Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 585/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 52, art. 53, art. 134, art. 147, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 90, art. 91, art. 94, art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: Art. 18, art. 47
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: Art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w N P. D. sprawy ze skargi Gminy Czchów na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 30 lipca 2015 r. nr XIII.100.2015 w przedmiocie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta Limanowa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Limanowa na rzecz strony skarżącej Gminy Czchów kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina Czchów, w piśmie z dnia 8 marca 2016 r., zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 30 lipca 2015 r. nr XIII.100.2015 w sprawie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta Limanowa, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.) poprzez podjęcie przez Radę Miasta Limanowa zaskarżonej uchwały w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości bez wskazania, których nieruchomości ta zgoda dotyczy oraz art. 2 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014r. poz. 150 ze zm.), poprzez nabycie na podstawie zaskarżonej uchwały do gminnego zasobu mieszkaniowego nieruchomości położonej w innej gminie.

Strona skarżąca wskazała, że posiada legitymację czynną w niniejszym postępowaniu, gdyż jej interes prawny został naruszony poprzez wykonanie zaskarżonej uchwały, to jest poprzez nabycie na jej podstawie przez Gminę Limanowa aktem notarialnym z dnia 30 listopada 2015 r. Rep. A nr 5162/2015 nieruchomości w Gminie Czchów. Nieruchomość ta ma służyć zapewnieniu odpowiednich warunków mieszkaniowych mieszkańcom Limanowej należącym do romskiej grupy etnicznej. Tym samym Miasto Limanowa realizuje zadania własne na terenie Gminy Czchów, co niewątpliwie narusza interes prawny tej ostatniej. Jednocześnie Miasto Limanowa tworzy mieszkaniowy zasób gminy na terenie innej gminy, co jest niezgodne z prawem i również narusza interes prawny Gminy Czchów, gdyż na jej terenie może istnieć wyłącznie jej własny mieszkaniowy zasób gminy. Ponadto skarżąca Gmina uważa, że prawidłowo sformułowana uchwała powinna wskazywać konkretną nieruchomość, na nabycie której rada wyraża zgodę. Gdyby bowiem zaskarżona uchwała taką treść posiadała i wskazywała nabywaną nieruchomość w Gminie Czchów, interes prawny Gminy Czchów wynikałby z niej bezpośrednio. Natomiast w ocenie Gminy Czchów to, iż w uchwale nie wskazano nabywanej nieruchomości, ale na jej podstawie nabyto nieruchomość w Gminie Czchów, przesądza o istnieniu interesu prawnego po jej stronie, gdyż uchwała prowadzi bezpośrednio do wskazanych powyżej skutków na terenie Gminy Czchów. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, zdaniem strony skarżącej, że uchwała Rady Miasta Limanowa z dnia 30 lipca 2015r. nie może być przez kogokolwiek zaskarżona z uwagi na brak interesu prawnego i dokonane przez Miasto Limanowa czynności wymykałyby się spod jakiejkolwiek kontroli osób trzecich.

Strona skarżąca podniosła również, że brak wskazania w zaskarżonej uchwale nieruchomości, której nabycie objęte jest zgodą Rady Miasta Limanowa, powinien być uznany za zabieg zmierzający do obejścia prawa i zablokowania drogi sądowej, na co nie powinno być zgody w demokratycznym państwie prawa. Powoduje to bowiem sytuację, w której Rada Miasta Limanowa wyraża zgodę na nabycie nieoznaczonej nieruchomości, co utrudnia wykazanie naruszenia interesu określonych i zainteresowanych podmiotów, a następnie organ wykonawczy tej gminy na podstawie generalnego upoważnienia zawartego w tej uchwale dokonuje czynności prawnej w zainteresowanej gminie.

W uzasadnieniu podniesionych w skardze zarzutów strona skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała jest uchwałą w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie czynności nabycia nieruchomości przez wójta (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g.), a więc powinna wskazywać jakie konkretnie nieruchomości objęto tą zgodą, tymczasem w § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Limanowa upoważniła Burmistrza do nabycia nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi bez dookreślenia, o jakie konkretnie nieruchomości chodzi. Zdaniem strony skarżącej taka treść uchwały nie może zostać uznana za zgodną z prawem, gdyż zgoda wyrażona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g. jest zgodą na dokonanie określonej czynności – nie może to być zgoda o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, gdyż wtedy nie jest to zgoda na dokonanie określonej czynności, czego wymaga wskazany przepis.

W ocenie strony skarżącej jeżeli nabycie nieruchomości miało na celu zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych mieszkańcom Limanowej, to na podstawie przedmiotowej zgody nie mogło nastąpić nabycie nieruchomości położonej na terenie innej gminy. Zdaniem strony skarżącej funkcja zasobu mieszkaniowego gminy, w połączeniu z definicją gminy zawartą w ustawie samorządowej, determinuje miejsce jego położenia – lokale mieszkalne muszą znajdować się w tej gminie, a nie poza nią. Zdaniem strony skarżącej ustawodawca określił wprost, że wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy lokale zamienne muszą być położone w tej samej miejscowości, w której jest położony lokal dotychczasowy, czyli na terenie gminy, w której zamieszkuje korzystający z niego mieszkaniec i do której należy mieszkaniowy zasób. W opinii strony skarżącej, w razie dopuszczenia możliwości tworzenia zasobu gminy w postaci lokali zamiennych czy socjalnych w innej gminie powstaje nienaturalna sytuacja, w której osoby przeprowadzające się do nowych mieszkań poza swoją macierzystą gminą w istocie przestają być członkami wspólnoty samorządowej tej gminy, a zamieszkując na terenie nowej gminy wchodzą w skład jej wspólnoty. Powodowałoby to, że zmieniający miejsce zamieszkania nie byliby już członkami ani mieszkańcami wspólnoty gminnej dotychczasowego zamieszkania, a mimo to w dalszym ciągu mieliby korzystać z zasobu mieszkaniowego gminy, w której poprzednio zamieszkiwali, do czego przecież uprawnieni są wyłącznie mieszkańcy Gminy Miasta Limanowa. Poza tym żaden przepis nie zezwala wprost na tworzenie mieszkaniowego zasobu gminy poza jej terytorium, co nakazuje przyjęcie niedopuszczalności takiego rozwiązania i powoduje, że zaskarżona uchwała pozbawiona jest podstawy prawnej.

Strona skarżąca stwierdziła również, że skoro lokale stanowiące własność gminy tworzą mieszkaniowy zasób gminy (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów), a zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów) stanowią prawo miejscowe, a więc mogą obowiązywać tylko na terenie gminy, która te zasady stanowi, to lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą być położone tylko na terenie danej gminy.

Gdyby bowiem dopuścić możliwość nabycia do mieszkaniowego zasobu danej gminy lokali położonych na terenie innej gminy, to nie byłoby możliwości uchwalenia dla tych lokali zasad ich wynajmowania, gdyż akt prawa miejscowego, z uwagi na to, że obowiązuje na terenie danej gminy, nie mógłby znaleźć zastosowania do lokalu położonego na terenie innej gminy. Nie może zatem być mowy o zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych wspólnoty w sytuacji, gdy działania w tym zakresie prowadzą w efekcie do wyeliminowania mieszkańców z danej wspólnoty. Tak zaś działoby się, gdyby mieszkaniowy zasób gminy tworzyły lokale położone w innej gminie. Strona skarżąca wskazała przy tym na zasadnicze wątpliwości co do zgodności z przepisami ustawy o finansach publicznych nabycia dla realizacji zadań własnych gminy nieruchomości położonej na terenie innej gminy, ze względu na przeznaczenie środków Gminy Miasta Limanowa na zaspokajanie potrzeb mieszkańców innej gminy.

W ocenie strony skarżącej rozwiązanie przyjęte przez Burmistrza Miasta Limanowa sprzeciwia się również zasadom zawartym w "Programie integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020". Wniosek o dotację złożony przez Miasto Limanowa nie zawiera bowiem żadnej informacji o planowaniu działań wykraczających poza obszar Gminy Limanowa, a na podstawie pierwotnego brzmienia zapisów wniosku o dofinansowanie, poprzez kolejno wprowadzane aneksy, doszło do zakupu nieruchomości na terenie innej gminy, bez spełnienia obowiązków wynikających z "Programu".

Strona skarżąca podniosła również, że w zaskarżonej uchwale powołano nieprawidłową, a konkretnie częściowo nieistniejącą podstawę prawną w postaci art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również później wskazany przez Radę art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy materii odmiennej od tej, która jest przedmiotem zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Miasto Limanowa wniosło o oddalenie skargi. Miasto Limanowa nie zgodziło się z zarzutem skargi, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały Rada Miasta Limanowa dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż Rada Miasta Limanowa działała w tym zakresie na podstawie przepisów ustawy, a do konkretyzacji, o zakup jakich nieruchomości chodzi, doszło w sposób określony postanowieniami obowiązującej uchwały Rady Miasta Limanowa, a zatem w trybie określonym przepisami prawa. Miasto Limanowa wyjaśniło, że uchwałą nr XVIII/120/2008 Rady Miasta w Limanowej z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta Limanowa oraz wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku organizowania przetargów w przypadku oddawania nieruchomości w dzierżawę na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, został wypełniony obowiązek uregulowania materii określonej normą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W § 5 w/w uchwały zawarte zostało upoważnienie dla Burmistrza Miasta Limanowa do nabywania nieruchomości w powiązaniu z § 9, który w takim przypadku wymaga pozytywnej opinii komisji. Tego rodzaju pozytywne opinie zostały wydane.

Miasto Limanowa dodało, że realizacja programu, jako że dotyczyła czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymagała akceptacji Rady. Stąd podjęcie przedmiotowej uchwały przez Radę Miasta Limanowa pomimo faktu, iż wystarczającą podstawą dla działania Burmistrza były wyłącznie pozytywne uchwały komisji Rady.

Organ nie zgodził się również z zarzutem, że gmina nie ma prawnych możliwości nabywania nieruchomości poza swoim obszarem. Zdaniem Miasta Limanowa, rozwiązania takie przewidują regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zbywania przez gminę nieruchomości na rzecz innej gminy, a zatem kryterium terytorialne nie ma znaczenia, a gminy mogą być właścicielem nieruchomości położonych na terenie innych gmin (wniosek wynikający z art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 u.g.n.). Także przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie przewidują ograniczeń terytorialnych dla zasobu komunalnego gminy. Również treść art. 20 tej ustawy dotycząca mieszkaniowego zasobu gminy w ogóle nie odnosi się do kryteriów terytorialnych. W opinii Miasta Limanowa, mieszkaniowy zasób określa się według kryterium własnościowego, a nie terytorialnego.

W ocenie Miasta Limanowa, zawarta w skardze argumentacja, że gmina nie może nabywać nieruchomości na terenie innej gminy z powołaniem na definicję lokalu zamiennego i socjalnego jest o tyle nieprawidłowa, że przepisy dotyczące lokali zamiennych i socjalnych mają charakter ochronny wobec najemcy. Wynika z nich jedynie obowiązek zapewnienia określonego lokalu w sytuacjach prawem przewidzianych, w szczególności gdy wynajmujący wypowiada umowę najemcy. A contrario gmina może być właścicielem nieruchomości na terenie innej gminy, ale nie może ich oferować jako lokali zamiennych. O ile definicja lokalu zamiennego zawiera ograniczenie terytorialne, to definicja lokalu socjalnego już tego rodzaju ograniczenia nie zawiera. Gmina jako właściciel budynku położonego na terenie innej gminy, a służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, jest traktowana w świetle przepisów prawa tak, jak każdy inny właściciel nieruchomości przeznaczonej na wynajem. W przedmiotowym przypadku Gmina nabyła nieruchomość na terenie innej gminy w uzgodnieniu z osobami, które w nieruchomości tej miały mieszkać. W takim przypadku przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego nie mają zastosowania. W konsekwencji Miasto Limanowa uznało, że skoro zarówno przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy oraz o zmianie Kodeksu cywilnego, jak i przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości nie zawierają zakazu nabywania przez gminy nieruchomości położonych na terenie innych gmin, to przedmiotowej uchwale Rady Miasta Limanowa nie można postawić zarzutów dotyczących naruszenia tych przepisów. Oba akty prawne są bowiem w tej mierze konsekwentne i nie przewidują żadnych ograniczeń terytorialnych w przedmiocie nabywania nieruchomości. W konsekwencji gmina jako osoba prawna jest w tej mierze pełnoprawnym uczestnikiem obrotu prawnego.

Miasto Limanowa zaznaczyło także, iż błąd pisarski, do którego doszło poprzez powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały normy art. 46 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami został sanowany poprzez podjęcie uchwały Rady Miasta Limanowa nr XX.154.2015 z dnia 29 grudnia 2015r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale nr XIII.100.2015 Rady Miasta Limanowa z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta Limanowa.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego niezgodnej z zasadami "Programu integracji społeczności romskiej na lata 2014 – 2020" realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia Miasto Limanowa stwierdziło, że kwestie te nie należą do zakresu rozpoznania sądów administracyjnych. Dla realizacji programu na terenie Miasta Limanowa została bowiem zawarta odpowiednia umowa, a zatem wszelkie zarzuty nieprawidłowego jej wykonania mogą być podnoszone wyłącznie przed sądami powszechnymi.

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2016 r. sad odrzucił skargę Gminy Czchów na uchwałę Rady Miasta Limanowa z dnia 30 lipca 2015r. nr XIII.100.2015 w sprawie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta Limanowa.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjna wniosła Gmina Czchów domagając się jego uchylenia.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2724/16, Naczelny Sad Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie Gmina Czchów wskazuje, że jej interes prawny narusza uchwała Rady Miasta Limanowa z dnia 30 lipca 2015 r. nr XIII.100.2015. Zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Limanowa, Rada ta: "Upoważnia Burmistrza Miasta Limanowa do nabycia nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi do zasobu komunalnego Miasta Limanowa, dla potrzeb zapewnienia odpowiednich warunków mieszkaniowych mieszkańcom Limanowej, należących do romskiej grupy etnicznej". W myśl zaś § 2 tej uchwały, ww. Rada "Upoważnia Burmistrza Miasta Limanowa realizującego porozumienia zawarte pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Miastem Limanowa w ramach realizacji programu wskazanego na wstępie uchwały do przekazania nieruchomości nabytych ze środków dotacji celowej osobom społeczności romskiej w formie umów cywilnoprawnych na czas oznaczony lub nieoznaczony". Paragraf 3 powierzył wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta Limanowa, zaś § 4 określił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14). Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi znajdować oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, musi to być przy tym interes indywidualny, aktualny i realny, a nie jedynie potencjalny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie można stwierdzić istnienie takiego związku, zaś interes prawny Gminy Czchów ma charakter aktualny i realny, nie zaś potencjalny. Zastosowanie przez Burmistrza Miasta Limanowa tej normy, wynikającej z przepisów skarżonej uchwały, która upoważnia go również do nabycia nieruchomości poza granicami gminy Limanowa (wobec braku w tym zakresie zawężenia), w tym w gminie Czchów, w celu przeniesienia na jej obszar członków własnej wspólnoty samorządowej, narusza w tym zakresie refleksowo interes prawny istniejący po stronie Gminy Czchów. To nie brak normy w treści przepisów skarżonej uchwały jest źródłem wywodzonego naruszenia interesu prawnego Gminy Czchów, a właśnie znaczna szerokość normy, która nie jest zawężona tylko do upoważnienia Burmistrza Miasta Limanowa do nabycia nieruchomości na terenie tego Miasta, lecz dopuszcza także ich nabycie poza jego granicami – w analizowanej sprawie: na terenie gminy Czchów. To, że Gmina Czchów nie została wprost przywołana w treści skarżonej uchwały, nie oznacza, że uchwała ta nie wskazuje do nabywania nieruchomości Gminy Czchów. Rzecz bowiem w tym, że skoro przedmiotowa uchwała nie zawęża upoważnienia dla Burmistrza Miasta Limanowa do nabycia nieruchomości tylko do nieruchomości z terenu tego Miasta, to hipoteza przepisu wskazuje także wszelkie inne nieruchomości, a zatem również te leżące na terenie gminy Czchów. Interes Gminy Czchów stał się aktualny i realny z chwilą, gdy konkretyzacja ogólnych norm uchwały nastąpiła względem nieruchomości położonej na terenie gminy Czchów. Wcześniej był on jedynie potencjalny, gdyż gmina ta – jak i pozostałe gminy – mogła być jedynie potencjalnie terytorium nabycia nieruchomości w wykonaniu skarżonej uchwały. W momencie zaś konkretyzacji skutków tej uchwały względem Gminy Czchów, jej interes prawny stał się aktualny, realny, indywidualny i konkretny. Skutki prawne wykonania przepisów rzeczonej uchwały zaczęły bowiem kształtować sytuację Gminy Czchów. Fakt, że doszło do tego dopiero w drodze wykonawczych działań Burmistrza Miasta Limanowa w formie cywilnoprawnej nie podważa tego, że miały one swoje bezpośrednie źródło w skarżonej uchwale i gdyby nie wynikające z niej upoważnienie dla Burmistrza, do ingerencji w sferę praw i obowiązków Gminy Czchów dojść by nie mogło. W ten sposób uchwała ta utraciła swój wymiar wewnętrzny, skoro doprowadziła do regulowania sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych, innych niż Miasto Limanowa. Zewnętrznego lub wewnętrznego charakteru uchwały nie determinuje wszak umiejscowienie podmiotu powołanego do wykonania uchwały, lecz adresat jej skutków prawnych. W analizowanym przypadku interes prawny Gminy Czchów narusza ta norma wynikająca ze skarżonej uchwały, która od chwili podjęcia uchwały stanowi materialnoprawną podstawę do nabycia przez Burmistrza Miasta Limanowa nieruchomości znajdującej się na terenie gminy Czchów dla potrzeb zapewnienia odpowiednich warunków mieszkaniowych mieszkańcom Limanowej, należących do romskiej grupy etnicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowania przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie dokonano w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust. 4 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wyróżnia się dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały oraz nieistotne naruszenia prawa, skutkujące stwierdzeniem, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu wskazanego wyżej terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Prawo do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy przysługuje na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia czy też interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia przysługującej podmiotowi ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania administracji publicznej, na mocy których są kształtowane uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt. II OSK 790/12). Kwestia istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego umożliwiającego zaskarżenie przedmiotowej uchwały została przesądzona postanowieniem NSA z dnia 8 marca 2017 r.

Pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. strona skarżąca wystąpiła do Rady Miasta Limanowa z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą z dnia 5 lutego 2016 r. Rada Miasta Limanowa uznała powyższe wezwanie za nieuzasadnione. Odpowiedź na wezwanie doręczono stronie skarżącej w dniu 9 lutego 2016 r. Skarga została wniesiona w dniu 9 marca 2016 r., zatem wymogi formalne jej wniesienia określone w art. 52 i art. 53 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi) zostały zachowane.

Zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Limanowa z dnia 30 lipca 2015 r. nr XIII.100.2015 w sprawie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta Limanowa upoważniono Burmistrza Miasta Limanowa do nabycia nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi do zasobu komunalnego miasta Limanowa, dla potrzeb zapewnienia odpowiednich warunków mieszkaniowych mieszkańcom Limanowej, należących do romskiej grupy etnicznej oraz upoważniono Burmistrza Miasta Limanowa realizującego porozumienia zawarte pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Miastem Limanowa w ramach realizacji programu integracji społecznej romskiej w Polsce na lata 2014-2020 ustanowionego uchwałą nr 202/2014 Rady Ministrów z dnia 7 października 2014 r. do przekazania nieruchomości nabytych ze środków dotacji celowej osobom społeczności romskiej w formie umów cywilnoprawnych na czas oznaczony lub nieoznaczony. W uchwale wskazano, że została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 782). Następnie uchwałą Nr XX.154.2015 Rady Miasta Limanowa z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale nr XIII.100.2015 Rady Miasta Limanowa z dnia 30 lipca 2015 r. w sprawie realizacji zadania dotyczącego poprawy warunków mieszkaniowych społeczności romskiej z terenu Miasta Limanowa dokonano sprostowania błędu pisarskiego w podstawie prawnej uchwały nr XIII.100.2015 Rady Miasta Limanowa z 30 lipca 2015 r. w ten sposób, że zamieszczony tam art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastąpiono art. 37 ust. 4 tejże ustawy.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. W zaskarżonej uchwale nie dookreślono w żaden sposób, jakich konkretnych nieruchomości ona dotyczy.

Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż zaskarżona uchwała w istocie stanowi uchwałę o wyrażeniu zgody na dokonanie czynności nabycia nieruchomości przez Burmistrza Miasta Limanowa (o czym mowa w z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine u.s.g.), gdyż nie określa ona w żaden sposób zasad nabywania nieruchomości. Należy zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że uchwała o wyrażeniu zgody na dokonanie czynności nabycia nieruchomości przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powinna konkretyzować nieruchomość, której wyrażona zgoda dotyczy. Jest to bowiem zgoda na dokonanie określonej czynności prawnej, a zatem mającej za przedmiot określoną nieruchomość. Nie może zatem to być zgoda niezindywidualizowana. Sąd podziela w tym zakresie poglądy wyrażone w orzeczeniach m.in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 35/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1161/09 oraz 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2614/12, iż w uchwale rady gminy o wyrażeniu zgody na zakup nieruchomości powinna ona zostać odpowiednio oznaczona, w sposób umożlwiający jej identyfikację. Organ gminy jest bowiem uprawniony do wyrażenia zgody na zakup określonej nieruchomości, a nie do udzielenia zgody o charakterze generalnym. Wobec powyższego zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem prawa a naruszenie to w ocenie Sądu ma charakter istotny.

Za zasadne uznał Sąd również zarzuty skargi odnoszące się do kwestii tworzenia mieszkaniowego zasobu gminy na terenie danej gminy. Należy podnieść, że co do zasady nie jest niemożliwe nabycie przez gminę nieruchomości położonej na obszarze innej gminy. Gmina jako osoba prawna może nabyć nieruchomość położoną na terenie innej gminy, natomiast nabycie to nie zmienia zasięgu terytorialnego poszczególnych gmin. Zgodnie z art. 1 ust 1 i 2 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ilekroć w powyższej ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje natomiast z mocy prawa w związku z zamieszkiwaniem na terenie danej jednostki i trwa tak długo, jak długo dana osoba tam zamieszkuje (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2014 r., II SA/Go 210/14, LEX nr 1454933). Wspólnotę samorządową tworzą zatem jej mieszkańcy, czyli osoby zamieszkujące na terenie danej gminy. Dla ustalenia, czy dana osoba jest członkiem konkretnej wspólnoty samorządowej nie ma natomiast znaczenia okoliczność, czyją własnością jest nieruchomość, w której dana osoba zamieszkuje.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1610) tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W celu realizacji powyższych zadań gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów). Treść zaskarżonej uchwały wskazuje, że została ona podjęta w celu włączenia nabytych na jej podstawie nieruchomości do zasobu mieszkaniowego gminy (zasobu komunalnego Miasta Limanowa). Gminny zasób mieszkaniowy obejmuje obiekty i mieszkania stanowiące zarówno własność gminy, jak i gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Do tego zasobu mogą zostać włączone - na podstawie umów - także lokale i budynki stanowiące własność innych osób. Zasobem tym gmina zarządza bezpośrednio tylko w części stanowiącej jej własność, jednakże w odniesieniu do całości zasobów obowiązują zasady wynajmu lokali uchwalone przez radę gminy w trybie art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów. Uchwała rady gminy ustanawiająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy ma charakter prawa miejscowego, może ona zatem obowiązywać tylko na obszarze tej gminy, która ją podjęła. Nie można zatem przyjąć, że do mieszkaniowego zasobu gminy mogą wchodzić nieruchomości położone poza terytorium danej gminy, gdyż wówczas nie byłoby możliwe ustalenie przez gminę w odniesieniu do tej części jej zasobu mieszkaniowego zasad wynajmowania lokali w formie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Mieszkańcy korzystający z lokali położonych na terenie innej gminy stają się bowiem z mocy prawa członkami wspólnoty samorządowej tej gminy, na której terytorium zamieszkują. Oznacza to, że w oparciu o zaskarżoną uchwałę nie było możliwe nabycie nieruchomości celem włączenia jej do zasobu mieszkaniowego Miasta Limanowa, a tym samym określony w uchwale jej cel nie może być zrealizowany, gdyż narusza to wyżej wskazane przepisy prawa.

Rację ma także strona skarżąca, iż art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.g.n.") w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały był przepisem nieistniejącym, a zatem nie mógł stanowić podstawy prawnej jej podjęcia. Z kolei art. 37 ust. 4 u.g.n. stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Przepis ten jest irrelewantny w odniesieniu do treści zaskarżonej uchwały, nie dotyczy materii, która jest jej przedmiotem.

Powyższe okoliczności sprawiają, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Od daty podjęcia uchwały upłynął rok, a zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż ma charakter wewnętrzny. Zgodnie jednak z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 lipca 2015 r., zatem termin jej przedłożenia Wojewodzie Małopolskiemu upływał w dniu 6 sierpnia 2015 r. Ze znajdującego się w aktach na stronie 88 potwierdzenia nadania przesyłki wynika natomiast, że została ona nadana w urzędzie pocztowym w dniu 7 sierpnia 2015 r., a doręczona adresatowi w dniu 12 sierpnia 2015 r. Należy zatem przyjąć, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., co powoduje, że dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Mając na uwadze wyżej wskazane wady zaskarżonej uchwały uznać należy, że narusza ona prawo w stopniu istotnym, zachodzą więc przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w całości. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (zamieszczone w pkt II sentencji wyroku) znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te złożyła się kwota 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.).