Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 284/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39  ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. P. F. (skarżący), prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. o "przedłużenie decyzji – naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w dniach od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2018 r." przez wymienione we wniosku sześćdziesiąt dwa słupy reklamowe.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. organ poinformował skarżącego, że złożony wniosek jest nieskuteczny z uwagi na brak dokładnego adresu zlokalizowania słupów reklamowych. W piśmie polecił skarżącemu podanie dokładnych adresów lokalizacji słupów reklamowych, numerów działek, przedstawienie map geodezyjnych i dowiązanie szczegółów terenowych.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżący ponowił wniosek, nie wprowadzając zmian w treści względem wniosku z dnia [...] września 2018 r.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. organ poinformował skarżącego, że wniosek nie zawiera danych, o których mowa w piśmie z dnia [...] września 2018 r. i wezwał do przedłożenia, w terminie 7 dni, oświadczenia o zgodności lokalizacji słupów ze stanem faktycznym oraz o tym, że słupy stanowią własność skarżącego.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżący złożył kolejny wniosek "o przedłużenie decyzji" na zajęcie pasów drogowych w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2018 r. We wniosku skarżący wymienił przedmiotowe słupy ze wskazaniem powierzchni zajmowanej w rzucie pionowym (2m˛), adresem lokalizacji, numerów obrębów i działek oraz materiałem zdjęciowym z portalu GoogleMaps oraz GoogleStreetView w odniesieniu każdego ze słupów.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. organ zawiadomił skarżącego, że w związku z wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. istnieje możliwość zapoznania się z dokumentacją sprawy. Organ wyznaczył termin do [...] listopada 2018 r. na złożenie ostatecznych wyjaśnień przez skarżącego i poinformował, że wniosek z [...] września 2018 r. nie był procedowany ze względu na jego nieskuteczne złożenie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3, 6, 11 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. – dalej "u.d.p.") odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym [...], słupów reklamowych w terminie od [...]-11-2018r. do [...]-11-2018r.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na stanowisko wyrażone w piśmie Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu Miasta B. z dnia [...] września 2018 r., nr [...], w którym powiadomiono organ, które reklamy wolnostojące zostały umieszczone w pasach drogowych niezgodnie z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Po zacytowaniu ustaleń wynikających z tego pisma w odniesieniu do wymienionych w sentencji decyzji słupów reklamowych, organ wskazał na ich niezgodność z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził nadto, że skarżący, umieszczając słupy reklamowe we wskazanych lokalizacjach, nie dokonał żadnych zgłoszeń organowi architektoniczno-budowlanemu dotyczących zamiaru realizacji tego przedsięwzięcia. Organ wskazał, że każdy wniosek na zajęcie pasa drogowego wszczyna nową sprawę i nie jest możliwe przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego. Przywoławszy art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. stwierdził, że skarżący nie wykazał szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego pozytywne załatwienie sprawy. W reasumpcji uzasadnienia organ wskazał na zasadność odmowy wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wnioskowanych słupów reklamowych.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. organ I instancji sprostował oczywisty błąd pisarski w powyższej decyzji poprzez uzupełnienie pouczenia o prawie do wniesienia odwołania od decyzji o wskazanie czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania od daty otrzymania decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

a/ art.8 § 1 i 2 k.p.a.,polegające na wydaniu przez organ decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

b/ art.39 ust.3 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego;

c/ art.107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.c. (Sąd uznał, że chodzi o k.p.a.), polegające na nieprzedstawieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstąpienia od utrwalonej, na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań administracyjnych, praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym;

d/ art.107 § 1 pkt 6) (brak określenia przepisu – uwaga Sądu), polegające na braku szczegółowego wskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które ze słupów reklamowych będących przedmiotem decyzji podlegały obowiązkowi w' zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia na budowę;

e/ art.107 § 1 pkt 7) k.p.a., poprzez niewskazanie w pouczeniu o trybie służącego stronie odwołania terminu do jego złożenia;

f/ art.7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie przez organ pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, przy stosownej opinii plastyka miejskiego, wydawane były pozytywne decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji.

Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych do odwołania decyzji z lat 2011-2018 zezwalających na umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowych słupów reklamowych oraz dowodu z pisma Plastyka Miejskiego UMB z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym informował on o podjęciu przez organy interwencji w sprawie reklam niezgodnych z m.p.z.p., a której to interwencji względem skarżącego, jak podniósł, nigdy nie podjęto.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podst. art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., utrzymało w mocy decyzję I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

W związku z tym, że organ I instancji błędnie pouczył stronę o trybie złożenia odwołania, gdyż nie podał terminu do jego złożenia, należy przyjąć, że odwołanie zostało złożone w terminie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.d.p. Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, sprawuje zarządca drogi. Do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.).

Ustawodawca dopuścił w art. 39 ust. 3 u.d.p. na zasadzie wyjątku możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i w przedmiocie takiego zezwolenia zarządca drogi orzeka w drodze decyzji. Decyzja o udzieleniu zezwolenia ma charakter uznaniowy. Niemniej jednak decyzja ta nie może być dowolna w tym znaczeniu, że przy jej wydawaniu zarządca drogi powinien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a także w uzasadnieniu do niej wskazać "jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 09 kwietnia 1998 r" sygn. akr II SA 36/98, opubl. LEX nr 41643).

Stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Zakaz umieszczania reklam w pasie drogowym drogi publicznej jest łagodzony przez art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Powołane przepisy uzależniają zniesienie zakazu od uzyskania przez zainteresowanego zezwolenia na lokalizację reklamy oraz zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej. Dlatego też wniosek o umieszczenie reklamy w pasie drogowym powinien być rozpatrzony przez zarządcę drogi na podstawie art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 729/2008, opubl. LexPolonica nr 2016208).

Kolegium oceniło, że organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił stronie, że powodem odmownego załatwienia wniosku jest sprzeczność ustawienia reklam w pasach drogowych wskazanych w decyzji ulic w B. z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że miejsca usytuowania przedmiotowych reklam znajdują się na obszarach objętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego przyjętymi uchwałami Rady Miasta B. i opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

Zgodnie z treścią tych uchwał w granicach obszaru objętego planami ustalono zakaz lokalizacji reklam jako naściennych i wolno stojących wielkoformatowych nośników reklamowych typu billboard, cityboard, telebim, baner, siatka itp., z wyłączeniem terenów odpowiednio oznaczonych symbolami, oraz ustala się zakaz lokalizacji reklam: - na obiektach wpisanych do ewidencji zabytków, z wyłączeniem szyldów stanowiących nazwę własną firmy lub informację o prowadzonej działalności gospodarczej, - na elewacjach budynków w sposób zmieniający lub zakrywający elementy wystroju architektonicznego, - w sposób uniemożliwiający prawidłowe korzystanie z budynku i poszczególnych pomieszczeń (np. ograniczający doświetlenie pomieszczeń), - na terenach, w granicach których nie jest prowadzona żadna działalność usługowa, - w granicach terenów zieleni urządzonej, terenów ciągów pieszo-rowerowych, z wyłączeniem nośników stanowiących element systemu informacji miejskiej. Tereny na których znajdują się reklamy nie są zlokalizowane się na obszarach wyłączonych z powyższych zakazów i nie można tam ustawiać reklam.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa na terenie nim objętym. Organy administracji mają obowiązek uwzględniać jego zapisy także na etapie wydawania decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto, wbrew przekonaniu skarżącego, przepisy u.d.p nie przyznają stronie roszczenia do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z tego powodu, że takie zezwolenia uzyskiwał w poprzednim okresie w takim samym stanie prawnym. Należy wskazać, jak słusznie zauważył organ I instancji, że każdy wniosek wszczyna nową sprawę, a pojęcie "kontynuowania zajęcia pasa drogowego" czy przedłużenie obowiązywania decyzji na zajęcie pasa drogowego nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wyjątek od zakazu lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. (np. tablice reklamowe), wymaga wykazania, że lokalizacja takiego obiektu/urządzenia w pasie drogowym stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem zezwolenie na tę lokalizację oraz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod taki obiekt, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy jego umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Kolegium podziela stanowisko organu pierwszoinstancyjnego, że wnioskodawca takiego szczególnie uzasadnionego przypadku nie wykazał. Organ I instancji zebrał i ocenił cały materiał dowodowy.

W skardze złożonej do Sądu, skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a/ art.8 § 1 i 2 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanej w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego tj. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwego działania organu I instancji w postaci odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

b/ art. 39 ust.3 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego;

c/ art.7 i 77 § 1 kpa poprzez:

i/ nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu tj. w zakresie odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym;

ii/ nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, przy stosownej opinii plastyka miejskiego, wydawane były pozytywne decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji;

iii/ niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, za organem I instancji, iż wszystkie słupy ogłoszeniowe, objęte zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją, są niezgodne z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzeni (dalej: MPZP), podczas gdy z zapisów poszczególnych MPZP wynika, że nie każdy słup jest sprzeczny z MPZP obowiązującym w lokalizacji, w której został posadowiony.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że od kilku lat skarżący co miesiąc występował ze stosownym wnioskiem do organu o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym w/w lokalizacjach reklamy. Każdorazowo, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ wydawał decyzję, na mocy której takiego zezwolenia udzielał. Kluczowym przy tym jest, iż od przeszło 7 lat takie decyzje były podejmowane w identycznym stanie faktycznym i prawnym (także wtedy, gdy obowiązywały już poszczególne MPZP), na podstawie którego organ uznawał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art.39 ust.3 u.d.p. tj. zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek lokalizowania reklamy.

Jak wskazano, organ nie ustalił w sprawie żadnych nowych okoliczności w porównaniu do tych istniejących przy wydawaniu wszystkich poprzednich decyzji pozytywnych. Co więcej w warunkach zajęcia określonych w decyzjach wskazywane było, iż strona w ramach uproszczonego trybu - na 7 dni przed zakończeniem okresu, na który wydane zostało zezwolenie - miała występować z następnymi wnioskami na zajęcie pasa drogowego w kolejnych okresach. Uzyskiwanie pozytywnych decyzji, zawarte w nich pouczenie o trybie wystąpienia z kolejnym wnioskiem, jak również działanie w zaufaniu do władzy publicznej oraz niezmienny stan faktyczny w sprawie, dawały uzasadnioną podstawę do oczekiwania przez stronę wydania analogicznej do poprzednich decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

Wytknięto, że pomimo zgłoszonego zarzutu dot. art.8 §2 k.p.a., SKO nie podjęło rozważań w tym zakresie.

Podkreślono, że 60 ze wszystkich posiadanych słupów było przedmiotem umowy między skarżącym a organem I instancji. Na mocy tej umowy skarżący wymienił stare, nieestetyczne słupy na nowe, o jednolitym wzorze. Celem realizacji tej umowy zaciągnął zobowiązanie wynikające z umowy leasingu, której przedmiotem są te słupy, a która obowiązuje skarżącego do czerwca 2021 roku. Obecnie zaś, wobec konieczności demontażu słupów, skarżący został pozbawiony źródła przychodów, pozostając jedynie z wysokimi kosztami ich uzyskiwania.

Zarzucono, że organ I instancji wytknął stronie, iż składając wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie udowodniła zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, lecz organ ten nigdy nie zasygnalizował takiego zobowiązania po stronie wnioskującego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Wywodzono, że organ odwoławczy ograniczył się w uzasadnieniu do przytoczenia, które MPZP mają zastosowanie i zbiorczo w odniesieniu do wszystkich MPZP określił, jakie zapisy z nich wynikają. Tymczasem z lektury poszczególnych MPZP wynika, że nie każdy słup jest sprzeczny z MPZP obowiązującym w lokalizacji, w której został posadowiony. I tak:

- w MPZP dla obszaru [...]" w pasie drogowym [...] na terenie ustalenia 36 KDL-T, [...] na terenie ustalenia 38 KDZ-T oraz [...]/ w powołany § 6 ust 2 pkt 1 nie wymienia słupa reklamowego jako objętego zakazem,

- w § 6 ust.2 pkt 2 uszczegółowiono zakaz lokalizacji reklam wskazując granice obszaru objętych zakazem, który nie obejmuje jednak dróg publicznych, jakimi są tereny ustalenia oznaczone 36.KDL-T, 38.KDZ-T oraz 37.KDZ-T (§ 9 pkt 1 ppkt e) m.p.z.p. wskazuje, iż symbole KDZ-T i KDL-T oznaczają tereny dróg publicznych),

- w MPZP dla obszaru [...]" teren drogi publicznej 29.KDL ([...]) uregulowany jest w § 62 i następnych, a w § 71 wskazano, iż na terenach wszystkich dróg publicznych dopuszcza się lokalizację elementów małej architektury, w tym wiaty przystankowe, reklamy itp., w związku z czym nieprawdą jest, iż słup reklamowy jest niezgodny ze wskazanym planem miejscowym.

- w granicach obszaru MPZP "[...]" występuje droga publiczna o nr [...].KD- L [...]), a zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 7 dopuszcza się umieszczanie w pasie drogowym reklam niekolidujących z bezpieczeństwem ruchu i infrastrukturą techniczną na warunkach zarządcy drogi. Jest to kolejny przykład, iż twierdzenie organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o niezgodności słupa reklamowego z MPZP nie odzwierciedla treści przedmiotowego aktu prawa miejscowego.

- w treści MPZP dla osiedla "[...]" nie ma zapisu dotyczącego zakazu lokalizowania słupa reklamowego dla obszaru [...] na terenie 012KL, co stanowi kolejną niespójność w twierdzeniu organu, iż słup reklamowy w tej lokalizacji jest niezgodny z MPZP. Podobnie sytuacja wygląda w treści MPZP "[...]" na obszarze oznaczonym symbolem A19M/U ([...]), który nie zawiera regulacji dotyczącej zakazu lokalizowania słupów reklamowych, w związku z czym nieprawdą jest, iż słup reklamowy jest niezgodny ze wskazanym planem miejscowym.

- w MPZP dla "[...]" - w treści także nie występuje zakaz lokalizowania słupów reklamowych na terenie oznaczonym symbolem cyfrowym 3 KS/U (§ 8 MPZP).

Zarzucono, że część MPZP została uchwalona już po tym jak słupy ogłoszeniowe zostały zlokalizowane w pasie drogowym. Według Wydziału Administracji Budowlanej, którego stanowisko jest dla organu rozstrzygające w kontekście zgodności bądź nie z MPZP, posadowienie nośnika przed wejściem w życie MPZP wyklucza możliwość czynienia stronie zarzutu niezgodności z MPZP (por. decyzja ZDMiKP z dnia [...].01.2019 r., [...]).

Wytknięto, że przy kwestii zgodności bądź nie reklamy z MPZP obowiązującymi w w/w lokalizacjach organ w ogóle nie rozważył funkcjonowania pozytywnej opinii Plastyka Miejskiego Urzędu Miasta B..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawną podstawą podjętego w sprawie rozstrzygnięcia jest przepis art. art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.

Powyższa regulacja co do zasady przewiduje zakaz lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1). Od reguły tej przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., wprowadził wyjątek, przewidując, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzja podejmowana w trybie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (art. 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.

W ocenie Sądu kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie nie odpowiada tym kryteriom.

Na wstępie jednak należy zwrócić uwagę na istotne kwestie proceduralne. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskami z dnia [...] września 2018 r., [...] września 2018 r. i [...] października 2018 r. zwracał się o "przedłużenie decyzji", przy czym z treści wniosków wynikało, że wnioski dotyczyły zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wymienione w nim słupy reklamowe. Organ, załatwiając wniosek skarżącego poprzez odmowę wydania zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych w określonych lokalizacjach, załatwił w istocie sprawę inną przedmiotowo, niż wynikałoby to z treści wniosku. Wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (art. 40 ust. 2 pkt 3) nie jest tożsamy z wnioskiem o umieszczenie reklamy w pasie drogowym(art. 39 ust. 1 pkt 1) i odnosi się on do oddzielnej, choć powiązanej rodzajowo sprawy. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (patrz: wyrok NSA z [...] lipca 2008 r., II GSK 253/2008, LexPolonica nr 1980110). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o umieszczeniu. Na powyższe wskazuje przede wszystkim uregulowana w art. 40 u.d.p. kwestia zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następującego już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądanie. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego, wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., II GSK 532/2008, LexPolonica nr 1991221). Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie może być wydana raz, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie ma zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ, którego głównym zadaniem, jako zarządcy drogi, jest ochrona pasa drogowego, ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia (patrz. wyrok NSA z 5 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 428/08, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku żądanie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to w sposób dowolny organ przekwalifikował to postępowanie na postępowanie o wydanie zezwolenia na umieszczenie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym. Okoliczność, że skarżącemu chodziło o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego potwierdza przede wszystkim to, że w treści każdego z następujących po sobie wniosków, wnosił on o ustalenie dalszych opłat z tytułu umieszczenia słupów reklamowych w pasie drogowym, a więc żądał on ustalenia kwestii regulowanych nie w art. 39 u.d.p., ale na podstawie art. 40 u.d.p. Potwierdzić w tym miejscu jednak należy, że słusznie organ wyjaśnił skarżącemu, iż wniosek o "przedłużenie decyzji" w odniesieniu do decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie mógł być pozytywnie rozpatrzony, albowiem po upływie ważności poprzedniego zezwolenia konieczne jest złożenie kolejnego wniosku na zajęcie pasa, gdyż dalsze zajęcie pasa drogowego wszczyna nową sprawę administracyjną.

Innym uchybieniem procesowym organu I instancji, nad którym organ odwoławczy przeszedł do porządku, było nadanie biegu niekompletnym wnioskom skarżącego. Wnioski te bowiem nie spełniały wymogów określonych w przepisach szczególnych zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1264 ze zm. – dalej "rozporządzenie"). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek powyższy, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia, winien zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (pkt 1), cel zajęcia pasa drogowego (pkt 2), lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, a w przypadku reklam powierzchnię reklamy (pkt 3) i planowany okres zajęcia pasa drogowego (pkt 4). Dalej, zgodnie z przepisami rozporządzenia, do wniosku o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia należy załączyć szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy – z podaniem jej wymiarów (§1 ust. 3 pkt 1), zaś w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku należy dodatkowo dołączyć ogólny plan orientacyjny w skali 1:10000 lub 1:25000 z zaznaczeniem zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informację o sposobie zabezpieczenia robót, jeżeli nie jest wymagany projekt organizacji ruchu (§ 1 ust. 5 pkt 1) oraz m.in. oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. a) lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (§ 1 ust. 5 pkt 2 lit. b). Analiza trzech wniosków złożonych przez skarżącego w kontrolowanym postępowaniu prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że żaden z nich nie zawierał wszystkich danych wymaganych przytoczonymi wyżej przepisami. Zwrócić przy tym należy uwagę, że pierwszy z wniosków, datowany na [...] września 2018 r., uznany został przez organ, w piśmie z dnia [...] września 2018 r. za "złożony nieskutecznie", przy czym w piśmie tym organ nie zawarł wezwania do usunięcia braków pisma, wyznaczeniu terminu na usunięcie tych braków oraz pouczenia o skutku nieusunięcia wskazanych braków w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania. Do powyższego zobowiązuje organ art. 64 § 2 k.p.a. Zamiast tego w odpowiedzi na pierwszy wniosek organ odwołał się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...], której ani obecności, ani znaczenia dla sprawy nie potwierdzają akta administracyjne, a nadto zdawkowo wskazał, że wniosek winien zawierać dokładny adres lokalizacji słupów reklamowych ze wskazaniem ich na mapie geodezyjnej w skali 1:500 i dowiązanie się do szczegółów terenowych. Pomijając już, że nie wyczerpuje to wskazanych wyżej w przepisach rozporządzenia wymogów, organ winien wezwać do usunięcia stwierdzonych braków zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., a nie ograniczyć się stwierdzenia nieskuteczności złożonego wniosku. Kolejne wnioski w sprawie (z [...] września 2018 r. oraz [...] października 2018 r.) również nie spełniały przepisanych wymogów dla ich skutecznego rozpoznania, pomimo jednak zasadniczo tożsamej treści z wnioskiem z dnia [...] września 2018 r., organ zdecydował się wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie, przy czym w piśmie z dnia [...] października 2018 r. organ – nie wyjaśniwszy ku temu podstaw - wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia, iż wnioskowane lokalizacje słupów są zgodne ze stanem faktycznym, nie uległy zmianie i stanowią własność wnioskodawcy (brak oświadczenia w aktach sprawy), zaś na uzupełniony treściowo, choć wciąż niekompletny wniosek z [...] października 2018 organ nie zareagował. Zarówno z akt sprawy, jak i z treści samej decyzji I instancji w istocie nie wynika, na podstawie którego wniosku prowadzono postępowanie, czy był to wniosek kompletny i skuteczny, ewentualnie czy został skutecznie uzupełniony. Powyższe oznacza, że kontrolowane postępowanie przeprowadzono w zasadzie bez wymaganej podstawy wnioskowej, a więc z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. W kontekście prawidłowych pouczeń oraz informowania strony o rozpoznawanej z jej wniosku sprawie zauważyć także należy, że zgodnie z art. 79a §1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W zawiadomieniu z dnia [...] października 2018 r. organ poinformał skarżącego o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie "umieszczenia słupów ogłoszeniowych, w pasach drogowych ulic wymienionych wyżej", lecz poza informacją o nieprocedowaniu wniosku z dnia [...] września 2018 r. i wyznaczeniu terminu do dnia [...] listopada 2018 r. na złożenie ostatecznych wyjaśnień, organ nie zawarł żadnych informacji dotyczących kompletności rozpoznawanego wniosku i przesłanek zależnych od skarżącego mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie jego sprawy.

Ponadto, należy zwrócić uwagę na fakt, że z sentencji decyzji I instancji nie wynika, by wniosek skarżącego został rozpoznany w całości. Kontrolowana sprawa administracyjna dotyczyła zasadności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez słupy reklamowe należące do skarżącego, które w liczbie 76 zostały wykazane we wniosku z opisowym określeniem ich lokalizacji wraz z dokumentacją fotograficzną. Wniosek określił zatem granice sprawy w ten sposób, że zadaniem organu było przeanalizowanie zasadności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (organy mylnie: jako zasadność umieszczenia reklam w pasie drogowym) każdego ze zgłoszonych słupów. Jak wynika zaś z decyzji I instancji, organ ograniczył się do ujęcia w sentencji jedynie tych słupów reklamowych, które w jego ocenie nie spełniają właściwych wymogów, i wobec których nie było możliwości wydania zezwolenia na umieszczenie ich w pasie drogowym. Organ nie załatwił zatem wniosku w zakresie, w jakim odnosił się on do słupów spełniających właściwe wymogi i nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji (np. wskazując, że pozostałe słupy niewymienione w sentencji decyzji, jako spełniające wymagania, podlegają zezwoleniu udzielonemu osobną decyzją).

Odnosząc się natomiast do meritum rozstrzygnięcia, od razu należy zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w czytelny sposób, czy odmowa uwzględnienia złożonego podania, została oparta na fakcie sprzeczności ustawienia reklam w pasach drogowych wskazanych w decyzji ulic w B. z przepisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (s. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), czy też na fakcie braku wykazania przez skarżącego występowania szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. (s. 5 uzasadnienia ww. decyzji).

Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji powołuje się na dwie powyższe okoliczności, które w istocie wykluczają się wzajemnie, albowiem w przypadku uznania, że plan miejscowy wyklucza zajęcie pasa drogowego przez słupy reklamowe, nieuprawniona jest argumentacja co do oceny przesłanek występowania szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego złożenie wniosku.

Odnosząc się do pierwszego argumentu organu odwoławczego o sprzeczności usytuowania reklam w pasach drogowych, to należy zauważyć, że organ odwoławczy nie wskazał jakiegokolwiek przepisu obowiązujących na terenie B. planów miejscowych, z których wynikałby zakaz sytuowania reklam miejscach wskazanych we wniosku. Organ ten natomiast odesłał do decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazując, że "organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił stronie, że powodem odmownego załatwienia wniosku jest sprzeczność ustawienia reklam w pasach drogowych wskazanych w decyzji ulic w B. z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Taką praktykę odsyłającą do rozważań organu I instancji należy uznać za wadliwą, skoro obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy.

Natomiast, organ I instancji regulacje planistyczne przytoczył zbyt ogólnie, by można było uznać, iż wykazał brak prawnej możliwości zajęcia pasów drogowych. Dotyczy to już pierwszej lokalizacji reklamy, tj. przy ul. [...]" (jak określono to we wniosku), omawianej w ramach planu miejscowego dotyczącego: [...]". Organ I instancji uznał, że chodzi o lokalizację na terenie 22.KP-UKR, który według uregulowań planu jest terenem placu miejskiego ([...]). Tymczasem podany adres dotyczy budynku, który usytuowany jest fasadą przy ulicy [...], a bokiem na terenie ww. placu. Sytuacja taka rodzi wątpliwości, czy organ odniósł rozstrzygnięcie do reklamy za szybami, umieszczonych bezpośrednio przy fasadzie ww. budynku, w pasie drogowym, czy też do reklamy umieszczonej na terenie ww. placu. Ma to o tyle znaczenie w sprawie, ponieważ skarżący podnosi, że wskazywane przez organ regulacje planu miejscowego dotyczą terenów, na których nie są umieszczone słupy reklamowe, albowiem wskazane granice obszarów objętych zakazem usytuowania reklam nie obejmują dróg publicznych. Wskazane lokalizacje we wniosku dotyczą zaś dróg publicznych.

Problem oceny uregulowań planistycznych tyczących się pasów drogowych, uwidacznia się też przy następnych, wskazywanych przez organ I instancji lokalizacjach. Dla przykładu, lokalizacja: [...], jak podaje ww. organ dotyczy terenu 36.KDL-T - terenu drogi publicznej, ulicy klasy drogi lokalnej z torowiskiem tramwajowym, a lokalizacja: [...], jak podano w decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczy terenu 38.KDZ-T - terenu drogi publicznej, ulicy klasy drogi zbiorczej z torowiskiem tramwajowym. Do wskazanych wyżej, wszystkich lokalizacji, organ I instancji zastosował przepis ww. planu w postaci § 6 ust. 2, twierdząc, że przepis ten przewiduje zakaz reklam "w granicach obszaru objętego planem". Przepis ten nie odnosi się bezpośrednio do terenów dróg. Ponadto jest rozbudowany, zawiera pięć punktów, a wśród nich dalsze jednostki redakcyjne, wśród których nie ma normy zawierającej zakaz lokalizacji słupów reklamowych, co wymagało dokonania analizy zmierzającej do wykazania z jakich względów zdaniem organu, słupy reklamowe podpadają pod przytoczony (w sposób zresztą niepełny) przepis. Ponadto organ I instancji, nie odniósł możliwości jego stosowania do terenu pasa drogowego. Założenie, że w planie miejscowym obowiązywałyby przepisy wyłączające kompetencje zarządcy drogi publicznej do sprawowania zarządu tą drogą w zakresie lokalizacji reklam w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 u.d.p., który to zresztą stał się podstawą zastosowania przez organy prawa materialnego, wymagałoby dokonania analizy, czy taka interpretacja przepisów planistycznych nie byłaby sprzeczna z ustawą i czy miałaby oparcie w przepisach delegacyjnych.

Podobną praktykę przytaczania przepisów, które wprost nie tyczą się dróg publicznych, organ I instancji zastosował w przypadku innych lokalizacji wnioskowanych reklam, a w części omówionych przez ten organ przypadków, powołując się na regulacje planu, nie przytoczył jakichkolwiek jednostek redakcyjnych przepisów, które uznał za wyłączające lokalizację reklam na słupach reklamowych, co dotyczy następujących lokalizacji: - [...]. W tych warunkach nie sposób uznać, że wykazał niezgodność planu z lokalizacją postulowanych reklam.

Organy nie zauważyły też i w konsekwencji nie przeanalizowały przepisów planistycznych, które wprost dopuszczają lokalizację reklam w odniesieniu do terenów dróg publicznych, co dotyczy planu miejscowego [...]". Wynika to z § 62 w zw. z § 71 tego planu, stanowiącym, że dopuszcza się lokalizację elementów małej architektury, w tym reklam, w odniesieniu do wszystkich terenów dróg publicznych, oznaczonych w planie symbolem literowym "KD" oraz do wszystkich terenów publicznych ciągów pieszych, oznaczonych w planie symbolem literowym "KX". Organy pominęły też podobną regulację dotyczącą planu miejscowego "[...]". Z § 5 ust. 7 pkt 7 tego planu wynika, że dopuszcza się umieszczanie w pasie drogowym reklam niekolidujących z bezpieczeństwem ruchu i infrastrukturą techniczną, na warunkach zarządcy drogi.

Analiza przepisów planistycznych winna również dodatkowo mieć na uwadze zmianę u.p.z.p. wprowadzoną z dniem 11 września 2015 r. przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774, ze. zm. - dalej "ustawa zmieniająca"), której mocą z dniem 11 września 2015 r. w art. 15 ust. 3 u.p.z.p uchylono pkt 9 ("w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane"), zaś w przepisach przejściowych (art. 12 ust. 1-3 ustawy zmieniającej) usankcjonowano zachowanie mocy m.p.z.p. obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, przy czym ich regulacje przyjęte na podstawie dotychczasowego art. 15 ust. 3 pkt 9), zachowują moc do czasu wejścia w życie "uchwały reklamowej", przyjmowanej przez radę gminy na podstawie wprowadzonego art. 37a u.p.z.p. Powyższe oznacza, że zapisy zakazujące umiejscowienia reklam na wskazanych w m.p.z.p. obszarach, w zależności od tego, czy podjęto uchwałę reklamową regulującą tę kwestię, mogą już nie obowiązywać.

Biorąc pod uwagę powyższe, należało uznać, że dokonana przez organy ocena, iż przepisy planistyczne przeciwstawiają się lokalizacji postulowanych we wniosku reklam, została oparta o niepełną i wadliwą analizę tychże przepisów.

Odnosząc się do drugiego argumentu organów co do odmowy uwzględnienia wniosku, w którym organy zarzuciły skarżącemu brak wykazania istnienia szczególnie uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., to należy stwierdzić, że stanowisko organów nie może przesądzić o trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, że organy nie znalazły się w sytuacji, w której jedynym składnikiem akt administracyjnych był wniosek strony. Dysponowały materiałem dowodowym, w tym kolorowym materiałem fotograficznym, opinią plastyka miejskiego (pozytywną zresztą dla proponowanej lokalizacji reklam), jak i wynikami przeprowadzonych przez siebie oględzin, co umożliwiało dokonanie merytorycznej analizy tych dowodów. Jeżeli zatem organy uznały, że do wypowiedzenia się w kwestii spełnienia przesłanek z art. 39 ust. 3 u.d.p., potrzebne jest wykazanie przez skarżącego istnienia szczególnie uzasadnionych przypadków w rozumieniu tego przepisu, powinny, zobowiązać stronę do wykazania powyższych przesłanek, zamiast uchylenia się od dokonania oceny tego zagadnienia. W ocenie omawianej kwestii należy podkreślić jeszcze jeden aspekt sprawy, na który zasadnie zwrócono uwagę zarówno w skardze, jak i w odwołaniu. Jak podniosła bowiem strona skarżąca, od przeszło 7 lat organy uwzględniały wnioski skarżącego w zakresie lokalizacji reklam, a decyzje były podejmowane w identycznym stanie faktycznym I prawnym (także wtedy, gdy obowiązywały już poszczególne plany miejscowe), na podstawie którego organ uznawał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art.39 ust.3 u.d.p. tj. zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek lokalizowania reklamy - lokalizacja nie powinna bowiem wpływać negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego, przy zachowaniu przez stronę warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa. Zważywszy więc, że treść wniosku i lokalizacja reklam nie uległy zmianie, próba odstąpienia przez organy od dotychczasowej, wieloletniej, utrwalonej praktyki oceny zasadności wniosku, a więc istnienia przesłanek art.39 ust. 3 u.d.p., wymagała zobowiązania skarżącego do wykazania faktu spełnienia ww. przesłanek do uwzględnienia wniosku.

Z powyższym zagadnieniem wiąże się też zarzut skargi, dotyczący naruszenia przez organy art. 8 § 2 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zarzut ten należało uznać za zasadny, skoro organy uchylając się od się od oceny wystąpienia przesłanek art. 39 ust. 3 u.d.p., jak i od ustosunkowania się do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., uniemożliwiły weryfikację ich stanowiska, nie tylko już w zakresie słuszności decyzji uznaniowej, ale i rozstrzygnięcia, czy bez uzasadnionej przyczyny nie odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Wadliwość zaskarżonej decyzji w tym zakresie niewątpliwie narusza art. 7, 8 oraz 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztów postępowania w postaci wpisu oraz kosztów profesjonalnego pełnomocnictwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią wywody przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.