Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 516/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust 1, art 18 ust 2 pkt 9 lit a,
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Karlinie z dnia 24 stycznia 2003 r. nr V/35/03 w przedmiocie wysokości minimalnych stawek czynszu za najem, dzierżawę gruntów i obiektów budowlanych stanowiących własność Gminy Karlino I. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydania z naruszeniem prawa, II. zasądza od Gminy Karlino na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła w dniu 24 stycznia 2003 r. uchwałę nr V/35/03 w sprawie wysokości minimalnych stawek czynszu za najem, dzierżawę gruntów i obiektów budowlanych stanowiących własność Gminy Karlino.

W treści § 1 tej uchwały ustalone zostały minimalne stawki czynszu za najem lub dzierżawę stanowiących własność Gminy gruntów rolnych, obiektów budowlanych i ich części, gruntów wykorzystywanych rolniczo. Z kolei w § 3 tej uchwały określono wysokość odszkodowania za bezumowne zajęcie gruntu stanowiącego własność Gminy (jako 300 % stawki ustalonej tą uchwałą).

Powyższa uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446), Wojewoda pismem z dnia 11 kwietnia 2016 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Karlinie nr V/35/03 z dnia 24 stycznia 2003, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. Podniósł, że Rada jako podstawę prawną uchwały wskazała art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który zawiera jedynie "ogólne domniemanie, wskazujące na uprawnienie rady do załatwiana spraw z zakresu administracji publicznej, które nie są zastrzeżone dla innych organów". Nie może on stanowić zatem samodzielnej podstawy podjęcia uchwały, ponieważ uzupełnia jedynie szczegółowe upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy.

Badając legalność uchwały, Wojewoda odwołał się do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej uchwale Rada Miejska ustaliła w § 1minimalne stawki czynszu za najem, dzierżawę gruntów nierolnych, obiektów budowlanych i ich części oraz gruntów wykorzystywanych rolniczo, obligując dodatkowo Burmistrza Karlina do stosowania stawek czynszu nie niższych niż ustalone przez Radę (§ 4 uchwały). W taki sposób sformułowane wytyczne dla organu wykonawczego będą, zdaniem organu, wpływać pośrednio na prawa i obowiązki potencjalnych najemców i dzierżawców nieruchomości należących do Gminy. Wojewoda zaznaczył, że nie kwestionuje prawa rady gminy do tego rodzaju działania, jednak, w jego ocenie, zasady odnoszące się do wydzierżawiania bądź wynajmowania nieruchomości to w istocie zasady zarządu mieniem gminy, a zatem uchwała w tym przedmiocie należy do kategorii aktów prawa miejscowego w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Taka kwalifikacja przesądza o zastosowaniu art. 2 ust. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, formułującego wymóg publikacji aktu we właściwym dzienniku urzędowym. Zaniechanie realizacji tego obowiązku powoduje, że uchwała nie będzie miała mocy obowiązywania. Zastrzeżenie to jest istotne z punktu widzenia § 7 uchwały nr V/35/03, w którym Rada Miejska w Karlinie postanowiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, nie przewidując jednocześnie jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda wskazał, że niewykonanie przewidzianego przepisami prawa obowiązku publikacji aktów prawnych określonej kategorii jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, co skutkuje nieważnością uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda podniósł, że jego zdaniem, za istotnie wadliwe należy uznać postanowienie § 3 uchwały, w którym wskazano, że za bezumowne zajęcie gruntu stanowiącego własność Gminy nalicza się odszkodowanie w wysokości 300 % stawki ustalonej niniejszą uchwałą, odpowiednio do sposobu wykorzystywania zajętego gruntu. Jak podnosi się w judykaturze, kwestie odszkodowań z tytułu bezumownego zajęcia gruntu podlegają regulacjom prawa cywilnego i jedynie w drodze postępowania przed sądem powszechnym może zostać ustalona wysokość odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego bowiem nie zawiera norm postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowanych do podmiotów zewnętrznych w stosunku do Gminy Nie jest przejawem stanowienia prawa miejscowego, ale adresowana jest jednostkowo, tj. do organu wykonawczego gminy, o czym stanowi § 4 tej uchwały. Warunkiem wejścia w życie tejże uchwały nie było zatem jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zważywszy jednak, że zaskarżona uchwała zobowiązująca organ wykonawczy do ustalania w umowach najmu lub dzierżawy stawek czynszu nie niższych niż w niej określone narusza kompetencje tego organu w zakresie bieżącego zarządu mieniem komunalnym i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych, wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Burmistrz wystąpi na najbliższej sesji w maju br. z inicjatywą uchwałodawczą uchylenia tej uchwały

W piśmie przesłanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 24 sierpnia 2016 r. Burmistrz poinformował, że "dalsze postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe", gdyż Rada Miejska w Karlinie uchwałą nr XXI/171/16 z dnia 24 maja 2016 r. uchyliła zaskarżoną uchwałę z dnia 24 stycznia 2003 r. Do pisma załączona została kopia wskazanej wyżej uchwały z dnia 24 maja 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie wysokości minimalnych stawek czynszu za najem, dzierżawę gruntów i obiektów budowalnych stanowiących własność Gminy . Zdaniem Wojewody niezbędne jest stwierdzenie nieważności tej uchwały, bowiem chociaż stanowi akt prawa miejscowego, nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, przy czym obowiązek taki wynikał z treści art. 2 w ust. 1ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z kolei zdaniem Burmistrza dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały, uchwałą Rady Miejskiej w Karlinie z dnia 24 maja 2016 r.

Na wstępie niezbędnie jest zatem odniesienie się do tak sformułowanego stanowiska Burmistrza (zawartego w piśmie z dnia 24 sierpnia 2016 r.). Zdaniem Sądu, wbrew poglądowi Burmistrza, uchylenie zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Miejskiej w Karlinie z dnia 24 maja 2016 r. nie czyni, samo przez się, bezprzedmiotowym postępowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie bowiem z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej prze organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez ów sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 368/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Ol 892/10. Z taką zaś sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w przypadku zaskarżonej uchwały, która od początku jej obowiązywania stanowiła podstawę do zawierania (względnie odmowy zawarcia) umów najmu lub dzierżawy obiektów budowlanych bądź gruntów stanowiących własność Gminy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), czyli że wyeliminowane przepisy w okresie od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do daty jej uchylenia traktowane być muszą jako istniejące i wiążące. Stwierdzenie nieważności przepisów uchwały wywołuje natomiast skutki już od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc).

Problem ten był także przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który dokonał powszechnie obowiązującej wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uznając, że przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jednocześnie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 publ. OTK 1994/2/44). Wykładni tej nie można odmówić zastosowania również w przypadku skargi złożonej w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę, nie ustała bowiem potrzeba weryfikacji legalności tego aktu. Zauważyć bowiem należy, że pod rządami tej uchwały Burmistrz zawarł szereg umów na dzierżawę gruntów jak również umów najmu obiektów wymienionych w tejże uchwale.

Zaskarżona uchwała od dnia jej obowiązywania przez blisko trzynaście lat wywoływała skutki prawne. W tej sytuacji wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotu zaskarżenia we własnym zakresie przez Radę Miejską nie zadecydowało o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego złożoną przez Wojewodę skargą. Brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jak już wskazano na wstępie, skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie wysokości minimalnych stawek czynszu za najem, dzierżawę gruntów i obiektów budowalnych stanowiących własność Gminy Jako podstawę prawną tej uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446).

Jak słusznie przyjął Wojewoda przepis ten nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy prawnej uchwały bowiem wskazuje jedynie w sposób ogólny na uprawnienie rady do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, które nie są zastrzeżone dla innych organów. Tymczasem dla podjęcia takiej uchwały niezbędne jest upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym musi to być upoważnienie wyraźne a nie wynikające z ustawy pośrednio.

Taką podstawę mógłby niewątpliwie stanowić przywołany przez Wojewodę art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że rada gminy władna jest określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, czyli regulacja może dotyczyć jedynie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużeniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Dokonując oceny § 1 zaskarżonej uchwały, w którym ustalono minimalne stawki czynszu za najem lub dzierżawę stanowiących własność Gminy gruntów nierolnych, obiektów budowlanych i ich części oraz gruntów wykorzystywanych rolniczo, należy uznać, że bez wątpienia ustalenie takich stawek nie mieści się w delegacji ustawowej wyżej przywołanej. Organ stanowiący władny jest ustalić zasady dzierżawy gruntów czy najmu obiektów z nawiązaniem do trybu oddawania w dzierżawę czy najem oraz okresu trwania dzierżawy bądź najmu, natomiast ustalanie stawek minimalnych czynszu nie mieści się w pojęciu zasad zawierania umów dzierżawy.

Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r. (sygn. akt I OSK 873/14), zgodnie z którym "przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym nie pozwala na określenie w uchwale rady gminy stanowiącej zasady wydzierżawiania nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących własność gminy, postanowień wiążących wójta w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów, poprzez określenie w tej uchwale stawek minimalnych czynszu. Określenie stawek mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że określenie dolnej granicy wysokości stawki czynszu mieści się w kompetencjach wójta, w zakresie bieżącego zarządu mieniem i kształtowania treści stosunków zobowiązaniowych. Ponadto podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego np. w przedmiocie zawierania umów dzierżawy, należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego - narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującą zasadę swobody umów. Ustawodawca nie zdefiniował w powołanym akcie prawnym pojęcia "zasady gospodarowania mieniem", jednakże zasady te należy rozumieć jako ustalony na mocy przepisu sposób postępowania. Zatem rada gminy winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje".

Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie zawiera zasad, reguł postępowania organu wykonawczego lecz jedynie szczegółowe postanowienia przewidziane do konkretyzacji w mowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez organ wykonawczy. Uchwała w § 1 określa opisane wyżej stawki czynszu, zaś w § 2 wskazuje jedynie, jakich opłat stawki te nie obejmują.

Z kolei w § 3 uchwały ustalono wysokość odszkodowania za bezumowne zajęcie gruntu stanowiącego własność Gminy.

Zdaniem Sądu, podzielając stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Gd 732/13), należy wskazać, że regulacja ta została wydana bez podstawy prawnej bowiem, wysokość odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu czy innej rzeczy podlega regulacjom prawa cywilnego, i jedynie w drodze postępowania przed sądem powszechnym może zostać ustalona wysokość odszkodowania za bezumowne korzystanie z gruntu.

Zdaniem sądu, kontrolowana uchwała nie określa zasad gospodarowania mieniem komunalnym, jak również nie ustala norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, a jedynie zawiera postanowienia wiążące burmistrza w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów, poprzez określenie w tej uchwale stawek minimalnych czynszu, z wyliczeniem opłat, których stawki te nie obejmują.

W tej sytuacji nie może ona być, zdaniem Sądu, uznana za akt prawa miejscowego, a zatem nie można też mówić o obowiązku jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Z tego też względu nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie bowiem z treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei w myśl przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Biorąc pod uwagę, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 24 stycznia 2003 r., jak również okoliczność, że nie jest ona aktem prawa miejscowego, a jednocześnie podjęta została bez podstawy prawnej (bowiem podstawa taka nie wynika z przepisów prawa, a w szczególności podstawy nie stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a jak również art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) koniecznym stało się stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym orzekł jak w sentencji.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.