Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2890/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 36 a ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. i H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 860/18 w sprawie ze skargi A. G. i H. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 października 2018 r. nr WI-I.7840.3.152.2017.AO w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r., II SA/Gd 860/18 oddalił skargę A. G. i H. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 24 października 2018 r. nr WI-I.7840.3.152.2017.AO w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że wobec ustalenia, iż A. G. i H. G. dopuścili się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1988 r., nr UAN-8381/22/88 udzielającej pozwolenia na budowę domku letniskowego w miejscowości M., gmina [...], polegającego na zmianie lokalizacji budynku i jego funkcji z letniskowej na budynek mieszkalny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej: PINB) pismem z 15 października 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zabudowy zrealizowanej na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości M., a następnie decyzją z 19 maja 2017 r. nr PINB/70035/184/2/2015/2017/MR/MP na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej: p.b., nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w terminie do 31 lipca 2107 r. robót budowlanych polegających na przebudowie rur spustowych odprowadzających wody opadowe z połaci dachowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości M. tak, aby wody opadowe zgodnie z warunkami technicznymi zachowały się na terenie ww. działek, zobowiązując równocześnie do sporządzenia i przedłożenia do 31 października 2017 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego ww. budynku, który powinien uwzględniać stan rzeczywisty po wykonaniu nakazanych robót budowlanych.

W związku z powyższą decyzją, która się stała ostateczna, Starosta Kartuski wszczął z urzędu postępowanie i orzekł decyzją z 28 czerwca 2017 r. nr 39.2016.MB o uchyleniu na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. decyzji Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1988 r.

Nie uwzględniając odwołań A. G. i H. G. wniesionych pismami z 17 lipca 2017 r., Wojewoda Pomorski decyzją z 24 października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołujący wnieśli o zawieszenie postępowania odwoławczego w związku z wystąpieniem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z 19 maja 2017 r., jednakże okoliczność ta, zdaniem organu odwoławczego, nie potwierdza wystąpienia sytuacji określonej w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., co stanowiło podstawę wydania postanowienia odmownego z 3 lipca 2018 r. Wojewoda Pomorski przywołał treść art. 36a ust. 2 p.b. i wskazał, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w oparciu o dyspozycję art. 51 ust. pkt 3 p.b. obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to jedyna przesłanka, jaką bada organ. Odnosząc się do postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, Wojewoda Pomorski zauważył, że odwołujący nie zostali w sprawie zawiadomieni o prowadzonym postępowaniu, jedynie doręczona została im decyzja organu I instancji. Wprawdzie takim działaniem organ I instancji naruszył wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, co stanowi istotne uchybienie przepisom, lecz w postępowaniu przed organem odwoławczym odwołujący mieli możliwość wglądu w akta sprawy, wnoszenia uwag i zastrzeżeń oraz byli informowani o wszelkich czynnościach podejmowanych w toku postępowania. Pismem z 13 sierpnia 2018 r. zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego zebranego w sprawie, w związku z czym naruszenie, którego dopuścił się Starosta Kartuski nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

A. G. i H. G. złożyli skargę na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego z 24 października 2018 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając jej naruszenie: art. 2 Konstytucji w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji uchylającej ostateczną decyzję Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1988 r. o pozwoleniu na budowę, pomimo iż od daty jej uprawomocnienia minęło 30 lat; art. 10 § 1 w związku z art 61 § 4 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż organ ten pozbawił odwołujących możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie zbyt lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia decyzji, pomijającego istotne elementy sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uzasadniając oddalenie skargi, wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż dla domku letniskowego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] (obecnie także na działkach nr ew. [...] i [...]) w miejscowości M., którego inwestorami byli skarżący wydana została decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., tj. decyzja PINB z 19 maja 2017 r. Z decyzji tej wynika, że PINB nałożył na skarżących obowiązek wykonania wskazanych w niej robót budowlanych, a ponadto zobowiązał inwestorów do sporządzenia i przedłożenia do dnia 31 października 2017 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego ww. budynku, który powinien uwzględniać stan rzeczywisty po wykonaniu ww. robót budowlanych. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, albowiem do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i w toku postępowania przed sądem nie wydano orzeczenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 19 maja 2017 r. Sąd I instancji podkreślił, że w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a więc oceniania, czy taka decyzja jest zgodna z prawem, jak również nie mogą dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 p.b. (wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 2161/16). Przyjąć trzeba jednoznacznie, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, iż organy te są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania o uchyleniu ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji w związku z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji, która przez prawie trzydzieści lat korzystała z przymiotu ostateczności, Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje, iż uchylenie lub zmiana takich ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie, to jednocześnie z woli ustawodawcy także przepisy szczególne mogą przewidywać sytuacje, w których decyzje korzystające z przymiotu ostateczności będą eliminowane z obrotu prawnego. Jednym z takich przepisów szczególnych w stosunku do przepisów k.p.a. określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych jest właśnie art. 36a ust. 2 p.b. stanowiący podstawę kwestionowanej decyzji. W związku z tym należy uznać, że działania organu administracji architektoniczno-budowlanej polegające na uchyleniu ostatecznej decyzji z 14 września 1988 r. znajduje oparcie w przepisach prawa i nie stanowi naruszenia zasady określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Sąd I instancji nie znalazł też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Wskazał, że wprawdzie nie jest wątpliwe, że Starosta Kartuski przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, niemniej dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Konieczne jest wykazanie, że uchybienie przepisom postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wykazanie, że gdyby do wskazanego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, spoczywa na stronie, która tak twierdzi. W niniejszej sprawie strona skarżąca takiego wpływu nie wykazała, ale też orzekający Sąd nie dopatrzył się, aby uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji miało doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę Pomorskiego.

A. G. i H. G. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z 24 października 2018 r., utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję z 28 czerwca 2017 r. uchylającą ostateczną decyzję Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1988 r. o pozwoleniu na budowę, pomimo faktu, iż od daty jej uprawomocnienia minęło 30 lat, a także pomimo faktu nieodnalezienia jej oryginału oraz dokumentacji dotyczącej jej wydania, w tym dokonanych wówczas uzgodnień;

2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym w szczególności nieodniesienie się do faktu nieodnalezienia przez Starostę Kartuskiego oryginału decyzji Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1988 r.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 29 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez wszystkie strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej, w tym oświadczenie przez pełnomocnika skarżących w piśmie z 16 maja 2022 r., że skarżący zrzekają się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Nieuprawnione jest zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia w niniejszej sprawie art. 2 Konstytucji w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., co skarżący łączą z datą wydania przez Naczelnika Gminy [...] uchylonej przez Wojewodę Pomorskiego decyzji z 14 września 1988 r., jak też z faktem nieodnalezienia jej oryginału oraz dokumentacji dotyczącej jej wydania. Odnosząc się do obu tych kwestii, należy przypomnieć, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja jest aktem podjętym przez Wojewodę Pomorskiego, który stanowi konsekwencję stwierdzenia przez PINB, iż skarżący dopuścili się istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1988 r. i wydania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ostatecznej decyzji nakładającej na skarżących obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wskazana decyzja PINB z 19 maja 2017 r. jest decyzją ostateczną, która pozostaje w obrocie prawnym i wiąże w zakresie wynikającym z jej rozstrzygnięcia, wobec tego, że skarżący odstąpili od poddania jej kontroli instancyjnej, a równocześnie za nieskuteczny został oceniony ich wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1483/19 oddalił bowiem skargę skarżących na decyzję GINB z 25 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 19 maja 2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 stycznia 2021 r., II OSK 2130/20 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących od tego orzeczenia. W obu postępowaniach, tj. zarówno w postępowaniu prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego, jak i w postępowaniu prowadzonym przed organami administracji architektoniczno-budowlanej organy dysponowały wyłącznie kopią decyzji Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1988 r. Zarzut nieodnalezienia jej oryginału i dokumentacji dotyczącej jej podjęcia należy uznać za nieskuteczny, jeżeli w sprawie nie budzi wątpliwości fakt jej wydania i sami skarżący nie kwestionują tego, że na podstawie tej decyzji zostały zrealizowane przez nich roboty budowlane prowadzące do wybudowania obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania naprawczego.

Równocześnie nie można pomijać, że treść decyzji z 14 września 1988 r. w tym aspekcie, który ma związek z określeniem jej przedmiotu, tj. zakresu uprawnień przysługujących skarżącym na podstawie udzielonego im pozwolenia, została wyjaśniona w zakończonym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Organy te po dokonaniu analizy zamieszczonego w niej rozstrzygnięcia, a zatem przyjmując, że sporna decyzja jest aktem istniejącym i w pełni możliwe jest wypowiadanie się odnośnie do jej przedmiotu, przyjęły, że dopuszczenie się przez skarżących istotnego odstąpienia jest bezdyskusyjne, skoro Naczelnik Gminy [...] udzielił skarżącym pozwolenia na budowę domku letniskowego na działce nr ew. [...], a skarżący wybudowali budynek mieszkalny jednorodzinny, który został faktycznie zlokalizowany nie tylko na ww. działce, ale również na terenie sąsiadujących z nią działek nr ew. [...] i [...]. Ta ocena w toku postępowania sądowego nie została zakwestionowana. W przywołanym wyżej wyroku z 15 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził jednoznaczne stanowisko, że podejmowaniu względem skarżących działań w toku postępowania naprawczego nie stało na przeszkodzie niedysponowanie przez organy pełną dokumentacją budowlaną, w tym projektem budowlanym, ponieważ zasadniczym przedmiotem stwierdzonego odstąpienia od projektu było niewątpliwe zlokalizowanie budynku w sposób niezgodny z treścią decyzji Naczelnika Gminy [...] i porównanie samych zapisów jej kopii z protokołem kontroli umiejscowienia budynku przy wykluczeniu, że działka uległa podziałowi, było wystarczające do postawienia skarżącym zarzutu dopuszczenia się samowolnego odstąpienia od udzielonego im pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny, uznając w wyroku z 21 stycznia 2021 r. skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących od tego orzeczenia za nieusprawiedliwioną, tejże oceny prawnej i stojących u jej podstaw założeń weryfikujących zgodność z prawem przebiegu procesu inwestycyjno-budowlanego nie podważył, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany w niniejszej sprawie wnioskami wynikającymi z ww. prawomocnego orzeczenia (art. 170 p.p.s.a).

Wbrew odmiennemu poglądowi skarżących, upływ 30 lat od daty wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] nie stanowi okoliczności mającej wpływ na zastosowanie w sprawie art. 36a ust. 2 p.b. Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej zaakcentowali, że decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem. W toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Wojewody Pomorskiego to domniemanie nie zostało jednakże w żaden sposób podważone, albowiem kwestii spornej nie stanowiło w sprawie zagadnienie zgodności z prawem aktu, na mocy którego skarżącym zostało przyznane uprawnienie do zabudowy działki nr ew. [...] w miejscowości M. Skarżący pomijają w swoich rozważaniach, że przyczyną zainicjowania postępowania przez organ nadzoru budowlanego, którego akt podjęty na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. kształtował sposób wykonania przez Wojewodę kompetencji przewidzianej w art. 36a ust. 2 p.b., było wykonanie przez skarżących robót budowlanych istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie może budzić wątpliwości, że samowola budowlana jest stanem, który może przyjmować różne postacie rodzajowe, a przy tym jest stanem trwałym, zasadniczo nieprzedawniającym się. Upływ czasu nie pozbawia przez to organów nadzoru budowlanego kompetencji do oceny legalności robót budowlanych i podjęcia z uwagi na ich szczegółową postać odpowiednich działań naprawczych (legalizacyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z 26 maja 2020 r., II OSK 2393/19, zgodnie z którym wymaga rozróżnienia sytuacja podważenia pozostającej przez długi czas w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na stwierdzenie kwalifikowanych wad obciążających tenże akt od sytuacji, gdy zachodzi konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 p.b. W tym ostatnim przypadku, co wymaga podkreślenia, przyczyną usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nie jest wadliwość decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej, lecz stwierdzenie dopuszczenia się nielegalnego działania przez inwestora, które wymaga i co pozostaje kluczowe z punktu widzenia stawianych Sądowi I instancji zarzutów - doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, aby w związku z wykonaniem przez inwestora robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 p.b. celem doprowadzenia tychże robót do stanu zgodnego z prawem uchybiała standardom demokratycznego państwa prawnego wynikającym z powołanego przez autora skargi kasacyjnej art. 2 Konstytucji. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja postępowania naprawczego z uchylenia pozwolenia na budowę nie czyni sankcji stosowanej względem inwestora, ale nadaje temu działaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej charakter przesłanki umożliwiającej ukształtowanie w postępowaniu naprawczym sytuacji inwestora w sposób korzystny dla niego poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 p.b. Decyzją tą dochodzi do zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia inwestorowi na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzją tą organ orzeka o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, mającego na celu zalegalizowanie całości zrealizowanej inwestycji, w tym zalegalizowanie tych robót, które zostały wykonane przez inwestora z istotnymi odstępstwami. Powyższe działanie organu nadzoru budowlanego w sytuacji dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej określonej w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. ma na celu odstąpienie od nakazania mu rozbiórki obiektu budowlanego (przywrócenia stanu poprzedniego), wobec czego brak jest podstaw, by zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego, której wydanie w założeniu służyło stworzeniu warunków prawnych umożliwiających skarżącym zalegalizowanie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości M., wykonanego z pominięciem wiążących wymogów zamieszczonych w udzielonym pozwoleniu, postrzegać za skarżącymi jako akt nierealizujący zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Mając na uwadze argumentację sformułowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wymaga wyraźnego podkreślenia, że kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako zrealizowanych z istotnym bądź nieistotnym odstępstwem od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie stanowi kwestii, która podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu przez Wojewodę Pomorskiego, gdyż właściwymi rzeczowo do jej przesądzenia pozostawały organy nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 p.b.). Szeroka wypowiedź, której przedmiotem jest art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b. i cechy zabudowy letniskowej, pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska potwierdzającego legalność zaskarżonej decyzji. Akcentowanie, że wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. nie jest możliwe wobec ukończonego i legalnie użytkowanego obiektu budowlanego nie znajduje podstaw w wynikach wykładni, jaka prawidłowo powinna być nadawana wskazanym przepisom. W odniesieniu do tejże kwestii wypowiedział się zresztą również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2021 r., podważając w całości trafność zgłoszonych przez skarżących zastrzeżeń.

Argumentacja skargi kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku także w tym zakresie, w jakim odnosi się do zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przyjąć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada wskazanej wadliwości, zostało bowiem sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego za zgodną z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżących kwestionujących zgodność z prawem rozstrzygnięcia uchylającego decyzję Naczelnika Gminy [...] z 14 września 1988 r. W uzasadnieniu wyroku nie została zamieszczona wypowiedź Sądu poddająca rozważeniu w sposób bezpośredni fakt nieodnalezienia oryginału wskazanej decyzji, jednakże nie stanowi to uchybienia, uwzględniając, że z treści wniesionej skargi nie wynika, by skarżący z poddaniem analizie przez organ wyłącznie kopii decyzji z 14 września 1988 r. wiązali zarzut nieistnienia (niewydania) takiego aktu albo negowali treść tejże decyzji, co nakładałoby na Sąd obowiązek wypowiedzenia się odnośnie do przedmiotu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wywody skarżących oparte zostały na twierdzeniu, że "brak jest obecnie dokumentacji na podstawie której 30 lata temu została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę [...]" (s. 3 skargi), wraz ze wskazaniem, że stan ten sprzeciwia się uznaniu, iż budowa została zrealizowana z istotnymi odstępstwami, do czego Sąd I instancji w wystarczający sposób odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.