Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2151/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, , , , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...], uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...], położonej w P., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, wydzielona z działki [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta. Równocześnie Minister stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto [...], z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...]. Decyzja ta została uchylona przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2017 r. odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, odwołanie wniósł Prezydent Miasta. Po jego rozpatrzeniu Minister uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wyjaśnił, że stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Muszą one być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu II instancji ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w szczególności z umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1997 r. zawartej w formie aktu notarialnego rep. [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości była Spółka z o.o. [...]. Nieruchomość ta podlegała dalszemu obrotowi cywilnoprawnemu. Obecnie stanowi własność Spółki [...]. Oznacza to, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Rozpatrując przesłankę zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., organ II instancji uznał, że ulica [...] stanowiła drogę publiczną lokalną miejską, co ustalono na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. nr XV/116/86, w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego Nr 13, poz. 178). Z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się drogami gminnymi, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Minister wyjaśnił, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia lub sposób korzystania w dniu 31 grudnia 1998 r. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego obejmującego wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi (np. kanalizacyjnymi, energetycznymi), placami i zatokami postojowymi, chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza - projekt podziału nieruchomości, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] października 2010 r., na której geodeta uprawniony przedstawił granice podziału nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Z porównania mapy zasadniczej ze zdjęciem lotniczym z dnia [...] maja 1997 r., mapą sytuacyjną z 1973 r. oraz mapą zasadniczą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 1975 r. wynika zdaniem organu odwoławczego, że obszar odpowiadający wydzielonej działce nr [...] już od 1973 r. zajęty był pod drogę. Minister podkreślił, że dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, a więc korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Wzruszenie mocy dowodowej takiego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Na tej podstawie organ II instancji uznał, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Rozpatrując przesłankę pozostawania przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego Minister stanął na stanowisku, że dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z modernizacją lub utrzymaniem drogi, np. jej konserwacją czy odśnieżaniem. Do środków dowodowych służących do wykazania spełnienia przesłanki władztwa publicznego zaliczyć można w szczególności:

a) dokumenty obejmujące okres przed lub datę 31 grudnia 1998 r., np.;

- pozwolenie na budowę oraz dokumentację powykonawczą, w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji,

- umowy dotyczące budowy urządzeń infrastruktury technicznej, utrzymania, modernizacji, remontu i ubezpieczenia drogi oraz dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi, np. faktury i rachunki,

- metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót,

- zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych),

b) dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie utrzymania, modernizacji, remontu i ochrony dróg oraz właściciele nieruchomości sąsiednich,

c) dowód z przesłuchania właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę.

Minister wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda uznał, że dokumentacja zgromadzona w sprawie nie może być uznana za wystarczającą do udowodnienia sprawowania publicznego władania przedmiotową nieruchomością, gdyż brak jest dokumentów to potwierdzających. Jednakże w ocenie organu II instancji należy zauważyć, że z dołączonej do odwołania mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 1975 r. wynika, że w pasie ulicy [...] znajdowały się urządzenia techniczne w postaci sieci kanalizacji deszczowej, wodociągowej oraz oświetlenie uliczne. Organ przywołał treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 713) i uznał, że wykonując zadania własne określone w powołanym przepisie, jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Wszelkie czynności związane z naprawą, konserwacją czy modernizacją posadowionej w pasie ul. [...] sieci i urządzeń energetycznych, wodociągowych czy gazowych musiały być zlecane przez Gminę lub z nią konsultowane. Z tego wynika, że czynności zarządcze w stosunku do ul. [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny zarówno przed dniem 31 grudnia 1998 r., jak i po tej dacie. Spełniona zatem została ustawowa przesłanka sprawowania publicznego władania przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W tej sytuacji Minister uznał, że w rozpatrywanej sprawie spełnione były określone w powołanym art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przesłanki. Dlatego też organ II instancji obowiązany był uchylić decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. i stwierdzić nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...].

Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

I – przepisów postępowania, tj.:

- art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 §1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego sprawy oraz niezałatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co nastąpiło w szczególności poprzez:

a) wydanie decyzji dla nieistniejącej działki "nr [...], o powierzchni [...] ha, wydzielonej z działki [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]", podczas gdy w rzeczywistości istnieje jedynie działka [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...],

b) błędnym ustaleniu, że Miasto sprawowało władztwo nad nieruchomością, podczas gdy nie zostało to wykazane przez organ, a materiał dowodowy temu zaprzecza,

c) przyjęciu niezasadnych domniemań faktycznych i prawnych, na niekorzyść skarżącego,

- art. 11 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące uzasadnienie wydanej decyzji i nieodniesienie się do całości aspektów faktycznych sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie rzeczywistych działań podejmowanych przez Miasto w stosunku do nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. i w okresie go poprzedzającym,

- art. 138 §1 pkt. 2 kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i uchylenie decyzji Wojewody w całości, w sytuacji gdy organ winien był utrzymać decyzję Wojewody w całości w mocy.

II – przepisów prawa materialnego, czyli art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie został spełniony warunek sprawowania władztwa nad nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia [...] czerwca 2021 r. w całości, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. W obu przypadkach skarżąca Spółka wniosła również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności.

Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (wy-rok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 513/00).

Jak wynika z akt sprawy, niesporną okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] stanowiła drogę publiczną lokalną miejską na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 10 października 1986 r. nr XV/116/86 w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego Nr 13, poz. 178) oraz art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowe drogi stały się drogami gminnymi. Niesporną okolicznością jest także fakt, że przedmiotowa działka na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. jednostka samorządu terytorialnego władała w jakiejkolwiek części przedmiotową działką i czy w tej dacie jakakolwiek część tej działki zajęta była pod drogę publiczną, czyli ulicę [...]. Zdaniem Sadu sporna jest zatem zarówno przesłanka

zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną, jak i przesłanka władania przedmiotową działkę przez jednostkę samorządu terytorialnego. Skarżąca Spółka konsekwentnie kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ustawową przesłankę zajętości Minister ustalił w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, a przede wszystkim kopię mapy zasadniczej zawierającą projekt podziału nieruchomości, na której geodeta uprawniony przedstawił granice podziału nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zdaniem organu z porównania tej mapy ze zdjęciem lotniczym z dnia [...] maja 1997 r. oraz mapą sytuacyjną z 1973 r. wynika, że obszar odpowiadający wydzielonej działce nr [...] już od 1973 r. zajęty był pod drogę.

Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2016 r., z którego jednoznacznie wynika, że na działce nr [...] "nie stwierdzono infrastruktury zinwentaryzowanej jako miejska sieć kanalizacji deszczowej oraz brak infrastruktury oświetlenia drogowego na majątku ZDM i [...] Sp. z o.o.". Analiza akt prowadzi do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, z których wynikałoby, że na przedmiotowej działce (nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. (lub choćby obecnie) zlokalizowana była (lub jest) jakakolwiek miejska infrastruktura techniczna. Wbrew stanowisku organu faktu tego nie sposób ustalić na podstawie zdjęcia lotniczego z dnia [...] maja 1997 r., ani z mapy sytuacyjnej z 1973 r., ani z mapy z projektem podziału działki nr [...]. Z treści znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej zawierającej projekt podziału nieruchomości wykonanej w 2000 r. jednoznacznie wynika, że jest ona aktualna jedynie na dzień [...] września 2010 r. Brak jest na niej adnotacji biegłego geodety, z której wynikałoby, że jest to mapa sytuacyjna wykonana do celów prawnych, która przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz że proponowany podział działki nr [...] przedstawiony na tej mapie dokonany został w trybie art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Również znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie lotnicze z dnia [...] maja 1997 r. nie przedstawia stanu spornej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. Zawiera ono jedynie oznaczenie granicy przebiegającej między obszarem nr [...] i obszarem nr [...]. Na zdjęciu tym brak jest nazw ulic, które zdjęcie przedstawia (poza ul. [...]). Nie sposób zatem na jego podstawie ustalić przebiegu ani ewentualnej infrastruktury technicznej ul. [...]. Przeciwnie, ze zdjęcia tego wynika, że ulica [...] mogła wcale nie biec wzdłuż granicy działki skarżącej Spółki. Wyraźnie bowiem zaznaczony jest na skrzyżowaniu dróg drugi bardziej wyraźny ślad istniejącej drogi, który biegł prosto, po północnej stronie działki skarżącej Spółki. Obie "odnogi" ul. [...] łączyły się z ul. [...]. Istotne zatem jest jednoznaczne ustalenie, po którym śladzie biegła ul. [...] na dzień 31 grudnia 1989 r. Jest to istotne także dlatego, że będzie miało wpływ na ustalenie, jaki przebieg miała ul. [...] w dniu zaliczenia jej do kategorii dróg lokalnych na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. nr XV/116/86 w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego Nr 13, poz. 178). Z zebranego w sprawie, bardzo skromnego, materiału dowodowego nie wynika, po którym z dwóch możliwych "śladów" biegła przedmiotowa ulica, a zatem nie sposób bezspornie ustalić, czy sporna działka w ogóle objęta była powołaną uchwałą. Również na podstawie znajdującej się w aktach sprawy kserokopii mapy sytuacyjnej z 1973 r. nie sposób rozwiać powstałych wątpliwości co do przebiegu ul. [...] na dzień zaliczenia jej do kategorii dróg lokalnych. W szczególności, że tam, gdzie przebieg ulicy jest bezsporny, została ona oznaczona jako "ul. [...]" natomiast na spornym odcinku brak jest nazwy ulicy i znajduje się oznaczone drogi jako "[...]", a zatem nie takie samo jak dla niespornego odcinka przedmiotowej ulicy. Odrębne oznaczenie spornej drogi może sugerować, że była to jakaś inna droga, pełniąca jedynie funkcję dojazdową do znajdujących się po jej obu stronach nieruchomości, która niekoniecznie musiała mieć charakter drogi gminnej.

Przypomnieć należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 powołanej wyżej ustawy, determinuje stan fak-tyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W odniesieniu natomiast do publicznoprawnego władania nieruchomością istotne jest, by jednostka samorządu terytorialnego (bądź Skarb Państwa w przypadku gruntów zajętych drogami krajowymi) poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości, na której posadowiono drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, na-prawami, remontami itp. Powyższe okoliczności stanu faktycznego muszą istnieć w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponadto nie mogą one być dorozumiane, lecz muszą one znajdować oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Przesłanki wymagane przepisem prawa, określone w celu wykazania prawa lub wywiedzenia obowiązku muszą być wykazane bez żadnych wątpliwości i znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. W przypadku postępowania z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ma to o tyle szczególne znaczenie, że chodzi w nim o odebranie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście tego prawa na podmiot publiczny, które w realiach niniejszej sprawy następowałoby bez żadnego odszkodowania. Oznacza to, że w żadnym wypadku fakt władania przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie wynikają jedynie z treści obowiązujących przepisów prawa, czyli w niniejszej sprawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., na które powołują się organ. Fakty te muszą znajdować odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym.

Z analizy akt wynika natomiast, że w rozpatrywanej sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o sprawowaniu władztwa nad tą nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Mimo wielokrotnego występowania organu I instancji do wnioskodawcy o nadesłanie odpowiednich dokumentów (pisma z dnia: [...] i [...] marca 2011 r., [...] października i [...] grudnia 2013 r. oraz z dnia [...] marca 2016 r.) wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o tym, że jednostka samorządu terytorialnej jako zarządca drogi wykonywała cyklicznie czynności faktyczne dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt, w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Podkreślić należy, że do wykazania, że jednostka samorządu terytorialnego faktycznie władała sporną nieruchomością w dniu 31 grudnia 1989 r. potrzebne są takie dokument jak: metryka drogi, umowy dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi, dokumenty finansowe związane z wykonaniem prac zleconych przez zarządcę drogi, np. rachunki, faktury, dokumentacja powykonawcza dotycząca wykonanych robót drogowych, w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji, dokumentacja dotycząca przeprowadzenia infrastruktury drogowej, umowy ubezpieczenia dróg publicznych, oświadczenia osób będących np. pracownikami firm (przedsiębiorstw), które wykonywały zlecone prace, oświadczenia właścicieli nieruchomości sąsiednich dotyczące przebiegu, stanu zajętości i władania przedmiotową drogą w powołanej dacie, itp., czyli dokumenty potwierdzające wykonywanie w dniu 31 grudnia 1989 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa publicznoprawnego. Przypomnieć przy tym należy, że środkami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym mogą być wszelkiego rodzaju dowody (o ile są zgodne z prawem) pod warunkiem, że mają istotne znaczenie w danej sprawie, a więc mogą się przyczynić do jej prawidłowego rozstrzygnięcia (art. 75 § 1 kpa).

Mimo szerokiego wachlarza środków dowodowych w rozpatrywanej sprawie jedynym dowodem, jaki został przedstawiony przez wnioskodawcę w toku postępowania, mającym potwierdzać wykonywanie władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej działki, jest oświadczenie "Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg" urzędu Miasta z dnia [...] stycznia 2011 r. podpisane przez zastępcę Naczelnika Wydziału, które nie może być uznane za jedyny, wystarczający dowód zajętości spornych działek pod ulice w dniu 31 grudnia 1998 r. Oświadczenie to nie odwołuje się bowiem do wiedzy osoby pod nimi podpisanej. Nie wyjaśnia, skąd ewentualnie osoba podpisująca się pod oświadczeniem posiada taką wiedzę. Jeżeli zaś w wyniku przeprowadzonego w tej jednostce organizacyjnej postępowania ujawniono dokumenty świadczące o zajętości spornej działki pod drogę, to powinny być one przedstawione organowi i stanowić podstawę orzekania. Zwrócić należy uwagę, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 13/13 instytucja oświadczenia z art. 75 § 2 kpa zasadniczo nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie). W żadnym zaś razie oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego. Oświadczenie o jakim mowa w art. 75 § 2 kpa może być w postępowaniu administracyjnym traktowane jako dowód, jednakże musi on podlegać ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oraz sprzecznych interesów stron postępowania. Na marginesie jedynie zauważyć wypada, że aby takie oświadczenie spełniało warunki określone w art. 75 § 2 kpa winno ono być złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, wbrew odmiennemu stanowisku Ministra zaprezentowanemu w uzasadnieniu wydanej decyzji, nie potwierdza w sposób wystarczający i przekonujący istnienia okoliczności jednoznacznie potwierdzających spełnienie wszystkich przesłanek z art. 73 powołanej wyżej ustawy.

Zdaniem Sądu postępowanie dowodowe w sprawie nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej rzeczywiście wystąpił, czy też nie. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego, istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Stanowisko organu, jakie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaprezentował Minister, potwierdza, że w rozpatrywanej organ ten, ponownie rozpatrując sprawę, nie wyjaśnił jej dokładnie, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja Ministra wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, więc zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nie była częścią pasa drogowego ulicy i nie znajdowała się we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone oświadczenie i mapy nie zostały jednoznacznie potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie, organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie przeprowadził dalszego postępowania wyjaśniającego, nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę twierdzeniom strony przeciwnej.

Oznacza to, że kwestia "zajętości" i władania należącej do skarżącej Spółki nieruchomości pasem drogowym nie jest tak oczywista, jak usiłuje to przedstawić Minister. Dlatego też przed wydaniem rozstrzygnięcia Minister winien nasuwające się w tym względzie wątpliwości wyjaśnić przed podjęciem rozstrzygnięcia poprzez podjęcie dodatkowych czynności dowodowych. Tylko bowiem uzupełniony materiał dowodowy umożliwi w niniejszej sprawie zrekonstruowanie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i przy poszanowaniu gwarancji procesowych stron, stanu faktycznego realnie istniejącego na nieruchomości na koniec 1998 r. Czynności takich jednak organ zaniechał, uznając w sposób błędny, że dostępne dokumenty są dla jej załatwienia wystarczające. W konsekwencji takiego sposobu procedowania organ nie ustaliły kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego, czyli czy sporna działka była w dniu 3 grudnia 1989 r. częścią przedmiotowej ulicy, a co za tym idzie, czy została ona zaliczona do kategorii dróg publicznych, oraz czy faktycznie jednostka samorządu terytorialnego w powołanej dacie władała tą nieruchomością.

W tej sytuacji za przedwczesne uznać należy stanowisko Ministra, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Brak wykazania w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanki zaliczenia do kategorii dróg publicznych oraz władania w dniu 31 grudnia 1998 r. sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego powoduje, że przy braku w zebranym materiale dowodowym jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt władania sporną nieruchomością także kwestia wykonywania na niej przez podmiot publicznoprawny władania budzi poważne wątpliwości. Podkreślić przy tym należy, że władanie jest determinowane faktem istnienia na spornej działce drogi publicznej zaliczonej do kategorii dróg lokalnych.

Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie Minister nie wykazał odpowiednimi dowodami faktu zajętości na dzień 31 grudnia 1998 r. całości przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod drogi publiczne, a także publicznoprawnego nią władania, to należy zgodzić się ze skarżącą Spółką, że stwierdzenie przez organ w tak ustalonym stanie faktycznym spełnienia wszystkich przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter dowolny, a tym samym sprzeczne jest z ustanowioną w art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów i narusza powołany przepis prawa materialnego poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego organu nie uprawniał. To zaś prowadzić musi do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i zgromadzi, w trybie art. 136 kpa, niezbędny dodatkowy materiał dowodowy. Minister rozważy konieczność wykonania odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, która pozwoli na wyjaśnienie przebiegu pasa drogowego w obszarze przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1989 r. Wyjaśni, czy, a jeśli tak, to jakie elementy infrastruktury drogowej posadowione były w dniu 31 grudnia 1998 r. w obszarze przedmiotowej działki. Ponadto zgodnie z treścią art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), jeżeli w rozpatrywanej sprawie istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego, to rozstrzygnięcie tej kwestii organ powierzy uprawnionemu geodecie, który przygotowując mapę z projektem podziału, dokona adnotacji, że uwidoczniony na niej stan zajęcia nieruchomości pasem drogi publicznej zgodny jest ze stanem istniejącym w dacie 31 grudnia 1998 r. oraz wyjaśni, na podstawie jakich dokumentów ustalił tę okoliczność. Minister powinien też rozważyć konieczność pozyskania innych dokumentów, które umożliwią ustalenie dokładnego przebiegu granic drogi publicznej na przedmiotowym gruncie w rzeczonej dacie w postaci np. dokonanego przez geodetę uprawnionego porównania map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenia, że stan przedstawiony na mapach sprzed sprzed dnia 31 grudnia 1998 r. nie uległ zmianie w czasie późniejszym.

Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które wyjaśni w sposób niebudzący wątpliwości wszystkie istotne okoliczności sprawy, organ wyda rozstrzygnięcie, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa wyczerpująco umotywuje w jego uzasadnieniu.

Na zakończenie, ze względu na podniesione w złożonej skardze zarzuty wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności nieruchomości zatwierdza podział. Oznacza to, że ostateczna decyzja stwierdzająca nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest jednocześnie decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. W sprawie podziału nieruchomości nie wydaje się zatem oddzielnej decyzji podziałowej. Z tego powodu zarzuty strony w tej kwestii okazały się nietrafne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.