Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1996/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217,  art. 218
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt. 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej: "Spółdzielnia") na postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2020 r., Nr [...]– utrzymało w mocy ww. postanowienie

Uzasadniając postanowienie SKO wyjaśniło, że 23 marca 2020 r. Spółdzielnia złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] . Postanowieniem z [...] kwietnia 2020r. Nr [...] Prezydent [...] odmówił Spółdzielni wydania zaświadczenia żądanej treści, wyjaśniając, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie jest możliwe potwierdzenie samodzielności garażu w świetle postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na powyższe postanowienie Spółdzielnia wniosła zażalenie do SKO argumentując, że zaświadczenia o samodzielności lokali w budynkach powinny być wydane, gdyż garaże nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] spełniają przesłankę bycia samodzielnymi lokalami mieszkalnymi z art. 2 ust.2 ustawy o własności lokali.

SKO stwierdziło, że zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zaświadczenie stanowi więc urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu, i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Zgodnie z art. 2 ust.2 ustawy o własności lokali (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 737, dalej: "u.o.w.l") samodzielnym lokalem mieszkalnym jest w obrębie budynku zarówno jedna izba, jak i zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Wydanie przez starostę zaświadczenia o samodzielności lokalu następuje tylko wówczas, gdy na podstawie przepisów prawa można daną przestrzeń, wydzieloną trwałymi przegrodami budowlanymi, wyodrębnić jako nieruchomość lokalową z nieodłącznym prawem własności lub użytkowania wieczystego gruntu lub z udziałem w takim prawie do gruntu. Samo fizyczne wydzielenie ścianami, czy blaszanymi bramami poszczególnych wnęk postojowych nie wyodrębnia ich jako nieruchomości lokalowych. O możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu decyduje jeno samodzielność przewidziana prawem. Nie mogą być np. samodzielnymi lokalami i nieruchomościami lokalowymi (i nie są w ogóle lokalami), komórki i inne pomieszczenia w piwnicach, na strychach, klatki schodowe i korytarze komunikacyjne, choć są wydzielone trwałymi ścianami od innych pomieszczeń.

W myśl art. 2 ust. 4 u.o.w.l. piwnice, strychy i komórki oraz garaże położone w granicach tej samej nieruchomości gruntowej mogą być częściami składowymi samodzielnych lokali jako pomieszczenia przynależne do lokalu.

Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna.

Zaświadczenie, z uwagi na jego specyfikę, nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14, LEX nr 2 032 675). Oznacza to, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się jedynie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczać tylko o tym, co bezpośrednio wynika z dokumentów pozostających w jeno dyspozycji - a które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego, ustawowych kompetencji.

Zgodnie z § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie garaż służy do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, może stanowić samodzielny obiekt budowlany lub być częścią innego obiektu, będącego garażem zamkniętym - z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami, bądź garażem otwartym - bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi.

Materiał dowodowy wskazuje, że wniosek Spółdzielni o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali dotyczy wewnętrznych boksów garażowych nr [...] obudowanych ażurowymi ścianami, znajdujących się na kondygnacji - 1 budynku, w hali garażowej. Z załączonej dokumentacji wynika, że na tej kondygnacji znajduje się jeden lokal niemieszkalny, z jednym wjazdem, z miejscami postojowymi, który w całości stanowi jeden samodzielny lokal użytkowy, spełniający wymagania techniczno-budowlane określone dla zamkniętych garaży. W ocenie SKO wewnętrzne boksy garażowe nr [...] nie spełniają kryterium samodzielności lokalu, o której mowa w art. 2 ust. 2 u.o.w.l., bowiem znajdują się w hali garażowej ze wspólnym dojazdem i infrastrukturą.

SKO stwierdziło też, że właściciel budynku może uzyskać zaświadczenie o samodzielności całego garażu i w myśl art. 10 u.o.w.l. ustanowić dla siebie odrębną własność garażu, a następnie przenosić na nabywców udziały we własności garażu zależne od powierzchni zależne od powierzchni nabywanych stanowisk postojowych, i z obliczonymi udziałami w nieruchomości wspólnej.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 1 października 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Postanowieniu pełnomocnik skarżącej zarzucił:

"1) naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 7, 126 w zw. z art. 107 § 3 (...) k.p.a. poprzez brak wskazania w treści uzasadnienia postanowienia dowodów na których oparł się Organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, w szczególności w zakresie uznania hali garażowej za lokal niemieszkalny,

b) art. 11, 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści uzasadnienia postanowienia podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia z której wynikałoby w sposób przekonywujący, iż boksy garażowe znajdujące się w hali garażowej nie mogą być samodzielnymi lokalami w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, jak również brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący dlaczego hala garażowa uznana została za lokal niemieszkalny,

c) § 102 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie dla oceny czy przedmiotowe lokale garażowe (boksy garażowe) stanowią samodzielne lokale, mimo iż jak wynika z akt sprawy w momencie budowy oraz oddania do użytkowania lokali garażowych (boksów) powołanie Rozporządzenie nie obowiązywało,

d) art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w konsekwencji uznanie, że boksy garażowe nie mogą stanowić samodzielnych lokali, mimo że dokumenty zebrane w sprawie dotyczące budynku w którym znajdują się przedmiotowe boksy nie pozwalają na przyjęcie takiego stanowiska,

e) art. 217 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i w konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącą.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istnieją również inne niż wymienione w niniejszym przepisie przesłanki statuujące samodzielność lokalu".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów w celu stwierdzenia, iż boksy garażowe o nr [...] położone na kondygnacji -1 w budynku przy ul. [...] w [...] stanowią samodzielne lokale użytkowe.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że główną przesłanką na której oparł się organ, odmawiając wydania zaświadczenia, jest okoliczność, że samodzielnym lokalem niemieszkalnym jest hala garażowa w której znajdują się boksy garażowe o nr [...], co wedle organu skutkuje tym, że boksom garażowym nie sposób przyznać przymiotu samodzielności. Wskazując istnienie rzekomo jednego samodzielnego lokalu użytkowego organ stwierdza, że wynika to z załączonej dokumentacji. Nie wskazuje jednakże, o jakie konkretnie dokumenty chodzi i na podstawie jakich konkretnie dokumentów ustalił taki a nie inny stan faktyczny. Tym samym uniemożliwia skarżącej należyte odniesienie się do oceny dowodów. Brak zatem wskazania przez organ konkretnych dowodów, na których się oparł stanowi naruszenie art. 7, 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Jeśli Organ podnosi, że okoliczność istnienia w budynku przy ul [...] na poziome - 1 hali garażowej wyklucza uznanie znajdujących się w tej hali boksów garażowych za lokale samodzielne, to twierdzenie to winien należycie uzasadnić wyjaśniając podstawy prawne swego rozstrzygnięcia oraz przytaczając odpowiednie przepisy prawa, czego nie uczynił, wskazując jedynie na art. 2 ust. 2 u.o.w.l. Z tego przepisu nie wynika teza, że boks garażowy znajdujący się w hali garażowej, wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku, nie może stanowić lokalu samodzielnego. Nie uzasadniając zatem należycie podstawy prawnej swej decyzji organ dopuścił się naruszenia art. 11, 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Organ posłużył się treścią § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy przepisy tego rozporządzenia nie obowiązywały w czasie kiedy zostały wybudowane oraz oddane do użytkowania boksy garażowe - zatem nie powinny one znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Organ pominął przy ocenie samodzielności boksów garażowych decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego z [...] listopada 1974 r., która stanowi wprost o pawilonie handlowym oraz garażach, co nie pozwala stwierdzić, że garaże nie są lokalami samodzielnymi. Natomiast w dokumencie zawierającym dane użytkowe nieruchomości, do projektowanych pomieszczeń usługowych zaliczone są zgodnie z przyjętym w tym dokumencie nazewnictwem boksy garażowe indywidualne w liczbie 4 oraz boksy garażowe w garażu zbiorowym w liczbie 12. Fragment rzutu podziemnej kondygnacji budynku - 1 również wskazuje na wydzielenie boksów garażowych ścianami trwałymi, co świadczy o ich samodzielności. Nie można się również zgodzić ze stwierdzeniem organu I instancji, że murowana ściana z cegły pełnej o grubości 12 cm, wymurowana z prześwitami (ażurowa) nie stanowi "wydzielenia trwałą ścianą" w rozumieniu ww. ustawy o własności lokali. W przepisach prawa brak jest wskazania (definicji legalnej) jak należy rozumieć pojęcie "ściany trwałej", w szczególności brak jest wskazania że murowana ściana ażurowa nie jest ścianą trwałą. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3267/15 "w dobie współczesnych technik budowlanych pojęcia trwałej ściany nie można odnosić wyłącznie do ściany murowanej, czy drewnianej, gdyż współczesne budynki są wykonywane nie tylko z dotychczas tradycyjnych materiałów budowlanych."

Brak należytej analizy przez organ wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie doprowadził zatem w konsekwencji do naruszenia art. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.

Organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną, rozszerzającą wykładnię art. 2 ust. 2 u.o.w.l. Zgodnie z tym artykułem, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Z analizy przedmiotowego przepisu nie wynika w szczególności, aby posadowienie boksów garażowych w hali garażowej uniemożliwiało uznanie ich za lokale samodzielne. Definicja lokalu samodzielnego powinna być wykładana ściśle, gdyż w przeciwnym razie skutkować może naruszeniem prawa własności poprzez poważne ograniczenie w dysponowaniu takimi lokalami.

Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1429/18 bez wątpienia stwierdzenie, że garaże czy komórki, które nie stanowią przynależności do lokali mieszkalnych, nie mogą stanowić samodzielnych lokali (choćby były wyodrębnione trwałymi ścianami, miały swobodny dostęp i mogły być używane bez korzystania z innych samodzielnych lokali), ogranicza w sposób istotny możliwość dysponowania tymi lokalami. To zaś ograniczenie nie wynika, jak wyżej wykazano, wprost z przepisów prawa, lecz jest wynikiem jego rozszerzającej wykładni, i to w kontekście aktu rangi podustawowej. Taka zaś wykładnia powszechnie w orzecznictwie uznawana jest za niedopuszczalną.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, na znajdujące się w aktach sprawy (lub zostały załączone do skargi) dokumenty - oświadczenia Spółdzielni o przydziale boksów garażowych z [...] kwietnia 1996 r., protokół z posiedzenia zarządu z [...] kwietnia 1996 r.. zawierający uchwałę o przydziale boksów garażowych. Z dokumentów tych w sposób jednoznaczny wynika, iż boksy garażowe traktowane były, jako samodzielne lokale i w związku z tym stały się przedmiotem samodzielnego obrotu na zasadzie spółdzielczego własnościowego prawa do garażu. Przydział zaś, zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem spółdzielczym, mógł nastąpić tylko wtedy gdy boksy garażowe traktowało się jako, samodzielne lokale.

Zgodnie z art. 238 § 1 ustawy prawo spółdzielcze spółdzielnia mieszkaniowa może lokale użytkowe przydzielać członkom (osobom fizycznym lub prawnym) lub wynajmować zgodnie z postanowieniami statutu. Z chwilą przydziału powstaje spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, jako ograniczone prawo rzeczowe, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu.

Natomiast art. 239 ustawy prawo spółdzielcze stanowił, że art. 238 stosuje się odpowiednio do garaży stanowiących samodzielne lokale użytkowe oraz do miejsc postojowych w wielostanowiskowych lokalach garażowych.

Możliwym było więc stanowienie na rzecz członka spółdzielni spółdzielczego prawa do garażu z zastrzeżeniem, że garaż stanowił samodzielny lokal użytkowy. Pojęcia boksu garażowego nie należy utożsamiać z definicją miejsca postojowego.

Dlatego problematyka, której dotyczy wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia nie jest sporna, a boksy garażowe o nr [...] powinny być uznane za lokale samodzielne. Nie istnieje zatem podstawa do odmowy wydania zaświadczenia, a przez odmowę wydania zaświadczenia doszło do naruszenia art. 217 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżone postanowienie (i postanowienie je poprzedzające) było zgodne z prawem, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że organa obu instancji prawidłowo odczytały hipotezę art. 217 § 1 i § 2 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, ale wyłącznie wówczas, gdy wynika to z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma własny interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, zbliżonym do postępowania administracyjnego; nie jest postepowaniem jurysdykcyjnym. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty lub stan prawny, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych.

W postępowaniu tym organ nie prowadzi postępowania dowodowego, w rozumieniu art. 75 k.p.a., gdyż jego istota polega właśnie na potwierdzeniu faktu lub prawa na podstawie już posiadanych (a nie pozyskiwanych w potencjalnym postępowaniu dowodowym) przez organ dokumentów. Nie jest dopuszczalne tworzenie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia. Ewentualne, dopuszczalne na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., postepowanie wyjaśniające może być prowadzone, ale wyłącznie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej określone fakty, które maja być potwierdzone zaświadczeniem lub interesu prawnego wnioskodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1952/16, CBOSA).

Przesądzone jest w orzecznictwie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 457/19, WSA w Warszawie z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/19, z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 763/17 - CBOSA) i literaturze (por. np. komentarz do art. 218 k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020), że zaświadczenie może być przez organ wydane wyłącznie wówczas, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure są jasne i nie istnieje wątpliwość co do ich występowania w konkretnym wypadku. Postępowanie o wydanie zaświadczenia nie służy bowiem rozstrzyganiu władczemu sprawy. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie uprawnia organu do orzekania w sprawie administracyjnej, gdyż nie ustala on praw lub obowiązków podmiotów prawa, a tylko poświadcza fakty lub stany prawne już wynikające z dokumentów będących w jego dyspozycji. Zaświadczenie wydaje się w więc tylko sytuacji, gdy powstanie skutków prawnych jest oczywiste i organ nie musi o niczym rozstrzygać.

Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Jeżeli jednak z posiadanych przez organ dokumentów, o których mowa w art. 218 k.p.a., nie wynika w sposób bezsporny stan prawny lub faktyczny, którego dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia, to organ jest zobowiązany do odmowy wydania zaświadczenia (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1430/08, CBOSA).

Wydanie zaświadczenia o spełnieniu przez lokal wymagań określonych w art. 2 ust. 1a – 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1910, dalej: "u.o.w.l.") w celu ustanowienia odrębnej własności tego lokalu nie dotyczy obecnie wyłącznie technicznych właściwości lokalu, określonych w art. 2 ust. 2 u.o.w.l. Należy bowiem pamiętać, że ust. 3 art. 2 ustawy w brzmieniu "spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia" został zmieniony przez art. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 5 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1506) zmieniającej u.o.w.l. z dniem 23 sierpnia 2018 r. Po zmianie, zgodnie z nowym art. 2 ust. 3 starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2 tej ustawy. I taką treść przepisu zobowiązany był brać pod uwagę organ w niniejszej sprawie, co też uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że przy ocenie samodzielności lokalu należy uwzględniać to, że nie może on stanowić funkcjonalnie części składowej innego lokalu oraz, że korzystanie z takiego lokalu nie może wiązać się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. Nawet więc wydzielenie ścianami ażurowymi miejsc postojowych w garażu wielostanowiskowym nie czyni jeszcze tak powstałych pomieszczeń samodzielnymi lokalami.

O ich samodzielności można mówić na przykład wtedy, gdy mają oddzielny wjazd z otaczającej budynek nieruchomości. Jak zaś wynika z akt sprawy, część garaży w przedmiotowym budynku ten warunek spełniała i w odniesieniu do nich Prezydent [...] wydał stosowne zaświadczenia.

Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3777/18 (CBOSA) "lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu". Pomieszczenia zaś, co do których Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczeń, powstały na skutek ich wydzielenia ścianami ażurowymi w innym, niewątpliwie prawnie samodzielnym lokalu, garażu na poziomie – 1 budynku przy ul. [...] w [...]. Dostęp do tak wydzielonych pomieszczeń możliwy jest jednak wyłącznie przez teren tego innego samodzielnego lokalu, jakim jest garaż podziemny.

Tut. Sąd podziela ponadto pogląd, że o tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje nie tylko jego wydzielenie trwałymi lub ażurowymi ścianami w obrębie budynku, ale również "swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). Nie można natomiast mówić o samodzielności lokalu, którego ciągi komunikacyjne nie zostały wydzielone trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji. Również nie można mówić o samodzielności lokalu, który mimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji, wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Przeczy to bowiem istocie samodzielności lokalu" (wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 883/20, CBOSA).

Dlatego też – w kontekście li tylko technicznego wyodrębnienia jakiegoś pomieszczenia – powinno ono nie tylko zostać wydzielone od pozostałych lokali i innych części budynku, ale również mieć zapewnione korzystanie i używanie w sposób niezależny od korzystania z innych lokali.

Jak słusznie stwierdził NSA, kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu, przejawiająca się w tym, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali (por. wyrok z 17 marca 2020 4., sygn. II OSK 602/19 i z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3777/18

W zawisłej przed tut. Sądem sprawie fakt wybudowania wokół miejsc postojowych ścian ażurowych i umieszczenie drzwi w tak powstałych pomieszczeniach nie spowodował utraty samodzielności garażu wielostanowiskowego. Dlatego też korzystanie z wydzielonych w taki sposób pomieszczeń nie jest możliwe bez korzystania z garażu, jako samodzielnego lokalu. Są to nadal miejsca postojowe w garażu wielostanowiskowym, tylko obudowane ścianami i posiadające drzwi.

Jak słusznie zauważył to WSA w Gdańsku, "wyodrębnienie i samodzielność lokalu należy ujmować w aspekcie prawnym oraz technicznym. Odrębność prawna oznacza, że samodzielny lokal mieszkalny jest przedmiotem prawa własności odrębnym od pozostałych lokali, budynku i gruntu. Odrębność techniczna, czyli samodzielność w rozumieniu przywołanego przepisu art. 2 ust. 2 u.w.l. oznacza natomiast, że lokal jest oddzielony od pozostałych lokali i innych części budynku, a korzystanie i używanie lokalu mieszkalnego jest niezależne od korzystania z innych lokali, tak więc za niedopuszczalne należy uznać założenie, że wypełnienie przez lokal swojej zasadniczej funkcji i utrzymywanie należytych parametrów będzie uzależnione od korzystania w tym celu z innych lokali" (wyrok z 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 249/19 – CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że dla uznania samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.o.w.l. niezbędnym jest, aby mógł on być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli lokal ma być użytkowany na cele niemieszkalne, jako garaż, to musi odpowiadać wymaganiom technicznym, gwarantującym jego bezpieczne użytkowania. Wymogi techniczne odnośnie garaży, mogące mieć zastosowanie w sprawie niniejszej, wymienione zostały w § 102 i § 106 – 108 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.1065).

Wymogi techniczne określone w § 102 i n. ww. rozporządzenia dotyczą zarówno samodzielnych obiektów budowlanych, jak i części innego obiektu, garaży zamkniętych (z pełną obudową zewnętrzną i zamykanymi otworami) i garaży otwartych (bez ścian zewnętrznych albo ze ścianami niepełnymi lub ażurowymi).

Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej, ww. rozporządzenie ma zastosowanie w sprawie, gdyż każdy organ administracji publicznej (a więc i Prezydent m. st. Warszawy) – zgodnie z art. 6 k.p.a. – zobowiązany jest uwzględniać prawo, które obowiązuje w dniu orzekania, a także wydawania zaświadczeń. Stąd też pogląd, że przepisy rozporządzenia "nie obowiązywały w czasie kiedy zostały wybudowane oraz oddane do użytkowania boksy garażowe zatem nie powinny one znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie" jest błędny prawnie.

Spełnienie w dniu zakończenia budowy wymogów technicznych, umożliwiających zgodne z prawem użytkowanie lokalu, potwierdzane jest w odrębnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W niniejszej sprawie taka decyzja wydana została w odniesieniu do garaży w budynku przy ul. [...] w [...][...] listopada 1974 r. Z tej decyzji nie wynika natomiast, że dotyczyła ona pozwolenia na użytkowanie odrębnych garaży na poziomie – 1 przedmiotowego budynku. Oznacza to z kolei, że w dniu wydawania kwestionowanego postanowienia przez organ I instancji i postanowienia SKO pozwolenie na użytkowanie nie dotyczyło powstałych przed (lub po) [...] listopada 1974 r. obudowanych miejsc postojowych, które Spółdzielnia określa, jako "garaże". Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1a u.o.w.l. ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie.

Podnoszona przez pełnomocnika skarżącej okoliczność, że w "dokumencie zawierającym dane użytkowe nieruchomości, do projektowanych pomieszczeń usługowych zaliczone są zgodnie z przyjętym w tym dokumencie nazewnictwem 4 boksy garażowe indywidualne oraz boksy garażowe w garażu zbiorowym w liczbie 12" nie przesądza o samodzielności tych "boksów garażowych" w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.o.w.l. Wręcz przeciwnie, z tego dokumentu wynika, że autor opracowania rozróżniał garaże samodzielne (określając je prawidłowo, jako "indywidualne" i co do których Prezydent [...] wydał stosowne zaświadczenia) i boksy garażowe nie będące garażami samodzielnym (określając je, jako położone w "garażu zbiorowym", co do których organ odmówił zaświadczenia).

Fakt, że "fragment rzutu podziemnej kondygnacji budynku -1 również wskazuje na wydzielenie boksów garażowych ścianami trwałymi" – wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej – nie świadczy o ich samodzielności. Wynika z niego jedynie to, że projektant wydzielił z przestrzeni garażu wielostanowiskowego określone miejsca postojowe. Od 1974 r. (pozwolenia na użytkowanie) Spółdzielnia nie podejmowała jednak żadnych czynności prawnych, związanych z koniecznością ustalenia samodzielności tak wyodrębnionych miejsc postojowych (za wyjątkiem przydziałów garaży, o czym poniżej). Jak bowiem wynika z akt, dopiero 23 marca 2020 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wystąpiła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nr [...], w budynku przy ul. [...] w [...].

W tym też zakresie powoływanie się przez pełnomocnika skarżącej na oświadczenia Spółdzielni z [...] kwietnia 1996 r. o przydziale "boksów garażowych na zasadzie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu", jak również na "protokół z posiedzenia zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] kwietnia 1996 r., zawierający uchwałę o przydziale boksów garażowych" na zasadzie własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu prowadzi do wniosku, że Spółdzielnia przydzieliła członkom samodzielne garaże i miejsca postojowe, wydzielone w garażu wielostanowiskowego boksami.

Otóż, w dacie powstawania ww. dokumentów, obwiązywała ustawa z 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (wg. tekstu jedn. z Dz.U. z 1995 r., Nr 54, poz. 288). Zgodnie z obowiązującym w 1996 r. brzmieniem art. 204 § 1 i § 2 ustawy, przedmiotem działalności spółdzielni mieszkaniowej było zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych i kulturalnych, wynikających z zamieszkiwania w spółdzielczym osiedlu lub budynku. Dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych spółdzielnia mogła przydzielać członkom lokale mieszkalne w budynkach stanowiących własność spółdzielni.

Zgodnie z art. 213 § 1 ustawy, w budynkach stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowej członkom przysługiwało prawo używania przydzielonych im lokali mieszkalnych o powierzchni odpowiadającej wysokości wkładu mieszkaniowego lub budowlanego i innym kryteriom określonym w statucie (spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego). Członek spółdzielni mieszkaniowej w zależności od rodzaju wniesionego wkładu (mieszkaniowego lub budowlanego) i zgłoszonego wniosku mógł uzyskać spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego lokatorskie albo własnościowe (art. 213 § 2 ustawy).

Zgodnie natomiast z art. 238 § 1 ustawy, spółdzielnia mieszkaniowa mogła przydzielać członkom (osobom fizycznym lub prawnym) lub wynajmować zgodnie z postanowieniami statutu lokale użytkowe. Z chwilą przydziału powstawało spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego, jako ograniczone prawo rzeczowe, do którego stosowało się odpowiednio przepisy dotyczące spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Przepis ten stosowało się odpowiednio do garaży stanowiących samodzielne lokale użytkowe oraz do miejsc postojowych w wielostanowiskowych lokalach garażowych (art. 239 ustawy). Art. 239 został skreślony przez art. 29 pkt 18 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 4, poz. 27) z dniem 24 kwietnia 2001 r. i zgodnie z art. 37 ww. ustawy, po jej wejściu w życie, spółdzielnia mieszkaniowa nie mogła już ustanawiać spółdzielczych praw do lokali użytkowych, w tym garaży, ani praw do miejsc postojowych w wielostanowiskowych lokalach garażowych.

Sformułowanie o "odpowiednim" stosowaniu art. 238 § 1 ww. ustawy ma tu decydujące znaczenie, gdyż o ile samodzielne garaże mogły być traktowane odpowiednio, jako przedmioty rzeczowego prawa ograniczonego, o tyle samo miejsce postojowe (nawet wydzielone z przestrzeni garażu wielostanowiskowego) już nie.

Jak słusznie stwierdził to Sąd Najwyższy w wyroku z 5 października 2001 r., sygn. akt III CKN 464/00 (Baza orzeczeń SN), przydział przez spółdzielnię mieszkaniową pojedynczego miejsca postojowego (boksu garażowego) w wielostanowiskowym lokalu garażowym dawał uprawnienie wyłącznie do korzystania z tego garażu w wyznaczonym miejscu, ale bez dalszych skutków prawnorzeczowych.

Oświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o przydziale boksów garażowych z [...] kwietnia 1996 r. i protokół z posiedzenia zarządu Spółdzielni z [...] kwietnia 1996 r. (uchwała o przydziale boksów garażowych) dotyczyły więc z natury rzeczy nie przydziału garażu na poziomie – 1 budynku przy ul. [...] w [...], stanowiącego samodzielny lokal, ale wydzielonych ścianami ażurowymi miejsc postojowych w wielostanowiskowym lokalu garażowym, określanych, jako "boksy garażowe".

Dokonana powyżej ocena prawna tut. Sądu uzasadnia stanowisko, że Prezydent [...] miał podstawy do odmowy wydania żądanego zaświadczenia, gdyż z posiadanych przez organ dokumentów, o których mowa w art. 218 k.p.a., nie wynikał w sposób bezsporny stan prawny lub faktyczny, którego dotyczył wniosek o wydanie zaświadczenia.

Z powyższych też przyczyn zarzuty pełnomocnika skarżącej, podniesione w skardze nie były zasadne. Z natury rzeczy nie został naruszony "art. 7, i 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez "brak wskazania (...) dowodów na których oparł się Organ, w szczególności w zakresie uznania hali garażowej za lokal niemieszkalny". Organ nie odmawiał wydania zaświadczenia w oparciu o niewskazane dowody, ale dlatego, że fakt samodzielności boksów garażowych nie wynikał z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 28 § 1 k.p.a.). Nie wymaga zaś uzasadnienia to, że "hala garażowa" nie jest lokalem mieszkalnym - manifestum non eget probationem.

Organa nie naruszyły też "art. 11, 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a." przez "brak wskazania w treści uzasadnienia postanowienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z której wynikałoby w sposób przekonywujący, iż boksy garażowe znajdujące się w hali garażowej nie mogą być samodzielnymi lokalami w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, jak również brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący dlaczego hala garażowa uznana została za lokal niemieszkalny". Podstawa prawna odmowy wydania zaświadczenia wynika bowiem z art. 219 k.p.a. w zw. z niezaistnieniem przesłanek z art. 218 § 1 k.p.a.

Odnośnie zaś § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez "jego błędne zastosowanie dla oceny czy przedmiotowe lokale garażowe (boksy garażowe) stanowią samodzielne lokale, mimo iż jak wynika z akt sprawy w momencie budowy oraz oddania do użytkowania lokali garażowych (boksów) powołanie Rozporządzenie nie obowiązywało" tut. Sąd zajął stanowisko w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku.

Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej, w sprawie nie istniały żadne dane znajdujące się w posiadaniu organu, świadczące bezspornie, że "boksy garażowe" w garażu podziemnym przedmiotowego budynku stanowią samodzielne lokale.

Zarzut naruszenia art. 217 k.p.a. "poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i w konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia" jest błędny nie tylko dlatego, że przepisu prawa nie można naruszyć "przez jego niezastosowanie", ale wyłącznie przez niewłaściwą wykładnię lub błędne zastosowanie. Umknęło jednak uwadze skarżącej, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, ale wyłącznie wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skoro z dokumentów przez organ posiadanych nie wynikała bezspornie okoliczność, ujęta we wniosku o zaświadczenie, to organ nie mógł go wydać.

Odnośnie zarzutu naruszenia "art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istnieją również inne niż wymienione w niniejszym przepisie przesłanki statuujące samodzielność lokalu" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny prawnej w poprzedzającej części uzasadnienia. Należy tylko przypomnieć, że w dacie odmowy wydania zaświadczenia obowiązywał już art. 2 ust. 3 u.o.w.l., z którego te inne przesłanki wynikały.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.