Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 87/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w związku z art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: oraz art. 38 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2721/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...]sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2721/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2019 r., znak: [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Architekt [...] 8 października 1957 r. zatwierdził nietypowy projekt pawilonu usługowo-handlowego przy ul. [...]w [...] zaopiniowany przez Komisję Urbanistyczno - Architektoniczną [...]oraz Radę Techniczną, jako budynek tymczasowy do końca 1960 r. Projekt stanowił podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, w myśl art. 332 rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zagospodarowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34 poz. 216 z 1939r.) - pod warunkiem przerwania użytkowania, rozebrania budynku oraz usunięcia gruzu z posesji po dniu 31 grudnia 1960r., na każde żądanie władz budowlanych.

W dniu 13 listopada 1957 r., na podstawie art. 343 ww. rozporządzenia z 16 lutego 1928 r., wydane zostało pozwolenie na budowę pawilonu usługowo - handlowego (9 lokali) na ww. nieruchomości - pod warunkiem zastosowania się do uwag zamieszczonych w klauzuli zatwierdzonego projektu, przerwania użytkowania, rozebrania budynku oraz usunięcia gruzu z posesji po dniu 31 grudnia 1960 r., na każde żądanie władz budowlanych.

Naczelnik Dzielnicy [...]. decyzją z [...] października 1978 r. nakazał rozbiórkę pawilonu do 30 listopada 1978 r. Decyzją z [...]lutego 1979 r. Prezydent [...]uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] kwietnia 1979 r. (znak: [...]), organ I instancji, działając na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), nakazał rozbiórkę tymczasowego pawilonu handlowego przy ul. [...]w [...] do 1 czerwca 1979 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezydenta [...]decyzją z [...] lipca 1979 r. nr [...] - z warunkiem zagwarantowania lokali zastępczych dla zakładów usługowych.

[...]Sp. z o.o. Sp. k. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]z [...] lipca 1979 r. Nr [...].

W wyniku rozpoznania tego wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] października 2019 r. znak: [...]utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia na wniosek ww. Spółki nieważności decyzji Prezydenta [...]z [...] lipca 1979 r. utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...]z [...] kwietnia 1979 r. nakazującą rozbiórkę tymczasowego pawilonu handlowego w terminie do 1 czerwca 1979r. - pod warunkiem zagwarantowania lokali zastępczych dla zakładów usługowych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że badana w postępowaniu nieważnościom decyzja została wydana na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 332 ww. rozporządzenia o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z 28 lutego 1929 r., na wykonanie robót, wyszczególnionych w art. 333 i 334, o ile roboty te nie dotyczą budynków państwowych, wymagane było uzyskanie pozwolenia właściwej władzy. Odnośnie do przedmiotowego pawilonu wydano pozwolenie z 13 listopada 1957 r. obarczone warunkiem dokonania jego rozbiórki po upływie daty 31 grudnia 1960 r. na każde żądanie władz budowlanych. Obiekt nie został jednak rozebrany. Zgodnie z Planem Ogólnym - uchwałą nr 4/25 z 10 lipca 1969 r., teren na którym znajduje się pawilon przeznaczony był na węzeł "[...]". Zgodnie z § 20 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), pozwolenie na budowę ustala terminy, do których mogą istnieć tymczasowe obiekty budowlane oraz warunki likwidacji przejściowego zagospodarowania terenu.

Organ wyjaśnił, że w dacie upływu terminu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z 24 października 1974r. - Prawo budowlane, powstaje obowiązek rozbiórki obiektu, który podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Wydanie odrębnej decyzji o nakazie rozbiórki było zatem zbędne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja z [...] kwietnia 1979 r. narusza art. 38 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki, jak i nałożenia obowiązku zagwarantowania lokali zastępczych. Jednakże, zdaniem organu, nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące. Wpływ na to naruszenie powinien mieć bowiem upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej. GINB przyjął, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji skoro od jej wydania upłynęło 40 lat i nie wywołuje ona negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Pozostawienie jej w obrocie prawnym nie zmienia obowiązku rozbiórki pawilonu po 31 grudnia 1960 r. Pomimo zatem naruszenia art. 38 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r., nie ma ono charakteru rażącego. GINB dodał, że badana decyzja nie jest też dotknięta pozostałymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]sp. z o.o. sp. k. w Warszawie zarzucając organowi naruszenie art. 104 k.p.a., art. 154 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Skarżąca wskazała, że decyzja o rozbiórce z [...] lipca 1979 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] kwietnia 1979 r. została w trybie art. 154 k.p.a. zmieniona decyzją z [...] czerwca 1981r. organ poprzez przedłużenie terminu wyznaczonego do rozbiórki do 31 grudnia 1984r. Rozstrzygnięcie to organ uzasadnił stwierdzeniem, że nie ma konieczności rozbiórki, bo nie przewiduje się rozpoczęcia przebudowy [...]i zgodnie z zarządzeniem Prezydenta [...]z 12 kwietnia 1977 r. Urząd Dzielnicy powinien wskazać lokalizację bądź lokale zamienne przed wydaniem decyzji o rozbiórce. Strona zaakcentowała, że w dacie wydania decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. organ odwoławczy nie widział potrzeby rozbiórki i wskazał na konieczność wydania "ostatecznej" decyzji o rozbiórce, ale po wskazaniu zamiennej lokalizacji. Skarżąca wskazała, że warunku z decyzji z [...] lipca 1979 r. nie wykonano. Budynek stał się własnością Miasta [...], które nie wykonało rozbiórki, ale przez lata czerpało dochody z najmu. Dnia 12 maja 2014 r. budynek sprzedano skarżącej (KW [...]). Istnieje zatem wątpliwość co do skutków prawnych, jakie wywołały wydane w 1979 – 1981r. decyzje o rozbiórce oraz decyzje odraczające terminy rozbiórki.

Skarżąca podniosła też, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], działka [...]znajduje się w obszarze o symbolu 1KD-PM przeznaczonym pod plac miejski ze stacją metra z dopuszczeniem dotychczasowego sposobu użytkowania terenów i korzystania z istniejących budynków do ich zagospodarowania zgodnie z § 13 mpzp. Możliwa jest zatem legalizacja budynku i uzyskanie zgody na korzystanie do realizacji założeń planu, co wyklucza pozostawanie w obrocie rozstrzygnięć o rozbiórce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd przypomniał, że postępowanie w tej sprawie toczyło się w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym na zasadach określonych w art. 156-159 k.p.a., a zatem organy badały wyłącznie to, czy decyzja o rozbiórce w dacie jej wydania była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził następnie, że organ poddał ocenie decyzję z [...] lipca 1979 r. w sprawie rozbiórki pod kątem powołanej przesłanki przez stronę oraz z urzędu – pod kątem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i doszedł do zasadnego wniosku, że w tej sprawie one nie wystąpiły. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna jest decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji zauważył, że nieostrą granicę między wymienionymi w tym przepisie dwiema przesłankami kształtowało orzecznictwo sądów administracyjnych na przestrzeni lat, przyjmując, że naruszający prawo w stopniu "rażącym" jest akt administracyjny wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, "wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek". Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Zdaniem Sądu, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga wykładni.

Odnosząc się do treści art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229), Sąd przypomniał, że zobowiązywał on inwestora (właściciela, zarządcę) do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego objętego nakazem przymusowej rozbiórki (ust. 1) i obiektu podlegającego rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki został wzniesiony (ust. 2). Z ostatniego z przepisów wynika zatem, że wskazane obiekty podlegają rozbiórce ze względu na upływ czasu. Obowiązek wówczas egzekwowany jest w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.). Sąd stwierdził, że powyższe oznacza, że w stosunku do obiektów wymienionych w art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. nie było potrzeby wydania odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę. Jednakże, zdaniem Sądu, uchybienie to nie narusza art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. w stopniu rażącym, bowiem nie powoduje skutków nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wydanie kwestionowanej decyzji z [...] lipca 1979r. nie zmienia faktu, że sporny obiekt - który od początku miał charakter wyłącznie czasowy - podlega rozbiórce. To, czy zostanie on rozebrany w konsekwencji wykonania badanej decyzji, czy bezpośrednio w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie powoduje skutków niemożliwych do zaaprobowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Sąd stwierdził następnie, że nawet rozważając wyłącznie hipotetycznie przyjęcie stanowiska przeciwnego, to i tak kwestia znacznego upływu czasu od wydania badanej decyzji skutkowałaby odmową stwierdzenia jej nieważności pomimo, że wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie można stosować automatycznie. Ww. wyrokiem Trybunał stwierdził bowiem niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wprawdzie nie przesądził, czy właściwy jest przewidziany w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny. Wskazał jednak, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez wiele lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W tej sprawie od wydania decyzji ([...] lipca 1979 r.) minęło ponad 41 lat.

Z powołanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji skargą kasacyjną wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła w całości [...]sp. z o.o. sp.k. z siedzibą [...]podnosząc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji:

1) art. 145 § 1 pkt 2 oraz 151 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi na decyzję ostateczną odmawiającą nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa; rażące naruszenie prawa polegało na nałożeniu na stronę w drodze decyzji administracyjnej obowiązków, które wynikały wprost z przepisu prawa materialnego,

2) art. 145 § 1 pkt 2 i 151 p.p.s.a w związku z art. 156 § 2 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. wykładanego w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, polegało na oddaleniu skargi ze względu na znaczny upływ czasu od wydania decyzji; prawidłowa wykładnia tego przepisu w świetle okoliczności sprawy powinna prowadzić do wniosku, że decyzja nie wywołała żadnych trwałych skutków przemawiających za przyjęciem jako kluczowej zasady trwałości decyzji administracyjnej, przeciwnie - wywołuje skutki negatywne, blokujące, a przyczyny nieważności oraz przyczyny trwałej niewykonalności decyzji z biegiem lat potęgują się, z negatywnym skutkiem dla interesu społecznego i interesu strony.

Powołując się na wskazane podstawy kasacyjne strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów.

Skarga kasacyjna zawiera oświadczenie strony o zrzeczeniu się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec powyższego, orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia w tej sprawie którejkolwiek z podlegających uwzględnieniu z urzędu podstaw nieważności postępowania sądowego, rozpoznał sprawę ze skargi kasacyjnej w granicach wyznaczonych powołanymi przez stronę skarżącą podstawami kasacyjnymi. Z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a..

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się za zarzut naruszenia przez Sąd I instancji 151 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wniosku Sądu I instancji, że na gruncie rozpoznawanej przez ten Sąd sprawy nie było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]z [...] lipca 1979 r. Nr [...]– utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1979 r. ([...]), nakazującą rozbiórkę tymczasowego pawilonu handlowego przy ul. [...]w [...]. Niezasadne bowiem było przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ przy ocenie decyzji z [...] lipca 1979r. prawidłowo uznał, iż decyzja ta nie została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa ani w okolicznościach wskazujących na jej nieważność z innych przyczyn, opisanych dyspozycjami pozostałych przepisów zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., które organ badał z urzędu.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań musi być zauważenie, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obejmuje dwie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Te przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mają nieostry charakter, co zostało odnotowane przez Sąd I instancji. Jednakże idąc tokiem rozumowania organu, który wydał zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji przyjął w ślad za nim, że na gruncie tej sprawy zasadne jest pogłębione rozważenie przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie takie było wadliwe, gdyż Sąd I instancji powinien był dostrzec, że w okolicznościach niniejszej sprawy dokonywana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kontrola legalności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 1979r. powinna być przez organ nadzoru przeprowadzona w sposób pogłębiony w odniesieniu do przepisu nakazującego za nieważną uznać decyzję wydaną bez podstawy prawnej. Nie negując potencjalnych trudności w rozróżnieniu sytuacji braku podstawy prawnej a sytuacji rażącego naruszenia prawa decyzją administracyjną dostrzec jednak trzeba, że w piśmiennictwie z aprobatą spotkały się te poglądy judykatury, które przesłankę wydania decyzji bez podstawy prawnej odnoszą do przypadków wydania decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w sposób inny niż przez wydanie decyzji. Rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny i wskazuje że chodzi o sytuację, w której albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Odnosi się to do sytuacji, gdy decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez odwoływania się do sfery faktu. Mogą jednak o tym przesądzać także braki w sferze faktycznej, gdy opiera się ona na stanie faktycznym skrajnie odmiennym od tego, który warunkuje czynności jurysdykcyjne, a także w razie braku objętej jej hipotezą czynności konwencjonalnej czy oświadczenia potencjalnego adresata decyzji. Pozostałe przypadki istotnego naruszenia podstawy prawnej winny być raczej kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego,, LEX/el. 2021, komentarz do art. 156 i powoływane tam poglądy orzecznictwa i doktryny). W piśmiennictwie słusznie zauważa się, że o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej mogą jednak przesądzić także braki w sferze faktu. Istotnego znaczenia nabiera przy tym wyróżnienie dwóch hipotetycznych stanów faktycznych, a mianowicie stanu faktycznego, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa, i stanu faktycznego, od którego zależy treść rozstrzygnięcia (J. Filipek, Rola prawa w działalności administracyjnej państwa, ZNUJ. Prace prawnicze 1974/65; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, s. 90). Nieomal zawsze w jakiejś części pokrywają się one, ponieważ jedna i ta sama okoliczność może podlegać niejako podwójnej kwalifikacji prawnej: wpierw – na etapie wszczęcia postępowania – może być traktowana jako przesłanka podjęcia czynności jurysdykcyjnych, a następnie – na etapie orzekania – jako podstawa konkretyzowanych w decyzji uprawnień i obowiązków. Niemniej jednak założyć należy, że ilekroć da się przeprowadzić między nimi wyraźną dystynkcję, decyzja wydana w obliczu braku pierwszego z nich jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Wprawdzie można wtedy mówić o istnieniu w systemie prawnym określonej normy kompetencyjnej, ale pozostaje ona niezaktualizowana i jako taka nie może stanowić podstawy prawnej decyzji (T. Kiełkowski [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że decyzja Prezydenta [...]z [...] lipca 1979 r. utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...]z [...] kwietnia 1979 r. wydana została na podstawie art. 38 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do obiektów budowlanych, podlegających rozbiórce ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę lub na jaki zostały wzniesione (ust. 2). Przepis art. 38 tej ustawy czyni wyraźne rozróżnienie pomiędzy obiektem budowlanym objętym nakazem przymusowej rozbiórki (ust. 1), a obiektem budowlanym podlegającym rozbiórce ze względu na wpływ czasy oznaczony w pozwoleniu na budowę (ust. 2). Przepisy obu ustępów tego artykułu łączy tylko to, że w obydwu wypadkach rozbiórki obiektu obowiązany jest dokonać na własny koszt inwestor, właściciel lub zarządca. Przepisy te zatem normują wyłącznie kwestię kosztów rozbiórki obiektu budowlanego. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę z mocy tego pozwolenia. Wydawanie zatem odrębnej decyzji, nakazującej rozbiórkę obiektu wzniesionego na czas oznaczony, jest nie tylko zbędne, lecz także contra legem. W dotychczasowym orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do wydawania decyzji nakazujących rozbiórkę (wyrok NSA z 5 września 1988 r., IV SA 644/88, ONSA 1989/2, poz. 62; wyrok NSA z 24 lutego 1987 r., IV SA 900/86; zob. także postanowienie NSA z 6 maja 2010 r., II OW 7/10).

Z dokonanych w tej sprawie ustaleń wynika zaś, że pawilon handlowy przy ul. [...]w [...] wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z 13 listopada 1957 r. wydanego pod warunkiem zastosowania się do uwag zamieszczonych w klauzuli zatwierdzonego projektu, przerwania użytkowania, rozebrania budynku oraz usunięcia gruzu z posesji po dniu 31 grudnia 1960 r. na każde żądanie władz budowlanych. Ani organ, ani Sąd I instancji nie kwestionowały, że decyzja z 26 kwietnia 1979 r. narusza art. 38 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż przepis ten nie mógł stanowić podstawy do jej wydania. Nie zauważono jednak, że zainicjowane wnioskiem skarżącej postępowanie nieważnościowe prowadzone w stosunku do decyzji z 1979 r. powinno z tego względu być ukierunkowane na analizę przesłanki "wydania decyzji bez podstawy prawnej" zamiast przesłanki "wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa", skoro kwestionowana decyzja z 1979 r. opiera się – jak się to ujmuje w piśmiennictwie - na stanie faktycznym diametralnie odmiennym od tego, który warunkuje czynności jurysdykcyjne (T. Kiełkowski, op. cit.). Stanowi to zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewidentny przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej, którego stwierdzenie zobowiązuje organ do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez skarżącą Spółkę decyzji rozbiórkowych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę i rozstrzygając o sytuacji prawnej skarżącej spółki jako właściciela pawilonu handlowego, którego dotyczył kwestionowany w postępowaniu nieważnościowym nakaz rozbiórki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie uwzględnić powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze względu na dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przyjętą ocenę co do prawidłowości zastosowania tego przepisu, stwierdzić należało, że druga podstawa kasacyjna, obejmująca zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem 151 p.p.s.a w związku z art. 156 § 2 k.p.a. ("Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne") jest o tyle zasadna, że stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do znaczenia w rozważanym przypadku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 nie przystawało do okoliczności tej sprawy i uznać je należy za nieistotne z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia z uwagi na to, że ww. wyrok Trybunału odnosił się do warunków zastosowania innej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej niż przesłanka, która ma zastosowanie w tej sprawie ("wydanie decyzji bez postawy prawnej").

Z powyższych względów, uznając, istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją z 29 sierpnia 2019 r.

O kosztach postępowania sądowego za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.