Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 75/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, ze ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 125 ust. 3 lit. a
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. D.N. "K." w Z. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; II. przekazuje sprawę Zarządowi Województwa do ponownego rozpatrzenia; III. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz S. P. D. N. "K." w Z. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Lu 75/18

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Zarząd Województwa L. o (dalej: "instytucja zarządzająca") poinformował Stowarzyszenie [...] w Z. (dalej: "wnioskodawca", "stowarzyszenie" lub "skarżący"), że nie uwzględnił protestu stowarzyszenia od negatywnej oceny projektu pn. "Przebudowa i rozbudowa obiektu przy ul. [...] w Z. przeznaczonego na warsztat terapii zajęciowej", wniesionego [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu informacji instytucja zarządzająca podała, że wnioskodawca ubiega się o udzielenie dofinansowania na realizację projektu w ramach konkursu ogłoszonego dla Działania 13.2 Infrastruktura usług społecznych (konkurs nr RPLU.13.02.00-IZ.00-06-00I/I6). Projekt poddany został ocenie merytorycznej, nie uzyskał jednak minimalnej wymaganej liczby punktów, tj. co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania na etapie oceny trafności merytorycznej. Wniosek stowarzyszenia otrzymał 58 punktów na 100 możliwych do uzyskania.

W proteście wnioskodawca zakwestionował ocenę merytoryczną wniosku w zakresie kryterium użyteczności: "Wpływ na bezpieczeństwo użytkowników, oszczędność zasobów oraz jakość użytkowania" przy metodzie pomiaru:

"Projekt przyczynia się do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych w postaci usług świadczonych w lokalnej społeczności (dotyczy projektów realizowanych w instytucjonalnych formach pomocy)".

Wnioskodawca wskazał, iż nie zgadza się z oceną przeprowadzoną przez KOP, w ramach tego kryterium, ponieważ zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projekt przyczynia się do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług społecznych, w tym i opiekuńczych, w postaci usług świadczonych w lokalnej społeczności poprzez utworzenie 8 dodatkowych miejsc dla osób z niepełnosprawnością sprzężoną w instytucjonalnej formie pomocy, jaką jest niewątpliwie warsztat terapii zajęciowej (WTZ). Docelowo ze wsparcia będzie korzystało 40 osób.

Zdaniem wnioskodawcy projekt powinien uzyskać w związku z tym dodatkowo 1 punkt, przy wadze 4, co daje liczbę 4 dodatkowych punktów ważonych. Łącznie wniosek powinien otrzymać zatem 62 punkty (62%) i tym samym spełniałby kryteria trafności merytorycznej.

Instytucja zarządzająca powołała w trakcie rozpatrywania protestu eksperta w celu wydania opinii dotyczącej oceny projektu w zakresie oprotestowanego kryterium. Opinia eksperta złożona została w wersji elektronicznej, w systemie LSI 2014, a jej wydruk dołączono do rozstrzygnięcia protestu.

Odnosząc się do zarzutów protestu instytucja zarządzająca wskazała, że zgodnie z kryteriami wyboru projektów stanowiącymi załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu nr RPLU.13.02.00-1Z.00-06-001/16, punkty zostaną przyznane, gdy projekt przyczyni się do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych w postaci usług świadczonych w lokalnej społeczności (dotyczy projektów realizowanych w instytucjonalnych formach pomocy).

Instytucja zarządzająca przytoczyła następnie brzmienie pkt 4.2 Regulaminu konkursu, określającego typy projektów, które mogą uzyskać wsparcie w ramach konkursu i stwierdziła, że w pkt 4.2. 1 lit. h regulaminu wskazane zostały placówki instytucjonalnych form pomocy społecznej, które wsparcie uzyskać mogą tylko warunkowo, jedynie w przypadku objęcia wsparciem grupy osób, wobec której nie jest możliwe świadczenie usług w innej formie niż instytucjonalna ze względu na stan zdrowia lub inne istotne przesłanki lub w celu przejścia od form instytucjonalnych do deinstytucjonalizacji świadczenia usług. Do tych placówek odnosi się przypis nr 3 na stronie 10 regulaminu, który łączy pojęcie instytucjonalnych form pomocy z pojęciem opieki instytucjonalnej, tj. usług świadczonych:

a) w placówce opiekuńczo-pobytowej, czyli placówce wieloosobowego całodobowego pobytu i opieki, w której liczba mieszkańców jest większa niż 30 osób oraz w której:

i) usługi nie są świadczone w sposób zindywidualizowany (dostosowany do potrzeb i możliwości danej osoby);

ii) wymagania organizacyjne mają pierwszeństwo przed indywidualnymi potrzebami mieszkańców;

iii) mieszkańcy nie mają wystarczającej kontroli nad swoim życiem i nad decyzjami, które ich dotyczą w zakresie funkcjonowania w ramach placówki;

iv) mieszkańcy są odizolowani od ogółu społeczności lub zmuszeni do mieszkania razem;

b) w placówce opiekuńczo-wychowawczej w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.) dla więcej niż 14 osób.

Organ podkreślił, że powołana w regulaminie konkursu definicja opieki instytucjonalnej jest tożsama z definicją zawartą w Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 (Wytyczne Ministra Rozwoju z dnia 3 marca 2016 r.).

Organ wyjaśnił następnie, że regulamin konkursu łączy pojęcie "zinstytucjonalizowanych form opieki" z definicją "opieki instytucjonalnej". Z tego względu nieprawidłowe jest stanowisko stowarzyszenia, które wykazuje, że ani regulamin konkursu, ani Wytyczne Ministra Rozwoju nie zawierają definicji instytucjonalnych form pomocy i należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia przyjętym w słownikach języka polskiego.

Instytucja zarządzająca stwierdziła, że warsztaty terapii zajęciowej nie mieszczą się w pojęciu instytucjonalnych form pomocy (opieki instytucjonalnej), a zatem wnioskodawca nie mógł uzyskać punktów w oprotestowanej metodzie pomiaru.

Instytucja zarządzająca dodatkowo podniosła, że na podobnym stanowisku stanął ekspert, który dodatkowo wskazał na różnicę w postanowieniach Wytycznych z dnia 3 marca 2016 r. (obowiązujących dla przedmiotowego konkursu) od Wytycznych z dnia 24 października 2016 r. (na które powołuje się Wnioskodawca w treści protestu).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie stowarzyszenie zarzuciło, że organ błędnie przyjął, że pojęcia "opieki instytucjonalnej" oraz "instytucjonalnych form pomocy" należy utożsamiać.

Skarżący zwrócił uwagę, że Wytyczne Ministra Rozwoju z dnia 3 marca 2016 r. w zakresie realizacją przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 nie znają i nie posługują się pojęciem "instytucjonalnych form pomocy" czy "projektów realizowanych w instytucjonalnych formach pomocy". Wobec tego nieuprawnione jest stanowisko, że cytowane przez eksperta postanowienie Wytycznych stanowi o jednoznacznym wykluczeniu uprawnienia stowarzyszenia do uzyskania punktów w ramach spornego kryterium. Ponadto powołane przez eksperta postanowienie Wytycznych Ministra Rozwoju zupełnie nie odpowiada opisowi spornego kryterium. Wobec powyższego, zdaniem strony skarżącej, opinia eksperta zewnętrznego nie ma uzasadnionych podstaw.

Stowarzyszenie stwierdziło, że gdyby przyjąć, za stanowiskiem instytucji zarządzającej, że pojęcie "instytucjonalne formy pomocy" ma to samo znaczenie, co pojęcie "opieka instytucjonalna" to oznaczałoby, że punkty w ramach spornego kryterium mogą uzyskać wyłącznie projekty, dopuszczone do konkursu na zasadzie wyjątku, opisanego w pkt. 4.2 ust. 1 lit. h regulaminu konkursu. Zdaniem skarżącego taka wykładnia kryterium nie byłaby prawidłowa w świetle zasady bezstronności, wynikającej z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Skarżący podkreślił, że w treści spornego kryterium nie odwołano się do zdefiniowanego w regulaminie pojęcia opieki instytucjonalnej, wykorzystanego w innym kryterium, ale wprowadzono pojęcie instytucjonalnych form pomocy, co oznacza, że pojęcia te mają różne znaczenia. Ponadto sporne kryterium nie odwołuje się do pkt 4.2 pkt 1 lit. h regulaminu konkursu.

W ocenie skarżącego literalna wykładnia spornego kryterium prowadzi do wniosku, że odwołuje się ono do Wytycznych, ale nie w zakresie definicji instytucjonalnych form pomocy, lecz do definicji usług świadczonych w lokalnej społeczności. Powyższe prowadzi do wniosku, że pojęcie instytucjonalnych form pomocy nie zostało zdefiniowane w treści regulaminu oraz załącznika nr 6 do regulaminu.

Skarżący stwierdził, że instytucjonalne formy pomocy interpretowane są zarówno w aktach ustawowych, jak i piśmiennictwie jako różne usługi świadczone w instytucjach pomocy społecznej. Warsztaty terapii zajęciowej zaliczane są do instytucjonalnych form wsparcia osób niepełnosprawnych.

Skarżący podkreślił, że istotą przedmiotowego kryterium jest zbadanie, czy projekt przyczynia się do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych w postaci usług świadczonych w lokalnej społeczności - których definicję obejmują Wytyczne Ministra Rozwoju (str. 14, pkt 25). Zgodnie z definicją, usługi świadczone w lokalnej społeczności to usługi umożliwiające osobom niezależne życie w środowisku lokalnym. Usługi te zapobiegają odizolowaniu osób od rodziny i środowiska lokalnego, a gdy to nie jest możliwe, gwarantują tym osobom warunki życia jak najbardziej zbliżone do warunków domowych i rodzinnych oraz umożliwiają podtrzymywanie więzi rodzinnych i sąsiedzkich. Stowarzyszenie wykazało, że realizacja projektu zwiększy liczbę miejsc świadczenia usług opiekuńczych w postaci usług świadczonych w lokalnej społeczności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko co do tego, że użyte w spornym kryterium sformułowanie "instytucjonalne formy pomocy" oznacza w istocie "opiekę instytucjonalną" w rozumieniu regulaminu konkursu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że ocena projektu dokonana została z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 125 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347, s. 320 z dnia 20 grudnia 2013 r.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie nr 1303/2013", instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Stosownie natomiast do art. 125 ust. 3 lit. a, w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca sporządza i, po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które:

(i) zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów;

(ii) są niedyskryminacyjne i przejrzyste;

(iii) uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8, dotyczące promowania równości mężczyzn i kobiet, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju.

Na gruncie prawa krajowego, zasady wyboru projektów do dofinansowania określone zostały w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Ocena, czy wybór projektów do dofinansowania przeprowadzony został zgodnie z powołanymi przepisami wymaga zbadania w pierwszej kolejności dokumentacji, określającej zasady udzielania wsparcia w ramach danego konkursu. W wyroku z 10 lutego 2015 r., sygn. akt SK 50/13, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że akty zawierające kryteria wyboru muszą znajdować oparcie w przepisach prawa i nie mogą być sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym. Trybunał podkreślił, że rozporządzenie nr 1303/2013 wymaga, aby kryteria wyboru projektów zapewniały przyczynianie się operacji do osiągnięcia szczegółowych celów i rezultatów odpowiednich priorytetów, by były niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz uwzględniały ogólne zasady ustanowione przepisami rozporządzenia.

Dopuszczalność badania dokumentacji konkursowej nie budzi wątpliwości w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów. Wskazuje się, że wady mogą tkwić w kryteriach wyboru projektów, regulaminach, instrukcjach wypełniania wniosku czy przewodnikach po kryteriach, a także w wytycznych czy rozporządzeniach przewidujących udzielenie pomocy publicznej na poszczególne działania. Podkreśla się konieczność zbadania kryteriów pod kątem ich przejrzystości. Postanowienia dokumentacji konkursowej powinny spełniać również szereg zasad ogólnych: proporcjonalności, legalizmu, pewności prawa i rzetelności (por. Krzysztof Brysiewicz: "Postępowania odwoławcze i sądowe dotyczące oceny wniosków o dofinansowanie w nowej ustawie wdrożeniowej", Monitor Prawniczy 2016, Nr 13, s. 682 i nast., R. Poździk: "Ocena i wybór projektów do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności", Warszawa 2013, s. 234 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 907/09, z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/102, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 177/11, z 19 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 104/13, z 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 234/13, z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17, z 27 czerwca 2017 r. II GSK 1320/17, z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3231/17).

Wytyczne, regulaminy, instrukcje i inne dokumenty konkursowe powinny być formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Wymóg jasności oznacza obowiązek tworzenia dokumentów klarownych i zrozumiałych dla beneficjentów. Wynika to z zasady przyzwoitej legislacji (por. wyrok TK z 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A Nr 2/2003, poz. 13), którą odnieść należy także do dokumentacji konkursowej, w szczególności zaś do kryteriów wyboru operacji. Beneficjenci mają prawo oczekiwać niebudzących żadnych wątpliwości postanowień i warunków, wiążących w konkursie i uzależniających możliwość uzyskania dofinansowania od ich spełnienia..

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że podstawowe wady dokumentacji konkursowej to brak przejrzystości i jej dyskryminacyjny charakter. Naruszeniem zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów jest posłużenie się niejednoznacznymi, skrótowymi lub obcojęzycznymi, czy sprzecznymi znaczeniowo terminami, utrudniającymi odczytanie istoty kryterium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 309/10). Niedopuszczalne są wszelkie luzy interpretacyjne w zakresie treści kryteriów oceny projektów zawartych w regulaminie konkursu. Niejednoznaczność kryteriów powoduje, że ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo, bowiem przepisy ustawy wymaga równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie. Ustalanie przez organ oceniający treści reguł stosowanych przy ocenie w drodze wykładni właściwie wyklucza uznanie, że są one przejrzyste (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2013 r., II GSK 234/13). Właściwa instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania ma obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli ocena ich spełnienia mogłaby powodować negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny. Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności, gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17). Niejasne zdefiniowanie kryterium, mogące utrudnić odczytanie istoty tego kryterium, powoduje niebezpieczeństwo dowolnej oceny projektu w zakresie danego kryterium (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17).

W ocenie sądu dokumentacja konkursowa, na podstawie której dokonano oceny projektu w sprawie niniejszej nie spełnia wyżej określonych wymogów.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że regulamin konkursu i kryteria oceny nie są przejrzyste i jednoznaczne. W regulaminie używa się różnych pojęć bez ich prawidłowego i jednoznacznego zdefiniowania.

Regulamin konkursu nr RPLU.13.02.00-IZ.00-06-001/16, Oś priorytetowa 13 Infrastruktura społeczna, Działanie 13.2 Infrastruktura usług społecznych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 stanowi załącznik do uchwały Nr CXII/2350/2016 Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 28 czerwca 2016 r. Natomiast kryteria oceny projektów dla Działania 13.2 zawarte zostały w załączniku nr 6 do regulaminu.

Spór w sprawie sprowadza się do interpretacji kryterium trafności merytorycznej, należącego do kryteriów użyteczności, a mianowicie kryterium o nazwie: "Wpływ na bezpieczeństwo użytkowników, oszczędność zasobów oraz jakość użytkowania". Z definicji kryterium wynika, że kryterium punktuje rozwiązania zwiększające bezpieczeństwo obiektów i użytkowników, także rozwiązania wpływające na poprawę jakości: wszelkie ułatwienia/udogodnienia dla użytkowników, analizę jakości świadczonych usług/użyteczności dla użytkowników itp." Jest to kryterium fakultatywne.

Punkty przyznawane będą za spełnienie wskazanych w załączniku warunków, zwanych metodami pomiaru. Sporna metoda pomiaru określona została następująco: "Projekt przyczynia się do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych w postaci usług świadczonych w lokalnej społeczności (dotyczy projektów realizowanych w instytucjonalnych formach pomocy)". Do użytego w tym opisie zwrotu: "usług świadczonych w lokalnej społeczności" dodano przypis (nr 16) o treści: "Zgodnie z definicją zawartą w Wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 (Wytyczne Ministra Rozwoju z dnia 3 marca 2016 r.)."

Z przytoczonego brzmienia metody pomiaru wynika, że sporne kryterium odnosi się projektów realizowanych w instytucjonalnych formach pomocy. Należy w związku z tym zauważyć, że ani w załączniku zawierającym kryteria oceny, ani w regulaminie konkursu nie zdefiniowano pojęcia "instytucjonalnych form pomocy". Regulamin definiuje natomiast pojęcie "opieki instytucjonalnej". Zgodnie z przypisem nr 3 do punktu 4.2. podpunkt 1 lit. h regulaminu, opieka instytucjonalna to usługi świadczone:

a) w placówce opiekuńczo-pobytowej, czyli placówce wieloosobowego całodobowego pobytu i opieki, w której liczba mieszkańców jest większa niż 30 osób oraz w której:

i) usługi nie są świadczone w sposób zindywidualizowany (dostosowany do potrzeb i możliwości danej osoby);

ii) wymagania organizacyjne mają pierwszeństwo przed indywidualnymi potrzebami mieszkańców;

iii) mieszkańcy nie mają wystarczającej kontroli nad swoim życiem i nad decyzjami, które ich dotyczą w zakresie funkcjonowania w ramach placówki;

iv) mieszkańcy są odizolowani od ogółu społeczności lub zmuszeni do mieszkania razem;

b) w placówce opiekuńczo-wychowawczej w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332, z późn. zm.) dla więcej niż 14 osób

Powyższa definicja stanowi dosłowne powtórzenie definicji zawartej w Wytycznych Ministra Rozwoju z dnia 3 marca 2016 r. zatytułowanych "Wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020" (MR/H 2014-2020/1(2)/03/2016).

Nie ulega wątpliwości, że sformułowania "opieka instytucjonalna" i "instytucjonalne formy pomocy" to pojęcia, którym nadawać można różne znaczenia. Znaczenia te powinny być ściśle i jednoznacznie zdefiniowane w dokumentacji konkursowej. Należy zauważyć, że definicja opieki instytucjonalnej, zawarta w Wytycznych odnosi się tylko do dwóch rodzajów placówek, świadczących usługi opiekuńcze. Słusznie zwraca uwagę skarżący, że skoro organ wprowadza obok wąsko zdefiniowanego pojęcia opieki instytucjonalnej pojęcie instytucjonalnych form pomocy, to można przypuszczać - zakładając racjonalność twórców dokumentacji konkursowej - że nadaje tym dwóm pojęciom różne znaczenia. Nie sposób nie uznać w takiej sytuacji argumentów skarżącego, że wobec braku definicji pojęcia instytucjonalnych form pomocy, można je rozumieć zgodnie ze znaczeniem w języku polskim. Słusznie również zwraca uwagę skarżący, że opis spornego kryterium i przyjętych metod pomiaru nie nawiązuje w żaden sposób do definicji opieki instytucjonalnej, zawartej w przypisie do pkt 4.2 podpunkt 1 lit. h regulaminu. Może to rodzić u beneficjentów przekonanie, że wprowadzone w omawianym kryterium określenie ma inne niż przyjęte przez organ znaczenie, w szczególności zaś, że jest to pojęcie szersze niż ściśle rozumiana opieka instytucjonalna. Takie rozumienie kryterium nie jest całkowicie pozbawione podstaw, bowiem wsparcie w niniejszym konkursie nie może być - co do zasady - udzielane placówkom opieki instytucjonalnej, wskazanym w Wytycznych.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem instytucji zarządzającej, że mimo używania w regulaminie i załączniku nr 6 różnych określeń nie budzi wątpliwości, że wszystkie te określenia odnoszą się do opieki instytucjonalnej. Nie zostało to bowiem dostatecznie jasno wyrażone. Organ nie może oczekiwać, że beneficjenci interpretować będą niejednoznaczne pojęcia w taki sam sposób jak organ. W ocenie sądu nie do zaakceptowania jest takie formułowanie kryteriów oceny, które z uwagi na brak jasności i precyzji sformułowań powoduje konieczność domyślania się znaczenia użytych w dokumentacji konkursowej pojęć. O ile intencją instytucji zarządzającej było takie rozumienie tego kryterium, by odnosiło się ono tylko do wąskiej grupy placówek opieki instytucjonalnej, to w sposób jasny i czytelny kryterium to winno zostać zdefiniowane.

Należy ponadto zauważyć, że jeżeli - jak twierdzi organ - sporne kryterium odnosi się do opieki instytucjonalnej w tym właśnie znaczeniu, całkowicie niezrozumiałe jest odstąpienie od zdefiniowanego pojęcia opieki instytucjonalnej i wprowadzenie w opisie metody pomiaru omawianego kryterium pojęcia "instytucjonalnych form pomocy". Nie sposób również nie zauważyć, że w pkt 4.2. podpunkt 1 lit h regulaminu, który określa typy projektów, występuje pojęcie "placówek instytucjonalnych form pomocy społecznej", a nie "instytucjonalnych form pomocy", co także nasuwać może wątpliwości co do zakresu użytych pojęć.

Wymóg jasności i jednoznaczności kryteriów oceny nakazywał zawarcie w regulaminie wyjaśnienia, że pod pojęciem "instytucjonalnych formy pomocy" użytym w załączniku nr 6 do regulaminu rozumie się "opiekę instytucjonalną" w znaczeniu nadanym Wytycznymi Ministra Rozwoju i przytoczonym w przypisie nr 3 do punku 4.2 podpunkt 1 lit. h regulaminu (w języku potocznym pojęcie to nie ma tak ścisłego i wąskiego znaczenia). Wykluczyłoby to wszelkie wątpliwości co rozumienia tego pojęcia. W dokumentacji konkursowej zabrakło jednak jednoznacznego stwierdzenia, że dla potrzeb konkursu są to pojęcia tożsame. Takie zastrzeżenie było konieczne, ponieważ zarówno Wytyczne Ministra Rozwoju, jak i Ogólnoeuropejskie wytyczne dotyczące przejścia od opieki instytucjonalnej do świadczonej na poziomie lokalnych społeczności używają pojęcia opieki instytucjonalnej w ściśle określonym i jak wskazano wyżej wąskim znaczeniu.

W ramach spornego kryterium beneficjent uzyskać może dodatkowo 4 punkty. Warunki przyznania tych punktów muszą być zatem określone precyzyjnie i jednoznacznie.

W ocenie sądu nie jest wystarczające powołanie się przez organ na całokształt dokumentacji dotyczącej Programu Operacyjnego w celu wykazania, że intencją twórców kryteriów oceny było nadanie mu określonego znaczenia. Program Operacyjny, Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych i Wytyczne Ministra Rozwoju to dokumenty ogólne, dotyczące wielu działań i skierowane są do instytucji zarządzających programami operacyjnymi. Natomiast regulamin i załączniki do regulaminu, określające warunki dofinansowania i zasady wyboru projektów w konkretnym konkursie (art. 41 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności) stanowią podstawowe dokumenty, które wiążą beneficjentów i organ, powinny zatem szczegółowo, precyzyjnie i jednoznacznie formułować warunki, jakie spełnić mają beneficjenci.

Należy ponadto zauważyć, że na etapie rozpatrywania protestu organ powołał eksperta, co świadczy o tym, że sam miał wątpliwości co do prawidłowości oceny i problem z interpretacją postanowień regulaminu oraz załącznika nr 6 w zakresie spornego kryterium. Gdyby kryterium było jednoznaczne, nie byłoby potrzeby powoływania eksperta. Ponadto opinia eksperta jest lakoniczna, nie odnosi się do kwestii spornych w sprawie i w żaden sposób nie potwierdziła stanowiska organu. Tylko ubocznie zauważyć należy, że opinia eksperta cytuje fragment Wytycznych Ministra Rozwoju dotyczący wsparcia usług społecznych w ramach Priorytetu Inwestycyjnego 9iv (rozdział 6 wytycznych), a w ramach działania 13.2 realizowany jest Priorytet Inwestycyjny 9a (rozdział 8 wytycznych), o czym niżej.

Trafny jest również zarzut, że kwestionowane kryterium w znaczeniu przyjętym przez organ miałoby charakter dyskryminujący, ponieważ premiuje tylko jeden rodzaj podmiotów, dopuszczonych zresztą do konkursu na zasadzie wyjątku.

Należy zwrócić uwagę, że konkurs organizowany jest w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego (RPO WL), Oś 13 Infrastruktura społeczna. Z Programu wynika, że Oś 13 koncentruje się na działaniach mających na celu promowanie włączenia społecznego, walkę z ubóstwem i wszelką dyskryminacją (CT 9 – cel tematyczny określony w art. 9 rozporządzenia nr 1303/2013). Cele tematyczne są przekładane na priorytety specyficzne dla każdego EFSI i określane w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy. Priorytety inwestycyjne dla Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego określone zostały w art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu "Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia" oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 (Dz. Urz. UE L 347, s. 289 z dnia 20 grudnia 2013 r.). Jednym z takich priorytetów jest Priorytet inwestycyjny 9a: "Inwestycje w infrastrukturę zdrowotną i społeczną, które przyczyniają się do rozwoju krajowego, regionalnego i lokalnego, zmniejszania nierówności w zakresie stanu zdrowia, promowanie włączenia społecznego poprzez lepszy dostęp do usług społecznych, kulturalnych i rekreacyjnych, oraz przejścia z usług instytucjonalnych na usługi na poziomie społeczności lokalnych".

Działaniem służącym realizacji wyżej wskazanego celu i priorytetu jest Działanie 13.2 "Infrastruktura usług społecznych". W Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych RPO WL 2014 - 2020 wskazano, że celem interwencji w ramach tego działania jest upowszechnienie dostępu do usług społecznych poprzez wsparcie infrastruktury niezbędnej do jej sprawnego świadczenia oraz zwiększenie aktywności zawodowej mieszkańców regionu. Wsparcie inwestycji w zakresie infrastruktury społecznej musi służyć celom dotyczącym włączenia społecznego i walki z ubóstwem oraz być zgodne z założeniami europejskich zasad przejścia z opieki instytucjonalnej do opieki środowiskowej, wyrażonych w Ogólnoeuropejskich wytycznych dotyczących przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności. Dopuszcza się wsparcie form instytucjonalnych jedynie w przypadku objęcia wsparciem grupy osób, wobec której nie jest możliwe świadczenie usług w innej formie niż instytucjonalna ze względu na stan zdrowia lub inne istotne przesłanki lub w celu przekształcenia placówki w formy zdeinstytucjonalizowane. Podkreślono jednak, że w wyniku realizacji projektu zwiększeniu nie może ulec ilość miejsc w ramach opieki instytucjonalnej. Co do zasady realizacja inwestycji powinna wspierać deinstytucjonalizację usług społecznych. Preferencyjnie traktowane będą projekty z zakresu środowiskowych form wsparcia, obejmujące wsparcie infrastruktury, służącej zwiększaniu dostępności usług świadczonych w lokalnej społeczności.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wsparcie w ramach Osi 13, w szczególności w ramach działania 13.2 skierowane jest przede wszystkim do podmiotów realizujących opiekę środowiskową.

W wyroku z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wymienione w przepisie art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji polityki spójności zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów.

Sporne kryterium zostało określone w ten sposób, że dodatkowe punkty przyznaje się projektom, które zwiększają liczbę miejsc świadczenia usług opiekuńczych w postaci usług świadczonych w lokalnej społeczności, a więc usług świadczonych w środowisku, z tym że w ocenie organu kryterium to dotyczy tylko form opieki instytucjonalnej.

Jak wskazano wyżej, z RPO WL na lata 2014-2020, Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych oraz Wytycznych Ministra Rozwoju w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 z dnia 3 marca 2016 r. wynika, że wsparcie służyć ma rozwojowi środowiskowych form wsparcia, a projekty dotyczące opieki instytucjonalnej co do zasady wyłączone zostały ze wsparcia w ramach działania 13.2. Udzielenie wsparcia tym podmiotom możliwe jest na zasadzie wyjątku, przede wszystkim w celu przejścia od formy opieki instytucjonalnej do usług świadczonych na poziomie w lokalnej społeczności. Przyznanie zatem dodatkowych preferencji tym właśnie podmiotom, z pominięciem wszystkich innych podmiotów realizujących usługi środowiskowe i przyczyniającym się do zwiększenia liczby miejsc świadczenia tych usług stanowiłoby kryterium dyskryminujące. Nie znajduje bowiem żadnego uzasadnienia w świetle RPO WL, Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych oraz Wytycznych Ministra Rozwoju powoływanych wyżej.

Brak jasności i niejednoznaczność kwestionowanego kryterium (metody pomiaru) powoduje, że ocena projektu uznana być musi za dokonaną z naruszeniem prawa - art. 125 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 i art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, bowiem spowodowało, że projekt nie uzyskał oceny pozytywnej.

Z tego względu sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit.a ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą.

Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni dokonaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. Należy zauważyć, że w dotychczasowym postępowaniu organ nie kwestionował, że projekt skarżącego stowarzyszenia przyczynia się do zwiększenia liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych w postaci usług świadczonych w lokalnej społeczności. Nie kwestionował zatem, że skarżący spełnił warunek określony w spornym kryterium. Uzasadniałoby to przyznanie projektowi dodatkowych 4 punktów, ponieważ z uwagi na niejednoznaczność określenia podmiotów uprawnionych do uzyskania dodatkowych punktów w tym kryterium oraz dyskryminujący charakter kryterium przy przyjęciu interpretacji kryterium stosowanej przez instytucję zarządzającą należałoby przy ocenie spełnienia kryterium pominąć sporne zastrzeżenie, dotyczące form świadczenia pomocy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz.265 z późn. zm.). Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.