Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 629/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje
Powołane przepisy: article: art.48 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust.4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art.77 par 1 i art.80, art.107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w G., dalej jako "PINB", wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku

z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako "u.p.b.", oraz art. 104 k.p.a., nakazał F. W.

i Z. W. rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę drewnianego domku letniskowego (oznaczonego nr [...] wg planu sytuacyjnego)

o wymiarach ca [...] x [...] m z zadaszonym tarasem o wymiarach ca [...] x [...] m, wchodzącego w skład zabudowy letniskowej położonej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w m. P.. Organ wskazał jednocześnie, że prace rozbiórkowe należy wykonywać pod nadzorem uprawnionej osoby z zachowaniem zasad bezpieczeństwa obowiązujących przy wykonywaniu tego rodzaju prac, a o wykonaniu nakazu rozbiórki należy niezwłocznie powiadomić organ.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wyjaśnił, że z poczynionych przez niego

w toku postępowania ustaleń wynika, iż decyzją Starosty [...] z dnia

[...] września 2005 r., nr [...] udzielono F. i Z. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], stanowiącej ich własność, zatwierdzając do realizacji projekt budowlany.

Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że budowa tego obiektu nie została rozpoczęta. Ponadto ustalono, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] Z. W. udzielono pozwolenia na budowę budynku letniskowego na terenie przedmiotowej działki, zatwierdzając do realizacji projekt budowlany. Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że budynek ten został zrealizowany w całości, natomiast inwestor nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Ponadto stwierdzono, że na terenie przedmiotowej działki ustawionych jest czternaście domków letniskowych, jeden budynek z pomieszczeniami: sanitariatów

i magazynowymi, usytuowany pomiędzy dwoma domkami letniskowymi, oraz obiekt gospodarczy usytuowany przy granicy z działką nr [...]. Na budowę tych obiektów nie okazano pozwolenia na budowę. Ustalono dodatkowo, że nie dokonywano zgłoszeń w trybie przepisów art. 29 i 30 u.p.b., obejmujących obiekty na terenie tej nieruchomości. Stwierdzono, że mapa zasadnicza pobrana z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. (dalej: "PODGiK") nie odzwierciedla aktualnego usytuowania i wielkości zabudowy na terenie tej działki.

Na podstawie wyjaśnień Z. W. ustalono, że nabył on przedmiotową działkę wraz z E. S. (siostrą), od W. S. S. E. "[...]" Sp. z o.o. z/s we W. na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., zniesiono współwłasność,

a działka nr [...] stała się własnością Z. i F. W.. Ponadto Z. W. wyjaśnił, że domki nabył od F. sp. z o.o. z/s k/B. , [...] (faktura VAT wystawiona dnia [...] kwietnia 2003 r.,

na nabywcę E. S.). Wg wyjaśnień Z. W., w dacie nabycia działki była ona zabudowana kompleksem domków letniskowych, które były stare, w złym stanie technicznym i na przestrzeni lat były przez niego odnawiane.

Organ pierwszej instancji ustalił, że teren przedmiotowej nieruchomości objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r. Ponadto ustalono, że w trakcie prowadzonego postępowania dokonano aktualizacji mapy zasadniczej, nanosząc aktualne zagospodarowanie terenu przedmiotowej działki nr [...]. PINB pozyskał dodatkowo z PODGiK opis nieruchomości z 1996 r., zawierający wyrys z mapy ewidencyjnej, aktualizowanej do podziału nieruchomości, objętego decyzją wydaną w Urzędzie Rejonowym w G. z dnia [...] lutego 1996 r., znak: [...] Na podstawie pozyskanego opisu nieruchomości z 1996 r. stwierdzono, że w tym czasie przedmiotowa działka zabudowana była czterema budynkami.

Organ wskazał, iż pozyskał z PODGiK wydruk mapy zmian z operatu PODGiK [...] przestawiający obecne usytuowanie obiektów na terenie przedmiotowej działki nr [...] - kolor czerwony (po aktualizacji w 2018 r.) oraz poprzednie usytuowanie obiektów na terenie tej działki wg wtórnika zarejestrowanego pod nr KERG: [...] - kolor niebieski, na podstawie którego opracowywano projekty budowlane stanowiące załączniki do pozwoleń na budowę wydawanych przez Starostę Powiatu [...]: nr [...] z dnia [...] września 2005 r., oraz nr [...] z dnia [...] marca 2006 r.

Na podstawie pozyskanych materiałów geodezyjnych ustalono jednoznacznie,

że w obecnym usytuowaniu domku nr [...], w dacie podziału nieruchomości mającego miejsce w 1996 r., nie istniał żaden obiekt budowlany.

Wg wypisu z kartoteki budynków obiekt w tym miejscu oznaczony nr [...]i1 ([...] - numer porządkowy; i - rodzaj budynku określony jako inny; 1 - ilość kondygnacji) został wybudowany w roku 2000 i posiadał powierzchnię zabudowy [...] m2. Taki obiekt istniał w 2005 r., kiedy sporządzano mapę do celów projektowych (nr KERG [...]). W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., kierowanym do organu przez PODGiK wyjaśniono, że kartoteka budynków na terenie przedmiotowej nieruchomości została założona podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków i została przyjęta do zasobu w 2011 r. Wyjaśniono również, że w zasobach PODGiK brak jest materiałów dotyczących pomiaru domków na tej nieruchomości.

Organ ustalił, że obecnie w tym miejscu istnieje inny, dużo większy obiekt, inaczej usytuowany. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustalono,

że przedmiotowy domek został wybudowany w obecnej formie nie wcześniej niż

w 2005 r., w miejscu istniejącego wcześniej zupełnie innego i dużo mniejszego domku, wybudowanego nie wcześniej niż w 1996 r. (wg kartoteki budynków w 2000 r.).

Dalej PINB wskazał, że ponieważ w 1996 r., w miejscu usytuowania obecnego domku, wg aktualizowanej na ten czas mapy ewidencyjnej nie istniał żaden obiekt, natomiast istniejący obiekt został wybudowany nie wcześniej niż w 2005 r.,

do rozpatrzenia sprawy zastosował przepisy obowiązującej obecnie ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 u.p.b. z 1994 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, odstępstwo od tej zasady stanowią obiekty i roboty budowlane w sposób enumeratywny wymienione w art. 29 tejże ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a u.p.b., nie wymaga pozwolenia na budowę budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.p.b., budowa tego typu obiektów wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Na podstawie wypisu z rejestru gruntów pobranego z PODGiK ustalono,

że działka nr [...] posiada powierzchnię [...] m2. Zatem na terenie przedmiotowej działki zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy u.p.b. można ustawić

na podstawie zgłoszenia siedem budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy

do 35 m2. Ustalono, że na terenie nieruchomości skarżącego wybudowano

w warunkach samowoli budowlanej siedem domków o powierzchni zabudowy do 35 m2, znaczonych numerami [...]. Pozostałe domki, w tym również domek objęty postępowaniem, zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, posiadają powierzchnię przekraczającą 35 m2.

W związku z powyższym organ przeprowadził postępowanie legalizacyjne,

w toku którego zobowiązał stronę do przedłożenia dokumentów, o których mowa

w art. 48 ust. 2 u.p.b. Między innymi nałożono na skarżącego

i F. W. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy R.

o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości P.; oświadczenia

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; projektu budowlanego wybudowanych bez pozwolenia na budowę domków. Skarżący wywiązał się z nałożonego obowiązku przedkładając wymagane przez organ dokumenty za wyjątkiem zaświadczenia o zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. P. . Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] Wójt Gminy R. odmówił bowiem wydania zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowego domku (nr [...]) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wydanego postanowienia jako podstawę odmowy wydania zaświadczenia wskazano na niezgodność przedmiotowego domku z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie połaci dachów. Wydane postanowienie Wójta Gminy R. stało się ostateczne.

Powyższa okoliczność stała się podstawą nakazania rozbiórki.

Od ww. decyzji PINB, Z. W. wniósł odwołanie, zarzucając:

1). wybiórczą ocenę dowodów w postaci wyrysów z map ewidencyjnych i wypisów

z kartoteki budynków, brak porównania w szczególności co do skali sporządzanych map, a tym samym ich dokładności,

2). błędną ocenę, że domek nr [...] nie istniał przed dniem [...] stycznia 1995 r., mimo obowiązujących do tej daty przepisów, zgodnie z którymi nie nanosiło się na mapy budynków nietrwale związanych z gruntami,

3). brak oceny dokumentów w postaci wypisu z kartoteki nieruchomości, mimo ewidentnych błędów w jej sporządzeniu,

4). błędne przywołanie w decyzji planu zagospodarowania przestrzennego, który powstał dopiero w roku 2013,

5). brak analizy charakteru tarasów, ze wskazaniem, czy stanowią one utwardzenie gruntu, czy też rozbudowę domku,

6). brak analizy, czy i jaki domek istniał przed dniem [...] stycznia 1995 r., w przypadku jego rozbudowy, nie odniesienie decyzji o rozbiórce do części rozbudowanego budynku,

7). obrazę art. 7 k.p.a., poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "[...]") decyzją z dnia [...] maja 2019 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zreferował obszernie stan faktyczny sprawy, uznając poczynione przez organ I instancji ustalenia za prawidłowe. Obecna lokalizacja domku nr [...] nie pokrywa się z usytuowaniem obiektu, który znajdował się

w tym miejscu w 2005 r., gdyż aktualny obrys domku jest większy oraz przesunięty

i obrócony w stosunku do pierwotnego.

Podkreślił, że budowa (również odbudowa, rozbudowa i nadbudowa) domku letniskowego o powierzchni zabudowy wg przedłożonego projektu budowlanego

[...] m2, powinna zostać poprzedzona uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. Zatem ustalenie przez PINB, że aktualni właściciele nieruchomości nie dysponują pozwoleniem na budowę domku letniskowego nr [...], wchodzącego w skład zabudowy na terenie działki nr [...], dało podstawę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b. Z uwagi na potwierdzony brak zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie brak możliwości spełnienia obowiązku w zakresie przedłożenia stosownego zaświadczenia, organ stwierdził, że nie jest możliwe zalegalizowanie budowy domku letniskowego nr [...]. To z kolei obligowało organ do podjęcia działań zmierzających do usunięcia stanu naruszającego prawo, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 u.p.b., nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, dotyczących ustalenia daty budowy spornego obiektu, [...]WINB stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności map zasadniczych z 1995 r., 1996 r., 2005 r. i 2018 r., jednoznacznie wynika, że domek letniskowy nr [...]okalizowany na działce nr [...], przy ul. [...] w P. , został wybudowany pomiędzy dniem [...] lutego 1996 r. a dniem [...] maja 2005 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie po dniu [...] maja 2005 r. został rozebrany oraz wzniesiony na nowo, w innym kształcie i w innej lokalizacji niż poprzednia, wraz z zupełnie nowym tarasem, również bez uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił także, iż podzielając zastrzeżenia skarżącego, co do wiarygodności danych zawartych w kartotece budynków, nie wziął ich pod uwagę, jako materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Natomiast pozostałe dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, są wystarczające do stwierdzenia, że przed 1996 r.

w przedmiotowej lokalizacji nie istniał żaden domek letniskowy, a co najważniejsze,

że obecnie istniejący obiekt nie jest tożsamy z domkiem ujawnionym na mapie sporządzonej w dniu [...] maja 2005 r. Zdaniem organu, samo posadowienie budynku na fundamentach z bloczków betonowych, w żaden sposób nie przesądza o dacie powstania obiektu, przy którego budowie mogły zostać użyte materiały pochodzące

z rozbiórki, a skarżący nie wyjaśnił, w jaki sposób zbadał, że "rodzaj użytych materiałów i wygląd tych bloczków wskazują na to, że ma on co najmniej 40 lat".

Co do ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych w domku letniskowym nr [...], organ nie dał wiary zapewnieniom skarżącego, iż od czasu kupna nieruchomości w 2003 r., w przedmiotowym domku wykonywał tylko remonty, w tym remont zniszczonego tarasu, a w pozostałym zakresie nie wykonywał żadnych prac, ponieważ remont (zdefiniowany w art. 3 pkt 8 u.p.b., jako "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego,a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym"), nie może prowadzić do całkowitej zmiany kształtu, wymiarów i lokalizacji istniejącego obiektu, które to zmiany zostały wykazane przez uprawnionych geodetów na poszczególnych mapach.

W świetle wyjaśnień, udzielonych przez Z. W. do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2017 r., zgodnie z którymi "w dacie nabycia działki [w 2003 r.] była ona zabudowana kompleksem domków letniskowych, które były stare, w złym stanie technicznym, dlatego później na przestrzeni lat odnawiał je", oraz racjonalnie oceniając możliwy czas użytkowania takiego domku jak przedmiotowy, tzn. biorąc pod uwagę nietrwałość sezonowej zabudowy, o konstrukcji i wykończeniu z materiałów drewnianych, posiadających małą odporność na działanie czynników atmosferycznych, [...]WINB uznał, iż nie jest prawdopodobne, aby przedmiotowy domek był jedynie "odnawiany", lecz że dokonano jego rozbiórki i wybudowano w zbliżonym miejscu nowy obiekt, w innym kształcie i wymiarach oraz przesunięty i obrócony w stosunku do pierwotnego.

Odnosząc się do prawidłowości zastosowanych w niniejszej sprawie norm prawnych, organ wyjaśnił, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego ma na celu doprowadzenie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w czasie legalizacji, albowiem brak jest przepisów stanowiących inaczej.

Również w zakresie badania zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego

z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, zastosowanie znajduje podobna zasada, tzn. badana jest zgodność z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w czasie postępowania legalizacyjnego, albowiem brak jest postanowień odmiennych. Powyższe oznacza, iż w toku niniejszego postępowania badana była zgodność przedmiotowego domku letniskowego z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo tego, że został on uchwalony dopiero w dniu [...] r.

Z. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy

do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Ponadto skarżący wniósł

o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wydanej decyzji skarżący zarzucił:

1. błędne ustalenie, że dokumenty geodezyjne sporządzane przed rokiem 1996 odzwierciedlały stan rzeczywisty w szczególności posadowienie budynków niezwiązanych trwale z gruntami, tj. niemających fundamentów, polegający nadto

na nieuwzględnieniu informacji, iż Spółka z o.o. J. prowadziła na tym terenie ośrodek wypoczynkowy bazujący na domkach letniskowych od lat 70-tych,

2. błędne ustalenie, że skarżący rozbudował domek nr [...], choć w istocie dodatkowa powierzchnia dotyczy jedynie tarasu, który stanowi utwardzenie podłoża,

3. błędne ustalenie, że domek został wybudowany w pierwszej wersji w okresie

ok. [...].02.1996 r., a [...].05.2005 r., a następnie rozebrany i wzniesiony na nowo, jako większy i nieco inaczej zlokalizowany,

4. błędne oparcie ustaleń na mapie ewidencyjnej z [...].09.2018 r. i stwierdzenie

na tej podstawie, że istniejący domek nr [...] nie jest tożsamy z obiektem wciągniętym

w roku 2005 do ewidencji budynków,

5. brak analizy przepisów dotyczących ewidencji budynków przy rozróżnieniu budynków trwale związanych z gruntem i nie związanych z gruntem,

6. niezbadanie czy budynek nr [...] został "powiększony" o dobudowane tarasy,

a tym samym brak ograniczenia decyzji o rozbiórce do tarasów wykonanych bez zgłoszenia,

7. oparcie ustaleń na projekcie zagospodarowania terenu sporządzonym przez architekta W. M. na zlecenie pełnomocnika skarżącego T. K., który to projekt nie został wykorzystany do żadnych prac,

8. błędne powołanie się na postanowienia Wójta Gminy R. z [...].11.2018 r.

o niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym od roku 2013,

9. błędne wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji, iż "skoro przedmiotowego domku nie było na wcześniej sporządzonych mapach, to domek został wybudowany pomiędzy dniem [...].02.1996 r., a [...].05.2005 r., a także że po dniu [...].05.2005 r.

w dacie bliżej nieokreślonej, domek nr [...] został rozebrany i ponownie zbudowany",

10. naruszenie zasady legalności przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2019 r. pełnomocnik organu podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności

z prawem doprowadziła do uznania, że skarga jest zasadna, jakkolwiek nie z przyczyn w niej podnoszonych.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca rozbiórkę domku letniskowego wybudowanego bez wymaganej zgody organu, w warunkach samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki orzeczono z powodu ustalenia, iż wybudowany obiekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem organu przesądziło o braku możliwości jego legalizacji.

Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) zwanej dalej: "u.p.b.", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 pkt 2a tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 – budowa, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 1a-2b.

Bez wątpienia sporny obiekt – domek letniskowy nie jest obiektem, o jakim mowa w cytowanym art. 29 ust. 1 pkt 2a u.p.b., bowiem jego powierzchnia przekracza 35 m2. Wobec tego słusznie uznał organ, że skarżący powinien był przed jego wybudowaniem uzyskać pozwolenie na budowę. Konsekwencją stanowiska organu było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29

ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl art. 48 ust. 2 tej ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy

z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2, o czym stanowi art. 48 ust. 3 u.p.b.

W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, zastosowanie znajduje art. 48 ust. 4 u.p.b.

W badanej sprawie organ I instancji zgromadził obszerny materiał dowodowy, którego analiza doprowadziła do postawienia trafnych wniosków zarówno co do daty powstania obiektu, jak i tego, że skarżący przed jego wybudowaniem nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. Prawidłowo również organ podjął działania zmierzające do zalegalizowania samowoli budowlanej. Dokonując analizy materiału dowodowego pod kątem możliwości legalizacji obiektu organ błędnie uznał, że brak zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi przeszkodę do kontynuowania postępowania.

Nie ulega wątpliwości, w świetle przytoczonych wyżej regulacji, że zalegalizowanie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganej zgody, nie jest możliwe w sytuacji, gdy budowa jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inaczej jednak należy, zdaniem Sądu ocenić sytuację, w której dostosowanie obiektu do ustaleń planu jest niemożliwe z przyczyn obiektywnych, to znaczy brak jest możliwości takiej zmiany jego parametrów, aby odpowiadały one ustaleniom planu, inaczej natomiast należałoby podejść do sytuacji, w której pewna modyfikacja obiektu jest możliwa, a jej dokonanie będzie skutkowało doprowadzeniem do zgodności z ustaleniami planu.

Należy mieć na względzie, że działania nadzoru budowlanego, podejmowane

na podstawie przepisu art. 48 u.p.b. muszą być proporcjonalne i adekwatne

do stwierdzonego naruszenia prawa. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 48 ust. 1

ww. ustawy, można nakazać rozbiórkę tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem, rodzącym nieodwracalne skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go automatycznie bez uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy.

Dla sprecyzowania kryteriów umożliwiających kontrolę zgodności z prawem wydania decyzji opartej na art. 48 u.p.b., konieczne jest odwołanie się do konstytucyjnej zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie ze wskazanym przepisem ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla realizacji określonych w tym przepisie wartości. “Konieczność", o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności. Nakaz rozbiórki nie jest "dodatkową karą", ale środkiem nadzoru rozumianym jako instytucja materialnego prawa administracyjnego, gwarantująca poszanowanie porządku prawnego i przywrócenie stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01 , opubl. w Dz.U. z 2002 Nr 37, poz. 353). Nakaz budowlany nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko judykatury wskazujące, że art. 48 u.p.b. ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r. sygn. IV SA 394/98, opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ stosując przepis art. 48 u.p.b., winien dokonać doboru takiego środka ograniczenia prawa jednostki, który służyć będzie osiągnięciu celu zamierzonego przez ustawodawcę, uwzględniając postulat adekwatności. Może się bowiem okazać, że nakaz całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego nie służy należycie realizacji założonych przez ustawodawcę celów, a ich osiągnięcie jest możliwe rozwiązaniami mniej uciążliwymi dla zainteresowanych, np. w postaci częściowej rozbiórki połączonej z wykonaniem prac budowalnych, powodując, że obiekt w taki sposób zmodyfikowany będzie odpowiadał przepisom prawa. Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Wymaga to przeprowadzenia przez organ czynności wyjaśniających, bez których orzekanie na podstawie art. 48 u.p.b. nie jest możliwe.

Prawidłowa wykładnia art. 48 u.p.b., uwzględniająca zasadę proporcjonalności, powinna prowadzić do wniosku, że dopiero, gdy się okaże, że nie ma prawnych warunków do częściowej rozbiórki obiektu, organ może orzec jego rozbiórkę w całości.

W ocenie Sądu, przy orzekaniu nakazu rozbiórki z powodu niezgodności

z planem miejscowym organ winien zatem rozważyć, czy istnieje możliwość takiej modyfikacji obiektu, której dokonanie doprowadzi do zgodności zarówno z przepisami techniczno-budowlanymi, jak i ustaleniami planu.

W badanej sprawie takich ustaleń nie poczyniono, nakazując rozbiórkę całego obiektu. Tymczasem z postanowienia Wójta Gminy R. z dnia [...] listopada 2018 r. wynika, że zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. części miejscowości P. i P. – strona północna, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r., działka nr [...] znajduje się w obszarze o symbolu [...] przeznaczonym na tereny usług turystycznych, gastronomii i handlu. Zrealizowany budynek posiada dach pochyły dwuspadowy z niesymetrycznie zlokalizowaną kalenicąi spadkami połaci 22 i 7ş.

Z ustaleń szczegółowych planu wynika, że na ww. terenie dopuszcza się dachy dwuspadowe o kącie nachylenia głównych połaci dachowych – maks. 45ş i połacie dachów pochyłych dwuspadowych i wielospadowych należy realizować, jako symetrycznie zbiegające się w kalenicy.

Lektura tego postanowienia jednoznacznie wskazuje, że co do zasady lokalizacja (wzniesienie) domku letniskowego na działce nr [...] (tereny usług turystycznych) jest zgodna z ww. planem, a jedyną "niezgodnością" istniejącej zabudowy z zasadami zabudowy tego terenu są parametry obiektu i to tylko w zakresie konstrukcji dachu. Okoliczności tej organy obu instancji w ogóle nie wzięły pod rozwagę, co oznacza, w ocenie Sądu, naruszenie zasad rzetelnej procedury i stanowi o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.

W tym miejscu godzi się przypomnieć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na to, że doprowadzenie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem może w niektórych przypadkach wymagać wykonania określonych robót budowlanych, w tym również rozbiórki części obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r., sygn. II OSK 795/08, a także z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2530/14 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnia to postawioną wyżej tezę, iż badanie, czy możliwe jest doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu budowlanego, powinno obejmować również możliwość takiego jego przekształcenia, które w efekcie będzie czyniło zadość wymogom przepisów prawa i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy pamiętać, że organ nadzoru budowlanego podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, musi przestrzegać zasady dochodzenia

do prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), jest też zobowiązany do należytego i wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym działania organów nadzoru budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa, a także być zgodne z zasadą zaufania z art. 8 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu, że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w celu ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego rzeczywiście nie jest dopuszczalna.

Stosownie do art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organ obowiązany jest z urzędu udzielać informacji stronie. Organ obowiązany jest zatem do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Przedmiotowy obowiązek powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, KP. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, s. 92-93).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy nie dokonały właściwej analizy ustaleń planu miejscowego. Nie dostrzegły, że nie wyklucza on możliwości zabudowy działki nr [...] przeznaczonej w planie pod usługi turystyczne spornym domkiem letniskowym o funkcji rekreacyjnej i przedwcześnie uznały, że legalizacja obiektu nie była możliwa z uwagi na to, iż wzniesiony samowolnie obiekt narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez dokonania analizy, czy możliwe jest podjęcie takich czynności, które doprowadzą obiekt do zgodności z planem. Organy nadzoru budowlanego nie rozważyły należycie tego, że sporny domek jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego planu wyłącznie w zakresie konstrukcji i kształtu dachu i czy w tym zakresie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, biorąc pod uwagę brzmienie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Skoro legalizacja obiektu budowlanego jest uprawnieniem inwestora,

a obowiązkiem organu jest pouczanie strony o całokształcie regulacji materialnoprawnej lub obowiązków wynikających z normy prawnej (stosownie do art. 9 k.pa.), to organ I instancji miał obowiązek poinformowania strony przed wydaniem decyzji w trybie art. 48 u.p.b. o możliwościach doprowadzenia przedmiotowego domku letniskowego, do stanu spełniającego wymogi przepisów prawa, w tym techniczno-budowlanych

i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

co umożliwiłoby legalizację tego obiektu budowlanego, czego jednak nie uczynił i którego to uchybienia po stronie organu I instancji nie dopatrzył się organ odwoławczy.

W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że przez pojęcie "obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", należy rozumieć plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie rozstrzygania przez właściwy organ, nie zaś plan obowiązujący w dacie powstania obiektu budowlanego. Przesłanka określona w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane została sformułowana bowiem w czasie teraźniejszym, co oznacza, że skutki samowoli należy oceniać w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną wyżej wykładnię prawa materialnego, w tym zastosuje się do wskazań Sądu, a więc przeprowadzi ponownie prawidłowo postępowanie w celu ustalenia, czy w niniejszej sprawie istnieje możliwość doprowadzenia spornego obiektu (jego części) do stanu zgodnego z przepisami aktu prawa miejscowego z uwzględnieniem obowiązków jakie nakładają na organy przepisy postępowania administracyjnego, w tym wymienione z art. 7 – 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw.

z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ww. ustawy.