Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1450/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.2 ust. 1 i art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi [...] S.A. na decyzję Wojewody z dnia 4 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 czerwca 2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. ustalił lokalizację drogi dla inwestycji pn. "Budowa drogi dojazdowej od ul Ostatniej do ul Mogilskiej wraz z chodnikami i infrastrukturą techniczną" - na działkach ewidencyjnych nr [...] (obręb.....), [...],[...],[...],[...],[...],[...], (obręb.....) oraz zatwierdził projekty podziału nieruchomości składających się z działek nr [...] (obręb.....), [...],[...],[...], (Obr.....). Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 1 2 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154 poz. 958) oraz art. 104 §1, 2 i 107 § 1-K3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu 9 września 2008 r. Prezydent Miasta K. złożył wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi. Planowana inwestycja polegać będzie na rozbudowie ul. [...] oraz budowie drogi dojazdowej łączącej ul. [...] z ul. [...] w K. Istniejąca bocznica kolejowa należąca do [...] Zakładów Zbożowych S.A. zostanie zachowana. Skrzyżowanie projektowanej ulicy z bocznicą kolejową zaprojektowano pod kątem 73 stopni. Ze względu na przebieg bocznicy kolejowej w wykopie zakłada się rozplanowanie skarp w rejonie skrzyżowania w celu zapewnienia widoczności na zatrzymanie. Przebieg projektowanej ulicy przez bocznicę kolejową poprowadzony zostanie tak, aby przejazd przez torowisko omijał istniejący rozjazd kolejowy. Minimalna odległość od rozjazdu wynosić będzie 0,8 m. W miejscu skrzyżowania drogi z bocznicą kolejową zaprojektowano przejazd jednopoziomowy w nawiązaniu do istniejących rzędnych główki szyn. Ruch transportowy na bocznicy kolejowej po zrealizowaniu przejazdu odbędzie się po określeniu przez właściwy zarząd kolei kategorii przejazdu w oparciu o rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. Szczegóły przyjętych rozwiązań należy uwzględnić na etapie opracowania projektu budowlanego dla przedsięwzięcia. Warunki bezpieczeństwa prowadzących pojazdy drogowe oraz pieszych na przejeździe kolejowym należy określić na etapie opracowania dokumentacji projektowej. Opracowany projekt budowlany przejazdu kolejowego winien spełniać wymogi z zakresu bezpieczeństwa użytkowników ruchu na przejeździe kolejowym wynikające z ustawy z dnia 26 lutego 1996 r.o Transporcie kolejowym oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej.

[...] Zakłady Zbożowe w pismach z dnia [...] 2008 r., z dnia 26 listopada 2008 r. oraz 19 maja 2010 r. poinformowały, że są przeciwne budowie drogi na terenie działki nr [...] będącej w ich użytkowaniu wieczystym i nie wyrażają zgody na inwestycję ze względu na fakt, że inwestycja ta narusza strategiczne interesy [...] Zakładów Zbożowych "[...] " w K. S.A. Jako uzasadnienie sprzeciwu PZZ podały, że planowana inwestycja przebiega przez działkę nr [...] , na której zlokalizowana jest bocznica kolejowa będąca własnością spółki przez którą odbywa się transport surowca do zakładu. Przedmiotowa inwestycja przebiegająca przez bocznicę kolejową, która ma strategiczne znaczenie dla działalności produkcyjnej, może znacznie naruszyć, a wręcz uniemożliwić realizacje zadań PZZ, która obecnie planuje ukierunkować się na transport kolejowy. Spółka wskazała także, że w przyszłości w związku ze zwiększeniem swojego potencjału oraz realizacją zamierzeń gospodarczych będzie potrzebować dodatkowych miejsc postojowych dla wagonów w okresach dostaw zboża drogą kolejową. Według PZZ każde skrzyżowanie linii kolejowej z drogą stanowi potencjalne zagrożenie dla jej użytkowników, tym bardziej że planowana droga ma przebiegać przez rozjazd bocznicy.

Odnosząc się do powyższych uwag Prezydent Miasta K. wskazał, że niniejsza decyzja zatwierdza projekt podziału w/w działki na działki nr nr [...],[...],[...], . Działka nr [...] przeznaczona pod obiekt staje się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej K. z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanie się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym przez Prezydenta Miasta K. w odrębnej decyzji, stan prawny pozostałych działek nie ulegnie zmianie. Organ wskazał, że rozpoznając wniosek o ustalenie lokalizacji drogi jest związany treścią wniosku i nie bada jakie przesłanki legły u podstaw wystąpienia właściwego zarządcy z wnioskiem o ustalenie lokalizacji drogi, nie zajmuje się analizą ewentualnych strat dla przedsiębiorców i osób prywatnych w związku z przyszłą realizacją drogi, w tym związanych z przyszłymi planami inwestycyjnymi. Dla możliwości prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, istotne jest jedynie czy inwestycja dotyczy budowy lub rozbudowy drogi, która uzyska status drogi publicznej i czy z wnioskiem wystąpił zarządca drogi. Organ administracji, jest zatem zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Równocześnie zaznaczono, że dla przedmiotowej inwestycji w dniu 29 stycznia 2010 r. została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odnosząc się do kwestii sporządzanego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " organ wskazał, że przepis art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest sformułowany jednoznacznie "w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się". Oznacza to, że decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi nie muszą być zgodne z planami zagospodarowania przestrzennego, jak również studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi przesądza o granicach pasa drogowego dla realizacji drogi oraz o sposobie zagospodarowania tego pasa, nie przesądza natomiast kwestii techniczno-budowlanych w tym nie zatwierdza szczegółowych rozwiązań dotyczących np. sposobu zabezpieczenia przejazdu przez bocznicę kolejową. Projektowana ulica, przecinająca bocznicę kolejową przejazdem zwykłym, nie ograniczy więc w żadnym stopniu działalności PZZ. Ograniczenia w ruchu pojazdów, w tym wprowadzenie ograniczenia tonażu na przedmiotowym odcinku wraz z ewentualnymi odstępstwami od niego, będą przedmiotem projektu organizacji ruchu zatwierdzonego przez zarządcę drogi. Kwestia użytkowania bocznicy pozostanie bezpośrednio w gestii PZZ. Po zrealizowaniu inwestycji zarządca drogi nie będzie ograniczać możliwości doprowadzenia bocznicy kolejowej do wymaganych przepisami warunków bezpieczeństwa ruchu kolejowego.

Odwołanie od tej decyzji złożyły [...] Zakłady Zbożowe S.A. w K. W odwołaniu strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. zarzucając, że została ona wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, co stanowi naruszenie art. 25 § 1 i art. 24 § pkt 1 i 4 k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji jej adresatów i stron postępowania. Strona skarżącą podniosła, także że Prezydent Miasta K. powinien zostać wyłączony od rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem postępowanie zostało wszczęte na podstawie wniosku Prezydenta Miasta K. działającego w charakterze zarządcy drogi. Skutkiem wydania decyzji o ustaleniu przedmiotowej drogi będzie przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Gminy Miejskiej K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. W ocenie PZZ sytuacja, w której Prezydent Miasta K. rozpatruje sprawę z wniosku gminy na prawach powiatu (Gmina Miejska ....), którą jednocześnie reprezentuje, jest nieprawidłowe i skutkuje wydaniem decyzji wadliwej. Ponadto strona skarżąca podniosła naruszenie przepisu art. 107 § 1 w związku z art. 11 f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji jej adresatów i stron postępowania uzasadniając, iż decyzja winna zawierać wszystkie elementy opisane w przepisach ogólnych, w tym w art. 107 k.p.a. Natomiast nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że stronami niniejszego postępowania, oprócz wnioskodawcy, są również właściciele wszystkich nieruchomości, na których ma zostać zlokalizowana inwestycja, ale również i właściciele nieruchomości sąsiednich, na które planowana inwestycja będzie miała wpływ. Zarzucono także naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 106 § 4 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak przedstawienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa skrzyżowania ul. [...] z linią kolejową, brak przedstawienia podstawy prawnej, na której PZZ uprawniona będzie korzystać z istniejącej linii kolejowej, mimo że linia ta stanie się własnością Gminy Miejskiej [...] oraz nieprawidłowe oznaczenie w zaskarżonej decyzji warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska. W odwołaniu podniesiono także, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia 17 lipca 2009 r., którą uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia, zwrócił uwagę organu I instancji na konieczność wyjaśnienia zasad korzystania z bocznicy kolejowej, zasad ochrony interesów użytkownika bocznicy kolejowej oraz określenia wymagań w zakresie bezpieczeństwa użytkowników projektowanej drogi. Strona odwołująca się zarzuciła, że Prezydent Miasta Krakowa nie wypełnił określonych powyżej obowiązków, jak również nie dokonał uzupełnienia postępowania w sposób wskazany przez Wojewodę [...] . Strona skarżąca podniosła również, że Prezydent Miasta K. wydając decyzję nie wykonał analizy czy projektowana droga, w szczególności jej skrzyżowanie z linią kolejową, spełniać będzie wymogi bezpieczeństwa. Ponadto decyzja organu I instancji nie zawiera informacji w jaki sposób zostanie zapewnione bezpieczeństwo ruchu drogowego i pieszego. W decyzji nie zawarto również informacji dotyczącej czasowego zamknięcia bocznicy kolejowej. Nie przywołano także podstawy prawnej możliwości korzystania z bocznicy kolejowej przez PZZ. Strona skarżąca podniosła też, że decyzja Prezydenta Miasta K. nie zawiera prawidłowo przedstawionych wymagań dotyczących ochrony środowiska, w szczególności nie odniesiono się w ogóle do aktualnego stanu środowiska w rejonie inwestycji, jak również zabezpieczenia przed hałasem. W związku z powyższym PZZ wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 4 października 2010 r. znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2124, Dz. U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954, Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251, Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601, Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601, Dz. U. z 2007 r. Nr 23, poz. 136, Dz. U. z 2007 Nr 112, poz. 767), w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie złożone przez [...] Zakłady Zbożowe S.A. stwierdził, że zarzut dotyczący wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, nie zasługuje na uznanie. Katalog rozstrzygnięć, które zawiera decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest bowiem inny niż decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Organ wskazał na wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 503/10. Podobnie zdaniem organu odwoławczego uznać należy za niezasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 106 § 4 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zakresie niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku przedstawienia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich odnośnie bezpieczeństwa skrzyżowania projektowanej drogi z bocznicą kolejową oraz zabezpieczenia interesów PZZ. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zbadał materiał dowodowy i dokonał szczegółowego rozpoznania stanu faktycznego. Projektowana droga dojazdowa jest lokalizowana m.in. na działce nr [...] , która zgodnie z ewidencją gruntów, jest własnością Skarbu Państwa i stanowi teren kolejowy. Decyzją Prezydenta Miasta K. został zatwierdzony projekt podziału działki nr [...] na działki o nr: [...] - przeznaczoną pod lokalizację drogi oraz [...] i [...] - pozostające w dotychczasowym władaniu. Z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] , będącej w użytkowaniu wieczystym PZZ, znajduje się bocznica kolejowa, pozostająca w zarządzie PZZ, wykorzystywana do celów transportowych. Organ zaznaczył, że bocznica kolejowa nie jest linią kolejową, bowiem zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie kolejowym bocznica kolejowa to droga kolejowa połączona z linią kolejową i służąca do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów lub wykonywania czynności utrzymaniowych pojazdów kolejowych lub postoju pojazdów kolejowych oraz przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej; w skład bocznicy kolejowej wchodzą również urządzenia sterowania ruchem kolejowym oraz inne urządzenia związane z bezpieczeństwem ruchu kolejowego, które są na niej usytuowane. W decyzji organu I instancji wskazano również, ze inwestor nie będzie utrudniać ani ograniczać PZZ dostępu do infrastruktury kolejowej w trakcie realizacji inwestycji oraz po jej zakończeniu. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, złożyły [...] Zakłady Zbożowe zarzucając naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. pomimo, iż ta została wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Zarzucono także naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 c oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji jej adresatów i stron postępowania oraz utrzymanie w mocy Decyzji Prezydenta dotkniętej tą samą wadą. Zarzucono także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 106 § 4 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 ustawy, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo,l że brak w niej przedstawienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa skrzyżowania ul. [...] z linią kolejową. Brak w niej też przedstawienia podstawy prawnej, na której PZZ uprawniona będzie korzystać z istniejącej linii kolejowej, mimo że linia ta stanie się własnością Gminy Miejskiej K. Zarzucono również naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z uwagi na sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli zasadności zaskarżonej decyzji w toku kontroli instancyjnej. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. , względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta, w całości. Złożona skarga stanowi powtórzenie zarzutów odwołania. Wskazano w niej, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ rozpoznaje sprawę z wniosku jednostki samorządu terytorialnego, której jest jednocześnie przedstawicielem oraz, że organ taki powinien wyłączyć się od prowadzenia sprawy.

Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponieważ postępowanie zmierza do pozbawienia PZZ prawa własności nieruchomości, oczywistym jest, że spółka jest stroną postępowania. W konsekwencji zarówno Spółka, jak i inne wywłaszczane podmioty powinny zostać wskazane w sentencji decyzji. Ponadto strona skarżąca podniosła, że w decyzji z dnia 17 lipca 2009 r. Wojewoda [...] zwrócił uwagę organu l instancji na konieczność wyjaśnienia zasad korzystania z bocznicy kolejowej, zasad ochrony interesów użytkownika bocznicy kolejowej, czyli spółki, oraz określenia wymagań w zakresie bezpieczeństwa użytkowników projektowanej drogi. Prezydent Miasta K. nie wypełnił powyżej obowiązków, nie dokonał uzupełnienia postępowania w tym zakresie, a brak ten nie został uzupełniony w postępowaniu przeprowadzonym następnie przez Wojewodę. To decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie później wydawana decyzja o pozwoleniu na budowę drogi, powinna bowiem zakreślać ramy planowanej inwestycji, w tym minimalny zakres zabezpieczeń, które powinny zostać wprowadzone na rzecz osób trzecich. Zaskarżona decyzja powinna przynajmniej wskazywać kategorie skrzyżowania drogi z linią kolejową oraz opis rozwiązań technicznych, które powinny zostać wprowadzone na etapie realizacji inwestycji celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Już na obecnym etapie inwestor powinien określić spodziewany iloczyn ruchu, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996 r. W zaskarżonej decyzji nie sposób się doszukać informacji, jak długi to będzie okres realizacji inwestycji, jakie to będą prace oraz, czy wymagać będą wyłączenia bocznicy z użytkowania. To oznacza, że w rzeczywistości zarówno inwestor, jak i organ l instancji oraz Wojewoda pozostawili najistotniejsze z punktu widzenia PZZ kwestie nierozstrzygniętymi. Co więcej, w zaskarżonej decyzji, wskazano, że po przeprowadzeniu inwestycji spółka nadal będzie miała możliwość skorzystania z linii kolejowej łączącej jej zakład z liniami kolejowymi pozostającymi w zarządzie PKP S.A. Mimo, że było to wielokrotnie podnoszone przez PZZ, jednakże w decyzji brak jakiejkolwiek informacji, na jakiej podstawie prawnej opierać się będzie możliwość korzystania przez PZZ z części bocznicy kolejowej, która stanie się własnością Gminy, ani nawet czy korzystanie takie będzie się wiązało z odpłatnością. W decyzji nie wskazano, kto będzie podmiotem zobowiązanym do zagospodarowania skrzyżowania drogi z bocznicą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania.

Zdaniem sądu skarga jest bezzasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. Przede wszystkim wskazać należy, iż wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej złożony został 8 września 2008 r. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 6 ust 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 10 września 2008 r. - do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Regulacja ta przesądza, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 z 2003 r. z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do 9 września 2008 r.

Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust 1 tejże ustawy (przepis uchylony z dniem 10 września 2008 r.) wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi. Przepis art. 19 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2007 nr 19 poz. 115) stanowi, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z kolei art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz.U. z 2001 Nr 142 poz. 1592) przesądza, iż funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. Wskazane wyżej uregulowania wskazują jednoznacznie, iż w miastach na prawach powiatu, podmiot wnioskujący w wszczęcie postępowania w przedmiocie lokalizacji drogi oraz podmiot wydający decyzje lokalizacyjną to prezydent miasta. Zamiarem ustawodawcy było zatem powierzenie temu organowi niejako podwójnej roli tj. roli wnioskodawcy ( strony) oraz organu administracji wydającego decyzję lokalizacyjną. Dodatkowo podmiot jest reprezentantem jednostki samorządu terytorialnego na rzecz którego w oparciu o przepis art. 12 ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przechodzi własność nieruchomości w liniach rozgraniczających teren przyszłej inwestycji drogowej. Regulacja taka nie jest wewnętrznie sprzeczna. Wbrew stanowisku strony skarżącej w procedurze administracyjnej nie obowiązuje zasada wyrażana paremią: quis iudex In propria causa sit. W postępowaniu administracyjny nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i nie muszą prowadzić do negatywnych skutków których dopatruje się strona skarżący wywodząc, iż okoliczności te powinny przesądzać o wyłączeniu tego organu z orzekania. Dla przykładu można tu przytoczyć choćby postępowanie w przedmiecie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formują wnioski, żądania czy roszczenia inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest z orzekania w sprawie tego wniosku czy roszczenia. Wyłączenia takiego nie sposób także zakładać z góry, w sytuacji, kiedy organ orzekający jest jednocześnie inicjatorem postępowania. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej. Identyczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z 30 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Kr 1463/09.

Widząc konieczność wyłączenia organu administracji z orzekania w sprawie w której występuje także jako strona, ustawodawca wprowadza stosowną normę prawną (np. 124 ust 8 z 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 11f ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Normy takiej nie było w czasie obowiązywania przepisów o lokalizacji drogi tj. w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym do 9 września 2008 r. Nowelizacja tej ustawy dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw i wprowadzenie przepisu art. 11f ust 2 częściowo wyłączające prezydenta miasta na prawach powiatu z orzekania w sprawie postępowania o zezwolenie na realizacji inwestycji drogowej (postępowanie to ma znaczenie szerszy zakres nie postępowanie o lokalizację drogi) wprowadza nowy stan prawny, którego nie było w czasie z przed nowelizacji tej ustawy. Podkreślić też należy, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03, gdyż dotyczy ona innego uregulowania – wywłaszczenia w oparciu ustawę z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uchwała ta zresztą skutkowała nowelizacją tej ustawy. Konieczności takiej ustawodawca nie widział w przypadku ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów podkreśla, iż "tego rodzaju rozwiązania prawne łączenie władztwa administracyjnego ze sferą dominium nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego. Wystarczy tu wspomnieć, że prowadzenie działalności gospodarczej przez te jednostki podlega licznym rygorom, a jego podstawowym celem nie może być w zasadzie osiąganie zysku".

Mając więc na uwadze cel jaki ustawodawca zamierzał osiągnąć (przyśpieszenie budowy dróg publicznych), ograniczenia i obowiązki jakie nałożone zostały na organ w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej w zakresie realizacji inwestycji drogowej oraz końcowy efekt (po zrealizowaniu inwestycji) w postaci obowiązku utrzymania tych dróg, nie sposób dopatrzyć się kolizji interesów prezydenta miasta na prawach powiatu jako organu administracji i jednocześnie strony tego postępowania, która to kolizja skutkować winna wyłączeniem go od orzekania sprawie.

Nie można także podzielić poglądu strony skarżącej, iż prezydent miasta na prawach powiatu (oraz podlegli mu pracownicy) wyłączony jest od udziału w sprawie jako pracownik na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Przepisy te regulują kwestię wyłączenia pracownika organu administracji z udziału w sprawie z uwagi na jego osobistą sytuację w relacji z samą sprawą lub ze stroną tego postępowania. Przepisy te nie mają natomiast na celu wyłączania z orzekania organu administracji jako takiego. Interpretacja taka prowadziłaby do obejścia przepisów o właściwości i skutkowały każdorazowym wyłączeniem prezydenta z orzekania bez względu na jego osobę (kto aktualnie urząd ten piastuje) i jego związek czy też brak związku ze sprawą czy stronami tego postępowania. Interpretacja taka w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jest nieuprawniona. Okoliczności jakie wskazuje strona skarżąca nie wskazują natomiast na jakikolwiek osobisty związek Prezydenta Miasta K. ze sprawą czy stronami tego postępowania. W zakresie o którym mowa wyżej sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 2 października 2009 r. w sprawie II SA/Po 171/09.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut strony skarżącej w zakresie w jakim podniosła, iż decyzja jest także wadliwa z uwagi na niezamieszczenie w niej adresatów i stron postępowania co narusza art. 107 k.p.a. oraz że błędny jest pogląd organu, iż strona skarżąca nie jest stroną tego postępowania a jedynie podmiotem uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Nawet podzielając pogląd skarżącego, iż decyzja powinna wskazywać wszystkie strony (co w praktyce, przynajmniej w niektórych decyzjach lokalizacyjnych z uwagi na dużą ilości tych stron byłoby kłopotliwe), to zgodnie z dyspozycją art. 145. § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchybienie na które powołuje się strona skarżąca może być traktowane jako inne naruszenie przepisów postępowania ( z cała pewnością nie jest to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) które jednakże nie miało wpływu na rozstrzygnięcie - nie stanowi zatem podstawy do uchylenia decyzji. Fakt, że organ II instancji określił skarżącego jako podmiot na prawach strony jest także bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący był bowiem od początku tego postępowania traktowany jako jego strona.

Na uzasadnienie nie zasługują także zarzuty, iż decyzja lokalizacyjna powinna wskazywać kategorię skrzyżowania drogi z linią kolejową oraz opis rozwiązań technicznych jakie powinny być wprowadzone na etapie realizacji inwestycji celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu a inwestor powinien określić spodziewany iloczyn ruchu a także, że decyzja nie odnosi się w ogóle do aktualnego stanu środowiska w rejonie inwestycji, nie dokonano analizy wpływu inwestycji na środowisko gruntowo – wodne oraz, że w decyzji nie rozważono, czy zostaną zachowane limity dopuszczalnego hałasu w trakcie budowy a ponadto nie wskazano podstawy prawnej korzystania w przyszłości przez skarżącego z bocznicy kolejowej. Będąca przedmiotem badania sądu decyzja lokalizacyjna zawiera wszystkie wymagane przepisem 7 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a zakres i szczegółowość zawartych w niej opisów jest w pełni wystarczająca. Podkreślić należy, iż decyzja o lokalizacji drogi ma na celu wytyczenie nowego szlaku drogowego i nabycie własności terenu pod drogi na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Nie ma natomiast szczegółowo opisywać warunków prowadzenia przyszłej inwestycji czy też rozwiązań technicznych jakie inwestycja ta powinna czy też musi spełniać lub wskazywać podstaw prawnych korzystania przez inne podmioty z urządzeń znajdujących się granicach inwestycji. Są to okoliczności rozważane na dalszych etapach postępowania – w szczególności w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz kwestie dotyczące czynności prawnych dokonywanych przez zainteresowane strony (podstawa prawna korzystania w przyszłości z bocznicy kolejowej przez skarżącego). Te same uwagi odnoszą się do zarzutu, iż zaskarżona decyzja została podjęta z niedostatecznym rozważeniem interesów strony skarżącej, gdyż budowa drogi zakłuci transport kolejowy surowców do zakładu i wydaje się koniecznym częściowe zamknięcie bocznicy kolejowej przez który odbywa się ten transport. Na uzasadnienie stanowiska zajmowanego przez sąd powołać się można na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2011 r. w sprawie II OSK 2384/10. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wyraził pogląd, iż "na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej określenie wymagań odnośnie uzasadnionych interesów osób trzecich z uwagi na charakter takiej decyzji, co do zasady powinno mieć charakter ogólny. Uszczegółowienie tych wymagań następuje, bądź to w kolejnych etapach postępowania dotyczącego tejże inwestycji drogowej, bądź też w sytuacji gdy organ ustali, że określona lokalizacja narusza takie interesy".

Realizacja każdej inwestycji drogowej – szczególnie na terenie silnie zurbanizowanym wiąże się czasowymi niedogodnościami dla mieszkańców czy działających w sąsiedztwie inwestycji przedsiębiorstw. Rozumiejąc uzasadniony interes osób trzecich w ten sposób w jaki prezentuje to strona skarżąca (niedogodności transportowe w trakcie realizacji zamierzenia inwestycyjnego), można by dojść do przekonania, iż w zasadzie żadna taka inwestycja nie mogłaby być realizowana bo zawsze takie niedogodności występują. Poglądu takiego nie można podzielić.

Na koniec podnieść należy, iż wbrew stanowisku strony skarżącej, organ I instancji zastosował się do wskazań jakie w swej decyzji uchylającej pierwotną decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi dojazdowej od ul. [...] do ul. [...] zawarł Wojewoda [...] – odnośnie korzystania z bocznicy kolejowej, zasad ochrony użytkownika tej bocznicy oraz określenia wymagań bezpieczeństwa użytkowników projektowanej. Zdaniem sądu zakres wymagań określonych w tym zakresie przez organ I instancji jest w pełni wystarczający.

Mając na uwadze powyższe, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).