Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2834/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 310/12 w sprawie ze skargi [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 310/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Jak wynika z akt sprawy, [...] S.A. Oddział we W. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Trzebnicy z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę linii kablowej niskiego napięcia wraz zestawem złączowo-pomiarowym do zasilania stawu rybnego.

[...] Zespół Parków Krajobrazowych we W., dalej zwany skarżącym lub w skrócie DZPK, pismem z dnia 17 marca 2011 r., negatywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję uzasadniając to faktem złożenia zażalenia na postanowienie Starosty Trzebnickiego nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o podjęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym oraz podkreślając, że przebudowa linii kablowej nN przeznaczonej do zasilania stawu rybnego jest niecelowa, gdyż staw rybny nie wymaga zasilania prądem elektrycznym, tym bardziej że jego powierzchnia jest zbyt mała do prowadzenia produkcji ryb.

Starosta Trzebnicki decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. Oddział we W. pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na budowie linii kablowej niskiego napięcia wraz z zestawem złączowo-pomiarowym do zasilania stawu rybnego na działkach nr ewid. [...] , obręb R.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty Trzebnickiego wniósł [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W.

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę może być osoba lub jednostka, będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, a nieruchomość ta musi być zlokalizowana w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Zatem do uznania kogoś za stronę spełnione być muszą dwa warunki łącznie: osoba ta posiadać musi tytuł prawny do nieruchomości, wynikający z ww. okoliczności (własności, użytkowania wieczystego, bycia zarządcą nieruchomości) oraz nieruchomość ta musi być odpowiednio zlokalizowana. Na tym tle organ podniósł, iż przywoływany przez skarżącego art. 105 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z zm., dalej w skrócie u.o.p.) oraz rozporządzenie nr 3 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy" (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr 88, poz. 1012, dalej w skrócie rozp. Woj. Doln.), mówiący o sprawowaniu przez Dyrektora DZPK zarządu na terenie parku krajobrazowego nie może być "trwałym zarządem" w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując dalej przepisy u.o.p. stanowiące m.in., iż jedną z form ochrony przyrody jest park krajobrazowy, organ uznał, że ustawa ta nie daje dyrektorowi zespołu parków krajobrazowych żadnych kompetencji do sprawowania zarządu nad objętymi parkiem krajobrazowym (parkami krajobrazowymi) nieruchomościami. Zdaniem Wojewody bezpodstawnym było zatem prezentowane przez Dyrektora DZPK stanowisko, wywodzące jego prawo do sprawowania zarządu nieruchomościami, znajdującymi się na obszarze parku krajobrazowego "Dolina Baryczy", a tym samym nie mógł on na tej podstawie posiadać przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę dla inwestycji, zlokalizowanej na obszarze parku krajobrazowego.

Wojewoda podkreślił też, że innym zagadnieniem jest możliwość wywierania przez dyrektora parku krajobrazowego wpływu na treść rozstrzygnięcia w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zwrócono uwagę, że dyrektor parku krajobrazowego lub zespołu parków krajobrazowych może składać wnioski do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego, przez co tą drogą ma pośredni wpływ na kształt decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, zlokalizowanej na obszarze parku krajobrazowego, natomiast udziału dyrektora parku krajobrazowego lub zespołu parków krajobrazowych jako strony ani Prawo budowlane, ani u.o.p. nie przewidują.

Wojewoda podkreślił, że DZPK działa w oparciu o statut, nadany mu uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 września 2009 r. w sprawie nadania statutu [...] Zespołowi Parków Krajobrazowych, dalej w skrócie jako statut DZPK. Ze statutu tego wynika, iż DZPK nie pełni funkcji zarządczych wobec jakiejkolwiek nieruchomości, a w jego zadaniach nie ma także mowy o opiniowaniu czy kompetencji do uczestniczenia w postępowaniach w sprawach o pozwolenie na budowę. Jedynym sposobem uczestniczenia przez ten podmiot w postępowaniach administracyjnych, mających wpływ na planowane przedsięwzięcia budowlane, jest opiniowanie oraz składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody zatem i ten dokument potwierdza brak tytułu prawnego DZPK do występowania w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę jako strona, czy jako podmiot na prawach strony.

Jednocześnie Wojewoda podniósł, iż Starosta Trzebnicki doręczył wprawdzie zaskarżoną decyzję DZPK, lecz jednostka ta nie była uznana za stronę postępowania, co wynika zarówno z samego rozdzielnika, jak i analizy wyznaczonego przez organ pierwszej instancji obszaru oddziaływania obiektu (inwestycji), który pokrywa się z obszarem inwestycji. Zauważono, iż jako "otrzymujący" decyzję wymienieni byli inwestor oraz właściciel i zarządcy działek, znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, tj. K. S. (właściciel działki nr [...]) i Gmina Żmigród (zarządzająca działkami drogowymi nr [...] i nr [...]).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2012 r. wniósł [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 310/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zwrócić należało uwagę na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym określony został katalog podmiotów uprawnionych do korzystania z przymiotu strony w sprawach pozwolenia na budowę. Z tego przepisu wynika wprost interes prawny podmiotów dysponujących legitymacją procesową strony postępowania, a zatem uprawnionych również do korzystania z przysługujących środków zaskarżenia.

Zdaniem Sądu przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się bowiem, iż relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są wyłącznie osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Użyty w tymże przepisie zwrot "obszar oddziaływania obiektu", który zgodnie z jego legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, jest wyznacznikiem kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Rację ma zatem organ odwoławczy wskazując w uzasadnieniu swojego postanowienia, iż aby doszło do uznania kogoś za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę to muszą być łącznie spełnione dwa warunki: osoba ta musi posiadać określony tytuł prawny do nieruchomości, tj. własność, użytkowanie wieczyste lub zarząd, zaś sama ta nieruchomość musi być odpowiednio zlokalizowana, tj. znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Sąd podniósł, że w niniejszym postępowaniu spór dotyczył nie prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania budowli w postaci linii kablowej niskiego napięcia wraz z zestawem złączowo-pomiarowym, lecz ogniskował się na kwestii czy odwołujący się DZPK ma tytuł prawny do którejkolwiek z nieruchomości zlokalizowanej w obszarze oddziaływania. Skarżący nie powoływał się na prawo własności lub na prawo użytkowania wieczystego, lecz wskazywał, że Dyrektor DZPK, na mocy regulacji art. 105 u.o.p. oraz rozp. Woj. Doln., sprawuje zarząd na terenie parku krajobrazowego, w obrębie którego zlokalizowane są działki, będące miejscem przyszłej inwestycji objętej pozwoleniem na budowę.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, iż pod pojęciem "zarządca nieruchomości" w znaczeniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć podmiot sprawujący trwały zarząd w rozumieniu art. 43–50 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.), który jest prawną formą władania nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną, zbliżoną, poprzez odesłanie do kodeksu cywilnego, do instytucji użytkowania.

Sąd podkreślił, że z przepisów u.o.p. wynika, iż park krajobrazowy, będący jedną z form ochrony przyrody, obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Co równie istotne w art. 16 ust. 6 u.o.p. przyjęto, że "grunty rolne i leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu". W myśl art. 105 ust. 4 u.o.p. do zadań dyrektora parku krajobrazowego, który nim kieruje (odpowiednio stosuje się te przepisy do dyrektora zespołu parków krajobrazowych) należy: ochrona przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych; organizacja działalności edukacyjnej, turystycznej oraz rekreacyjnej; współdziałanie w zakresie ochrony przyrody z jednostkami organizacyjnymi oraz osobami prawnymi i fizycznymi; składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego. Przywoływane w sprawie rozp. Woj. Doln. określa granice obszaru objętego Parkiem Krajobrazowym "Dolina Baryczy", ustala cel ochrony Parku, a także wprowadza zakazy, obowiązujące na obszarze Parku. Słusznie zauważa organ odwoławczy, że powyższe rozporządzenie nie wskazuje żadnej nieruchomości, co do której DZPK miałby tytuł prawny.

Zadaniem Sądu, z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, skarżący nie pełni funkcji zarządczych wobec jakiejkolwiek nieruchomości wchodzącej w skład Parku Krajobrazowego "Dolina Baryczy", nie ma zatem jakiegokolwiek tytułu prawnego do którejkolwiek z nieruchomości objętej obszarem oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Jak słusznie zwrócił na to uwagę organ odwoławczy w przypisanych Dyrektorowi DZPK zadaniach, nie ma mowy także o opiniowaniu czy prawie do uczestniczenia w postępowaniach w sprawach o pozwolenie na budowę. Jedynym sposobem uczestniczenia przez ten podmiot w postępowaniach administracyjnych, mających wpływ na planowane przedsięwzięcia budowlane, jest opiniowanie oraz składanie wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I prawa materialnego poprzez błędna wykładnię:

– art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na ustaleniu, iż skarżący nie posiadając tytułu własności lub nie będąc użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości nie posiada statusu strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę,

– art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną zawężająca interpretację pojęcia obszaru oddziaływania i nie przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji zlokalizowanej w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego,

– art. 105 i 107 ustawy o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię, w wyniku której skarżący nie ma prawa do zajmowania stanowiska i podejmowania działań w sprawach realizacji inwestycji na terenie parku krajobrazowego, będącego obszarem chronionym ze względu na wartości przyrodnicze,

– art. 5 ust. 1 lit. d/ Prawa budowlanego, art. 5 i art. 74 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie,

II przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej poprzez niedopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu nie dokonał ustaleń w zakresie merytorycznym, będącym przedmiotem postępowania, nie przeprowadził kontroli legalności działań organu I i II instancji w zakresie dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 marca 2007 r. w sprawie Parku Krajobrazowego Doliny Baryczy,

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich szczegółów postępowania mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. zakresu postępowań prowadzonych przez organ dotyczących inwestycji na spornej nieruchomości, w których Wojewoda Dolnośląski na wniosek skarżącego wznowił postępowanie zakończone prawomocną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę stawu rybnego na działce nr [...] obręb [...], uznając skarżącego w tymże postępowaniu jako stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W petitum skargi kasacyjnej zawarto szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednak w dalszej części tego pisma uzasadniono jedynie niektóre zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, co nie spełnia wymagań art. 176 p.p.s.a., gdyż skarga kasacyjna powinna zawierać "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie". W pozostałej części uzasadnienia skargi kasacyjnej powołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych i orzeczeń organów administracji publicznej, które zapadły w innych sprawach i nie są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie. Poza tym, nie można przyjąć poglądu, że jeżeli [...] Zespół Parków Krajobrazowych we W., czy też jego Dyrektor miał przymiot strony w innych postępowaniach administracyjnych, to "przez analogię należy przyjąć", że również powinien być stroną w postępowaniu, w którym Starosta Trzebnicki wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nie ma takiej reguły, ani nie można przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym ustalać posiłkując się analogią z innych postępowań.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się w niniejszym wyroku jedynie do zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały w niej uzasadnione.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I skargi kasacyjnej nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem przez błędną ich wykładnię, tak jak to podnosi się w tym piśmie.

Jednoznacznie i wyczerpująco określono w art. 28 ust. 2 pr. bud. kto może mieć przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężający krąg podmiotów mających przymiot strony w tym postępowaniu. Aby spełnić wymagania ustawowe do bycia stroną w rozumieniu ust. 2 art. 28 pr. bud., muszą być jednocześnie spełnione określone tam warunki podmiotowe i przedmiotowe. Bowiem oprócz inwestora w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, stronami mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym i w zaskarżonym wyroku, skarżący (DZPK) nie spełnia tych warunków, bowiem nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, czy też zarządcą nieruchomości, chociaż nie można wykluczyć, że [...] Zespół Parków Krajobrazowych znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednak tylko z tego powodu nie może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż nie spełnia warunków podmiotowych, określonych w art. 28 ust. 2 pr. bud. Należy też zauważyć, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a., co wynika z art. 28 ust. 3 pr. bud.

Z przedstawionych akt sprawy nie wynika też, aby w tym przypadku miał zastosowanie art. 28 ust. 4 pr. bud.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 105 i 107 ustawy o ochronie przyrody, gdyż żaden z tych przepisów nie zawiera postanowień odmiennych niż art. 28 ust. 2 pr. bud. Z zadań dyrektora parku krajobrazowego lub zadań Służby Parku Krajobrazowego określonych w ww. przepisach ustawy o ochronie przyrody, nie wynikają jakiekolwiek uprawnienia bądź kompetencje w zakresie prawa budowlanego. Jedyny przepis wskazujący na określone uprawnienia dyrektora parku krajobrazowego w zakresie planowania inwestycji to art. 105 ust. 4 pkt 5 u.o.p., który upoważnia dyrektora do składania wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego.

Na marginesie niniejszej sprawy należy zauważyć, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 119), stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Powyższe uchybienie przepisom postępowania nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.