Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 755/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 755/22

Uzasadnienie

Marszałek Województwa W. decyzją z 09 czerwca 2022 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach (t.j. : Dz. U. 2022 r. poz. 699, dalej jako u.o.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.), wykreślił A. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: K. , przy ul. [...], któremu został nadany numer rejestrowy: [...], z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (zwanym dalej BDO), o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o., w związku ze stwierdzeniem rażących nieprawidłowości polegających na poświadczaniu nieprawdy w dokumentach, tj. w kartach przekazania odpadów w rejestrze BDO.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 24 kwietnia 2018 r. Marszałek Województwa W. wpisał na wniosek do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami przedsiębiorcę A. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: K. (dalej jako skarżący). Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. b marszałek województwa dokonuje wpisu do rejestru na wniosek podmiotu w zakresie transportu odpadów, który został rozszerzony wnioskiem aktualizacyjnym z dnia 5 lutego 2021 r. o prowadzenie działalności w zakresie pośrednika w obrocie odpadami.

Pismem znak: [...] z dnia 25 marca 2022 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P., Delegatura w K. powiadomił Marszałka o stwierdzeniu rażących nieprawidłowości polegających na poświadczaniu nieprawdy w dokumentach, tj. w kartach przekazania odpadów w rejestrze BDO, w postaci potwierdzenia 1601 fikcyjnych transportów odpadów na łączną masę 40 377,52 Mg.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2022 r. Marszałek Województwa W. wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Pismem z dnia 13 maja 2022 r. skarżący zwrócił się o umorzenie postępowania jako bezpodstawnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Zaznaczono, że nie zaistniała przesłanka wykreślenia podmiotu z rejestru z urzędu w rozumieniu z art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o., tj. rażące nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy. Wskazano, iż WWIOŚ w trakcie przeprowadzonej kontroli nie dowiódł i nie wskazał negatywnych, nieakceptowalnych skutków jakie miało spowodować potwierdzenie 1601 fikcyjnych transportów oraz 624 kart przekazania odpadów. Skarżący przyznał się do potwierdzania w rejestrze BDO kart przekazania odpadów w zakresie wykonania usług transportu, które nie zostały zrealizowane w okresie od 14 grudnia 2020 r. do 8 listopada 2021 r. Podniesiono, iż wyłączną podstawą do uznania nieprawidłowości za rażące uznano fakt potwierdzenia nielegalnych transportów w ilości 1601. Skarżący nie posiada wiedzy co stało się z odpadami rzekomo przekazanymi z firmy B. sp. z o.o. do firmy E. sp. z o.o. oraz nie ma wiedzy co do 624 kart przekazania odpadów, w których jako środek transportu zostały wpisane samochody, które nie były w jego użytkowaniu, jak również jego podwykonawców. Nie dowiedziono, aby działanie skarżącego wywołało jakikolwiek negatywny skutek w określonym obszarze chronionym prawem, który nie budziłby żadnych wątpliwości w zakresie przypisania zaistniałych nieprawidłowości jako rażące oraz uzasadniłby zastosowanie wobec skarżącego sankcji z art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. Wskazano również, że skarżącemu postawiono zarzut naruszenia art. 66 oraz art. 67 u.o., które określają obowiązki oraz zasady prowadzenia ewidencji odpadów. Ponadto stwierdzono, iż zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt b u.o. nieprowadzenie ewidencji odpadów albo prowadzenie tej ewidencji w sposób nieterminowy lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze administracyjnej w wysokości od 1 000 zł do 1 000 000 zł, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199. Podkreślono, że zgodnie z zasadą proporcjonalności nakazuje się podejmowanie przez administrację działań proporcjonalnych do zamierzonego celu. Nie należy zatem nakładać na stronę obowiązków niewspółmiernych do celu, który miałby być osiągnięty dzięki ich nałożeniu. Sankcja w postaci wykreślenia z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o., w związku ze stwierdzeniem rażących nieprawidłowości polegających na poświadczaniu nieprawdy w dokumentach tj., w kartach przekazania odpadów w rejestrze BDO, jest bardzo dolegliwa dla przedsiębiorcy ponieważ może spowodować całkowity brak możliwości prowadzenia jego podstawowej działalności gospodarczej, zarobkowania oraz zwolnienia pracowników. Z uwagi na całokształt okoliczności sprawy oraz zasady proporcjonalności jest ona nie do zaakceptowania.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów Marszałek wyjaśnił, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób jednoznaczny potwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do poświadczania nieprawdy w dokumentach. Jest to niesporne, gdyż strona sama przyznała, iż w okresie od 14 grudnia 2020 r. do 8 listopada 2021 r. miało miejsce potwierdzanie w BDO kart związanych z realizacją transportów z firmy B. sp. z o.o. sp.k. do firmy E. sp. z o.o., których skarżący faktycznie nie realizował.

Powyższe oznacza, że w toku prowadzonej działalności, przez niemal rok, skarżący potwierdzał w systemie BDO fikcyjne transporty, co jest równoznaczne z poświadczaniem nieprawdy w dokumentach. Okoliczność fikcyjnego wystawiania KPO pozostaje niesporna. Skarżący sam się do tego przyznał, nadto poinformował, że potwierdzania kart dokonywali również pracownicy na jego polecenie. Skarżący współpracował z B. sp. z o.o., potwierdzając realizację transportów z ww. Spółki do E. sp. z o.o. Za fikcyjne transporty nie wystawiano faktur. Skarżący wskazał, że nie ma wiedzy co do tego co się działo z odpadami, które według informacji widniejących w rejestrze BDO miały trafić z firmy B. sp. z o.o. sp. k. do firmy E. sp. z o.o. Nie był w stanie potwierdzić, czy kody odpadów wpisane w systemie BDO odzwierciedlały stan rzeczywisty.

Zgodnie z art. 7b k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zgromadzony przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska materiał dowodowy przekazany został Marszałkowi Województwa W., który dokonując jego oceny stwierdził, że zasługuje on w pełni na uwzględnienie. W szczególności za wiarygodne uznał zeznania skarżącego oraz zatrudnianych przez niego pracowników.

Podkreślono, że wystawienie fikcyjnej karty przekazania odpadów nie miało charakteru jednostkowego, ale był to trwający miesiącami proceder. Posługiwanie się przez niemal rok w obrocie prawnym fikcyjnymi dokumentami, nie może pozostać bez reakcji uprawnionych do tego organów. Dokumentacja związana z gospodarką odpadami służy odzwierciedlaniu stanu rzeczywistego, co pozwala uszczelniać system. Biorąc pod uwagę rodzaj naruszenia (poświadczanie nieprawdy w wystawianych fikcyjnie dokumentach) oraz okres, w jakim trwał proceder (niemal 12 miesięcy) organ zakwalifikował przedmiotowe działania jako rażące nieprawidłowości. Przesłanka "rażących nieprawidłowości" ma charakter ocenny, jednak w świetle stwierdzonych uchybień, jej zaistnienie nie budzi wątpliwości organu (jak również WWIOŚ w P.). Powyższe oznacza zaktualizowanie się przesłanki, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o., tj. stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy. W konsekwencji stwierdzonych uchybień okazało się, że żaden z transportów odpadów uwidocznionych w systemie BDO nie trafił do miejsca docelowego (E. sp. z o.o.), nie wiadomo też, co się stało z odpadami, które zgodnie z informacjami widniejącymi w rejestrze BDO miały trafić z firmy B. sp. z o.o. sp. k. do firmy E. sp. z o.o. W konsekwencji celowym jest zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci wykreślenia strony z rejestru, co zahamuje ów nielegalny proceder.

Na marginesie sprawy podkreślono, wymierzanie kar administracyjnych znajduje się poza kompetencjami marszałka województwa, a należy do właściwości - na gruncie ustawy o odpadach - wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

Natomiast w kompetencjach marszałka województwa znajduje się instrument prawny w postaci orzekania w przedmiocie wykreślenia podmiotu z rejestru BDO, pod warunkiem zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 64 ust. 1 u.o. Zwrot "marszałek województwa dokonuje z urzędu, w drodze decyzji, wykreślenia podmiotu z rejestru" nie pozostawia organowi swobody decyzyjnej w tym zakresie. Innymi słowy, spełnienie jednej z przesłanek ustawowych wymienionych w ww. przepisie nakłada na marszałka województwa obowiązek wydania decyzji wykreślającej z BDO. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia sygn. akt: II SA/Kr 329/20 ustawa o odpadach pojęcia rażących nieprawidłowości w zakresie naruszenia przepisów nie definiuje, dlatego posiłkowo dla odczytania normy wynikłej z tego zapisu można posłużyć się terminem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art.156 k.p.a.

W przedmiocie tym orzecznictwo wypracowało stanowisko, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa można mówić jeżeli ma ono charakter oczywisty, a jego skutki nie dają się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa.

Organ podzielił ww. stanowisko stwierdzając, że o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o odpadach można mówić w sytuacji, gdy dany podmiot postąpił w sposób oczywiście sprzeczny z przepisami ustawy, a skutki tego działania nie mogą być tolerowane przez organy praworządnego państwa.

Stwierdzone przez organ rażące nieprawidłowości, których skarżący w sposób zasadniczy nie kwestionuje, obligują organ do wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru BDO, co wynika z art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy, marszałek województwa dokonuje wykreślenia z urzędu podmiotu z rejestru. Podkreślono, że ww. działalność była jedyną ujawnioną w rejestrze BDO.

Stwierdzone nieprawidłowości mają charakter rażący. Strona będąca podmiotem transportującym odpady, postępowała w sposób oczywiście sprzeczny z przepisami ustawy. Natomiast skutki tego działania, przejawiające się w szczególności w braku możliwości kontroli nad procesem związanym z transportem odpadów w zakresie ilości, rodzaju i miejsca ostatecznego ich przekazania, nie mogą być społecznie i gospodarczo akceptowalne.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł A. W. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: K. wnosząc bez żadnej argumentacji o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie postępowania I instancji w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z 15.07.2022 r. skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o., poprzez nieumorzenie postępowania, pomimo jego bezprzedmiotowości, wynikającej z nieziszczenia się w niniejszej sprawie przesłanki stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy, aktualizującej możliwość zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o., przyjętego jako podstawę zaskarżonej decyzji;

2. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że art. 105 § 1 k.p.a. wskazuje przypadek obligatoryjnego umorzenia postępowania w sytuacji, gdy jest ono bezprzedmiotowe (w odróżnieniu od przewidzianego w art. 105 § 2 k.p.a. umorzenia fakultatywnego, związanego z odpowiednim wnioskiem strony). Podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przede wszystkim art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. Tak więc jedynie zaistnienie w niniejszej sprawie rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach u.o., mogło skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego oraz wydaniem decyzji o wykreśleniu z rejestru BDO na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o.

Pojęcie rażących nieprawidłowości nie zostało zdefiniowane w przepisach u.o. Pomocniczo odwołano się zatem do pojęcia rażącego naruszenia prawa, występującego na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt: II OSK 2173/18).

Uwzględniając powyższe, na gruncie regulacji art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. wskazuje się, iż "(...) o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o odpadach można mówić, jeżeli dany podmiot postąpił w sposób oczywiście sprzeczny z zapisami ustawy a skutki tego działania (z powodów gospodarczych, społecznych, majątkowych) nie mogą być tolerowane przez organy praworządnego państwa" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 329/20).

W świetle powyższego wskazano, iż brak jest podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka rażących nieprawidłowości, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o., w szczególności z uwagi na fakt, iż nie wykazano wystąpienia skutków działania skarżącego, zwłaszcza w sferze dóbr chronionych prawem.

Nie stwierdzono, co stało się odpadami, których transport nieprawidłowo potwierdzony został przez skarżącego. Organ I instancji nie podjął żadnych czynności celem wyjaśnienia tego faktu. Nie wykazano także, jakiego rodzaju negatywne, nieakceptowalne skutki wystąpiły wskutek czynności zrealizowanych przez skarżącego. Organ I instancji w sposób nieuzasadniony zaniechał poczynienia ustaleń w przedmiotowym zakresie, czego negatywnymi konsekwencjami nie może być obciążony skarżący.

Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu I instancji, jakoby rzeczone skutki przejawiały się "w szczególności w braku możliwości kontroli nad procesem związanym z transportem odpadów w zakresie ilości, rodzaju i miejsca ostatecznego ich przekazania (...)".

Zarzucono niewyjaśnienie przez organ I instancji wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i wskazano, iż zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony".

Przepis art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. - na podstawie którego organ I instancji orzekł o wykreśleniu skarżącego z rejestru BDO - ma charakter sankcyjny, w związku z czym nie może podlegać wykładni rozszerzającej (por. np. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt: I FSK 39/16 oraz wyrok WSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Gl 1585/13). Jedynie jednoznaczne wykazanie nieprawidłowości o charakterze rażącym może powodować zastosowanie omawianej normy.

Tymczasem w niniejszej sprawie nie dowiedziono, że wskutek działania skarżącego wystąpiły skutki, które z powodów gospodarczych, społecznych lub majątkowych, są niemożliwe do zaakceptowania. W konsekwencji nie sposób przyjąć, iż naruszenia, jakich dopuścił się skarżący, mają charakter rażący, a wiec brak jest podstaw do zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o.

Organ I instancji naruszył art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., gdyż zaniechał podjęcia czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a tym samym zaniechał zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w toku postępowania.

Podkreślono, iż w istocie całe postępowanie dowodowe przed organem I instancji, opierało się na materiałach dostarczonych przez organ kontroli, tj. na protokole kontroli oraz skierowanym do organu I instancji przez WIOŚ piśmie z dnia 25 marca 2022 r., znak: [...] Organ I instancji, samodzielnie nie poczynił w zasadzie żadnych ustaleń, w tym nie podjął czynności celem wyjaśnienia kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii, tj. m.in. okoliczności ostatecznego miejsca przekazania odpadów, których transport nieprawidłowo poświadczony został przez skarżącego. Powyższe zagadnienie jest istotne dla wyjaśnienia, czy jego działania, spowodowały jakiekolwiek skutki i w konsekwencji, czy można je uznać za nieakceptowalne.

Organ I instancji poprzestał wyłącznie na ocenie skali naruszenia, która nie może stanowić jedynej przesłanki dla wykreślenia skarżącego z rejestru BDO. Ponadto, w tym zakresie poczynione w toku postępowania ustalenia były niekompletne. Przede wszystkim nie dokonano faktycznej oceny skali mających miejsce nieprawidłowości i ich skutków w stosunku m.in. do całokształtu, nie budzącej zastrzeżeń ze strony organów, działalności prowadzonej przez skarżącego. W okresie, w jakim stwierdzono potwierdzenie 1601 "fikcyjnych'' transportów, skarżący prawidłowo zrealizował 13.847 innych transportów odpadów, co całkowicie pominięto przez organ I instancji.

Wykreślenie z rejestru BDO powoduje całkowite wykluczenie możliwości kontynuowania prowadzenia działalności przez skarżącego. Konsekwencją jest nie tylko utrata źródła utrzymania przez samego skarżącego, ale również utrata pracy przez zatrudnianych pracowników.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30.09.2022 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art.49 ust. 1 u.o. marszałek województwa prowadzi rejestr podmiotów :

1. wprowadzających produkty,

2. wprowadzających produkty w opakowaniach,

3. prowadzących jednostki handlu detalicznego lub hurtowego, w których są oferowane torby na zakupy z tworzywa sztucznego, objęte opłatą recyklingową, o której mowa w art. 40a ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1114 oraz z 2021 r. poz. 2151),

4. gospodarujących odpadami.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. marszałek województwa dokonuje z urzędu, w drodze decyzji, wykreślenia podmiotu z Rejestru w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy.

Postępowanie w niniejszej sprawie wszczął Marszałek Województwa W. na skutek informacji W. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. (pismo z dnia 25 marca 2022 r., który w toku kontroli ustalił że skarżący potwierdził w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej "BDO") karty przekazania odpadów niezgodne ze stanem rzeczywistym.

W. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. stwierdził potwierdzenie w BDO 1601 fikcyjnych transportów o łącznej masie 40377,52 Mg odpadów.

W ocenie Kolegium skarżący niezasadnie twierdzi, że nieprawidłowości których się dopuścił odwołujący nie miały charakteru rażącego. Marszałek Województwa W. wskazał, że w okresie od 14 grudnia 2020 r. do dnia 08 listopada 2021 r. skarżący potwierdził w BDO w kartach przekazania odpadów fikcyjne transporty ze spółki B. Sp. z o. o. do spółki E. Sp. z o. o. Zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem karty przekazania odpadów. Jeszcze na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący twierdził, że można mu zarzucić co najwyżej "prowadzenie ewidencji niezgodnie ze stanem rzeczywistym". Skarżący nie kwestionował faktu wystąpienia nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy przekonując, że nie są to naruszenia rażące. W ocenie Kolegium najistotniejsze z punktu widzenia wydania decyzji o wykreśleniu z Rejestru ma skala naruszeń jakich dopuścił się skarżący, przedział czasowy w jakim naruszenia miały miejsce oraz działanie przez skarżącego w sposób świadomy

Błędnie wskazuje skarżący (zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), że dla sprawy istotne znaczenie ma brak ustalenia "co stało się z odpadami, których transport nieprawidłowo potwierdzony został przez Przedsiębiorcę" przez co nie wykazano "jakiego rodzaju nieakceptowalne skutki wystąpiły wskutek czynności zrealizowanych przez Przedsiębiorcę". Zasadnie stwierdził organ pierwszej instancji, że za nieakceptowalne skutki należy uznać "brak możliwości kontroli nad procesem związanym z transportu odpadów w zakresie ilości, rodzaju i miejsca ostatecznego ich przekazania". Są to skutki wynikające ze świadomego naruszania przez skarżącego obowiązków ustawowych i świadomego potwierdzenia przez skarżącego w BDO 1601 fikcyjnych transportów. W ocenie Kolegium nieprawidłowości tej skali nie da się sprowadzić do nierzetelnego prowadzenia ewidencji. W świetle dokonanych ustaleń Marszałek Województwa W. zasadnie uznał nieprawidłowości w wykonywaniu przez skarżącego obowiązków określonych w przepisach ustawy za nieprawidłowości rażące. Tym samym zasadnie wykreślił skarżącego z rejestru na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. A. Wróbel, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą K. wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie :

1. art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o., poprzez jego błędne zastosowanie i wykreślenie skarżącego z rejestru BDO, podczas gdy nie ziściła się przesłanka stwierdzenia "rażących" nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy, a w konsekwencji nie istniała podstawa do zastosowania powyższej regulacji;

2. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o., poprzez nieumorzenie postępowania w I instancji, pomimo jego bezprzedmiotowości, wynikającej z nieziszczenia się przesłanki stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy, aktualizującej możliwość zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o., przyjętego jako podstawę zaskarżonej decyzji;

3. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a także poprzez stwierdzenie w treści zaskarżonej decyzji, iż skarżący działał w sposób świadomy, pomimo nie przeprowadzenia w tym zakresie dowodu;

4. art. 7 i art. 8 w związku z art. 81a § 1 k.p.a., poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest odebranie stronie uprawnień, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady uwzględnienia słusznego interesu strony i zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

5. art. 15 k.p.a., poprzez brak powtórnego merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy i poprzestanie wyłącznie na przyjęciu argumentacji prezentowanej przez organ I instancji, bez poczynienia własnych ustaleń.

W uzasadnieniu skargi m.in. wskazano, że ustawa nie definiuje pojęcia rażących nieprawidłowości. W procesie wykładni, posiłkować należy się zatem kryteriami wypracowanymi w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, "posiłkowo dla odczytania normy wynikłej z tego zapisu można posłużyć się terminem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 k.p.a. W przedmiocie tym orzecznictwo wypracowało stanowisko, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa można mówić jeżeli ma ono charakter oczywisty, a jego skutki nie dają się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa /.../ w ocenie sądu o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o odpadach można mówić, jeżeli dany podmiot postąpił w sposób oczywiście sprzeczny z zapisami ustawy, a skutki tego działania (z powodów gospodarczych, społecznych, majątkowych) nie mogą być tolerowane przez organy praworządnego państwa" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 786/19).

Na gruncie art. 156 k.p.a., wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa jest niesporna. Przyjmuje się, że decydujące znaczenie ma - obok "oczywistości naruszenia" - wystąpienie w wyniku tegoż naruszenia negatywnych skutków, nie dających się zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności (por. np. wyroki NSA z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt: III OSK 1339/21; z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt: III OSK 1956/21, z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt: II OSK 1170/19, z dnia 12 maja 2022 r., sygn. akt: II OSK 1839/19).

Powyższe stanowisko dotyczące zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcia rażącego naruszenia prawa, odnosić należy analogicznie do terminu rażących nieprawidłowości, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do podstaw zastosowania sankcji, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o., za okoliczności wskazujące na "rażący" charakter nieprawidłowości uznaje się m.in. wielowątkowy charakter postępowania sprawcy deliktu, liczbę i wagę stwierdzonych nieprawidłowości, a w szczególności takie gospodarowanie odpadami, które nie zapewnia ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska (powodując zagrożenie dla wody, powietrza) wraz z podejmowaniem działań degradujących wpływ na środowisko, niewłaściwe postępowanie z odpadami niebezpiecznymi w zakresie mieszania odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne, dopuszczenie do próby nielegalnego zrzutu odpadów niebezpiecznych, przekazanie odpadów podmiotowi wykonującemu usługę transportu odpadów, nie posiadającemu aktywnego wpisu w rejestrze itp. (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 329/20).

Zatem powyższe okoliczności winny zostać zbadane przez organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. i przede wszystkim ich stwierdzenie uzasadniać mogłoby wykreślenie z rejestru BDO.

Regulacja art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. ma charakter sankcyjny - przewiduje ujemne konsekwencje w postaci wykreślenia z rejestru BDO w sytuacji wypełnienia dyspozycji zawartej w nim normy. Przedmiotowy przepis nie może być więc interpretowany rozszerzająco (por. np. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt: I FSK 39/16 oraz wyrok WSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt: II SA/Gl 1585/13). W konsekwencji, pojęcie "rażących" nieprawidłowości musi być rozumiane ściśle i jedynie jednoznaczne, nie budzące wątpliwości wykazanie tej okoliczności pozwalać może na wydanie decyzji w oparciu o omawiany przepis.

Zaistniałe w sprawie nieprawidłowości nie wywołały żadnych negatywnych skutków, które z przyczyn gospodarczych, społecznych lub majątkowych byłyby nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Nieprawidłowe działanie skarżącego miało wyłącznie charakter formalny. Potwierdzenie kart przekazania odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym samo w sobie nie wywołuje skutków w sferze zewnętrznej, w tym zwłaszcza skutków dla środowiska bądź zdrowia i życia ludzi, jak ma to miejsce w sytuacji nieprawidłowego gospodarowania odpadami. Konsekwencje naruszenia w zakresie prawidłowości wystawiania kart przekazania odpadów, zamykają się w sferze dokumentacji. Nie należy utożsamiać nieprawidłowości polegającej na potwierdzeniu kart przekazania odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym z deliktem w postaci nieprawidłowego postępowania z odpadami i jednocześnie zrównywać skutków obydwu naruszeń.

Nie zgodzono się ze stanowiskiem Kolegium, że "za nieakceptowalne skutki należy uznać". Powyższe trzeba uznać bowiem za domniemanie wystąpienia w wyniku zaistniałej nieprawidłowości dalszych negatywnych skutków, związanych z późniejszym ewentualnym nieprawidłowym zagospodarowaniem odpadów, czego jednak w niniejszej sprawie nie wykazano. Przy czym nawet gdyby taka okoliczność została w sprawie stwierdzona, to nie można by uznać, że odpowiedzialność za powyższe ponosi bezpośrednio skarżący.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie stwierdzono, co stało się odpadami, których transport ze strony skarżącego nie nastąpił i który nieprawidłowo potwierdzono na kartach przekazania odpadów. Próba obciążenia skarżącego skutkami nieustalenia określonych faktów przez organy administracji, jest nieuprawniona i sprzeczna z zasadami postępowania administracyjnego.

Nawet w przypadku ewentualnego stwierdzenia, że odpady, w stosunku do których skarżący nieprawidłowo wystawił karty przekazania, zostały wadliwie zagospodarowane, odpowiedzialnością za powyższe nie mógłby on zostać obciążony. Przypisana skarżącemu nieprawidłowość obejmuje bowiem poświadczenie transportów niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Kolegium w sposób nieprawidłowy próbuje przypisać skarżącemu odpowiedzialność za ewentualne naruszenia popełnione przez inne podmioty, które przy tym nie zostały w żaden sposób stwierdzone.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania "rażącego" charakteru zaistniałej nieprawidłowości. Poświadczenie transportu odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym, samo w sobie nie wywołało negatywnych skutków, które z powodów gospodarczych, społecznych lub majątkowych byłyby nie możliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Postępowanie administracyjne winno podlegać umorzeniu, z uwagi na brak podstaw do zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o., wymagającego zaistnienia przesłanki "rażących" nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy.

Zarzucono także, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, przeprowadzono z naruszeniem nakazów zawartych w art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Organ odwoławczy nie poczynił w toku postępowania ustaleń, służących dokładnemu oraz wszechstronnemu wyjaśnieniu sprawy. Zaskarżona decyzja w całości oparta została w istocie wyłącznie na dwóch dokumentach, tj. informacji przekazanej w piśmie W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w K. [dalej także jako: "WWIOS] z dnia 25 marca 2022 r., znak: [...] oraz załączonym protokole kontroli nr [...], które stwierdzały fakt wystąpienia nieprawidłowości. Organ II instancji nie odniósł się natomiast i nie podjął czynności na rzecz zbadania okoliczności wątpliwych w sprawie, na które skarżący zwracał uwagę w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Samo stwierdzenie faktu wystąpienia nieprawidłowości nie stanowi wystarczającej podstawy do zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. i wykreślenia podmiotu z rejestru BDO. Dopiero bowiem wystąpienie rażących nieprawidłowości w wypełnianiu ovowiązków warunkuje zastosowanie regulacji art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o.

Organ odwoławczy zaniechał podjęcia jakichkolwiek dodatkowych czynności w sprawie i w konsekwencji nie ustalił wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego jej wyjaśnienia. Nie przeanalizowano, czy stwierdzone w sprawie nieprawidłowości miały charakter rażący. Nie ustalono, jakie ewentualne skutki wywołać miały zaistniałe nieprawidłowości, w szczególności, czy były to skutki, które z przyczyn gospodarczych, społecznych lub majątkowych byłyby nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Organ II instancji całkowicie pominął również okoliczności, mogące mieć wpływ na ocenę charakteru stwierdzonej nieprawidłowości, takie jak: skala naruszenia w stosunku do działalności skarżącego, w tym liczba błędnie potwierdzonych transportów, względem ilości transportów przeprowadzonych właściwie; rodzaj odpadów, których transport został nieprawidłowo potwierdzony, w szczególności fakt, że nie były to odpady niebezpieczne; dotychczasowa nie budząca zastrzeżeń działalność skarżącego; czy też brak wpływu naruszenia na środowisko.

Przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego nie może zastąpić twierdzenie organu, jakoby o nieakceptowalnych skutkach nieprawidłowości w sposób samodzielny i wystarczający świadczył "brak możliwości kontroli nad procesem związanym z transportu odpadów w zakresie ilości, rodzaju i miejsca ostatecznego ich przekazania". Organ odwoławczy nie podjął żadnej czynności celem ustalenia ostatecznego miejsca przekazania odpadów, których transport nieprawidłowo poświadczony został przez skarżącego. Powyższe stwierdzenie o braku możliwości kontroli nad procesem związanym z transportem odpadów jest zatem co najmniej przedwczesne, gdyż organ II instancji w toku postępowania nie próbował ustalić rzeczywistego przebiegu tego procesu.

Z tych samych względów nieuprawnione jest stanowisko, że skarżący działał w sposób świadomy, mimo iż okoliczność ta nie była w toku postępowania wyjaśniana.

Organ II instancji posiadał prawne możliwości unormowane w art.136 § 1 k.p.a. do podjęcia czynności, celem ustalenia okoliczności koniecznych dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy, z których nie skorzystał.

W ocenie organu odwoławczego o wystąpieniu w sprawie nieprawidłowości o charakterze "rażącym'', świadczyć miał brak możliwości kontroli nad procesem związanym z transportem odpadów. W istocie zatem za podstawę wykreślenia skarżącego z rejestru BDO, przyjęto w postępowaniu okoliczność, która nie została ustalona (i co do której organ wskazał brak możliwości ustalenia), uznając przy tym, iż świadczy ona na niekorzyść Przedsiębiorcy.

W postępowaniu nie stwierdzono, co ostatecznie stało się z odpadami, których transport został nieprawidłowo potwierdzony przez skarżącego. W szczególności, nie ustalono dalszego procesu związanego z ich transportem. Jako że nie wykazano, jakie było finalne przeznaczenie przedmiotowych odpadów, przyjąć należy, iż mogły one zostać zagospodarowane prawidłowo lub nieprawidłowo.

Organ II instancji przyjął, iż w wyniku nieprawidłowości w działaniu skarżącego wystąpiły niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa skutki, a zatem w sposób nieuprawniony założył, że odpady zostały zagospodarowane nieprawidłowo, opierając się wyłącznie na własnym domniemaniu.

Zarzucono, iż organ II instancji nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym nie przeprowadził we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego, jak również nie dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego oraz nie przeanalizował istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Prowadzone przezeń postępowanie, w całości oparte zostało wyłącznie na ustaleniach poczynionych i przyjętych przez organ I instancji. Zarzucono, że braki postępowania dowodowego w I instancji, na jakie wskazywał skarżący w toku postępowania, nie zostały w żaden sposób uzupełnione przez organ odwoławczy.

W świetle powyższego przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie zapewniło zachowania zasady dwuinstancyjności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. w trybie uproszczonym.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 699, dalej jako u.o.), a w szczególności art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o.

K. Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30.09.2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z 09 czerwca 2022 r. nr [...] wykreślającą A. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: K. , przy ul. [...], któremu został nadany numer rejestrowy: [...], z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (zwanym dalej BDO), o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o., w związku ze stwierdzeniem rażących nieprawidłowości polegających na poświadczaniu nieprawdy w dokumentach, tj. w kartach przekazania odpadów w rejestrze BDO.

Przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie stanowią więc decyzje administracyjne wydane w specyficznym postępowaniu – w postępowaniu rejestrowym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zwrócić należy uwagę na systematykę przepisów ww. ustawy, która ma istotne znaczenie dla prawidłowej wykładni jej przepisów. Dział IV ustawy zatytułowany "Uprawnienia wymagane do gospodarowania odpadami oraz prowadzenie rejestru", dzieli się na dwa rozdziały : Rozdział 1 "Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów", obejmujący art. 41 – 48a i Rozdział 2 "Rejestr", obejmujący art. 49 – art. 65.

Przepisy Rozdziału 1 regulują takie kwestie jak m.in. zakres przedmiotowy zezwoleń i właściwość organów (art. 41), zasady i tryb kontroli instalacji, wymogi wniosku o wydanie poszczególnych zezwoleń i zakres wymaganych w tym celu dokumentów, elementy poszczególnych zezwoleń i wymagania wobec obiektów (art. 43), terminy ich obowiązywania (art. 44), zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwoleń; a także kwestie przesłanek i trybu odmowy wydania zezwolenia (art. 46); zastosowania instytucji cofnięcia zezwolenia (art. 47), czy też wygaśnięcia stosownych zezwoleń (art. 48), a także kwestie związane z obowiązkiem ustanowienia zabezpieczenia roszczeń przez posiadacza odpadów (art. 48a).

Z kolei w Rozdziale 2 "Rejestr" ustawodawca zamieścił przepisy odnoszące się do istoty, charakteru, zakresu, szczegółowej zawartości i trybu postępowania związanego z prowadzeniem i aktualizacją tego rejestru przez właściwego marszałka województwa, a więc dokonywania na wniosek podmiotu lub z urzędu wpisów, ich modyfikacją lub wykreśleniem z rejestru, ponoszenia opłat rejestrowych i celów ich wykorzystania. Zgodnie z art. 49 ust. 1 u.o., marszałek województwa prowadzi rejestr podmiotów: 1) wprowadzających produkty, 2) wprowadzających produkty w opakowaniach, 3) prowadzących jednostki handlu detalicznego lub hurtowego, w których są oferowane torby na zakupy z tworzywa sztucznego, objęte opłatą recyklingową, o której mowa w art. 40a ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, 4) gospodarujących odpadami - zwany dalej "rejestrem".

Obowiązki marszałka województwa jako organu rejestrowego, uwzględniając zasadniczo charakter ewidencyjny rejestru, ustawodawca określił jednoznacznie w art. 56 u.o. W myśl ust. 1 organ ten weryfikuje i zatwierdza: 1) informacje, o których mowa w art. 52 ust. 1, zawarte we wniosku o wpis do rejestru; 2) wymagane informacje, o których mowa w art. 52 ust. 2. Przy czym wpis do rejestru oraz zamieszczenie w rejestrze informacji, o których mowa w art. 52 ust. 1 i 2, następuje z chwilą tego zatwierdzenia (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się także w przypadku zmiany wpisu w rejestrze oraz wykreślenia z rejestru (ust. 3).

W związku z prowadzeniem przedmiotowego rejestru marszałek województwa między innymi wydaje decyzje o wykreśleniu podmiotu z rejestru (w przypadkach określonych w art. 60 i art. 64 ust. 1), o odmowie wpisu podmiotu do rejestru (art. 62) lub też zmiany wpisu do rejestru (art. 64 ust. 2).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotna jest treść normy prawnej zawartej w przepisie art. 64 u.o. Ustęp 1 stanowi, że marszałek województwa dokonuje z urzędu, w drodze decyzji, wykreślenia podmiotu z rejestru w przypadku:

1) nieuiszczenia opłaty rocznej, w przypadkach gdy jest wymagana;

2) cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji związanych z gospodarką odpadami;

3) stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy;

4) stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach (...);

5) stwierdzenia trwałego zaprzestania wykonywania przez podmiot działalności wymagającej wpisu do rejestru;

6 - 8) niewniesienia w wymaganej wysokości zabezpieczenia finansowego, lub niezłożenie zaświadczeń albo dokumentu potwierdzającego wniesienie opłat lub zabezpieczeń wskazanych w wymienionych ustawach.

Jak już wspomniano, zgodnie z dyspozycją art. 64 ust 1 pkt 3 u.o. marszałek województwa dokonuje z urzędu, w drodze decyzji, wykreślenia podmiotu z rejestru w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy. Norma, jaka wynika z przytoczonego przepisu wydaje się łatwa do odkodowania. Marszałek Województwa ma kompetencję do wykreślenia podmiotu z rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami, jeżeli stwierdzi, iż podmiot, który w takim rejestrze bazuje dopuścił się nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy o odpadach, przy czym muszą być to nieprawidłowości rażące. Ustawa pojęcia rażącego naruszenia przepisów nie definiuje, dlatego posiłkowo dla odczytania normy wynikłej z tego zapisu można posłużyć się terminem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiocie tym orzecznictwo wypracowało stanowisko, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa można mówić jeżeli ma ono charakter oczywisty a jego skutki nie dają się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. W wyroku NSA z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 poza wyżej wskazanymi cechami, mowa też o naruszeniu racji ekonomicznych lub gospodarczych (tak też wyroki NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717 oraz WSA w Krakowie z dnia 17.10.2019 r., o sygn. II SA/Kr 786/19, z 29.10.2020 r., o sygn. II SA/Kr 329/20, publ. CBOSA).

Oczywiście, czym innym jest naruszenie prawa, a czym innym naruszenie przepisów – pierwsze dotyczy wad stosowania prawa, drugie działania niezgodnego z przepisami prawa. Fakt, że ustawa posługuje się w tym przepisie terminem "rażąco" upoważnia do stwierdzenia, że zamieszczenie go nie było przypadkowe i ma swoje znaczenie dla oceny, czy zaistniały stan faktyczny uzasadnia stosowanie normy, jaka wynika z w/w przepisu. Tak więc o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o odpadach można mówić, jeżeli dany podmiot postąpił w sposób oczywiście sprzeczny z zapisami ustawy a skutki tego działania (z powodów gospodarczych, społecznych, majątkowych) nie mogą być tolerowane przez organy praworządnego państwa (tak trafnie WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 17.10.2019 r. o sygn. II SA/Kr 786/19, z 29.10.2020 r. oraz o sygn. II SA/Kr 329/20, publ. CBOSA).

Skarżący zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego i błędną ocenę wystąpienia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy. Zarzucił, że nie ustalono co się stało z odpadami, których transport z jego strony nie nastąpił i który nieprawidłowo stwierdzono na kartach przekazania odpadów. W jego ocenie zaistniałe w sprawie nieprawidłowości nie wywołały żadnych negatywnych skutków, które z przyczyn gospodarczych, społecznych lub majątkowych byłyby nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Poświadczenie transportu odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym, samo w sobie jego zdaniem nie wywołało negatywnych skutków, które z powodów gospodarczych, społecznych lub majątkowych byłyby nie możliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Okoliczność ta (jak i jakakolwiek inna, mogąca świadczyć o "rażącym" charakterze nieprawidłowości) nie została wykazana w toku postępowania przez organy administracji, które błędnie wywodzą wystąpienie negatywnych skutków naruszenia z okoliczności w żaden sposób nie stwierdzonych w materiale dowodowym, a przy tym nie dotyczących bezpośrednio działania skarżącego, lecz ewentualnie innych podmiotów.

W ocenie Sądu zarzuty skarżącego są bezzasadne w świetle bezspornych okoliczności wynikających z akt sprawy. Kontrola przeprowadzona przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P., Delegatura w K. wykazała, że nieprawidłowości w kartach przekazania odpadów w rejestrze BDO. Wykazano, że skarżący potwierdził 1601 fikcyjnych transportów odpadów na łączną masę 40 377,52 Mg. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego, a nawet została przezeń przyznana.

Mając na względzie powyższe, rozważyć należało, czy skarżący dopuścił się "rażących nieprawidłowości" w wykonywaniu przepisów ustawy o odpadach. Sama ustawa pojęcia rażących nieprawidłowości w zakresie naruszenia przepisów nie definiuje, dlatego posiłkowo dla odczytania normy wynikłej z tego zapisu można posłużyć się terminem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na kanwie tego przepisu orzecznictwo wypracowało stanowisko, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa można mówić jeżeli ma ono charakter oczywisty, a jego skutki nie dają się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. W wyroku NSA z 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 poza wyżej wskazanymi cechami, mowa też o naruszeniu racji ekonomicznych lub gospodarczych (tak też orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Tak więc o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o odpadach można mówić, jeżeli dany podmiot postąpił w sposób oczywiście sprzeczny z zapisami ustawy, a skutki tego działania (z powodów gospodarczych, społecznych, majątkowych) nie mogą być tolerowane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 października 2019 r. II SA/Kr 786/19, LEX nr 2742468).

Należy wskazać, że bezsporne jest, że skarżący naruszył m.in. art. 66 ust. 1 art. 67 ust. 1 pkt 1 a u.o. w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów, poprzez potwierdzanie w kartach BDO fikcyjnych transportów odpadów. Skala tych uchybień jest ogromna, ponieważ dotyczy aż 1601 fikcyjnych transportów odpadów o masie łącznej 40 377,52 Mg (ponad 40 tysięcy ton odpadów). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie nie ocenia się jednostkowego uchybienia, tylko aż 1601 uchybień w ramach procederu trwającego Az 11 miesięcy. Sam skarżący potwierdził (w protokole kontroli), że z jego polecenia pracownicy mieli potwierdzać wszystkie pojawiające się w BDO transporty. Skarżący próbuje podważyć ocenę co do rażącego charakteru naruszeń, wskazując że nie wykazano zaistnienia żadnych negatywnych skutków niemożliwych do zaakceptowania. W ocenie Sądu jest to kuriozalna argumentacja, ponieważ sam fakt niemożliwości kontroli i śledzenia tego co dzieje się z odpadami jest negatywnym skutkiem samym w sobie. Ponadto należy mieć na uwadze, że nie wiadomo również, czy stan odpadów (kody, rodzaj, ilość) wpisany w BDO odzwierciedlał stan rzeczywisty. Nie do zaakceptowania jest również skutek w postaci wprowadzenia (potwierdzenia) informacji do systemu BDO niezgodnego ze stanem rzeczywistym. W konsekwencji stwierdzonych uchybień okazało się, że żaden z transportów odpadów uwidocznionych w systemie BDO nie trafił do miejsca docelowego (E. sp. z o.o.), nie wiadomo też, co się stało z odpadami, które zgodnie z informacjami widniejącymi w rejestrze BDO miały trafić z firmy B. sp. z o.o. sp. k. do firmy E. sp. z o.o. Organ prawidłowo zastosował sankcję administracyjną w postaci wykreślenia strony z rejestru, co zahamuje ww. nielegalny i świadomy proceder.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek braku ustalenia "co stało się z odpadami, których transport nieprawidłowo potwierdzony został przez Przedsiębiorcę" przez co nie wykazano "jakiego rodzaju nieakceptowalne skutki wystąpiły wskutek czynności zrealizowanych przez Przedsiębiorcę". Zasadnie stwierdziły organu obydwu instancji, że za nieakceptowalne skutki należy uznać sam "brak możliwości kontroli nad procesem związanym z transportu odpadów w zakresie ilości, rodzaju i miejsca ostatecznego ich przekazania". Sąd podkreśla, że są to skutki wynikające ze świadomego naruszania przez skarżącego obowiązków ustawowych i świadomego potwierdzenia przez skarżącego w BDO 1601 fikcyjnych transportów. Trafnie oceniło Kolegium, że nieprawidłowości tej skali nie da się sprowadzić do nierzetelnego prowadzenia ewidencji. Biorąc pod uwagę ogromną wielkość fikcyjnych transportów, a także to, że taki proceder skarżący uprawiał przez prawie rok należy przyjąć, że świadomie łamał przepisy ustawy o odpadach. Świadomość ta wynikała nie tylko ze skali działania, ale także z wydawania przez skarżącego poleceń swoim pracownikom w tym zakresie. W ocenie Sądu zarzut skargi, iż skarżący nie wiedział o nieprawidłowych zapisach w ewidencji przedstawiony został na użytek niniejszej sprawy i nie jest wiarygodny.

Skala tego procederu, długi czas jego trwania i świadome łamanie prawa przez skarżącego nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawa. Rację ma skarżący, że nie należy bezpośrednio utożsamiać nieprawidłowości polegającej na potwierdzeniu kart przekazania odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym z deliktem w postaci nieprawidłowego postępowania z odpadami. Jednak poświadczenie transportu odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym pośrednio umożliwia nieprawidłowe postępowanie z odpadami, a bezpośrednio wywołuje negatywne skutki w postaci sfałszowanej ewidencji, co zaburza obraz gospodarowania odpadami. Dokumentacja związana z gospodarką odpadami służy odzwierciedlaniu stanu rzeczywistego, co pozwala uszczelniać system. Świadome działanie skarżącego prowadziło do celu przeciwnego, a mianowicie do rozszczelniania systemu. Pośrednio zaś umożliwiło gospodarowanie odpadami, które z powodów gospodarczych, społecznych lub majątkowych jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Należy wskazać, że świadome fałszowanie ewidencji co najmniej temu służyło. Gdyby nie było intencji dalszego nieprawidłowego dalszego postępowania z odpadami, to zbędne byłoby fałszowanie ewidencji. Już tylko z logicznego i racjonalnego toku myślowego wynika, iż fałszowanie ewidencji nie było celem samym w sobie, lecz służyło dalszemu sprzecznemu z prawem postępowaniem z odpadami. Tym samym bez sfałszowania ewidencji, co najmniej utrudnione byłoby dalsze nieprawidłowe postępowanie z odpadami. Zarzut skarżącego, że zaskarżone decyzje są wadliwe, gdyż nie ustalono co dalej stało się odpadami objętymi fikcyjnymi transportami nie zasługuje na aprobatę, gdyż to właśnie wskutek jego celowych i świadomych działań takie ustalenie jeśli nie jest niemożliwe, to jest co najmniej bardzo utrudnione. Dlatego powoływanie się przez skarżącego na art.81 § 1 k.p.a. i zasadę rozstrzygania wątpliwości na jego korzyść nie zasługuje na aprobatę, gdyż to wskutek jego postępowania istnieją wątpliwości co do tego co się stało z odpadami objętymi sfałszowaną ewidencją.

Odnosząc się do zarzutu, że Marszałek oparł swe postępowanie dowodowe jedynie na analizie dokumentacji dostarczonej przez WWIOŚ należy podkreślić, że WWIOŚ jest organem państwowym o kompetencjach formalnych i merytorycznych do kontroli ewidencji odpadów.

Zgodnie z art. 7b k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Marszałek oparł się na protokole kontroli oraz informacji W. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. (pismo z dnia 25 marca 2022 r., który w toku kontroli ustalił, że skarżący potwierdził w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej "BDO") karty przekazania odpadów niezgodne ze stanem rzeczywistym. Także W. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. stwierdził potwierdzenie w BDO 1601 fikcyjnych transportów o łącznej masie 40377,52 Mg odpadów.

Należy zaakcentować, że protokół kontroli WIOŚ jest dokumentem wypełniającym normy określone w art. 7 k.p.a., a co więcej stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Protokół kontroli IOŚ jest bowiem dokumentem urzędowym (zob. np. wyrok NSA z 17.04.2021 r., II OSK 133/11; por. też wyrok NSA z 14.07.2004 r., OSK 601/04; dostępne w CBOSA). Stanowi zatem dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (argument z art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 244 § 1 k.p.c.). W konsekwencji dokumenty urzędowe cechuje szczególny reżim dowodowy – swoiste uprzywilejowanie – ustanowione dla tego rodzaju dokumentów. Jak się bowiem powszechnie przyjmuje, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, oraz – co tu szczególnie istotne – (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 76 Nb 7; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2016, uw. 19 do art. 244). Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości obalenia takiego domniemania, gdyż przepisy prawa nie wyłączają dopuszczalności przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (por. odpowiednio: art. 76 § 3 k.p.a.), jednakże – na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie – jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (por. np. wyroki NSA: z 03.03.2011 r., II OSK 389/10; z 27.11.2014 r., II OSK 1142/13 i II OSK 1142/13; z 30.08.2017 r., II GSK 1147/17; dostępne w CBOSA).

Aktualnie przyjmuje się, że sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem np. zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821, z dnia 29.04.2022 r. o sygn. III OSK 1091/21, publ. CBOSA).

Ponadto skarżący nie kwestionował zasadniczych dla sprawy ustaleń faktycznych, to jest potwierdzenia w BDO 1601 fikcyjnych transportów o łącznej masie 40377,52 Mg odpadów. Jego zarzut w zakresie niepełnego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprowadzał się do braku ustalenia, co później uczyniono z odpadami objętymi fikcyjnymi transportami. Jednak niezależnie od tego, co później uczyniono z tymi odpadami, to właśnie sprzeczne z prawem działanie skarżącego dało możliwość dalszego nieprawidłowego postępowania z odpadami, co samo w sobie stanowi istotne i rażące naruszenie prawa. Organ prawidłowo ocenił, że skutki tego działania, przejawiające się w szczególności w braku możliwości kontroli nad procesem związanym z transportem odpadów w zakresie ilości, rodzaju i miejsca ostatecznego ich przekazania, nie mogą być społecznie i gospodarczo akceptowalne.

Sąd w pełni podziela ocenę organów, że stwierdzone nieprawidłowości mają charakter rażący. Skarżący świadomie postąpił bowiem w sposób oczywiście sprzeczny z przepisami ustawy. Skutki jego działania, w tym potencjalne zanieczyszczenie środowiska, niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi, co umożliwia podawanie nieprawdziwych danych w ewidencji, nie mogą być społecznie i gospodarczo akceptowalne. Wobec tego ocena organów w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego jest całkowicie zasadna. W świetle zebranego materiału, nie można sobie wyobrazić innego rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Powyższe sprawia, że bez wątpienia należy stwierdzone uchybienia uznać za rażące, co aktualizowało przesłankę z art. 64 ust.1 pkt 3 u.o. Dlatego organy administracji zasadnie uznały nieprawidłowości w wykonywaniu przez skarżącego obowiązków określonych w przepisach ustawy za rażące. Tym samym zasadnie wykreślono skarżącego z rejestru na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o.

W tym stanie rzeczy na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalono skargę.