Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 42/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy~Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Burmistrzem W., Wójtem Gminy P. oraz Burmistrzem W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A.K.– K. w sprawie przyznania pomocy finansowej postanawia: wskazać Burmistrza W. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działający z upoważnienia Burmistrza W., wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość między Burmistrzem W., Burmistrzem W. oraz Wójtem Gminy P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. K.- K. w sprawie przyznania pomocy finansowej.

W uzasadnieniu wniosku Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. stwierdził, że w dniu 18 września 2019 r. A. K. – K. (dalej wnioskodawczyni) złożyła wniosek do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w sprawie udzielenia pomocy finansowej na cele zdrowotne dla syna – J.K. W listopadzie 2018 r. uległ on wypadkowi, w wyniku którego jest osobą bez logicznego kontaktu, wymagającą całodobowej opieki. W związku z tym od 26 lutego 2019 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w R. Po zebraniu materiału dowodowego Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P., powołując się na art. 101 ust. 1ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej,

przekazał sprawę do załatwienia do Ośrodka Pomocy Społecznej w W., uzasadniając swoją decyzję tym, że ze złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia wynika, iż przed wypadkiem syn mieszkał w W. i tam znajdowało się jego centrum spraw życiowych. Według oświadczenia matki syn nigdy nie zamieszkiwał w [..], nie posiada tam meldunku, nie jest osobą ubezwłasnowolnioną. Z kolei Ośrodek Pomocy Społecznej w W. przekazał powyższą sprawę do załatwienia do Ośrodka Pomocy Społecznej w W., poczyniwszy ustalenia, że syn wnioskodawczyni zameldowany jest na pobyt stały w W., ul. [..], a zatem organem właściwym w tej sprawie jest OPS w W.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. ustalił, że syn wnioskodawczyni był zameldowany na pobyt stały w W. pod adresem [..] w okresie od 13 maja 2010 r. do 15 lipca 2013 r. (pismo z Urzędu Miejskiego z dnia 14 października 2019 r.). Na podstawie rozmowy przeprowadzonej przez pracownika socjalnego z właścicielką tego lokalu ustalono, że od czasu wymeldowania w 2013 r. syn wnioskodawczyni nie mieszka w W. Nie zna jego aktualnego miejsca zamieszkania. OPS w W. wystosował też pisma do Sądu Rejonowego w W., GOPS w P. oraz Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w R., na podstawie których ustalono, że wnioskodawczyni nie zna dokładnego adresu zamieszkania syna w W., wie jednak, iż jego lekarzem jest pracownik przychodni w W. przy ul. [..]. Natomiast zgodnie z otrzymanym pismem z Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w R. ustalono, że na dokumentacji medycznej syna wnioskodawczyni widnieje adres zamieszkania [..], [..]. Na podstawie pisma z Sądu Rejonowego w W. ustalono, że kuratorem syna wnioskodawczyni jest adw. A. A., jednak tylko do reprezentowania uczestnika przed sądem. Z kolei na podstawie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 9 września 2019 r. ustalono, że sprawy syna wnioskodawczyni rozpatruje ZUS w O. , który jest właściwy dla rozpatrywania spraw mieszkańców powiatu wolsztyńskiego (Gmina P. i Gmina W.). Właściwym ZUS dla mieszkańców Gminy W. jest ZUS w P. Również sprawa o umieszczenie w zakładzie pielęgnacyjno-leczniczym bez zgody syna wnioskodawczyni toczyła się w Sądzie Rejonowym w W., który jest właściwy dla mieszkańców Gminy P.t i Gminy W., natomiast dla mieszkańców Gminy W. właściwym jest Sąd Rejonowy w G.

Zdaniem Kierownika OPS w W., syn wnioskodawczyni w chwili wypadku, któremu uległ w 2018 r. nie był – i nadal nie jest – osobą bezdomną. W związku z tym, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organem właściwym do rozpoznania wniosku jest organ pomocy społecznej miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie oraz na podstawie art. 25 k.c., który stanowi, iż miejscem zamieszkania jest miejscowość, której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym Burmistrz Gminy W. nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, Burmistrz W. stwierdził, że syn wnioskodawczyni przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w R. od 26 lutego 2019 r. Nie posiada miejsca zameldowania na pobyt stały, ani czasowy. Ostatni meldunek posiadał do dnia 15 lipca 2013 r. w W., ul. [..]. Jego matka utrzymuje, że syn przed przyjęciem do szpitala prowadził tułaczy tryb życia, czasem odwiedzał ją w miejscu zamieszkania. Zaprzeczył, aby ostatnim miejscem zamieszkania przed przyjęciem do szpitala dla J. K. był W., u. [.].. Organ ustalił, iż jest to niezgodne z prawdą, gdyż jak wynika z zaświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej w W. z dnia 21 lutego 2020 r. jego matka, której przysługiwało spółdzielcze prawo własnościowe do tego lokalu, utraciła do niego prawo już 30 kwietnia 2010 r. i tylko do tego momentu rodzina tam zamieszkiwała. Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, że syn wnioskodawczyni jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przed umieszczeniem w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w R. nie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym, prowadził tułaczy tryb życia, nie posiadał zameldowania na pobyt stały, ani czasowy.

W piśmie z dnia 1 czerwca 2020 r. Dyrektor GOPS w P. wskazał, że w dniu 30 września 2020 r. pracownik socjalny przeprowadził z wnioskodawczynią wywiad środowiskowy, z którego wynika, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z drugim synem. Podczas rozmowy oświadczyła, że pierwszy syn uległ wypadkowi komunikacyjnemu w W. 17 listopada 2018 r., w wyniku którego jest osobą w stanie wegetatywnym. Przebywa w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w R. Podczas wywiadu ustalono, że syn przed wypadkiem nie mieszkał w [..], ale w W. Organ uznał, że w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 25 k.c. ośrodkiem koncentracji spraw życiowych syna wnioskodawczyni nie jest Gmina P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Z kolei we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.).

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego.

Z kolei w art. 101 ust. 2 u.p.s. ustawodawca określił właściwość miejscową organu w odniesieniu do osób bezdomnych. Definicja legalna osoby bezdomnej uregulowana została w art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie).

Z akt sprawy wynika, że syn wnioskodawczyni uległ wypadkowi komunikacyjnemu w dniu 17 listopada 2018 r., w wyniku którego stał się osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagającej całodobowej opieki. Od 26 lutego 2019 r. przebywa w Zakładzie Opiekuńczo – Leczniczym w R. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pobyt w zakładzie opieki zdrowotnej, nie może być zakwalifikowany jako miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c., gdyż tego rodzaju placówka lecznicza nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - Dz. U. z 2018 r. poz. 2190 ze zm.). Pobyt osób przebywających w zakładach leczniczych ma zatem charakter czasowy, nawet jeśli pobyt ten jest długotrwały, gdyż związany jest wyłącznie z leczeniem użytkowników, a nie zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych.

Syn wnioskodawczyni nie zamieszkuje zatem obecnie w lokalu mieszkalnym, o którym mowa w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Z akt sprawy, w tym w szczególności z dokumentu udostępnienia danych jednostkowych z PESEL wynika również, że nie posiada on aktualnego adresu zameldowania na pobyt stały lub czasowy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika także, iż przed wypadkiem nie zamieszkiwał on w lokalu mieszkalnym. Jego matka początkowo oświadczyła, iż wynajmował mieszkanie w W., lecz nie była w stanie wskazać jego adresu. Ostatecznie w oświadczeniu złożonym na podstawie art. 75 § 2 k.p.a. wycofała się z tego twierdzenia i oświadczyła, że syn prowadził tułaczy tryb życia podejmując się zajęć dorywczych (nie była w stanie wskazać żądnych szczegółów). Odwiedzał ją tylko w święta przez kilka godzin. Z powyższego wynika, że syn wnioskodawczyni jest aktualnie osobą bezdomną.

Właściwość organów pomocy społecznej w sprawach dotyczących osób bezdomnych określa art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Skoro ostatnim miejscem zameldowania syna wnioskodawczyni było W., ul. [..], to organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Burmistrz W.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a.