Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 913/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 § 3, art. 42 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 42 poz 369
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. NSA Tadeusz Geremek Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 29 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 219/09 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza - oddalił skargę.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. odwołującą P. F. ze stanowiska notariusza na podstawie art. 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.).

Organ wskazał, że na podstawie ww. przepisu podjęcie decyzji o odwołaniu notariusza uzasadniają dwie ujemne oceny wskutek kolejnych wizytacji. Ustalono, że w latach 2000-2006 miało miejsce pięć wizytacji w kancelarii notarialnej P. F. W wyniku tych wizytacji wizytatorzy wydali cztery negatywne - w tym trzy kolejne - oceny pracy notariusza. W ocenie organu wizytacji dokonywali notariusze - wizytatorzy, prezentujący wysoki poziom merytoryczny. Protokoły wizytacji w wielu przypadkach wskazywały na powtarzające się błędy, które nie zostały przez niego konwalidowane, pomimo wydanych zaleceń powizytacyjnych. Stwierdzone błędy Minister Sprawiedliwości zakwalifikował do zasadniczych, uznając, że mają one istotny wpływ na sytuację stron czynności, gdyż w wielu przypadkach skutkują nieważnością czynności notarialnych, stanowią istotne zagrożenie dla prawidłowości obrotu prawnego i dla oceny charakteru czynności, które zgodnie z art. 2 § 2 ustawy - Prawo o notariacie mają charakter dokumentu urzędowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił złożoną przez P. F. skargę.

Sąd stwierdził, że w postępowaniu w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza Minister Sprawiedliwości nie uczynił zadość zasadom wyrażonym w art. 7, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a. W ocenie WSA fakt, iż przed wszczęciem postępowania administracyjnego, skarżący nie kwestionował wiarygodności i rzetelności wizytacji oraz zasadności ustaleń protokołów powizytacyjnych, nie zwalniał organu od obowiązku wnikliwego rozpatrzenia zarzutów i ustosunkowania się do nich. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał jedynie, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swoich racji. Sąd zauważył, że P. F. w toku postępowania wyrażał poważne wątpliwości, co do bezstronności wizytujących jego kancelarię członków samorządu notarialnego i domagał się przeprowadzenia wizytacji jego kancelarii przez Ministra, jako organ bezstronny. Minister nie odniósł się w żaden sposób do tego postulatu pomimo tego, że zgodnie z art. 42 § 1 Prawa o notariacie sprawuje nadzór nad działalnością notariuszy i organami samorządu notarialnego. Wskazany przepis wraz z wydanym na podstawie art. 42 § 2 ww. ustawy rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188 - dalej: rozporządzenie) daje Ministrowi możliwość przeprowadzenia wizytacji kancelarii notarialnej. W ocenie Sądu - w sytuacji, gdy kwestionowana jest rzetelność i wiarygodność wizytacji dokonywanych przez członków Izby Notarialnej, do której należy skarżący - przeprowadzenie takiej wizytacji wydaje się co najmniej wskazane. Dokonane w ten sposób ustalenia mogłyby posłużyć do weryfikacji zarówno zarzutów skarżącego, jak i wiarygodności wizytacji wcześniejszych.

Ponadto Sąd wskazał, że organ całkowicie pominął fakt przeprowadzenia wizytacji przez notariusza, który przewodniczył składowi Sądu Dyscyplinarnego, orzekającego w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego. Stało się tak pomimo tego, że w dniu orzekania Minister dysponował kompletem akt administracyjnych, w których znajdowała się kopia orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego, jak i protokół powizytacyjny z dnia 11 maja 2004 r. Wynika z nich, że notariusz E. R. przeprowadziła ww. wizytację a następnie przewodniczyła składowi Sądu Dyscyplinarnego, rozpatrującego sprawę odpowiedzialności dyscyplinarnej skarżącego. W ocenie WSA powyższe - w połączeniu z oświadczeniem skarżącego o długotrwałym konflikcie z wyżej wymienioną notariusz - sprawia, że koniecznym jest szczegółowe odniesienie się przez organ orzekający do wszystkich zarzutów dotyczących stronniczości członków Izby Notarialnej w G. w stosunku do skarżącego. W ocenie Sądu, w miarę potrzeby, zasadnym byłoby również przeprowadzenie nowych dowodów (w tym ww. wizytacji dokonanej przez Ministra), aby wyeliminować jakiekolwiek wątpliwości co do wiarygodności materiału dowodowego, w oparciu o który wydano rozstrzygnięcie. Jest to tym bardziej istotne, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ujawniony został fakt, że wizytacja przeprowadzona u skarżącego w 2004 r. przez H. M. i L. T. nie została wpisana do księgi wizytacji i lustracji, co stanowi istotne uchybienie.

W wyniku rozpatrzenia złożonej przez Ministra Sprawiedliwości skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. uchylił zaskarżone orzeczenie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., uznając zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz materialnego za zasadne.

W ocenie NSA - wbrew wywodom Sądu I instancji - uzasadnienia decyzji Ministra Sprawiedliwości zawierają szczegółową analizę protokołów wizytacji i odniesienie do tych negatywnych ocen, organ w postępowaniu odwoławczym odniósł się do zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów i przedstawił argumenty przemawiające za ich odrzuceniem, cały materiał dowodowy został przez Ministra Sprawiedliwości rozpatrzony i oceniony zgodnie z wymogami przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 i 107 k.p.a. Odmienne stanowisko Sądu I instancji NSA uznał za gołosłowne i pozbawione podstaw i stwierdził, iż samo wyrażenie przez skarżącego wątpliwości, co do bezstronności wizytujących jego kancelarię członków samorządu notarialnego, niepoparte żadnymi przekonywującymi argumentami, nie pozwalało Sądowi I instancji na podważenie wiarygodności opinii tych wizytatorów. Za niezrozumiałe NSA uznał, dlaczego fakt późniejszego przewodniczenia przez wizytatora notariusza E. R. Sądowi Dyscyplinarnemu, który rozpatrywał sprawę skarżącego już po przedmiotowej wizytacji, miałby wpłynąć na wiarygodność protokołu wizytacji sporządzonego przez tego wizytatora wspólnie z drugim wizytatorem notariuszem D. W. W czasie, kiedy wizytator E. R. przeprowadzała wizytację kancelarii notarialnej skarżącego nie miała wcześniej z nim kontaktu i nie występowały przyczyny wskazane przez Sąd, które miałyby świadczyć o jej stronniczości, przynajmniej nie zostały one w niniejszej sprawie wykazane. Skoro brak było uzasadnionych podstaw do zakwestionowania opinii przedłożonych przez Radę Izby Notarialnej w G., to nie zachodziła - jak stwierdził NSA - potrzeba przeprowadzenia dodatkowej wizytacji kancelarii skarżącego przez Ministra Sprawiedliwości.

W efekcie rozważań dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego NSA wskazał na konieczność ponownej analizy i oceny argumentacji Ministra Sprawiedliwości zawartej w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji oczywiście w konfrontacji z zarzutami skarżącego przedstawionymi w tej sprawie.

NSA - odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 16 § 3 Prawa o notariacie oraz powołanego wyżej rozporządzenia - stwierdził, iż jedyną przesłankę odwołania notariusza z art. 16 § 3 Prawa o notariacie stanowi uzyskanie dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Jak wskazał NSA prawidłowa wykładnia treści ww. przepisu prowadzi do wniosku, że wizytacje mogą być przeprowadzone alternatywnie albo przez wizytatora samorządu notarialnego, albo przez właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości nie ma obowiązku przed podjęciem decyzji o odwołaniu notariusza każdorazowo przeprowadzać dodatkowej wizytacji kancelarii notarialnej, jeśli nie ma zastrzeżeń, co do wykonania dotychczasowych wizytacji przez wizytatora samorządu notarialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny - jak pouczył NSA - winien przy ponownym rozpoznaniu sprawy ponownie przeanalizować ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wszystkich sprawozdań z wizytacji, dokonaną przez organ orzekający w niniejszej sprawie, jak również odnoszące się do niego zarzuty skarżącego i rozstrzygnąć w sposób niebudzący wątpliwości, czy skarżący uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji, czy też nie, a zatem czy została spełniona przesłanka z art. 16 § 3 Prawa o notariacie do jego odwołania z funkcji notariusza. Nadto NSA podkreślił, iż ocena materiału dowodowego, a w tym ocena wiarygodności poszczególnych dowodów, jakimi niewątpliwie są sprawozdania z wizytacji sporządzone przez wizytatorów samorządu notarialnego, należy do organu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a Sąd mógłby ją zakwestionować, jeśli byłaby dowolna i pozbawiona rzeczowej argumentacji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

WSA podniósł, iż na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) jest związany wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a związanie to oddziałuje w sferze zarówno prawa procesowego, jak też materialnego i dotyczy przepisów wskazywanych w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd I instancji przypomniał, że NSA uprzednio rozpoznając sprawę uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a przez ocenę, iż organ nie zebrał nie rozpatrzył wszechstronnie całego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy procesowe tj. art. 7, 77 i 107 k.p.a. i dokonał wykładni art. 16 § 3 ustawy - Prawo o notariacie.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wskazał, że Minister Sprawiedliwości - odwołując określoną osobę ze stanowiska notariusza - nie naruszy prawa, jeżeli prowadzona przez tę osobę kancelaria uzyska z dwóch kolejnych wizytacji ujemne oceny, przy czym jest obojętne, czy wizytacje te będą przeprowadzone tylko przez organy samorządu notarialnego, czy również przez Ministra Sprawiedliwości. Konstrukcja prawna powołanego przepisu zbudowana jest w oparciu o zasadę uznania administracyjnego, zgodnie z którą organ w określonym stanie faktycznym posiada uprawnienie do ukształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu prawa, przy czym swoboda działania organu ograniczona jest powołanym przepisem prawa materialnego i regułami procesowymi. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie sprowadza się do opowiedzenia się przez organ za jednym z rozwiązań: za odwołaniem ze stanowiska notariusza w razie uzyskania dwóch negatywnych ocen z kolejnych wizytacji lub za nieskorzystaniem z tego prawa nawet w sytuacji zaistnienia okoliczności faktycznych, o których stanowi przepis.

WSA odwołał się do poczynionych na podstawie akt administracyjnych i zgromadzonego tam materiału dowodowego ustaleń, że prowadzona przez skarżącego P. F. kancelaria notarialna była w okresie 2000 - 2006 r. wizytowana przez wizytatorów Rady Izby Notarialnej w G. pięciokrotnie. Z każdej z wizytacji sporządzony został protokół i tak:

- wizytacja zakończona protokołem z dnia 12 września 2000 r. sporządzonym przez notariusz E. J. zakończyła się wydaniem oceny negatywnej (protokół został przesłany Ministrowi Sprawiedliwości pismem Przewodniczącej Zespołu ds. Nadzoru przy Radzie Notarialnej w G. z dnia 25 października 2000 r.),

- wizytacja notariusz H. C. zakończona została wydaniem oceny pozytywnej ujawnionej w protokole z dnia 15 stycznia 2002 r. ( przesłano Ministrowi Sprawiedliwości dnia 27 lutego 2002 r. ),

- wizytacja z dnia 8 i 9 maja 2003 r. przeprowadzona przez notariusz E. Ch. przyniosła negatywną ocenę pracy skarżącego (protokół przesłany Ministrowi Sprawiedliwości dnia 20 października 2003 r.),

- wizytacja notariuszy H. M. i L. T. z dnia 11 maja 2004 r. z której protokół wizytacyjny z oceną negatywną przesłany został Ministrowi Sprawiedliwości pismem z dnia 11 marca 2005 r. oraz

- wizytacja w dniu 29 czerwca 2006 r. notariuszy E. R. i D. W. zakończona protokołem z oceną negatywną.

Według WSA - w świetle dokonanej przez NSA wykładni przepisu art. 16 § 3 Prawa o notariacie - już fakt, że trzy ostatnie wizytacje zakończyły się wydaniem oceny negatywnej stanowi dostateczną podstawę do zastosowania przez Ministra Sprawiedliwości sankcji w postaci odwołania ze stanowiska notariusza. Sądu I instancji zauważył, iż skarżący nie podważał ustaleń zawartych w protokole z maja 2003 r., a odnosząc się do uwag zawartych w protokole z dnia 11 maja 2004 r. wyjaśniał, iż choruje od 2001 r., a wynikłe na tym tle obniżenie sprawności mogło stać się powodem "niedyspozycji i powstawania lapsusów". Powyższe prowadzić musi do oceny, iż skarżący, mając świadomość popełnianych przez siebie w pracy notariusza błędów, uznawał wytknięte przez wizytatorów nieprawidłowości za uzasadnione. Wreszcie wyniki ostatniej wizytacji, zakończonej kolejną negatywną oceną, również nie były bezpośrednio po zakończeniu wizytacji kontestowane przez skarżącego, a zarzuty w stosunku do dokonujących oceny pracy kancelarii notariuszy postawione zostały przez niego dopiero po wszczęciu przez Ministra Sprawiedliwości postępowania w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza, a więc ponad sześć miesięcy po zakończeniu wizytacji i sporządzeniu protokołu kontroli.

W takim stanie rzeczy Sąd I instancji przyjął, że wobec trzykrotnego negatywnego ocenienia pracy kancelarii prowadzonej przez skarżącego, a także stwierdzanych w kolejnych protokołach faktów niezastosowania się skarżącego do zarządzeń lustracyjnych, Minister Sprawiedliwości miał pełną podstawę do zastosowania wobec skarżącego sankcji z art. 16 § 3 ustawy - Prawo o notariacie. Dodatkowo WSA podniósł, że zasadnie organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż przy podejmowaniu decyzji o odwołaniu skarżącego ze stanowiska notariusza, nie można było nie uwzględnić faktu, iż skarżący w krótkim okresie pracy notariusza był wizytowany pięć razy, z czego aż cztery wizytacje przyniosły negatywny wynik.

Sąd podzielił stanowisko organu, co do bezzasadności wniosku P. F. o przeprowadzenie przez Ministra Sprawiedliwości następnej wizytacji kancelarii. Odnośnie zarzutów skarżącego, formułowanych w stosunku do dwóch ostatnich wizytacji, WSA podniósł, że skarżący nie wyjaśnił jak, jego zdaniem, uchybienie w postaci nieodnotowania przeprowadzonej przez notariuszy H. M. i L. T. wizytacji w księdze wizytacji i lustracji mogło wpłynąć na wynik przeprowadzonej lustracji. W ocenie Sądu I instancji, pomiędzy niezarejestrowaniem wizytacji, a negatywną oceną pracy kontrolowanej kancelarii, w sytuacji zachowania innych istotnych reguł postępowania wizytacyjnego, np. sporządzenia protokołu, związek przyczynowy nie występuje, tak więc spóźnione (po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza) zarzuty kierowane pod adresem wizytacji z 2004 r., nie mogły wpłynąć na ocenę organu, iż skarżący został oceniony negatywnie i ocena ta była zasadna. Zarzuty do ostatniej z przeprowadzonych przez samorząd notarialny wizytacji także nie mogły wpłynąć na wynik sprawy, bowiem po pierwsze, skarżący uzyskał przed tą wizytacją dwie kolejne negatywne oceny pracy i już sam ten fakt dawał organowi podstawę do odwołania skarżącego ze stanowiska notariusza. Po wtóre, sytuacja, w której wizytatorem jest osoba wydająca werdykt w sprawie dyscyplinarnej jest z pewnością niezręczna i organy sprawujące nadzór nad działalnością notariuszy nie powinny do niej dopuszczać, lecz fakt taki nie może podważyć wyniku oceny działalności kontrolowanej kancelarii, tym bardziej, że ocena ta została wydana przez dwie wyznaczone osoby.

WSA zauważył, że negatywna ocena działalności kancelarii dokonana przez wyznaczonego przez Radę Izby Notarialnej notariusza może być zwalczana argumentacją merytoryczną i niezwłocznie po sporządzeniu protokołu wizytacji. W razie uznania przez notariusza wizytowanego zawartych w protokole wizytacji wniosków za błędne, brak jest przeszkód, aby wizytowany w dostępny prawem sposób dochodził swoich racji (żądanie wizytacji przez innego notariusza, bądź przez Ministra Sprawiedliwości, skarga w trybie nadzoru administracyjnego), jednak musi to następować bezpośrednio po sporządzonych przez wizytujących wnioskach, nie może zaś być uruchamiane dopiero na użytek ewentualnego postępowania w sprawie odwołania ze stanowiska notariusza.

Powyższy wyrok P. F. zaskarżył w całości skargą kasacyjną i wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 16 § 3 ustawy Prawo o notariacie oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, poprzez uznanie, że przeprowadzono dwie kolejne wizytacje negatywne w kancelarii notariusza P. F. w G. - D.

2. na podstawie art. 174 pkt 2) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - naruszenie przepisu postępowania - art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., wskutek błędnego przyjęcia, że Minister Sprawiedliwości zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz wskazał, które fakty uznał za udowodnione i na jakich dowodach oparł swe twierdzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w myśl prawa zarówno organ administracji jak i Sąd nie mogą wydawać rozstrzygnięć bez należytego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, także przemawiających na korzyść strony, a w świetle reguł doświadczenia życiowego są zobowiązane krytycznie podchodzić do ustaleń i twierdzeń organów samorządu, zwłaszcza wtedy, gdy - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - ujawnione okoliczność wskazują na stronnicze czy wręcz nieuczciwe traktowanie osoby kontrolowanej. Skarżący podtrzymał stanowisko, że oceny z wizytacji z 11 maja 2004 r. i 14 lipca 2006 r. nie mogły uzasadniać jego odwołania – ponieważ pierwsza z wizytacji ta nie podlegała wpisowi do księgi wizytacji druga zaś została przeprowadzona przez notariusz będącą w składzie sądu dyscyplinarnego, orzekającego w jego sprawie. Skarżący wskazał, w jakim zakresie nie zgadza się z zarzutami uchybień, postawionymi mu w protokołach wizytacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oparto ją na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. - zarzucając wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W związku z tym w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. Z kolei dokonywanie ustaleń faktycznych winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w objętym zarzutami skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a., wywieść należy, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. (B. Adamiak, J. Borkowski – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 8. wydanie; Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2006 str. 69, teza 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych a więc mających wpływ na wynik sprawy. Zatem chodzi o ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonego w normie prawnej. Tym samym, gdy zarzut naruszenia prawa materialnego opiera się na błędnej wykładni, reguła - wedle której do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy - nie znajduje pierwszeństwa (por. J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz"; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2006r. str. 375, teza 22).

Odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni art. art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie – zgodnie z którym "Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku" - wymaga zwrócenia uwagi, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ustalił już wykładnię ww. przepisu.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2008 r. II GSK 454/08 Sąd ten wskazał, że jedną z przesłanek z art. 16 § 3 Prawa o notariacie jest uzyskanie dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż prawidłowa wykładnia treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że wizytacje mogą być przeprowadzone alternatywnie albo przez wizytatora samorządu notarialnego, albo przez właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości nie ma obowiązku każdorazowo przed podjęciem decyzji o odwołaniu przeprowadzać dodatkowo wizytacji kancelarii notarialnej, jeśli nie ma zastrzeżeń, co do wykonania dotychczasowych wizytacji przez wizytatora samorządu notarialnego.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Wobec przytoczonej regulacji zarzut błędnej wykładni art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie nie może być zatem w rozpoznawanej sprawie skutecznie podnoszony.

Uzupełnienie wykładni ww. art. 16 § 3 ustawy - Prawo o notariacie o zawarte w nim pojęcie ujemnej oceny w wyniku wizytacji wymaga wskazania, iż nadzór na wykonywaniem obowiązków przez notariuszy należy do zakresu działania rady izby notarialnej na mocy art. 35 pkt 1 ustawy. Nadzór nad notariuszami wykonywany przez radę izby notarialnej doprecyzowuje art. 44 Prawa o notariacie - ustanawiając w § 2 wymóg przeprowadzania wizytacji. Z wizytacji sporządza się protokół a wynik wizytacji - stosownie do regulacji zawartej w § 3 ww. przepisu - ocenia rada izby notarialnej. Założyć zatem należy, iż ocena ta - jako że pochodzi od organu kolegialnego - winna przyjąć formę uchwały, tryb podejmowania których reguluje art. 36 ustawy Prawo o notariacie. W świetle przywołanych unormowań nie ma więc wymogu zatwierdzania protokołów z wizytacji uchwałami organów samorządu notarialnego (tak też: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2005 r. II GSK 62/05). Jednakże - stosownie do powołanego wyżej art. 16 § 3 Prawa o notariacie - to nie protokoły wizytacji przeprowadzonej w ramach nadzoru wykonywanego przez radę izby notarialnej, lecz ujemna ocena w wyniku tych wizytacji przez rade izby notarialnej stanowi przesłankę dającą Ministrowi Sprawiedliwości możliwości odwołania notariusza.

W tym stanie rzeczy odwołanie notariusza przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie wymaga ustalenia (m.in.), że notariusz uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji. Brak regulacji środków odwoławczych od protokółów wizytacji oraz wydawanych na ich podstawie ocen wyników wizytacji świadczy o tym, że to w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie notariusz może podważać wyniki wizytacji i zwalczać ujemną ocenę tych wyników. Rzeczą Ministra Sprawiedliwości jest ocena prawidłowości stwierdzonych w protokole z wizytacji uchybień w działalności notariusza jak i kontrola czy ujemna ocena wyników tych wizytacji jest uzasadniona.

Skoro w rozpoznawanej sprawie ustaleń stanu faktycznego dokonano w oparciu o znajdujące się w aktach protokoły wizytacji oraz ocenę wyników wizytacji i nie pominięto żadnych wniosków dowodowych - to zarzut niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) jak i zarzut naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia czego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.) jest niezasadny. W szczególności nie jest naruszeniem wyrażonej w powyższych przepisach k.p.a. zasady prawdy obiektywnej nieprzeprowadzenie wizytacji w ramach nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad działalnością notariuszy i organami samorządu notarialnego na podstawie powołanego w podstawach skargi kasacyjnej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego.

Jak już wyżej wskazano art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie odróżnia ujemne oceny w wyniku wizytacji przeprowadzonych przez wizytatorów samorządu notarialnego od ujemnych ocen w wyniku wizytacji przeprowadzanych przez właściwy organ Ministra Sprawiedliwości.

Rozróżnienie to znajduje potwierdzenie w treści art. 42 § 1 i 44 § 1 Prawa o notariacie. Stosownie do zawartych tam regulacji sprawowanie nadzoru nad działalnością notariuszy przysługuje niezależnie od siebie zarówno organom samorządu notarialnego jak i Ministrowi Sprawiedliwości. W świetle tego co już zostało powiedziane organem samorządu, uprawnionym do nadzoru nad wykonywaniem przez notariuszy obowiązków jest rada izby notarialnej (art. 35 pkt 2), w ramach tego nadzoru przeprowadzane są wizytacje (art. 44 § 2 ), wyniki których ocenia rada izby notarialnej (art. 44 § 3 ). Tryb wykonywania nadzoru przez Ministra Sprawiedliwości reguluje zaś powoływane w sprawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego. W przedstawionym stanie prawnym brak podstaw do przyjęcia, że Minister Sprawiedliwości rozważając możliwość odwołania notariusza na podstawie art. 16 § 3 Prawa o notariacie w oparciu o ujemne oceny wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego zobligowany był do przeprowadzenia dodatkowej "ministerialnej" wizytacji.

W ocenie składu orzekającego nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. Nie ma bowiem podstaw by twierdzić, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji Ministra Sprawiedliwości uchybia wymogom określonym w tym przepisie i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie poczynionych w sprawie ustaleń stanu faktycznego - który Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął przy wyrokowaniu jako prawidłowy - dodać trzeba, że kwestią odrębną od prawidłowości zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia jest prawidłowość oceny tego materiału, a w konsekwencji prawidłowość ustalenia, że ujemne oceny w wyniku wizytacji były uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w rozpatrywanym przypadku powołanym wyżej wyrokiem z 18 listopada 2008 r. II GSK 454/08 wskazał, że ocena wiarygodności poszczególnych dowodów sprawy dokonywana jest przez organ w trybie art. 80 K.p.a. i w tym zakresie podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Skarga kasacyjna jednakże nie zawiera zarzutów uchybień związanych z zastosowaniem w sprawie tego przepisu. Brak też wskazania z naruszeniem których przepisów prawa ustalenia stanu faktycznego nie mogą być dokonane na podstawie wizytacji niewpisanej do księgi wizytacji czy też przeprowadzonej przez wizytatora, co do bezstronności którego skarżący zgłaszał wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny - stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. – jest tymczasem związany przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, iż zaskarżony wyrok sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej - poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się.

Z tych wszystkich względów zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.