Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3052/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 276 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 277/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w S. kwotę 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 277/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi [...] S.A. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie opłaty podwyższonej za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Marszałek Województwa Wielkopolskiego, działając na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1 i 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), wymierzył [...] S.A. z siedzibą w S. opłatę, stanowiącą różnicę między opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, za okres I półrocza 2009 r. w kwocie 361.468 zł, naliczoną w sposób określony w załączniku nr 1 do decyzji.

Organ wskazał, że Spółka złożyła zbiorcze zestawienie informacji za emisję gazów lub pyłów do powietrza za I półrocze 2009 r. w dniu 7 sierpnia 2009 r. na sumę wynikającą z wykazu w kwocie 197.207,00 zł. Rozliczając emisję pyłów lub gazów do powietrza w tym okresie nie policzyła zwyżki w wysokości 500% za brak pozwolenia zintegrowanego dla obiektu [...]. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. Nr 177, poz. 1736) termin uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę został określony na dzień 31 grudnia 2005 r.

Marszałek Województwa wskazał, że w toku prowadzonych postępowań administracyjnych Spółce udzielono następujących pozwoleń wydanych przez Wojewodę Wielkopolskiego:

- decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], udzielająca pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów – "[...]", która na skutek procedury odwoławczej została uchylona przez Ministra Środowiska (dalej: "MŚ") decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...].;

- decyzja z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], udzielająca pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów "[...]", która na skutek procedury odwoławczej została uchylona decyzją MŚ z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...].;

- decyzja z dnia [...] maja 2009 r., znak [...], udzielająca pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania odpadów "[...]", która na skutek procedury odwoławczej została uchylona decyzją MŚ z dnia [...] października 2009 r., znak: [...].

Organ zaznaczył, że w dalszym ciągu prowadzi postępowanie w celu wydania pozwolenia zintegrowanego. Z protokółów pokontrolnych dotyczących wyników kontroli przeprowadzonych w dniach 27 marca 2009 r., 2 kwietnia 2009 r. i 16 kwietnia 2009 r. jednoznacznie wynika, że obiekt "[...]" do dnia zakończenia kontroli, tj. do 16 kwietnia 2009 r., nie uzyskał wymaganego pozwolenia zintegrowanego z określonymi warunkami wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. Zdaniem organu, skoro jednostka organizacyjna w ramach swojej działalności gospodarczej powoduje pogorszenie stanu środowiska i czyni to z naruszeniem art. 210 ust. 1 P.o.ś., to musi z tego tytułu ponosić opłaty podwyższone. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w gramatycznej wykładni postanowień art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. W przepisach tych nie określono jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Przepisy te nie uzależniają obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez stosownej decyzji nie posiadał takiej decyzji.

Odwołanie złożyła Spółka, zarzucając naruszenie:

1) art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. – przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez względu na okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające uzyskanie wymaganego pozwolenia;

2) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – przez nieuwzględnienie w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności nieuwzględnienie zawinienia (bezczynności i działania niezgodnego z prawem) ze strony organów administracji publicznej oraz braku winy ze strony Spółki;

3) art. 8 K.p.a. – przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na obciążeniu strony konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej, a także "niezwykle skomplikowanej i niejasnej regulacji prawnej odnoszącej się do działalności prowadzonej przez" Spółkę oraz polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu wydanym w analogicznym do występującego w niniejszej sprawie stanie faktycznym;

4) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej – przez obarczenie strony negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji publicznej;

5) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. – przez błędne określenie podstawy prawnej decyzji oraz rozbieżności między przytoczoną podstawą a uzasadnieniem prawnym decyzji;

6) art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. – przez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony, a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że Spółka nie posiadała pozwolenia zintegrowanego w okresie I półrocza 2009 r. W ocenie SKO, twierdzenia i zarzuty skarżącej są bezzasadne. Kolegium zgodziło się z poglądem organu I instancji, że decyzja wydawana na podstawie art. 288 ust. 1 P.o.ś. nie nakłada nowego zobowiązania, a jedynie wskazuje jego wysokość. Tym samym ma ona charakter deklaratoryjny. Na podmiocie korzystającym ze środowiska ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia wysokości należnej opłaty zgodnie z normami prawnymi. W ocenie SKO, bez znaczenia w niniejszej sprawie jest zarzut Skarżącej dotyczący bezczynności organu I instancji i opieszałości w wydawaniu decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego. Z akt sprawy wynika, że prowadzenie postępowania przez ponad 5 lat od złożenia wniosku przez Spółkę wynika m. in. z faktu wnoszenia odwołań od wydanych decyzji organu I instancji przez Stowarzyszenie [...] i w konsekwencji – ponownego rozpoznawania sprawy. W ten sposób realizowała się zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 K.p.a. Organ wskazał, że stronie, która zarzuca w odwołaniu organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania lub na bezczynności organu przysługiwała, na ogólnych zasadach, skarga do sądu administracyjnego (skarga na bezczynność organu administracji publicznej). Skarżąca z przysługującego jej prawa nie skorzystała. Organ podkreślił, że jedyna istotna dla sprawy okoliczność, to fakt korzystania przez Spółkę z instalacji bez posiadania pozwolenia zintegrowanego. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłącznie to, czy skarżąca wprowadzała gazy lub pyły do powietrza bez pozwolenia zintegrowanego. Okoliczność ta okazała się na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporna. Bez wpływu dla oceny zgodności z prawem wydanej decyzji pozostają przyczyny takiego stanu rzeczy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka, powtarzając większość zarzutów podniesionych w odwołaniu, tj. dotyczących naruszenia:

1) art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. – przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez względu na okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające uzyskanie wymaganego pozwolenia;

2) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności nie uwzględnienie zawinienia (bezczynność i inne działania niezgodne z prawem) ze strony organów administracji publicznej;

3) art. 8 K.p.a. – przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, polegające na obciążeniu strony konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej; a także nie uwzględnienie przez organy obu instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1065/10, wydanego w identycznym stanie faktycznym i prawnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że interpretacja art. 276 ust. 1 P.o.ś. przeprowadzona przez organ nie może znaleźć akceptacji, a tym samym podjęta na jej podstawie zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym;

4) art. 2 Konstytucji przez obarczenie Skarżącej negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji publicznej.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – przez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował on zastosowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa;

6) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – przez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten znajdował zastosowanie;

7) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. – przez pominięcie przez organ I instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 292 P.o.ś., na który organ ten wskazuje dopiero w uzasadnieniu decyzji, a także nie ustosunkowanie się organu II instancji do wskazanej rozbieżności.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa. Wniosła także o przedstawienie przez Sąd, w trybie art. 193 Konstytucji, pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności art. 276 ust. 1 oraz art. 292 P.o.ś. z przepisami Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi Spółka podkreśliła, że dnia 26 października 2011 r. upłynęło już 6 lat od zainicjowania przez stronę postępowania administracyjnego o udzielenie jej pozwolenia zintegrowanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze skonstatował, że nie mają one uzasadnienia wobec obowiązujących przepisów prawa.

Pismem procesowym z dnia 10 lipca 2012 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę. Podniósł, że w dniu [...] maja 2012 r. Marszałek Województwa, decyzją znak: [...], po raz piąty udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub odpadowej tkanki zwierzęcej oraz instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Podkreślono, że po raz kolejny wniesione zostało przez Stowarzyszenie odwołanie od powyższej decyzji i tym samym postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia nadal nie zostało zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doszedł do przekonania, iż decyzje nie mogą się ostać, gdyż przy ich wydaniu doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 P.o.ś.). Podmiotami zobligowanymi do ich ponoszenia w rozumieniu art. 275 P.o.ś. są podmioty korzystające ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.o.ś. Zgodnie z art. 277 ust. 2 P.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, i wniesienia jej na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Sytuację korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji reguluje art. 276 ust. 1 P.o.ś., zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Wysokość tej opłaty reguluje art. 291 pkt 2 P.o.ś.

Sąd stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 276 ust. 1 P.o.ś. Przypomniał, że zdaniem organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłącznie to, czy Skarżąca wprowadzała gazy lub pyły do powietrza bez pozwolenia zintegrowanego. Z powyższą wykładnią nie zgodził się. Wskazał, że dokonując wykładni powyższego przepisu należy mieć na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012/2/220). Zgodnie z tą uchwałą, w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 P.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Sąd pierwszej instancji odnotował, że skład orzekający NSA podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 P.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Okoliczności, które powinien badać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 P.o.ś., powinny uwzględniać także to, czy jest to decyzja nieostateczna, czy ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego. Oznacza to, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową.

Sąd sformułował pogląd, że w sprawie należy mieć również na uwadze regulację zawartą w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy, prowadzący istniejącą instalację, z której emisja wymaga pozwolenia zintegrowanego, powinien je uzyskać do dnia 1 stycznia 2004 r. Na mocy art. 19 ust. 2 ustawy wprowadzającej, Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. nr 177, poz. 1736). Na mocy tego rozporządzenia, dla instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę, późniejszy termin do uzyskania pozwolenia zintegrowanego zakreślono na dzień 31 grudnia 2005 r. Skarżąca wymagane pozwolenie uzyskała przed tą datą – w dniu 28 grudnia 2005 r. Wprawdzie powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją MŚ, a do dnia rozpoznania niniejszej sprawy skarżąca nie legitymuje się ostatecznym pozwoleniem zintegrowanym, to jednakże, dokonując oceny wydanych w niniejszej sprawie decyzji należy mieć na uwadze, że obecna decyzja Marszałka Województwa w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego, z dnia [...] maja 2012 r., jest piątą z kolei decyzją pierowszoinstancyjną wydaną na wniosek skarżącej o udzielenie takiego pozwolenia, który to wniosek został złożony ponad sześć i pół roku temu. Ponadto wskazać należy, że przedmiotową instalację Spółka prowadziła wcześniej (tj. przed zaktualizowaniem się obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego) na podstawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, pozwolenia wodnoprawnego, jak również pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, istotna do ustalenia pozostaje okoliczność, czy wyżej wskazane pozwolenia sektorowe w istocie dotyczyły tej samej instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów ([...]), o niezmienionych parametrach, co następnie pozwoli na ustalenie, czy skarżąca posiadała wcześniej stosowne pozwolenia umożliwiające legalne użytkowanie instalacji. Powyższe, w powiązaniu z faktem, że skarżąca w terminie przewidzianym przepisami prawa wystąpiła o stosowne pozwolenie zintegrowane, które uzyskała (decyzją nieostateczną) przed upływem tego terminu, pozwoli na ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie organ, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, zasadnie nałożył na skarżącą opłatę podwyższoną. Tymczasem, organy obu instancji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. okoliczności tych nie wyjaśniły. W ocenie Sądu, należy odróżnić sytuację, w której podmiot prowadzący działalność gospodarczą na podstawie poprzednio wymaganego (i wystarczającego) pozwolenia stara się po raz pierwszy o pozwolenie zintegrowane od sytuacji podmiotu, który stara się o takie pozwolenie po raz pierwszy z uwagi na fakt, że dopiero zamierza rozpocząć daną działalność. O ile w drugim przypadku podmiot może powstrzymać się od rozpoczęcia prowadzenia działalności, a ewentualne szkody wynikłe z tego tytułu mogą być naprawione poprzez wypłatę stosowanego odszkodowania, o tyle w drugim przypadku opieszałość organu w wydaniu decyzji – na gruncie wykładni zaprezentowanej przez organy w niniejszej sprawie – oznaczać będzie dla podmiotu już prowadzącego działalność, konieczność zaprzestania prowadzenia tej działalności, co w konsekwencji może doprowadzić nawet do likwidacji zakładu w wyniku np. utraty płynności finansowej lub utraty rynku zbytu. Powyższych negatywnych konsekwencji, w szczególności likwidacji zakładu lub utraty rynku nie da się, w ocenie składu orzekającego, naprawić poprzez wypłatę stosownego odszkodowania.

W ocenie Sądu, w rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji, która wiąże się z zasadą ogólną wyrażoną w art. 8 K.p.a., tj. zasadą zaufania do organów państwa. W podsumowaniu, stojąc na gruncie celowościowej i systemowej interpretacji art. 276 ust. 1 P.o.ś., Sąd wyraził zdanie, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z normą zakodowaną w tym przepisie. Błędem organu było oparcie orzeczenia wyłącznie na wykładni gramatycznej, mimo tego, że stan faktyczny sprawy wskazywał, iż strona nie uchylała się od obowiązku pozyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska (pozwolenia zintegrowanego).

We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie, organ winien ustalić wszelkie okoliczności mające wpływ na odpowiedzialność skarżącej za brak pozwolenia zintegrowanego.

Od wyroku złożono zdanie odrębne.

Skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżyło w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 277/12. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazało:

a) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.):

- naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium naruszyło art. 7 i 77 § 1 K.p.a.,

- naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu orzeczenia wskazania, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone przez organ oraz przytaczanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeń niemających znaczenia dla sprawy;

b) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) :

- naruszenie przepisu art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Zdaniem Kolegium, sąd mylnie zastosował wykładnię systemową i celowościową przepisu art. 276 ust. 1 P.o.ś. SKO Argumentowało, że instalacja będąca przedmiotem postępowania wymagała uzyskania pozwolenia zintegrowanego w terminie do 31 grudnia 2005 r. Wniosek o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego Spółka złożyła dopiero dnia 26 października 2005 r. i od dnia 1 stycznia 2006 r. prowadziła działalność bez ostatecznego pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 209 ust. 2 P.o.ś., organ I instancji miał 6 miesięcy na rozpatrzenie wniosku i wydanie pozwolenia (tj. do 26 kwietnia 2006 r.). Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pominął fakt, że już ta okoliczność wykluczała uzyskanie pozwolenia w wymaganym terminie. Spółka jest profesjonalistą reprezentowanym przez fachowego pełnomocnika. Tym samym uznać trzeba, że składając wniosek o wydanie pozwolenia na 2 miesiące i 6 dni od upływu terminu do jego uzyskała nie dochowała należytej staranności w działaniu. W ocenie wnoszącego kasację, Sąd I instancji błędnie wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej nie jest uwarunkowany zaistnieniem przesłanki obiektywnej w postaci braku właściwego pozwolenia. Ustawodawca, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie pozostawił organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego w zakresie wydania określonej decyzji. Jedyna istotna dla sprawy okoliczność, to fakt korzystania przez Spółkę z instalacji bez posiadania pozwolenia zintegrowanego. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłączenie to, czy Spółka wprowadzała gazy lub pyły do powietrza bez pozwolenia zintegrowanego. Okoliczność ta okazała się na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporna. Sąd I instancji błędnie wskazał w zaskarżonym wyroku, iż na ocenę zgodności z prawem wydanej decyzji mają wpływ przyczyny nieposiadania stosowanego pozwolenia. Ustawodawca nie przewidział takich przesłanek dla powstania obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów bez stosownego pozwolenia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] S.A. z siedzibą w S., reprezentowany przez radcę prawnego.

Wniósł o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. jako niemającej usprawiedliwionych podstaw,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu [...] odniósł się do podstaw skargi kasacyjnej, wywodząc, że zarzuty kasacji są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało więc odnieść się do zarzutów kasacji.

W razie podniesienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia prawa procesowego, jak i zarzutu naruszenia norm prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. został skonstruowany wadliwie. Podstawa uwzględnienia skargi wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. odnosi się do naruszenia prawa materialnego, a uchybienie wobec przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. ma niewątpliwie charakter naruszenia procesowego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Niezależnie od tej wadliwości, stwierdzić należy, że konstatacja Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organy administracyjne przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., była trafna. Organy przyjęły, że z punktu widzenia prawa materialnego obojętna jest przyczyna braku pozwolenia zintegrowanego. Nie ustaliły więc wyczerpująco okoliczności związanych z przyczynami nieposiadania przez stronę skarżącą pozwolenia zintegrowanego w okresie objętym niniejszą sprawą. Okoliczności te zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymienione. Sąd pierwszej instancji za istotne uznał ustalenie, czy pozwolenia sektorowe uzyskane wcześniej przez stronę skarżącą dotyczyły tej samej instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów ([...]), o niezmienionych parametrach, co pozwoliłoby na ustalenie, czy skarżąca posiadała wcześniej stosowne pozwolenia umożliwiające legalne użytkowanie instalacji. To zaś, że okoliczności te są istotne z puntu widzenia prawa materialnego, zostało przez Sąd pierwszej instancji wykazane w części będącej wyjaśnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Okoliczności wymienione przez Sąd są istotne z punktu widzenia podstawy materialnej przyjętej przez Sąd. Nadto, stanowisko Sądu w kwestiach materialnych należy uznać za prawidłowe.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wskazania, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone. Po obszernym wywodzie prawnym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z normą zawartą w przepisie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Jednocześnie Sąd wskazał, na czym uchybienie polegało. Ocenił, że błędem organów było oparcie orzeczenia wyłącznie na wykładni gramatycznej, mimo, że strona nie uchylała się od obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego na korzystanie ze środowiska. Sąd wskazał również aspekt pozytywny prawidłowej wykładni art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Powołał się na reguły wykładni systemowej i celowościowej oraz zasady konstytucyjne. Nie jest zasadny również ten zarzut omawianej podstawy kasacji, który polega na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przytaczanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeń niemających znaczenia dla sprawy. Wbrew argumentacji wnoszącego kasację Kolegium, przyczyny braku pozwolenia mają znaczenie dla zastosowania art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wnoszącego kasację w kwestiach materialnych. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. W sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres (patrz: uchwała NSA z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, ONSA i wsa 2012/2/22). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni utożsamia swoje stanowisko z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu przywołanej uchwały, według którego, do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię systemową i celowościową. Rezultaty takiej wykładni prowadzą do wniosku, że należy odróżnić sytuację w której podmiot po raz pierwszy występuje o pozwolenie na korzystanie ze środowiska, od kontynuacji już uzyskanego pozwolenia (w tym przypadku kontynuacji pozwolenia sektorowego poprzez pozwolenie zintegrowane) – patrz: uzasadnienie w/w uchwały NSA z dnia 12 grudnia 2011 r.; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 354/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. W przypadku wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia, które pozwoli na kontynuację legalnej działalności, należy sprawę analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia. Z pewnością nie można strony obarczać skutkami braku sprawności, czy wręcz przewlekłego działania organów państwa. Inne odczytanie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska kształtowałoby sytuację, w której organy państwa stosują wobec uczestnika obrotu prawnego sankcje za nieuzyskanie w terminie odpowiedniego pozwolenia, nawet gdy odpowiedzialność za ten brak pozwolenia w terminie ponosiłyby organy państwa. Byłaby to pułapka dla uczestnika obrotu prawnego. Prokonstytucyjna wykładnia art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, przyjęta przez Sąd pierwszej instancji, pozwala natomiast na traktowanie tego przepisu jako nienaruszającego sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego, a właściwie wynikających z niej zasad szczegółowych: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zakazu tworzenia pułapek prawnych dla obywateli. Standard ten jest wymagany zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (patrz: wyrok TK z dnia 21 marca 2000 r., sygn. akt K 2400, OTK 2001/3/51, pkt 17 uzasadnienia prawnego; wyrok TK z dnia 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, OTK 2000/1/2, pkt 1 uzasadnienia prawnego).

Stanowisko to jest wyrażane nie tylko na gruncie przepisu art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. W polskim systemie prawnym niedopuszczalność obciążania obywatela negatywnymi skutkami opieszałości organów państwa, w przypadku prawa do kontynuacji uprawnienia, została wyrażona także na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (patrz m. in.: wyrok TK z dnia 15 listopada 2010 r., sygn. akt P 32/09, OTK-A 2010/9/10; wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 623/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.