Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 186/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta G. z [...] czerwca 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta G. z [...] czerwca 2020 r. umarzające postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku J. S. (tj. Skarżącego) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zaskarżoną decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. (wpływ do organu: [...] grudnia 2018 r.) J. S. (tj. Skarżący) zwrócił się do Prezydenta G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych dwuklatkowych, osiemnastolokalowych, na działce nr [...] w obrębie nr 40 oraz na działce nr [...] w obrębie nr [...]; położonych przy ul. [...] w G..

Prezydent G. decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej powoływana jako u.p.z.p.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Prezydent stwierdził, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowanie przestrzennego. Organ ustalił ponadto, że działki wskazane we wniosku zlokalizowane są na terenie kompleksu dawnych koszar wojskowych ujętych w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, a na terenie działki nr [...] znajduje się dawny cmentarz więzienny z 2 poł. XIX w. również ujęty w ewidencji zabytków. Wskazując na tę okoliczność Prezydent wskazał, że zgodnie z pismem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz z opinią M. G., proponowana lokalizacja budynków nie jest możliwa ze względu na lokalizację na ww. terenie dawnego cmentarza więziennego ujętego w gminnej ewidencji zabytków oraz brak potwierdzenia ekshumacji wszystkich osób pochowanych na terenie cmentarza.

Wskutek rozpatrzenia odwołania Skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej "Kolegium" lub "SKO") na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 u.p.z.p., art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej w skrócie "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji.

Kolegium stwierdziło, że teren planowanej inwestycji objęty jest zapisami aktualnie obowiązującego planu miejscowego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą: "Śródmieście Północne", obejmującego obszar zawarty między nabrzeżem W., ulicami N., J., S., nabrzeżem W. i rzeką W. (Dz. Urz. Woj. K.-P. Nr [...] poz. 1337). Działki nr [...] znajdują się w graniach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 4TZ: teren zamknięty.

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, skoro plan miejscowy dla danego terenu jest uchwalony. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w odniesieniu dla terenów, dla których nie obowiązuje plan miejscowy.

W wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] grudnia 2019 r. sygn. II SA/Bd 630/19 uchylił decyzję SKO z [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z [...] marca 2019 r.

Sąd co do zasady zgodził się z poglądem Kolegium, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy dla terenu, dla którego planowana jest inwestycja, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; w takiej sytuacji niezbędne było umorzenie postępowania.

Sąd podkreślił okoliczność, że planowana inwestycja znajduje się na terenie zamkniętym w rozumieniu art. 2 pkt 11 u.p.z.p.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych. W myśl art. 4 ust. 3 tej ustawy, w odniesieniu do terenów zamkniętych ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Stosując się do ww. przepisów uchwała Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą: "Śródmieście Północne" (...) w § 11 wskazuje, że "W granicach obszaru objętego planem znajdują się tereny zamknięte oznaczone na rysunku planu symbolami 4TZ i 17TZ, dla których plan nie ustala zasad zabudowy i zagospodarowania terenu". Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych wydaje wojewoda. W myśl art. 60 ust. 3 cyt. ustawy, decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje również wojewoda.

Z powyższych unormowań wynika, że nie sporządza się planów miejscowych dla terenów zamkniętych, a jeżeli tereny wchodzą w skład szerszego obszaru, na takim planie ustala się granice tych terenów i ich stref ochronnych.

Sąd wskazał, że z przepisów u.p.z.p. wynika zatem, że dla terenów zamkniętych, których granice w planie miejscowym zostały ustalone (tak, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie), plan taki obowiązuje, jednakże wyłączony jest wpływ jego ustaleń na sposób przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustawa nie formułuje bezwzględnego zakazu lokalizacji inwestycji na tych obszarach. Wymaga jednak, aby w odniesieniu do tego rodzaju terenów decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzja o warunkach zabudowy była wydawana przez wojewodę.

Wobec tego Sąd uznał za nieprawidłowy pogląd SKO, iż z uwagi na obowiązywanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było możliwe wydanie dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 3 u.p.z.p., organem właściwym do wydania takiej decyzji jest wyłącznie wojewoda – a nie Prezydent G..

Jednakże, aby powyższe rozważania mogły mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, konieczne jest w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie, czy faktycznie planowana inwestycja znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren zamknięty (14TZ). Sąd zauważył, że akta sprawy nie pozwalają na dokonanie takich jednoznacznych ustaleń. Wobec tego Sąd wskazał, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności uzupełni w tym zakresie materiał dowodowy, uwzględniając przy tym stanowisko Skarżącego, zaprezentowane w skardze, że działka została wyłączona z terenu zamkniętego. Co prawda twierdzenie to nie zawiera żadnego uzasadnienia ani nie odwołuje się do żadnych konkretnych przepisów, to konieczne jest zwrócenie się do inwestora o wyjaśnienie jego stanowiska. Następnie, w zależności od dokonanych ustaleń, organ weźmie z urzędu pod uwagę swoją niewłaściwość do rozpoznania sprawy, ewentualnie, jeżeli okazałoby się, że planowana inwestycja nie znajduje się na tym terenie zamkniętym, lecz na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umorzy postępowanie.

W wyniku ponownego postępowania Prezydent G. decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] umorzył postępowanie.

Prezydent wskazał, że zgodnie z informacją Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z [...] marca 2020 r. działki nr 12/2 i nr [...] zostały wyłączone z wykazu działek stanowiących tereny zamknięte resortu obrony narodowej. Przedmiotowe działki nie posiadają zatem statusu terenu zamkniętego, Jednocześnie przedmiotowe działki objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście Północne". Wobec tego dalsze postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącego SKO decyzją z [...] listopada 2020r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] czerwca 2020 r.

Kolegium podzieliło ustalenie organu I instancji, że teren planowanej inwestycji został wyłączony z wykazu działek stanowiących tereny zamknięte.

Kolegium stwierdziło, że utrata statusu terenu zamkniętego, w odniesieniu do przedmiotowych działek, nie oznacza automatycznej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostały granice tego terenu. Dopóki plan miejscowy nie zostanie zmieniony, jest on obowiązującym prawem i organy administracji są zobowiązane do jego stosowania. Organy nie mogą odmówić stosowania obowiązującego prawa twierdząc, że ustalenia planu przestały być aktualne z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych lub prawnych. Z tego względu w przedmiotowym przypadku plan należy zmienić – temu służy procedura przewidziana w art. 27 u.p.z.p. To, co należałoby zmienić, to wyznaczenie na nowo granic terenów zamkniętych – tak by obszary, które utraciły status terenu zamkniętego, nie były w planie oznaczone jako tereny zamknięte i by określono ich nowe przeznaczenie. Dopiero wówczas będzie można myśleć o prowadzeniu procesu budowlanego na przedmiotowym terenie.

W skardze na powyższą decyzję J. S. wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 6 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą interpretację, co w efekcie powoduje niemożność przeprowadzenia jakiejkolwiek inwestycji oraz niewłaściwą interpretację wyroku WSA w Bydgoszczy z 10 grudnia 2019r. sygn. II SA/Bd 630/19.

Skarżący podniósł, że skoro zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. dla terenów zamkniętych nie sporządza się planu miejscowego, to nie można w tym przypadku twierdzić, iż dla działek nr [...] obowiązują ustalenia planu miejscowego. Gdyby przedmiotowe działki wchodziły obecnie w zasób terenów zamkniętych, to Wojewoda byłby organem właściwym do określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli jednak wiadomo już, ze przedmiotowe działki nie wchodzą w zasób terenów zamkniętych, to organ zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. powinien ustalić dla przedmiotowego terenu sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Istotną kwestią w sprawie jest określenie trybu ustalenia zagospodarowania terenu (tj. jednego z dwóch, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do takiego terenu, który był wskazany w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren zamknięty, jednakże wskutek zmiany decyzji właściwego organu utracił status terenu zamkniętego.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "terenie zamkniętym" należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052). Wskazany art. 2 pkt 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że ilekroć w ustawie mowa o terenach zamkniętych – rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Stosownie do art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego Tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji.

Należy zauważyć, że samo objęcie danej nieruchomości granicami terenu zamkniętego nie pozbawia właściciela tej nieruchomości prawa do jej zagospodarowania w sposób określony w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzn. albo zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku planu miejscowego prawo zagospodarowania nieruchomości wchodzącej w skład terenu zamkniętego jest realizowane w podobny sposób jak dla innych nieruchomości pozostających na obszarach nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego tj. w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego – tyle że w sposób szczególny jest określony organ wydający taką decyzję (jest nim wojewoda – art. 60 ust. 3 u.p.z.p.), który musi ponadto brać przy rozstrzyganiu przepisy szczególne dotyczące danego terenu zamkniętego. W przypadku natomiast jeżeli teren zamknięty znajdzie się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zasady zagospodarowania nieruchomości będących w granicach tego planu, ale poza terenem zamkniętym, będą ustalane stosownie do zapisów planu. Natomiast inaczej jest w przypadku nieruchomości będącej wprawdzie w graniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale stanowiącej część terenu zamkniętego. W przypadku takiej nieruchomości nadal – jak to wskazał Sąd w wyroku z 10 grudnia 2019 r. – właściwym sposobem ustalenia zagospodarowania terenu będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym decyzję tą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 3 u.p.z.p.).

Problemem jest natomiast sytuacja, kiedy dana nieruchomość, znajdująca się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w momencie uchwalenia tego planu stanowiła część terenu zamkniętego, jednakże już po uchwaleniu tego planu utraciła ten status (nadal będąc nieruchomością pozostającą w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W sprawie nie jest kwestionowane, że w momencie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą: "Śródmieście Północne", przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] kwietnia 2010 r., działki nr [...] stanowiły część terenu zamkniętego. Jednakże jak wskazano w piśmie Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w B. z [...] marca 2020 r. działki nr [...] zostały wyłączone z wykazu działek stanowiących tereny zamknięte w resorcie obrony narodowej. Świadczy o tym treść decyzji Nr [...]/MON Ministra Obrony N. z dnia [...] października 2019 r. zmieniająca decyzję w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. Ministra Obrony N. z 2019 r. poz. 231), na mocy której załącznikiem określono nowy wykaz terenów zamkniętych.

Zdaniem Sadu pozbawienie danej nieruchomości, pozostającej w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, statusu nieruchomości wchodzącej w skład terenu zamkniętego, nie może prowadzić do pozbawienia właściciela tej nieruchomości prawa do jej zagospodarowania.

Rozpatrując sytuację utraty przez daną nieruchomość statusu terenu zamkniętego należy zauważyć, że decyzja ustalająca dany obszar jako teren zamknięty stanowi w istocie akt o charakterze normatywnym, objęty przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a nie indywidualnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., sygn. II OSK 1075/07, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Normatywny charakter granic terenu zamkniętego jest zatem wynikiem normatywnego charakteru decyzji ustalającej dany obszar jako teren zamknięty – a nie wynikiem normatywnego charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana ww. decyzji będącej aktem normatywnym ma wpływ na określenie jednego z sposobów wskazanych w art. 6 ust. 2 pkt 1, w jakich następuje wykonywanie prawa własności nieruchomości tj. albo poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo poprzez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopóty nieruchomość pozostaje w granicach terenu zamkniętego – warunki jej zagospodarowania mogą być określone tylko w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku kiedy nieruchomość przestaje wchodzić w skład terenu zamkniętego, ma taki sam status jak każda inna nieruchomość. Sposób jej zagospodarowania może być zatem określony albo zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p). Nie można natomiast przyjąć, że zmiana ww. decyzji określającej jakie nieruchomości są terenem zamkniętym prowadzi do utraty przez właściciela danej nieruchomości prawa do określenia warunków jej zagospodarowania.

Należy zauważyć, że gdyby w sytuacji zmiany granic terenu zamkniętego (zmiany prowadzącej do zmniejszenia obszaru tego terenu) po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać, że nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości wyłączonej z terenu zamkniętego – oznaczałoby to istnienie pułapki ustawodawczej niepozwalającej na realizację prawa własności. Wyłączenie z obszaru zamkniętego oznacza, że nie jest możliwe ustalenie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej przez wojewodę (art. 60 ust. 3 u.p.z.p.). Jednocześnie nadal brak byłoby konkretnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania terenu pozwalających na określenie sposobu zagospodarowania takiej nieruchomości – skoro zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. jedynym zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnoszącym się do terenu zamkniętego może być ustalenie jego granic. Co więcej właściciel nieruchomości nie ma prawnych możliwości aby - w celu objęcia nieruchomości wyłączonej decyzją właściwego organu z terenu zamkniętego zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wymóc na gminie przystąpienie do uchwalenia nowego planu lub zmiany dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki po stronie gminy musiałby wynikać z przepisu ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. II OSK 2130/18, z 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 3979/19 oraz z 19 lutego 2021 r. sygn. II OSK 2931/20, publ. CBOSA – wyroki stwierdzające brak bezczynności gminy odnośnie wniosków o uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego.).

Jak podkreśla NSA co do zasady, sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma fakultatywny charakter. Jest to wyraz samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. Gmina może, ale nie musi takiego planu uchwalać, chyba że obowiązek taki wynika z przepisów odrębnych (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Celowi dostosowania planu zagospodarowania przestrzennego do sytuacji rzeczywistej służy art. 32 u.p.z.p. obligujący organ gminy do analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy.

Stosownie do treści tego przepisu, w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego (art. 32 ust. 1 u.p.z.p.). Ponadto wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 (art. 32 ust. 2 u.p.z.p.).

Cytowany przepis nakłada na wójta, prezydenta miasta bądź burmistrza określone obowiązki związane z aktualnością planów miejscowych.

Ustawodawca nie określił jednak terminu, w jakim rada gminy powinna podjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany planu, nie określił również maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takich ograniczeń jest oczywistą konsekwencją samodzielności gminy w podejmowaniu tego typu działań. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zarówno kształtowanie, jak i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy, dlatego ustawodawca nie wprowadza systemu sankcji przymuszających gminę do realizacji obowiązku (a więc przystąpienia do zmiany studium bądź planu w przypadku podjęcia uchwały w przedmiocie jego częściowej bądź całkowitej nieaktualności (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r. sygn. II OSK 2130/18).

W demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, iż nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania tych decyzji i działań" (orzeczenie TK z 3 grudnia 1996 r., K 25/95, OTK ZU Nr 6/1996, s. 301; wyrok TK z 25 listopada 1997 r., K 26/97; OTK ZU Nr 5,6/1997, poz. 64). Odnosząc to do przedmiotowej sprawie należy uznać, że pozbawienie danej nieruchomości statusu terenu zamkniętego nie może powodować, że jej właściciel nie ma możliwości uzyskania od organów Państwa określenia warunków jej zagospodarowania.

Mając zatem na uwadze zapewnienie konstytucyjnego prawa do ochrony własności (art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP) wskazania Sądu zawarte w wyroku z 10 grudnia 2019 r. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na terenie zamkniętym - tylko ustalenie, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie, na którym obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określające sposób zagospodarowania terenu, winno skutkować umorzeniem postępowania.

W przedmiotowej sprawie organy ustaliły wprawdzie, że przedmiotowa nieruchomość nie wchodzi w skład terenu zamkniętego, ale jednocześnie nie ustaliły, że nieruchomość ta znajduje się na terenie, na którym obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określające sposób zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości. Sprawa nie jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., skoro występuje sytuacja wskazana w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Ze względu na naruszenie powyższych przepisów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") należało orzec jak w sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć wniosek strony wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.