Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 56/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149  par. 1pkt 1, par. 1a, par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi A. A. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2019r. roku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 czerwca 2020 r. pełnomocnik A. A. (dalej określanego jako: "Skarżący" lub "Cudzoziemiec") – adw. J. A., wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z dnia [...] lutego 2019 r. w związku z pozostawaniem przez cudzoziemca w związku małżeńskim z obywatelką RP. Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 7 dni od dnia przesłuchania strony postępowania, tj. do [...] lipca 2020 r.,

- stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie Skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości [...] zł,

- zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że po złożeniu w dniu [...] lutego 2019 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z kompletem dokumentów, organ administracji wystąpił w dniu [...] kwietnia 2019 r. do Placówki Straży Granicznej w [...] - Ławicy o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Cudzoziemca. Straż Graniczna w dniu [...] kwietnia 2019 r. przekazała do Wojewody sprawozdanie z przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2019 r. Z kolei pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżący został poinformowany o terminie podjęcia decyzji w niniejszej sprawie, który został ustalony na [...] grudnia 2019 r. W dalszej kolejności w dniu [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] o udostępnienie kopii akt dotyczących zawarcia związku małżeńskiego przez Cudzoziemca. Urząd Stanu Cywilnego, udzielił odpowiedzi, przesyłając jednocześnie do Wojewody wymagane dokumenty (wpływ [...] maja 2019 r.). Strona skarżąca podniosła, iż kolejna czynność w tej sprawie została podjęta po upływie prawie 10 miesięcy od dnia ostatniej czynności organu, czyli od [...] kwietnia 2019 - pismo w tej sprawie z informacją o stawieniu się na przesłuchanie (w dniu [...] kwietnia 2020 r.) i o nowym terminie załatwienia sprawy ([...] maja 2020 r.) zostało sporządzone i wysłane do skarżącego w dniu [...] lutego 2020 r. Dalej zauważono, iż termin przesłuchania został przełożony na dzień [...] lipca 2020 r.

Strona zwróciła uwagę, iż od kwietnia 2019 r. do lutego 2020 r. organ nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie. Nadto nie dochował wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy – tj. [...] grudnia 2019r., a o kolejnym terminie jej załatwienia, wyznaczonym na dzień [...] maja 2020 r., poinformował dopiero pismem z [...] lutego 2020 r. Podniesiono, iż na dzień złożenia skargi Wojewoda nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

W ocenie strony skarżącej Wojewoda prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Sekwencja zdarzeń i czynności potwierdza, że podejmowane w sprawie czynności nie były odpowiednio skoncentrowane. Sposób postępowania organu I instancji w jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji dokonał wstępnej oceny formalnej wniosku, jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność, nie stwierdza żadnych braków formalnych lub konieczności uzupełnienia materiału dowodowego przez stronę), otrzymuje dokumenty od wszystkich instytucji, do których wystąpił i dopiero po 10 miesiącach planuje przesłuchanie strony, które ma się odbyć po roku od momentu ostatniej inicjatywy organu.

Zaznaczono, że na dzień złożenia niniejszej skargi do WSA, strona skarżąca nie otrzymała informacji, dlaczego sprawa nie została rozpoznana w dodatkowym terminie do dnia [...] maja 2020 r. Biorąc natomiast pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji dysponuje wszelkimi dokumentami pozwalającymi na podjęcie merytorycznej decyzji bez zbędnego przedłużania postępowania. Do dnia wniesienia skargi organ I instancji nie zwrócił się nawet do strony o ewentualne wyjaśnienie lub przedstawienie dodatkowych dokumentów, co jedynie potwierdza, że organ dysponuje wszelką dokumentacją umożliwiającą wydanie decyzji.

Zaznaczono, że sprawa dotyczącą udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w związku z pozostawaniem w związku małżeńskim jest nieskomplikowana i opiera się na weryfikacji złożonych przez stronę postępowania dokumentach i przesłuchaniu strony. Brak jest konieczności przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, wyznaczania rozprawy administracyjnej i innych czasochłonnych czynności, które miałyby wpływ na termin zakończenia postępowania. Skarżący wraz z wnioskiem przedstawił wszystkie dowody w sprawie i szczegółowo opisał swoją sytuację, w tym m.in. złożył od razu wyjaśnienia co do prowadzonej wcześniej sprawy o status uchodźcy, akt małżeństwa i inne potrzebne dokumenty do wykazania spełnienia przesłanek do udzielenia zezwolenia. W tej sytuacji nie sposób uznać, że istnieją w sprawie okoliczności, które usprawiedliwiają wygenerowaną zwłokę organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego.

Zwrócono uwagę, że przekroczenie terminów przez Wojewodę (z pominięciem okresu COVID-19) jest niewątpliwe i niedopuszczalne, zaś tak duża zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa. Organy administracji publicznej nie mogą również w nieskończoność powoływać się na braki kadrowe. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniego personelu należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Uzasadniając żądanie przyznania kwoty pieniężnej wskazano, iż Skarżący cudzoziemiec ma córkę z poprzedniego związku w kraju swojego pochodzenia - [...]. Dziewczynka przebywa u rodziny, albowiem porzuciła ją matka po jego wyjeździe do Polski, a skarżący jest bardzo zaangażowany w sprowadzenie córki do Polski. Tymczasem przewlekłe prowadzenie postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżącego w związku z pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelką RP uniemożliwia wszczęcie procedury uzyskania wizy oraz zezwolenia na pobyt czasowy, wydawanego na połączenie z rodziną dla córki skarżącego. Zauważono, że małżonka Skarżącego planuje rozpocząć procedurę adopcyjną jego córki. Ponadto wskazano, że stempel w paszporcie dotyczący złożenia wniosku o pobyt czasowy potwierdza jedynie legalność pobytu cudzoziemca w Polsce w czasie trwania procedury wydawania zezwolenia na pobyt. Na jego podstawie cudzoziemiec może wyjechać do państwa pochodzenia, ale niestety nie wróci już z powrotem do Polski bez konieczności uzyskania potrzebnej wizy na wjazd; stempel nie upoważnia przy tym do podróżowania po strefie Schengen lub wyjazdu do innych państw, jeśli cudzoziemiec nie jest uprawniony na innej podstawie (np. wizy) do wjazdu na ich terytorium. Wskazano, że czas oczekiwania na rozpatrzenie takich spraw wizowych również przekracza ustawowe terminy i mieści się obecnie w granicach 3-6 miesięcy lub więcej. W takiej sytuacji odwiedziny córki przez cudzoziemca na stemplu w paszporcie nie były brane pod uwagę - z uwagi m.in. na liczne formalności, w tym procedurę wizową czy konieczność przemieszczenia się do innego kraju Schengen, aby wykonać lot do [...] (z Polski loty są rzadkie i brak jest dostępności wielu terminów). Tym samym przewlekłość prowadzonego przez organ I instancji postępowania kłóci się z poszanowaniem prawa do życia rodzinnego cudzoziemca w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. Im dłużej organ I instancji rozpoznaje sprawę skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z pozostawaniem w związku małżeńskim z obywatelką RP, tym dłużej skarżący nie może podjąć jakichkolwiek działań zmierzających do widzenia się z córką i zalegalizowania jej pobytu z nim w Polsce. Nie ulega wątpliwości, że okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, a wnioskowana wysokość sumy pieniężnej nie może zostać uznana za wygórowaną i jest w pełni uzasadniona.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Organ zauważył w pierwszej kolejności, iż złożony w dniu [...] lutego 2019r. wniosek o udzielenie A. A. zezwolenia na pobyt czasowy zawierał wymienione braki formalne, które zostały uzupełnione w dniu [...] marca 2019r. Dalej organ opisał podejmowane przez siebie czynności w sprawie w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r.

Organ wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2020r. A. A. został wezwany wraz z małżonką I. S. do osobistego stawiennictwa w dniu [...] kwietnia 2020r. celem złożenia wyjaśnień. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania na [...] maja 2020r. oraz poinformował o przyczynach jego przedłużenia.

Wyjaśniono następnie, że Wojewoda na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, wprowadził od dnia [...] marca 2020r. do odwołania ograniczenia w funkcjonowaniu [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], polegające na wykonywaniu wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom oraz określonych zadań wyłączających bezpośrednią obsługę interesantów, m.in. odwołane zostały wszystkie zaplanowane wizyty w celu przeglądania akt postępowań administracyjnych oraz przesłuchania stron. Bezpośrednia obsługa klientów w Wydziale Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] została przywrócona [...] maja 2020r. w ograniczonym zakresie, m.in. prowadzenia przesłuchań, przeglądanie akt spraw.

Organ zaznaczył, iż datą doręczenia organowi wniosku o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy jest [...] marca 2019r., bowiem w tym dniu uzupełniono wszystkie braki formalne wniosku, ponadto w związku z zawieszeniem biegu terminów w postępowaniu administracyjnym na mocy ustawy z dnia [...] marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych okres między [...] marca 2020r., a [...] maja 2020r., nie powinien być brany pod uwagę przy ocenie przewlekłości w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu braku czynności w okresie od [...] maja 2019r. tj. od daty uzyskania przez organ kopii akt dotyczących zawarcia przez Skarżącego związku małżeńskiego z I. S. do [...] lutego 2020r - wezwania Cudzoziemca wraz z małżonką do osobistego stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień w sprawie – wyjaśniono, że w tym okresie Wydział Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] podlegał gruntownemu remontowi, w związku z czym część zadań, w tym przesłuchania stron i świadków, odbywały się w tymczasowej lokalizacji. Ustalenie terminów wizyt klientów w nowej lokalizacji z uwzględnieniem dostępnych i przystosowanych w tym celu pomieszczeń nie było możliwe do połowy stycznia 2020r. Ograniczenia lokalowe i kadrowe oraz zmiany w funkcjonowaniu Wydziału miały bezpośredni wpływ na możliwości organizacyjne m. in. w zakresie planowania i przeprowadzania czynności z udziałem stron i świadków. Co do zasady, sprawy są analizowane zgodnie z chronologią czyli wg daty wpływu, zatem w pierwszej kolejności podejmowane są czynności dotyczące wniosków złożonych wcześniej. Z tego względu wyznaczenie wcześniejszego terminu przesłuchania w sprawie Cudzoziemca nie było możliwe. Wyjaśniono nadto, że od 2014r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym, znaczącym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Organ przytoczył dane statystyczne w tym zakresie, akcentując przy tym na znaczny wzrost wydawanych rozstrzygnięć. Zaznaczono, że systematycznie zwiększany jest stan zatrudnienia, doposażenie w sprzęt komputerowy jak i zapewnienie warunków lokalowych. Nieterminowe załatwienie niniejszej sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków.

Stąd też brak jest podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość w postępowaniu o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do żądania przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł Wojewoda wskazał, że dla oceny zasadności argumentów przytoczonych przez Skarżącego istotna jest historia jego pobytu w Polsce i w strefie Schengen. Wskazano, że cudzoziemiec wjechał na terytorium strefy Schengen [...] października 2015r. na podstawie wizy krótkoterminowej C, ważnej do [...] grudnia 2015r. i pozostał na tym terytorium pomimo upływu ważności tytułu pobytowego uprawniającego do pozostania na tym terytorium. W dniu [...] marca 2018r. nielegalnie przekroczył granicę terytorium Polski i w dniu [...] Granicznej w [...] złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją z dnia 11 stycznia 2019r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odmówił A. A. nadania statusu uchodźcy oraz udzielenia ochrony uzupełniającej. W okresie trwania postępowania o nadanie statusu uchodźcy Skarżący przebywał na terytorium Polski legalnie, posiadając tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca, które nie uprawnia do przekraczania granicy. Występując w dniu [...] lutego 2019r. do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy A. A. przebywał na terytorium Polski nielegalnie. Wojewoda zauważył, iż stempel w paszporcie, o którym wspomniał Skarżący, umieszczany jest tylko jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony z zachowaniem terminu do jego wniesienia, tj. w okresie legalnego pobytu na terytorium Polski i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie. Wówczas pobyt cudzoziemca uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna (art. 108 ustawy o cudzoziemcach) Taka sytuacja nie ma miejsca w postępowaniu o udzielenie Cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Swoboda podróżowania jest konsekwencją uzyskania stosownego tytułu pobytowego, np. zezwolenia na pobyt czasowy. O negatywnych konsekwencjach braku uprawnień do swobodnego podróżowania można mówić w sytuacji pozbawienia Skarżącego takich możliwości. Sytuacja ta zaistniałaby, gdyby Wymieniony wjechał na terytorium Polski legalnie, w okresie legalnego pobytu wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a upływ ważności dokumentu uprawniającego do przekroczenia granicy oraz brak rozstrzygnięcia organu w sprawie dalszej legalizacji pobytu na tym terytorium wpłynął na plany Wnioskodawcy. O możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy nie można mówić w przypadku osoby, która dopiero ubiega się o udzielenie tego rodzaju zezwolenia i nigdy wcześniej go nie posiadała, co więcej, w chwili składania wniosku o jego udzielenie od ponad 3 lat przebywała nielegalnie na terytorium Polski i strefy Schengen. Złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie jest gwarantem uzyskania wnioskowanego tytułu pobytowego.

W piśmie procesowym z [...] lipca 2020 r. wniesionym do przedmiotowej sprawy (sygn. akt II SAB/Po 56/20) pełnomocnik skarżącego przytoczył okoliczności faktyczne i zarzuty dotyczące innego cudzoziemca - obywatela [...].

W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia [...] września 2020 r. Wojewoda pismem z dnia 16 września 2020 r. poinformował, że w sprawie udzielenia zezwolenia skarżącemu na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP nie wydano jeszcze rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie wnioski zawarte w skardze zasługiwały na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 P.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi.

Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: K.p.a.), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z 28 maja 2020 r., czyli przed wniesieniem skargi.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu - w myśl art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 K.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; z dnia 3 września 2013 r., II OSK 891/13 i z dnia 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13 – dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ działa przewlekle, nie musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu przewlekłości, chociażby nawet skutecznie zawiadamiał o nowych terminach załatwienia sprawy (a więc formalnie nie był bezczynny). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje sprawność podejmowania przez organy czynności, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35 - 36 K.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy strona skarżąca zarzuca Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy.

W ocenie Sądu należy podzielić zarzuty, iż w okolicznościach rozpoznanej sprawy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez skarżony organ. Bez wątpienia w okresie od [...] maja 2019 r., a więc od daty uzyskania żądanych przez organ informacji z Urzędu Stanu Cywilnego w [...], a dotyczących udostępnienie kopii akt dotyczących zawarcia związku małżeńskiego przez cudzoziemca, do dnia [...] lutego 2020 r. Wojewoda nie podejmował jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Co istotne, Wojewoda nie zakwestionował w odpowiedzi na skargę powyższego faktu. Zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. Wojewoda zobligowany był do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, a nie później w terminie dwóch miesięcy. Wojewoda co prawda w pismem z [...] kwietnia 2019 r. (a więc przed upływem terminu określonego na podstawie art. 35 § 3 K.p.a.) zawiadomił Stronę, iż jej wniosek zostanie załatwiony do dnia [...] grudnia 2019 r., jednak w tym okresie (tj. po [...] maja 2019r.) nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Po tej dacie, będąc już formalnie w stanie bezczynności, również nie podejmował czynności, aż do wspomnianego dnia [...] lutego 2020 r. Również wyznaczenie w ww. piśmie z [...] lutego 2020 r. odległego, bo dwumiesięcznego terminu przesłuchania strony oraz ponad trzymiesięcznego terminu do załatwienia sprawy świadczyło o braku zamiaru niezwłocznego zakończenia sprawy przez organ. Zgodzić się należy ze stroną skarżąca, iż powoływane w odpowiedzi na skargę braki kadrowe, trudności organizacyjne i lokalowe organu oraz związane ze znaczną ilością wpływających i oczekujących na rozpoznanie spraw, nie stanowią okoliczności tłumaczących przewlekły sposób prowadzenia postępowania przez organ. Obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. Sąd dostrzega, że istniejący, a niedopuszczalny stan rzeczy, nie jest zapewne zawiniony przez poszczególnych pracowników organu, lecz jest skutkiem braku adekwatnego wzmocnienia komórek organizacyjnych zajmujących się rozpatrywaniem wniosków cudzoziemców o udzielenie im prawa pobytu na terytorium RP. To zadanie ciąży na Wojewodzie, a ewentualnie także na organach decydujących o wysokości budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego. Strona postępowania administracyjnego nie może jednak ponosić negatywnych konsekwencji zaniechań organów państwowych.

W okolicznościach rozpoznanej sprawy zaznaczyć należy, że zgodnie z przywołanym także w odpowiedzi na skargę przepisem art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.; w skrócie "ustawa COVID-19") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu choroby zakaźnej zwanej COVID-19 bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. Zwrócić należy jeszcze uwagę na przywołany przez Organ w odpowiedzi na skargę przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy COVID-19, w którym wyraźnie przesądzono, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych, w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2).

Przywołany art. 15zzs ustawy COVID1-9 został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7, terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło [...] maja 2020 r.), czyli od [...] maja 2020 r.

Z powyższego wynika, iż za ww. okres,tj. od 1[...] marca 2020 r. do [...] maja 2020 r., nie można skutecznie stawiać organowi zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania .

Niemniej skarga była usprawiedliwiona, bowiem organ niewątpliwie jeszcze przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku A. A. złożonego w dniu [...] lutego 2019 r. (data wpływu wniosku do organu) i do dnia wniesienia skargi go nie rozpoznał. Dlatego Sąd na podstawie art. 149 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia ww. wniosku w terminie 14 dnia od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt I wyroku).

Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że przewlekłość miała charakter rażący. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a, jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 - dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 - dostępne jw.). Znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji ma wpływ.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie sprawy wynikało z przyczyn, na które organ administracji miał wpływ.

Jak wskazano wyżej, trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle. Nie oznacza to jednak, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę przy ocenie, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z danych przedstawionych przez organ, znaczący wzrost ilości spraw do załatwienia niewątpliwe mogła skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Wojewoda wykazał, iż przezwyciężenie takich obiektywnych trudności wymaga zmian prawnych i organizacyjnych, jak też istotnych nakładów finansowych, które wymagają również czasu i nie są wyłącznie zależne od organu administracji.

Stwierdzenie, że bezczynność/przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa służyć ma przede wszystkim osądzaniu działań organu wynikających z nieudolności i niestaranności, a za takie nie można uznać działań uwarunkowanych obiektywną trudnością jaką jest znaczne zwiększenie ilość spraw, które należy rozpoznać.

Stąd też, mimo oczywistej przewlekłości w prowadzeniu sprawy, nie można uznać, iż miała ona charakter jednoznaczne rażący, o czym na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

Sąd uznał również, iż nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek Skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Należy zauważyć zatem, że w kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze nie wskazano przekonująco na okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku.

Skarżący wskazuje, iż nierozpoznanie jego sprawy w terminie skutkuje niemożliwocią wszczęcia postępowania w celu uzyskania wizy oraz zezwolenia na pobyt czasowy dla jego córki w celu połączenia się z rodziną (Skarżącym) przebywającym na terytorium RP. Zauważyć należy, iż zgodne z art. 159 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach uzyskanie przez Skarżącego zgody na pobyt czasowy jest jedną z przesłanek ubiegania się przez jego córkę o zezwolenie na pobyt czasowy w celu połączenia się z rodziną udziela się. Niemniej, ww. ustawa w art. 159 przewiduje również szereg innych przesłanek koniecznych do udzielania zezwolenia na pobyt czasowy w celu połączenia się z rodziną, których spełnienie zarówno przez Skarżącego jak i jego córkę jest na daną chwilę daleko niepewne. Ponadto strona skarżąca nie wykazała, aby istniały inne przeszkody natury prawnej lub faktycznej uniemożliwiające wizytę jego córki w Polce na podstawie wizy. Stąd też Sąd uznał, iż w przypadku skarżącego trudno mówić o realnej starcie jaką poniósł z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania, która miałaby być zrekompensowana żądaną kwotą [...]- zł

Z tych też przyczyn Sąd oddalił żądania skargi w tym zakresie – pkt III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...],- zł w tym: [...] zł – wpis stały, [...],- zł – opłata za czynności adwokata oraz [...],- zł – opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (pkt IV sentencji wyroku).