Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2155/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 4, art. 34 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1453
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 1 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77. art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 410/19 w sprawie ze skargi Powiatu B. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od Powiatu B. na rzecz Ministra Finansów kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 410/19 oddalił skargę Powiatu B. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z [...] lutego 2017 r., w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Od przedmiotowego wyroku Powiat B. złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 37 ust. 1 w zw. z art 37 ust. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. 2018, poz. 1530 ze zm. – dalej: u.d.j.s.t.), przez ich błędną wykładnię poprzez przyjęcie, iż kwota 32.433,61 zł, stanowiąca kwotę części oświatowej subwencji ogólnej, której Powiat nie otrzymał wskutek przekazania nieprawdziwych danych nie stanowi kwoty "należnej" w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. i na podstawie art. 34 ust. 4 u.d.j.s.t. nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej podlegającej zwrotowi,

II. naruszenie prawa procesowego:

1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania części zarzutów zawartych w skardze, odniesieniu się do zarzutów niezawartych w skardze oraz bezrefleksyjnym skopiowaniu części uzasadnienia z uzasadnienia wyroku zapadłego w innej sprawie, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt: V SA/Wa 924/18, odnoszącego się do innych okoliczności faktycznych,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), poprzez oddalenie skargi na decyzję, która winna zostać uchylona na skutek ogólnikowego jej uzasadnienia, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym poprzez bezkrytyczne przeniesienie treści pism Ministerstwa Edukacji Narodowej z [...] listopada 2015 r., z [...] listopada 2015 r. i z [...] grudnia 2016 r. i potraktowania tych ustaleń jako własnych, w sytuacji, gdy dane tam zawarte są sprzeczne z ustaleniami zawartymi w wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie oraz nie wyjaśnienia tych sprzeczności, a także niewykazanie przyczyn, dla których organ ustalił stan faktyczny zgodnie z treścią ww. pism art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję, w której bezpodstawnie oraz błędnie ustalono kwotę podlegającą zwrotowi w trybie art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. na skutek nieuwzględnienia w jej zakresie kwoty 32.433,61 zł, której Powiat nie otrzymał w wyniku błędnie wprowadzonych danych, natomiast jest to kwota należna w rozumieniu art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. i winna zostać uwzględniona w ustaleniu kwoty podlegającej zwrotowi,

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję, w której bezpodstawnie oraz błędnie ustalono, że w Gimnazjum [...] w P. zawyżono o 23 liczbę uczniów ogółem (Sa) oraz przeliczonych wagą PI, P26, P40, podczas gdy w przeciwieństwie do wagi P34 nie jest konieczne zakwaterowania ucznia przy ww. wagach,

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję, w której bezpodstawnie oraz błędnie ustalono, że w N. w K. zawyżono o 15 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P36, w sytuacji, gdy ww. Ośrodek podał prawidłowe dane, co najmniej w stosunku do liczby wskazanej w tabeli ART.5,

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), poprzez oddalenie skargi na decyzję, w uzasadnieniu której organ nie zbadał kwestii przedawnienia, podczas gdy uchybienie tego rodzaju winno skutkować uchyleniem decyzji I przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 17 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 410/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rozwoju i Finansów. W wyniku błędnych danych, wykazanych w Systemie Informacji Oświatowej według stanu na 30 września 2010 r., przez dyrektora N. w K. dwoje uczniów zostało niesłusznie przeliczonych wagą P5 zamiast wagą P4, wskutek zakwalifikowania uczniów do wag niewynikających z posiadanych orzeczeń, w N. w K. została zawyżona liczba wychowanków przeliczona wagą P36 o 15 wychowanków, w G. w B. została zawyżona liczba uczniów przeliczona wagą P2 o 1 ucznia, w G. w P. została zawyżona liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagą P1, P26 i P40 o 23 uczniów, w M. w P. została zawyżona liczba wychowanków przeliczona wagą P34 o 23 wychowanków. W związku z powyższymi błędami, zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o 454,3626, a tym samym została zawyżona o 2.143.234 złotych część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2011 dla Powiatu B. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Związanie wykładnią prawa ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa i oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2018 r., I GSK 2480/18 przedstawił następującą wykładnię prawa dokonaną w sprawie, która została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

"Rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że zawarte w wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (wobec stwierdzonego przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, a nie procedury administracyjnej) wskazania co do dalszego postępowania są nieprawidłowe."

"Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2010 przewidywał m.in. wagę P 34= 11,000 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno - wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Skoro formuła algorytmiczna przewiduje m.in. zróżnicowane wagi dla wybranych kategorii uczniów i wychowanków oraz określonych typów i rodzajów szkół, to jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ przedmiotem badania i analizy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym była prawidłowość przeliczenia - przy naliczaniu uzyskanej przez Powiat B. i w 2011 r. części oświatowej subwencji ogólnej - uczniów i wychowanków określonymi wagami, a więc także prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej danych - według stanu na dzień na 30 września 2010 r. - stanowiących podstawę tych wyliczeń, w tym m.in. danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ją w zaskarżonym wyroku:

"(...) Z tego względu Minister w odniesieniu do tych wychowanków prawidłowo stwierdził, że warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010 r., a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, nie spełniali nieletni niezakwaterowani i nieprzebywający w młodzieżowym ośrodku wychowawczym na dzień 30 września 2010 r. (a jedynie skierowani) do placówki. Osoby, która nie jest obecna w placówce, nie jest w niej zakwaterowana, nie korzysta z zajęć edukacyjnych organizowanych przez nią, nie można uznać za wychowanka korzystającego z zakwaterowania w ośrodku. W związku z tym błędne było wprowadzenie do systemu informacji oświatowej przez dyrektora placówki tzw. pustych miejsc (oczekujących na przybycie osoby skierowanej do ośrodka)."

"(...) Tym samym w ocenie sądu, Minister Finansów nie naruszył żadnych przepisów prawa wydając zaskarżoną decyzję. Należy podkreślić, że zastosowane przez organ przepisy materialne nie budziły wątpliwości interpretacyjnych, pomimo odmiennego zdania skarżącego."

Według art. 190 zdanie drugie p.p.s.a, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przedstawił prawidłowy sposób dokonania wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jest to wykładnia niepodważalna. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby sąd I instancji i strony miały odmienne stanowisko (tak: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby Sąd I instancji pominął w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Tymczasem skarga kasacyjna od zaskarżonego wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, którą prawidłowo odczytał i uwzględnił wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z treścią wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2018 r., którą jest związany. Zarzuty skargi kasacyjnej podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W wyroku z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt FSK 541/15 (LEX nr 2258576) wyraził następujący pogląd: "Na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne."

Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. obejmuje prawo materialne i procesowe i należy je rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa to wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego wykładnią prawa oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem przepisów prawa wskazanych jako naruszonych w ramach obu podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wykładnia prawa dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże nie tylko sąd, któremu sprawa została przekazana lecz również inne sądy oraz organy administracji publicznej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Nie ma jednak przeszkód normatywnych, aby w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił dodatkowo motywy zawężone do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt II ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się, że zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił sąd, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji, a które nie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a. Artykuł 1 p.p.s.a. nie składa się z jednostek redakcyjnych § 1 i § 2 i reguluje zakres obowiązywania ustawy: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Zgodnie zaś z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka nie jest naruszeniem prawa. Przepis ustrojowy, jakim jest art. 3 § 1 p.p.s.a. może zostać naruszony, kiedy sąd administracyjny zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 37 ust. 1 pkt 2) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego: "W przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy." Dokonując niepodważonych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych w sprawie Minister Rozwoju i Finansów przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy kwota przeznaczona na część oświatową subwencji ogólnej przydzielona na 2011 rok przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania uwzględniała typy i rodzaje szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz rzeczywistą liczbę uczniów w szkołach i placówkach, a także czy uwzględniała algorytm określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, podział części oświatowej, po odliczeniu 0,6 % rezerwy będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. Algorytm ten przewidywał między innymi, wagę P34 (ust. 2 pkt 5 załącznika) = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W załączniku tym podzielono wychowanków na korzystających z zakwaterowania i niekorzystających z zakwaterowania. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego dokonał wykładni przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, które stanowi, że dane z baz danych oświatowych przekazywane są odpowiednio jednostkom samorządu terytorialnego, właściwym ministrom, kuratorom oświaty albo ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania w terminie trzech dni roboczych od dnia 31 marca i 30 września każdego roku. Działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów Minister Rozwoju i Finansów ustalił, że zwrotowi podlega kwota 2.143.234 złotych, ponieważ w wyniku błędów popełnionych przez dyrektorów szkół i placówek prowadzonych/dotowanych przez Powiat B. przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września 2010 r. została zawyżona łączna liczba uczniów przeliczeniowych o 454,3626.

Sąd I instancji nie naruszył art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego będąc związany wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2018 r.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.