Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 583/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. M.i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] [...] w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r. znak; [...] orzekającej o odstąpieniu od nałożenia na A. M. i J. S. obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane, polegających na wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W toku wszczętego zawiadomieniem z dnia 7 maja 2015 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postępowania dokonano oględzin dwóch lokali mieszkalnych nr [...] i [...] należących odpowiednio do A. M.i J. S. W ich trakcie ustalono, że lokale te są usytuowane na trzecim piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. R.[...] w W. i są ze sobą połączone. Połączenie ich nastąpiło w grudniu 2012 r. wskutek przeprowadzenia robót budowlanych polegających na wyburzeniu ściany międzylokalowej (o długości 471 cm i wysokości 295 cm). Prace wyburzeniowe zostały zrealizowane na podstawie oceny technicznej sporządzonej w dniu 15 listopada 2012 r. przez mgr inż. Z. P. Wskazywała ona, że wyburzenie dotyczy ścianek działowych i nie narusza żadnego elementu konstrukcyjnego. Po dokonaniu odkrywek stwierdzono, że ściana oddzielająca lokale nr [...] i [...] jest podwójną ścianką działową o grubości 7+7 cm. Ścianki działowe zlokalizowane wewnątrz mieszkalnia, przewidziane do rozbiórki nie stanowią oparcia ani dla stropu, ani dla belek. Według opiniującego, proponowane zmiany układu ścianek działowych nie stanowią zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji budynku, jednakże dla zapewnienia całkowitego zabezpieczenia bezpieczeństwa prowadzenia robót zalecane jest zastosowanie rozpór montażowych podpierających belki stropem wg wskazanego w opracowaniu technicznym schematu. Przed wykonaniem tychże robót inwestorzy nie wystąpili o zgodę na ich przeprowadzenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto ustalono, że w lokalu mieszkalnym nr [...] zostały przeprowadzone roboty budowlane polegające na wybiciu w ścianie północnej otworu okiennego o wymiarach 98 x 98 m z parapetem na wysokości 116 cm, objęte pozwoleniem na budowę na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Z kolei roboty budowlane w lokalu nr [...], polegające na rozebraniu części ścianki zewnętrznej podokiennej oraz zamontowaniu witryny z drzwiami wyjściowymi na balkon o wymiarach 272 x 291 cm zostały wykonane na podstawie udzielonego A. M. pozwolenia decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Ustalono również, że w lokalu nr [...] znajdującym się bezpośrednio nad lokalem nr [...] ściana usytuowana nad wyburzoną ścianą nie jest popękana oraz nie posiada śladów zarysowań. Powyższe ustalenie miało związek z przekazaną w piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. informacją, zgodnie z którą roboty budowlane przeprowadzone w lokalach nr [...] i [...] mogły doprowadzić do spękań ścian zgłoszonych w 2013 r. w lokalu nr [...] (dwa piętra nad lokalem nr [...]) ww. budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], nie znajdując w powyższych warunkach podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy - Prawo budowlane, wydał decyzję z dnia [...] września 2015 r. orzekająca o odstąpieniu od nałożenia na A. M. i J. S. obowiązku wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. zarzuciła organowi I instancji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie. Zaskarżona decyzja została oparta na ocenie technicznej sporządzonej przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z wyburzeniem ściany międzylokalowej, która nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego po wyburzeniu tej ściany. Organ nie zbadał zgłoszonej przez Wspólnotę kwestii dotyczącej ewentualnego wpływu tego wyburzenia na spękania ścian powstałe w lokalu mieszkalnym nr [...]. W piśmie z dnia 3 listopada 2015 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, Wspólnota dodatkowo wykazała, że nie została wyjaśniona w sposób dokładny również kwestia związana z robotami budowlanym wykonanymi w zakresie zmiany konstrukcji okien w ww. lokalach. Ponadto podniesiono zarzut, że organ I instancji nie zawiadomił Wspólnoty Mieszkaniowej o zamiarze przeprowadzenia oględzin w dniu 1 września 2015 r., uniemożliwiając jej przedstawicielowi wzięcia czynnego udziału w czynności dowodowej, co stanowi naruszenie art. 79 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności składających się na stan faktyczny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji, orzekając w sprawie, oparł się na przedłożonej w toku postępowania I instancji ocenie technicznej, która jednak została sporządzona przed wyburzeniem ściany oddzielającej lokale mieszkalne nr [...] i [...], co powodowało, że nie zawiera ona oceny stanu technicznego po jej zlikwidowaniu. Organ powiatowy ani nie ocenił samodzielnie wykonanych robót budowlanych pod względem zgodności ze sztuką budowlaną, ani nie zażądał przedłożenia stosownej oceny technicznej w tym zakresie. Skutkowało to tym, że nie zostało wyjaśnione, czy wykonane roboty budowlane polegające ma wyburzeniu ściany międzylokalowej mają wpływ na bezpieczeństwo konstrukcji całego obiektu, czy też nie. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, zważywszy na okoliczności dotyczące spękania ścian w lokalu mieszkalnym nr [...]. Organ odwoławczy zauważył w tym kontekście, że wśród przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jest wymieniona przesłanka mówiąca o robotach budowlanych wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przesłanka ta znajduje zastosowanie zarówno w przypadkach dotyczących robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia, jak i w wówczas, gdy roboty budowlane nie podlegają tym obowiązkom.

Zdaniem organu odwoławczego, również kwestia zmiany konstrukcji okien w lokalach mieszkalnych nr [...] i [...] nie została w sposób dokładny wyjaśniona. Organ powiatowy poprzestał na ustaleniu wymiarów otworów okiennych wykonanych na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] i nr [...], gdy tymczasem z wyjaśnień Wspólnoty wynika, że w lokalu mieszkalnym nr [...] doszło do zmiany układu dwóch okien balkonowych w ścianie fasady budynku od ul. R., czego nie obejmowała decyzja Prezydenta [...] nr [...], zaś w lokalu mieszkalnym nr [...] wybity otwór okienny ma większe wymiary niż te, które zostały określone w decyzji Prezydenta [...] nr [...], a ponadto w lokalu tym dokonano wymiany okien na nowe okna z odmiennym podziałem niż pozostałe okna w tym budynku, co nastąpiło bez zgody [...] Konserwatora Zabytków. Organ I instancji nie zbadał, czy ww. roboty budowlane związane w wybiciem nowego otworu okiennego (objętego pozwoleniem na budowę) oraz wymianą okien (w tym rozbiórką części ścianki podokiennej) zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i czy ich realizacja nie nastąpiła z odstępstwem od ww. decyzji od pozwoleniu na budowę lub innych przepisów Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy zgodził się również z zarzutem niezapewnienia Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W. udziału w czynności dowodowej polegające na oględzinach lokali nr [...] i [...] przeprowadzonych w dniu 1 września 2015 r. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 79 w związku z art. 10 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uznał, że zachodziła podstawa do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. skutkująca wydaniem decyzji kasacyjnej.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. złożyli A. M. i J. S., zarzucając jej naruszenie:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że nie doszło do zebrania i rozpatrzenia w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a nadto poprzez uznanie, że decyzja organu I Instancji została wydana przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy składających się na stan faktyczny;

- art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] jest stroną przedmiotowego postępowania, a w konsekwencji podmiotem uprawnionym do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2016 r. w sytuacji, gdy z uzasadnienia tegoż orzeczenia wynika, iż przeprowadzone prace budowlane nie naruszają elementów konstrukcyjnych budynku, a co za tym idzie części wspólnych nieruchomości, co w konsekwencji pozbawia Wspólnotę Mieszkaniową interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, a tym samym statusu strony w ramach prowadzonego postępowania;

- art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż dowód z oględzin lokalu został przeprowadzony z naruszeniem powyższych przepisów, w związku z brakiem poinformowania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o czynności oględzin;

- art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż postępowanie wszczęte na podstawie anonimowego donosu winno być dalej prowadzone i traktowane jako wszczęte z urzędu zamiast prowadzić do jego automatycznego umorzenia w chwili wykrycia nieistnienia osób, które złożyły zawiadomienie,

- art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak poprawnego zawiadomienia skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego, czym naruszono ich prawa jako stron postępowania do odniesienia się do przedmiotu postępowania przed wszczęciem przez organ inwazyjnych czynności kontrolnych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c albo § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W myśl powyższego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie budzi wątpliwości, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, co powoduje, że przy kontroli tego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia się od wydania decyzji merytorycznej, uwzględniając, że organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a., upoważniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczym powodem, który stał za odstąpieniem przez organ odwoławczy od wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze – co wynika z treści zaskarżonej decyzji - było uznanie, że organ I instancji nie przeprowadził jakichkolwiek czynności dowodowych w ramach postępowania wyjaśniającego, które nakierowane byłyby na ustalenie zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na rozebraniu ściany oddzielającej lokale nr [...] i [...] ze sztuką budowlaną, przy jednoczesnym potwierdzeniu, że roboty te, w sytuacji istniejącego podejrzenia, iż mogą mieć związek ze spękaniami ściany w lokalu nr [...], nie wpłynęły na stabilność konstrukcji budynku mieszkalnego. Sąd rozpoznający niniejszą skargę powyższe ustalenie uznaje za trafne, przyjmując, że oparcie się przez organ I instancji wyłącznie na ocenie technicznej mgr inż. Z. P. było niewystarczające w sytuacji, gdy stan faktyczny zaistniały w sprawie wskazywał przede wszystkim na potrzebę weryfikacji przyjętych w tejże ocenie wniosków. Skarżący w swojej skardze podważają możliwość zaistnienia jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy wykonanymi przez nich robotami a uszkodzeniami zaistniałymi w lokalu nr [...], niemniej stanowisko to powinno zostać potwierdzone w drodze opinii podmiotu dysponującego stosowną wiedzą techniczną w tym przedmiocie, której skarżący niewątpliwie nie posiadają. W ocenie Sądu, słuszność zapatrywania wskazującego, że wpływ robót prowadzących do połączenia lokali [...] i [...] powinien ujawnić się nie tylko w jednym lokalu i to znajdującym się dwie kondygnacje wyżej, ale w większej licznie lokali, w tym przede wszystkim w lokalach znajdujących się bezpośrednio nad lokalem nr [...] wymaga odwołania się do wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stąd zanegowanie tegoż zapatrywania, bądź jego akceptacja wymagało posłużenia się przez organy nadzoru budowlanego właściwym środkiem dowodowym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał z tego względu wystarczające podstawy, by przyjąć, że powyższy aspekt sprawy nie został przez organ I instancji w żaden sposób wyjaśniony i wskazane uchybienie powinno być traktowane jako mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, należy dostrzec zasadniczą różnicę pomiędzy sytuacją, gdy wykonane samowolnie roboty budowlane nie stanowią przedmiotu sporu odnoszącego się do oceny ich zgodności ze sztuką budowlaną a przypadkiem, gdy postępowanie naprawcze zostało wręcz zainicjowane zdarzeniem, które wskazuje na powstanie na tym tle określonych wątpliwości. W tej ostatniej sytuacji cel postępowania naprawczego nakierowanego na osiągnięcie przez wykonane roboty budowlane "stanu zgodnego z prawem" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w najszerszy sposób ujawnia potrzebę przesądzenia przez organ, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie wywołują skutków, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, a więc nie powodują zagrożenia m. in. bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ustawodawca, określając konstrukcję postępowania naprawczego, przyjął, że samowolnie przeprowadzone roboty budowlane powinny zostać zinwentaryzowane lub stanowić przedmiot odpowiedniej oceny technicznej bądź ekspertyzy (art. 50 ust. 3 ustawy). Podobne uprawnienie organowi nadzoru budowlanego przyznaje art. 81c ust. 2 tej ustawy. Nie powinno budzić wątpliwości, że wskazane środki dowodowe, po pierwsze, są środkami, którymi organ nadzoru budowlanego ma obowiązek się posłużyć niezależnie od aktualnego stanu zaawansowania inwestycji, a więc także wówczas, gdy brak jest podstaw uzasadniających wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a po drugie, służą one ocenie charakteru wykonanych robót budowlanych. Powoduje to, że co do zasady każda przedstawiana w toku postępowania naprawczego ocena techniczna czy też ekspertyza powinna zostać przygotowana po wykonaniu robót budowlanych i bazować na aktualnych ustaleniach faktycznych. Z zaznaczonych powodów stanowisko skarżących, iż przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy na okoliczność wpływu wyburzenia ściany na stan nieruchomości jawi się jako bezzasadne, nie mogło zostać w żaden sposób podzielone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za wymagane odniesienie się w tym miejscu do zamieszczonego w uzasadnieniu skargi twierdzenia, zgodnie z którym skarżący posiadali "wszelką dokumentację", która byłaby potrzebna do uzyskania odpowiedniego pozwolenia na przeprowadzenie robót polegających na wyburzeniu ściany międzylokalowej. Zdaniem Sądu, twierdzenie to należało poddać w wątpliwość, odnosząc ją do zagadnienia, które jednak nie znalazło żadnego rozwinięcia zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w granicach skargi, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zobowiązany jest bowiem zwrócić uwagę na niedostrzeżoną w sprawie kwestię posiadania przez skarżących prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którą traktować należy jako zagadnienie stanowiące przedmiot badania przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego.

Należy przypomnieć, że z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10, ONSAiWSA z 2011/2/22 wynika, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. II OPS 2/10, na tle rozważanego problemu prawnego wykształciła się bowiem wyraźna linia orzecznicza wskazująca na szerokie rozumienie pojęcia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1202/13, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. II OSK 490/13, wyrok NSA z dnia 6 marca 2014 r. sygn. II OSK 2426/12, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2322/12, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. II OSK 270/12, wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r. sygn. II OSK 887/12; wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 2180/11, wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. II OSK 2183/11). W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w całości podziela, uznaje się z tego względu, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2566/14; wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 r. sygn. II OSK 1724/14; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1311/14; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1290/14; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 912/14, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 870/14, wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r. sygn. II OSK 435/14). Nadawanie takiego kierunku wykładni art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane wynika z przyjęcia, że podzielenie odmiennego poglądu prowadziłoby do możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z treści dyspozycji art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Skoro w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane), to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 tejże ustawy. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega wyłącznie na tym, wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie wskazanego wyżej wymogu, a więc niemożność wykazania przez inwestora, że był uprawniony do wykonania samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych, skutkuje w postępowaniu naprawczym koniecznością zastosowania sankcji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polegającej na nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Pominięcie przez organ nadzoru budowlanego konieczności wyjaśnienia kwestii dysponowania przez inwestora tytułem prawnym uprawniającym go do przeprowadzenia wykonanych robót budowlanych stanowi istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, tak jak i pominięcie tego uchybienia przez sąd administracyjny kontrolujący decyzję wydaną w postępowaniu naprawczym stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 893/15).

Przeniesienie powyższych rozważań na grunt rozpoznawanej sprawy każe uznać, że w toku postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego powinny były ustalić, czy inwestorzy – A. M. i J. S. dysponowali tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych robót w należących do nich lokalach nr [...] i [...]. Ponieważ ta okoliczność stanowiąca przedmiot czynności dowodowych została w sprawie całkowicie pominięta, rozważania Sądu mogą odnosić się do powyższego zagadnienia jedynie w aspekcie oceny zaistniałego uchybienia przez pryzmat przepisów procesowych (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a więc nie mogą prowadzić do przesądzenia, że skarżący odpowiednim tytułem prawnym nie dysponowali, co powinno prowadzić do nałożenia na nich obowiązku przywrócenia lokali do stanu poprzedniego. Specyfika postępowania naprawczego opiera się bowiem na kontroli wykonanych robót budowlanych poprzez odniesienie tychże robót do warunków określających ich legalność. Ma ona zawsze charakter następczy, stąd niedysponowanie tytułem prawnym do nieruchomości w trakcie wykonywanych samowolnie robót nie oznacza, że nie będzie możliwa ich legalizacja poprzez następcze wykazanie w toku postępowania naprawczego, że inwestor aktualnie w świetle przepisów prawa cywilnego takie roboty mógłby wykonać. Nie powinno budzić wątpliwości, że powyższe wskazanie odnosić należy jednocześnie do tych robót budowlanych, które polegały na rozbiórce ściany oddzielającej lokal nr [...] od lokalu nr [...]. W tym przypadku nie ma znaczenia dla oceny legalności wykonanych robót sama konstrukcja ściany, ale przyznawany jej charakter prawny. Ściana oddzielająca lokale nr [...] i [...] stanowiła rodzaj wydzielenia w postaci "trwałej ściany", kształtujący podział budynku na samodzielne lokale mieszkalne w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892). Należało jej przypisać z tego względu charakter nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 ust. 2 cyt. ustawy, jako części budynku, która nie służy wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w niniejszym składzie w całości podziela, przyjmuje się, że to, iż w obrębie ścian oddzielających lokale właściciel konkretnego lokalu ma wyłączne prawo własności, nie oznacza, że ścianami tymi również może dowolnie rozporządzać – ściana taka tworzy bowiem sąsiedni lokal i ma wpływ na wykonywanie prawa własności tego lokalu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 października 2016 r. sygn. II SA/Lu 560/16).

Wskutek rozbiórki ściany międzylokalowej doszło do wykonania robót budowlanych, które w odmienny sposób należy kwalifikować w zależności od tego, jaki aspekt prawny podlega ocenie. Z punktu widzenia prawa budowlanego roboty te należy zaliczyć do robót budowlanych stanowiących przebudowę części obiektu budowlanego. Definicję przebudowy zawiera przepis art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane wskazujący, że są nią te roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Rozebranie ściany międzylokalowej doprowadziło do zmiany parametrów użytkowanych lokali jako części obiektu budowlanego, które były oddzielone tą ścianą i jako forma przebudowy części budynku wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zauważa się, że przebudowę będą stanowiły te prace związane z likwidacją ścian działowych w lokalu, które prowadzą do zmiany parametrów technicznych i użytkowych tego lokalu (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. II OSK 1820/14). Wprawdzie zmiana samego układu ścian działowych wewnątrzlokalowych nie podlega reglamentacji budowlanej, niemniej dotyczy to wyłącznie ścian niedecydujących o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności. W takim przypadku wymagane jest bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę. Z punktu widzenia przepisów o własności lokali, rozbiórka ściany oddzielającej lokale nr [...] i [...] doprowadziła do połączenia dwóch samodzielnych dotąd lokali mieszkalnych. W świetle art. 22 ust. 4 wymienionej ustawy, połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość wymaga zgody właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. W razie odmowy zainteresowany właściciel lokalu może żądać rozstrzygnięcia przez sąd. Powyższe sprawia, że ustawodawca, abstrahując od technicznej możliwości wykonania robót budowlanych, dopuszcza ich przeprowadzenie uznając, że właściciele lokali mogą łączyć samodzielne lokale, niemniej na takie działanie wymagane jest uzyskanie zgody właścicieli lokali wyrażonej w stosowanej uchwale. Niewątpliwie czym innym jest prawne połączenie lokali a czym innym ich wyłącznie faktyczne połączenie. Mieć jednak na uwadze trzeba, że lokal, który traci cechę "wydzielenia trwałymi ścianami", przestaje odpowiadać definicji legalnej samodzielnego lokalu mieszkalnego. Z tej przyczyny z punktu widzenia obowiązującego stanu prawnego nie może dojść do połączenia lokali mieszkalnych, które - naruszając zasady wyodrębniania własności poszczególnych lokali - będzie traktowane jako fakt irrelewantny, nie pociągający za sobą konieczności dokonania odpowiednich zmian udziałów w nieruchomości wspólnej. Okoliczność, iż udział Wspólnoty Mieszkaniowej R. [...] w W. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego odpowiadał udziałowi przeciwnika procesowego skarżących sprzeciwiającego się przeprowadzonym robotom budowlanym w obu lokalach nie ma znaczenia dla ustalenia, czy skarżący jako inwestorzy w postępowaniu naprawczym będą się mogli wykazać odpowiednim tytułem prawnym, albowiem aktualna ocena Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażana w pismach składanych w toku postępowania oraz w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2015 r. ma charakter wyłącznie oświadczeń procesowych, a zatem nie może podlegać rozważeniu w kontekście wymogów przewidzianych w art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali. W tym zakresie w toku ponownie prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego będą zatem zobowiązane do ustalenia, czy skarżący są w stanie wykazać, że pozostają uprawnieni do wykonania robót budowlanych polegających na wyburzeniu ściany międzylokalowej.

Zaznaczony kontekst rozważań czyni równocześnie nieuzasadnionym zarzut naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] art. 61 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Wnoszący skargę nie zwrócili uwagi na to, że charakter wykonanych robót budowlanych, stanowiących przedmiot postępowania naprawczego, wskazywał, że roboty budowlane dotyczyły nie tylko wnętrza lokali inwestorów, ale również obejmowały części wspólne nieruchomości (rozbiórka ściany międzylokalowej), co decydowało o tym, że status strony postępowania należało przyznać również Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W. W postępowaniu w sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. W sprawach tego rodzaju, interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest zatem przez wspólnotę mieszkaniową, która występuje wówczas w postępowaniu jako strona (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r. sygn. II OSK 3101/14).

W odniesieniu do pozostałych prac wykonanych w lokalach nr [...] i [...], stanowiących przedmiot rozważań organu nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji, należy – w ocenie Sądu - wyrazić dwa przeciwstawne wnioski. Pierwszy dotyczy robót budowlanych objętych decyzjami Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Jeżeli chodzi o roboty polegające na rozebraniu części ścianki zewnętrznej podokiennej oraz zamontowaniu witryny z drzwiami wyjściowymi na balkon (lokal nr [...]) i wybiciu w ścianie północnej otworu okiennego (lokal nr [...]), pomimo podniesienia stosownego zarzutu w odwołaniu, w treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii legalności ich przeprowadzenia. Wskazał bowiem jedynie na wątpliwości dotyczące nieprzeprowadzenia oceny ww. robót z punktu widzenia sztuki budowlanej oraz zaistnienia ewentualnego odstępstwa od uzyskanego pozwolenia (wymiar otworu okiennego). Zasadnicze wątpliwości budzić powinna jednak kwestia zgodności wskazanych robót budowlanych z art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wynika, by organy rozważyły następstwa dla kierunku prowadzonych czynności jakie wynikają z wpisania budynku położonego przy ul. [...] w W. do gminnej ewidencji zabytków [...] ( [...],[...], na co zwróciła uwagę Wspólnota już w toku postępowania przed organem I instancji. Przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, ma zastosowanie również do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego rozbiórkę części ściany zewnętrznej takiego obiektu. Należy jednocześnie wyjaśnić, że norma art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego podlega odpowiedniemu zastosowaniu również w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 676/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 153/09; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 524/11). Obowiązek uzgodnienia z konserwatorem zabytków wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w kontrolowanym przypadku nie może jednak być rozumiany w sposób odpowiadający wyrażonemu wyżej ogólnemu stanowisku. Dostrzec bowiem trzeba, że postępowanie naprawcze swoim przedmiotem może obejmować wyłącznie roboty budowlane wykonane w warunkach, do których nawiązuje art. 50 ust. 1 wymienionej ustawy. Wyłączone z zakresu stosowania powyższej normy są zatem co do zasady roboty budowlane wykonane w oparciu o udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę. Legalność tychże robót zależy jednak nie tyle od samego faktu wydania przez organ pozwolenia na budowę, ile od prawidłowości tejże decyzji, stąd odpowiednią reakcją organów nadzoru budowlanego mogą zostać objęte również takie roboty budowlane, które zostały wprawdzie wykonane w oparciu o uzyskane pozwolenie, niemniej pozwolenie to zostało następczo podważone jako wydane z naruszeniem prawa. Z akt sprawy nie wynika, że przywołane wyżej decyzje Prezydenta [...] zostały wydane w uzgodnieniu z organem konserwatorskim, stąd organ nadzoru budowlanego powinien tę kwestię w sposób jednoznaczny w toku prowadzonego postępowania wyjaśnić. Nie tylko ze względu na wymóg pełnej oceny legalności robót budowlanych objętych postępowaniem z punktu widzenia warunków wynikających z materialnego prawa administracyjnego, ile z samego dochowania zgodności podejmowanych czynności procesowych z gwarancjami kodeksowymi. A tym postępowanie organu nadzoru budowlanego uchybiało, skoro strona postępowania w jego toku wyraziła ściśle określoną wątpliwość prawną dotyczącą dopuszczalności wykonania przez skarżących części robót budowlanych w budynku wpisanym do gminnej ewidencji zabytków.

Ustalenie, iż decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków została wydana z naruszeniem art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, powoduje, że zachodzi podstawa do wznowienia przez uprawniony organ z urzędu bądź na wniosek strony postępowania zakończonego ww. decyzją (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Dopóki jednak powyższe rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym, przedmiotem prowadzonego postępowania naprawczego nie mogą pozostawać roboty budowlane wykonane w oparciu o wydane pozwolenie. Na gruncie niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego nie mógł zatem traktować robót polegających na rozbiórce części ściany zewnętrznej w lokalach nr [...] i [...] jako robót podlegających postępowaniu naprawczemu, niemniej swoich rozważań w kwestii legalności tychże robót nie mógł sprowadzić do komunikatu, że ww. roboty budowlane były objęte pozwoleniami z dnia 26 września 2012 r. oraz z dnia 23 listopada 2012 r. Stosownie do art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, do zadań organów nadzoru budowlanego należy m. in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, jak tez kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Kontrola stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje badanie prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień (art. 84a ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). W ramach uprawnień kontrolnych nad działalnością organów administracji architektoniczno-budowlanej wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego uprawniony jest do wskazania organowi administracji architektoniczno-budowlanej podstaw uzasadniających wznowienie postępowania albo stwierdzenie nieważności decyzji. W tych warunkach z wydanej decyzji powinno wynikać jaka kwalifikacja prawna została nadana zaznaczonej kwestii legalności robót budowlanych wykonanych zarówno przez A. M., jak i J. S. Tejże kwestii tym samym nie da się zamknąć ogólnym stwierdzeniem, jakie sformułowane zostało w złożonej skardze, iż na wykonanie otworów okiennych właściciele obu lokali uzyskali odpowiednie decyzje.

Z akt sprawy nie wynika, z czym należy łączyć rozbieżność w zakresie wymiarów nowego otworu okiennego i czy faktycznie taka rozbieżność wystąpiła, przybierając charakter odstępstwa od warunków wydanego pozwolenia, stąd stanowisko organu odwoławczego dotyczące braku szczegółowego wyjaśnienia tejże okoliczności w treści decyzji organu I instancji nie powinno budzić zastrzeżeń. Wydaje się, że powstała wątpliwość może wynikać z operowania przez decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wyłącznie wymiarem okna, które ma zostać wstawione w wybity otwór, natomiast dokonane w lokalu nr [...] oględziny opierały się na wymiarze otworu okiennego.

Drugi wniosek należy odnieść do pozostałych robót polegających na wymianie przez skarżących w obu lokalach okien na nowe z odmiennym ich podziałem. Według [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, roboty te powinny były zostać ocenione w postępowaniu naprawczym, tym bardziej, że zostały one przeprowadzone bez zgody [...] Konserwatora Zabytków. Twierdzenie to nie zostało jednak rozwinięte w celu określenia przyczyn uzasadniających takie stanowisko. Należy bowiem stwierdzić, że wymiana stolarki okiennej w budynku - jeżeli nie łączy się z jakąkolwiek formą ingerencji w konstrukcję obiektu budowlanego - nie stanowi robót objętych zakresem przedmiotowym ustawy - Prawo budowlane. Prace polegające na wymianie stolarki okiennej, zdaniem Sądu, mieszczą się w ramach bieżącej konserwacji (lokalu) budynku i na ich przeprowadzenie nie jest wymagana zgoda organu, nawet w formie uproszczonej, tj. poprzez przyjęcie zgłoszenia inwestora. W ustawie – Prawo budowlane nie zostały zdefiniowane roboty wchodzące w zakres pojęciowy "bieżącej konserwacji", należy je zatem określać poprzez odniesienie ich przedmiotu do treści remontu, za które ustawodawca w art. 3 pkt 8 cyt. ustawy uznaje wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Bieżącą konserwacją można zatem określać roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne – nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu, czy też wykonanie robót mających na celu jedynie utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem, czy też zniszczeniem (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. II OSK 1820/14). Nie zmienia oceny uznającej wymianę stolarki okiennej za bieżącą konserwację dokonanie samej modyfikacji podziałów stolarki okiennej, która nie pociąga za sobą zmiany układu okien w budynku. Tego rodzaju prace nie stanowią robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, stąd ich przeprowadzenie może stanowić przedmiot postępowania naprawczego wyłącznie w przypadku uznania przez organy nadzoru budowlanego, że ich przeprowadzenie wiąże się z wystąpieniem przesłanki, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy – Prawo budowlane (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 października 2016 r. sygn. II OPS 1/16). W rozpoznawanej sprawie takiego ustalenia organy jednak nie dokonały.

Wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd nakazujący uwzględnienie przez organ I instancji faktu nieuzyskania zgody [...] Konserwatora Zabytków na wymianę stolarki okiennej nie znajduje uzasadnienia, albowiem stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane odrębna zgoda (rozumiana również jako zaopiniowanie) organu konserwatorskiego wymagana jest wyłącznie przy prowadzeniu przez inwestora takich robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do gminnej ewidencji zabytków, które objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Taki skutek może ewentualnie spowodować również wydanie przez organ decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Z tego względu roboty, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania ich zgłoszenia, a takimi pozostają wykonane przez skarżących prace polegające na wymianie stolarki okiennej, niezależnie od tego, że mogą być uznane za prowadzące do zmiany wyglądu budynku, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustanowionej przez ustawodawcę reglamentacji administracyjnoprawnej kształtowanej przez przepisy prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446). Należy mieć na uwadze, że gminna ewidencja zabytków jest formą zapewniającą niższy poziom ochrony wyznaczonym zabytkom nieruchomym aniżeli wpisanie ich do rejestru zabytków, stąd w przeciwieństwie do przepisów dotyczących zabytków wpisanych do rejestru, budynki ujęte w gminnej ewidencji nie podlegają ścisłej ochronie, która pozwalałaby poddać kontroli każde roboty, które prowadzone przy budynku mogą prowadzić do naruszenia jego substancji, czy też zmiany jego wyglądu (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Przedstawione wyżej względy nakazywały uznać, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do części przedstawionych w niej argumentów uzasadniających wydane rozstrzygnięcie nie może być uznana za poprawną. Powyższe nie podważa jednak zasadniczego wniosku jaki należało w rozpoznawanej sprawie przyjąć odnośnie do zasadności wydania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Ma on związek ze stwierdzeniem, że w rozstrzyganej sprawie organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania wyjaśniającego względem dokonanej przebudowy lokali nr [...] i [...], które uwzględniałoby wszystkie istotne dla kierunku przyszłego rozstrzygnięcia elementy, tj. przeprowadzenie oceny samowolnie wykonanej rozbiórki ściany obejmującej nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej określającej wpływ (brak wpływu) rozbiórki na stan budynku mieszkalnego i jej ocenę, a także ustalenie, czy inwestorzy dysponowali odpowiednim tytułem prawnym do wykonania tychże robót. Po drugie, postępowanie wyjaśniające powinno objąć kontrolę legalności wykonanych robót polegających na rozbiórce części ścian zewnętrznych budynku objętych pozwoleniami z dnia 26 września 2012 r. oraz z dnia 23 listopada 2012 r. w aspekcie omówionej wyżej zgodności tychże robót z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, zasadność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi należy również łączyć z niedostrzeżonym przez organ odwoławczy błędem przyjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wadliwej konstrukcji postępowania, w którym w sposób łączny podlegała ocena robót budowlanych wykonanych w obu lokalach nr [...] i [...] zarówno przez A. M., jak i J. S. Tymczasem, powyższe sprawy w sensie matarialnoprawnym stanowiły odrębne sprawy administracyjne. Powodowało to, że także podejmowane czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym powinny cechować się odrębnością zakładającą, że organy nadzoru budowlanego prowadzą odrębne postępowanie naprawcze względem robót budowlanych wykonanych w każdym z samodzielnych lokali mieszkalnych budynku przy ul. [...] w W. Zdaniem Sądu, w kontrolowanym przypadku nie zachodziła podstaw do przyjęcia współuczestnictwa formalnego. To, że w odniesieniu do robót polegających na rozbiórce ściany oddzielającej lokale nr [...] i [...] zachodziła łączność wynikająca z przypisania statusu inwestora (sprawcy samowoli budowlanej) obojgu skarżącym, jak też nałożony ewentualny obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego obu lokali mógłby zostać orzeczony w stosunku do obojga skarżących, nie zmienia tego, że A. M. oraz J. S. powinni być adresatami odrębnych rozstrzygnięć. Posłużenie się zresztą w rozpatrywanym przypadku pojęciem ściany międzylokalowej, mogącej podlegać przywróceniu, jest technicznym uproszczeniem, albowiem właściwie pojmowany obowiązek nakładany na inwestorów powinien zakładać przywrócenie indywidualnie przez obojga skarżących ich "własnych" ścian działowych oddzielających lokal od lokalu sąsiedniego (konstrukcyjnie chodzi o dwie ściany działowe). Należy zauważyć, że dopuszczalność rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu, co stanowi istotę współuczestnictwa formalnego, art. 62 k.p.a. uzależnia od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1) identyczności stanu faktycznego, 2) identyczności podstawy prawnej oraz 3) właściwości przypisanej temu samemu organowi administracji publicznej. W każdej z dwu lub więcej spraw powinien zatem zachodzić identyczny stan faktyczny, któremu odpowiada analogiczna podstawa prawna orzeczenia o prawach lub obowiązkach stron. W kontrolowanym przypadku taka identyczność z pewnością nie zachodziła, jeżeli uwzględni się, że w każdym z samodzielnych lokali mieszkalnych zostały wykonane inne roboty budowlane, objęte odrębnymi decyzjami Prezydenta [...]. Przekłada się to na uznanie, że odmienne pozostają uwarunkowania prawne ich realizacji, a następnie legalizacji przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym.

Reasumując tę część rozważań, dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przyczyny nakazywały uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nie było obciążone wadami uzasadniającym jego uchylenie, albowiem zaistniała w rozpoznawanej sprawie wadliwość postępowania naprawczego wymuszała potrzebę przekazania sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).

Tejże oceny nie mogły zmienić pozostałe powołane w skardze zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji, albowiem - zdaniem Sądu - są one w całości niezasadne, a ponadto dodatkowo uzasadniały wynik kontroli odwoławczej decyzji z dnia [...] września 2015 r. oprzeć na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W pierwszym rządzie, organowi odwoławczemu nie można przypisać uchybienia art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., zapatrywanie to skarżący bowiem oparli na założeniu, że Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w W. nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu, stąd podmiot, który niesłusznie był traktowany jako strona nie mógł żądać dopuszczenia do udziału w przeprowadzeniu dowodu (oględzin lokali nr [...] i [...]). Ponieważ we wcześniejszej części rozważań Sąd powyższe założenie uznał za nieuprawnione, stwierdzając, że Wspólnota trafnie została włączona przez organy nadzoru budowlanego do postępowania naprawczego jako jego strona, prawidłowość czynności procesowej oględzin, która powinna być dokonywana przy udziale każdej ze stron, a więc i Wspólnoty, trafnie została w decyzji organu odwoławczego podważona. Zachowanie wymagań wynikających z art. 79 k.p.a. łączy się z zastosowaniem w postępowaniu art. 81 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym z tego względu przyjmuje się, że powiadomienie strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu oraz dopuszczeniu strony do udziału w tej czynności, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju zapatrywanie było wyrażane zarówno we wcześniejszym orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r. sygn. II SA 2015/85, ONSA 1986/1/13), jak i jest ono aprobowane w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2537/14; wyrok z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. I OSK 2874/12). Brak prawidłowego powiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu 1 września 2015 r. stanowiło naruszenie prawa procesowego, co powoduje, że oględziny te nie mogły być prawidłowym dowodem przyjętym w sprawie. Wartość dowodową mają oględziny wówczas, gdy odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron, podlegają bowiem ocenie razem z ich wyjaśnieniami i oświadczeniami. Możliwość zapoznania się przez Wspólnotę z samym protokołem oględzin i materiałem zdjęciowym nie czyni zadość zasadom czynnego bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu, co oznacza, że w toku ponownie prowadzonego postępowania, jeżeli Wspólnota Mieszkaniowa [...] o to wystąpi, oględziny lokali nr [...] i [...] powinny zostać powtórzone.

Również podniesiony zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 61 § 1 i 4 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie dostrzegają różnicy zachodzącej pomiędzy wszczęciem postępowania na podstawie – jak to ujmują - "anonimowego donosu", który z "nieistniejących osób" jako wnioskodawców czyni strony postępowania, a ujęciem, które pismo adresowane do organu nadzoru budowlanego, pochodzące od niedających się ustalić osób, zezwala potraktować jako powiadomienie o okoliczności wymagającej zweryfikowania, jeżeli zdaniem organu, wskazuje na to treść tego pisma. Uprawnienie takie wynika, zdaniem Sądu, z treści przepisów art. 84 ust. 1 oraz art. 84a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 61 § 1 k.p.a., które wskazują, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego została przez ustawodawcę wymieniona na pierwszym miejscu spośród zadań nadzoru budowlanego. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego przy zainicjowaniu postępowania kontrolnego nie są ograniczone tak treścią składanych do nich zawiadomień, jak i ustaleniem, że zawiadomienia te pochodzą od "istniejących osób", jeżeli czynności wyjaśniające podejmowane z urzędu pozwalają stwierdzić, że zachodzi sytuacja, w której organy nadzoru budowalnego powinny podjąć stosowną interwencję. Organy nadzoru budowlanego przeprowadzają postępowanie kontrolne w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez te organy działań w ramach przypisanych im kompetencji.

Należy jednocześnie wyjaśnić, że czynności podejmowane na podstawie art. 84a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane są działaniami kontrolnymi podejmowanymi przez organy nadzoru budowlanego w zakresie dotyczącym stwierdzenia zaistnienia przesłanek uzasadniających wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, stąd nie odnoszą się do nich ogólne wymogi, które dotyczą formalnego wszczęcia postępowania oraz zawiadomienia o tym fakcie wszystkich stron. Konieczność oględzin wnętrz lokali nr [...] i [...] wynikała z charakteru ujawnionego rodzaju możliwego odstępstwa od przestrzegania przepisów prawa budowlanego, z tego powodu stawianie w skardze tezy, że organy nadzoru budowlanego powinny się posłużyć "mniej inwazyjną" formą czynności kontrolnej może być zrozumiałe z punktu wygody zainteresowanych stron, niemniej w świetle przypisanych organom nadzoru budowlanego zadań należy uznać oględziny obu lokali mieszkalnych za adekwatne narzędzie do wstępnego zweryfikowania stawianych skarżącym zarzutów. Wymaga jednocześnie wyjaśnienia, że oględziny stanowiące przedmiot zawiadomienia z dnia 18 marca 2015 r. nie stanowiły oględzin w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a., będących jednym z kodeksowych środków dowodowych. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, posłużenie się taką nazwą w ww. piśmie adresowanym do właścicieli lokali nie nadawało im samoistnie takiej procesowej formy, gdyż odnosić tę czynność należało wyłącznie do ogólnie pojmowanego przeprowadzenia przez uprawnioną do tego osobę wizji (części) obiektu budowlanego, a więc obejrzenia go celem zdobycia na jego temat określonej wiedzy pomocnej do ustalenia stanu faktycznego. Taki charakter tejże czynności wynika z treści art. 81a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, z którego wynika, że działanie kontrolne obejmuje upoważnienie do wstępu do obiektu budowlanego, a zarazem i jego wydzielonej części, jak również właściwą "czynność kontrolną", a więc ustalenie stanu, w jakim znajduje się tenże obiekt, przy udziale inwestora lub jego właściciela. Do wszczęcia postępowania doszło wskutek wydania przez organ I instancji zawiadomienia z dnia 7 maja 2015 r., wobec czego dopiero przeprowadzone w dniu 1 września 2015 r. oględziny obu lokali, pomimo wcześniej podważonej ich poprawności, mogły być traktowane jako środek dowodowy określony w art. 85 § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.