Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1097/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 11b, art. 18,  art.19, art. 22
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 94, art. 61, art. 170
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 148, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2018 r. Nr [...] w przedmiocie statutu gminy; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części w jakiej orzeczono o nieważności uchwały Rady G. P. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w odniesieniu do § 24 i § 40 pkt 5, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Gmina Powidz (dalej również jako skarżąca) działając na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz.994 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 października 2018 r. nr KN-I.4131.1.438.2018.2, stwierdzające nieważność § 3 ust.2 w zakresie słów "na stałe", § 10 ust.2, § 21 w zakresie wyrazów "w szczególności oraz pkt 8, pkt 9, § 22, § 24, § 40 ust.5, § 54 ust.4, § 72 ust. 1 oraz § 114 i § 118 uchwały Nr XLIX/302/18 Rady Gminy Powidz z dnia 18 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy Powidz, doręczone w dniu 22 października 2018 r.

Skarżąca podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w sposób rażący narusza przepisy:

1) art. 61, art. 94 i art. 196 ust. 4 Konstytucji RP poprzez ich nieprawidłową interpretację;

2) art. 11 b ust. 1 i 2, art. 19 ust. 2, art. 22, art.91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez ich nieprawidłową interpretację.

Wskazując na powyższe uchybienia Rada Gminy Powidz, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Wielkopolskiego kosztami postępowania w sprawie.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 22 października 2018 r. Wojewoda Wielkopolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr KN-I.4131.1.438.2018.2 stwierdzające nieważność § 3 ust. 2 w zakresie wyrazów ,.na stale". § 10 ust. 2, § 21 w zakresie wyrazów ,,w szczególności" oraz pkt 8. pkt 9. § 22. § 24. § 40 ust. 5. § 54 ust. 4. § 72 ust. 1 oraz § 114 i § 118 uchwały Nr XLIX/302/18 Rady Gminy Powidz z dnia 18 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy Powidz. Wojewoda doszedł do przekonania, że Rada gminy podejmując uchwałę w sprawie statutu wprowadziła do tego aktu przepisy z przekroczeniem zakresu swoich kompetencji, wyznaczonych przez odpowiednie normy upoważniające, bądź dokonała modyfikacji przepisów ustawowych.

Motywując swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zapis zawarty w § 3 ust. 2 przedmiotowego Statutu, w myśl którego "Wszystkie osoby, które na stale zamieszkują na obszarze Gminy, z mocy ustawy stanowią gminną wspólnotę samorządową" jego zdaniem organu w sposób istotny zawęża - wbrew przesłance ustawowej - wspólnotę samorządową tylko do osób na stałe zamieszkałych na obszarze gminy podczas gdy jedynym ustawowym wymogiem jest fakt bycia członkiem danej społeczności a więc pozostawania mieszkańcem danej gminy bez względu na czas trwania tego zamieszkiwania. Zawarcie sformułowania "na stałe" rażąco narusza normę art. 1 ust. 1 u.s.g. .

Dalej organ wskazał, że w § 10 ust. 2 Statutu rada postanowiła, że: "o utworzeniu, podziale i zniesieniu jednostki pomocniczej może zdecydować referendum lokalne". Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Biorąc pod uwagę ten przepis, przy tworzeniu jednostek pomocniczych ustawa nakłada obowiązek przeprowadzenia konsultacji. W tych sprawach jednak rozstrzyga rada gminy. Dotychczas zdecydowanie przeważał pogląd, że w sprawie tego rodzaju nie może być przeprowadzone referendum gminne, a to przez wzgląd na wiążący charakter ewentualnego rozstrzygnięcia referendalnego oraz z tego powodu, że tworzenie jednostek pomocniczych należy do wyłącznych kompetencji rady gminy. Wprawdzie wyrokiem z 26 lutego 2003 r. (K 30/2002, Lex Polonica nr 359422, OTK ZU 2003, nr 2A, Poz. 16) Trybunał Konstytucyjny ustalił, że referendum jest dopuszczalne także w sprawach objętych wyłącznymi kompetencjami organów gminy, bowiem może mieć bądź charakter rozstrzygający (wiążący), bądź opiniodawczy (konsultacyjny), jednakże biorąc pod uwagę nieprecyzyjny wyżej wskazany zapis Statutu zdaniem organu nadzoru, należało uznać za nieuprawniony.

Organ nadzoru wskazał, iż w § 21 Statutu regulującego uprawnienia przewodniczącego rady użyto wyrazów "w szczególności", co wskazuje na ich otwarty katalog. Poza tym w pkt 8 i pkt 9 tego paragrafu zapisano, że: "Przewodniczący Rady, a w przypadku jego nieobecności Wiceprzewodniczący, w szczególności: czuwa nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu, wykonuje inne działania wskazane przez Radę". W § 22 Statutu określono, że: "Przewodniczący, oprócz uprawnień w § 21, jest uprawniony do reprezentowania Rady na zewnątrz" a w § 24 zapisano, że: "Pod nieobecność Przewodniczącego jego zadania wykonuje wyznaczony przez niego Wiceprzewodniczący, a w przypadku braku wyznaczenia - Wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem".

Tymczasem zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g., "Zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem." Organ nadzoru uznał, iż już z mocy samej ustawy wynika możliwość wykonywania zadań przez wiceprzewodniczącego rady bądź przez wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem, dlatego też brak jest podstaw prawnych do regulowania dodatkowego tej kwestii w statucie i powtarzania zapisów ustawowych.

Ponadto organ nadzoru stwierdził, że w § 40 ust. 5 Statutu dopuszczono możliwość nakazania przez przewodniczącego rady opuszczenia sali tym osobom spośród publiczności, które swoim zachowaniem lub wystąpieniami zakłócają porządek obrad bądź naruszają powagę sesji. Wojewoda wskazał, iż art. 11 b ust. 2 u.s.g., jednoznacznie wskazuje, iż "Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji(...)." W ocenie organu nadzoru wprowadzenie do statutu gminy, a zatem do aktu prawa miejscowego, sankcji w postaci nakazu opuszczenia przez osobę z publiczności sali w trakcie trwania sesji rady gminy, przy czym o nałożeniu takiej sankcji miałby decydować przewodniczący rady, narusza zasadę jawności działania organów gminy wyrażoną w oraz w art. 61 Konstytucji RJP oraz art. 1 lb ust. 1 i 2 u.s.g.

W ocenie organu w § 54 ust. 4 Statutu wprowadzono nieprecyzyjny zapis, gdzie dopuszczono możliwość korygowania oczywistych omyłek i błędów pisarskich w uchwałach. Należy wskazać, iż żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wskazuje na możliwość sprostowania oczywistych omyłek pisarskich czy rachunkowych w uchwałach. Uchwała jako dokument przyjęty przez radę, nawet jeżeli jest obarczona wadami mającymi charakter oczywistych omyłek, nie może być w jakikolwiek sposób zmieniona przez osoby lub podmioty nieuprawnione, nie mające kompetencji do podejmowania uchwał. Organ nadzoru w pełni podzielił pogląd, iż jedyną prawnie dopuszczalną formą usunięcia błędów w uchwale rady gminy, nawet tych które wydają się być oczywiste np. pisarskich, jest zmiana takiego aktu (por. WSA w Krakowie w wyroku z 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 901/10).

W § 72 ust. 1 Statutu rada wprowadziła zapis, na podstawie, którego "Wójt wystawia radnym dokument podpisany przez Przewodniczącego Rady, w którym stwierdza się pełnienie funkcji radnego". Organ nadzoru uznał, że taki zapis Statutu jest niezgodny z prawem, ponieważ przewodniczący rady nie uzyskał upoważnienia ustawowego do wydawania dokumentów potwierdzających pełnienie funkcji radnego. Należy stwierdzić, iż żaden przepis ustawowy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do regulowania kwestii wydawania dokumentów stwierdzających pełnienie funkcji radnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/G1 738/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1837/14). Organ nadzoru stwierdza, iż jedynie gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze, którego wzór określa Państwowa Komisja Wyborcza na podstawie art. 449 ustawy Kodeks Wyborczy (Dz. U. z 2018 r. 754 ze zm.).

Ponadto w § 114 Statutu rada wskazała na ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1260 ze zm.), która reguluje status pracowników samorządowych, poza tym uregulowała kwestie dotyczące odwoływania skarbnika. W opinii organu nadzoru powyższe unormowania wykraczają poza delegację ustawową i poza kompetencje rady gminy do określenia w statucie wewnętrznej organizacji i trybu pracy organów gminy. Kwestie związane z zatrudnianiem i zwalnianiem pracowników samorządowych reguluje wyżej wspomniana ustawa o pracownikach samorządowych, która w sprawach nieuregulowanych w ustawie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu pracy.

W § 118 Statutu wskazano, że "Uprawnienia określone w § 115 nie znajdują zastosowania: 1) w przypadku wyłączenia - na podstawie ustaw - jawności, 2) gdy informacja publiczna stanowi tajemnicę chronioną prawnie, 3) w odniesieniu do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, o ile ustawa nie stanowi inaczej, niż art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego". Takiego rodzaju ograniczenia w dostępie do dokumentów organów gminy wynikają wprost z przepisów ustawowych i nie powinny być regulowane w statucie gminy. Jak stanowi art. 11b ust. 3 u.s.g., "Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy." Wobec powyższego, Wojewoda stwierdził, że statut gminy powinien tylko określać techniczne warunki dostępu do dokumentów organów gminy, a nie wskazywać na uregulowania dotyczące ograniczenia dostępu do tych informacji. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 września 2002 r. sygn. akt K 38/01, "Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich, rozumiane mogą być wyłącznie jako dyrektywy o charakterze techniczno - organizacyjnym i porządkowym, wskazujące na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, którego zakres wyznaczony jest przez art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP, a także przez ustawy o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP."

Gmina Powidz nie zgodziła się z argumentacją organu i w skardze podniosła, że w § 3 ust. 2 statutu wprowadzając zapis o treści " wszystkie osoby, które na stałe zamieszkują na obszarze Gminy, z mocy ustawy stanowią gminną wspólnotę samorządową" miała na myśli, że mieszkańcem danej gminy jest ten kto na jej terytorium mieszka, kto ma w danym miejscu centrum życiowe, kto przebywa tam na stałe. Ponadto art. 10 pkt 3 i 4 oraz art. 26 ust. 1 wskazują, że czynne prawo wyborcze przysługuje osobom które zamieszkują stale na terenie danej gminy.

Odnosząc się do § 10 ust. 1 statutu dotyczącego utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia jednostek pomocniczych gminy o którym może zdecydować referendum lokalne, Gmina wskazała, ze w jej ocenie ustawodawca w art. 5 ust. 2 u.s.g. dopuścił partycypację społeczeństwa w decyzjach rady, to brak jest przeszkód ku temu aby przy podejmowaniu decyzji stosować referendum lokalne.

Skarżąca nie zgodziła się także z argumentacją organu w zakresie stwierdzenia nieważności przepisów § 21 w zakresie wyrazów " w szczególności" oraz pkt 8, pkt 9, § 22 i § 24. W jej ocenie zapis " w szczególności" jest uzasadniony i czytelny. Regulacja zawarta w pkt 8 mieści się w pojęciu "organizowanie prac rady." Przewodniczący rady ze względów oczywistych reprezentuje wieloosobową radę na zewnątrz. Zapis §24 statutu powoduje, że statut jest czytelny i kompletny. Ponadto gdyby uznać stanowisko organu za słuszne to należałoby stwierdzić nieważność wielu zapisów statutu.

W zakresie § 40 ust. 5 w którym dopuszczono możliwość po uprzednim ostrzeżeniu nakazania przez przewodniczącego rady opuszczenia sali osobie zakłócającej prządek obrad, zdaniem Gminy nie naruszono zasady jawności, gdyż każdy może uczestniczyć w sesji rady, a uprawnienie Przewodniczącego wskazane w tym zapisie wynika z przewidzianej w § 21 pkt 4 statutu policji sesyjnej i ma na celu zapewnienie prawidłowej pracy rady Gminy. Osoba, która świadomie narusza swoim zachowaniem porządek sesji lub zakłóca obrady takim zachowaniem rezygnuje z dostępu do informacji publicznej i nie wynika to z arbitralnej decyzji przewodniczącego.

Odnośnie § 54 ust. 4 statutu którego organ nadzoru stwierdził nieważność, skarżąca wskazała że naruszenie to nie miało charakteru istotnego, w związku z czym nałożono na nią zbyt daleko idące konsekwencje.

Zdaniem skarżącej przepis § 72 ust. 1 statutu, wobec braku regulacji ustawowej tej kwestii został wydany zgodnie z prawem w tym zgodnie z art. 169 ust. 4 Konstytucji. Skarżąca wskazała, że przedmiotem dokumentu, o którym mowa w § 72 ust. 1 statutu jest potwierdzenie faktu pełnienia funkcji radnego w chwili wydawania takiego dokumentu, a nie informacji o wybraniu danej osoby do rady gminy.

W ocenie skarżącej przepis § 114 statutu wskazuje jakie przepisy stosuje się przy zatrudnianiu pracowników samorządowych, z równoczesnym określeniem trybu postępowania Rady Gminy w przypadku odwołania Skarbnika Gminy. Przepisy te stanowią określenie trybu działania organów gminy przy wykonywaniu ustawowej kompetencji odwoływania skarbnika. Rada gminy jako organ powołujący i odwołujący z funkcji skarbnika wobec braku szczegółowych regulacji ustawowych w tej kwestii ma prawo dookreślić tryb postępowania rady zwłaszcza jeśli są to regulacje na korzyść pracownika. W związku z czym za nieuzasadnione uznać należało stwierdzenie przez wojewodę zapisu § 114 statutu.

Skarżąca nie zgodziła się również z argumentacją Wojewody co do § 118 statutu w którym wskazano w jakich sytuacjach prawo obywateli do udostępniania dokumentów nie przysługuje. Kompetencja ta wynika bowiem wprost z art. 11 b ust.. 3 u.s.g. a zamieszczenie tego przepisu było uzasadnione z pkt widzenia czytelności i kompletności przepisów statutu.

Zdaniem skarżącej gminy statut może odnosić się do zagadnień, które nie zostały wprost przewidziane przez ustawodawcę jako przedmiot regulacji statutowej, o ile oczywiście zagadnienia takie mają związek z szeroko rozumianą materią ustrojową gminy. Mając to na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym uznając je za słuszne i zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy jedynie co do części zarzutów.

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, według którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018.994, przywoływanej jako "u.s.g."), wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z kolei w odniesieniu do zaskarżonego aktu nadzoru zarówno przepis art. 148 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie określają podstaw jego uchylenia przez sąd administracyjny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialno-prawny lub procesowy charakter. Przez "sprzeczność uchwały z prawem" należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) - por.m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 (LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (tak: wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu będzie można postawić zarzut niezgodności z prawem tylko wtedy, kiedy rozstrzygnięciem tym organ nadzoru stwierdził nieważność części zapisów uchwały Rady Gminy Powidz z 18 września 2018r. w sytuacji, w której uchwała ta w zakwestionowanej części nie pozostawała w sprzeczności z prawem

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 października 2018 r. stwierdzające nieważność § 3 ust.2 w zakresie słów "na stałe", § 10 ust.2, § 21 w zakresie wyrazów "w szczególności oraz pkt 8, pkt 9, § 22, § 24, § 40 ust.5, § 54 ust.4, § 72 ust. 1 oraz § 114 i § 118 uchwały Rady Gminy Powidz z dnia 18 września 2018 r., nr XLIX/302/18, w sprawie Statutu Gminy Powidz.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody stanowiły przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). W myśl art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 98 ust. 4 u.s.g.). Do złożenia skargi uprawniona jest Gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.).

Badając skargę pod względem wyżej zakreślonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia- skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot, w zakreślonym ustawą terminie.

Przechodząc zaś do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd pochylił się nad przepisami Statutu, których nieważność stwierdził Wojewoda.

Rozpoznając skargę w tym zakresie sąd miał na uwadze, że statut gminy stanowi przede wszystkim o jej ustroju. Pojęcie ustroju gminy jest na ogół traktowane jako zagadnienie łączące się z organizacją wewnętrzną gminy i trybem pracy jej organów, o czym mowa wprost w art. 22 ust. 1 u.s.g. W statucie reguluje się też inne kwestie, takie jak zasady: tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej ( art. 5 ust. 3 u.s.g.), dostępu do dokumentów i korzystania z nich (art. 11b ust. 3), trybu działania komisji rewizyjnej w (art. 18a ust. 5 ), działania klubów radnych (art. 23 ust. 4), uczestniczenia w pracach rady gminy przez przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (art. 37a), uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3). Statut jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych, podporządkowanych ustawie. Nie sposób akceptować jedynie tych postanowień statutu, które zostały kazuistycznie wskazane w ustawie. Powodowałoby to bowiem kwestionowanie przepisów art. 169 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. generalnie upoważniających radę gminy do kształtowania ustroju gminy w jej statucie. Dopuszczalne jest zawarcie w statucie gminy także przepisów nieposiadających podstawy prawnej w normach ustawowych pod warunkiem ich zgodności z normami ustawowymi

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadnie organ nadzoru stwierdził nieważność § 3 ust. 2 w zakresie słów "na stałe" w przepisie brzmiącym" wszystkie osoby, które na stałe zamieszkują na obszarze Gminy, z mocy ustawy stanowią gminną wspólnotę samorządową". Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie gmina w aspekcie podmiotowym to ogół mieszkańców gminy, którzy tworzą wspólnotę samorządową. Jest to więc lokalna społeczność zamieszkująca terytorium gminy (terytorialna wspólnota), która w granicach określonych prawem samodzielnie decyduje o sposobie załatwienia spraw jej dotyczących. Ujęcie wspólnoty samorządowej pozostaje w zgodzie z art. 16 Konstytucji RP (por. Sidorowska- Ciesielska, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, wyd. CH Beck Warszawa 2018). Przez mieszkańca gminy należy rozumieć osobę fizyczną zamieszkującą na terenie danej gminy. Przy tym ustawodawca nie zaznacza, aby był to okres stałego zamieszkiwania, czy zameldowania. Sięgając do art. 25 KC można by ewentualnie stwierdzić, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (por. wyr. NSA z 2.7.2014 r., I OSK 1054/14, Legalis). Przy tym rysuje się różnica pojęciowa pomiędzy warunkiem zamieszkiwania na stałe – jaki Gmina Powidz wprowadziła do Statutu, a "zamiarem stałego pobytu". Jest to o tyle istotne, że zwrot ten zawęża wspólnotę samorządową wyłącznie do mieszkańców stale zamieszkujących gminę, podczas gdy wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa wszyscy mieszkańcy gminy. W związku z tym uzyskanie statusu członka wspólnoty samorządowej nie jest zależne od czasookresu zamieszkiwania czy zameldowania na jej terenie. Wprowadzenie zwrotu "na stałe" jest w ocenie Sądu dyskryminujące i ogranicza przynależność do wspólnoty samorządowej. W związku z tym wprowadzenie do Statutu warunku zamieszkiwania na stałe, jest sprzeczne z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji zapis ten jest nieważny.

Organ nadzoru stwierdził nieważność § 10 ust. 2 Statutu wedle którego "o utworzeniu, podziale i zniesieniu jednostki pomocniczej może zdecydować referendum lokalne". Należy przede wszystkim wskazać, że Konstytucja RP w art. 170 stanowi, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. O ile referendum ogólnokrajowe zgodnie z art. 125 ust. 1 Konstytucji może być przeprowadzone w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa, o tyle referendum lokalne – we wszystkich sprawach wspólnoty samorządowej. W związku z tym w art. 170 ustawodawca konstytucyjny nie ograniczył w jakikolwiek sposób przedmiotu, który może stanąć u podstaw przeprowadzenia referendum lokalnego, stanowiąc jedynie, że powinno ono dotyczyć spraw konkretnej wspólnoty samorządowej.

Jak wynika z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Wedle zaś ust. 3. zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy.

Jak wskazuje się w doktrynie, istnieje możliwość, by formę zgłaszania przez mieszkańców inicjatywy utworzenia jednostki pomocniczej regulował również autonomicznie statut gminy. W tym kontekście należy przyjąć, że z inicjatywą utworzenia jednostki pomocniczej może wystąpić wyłącznie grupa osób faktycznie koncentrujących, z zamiarem trwałości swoją aktywność życiową na obszarze gminy, a jednocześnie - uprawnionych do składania wniosków, petycji lub udzielenia poparcia obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej ( por. B. Jaworska-Dębska, (w:) Ustawa o samorządzie gminnym..., s. 137].

Sąd podziela w pełnej rozciągłości pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/2002, w którym Trybunał podkreślał, że "sięgnięcie do formy referendum, w zakresie spraw mieszczących się w zadaniach i kompetencjach organów danej jednostki, zwłaszcza, gdy inicjatorem referendum są organy j.s.t., winno z natury swojej mieć wiążący charakter. Organy wspólnoty sięgają bowiem do formy referendum w takich przypadkach, w których są do jego przeprowadzenia zobligowane ze względu na wagę sprawy dla istnienia i rozwoju jednostki lub ze względu na nieusuwalne trudności wyboru najbardziej optymalnego rozwiązania - czyli w sprawach zasadniczych dla danej wspólnoty. Scedowanie decyzji bezpośrednio na mieszkańców winno w takich razach mieć nieodwracalny, a przez to w pełni wiążący charakteru... . Artykuł 170 Konstytucji nie wyklucza całkowicie możności przeprowadzenia referendum nawet w sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów stanowiących lub wykonawczych j.s.t. Nie mniej jednak rolę takiego referendum niezmiernie ogranicza art.. 169 ust. 1 Konstytucji. W sprawach zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów j.s.t. mieszkańcy ani z własnej inicjatywy ani z inicjatywy organów nie mogą ich zastępować... Oznacza to, iż zasada bezpośredniego wyrażania woli przez mieszkańców nie może prowadzić do zniesienia instytucji przesądzających o funkcjonowaniu demokracji pośredniej na poziomie lokalnym, a tym samym nie może prowadzić do zniesienia zadań i obowiązków oraz kompetencji organów stanowiących i wykonawczych j.s.t; zwłaszcza tam, gdzie w grę wchodzi ich wyłączność kompetencyjna."

W kontekście powyższego, o ile dopuszczalne jest przyjęcie rozwiązania, że w drodze referendum może dojść do skonsultowania, zaopiniowana czy też zdecydowania o potrzebie utworzenia, podziału czy zniesienia jednostki pomocniczej gminy o tyle w świetle art. 5 ust. 2 u.s.g. taką jednostkę tworzy rada gminy w drodze uchwały . Prawo mieszkańców do oddziaływania na ukształtowanie się decyzji w tym względzie (o charakterze wiążącym, konsultacyjnym czy opiniującym) nie oznacza wyłączenia kompetencji rady do rozstrzygania tej kwestii. Kwestionowany zapis statutu z uwagi na jego nieprecyzyjne brzmienie prowadzi do nie dającego się przyjąć wniosku, że o utworzeniu jednostki pomocniczej rozstrzyga alternatywnie rada w drodze uchwały albo referendum lokalne.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę na kwestie uregulowania kompetencji Przewodniczącego Rady w § 21, 22 i 24 Statutu. Wskazać należy, że stosownie do art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Ustawodawca stosując zwrot "wyłącznie" w sposób znaczny ograniczył kompetencje przewodniczącego. Zasadnie więc Wojewoda zwrócił uwagę, że użycie zwrotu " w szczególności" wobec enumeratywnego wymienienia w art. 19 ust. 2 usg obowiązków przewodniczącego rady, w sposób niezgodny z ustawą rozszerza katalog jego kompetencji. Określenie " w szczególności" w § 21 statutu tworzy katalog otwarty kompetencji przewodniczącego i wbrew twierdzeniom skarżącej nie zawęża ich jedynie do czynności w ramach organizowania prac rady oraz prowadzenia obrad rady. W pkt 9 przewiduje możliwość wykonywania przez przewodniczącego innych działań wskazanych przez radę, co przy braku ich zawężenia do wskazanych w art. 19 ust. 2 u.s.g. zadań jest sprzeczne z tym przepisem. Tak jak i wskazany w pkt 9 obowiązek czuwania nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania przez radnych ich mandatu nie może być uznany za czynność w zakresie organizowania prac rady, choćby w kontekście obowiązków i uprawnień radnego wynikających z art. 24 u.s.g.. Słusznie również organ nadzoru stwierdził niezgodność § 22 z ustawą o samorządzie gminnym, która nie przewiduje aby Przewodniczący rady był upoważniony do reprezentowania rady na zewnątrz. Ustawodawca przypisał przewodniczącemu kompetencje związane z prowadzeniem obrad rady (obowiązek czuwania nad prawidłowym przebiegiem obrad, prowadzeniem dyskusji, pilnowaniem porządku podczas sesji, przeprowadzeniem głosowania), stosownie do art. 8 ust. 2 us.g. przewodniczący rady gminy wykonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, zgodnie z art. 24h ust. 3 pkt 1 oraz ust. 6 u.s.g. przewodniczący rady jest podmiotem właściwym do przyjmowania i analizowania oświadczeń majątkowych radnych, wedle art. 28g u.s.g. przewodniczący rady jest zobowiązany do zawiadomienia wojewody o zaistnieniu przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez wójta. Przewodniczący jest również podmiotem właściwym do przesłania mu przez sąd wezwania do odbycia przez wójta kary pozbawienia wolności lub do przesłania mu przez prokuratora (lub sąd) postanowienia o zastosowaniu wobec wójta środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych.

Reasumując, skoro ustawodawca ściśle określił kompetencje i nie przyznał przewodniczącemu Rady upoważnienia do reprezentowania rady na zewnątrz, zapis ten jest nieważny.

Sąd nie podziela jednak stanowiska Wojewody stwierdzającego nieważność § 24, wedle którego "pod nieobecność przewodniczącego jego zadania wykonuje wyznaczony przez niego wiceprzewodniczący, a w przypadku braku wyznaczenia- wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem". Powyższa regulacja stanowi powtórzenie art. 19 ust. 2 zdanie drugie. Jednakże, mając na uwadze że statut danej j.s.t. winien regulować kompleksowo zasady funkcjonowania tej jednostki Sąd uznaje, że powtórzenie zapisów ustawowych, które mają w zasadzie charakter porządkujący i ujednolicający materię statutową, nie naruszają w sposób istotny wskazanych przez Wojewodę przepisów prawa. W takim znaczeniu regulacja § 24 statutu nie może być traktowana jako powtórzenie ustawy. W przepisach wewnętrznej organizacji organów gminy dla czytelności norm w uzasadnionych przypadkach zachodzi konieczność przytoczenia treści ustawowych, co miało miejsce w tym przypadku. Wprowadzone powtórzenie pełniło określoną rolę. Miało za zadanie zrozumienie całości jednostek redakcyjnych aktu prawa miejscowego i nie wypaczały sensu przepisu ustawowego.

Sąd nie zgodził się również z argumentacją Wojewody wyrażoną przeciwko § 40 ust. 5 Statutu, uznając ten zapis za zgodny z prawem. Stosownie do jego treści "po uprzednim ostrzeżeniu Przewodniczący rady może nakazać opuszczenie Sali tym osobom spośród publiczności, które swoim zachowaniem lub wystąpieniami zakłócają porządek obrad bądź naruszają powagę sesji". Kwestia czuwania nad porządkiem obrad została już omówiona wyżej w kontekście kompetencji przewodniczącego i niewątpliwie przysługuje ona przewodniczącemu. Ponadto organ nadzoru nie zakwestionował wprowadzonej w statucie w § 21 pkt 4 policji sesyjnej, której celem jest zapewnienie powagi i prawidłowego prowadzenia sesji rady. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, że omawiany zapis narusza art. 11 b ust. 2 u.s.g.- i prowadzi do naruszenia jawności. W ocenie Sądu jawność ta jest zachowana, a wprowadzona Statutem regulacja ma zapewnić sprawny przebieg obrad, odpowiednie prowadzenie dyskusji, jak i umożliwić pilnowania porządku podczas sesji. Mając to na uwadze uregulowanie wprowadzone w Statucie Gminy Powidz nie narusza zasady jawności i dostępu do informacji wynikającej z art. 61 Konstytucji ani z art. 11 b u.s.g. a reguluje wyłącznie kwestie techniczne odnoszące się do porządku obrad, w związku z czym nie miał racji Wojewoda stwierdzając nieważność § 40 ust. 5.

Dokonując analizy § 54 ust. 4 Statutu Sąd doszedł do przekonania, że zasadnie Wojewoda uznał ten zapis za tak dalece nieprecyzyjny, że skutkujący nieważnością. Słusznie organ zwrócił uwagę, iż przepisy u.s.g. nie regulują trybu prostowania oczywistych omyłek pisarskich i rachunkowych. Wszelkie zmiany uchwały na etapie procedowania przez gminę wymagają odrębnej uchwały, co wskazano również w § 54 ust. 3 statutu. Wprowadzony w kwestionowanym ust. 4 § 54 statutu wyjątek od tej zasady polegający na wyłączenie trybu nowelizacji uchwały w odniesieniu do oczywistych omyłek i błędów pisarskich i wówczas gdy wymagają tego szczególne okoliczności, których rada nie mogła uwzględnić w momencie podejmowania uchwały przyznaje gminie kompetencje, które nie wynikają z ustaw. Z kwestionowanego zapisu nie wynika ponadto jakich sytuacji ma dotyczyć, kto i w jakim trybie miałby dokonywać korekt, jaki byłby ewentualny tryb kwestionowania tego typu działań. W tym przypadku nie jest możliwe pozostawienie kwestionowanego zapisu statutu i uznanie go za nieistotne naruszenie prawa. Wyjaśnić należy, że jedynym przepisem, który stanowi podstawę do prostowania uchwał i to tych podlegających ogłoszeniu na etapie ogłaszania przez organ dokonujący ogłoszenia jest art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.1523 t.j.), zgodnie z którym: błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Jak wskazano w orzecznictwie z kontekstu, w jakim zostało ono użyte - sformułowanie "w ogłoszonym tekście" - należy jednak wnioskować, że błędem w rozumieniu art. 17 ustawy jest rozbieżność pomiędzy oryginałem (art. 15 ustawy), a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Błędy, które powstały na wcześniejszych etapach (były już w tekście oryginału), "prostuje się" poprzez klasyczną nowelizację, o której mowa w dziale II rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 marca 2014 r. IV SA/Po [...]). Błędy, które były w tekście przekazanym do publikacji "prostuje się" poprzez klasyczną nowelizację, w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dokonującą się w trybie art. 27 u.p.z.p., (tak.NSA w wyrokach z dnia 22 lutego 2017 r. II OSK [...], z dnia 13.10.2010 , II OSK [...]). Nie jest więc dopuszczalne zwykłe prostowanie nawet błędów pisarskich i oczywistych omyłek powstałych na etapie ich uchwalania, co dopuszcza słusznie kwestionowany przez Wojewodę zapis statutu. Zaakceptowanie możliwości dokonywania sprostowań błędów popełnionych na etapie tworzenia aktu prawnego zawsze wiązałoby się z trudnością w ocenie, czy dany błąd rzeczywiście ma charakter oczywistej omyłki, czy też stanowi już merytoryczną modyfikację zapisów uchwały. Pojawienie się błędu pisarskiego w uchwale na etapie po jej podjęciu a przed podpisaniem (np. przy drukowaniu tekstu uchwały) nie wymagają nowelizowania uchwały. Prawidłową treścią uchwały jest bowiem ta, która w rzeczywistości została podjęta przez organ. Istnieje możliwość ustalenia tych okoliczności przez porównanie tekstu źródłowego z wydrukiem. Nie można również wykluczyć możliwości prostowania takich oczywistych błędów jak np. błędy ortograficzne czy interpunkcyjne. Kwestionowany zapis statutu nie precyzuje jednak odniesienia się tylko do takiej sytuacji i z jego treści oraz stanowiska skarżącej taki zamysł nie wynika. Dodatkowo § 54 ust. 4 statutu wprowadza nie wynikający z ustaw a tym samym niedopuszczalny przypadek odstąpienia od obowiązku podjęcia odrębnej uchwały "gdy wymagają tego szczególne okoliczności, których Rada nie mogła uwzględnić w momencie podejmowania uchwały". Takie sformułowanie wprowadza zupełną nową instytucję nie znaną nawet przepisom o prostowaniu np. decyzji (art. 113 k.p.a.). Nie ma podstaw do legitymizowania działalności prawodawczej organów jednostek samorządu gminnego w oparciu o analogię czy próbę stosowania bardzo szerokiej wykładni prawa. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa

W § 72 ust. 1 Statutu rada wprowadziła zapis, na podstawie, którego "Wójt wystawia radnym dokument podpisany przez Przewodniczącego Rady, w którym stwierdza się pełnienie funkcji radnego". Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, co do tego, że żaden przepis prawa nie przyznaje kompetencji radzie gminy do regulowania kwestii wydawania dokumentów o wskazanym charakterze. W ocenie Sądu ww. regulacja jest niezgodna z art. 449 Kodeksu wyborczego (ustawa z dnia z dnia 5 stycznia 2011 r. tj. Dz. U. z 2017 poz. 15 ze zm.), co słusznie stwierdził organ nadzoru, zgodnie z którym gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze. Wzór zaświadczenia określa Państwowa Komisja Wyborcza ( załącznik do Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 27 września 2010 r. w sprawie ustalenia wzorów protokołów i zestawień sporządzanych przez terytorialne komisje wyborcze oraz zaświadczeń o wyborze na radnego, stosowanych w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Rady W. i rad dzielnic Warszawy- MP 2010 nr [...] poz. 923). Poza przepisami Kodeksu wyborczego nie ma przepisu przyznającego, innym niż właściwa komisja wyborcza, organom władzy publicznej kompetencji do wydawania dokumentów potwierdzających status radnego. Zaświadczenie o pełnieniu funkcji radnego nie jest niczym innym niż potwierdzeniem statusu radnego, co zostało zastrzeżone dla innych organów i uregulowane w innej ustawie. Zajęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do zanegowania art. 169 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. Zasadnie więc organ nadzoru uznał § 72 ust. 1 za nieważny i niezgodny z ustawą.

Sąd podzielił również stanowisko organu nadzoru, który zakwestionował regulację zawartą w § 114 ust. 1-3 Statutu, wedle których:

(1.) pracownicy samorządowi zatrudniani są na zasadach określonych w ustawie o pracownikach samorządowych z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.

(2.) uchwała Rady w sprawie odwołania Skarbnika nie może być podjęta na sesji, na której został zgłoszony wniosek o odwołanie. Przed podjęciem uchwały o odwołaniu rada jest obowiązana wysłuchać osoby, której wniosek dotyczy.

(3.) Postanowień ust. 2 nie stosuje się w razie odwołania równoznacznego z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia.

Sąd wskazuje, że w sytuacji powołania i odwołania skarbnika gminy znajduje zastosowanie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. z którego wynika, że "do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu - na wniosek wójta". Ustawodawca nie wprowadza w tym zakresie obowiązku wysłuchania osoby, której dotyczy wniosek o odwołanie, ani zakazu podjęcia uchwały w sprawie odwołania na sesji, na której został zgłoszony taki wniosek. Wprowadzenie w tym zakresie dodatkowych obowiązków stanowi nieprzewidziane ustawą ograniczenie kompetencji rady jako organu stanowiącego i kontrolnego gminy, zmieniające określone ustawą jej relacje z innymi organami i podmiotami funkcjonującymi w strukturze gminy, w związku z czym zastosowane w § 114 uregulowania naruszają prawo materialne wynikające z art. 18 ust. 2 u.s.g. (tak też: WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19.11.2009 r. sygn. III SA/Lu [...], CBOSA oraz NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. II OSK [...], CBOSA)

Ostatnim z zakwestionowanych przez organ nadzoru przepisów był § 118 , wedle którego "uprawnienia określone w § 115 nie znajdują zastosowania: 1) w przypadku wyłączenia - na podstawie ustaw - jawności, 2) gdy informacja publiczna stanowi tajemnicę chronioną prawnie, 3) w odniesieniu do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej, o ile ustawa nie stanowi inaczej, niż art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego". Należy wskazać, że stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji obywatelskie prawo do informacji obejmuje dostęp do dokumentów urzędowych oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów (np. organy j.s.t. ). Kwestia zgodności art. 11 b ust. 3 u.s.g. z art. 61 Konstytucji była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 września 2002 r. sygn. K [...]. W wyroku tym Trybunał uznał zgodność ww. przepisu z ustawą zasadniczą. Trybunał wywiódł, że formy, w jakich realizowane ma być obywatelskie prawo do informacji ustrojodawca określił w art. 61 ust. 2 wskazując, iż obejmuje ono dostęp do dokumentów urzędowych oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Do takich organów należą rady oraz sejmiki samorządu terytorialnego (...) Określając zatem w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji zasadniczy zakres prawa do informacji, ustrojodawca założył - w granicach wyznaczonych w art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji - że ustawodawca zwykły doprecyzuje zarówno od strony pozytywnej, jak i negatywnej zakres tego prawa, kierując się wynikającymi z Konstytucji zasadami tworzenia prawa. Z kolei w ustępie czwartym nakazał ustawodawcy zwykłemu określenie trybu udzielania takich informacji. Zastrzegł przy tym, że kwestia ta ma zostać uregulowana w formie ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu - w formie ich regulaminów (...) Zaskarżone przepisy art. 15a ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym rozumiane być winny jako dotyczące aspektów organizacyjno-technicznych o charakterze lokalnym, właściwym dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich.

Reasumując Trybunał uznał, że zasady dotyczące dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które określa statut gminy (art. 11b ust. 3) powinny być rozumiane jako techniczno-porządkowe, które nie wpływają kształtująco na realizację obywatelskiego prawa do informacji. Innymi słowy dopuszczalne jest uregulowanie w statucie tylko techniczno-porządkowych zasad dostępu dokumentów, dotyczących wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe i korzystania z tych dokumentów. Statuty jednostek samorządowych, które by wykraczały w swych unormowaniach poza tak rozumiane upoważnienie naruszałyby przepisy Konstytucji i odpowiednich ustaw. Mając to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że przepis § 118 Statutu wykracza poza ww. zakres możliwy do unormowania przez prawodawcę lokalnego i zasadnie został uznany przez Wojewodę za nieważny.

Podsumowując, Sąd uchylił na podstawie art. 148 p.p.s.a. zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części w jakiej orzeczono o nieważności uchwały Rady G. P. z dnia 18 września 2018 r. nr [...] w odniesieniu do § 24 i § 40 pkt 5 (pkt I wyroku), a w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt II wyroku).