Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2331/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 62 ust. 2, art. 14 ust. 7, art. 15 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 1 ust. 1-2, art. 3, art. 5 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 912
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jedn.
article: art. 35 par. 3, art. 36 par 1, art. 37, art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1341/17 w sprawie ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia [...]września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. II SA/Rz 1341/1, Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M.W., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium") z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

M.W. w dniu 17 lutego 2017 r. wystąpiła do Wójta Gminy Przeworsk o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w obrębie [...] gm. Przeworsk. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy Przeworsk zawiesił postępowanie w tej sprawie, ponieważ wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego – do czasu uchwalenia tego planu. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Rada Gminy Przeworsk podjęła uchwałę Nr XXX/160/2017 o przystąpieniu do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Cmentarz w Urzejowicach" Gmina Przeworsk. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej Kolegium postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], uchyliło je w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy Przeworsk ponownie zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej" na części działki ew. nr [...] położonej w [...], gm. Przeworsk. W podstawie prawnej wskazał art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 101 § 1 i 3, art. 123 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2017 r. Parafia [....] w [...] (dalej także jako "parafia w [...]) zwróciła się z prośbą o przystąpienie do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla cmentarza parafialnego powiększonego przez zakup działek ew. nr [...], [...] obr. [...]. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Przeworsk zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Przeworsk Nr X/64/99 z dnia 10 listopada 1999 r. ze zm., przedmiotowe działki położone są na terenie przeznaczonym pod cmentarz. Z dostarczonych przez Proboszcza Parafii w [...] dokumentów dotyczących badań podłoża gruntowego działek nr [...] i [....] wynika, że teren jest w pełni przydatny na cele grzebalne m.in. ze względu na brak występowania wody gruntowej oraz odpowiednie nachylenie terenu.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium w Przemyślu utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Przeworsk. W uzasadnieniu wyjaśniło, że w związku z podjęciem w dniu 27 kwietnia 2017 r. przez Radę Gminy Przeworsk uchwały Nr XXX/160/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Cmentarz w [...]" Gmina Przeworsk, uległa zmianie sytuacja prawna rozpatrywanej sprawy, bowiem to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wykonania tej uchwały. Na koniec wskazało, że postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ma charakter uznaniowy i jest wyrazem woli organu prowadzącego postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę M.W. na postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2017 r. wskazał, że przeznaczenie obszaru objętego w niniejszej sprawie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (działki nr ew. [...]) stanowi konsekwencję przeznaczenia sąsiadujących z nim działek nr ew. [...] i [...] na cmentarz. Działki te stanowią własność Parafii [...] w [...] i zostały przez nią przeznaczone pod rozbudowę cmentarza wyznaniowego. Przepisem odrębnym, stanowiącym źródło obowiązku sporządzenia planu miejscowego jest art. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 i ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (dalej: "ustawa o cmentarzach"). Jeżeli podmiot uprawniony do założenia lub poszerzenia cmentarza decyduje się na realizację takiej inwestycji, a nie stoją temu na przeszkodzie inne przepisy, rada gminy (miasta) musi podjąć uchwałę w tym przedmiocie. Zastosowanie w tej sytuacji znajdzie również art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Rozważając kwestię objęcia działki skarżącej (nr 1811) planem miejscowym Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepisy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach, zobowiązują do uchwalenia (wyznaczenia) w miejscowym planie, obejmującym teren planowanego cmentarza lub rozbudowy cmentarza, strefy sanitarnej cmentarza, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Przepisy ustawy o cmentarzach i ww. rozporządzenia mają na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach. Jeżeli więc działka skarżącej znajduje się w strefie sanitarnej planowanej rozbudowy cmentarza na działkach [...] i [...], to z uwagi na obowiązek wyznaczenia tej strefy w planie miejscowym, przyjąć należy, że działka ta znajduje się na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego (art. 62 ust. 2 u.p.z.p). Przypisanie przymiotu strony Parafii w [...] wynikało z tego, że była i jest ona właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do działki skarżącej.

W skardze kasacyjnej M.W. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:

➢ prawa materialnego, tj.:

1. art. 62 ust. 2 u.p.z.p. przez jego błędne zastosowanie w przypadku nieistnienia przesłanek zawieszenia;

2. art. 14 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 1 i art. 3 ustawy o cmentarzach przez błędne przyjęcie, że uregulowania objęte ustawy o cmentarzach stanowią przepisy odrębne, wobec których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego;

3. § 3 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze przez jego błędną wykładnię, w sytuacji gdy nieruchomość skarżącej znajduje się poza strefami wyłączeń wskazanymi w tym rozporządzeniu, nadto przez uznanie, że wskazane w rozporządzeniu wytyczne dotyczące odległości cmentarzy od zabudowań mieszkalnych należy rozumieć poprzez zakaz lokalizacji zabudowy mieszkalnej, podczas gdy rozporządzenie należy stosować odwrotnie, tj. to nieistniejące jeszcze cmentarze nie mogą być lokalizowane w odległości mniejszej niż 150 m od nieruchomości mieszkalnych;

➢ przepisów postępowania, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., tj. niezałatwienia sprawy przez organ I instancji w terminie ustawowym i niezawiadomienie strony o przyczynie zwłoki ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy; nadto niezastosowanie ww. przepisów procesowych;

2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 28, w zw. z art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, nie wyjaśniono podniesionych w skardze zarzutów, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu pierwotnej decyzji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, przy czym:

• naruszenie art. 8 k.p.a. polegało na zawieszeniu postępowania ze względu na uwzględnienie lakonicznego wniosku Parafii w [...] o opracowanie planu miejscowego działek nr [...] i [...] pod rozbudowę cmentarza, a nadto ze względu na ponowne zawieszenie postępowania jedynie na podstawie pisma tej Parafii dotyczącego uwarunkowań gleby na ww. działkach oraz podjęcie lakonicznej uchwały w sprawie zagospodarowania przestrzennego pod cmentarz dopiero po skutecznym wniesieniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r.;

• naruszenie art. 28 k.p.a. polegało na uznaniu Parafii w [...] za stronę postępowania przed zajęciem przez tę Parafię jakiegokolwiek stanowiska w sprawie;

• naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegało na zaniechaniu zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przyjęcie lakonicznego wniosku Parafii w [...] za podstawę zawieszenia postępowania bez przeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie;

• naruszenie art. 80 k.p.a. polegało na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, nienależytym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, uznaniu zasadności zawieszenia postępowania ze względu na lakoniczny wniosek Parafii w [...];

• naruszenie art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. polegało na pominięciu okoliczności, jakie organ odwoławczy wskazał w postanowieniu kasacyjnym z dnia 9 czerwca 2017 r. dla poprzedniego postanowienia o zawieszeniu z dnia 14 kwietnia 2017 r. i wydaniu ponownie postanowienia analogicznego w swej treści, treści dokonanych czynności i zgromadzonego materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania i rozważenie uchylenia postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wójta Gminy Przeworsk z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oraz samego postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że lakoniczny, jednostronny dokument złożony przez Parafię w [...] w dniu 20 marca 2017 r. świadczący o chęci złożenia wniosku o opracowanie planu miejscowego pod rozbudowę cmentarza nie zawierał żadnych okoliczności faktycznych uprawdopodabniających zasadność tej rozbudowy, czy też rozpoczęcia procedury uchwalania planu miejscowego, czy chociażby opisu planowanej inwestycji.

Dalej podniesiono, że Kolegium w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2017 r., uchylającym postanowienie Wójta Gminy Przeworsk z dnia [...] kwietnia 2017 r., w całości zgodziło się z zarzutami skarżącej. Mimo to organ I instancji wydał ponownie postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dopuszczając się naruszenia art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. Jedynymi nowymi materiałami było podjęcie przez Gminę Przeworsk lakonicznej uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, czy choćby zawiadomienia skarżącej, oraz pismo Parafii w [...] zawierające prywatną opinię biegłego dotyczącą stanu gleby na działkach nr ew.[...] i [...]. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła brak zbadania, czy działki objęte wnioskiem Parafii w Urzejowicach mają jakikolwiek faktyczny wpływ na jej nieruchomość. Ponadto, niesłusznie przyjęto, że na nieruchomościach stanowiących sąsiedztwo cmentarza (jeszcze nieistniejącego w zakresie, w jakim mogłoby to wpływać na nieruchomość skarżącej) obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 3 ust. 1 w zw. z § 7 ww. rozporządzenia, ponieważ w świetle wykładni celowościowej i językowej § 3 ust. 1 przepis ten określa odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych itp., a nie odwrotnie. Nie można więc twierdzić, że zabudowania mieszkalne nie mogą być budowane w odległości 150 m od nieistniejącego jeszcze cmentarza. Zgodnie ze Studium teren inwestycji skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem M3K, tj. przeznaczonym do uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, natomiast w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Przeworsk z dnia 9 grudnia 1994 r., nr V/35/94, teren ten przeznaczony był w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Ustalone już przeznaczenie terenu nie może więc być ograniczone przez późniejsze zamysły inwestycyjne ww. Parafii. Dalej autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skoro art. 3 ustawy o cmentarzach odnosi się ogólnie do "cmentarzy", to zarówno cmentarze komunalne, jak i wyznaniowe mogą być zakładane i rozszerzane na terenach określonych w planach miejscowych. Podjęcie w niniejszej sprawie uchwały w sprawie planu miejscowego pod cmentarz po skutecznym wniesieniu zażalenia na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. jawi się jako spóźnione i niemające znaczenia dla sprawy o ustalenie warunków zabudowy wszczętej znacznie wcześniej.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie zawiera obowiązku sporządzenia planu miejscowego. Dla założenia i rozszerzenia cmentarza trzeba więc stosować przepis ogólny, tj. art. 50 u.p.z.p. Działanie Parafii w Urzejowicach miało na celu jedynie ograniczenie prawa własności skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zawarcie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, ponieważ do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nierozpoznaniu i niedokonania oceny zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. Przywołane przepisy k.p.a. regulują terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Po wydaniu decyzji zarzut naruszenia tych przepisów nie może jednak być uznany za mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie jest bowiem okolicznością istotną dla oceny zgodności z prawem zapadłej w tym postępowaniu decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy postępowanie prowadzone jest przewlekle lub organ pozostaje bezczynny służą stronie inne środki prawne, np. art. 37 k.p.a., możliwość skierowania do sądu administracyjnego skargi na przewlekłość postępowania lub bezczynność (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. II GSK 2251/14; wszystkie cyt. orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego zarzutu pozostaje więc bez wpływu na rozstrzygnięcie. Dodatkowo należy wyjaśnić, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, umożliwia przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia.

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej jako procesowe, to poza zarzutem naruszenia art. 28 k.p.a., który ma w istocie charakter materialnoprawny i zarzutem naruszenia art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a., sprowadzają się one do podważenia zasadności zawieszenia postępowania na podstawie wniosku Parafii w [...] o opracowanie planu miejscowego, dlatego zostaną rozpoznane wraz z zarzutami materialnoprawnymi.

Nie jest zasadny zarzut wadliwego uznania Parafii w [...] za stronę postępowania administracyjnego. Krąg stron postępowania ustala organ prowadzący to postępowanie, na podstawie art. 28 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, obowiązkiem organu jest uwzględnić w charakterze strony każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Nie jest tu wymagana żadna uprzednia aktywność potencjalnej strony, w szczególności zajęcie przez nią jakiegoś stanowiska, jak chce autor skargi kasacyjnej. Co więcej, pominięcie podmiotu mającego przymiot strony stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W niniejszej sprawie, bez wątpienia Parafia w [...], jako właścicielka działki, bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej , posiada interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, o które wnosi skarżąca. Prezentowany pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2660/15).

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a. Przepis ten w całości brzmi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r., uchylającym postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r., wskazało, że błędne było przywołanie jako podstawy prawnej art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi regulację szczególną zarówno w odniesieniu do ust. 1, jak i art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Wyjaśniono, że jeśli założenie lub rozszerzenie cmentarza następuje na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niezbędne jest uprzednie podjęcie przez radę gminy uchwały o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza, celem spełnienia wymogu z art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach (...). Ze wskazań powyższych nie wynika, aby w niniejszej sprawie niedopuszczalne było zastosowanie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073), dalej "u.p.z.p."

Zarzut naruszenia art. 62 ust. 2 u.p.z.p. nie jest zasadny. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W myśl art. 14 ust. 7 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął za organami orzekającymi w tej sprawie, że takim przepisem odrębnym jest art. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r. poz. 912). Zgodnie z art. 3 ww. ustawy, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten wprowadza tryb szczególny odnoszący się do cmentarzy. W konsekwencji, sprawę lokalizacji cmentarza należy regulować poprzez plan miejscowy wyznaczający teren przewidziany pod cmentarz. Brak planu z zapisami dotyczącymi lokalizacji cmentarza nie skutkuje możliwością wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Chcąc zatem założyć (rozszerzyć) cmentarz Gmina musi uchwalić plan miejscowy i określić w nim tereny przeznaczone pod cmentarz. Założenie (rozszerzenie) cmentarza wymaga więc w pierwszej kolejności określenia w planie miejscowym terenów cmentarza (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. II OSK 1390/11).

W świetle powyższego, każde planowanie założenia cmentarza lub jego rozszerzenia wymaga ustalenia tych terenów w planie miejscowym, a obowiązek ten wynika z art. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach. W konsekwencji, skoro działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone przez jej właściciela, Parafię w [...], na rozszerzenie cmentarza, to urzeczywistnił się przewidziany w art. 3 ustawy o cmentarzach obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Przeznaczenie to potwierdzają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Przeworsk z dnia 10 listopada 1999 r. ze zmianami przyjętymi w dniu 7 listopada 2008 r. Okoliczność, że wniosek Parafii w [...] o opracowanie planu miejscowego jest lakoniczny nie ma znaczenia w kontekście przywołanych przepisów. Z wniosku tego wynika niewątpliwie wola rozszerzenia cmentarza na działkach nr ewid. [...] i [...]. Lokalizacja cmentarza nie jest możliwa bez sporządzenia planu miejscowego dla takiego terenu. Z tego względu prawidłowo Rada Gminy Przeworsk podjęła w dniu 27 kwietnia 2017 r. uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, w oparciu o art. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach. Chybiony jest więc również zarzut naruszenia art. 14 ust. 7 w zw. z art. 1 i 3 ustawy o cmentarzach.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 3 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). Zgodnie z § 3 ust. 1 odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza (§ 7).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z brzmienia cyt. przepisów rozporządzenia nie sposób wyprowadzić wniosku, że wskazane w nich wytyczne co do odległości cmentarzy od zabudowań mieszkalnych, zakładów i innych elementów dotyczą odległości cmentarzy nowopowstających w odniesieniu do zabudowań mieszkalnych. Interpretując ww. przepisy należy mieć na uwadze cel regulacji, którym jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Zagrożenie dla bezpieczeństwa jest niezależne od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza względem zabudowy, czy o sytuowanie zabudowy względem cmentarza. Szkodliwe oddziaływanie działa bowiem w obu kierunkach. Nie sposób więc przyjąć, że dla bezpieczeństwa sanitarnego istota jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych, zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza już tak istotna nie jest. Regulacja z § 3 ust. 1 rozporządzenia jest skutkiem wykluczenia szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia ("Teren na cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie"). Inny sposób rozumienia § 3 ust. 1 rozporządzenia byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, która wprost nakazuje określić w rozporządzeniu szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. 2452/15).

Niewątpliwie więc działka skarżącej kasacyjnie, bezpośrednio sąsiadująca z działką, na której planowane jest rozszerzenie cmentarza, stanowi teren, który musi zostać objęty ustaleniami planu miejscowego dotyczącego tego cmentarza, znajduje się bowiem w strefie sanitarnej planowanego rozszerzenia cmentarza. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Przepis ten, czytany łącznie z art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym, wyraźnie wskazuje, że działka nr 1811 znajduje się na obszarze, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, w rozumieniu art. 62 ust. 2 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.