Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 376/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c",  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi L. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia "[...]"; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Na wniosek Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia 15 stycznia 1993 r. (znak: "[...]") zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW Nr "[...]", położonej w obrębie R., gmina G., oznaczonej jako działki nr 117/2 i nr 117/4, zakładający wydzielenie działek: nr 117/5 o powierzchni 0,0290ha, nr 117/6 o powierzchni 0,3600ha, nr 117/7 o powierzchni 0,1618ha i nr 117/8 o powierzchni 12,8200ha. Podano przy tym, że działki nr 117/5 i nr 117/7 przeznaczone są pod modernizowaną drogę krajową Nr "[...]". Jako właściciel nieruchomości został wskazany w tej decyzji C. P. W uzasadnieniu stwierdzono, że projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

O stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji wystąpili L. P. i M. P., spadkobiercy C. P., reprezentowani przez adwokat A. P. Zarzucili tej decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez skierowanie jej do osoby zmarłej. C. P. bowiem w dacie wydania decyzji nie żył, zmarł 14 stycznia 1991 r.

Decyzją z 17 listopada 2009 r. (znak: "[...]") Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) stwierdziło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z 15 stycznia 1993 r. (znak: "[...]") o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości KW Nr "[...]" oznaczonej jako działka 117/2 i 117/4 została wydana z rażącym naruszeniem prawa (skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej w chwili jej wydania), jednak wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie jej nieważności. Podniesiono m.in., iż z dniem 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa nabył z mocy prawa własność nieruchomości zajętej pod drogę krajową nr "[...]", oznaczoną na mapie w rejestrze gruntów obręb R. jako działki nr 117/5 i nr 117/7. Nabycie to zostało stwierdzone decyzją Wojewody z dnia 14 sierpnia 2008 r. utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 13 października 2009 r.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pełnomocnik L. P. i M. P. wskazała, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa przedmiotowych działek nie uległo jeszcze zakończeniu, gdyż toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie. Dodała, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi wymóg bezpośredniego związku skutku prawnego uznanego za nieodwracalny z decyzją. Na tej podstawie wniosła o zmianę decyzji w ten sposób, aby rozstrzygnięcie obejmowało swym przedmiotem stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 15 stycznia 1993 r.

Decyzją z dnia 26 lutego 2010 r. Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało zakwestionowaną decyzję w mocy. Podniosło m.in., iż zarzut, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa przedmiotowych działek nie uległo jeszcze zakończeniu, gdyż toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie jest zupełnie niezasadny. Na gruncie prawa i postępowania administracyjnego należy bowiem odróżniać ostateczność decyzji od jej prawomocności. Pojęcie decyzji ostatecznej zostało wyraźnie określone w art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten formułuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, której obalenie może nastąpić zarówno w odrębnym postępowaniu administracyjnym (trybach nadzwyczajnych), jak i postępowaniu sadowoadministracyjnym, ale wyłącznie w przypadkach określonych przepisami prawa. Jednak do czasu uchylenia lub zmiany decyzji bądź stwierdzenia nieważności, czy wygaśnięcia w postępowaniu administracyjnym, decyzji przysługuje domniemanie ważności oraz pierwszeństwo mocy obowiązującej. Prawomocność na gruncie prawa i postępowania administracyjnego ma natomiast jak na razie głównie wartość doktrynalną, bowiem wiąże się jedynie z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Na dzień wydawania niniejszej decyzji sprawa nabycia przez Skarb Państwa wyżej opisanych działek jest ostatecznie stwierdzona. Wskazało, że nacjonalizacja lub co do zasady komunalizacja oraz uwłaszczenie tym się różnią od wywłaszczenia, że następują z mocy ustawy (dekretu), a ewentualna decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie ma charakter deklaratywny. Dlatego też rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu nie zależy od rozstrzygnięcia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa wyżej opisanych działek, gdyż inaczej stanowiłoby to podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na wcześniejszych etapach. Związek taki jednak istnieje i jest ścisły. Objawia się to w ocenie skutku decyzji o nabyciu przez Skarb Państwa z mocy prawa wyżej opisanych działek w sferze mocy obowiązującej zaskarżonej decyzji, choć pierwsza z nich nie posiada charakteru kształtującego, ale jedynie potwierdza pewien stan rzeczy. Urzędowe stwierdzenie dotyczy bowiem zaistnienia zdarzenia, z którym przepis prawa wiąże określony skutek, a sama decyzja jako taka nie podlega wykonaniu. Oznacza to, że dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja stwierdzająca władanie i zajęcie przez Skarb Państwa pod drogi publiczne przedmiotowych działek, skutki prawne decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 15 stycznia 1993 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka 117/2 i 117/4 pozostają nieodwracalne. Argumentowało ponadto, że nieodwracalność skutków prawnych może być rozumiana także szerzej, nie tylko jako względna - odnoszona do organu administracji i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych w zakresie obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji w tych sprawach, ale także jako bezwzględna - rozpatrywana w ramach całego systemu prawa. Dodało, iż nie może obalić skutków prawnych decyzji z 15 stycznia 1993 r., gdyż takie działania są mu niedostępne.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie, reprezentowani przez pełnomocnika, L. P. i M. P., żądając jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji Kolegium z dnia z 17 listopada 2009 r., ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 15 stycznia 1993 r. Podnieśli, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Ponadto, w orzecznictwie sądowym podkreśla się wymóg bezpośredniego związku skutku prawnego uznanego za nieodwracalny z decyzją (w sprawie taki nie zachodzi bowiem skutki, na które powołuje się organ mogła wywołać ewentualnie decyzja Wojewody z dnia 14 sierpnia 2008 r.). Pośredni związek nie może być podstawą do przyjęcia tezy o wystąpieniu nieodwracalnego skutku prawnego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. I OSK 268/05). Wskazali, że "nieodwracalność skutków prawnych" należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, nie zaś w sferze faktycznej bowiem, jak słusznie wskazuje doktryna, nieodwracalności skutków prawnych me można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji. Zatem, jeżeli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego - art. 16 § 2 k.p.a.(wyr. SN z dnia 6 kwietnia 1995r., sygn. III ARN 8/95). Podnieśli, że w ich ocenie możliwe jest podjęcie przez organy administracji działań prawnych, które powodują, iż wydanej decyzji nie można przypisać charakteru nieodwracalności. Podkreślili, iż problem nieodwracalności skutków prawnych pojawia się nie tylko przy decyzjach konstytutywnych, ale dotyczy on również decyzji deklaratoryjnych. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że wprawdzie uwłaszczenie (nacjonalizacja) następuje z mocy samego prawa, ale przepisy prawa wymagają potwierdzenia tego faktu decyzją właściwego organu, wydaną w postępowaniu, w którym organ ten obowiązany jest badać, czy w sprawie wystąpiły normatywne przesłanki warunkujące uwłaszczenie (nacjonalizację). W sprawie potwierdzenia dokonała deklaratoryjna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 15 stycznia 1993 r. Jednakże w razie stwierdzenia wadliwości procesu uwłaszczenia czy nacjonalizacji organ władny jest podjąć decyzję wadliwość tę usuwającą. Brak zaś decyzji uwłaszczeniowej (jej wadliwość) powoduje, że państwowa osoba prawna nie może występować jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel znajdujących się na nim budynków. Obrót cywilnoprawny niektórymi składnikami mienia nieruchomego, jaki nastąpił po wydaniu przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowej i decyzji komunalizacyjnej, nie ma jednak bezpośredniego związku z orzeczeniami nacjonalizacyjnymi. Zatem może on być brany pod uwagę przy rozważaniu, czy wystąpiły przesłanki określone w art. 158 § 2 k.p.a. przy ewentualnej ocenie (w odpowiednim trybie) zgodności z prawem powyższej decyzji. Dodali, powołując się na wyrok NSA z 7 marca 2008 r., sygn. I OSK 327/07, że przy ocenie, czy zaszły nieodwracalne skutki prawne nie chodzi o odwrócenie skutków prawnych w ogóle, ale o oddalenie skutków wywołanych przez decyzję ocenianą w ramach tego postępowania o stwierdzenie nieważności. Ponadto skutków prawnych wywołanych decyzjami komunalizacyjnymi nie można zakwalifikować jako nieodwracalnych, tym bardziej, że zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Istotne również jest, że w określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co sprawia, że zasadność, skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi, przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz zastosowaniu przepisu art. 135 tej regulacji, stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Zaskarżoną w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 17 listopada 2009 r., podjętą w trybie art. 158, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz i art. 157 § 1 k.p.a., uznając tym samym zasadność stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 15 stycznia 1993 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie R., gmina G., oznaczonej jako działki nr 117/2 i nr 117/4 wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności, bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jedne z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ustalenia tej okoliczności – typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe – następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego.

Wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi jednocześnie podstawę do dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie i w danym trybie, a pozytywna ocena obliguje ten organ do kontynuowania czynności procesowych i podjęcia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia zasadności lub niezasadności wniosku poprzez stwierdzenie zaistnienia lub niezaistnienia okoliczności w nim wskazanej. Treść wniosku wskazuje przedmiot postępowania, ale również niejako wyznacza obszar działania właściwego w sprawie organu, w granicach którego muszą być dokonywane wszystkie czynności procesowe. W przypadku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez władczo wyrażone oświadczenie kompetentnego organu administracji publicznej dokonane przy zastosowaniu właściwego przepisu prawa procesowego, co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego poddanego kontroli w trybie ekstra ordynaryjnym.

Postępowanie poprzedzające podjęcie rozstrzygnięcia, mimo charakteru nadzwyczajnego, podporządkowane jest zasadom właściwym dla postępowania jurysdykcyjnego, stosowanym odpowiednio, w tym zasadom wynikającym z przepisów art. 6 i art. 80 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. P. i L. P. z dnia 3 czerwca 2009 r., którzy domagając się stwierdzenia nieważności opisywanej wcześniej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego wskazali jako podstawę żądania okoliczność uwzględnioną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zdanie drugie), tzn. wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

W takich granicach dokonywane były czynności ocenne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w obu składach orzekających w tej sprawie. Wskazać w tym kontekście również należy, że ocena właściwego w sprawie organu, co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa musi być prowadzona w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Podkreślenia wymaga również to, że stwierdzenie nieważności oznacza, że decyzja, której to stwierdzenie dotyczy obarczona była kwalifikowaną wadą od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc.

Zważyć również należy, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, traktowanym w doktrynie i w orzecznictwie jako wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, statuowanej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. i gwarantującej stabilność sytuacji, będących wynikiem orzeczeń administracyjnych mających taki walor.

Z tych przede wszystkim względów ustawodawca konstruując omówiony tryb nadzwyczajnej weryfikacji określił w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. sytuacje uniemożliwiające dokonywanie w sposób kwalifikowany kasacji decyzji, mimo stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy jej wydawania w postępowaniu jurysdykcyjnym. Z jego treści wynika m.in., że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Z akt sprawy wynika, że organ właściwy w postępowaniu nadzwyczajnym w obu składach orzekających stwierdził, że decyzja, której wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności żądali skarżący wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ale jednocześnie uwzględnił przy orzekaniu tę właśnie negatywną przesłankę, uznając, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 15 stycznia 1993 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem z dniem 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa nabył z mocy prawa własność nieruchomości zajętej pod drogę krajową nr "[...]", oznaczoną na mapie i w rejestrze gruntów jako działki nr 117/5 i 117/7, a nabycie to zostało stwierdzone decyzją Wojewody z dnia 14 sierpnia 2008 r., znak: "[...]", utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 13 października 2009 r., znak: "[...]".

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że ustawodawca przyjmując omawianą przesłankę w przepisie art. 156 § 2 (zdanie drugie) k.p.a. nie zdefiniował w ustawie pojęcia "nieodwracalne skutki prawne". Nie zostało też one precyzyjnie określone w systemie administracyjnego lub cywilnego prawa procesowego.

Z tego względu oraz wobec skutku jaki powoduje uwzględnienie tej okoliczności w toku nadzwyczajnych czynności weryfikacyjnych podjętych w odniesieniu do konkretnej decyzji należy odwołać się do stanowiska przyjmowanego w tej kwestii w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i generalnie akceptowanych poglądów prezentowanych w judykaturze sprawowanej przez Sąd Najwyższy.

Zgodnie z nimi zasady wykładni art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi "Nie stwierdza się nieważności decyzji (...) gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne" należy wyprowadzić z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z art. 2 Konstytucji RP wynika podstawowa zasada dla wykładni przepisów prawa - zasada demokratycznego państwa prawnego. Jedną z zasadniczych wartości demokratycznego państwa prawnego jest zasada praworządności, ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym akty władzy publicznej, które w sposób kwalifikowany naruszają przepisy prawa. Ochrona praw nabytych może stanowić przesłankę sanacji naruszenia prawa ale tylko o tyle, o ile nie godzi w urzeczywistniane zasady sprawiedliwości społecznej. Jeżeli zatem dochodzi do naruszenia praw jednostki, w wyniku którego inna jednostka nabywa prawa, niezbędne jest rozważenie takiego stosowania przepisów prawa, które przywraca zasady sprawiedliwości społecznej. Pozbawienie zatem prawa własności w wyniku kwalifikowanego naruszenia prawa musi uwzględniać reguły przywrócenia sprawiedliwości społecznej, którą trzeba odnosić też do spraw indywidualnych. Na konstytucyjnej zasadzie praworządności oparta jest konstrukcja instytucji stwierdzenia nieważności decyzji przyjęta w art. 156 § 1 k.p.a. Według art. 156 § 1 k.p.a. "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Art. 156 § 1 k.p.a. stanowi o stwierdzeniu nieważności decyzji, a zatem decyzja dotknięta ciężkimi kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w przepisach tego artykułu jest obwarowana sankcją nieważności, co oznacza, że nie jest ona zdolna do wywołania skutków prawnych od samego początku wejścia decyzji do obrotu prawnego. Ten element konstrukcji nieważności decyzji jest zasadniczy. Art. 156 § 2 k.p.a. wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności przez przyjęcie przesłanki negatywnej jej zastosowania - przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnego skutku prawnego. Zastosowanie zatem ograniczenia stwierdzenia nieważności dotkniętej ciężką kwalifikowaną wadą materialnoprawną: rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego jest uzależnione od stwierdzenia bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z decyzją nieważną. Pośredni wpływ nie może być podstawą do wywodzenia wystąpienia nieodwracalnego skutku prawnego. Zatem w konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o odwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności.

Przyjmuje się zatem, że nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalności (v: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 2045/99, Lex nr 55317; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/1796, Lex nr 81755; z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05, Lex nr 188819).

Wcześniej synteza problematyki związanej w z nieodwracalnością skutków prawnych w warunkach art. 156 § 2 k.p.a. została dokonana przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r., uznającej że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy w kategoryczny sposób stwierdził, że "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności" (sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211).

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie zważyć też należy na szczególny aspekt, jaki dla omawianej kwestii tworzy zasada praworządności statuowana w art. 6 k.p.a., ale mająca przede wszystkim walor zasady ustrojowej z racji wpisania jej z treści art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej. Zarówno w doktrynie, jak orzecznictwie wskazywano, że instytucja stwierdzenia nieważności skonstruowana jest na konstytucyjnej zasadzie praworządności, bowiem decyzja dotknięta ciężkimi kwalifikowanymi zasadami uwzględnionymi w przepisach art. 156 § 1 k.p.a. jest obarczona sankcją nieważności, co oznacza, że nie jest ona zdolna do wywołania skutków prawnych od samego początku wejścia do obrotu prawnego. Ten element konstrukcji nieważności jest zasadniczy. Ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności decyzji poprzez przyjęcie negatywnej przesłanki jej zastosowania, określonej w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. tzn. przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnego skutku prawnego i jej zastosowanie bezwzględnie uzależnione jest od stwierdzenia bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawego z decyzją nieważną. Pośredni wpływ nie może być podstawą do uznania, że wystąpił nieodwracalny skutek prawny (B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006r.; uchwała NSA z dnia 7 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 268/05, Lex nr 1888/5). Wynika z tego, że ustawodawca wymaga w nadzwyczajnych czynnościach weryfikacyjnych uwzględnienia prymatu zasady praworządności i nakazuje rygorystycznie traktować negatywne przesłanki ograniczające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji uchybiającej tej zasadzie czyli dotkniętej kwalifikowaną wadliwością materialnoprawną. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków, które ta decyzja wywołała, a poprzez to podważa cel, któremu instytucja stwierdzenia nieważności służy. Nie zostanie bowiem wzruszony stan prawny ukształtowany decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu procesowego (v: wyrok NSA w Warszawie z dnia12 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA 173/07).

W tak określonych warunkach prawnych organ orzekający nie dokonał - zdaniem Sądu - w rozpoznawanej sprawie wszechstronnej i prawidłowej oceny w kwestii nieodwracalności skutków prawnych, przyjętych w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. jako negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a podjęte w tym zakresie czynności noszą cechy przekroczenia granic swobodnej oceny, określonej w przepisie art. 80 k.p.a. i naruszają zasadę praworządności sformułowaną w art. 6 k.p.a.

Zważyć przede wszystkim należy, że nieodwracalne - w uznaniu organu - skutki prawne wiąże on nie z decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 15 stycznia 1993 r., wskazaną we wniosku weryfikacyjnym przez skarżących, ale z decyzją Wojewody z dnia 14 sierpnia 2008 r. stwierdzającą nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa własność nieruchomości zajętej pod drogę krajową nr "[...]", czego nie można uznać za czynność prawidłową.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2081/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z dnia 13 października 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z dnia 14 sierpnia 2008 r. stwierdzającą nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa własność nieruchomości zajętej pod drogę krajową nr "[...]". Powyższe oznacza, że odpadły zdarzenia prawne, z którymi organ wiązał nieodwracalność skutków prawnych

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu składach orzekających w sprawie nie wykazało w sposób wymagany prawem spowodowania przez weryfikowaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, uchybiając przez to przepisom postępowania w sposób , który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z przepisem art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozważyć kwestię nieodwracalnych skutków prawnych uwzględniając uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i podjąć stosowne czynność orzecznicze.