Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 680/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101, art. 18 ust. 5,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 26 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 marca 2008 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, Nr 42, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. Ś. M. w G. rejon Skweru P..

Na powyższą uchwałę Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia oraz wstrzymania wykonania wszelkich procedur administracyjnych zmierzających do zabudowy terenu objętego przedmiotowym planem zagospodarowania. Skarżąca wskazała, że naruszenie prawa powyższą uchwałą nastąpiło w związku z złamaniem obowiązującego od 28 stycznia 2008r. rozporządzenia nr 33/2007 Wojewody Pomorskiego z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie programu ochrony powietrza dla aglomeracji trójmiejskiej (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z dnia 14 stycznia 2008 r., Nr 1, poz. 45). Przedmiotowy plan łamie ustalenia § 11, a w szczególności ust. 1 pkt 1 i 2 a także uskutecznia działania przeciwne, tzn. planuje zabudować tereny sportowo-rekreacyjne (aktywnie użytkowane boisko wraz z lodowiskiem) położone w jedynym w Śródmieściu G. korytarzu przestrzeni miejskiej, o charakterze zielonym, łączącym lasy T. P. K. przez al. [...] prowadzącą wprost do Z. G.. Posesja przy ul. [...] przylega bezpośrednio od południa do obszaru przedmiotowego planu i wszelkie związane z tym uciążliwości będą dotyczyły również członków Wspólnoty Mieszkaniowej. Skarżąca Wspólnota stwierdziła, że posesja przy ul. [...] jest jedyną, która będzie bezpośrednio sąsiadować z planowaną zabudową i przylegać do tzw. strefy dostaw planowanego centrum handlowego. Skarżąca wskazała ponadto na przekroczenia stężenia pyłów (PM 10) w dwóch stacjach G. Ś. i G. R., gdzie procenty przekroczeń w 2006 r. były na poziomie 85,4 i 16,6. Świadome i istotne naruszenie prawa, zdaniem skarżącej, potwierdza pismo Dyrektora Departamentu Środowiska, Rolnictwa i Zasobów Naturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Pomorskiego, skierowane do Prezydenta Miasta, które w opinii skarżących stwierdza sprzeczność zapisów przedmiotowego planu z rozporządzeniem Wojewody Pomorskiego nr 33/2007. Skarżąca Wspólnota stwierdziła, że miejscowy plan w chwili uchwalenia nie posiadał uzgodnień na podstawie obowiązujących przepisów, tzn. przywołanego wyżej rozporządzenia Wojewody. Powyższe wskazuje, że plan nie jest zgodny z prawem i winien być unieważniony. Ustalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego nie respektują również uwarunkowań zdegradowanej pod względem stanu przestrzeni terenów zielonych, ani zapisów zawartych w pierwszej części (tzw. uwarunkowań) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Plan nie ustala wskaźników, proporcji lub parametrów dla urządzeń architektury wodnej nawilżających powietrze, nie gwarantuje przeniesienia budynku MDK oraz lodowiska, gdyż nie ustalono tego typu obowiązku, a jedynie dopuszczono realizację. Stan istniejący wokół Skweru P. oraz wzdłuż Alei [...] nie wymaga podnoszenia jakości zieleni, wzbogacenia i dostosowania jej do rangi miejsca o charakterze reprezentacyjnej przestrzeni publicznej poprzez ustalenie zabudowy w planie zagospodarowania przestrzennego, a tym samym ograniczenia możliwości przewietrzania i zmniejszenia powierzchni przeznaczonej pod sport, rekreację i zieleń, efektem obecnego braku opieki władz miasta nad tym terenem jest powolna degradacja zielonych terenów skweru i boisk sportowych, co według zamierzeń planistycznych i inwestycyjnych jest dla Gminy wytłumaczeniem potrzeb zabudowy - niekorzystnej dla krajobrazu, lokalnej społeczności, ale i pozostałych użytkowników przestrzeni publicznej. Zapisane w rozporządzeniu działania miast w zakresie ograniczania niskiej rozproszonej emisji komunalno - bytowej i technologicznej odnoszą się do całości miast i są częścią stanowiącą rozporządzenia, zaś § 22 stanowi wyłącznie część opisową i identyfikującą zagadnienia związane z zanieczyszczeniem powietrza. Strona skarżąca zarzuciła również, że wprowadzono na stronę internetową Miasta G., w trakcie okresu wyłożenia, kolejno dwa różniące się rysunki planu zagospodarowania przestrzennego. We wcześniejszej wersji (do dnia 18 stycznia 2008 r.), rysunek zawierał treści, których obecnie opublikowana wersja nie zawiera. Takie wprowadzenie w błąd w istotny sposób zmieniło odbiór zawartych ustaleń planistycznych szczególnie dla osób, które zapoznały się wyłącznie z pierwszą wersją rysunku. Na pierwszej wersji rysunku zakryte zostały istotne informacje - wszystkie symbole nieprzekraczalnych linii zabudowy w terenach: 02 U, UC oraz 03 US/U. Tak istotna zmiana treści rysunku miała wpływ na pogląd i ewentualną potrzebę wypowiedzi, którą można było wyrazić w uwagach. Poza niedopuszczalną podmianą rysunku projektu planu, w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na upublicznionym w internecie rysunku planu w tzw. pierwszej wersji znalazły się elementy ( niebieskie i czerwone linie niebędące treścią podkładu geodezyjnego), których objaśnienia nie znalazły się w legendzie ("oznaczenia") symboli użytych na rysunku planu, a także nie miały swojego odniesienia do tekstu projektu planu.

Skarżąca Wspólnota zarzuciła naruszenie procedury sporządzenia planu poprzez zamieszczenie niezgodnych wersji rysunków planu z wyłożenia do publicznego wglądu z uchwalonym, na których umieszczone były różne wyrysy ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada podała, że dnia 26 marca 2008 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. Ś. M. w G., rejon Skweru P.. Projekt planu sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 20 ust. 2 tej ustawy, Prezydent Miasta przedstawił Wojewodzie. uchwałę w sprawie uchwalenia planu wraz z dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda Pomorski skierował plan miejscowy do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 18 czerwca 2008 r., Nr 54, poz. 1517.

Dnia 23 maja 2008r. do Urzędu Miasta. wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...]. Rada Miasta uchwałą nr [...] z dnia 25 czerwca 2008 r. nie uwzględniła wezwania, uchwała została doręczona wnoszącym wezwanie dnia 2 lipca 2008 r. Dnia 31 lipca 2008 r. skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa złożyła w terminie skargę na uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. Ś. M. w G., rejon Skweru P..

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Rada Miasta wskazała, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. Ś. M. w G., rejon Skweru P. nie upoważniają do stwierdzenia, że plan łamie ustalenia rozporządzenia nr 33/2007 Wojewody Pomorskiego z dnia 19 grudnia 2007 roku w sprawie programu ochrony powietrza dla aglomeracji trójmiejskiej. W ustaleniach planu miejscowego zapewniono utrzymanie przewietrzania południowej części Śródmieścia G., zwłaszcza poprzez wiatry bryzowe. Gwarantuje to pozostawiona szeroka, otwarta przestrzeń niezabudowanej osi urbanistycznej, którą tworzy al. [...] [...] z chronionym szpalerem drzew - "korytarz" posiadający na wysokości planowanej zabudowy szer. ok. 60 m (47m w liniach rozgraniczających terenu 07 KD-Z + strefa wymaganego odsunięcia projektowanej zabudowy od linii rozgraniczającej al. [...] [...]) wraz z istniejącymi szerokimi terenami zieleni urządzonej. Poza granicami planu "korytarz" al. [...] [...] posiada znaczne przewężenia. Na wschodnim odcinku, na wysokości D. M., szerokość prześwitu miedzy zabudową obu pierzei alei wynosi ok. 30 m, a prześwit alei po zachodniej stronie ul. [...] wynosi ok. 68 m. Pomimo lokalnych przewężeń przewietrzanie miasta poprzez wiatry bryzowe odbywa się, jest skuteczne i realizacja ustaleń planu nie zmieni stanu dotychczasowego w tym zakresie. Błędne jest twierdzenie zawarte w skardze, że "utrzymanie przewietrzania poprzez wiatry bryzowe zredukowano z ok. 160-metrowej szerokości otwartej przestrzeni do 47 m... ". Przytoczona w skardze odległość 160 m nie jest szerokością strefy przewietrzania - to odległość pomiędzy pierzeją al. [...], a budynkami przy ul. [...] - najdalej położonymi od alei. Zgodnie z ideą rozporządzenia nr 33/2007 Wojewody Pomorskiego z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie programu ochrony powietrza dla aglomeracji trójmiejskiej, w granicach planu, tam gdzie jest to możliwe, przewidziano formy niekubaturowego wykorzystania przestrzeni. Będą to tereny zieleni urządzonej na terenach 04 ZP, 05 Z P oraz 01 ZP/U, gdzie ustalenia planu umożliwiają podniesienie jakości zieleni, wzbogacenie i dostosowanie jej formy do rangi miejsca oraz stworzenie atrakcyjnych, reprezentacyjnych przestrzeni publicznych. Ponadto zieleń jest i będzie urządzona także w granicach innych terenów: w pasie drogowym alei [...] (szpaler drzew objęty ochroną zachowawczą, z wymaganym utrzymaniem powierzchni biologicznie czynnej pod koroną drzew i w ich bezpośrednim otoczeniu), a także zalecona i wymagana zieleń w granicach centrum usługowego. Ponadto plan ustala obowiązek realizacji na terenie Skweru P. elementów małej architektury wodnej - nawilżających i oczyszczających powietrze - typu fontanna, kaskada, ciek wodny. Takie obiekty skutecznie zmniejszają zapylenie powietrza i ich realizacji należy spodziewać się także na pozostałych terenach zieleni urządzonej. Ustalenia planu w tym zakresie są wystarczające, co znalazło odzwierciedlenie w pracach konkursowych na opracowanie koncepcji architektoniczno-urbanistycznej wielofunkcyjnego centrum usługowo-administracyjnego wraz z parkingiem podziemnymi i terenami zielonymi w rejonie skweru P. w G.. Prace musiały spełniać wymagania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. Ś. M., rejon Skweru P.. Każda z prac konkursowych przewidywała elementy małej architektury wodnej - fontannę lub kaskadę. Proponowane w skardze ustalenie "wskaźników proporcji, parametrów dla tego typu urządzeń... " jest zbędne i niepotrzebnie ograniczałoby inwencję projektanta przy tak różnorodnych możliwościach aranżacji tych obiektów.

Zapisy planu nie przewidują likwidacji terenów zieleni - nowa zabudowa planowana jest na terenie obecnie zajmowanym przez boisko terenowe do piłki nożnej (obecnie źródło emisji pyłu), budynek MDK oraz kryte lodowisko, które zostanie przeniesione na teren usług sportu i rekreacji. Lokalizacja lodowiska jest zagwarantowana ustaleniami planu na terenie 03 US/U,UC, dla którego w pkt 3 b karty terenu zapisano: "wymagana jest realizacja krytego sztucznego lodowiska ".

Rada Miasta wskazała, że zadania zapisane w § 11 cz. II rozporządzenia nr 33/2007 Wojewody Pomorskiego zmierzają do ograniczenia emisji pyłu PM 10. Zgodnie z § 22 cz. III rozporządzenia strefą lokalizacji źródeł emisji pyłu w G., będących główną przyczyną jego wysokich stężeń w powietrzu i jednocześnie jedynym obszarem, do którego przypisano w § 17 działania naprawcze są tereny portowe. Obszar przedmiotowego planu miejscowego jest położony poza tą częścią miasta. Znajduje się również poza, wskazaną w przywołanym rozporządzeniu wojewody (cz. III, § 22, poz. 1, p. Ib), strefą przekroczeń PM10 24h. Przytoczone w piśmie Wspólnoty Mieszkaniowej poziomy przekroczeń wartości dopuszczalnej stężenia pyłów, w przypadku G. Śródmieścia odnoszą się do punktu pomiarowego położonego na terenach przemysłowych przy ul. [...], w przypadku G. R. odnoszą się do stacji pomiarowej przy ul. [...]. Nie ma zatem podstaw aby twierdzić, że przewidywane w planie miejscowym przedsięwzięcia są niedostosowane do wymagań wskazanego rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 33/2007. Obawy Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczące ewentualnych uciążliwości ze strony projektowanego centrum usługowego są bezpodstawne. Planowana inwestycja musi być zrealizowana i funkcjonować z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i w oparciu o ustalenia planu, w tym ustalenia zawarte w pkt 4 kart terenów centrum usługowego: "zakres uciążliwości obiektów i prowadzonej działalności nie może powodować przekroczenia wymaganych standardów jakości środowiska na terenach sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej".

Stwierdzenie skarżących, że miejscowy plan w momencie uchwalenia nie posiadał uzgodnień na podstawie obowiązujących przepisów, to jest rozporządzenia Wojewody jest niezgodne z prawdą. W art. 17 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone zostały organy, które w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej uzgadniają projekt planu. Wbrew twierdzeniom skarżących rozporządzenie nr 33/2007 nie jest przepisem, na podstawie którego dokonuje się uzgodnień projektu planu. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. Ś. M. w G., rejon Skweru P. uzyskał wymagane przepisami prawa uzgodnienia, w tym m.in. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., Wydziału Środowiska i Rolnictwa Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Żaden z organów właściwych do uzgadniania projektów planów miejscowych w przedmiotowym zakresie nie wniósł zastrzeżeń dotyczących niezgodności ustaleń projektu planu z przygotowywanym wówczas programem ochrony powietrza dla aglomeracji trójmiejskiej. Ponadto, Wojewoda Pomorski badając zgodność planu miejscowego z przepisami prawa, nie stwierdził niezgodności z prawem i skierował plan miejscowy do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Ustalenia planu są także zgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. (uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 27 lutego 2008 r.), które dla obszaru planu przewiduje: tereny zieleni urządzonej oraz tereny usług z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m", a także określa obszar objęty planem, jako obszar głównych przestrzeni publicznych.

W planie zapewniono ochronę szerokiej al. [...] z podwójnym szpalerem drzew i terenami zieleni urządzonej (łącznie ok. 3.5 ha), które mogą funkcjonować jako ważne przestrzenie publiczne o znaczeniu rekreacyjno-wypoczynkowym, wzbogacone o atrakcyjną przestrzeń wielofunkcyjnego centrum usługowo-administracyjnego. Będzie to obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców poprzez bogatą ofertę usług z zakresu ochrony zdrowia, odnowy biologicznej, rekreacji i sportu, a także kultury (kino, galerie sztuki), co w powiązaniu z atrakcyjnie zagospodarowanymi terenami zieleni wpłynie na poprawę jakości życia mieszkańców i sprzyjać będzie nawiązywaniu kontaktów społecznych.

Rada Miasta ponadto wskazała, że Prezydent Miasta G. pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. odniósł się do przywołanego przez stronę skarżącą pisma Dyrektora Departamentu Środowiska, Rolnictwa i Zasobów Naturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa przywołanego w wezwaniu Wspólnoty, przedstawiając wyżej wskazane argumenty.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. Ś. M. IV G., rejon Skweru P. został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 21 grudnia 2007 r. do 23 stycznia 2008 r. Prezydent Miasta zawiadomił o terminie i miejscu wyłożenia zgodnie z art. 17 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w ogłoszeniu zamieszczonym w D. B. z dnia 13 grudnia 2007 r. (w prasie miejscowej), w obwieszczeniach zamieszczonych na tablicach ogłoszeń UMG i BPPMG (przez obwieszczenie) oraz w "Ratuszu" w dniach od 14 do 20 grudnia 2007 r. oraz na stronie UMG w internecie (w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości). W ogłoszeniu i obwieszczeniu określono termin i miejsce wyłożenia - siedziba BPPMG przy ul. [...].

Projekt planu (tekst i rysunek) został wyłożony do publicznego wglądu, w terminie i miejscu wskazanym w wymienionych ogłoszeniach, obwieszczeniach i zawiadomieniu w siedzibie Biura Planowania Przestrzennego Miasta . Twierdzenie, że w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nastąpiła podmiana rysunku projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu jest nieprawdziwe.

Nie nastąpiło również według Rady zarzucone naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie symbole zawarte na rysunku projektu planu wyłożonym do publicznego wglądu, a także na rysunku uchwalonym przez RMG, zostały objaśnione w bloku "oznaczenia". Tekst i rysunek projektu planu zamieszczono dodatkowo w internecie, aby ułatwić zainteresowanym orientację, jakiego obszaru plan dotyczy i jaki jest zakres jego ustaleń. Zamieszczenie w internecie projektu planu było działaniem dodatkowym, niewynikającym z wymagań ustawowych, służącym dotarciu do większej liczby osób. Treść rysunku projektu planu zamieszczonego w Internecie była zgodna z treścią rysunku projektu planu wyłożonego do wglądu w BPPMG. Dodatkowe oznaczenia liniowe, uwidocznione na rysunku planu w internecie, po kilku dniach usunięto. Linie te, przedstawiające możliwy zasięg zabudowy, nie były ustaleniami planu, ale nie były też sprzeczne z jego ustaleniami - nie można ich uznać za dezinformację, co sugeruje strona skarżąca.

W trakcie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. Ś. M. w G., rejon Skweru P., obowiązującym dokumentem było Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. (uchwała nr [...] RMG z dnia 24 listopada 1999 r.). Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na rysunku planu zamieszczono wyrys z w/w. Studium. W czasie sporządzania przedmiotowego planu miejscowego trwały prace nad zmianą Studium G.. W dniu 27 lutego 2008 r. Rada Miasta G. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. i z dniem podjęcia tej uchwały nowe Studium weszło w życie. W związku z tym zasadne było zamieszczenie wyrysu z obowiązującego dokumentu - nowego Studium G..

Ustalenia planu są zgodne zarówno ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. z 1999 r., jak i z ustaleniami obecnie obowiązującego Studium. Zastrzeżenia o treści podobnej do zarzutów skargi zostały przekazane przez Wspólnotę Mieszkaniową jako uwagi do wyłożonego do wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. Ś. M. w G., rejon Skweru P.. Prezydent Miasta G., zarządzeniem nr [...] z dnia 26 lutego 2008 r., odrzucił uwagi i przekazał Radzie Miasta G., która rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag także je odrzuciła.

Na rozprawie w dniu listopada 2008 r. pełnomocnik Rady Miasta Gminy wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga Wspólnoty Mieszkaniowej podlegała oddaleniu.

Przepis art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej p.p.s.a.) stanowi, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach.

W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm., zwaną dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, który jest przepisem szczególnym o jakim mowa w cytowanym powyżej art. 3 § 3 p.p.s.a.

Uchwała Rady Miasta z dnia 26 marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. Ś. M. w G. rejon Skweru P. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 u.s.g. Służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono sprawy uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca poprzedziła wniesienie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa a nadto skarga wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie trzydziestu dni, liczonym od dnia doręczenia stronie skarżącej odpowiedzi nieuwzględniającej wezwania.

Wyjaśnienia zatem w niniejszej sprawie wymagało, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy interes prawny mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą.

Przytoczony wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g., określając krąg podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały organu gminy wiąże to prawo z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia.

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż wskazany powyżej przepis był przedmiotem skargi konstytucyjnej, w której zarzucono, że umożliwienie zaskarżania aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego narusza art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06

(Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053) orzekł, iż art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest zgodny ze wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji.

W uzasadnieniu tego wyroku zwraca się uwagę, że art. 101 u.s.g. był już przedmiotem oceny Trybunału w wyroku z 4 listopada 2003 r. (sygn. SK 30/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84), w którym Trybunał, orzekając o zgodności art. 101 ust. 2 ustawy z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji, wypowiedział się także odnośnie do treści normatywnych ust. 1 art. 101. Trybunał, w związku z rozpatrywaną wówczas skargą, ustalił między innymi, że art. 101 ustawy stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy legitymowanym do wniesienia skargi jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Legitymacja ta opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skarga na podstawie art. 101 nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Rozumienie interesu prawnego z art. 101 ust. 1 pozwala na ocenę, czy interes ten ma charakter wyłącznie indywidualny, czy też może to być interes szerszy, grupowy czy wręcz powszechny – wszystkich mieszkańców gminy. Uchwała organu gminy może bowiem naruszyć dwojakiego rodzaju interes prawny: interes podmiotu o charakterze indywidualnym oraz interes określonego podmiotu, także jako członka większej społeczności (mieszkańców), których interesy są identyczne. Trybunał w przywołanym wyroku z 4 listopada 2003 r., rozumie przez interes powszechny wszystkich mieszkańców gminy identyczne interesy tych mieszkańców, wynikające z regulacji materialnoprawnej, a nie z samej przynależności do wspólnoty samorządowej. Legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 ustawy nie przysługuje więc z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga nie ma charakteru actio popularis; trzeba, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, wskazać również naruszenie, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej.

Ponadto w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06 wskazuje się, że przyjęta powszechnie przez sądy administracyjne interpretacja, w myśl której prawo do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy, przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo do sądu wiąże się bowiem ściśle z rozpatrzeniem sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, w sposób sprawiedliwy i jawny, bez nieuzasadnionej zwłoki. Przyjęta powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia "interes prawny", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Natomiast przyjęcie interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego – powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej mogłaby uruchomić kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby ochronie indywidualnych praw skarżących, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy; taka legitymacja skargowa nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty sprawowania wymiaru sprawiedliwości, wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreślił, wskazując na doktrynę i orzecznictwo sądowe, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tą sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji.

Podzielając przytoczoną wyżej argumentację zawartą we wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny na tle okoliczności niniejszej sprawy ocenia, iż skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa tak rozumianego indywidualnego interesu prawnego nie posiada. Wymaga podkreślenia, że skarżąca nie powołuje się na swój interes prawny ani nie uzasadnia jego naruszenia, zarzuty skargi odnoszą się wyłącznie do subiektywnej oceny naruszeń prawa dokonanych, w ocenie strony, przez Radę Miasta poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały.

Sąd wskazuje, że skarga powszechna przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym służy do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej. Legitymacja skargowa zaś jest oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Pogląd ten jest wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 cytowanej ustawy samorządowej - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców (por. wyroku NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3. poz. 125). Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżących - wywołująca dla nich negatywne konsekwencje prawne, jak np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji ich uprawnienia lub interesu prawnego. Zatem aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących. Interes ten powinien być bezpośredni i realny.

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm niewątpliwie modyfikujących dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela z nieruchomości, albowiem wskazują na możliwe sposoby jej zagospodarowania. Jeżeli zatem zapisy planu dotyczą czyjejś nieruchomości, to należy przyjąć, że uchwała w przedmiocie planu narusza (w sposób dopuszczalny lub nie) interes prawny tego podmiotu. Inaczej jednak wygląda sytuacja podmiotu, który wywodzi swoje prawa z faktu sąsiedztwa z nieruchomością, której dotyczą ustalenia planu, jak w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji zapisy planu nie mają modyfikującego wpływu na uprawnienia właściciela sąsiedniej nieruchomości, a w każdym razie do takiego wpływu skarżąca Wspólnota się nie odwołuje, ani go nie wykazuje. Tym samym postanowienia skarżonego planu nie mogą naruszać interesu prawnego, którego Wspólnota nie posiada.

Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała dla strony skarżącej jest neutralna pod względem prawnym. Ich sfera uprawnień pozostaje niezmieniona i jest regulowana innymi niż plan miejscowy przepisami. Prawo natomiast nie przyznaje właścicielom nieruchomości jak również pozostałym mieszkańcom gminy, roszczenia o uchwalenie planu miejscowego, czy też objęcie procedurą planistyczną określonych działek, bądź odstąpienia od procedury planistycznej. Te kwestie pozostawione są stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) woli rady gminy. Legitymację strony wyznacza zaś, jak wskazane zostało wyżej, niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołująca negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegająca na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. W ocenie Sądu, negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącej Wspólnoty nie miały miejsca, skoro skarżąca kwestionuje przeznaczenie terenu, którego nie jest właścicielem ani też nie ma do niego innych praw. Członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, co pozostaje poza sporem, posiadają prawo własności do nieruchomości usytuowanej poza terenem, który został objęty uchwałą o planie. Przepisy przedmiotowej uchwały, stanowiąc prawo miejscowe, stosownie do treści art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalają wprawdzie normy generalne, ale na obszarze objętym planem, stanowiącym własność gminy i nie odnoszą się ani nie regulują sytuacji prawnej skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, nie kształtują jej i nie ograniczają. Stan taki, w Świetle regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do uznania, iż ani skarżąca Wspólnota, ani indywidualnie jej członkowie, nie mają legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sąd wskazuje również, iż do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Przedstawione wyżej zarzuty skarżącej w istocie odnoszą się przede wszystkim do obrony interesu ogólnego, poprzez odwołanie się do postulatu lepszego przewietrzania miasta i ograniczenia emisji pyłów PM 10 oraz kwestionowanie "zabudowy korytarza przestrzeni miejskiej o charakterze zielonym". Natomiast strona skarżąca nie powołała się w sposób konkretny na swój interes prawny, ogólnikowo jedynie wskazując na uciążliwości związane z sąsiedztwem wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Obawy te dotyczą generalnie najszerzej pojętego, potencjalnego interesu faktycznego, sprowadzającego się do troski o czyste, pozbawione szkodliwych pyłów powietrze dla mieszkańców G., co wyczerpuje niniejszą skargę jako actio popularis, niedopuszczalną w trybie art. 101 u.s.g., oraz żądania nieskrępowanego widoku na zieleń dla członków skarżącej Wspólnoty. Przede wszystkim jednak uznać należy, że zapisy zawarte w przedmiotowej uchwale zagospodarowania przestrzennego, które to strona kwestionuje, nie obejmują nieruchomości strony skarżącej, tym samym uchwała ta w żaden sposób nie ogranicza ani nie uniemożliwia realizacji jej praw w dotychczasowym kształcie, nie naruszając istoty i sposobu wykonywania własności.

Sąd dochodząc do wniosku, że skarżąca nie posiada legitymacji skargowej oddala skargę, nie wypowiadając się merytorycznie na temat zgodności z prawem, w szczególności z przepisami wymienionymi w skardze, zaskarżonego aktu, albowiem jest to zbędne i niecelowe.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddala skargę na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.