Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2054/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażaleń D. W., M. W., H. M. i M. T., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek D. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielające K. i A. J. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego składającego się z dwóch sektorów tuczu-kurnika/indycznika, dwóch zbiorników na gaz płynny, szczelnego zbiornika ścieków technologicznych, szczelnego zbiornika na ścieki socjalne oraz dwóch silosów paszowych na dz. nr ew. [...],[...] położonych w T., gm. M.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy ustalił, iż wnioskodawcy swój interes prawny wywodzą:

-M. W. z własności działki nr ew. [...] położonej we wsi T., gm. M. Przedmiotowa nieruchomość oddalona jest od działki inwestycyjnej nr ew. [...] o ok. 120 m oraz o ok. 130 m od projektowanego budynku inwentarskiego i jest oddzielona od działki inwestycyjnej działkami nr ew. [...] i [...],

-H. M. z własności działki nr ew. [...] położonej we wsi T., gm. M., oddalonej od działki inwestycyjnej o ponad 100 m oraz o ponad 110 m od projektowanego budynku inwentarskiego oraz jest oddzielona od działki inwestycyjnej działką drogową nr ew. [...] oraz działkami nr ew. [...]i [...].

-M. T. z własności działki nr ew. [...] położonej we wsi T., gm. M., oddalonej od działki inwestycyjnej nr ew. [...] o ponad 30 m oraz od projektowanego budynku inwentarskiego o ok. 90 m; jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką drogową nr ew. [...] oraz działką nr ew. [...],

-D. W. z własności działki nr ew. [...] położonej we wsi T., gmina M.położonej w odległości 15 m od granicy z działką inwestycyjną oraz w odległości ponad 90 m od projektowanego budynku inwentarskiego na działce nr ew. [...] i jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką drogową nr ew. [...].

Mając na uwadze usytuowanie względem nieruchomości inwestycyjnych powyższych działek o nr ew. [...],[...],[...] oraz [...] należących do wnioskodawców, organ II instancji wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawcy posiadają interes prawny do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2012 r., bowiem nieruchomości, z posiadania których wywodzą swój interes prawny nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w szczególności, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów - zarówno istniejących jak i potencjalnych - na działkach należących do wnioskodawców (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm).

Ponadto nieruchomości należące do wnioskodawców nie znajdują się w ocenie organu odwoławczego w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 (odległość budynku od granicy z sąsiednia działką budowlaną), przepis § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 36 (odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe od granicy działki sąsiedniej oraz od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zważył, iż dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do wnioskodawców (przepis § 29 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie wynika z niej pozbawienie powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Organ II instancji stwierdził, że realizacja spornej inwestycji, z całą pewnością nie przewiduje też wykonywania robót budowlanych, które obejmowałyby swym zakresem działki wnioskodawców. Organ odwoławczy wskazał, iż działki skarżących znajdują się w znacznej odległości od nieruchomości inwestycyjnej, a także obiektów inwestycji, zaś wnioskodawcy swój interes prawny do kwestionowania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności opierają w szczególności na okoliczności, że realizacja spornej inwestycji doprowadzi do wybudowania obiektu, który będzie źródłem immisji dotykających ich nieruchomości np. hałasu, emisji pyłu etc. Odnosząc się do tych twierdzeń organ uznał, że powyższe świadczy co najwyżej o posiadaniu przez skarżących interesu faktycznego którego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym.

Organ wyjaśnił, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego.

Ponadto, odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, organ II instancji wskazał, iż przepisy Kodeksu cywilnego (art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), aby mogły stanowić podstawę do uznania skarżących za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.

Ponadto, odnosząc się do argumentacji D. W. zawartej w piśmie z dnia 1 lutego 2013r., a dotyczącej w szczególności nieprawidłowości w założeniach (w zakresie rzeczywistego hałasu wytwarzanego przez sporną inwestycję oraz ewentualnych immisji) przyjętych przez inwestora przy sporządzaniu raportu o oddziaływaniu spornej inwestycji na środowisko oraz kwestionującej tenże raport – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jak wynika z akt sprawy - dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony przez Specjalistę do spraw ochrony środowiska, Ł. N., D. Sp. z o.o. w lipcu 2011 r. - Raport o oddziaływaniu na środowisko spornej inwestycji. Analiza ww. raportu wykazała, że "wszystkie uciążliwe oddziaływanie spornej inwestycji będzie zamykać się w granicach działek, na których będzie prowadzona działalność hodowlana", oraz że "sporne przedsięwzięcie nie wymaga wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania". Odwołujący nie przedstawili żadnego dowodu, który mógłby podważyć rzetelność przedłożonego przez inwestora "Raportu". Twierdzenia kwestionujące zasadność wniosków zawartych w przedmiotowym raporcie nie zostały poparte żadnymi dokumentami.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że skoro analiza akt sprawy wykazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2012r., Nr [...] nie pochodzi od podmiotów posiadających przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, to należało utrzymać w mocy postanowienie Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2012r., znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. W.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowienie naruszenie przepisów postępowania art. 7, 28, 77, 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: kpa) oraz przepisów prawa materialnego art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego i wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] , którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody L. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek D. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...]; o pozwoleniu na rozbudowę fermy drobiu wraz z infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania.

Podstawę materialno prawną postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym - gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stosując wskazany przepis organ uznał, że D. W. nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego dlatego nie może skutecznie złożyć wniosku o wszczęcie postępowania.

Ustalenia co do braku przymiotu strony dokonane zostały w wyniku przeprowadzonej analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę oraz przeprowadzonego dowodu z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę, potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości wskazanej we wniosku.

Tego rodzaju rozważania przeprowadzone przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a.

Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów.

Regulacja zawarta w art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sytuacjach w których z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego i na taki interes prawny nawet się nie powołuje, lecz występuje np. w interesie innej osoby lub działa w interesie społeczności lokalnej.

W takich i tym podobnych przypadkach trzeba będzie stwierdzić, że wnoszący żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku.

Natomiast w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

W niniejszej sprawie organ z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeprowadził postępowanie dokonując oceny interesu prawnego skarżącego bez uprzedniego wszczęcia postępowania.

W świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za celowe na podstawie art. 145§1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) uchylić zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie je poprzedzające.

Zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 w/w ustawy.