Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 265/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. i J.S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu z dnia 26 października 2021 r., sygn. IV SA/Po 515/21 w sprawie ze sprzeciwu A.S. i J.S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2021 r., sygn. IV SA/Po 515/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciwy A.S. i J.S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2020 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), uchylono decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...]2020 r., nr [...], o ustaleniu warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M., gmina G. i przekazano sprawę organowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A.S. i J.S , reprezentowani przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżając go w całości.

Jako podstawy kasacyjne wskazali naruszenie przepisów postępowania, z których każde które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozpoznania sprzeciwu w jego pełnych granicach, tj. brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. oraz brak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdy istota tego zarzutu polegała na argumentacji, że niewskazanie przez SKO w uzasadnieniu decyzji przyczyn nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest uchybieniem, które winno prowadzić do uchylenia decyzji, a do tak sformułowanego zarzutu WSA się nie odniósł.

Wpływ naruszenia tych przepisów na wynik sprawy polegał na tym, że w ocenie Skarżących zarzut naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. miał prowadzić do konieczności uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia decyzji SKO;

b) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu wskutek niezasadnego przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprawnione było w okolicznościach sprawy do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy w istocie zakres czynności dowodowych nie wykluczał rozstrzygnięcia reformatoryjnego.

Wpływ naruszenia tych przepisów na wynik sprawy polega na tym, że w ocenie Skarżących, gdyby WSA przyjął wąską wykładnię art. 138 § 2 k.p.a., uznałby, że brak było przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ i uwzględniłby sprzeciw.

Podnosząc powyższe naruszenia pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, obejmujących wynagrodzenie wedle norm przepisanych, powiększonych o podatek od towarów i usług, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesiono, że WSA naruszył przepisy, albowiem wydał rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 p.p.s.a. (oddalił sprzeciw), podczas gdy powinien wydać rozstrzygnięcie wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (uwzględnić sprzeciw wskutek stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek orzekania w granicach danej sprawy, co obejmuje również obowiązek ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów przedstawionych w skardze. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakichkolwiek rozważań WSA na temat wskazanego zarzutu, w taki sposób, w jaki został sformułowany przez Skarżących. WSA odniósł się do przepisu art. 136 k.p.a., ale w innym kontekście, tzn. nie przedstawia własnego stanowiska określającego czy pominięcie przez organ w uzasadnieniu decyzji przyczyn zaniechania prowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. powinno skutkować uchyleniem decyzji. WSA w uzasadnieniu, zamiast rozpoznać zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. (polegający na niewskazaniu przez organ przyczyn nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego), zastąpił organ w formułowaniu uzasadnienia decyzji.

Skarżący kasacyjnie podkreślali, że w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości co do stanu faktycznego, które miało SKO, mogły być wyjaśnione w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Są to bowiem kwestie wymagające przedłożenia kilku dokumentów lub wyjaśnień przez strony. Nie dotyczą one najbardziej pracochłonnych i czasochłonnych czynności, takich jak przesłuchiwanie świadków lub stron czy sporządzanie opinii biegłych. Odmowa taka w sytuacji, gdy braki dawały się usunąć na etapie postępowania przed organem odwoławczym, powinna zostać uznana za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy powinien zawsze wskazać, dlaczego nie zastosował art. 136 k.p.a.

W ramach podstawy kasacyjnej – naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a Skarżący wskazali, że WSA nie odniósł się do istotnych zarzutów merytorycznych. Podkreślili także, że decyzja administracyjna, poddana kontroli WSA, została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten bowiem powinien być interpretowany z uwzględnieniem swojego wyjątkowego charakteru. W sytuacji, gdy sam organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek nieskorzystania z art. 136 k.p.a. WSA nie powinien był doszukiwać się przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. Należało wyprowadzić wnioski z faktu, że art. 138 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i uchylić decyzję, co pozwoliłoby SKO, po ponownym przeprowadzeniu postępowania i ewentualnym wykorzystaniu art. 136 k.p.a. ocenić, czy możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej przez SKO. Organ odwoławczy jest zobowiązany do dokonania własnej oceny materiału dowodowego, w tym sporządzonej analizy urbanistycznej.

W piśmie z dnia [...]2022 r. o oddalenie skargi kasacyjnej wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, a na takim posiedzeniu Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a).

Dlatego, wbrew wnioskowi zawartemu w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesiony środek zaskarżenia na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego NSA dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, sporządzanym przez profesjonalnego pełnomocnika, a jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie w sposób zapewniający, by dostrzegana wadliwość w wyroku sądu odpowiadała przepisowi prawa powołanemu w skardze kasacyjnej. Uwaga ta jest istotna w kontekście podstaw kasacyjnych zawartych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Podniesione w niej zarzuty koncentrują się na naruszeniu przez sąd I instancji przepisów m.in. art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednak zarzuty dotyczące tych przepisów są błędne, ponieważ nie miały one zastosowania w postępowaniu przed sądem I instancji. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądu była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 64a i art. 64e P.p.s.a. od takiej decyzji strona niezadowolona z jej treści może wnieść sprzeciw. Sąd I instancji uwzględniając sprzeciw orzeka na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., a nie jak błędnie dowodzi pełnomocnik na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a, oddalając zaś sprzeciw orzeka na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., a nie jak błędnie dowodzi pełnomocnik na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd I instancji zastosował prawidłową podstawę prawną wyroku oddalającego sprzeciw tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. Skuteczne kwestionowanie wyroku oddalającego sprzeciw wymagało zatem powołania w podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez niego niewłaściwe zastosowanie, bądź zarzutu niezastosowania art. 151a § 1 p.p.s.a., jako przepisu, w oparciu o który, w ocenie strony skarżącej, zasadne było uwzględnienie sprzeciwu. Rozpoznawana skarga kasacyjna tego rodzaju zarzutów jednakże nie zawiera.

Na gruncie rozpoznawanej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że wadliwość konstrukcyjna tych zarzutów nie dyskredytuje całego środka zaskarżenia. Wobec tego możliwym jest odniesie się do pozostałych zarzutów .

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 64b w zw. z art 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., który Skarżący upatrują w tym, że sąd I instancji nie ustosunkował się właściwie do kwestii naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a.

Zauważyć trzeba, że art. 64e p.p.s.a. statuuje zasadę, iż sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu zatem, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Z woli prawodawcy wyłączona zatem została możliwość takiej kontroli spraw, jak to ma w przypadku spraw objętych skargą, gdzie sąd związany jest jedynie granicami sprawy. Natomiast w przypadku spraw objętych sprzeciwem, granice sprawy wyznacza przepis art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie powinien wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca bowiem do organu I instancji i tam dokonywane są dalsze ustalenia niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Poddaje się również ono kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakimi motywami kierował się sąd I instancji oddalając sprzeciw i dlaczego uznał stanowisko organu odwoławczego za prawidłowe, mimo że organ ten uchylił się od merytorycznego załatwienia sprawy i nie skorzystał z możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Kwestia wadliwości decyzji organu I instancji w kontekście zasadność jej uchylenia została szeroko omówiona w zaskarżonym wyroku. Sąd zwrócił uwagę na to, że decyzja organu I instancji jest napisana w sposób chaotyczny i zawiera nieścisłości,

które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie; na to, że wniosek inwestora nie zawiera załącznika graficznego przedstawiającego charakterystykę i gabaryty projektowanej zabudowy, czym narusza art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p); na to, że niejasne jest też ustalenie przez organ I instancji istniejącej zabudowy na nieruchomości objętej wnioskiem; na to że obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy; na to, że załącznik graficzny nie został podpisany przez osobę uprawnioną do wydania decyzji w sprawie; na to, że akta sprawy nie zawierają dokumentów, z których wynikałoby, kto jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki objętej wnioskiem oraz działek sąsiednich (bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem); na to, że nie ustalono jaka jest powierzchnia biologicznie czynna; na to, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera należytego uzasadnienia, co do odstępstw od parametru średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego oraz szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Sąd wyjaśnił przy tym, organ odwoławczy mógłby wprawdzie uzupełnić niektóre z uchybień organu I instancji (t.j. np. brak podpisu, brak załącznika graficznego do wniosku, dokumenty dotyczące własności), jednak braki w zakresie prawidłowego sporządzenia analizy (w tym prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego) powinny zostać przeprowadzone na etapie I instancji. W realiach niniejszej sprawy należy je uznać za prawidłowe.

Stanowisko zaprezentowane przez sąd I instancji, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09). Co prawda w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy nie jest jednolicie rozstrzygane zagadnienie, czy organ drugiej instancji rozpatrujący odwołanie od negatywnej decyzji może orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10; 23 czerwca 2010 r., II OSK 972/09; 20 listopada 2012 r., II OSK 1299/11). Przyjmuje się, że jeśli organ odwoławczy ma zastrzeżenia co do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1–4 u.p.z.p., to nie jest konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, o ile po uzupełnieniu materiału dowodowego i

wyjaśnieniu dodatkowych okoliczności sprawy organ odwoławczy może rozpoznać sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12).

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła, na co trafnie zwrócił uwagę WSA w Poznaniu.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p (§ 3 ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zamierzona funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu przesądzają o tym, czy na danym obszarze dopuszczalna jest realizacja zabudowy, a jeżeli tak, to jakie cechy musi ona spełnić. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony jako niemal dziesięciokrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stanowiło to znaczne odstępstwo od sposobu wyznaczania obszaru analizowanego. Prawodawca nie określił maksymalnego obszaru analizowanego, określił jedynie jego minimalną wielkość. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie, z uwagi na charakterystykę danego terenu objętego analizą planistyczną, konieczne będzie wyznaczenie terenu objętego analizą w większym niż minimalnym zakresie. Jednak taki stan rzeczy powinien zostać dokładnie uzasadniony, ze wskazaniem, że służy to zapewnieniu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady wolności zabudowy. W

innym wypadku takie działanie organu może świadczyć o chęci realizacji żądań inwestora, a nie zapewnienia obowiązującego na danym terenie ładu przestrzennego.

Skoro sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie budził poważne wątpliwości, to już choćby z tej przyczyny zasadnym było uchylenie decyzji organu I. instancji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowo sporządzona analiza przekłada się m.in. na informacje o wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

Część tekstowa i graficzna wyników analizy w połączeniu z brakiem w aktach sprawy dokumentów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozostawiają wątpliwości, że zarówno organ odwoławczy, jak i sąd pierwszej instancji trafnie stwierdziły, że wydając decyzję z dnia [...]2020 r., nr [...], Wójt Gminy G. naruszył przepisy postępowania, a zakres sprawy, który pozostał niewyjaśniony, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, zdecydowanie wykraczałoby poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. Tak istotne braki postępowania dowodowego, jak stwierdzone w niniejszej sprawie nie mogą zostać uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przyjęcie odmiennej koncepcji sprowadzałoby się do tego, że to organ odwoławczy przeprowadziły de facto postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z wszelkimi tego rygorami (czyli np. ustalał na nowo krąg stron postępowania), a nie zaś prowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów.

W związku z powyższym sąd I instancji oddalając sprzeciw orzekł prawidłowo, że istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w myśl art. 138 § 2 k.p.a.

Z powyższych względów, zarzuty postawione w skardze kasacyjnej uznano za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, wobec czego skarga kasacyjna na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.