Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 704/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.98a ust1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 170/15 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 170/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 12 listopada 2014 r. Burmistrz Miasta [...], po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 72.320 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 6 o pow. 33.975 m2 spowodowanej jej podziałem na działki od nr [...] do nr [...]8 i zobowiązał M.K. jako właściciela dzielonej nieruchomości do jej zapłaty.

Odwołanie od tej decyzji złożyła M.K..

Decyzją z dnia 7 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2014 r., poz. 518) – dalej w skrócie "u.g.n.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium po analizie akt sprawy stwierdziło, że spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, co uprawniało organ I instancji do wydania kwestionowanej decyzji. Nieruchomość położona w [...] w gminie [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 6 (przed podziałem), stanowiła własność M.K..

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r. nieruchomość ta została podzielona na działki od nr [...] do [...]8. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 2 maja 2012 r.

W uchwale Rady Miejskiej w [...]ie nr XXI/129/2011 z dnia 25 listopada 2011 r. ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej, na poziomie 20% wartości różnicy nieruchomości przed i po podziale.

Dalej Kolegium wskazało, iż organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 14 października 2013 r. i zaktualizowanego w dniu 30 października 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.Ś.G., która ustaliła wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału na poziomie 361.600 zł, co przy zastosowaniu 20% procentowej stawki opłaty adiacenckiej daje opłatę adiacencką w kwocie 72.320 zł.

Kolegium, po analizie operatu, zwłaszcza w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy zawartych w piśmie z dnia 24 czerwca 2014 r. stwierdziło, że nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości. Przywołując następnie brzmienie art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1-3, art. 153, art. 156 ust. 1 u.g.n., § 56 ust 1, § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej w skrócie "rozporządzenie", stwierdziło, że w tej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym zgodnie z art. 153 u.g.n., stosując metodę porównywania parami i korygowania ceny średniej. Przy określeniu wartości gruntu przed podziałem zastosowano metodę porównywania parami, a po podziale - metodę korygowania ceny średniej. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, stosownie do art. 134 ustawy, rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości.

Organ II instancji oceniając operat pod względem formalnym stwierdził, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Przedstawia on przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jego wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n. Sporządzony operat szacunkowy dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i wskazał, że sporządzenie operatu szacunkowego jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest jak najbardziej uzasadnione, bowiem to z tej opinii wynikać ma jednoznacznie, czy do wzrostu wartości na skutek podziału doszło czy też nie, a tym samym, czy jedna z przesłanek do naliczenia opłaty adiacenkiej została spełniona.

Kolegium nie dopatrzyło się także naruszenia art. 10 k.p.a. Rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku odrębnego informowania stron o nadaniu klauzuli aktualności sporządzonego przez niego operatu szacunkowego poprzez złożenie w dniu 30 października 2014 r. stosownego oświadczenia w tym zakresie, tym bardziej, że na skutek tej aktualizacji do zmiany ustalonej wcześniej wartości przedmiotowej nieruchomości nie doszło. Organ zawiadomił pełnomocnika strony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przedstawienia swojego stanowiska nie tylko w dniu 14 lipca 2014 r., jak twierdzi pełnomocnik, ale i w dniu 23 września 2014 r., przez co zasada czynnego udziału strony w niniejszym postępowaniu została zachowana, a tym samym, strona miała wpływ na treść decyzji kształtującej jej obowiązek finansowy.

W ocenie Kolegium okoliczność uchylenia standardów i not interpretacyjnych, na które powołuje się biegła jako na źródła danych metodycznych, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wchodzące w skład Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) standardy wyceny, noty interpretacyjne oraz tymczasowe noty interpretacyjne nie stanowią podstaw prawnych wykonywania operatu szacunkowego, a jedynie podstawy metodyczne jego opracowania, oparte o autorytet organizacji zawodowej. Wymienione wyżej opracowania nie stanowią standardów zawodowych w rozumieniu art. 4 pkt 14 u.g.n., do których przestrzegania zgodnie z art. 175 ust 1 u.g.n. zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy. Nadto skoro w dniu 30 października 2014 r., tj. w warunkach kiedy owe standardy wyceny nie obowiązywały, biegła potwierdziła aktualność sporządzonego uprzednio operatu szacunkowego, to tym samym uznała, że ich uchylenie pozostaje bez wpływu na ustaloną w nim wartość nieruchomości. Biegła oświadczyła ponadto, iż wobec faktu, że nie zmieniły się przepisy prawa (a nie standardy) w zakresie wyceny dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, nie uległ zmianie stan nieruchomości oraz, że nie zmieniły się parametry rynkowe to wykonana w dniu 14 października 2013 r. wycena może być nadal wykorzystywana dla celu, dla którego została sporządzona. Z tej przyczyny nie można jej uznać za wadliwą.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła M.K..

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

Dalej Sąd podał, że ostateczną decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r. r. Burmistrz Miasta [...] zatwierdził podział nieruchomości nr [...] o pow. 3,3975ha, położonej w [...] (obręb 1), gmina [...], stanowiącej własność skarżącej M.K.. Faktem jest również, że uchwałą nr XXI/129/11 z dnia 25 listopada 2011 r. Rady Miejskiej w [...]ie w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urzęd. Wojew. Łódzkiego z 2011 r. nr 408, poz. 4663), ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 20 % różnicy między wartością jaką miała nieruchomość przed podziałem, a wartością po jej podziale, dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa i uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Niewątpliwie zachowany został także 3-letni termin do ustalenia opłaty, liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna. Oczywistym w świetle akt sprawy jest nadto wzrost wartości nieruchomości po podziale, czego skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego.

Następnie Sąd I instancji odnosząc się do problematyki wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej uregulowanej w dziale IV, rozdziale 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przepisach art. 149-159 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wskazał, iż sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 152 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Z powyższego wynika, że kluczowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Opinia ta powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym jak i materialnym. Obowiązkiem organu jest zatem ocena operatu w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadanie czy zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, jednakże jego obowiązkiem jest przede wszystkim zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków.

Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji ustaliły opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M.Ś.G. zasadnie twierdząc, że zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy (§ 56 rozporządzenia), jest jasny, logiczny i odzwierciedla przyjętą przez biegłą metodę szacowania, wobec czego brak jest podstaw do zakwestionowania jego mocy dowodowej. Analiza jego treści pozwala bez wątpienia prześledzić podejmowane kolejno czynności w procesie szacowania wartości nieruchomości i przyjęty tok rozumowania rzeczoznawcy, a wyciągnięte przezeń wnioski ocenić jako wiarygodne. Biegła określiła wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego w rozumieniu art. 153 u.g.n., korzystając przy określeniu wartości gruntu przed podziałem z metody porównywania parami, a przy określeniu wartości gruntu po podziale z metody korygowania ceny średniej. W treści operatu rzetelnie wyjaśniła zastosowaną metodykę wyceny. Prawidłowo scharakteryzowała także stan wycenianej nieruchomości przed podziałem jak i stan wszystkich nieruchomości powstałych po podziale. Z uwagi na cel wyceny i przeznaczenie nieruchomości według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz różną powierzchnię nieruchomości przedmiotem analizy objęła trzy segmenty niezabudowanych nieruchomości gruntowych o powierzchni: większej niż 10.000m2, w przedziale 5.000-10.000 m2 oraz w przedziale 1.000-2.000 m2. W przekonaniu sądu brak jest również podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru przez biegłą transakcji nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, stanowiących bazę porównawczą, a zobrazowanych w tabeli nr 3 jak i oceny wagi poszczególnych cech rynkowych rzutujących na wartość nieruchomości przed podziałem jak i po podziale, czy określenia zakresu współczynników kwotowych. Określenie wartości nieruchomości przed podziałem na kwotę 740.500 zł oraz po podziale jako sumę wartości rynkowej działek po podziale na kwotę 1.102.100 zł jest przejrzyste i umożliwia skontrolowanie operatu na każdym etapie wyceny.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny stanowił dostateczną podstawę do zastosowania art. 98a u.g.n. i ustalenia zaskarżoną decyzją opłaty adiacenckiej.

Ponadto Sąd uznał za nietrafny zarzut skargi o sporządzeniu operatu szacunkowego przed wszczęciem postępowania. W przekonaniu Sądu opracowanie operatu przed uruchomieniem postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie dyskwalifikuje automatycznie jego mocy dowodowej i nie podważa jego wiarygodności. Regułą jest niewątpliwie zlecanie przez organ sporządzenia operatu przed wszczęciem postępowania przede wszystkim z uwagi na obowiązującą zasadę szybkości postępowania oraz celem uniknięcia zbędnego wszczęcia postępowania i w rezultacie wydania decyzji o jego umorzeniu, gdyby z treści operatu wynikało, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu jakoby brak postanowienia w trybie art. 123 k.p.a. o dopuszczeniu dowodu z operatu miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, chybiony, bo nie mający kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, jest ponadto zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez niepowiadomienie pełnomocnika strony o nadaniu klauzuli aktualności sporządzonego operatu, skoro jak trafnie podnosiło Kolegium, nie rzutowało to na zmianę treści operatu. Trudno też stwierdzić, by na tej podstawie pełnomocnik strony był w stanie sformułować logiczne zarzuty względem operatu, skoro nie uczynił tego przez całe postępowanie administracyjne jak i w toku postępowania przed sądem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.K., zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że w wyniku podziału nieruchomości skarżącej jej wartość wzrosła oraz że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu, a także poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy, stanowiący podstawowy i obligatoryjny dowód w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej, stanowi wiarygodny dowód na wzrost wartości nieruchomości bez jego wszechstronnej oceny;

2) art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 i art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że operat szacunkowy spełnia wszelkie formalne wymagania i jest prawidłowy mimo, iż w sposób nieprawidłowy została ustalona wartość nieruchomości po podziale, a mianowicie poprzez ustalenie wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału a następnie zsumowaniu otrzymanych wartości co stanowi wartość nieruchomości otrzymanej po podziale, w sytuacji gdy wycenie winna podlegać nieruchomość po podziale jako taka (jako całość) i to dla niej winny być ustalane cechy charakterystyczne, a nie dla działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i tym samym akceptację stanu w którym za podstawę wymierzenia opłaty adiacenckiej stanowi operat szacunkowy sporządzony w sposób nieprawidłowy i sprzeczny z obowiązującymi przepisami, to jest ustalający wartość nieruchomości która uległa podziałowi na podstawie sumy wartości wydzielonych działek, ustalonych w oparciu o cechy charakterystyczne dla każdej z działek, w sytuacji gdy wycenie winna podlegać nieruchomość po podziale jako taka (jako całość) i to dla niej winny być ustalane cechy charakterystyczne a nie dla działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości;

2) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie przez WSA kontroli działalności administracji publicznej w zakresie skarżonej decyzji w sposób powierzchowny i iluzoryczny bez dostrzeżenia mankamentów w zakresie operatu szacunkowego, który stał się podstawą do wydania przez organ administracji decyzji o wysokości opłaty adiacenckiej;

3) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 134 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę w ramach kontroli odwoławczej operatu szacunkowego oraz błędne uznanie, że zarzuty podnoszone przez skarżącego odnoszą się jedynie do metodologii wyceny, która pozostaje poza kontrolą organu postępowania, a także poprzez sprzeczność poczynionych ustaleń z treścią materiału dowodowego w sytuacji w której Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany treścią zarzutów i winien z dostrzec nieprawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego;

4) art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż o zachowaniu przewidzianego w tym przepisie terminu 3 - letniego od dna kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje data wydania decyzji nieostatecznej i wydanie wyroku przez WSA w Łodzi w przedmiocie opłaty adiacenckiej po upływie 3-letniego terminu od dnia prawomocnej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości;

5) 123 § 1 k.p.a. poprzez nie wydanie po dniu 14 stycznia 2014 r. postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego, przez co organ oparł się na opinii, która wydana została przed formalnym wszczęciem postępowania, co zarusza zasadę zaufania obywatela do państwa wynikającą z art. 8 k.p.a.;

6) art. 10 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony ani jej pełnomocnika o dokonaniu aktualizacji operatu szacunkowego i tym samym pozbawienie strony możliwości wpływu (przez zastrzeżenia i wnioski dowodowe) na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy skarżącej, jako strony postępowania a ponadto dokonanie sporządzenia operatu szacunkowego w oparciu o nieaktulane dane metodyczne i standardy zawodowe;

7) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania niedbale, zaniechanie wezwania pełnomocnika skarżącego do zapoznania się z materiałem dowodowym po sporządzeniu aktualizacji operatu szacunkowego przez co organ administracji publicznej nie przyczynia się do wzbudzania zaufania do władzy publicznej;

8) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego w kontekście zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji i uznanie, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest bezpodstawny, bowiem pełnomocnik skarżącej został dwukrotnie wezwany do zapoznaniu się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego mimo iż oba wezwania zostały doręczone przed dokonaniem aktualizacji operatu szacunkowego, a zatem organ I instancji nie zadośćuczynił obowiązkowi z art. 10 k.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i poprzedzających je decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 P.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zweryfikowania w pierwszej kolejności kierowanych wobec Sądu I instancji zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 P.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z kolei ustaleń stanu faktycznego dokonuje organ administracji publicznej, sąd administracyjny natomiast dokonuje oceny, czy ustalony w sprawie stan faktyczny został prawidłowo podciągnięty pod właściwą normę prawną, to jest, czy w prawidłowy sposób przebiegał proces subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę określonej normy prawnej ( por. wyroki NSA z dnia 4 października 2017r. I OSK 777/17 LEX nr 2373216, z dnia 13 października 2017r. II OSK 2509/16 LEX nr 2399120 ).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieskuteczne z następujących powodów.

Przepis art. 151 P.p.s.a. , jak również przepis art. 3 § 2 pkt. 1 P.p.s.a. nie stanowią samodzielnej podstawy kasacyjnej. Pierwszy z nich określa treść rozstrzygnięcia sadu administracyjnego w sytuacji uznania iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jest to tzw. przepis wynikowy i z uwagi na taki jego charakter zarzut jego naruszenia musi zostać powiązany z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji innego przepisu P.p.s.a., które to naruszenie spowodowało nieprawidłowe oddalenie skargi. Naruszenie art. 151 P.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowo-administracyjnej i nie stanowi samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.

Natomiast przepis art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. zawiera normy o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.

O naruszeniu przepisów art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjna nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego ( por. wyroki NSA z dnia 19 września 2017r. II OSK 192/16 LEX nr 2377892, z dnia 13 września 2017r. I GSK1914/15 LEX nr 2393276 ).

Przepis art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie ( por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2016r. I OSK 1861/15 LEX nr 2256049 ).

Nie został naruszony także art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 134 P.p.s.a.

W wyroku z dnia 11 kwietnia 2017r. I OSK 2608/16 LEX nr 231614 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd zgodnie z którym przy pomocy zarzutu naruszenia art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego, czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego.

Jak wynika z uzasadnienia wyżej opisanego zarzutu dotyczy on właśnie błędnych ustaleń oraz błędnej oceny operatu szacunkowego.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uzasadniony jest przyjęciem przez Sąd I instancji, że o zachowaniu przewidzianego w tym przepisie terminu 3 - letniego dla ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje data wydania decyzji nieostatecznej i wydanie wyroku przez WSA w Łodzi w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że powołany przepis nie jest przepisem postępowania, a Sąd I instancji nie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takiego poglądu.

Zgodnie z wymienionym przepisem wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Należy podkreślić że wymieniony przepis ustanawia termin dla wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Jak wynika z akt sprawy postępowanie zostało wszczęte w dniu 14 stycznia 2014r., a decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana w dniu 12 listopada 2014r. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie można także uznać, iż niewydanie postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz niezawiadomienie pełnomocnika skarżącej o aktualizacji operatu ma jakiekolwiek znaczenie w sprawie i może skutecznie uzasadniać zarzut naruszenia art. 123 § 1, art. 8, 10,80 K.p.a. Przede wszystkim dla skuteczności podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. konieczne jest wykazanie że naruszenie reguł postępowania mogło mieć istotne znaczenia dla wyniku sprawy. Skarga kasacyjna stawiając wymienione zarzuty w ogóle nie zawiera argumentacji wskazującej na to, że gdyby nie doszło do zarzucanych naruszeń postępowania, wyrok Sądu I instancji byłby inny. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. koniecznym elementem skargi kasacyjnej jest wykazanie istotnego wpływu zarzucanych uchybień na wynik sprawy.

Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Powołując się na zarzut naruszenia wymienionego przepisu skarga kasacyjna kwestionuje ustalenia faktyczne w zakresie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, w myśl którego niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego. Drogą zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Jest to dopuszczalne jedynie w ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 11 października 2017r. II GSK 974/16 LEX nr 2399146, z dnia 11 października 2017r. II GSK 140/16 LEX nr 2399154 ).

Natomiast zarzut naruszenia art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniony nieprawidłowym uznaniem przez Sąd I instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wymagania formalne, mimo że w sposób nieprawidłowy ustalono wartość nieruchomości po podziale, nie mógł odnieść zamierzonego skutku wobec niepowołania w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, które określają zasady wyceny.

Przepis art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał natomiast zastosowania w sprawie i z tych względów zarzut jego naruszenia jest chybiony.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.