Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 365/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 5 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO, Kolegium lub organ II instancji) decyzją z [...] maja 2022r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania H. B. od decyzji Burmistrza B. z [...] marca 2022r. nr [...] o ustaleniu na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltanicznej o mocy 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] obręb P. gm. B., działając na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej k.p.a.) w całości uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wskazana na wstępie decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W piśmie z [...] grudnia 2021 r. P. sp. z o.o. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr ewid. [...] obręb P., gm. B..

Burmistrz B. po przeprowadzeniu postępowania w sprawie powyższego wniosku, decyzją z [...] marca 2022r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 54, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm. – dalej u.p.z.p.) ustalił na rzecz P. sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltanicznej o mocy 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] obręb P. gm. B..

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej wskazano, że farmy fotowoltaicznej nie zalicza się do inwestycji celu publicznego lecz należy zaliczyć do inwestycji innych, w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. dla których istnieje obowiązek ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W trakcie postępowania administracyjnego dla terenu objętego wnioskiem przeprowadzono analizę przestrzenno- prawną, zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i dokonano sprawdzenia łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy nie naruszą przepisów odrębnych. W ocenie Burmistrza stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, umożliwia określenie warunków zabudowy.

Dalej Burmistrz B. wskazał, że inwestycja jest instalacją odnawialnych źródeł energii zaliczoną do zabudowy produkcyjnej, w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także nie bada się dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Inwestycji nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zasięg obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, wyznaczony na podstawie przepisów dotyczących ochrony środowiska, nie może przekroczyć granie terenu inwestycji. Granice obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, pokrywające się z granicami terenu inwestycji, określono na podstawie wniosku inwestora.

Teren inwestycji położony jest na obszarze wymagającym ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków gminy B.. W odniesieniu do terenu wymagającego takiej ochrony mają zastosowanie przepisy art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Teren inwestycji stanowią grunty rolne. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899.), teren inwestycji objęty decyzją uznaje się za nieruchomość wykorzystywaną na cele rolne. W odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne lub leśne mają zastosowanie przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

W toku postępowania architekt sporządził projekt rozstrzygnięcia, który następnie przesłano do uzgodnienia Staroście R. , Dyrektorowi Zarządu Zlewni w L. PGW Wody Polskie oraz do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P., o czym zawiadomiono Strony postępowania. W dniu [...] stycznia 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał postanowienie nr [...], w którym uzgodnił ww. projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagami.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła H. B., która nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem. Odwołująca wyraziła obawę, że stacja kontenerowa transformatorowa może wydawać niepożądane szumy lub hałas i źle wpływać na samopoczucie i bezpieczeństwo domowników. Zdaniem odwołującej postawienie 2500 sztuk paneli fotowoltaicznych źle wpłynie na krajobraz i przyczyni się do pomniejszenia atrakcyjności należącej do niej działki.

Po rozpatrzeniu tego odwołania, SKO przywołaną na wstępie decyzją z 5 maja 2022 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, SKO zastrzegło na wstępie, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w sprawie, nie mają do niej zastosowania zmiany w przepisach wprowadzone na mocy: ustawy z dnia 17 września 2021r. (Dz.U. poz. 1986), zmieniającej u.p.z.p. z dniem 3 stycznia 2022r.

Dalej SKO wskazało, że dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. niezbędna jest ocena wnioskowanego przedsięwzięcia pod kątem jego kwalifikacji do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 610) z uwzględnieniem przepisu art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3 a u.p.z.p. W ocenie Kolegium powyższe uwarunkowania nie zostały przez organ pierwszej instancji wyczerpująco rozważone, w następstwie czego uznać należy, że organ ten przedwcześnie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odstępując niejako automatycznie od oceny wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Dalej zwrócono uwagę, że w przedmiotowej sprawie ustalono warunki zabudowy dla części działki nr [...] (zgodnie z wnioskiem). Kolegium zaznaczyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jest jednolitego stanowiska w sprawie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jedynie co do części działki ewidencyjnej. Zagadnienie to jest przedmiotem rozbieżnych linii orzeczniczych, z których jedna całkowicie wyłącza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki. Zgodnie z drugim stanowiskiem, podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się natomiast dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań normatywnych lub faktycznych, dotyczących np. inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty np. zjazdy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że użyty we wskazanym wyżej przepisie termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. To z kolei uzasadnia stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Tym bardziej, że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej mogłoby skutkować tym, iż przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń, np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych - intensyfikacja zabudowy działek.

W przedmiotowej sprawie planowane zamierzenie ma być realizowane na działce o nr ew. [...], na której części wnioskująca Spółka planuje zrealizować przedmiotową inwestycję, występują użytki rolne (RV, RVI, PsV, ŁV) oraz użytki leśne (LsV, LsVI, W). W tym kontekście organ II instancji przytoczył treść art.7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej w skrócie "u.o.g.r.l."). Powołując się na wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14 wskazano, że "obecnie (...) działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu". Sąd wskazał ponadto, że "urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę". W ocenie Kolegium, ustalanie warunków zabudowy dla części działki jest możliwe, jednakże dotyczy to jedynie sytuacji wyjątkowych.

Tymczasem w zaskarżonym rozstrzygnięciu objęto ustaleniami jedynie część działki określonej we wniosku, przy czym nie wskazano w uzasadnieniu wydanej decyzji na szczególne przesłanki z punktu widzenia ładu przestrzennego do akceptacji poglądu, ażeby w rozpatrywanej sprawie terenem inwestycji mogłaby pozostawać jedynie hipotetyczna część wydzielonej nieruchomości gruntowej. W powyższym zakresie przeprowadzone postępowanie jak i wydana w jego wyniku decyzja wymagają zatem uzupełnienia i to w takim stopniu, który może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skład orzekający uznał zatem wydaną decyzję za przedwczesną.

Dalej Kolegium wskazało, że do kwestionowanej decyzji załączono analizę wraz z załącznikiem graficznym oraz załącznik graficzny do rozstrzygnięcia, niemniej jednak mapy te nie mają adnotacji o włączeniu map do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tj. przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, o czym stanowi przepis § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, iż zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak jest natomiast podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w sprawie takich jak choćby analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wyjaśniło, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od opisanej decyzji organu II instancji, P. sp. z o.o. wniosła o uchylenie tej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Spółka zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

I. naruszenia prawa procesowego, tj.

- art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji orzekającej co do istoty sprawy, tj. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji

- art. 138 § 2 w z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że organ, w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

II. naruszenia prawa materialnego, tj.

- art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę,

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści w/w normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka rozwinęła i umotywowała podniesiony zarzuty.

W związku z postanowieniem Sądu z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 365/22, oraz zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 29 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art.3 §2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Taki sprzeciw został wniesiony przez P. sp. z o.o. w przedmiotowej sprawie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2022r. nr [...] uchylającej decyzję Burmistrza B. z [...] marca 2022r. nr [...] o ustaleniu na rzecz P. sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltanicznej o mocy 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...] obręb P. gm. B..

Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowiły przepisy u.p.z.p. Jednakże w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny zasadniczo nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. A w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw – na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6."

Przechodząc do oceny stanowiska Kolegium w kwestii zasadności uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – w kontekście przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w nim wytycznych co do dalszego postępowania – należy zauważyć, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu z tego względu, że organ II instancji nie wykazał należycie ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Z zamieszczonych w motywach zaskarżonej decyzji uwag poświęconych ocenie decyzji organu I instancji można wnioskować, iż skład orzekający SKO swe kasacyjne rozstrzygnięcie oparł przede wszystkim na stwierdzeniu, że Burmistrz przedwcześnie zastosował art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odstępując od oceny wszystkich wymaganych ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności tych wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W tym miejscu podtrzymać należy stanowisko Kolegium, że ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W wypadku bowiem kwalifikacji jako instalacji odnawialnego źródła energii (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) – w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji może mieć kluczowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Powyższe nie wymagało jednak przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ I instancji zakwalifikował bowiem przedmiotową inwestycję jako instalację odnawialnego źródła energii w związku z czym nie dokonał oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy na podstawie akt sprawy winien zatem działając jako organ odwoławczy dokonać oceny prawidłowości takiej kwalifikacji planowanej inwestycji (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., czego jednak nie uczynił.

Dalej wskazać należy, że uchylając decyzję Burmistrza i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania Kolegium uznało, że wydanie decyzji kasacyjnej podyktowane jest również tym, iż co do zasady, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Powyższe w ocenie Kolegium jest jednak możliwe jedynie w sytuacjach wyjątkowych czego organ I instancji nie wykazał co stanowiło kolejną podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej.

W tym miejscu zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednoznacznej zgody, co do tego, czy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Istnieją poglądy prezentowane m.in. w wyrokach NSA: z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17; z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, lecz także poglądy przeciwne, dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest m.in. w wyrokach NSA: z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19; z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20.

W niniejszej sprawie, należy uznać, że mimo iż nie zostało to wprost zaznaczone przez organ pierwszej instancji, Burmistrz przychylił się do drugiego ze wskazanych poglądów. Jeżeli zatem organ odwoławczy prezentuje odmienne stanowisko w tym przedmiocie, winien zająć merytoryczne stanowisko w sprawie, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który już wypowiedział się w tym temacie. Pochopność i co najmniej przedwczesność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji staje się szczególnie widoczna, jeśli się zważy, że w wyniku ww. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, SKO może dojść do przekonania, iż przesłanka z art.61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie została w rozpoznawanej sprawie spełniona i stoi na przeszkodzie wydaniu wnioskowanej decyzji w sprawie warunków zabudowy. W takim przypadku podejmowanie dalszych czynności wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO byłoby oczywiście niecelowe, gdyż już ww. okoliczność uzasadniałaby uchylenie decyzji organu I instancji w całości z jednoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy, w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., w postaci odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Wypada w tym miejscu jeszcze zauważyć, że w razie wniesienia na taką decyzję SKO skargi do sądu administracyjnego, sąd byłby władny skontrolować m.in. prawidłowość ww. spornego poglądu (materialno)prawnego SKO. Należy bowiem stwierdzić, iż jest to kwestia z zakresu prawa materialnego, która w niniejszym postępowaniu sądowym, zainicjowanym sprzeciwem Spółki będącej inwestorem, z uwagi na granice rozpoznania tego środka prawnego zakreślone w art. 64e p.p.s.a., nie podlegała rozpoznaniu Sądu.

Odnosząc się do dalszej argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji zwrócić trzeba uwagę, że brak załącznika do wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, wymaganej stosownie do dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest brakiem usuwalnym, który można uzupełnić w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie wykracza to poza ramy art. 136 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że przyczyny wskazane w motywach zaskarżonej decyzji nie uzasadniały wydania przez SKO decyzji kasatoryjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego względu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł).

Organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni przedstawione wyżej uwagi, wskazania i oceny prawne, i będzie zmierzał do jej merytorycznego (tj. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) rozstrzygnięcia.