Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1447/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1673/12 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1673/12 po rozpoznaniu skargi B. K. i J. K. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 481/11 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 991/10 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W związku z ostatecznym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 1993 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie O. wszczął postępowanie w sprawie legalności użytkowania tartaku, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności funkcjonowania tartaku na działce nr [...] w P. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając z urzędu, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie O. z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Po rozpatrzeniu wniosku B. i J. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie O. z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Obie powyższe decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały w wyniku skargi B. K. i J. K. uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 619/09.

W związku z powyższym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 619/09, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę stwierdzenia nieważności decyzji O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności funkcjonowania tartaku z uwagi na to, że w czasie stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia obowiązywał już nowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Komprachcice nr XXV/204/2001 z dnia 12 listopada 2001 r., Dz. Urz. Woj. Opol. Nr 127, poz. 1319). W ocenie organu w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. lokalizacja tartaku nie naruszała ustaleń obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 listopada 2001 r., bowiem zgodnie z tymże planem tartak znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 1P/S/UK - teren nieuciążliwej działalności gospodarczej, z przeznaczeniem pod zakłady: produkcyjne, produkcyjno - usługowe, budowlane, usług transportowych, samochodowych, technicznych, komunalnych, handlowych, w tym hurtownie itp.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego w sposób legalny, a więc zgodnie z przepisami prawa. Odwołał się do regulacji art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. - zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.), która obowiązywała w czasie realizacji inwestycji.

Skoro zatem ustalono, że obiekt użytkowany jest legalnie, to decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie można było zarzucić rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nadto organ podkreślił, że decyzji tej nie można także zarzucić, że jest dotknięta którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku B. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji i podtrzymał dotychczasową argumentację, podkreślając konkluzję o legalnym użytkowaniu obiektu i jego zgodności z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu, zdaniem organu, decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. Skuteczne zgłoszenie obiektu do użytkowania powoduje, że niemożliwe jest prowadzenie wobec niego postępowań w trybie przepisów rozdziału V Prawa budowlanego z 1994 r., bowiem przepisy zawarte w tym rozdziale mogą być jedynie stosowane na etapie budowy, tj. od momentu rozpoczęcia inwestycji do momentu jej formalnego zakończenia, przez co należy rozumieć dopuszczenie obiektu do użytkowania. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania jakiegokolwiek nakazu w postępowaniu w sprawie legalności obiektu, umorzenie postępowania nie mogło być uznane za rażąco naruszające prawo.

Ponadto organ uznał, że nie można czynić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzutu z tego, iż oceniał zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podjętym uchwałą Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 listopada 2001 r. W związku z tym, że poprzedni plan miejscowy przestał obowiązywać, organ ten zobowiązany był do oceny zgodności inwestycji z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a według niego tartak znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 1P/S/UK. Fakt zaś późniejszego, tj. po wydaniu badanej decyzji organu powiatowego, wyeliminowania z obrotu prawnego powyższej uchwały z dnia 12 listopada 2001 r. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i uchylonym przez NSA wyrokiem oddalił skargę, wskazując na ustalenia organu odnośnie legalności użytkowania hali tartaku - oddanie do użytkowania na podstawie zgłoszenia zakończenia robót z dnia [...] października 1993 r. oraz zawiadomienie o oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania z dnia [...] listopada 1994 r., zgodność użytkowania z obowiązującym w dniu wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 12 listopada 2001 r. Sąd uznał, że skoro organ nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania, co do legalności użytkowania hali tartaku, to prawidłowo umorzył je jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nadzorczej, że decyzja O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie jest dotknięta żadną z wad przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, został przeprowadzony prawidłowo, gdyż obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. w stosunku do badanej decyzji O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. przez stwierdzenie, czy prawidłowo organ ten zastosował art. 156 k.p.a., dokonując kontroli nadzorczej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie O. z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Sąd pierwszej instancji podzielając ustalenia zawarte w kontrolowanej decyzji wskazał, iż roboty budowlane wykonane na podstawie pozwolenia na budowę, które z jakichkolwiek przyczyn okazały się wadliwe nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Wobec powyższego surowe konsekwencje prawne przewidziane w tym przepisie nie mogą być zastosowane wobec inwestora, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się on decyzją o pozwoleniu na budowę. W takich sytuacjach organ powinien zastosować procedurę określoną w art. 50 - 51 Prawa budowlanego z 1994 r., która zmierzała do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę był brak jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wobec ustalenia przez organ w toku postępowania, że obowiązujące przepisy prawa miejscowego dopuszczały funkcjonowanie istniejących zakładów, organ uznał prowadzenie postępowania naprawczego za bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 991/10 wskazał w uzasadnieniu, że nie stanowiło wątpliwości Sądu to, że prowadząc postępowanie, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowaniu, organ powinien zastosować procedurę określoną w art. 50 - 51 Prawa budowlanego z 1994 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, że prócz podstawy z art. 105 k.p.a., organ nie powołał żadnego innego przepisu, w tym przytoczonego w skarżonym wyroku art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Nie wskazywał on również na brak podstaw do nałożenia jakiegokolwiek obowiązku, a jedynie na brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania. Co prawda, pogląd taki istotnie wyrażał organ szczebla wojewódzkiego, jednakże stanowił on o jego ocenie odnośnie braku wystąpienia w związku z tym przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a która winna zostać następnie oceniona w postępowaniu zakończonym zaskarżonymi decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. i [...] marca 2010 r. szczególnie w aspekcie formułowanych przez pierwszy z ww. organów twierdzeń, że "nakaz prowadzenia postępowania określonego w art. 50 - 51 Prawa budowlanego nie wynika jednoznacznie z treści tych przepisów", zaś "powinność prowadzenia postępowania naprawczego (...) przyjmowano w orzecznictwie w drodze interpretacji wyżej wymienionych przepisów".

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że podstawę sformułowanej przez organ odwoławczy oceny stanowiła nieuprawniona wypowiedź organu o niedopuszczalności zastosowania przepisów rozdziału V Prawa budowlanego, w tym art. 50 - 51 Prawa budowlanego z 1994 r. z uwagi na to, że mogą być one zastosowane do czasu zgłoszenia obiektu do użytkowania. Tymczasem dostrzec trzeba, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winien był mieć w 1993 r. art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez zawiadomienie organu o oddaniu obiektu do użytku, a nie zgłoszenia do użytkowania, jak stwierdzał organ odwoławczy. Rozróżnienie tych instytucji jest o tyle istotne, że wynikają one z odmienności trybów i ich konsekwencji przewidzianych odpowiednio w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. i 1994 r. Zwracając uwagę, iż słusznie strona skarżąca poddała w wątpliwość skuteczność dokonania zawiadomienia, skoro brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów, że zostało ono przedstawione organowi, a co nie zostało w sprawie wyjaśnione, to przede wszystkim podkreślić trzeba, iż nawet dokonanie zawiadomienia, o którym mowa w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie czyni jeszcze niemożliwym prowadzenia dalszego postępowania. Przepis ten wprowadza bowiem jedynie obowiązek inwestora lub osoby działającej z jego upoważnienia o zawiadomieniu o oddaniu obiektu do użytku. I o ile istotnie stanowi ono o zakończeniu procesu budowlanego, o tyle nie nakłada takie zawiadomienie na organ żadnych obowiązków w związku z jego dokonaniem. Zawiadomienie takie było jedynie obowiązkiem zagrożonym sankcją z art. 59 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego z 1974 r. Jego dokonanie nie wyłączało też dalszych czynności organu, szczególnie w zakresie zbadania zgodności zrealizowanego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym lub podjęcia czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w sytuacji usunięcia pozwolenia na budowę z obrotu prawnego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena organu wyrażona w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie została poddana prawidłowej analizie w świetle przesłanek nieważnościowych, pomimo iż organ ten, wskazywał na konieczność przeprowadzenia stosownej procedury z art. 50 - 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd podkreślił, że szczególnie istotna pozostaje przy tym również nieuwzględniona odmienność charakteru rozstrzygnięć, tj. tego które organ winien zastosować (art. 50 - 51 Prawa budowlanego z 1994 r.) oraz tego które podjął (art. 105 § 1 k.p.a.). Umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o normę z art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnych stosunku prawnego, a więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i jako rozstrzygnięcie procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty. Oba wyżej przedstawione sposoby załatwienia sprawy nie są względem siebie konkurencyjne, gdyż inne są podstawy wydania decyzji odmownej (merytoryczno- negatywnej), a inne decyzji umarzającej postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę B. K. i J. K. podniósł, że wydając wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 991/10, oddalający skargę B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, ocena O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażona w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie została poddana prawidłowej analizie w świetle przesłanek nieważnościowych, pomimo, iż organ ten, wskazywał na konieczność przeprowadzenia stosownej procedury z art. 50 - 51 Prawa budowlanego z 1994 r. NSA podkreślił, że szczególnie istotna pozostaje przy tym również nieuwzględniona odmienność charakteru rozstrzygnięć, tj. tego które organ winien zastosować (art. 50 - 51 Prawa budowlanego z 1994 r.) oraz tego które podjął (art. 105 § 1 k.p.a.). Umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o normę z art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnych stosunku prawnego, a więc nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i jako rozstrzygnięcie procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty przy czym podkreślił, że wyżej przedstawione sposoby załatwienia sprawy nie są względem siebie konkurencyjne, gdyż inne są podstawy wydania decyzji odmownej (merytoryczno-negatywnej), a inne decyzji umarzającej postępowanie.

Sąd wskazał, że wykazane przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienia jednoznacznie wskazują, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne z uchybieniem art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a., co stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania G. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie się do wskazań wyrażonych w poprzedzającym orzeczeniu NSA - wyrok z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 481/11.

Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, podnosząc, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r. uchylił jedynie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pozostawiając temu Sądowi możliwość i konieczność przeprowadzenia ponownej weryfikacji całości sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego były wadliwe w stopniu w pełni uzasadniającym wyeliminowanie ich z obiegu prawnego, to z pewnością wyrok z dnia 26 czerwca 2012 r. zawierałby również uchylenie rozstrzygnięć GINB.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niejako "z automatu" dokonał uchylenia rozstrzygnięć GINB, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jedynie opiera się na konieczności wywiązania się z ustawowego związania wykładnią prawa dokonaną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności wskazaniem, iż "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne z uchybieniem art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. co stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji".

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że postępowanie GINB prowadzone było w trybach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji winno wykazać rażące naruszenie prawa. Organ stopnia centralnego nie znalazł jednak żadnej przesłanki wskazującej na rażące naruszenie prawa, natomiast istnienie "zwykłego" naruszenia prawa, które w przedmiotowej sprawie istniało, nie uprawniało do wyeliminowania rozstrzygnięć z obiegu prawnego. O wątpliwościach w tym zakresie pisał Naczelny Sąd Administracyjny i wątpliwości te winien był rozpoznać szczegółowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli B. K. i J. K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie się do wskazań wyrażonych w wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 481/11. Zarzut ten należy uznać za niezasadny.

W ww. wyroku NSA wskazał na szereg kwestii, które winny zostać przeanalizowane w toku kontroli decyzji O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w związku z wyrażoną przez ten organ oceną o braku wystąpienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa", a czego GINB w decyzjach z dnia [...] stycznia 2010 r. i [...] marca 2010 r. nie uczynił. Wobec tego NSA stwierdził, że ocena wyrażona w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie została poddana prawidłowej analizie w świetle przesłanek nieważnościowych, pomimo iż organ ten wskazywał na konieczność przeprowadzenia stosownej procedury z art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. NSA wskazał, że szczególnie istotna pozostaje przy tym również nieuwzględniona odmienność charakteru rozstrzygnięć, tj. tego które organ winien zastosować (art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r.) oraz tego które podjął (art. 105 § 1 k.p.a.). NSA wyraźnie zatem wskazał na wadliwość postępowania przed GINB polegającą na nierozważeniu kwestii wymienionych w wydanym przez NSA wyroku, co obligowało Sąd I instancji do uchylenia obu decyzji GINB. Sąd I instancji, związany oceną wyrażoną przez NSA stosownie do art. 190 p.p.s.a. nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia.

Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że skoro NSA uchylił jedynie rozstrzygnięcie WSA, to pozostawił temu Sądowi możliwość i konieczność przeprowadzenia ponownej weryfikacji całości sprawy. Wskazać bowiem należy, że w polskim systemie prawnym sądy administracyjne działają w ramach modelu sądownictwa kasacyjnego, a więc załatwienie sprawy pozostaje domeną organu orzekającego w sprawie. Niezasadnie również podnosi skarżący kasacyjnie, że gdyby NSA uznał, że rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego były wadliwe w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obiegu prawnego, to uchyliłby decyzje GINB. Należy zwrócić uwagę, że art. 188 p.p.s.a. uprawniający NSA do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a więc do kontroli legalności zaskarżonego aktu, może być zastosowany jedynie wtedy, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. W wydanym wyroku NSA stwierdził naruszenie przepisów postępowania, nie mógł zatem – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – rozpoznać skargi i uchylić decyzji GINB.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.