Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 486/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155,  art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1,  art. 2,  art. 3 ust. 1 pkt 2,  art. 4 ust. 8
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D.Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji orzekającej o przekształceniu prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D.Sz. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] o odmowie zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia 14 października 2010 r. Nr [...] orzekającej o przekształceniu w prawo współwłasności prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr 88/11, AM-37, o powierzchni 214 m2, obręb S.M., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 8 marca 2011 r. do organu I instancji wpłynął wniosek D.Sz. o zmianę decyzji Prezydenta W. z dnia 14 października 2010 r. Nr [...] "w części zawartej w paragrafie 8 punkt 2 ustalającej opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 21446,00 PLN". Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 155 k.p.a.. W jego uzasadnieniu podniesiono, że za zmianą decyzji przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony. Ponadto podkreślono, że ta decyzja "nie uwzględnia możliwej do zastosowania bonifikaty wynikającej z ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Artykuł 4 punkt 8 powyższej ustawy jednoznacznie określa taką możliwość.". Wnioskodawczyni wskazała, że kilka razy występowała do organu I instancji z pisemnym zapytaniem o przysługujące bonifikaty, a w odpowiedzi otrzymywała zawsze informacje, że żadne bonifikaty jej nie przysługują. Podkreśliła, że "nieruchomość, której dotyczy decyzja, jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Jest to jednoznacznie określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. - uchwała Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 6 lipca 2006 r. (...). Ponadto nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (...), zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 21 stycznia 2010 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Nr [...], pozycja [...] z dnia [...] r.. W przedmiotowym planie nieruchomość oznaczona jest symbolem 2U-MW/2 i przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe.". Biorąc powyższe pod uwagę wnioskodawczyni stwierdziła, że spełnia warunki do zastosowania przez organ bonifikaty od ustalonej wysokości opłaty i wnioskowała o jej przyznanie. Podniosła również, że organ I instancji naliczył opłatę za przekształcenie praw rzeczowych i rozłożył ją na raty w sposób niezgodny z ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Opisanym na wstępie rozstrzygnięciem z dnia [...] r. Nr [...] organ I instancji odmówił zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia 14 października 2010 r. Nr [...]. W uzasadnieniu w/w decyzji wskazano, że rozstrzygnięcie Prezydenta W. z dnia 14 października 2010 r. Nr [...] stało się ostateczne w dniu 2 listopada 2010 r.. Podniesiono, że wnioskodawczyni jest właścicielką garażu nr 8 przy ul. [...] we W.. Nie jest to działka zabudowana na cele mieszkaniowe. A skoro tak, to bonifikata na cele mieszkaniowe jej nie przysługuje. Organ I instancji podkreślił, że ponieważ działka gruntu jest zabudowana garażem, to przeznaczenie terenu w studium lub w planie jest istotne tylko w procesie wyceny nieruchomości. Poza tym wskazano, że zarzut nieuwzględnienia wniosku o rozłożenie opłaty na raty nie jest zasadny, ponieważ w decyzji z dnia 14 października 2010 r. określono raty płatne od 2010 r. do 2019 r.. Organ I instancji podniósł, że wszystkie wymienione w uzasadnieniu żądania zarzuty "D.Sz. mogła zgłosić w ustawowo określonym terminie wnosząc odwołanie od tej decyzji".

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wniosła D.Sz., zarzucając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i po raz kolejny "dokonana została manipulacja polegająca na nieuwzględnieniu w całości zapisów ustawy dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości". W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że nieruchomość jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, zarówno w Studium, jak i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarzucono ponadto, że "Urząd manipuluje faktami" i datami. Strona podniosła, że organ I instancji nie wypełnił wymogów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także nie rozpatrzył żądania o wskazanie niezbędnych dokumentów do udzielenia 90% bonifikaty z tytułu przekształcenia praw rzeczowych i nie stwierdził, czy wnioskodawczyni kwalifikuje się do uzyskania takiej bonifikaty. Organowi zarzucono poza tym "pozorowanie działania, milczenie i przewlekłość postępowania". W związku z tym odwołująca wniosła "o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] i jej zmianę".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zważyło, że w myśl art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego, trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., sygn. akt IV/SA 1206/02, publ. ONSA 2003/4/140). Oznacza to, że organy administracji publicznej, korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji, obowiązane są przy wydawaniu stosownych rozstrzygnięć przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych.

Stosownie do powołanego przez organ I instancji w podstawie prawnej opisanego na wstępie rozstrzygnięcia przepisu art. 155 k.p.a. decyzją ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym. Przy stosowaniu i wykładni powołanego art. 155 k.p.a. należy mieć na względzie – zdaniem Kolegium - to, że wydana w sprawie indywidualnej decyzja administracyjna jest zdarzeniem prawnym zawiązującym stosunek prawny przede wszystkim pomiędzy stroną a organem, a w przypadku wielu stron także pomiędzy samymi stronami. Jak to zostało wskazane w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., w sprawie II GPS 2/09 (ONSAiWSA 2010/1/4) "powszechnie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej.".

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. – jak wskazało Kolegium - jest wprawdzie samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ale jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Ponadto, art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Przepis ten otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, czyli decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (zob. wyroki NSA: z dnia 26 lipca 1993 r., sygn. akt l SA 1892/92, publ. ONSA 1994/3/116; z dnia 3 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 4093/01, publ. LEX nr 151421). Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt l SA 819/99, publ. LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 r., sygn. akt III SA 1854/99, publ. LEX nr 43956).

Taka konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji" (tak: NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt l OSK 780/11, niepubl.). W związku z powyższym zarzuty odwołującej się strony, że organ I instancji nie rozpatrzył w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a. żądania o wskazanie niezbędnych dokumentów do udzielenia 90% bonifikaty z tytułu przekształcenia praw rzeczowych i nie stwierdził, czy wnioskodawczyni kwalifikuje się do uzyskania takiej bonifikaty, w tym postępowaniu – w ocenie Kolegium - nie może być rozpatrywany. Żądanie wnioskodawczyni odnoszące się do wielkości bonifikaty od opłaty należnej w związku z przekształceniem praw rzeczowych zmierzało bowiem do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 14 października 2010 r. Nr [...].

Ponadto organ II instancji podkreślił, że art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, nie zaś decyzji o charakterze związanym (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt l OSK 780/11, niepubl.). W związku z powyższym decyzja o przekształceniu praw rzeczowych ma charakter decyzji związanej, gdyż w razie wystąpienia ustawowych przesłanek organ jest zobowiązany orzec o przekształceniu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 344/10, niepubl.). Stosownie bowiem do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna. Decyzja ta, zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 2 w/w ustawy, stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero w momencie, gdy stanie się ona ostateczna następuje przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Wobec powyższego ta cecha rozstrzygnięcia związanego regulacją ustawową stanowi również przeszkodę do zmiany ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 października 2010 r. Nr [...], stosownie do art. 155 k.p.a..

Przy czym w orzecznictwie podkreślono, że nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną, przyjętą w art. 155 k.p.a., przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (zob. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1968/04 i z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04, z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt l OSK 339/10, niepubl.). Słuszny interes strony to przy tym jedynie interes godny ochrony i taki, który nie stoi w sprzeczności z prawem. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt l SA/Wa 697/09, niepubl.). Wobec powyższego w tym trybie postępowania, na podstawie art. 155 k.p.a., nie można dokonać oceny, jakiej domagała się wnioskodawczyni, dotyczącej kwestii, czy "dokonana została manipulacja polegająca na nieuwzględnieniu w całości zapisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości". Podniesiony przez odwołującą w/w zarzut dotyczy – zdaniem Kolegium - badania prawidłowości stosowania regulacji normatywnej.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie naruszył przepisów prawa, odmawiając zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a to z uwagi na brak kumulatywnego spełnienia przesłanek wymaganych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 155 k.p.a..

W skardze na powyższą decyzję D.Sz. wniosła o uchylenie zarówno decyzji organu I jak i II instancji, którym odmówiono jej dokonania korekty wcześniejszej decyzji Prezydenta W. z dnia 14 października 2010 r. w zakresie w jakim w tej decyzji został rozstrzygnięty interes skarżącej w efekcie naruszenia prawa, dla skarżącej rażącego naruszenia prawa również w szerokim odczuciu społecznym, przez pominiecie istoty sprawy i skoncentrowaniu się na ogólnej treści czy zasadach prawa postępowania administracyjnego pomiędzy władzą a obywatelem i wykładnią przepisów ustawowych.

Sprawą sporną rozstrzygniętą na niekorzyść skarżącej jest możliwość:

– po pierwsze - zastosowania zasady wyrażonej w art. 155 k.p.a., czyli dokonania zmiany prawomocnej decyzji mimo braku wcześniejszego od niej odwołania;

– po drugie - zmiany zaskarżonej do Kolegium decyzji tylko w zakresie dotyczącym skarżącej;

– po trzecie - dowolności oceny stanu sprawy w zakresie interesu strony i interesu publicznego, dalej oceny i ustalenia rażącego naruszenia prawa, mimo rozstrzygnięć dokonanych wbrew treści konkretnych artykułów ustawy: prawa do bonifikaty, prawa ustalania minimalnego czasu spłaty wierzytelności Skarbu Państwa, prawa oceny ustawowej zasady szacowania i waloryzacji nieruchomości;

– po czwarte - uznania terenu objętego wieczystym użytkowaniem a zabudowanym garażem jako terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe mimo wyraźnego w tym zakresie obowiązującego szczegółowego planu i wymierzanych według tego planu danin publicznych, jak dla nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową.

Skarżąca uznała zaskarżone orzeczenie za błędne też z przyczyny pominięcia jej zarzutu zawartego w odwołaniu o braku informacji czy wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku o zmianę decyzji, która poza potwierdzeniem ustawowego prawa do przekształcenia wieczystego użytkowania we własność w pozostałym zakresie jest sprzeczna z ustawowymi normami, co wydaje się wynikać ze stosowanej wykładni celowościowej mającej przeciwdziałać obniżeniu wpływów z przekształceń.

Reasumując, skarżąca stwierdziła, że zaskarżone orzeczenie jest sprzeczne z prawem odbierając jej prawo do domagania się zmiany prawomocnej decyzji, jak też sprzeczne w interpretacji prawa materialnego przyznającego jej prawo do bonifikaty i to w najwyższym procencie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się zaś do argumentów podniesionych w skardze, wskazało, że okoliczności i argumenty powołane w skardze w żaden sposób nie podważają prawidłowości opisanej na wstępie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...]. Wyjaśniło przy tym, że zmiana decyzji - według art. 155 k.p.a. - jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), zaś jej charakter wyklucza możliwość rozszerzającej interpretacji przepisów określających warunki jej zastosowania. Zmiana decyzji bowiem - według art. 155 k.p.a. - jest instytucją procesową, która nie stwarza prawnej możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Takiego ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy domagała się natomiast skarżąca w trybie art. 155 k.p.a.. Jej żądanie nie mogło zostać pozytywnie rozpatrzone, ponieważ postępowanie prowadzone w takim trybie nie może być wykorzystane do pełnej, powtórnej merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, bowiem nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego. Temu celowi służy bowiem postępowanie zwykłe, instancyjne, odwoławcze. Inne rozumienie celów tego postępowania stanowiłoby naruszenie zasady stałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a.. Systemowe odczytanie art. 155 k.p.a. - w świetle art. 16 k.p.a. - może prowadzić tylko do wniosku, że zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego nie mogą być rozpoznane w toku takiego postępowania, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Istota postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 155 k.p.a. sprowadza się bowiem do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Poza tym postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Co jeszcze istotne, instytucja zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może służyć sanowaniu wad kwalifikowanych decyzji.

Pomimo tego, że od opisanej na wstępie decyzji organu I instancji z dnia 14 października 2010 r. Nr [...] nie zostało wniesione odwołanie, a więc ewentualne wady niekwalifikowane tej decyzji i postępowania poprzedzającego jej wydanie zostały niejako sanowane przez uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, zarówno we wniosku D.Sz., który wpłynął do organu I instancji w dniu 8 marca 2011 r., jak i w środkach prawnych składanych w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, podnoszone są argumenty, które można było użyć w odwołaniu od decyzji z dnia 14 października 2010 r. Nr [...].

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Kolegium podniosło, że zarzuty skarżącej dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa przez organ I instancji mogły być rozpoznane w zwykłym trybie postępowania poprzez złożenie odwołania od decyzji z dnia 14 października 2010 r. Nr [...], co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie, czy spełnione zostały zawarte w tym przepisie przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji. Do przesłanek tych należą: nabycie na podstawie ostatecznej decyzji prawa, zgoda stron na uchylenie lub zmianę decyzji, okoliczność, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, a za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Każda zmiana decyzji polegająca na zmniejszeniu zakresu nałożonych nią obowiązków lub zwiększeniu zakresu uprawnień przyznanych decyzją ostateczną jest korzystna dla strony. Takie rozumienie przesłanki w postaci przemawiania za zmianą lub uchyleniem decyzji "słusznego interesu strony", przy spełnieniu innych przesłanek z art. 155 k.p.a., stanowiłoby niczym nieograniczoną możliwość wzruszania decyzji ostatecznych (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, niepubl.). Tym samym niweczyłoby to całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.. Dlatego więc ustawodawca po pierwsze określił ów interes strony jak "słuszny", po drugie zaś pozostawił ocenę owej słuszności, tak zresztą jak ocenę samej potrzeby uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie organom administracji (zob. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt l OSK 607/10, niepubl.). Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może jednak polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt l SA/Wa 697/09, niepubl.). Takiej oceny prawidłowości zastosowania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) domagała się skarżąca.

W wyroku z dnia 25 lutego 2011 r. (syng. akt I OSK 607/10, niepubl.) NSA wskazał: "wady niekwalifikowane decyzji administracyjnej - inne wady niż dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności - od której nie wniesiono odwołania, ulegają sanowaniu przez fakt uzyskania przez tą decyzję przymiotu ostateczności. Okoliczność, iż decyzja ostateczna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie stanowi odrębnej przesłanki weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Możliwość weryfikacji w tych trybach, obok decyzji ostatecznej prawidłowych, także decyzji wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, oznacza jedynie, iż owa wadliwość decyzji nie stanowi przesłanki negatywnej zastosowania tych trybów.".

Odpowiadając na zarzut podniesiony w skardze, że Kolegium pominęło "zarzut w treści odwołania o braku informacji, czy wezwania do usunięcia braków formalnych jej wniosku o zmianę decyzji", Kolegium stwierdziło, że w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...] takie zarzuty nie zostały podniesione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga D.Sz. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w trybie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie D.Sz. pismem z dnia 7 marca 2011 r. (data wpływu do organu I instancji – 8 marca 2011 r.) wniosła o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta W. z dnia 14 października 2010 r. Nr [...], orzekającej o przekształceniu w prawo współwłasności prawa współużytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej we W. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr 88/11, AM-37, o powierzchni 214 m2, obręb S.M.o, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], "w części zawartej w paragrafie 8 punkt 2 ustalającą opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 21446,00 PLN". We wniosku skarżąca wskazała, że za zmianą w/w decyzji przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony. Ponadto podkreśliła, że decyzja ta nie uwzględnia możliwej do zastosowania bonifikaty wynikającej z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Należy w tym miejscu wskazać, że tryb nadzwyczajny określony w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, publ. LEX nr 784233). Zatem uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno-prawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. (wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2227/10, publ. LEX nr 996691; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1735/11, publ. LEX nr 1114318; z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1679/11, publ. LEX nr 1146239).

Ponadto istotne jest, że przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji. Organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanej decyzji, lecz tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 k.p.a.. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ta decyzją (wyrok WSA Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1855/10, publ. LEX nr 1131834).

Brak tożsamości sprawy rozpatrywanej w postępowaniu pierwotnym i nadzwyczajnym sprawia, że wydanie decyzji reformatoryjnej jest niedopuszczalne, skoro skutkiem zastosowania art. 155 k.p.a. nie doszłoby do zmiany decyzji pierwotnej, lecz do wydania nowej decyzji w innej sprawie administracyjnej (wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 326/10, publ. LEX nr 992355).

Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już wcześniej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. W trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niedotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja powyższego przepisu powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 809/10, publ. LEX nr 993624).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, należało stwierdzić, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozstrzygać sprawy – a czego domaga się skarżąca – innej sprawy niż ta, która został już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, której dotyczy wniosek o zmianę. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 86/11, publ. LEX nr 1138217) "decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych".

W niniejszej sprawie decyzją z dnia 14 października 2010 r. Nr [...], podjętą na wnioski użytkowników wieczystych, Prezydent W. na podstawie art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) przekształcił m.in. w § 8 udział w prawie użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej działkę nr 88/11, związany z prawem własności garażu nr 8, ustanowiony na rzecz D.Sz. na podstawie umowy wieczystego użytkowania i przeniesienia własności garażu z dnia 11 października 1995 r., Rep. A nr [...] w udział we własności tej nieruchomości. W decyzji tej nie ma jednak mowy o bonifikacie, o której mowa w art. 4 ust. 8 w/w ustawy, a przyznania której domaga się skarżąca we wniosku o zmianę powyższej decyzji.

Należy również zwrócić uwagę na brzmienie art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stanowi on bowiem, że osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90 % bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Skoro takiego wniosku skarżąca nie złożyła w postępowaniu zwykłym, organ rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie zawarł w decyzji o przekształceniu udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości w udział we własności tej nieruchomości. Rozstrzyganie zaś tej kwestii w trybie art. 155 k.p.a. – jak była o tym mowa wyżej - nie jest możliwe, bowiem co do zasady zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a do tego sprowadzają się żądania strony skarżącej. Domaga się ona bowiem dodatkowego orzeczenia przez organ administracyjny w trybie art. 4 ust. 8 w/w ustawy, na podstawie którego Prezydent W. nie orzekał w decyzji Nr [...].

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 780/11, publ. LEX nr 1125351) "zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z przedstawionych wyżej względów, dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie też przepisu prawa materialnego w oparciu, o który wydano decyzję "pierwotną".".

Ponadto należy również zauważyć, że w art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest mowa o udzieleniu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę. Na rzecz skarżącej został natomiast przekształcony udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe, bowiem znajduje się na niej garaż. A skoro tak, to bonifikata, o jakiem mowa w art. 4 ust. 8 w/w ustawy, jej nie przysługuje.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawidłowo zatem odmówiono zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a..

Na marginesie należy również wskazać, że – jak to słusznie zauważyło Kolegium w odpowiedzi na skargę - zarzuty podnoszone przez skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego, a dotyczące sposobu naliczenia opłaty za przekształcenie czy też rozłożenia na raty, mogły było wskazane w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia 14 października 2010 r. Nr [...]. Z możliwości wniesienia odwołania skarżąca jednak nie skorzystała. Rozpatrywanie ich zaś w trybie nadzwyczajnym, prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a., jest niedopuszczalne, bowiem niweczyłoby to całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a.. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony, które następuje w toku tego nadzwyczajnego postępowania, nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt l SA/Wa 697/09, niepubl.).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 607/10, niepubl.), a na które powołuje się Kolegium w odpowiedzi na skargę, że "wady niekwalifikowane decyzji administracyjnej - inne wady niż dające podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności - od której nie wniesiono odwołania, ulegają sanowaniu przez fakt uzyskania przez tą decyzję przymiotu ostateczności. Okoliczność, iż decyzja ostateczna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie stanowi odrębnej przesłanki weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Możliwość weryfikacji w tych trybach, obok decyzji ostatecznej prawidłowych, także decyzji wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, oznacza jedynie, iż owa wadliwość decyzji nie stanowi przesłanki negatywnej zastosowania tych trybów.".

Rozpatrywanie podniesionych przez skarżącą zarzutów w istocie prowadziłoby do możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, a do której taka instytucja procesowa jak zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie stwarza.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd orzeczono jak w sentencji.

k.g.