Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 834/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 4,  art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1,  ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 28 ust. 1,  art. 14 ust. 8,  art. 4 ust. 1,  art. 3 ust. 1 art. 9 ust. 1, ust. 4,  art. 15 ust. 1,  ust. 2 pkt 4,  ust. 2 pkt 8,  art. 14 ust. 5 ,ust. 1,  art. 17 pkt 4,  pkt 1,  pkt 2,  pkt 6b,  art. 20 ust. 1,  art. 15 ust. 2 pkt 1,  art. 17 ust.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 1,  art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 1,  art. 7 pkt 4,  art. 19 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 93-99
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skarg Wojewody Dolnośląskiego, J.S., K.J., W.R. i M.S. na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 26 lutego 2010 r. Nr XLII/202/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Pielgrzymka na rzecz skarżących: Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz Jana Sudoła 540,00 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych), Kazimierza Jabłońskiego kwotę 300,00 zł (słownie: trzysta złotych), Wiesława Rutkowskiego kwotę 300,00 zł (słownie: trzysta złotych) oraz Mirosława Stysia kwotę 300,00 zł (słownie: trzysta złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 26 lutego 2010 r. Nr XLII/202/2010, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 19 września 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn, zmienioną uchwałą Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 22 maja 2009 r. Nr XXXII/151/09, Rada Gminy Pielgrzymka uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę wnieśli Wojewoda Dolnośląski, J.S., K.J., W.R. i M.S..

Organ nadzoru (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 416/10) w swojej skardze z dnia 29 czerwca 2010 r. zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że mocą § 8, § 11, § 13, § 17, § 28, § 34, § 37, § 38 zaskarżonej uchwały dla terenów odpowiednio 2R/E, 5R/E, 12R/E, 23R/E, 32R/E, 38R/E, 39R/E ustalono przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy z dopuszczeniem lokalizacji (od dwóch do pięciu) wież elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 MW do 3,0 MW każda, zaś przeznaczenie uzupełniające: sieci i obiekty infrastruktury technicznej towarzyszące elektrowniom wiatrowym; sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej niezwiązane z przeznaczeniem podstawowym, z wyłączeniem masztów telefonii komórkowej, dla których obowiązuje zakaz lokalizowania; drogi wewnętrzne, w tym place i drogi montażowe służące do dojazdu do wież elektrowni wiatrowych. Jednocześnie w skarżonym planie ustalono tereny m.in. stricte o przeznaczeniu rolniczym.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem w przedmiotowym planie Rada Gminy określiła wyłącznie tereny o przeznaczeniu rolniczym (R) oraz tereny o przeznaczeniu rolniczym z dopuszczeniem budowy wież elektrowni wiatrowych (R/E) wraz z obiektami infrastruktury technicznej im towarzyszącym, a także dróg wewnętrznych służących do dojazdu do wież. Jednocześnie Rada w tekście planu i na rysunku planu nie dokonała rozgraniczenia liniami dwóch różnych przeznaczeń terenu. Elektrownie wiatrowe są to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a nadto są obiektami budowalnymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Tym samym z terenu o przeznaczeniu rolniczym należy wyłączyć teren na cele produkcyjne, bo taki też charakter ma lokalizacja elektrowni wiatrowych. Tereny rolnicze powinny być wyłączone na rzecz przeznaczenia terenu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych, bowiem takie budowle nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem. Nadto jako tereny o dwóch innych przeznaczeniach powinny być oddzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Również drogi prowadzące do terenów tych inwestycji powinny zostać oddzielone liniami rozgraniczającymi, a te w ogóle nie zostały zamieszczone na rysunku planu. W ocenie organu nadzoru elektrownie wiatrowe są to inwestycje produkcyjne, nie związane z wytwórstwem rolniczym, pod który są wyznaczane tereny rolnicze wymagające konieczności wyłączenia terenów samej budowli i niezbędnych dróg dojazdowych z przeznaczenia rolniczego na cele nierolnicze, co nie zostało uczynione.

W toku postępowania nadzorczego – jak zwrócił uwagę Wojewoda - Wójt Gminy w piśmie z dnia 19 kwietnia 2010 r. (znak 722/3/08-2/10) wskazał cyt.: "W planie wyznaczone zostały dwa rodzaje terenów rolnych, stanowiących tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, dlatego wydzielone zostały liniami rozgraniczającymi, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Każdy z terenów oznaczonych na rysunku i w tekście planu symbolem R, został wydzielony liniami rozgraniczającymi i ustalone zostało dla niego przeznaczenie podstawowe - teren rolniczy. Każdy z terenów oznaczonych na rysunku i w tekście planu symbolem R/E wydzielony został również liniami rozgraniczającymi i ustalone zostało dla niego przeznaczenie podstawowe przykładowo: "teren rolniczy z dopuszczeniem lokalizacji maksymalnie dwóch wież elektrowni o mocy od 1,5 MW do 3,0 MW każda". Zdaniem Wojewody nie można zgodzić się z takim twierdzeniem Wójta, bowiem budowle elektrowni wiatrowych mają przeznaczenie produkcyjne i nie są związane z wytwórstwem rolniczym, pod który są wyznaczane tereny rolnicze. Tym samym tereny pod elektrownie wiatrowe powinny być wyłączone z przeznaczenia rolniczego liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p..

Ponadto organ nadzoru wskazał, że przepisem art. 16 u.p.z.p. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, przy uwzględnieniu w szczególności wymóg dotyczących materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. W § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) Minister Infrastruktury postanowił, że projekt planu miejscowego powinien zawierać m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz oznaczenia. Z kolei w § 3 pkt 4 tego rozporządzenia postanowił, że projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy, czyli m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Nadto, w zasadach zagospodarowania terenu i kształtowaniu zabudowy dla terenów R/E ustalono, że maksymalna powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej przeznaczono na cele nierolnicze: 0,5 ha, co – zdaniem organu – jest niejednoznaczne z rysunkiem planu, gdyż cały teren oznaczony jako tereny rolne (R/E) z dopuszczeniem lokalizacji urządzeń związanych z pozyskiwaniem energii (wiatraków) wraz z drogami dojazdowymi przekracza znacznie te powierzchnie.

Następnie wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 8 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzana planu miejscowego uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (ust. 9). Na mocy art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych "1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej". Rada Gminy postanowiła, że maksymalna powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej, przeznaczonego na cele nierolnicze: 0,5 ha. W piśmie z dnia 18 czerwca 2010 r. Wójt wskazał cyt.: "Ustalenie w planie maksymalnej powierzchni zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej, przeznaczonego na cele nierolnicze (0,5 ha), jest związane z dopuszczeniem w granicach terenów rolnych lokalizacji budowli w postaci wież elektrowni wiatrowych i innych obiektów infrastruktury technicznej, jako funkcji uzupełniającej. Zapis ten oznacza, że przy sporządzaniu projektu budowlanego należy kierować się zasadą, że zwarty obszar gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej przeznaczany na lokalizację budowli nie może być większy niż 0,5 ha. Cały teren oznaczony R/E nie został przeznaczony na cele nierolnicze i w związku z tym nie można przyjąć – zdaniem Wojewody - interpretacji, że powierzchnia przeznaczona na cele nierolnicze jest jednoznaczna z powierzchnią całego terenu.". Tym samym Wójt przyznał, że teren oznaczony symbolem R/E posiada przeznaczenie rolnicze i nierolnicze, co potwierdza ocenę organu nadzoru o obowiązku ich rozdzielenia liniami rozgraniczającymi. Ponadto skoro Rada Gminy ustaliła w ramach przeznaczenia terenu rolniczego jego przeznaczenie na cele nierolnicze (elektrownie wiatrakowe), to w przypadku zwartego gruntów klasy III bonitacyjnej przekraczającego 0,5 ha powinna powinny była wystąpić o zgodę na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze do znaczenie gruntu na cele nierolnicze do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Tymczasem Rada zapisem, że maksymalna powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej, przeznaczonego na cele nierolnicze: 0,5 ha, na których to będą mogły być lokalizowane punktowo elektrownie wiatrakowe dokonała podziału zwartego obszaru terenu planu na obszary do 0,5 ha, co stanowi dopuszczenie obejścia przepisu prawa art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem w takim przypadku działania zmierzają do wyłączenia z procesu planistycznego Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej będącego właściwym do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Wprowadzenie do przedmiotowego planu miejscowego w ramach jednego terenu dwóch różnych przeznaczeń terenu bez wrysowania na rysunku planu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania powoduje – zdaniem Wojewody - niejednoznaczne określenie przeznaczenia terenu, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinno być określone jednoznacznie. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie na zasadach określonych w art. 15 u.p.z.p. i w trybie art. 17 u.p.z.p. uchwalany jest dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustalone powinno być właśnie w sposób jednoznaczny przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Zasady i procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są ściśle wyznaczone przepisami u.p.z.p., a ich naruszenie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wyżej wskazano zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Pielgrzymka, ustalając dwa różne przeznaczenia terenu bez ich wyróżnienia liniami rozgraniczającymi, naruszyła zasadę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowioną w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia jej nieważności.

Judykatura neguje zatem twierdzenia Wójta (pismo z dnia 19 kwietnia 2010 r.), że inwestor występując o pozwolenie na budowę elektrowni ma obowiązek przedstawić decyzję zgody na wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego, jeśli taka jest wymagana, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie organu nadzoru takie działanie jest niezgodne z art. 7 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2) dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Rada nie dokonała w planie wyłączeń gruntów rolnych na cele nierolnicze, choć takimi celami jest budowa elektrowni wiatrakowy. Nadto Rada dokonała podziału zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej do maksymalnie 0,5 ha by wyłączyć z procesu planistycznego właściwy organ do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - budowę elektrowni wiatrakowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Pielgrzymka wniosła o oddalenie (ewentualnie o odrzucenie) skargi oraz odrzucenie wniosku o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Rada Gminy stwierdziła m.in., że przedmiotowa uchwała planistyczna sporządzona została zgodnie z treścią art. 15 u.p.z.p. i zawiera prawidłowo sporządzoną część tekstową i graficzną. W uchwale tej zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rysunek planu zawiera właściwe linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. W części graficznej planu są więc prawidłowe linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia za pomocą symbolu i wyróżniającego dany teren numeru, natomiast w części tekstowej określone zostało odpowiednie przeznaczenie poszczególnych terenów. Powołała się również na pogląd prof. Z. Niewiadomskiego zawarty w opracowaniu p.n.: "Planowanie i zagospodarowania przestrzenne" (wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006), że "rysunek jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja). Rysunek planu w procesie stosowania prawa miejscowego może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest opisany w tekście planu. W pewnym uproszczeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu". Rada Gminy wyjaśniła przy tym, że w tekście powyższej uchwały zawarte zostały zasady zagospodarowania terenów R/E, zgodnie z którymi mogą być wydzielone tereny pod drogi wewnętrzne. Ponieważ przebieg realny dróg wewnętrznych nie został ściśle określony (nie mógł zostać określony) – dlatego nie wskazano ich na rysunku planu.

Ponadto wskazała, że w zaskarżonej uchwale wyznaczone zostały dwa rodzaje terenów rolnych stanowiących tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania i zostały one wydzielone właściwymi liniami rozgraniczającymi zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.. Każdy z terenów oznaczonych na rysunku i w tekście planu symbolem R został wydzielony stosowanymi liniami rozgraniczającymi i ustalone zostało dla niego (dla nich) przeznaczenie podstawowe – teren rolniczy. Każdy z terenów oznaczonych na rysunku i w tekście planu symbolem R/E wydzielony został również liniami rozgraniczającymi i ustalone zostało dla niego przeznaczenie podstawowe np. "teren rolniczy z dopuszczeniem lokalizacji maksymalnie dwóch wież elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 MW do 3,0 MW każda". Zdaniem Rady elektrownie wiatrowe są budowlami analogicznymi do słupów linii energetycznych czy też masztów telefonii komórkowej, które na terenach wiejskich są najczęściej lokalizowane w obrębie terenów użytkowanych rolniczo. Słupy linii energetycznych tak i wieże elektrowni wiatrowych nie wymagają wydzielenia odrębnych działek budowlanych i mogą być lokalizowane na gruncie, który został wyłączony z użytkowania rolniczego na zasadach określonych w rozdziale 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego w obrębie danego terenu R/E wyznaczonego liniami rozgraniczającymi może zostać zrealizowana określona liczba elektrowni wiatrowych. Inwestor występując o pozwolenie na budowę elektrowni ma obowiązek przedstawić decyzję – zgodę na wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego, jeśli taka jest wymagana stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Immanentną częścią projektu budowlanego będącego załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Z projektu zagospodarowania danej działki lub terenu wynika jaka powierzchnia gruntu zostanie zajęta pod budowę i czy będzie wymagała zgody na wyłączenie gruntów z użytkowania rolniczego.

Ustalenie w planie maksymalnej powierzchni zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej, przeznaczonego na cele nierolnicze (0,5 ha) jest związane z dopuszczeniem w granicach terenów rolnych lokalizacji budowli w postaci wież elektorowi wiatrowych i innych obiektów infrastruktury technicznej, jako funkcji uzupełniającej. Zapis ten oznacza, że przy sporządzaniu projektu budowlanego należy kierować się zasadą, że zwarty obszar gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej przeznaczony na lokalizację budowli nie może być większy niż 0,5 ha. Cały teren oznaczony R/E nie został przecież przeznaczony na cele nierolnicze i w związku z tym nie można akceptować interpretacji, że powierzchnia przeznaczona na cele nierolnicze jest jednoznaczna z powierzchnią całego terenu.

Rada wskazała również, że farmy wiatrowe są specyficznymi inwestycjami składającymi się z pojedynczych obiektów budowlanych, jakie stanowią wieże elektrowni wiatrowych, na których zamontowane jest urządzenie do produkcji energii – turbina, połączonych podziemnymi liniami elektroenergetycznymi w jeden system. Budowle te jednoznacznie pozwalają na prowadzenie upraw polowych na terenach zlokalizowanych bezpośrednio wokół nich, stąd w planie została ustalona rolnicza funkcja terenów, w obrębie których dopuszcza się posadowienie wież elektrowni. Zbieżne z tego rodzaju argumentacją jest orzeczenie NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 310/10).

W zakończeniu uzasadnienia Rada Gminy wskazała, że stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Na żadnym z wyznaczonych liniami rozgraniczającymi terenów R/E na których dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych zwarty obszar przeznaczony na cele nierolnicze, w tym przypadku na lokalizację wież i dróg wewnętrznych nie przekroczy 0,5 ha, stąd podmiotowe zgody nie są wymagane.

W złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego piśmie procesowym z dnia 9 września 2010 r. Wojewoda Dolnośląski – odnosząc się do odpowiedzi na skargę – wskazał, że przeznaczenie terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako terenów rolnych jest związane z wytwórstwem rolniczym, co wiąże się z charakterem gruntów. Tymczasem ustalenie w planie dwóch różnych przeznaczeń gruntów rolnych na stricte rolne tereny i tereny rolne związane z produkcją energii jest niezgodne z zasadami określonymi w art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem w przedmiotowym planie Rada określiła wyłącznie tereny o przeznaczeniu rolniczym (R) oraz tereny o przeznaczeniu rolniczym z dopuszczeniem budowy wież elektrowni wiatrowych (R/E) wraz z obiektami infrastruktury technicznej im towarzyszącym, a także dróg wewnętrznych służących do dojazdu do wież. Jednocześnie Rada w tekście planu i na rysunku planu nie dokonała rozgraniczenia liniami dwóch różnych przeznaczeń terenu. Elektrownie wiatrowe są to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a nadto są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Tym samym z terenu o przeznaczeniu rolniczym należy wyłączyć teren na cele produkcyjne, bo taki też charakter ma lokalizacja elektrowni wiatrowych.

Nie można uznać, zdaniem Wojewody, że inwestycje produkcji energii - elektrownie wiatrowe - są związane lub uzupełniają przeznaczenie terenów rolnych. Przeciwnie wręcz są to przeznaczenia terenów rozłączne, a tym samym powinny być rozgraniczone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu. Tereny rolne z przeznaczeniem innym niż produkcja rolna powinna zostać poddane procedurze zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Właśnie konkretne usytuowanie elektrowni wiatrowych na rysunku planu (brak w przedmiotowej sprawie wrysowania elektrowni na rysunku planu) z wykazaniem w treści uchwały areału powierzchni przeznaczonej na ten cel jednoznacznie pozwoli na ustalenie czy właściwy organ nie został pominięty w procedurze planistycznej zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Organ nadzoru dodał także, że dopuszcza się w planach mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, ale wyłącznie wtedy, gdy one wzajemnie się nie wykluczają a wręcz właśnie uzupełniają, np. funkcja mieszkaniowo-usługowa. Jednakże stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów na działalność wytwórstwa rolnego z dopuszczeniem lokalizacji budowli produkcji energii (R/E), czyli innego przeznaczenia terenu rolnego nie może zostać uznane za uzupełniające się, a wręcz przeciwnie powinny zostać rozgraniczone liniami.

Budowa elektrowni wiatrowych nie została i nie może zostać uznana za inwestycję celu publicznego.

W dniu 15 lutego 2011 r. doręczone zostało Sądowi pismo procesowe Rady Gminy Pielgrzymka oznaczone jako "załącznik do protokołu rozprawy z dnia 9 lutego 2011 r.", w którym rozszerzono argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę.

W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2011 r. Rada Gminy Pielgrzymka wniosła o otwarcie rozprawy na nowo i uwzględnienie nowego stanowiska Rady Gminy w tej sprawie, polegającego na akceptacji zarzutów Wojewody Dolnośląskiego przedstawionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 9 września 2010 r. poprzez wydanie wyroku z uznania.

Na posiedzeniu w dniu 2 marca 2011 r. Sąd postanowił otworzyć zamkniętą rozprawę, odpis pisma procesowego Rady Gminy Pielgrzymka doręczyć pełnomocnikowi Wojewody Dolnośląskiego, zobowiązując go do ustosunkowania się do jego treści w terminie siedmiu dni, rozprawą odroczyć na termin wyznaczony z urzędu.

W dniu 16 marca 2011 r. doręczone zostało Sądowi pismo procesowe pełnomocnika Wojewody Dolnośląskiego stanowiące odpowiedź na pismo procesowe Gminy Pielgrzymka z dnia 28 lutego 2011 r., w którym pełnomocnik poinformował o podtrzymywaniu skargi wniesionej w tej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2011 r. Rada Gminy Pielgrzymka, reprezentowana przez pełnomocnika, oświadczyła, że odstępuje od stanowiska wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2011 r., zatem aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i zawarty w niej wniosek o oddalenie skargi w całości.

Po rozpatrzeniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. skargi Wojewody Dolnośląskiego WSA we Wrocławiu wydał wyrok, którym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Powodem podjęcia takiego rozstrzygnięcia – jak wynika z uzasadnienia tego wyroku – był brak stwierdzenia w niniejszej sprawie zgodności projektu planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pielgrzymka (brak stosownego zapisu w treści zaskarżonej uchwały, jak i brak odrębnej uchwały w tym zakresie w dokumentacji planistycznej). Sąd uznał jednocześnie za przedwczesne dokonywanie szczegółowej analizy zarzutów i argumentacji przedstawionych w skardze.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy Pielgrzymka, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA stwierdził, że skarga kasacyjna Rady Gminy Pielgrzymka oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, w szczególności uznając za trafne twierdzenie, że w zaskarżonej uchwale, dokładnie w jednym z załączników do niej, zawarto stwierdzenie o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pielgrzymka.

Za zasadny NSA uznał również zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym te przepisy Sąd pierwszej instancji naruszył w ten sposób, że wbrew rzeczywistemu stanowi rzeczy przyjął, iż ani w zaskarżonej uchwale, ani w innej odrębnej uchwale nie stwierdzono zgodności projektu planu miejscowego ze studium. NSA zauważył, że w aktach rozpoznawanej sprawy znajdował się tekst zaskarżonej uchwały ze wskazaniem, że jej integralnymi częściami są załączniki nr 1, nr 2 i nr 3 (§ 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały). W aktach tych brak co prawda tych załączników, ale w dniu wydania zaskarżonego wyroku zaskarżona uchwała była już opublikowana (Dz. U. Woj. Dolnośląskiego nr 236 z 14 grudnia 2010 r., poz. 4015). Opublikowano też załącznik nr 3, zatytułowany "Rozstrzygnięcie dot. sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu", w którym w punkcie pierwszym stwierdzono zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pielgrzymka. Sąd pierwszej instancji zatem, jak trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, sprzecznie z rzeczywistym stanem rzeczy przyjął, że w zaskarżonej uchwale nie stwierdzono zgodności planu miejscowego ze studium. Uchybienie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odmienne ustalenie podważa jedyny argument Sądu pierwszej instancji przemawiający w jego ocenie za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Ponadto NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do oceny zarzutów Wojewody Dolnośląskiego, zawartych w skardze.

Po powrocie akt sprawy z NSA sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą akt II SA/Wr 216/12.

Postanowieniem z dnia 23 maja 2012 r. WSA we Wrocławiu na podstawie art. 126 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zawiesił postępowanie na zgodny wniosek stron.

Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. Wojewoda złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania oraz jednocześnie rozszerzenie skargi, zarzucając Radzie Gminy Pielgrzymka podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa:

1) art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w planie miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowych,

2) art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez § 6 ust. 1 uchwały we fragmencie "uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków" oraz § 18 ust. 1 pkt 4 uchwały we fragmencie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu w granicach wyznaczonej strefy wymaga pisemnego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków",

3) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 93-99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez § 8 ust. 1 pkt 4, § 11 ust. 1 pkt 4, § 13 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 1 pkt 4, § 28 ust. 1 pkt 4, § 34 ust. 1 pkt 4, § 37 ust. 1 pkt 4, § 38 ust. 1 pkt 4 uchwały.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej zarzuty organ nadzoru wniósł o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pisma Wojewoda podniósł, że zaskarżoną uchwałą Rada uchwaliła plan miejscowy m.in. dla terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych. W § 8, § 11, § 13, § 17, § 28, § 34, § 37 i § 38 uchwały Rada ustaliła na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 2R/E, 5R/E, 8R/E, 12R/E, 23R/E, 32R/E, 38R/E i 39R/E przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy z dopuszczeniem lokalizacji maksymalnie odpowiednio do terenu dwóch elektrowni wiatrowych (§ 8), pięciu wież wiatrowych (§ 11), trzech wież wiatrowych (§ 13), czterech wież wiatrowych (§ 17), pięciu wież wiatrowych (§ 28), trzech wież wiatrowych (§ 34), dwóch wież wiatrowych (§ 37) i dwóch wież wiatrowych (§ 38). Jednocześnie ani w tekście planu ani na rysunku planu Rada nie określiła położenia elektrowni wiatrowych. Wskazuje na to zapis użyty w legendzie planu o treści "dla terenu o orientacyjnej powierzchni (...) ustala się przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy z dopuszczeniem lokalizacji maksymalnie (...) elektrowni wiatrowych". Brak konkretnego oznaczenia miejsca usytuowania elektrowni wiatrowej oznacza, że elektrownia może być usytuowana w dowolnej części terenu o przeznaczeniu oznaczonym symbolem R/E.

Jak wskazał Wojewoda, elektrownie wiatrowe są to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a nadto są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Oznacza to, że z terenu o przeznaczeniu rolniczym należy wyłączyć teren na cele produkcyjne, bo taki też charakter ma lokalizacja elektrowni wiatrowych. Tereny rolnicze powinny być wyłączone na rzecz przeznaczenia terenu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych, bowiem takie budowle nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem. Co do charakteru elektrowni wiatrowych wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 517/10), stwierdzając, że "elektrownie wiatrowe to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a ponadto to obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (...). W sytuacji gdy do zrealizowania konkretnych zamierzeń inwestycyjnych konieczne jest ulokowanie ich w konkretnym miejscu, to niezbędne jest wskazanie i wyodrębnienie miejsc, w których jest możliwe ewentualne sytuowanie takich inwestycji".

Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Ratio legis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy zatem rozpatrywać w kontekście konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Te ogólne zasady stoją na straży poszanowania prawa własności określonego w art. 64 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do własności (ust. 1), własność, inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2), własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Ustawą ograniczającą własność jest właśnie m.in. u.p.z.p., w której art. 6 postanowiono, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1) oraz, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1. zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Plan zagospodarowania przestrzennego ustalając przeznaczenie terenów objętych jego ustaleniami i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określając sposób zagospodarowania i warunki zabudowy tego terenu kierowany jest do określonej grupy adresatów, a mianowicie podmiotów będących np. właścicielami, użytkownikami, dzierżawcami tych terenów albo inwestorów. W konsekwencji niewskazanie konkretnego miejsca zlokalizowania elektrowni wiatrowej może powodować naruszenie prawa własności, ale nie tak jak postanowił ustawodawca zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem ów akt normatywny ustanawiający prawa i obowiązki lokalnej społeczności warunków takich w ogóle nie określił. Powyższy zarzut uzasadnia zatem – zdaniem Wojewody - stwierdzenie nieważności uchwały w całości z uwagi na integralność terenów objętych uchwalonym planem. Stwierdzenie nieważności wyłącznie terenów o przeznaczeniu R/E naruszyłoby integralność całego planu.

Rada w zaskarżonej uchwale nie dokonała lokalizacji elektrowni wiatrowych, co uzasadnia zaskarżenie uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Brak lokalizacji elektrowni wiatrowych uniemożliwia ustalenie na jakich działkach rolnych, o jakiej klasie bonitacyjnej zostaną turbiny posadowione, a tym samym niemożliwe jest ustalenie zwartego terenu rolnego przeznaczonego pod elektrownie w kontekście obowiązku uzyskania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów z rolnych na nierolnicze. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia twierdzenie, że Rada uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 254).

Kolejny zarzut skargi dotyczy § 6 ust. 1 uchwały, w którym – jak wskazał Wojewoda - napisano, że "Ustala się ochronę zaewidencjonowanych stanowisk archeologicznych, wskazanych na rysunku planu, polegającą na konieczności uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz wykonania badań archeologicznych w przypadku prowadzenia prac ziemnych w obrębie stanowiska, na zasadach określonych w przepisach szczególnych". W § 18 ust. 1 pkt 4 uchwały postanowiono, że "strefę ochrony konserwatorskiej zabytkowego parku (numer rej. 657/L), wskazaną na rysunku planu; zmiana sposobu zagospodarowania terenu w granicach wyznaczonej strefy wymaga pisemnego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Wskazanymi uregulowaniami Rada wprowadziła obowiązek uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków działań w obrębie stanowisk archeologicznych oraz obowiązek uzyskiwania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na zmianę sposobu zagospodarowania terenu w granicach wyznaczonej strefy ochrony konserwatorskiej.

W pierwszej kolejności organ nadzoru wskazał, że w myśl z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy Pielgrzymka, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto podkreślił, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141), z którego wynika, że "stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)".

W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną Radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w wyznaczanych w planach strefach ochrony konserwatorskiej. Postanowienia w zakwestionowanym zakresie nie stanowią zasad materialnoprawnych dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, lecz stanowią przepisy proceduralne. Upoważnienie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością uzyskania zgody czy pozwolenia organu ochrony zabytków przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego zostały już określone przez ustawodawcę w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rada gminy nie ma żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy. Ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania pozwolenia danego organu, wprost o tym stanowi w ustawie. Brak jest również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia związanego z zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków czy znajdującym się w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej i strefy obserwacji archeologicznej, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres kwestii wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie. Wojewoda przyjął zatem, że Rada Gminy wprowadzając powyższy obowiązek również w odniesieniu do terenów znajdujących się w granicach stref ochrony konserwatorskiej i stanowisk archeologicznych przekroczyła swoją kompetencję.

W ocenie organu nadzoru wprowadzenie w zaskarżonych planie miejscowym zakwestionowanych we fragmentach postanowień § 6 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 4 stanowi naruszenie zasad sporządzania planu.

Wojewoda wskazał również, że w § 8 ust. 1 pkt 4, § 11 ust. 1 pkt 4, § 13 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 1 pkt 4, § 28 ust. 1 pkt 4, § 34 ust. 1 pkt 4, § 37 ust. 1 pkt 4, § 38 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały Rada wprowadziła zapis dla terenów o przeznaczeniu rolniczym o możliwości podziału działki w celu wydzielenia terenów na lokalizację wież elektrowni wiatrowych, placów i dróg montażowych umożliwiających dojazd do nich. Wprowadzenie w uchwale zapisów o powyższej treści - w ocenie organu - spowodowało, że Rada ustaliła zasadę podziału geodezyjnego. Organ nadzoru stoi zaś na stanowisku, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., stanowiącym, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, nie daje podstaw do stanowienia w ramach planu zagospodarowania przestrzennego zasad czy też nawet możliwości ewidencyjnego (geodezyjnego) podziału nieruchomości. Użycie w przepisie spójnika "i" (koniunkcja) jednoznacznie przesądza, że dotyczy on instytucji uregulowanej w art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalania i podziału określa plan miejscowy. Zatem szczegółowe zasady i warunki, o których mowa we wskazanych przepisach, muszą odnosić się do takich podziałów nieruchomości, które są funkcjonalnie związane z procedurą scalenia. Podział geodezyjny nieruchomości jest procedurą odbywającą się w granicach nieruchomości i zmierzającą do wydzielania w jej obrębie działek gruntu albo do zmiany linii granicznych i powierzchni działek tworzących nieruchomość. Podział geodezyjny sam w sobie nie powoduje zmian własnościowych (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 292/10).

W przypadku postępowania podziałowego określonego w art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca stwierdza, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu, o których mowa w tym przepisie, nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie warunków podziału - owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania, o czym rozstrzyga sam ustawodawca, stwierdzając w art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W związku z faktem, że procedura podziału nieruchomości została przez ustawodawcę wyczerpująco określona w artykułach od 93 do 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć należy – zdaniem Wojewody – brak kompetencji dla Rady Gminy do stanowienia o możliwości dokonywania podziału działki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2235/10) wyjaśnił, że to wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Tym samym Rada Gminy nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem częścią procedury rozgraniczenia, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do określania przeznaczenia części terytorium gminy. W ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania nie mieści się wiążące ustalenie granic działek po podziale, dopuszczalnej ich wielkości czy innych parametrów, a także wielkości działek, które mogą być dzielone. Ustalenia przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania nie można utożsamiać z kompetencją rady gminy do określenia w planie miejscowym szczegółowych przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego bądź ustalania zakazów przeprowadzania takiej procedury na pewnych terenach.

Powyższe potwierdza, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do stanowienia o podziale geodezyjnym nieruchomości. Skoro własność jest chroniona konstytucyjnie, a jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to brak odpowiedniej normy kompetencyjnej wyłącza możliwość kształtowania przez organ administracji publicznej sposobu wykonywania tego prawa. Z tego samego względu przepisy u.p.z.p. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2012 r. WSA we Wrocławiu podjął zawieszone postępowanie. Sprawa została zarejestrowana pod nową sygnaturą akt II SA/Wr 834/12.

W odpowiedzi na pismo rozszerzające zarzuty skargi Rada Gminy Pielgrzymka nadesłała pismo z dnia 13 lutego 2013 r., w którym wskazała na okoliczność, że w przedmiotowej sprawie, tj. dotyczącej zaskarżonej uchwały Nr XLII/202/2010, obecnie procedujący Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał już wyrok oddalający skargę (prawnomocny od 8 grudnia 2012 r.) w sprawie ze skargi A.K., J.B. i E.W. (sygn. akt II SA/Wr 269/12). Z uwagi na powyższe strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi. Jednocześnie z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia w/w okoliczności, Rada wniosła o nieuwzględnienie skargi Wojewody Dolnośląskiego (o oddalenie skargi).

Na wstępie uzasadnienia powyższego pisma Rada wskazała, że jeśli więc w tejże sprawie prawomocnie orzekał już tenże sąd administracyjny i skargę na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę oddalił, to przepis z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie znajduje już ponownego zastosowania co do możliwości procedowania i zaskarżania przedmiotowej uchwały Rady Gminy Pielgrzymka. Oczywiście zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 w/w ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił. Konsekwencją tego jest prawne związanie WSA we Wrocławiu jako sądu już orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego oczywistej wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu (A.K., J.B. i E.W.). Słuszna jest więc tu konstatacja, że mamy tu powagę rzeczy osądzonej. Taki kierunek argumentacyjny wyznaczył w postanowieniu z dnia 18 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 1117/08) skład orzekający NSA, który stwierdził, że "nie można wnieść skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w tej kwestii zgodności tejże uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skarga na taką uchwałę musi być potraktowana - w świetle tych przepisów - jako niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot".

Niezależnie od powyższego Rada dodała, że zarzuty skargi Wojewody także rozszerzone pismem z dnia 28 listopada 2012 r. są merytorycznie i formalnie całkowicie nietrafne i niesłuszne. W tym stanie rzeczy sądowe orzeczenie nieważności całej zaskarżonej uchwały nie znajdowałyby żadnego uzasadnienia merytorycznego i oparcia w obowiązującym prawie powszechnym. Ponadto zaskarżona uchwała została przedłożona Wojewodzie w celu jej oceny zgodności z przepisami prawa. W ustawowym terminie organ nadzoru nie znalazł żadnych podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa przez w/w uchwałę. Dlatego pierwotne i rozszerzone zarzuty skargi wciąż dziwią i są całkowicie bezzasadne. Rada zwróciła w tym miejscu uwagę na ustalone już orzecznictwo sądów administracyjnych, które uznaje niezrealizowanie kompetencji nadzorczych przez wojewodę i przekazywanie sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny za godzące w konstytucyjne standardy państwa prawnego.

Istota skargi Wojewody została oparta na rzekomym naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę art. 15 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 93-99 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami i art. 7 Konstytucji RP. W uproszczeniu zarzut skargi sprowadza się do rzekomego naruszenia zakazu ustalania mieszanego przeznaczenia gruntów (lub wprowadzania tzw. funkcji towarzyszących) oraz przyjęciu, że wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jakiejkolwiek dodatkowej funkcji czy mieszanego sposobu zagospodarowania terenu wymaga bezwzględnie rozgraniczenia terenów o każdej przewidzianej funkcji.

W tym miejscu Rada wskazała, że precyzyjne określenie najbardziej korzystnego, to jest najmniej uciążliwego dla gminy i jej mieszkańców, położenia elektrowni wiatrowych zależy od uprzedniego określenia warunków środowiskowych na danym obszarze. Ustalenie powyższych okoliczności dokonuje się w trakcie procedury polegającej na zbadaniu oddziaływania konkretnej farmy wiatrowej na środowisko. Ustalenie optymalnie najkorzystniejszej lokalizacji dla elektrowni wiatrowych może zatem nastąpić dopiero w stosunku do konkretnej inwestycji, dlatego też nie jest to możliwe na etapie przygotowania planu miejscowego zagospodarowania. Z uwagi na powyższe miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący możliwość lokalizacji elektrowni wiatrowych powinien w odniesieniu do powyższych inwestycji przyjmować jak największą elastyczność. Najkorzystniejszym rozwiązaniem jest dopuszczenie lokalizacji farmy na danym obszarze bez szczegółowego oznaczania lokalizacji poszczególnych turbin oraz dróg dojazdowych.

Z treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Rysunek planu załączony do zaskarżonej uchwały za pomocą linii rozgraniczających i nieprzekraczalnych linii zabudowy terenu precyzyjnie rozdziela tereny o różnym przeznaczeniu, w szczególności każdy z terenów oznaczonych na rysunku i w tekście planu symbolem R/E wydzielony liniami rozgraniczającymi i ustalone zostało dla niego konkretne przeznaczenie. Opisanie terenów oznaczonych symbolem R/E jako rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych w sposób wystarczający jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określa sposób korzystania z tego terenu.

Rada dodała, że zgodnie z poglądem wyrażonym przez prof. Z. Niewiadomskiego zawartym w opracowaniu pt. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne (wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006) "rysunek jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, sankcja). Rysunek planu w procesie stosowania prawa miejscowego może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest opisany w tekście planu. W pewnym uproszczeniu rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu".

Ustalenia planu w części tekstowej precyzyjnie określają zasady zagospodarowania terenu i kształtowanie zabudowy, ograniczając powierzchnię, która może zostać wykorzystana na cele nierolnicze za pomocą następujących ustaleń: maksymalna wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: 10%, maksymalna powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy przeznaczonego na cele nierolnicze: 0,5 ha, maksymalnie powierzchnia zabudowy dla jednej wieży elektrowni wiatrowej: 625 m2.

Zdaniem Rady stanowisko strony skarżącej, że jeżeli łączna powierzchnia terenu na którym obok funkcji rolniczej dopuści się lokalizację np. infrastruktury technicznej (choćby podziemnej) przekroczy, w tym konkretnym przypadku 0,5 ha, to do ustalenia takiego przeznaczenia gruntów jest wymagana zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie dość, że jest błędne i nie znajduje podstaw prawnych, to ponadto jest nielogiczne i doprowadziłoby do sytuacji, w której grunty, które mogą być użytkowane rolniczo, byłyby faktycznie wyłączone z takiej produkcji.

Elektrownie wiatrowe zlokalizowane będą na części działek znajdujących się na obszarach oznaczonych symbolem R/E. Ponadto w treści zaskarżonego planu dla terenów oznaczonych jako R/E wprowadzono ograniczenia w zakresie jego wykorzystania na cele związane z elektrowniami wiatrowymi. Zgodnie z planem na terenach oznaczonych R/E: maksymalna wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni terenu to 10%, maksymalna powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej, przeznaczonego na cele nierolnicze to 0,5 ha, a maksymalna powierzchnia zabudowy dla jednej wieży elektrowni wiatrowej to 625 m2.

Dopuszczona zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego lokalizacja obiektów lokalizowana jest pod ziemią gdzie na powierzchni znajdować się mogą jedynie obiekty zajmujące promil powierzchni (np. wieże elektrowni wiatrowych) i w dalszym ciągu może być i jest prowadzona produkcja rolna. Stanowisko strony skarżącej prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, że np. grunt orny, który pod powierzchnią ma przeprowadzone obiekty infrastruktury technicznej musiałby być wyłączony z produkcji rolnej. Takie stanowisko przeczy istocie i rozumieniu regulacji ustawodawczej w zakresie ochrony gruntów rolnych. Przecież, jeżeli jest to możliwe to należy zachowywać rolnicze przeznaczenie gruntów. Dlatego ustalenie mieszanego sposobu zagospodarowania jest tu logicznym rozwiązaniem tego problemu.

W tym miejscu Rada powołując się na stanowisko zajęte w analogicznej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2008 r. (sygn. akt II OSK 567/08, publ. Lex nr 511478) oraz w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. (sygn. akt. II OSK 1278/06, niepubl.), stwierdziła, że w niniejszej sprawie organ planistyczny nie naruszył więc prawa, ustalając mieszane przeznaczenie gruntów - terenów otwartych. Maszty wiatraków są obiektami o stosunkowo niewielkich gabarytach i zajmują zazwyczaj bardzo niewielkie powierzchnie nieruchomości, nie przekraczają wskazanych wyżej norm powierzchni. Lokowanie masztów farmy wiatrowej i podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej nie zmieni i nie wpłynie w istocie przeznaczenia gruntów rolnych wskazywanych - objętych uchwałą planistyczną.

Zdaniem Rady Wojewoda uznał za konieczne uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, wychodząc i założenia, że zmiana przeznaczenia dotyczyć powinna całego obszaru określonego symbolem R/E, tym samym dokonał błędnej interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uznając za "teren zwarty" cały obszar znaczony na planie symbolem R/E.

Ponadto strona skarżąca wywiodła, że jeżeli łączna powierzchnia terenu, na którym obok funkcji rolniczej dopuści się lokalizację np. infrastruktury technicznej (choćby podziemnej) przekroczy, w tym konkretnym przypadku 0,5 ha, to do ustalenia takiego przeznaczenia gruntów jest wymagana zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W tym miejscu Rada przytoczyła wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 94/2012), w którym stwierdzono, że "w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową), " zwarty obszar", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. Ustawowe określenie "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia" nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Taka wykładnia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy formułuje wobec strony postępowania wymogi, które nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa i uniemożliwia jej zagospodarowanie terenu, prowadząc do ograniczenia prawa własności. Przepis art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Prawo do korzystania z rzeczy obejmuje prawo do jej wykorzystania na różne cele, w tym prawo do jej zabudowy. Zasada sformułowana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy, w ocenie Sądu, wymaga takiej interpretacji przepisów wprowadzających ograniczenia w korzystaniu przez właściciela z jego własności, która nie będzie wprowadzała dodatkowych ograniczeń, nie przewidzianych w treści ustawy. Uzależnienie prawa zabudowy nieruchomości od zgody władzy publicznej stanowi ograniczenie prawa własności, zatem powinno ono wynikać wprost z przepisów ustawy" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IISA/Gd 632/12).

Z uwagi na zbieżność stanów faktycznych strona przeciwna przywołała ustalenia NSA zawarte w wyroku z dnia 6 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 996/12), że "pod pojęciem "zwartego obszaru" o jakim stanowi przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy uwzględnieniu jego literalnego rozumienia należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) jest to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie" (porównaj wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 94/12 dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Taka interpretacja powyższych przepisów musi być zatem odniesiona jednocześnie do uregulowań zaskarżonego planu, który w § 16 reguluje te kwestie. Z powyższego uregulowania z ust. 2 wynika wyłącznie to, że na obszarze objętym planem dopuszcza się wydzielenie: działek gruntu pod elektrownie wiatrowe i drogi dojazdowe przy zachowaniu następujących warunków: powierzchnia wydzielonej działki gruntu pod jedną elektrownię wiatrową nie może być większa niż 0,20 ha, z zastrzeżeniem lit. b (ppkt a), łączna powierzchnia działki gruntu wydzielonej pod elektrownię wiatrową i drogę dojazdową do niej nie może być większa niż 0,49 ha (ppkt b). Tym samym skoro plan ustala dla terenu oznaczonego symbolem RR(EW) przeznaczenie rolnicze i jednocześnie zastrzega, że powierzchnia gruntów rolnych związanych z celem nierolniczym (elektrownia wiatrowa) nie może przekraczać 0,49 ha, a grunty te nie tworzą zwartego obszaru projektowanego dla takiego przedsięwzięcia w świetle art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to zgoda na zmianę przeznaczenia nie jest wymagana.

Biorąc pod uwagę ugruntowaną linię orzeczniczą dotyczącą sposobu w jaki interpretować należy pojęcie "zwartego obszaru", Rada uznała, że nie ma podstawy do przyjęcia, że w przypadku zaskarżonego planu obszarem tym jest cały teren oznaczony jako tereny rolne R/E z dopuszczeniem lokalizacji urządzeń związanych z pozyskiwaniem energii wraz z drogami dojazdowymi. Zważywszy na stosowaną aktualnie wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w/w ustalenia planu przyjęła, że zaskarżony plan nie przewiduje zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, stanowiących zwarty obszar o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Powyższe oznacza, że w przypadku zaskarżonego planu nie było konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W żadnym też miejscu literalnego brzmienia prawa miejscowego jakim jest zaskarżona uchwała nie naruszono – zdaniem strony przeciwnej - art. 93-99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tym bardziej art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i co oczywiste art. 7 Konstytucji RP. Wszystkie zapisy uchwały planistycznej nie stoją też w jakiejkolwiek kolizji formalnej czy merytorycznej z przepisami powyższych regulacji ustawowych. Przyjęty powyższą uchwałę plan miejscowy nie stoi contra lege zapisom ustawowym dotyczącym tak podziałów jak i scalaniom gruntów. Kompetencje w tym przedmiocie wójta gminy jako organu administracji nie zostały nigdzie uchwałodawczo ograniczone. Podobnie rzecz dotyczy kwestii nienaruszalności kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i żaden przepis zaskarżonej uchwały nie narusza i nie ogranicza ustawowych uprawnień organów państwowej służby ochrony zabytków. Rada dodała także, że nie ma przesłanek, aby wprowadzenie do treści zaskarżonej uchwały zapisów, które w ocenie Wojewody wykraczają poza przyznaną Radzie Gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz zapisów ustalających zasadę podziału geodezyjnego mogły być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, ewentualne stwierdzenie w/w naruszeń może uzasadniać unieważnienie częściowe uchwały, tj. wyłącznie w zakresie odnoszącym się do tych zapisów.

Na zakończenie Rada dodała, że w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2490/11) NSA uchylając wyrok WSA we Wrocławiu i przekazując niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania odrzucił zarzut dotyczący braku stwierdzenia zgodności planu ze studium.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku zamieszczania w zaskarżonej uchwale zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem, Rada wskazała, że zakres wymaganej prawem treści miejscowego planu jest opisany w art. 15 u.p.z.p.. W ustępie 2 tego artykułu zostały wskazane elementy obligatoryjne, jakie projekt planu musi zawierać, natomiast w ustępie 3 są elementy fakultatywne. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Niemniej jednak nie budzi wątpliwości, że nawet elementy, których zamieszczenie jest obligatoryjne nie są zamieszczane w planie, jeżeli nie jest to uzasadnione stanem faktycznym.

Na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie powstał obowiązek do określenia w miejscowym planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Scalanie i podział nieruchomości odnosi się do procedury określonej w art. 101 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 i 2 tej ustawy przepisy rozdziału, w którym zawarty jest przedmiotowy art. 101, regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Dlatego brak fakultatywnego rozstrzygnięcia o granicach obszarów wymagających scalenia i podziału stanowi o bezprzedmiotowości określania szczegółowych zasad scalania i podziału. W tym kierunku zmierzają rozstrzygnięcia orzeczeń sądów administracyjnych. Dla przykładu strona przytoczyła wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1922/2010) oraz z dnia 18 listopada 2010 r. (sygn. akt II OSK 1370/10).

Pismem z dnia 7 marca 2013 r. skargę na zakwestionowaną przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwałę wniósł J.S. (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Wr 244/13), domagając się w niej stwierdzenia jej nieważności w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Podstawą do wniesienia skargi – jak wskazał skarżący - jest fakt posiadania nieruchomości o charakterze zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej w Pielgrzymce pod nr [...] (działka nr [...]), która położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie z obszarem przedmiotowego planu (oddzielona jest jedynie działką drogową o szerokości 5 m). Rzeczone zabudowania mieszkalne znajdują się w obrębie oddziaływania planowanej Farmy wiatrowej "Wojcieszyn", ponieważ oddziaływanie planowanej przemysłowej elektrowni wiatrakowej wykracza poza granice skarżonego planu miejscowego, czego niezbitym dowodem są mapy hałasu "raportu oddziaływania na środowisko" a także ustalenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W dniu 21 czerwca 2013 r. (czyli cztery miesiące po uchwaleniu planu) RDOŚ w piśmie o sygn. [...] informuje inwestora, że nie dokona uzgodnienia ze względu na stwierdzone przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Naruszone zostają tym samym zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez przekroczenie wartości dopuszczalnej szkodliwego hałasu dla budownictwa jednorodzinnego (40 dB), z tego też powodu korzystanie z posesji staje się ograniczone. Powyższa legitymacja w pełni pokrywa się z aktualnym stanowiskiem NSA, który został wyrażony w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 1990/12).

W ocenie skarżącego w toku procedury planistycznej dokonano istotnego naruszenia przepisów u.p.z.p., a to ze względu na brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyjętych w zaskarżonym planie rozwiązań. Zasadnicze wątpliwości budzi przeznaczenie w planie jedynie indywidualnie określonych działek pod lokalizację siłowni wiatrowych z infrastrukturą i pod tereny infrastruktury technicznej, bez jednoczesnego wykazania w uzasadnieniu uchwały, by ustalona lokalizacja siłowni wiatrowych miała optymalny, czy też konieczny z przyczyn technicznych charakter bądź była niezbędna z powodu przepisów szczególnych. Inaczej rzecz ujmując z uzasadnienia uchwały nie wynika z jakich powodów Rada Gminy Pielgrzymka dopuściła lokalizację siłowni wiatrowych na działkach wskazanych w planie, a wyłączyła dopuszczalność na działkach sąsiednich. Powyższe wskazuje zaś na istotne naruszenie zasady proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Ponadto, Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie objęła ustaleniami planu wszystkie obszary, które faktycznie znajdować się będą w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych, przez co zostanie ograniczone ich użytkowanie.

Zdaniem skarżącego naruszono również art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie projektu planu miejscowego, który nie był zgodny z przepisami obowiązującego na dzień sporządzenia studium, a także poprzez procedowanie w sprawie podjęcia zaskarżonej uchwały pomimo tego, że przez większość czasu nie był zgodny z obowiązującym dla tych terenów studium, w szczególności w dniu 19 września 2008 r. uchwała Nr XXIII 109/08 Rada Gminy Pielgrzymka przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn, natomiast dopiero po 12 miesiącach w dniu 11 września 2009 r. uchwałą Nr XXXV/164/09 Rada uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. Pielgrzymka dla obszarów w rejonie miejscowości Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz brak sprecyzowania liczby elektrowni wiatrowych w obszarach 2R/E, 5R/E, 8R/E, 12R/E, 23R/E, 32R/E, 38R/E i 39R/E. a także brak wskazania precyzyjnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na powyższych obszarach Wójt Gminy Pielgrzymka winien wystąpić z wnioskiem o uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III dla całych obszarów, na których Rada dopuściła lokalizacje elektrowni wiatrowych, oznaczonym symbolami R/E.

Rysunek planu (załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały) nie określa w jakiejkolwiek formie graficznej, czy to opisowej w legendzie, miejsc posadowienia elektrowni wiatrowych oraz dróg dojazdowych. Jedynym ograniczeniem, na rysunku planu, miejsca lokalizacji wież turbin wiatrowych są obszary opisane w legendzie i zaznaczone na planie symbolami R/E, co z kolei staje się dodatkowym dowodem w zakresie obowiązku odrolnienia całych obszarów R/E.

Na rysunku studium (załącznik graficzny nr 3 do uchwały Rady Gminy Pielgrzymka Nr XXXV/164/09 z dnia 11 września 2009 r.) uwidoczniona jest zgodnie z opisem w legendzie "strefa zakazu lokalizowania wież elektrowni wiatrowych" - oznaczona pionowym liniowaniem - i rozciągająca się na mapie planu pasem równolegle do wschodniej granicy obszaru i na zachodzie otaczając pasem wschodnią część Nowej Wsi Grodziskiej, natomiast uchwała z dnia 26 lutego 2010 r. Nr XLII/202/10 Rady Gminy Pielgrzymka nie przewiduje w swojej treści w/w strefy, również w Załączniku nr 1, będącym integralnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn brak wyznaczenia "strefy zakazu" tak na samym planie jak w jego legendzie, co ze względu na brak zgodności narusza art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p..

Ponadto, w ocenie skarżącego w toku procesowania nad planem uchybiono art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez sformułowanie w zaskarżonej uchwale w rozdziale trzecim § 8.1.1., § 11.1.1., § 13.1.1, § 17.1.1, § 28.1.1, § 34.1.1, § 37.1.1 i § 38.1.1 zapisów określających w sposób warunków zagospodarowanie terenów pod farmy wiatrowe, co powoduje że zapisy te są niedookreślone, a tym samym niedozwolone.

Naruszono także art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości.

Zaskarżona uchwała została również podjęta z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w toku jej uchwalania brała udział osoba, która powinna wyłączyć się z postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Wskazany zarzut dotyczy przewodniczącego Rady Gminy Pielgrzymka Pana J.P.. W 2007 r. została zawarta umowa dzierżawy gruntów na okres 28 lat pomiędzy spółką N.R., której współwłaścicielem (94,17 % udziałów - reszta w posiadaniu rodziny) jest ówczesny przewodniczący Rady Gminy Pana J.P., a spółką E. ze Sz.. Zdecydowana większość elektrowni wiatrowych ma stanąć na terenach spółki N.R., a co za tym idzie większość pieniędzy ma płynąć do tejże spółki.

Dodatkowo zaskarżona uchwała nie uwzględnia zaleceń RDOŚ zawartych w opinii nr [...] z dnia 17 września 2009 r. do projektu miejscowego planu.

W odpowiedzi na skargę J.S. Rady Gminy Pielgrzymka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie należnych kosztów postępowania - kosztów zastępstwa radcowskiego w wysokości 240,00 zł.

Uzasadniając swoje stanowisko strona przeciwna powtórzyła kwestie zawarte w piśmie z dnia 13 lutego 2013 r. a dotyczące dopuszczalności skargi w związku z podjęciem przez WSA we Wrocławiu wyroku w sprawie II SA/Wr 269/12, zaś odnosząc się do zarzutów podniesionych przez J.S., a wskazała, że są one merytorycznie i formalnie całkowicie nietrafne i niesłuszne.

W dniu 4 kwietnia 2013 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga K.J. (sprawa otrzymała sygn. akt II SA/Wre 246/13), w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLII/202/10 oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W pierwszej kolejności skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że ustalenia przedmiotowego planu naruszają jego interes prawny, jako właściciela działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb Pielgrzymka oraz działki nr [...] i [...] obręb Wojcieszyn znajdujących się w granicach skarżonego planu. Skarżona uchwała rzutuje na sytuację prawną w/w działek i ogranicza prawo skarżącego do własności, czym naruszone zostają zapisy Konstytucji RP stanowiące w art. 64 o prawie do własności. Brak możliwości realizacji przedsięwzięcia budowlanego na zasadach siedliskowych jest tego niepodważalnym dowodem. Odnosząc się co do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący przywołał tożsame i jednobrzmiące argumenty, które znalazły się w skardze J.S..

Podobna rzecz ma się z treścią skargami W.R. (sygn. akt II SA/Wr 519/13) i M.S. (sygn. akt II SA/Wr 520/13), które wpłynęły do Sądu w dniu 16 lipca 2013 r.. Zarówno W.R. jak i M.S. domagają się w skardze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Legitymację do wniesienia skargi W.R. wywodzi z prawa własności nieruchomości niezabudowanych, położonych w Wojcieszynie o nr ewidencyjnych [...] i [...], a które znajdują się w obrębie granic skarżonego planu. M.S. wskazał natomiast, że ustalenia skarżonego planu naruszają jego interes prawny jako właściciela działek nr [...], [...] i [...], obręb Wojcieszyn, które to działki znajdują się w granicach planu. Obaj skarżący podnieśli również, że skarżona uchwała rzutuje na sytuację prawną należących do nich działek i ogranicza prawo do własności, w szczególności poprzez odebranie możliwości realizacji przedsięwzięcia budowlanego w formie domu jednorodzinnego, a także możliwości zalesienia w/w działek, czy też utworzenia na ich terenie sadu.

W jednobrzmiących odpowiedziach na powyższe skargi Rada wniosła o ich odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podnosząc identyczną argumentację jak w odpowiedzi na skargę J.S..

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg J.S. i K.J. o sygnaturach II SA/Wr 244/13 i II SA/Wr 246/13 i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Wr 244/13. Na rozprawie zaś w dniu 13 listopada 2013 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 w/w ustawy połączyć sprawy o sygnaturach akt: II SA/Wr 834/12, II SA/Wr 244/13, II SA/Wr 519/13 i II SA/Wr 520/13 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je pod sygnaturą I SA/Wr 834/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była uchwała Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 26 lutego 2010 r. Nr XLII/202/2010, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn.

W pierwszej kolejności ustosunkowując się do wniosku Rady Gminy Pielgrzymka o odrzucenie skarg z uwagi na okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał już prawomocny wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 269/12, którym oddalił skargę A.K., J.B. i E.W. na zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, Sąd nie podzielił stanowiska, że z uwagi na powyższą okoliczność mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej.

Przede wszystkim podstawę odrzucenia skargi z uwagi na res iudicata stanowi przepis art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie osądzona. Zasadą jest, że aby mówić o powadze rzeczy osądzonej zachodzić musi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem zachodzi w rozpoznawanej sprawie jedynie tożsamość przedmiotowa.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2012 r. (sygn.. akt II OSK 1806/12, publ. LEX nr 1233713), że "przy ustalaniu granic powagi rzeczy osądzonej należy mieć na uwadze, że jeżeli w art. 101 ust. 2 u.s.g. stwierdza się, iż przepisu ust. 1 tegoż artykułu nie stosuje się wówczas, gdy "w sprawie" orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, to rozumieć to należy w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę organów samorządu terytorialnego, nie zaś "w sprawie tej uchwały".".

Ponadto istotne jest, że w sprawie II SA/Wr 269/12 skargi zostały oddalone z uwagi na brak wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego przez poszczególnych skarżących uchwałą Nr XLII/202/10. Skarżący nie posiadali nieruchomości, które znajdowały się w obszarze objętym kwestionowanym planem. Wynika to z notatki służbowej z dnia 17 grudnia 2010 r. i pisma R.K. (k.90), który oświadczył, że jako jedyny jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym planem. Zatem zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie była kontrolowana merytorycznie przez sąd administracyjny, a jedynie formalnie – w zakresie legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W niniejszym postępowaniu Sąd nie będzie mógł i nie będzie miał takiej możliwości z uwagi na brak tożsamości podmiotowej i przedmiot kontroli – naruszenie interesu prawnego poszczególnych podmiotów wnoszących skargę - badać kwestii podnoszonych przez skarżących w sprawie II SA/Wr 269/12, a które ograniczyły się jedynie do nieprzedłożenia do zaopiniowania przez Samorządowe Zebranie Mieszkańców Wsi Wojcieszyn i Pielgrzymka projektu zaskarżonej uchwały.

Nie mające znaczenia są również twierdzenia Rady, że zaskarżona uchwała została przedłożona Wojewodzie w celu jej oceny zgodności z przepisami prawa i w ustawowym terminie organ nadzoru nie znalazł żadnych podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa przez w/w uchwałę. Z tego twierdzenia Rada wywiodła, że pierwotne i rozszerzone zarzuty skargi wciąż są całkowicie bezzasadne. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza dla organu nadzoru żadnych formalnych ograniczeń dotyczących wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z wyjątkiem warunku upływu trzydziestodniowego terminu, w którym organ może samodzielnie wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por. T. Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), [w] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Niesporne jest w sprawie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Analiza zaskarżonej uchwały będącej przedmiotem skarg w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że z takimi właśnie naruszeniami prawa mamy do czynienia.

Należy w tym miejscu jeszcze wskazać, odnośnie skarg złożonych przez J.S., K.J. W.R. oraz M.S., że dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na uchwałę organu gminy istotne jest, że skarga taka złożona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwałę do sądu administracyjnego może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Powyższe oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy wniesiona skarga spełnia w/w wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zaliczyć niewątpliwie do uchwał podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Z przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również należy, że spełniony został przez wszystkich skarżących warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, co nastąpiło pismami z dnia: 7 stycznia 2013 r. (J.S.), 17 stycznia 2013 r. (K.J.), 13 maja 2013 r. (W.R.), 14 maja 2013 r. (M.S.). Powyższych wezwań Rada nie uwzględniła, czemu dała wyraz w uchwałach z dnia: 1 lutego 2013 r. Nr [...] (J.S.), 1 lutego 2013 r. Nr [...] (K.J.), 29 maja 2013 r. Nr [...] (W.R.), 29 maja 2013 r. Nr [...] (M.S.).

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był do rozważenia kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego stron skarżących, które to wywodzą go z faktu bycia właścicielami nieruchomości. J.S. wskazał, że jest właścicielem nieruchomości o charakterze zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej (symbol B) w Pielgrzymce, tj. działka nr [...], która położona jest wprawdzie poza granicami planu, jednakże w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonym planem, tj. w odległości 245 m od Farmy (od działki nr 21/1), co sprawia, że jego nieruchomość znajduje się w obrębie oddziaływania planowanej Farmy wiatrowej "Wojcieszyn", tj. oddziaływania hałasu. K.J. wskazał, że ustalenia przedmiotowego planu naruszają jego interes prawny jako właściciela działek nr [...] i [...] (grunty rolne, na których chce budować dom) znajdujących się w granicach skarżonego planu i stykających się z działką nr 21/1 (część obszaru 32R/E – lokalizacja do 3 szt. turbin wiatrowych). W.R. legitymację do wniesienia skargi wywodzi z prawa własności nieruchomości niezabudowanych, położonych w Wojcieszynie o nr ewidencyjnych [...] i [...], a które znajdują się w obrębie granic skarżonego planu w odległości ok. 261 m od obszaru oznaczonego symbolem 8R/E. Od tego obszaru w odległości ok. 562 m znajduje się działka budowlana W.R. o nr. [...]. M.S. wskazał natomiast, że ustalenia skarżonego planu naruszają jego interes prawny jako właściciela działek nr [...], [...] i [...], obręb Wojcieszyn, które to działki znajdują się w granicach planu. Są to działki rolne, ale skarżący podniósł, że lokalizacja Farmy wiatrowej uniemożliwi mu budowę domu, ich zalesienie czy utworzenie sadu.

W tym kontekście wskazać należy, że dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 k.c. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, publ. Lex nr 470949).

W niniejszej sprawie niewątpliwie zapisy zaskarżonej uchwały o lokalizacji elektrowni wiatrowych istotnie naruszają prawem chroniony interes stron skarżących, bowiem ograniczają prawo własności.

Pozytywne ustalenie powyższych kwestii otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela.

Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego stron skarżących rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, podkreślić należy, że przysługujące z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie władztwo planistyczne oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak istotne jest przy tym, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Inaczej mówiąc o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań możemy mówić tylko wówczas, gdy mieści się ona w zakreślonych wyżej granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca zaś szczegółowo uregulował tak zasady jak i tryb prowadzenia prac związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kluczowe jest w rozpoznawanej sprawie, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką funkcję.

Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. – przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Z powyższej regulacji niewątpliwie zatem wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z zapisami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, publ. LEX nr 516797). Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; także wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 34/08, LEX nr 565688). Zatem tak uchwalenie, jaki i zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi niezbędny element (etap) poprzedzający tak sporządzenie projektu planu miejscowego, jak i uchwalenie tegoż planu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 169/12).

W wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 221/13) NSA wyraził również pogląd, że w studium określa się politykę przestrzenną gminy, zaś zmiana tej polityki wymaga zmiany studium według określonych ustawowo zasad i we wskazanym trybie. Przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej (art. 14). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia i przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w myśl ust. 5 powołanego artykułu przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w myśl art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych, określonych w tym przepisie. W istocie bowiem ustawodawca wymaga zgodności pomiędzy tymi dwoma aktami już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. W niniejszej sprawie już tylko naruszenie opisanej zasady sporządzenia planu skutkować musiało orzeczeniem nieważności kontrolowanego aktu.

Kluczową przy tym okolicznością jest to, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu jak i projekt zaskarżonego planu miejscowego został sporządzony w czasie obowiązywania Studium, które zostało zmienione w czasie trwania prac planistycznych, tj. w dniu 11 września 2009 r.. Natomiast zaskarżona uchwała w sprawie uchwaleniu miejscowego planu odnosi się do ustaleń Studium zmienionego w trakcie procedury planistycznej.

Jak czytamy w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 2008 r. Nr XXIII/109/08 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn "po przeprowadzeniu przez Wójta analiz dotyczących zasadności przystąpienia do opracowania planu oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium" sformułowano wniosek m.in., "w celu doprowadzenia do zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium Rada Gminy Pielgrzymka uchwała Nr XXI/103/08 z dnia 25 lipca 2008 r. przystąpiła do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pielgrzymka". W istocie zatem organ dokonywał odwrotnych czynności w stosunku do u.p.z.p. – doprowadzał do zgodności studium z ustaleniami projektu planu.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. W myśl zaś ust. 5 art. 14 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. W niniejszej sprawie na tym etapie prac planistycznych projekt miejscowego planu nie był zgodny z ustaleniami obowiązującego Studium.

Uchwała powyższa z dnia 19 września 2008 r. Nr XXIII/109/08 została podana w dniu 16 października 2008 r. – w myśl art. 17 pkt 1 u.p.z.p. - do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie. Obwieszczenie wywieszono do dnia 7 listopada 2008 r.. Do tego dnia można było składać wnioski. W dniu 14 października 2008 r. zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. instytucje i organy właściwe do uzgodnienia i opiniowania projektu planu.

W grudniu 2008 r. sporządzono równocześnie opracowanie ekofizjograficzne do obu projektów, tj. zmiany Studium oraz planu miejscowego. We Wstępie do tego opracowania wskazano w pkt. 1.2. zatytułowanym "Cel i zakres opracowania", że cyt. "konieczność dokonania zmiany w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pielgrzymka wynikła z potrzeby realizacji zespołu elektrowni wiatrowych na wybranym obszarze. Wcześniej nie przewidywano bowiem rozwoju energetyki wiatrowej na terenie gminy, stąd też ta forma zagospodarowania nie była uwzględniona w gminnych dokumentach prawno-planistycznych. Kolejnym krokiem - po uchwaleniu wspomnianej zmiany Studium - będzie sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru przewidzianego do lokalizacji zespołu elektrowni wiatrowych. Niniejsze opracowanie ekofizjograficzne sporządzano do projektów obu tych dokumentów (tj. zmiany Studium na podstawie Uchwały Rady Gminy Pielgrzymka Nr XXI/103/08 z dnia 25 lipca 2008 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pielgrzymka dla obszarów w rejonie miejscowości Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn oraz planu miejscowego na podstawie Uchwały Rady Gminy Pielgrzymka Nr XXIII/109/08 z dnia 19 września 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Pielgrzymka dla terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą w rejonie miejscowości Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn), a przeprowadzona w nim analiza i waloryzacja ekofizjograficzna dokonywana była głównie w aspekcie uwarunkowań dla lokalizacji obiektów elektrowni wiatrowych. Niezależnie od tego ustosunkowano się także do innych problemów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności proekologicznego kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej (która na rozpatrywanym obszarze dominuje) i kształtowania ciągłych układów przyrodniczych".

W dniu 25 lipca 2008 r. została podjęta uchwała Nr XXI/103/08 o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pielgrzymka dla obszarów w rejonie miejscowości Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn.

W lipcu 2009 r. została opracowana Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z infrastruktura w rejonie miejscowości Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn.

Pismami z dnia 28 sierpnia 2009 r. zwrócono się – na podstawie art. 17 pkt 6b u.p.z.p. – do odpowiednich organów i instytucji o uzgodnienie projektu planu. Uzgodnienia zostały dokonane w dniach od 14 września do 28 października 2008 r..

W dniu 11 września 2009 r. podjęto uchwałę Nr XXXV/164/09 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pielgrzymka dla obszarów w rejonie miejscowości Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn. I od dnia wejścia w życie w/w uchwały powinny – zdaniem Sądu – rozpocząć się prace dotyczące uchwalenia kwestionowanego w niniejszej sprawie planu. W § 2 pkt 1 w/w uchwały zapisano, że "zmiana studium ma na celu umożliwienie realizacji inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Zmiana studium miała zatem na celu w istocie, jak już wcześniej to zauważono, doprowadzenie zgodności Studium z ustaleniami zaprojektowanego wcześniej planu.

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, skoro zgodnie z przepisem art. 15 ust.1 u.p.z.p. zasadą jest, że sporządzany przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projekt planu miejscowego musi być zgodny z zapisami studium, a co oznacza zgodność z obowiązującym (uchwalonym) studium, to w niniejszej sprawie nie dochowano owej zasadzie jako, że nie zachodziła taka zgodność.

Niewątpliwe jest bowiem w sprawie, że na etapie sporządzania projektu przedmiotowego planu studium w wersji, która służyła za podstawę przyjętych ustaleń w projekcie planie, studium jeszcze nie obowiązywało (jak to wykazano wyżej). Powyższe wskazuje również, że prace związane tak ze zmianą studium jak i prace związane z sporządzaniem planu toczyły się równocześnie. W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy brak było ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady o jego zmianie, gdy zaś zapisy studium stanowią podstawę i punkt wyjścia dla jakichkolwiek dalszych prac planistycznych, to należało przyjąć, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzania planu, określonych w/w przepisem art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.. Już to tylko naruszenie zasad sporządzenia planu skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p..

Przed przystąpieniem do procedury planistycznej gmina ma obowiązek doprowadzić do podjęcia uchwały intencyjnej (art. 14). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia i przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym w myśl ust. 5 powołanego artykułu przed podjęciem tej uchwały musi być zbadana zgodność przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu w myśl art. 17 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przystępuje kolejno do czynności planistycznych, określonych w tym przepisie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu następuje po stwierdzeniu, że sporządzony plan nie narusza ustaleń studium (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2101/11). Za niedopuszczalne zatem uznać należy jednoczesne prowadzenie prac związanych ze zmianą studium, umożliwiającego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i podjęcie uchwały w sprawie tego planu. W istocie bowiem ustawodawca wymaga zgodności pomiędzy tymi dwoma aktami już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu.

W dalszej kolejności należy odnieść się do pozostałych zarzutów zawartych w złożonych skargach, stosownie do wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2490/11). Zgodnie bowiem z art. 190 u.p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się za stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2101/11) oraz w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 221/13), jak również w związanym z nim wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 169/12), że za przedwczesną uznać należy ocenę dokonaną przez sąd I instancji w zakresie analizy poszczególnych unormowań planu w sytuacji gdy kwestionowana uchwała nie mogła być podjęta jednocześnie z uchwałą w sprawie zmiany studium. W niniejszej sprawie wprawdzie uchwała o zmianie studium nie została podjęta jednocześnie z uchwałą w sprawie planu miejscowego, ale czynności dotyczące zmiany studium były prowadzone równolegle do prac planistycznych, co Sąd wcześniej omówił i ocenił.

Mając jednak na uwadze wyrok NSA z dnia 15 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2490/11), Sąd pragnie zwrócić uwagę na inne jeszcze nieprawidłowości (uchybienia) zaistniałe w uchwalonym, a zaskarżonym w niniejszej sprawie planie, a które znalazły się w skargach i w konsekwencji łącznie z przyczyną już omówioną legły u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały.

I tak zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z przepisu tego wynika nakaz określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w/w przepis nie zawiera żadnych ograniczeń (nakazów względnie nakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego gminy. Przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów a niejednokrotnie, wobec braku ustawowego zakazu nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia (NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1278/06, publ. LEX Nr 362107 oraz w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1864/10 – nie publ., treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając i odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że nie można zatem wykluczyć dopuszczalności możliwości lokalizowania na określonym obszarze wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji, np. elektrowni wiatrowych na terenie o przeznaczeniu rolniczym (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 129/10). Niemniej jednak w sytuacji, gdy do zrealizowania konkretnych zamierzeń inwestycyjnych konieczne jest ulokowanie ich w konkretnym miejscu, to niezbędne jest wskazanie i wyodrębnienie miejsc, w których jest możliwe ewentualne sytuowanie takich inwestycji – tak, by zapewnić płynne przejście między niekolidującymi z sobą przeznaczeniami – terenów rolniczych i gruntów pozostałych np. po wybudowaniu elektrowni wiatrowych, do wykorzystania jako użytki rolne (por. wyżej przywołany wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 129/10 oraz wyrok z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 516/10).

Ponadto, istotne jest - jak zauważył organ nadzoru – że wprawdzie dopuszcza się w planach mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, jednakże wyłącznie wtedy, gdy one wzajemnie się nie wykluczają a wręcz właśnie uzupełniają, np. funkcja mieszkaniowo-usługowa. Jednakże stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów na działalność wytwórstwa rolnego z dopuszczeniem lokalizacji budowli produkcji energii (R/E), czyli innego przeznaczenia terenu rolnego nie może zostać uznane za uzupełniające się, a wręcz przeciwnie powinny zostać rozgraniczone liniami.

W rozpoznawanej sprawie mocą § 8, § 11, § 13, § 17, § 28, § 34, § 37, § 38 zaskarżonej uchwały dla terenów odpowiednio 2R/E, 5R/E, 8 R/E, 12R/E, 23R/E, 32R/E, 38R/E, 39R/E ustalono przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy z dopuszczeniem lokalizacji (od dwóch do pięciu) wież elektrowni wiatrowych o mocy od 1,5 MW do 3,0 MW każda, zaś przeznaczenie uzupełniające: sieci i obiekty infrastruktury technicznej towarzyszące elektrowniom wiatrowym; sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej niezwiązane z przeznaczeniem podstawowym, z wyłączeniem masztów telefonii komórkowej, dla których obowiązuje zakaz lokalizowania; drogi wewnętrzne, w tym place i drogi montażowe służące do dojazdu do wież elektrowni wiatrowych. W w/w paragrafach ustalono również w ust. 1 pkt. 4 "możliwość podziału na działki w celu wydzielenia terenów na lokalizację wież elektrowni wiatrowych, placów i dróg montażowych umożliwiających dojazd do nich" oraz wskazano wśród zasad zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy (pkt 6 lit. b), że "maksymalna powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej, przeznaczonego na cele nierolnicze: 0,5 ha".

Słusznie Wojewoda wskazuje, że elektrownie wiatrowe są to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a nadto są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Tym samym nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Rady, że elektrownie wiatrowe są budowlami analogicznymi do słupów linii energetycznych czy też masztów telefonii komórkowej.

Powyższe zaś pozwala na stwierdzenie, że z terenu o przeznaczeniu rolniczym należy wyłączyć teren na cele produkcyjne, bo taki też charakter ma lokalizacja elektrowni wiatrowych. Tereny rolnicze powinny być wyłączone na rzecz przeznaczenia terenu przeznaczonego pod lokalizację elektrowni wiatrowych, bowiem takie budowle nie są związane z rolnictwem i jego wytwórstwem. Nadto jako tereny o dwóch innych przeznaczeniach powinny być oddzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu.

Zgodnie z art. 17 ust. 8 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzana planu miejscowego uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Na mocy zaś art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 7 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy).

W rozpoznawanej sprawie tereny przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych mają orientacyjną powierzchnię odpowiednio: 2R/E – 2,4 ha, 5R/E – 98,7 ha, 8R/E – 10,9 ha, 12R/E 48,2 ha, 23R/E – 71,5 ha, 32R/E – 41,9 ha, 38R/E – 7,0 ha, 39R/E – 1,5 ha, a zatem przekraczającą obszar 0,5 ha. Rada nie dokonała w planie wyłączeń gruntów rolnych na cele nierolnicze, a jedynie dokonała podziału zwartego obszaru gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej do maksymalnie 0,5 ha, co w istocie doprowadziło do wyłączenia z procesu planistycznego właściwego organu do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Powyższe sprawia natomiast, że koniecznym staje się rozdzielenie liniami rozgraniczającymi tereny o przeznaczeniu rolniczych i nierolniczych, które znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem R/E. Konkretne usytuowanie elektrowni wiatrowych na rysunku planu z wykazaniem w treści uchwały areału powierzchni przeznaczonej na ten cel jednoznacznie pozwoli na ustalenie czy właściwy organ nie został pominięty w procedurze planistycznej zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez Wojewodę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2006 r. (sygn. akt II SA/Kr 1329/2005, publ. Lex nr 869113), że niedopuszczalnym jest objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie, a zwłaszcza objęcie liniami oznaczającymi jeden obszar jednocześnie terenów o przeznaczeniu rolniczym i nierolniczym oraz leśnym i nieleśnym bez wyraźnego ich rozgraniczenia. "Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze skutkuje naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny" (wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08, publ. Wspólnota 2009/23/39).

Ponadto, określenia w planie – w ocenie Sądu - muszą być na tyle jasne, proste, czytelne i jednoznaczne, że nie mogą budzić wątpliwości wśród użytkowników planu. Przede wszystkim zaś jak wynika to z rysunku, siłownie wiatrowe mają być usytuowane na terenach obecnie użytkowanych rolniczo. Zatem, ochrona gruntów rolnych i leśnych oraz ustawowa piecza organów zobowiązanych do czuwania nad ograniczeniem wykorzystywania ich na inne cele powoduje, że wyłączenie terenów spod takiej produkcji musi mieć charakter ścisły. Skoro lokalizacja elektrowni wiatrowych będzie musiała ograniczyć się do powierzchni 0,5 ha ujętych w poszczególnych, w/w paragrafach zaskarżonej uchwały, to znaczy że rysunek i legenda załącznika nr 1 nie odpowiadają treści testu planu. Ponadto jest to istotne dla ewentualnego ograniczenia przez łopaty wiatraków możliwości korzystania z terenów sąsiednich, na co zawracają uwagę skarżący. Konkretne wskazanie lokalizacji inwestycji wyeliminuje ewentualną niemożność pogodzenia lokalizacji wiatraków z przewidzianą w planie możliwością wykorzystania terenów sąsiednich. Doprecyzowanie umieszczenia elektrowni pozwoli organowi uniknąć zarzutów tego rodzaju.

Uwzględniając powyższe, Sąd w pełni podzielił zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie w planie miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowych.

Ponadto, za niedopuszczalne należy uznać zapisy dotyczące powierzchni poszczególnych terenów, tj. "dla terenu o orientacyjnej powierzchni". Zapisy § 7-44 pkt 1 skarżonej uchwał we fragmentach "o orientacyjnej" pozwala na stwierdzenie, że wielkość tereny o orientacyjnej powierzchni może ulegać zmianom, co w istocie może prowadzić do zmiany przeznaczenia terenu, a w konsekwencji o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania terenu nie będzie decydowała rada, a który to organ w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. jest jedynie właściwy do orzekania w tym zakresie.

Sąd podzielił także zarzuty Wojewoda dotyczące podjęcia § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały we fragmencie "uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków" i § 18 ust. 1 pkt 4 uchwały we fragmencie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu w granicach wyznaczonej strefy wymaga pisemnego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków" z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz - § 8 ust. 1 pkt 4, § 11 ust. 1 pkt 4, § 13 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 1 pkt 4, § 28 ust. 1 pkt 4, § 34 ust. 1 pkt 4, § 37 ust. 1 pkt 4, § 38 ust. 1 pkt 4 z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 93-99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, należy wskazać, że w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały, zatytułowanym "Ustalenia ogólne w zakresie zasad ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego", zapisano, że "Ustala się ochronę zaewidencjonowanych stanowisk archeologicznych, wskazanych na rysunku planu, polegającą na konieczności uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz wykonania badań archeologicznych w przypadku prowadzenia prac ziemnych w obrębie stanowiska, na zasadach określonych w przepisach szczególnych.". W § 18 ust. 1 pkt 4 uchwały postanowiono zaś, że "strefę ochrony konserwatorskiej zabytkowego parku (numer rej. 657/L), wskazaną na rysunku planu; zmiana sposobu zagospodarowania terenu w granicach wyznaczonej strefy wymaga pisemnego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.".

Oceniając legalność w/w zapisów zaskarżonej uchwały, Sąd miał na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Wprowadzając analizowane regulacje § 6 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały Rada zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów u.p.z.p.. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie jednak do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Należy w tym miejscu także wskazać na przepis art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 19 ust. 3 tejże ustawy - w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Kompetencja ta jednak nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Zdaniem Sądu kwestionowany przez Wojewodę fragmenty zaskarżonej uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. W świetle przywołanych regulacji ustawowych oraz przepisu wykonawczego, jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające objęcie planem tejże kwestii, rada gminy zobligowana jest do określenia obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Jednakże normując tę materię, winna mieć na względzie także to, że – zgodnie z zasadą praworządności i legalności - nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Jak słusznie zauważył organ nadzoru, Rada gminy nie ma żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy. Ilekroć ustawodawca chce wprowadzić wymóg uzyskania pozwolenia danego organu, wprost o tym stanowi w ustawie. Brak jest również podstaw prawnych do nakładania na uczestników procesu budowlanego obowiązku uzyskania pozwolenia związanego z zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków czy znajdującym się w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej i strefy obserwacji archeologicznej, gdyż stanowi to wykroczenie poza zakres kwestii wymagających uzyskania pozwolenia wskazanych w ustawie (art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie.

Uwzględniając powyższe - w ocenie Sądu - wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakwestionowane przez Wojewodę fragmenty § 6 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 4 stanowi naruszenie zasad sporządzania planu.

Odnosząc się zaś do zarzutu drugiego, słusznie podniósł Wojewoda, że w § 8 ust. 1 pkt 4, § 11 ust. 1 pkt 4, § 13 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 1 pkt 4, § 28 ust. 1 pkt 4, § 34 ust. 1 pkt 4, § 37 ust. 1 pkt 4, § 38 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały Rada wprowadziła zapis dla terenów o przeznaczeniu rolniczym o możliwości podziału działki w celu wydzielenia terenów na lokalizację wież elektrowni wiatrowych, placów i dróg montażowych umożliwiających dojazd do nich. Wprowadzenie w uchwale zapisów o powyższej treści - w ocenie organu - spowodowało, że Rada ustaliła zasadę podziału geodezyjnego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W procedurze planistycznej ustawodawca nie umocował zatem organu gminy do stanowienia zasad podziału nieruchomości, a jedynie do określania w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Postępowanie podziałowe oraz scalanie i podział nieruchomości są przedmiotem uregulowań ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 t.j.) w Dziale III odpowiednio w Rozdziale 1, zatytułowanym "Podziały nieruchomości", oraz w Rozdziale 2 - "Scalanie i podział nieruchomości". Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.g.n. to ta ustawa określa zasady: podziału nieruchomości (pkt 2); scalania i podziału nieruchomości (pkt 3).

Odwołać się w tym miejscu należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2235/10), w którym stwierdzono, że "nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny (np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (...).". Nadto w wyroku tym NSA jednoznacznie stwierdził, że "instytucją odrębną od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest "procedura scalenia i podziału nieruchomości (art. 101-111 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tym zakresie ustawa wyznacza planowi konkretna rolę do odegrania: "Szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy (...)".

Należy również zauważyć, że obydwa postępowania, czyli podział geodezyjny, o jakim mowa w art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz scalenie i podział nieruchomości dokonywany w trybie art. 101-108 w/w ustawy znacznie się od siebie różnią, choć oba wiążą się z zapisami planu miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu, o jakiej mowa w ust. 1 art. 93, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z ust. 2 art. 93 wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości.

Art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast, że przepisy niniejszego rozdziału (tj. "Scalanie i podział nieruchomości") regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 101 przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy (art. 102 ust. 1). Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem (art. 102 ust. 2). O przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem (art. 102 ust. 3).

Procedura scalenia i podziału nieruchomości polega zatem na - jeżeli jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – scaleniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scaleniem. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy, a o przystąpieniu do tego postępowania decyduje rada gminy w drodze uchwały. Po dokonaniu scalenia, tj. zniesieniu dotychczasowych istniejących granic działek, opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W związku z faktem, że procedura podziału nieruchomości została przez ustawodawcę wyczerpująco określona w artykułach od 93 do 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć należy brak kompetencji dla Rady Gminy do stanowienia o możliwości dokonywania podziału działki.

Niezależnie od powyższego, należy również wskazać, że brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów.

W rozpoznawanej sprawie Rada ograniczyła możliwość korzystania przez strony skarżące z posiadanych nieruchomości. Stwierdzić jednak należy, że ani z przedstawionych materiałów planistycznych, ani z uzasadnienia uchwały, ani z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia do naruszenia prawa, czy wreszcie z odpowiedzi na skargę nie wynika, że wprowadzając określone uregulowania Rada uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy. Nie wynika też, że w sposób rzetelny i wszechstronny rozważyła te okoliczności w kontekście zarzutów stron skarżących, mając na uwadze zarówno interes ogólny, interes innych osób, jak też interesy stron skarżących. Nie przedstawiono motywów, dla których ograniczono uprawnienia strony skarżącej do korzystania z nieruchomości, przy przyznaniu uprawnień podmiotom, na terenach których mają stanąć elektrownie wiatrowe. Takie działanie organu gminy w istocie prowadzi do dyskryminowania jednej grupy podmiotów, na rzecz innych, którzy prowadzić będą działalność związaną z lokalizacją elektrowni wiatrowych. A uwzględniając powyższe okoliczności, tym bardziej organy planistyczne winne mieć na uwadze, że kreowanie poprzez plan – na szczeblu gminy – polityki przestrzennej niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi.

Po analizie przedstawionej dokumentacji planistycznej Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy planistyczne nie sprostały powyższym wymogom, przede wszystkim z tego względu, że nie wyważyły interesów stron skarżących i podmiotów, na rzecz których lokalizowane będą elektrownie wiatrowe.

Zdaniem Sądu, należy nadto zakwestionować niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim wprowadza istotne ograniczenia prawa własności stron skarżących. Na znaczenie takiego uzasadnienia zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1431/09, nsa.gov.pl), podkreślając, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Brak w tym zakresie uniemożliwia nie tylko organowi nadzoru zbadanie zgodności z prawem przyjętych rozwiązań, ale również utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych dotyczących ograniczenia ich prawa własności. W niniejszej sprawie nie wynika z przedłożonych Sądowi dokumentów planistycznych ani też z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dlaczego wymóg ochrony praw i wolności osób trzecich ewentualnie potrzeba ochrony interesu ogólnego (wymagań ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego) była ważniejsza niż konstytucyjnie chronione prawo użytkowania wieczystego strony skarżącej.

Zdaniem Sądu powyższe świadczy o naruszeniu przez organy gminy zasady równości. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zróżnicowanie podmiotów może występować gdy: jego kryterium pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, waga interesu przemawiającego za zróżnicowaniem jest proporcjonalna do wagi interesu naruszonego zróżnicowaniem, a kryteriom różnicowania pozostaje w związku z wartościami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W niniejszej sprawie żadnego z przedstawionych kryteriów różnicowania nie wykazano. Nie wynika również, aby kwestie te były przedmiotem wnikliwych rozważań organów planistycznych w procedurze stanowienia i uchwalania planu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że podejmując zakwestionowaną przez strony skarżące uchwałę organ gminy przekroczył granice władztwa planistycznego i naruszył wskazane zasady konstytucyjne zwłaszcza zasadę proporcjonalności i równości. Przekroczenie zaś władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p..

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a.. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a..