Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 153/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczyności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Zasądzono od organu sumę pieniężną z art. 149 § 2 p.p.s.a
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 35 § 1-3, art. 35 § 3, art. 36 § 1-2, art. 37, art. 37 § 1, art. 64 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 1-4a, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 § 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 154 § 6, art. 161 § 1 pkt 3, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 109
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi S. H. na przewlekłość i bezczynność Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej datowanego na [...] listopada 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, II. stwierdza, że organ rozpoznając powyższy wniosek dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje skarżącej S. H. sumę pieniężną w kwocie [...]zł (słownie: [...]) zł, V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest przewlekłość i bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie rozpoznania wniosku S. H. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Rzeczypospolitej Polskiej.

Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r., który wpłynął do organu tego samego dnia, S. H. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Rzeczypospolitej Polskiej. Do wypełnionego formularza dołączono informację o podmiocie powierzającym wykonywanie pracy cudzoziemcowi, oświadczenie pracodawcy o zapewnieniu cudzoziemcowi miejsca zamieszkania, kopię paszportu ważnego do [...] lutego 2021 r. oraz kopię wiz wydanych na okres od [...] października 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r., następnie od [...] maja 2019 r. do [...] maja 2020 r. i od [...] października 2020 r. do [...] października 2021 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Wojewoda zawiadomił S. H. o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy i pracę informując, że decyzja zostanie podjęta do dnia [...] maja 2021 r. Wskazał, że termin został przedłużony ze względu na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz z powodu dużej liczby prowadzonych jednocześnie postępowań dotyczących cudzoziemców.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. pełnomocnik S. H. złożył ponaglenie na bezczynność organu. Wskazał, że wniosek nie zawierał braków formalnych, a wskutek jego złożenia organ wszczął postępowanie. Jednak do chwili wniesienia ponaglenia nie wykonał żadnych czynności zmierzających do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie Wojewoda nie dochował wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania terminu rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, [...] uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia [...] listopada 2021 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że kwestia udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Rzeczypospolitej Polskiej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") postępowanie administracyjne powinno się zakończyć nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ uwzględniając argumentację Wojewody dotyczącą skali napływu wniosków cudzoziemców uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. S. H., reprezentowana przez radcę prawnego M. M., złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę (k. 3–6 akt sądowych). Wniosła też o stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty [...]zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewodzie zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 w zw. z art. 37 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że od dnia złożenia wniosku w sprawie minęło blisko 10 miesięcy, w czasie których organ nie rozstrzygnął wniosku S. H., co należy uznać za rażące naruszenie prawa. Wzrost liczby wniosków cudzoziemców oraz problemy kadrowe nie usprawiedliwiają przedłużającego się postępowania, zwłaszcza że ta sytuacja jest niezmienna od kilku lat. Mając powyższe na uwadze wskazano, że postępowanie Wojewody należy ocenić jako przewlekłe i naruszające terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy w sposób rażący, nadzwyczajny i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W zakresie żądania dotyczącego zasądzenia sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej wskazano, że wielomiesięczne oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, które wiąże się dla S. H. z brakiem stabilnej sytuacji na rynku pracy i uniemożliwieniem podjęcia wielu atrakcyjnych ofert zatrudnienia, powinno skutkować przyznaniem rekompensaty pieniężnej.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r., [...] Wojewoda udzielił S. H. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia [...] listopada 2023 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego, oddalenie (k. 11–13 akt sądowych). Organ ponownie powołał się na znaczny wzrost liczby wniosków cudzoziemców oraz niedobory kadrowe, które wpływają na szybkość prowadzonych postępowań. Wskazał tym samym, że nieterminowe rozpatrzenie wniosku nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wynikało z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślono, że działania organu nie były celowe, ani nie wynikały z lekceważenia obowiązujących przepisów, a jedynie były skutkiem zaistniałej sytuacji faktycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku Wojewody o odrzucenie skargi należy wskazać, iż nie został on uargumentowany, co utrudnia odniesienie się do niego. W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarga na przewlekłość i bezczynność została w kontrolowanej sprawie wniesiona po złożeniu przez zainteresowaną ponaglenia, a zarazem przed wydaniem przez organ decyzji kończącej postępowanie. Skarga jest zatem dopuszczalna i może podlegać rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., może między innymi zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Wyrok dotyczący bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania może, a w przypadku złożenia przez stronę skarżącą wniosku, powinien zawierać także rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny wymierzanej organowi lub sumy pieniężnej przyznawanej stronie skarżącej (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie okoliczności ukształtowały się w sposób specyficzny, gdyż – jak wskazano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia – Wojewoda po wniesieniu skargi, a przed jej przekazaniem Sądowi, [...] września 2021 r. udzielił S. H. zezwolenia, o które się ona ubiegała we wniosku z 2020 r. W takiej sytuacji odpadła potrzeba orzekania o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy.

Art. 149 P.p.s.a. nie reguluje wprost jak należy postąpić w powyższej sytuacji procesowej. Niemniej w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że załatwienie po złożeniu skargi przez organ sprawy administracyjnej objętej zarzutem bezczynności czy przewlekłości, powoduje, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 63). Nie dezaktualizuje to natomiast potrzeby wyrokowania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaistniały oraz, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. między innymi postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 /ONSAiWSA z 2013 r. nr 1, poz. 7/ oraz wyroki z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 oraz 7 lipca 2013 r., II OSK 2390/12). W aktualnym stanie prawnym w wyroku znaleźć się może rzecz jasna także orzeczenie w przedmiocie grzywny lub sumy pieniężnej.

Przystępując do oceny, czy w sprawie z wniosku S. H. datowanego na [...] listopada 2020 r. Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd stwierdza, że opieszałe działanie organu uzasadniło postawienie mu obu tych zarzutów.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a.

Bezczynność organu.

W analizowanej sprawie wniosek S. H. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Rzeczypospolitej Polskiej złożony dnia [...] listopada 2020 r., został załatwiony decyzją z dnia [...] września 2021 r., a więc po upływie 10 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu.

Z akt sprawy wynika, że Wojewoda w trybie art. 36 § 1 K.p.a. zawiadomił S. H. w dniu wpływu jej wniosku, że decyzja zostanie podjęta do dnia [...] maja 2021 r. Terminu tego nie dotrzymał.

Z bezczynnością, wprost zdefiniowaną w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. (czyli bazowym terminie ustawowym) lub przepisach szczególnych, ani w terminie przedłużonym wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.

Jak zaznaczono, Wojewoda nie tylko załatwił sprawy w terminie ustawowym, ale i – co najistotniejsze – nie załatwił jej także w terminie przez siebie wyznaczonym na wiele miesięcy naprzód, czyli do [...] maja 2021 r. Temu ostatniemu terminowi uchybił, nie wyznaczając przy tym kolejnego terminu. Organ naraził się zatem w sposób oczywisty na zarzut bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.

Przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przewlekłość postępowania administracyjnego występuje natomiast, gdy postępowanie to "jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). W warunkach niniejszej sprawy Wojewoda prowadził postępowanie w sposób dalece niesprawny, przez co z całą pewnością dopuścił się przewlekłości w przedstawionym tu legalnym rozumieniu.

W sprawie z wniosku S. H. złożonego w dniu [...] listopada 2020 r. organ pierwszą procesową czynność, czyli wystąpienie do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, podjął dopiero [...] lipca 2021 r., natomiast oczekiwane przez skarżącą zezwolenie wydał [...] września 2021 r. W trakcie postępowania, poza wystąpieniem o stanowisko służb, nie prowadził żadnych dowodów ani nie podejmował innych procesowo utrwalonych czynności. Innymi słowy Wojewoda w okresie trwania sprawy pozostawał zasadniczo bierny. Warto też odnotować (do czego Sąd nawiąże także niżej), że według "karty weryfikacji wniosku" znajdującego się w aktach administracyjnych wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został oceniony jako kompletny już w dniu jego wniesienia. Trudno zatem zrozumieć, dlaczego czynności w sprawie podejmowane były tak opieszale i w wielomiesięcznych przerwach: [...] listopada 2020 r. – weryfikacja wniosku, [...] lipca 2021 r. – wystąpienie do służb, [...] września 2021 r. – wydanie zezwolenia).

Kwalifikacja bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania pod kątem rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności pozwalające stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a.

Według najbardziej rozpowszechnionej koncepcji rażące naruszenie prawa to działanie w warunkach naruszenia kwalifikowanego, czyli z reguły po prostu sprzecznego z jednoznaczną norma prawną (na przykład wbrew zakazowi). O rażącym naruszeniu prawa świadczyć może także ocena niezgodnego z prawem działania jako takiego, które w danych okolicznościach jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa.

Przeniesienie koncepcji "rażącego naruszenia" na ocenę bezczynności czy przewlekłości "z rażącym naruszeniem prawa" jest o tyle kłopotliwe, że w tym drugim przypadku nie występuje typowa sprzeczność z prawem (taka jak na przykład działanie wbrew zakazowi), a stan niezgodności z prawem wyrażający się w niedochowaniu ustawowego terminu załatwienia sprawy lub uchybieniu wymogowi sprawności postępowania. Z tego powodu w orzecznictwie przyjęto specyficzne rozumienie rażącego naruszenia prawa przy ocenie charakteru bezczynności (przewlekłości) organów. O rażącej bezczynności (przewlekłości) świadczą więc: znaczna zwłoka w załatwieniu sprawy, zaniechania organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw procesowych stron. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność (przewlekłość) organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18 oraz z dnia 7 marca 2018 r., I OSK 2311/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy Sąd już na wstępie zaznacza, że powody, dla których uznał, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, są specyficzne. Nie mamy bowiem do czynienia – i Sąd ma tego świadomość – z bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania trwającym kilkanaście miesięcy czy całe lata.

Wedle akt administracyjnych Wojewoda wniosku S. H. datowanego na [...] listopada 2020 r. nie rozpoznał przez okres "zaledwie" 10 miesięcy (do [...] września 2021 r.).

Sąd chciałby jednak podkreślić, że nie długość postępowania skłoniła go do uznania, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania ze strony Wojewody miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ale przede wszystkim lekceważący dla praw procesowych strony i niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa sposób prowadzenia postępowania.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że Wojewoda [...] listopada 2020 r. otrzymał kompletny wniosek skarżącej, co zresztą w dacie wpływu sam stwierdził w formularzu "karty weryfikacji wniosku". Mimo to, w dniu wszczęcia postępowania zdecydował się wyznaczyć sobie w trybie art. 36 § 1 K.p.a. termin załatwienia sprawy "awansem" na 6 miesięcy naprzód – do [...] maja 2021 r.

Zdaniem Sądu Wojewoda nadużył art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczając w nieskomplikowanej sprawie tak długi – wynoszący trzykrotność bazowego terminu ustawowego dla sprawy "szczególnie skomplikowanej" (art. 35 § 3 K.p.a.) – termin załatwienia sprawy. Tym niemniej nie zmienia to faktu, że w ujęciu formalnym przedłużenie terminu było skuteczne.

W powyżej opisanych uwarunkowaniach, wobec brzmienia art. 36 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. można było wymagać od Wojewody, że sprawę załatwi w zadeklarowanym przez siebie terminie. Jak się wydaje, oczekiwała tego sama skarżąca, która ponaglenie złożyła dopiero w lipcu 2021 r.

Zdaniem Sądu działanie Wojewody charakteryzuje się lekceważącym stosunkiem do obowiązków zawartych w art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. terminowego i przejrzystego (przez zawiadamianie stron o terminie załatwienia sprawy) działania. Przede wszystkim organ w sprawie nieskomplikowanej z góry nie honorował terminu ustawowego i wyznaczył "awansem" termin trzykrotnie dłuższy. Jak już wspomniano wyżej, organ w ten sposób nadużył art. 36 § 1 K.p.a. To nadużycie nie jawiłoby się jako aż tak dotkliwe dla praw strony postępowania, gdyby Wojewoda bacznie pilnował zadeklarowanego terminu załatwienia sprawy. Organ jednak i tego nie dopilnował. Wojewoda działając w warunkach nadużycia uprawnienia z art. 36 § 1 K.p.a. uchybił bowiem nawet dalece przedłużonemu terminowi. Co więcej, po [...] maja 2021 r. nie zawiadomił strony o nie załatwieniu sprawy i nadal przez dwa miesiące nie uczynił nic. Dopiero po tym jak otrzymał ponaglenie S. H. i Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie to uwzględnił, organ wydał oczekiwane przez skarżącą zezwolenie [...] września 2021 r.

Zdaniem Sądu powyższe okoliczności świadczą o dalece lekceważącym stosunku do praw strony postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. W ocenie składu orzekającego uzasadnia to uznanie, że bezczynność – która w niniejszej sprawie wyrażała się nie tylko w uchybieniu terminu ustawowego załatwienia sprawy, ale i też jednoznacznym uchybieniu znacząco wydłużonego terminu zadeklarowanego w trybie art. 36 § 1 K.p.a. – miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 12, art. 35 § 3, art. 36 § 1 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).

Gdy chodzi natomiast o ocenę charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania, to w tym przypadku także należy uznać, że doszło do przewlekłości w stopniu rażącym.

Jak już zaznaczono, wniosek S. H. został w dniu jego wpływu [...] listopada 2020 r. uznany za kompletny, co wynika z formularza weryfikacji. Mimo to, uchybiając 6 miesięcznemu przedłużonemu terminowi jego załatwienia, do [...] lipca 2021 r. Wojewoda – mimo że mógł – nie uczynił literalnie nic w kierunku rozpoznania sprawy. We wspomnianej dacie (26 lipca 2021 r.) skierował dopiero wystąpienia do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Na marginesie można dodać, że wystąpienia do wymienionych służb skierowano niejako "pod przymusem" i był to ewidentnie wyraz poszukiwania jakiegokolwiek usprawiedliwienia nie załatwienia sprawy w kontekście złożonego w lipcu 2021 r. ponaglenia. Taki wniosek nasuwa się po lekturze pisma przekazującego ponaglenie S. H. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (pismo z dnia [...] lipca 2021 r., [...]). Jako jedyną czynność postępowania wymieniono w nim właśnie skierowanie zapytań do służb, co miało usprawiedliwiać niezałatwienie sprawy i nadanie jej statusu pozostającej "w fazie weryfikacji".

Podsumowując, do procedowania nad wnioskiem S. H. datowanym na [...] listopada 2021 r. pracownik Urzędu Wojewódzkiego przystąpił dopiero po 8 i pół miesiącach od jego wpływu, kierując go do zaopiniowania przez służby.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy wniosek skarżącej był kompletny w dacie jego wniesienia i zostało to zweryfikowane, to opóźnienie w podjęciu czynności takich jak wymienione w art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm.), wynoszące ponad 8 miesięcy nie sposób ocenić inaczej, jak działanie w warunkach rażącej przewlekłości. Przewlekłością jest prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie postępowanie nie tyle było prowadzone dłużej niż to niezbędne. W postępowaniu tym przez wiele miesięcy nie następowały wręcz żadne postępy, a to jest stan kwalifikowany przewlekłości. Taki sposób działania organu jest jawnie lekceważący dla praw strony postępowania i niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa.

Sposób prowadzenia postępowania, a konkretnie całkowita bierność Wojewody przez wiele miesięcy od wpływu wniosku (w tym także bierność, gdy chodzi przynajmniej o czynności formalne, jak wystąpienie do służb), wymaga stanowczej reakcji poprzez sięgnięcie przez Sąd do instrumentów dyscyplinujących z art. 149 § 1a i art. 149 § 2 P.p.s.a., czyli stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej (o tym drugim środku Sąd nieco szerzej wypowie się na dalszych stronach niniejszego uzasadnienia).

Kontynuując powyższy wątek Sąd chciałby zaznaczyć, że do sięgnięcia po tak zdecydowane środki prawne z art. 149 P.p.s.a. zdecydował mając na uwadze fakt, że łagodniejsze środki, stosowane od lat już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w odniesieniu do postępowań prowadzonych przez Wydział Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego, nie przynoszą skutku dyscyplinującego.

Sąd przypomina, że z danych wynikających z bazy orzeczeń wynika, iż pierwsze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w których stwierdzano bezczynność Wojewody z rażącym naruszeniem prawa wydawano już w 2018 r. W wyroku z dnia [...] kwietnia 2018 r., IV SAB/Po [...] Sąd stwierdził rażące opóźnienia w działaniu tego organu. Wojewoda wówczas to zasłaniał się taką oto okolicznością, że "od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw". W kolejnym wyroku z dnia [...] lipca 2019 r., IV SAB/Po [...] po raz kolejny stwierdzono, że Wojewoda w sprawach cudzoziemców pozostawał bezczynny z rażącym naruszeniem prawa, a do tego przyznano skarżącemu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Co ważne, od wyroku IV SAB/Po [...] Wojewoda złożył skargę kasacyjną, którą oddalono (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2019 r., II OSK 2804/19). Sąd drugiej instancji podkreślił wówczas, adresując te słowa do organu, że: "wpływu na ocenę stopnia naruszenia nie mogły mieć podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące niecelowego działania organu, braku lekceważenia strony postępowania, czy też obiektywny napływ znacznej ilości nowych wniosków cudzoziemców, braki kadrowe, lokalowe, brak sprzętu, czy też środków pieniężnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że problemy kadrowe, kwestie organizacyjne organu same przez się nie mogą stanowić o istnieniu lub braku istnienia bezczynności postępowania oraz jej usprawiedliwieniu".

Wskazać można, że od 2019 r. działanie Wydziału Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego jawi się – przez pryzmat skarg na bezczynność i przewlekłość – jako co najmniej niepokojące. Orzeczenia stwierdzające rażące naruszenie prawa, a nawet połączone z wymierzeniem organowi grzywny bądź zasądzeniem sumy pieniężnej dla strony skarżącej, zapadały wielokrotnie. Tylko w 2019 r. wyroki takie wydano: [...] sierpnia 2019 r. (IV SAB/Po [...] ), [...] września 2019 r. (IV SAB/Po [...] ), [...] września 2019 r. (IV SAB/Po [...]), [...] września 2019 r. (IV SAB/Po [...] ), [...] października 2019 r. (II SAB/Po [...]), [...] grudnia 2019 r. (II SAB/Po [...]) i [...] grudnia 2019 r. (II SAB/Po [...]). Były one też wydawane w kolejnych latach, przykładowo: [...] maja 2020 r., w sprawach IV SAB/Po [...], IV SAB/Po [...], IV SAB/Po [...] i II SAB/Po [...] , czy [...] czerwca 2020 r., IV SAB/Po [...]) i są zresztą wydawane cały czas, o czym świadczy wyrok z dnia [...] listopada 2021 r., IV SAB/Po [...].

Jak wynika z uzasadnień przywołanych powyżej orzeczeń w każdym z nich, bez wyjątku, Wojewoda (Wydział Spraw Cudzoziemców) bezczynność lub przewlekłość usprawiedliwiał takimi oto okolicznościami jak to, że "odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań [...] w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, ma miejsce "nieustanny wzrost liczby składanych wniosków", czy, że "jest znacząco obciążony wnioskami cudzoziemców, a zarazem ma ograniczone zasoby kadrowe". Organ także wielokrotnie deklaruje, że "podejmuje szereg czynności mających na celu przyspieszenie rozpatrywania wniosków".

Pomimo serii orzeczeń stwierdzających po stronie Wojewody bezczynność lub przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa oraz pomimo, że problemy organizacyjne tego organu trwają od 2014 r. (jak sam wskazał w sprawie IV SAB/Po [...]), a od 2018 r. mają postać kwalifikowaną (konsekwentnie wydawane są wyroki stwierdzające po stronie Wojewody rażącą bezczynność lub przewlekłość postępowania) – sprawność postępowań tego organu, a konkretnie postępowań w Wydziale Spraw Cudzoziemców, budzi poważne zastrzeżenia.

Opisany wyżej stan powinien wzmóc po stronie organu aktywność nakierowaną na wzmocnienie kadrowe i lepszą organizację postępowań.

Sąd w tym miejscu zaznacza, że nagły wzrost liczby spraw oraz braki kadrowe mogą po części usprawiedliwiać organ przed uznaniem, że jego bezczynność (przewlekłość) miała charakter rażący. Jest bowiem oczywistym, że w pewnych nadzwyczajnych okolicznościach składu osobowego urzędu nie można natychmiast poszerzyć, a pracowników nie można zmuszać do pracy ponad pracownicze obowiązki. Zdaniem Sądu takimi okolicznościami Wojewoda nie może się już jednak zasłaniać, gdy chodzi o sprawy cudzoziemców. Jak wykazano, od wielu już lat kierowane są pod adresem tego organu, a w istocie Wydziału Spraw Cudzoziemców, wyroki stwierdzające nie tyle bezczynność, co bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. W państwie prawa tego rodzaju orzeczenia powinny spowodować natychmiastową reakcję. Tymczasem rażące opóźnienia w działaniu organu odnotowywane są od 3 lat, a sytuacja ta nie rokuje poprawy – konsekwentnie bowiem organ twierdzi (jak w niniejszej sprawie) – że przytłoczył go "gwałtowny wzrost liczby wniosków" przy "nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym".

Wszystko co przedstawiono powyżej nakazuje restrykcyjnie podchodzić do oceny organizacji działania Urzędu Wojewódzkiego i to w szczególności rzutowało na zindywidualizowane postrzeganie niniejszej sprawy.

Jak już zaznaczono, w kontrolowanym postępowaniu z wniosku S. H. z [...] listopada 2021 r. organ zlekceważył wymogi terminowości, gdyż nie dość, że nadużył uprawnienia z art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczając w dniu złożenia wniosku nader odległą datę zakończenia postępowania, to co gorsza, terminu tego nie dochował. Zlekceważył też wymogi sprawności. Mimo oceny wniosku S. H. jako kompletnego pierwszą istotną czynność procesową (wystąpienia do służb) podjął dopiero [...] lipca 2021 r. i to "pod przymusem" wysłania akt Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z ponagleniem strony. To dodatkowo przedłużyło postępowanie, które w ostatecznym rozrachunku trwało pięć razy tyle, ile wynosi najdłuższy termin ustawowy załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu, nawet jeżeli Wojewoda boryka się z brakami kadrowymi (choć stan ten jest już obecnie trudny do usprawiedliwienia – o czym wyżej), to powinien przynajmniej zapewnić, że wpływające wnioski będą oceniane pod względem formalnym, a konieczne, proste czynności procesowe podejmowane bez zwłoki. Z punktu widzenia poprawnie rozumianej zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.) czynności z art. 64 § 2 K.p.a. (wstępna ocena podania i jego uzupełnienie) powinny być realizowane na wstępie procedury administracyjnej, a czynności procesowe, zwłaszcza nie wymagające specjalnego przygotowania (przykładowo wystąpienie do służb w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach), zawierać się powinny na osi czasu w granicach ustawowego terminu załatwienia sprawy. Tymczasem – jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych – Wojewoda mimo uznania wniosku skarżącej za kompletny, przez ponad 8 miesięcy nie czynił w sprawie żadnych postępów, przez co ostatecznie sprawę załatwił dopiero po 10 miesiącach.

Jako dopełnienie przedstawionego wywodu warto także przywołać fragment jednego z orzeczeń w sprawie, w której Wojewoda był zresztą stroną i gdzie wymierzono temu organowi grzywnę w związku z rażącą bezczynnością: "Jak wynika z powyższego, pierwsze czynności w sprawie Wojewoda podjął długo po upływie unormowanych w art. 35 § 3 K.p.a. terminów załatwienia sprawy. Już sama ta okoliczność świadczy o rażącym charakterze stwierdzonej bezczynności tego organu. Ponadto za stwierdzeniem, że bezczynność Wojewody w załatwieniu wniosku skarżącej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. przemawia okoliczność braku informowania cudzoziemki - przez cały okres trwania postępowania [...] - o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki, a także nie wskazanie skarżącej żadnych terminów załatwienia sprawy". Powyższy cytat pochodzi z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2020 r., II OSK [...] (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie S. H. wnioskowała również o zasądzenie na jej rzecz kwoty [...]zł tytułem sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

W ocenie Sądu zachodzą podstawy, aby sumę pieniężną skarżącej przyznać, lecz w mniejszej kwocie, traktując ją w kategoriach bliższych zadośćuczynieniu, a nie odszkodowaniu.

Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy prawa pobytu S. H. w Rzeczypospolitej Polskiej oraz jej prawa do pracy na terytorium kraju. Rozważenie na ile bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę było dla skarżącej "dotkliwe" należy rozpocząć od stwierdzenia, że jej pobyt legalny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dacie złożenia wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. znajdował oparcie w wydanej cudzoziemce wizie, która była ważna do [...] października 2021 r. S. H. złożyła kompletny wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy, a więc na mocy art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, jej pobyt pozostawałby legalny także do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stała się ostateczna. Z informacji udzielonej przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę wynika też, że S. H. podczas pobytu w Polsce dysponowała aktywnym zezwoleniem na pracę typu A, ważnym do [...] marca 2022 r.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy – jak trafnie zauważył organ – że skarżąca na innych podstawach prawnych w trakcie spornego postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę (lata 2020-2021) posiadała i zachowywała w Rzeczypospolitej Polskiej prawo pobytu i pracy. Oznacza to, że racjonalnie rzecz ujmując, S. H. nie doznała na skutek bezczynności i przewlekłości Wojewody realnego, a tym bardziej dotkliwego, uszczerbku w prawach materialnych. Nie jest zwłaszcza tak, jak zdaje się sugerować skarżąca na ostatniej stronie uzasadnienia skargi, że miała ona przed wydaniem zezwolenia na pobyt czasowy i pracę prawnie ograniczony dostęp do rynku pracy. Przebywając w Polsce i pracując na podstawie zezwolenia typu A mogła wykonywać pracę na rzecz tego samego podmiotu, co do którego we wniosku z dnia [...] listopada 2020 r. zadeklarowała wykonywanie pracy w ramach ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Z tych wszystkich powodów Sąd nie znalazł podstaw, aby przyznać na jej rzecz sumę pieniężną w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej żądanej wysokości [...] zł.

Zdaniem Sądu żądaną sumę pieniężną należało przyznać w kwocie [...]zł, jako rodzaj symbolicznego "zadośćuczynienia". S. H. oczekiwała na udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 10 miesięcy. O ile faktycznie mogła ona wcześniej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pracować, to jednak nie może ujść z pola widzenia to, że sytuacja cudzoziemca, w trakcie wielomiesięcznego oczekiwania przez niego na rozstrzygnięcie o prawie pobytu i pracy, jest niepewna i z ekonomicznego punktu widzenia pogarsza jego sytuację na rynku pracy, w tym także w relacji do aktualnego pracodawcy. Może to być powodem stresu i przeszkodą w planowaniu decyzji życiowych. Truizmem jest także stwierdzenie, że dla pracodawcy bardziej pożądany jest pracownik-cudzoziemiec posiadający ostatecznie i w przewidywalnym dłuższym okresie czasu uregulowany status pobytowy i pracowniczy, aniżeli pracownik-cudzoziemiec, który dopiero ubiega się o uregulowanie jego długoterminowego pobytu.

Podsumowując wywody niniejszego uzasadnienia Sąd w punkcie I. sentencji wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku skarżącej datowanego na [...] listopada 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z kolei w punkcie II. wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W punkcie III. sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd przyznał też od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych), wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. 8 akt sądowych).

Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.