Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3023/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

1 U Z A S A D N I E N I E

I. Uchwałą z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną uchwałą" albo "uchwałą zmieniającą studium"), wydaną na podstawie art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.), dalej "ustawy planistycznej" albo "ustawy"), Rada Miasta [...] (dalej także "Rada"), uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], stanowiące zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r.

II. Pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r. spółka [...]r Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "Skarżąca" albo "Spółka") wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, dokonanego uchwałą zmieniającą studium.

III. Pismem z dnia 6 maja 2013 r. (data stempla pocztowego) Spółka wniosła do tut. Sądu skargę na uchwałę zmieniającą studium, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

- naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej poprzez ostateczne ustalenie w studium parametrów i wskaźników, które zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy zostały ustawowo zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie art. 11 pkt 12 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy poprzez dwukrotne, odmienne głosowaniu przez Radę o sposobie rozstrzygnięcia tych samych uwag na poszczególnych, osobnych sesjach Rady;

- naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy planistycznej w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów, a tym samym prowadzące do sprzeczności studium ze stanem faktyczno-prawnym nieruchomości Spółki, co prowadzić będzie do sytuacji, w której nowo uchwalone Studium już w momencie podejmowania uchwały go dotyczącej jest nieaktualne;

- naruszenie art. 11 pkt 12 ustawy planistycznej poprzez brak jednoznacznej spójności pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie uwag spółki a wprowadzonym na podstawie tego rozstrzygnięcia brzmieniem studium;

- naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ustalenie takiego brzmienia studium, które regulując materię zastrzeżoną dla miejscowego planu ma już obecnie przesądzające znaczenie w kwestii przeznaczenia nieruchomości Spółki i przyjęcie w nim rozwiązań naruszających zasadę ochrony własności i zasadę równomiernego rozkładania ciężarów publicznych.

W uzasadnieniu wniesionej skargi wskazano w szczególności, co następuje:

1. W zakresie parametrów i wskaźników zabudowy studium wskazuje dla wyszczególnionych obszarów dozwoloną wysokość zabudowy w metrach, dozwoloną liczbę kondygnacji, maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek a także minimalne udziały procentowe powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem tego rodzaju ograniczenia, są materią ustalaną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a nie w studium. Skarżąca podniosła, że dla obszaru PU, na którym Spółka prowadzi działalność studium przewiduje maksymalną wysokość zabudowy do 10 m. Tymczasem na terenie zakładu Spółki istnieją obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne o wysokości przekraczającej 15 metrów, np. silos cukru o wysokości 17,9 m. Ustalenie dopuszczalnej wysokości zabudowy na poziomie 15 metrów prowadzi więc do sprzeczności między Studium a stanem faktycznym i prawnym terenu. Dla od lat funkcjonującego zakładu produkcyjnego przewidywane ograniczenie wysokości zabudowy jest zatem niewystarczające.

2. Lista nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...] uwag do projektu studium została poddana pod rozstrzygnięcie Rady Miasta [...] w ramach obrad [...] sesji Rady Miasta [...] odbytej w dniu [...] stycznia 2013 r. W trakcie sesji odbyło się głosowanie nad każdą z 81 uwag, a Rada zadecydowała o przyjęciu w sumie 22 z 81 nieuwzględnionych uprzednio przez Prezydenta uwag. Następnie, po przeprowadzeniu powyższego głosowania i przyjęciu/odrzuceniu poszczególnych uwag, Rada, motywując to dodatkowym wnioskiem do projektu studium, zadecydowała o zdjęciu z porządku obrad projektu stosownej uchwały w tym zakresie. Na kolejnej sesji w dniu 26 lutego 2013 r. Rada po raz kolejny zagłosowała w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia 68 uwag, o których już rozstrzygała na poprzedniej sesji, tym razem przeprowadzając jedno, zbiorcze głosowanie co do wszystkich uwag. Natomiast 13 uwag, z których uwzględnieniem przez Radę nie chciał zgodzić się Prezydent, zostało poddanych pod ponowne głosowanie Rady, co doprowadziło do ich częściowego ponownego uwzględnienia i częściowego nieuwzględnienia, wbrew głosowaniom na poprzedniej sesji.

3. Zakwestionować należy włączenie działek o nr [...] i [...] (w części) do obszaru MN o dominującej funkcji mieszkaniowej rodzinnej oraz działek o nr [...], [...] i [...] (w części) do obszaru zieleni urządzonej ZU, uznając, że jest to niecelowe i nie uwzględnia istniejących uwarunkowań faktyczno - prawnych dotyczących w/w nieruchomości. Sporne działki od strony wschodniej sąsiadują bezpośrednio z terenami produkcyjnymi, na których zlokalizowany jest zakład Skarżącej. Wskazała, że tereny te są zagospodarowane i wykorzystywane jako tereny produkcyjne od co najmniej 1872 roku. Na działkach nr [...], [...] i [...] zlokalizowana była zabudowa gospodarcza służąca obsłudze terenu produkcyjnego. Od strony południowej przedmiotowe działki sąsiadują z osiedlem domków jednorodzinnych, których budowa rozpoczęła się w 1996 roku. Przeznaczenie spornych działek, w ocenie skarżącej, na funkcję budownictwa jednorodzinnego przy zignorowaniu funkcji produkcyjno - usługowej stanowi naruszenie zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżąca planuje działki o nr [...] i [...] zagospodarować na potrzeby obsługi zakładu produkcyjnego, co wyklucza rzeczywiste powstanie na tych działkach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Takie przeznaczenie działek narusza zasadę dobrego sąsiedztwa poprzez niedostosowanie funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących.

4. Podobne zastrzeżenia dotyczą funkcji ZU planowanej na spornych działkach. Funkcja ta została wprowadzona na działkach z uwagi na sąsiedztwo zabytkowego Dworu [...], jednakże z pominięciem aktualnego, faktycznego stanu zagospodarowania działek. Teren przeznaczony pod ZU, w szczególności w obrębie i na granicy z działkami nr [...], [...] i [...] jest terenem zurbanizowanym, na którym od dziesiątek lat zlokalizowana jest już zabudowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz komunikacyjną. Wobec tego niezasadnym jest ograniczanie funkcji terenu do zieleni urządzonej, gdyż w rzeczywistości w terenie jest to obszar zurbanizowany, częściowo zamieszkiwany przez osoby fizyczne (działka nr [...]), a częściowo służący obsłudze infrastrukturalnej zakładu Spółki. Studium nie może nie uwzględniać stanu faktycznie istniejącego.

5. Ze sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych przez Spółkę wynika, że dla obszaru zieleni urządzonej dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej o ograniczonej uciążliwości służących dla obsługi obszarów sąsiednich. Jednakże, analogiczny, jasny i precyzyjny zapis nie znalazł się w studium. Doszło zatem do sprzeczności pomiędzy rozpatrzeniem uwag, a brzmieniem studium.

6. W obszarze o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN i zieleni urządzonej ZU uwzględnić ulicę [...]. Zgłoszona uwaga w tym zakresie nie została uwzględniona ze wskazaniem, iż w Studium wprowadzono drogi stanowiące podstawowy układ komunikacyjny miasta. W Studium wprowadzono zatem jedynie część ulicy [...] od ul. [...] w stronę obrzeży miasta, a nie wprowadzono części ulicy [...] od ulicy [...] w stronę [...]. W ocenie Spółki jest to sprzeczne z zasadami sztuki planistycznej. Nie może być bowiem tak, że część jednej i tej samej ulicy [...] zostaje zaznaczona w Studium, a część nie.

IV. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, wskazując w szczególności, co następuje:

1. Sytuacja prawna skarżącej przed podjęciem zaskarżonej uchwały i po jej podjęciu jest w zasadzie taka sama, albowiem uchwała w sprawie przyjęcia zmiany studium nie ukształtowała sytuacji materialnoprawnej skarżącej w sposób bezpośredni, realny i konkretny, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

2. Przyjęty w Studium parametr maksymalnej wysokości zabudowy (± 20%) nie oznacza konieczności jego stosowania w określonej wartości przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie określenie parametru wysokości wprowadzone na etapie studium ma na celu zdeklarowanie polityki rozwoju miasta przez określenie odpowiedniej skali ładu przestrzennego charakterystycznego dla miasta czy obszaru. Studium jest tym dokumentem, w którym mogą znaleźć się zapisy odnoszące się do etapu kreowania i kształtowania przestrzennej polityki rozwoju miasta. Plany miejscowe dotyczą jedynie poszczególnych, wybranych obszarów, dla których niewątpliwie powinno się ustalić mocą prawa lokalnego bardziej precyzyjne parametry techniczne, w tym wysokościowe, ale nie może się to odbywać w oderwaniu od kontekstu tła, jakim jest większy fragment miasta czy też całe miasto. Ustalona w projekcie Studium wysokość zabudowy nie jest sprzeczna z wysokością istniejącej zabudowy na terenie zakładu skarżącej (ustalona wysokość 15 m plus modyfikacja 20% z 15 m stanowi łącznie 18m, a najwyższy obiekt na tym terenie ma wysokość 17,9 m). Wobec powyższego, w ocenie organu, ingerencja w sferę prawa własności skarżącej Spółki pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

3. Przeznaczenie w Studium obszaru, na którym zlokalizowane są działki [...] i w części [...] pod zieleń urządzoną, wynika ze świadomej polityki rozwoju miasta i ma na celu umożliwienie zagospodarowania terenu na cele rekreacyjne, ekologiczne i zdrowotne. Ma to bardzo duże znaczenie dla terenów zurbanizowanych. Tereny zieleni urządzonej wpływają na złagodzenie lub "eliminację uciążliwości życia w mieście, kształtowanie układów urbanistycznych, a ponadto wprowadzają ład przestrzenny oraz nadają specyficzny i indywidualny charakter miastu.

4. Niezasadnie wskazuje skarga na konieczność rozszerzenia katalogu funkcji dopuszczalnych w obszarze MN oraz ZU, albowiem w rozpatrzeniu uwagi (w załączniku nr 3 do zaskarżonej Uchwały) jest przywołane rozstrzygnięcie, w którego uzasadnieniu napisane jest expressis verbis, iż urządzenia te będą służyły obsłudze terenów sąsiednich. Ponadto na terenach zieleni dopuszczona jest infrastruktura, która praktycznie nie służy tym terenom "zieleni", tylko obsłudze terenów zabudowy sąsiedniej.

5. Skarżąca stała się właścicielem, użytkownikiem bądź współużytkownikiem wieczystym działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...] stosunkowo niedawno i sam fakt uzyskania tytułu własności do danej nieruchomości nie może stanowić ostatecznej przesłanki ustanowienia na tych nieruchomościach funkcji produkcyjnej, która pozostawałaby w rzeczywistej kolizji do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej sąsiadującej bezpośrednio z tą funkcją.

W kolejnych latach od powstania browaru, który stanowił zakład przemysłu spożywczego nieuciążliwego w żaden sposób dla otoczenia, nastąpił szereg przekształceń zarówno własnościowych jak i zmian w zagospodarowaniu oraz faktycznym użytkowaniu terenów w tym rejonie miasta. Browar powstał na terenach wiejskich - dawnej wsi [...], a teren ten został włączony w granice administracyjne miasta [...] z dniem 1 stycznia 1997 roku. Obecnej sporne działki tylko w części zabudowane są obiektami o nieznacznych walorach użytkowych i nie posiadają statusu terenów produkcyjnych. Dwie z nich stanowią tereny zurbanizowane niezabudowane, a jedna teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenia Studium zostały przyjęte między innymi w wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji oraz kwerendy dokumentów planistycznych. Na kształt tych ustaleń niewątpliwie miały wpływ wnioski wynikające z analizy istniejących uwarunkowań. W ocenie organu, przyjęte ustalenia Studium pozostają w zgodności ze stanem faktycznym i prawnym, a także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącymi tryb i zasady jego uchwalania.

6. Odnośnie drogi w ciągu ul. [...] organ stwierdził, że w studium wprowadzono klasyfikację układu komunikacyjnego, która grupuje drogi na: główne ruchu przyspieszonego, główne, zbiorcze i lokalne. Sieć tych dróg stanowi podstawowy układ i będzie wytyczną do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego układu komunikacyjnego miasta. Pozostałe zaś odcinki dróg, które nie zostały wskazane na rysunku Studium będą posiadać niższą klasę np. dojazdową, przez co nie stanowią podstawowego układu. drogowego. Do nich należy między innymi fragment ul. [...], ul. [...] czy ul. [...]. Studium określa jedynie kierunki rozwoju systemu komunikacji w gminie, czyli kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Szczegółowe zaś ustalenia przebiegu poszczególnych dróg, w tym lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych powinny następować w planie miejscowym, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Pismem z dnia 16 października 2013 r. skarżąca odniosła się do stanowiska organu i podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze.

V. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1228/13, tut. Sąd oddalił skargę Spółki na uchwałę zmieniającą studium. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 781/14, wydanym na skutek rozpatrzenia skargi kasacyjnej Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 13 listopada 2013 r. i przekazał tut. Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

VI. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 339/16, tut. Sąd: (1) stwierdził wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w zakresie, w jakim dla obszaru oznaczonego PU, ustanowionego na działce nr [...] obręb [...] [...], określa wysokość zabudowy do 15 m; (2) oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Uzasadniając w/w wyrok, wskazał w szczególności, co następuje:

1. Przed wniesieniem skargi Spółka spełniła wymagania formalne tj. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa i w ustawowym terminie wniosła niniejszą skargę. Pozytywne ustalenia w tym zakresie dały Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Skarżąca Spółka od 2008 roku jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w obrębie Nr [...], [...], o powierzchni 7.7986 ha, w ramach której powierzchnia 5.4759 ha stanowi tereny zabudowy przemysłowej w pozostałej części to grunty orne, pastwiska trwałe, nieużytki, tereny zurbanizowane niezabudowane, rowy. Skarżąca Spółka od 10 maja 2011 r. jest właścicielem działki nr [...] w obrębie Nr [...], [...], o powierzchni 656 m², położonej przy ul. [...] [...], w ewidencji gruntów teren tej działki oznaczony jest jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany.

Z kolei od 5 stycznia 2011 r. jest współużytkownikiem wieczystym (udział ½) działki nr [...] w obrębie Nr [...], [...], o powierzchni 1250 m², położonej przy ul. [...], w ewidencji gruntów teren tej działki oznaczony jest jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany. Drugim współużytkownikiem wieczystym (udział ½) działki nr [...] jest [...] Sp. z o.o., której jak wynika z aktu notarialnego umowy zamiany z dnia 5 stycznia 2011 r. skarżąca jest następcą prawnym.

Również od 29 października 2010 r. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w obrębie Nr [...], [...], o powierzchni 814 m², położonej przy ul. [...], w ewidencji gruntów teren tej działki oznaczony jest jako Bp – teren zurbanizowany niezabudowany.

Z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że działka nr [...] w obrębie Nr [...], [...], o powierzchni 919 m², położona przy ul. [...], stanowi własność Gminy [...] i znajduje się m.in. we współużytkowaniu wieczystym skarżącej. Z repliki na odpowiedź na skargę wynika, że skarżąca od 2012 roku jest współużytkownikiem wieczystym tej działki – okoliczność ta została potwierdzona wypisem z księgi wieczystej. Na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że na terenie działki nr [...] znajduje się oficyna wschodnia w stanie bardzo zaniedbanym.

Jak wynika z ustaleń Studium działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...] znajdują się w obszarze strefy funkcjonalno-przestrzennej oznaczonej literą I. Strefy funkcjonalne są to obszary o zbliżonych bądź powiązanych kierunkach rozwoju, docelowo wyznaczające główne struktury funkcjonalno-przestrzenne. Strefa I: [...], to obszar zabudowy mieszkaniowej o charakterze podmiejskim. W strefie tej przewiduje się intensywny rozwój terenów zabudowy jednorodzinnej. Rezerwy terenu przeznaczone pod zabudowę są bardzo duże ale wymagają znaczących inwestycji infrastrukturalnych.

Patrząc na załącznik graficzny 2a do zaskarżonej Uchwały widać, że w strefie I, obszary o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) wypełniają prawie w całość obszar tej strefy. W strefie I funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej – MN może towarzyszyć uzupełniająco funkcja mieszkalna wielorodzinna, usługowa, przestrzenie publiczne, inne funkcje towarzyszące. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Z załącznika graficznego 2a widać również, że zasadnicza część obszaru o dominującej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej – MN znajduje się na obszarze niezurbanizowanym, na którym przewiduje się dopiero rozwój tej funkcji. Pojęcie rozwój funkcji na obszarze niezurbanizowanym, w załączniku nr 2 do uchwały, zostało zdefiniowane, jako obszary obecnie niezagospodarowane, wskazane pod zabudowę.

Natomiast część tego obszaru, w tym działki nr [...] i [...] znajdują się na obszarze zurbanizowanym, na którym podstawowym działaniem urbanistycznym jest kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym. Pojęcie kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym, zostało zdefiniowane, jako obszary obecnie zagospodarowane zgodnie z polityką przestrzenną miasta i które nie będą podlegać przekształceniom. Kontynuacja funkcji na obszarze zurbanizowanym dotyczy także działek [...], [...] i [...]. W strefie I występują dwie enklawy, na obszarze których przewiduje się kontynuację funkcji produkcyjno-usługowej - PU. Jedną z tych enklaw jest działka [...], na której skarżąca prowadzi działalność produkcyjną. Na obszarze znajdującym się na wschód od działki [...] do drogi klasy GP Studium przewiduje rozwój funkcji produkcyjno-usługowej – PU na obszarze niezurbanizowanym. Z załącznika graficznego 2a do Uchwały widać również, że obszary na południe i zachód od działki nr [...] są to obszary na których występuje kontynuacja funkcji mieszkaniowej.

W strefie I przewiduje się również obszary zieleni urządzonej - ZU, na których dopuszcza się funkcję rekreacyjną, lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, adaptację i odtworzenie istniejącej zabudowy związanej z funkcją obszaru. W granicach tego obszaru znajdują się działki nr [...], [...] i część działki [...].

Skarżąca kwestionując powyższe ustalenia Studium dotyczące w/w działek wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa materialnego regulujących prawo własności i użytkowania wieczystego. Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Również zgodnie z art. 233 k.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą studium w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami studium znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia studium nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do tworzenia tego studium, jako aktu z zakresu administracji publicznej, to w takim zakresie studium nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczne z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

2. Trafnie strona skarżąca zakwestionowała przyjętą w studium wysokość zabudowy do 15 m na obszarach o dominującej funkcji produkcyjno-usługowej - PU w odniesieniu do działki nr [...]. W strefie I przewiduje się funkcję produkcji nieuciążliwej, usługowej, handlowej, magazynowi - składowej, przestrzenie publiczne i inne funkcje towarzyszące. W obszarze tym dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Ustalono wysokość zabudowy do 15 m i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 90%.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. W art. 10 ust. 4 cyt. ustawy ustawodawca upoważnił Ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganego zakresu projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniającego w szczególności wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Na podstawie powołanego upoważnienia wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233 zwanego dalej "rozporządzeniem"), którego § 6 pkt 2 stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Należy jednak mieć na uwadze, że wysokość zabudowy nie jest wskaźnikiem urbanistycznym, o którym mowa w § 6 pkt 2 Rozporządzenia. Niedopuszczalne jest zatem określanie w Studium wysokości zabudowy, gdyż zostało to ustawowo zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jednoznacznie wynika z art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 1 i 2 i art. 9 ust. 5 u.p.z.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011r., II OSK 1725/11). Tym samym określając wysokość w Studium Rada naruszyła w/w przepisy prawa, a mając na uwadze, prowadzoną przez spółkę działalność na dz. nr [...] oraz charakter znajdujących się tam zabudowań doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, co uzasadnia konieczność wyeliminowania zapisów studium w zakresie przyjętej na działce [...] wysokości zabudowy.

3. Sąd nie uwzględnił natomiast zaś pozostałych zarzutów skargi. Stosownie do powyższego:

4. Projektując w Studium przeznaczenie terenu pozostałych działek wymienionych w skardze do których skarżąca posiada tytuł prawny, Gmina w ocenie Sądu wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z nich, jednakże w sposób nie wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych jej przez prawo. Stąd też w ocenie Sądu skarżąca nie może skutecznie zakwestionować zaskarżonej uchwały w zakresie tych działek.

5. Sąd nie podzielił poniesionych w skardze zarzutów dotyczących nieaktualności Studium i nieuwzględnienia uwarunkowań wynikających ze stanu prawnego działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...]. Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia dane zawarte w materiałach planistycznych na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, zgodnie z art. 11 pkt 5-8 ustawy. Jak wynika z akt sprawy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia projektu zmiany studium została podjęta 29 maja 2007 r. Jak wynikało z ewidencji gruntów i budynków działka [...], [...] i [...] stanowiły tereny zurbanizowane niezabudowane, zaś dz. [...] tereny zabudowy mieszkaniowej. Skarżąca uzyskała tytuł prawny do tych działek na przestrzeni lat 2010-2012. Procedura uzyskiwania stosownych opinii i uzgodnień odbywała się zaś w latach 2011-2012r. Wbrew zarzutom skargi nie można uznać, aby w toku uchwalania studium nie uwzględniono stanu prawnego w/w działek. Bowiem jak wynika z wyjaśnień uzyskanych na rozprawie inwestycje jakie poczyniła spółka na należących do niej działkach prowadzone były równolegle z uchwaleniem Studium tj. 2012-2013r. (powstał parking). Zaś sam fakt nabycia w/w działek przez skarżącą i plany jakie towarzyszyły jej przy ich nabywaniu nie jest wystarczającą okolicznością do uznania, że doszło na nich do zmian w zakresie dotychczasowego ich przeznaczenia i zagospodarowania, jakie wynikało z ewidencji gruntów.

W ocenie także Sądu wbrew zarzutom skargi, uchwalając Studium Rada nie naruszyła zasady proporcjonalności, przyjęte przez nią rozwiązania uwzględniają interes ogółu mieszkańców, co znajduje wyraz właśnie w odniesieniu do w/w działek. Przede wszystkim należy podkreślić, iż ustanawiając m.in. na działce nr [...] obszar PU tj. o dominującej funkcji produkcyjno - usługowej, przy czym mowa tu jest o produkcji nieuciążliwej, w studium przewidziano jej rozwój na znacznym obszarze ale po stronie wschodniej w/w działki, a więc jak słusznie zauważa skarżąca z wyłączeniem działek [...],[...],[...],[...]. Wskazać jednak należy, że w poprzedzających zaskarżone studium opracowaniach planistycznych (plan z 1994 r. i studium z 1998 r.) działki te nigdy nie były przeznaczone na cele produkcyjne. Funkcją dominującą na nich była funkcja mieszkaniowa. Obecnie działki [...] i część dz. [...] posiadają także dominującą funkcję mieszkaniową jednorodzinną oraz uzupełniającą wielorodzinną, usługową, dopuszcza się na nich także lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej.

Zgodnie z art.3 ust. 1 ustawy planistycznej kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Stosownie zaś do art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Mając na uwadze zagospodarowanie działek sąsiednich (zabudowa mieszkaniowa i obiekty objęte ochrona konserwatorską) przyjęta funkcja w ocenie Sądu uwzględnia więc walory architektoniczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, jak również dziedzictwa kulturowego określone w art. 10 ust. 1 ustawy. Tym samym nie można zarzucić organowi, iż przyjęta w dla tych działek funkcja narusza interes prawny skarżącej w stopniu uzasadniającym konieczność unieważnienia zaskarżonego aktu.

6. Odnosząc się z kolei do kwestionowanej przez skarżącą okoliczności ustalenia m.in. na działkach [...], [...] i części dz. [...] obszaru zieleni urządzonej – ZU, na których dopuszcza się funkcję rekreacyjną, lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, adaptację i odtworzenie istniejącej zabudowy związanej z funkcją obszaru, należy wskazać, iż w ocenie Sądu przyjęcie w/w funkcji na działkach należących do skarżącego bez wątpienia narusza jego interes prawny, ale Sąd stanął na stanowisku, iż naruszenie to jest uzasadnione, bowiem wynika z okoliczności faktycznych i prawnych, jak również przyjętych przez Miasto rozwiązań w zakresie najlepszej formy zagospodarowania tego obszaru przy uwzględnieniu interesu ogółu.

Przede wszystkim z akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż skarżącą nabywając w/w działki miała świadomość ograniczeń wynikających z ich zagospodarowania. Jak wynika bowiem z aktu notarialnego z dnia 10 maja 2011 r., dotyczącego umowy sprzedaży działki nr [...] przez Gminę Miasto [...] na rzecz [...] Sp. z o.o., przy akcie tym wylegitymowano się zaświadczeniem wydanym dnia 12 października 2010 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], znak [...] Z zaświadczenia tego wynika, że działka o nr ewid. gruntów [...] położona przy ul. [...] [...] w [...] – [...], stanowi część obszaru parku podworskiego, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] W, data wpisania [...] marzec 1962 r., chronionego prawnie ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Również z aktu notarialnego z dnia 5 stycznia 2011 r. dotyczącego umowy zamiany wynika, że działka o numerze ewid. [...], przy ul. [...] w [...] położona jest na obszarze parku podworskiego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] w dniu [...] marca 1962 r. Z kolei działka nr [...] zabudowana jest oficyną wschodnią.

W sprawie nie budzi zatem wątpliwości, iż ustalając obszar ZU organ uwzględnił uwarunkowania wynikające z ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji z dnia [...] marca 1962r. o uznaniu za zabytek dawnego dworu oraz oficyny dworskiej w [...] pow. [...] wraz z otaczającym drzewostanem. W rejestrze zabytków pod nr[...], wpisany jest zespół dworski: dwór z otaczającym drzewostanem, oficyna znajdujący się w [...] przy ul. [...]. Zespół "dworsko-parkowy" w [...] przy ul. [...] znajduje się w strefie A ochrony konserwatorskiej. Strefa A jest strefą pełnej ochrony konserwatorskiej, obejmująca obszary szczególnie wartościowe, do bezwzględnego zachowania. Powyższe wskazuje więc na zasadność objęcia funkcją zieleni urządzonej – ZU działek nr [...] (zabudowana oficyną), [...] i części [...]. Obowiązkiem organu uchwalającego Studium jest bowiem m.in. uwzględnienie stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 10 ust. 1 pkt. 4 ustawy), co też w niniejszej sprawie organ uczynił.

Dodatkowo jak wskazał organ przeznaczanie w/w pod zieleń urządzoną wynika ze świadomej polityki rozwoju miasta i ma na celu umożliwienie zagospodarowania tych terenów na cele rekreacyjne, ekologiczne i zdrowotne, co w ocenie Sadu jest zgodne z owiązującym w dacie uchwalania studium art. 10 ust.1 pkt. 5 ustawy. Zgodnie z którym przy uchwalenie studium należy uwzględnić uwarunkowania wynikające z warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia. Bez wątpienia zaś ustanowienie terenu zieleni urządzonej na tym obszarze złagodzi uciążliwości wynikające z funkcjonowania obszaru PU.

Włączenie zaś terenu działek [...], [...], [...], [...] do funkcji produkcyjno-usługowej - PU tak jak domaga się tego skarżący w sposób nieuzasadniony przybliżyłoby obszar tej funkcji do zespołu dworskiego przy ul. [...] objętej strefą [...] ochrony konserwatorskiej, a jednocześnie naruszałoby zasadę dobrego sąsiedztwa.

Powyższe ustalenia wskazują zatem, że ustalenia Studium w zakresie funkcji przyjętych dla działek nr [...], [...], [...], [...] nie naruszają prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (vide wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09). W ocenie Sądu proporcje te zostały ustalone w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych właścicieli działek znajdujących się w obszarze studium. Stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa.

Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma bowiem charakter kompromisowy. Utrzymuje przeznaczenie nieruchomości skarżącego dz. [...] jako działki przemysłowej, umożliwiając mu prowadzenie tam działalności nieuciążliwej, dodatkowo wyznacza po stronie wschodniej duży obszar również pod taką działalność. W celu zaś ochrony interesów innych mieszkańców w tym posiadających zabudowania mieszkalne na działkach sąsiadujących z działkami skarżącego, jak również ochrony obiektów i drzew objętych ochroną konserwatorską na pozostałych należących obecnie do skarżącego działkach nie wprowadzono tak jak domaga się tego skarżący funkcji przemysłowej. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek oraz ochrona dziedzica kulturowego. Funkcje jakie wprowadza studium, nie ograniczają przy tym, co należy podkreślić dotychczas prowadzonej działalności przez skarżącego. Nie ingerują one przy tym w sferę praw nabytych a jedynie ustalają zasady dla nowo powstających, czy chcących się rozbudowywać terenów. Interes potencjalnego inwestora musi więc pozostawać w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska, a tym samym zdaniem Sądu kwestionowane zapisy studium jak już była mowa wcześniej nie naruszają zasady proporcjonalności.

7. Nie można również uznać, iż kwestionowane ustalenia studium Rada przyjęła w sposób dowolny. Z akt sprawy w tym, oraz wyjaśnień przedłożonych przez organ, wynika, że przedmiotowe zapisy stanowią kontynuację rozwiązań przyjętych we wcześniejszych akta planistycznych, wynikają one także z przyjętej przez gminę polityki tj. m.in. dobra mieszkańców, zachowania walorów kulturowych, ekologicznych, krajobrazowych itp. Tym samym, odnosząc się do zarzutów skarżącego, w zakresie naruszenie jego interesu, jako inwestora należy wskazać, że wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.g zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana przez radę, jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw.

8. Sąd nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego uwzględnienia ulicy [...] w obszarze dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN i zieleni urządzonej ZU. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 pkt. 5 rozporządzenia ustalenia studium dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. Z kolei § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych. W części B – kierunki zagospodarowania przestrzennego Studium przedstawiono m.in. kierunki rozwoju systemu komunikacji drogowej w zakresie sieci dróg układu podstawowego składającego się z dróg głównych ruchu przyśpieszonego (GP), głównych (G) i wybranych zbiorczych (Z). Ul. [...] na odcinku od ul. [...] w kierunku [...] nie ma jednak charakteru drogi należącej do układu podstawowego miasta nie została więc zaznaczona na rysunku K2 Studium, w przeciwieństwie do odcinka tej ulicy od ul. [...] w kierunku obrzeży miasta. W świetle powyższych przepisów w Studium określono więc jedynie kierunki przebiegu głównych dróg i ich powiązań z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Szczegółowe zaś ustalenia poszczególnych dróg lokalnych, dojazdowych czy wewnętrznych zostaną ustalone w m.p.z.p zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy. W sytuacji zatem gdy w/w ulica na wskazywanym przez skarżącą odcinku nie wchodzi w podstawowy układ komunikacyjny miasta, jej niewyznaczanie w Studium nie stanowi naruszenia prawa. Wskazać przy tym należy, że zarówno na obszarze MN, jak i ZU w Studium dopuszczono lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji, tym samym kwestia szczegółowego przebiegu ciągów komunikacyjnych na tych obszarach może zostać określona w m.p.z.p.

9. W świetle powyższego okoliczność nieuwzględnienia przez Radę uwagi skarżącej do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w zakresie właśnie rozszerzenia katalogu funkcji dopuszczalnych w obszarze zieleni urządzonej ZU o możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej o ograniczonej uciążliwości dla obsługi obszarów sąsiednich, nie miała wpływu na interes strony skarżącej. Z uzasadnienia organu zawartego w uchwale w zakresie nieuwzględnienia przedmiotowej uwagi wynika także, że pomimo przywołania jej niekompletnego brzmienia, Rada wiedziała jaka jest jej treść, bowiem wynika to wprost z udzielonej odpowiedzi gdzie wskazano cyt. " uwaga bezzasadna. W projekcie studium dopuszcza na obszarach zieleni urządzonej ZU dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej o ograniczonej uciążliwości służących dla obsługi obszarów sąsiednich".

10. W ocenie Sądu przy uchwalaniu Studium nie doszło także do naruszenia procedury tj. art. 12 ust. 1 ustawy planistycznej. Nie ulega wątpliwości, iż w toku procedowania nad uwagami wniesionymi do projektu studium Rada już na posiedzeniu w dniu [...] stycznia 2013 r. zapoznała się z uwagami i je enumeratywnie przegłosowała. Nie doszło jednak do przegłosowania stosownej uchwały w tym zakresie (druku [...]). Stosowna uchwała została podjęta na posiedzeniu Rady w dniu [...] lutego 2013r. Rada Miasta [...] uchwałą Nr [...]z dnia [...] lutego 2013 r. rozstrzygnęła wówczas m.in. o sposobie rozpatrzenia 68 uwag do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Dodatkowo na tej sesji ponownie przegłosowano 13 uwag w których Prezydent był za ich nieuwzględnieniem (druk [...]) uchwała Nr [...]. Analizując materiał dowodowy nie można jednak przyjąć, iż Rada w odniesieniu do 68 uwag, głosowała nie znając ich treści, bowiem została z nimi zapoznana [...] stycznia 2013r. A zatem faktyczne głosowanie o sposobie ich rozpoznania było poprzedzone posiedzeniem na którym każdy z głosujących został zapoznany z listą nieuwzględnionych uwag o których mowa w art. 11 pkt. 12 ustawy. Bez wątpienia sposób procedowania przez Radę budzi zastrzeżenia, ale w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tylko takie naruszenie uzasadniałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

VII. Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2304/16, NSA, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki od pkt 2 wyroku tut. Sądu z dnia 15 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 339/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał tut. Sadowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, NSA wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, i 4 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. rangę normy konstytucyjnej. Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej), lecz władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem.

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 - 4 w/w ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego (...), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 8. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie - rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Podzielić należy pogląd doktryny w kwestii istoty działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów, w tym stanowisko podkreślające dwa elementy tej zasady: wyważanie wartości interesów i rezultat wyważenia (M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Szwajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Aby jednak osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, a to możliwe jest jedynie w oparciu m. in. o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości położonych na terenie objętym studium, a następnie planem. Przepis art. 10 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie stanowi, iż w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (pkt1); stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony (pkt 2); stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); stanu prawnego gruntów (pkt 8); występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych (pkt 9).

3. Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian w tym zakresie. Dokonanie jednak określonych zmian winno być poprzedzone wnikliwą analizą i oceną stanu faktycznego i prawnego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. W niniejszej sprawie kwestie dotyczące ustalenia oraz rozważenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej bądź pozostających w jej użytkowaniu wieczystym budzi uzasadnione wątpliwości. Ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie jest pobieżna i nosi znamiona dowolności, albowiem wnioski, do jakich doszedł Sąd pierwszej instancji, nie zostały poparte stosownymi argumentami, które znajdowałyby odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 781/14 - uchylającego poprzedni wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej sprawie - jednoznacznie stwierdził, że Sąd pierwszej instancji przywołał treść aktów notarialnych, które z kolei odwoływały się do błędnych zaświadczeń, sugerujących położenie nieruchomości na obszarze parku podworskiego. Mimo to, Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok ponownie powołał się na te same akty notarialne i zaświadczenia. Tymczasem Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę winien rozważyć kwestie dotyczące stanu faktycznego i prawnego działek nr [...], nr [...] i nr [...] w oparciu o materiał dowodowy i ocenić, czy zgromadzony materiał dowodowy daje odpowiedź na pytanie, czy działki nr [...] i nr [...] położone są – jak przyjął organ planistyczny i Sąd pierwszej instancji - na obszarze parku podworskiego wpisanego do rejestru zabytków, a działka nr [...] zabudowana jest oficyną wschodnią.

4. Podkreślić należy, iż orzeczeniem o uznaniu za zabytek z dnia [...] marca 1962 r. nr [...] Główny Konserwator Zabytków (Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wydział Kultury) na podstawie art. 1, 3 i 5 rozporządzenia R.P. z dnia 6 marca 1928r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. R.P. Nr 29, poz. 265) uznał za zabytek: "dawny dwór oraz oficyna dworska w [...] pow. [...] wraz z otaczającym drzewostanem." W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że "obiekt stanowi przykład klasycystycznej architektury dworskiej 1 poł. XIX wieku na [...].", nadto wskazano, że "Obiekt wyżej wymieniony został wpisany do rejestru zabytków Województwa [...] (...)."

W tej sytuacji konieczne jest ustalenie – w oparciu o stosowne dokumenty i mapy – jaki faktycznie obszar został objęty ochroną na podstawie orzeczenia o uznaniu za zabytek z dnia [...] marca 1962 r. nr[...], w tym także czy oficyna znajdująca się na działce nr [...] jest oficyną, o której mowa w tym orzeczeniu i czy "otaczający drzewostan" położony jest na terenie oznaczonym obecnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...]. Nie można wykluczyć, iż być może konieczne okaże się porównanie map z tamtego okresu z aktualnymi mapami tego terenu. Jest to istotne i z tego też powodu, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (załączonych do decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 grudnia 2012r.) – Karta Ewidencyjna Zabytków Architektury i Budownictwa ( Ośrodek Dokumentacji Zabytków w Warszawie) dotycząca Zespołu Dworsko-Folwarcznego [...] - wynika, że w pobliżu dawnego dworu (nr 1) znajdowały się: 2. budynek mieszkalny, 3. octownia, 4. oficyna wozownia (ob.mieszkalny), 5. oficyna (ob.mieszkalny), 6. magazyn wiata (ob.mieszkalny), 7. budynek inwentarski (ob.mieszkalny), 8. budynki gospodarcze-komórki, 9. stajnia-wozownia (ob. biura-magazyn), 10. browar ( ob. rozlewnia wina), 11. magazyn bednarnia. A zatem, w pobliżu dworu znajdowały się dwie oficyny i inne budynki. Wkładki założone w październiku 1995r. do karty ewidencyjnej zabytku - stanowiące załącznik nr 1 ( tekst i rysunki opracował Przemysław [...] – 5 wkładek oraz karta szczegółowa browaru nr 10, miejsce przechowywania negatywów MNR i PR-S w [...]) podają: "przeznaczenie pierwotne browarnictwo", "użytkowanie obecne przetwórstwo owocowo warzywne". Wątpliwości co do obszaru objętego orzeczeniem o uznaniu za zabytek z dnia [...] marca 1962 r. nr[...] zdają się potwierdzać decyzje organów właściwych w sprawach wpisu do rejestru zabytków. A mianowicie, decyzją nr [...] z [...]czerwca 2012r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków nieruchomych /A/ województwa [...] obszar parku podworskiego w [...] w [...], zlokalizowany przy ul. [...] w [...], wraz z otoczeniem, które obejmuje m.in. działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Decyzję tę uchylił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] obszaru parku podworskiego w [...] w [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], przy czym obszar ten nie obejmuje szeregu działek wskazanych w poprzedniej decyzji tego organu, w tym nie obejmuje działek o nr [...], nr [...] i nr [...]. Powyższe decyzje posiadają załączniki graficzne. Sąd pierwszej instancji zdaje się nie dostrzegać określonych dokumentów i konieczności wyjaśnienia kwestii dotyczących orzeczenia o uznaniu za zabytek z dnia [...] marca 1962r. nr [...] Te zaś kwestie wpłynęły na przyjęte w zaskarżonym studium przeznaczenie powyższych działek i legły u podstaw oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji.

5. Z powyższych względów podzielić należy także zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej uchwały, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje i nie wyjaśnia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 781/14 oraz przedstawione wyżej motywy niniejszego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co należy:

VIII. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona uchwała Rady w części objętej obecnym przedmiotem sprawy (tj. nie obejmującym postanowień uchwały, o których mowa w pkt 1 wyroku tut. Sądu z dnia 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 339/16, wyeliminowanych tym wyrokiem z obrotu prawnego i nie kwestionowanych skargą kasacyjną), nie narusza prawa w stopniu zobowiązującym Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

IX. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały w części, o której mowa powyżej, prowadzi do następujących wniosków:

1. Zgodnie z treścią art. 190 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 421).

Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy tut. Sąd, nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2304/16. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o zaprezentowane w powyższym wyroku stanowisko sądu kasacyjnego.

2. Rozpatrywana skarga została wniesiona do tut. Sądu w trybie uregulowanym w art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W uchylonym przez NSA poprzednim wyroku z dnia 15 kwietnia 2016 r. tut. Sąd zbadał szczegółowo dopuszczalność wniesienia skargi w tym trybie zarówno pod kątem spełnienia przez Skarżącą wymogu wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa, jak też pod kątem naruszenia przez zaskarżone postanowienia uchwały interesu prawnego Spółki. Ustalenia te, szczegółowo zreferowane w części wstępnej, Sąd orzekający obecnie w pełni podziela.

3. Przeprowadzana obecnie kontrola legalności zaskarżonej uchwały w kontekście zarzutów skargi sprowadza się – w ogólnym ujęciu – do rozstrzygnięcia, czy przy określaniu przeznaczenia należących do Spółki działek nr [...], [...], [...] i [...] Rad nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, uniemożliwiając skarżącej Spółce zagospodarowania w/w działek na cele produkcyjno – usługowe. Wynika to z faktu, iż tylko w takim właśnie zakresie NSA uwzględnił zarzut wadliwego rozpoznania skargi (poprzez poczynienie niewystarczających ustaleń faktycznych w tej materii) przez Sąd orzekający poprzednio (co zresztą ściśle koresponduje z przedmiotem zarzutów kasacyjnych). Tym samym przyjąć należy, iż ocena Sądu orzekającego poprzednio, odnosząca się do pozostałych zarzutów skargi, niezakwestionowana przez NSA (pomimo uchylenia w/w wyroku w całości), jest niewadliwa. Ocenę tę, zreferowaną obszernie w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, Sąd orzekający obecnie w całości podtrzymuje.

4. Skarga podnosi zatem, iż Rada wadliwie potraktowała działki nr [...], [...] i [...] jako objęte w dacie uchwalenia zmiany do studium ochroną konserwatorską. W swoim drugim wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA sformułował pod adresem tut. Sądu następujące wytyczne co do kontroli legalności zaskarżonej uchwały we w/w zakresie:

(i) Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę winien rozważyć kwestie dotyczące stanu faktycznego i prawnego działek nr [...], nr [...] i nr [...] w oparciu o materiał dowodowy i ocenić, czy zgromadzony materiał dowodowy daje odpowiedź na pytanie, czy działki nr [...] i nr [...] położone są – jak przyjął organ planistyczny i Sąd pierwszej instancji - na obszarze parku podworskiego wpisanego do rejestru zabytków, a działka nr [...] zabudowana jest oficyną wschodnią.

(ii) Podkreślić należy, iż orzeczeniem o uznaniu za zabytek z dnia [...] marca 1962 r. nr [...] Główny Konserwator Zabytków (Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wydział Kultury) na podstawie art. 1, 3 i 5 rozporządzenia R.P. z dnia 6 marca 1928r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. R.P. Nr 29, poz. 265) uznał za zabytek: "dawny dwór oraz oficyna dworska w [...] pow. [...] wraz z otaczającym drzewostanem." W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że "obiekt stanowi przykład klasycystycznej architektury dworskiej 1 poł. XIX wieku na [...].", nadto wskazano, że "Obiekt wyżej wymieniony został wpisany do rejestru zabytków Województwa [...] (...)."

W tej sytuacji konieczne jest ustalenie – w oparciu o stosowne dokumenty i mapy – jaki faktycznie obszar został objęty ochroną na podstawie orzeczenia o uznaniu za zabytek z dnia [...] marca 1962 r. nr [...], w tym także czy oficyna znajdująca się na działce nr [...] jest oficyną, o której mowa w tym orzeczeniu i czy "otaczający drzewostan" położony jest na terenie oznaczonym obecnie jako działki nr [...] nr [...], nr [...]. Nie można wykluczyć, iż być może konieczne okaże się porównanie map z tamtego okresu z aktualnymi mapami tego terenu. Jest to istotne i z tego też powodu, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (załączonych do decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2012r.) – Karta Ewidencyjna Zabytków Architektury i Budownictwa (Ośrodek Dokumentacji Zabytków w [...]) dotycząca Zespołu Dworsko - Folwarcznego [...] - wynika, że w pobliżu dawnego dworu (nr 1) znajdowały się: 2. budynek mieszkalny, 3. octownia, 4. oficyna wozownia (ob.mieszkalny), 5. oficyna (ob.mieszkalny), 6. magazyn wiata (ob.mieszkalny), 7. budynek inwentarski (ob.mieszkalny), 8. budynki gospodarcze-komórki, 9. stajnia-wozownia (ob. biura-magazyn), 10. browar ( ob. rozlewnia wina), 11. magazyn bednarnia. A zatem, w pobliżu dworu znajdowały się dwie oficyny i inne budynki. Wkładki założone w październiku 1995 r. do karty ewidencyjnej zabytku - stanowiące załącznik nr 1 ( tekst i rysunki opracował Przemysław [...] – 5 wkładek oraz karta szczegółowa browaru nr 10, miejsce przechowywania negatywów MNR i PR-S w [...]) podają: "przeznaczenie pierwotne browarnictwo", "użytkowanie obecne przetwórstwo owocowo warzywne".

(iii) Wątpliwości co do obszaru objętego orzeczeniem o uznaniu za zabytek z dnia [...] marca 1962 r. nr [...] zdają się potwierdzać decyzje organów właściwych w sprawach wpisu do rejestru zabytków. A mianowicie, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków nieruchomych /A/ województwa [...] obszar parku podworskiego w [...] w [...], zlokalizowany przy ul. [...] w [...], wraz z otoczeniem, które obejmuje m.in. działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Decyzję tę uchylił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] obszaru parku podworskiego w [...] w [...], zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], przy czym obszar ten nie obejmuje szeregu działek wskazanych w poprzedniej decyzji tego organu, w tym nie obejmuje działek o nr [...], nr [...] i nr [...]. Powyższe decyzje posiadają załączniki graficzne. Sąd pierwszej instancji zdaje się nie dostrzegać określonych dokumentów i konieczności wyjaśnienia kwestii dotyczących orzeczenia o uznaniu za zabytek z dnia [...] marca 1962r. nr [...]. Te zaś kwestie wpłynęły na przyjęte w zaskarżonym studium przeznaczenie powyższych działek i legły u podstaw oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji.

5. Sąd orzekający obecnie przyjmuje, iż w przywołanym wyżej wyroku NSA: (-) nałożył na Sąd obowiązek wyjaśnienia kwestii ewentualnego objęcia spornych działek ochroną konserwatorską, natomiast nie zajął stanowiska, iż ochrona tego rodzaju na pewno nie została ustanowiona, (-) nie zajął stanowiska, iż ewentualne wykazanie przez Sąd nieobjęcia spornych działek ochroną konserwatorską musi automatycznie prowadzić do zakwestionowania legalności postanowień uchwały, dotyczących w/w działek (tj. że zasadności tych postanowień nie można wywieść z innych przesłanek niż wynikające z ochrony konserwatorskiej. W konsekwencji powyższego:

6. Po ponownym rozpatrzeniu w/w zagadnienia Sąd formułuje następujące stanowisko: (-) zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne wykluczenie, iż działki nr [...], [...] i [...] nie były objęte decyzją konserwatorską z 1962 r. jako części składowe "otaczającego drzewostanu", (-) jednakże nawet hipotetyczne założenie, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały w/w działki nie były objęte jakimkolwiek reżimem ochrony konserwatorskiej (co w oczywisty sposób uniemożliwiałoby Radzie ustanawianie jakichkolwiek ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności w/w działek, motywowanych istnieniem tego rodzaju reżimu), nie prowadziłoby automatycznie do konieczności przyjęcia, iż przeznaczenie w/w działek na tereny ZU i MN nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego. Wiąże się to z faktem, iż zasadność przyjętych w studium rozwiązań, oznaczająca brak możliwości spełnienia oczekiwań skarżącej Spółki co do przeznaczenia w/w działek na tereny produkcyjne, przekonująco wynika z innych przesłanek (niż objecie ochroną konserwatorską), którymi kierowała się w tym zakresie Rada (potrzeba konsekwentnego rozdzielenia terenów produkcyjnych od terenów o przeznaczeniu mieszkaniowym, potrzeba zapewnienia terenów biologicznie czynnych na terenie Gminy). Stosownie do powyższego:

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż precyzyjne ustalenie: (-) obszaru uznanego za zabytek na mocy decyzji dnia [...] marca 1962 r., (-) tego, czy oficyna znajdująca się na działce nr [...] jest oficyną, o której mowa w tym orzeczeniu, (-) tego czy "otaczający drzewostan" położony jest na terenie oznaczonym obecnie jako działki nr [...], nr [...] nr [...] nastręcza daleko idące trudności i wymaga w ocenie Sądu rozważenia przez podmioty posiadające interes prawny podjęcia stosownych kroków prawnych przed organami konserwatorskim (jak np. żądanie wyjaśnienia treści decyzji w trybie art.113 § 2 k.p.a. – aczkolwiek rozwiązanie to może okazać się niewystarczające, ewentualnie żądanie zmiany w/w decyzji w trybie art.155 k.p.a.).

W obrocie prawnym nieprzerwanie funkcjonuje decyzja Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1962 r. o uznaniu za zabytek "dawnego dworu oraz oficyny dworskiej w [...] pow. [...] wraz z otaczającym drzewostanem". W decyzji tej opisano przedmiot ochrony w sposób bardzo ogólny, nie wskazując ani oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, ani jej powierzchni, nie opatrując jej także żadnym załącznikiem graficznym. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż od 1962 r. dawny dwór, oficyna dworska wraz z otaczającym drzewostanem są objęte ochroną konserwatorską o bliżej niesprecyzowanym zakresie terytorialnym. W szczególności nie jest jasne, która z dwóch oficyn dworskich, zlokalizowanych w pobliżu dworu (zachodnia, czy wschodnia) jest przedmiotem wpisu do rejestru oraz, co istotne, jaki obszar miałaby obejmować "otaczający drzewostan".

Jednocześnie przed organami konserwatorskimi już w 2008 r. zawisła sprawa o wpisanie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] obszaru parku dworskiego (nie zakończona ostateczną decyzją administracyjną). Bezspornie trafnie wskazał NSA, iż przebieg w/w postępowania może do pewnego stopnia sugerować, iż działki nr [...], nr [...] i nr [...], wyłączone z przedmiotu tego postępowania decyzją [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (która to decyzja została jednakże uchylona przez organ odwoławczy, tj. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], czego nie odnotowano w wyroku NSA) nie podlegają jakiejkolwiek ochronie konserwatorskiej (podkreślić jednakże należy, iż na wcześniejszym etapie postępowania działki te włączono do obszaru chronionego – por. załącznik do decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Rezygnacja z objęcia przedmiotowych działek w/w postępowaniem konserwatorskim miałaby zatem przemawiać za zbędnością ustanawiania na nich jakiejkolwiek ochrony konserwatorskiej z racji nieposiadania przez działki odpowiednich walorów, wymagających takiej ochrony (co z kolei miałoby uprawdopodabniać wniosek, iż z podobnych przyczyn nie zostały one objęte decyzją z 1962 r.). Po ponownym i wnikliwym przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy pod tym kątem (zgodnie z zaleceniem NSA) Sąd stwierdza jednakże, iż materiał dowodowy sprawy nie daje wystarczających podstaw do formułowania tak jednoznacznych wniosków. W ocenie Sądu czynienie w tym zakresie ocen, nie znajdujących dostatecznie przekonującego oparcia w materiałach sprawy, mogłoby prowadzić do naruszenia zasad ochrony konserwatorskiej. Odnotować w tym kontekście należy, iż znajdującym się w aktach sprawy opracowaniu "Ewidencja założenia dworsko – parkowego w [...] – [...]", sporządzonym w czerwcu 2008 r. i wykorzystanym przy wydawaniu wspomnianej wcześniej decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. (następnie uchylonej) wskazano wprost, iż działki nr [...], [...] i [...] wchodzą w skład zespołu dworsko – parkowego oraz parku (Rodział 8.1.1. "Granice ochrony konserwatorskiej" (str.40).

Zdecydowanie istotne znacznie należy w tym kontekście przypisać tej okoliczności, iż w/w postępowanie, toczące się przed organami konserwatorskimi, nie jest postępowaniem w przedmiocie zmiany decyzji z 1962 r., mającym doprowadzić do zastąpienia tej decyzji lub skorygowania jej przedmiotu, a postępowaniem, które ma doprowadzić do powstania równoległego, odrębnego reżimu ochronnego, dotyczącego terenu innego niż objęty decyzją z 1962 r., tj. obszaru parku dworskiego. Docelowo zatem należy spodziewać się takiego stanu prawnego, który łącznie dwiema decyzjami konserwatorskimi, tj. decyzją z 1962 r. oraz ostateczną decyzją, która zakończy w/w postępowanie dotyczące parku dworskiego, obejmie dwór oraz w/w park. W ocenie Sądu jednakże nawet hipotetyczne przyjęcie, iż postępowanie administracyjne prowadzone obecnie nie obejmie działek nr [...][...] [...] i [...] (założywszy, iż wyłączenie tych działek, dokonane uchyloną decyzją Konserwatora z dnia [...] grudnia 2015 r., zostanie potwierdzone ostateczną decyzją administracyjną, kończącą postępowanie) nie będzie wystarczające do sformułowania wniosku, iż z całą pewnością działki te nie są objęte ochroną konserwatorską, albowiem przy nie zmienionej treści decyzji z 1962 r. nie będzie wykluczona konieczność uznawania, iż działki te należy traktować jako część wymienionego w decyzji z 1962 r. "otaczającego drzewostanu".

Zdaniem Sądu, opartym na wnikliwym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie nakazanym przez NSA, wątpliwości w tym zakresie nie da się wyjaśnić w postępowaniu sądowo – administracyjnym, albowiem wymaga to podjęcia na drodze administracyjnej czynności prowadzących do wyjaśnienia, zmiany lub uchylenia decyzji z 1962 r. (w zakresie "otaczającego drzewostanu") oraz ostatecznego zakończenia postępowania konserwatorskiego.

W świetle powyższych okoliczności nie można skutecznie postawić Radzie zarzutu wadliwego przyjęcia, iż sporne działki są objęte ochroną konserwatorską.

7. Sąd jednakże wyraża kategoryczne stanowisko, że okoliczność, czy działki nr [...], [...] i [...] były w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały objęte reżimem konserwatorskim nie ma rozstrzygającego znaczenia dla przesądzenia, czy przeznaczenie tychże działek na cele inne niż postulowane przez Spółkę (tj. na cele inne niż produkcyjno – usługowe, jak to ma miejsce w stosunku do sąsiadującej ze w/w terenem działki nr [...], należącej do Spółki i stanowiącej siedzibę jej zakładu), a zatem na cele mieszkaniowe i zieleni urządzonej było legalne. W ocenie Sądu legalność tychże postanowień studium nie budzi zatem żadnych zastrzeżeń także na wypadek przyjęcia, iż reżim konserwatorski spornych działek nie obejmował. Stosownie do powyższego:

Teren obejmujący działki nr [...], [...], [...] i [...] charakteryzuje się pewnym stopniem wybębnienia od terenów przyległych (wyodrębnienie to zapewniają z trzech stron ciągi komunikacyjne a z czwartej teren granica zakładu Spółki). Działki nr [...] i [...], graniczące przez ulicę z terenem dworu zostały przeznaczenie w studium pod zieleń urządzoną (ZU), a działki nr [...] i [...], sąsiadujące z terenem zabudowy mieszkaniowej (osiedle domów jednorodzinnych) studium przeznacza odpowiednio pod zabudowę mieszkaniową (MN) oraz MN/ZU. Rozwiązanie takie należy uznać za oczywiście konsekwentne w świetle ładu przestrzennego, ukształtowanego w najbliższym otoczeniu. Realizacja postulatów Spółki w postaci przeznaczenia w/w obszaru na cele produkcyjno – usługowe (PU) prowadziłaby natomiast do naruszenia w/w ładu przestrzennego. Ład ten zakłada konsekwentną, wyraźną separację (nieprzenikanie się) terenów PU (działka nr [...], na której znajduje się zakład Spółki) oraz sąsiadujących z tymi terenami terenów zabudowy mieszkaniowej oraz terenów chronionych konserwatorsko (dwór z otoczeniem). Granicą w/w terenów (tj. terenów PU i terenów o innym przeznaczeniu) ma być granica działki nr [...]. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż: (-) ustanowienie funkcji ZU na działkach nr [...] i [...], stanowiących najbliższe sąsiedztwo terenu, na którym posadowiony jest dwór wraz z otoczeniem stanowi logiczne i pożądane zaplecze estetyczno – przyrodnicze w/w dworu (a także element biologicznie czynny, istotny z punktu widzenia ochrony przyrody i środowiska), (-) ustanowienie na działkach nr [...] i [...], sąsiadujących z terenem zabudowy mieszkaniowej (działki [...] – [...]) funkcji MN i MN/ZU w oczywisty sposób nawiązuje do w/w sąsiedztwa. Łatwe do zidentyfikowania wymogi ładu przestrzennego, ukształtowanego w sąsiedztwie działek nr [...], [...], [...] i [...], przemawiają zatem zdecydowanie przeciwko zbliżaniu funkcji PU do terenów mieszkaniowych oraz do terenu dworu.

Jakkolwiek należy oczywiście zgodzić się ze skargą, iż wystarczającym uzasadnieniem dla w/w stanu rzeczy nie może być sama argumentacja natury historycznej (tj. fakt funkcjonowania podobnych rozwiązań w poprzednich aktach dotyczących zagospodarowania przestrzennego), niemniej wniosek, iż rozwiązania obecne nawiązują do poprzednio obowiązujących nie może być całkowicie obojętny dla wyniku sprawy. Konsekwencję działań Gminy w odniesieniu do tych postanowień kolejnych aktów, regulujących zasady zagospodarowania przestrzennego, które odnoszą się do spornego terenu, należy bowiem postrzegać jako wyraz działania świadomego, skierowanego na ochronę dóbr ważnych z punktu widzenia ładu przestrzennego, czy też realizację celów ważnych z punktu widzenia tego ładu. W tym świetle zatem należy postrzegać tę okoliczność, iż w poprzedzających zaskarżone studium opracowaniach planistycznych (plan z 1994 r. i studium z 1998 r.) działki te nie były nigdy przeznaczone na cele produkcyjne. Funkcją dominującą na nich była natomiast funkcja mieszkaniowa. Jednocześnie przeznaczenie w studium obszaru, na którym zlokalizowane są działki [...] i w części [...] pod zieleń urządzoną, wynika ze świadomej polityki rozwoju miasta i ma na celu umożliwienie zagospodarowania terenu na cele rekreacyjne, ekologiczne i zdrowotne. Ma to bardzo duże znaczenie dla terenów zurbanizowanych. Tereny zieleni urządzonej wpływają na złagodzenie lub "eliminację uciążliwości życia w mieście, kształtowanie układów urbanistycznych, a ponadto wprowadzają ład przestrzenny oraz nadają specyficzny i indywidualny charakter miastu.

Powyższe upoważnia do wniosku, że wbrew stanowisku skargi w kwestionowanym skargą zakresie nie doszło do naruszenia przez Radę zasady proporcjonalności. Kwestionowane skargą postanowienia studium nie mogą być postrzegane jako podjęte z naruszeniem władztwa planistycznego. Argumentacja Rady, uzasadniająca ich wprowadzenie do studium, jest co do zasady spójna i przekonująca.

8. Nie można jednocześnie podzielić stanowiska skargi, iż: (-) ze sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych przez Spółkę wynika, że dla obszaru zieleni urządzonej dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej o ograniczonej uciążliwości służących dla obsługi obszarów sąsiednich, jednakże, analogiczny, jasny i precyzyjny zapis nie znalazł się w Studium, (-) doszło zatem do sprzeczności pomiędzy rozpatrzeniem uwag, a brzmieniem studium. Rację należy przyznać organowi, że w rozpatrzeniu uwagi (w załączniku nr 3 do zaskarżonej Uchwały) wskazano expressis verbis, iż w/w urządzenia będą służyły obsłudze terenów sąsiednich. W oczywisty sposób infrastrukturę dopuszczoną na terenach zieleni należy uznać za taką, która ma służyć nie obsłudze terenów samej zieleni ale obsłudze terenów sąsiednich.

Tym samym skargę należy uznać za nieuzasadnioną.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.

-----------------------

27