Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 784/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 1, § 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi M. P., L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2011 r..; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") – działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – po rozpatrzeniu wniosku K. i M. K. (dalej: "Inwestorzy") z [...] lipca 2010 r. z późniejszymi modyfikacjami, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowo-gospodarczego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki na okres tymczasowy, do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej – przewidzianej do realizacji na działce [...].

W kolejnych punktach sentencji tej decyzji organ ustalił szczegółowe warunki w zakresie: ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt I), ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt II), infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt III), ochrony interesów osób trzecich (pkt IV), inne warunki (pkt V) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji (pkt VI). W zakresie wymagań dotyczących nowej zabudowy ustalono w szczególności linię zabudowy: (i) obowiązującą dla budynku mieszkalnego (w odległości 5 m od frontowej granicy działki), (ii) maksymalną nieprzekraczalną dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w odległości od 17,5 m od ul. [...]) oraz (iii) maksymalną nieprzekraczalną dla budynku garażowo-gospodarczego (w odległości 5 m od frontowej granicy działki). Dopuszczono lokalizację 1 lokalu mieszkalnego i 1 lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Podkreślono, że lokalizacja budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo-garażowego względem granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, w tym z działką nr [...], musi być zgodna z §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej w skrócie: "rozp.MI.2002"), przy czym dopuszczono lokalizację budynku garażowo-gospodarczego w granicy z działką nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że przedmiotowa działka usytuowana jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to, iż front działki objętej wnioskiem wynosi 12 m – czyli jego trzykrotna szerokość wyniosłaby zaledwie 36 m – wyznaczono obszar analizowany zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozp.MI.2003") w promieniu równym 50 m licząc od każdego narożnika działki objętej wnioskiem. Na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową oraz budynki mieszkalno-usługowe. Średni wskaźnik zabudowy wynosi ok. 26%, a maksymalny – ok. 69% (dz. nr[...]). Szerokość elewacji frontowej budynków wynosi ok. 11 m. Budynki posiadają maksymalnie II kondygnacje nadziemne i wysokość ok. 8 m. Występują dachy płaskie i skośne. Budynki mieszkalne w większości usytuowane są w odległości ok. 5 m od granic frontowych działek; występują również budynki zlokalizowane na drugiej linii zabudowy. W głębi nieruchomości znajduje się zabudowa pomocnicza względem zabudowy mieszkaniowej, tj. budynki garażowe i gospodarcze.

Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze nią objętym przy tej samej drodze publicznej występuje przynajmniej jedna działka, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy – te kryteria, zdaniem organu I instancji, spełniają budynki położone przy ul. [...]. Planowana inwestycja kontynuuje funkcję mieszkalną jednorodzinną oraz parametry sąsiedniej zabudowy. W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki planowane zamierzenie, wobec którego wskaźnik ten określono na poziomie 36%, przekracza wprawdzie wartości średnie (26%), ale nie przekracza wartości maksymalnych występujących w terenie analizowanym (69%) i w ocenie analizującego nie wpłynie negatywnie na zabudowę sąsiednią, i nie stanie się zabudową dominująca przy tej samej ulicy, gdyż nowoprojektowany budynek nawiąże swoimi gabarytami do sąsiedniej zabudowy. W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta podkreślono, że w przeprowadzonym postępowaniu rozstrzygnięto wyłącznie o potencjalnej lokalizacji wnioskowanej inwestycji, a podane wartości są wartościami maksymalnymi. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.b."), następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie dotyczy to szczególnie lokalizacji budynku względem działek sąsiednich.

Odnosząc się zaś do uwag stron zgłoszonych w toku postępowania stwierdzono, że z uwagi na obawy sąsiadów dotyczące hałasu i innych uciążliwości wynikających z sąsiedztwa z planowaną inwestycją, przeanalizowano, czy konieczne jest na tym etapie określenie rodzaju ewentualnej działalności gospodarczej planowanej w lokalu użytkowym, którego wydzielenie w przedmiotowym budynku mieszkalnym zostało w decyzji dopuszczone, o maksymalnej powierzchni równej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wobec stwierdzenia braku przepisów, które wymagałyby jednoznacznego określenia sposobu użytkowania lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, uznano za zasadne dopuszczenie wydzielenia lokalu użytkowego bez wskazania, jaka działalność może być w nim prowadzona, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż działalność ta winna mieć taki charakter, aby nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei odnosząc się do uwagi Inwestora wskazującego, iż ustalona linia zabudowy w odległości 5 m od frontowej granicy działki i związana z tym lokalizacja budynku kolidować będzie z istniejącą na działce studzienką wodno-kanalizacyjną, organ I instancji wyjaśnił, że kwestie wykluczenia kolizji infrastruktury podziemnej z planowaną zabudową winny zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdził, że przeprowadzona analiza urbanistyczna nie daje podstaw dla innego wyznaczenia linii zabudowy, niż uczyniono to w decyzji. Niewielkie parametry działki skutkują ograniczeniami co do możliwości jej zagospodarowania, lecz nie mogą być one przesłanką do dopuszczenia odstępstw i kształtowania zabudowy na zupełnie innych zasadach niż te, które występują na działkach sąsiednich. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja spełnia łącznie pięć warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta wpłynęły dwa odwołania. Pierwsze złożyli M. P. i L. P., którzy nadmienili, że budowa domu jednorodzinnego powinna nastąpić 3 m od granicy. Zaznaczyli, że są zainteresowani, jaką działalność gospodarczą będą prowadzili Inwestorzy na przedmiotowej działce; czy będzie ona bezpieczna i czy nie zakłóci spokoju właścicielom działek sąsiednich. W tym kontekście podkreślili, że Inwestor prowadził już w sąsiedztwie niebezpieczną działalność, związaną ze składowaniem materiałów wybuchowych i łatwopalnych, która doprowadziła do wybuchu na tamtej posesji. Ponadto odwołujący zwrócili się o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego studzienki wodno-kanalizacyjnej znajdującej się na przedmiotowej działce.

Drugie odwołanie wnieśli osobnym pismem: S. W., F. W., E. B. oraz D. P., którzy wskazali, iż na wybudowanie domu jednorodzinnego przy zachowaniu odstępu szerokości 3 m od granicy z ich posesją nr 28 nie wnoszą zastrzeżeń, "ale bez usług", gdyż nie wiedzą, jakiego rodzaju usługi będą tam wykonywane i czy nie będą one zakłócać spokoju sąsiadom. Wyrazili obawę, że na działce magazynowane będą materiały wybuchowe oraz łatwopalne. Zaznaczyli, że na żadne z tych obaw, pytań i zastrzeżeń nie otrzymali odpowiedzi w korespondencji z Wydziałem Urbanistyki i Architektury.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zebrany w postępowaniu materiał dowodowy pozwala na wydanie merytorycznej decyzji w sprawie, zaznaczając, że przyjął jako swoje ustalenia dokonane przez organ I instancji. W ocenie tego SKO organ I instancji słusznie uznał, iż w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do kontynuacji parametrów dla planowanego budynku na podstawie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. SKO podkreśliło, iż ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji znajduje umocowanie w obowiązującym systemie prawnym, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 2a p.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta, że obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy obowiązku wymagania od inwestora jednoznacznego i kategorycznego określenia sposobu użytkowania lokalu użytkowego, tj. wskazania, jaka działalność będzie ewentualnie w nim prowadzona (w obrębie budynku mieszkalnego jednorodzinnego). Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej; jej uszczegółowienie następuje dopiero na etapie projektu budowlanego oraz ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwolenie na budowę.

Na opisaną decyzję SKO skargę z dnia 11 lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli M. P. i L. P. W skardze powtórzyli argumenty i obawy wyrażone w odwołaniu. Ponadto podkreślili, że profesja blacharsko-dekarska to praca zakłócająca spokój najbliższemu otoczeniu, tymczasem z obu stron przedmiotowej działki mieszkają starsze i schorowane osoby. Skarżący nie zgadzają się na wybudowanie budynków w granicy z ich działką, bowiem budynki te będą zasłaniać światło, a oni mają prawo żądać odsunięcia planowanych budynków 3 m od ich działki.

Z kolei w piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2011 r. skarżący wyrazili wątpliwości co do rzeczywistej działalności, jaką na przedmiotowej działce zamierza prowadzić Inwestor, oraz przypomnieli o istniejącym sporze o studzienkę. Ponadto podkreślili, że do końca nie wiedzą co ma powstać na przedmiotowej działce, bo w toku postępowania dostali różne mapy z różnymi propozycjami budowy. Ponowili także swój zarzut o konieczności zachowania 3 m odstępu od granicy z działkami sąsiednimi.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2011 r. Sąd stwierdził, iż decyzje te zostały oparte na wadliwie przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej, która w rezultacie nie pozwala na stwierdzenie, czy wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki Inwestorów zostały określone w warunkach kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Przywołany przepis uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, która wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak z powyższego wynika, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki (działek) nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (co do funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (co do gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje przywołane wyżej rozp.MI.2003. Z przepisów tego rozporządzenia wynika, iż podstawę ustalenia wymagań dla nowej zabudowy stanowi analiza (zwana analizą urbanistyczno-architektoniczna lub, krócej, analizą urbanistyczną), której – zgodnie z § 3 ust. 1 rozp.MI.2003 – dokonuje się w ten sposób, iż właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozp.MI.2003).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż wykonana w niej analiza urbanistyczno-architektoniczna, utrwalona w dokumencie pt. "Analiza i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" z dnia [...] października 2010 r. (k. 67–70 akt adm. I inst.), stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, jest nieprawidłowa w sensie formalnym i merytorycznym. Należy bowiem podkreślić, że, po pierwsze, analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument. Taki wniosek wypływa wprost z § 9 rozp.MI.2003, który stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp.MI.2003, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Skoro, jak z powyższego wynika, załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy mają być tylko wyniki analizy – nie zaś owe wyniki wraz z analizą ani też sama analiza – to jest jasne, iż analiza urbanistyczna oraz jej wyniki powinny stanowić odrębne dokumenty. Przy tym, skoro zgodnie z § 9 ust. 2 rozp.MI.2003 wyniki analizy muszą zawierać zarówno część tekstową jak i część graficzną, to jest jasne, iż także sama analiza, która legła u ich podstaw, obie te części obejmować powinna. Tymczasem w niniejszej sprawie oba wspomniane dokumenty (analiza oraz wyniki analizy), wbrew wskazanym wyżej regułom, zostały połączone w jeden dokument, zatytułowany "Analiza i wyniki analizy...". Co więcej, należy zauważyć, że dokument ten, wbrew jego tytułowi, w istocie zawiera same tylko wyniki analizy, bez części analitycznej. Prawidłowo wykonana analiza powinna bowiem nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także – jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie – przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.01.2009 r., II SA/Kr 1035/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dla przeprowadzenia takich wyliczeń niezbędne jest zaś przywołanie w tekście analizy odnośnych danych wyjściowych, tj. prawnie relewantnych cech (funkcji) i parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę, określonych odrębnie dla każdej z działek objętych analizą.

Tymczasem w znajdującym się w aktach sprawy dokumencie ("Analiza i wyniki analizy ...") nawet nie sprecyzowano, jakie działki zostały analizą objęte. Jej część tekstowa w ogóle nie wyszczególnia analizowanych działek, a część graficzna nie pozwala na precyzyjne ustalenie ich wykazu. Odręczne dopiski naniesione na mapie stanowiącej ową część graficzną – które mogą wskazywać na to, iż działki opatrzone tymi dopiskami były przedmiotem analizy organu – znajdują się bowiem zarówno na działkach mieszczących się w granicach wykreślonego na tej mapie obszaru analizowanego, jaki i poza nim (por. np. działka nr [...]). Ponadto nie wiadomo dokładnie, w jaki sposób zostały uwzględnione w analizie działki, które przecina linia graniczna obszaru analizowanego – czy uwzględniono je w całości, czy tylko w tych częściach, które leżą w granicach wykreślonego obszaru analizowanego. Kwestię tę winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć organ administracji. Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z 08.08.2008 r., II OSK 919/07, CBOSA). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań – wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości – także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek.

Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, iż przedmiotowa analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W analizie brak bowiem jakiejkolwiek bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, z dokładnym wskazaniem na jakich działkach, jakie budynki się znajdują i jaka jest wielkość tych działek – co uniemożliwia weryfikację przedstawionych w niej ustaleń dotyczących parametrów zabudowy oraz implikuje wniosek, że dokument ten, choć zatytułowany "Analiza i wyniki analizy...", stanowi de facto jedynie przedstawienie wniosków analizy, zaś samej wnikliwej i rzetelnej analizy architektoniczno-urbanistycznej w aktach sprawy brak.

Dalsze poważne uchybienie związane z obowiązkiem przeprowadzenia analizy urbanistycznej dotyczy nierozważenia przez organ administracji wszystkich parametrów istniejącej zabudowy, które są istotne z punktu widzenia wniosku inwestora dla ustalenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Znajdujący się w aktach sprawy dokument obejmuje wprawdzie te parametry, które zostały wyraźnie wymienione w § 1 pkt 1–5 rozp.MI.2003, ale należy podkreślić, że owo wyliczenie zawarte w tym przepisie nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy już choćby poprzedzenie tego wyliczenia zwrotem "w tym". Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – wnioskodawca wyraźnie określając lokalizację obiektu w granicy działki domaga się ustalenia warunków zabudowy dla tak usytuowanej inwestycji, kryterium lokalizacji względem granic działek staje się cechą zabudowy wymagającą rozstrzygnięcia w przeprowadzonej analizie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 15.07.2011 r., II SA/Gl 127/11, CBOSA). Rozwijając tę myśl, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 lipca 2011 r. (II SA/Po 71/11, CBOSA), zgodnie z którym zawarta w § 12 ust. 2 rozp.MI.2002 norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w ww. decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 rozp.MI.2002, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce, zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Taka odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce, wynikająca z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, musi przy tym znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Określenie przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy usytuowania budynku na działce w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy – a więc wkroczenie w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej – jest w świetle § 12 ust. 2 rozp.MI.2002 dopuszczalne prawnie i wiążące dla innych organów, to jednak podjęcie takowego rozstrzygnięcie nie jest uprawnieniem organu, o jakim rozstrzyga on w granicach swobodnego uznania administracyjnego, lecz każdorazowo musi wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. A co za tym idzie – musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem.

Tymczasem w niniejszej sprawie rozważenie zagadnienia dopuszczalności i zasadności lokalizacji przedmiotowej inwestycji przy granicy działki zostało pominięte zarówno w samej analizie urbanistyczno-architektonicznej, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W tej sytuacji należy więc o tyle uznać zasadność zarzutu skargi odnośnie usytuowania planowanego budynku w granicy z nieruchomością skarżących, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie zawarte w ww. decyzji jest, zdaniem Sądu, w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy co najmniej przedwczesne (bo nie poprzedzone należytą analizą tego aspektu istniejącej zabudowy) oraz w sposób niedostateczny umotywowane w uzasadnieniu decyzji.

Godzi się w tym miejscu podkreślić, że choć w sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony i dokument tak zatytułowany (Analiza..."), sporządzony przez mgr inż. arch. K. P., znajduje się w aktach postępowania (k. 67–70 akt adm. I inst.), to jednak na organie administracji spoczywał, wynikający z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania oceny ww. analizy pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazaniami wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania – dokładnie w taki sam sposób, w jaki oceniać należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok WSA w Krakowie z 15.04.2010 r., II SA/Kr 49/10, CBOSA). Organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie nie zadośćuczynił zaś temu obowiązkowi i recypował do swojej decyzji wady, jakimi była obciążona przedmiotowa analiza. Zgodnie zaś z art. 140 k.p.a. obowiązki weryfikacyjne wynikające z powołanych wyżej przepisów k.p.a. obciążają również organ II instancji, który jednak w niniejszej sprawie zaakceptował bez zastrzeżeń dokument "Analizy..." i nie wyeliminował uchybień, jakich dopuścił się w tym zakresie organ I instancji. W rezultacie SKO błędnie przyjęło, iż analiza ta odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa, a co za tym idzie – iż może stanowić podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie Sądu sporządzona w niniejszej sprawie analiza uniemożliwia rzeczywistą weryfikację postawionej w orzeczeniu organu I instancji tezy, że w oparciu o istniejącą zabudowę istnieje możliwość spełnienia przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Ponadto nie spełnione zostały w niniejszej sprawie pozostałe funkcje analizy urbanistycznej – która poprzez zawarte w niej informacje powinna potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto winna stanowić istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, zarówno wobec stron postępowania, jak i dla potrzeb kontroli instancyjnej oraz sądowej. Wady analizy przełożyły się z kolei na wadliwość samej decyzji o warunkach zabudowy. Określenie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zostało bowiem dokonane bez dostatecznego odniesienia do konkretnych wskaźników i parametrów istniejących na działkach zlokalizowanych w obszarze, który winien zostać poddany rzetelnej analizie.

W rezultacie należy stwierdzić, iż organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a organ II instancji dodatkowo także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organy naruszyły przepisy § 1 i § 3 rozp.MI.2003, w szczególności poprzez brak precyzyjnego określenia działek objętych analizą urbanistyczno-architektoniczną i nie przeprowadzenie (a w każdym razie nie udokumentowanie) w sposób należyty tej analizy oraz nie objęcie jej ramami kwestii lokalizacji budynków w granicach działki.

Natomiast Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi. W tym względzie Sąd przede wszystkim podzielił stanowisko organów obu instancji odnośnie braku podstaw do żądania na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy bardziej szczegółowego, niż zostało to uczynione, określenia przez Inwestorów działalności, jaką zamierzają prowadzić w lokalu użytkowym planowanym w obrębie budynku jednorodzinnego. Ponadto Sąd zauważa, że podnoszone przez skarżących w skardze oraz w uzupełniającym ją piśmie z dnia 12 lipca 2011 r. zarzuty dotyczące utrudnień w korzystaniu przez nich ze studzienki wodno-kanalizacyjnej zlokalizowanej na działce Inwestorów, jak też piętnujące "chamskie zachowanie" tych ostatnich wobec skarżących, są widocznym przejawem istniejącego konfliktu sąsiedzkiego, który jednak nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – na co też trafnie wskazało SKO w odpowiedzi na skargę.

Nawiązując zaś do zgłaszanych na etapie postępowania przed organem I instancji zastrzeżeń Inwestorów odnośnie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w odległości 5 m od granicy działki – a to w kontekście możliwej kolizji z istniejącymi urządzeniami infrastruktury technicznej – Sąd zwraca uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozp.MI.2003 nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności (por. np. wyrok NSA z 09.09.2010 r., II OSK 1311/09, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (tak trafnie wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżących koszt wpisu (500 zł).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższe uwagi, a w szczególności raz jeszcze przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, uzupełniając ją także o kwestie związane z lokalizacją budynków przy granicy działki. Następnie, w zależności od wyników tej analizy, podejmie właściwe rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

ja