Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 20/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 12 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 23 marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga A w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] w sprawie sygn. akt [...] w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Z [...] w sprawie sygn. akt[...], doręczonym pełnomocnikowi spółki w dniu 12 marca 2018 r.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 54 § 1 i art. 149 § 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) pełnomocnik spółki wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji na działce nr [...] w K., gmina Z. za okres od kwietnia 2011 roku do kwietnia 2012 roku (postępowanie administracyjne wszczęte 3 sierpnia 2011 roku).

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1/ prawa procesowego, tj. art. 7, 7a § 1, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uznanie zażalenia na bezczynność organu I instancji za niezasadne z odwołaniem się do argumentacji nieadekwatnej do realiów sprawy oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

2/ prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej u.g.g. z 1994 r.) w zw. z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej u.g.g. z 2011) w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne odstąpienie przez organ I instancji od umorzenia postępowania administracyjnego, w sytuacji, kiedy doszło do przedawnienia zarówno prawa do wydania decyzji ustalającej zobowiązane podatkowe, jak i samego hipotetycznego zobowiązania podatkowego za okres objęty postępowaniem, zaś postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe w całości i dalsze prowadzenie czynności przez organ jest pozorne i nieuzasadnione z punktu widzenia ekonomiki procesowej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że poprzez wniesienie zażalenia (ponaglenia) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. strona wyczerpała tryb zaskarżenia na przewlekłość postępowania (art. 37 k.p.a.). Wskazała, że złożenie zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ I instancji dotyczyło braku celowości prowadzenia postępowania wobec przedawnienia zarówno prawa do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe, jak i samego hipotetycznego zobowiązania podatkowego za okres objęty postępowaniem.

Skarżąca zaznaczyła, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczy się na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 roku w sprawie sygn. akt II GSK 268/15 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 listopada 2014 roku w sprawie sygn. akt III SA/Łd 793/14, jak również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr[...]. Skarżąca podniosła, że w pisemnych motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał, iż w przedmiotowej sprawie w dniu 3 sierpnia 2011 roku zostało wszczęte jedno postępowanie administracyjne, którego granice czasowe obejmują okres od kwietnia 2011 roku do kwietnia 2012 roku.

W związku z rozstrzygnięciem NSA w sprawie sygn. Il GSK 268/15, pismem z dnia 2 stycznia 2017 roku pełnomocnik spółki wniósł o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji na działce nr [..], wobec wiążącego przesądzenia przez Sąd, iż w tej sprawie należy stosować przepisy ustawy prawo geologiczne i górnicze z 1994 roku, do całego czasookresu (od 2011 roku do kwietnia 2012 roku) objętego postępowaniem administracyjnym, a w związku z tym, także przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, co do instytucji zobowiązań podatkowych (przedawnienia).

Skarżąca podniosła, iż wobec tego, że w przedmiotowej sprawie - jak wynika z uprzednich stanowisk organów administracji publicznej - ustalana była opłata eksploatacyjna za okres od kwietnia 2011 do kwietnia 2012, zatem przedawnienie prawa do doręczenia decyzji ustalającej przedmiotowe zobowiązanie w zakresie opłaty eksploatacyjnej nastąpiło 31.12.2015 r. - po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Niezależnie od tego nawet, gdyby przyjąć 5 letni termin związany z przedawnieniem instytucji zobowiązania podatkowego, to wówczas hipotetyczne zobowiązanie podatkowe (opłata eksploatacyjna) za okres od kwietnia 2011 roku do grudnia 2011 roku uległoby przedawnieniu z końcem dnia 31.12.2016 r., zaś hipotetyczne zobowiązanie podatkowe (opłata eksploatacyjna) za okres od stycznia 2012 roku do kwietnia 2012 roku uległoby przedawnieniu z końcem dnia 31.12.2017 r. Pełnomocnik spółki wskazał, że w tej sprawie postępowanie winno zostać zatem umorzone na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej, dalsze podejmowanie przez Starostę [...] czynności w przedmiotowej sprawie - wobec przedawnienia zarówno prawa do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe jak i samego hipotetycznego zobowiązania podatkowego za okres objęty granicami niniejszego postępowania - jest zbędne i niecelowe. Organ I instancji bezzasadnie uchyla się zatem od wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania, pomimo ziszczenia się przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1 u.g.g. z 1994 r. w zw. z art. 222 u.g.g. z 2011 r. w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej i art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, prowadząc bezcelowe postępowanie i mnożąc jedynie nieuzasadnione ekonomicznie dalsze koszty.

Skarżąca zaznaczyła, że przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzi zarówno w przypadku podejmowania przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywania czynności pozornych, jak i w przypadku powstrzymywania się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11.01.2018 r., Il SAB/Łd 212/17). Podniosła także, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeżeli chodzi o "przewlekłość postępowania", to do dnia 1 czerwca 2017 r. przepisy prawa nie definiowały wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. W orzecznictwie przyjmowano więc, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 października 2012 r. sygn. Il OSK 1956/12, 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt Il OSK 549/13, 14 stycznia 2014 r. sygn. akt Il OSK 2361/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/14 i 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 204/13, Poznaniu z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt lV SA/Po 1003/13, Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt Il SAB/Go 56/14, Gliwicach z 3 czerwca 2014 r. sygn. akt Il SAB/GI 23/14).

Zdaniem skarżącej, niebudząca wątpliwości interpretacja przepisów prawa powinna zatem prowadzić do zakończenia przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty strony są niezasadne. Organ wskazał, że skarga dotyczy de facto nie tego, że postępowanie administracyjne jest prowadzone od 2013 roku, lecz okoliczności, że w ocenie skarżącej organ nie wydał orzeczenia umarzającego postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Powyższe potwierdza w szczególności sposób przedstawienia zarzutów dotyczących sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, gdzie w skardze, spółka podnosi naruszenia, w jej ocenie, szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a w dalszej kolejności w sposób bardzo rozbudowany przedstawione są zarzuty dotyczące konieczności umorzenia postępowania administracyjnego.

Organ wskazał, że rozpatrując sprawę musi kierować się zasadami określonymi w treści Kodeksu postępowania administracyjnego. Mianowicie, zgodnie z art. 6 organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Tym samym rozpoznając w sposób merytoryczny sprawę organ administracji publicznej jest zobowiązany do stosowania prawa materialnego, którego ocena, zdaniem organu odbiega w sposób znaczący od stanowiska strony postępowania, posiadającej zresztą interes prawny i ekonomiczny właśnie w umorzeniu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do sposobu prowadzenia postępowania organ wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji na działce nr [...] w K., Gmina Z., prowadzone jest z urzędu, zostało wszczęte w dniu 3 sierpnia 2011 roku i w jego wyniku została wydana w dniu 20 lutego 2012 r. decyzja administracyjna ustalająca opłatę eksploatacyjną, która została uchylona do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] znak:[...]. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w dniu 31 maja 2013 r. została wydana kolejna decyzja administracyjna znak: [...] ustalająca opłatę eksploatacyjną. Postępowanie to toczy się nadal, wskutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (II GSK 268/15) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (III SA/Łd 793/14), decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (SKO.4176.5.2013) oraz ww. decyzji Starosty[...].

W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego pełnomocnik strony w dniu 2 stycznia 2017 r. złożył wniosek o umorzenie przedmiotowego postępowania, który ponowił w dniu 5 stycznia 2018 r. Organ wskazał, że na obecnym etapie postępowania, czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do uznania, że zostały spełnione przesłanki z art. 105 K.p.a. do umorzenia postępowania. Starosta podejmuje natomiast szereg czynności wskazanych w wyroku NSA, mających na celu ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na treść decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Organ zaznaczył przy tym, że w roku 2017 pełnomocnik strony złożył szereg wniosków dowodowych. Kierując się zasadami postępowania administracyjnego, organ prowadzący niniejsze postępowanie dokonuje każdorazowo szczegółowej analizy złożonych przez stronę pism, bada i ocenia złożone dowody, rozważa zasadność przedstawionych argumentów, celem podjęcia właściwych czynności wyjaśniających. W tym też aspekcie, w ocenie organu, przed dokonaniem kolejnych czynności dowodowych należy zweryfikować przedkładane przez strony postępowania dokumenty, gdyż do tego zobligował Naczelny Sąd Administracyjny, właśnie nakazując ustalić wszystkie okoliczności mające znaczenie w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe, organ wydał postanowienie o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, przeprowadził procedurę zapytania ofertowego i wyłonił wykonawcę. W trakcie przygotowywania szczegółowego zakresu umowy, wykonawca - uprawniony geodeta wskazał na braki w materiale dowodowym stanowiącym podstawę wykonania opinii. W związku z tym organ wezwał pełnomocnika strony o złożenie wyjaśnień pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Po zapoznaniu się z wynikami przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego zostanie przesłuchany świadek wskazany przez stronę - także zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, w ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki powodujące konieczność umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające w sprawie jest prowadzone w sposób gwarantujący zachowanie wszystkich praw stron postępowania oraz umożliwiający ustalenie całokształtu stanu faktycznego niezbędnego do merytorycznego zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Ponadto w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu, w tym także skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania lub bezczynność w wydaniu decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie administracyjne, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie skarga A w K. wniesiona została na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] w sprawie sygn. akt [...] w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] w sprawie sygn. akt[...], doręczonym w dniu 12 marca 2018 r. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 i 2 w zw. z art. 54 § 1 i art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a., pełnomocnik spółki wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji na działce nr [...] w K., gm. Z. za okres od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. (postępowanie administracyjne wszczęte 3 sierpnia 2011 r.).

Jak wynika ze stanowiska strony skarżącej i załączonych dokumentów, przed wniesieniem skargi pełnomocnik spółki A złożył w dniu 6 lutego 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. "Ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a.", wskazując w nim, iż "w związku z brakiem rozpoznania przez organ wniosku Spółki z dnia 3 stycznia 2018 roku oraz z dnia 2 stycznia 2017 roku wnosi o zobowiązanie Starosty [...] do wydania postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania w tej sprawie".

Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do powołanego wyżej art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych

ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy

(przewlekłość)".

Podnieść trzeba, iż powyższy przepis obowiązuje w obecnym brzmieniu od 1 czerwca 2017 r., a zmiana jego treści została wprowadzona przez art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). W myśl natomiast art. 16 ww. ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a- 96n ustawy zmienianej w art. 1.

Mając zatem na względzie, że postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji na działce nr ew. 199/9 - zostało wszczęte z urzędu w dniu 3 sierpnia 2011 r., a wniosek, na który powołuje się pełnomocnik strony w "ponagleniu", został złożony w dniu 2 stycznia 2017 r. stwierdzić należy, że zasadnie Kolegium przyjęło, iż złożone przez A pismo z 5 lutego 2018 r. podlegać będzie rozpoznaniu według dotychczasowego stanu prawnego, tj. obowiązującego przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Zgodnie z art. 37 K.p.a., obowiązującym na dzień 31 maja 2017 r., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1). Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2).

Jak wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia, warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie zażalenia/ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi cytowany art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może skutecznie wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, wniesione przez pełnomocnika skarżącej zażalenie (ponaglenie z 5 lutego 2018 r.), dotyczyło braku rozpoznania przez Starostę [...] wniosku spółki z dnia 3 stycznia 2018 roku oraz z dnia 2 stycznia 2017 roku i zawierało żądanie zobowiązania Starosty [...] do wydania postanowienia w przedmiocie umorzenia postępowania w tej sprawie. Wniosek spółki A z dnia 3 stycznia 2018 roku oraz z dnia 2 stycznia 2017 roku dotyczył natomiast umorzenia postępowania i wynikało z niego, że w ocenie skarżącej przedawnienie prawa do doręczenia decyzji ustalającej zobowiązanie w zakresie opłaty eksploatacyjnej za okres od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. nastąpiło w dniu 31.12.2015 r., tj. po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 §1 O.p.). Ponadto, zdaniem strony, wobec unormowań zawartych w art. 70 § 1 O.p., postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone również z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego.

Sąd uznał, iż merytoryczne rozpoznanie skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Starostę [...](w sprawie sygn. akt [...] w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] w sprawie sygn. akt[...]), dopuszczalne jest w zakresie, w jakim skarżąca faktycznie wyczerpała tryb postępowania, czyli w objętym zażaleniem (ponagleniem) z 5 lutego 2018 r., tj. bezczynności Starosty[...], polegającej na nierozpatrzeniu wniosków spółki z dnia 3 stycznia 2018 roku oraz z dnia 2 stycznia 2017 roku w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia zobowiązania odnoszącego się do opłaty eksploatacyjnej za okres od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. Podkreślić bowiem należy, iż z treści zażalenia (ponaglenia) skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w żaden sposób nie wynika, aby A żaliła się na przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego 3 sierpnia 2011 r., w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji na działce nr [...] w K., gmina Z. za okres od kwietnia 2011 roku do kwietnia 2012 roku. Jak wynika również ze stanowiska pełnomocnika skarżącej wyrażonego w skardze do Sądu oraz na rozprawie, upatruje on przewlekłości postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w tym, że organ zamiast umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, podejmuje czynności, które zdaniem strony, uznać należy za zbędne.

Wskazać należy, iż pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co do zasady ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...)".

Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest zbadanie przede wszystkim, czy prowadząc postępowanie organ podejmował w sprawie działania konieczne do jej rozpoznania, oraz czy nie uchybił regulacjom ustalającym dopuszczalny termin rozpoznania sprawy.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Nie można bowiem uznać, iż Starosta [...] miał obowiązek wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji na działce nr ew.[...], zgodnie z wnioskami strony z 02.01.2017 r. oraz 03.01.2018 r., a co za tym idzie, brak jest podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie prowadzi postępowanie przewlekle.

Zgodnie z powołanym przez pełnomocnika strony art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie wyżej zacytowanej normy jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (art. 105 K.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu.

Jednocześnie, jak słuszne zauważyło Kolegium w postanowieniu z 22 lutego 2018 r. - będącym odpowiedzią na zażalenie (ponaglenie) spółki z dnia 05.02.2018 r. - cytowany wyżej art. 105 § 1 K.p.a. stanowić może jedynie podstawę do wydania decyzji pozytywnej - w razie stwierdzenia przez organ, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, albowiem treść tego przepisu nie daje organowi podstawy prawnej do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sytuacji negatywnej oceny, co do możliwości umorzenia postępowania w tym trybie. Sąd podziela pogląd wyrażany zarówno w orzecznictwie administracyjnym, jak i w piśmiennictwie, że procedura administracyjna nie przewiduje miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Jeśli zdaniem organu nie występują przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania obowiązany jest on do kontynuowania prowadzonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95; System Informacji Prawnej LEX Nr 28967, też M. Jaśkowska /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 1735/07; System Informacji Prawnej LEX Nr 525960).

Wobec powyższego uznać należy, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że Starosta [...] pozostaje w bezczynności, czy też przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne w zakresie wniosków strony o umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji na działce nr [...] w K., gmina Z. za okres od kwietnia 2011 roku do kwietnia 2012 roku. Skoro w ocenie tego organu, brak jest przesłanek, dających podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, zobowiązany jest on do kontynuowania czynności procesowych. Rozpatrując natomiast skargę na przewlekłość postępowania, czy też bezczynność organu, Sąd nie jest uprawniony do dokonywania merytorycznej oceny sprawy i przesądzania, czy zobowiązanie w zakresie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji uległo przedawnieniu. Ta kwestia podlegała będzie rozstrzygnięciu w decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Podkreślić przy tym należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wydając w dniu 22 czerwca 2016 r. wyrok w spr. II GSK 268/15, na który powołuje się skarżąca, absolutnie nie przesądził, iż przedawnienie prawa do doręczenia decyzji ustalającej zobowiązanie w zakresie opłaty eksploatacyjnej za okres od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. nastąpiło w dniu 31.12.2015 r., tj. po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 §1 O.p.), ani też, że wobec unormowań zawartych w art. 70 § 1 O.p., postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone z uwagi na przedawnienie zobowiązania podatkowego. Wręcz przeciwnie, skoro Sąd ten nakazał Staroście [...] dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zwartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r., to oznacza, że na dzień wydawania orzeczenia, nie widział podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. NSA zaznaczył bowiem, iż: "organy administracyjne winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej podwyższonej oraz wydać decyzję uwzględniając zawartą powyżej ocenę prawną oraz wskazania Sądu. Dopiero wtedy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie będzie obarczone wadami prawnymi. W szczególności, organy winny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości ilość wydobytej kopaliny stanowiącą podstawę obliczenia opłaty eksploatacyjnej. Winno to nastąpić na podstawie wszelkich dostępnych środków dowodowych, w tym między innymi na podstawie prawidłowo ocenionej przez organ opinii biegłego, w której szczegółowo wskazane byłyby przesłanki, którymi kierował się geodeta obliczając ilość wydobytego kruszywa, a także na podstawie dokumentacji geologicznej, o której wspomina skarżąca kasacyjnie oraz wskazanych przez nią dokumentów przekazania ziemi. Należy podkreślić, że w świetle mającej zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, brak dokładnego ustalenia ilości wydobytego kruszywa w zasadzie uniemożliwia nałożenie na skarżącą kasacyjnie opłaty eksploatacyjnej".

Z akt sprawy wynika, iż Starosta [...] realizując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku sygn. akt II GSK 268/15 z 22 czerwca 2016 r., wezwaniem z dnia 12 grudnia 2016 r. wystąpił do skarżącej o złożenie wyszczególnionych, w wezwaniu dokumentów. Pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. A wystąpiła o umorzenie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 17 marca 2017 r. organ postanowił o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego geodety w zakresie sporządzenia raportu z porównania mapy wysokościowej i operatu obliczenia mas ziemnych sporządzonego przez geodetę w kwietniu 2012 r. z mapą sytuacyjną z pomiarem wysokości terenu sporządzoną przez geodetę w grudniu 2010 r. Pismem z 6 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej wniósł z kolei o rozszerzenie tezy dowodowej dla biegłego geodety, a w dniu 1 czerwca 2017 r. złożył pismo wraz z kolejnymi wnioskami dowodowymi. Po oszacowaniu we wrześniu 2017 r. wartości zamówienia i przeprowadzeniu postępowania ofertowego, wyłoniono w lutym 2018 r. wykonawcę - uprawnionego geodetę, który sporządzi opinię określoną w ww. postanowieniu. Podczas ustalania szczegółowego zakresu zlecenia wykonawca - uprawniony geodeta, zwrócił uwagę na braki w materiale dowodowym, m.in. dotyczące mapy sytuacyjnej z pomiarem wysokości terenu z dnia 31.12.2010 r. Pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień i przedłożenie operatu technicznego. Jak wynika z wyjaśnień organu, w dniu 27.04.2018 r. i 01.06.2018 r. wpłynęły pisma pełnomocnika spółki, które jednak nie zawierały odpowiedzi na zadane wcześniej pytania i do których nie zostały załączone potrzebne w toku postępowania dowody. Organ wskazał przy tym, że ustalenie, czy strona lub jej pełnomocnik posiadają wskazane dowody jest przesądzające dla wyboru metody przeprowadzenia opinii i jej wyników.

Jak wynika z powyższego, Starosta [...], nie widząc podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji na działce nr [...] w K, gmina Z. za okres od kwietnia 2011 roku do kwietnia 2012 roku, prowadzi to postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w spr. II GSK 268/15.

Mając na uwadze powyższe i oceniając na podstawie art. 149 p.p.s.a. okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, Sąd uznał, że w zakresie rozpoznania sprawy objętej wnioskami skarżącej z dnia 3 stycznia 2018 roku oraz z dnia 2 stycznia 2017 roku o umorzenie postępowania i wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, Starosta [...] nie pozostawał w bezczynności, jak również nie działał w sprawie opieszale.

W świetle powyższych ustaleń i rozważań skarga nie jest uzasadniona. Nie można bowiem zgodzić się ze stroną skarżącą, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Ten zarzut strona skarżąca wyprowadza bowiem z błędnego wniosku, że Starosta [...] winien - zgodnie z jej wnioskami - umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą kopalinę bez wymaganej koncesji. Strona skarżąca w istocie rzeczy kwestionuje celowość czynności dowodowych, które są podejmowane w tym postępowaniu, w sytuacji, gdy czynności sprawdzające i dowodowe pozostają w związku przyczynowym z przedmiotem sprawy oraz zaleceniami zawartymi w wyroku NSA w spr. II GSK 268/15.

Z tego względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

d.j.