Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1424/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 91 ust. 1, ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 2 , art. 7 , art. 8  ust. 1, art. 10 ust. 3, art. 19
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. J., J. J. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 8 lipca 2015r. nr [ ] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej publicznej części drogi nr [....] - ul. [....] w S. na odcinku przebiegającym po działce o numerze ewidencyjnym [....] w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Miejskiej w S. na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 marca 2016r.

W dniu 8 lipca 2015r. Rada Miejska w S podjęła uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej publicznej części drogi numer [...] – ul. P w S na odcinku przebiegającym po działce o numerze ewidencyjnym [...] w S. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 460).

Pismem z dnia 14 lipca 2015r. A. i J. J. wezwali Radę Miejską w S do usunięcia naruszenia prawa do jakiego doszło w wyniku podjęcia uchwały z dnia 8 lipca 2015r. nr [...] poprzez jej uchylenie.

Uchwałą z dnia 26 sierpnia 2015r. nr [...] Rada Miejska w S odmówiła uwzględnienia wezwania A. i J. J. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały z dnia 8 lipca 2015r. nr [...].

Pismem z dnia 14 września 2015r. A. i J. J. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S z dnia 8 lipca 2015r. nr [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1. art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wobec podjęcia zaskarżonej uchwały przy braku wyłączenia drogi z użytkowania i braku zaliczenia jej do innej kategorii dróg publicznych;

2. art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wobec podjęcia zaskarżonej uchwały mimo tego, że nieruchomość nią objęta jest własnością Gminy S na mocy tego przepisu;

3. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec podjęcia zaskarżonej uchwały mimo tego, że nieruchomość nią objęta stała się własnością Gminy S na mocy tego przepisu (jeśli do jej nabycia nie doszło już wcześniej na zasadzie art. 5 ustawy komunalizacyjnej);

4. art. 6 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wobec podjęcia zaskarżonej uchwały w sposób sprzeczny z podstawowym obowiązkiem Gminy, jakim jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny wynikający z prawa rzeczowego, albowiem pozbawia ich nieruchomość dostępu do drogi publicznej. W wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały ich nieruchomość nie ma zapewnionego dojazdu, gdyż droga nie będzie musiała być utrzymywana w odpowiednim stanie. Nadto zaś, w wypadku woli dalszego zabudowania nieruchomości, nie będzie możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę, w związku z brakiem dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego), nie byłby również dopuszczalny podział nieruchomości wnioskodawców (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Z kolei z punktu widzenia codziennego użytkowania drogi skarżący będą mogli być zobowiązani przez właściciela nieruchomości do ponoszenia opłat za używanie drogi, która w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały przestaje być drogą publiczną. Obecnie skarżący nie posiadają tytułu prawnorzeczowego zapewniającego im przejazd przez nieruchomość objętą zaskarżoną uchwałą (np. służebność przejazdu, udział we współwłasności nieruchomości).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała narusza w/w przepis, albowiem nie dochodzi do zaliczenia drogi do innej kategorii ani do wyłączenia jej z użytkowania. Zdaniem skarżących, nie jest możliwe niezaliczenie drogi do innej kategorii i niewyłączenie jej z użytkowania. Skarżący uważają, że sam fakt, że Gmina nie jest właścicielem działki drogowej, nigdy nie uzasadnia wyłączenia drogi z kategorii dróg gminnych bez spełnienia przesłanek, o których mowa wyżej, skoro już raz nieruchomość została zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych. W ocenie skarżących nie można pozbawić drogi statusu drogi publicznej z pogwałceniem art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych z tego tylko powodu, że Gmina nie zadbała o zapewnienie sobie formalnego tytułu do nieruchomości.

Skarżący zarzucili również wadliwość przyjęcia przez Gminę, że droga nie jest własnością tej Gminy. Skarżący zwrócili uwagę, że z treści załączonego odpisu księgi wieczystej dla nieruchomości drogowej wynika, że Skarb Państwa nabył jej własność na mocy decyzji wywłaszczeniowej z roku 1980 wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy S. Następnie uchwałą Rady Narodowej Miasta nr [...] z dnia 28 maja 1986r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych oraz dróg lokalnych miejskich cała ulica M (poprzednia nazwa ulicy P) została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Skarżący wskazali, że ze względu na fakt zaliczenia całej ulicy P do kategorii dróg gminnych, a także ze względu na okoliczność, iż droga ta w owym czasie była drogą gminną (stanowiącą na spornym odcinku własność państwową), zastosowanie do tego spornego odcinka znajdował art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stał się on z mocy prawa w dniu wejścia w życie tej ustawy własnością Gminy S. Skarżący nie posiadają wiadomości co do tego, czy w odniesieniu do nieruchomości została wydana decyzja komunalizacyjna, czy też zapomniano o jej wydaniu. Jednak z uwagi na to, że decyzja komunalizacyjna ma skutek tylko deklaratoryjny i nawet gdyby nie została wydana, to jej późniejsze wydanie będzie jedynie potwierdzać fakt przysługiwania Gminie własności spornej nieruchomości. Zdaniem skarżących, ze względu na oczywisty charakter nabycia nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej, istnieją pełne podstawy aby zakładać, że nieruchomość ta stanowi własność Gminy, mimo braku ujawnienia tego faktu w księdze wieczystej dla niej prowadzonej. Z tego powodu zaskarżona uchwała jest zdaniem skarżących niezrozumiała i świadczy o tym, że Gmina sama nie ma rozeznania we własnych stosunkach majątkowych i w oparciu o błędne przekonanie, że nie jest właścicielem nieruchomości, pozbawia statusu drogi publicznej fragment drogi, który od dziesiątek lat służył jako droga publiczna. Skarżący zauważyli również, że istnienie w obrocie prawnym uchwały Rady Narodowej Miasta z 1986r. pociąga za sobą uznanie, iż sporny fragment drogi był drogą gminną już w dniu 31 grudnia 1998r., a zatem nawet gdyby nie stanowił on własności danej jednostki samorządu terytorialnego, stał się on na zasadzie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, własnością Gminy S. Tym samym istnienie uchwały podjętej przed dniem 1 stycznia 1999r. zaliczającej drogę do kategorii dróg gminnych spowodowało nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę S, nawet jeśliby Gmina S nie nabyła jej własności już na podstawie art. 5 ustawy komunalizacyjnej. W związku z tym skarżący uważają, że zaskarżona uchwała została wydana bez jakiegokolwiek uzasadnienia i narusza prawo.

Zarzut braku wyczerpania stosownej procedury skarżący uzasadnili tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Gmina powinna podjąć starania mające na celu nabycie nieruchomości drogowej od Skarbu Państwa, gdyby istotnie działka nie stanowiła jeszcze własności Gminy. Takie działanie Gminy byłoby zgodne z obowiązkiem zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, z którym to nakazem uchwała stoi w jawnej sprzeczności. Gmina bowiem zamiast zapewniać mieszkańcom dostęp do drogi publicznej, w sposób zupełnie nieuprawniony pozbawia ich tego dostępu.

W odpowiedzi na skargę Gmina S wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżących, względnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Gmina S wskazała, że wbrew twierdzeniom skarżących nie zostali oni pozbawieni dostępu do drogi publicznej, przede wszystkim dlatego, że droga prowadząca do ich posesji po pierwsze w dalszym ciągu pozostaje drogą publiczną, wewnętrzną ogólnodostępną, a po drugie, według wiedzy Gminy, jest ona obciążona służebnością przejazdu na rzecz nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Z tego też powodu Gmina S nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżących, iż nie posiadają oni dostępu do drogi publicznej, bowiem posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez wewnętrzną drogę stanowiącą własność Skarbu Państwa, która jest ogólnie dostępna.

Odnosząc się do zarzutów skargi Gmina S wyjaśniła, że zaskarżona uchwała została podjęta w celu doprowadzenia aktualnego stanu prawnego tego odcinka drogi do zgodności z prawem. Właścicielem działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] stanowiącej dotąd część drogi gminnej jest bowiem Skarb Państwa, zaś Gmina S była jedynie jej władającym. Zdaniem Gminy S, zaliczenie tego odcinka do kategorii dróg publicznych stanowiło naruszenie prawa. Na poparcie swoich argumentów Gmina S przytoczyła wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych.

Jednocześnie Gmina podkreśliła, że droga ta nie spełnia warunków technicznych dla dróg publicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.). W szczególności droga ta nie posiada jezdni w rozumieniu wyżej powołanego rozporządzenia, nie posiada także pasa drogowego, chodników i nie ma ustalonych granic. Ponadto stanowi ona dojazd do 5 posesji, zatem jest typową drogą wewnętrzną. Jednocześnie droga ta, zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Powiatu, stanowić będzie drogę wewnętrzną publiczną, ogólnie dostępną, jako że stanowi zasób Skarbu Państwa, którym zarządza Starosta. Tym samym zarzuty skarżących podniesione w skardze nie znajdują potwierdzenia.

Gmina S podniosła także, że występowała do Wojewody o wydanie w odniesieniu do przedmiotowej działki tzw. decyzji komunalizacyjnej, jednakże postępowanie to nie może obecnie zostać przeprowadzone z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tzw. nacjonalizacyjnej, wszczęte według wiedzy Gminy S z wniosku J. R. Równocześnie Gmina S wskazała, że przedmiotowy fragment drogi nie stanowi jej własności, albowiem wbrew twierdzeniom skarżących wydanie decyzji komunalizacyjnej nie posiada charakteru jedynie deklaratoryjnego, ale deklaratoryjno-konstytutywny i jej wydanie winno zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełniania przesłanek do komunalizacji. Na poparcie swojego stanowiska Gmina powołała się na wybrane orzeczenia sądowe i stwierdziła, że obecnie nie jest w stanie z powodów od niej niezależnych uregulować stanu prawnego przedmiotowego fragmentu drogi. Równocześnie Gmina S dodała, że podjęcie uchwały w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej nie wymaga uzyskania zgody, informowania lub uzyskiwania opinii mieszkańców posiadających nieruchomości przy drodze. Gmina S stwierdziła również, że skoro droga ta pozostaje drogą publiczną, to brak jest wystarczających podstaw, aby fakt pozbawienia jej kategorii drogi publicznej mógł skutkować niemożnością uzyskania ewentualnego pozwolenia na budowę. Dostęp do drogi publicznej nie musi być bowiem bezpośredni, ale musi być legalny.

W piśmie z dnia 3 marca 2016r. skarżący odnieśli się do argumentów Gminy S podniesionych w odpowiedzi na skargę. Skarżący uważają, że posiadają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż nie mają dostępu do drogi publicznej oraz nie zachowano trybu podejmowania tej uchwały. Skarżący zwrócili uwagę, że do skargi zostały załączone odpisy z księgi wieczystej dla nieruchomości skarżących i z księgi wieczystej dla nieruchomości drogowej. Nie ma w nich wpisanej służebności przejazdu, przechodu, z której jako władnąca byłaby ujawniona nieruchomość skarżących, a jako obciążona nieruchomość drogowa. Skarżący nie zgodzili się z argumentacją gminy, że droga pozostaje drogą publiczną jako droga wewnętrzna. Zaskarżona uchwała stanowi bowiem wyraźnie o pozbawieniu drogi na spornym fragmencie kategorii drogi publicznej, a droga wewnętrzna stosownie do art. 8 ustawy o drogach publicznych nie ma statusu drogi publicznej. W ocenie skarżących zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który zakazuje pozbawienia drogi publicznej charakteru takiej drogi bez wyłączenia jej z użytkowania. Zdaniem skarżących, również z tego przepisu wynika ich interes prawny do wniesienia skargi. Skarżący dodali, że od dłuższego czasu zamierzają wybudować na swojej nieruchomości garaż, jednak w Starostwie Powiatowym (Filia w S) uzyskali informację, że nie jest to możliwe, gdyż niespełniony jest obecnie wymóg dostępu do drogi publicznej. Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem Gminy S, że droga może być pozbawiona kategorii drogi publicznej ze względu na niespełnienie wymagań technicznych. Wymagania na które Gmina się powołuje dotyczą bowiem tylko dróg nowobudowanych.

Na rozprawie w dniu 3 marca 2016r. pełnomocnik Gminy S podniósł, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w S nie mogła wyłączyć z użytkowania tej drogi, gdyż jest ona cały czas używana przez okolicznych mieszkańców. Pełnomocnik organu zakwestionował interes prawny skarżących wskazując, że do uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wymagany dostęp do drogi publicznej. Podkreślił, że ani Gmina S ani Skarb Państwa nie mają zamiaru wyłączenia przedmiotowej drogi z użytkowania, natomiast decyzja komunalizacyjna nie zostanie wydana przez Wojewodę z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące nabycia tej drogi przez Skarb Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312), nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w S z dnia 8 lipca 2015r., nr [...], w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej publicznej części drogi numer [...] – ul. P w S na odcinku przebiegającym po działce o numerze ewidencyjnym [...] w S. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm., zwana dalej u.s.g.) w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 460). W § 1 zaskarżonej uchwały przewidziano, że "Pozbawia się kategorii drogi gminnej publicznej część drogi o numerze [...] – ul. P w S na odcinku przebiegającym po działce o numerze ewidencyjnym [...] w S, zgodnie z przebiegiem określonym w załączniku graficznym do niniejszej uchwały". W §2 przewidziano, że "Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy S". W §3 wskazano, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa".

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga A. i J. J. Skarga ta została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi od podmiotów mających legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżących jako właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej, której status prawny uległ zmianie w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. W dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały naruszony został chroniony prawem indywidualny interes skarżących jako właścicieli nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze publicznej. Utrata przez ulicę P statusu drogi gminnej powoduje konieczność zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości. Pozbawienie ul. P kategorii drogi gminnej spowodowało utratę przez nią statusu drogi publicznej. Drogami publicznymi są drogi określone art. 2 ustawy o drogach publicznych. Do tej kategorii nie należą drogi wewnętrzne, zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Zarządzanie drogą wewnętrzną i decydowanie o niej należy nie do zarządcy drogi (art. 19 ustawy o drogach publicznych), lecz do zarządcy terenu lub właściciela nieruchomości (art. 8 ustawy o drogach publicznych). Nawet jeżeli – jak wywodzi w tej sprawie organ – nadal możliwa będzie obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżących po dotychczasowej drodze, to ulegają zmianie zasady tego dostępu do tej drogi w stosunku do dotychczasowych zasad regulowanych przez przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnoszące się do korzystania z drogi publicznej o charakterze drogi gminnej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1185/12; także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2009r., sygn. II OSK 251/09). Słusznie zatem skarżący podnoszą, że zmiana zaskarżoną uchwałą charakteru drogi, będącej jedynym możliwym dostępem do drogi publicznej, naruszyła ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości. Dokonana kwestionowaną uchwałą zmiana sytuacji prawnej nieruchomości skarżących w zakresie dostępu do drogi publicznej musi być zatem potraktowana jako zmiana prowadząca do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący mają zatem legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi.

Za uzasadniony należy uznać podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, poza jedynym wyjątkiem – przypadkiem wyłączenia drogi z użytkowania – jest możliwe jedynie w razie jednoczesnego zaliczenia tej drogi do innej kategorii. Przytoczony przepis przewiduje zatem wyraźnie, że pozbawienie drogi jej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania.

W rozpoznawanej sprawie ten warunek nie został spełniony.

Z treści zaskarżonej uchwały w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przedmiotowej drogi nie wyłączono z użytkowania. Potwierdził to również pełnomocnik Gminy na rozprawie przed Sądem wskazując, że nie wyłączono drogi z użytkowania, albowiem istnieje nadal potrzeba udostępnienia jej do użytkowania przez okolicznych mieszkańców i droga ta jest nadal przez nich użytkowana.

W sprawie nie ma wątpliwości, że ulica P miała charakter drogi gminnej, czyli drogi publicznej w rozumieniu art. 7 ustawy o drogach publicznych. Jak wyżej wskazano, kategorie dróg publicznych określa art. 2 tej ustawy przewidując, że są nimi drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne. Droga wewnętrzna, o której mowa w art. 8 ustawy o drogach publicznych, nie jest drogą publiczną i nie jest objęta kategorią dróg, o których mowa w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1185/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012r., sygn. akt. VII SA/Wa 1793/11). Zatem wskazanie w zaskarżonej uchwale, iż pozbawia się ulicę P kategorii drogi gminnej bez równoczesnego zaliczenia jej do nowej kategorii, nie spełnia opisanych powyżej warunków wynikających z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, umożliwiających podjęcie uchwały w sprawie pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii.

Ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia statusu prawnego drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych. W ustawie wyraźnie wprowadzono jeden tylko wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Pozbawienie charakteru drogi publicznej jest zatem możliwe tylko w przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, który w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał. Użycie przez ustawodawcę określenia, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest przypadkowe ani pozostawione do uznania organu podejmującego uchwałę w tej kwestii.

W świetle przytoczonej regulacji prawnej należy zatem uznać, że kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w S, pozbawiająca fragment dotychczasowej drogi gminnej tego statusu prawnego, bez jednoczesnego zaliczenia tej drogi do innej kategorii dróg publicznych oraz bez wyłączenia tej drogi z użytkowania, została wydana z naruszeniem przytoczonego art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia jasnej w swej treści i bezwzględnie obowiązującej normy prawnej, co miało wpływ na treść podjętej uchwały. Powyższe naruszenie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

W rozpoznawanej sprawie doszło także do nieprawidłowego określenia daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii i zaliczenie drogi do nowej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. W zaskarżonej uchwale uregulowano te kwestie w sposób naruszający przytoczone zasady, a mianowicie w § 3 wskazano, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa". Zaskarżona uchwała z dnia 8 lipca 2015r. podjęta została wprawdzie przed końcem trzeciego kwartału danego roku, ale nie został spełniony warunek jej wejścia w życie dopiero od dnia 1 stycznia następnego roku. Przyjęta w zaskarżonej uchwale regulacja stanowi istotne naruszenie zasad wynikających z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dając podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Trafnie zarzucają też skarżący, że kwestie własnościowe nie mogą decydować o możliwości pozbawienia drogi gminnej dotychczasowego statusu prawnego. Podjęcie uchwały o pozbawieniu drogi gminnej tej kategorii jest uzależnione od spełnienia warunków przewidzianych w cytowanym powyżej art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia16 września 2014r., sygn. akt II SA/Gl 506/14), te zaś nie zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione.

Mając to na uwadze należy zatem uznać, że powyżej wskazane istotne naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym spowodowały konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie adwokata w kwocie 240zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz zwrot wpisu w kwocie 300zł.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.