Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5053/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 1, art. 47 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 73 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1627/15 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2016r. sygn. akt III SA/Lu 1627/15 Wojewódzki Sąd Administarcyjny w Lublinie oddalił skargę A. K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że A. K. złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w trzecim roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. We wniosku ubiegała się o przyznanie płatności do Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.10. – Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), obejmującego działki rolne o łącznej powierzchni 9,38 ha (działki rolne: A o pow. 0,79 ha, B o pow. 1,00 ha, C o pow. 0,50 ha, D o pow. 2,39 ha, E o pow. 1,05 ha oraz F o pow. 3,65 ha). W dniu [...] lipca 2014r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawczyni została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni i realizacji programu rolnośrodowiskowego. W wyniku tej kontroli – co potwierdza protokół z czynności kontrolnych w zakresie programu rolnośrodowiskowego (nr [...]) – organ stwierdził w gospodarstwie rolnym nieprawidłowości mające wpływ na wysokość płatność, tj. nieprawidłowość oznaczoną kodem E7 – "Nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów". Inspektorzy terenowi w wyniku wyliczenia obsady drzew stwierdzili na działce A - 79 sztuk drzew, na działce C - 36 sztuk drzew, na działce D - 205 sztuk drzew, na działce E - 122 sztuki drzew, a na działce rolnej F - 322 sztuki drzew. Nieprawidłowości wpływających na płatność rolnośrodowiskową nie stwierdzili jedynie na działce B. Z przepisów obejmujących "Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów" wynika, że minimalna obsada dla jabłoni domowej wynosi 125 szt./ha.

Zdaniem organu, ilość obsady jabłoni domowej stwierdzona podczas kontroli na miejscu świadczy o nieprzestrzeganiu wymogów przez rolnika a zastosowany kod nieprawidłowości: E7 "Nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów", skutkuje tym, że wysokość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na nieruchomościach, na których nieprawidłowość wystąpiła – wynosi 100%. Wobec tego do działek oznaczonych we wniosku identyfikatorami: A, C, D, E oraz F płatność nie została przyznana. Natomiast co do działki oznaczonej identyfikatorem B płatność rolnośrodowiskowa została przyznana w przewidzianej prawem wysokości 1.800 zł (1.800 zł/ha).

Następnie organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni oświadczenie o wystąpieniu szkody w uprawach wraz z protokołem oględzin ostatecznego szacowania szkody i ponownego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych oraz pismo W. Koła Łowieckiego nr [...] J. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Lublinie dopiero w dniu [...] września 2014r. Natomiast z protokołu oględzin ostatecznego szacowania szkody i ponownego szacowania wynika, że zgłoszenie szkody w uprawach i płodach rolnych nastąpiło w dniu [...] lipca 2014r., a zatem 22 dni po przeprowadzeniu przez ARiMR kontroli na miejscu, i skierowane zostało do Koła Łowieckiego. Ostateczne oszacowanie szkody nastąpiło zaś w dniu [...] lipca 2015r. Z kolei kontrola Jednostki Certyfikującej "E." (decyzja nr [...]) została przeprowadzona dopiero w dniu [...] października 2014r., a więc również po dacie przeprowadzonej kontroli przez ARiMR. Z tego względu organ stwierdził, że dowody potwierdzające wystąpienie szkody zostały dostarczone po terminie. Stąd też w przypadku działek rolnych oznaczonych identyfikatorami A, C, D, E i F – organ nie uznał działania siły wyższej. Dlatego płatności do tych działek rolnych nie zostały w ogóle przyznane, we wniosku o przyznanie płatności strona zobowiązała się bowiem do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności, a także o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności. Wnioskodawczyni w celu ustrzeżenia się przed negatywnymi konsekwencjami przeprowadzonej kontroli powinna niezwłocznie poinformować Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o czynnikach od niej niezależnych, a mających wpływ na stan faktyczny na działkach, odbiegający od deklarowanego we wniosku. Do dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu strona jednak nie informowała ARiMR o brakach w nasadzeniach, które – jej zdaniem – były efektem szkód wywołanych przez dzikie zwierzęta. Tymczasem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli administracyjnej wniosku oraz kontroli na miejscu. Ponadto organ stwierdził, że szkody powodowane przez dzikie zwierzęta w sposób istotny można było ograniczyć poprzez właściwe zabezpieczenie uprawy w celu ochrony założonych plantacji przed negatywnymi skutkami, tj. uszkodzeniami spowodowanymi obecnością zwierząt (gdy z tak dużą częstotliwością stwierdza się obecność zwierząt rozważyć należałoby grodzenie obszaru zajętego pod tego typu uprawę, co stanowiłoby skuteczną ochronę przed żerującymi na polach zwierzętami). Ponadto okoliczności uzasadniające w opinii rolnika stan uprawy stwierdzony podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej przez ARiMR, powinny w najgorszym przypadku powodować okaleczenie sadzonek znajdujących się na gruncie, a nie ich brak (widoczne byłby ślady ich zgryzania przez zwierzynę, a nie powodować całkowite ubytki w nasadzeniach).

W ocenie organu, analiza zapisów protokołów z czynności kontrolnych, szkicu pomiarów działek (dane wektorowe, dane powierzchniowe) i fotografii wykonanych podczas kontroli na miejscu wskazuje, że została ona przeprowadzona w sposób prawidłowy a stwierdzenie stanu uprawy poszczególnych działek rolnych nastąpiło przed wszystkim w drodze oględzin dokonywanych przez inspektorów terenowych.

Oddalając skargę A.K. Sąd I instancji wskazał, że organ prawidłowo zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r. poz. 361 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r. poz. 173 z późn. zm.), które uchyliło mające wcześniej zastosowanie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 z późn. zm.). Ze zgromadzonych w aktach sprawy dowodów wynika bowiem, że skarżąca po raz pierwszy poinformowała ARiMR o wystąpieniu w jej gospodarstwie tzw. "siły wyższej" skutkującej stwierdzonymi w toku kontroli nieprawidłowościami w dniu [...] września 2014r., składając oświadczenie o wystąpieniu szkody w uprawach. Z oświadczenia tego wynika, że szkoda została zgłoszona w dniu [...] lipca 2014r. właściwym kołom łowieckim. Natomiast w dniu [...] lipca 2014r. doszło ze strony Koła Łowickiego do oględzin nieruchomości, ostatecznego szacowania szkody i ponownego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych, na okoliczność czego sporządzony został protokół, z którego wynika, że szkoda została zgłoszona w dniu [...] lipca 2014r., a pismem Prezesa W. Koła Łowickiego nr [...] "J." z dnia [...] sierpnia 2014r. informowano, że ocena biegłego będzie przeprowadzona w dniu [...] września 2014r. Z protokołu oględzin i oszacowania szkody wynika, że drzewka jabłoni zostały uszkodzone poprzez wytarcie kory pnia przez sarnę (kozła), co doprowadziło do uschnięcia drzewek. Szkoda została oszacowana na zasadzie porozumienia pomiędzy szacującym a poszkodowanym. Już w odwołaniu od pierwotnie wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] marca 2015r. skarżąca wskazała, że dosadziła brakujące drzewka po kontroli ARiMR na jesieni 2014r. Dlatego kontrola w dniu [...] października 2014r. dokonana przez Jednostkę Certyfikującą nie wykazała nieprawidłowości w nasadzeniach.

Za niewiarygodne Sąd I instancji uznał twierdzenie skarżącej, że szkoda wystąpiła jeszcze przed datą kontroli, a zatem przed [...] lipca 2014r. i to było skutkiem stwierdzenia nieprawidłowości na działkach objętych wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, gdyż nie znajduje ono pokrycia w jakimkolwiek dokumencie lub niebudzącym wątpliwości oświadczeniu skarżącej. Trzeba zwrócić uwagę, że kontrola na miejscu odbyła się w dniu [...] lipca 2014r. Skarżąca brała w niej czynny udział i podpisała uwagi stwierdzające braki w nasadzeniach i sam protokół. Nie ma w nim żadnej wzmianki o wystąpieniu siły wyższej (powstaniu szkody w uprawach na skutek działania dzikich zwierząt). Oznaczałoby to, że brak wymaganej ilości nasadzeń jabłoni stwierdzony w toku kontroli istniał już przed jej przeprowadzeniem, czego oczywistą konsekwencją byłoby prawidłowe przyznanie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2014.

Sąd I instancji podniósł, że skoro skarżąca wiedziała o stratach wyrządzonych przez zwierzynę leśną w jej gospodarstwie (zaistnienia szkody), to zobowiązana była w terminie 10 dni roboczych dokonać czynności z tym związanych, czyli zgłosić szkodę do ARiMR. Strona nie poinformowała jednak – co wynika z akt sprawy – o tym zdarzeniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przed datą kontroli, kiedy rzekoma szkoda już zaistniała. Słusznie zatem organ przyjął i wykazał w uzasadnieniu swej decyzji na brak podstaw do przyznania płatności w pełnej wysokości w odniesieniu do działek, na których stwierdzono nieprawidłowości, bo termin zawiadomienia już upłynął. Występując o przyznanie wsparcia finansowego ze środków publicznych producent rolny przyjmuje na siebie obowiązki, których niedochowanie obwarowane jest negatywnymi konsekwencjami. W dziale IX wniosku o przyznanie płatności sama skarżąca oświadczyła, iż zna zasady przyznawania płatności. Zobowiązała się tam do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym przede wszystkim zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, pobieranie lub wypłacenie płatności lub pomocy finansowej objętej wnioskiem, jak również o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego objętego wnioskiem, powstałej w okresie realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych. Obowiązki skarżącej zostały zatem wprost wyartykułowane w treści formularza wniosku, są jasno wyrażone i w sposób niebudzący wątpliwości co do ich zakresu, nawet dla osoby nieposiadającej doświadczenia, a ich znajomość skarżąca poświadczyła własnoręcznym podpisem.

Sąd I instancji podkreślił, że strona pomija okoliczności, że po raz pierwszy poinformowała organ o zniszczeniach upraw dokonanych przez dzikie zwierzęta leśne – dopiero ponad 3 tygodnie po dniu kontroli, zaś w postępowaniu w sprawie pomocy finansowej to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, bowiem jest beneficjentem pomocy ze środków publicznych, która jest przyznawana według reguł ustalonych przez płatnika tej pomocy. Jest to zatem przeniesienie ciężaru dowodu na producenta rolnego, który z określonego faktu wywodzi skutki prawne. Konsekwencją zaś odejścia od zasady prawdy obiektywnej, jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. Dlatego to skarżąca winna była poinformować organ o nowych okolicznościach zgodnie ze zmienionym stanem faktycznym. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy producent rolny ubiegający się o płatności nie informuje o okolicznościach, które miały miejsce w jego gospodarstwie, a które mają wpływ na ustalenie wysokości przyznanej płatności rolnośrodowiskowej na dany rok.

Sąd I instancji stwierdził również, że skarżąca nie wskazała rzeczywistej i konkretnej daty wystąpienia siły wyższej (szkody). Pomimo tego nie można było przyjąć, że termin na zgłoszenie do organu wystąpienia siły wyższej jeszcze nie rozpoczął biegu, bowiem na podstawie akt sprawy można ustalić, że już upłynął.

Po przytoczeniu treści art. 47 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – (Dz.U.UE.L.2006.368.15), zwanego rozporządzeniem nr 1974/2006, Sąd I instancji wskazał, że 10-dniowy termin do zgłoszenia przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności jest terminem o charakterze materialnoprawnym. Taki charakter mają bowiem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, np. poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje zaś skutek w postaci wygaśnięcia tych praw lub obowiązków. Inaczej mówiąc, termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności.

Zdaniem Sądu I instancji, powołane w skardze argumenty nie mogą wpłynąć na inną ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Skarżąca miała bowiem możliwość i obowiązek zgłoszenia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, lecz nie uczyniła tego we właściwym czasie. Nie jest też sporne, że zgłoszenia dokonała w pierwszej kolejności Kołu Łowieckiemu, nie zaś Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR. Osoba, która ubiega się o płatności winna dołożyć szczególnej dbałości w zakresie prowadzenia swoich spraw, ryzykuje bowiem utratę przysługujących jej uprawnień. Nie ma żadnego przepisu prawa, który pozwoliłby na uwzględnienie wniosku złożonego po upływie wskazanego 10-cio dniowego terminu.

Skargę od tego wyroku wniosła A.K., zaskarżając go w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 2 rozporządzania nr 1974/2006, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że 10 – dniowy termin na zawiadomienie organu o zaistnieniu przypadku siły wyższej należy liczyć wyłącznie od dnia zaistnienia takiego przypadku bez względu i w odejściu od terminu, w jakim strona mogła zgromadzić dowody na wykazanie zaistnienia okoliczności w sytuacji, gdy już językowa wykładnia tego przepisu pozwala na stwierdzenie, że zawiadomienie o przypadkach siły wyższej powinno być złożone wraz z odpowiednimi dowodami, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Z uwagi na ten zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozpatrzenia sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że niezrozumiała jest dla niej interpretacja Sądu dotycząca terminu, w jakim zobowiązana była ona zgłosić przypadek wystąpienia siły wyższej. Zgodnie bowiem ze zdawkową argumentacją Sądu, termin opisany w art. 47 ust. 2 rozporządzania nr 1974/2006 należy wprost liczyć od przypadku wystąpienia siły wyższej. Przypadek wystąpienia siły wyższej nie może być znany do końca stronie - gdyż do takich ustaleń niezbędna jest pomoc innych podmiotów lub instytucji. Dopiero po ustaleniach Koła Łowieckiego rolnik może zdefiniować zaistniałe zdarzenie jako siłę wyższą i od tej daty powinien być liczony termin na powiadomienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Zdaniem skarżącej, literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia tego przepisu wskazuje, iż 10 - dniowy termin na zgłoszenie przypadku siły wyższej rozpoczyna bieg od dnia, w którym rolnik będzie w stanie przedstawić stosowne dowody na wystąpienie siły wyższej. Świadczy o tym eksponowanie elementu dowodowego, jakim w zaistniałym stanie faktycznym jest protokół oględzin lub protokół ostatecznego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych wyrządzonych przez dzikie zwierzęta, łosie, jelenie, daniele i sarny, sporządzony przez upoważnionego przedstawiciela dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego lub inne podmioty uprawnione do szacowania szkód łowieckich na podstawie przepisów prawa łowieckiego. Skoro zatem skarżąca już w dniu [...] lipca 2014r. zgłosiła do koła łowieckiego fakt powstania szkody, uznać należy, że zrobiła to niezwłocznie po powzięciu o tym fakcie wiadomości, a jej celem było zgromadzenie niezbędnych dowodów. Wspomniała, iż nie była obecna przy czynnościach kontrolnych prowadzonych w dniu [...] lipca 2014r. Konkludując skarżąca stwierdziła, że dopiero od dnia [...] września 2014r, daty, w której posiadała stosowną dokumentację, powinien rozpocząć bieg 10 - dniowy termin. Podniosła nadto, że Sąd nie podał na jakiej podstawie i w oparciu o jaką wykładnię ustalił, że w świetle art. 47 ust. 2 rozporządzania zgłoszenie dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej nastąpiło po terminie, który to termin według Sądu należy prawdopodobnie liczyć od dnia kontroli – od dnia [...] lipca 2014r.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału ARiMR nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną przez A. K. skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna – oparta na określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej – nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, chociaż argumentacja uzasadnienia tego wyroku co do zastosowania w sprawie art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 jest wadliwa. Jednakże usunięcie błędów uzasadnienia tego wyroku nie zmieniłoby zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia sprawy zważywszy na sformułowany zarzut kasacyjny i okoliczności faktyczne tej sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016r., II GSK 1991/16).

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - do zasadności stanowiska Sądu I instancji, który uznał, iż skarżąca kasacyjnie nie poinformowała organu ARiMR o zaistnieniu siły wyższej we właściwym terminie. Zasadność tego stanowiska skarga kasacyjna zwalcza sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej zarzutem wadliwej wykładni art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także zarzutem wadliwego zastosowania tego przepisu. Zdaniem skarżącej, zawiadomienie organu ARiMR o zaistnieniu siły wyższej winno bowiem nastąpić w terminie 10 dni od dnia, w którym była w stanie tego dokonać i przedłożyć wraz z tym zawiadomieniem dowodu zaistnienia siły wyższej, co zdaniem skarżącej miało miejsce w sprawie.

Zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 poprzez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej jego wykładni nie zasługuje na uwzględnienie. W tym zakresie podnieść przede wszystkim trzeba, że zarzucenie Sądowi wadliwej wykładni prawa materialnego wymagało wskazania, że Sąd ten w sposób wadliwy zinterpretował przepis, wadliwe odczytał intencję ustawodawcy czy źle zrozumiał znaczenie przepisu (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014r., I OSK 575/14, Lex nr 1484868, czy wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014r., II GSK 1446/12, Lex nr 1457643). Aby zatem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji dokonanie wadliwej wykładni przepisu art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd musiałby przedstawić sposób rozumienia tego przepisu. Konfrontując natomiast ten zarzut z treścią uzasadnienia tego wyroku stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie dokonał wykładni tegoż przepisu, a jedynie ograniczył się do przytoczenia jego treści. Również skarżąca kasacyjnie podnosi, że "zgodnie ze zdawkową argumentacją Sądu Administracyjnego, termin opisany w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE nr 1974/2006 należy liczyć wprost od przypadku wystąpienia siły wyższej". Taki pogląd nie został jednakże formułowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd jedynie dwukrotnie stwierdził, że skarżąca we właściwym czasie zawiadomienia o zaistnieniu siły wyższej nie dokonała. Dodał też, że uczyniła to dopiero po kontroli stwierdzającej nieprawidłowość. Zresztą w tym zakresie skarga kasacyjne zarzuca Sądowi I instancji brak wskazania daty, od której należałoby liczyć bieg terminu na dokonanie tego zawiadomienia, co tym bardziej dowodzi nadinterpretacji stanowiska zaskarżonego wyroku w zakresie obowiązku beneficjenta zawiadomienia organu ARiMR o zaistnieniu siły wyższej. Dla oceny tego zarzutu istotna jest i ta okoliczność, że badając legalność zaskarżonej decyzji organu ARiMR Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził wprost, że w istocie zarzuty skargi odnoszą się do prawidłowości dokonanych przez organy w sprawie ustaleń faktycznych, a zatem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, i wadliwych wniosków skutkujących przyznaniem płatności w pomniejszonej wysokości. Uznając stanowisko skargi w tym zakresie za chybione, Sąd I instancji dokonał – na co wskazują zasadnicze wywody uzasadnienia zaskarżonego wyroku - oceny okoliczności faktycznych sprawy, koncentrując się wokół zestawienia daty przeprowadzenia kontroli i zawiadomienia przez skarżącą o zaistnieniu siły wyższej oraz daty pierwszego powołania się przez skarżącą na przypadek siły wyższej, a także wiarygodności twierdzeń skarżącej co daty powzięcia wiadomości o zaistnieniu siły wyższej. Natomiast przepis art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 przywołał ubocznie, na marginesie, nie wyjaśniając jednak zasadności i celowości jego przywołania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, co wobec nie sformułowania zarzutu bezzasadności zastosowania tego przepisu w tej sprawie nie pozwala na uwzględnienie skargi kasacyjnej z tego powodu.

Rozważając natomiast zarzut wadliwego zastosowania w sprawie art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 wyjaśnić w pierwszej kolejności trzeba, czy przepis ten mógł mieć zastosowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej i czy - pomimo przywołania jego treści w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – został on w istocie zastosowany przez Sąd I instancji w tej sprawie.

Wobec tego przede wszystkim podnieść należy, że przepis art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 ma zastosowanie – co wprost i niewątpliwie wynika z jego treści - w sprawie częściowego lub pełnego zwrotu pomocy (w tym rolonośrodowiskowej) otrzymanej przez beneficjenta, a ściślej odstąpienia przez państwo członkowskie od żądania zwrotu przyznanej beneficjentowi płatności w przypadku zaistnienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, przykładowo wskazanych w tym przepisie. Warunki tej rezygnacji określa przywołany przez Sąd I instancji art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006. Wskazany przepis ma więc zastosowanie do pomocy już przyznanej i wypłaconej wnioskodawcy, a państwo członkowskie - z uwagi na zaistnienie pewnych okoliczności po spełnieniu określonych warunków -odstępuje od żądania ich zwrotu. Powyższe wynika również z decyzji odwoławczej, w której organ – ustosunkowując się do zarzutów odwołania w zakresie zaistnienia w sprawie siły wyższej – wyjaśnił, że nie jest wymagany zwrot przyznanej pomocy, jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić zobowiązań w wyniku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych o ile jednocześnie zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 zawiadomi o tym organ w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym jest on (lub upoważniona przez niego osoba) w stanie tego dokonać wraz z dowodami potwierdzającymi zaistnienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Skoro jednak przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku była sprawa legalności decyzji w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, to podstawę zmniejszeń i wykluczeń mógł stanowić jedynie – jak przyjął organ ARiMR w kontrolowanej decyzji - przepis art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009, zamieszczony w Tytule IV Podstawa obliczenia pomocy, zmniejszeń płatności i wykluczeń z płatności. Stosownie do tego przepisu zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Podane przez rolnika informacje, o których mowa w akapicie pierwszym, powodują dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy do faktycznej sytuacji. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że dotyczy on takiej sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, tj. wniosku o przyznanie płatności. Ustawodawca unijny odwołuje się bowiem do wniosku o przyznanie pomocy i jego nieprawidłowości lub dezaktualizacji od czasu jego złożenia, czego konsekwencją jest modyfikacja wniosku o przyznanie pomocy do stanu zgodnego z rzeczywistością. Warunkiem zaś nie stosowania zmniejszeń wysokości płatności lub wykluczeń z pomocy jest zawiadomienie przez wnioskodawcę o wadliwości lub dezaktualizacji wniosku od czasu jego złożenia i dokonanie tego zawiadomienia zanim organ poinformuje beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz o nieprawidłowościach wniosku. Ponadto w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w sekcji IX wniosku Oświadczenia i zobowiązania skarżąca zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności, a także o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, co oznacza, iż zobowiązanie to dotyczyło zarówno sytuacji, w której już płatność została przyznana, jak i w okresie rozpoznawania wniosku. Skoro zaś wyjątki od stosowania zmniejszeń i wyłączeń płatności ustawodawca odmiennie uregulował w zależności od tego czy płatność już została czy też nie została przyznana, to w okolicznościach danej sprawy wyjątki te powinny być stosowane adekwatnie do wynikającej z normy prawnej hipotezy.

Nie sposób też nie zauważyć, że zacytowany przez Sąd I instancji przepis art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 nie stanowił, jak dowodzi analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku, punktu odniesienia do dokonanej przez Sąd I instancji oceny okoliczności faktycznych tej sprawy, co oznacza, iż nie mógł on zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku, choć jego rozważania nie są spójne i konsekwentne a Sąd w sposób nieuprawniony zamiennie powołuje warunki odstąpienia od zmniejszenia pomocy, zawiera wprawdzie stwierdzenie, że liczony od dnia stwierdzenia siły wyższej 10 – cio dniowy termin do zawiadomienia organu ARiMR o zaistnieniu siły wyższej (bez wykazania zasadności powołania tegoż przepisu w sprawie przyznania, nie zaś zwrotu, płatności rolnośrodowiskowej) nie został dochowany przez skarżącą w okolicznościach faktycznych sprawy. Niemniej jednakże dokonanie tego zawiadomienia Sąd powiązał z datą kontroli. Analizując okoliczność zawiadomienia organu o zaistnieniu siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności we właściwym czasie – stwierdził, że skarżąca dokonała tego zawiadomienia dopiero po kontroli stwierdzającej nieprawidłowość. Dowodzą tego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia takie jak: "(s)trona nie poinformowała (...) o tym zdarzeniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przed datą kontroli, kiedy rzekoma szkoda już zaistniała", "we wskazanym czasie zawiadomienia takiego nie dokonała. (...) poinformowała organy o szkodach spowodowanych przez dziką zwierzynę dopiero po kontroli stwierdzającej nieprawidłowość" czy "(s)karżaca miała (...) możliwość i obowiązek zgłoszenia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, lecz nie uczyniła tego we właściwym czasie". Pomimo zatem przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006, Sąd I instancji przy ocenie okoliczności faktycznych zaistnienia w sprawie siły wyższej wziął pod uwagę obowiązek beneficjenta zawiadomienia o tym zdarzeniu przed datą przeprowadzenia kontroli na miejscu. Taki zaś warunek nie wynika z tego przepisu, lecz z zastosowanego przez organ w sprawie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, który jak już wskazano ustanawia wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń przy ustalaniu wysokości płatności.

Powyższe niewątpliwie dowodzi wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, niemniej jednak wobec nie kwestionowania skargą kasacyjną ustaleń faktycznych uznać należało, że ustalenia te są wiążące w sprawie i stanowią podstawę dokonywania oceny okoliczności faktycznej stwierdzonej w sprawie przez organy ARiMR nieprawidłowości złożonego wniosku o płatność rolnośrodowiskową. W świetle tych ustaleń Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny okoliczności nieprawidłowości złożonego wniosku o przyznanie pomocy, a także zawiadomienia organu ARiMR o zaistnieniu siły wyższej. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma najmniejszych wątpliwości, iż skarżąca kasacyjnie nie zawiadomiła właściwego organu ARiMR o zaistnieniu siły wyższej przed jej poinformowaniem o przeprowadzeniu kontroli na miejscu (która miała miejsce w dniu [...] lipca 2014r.), zaś na fakt zaistnienia siły wyższej w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej powołała się dopiero w dniu [...] września 2014r. Wobec tego podnoszone okoliczności zawiadomienia w dniu [...] lipca 2014r. właściwego koła łowieckiego o szkodzie spowodowanej przez dzikie zwierzęta, jak i sporna w postępowaniu kasacyjnym okoliczność faktyczna, czy dokonane w dniu [...] września 2014r. zawiadomienie organu ARiMR o zaistnieniu siły wyższej nastąpiło w terminie 10 –ciu dni od dnia, w którym była tego w stanie dokonać i jednocześnie przedłożyć dowody to potwierdzające, czy też z uchybieniem tego terminu nie ma żadnego znaczenia dla oceny wpływu stwierdzonej w toku kontroli nieprawidłowości w postaci zaniżenia ilości sadzonek drzew na wysokość przyznanej płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Jest to tym bardziej uprawnione, że jak słusznie zauważył Sąd I instancji skarżąca nie wskazała rzeczywistej i konkretnej daty wystąpienia siły wyższej (szkody w sadzonkach spowodowanych przez dzikie zwierzęta). Jak bowiem wynika z protokołu kontroli na miejscu skarżąca, uczestnicząca wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w tej kontroli, nie zgłosiła do protokołu okoliczności uszkodzenia sadzonek przez dzikie zwierzęta. Z protokołu z kontroli i wykonanych w toku kontroli zdjęć wynika natomiast, że stwierdzono nieprawidłowość wniosku w postaci braku wymaganej minimalnej ilości sadzonek drzew. Skarżąca – podpisując protokół, stwierdzający braki w nasadzeniach – zaakceptowała ustalenia kontroli, a składając wniosek oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności, w tym obowiązki o informowaniu organów ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie płatności lub już realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Co istotne oględziny zadeklarowanych do płatności gruntów są bezpośrednim środkiem dowodowym, umożliwiającym poczynienie ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia przyznanej płatności, zaś protokół z kontroli na miejscu stanowi dokument urzędowy. O wadze tego dowodu świadczy fakt, że kontrole mogą być przeprowadzane przez określone podmioty, wyspecjalizowane, bezstronne, stąd - co do zasady - przypisuje się im wiarygodność (por. np. wyroki NSA z dnia 12 października 2011r., II GSK 1019/10 oraz z dnia 4 kwietnia 2008r., II GSK 492/07). Protokół z kontroli jest zatem podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy (tak np. wyrok NSA z dnia 29 maja 2014r., II GSK 458/13). Wobec tego późniejsze twierdzenia skarżącej, że stwierdzone nieprawidłowości na działkach musiały wystąpić przed datą kontroli, tj. przed dniem [...] lipca 2014r., nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonych dowodach sprawy i są w istocie wynikiem dedukcji skarżącej, że skoro ubytki w sadzonkach zostały stwierdzone w toku kontroli, to musiały powstać przed tą datą i były one wedle jej twierdzeń wynikiem szkody spowodowanej przez dzikie zwierzęta. Nie ma w sprawie również znaczenia późniejsze uzupełnienie ubytków sadzonek drzew i uzyskanie potwierdzającego ten fakt certyfikatu właściwej jednostki certyfikującej. Te okoliczności są bowiem istotne dla przyznania płatności rolnośrodowiskowej, mającej charakter zobowiązania wieloletniego, za kolejne lata.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.