Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2222/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 170 ust. 1 pkt 2, art. 170 ust. 3, art. 276 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 505
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W.T. decyzją z [...] kwietnia 2021 r. (nr [...]) Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] stycznia 2021 r. (nr [...]) o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] stycznia 2020 r., na skutek niezłożenia przez niego oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji pracy.

Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że W.T. do [...] lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku specjalisty Służby Celnej w stopniu młodszego rachmistrza celnego, a następnie od [...] marca 2017 r. był funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] na dotychczasowych warunkach i do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymał propozycji dalszego pełnienia służby albo propozycji pracy ani decyzji o zwolnieniu ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 121/17, po rozpoznaniu skargi W.T. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], zobowiązał go do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego W.T., w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał m. in., że nieprzedstawienie skarżącemu propozycji dalszego zatrudnienia i jednoczesne ukrycie motywów tej decyzji, jest zaprzeczeniem zasady trwałości stosunku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dodał, że w sytuacji gdy "organ (przełożony), po analizie przebiegu służby skarżącego w kontekście przesłanek zwolnienia ze służby, zrewiduje dotychczasowe stanowisko i dojdzie do wydania decyzji niestwierdzającej wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., skarżący będzie mógł powrócić do służby. Przepisy pragmatyki pozwolą przełożonemu przedstawić funkcjonariuszowi propozycję "ucywilnienia" w sytuacji, gdy dostrzeże taką potrzebę".

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2019 r. sygn. akt I OSK 939/18 oddalił skargi kasacyjne Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz W.T. tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zapatrywanie Sądu I instancji, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny i jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż stosunek pracy. Sąd II instancji odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 i podał, że nieprzedstawienie funkcjonariuszowi propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dz.U. poz. 1948 ze zm., dalej jako p.w.u.k.a.s.) powoduje wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby, a podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.u.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2020 r., poz.505 ze zm., dalej jako ustawa o KAS).

W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji podniósł, że wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. W rozpatrywanej sprawie organ zaniechał działania, ponieważ nie przedstawił funkcjonariuszowi żadnej propozycji nowych warunków służby (pracy), ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie go ze służby. Zatem termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017 r., o którym mowa 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s., wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji, termin nie biegnie.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia, jak i wyboru rodzaju tego zatrudnienia (pracy lub służby). W konsekwencji nie jest możliwe (dopuszczalne) zobowiązanie organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z [...] grudnia 2019 r., doręczonym W.T. w dniu 30 grudnia 2019 r., złożył skarżącemu, na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], na stanowisku starszego kontrolera skarbowego w Dziale Obsługi Bezpośredniej w Urzędzie Skarbowym w [...] oraz poinformował, że nowe warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 lutego 2020 r. W pouczeniu podał, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji należy złożyć oświadczenie o jej przyjęciu albo odmowie przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji pracy.

W zakreślonym terminie W.T. nie złożył oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, natomiast w piśmie z 27 lutego 2020 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 121/17 i wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

W dniu [...] marca 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS wydał decyzję (nr [...]) o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego W.T. z uwagi na to, że nie złożył oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji pracy. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, decyzją z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]), uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m.in. na konieczność wyjaśnienia dlaczego W.T> nie otrzymał propozycji służby, jak też okoliczności dotyczących daty wygaśnięcia stosunku służbowego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] ponownie orzekając w tej sprawie decyzją z [...] lipca 2020 r. (nr [...]) stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego W.T. z dniem [...] stycznia 2020 r. wobec niezłożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia złożonej propozycji pracy. Organ wyjaśnił, że złożenie skarżącemu propozycji pracy w Dziale Obsługi Bezpośredniej w Urzędzie Skarbowym w [...] było podyktowane sytuacją kadrową w tej jednostce oraz jego dotychczasowym doświadczeniem w obsłudze bezpośredniej podmiotów a także miejscem zamieszkania W.T. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dodał, że długotrwałe nieobecności skarżącego w służbie (310 dni w 2016 r., 157 dni w 2017 r.) dezorganizowały służbę. Odnosząc się do daty wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego podał, że w świetle wyroku NSA z 17 października 2019 r. należy przyjąć, że W.T. pozostawał w stosunku służbowym do dnia [...] stycznia 2020 r., kiedy to upłynął 14 - dniowy termin na złożenie oświadczenia w przedmiocie przyjęcia złożonej mu w piśmie z 24 grudnia 2019 r., propozycji zatrudnienia.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z [...] grudnia 2020 r. (nr [...]) uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] lipca 2020 r. W organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie na jakiej podstawie stwierdził, że stosunek służbowy W.T. wygasł z dniem [...] stycznia 2020 r. Organ II instancji dodał, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego nie jest ogólnikowe i w sposób dostateczny wskazuje dlaczego złożono odwołującemu propozycję zatrudnienia oraz nie złożono propozycji służby.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] decyzją z [...] stycznia 2021 r. (nr [...]) stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego W.T. z dniem [...] stycznia 2020 r. Organ I instancji podał, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej w decyzji z [...] grudnia 2020 r. uznał za prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] lipca 2020 r. w kwestii rodzaju złożonej odwołującemu propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej.

Odnosząc się do zastrzeżeń organu odwoławczego odnośnie daty wygaśnięcia stosunku służbowego W.T. wyjaśnił, że podstawą prawną wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego jest odpowiednio stosowany przepis art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.w.u.k.a.s. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], termin o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.u.k.a.s. spełniał funkcje gwarancyjne w procesie reformy Krajowej Administracji Skarbowej w związku definitywnym zakończeniem zatrudnienia w ramach stosunku służbowego. Obecnie nie ma podstaw do uznania, że stosunek służbowy W.T. powinien trwać jeszcze przez 3 miesiące od odmowy przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia. Uwzględniając datę realizacji powołanych wyżej wyroków sądów administracyjnych oraz upływ wskazanego w art. 170 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających terminu 31 sierpnia 2017 r., organ uznał, że skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego W.T. nastąpił z upływem 14 dni od dnia odmowy przyjęcia otrzymanej propozycji zatrudnienia, tj. z dniem [...] stycznia 2020 r.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] kwietnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] stycznia 2021 r. stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] stycznia 2020 r., wobec niezłożenia przez niego oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji pracy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji, wydana została zgodnie z wytycznymi WSA i NSA wyrażonych powołanych wyrokach. W.T. w piśmie z [...] grudnia 2020 r. otrzymał propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a możliwość złożenia odwołującemu takiej propozycji dopuściły sądy obu instancji w powołanych wyrokach.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej przytoczył przepisy art. 165 ust. 3 i ust. 7 p.w.u.k.a.s. oraz podał, że z art. 170 ust. 1 tej ustawy wynika, stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust.1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Zgodnie z art. 170 ust. 2 pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

W uzasadnieniu decyzji Szef Krajowej Administracji Skarbowej podał, że nie podziela zapatrywania organu I instancji odnośnie daty wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, który poza strukturami Krajowej Administracji Skarbowej pozostaje de facto od 1 września 2017 r. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wydane w niniejszej sprawie pozwalały wprawdzie na zrewidowanie swojego stanowiska przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i przedstawienie skarżącemu propozycji pracy lub służby z terminem jego odnowienia na przyszłość. Jednakże w przypadku odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, zdaniem organu odwoławczego, należało uznać, że stosunek służbowy skarżącego wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W ocenie Szefa KAS brak przyjęcia przez odwołującego propozycji pracy skutkować powinien powrotem do obowiązku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. zgodnie z literalnym brzmieniem art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 p.w.u.k.a.s. Biorąc jednak pod uwagę treść art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, Szef Krajowej Administracji Skarbowej uznał, że uchylenie decyzji organu I instancji w tym zakresie i stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. stanowiłoby działanie na niekorzyść strony.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ II instancji podał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], kierując się wskazaniami zawartymi w kasacyjnej decyzji Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] grudnia 2020 r., dotyczącymi konieczności prawnego uzasadnienia daty wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, w decyzji ograniczył się wprawdzie do prawnego uzasadnienia przyjętej daty wygaśnięcia stosunku służbowego, niemniej jednak podniósł, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej w decyzji z [...] grudnia 2020 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji z [...] lipca 2020 r. uznał że zawiera ona prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie w kwestii rodzaju złożonej odwołującemu propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Decyzja organu odwoławczego z [...] grudnia 2020 r. jest ostateczna co oznacza że w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie organu II instancji zawierające "w ujęciu merytorycznym" stanowisko Szefa KAS w zakresie dotyczącym przesłanek uzasadniających przedstawienie W.T. propozycji pracy w Dziale Obsługi Bezpośredniej w Urzędzie Skarbowym w [...]. Szef Krajowej Administracji Skarbowej podkreślił, że w swojej poprzedniej decyzji z [...] grudnia 2020 r. stwierdził, że uzasadnienie decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego, spełniało wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zawierało analizę ustawowych przesłanek pod kątem indywidualnego przebiegu służby odwołującego, z powodu których zaniechano przedstawienia mu propozycji służby, a przedłożono propozycję zatrudnienia z dnia 24 grudnia 2019 r. Szef KAS w decyzji z [...] grudnia 2020 r. stwierdził, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] rozważył wszelkie okoliczności sprawy zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, w szczególności wskazał indywidualne przyczyny braku przedłożenia odwołującemu propozycji służby, a uzasadniające przedstawienie propozycji pracy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął także pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki. Szef KAS podał, że przed dniem 31 sierpnia 2017 r. W.T. pełnił służbę w Oddziale Celnym w [...]. Kierując się koniecznością zapewnienia optymalnej obsady etatowej w kierowanej Izbie Administracji Skarbowej, jak również doświadczeniem zawodowym w zakresie obsługi bezpośredniej podmiotów oraz miejscem zamieszkania skarżącego oraz biorąc pod uwagę przesłanki ustawowe z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał w złożonej odwołującemu propozycji pracy Dział Obsługi Bezpośredniej w Urzędzie Skarbowym w [...]. W ocenie Szefa KAS organ I instancji w decyzji z [...] lipca 2020 r. poddał także analizie przebieg dotychczasowej służby W.T. mając na uwadze jego długotrwałe nieobecności w służbie, które wpływały niekorzystnie na organizację tej służby oraz zwrócił uwagę na możliwość zatrudnienia w korpusie służby cywilnej na czas zastępstwa osoby długotrwale nieobecnej i jednoczesny brak takiej możliwości w Służbie Celno-Skarbowej. Składając W.T. propozycję zatrudnienia, brano także pod uwagę miejsce jego zamieszkania ([...]). Szef KAS zaznaczył również, że W.T. posiada staż uprawniający do emerytury mundurowej, a więc rodzaj złożonej propozycji nie pogorszył jego sytuacji zawodowej.

Organ dodał, że nie można tracić z pola widzenia, że reforma administracji skarbowej miała na celu skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej oraz optymalne wykorzystanie dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych, a decyzję w zakresie zorganizowania kadr tej administracji pozostawiono właściwym organom.

W.T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] kwietnia 2021 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. i art. 32 i art. 60 Konstytucji RP i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] stycznia 2021 r. i zobowiązanie organu I instancji do przedłożenia skarżącemu propozycji służby oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej, mimo wskazań wynikających z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/BK 121/17 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r. sygn. akt l OSK 939/18 wydanych w jego sprawie, nie zebrał dostatecznego materiału dowodowego i nie rozważył rzetelnie, z uwzględnieniem art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., czy wobec skarżącego istniały podstawy do złożenia propozycji służby w maju 2017 r. oraz w styczniu 2020 r., czy też możliwe było złożenie mu propozycji jedynie tzw. "ucywilnienia". W ocenie skarżącego organ posłużył się przesłankami dowolnymi, pozaustawowymi i naruszył konstytucyjne zasady: równości wobec prawa oraz dostępu do służby publicznej na równych zasadach.

Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że jego "ucywilnienie" było spowodowane ówczesnymi potrzebami kadrowymi lAS w [...], w sytuacji gdy w okresie od maja 2017 r. do stycznia 2020 r. przeprowadzono nabór na co najmniej kilkadziesiąt etatów służbowych - w tym osób o niższych kwalifikacjach niż skarżący, bez doświadczenia zawodowego jako funkcjonariusz (do tzw. szkółki przygotowawczej), z niższym wykształceniem i zamieszkujących w większej odległości od miejsca pełnienia służby niż skarżący.

Skarżący stwierdził, że art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., który stanowi, że dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, nie wynika, że dyrektor przedkłada pisemną propozycję jedynie wybranym funkcjonariuszom, co oznacza, że miał obowiązek przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej warunki służby, którego nie wykonał. Zdaniem skarżącego, jednoznaczna treść powołanego przepisu jest nie do pogodzenia z treścią art. 170 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, w świetle którego stosunek służby osób, które nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r.

Skarżący podkreślił, że WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt: II SAB/Bk 121/17 zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie jego stosunku służbowego, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2019 r. I OSK 939/18 stwierdził, że za bezczynność organu należy uznać niewydanie decyzji regulującej stosunek służbowy funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono żadnej propozycji. Zdaniem NSA nieprzedstawieniu przed 31 maja 2017 r. propozycji powinno towarzyszyć wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, w której zostanie wskazana podstawa braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia, która będzie pokrywać się z ustawowymi przesłankami zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 179 i art. 180 ustawy o KAS).

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że Dyrektor Izby Administracyjnej w [...] ukrywa motywy nieprzedłożenia mu propozycji służby. Skarżący podał, że w toku postępowania przed sądem powszechnym w sprawie innego funkcjonariusza Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] W.O., przyznał, że w 2017 r. kiedy to trwał proces przedkładania funkcjonariuszom propozycji służby bądź pracy, nie weryfikował akt osobowych funkcjonariuszy. Zeznał, że nie on podejmował decyzję, a jedynie podpisywał pisma z propozycjami pracy bądź służby oraz że dokonywano jedynie tzw. weryfikacji pozytywnych. Skarżący dodał, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania o sygn. [...] - w szczególności zeznania świadków pokazują, że nie można ustalić osoby, która faktycznie zdecydowała o nie przedłożeniu funkcjonariuszom propozycji służby w owym czasie. Zatem motywy jakimi kierował się organ nie mogą być uznane w żadnej mierze za ustawowe, a działanie organu należy uznać za sprzeczne z prawem.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydał decyzji o przywróceniu skarżącego do służby lecz ewidentnie zamierzając do ukrycia faktycznych motywów nie przedłożenia mu propozycji służby w maju 2017 r., w 2020 r., a więc po 3 latach, przebywania skarżącego poza służbą, przedłożył mu propozycję pracy, przy czym przedkładając mu propozycję pracy ponownie nie uzasadnił też, z jakiego powodu odmawia skarżącemu powrotu do służby. Nie można tracić z pola widzenia, że w przypadku przyjęcia takiej propozycji skarżący zostałby pozbawiony możliwości poznania przyczyn, dla których w 2017 r. nie otrzymał żadnej propozycji, a w 2020 r. nie otrzymał propozycji służby, do czego w świetle obowiązującego orzecznictwa NSA ma do dnia dzisiejszego pełne prawo. Zdaniem skarżącego organ ma świadomość, że przyjmując propozycję pracy z 2020 r. w świetle prawa stałby się pracownikiem, a właściwym do rozstrzygania jego sprawy stałby się sąd pracy, który nie jest władny, by przywrócić skarżącego do służby.

W dalszej części uzasadnienia skargi W.T. podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił z jakich powodów nie przedstawił skarżącemu w 2017 r. jakiejkolwiek propozycji i jako przyczynę wygaśnięcia stosunku służbowego w 2017 r. powołał nie przyjęcie przez niego w 2020 r. propozycji pracy. Zadaniem skarżącego taka propozycja również winna być dokonana z uwzględnieniem ustawowych przesłanek, a zwłaszcza posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i przebiegu służby.

Zdaniem skarżącego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uzasadniając powody złożenia mu propozycji pracy lakonicznie podał, że wynikało to z potrzeb kadrowych tej jednostki oraz, że na przedłożenie propozycji zatrudnienia w korpusie służby cywilnej miała wpływ aktualna sytuacja kadrowa.

Skarżący podniósł, że w dacie przedkładania propozycji pracy Dyrektor dysponował wolnymi etatami w służbie i w zarówno wówczas jak i później kilkukrotnie prowadził nabór na stanowisko funkcjonariusza w służbie celnej. W.T. dodał, że ma wieloletnie doświadczenie wyłącznie pracując jako funkcjonariusz, natomiast osoby "werbowane" do służby takiego doświadczenia i umiejętności nie posiadają. Zatem złożona mu propozycja pracy nie znajduje w jego ocenie żadnego racjonalnego uzasadnienia, poza jednym, ukryciu faktycznym motywów jakie leżą u podstaw odmowy powrotu do służby.

Skarżący dodał, że w dacie przedkładania mu propozycji pracy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] dysponował 22 etatami w służbie, mimo to takiej propozycji służby skarżącemu nie złożył oraz że decydując o nieprzedłużeniu propozycji służby w 2017 r. jak też przedkładając w 2020 r. propozycję pracy, naruszył przepisy prawa i w obu przypadkach nie dokonał porównania jego osoby z pozostałymi funkcjonariuszami.

W skardze do Sądu skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.):

- dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych [...], a w szczególności protokołów rozpraw zawierających zeznania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, oraz przesłuchanych tam świadków i stron postępowania, na okoliczność, że nie było jakichkolwiek podstaw do nie przedłożenia skarżącemu już w maju 2017 r. propozycji dalszej służby oraz wykazania, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie weryfikował przydatności skarżącego do dalszej służby i kierował się przesłankami pozaustawowymi, bliżej nieokreślonymi, nie jest w stanie podać kto zdecydował i na jakiej podstawie o nieprzedłożeniu skarżącemu dalszej propozycji służby a nadto wykazania, że w dacie przedłożenia skarżącemu propozycji pracy w styczniu 2020 r. organ I instancji dysponował przynajmniej jednym wolnym etatem na stanowisku funkcjonariusza, oraz że trwał proces rekrutacji do służby;

- dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach II SAB/Bk 121/17, w szczególności z prawomocnego wyroku z 18 grudnia 2017 r. oraz wyroku NSA z 17 października 2019 r. I OSK 939/18, celem wykazania, że organ dopuścił się rażącej bezczynności i nie zrealizował prawomocnego orzeczenia,

- dowodu z przesłuchania skarżącego, Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] W.O. oraz Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego M.F. i zastępcy Dyrektora JAS w [...] D.M., celem wykazania naruszenia przez organ I instancji art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., a także wykazania, że w maju 2017 r. i styczniu 2020 r. nie było jakichkolwiek podstaw aby skarżący nie otrzymał dalszej propozycji służby.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], miał prawo do złożenia skarżącemu propozycji pracy w podległej mu jednostce i stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego na skutek nieprzyjęcia przez W.T. tej propozycji. Szef Krajowej Administracji Skarbowej dodał, że skoro "zrewidował" swoje stanowisko w kwestii możliwości dalszego zatrudnienia skarżącego, mając na uwadze konieczność zapewnienia optymalnej obsady etatowej w Izbie Administracji Skarbowej, jak również kierując się doświadczeniem zawodowym skarżącego w zakresie obsługi bezpośredniej podmiotów i przebiegiem jego służby (w tym ograniczoną dyspozycyjnością w ostatnich latach jej pełnienia) i miejscem zamieszkania skarżącego, to nie był zobowiązany do wskazania przyczyn niezłożenia mu propozycji służby lub pracy do dnia 31 maja 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Zaskarżona przez W.T. decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] kwietnia 2021 r. wydana została w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r., sygn.. akt II SAB/Bk 121/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 939/18 oddalającego skargi kasacyjne W.T. oraz organu od tego wyroku.

Należy przypomnieć, że Sąd I instancji w powołanym wyroku zobowiązując organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśniecie stosunku skarżącego podał, że dopuszczalne jest, aby przełożony skarżącego "zrewidował" swoje dotychczasowe stanowisko i wydał "decyzję niestwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r". Wówczas skarżący będzie mógł powrócić do służby.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] rozpoznając sprawę W.T. po wyroku, w dniu 24 grudnia 2019 r. złożył mu propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a wobec niezłożenia przez skarżącego oświadczenia o przyjęciu lub odmowie propozycji pracy, decyzją z [...] stycznia 2021 r. wydaną na podstawie art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.w.u.k.a.s. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego W.T. z dniem [...] stycznia 2020 r. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy tę decyzję, nie podzielając jednak zawartego w niej rozstrzygnięcia odnośnie daty wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego (po upływie 14 dni od dnia doręczenia propozycji zatrudnienia).

Skarżący w skardze do Sądu zarzucił przede wszystkim, że organy obu instancji nie wykonały prawidłowo wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powołanych wyrokach, ponieważ nie rozważyły dostatecznie i nie wyjaśniły w uzasadnieniu decyzji z jakich powodów nie przedstawiono mu w 2017 r. jakiejkolwiek propozycji zatrudnienia, a w 2020 r. "tylko" propozycję "ucywilnienia".

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s., stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2,3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1 oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1,2,3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż z dniem 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do art. 170 ust. 3 tej ustawy, w przypadku o którym mowa w ust. 1, wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Przede wszystkim Sąd podziela zapatrywanie organu, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było przeszkód faktycznych i prawnych do złożenia skarżącemu propozycji "ucywilnienia" oraz że z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. nie wynika, że właściwy organ jest zobowiązany do złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując na powody "ucywilnienia" skarżącego, odwołał się m. in. do jego doświadczenia zawodowego i kwalifikacji, miejsca zamieszkania oraz potrzeby wzmocnienia kadrowego podległej jednostki administracji celno-skarbowej w [...], a więc do przesłanek o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s.

W zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego na skutek nie złożenia przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji zatrudnienia, organ położył nacisk na dopuszczalność "ucywilnienia" skarżącego i nie wskazał powodów, dla których w 2017 r. nie przedstawił skarżącemu żadnej propozycji zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę rozwinął tę myśl, podnosząc, że skoro "zrewidował" swoje stanowisko w kwestii możliwości dalszego zatrudnienia skarżącego, to nie był zobowiązany do wskazania przyczyn niezłożenia mu propozycji służby lub pracy do dnia 31 maja 2017 r.

W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy nie można przyjąć, że niewyjaśnienie tych powodów w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie prawa powodujące uchylenie decyzji (art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z niekwestionowanych przez strony postępowania okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie wykazał zainteresowania otrzymaną propozycją zatrudnienia i to ten fakt doprowadził do wydania decyzji stwierdzającej wygaśniecie jego stosunku służbowego. NSA w uchwale z 1 lipca 2019 r. stwierdził m. in., że w przypadku niezaakceptowania przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.

W sprawie tej nie zostały naruszone powołane w skardze przepisy Konstytucji RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że zasada równego traktowania polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących (m.in. wyrok TK z 23 października 2001 r., K 22/1, OTK z 2001 r., Nr 7, poz. 215). Uwzględniając konieczność brania pod uwagę przez organ kwalifikacji i przebiegu służby funkcjonariuszy i pracowników, nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia powołanej zasady. Z art. 60 Konstytucji RP nie można wyprowadzić prawa do pozostania w służbie. NSA w wyroku z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2700/18, wydanym w sprawie dotyczącej ustalenia warunków pełnienia służby, podniósł, że dopuszczalne przepisem art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS zróżnicowanie funkcjonariuszy oznacza, że nie wszyscy z nich otrzymali propozycje dalszej służby, a ci którym ją przedstawiono mogli ją uzyskać zarówno na korzystniejszych, jak i mniej korzystnych od dotychczasowych warunkach. Zatem samo istnienie pewnej grupy funkcjonariuszy, którym w ramach przeprowadzanej reformy administracji celnej i skarbowej organ nie obniżył ani stanowiska, ani uposażenia, nie dowodzi jeszcze naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), czy równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sad rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zauważa, że nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] stycznia 2020 r. (z upływem 14 dni na ustosunkowanie się do złożonej propozycji zatrudnienia). W tym zakresie Sąd podziela stanowisko i argumentację organu odwoławczego. Mając jednak na uwadze treść uzasadnienia wyroku NSA z 17 października 2019 r., a także art. 134 § 2 p.p.s.a, który stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu (czego w niniejszej sprawie się nie dopatrzył), nie mogło to doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Należy na koniec wyjaśnić, że według art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie zaistniały żadne wątpliwości, których wyjaśnienie byłoby niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Sądowi z urzędu znany jest wyrok WSA w Białymstoku z 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 121/17 i NSA z17 października 2019 r., sygn. akt I OSK 939/18.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy procesowej, orzekł jak w sentencji.