Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2274/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 15 ust 2 pkt 8, 12, art 19 ust 1 i 2, art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 184, art 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 374/12 w sprawie ze skargi K. w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 30 sierpnia 2006 r. nr CXV/1193/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 374/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Klasztoru [...] w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 30 sierpnia 2006 r. nr CXV/1193/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Górka Narodowa Wschód" I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądził od Rady Miasta Krakowa na rzecz Klasztoru [...] w Krakowie kwotę 557 zł (tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Dnia 30 sierpnia 2006 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CXV/1193/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód". Na w/w uchwałę, Klasztor [...] (dalej skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego S. K. , wniósł pismem z dnia 9 lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Skargę poprzedzono wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego i została złożona w terminie prawem przewidzianym.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawierała ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwiła korzystanie z prawa własności;

2) art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść była niezgodna z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

3) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. przez brak zawarcia w treści planu miejscowego istotnego elementu jakim były szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

4) art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez brak zawarcia w planie miejscowym odpowiednich regulacji dotyczących sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

5) art. 17 pkt 6 u.p.z.p. przez brak ponowienia niektórych czynności w związku z wprowadzeniem zmian do projektu planu miejscowego na podstawie autopoprawki Prezydenta Miasta Krakowa;

6) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na tym, że zaskarżona uchwała nie zawierała ustaleń zgodnych z postanowieniami tych przepisów, czym uniemożliwiła korzystanie z prawa własności;

7) art. 140 kc polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

W związku z powyższym wniesiono o:

1) stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w zakresie terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem: 1R(ZO), 2R(ZO) - tereny rolnicze (tereny otwarte), 3KP - tereny wydzielonych ciągów pieszych, 2KD(L), 4KD(L) - tereny dróg publicznych - ulice lokalne, 1KD(PR/U) - teren parkingu (w ramach miejskiego systemu "park 7 ride") i zabudowy usługowej;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący był właścicielem nieruchomości obejmującej m. in. działki nr [...] obr. [...] Krowodrza położonej w rejonie ul. [...] w Krakowie. Nieruchomość ta objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód" przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXV/1193/06 z dnia 30 sierpnia 2006 r. (dalej Plan). Zgodnie z ustaleniami Planu wskazane działki znajdowały się na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem:

- 1 R(ZO), 2R(ZO) - tereny rolnicze (tereny otwarte);

- 3KP - tereny wydzielonych ciągów pieszych;

- 2KD(L), 4KD(L) - tereny dróg publicznych - ulice lokalne;

- 1 KD(PR/U) - teren parkingu (w ramach miejskiego systemu "park 7 ride") oraz zabudowy usługowej;

- 5MN, 6MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Analiza treści podjętej przez Radę Miasta Krakowa uchwały wskazała zdaniem skarżącego jednoznacznie na to, że nie była możliwa realizacja inwestycji budowlanej polegającej na budowie obiektów kubaturowych na znacznej części nieruchomości. W ocenie skarżącego ustalenia te w sposób rażący naruszały jej interes prawny przez nieuzasadnione wyłączenie możliwości zabudowy znacznej części w/w nieruchomości. Wskazano, że w wyniku nieprawidłowego pełnienia przez organ gminy władztwa planistycznego, naruszono interes prawny skarżącego wynikający z treści: art. 61 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 140 k.c., art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

Skarżący podniósł, że organy planistyczne w trakcie procedury planistycznej naruszyły zasady sporządzenia planu miejscowego. Dokonując analizy treści planu miejscowego przez pryzmat art. 15 ust. 2 u.p.z.p., określającego zakres przedmiotowy planu miejscowego skarżący podniósł, że w uchwale Rady Miasta Krakowa nie zawarto istotnego elementu jakim były szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych Planem. Jedynie na obszarach oznaczonych w Planie symbolem MN i MW/MN zawarto zakaz wydzielania działek budowlanych przy dokonywaniu nowych podziałów o wielkości mniejszej niż wskazane w Planie. Brak ten jest o tyle istotny w opinii skarżącego, że Plan pozbawiony tego elementu nie mógł być podstawą do przeprowadzenia w przyszłości scalenia lub podziału terenu nim objętego.

W Planie nie określono elementu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., czyli sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Zdaniem skarżącego, również w/w element był obligatoryjnym składnikiem planu miejscowego, który winien być przez radę miasta określony.

Dla terenów oznaczonych w Planie symbolami UP, ZP/US, ZP, Zł, R(ZO), W, KD(PR)/U, KD(B), KD(G), KD(L), KD(D), KD(X), KP/ZP, KP ustalono stawkę 0 % służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, co w ocenie skarżącego było niedopuszczalne. W skardze podkreślono, że zastosowanie stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust 4 u.p.z.p. Na potwierdzenie stanowiska, skarżący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, np.: wyroki NSA z: 22.6.2010 r. II OSK 545/10; 1.7.2010 r. II OSK 904/10; 25.5.2009 r. II OSK 1778/08; 7.9.2006 r. II OSK 703/06; wyroki WSA we Wrocławiu z 10.1.2008 r. II SA/Wr 607/07; 15.7.2010 r. II SA/Wr 292/10; 10.12.2008 r. II SA/Wr 230/08; 7.2. 2008 r. II SA/Wr 616/07; wyrok WSA w Krakowie z 21.12.2009 r. II SA/Kr 1462/09; 30.4.2009 r. II SA/Kr 319/09.

Kolejny zarzut skargi dotyczył autopoprawki związanej głównie z korektą linii zabudowy wyznaczonej na obszarach 9U, 1ZP/US, 6MW/MN, korekty przebiegu linii rozgraniczającej terenu 3U i zmian treści planu miejscowego w szczególności w zakresie określenia wysokości dopuszczalnej zabudowy na terenach 1MW/MN - 6MW/MN i w zakresie zakazu zabudowy terenu 1 ZP/US. W ocenie skarżącego, w/w autopoprawka miała istotny wpływ na treść Planu, w związku z czym organy planistyczne winny były ponowić niektóre czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. Taki wymóg wynikał z treści art. 19 u.p.z.p. Z treści stenogramu nie wynikało, by Rada Miasta poddała zaproponowaną autopoprawkę jakiejkolwiek głębszej analizie. Przeciwnie, zdaniem skarżącego zostały one zaakceptowane bez dyskusji, bez analizy okoliczności zaistnienia konieczności dokonania zmian, ani też bez rozważenia zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 u.p.z.p., czy niezbędne było ponowienie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, ze względu na zakres wprowadzonych zmian. Skarżący stwierdził, że wbrew stanowisku Rady Miasta Krakowa, zmiany zaproponowane w zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa były istotne i wymagały głębszego rozważenia konieczności dokonania tych zmian, a w konsekwencji dokonania oceny co do potrzeby powtórzenia czynności opisanych w art. 17 u.p.z.p. i, że należało ponownie wyłożyć zmieniony projekt planu do publicznego wzglądu.

Na terenie objętym zakresem planu miejscowego obszaru "Górka Narodowa Wschód" w momencie jego uchwalenia obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalone uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej Studium). Zgodnie z art. 20 ust 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Zdaniem skarżącego w/w przepis wraz z innymi przepisami powołanej ustawy wskazywał na konieczność zgodności planu miejscowego ze studium obowiązującym na terenie gminy. Wyjaśniając napisano, że z treści Studium wynikało, że południowo zachodnia część obszaru oznaczonego w planie symbolem 1R(ZO) stanowiła w Studium tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania. W związku z tym postanowienia Planu były niezgodne z treścią Studium. Równocześnie podniesiono, że co prawda Studium przewidywało możliwość dokonania pewnej korekty linii rozgraniczających ustalonych w planach miejscowych, jednakże przedmiotowa korekta nie mogła oznaczać przesunięcia granic obszarów, na których istniał w Planie zakaz zabudowy, kosztem terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę i zainwestowanie. Teren oznaczony w Planie symbolem 2R(ZO) był przeznaczony w Studium pod tereny do zabudowy i zainwestowania. W związku z tym i w tym przypadku należało dopatrywać się niezgodności treści Planu ze Studium obowiązującym na tym obszarze. W/w teren obejmował również działki należące do skarżącego.

Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej wyznaczenia granic obszarów R(ZO) została podjęta z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez radcę prawnego S. P. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiono kalendarium prac związanych z uchwaleniem Planu i odniesiono się do zarzutów strony skarżącej prezentując:

I. Stanowisko w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazano, że tereny przeznaczone w Studium do zabudowy i zainwestowania, a położone wzdłuż terenów kolejowych, na wschód od ul. [...] , nie zostały przeznaczone w Planie jako obszary inwestycyjne (po wschodniej stronie ul. [...]) i ustalono dla tego terenu przeznaczenie nawiązujące do dotychczasowego wykorzystania (użytkowania). Spowodowane było to tym, że ul. [...] stanowiła historyczną i naturalną granicę między terenami otwartymi (niezabudowanymi) a zainwestowanymi. Ustalone w Planie przeznaczenie dla wskazanych nieruchomości skarżącego oznaczone jako 1R(ZO), nawiązywało wprost do istniejącej historycznie naturalnej granicy między terenami zainwestowanymi a niezainwestowanymi. Nie znalazły uzasadnienia twierdzenia skarżącego, że "korekta nie może oznaczać przesunięcia granic obszarów, na których istnieje w planie zakaz zabudowy, kosztem terenów przeznaczonych w Studium pod zabudowę i zainwestowanie". W ocenie organu należało zauważyć, że ustalenie szczegółowego przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu stanowiło ustalenia Planu a nie Studium. Mając na uwadze różny charakter, stopień szczegółowości i skalę załączników graficznych obu aktów, należało wskazać, że niemożliwe było dokładne przerysowywanie, z pominięciem ustaleń Studium traktowanego jako całość, ustalonych w Studium kierunków zagospodarowania do planu miejscowego i ustanawianiu na tej podstawie granic terenów o różnych przeznaczeniach. Takie ujmowanie zależności między Studium a planem miejscowym prowadziło w ocenie organu planistycznego do istotnego wypaczenia sensu ustawowo ukształtowanych relacji między planem a studium i sprowadzałoby plan miejscowy, który jest aktem prawa miejscowego, do "aktu wykonawczego" studium, które nie miał przymiotu aktu prawa miejscowego. Zdaniem organu "korekta", z którą nie zgadzał się skarżący - w miejscowym planie określonych w Studium warunków, mogła dotyczyć powiększenia terenów inwestycyjnych, kosztem terenów wyłączonych z zainwestowania, jak i odwrotnie - powiększenia terenów wyłącznie zainwestowania, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w Studium. W opinii organu należało przyjąć, że charakter (przebieg) korekty wyznaczał kryterium dostosowania rozwiązań planistycznych do rozpoznanych na etapie sporządzania projektu planu rzeczywistych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego.

II. Stanowisko w przedmiocie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Zdaniem organu zarzut był nieuzasadniony gdyż mimo faktu, że literalna wykładnia w/w unormowania mogła sugerować, że zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym stanowiły obligatoryjny element każdego planu, to jednak ich określenie w planie nie miało charakteru bezwzględnego. Było tak dlatego, że wpierw musiały zaistnieć obiektywne przesłanki, które uzasadniałyby określenie tych zasad i warunków, a zależały one od konkretnych uwarunkowań danego obszaru. W ocenie Rady Miasta Krakowa, scalenia i podziały służą bowiem efektywnemu zagospodarowaniu przestrzeni. Przesłankami przemawiającymi za szczegółowym rozwiązaniem tych kwestii w planie miejscowym mogły być przykładowo nieregularne kształty nieruchomości, stopień zainwestowania terenu, znaczne różnice w wielkości działek czy topografia terenu, które bez określenia przedmiotowych zasad i warunków uniemożliwiałyby zagospodarowanie konkretnych działek zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. W przypadku Planu tego typu okoliczności nie zachodziły w opinii organu, a zatem nie było potrzeby określania w/w warunków i zasad.

III. Stanowisko w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.

W ocenie organu zarzut ten był bezzasadny, ponieważ zamieszczenie w Planie regulacji dotyczącej sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania terenu jest, co prawda obligatoryjnym elementem tego planu, jednakże tylko w zakresie określanego na nowo tymczasowego zagospodarowania. Zdaniem Rady Miasta Krakowa pogląd taki wynikał z porównania przepisu wprowadzającego obowiązek określenia w planie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.) z art. 35 u.p.z.p., który stanowił, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogły być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Mając na uwadze fakt, że przepis art. 35 był przepisem bezwzględnie obowiązującym, to w ocenie organu zestawienie w/w norm oznacza automatyczne zastosowanie regulacji art. 35. W opinii organu taka konstatacja była zbieżna z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7.12.2010 r. II OSK 1174/10.

IV. Stanowisko w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 u.p.z.p.

Wyjaśniono, że do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód" wprowadzono autopoprawkę. Zdaniem organu wprowadzone nią zmiany w projekcie uchwały nie powodowały potrzeby ponowienia czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. Wprowadzone zmiany nie zmieniały bowiem przeznaczeń terenów, a jedynie doprecyzowały zasady ich zagospodarowania. Organ stanął na stanowisku, że tylko istotne zmiany w projekcie planu miejscowego uzasadniają ponowienie czynności proceduralnych (np. w zakresie przeznaczenia terenów), a owe zmiany takiego charakteru nie posiadały. Wykładnia art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że ponowienie czynności proceduralnych trzeba traktować w kategoriach wyjątku. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę pojęcia "w niezbędnym zakresie", co zdaniem Rady Miasta Krakowa, mimo nieostrego charakteru tego wyrażenia, oznaczało dyrektywę interpretacyjną, by konieczność ponowienia tych czynności rozumieć zawężająco.

V. Stanowisko w przedmiocie zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności.

Organ stwierdził, że zarzuty te pozbawione były podstaw. Prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, lecz nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa absolutnego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 k.c. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, a art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, że ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Uregulowania zawarte w planie miejscowym dookreślają granice korzystania z tego prawa. Zmiana zakresu korzystania z rzeczy, wynikająca z ustaleń planu miejscowego, była wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Uchwalenie planu miejscowego nie skutkowało uszczupleniem uprawnień właścicielskich skarżącego. W opinii organu skarżący nadal mógł korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, zasadami współżycia społecznego, a także prawo to zbywać. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącego z nieruchomości, które wynikały z uchwalenia Planu, mieściły się w granicach dopuszczanych prawem. W przypadku całkowitego bądź istotnego ograniczenia prawa korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jak również w przypadku obniżenia wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu, zgodnie art. 36 u.p.z.p., właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują, względem gminy, chroniące ich interes, roszczenia. Zdaniem Rady Miasta Krakowa skarżący mógł żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę bądź wykupienia nieruchomości lub jej części.

VI. Stanowisko w przedmiocie zarzutu zastosowania w planie stawki 0 %.

W przypadku Planu należało zwrócić uwagę, że stawką 0% zostały objęte tereny, które w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu zostały oszacowane pod kątem wykupu w celu realizacji inwestycji o charakterze użyteczności publicznej. Zważając na fakt, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi dochód budżetu gminy, to niecelowym byłoby obciążanie tą opłatą gminy, czy też innych podmiotów mogących realizować zadania publiczne. Zdaniem organu trudno przypuszczać, by intencją ustawodawcy było obciążenie rentą planistyczną terenów służących zaspokojeniu potrzeb publicznych. Odnośnie przeznaczenia R(ZO) zwrócono uwagę, że tereny te były użytkowane rolniczo i organy planistyczne uznały, że Plan nie spowoduje wzrostu ich wartości. W ocenie Rady Miasta Krakowa ze wzrostem wartości nieruchomości mamy z reguły do czynienia w sytuacji, gdy teren niezainwestowany zyskuje w planie miejscowym przeznaczenie inwestycyjne. Trafność zapisów planistycznych potwierdza to, że legalność Planu nie była dotychczas podważana ani przez Wojewodę działającego jako organ nadzoru (brak rozstrzygnięcia nadzorczego czy też skargi), ani przez jakikolwiek inny podmiot.

W konsekwencji pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 § 1 u.p.z.p., art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., podniósł w szczególności, że w pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z 3.2. 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W orzecznictwie zasadnie podkreślono, że jeżeli organ nadzoru nad działalnością komunalną zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) tylko część uchwały, to sąd nie jest obowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (wyrok NSA z 11.5.1993 r., SA/Wr 258/93, OSP z 1995 r., nr 3, poz. 52).

Z treści skargi wynika, że w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miasta Krakowa nr CXV/1193/06 z dnia 30 sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód". Wiążącego charakteru nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że Sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Z mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.). W myśl art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.4.2007 r., II OPS 2/07). W pierwszej kolejności Sąd rozważył czy skarga wniesiona została przez stronę skarżącą w ustawowym terminie. Zdaniem składu orzekającego termin ten został w niniejszej sprawie dochowany. W aktach sprawy brak wprawdzie zwrotnego dowodu doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, brak również odpowiedzi na nie, jednak w aktach sądowych znajduje się kserokopia pisma Przewodniczącego Rady Miasta Krakowa z dnia 29 grudnia 2011 r. przekazującego w/w wezwanie Prezydentowi Miasta Krakowa – najpóźniej dnia 29 grudnia 2011 r. wezwanie wpłynęło do organu. Samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nosi datę 23 grudnia 2011 r., chociaż jak oświadczył na rozprawie pełnomocnik skarżącego r. pr. S. K. data ta jest błędna, gdyż wezwanie zostało nadane przesyłką poleconą dnia 29 grudnia 2011 r. Skarżący złożył skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dnia 10 lutego 2012 r. (data wpływu do organu). Dowodzi to terminowego złożenia skargi przez skarżącego i dopełnienia wymogu wcześniejszego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Wskazanie w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się na wskazaniu naruszenia trybu sporządzania Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Górka Narodowa Wschód", które to naruszenie ma w ocenie skarżącego charakter istotny. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W konsekwencji w pierwszej kolejności kontroli winna podlegać treść zaskarżonej uchwały. Dopiero stwierdzenie, że miejscowy plan został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, czyni zasadnym dokonywanie oceny wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego. O ile bowiem naruszenie zasad sporządzania planu zawsze skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności bez względu na poprawność postępowania poprzedzającego jego uchwalenie, o tyle naruszenie trybu sporządzania planu musi bezpośrednio determinować treść ustaleń planu, by mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu.

W myśl z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego;

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy;

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587, dalej rozporządzenie), w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości winny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Należy przyjąć, że plan miejscowy wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, skonkretyzowane przez rozporządzenie. Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, dalej u.g.n.). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z art. 102 u.g.n., który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalenia i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalenia i podziału może nastąpić zarówno z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 u.p.z.p., zgodnie z którym "jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami") jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również być oparta na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału (E. Mzyk (w:) G. Bieniek, E. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399). Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem rady gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Zestawienie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. z jej art. 15 ust. 3 pkt 1 nie daje podstaw do twierdzenia, że tylko w sytuacji określenia - w zależności od potrzeb – w planie miejscowym granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości konieczne jest określenie w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem rady gminy, bez zrealizowania którego niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę gminy jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywną scalenia i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Uregulowania aktu podustawowego nie mogą wykluczać realizacji roszczeń zagwarantowanych ustawą, a do takich należy roszczenie o przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych. W ślad za przedstawionym wcześniej poglądem piśmiennictwa stwierdzić można, że rada gminy mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdyby wykazane zostało, że uzasadnia to stan faktyczny i nie koliduje to z regulacjami ustawowymi (jak to wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z 30.9.2010 r., II SA/Wr 214/10 - plan obejmuje tylko jedną nieruchomość której konfiguracja przestrzenna zapewnia właścicielowi zagospodarowanie jej zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie).

Podkreślenia wymaga konieczność odróżnienia instytucji "scalania i podziału" nieruchomości od instytucji "podziału" nieruchomości, mimo że niewątpliwie celem ich obu jest doprowadzenie do powstania takich nieruchomości, które będą mogły być samodzielnie i racjonalnie zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Istotą "scalania i podziału" jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu jak i powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. "Scalanie i podział" nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu, jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonale ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009). Procedura "scalania i podziału" gruntów polega najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu), w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie na opracowaniu geodezyjnego projektu podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, które mogą być wykorzystane i zagospodarowane stosownie do postanowień planu. Czynności te dotyczą tego samego terenu, który był objęty scaleniem. "Scalenie i podział" prowadzi do zmian w sferze własnościowej przede wszystkim w zakresie terytorialnych granic wykonywania tego prawa. Podział nieruchomości nie jest natomiast poprzedzony wcześniejszym scaleniem. Podział geodezyjny nieruchomości odbywa się w granicach nieruchomości (w rozumieniu art. 46 k.c. lub art. 4 pkt 1 u.g.n.) i zmierza do wydzielenia w obrębie tej nieruchomości działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny (sam w sobie, bez podziału prawnego) nie powoduje zmian w sferze własnościowej.

Odniesienie powyższych uwag do zaskarżonej uchwały – zwłaszcza do treści zakwestionowanych w skardze przepisów - wskazuje, że określone w nich zapisy nie stanowią szczegółowych warunków i zasad scalania i podziału nieruchomości. Do kwestii podziału i kwestii scalenia nieruchomości zaskarżona uchwała odnosi się w treści § 10 ust. 3 pkt 2 gdzie zapisano, że obowiązuje zakaz wydzielania działek budowlanych, przy dokonywaniu nowych podziałów o wskazanej wielkości oraz § 12 ust. 3 pkt 2, w którym wskazano na zakaz wydzielania działek budowlanych, w przypadku zastosowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o wielkości mniejszej niż 250 m2.

Treść przytoczonych regulacji potwierdza stanowisko skarżącego, że zapisy Planu nie regulują szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Przepis § 10 ust. 3 pkt 2 i § 12 ust. 3 pkt 2 Planu nawiązuje do procedury scalania działek, jednak nie można przyjąć, że zapisy te stanowią wypełnienie wymogu ustalenia "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i regulacjach rozporządzenia. Brak w tekście Planu zasad i warunków regulujących scalanie nieruchomości w ramach instytucji scalania i podziału. Niewątpliwie nie ustalono w Planie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Poza § 10 ust. 2 pkt odnoszącym się do obszarów MN i § 12 ust. 2 odnoszącym się do obszarów MW/MN w zaskarżonym Planie nie nawiązano do parametrów "nowowydzielanych" działek. Tekst Planu nie zawiera zapisów dotyczących warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości spełniających wymagania art. 102 u.g.n. Wprawdzie treść planu miejscowego należy odczytywać zarówno z jego części tekstowej, jak i części graficznej, jednakże gdy chodzi o "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", to nie można przyjąć, że dla spełnienia tego wymogu wystarczyłoby samo graficzne wskazanie granic działek budowlanych na rysunku planu. Bez określenia zasad scalania i podziału w części tekstowej plan nie może być traktowany jako określający zasady i warunki, które mogą być następnie podstawą do przeprowadzenia scalania i podziałów nieruchomości, zgodnie z art. 102 u.g.n. (wyrok NSA z 21.9.2005r. II OSK 43/05). W § 4 rozporządzenia określono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu właśnie tekstu planu (zdanie wprowadzające). Prawodawca wyraźnie określił, w którym dokumencie planu - mianowicie w tekście planu - winny być zawarte określone w pkt 8 parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału. W szczególności parametry te winny dotyczyć minimalnych lub maksymalnych frontów działek, ich powierzchni, określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (wyrok WSA w Krakowie z 19.12.2011 r. II SA/Kr 1475/11; wyrok NSA z 6.10.2011r., II OSK 1335/11).

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym z wyroku z 6.5.2010 r. II OSK 424/10, Lex nr 673872, treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość podziału i scalenia nieruchomości. Prawidłowo sporządzony plan winien wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. W tych warunkach plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia winien regulować w sposób jednoznaczny, nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. I choć art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cognes, to możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku jedynie wtedy, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Jeśli rada gminy zdecydowała o uregulowaniu tej materii w planie, to obligowana jest do szczegółowego sprecyzowania zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W tym kontekście nie można uznać zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 przez brak określenia sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. W Planie brak wskazania przez Radę Gminy Krakowa terenów wymagających tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Organy planistyczne uznały, że na przedmiotowym obszarze nie zachodzi konieczność określania sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów do czasu zagospodarowania terenu zgonie przeznaczeniem w planie. Co do zasady wynikającej z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Wojewódzki Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. jest uzasadniony. Z treści § 30 Planu wynika, że stawkę procentową, służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu ustala się w wysokości: 0 % dla wszystkich terenów oznaczonych symbolami literowymi: UP, ZP/US, "Z" [winno być ZP"], ZI, R(ZO), W, KD(PR)/U, KD(B), KD(G), KD(L), KD(X), KP/ZP, KP, za wyjątkiem terenów MN, MW, MW/MN, U, dla których przyjęto stawkę 30 %.

Zasadnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. wynika wprost, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 285) zaprezentowano stanowisko, że nadal zachowuje aktualność pogląd, wyrażony pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., że obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty pobranej w razie zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem nowego lub zmienionego planu, wyłącza możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zerowej stawki procentowej służącej naliczaniu opłaty. Prezentując powyższe stanowisko Komentatorzy powołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.9.2002r., II SA/Wr 1193/02. Argumentację zawartą w uzasadnieniu powyższego wyroku, wyrażoną na tle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., w pełni można przenieść na grunt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., bowiem obie ustawy w tożsamy sposób regulują instytucję opłaty planistycznej. Nadal jest to jednorazowa opłata określona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pobierana decyzyjnie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku zbycia przez właściciela lub użytkowania wieczystego tejże nieruchomości. W obu ustawach zastrzeżono w tożsamy sposób jedynie maksymalną wysokość stawki procentowej jako 30% wzrostu wartości nieruchomości. Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalenia renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych (wyrok WSA w Białymstoku z 30.3.2006 r., II SA/Bk 100/06, Lex nr 194598). Mając na uwadze prezentowane wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się niedopuszczalność określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% (wyrok NSA z: 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; 24.10.2006 r., II OSK 1247/05, Lex nr 289297).

Poza tym, że art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi, iż obowiązkowym elementem planu jest określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 – opłatę planistyczną, to dodatkowo § 4 pkt 13 rozporządzenia stanowi, że ustalenia stawek procentowych winny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów. W badanym Planie w § 30 dotyczącym ustalenia stawki procentowej Rada Miasta Krakowa zróżnicowała stawki procentowe, co jak wskazano jest dopuszczalne, jednakże dla części terenów uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0%. Takie uregulowanie oznacza, że dla wszystkich obszarów Planu za wyjątkiem terenów oznaczonych MN, MW, MW/MN, U nie określono stawki procentowej umożliwiającej ustalenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie zerowej stawki procentowej nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może z góry przesądzić, że wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Z podanych wyżej przyczyn Sąd orzekający nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22.11.2007 r. II SA/Gl 378/07, Lex nr 381629, w którym Sąd ten doszedł do wniosku, że obowiązek zawarcia w planie stawki procentowej jest określeniem obligatoryjnym, jednakże "obligatoryjność" ta jest uzależniona od warunków faktycznych panujących w terenie. W konsekwencji uznano, że jeśli stawka 0% odnosi się do terenu, na którym plan nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości, to brak jest podstaw do uznania, że taki zapis uchwały jest sprzeczny z prawem i winien podlegać stwierdzeniu nieważności. Pogląd ten jest poglądem odosobnionym, nie zyskał też aprobaty w orzecznictwie NSA. Również Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tego stanowiska, bowiem, jeżeli ustawa – tak jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. - przewiduje jakiś element planu jako obligatoryjny, to bezwzględnie jest to wiążące dla organów i sądów. Koncepcja "względnej obligatoryjności", zwłaszcza w stosunku do organów administracji, jest w ocenie Sądu pozbawiana podstaw prawnych. Dodatkowo należy podkreślić, że do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego) dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 u.p.z.p.).

Sąd zgodził się z argumentacją pełnomocnika skarżącego, że wprowadzenie stawki 0% jest nieuprawnione np. dla obszarów 2UP i ZP/US, które przewidując możliwość lokalizacji usług z zakresu usług publicznych albo terenowe urządzenia sportowe i rekreacyjne oraz kubaturowe obiekty sportowe wraz z niezbędnym programem usługowym nie wykluczają, że usługi te będą realizowane w formie komercyjnej. W konsekwencji takie przeznaczenie w planie tych gruntów nie wyklucza wzrostu wartości tych nieruchomości, a wręcz je uprawdopodabnia (np. budowa prywatnego przedszkola, siłowni sportowej itp.). Nie sposób również przyjąć, że tereny Planu, dla których w Planie określono stawkę 0%, są w całości własnością Gminy Kraków, a więc nie będzie pobierana tzw. renta planistyczna. Po pierwsze pełnomocnik Rady Miasta na rozprawie stwierdził, że nie jest w stanie wypowiedzieć się co do struktury własnościowej nieruchomości objętych obszarami, co od których zastosowano stawkę 0% Po drugie rozważając sprawę in abstracto, nawet jeśli na dzień uchwalania Planu część z tych nieruchomości była własnością Gminy Kraków, to nie sposób było wykluczyć przekształceń własnościowych tych gruntów np. wskutek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (na podstawie art.136 i 137 w zw. z art.140 u.g.n., gdzie nie uwzględnia się zmiany wartości nieruchomości wskutek zmiany planu). Należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Skład orzekający na podstawie zgromadzonych w sprawie akt stwierdził, że Rada Miasta Krakowa przed podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Górka Narodowa Wschód" przyjęła poprawkę do projektu w/w uchwały (druk nr 1382; zarządzenie Nr 1739/2006 Prezydenta Miasta Krakowa z 25 sierpnia 2006 r.). Wskazana autopoprawka dokonana w części tekstowej jak i na rysunku Planu, dotyczyła w dużej mierze korekty linii zabudowy wyznaczonej na obszarach 9U, 1ZP/US, 6MW/MN i korekty przebiegu linii rozgraniczającej teren 3U. Jednocześnie dokonano zmian treści Planu – w szczególności w zakresie określenia wysokości dopuszczalnej zabudowy na terenach oznaczonych 1MW/MN – 6MW/MN i w zakresie zakazu zabudowy terenu oznaczonego 1 ZP/US. W ocenie Sądu I instancji istotna część tych zmian miała charakter merytoryczny, np. wskazane wyżej: korekta linii zabudowy, zmiana dopuszczalnej wysokości zabudowy, korekta przebiegu linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu, zmiana wielkości wskaźnika powierzchni zabudowanej. W związku z tym Rada Miasta Krakowa winna powtórzyć niektóre czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. Jest to podyktowane wymogiem art. 19 w/w ustawy, w myśl którego jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko orzecznictwa, gdzie wskazuje się, że "dokonywanie jakichkolwiek zmian w części opisowej lub graficznej uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, poza przypadkami wskazanymi w art. 17 pkt 13 i art. 19 u.p.z.p. jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Zmiana treści lub rysunku projektu planu (zakres i rodzaj tych zmian) pozostaje bowiem w takim wypadku poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą." (wyrok WSA w Gdańsku z 2.9.2009 r., II SA/Gd 250/07, Lex nr 569868). W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Krakowa zaakceptowała proponowane poprawki bez jakiejkolwiek konkretnej analizy. Zdaniem składu orzekającego w/w poprawki były na tyle istotne, że obowiązkiem organu planistycznego było powtórzenie niektórych czynności zgodnie z art. 17 ustawy, a szczególności ponowne wyłożenie zmienionego projektu Planu do publicznego wglądu (rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 3.10.2008 r., II OSK 367/08; 1.7.2010 r., II OSK 905/10 i wyroku WSA w Krakowie z 11.3.2011 r., II SA/Kr 18/11).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Odnosząc to do Studium, zauważyć należy, że południowo zachodnia część obszaru oznaczonego w Planie jako 1R (ZO) stanowi w Studium tereny przeznaczone do zabudowy i zainwestowania (mapy K1, K2, K3, K4). W tym zakresie postanowienia Planu są niezgodne z treścią Studium. Wprawdzie Studium pozwala na dokonanie określonej korekty linii rozgraniczających ustalonych w planach miejscowych, jednak korekta o której mowa w niniejszej nie może powodować przesunięcia granic obszarów, na których w planie zakazano budowy, a w studium – przeciwnie. Nadto obszar oznaczony w Planie jako 2 R (ZO) objęty jest zakazem zabudowy, a w Studium – określono go jako przeznaczony do zabudowy i zainwestowania (mapy K1, K2, K3, K4). Nadto wg Studium mapa K5 – planowanie miejscowe i programy operacyjne tereny 1R (ZO) i 2R (ZO) leżą wewnątrz "terenu dla mieszkaniowego budownictwa komunalnego i socjalnego". W przedstawionym wyżej zakresie zapisy Planu pozostają niezgodne z ustaleniami zawartymi w Studium co pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i art.20 tej ustawy.

Zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie ma w szczególności art. 15 u.p.z.p. W odniesieniu do dokumentacji planistycznej kryteria jej poprawności wskazują przepisy rozporządzenia.

Analiza zaskarżonej uchwały jednoznacznie wskazuje na istotne uchybienie wskazanym wyżej przepisom i z tej przyczyny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ([j.t.] Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w związku z art. 28 § 1 u.p.z.p., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Od powyższego wyroku Rada Miasta Krakowa, reprezentowana przez radcę pr. S. K. , wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając:

naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest;

1.art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej u.p.z.p.) przez jego błędną wykładnię:

a. polegającą na przyjęciu, że miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawsze muszą być określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości;

b. podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy winna przyjmować, że zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości nie muszą być ustanowione w planie miejscowym, w obszarze którego nie przewiduje się i nie zachodzi potrzeba dokonywania scaleń i podziałów;

2. art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587, dalej rozporządzenie) przez jego błędną wykładnię:

a. polegającą na przyjęciu, że obowiązek ustalenia w miejscowym planie stawek procentowych na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. dotyczy również takich sytuacji, w których - w oparciu o dokonane analizy - wiadomo, że nie nastąpi wzrost wartości nieruchomości i tym samym nie zaktualizuje się nigdy możliwość pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.;

b. podczas gdy prawidłowa wykładnia winna uwzględniać możliwość wzrostu wartości nieruchomości i w przedmiotowej sprawie prowadzić do takiej konkluzji, że nie stanowi naruszenia przedmiotowej normy nieustalenie stawek procentowych dla terenów, co do których wiadomo, że nie nastąpi wzrost ich wartości w związku z uchwaleniem planu miejscowego i tym samym nie zaktualizuje się nigdy możliwość pobrania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.;

3. art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię:

a. polegającą na przyjęciu, że wymagana wskazanymi normami zgodność między ustaleniami planu miejscowego i studium, polega na zestawieniu zapisów planu miejscowego z postanowieniami części studium;

b. podczas gdy prawidłowa wykładnia winna zakładać konieczność uwzględnienia wszystkich zapisów Studium w tym ogólnych ustaleń Studium;

4. art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię:

a. polegającą na przyjęciu, że o zasadności ponawiania procedury planistycznej decyduje istotność wprowadzonych zmian, które należy przy tym łączyć między innymi z korektami przebiegu linii zabudowy;

b. podczas gdy prawidłowa wykładnia winna zakładać, że o zasadności ponawiania procedury planistycznej w kontekście wprowadzonych zmian decyduje ocena niezbędnego zakresu ponawiania czynności proceduralnych, przy czym nie wprowadzenie między innymi korekt przebieg linii zabudowy samo w sobie nie może determinować konieczności ponawiania czynności proceduralnych.

Rada Miasta Krakowa wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm powszechnie obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Klasztor [...] wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nietrafnym okazał się zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., (lecz nie w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. 2012, poz. 647, jak to określił omyłkowo autor skargi kasacyjnej, skoro ów jednolity tekst obowiązuje od dnia 12 czerwca 2012 r., a w brzmieniu Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że mimo iż art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne składniki planu, to obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny w tym sensie, że musi on ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Plan miejscowy winien zawierać obligatoryjnie takie ustalenia o których mowa w art. 15 ust. 2, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeśli w planie przewiduje się zawarcie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., to winny one odpowiadać również szczegółowym wymogom określonym nie tylko w tym przepisie ale i w przepisach wykonawczego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; wyrok NSA z: 6.5.2010 r., II OSK 424/10; 6.10.2011 r., II OSK 1335/11). Warunków takich nie spełniają niewątpliwie zakazy wydzielania działek budowlanych, przy dokonywaniu nowych podziałów, o wielkościach mniejszej niż określone w § 10 ust. 3 pkt 2 lit. a Planu, jak i § 12 ust. 3 pkt 2 lit. a Planu, w sytuacji gdy § 4 pkt 4 rozporządzenia wymaga co najmniej, wśród parametrów działek uzyskiwanych w toku scalania i podziału, podania minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Trafnie Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że w realiach badanej uchwały, nie zachodziły przesłanki pozwalające na odstąpienie od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia, i podziałów (w szczególności w sprawie nie zachodziły przesłanki, wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 30.9.2010 r., II SA/Wr 214/10). Na konieczność określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, wobec treści art. 101 ust. 1 i 2, i art. 102 ust. 1 i 2 u.g.n., wskazuje także doktryna (E. Mzyk w: red. S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 593-596 uw. 1-8; s. 598-601, uw. 1-6; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 771-677 nb 1-6; 678-699, nb 1-13).

Zaskarżony wyrok nie jest oparty na błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 13 rozporządzenia. W § 30 pkt 2 Planu dla terenów oznaczonych symbolami literowymi: UP, ZP/US, ZP, ZI, R(ZO), W, KD(PR)/U, KD(B), KD(G), KD(L), KD(X), KP/ZP, KP, ustalono stawkę procentową w wysokości 0%.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych wskazuje się, że stawka zerowa renty planistycznej jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (na przykład, gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane). Wymaga to jednak przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których stawka zerowa została uchwalona (wyrok NSA z 6.5.2010 r., II OSK 424/10; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 11.2.2010 r., IV SA/Wa 1909/09, akceptowane przez D. Gorzelak-Maciak w: red. Z. Niewiadomski, Studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plan miejscowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Warszawa 2012 s. 40).

Poza tymi wyjątkowymi sytuacjami, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że ustalenie przez radę gminy zerowej stawki procentowej, która stanowić miałaby podstawę ustalenia opłaty planistycznej, jest naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. (przykładowo - wyrok NSA z: 1.7.2010 r., II OSK 904/10; 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; 24.10.2006 r., II OSK 1247/05; prawomocne wyroki WSA w: Olsztynie z 27.1.2010 r., II SA/Ol 1012/09; Krakowie z 1.2.2010 r., II SA/Kr 1119/09 i 16.4.2010 r., II SA/Kr 1319/09; Wrocławiu z 15.7.2010 r., II SA/Wr 292/10; Lublinie z 26.10.2010 r., II SA/Lu 497/10; Warszawie z 10.11.2010 r., IV SA/Wa 1274/10). Z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest obowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalanej w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stawki procentowe, na podstawie których ustala się tę opłatę, winny obligatoryjnie być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą być wyższe niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ustawa wprowadza obowiązek określenia w planie stawki, o której mowa, przy czym stawka ta nie może być zerowa. Skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., to zakres swobody w orzekaniu o jej wysokości przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (wyrok NSA z 6.9.2002 r., II SA/Wr 1193/02, OSS 2003/1/15, akceptowany przez Z. Niewiadomskiego, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 300 nb 3).

Trafnie Wojewódzki Sąd przyjął, że wprowadzenie w Planie stawki 0% dla obszarów 2UP i ZP/US [teren publicznej zieleni urządzonej, sportu i rekreacji; § 4 pkt 3 lit. f) i § 16 Planu] było nieuprawnione. Z tych samych względów nieuprawnione było wprowadzenie stawki 0% dla obszarów: 1UP (tereny zabudowy usługowej z zakresu usług publicznych – w § 4 pkt 3 lit. e) i § 15 Planu– wraz z 2UP); 1KD(PR)/U – teren parkingu (w ramach miejskiego systemu "park & ride") oraz zabudowy usługowej - w § 4 pkt 3 lit. k) i § 21 Planu. Dopuszczenie zabudowy usługowej, zgodnie z doświadczeniem życiowym, wpływa na wzrost wartości nieruchomości.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Jednakże trzeba zauważyć, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów, tak jak uczyniono to w rozpoznawaj sprawie. Wobec tego skoro Rada Miasta Krakowa w uchwalonym przez siebie Studium część terenów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przeznaczyła jako tereny do zabudowy i zainwestowania (mapy K1, K2, K3, K4), a w Planie zdecydowała się przeznaczyć południowo-zachodnią część obszaru oznaczonego jako 1R(ZO) – tereny rolnicze (tereny otwarte; § 4 pkt 3 lit. i), z zakazem zabudowy - § 19 ust. 1 in fine Planu, to takim przypadku związanie organu ustaleniami Studium było silne (odpowiednio – wyrok NSA z 1.7.2010 r., II OSK 904/10, Lex nr 597949). Podkreślenia wymaga, że przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, ma znaczenie przy uchwalaniu planu. Zatem skoro z ustaleń Studium, prawidłowo przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że Rada Miasta Krakowa wskazane tereny objęte zaskarżonym Planem przeznaczyła do zabudowy i zainwestowania, to w planie zagospodarowania przestrzennego nie mogła tych samych terenów przeznaczyć pod tereny rolnicze (tereny otwarte), z zakazem zabudowy. Stopień szczegółowości studium spowodował daleko idące ograniczenia organu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania terenu. Rada Miasta Krakowa w zaskarżonym Planie w gruncie rzeczy rozstrzygnęła o zupełnie odmiennym przeznaczeniu części terenu w stosunku do przyjętego w Studium, czym naruszyła zasadę obowiązkowej zgodności planu ze studium (art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut "pominięcia przez Sąd I instancji ogólnych ustaleń Studium", czy wskazania, że "granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych", nie mógł w rozpatrywanej sprawie prowadzić do odmiennej oceny.

Zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25 sierpnia 2006 r. nr 1739/2006 w sprawie przyjęcia autopoprawki do projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie Planu, zostało zgłoszone na 5 (pięć) dni przed podjęciem uchwały z dnia 30 sierpnia 2006 r. nr CXV/1193/06). Wojewódzki Sąd trafnie ocenił, że objęte autopoprawką zmiany projektu Planu były istotne i merytoryczne – w szczególności: skorygowano linię zabudowy wzdłuż Alei [...]; skorygowano przebieg wyznaczonych nieprzekraczalnych linii zabudowy w terenie 1 ZP/US, obejmując tą korektą również teren 9U; poszerzono teren wyznaczony pod symbolem 3U w kierunku zachodnim do linii rozgraniczającej teren 5U od strony Alei [...]; w sposób istotny zmieniono w § 16 ust. 4 pkt 2 lit. a (z wartości 0,10 na 0,20) zakaz zabudowy terenu obiektami kubaturowymi; dodano szczegółowe uregulowanie w § 16 ust. 4 pkt 2 lit. c Planu; zasadniczo zmieniono zakaz lokalizacji zabudowy w § 12 ust. 3 pkt 2 lit. c Planu. Istotność tych zmian trafnie przez Sąd I instancji została oceniona jako wymagające ponowienia czynności w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 pkt 9 u.p.z.p.), by umożliwić zorganizowanie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W żaden sposób nie prowadziłoby to do "całkowitego zmarginalizowania roli rady gminy w procedurze uchwalania planu miejscowego", ani do faktycznego uniemożliwienia uchwalenia Planu. Prezydent Miasta, wprowadzając na 5 dni przed posiedzeniem Rady Miasta autopoprawkę, musiał liczyć się z tym, że Rada nie będzie zdolna do merytorycznej analizy poprawki (na co wskazuje brak merytorycznej dyskusji nad autopoprawką w stenogramie posiedzenia Rady; niekwestionowane ustalenie na s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), jak i że wiązać się to może z ryzykiem istotnego naruszenia trybu sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.