Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2316/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1649/16 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki i nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądzą od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1649/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy apteki i nałożenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach (zwany dalej: WIF) wydał [...] września 2015 r. decyzję nr [...], w której stwierdził naruszenie przez przedsiębiorcę – A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zakazu, o którym mowa w art. 94a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm., zwanej dalej: P.f.) poprzez prowadzenie reklamy działalności apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w B. przy ul. [...], polegającej na umieszczeniu na budynku, obok witryn okiennych tej apteki, plakatu, na którym zamieszczono między innymi napis o treści: "Informujemy, że [...] pacjentom wydaje tańsze leki zamienniki z niższą ceną", przy czym słowa "tańsze leki" i "z niższą ceną" zostały wydrukowane dużo większą czcionką niż pozostały tekst. Organ pierwszej instancji nakazał zaprzestanie prowadzenia wspomnianej reklamy, a także nałożył na A. Sp. z o.o., prowadzącą wspomnianą aptekę, karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Główny Inspektor Farmaceutyczny (zwany dalej: GIF) decyzją [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ocenę WIF w zakresie zakwalifikowania plakatu jako jednej z form reklamy apteki i jej działalności, zakazanej przez art. 94a ust. 1 P.f.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznał za niesłuszny zarzut dotyczący niedopuszczalności postępowania administracyjnego i nieistnienie w obrocie prawnym decyzji doręczonej pełnomocnikowi, który nie został w tej sprawie ustanowiony. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego zakwalifikowania przez organ plakatu jako reklamy apteki, wynikającego z wybiórczej i częściowej oceny stanu faktycznego, podczas gdy plakat zawierał dozwoloną prawem informację o wydawaniu zamienników leków, z odpowiednią notą prawną, a całokształt informacji nie wprowadzał pacjentów w błąd i zawierał jedynie dozwolone treści, Sąd zaakceptował stanowisko organów administracyjnych w tym zakresie, jak również za niezasadny uznał zarzut nałożenia kary w zbyt dużej wysokości.

A. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego zmiany poprzez uwzględnienie skargi, a w konsekwencji - uchylenie zaskarżonej decyzji GIF z [...] czerwca 2016 r., jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, tj. WIF z [...] września 2015 r., względnie - uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca, powołując się na podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzuciła naruszenie:

1) art. 94a w związku z art. 129b P.f. oraz art. 44 i 43 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 345 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą o refundacji). Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, iż ogłoszenie skarżącej (błędnie w uzasadnieniu opisane jako plakaty) stanowiło przejaw niedozwolonej reklamy w sytuacji, gdy skarżąca zamieściła na ogłoszeniu dozwoloną (a wręcz obowiązkową) prawem informację o możliwości zakupu w aptece zamienników leków. W istocie zatem skarżąca miała w pełni prawem uzasadnioną i dozwoloną możliwość poinformowania pacjentów o zamiennikach leków, które mają (co zresztą było intencją ustawodawcy przy konstruowaniu przepisów) niższą cenę. Pacjenci mają przecież prawo do dysponowania informacją o możliwości zakupu tańszych leków. Wreszcie tak organ jak Sąd pierwszej instancji całkowicie błędnie i wbrew materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w sprawie ustaliły, że skarżąca miała naruszać zakaz reklamy przez co najmniej 3 miesiące, tj. od [...] czerwca do [...] września 2015 r. (tj. do dnia wydania decyzji). Otóż w aktach sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej, że ogłoszenie zostało zdemontowane z końcem czerwca 2015 r. co Sąd traktuje jako niewiarygodne i żąda od strony dowodów usunięcia. Tymczasem to na organie ciąży obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego, a zatem jeśli tak WIF, jak i GIF uznawali powyższe oświadczenie spółki za niewiarygodne, to powinny dokonać własnych ustaleń w tym zakresie. Takowych ustaleń organ nie dokonał, był zatem obowiązany do uznania za element ustaleń stanu faktycznego oświadczenia spółki i stosownego zmniejszenia kary zgodnie z art. 129b P.f. Nie można arbitralnie i bezpodstawnie uznawać oświadczeń i wniosków stron za nieprawdziwe tylko dlatego, że prezentują treści niezgodne z oczekiwaniami i potrzebami organu.

2) art. 32, 33 i 40 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 6 i art. 10 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego przed WIF skarżąca spółka działała przez pełnomocnika w sytuacji, gdy spółka takiego pełnomocnika nie ustanowiła. W konsekwencji doręczanie korespondencji na tym etapie postępowania do pełnomocnika, nie zaś do strony, było oczywistym naruszeniem procedury zawartej w k.p.a. i pozbawiło stronę możliwości obrony swoich praw. Zauważyć należy, że w toku postępowania administracyjnego pełnomocnictwo musi być udzielone wprost, a nie wynikać z domniemań, a przede wszystkim z woli samej strony. W przedmiotowym stanie faktycznym to organ samodzielnie uznał, że strona ustanowiła pełnomocnika poprzez "przeniesienie" pełnomocnictwa z innej sprawy do przedmiotowego. Skarżąca takiej woli nie wyraziła. Zatem to organ samodzielnie i bez wiedzy i woli strony uznał, że działa ona przez pełnomocnika. W konsekwencji działania podjęte przez organ są nieważne, gdyż strona nie brała udziału w postępowaniu i nie mogła bronić swojej sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 6 k.p.a.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. ,sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Zastrzeżenia budzi zarówno sformułowanie zarzutów jak i ich uzasadnienie.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej brak jest wyodrębnionej części w postaci uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty skierowane przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji jednocześnie zawarł w nich pewne treści, które mogą być uznane za próbę "usprawiedliwienia" przytoczonej podstawy kasacyjnej, jednak stanowią one jedynie szczątkową argumentację. Niewątpliwie taki sposób zredagowania skargi kasacyjnej stanowi jej istotną wadę, gdyż nie pozwala na ustalenie na czym konkretnie polegały uchybienia Sądu pierwszej instancji, których, według skarżącej, miał się dopuścić.

W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. W przypadku naruszenia prawa materialnego niezbędne jest podanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i przedstawienie argumentacji potwierdzających naruszenie w tej formie. W rozpoznawanej sprawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie nie zostały przyporządkowane do właściwej podstawy kasacyjnej, co niewątpliwie także stanowi wadę wniesionego środka odwoławczego.

Jak już wspomniano, prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych, zgodnie z art. 176 p.p.s.a., oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych). W rozpoznawanej sprawie został sformułowany zarzut naruszenia art. 94a ust. 1 w związku z art. 129b P.f. oraz art. 44 i 43 ustawy o refundacji. Formułując omawiany zarzut strona skarżąca nie uwzględniła, że art. 129b Pf, art. 43 i art. 44 ustawy o refundacji są podzielone na jednostki redakcyjne – ustępy oraz ustępy i punkty. Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) dopełnienie obowiązku prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych jest konieczne. Skarżąca temu obowiązkowi nie sprostała, a zaniechanie konkretyzacji zarzutu powoduje, że nie jest możliwa merytoryczna ocena jego zasadności.

W skardze kasacyjnej strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 32, art. 33 i art. 40 k.p.a., a więc przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej. W związku z tym podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, sformułowany na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Odstępstwo od tej reguły jest dopuszczalne, ale jedynie wyjątkowo.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podzielając powyższe stanowisko trzeba podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła się od określenia, czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienie jakiego dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w istocie nie przedstawił uzasadnienia podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a wobec tego nie jest możliwe stwierdzenie, czy nawiązuje on do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, stanowi dostateczną podstawę do identyfikacji tego zarzutu. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że omawiany zarzut nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.