Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 197/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 24 lutego 2021 r. nr SKO 4112/2/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej jako SKO), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 126 k.p.a., art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta L. z dnia 13 stycznia 2021 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie, czy nastąpiła zmiana kierunku cieków wodnych spowodowana budową muru oporowego na działce położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie nr [...], obręb S. oraz, czy wpłynęła ona szkodliwie na działkę nr [...], obręb S. położoną przy ul. [...].

Postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej PINB), powołując się na art. 65 k.p.a., przekazał Burmistrzowi Miasta L. wniosek B. P. dotyczący samowolnego wybudowania muru oporowego w zakresie odnoszącym się do zalewania jego posesji wodami opadowymi z nieruchomości sąsiedniej. PINB powołał się na stanowisko wyrażone przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji kasacyjnej z dnia 5 sierpnia 2019 r. według którego, w kwestii zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiedniej właściwe są organy wskazane w Prawie wodnym.

Podczas oględzin przeprowadzonych przez Burmistrza stwierdzono, że za budynkiem przy ul. [...] znajduje się mur oporowy. Wody z opadów spływają pomiędzy murem z nieruchomości przy ul. [...] a schodami znajdującymi się na nieruchomości przy ul. [...], wzdłuż granicy. Stwierdzono podmywanie płyty spocznikowej w wyniku czego spocznik schodów uległ pęknięciu. Obsunęły się również trzy stopnie. Według oświadczenia skarżącego przed remontem budynku przy ul. [...] – czyli przed 1996r. nad tym budynkiem było płasko. W wyniku prowadzonych robót, właściciel nieruchomości wykonał nasyp i najprawdopodobniej w tym czasie powstał mur oporowy. Stworzony nasyp spowodował zmianę spływu wód opadowych i wód podziemnych. Według wnioskodawcy, mur na terenie działki pod adresem [...] został wykonany aby skierować wody opadowe na jego działkę. Szkodliwe działanie zostało zauważone 5-6 lat temu.

W aktach sprawy znajduje się także decyzja PINB z dnia 13 października 2020r. w której nałożono na właściciela działki przy ul. [...] obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na wykonaniu robot budowlanych dotyczących budynku pensjonatowego znajdującego się na tej działce, uwzględniającego zmiany (istotne odstąpienie od projektu budowlanego) oraz ewentualnie projektowane zmiany w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Opisana decyzja nie jest ostateczna, gdyż złożono od niej odwołanie (notatka służbowa z dnia 3 listopada 2020r. w aktach sprawy). Nadto, właściciel działki przy ul. [...] oświadczył, że odnalazł dokumentację techniczną i projektową budynków. Mur oporowy którego sprawa dotyczy, widniał na dokumentach z lat osiemdziesiątych natomiast schody są już na dokumentach z lat siedemdziesiątych.

Zawiadomieniem z dnia 19 listopada 2020 r. Burmistrz poinformował o wszczęciu na wniosek B. P. postępowania, celem ustalenia czy nastąpiła zmiana kierunku spływu cieków wodnych spowodowana budową muru oporowego na działce nr [...].

Następnie postanowieniem z dnia 13 stycznia 2021r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez PINB i uprawomocnienia się wydanych przez niego decyzji. Zdaniem organu, wydanie decyzji w prowadzonym przez niego postępowaniu zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez PINB, który prowadzi częściowo tożsame postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności z przepisami oraz legalności wykonania robót budowlanych dotyczących muru oporowego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie B. P. zarzucił, że nie zostało dotychczas wyjaśnione, czy i jakim stopniu samowolne skierowanie cieków wodnych na jego działkę mogło spowodować podmywanie fundamentów jego budynku, tak jak stało się to w przypadku schodów. Fakt, że PINB równoległe powadzi postępowanie tożsame ale tylko w części nie oznacza, że ma oczekiwać na stan katastrofy budowlanej. Obecny stan może zagrażać życiu jego i rodziny.

Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji SKO stwierdziło że właścicielem działki nr [...] położonej w L. przy ul. [...] są D. Sp. z o.o. są a właścicielem działki nr [...], położonej przy ul. [...] jest B. P. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że obecnie toczy się przed PINB postępowanie dotyczące zgodności z przepisami oraz legalności wykonania robót budowlanych dotyczących muru oporowego zlokalizowanego równolegle do elewacji tylnej budynku zlokalizowanego przy ul. [...], biegnącego prostopadle w kierunku granicy z nieruchomością sąsiednią (ul. [...]). Decyzją z dnia 13 października 2020r. nr 120/2020 wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożono na inwestora – D. Sp. z o.o. z siedzibą w L. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego wykonanie robót budowlanych dotyczących budynku pensjonatowego na działce nr [...] uwzględniające zmiany (istotne odstąpienia od projektu budowlanego) oraz ewentualne projektowane zmiany w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w terminie 12 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wykonane roboty zmieniły sposób spływu wody na gruncie. Gromadzi się ona powyżej górnej krawędzi muru i spływa na teren przy elewacji tylnej budynku równolegle do krawędzi schodów terenowych. Potwierdza to fakt zamontowania w tym miejscu kratki stalowej, która umożliwia spływ wody zatrzymując na swojej powierzchni większe elementy. Krawędź muru znajduje się na granicy z działką sąsiednią. Uwzględniając powyższe uznano, że obszar odziaływania zwiększa się i wykracza poza granice działki, gdzie inwestycja została zrealizowana. Konsekwencje odstąpienia uznano za istotne. W uzasadnieniu decyzji podano także, że w przypadku niewykonania obowiązku organ nadzoru budowlanego obowiązany będzie wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Wskazując na powyższe okoliczności, SKO podkreśliło, że procedura z art. 234 Prawa wodnego nie stanowi alternatywy dla procedur prawnobudowlanych, ponieważ nie odnosi się do tych samych stanów faktycznych. Spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie mogą obejmować rozmaite przypadki, niezwiązane z wykonywaniem robót budowlanych. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności dotyczących zmiany stosunków wodnych w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych. Organy nadzoru budowlanego zajmują się zatem kwestią odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i spowodowaną tymi okolicznościami ewentualną zmianą stosunków wodnych. Z kolei procedura stosowana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jest niezależna od procedur prawnobudowlanych. Jeżeli zatem, na skutek nieprawidłowego wykonania lub nieodpowiedniego stanu technicznego muru oporowego dochodzi do zalewania nieruchomości sąsiednich, podjęcie stosownych czynności należy do właściwości organu nadzoru budowlanego.

Uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium stwierdziło, że zmiana stosunków wodnych na działce nr [...] przy ul. [...] nastąpiła na skutek robót budowalnych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego tj. budowy muru oporowego i wpływa szkodliwie na działkę sąsiednią nr [...] przy ul. [...], co podkreślono w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 października 2020r. Nr 120/2020.

Mając zatem na uwadze, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości ale tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych oraz związanej z tym zmiany stosunków wodnych powstałej na skutek wykonywania robót budowlanych, natomiast zmiana stanu wody na gruncie, która jest bez żadnego związku z robotami budowlanymi winna być objęta postępowaniem prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa wodnego, Kolegium stwierdziło, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzyskanie stanowiska właściwego organu nadzoru budowlanego odnośnie legalności wykonania muru oporowego. Przedmiotem tego sprawdzenia jest okoliczność o charakterze prawnym (legalność istnienia obiektu budowlanego), która pozostaje poza właściwością organu prowadzącego postępowanie o naruszenie stosunków wodnych (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2019r., sygn.akt. II SA/Bk 259/19). Zdaniem Kolegium okoliczność tę należy potraktować jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tej sytuacji SKO uznało, że organ I instancji zasadnie zawiesił postępowanie administracyjne. Skoro pojawiła się wątpliwość co do legalności wykonania muru oporowego, przed rozstrzygnięciem tej kwestii przez organ nadzoru budowlanego, przedwczesne jest rozstrzyganie przez organ I instancji w oparciu o art. 234 Prawa wodnego. Od wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ nadzoru budowalnego i wydanej w jego wyniku decyzji zależeć będzie, czy właściwy w sprawie jest organ I instancji i dalsze postępowanie organu w tej sprawie.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem B. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej polegającej na skierowaniu cieków wodnych na jego działkę co spowodowało podmywanie fundamentów jego domu oraz na zniszczeniu w znacznym stopniu schodów betonowych. Zdaniem skarżącego, Kolegium naruszyło przepisy prawa procesowego tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego, czyli § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie postanowienia organu pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ zawiesił postępowanie pomimo, że do chwili obecnej nie jest wiadomo, czy przez samowolne skierowanie cieków wodnych na jego działkę, nie doszło do podmywania fundamentów jego domu – tak jak stało się to w przypadku schodów.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie zaś do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione.

Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2021 r., którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Burmistrza Miasta L. z dnia 13 stycznia 2021 r zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia czy nastąpiła zmiana kierunku cieków wodnych spowodowana budową muru oporowego na działce nr [...], obręb S., położonej w L. przy ul. [...] oraz, czy wpłynęła ona szkodliwie na działkę nr [...] położoną przy ul. [...]. Podstawowe znaczenie ma zatem kwestia, czy działanie organu I instancji było prawidłowe i uzasadniało bezwzględny obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który został powołany w podstawie prawnej postanowienia Burmistrza.

Przeprowadzenie kontroli w powyższym zakresie wymagało uwzględnienia, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie ciągłości czynności procesowych rozpoznania sprawy, prowadzących do rozstrzygnięcia istoty sprawy decyzją administracyjną. Ciągłość postępowania jest podkreślona w doktrynie jako szczególna wartość zapewniająca możliwość rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej z zachowaniem ustawowych terminów jej rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a). Nie oznacza to jednak, że ustawodawca przyjął bezwzględną regułę ciągłości postępowania w sprawie uznając, że w pewnych okolicznościach przerwanie toku postępowania administracyjnego, z przyczyn faktycznych lub prawnych jest nieuniknione. W związku z powyższym wprowadzona została instytucja procesowa zawieszenia postępowania, stanowiąca wyjątek od reguły ciągłości postępowania w sprawie. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 97 § 1 k.p.a., stanowiąc o zawieszeniu postępowania przez wyliczenie obligatoryjnych przesłanek odstąpienia od reguły ciągłości postępowania. Jedna z tych przesłanek zawarta jest w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że: "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".

Po myśli przywołanego przepisu zawieszenie postępowania jest dopuszczalne, gdy w toku rozpoznania sprawy będącej przedmiotem tego postępowania wystąpi okoliczność faktyczna lub prawna, która ma zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy, a uznanie o tym, czy ta okoliczność jest występująca w sprawie nie należy do właściwości organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie lecz do innego organu administracji publicznej lub sądu. Przesłanka zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zatem spełniona wyłącznie, gdy załatwienie sprawy wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że zagadnienie wstępne stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jako zagadnienie wstępne należy zakwalifikować kwestię, która wchodzi w elementy hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej będącej podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie należy do właściwości organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę, a przynależy do właściwości innego organu administracji publicznej lub sądu.

Należy więc podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której, organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdza tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Takie uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego.

Obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia (prejudykatu) przez inny organ lub sąd, zachodzi zatem w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia danej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, a więc w sytuacji istnienia pomiędzy tymi kwestiami ścisłego związku. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa kryteriów tej zależności, ani jej podstaw prawnych. Judykatura przyjmuje, że o takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). W literaturze przedmiotu przyjmuje się nadto, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 kpa). Kiedy sprawa, co do której rozstrzygać ma organ, jest przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed organem administracji, bądź sądem, czy organami ścigania, ale której brak rozstrzygnięcia nie tamuje (nie uniemożliwia) prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, omawiany związek nie zachodzi. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 25 września 2019r. II OSK 2333/18, z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16 CBOSA). Zawieszając postępowanie na podstawie zacytowanego przepisu organ nie może zatem kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy.

W orzecznictwie wskazuje się także, że przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest podstawowym obowiązkiem organów administracji, dlatego nie mogą się od niej uchylać jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd (wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 300/08 - LEX nr 509846). Zagadnieniem wstępnym nie może być też wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Zdaniem Sądu w dacie wydawania zaskarżonego orzeczenia w sprawie nie wystąpiły tak rozumiane warunki ustanowione w hipotezie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.I

Istotne bowiem jest, że postępowanie prowadzone przez Burmistrza zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego w którym domagał się on przeprowadzenia postępowania zarówno w zakresie zgodności wykonania muru oporowego z Prawem budowlanym jak też podkreślał kwestię naruszenia stosunków wodnych i związanych z tym szkód.

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U z 2020r. poz. 310 ze zm.) stanowi w ust. 1, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust.2). Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3), przy czym postępowania w sprawie wydania tej decyzji, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust. 5).

Z przywołanych przepisów wynika, że postępowanie prowadzone na ich podstawie służy wykazaniu, czy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie a jeżeli tak, czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą (tak m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 192/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Badanie tej przesłanki staje się jednak potrzebne dopiero wtedy, gdy w sposób pozytywny zostanie zweryfikowana pierwsza przesłanka, to jest zostanie ustalone ponad wszelką wątpliwość, że dokonano zmiany stanu wód na gruncie. W przypadku bowiem gdyby stwierdzono, że wykonano określone roboty, które pozostają jednak bez istotnego wpływu na naturalny spływ wód na danym obszarze, lub też, że nie wykonano żadnych robót na gruncie, nie można wydać decyzji o której mowa w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Nadto konieczne jest ustalenie, czy nie wystąpiła negatywna przesłanka wszczęcia postępowania określona w art. 234 ust. 5 ww. usatwy.

Zatem to tych kwestii powinny dotyczyć ustalenia czynione w sprawie przez organ gminy w postępowaniu zainicjowanym na podstawie ww. przepisu i na tym powinien skupić się Burmistrz prowadząc postępowanie z wniosku skarżącego w zakresie w jakim dotyczył on zmiany stanu wód na gruncie.

W tak określonych warunkach prawnych nie można jednak uznać, że postępowanie prowadzone przez PINB dotyczące legalności wykonania muru oporowego stanowi zagadnienie wstępne od rozstrzygnięcia którego bezpośrednio uzależnione jest rozstrzygnięcie przez Burmistrza sprawy zmiany stanu wód na gruncie.

Rację ma Kolegium wskazując, że ocena legalności wybudowania muru oporowego nie mieści się w uprawnieniach organu gminy, jednak z treści art. 234 Prawa wodnego nie da się wywieść, że okoliczność ta stanowi przesłankę materialnoprawną bezwzględnie konieczną do orzekania w sprawie zmiany stosunków wodnych. Kolegium nie wyjaśnia także, z czego wywodzi, że bez rozstrzygnięcia kwestii legalności przedmiotowego obiektu budowlanego (nawet jeżeli może on mieć związek ze zmianą stanu wód na gruncie) wykluczone jest merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego.

W zaskarżonym postanowieniu organ wskazuje także, że od wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ nadzoru budowalnego i wydanej w nim decyzji zależeć będzie, czy właściwy w sprawie jest organ I instancji i dalszy tok postępowania w sprawie. Okoliczność ta również nie uzasadniała zawieszenia postępowania, jak bowiem wcześniej wskazano samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.

Akceptując zawieszenie postępowania Kolegium powołało się na decyzję PINB z dnia 13 października 2020r nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego mur oporowy, w uzasadnieniu której stwierdzono, że wykonane roboty zmieniły sposób spływu wód odpadowych wykraczając poza granice działki na której wykonano inwestycję. Opierając się tylko na ustalaniach zawartych w tej decyzji Kolegium stwierdziło, że zmiana stosunków wodnych nastąpiła i to na skutek wykonania robót budowlanych związanych z budową muru oporowego, co szkodliwe wpływa na działkę sąsiednią. Także z tego organ wywodzi przyczynę zawieszania postępowania, wskazując, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 234 Prawa wodnego wymaga uprzedniej oceny legalności wykonania przedmiotowego muru oporowego.

Należy zatem zauważyć, że dla ustalenia, że w ogóle doszło do zmiany stosunków wodnych i jaka jest tego przyczyna, kompetencję w tym względzie ustawodawca wprost przyznał organom prowadzącym postępowanie w trybie art. 234 Prawa wodnego a nie organom nadzoru budowlanego. Prawo budowlane normuje bowiem działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W tym kontekście fakt prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego pozostaje bez wpływu na postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie. Nie można bowiem regulacji zawartych w ustawie – Prawo budowlane stosować przy rozstrzyganiu innej problematyki uregulowanej w odrębnej ustawie i to w sytuacji, gdy nie ma w niej odesłania do przepisów Prawa budowlanego. Przyczyną zmiany stanu wód mogą być – co słusznie zauważyło Kolegium - nie tylko roboty budowlane ale także innego rodzaju działania do których nie znajdują zastosowania przepisy Prawa budowlanego. Nawet zatem, jeżeli na gruncie wykonano obiekt budowlany, nie oznacza to automatycznie, że jest on przyczyną zmiany stosunków wodnych i że organ nadzoru budowlanego staje się z tego powodu jedynym właściwym w zakresie badania zmiany stanu wody na gruncie i jego szkodliwego wpływu na działkę sąsiednią.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, że kompetencje organu gminy jako organu właściwego do prowadzenia postępowania na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego różnią się od kompetencji organów właściwych w sprawach dotyczących nadzoru budowlanego (por. art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz, że procedura wskazana w treści art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jest niezależną od procedur prawnobudowlanych zawartych w Prawie budowlanym. Z tego jednak należy wyprowadzić wniosek, że organ gminy jest właściwy w zakresie własnych kompetencji do ustalenia i oceny stanu faktycznego w świetle art. 234 Prawa wodnego.

W konsekwencji ustalenia zawarte decyzji PINB z dnia 13 października 2020 r. stwierdzające, że doszło do zmiany spływu wód na gruncie której przyczyną było wykonanie muru oporowego nie były dla organu gminy wiążące i nie stanowiły przeszkody do rozpatrywania sprawy przez Burmistrza, gdyż po pierwsze, decyzja ta nie była decyzją ostateczną (z akt wynika, że została ona zakwestionowana w drodze odwołania), po drugie, na tym etapie postępowania organ nadzoru budowanego nie był władany do wiążących wypowiedzi w tym zakresie (o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że rozstrzygnięcie organów co do zawieszenia postępowania jest w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej przedwczesne. Sąd zwraca uwagę, że poczynienie ustaleń w zakresie niezbędnym dla zastosowania art. 234 Prawa wodnego, co do zasady wymaga wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego organów administracji o właściwości ogólnej. Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że w tego rodzaju sprawach należy korzystać z dowodu w postaci opinii biegłego. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji praktycznie nie podjął żadnych czynności wyjaśniających odnoszących się do przedmiotu postępowania uznając od razu, że rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest od wyniku postępowania toczącego się przed PINB w sprawie legalności i zgodności z przepisami wykonania muru oporowego. Organy nie wykazały jednak, że istnieje ścisły, bezpośredni związek pomiędzy obiema sprawami i bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem wykonania muru oporowego nie jest możliwe podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia czy właściciel działki nr [...] dokonał zmiany stanu wód na tej działce.

Sąd nie kwestionuje przywołanego przez Kolegium poglądu judykatury, wskazującego na właściwość organów nadzoru budowlanego w przypadku, gdy zmiana stosunków wodnych wystąpiła w związku z realizacją obiektów budowlanych. Należy jednak mieć na uwadze, że organy nadzoru budowlanego zajmują się okolicznościami związanymi ze zmianą stosunków wodnych które są następstwem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (lub odstępstw od przepisów powszechnie obowiązujących) w tym, w zakresie zamiany zagospodarowania terenu. Z charakteru przepisów techniczno-budowlannych regulujących zgodne z prawem odprowadzenie wód opadowych (§ 28 rozporządzenie MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) wynika, że dla oceny tego, czy wykonane roboty budowlane zapewniają prawidłowy odpływ wody organ nadzoru budowlanego musi dokładnie zapoznać się ze stanem faktycznym sprawy. Temu właśnie ma służyć obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ projekt budowlany zamienny powinien zawierać dokładane rozwiązania uwzględniające w tym zakresie odpowiednie wymagania techniczne. Dopiero na tej podstawie organ nadzoru budowlanego może ustalić, czy wykonane roboty nie powodują zmiany spływu wody opadowej na sąsiednią nieruchomość. W rozpoznawanej sprawie organy powołują się na ustalenia w zakresie zmiany stanu wód poczynione w przez PINB na wstępnym etapie postępowania prowadzonego w sprawie zgodności z prawem i legalności robót dotyczących wykonania muru oporowego na działce nr [...], w ramach którego wydana została decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak jednak wcześniej zauważono, na tym etapie organ nadzoru budowlanego nie mógł ocenić, czy przedmiotowe rozwiązanie techniczne powoduje spływ wody na działkę skarżącego, gdyż w pełni może to nastąpić dopiero na kolejnym etapie postępowania naprawczego, po przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego – przy stosowaniu art. 51 ust. 4 ww. ustawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie dokonanie oceny w zakresie odprowadzania wód opadowych w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 -51 Prawa budowlanego nie jest możliwe na etapie wydania decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego lecz na kolejnym etapie tego postępowania, czyli przy badaniu zgodności z prawem projektu budowlanego W tym właśnie wyraża się właściwość organu nadzoru budowlanego do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie i kierunku odpływu wód opadowych w związku z wykonaniem obiektu budowlanego (por. NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r. II OSK 1375/14, CBOSA).

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności jak też uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że podjęte ono zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organ nie wykazał w przekonujący sposób, że wystąpiły warunki ustanowione w hipotezie tego przepisu uniemożliwiające prowadzenie przez Burmistrza L. postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych i wydanie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, że okoliczności takich nie wykazał także organ pierwszej instancji Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego postanowienia ale także postanowienia organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy (pkt II sentencji wyroku).