Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2253/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 art. 2 a ust. 1, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 52/15 w sprawie ze skargi G. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz G. A. 380 zł (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 52/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych, wskazanych przez Wojewódzki Sąd:

Decyzją z [...] lutego 2014 r., znak [...], Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., w granicach parceli [...]. kat. [...] (stanowiącej część parceli [...] kat. [...]), b. gm. kat. C., na rzecz: J. W., G. A., Z. S. R., R. E. R., W. M., A. G., W. B., W. O., K. R., S. R. i M. R.. W uzasadnieniu organ wskazał: Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] marca 1954 r., znak [...], wydanym na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. RP Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), zgodnie z którym odjęcie prawa własności nieruchomości następowało z dniem złożenia wniosku o wywłaszczenie, co mogło powodować sytuacje, że do zrealizowania celu wywłaszczenia dochodziło przed wydaniem ostatecznego orzeczenia, nadto jego przepisy nie przewidywały obowiązku szczegółowego określania celu wywłaszczenia, lecz nakazywały jego wskazanie w sposób ogólny. W sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że nieruchomość była niezbędna pod realizację części lotniska w R., które faktycznie powstało zanim doszło do formalnego pozbawienia prawa własności jej poprzedniego właściciela, W. M., zatem, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, nie oznacza to zbędności na cel wywłaszczenia.

Odwołania od ww. decyzji Starosty Krakowskiego złożyli G. A. oraz W. M.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego, w uzasadnieniu wskazując: Objęta postępowaniem część parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. C. stanowi obecnie część działki nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., stanowiącej, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], własność Gminy K., a odjęcie jej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów specyficznej w ujęciu historycznym regulacji prawnej, jaką był dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r., który nie przewidywał konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia, zarówno w dokumentacji wymaganej uzyskania pozwolenia na nabycie (wywłaszczenie) nieruchomości, dokumentacji sporządzanej na potrzeby procesu wywłaszczeniowego, jak i w samym orzeczeniu wywłaszczeniowym. Trudno odnosić aktualnie obowiązujące poglądy judykatury i doktryny, wskazujące na konieczność precyzyjnego określania celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej do realiów powojennej Polski, a niejednokrotnie zdarzało się bowiem, iż inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia była faktycznie realizowana, zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej, zaś odmienny tryb przeprowadzania procedury wywłaszczeniowej oraz realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia był typowym sposobem postępowania w poprzednim systemie ustrojowym pod rządami dekretu, tj. w okresie od 4 maja 1949 r. do 5 kwietnia 1958 r. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że lotnisko w R., wraz z wszystkimi elementami infrastruktury niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania (w tym jego rozbudowa), zostało zrealizowane przed formalnym odebraniem prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, która to jednak okoliczność nie świadczy o zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia, przy tym co do jej zbędności nie ma w zasadzie znaczenia obecny stan zagospodarowania, czy też ustalenia dokonywane w przeszłości w sprawach dotyczących zwrotu innych nieruchomości z terenu lotniska R., gdyż decydujący jest stwierdzony wyżej brak zaistnienia przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem niniejszego postępowania była jedynie sprawa zwrotu części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., w granicach parceli [...] kat. [...], b. gm. kat. C. - wynik innych spraw dotyczących zwrotów innych nieruchomości niż przedmiotowa, na które wskazano w odwołaniu W. M., pozostawał bez związku z ustaleniami stanowiącymi podstawę rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po przywołaniu i omówieniu przepisów ustaw – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (art. 1 § 2) i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 155 § 1), wskazał:

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna N., w granicach wywłaszczonych parcel [...] kat. [...], stanowiącej cześć parceli [...] kat. [...] b. gm. kat. C. na rzecz: J. W., G. A., Z. S. R., R. E. R., W. M., A. G., W. B., W. O., K. R., S. R. i M. R.

Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] marca 1954 r. wydanym na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1159/08, stwierdził, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować.

Podstawową kwestią wymagającą zatem ustalenia w przedmiotowej sprawie jest ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało więc sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia określony został bardzo ogólnikowo, jako realizacja narodowych planów gospodarczych. W związku z powyższym niezbędne stało się przeanalizowanie dokumentacji dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości (także i sprzed okresu wywłaszczenia), by doprecyzować, co w istocie mieściło się pod pojęciem narodowych planów gospodarczych.

W aktach sprawy znajduje się "Rejestr pomiarowy operatu wywłaszczeniowego dróg manipulacyjnych przynależnych do lotniska [...]", sporządzony 27 czerwca 1949 r. (czyli pochodzący sprzed daty wywłaszczenia), z którego wynika pod pozycją [...], iż z parceli katastralnej o numerze [...] o pow. 60 a 06 m2 stanowiącej własność W. M. przeznaczono do wywłaszczenia, pochodzącą z jej podziału, parcelę o nr [...] o pow. 52 a 92 m2.Takie przeznaczenie parceli [...] znajduje także potwierdzenie w planie sytuacyjnym gruntów przeznaczonych do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa w C., stanowiącym załącznik do tego rejestru. Podobnie z "Planu sytuacyjnego projektu technicznego zasilania w energię elektryczną [...] z 1958 r." wynika , iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach lotniska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. A., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] lutego 2014 r., a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na niepodjęciu wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącej, co doprowadziło do błędnego wniosku, że inwestycja, na potrzeby której została wywłaszczona nieruchomość skarżącej została zrealizowana w całości, a także braku podjęcia działań mających na celu konkretyzację celu, na potrzeby którego wywłaszczono nieruchomości skarżącej na podstawie decyzji z 1954 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego sprawy, pomimo tego że skarżąca przedstawiła obszerną dokumentację i stanowisko dotyczące jej sprawy, w szczególności braku pełnej realizacji inwestycji, na potrzeby której doszło do wywłaszczenia nieruchomości skarżącej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 80 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów przez niezasadne przyjęcie, iż uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej przez organy władzy Polski powojennej było prawidłowe i z uwagi na uwarunkowania historyczne nie wymagało konkretyzacji i szczegółowego wytłumaczenia podstaw podjętej decyzji, w tym także celu, na potrzeby którego została wywłaszczona nieruchomość skarżącej;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało wpływ na treść wydanego wyroku wobec wadliwego uzasadnienia orzeczenia, a zwłaszcza braku prawidłowego uzasadnienia jego podstawy faktycznej i prawnej, ograniczające się jedynie do lakonicznego i niepełnego przytoczenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez podjęcia próby wytłumaczenia stronie podstaw rozstrzygnięcia;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – "u.g.n."), a to art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, iż nie zachodzą przesłanki do zwrotu skarżącej nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, a także stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki ww. przepisów stwierdzające, iż nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem jest zbędna dla celu, z powodu którego została wywłaszczona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawiera 12 i pół strony. Na 10 pierwszych stronach i połowie 11 przedstawiony został stan sprawy, a rozważania rozpoczynają się na stronie 11, od jej połowy, przy czym na tej stronie Sąd omówił jedynie przepisy ustrojowe, dotyczące zasad orzekania przez sądy administracyjne. Na stronie 12 Sąd wskazał jaka decyzja jest przedmiotem kontroli i jaki jest jej przedmiot oraz omówił przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2008 r. I SA/Wa 1159/08, wskazujący na podstawie jakich dowodów należy określać cel wywłaszczenia. Na stronie 13 Sąd wyjaśnił jaki ma być zakres oceny sprawy – cel wywłaszczenia i zbędność na ten cel, a następnie stwierdził, iż w aktach sprawy znajduje się "Rejestr pomiarowy operatu wywłaszczeniowego dróg manipulacyjnych przynależnych do [...]", z którego wynika, iż jakaś część parceli W. M. została przeznaczona do wywłaszczenia, a przeznaczenie parceli znajduje potwierdzenie w planie sytuacyjnym gruntów przeznaczonych do wywłaszczenia, stanowiącym załącznik do rejestru oraz podkreślił, iż podobnie z "Planu sytuacyjnego projektu technicznego zasilania energią elektryczną [...] z 1958 r." wynika, iż nieruchomość znajdowała się w granicach lotniska. Po tym stwierdzeniu następują podpisy składu orzekającego.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w przypadku uwzględnienia skargi także wskazania co do dalszego postępowania. W sprawie skarga G. A. została oddalona, zatem ten ostatni element nie mógł być w wyroku zawarty.

O ile w wyroku zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk pozostałych stron obejmuje 10 i pół strony, o tyle podstawie prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnieniu poświęcono w sumie 2 strony, przy czym jeśli idzie o wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia tego elementu wyrok nie zawiera w ogóle. Jak przedstawiono wyżej, ta część wyroku, w której powinny być zamieszczone rozważania Sądu sprowadza się tylko do kwestii ogólnych – przepisy ustrojowe, przepisy materialne, przedmiot oceny, zatem do podania jedynie podstawy rozstrzygnięcia i to w niepełnym wymiarze. Ostatni akapit uzasadnienia czyni wrażenie przystąpienia do wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, jednak jest to dopiero początek rozważań co do meritum, brak zaś zupełnie rozwinięcia.

Wojewódzki Sąd podkreślił, iż przedmiotem jego oceny miało być czy zasadnie został ustalony cel wywłaszczenia oraz czy nieruchomość na ten cel stała się zbędna. Odpowiedzi na te kwestie nie ma.

Stwierdzić zatem należy, że nie można skontrolować prawidłowości zaskarżonego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu, bowiem z uzasadnienia wyroku nie wynika co legło u jego podstaw. Wojewódzki Sąd zupełnie nie wyjaśnił bowiem z jakich przyczyn uznał, że decyzje organów nie naruszają prawa, odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku, o ile można jeszcze uznać, że Sąd wskazał, z powołaniem się z jakich dowodów to wynika, jaki był cel wywłaszczenia, choć wydaje się, że nie jest to myśl dokończona, to nie ma rozważań dotyczących zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Wobec zatem braku wskazania pełnej podstawy prawnej i zupełnego braku wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia należało skargę kasacyjną uwzględnić.

W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.