Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 429/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Niedopuszczalne jest takie działanie organu, które polega na gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania – wydanie postanowienia o odmowie jego na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

TEZY

Niedopuszczalne jest takie działanie organu, które polega na gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania – wydanie postanowienia o odmowie jego na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] marca 2015 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz skarżących M. W. i M. W. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 429/15

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. M. i M. W. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. (dalej jako PINB) wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego nieprawidłowo oraz bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia przeprowadzonych robót budowlanych przy przebudowie linii energetycznej ulicy [...] i [...] w A. Wskazali, że w wyniku tych robót doszło do przerwania od dnia [...] października 2014 r. dostaw energii elektrycznej do ich budynku na działce nr [...] przy ul. [...] oraz do ingerencji w przyłącze kablowe nn zasilające ich budynek. Wskazali, że przyłącze do ich budynku wykonano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2002 r., zaś prace prowadzone są na podstawie pozwolenia z dnia [...] listopada 2012 r., które nie obejmuje przebudowy i zmiany przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego należącego do nich, bowiem – jak wskazano w pozwoleniu z 2012 r. – pozostaje ono "w dotychczasowym sposobie zasilania" w energię elektryczną.

Z akt sprawy wynika, że po otrzymaniu wniosku małżonków W. organ:

- w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. zadeklarował przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w ramach działań inspekcyjno – kontrolnych w terenie oraz że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót – wnioskodawcy będą jego stronami;

- włączył do akt decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. stanowiącą pozwolenie na budowę i rozbiórkę doziemnej linii kablowej nn na ulicy [...]j i [...] w A. wraz z towarzyszącą jej dokumentacją, m.in. projektem zagospodarowania terenu i opisem inwestycji;

- uzyskał od inwestora P. S.A. Oddział w B. wyjaśnienie (w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r.), zgodnie z którym: linia kablowa w rejonie ulic [...] i [...]j była wyeksploatowana. Została częściowo przebudowana w 2002 r., zaś w 2012 r. uzyskano prawomocne pozwolenie na jej przebudowę. Pozwolenie nie dotyczy działki nr [...] z uwagi na brak zgody jej właścicieli na wejście na działkę, mimo że przebudowa była prowadzona w całości na koszt inwestora. Jak wskazał inwestor, obecnie można dokonać budowy przyłącza kablowego na działce nr [...] wyłącznie na podstawie planu sytuacyjnego, bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia. Inwestor podkreślił, że z rocznym wyprzedzeniem poinformował właścicieli działki nr [...] o konieczności dostosowania we własnym zakresie urządzeń i instalacji do zmiany rodzaju przyłącza. Brak wykonania tych czynności oraz brak zgody na wykonanie ich przez P. skutkowały wstrzymaniem dostaw energii, co nastąpiło zgodnie z punktem II.3.2.3. Instrukcji Ruchu i Eksploatacji Sieci Dystrybucyjnej zatwierdzonej przez Prezesa URE w dniu 10 września 2013 r. wydanej na podstawie art. 9g prawa energetycznego.

W dniu [...] grudnia 2014 r. M. i M. W. złożyli kolejny wniosek o wszczęcie postępowania, określając tym razem jego przedmiot jako "nielegalna rozbiórka budowli ziemnych elektroenegergetycznych i wykonania robót budowlanych bez pozwolenia budowlanego i bez zgłoszenia budowy, zagrażających bezpieczeństwo elektroenergetycznemu". Wskazali, że ich zdaniem doszło do nielegalnej rozbiórki i budowy tymczasowego prowizorycznego kabla elektroenergetycznego łączącego się z kablem zasilającym ich budynek.

W odpowiedzi na ten wniosek organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. wyjaśnił, że z uzyskanych od inwestora wypowiedzi roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę, zaś brak wykonania przez wnioskodawców stosownych prac był podstawą do wstrzymania dostaw energii. Końcowo organ wskazał, że z uwagi na powyższe okoliczności nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania.

Następnie, na skutek kolejnego pisma małżonków W. (z dnia [...] stycznia 2015 r.), organ I instancji przeprowadził w dniu [...] stycznia 2015 r. kontrolę, jak wskazał w protokole: "w sprawie nieprawidłowości przy prowadzeniu robót budowlanych w zakresie przebudowy linii energetycznej przy ul. [...] i [...] w A.".

Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił M. i M. W. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości prowadzonych robót budowlanych przebudowy linii energetycznej ulicy [...] i [...] w A. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał dotychczasowe czynności w sprawie (wskazał treść pism małżonków W. z dnia [...] października 2014 r. i z dnia [...] stycznia 2015 r., opisał przebieg kontroli w dniu [...] stycznia 2015 r. zwracając uwagę, że pomimo nieobecności właścicieli działki nr [...] gestor urządzeń wskazał i wyjaśnił jakie roboty budowlane oraz na podstawie jakich dokumentów były wykonane, wskazał ponownie przyczynę braku dostaw energii – odmowa małżonków W. wykonania przyłączenia do przebudowanej linii energetycznej). Mając te okoliczności na uwadze PINB wyjaśnił, że inwestor wykonał roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], zatem nie było podstaw do wszczęcia postępowania.

M. i M. W. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie:

1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu i niewskazanie, o którą z tych przesłanek w sprawie chodzi;

2. art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak odniesienia do istoty sprawy, do twierdzeń i dowodów przedstawianych przez strony oraz niezawiadamianie o czynnościach kontrolnych;

3. rażące naruszenie art. 61 § 3 i 4 k.p.a. oraz art. 28 § 1 i 2, art. 48, 51 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2a i 9 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie tych norm;

4. art. 107 § 3 w związku z art. 126, art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak obligatoryjnych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie zarzutów zawiera wyjaśnienie, dlaczego żalący się uważają, że roboty budowlane dotyczące budowy linii elektroenergetycznej przy ulicy [...] i [...] w A. są niezgodne z prawem.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżone orzeczenie pierwszoinstancyjne w mocy. W jego ocenie, wstępne czynności wyjaśniające nie potwierdziły okoliczności wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania, a wykazały, że roboty przy budowie linii elektroenergetycznej przy ulicy [...] i [...] w A. są prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji żądanie wszczęcia postępowania nie mogło zostać uwzględnione, bowiem zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub (tu następuje podkreślenie fragmentu przepisu przez organ) z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne odnoszenie się do merytorycznych zarzutów zażalenia w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania.

Skargę na postanowienie organu odwoławczego złożyli M. i M. W. zarzucając naruszenie prawa procesowego tj.

- art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania;

- art. 63 § 2 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie "nieprawidłowości prowadzonych robót budowlanych przebudowy linii energetycznej ul. [...] i [...] w A.", która to sprawa nie była przedmiotem ich żądania, bowiem tym przedmiotem było: przeprowadzenie procesu w sprawie nielegalnego wykonania doziemnej budowli elektroenergetycznej "odcinka tymczasowego/prowizorycznego/ kabla", łączącego się z kablem zasilającym budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. [...] w A., nielegalna rozbiórka doziemnych kabli elektroenergetycznych na działce nr [...] i [...] służących dostarczeniu energii do budynku skarżących na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2002 r. – pozostającego w obiegu prawnym. Zdaniem skarżących, błędne określenie przedmiotu sprawy skutkowało ingerencją organu w stan faktyczny wynikający z ich wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r.;

- art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego i nieodniesienie się do wniosku skarżących z dnia [...] grudnia 2014 r.;

- art. 10 § 1 oraz art. 79 k.p.a. poprzez niezagwarantowanie skarżącym udziału w czynnościach procesowych tj. kontroli;

- art. 80 w związku z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za legalnie prowadzone robót inwestora, mimo że pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2012 r. nie dotyczy robót budowlanych na działce skarżących ani na działkach nr [...] i [...] oraz nie zezwala na inne roboty budowlane polegające na ułożeniu prowizorycznego kabla na działce nr [...], rozbiórce doziemnej linii kablowej na działce nr [...]i [...];

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. przez błędną weryfikację postanowienia organu I instancji;

- art. 10 § 1 w związku z art. 140 i 144 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym prawa wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia pierwszoinstancyjnego.

Zarzucili również naruszenie prawa materialnego tj. art. 48, 49b, 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych norm.

Uzasadniając zarzuty skargi podkreślono, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" może dotyczyć wyłącznie przyczyn natury formalnej, których w przedmiotowej sprawie organy w ogóle nie wykazały. Skarżący podkreślili, że organ nadzoru budowlanego prowadził czynności wyjaśniające i dowodowe, a następnie odmówił wszczęcia postępowania, co było niedopuszczalne w sytuacji, gdy zaangażował się w wyjaśnianie sprawy. Mógł to uczynić dopiero po wszczęciu postępowania tj. w toku postępowania administracyjnego. Tymczasem wszczęcia organ odmówił. Zakwestionowali również określenie przedmiotu postępowania, co nastąpiło, jak wskazali, wbrew treści ich żądania. W ich ocenie, organ w ogóle nie zwrócił uwagi, że pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2012 r. nie dotyczy ich działki nr [...], jak i nie dotyczy działek nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i uznając, że zarzuty skargi odpowiadają zarzutom zażalenia na postanowienie pierwszoinstancyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem skutecznie zarzucono w niej naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. tj. nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym dokonano interpretacji tego przepisu, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13 oraz powołane w nim orzecznictwo, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Innymi słowy niedopuszczalne jest takie działanie organu, które polega na gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania – wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Należy zatem w całości podzielić pogląd tutejszego sądu zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2014 r. w sprawie II SA/Bk 644/14, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela (wyrok dostępny w CBOSA).

W sprawie niniejszej powyżej opisane uchybienie było udziałem organów obydwu instancji. Miało ono wpływ na wynik sprawy, stąd też zaskarżone postanowienie jak i postanowienie pierwszoinstancyjne podlegały eliminacji z obrotu prawnego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowienie pierwszoinstancyjne o odmowie wszczęcia postępowania nosi datę [...] marca 2015 r. Pierwszy wniosek skarżących zawierający prośbę "wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowo przeprowadzonych robót budowlanych przebudowy linii energetycznej" jest z dnia [...] października 2014 r., zaś kolejny – "o wszczęcie postępowania w przedmiocie nielegalnej rozbiórki budowli ziemnych elektroenergetycznych i wykonania robót budowlanych bez pozwolenia budowlanego i bez zgłoszenia budowy, zagrażających bezpieczeństwu elektroenergetycznemu" – z dnia [...] grudnia 2014 r. Między wpływem tych wniosków a postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania minęło kilka miesięcy. Po wpływie wniosku z października 2014 r. organ podjął czynności wyjaśniające, bowiem włączył do akt postępowania pozwolenie na budowę linii elektroenergetycznej nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wraz z dokumentacją projektową oraz uzyskał od inwestora wyjaśnienie co do robót i prac prowadzonych na podstawie tegoż pozwolenia (w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r.). Podobnie czynności wyjaśniające organ podjął po wpływie drugiego wniosku o wszczęcie postępowania, z grudnia 2014 r., bowiem w dniu [...] stycznia 2015 r. przeprowadził kontrolę w terenie. Efektem podjętych działań było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że - niezależnie od tego, w jaki sposób skarżący sformułowali swoje żądanie wszczęcia postępowania – organ nie miał pewności co do tego czy prowadzić postępowanie czy też nie i uznał, że zanim podejmie decyzję w tym przedmiocie powinien dokonać kilku wyjaśnień i przeprowadzić dodatkowe czynności. W ich trakcie de facto ustalał stan faktyczny i prawny sprawy, bowiem badał legalność prowadzonych przez P. robót budowlanych, uzyskiwał od inwestora wyjaśnienia, przeprowadzał kontrolę. W takiej sytuacji organ I instancji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, bowiem jego działanie nie wskazywało na istnienie oczywistego przekonania co do niedopuszczalności jego prowadzenia. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania w I instancji, następnie utrzymana w mocy w II instancji, stanowiła naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane postanowienia podlegały zatem uchyleniu.

Dodać też należy, że odmowa wszczęcia postępowania mogła zaskoczyć stronę, która słusznie oczekiwała formalnego wszczęcia postępowania, zawiadamiania o czynnościach procesowych, w tym o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed jej zakończeniem (art. 10 § 1 k.p.a.). W tym też zakresie doszło do naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu na każdym jego etapie.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego określenia przedmiotu żądania wszczęcia postępowania jako "nieprawidłowości prowadzonych robót budowlanych przebudowy linii energetycznej ulicy [...] i [...] w A." to wskazać należy, że sami skarżący różnie formułowali przedmiot postępowania, którego żądania wszczęcia się domagali. We wniosku z dnia [...] października 2014 r. określili go identycznie jak organ, natomiast we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. określili go odmiennie jako "nielegalną rozbiórkę [...] i wykonanie robót budowlanych". W takiej sytuacji, jeśli organ miał poważne wątpliwości co do treści tego żądania, mógł ewentualnie wezwać strony do jego sprecyzowania. Pamiętać jednak należy, że z istoty zadań organów nadzoru budowlanego wynika kontrola przestrzegania przepisów prawa budowlanego, co skutkuje tym, iż wszczynają one postępowanie z urzędu niezależnie od wniosków strony. Te ostatnie mogą być impulsem do zainicjowania postępowania, informacją o nieprawidłowościach, które organ nadzoru budowlanego ma obowiązek skontrolować i wyeliminować z urzędu w toku np. postępowania legalizacyjnego. Stąd też to nie strona jest dysponentem tego postępowania i to nie ona finalnie określa jego przedmiot, ale to organ nadzoru budowlanego ma obowiązek właściwego ustalenia i sprecyzowania przedmiotu prowadzonego postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek niniejszego wyroku organ I instancji, uwzględniając ocenę prawną sądu, dokona formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i określi jego przedmiot, a następnie – w zależności od oceny dopuszczalności prowadzenia tego postępowania – zakończy postępowanie stosowną decyzją podjętą w oparciu o zgromadzony już materiał dowodowy lub ewentualnie uzupełniony, jeśli uzna, że zajdzie taka potrzeba. Pamiętać przy tym będzie organ, że ewentualne uznanie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego za bezprzedmiotowe skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (vide wyroki z dnia 30 czerwca 2014 r., II SA/Lu 851/13, z dnia 5 września 2013 r., VII SA/Wa 847/13 oraz powoływany wyżej wyrok NSA w sprawie II OSK 2671/13, CBOSA). W tak zainicjowanym postępowaniu organ zapewni udział jego stronom na każdym etapie rozpoznania sprawy, w tym dokona zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Wydaną decyzję administracyjną kończącą postępowanie organ uzasadni zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.