Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1722/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 września 2004 r. Z. B. wystąpił o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 15 grudnia 1997 r. do 31 grudnia 1998 r. oraz od 1 stycznia 1999 r. do 31 maja 2003 r. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej.

Skarżący wyjaśnił, że do 14 grudnia 1997 r. "wyłączony" był z ubezpieczeń społecznych z powyższego tytułu z uwagi na zatrudnienie w "W." sp. z o.o. Jednocześnie był on ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: "KRUS"), gdzie przez cały czas opłacał składki i z którego w 2003 r. wyłączony został z powodu prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżący podniósł, iż od tego czasu systematycznie uiszcza "składki na ZUS" w kwocie około [...] zł. miesięcznie.

Podkreślił, że nigdy nie uchylał się od opłacania składek, jednakże nie jest w stanie spłacić zaległości. Jego działalność gospodarcza związana jest z rolnictwem, a dochody są niewielkie. Skarżący ma 57 lat i cierpi na wiele chorób związanych z wiekiem. Nie ma możliwości podjęcia dodatkowej pracy, aby uregulować zaległe składki. Skarżący dodał, że na jego utrzymaniu pozostaje studiująca córka. Jego zdaniem kwota zaległości jest zbyt wielka, aby mógł ją zapłacić bez uszczerbku dla siebie i rodziny. Ich spłata pozbawi jego i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika, w tym składek: na ubezpieczenia społeczne za okresy od grudnia 1997 r. do grudnia 1998 r. i od stycznia 1999 r. do maja 2003 r.; ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 1999 r. do maja 2003 r., a także na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od czerwca 1999 r. do maja 2003 r. Decyzja objęto również odsetki za zwłokę.

Zakład wyjaśnił, że Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne oraz działalność gospodarczą. Jego żona z tytułu zatrudnienia otrzymuje miesięczne wynagrodzenie w kwocie [...] zł netto. Nie ma osób pozostających na ich utrzymaniu. Skarżący spłaca kredyt bankowy. Posiada dom jednorodzinny typu bliźniak oraz działki gruntu, a także samochód Daewoo Espero rok prod. 1997.

Zakład powołał się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", określający przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, a mianowicie całkowitą ich nieściągalność. Jego zdaniem warunek ten nie został spełniony.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej sytuację zobowiązanego i jego żony, Zakład uznał, że nie zachodzą podstawy do umorzenia zaległych należności, w tym również ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności. Dodatkowo wyjaśnił, iż Skarżącego obciążają również zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne w części finansowanej przez ubezpieczonych, które jednakże nie podlegają umorzeniu (art. 30 u.s.u.s.).

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji.

Decyzję Zakładu uznał za krzywdzącą tym bardziej, że zadłużenie nie powstało z jego winy. Jego zdaniem dopełnił on wszelkich formalności związanych ze zgłoszeniem do ubezpieczenia. Opisał błędy popełnione przez Zakład, a związane z decyzjami z dnia [...] września 1996 r. i z dnia [...] lipca 2004 r. Wyjaśnił, że świadectwo pracy wydane przez Gospodarstwo Rolne Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa złożył w Oddziale Zakładu w Z. w dniu 20 grudnia 1997 r. Organ rentowy nie objął go ubezpieczeniem z tytułu działalności gospodarczej, gdy z dniu 5 lutego 1998 r. zwrócił się o wydanie zaświadczenia na potrzeby KRUS.

W ocenie Skarżącego organ rentowy nie dopełnił prawem przewidzianych czynności, a mianowicie nie zbadał jego obowiązku ubezpieczenia, pomimo wielokrotnego występowania do tego organu o potwierdzenie faktu ubezpieczenia. Posiadał też on "wpisy" do ewidencji działalności gospodarczej z 21 lutego 1996 r. i 29 lipca 1999 r. Wiedząc, ze Skarżący jest rolnikiem i posiada gospodarstwo rolne, nie wystąpił do KRUS o stwierdzenie uprawnień ubezpieczenia rolniczego.

Skarżący wyjaśnił też, że gdy tylko otrzymał decyzję o wyłączeniu go z ubezpieczenia w KRUS, zaczął opłacać składki do Zakładu. Podniósł, że obciążenie go obowiązkiem zapłaty składek spowoduje likwidację działalności gospodarczej.

Skarżący stwierdził, że aczkolwiek uzyskuje dochody z gospodarstwa rolnego, to ustalone one zostały szacunkowo przez Wójta Gminy w W.. Dochody te co roku zmniejszają się. Skarżący wyjaśnił, że nie jest człowiekiem majętnym. Dom, kupił 10 lat temu ze środków z kredytu bankowego, a gospodarstwo rolne otrzymał jako darowiznę od rodziców. Wprawdzie żona otrzymuje wynagrodzenie, jednakże ani on ani ona nie mogą ponosić ujemnych konsekwencji błędów Zakładu. Skarżący oświadczył, że nie chciałby pozbywać się ojcowizny, aby spłacić zaległości. Samochód zaś służy mu do prowadzenia działalności gospodarczej. Jego oszczędności są niewielkie i ani on ani żona nie ą w stanie podjąć dodatkowego zatrudnienia.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Wyjaśnił, że wskazywana przez Skarżącego decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu stała się prawomocna. Skarżący nie skorzystał z możliwości zaskarżenia jej do Sądu Okręgowego w G..

Zgłoszone zarzuty nie stanowią przesłanki umorzenia przedmiotowych należności. Ponadto mając na uwadze obecną sytuację Skarżącego, posiadane składniki majątkowe, fakt prowadzenia działalności gospodarczej i gospodarstwa rolnego, a także dochody uzyskiwane przez jego żonę, postanowiono jak w sentencji decyzji.

Na decyzję tę Skarżący złożył skargę, w której wniósł o jej zmianę i umorzenie należności z tytułu składek

Zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz bezczynność i przewlekłe działanie organu rentowego w postępowaniu o objęcie ubezpieczeniem z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, a także nieustosunkowanie się do podnoszonych przez niego zarzutów.

Skarżący ponownie przedstawił okoliczności związane z objęciem go ubezpieczeniem z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej.

Stwierdził, że zgodnie z art. 417 k.c. istnieją surowe zasady odpowiedzialności w dochodzeniu roszczeń dotyczących odpowiedzialności organów władzy publicznej. Wskazał również art. 77 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organów publicznych lub zaniechanie (bezczynność).

Skarżący ponowił również zarzuty związane z decyzją z dnia [...] września 2003 r., powołując przy tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że nie otrzymał żadnej decyzji ani w 1996, ani też w 1998 r. Powtórzył też zarzut, że Zakład decyzję ustalającą jego zobowiązania wydal dopiero w 2004 r. Gdyby zaś uczynił to w roku 2003, to Skarżący mógłby skorzystać już w czerwcu tego roku z postępowania układowego.

Skarżący opisując swoją sytuację materialną dodatkowo wyjaśnił, że żona jako nauczycielka osiąga dochody, ale pracuje "w nadgodzinach". Ponadto do września 2004 r. na utrzymaniu Skarżącego pozostawała córka.

Skarżący podkreślił brak swojej winy w powstaniu zadłużenia. W związku z tym nie zgadza się z koniecznością przeznaczenia dorobku całego życia rodziny na spłatę zaległych składek.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o oddalenie skargi.

Szczegółowo opisał sytuację materialną Skarżącego. Przedstawił też okoliczności dotyczące objęcia Skarżącego ubezpieczeniem.

Podniósł również, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek mają charakter uznaniowy, a ciężar udowodnienia okoliczności mających wpływ na umorzenie obciąża wnioskodawcę.

Pismem z dnia 14 lipca 2005 r. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący złożył pismo procesowe z dnia 4 sierpnia 2005 r., w którym ponowił wnioski zawarte w skardze. Zarzucił, że w odpowiedzi na skargę organ nie ustosunkował się do jego zarzutów. Podniósł, że przepisy prawa nie nakazują jednoczesnego uiszczania składek z tytułu do Zakładu i KRUS. Wyraził domniemanie, że Zakład nie przesłał Sądowi wszystkich załączników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają natomiast organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd nie jest zatem władny uwzględnić wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Jednakże Sąd zawsze związany jest granicami sprawy, w której skargę wniesiono i nie może wkraczać swoimi ocenami prawnymi w sprawę inną niż ta, jaka była przedmiotem postępowania przed organami administracji. Sprawę rozpatrywaną przez Sąd określa Skarżący, wskazując konkretny akt (decyzję, postanowienie), którego skarga dotyczy. Skarżący wniósł skargę na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, a zatem tylko ta decyzja i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne, mogły być przedmiotem rozpoznania Sądu. Sąd nie mógł natomiast orzekać o prawidłowości objęcia Skarżącego ubezpieczeniem społecznym. W tych sprawach właściwe są bowiem sądy powszechne (art. 83 ust. 1 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (zob. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196).

Sąd stwierdza, iż decyzję w II instancji Prezes Zakładu wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (określanego dalej jako "k.p.a.").

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Jednoznacznie określono w nim podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt. 1 u.s.u.s.

Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczą o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w nagłówku decyzji, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot "postanawiam". Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu, jednakże w sentencji stwierdzono, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określony jako "Oddział Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Zabrzu") odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Uwzględnić należało i to, że w decyzji organu I instancji pouczono Skarżącego, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie. Zdaniem Sądu bez znaczenia jest okoliczność, iż w nagłówek zaskarżonej decyzji opatrzono również pieczątką tego Oddziału.

W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków zaskarżenia od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia.

Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes.

Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Osobno natomiast zdefiniowano pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazywał jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu były ostateczne, skoro nie służył od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie byli władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłączała, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te były zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Ograny wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej.

Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności zaś nie uczyniono tego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2005 r. sygn.akt II GSK 110/05 (niepublikowany).

Z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącego stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji należy ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą.

Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości niemożliwym czyni natomiast wypowiedzenie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w oparciu o art. 210 § 2 p.p.s.a., jako że nie był on zobowiązany do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniósł też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował go pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.