Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 199/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: Art.18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 15 listopada 2016 r. r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Burmistrza Miasta z [...] 2016 r., odmawiającą skarżącej S. P. przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – M. P.

Kolegium wyjaśniło, że w skład rodziny skarżącej - w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. (Dz. U. poz. 195 z późn. zm.), wchodziły trzy osoby, tj. skarżąca, jej mąż oraz jej syn – M. P. Skarżąca przysposobiła syna na mocy postanowienia Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich z 21 marca 2016 r. [...], prawomocnego z dniem 21 czerwca 2016 r. W dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (1 lipca 2016 r.) proces adopcyjny był już zakończony, zatem między skarżącą a M. P. powstał stosunek jak między rodzicem a dzieckiem. Tym samym niezasadne było, w ocenie Kolegium, twierdzenie skarżącej, zawarte w oświadczeniu z 1 lipca 2016 r., że jest jedynie opiekunem faktycznym M. P. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie posiadała ona również statusu osoby samotnie wychowującej dziecko, gdyż nie można jej było zakwalifikować do żadnej z osób wymienionych w art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Kolegium podkreśliło przy tym, że adopcja nastąpiła za zgodą małżonka skarżącej.

Ustalono zatem, że skarżąca wraz z mężem uzyskali w 2014 r. dochód w kwocie 58 964,52 zł, w przeliczeniu na miesiąc – 4 913,71 zł. Przy czym, dochód ten – zdaniem Kolegium, należało powiększyć w związku z uzyskaniem przez skarżącą - od dnia 1 sierpnia 2016 r. renty rodzinnej, do której uprawniony był jej syn. Zgodnie bowiem, z art. 2 pkt 20 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, uzyskanie renty rodzinnej oznaczało, że nastąpiło uzyskanie dochodu. Stosując art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, miesięczny dochód rodziny należało ustalić w oparciu o sumę kwot miesięcznego dochodu uzyskanego w 2014 r. oraz wysokości renty rodzinnej wypłaconej przez ZUS z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty tj. o kwotę renty rodzinnej uzyskanej za wrzesień 2016 r.

Tym samym miesięczny dochód rodziny stanowił kwotę 5 683,30 zł (4 913,71 zł + 769,59 zł), z czego na jedną osobę w rodzinie przypadało 1 894,43 zł, co przekraczało kryterium dochodowe dla wnioskowanego świadczenia.

W skargach wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, zarzucając naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego:

– art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 12, pkt 13, pkt 16, pkt 20 lit. d i art. 7 ust.3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci;

2/ przepisów prawa procesowego: art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ, na wynik sprawy:

– poprzez ich błędną i niekonstytucyjną wykładnię oraz pominięcie reguł interpretacyjnych wynikających z ustawy, skutkujące wadliwym obliczeniem kryterium dochodowego, podczas gdy z prawidłowej interpretacji tych przepisów oraz obliczeń wynikało, że skarżącej jako osobie samotnie wychowującej dziecko i osiągającej dochód jedynie z tytułu własnej emerytury przysługiwało świadczenie wychowawcze na podstawie powołanej ustawy;

– poprzez doliczenie do dochodu rodziny dochodu jej męża, nie będącego ani rodzicem, ani przysposabiającym jej syna oraz doliczenie renty rodzinnej syna, która nie została wymieniona przez ustawę jako dochód rodziny, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem rocznego i miesięcznego dochodu rodziny, podczas gdy prawidłowo za dochód powinna być wzięta emerytura skarżącej w rocznej wysokości 13 109 zł, która podzielona następnie przez 12 miesięcy i przez liczbę członków rodziny skarżącej tj. przez 2 osoby, dawała miesięczny dochód w wysokości 546,21 zł, uprawniający do przyznania świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu zarzutów pełnomocnik skarżącej powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że definicja rodziny jak i osoby samotnie wychowującej dziecko uwzględnia wyłącznie status prawny, a nie faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. W związku z tym należało przyjąć, że rodzina skarżącej jest dwuosobowa i tworzy ją skarżąca oraz przysposobiony syn M. P. Natomiast mąż skarżącej nie jest ani biologicznym ojcem, ani też nie przysposobił M. P., tym samym nie występuje między nimi więź obligacyjna. Nadto biologiczny ojciec M. P. nie żyje. Dalej pełnomocnik skarżącej, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł, że również fakt zawarcia nowego związku małżeńskiego przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego też dziecko wychowujące się w tzw. rodzinie rekonstruowanej, nie traciło statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie miała znaczenia okoliczność, że rodzic ubiegający się o świadczenie pozostawał w związku z osobą nie będącą biologicznym ojcem dziecka. Innymi słowy, przez osobę samotnie wychowującą dziecko należało rozumieć osobę, która wychowywała swoje dziecko bez udziału drugiego z rodziców tego dziecka.

Pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że dokonana przez organy interpretacja pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko" była błędna również w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., P 18/06, który co prawda dotyczył ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 i Nr 164, poz. 1366), jednakże – zdaniem pełnomocnika – "w jedynym systemie prawa określone pojęcia ustawowe winny mieć takie samo znaczenie".

Pełnomocnik skarżącej uznał nadto za pozbawione uzasadnionych podstaw, stanowisko organów dotyczące zaliczenia renty rodzinnej małoletniego do dochodu rodziny i wskazał na uzasadnienia wyroków: WSA w Poznaniu z 23 lutego 2012 r. II SA/Po 9/12 i WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2011 r., II SA/Gd 840/10.

Pełnomocnik skarżącej zaznaczył dodatkowo, że Kolegium błędnie ustaliło dochód rodziny z uwagi na fakt, że odliczono składkę zdrowotną w wysokości potrąconej z podatku, a nie faktycznej oraz nie odliczono podatku dochodowego.

Kolegium wniosło o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie przyznało, że w obliczeniach matematycznych pominięta została kwota podatku, ale wartość przeliczonego poprawnie dochodu rodziny (trzyosobowej) nadal przekraczała 800 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty pełnomocnika skarżącej były zasadne.

Przedmiotem sporu było zaliczenie skarżącej wychowującej adoptowanego przez nią syna, do tzw. osób samotnie wychowujących dzieci, pomimo że faktycznie razem ze skarżącą mieszkał (i najprawdopodobniej pomagał w opiece nad synem) jej mąż, który jednak nie był ani biologicznym, ani adopcyjnym ojcem dziecka.

Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, osoba samotnie wychowująca dziecko to panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Interpretacja tego przepisu jest o tyle istotna, że jest to lex specialis w stosunku do ogólnej definicji rodziny z art. 2 pkt 16 powołanej ustawy. Niezasadne więc było powoływanie się przez organy na ogólną definicję rodziny, jeżeli szczególne przepisy zawierały odrębne regulacje.

Sąd przyznaje, że literalnie skarżąca, jako mężatka, nie spełniała kryteriów definicji z ww. art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Niemniej jednak, słusznie, powoływała się na prokonstytucyjną wykładnię wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r., P 18/06.

Wyrok ten zapadł na tle bardzo podobnych w brzmieniu: art. 2 pkt 5 lit. a nieobowiązującej już www. ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz ówczesnego art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.). W ocenie Trybunału, powołane wyżej przepisy w zakresie, w jakim pomijały m.in prawo osób wychowywanych (tj. dzieci) przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, były niezgodne z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Trybunał wziął pod uwagę, że zaliczka jest świadczeniem wypłacanym dzieciom i osobom uczącym się do 24 roku życia, które mają sądownie przyznane alimenty, ale w praktyce ich nie otrzymują, przez co znajdują się w trudnej sytuacji materialnej (mierzonej dochodem w rodzinie), a ponadto spełniają pozostałe kryteria określone w ustawie. Zdaniem Trybunału nie do zaakceptowania z wartościami konstytucyjnymi byłaby sytuacja, że "Dziecko (...) na skutek zmiany stanu cywilnego przez jego rodzica (zawarcia małżeństwa) lub podjętych decyzji życiowych (konkubinatu i wspólnych dzieci z tego związku) traciłoby status osoby wychowywanej przez samotnego rodzica i byłoby pozbawione zaliczki z przyczyn od niego niezależnych, warunkowanych w dużej mierze wolą i decyzjami życiowymi osób dla niego obcych (nowego męża lub konkubenta matki, nowej żony lub konkubiny ojca)".

Orzecznictwo sądów administracyjnych w sposób jednolity traktuje powyższy wyrok jako podstawę do prokonstytucyjnej wykładni późniejszych, analogicznych w brzmieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (por. przykładowe wyroki: NSA z 7 czerwca 2013 r., I OSK 2162/12; WSA w Gdańsku z 27 października 2016 r., III SA/Gd 633/16; NSA z 7 lipca 2016 r., I OSK 2822/14; WSA w Poznaniu z 15 października 2015 r., II SA/Po 560/15; WSA w Łodzi z 3 czerwca 2014 r. , II SA/Łd 316/14, WSA w Bydgoszczy z 5 kwietnia 2011 r., II SA/Bd 191/11, WSA w Lublinie z 30 września 2010 r., II SA/Lu 353/10).

W praktyce powołane orzeczenia (odwołujące się zresztą bardzo często do innych, analogicznych, wyroków), które dotychczas zapadały w sprawach związanych z zasiłkami rodzinnymi, wskazują, że zgodnie z prokonstytucyjną wykładnią przepisów zawierających definicję "osoby samotnie wychowującej dziecko" dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej (tj. powstałej w wyniku zawarcia związku małżeńskiego rodzica z innym partnerem), nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia bowiem okoliczność, że rodzic pozostaje w nowym związku małżeńskim. Zaakceptowanie odmiennej wykładni obecnego art. 3 pkt 17a ustawy o zasiłkach rodzinnych byłoby podważeniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. kwestionującego konstytucyjność identycznej regulacji.

Analogiczna, jak już Sąd zauważał, regulacja została zawarta w art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Sąd uznał więc, że uprawniona będzie analogiczna, prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu. Identyczne są bowiem cele obu świadczeń. Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. To więc dziecko, a nie jego rodzic, jest faktycznym beneficjentem otrzymywanych świadczeń. Podobnie ma się rzecz z zaliczką alimentacyjną. W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślał bowiem, że zaliczka jest świadczeniem wypłacanym dzieciom.

Z uwagi zatem na tożsamość norm zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny z późniejszymi przepisami o analogicznym brzmieniu można mówić o tzw. skutku niekonstytucyjności wtórnej. W takim przypadku orzecznictwo i doktryna zajmują stanowisko, że oczywista niezgodność przepisu z Konstytucją wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego na temat analogicznych przepisów, stanowią wystarczającą podstawę do odmowy zastosowania przez sąd administracyjny przepisu ustawowego. W rozstrzyganym przypadku będzie to raczej prokonstytucyjna wykładnia analogicznych przepisów zgodna z uwagami Trybunału Konstytucyjnego (wyrok Trybunału był tzw. wyrokiem zakresowym). W takim bowiem przypadku nie sposób oczekiwać, aby sąd miał obowiązek uruchomienia po raz kolejny procedury pytania prawnego (por. R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku NSA z 14 lutego 2002 r., I SA/Po 461/01, OSP 2003/2/17; uchwała NSA z 16 października 2006 r., I FPS 2/06, ONSAiWSA z 2007/1/3). Należy podkreślić, że rolą sądu administracyjnego jest dokonywanie wykładni przepisów prawa w taki sposób, aby ich stosowanie następowało w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi, tzn. nie prowadziło do pozostawiania w obrocie prawnym aktów administracyjnych sprzecznych z tymi zasadami (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I FSK317/14).

Kolegium zwracało uwagę na fakt, że adopcja nastąpiła w trakcie małżeństwa skarżącej i za zgodą jej męża. Okoliczność ta jednak, w ocenie Sądu, nie ma znaczenia. To, że mąż skarżącej nie protestował przeciwko adopcji nie tworzy po jego stronie obowiązku alimentacyjnego. Sytuacja majątkowa syna skarżącej jest więc analogiczna do dzieci innych matek lub ojców zawierających później nowe związki małżeńskie – gdzie oczywistym jest, że nowi małżonkowie godzą się z koniecznością wychowywania wspólnie dzieci swoich partnerów z poprzednich związków. Istotne jest w sprawie, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, że prawny status dzieci z poprzednich związków w rodzinach zrekonstruowanych jest tożsamy z dziećmi wychowywanymi faktycznie wyłącznie przez jednego rodzica.

Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że nie dostrzega w niniejszej sprawie nawet próby wykorzystania przepisów niezgodnie z ich celem. Gdyby bowiem biologiczna matka (a córka skarżącej) zachowała nadal prawa rodzicielskie to w sposób oczywisty byłaby samotną matką, skoro biologiczny ojciec dziecka zmarł, co jasno wynika z akt sprawy.

Niezasadne były natomiast pozostałe zarzuty pełnomocnika skarżącej dotyczące wliczania do dochodu rodziny – renty rodzinnej małoletniego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dochód oblicza się w oparciu o przepisy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dochody oblicza się jako: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. Nr 51, poz. 361 z późn. zm.). W praktyce oznacza to, że autorzy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustalili, że "dochodem" rodziny będą te dochody, które będą podlegać opodatkowaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 marca 2017 r., III SA/Kr 1795/16). Skoro renta rodzinna małoletniego (po zmarłym rodzicu) jest opodatkowana to tym samym jest wliczana do dochodu rodziny, o którym w art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

Powoływane w skardze orzeczenia sądów administracyjnych nie miały związku z istotą sporu ponieważ dotyczyły zupełnie innych sytuacji tj. przepisów uzależniających prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, jeżeli osoba sprawująca opiekę nie miałaby ustalonego prawa do innego typu świadczenia (wymienionego enumeratywnie w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 20 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci uzyskanie dochodu następuje w związku z uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej. Dochód ten należało więc uwzględnić zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy.

W ponownym postępowaniu organy przeliczą dochód rodziny skarżącej (z uwzględnieniem wszystkich obowiązkowych potrąceń) przyjmując, że jest to rodzina dwuosobowa.

Z uwagi na błędną interpretację www. art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 i 205 powołanej ustawy zasądzając zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł.