Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3057/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. K. i G. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania A. K. i G. K. (dalej "Skarżących") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1975 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. K. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] ha, przejętą na własność Państwa – utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Zarządzeniem z dnia [...] października 1974 r. nr [...] Naczelnik Powiatu w [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 31.01.1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w dzienniku urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1974 r. nr [...] poz. [...].

2. Decyzją z dnia [...].03.1975 r., nr [...] Naczelnik Powiatu w [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 24.365,40 zł na rzecz W. K. (dalej "poprzednik Skarżących" albo "były właściciel") za nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną nr [...] o powierzchni [...] ha, przejętą na własność Państwa na mocy ww. zarządzenia Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].10.1974 r., nr [...].

3. Pismem z dnia [...].11.2015 r. Skarżące wystąpiły do Wojewody o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].03.1975 r. W uzasadnieniu wniosku skarżące zarzuciły, iż decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].03.1975 r. została wydana bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania opinii biegłego.

4. Decyzją z dnia [...].03.2016 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].03.1975 r.

5. Skarżące wniosły odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2016 r.

6. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

7. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 276/17, wydanym po rozpoznaniu skargi Skarżących na decyzję MIiB, tut. Sąd uchylił tę decyzję, nakazując organowi nadzorczemu ustalenie, czy należne poprzedniemu właścicielowi nieruchomości odszkodowanie wyliczone zostało zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami prawa, regulującymi zasady ustalania odszkodowania.

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą Minister ponownie utrzymał decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Obowiązkiem organu II instancji jest przytoczenie i wyjaśnienie pełnej podstawy prawnej, wszystkich przepisów materialnych I proceduralnych, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Postępowanie odwoławcze zatem nie może ograniczyć się tylko do oceny zarzutów odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2.04.2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2750/2008 r. LexPolonica nr 2263933, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.04.2009 r. sygn. akt II SA/Wa 33/2009, LexPolonica nr 2137805).

W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. {por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.05.1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.05.1987 r" sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35).

Należy w związku z tym podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Jako wyjątkowe, kolejne przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., powinny być ściśle interpretowane.

Rażące naruszenie, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjmuje się, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu (porównaj P. Przybysz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 325 oraz powołane tam orzecznictwo).

Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu dokonana przez organ administracyjny.

Rozpoznając ponownie sprawę należy mieć na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11.04.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 276/17, który zapadł w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona we wsi [...], gmina [...], oznaczona nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca własność W. K., została objęta zarządzeniem Naczelnika Powiatu w [...] nr [...] z dnia [...] października 1974 r.

Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1974 r. Nr [...], poz. [...].

W niniejszym postępowaniu ocenie podlega decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].03.1975 r.F nr [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. K. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,8783 ha, przejętą na własność Państwa.

Zaskarżona decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].03.1975 r., nr [...] została wydana na podstawie art. 9 i 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz art. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) a także rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117).

Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Inwestycji i Rozwoju.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15.

Należy zwrócić uwagę, że w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy.

A zatem w przedmiotowej sprawie brak było obowiązku przeprowadzenia rozprawy, jak też powołania biegłego do sporządzenia wyceny nieruchomości gruntowej.

Powyższa ocena organu odwoławczego odnośnie zagadnienia rozprawy i opinii biegłego została zaakceptowana przez wiążący w przedmiotowej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11.04.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 276/17. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, iż uprawnione jest twierdzenie organu co do braku konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też powoływania biegłego do sporządzania wyceny nieruchomości gruntowej. Rzeczywiście dla prawidłowego ustalenia odszkodowania według obowiązujących wówczas przepisów ani rozprawa, ani biegły nie mieli znaczenia, bowiem i tak obowiązywały odgórne ustalone stawki za 1 m2 powierzchni za niezabudowany grunt. Dlatego, gdy nie ma wątpliwości, ze ustalenie odszkodowania nie zostało obliczone i przyznane w sposób dowolny, ale faktycznie według zasad wynikających z przepisów prawa, to nie można uznać, że decyzja odszkodowawcza narusza rażąco przepisy prawa, nawet gdyby prowadzone w tym zakresie postępowanie dotknięte było wadami. Brak rozprawy i opinii biegłego w zakresie oszacowania wartości gruntu nie mógł mieć bowiem wpływu na wysokość odszkodowania, nawet przy założeniu, że wykładnia przepisów jest oczywista i zastosowanie art. 22 ustawy było obligatoryjne.

Odnosząc się natomiast - stosownie do wytycznych wiążącego w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11.04.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 276/17 - do kwestii wysokości odszkodowania należy wskazać, iż decyzją z dnia [...].03.1975 r., nr [...] Naczelnik Powiatu w [...] przyznał na rzecz W. K. odszkodowania za przejęty grunt w wysokości [...] zł.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie.

Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54) cena nieruchomości uzależniona była od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu, którą ustalało się według przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów, a także od grupy powiatów i strefy ekonomicznej - ustalanych według przepisów w sprawie podatku gruntowego.

Jak wynika z załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282) powiat [...] został zaliczony do IV grupy powiatów.

Pomimo, iż z zarządzenia Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] października 1974 r., nr [...] w § 1 ust. 2 wynika, że przejmowana od W. K. działka nr [...] posiada powierzchnię [...] ha, to ze znajdującego się w aktach sprawy rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego z 1968 r. wynika, że wszystkie działki należące do W. K., tj. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] miały w sumie powierzchnię [...] ha.

W związku z powyższym prawidłowe było przyznanie w decyzji z dnia [...].03.1975 r. odszkodowania za nieruchomości W. K. o powierzchni [...] ha.

Z akt sprawy wynika, iż nieruchomość należąca do W. K. o powierzchni [...] ha składała się z następujących klas gruntów: R IIIb - 0,0844 ha, R IVa - 0,49 ha, R IVb - 0,273 ha, R VI - 0,0309 ha.

Zgodnie z uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. w sprawie podwyższenia odszkodowania za grunty przejmowane na własność Państwa jako tereny budowlane na obszarach wsi powiatu [...], stawki odszkodowawcze dla całego obszaru gminy [...] zostały podwyższone o 200%.

Wypełniając zalecenia sądu zwarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 11.04.2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 276/17 oraz mając na uwadze wymienione powyżej zasady dotyczące ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, stwierdzić należy, iż wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość powinno wynosić:

- 0,0844 ha m2 klasy Rlllb x 10500 zł/1 ha = 886,20 zł

- 0,49 ha klasy RIVa x 9500 zł/1 ha = 4.655 zł

- 0,273 ha klasy RIVb x 9000 zł/1 ha = 2.457 zł

- 0,0309 ha klasy RVI x 4000 zł/ha = 123,60 zł

Suma : 8.121,8 zł +(8.121,8 zł x 200%) = 24.365,40 zł

Zatem odszkodowanie za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], o powierzchni [...] ha wyniosło [...] zł (w zaokrągleniu do pełnego złotego 24.365 zł), taka też kwota została przyznana na rzecz W. K. kwestionowaną decyzją Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].03.1975 r.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].03.1975 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w kwocie 24.365,40 zł nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja z dnia [...].03.1975 r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k. p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie egzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

IV. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Skarżące, reprezentowane przez pełnomocnika, wniosły do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Ministra, podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa (art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co miało Istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] dot. ustalenia odszkodowania na rzecz poprzednika Skarżących.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy decyzja odszkodowawcza Naczelnika Powiatu, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zaskarżoną obecnie decyzją Minister ponownie podzielił stanowisko decyzji organu nadzorczego I instancji, że kwestionowana przez Skarżące decyzja odszkodowawcza nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, co jest przesłanką do odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Ocenę tę Sąd w całości podziela. Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić.

2. Okolicznością istotną w sprawie jest fakt, że kontrolowana obecnie decyzja odwoławcza została wydana po prawomocnym uchyleniu przez tut. Sąd, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., poprzedniej decyzji odwoławczej organu. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Stosownie do powyższego:

3. We w/w wyroku tym Sąd poczynił wiążące uwagi na temat zakresu zastosowania przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w postępowaniu odszkodowawczym, toczącym na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Sąd wskazał zatem, że:

Niesłusznie zarzucają skarżący, iż organ nadzoru naruszył art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku przede wszystkim z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieprawidłowo oceniając, iż nie zobowiązywały one organu do przeprowadzenia rozprawy w celu ustalenia odszkodowania. Organ wywiódł, że odesłanie zawarte w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania mają zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Dlatego podkreślił, że kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne i na tej podstawie ocenił, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. wymóg rozprawy wiązał się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym.

W ocenie Sądu pogląd dotyczący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi jest słuszny.

Należy wskazać, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1975r. jest art. 9 i 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości .

Stosownie do treści art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy o terenach budowlanych za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Według art. 10 ust. 2 ustawy po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać:

- ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,

- ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,

- wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Niewątpliwe więc przepis art. 9 ust. 1 ustawy odsyła w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., jednak co istotne nakazuje uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznacza to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzują obie ustawy. Podstawową odmiennością, jaką w tym przypadku należało uwzględniać jest ta, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczy nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odmiennością jest także możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. ustawy 2). Kolejną odmiennością są określone inne elementy konieczne decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy).

Zachowana kopia decyzji odszkodowawczej z dnia [...] marca 1975 r. pozwala stwierdzić, że konieczne elementy decyzji odszkodowawczej zostały w niej wymienione (wskazanie osoby uprawnionej, ustalenie kwoty odszkodowania i określenie terminu wypłaty).

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania konieczne i zasadne było uwzględnienie, zgodnie z nakazem zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi odmienności trybu przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji zastosowania tych przepisów wskazywanej ustawy, które były niezbędne. Racjonalne jest zatem twierdzenie organu, iż na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "postępowanie wywłaszczeniowe". Zasadny jest także wniosek, iż w związku z powyższym racjonalnie ówcześnie działający organ mógł ocenić, że właśnie w takim zakresie przepisy ustawy nie znajdą zastosowania.

Słusznie podnosi organ odwoławczy, że użyty w art. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania, a zwrot "wypłaca się" z kolei wyłącznie do czynności technicznej, polegającej na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu podmiotowi.

Z kolei uzasadnione wątpliwości budzi twierdzenie skarżących, że odesłanie dotyczy konieczności stosowania przepisów całej ustawy z 1958 r., a więc także tych, które zobowiązują do powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w celu ustalenia odszkodowania.

Należy wskazać, na podstawie art. 15, 21 i 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, że zasadą postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości było przeprowadzenie rozprawy zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak też ustalenia odszkodowania.

Analiza przepisów ustawy wskazuje, że nie może być wątpliwości co do tego, że nie tylko dopuszczalne, ale właściwe było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, a więc zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania. Dlatego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jako osobnej rozprawy należy traktować jako wyjątek w sytuacji określonej w art. 23 ust. 2, a więc związanej z koniecznością odroczenia rozprawy, w dalszym ciągu jednak związanej z instytucją wywłaszczenia.

Zdaniem sądu właśnie odrębne uregulowanie w tej ustawie w rozdziale 2 zatytułowanym odszkodowanie, zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z 1958 r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego.

Na podstawie art. 8 ust. 1 w/w ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

W ocenie Sądu uprawnione jest twierdzenie organu co do braku konieczności przeprowadzania rozprawy, jak też powoływania biegłego do sporządzenia wyceny nieruchomości gruntowej. Rzeczywiście dla prawidłowego ustalenia odszkodowania według obowiązujących wówczas przepisów ani rozprawa, ani biegły nie mieli znaczenia, bowiem i tak obowiązywały odgórnie ustalone stawki za 1 m2 powierzchni za niezabudowany grunt. Dlatego, gdy nie ma wątpliwości, że ustalone odszkodowanie nie zostało obliczone i przyznane w sposób dowolny, ale faktycznie według zasad wynikających z przepisów prawa, to nie można uznać, że decyzja odszkodowawcza narusza rażąco przepisy prawa, nawet gdyby prowadzone w tym zakresie postępowanie dotknięte było wadami. Brak rozprawy i opinii biegłego w zakresie oszacowania wartości gruntu nie mógł mieć bowiem wpływu na wysokość odszkodowania, nawet przy założeniu, że wykładnia przepisów jest oczywista i zastosowanie art. 22 ustawy było obligatoryjne. Kwestia zakresu zastosowania do ustalenia odszkodowania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy (dotyczącego zarówno konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też wskazującego na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego), budzi bowiem wątpliwości interpretacyjne. Zatem tylko naruszenie art. 22 tej ustawy w przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu polegającym na niezastosowaniu tego przepisu jako bezwzględnie obowiązującego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy.

4. W przywołanym wyroku Sąd wskazał jednakże, iż mimo prawidłowości stanowiska w odniesieniu do zagadnienia rozprawy i opinii biegłego, należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie nie zostało przez organ odwoławczy ustalone, a następnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, czy ustalenie odszkodowania nastąpiło w sposób zgodny z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie dokonał zatem wówczas analizy, czy ustalona w kontrolowanej decyzji wysokość odszkodowania przyznanego za przejętą na własność Państwa nieruchomość odpowiada obowiązującym wówczas przepisom prawa.

Uchybienie to usunął organ odwoławczy, orzekając obecnie. Stosownie do powyższego:

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie.

Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54) cena nieruchomości uzależniona była od rodzaju użytku rolnego i klasy gruntu, którą ustalało się według przepisów w sprawie klasyfikacji gruntów, a także od grupy powiatów i strefy ekonomicznej - ustalanych według przepisów w sprawie podatku gruntowego.

Jak wynika z załącznika nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282) powiat [...] został zaliczony do IV grupy powiatów.

Pomimo, iż z zarządzenia Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] października 1974 r., nr [...] w § 1 ust. 2 wynika, że przejmowana od poprzednika Skarżących działka nr [...] posiada powierzchnię 0,8783 ha, to ze znajdującego się w aktach sprawy rejestru pomiarowo - klasyfikacyjnego z 1968 r. wynika, że wszystkie działki należące do tej osoby, tj. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] miały w sumie powierzchnię 0,8783 ha.

W związku z powyższym przyznanie poprzednikowi Skarżących odszkodowania za nieruchomości o powierzchni 0,8783 ha było prawidłowe.

Z akt sprawy wynika, iż nieruchomość należąca do poprzednika Skarżących o powierzchni 0,8783 ha składała się z następujących klas gruntów: R IIIb - 0,0844 ha, R IVa - 0,49 ha, R IVb - 0,273 ha, R VI - 0,0309 ha.

Zgodnie z uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] maja 1973 r. w sprawie podwyższenia odszkodowania za grunty przejmowane na własność Państwa jako tereny budowlane na obszarach wsi powiatu [...], stawki odszkodowawcze dla całego obszaru gminy [...] zostały podwyższone o 200%.

Wypełniając zalecenia tut. Sądu zwarte w uzasadnieniu poprzednio wydanego w sprawie wyroku organ prawidłowo przyjął, iż wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość powinno wynosić:

- 0,0844 ha m2 klasy Rlllb x 10500 zł/1 ha = 886,20 zł

- 0,49 ha klasy RIVa x 9500 zł/1 ha = 4.655 zł

- 0,273 ha klasy RIVb x 9000 zł/1 ha = 2.457 zł

- 0,0309 ha klasy RVI x 4000 zł/ha = 123,60 zł

Suma : 8.121,8 zł +(8.121,8 zł x 200%) = 24.365,40 zł

Zatem odszkodowanie za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], gmina [...], o powierzchni 0,8783 ha wyniosło 24.365,40 zł (w zaokrągleniu do pełnego złotego 24.365 zł) i taka też kwota została przyznana poprzednikowi Skarżących kwestionowaną decyzją odszkodowawczą.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że w/w decyzja odszkodowawcza nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

5. Nie ma również przesłanek nakazujących przyjęcie, że decyzja odszkodowawcza narusza jakiekolwiek inne przesłanki określone w art. 156 § 1 k. p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania (jej mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie egzekwować). W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W świetle powyższego uznać należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.

-----------------------

15