Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1851/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2,  art. 219, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 par. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w spawie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

A. P., wpisana na listę aplikantów notarialnych w dniu [...] października 2009 r., pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła A. P. wydania zaświadczenia żądanej treści.

W dniu [...] lipca 2012 r. A. P., po odebraniu powyższej uchwały, wniosła na nią zażalenie.

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowa Rada Notarialna stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Uchwała ta nie została poddana kontroli sądu administracyjnego.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. A. P. ponownie wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Rada Izby Notarialnej w [...] uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówiła A. P wydania zaświadczenia, stwierdzając, że niewykonanie obowiązków objętych programem aplikacji notarialnej, w tym niezaliczenie któregokolwiek z kolokwiów, co miało miejsce w przypadku zainteresowanej, uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu przez nią aplikacji notarialnej.

Powyższą uchwałę A.P. uczyniła przedmiotem zażalenia do Krajowej Rady Notarialnej, wnosząc o jej uchylenie i potwierdzenie uprawnień do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, ewentualnie o uchylenie uchwały i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Krajowa Rada Notarialna, stosując art. 40 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), uchyliła w całości uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. i umorzyła postępowanie I instancji. Organ II instancji, zwracając uwagę na zasadę ne bis in idem, oznaczającą niemożność dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie, wskazał, że ponowne wszczęcie postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym jest sprzeczne z powołaną zasadą, a takie postępowanie od samego początku jest bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że zainteresowana ponownie wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, pomimo że organ orzekł ostatecznie w sprawie uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Stan faktyczny sprawy nie uległ jakiejkolwiek zmianie, wobec czego postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, zainicjowane wnioskiem zainteresowanej z dnia [...] marca 2013 r. stało się więc bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

A.P. powyższą uchwałę uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 7 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1921/13 uchylił ją, stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa, jak również art. 8 kpa. Sąd wskazał, że organ, powołując się na obowiązujące w prawie zasady, powinien odwołać się nie do zasady ne bis in idem, odnoszącej się do zakazu ponownego wymierzania kary za ten sam czyn, lecz do zasady res iudicata, czyli powagi rzeczy osądzonej i związanej z nią kwestii bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. WSA w Warszawie wskazał, że postępowanie w sprawie zaświadczeń regulują przepisy art. 217 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś zaświadczenia są poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwym jest wobec tego ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania lub unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Jest ono w istocie rodzajem czynności faktycznych, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. W ocenie Sądu I instancji, przyjąć należało, że osoba, która kwestionowała treść wydanego zaświadczenia mogła dochodzić swojego roszczenia jedynie drogą pośrednią, wnioskując ponownie o wydanie zaświadczenia określonej treści i w razie wydania postanowienia odmownego, mogła wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, a w ostateczności - mogła skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że pomimo podnoszonych przez nią nowych okoliczności w stosunku do okoliczności faktycznych istniejących w okresie podjęcia uchwały z dnia [...] lipca 2012 r., odmawiającej stronie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, zarówno Krajowa Rada Notarialna, jak i Rada Izby Notarialnej w [...] nie ustosunkowały się w motywach uchwał z 2013 r. do podniesionej przez nią okoliczności zmiany stanu faktycznego, podnosząc, iż ten nie uległ zmianie w stosunku do stanu faktycznego z 2012 r.

Krajowa Rada Notarialna wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1921/13 uczyniła przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 1073/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. NSA wskazał, że w sprawach, jak niniejsza, dotyczących wydania zaświadczenia w oparciu o przepisy konkretnej ustawy - ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 87, poz. 483 ze zm.), proceduralne zastosowanie mają przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, normującej w sposób szczegółowy tryb wydawania zaświadczeń oraz uprawnienia strony do inicjowania takiego postępowania i ewentualnego kwestionowania treści zaświadczenia wydanego przez konkretny organ. Możliwość kwestionowania przez stronę domagającą się wydania zaświadczenia jego treści w drodze zażalenia prowadzi do zastosowania przez organ, w tym przypadku organ odwoławczy, przepisów dotyczących odwołań od decyzji, co wynika z treści art. 144 kpa, a więc również powołanego w zaskarżonej uchwale z dnia [...] maja 2013 r., jak i przywołanego przez Sąd I instancji, art. 138 kpa. Wobec zaś zastosowania w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchylenia przez organ odwoławczy uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz umorzenia przeprowadzonego przez ten organ postępowania, zastosowanie miał art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję (w tej sprawie z uwagi na regulacje wynikające z ustawy - Prawo o notariacie uchwałę), w której, uchylając decyzję (uchwałę), umarza postępowania I instancji w całości lub w części, gdy postępowanie to z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości bądź w części.

NSA zwrócił uwagę, że Sąd I instancji, stwierdzając niewłaściwe zastosowanie przez Krajową Radę Notarialną powyższych przepisów i wadliwe przyjęcie, że w sprawie zaszła bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem A. P. o wydanie zaświadczenia o dobyciu przez nią aplikacji notarialnej, wskazał, że osoba kwestionująca treść wydanego zaświadczenia może dochodzić swojego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskując o ponowne wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie podjęcia postanowienia o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia zażalić się do organu wyższego stopnia, a w ostateczności - skorzystać ze skargi przysługującej do sądu administracyjnego. W opinii NSA, jakkolwiek ocena ta nie jest błędna, gdyż - co do zasady - zmiana stanu faktycznego w sprawie o wydanie zaświadczenia może prowadzić do ponownego wydania zaświadczenia zgodnego ze zmienionym stanem faktycznym i z żądaniem strony, to w okolicznościach tej sprawy nie prowadzi do pełnej i rzetelnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że możliwość dochodzenia przez osobę kwestionującą treść wydanego zaświadczenia drogą pośrednią jest jedną z możliwości uzyskania przez nią takiego zaświadczenia, jednakże nie wynika bezpośrednio z treści art. 219 kpa. Przepis ten bowiem stanowi, że nie tylko odmowa wydania zaświadczenia może stać się przedmiotem zażalenia, ale również odmowa wydania zaświadczenia o treści zgodnej z żądaniem osoby o nie się starającej może być przedmiotem zaskarżenia. W ocenie NSA, oznacza to, że strona nie musi oczekiwać zmiany stanu faktycznego, mogącego warunkować uzyskanie zgodnego z jej żądaniami zaświadczenia, lecz może zakwestionować prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ w związku z wydaniem już pierwszego zaświadczenia. Istotnym jest, że zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym, szczególnie, jeśli na gruncie sprawy, jak niniejsza, podstawowe znaczenie miało wzięcie pod uwagę specyficznych warunków, jakie strona musi spełnić, ubiegając się o wydanie zaświadczenia określonego w art. 72 § 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie, tj. odbycia aplikacji notarialnej, obejmujące wytyczne zawarte w ustawie, rozporządzeniu w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz uchwale ustalającej plan aplikacji.

W ocenie NSA, takie motywy wyroku Sądu I instancji, które są już w samym zakresie uprawnień odnośnie wydawania zaświadczeń i możliwości ich kwestionowania bądź zmiany niepełne powodują, że błędna jest ocena rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie zastosowania przez niego art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa. Kluczową bowiem kwestią, której Sąd I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę, był charakter zaskarżonej uchwały w aspekcie przepisów, jakie stanowiły jej podstawę prawną, a w konsekwencji rodzaj rozstrzygnięcia, jakie zawierała.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Krajowa Rada Notarialna swoją uchwałę oparła o treść art. 138 § 1 pkt 2 kpa, jednakże umorzenie przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji nie zostało uregulowane w powołanym przepisie, wobec czego zastosowanie w tym zakresie miał art. 105 § 1 kpa. Przyjmuje się, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (uchwałę) oraz umorzyć postępowanie przed organem I instancji, jeśli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji (uchwały), a więc jeśli istniały podstawy do jego umorzenia jeszcze w toku postępowania przed organem I instancji. Ponadto, co istotne, decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmując, że nie było przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki takiej decyzji (uchwały) mają charakter procesowy, wszak nie zostaje ukształtowany stosunek materialnoprawny.

NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał oceny zaskarżonej uchwały w sposób wskazujący na wzięcie pod uwagę przyczyn, jakie legły u podstaw zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa, powodującego przekonanie organu, że w sprawie z wniosku skarżącej zaistniały takie przyczyn procesowe, które faktycznie uniemożliwiały przeprowadzenie postępowania i wydanie zaświadczenia przez organ I instancji - Radę Izbę Notarialnej w [...]. Analiza przesłanek warunkujących zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i w rezultacie art. 105 § 1 kpa, w ustalonym, a więc konkretnym stanie faktycznym sprawy, pozwoliłaby bowiem na ocenę, czy istotnie w sprawie zaistniały takie okoliczności, które uniemożliwiały z przyczyn czysto procesowych przeprowadzenie postępowania przez organ notarialny I instancji.

Zdaniem NSA, analizy takiej Sąd I instancji nie przeprowadził, co czyni błędnym jego stanowisko odnośnie niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy przywołanych przepisów art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 105 § 1 kpa i w konsekwencji nienależytego wskazania motywów uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Abstrahując od podstawowych przesłanek procesowych powodujących niemożność przeprowadzenia postępowania i wydania określonego przedmiotem sprawy rozstrzygnięcia (aktu, zaświadczenia), a opierając się wyłącznie o warunki dodatkowe, których spełnienie także umożliwiało "załatwienie sprawy administracyjnej", Sąd I instancji w istocie nie dokonał kontroli zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej tak w zakresie prawidłowości zastosowania omawianych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i motywów, które legły u podstaw uchylenia uchwały organu I instancji i umorzenia postępowania, jakie organ ten przeprowadził w związku z wnioskiem skarżącej.

Zdaniem NSA, natomiast kwestia oceny, czy w sprawie miała zastosowanie zasada ne bis in idem czy res iudicata nie ma zasadniczego znaczenia dla oceny prawidłowości uchylenia przez Krajową Izbę Notarialną uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] i umorzenia postępowania przeprowadzonego przez ten organ, a mogła jedynie stanowić dodatkową argumentację, przemawiającą za prawidłowością bądź nieprawidłowością rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Pierwszorzędne znaczenie miało bowiem, jak wskazano wcześniej, czy zasadnym było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w formie, w jakiej uczyniła to Krajowa Izba Notarialna.

Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 kpa, zauważył, że - co do zasady - Sąd I instancji prawidłowo stwierdził brak w zaskarżonej uchwale, która w uzasadnieniu wskazywała na niezmienność stanu faktycznego w okresie rozpoznawania pierwszego i drugiego wniosku o wydanie zaświadczenia, wzięcia pod uwagę czy szerszego odniesienia się i szczegółowego uzasadnienia podniesionej przez skarżącą kwestii zmiany stanu faktycznego, mającego wpływ na kolejne żądnie wydania zaświadczenia. Organ powinien był bowiem taką okoliczność wziąć pod rozwagę, co zresztą uczynił choćby częściowo notarialny organ I instancji, odmawiający wydania tego zaświadczenia. Skoro jednak umorzono postępowanie w I instancji, kwestią zasadniczą była kontrola spełnienia przesłanek procesowych, warunkujących takie rozstrzygnięcie, zaś wtórną kwestią było rozważanie wszystkich okoliczności mogących wpłynąć na treść uchwały uwzględniającej lub odmawiającej wydania zaświadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (postanowienia) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 1073/14, mocą którego niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W wyroku tym NSA stwierdził, że Sąd I instancji, rozpoznając sprawę uprzednio, w sposób nieprawidłowy dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej, bowiem nie przeprowadził oceny pod kątem zastosowanych przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że odstąpić od niej wojewódzki sąd administracyjny może wyłącznie, jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji, któremu została ona przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miała miejsce zasadnicza zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się istotnie stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wiążącym wyroku, albo gdy takiej odmiennej wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1023/11, publ. LEX nr 1234032; B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 566; H. Filipczyk, Granice związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 40-41). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pozostaje w pełni związany wytycznymi i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 5 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 1073/14. Zastosowanie się do tych wskazań służy w szczególności zapewnieniu jednolitości orzecznictwa, a przez to poszanowaniu praworządności i równości wobec prawa (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 1, poz. 4, s. 24).

Jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 5 maja 2015 r. o sygn. akt II GSK 1073/14, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (uchwałę) oraz umorzyć postępowanie przed organem I instancji, jeśli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji (uchwały), a więc jeśli istniały podstawy do jego umorzenia jeszcze w toku postępowania przed organem I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa). Ponadto - co istotne - decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, wywiera bowiem inny skutek, przyjmując, że nie było przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki takiej decyzji (uchwały) mają charakter procesowy, wszak nie zostaje ukształtowany stosunek materialnoprawny.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności konieczne jest zbadanie, w jakich okolicznościach organ samorządu zawodowego notariuszy może wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej, w jakich ma prawo odmówić oraz kiedy postępowanie o wydanie takiego zaświadczenia staje się bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 1274/13 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podniósł, że tylko nabycie wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza pozwala przyjąć, iż aplikant odbył aplikację notarialną. Na tej podstawie można uznać, że jedynie całościowe odbycie aplikacji notarialnej uprawnia osobę zainteresowaną do otrzymania stosownego zaświadczenia. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy bowiem urzędowemu potwierdzeniu tego faktu. Jest ono ze swej istoty urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, o czym stanowi art. 217 § 2 kpa. Jeżeli więc określone fakty w sprawie nie zaistniały, nie ma podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Zatem żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, gdyż nie zdał kolokwium czy kolokwiów, nie może być uwzględnione.

W powołanym wyroku z dnia 30 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 1274/13 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 kpa. Niewypełnienie zatem wszystkich obowiązków wynikających z programu aplikacyjnego przemawia za odmową wydania zaświadczenia o dobyciu aplikacji notarialnej osobie, która nie uzyskała zaliczenia z kolokwium (kolokwiów) przewidzianego w programie szkolenia aplikacyjnego.

Aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, a nie tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach. W § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c ww. ustawy – Prawo o notariacie, stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy:

1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona;

2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach;

3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza.

Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 ww. rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych, jest niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w treści art. 74 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie, określającej cel egzaminu notarialnego. Aplikant, przystępując do egzaminu notarialnego, po odbyciu aplikacji notarialnej, powinien wykazać się przygotowaniem prawniczym, które zdobywa podczas odbywania aplikacji. Natomiast o odbyciu aplikacji notarialnej można mówić dopiero w sytuacji wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Spełnienie wymagań określonych w art. 72 § 1 ww. ustawy – Prawo o notariacie, a więc zamknięcie aplikacji w ustalonym ustawą okresie i zaznajomienie się w ramach szkolenia z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych w tym przepisie sądów nie oznacza jeszcze odbycia aplikacji.

Obowiązujący w czasie podejmowania uchwały z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów naukowych aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego aktu. Istotne przy tym jest, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 ww. ustawy – Prawo o notariacie, do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

Wpływ organów samorządu zawodowego notariuszy na przebieg aplikacji, a tym samym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należy również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązku sprawowania przez korporację, wobec osób wykonujących zawód zaufania publicznego, pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. o sygn. akt K 6/06, publ. OTK-A z 2006 r. Nr 4, poz. 45).

Wykładnia art. 72 § 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie powinna zatem uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, a także powinna mieć na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno taki wpływ zapewnić, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się tylko do ustalenia programu aplikacji, bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc, czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. Sprawdzeniu umiejętności i wiedzy aplikanta służą więc kolokwia. Okoliczność, że aplikant ma możliwość powtarzania kolokwium, nie zmienia faktu, że dla uzyskania efektu w postaci ukończenia (odbycia) aplikacji wymagane jest, by ocena z kolokwium była oceną pozytywną. Gdyby przyjąć, że niezależnie od uzyskanej oceny (pozytywnej czy negatywnej), aplikant kończy aplikację po odbyciu tylko cyklu szkoleń teoretycznych i praktycznych, wówczas weryfikowanie jego wiedzy poprzez organizowanie tego rodzaju kolokwiów nie miałoby jakiegokolwiek sensu.

W ww. wyroku z dnia 30 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 1274/13 Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne do wykonywania zawodu notariusza. Natomiast zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu. Jeżeli więc aplikant nie zdał kolokwium, to określone fakty nie zaistniały i nie ma podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego, że odbył aplikację notarialną.

W konsekwencji przyjąć należy, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, gdyż nie zdał kolokwium (kolokwiów), nie może być uwzględnione. Za odmową wydania zaświadczenia o dobyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia z kolokwium przewidzianego w programie szkolenia, przemawia zarówno art. 72 § 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 kpa.

Przepis art. 72 § 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie stanowi, że aplikantowi notarialnemu, który odbył aplikację notarialną, rada właściwej izby notarialnej wydaje w terminie 14 dni zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. A contrario, rada właściwej izby notarialnej nie może wydać aplikantowi zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, jeśli ten nie zdał kolokwium (kolokwiów) objętego programem szkolenia. W takiej sytuacji nie jest bowiem spełniony warunek odbycia aplikacji notarialnej. Odbycie tej aplikacji ma miejsce wówczas, gdy aplikant zaliczył z wynikiem pozytywnym kolokwia objęte programem szkolenia i wypełnił wszystkie obowiązki związane z aplikacją. Dopiero wówczas rada właściwej izby notarialnej może wydać aplikantowi zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. W przeciwnym wypadku, nie ma podstaw do urzędowego potwierdzenia faktu odbycia aplikacji notarialnej (art. 217 § 2 kpa). Co najwyżej rada właściwej izby notarialnej mogłaby jedynie wydać zaświadczenie potwierdzające skarżącej, że uczestniczyła w aplikacji notarialnej, ale jej nie odbyła. Organ samorządu zawodowego notariuszy w zaistniałym stanie faktycznym nie miał natomiast podstaw do wydania skarżącej zaświadczenia, o którym mowa art. 72 § 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Brak podstaw do wydania żądanego zaświadczenia skutkuje odmową, podejmowaną w drodze zaskarżalnego postanowienia (art. 219 kpa), które w przypadku organu kolegialnego, przybiera formę uchwały, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Pierwszą uchwałą z dnia 25 lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła A. P. wydania zaświadczenia żądanej treści i uchwała ta uzyskała przymiot ostateczności.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt III ZS 5/13 (publ. LEX nr 1318425) oceniał zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ww. ustawy – Prawo o notariacie, która przewiduje możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). Według Sądu Najwyższego, uzasadniona jest odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając, że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

Wskazana uchwała KRN nr [...] zastąpiła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia ww. uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust. 2. Stąd też wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały nr [...] można odnieść do postanowień uchwały nr [...].

Odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych (teoretycznych i praktycznych), lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych. Pozostaje to w zgodzie z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Nie można tym samym podzielić poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie należy wszak mylić przygotowania do zawodu ze sprawdzeniem tego przygotowania. Nie można również zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną i nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca, wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy.

Orzekające w sprawie organy samorządu zawodowego notariuszy w pełni zasadnie przyjęły, że aplikacja notarialna to nie tylko samo uczestniczenie w zajęciach organizowanych przez okres jej trwania, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Warto przy tym podkreślić, że postępowanie zaświadczeniowe rządzi się własnymi regułami. Jego istotą jest stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, zatem wydanie zaświadczenia może mieć miejsce tylko wówczas, gdy stan prawny lub fakty mogą być urzędowo potwierdzone przez organ zobowiązany do wydania zaświadczenia. Należy także zaznaczyć, że w tym postępowaniu nie rozstrzyga się o prawach i faktach, ale tylko się je potwierdza. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest to, że w chwili dokonania odmowy wydania zaświadczenia (w dniu [...] lipca 2012 r.) obowiązywały przepisy ww. ustawy – Prawo o notariacie, ww. rozporządzenia i uchwała KRN. Z tych aktów w sposób jednoznaczny wynika, że aplikant ma zaliczyć przewidziane prawem kolokwia. Niespełnienie tego warunku nie daje podstaw do wydania zaświadczenia.

Z kolei niezmienność stanu faktycznego przy kolejnym złożeniu przez skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygania w tej kwestii, zważywszy że w obrocie prawnym pozostaje uchwała Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., odmawiająca A. P. wydania zaświadczenia żądanej treści, która uzyskała przymiot ostateczności. Wprawdzie skarżąca wskazuje, że ubiegając się po raz drugi o wydanie zaświadczenia, stan faktyczny uległ zmianie, gdyż uzupełniła brakujący okres aplikacyjny (okres praktyk) do dnia [...] lutego 2013 r., jednak ta okoliczność - stosownie do powyższych rozważań - ani nie świadczy o odbyciu aplikacji notarialnej, ani też nie przemawia za przyjęciem tezy, że stan faktyczny uległ zmianie w sposób, który pozwalałby na pozytywne załatwienie jej wniosku o wydanie zaświadczenia. Tego rodzaju zmiana pozostaje bowiem bez wpływu na ocenę istniejącego stanu faktycznego (stanu rzeczy), wszak skarżąca nie zaliczyła kolokwium po 2 roku aplikacji, a ta okoliczność ma decydujące znaczenie (stan faktyczny nie zmienił się w sposób, który prowadziłby do odmiennej oceny złożonego drugi raz wniosku).

Skoro skarżąca nie zaliczyła przewidzianego programem szkolenia kolokwium, niezależnie od uzupełnionych praktyk, to w dalszym ciągu niezmiennym pozostaje fakt, że nie odbyła w całości aplikacji notarialnej. Bez wpływu na tę ocenę pozostaje podnoszony w skardze argument o nieprzeprowadzaniu przez organ samorządu notarialnego kolokwium dla aplikantów z 2010 r., gdyż w sprawie o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej istotne jest, czy osoba zainteresowana uczyniła zadość wszystkim obowiązkom wynikającym z programu szkolenia aplikacyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca nie uczyniła zadość wszystkim obowiązkom aplikanta notarialnego, toteż stan faktyczny przy kolejnym składaniu przez nią wniosku o wydanie zaświadczenia nie uległ zmianie w sensie materialnoprawnym. Na moment kierowania tego wniosku wiążąca w zakresie odmowy wydania zaświadczenia pozostawała ww. uchwała z dnia [...] lipca 2012 r., mocą której rozstrzygnięto o przyczynie niemożności wydania żądanego zaświadczenia, i która to przyczyna odmowy na dzień skierowania drugiego wniosku nie uległa zmianie, a więc pozostała niezmienna. W zaistniałych okolicznościach faktycznych, które pozostały niezmienione od chwili skierowania pierwszego wniosku, podjęcie ww. uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, w rzeczy samej czyniło prowadzone w tym przedmiocie z drugiego wniosku skarżącej postępowanie bezprzedmiotowym, jako że organ samorządu zawodowego notariuszy rozstrzygnął wcześniej już tę kwestię (res iudicata). Doprowadzenie zatem w takich okolicznościach do podjęcia kolejnej uchwały odmawiającej wydania żądanego zaświadczenia oznaczałoby de facto podjęcie tożsamego rozstrzygnięcia w niezmienionym stanie faktycznym, co z kolei wskazywałoby na podstawę do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Stan faktyczny, pozwalający na odmienną ocenę złożonego wniosku, zaistniałby wówczas, gdyby skarżąca zaliczyła zaległe kolokwium. Dopiero wtedy organ samorządu zawodowego notariuszy nie byłby związany obowiązującą w tym zakresie ww. uchwałą odmowną, a wszczęte wskutek drugiego wniosku skarżącej postępowanie nie byłoby bezprzedmiotowe w sensie materialnoprawnym. Zatem zaskarżoną do Sądu uchwałą Krajowa Rada Notarialna prawidłowo uchyliła uchwałę organu I instancji i umorzyła postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe, nie naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa.

W takim stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze należy uznać za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.