Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1057/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 49 ust.3, art. 83 ust.2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję P, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2014 roku, nr [...], a także postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2013 roku, nr [...] oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] września 2013 roku, nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje oraz postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego H. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: [...]WINB w B.) decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB w M.) z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], nakazującej H. B. zam. przy ul. [...] w G. dokonanie rozbiórki wiaty wybudowanej w ramach samowoli budowlanej, zlokalizowanej na działce nr geod. [...] położonej w G. przy ul. [...].

Decyzja [...]WINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W dniu [...] listopada 2012 r. inspektorzy PINB w M. dokonali kontroli na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej własność H. B. W jej wyniku stwierdzili, że na przedmiotowej działce znajduje się wiata konstrukcji drewnianej. W związku z powyższym wszczęto postępowanie administracyjne dotyczące zbadania legalności zbudowania wiaty. W dniu [...] grudnia 2012 r. dokonano oględzin w terenie i ustalono, że na terenie ośrodka konferencyjno-wypoczynkowego "B." znajduje się wiata o wymiarach 16,10 m x 17,50 m o kształcie wielokąta i łącznej powierzchni zabudowy ok. 242,40m2. Została ona posadowiona w części na terenie gruntowym i w części na palach drewnianych o średnicy 30 cm mocowanych na dnie zbiornika wodnego. Średnia jej wysokość do kalenicy wynosi 4,53 m, zaś do okapu 3,18 m. Dach wiaty jest wielospadowy o konstrukcji drewnianej i pokryty został gontem bitumicznym. Posadzka natomiast została wykonana z desek drewnianych o grubości 5 cm.

W ocenie PINB w M. na wykonanie wiaty, zgodnie z ustawą Prawo budowlane, wymagane jest pozwolenie na budowę. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę ani zgłoszenia o zamiarze budowy wiaty, czego dowodem jest pismo z Urzędu Miejskiego w G. (pismo nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.) i Starostwa Powiatowego w G. (pismo nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.). Wobec powyższego zastosowano regulację prawną z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Celem wdrożenia postępowania naprawczego w dniu [...] stycznia 2013 r. wydano postanowienie, nr [...], zobowiązując inwestora do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza G. o zgodności lokalizacji wiaty z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego wiaty, pozytywnej opinii technicznej potwierdzającej zgodność stanu technicznego wiaty z przepisami o bezpieczeństwie użytkowania oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wywiązał się z nałożonych obowiązków i w dniu [...] marca 2013 r. dostarczył wymagane dokumenty. Po przeanalizowaniu projektu wydano w dniu [...] maja 2013 r. postanowienie, nr [...], zobowiązujące H. B. do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedmiotowej wiacie. W dniu [...] sierpnia 2013 r. została dostarczona przez inwestora opinia techniczna o usunięciu nieprawidłowości wskazanych w powyższym postanowieniu. Po dokonali kontroli w terenie w dniu [...] września 2013 r. potwierdzono wykonanie zobowiązania. Następnie, w dniu [...] września 2013 r. wydane zostało postanowienie, nr [...], ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000,00 zł

Inwestor złożył zażalenie na powyższe postanowienie, jednakże [...]WINB w B. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymał je w mocy. Inwestor wniósł skargę na postanowienie [...]WINB w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, jednakże sąd ten postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 1135/13, skargę odrzucił z powodu niedotrzymania ustawowego terminu. Skarga kasacyjna od powyższego orzeczenia, wniesiona przez inwestora, została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny - postanowienie z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 586/14.

Wobec faktu braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie, PINB w M. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], nakazał inwestorowi dokonać rozbiórki wiaty wybudowanej w ramach samowoli budowalnej, zlokalizowanej na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w G. przy ul. [...].

Odwołanie od decyzji złożył inwestor.

[...]WINB w B. decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał przebieg postępowania legalizacyjnego a następnie wskazał, że przedmiotowa wiata została samowolnie wybudowana i podlega regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W jego ocenie wiata ta jest obiektem budowlanym w myśl art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), na którego wykonanie niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś inwestor takiego pozwolenia nie posiada. Organ I instancji zastosował prawidłową procedurę legalizacyjną i ustalił, że wiata nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Zobowiązany wykonał roboty przy obiekcie, a o ich wykonaniu zawiadomił organ nadzoru budowlanego. Następnym etapem legalizacji jest ustalenie opłaty legalizacyjnej i zobowiązanie inwestora do jej zapłaty. PINB w M. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. ustalił taką opłatę, jednakże inwestor jej nie uiścił w terminie. Wobec powyższego zachodziła potrzeba wydania decyzji nakazującej rozbiórki przedmiotowej wiaty wzniesionej w warunkach samowoli budowlanej.

W ocenie organu, zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, zaś ustawa Prawo budowlane nie reguluje terminu rozbiórki. Rozbiórka obiektu staje się wymagalna z chwila odebrania przez zobowiązanego decyzji ostatecznej w tym przedmiocie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł H. B., w której zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania (mających istotny wpływ na wynik sprawy) t.j.:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie jaka jest faktyczna data wybudowania wiaty, co determinuje zastosowanie odpowiednich przepisów prawa budowlanego;

2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a mianowicie zaniechanie przesłuchania wnioskowanych przez skarżącego świadków, co doprowadziło do przyjęcia, iż skarżący dopuścił się samowoli budowlanej;

3. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności niewyjaśnienia na jakiej podstawie organ uznał, iż skarżący dopuścił się samowoli budowlanej.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.:

1. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) poprzez dokonanie błędnej subsumpcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 oraz art. 83 ust. 2 w brzmieniu obecnie obowiązującym ma zastosowanie do samowoli budowlanej, której dopuszczono się w 1998 r.,

2. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości, która w sposób znaczący przewyższa wartość wybudowanej wiaty.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jedynie legalizacja samowoli budowlanych wzniesionych od [...] lipca 2003 r. wiąże się m.in. z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z poczynionymi przez organy ustaleniami, przedmiotowa wiata została zbudowana około 1998 r. W związku z tym, że przepisy ustawy Prawo budowlane inaczej traktują samowole budowalne dokonane przed [...] lipca 1998 r. i po tej dacie, to bez ustalenia dokładnej daty wybudowania wiaty organ nie mógł podjąć żadnego rozstrzygnięcia. Organy nie dokonały także żadnych ustaleń odnośnie właściwych temporalnie przepisów, a także nie przeprowadziły dowodów, które pozwoliłyby na ustalenie dokładnej daty budowy. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 193, poz. 1430) w sprawie sygn. akt P 27/5 orzekł, że: 1. Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 2. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgody z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

W ocenie skarżącego, w związku z powyższym wyrokiem stwierdzającym sprzeczność ww. regulacji z art. 32 Konstytucji RP doszło do uchwalenia zmiany Prawa budowlanego w tej mierze (ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 99, poz. 665). Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r.: 1. Do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu [...] grudnia 1994 r. a przed dniem [...] lipca 1998 r., i przed dniem [...] lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1 (obecnie obowiązujące przepisy przewidujące opłatę legalizacyjną). 2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Ta czasowa ustawa wprowadziła tzw. legalizację bez opłaty legalizacyjnej. Skoro zastrzeżenie art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. nie obejmuje, na skutek wyr. TK z dnia 18 października 2006 r. (P 27/05), wyłączenia stosowania przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., to znaczy, że w tym zakresie obowiązuje intertemporalna reguła ogólna zawarta w art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003 r. Reguła ta nakazuje stosowanie, do spraw wszczętych, przepisów dotychczasowych, a więc także art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.

Zdaniem skarżącego, w sprawie nie było podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie dopuszczenia się przez skarżącego samowoli budowlanej. Przed wykonaniem przedmiotowej wiaty skarżący uzyskał bowiem wymagane pozwolenie na budowę we właściwym w tym czasie organie administracji. Dokumenty dotyczące budowy zostały skradzione w dniu [...] grudnia 1998 r., o czym świadczy protokół potwierdzony przez ówczesnego Burmistrza Miasta G. J. R., który był również świadkiem kradzieży. Pozostałe zaś dokumenty dotyczące budowy wiaty i uzyskania koniecznych pozwoleń spłonęły podczas pożaru karczmy w 2009 r. W 2009 r. skarżący dokonał modernizacji przedmiotowej wiaty, polegającej na wymianie krokwi i pokrycia dachowego, na co dokonał stosownych zgłoszeń. Dokonanie powyższego zgłoszenia potwierdzone zostało pismem Starostwa Powiatowego w M. Wydział Architektury, Ochrony Środowiska i Inwestycji z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], z którego wynika, iż H. B. w dniu [...] kwietnia 2009 r. dokonał zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachowego na istniejącej wiacie (altanie) z blachy trapezowej na gont. Dokonując oceny powyższego pisma organ I instancji błędnie uznał, iż nie dotyczy on przedmiotowej wiaty, a altany. Skarżący nie dokonywałby zgłoszenia robót budowlanych na obiekcie, na wybudowanie którego nie uzyskał pozwolenia na budowę.

Dalej skarżący wskazał, że organy swoje ustalenia oparły jedynie na pismach Starosty G. z dnia [...] stycznia 2013 r., Burmistrza G. z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz Starostwa Powiatowego w M. Wydział Architektury, ochrony Środowiska i Inwestycji z dnia [...] stycznia 2013 r., w których organy wskazały, że nie posiadają w swoich archiwach dokumentacji świadczącej o uzyskaniu przez skarżącego pozwolenia na budowę wiaty położonej przy ul. [...]. Dopiero jednak od 1999 r. urzędy (obecnie są to starostwa lub prezydenci w miastach na prawach powiatu) archiwizują akta dotyczące wydanych pozwoleń na budowę. Wcześniej takiego obowiązku nie było, stąd ww. pisma nie mogą stanowić dowodu na dopuszczenie się samowoli budowlanej. Zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z wybudowaniem obiektu budowlanego nie spowoduje, że stanie się on samowolą budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że niezasadny jest zarzut nieprecyzyjnego ustalenia daty budowy przedmiotowej wiaty, t.j. przed [...] lipca 1998 r., czy po tej dacie. Sam skarżący określił rok budowy na 1998 r., a w 2009 r. dokonał on modernizacji, która doprowadziła do zwiększenia powierzchni zabudowy wiaty (por. protokół oględzin z dnia [...] grudnia 2012 r. - karty nr 6 - 8 akt organu I instancji). Ze zgromadzonego materiału dowodowego, tj. załącznika do decyzji z dnia [...] października 1998 r., znak: [...], Burmistrza Miasta G. (karta 81-83 akt sprawy organu II instancji) wynika, że wiaty w czasie wydania tej decyzji na działce nie było. Powstać mogła więc dopiero po tym czasie. Ze szkicu (karta 22 akt organu I instancji) załączonego do zgłoszenia dokonanego przez skarżącego w organie AB w dniu [...] kwietnia 2009 r . o zamiarze wykonania zmiany pokrycia dachowego na istniejącej altanie, wynika, że wiata była inną niż ta, która obecnie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Organy nadzoru budowlanego zastosowały właściwe przepisy prawa, tj. ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Dalej organ wskazał, że skarżący w trakcie postępowania nie przedłożył dowodów, które jednoznacznie określiłyby datę powstania wiaty. Nie potrafił określić co stało się z posiadaną przez niego dokumentacją budowy wiaty. W protokole oględzin z [...] grudnia 2012 r. wskazywał, że dokumentacja uległa spaleniu podczas pożaru karczmy w marcu 2009 r. (karta 31 i 50 organu II instancji), zaś innym razem, że dokumentacja została skradziona w dniu [...] grudnia1998 r. z samochodu skarżącego (protokół z dnia [...] grudnia 1998 r.- karta nr 151 organu II instancji). Jednakże fakt tej kradzieży nie został zgłoszony do właściwych organów ścigania.

Organ II instancji w oparciu o zgromadzony w sprawie - przez organ I instancji - obszerny materiał dowodowy uznał, że wiata o powierzchni 242,40m2 powstała samowolnie pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz podlega regulacji art. 48 tej ustawy. W kwestii zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 P.b. wskazać należy, że - w obliczu wyżej przywołanych faktów - jest niezasadny. Organy zarówno I jak i II instancji nie naruszyły w tej mierze przepisów prawa. Zdaniem organu, zarzut nieprzesłuchania przez organ prowadzący postępowanie świadków zgłaszanych do przesłuchania w sprawie jest niezasadny. W trakcie prowadzonego przez PINB postępowania skarżący nie zgłaszał o przesłuchanie świadków. Dopiero na etapie zażalenia na postanowienie z dnia [...] września 2013 r. organu I instancji ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej skarżący przedłożył - w dniu [...] października 2013 r. - jedynie kserokopię oświadczenia z dnia [...] marca 2013 r. J. R. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, oświadczenie to nie stanowiło - nie budzącego wątpliwości - dowodu o legalności wiaty.

Dalej organ wskazał, że dokumenty, które przedkładał skarżący przed organami zarówno I jak i II instancji w trakcie prowadzonego postępowania były niekompletne, składane jeden dokument w kilku egzemplarzach, tylko strony tytułowe dokumentacji technicznej (k.104 akt organu I instancji) - zawsze bez map, z których można by wywnioskować czas i legalność budowy wiaty. Z pisma Urzędu Miejskiego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] (karta 20 akt organu I instancji) wynika, że projekty zagospodarowania terenu działki należącej do H. B. z roku 1996, 1998 czy 2000 były w posiadaniu skarżącego, jednakże nie przedłożył on ich jako dowodu na bezsporne istnienie wiaty (w obecnym kształcie i powierzchni) w czasie jak wnosił w 1998 r.

W piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty przedstawione w skardze, a ponadto wskazał, że naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuściły się organy I i II instancji są tak daleko idące, iż na tym etapie postępowania możliwe jest jedynie uchylenie obu decyzji i powtórzenie całego postępowania dowodowego, gdyż sąd rozpoznający skargę nie ma kompetencji w tym zakresie. Zaniechanie powtórzenia postępowania dowodowego i przyjęcie, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej w sytuacji, gdy uzyskał on wszelkie wymagane prawem pozwolenia, na co wskazują istniejące dowody, w sposób niewystarczający zebrane przez organy, może doprowadzić do utrzymania w mocy decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W jego ocenie, dołączone do pisma oświadczenie zastępcy Burmistrza w G. Z. M. z dnia [...] stycznia 2015 r. świadczy o tym, że są podstawy aby przypuszczać, że żądane dokumenty znajdują się w archiwum Urzędu Miejskiego w G., stąd urząd ten będzie ich nadal poszukiwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja [...]WINB w B. z dnia [...] września 2014 r., która utrzymała w mocy decyzję PINB w M. z dnia [...] lipca 2014 r., nakazującą H. B. dokonanie rozbiórki wiaty wybudowanej w ramach samowoli budowlanej, zlokalizowanej na działce nr geod. [...], położonej w G. przy ul. [...].

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; dalej: "P.b.."), a w szczególności przepis art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 3 oraz art. 83 ust. 2. Z art. 49 ust. 3 P.b. wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. postanowienia obu organów o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, podlegają uchyleniu, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której organy wydawały decyzje rozbiórkowe po sprawdzeniu, że funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczne postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną oraz, że opłata ta nie została uiszczona w terminie. Skupiły się one na fakcie istnienia tego właśnie postanowienia i co do zasady miały rację. Podkreślenia jednak wymaga, że jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1633/07, postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wydane na podstawie art. 49 P.b., jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydawanej na podstawie art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie P.b. i na podstawie art. 135 p.p.s.a. może być objęte rozstrzygnięciem sądu w sprawie ze skargi na taką decyzję. W ocenie tego sądu, warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia dla końcowego załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie warunek ten jest spełniony z uwagi na znaczenie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. w związku ze zdaniem ostatnim art. 49 ust. 3 P.b. Tego rodzaju zakończenie sprawy likwidacji samowoli budowlanej jest bowiem tylko i wyłącznie sankcją za niewykonanie postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Istotne dla stosowania art. 135 P.p.s.a. do postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest to, że nieprawidłowości w zakresie stosowania prawa procesowego na etapie prowadzenia postępowania legalizacyjnego zaważyły również na podjęciu tego postanowienia. Zauważenia przy tym wymaga, że jak wskazano w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1812/07, przepis art. 49 ust. 1 P.b. wprost nakłada na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek ten został nałożony na organ zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Powyższe, w ocenie niniejszego składu orzekającego, oznacza, że organy nie mogą ograniczać się do tylko do skontrolowania wymiaru opłaty pomijając samą zasadność wydania pozytywnego, w tej mierze, postanowienia. Na etapie zatem wydawania postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną organy mają obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1050/07). Kwestia ta, w ocenie niniejszego składu orzekającego, winna być też przedmiotem oceny i na etapie badania legalności decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy przedwcześnie, bez precyzyjnego wyjaśnienia sprawy i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, zastosowały regulacje związane z wymierzeniem opłaty, a następnie w sytuacji jej braku, wydały decyzje rozbiórkowe. Wprawdzie początkowe zachowanie inwestora polegające na wykonywaniu nałożonych na niego obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym mogło wskazywać, że godzi się on ze sposobem prowadzenia postępowania legalizacyjnego przez organy, ale z pola widzenia nie może umknąć fakt, że na etapie wydania postanowienia o opłacie, zaczął on podnosić kwestie, które winny być przez organy precyzyjnie wyjaśnione, gdyż mogły wpłynąć na dalszy kształt tego postępowania. Obowiązek taki wynika bowiem z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Wskazane przepisy oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy dopuściły się takiego naruszenia, gdyż stan faktyczny ustaliły na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarówno z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i uzasadnienia organu II instancji nie wynika, aby organy te na etapie wydawania tych decyzji, wdawały się w rozważania dotyczące oceny zebranego przez siebie materiału dowodowego w sprawie zasadności prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Częściowo czyni to [...]WINB w B., ale dopiero w odpowiedzi na skargę. Organ II instancji we wskazanej odpowiedzi na skargę sam przyznaje, że pewnych dowodów nie przeprowadzał, gdyż o to nie wnosił skarżący.

W ocenie Sądu, odpowiedź na skargę nie zastępuje jednak uzasadnienia decyzji i nie sanuje jego braków. Nietrafne jest także stanowisko organu, że brak wniosków dowodowych ze strony skarżącego zwalniał organ od obowiązku wyjaśnienia sprawy w oparciu o pełny zebrany przez siebie materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem zasada kontradyktoryjności i organ nie może przyjmować, że jeśli strona czegoś nie udowodni, to negatywne tego skutki ją dotkną. Musi bowiem zebrać pełny materiał dowodowy, który pozwoli wyjaśnić sprawę w sposób jak najbardziej obiektywny.

Powyższe rozważania są w niniejszej sprawie tym najbardziej uzasadnione, gdyż sama sprawa jest na tyle zawiła, że do prawidłowego jej rozstrzygnięcia wymagane jest szczególne zaangażowanie ze strony organów. Ma rację strona skarżąca, że z samego faktu braku obecnie decyzji o pozwoleniu na budowę nie można wyciągnąć wniosku, że jej nie było. W stanie faktycznym sprawy nie dość, że chodzi o okres, kiedy organy nie miały obowiązku archiwizowania tego rodzaju dokumentów, to jeszcze na dodatek nastąpiły zmiany obszaru właściwości organów i dokumentacja mogła być dwukrotnie przenoszona. Stąd organy w niniejszej sprawie stosownej dokumentacji poszukiwały aż w trzech miejscach. W powyższym kontekście znaczenia nabiera okoliczność, iż organy orzekające swoje przekonanie o braku pozwolenia na budowę wiaty oparły na pismach Starosty G., Burmistrza G. i Starostwa Powiatowego w M., z których wynika, że takiej decyzji nie posiadają w swoich archiwach, pomijając jednocześnie fakt, że skarżący przedstawił organowi II instancji dwie inne decyzje, których powyższe podmioty nie posiadały w swoich archiwach, chociaż posiadać powinny (patrz pismo z k. 23 akt adm.). Skoro organy nie posiadały lub nie potrafiły odnaleźć w swoich archiwach dokumentów przedstawionych przez skarżącego, to na tej samej zasadzie mogły nie posiadać lub nie potrafić odnaleźć przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiaty. Organy orzekające nie rozważyły tej kwestii i całkowicie ją pominęły w swojej argumentacji.

Jeśli zaś chodzi o brak przedmiotowej decyzji przez skarżącego, to zauważyć należy, że przedstawił on zdarzenia, podczas których mogło dojść do jej utraty. Chodzi o kradzież dokumentacji z pojazdu skarżącego w 1998 r. oraz o pożar kompleksu hotelowego w 2009 r., podczas którego także mogło dojść do zniszczenia dokumentów. Dla oceny powyższych zdarzeń nie może pozostawać obojętnym stanowisko przedstawione dwukrotnie na piśmie (drugi raz na rozprawie w dniu [...] stycznia 2015 r.), w formie oświadczenia, przez J. R., który był burmistrzem G. w okresie, gdy budowana była przedmiotowa wiata. Wprawdzie ma rację organ, że oświadczeń tych nie można traktować jako dokumentu urzędowego, ale nie ma racji w kwestii braku dopuszczenia z urzędu dowodu z zeznań J. R. jako świadka na okoliczności przedstawione w tych oświadczeniach. A chodzi tam o kwestie zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy. Osoba ta bowiem twierdzi, że jako burmistrz G. urzędujący w latach 1994 – 2006, udzielał on skarżącemu pozwolenia na budowę i na użytkowanie wielu obiektów znajdujących się w kompleksie B., w tym i na przedmiotową wiatę. Stanowisko organów w tej mierze jest niczym nieuzasadnione i narusza przepis art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Powyższy dowód może być o tyle ważny, gdy się zważy, że skarżący był inwestorem całego kompleksu hotelowego budowanego w latach 1996 - 1999, w skład którego wchodziło wiele obiektów budowlanych, zaś ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przed ich realizacją, ubiegał się on wcześniej o uzyskanie stosownych pozwoleń i zezwoleń – vide zestawienie z k. 88 akt adm. Pośród zgromadzonego materiału dowodowego znajduje się także zgłoszenie z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczące zamiaru wykonania prac polegających na zmianie pokrycia dachowego istniejącej altany. Wprawdzie ma rację organ, że zgłoszenie dotyczy innej altany (niż przedmiotowa wiata) posadowionej na działce o nr [...], ale co do zasady wskazuje ono na postawę skarżącego sprowadzającą się do tego, że wszelkie działania i zamierzenia inwestycyjne podejmował w oparciu o przewidziane wymogi ustawowe. Jeśli bowiem prace dotyczące przebudowy i remontu obiektu wykonywał legalnie, to tym bardziej zachodzi prawdopodobieństwo legalnej budowy zarówno tego obiektu, jak i pozostałych, wzniesionych w kompleksie hotelowym B. Wszystko to jest wzmocnione kolejnym argumentem w postaci takiej, że jak wyjaśnił skarżący na rozprawie, z wykształcenia jest on inżynierem budowlanym i architektem i to on sam zajmował się uzyskiwaniem stosownych dokumentów na etapie prowadzenia inwestycji. Organy tej kwestii również nie wzięły pod uwagę, co mogło się przełożyć na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu, na tym etapie postępowania, w oparciu o dotychczas zgromadzony przez organy materiał dowodowy, nie sposób jest prawidłowo ustalić stanu faktycznego i tym samym prawidłowo rozstrzygnąć sprawę. Sąd w niniejszym orzeczeniu nie przesądza, w jaki sposób ostatecznie ma się zakończyć przedmiotowe postępowanie legalizacyjne. Będzie to bowiem zależało od prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny. Przede wszystkim winny one dopuścić dowód z przesłuchania świadka J. R. na okoliczności wskazane w jego oświadczeniach i ocenić, jaki wpływ ma ten dowód na ustalany przez nie stan faktyczny. Organy winny jednak pamiętać, że oceny tej należy dokonać kompleksowo, w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego, a nie w oparciu o odrębną ocenę pojedynczych dowodów.

Niezasadny jest natomiast w ocenie Sądu zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. wskazanych w skardze przepisów Prawa budowlanego i Konstytucji RP.

Organy prawidłowo bowiem zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie orzekania. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje kwestia ustalenia daty budowy wiaty, tj. przed [...] lipca 1998 r., czy po tej dacie. Nietrafnie także skarżący powołuje się na zmiany ustawy Prawo budowlane i bezzasadnie twierdzi, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy legalizacja obiektu wzniesionego w 1998 r., dokonywana w 2013 r., może nie powodować obowiązku nałożenia na inwestora opłaty legalizacyjnej. Jak wskazano bowiem w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 675/07, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 ma ten skutek, iż w przypadku samowoli budowlanej popełnionej po dniu 1 stycznia 1995 r. a przed dniem 10 lipca 2003 r. konieczne jest badanie, czy podmiot, który dopuścił się tej samowoli spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Warunkiem jednak ubiegania się przez inwestora o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie było jednak złożenie przez tego inwestora, w okresie od [...] czerwca 2007 r. do [...] grudnia 2007 r., wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 739/13). Wniosku zaś takiego, co nie jest kwestionowane, skarżący nie złożył.

Niezasadny jest też zarzut dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP z uwagi na wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej. Podkreślenia bowiem wymaga, że wysokość tej opłaty ustalana jest na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów, które nie przewidują możliwości odstąpienia od określenia ani też miarkowania jej wysokości. Bez wpływu zarówno na fakt nałożenia tej opłaty, jak i jej wysokość pozostają jakiekolwiek inne czynniki, jak choćby przyczyna popełnienia samowoli, jej zakres, istnienie bądź nieistnienie po stronie inwestora winy, czy też wartość wykonanych robót (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 321/11).

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze a dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się zasadne. Brak ustalenia stanu faktycznego w oparciu o wyczerpujące zebranie i ocenę materiału dowodowego mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W stanie faktycznym sprawy zachodziła także podstawa do zastosowania art. 135 p.p.s.a. i na jego mocy uchylenia postanowień obu organów dotyczących nałożenia opłaty legalizacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec, jak w sentencji.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że uchylone decyzje i postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.).