Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1193/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 8
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 roku sprawy ze skarg G. W. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za mienie gminne oddala skargi.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. K. i G. W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia, czy grunty położone w obrębie B., gm. R., oznaczone jako działki nr 357 i nr 360 stanowią wspólnotę gruntową lub mienie gromadzkie (gminne) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło, że nieruchomości składające się z działek nr 360 o pow. 26,29 ha i nr 357 o pow. 2,30 ha, położone w obrębie B. gminy R. stanowią mienie gminne oraz umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta Powiatu [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia, czy grunty położone w obrębie wsi B. gminy R., oznaczone jako działki: nr 357 o pow. 2,30 ha i nr 360 o pow. 26,29 ha stanowią wspólnotę gruntową czy mienie gromadzkie.

Odwołanie od decyzji złożyli - G. W. i R. K., zarzucając błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., obrazę art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, przez przyjęcie że mieszkańcy wsi B. i K. nie pobierali pożytków i nie płacili podatków i nie ponieśli nakładów na przedmiotowe działki.

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło następujący stan faktyczny: we wniosku z dnia 22 kwietnia 2003 r. Wójt Gminy R. przedłożył Staroście [...] projekt wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B. co do działek nr 357 o pow. 2,30 ha i nr 360 o pow. 26,29 ha w oparciu o art. 8 ust. 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzją z dnia [...] r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wykazu. Wójt Gminy R. w dniu 5 listopada 2003 r. pismem nr [...] wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji, że działki nr 357 i 360 stanowią mienie gromadzkie (gminne). Na skutek odwołania R. K. od decyzji Starosty [...] z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] r., sygn. akt. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję jako przedwczesną i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia, czy działki nr 357 i nr 360 stanowią mienie określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czy też mienie gminne.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. uznał za mienie gminne nieruchomości oznaczone nr 357 i nr 360 i umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. i G. W. zarzucili, że przedmiotowe działki pozostawały we wspólnym użytkowaniu mieszkańców wsi B. jako serwituty.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [..] r.

Na skutek skargi G. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] uchylił decyzję Kolegium z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] r., wskazując na przedwczesność rozstrzygnięcia organów obu instancji administracyjnych, z uwagi na to, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego od tegoż wyroku została oddalona, bo Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie przedwczesności rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta [...] ustalił, że działki nr 357 i nr 360 stanowią wspólnotę gruntową wsi B..

Na skutek odwołania Wójta Gminy R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r., znak: [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z [....]r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem wyjaśnienia, czy działki nr 360 i nr 357 stanowią mienie podlegające przepisom ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a więc są wspólnotą gruntową, czy też mieniem gminnym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia, czy grunty położone w obrębie wsi B., oznaczone numerem działek 357 i 360 stanowią wspólnotę gruntową, czy mienie gromadzkie, stwierdzając że nie podlegają one przepisom ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Starosta [...] podniósł, że zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów obrębu B. założonym w latach 1963-1964, działki nr 357 o pow. 2,30 ha i nr 360 o pow. 26,37 ha zostały wykazane w pozycji rejestrowej nr 95 i jako władającego gruntem wpisano Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. - grunty gromadzkie. Powyższy zapis wynika z protokołu ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi B. sporządzonego w dniu 30 czerwca 1963 r. oraz protokołu ogłoszenia stanu władania gruntami wsi B. sporządzonego w dniach 13-15 lutego 1964 r. Protokół przyjęty został bez zastrzeżeń i podpisany przez przedstawiciela Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K., W. O. Zapis ten figurował w operacie ewidencji gruntów od 1963 r. do 1987 r., tj. do czasu odnowy ewidencji wykonanej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P. Po odnowie zmieniono zapis dotyczący powierzchni działki nr 360 i władającego gruntem, dla działek nr 357 o pow. 2,3O ha i nr 360 o pow. 26,29 ha wpisano jako władającego gruntem "wspólnota wsi". W operacie odnowy ewidencji brak jest dokumentów dających podstawę do zmiany zapisu z gruntów gromadzkich na wspólnotę wsi. Działka nr 360 od założenia ewidencji gruntów została sklasyfikowana jako użytek - las klasy VI.

Mieszkańcy wsi K. przedłożyli kserokopie dokumentów archiwalnych, tj. opis geodezyjny, protokół z wyznaczenia działek gruntu i protokół przedstawienia planu, powołując, że z nich wynika fakt użytkowania przedmiotowych gruntów od dziewiętnastego wieku jako gruntów wspólnoty. Organ dokonał analizy w/w dokumentów i w oparciu o nie ustalił, że na podstawie dobrowolnej umowy z dnia 17 sierpnia 1879 r. przekazano włościanom wsi K. działki gruntu na ich całkowitą własność jako wynagrodzenie za rezygnację z serwitutów. Dokumenty te opisują poszczególne działki oznaczone w naturze znakami granicznymi i przydzielone dla każdej osoby. Potwierdzają to wywody zawarte w archiwalnych aktach notarialnych sporządzonych w latach 1896-1965, że mieszkańcom wsi K. za zrzeczenie się służebności wydzielono określone działki położone na terenie wsi K. i wsi K. (akty notarialne Rep. Nr 470 z 29.12.1930 r., Rep. Nr 72 z 20.01.1934 r., Rep. Nr 56 z 16.01.1939 r., Rep. Nr 1241/51 z 10.10.1952 r., Rep. A Nr 1582 z 12.04.1961 r. i Rep. Nr A 692/65 z 28.07.1965 r.). Działki te były przedmiotem obrotu notarialnego i zostały zagospodarowane. Zdaniem Starosty przedłożone dokumenty nie dotyczą gruntów oznaczonych nr działek 357 i 360.

Na podstawie dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym w P. w zespole Hipotek powiatu radomszczańskiego Dobra B. organ ustalił, że taką samą dobrowolną umowę w dniu 17.08.1879 r. zawarli włościanie wsi B., którzy otrzymali działki gruntu na własność w zamian za zrzeczenie się serwitutów. W ocenie Starosty w skład powyższych gruntów także nie wchodzą działki nr 357 i 360, bowiem z powyższego opisu geodezyjnego wynika, że plan gruntów sporządzony w 1879 r. przez Mierniczego Bukowińskiego na grunty otrzymane przez włościan wsi K. za zniesione serwituty obejmował tylko ziemie wsi K., zaś na przedmiotowe grunty brak jest jakichkolwiek tytułów własności.

Następnie Starosta wskazał, że działka nr 360 była nieużytkiem do 1960 r. porośniętym krzakami jałowca. Mieszkańcy wsi B., K., ale także i okolicznych wsi – K., M., K. wycinali jałowiec na ogrodzenie, brali glinę do wyrobu cegły, wybierali piasek, wypasali bydło i owce, przepędzali bydło do swoich działek. Przez działkę przebiegały także drogi polne, z których korzystali rolnicy w/w wsi celem dojścia, czy dojechania do swoich pól. W 1960 r. rozpoczęto zalesianie przedmiotowej działki. Grunt ten stanowiący nieużytek został zalesiony w ramach akcji zalesiania ugorów. Decyzja o zalesieniu podjęta została przez Gromadzką Radę Narodową w K. w porozumieniu z leśniczym. Sadzonki dostarczało Państwo, a las sadzili mieszkańcy okolicznych wsi, w tym młodzież szkolna. W oparciu o sprawozdania Gromadzkiej Rady Narodowej w K. z wykonania planu gospodarczego gromady za 1 półrocze 1963 r. organ ustalił, że zalesiono grunty nie nadające się do dalszej uprawy zarówno przez Państwo, jak i rolników. Nadto Starosta zauważył, że powyższy dokument wskazuje, iż w ramach planu zalesiania tych gruntów w 1963 r. zalesiono już 23,5 ha przez Państwo. Na terenie zasadzonego lasu pozostawiono lub wyznaczono drogi leśne, dukty, z których dotychczas korzystali rolnicy wsi: B., K., K., M., K. Mieszkańcom okolicznych wsi nie wolno było dokonywać wycinek i innych prac pielęgnacyjnych lasu. Mogli w lesie korzystać z dróg, zbierać grzyby, susz opałowy, usuwać wiatrołomy. Mieniem tym faktycznie zarządzała gromada, później gmina. Powyższych ustaleń organ dokonał także w oparciu o zeznania świadków i wyjaśnienia uczestników postępowania, złożone do akt niniejszej sprawy.

Dalej organ podniósł, że działka nr 357 o pow. 2,30 ha położona w środku wsi B. była torfowiskiem. Korzystali z niej tylko mieszkańcy B. i to tylko ci, którzy mieli grunty w tzw. przysiółku "B.", wydobywając torf. Po wydobyciu torfu na działce powstała sadzawka. Ze stawu korzystali mieszkańcy łowiąc ryby, a następnie z uwagi na położenie w bliskim sąsiedztwie remizy strażackiej był wykorzystywany przez straż pożarną B. i straże pożarne innych wsi do poboru wody. W ocenie Starosty taki stan został potwierdzony w zeznaniach świadków i stron postępowania oraz protokole Gromadzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 25 sierpnia 1963 r.

Nadto organ zaznaczył, że świadkowie w swoich zeznaniach grunty te nazywają wspólnotą, ale sposób w jaki mieszkańcy korzystali z tych gruntów wskazuje, że grunty te stanowią mienie gromadzkie ze względu na ogólność, powszechność i dostępność w użytkowaniu. Starosta podkreślił, iż mieszkańcy kilku wsi nie ponosili żadnych ciężarów w związku z użytkowaniem przedmiotowych gruntów oraz nie płacili podatków od nieruchomości. Wójt Gminy R. poinformował pismem z dnia 18 stycznia 2010 r., że nie było podstaw do wystawiania decyzji w sprawie wymiaru podatku, ponieważ przedmiotowe nieruchomości figurowały jako mienie gromadzkie, gminne, a tym samym gminę obejmuje zwolnienie z obowiązku podatkowego z mocy prawa. Organ również zauważył, że nigdy nie była powołana ani nie zbierała się grupa ludzi, która rozporządzałaby, czy zawiadywałaby przedmiotowymi gruntami, a rolnicy wszystkich okolicznych wsi użytkowali te grunty według własnego uznania i swoich indywidualnych potrzeb. W ocenie organu nieruchomościami zarządzała Gromadzka Rada Narodowa, a mieszkańcy ani jednej wsi korzystającej z działek nie powołali żadnej formy organizacyjnej do korzystania z mienia gromadzkiego np. spółki. Starosta wskazał, że mieszkańcy nie decydowali też wspólnie o pracach w lesie, korzystaniu z suszu, grzybów, czynili to indywidualnie według własnych potrzeb i możliwości, zaś ten stan korzystania z przedmiotowych działek istniał już w dacie wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190). Ustawa ta zniosła dotychczasowe gminy i gromady, a utworzyła nowe gromady, jako jednostki podziału administracyjnego wsi, w której działały gromadzkie rady narodowe jako organy władzy państwowej. Własność mienia gromadzkiego nie przeszła na własność wsi, która nie miała osobowości prawnej, nie przeszła również na mieszkańców wsi. Ustawa z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t.j. Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139) w art. 98 ust. 2 wprowadziła zapis, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Starosta przypomniał, iż definicję mienia gromadzkiego zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 69, poz. 303). Zgodnie z § 1 pkt 1 w/cyt. rozporządzenia przez mienie gromadzkie należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromadzkie i inne prawa majątkowe. Zarząd mieniem gromadzkim należał do właściwych gromadzkich rad narodowych i ich prezydiów (§ 2 w/cyt. rozporządzenia).

Starosta stanął na stanowisku, że nieruchomości położone w obrębie B., oznaczone jako działki nr 357 i nr 360 stanowiły dobro gromadzkie i były przeznaczone do użytku wszystkich mieszkańców gromady. Taki charakter działek nr 357 i nr 360 istniał na dzień wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych i w związku z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t.j. Dz. U. z 1975 r. Nr 25, poz. 139) stały się one mieniem gminnym, które stanowiło przedmiot własności państwowej.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe działki są mieniem gromadzkim (gminnym) bo do dnia wejścia w życie w/cyt. ustawy stanowiło majątek dawnych gromad jako dobro gromadzkie, ale nie podlegają przepisom ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Na tej podstawie organ I instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, skoro wykładnia art. 8 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy nie pozwala na przyjęcie, że Starosta może ustalić, które nieruchomości stanowiły wspólnotę gruntową, bądź mienie gromadzkie w przeszłości.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zreformowało rozstrzygnięcie organu I instancji, argumentując, że zarzuty skarżących nie znalazły uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że sporna nieruchomość (działki nr 357 i 360) nie stanowi wspólnoty gruntowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), lecz mienie gromadzkie (gminne), które nie podlega dyspozycji art.1 ust. 2 ustawy.

Zdaniem Kolegium analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie i jego ocena wskazała, że sporne działki nr 357 i 360 nie należą do mienia określonego wyżej wskazanym przepisem. W wykazie hipotecznym w 3/8 t. I, II i IV znajdującym się w Archiwum Państwowym w P. i w tabeli likwidacyjnej wymienione są grunty przyznane włościanom wsi K., K., B. za zrzeczenie się serwitutów. W skład tych gruntów nie wchodzą działki nr 360 i 357. będące nieużytkami i na które brak jest jakiegokolwiek tytułu własności. W ocenie Kolegium z zeznań świadków, m.in. W. S., wyjaśnień stron m.in. na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. wynika, że mieszkańcy uwłaszczyli się na wszystkie grunty uprawne i łąki, a nieużytków nikt nie chciał. Działki te nie zostały też nadane, ani podzielone pomiędzy zespoły mieszkańców poszczególnych wsi, nie były użytkowane wspólnie przez mieszkańców danych okolic i zaścianków, nie były otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn, bądź nabyte w tym celu. Brak też wpisu w księgach wieczystych o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości.

Kolegium wyraziło opinię, że działki nr 357 i 360 stanowiły dobro gminne (gromadzkie) istniejące już przed 1954 r. (w tym miejscu organ powołał się na zeznania świadka C. S., C. R., M. S., S. W., a także wyjaśnienia stron składane w ciągu kilku lat trwania postępowania w sprawie niniejszej). Organ zaznaczył, że wszakże świadkowie i strony nazywają te grunty wspólnotą, ale sposób w jaki mieszkańcy korzystali z tych gruntów nie wskazuje na wspólność użytkowania w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Kolegium podkreśliło, iż rolnicy wszystkich okolicznych wsi korzystali z tych działek jako z rzeczy cudzej (gromadzkiej), według swoich indywidualnych potrzeb, nigdy nie była powołana, ani nie zbierała się grupa ludzi, która zarządzałaby lub rozporządzałaby przedmiotowymi działkami. Organ zauważył, że gruntami zarządzała gromadzka rada narodowa, m.in. przez wyznaczenie dróg polnych i leśnych, zalesienie, dokonywanie wycinek i innych prac pielęgnacyjnych lasu. Kolegium także podkreśliło, że na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w ewidencji gruntów obrębu B. co do działek nr 357 i 360 zapisane było jako władający - Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. - grunty gromadzkie. Zapis ten figurował do 1987 r., po odnowie ewidencji wpisano "wspólnota wsi" bez jakichkolwiek podstaw faktycznych, czy prawnych umożliwiających tę zmianę.

Kolegium wyjaśniło, że dobro gromadzkie było przeznaczone do użytku wszystkich lub niektórych grup mieszkańców gromady i na terenie Polski centralnej nie zostało zaliczone do wspólnoty gruntowej (a contrario ust. 1 pkt 7 art. l ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Ustawa z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190) zniosła dotychczasowe gminy i gromady, a utworzyła nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi, w której działały gromadzkie rady narodowe jako organy władzy państwowej. Własność mienia gromadzkiego nie przeszła na własność wsi, która nie miała osobowości prawnej, nie przeszła również na własność mieszkańców wsi. W rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r. w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad (Dz. U. Nr 49, poz. 237) mienie gromadzkie (w tym dobro gromadzkie) traktowano jako własność Państwa.

Dalej Kolegium podniosło, iż ustawą z 25 stycznia 1958 roku o radach narodowych (t.j. Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139) w art. 98 ust. 2 wprowadzono zapis, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Ustawa ta też traktowała mienie gromadzkie jako własność Państwa, pozostające w dyspozycji organów władzy państwowej - gromadzkich rad narodowych. Z kolei z definicji mienia gromadzkiego określonej w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303) – zdaniem organu - wynika, że przez mienie gromadzkie należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe.

Następnie Kolegium wskazało, że z dniem wejścia w życie (27 maja 1990 r.) ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) stracił moc m. in. art. 98 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, a mienie gminne w rozumieniu tego przepisu stało się z mocy prawa mieniem gminy na obszarze, której było położone (art. 2 ust.1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy).

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że do działek nr 357 i nr 360 nie mogą mieć zastosowania art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało natomiast za trafny zarzut skarżących w zakresie naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. przez organ I instancji, bowiem brak było podstaw do umorzenia postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość, skoro Wójt Gminy R. w dniu 5 listopada 2003 r. złożył wniosek o ustalenie, że działki nr 357 i nr 360 stanowią mienie gminne w rozumieniu ustawy z 1963 r. a R. K. domagał się ustalenia, że grunty te stanowią wspólnotę gruntową. W tej sytuacji ewentualna bezzasadność żądania winna być wykazana w decyzji odmownej załatwiającej sprawę co do istoty, nie może natomiast prowadzić do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wywiedli R. K. oraz G. W..

R. K. zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez nie uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania sformułowanych w treści uzasadnienia wyroku z dnia [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. oraz przepisów prawa materialnego, poprzez uznanie w ślad za stanowiskiem organu I instancji, iż przedmiotowe grunty nie stanowią mienia gromadzkiego podlegającego zagospodarowaniu, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.), wbrew ustalonym w postępowaniu administracyjnym faktom.

Zdaniem skarżącego R. K. zarówno organ I jak II instancji wbrew ocenie i wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. nie dokonały ustalenia, czy sporne nieruchomości podlegają zaliczeniu do którejkolwiek z kategorii określonej w art. 1 ust. 1 pkt 1- 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czy też jest to mienie, o którym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. W konsekwencji naruszając art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami

Natomiast G. W. skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 11, art. 107 § 3 k.p.a.; art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., a także obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz art. 98 ust. 2 ustawy o radach narodowych.

W ocenie skarżącego G. W. zaskarżonej decyzji można zarzucić, błędy w ustaleniach faktycznych, np. to, iż nie można uznać za poprawną, argumentację organu I instancji, iż dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym, zgodnie z brzmieniem art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 roku o radach narodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 z późn. zm.). Ponieważ przedmiotowe działki nie były mieniem gromadzkim w rozumieniu § 1 pkt 1 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania. Ponadto wskazał na ust. 1 ww. ustawy, który gwarantuje, iż wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone, w dniu wejścia ustawy o radach narodowych, co – według skarżącego - oznacza, że prawo do spornych gruntów wspólnotowych powinna zachować Wspólnota Gruntowa wsi B., której to mieszkańcy korzystali z przedmiotowych nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Dlatego zdaniem skarżącego, "unormowanie art. 8 ust. 5 w sposób bezsporny wskazuje, iż ustalenie prawnego charakteru nieruchomości, powinny zostać dokonane w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jednakże jeżeli organy administracji publicznej nie dopełniły tego obowiązku, to zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa wynika, że niewykonanie w terminie obowiązku ustawowego przez właściwe władze lokalne nie może prowadzić do naruszenia praw, jakie w związku z postanowieniami powołanej ustawy nabyli mieszkańcy".

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo – o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie kontroli podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą uchylono decyzję organu I instancji w całości i orzeczono, że nieruchomości składające się z działek nr 360 o pow. 26,29 ha i nr 357 o pow. 2,30 ha, położone w obrębie B. gminy R. stanowią mienie gminne oraz umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne:

1) nadane w wyniku uwłaszczenia włościan i mieszczan-rolników na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej albo kilku wsi,

2) wydzielone tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności, wynikające z urządzenia ziemskiego włościan i mieszczan-rolników, na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania gminie, miejscowości albo ogółowi uprawnionych do wykonywania służebności,

3) powstałe w wyniku podziału pomiędzy zespoły mieszkańców poszczególnych wsi gruntów, które nadane zostały przy uwłaszczeniu włościan i mieszczan-rolników mieszkańcom kilku wsi na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania,

4) użytkowane wspólnie przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków oraz należące do wspólnot urbarialnych i spółek szałaśniczych,

5) otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn bądź nabyte w takim celu,

6) zapisane w księgach wieczystych (gruntowych) jako własność gminy (gromady), jeżeli w księgach tych istnieje wpis o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości,

7) stanowiące dobro gromadzkie (gminne) będące we wspólnym użytkowaniu na terenach województw rzeszowskiego, krakowskiego oraz powiatu cieszyńskiego województwa katowickiego.

Nadto ust. 2 art. 1 cyt. ustawy określa, że oprócz wyżej wymienionych wspólnot gruntowych podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi.

Natomiast art. 3 przywołanej ustawy stanowi, że nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne albo też do końca 1962 r., a gdy chodzi o lasy i grunty leśne - do dnia 30 września 1960 r., zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych bądź uległy zasiedzeniu.

Uwzględnienia wymaga, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] uchylił decyzję Kolegium z [..] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] r., wskazując na przedwczesność rozstrzygnięcia organów obu instancji administracyjnych, z uwagi na to, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Sąd wskazał, że błędna kwalifikacja przedmiotowych nieruchomości jako dobra gromadzkiego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy warunkowała uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę: "...organ winien jednoznacznie ustalić, czy sporne nieruchomości podlegają zaliczeniu do którejkolwiek z kategorii określonej w art. 1 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czy też jest to mienie, o którym stanowi art. 1 ust. 2 ustawy. Należy bowiem pamiętać, że wyłączeniu z art. 3 ustawy mogą podlegać wyłącznie nieruchomości wspólnot gruntowych określone w art. 1 ust. 1. Wyłączenie to uzależnione jest m. innymi od prawnego bądź faktycznego przekazania nieruchomości na cele publiczne lub społeczne. Organ winien zatem zaistnienie tej przesłanki w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadnić. W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu II instancji wymogu tego nie spełnia. Dopiero jednoznaczne ustalenie przez starostę w oparciu o art. 8 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, które ze spornych nieruchomości stosownie do art. 1 i 3 stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie umożliwi ustalenie wykazu, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy, bądź umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego."

Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ów przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazania WSA w Ł. oraz treść przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który stanowi, że starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3 tej ustawy, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, wyjaśnić należy, że w kontrolowanym postępowaniu obowiązkiem organów było wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, jego wnikliwa ocena oraz rozstrzygnięcie o statusie spornych nieruchomości, które to – wolą ustawodawcy – zostało ograniczone tylko do dwóch możliwości : uznania gruntów za wspólnotę gruntową albo mienie gromadzkie. Z tego właśnie względu rozstrzygnięcie organu I instancji, którym umorzono postępowanie, nie można było uznać za prawidłowe. W konsekwencji organ odwoławczy był nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcie naruszające przepis art. 105 § 1 k.p.a., wobec braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania.

Nadto należy też stwierdzić, iż wbrew twierdzeniom skargi, organy zastosowały się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Ł. z dnia [...] roku, prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe, umożliwiające wyprowadzenie niewadliwych wniosków, stanowiących podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że organ odwoławczy w sposób logiczny oraz znajdujący oparcie w zebranym materiale dowodowym wykazał, że w badanej sprawie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Z uwagi na stan faktyczny oraz przedstawione dokumenty organ słusznie w pierwszej kolejności skupił się na zasadności żądań opartych na przesłance wydzielenia gruntów tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności, wynikające z urządzenia ziemskiego włościan i mieszczan-rolników, na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania gminie, miejscowości albo ogółowi uprawnionych do wykonywania służebności. Wbrew twierdzeniem stron, organ wykazał, iż sporne działki nie były objęte umową zniesienia służebności, na którą powoływali się mieszkańcy.

Następnie organ przeszedł do badania przesłanki ujętej w ust. 2 art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z tych względów organy skupiły się na wyjaśnieniu w jaki sposób mieszkańcy użytkowali sporne grunty, bowiem niesporne jest, że owe nieruchomości były użytkowane. Aby móc stwierdzić, że sporne grunty podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w analizowanej ustawie należało wykazać, że przed dniem wejścia w życie tej ustawy były one faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi.

Wyjaśnić należy, że ustalenie, na podstawie przepisów ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, statusu spornych nieruchomości (a więc czy stanowiły one mienie gromadzkie czy wchodziły w skład wspólnoty gruntowej) - bez względu na datę wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej - należy odnieść do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wejścia w życie (1) cytowanej ustawy z 29 czerwca 1963 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 20 grudnia 1994 r. SA/Ka 125/94, LexPolonica nr 329486), co nastąpiło w dniu 5 lipca 1963 roku. Z tego właśnie powodu organ miał obowiązek zbadać stan faktyczny i prawny spornych nieruchomości w tej dacie.

Organy zebrały bogaty materiał dowodowy składający się w dużej części z zeznań świadków oraz stron postępowania i po wnikliwej analizie powyższego, dokonały logicznej oceny stanu faktycznego, wyrażającego się w stanowisku, iż mieszkańcy korzystali ze spornych gruntów w sposób ogólnodostępny, według swych indywidualnych potrzeb, natomiast nie powołano grupy ludzi, która zarządzałaby spornymi działkami. Powyższą konstatację Kolegium potwierdza, przedstawiony do oceny Sądu, materiał zebrany w aktach administracyjnych; przykładowo: świadek M. S. zeznał, że ".. decyzję zalesienia podjęła Gromadzka Rada Narodowa wspólnie z leśniczym. Od momentu zalesienia las nie był użytkowany przez rolników. Gdyby ktoś chciał coś robić, nie miał prawa, bo było do dobro ogólne." Świadek S.W. podał , iż "...nie było grupy, która zarządzałaby tym gruntem. Mieszkańcom nie wolno było dokonywać wycinek i innych prac pielęgnacyjnych lasu." Skarżący G. W. wyjaśnił, że "... nie było żadnej grupy powołanej z mieszkańców wsi do zawiadywania przedmiotowymi gruntami, dokonywano tylko prac pielęgnacyjnych w lecie. Czynili to mieszkańcy wsi K. i B. Mieszkańcy indywidualnie decydowali o pracach w lesie...". Warto zaznaczyć, iż świadkowie i strony postępowania opisując status spornych gruntów posługują się nazewnictwem odnoszącym się do wspólnoty gruntowej, jednakże określany często przez te same osoby sposób użytkowania gruntów wskazuje już nie na wspólnotę gruntową (w ramach której mieszkańcy w porozumieniu stanowiliby o sposobie korzystania i pobierania pożytków), ale właśnie na mienie gromadzkie (gminne), zarządzane przez Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej, użytkowane według indywidualnych potrzeb rolników. Nie bez znaczenia jest tu fakt, iż użytkujący grunty nie poczuwali się do obowiązku ponoszenia ciężarów podatkowych, z tym faktem związanych, stąd uznać należy, że wniosek organu o użytkowaniu spornych nieruchomości jako cudzej (gromadzkiej) własności jest uzasadniony. Ponadto szczególnego zaakcentowania wymaga wyjaśnienie użytego w ustawie pojęcia "faktyczne wspólne użytkowanie", które jak należy mniemać, zostało błędnie przez strony zrozumiane. Niezaprzeczalne jest, iż w relewantnym okresie (czyli w dniu wejścia w życie analizowanej ustawy), mieszkańcy wsi B. (lecz także innych okolicznych wsi, jak ustalił organ) pobierali pożytki ze spornych gruntów, a więc faktycznie użytkowali te nieruchomości. Jednakże owo użytkowanie nie było wspólne, bowiem nie odbywało się w porozumieniu z innymi osobami faktycznie użytkującymi, a zasadzało się na zaspokajaniu indywidualnych potrzeb danego użytkownika.

Mając powyższe na uwadzie stwierdzić należy, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany wyczerpująco i całościowo rozważony przy zapewnieniu udziału mieszkańcom, zaś uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia jest wyczerpujące i spójne, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnoszących się do obrazy zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k..p.a. Prawidłowo też dokonano zawiadomienia o treści decyzji wydanej w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, bowiem do wszystkich decyzji w sprawach wymienionych w ust. 1 art. 8 ustawy, zastosowanie ma tryb publikacji zawarty w przepisie ust. 6 art. 8 tej ustawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi dotyczącego wydania decyzji po terminie określonym w art. 8 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, zwrócić należy uwagę, że tenże roczny termin, liczony od dnia wejścia w życie ustawy, nie jest terminem materialnoprawnym, lecz instrukcyjnym, po upływie którego organ nie traci uprawnień do podjęcia decyzji w sprawie (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 1968 r. w sprawie III CZP 78/66, opubl. w OSNC 1968/10/161).

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi, jako bezzasadne, oddalił.

m.ch.