Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 903/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 143. 144 145 146 153
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Daniel SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r, znak : [...] w przedmiocie ustalenie opłaty adiacenckiej I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. K. kwotę 1032 (jeden tysiąc trzydzieści dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt: [...], na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r. poz. 1257);

- art. 144, art. 145, art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 121);

- § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.);

po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - M. K., od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 10 maja 2018r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia M. K. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. , składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1,80 ha, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej,

utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 10 maja 2018r., znak: [...] Wójt Gminy B. ustalił skarżącej - M. K. opłatę adiacencką wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. , składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1,80 ha, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej.

Od decyzji organu l instancji odwołanie złożyła skarżąca zarzucając, że z uwagi na przeznaczenie jej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. pod teren zespołu dworsko - parkowych, wpisania tej nieruchomości do rejestru zabytków jak również z uwagi na treść art. 92 ust. 2, art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 2 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995r o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 3 pkt 1 c ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, nieruchomość ta "jest prawnie wyłączona z instytucji opłaty adiacenckiej".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu powołało treść art. 144, art. 145 i art.146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Organ wskazał, że z załączonego w poczet materiału dowodowego sprawy potwierdzenia przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania, dokonanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. pismem z dnia 18 listopada 2014 r. wynika, iż sieć kanalizacji sanitarnej wraz z zasilaniem elektroenergetycznym przepompowni ścieków i przyłączami, będąca przedmiotem przyjęcia do użytkowania, zlokalizowana została również na działce nr [...] w miejscowości Z. gmina B.. Dowodem na okoliczność, iż na terenie działki nr [...] znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej jest także inwentaryzacja powykonawcza kanalizacji sanitarnej, odzwierciedlająca przebieg sieci kanalizacyjnej po tej działce oraz usytuowana na tej działce studzienek kanalizacyjnych (od strony północno - wschodniej). Organ stwierdził, iż dla działki nr [...] w Z. , gmina B. w dniu 18 listopada 2014r. stworzone zostały warunki do podłączenia tej nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Na działce tej znajdowała się, bowiem przyjęta do użytkowania sieć kanalizacyjna oraz studzienki za pośrednictwem których można dokonać przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu 17 listopada 2017r., na dowód czego w poczet zgromadzonych w sprawie dowodów załączono również dowód doręczenia M. K. zawiadowania organu l instancji z dnia 16 listopada 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. , składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1,80 ha, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej.

Zdaniem organu zachowany został 3 letni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym stanowi art. 145 ust. 2 zd. 1 omawianej ustawy.

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest również, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej obowiązywała Uchwała Nr VIII/56/07 Rady Gminy w Bochni z dnia 26 września 2007r. ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 30%. Wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego, funkcjonuje w obrocie prawnym i została przywołana w zaskrzonej decyzji.

W ocenie organu nie budzi też wątpliwości zaangażowanie środków publicznych dla wybudowania opisanej infrastruktury. Organ wskazał, że kanalizacja sanitarna wybudowana została ze środków Gminy B. przy współfinansowaniu z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich, co wynika z faktury Vat nr [...] zapłaconej przez Gminę B. za inwitację pn. "Budowa kanalizacji sanitarnej Południe - Etap l".

W związku z powyższym zastosowanie w dalszej kolejności znajduje przywołany art. 146 ust. 1 a ustawy, tj. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Organ wskazał, że operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. - R. z dnia 22 grudnia 2017 r. ustalone zostało, iż wartość rynkowa prawa własności części inwestycyjnej działki ewidencyjnej nr [...] w Z. , po wybudowaniu gminnej kanalizacji sanitarnej wynosi [...] zł, natomiast przed wybudowaniem gminnej kanalizacji sanitarnej wartość tej części działki wynosiła [...] zł. Różnica wynosi zatem [...] i taka wartość przyjęta została jako podstawa do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Dokonując oceny sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu, w ocenie Kolegium operat ten może być podstawą dla wydania decyzji określającej wysokość należnej Gminie B. opłaty adiacenckiej.

Dokonując ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała wynikającą z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. metodę porównywania parami.

W pierwszej kolejności rzeczoznawca utworzyła zbiór nieruchomości podobnych, o znanych cenach transakcyjnych i cechach, stanowiący podstawę wyceny. Dokonała aktualizacji cen transakcyjnych na datę wyceny oraz wyboru 3 transakcji prawem własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych.

Wszystkie nieruchomości porównawcze mają zbliżone położenie, jak nieruchomość wyceniana - znajdują się w Gminie B.. Przeznaczenie tych nieruchomości jest takie samo - mieszkaniowe i usługowe. Dostępność do dróg publicznych jest zbliżona - działki są skomunikowane z drogami publicznymi. Uzbrojenie w sieci jest analogiczne, działki posiadają dostęp do sieci: elektrycznej, gazowej, wodociągowej i kanalizacyjnej.

Jeżeli chodzi o ustaloną w operacie wartość nieruchomości, to rzeczoznawca uwzględnił atrakcyjność lokalizacyjną, otoczenie i położenie nieruchomości, możliwość zagospodarowania, wielkość, dostęp do sieci uzbrojenia technicznego, ograniczenia w zagospodarowaniu wynikające z zapisów planu miejscowego a także dostępność komunikacyjną, każdorazowo dokonując poprawek kwotowych w stosunku do nieruchomości porównawczych.

Po dokonaniu opisanego wyżej procesu szacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż wartość jednostkowa prawa własności działki numer [...] w Zawadzie po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej wynosi [...] zł, zaś przed wybudowaniem tej sieci [...] zł. Różnica w wartości jednostkowej szacowanej nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej wynosi 54 grosze.

Wartość szacowanej części inwestycyjnej działki nr [...] w Z. o pow. 17700 m2 przed wybudowaniem kanalizacji wynosiła [...] (25,62 zł x 17 700 m2), a po jej wybudowaniu [...] (26,15 zł x 17 700 m2). Różnica pomiędzy wartością, jaką szacowana część nieruchomość miała przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej, a wartością, jaką nieruchomość ta ma po jej wybudowaniu wynosi zatem [...] ([...]). Wysokość opłaty adiacenckiej w rozpoznawanym przypadku wynosić powinna [...] tj. 30% z [...].

Organ wykazał, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej (sieci kanalizacyjnej), na dowód powyższego przedkładając operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie Kolegium wykonany dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), elementy wymagane dla tego dokumentu. Sporządzona w sprawie operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania przyjętej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Operat ten i wynikający z niego faktyczny wzrost wartości szacowanej nieruchomości (wskutek wybudowania sieci kanalizacyjnej) nie jest zresztą kwestionowany przez skarżącą. Skarżąca zarzuca, że z uwagi na przeznaczenie jej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy B. pod teren zespołu dworsko - parkowych, wpisania tej nieruchomości do rejestru zabytków jak również z uwagi na treść art. 92 ust. 2, art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 2 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 3 pkt 1c ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, nieruchomość ta "jest prawnie wyłączona z instytucji opłaty adiacenckiej".

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazano, że z przywołanego w odwołaniu art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczywiście wynika, że z zakresu przedmiotowego objętego Rozdziałem 7 wyłączone są nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 tej ustawy, który stosuje się odpowiednio stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości, jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ podniósł, że w rozpoznawanej sprawie pozostaje bezsporne, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy B., będąca własnością skarżącej nieruchomość nie jest przeznaczona pod uprawy rolne, a pod tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej (KDz), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (MN2e) i teren zespołów dworsko parkowych (ZP). Przywołane wyżej zapisy planu miejscowego nie dają podstawy do zastosowania w rozpoznawanym przypadku wyłączenia przewidzianego w art. 143 ust. 1 gospodarce nieruchomościami.

Również okoliczność wpisania decyzją z dnia 31 sierpnia 1971 r. do rejestru zabytków nieruchomych istniejącego na działce "dworu wraz z otoczeniem parkowym" (A-297) nie daje podstawy do uznania, że teren tej nieruchomości stanowi las, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 28 września 1997r. o lasach (Dz. U z. 2017r., poz. 788). Przepis ten stanowi bowiem, że "lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony wpisany do rejestru zabytków".

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącej - M. K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła ona:

I. Wydanie decyzji z naruszeniem następujących przepisów postępowania:

1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n. polegającym na niepodjęciu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego i w konsekwencji polegające na błędnym przyjęciu, iż w sprawie nie upłynął 3 letni termin do wszczęcia postępowania i naliczenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej;

2) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającym na braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie art. 146 ust. 1 i 1 a oraz 153 ust. 1 u.g.n.

II. Wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, t.j. art. 145 ust. 1 w zw. z art. 143 ust. 1 u.g.n. polegającym na ustaleniu opłaty adiacenckiej, pomimo, że przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na cele rolne.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Zdaniem skarżącej organy administracji obu instancji nie ustaliły dokładnego terminu stworzenia warunków do podłączenia przedmiotowej nieruchomości. Na gruncie niniejszej sprawy jest to o tyle istotne, że wszczęcie postępowania miało miejsce na jeden dzień przed upływem 3 letniego terminu wyznaczonego normą art. 145 ust. UGN.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy B. ustalenie, że dochowany został termin do wszczęcia postępowania, nastąpiło na podstawie dokumentu Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w B. z dnia 18 listopada 2014 r., z którego ma wynikać, że w tym samym dniu nastąpiło oddanie sieci kanalizacji sanitarnej do użytkowania.

Podobnie SKO, lakonicznie odwołuje się do w/w pisma PINB, i dokonuje samodzielnych ustaleń, za podstawę przyjmując jedynie datę sporządzenia pisma. Uzasadnienie decyzji SKO nie pozwala stwierdzić, że z treści pisma PINB wynika, że w dniu 18 listopada 2014 r. nastąpiło przyjęcie sieci do użytkowania.

Skarżąca ustaliła, że w aktach sprawy faktycznie znajduje się dokument PINB z 18 listopada 2014 r. zatytułowany "Potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania". Dokumentem tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. potwierdza przyjęcie do użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej wraz z zasilaniem elektroenergetycznym przepompowni ścieków i przyłączami zlokalizowanej m. in. w miejscowości Z. na działce nr [...]. Z treści dokumentu nie wynika jednak, w jakim dniu została wydana decyzja o przyjęciu sieci do użytkowania, względnie w jakim dniu upłynął termin do wniesienia przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu czy też, w jakiej dacie organ wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. A to wyłącznie te zdarzenia mogą pozwolić na prawidłowe ustalenie daty, w której sieć została przyjęta do użytkowania. Takiego waloru nie posiada powołany przez organy obu instancji dokument, który mógł być wydany w każdym czasie po oddaniu sieci do użytkowania.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącej okoliczności powyższe powinny zostać przez organy obu instancji wyjaśnione w pierwszej kolejności, gdyż determinują one możliwość naliczenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej.

Skarżąca zarzuciła, że SKO, a wcześniej Wójt, nie dokonało odpowiedniej oceny podstawowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. SKO nie zauważyło szeregu uchybień rzeczoznawcy majątkowego, które swój wyraz znalazły w tym operacie, a w konsekwencji miały bezpośredni wpływ na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej. Mowa tu o uchybieniach, które nie dotyczą wiadomości specjalnych, a dotyczą sprzeczności sposobu sporządzenia operatu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz ustaleniami faktycznymi.

Zdaniem skarżącej w wycenie brakuje określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Jak wynika z art. 146 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami - ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Z normy tego przepisu wynika jednoznacznie, że rzeczoznawca określający wzrost wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu uzbrojenia powinien określić niezależnie dwie wartości nieruchomości. Świadczy o tym wprost zwrot odnoszący się do "wartości nieruchomości" użyty w liczbie mnogiej.

Z powyższego zestawienia wynika, że rzeczoznawca powinna niezależnie dokonać wyceny nieruchomości wg stanu przed stworzeniem warunków do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej oraz odrębnie określić wartość tej nieruchomości po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci. Każda z wartości powinna zostać określona na podstawie niezależnego porównania transakcji nieruchomości podobnych względem nieruchomości wg stanu przed jak i po stworzeniu warunków.

Analiza operatu wykonanego w ramach postępowania przed organem l instancji wykazuje, że rzeczoznawca określiła wyłącznie wartość nieruchomości wg stanu przed stworzeniem możliwości do podłączenia. Natomiast wartość nieruchomości po stworzeniu warunków została wyznaczona jedynie za pomocą współczynników określonych arbitralnie przez rzeczoznawcę. Takie działanie nie tylko w stoi w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ale również z utrwaloną w tym zakresie praktyką.

Skarżąca wskazała na sprzeczność sposobu określenia wartości nieruchomości z ustaleniami faktycznymi dokonanymi w samym operacie. Na stronie 15 operatu rzeczoznawca wskazuje na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Bochnia Nr XXVI 1/319/06 z dnia 26 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Bochnia (Dziennik Urzędowy Woj. Małopolskiego z 13 kwietnia 2007 nr 267; dalej mpzp). Wskazanie to polega na zacytowaniu § 49 mpzp, z którego wynikają zarówno przeznaczenie nieruchomości jak i warunki jej zagospodarowania. W mpzp jako podstawowe przeznaczenie wskazuje się: a) funkcje mieszkaniowe w drodze adaptacji istniejącej zabudowy zespołów dworskich; b) zabudowę związaną z produkcją rolną, przetwórstwem i wytwórczością w drodze adaptacji i modernizacji istniejących obiektów i urządzeń; c) usługi w zakresie administracji, gastronomii, hotelarstwa; d) usługi lecznicze; e) szkolnictwo.

Na stronie 17 operatu rzeczoznawca słusznie konstatuje ustalenia mpzp, że na nieruchomości nie może być lokalizowana nowa zabudowa mieszkaniowa.

Wyżej cytowane ustalenia mpzp prowadzą do wniosku, że nieruchomość jest przeznaczona pod funkcje mieszkaniowe oraz funkcję rolną. Nadto z treści mpzp wynika, że dla niezabudowanej części działki to właśnie funkcja rolna posiada walor dominującej. Do takich wniosków prowadzą ustalenia mpzp stanowiące, że realizacja funkcji mieszkaniowej może polegać wyłącznie na adaptacji istniejącej zabudowy. Natomiast funkcja rolna może być realizowana nie tylko w drodze adaptacji, ale również w drodze modernizacji oraz rozbudowy. Nie ulega wątpliwości, że możliwość adaptacji, modernizacji oraz rozbudowy są razem pojęciem znacznie szerszym, niż sama adaptacja, która co do zasady sprowadza się do zachowania istniejących obiektów bez ingerencji w ich kształt, kubaturę, powierzchnię czy wysokość. Jak wynika z § 49 ust. 3 pkt. 1 mpzp dopuszcza się modernizację, przebudowę, rozbudowę obiektów i urządzeń związanych z produkcja rolną oraz obiektów wymienionych w ust. 1, pkt. 2, lit. a, przy jednoczesnym braku ustalenia takich możliwości dla zabudowy mieszkaniowej.

Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że mpzp przewiduje zachowanie funkcji i zieleni parkowej, co również ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia przeznaczenia nieruchomości.

W ocenie skarżącej nie da się zaakceptować działań rzeczoznawcy polegających na przyjęciu do porównania nieruchomości o przeznaczeniu najbardziej zbliżonym do przedmiotu wyceny tj. działki o przeznaczeniu usługowym, mieszkaniowo - usługowym wynikającym z podstawowego oraz dopuszczalnego przeznaczenia. Ustalenia te stoją w sprzeczności z wcześniej opisanym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości.

Zdaniem skarżącej organy obu instancji wydały decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej pomimo, że brak było przesłanek do ustalenia opłaty dla tej nieruchomości w całości bądź przynajmniej jej części.

W ocenie skarżącej przeznaczenie nieruchomości w mpzp na cele rolne unicestwia możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej na gruncie niniejszej sprawy. Skoro dla całej nieruchomości jednym z podstawowych przeznaczeń jest przeznaczenie rolne należy dojść do wniosku, że nie jest wówczas możliwe naliczenie opłaty, nawet wówczas, kiedy drugim dopuszczalnym przeznaczeniem jest funkcja mieszkaniowa. Ustawodawca nie wyłączył, bowiem stosowania przepisów Rozdziału 7 UGN do nieruchomości przeznaczonych wyłącznie na cele rolne. Zatem nawet jedno z możliwych przeznaczeń nieruchomości w mpzp na cele rolne determinuje wyłączenie stosowania przepisów tego rozdziału do tej nieruchomości. Można jedynie rozważyć, czy funkcje mieszkalne da się przyjąć w zakresie istniejących w ramach nieruchomości obiektów mieszkalnych, co do których mpzp dopuszcza jedynie adaptację. Analiza planu nie pozwala jednak stwierdzić, żeby dla tych obiektów nie była możliwa realizacja funkcji rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017.2788) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.1302) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi częściowo zasługiwały na uwzględnienie, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 10 maja 2018r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia M. K. opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. , składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1,80 ha, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej.

Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 143-148 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), zwanej dalej ustawą lub u.g.n. Przepisy te mieszczą się w Rozdziale 7 ustawy, p.n. "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

Ustawodawca określił w art. 143 ust. 1 u.g.n. zakres przedmiotowy uregulowania dotyczącego zasad uczestnictwa przez właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, przewidując że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Ustęp 2 tego przepisu zawiera legalną definicję budowy urządzeń infrastruktury technicznej, przez którą rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

W art. 144 ust. 1 u.g.n. ustalono zasadę, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Definicję opłaty adiacenckiej zawiera art. 4 pkt 11 u.g.n. stanowiąc, że należy przez to rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości.

Przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. przewiduje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Ustawodawca określił następujące przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej: stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej (do korzystania z wybudowanej drogi), wzrost wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do podłączenia, zachowanie dla wydania decyzji ustalającej terminu trzyletniego (liczonego od dnia stworzenia warunków), obowiązywania w dniu stworzenia warunków uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową. Ponadto, z przytoczonych przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich (jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji), niezależnie od tego, czy skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącej dotyczącego niedotrzymania terminu z art. 145 u.g.n. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. , składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1,80 ha, na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej , wszczęte zostało w dniu 16 listopada 2017 r o czym zawiadomiono skarżącą. W dniu 18 listopada 2014 r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. potwierdził przyjęcie obiektu budowlanego w postaci sieci kanalizacji sanitarnej wraz z zasilaniem elektroenergetycznym przepompowni ścieków i przyłączami do użytkowania, zlokalizowanego miedzy innymi na działce nr [...]. Od tej daty należy liczyć termin trzy letni z art. 145 ust 2 u.g.n. Termin ten został w rozpatrywanej sprawie zachowany.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 w zw. z art. 143 ust. 1 ugn.

W ocenie Sądu z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy B. - będąca własnością skarżącej nieruchomość, nie jest przeznaczona pod uprawy rolne, a pod tereny tras i urządzeń komunikacji drogowej (KDz), tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (MN2e) i teren zespołów dworsko parkowych (ZP).

Prawidłowo uznał również organ, że okoliczność wpisania decyzją z dnia 31 sierpnia 1971 r. do rejestru zabytków nieruchomych istniejącego na działce "dworu wraz z otoczeniem parkowym" (A-297) nie daje podstawy do uznania, że teren tej nieruchomości stanowi las, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 28 września 1997r. o lasach (Dz. U z. 2017r., poz. 788). Brak jest, więc podstaw do wyłączenia zastosowania w niniejszej sprawie art. 143 ust. 1 u.g.n. gdyż nieruchomości nie jest przeznaczona w planie miejscowym na cele rolne i leśne.

Natomiast istotną wadą kwestionowanej decyzji, która stanowi podstawę jej uchylenia jest brak właściwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie tj. operatu szacunkowego. Mimo bowiem, że sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, na podstawie art. 149, 150 i 156 w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzenia infrastruktury technicznej. Niemniej, jak każdy dowód podlega ocenie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, z zastosowaniem reguł tego postępowania, wyrażonych w art. 80 k.p.a., nakazującym dokonać oceny dowodu w świetle materiału dowodowego zebranego w sposób określony w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Organ winien, zatem zbadać operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz pod kątem informacji niezbędnych dla uznania jego prawidłowości w danej sprawie.

Zgodnie z powoływanym art. 146 ust. 1 i 3 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, a wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej i według jej stanu przed wybudowaniem urządzeń i po ich wybudowaniu. W związku z tym w wycenie rzeczoznawca winien przedstawić informacje dotyczące stanu wycenianej nieruchomości istniejącego zarówno przed, jak i po wybudowaniu urządzeń, przez który to stan rozumie się nie tylko stan prawny, ale również faktyczny

Dokonując ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował wynikającą z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. 2004.207.2109) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego metodę porównywania parami.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość – art. 4 pkt. 16 u.g.n.

Z kolei § 4 ust. 1 Rozporządzenia stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Sąd podziela zarzut skarżącej, że w wycenie brakuje prawidłowo uzasadnionego określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Rację ma skarżąca, że rzeczoznawca określający wzrost wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu uzbrojenia określa niezależnie dwie wartości nieruchomości.

Rzeczoznawca powinien niezależnie dokonać wyceny nieruchomości wg stanu przed stworzeniem warunków do podłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej oraz odrębnie określić wartość tej nieruchomości po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do sieci. Każda z wartości powinna zostać określona na podstawie niezależnego porównania transakcji nieruchomości podobnych względem nieruchomości wg. stanu przed jak i po stworzeniu warunków. Zgodnie, bowiem z § 4 ust 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – przy metodzie porównywania parami (zastosowanej przez rzeczoznawcę w rozpatrywanej sprawie) porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Stosując natomiast metodę korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzgledniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia).

W ocenie Sądu analiza operatu wykazuje, że wartość nieruchomości po stworzeniu warunków przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej została wyznaczona jedynie za pomocą współczynników określonych przez rzeczoznawcę, bez wyjaśnienia podstawy i sposobu ich zastosowania.

Organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego, oznacza to, że organ nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wynikająca z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ administracji jest jednak zobowiązany, jako podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Organ rozpoznający sprawę może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, bądź uzupełnienia operatu, w razie, gdy operat zawiera nieścisłości lub jest niejasny. Z tej możliwości organy obu instancji nie skorzystały.

W sporządzonej opinii rzeczoznawcy brak jest szczegółowego wyjaśnienia, jakie cechy nieruchomości wziętych do porównania zdecydowały o zaliczeniu ich do nieruchomości podobnych do wycenianej (cechy nieruchomości wpływające na poziom ich cen). Szerszego przedstawienia wymaga, również - w jaki sposób rzeczoznawca przyjął konkretne atrybuty dla nieruchomości wycenianej i podobnych, następnie określił udział cechy i odpowiadający jej zakres kwotowy, jakie operacje szacunkowe zostały wykonane przez biegłego zawarte w tabelach na stronach 29-31 opinii, które następnie doprowadziły do wyliczenia wartości jednostkowej nieruchomości na kwotę [...]zł za m kw. (stan przed wybudowaniem sieci) i [...] zł za m kw (stan po wybudowaniu sieci). Brak tych szczegółowych wyjaśnień sprawia ze nie można ocenić opinii w kontekście prawidłowego zachowania wymogów przyjętej metody szacowania a wyliczenie wartości nieruchomości według stanu po stworzeniu warunków może być oceniane, jako wyznaczone wyłącznie za pomocą współczynników określonych arbitralnie przez rzeczoznawcę.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.) zwracając się do rzeczoznawcy o dodatkowe wyjaśnienia bądź uzupełnienie opinii w naprowadzonym zakresie , a następnie, ponownie merytorycznie oceni prawidłowość wydania przez organ I instancji decyzji ustalającej opłatę. Należy przy tym mieć na względzie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. że postępowanie administracyjne powinno być zakończone decyzja merytoryczną w taki sposób, aby strona postępowania nie miała wątpliwości, co do prawidłowości, słuszności i legalności podjętego rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sąd orzekł, na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 tej ustawy.