Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1000/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2019 r. sprzeciwu A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018r., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej i leśnej oraz ustalenia opłaty za wyłączenie tego gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zaskarżona decyzja został wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent [...] po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] stwierdził, że grunty rolne klasy III wytworzone z gleby pochodzenia mineralnego, położone w Dzielnicy [...] [...], przy ul. [...], stanowiące część działki ew. nr [...], obręb [...], o powierzchni 0,2227 ha z powierzchni całkowitej 0,3504 ha (klasa III oznaczona jako: łąki trwałe ŁIII –zgodnie z załącznikiem mapowym załączonym do decyzji i stanowiącym jej integralną część) dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], zostały wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez A.K. oraz A.B. (współwłaścicieli tej nieruchomości). We wskazanej decyzji w pkt 2 organ orzekł również o ustaleniu opłaty za wyłączenie z produkcji rolniczej ww. gruntu niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wysokości dwukrotnej należności, tj. 129.811,84 zł, płatnej przez A.K. oraz A.B. w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że pomiędzy 2016 r. a 2017 r. doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2227 ha bez stosownej decyzji, że bezsprzecznym jest fakt, iż sprawcą wyłączenia ww. gruntu z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są Pani A.K.i Pan A. B., którzy są wspólnikami [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (wpisanej do KRS pod nr [...]) reprezentującej spółkę [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...] (wpisaną do KRS pod nr [...]) prowadzącą działalność na terenie przedmiotowej działki.

Odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: organ odwoławczy, Kolegium), złożyli: A.B. i A.K.

Kolegium po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2019r. nr [...] w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jt. Dz.U. z 2017r. poz. 1161 z późn. zm.- dalej: "u.o.g.r.l.). Przepis ten stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Podniesiono, że w myśl art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wyłączenie z produkcji jest zatem czynnością faktyczną, która może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntów z produkcji narusza przepisy u.o.g.r.l. Wyjaśniono także że zgodnie z definicją legalną terminu "wyłączenie gruntów z produkcji" zawartą w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. pod wyłączeniem rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, co oznacza, że "stwierdzenie wyłączenia z produkcji" wymagane przepisem art. 28 ust.1 u.o.g.r.l. oznacza konieczność ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości - rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, bowiem dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty.

Kolegium wskazało, że z ustaleń organu I instancji wynika, że przedmiotem wyłączenia z produkcji rolniczej są grunty rolne klasy III o pow. 0,2227 ha wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, stanowiące część działki ewid. nr [...] z obrębu [...], położone przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...]. Ustaleń w tym zakresie organ I instancji dokonał w oparciu o "Informacje z rejestru gruntów", która zdaniem organu odwoławczego nie jest dokumentem urzędowym bowiem nie spełnia on wymogu określone w § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 393). Zdaniem Kolegium aby można było uznać wypis z ewidencji gruntów i budynków za dokument urzędowy a tym samym aby mógł on stanowić dowód w sprawie, winien być on wydany w niniejszej sprawie przez Prezydenta [...] i podpisany przez niego lub przez osobę działającą z jego upoważnienia. Powyższe oznacza, że znajdująca się w aktach "Informacja z rejestru gruntów", nie spełnia wskazanych wyżej wymogów dla uznania jej za dokument urzędowy, co oznacza że nie może ona stanowić dowodu potwierdzającego klasyfikacji gruntów rolnych. Przeprowadzenie natomiast tego dowodu jest niezbędne w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Powyższe zdaniem Kolegium oznacza, że organ I instancji nie przeprowadził wymaganego dowodu z ewidencji gruntów na okoliczność, iż przedmiotem wyłączenia z produkcji rolniczej są grunty rolne klasy III.

Kolegium wskazało również, że w niniejszej sprawie wątpliwości Kolegium budzi dokonane przez organ I instancji ustalenie, że sprawcą wyłączenia przedmiotowych gruntów z rolniczego użytkowania są A.K. i A.B. Z akt sprawy nie wynika bowiem kto jest faktycznym sprawcą wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej w związku z przeznaczeniem go na skład budowlany (zaplecze firmy budowlanej). Zdaniem Kolegium okoliczności tej nie można ustalić — jak to uczynił organ I instancji - jedynie na tej podstawie, że A.K. i A.B. są współwłaścicielami ww. nieruchomości oraz wspólnikami spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], która z kolei jest wspólnikiem (komplementariuszem) spółki [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...]. Zdaniem Kolegium należy bowiem odróżnić osoby fizyczne, będące współwłaścicielami nieruchomości i wspólnikami komplementariusza, od osoby prawnej jaką jest ww. spółka komandytowa. Zdaniem Kolegium wskazany w piśmie Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy [...] [...] z dnia 31 października 2017 r. fakt, iż ww. spółka komandytowa prowadzi działalność gospodarczą na przedmiotowej nieruchomości może wskazywać, iż faktycznym sprawcą wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej jest ta osoba prawna (spółka komandytowa), a nie właściciele tej nieruchomości. Kolegium wskazało przy tym że dla jednoznacznego wskazania sprawcy wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej należałoby ustalić, od kiedy ww. spółka użytkuje przedmiotowy grunt i czy do jego wyłączenia z produkcji rolniczej doszło już po rozpoczęciu użytkowania gruntu przez spółkę, czy też może wcześniej, gdy grunt był użytkowany przez inny podmiot, np. wyłącznie przez właściciela gruntu. Ze względu na powyższe w ocenie Kolegium konieczne może być dokładniejsze ustalenie przez organ I instancji daty wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej niż ustalony przez organ I instancji na podstawie zdjęć lotniczych przedział czasowy pomiędzy 7-8 maja 2016 r. a 17-18 maja 2017 r. Tak szeroko określony przedział czasowy może bowiem być wystarczający dla stwierdzenia, iż wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej nastąpiło w trakcie obowiązywania przepisów u.o.g.r.l. (jak to uznał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), ale może okazać się niewystarczający dla ustalenia czy wyłączenie to nastąpiło jeszcze przed, czy już po rozpoczęciu użytkowania przedmiotowego gruntu przez ww. spółkę komandytową.

Kolegium wskazało również, że w jego ocenie zasadne byłoby dokonanie podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości dokładnego pomiaru powierzchni gruntu, która została wyłączona z produkcji rolniczej. Za niewystarczające bowiem Kolegium uznało powoływanie się przez organ I instancji na informacje mające wynikać z ogólnodostępnych ortofotomap w szczególności, że dane te miały pochodzić z maja 2016 i maja 2017 roku, a oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone rok później - w maju 2018. Zdaniem Kolegium dane z ortofotomapy powinny zostać zweryfikowane poprzez pomiary dokonane w trakcie oględzin nieruchomości.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., które zobowiązują organ administracji do działania na podstawie przepisów prawa, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia sprawy na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Wskazane braki materiału dowodowego oraz uchybienia przepisom prawa jakich dopuścił się organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji uzasadniają zdaniem Kolegium jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę obowiązany będzie przeprowadzić ponownie postępowanie dowodowo-wyjaśniające, a w szczególności ustalić w sposób nie budzący wątpliwości faktycznego sprawcę wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oraz dołączyć do akt sprawy dokumenty potwierdzające ustalony w sprawie stan faktyczny.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od wskazanej wyżej decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2019r. wniosła A.K. zarzucając:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia i uzasadnienia niezastosowania uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie faktycznego sprawcy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i umorzenie postępowania w stosunku do A.K.i A.B.;

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak rozpoznania istoty sprawy jakim jest ustalenie konkretnej daty wyłączenia z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r, o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ. U. z 2017 r. poz. 1161 – dalej: "u.o.g.r.l."), przez Skarżącą i Uczestnika gruntów rolnych klasy III, położonych w Dzielnicy [...] [...] przy ul. [...], stanowiące część działki ewidencyjnej nr [...] dla, której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z obrębu [...].

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz o przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy temu organowi.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że organ wydając zaskarżoną decyzję, nie określił przyczyn braku samodzielnego przeprowadzenia dowodów, czym naruszył dyspozycje normy art. 136 § 1 k.p.a. Przy czym w ocenie skarżącej przeprowadzenie postępowania uzupełniającego nie byłoby nadmiernie utrudnione a dałoby podstawy do umorzenia postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż ani skarżąca ani A.B. nie dopuścili się wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, wbrew twierdzeniom organu I instancji. Wskazała także, że w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji był zobligowany do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości dokładnego momentu, w którym doszło do faktycznego wyłączenia gruntu rolnego z produkcji a ustalenie powyższej okoliczności zdaniem skarżącej jest jednym z obowiązków wynikającym z normy art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 12 ust. 7 u.o.g.r.l. w zw. z art. 4 pkt. 11 u.o.g.r.l. A zatem organ odwoławczy, zalecając organowi I instancji ustalenie jedynie przedziału czasowego, niewątpliwe nie spełnił nałożonego przepisami obowiązku precyzyjnego wskazania, jakie elementy mają podlegać weryfikacji przy ponownym badaniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt.Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm – dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14 - http://cbois.nsa.gov.pl).

W doktrynie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Należy bowiem wskazać, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. po nowelizacji, która weszła w życie 1 czerwca 2017r. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazana wyżej nowelizacja dodała do art.136 k.p.a. jeszcze § 2-4, przy czym § 2-3 dotyczy obowiązku organu odwoławczego przeprowadzenia na wniosek stron postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Tak wiec przepisy wskazanych wyżej paragrafów stanowią wyjątek od regulacji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., który określa że organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

A zatem, co do zasady, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą powinno być bowiem uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Należy przy tym zauważyć, że zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może zostać ocenione jako naruszenie tej zasady. Strony mogą jednak zgodzić się na ograniczenie tej zasady, wnosząc o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Jednak w niniejszej sprawie jak wynika z treści odwołania skarżąca ani też inna strona postępowania nie wniosły wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Tym samym poza rozważaniami Sądu, w kwestii prawidłowości zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., pozostają regulacje zawarte w art. 136 § 2-4 k.p.a.

Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17 - dostępne http://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd ponownie podkreśla, że kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia ją w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że nie można zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wynika bowiem z akt sprawy i co słusznie zostało zauważone przez Kolegium, organ I instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające praktycznie nie wyjaśnił niezbędnych okoliczności pozwalających na wydanie decyzji stwierdzającej, że doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oraz na ustalenie opłaty za wyłączenie tego gruntu z produkcji rolniczej. Aby bowiem organ mógł wydać w tym przedmiocie decyzję administracyjną niezbędne jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości: czy jest to grunt o którym mowa w art. 11 ust.1 u.o.g.r.l., kto dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i o jakiej powierzchni (art. 28 w związku z art. 12 ust.7 u.o.g.r.l.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie po pierwsze nie ustalono jednoznacznie czy grunt, który został wyłączony z produkcji rolnej jest gruntem, o których mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. Organ nie zgromadził bowiem odpowiednich dowodów w tym zakresie w aktach sprawy. Za dowód taki, jak słusznie przyjęło Kolegium, nie można uznać "Informacji z rejestru gruntów", która została wygenerowana jedynie do użytku służbowego i która nie została wydana przez organ do tego uprawniony ani też nie wiadomo przez kogo została wygenerowana (brak podpisu osoby sporządzającej). Nie ustalono również, kto dokonał wyłączenia gruntu tj. czy wyłączenia dokonały osoby fizyczne - właściciele tego gruntu czy też może wyłączenia dokonał inny podmiot (z protokołu z oględzin z dnia 9 maja 2018r. wynika, że grunt jest użytkowany prawdopodobnie przez firmę budowlaną na co wskazują zgromadzone na nieruchomości materiały). Nadto, jak słusznie w odwołaniu i w skardze wskazała skarżąca organ nie ustalił dokładnej powierzchni gruntu, która podlegała wyłączeniu mimo, że nie cała powierzchnia działki nr [...] podlegała wyłączeniu z produkcji rolniczej. Oparcie ustaleń w tym zakresie na informacji wynikającej z ortofotomapy (karta 28 akt administracyjnych) należy uznać za niewystarczające szczególnie, że już w odwołaniu powierzchnia ta byłą negowana przez skarżącą. Wielkość powierzchni działki, która podlegała wyłączeniu ma natomiast istotne znaczenie dla prawidłowości wyliczenia należnej opłaty. A przecież wysokość opłaty uzależniona jest m. in. od powierzchni gruntu, który został wyłączony z produkcji rolniczej.

Powyższe wskazuje zatem, iż organ I instancji nie wyjaśnił niezbędnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia okoliczności a zatem miało to istotny wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie dokonał on bowiem istotnych ustaleń pozwalających na wydanie decyzji administracyjnej. Tym samym w ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny, że zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd bowiem podziela stanowisko organu odwoławczego co do braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w stopniu, który umożliwiał rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe czyni ocenę organu odwoławczego, iż konieczne było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego, uzasadnioną. W konsekwencji zatem nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Należy przy tym wyjaśnić, mając na względzie stanowisko skarżącej zawarte w skardze, że organ II instancji jest powołany do ponownego rozpatrzenia sprawy a zatem w trakcie postępowania może z urzędu lub na żądnie strony, na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzić postępowanie uzupełniające. Organ ten jednak nie jest uprawniony, poza sytuacją gdy zażąda tego strona skarżąca a inne strony nie sprzeciwią się temu (§ 2-3), do przejęcia postępowania i dokonania w całości ustaleń niezbędnych do rozpoznania sprawy. Powyższe stałoby bowiem w sprzeczności z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a. tj. z zasadą dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie jak już Sąd wskazywał powyżej, określony w § 2-3 art. 136 k.p.a. wyjątek nie zachodził, bowiem ani skarżąca ani też A.B. nie zawarli w odwołaniu żądania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Kolegium.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w sprzeciwie, Sąd uznał je za niezasadne, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium w sposób wystarczający wskazało podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., choć niewątpliwie w uzasadnieniu brak jest wyjaśnienia dlaczego zdaniem organu w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 136 k.p.a. Uchybienie to jednak, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela również argumentacji skarżącej, że akta sprawy jednoznacznie wskazują, iż postępowanie wobec skarżącej i A.B. winno być umorzone, bowiem nie dokonali oni wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W tym zakresie rację ma organ odwoławczy wskazując, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, kto dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Niewątpliwie z akt sprawy wynika, że skarżąca jest współwłaścicielką wskazanego gruntu oraz że grunt ten jest użytkowany przez inny podmiot, co po stronie organu generuje konieczność ustalenia, który ze wskazanych podmiotów dokonał wyłączenia. A okoliczność ta nie została w sposób jednoznaczny ustalona, stąd nie można przyjąć, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dokonując uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Sąd wskazuje również, że ustalenie daty wyłączenia gruntu ma pomóc jedynie w ustaleniu podmiotu odpowiedzialnego za wyłączenie (podmiotu który dokonał wyłączenia). A zatem jeżeli organ bez dokładnego ustalenia tej daty będzie mógł określić podmiot, który dokonał wyłączenia, to bez znaczenia dla sprawy będzie dokładna data, w której nastąpiło wyłączenie z produkcji rolnej. Dla wydania bowiem w tym przedmiocie decyzji data wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej pozostaje bez znaczenia. Istotny jest fakt dokonania takiego wyłączenia oraz podmiot dokonujący tego wyłączenia, jak również powierzchnia która podlegała wyłączeniu.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151a p.p.s.a. oddalił sprzeciw.