Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 449/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 34 ust4
journal: Dz.U. 2004 nr 62 poz 574
law: Ustawa z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie.
article: par 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2005 nr 76 poz 671
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  rybołówstwie.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3 art 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59 art 26 ust 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. ze skarg J. K. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. o numerach: [...], [...], [...], [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzjami z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] utrzymał w mocy decyzje Okręgowego Inspektora Rybołówstwa Morskiego w G. z dnia [...] października 2009 r. odpowiednio o nr [...], [...], [...] oraz [...] o wymierzeniu J. K., kapitanowi statku rybackiego [...], za połowy dorsza podczas rejsu odpowiednio w dniach od 20 do 23 października 2007 r., od 9 do 11 października 2007 r., od 6 do 7 października 2007 r. oraz od 1 do 5 października 2007 r., kar pieniężnych w wysokości odpowiednio 10.000 zł, 10.000 zł, 10.000 zł oraz 22.000 zł za naruszenie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. (Dz. Urz. UE L 180 z 10.07.2007, str. 3) ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski, zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji nr 804/2007", w związku z § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. nr 76, poz. 671), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wysokości kar".

W uzasadnieniu swoich decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji rozpatrując sprawy trafnie określił okoliczności faktyczne naruszenia przepisów o rybołówstwie, tj. prowadzenia połowów dorszy podczas obowiązującego zakazu wprowadzonego przez Komisję Europejską, co potwierdzone zostało przez dokonanie wpisów do kart dziennika połowowego.

Organ podniósł, że nie było konieczności eliminowania z obrotu prawnego specjalnego zezwolenia połowowego przyznanego stronie, gdyż nastąpiła częściowa utrata określonych w nim uprawnień z mocy prawa wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia Komisji nr 804/2007. Uprawnienia w zakresie kwoty połowowej dorszy określone w zezwoleniu wygasły po wyłowieniu ogólnej kwoty połowowej dorszy przyznanej Polsce. W rezultacie zezwolenie w zakresie możliwości połowu dorszy wiązało dopóki istniały elementy decydujące o istnieniu określonego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji czynników odbiegających od tych, które kształtowały dany stosunek prawny określony w decyzji (zmiana stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, czyli brak dorszy do odłowienia), eliminuje częściowo tę decyzję, ponieważ przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawarty w tej decyzji - uprawnienia w zakresie połowu dorszy na danym obszarze. Specjalne zezwolenie połowowe po wprowadzeniu zakazu połowu dorszy przez Komisję Europejską, czyli wskutek zmiany okoliczności, na których uregulowanie było częściowo skierowane, przestało w tym zakresie odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu, stało się bezprzedmiotowe i wygasło wskutek utraty uprawnień w nim określonych.

Zdaniem organu połowy ryb mogły być prowadzone przy spełnieniu łącznie następujących przesłanek: na statku powinna znajdować się licencja połowowa wraz z wydanym na dany rok specjalnym zezwoleniem połowowym oraz połowy mogą dotyczyć jedynie organizmów morskich, które są w nim określone i których ogólna kwota połowowa nie została wyczerpana. Podmioty wykonujące rybołówstwo mają obowiązek dokonywać połowów zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami krajowymi i wspólnotowymi, a więc nie wystarczy sama kwota wpisana w specjalnym zezwoleniu połowowym, ale również należy przestrzegać przy wykonywaniu tego rodzaju działalności wymiarów i okresów ochronnych określonych dla danego gatunku, używać stosownych narzędzi połowowych oraz zaprzestać połowów, gdy przepisy powszechnie obowiązujące tego zakazują. W związku z tym uznano, że nie doszło do naruszenia art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.".

W ocenie organu ustanowiony w bezpośrednio obowiązującym rozporządzeniu Komisji nr 804/2007 zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce do odłowienia w 2007 r. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006 i zgodnie z konstytucyjną wartością jaką jest ochrona środowiska prawo polskich rybaków do prowadzenia połowów dorszy na obszarze 25-32 Bałtyku zostało całkowicie zakazane od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. W preambule rozporządzenia Komisji nr 804/2007 wskazano, iż "połowy stada dorsza, przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę. W związku z tym wielkości dopuszczalne połowów wspomnianego stada, przyznane Polsce na 2007 r. uznaje się za wyczerpane" (akapit 3). Ponadto Komisja w akapicie 5 preambuły jednoznacznie stwierdza, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Strona właśnie na tym podobszarze prowadziła połowy. Pomimo, iż w przepisach wspólnotowych mówi się o kwotach połowowych poszczególnych gatunków ryb, pojęcia te są tożsame z obowiązującym w przepisach krajowych pojęciem ogólnej kwoty połowowej danego gatunku ryb, która w przypadku dorsza, zgodnie z dodatkiem do Załącznika do rozporządzenia Rady (WE) Nr 1941/2006 ustalającego wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. U. L 367 z dnia 22.12.2006 r.), wynosiła w 2007 r. (łącznie na podobszarach 22-24 i 25-32) 13.613 ton. Taka też kwota została rozdzielona do wykorzystania między rybaków w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce Puckiej, w Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami morskimi w obrębie Morza Bałtyckiego, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 grudnia 2006 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. (Dz. U. nr 251, poz. 1854). Z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego.

Przywołując stanowisko wyrażone w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt U 6/08, Minister wskazał, iż zakaz połowu dorsza został ustanowiony przez Komisję Europejską na podstawie informacji uzyskanych od inspektorów, którzy podczas kontroli ustalili, że połowy dorsza dokonywane przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone Komisją Europejską przez Polskę na 2007 r. Komisja Europejska z własnej inicjatywy określiła, że z dniem wejścia w życie rozporządzenia Komisji nr 804/2007 (tj. od 11 lipca 2007 r.) do 31 grudnia 2007 r. obowiązuje zakaz połowu, przechowywania, przeładunku lub wyładunku dorsza przez statki pływające pod polską banderą.

Organ wskazał na hierarchię źródeł prawa w Polsce i bezpośrednią skuteczność przepisów rozporządzenia Komisji nr 804/2007, bez konieczności uprzedniej jego transpozycji do krajowego porządku prawnego.

Skargi na powyższe decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2010 r. wniósł J. K. zarzucając im naruszenie:

1. art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie (Dz. U. nr 62, poz. 574 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o rybołówstwie", w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniała przesłanka odpowiedzialności z tych przepisów w postaci wyczerpania ogólnej kwoty połowowej,

2. art. 77 § 1 k. p. a. w zw. z art. 7 k. p. a. poprzez niewyczerpujace zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź nie wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. w momencie dokonywania przez skarżącego rejsu połowowego, w szczególności nie powołanie biegłego na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r., nie przeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozporządzenia Komisji nr 804/2007 z uwagi na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana oraz oficjalnych stanowisk ministerstwa w 2007 r. dotyczących braku przekroczenia ogólnej kwoty połowowej za 2007 r.,

3. art. 16 k. p. a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że inkryminowany połów dokonany był na podstawie niewyeliminowanych z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji i specjalnego zezwolenia połowowego,

4. § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar poprzez wymierzenie kar za każdy z połowów, podczas gdy powyższy przepis przewiduje jedną karę za prowadzenie połowów, a nie połowu,

5. art. 6 k. p. a. poprzez wymierzenie kary na podstawie dowolnie przyjętych kryteriów wymiaru kary oraz naruszenie art. 77 § 1 k. p. a. w zw. z art. 7 k. p. a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego jako przesłanki wymiaru kary,

6. art. 139 k. p. a. poprzez ukaranie skarżącego według przepisów przewidujących surowszą odpowiedzialność po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, jako że uchylone decyzje organu pierwszej instancji wydane były na podstawie § 3 pkt 38 rozporządzenia w sprawie wysokości kar przewidującego niższą karę niż § 3 pkt 20, na podstawie którego wydano decyzje organu pierwszej instancji utrzymane w mocy przez zaskarżone decyzje.

Skarżący wniósł o połączenie spraw z powyższych skarg na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w niniejszych sprawach nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego rozporządzeniem Komisji nr 804/2007 z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Rozporządzenie to samo w sobie nie jest dowodem w sprawie. To, że Komisja subiektywnie przyjęła, że istnieje takie zagrożenie nie oznacza, że ono faktycznie nastąpiło.

Skarżący stwierdził, że rozporządzenie Komisji nr 804/2007 stało się przedmiotem zaskarżenia przez stronę polską do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu właśnie w oparciu o wątpliwości co do tego czy ogólna kwota połowa faktycznie została wyczerpana. W październiku i listopadzie 2007 r. Ministerstwo Gospodarki Morskiej kilkakrotnie przedstawiało oficjalne stanowisko, że do przekroczenia ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. nie doszło. Skarga do ETS została cofnięta w wyniku kompromisu osiągniętego przez stronę polską z Komisją Europejską co do określenia wysokości przełowienia. Oznacza to, że określenie faktycznej ilości złowionych w 2007 r. dorszy była traktowana nie jako przedmiot badań, lecz politycznych ustaleń. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera określenie czy faktycznie doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 r. Ponadto, wyliczenia M. w G. wskazują, że do końca 2007 roku Polska wykorzystała jedynie 8,6 tys. ton dorsza, kiedy limit wynosił 12,8 tys. ton.

Biorąc powyższe skarżący uznał, że dokonując połowu wykonywał jedynie swoje uprawnienia i nie złamał ustawowego zakazu poprzez dokonywanie połowów mimo faktycznego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej. Skarżący podkreślił, że naruszenie samego zakazu połowów nie stanowi podstawy do wymierzenia kary.

W konstatacji podniesiono, że stan odłowionych zasobów dorsza na Bałtyku w stosunku do ogólnej kwoty połowowej stanowi okoliczność, która ma charakter wiadomości specjalnych, a tym samym wymaga opinii biegłych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 k. p. a. wskazano, że skarżący dokonał połowu na warunkach określonych w decyzji - specjalnym zezwoleniu połowowym, co stanowiło realizację nabytych przez niego praw. Nie sposób jest doprowadzić do ustania przedmiotowego prawa bez ustania ostatecznej decyzji przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania, a to w sprawie nie miało miejsca. Podkreślono, iż przedmiotowe zezwolenie nie zawiera warunku zezwalającego na dokonywanie połowów jedynie wtedy, gdy nie wykorzystano ogólnej kwoty połowowej. W związku z tym przedmiotowe uprawnienie przewidziane w decyzji nie wygasło na skutek połowów, bowiem warunki wykonywania tejże decyzji nie łączą połowów z uznaniem ogólnej kwoty połowowej za wyczerpaną. Skarżący wykonywał połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, zgodnie z którymi warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej kwoty. Rozporządzenie działa wobec wszystkich, a więc także wobec organów, które powinny eliminować z obrotu prawnego decyzje niezgodne z prawem. W niniejszej sprawie organ nie dokonał żadnych zmian w specjalnych zezwoleniach, np. odnośnie wskazania akwenów połowowych, w których połowy dorszy zostały zakazane.

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie karę wymierza się za wykonywanie rybołówstwa morskiego z naruszeniem przepisów ustawy, a przepis rozporządzenia Komisji nr 804/2007 dotyczy prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Karą objęte jest więc nie pojedyncze zachowanie, czy też jeden połów, lecz wykonywanie połowów sprzeczne z prawem. W tej sytuacji połowy objęte postępowaniami, w których wydano zaskarżone decyzje powinny być objęte jedną decyzją.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonych decyzjach i wniósł o oddalenie skarg.

W piśmie z datowanym na 8 września 2011 r. skarżący wskazał, że:

1. z preambuły rozporządzenia Komisji nr 804/2007 nie wynika, aby nastąpiło faktyczne wyczerpanie kwoty połowowej dorsza, a jedynie, że "uznaje się", iż kwota ta została wyczerpana,

2. z art. 1 rozporządzenia Komisji nr 804/2007 wynika, że:

a) Komisja nie wskazała wyraźnie, że ogólna kwota połowowa została wyczerpana, a jedynie, identycznie jak w preambule, iż "uznaje się" kwotę połowową za wyczerpaną,

b) ogólna kwota połowowa wykorzystana została jedynie w części (tylko dla podobszarów 25-32), co wyraźnie wynika z art. 1 rozporządzenia Komisji nr 804/2007 i czego potwierdzeniem jest odmienne brzmienie art. 1 rozporządzenia Komisji nr 804/2007 od wszystkich zapisów o wykorzystaniu kwoty umieszczonych w pozostałych tego typu rozporządzeniach,

3. rozporządzenie Komisji nr 804/2007 dotyczy jedynie podobszarów 25-32 Morza Bałtyckiego, w związku z czym niemożliwe jest ukaranie skarżącego na podstawie przepisów § 2 pkt 22, § 3 pkt 20 lub § 4 pkt 21 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, ponieważ przesłanką konieczną dla ich zastosowania jest prowadzenie połowów w czasie, gdy ogólna kwota połowowa dla całego akwenu Morza Bałtyckiego - zarówno podobszarów 25-32 jak i 22-24 - została wyczerpana, a w niniejszej sprawie można ewentualnie wskazywać na wyczerpanie części kwoty połowowej - w zakresie obejmującym podobszary 25-32, co nie spełnia przesłanki ukarania skarżącego na mocy wyżej wskazanych przepisów,

4. z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 13/08 i orzeczenia ETPCz w sprawie Salabiaku vs. Francja z dnia 7 października 1988 r. (A. 141-A) pośrednio wynika, że wydanie wyroku niekorzystnego dla skarżącego możliwe jest dopiero po przedstawieniu przez organ materiału dowodowego w przedmiocie wyczerpania ogólnej kwoty połowowej dorszy,

5. nieprecyzyjna konstrukcja rozporządzenia Komisji nr 804/2007 świadczy o tym, że autorzy tego rozporządzenia mieli pełną świadomość, że nie dysponują odpowiednimi dowodami pozwalającymi na wydanie tego aktu prawnego (o czym świadczy też wydanie późniejszego rozporządzenia 338/08 zawierającego inne dane na podstawie pozamerytorycznych ustaleń politycznych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Wa 449/11, IV SA/Wa 450/11, IV SA/Wa 451/11 oraz IV SA/Wa 452/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz zdecydował sprawę prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 449/11.

Skargi podlegają oddaleniu, ponieważ zaskarżone decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że wobec członkowstwa Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej krajowy porządek prawny kształtują zarówno akty stanowione na szczeblu krajowym i lokalnym, jak też bezpośrednio wiążące normy prawa stanowionego przez upoważnione instytucje tej międzynarodowej organizacji. Rozporządzenia zaliczane do pochodnego prawa wspólnotowego są aktami wiążącymi w całości, przewidzianymi do bezpośredniego stosowania w każdym państwie członkowskim. Dla ich mocy obowiązującej nie jest konieczny akt inkorporacji zawartych w nich treści do prawa wewnętrznego państw członkowskich. Stają się więc częścią krajowego systemu prawa, wywołują skutki bezpośrednie dla jednostek i mają charakter wiążący co do wszystkich zawartych w nich postanowień.

Bezsporne jest, że skarżący w październiku 2007 r. dokonując połowów na podobszarach ICES 25-32 naruszył zakaz połowu dorsza ustanowiony przez art. 2 rozporządzenia Komisji nr 804/2007. Zgodnie z tym przepisem statkom pływającym pod banderą Polski zakazuje się połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25–32, wody WE) od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia (tj. 11 lipca 2011 r.) do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazuje się również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.

Skarżący utrzymuje, że z rozporządzenia Komisji nr 804/2007 nie można wywieść, iż ogólna kwota połowowa dorsza została wyczerpana, co w związku z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar oznacza brak możliwości wymierzenia skarżącemu kary.

Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić.

Wspólna polityka rybacka w dziedzinie połowu dorsza na Morzu Bałtyckim realizowana była m. in. poprzez rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. Urz. UE.L. 02.358.59 ze zm.), precyzujące m. in. zasięg i cele wspólnej polityki rybołówstwa, zasady dostępu do wód i zasobów, a także wspólnotowy system egzekwowania i kontroli. Zgodnie z pkt 23 preambuły do tego rozporządzenia Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód na to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych, a zgodnie z pkt 24 preambuły Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa. Realizując te cele, zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanego rozporządzenia, Rada podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa członkowskie.

Zgodnie z powyższym uprawnieniem Rada (WE) wydała rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (Dz. Urz. UE. L. 06.367.1). W załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 1941/2006 przyznano Polsce na podobszar 25-32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia nr 2371/2002 Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Zgodnie z art. 27 Komisja kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie; w szczególności Komisja może prowadzić audyty, dochodzenia, weryfikacje i inspekcje statków rybackich. Zgodnie z art. 26 ust. 4 omawianego rozporządzenie Komisja może natychmiast zatrzymać działalność połowową, gdy na podstawie dostępnych informacji ustali, że kwota połowowa została wyczerpana.

Szczegółową procedurę kontroli prowadzonej przez Komisję oraz podjęcie decyzji o wstrzymaniu połowów reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa (Dz. U. UE.L.93.261.1, ze zmianami). Już w preambule tego rozporządzenia Rada (EWG) stanowi, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa Członkowskiego została wyczerpana oraz wskazuje, że w celu zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw Członkowskich. Zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną.

Jak wynika z przepisów powołanych wyżej rozporządzeń mających bezpośrednie zastosowanie we wszystkich Państwach Członkowskich nie ma żadnych wątpliwości, że Komisja była uprawniona zarówno do kontrolowania działalności połowowej polskich statków rybackich, jak również do czynienia własnych ustaleń co do wyczerpania kwoty połowowej, a także do natychmiastowego wstrzymania połowów po samodzielnym ustaleniu takiej sytuacji.

Komisja jako podstawę prawną wydania rozporządzenia nr 804/2007 powołała omówione wyżej przepisy art. 26 ust. 4 rozporządzenia nr 2371/2002, art. 21 ust. 3 rozporządzenia nr 2847/93, a także ustanowioną rozporządzeniem nr 1941/2006 ogólną kwotę połowową dorsza dla Polski na 2007 r. dla podobszarów 25-32 oraz informacje uzyskane od inspektorów Komisji, z których wynika, że wielkości dopuszczalnych połowów zostały wyczerpane. Mając na uwadze te ustalenia Komisja: 1) uznała, że kwota połowowa dorsza dla Polski na podobszarze 25-32 (wody WE) została wyczerpana; 2) zakazała statkom polskim połowów dorsza na wymienionym obszarze od daty opublikowania rozporządzenia nr 804/2007 (to jest od dnia 11 lipca 2007 r.).

W świetle zasady domniemania legalności działania instytucji stanowiących prawo nie można przyjąć, iż rozporządzenie Komisji nr 804/2007 zostało wydane pomimo nieistnienia przewidzianych w art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady nr 2371/2002 przesłanek. Konsekwentnym następstwem ustalonego przez Komisję znacznego przekroczenia kwot połowowych był kolejny akt normatywny - rozporządzenie Rady nr 338/2008 z dnia 14 kwietnia 2008 r. (Dz. Urz. L nr 107 z 17.04.2008 r.), na podstawie którego ograniczono kwotę połowową przyznaną Polsce na kolejne lata. Ustalenia Komisji nie zostały dotychczas zmienione, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że były wadliwe. Zdaniem Sądu zaskarżenie rozporządzenia Komisji nr 804/2007 do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości nie stanowi przesłanki do niestosowania jego przepisów w czasie, gdy funkcjonuje w porządku prawnym.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego zawartego w piśmie datowanym na 8 września 2011 r. o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w tym piśmie dokumentów na okoliczność dokonywania połowów dorsza przez polskie statki rybackie na podobszarach 22-24 w okresie od 1 września 2007 r. do 31 grudnia 2007 r., gdyż przeprowadzenie tego dowodu nie ma znaczenia w sprawie.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar za naruszenie przepisów o rybołówstwie oraz art. 7 i 77 § 1 k. p. a. należy uznać za niezasadne.

Obowiązywanie w porządku prawnym normy prawnej upoważniającej Komisję Europejską do wprowadzania natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności połowowej przez wszystkie statki pływające pod banderą konkretnego państwa członkowskiego (rozporządzenie nr 2371/2002) ma to znaczenie, że także ostateczna decyzja przyznająca specjalne zezwolenie połowowe konkretnemu podmiotowi przyznawała określone w niej uprawnienie tylko w granicach obowiązującego porządku prawnego, kształtowanego także przez powyższe rozporządzenie. Uprawnienie do dokonywania połowu przyznane tą indywidualną decyzją obowiązywało więc w granicach wyznaczonych z jednej strony przez termin jego obowiązywania i indywidualnie określoną kwotę połowową, z drugiej - przez termin związany z wprowadzeniem zakazu połowów o charakterze ogólnym.

Określona indywidualnie kwota połowowa musiała zawierać się w ogólnej kwocie połowowej przyznanej Polsce na dany rok. Z chwilą wprowadzenia zakazu działalności połowowej indywidualnie przyznane uprawnienie przestało obowiązywać. Zasada ta wynika więc z mocy prawa. Należy też wskazać na treść art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie, z którego wynika, że zabroniony jest połów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Przepis ten pozostaje w spójności z regulacjami unijnymi i wskazuje, że w razie wyczerpania kwoty połowowej określonych organizmów morskich uprawnienie do połowów wynikające z indywidualnego zezwolenia w części niewykorzystanej wygasa. Oczekiwane przez stronę skarżącą rozwiązanie wprowadzające skuteczność zakazu ustanowionego przez Komisję Europejską dopiero w drodze indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego pozostawałoby w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej, wobec faktycznego ograniczenia zasady bezpośredniej skuteczności rozporządzeń.

Z rozporządzenia wprowadzającego natychmiastowy zakaz połowów nie wynika zakaz ustanawiania regulacji prawnych służących kompensacji strat poniesionych przez podmioty, które nie mogą wykorzystać już przyznanych indywidualnie kwot połowowych. Rybacy, którzy ponieśli szkody zostali objęci określonymi programami w ramach środków pomocowych. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest zarzut pozostawania w obrocie decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów - specjalnego zezwolenia połowowego, z którego limit indywidualny nie był wyczerpany, czy też licencji połowowej.

Określona w § 3 pkt 20 rozporządzenia w sprawie wysokości kar wysokość kary nie zależy od sytuacji majątkowej skarżącego. Poza tym organ wymierzył kary w trzech zaskarżonych decyzjach w najniższej możliwej wysokości, czyli 10.000 zł, a tylko w jednej z zaskarżonych decyzji wysokość kary wyniosła 22.000 zł.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.