Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 1516/98
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1998-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 102
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 1 par. 1 pkt 1, art. 104
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 99 poz. 486
law: Ustawa z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.
Teza: Przepisów dotyczących nadzoru nad działalnością komunalną, zawartych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze /art. 102 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Uchwała zarządu gminy, która rozstrzyga o indywidualnej sprawie administracyjnej, nie jest osobną prawną formą działania administracji publicznej, odrębną od innych prawnych form jej działania, lecz stanowi akt administracyjny indywidualny, ma wszystkie jego cechy szczególne. Uchwała taka, podjęta w zakresie spraw, o których stanowi w art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa, jest decyzją administracyjną i poddana jest temu samemu reżimowi proceduralnemu co decyzje organów jednoosobowych.

TEZY

Przepisów dotyczących nadzoru nad działalnością komunalną, zawartych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze /art. 102 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Uchwała zarządu gminy, która rozstrzyga o indywidualnej sprawie administracyjnej, nie jest osobną prawną formą działania administracji publicznej, odrębną od innych prawnych form jej działania, lecz stanowi akt administracyjny indywidualny, ma wszystkie jego cechy szczególne. Uchwała taka, podjęta w zakresie spraw, o których stanowi w art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa, jest decyzją administracyjną i poddana jest temu samemu reżimowi proceduralnemu co decyzje organów jednoosobowych.


SENTENCJA

uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntów.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 8 maja 1998 r. nr 134/98 Zarząd Miasta W., na podstawie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, odmówił uznania i realizacji wniosku wniesionego przez Polski Związek Działkowców, z siedzibą w Warszawie, wynikającego z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 99 poz. 486/, dotyczącego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w W. przy ul. A. i ul. B., na których znajdują się ogrody działkowe B.

W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że do skuteczności roszczenia z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy wymagane jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie, że:

- PZD jest użytkownikiem gruntów,

- ogrody spełniają warunki z art. 10 lub art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.

Tymczasem Polski Związek Działkowców nie wykazał się wymaganymi przez ustawę decyzjami o użytkowaniu gruntów ogrodów działkowych B.

Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż w planie zagospodarowania przestrzennego miasta W. wnioskowane nieruchomości przeznaczone są na inne cele niż ogrody działkowe, Zarząd Miasta odmówił Polskiemu Związkowi Działkowców uwłaszczenia na podstawie art. 2 ust. 1 cytowanej ustawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 19 czerwca 1998 r. (...) Wojewoda W., na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, stwierdził nieważność w całości tej uchwały Zarządu Miasta W. z 8 maja 1998 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda W. wskazał, że na gruntach objętych wnioskiem uwłaszczeniowym ogrody działkowe są prowadzone od 1945 r. Pracowniczy Ogród Działkowy B. istnieje od 1969 r.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. /Dz.U. 1996 nr 85 poz. 390/, został on zarejestrowany pod nr A-XLUII-1-3330 w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych, prowadzonym przez PZD. Od czasu rejestracji grunty ogrodów działkowych wchodzących w skład Pracowniczego Ogrodu Działkowego B., a objętych wnioskami uwłaszczeniowymi, znajdują się w nieprzerwanym użytkowaniu Okręgowego Zarządu PZD. W świetle art. 2 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. roszczenie jest skuteczne, albowiem:

1/ PZD był 5 grudnia 1990 r. i w dniu wejścia w życie tej ustawy użytkownikiem spornych gruntów,

2/ ogrody spełniały warunki, o których mowa w art. 10 lub art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych,

3/ wniosek został złożony przez PZD do 31 grudnia 1996 r.

Pierwsza przesłanka ma charakter przede wszystkim faktyczny. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Przekazania dokonują odpowiednio kierownicy urzędów rejonowych lub zarządy gmin. Użytkowanie jest zatem jedyną dopuszczalną formą władania gruntami, nie będącą własnością ani użytkowaniem wieczystym PZD.

Należy zatem uznać, że grunty ogrodów działkowych, które uzyskały status ogrodu działkowego na mocy art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, znajdują się w użytkowaniu PZD. Skoro zatem tereny pracowniczego ogrodu działkowego B. znajdują się w nieprzerwanym posiadaniu PZD od 1969 r., powyższy zarzut należy uznać za błędny. Tym bardziej, że ustawa o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie przewiduje obowiązku przedstawiania stosownej decyzji, a jedynie wykazania użytkowania gruntów w określonym terminie.

Skoro przedmiotowa uchwała Zarządu Miasta W. narusza art. 2 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, należało orzec jej nieważność.

Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Miasta W., wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że ustalenie istnienia roszczenia o uwłaszczenie należy do drogi postępowania cywilnego. Organ nadzoru administracyjnego, jakim jest wojewoda, nie może przesądzać kwestii cywilnoprawnych w rozstrzygnięciach nadzorczych, dla których podstawą są przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym, dotyczące sprawowania nadzoru nad działalnością komunalną. Badanie legalności uchwały powinno sprowadzać się bowiem do oceny, czy posiada ona podstawę prawną, czy została wydana przez organ właściwy w zakresie jego kompetencji i jego umocowania prawem. A zatem wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszono art. 91 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, bowiem organ nadzoru merytorycznie wkroczył w sprawę, oceniając w trybie administracyjnym skuteczność roszczeń PZD.

Ponadto, w świetle przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, PZD przysługiwałoby roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego spornych gruntów, gdyby spełnione zostały łącznie wszystkie określone tym przepisem warunki, tj. jeżeli PZD byłby użytkownikiem gruntów 5 grudnia 1990 r. i 8 września 1995 r. /w dniu wejścia w życie ustawy/, a ogrody założone zostały na czas nieokreślony, jako obiekty stałe, lub za takie mogły być uznane. Bezzasadne jest przy tym stanowisko zajęte w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż PZD nigdy nie otrzymał prawa użytkowania określonego wyżej wymienionego gruntu w formie prawem przewidzianej, a w szczególności nie posiada decyzji o użytkowaniu gruntu. Wobec tego PZD jest tylko posiadaczem gruntu, a nie użytkownikiem, jak błędnie przyjmuje to rozstrzygnięcie nadzorcze. Samo zaś posiadanie, w świetle cyt. wyżej art. 2 ust. 1 ustawy, nie daje podstaw do powstania roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Błędne jest także stanowisko rozstrzygnięcia nadzorczego, wynikające z interpretacji art. 8 ust. 1 ustawy o ogrodach działkowych. Z przepisu tego wynika bowiem, że przekazaniu na rzecz PZD podlegają tylko grunty przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, tymczasem zgodnie z tymi planami sporne grunty przeznaczone są na inne cele, tj. zieleń parkową, komunikację i usługi nauki, budowa Akademii Medycznej, a zatem z przepisu tego nie można wywieść obowiązku przekazania gruntu w trybie przepisem tym przewidzianym.

Uchwałą z 4 sierpnia 1998 r. Zarząd Miasta W. postanowił zaakceptować powyższą skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła ojej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Nie może on oprzeć tej kontroli na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

Decyzja administracyjna, uchwała organu gminy lub akt organu nadzoru są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Ich uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy.

Według art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty jej doręczenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa /art. 91 ust. 4 powołanej ustawy/.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały organu gminy nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa" /wyrok z dnia 18 września 1990 r. - SA/Wr 849/90 - ONSA 1990 Nr 4 poz. 2/. Z tezą tego wyroku należy się zgodzić, uwzględniając ponadto, że według konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego, przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., II SA/Wr 949/96, nie publikowany/.

Jednak przepisów dotyczących nadzoru nad działalnością komunalną, zawartych w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze /art. 102 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym/. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z uchwałą Zarządu Gminy, która w istocie rozstrzyga o odmowie przekazania spornych gruntów w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców - Wojewódzkiemu Zarządowi w W. Uchwała ta skierowana jest do strony - PZD, gdyż w par. 3 stanowi o wejściu jej w życie z dniem podjęcia. Oparta została na przepisie art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. wyżej ustawy, mówiącym o gospodarowaniu mieniem komunalnym, i rozstrzygnęła indywidualną sprawę z wniosku Wojewódzkiego Zarządu PZD w W. Taka uchwała organu kolegialnego, podjęta w celu załatwienia sprawy administracyjnej, nie jest osobną prawną formą działania administracji publicznej, odrębną od innych prawnych form jej działania, lecz stanowi akt administracyjny indywidualny, ma wszystkie jego cechy szczególne.

Uchwała taka, podjęta w zakresie spraw, o których stanowi w art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa, jest decyzją administracyjną i poddana jest temu samemu reżimowi proceduralnemu co decyzje organów jednoosobowych. Tego rodzaju stanowisko znajduje swoje odbicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tu powołać przede wszystkim wyrok NSA z dnia 26 listopada 191 r., SA/Wr 1010/91 - ONSA 1992 Nr 1 poz. 10 i z dnia 27 marca 1991 r. - ONSA 1991 Nr 3-4 poz. 55, a także postanowienie NSA z dnia 28 maja 1992 r. - ONSA nr 2 poz. 48. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1997 r., II SA/Wr 113[1]/97 /Orzecznictwo w sprawach Samorządowych 1998 nr 2 poz. 41/, na który powołuje się strona zainteresowana, wcale nie potwierdza zasadności jej roszczenia, lecz dotyczy bezpodstawnego przejęcia przez Radę Gminy S. kompetencji Zarządu Gminy S. w zakresie odmowy przekazania PZD w użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność tej Gminy.

Skoro zatem uchwała nr 134/98 Zarządu Miasta W. z 8 maja 1998 r. jest decyzją w rozumieniu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, to wyłączona jest możliwość wydania wobec niej rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /art. 102 tej ustawy/.

Decyzje zarządu gminy, wydawane w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podlegają kontroli instancyjnej, zgodnie z regułami przyjętymi w tym kodeksie, a zatem kontroli dokonywanej w toku postępowania odwoławczego /art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kpa/. Z omówionych powodów skargę należało uwzględnić i w konsekwencji uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W., które naruszyło przepis art. 102 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Powody uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego zwalniają Sąd od ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi. W tej sytuacji orzeczono jak na wstępie wyroku, na podstawie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.