Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2078/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 148, 200, 205 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1, 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 98, 100, 102a
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w m. st. Warszawa z Antoniego Dobiszewskiego na Adama Bienia 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 9 listopada 2017 r. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.), dalej jako: "ustawa dekomunizacyjna", zmienił dotychczasową nazwę ulicy położonej w m.st. Warszawie z Antoniego Dobiszewskiego na Adama Bienia (§ 1). Wykonanie zarządzenia powierzył Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2). Określił, że zarządzenie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (§ 3).

W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że nazwa Antoniego Dobiszewskiego wypełnia normę art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Nazwa ta odnosi się do Antoniego Dobiszewskiego. Antoni Dobiszewski (1895-1942) urodził się w Goślicach w powiecie płockim. Początkowo pracował w gimnazjach w Staszowie i w Płocku. Zwolniony z pracy za szerzenie poglądów socjalistycznych i wolnomyślicielskich, przeniósł się do Warszawy. Od 1922 r. był członkiem Komunistycznej Partii Robotniczej Polski (KPRP). Działalność polityczną prowadził w warszawskim oddziale ZNP oraz wśród tramwajarzy na Grochowie. 27 kwietnia 1942 r. został aresztowany i wywieziony na Pawiak. Zginął powieszony w pierwszej egzekucji publicznej, tzw. egzekucji pięćdziesięciu.

Organ wskazał, że na mocy art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Na podstawie art. 6 ust. 2 ww. ustawy, w przypadku niewykonania obowiązku przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin na podjęcie działań przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Rada m.st. Warszawy nie wykonała ustawowego obowiązku i nie dokonała zmiany nazwy ulicy. Wojewoda Mazowiecki zwrócił się, w trybie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 listopada 2017 r. (pismo z dnia 9 listopada 2017 r. znak: BUW-940- 229(2)/17). W ocenie IPN nazwa Antoniego Dobiszewskiego wypełnia normę art. 1 ustawy.

Z tych względów, na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, organ nadzoru był zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie zmiany jej nazwy.

Organ wskazał jednocześnie, że Adam Bień (1899 - 1998) to polityk ruchu ludowego, adwokat, sędzia, członek władz Polskiego Państwa Podziemnego. Kawaler Orderu Orła Białego.

Aktywny okres działalności społeczno-politycznej Adama Bienia przypadł na czas wojny i okupacji hitlerowskiej. Włączył się w 1940 r. do konspiracyjnej pracy w Stronnictwie Ludowym "Roch". W 1945 r. wraz z innymi czołowymi przywódcami Polskiego Państwa Podziemnego został podstępnie aresztowany przez NKWD i wywieziony do Moskwy, gdzie został skazany w tzw. "procesie szesnastu" na pięć lat więzienia. Został osadzony na Łubiance. Zasługi Adama Bienia, jednego z czołowych twórców Polskiego Państwa Podziemnego, doceniono w III Rzeczypospolitej - został odznaczony Orderem Orła Białego.

Pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie skargę na ww. zarządzenie zastępcze Wojewody zarzucając naruszenie:

1) art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 165 ust. 2, art. 166 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 1 ust. 1 i 2 w zw. art. 6 ust. 2 dekomunizacyjnej poprzez niewykazanie przez organ, że dotychczasowa nazwa ulicy wypełnia dyspozycję tych przepisów;

3) art. 2 i 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. poz. 607) polegające na wydaniu zarządzenia bez przeprowadzenia konsultacji społecznych, podczas gdy na podstawie art. 4 ust. 6 Karty organy administracji publicznej są zobowiązane do przeprowadzenia konsultacji ze społecznością lokalną w trakcie podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio jej dotyczących;

4) art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, z późn. zm.) polegające na określeniu chwili wejścia w życie zarządzenia na dzień jego podjęcia, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki prawne do skrócenia vacatio legis skarżonego aktu prawnego;

5) art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej polegające na wydaniu zarządzenia bez uprzedniego uzyskania opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 ww. ustawy - stanowiącej obligatoryjny element postępowania organu w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zarządzenie zastępcze narusza ww. przepisy Konstytucji RP, bowiem zostało wydane na podstawie przepisów ustawy, które nie spełniają zasad określoności prawa oraz poprawnej legislacji. Najistotniejsza część przepisów, które stanowią sens całej regulacji ustawy, tj. określenie tego co jest zakazane, odwołuje się do zwrotów ogólnych, nieprecyzyjnych, bez staranności o przybliżenie choćby ich treści. W konsekwencji rodzi to wiele pytań i wątpliwości, np. czy do kategorii symbolizujących albo upamiętniających określony system władzy należy zaliczyć nie tylko datę 22 lipca 1944 r., czy również datę 13 grudnia 1981 r., skoro i taka nazwa budzi skojarzenia z systemem władzy PRL. Dotyczy to także wydarzeń np. Grudnia 70, Sierpnia 80, 9-ciu z Wujka, w sytuacji gdy w bezpośredni sposób nawiązują one do wydarzeń mających miejsce w latach 1944 - 89.

Zdaniem strony skarżącej przepisy ustawy dekomunizacyjnej naruszają zasadę równego traktowania wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem ustawodawca w ww. akcie nakłada na jednostki samorządu terytorialnego określone obowiązki, jednocześnie nie wprowadzając podobnych obowiązków (nakazów, zakazów i stosownych sankcji) na podmioty administracji rządowej, które także mają uprawnienia i możliwości nadawania nazw określonym obiektom publicznym i urządzeniom użyteczności publicznej.

Strona skarżąca zarzuciła, że zmieniając zarządzeniem dotychczasową nazwę ulicy, Wojewoda wykonał swą kompetencję w sposób arbitralny i dyskrecjonalny. Nadał nową nazwę, nie respektując chronionej prawem autonomii i samodzielności m.st. Warszawy, praw i wolności ogółu mieszkańców, stanowiących wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 16 Konstytucji RP. Naruszył tym samym zasadę subsydiarności, zgodnie z którą organy administracji rządowej powinny ingerować w działalność jednostek samorządu terytorialnego tylko wtedy, kiedy te ostatnie nie są w stanie poradzić sobie z realizacją określonych zadań.

W ocenie strony skarżącej w sytuacji, gdy sam prawodawca dopuszcza tak szeroką interpretację przepisu art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, że w istocie nie można wskazać jasnego zakresu ustanawianego zakazu, to nie można mówić o samodzielności jednostki samorządu terytorialnego w omawianej płaszczyźnie, co oznacza pozbawienie możliwości wykonywania przez radę gminy jej wyłącznych kompetencji z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017, poz. 1875), dalej jako: "u.s.g".

Zdaniem strony skarżącej, ustawa dekomunizacyjna narusza również zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem testu proporcjonalności nie spełniają przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

Nadto skarżący podniósł, że ustawa dekomunizacyjna, a zwłaszcza art. 6 ust. 1, jest niezgodna z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Zgodnie z ww. przepisami jednostce samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego muszą następować wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Ustawa dekomunizacyjna wprowadza zaś w powołanym wyżej przepisie nakaz zmiany nazw poszczególnych obiektów, lecz nie przewiduje wsparcia finansowego dla samorządów w tym zakresie.

W świetle powyższego, zdaniem strony skarżącej, zarządzenie zastępcze jest pozbawione podstaw prawnych. Sąd rozstrzygający sprawę, w oparciu o treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, powinien odmówić stosowania przepisów ustawy dekomunizacyjnej będących podstawą Zarządzenia - jako sprzecznych z Konstytucją RP i na podstawie takiego ustalenia wydać stosowne rozstrzygnięcie. Takie uprawnienie wynika bowiem z art. 193 Konstytucji RP.

Następnie strona skarżąca podniosła, iż Wojewoda nie wykazał, aby dotychczasowa nazwa ulicy zmieniona zarządzeniem wypełniała dyspozycję art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej. Zarządzenie zawiera w uzasadnieniu informację przypominającą kopię biogramu zaczerpniętego ze źródeł encyklopedycznych, często niepełnych, pozbawionych jakichkolwiek cech analizy. Brak dostatecznego uzasadnienia dla zarządzenia, powoduje, że nie sposób odczytać jakimi obiektywnie weryfikowalnymi kryteriami kierował się organ przy zakwalifikowaniu dotychczasowej nazwy ulicy do zmiany na podstawie ww. ustawy.

Wojewoda powinien był przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami m.st. Warszawy przed wydaniem zarządzenia stosownie do art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W świetle tych regulacji organ miał możliwość odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Brak przeprowadzenia konsultacji stanowi naruszenie przepisów Karty, która stanowi część obowiązującego w Polsce porządku prawnego.

Strona skarżąca podniosła, że zarządzenie zastępcze należy do katalogu aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o którym mowa w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powołała powołał art. 4 ww. ustawy, wskazując, że ust. 2 tego przepisu nie ma zastosowania do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty akty te mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym. Ważny interes państwa, o jakim mowa w ww. przepisie, nie może zatem stanowić przesłanki, która uzasadniałaby wejście w życie zarządzenia zastępczego z dniem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie strony skarżącej dokument z dnia 9 listopada 2017 r. (znak: BUW-940-229(2)/17) Wojewoda Mazowiecki błędnie uznał za opinię IPN, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej. Opinia zgodna z art. 6 ust. 3 ww. ustawy powinna potwierdzać niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy z jej art. 1. Tymczasem, w opinii tej ograniczono się wyłącznie do enigmatycznego sformułowania: "Nazwy ulic znajdujących się w granicach Miasta Stołecznego Warszawy, wymienione w załączonym niżej wykazie, jako nazwy wymagające zmiany - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy", a w uzasadnieniu lakonicznie stwierdzono, iż "w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wymienione nazwy - jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy" oraz pozytywnie oceniono proponowane przez Wojewodę nowe nazwy ulic. Tego typu uzasadnienie, w którym zbiorczo i bez powołania konkretnych argumentów odnoszących się do poszczególnych osób, organizacji, wydarzeń lub dat, które przekonująco tłumaczyłyby racje i motywy dokonanej przez IPN oceny, nie spełnia wymogu prawidłowej, tj. wyczerpująco umotywowanej opinii. Nadto, "opinia" IPN nie pochodzi od właściwego organu ze względu na brak podpisu osoby reprezentującej organ Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi w całości.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, iż w skardze jako stronę skarżącą wskazano Radę m.st. Warszawy, czyli organ stanowiący m.st. Warszawy, podczas gdy uprawnienie do zaskarżenia zarządzenia zastępczego przysługiwało Miastu Stołecznemu Warszawa. Odróżnić należy kwestie oznaczenia podmiotu legitymowanego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organu reprezentującego ten podmiot w postępowaniu oraz organu podejmującego akt będący podstawą do wniesienia skargi. Wojewoda podniósł, że to gmina będąca podmiotem władzy publicznej ma osobowość prawną i to ona ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", osoby prawne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W przypadku gminy - osoby prawnej - wyznaczenie organu uprawnionego do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym następuje na podstawie przepisów ustrojowych, tj. ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 31 u.s.g. wprost zaś stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Jest to ustawowe przyznanie wójtowi prawa do reprezentacji gminy i pozycja ta nie może być uchylona poprzez działanie rady gminy. Tylko wójtowi jako organowi wykonawczemu ustawa powierza funkcję reprezentanta gminy "na zewnątrz", a zatem także w postępowaniach sądowych. Organ podkreślił, że wykonanie uchwały Rady m.st. Warszawy nr LVII/1474/2017 z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze powierzono Prezydentowi m.st. Warszawy. Oznacza to, że sama Rada m.st. Warszawy, podejmując ww. uchwałę, przyjęła stanowisko, iż Prezydent m.st. Warszawy, jako organ wykonawczy gminy, będzie ją wykonywał w oparciu o art. 30 ust. 1 u.s.g., reprezentując tym samym m.st. Warszawę w zainicjonowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 31 u.s.g., a nie jako pełnomocnik Rady m.st. Warszawy.

Organ zauważył, że do skargi dołączono pełnomocnictwo procesowe do reprezentowania Rady m.st. Warszawy, a nie m.st. Warszawy, które zostało udzielone w dniu 5 grudnia 2017 r. przez Zastępcę Prezydenta m.st. Warszawy działającego z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, a ten z kolei z upoważnienia Rady m.st. Warszawy. Zatem działający w sprawie pełnomocnik nie ma należytego umocowania.

Motywując wniosek o oddalenie skargi, Wojewoda wskazał, że podniesione w niej zarzuty, w tym dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP, są nieuzasadnione.

Zaznaczył, że sama strona skarżąca na podstawie tych samych przepisów ustawy dekomunizacyjnych, których niekonstytucyjność podnosi, na sesji w dniu 31 sierpnia 2017 r. podjęła 6 uchwał w sprawie zmiany nazw ulic oznaczonych numerami od LIV/1359/2017 do LIV/1364/2017. Oznacza to, że strona skarżąca sama, autonomicznie dokonała oceny przepisów ww. ustawy i nie stwierdziwszy ich niezgodności z Konstytucją RP podjęła w oparciu o nie 6 uchwał, aby następnie - w niezmienionym stanie prawnym - zarzucić tym samym przepisom niekonstytucyjność, gdy tylko stały się one podstawą do wydania zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego. Oznacza to, że odnośne zarzuty podniesione zostały wyłącznie dla potrzeb argumentacyjnych skargi, w świetle jej oczywistej niezasadności.

Organ wskazał w dalszej kolejności, że podstawą odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawowych nie może być zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji, a kontrola konstytucyjności przepisów ustaw należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Organ powołał się również na domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją, które może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca.

Odnośnie zarzutu naruszenia autonomii i samodzielności m.st. Warszawy, organ wskazał, że strona skarżąca miała do dyspozycji okres 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, z dodatkowym okresem vacatio legis do przeprowadzenia wszystkich czynności zmierzających do zmiany nazw ulic. Podkreślił, że organ władzy publicznej nie może unikać podejmowania decyzji, jeżeli wiążące normy prawne nakładają na niego taki obowiązek.

Organ zauważył, że brak jest w skardze zarzutu kwestionującego zasadność wytypowania do zmiany konkretnej nazwy ulicy objętej zarządzeniem zastępczym. Tym samym, strona skarżąca nie neguje konieczności zmiany tej konkretnej nazwy ulicy w świetle celu ustaw dekomunizacyjnej, uznania tej nazwy jako niezgodnej z art. 1 ustawy, a tym samym nie neguje, że ziścił się warunek, którego realizacja stanowiła prawnie zdeterminowany obowiązek samorządu.

Wojewoda zaznaczył, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie ma - w aspekcie wykonywania zadań publicznych - charakteru absolutnego. Jednostki samorządu muszą działać w ramach ustaw. Ustawodawca zaś może -zgodnie z zasadą proporcjonalności - ingerować w tę swobodę. Wyrazem dopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji jest właśnie unormowanie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Nadto, w ustawie tej przewidziano w pierwszym rzędzie autonomiczne działanie samorządu w ramach zasady legalizmu, a dopiero bezczynność po stronie samorządu uruchamia procedurę zarządzenia zastępczego, jako środka ostatecznego. Jest to jednocześnie wyrazem zachowania zasady subsydiarności (pomocniczości), gdyż ustawa daje pierwszeństwo dla działania samorządu.

Zdaniem organu w zarządzeniu zastępczym wykazano, iż wypełniona została dyspozycja art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W jego uzasadnieniu zostały podane informacje o charakterze encyklopedycznym, odnoszące się do dotychczasowej nazwy ulicy, i są one wystarczające aby - bez oczekiwanej, pogłębionej analizy - uznać, że przesłanki z ww. przepisu zostały spełnione. Uważna lektura zarządzenia zastępczego nie powinna zaś nasuwać większych wątpliwości, z jakich powodów - w świetle brzmienia ustawy - dotychczasowa nazwa wymagała zmiany.

Organ zaznaczył, iż ustawa dekomunizacyjna w żadnym zakresie nie przewiduje konieczności przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami czy z organami samorządowymi, które miałyby poprzedzać wydawane zarządzenie. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy też niezgodności ustawy dekomunizacyjnej z ww. przepisem Konstytucji, a regulacje tej ustawy "wyprzedzają" ogólniejsze i wcześniejsze unormowania aktów prawa miejscowego, w szczególności uchwały Rady m.st. Warszawy nr LV/1383/2017w sprawie nazewnictwa obiektów miejskich.

Zdaniem wojewody art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego, bowiem zarządzenie zastępcze wydane w oparciu o art. 6 ust. 2 tejże ustawy, jest realizacją na danym terytorium celu ustawy dekomunizacyjnej o poziomie państwowym, a tym samym wydawane jest w interesie państwa. W zarządzeniu zastępczym wskazano, iż wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, ze względu na ważny interes państwa i argumentację dotyczącą podstawowych założeń ustawy, a także z uwagi na bezczynność Miasta w zakresie zmiany nazwy, co czyni zadość zasadom demokratycznego państwa prawnego, o których mowa w ww. przepisie.

Końcowo organ wskazał, stosowne pełnomocnictwo A. S. - Dyrektora Biura Upamiętnienia Walk i Męczeństwa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Ponownie zwrócił uwagę na brak w zarządzeniu zastępczym argumentacji świadczącej o wypełnieniu dyspozycji art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, co przemawia za wyeliminowaniem skarżonego zarządzenia zastępczego z obrotu prawnego. Organ nadzoru, wydając zarządzenie zastępcze, powinien dochować szczególnej staranności, co najmniej takiej, jakiej wymaga się od organu samorządowego, ponieważ w rzeczywistości nie realizuje zadania własnego, lecz należące do samorządu terytorialnego, zaś uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie może charakteryzować się dowolnością, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W sytuacji gdy Wojewoda uznał daną osobę, organizację, datę lub wydarzenie za symbolizujące komunizm albo propagujące ten ustrój, to jego obowiązkiem było wykazanie, z jakiego konkretnego powodu zajął takie stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2018 r. Wojewoda Mazowiecki podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi. Zaznaczył, że zdolność sądową w ewentualnym postępowaniu posiadałoby m.st. Warszawa, gdyby złożyło skargę i było stroną skarżącą z uwagi na posiadaną podmiotowość prawną. Brak zdolności sądowej po stronie skarżącej Rady m.st. Warszawy ma charakter pierwotny i zachodził już w chwili wszczęcia postępowania. Ten zaś możliwy jest do usunięcia przy zastosowaniu art. 31 § 1 p.p.s.a. czy 58 § 2 p.p.s.a., jedynie w przypadku, gdy co do zasady jest usuwalny. Dostrzeżony brak jest brakiem niedającym się uzupełnić, gdyż Rada m.st. Warszawy nie może uzyskać osobowości prawnej. Miasto ma swoją odrębną podmiotowość, a w konsekwencji - swoją odrębną zdolność sądową. W tym stanie rzeczy zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. wobec nieusuwalnego pierwotnego braku zdolności sądowej Rady m.st. Warszawy wskazanej w skardze i dołączonych do niej dokumentach.

Organ nadzoru podniósł nadto, że w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), dalej jako: "ustawa zmieniająca", z dniem 7 stycznia 2018 r. zaczął obowiązywać dodany w treści ustawy dekomunizacyjnej art. 6c. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 4 ustawy zmieniającej. Postanowiono w nim, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 7 stycznia 2018 r.) stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (tj. ustawą zmieniającą). Wobec braku spełnienia przesłanki z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, mającego zastosowanie w niniejszym postępowaniu, skarga winna być na tym etapie odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W piśmie z dnia 24 kwietnia 2018 r. strona skarżąca zakwestionowała stanowisko Wojewody Mazowieckiego, co do odrzucenia skargi na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Wskazała, że pierwotne powołanie w skardze Rady m.st. Warszawy jako skarżącego należy rozpatrywać wyłącznie przez pryzmat przepisu art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tej sytuacji Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej - Miasto Stołeczne Warszawy do uzupełnienia stosownego braku skargi, czemu Miasto uczyniło zadość w wyznaczonym przez Sąd terminie.

Nadto strona skarżąca wskazała, że przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, ograniczający w bardzo istotny sposób możliwość zaskarżania zarządzeń zastępczych, a w praktyce pozbawiający tej możliwości, stanowi rażące naruszenie zasady sądowej ochrony samodzielności gminy jako odpowiednika ogólnego prawa do sądu (art. 165 ust. 2 Konstytucji) i konstytucyjnej misji sądów administracyjnych (art. 166 ust. 3 w związku z art. 184 Konstytucji). Przepis ten jest sprzeczny z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.

Strona skarżąca oceniła jako niekonstytucyjny przepis art. 4 ustawy zmieniającej, wskazując, iż ogranicza w sposób bardzo istotny możliwość weryfikacji zarządzeń zastępczych przez niezależny sąd w odniesieniu do nowych spraw oraz kreuje dodatkową przesłankę zasadności skargi w trakcie trwających już postępowań, tym samym narusza gwarancje wyrażone w art. 2 Konstytucji.

Nadto wskazała, że w ustawie dekomunizacyjnej oprócz ogólnych przepisów nakazujących gminom zmianę nazw ulic symbolizujących komunizm, zabrakło wskazania przesłanek, jakimi organy jednostek samorządu terytorialnego miały kierować się przy identyfikacji nazw ulic spełniających kryteria wskazane w ustawie. Tym samym Rada m.st. Warszawy miała niejako zgadnąć, które nazwy ulic w Warszawie upamiętniają i symbolizują ustrój komunistyczny. W rezultacie, w wyniku działania Wojewody doszło do błędnego zakwalifikowania dotychczasowych patronów ulic, będących częstokroć literatami, wojskowymi czy prawnikami żyjącymi w okresie PRL, jako symbolizujących komunizm. Osoby te miały wyłącznie pośredni związek z ustrojem komunistycznym, często wynikający wyłącznie z faktu, iż okres ich pracy zawodowej i twórczości przypadał w latach 1944-1989.

Podsumowując, strona skarżąca podniosła, że regulacja ustawy dekomunizacyjnej, jak również wydane zarządzenia zastępcze Wojewody Mazowieckiego, godzą w wartości i gwarancje, na straży których stoi Konstytucja, takie jak zasada decentralizacji władzy publicznej, samodzielności samorządu terytorialnego i ochrony sądowej tej samodzielności. Z tego też względu Sąd w niniejszej sprawie powinien odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej i uchylić zaskarżone zarządzenia zastępcze Wojewody Mazowieckiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

2. W pierwszej kolejności należy jednak dokonać oceny dopuszczalności zaskarżenia zarządzenia zastępczego w tej sprawie.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 ze zm.), obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, wobec niewykonania przez właściwy organ, tj. Radę m.st. Warszawy obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy. Zarządzenie zastępcze dotyczy więc materii należącej do właściwości Rady m.st. Warszawy.

Stosownie do art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w postępowaniu dotyczącym wydanego zarządzenia zastępczego prawodawca przewidział procedurę kontroli legalności takiego aktu podobną do kontroli wykonywanej w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego. Z art. 98 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. wynika zasada, iż akt taki podlega zaskarżeniu z powodu jego niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia. Natomiast podstawą do wniesienia skargi na taki akt jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g.).

W niniejszej sprawie taką uchwałę podjęła Rada Miasta Stołecznego Warszawy w dniu 16 listopada 2017 r, Nr LVII/1474/2017, w której w § 1 postanowiono o wniesieniu skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Wykonanie tej uchwały powierzono Prezydentowi m.st. Warszawy (§ 2). Postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3).

Do powyższej uchwały została załączona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr IX/194/2007 w sprawie reprezentowania Rady m.st. Warszawy w postępowaniach przed sądami administracyjnymi. W § 1 ww. uchwały postanowiono, że udziela się Pani Hannie Gronkiewicz - Waltz pełnomocnictwa ogólnego do prowadzenia spraw Rady m.st. Warszawy w postępowaniach przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie sprawa dotycząca obowiązku zmiany nazwy ulic m.st. Warszawy, spełniających przesłanki określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, jest "sprawą" Rady m.st. Warszawy, należy bowiem do zakresu jej właściwości.

Wniesienie skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. stanowiło wykonanie ww. uchwały Rada Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 listopada 2017 r. Nr LVII/1474/2017. Wprawdzie z treści skargi wynikało, że skarga została wniesiona przez Radę m.st. Warszawy, niemniej jednak, za pismem procesowym z dnia 12 stycznia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu do akt sprawy wpłynęło pełnomocnictwo z dnia 12 stycznia 2018 r. udzielone przez Prezydenta m.st. Warszawy adw. A. J. do zastępowania miasta stołecznego Warszawy przed sądami administracyjnymi w sprawie o wskazanej sygnaturze akt. Jednocześnie Prezydent m. st. Warszawy potwierdził czynność wniesienia w dniu 8 grudnia 2017 r. przez pełnomocnika skargi w tej sprawie.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

3. Sąd nie stwierdził również przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także prawnopublicznej.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności.

Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Tym samym, oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, należy stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżenia tego aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczna - wprost - z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, zatem naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, która polegałaby na ograniczeniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Podkreślić należy, że Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej, stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6c ustawy, wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Warto w tym miejscu powołać pogląd Sądu Najwyższego, który w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98 (publ. LEX nr 35586) stwierdził, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Nie może także zostać zaakceptowany pogląd Wojewody Mazowieckiego, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej - wobec treści art. 4 ustawy zmieniającej - stanowiłby przeszkodę do wniesienia skargi, bowiem przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 14 grudnia 2017 r.

Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy zmieniającej stanowi rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd.

W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu 9 listopada 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Z tego już powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania. Zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy dekomunizacyjnej zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do sprzecznej wykładni art. 6c ustawy, zgodnie z którą ograniczenie możliwości zaskarżenia do sądu zarządzeń zastępczych wojewody jest sprzeczne z gwarancją ochrony sądowej samodzielności gminy zawartą w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

4. W związku z powyższym, uznając za dopuszczalne zaskarżenie zarządzenia zastępczego, Sąd dokonał oceny zgodności z prawem powyższego zarządzenia.

Na wstępie wskazać należy, że zarządzenie zastępcze - oprócz rozstrzygnięcia nadzorczego - jest kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym, który stosownie do zapisu art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), sprawowany jest przez organy nadzoru, którymi są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości mamy do czynienia ze środkami o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (v. P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego w komentowanym przepisie jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, "istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo" (v. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r., System Informacji Prawnej LEX 2018). Organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialność za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245).

5. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. dotyczące zmiany nazwy ulicy położonej w Warszawie z "Antoniego Dobiszewskiego" na "Adama Bienia", wydane w trybie art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944–1989 (ust. 2).

Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 ww. ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Natomiast w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1.

6. Z powyższego wynika, że zasięgnięcie opinii IPN stanowi warunek formalny wydania zarządzenia zastępczego. IPN jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako potwierdzającą niezgodność dotychczasowych nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Instytucja ta, na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1575), dalej "ustawa o IPN", jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Zatem potwierdzenie wyrażone w opinii IPN, mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i stanowi istotny element materiału dowodowego. Nie ma jednak charakteru wiążącego dla organu nadzoru wydającego zarządzenie zastępcze w trybie art. 6 ust. 2 ww. ustawy. Nadanie opinii takiego charakteru pozostawałoby bowiem w sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, gdyż faktycznym organem nadzoru byłby wtedy Instytut Pamięci Narodowej, a nie wojewoda (v. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18, publ. CBOSA).

Jak podkreśla się w doktrynie prawa administracyjnego, opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (v. R. Lewicki. Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, str. 99). Zaznaczyć przy tym należy, że każda opinia, sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi. Opinia musi zawierać uzasadnienie wskazujące na przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna więc zawierać przekonującą argumentację na poparcie zawartego w niej stanowiska. Powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc - w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób - powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Opinia musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinien wynikać jej przekonywujący charakter. Innymi słowy, analizując daną opinię, nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła, a osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji.

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu powołanego do wydania opinii na gruncie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej i obowiązki wojewody zmierzające do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 ww. ustawy nie są tożsame. To na wojewodzie, jako organie stwierdzającym nieważność uchwały spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ opiniujący, choć nie wydaje zarządzenia zastępczego, powinien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to, że jest on zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w tym zakresie, jak ma to czynić organ załatwiający sprawę (v. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy z dnia 1 kwietnia 2016r., System Informacji Prawnej LEX 2018).

Podkreślenia wymaga, że zarządzenie zastępcze, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 3 u.s.g., musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jako związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zarządzenia powinno być zatem realne i adekwatne, a nie pozorne. W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, wydanego na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, Wojewoda powinien zawrzeć własną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii IPN - jako kluczowego dowodu w sprawie. Powinien również poczynić własne dodatkowe ustalenia, a przede wszystkim przedstawić własną, przekonującą ocenę co do stwierdzenia, czy faktycznie dotychczasowa nazwa danej budowli, obiektu czy urządzenia użyteczności publicznej odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 lub 2 ww. ustawy.

7. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. zostało wydane z naruszeniem art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Po pierwsze zauważyć należy, że Wojewoda stosownie do przepisu art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej wystąpił do IPN o wydanie opinii co do niezgodności nazwy "Antoniego Dobiszewskiego" z art. 1 ust. 1 ustawy. Jednak uzyskane od IPN pismo zatytułowane "Opinia", wymogów opinii, zdaniem Sądu, nie spełnia. W petitum pisma zawarto stwierdzenie, że nazwy ulic znajdujących się w granicach Miasta Stołecznego Warszawy, wymienione w załączonym niżej wykazie jako nazwy wymagające zmiany - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Poniżej zamieszczono zestawienie tabelaryczne 47 nazw ulic wymagających zmiany w poszczególnych dzielnicach m.st. Warszawy (w tym "Antoniego Dobiszewskiego" - pod poz. 45) oraz 47 nazw ulic proponowanych w miejsce nazw dotychczasowych.

Pismo zawiera również "uzasadnienie", jednak ma ono charakter wyłącznie formalny. Nie spełnia bowiem podstawowych wymogów, o których była już mowa powyżej. W uzasadnieniu tym stwierdzono, że pismem z dnia 7 listopada 2017 r. Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do IPN o wydanie opinii, czy nazwy ulic wymienione w załączonych do pisma projektach zarządzeń zastępczych Wojewody Mazowieckiego w sprawie nadania nazwy ulicy są zgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Wskazane przez wojewodę nazwy obowiązywały w dniu 2 września 2017 r., a co za tym idzie organ nadzoru powziął wątpliwości, co do ich zgodności z ustawą. Dalej wskazano, że w ocenie IPN wymienione nazwy - jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń symbolizujących komunizm - są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy. Następnie IPN powołał się na "przytoczoną powyżej argumentację", której opinia w ogóle nie zawiera.

Z opinii tej zatem w żaden sposób nie można wywnioskować, z jakich powodów i w oparciu o jakie przesłanki IPN uznał, że konkretna nazwa "Antoniego Dobiszewskiego" jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Ma to tym większe znaczenie, że jak stwierdził IPN, Wojewoda Mazowiecki "powziął wątpliwości" co do zgodności tej nazwy z ustawą. Konieczne było zatem przedstawienie przez IPN - jako instytucję wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski - wyczerpującej oceny historycznej w tym zakresie, z powołaniem na konkretne źródła, a w konsekwencji umotywowanie opinii w taki sposób, aby miała faktyczne, a nie tylko formalne, znaczenie dowodowe. Podkreślić należy, że zadania nałożone na IPN w ustawie o IPN zobowiązują tę jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W kontrolowanej sprawie, w sytuacji braku jakiejkolwiek argumentacji na poparcie stanowiska IPN, że ww. nazwa jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy, tej staranności - zdaniem Sądu - zabrakło.

Zaznaczyć również należy, że ww. piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. IPN wyraził opinię, że nazwy ulic znajdujących się w granicach m.st. Warszawy, wymienione w załączonym wykazie są niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. To stwierdzenie powtórzone jest również w "uzasadnieniu" do tej opinii. Tymczasem IPN, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, wydaje opinię potwierdzającą niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 1, o czym była mowa powyżej, składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Ustęp 1 tego artykułu stanowi, że nazwy jednostek organizacyjnych i pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (...), nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Natomiast ustęp 2 określa nazwy propagujące komunizm wskazując, że za takie uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 - 1989. Ustawodawca różnicuje więc zakres ustawy dekomunizacyjnej, co powinna odzwierciedlać opinia IPN. Oznacza to, że opinia IPN powinna mieć zindywidualizowany charakter zarówno co do ww. podstawy prawnej, jak i uzasadnienia zawierającego wyczerpującą ocenę historyczną. Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie w kontekście informacji o Antoniego Dobiszewskiego zawartych w zarządzeniu zastępczym, a także wobec powołania się przez organ nadzoru w uzasadnieniu ww. zarządzenia na art. 1 ust. 2.

Zauważyć również należy, że rzeczą IPN na gruncie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, jest wydanie opinii "potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1". IPN wydaje więc opinię na temat konkretnej nazwy (w tym przypadku ulicy), nie opiniuje natomiast projektu zarządzenia zastępczego wojewody o zmianie nazwy ulicy i treści w nim zawartych, bowiem to dopiero w następstwie uzyskania opinii IPN, która stanowi element materiału dowodowego, organ nadzoru wydaje zarządzenie zastępcze. Tymczasem w piśmie Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 listopada 2017 r. wskazano, ze organ nadzoru przesyła projekty zarządzeń zastępczych zgodnie z listą jak w załączniku, z prośbą o wydanie opinii. Nasuwa to wątpliwości, czy opinia IPN, zawierająca w istocie jedno zdanie, w którym stwierdza niezgodność nazw ulic z art. 1 ust. 1 ustawy, odnosi się do wymienionych nazw ulic, czy do treści projektów zarządzeń zastępczych Wojewody.

8. Jak już wyżej wskazano, zarządzenie zastępcze musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem zaskarżone zarządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. takiego w istocie uzasadnienia nie zawiera. Organ nadzoru ograniczył się do przytoczenia art. 6 ust. 1 - 3 oraz art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Wskazał, że zwrócił się do IPN o wydanie opinii potwierdzającej niezgodność nazwy "Antoniego Dobiszewskiego" z art. 1 ustawy. Opinia IPN wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 listopada 2017 r. Wskazano w tejże opinii, że ww. nazwa wypełnia normę art. 1 ustawy.

W dalszej części uzasadnienia organ nadzoru przytoczył informacje dotyczące Antoniego Dobiszewskiego, mające charakter biogramu, nie podając źródła pochodzenia tych informacji.

Następnie organ nadzoru wskazał w sposób ogólny, że podstawowym założeniem ustawy dekomunizacyjnej było skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych. Przedsięwzięcie to jest jednym z elementów polityki historycznej, jako kategorii służącej kształtowaniu świadomości historycznej społeczeństwa, w tym świadomości gospodarczej i terytorialnej. Polityka historyczna dotyczy interpretacji faktów, bytów i zdarzeń oraz jest rozpatrywana w kategoriach racji stanu społeczeństwa i narodu, jako element mający charakter długofalowy i stanowiący fundament państwa.

Zatem - jak dalej wskazał organ - na mocy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej, był on zobligowany do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie zmiany nazwy z ulicy Antoniego Dobiszewskiego na Adama Bienia.

Jak wynika z powyższego, Wojewoda nie dokonał w ogóle własnej oceny przytoczonych informacji na temat Antoniego Dobiszewskiego.

Podkreślić należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, tj. w sytuacji, gdy pismo IPN, jak wywiedziono powyżej, nie spełnia przesłanek opinii w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy, bowiem nie zwiera żadnej argumentacji na poparcie stwierdzenia o niezgodności nazwy Antoniego Dobiszewskiego z art. 1 ustawy, to na organie nadzoru spoczywał obowiązek dochowania tym większej staranności w zakresie dokonania oceny historycznej tej nazwy i wykazania, ze zachodzą przesłanki do jej zmiany w świetle art. 1 ustawy.

Ponadto, w sytuacji gdy organ nadzoru stwierdził, iż w przedmiotowym piśmie IPN brak jest stosownego uzasadnienia zawartych w nim konkluzji, powinien zwrócić się do IPN z wnioskiem o uzupełnienie stanowiska, tak by można było uznać, że spełnia ono przedstawione powyżej wymogi, jakim winna odpowiadać opinia. Dodać należy, iż na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. pełnomocnik Wojewody wyjaśnił, iż biogramy osób były sporządzane przez organ w oparciu o materiały zamieszczone na stronie internetowej IPN. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, iż strona ta nie została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. Po zapoznaniu się ze wzmiankowaną strona internetową Sąd stwierdził, że zamieszczone tam biogramy nie zostały opatrzone żadnym podpisem, co uniemożliwia uznanie ich za opinię w znaczeniu procesowym. Nadto w wykazie brak jest biogramu Antoniego Dobiszewskiego.

Zaniechanie poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych, w tym podania źródła przytoczonych informacji, a w szczególności zaniechanie oceny zamieszczonych informacji, stanowi o naruszeniu art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Naruszenie to skutkuje uchyleniem zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

9. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że akt nadzoru winien czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji. Nie można bowiem domniemywać zarówno motywów, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni zastosowanych przepisów. Na pełną akceptację zasługuje przedstawione przez NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 2857/15 (publ. CBOSA) stanowisko, zgodnie z którym wymóg uzasadnienia aktu nadzoru wiąże się niewątpliwie z prawem wysłuchania i obowiązkiem przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów. Wprawdzie wyrok ten dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, a nie zarządzenia zastępczego, lecz w świetle powyższych rozważań zachowuje aktualność również na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Podkreślić także należy, że zawarcie w zarządzeniu zastępczym uzasadnienia decyduje w istocie o możliwości akceptacji tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę jego legalności, tj. zbadanie, czy zarządzenie zastępcze - biorąc pod uwagę jego treść - może pozostać w obrocie prawnym. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonywaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań lub ocen, czy też poprzez tłumaczenie niejasnych lub niepełnych rozważań. Przesłanki działania organu nadzoru muszą być wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domniemań czy domysłów.

Powyższa konstatacja ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, w której zasadniczą kwestią pozostaje ocena, czy osoba Antoniego Dobiszewskiego stanowi postać symbolizującą lub propagującą komunizm. Sąd administracyjny bowiem nie posiada w ogóle kompetencji do dokonywania ocen historycznych lub historyczno-ideologicznych. Obowiązkiem Sądu było jedynie dokonanie oceny legalności zaskarżonego zarządzenia w oparciu o przepisy ustawy dekomunizacyjnej. Ocena ta jednak musiała skutkować uchyleniem zarządzenia.

Końcowo wskazać należy, że rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd nie odnosił się do kwestii nadania w zarządzeniu dotychczasowej nazwie "Antoniego Dobiszewskiego" - ulicy "Adama Bienia", bowiem upamiętnienie nazwy ulicy nazwiskiem osoby zasłużonej nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, a jest nim jedynie kontrola powodów wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).