Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 390/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 234 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1109/21 w sprawie ze sprzeciwu R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1109/21 oddalił sprzeciw R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E.S. dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie na działkach nr: [...], odmówił zobowiązania właścicieli w/w działek do przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do spełnienia dyspozycji przepisu art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej w skrócie "p.w."). Przeprowadzenie dwukrotnej kontroli na działkach objętych postępowaniem oraz oględzin w terenie pozwoliło na ustalenie, że na teren działek nr [...] została nawieziona i rozplantowana ziemia z robót ziemnych prowadzonych przy budowie kanalizacji deszczowej, co dało od 0 do 12 cm podniesienia niwelaty terenu, ale jej poziom nawiązuje do poziomu działek sąsiednich. Pozostałe działki zostały także podniesione ziemią pochodzącą z tego samego źródła, jednak z zeznań świadka – pracownika [...] Sp. z o.o., wykonawcy kanalizacji – wynikało, że zachowano spadek ze wschodu na zachód. Analiza dowodów wykazała, że w sprawie nie doszło do powstania realnej i dającej się oszacować co do rozmiaru i wartości szkody na działce wnioskodawcy, co przesądza o braku przesłanki wydania decyzji na podstawie powołanego w podstawie prawnej przepisu. Podane przez wnioskodawcę okoliczności – spadek wartości działki nr [...] i degradacja budynku mają charakter jedynie hipotetyczny, a zakładany spływ wód opadowych z działek położonych po stronie północnej od jego działki nie znalazł potwierdzenia mimo deszczy nawalnych. Organ odrzucił wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, bowiem ocena, czy określone, zaistniałe w danej sprawie, okoliczności wypełniają przesłanki z art. 234 ust. 3 p.w., należy do organu, a nie do biegłego, którego udział nie jest wymogiem koniecznym w sprawach o naruszenie stosunków wodnych. Udział w przedmiotowej sprawie brały osoby posiadające kierunkowe wykształcenie, wiadomości specjalne i doświadczenie zawodowe, które pozwala na wydanie rozstrzygnięcia bez powoływania biegłego.

Na skutek wniesionego przez E.S. odwołania od w/w decyzji, sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], które decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 234 ust. 3 p.w., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 7 k.p.a. wynika, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadą, jako rezultat dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi konieczny warunek jej rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Celem postępowania organu administracji publicznej zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 p.w., jest ustalenie czy właściciel gruntu zmienił kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, bądź kierunek odpływu wód ze źródeł oraz czy zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje na to, że interpretacja użytego w art. 234 ust. 3 p.w. pojęcia "zmiany stanu wody na gruncie", niemająca charakteru immisji bezpośredniej, to każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (tj. zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to zatem takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, bądź kierunku odpływu ze źródeł, poprzez np.: wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu; nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu: usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu; wykopanie rowu; zasypanie istniejącego rowu; utwardzenie powierzchni działki kostką brukową; wzniesienie murowanego ogrodzenia; wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Zmianą kierunku spływu wody – w rozumieniu art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w. – jest również zmiana kąta spadku wody. Charakterystykę zmian stanu wody na gruncie, uzasadniających podjęcie działań na podstawie art. 29 ust. 3 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II OSK 159/16 i pogląd ten zachowuje aktualność również na tle aktualnie obowiązującego art. 234 ust. 3 p.w. Sam fakt pojawienia się wody stojącej tam, gdzie jej wcześniej nie było na działce, pozostający w związku przyczynowo-skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej, jest już szkodą. Spowodowanie zaś przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 uprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Także spowolnienie spływu wody z gruntów spowodowane podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, podobnie jak roboty budowlane takie jak niwelacja terenu, podniesienie rzędnej terenu, wprowadzenie systemu drenażowego wokół budynku, czy też samo wybudowanie fundamentów może powodować zmiany stanu wody na gruncie, jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego, dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego systemu drenażowego, czy też przecięcie kierunku migracji wód podziemnych. Szkoda w rozumieniu omawianego przepisu może być również hipotetyczna, tj. mogąca wystąpić w przyszłości, jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna (np. przy wyjątkowo intensywnych opadach). Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego spływu wód w związku z ukształtowaniem terenu, ale także na zmianie kierunku spływu wody, w tym także kąta jej spływu.

W ocenie organu odwoławczego, efektem ustalenia w konkretnej sprawie indywidualnej, iż wystąpiły przesłanki określone w w/w art. 234 ust. 3 p.w., powinno być wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom oraz ustalenie terminu wykonania tych czynności. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 234 ust. 1 i 3 p.w. charakteryzuje się koniecznością prowadzenia licznych czynności dowodowych, w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i dokładnej oceny dokonanych zmian na gruncie, pod kątem ustalenia, czy skutkują one zmianą stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 234 ust. 1 p.w. Niezbędna jest przy tym ocena przez orzekający w sprawie organ zaistniałych szkód pod kątem ustalenia związku przyczynowego między stwierdzonymi zmianami a ich powstaniem oraz ocena stanu faktycznego istniejącego w przeszłości w aspekcie ustalenia płaszczyzny wyjściowej, będącej podstawą do przyjęcia, iż zaistniały zmiany na gruncie i zmiany stanu wody na gruncie. Co więcej, poczynione przez organ administracji publicznej ustalenia muszą mieć charakter pełny, a o wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego świadczą jakiekolwiek wątpliwości nieusunięte w toku postępowania, bądź jakiekolwiek okoliczności, których wyjaśnienia nie podjął się organ w toku postępowania dowodowego.

Zdaniem Kolegium, zebrany przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Doprowadziło to w konsekwencji do przedwczesnego wydania decyzji, która z uwagi na uchybienia, jakich dopuścił się Prezydent Miasta [...], nie może się ostać w obrocie prawnym.

Z uwagi na istniejące w niniejszej sprawie wątpliwości, czynnością procesową niezbędną dla dojścia do prawdy obiektywnej było dopuszczenie dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego z zakresu hydrologii (bądź gospodarki wodnej lub melioracji wodnych), między innymi na okoliczność, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie, czy na działce wnioskodawcy powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie a szkodą. Organ pierwszej instancji miał obowiązek podjąć taki dowód z urzędu. W aktach sprawy brak jest tymczsem jednoznacznego wyjaśnienia, z uwzględnieniem niezbędnej specjalistycznej wiedzy, czy doszło do zmiany stosunków wodnych – zmiany stanu wody na działkach nr: [...] oraz czy te zmiany mają negatywny wpływ na grunty sąsiednie, tj. czy pozostają w związku przyczynowym z powstaniem szkód na gruncie stanowiącym własność E.S. i jego małżonki – A.S. Ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie, która spowodowała szkody, jak i ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, w przypadku ich wystąpienia (tj. określenie odpowiednich "urządzeń", do których organ pierwszej instancji powinien w takiej sytuacji zobowiązać stronę na podstawie art. 234 ust. 3 p.w.), przekraczają wiedzę ogólną oraz wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń, których w rozpoznawanej sprawie brak. Oględziny terenu nieruchomości, na których zaistniał spór wodnoprawny, czy wyjaśnienia stron postępowania nieposiadających fachowej wiedzy w zakresie stosunków wodnych, nie zawsze są wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy w omawianym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy. Regułą jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na powołane wyżej okoliczności. W sytuacji, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, gdy w kwestii oceny wpływu zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie istnieje różnica stanowisk stron postępowania, opinia biegłego z zakresu hydrologii (bądź gospodarki wodnej lub melioracji wodnych) może być jedynym dowodem pozwalającym wydać prawidłowe i zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że również nakazanie wykonania określonych urządzeń wymaga precyzyjnej znajomości ich działania, a do tego potrzebna jest specjalistyczna wiedza. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby któryś z pracowników organu pierwszej instancji, dokonujących oględzin terenu działek objętych sporem wodnoprawnym oraz prowadzących z upoważnienia organu poszczególne czynności postępowania administracyjnego w tej sprawie, posiadał uprawnienia potwierdzające specjalistyczną wiedzę z zakresu hydrologii (bądź gospodarki wodnej lub melioracji wodnych). Przekazane wraz z odwołaniem dokumenty nie zawierają bowiem dokumentu, który potwierdzałby posiadanie przez w/w pracowników tego rodzaju uprawnień. W tej sytuacji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "udział w wydaniu przedmiotowej decyzji brały osoby posiadające kierunkowe wykształcenie, wiadomości specjalne oraz doświadczenie zawodowe, które pozwala na wskazanie rozstrzygnięcia bez potrzeby powoływania biegłego" – nie mogło zostać przez organ odwoławczy zaakceptowane.

Reasumując Kolegium stwierdziło, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało przez Prezydenta Miasta [...] z uchybieniem obowiązującej procedury administracyjnej, tj. z naruszeniem przepisów określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji nie dysponował bowiem wiedzą specjalistyczną, ani opinią biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a., na temat stanu wód na gruncie objętym sporem wodnoprawnym. Tym samym nie ustalił w wymagany przez prawo sposób – z naruszeniem art. 84 § 1 k.p.a. – na czym ta konkretna zmiana stanu wody na gruncie polega oraz czy ma związek przyczynowy ze szkodami, na które powołuje się E.S. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uzasadnione jest natomiast koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, z uwzględnieniem zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. W toku ponownego postępowania Prezydent Miasta [...] powinien – celem wyeliminowania popełnionych uchybień i wydania zgodnej z prawem decyzji, uwzględniającej zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny – uwzględnić powyższe uwagi i wskazówki, prawidłowo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w omówionym zakresie oraz zebrać dowody, o których mowa w uzasadnieniu niniejszej decyzji, a w szczególności dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu hydrologii (bądź gospodarki wodnej lub melioracji wodnych). Ponownie prowadząc sprawę organ pierwszej instancji powinien również zapewnić stronom postępowania prawo czynnego w nim udziału. Wydana ponownie decyzja będzie musiała zawierać prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne – spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., korespondujące z dokonanymi przez ten organ ustaleniami oraz zawierające odniesienie się do argumentacji powoływanej przez strony w toku prowadzonego postępowania.

Uczestnik powyższego postępowania – R.B. w sprzeciwie od w/w decyzji, wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wniósł o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem, a ponadto o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie skarżącego, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie był konieczny dowód z opinii biegłego, co za tym idzie decyzja organu pierwszej instancji nie powinna zostać uchylona. Organ drugiej instancji dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję. Co prawda z reguły w sprawach ze stosunków wodnych będzie konieczne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, to jednak, wobec treści art. 84 § 1 k.p.a., nie jest to powinność bezwarunkowa. Organy winny dopuszczać stosowny dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy wszędzie tam, gdzie zachodzi taka potrzeba wynikła z faktu, że nie można stanu faktycznego ustalić na podstawie innych zebranych w sprawie materiałów dowodowych. Organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej osoby spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy, wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy, gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia pracowników organu. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w wydaniu decyzji brały udział osoby posiadające kierunkowe wykształcenie, wiadomości specjalne oraz doświadczenie zawodowe. W sprawie przeprowadzony został dowód z oględzin, w tym w czasie po wystąpieniu opadów, który w żaden sposób nie wykazał wystąpienia przesłanek naruszenia stosunków wodnych i ewentualna opinia biegłego nic w tym zakresie nie zmieni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Środek ten jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w tym zakresie ma zatem charakter formalny i w jej ramach nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Sąd nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyroki NSA z dnia: 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17 i 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18).

Odstępując od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy, poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ pierwszej instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii niemających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii, które organ drugiej instancji może wyjaśnić we własnym zakresie, wyklucza zastosowanie omawianego przepisu. Innymi słowy, uchybienie przepisom postępowania, nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., które w zamyśle ustawodawcy ma być ograniczone do niezbędnego minimum.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w niniejszej sprawie uznanie, że organ odwoławczy nie nadużył swej kompetencji do podjęcia decyzji kasacyjnej wymagałoby stwierdzenia, że po pierwsze, wyszczególnił przepisy proceduralne, jakim uchybił organ pierwszej instancji, odmawiając zobowiązania właścicieli wymienionych w decyzji działek do przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom; po drugie, wyjaśnił, jakich okoliczności, w kontekście przesłanek prawnych uznania, że w sprawie nie doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, organ pierwszej instancji nie ustalił; po trzecie, uprawdopodobnił, że ich ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu może (choć nie musi) zaważyć na wyniku sprawy, tj. przesądzić o konieczności zobowiązania właścicieli działek nr: [...], do przywrócenia stanu poprzedniego na gruntach, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie prawidłowo stwierdziło naruszenie przez Prezydenta Miasta [...] przepisów obowiązującej procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie został bowiem zgromadzony kompletny materiał dowodowy, co skutkowało niewyjaśnieniem okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w., sprowadzających się do ustalenia, czy właściciele wymienionych w decyzji działek dokonali zmian na gruncie, skutkujących zmianą stanu wody na gruncie oraz czy w ich następstwie wystąpiła szkoda na gruntach sąsiednich. Bezsporne jest, że na obszarze działek o powierzchni kilkunastokrotnie większej od powierzchni działki skarżącego podniesiono poziom gruntu i to zarówno od północy, jak i od zachodu, co nasuwa wątpliwości co do skutków takich działań w kontekście zmiany stanu wody na gruncie i zakresu tej zmiany. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że niejasne pozostają ustalenia dotyczące kierunku spadku terenu, jaki zastano na działkach objętych postępowaniem, zanim nawieziono ziemię i czy kierunek spadku pozostał niezmienny po tym fakcie. Organ pierwszej instancji powołuje się w uzasadnieniu decyzji na oświadczenie pracownika [...] Sp. z o.o., z którego wynika, że na części działek zachowany został spadek ze wschodu na zachód, ale w protokołach pojawia się inna wersja przedstawiona przez E.S., wskazująca na to, że spadek ten wcześniej miał kierunek południowy, a teraz ma północny. Wątpliwości budzi także ustalona przez organ pierwszej instancji wielkość dokonanego podniesienia terenu, która została ustalona w decyzji tego organu na od 0 do 12 cm w odniesieniu do działek R.B., zaś w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 6 lutego 2020 r. przedstawiciel [...] Sp. z o. o. zeznał, że objęte postępowaniem działki zostały podniesione o 50-70 cm. Wątpliwości te nie zostały przez Prezydenta Miasta [...] wyjaśnione. Ponadto niewyjaśniona pozostaje kwestia widocznych na zdjęciach do w/w protokołu zastoisk wodnych – nie wiadomo, na której działce się znajdują. W ocenie Sądu, wprawdzie w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji zabrakło szczegółowego wskazania konieczności wyjaśnienia tych kwestii, jednak słusznie organ odwoławczy wytknął organowi pierwszej instancji, że – wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji – z akt sprawy nie wynika, jakoby którykolwiek z pracowników organu pierwszej instancji, dokonujących oględzin terenu działek objętych sporem i prowadzących czynności w toku postępowania administracyjnego, posiadał uprawnienia potwierdzające fakt posiadania specjalistycznej wiedzy w w/w zakresie. Wyszczególnione wyżej wątpliwości nie mogą bowiem zostać wyjaśnione przy zastosowaniu środków dowodowych innych niż dowód z opinii biegłego z zakresu hydrologii (bądź gospodarki wodnej lub melioracji wodnych), przeprowadzony na okoliczność, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie i czy na działce wnioskodawcy powstała w następstwie tej zmiany szkoda – którego to dowodu przeprowadzenia Prezydent Miasta [...] zaniechał. Powyższe przesądza także o uznaniu, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem może przesądzić o innym wyniku sprawy, a zatem materiał dowodowy nie mógł być uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.B. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na oddaleniu sprzeciwu, pomimo istnienia podstaw do jego uwzględnienia, poprzez błędne zaaprobowanie za organem drugiej instancji, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu, stanowiącą w większości powtórzenie twierdzeń zawartych w sprzeciwie wniesionym do Sądu pierwszej instancji, a sprowadzającą się do zakwestionowania niezbędności przeprowadzenia w okolicznościach tej sprawy dowodu z opinii biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest zatem dwoma przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie w/w przesłanek następuje w oparciu o określoną podstawę materialnoprawną. Ponadto podstawę do ustalenia, że spełniona została przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, daje tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., a więc przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie w sposób dostateczny wykazało konieczność wyjaśnienia przez Prezydenta Miasta [...] zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak już podano, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Zakres postępowania dowodowego niniejszej sprawy określają przepisy ustawy Prawo wodne. Stosownie do treści art. 234 ust. 1 p.w., właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Zgodnie natomiast z art. 234 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

W świetle przytoczonych przepisów, zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w. możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż zastosowanie powołanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 437/20).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że ustalenie w/w związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza ogólną wiedzę pracowników organu, chyba, że wykazane zostanie, że konkretni pracownicy organu taką wiedzę posiadają. Wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby którykolwiek z pracowników organu pierwszej instancji, dokonujących oględzin terenu działek objętych sporem i prowadzących czynności w toku postępowania administracyjnego, rzeczywiście posiadał uprawnienia potwierdzające fakt posiadania specjalistycznej wiedzy w w/w zakresie. Niewystarczające jest bowiem jedynie gołosłowne stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż "udział w wydaniu przedmiotowej decyzji brały osoby posiadające kierunkowe wykształcenie, wiadomości specjalne oraz doświadczenie zawodowe, które pozwala na wydanie rozstrzygnięcia bez potrzeby powoływania biegłego". Organ prowadzący postępowanie administracyjne w omawianym przedmiocie nie może zatem zastępować opinii biegłego własnymi ustaleniami, jeśli w sposób dostateczny nie wykaże, że pracownicy dokonujący stosownych czynności w tym postępowaniu w istocie dysponują wiedzą specjalistyczną, która pozwoli na prawidłowe zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji dopuszczenie dowodu w postaci opinii biegłego i dokonanie jego oceny, w tym w szczególności, czy stanowisko biegłego nie pozostaje w sprzeczności z innymi ustaleniami uzyskanymi w sprawie bądź czy opinia nie zawiera w swojej treści sprzeczności. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w okolicznościach faktycznych i prawnych tej konkretnej sprawy, przy szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wątpliwościach wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności co do ustaleń dotyczących kierunku spadku terenu czy wielkości dokonanego podniesienia terenu), konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii (bądź gospodarki wodnej lub melioracji wodnych), która powinna być kluczowym dowodem w tego rodzaju sprawie. Jak już bowiem wskazano, tylko wiedza specjalistyczna pozwala organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem.

Skoro zatem organ pierwszej instancji nie dokonał właściwego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło mu prawidłowe zastosowanie art. 234 p.w., to Kolegium zasadnie zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na obowiązek uzupełnienia przez Prezydenta Miasta [...] materiału dowodowego we wskazanym zakresie, którego nie mogło uzupełnić w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, szczegółowo wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zaskarżony wyrok nie narusza zatem art. 151a § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji trafnie uznał sprzeciw R.B. za nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.