Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 831/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 61 par. 3, art. 110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia 1 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. P. - pismem z dnia 23 kwietnia 2010 roku, które wpłynęło do Starosty w dniu 4 maja 2010 roku, zgłosił zamiar rozpoczęcia robót budowlanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] w K. (postawienie obiektu tymczasowego, nietrwale związanego z gruntem, na okres do 120 dni), jako termin rozpoczęcia robót wskazując 1 czerwca 2010 roku.

Postanowieniem z dnia 20 maja 2010 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), Starosta nałożył na J. P. obowiązek uzupełnienia podania z dnia 4 maja 2010 r. o:

▪ decyzję zwalniającą z zakazów określonych w art. 82 ustawy - Prawo wodne wydaną przez Dyrektora Urzędu Morskiego,

▪ rysunki obiektu zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K-1, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 13 maja 2009 r. - § 8 pkt 7, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] z dnia 10 sierpnia 2009 r., pod poz. [...] (strefa 5.2.MN,U),

▪ prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością,

▪ podanie prawidłowego terminu rozpoczęcia budowy - zgodnego z przepisami Prawa budowlanego,

▪ w sposób czytelny, na aktualnej mapie, wskazanie odległości obiektu od granic działki i od krawędzi jezdni.

W uzasadnieniu organ - wskazując na treść art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wyjaśnił, iż złożone podanie zawiera braki formalne wymienione w sentencji postanowienia, które należy uzupełnić w celu jego prawidłowego rozpatrzenia. Organ pouczył także inwestora, iż w przypadku, gdy organ nakłada na inwestora obowiązek uzupełnienie zgłoszenia, termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie.

Ponieważ inwestor w oznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia, Starosta - decyzją z dnia 6 lipca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego, objętego zgłoszeniem J. P. z dnia 4 maja 2010 roku.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. stwierdził, że zgłoszenie rozpoczęcia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę wysłał do organu w dniu 30 kwietnia 2010 roku, określając termin rozpoczęcia robót budowlanych na dzień 1 czerwca 2010 roku. W terminie od dnia zgłoszenia przez 30 dni był przygotowany do podjęcia działań i oczekiwał na sprzeciw lub też na "dodatkowe uzupełnienia". Inwestor powołał się na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którymi "warunkiem skuteczności wniesionego sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jest jego skuteczne doręczenie najpóźniej

30-tego dnia od daty zgłoszenia robót budowlanych (wyroki WSA: z dnia 31 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1293/05, z dnia 17 sierpnia 2005r. sygn. akt. VII SA/Wa 1751/04, z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 555/04)" i stwierdził, że skoro postanowienie o uzupełnieniu zgłoszenia zostało mu doręczone 36-go dnia, a sprzeciw 84-go dnia od zgłoszenia, zatem należało uznać, iż organ wniósł sprzeciw po terminie "bowiem w świetle obowiązujących przepisów organ, po upływie 30-dniowego terminu, traci kompetencji do działania w sprawie".

Decyzją z dnia 1 września 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowienie Starosty z dnia 20 maja 2010 r. o uzupełnieniu wniosku o wskazane w nim dokumenty (w tym dotyczące kwestii związanych z lokalizacją obiektu w pasie ochronnym od strony morza) zostało doręczone zgłaszającemu w terminie 30-dniowym, bowiem zgłoszenie wpłynęło do organu 4 maja 2010 roku, a przesyłka zawierająca postanowienie była po raz pierwszy awizowana przez pocztę w dniu 2 czerwca 2010 roku. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2010 roku (II SA/Gd 66/10) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA /Bk 79/08) i stwierdził, że przy ustalaniu daty wniesienia sprzeciwu w odniesieniu do decyzji o sprzeciwie przesłanej pocztą należy brać pod uwagę datę nadania tej decyzji w urzędzie pocztowym. Teza ta dotyczy również terminu do nałożenia postanowieniem obowiązków dotyczących uzupełnienia zgłoszenia. Podkreślił nadto, iż brak uzupełnienia zgłoszenia w zakreślonym terminie musiał skutkować wniesieniem sprzeciwu.

W skardze na powyższą decyzję J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako rażąco naruszających art. 30 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 44 i art. 57 § 5 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż zgłoszenie w sprawie budowy tymczasowego obiektu budowlanego nadał do organu listem poleconym w dniu 30 kwietnia 2010 r., więc zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. ten dzień należy uznać za dzień złożenia zgłoszenia. Zarzucił zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, iż zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem

z art. 30 ust. 5 zd. 2. ustawy - Prawo budowlane do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W ocenie skarżącego przepis ten nie przewiduje żadnego przerwania lub zawieszenia biegu tego terminu. Nałożenie przez organ postanowieniem obowiązku usunięcia braków formalnych zgłoszenia nie powoduje zawieszenia lub przerwania biegu tego terminu. Termin zawsze biegnie od daty złożenia zgłoszenia (następnego dnia). W niniejszej sprawie ostatnim terminem do wniesienia sprzeciwu był zatem najpóźniej 5 czerwca 2010 r. Tymczasem organ I instancji decyzję o sprzeciwie wydał 6 lipca 2010 r., a doręczył ją inwestorowi dopiero 27 lipca 2010 r., a więc po upływie 30-dniowego terminu. Po upływie 30-dniowego terminu organ administracji architektoniczno - budowlanej nie miał już kompetencji do wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Sprzeciw musiał zostać stronie (zgłaszającemu) doręczony w terminie 30 dniu od wniesienia zgłoszenia. Skarżący podkreślił przy tym, iż nie jest wystarczające wydanie w tym terminie decyzji, bądź wysłanie jej do adresata (nadanie na poczcie). Przepis art. 57 § 5 k.p.a. nie ma zastosowania do doręczania decyzji o złożeniu sprzeciwu

(tak T. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" wydanie 5, Warszawa 2007, s. 191). W takich wypadkach może mieć zastosowanie jedynie art. 44 k.p.a., który za termin doręczenia pisma nieodebranego uznaje ostatni dzień (czternasty) przechowywania pisma w placówce pocztowej. Do terminów ustanowionych dla organu nie stosuje się przepisu

art. 57 § 5 k.p.a., ani też przepisów o przywracaniu uchybionego terminu, ponieważ są to przepisy dotyczące terminów obowiązujących strony i innych uczestników postępowania. Trzydziestego pierwszego dnia od chwili zgłoszenia, jeżeli nastąpiło milczenie organu, inwestor może rozpocząć roboty budowlane, sprzeciw zaś zgłoszony przez organ po wymaganym terminie należy uznać za nieskuteczny

(wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1293/05, Baza Orzeczeń LEX nr 206505). Reasumując skarżący stwierdził, iż termin 30-dniowy na wniesienie sprzeciwu będzie zachowany wyłącznie, gdy organ w tym terminie doręczy decyzję stronie. Za miarodajne w tej kwestii skarżący uznał także wywody zawarte w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009/1/1.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, kontrolując jego legalność z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane stanowi zaś, iż zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu.

W niniejszej sprawie kwestią bezsporną pozostawało, iż skarżący - zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane, obowiązany był dokonać zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wybudowania tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Skarżący ani w odwołaniu, ani w skardze, nie kwestionował również zasadności wydania w niniejszej sprawie postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i zakresu nałożonych nim obowiązków. Mając jednak na uwadze, iż podniósł zarzuty dalej idące, Sąd - nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dokonał kontroli zgodności z prawem ww. postanowienia i uznał, że nie narusza ono ani przepisów materialnych, ani procesowych. Organ I instancji zasadnie bowiem, opierając się na treści art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wezwał skarżącego aby ten uzupełnił zgłoszenie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego na terenie działki nr [...] położonej w K. o wskazane w postanowieniu dokumenty.

W szczególności organ prawidłowo zobowiązał skarżącego aby ten przedłożył decyzję zwalniającą z zakazów określonych w art. 82 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 239, poz. 2019 ze zm.), wydaną przez Dyrektora Urzędu Morskiego. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych niniejszej sprawy, skarżący chciał usytuować tymczasowy obiekt budowlany w K., w pasie ochronnym od strony morza (okoliczność bezsporna), a to wiązało się z koniecznością uzyskania decyzji zwalniającej z zakazów określonych w art. 82 ustawy - Prawo wodne, wydanej przez Dyrektora Urzędu Morskiego. Art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne stanowi, iż obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią obejmują m. in. obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Z ustępu 2. ww. artykułu wynika zaś, iż na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych (art. 82 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Przy czym, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w ust. 1, zwolnić od zakazów określonych w ust. 2 (art. 82 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo wodne). Organem właściwym do wydania decyzji, o których mowa w ust. 3, dotyczących obszaru pasa nadbrzeżnego, jest dyrektor właściwego urzędu morskiego (art. 82 ust. 4 ustawy - Prawo wodne).

Organ słusznie nakazał także skarżącemu aby ten, składając stosowne rysunki obiektu, wykazał, iż jego kształt będzie zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K-1, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 13 maja 2009 roku, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa nr [...] z dnia 10 sierpnia 2009 r., pod poz. [...] (strefa 5.2.MN,U). Jak wynika bowiem z wskazanego przez organ zapisu planu miejscowego, dla terenu, na którym miał być usytuowany należący do skarżącego obiekt budowlany, zostały ustalone następujące zasady:

▪ powierzchnia zabudowy - nie więcej niż 20 m2,

▪ wysokość zabudowy - nie więcej niż 3,5 m (obiekt parterowy bez poddasza),

▪ dach - stromy, o kącie nachylenia połaci dachowych 20°- 35°,

▪ forma obiektów ma nawiązywać do form architektury regionalnej zabudowy K. P.,

▪ zaleca się aby obiekty budowlane wykonywano z materiałów naturalnych preferowane drewniane,

▪ obiekty należy likwidować po okresie 120 dni.

Zasadne były również zastrzeżenia organu dotyczące treści przedłożonego przez skarżącego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, które nie zawierało informacji o właścicielu nieruchomości, na jakiej miał zostać usytuowany obiekt. Słusznie nadto organ wezwał skarżącego do podania prawidłowego terminu rozpoczęcia budowy - zgodnego z przepisami Prawa budowlanego, ponieważ wskazany przez skarżącego termin posadowienia obiektu budowlanego (1 czerwca 2010 r.) rozpoczynał swój bieg w terminie do zgłoszenia sprzeciwu. Zasadnie również organ zażądał czytelnego oznaczenia na aktualnej mapie planowanego obiektu, ze wskazaniem odległości obiektu od granic działki i od krawędzi jezdni. Dopiero bowiem po uzyskaniu ww. danym mógł zbadać czy obiekt, a w szczególności jego usytuowanie na danej działce, spełnia wszelkie wymogi ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.).

W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostawało zachowanie przez organ

30 - dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji.

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, skarżący dokonał zgłoszenia pismem z dnia 23 kwietnia 2010 roku, które wpłynęło do Starosty 4 maja 2010 roku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił poglądu skarżącego, iż organy naruszyły art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), ponieważ bieg terminu do wniesienia sprzeciwu zaczęły liczyć nie od daty nadania pisma zawierającego zgłoszenie w urzędzie pocztowym, lecz od daty wpłynięcia pisma do organu. Zdaniem Sądu, przyjęta przez organy data początkowa terminu do wniesienia sprzeciwu jest prawidłowa. W tej kwestii znajduje bowiem zastosowanie reguła ogólna z art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Dopiero zatem od chwili wszczęcia postępowania w sprawie tj. od dnia 4 maja 2010 roku, rozpoczął biec termin dla organu do wniesienia sprzeciwu lub nałożenia na skarżącego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Termin ten upłynął zatem w dniu 3 czerwca 2010 roku. W dniu 20 maja 2010 roku organ wydał w niniejszej sprawie postanowienie oparte na treści art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Z pieczęci Urzędu Pocztowego 1 na potwierdzeniu odbioru ww. orzeczenia wynika, iż przesyłka zawierająca przedmiotowe zobowiązanie znajdowała się w tym Urzędzie w dniu 2 czerwca 2010 roku, a doręczona została adresatowi 9 czerwca 2010 roku. W postanowieniu zakreślono skarżącemu termin do jego wykonania - 30 czerwca 2010 roku. Ponieważ w zakreślonym terminie skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, decyzją z dnia 6 lipca 2010 roku, doręczoną skarżącemu 27 lipca 2010 roku, a więc przed upływem 30 dni od daty końcowej wykonania obowiązków, organ wniósł sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił zarzutów skargi, zgodnie z którymi fakt wydania przez organ postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie przerywa biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. Wydanie postanowienia w tym trybie ma na celu uzupełnienie zgłoszenia. Dopiero zatem od chwili wpływu żądanych dokumentów organ ma możliwość zapoznania się z kompletnym zgłoszeniem, a więc zbadania wszystkimi istotnymi okolicznościami sprawy. Co za tym idzie, należy przyjąć, iż fakt wydania przez organ postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, który ponownie jest liczony od daty uzupełnienia zgłoszenia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Organ musi mieć zagwarantowane 30 dni na podjęcie czynności wyjaśniających w odniesieniu do danego zgłoszenia oraz zajęcie stanowiska i wysłanie stronie ewentualnego sprzeciwu. Uzupełnienie zgłoszenia o żądane elementy może bowiem doprowadzić do sytuacji, w której organ będzie miał do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z pierwotnie złożonych dokumentów.

Powyższy pogląd został zaakceptowany zarówno w doktrynie (zob. J. Siegień "Prawo budowane - Komentarz" 4. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2003, str. 236), jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 roku, sygn. IV SA 747/97, Baza Orzeczeń LEX nr 47285, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 roku, sygn. II OSK 574/08, Baza Orzeczeń LEX nr 555017; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 lipca 2004r., sygn. akt SA/Rz 896/02, utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2005 roku, sygn. OSK 1561/04 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2009 roku, sygn. II SA/Po 78/09 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2008 roku, sygn. akt

VII SA/Wa 837/08 – oba w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle zarzutów skargi, dla oceny możliwości wydania w niniejszej sprawie przez organ I instancji decyzji przewidzianej w art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane zasadnicze znaczenie ma sposób liczenia 30 - dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, a tym samym terminu do wydania postanowienia z art. 30 ust. 2 ww. ustawy. Skoro bowiem postanowienie wzywające do uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, to nałożenie nim obowiązków na zgłaszającego musi być dokonane w tym terminie (przed jego upływem). Po jego upływie nie miałoby bowiem racji bytu.

W orzecznictwie dokonuje się różnej wykładni przepisu art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, umożliwiającej przyjęcie terminu w nim zakreślonego za zachowany, jeżeli w terminie 30-dniowym organ: doręczy decyzję stronie lub nada decyzję w placówce pocztowej bądź wyda (podpisze) decyzję.

Prezentowany przez skarżącego pogląd, iż 30 - dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja została stronie doręczona, uzasadniany jest treścią art. 110 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Jak słusznie jednak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 66/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "interpretacja treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którą 30 – dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja została stronie doręczona, prowadzi wielokrotnie do skutków sprzecznych z zamierzeniem ustawodawcy. Strony dokonujące zgłoszenia mogą bowiem przez swoje działania w zakresie odbioru korespondencji uniemożliwić wniesienie sprzeciwu. Uzależnienie daty wydania decyzji od daty jej doręczenia, prowadzi do niewłaściwych skutków z punktu widzenia zasady porządku prawnego i pewności prawa. Okoliczność, kiedy przesyłka zostanie adresatowi doręczona uzależniona jest od sprawności działania podmiotu jakim jest podmiot dokonujący doręczeń oraz częstokroć od woli adresata, który w granicach obowiązującego prawa może wpływać na datę doręczenia mu przesyłki (przykładowo, jedna zmiana miejsca zamieszkania i wskazanie nowego adresu, przy 14 -dniowym terminie awizowania, mogłaby w rzeczywistości skrócić przewidziany 30 - dniowy termin na wydanie decyzji do kilku dni). Norma art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego nakłada na organ administracji obowiązek wniesienia sprzeciwu w określonych sytuacjach. Obowiązek ten został na organ nałożony w określonym celu - ochrony pewnych wartości istotnych z punktu widzenia ustawodawcy. W ocenie Sądu przepis, który nakłada na organ określony obowiązek i określa termin jego realizacji, nie powinien być interpretowany w sposób, który uzależnia możliwość zrealizowania tego obowiązku od działania innego podmiotu niż organ, na którego postępowanie organ ten nie ma żadnego wpływu, w tym od samej strony, której interes pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organu. Organ jako podmiot zobowiązany do wniesienia sprzeciwu winien wiedzieć, kiedy nastąpi upływ tego terminu. Przyjmowana interpretacja treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którą w przewidzianym w nim 30 – dniowym terminie decyzja winna być stronie doręczona, zgodna jest niewątpliwie z interesem zgłaszającego, który oczekując na podjęcie robót, powinien uzyskać informację o tym, czy sprzeciw został przez organ wniesiony. Interes ten może jednak zostać zrealizowany również poprzez uzyskanie przez inwestora w organie informacji w tym zakresie. Natomiast uzależnienie możliwości wniesienia przez organ sprzeciwu od jego doręczenia w terminie 30 dni od zgłoszenia, uzależnia możliwość wydania decyzji od zdarzenia przyszłego jakim jest doręczenie korespondencji i może uniemożliwić organowi wydanie decyzji, mimo zachowania przez niego należytej staranności w zakresie realizacji nałożonych obowiązków. Zdaniem Sądu, ochrona interesów inwestora dokonującego zgłoszenia nastąpiła w Prawie budowlanym przez zapewnienie, iż ewentualna decyzja musi zostać wydana w terminie 30 dni od daty dokonania zgłoszenia (w przeciwieństwie do treści art. 35 k.p.a., który przewiduje jedynie instrukcyjne terminy wydania decyzji). Przyjęcie, iż decyzja ta musi być w tym terminie doręczona, nie jest dla ochrony interesów inwestora niezbędne, natomiast stoi w sprzeczności z możliwością prawidłowej realizacji przez organ administracji nałożonego na niego przez przepis prawa w interesie publicznym obowiązku. Zauważyć należy, iż wynikającą z art. 28 Prawa budowlanego zasadą jest uzyskanie przez inwestora przed realizacją robót budowlanych pozwolenia na budowę. Roboty te podlegają zatem co do zasady kontroli organu nadzoru budowlanego. Tryb zgłoszeniowy przewidziany w art. 30 Prawa budowlanego ma charakter wyjątku od tej zasady. Interpretacja przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którą termin na wniesienie sprzeciwu jest zachowany, jeżeli organ w tym terminie doręczy decyzję adresatowi, umożliwia inwestorowi uniknięcie ingerencji organu nadzoru budowlanego z przyczyn od organu niezależnych. Prowadzi to do sytuacji, w której istotne z punktu widzenia ustawodawcy stany faktyczne mogą pozostać poza kontrolą organu z uwagi na działania poczty bądź strony, uniemożliwiające zachowania daty wydania decyzji."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację przedstawioną w powyższym wyroku. Zarówno obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i konieczność zgłoszenia określonych robót budowlanych, mają na celu umożliwienie obrony interesu publicznego w procesie inwestycyjnym. Sprzeczna zatem z ratio legis unormowania dotyczącego sprzeciwu byłaby taka interpretacji art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowane, która prowadziłaby do pozbawienia organu wpływu na tok postępowania w sprawie wydania sprzeciwu. Przyjęta przez skarżącego wykładnia tego przepisu powodowałaby właśnie takie skutki, ponieważ uzależniałaby skuteczność wniesienia sprzeciwu od zdarzenia przyszłego i niepewnego, jakim jest doręczenie przesyłki. Należy przy tym jeszcze raz podkreślić, iż omawiany art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, określający termin do wniesienia sprzeciwu, nie zawiera precyzyjnego określenia daty zakończenia jego biegu. Zdaniem Sądu, sformułowanie "(...) jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu (...)" nie oznacza, że datą wniesienia sprzeciwu jest dzień, w którym skutecznie doręczono taką decyzję stronie. Takiego zapisu w tym przepisie nie ma. Istotą terminu materialnego, a taki charakter - jak przyjmuje się zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, ma termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, jest wygaśnięcie jakiegoś prawa (lub obowiązku) przysługującego danemu podmiotowi, w tej sytuacji - organowi administracji. Tym samym dochowanie tego terminu, lub jego niedochowanie, musi wynikać z działania (lub braku działania) danego organu administracji. Innymi słowy, dokonując wykładni przepisu wyznaczającego termin prawa materialnego należy tak go interpretować aby zachowanie tego terminu uzależnione było od funkcjonowania danego organu, dla działań którego został on zakreślony. Jeżeli tak, to analizowany 30-dniowy termin wniesienia sprzeciwu winien obejmować jedynie takie sytuacje, w których organ administracji będzie faktycznie posiadał 30 dni na wniesienie sprzeciwu i będzie mógł wpływać na okoliczności dotyczące zachowania tego terminu. Zachowanie tego terminu będzie miało zatem miejsce także wtedy, gdy w ciągu 30 dni od daty dokonania zgłoszenia organ administracji wyda decyzję zawierającą sprzeciw, niezależnie od tego, czy zostanie taka decyzja prawidłowo doręczona stronie przed upływem tego terminu, czy też po jego upływie. Gdyby przyjąć za zasadne stanowisko zawarte w skardze, to wówczas organowi administracji nie przysługiwałby 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, ale termin w zasadzie nie mający pewnej daty końcowej, a na pewno zdecydowanie krótszy niż wskazane w przepisie 30 dni. Organ administracji - wysyłając pocztą decyzję zawierającą sprzeciw, nie ma bowiem żadnego wpływu na to w jakiej dacie decyzja ta rzeczywiście zostanie skutecznie doręczona stronie. Jak wskazał przy tym słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z dnia 22 czerwca 2009 roku (sygn. akt II SA/Kr 558/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wystarczy aby w sprawie nastąpiło doręczenie zastępcze w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a. W takiej sytuacji, gdy decyzja zostanie wysłana w 16-tym dniu od wpłynięcia zgłoszenia, nawet zakładając, że pracownik placówki pocztowej będzie zamierzał ją doręczyć już następnego dnia

(tj. 17-go dnia po dokonaniu zgłoszenia), to przy braku odbioru tej przesyłki z urzędu pocztowego, datą jego doręczenia będzie 31. dzień od dnia dokonania zgłoszenia (upływ 14-go dnia od daty pozostawienia pisma w placówce pocztowej). Tym samym należałoby wówczas przyjąć, że termin 30-dniowy określony art. 30 ust. 5 Prawa budowanego to w istocie termin co najwyżej 15-dniowy, a organ administracyjny musiałby brać odpowiedzialność za skuteczność działań podmiotów od siebie niezależnych. W ocenie Sądu taki sposób interpretacji przepisu jest niczym nieuzasadniony. Przyjęcie bowiem, iż stanowi on termin prawa materialnego oznacza, że jego zachowanie musi być odnoszone do postępowania organu administracji, a nie postępowania doręczyciela, czy też samej strony.

Dokonując wykładni art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, Sąd miał również na uwadze, iż w powoływana przez skarżącego uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 15 października 2008 r., zgodnie z którą termin 30 dni na wyrażenie przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., nr 123, poz. 1058 ze zm.) jest terminem doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu (sygn. II GPS 4/08, publ. ONSAiWSA 2009/1/1), nie jest dla Sądu wiążąca w niniejszej sprawie, została bowiem wydana na gruncie innej regulacji prawnej i nie dotyczy interpretacji treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Dodatkowo Sąd zważył, iż ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie

(Dz. U. nr 37, poz. 286) zmieniono brzmienie uregulowania dotyczącego wyrażenia sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości, wprowadzając w art. 69 a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., nr 146, poz. 1188 ze zm.) zapis, iż wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie podpisze sprzeciwu od wpisu (wyrażanego w formie decyzji administracyjnej) w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Zdaniem Sądu, celem ustawodawcy, dokonującego takiej zmiany, było zapewnienie realnej możliwości realizacji uprawnień organu, a fakt dotarcia do adresata decyzji nie został przez ustawodawcę potraktowany jako priorytetowy w tej sytuacji. Dokonana zmiana stanowi potwierdzenie woli ustawodawcy, iż w zakreślonym w przepisie terminie decyzja winna być przez organ wydana. Takie same argumenty przemawiają za przyjęciem podobnego rozwiązania na gruncie art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Niewątpliwie, wobec istniejących wątpliwości interpretacyjnych, celowym byłoby wyraźne określenie przez ustawodawcę w treści przepisu daty upływu terminu do wniesienia sprzeciwu. Jednak w sytuacji barku takiego doprecyzowania, przepis ten należy interpretować w sposób uwzględniający ogólną zasadę Prawa budowlanego, jaką jest podleganie robót budowlanych kontroli organu, cel wprowadzenia instytucji sprzeciwu i konieczność zapewnienia organowi realnej możliwości skutecznego wykonania nałożonych przez ustawę obowiązków w zakresie kontroli zgłoszenia.

Sąd zważył nadto, iż przedmiotowy problem był rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 79/06, stanął na stanowisku, iż 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest zachowany, jeżeli w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a., a więc jeżeli w tym terminie przesyłka zawierająca decyzję zostanie nadana w urzędzie pocztowym. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że strona zachowuje termin do wniesienia danego środka prawnego, jeżeli w czasie określonym ustawą nada przesyłkę w urzędzie pocztowym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w przypadku art. 30 ust. 5 i 6 Prawa budowlanego, który posługuje się pojęciem wniesienia sprzeciwu, a nie jego doręczenia, przy ocenie czy organ zachował

30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, celowe jest również nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. Zobliguje to organ do terminowego podejmowania czynności, a z drugiej strony wydanie decyzji w terminie będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która z kolei będzie skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ (vide: "Prawo budowlane Orzecznictwo sądów administracyjnych" pod red. Andrzeja Glinieckiego WP LexisNexis Warszawa 2007, str.167-170).

Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął także w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 445/06 (Baza Orzeczeń LEX Nr 341356), a także w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 roku, sygn. II OSK 574/08 (Baza Orzeczeń LEX nr 555017), w którym stwierdził, że w sytuacji gdy - zgodnie

z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organ nałoży na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu (art. 30 ust. 5) rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów a w wypadku ich niezłożenia, od końcowego dnia wyznaczonego postanowieniem terminu. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia.

Pogląd ten znalazł również poparcie w szeregu prawomocnych wyrokach wojewódzkich sądów administracyjny, przykładowo można tutaj wymienić: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 558/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2009 roku, sygn. II SA/Po 78/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 kwietnia 2009 roku, sygn. II SA/Rz 810/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2008 roku, sygn. VII SA/Wa 837/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 roku, sygn. VII SA/Wa 1844/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2008 roku, sygn. VII SA/Wa 759/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2008 roku, sygn. VII SA/Wa 922/08 (wszystkie dostępne w Internecie - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przyjęcie przedstawionej powyżej interpretacji art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane zasługuje na aprobatę z punktu widzenia celu uregulowań zawartych w art. 30 ustawy - Prawo budowlane, który umożliwić ma organom należytą kontrolę wskazanych w nim robót budowlanych.

Niezależnie od powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż za dopuszczalną należałoby uznać również taką interpretację treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którą "wymóg wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia dotyczy wydania w tym terminie decyzji. Zdaniem Sądu, brzmienie art. 110 k.p.a. nie stoi na przeszkodzie takiej interpretacji. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z treści tego przepisu nie wynika, by ustawodawca utożsamiał wydanie decyzji z jej doręczeniem stronie. Przeciwnie, jego brzmienie wyraźnie rozróżnia wydanie decyzji oraz związanie organu wydaną już decyzją, które następuje z momentem wprowadzenia jej do obrotu poprzez doręczenie lub ogłoszenie. W ocenie Sądu, w świetle treści art. 110 k.p.a. jak i innych regulacji kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw do pozbawienia faktu wydania przez organ decyzji znaczenia prawnego i utożsamiania daty wydania decyzji z datą jej doręczenia. Z treści analizowanej normy wynika, iż wydana decyzja nie wywoła skutków, jeżeli nie zostanie wprowadzona do obrotu. Organ w takim przypadku będzie mógł wydać kolejną decyzję, którą doręczy stronom, i która będzie aktem obowiązującym w danej sprawie. Na gruncie treści art. 110 k.p.a. rozróżnić należy zatem dwie sytuacje. Sytuację nietypową, w której wydana decyzja nie zostanie wprowadzona do obrotu, nie stanie się decyzją wiążącą dla organu i nie wywoła żadnych skutków prawnych. Organ w celu zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego będzie musiał albo doręczyć wydaną wcześniej decyzję, albo wobec braku związania decyzją, która nie została wprowadzona do obrotu, będzie mógł wydać i doręczyć nową decyzję kończącą postępowanie. W takim przypadku, w istocie, data wydanej pierwotnie decyzji nie ma żadnego znaczenia prawnego, z uwagi na brak skuteczności decyzji, która nie została wprowadzona do obrotu. Odmiennie natomiast należy ocenić znaczenie prawne daty wydania decyzji w sytuacji typowej, w której wydana decyzja zostanie następnie wprowadzona do obrotu prawnego. Jeżeli bowiem wydana w określonej dacie decyzja została wprowadzona do obrotu, za datę jej wydania należy uznawać datę, w której została ona przez organ wydana czyli podpisana. Doręczenie decyzji stronie jest zatem warunkiem uznania, iż stała się ona decyzją skuteczną, nie jest natomiast tożsame z datą wydania decyzji. Przyjęcie interpretacji przeciwnej prowadzi w istocie do sprzeczności z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż to właśnie data wydania decyzji (następnie wprowadzonej do obrotu) ma wiążące znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu z punktu widzenia norm prawnych dotyczących zasady praworządności oraz zasady szybkości postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy działają na podstawie przepisów prawa. Dla oceny prawidłowości zastosowania normy prawnej przyjmować należy jako obowiązujący stan prawny z daty wydawania przez organ decyzji. Oczywistym jest, że organ wydając decyzję nie może stosować normy prawnej, która nie weszła jeszcze w życie, a która obowiązywać może w dacie doręczenia decyzji. Przyjęcie koncepcji, iż datą wydania decyzji jest data jej doręczenia, prowadziłoby do uznania za wadliwe decyzji wydanych w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, które następnie uległy zmianie na etapie doręczenia decyzji. Także z punktu widzenia treści art. 35 k.p.a. dotyczącego terminów załatwiania spraw, istotne znaczenie ma data wydania przez organ decyzji, a nie data jej doręczenia adresatowi. Przewidziane

w art. 35 § 3 k.p.a. terminy – miesięczny, na załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dwumiesięczny na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej dotyczą wydania przez organ decyzji i nie obejmują, zdaniem Sądu, jej doręczenia adresatowi." (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powoływanym powyżej prawomocnym wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 66/10).

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż sprzeciw wniesiono w niniejszej sprawie w terminie przewidzianym w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. W terminie 30 dni od wpływu zgłoszenia (tj. od dnia 4 maja 2010 r.) organ wysłał bowiem skarżącemu postanowienie wzywające go do uzupełnienia zgłoszenia (postanowienie z dnia 20 maja 2010 r., pierwsze awizo z dnia 2 czerwca 2010 r.), przerywając tym samym bieg terminu z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Następnie – w terminie 30 dni od bezskutecznego upływu terminu zakreślonego do uzupełnienia braków (które winny zostać uzupełnione do dnia 30 czerwca 2010 r.), wydał, wysłał i doręczył skarżącemu (w dniu 27 lipca 2010 roku) decyzję zawierającą sprzeciw. Uznając, iż wydana decyzja o wniesieniu sprzeciwu jest zgodna z prawem Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.