Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1874/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 734/16 w sprawie ze skargi J.W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej J.W. kwotę 3.567 (trzy tysiące pięćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 734/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J.W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1039-1040/00, w ponownie prowadzonym postępowaniu, na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego uprzednio wydanych aktów administracyjnych, postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na A.W. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 maja 2007 r. wskazanych w jego treści dokumentów. Dalsze postępowanie było prowadzone w stosunku do wyżej wskazanej, jednakże w dniu [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił w całości swoje postanowienie z dnia [...]lutego 2007 r. nr [...], wskazując iż postanowienie to zostało skierowane do A.W., zaś obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest J.W..

W dniu [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał postanowienie nr [...], zmienione następnie w zakresie terminu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], którym nakazał J.W. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w L. (działka nr [...], obręb ewidencyjny [...]) bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia ostatecznie w terminie do dnia 30 września 2013 r. wymienionych w jego treści dokumentów.

Następnie w dniu [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na J.W. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w sporządzonym projekcie budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nakazanym postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r.

W dniu 8 czerwca 2016 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny na spornej nieruchomości i ustalił, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny ze stanem faktycznym. Ustalił także, że pomieszczenie gospodarcze (w którym zamontowany jest piec gazowy dwufunkcyjny c.o. i c.w.u.) znajdujące się w istniejącej części budynku mieszkalnego posiada wymiary 0,96 x 1,50m.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił dla J.W. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł za samowolną rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą zażalenia, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo prowadzono postępowanie w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Bezspornie bowiem samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego została zrealizowana w latach 1992 - 1994, jednakże roboty wykończeniowe wewnątrz obiektu – realizacja tynków wewnątrz, jak i na zewnątrz budynku oraz wykonanie podłóg wewnątrz rozbudowanego obiektu zostały wykonane w 1999 r. Jak dalej wyjaśnił organ rozpatrujący zażalenie, w tym też roku doszło do wykonania robót budowlanych związanych z wymianą dachu, ze względu na jego zły stan techniczny. Proces inwestycyjny został zatem zakończony w 1999 r., co oznacza, że restrykcje związane z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, polegające na rozbudowie obiektu podlegają rygorom określonym w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1994 r., na co wskazuje art. 103 ust. 2 tej ustawy.

Dalej organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie wyjaśniające wykazało, że istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia [...] marca 2013r. nr [...] w oparciu o art. 49 tej ustawy. Legalizacja obiektu uzależniona jest jednak od uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Natomiast opłata ta została nałożona w prawidłowej wysokości.

Odnosząc się zaś obszernie do zarzutów zażalenia, organ wyjaśnił, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Na powyższe postanowienie skargę wniosła J.W., podnosząc że nie zgadza się z tym postanowieniem. W uzasadnieniu zaznaczyła m.in., że w 2007 r. opłata legalizacyjna została ustalona na kwotę 30.000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną jej oddalenia stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w okolicznościach tej sprawy, wobec stwierdzenia dokonania samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego (bez wymaganego pozwolenia na budowę), organ prawidłowo wszczął postępowanie zmierzające do prawnej legalizacji tejże rozbudowy. W tym celu postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] nakazał skarżącej wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie wskazanych w jego treści dokumentów. W wyniku stwierdzenia wykonania przez aktualną właścicielkę – skarżącą, obowiązków wynikających z ww. postanowienia oraz postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] nakładającego obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego, po pozytywnej ocenie złożonej dokumentacji pod kątem możliwości legalizacji samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wydał postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną.

Dalej Sąd zaznaczył, że w okolicznościach sprawy istniały podstawy do wydania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. Sąd przypomniał, że opłata legalizacyjna stanowi niezbędny warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. W ocenie Sądu opłata ta ustalona na poziomie 50.000 zł jest prawidłowa.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej dotyczących prawidłowości zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym Sąd stwierdził, że kwestia ta wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Podobnie podniesiona w skardze przez skarżącą kwestia daty zakończenia budowy. Kwestie te mogą podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego w decyzji kończącej postępowanie w sprawie, której wydanie poprzedzać winna szczegółowa weryfikacja zgodności inwestycji z przepisami prawa. Zagadnienia te nie stanowią bowiem, co do zasady, przesłanek wydania postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Podkreślić należy, że uwzględnienie zarzutów odnoszących się do zgodności inwestycji z przepisami prawa – o czym była już mowa powyżej – odbywa się jedynie wyjątkowo w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej, w kontekście dostrzeżonych na tym etapie postępowania wszelkich nieusuwalnych przeszkód prawnych, które uniemożliwiałyby wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Na marginesie rozważań Sąd zwrócił uwagę, że zagadnienie prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane było już kilkakrotnie wyjaśnianie w toku uprzednio prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego. Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego organy trafnie ustaliły, że samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego będącego przedmiotem postępowania została zrealizowana w latach 1992 – 1994, przy czym roboty wykończeniowe wewnątrz obiektu (realizacja tynków, wykonanie podłóg), jak i wykonanie tynku zewnętrznego oraz wymiana dachu zostały wykonane w 1999 r. Powyższe oznacza, że realizacja inwestycji zakończyła się w 1999 r., co uprawniało organy do prowadzenia postępowania w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1994 r., na co wskazuje regulacja art. 103 ust. 2 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, kwestionując wydany wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

1/ niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sytuacji w której przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez:

- niewyjaśnienie przez organ odwoławczy wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności kwestii okresu prowadzenia prac remontowych na nieruchomości, mimo faktu, iż skarżąca nieustannie wskazywała, że prace budowlane zakończyły się w roku 1994 i poprzestanie na stwierdzeniu bez wskazania na te okoliczności dowodów, iż prace zostały ukończone w 1999 r.,

- pominięcie zgłoszonych przez skarżącą dowodów z zeznań świadków na okoliczność okresu zakończenia prac remontowych na nieruchomości w 1994 r.

- błędne wyprowadzenie wniosku, że fakt przedłożenia przez A.W. czterech egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane świadczy o niepodważaniu zasadności stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

- bezpodstawne przyjęcie, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy określił fakt zakończenia "realizacji inwestycji" na rok 1999, w sytuacji gdy roboty te zostały zakończone w 1994 r.;

które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, skoro Sąd oddalił skargę, gdy do przeprowadzenia pozostały jeszcze istotne dowody w sprawie, między stronami istnieje spór co do okresu dokonywania zmian w budynku oraz charakteru dokonywanych prac budowlanych, które to okoliczności są kluczowe dla prawidłowości zastosowania przepisów prawa z punktu widzenia daty ich obowiązywania;

b) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym;

c) art. 85 k.p.a., art. 89 § 1 i 2 k.p.a., art. 95 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ administracji, pominięcie zgłoszonych przez skarżącą dowodów z zeznań świadków, ustalenie stanu faktycznego sprawy w oparciu o twierdzenia zawarte w pismach kierowanych przez strony i uczestników postępowania do organu bez przesłuchania stron postępowania;

d) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 144 k.p.a. polegającym na wadliwie sporządzonym uzasadnieniu postanowienia nr [...], gdyż niezawierającym wskazania dowodów, na których organ się oparł, przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także niezawierającym dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia;

e) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez pominięcie, że w realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, skoro skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, którzy mieli wiedzę co do okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, gdyż przeprowadzenie dowodów mogło doprowadzić do ustalenia, że całość prac została zakończona przed 1 stycznia 1995r., a zatem iż niezasadne jest w tej sprawie ustalanie opłaty legalizacyjnej;

2/ art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez możliwości zapoznania się przez Sąd pierwszej instancji z całością akt administracyjnych, na co wskazuje fakt, iż akta udostępnione pełnomocnikowi w czytelni sądu były najwyraźniej zdekompletowane, brak jest w ocenie skarżącej "dokumentacji sprawy" (cytat ze strony 9 postanowienia nr [...]), z której miałoby wyraźnie wynikać, że w 1999 r. doszło m.in. do wykonania nowego dachu obiektu (jego przebudowy), co prowadzi do wniosku, że orzeczenie zostało oparte na własnych ustaleniach Sądu powtórzonych z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, ale nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, a także poprzez stwierdzenie, że prawidłowość kwalifikacji wykonywanych robót budowlanych oraz data zakończenia budowy wykracza poza zakres niniejszego postępowania, w sytuacji gdy okoliczności te przesądzają o istnieniu obowiązku ustalenia opłaty legalizacyjnej bądź braku takiego obowiązku, co spowodowało bezzasadne oddalenie skargi;

3/ art. 144 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego pełną kontrolę instancyjną, w szczególności niezawarcie w uzasadnieniu wyroku w sposób właściwy i zgodny z zasadą przekonywania obywateli i pogłębiania zaufania do organów administracji, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w szczególności poprzestanie na wskazaniu, że "(...) zagadnienie prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane było już kilkakrotnie wyjaśniane w toku uprzednio prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego" (str. 15 uzasadnienia wyroku), które nie daje możliwości merytorycznej weryfikacji prawidłowości zastosowania bądź niezastosowania właściwych przepisów materialnoprawnych;

II. prawa materialnego polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i nieuwzględnieniu skargi na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r., w sytuacji w której przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem:

a) art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., art. 37 ust. 1 oraz art. 40 tej ustawy w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy przebudowa budynku polegająca na wymianie ścian drewnianych w budynku mieszkalnym na murowane z pustaków żelbetonowych, powiększenie części budynku o 0,80 cm została zakończona przez inwestora (ówczesnego właściciela) do dnia 1 stycznia 1995 r. (zakończenie procesu budowlanego), co uzasadniało do tej inwestycji zastosowanie prawa budowlanego z 1974 r., skutkujące brakiem obowiązku nałożenia na skarżącą opłaty legalizacyjnej oraz rozbiórki,

b) art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 3 pkt 6 i 8 tej ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "budowa została zakończona" poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie budowa (rozumiana także jako nadbudowa, przebudowa) została zakończona w 1999 r., nie zaś jak to wynika z materiału dowodowego w 1994r.,

c) art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie i nałożenie opłaty legalizacyjnej, w sytuacji gdy brak było podstaw do nałożenia tej opłaty,

ewentualnie z naruszeniem także:

d) § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz.U. Nr 93, poz. 1131 i 1132) poprzez jego niezastosowanie, skoro postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., a zatem błędne jest ewentualne zastosowanie stawki opłaty dla ustalenia opłaty legalizacyjnej (jeśli NSA nie podzieli wyżej wskazanych zarzutów skargi) w wysokości 500 zł - zamiast 300 zł, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do utrzymania w mocy ustalenia opłaty legalizacyjnej w niewłaściwej wysokości (50.000 zł);

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż skarga skierowana do Sądu pierwszej instancji dotyczyła ostatecznego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Istota skargi kasacyjnej zaś sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami nadzoru budowlanego, daty zakończenia odbudowy/przebudowy domu przy ul. [...] w L., co zdeterminowało zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wymierzenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej w kontekście uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 734/16 daje podstawy do przyjęcia, że zasługują one na uwzględnienie.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi zarzut błędnej wykładni (i zastosowania) art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). Wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 103 ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli.

Niewątpliwie likwidacja samowoli budowlanej, w ramach aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, jest uregulowana w art. 48, art. 49 i art. 49a ustawy Prawo budowlane. Postępowanie legalizacyjne składa się z kilku etapów. W pierwszej kolejności organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia niezbędnych do legalizacji dokumentów, a następnie – w sytuacji gdy nałożone w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane obowiązki zostaną wykonane w wyznaczonym terminie – organ przechodzi do dokonania ustaleń wskazanych w art. 49 ust. 1 ww. ustawy. Spełnienie wymagań określonych w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane otwiera drogę do legalizacji obiektu (bądź jego części) wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Legalizacja ta jest jednak uwarunkowana obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, która to opłata jest ustalana w drodze postanowienia. Nieuiszczenie opłaty w terminie skutkuje co do zasady wydaniem nakazu rozbiórki (art. 49 ust. 3 ustawy). Natomiast spełnienie wymagań legalizacji wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego (bądź jego części) oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej w terminie zobowiązują organ do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (gdy budowa w toku) bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została już zakończona (art. 49 ust. 4 ww. ustawy).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w sprawie dotyczącej ustalenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 in fine omawianej ustawy, poza sytuacjami oczywistymi, tak w toku kontroli instancyjnej czy sądowoadministracyjnej nie jest oceniana zgodność realizowanej bez pozwolenia na budowę inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Niemniej jednak do sytuacji oczywistych zaliczyć należy ewentualne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie takiego rozstrzygnięcia. Do takich właśnie przeszkód należy brak podstaw do wymierzenia opłaty legalizacyjnej z uwagi na popełnienie samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. i likwidacji skutków tej samowoli na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), które co do zasady nie przewidują przecież w ramach legalizacji samowoli budowlanej uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż podniesiona w skardze przez J.W. kwestia daty zakończenia budowy, nie podlega ocenie w tym postępowaniu dotyczącym opłaty legalizacyjnej, lecz będzie przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego w decyzji kończącej postępowanie w sprawie – patrz: wyrok NSA z 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17. Jedynie na marginesie w końcowych motywach wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zagadnienie prowadzenia postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane było już kilkakrotnie wyjaśnianie w toku uprzednio prowadzonych postępowań przed organami nadzoru budowlanego. Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego organy trafnie ustaliły, że samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego będącego przedmiotem postępowania została zrealizowana w latach 1992 – 1994, przy czym roboty wykończeniowe wewnątrz obiektu (realizacja tynków, wykonanie podłóg), jak i wykonanie tynku zewnętrznego oraz wymiana dachu zostały wykonane w 1999 r. Powyższe oznacza, że realizacja inwestycji zakończyła się w 1999 r., co uprawniało organy do prowadzenia postępowania w oparciu o Prawo budowlane, na co wskazuje regulacja art. 103 ust. 2 cytowanej ustawy.

Niezależnie od tego, że wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, iż kwestia daty zakończenia budowy nie jest oceniana w postępowaniu o ustalenie opłaty legalizacyjnej, to również wypowiedziane jedynie na marginesie stanowisko o zakończeniu realizacji spornego obiektu skarżącej w 1999 r. nie jest oparte na pogłębionej ocenie tej okoliczności opartej na aktach sprawy, co słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej. Dodatkowo podnieść należy, iż analiza akt przedmiotowej sprawy, przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, nie pozwala na wyprowadzenie tak jednoznacznych wniosków. Natomiast brak szczegółowego odniesienia się Sądu pierwszej instancji do kwestii daty zakończenia samowolnie rozbudowanego budynku skarżącej powoduje, iż sprawa ta nie została należycie rozpoznana w ramach sądowej kontroli rozstrzygnięć administracyjnych, co ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kwestia daty zakończenia przebudowy spornego budynku skarżącej, od początku prowadzenia niniejszego postępowania była sporna. Już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 30 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1039-1040/00 uchylono zaskarżone decyzje w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót (w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), podnosząc, iż przy wydawaniu tych decyzji wystąpiły istotne wady postępowania administracyjnego. Zalecono by w trybie art. 89 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadził rozprawę, wyjaśniając istotne elementy stanu faktycznego – konieczność przesłuchania świadków wynikała z uwagi na rozbieżne twierdzenia stron co do okresu samowolnej przebudowy budynku. Wyrok ten niewątpliwie wiązał w sprawie (patrz: art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U.2002.153.1271), który stanowił, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Natomiast w tej sprawie organy wykazały, iż samowola budowlana budynku mieszkalnego w L. przy ul. [...] została zrealizowana w latach 1992-94 (stan surowy), jednakże roboty wykończeniowe wewnątrz obiektu (tynki) jak i na zewnątrz budynku (tynki) oraz wykonanie podłóg wewnątrz rozbudowanego budynku zostało wykonane w 1999 r. W tym też roku wykonano roboty związane z wymianą dachu, ze względu na jego zły stan techniczny. W tych warunkach uznano, że proces inwestycyjny zakończono w roku 1999 r. Takie też stanowisko zaaprobował Sąd pierwszej instancji.

Z przywołanego wyżej art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 1 stycznia 1995 r. (przypomnienie Sądu). Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 sierpnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 998/96 (publ. LexPolonica nr 344875, Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 2000/5 str. 326). Należy przy tym zaznaczyć, że skoro przepis dotyczył obiektów budowlanych realizowanych z naruszeniem prawa, które polegało na uchyleniu się od administracyjnej reglamentacji tego rodzaju działalności, to ustawodawcy nie mogło chodzić o zakończenie budowy w znaczenie prawnym, czyli poprzez dokonanie określonych konwencjonalnych czynności, na przykład przewidzianego w art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) zawiadomienia właściwego organu o oddaniu obiektu do użytku. Ustawodawcy chodziło zatem przede wszystkim o zakończenie budowy w znaczeniu technicznym, czyli wykonaniu zaplanowanych robót budowlanych. W orzecznictwie (wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 31 października 1996 r. w sprawie SA/Kr 2859/95; wyrok NSA z 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1633/07) rozszerzono tak rozumiane zakończenie budowy na sytuacje, w których nie wykonano wszystkich zaplanowanych robót budowlanych, ale doprowadzono budowę do stanu, który umożliwia korzystanie z obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Konkludując, z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze (które nie wymagały pozwolenia na budowę), które mogły być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. (wyrok NSA z 21 sierpnia 1997 r. II SA/Kr 998/96, MoP - Zestawienie Tez 2000, nr 5, s. 326, Lex Polonica nr 344875; wyrok NSA z 7 maja 1997 r. SA/Rz 583/95, niepubl.; wyrok NSA z 20 marca 1997 r. SA/Ka 2178/95, niepubl.; wyrok NSA z 31 października 1996 r. SA/Kr 2859/95, glosa aprobująca W. Chróścielewskiego, OSP 1997, z. 12, poz. 224). Zatem za obiekt, którego budowa została zakończona uważa się obiekt całkowicie wykończony jak i obiekt nieukończony lub jego część wybudowaną pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przy którym po 1 stycznia1995 r. nie prowadzono żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Tak więc dla prawidłowości zastosowania normy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należało ustalić czy roboty wykończeniowe prowadzone po 1994 r. przy obiekcie skarżącej wymagały pozwolenia na budowę czy też nie - w motywach zaskarżonego wyroku wskazuje się przecież, że po 1994 r. prowadzono roboty wykończeniowe wewnątrz obiektu. Sąd za organami administracji powtórzył również, że w 1999 r. nastąpiła wymiana dachu - przy czym akta sprawy nie zawierają w tym zakresie wymaganych materiałów. Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. – gdyż w aktach sprawy brak jest "dokumentacji sprawy" z której miałoby wynikać, że w 1999 r. miałoby dojść do wykonania nowego dachu. W tym zakresie zatem nie można w sposób jednoznaczny przesądzić, jaki charakter miały prace związane z wymianą dachu, skoro brak w tym zakresie wymaganych akt. Dlatego też uznać należy za usprawiedliwiony zarzut skarżącej, iż bezpodstawnie, a więc z naruszeniem prawa (zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako nr 1a) Sąd pierwszej instancji uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji została zakończona w roku 1999.

Na tle wskazanego wyżej stanu prawnego zaakcentować zatem trzeba, że prowadząc postępowanie, o którym mowa, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności musi jednoznacznie ustalić czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, w jakim zakresie i w jakim okresie zakończono budowę spornej inwestycji, tak by móc zastosować właściwe przepisy ustawy Prawo budowlane w zakresie postępowania legalizacyjnego. Dopiero takie niepozostawiające wątpliwości wykazanie pozwala organowi na rozważanie możliwości ewentualnej legalizacji, wezwania inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów i w dalszej kolejności, w przypadku postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ustalenia opłaty legalizacyjnej. W takim też pełnym zakresie Sąd pierwszej instancji powinien, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ocenić zasadność rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, czego jednak Sąd pierwszej instancji nie dokonał.

Powyższe rozważania jednoznacznie prowadzą do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej w opisanym wyżej zakresie za usprawiedliwione uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W okolicznościach tej sprawy, istotne jest również i to, że wskazywany we wstępnej części tego uzasadnienia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1039/1040/00, zobowiązywał organy do ustalenia okresu powstania przedmiotowej samowoli poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Sąd pierwszej instancji winien przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy, na podstawie kompletnych akt sprawy, ocenić prawidłowość wykonania tych zaleceń pod kątem wymaganego ustalenia stanu faktycznego w zakresie okresu popełnienia samowoli budowlanej.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej w opisanym wyżej zakresie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej tracą na znaczeniu prawnym i tym samym wobec tych zarzutów nie zachodziła potrzeba precyzyjnego odnoszenia się do nich. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż część tych zarzutów jest ze sobą po prostu wzajemnie sprzeczna, bo z jednej strony w kasacji czyniony jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., art. 37 ust. 1 oraz art. 40 tej ustawy w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez ich niezastosowanie – z czym wiązałby się przecież brak ustalenia opłaty legalizacyjnej, a z drugiej strony jest zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzonej w wyniku obowiązkowej kontroli poprzez jego niezastosowanie, a ten akt stanowi przecież o stawce opłaty legalizacyjnej.

Dotąd powiedziane nakazywało w uwzględnieniu skargi kasacyjnej uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponownie zaś rozpoznając skargę J.W. Sąd ten zobowiązany będzie rozpoznać ją mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.