Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 494/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 151 poz 1261
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz  przebiegu służby policjantów
article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dopłaty do wypoczynku postanawia odrzucić skargę /-/ I.Kucznerowicz /-/ G.Radzicka /-/ M.Dybowski


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. (data wpływu 11 czerwca 2008 r. - prezentata Komendy Miejskiej Policji w [...]; k. 3 akt administracyjnych) M. K. wniósł do Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej Komendant Miejski) o wypłatę należnego świadczenia w postaci dopłaty do wypoczynku za lata 2005, 2006, 2007. Wskazał, że wniosek jest uzasadniony, wobec zwolnienia Go z pracy w Policji. Wnioskowane świadczenie jest świadczeniem należnym i przysługuje policjantowi na koniec danego roku nawet, gdy nie wykorzystał urlopu. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. 43/07/277 ze zm.- dalej ustawa o Policji) Wnioskodawca ma prawo do dochodzenia tego świadczenia za okres 3 lat wstecz.

Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Naczelnik Sekcji [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] przekazał wniosek, celem dalszego rozpatrzenia, Naczelnikowi Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji Poznaniu (dalej KWP; k. 6 akt administracyjnych).

Odpowiadając Wnioskodawcy na złożony wniosek, Zastępca Naczelnika Wydziału [...] KWP, pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] (dalej pismo z dnia 18 czerwca 2008 r.) wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 04 marca 2002 r. w sprawie rodzaju i zakresu świadczeń socjalnych i bytowych przysługujących policjantom oraz członkom ich rodzin (Dz. U. 23/02/236- dalej rozporządzenie w sprawie świadczeń socjalnych), świadczenie przysługuje policjantowi, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze. Jak wynika z rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. (dalej rozkaz personalny z dnia [...] marca 2008 r.), ekwiwalent pieniężny za urlop nie przysługuje Wnioskodawcy ze względu na zawieszenie w czynnościach służbowych, co oznacza, że Wnioskodawca nie nabył również prawa do urlopu wypoczynkowego. Ponieważ Wnioskodawca został zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, przepis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji nie może mieć zastosowania (k. 7 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. M. K,, na podstawie art. 52 § 3 ppsa, w związku z odpowiedzią udzieloną przez Zastępca Naczelnika Wydziału [...] KWP pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., wezwał Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego w Poznaniu (dalej Komendant Wojewódzki) do usunięcia naruszenia prawa i wypłaty zaległej dopłaty do wypoczynku, za lata 2005-2007. Wskazał w szczególności, że ustawa o Policji nie przewiduje, by policjant zawieszony w czynnościach służbowych tracił prawo do urlopu wypoczynkowego, prawo to ulega tylko zawieszeniu. By pozbawić policjanta konstytucyjnego i ustawowego prawa do urlopu, musiałby stanowić o tym wyraźnie przepis ustawy o Policji, a takiego przepisu nie ma. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wszelkie ograniczenia praw obywatelskich muszą wynikać z ustawy (k. 2 akt administracyjnych).

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Komendant Miejski poinformował Wnioskodawcę, że w ostatecznym rozkazie personalnym z dnia [...] 2008 r., zwalniającym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji Wnioskodawcę z Policji wskazano, że ze świadczeń, o których mowa w art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, zwalniany policjant otrzymuje, między innymi, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop. Z uzasadnienia tego rozkazu wynika, że z powodu zawieszenia w czynnościach służbowych, trwającego nieprzerwanie od dnia [...] 2005 r. do dnia zwolnienia ze służby, zwalniany policjant nie otrzyma ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe za okres 2006-2008. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 07 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. 81/02/740 ze zm.- dalej rozporządzenie w sprawie urlopów policjantów), policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych. Skoro Wnioskodawca nie nabył uprawnień do wykorzystania urlopu wypoczynkowego za okres 2006-2008, nie może mieć zastosowania przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych. Zgodnie z tym przepisem policjant, który w związku z pełnieniem służby nabył w danym roku kalendarzowym prawo do urlopu wypoczynkowego w pełnym wymiarze, oraz uprawnionym członkom jego rodziny, przysługuje świadczenie pieniężne - dopłata do wypoczynku. Kwestia ewentualnego nabycia uprawnienia do świadczenia pieniężnego w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, rozpatrywana może być dopiero po prawomocnym zakończeniu toczącego się wobec Wnioskodawcy postępowania karnego, będącego przyczyną wcześniejszego zawieszenia w czynnościach służbowych. Nadto, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Komendant Miejski stwierdził, że Wnioskodawcy przysługuje prawo do otrzymania dopłaty do wypoczynku za rok 2005 w ramach wykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 13 dni, przed zawieszeniem w służbie, zatem złożony wniosek przekazano odpowiedniej komórce organizacyjnej (k. 22-23 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] września 2008 r. (data nagłówkowa pisma, jak i data zarejestrowania skargi, złożonej przez Skarżącego bezpośrednio w Sekretariacie Komendy Miejskiej, k. 24-25 akt IV SA/Po 494/08 [omyłkowo wskazano "W dniu [...] .09.2008 r....złożył skargę z dnia [...].09.2008 r."- winno być "W dniu [...].09.2008 r." - k. 1-2 akt W-0511/235/08/2, załączonych do pisma z dnia [...] listopada 2008 r.]) Skarżący wniósł skargę, za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w [...], na "część aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących moich uprawnień w postaci pisma Poznaniu odmawiającego mi wypłaty należnego świadczenia pieniężnego w postaci dopłaty do wypoczynku za lata 2006 i 2007".

W uzasadnieniu M. K. jako podstawę skargi przywołał art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 146 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa); przedstawił dotychczasowy przebieg zdarzeń i wskazał jako zaskarżoną "część aktu z zakresu administracji publicznej" pismo z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Komendanta Miejskiego [omyłkowo przytaczając numer "[...]", miast prawidłowego "[...]"; k. 2, 3, 5 akt IV SA/Po 494/08; k. 22 akt administracyjnych]. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie częściowe "aktu z zakresu administracji publicznej w postaci pisma Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], odmawiającego mi przyznania należącego świadczenia w postaci dopłaty do wypoczynku za lata 2006, 2007 (zał. nr 1) o uchylenie w całości poprzedzającego go aktu z zakresu administracji publicznej w postaci pisma Wydziału [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] odmawiającego mi przyznania należnego świadczenia pieniężnego przysługującego policjantom z tytułu służby, za lata 2005- 2007"; 2. uznanie w wyroku, że posiada uprawnienie do należnego Mu z tytułu służby w Policji świadczenia pieniężnego w postaci dopłaty do wypoczynku za lata 2005-2007 na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1, § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych (art. 146 § 2 ppsa).

W obszernym uzasadnieniu Skarżący pogłębił i poszerzył dotychczas prezentowane przez siebie w pismach z dnia [...] czerwca 2008 r. i [...] lipca 2008 r. Skarżący w szczególności podniósł, że ponieważ obowiązujące przepisy prawa policyjnego nie przewidują wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, uznał pisma z dnia [...] czerwca 2008 r., [...] czerwca 2008 r. jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień policjanta (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa) i w celu wyczerpania drogi prawnej, na podstawie art. 52 § 3 ppsa wezwał Komendanta Wojewódzkiego do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący merytorycznie podniósł, że ustawa o Policji nie zawiera żadnego przepisu, który pozbawiałby policjanta prawa do urlopu wypoczynkowego z tytułu zawieszenia w czynnościach służbowych i z tego tytułu pozbawiał należnych świadczeń w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, i dopłaty do wypoczynku. Ustawa o Policji nie zawiera przepisu nakazującego zawieszenie prawa do wypłaty tych świadczeń do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Jest tylko przepis § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, który stanowi, że policjantowi nie udziela się urlopu wypoczynkowego w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych. Przepis ten nie uprawnia jednak do zawieszenia wypłaty świadczeń i pozbawienia uprawnień. Jest to dodawanie nieistniejącej treści do przepisów.

Skarżący złożył skargę z dnia [...] września 2008 r. nie podpisaną i bez przywołanych w skardze załączników. Na wezwanie Sądu, Skarżący dnia [...] listopada 2008 r. podpisał skargę, lecz nie dołączył doń przywołanych w skardze załączników (k. 2-5, 16-22, 26-30 akt IV SA/Po 494/08). Sąd, po uzupełnieniu materiału dowodowego (akta [...], nadesłane przy piśmie Komendanta Miejskiego z dnia [...] listopada 2008 r.- k. 23-25 akt IV SA/Po 494/08; akta IV SA/Po 274/08) uznał, że sprawa nadaje się do rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, opisując przebieg wydarzeń w sprawie i powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym piśmie (k. 6-13 akt IV SA/Po 494/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, bez analizowania merytorycznych zarzutów w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy też celowości, i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ppsa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że:

Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r.- IV SA/Po 274/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] 2008 r.) Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, utrzymującą w mocy rozkaz personalny z dnia [...] 2008 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] o zwolnieniu ze służby w Policji z dniem [...] 2008 r. M. K. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2008 r. było rozpoznanie odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] 2008 r. przez Komendanta Wojewódzkiego, mimo braku podpisu Strony pod odwołaniem (art. 64 § 1 i 2 kpa). Dnia [...] 2008 r. w drodze czynności materialno-technicznej Wydział [...] KWP w Poznaniu przesłał M. K. 307 zł netto świadczenia z tytułu dopłaty do wypoczynku za 2005 r. (adnotacja na dokumencie księgowym z [...] września 2008 r.).

Powyższych ustaleń Sąd dokonał na podstawie: odpisu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu; odpisu rozkazu personalnego z dnia [...] 2008 r. nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu; wyroku z dnia 19 listopada 2008 r.- IV SA/ Po 274/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i uzasadnienia tego wyroku; odpisu dokumentu księgowego z dnia [...] września 2008 r. [...] z adnotacją odręczną "[...].08 r." (k. 8-14, 51-51v, 54-56 akt IV SA/Po 274/08; k. 12-14, 26 akt administracyjnych nr [...] w zw. z k. 11 akt IV SA/Po 494/08).

Sąd dał wiarę tym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie były one kwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarygodności (art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z - odpowiednio - art. 244, 245, 252 i 253 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego /Dz. U. 43/64/296 ze zm. - dalej: kpc/; T. Ereciński [w:] Komentarz do kpc, Warszawa 2006 r., t. 1, s. 562, uw. 32 i 33; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2006 r., III CK 369/05, OSNC 11/06/187). Fakt wypłacenia M. K. kwoty 307 zł netto tytułem dopłaty do wypoczynku za 2005 r. Sąd uznał za przyznany (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc).

Sprawa IV SA/Po 494/08, objęta skargą z dnia [...] września 2008 r., nie została już prawomocnie osądzona ani nie jest w toku. W sprawie IV SA/Po 274/08 Sąd orzekał- w szczególności- o innym roszczeniu (o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop wypoczynkowy- k. 12-14 akt IV SA/Po 274/08), gdy tymczasem niniejsza sprawa dotyczy innego świadczenia pieniężnego- z tytułu dopłaty do wypoczynku (§ 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych).

Kluczowym zagadnieniem z punktu widzenia dopuszczalności skargi z dnia [...] września 2008 r. jest to, czy o prawie do dopłaty do wypoczynku właściwy organ winien orzec decyzją administracyjną (co trafnie rozważał Naczelnik Sekcji Finansów, Zaopatrzenia, Łączności i Informatyki Komendy Miejskiej Policji w Poznaniu w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; k. 10 akt administracyjnych). Jeśli bowiem organ obowiązany był rozstrzygnąć sprawę decyzją administracyjną i decyzja taka nie została wydana a następnie nie została poddana kontroli instancyjnej, to niedopuszczalna jest skarga na inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 ppsa akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa).

Rozpoznając złożony przez M. K. wniosek z dnia [...] czerwca 2008 r. o wypłatę należnego świadczenia w postaci dopłaty do wypoczynku, organy administracji musiały ustalić, czy udzielenie informacji w sprawie dopłaty do wypoczynku, w formie pisma, niespełniającego wymogów decyzji administracyjnej, jest zgodne z prawem, czy też obowiązane są rozstrzygnąć o żądaniu decyzją administracyjną. Pismo z dnia [...] sierpnia 2008 r. (analogicznie jak w sprawie IV SAB/Po 16/08- znanej Sądowi z urzędu), wskazujące powody, dla których Skarżącemu- zdaniem organu- nie przysługuje żądane świadczenie, nie spełnia wymogów decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. 98/00/1071 ze zm.- dalej kpa). Ponieważ skarga podlega odrzuceniu, Sąd zmuszony jest wskazać, że ocena merytorycznej treści pisma z dnia [...] sierpnia 2008 r.- odpowiedzi udzielonej Skarżącemu- jest kwestią odrębną, którą to kwestią Sąd, w tym postępowaniu, nie może się zająć.

Odnosząc się do problemu formy prawnej działania organu należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania dopłaty do wypoczynku zostało wszczęte z dniem doręczenia żądania Skarżącego organowi administracji publicznej (art. 61 § 1 i 3 kpa). Ogólną regułę w kwestii formy załatwiania spraw zawiera art. 104 § 1 kpa. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Powołany przepis statuuje domniemanie załatwienia sprawy w tej właśnie formie. W orzecznictwie sądowym zarysowały się dwie koncepcje dotyczące tej kwestii. W wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r.- SA/Wr 430/84 (OSP 9/86/176) przyjęto, że: "W przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". Z kolei w wyroku NSA z dnia 7 września 1982 r.- SA/Wr 363/82 (ONSA 2/82/82) przyjęto: "Organy administracji załatwiają sprawę przez wydanie decyzji, o których mowa w art. 104 kpa, ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych ( art. 1 § 1 pkt 1 kpa), co znaczy, że forma działania organów ma wynikać z prawa materialnego". Jak wskazują Komentatorzy, na tle orzecznictwa (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005, wyd. II s. 610-611 uw. 10) należy wskazać, że owo domniemanie ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jeśli zatem istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że winna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia.

Z przepisów rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych wynika, że uprawnienie do dopłaty do wypoczynku nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Przepisy tego rozporządzenia nie stanowią wyraźnie, w jakiej formie rozstrzyga organ w tych sprawach. Chodzi zarówno o rozstrzygnięcie pozytywne (§ 1 ust. 1 stanowi, że policjantowi...[przy spełnieniu konkretnych przesłanek określonych dyspozycją normy] oraz uprawnionym członkom jego rodziny przysługuje świadczenie) jak i o rozstrzygnięcie negatywne, gdy świadczenie nie przysługuje. Powyższe, w świetle art. 104 kpa i przyjmowanej w doktrynie i orzecznictwie (przykładowo- uchwały składu 5 Sędziów NSA z dnia 15.11.1999 r.: OPK 24/99 i OPK 25/99- ONSA 2/00/poz. 54 i 55, akceptowane przez R.A. Stefańskiego "Prawo o ruchu drogowym- komentarz" DW ABC 2005 s. 463 uw. 1) zasady domniemania formy decyzji, przemawiają za przyjęciem, że w sprawie dopłaty do urlopu, właściwą formą rozstrzygnięcia o odmowie przyznania tego świadczenia, jest decyzja.

Często wykorzystywaną przez ustawodawcę jest reguła, zgodnie z którą odmowa uwzględnienia żądań wnioskodawcy przybiera formę decyzji, choć czynność organu zgodna z wnioskiem jednostki nie wymaga takiej formy. Przykładem mogą być rozwiązania dotyczące wpisu do rejestru działalności regulowanej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ( t.j. Dz. U. 155/07/1095 ze zm.) - w myśl przepisów w/w ustawy pozytywne działanie, tj. zgodne z wnioskiem, stanowi czynność materialno-techniczną, w postaci wpisu do rejestru działalności regulowanej (art. 65 i 67), natomiast odmowa wpisu wymaga formy decyzji administracyjnej (art. 68). Za takim rozwiązaniem przemawia potrzeba właściwej ochrony praw obywatela, łącznie z umożliwieniem obywatelowi udziału w postępowaniu administracyjnym. Powyższy pogląd występuje zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie. "Prawo do obrony interesu prawnego jednostki na drodze postępowania unormowanego przepisami prawa procesowego jest (...) podstawową wartością demokratycznego państwa prawnego, co musi być uwzględniane przy wykładni norm prawa materialnego w zakresie ich władczej konkretyzacji. (...) W wyroku z 18 listopada 1993 r. Sąd Najwyższy przyjął: "Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w których wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądem." (B. Adamiak "Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej" w: "Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z Konferencji Jubileuszowej prof. E. Ochendowskiego" Toruń 2005, s. 16). Innym przykładem jest art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t. j. Dz. U. 139/06/993 ze zm.- dalej uel). Ustawodawca w ust. 1 art. 47 uel wskazuje, że organ gminy, prowadzący ewidencję ludności, jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Zatem pozytywne działanie organu, działanie zgodne ze zgłoszeniem, stanowi czynność materialno-techniczną. Z kolei, jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 47 ust. 2 uel- w formie decyzji administracyjnej; przykładowo- wyrok: NSA z 23.6.2006 r.- II OSK 883/05; WSA w Warszawie z 19.4.2007 r.- IV SA/Wa 506/07).

Do odmiennych wniosków nie prowadzi analiza przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 02 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. 151/02/ 1261 - dalej rozporządzenie z 2 września 2002 r.). W myśl § 3 ust. 3 "Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej". "Formy rozkazu nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych" (§ 3 ust. 4). Jednakże sprawa o świadczenie pieniężne zwane dopłatą do urlopu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie świadczeń socjalnych, nie mieści się w zakresie spraw dotyczących udzielenia urlopu na podstawie § 3 ust. 4 rozporządzenia z 2 września 2002 r. Zatem § 3 ust. 4 rozporządzenia z 2 września 2002 r. nie wyznacza formy działania organu w sprawie dopłaty do urlopu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2008 r.- IV SAB/Po 16/08, dostępnego na stronie internetowej NSA.

Odnosząc powyższe poglądy do niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że prawidłową reakcją Komendanta [...] jako organu I instancji w sprawie winno być, po rozważeniu materialno-prawnych aspektów złożonego wniosku, spełnienie żądań wniosku - w formie czynności materialno-technicznej (co w części uczynił wypłacając 307 zł netto tytułem dopłaty do wypoczynku za 2005 r.), bądź odmowa spełnienia żądań - w formie decyzji administracyjnej, opatrzonej stosownym pouczeniem, w tym pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania (zasada dwuinstancyjności- art. 15 kpa). Wówczas Wnioskodawca, w razie niezadowalającego dlań rozstrzygnięcia organu odwoławczego- Komendanta Wojewódzkiego, będzie mógł zwrócić się ze skargą do sądu administracyjnego, o kontrolę działalności administracji publicznej, na zasadach przedstawionych powyżej (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa).

Skarżący może zatem poszukiwać ochrony swych praw, dążąc do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, a w przypadku bezczynności organu, może rozważyć wytoczenie zażalenia na podstawie art. 37 kpa. Na marginesie Sąd wskazuje na uregulowaną w art. 52 ppsa instytucję wniesienia skargi na bezczynność organu, która jest dopuszczalna po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 kpa, przy czym bez względu na formę czynności, jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia, przewidzianego w art. 37 §1 kpa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w przedmiocie bezczynności uznać można, że doszło do wyczerpania środków zaskarżenia, dopiero po upływie miesiąca (art. 35 § 3 kpa; J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis. Warszawa 2008 Wydanie 3 s. 170-171 uw. 7).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas gdy organ administracji wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Pr. PWN 1996 r. s. 62 - 63).

W związku z powyższym, wobec braku właściwego przedmiotu zaskarżenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa Sąd skargę odrzucił.

/-/ I. Kucznerowicz /-/ G. Radzicka /-/ M. Dybowski

Za nieobecnego sędziego

/-/ G. Radzicka

KB/