Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 692/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr VI/77/2015 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wronki stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 29 kwietnia 2015 r. nr VI/77/2015 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wronki w zakresie obejmującym § 6 pkt 1, 3 i 4; § 7; § 18 ust. 6; § 19; § 21 ust. 3; § 22; § 23; § 25 ust. 2 i 3; § 26 ust. 3 i 5.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 692/15

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski (dalej także skarżący) na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.), wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1, 3 i 4, § 7, § 18 ust. 6, § 19, § 21 ust. 3, § 22, § 23, § 2 ust. 2 i 3 i § 26 ust. 3 i 5 uchwały Nr VI/77/2015 Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 29 kwietnia 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wronki (zwanej dalej zaskarżoną uchwałą lub Regulaminem),

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miasta i Gminy Wronki w dniu 29 kwietnia 2015 r. po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, podjęła wyżej opisaną uchwałę. Podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi art. 4 ust. 1-2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej u.c.p.g.).

Następnie skarżący wyjaśnił, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i przytoczył treść art.4 ust.2 u.c.p.g. W jego ocenie elementy tworzące Regulamin mają charakter wyczerpujący. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim unormowane. Wskazano, że unormowana w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 378. poz. 483 ze zm.) zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Z literalnego brzmienia art.4 ust.2 u.c.p.g. wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpująco kwestie, które powinny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Powyższy przepis jest zamkniętym katalogiem wszystkich niezbędnych elementów, które rada gminy powinna umieścić w takim regulaminie. Upoważniony przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g. organ stanowiący gminy nie może zatem określać w regulaminie utrzymania czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie wyżej wymienionych zagadnień (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27.11.2007 r. sygn. akt II SA/Ol 968/07).

Wobec powyższego organ uznał, że zaskarżona uchwała powinna zawierać pełny zakres regulacji określony w tym przepisie, a jednocześnie nie powinna zawierać postanowień, które wykraczałyby poza ten zakres.

W tej sytuacji wszelkie odstępstwa od katalogu spraw podlegających regulacji, zawartego w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 10.11.2009, II OSK 1256/09, wyrok WSA w Białymstoku z 16.02.2010 r. II SA/Bk 627/09, wyrok w Szczecinie z 30.04.2009 r. II SA/Sz 994/08, wyrok WSA w Opolu z 07.04.2009 r. II SA/Op 62/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 06.01.2009 r. II SA/Bd 611/08).

Wyjaśniono, że organ nadzoru badając uchwałę stwierdził, iż niektóre z jej postanowień wykraczają poza delegację ustawową zawartą w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g i tym samym stanowią istotne naruszenie prawa. Należą do nich następujące postanowienia uchwały: § 6 ust. 1, 3 i 4, § 7, § 18 ust. 6, § 19,§ 21 ust. 3, § 22, § 23, § 25 ust. 2 i 3, § 26 ust. 3 i 5.

W § 6 pkt 1, 3, 4 uchwały rada gminy wykraczając poza delegację ustawową zabroniła:

"1) spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków, a w szczególności opon, folii, opakowań z tworzyw sztucznych itp. powodujących wprowadzenie do atmosfery substancji szkodliwych. Dopuszcza się spalenie odpadów z kory, korka, ścinek drewna jeżeli te czynności nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości,

2)zakopywania odpadów,

3) odprowadzania wody deszczowej do kanalizacji sanitarnej.

Organ wyjaśnił, że kwestia spalania odpadów unormowana została w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.).

W przepisie § 7 ust. 1 uchwały postanowiono, że nieruchomości, nie będące: nieruchomościami rolnymi, obszarami chronionymi w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody lub obszarami leśnymi bądź gruntami pod wodami czy też obszarami, na których wydobywane są kopaliny, właściciel ma obowiązek utrzymywać w stanie wolnym od zachwaszczenia oraz z wykoszona trawą, co w ocenie organu nadzoru stanowi przekroczenie delegacji zawartej w ww. art. 4 ust. 2 ustawy.

Ponadto z treści § 7 ust. 2 uchwały wynika, że właściciele nieruchomości zadrzewionych i zakrzaczonych położonych wzdłuż ciągu komunikacyjnego (chodników, dróg, zjazdów) zobowiązani są do ich utrzymania w stanie nieutrudniającym bezpieczne korzystanie z pasa drogowego lub chodnika.

Wskazane wyżej postanowienia uchwały nakładają zdaniem organu na właścicieli nieruchomości obowiązki nie mieszczące się w katalogu wymagań związanych z utrzymaniem czystości na terenie nieruchomości (wyrok WSA w Opolu z dnia 29 stycznia 2007 r. II SA/Op 650/06). Ponadto w ocenie organu nadzoru, regulacja ta ingeruje w prawo własności narzucając właścicielom określony sposób postępowania z przedmiotami stanowiącymi ich własność, co narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji).

Z kolei przepis § 7 ust. 3 uchwały nakłada na wykonawcę robót budowlanych zorganizowanie placu budowy tak, aby nie dopuszczać do zanieczyszczenia jezdni, dróg dojazdowych oraz do natychmiastowego usuwania z nich naniesionego błota lub innych zanieczyszczeń. Powyższy przepis wykracza poza katalog spraw objętych upoważnieniem ustawowym. Rada gminy nie może nakładać na właścicieli nieruchomości żadnych obowiązków, polegających na uprzątnięciu zanieczyszczeń z tej części, która nie służy do użytku publicznego, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 2 punkt 1 lit. c u.c.p.g. jest uprawniona jedynie do wprowadzenia wymagań dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wskazano, że związane z odpadami obowiązki podmiotów świadczących usługi w zakresie budowy, rozbiórki i remontu obiektów zawiera ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

W § 18 ust. 6 uchwały nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek do oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, w przypadku prowadzenia działalności rolniczo-hodowlanej, którą należy wykorzystywać zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 625). Oddzielne gromadzenie nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy obejmuje zagadnienie nie mieszczące się w materii Regulaminu i jest unormowane w przepisach wskazanej w ww. postanowieniu ustawy o nawozach i nawożeniu.

W § 19 obciążono właścicieli nieruchomości obowiązkiem okazywania upoważnionym przez Burmistrza osobom dowodów uiszczania opłat oraz umów na usługi w zakresie wywozu odpadów innych niż komunalne, jeżeli takie powstają na nieruchomości, oraz wywozu nieczystości ciekłych. Dowody uiszczania opłat za wykonanie ww. usług właściciele nieruchomości są zobowiązani przechowywać przez okres 2 lat. W ocenie organu nadzoru ww. unormowanie wykracza poza zakres kompetencji ustawowej i tym samym stanowi istotne naruszenie prawa. Tymczasem kwestie związane z okazywaniem do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług w celu pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych reguluje art. 6 ust. 1 i 1a u.c.p.g.

Zgodnie z § 21 ust. 3 uchwały osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane zostały przez Radę Gminy do poddawania ich okresowym szczepieniom ochronnym. Obowiązek ów wynika z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej. Kwestię poddawania psów szczepieniom ochronnym reguluje ustawa z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.). Oznacza to, że nie jest to materia regulowana prawem miejscowym. Wobec powyższego uznano, że wspomniane sprawy wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 u.c.p.g.

W przepisach § 22 oraz § 25 ust. 2 zaskarżonej uchwały określono podmioty zobowiązane do unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych oraz usuwania padłego lub zabitego zwierzęcia. Zakopywanie odpadów (§ 6 punkt 3), unieszkodliwianie zwłok zwierzęcych (§ 22) oraz usuwanie padłych lub zabitych zwierząt (§ 25 ust. 2) w uchwale przekracza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Definicja zwłok zwierzęcych zawarta jest w ustawie o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zgodnie z art. 2 punkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Odpadów zwłok zwierzęcych dotyczy rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Szczegółowy sposób postępowania ze zwłokami zwierzęcymi w przypadku zagrożenia epidemią reguluje natomiast ww. ustawa o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Sposób postępowania z padłymi zwierzętami reguluje także ustawa z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947 ze zm.), gdzie art. 22 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

W § 23 rozdziału VI uchwały dotyczącym określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe postanowiono, iż w przypadku stwierdzenia uciążliwości Burmistrz Miasta i Gminy Wronki może wprowadzić całkowity zakaz hodowli i trzymania zwierząt na określonym obszarze lub na terenie poszczególnych nieruchomości.

W § 25 ust. 3 w rozdziale VII, w którym ustalono wymagania w zakresie utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej podobnie zapisano, że w przypadku stwierdzenia uciążliwości Burmistrz Miasta i Gminy Wronki może wprowadzić całkowity zakaz hodowli i trzymania zwierząt na określonym obszarze lub na terenie poszczególnych nieruchomo prawo zapisano.

W ocenie Wojewody wskazane zapisy uchwały nie mieszczą się w delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Analizując treść przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził również, że w § 26 ust. 3 i 5 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki związane z przeprowadzeniem deratyzacji oraz obciążono ich kosztami jej przeprowadzenia. Natomiast przepis art. 4 ust. 2 punkt 8 u.c.p.g. uprawnia radę gminy wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Rada Gminy realizując postanowienia tego przepisu nie była uprawniona do wskazania podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Zamiarem ustawodawcy nie było też zobowiązanie do przeprowadzania deratyzacji przez wszystkich właścicieli nieruchomości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. IV SA/Po 746/14).

Norma kompetencyjna art. 4 ust. 2 punkt 8 u.c.p.g. nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez Radę kwestii nałożenia na inne podmioty (właścicieli nieruchomości) obowiązku przeprowadzenia deratyzacji, a co za tym idzie obciążenia ich kosztami jej realizacji (wyrok WSA w Bydgoszczy dnia 16 maja 2012 r. II SA/Bd 174/12). Dodano, że deratyzacja miejsc przebywania zwierząt lub miejsc przechowywania i przetwarzania zwłok zwierzęcych, produktów, środków żywienia zwierząt, może być nakazana rozporządzeniem powiatowego lekarza weterynarii, wojewody, bądź ministra właściwego do spraw rolnictwa na podstawie art. 45-47 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Zakwestionowane przez Wojewodę zapisy regulaminu stanowią przekroczenie przyznanej przez ustawodawcę delegacji ustawowej wprowadzonej przepisem art. 4 ust. 2 u.c.p.g., często też dotyczą kwestii wynikających z innych aktów prawnych.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie uznano, że tego rodzaju błędy stanowią istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego skierował do sądu administracyjnego skargę na wadliwą uchwałę.

Rada Miasta i Gminy Wronki reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Wronki wniosła o oddalenie skargi, tj. stwierdzenia nieważności: § 6 pkt 1, 3 i 4, § 7, § 18 ust. 6, § 19, § 21 ust. 3, § 22, § 23, § 25 ust. 2 i 3, § 26 ust.3 i 5 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu nie zgodzono się z zarzutem skarżącego, że w § 6 pkt 1, 3 i 4 zaskarżonej uchwały wykroczono poza delegację ustawową wprowadzając zawarte tam zakazy. Artykuł 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W Regulaminie Rada określiła zakazy, czyli dozwolone prawem szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku oraz sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Z tymi zapisami koresponduje art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach, który stanowi, że "Odpady są przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach", a " Instalacje oraz urządzenia do przetwarzania odpadów eksploatuje się tylko wówczas, gdy:

1) spełniają wymagania ochrony środowiska, w tym nie powodują przekroczenia standardów emisyjnych, o których mowa w przepisach o ochronie środowiska, oraz

2) pozostałości powstające w wyniku działalności związanej z przetwarzaniem odpadów będą przetwarzane z zachowaniem wymagań określonych w ustawie" o odpadach ( art. 29 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach).

Nie zgodzono się też z zarzutem skarżącego, że Rada nie mogła w przepisie § 7 ust. 1 regulaminu ustalić obowiązku właścicieli nieruchomości do utrzymywania jej w stanie wolnym od zachwaszczeń oraz z wykoszoną trawą. Artykuł 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Rada określiła zasady utrzymania czystości i porządku na nieruchomościach poprzez nakazanie utrzymywania nieruchomości w stanie wolnym od zachwaszczeń i z wykoszoną trawą. Ten zapis Regulaminu jest transparentny z zadaniem własnym gminy określonym w art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015r., poz. 909, dalej u.o.g.r.i.l. ), gdyż w razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, wójt/burmistrz, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów. W razie niewykonania decyzji wójt/burmistrz zleca wykonanie zastępcze tych zabiegów na koszt właściciela gruntów, wykorzystując do czasu zwrotu kosztów wykonania zastępczego środki budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1. u.o.g.r.i.l. Z art. 15 ust. 5 u.o.g.r.i.l. wynika, że na jego podstawie organ może nałożyć obowiązek wykonania np. oprysków czy zabiegów odchwaszczających grunt (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1062/12 ).

Zakwestionowano także zarzut, że w § 7 ust. 2 Regulaminu Rada nie mogła nałożyć na właścicieli nieruchomości zadrzewionych i zakrzaczonych położonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych (chodników, dróg, zjazdów) obowiązku ich utrzymania w stanie nieutrudniającym bezpieczne korzystanie z pasa drogowego lub chodnika. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., w regulaminie określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Rada określiła zasady utrzymania czystości i porządku na nieruchomościach zadrzewionych i zakrzaczonych położonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych (chodników, dróg, zjazdów) poprzez nakazanie ich utrzymania w stanie nieutrudniającym bezpieczne korzystanie z pasa drogowego lub chodnika.

Chybiony jest także zarzut, że Rada nie mogła w § 7 ust. 3 Regulaminu nałożyć na wykonawców robót budowlanych obowiązku niedopuszczania do zanieczyszczenia jezdni, dróg dojazdowych oraz do natychmiastowego usuwania z nich naniesionego błota lub innych zanieczyszczeń. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b i pkt 3 u.c.p.g. wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Drogi są niewątpliwie nieruchomościami służącymi do użytku publicznego, więc Rada była uprawniona do wpisania w regulaminie kwestionowanego przepisu.

Nie zgodzono się ze skarżącym, że Rada nie mogła w § 18 ust. 6 regulaminu nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązku oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, gdyż tę materię reguluje ustawa o nawozach i nawożeniu. Artykuł 25 tej ustawy określa jedynie sposób przechowywania gnojówki i gnojowicy.

Skarżący zarzucił, że Rada nie mogła określić w § 19 Regulaminu obowiązku okazywania upoważnionym przez Burmistrza osobom dowodów uiszczania opłat oraz umów na usługi w zakresie wywozu odpadów innych niż komunalne oraz wywozu nieczystości ciekłych, gdyż te kwestie reguluje art. 6 ust. 1 i 1a u.c.p.g. Zauważono, że wg art.6 ust. 1 u.c.p.g., "Właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług", zaś ust 1a daje Radzie uprawnienie do określenia, w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, inne sposoby udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b i Rada z tego uprawnienia skorzystała.

Skarżący uważa, że Rada nie była uprawniona do nałożenia w § 21 ust. 3 Regulaminu na mieszkańców obowiązku do poddawania zwierząt domowych szczepieniom ochronnym, ponieważ te sprawy reguluje ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Skarżony organ nie zgodził się z tym twierdzeniem skarżącego, gdyż ta ustawa określa: sprawy przywozu zwierząt ( art. 13), zakaz wykonywania szczepień (art. 43) oraz uprawnieniu powiatowego lekarza weterynarii, aby w przypadku zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania w drodze rozporządzenia - aktu prawa miejscowego, mógł nakazać przeprowadzenie zabiegów na zwierzętach, w tym szczepień. Poza tym Rada mogła wprowadzić kwestionowany przepis gdyż art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. uprawnia ją do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniami, a choroby niewątpliwe stanowią zagrożenia.

Zdaniem skarżącego Rada nie mogła określić w § 22 oraz § 25 ust. 2 oraz w § 6 pkt 3 Regulaminu, sposobu pozbywania się padłych zwierząt, ponieważ te kwestie regulują inne akty prawne. Rada określiła jednak w regulaminie inną materię tj. zakaz zakopywania odpadów (§ 6 pkt 3), obowiązek unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych (§ 22) i obowiązek usunięcia zabitego zwierzęcia (§ 25 ust. 2). Ponadto Rada uprawniona byłą na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. do określenia w Regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.

Według skarżącego, zapisy § 23 i § 25 ust. 3 Regulaminu określające uprawnienie Burmistrza do wprowadzenia całkowitego zakazu hodowli i utrzymania zwierząt na określonych obszarach lub terenie poszczególnych nieruchomości, w przypadku stwierdzenia uciążliwości - nie mieszczą się w delegacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Zdaniem skarżonego organu, Rada nie przekroczyła swoich uprawnień, gdyż skorzystała z delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g., stanowiących, że regulamin określa obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość." Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W § 146 rozporządzenia określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego – wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości

obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

3) (uchylony);

4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

4) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

5) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz z 30.12.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 470/09 – CBOSA).

W świetle regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g należy podzielić zarzut skarżącego, że wskazane w skardze przepisy zaskarżonego regulaminu ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa, gdyż albo wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego albo regulują zagadnienia już uregulowane aktami prawnymi wyższego rzędu.

Przed dokonaniem oceny poszczególnych zarzutów skarżącego wobec zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że w rubrum skargi wskazano, iż Wojewoda wnosi o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1, 3 i 4; § 7; § 18 ust. 6; § 19; § 21 ust. 3; § 22; § 23; § 2 ust. 2 i 3 i § 26 ust. 3 i 5 zaskarżonej uchwały. Tak sformułowane żądanie zawiera jednak oczywiste omyłki, gdyż analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że § 6 składa się z punktów, a nie z ustępów. Dlatego Sąd przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest § 6 pkt 1,3 i 4, a nie § 6 ust.1,3 i 4. W rubrum skargi wniesiono także o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 i 3, gdy w jej uzasadnieniu wskazano, że żądanie to dotyczy § 25 ust.2 i 3 zaskarżonej uchwały. Analiza treści całej skargi i zarzutów w tym zakresie spowodowała, iż Sąd przyjął, że w istocie przedmiotem zaskarżenia w tym zakresie był § 25 ust.2 i 3, a nie § 2 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do szczegółowej oceny poszczególnych zarzutów należy wyjaśnić, że zagadnienia unormowane w § 6 pkt 1, 3 i 4 zaskarżonej uchwały wykraczają poza delegację ustawową określoną w art.4 ust.2. u.c.p.g. Przepisy § 6 pkt 1, 3 i 4 – zamieszczone w Rozdziale II Regulaminu poświęconym, jak wynika z jego tytułu, wymaganiom w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości – nie mieszczą się w zakresie upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g, gdyż w przepisie tym ustawodawca zawęził w sposób wyraźny zakres powierzonych radzie gminy do uregulowania "wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" do enumeratywnie wyliczonych kwestii, obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Obowiązki i zakazy unormowane w § 6 pkt 1, 3, 4 niewątpliwie wykraczały poza tak wąsko ujęty zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA Poznaniu z dnia 28.08.2013 r., IV SA/Po 548/13 oraz z 09.10.2013r., sygn. akt IV SA/Po 725/13 CBOSA).

Ponadto zagadnienie spalania odpadów unormowane jest w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). W myśl art.3 ust.1 pkt 6 tej ustawy przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Natomiast zasadą wynikającą tak z art. 29 ust. 1, jak i z art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 u.o. jest, że odpady mogą być spalane tylko w instalacjach lub urządzeniach przeznaczonych do tego celu. Zasada ta a contrario wprowadza zakaz spalania odpadów poza specjalistycznymi instalacjami, którymi dysponują tylko profesjonalne podmioty zajmujące się utylizacją odpadów.

Postanowienia uchwały w zakresie § 7 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązki nie mieszczące się w katalogu wymagań związanych z utrzymaniem czystości na terenie nieruchomości (np. wyrok WSA w Opolu z dnia 29 stycznia 2007 r. II SA/Op 650/06 w którym przyjęto, że do przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w ww. art. 4 ust. 2 u.c.p.g. doszło w postanowieniach regulaminu w części zobowiązującej właścicieli nieruchomości do niedopuszczania do zachwaszczenia nieruchomości, a także w części zobowiązującej do utrzymania drożności przepustów i zjazdów do nieruchomości wraz z pielęgnacją zieleni przyległej do nieruchomości). Także w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11.05.2011r. o sygn. II SA/Gd 244/11 stwierdzono, że ustawodawca nie upoważnił Rady do określania stanu w jakim nieruchomość ma być utrzymywana.

W przypadku § 7 ust. 3 uchwały nakładającego na wykonawcę robót budowlanych zorganizowanie placu budowy tak, aby nie dopuszczać do zanieczyszczenia jezdni, dróg dojazdowych oraz do natychmiastowego usuwania z nich naniesionego błota lub innych zanieczyszczeń również doszło do wykroczenia poza delegację ustawową. Rada Gminy nie może nakładać na właścicieli nieruchomości żadnych obowiązków dotyczących organizacji placu budowy oraz dotyczących uprzątnięcia zanieczyszczeń z tej części, która nie służy do użytku publicznego. W myśl art. 4 ust. 2 punkt 1 lit. c u.c.p.g. jest uprawniona jedynie do wprowadzenia wymagań dotyczących uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Co istotne z treści § 7 ust. 3 uchwały nie wynika jednoznacznie, że zawarty tam obowiązek uprzątnięcia błota i zanieczyszczeń dotyczy publicznych jezdni i dróg dojazdowych.

Ponadto związane z odpadami obowiązki podmiotów świadczących usługi w zakresie budowy, rozbiórki i remontu obiektów reguluje ustawa o odpadach.

Ustosunkowując się do tezy organu - że art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. stanowi, iż regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości, a Rada jedynie określiła zasady utrzymania czystości i porządku na nieruchomościach poprzez nakazanie utrzymywania nieruchomości w stanie wolnym od zachwaszczeń i z wykoszoną trawą - należy wyjaśnić, iż art.4 ust.2 pkt 3 u.c.p.g. dotyczy częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tym samym przepis ten nie daje organowi uprawnienia do nakładania na właściciela nieruchomości obowiązku jej odchwaszczania, wykaszania i utrzymywania w określonym stanie. Przepis ten jedynie umożliwia określenie częstotliwości i sposobu usuwania odpadów z nieruchomości. A więc dotyczy nie obowiązku (zasady), a jedynie kwestii technicznych związanych z usunięciem odpadów.

Co do § 18 ust. 6 uchwały nakładającego na właściciela nieruchomości obowiązek oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, w przypadku prowadzenia działalności rolniczo-hodowlanej, którą należy wykorzystywać zgodnie z przepisami ustawy o nawozach i nawożeniu zgodzić się należy ze skarżącym, że oddzielne gromadzenie nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy obejmuje zagadnienie nie mieszczące się w materii Regulaminu i jest unormowane w przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 625). Już choćby tylko z art.25 ust.1 tej ustawy wynika, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Z przepisu tego jasno wynika, że gnojówki i gnojowicy nie można łączyć z innymi cieczami. Tym samym omawiany zapis w istocie powtarza w/w zapis ustawy.

Nałożony na właścicieli nieruchomości w § 19 uchwały obowiązek do okazywania upoważnionym przez Burmistrza osobom dowodów uiszczania opłat oraz umów na usługi w zakresie wywozu odpadów innych niż komunalne, jeżeli takie powstają na nieruchomości, oraz wywozu nieczystości ciekłych i przechowywania dowodów uiszczania opłat przez okres 2 lat wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Delegacji takiej niewątpliwie nie zawiera art.4 ust.2 pkt 3 u.c.p.g. (tak WSA Olsztynie w wyroku z dnia 07.04.2011r. o sygn. II SA/Ol 145/11, publ. CBOSA). Kwestie związane z okazywaniem do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług w celu pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych reguluje art. 6 ust. 1 i 1a u.c.p.g. Jak słusznie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 09.05.2012r. o sygn. II SA/Gd 120/12 z art. 6 ust. 1 u.c.p.g. wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udokumentowania w formie umowy faktu korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez "okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi". Ustawa wprowadzając ten obowiązek nie określiła okresu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać takie dowody, a skoro nie upoważniła do tego rady gminy, to brak jest podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w postanowieniach przedmiotowego Regulaminu.

Odnosząc się do argumentacji organu w tym zakresie wyjaśnić trzeba, że jak wynika z treści art.6 ust.1 u.c.p.g. obowiązek okazywania stosownych umów i dowodów uiszczenia opłat wynika wprost z tego przepisu. Tak więc w tym zakresie materia uregulowana przez § 19 Regulaminu unormowana jest już przez akt prawny wyższego rzędu. Co do czasokresu przechowywania tych dokumentów, jak już wcześniej wskazano, brak jest delegacji ustawowej. Natomiast § 19 niewątpliwie nie zawiera innego sposobu udokumentowania wykonania przedmiotowych obowiązków w rozumieniu art.6 ust.1 a u.c.p.g., gdyż § 19 w istocie rzeczy powiela obowiązek określony w art.6 ust.1 u.c.p.g. wskazując jedynie dodatkowo bez upoważnienia ustawowego czasokres przechowywania dokumentów określonych w art.6 ust.1 u.c.p.g.

Zgodnie z § 21 ust. 3 uchwały osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane zostały przez radę gminy do poddawania ich okresowym szczepieniom ochronnym. Rację ma skarżący, że obowiązek ów wynika z odrębnych aktów prawnych rangi ustawowej. Kwestię obowiązkowego poddawania psów szczepieniom ochronnym reguluje ustawa z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt. W art. 56 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy zawarto obowiązek poddawania psów w wieku powyżej 3 miesiąca raz na 12 miesięcy szczepieniu przeciwko wściekliźnie. Powyższe oznacza, że przepis § 21 ust. 3 Regulaminu nie stanowi materii podlegającej uregulowaniu przepisami prawa miejscowego. Tak więc w tym zakresie wykroczono poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 u.c.p.g.

W przepisach § 22 oraz § 25 ust. 2 Rada Gminy określiła podmioty zobowiązane do unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych oraz usuwania padłego lub zabitego zwierzęcia. Zakopywanie odpadów (§ 6 punkt 3), unieszkodliwianie zwłok zwierzęcych (§ 22) oraz usuwanie padłych lub zabitych zwierząt (§ 25 ust. 2) w uchwale przekracza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Ponadto materia usuwania zwłok zwierzęcych zawarta jest w ustawie o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zgodnie z art. 2 punkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Odpadów zwłok zwierzęcych dotyczy rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Szczegółowy sposób postępowania ze zwłokami zwierzęcymi w przypadku zagrożenia epidemią reguluje natomiast ww. ustawa o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Tak więc w Regulaminie nie powinny być uregulowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami. Powyższe kwestie reguluje bowiem ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (art. 11 ust. 3) oraz ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 22 ust. 1 i ust. 3). W szczególności art. 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, iż właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości.

W świetle powyższego nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. wprowadzenie w regulaminie obowiązków określonych w § 22 i § 25 ust.2 §19 regulaminu. Tym bardziej, że zasady postępowania z padłymi zwierzętami zostały uregulowane w sposób wyczerpujący także przepisami ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tak w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 07.10.2015r., o sygn. IV SA/Po 415/15).

W § 23 rozdziału VI uchwały dotyczącym określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe Rada postanowiła, iż w przypadku stwierdzenia uciążliwości Burmistrz Miasta i Gminy Wronki może wprowadzić całkowity zakaz hodowli i trzymania zwierząt na określonym obszarze lub na terenie poszczególnych nieruchomości.

W § 25 ust. 3 w rozdziale VII, w którym ustalono wymagania w zakresie utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej powtarzając § 23 podobnie zapisano, że w przypadku stwierdzenia uciążliwości Burmistrz Miasta i Gminy Wronki może wprowadzić całkowity zakaz hodowli i trzymania zwierząt na określonym obszarze lub na terenie poszczególnych nieruchomo prawo zapisano.

W ocenie Sądu orzekającego wskazane zapisy uchwały nie tylko się dublują (powtarzają, co jest uchybieniem), lecz także nie mieszczą się w delegacji ustawowej przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 u.c.p.g. Artykuł 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. umożliwia jedynie nałożenie określonych obowiązków mających ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwością, nie daje natomiast uprawnienia do wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt. Natomiast art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. zawiera wprawdzie delegację do wprowadzenia zakazu trzymania zwierząt, lecz jedynie gospodarskich, a nie wszystkich jak w zaskarżonej uchwale.

W myśl § 26 ust. 3 i 5 zaskarżonej uchwały Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązki związane z przeprowadzeniem deratyzacji oraz obciążyła ich kosztami jej przeprowadzenia. Natomiast przepis art. 4 ust. 2 punkt 8 u.c.p.g. uprawnia radę gminy wyłącznie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Z powyższej regulacji nie wynika upoważnienie dla Rady do uregulowania kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku. Rada Gminy realizując postanowienia tego przepisu nie była więc uprawniona do wskazania podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji.

Analogiczne stanowisko wyrażono już w judykaturze sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że z regulacji art. 4 ust. 2 punkt 8 u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla Rady do uregulowania kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku oraz obciążenia ich kosztami przeprowadzenia deratyzacji. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. kompetencje Rady Gminy w tym przedmiocie zakreśla bowiem bardzo wąsko – jako dotyczące wyznaczania, po pierwsze, obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz, po drugie, terminów jej przeprowadzania. W konsekwencji unormowania takie, jak analizowane postanowienia § 23 ust. 3 i 5 Regulaminu wskazujące podmioty zobowiązane do przeprowadzenia deratyzacji i poniesienia jej kosztów w tak zakreślonych granicach kompetencji się nie mieszczą, co też potwierdza bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 09.10.2013r., sygn. IV SA/Po 725/13, publ. CBOSA, a także np. wyroki WSA: z 07.04.2011 r., II SA/Ol 145/11; z 09.05.2012 r., II SA/Gd 120/12; z 08.11.2006 r. II SA/Go 316/06 z 08.11.2006r., sygn. II SA/Go 316/06 – dostępne w CBOSA).

Wskazuje się także, że zamiarem ustawodawcy nie było też zobowiązanie do przeprowadzania deratyzacji przez wszystkich właścicieli nieruchomości (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. IV SA/Po 746/14).

Reasumując norma kompetencyjna art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g niewątpliwie nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez Radę kwestii nałożenia na inne podmioty (właścicieli nieruchomości) obowiązku przeprowadzenia deratyzacji, a co za tym idzie obciążenia ich kosztami jej realizacji (wyrok WSA w Bydgoszczy dnia 16 maja 2012 r. II SA/Bd 174/12).

Ponadto deratyzacja miejsc przebywania zwierząt lub miejsc przechowywania i przetwarzania zwłok zwierzęcych, produktów, środków żywienia zwierząt, może być nakazana rozporządzeniem powiatowego lekarza weterynarii, wojewody, bądź ministra właściwego do spraw rolnictwa na podstawie art. 45-47 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Tak więc te zapisy regulaminu stanowią przekroczenie przyznanej przez ustawodawcę delegacji ustawowej wprowadzonej przepisem art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części określonej w skardze narusza w stopniu istotnym prawo, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 115 i § 118 w zw. z art. 143 ZTP. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności Uchwały w tej części, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.