Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1349/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 113/10 w sprawie ze skargi [..] Spółki z o.o. w Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [..] listopada 2009 r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów cywilnoprawnych o charakterze zlecenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [..] Spółki z o.o. w Z. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 113/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę "M. W. P." Spółka z o.o., uchylając decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu umów cywilnoprawnych o charakterze zlecenia. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany ZUS) - po przeprowadzeniu kontroli u "M. W. P." Spółka z o.o. wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym W. K. ZUS wskazał, że W. K. w okresach od 10.06.2005 r. do 21.06.2005 r., od 10.09.2005 r. do 17.09.2005 r., od 20.09.2005 r. do 24.09.2005 r., od 01.10.2005 r. do 08.11.2005 r., od 15.10.2005 r. do 05.12.2005 r., 02.02.2006 r. do 03.03.2006 r., od 11.02.2006 r. do 15.03.2006 r., od 01.06.2006 r. do 14.06.2006 r., od 20.03.2007 r. do 18.04.2007 r. wykonywał na rzecz "M. W. P." Spółka z o.o. pracę na podstawie umów cywilnoprawnych o charakterze zlecenia, lecz nie został z tego tytułu zgłoszony do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że W. K. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w wyżej wskazanych okresach z tytułu zawartych umów cywilnoprawnych o charakterze umów o świadczenie usług, do których mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu, nazwanych przez strony "umowami o dzieło", zawartych z "M. W. P." Spółka z o.o.

Odwołanie od tej decyzji złożyła "M. W. P." Spółka z o.o. Stwierdziła, że umowa łącząca ją z W. K. była umową o dzieło.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ uznał, że odwołanie służy stronom, a tymi w niniejszym postępowaniu byli: W. K. oraz właściwy miejscowo ZUS. Stroną postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia nie jest natomiast płatnik składek, którym w tym przypadku była "M. W. P." Spółka z o.o. Wystąpienie z odwołaniem przez podmiot niebędący stroną prowadzonego postępowania czyniło postępowanie odwoławcze bezprzedmiotowym i jako takie podlegało ono umorzeniu.

"M. W. P." Spółka z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję organu odwoławczego. Podniosła, że postępowanie administracyjne dotyczyło jej interesu prawnego i obowiązku jako płatnika składek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przywołując treść przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1, art. 87 ust. 4 pkt 1, art. 87 ust. 6 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c) i d) ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U.

z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm., dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) Sąd stwierdził, że ustalenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Narodowy Fundusz Zdrowia, że badana umowa ma charakter umowy zlecenia powoduje dalsze ustalenie w drodze decyzji, iż osoba wykonująca pracę na podstawie tej umowy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z kolei stwierdzenie w drodze decyzji podlegania zleceniobiorcy obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu powoduje jednocześnie, że zleceniodawca uzyskuje status płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne zleceniobiorcy. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że skoro w postępowaniu decydującym o statusie ubezpieczonego rozstrzyga się jednocześnie status płatnika, to płatnik ten ma własny bezpośredni

i aktualny interes prawny do uczestniczenia w tym postępowaniu.

Sąd wskazał jednocześnie, że tylko w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym badany jest charakter umowy będącej źródłem obowiązkowego ubezpieczenia. Później ta kwestia jest już przesądzona. Zatem obie strony umowy zlecenia mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu rozstrzygającym

o charakterze łączącej je umowy i stwierdzającym podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Konkludując, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ wadliwie ocenił kwestię interesu prawnego skarżącej Spółki do występowania w charakterze strony

w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahenta – W. K. W tej sytuacji decyzja o umorzeniu postępowania podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Równocześnie Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ administracji do merytorycznego rozpoznania odwołania M. L. w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ). Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Powołując się na podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez ich nieuwzględnienie, a z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, a tym samym, że czym innym jest kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne – co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

1. art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 46 § 3 i art. 49 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy pomimo, że wobec nieuzupełnienia braków formalnych skargi przez skarżącego podlegała ona odrzuceniu.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej: p.u.s.a.)

i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

a) pominięcia przez organ przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e, art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i 4 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 68 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych skutkujących naruszeniem art. 28 k.p.a. i błędnym przyjęciu, że skarżąca miała interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem NFZ postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahenta,

b) naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania było nieuprawnione,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej wskazał, że pełnomocnik "M. W. P." Spółka z o.o. – A. N. do wniesionej skargi załączył pełnomocnictwo, które nie upoważniało go do reprezentowania Spółki w sprawach dotyczących decyzji Prezesa NFZ. Wezwany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. do uzupełnienia braków formalnych skargi przedstawił pełnomocnictwo ogólne, nie dołączając do niego dokumentu z którego wynikałoby potwierdzenie umocowania do reprezentowania Spółki przez osobę udzielającą wskazane pełnomocnictwo. W związku z powyższym złożone przez Spółkę pełnomocnictwo nie wypełnia w ocenie skarżącego organu warunków formalnych umożliwiających nadanie skardze prawidłowego biegu, a nie uzupełnienie takiego braku formalnego w terminie nałożonym przez sąd administracyjny powoduje konieczność odrzucenia skargi w myśl art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Ponadto skarżący organ stwierdził, że stronami postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję był W. K. i ZUS. "M. W. P." Spółka z o.o. nie ma waloru strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to nie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, a przepisy prawa materialnego nie wymieniają jej wśród podmiotów, które mogą żądać podjęcia przez organ określonej czynności. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną "M. W. P." Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji pominął treść przepisów art. 109 ust. 1 i 5 oraz art. 110 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a kwestia składek na to ubezpieczenie należy do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) i w konsekwencji wadliwie przyjął, iż skarżący jako płatnik tych składek ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym dotyczącym kwestii objęcia W. K. obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego.

Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podziela. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05). Podobnie w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje uzasadnione treścią prawa materialnego realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.

W przedmiotowej sprawie ustalenie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w decyzji z dnia [...] października 2009 r., iż W. K. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego powoduje, że skarżąca Spółka "M. W. P." jako płatnik tych składek będzie zobowiązana – na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – bez uprzedniego wezwania, opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne za każdy miesiąc kalendarzowy w trybie i na zasadach oraz w terminie przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz należności z tytułu odsetek za zwłokę nieopłacone w terminie będą podlegały ściągnięciu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle powyższych regulacji należy więc podzielić pogląd Sądu I instancji, że postępowanie przed organem Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma wpływ na prawa i obowiązki płatnika składek na ubezpieczenie zdrowotne. Płatnik ma więc własny, bezpośredni i aktualny interes prawny do uczestnictwa w tym postępowaniu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – nie podzielił stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 378/10, że "z faktu, iż jak wynika z art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych płatnik "oblicza" składki na ubezpieczenie zdrowotne, "odprowadza je", wywieść można jedynie, że są to czynności techniczne, co uzasadnia przyjęcie interesu faktycznego skarżącej". Trudno bowiem mówić o tym, że płatnika obciążają jedynie "czynności techniczne", skoro jest obowiązany bez uprzedniego wezwania opłacić i rozliczyć składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 87 ust. 1 ustawy), a w przypadku ich nieopłacenia składki te podlegają ściągnięciu w trybie i na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 93 ust. 1 ustawy). Statusu skarżącej Spółki jako strony w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym nie zmienia okoliczność, iż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek, skoro kwestia objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym ma znaczenie "przesądzające" o obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne.

W związku z powyższym, skoro istota sporu dotyczy tego, czy stroną tej umowy jest zleceniodawca, czy też zamawiający dzieło, to nie zasługuje na akceptację pogląd, iż nie ma on interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia treści tej umowy, jeżeli ustalenia i rozstrzygnięcie w tym zakresie dotyczą jego interesów chronionych również w odpowiednich przepisach kodeksu cywilnego (umowie zlecenia – art. 734 i nast. k.c., czy też umowie o dzieło – art. 627 i nast. k.c.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu prezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 662/10, że płatnik korzysta z uprawnień strony w stosunkach cywilnoprawnych łączących ją z innym podmiotem w zakresie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego wynikającego z zawartej umowy zlecenia, natomiast nie posiada uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. W każdym razie skarżąca Spółka powołując się na okoliczność, iż jest płatnikiem składek na ubezpieczenie zdrowotne, wykazała dostatecznie, iż jest legitymowana do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.