Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 816/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1100/17 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 816/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017r., w sprawie II SA/Sz 1100/17 oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] lipca 2017r., nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., który zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego - art. 26 ust.1 oraz art.3 ust.1 pkt 19 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że organ nie jest zobowiązany do prowadzenia wyjaśnień w zakresie zaprzeczenia domniemaniu, że posiadaczem odpadów jest posiadacz gruntu, na którym znajdują się odpady, zwalnia organ z ustalenia ich faktycznego wytwórcy oraz że domniemanie to znajduje zastosowanie przez wykluczeniem innych podmiotów jako wytwórcy odpadów;

2. przepisów postępowania - art.75 par.1 k.p.a., art.77 k.p.a. i art.78 par.1 k.p.a. przez odmowę przeprowadzenia zgłaszanego przez skarżącego wniosku dowodowego, którego przedmiotem jest okoliczność mająca istotne znaczenie dla sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że błędny jest pogląd Sądu, iż to skarżący powinien podjąć samodzielnie wszelkie czynności zmierzające do ustalenia osoby faktycznie władającej odpadami. Fakt wprowadzenia domniemania prawnego nie zwalnia organów z podejmowania czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. Organ nie może pomijać wniosków dowodowych strony. Inicjatywa w zakresie podważenia domniemania nie musi sprowadzać się do jednoznacznego wskazania osoby posiadającej odpady, lecz może zgłaszać wnioski dowodowe, których przeprowadzenie pozwoli na ustalenie posiadacza odpadów. Organ i Sąd całkowicie pominęły czynności związane z obecnością na działce etykiety klienta [...], na co wskazywał skarżący. Przyjęły arbitralnie, że dokument ten znalazł się na działce na skutek działania sił natury. Organ pomimo możliwości ustalenia wystawcy tego dokumentu nie zwrócił się do niego o potwierdzenie autentyczności tego dokumentu i ewentualnie jakie dalsze dokumenty związane z tą transakcją były wystawiane oraz kto był nabywcą towaru w hurtowni budowlanej. Skarżący kasacyjnie podniósł, że składał wniosek dowodowy, w tym zakresie, który na podstawie art.78 §1 k.p.a. należało uwzględnić, ponieważ przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Ustalenie nabywcy materiałów budowlanych i sprawdzenie czy wykonywał on prace na terenie Szpitala Wojskowego pozwoliłoby na przypisanie, że przy remoncie Szpitala doszło do złożenia odpadów remontowych na terenie nieruchomości skarżącego.

Uzasadnienie prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018 roku, poz.1302 tj. – dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaję sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postepowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należy uznać, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

W skardze kasacyjnej kwestionowana jest prawidłowość zastosowania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Pomijając już nieprawidłowości konstrukcyjne zarzutu naruszenia przepisów postępowania (nie przywołano, jako naruszonego przez Sąd pierwszej instancji przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia [...] października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA1/2010 poz.1) przystąpił do rozpoznania tych zarzutów.

W związku z tym zauważyć należy, że zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oraz kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 26 ust.1 oraz art. 3 ust.1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. 2016r., poz.1987 t.j., dalej jako "ustawa o odpadach") przez wadliwie przyjęcie, że organ nie jest zobowiązany do prowadzenia wyjaśnień w zakresie zaprzeczenia domniemaniu, że posiadaczem odpadów jest posiadacz gruntu, na którym znajdują się odpady, że organ jest zwolniony z ustalenia ich faktycznego wytwórcy oraz że domniemanie to znajduje zastosowanie przed wykluczeniem innych podmiotów jako wytwórcy odpadów. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, ponieważ orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.

Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, który stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei przepis art. 26 ust. 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli to nie nastąpi to właściwy organ I instancji w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z takiego miejsca, które jest nieprzeznaczone do ich składowania lub magazynowania. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego znajdują się odpady. Zostały one zakwalifikowane jako odpady komunalne zmieszane o kodzie 20 03 01, odpady pobudowlane, zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia o kodzie 17 01 01.Skarżący nie posiada zezwolenia na magazynowanie i przetwarzanie odpadów na tej nieruchomości. Nieruchomość ma znaczną powierzchnię - 4,4293 ha i nie jest ogrodzona.

Artykuł 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Przepis ten wprowadza zatem domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie definiuje przy tym kim jest władający powierzchnią ziemi. Skoro jednak, zgodnie z art. 1 ustawy o odpadach ustawa ta określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, dlatego też w tym zakresie należy odwołać się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) i stwierdzić, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi, którym w niniejszej sprawie jest skarżący. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

W skardze kasacyjnej zarzucono, że z naruszeniem przepisów art.75 §1 k.p.a., art.77 k.p.a. i art.78 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji odmówił przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego wniosku dowodowego i nie ustalił wystawcy dokumentu w postaci etykiety karty klienta [...] odnalezionej na nieruchomości skarżącego, nie zwrócił się do wystawcy o potwierdzenie autentyczności tego dokumentu i ewentualnie, jakie dalsze dokumenty związane z tą transakcją były wystawiane oraz kto był nabywcą towaru w hurtowni budowlanej. Zdaniem skarżącego ustalenie nabywcy towaru, a następnie skonfrontowanie tego z okolicznością, jakie podmioty wykonywały remont na terenie szpitala Wojskowego w W. mogło doprowadzić do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów.

Z tym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Jak już to podkreślono obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, chyba że władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadem włada inny podmiot. Odnaleziona na nieruchomości skarżącego "etykieta klienta" z zakupu materiału budowlanego nie może być jednak uznana za przekonywujący dowód wskazujący w sposób pewny na innego posiadacza odpadów zgromadzonych na nieruchomości skarżącego, w szczególności na to, co podnosi się w skardze kasacyjnej, że odpady te zostały złożone i pochodzą z remontu Szpitala Wojskowego. Organ pierwszej instancji wystąpił o informację do wskazanego przez skarżącego Szpitala, ale Dyrektor tego Szpitala w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016r. nie potwierdził powyższych okoliczności.

Zgodzić się należy, że skarżącym kasacyjnie, że wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów, ale z drugiej strony tak jak to słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organy orzekające w tego rodzaju sprawach nie są zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany z mocy art.3 ust.1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie. Za taki dowód nie można uznać odnalezionej wśród odpadów zgromadzonych na nieruchomości skarżącego "karty klienta". Nawet ustalenie danych klienta nie wyjaśni w sposób jednoznaczny kto jest lub był posiadaczem odpadów. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość skarżącego ma dużą powierzchnię, nie jest ogrodzona i ma do niej dostęp nieograniczona liczba osób. Odpady były składowane na nieruchomości skarżącego w różnym czasie. Stopień przysypania ziemią i pokrycia roślinnością świadczy o wieloletnim procesie składowania odpadów. Właściciele nieruchomości muszą mieć świadomość obowiązku dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Dla sprawy nie ma więc znaczenia dowodzenie, że władający powierzchnią ziemi tj. skarżący nie wytworzył odpadów, skoro nie prowadzi to do ustalenia tożsamości innego ich posiadacza.

W tych okolicznościach faktycznych organy prawidłowo przyjęły, że nie zostało w tej sprawie obalone domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 zdanie drugie ustawy o odpadach, które przemawia za tym, że posiadaczem spornych odpadów jest władający nieruchomością, na której zostały one zgromadzone tj. właściciel nieruchomości W. K. i w konsekwencji prawidłowo zastosowały art. 26 ust.1 ustawy o odpadach.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.