zostały one przedstawione Sądowi drugiej instancji pod osąd poprzez objęcie ich podstawami kasacyjnymi. Zauważyć też należy, że także żaden ze skarżących w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zwrócił uwagi na to, że skarga kasacyjna Rady Miasta K. dotyczy tylko jednej z przyczyn stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Tym samym brak podstaw, aby uznać, że NSA w wyroku z 8 kwietnia 2014 r. nawet w sposób dorozumiany wypowiedział się o przyczynach stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pominiętych w skardze kasacyjnej i to jeszcze w taki sposób, że uznał je za zasadne. Zwrócić można jeszcze uwagę na to, że NSA w uzasadnieniu wyroku z 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 52/12, przedstawił wykładnię prawa, według której nietrafne jest stanowisko, iż rozpoznając sprawę po wyroku Sądu drugiej instancji można ograniczyć się do tego, co było przedmiotem skargi kasacyjnej. W ocenie NSA, w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, sąd ten rozpoznaje sprawę ponownie w pełnym zakresie, będąc jedynie związany wykładnią prawa, w tej sprawie dokonaną przez NSA. Oznacza to, że skoro w sprawie, w której NSA wydał wyrok z 8 kwietnia 2014 r., przedmiotem rozpoznania przez Sąd drugiej instancji było – z powodu takiego a nie innego sformułowania skargi kasacyjnej – tylko jedno zagadnienie, to podczas ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji dopuszczalne i konieczne było rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi. Stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z 11 kwietnia 2012 r. jest bowiem wykładnią prawa, która wiąże w rozpoznawanej sprawie inne składy sądu administracyjnego.

NSA rozpoznający sprawę uznaje za konieczne podkreślenie, że akceptuje wykładnię prawa przyjętą w wyroku NSA z 25 czerwca 2015 r. nie tylko dlatego, że jest nią związany poprzez art. 190 p.p.s.a., ale ją podziela, gdyż uważa, że jest ona zasadna. Przede wszystkim, w ocenie NSA, rozumienie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjęte przez NSA w wyroku z 25 czerwca 2015 r. wynika z jego funkcji jako środka prawnego służącego ochronie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego działaniem organów gminy. To zaś, że jest to środek prawny służący ochronie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego działaniem organów gminy wynika ze sformułowania powołanego przepisu, w którym dopuszczalność wniesienia skargi jest uzależniona od naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skoro zaś przepis ten ma służyć ochronie indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, to musi istnieć związek pomiędzy niezgodnością z prawem zaskarżonej uchwały, a tym interesem prawnym lub uprawnieniem, polegający na tym, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (lub niezgodności jej z prawem) zmieni sytuację prawną skarżącego.

W przypadku planów miejscowych, które – jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – przede wszystkim kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości, związek ten z reguły polegać będzie na tym, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego i – w konsekwencji tego – jego ponowne uchwalenie spowoduje, że ustalenia dotyczące nieruchomości, których skarżący jest właścicielem, będą inne niż w zaskarżonym planie miejscowym.

Takiego związku nie będzie zaś wówczas, gdy skarga na plan miejscowy zostanie uwzględniona nie z tego powodu, że zostanie stwierdzone naruszenie prawa w odniesieniu do nieruchomości będących własnością skarżącego, lecz dlatego, że takie naruszenie miało miejsce w odniesieniu do innych nieruchomości. Po ponownym uchwaleniu planu miejscowego sytuacja prawna skarżącego nie ulegnie bowiem zmianie.

W celu zobrazowania przedstawionego toku rozumowania można postawić, korzystając z okoliczności rozpoznawanej sprawy, pytanie, jak zmieni się sytuacja prawna skarżących, jeżeli ich skarga zostałaby uwzględniona jedynie z przyczyn, które dotyczą terenów, na których nie znajdują się nieruchomości będące ich własnością. Otóż w razie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie z takich powodów i następnie ponownego uchwalenia planu miejscowego sytuacja skarżących nie ulegnie zmianie. Zaznaczyć przy tym należy, że nie można uznać za służące celom art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym osiągnięcie w takiej sytuacji przez skarżących jedynie przesunięcia w czasie uchwalania planu. Powołanego przepisu nie można wykładać w sposób, który prowadzi do wypaczenia jego roli. Do tego, że zamiast środkiem ochrony naruszonych praw stanie się środkiem odwleczenia uchwalenia planu miejscowego.

Istotne jest przy tym, że uwzględnienie skargi na plan miejscowy z powodu naruszenia prawa w odniesieniu do nieruchomości, których skarżący nie jest właścicielem, może naruszać uzasadnione interesy innych osób, właśnie właścicieli tych nieruchomości, oceniających przyjęte w planie miejscowym ustalenia jako korzystne dla ich interesów. Wbrew temu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, przyjęta wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie narusza więc art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż ograniczenie prawa do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego do zakresu związanego z indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem skarżącego znajduje uzasadnienie w wyrażonej w pierwszym z powołanych przepisów możliwości ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw ze względu na ochronę wolności i praw innych osób. Z drugiej strony, to ograniczenie jest zrównoważone możliwością podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały o planie miejscowym przez organ nadzoru, jak też możliwością wniesienia na taką uchwałę skargi przez organ nadzoru i prokuratora, czyli podmioty mające za zadanie stać na straży praworządności. Jest więc zagwarantowana możliwość stwierdzenia nieważności planu miejscowego z uwagi na naruszenie prawa bez względu na to, czy jest ono połączone z naruszeniem czyjegoś indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Przyjęta wykładnia nie narusza zatem także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.

Powyższe świadczy, w ocenie NSA, że podstawy kasacyjne ujęte w punktach od 1 do 4 (według numeracji przyjętej przez NSA) są niezasadne. Brak podstaw, aby wykładnia prawa dokonana przez NSA w wyroku z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 115/15, nie wiązała Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wykładnia prawa przyjęta w wyroku NSA z 25 czerwca 2015 r. powoduje także, że nie są zasadne podstawy kasacyjne ujęte w punktach od 7 do 11 w zakresie, w jakim podstawy te dotyczą nieruchomości, których skarżący nie są właścicielami, czyli terenów innych niż 1KDX, 4ZP, 2US, 1ZPU i 2MN. W tym zakresie wystarczającym powodem oddalenia skarg przez Sąd pierwszej instancji mogło być stwierdzenie, że ustalenia dotyczące nieruchomości, których skarżący nie są właścicielami, nie naruszają ich interesu prawnego lub uprawnienia.

Jeżeli zaś chodzi o podstawy kasacyjne, które zawierają zarzuty naruszenia prawa w odniesieniu do terenów, na których znajdują się nieruchomości będące własnością skarżących, to zauważyć należy, że dotyczy to podstaw kasacyjnych ujętych w punktach 7, 9 i 11, czyli podstawy, w których zarzuca się sprzeczność ustaleń zaskarżonego planu miejscowego ze studium (podstawa ujęta w punkcie 7), nieokreślenie parametrów dróg (podstawa ujęta w punkcie 9) oraz sprzeczność części tekstowej zaskarżonego planu z częścią graficzną (podstawa ujęta w punkcie 11).

Odnosząc się do kwestii zgodności zaskarżonego planu ze studium należy przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter studium i związane z tym różnice pomiędzy tym aktem, a planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Już to, w ocenie NSA, pokazuje, że nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać, zaś odstępstwa są dopuszczalne jedynie w granicach grubości linii oznaczającej ich granice. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalenia planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny skoro przy użyciu technik zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji (powiększanie rysunku studium i porównywanie tak powiększonego rysunku z rysunkiem planu miejscowego) można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. Wymaga więc zaakcentowania, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium.

W tym kontekście normatywnym należy odczytywać odpowiednie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., w których jest mowa o granicach jedynie orientacyjnych. Należy też zwrócić uwagę na to, że na stronie 212 tego studium stanowi się, że dopuszcza się w planach miejscowych korektę określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania, a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie NSA, było więc dopuszczalne takie określenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 2US, że nie jest on w istocie terenem przeznaczonym na inwestycje i jednoczesne dopuszczenie w szerszym zakresie możliwości inwestowania na innych obszarach w studium przeznaczonych pod zieleń, mianowicie na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 1ZPU oraz 2MN.

Należy zaznaczyć, że NSA oceniał już w innej sprawie zgodność innego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., dochodząc do podobnego jak w rozpoznawanej sprawie wniosku, mianowicie, że ze względu na treść tego studium dopuszczalne są odstępstwa od wyznaczonych w nim obszarów o różnym sposobie zagospodarowania (wyrok NSA z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2164/13).

Mając powyższe na uwadze NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżony plan miejscowy nie jest niezgodny ze studium. W związku z tym podstawa kasacyjna w zakresie, w jakim takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest kwestionowane, nie jest zasadna.

Kolejna podstawa kasacyjna, która odnosi się do terenu, na którym znajdują się nieruchomości stanowiące przedmiot własności skarżących, to podstawa kasacyjna ujęta w punkcie 9. W tym przypadku chodzi o teren oznaczony symbolem 1KDX, który w zaskarżonym planie miejscowym został przeznaczony na ciąg pieszy z urządzeniami odwodnienia i oświetlenia. W ocenie NSA, zarzut naruszenia prawa przez to, że w przypadku tego terenu nie określono odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi, czyli, że nie określono parametru w postaci szerokości tego ciągu, jest niezasadny. W § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) stanowi się, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zdaniem NSA, warunek ten jest spełniony skoro w planie wskazano, że chodzi o ciąg pieszy, zaś z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) wynika, jaką szerokość powinien mieć ciąg pieszy (§ 44 ust. 4 powołanego rozporządzenia).

Ostatnia podstawa kasacyjna, która odnosi się do terenu, na którym znajdują się nieruchomości stanowiące przedmiot własności skarżących, to podstawa kasacyjna ujęta w punkcie 11. NSA przyjmuje, że podstawa ta dotyczy nieruchomości stanowiących własność skarżących, mimo że nie określono w niej terenów w sposób zindywidualizowany (podano tylko symbol literowy bez numeru wyróżniającego). Zdaniem NSA, takie ogólne określenie terenów oznacza, że dotyczą one także tych, na których znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżących.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że w tym zakresie sprzeczność zaskarżonego planu z przepisami polega na tym, że dopuszczając zabudowę nie określono jej gabarytów. Jednakże z zaskarżonego planu wynika, że określono parametry zabudowy, np. na terenach MW w § 19 ust. 3 pkt 3 i 4, na terenach MN w § 20 ust. 3 pkt 3 i 4, na terenach US w § 23 ust. 3 pkt 3 i 4 i na terenach ZPU w § 25 ust. 3 pkt 3 i 4. W ocenie NSA, nie było potrzeby określać parametrów zabudowy na terenach, na których zabudowy kubaturowej nie przewidziano.

Ze skargi kasacyjnej wynika też, że skarżący zarzucają sprzeczność pomiędzy tekstem planu, a jego rysunkiem, która polega na tym, że na rysunku nie oznaczono szarymi prostopadłymi kratkami terenów przestrzeni publicznej, mimo że w tekście planu zawarto ustalenia świadczące o tym, że tereny te są terenami publicznymi. Zarzut ten, w ocenie NSA, opiera się na nieporozumieniu. Oznaczenie na rysunku planu, które skarżący mają na myśli, dotyczy obszaru przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie dróg i wód powierzchniowych.

W końcu odnosząc się do podstawy kasacyjnej ujętej w punkcie 5 wskazać należy, że nie jest ona zasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji, w ocenie NSA, trafnie oddalił skargę skarżących, a więc nie naruszył art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a.

Jeżeli zaś chodzi o podstawę kasacyjną ujętą w punkcie 6 to stwierdzić trzeba, że nie jest ona zasadna, gdyż Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował legitymacji skarżących do wniesienia skargi. Tym samym uznał, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Kwestia ta w odniesieniu do skarżącego K. H. została zresztą przesądzona w wyroku NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 403/10.

Reasumując NSA uznał, że skarga kasacyjna K. H. oraz [...] Konsorcjum Inwestycyjnego [...] Sp. z o.o. w K. nie opiera się o usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna J. J.

Pierwsza z podstaw skargi kasacyjnej J. J. dotyczy nadużycia władztwa planistycznego. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Zaznacza się jednakże przy tym, że kompetencja ta nie jest niczym nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie za ograniczeniem prawa własności skarżącej przemawiają względy związane z ochroną terenów zielonych w K., a więc ochroną środowiska i zdrowia.

Istotnym elementem zasady proporcjonalności jest zakaz wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z praw i wolności konstytucyjnych, które naruszałyby ich istotę. W ocenie NSA, kwestionowane w rozpoznawanej sprawie ustalenia zaskarżonego planu są zgodne z zasadą proporcjonalności także w tym jej aspekcie. Dzieje się tak dlatego, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano system roszczeń odszkodowawczych w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 powołanej ustawy). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw tak dalekie, że dotykające istoty własności. W ocenie NSA, jest to szczególnie istotne w kontekście twierdzeń skarżącej dotyczących tego, że jej nieruchomości były swego czasu objęte decyzją o warunkach zabudowy, która przewidywała możliwość ich zabudowy. Zauważyć też należy, że wprawdzie w czasie uchwalania zaskarżonego planu tworzenie parków gminnych nie było celem publicznym uzasadniającym wywłaszczenie, ale obecnie – zgodnie z art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe m.in. parki i ich urządzanie, w tym budowa, jest celem publicznym.

Odnosząc się do argumentu skarżącej, w którym wskazuje na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, której jest właścicielką, znajdują się tereny przeznaczone pod budownictwo zauważyć należy, że istotą planowania przestrzennego jest wskazywanie granic terenów o różnym przeznaczaniu. Fakt zatem, że w sąsiedztwie znajdują się tereny przeznaczone pod budownictwo sam w sobie nie oznacza, że także nieruchomości skarżącej należało przeznaczyć pod budownictwo. Idąc bowiem tym tokiem rozumowania żaden teren nie zostałby przeznaczony na zieleń.

Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uchwalając zaskarżony plan nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Tym samym niezasadna jest ta podstawa skargi kasacyjnej, w której wywodzono odmiennie.

W kolejnej podstawie kasacyjnej twierdzi się, że dla terenu o symbolu 7ZP należało określić wskaźniki zabudowy, gdyż przewidziano na nim możliwość budowy różnych obiektów budowlanych. W ocenie NSA, konieczny wskaźnik zabudowy, adekwatny do dopuszczalnej zabudowy, został określony. Na tym terenie mogą być budowane obiekty wskazane w § 24 ust. 2 pkt 1, a więc ścieżki piesze, rowerowe, rolkowe, dydaktyczne, trasy rowerowe i narciarskie, mosty, kładki i boisko. Dla tego rodzaju obiektów budowlanych nie jest konieczne określanie takich wskaźników zabudowy jak wysokość lub szerokość. Natomiast w § 24 ust. 4 zaskarżonego planu określono wskaźnik powierzchni zabudowy, jako łącznie 30% terenu inwestycji. Na terenie 7ZP dopuszczono też możliwość organizacji imprez masowych i budowy w związku z tym obiektów tymczasowych. W ocenie NSA, nie jest konieczne określanie wskaźników zabudowy dla wskazanych w § 24 ust. 2 pkt 4 zaskarżonego planu obiektów tymczasowych w rodzaju cyrku, wesołego miasteczka lub obiektów związanych z koncertami muzycznymi na wolnym powietrzu. W końcu stwierdzić należy, że NSA w wyroku z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 273/11, dokonał już wykładni, według której wskaźniki zabudowy dla terenu 7ZP były zbędne skoro w zaskarżonym planie nie przewidziano zabudowy.

Trzecia podstawa kasacyjna dotyczy tego, że dla terenu o symbolu 7ZP nie określono zasad i warunków scalania i podziałów nieruchomości. Uwzględniając, że scalanie i podział nieruchomości wiąże się z działalnością inwestycyjną (chodzi o połączenie działek o kształtach i powierzchni nie sprzyjającej realizacji ich przeznaczenia określonego w planie miejscowym i podział na działki o kształtach i powierzchni sprzyjającej realizacji tego przeznaczenia) określenie zasad i warunków scalania na terenie, który jest wyłączony z inwestycji z uwagi na przeznaczenie go na ogólnodostępny teren zieleni z elementami parku nie było konieczne.

Oceniając czwartą podstawę kasacyjną należy wskazać, że dotyczy ona nieruchomości, które nie stanowią własności skarżącej. Zatem, zgodnie z wykładnią prawa dokonaną w rozpoznawanej sprawie przez NSA w wyroku z 25 czerwca 2015 r., skarżąca nie może się powoływać na naruszenie prawa związane z tymi nieruchomościami. NSA nie podziela przy tym stanowiska skarżącej, że skoro tereny te to drogi publiczne, to ustalenia ich dotyczące mają wpływ na wykonywanie prawa własności skarżącej. W ocenie NSA, związek pomiędzy parametrami dróg publicznych, a wykonywaniem prawa własności nieruchomości, nawet położonej przy takiej drodze, jest bardzo odległy. Skarżąca w każdym razie nie wyjaśniła, jak fakt, że w planie nie określono parametrów dróg publicznych, wpływa na wykonywanie jej prawa własności do nieruchomości, która na te drogi nie została przeznaczona.

Pozostałe podstawy kasacyjne mają ogólny charakter. Skoro Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu administracji, to trafnie oddalił skargę stosując art. 151 p.p.s.a. i nie stosując art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wystarczająco przy tym wyjaśnił swoje stanowisko, co powoduje, że nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie naruszył też art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż trafnie uznał, że nie naruszono zasad i trybu sporządzania planu miejscowego.

Reasumując NSA uznał, że skarga kasacyjna J. J. nie opiera się o usprawiedliwione podstawy.

W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne.

Wobec oddalenia skarg kasacyjnych NSA, na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zasądził od skarżących na rzecz organu administracji zwrot poniesionych przez ten organ kosztów kasacyjnych.