Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 483/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 20 ust. 3
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Janusz Bociaga (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez A. G. jest decyzja z dnia 27 lutego 2017 r., Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którą to po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty z [...] 2016 r., odmawiającej ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości W.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

S. i A. G. wystąpili z wnioskiem do Starosty o wszczęcie postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntu na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości W, wyjaśniając, iż cyt. "ze wstępnych oględzin i wstępnego ustalenia klasy gruntu przez klasyfikatora, stwierdzono na gruncie, że ustalona klasa RIHa nie odpowiada stanowi faktycznemu na gruncie i że jest to klasa RIVa". We wniosku strony wskazały, że gleboznawczą klasyfikację gruntów wykona J. Ż.

Decyzją z [...] 2016 r. Starosta orzekł o odmowie ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości W na podstawie danych z operatu technicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 września 2016r. o Nr [...].

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że po analizie wniosku oraz materiałów stanowiących zasób geodezyjny i kartograficzny (w szczególności przeprowadzonych uprzednio gleboznawczych klasyfikacji gruntów) oraz przeprowadzonej obecnie wizji w terenie, że dotychczasowa klasyfikacja gruntów nie zawiera błędów cyt. "brak podstaw do zmiany konturu klasyfikacyjnego Rllla na dziatkach nr [...], [...] i [...]" i "cały ten teren został zmeliorowany i istnieją dreny w stanie dobrym". Ponadto organ powołując się na §12 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów potwierdził, że "klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność".

S. i A. G. wnieśli odwołanie od tej decyzji Starosty wnosząc o uchylenie decyzji i uwzględnienie w obowiązującej klasyfikacji zmian w zakresie klasy bonitacyjnej zgodnie z projektem ustalenia klasyfikacji gleb sporządzonym przez klasyfikatora J. Ż. Wskazali, że w decyzji Starosty brak jest "szczegółów dotyczących melioracji gruntów, czy na działkach wnioskodawców były jakieś czynności melioracyjne i jaki wpływ na klasę gruntów miała owa melioracja" i czy zasadne było w 1984r. podwyższenie klasy gruntu z Rlllb na Rllla.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując powyższe odwołanie stwierdził, że zgodnie z art. 20 ust.3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Sposób i tryb przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U.2012.1246). Zgodnie z § 3 rozporządzenia klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu, w przypadkach określonych w § 4 rozporządzenia, albo na wniosek właściciela lub innego władającego takimi gruntami. Rozporządzenie to określa tryb postępowania klasyfikacyjnego, który kończy wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji na podstawie § 5 ust.1 pkt.5 rozporządzenia.

Przepis § 12 rozporządzenia wskazuje, że klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność. Należy podkreślić, że zmiany w jakości i strukturze gleb są procesem bardzo powolnym i praktycznie niezauważalnym na przestrzeni nawet kilkudziesięciu lat. Obniżenie klasy gruntów jest możliwe wyłącznie w przypadku rzeczywistego pogorszenia klasy gruntów rolnych z uwagi na zaistnienie przyczyn obiektywnych, niebędących wynikiem działań właściciela. Ponadto obowiązujące regulacje prawa administracyjnego w odniesieniu do procedury postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów zdefiniowanej w rozporządzeniu z 2012 r. oraz w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne określają, że formalne i techniczne czynności powinny przebiegać z uwzględnieniem reguł postępowania administracyjnego.

Wniosek dotyczył przeprowadzenia klasyfikacji gruntów dla nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] i [...] położone w miejscowości W. Postępowanie administracyjne zmierzało do ustalenia klasyfikacji gruntów. Czynności wyjaśniające przeprowadzone w toku postępowania polegające na przeprowadzeniu analizy materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, a w szczególności operatów pomiarowych z uprzednio przeprowadzonej gleboznawczej klasyfikacji gruntów a także ocena stanu użytkowania gruntów będących przedmiotem wniosku poprzez ewentualne oględziny w terenie pozwalają na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W przypadku uznania konieczności przeprowadzenia klasyfikacji postępowanie administracyjne kończy decyzja o ustaleniu bądź odmowie ustalenia klasyfikacji.

Kompleksowa klasyfikacja gruntów na terenie wsi W została przeprowadzona w 1964 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 4.06.1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. nr 19 poz. 97) i zatwierdzona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej znak: [...] z 5 września 1966 r. Klasyfikacja ta została przeprowadzona według jednolitych zasad dla całego kraju. Klasy bonitacyjne zostały wyodrębnione ze względu na jakość produkcyjną gleb, ustaloną na podstawie ich cech genetycznych, a czynniki te są względnie stałe. Z opisu odkrywek wykonanych w 1964 r. i mapy klasyfikacyjnej, zawartych w aktach sprawy wynika, że kontur klasyfikacyjny RUIb - obejmujący między innymi działki nr [...], [...], [...] (obecnie działki nr [...], [...]) i [...] - ustalony został na podstawie odkrywek gleboznawczych, które wykonano na działkach nr [...] i [...] (nr odkrywek: [...] i [...]). Z opisów obu tych odkrywek wynika, że gleba objęta tym konturem, to gleba brunatna ,.B", wytworzona z lessu właściwego i lessu ilastego. Struktura na głębokości do 20-25 cm gruzełkowata, dalej do 45cm bryłkowata i od 45-150 cm płytkowa. Poniżej 25cm występują konkrecje w postaci nielicznych rdzawych zacieków (odkrywka nr [...]) lub konkrecje w postaci nielicznych pieprzy (odkrywka nr 1835). Na podstawie tych odkrywek ustalono użytek i klasę jako Rlllb (grunt orny klasy lllb). Powyższa klasyfikacja stanowiła podstawę do określenia użytków i klas w nowozakładanej w latach 60-tych ewidencji gruntów dla terenu powiatu [...], w tym wsi W i została ogłoszona obwieszczeniem Prezydium Rady Narodowej z 26.10.1971 r. (Dz.U. nr 10 poz. 119) i od tego dnia stała się obowiązująca.

Następnie po przeprowadzonej melioracji gruntów, decyzją Naczelnika Gminy W nr [...] z dnia 3.12.1984 r. została zatwierdzona klasyfikacja gruntów wsi W. Z mapy klasyfikacyjnej, zawartej w aktach sprawy wynika, że w analizowanym konturze - wykonano odkrywkę glebową nr [...]. Klasyfikacja potwierdziła typ gleby "B"-gleby brunatnej i jej rodzaj "6" jako wytworzonej z lessów. Kontur klasyfikacyjny Rlllb (obejmujący między innymi przedmiotowe działki) zmieniono na Rllla (grunty orne klasy IIla). Należy podkreślić, że powyższa zmiana była zgodna z przepisem §5 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz.97 z późn.zm.). Zgodnie z ww. przepisem "Klasyfikator mógł podnieść lub obniżyć klasę badanego gruntu w stosunku do klasy odpowiadającej danemu typowi gleby na podstawie obowiązującej tabeli klas gruntów, jeżeli szczególne przyczyny powodowały trwałe podniesienie wydajności danego gruntu, np. wskutek jego zmeliorowania...". Decyzja Naczelnika Gminy W nr [...] z dnia 3.12.1984r. stała się ostateczna i jest obowiązująca.

Obecnie w operacie ewidencyjnym wykazane są działki: -·nr [...] o pow. 0,4456 ha - użytek Rllla; -nr [...] o pow. 0,4619 ha - użytek Rllla; -nr [...] o pow. 0,0195 ha -użytek Rllla.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził w dniu 15.11.2016 r. wizję w terenie na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości W. Podczas oględzin stwierdzono, że działki są użytkowane rolniczo, "obecnie są przyorane". W najbliższym sąsiedztwie znajdują się także działki użytkowane rolniczo. Jak potwierdziła wizja w terenie (poparta bogatą dokumentacją fotograficzną) właściciel działki utrzymuje grunt w dobrej kulturze rolnej. Jego działania na gruncie nie wskazują na zaniechania powodujące degradację gleby. Grunt nie jest odłogowany, nie wymaga rekultywacji, ponadto cyt. "organ nie otrzymał żadnych informacji od właściciela, że doszło do działań nieodwracalnych, które trwale wpłynęły na klasę bonitacyjną gruntu ".

Ujawniony w działkach nr [...], [...] i [...] użytek "Rllla" (grunty orne klasy Ula) odpowiadają opisowi wynikającemu z urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zgodnie z ww. tabelą: klasa Ula - to gleby orne dobre: "Gleby te mają gorsze właściwości fizyczne lub chemiczne, lub występują w gorszych warunkach fizjograficznych niż gleby klasy I i II. Przede wszystkim odnosi się to do stosunków wodnych (poziom wód gruntowych może ulegać stosunkowo znacznym wahaniom), wybór roślin uprawnych na tych glebach jest na ogół mniejszy niż na glebach klasy I i II, a wysokość plonów waha się w szerokich granicach w zależności od stopnia kultury rolnej, umiejętności uprawy i nawożenia oraz w pewnym stopniu od warunków atmosferycznych. Niektóre z gleb zaliczonych do tej klasy mogą być także trudniejsze do uprawy. Większość z nich wykazuje pewne oznaki procesu degradacji, chociaż nie można nazwać ich glebami wadliwymi, gdyż ujemne cechy występują w stopniu nieznacznym. Gleby w tej klasie są zmeliorowane lub nie wymagają melioracji".

Natomiast z załączonego do akt sprawy operatu technicznego, sporządzonego przez klasyfikatora J. Ż., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6.09.2016 r. Nr [...] wynika, że cześć konturu klasyfikacyjnego - w obszarze działek nr [...], [...] i [...] – została zakwalifikowana do konturu "RIVa" (grunty orne klasy IVa) - co oznacza obniżenie o 2 klasy bonitacyjne.

Zgodnie z urzędową tabelą klas gruntów - klasa IVa - to gleby orne średniej, jakości, lepsze - są to gleby o zdecydowanie mniejszym wyborze roślin uprawnych niż gleby klas wyższych. Plony są na ogół średnie, nawet gdy gleby te znajdują się w dobrej kulturze rolnej. Plony w znacznym stopniu są uzależnione od ilości i rozkładu opadów atmosferycznych, szczególnie w okresie wegetacyjnym. Gleby te nieraz występują w gorszych warunkach fizjograficznych, na większych spadkach, mogą być narażone na erozję wodną. Gleby ciężkie tej klasy są zasobne w składniki pokarmowe i charakteryzuje je duża żyzność potencjalna, ale są mało przewiewne, zimne i mało czynne, przeważnie ciężkie do uprawy, w okresach upałów zaskorupiają się, tworząc głębokie pęknięcia i szczeliny lub bryły trudne do rozbicia. Uprawiane na mokro mażą się, wymagają więc umiejętnego uchwycenia pory upraw. Znaczna część takich gleb ma poziom wód gruntowych okresowo za wysoki i wymaga melioracji, a po jej wykonaniu gleby te przechodzą do klas wyższych (nawet do klasy II)."

Z opisu trzech odkrywek glebowych wykonanych przez klasyfikatora J. Ż., wynika, że klasyfikacja potwierdziła typ gleby "B"- gleby brunatnej i jej rodzaj "6" jako wytworzonej z lessu właściwego i lessu ilastego. Również (jak w poprzedniej klasyfikacji) poniżej 25cm występują konkrecje w postaci pieprzy Natomiast J. Ż. w poziomie tym wskazała dodatkowo, że występuje oglejenie - zacieki. Jednocześnie w opisach tych określiła "stosunki wodne jako okresowo - zawilgotne".

Jednakże pojawienie się pod warstwą wierzchnią oglejenia w postaci pojedynczych zacieków, przy jednoczesnym określeniu "stosunków wodnych jako okresowo -zawilgotnych" nie determinuje zaliczenia tych gruntów do klasy RIVa, gdyż nie świadczy to o aż tak złych stosunkach wodnych - co miałoby wymagać melioracji. A jak wykazano powyżej są to grunty zmeliorowane, co zostało zatwierdzone decyzją Naczelnika Gminy W z 3.12.1984r. i co obecnie potwierdza klasyfikator J. Ż. w protokole z przeprowadzenia ponownej klasyfikacji gruntów z 16.08.2016 r. określając cyt..istniejące budowle wodno-melioracyine i ich stan - dreny - dobry".

Skoro zatem z powyższych opisów z tabeli klas wynika, że "Rllla" to grunty zmeliorowane, a "RIVa" to grunty o wysokim poziomie wód gruntowych - wymagające melioracji, to już nasuwa wątpliwości czy zasadna jest zmiana klasy na analizowanym obszarze. Drugim argumentem nieprzemawiającym za zmianą klasyfikacji są struktura gleby oraz jej stosunki wodne, które odpowiadają opisowi gruntów klasy Ula z tabeli klas. Gleba ta nie jest ponadto jałowa, gdyż z wizji na gruncie wynika, że grunt utrzymany jest w dobrej kulturze rolnej. Z akt sprawy nie wynika, iż w sprawie wystąpiły czynniki, które mogłyby spowodować przyśpieszenie zmian, w jakości gleby (jej pogorszenie).

Ponadto należy wyjaśnić, iż przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjny lub kartograficzny, przyjęty do zasobu, jest wystarczający, jako podstawa do wprowadzenia zmian danych z uwagi na ich przedmiot.

Organ odwoławczy, ze względu na powyższe wyjaśnienia uznał, że operat pomiarowy, włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6.09.2016 r. Nr [...] nie może być on podstawą zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów w działkach nr [...], [...] i [...] obrębu W. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że brak było podstaw do uwzględnienia zmian w obowiązującej klasyfikacji gruntów w zakresie klasy bonitacyjnej gleby.

A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenia przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § l, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej decyzji podstaw odmowy wiarygodności i mocy dowodowej dokumentu - operatu technicznego dotyczącego klasyfikacji gleboznawcze gruntów, wykonanego przez specjalistę z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów i kartografii gleb – J. Ż., upoważnioną do wykonania tych czynności przez Starostę i przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

2/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. (dalej Rozporządzenie") poprzez pominiecie u uzasadnieniu skarżonej decyzji, że organ I instancji nie miał kompetencji do kwestionowania prawidłowości wykonania operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntu, skutkujące uznaniem, ze zaklasyfikowanie gleb do klasy ,,RIVa" było błędne, podczas gdy organ I instancji miał kompetencje jedynie do oceny pod względem zgodności z przepisami prawa, zaś przyjęcie operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oznacza, ze został skontrolowany pod względem technicznym, zatem organ I instancji nie miał kwalifikacji ani wiedzy specjalistycznej, aby o tym rozstrzygać,

3/ art. 1 pkt 1), art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstaw odmowy zmiany klasyfikacji gleboznawczej przejawiające się nieuzasadnionym ani niepopartym żadnymi dowodami stwierdzeniem, ze "struktura gleby i jej stosunki wodne odpowiadają opisowi gruntów klasy bonitacyjnej III a z tabeli klas".

4/ art. 6, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. oraz § 1 pkt 2) Rozporządzenia poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania skutkujące dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, albowiem organy I i II instancji pominęły, że czynniki, które mogłyby spowodować przyśpieszenie pogorszenia się gleb tj. sztuczne oddziaływania prowadzące do degradacji gruntów zarówno zależne jak i niezależne od właściciela gruntu (tym bardziej, ze organy przyznały utrzymanie gruntu przez właściciela w dobrej kulturze rolnej) nie mogą stanowić podstaw do odmowy ustalenia klasyfikacji rolnej zgodnie z aktualnie obowiązującym stanem prawnym, ponieważ analiza tych przesłanek byłaby uzasadniona w poprzednim stanie prawnym — zgodnie z § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie klasyfikacji gruntów z dnia 4 czerwca 1956 r., zaś aktualnie obowiązujące rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r., będące podstawą prawną danej decyzji, nie zawiera wymogu wykazania wystąpienia żadnych szczególnych przyczyn powodujących trwałe podniesienie lub obniżenie wydajności gruntu dla podniesienia lub obniżenia klasy badanego gruntu przez klasyfikatora, w związku z czym rozważanie tych kwestii nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak powyższej regulacji powoduje, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym decyzja o gleboznawczej klasyfikacji gruntów musi odpowiadać ustaleniom faktycznym podjętym w ramach prowadzonego postępowania,

5/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez błędne ustalenie faktyczne, polegające na przyjęciu, że przedmiotowe działki zostały poddane melioracji, podczas gdy w zgromadzonych dokumentach brak jest na to jasnych, jednoznacznych wskazań, dowodów przeprowadzenia melioracji, wskazania dat i opisu sposobu jej przeprowadzenia,

6/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. w związku z § 1 pkt. 1) Rozporządzenia poprzez błędne ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu, ze uznanie przedmiotowych działek za "zmeliorowane" (abstrahując od wskazanych powyżej wątpliwości co do samego faktu jej przeprowadzenia) wyklucza zakwalifikowanie gleb do klasy "R IV a", podczas gdy Urzędowa tabela klas gruntów stanowiąca załącznik do w/w Rozporządzenia nie przewiduje takiego ograniczenia, a jedynie wskazanie, że "znaczna część takich gleb ma poziom wód za wysoki i wymaga melioracji",

7/ art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez

utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo niepodjęcia przez organ I instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zgromadzenie wszystkich dowodów mających znaczenie dla sprawy oraz dokonanie błędnej oceny dowodów, przejawiające się:

a) uznaniem, że przedmiotowe działki są zmeliorowane, podczas gdy brak jest dowodów na przeprowadzenie melioracji na przedmiotowych działkach, brak opisu odkrywek gleboznawczych pomelioracyjnych, które by potwierdzały rzeczywiste podwyższenie klasy gleby na przedmiotowych działkach do "R III a",

b) brakiem przeprowadzenia dowodu z opinii innego klasyfikatora gruntów, przy wątpliwościach, co do ustaleń klasyfikatora,

c) błędną interpretacją Urzędowej Tabeli Gruntów dokonane przez Organ I instancji, podtrzymaną przez Organ II instancji, a polegającą na stwierdzeniu, że sam fakt występowania na przedmiotowych działkach "budowli wodno-melioracyjnych — drenów" utrzymanych w stanie dobrym przesądza o niemożliwości zmiany klasy gleby na "R IV a", podczas gdy przesłanki zakwalifikowania gleby do określonej klasy bonitacyjnej są szczegółowo opisane w Urzędowej tabeli klas gruntów stanowiącej załącznik do w/w Rozporządzenia i są to m.in. cechy genetyczne gleby, typ gleby, stan stosunków wodnych. i nie występuje wśród tych przesłanek cecha istnienia bądź braku urządzeń wodno-melioracyjnych,

d) brakiem przeprowadzenia analizy wpływu zmian zasad klasyfikacji gruntów, opisów i charakterystyk poszczególnych typów gleb i klas bonitacyjnych na aktualność zaklasyfikowania przedmiotowych działek do konturu klasy Rllla, wynikających ze zmiany stanu prawnego, w związku z wejściem w życie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989 r. i Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. i niewyjaśnienie zasadności dalszego zachowania klasyfikacji wykonanej na podstawie dotychczasowych przepisów,

e) uznaniem, ze fakt rolniczego wykorzystywania gruntu - zaorania gleby zaobserwowanego podczas wizji w terenie oraz utrzymywania gruntu w dobrej kulturze rolnej przesądza o uznaniu. ze gleba ta nie jest jałowa i nie może zostać zakwalifikowana do klasy ,,RIVa", podczas gdy grunty "RIVa" także mogą być wykorzystywane rolniczo zgodnie z opisem w tabeli gruntów i nie stanowi to argument przeciwko dokonaniu zmiany klasy,

8/ naruszenie art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia kwestii wskazanych w lit. a-e pkt. 7 listy zarzutów, w sytuacji, gdy było to konieczne dla ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

10/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, a w szczególności braku wskazania jakich uchybień dopuścił się klasyfikator i powodów nieuznania operatu gleboznawczego za wystarczającą podstawę wydania decyzji, oraz brak dowodów na przeprowadzenie melioracji na przedmiotowych działkach i brak odniesienia się do faktu, że wilgotność gleby może stanowić jej cechę nawet pomimo przeprowadzonej melioracji, d brak analizy porównawczej co do zasad klasyfikacji gruntów w świetle rozporządzenia z 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów i analizy różnic w ocenie klas gruntów w stosunku do obecnie obowiązującej tabeli klas gruntów i niezastosowania reguł przewidzianych w art. 12 b ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r.

Zdaniem skarżącego organ II instancji błędnie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej operatowi gleboznawczemu, podczas gdy operat ten został wykonany przez klasyfikatora J. Ż. na podstawie upoważnienia Starosty zgodnie z § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Klasyfikator zgodnie z § 5 Rozporządzenia dokonała wyczerpującej analizy niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, przeprowadziła czynności klasyfikacyjne w terenie — w szczególności wykonała i opracowała 4 odkrywki gleboznawcze i sporządziła projekt ustalenia klasyfikacji. Dokonała badania podstawowych czynników morfologicznych gleby: składu mechanicznego (granulometrycznego), miąższości poszczególnych warstw w odkrywce glebowej, barwy, struktury gleby, opisania występujących konkrecji i oglejema oraz stosunków wodne gleby. Badania te potwierdziły istnienie błędu w obowiązującej klasyfikacji i nieaktualność danych znajdujących się w ewidencji gruntów.

W związku z tym, że organy I i II instancji nie posiadały specjalistycznej wiedzy w zakresie przeprowadzania czynności technicznych klasyfikacji gleboznawczej i zakwalifikowania wyników do konkretnej klasy bonitacyjnej gleby, organy te są uprawnione jedynie do oceny wykonanego operatu klasyfikacyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa, me zaś jego technicznej poprawności.

W ocenie skarżącego uzasadnienia obu decyzji nie zawierają wyczerpującego, przekonywującego wyjaśnienia przyczyn odmowy przyjęcia ustaleń wynikających z operatu technicznego- Nie zostały wskazane naruszenia, jakich dopuściła się klasyfikator, które by uzasadniały uznanie wyników klasyfikacji — ustalenia klasy gleb na wskazanych działkach za błędne. Organ powinien był szczegółowo odnieść się do zgromadzonego materiału dowodowego i wyjaśnić, na jakich podstawach faktycznych oparto decyzję oraz z jakiego powodu nie dał wiary ustaleniom klasyfikatora.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu.

Wskazać należy, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było żądanie zmiany klasyfikacji gleby. Zatem materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie przez organy były przepisy art. 2 pkt 12, art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3, art. 22 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, dalej jako "pgik" oraz przepisy obowiązującego rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246).

Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje:

1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny;

2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie;

3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji

4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji;

5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji.

Czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem" (§ 5 ust. 2).

Definicję ustawową gleboznawczej klasyfikacji gruntów zawiera słowniczek zawarty w art. 2 pgik, w którym stwierdza się, że jest to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb (art. 2 pkt 12 pgik). Art. 20 ust. 3 pgik stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Klasyfikację przeprowadza się na zasadach określonych w rozporządzeniu. Prawidłowo sporządzony operat techniczny (zawierający w szczególności protokół oraz projekt klasyfikacji gruntów), przyjęty następnie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi podstawę do wydania orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów, a to z kolei pozwala ujawnić zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów w ewidencji gruntów i budynków.

Do wykonania ponownej klasyfikacji gruntów uprawniony jest wyłącznie klasyfikator (§ 5 ust. 2 rozp), do którego obowiązków zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia należy analiza niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie, sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji, rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji.

Z powyższego wynika, że przeprowadzenie postępowania w sprawie klasyfikacji wymaga, aby określone czynności zostały wykonane przez osobę wykwalifikowaną, zwaną klasyfikatorem. Z przepisów rozporządzenia nie wynika, że ustawodawca uzależnił konieczność przeprowadzenia określonych czynności przez klasyfikatora od jakichkolwiek czynników. W szczególności brak jest podstaw do tego, aby bez przeprowadzenia dowodu z opinii klasyfikatora z góry przesądzić, że zmiana klasyfikacji jest niedopuszczalna. Przyjąć należy, że również do wykonania ponownej klasyfikacji gruntów uprawniony jest wyłącznie klasyfikator (§ 5 Rozporządzenia), do którego obowiązków należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, czynności tych dokonuje klasyfikator tylko z upoważnienia starosty (§ 5 ust. 2 ).

Dokonana przez Starostę kontrola przeprowadzonych prac klasyfikacyjnych przez klasyfikatora J. Ż. była negatywna. Starosta nie zgodził się z ustaleniami klasyfikatora. Jednak Starosta nie zgłosił tych zastrzeżeń do biegłej i nie zobowiązał jej do wydania w tym zakresie uzupełniającej opinii jak również nie zlecił przeprowadzenie opinii w sprawie poprawności proponowanych zmian ujawnionych w operacie przez innego niezależnego klasyfikatora. Wskazać należy, że w przypadku, gdy organ powziął wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez klasyfikatora zasadne było zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a. nakładającej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu taktycznego oraz zasad postępowania dowodowego wyrażonych w art. 75 i 77 K.p.a. powołanie biegłego, specjalisty w tym zakresie, który mógłby przeprowadzić własne badania i ustalić klasyfikację gleboznawczą przedmiotowych gruntów. Taka opinia dawałaby podstawę do rzetelnej polemiki z operatem klasyfikatora i ewentualnego podważania jego ustaleń oraz wykazania, że aktualny stan gleb na przedmiotowych działkach odpowiada charakterystyce klasy bonitacyjnej Rllla.

Podkreślić przy tym należy, że sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., a zatem podważenie takiego dowodu generalnie jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów. W tym przypadku konieczna jest wiedza specjalistyczna, więc należało biegłemu przedstawić zastrzeżenia celem wyjaśnienia wątpliwości bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponująca stosownymi kwalifikacjami. W niniejszej sprawie organy wskazały argumenty poddające w wątpliwość poprawność sporządzonej opinii, a ponadto wątpliwości te nie zostały poparte stanowiskiem eksperta w tej dziedzinie – opinią innego klasyfikatora. W aktach sprawy znajduje się operat klasyfikacyjny sporządzony w dniu 29 sierpnia 2016 r. przez klasyfikatora gruntów. Operat wpłynął do organu w dniu 6 września 2016 r. i w tej dacie operat został przyjęty i włączony do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego. Operat został sporządzony przez klasyfikatora, posiadał on stosowne upoważnienia, o którym mowa w art. 5 § 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Organy administracyjne nie powołały innego biegłego w celu zweryfikowania opinii klasyfikatora, ich twierdzenia są gołosłowne i nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym sprawy.

Powyższe okoliczności dowodzą, iż z naruszeniem zasad określonych art. 7 i 77 K.p.a. nie został zebrany i oceniony cały dostępny materiał dowodowy. W szczególności nie jest w sprawie udokumentowane, czy osoby weryfikujące opinię klasyfikatora J. Ż. mają uprawnienia do przeprowadzania klasyfikacji gleby. Takiej informacji brak w aktach sprawy. Natomiast skoro zakwestionowano opinię biegłego to należało wnieść do niej uwagi i zażądać uzupełniającej opinie w zakresie występujących wątpliwości bądź dopuścić dowód z opinii innego biegłego gleboznawcy. Powyższe niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji stanowczo przedwcześnie i bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy przyjął, że nie należy dokonywać zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ponadto organy wybiórczo potraktowały operat techniczny sporządzony przez uprawnionego klasyfikatora.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję jak też ją poprzedzającą decyzję Starosty. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią zaprezentowane w tym wyroku stanowisko Sądu.