Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1544/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 68 ust.1 pkt 7, art. 68 ust. 1b
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Dzbeńska Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych I. K. oraz T. R. i S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1478/13 w sprawie ze skarg I. K. oraz T. R. i S. R. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1478/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargi I. K.oraz T. R. i S. R. na uchwałę Rady Miasta K., z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu[...] czerwca 2008 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.). W § 1 Rada upoważniła Prezydenta Miasta K. do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. Na mocy § 1 pkt 11 tej uchwały, Rada wyłączyła z trybu bezprzetargowego lokale, których najemcy lub ich małżonkowie posiadają tytuł prawny do nieruchomości lub lokali mieszkalnych na terenie Gminy K. lub powiatów sąsiadujących albo zbyli takie nieruchomości lub lokale. Na mocy zaś § 8 ust. 2 tej uchwały postanowiono, że jeżeli nabywca lokalu nie złoży oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej, sprzedaż lokalu mieszkalnego następuje bez udzielenia bonifikaty.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. B. K.wniosła skargę na naruszenie prawa przez § 1 ust. 11 uchwały Rady Nr [...], z dnia [...] czerwca 2008 r., w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, zarzucając niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia [...] października 2009 r., B. Ko. wniosła skargę na naruszenie prawa przez § 8 ust. 2 powołanej uchwały, zarzucając niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), poprzez uregulowanie kwestii rozliczenia kaucji mieszkaniowej (uzależnienie udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz jego dotychczasowego najemcy od złożenia oświadczenia przez najemcę o zrzeczeniu się roszczeń cywilnych z tytułu wpłaconej kaucji mieszkaniowej), bez istnienia podstawy ustawowej do podjęcia przez radę gminy uchwały w tym zakresie.

Na rozprawie w dniu 23 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., postanowił połączyć obie sprawy ze skarg B. K. na powyższą uchwałę Rady Miasta.

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 970/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Według Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, wskazane przez nią zapisy przedmiotowej uchwały nie naruszają prawa materialnego.

Na skutek skargi kasacyjnej B. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1723/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, użycie w § 1 ust. 11 uchwały pojęć niejednoznacznych, nieostrych, które nie zostały zdefiniowane może powodować, iż spełnianie lub nie, przez najemcę kryteriów powodujących utratę prawa do wykupu mieszkania może być różnie oceniane i doprowadzać do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji najemców lokali pozostających w zasobach Gminy Miejskiej K.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1541/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie I stwierdził nieważność § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały, a punkcie II oddalił skargę w zakresie § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Sąd stwierdził, że niezgodne z prawem jest pozbawienie określonych najemców lokali mieszkalnych możliwości skorzystania z uprawnienia z tytułu pierwszeństwa, w przypadku przeznaczenia lokalu do zbycia, poprzez wprowadzenie dodatkowych ograniczeń, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony innych kryteriów, ani nie zawierają delegacji ustawowej pozwalającej na wprowadzenie takich dodatkowych kryteriów w akcie prawa miejscowego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały Sąd I instancji uznał, że nie narusza on prawa. Wprowadzona w tym przepisie regulacja nie warunkuje sprzedaży lokalu od złożenia tego oświadczenia, a jedynie uzależnia wysokość udzielanej przy sprzedaży bonifikaty od rozliczenia uprzednio wpłaconej kaucji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: I. K. jako następca prawny zmarłej B. K. oraz Rada Miasta K. W skardze kasacyjnej I. K. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w odniesieniu do punktu II, który dotyczył oddalenia skargi B. K. w zakresie dotyczącym § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta K. zaskarżyła wyrok w zakresie punktu I stwierdzającego nieważność § 1 ust. 11 uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2254/12, 1) w sprawie ze skargi kasacyjnej I. K. uchylił punkt II. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta K.

Uznał, że ustalenia zawarte w § 8 uchwały dotyczące bonifikaty stanowią niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie kompetencji organu wykonawczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż § 1 ust. 11 zaskarżonej uchwały narusza art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji, stosownie do art. 190 P.p.s.a., był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w szczególności stwierdzeniem, że przy uchwalaniu § 1 ust. 11 uchwały doszło do naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, Sąd I instancji po ponownym przeanalizowaniu sprawy zasadnie doszedł do wniosku, że § 1 ust. 11 uchwały jest niezgodny z prawem, bowiem pozbawia określonych najemców prawa pierwszeństwa przy nabyciu lokali, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony, innych kryteriów, a także zawiera nieprecyzyjne sformułowania w swojej treści, które mogą nasuwać wątpliwości interpretacyjne. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że znaczenie niektórych z pojęć zastosowanych w § 1 ust. 11 uchwały stanowi zagrożenie dla zasady równości wobec prawa.

Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] lipca 2013 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...], z dnia [...] czerwca 2008 r., w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Na mocy § 1 pkt 6 tej uchwały, do uchwały Nr [...], po § 81, a przed § 9 dodano § 82 i § 83.

Pierwszy z tych przepisów ma następującą treść:

"§ 82. 1. Nie udziela się bonifikaty w przypadku zbycia przez Gminę Miejską K. lokalu mieszkalnego na rzecz najemcy, jeżeli tenże najemca:

1) po dacie wejścia w życie uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K., tj. po dniu [...] października 2003 r. pozostawał lub jest:

a) właścicielem (współwłaścicielem) lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo

b) właścicielem (współwłaścicielem) względnie użytkownikiem (współużytkownikiem) wieczystym nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym bądź nieruchomości, na której została rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego, albo

c) uprawnionym (współuprawnionym) z tytułu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego względnie prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, albo

2) pozostaje osobą uprawnioną (współuprawnioną) z tytułu:

a) spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, albo

b) stosunku najmu innego lokalu mieszkalnego, jako jego najemca (współnajemca), albo

c) prawa dożywocia, służebności, użytkowania, dzierżawy, użyczenia lub innej czynności prawnej bądź zdarzenia prawnego, będących podstawą posiadania (współposiadania) lokalu mieszkalnego względnie budynku mieszkalnego, bądź części takiego lokalu lub budynku.

2. Nie udziela się również bonifikaty w odniesieniu do lokali mieszkalnych, do których tytuł najmu przysługuje osobom, które uprzednio nabyły od Gminy Miejskiej K. lub Skarbu Państwa lokal mieszkalny z zastosowaniem bonifikaty lub innej formy obniżki ceny lokalu.

3. Wyłączenia, o których mowa w ust. 1 dotyczą nieruchomości lub praw na terenie województwa małopolskiego.

4. Wyłączenia zawarte w ust. 1 i 2 odnoszą się do najemcy, małżonka najemcy i małżonka pozostającego z najemcą w orzeczonej sądownie separacji.

5. W razie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w ust. 1 i 2, zbycie lokalu może nastąpić na rzecz najemcy w trybie bezprzetargowym zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po cenie rynkowej, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego.

6. Wyłączenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 nie dotyczą przypadków dokonanego po dniu 3 października 2003 r. zbycia lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego (bądź udziału w nich) w zamian za wstąpienie w stosunek najmu na drodze dobrowolnej zamiany lokali mieszkalnych.

7. W razie zaistnienia którejkolwiek z negatywnych przesłanek wymienionych w ust. 1 Rada Miasta K. może w przypadkach uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii ze strony merytorycznych komisji Rady, podejmować indywidualne uchwały dopuszczające sprzedaż lokali mieszkalnych z zastosowaniem bonifikaty, z równoczesnym określeniem wysokości stawki procentowej bonifikaty.

8. Za przypadek uzasadniony, o jakim mowa w ust. 7 uważa się w szczególności sytuację, gdy:

1) wartość rynkowa nieruchomości lub praw wymienionych w ust. 1 jest niższa niż wartość rynkowa lokalu mieszkalnego, który ma być przedmiotem wykupu przez najemcę od Gminy Miejskiej K. albo

2) z uwagi na sytuację osobistą i prawną najemcy, zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych z nieruchomości lub praw wymienionych w ust. 1 jest niemożliwe bądź bardzo utrudnione".

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. I. K. wezwała organ stanowiący do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że postanowienia § 1 pkt 6 powołanej uchwały, polegające na dodaniu do uchwały nr [..] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców § 82, wyłączającego możliwość udzielenia bonifikaty w cenie wykupu wynajmowanego lokalu mieszkalnego osobom spełniającym przynajmniej jedną z przesłanek wymienionym w tym przepisie, są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 76 Konstytucji RP w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W odpowiedzi organ przesłał skarżącej pismo Prezydenta Miasta K. jako projektodawcy uchwały, wskazując jednocześnie, że ma ono charakter informacyjny. Z pisma tego wynikało, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadne.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przyjęciem przedmiotowej uchwały skierowali także do Rady Miasta Kr. T. R. i S.R. W ich ocenie, dodanie do uchwały Nr [...], z dnia [...] czerwca 2008 r., w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców § 82 stanowi naruszenie art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 76 Konstytucji RP w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W odpowiedzi organ stanowiący przekazał skarżącym pismo Prezydenta Miasta K. jako projektodawcy uchwały, wskazujące na bezzasadność wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skargi na powyższą uchwałę złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie odpowiednio z zachowaniem ustawowych terminów I. K.oraz T. i S. R.

I K. podniosła, że zaskarżona uchwała pozbawia ją możliwości wykupu mieszkania wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy na dotychczasowych warunkach przy udzieleniu bonifikaty. W jej ocenie, Gmina Miejska K. nie jest zwykłym podmiotem prawa cywilnego, stąd nie może dowolnie kształtować kryteriów sprzedaży swojego majątku. Nie istnieje wyraźny powód, dla którego data wejścia w życie nowej uchwały miała stawiać w gorszej sytuacji najemców, którzy spełniali kryteria, ale z różnych powodów Gmina nie sprzedała im mieszkań na preferencyjnych warunkach.

T. i S. R. wskazali w skardze, że ustanowione zaskarżoną uchwałą wyłączenia możliwości skorzystania z bonifikaty są wprowadzone dowolnie bez oparcia w ustawie. Kryterium majątkowe nie jest decydującym o sprzedaży przez Gminę na rzecz najemcy zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, ani przy udzielaniu bonifikaty. Posiadanie tytułu prawnego do innej nieruchomości, nadającej się do zamieszkania, jest jedną z wielu okoliczności, które powinno się uwzględniać przy ocenie statusu majątkowego ubiegającego się o bonifikatę.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 6 uchwały nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.

W odpowiedzi na skargi pełnomocnik organu wniósł o ich oddalenie. Wskazał, że skarżący nie wykazali, aby za sprawą kwestionowanego przez nich przepisu uchwały nastąpił negatywny skutek poprzez ingerencję w ich uprawnienia wynikające z konkretnego aktu prawnego, ani też nie sprecyzowali, jaki interes prawny lub uprawnienie miałoby zostać naruszone przez wspomniane unormowanie. Jedyne uprawnienie skarżących wynikające z aktu prawnego – w postaci prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego opisane w art. 34 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – może powstać (skonkretyzować się) dopiero "w przypadku zbywania nieruchomości", czyli zgodnie z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku umieszczenia lokalu na wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Najmowane przez skarżących lokale mieszkalne nie zostały do chwili obecnej przeznaczone do sprzedaży. W sprawach z obu skarg skarżący nie podnieśli zarzutu naruszenia przysługującego im prawa pierwszeństwa, bowiem ani uchwała Nr [...], ani uchwała Nr [...], nie naruszają i nie kwestionują uprawnienia najemców wynikającego z art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo, jak wynika z pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta do skarżącej I. K.z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] r., oraz do skarżących T. i S. R. z dnia [...] września 2013 r., znak [...]., zostali oni poinformowani o możliwości nabycia lokalu mieszkalnego bez bonifikaty. Nadto, pełnomocnik organu stanowiącego wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeśli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Ponadto, zgodnie z art. 68 ust. 1b, w zarządzeniu albo uchwale rady lub sejmiku określa się w szczególności warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych. W jego ocenie, zaskarżona regulacja w sposób jasny i przejrzysty precyzuje warunki udzielenia bonifikaty, zaś w sytuacji posiadania przez najemcę innego, szeroko pojętego tytułu prawnego do lokalu lub innej nieruchomości, umożliwia najemcy realizację przysługującego mu (po przeznaczeniu lokalu do sprzedaży) pierwszeństwa w nabyciu lokalu za cenę rynkową, określoną przez rzeczoznawcę majątkowego. Uprawnienia najemców nie są zatem w żaden sposób uszczuplone, a uchwała nie zawiera żadnych norm prawnych, które kwestionowałyby przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo pierwszeństwa przysługujące najemcom lokali, którzy zawarli umowy najmu na czas nieokreślony w przypadku zbywania nieruchomości. W ocenie pełnomocnika organu, rada gminy nie ma obowiązku udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze bezprzetargowej. Jeżeli jednak zdecyduje się na ich wprowadzenie, to podjęta w tym zakresie uchwała musi określać warunki udzielenia bonifikat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Sąd ustalił, że każda ze skarg została poprzedzona wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia prawa i złożona do WSA w Krakowie z zachowaniem ustawowego terminu. W sprawie tej nie orzekał uprzednio sąd administracyjny. Za bezsporne przyjął, że skarżąca I. K. jest najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. K. w K. na czas nieokreślony. T. R. oraz S. R. są natomiast najemcami lokalu nr [...] przy ul. S. w K. na czas nieokreślony. Lokale te nie zostały przeznaczone przez Gminę K. do sprzedaży. Skarżący wnieśli wnioski o ich wykup.

W ocenie Sądu, z uwagi na generalny i abstrakcyjny charakter postanowień oraz rodzaj podstaw prawnych (art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 4 w zw. z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można wyciągnąć uzasadniony wniosek, że podmiot pragnący skutecznie w świetle prawa zaskarżyć uchwałę rady gminy z zakresu administracji publicznej, a konkretnie w kontrolowanym przypadku akt prawa miejscowego, powinien na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego wykazać, że kwestionowany akt prawa miejscowego narusza jego interes prawny. Dopiero po ustaleniu, że kwestionowany akt prawa miejscowego narusza konkretny interes prawny strony skarżącej, sąd bada, czy kwestionowana uchwała jest zgodna z powszechnie obowiązującym prawem. W celu skutecznego zaskarżenia kwestionowanej uchwały skarżący powinni zatem wykazać, że zaskarżona uchwała ingeruje uszczuplająco w ich interes prawny. Pod pojęciem interesu prawnego rozumie się korzystną, konkretną i realną sytuację dla danego zindywidualizowanego podmiotu, która znajduje oparcie w powszechnie obowiązującym prawie.

Zdaniem Sądu, z treści skarg, zarówno I. K. jaki i odpowiednio T. R. oraz S. R., a także z akt sprawy nie wynika, że każdy ze skarżących posiada indywidualny, skonkretyzowany, realny, osobisty interes prawny, który został naruszony przez kwestionowaną uchwałę. Sąd zauważył, że skarżącym przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego, o którym jest mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Prawo to może się w stosunku do najemcy dopiero skonkretyzować, a więc przekształcić w zindywidualizowane, osobiste, skonkretyzowane i realne uprawnienie w sytuacji zaistnienia w rzeczywistości przypadku zbywania nieruchomości zajmowanej z tytułu najmu, a więc w przypadku umieszczenia przez właściwy organ lokalu na wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Samo wniesienie wniosku do gminy w sprawie wykupu mieszkania nie konkretyzuje w/w prawa pierwszeństwa wykupu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy zajmowanego tytułem umowy najmu, a zarazem najemca nie dysponuje wobec gminy publicznym prawem podmiotowym w sprawie żądania przeznaczenia lokalu mieszkalnego do sprzedaży.

Skarżący kwestionują rozwiązanie prawne, które jest wtórne, pochodne wobec samego prawa pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego, czyli kwestię bonifikaty, która jest przyznawana, gdy lokal jest przeznaczony do sprzedaży. Dopiero z chwilą konkretyzacji, ukształtowania się uprawnienia w postaci pierwszeństwa do nabycia lokalu w konkretnej sytuacji faktycznej, skarżący ewentualnie mogą, gdy będzie taka ich wola, kwestionować te normy prawne aktu prawa miejscowego, które ich zdaniem ingerują w skonkretyzowane uprawnienie pierwszeństwa w nabyciu prawa własności zajmowanego lokalu przez ograniczenie przy umowie kupna-sprzedaży możliwości prawnej do skorzystania z bonifikaty. Bonifikata może być przyznana dopiero w sytuacji przeznaczenia lokalu mieszkalnego do sprzedaży. Sąd zauważył, że rada gminy nie ma obowiązku udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze bezprzetargowej.

Powyższe okoliczności doprowadziły Sąd do wniosku, że skarżący I. K., jaki i T. R. oraz S. R. nie wskazali naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkującego przeprowadzenie merytorycznej kontroli przedmiotu zaskarżenia. To nakazywało oddalenie skargi na zasadzie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną złożyła adwokat I. K., działająca we własnym imieniu.

Zaskarżyła wyrok w całości. Na podstawie art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną oparła na następujących podstawach prawnych, zarzucając:

- obrazę przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 141, poz.. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały – miejscowego prawa powszechnie obowiązującego, która wprowadza zmianę na mniej korzystną dla skarżących, jako najemców lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego mogących ubiegać się o jego wykup, w zakresie zasad udzielania bonifikaty od ceny sprzedaży.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta K. wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej I. K..

Skargę kasacyjną złożyli także T. R. i S. R., reprezentowani przez adwokata.

Zaskarżyli wyrok w całości. Na podstawie art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną oparli na następujących podstawach prawnych:

- obrazie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 141 poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż skarżący T. R. i S. R.i nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu uchwały – miejscowego prawa powszechnie obowiązującego, która wprowadza zmianę na mniej korzystną dla skarżących, jako najemców lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego mogących ubiegać się o jego wykup, w zakresie zasad udzielania bonifikaty od ceny sprzedaży.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta K. wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej T. i S. R.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), do wymogów skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej należy naruszenie, tym aktem, interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Pojęcie interesu prawnego sformułowane w art. 101 ust. 1 nie może być utożsamiane z tak samo brzmiącym określeniem użytym w art. 28 K.p.a., gdyż ten ostatni przepis ustanawia instytucję materialną i procesową postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 § 1 K.p.a., zaś procedury samorządowe nie są postępowaniem administracyjnym. Tym niemniej, aktualny jest dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa wypracowany na gruncie art. 9 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) oraz art. 28 K.p.a., według którego, interes prawny to prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnej korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 187). Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tym różni się od instytucji z art. 28 K.p.a., że jest on realizowany poprzez wykonanie aktu organu gminy z zakresu administracji publicznej (uchwały, zarządzenia), które to wykonanie odbywa się w formach nie tylko administracyjnych, ale także cywilnoprawnych (dodatkowa różnica między art. 101 ust. 1, a art. 28 K.p.a., w postaci naruszenia interesu prawnego zostanie omówiona dalej). To zaś, czy podmiot ma prawo do tak rozumianej korzyści oraz czy nie doszło do pozbawienia go tego uprawnienia, jest oceniane w postępowaniu ze skargi na akt organu gminy z zakresu administracji publicznej.

Istotą niniejszej sprawy jest zatem to, czy uprawnienie do bonifikaty jest przyznaną jednostce przepisami prawa materialnego korzyścią, możliwą do zrealizowania w przewidzianej procedurze przyznawania tej korzyści. Analizę rozpocząć trzeba od art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 , na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Art. 67 ust. 3 reguluje ustalenie ceny przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo, stosownie do art. 34. Na mocy natomiast art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zbywania nieruchomości, osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Prawo do bonifikaty od ceny, w razie sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy lokalu, któremu przysługuje pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3, jest zatem przewidziane w materialnej normie art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym warunkiem przysługiwania tego prawa jest uchwała rady. Uchwała rady w przedmiocie bonifikaty, w szczególności warunków udzielenia bonifikat oraz stawek procentowych, z chwilą wejścia w życie z dniem 7 stycznia 2010 r., noweli art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1590) oraz dodaniu na mocy tej samej ustawy zmieniającej przepisu art. 68 ust. 1b, następuje przed udzieleniem bonifikaty przez właściwy organ. O ile uchwała ta określa w sposób abstrakcyjny i generalny warunki udzielenia bonifikat i stawki procentowe, ma charakter aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gliwicach, z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1133/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 60/13; "Ustawa o gospodarce nieruchomościami", pod red. S. Kalus, LexisNexis 2012, s. 446). Taka uchwała jest wiążąca dla organu wykonawczego udzielającego bonifikaty w indywidualnej sprawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 621/10). W konsekwencji ma bezpośredni wpływ na czynność cywilnoprawną polegającą na zbyciu nieruchomości gminnej w postaci lokalu mieszkalnego.

Skoro zatem uchwała rady gminy wskazuje, którym podmiotom, spośród wskazanych w art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 i art. 34 ust. 1 pkt 3, bonifikata będzie przysługiwała oraz grupę podmiotów, którym bonifikata nie będzie przysługiwała, to uchwała ta wywiera bezpośredni wpływ na zakres uprawnień materialnych najemców lokali. Podmioty wyłączone uchwałą z grupy potencjalnych, według ustawy, beneficjentów uznaniowego aktu organu gminy, zostają w ten sposób pozbawione warunkowego prawa przyznanego przepisami art. 68 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

To, że uchwała ta ma charakter "uznaniowy" (por. Arkadiusz Prusaczyk [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 293-294), nie może pozbawiać podmiotów wyłączonych z możliwości uzyskania bonifikat, prawa do kwestionowania rozstrzygnięcia organu stanowiącego gminy. W świetle powyższych uwag, dotyczących kolejności czynności administracyjnych i cywilnoprawnych organów gminy prowadzących do zbycia nieruchomości gminnej, należy zauważyć, że realną możliwość poddania stanowiska gminy w tej kwestii kontroli sądowej daje skarga na uchwałę w przedmiocie warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. Po ewentualnym powzięciu przez organ właściwy zamiaru sprzedaży nieruchomości, organ ten, zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiadamia na piśmie osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3, o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. W myśl zaś art. 34 ust. 5, osoby o których mowa w ust. 1 i 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie.

Oświadczenie o wyrażeniu zgody na cenę określoną w ustawie jest podstawą zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Dopiero złożenie tego oświadczenia prowadzi do powstania roszczenia o nabycie nieruchomości (por. Adam Tułodziecki [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 200). Brak zgody na cenę skutkuje niezawarciem umowy z osobą, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3. Na tym etapie procedury zbywania lokalu mieszkalnego najemca może zatem jedynie zgodzić się na cenę ustaloną przez organ właściwy, który jest w zakresie zastosowania bonifikaty lub braku bonifikaty związany uchwałą rady gminy. Oceniając aktualność interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego któremu przysługuje prawo pierwszeństwa należy zatem badać rzeczywistą możliwość zakwestionowania stanowiska gminy w zakresie bonifikaty, tak samo jak realną możliwość zaskarżenia stanowiska gminy w zakresie prawa pierwszeństwa nabycia lokalu mieszkalnego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 352/11). Podkreślić jeszcze trzeba, że nie można utożsamiać interesu prawnego najemcy lokalu objętego zasadą pierwszeństwa z istnieniem po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży. Takie rozumienie interesu prawnego w procedurze zbywania lokali objętych zasada pierwszeństwa skutkowałoby brakiem możliwości zaskarżenia aktów z zakresu administracji publicznej podejmowanych w tym zakresie przed etapem cywilnoprawnym.

Uchwała rady gminy w przedmiocie warunków udzielania bonifikat dotyczy więc interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego objętego zakresem działania tej uchwały. Jeśli natomiast uchwała ta wyłącza zastosowanie bonifikaty ceny w razie zbycia określonego lokalu mieszkalnego, to zachodzi drugi konieczny element wynikający z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, naruszenie interesu prawnego.

Zaskarżona regulacja § 82 uchwały nie była jeszcze przedmiotem postępowania sądowego. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że wykluczenie określonych najemców lokali mieszkalnych z kręgu uprawnionych do bonifikaty jest kontynuacją działań Gminy Miejskiej K. mających ograniczyć możliwość korzystania z przywilejów zasady pierwszeństwa najemcom lokali, którzy mają lub mieli tytuł prawny do innych nieruchomości. Uchwała w przedmiocie pozbawienia określonych grup najemców z możliwości skorzystania z trybu bezprzetargowego była przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Interes prawny najemców, w tym także skarżącej I. K.i jej poprzedniczki prawnej B. K., w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie trybu bezprzetargowego trybu zbywania lokali nie został podważony – stwierdzenie nieważności zapisów dotyczących wyłączenia skarżącej z trybu bezprzetargowego nie byłoby możliwe bez wstępnego przyjęcia, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu tamtej uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji, w kwestii interesu prawnego, w sprawie ze skargi tej samej skarżącej na inne zapisy tej samej uchwały, wyłączające zastosowanie jednego z przywilejów zasady pierwszeństwa, wynikające z tego samego stanu faktyczno-prawnego (tytułu prawnego do innego lokalu), nie narusza co prawda związania, o którym mowa w art. 170 P.p.s.a., ani tym bardziej art. 171 P.p.s.a., ale pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem, według którego, najemcy lokali mieszkalnych objęci zasadą pierwszeństwa powinni mieć zagwarantowaną ochronę na administracyjnym etapie podejmowania przez gminę czynności ustalających ich status prawny wynikający z prawa do pierwszeństwa nabycia zajmowanego lokalu mieszkalnego.

To, że sprawa dotyczy interesu prawnego skarżących, a nadto interes prawny skarżących został zaskarżonymi zapisami § 82 uchwały naruszony, nie przesądza o sprzeczności uchwały z prawem. Kwestia zgodności tych zapisów z art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie zbadana w trakcie ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.