Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2589/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184, art. 193 in fine
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 30 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1091/18 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 26 września 2018 r. Nr SKO-4110/297/18 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 lutego 2019 r., II SA/Po 1091/18, oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 26 września 2018 r. Nr SKO-4110/297/18 utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kalisza przez Kierownika Biura Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w Kaliszu z 19 lipca 2018 r. nr BSR.8250.2222.2.2016 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także "o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym", przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albowiem nie zostały one pokryte choćby w części oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez organy postępowania administracyjnego, mimo że dokonane przez organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, czego skutkiem było bezpodstawne zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej: u.ś.r.) i w dalszej kolejności oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok jest błędny, albowiem opiera się na bezkrytycznej akceptacji ustaleń organów administracji, w zakresie w jakim stwierdziły one, iż skarżąca została w sposób należyty pouczona o obowiązku informowania organu wypłacającego należne jej świadczenia o zmianach mogących mieć wpływ na ich wypłatę lub wysokość. Tymczasem skarżąca konsekwentnie podnosi, że nie została prawidłowo pouczona, a doręczone jej pouczenia nie były dla niej zrozumiałe. Warunkiem uznania świadczeń rodzinnych za nienależne jest stwierdzenie m.in. tego, że świadczenia rodzinne wypłacone zostały mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Jak widać przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. formułuje dwie równorzędne przesłanki mogące skutkować ustaleniem, że wypłacone świadczenie ma charakter nienależny, brak którejkolwiek z nich wyklucza taką możliwość, udowodnienie obydwu pozostaje w gestii organów orzekających w sprawie.

W ocenie skarżącej, w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie podołały obowiązkowi wykazania, że skarżąca została w sposób należyty pouczona o skutkach uchybienia obowiązkom informacyjnym względem organu wypłacającego świadczenia rodzinne. W tym miejscu skarżąca kasacyjnie przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2018 r., I OSK 3417/18. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew ustaleniom dokonanym przez organy – nie udowodniono istnienia po stronie skarżącej świadomości pobierania nienależnych jej świadczeń, co uniemożliwia zastosowanie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.

Zarządzeniem z 16 listopada 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, zarządził skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały starannie sformułowane. Jako podstawę kasacyjną wskazano art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem w skardze kasacyjnej zidentyfikowano zarzut jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, ze wskazaniem na art. 141 § 4 p.p.s.a., kwestionując ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, wskazując jednocześnie, w ramach tego samego zarzutu, na niewłaściwe zastosowanie (brak podstaw do zastosowania) prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.

Wskazana nieprecyzyjność skargi kasacyjnej nie stoi jednak na przeszkodzie do jej rozpoznania, a to dzięki możliwej do ustalenia treści zarzutów. Zgodnie z uchwałą pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Mając na uwadze wskazaną uchwałę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na dwóch zarzutach: naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. oraz niewłaściwego zastosowania prawa materialnego – art. 30 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego to kwestia kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, z tego powodu w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania i przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie ograniczony został do art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ze względu na uzasadnienie zarzutu, znaczenie dla sprawy ma norma zawarta w zdaniu pierwszym tego przepisu, dotycząca elementów, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku Sądu I instancji.

Kwestia, czy przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie, które stanowiły podstawę do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 wyjaśniono, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono w szczególności, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej, w tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, art. 141 § 4 zdanie pierwsze może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Inna jest natomiast sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne.

Powyższe wyjaśnienia wskazują, dlaczego zarzut kasacyjny ograniczony do art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł w sprawie odnieść skutku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem zarówno opis ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez organ, jak i ocenę prawną Sądu I instancji w tym zakresie, zawiera stanowisko Sądu co do poczynionych ustaleń faktycznych, w tym także dotyczących udzielenia stronie stosownych pouczeń. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Pobierane przez skarżącą świadczenia były uzależnione od wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. W odniesieniu do przesłanki pouczenia Sąd I instancji wskazał, że skarżąca składając wniosek miała świadomość, jakie dane są istotne dla jego rozpatrzenia, dołączyła wymaganą dokumentację związaną z sytuacją dochodową jej rodziny, w tym dochodów jej i dzieci. Podała, że w skład jej rodziny wchodzi ona i jej czwórka dzieci. W części VII wniosku podpisała pouczenie o zapoznaniu się z warunkami przyznawania świadczeń oraz o obowiązku niezwłocznego informowania organu w przypadku zmian mających wpływ na prawo do wnioskowanych świadczeń, w szczególności dotyczących okoliczności związanych z osiągnięciem dochodu. Pouczenie o konieczności poinformowania o osiągnięciu dochodu związanego z uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej czy uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego – pod rygorem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń – zawarte było na ostatniej stronie wniosku. Skarżąca podpisała wniosek wraz z oświadczeniem, że zapoznała się z tym pouczeniem. Pouczenie o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń zostało zawarte również w decyzji, którą skarżąca odebrała osobiście 15 listopada 2016 r. (k. 8 akt). W decyzji tej wskazano, co stanowi dochód mający wpływ na wysokość świadczenia i jakie są konsekwencje nie powiadomienia organu o osiągnięciu dochodu.

Sąd I instancji ocenił też skuteczność tego pouczenia z punktu widzenia przesłanki zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Stwierdził, że skarżąca została prawidłowo pouczona o okolicznościach, które mają wpływ na wysokość ustalonego dochodu i konsekwencjach przekroczenia kryterium dochodowego. Pouczenie zawarte we wniosku, który podpisała jak i w decyzji, którą odebrała były wyczerpujące i zrozumiałe. Trafnie też Sąd I instancji uzależnił skuteczność pouczenia od zastosowania zobiektywizowanych standardów wskazując, że skuteczne pouczenie to takie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia. W niniejszej sprawie pouczenie było udzielone skarżącej w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż w sytuacji uzyskania świadczenia rehabilitacyjnego i otrzymywania dochodu przez córkę, które zwiększyły dochód obliczany dla całej rodziny, powinna mieć ona świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Ze stanowiska Sądu I instancji wynika, że nie znalazł on podstaw do przyjęcia, że zobiektywizowane standardy racjonalności przeciętnej osoby, w przypadku skarżącej nie mogą mieć zastosowania. W skardze kasacyjnej tego stanowiska nie podważono, nie wskazano na żadne cechy indywidulane skarżącej, dotyczące jej stanu zdrowia czy wieku, z których można by wyprowadzić wniosek, że uśredniony i powszechnie stosowany tryb pouczenia stron przez organ, w przypadku skarżącej był niewystarczający. W tych okolicznościach twierdzenie skargi kasacyjne, że skarżąca nie miała świadomości skutków, jakie mogły łączyć się z uzyskaniem przez członków rodziny dochodów z nowych źródeł, nie zostało uzasadnione i potwierdzone przez rzeczowe argumenty.

Prawidłowość zastosowania prawa materialnego to kwestia kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Skoro nie okazał się skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania i ustaleń faktycznych dotyczących udzielenia stronie pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., to nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Oddalając skargę, Sąd I instancji nie naruszył w związku z tym art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku był przepis art. 15zzs4 ust. 2 uCOVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.