Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 420/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. K., E. K. oraz P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K., P. K. oraz E. K. (obecnie E. K.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszonych [...], które mają powstać na użytek planowanej inwestycji budynku tj. budynku przedszkola ze świetlicą edukacyjną oraz częścią mieszkalną i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] na terenie Gminy M. w obrębie geodezyjnym [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Organ pierwszej instancji w dniu [...] grudnia 2014 r. wydał powyżej opisaną decyzję. Od decyzji zostało wniesione odwołanie przez J. K., P. K. oraz E. K., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 pkt 1 powyższej ustawy poprzez nieuwzględnienie sformułowanej w przepisie art. 61 ust. 1 tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo braku spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu; szczególnie zaś zignorowanie zupełnie innego ukształtowania istniejącego i planowanego obiektu oraz jego przeznaczenia,

2/ naruszenie § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez sporządzenie pobieżnej i niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz części graficznej; a także poprzez nieuwzględnienie innej powierzchni zabudowy na obu działkach,

3/ naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez dowolność w wydaniu decyzji, brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego oraz niekompletność uzasadnienia decyzji, przejawiające się w braku omówienia tego, które okoliczności - wynikające z wyników analizy - uzasadniają spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego funkcji istniejącej zabudowy, jak również poprzez brak uzasadnienia dlaczego intensywność zabudowy może być większa niż na działce sąsiedniej, oraz błędne przyjęcie, że obszar analizowany i tereny do niego przyległe posiadają zróżnicowaną funkcję i przeznaczenie, w szczególności przyjęcie, że jest to funkcja rekreacyjna.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżących podniósł, iż najnowsza decyzja Wójta w przedmiotowej sprawie jest praktycznie identyczna jak dwie poprzednie, co do treści i skutków prawnych dla skarżącego, a więc zarzuty podniesione we wcześniejszych odwołaniach są aktualne (za wyjątkiem określenia zbyt szerokiego obszaru analizowanego). Pozostaje niewiadome na jakiej podstawie organ przeprowadził analizę funkcji zabudowy skoro twierdził we wcześniejszych decyzjach, że jest ona niemożliwa wobec "braku zainwestowania" terenów przyległych do terenu inwestycji w sposób umożliwiający precyzyjne określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Zdaniem pełnomocnika nieprawdą jest ustalenie organu, że teren inwestycji znajduje się na obszarze o niejednolitej funkcji. Nie występuje tam funkcja rekreacyjna. Wedle organu o funkcji rekreacyjnej przesądza bliska lokalizacja [...] oraz rzeki [...]. Obecnie [...] wykorzystywane są wyłącznie na potrzeby gospodarki rybnej i żadna rekreacja w ich pobliżu nie jest możliwa. Rzeka [...] jest w tamtej okolicy tak zarośnięta, że nie nadaje się do wędkowania. Dla ustalenia funkcji rekreacyjnej nie ma znaczenia istnienie na działce inwestora odkrytych [...]. Nawet gdyby przyjąć, że obszar na którym planowana jest inwestycja ma zróżnicowaną funkcję, to nie przesądza to jeszcze o zasadności inwestycji w takim miejscu. Przedmiotowa inwestycja będzie na pewno zakłócała korzystanie z nieruchomości przez odwołujących się. [...] wiąże się z dosyć mocnymi dźwiękami jakie wydają uderzane [...]. Zadaszenia w postaci "balonów" zamiast wyciszać dodatkowo wzmacniają dźwięk, działając jak pudło rezonansowe, szczególnie wtedy kiedy pomieszczenie nie jest szczelnie zamknięte. Zdaniem pełnomocnika materiał dowodowy powołany w decyzji nie może zostać uznać za wyczerpujący, ponadto został on zanalizowany bardzo pobieżnie.

Rozpatrując powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że organ odwoławczy ma obowiązek zbadać, i to niezależnie od zarzutów podniesionych w odwołaniu, czy organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji. Stosownie do brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego, w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń wykonawczych. Zgodnie art. 60 ust. 1 powyższej ustawy decyzje o warunkach zabudowy, wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (o ile istnieje taki obowiązek) i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 powołanej ustawy), a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu co wynika z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W zakresie kontynuacji funkcji organ odwołał się do art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prowadząc analizę obszaru w tym zakresie organ winien mieć na względzie fakt, iż w § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. została zawarta definicji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, przez którą należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi oraz definicję cech zabudowy i zagospodarowania terenu rozumianą jako gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika także, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjął się pogląd, iż pojęcia działki sąsiedniej nie należy utożsamiać z wyłącznie z działkami bezpośrednio przylegającymi do terenu inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2005 r. II OSK 551/05 LEX nr 194346, wyrok dnia 18 czerwca 2008 r. NSA II OSK 58/07 LEX nr 465665). Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza zatem konieczności bezwzględnego dopasowania planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej, ale winna być rozumiana jako możliwość dopuszczenia inwestycji stanowiącej uzupełnienie istniejącej funkcji, która nie jest sprzeczna z istniejącym sposobem zagospodarowania danego terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony

Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji wyznaczył obszar większy niż wynikający z powołanego powyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tak wyznaczonym obszarze teren planowanej inwestycji położony jest w centralnym punkcie obszaru. Teren inwestycji położony jest granicach administracyjnych Gminy M., przy jej granicy z terenem [...]. Planowana zabudowa znajduje się w niewielkiej odległości od granic miasta, jednakże nie jest położona na terenach silnie zurbanizowanych, charakterystycznych dla terenów miast, ale pośród zabudowy o mniejszym stopniu zagęszczenia, z przewagą terenów o funkcjach rolniczych, wypoczynkowych oraz rekreacyjnych. W bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale również zabudowa zagrodowa, jak i tereny wykorzystane rolniczo. Zdaniem organu wskazany powyżej sposób zabudowy obszaru i jego wykorzystania w zakresie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu świadczy o niejednolitym, pod względem charakteru zainwestowania, sposobie wykorzystania przestrzeni. W obszarze można wyodrębnić tereny niezabudowane i wykorzystywane rolniczo, jak również obszary o zabudowie jedno i wielorodzinnej. Charakterystyczną cechą zabudowy jest jej lokalizacja wzdłuż dróg, stanowiących bezpośrednie połączenie z położonym w pobliżu [...]. W granicach obszaru znajduje się również obiekt zabytkowy - [...]. Planowana zabudowa stanowi funkcję uzupełniającą i nie koliduje z dotychczasową funkcją obszaru.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie narusza § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zaś analiza obszaru przeprowadzona w zakresie kontynuacji funkcji, umożliwia zabudowę zgodnie z intencją inwestora.

Następnym etapem, po wyznaczeniu obszaru analizowanego jest konieczność wyznaczenia parametrów dla planowanej zabudowy, o których mowa w § 4-8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczony obszar analizowany, niejednolity pod względem funkcji i sposobu zagospodarowania będzie w istotny sposób wpływał na sposób wyznaczenia parametrów, określonych w § 4-8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zdaniem organu odwoławczego analiza przepisów powołanego powyżej rozporządzenia w zakresie wyznaczania tych parametrów prowadzi do wniosku, iż co do zasady ustawodawca określa sposób wyznaczania danego parametru na podstawie danych uzyskanych z obszaru analizowanego, ale jednocześnie dopuszcza możliwość odstąpienia od przyjętej reguły, jeżeli ma to uzasadnienie w wynikach analizy.

Organ drugiej instancji wskazał, że dokonał ponownej oceny sprawy w zakresie określenia podstawowych parametrów planowanej zabudowy wynikających powołanego powyżej rozporządzenia:

1/ sposób wyznaczania linii zabudowy określa § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z brzmieniem § 4. ust. 1 obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Linia ta wyznacza zatem granice potencjalnej zabudowy danego terenu względem odległości od drogi publicznej i zważywszy na charakterystykę zabudowy mieszkaniowej w omawianym obszarze, wyznaczenie tego parametru winno nastąpić w oparciu o dane z obszaru analizowanego tj. § 4 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

2/ wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z analizy wynika, iż w obszarze znajdują się grunty pozbawione zabudowy z uwagi na ich rolnicze wykorzystanie, jak i tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co przesądza o konieczności zastosowania możliwości wyznaczenia tego parametru na podstawie § 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego zasadnie organ pierwszej instancji przyjął wartość 33% odnosząc się do działek położonych po południowej stronie ulicy [...]. Działki te, jak wynika z załącznika mapowego, stanowią obszar zabudowany, umożliwiający określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

3/ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Powołany powyżej przepis określa zasady wyznaczania wskaźnika - wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, przy czym zasadą jest oparcie się na parametrach zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich - jako jej przedłużenie. Jednocześnie, jak wynika z treści powołanego przepisu, dopuszczona została możliwość odstępstwa od tej zasady, o ile znajduje to odzwierciedlenie w analizie obszaru. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził analizę co do wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i przyjął wartość 9 m, jako średnią z obszaru, co zważywszy okoliczność zróżnicowania zabudowy znajdującej się obszarze, nie narusza § 7 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

4/ szerokość elewacji frontowej. Zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z ust. 2 wynika, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ odwoławczy wskazał, że z analizy wynika, że szerokość zabudowy waha się od 8 do 53 m, co świadczy o dużym zróżnicowaniu tego parametru. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji uwzględnił gabaryty [...] i odniósł tę wartość do zabudowy działki ew. nr [...], co w świetle § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest działaniem dopuszczalnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z § 9 powyższego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej budowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy (część tekstową i graficzną) sporządzonej na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia, stanowią załącznik - do decyzji o warunkach zabudowy. Powołane powyżej rozporządzenie wprowadza również wymogi co do czytelności mapy, zastosowanych oznaczeń oraz przyjętego nazewnictwa. Zatem dokonując powyższych rozważań decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać: część tekstową i załącznik graficzny oraz załączniki: analizę obszaru, składająca się z części tekstowej i graficznej. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja odpowiada powyższym wymogom.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że tylko w części zasługują one na uwzględnienie. Zasadnym jest zarzut co do braku podania przez organ pierwszej instancji kryteriów jakie przesądziły o wyznaczeniu obszaru analizowanego, oraz naruszenia art. 107 § 3 kpa, jednakże organ odwoławczy wskazał, że uzupełnił w swojej decyzji powyższy uzasadnienie organu pierwszej instancji.

Zarzut, co do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie braku kontynuacji funkcji organ odwoławczy uznał za chybiony. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, co oznacza, iż planowana zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu i nie godzi w zastany stan rzeczy, a zatem możliwe jest jej pogodzenie z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową czy rolniczą, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym czy też stanowić zabudowę zagrodową. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Z. Niewiadomski, [red.] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck 2011. Komentarz do art. 61, Legalis).

Organ odwoławczy wskazał, że nie może zostać uwzględniona argumentacja pełnomocnika strony skarżącej, co do konieczności dostosowania nowej zabudowy do wypracowanego przez jego mocodawców "[...]". Obowiązujące w tym względzie przepisy nie wprowadzają obowiązku ukształtowania nowej zabudowy pod względem stylu architektonicznego do nieruchomości sąsiedniej, ale wskazują na wyłącznie na konieczność jej dostosowania do zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie funkcji oraz podstawowych parametrów, ujętych w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wykonując analizę organ przesądza o możliwości realizacji danej inwestycji lub też, o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem wniosek inwestora, wszczynający postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy określa, w jakim zakresie będzie prowadzone postępowanie, a więc jakie przepisy prawa umożliwiają, lub też nie realizację przedmiotowej inwestycji. Organy administracji publicznej nie są zobowiązane do oceny wniosku inwestora pod względem celu, a w szczególności rozważania czy planowana zabudowy ma charakter komercyjny czy też służy ogółowi mieszkańców.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., P. K. oraz E. K. (obecnie E. K.), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił:

1/ naruszenie art. 24 § 1pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1 kpa oraz art. 8 kpa poprzez podejmowanie czynności budzących wątpliwości co do zachowywania zasad obiektywizmu i niezależności, w sytuacji gdy dwoje tych samych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zasiadało w składzie orzekającym, które w dniu [...] października 2014 r. wydało postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a na skutek wniesienia skargi z dnia [...] października 2014 r., w dniu [...] grudnia 2014 r. orzekało w składzie, który wydał postanowienie uchylające w/w postanowienie oraz tego samego dnia - zaskarżoną decyzję, co podważyło zaufanie skarżących, co do niezależności i obiektywizmu organu administracji wydającego decyzję po uznaniu krytyki poprzedniego orzeczenia;

2/ naruszenia art. 138 § 1 kpa poprzez próbę nadania elementom uzasadnienia decyzji funkcji, jaką może pełnić tylko decyzja organu pierwszej instancji, a to przez "wyręczenie" organu pierwszej instancji w podanie kryteriów, jakie przesądziły o wyznaczeniu obszaru analizowanego, co – wedle słów uzasadnienia zaskarżonej decyzji – "uzupełnił organ odwoławczy w powyższej decyzji";

3/ naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy poprzez:

- niewyjaśnienie jakie funkcje planowana zabudowa będzie kontynuować, a jakie uzupełniać, w szczególności poprzez brak odniesienia do charakterystyki urbanistycznej (obejmującej funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych);

- błędną wykładnię pojęcia formy architektonicznej jako istotnego warunku w zakresie rodzaju wymagań dla nowej zabudowy, poprzez bezpodstawne zakwestionowanie argumentacji skarżących dotyczącej stylu architektonicznego (w tym przypadku stylu klasycystycznego) wypracowanego na ich nieruchomości, a która to wykładnia świadczy o błędnych podstawach całej decyzji;

- błędną wykładnię pojęcia funkcji zabudowy jako istotnego warunku w zakresie rodzaju wymagań dla nowej zabudowy, poprzez bezpodstawne zakwestionowanie argumentacji skarżących dotyczącej rozróżnienia na zabudowę o charakterze komercyjnym oraz zabudowę służącą ogółowi mieszkańców, a która to wykładnia świadczy o błędnych podstawach całej decyzji;

- błędną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo braku spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, w szczególności w sytuacji braku możliwości pogodzenia wskaźników wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, przede wszystkim zaś funkcji, cech oraz formy architektonicznej istniejącej zabudowy istniejącej zabudowy;

- niedostateczne wyjaśnienie kwestii związanych z możliwością negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko poprzez brak jakiejkolwiek analizy przewidywanej wielkości emisji hałasu;

4/ naruszenie § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 3 i pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez sporządzenie pobieżnej i niekompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa z art. 61 ust. 1-5 ustawy;

5/ naruszenie art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa oraz § 3 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 3 i 3 w/w rozporządzenia przez brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i niepełne uzasadnienie decyzji przejawiające się w braku omówienia tego, które okoliczności - wynikające z wyników analizy - uzasadniają spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, a także poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego funkcji istniejącej zabudowy, jak również poprzez brak uzasadnienia dlaczego intensywność zabudowy może być większa niż na działce sąsiedniej, a także błędne przyjęcie, że obszar analizowany i tereny do niego przyległe posiadają zróżnicowaną funkcję i przeznaczenie, w szczególności przyjęcie, że jest to funkcja rekreacyjna.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących opisał stan faktyczny sprawy, szczegółowo rozwijając przedstawione zarzuty. Do skargi dołączone zostały załączniki w postaci fotografii przedstawiających miejsce inwestycji i terenów sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności Sąd dokonał rozważenia podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 27 § 1 kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 kpa wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu stanowi podstawę wznowienia postępowania i skutkuje uchyleniem wydanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa.

Art. 27 § 1 kpa stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia normy art. 27 § 1 kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Skarżący zarzucali, iż w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wydającego decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., udział brało dwóch członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którzy wydawali postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w dniu [...] października 2014 r., a następnie brali udział w wydaniu w drodze autokontroli postanowienia uchylającego postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu oraz w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć należy branie udziału w wydaniu decyzji, która podlega zaskarżeniu. Brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do rozszerzania treści art. 24 § 1 pkt 5 kpa na sytuacje, w których członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu postanowienia "wpadkowego" w sprawie, niż decyzja podlegająca zaskarżeniu. Ustawodawca w art. 27 § 1a kpa wskazał, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Ustawodawca nie wprowadził regulacji przewidującej wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego od rozpoznania sprawy w przypadku brania przez niego udziału w wydaniu postanowienia "wpadkowego". W ocenie Sądu, z uwagi na istotne konsekwencje, norma nakazująca takie wyłączenie musiałaby wynikać z wyraźnego przepisu ustawy.

Analiza treści art. 24 § 1 pkt 5 kpa prowadzi do wniosku, że ustawodawca chciał wykluczyć sytuację, w której przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy będzie brał udział pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Jest to niepożądane między innymi z uwagi na zakres postępowania w wyższej instancji, tj. pracownik ten musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) czy też ponownie ocenić (ewentualnie uzupełnić) materiał dowodowy. Tak sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał, punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1).

W sprawie zastosowanie miały również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 61 ust. 6. Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na wstępie należy podnieść, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Powyższe nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się praktycznie do wykładni tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i w dalszej kolejności konsekwencji uznania przez organ, że zasada dobrego sąsiedztwa została w niniejszej sprawie spełniona.

W wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mająca swój pierwowzór w ustawodawstwie niemieckim tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, jest jedną z przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 powyższej ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, wskazać należy, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 powyższej ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

Zdaniem Sądu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona prawidłowo i zasadnie organy administracji uznały, że może ona być podstawą ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Zasadnie organy administracji uznały, że z analizy wynika, iż kontynuacja funkcji zostanie zachowana, choć wskazać, należy, że wobec niewielkiego zainwestowania terenów przyległych do terenu inwestycji, sposób umożliwiający precyzyjne określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy napotyka trudności, ale jest możliwy do ustalenia. Niewielkie zainwestowanie terenów przyległych do terenu inwestycji nie może być przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy oznacza "sąsiedztwo urbanistyczne", mieszczące się w wymaganiach "ładu przestrzennego", odnoszone nie tyle do umiejscowienia działek na mapie podziału geodezyjnego czy też prostego wyliczania odległości poziomych na mapie, ale przede wszystkim odniesienia wzajemnego oddziaływania zabudowanych działek do szerszego kontekstu, tworzenia pewnych struktur osadniczych, ale również terenów otaczających – a więc istniejącej rzeźby terenu (przykładowo, położenie działek po dwóch stronach wyraźnego wzniesienia, rozdzielenie kompleksem leśnym czy zbiornikiem wodnym w oczywisty sposób ogranicza uznanie, że zachodzi sąsiedztwo urbanistyczne).

Zabudowa podlegająca analizie powinna umożliwić określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W momencie wykazania sprzeczności przestaje być dopuszczalna. Przykładowo, jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy budynek może być tylko budynkiem mieszkalnym. Takim obiektom może towarzyszyć np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne (Anna Fogel "Instytucja zasady dobrego sąsiedztwa – ewolucja poglądów doktryny i orzecznictwa" w "Człowiek i środowisko" 34 (3-4) 2010 r.)

W sprawie w terenie analizowanym znajduje się zabudowa zróżnicowana, co szczegółowo w zaskarżonej decyzji wymienił organ. Występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, ale również zabudowa zagrodowa, jak i tereny wykorzystane rolniczo. Świadczy o niejednolitym, pod względem charakteru zainwestowania, sposobie wykorzystania przestrzeni. Budowa [...] realizuje funkcję uzupełniającą do istniejącej na omawianym terenie zabudowy.

W przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy te wątpliwości rozstrzygać mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przepisu tego wynika, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel (użytkownik wieczysty) ma prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. Wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny, subiektywnie pojmowany ład przestrzenny, na który w niniejszej sprawie m.in. wskazują skarżący. Aby stanowisko osób trzecich mogło sprzeciwić się skutecznie interesom inwestora muszą one wykazać, że ich prawem chroniony interes może być naruszony w razie zrealizowania inwestycji budowlanej. Kwestie dotyczące "ładu przestrzennego" należą do materii podlegającej ocenie z punktu widzenia chronionego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interesu publicznego, a nie indywidualnego interesu prawnego osób trzecich w sprawie o warunki zabudowy. W tym zakresie jedynym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10).

Następnym etapem, po wyznaczeniu obszaru analizowanego jest konieczność wyznaczenia parametrów dla planowanej zabudowy, o których mowa w § 4-8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu parametry, o których mowa w powyższych przepisach zostały przez organy prawidłowo ustalone

Odnosząc się do zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia kwestii związanych z możliwością negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko poprzez brak jakiejkolwiek analizy przewidywanej wielkości emisji hałasu to wskazać należy, że hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego obecnie układu urbanistycznego. W przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji zabudowy - dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. m.in. Wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 800/07).

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa Wbrew twierdzeniom skarżących sprawa została należycie wyjaśniona. Zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja wnikliwie i dokładnie omawia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia. Uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 kpa. Wywód w nim zaprezentowany cechuje się precyzją, logiką, wyjaśnia wszystkie istotne kwestie i jest poparty licznym orzecznictwem sądów administracyjnych. W sposób wyczerpujący Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, czym wyczerpało dyspozycję art. 15 kpa i w związku z tym nie można zarzucić organowi naruszenia art. 138 § w kpa.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.