Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 768/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na postawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 293 ze zm.), zwanej u.p.z.p., uchyliło decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr 90 położonej w miejscowości K., gm. S..

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że teren inwestycji stanowi działka nr 90 w jej ewidencyjnych granicach, a linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie powinny również odpowiadać tym granicom. Zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał ustaleń jedynie dla części tej nieruchomości (teren oznaczony lit. A-D), co skutkowało w szczególności wadliwym wyznaczeniem północnej granicy obszaru analizowanego. Kolegium dodało również, że w aktach brak jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ przedstawił wyłącznie jej wynik, wobec tego - zdaniem Kolegium - trudno stwierdzić w oparciu o jakie ustalenia stwierdzono możliwość realizacji inwestycji. Z wyników analizy nie wynika natomiast w sposób jednoznaczny w oparciu o jaką zabudowę i na jakich nieruchomościach organ ustalił parametry dla inwestycji, a także w oparciu, o które konkretnie przepisy rozporządzenia zostały ustalone poszczególne wskaźniki. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że nie można utożsamiać ze sobą zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna koliduje z zabudową zagrodową z uwagi na jej specyfikę.

Analiza sprawy doprowadziła Kolegium do wniosku, że konieczne jest wyeliminowanie decyzji organu I instancji z obrotu prawnego wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. organ I instancji błędnie dokonał ustaleń jedynie dla części działki pomijając teren, na którym występuje użytek rolny o III klasie chronionej przed zmianą przeznaczenia. Kolegium dodało przy tym, że z danych rejestru gruntów z dnia 28 maja 2020r. wynika, że na działce objętej inwestycją o pow. 2,1900 ha występują m.in. grunty rolne RlIIb - 0,2200 ha i W-Rlllb -0,0100 ha. Kolegium podkreśliło, że z akt nie wynika, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S., który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003r. obejmował zgodę na zmianę przeznaczenia tego gruntu oraz brak jest podstaw do zastosowania odstępstwa z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz. 1161). Kolegium wyjaśniło, że decyzja o ustalenie warunków zabudowy nie może zmienić przeznaczenia gruntu. Zdaniem zatem Kolegium, nie jest możliwe wydane decyzji w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego, stanowiącego użytek rolny klasy I-III, bądź leśnego.

Kolegium zaznaczyło, że z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 wynika, że pozostała część działki położona poza obszarem oznaczonym lit. A-D obejmuje grunt klasy lllb. Znajduje się on w odległości ok. 330 m od drogi publicznej. Nie mieści się zatem w wymaganym art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obszarze 50m. W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta przesądza o braku podstaw do zastosowania odstępstwa, a tym samym wskazuje na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Skargę na tę decyzję złożył Ł. W., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego:

a) art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, co wyklucza objęcie wnioskiem części działki geodezyjnej, w sytuacji gdy powołane przepisy posługują się pojęciem "terenu", a nie pojęciem "działki geodezyjnej" i dopuszczają objęcie wnioskiem części działki geodezyjnej;

b) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż w sprawie objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, teren obejmuje całą działkę geodezyjną nr 90 i w związku z tym wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w sytuacji gdy teren objęty wnioskiem nie obejmuje gruntów rolnych klas I-III;

c) art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 8 § 2 i art. 106 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi dla zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolne, z pominięciem dotychczasowej praktyki orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującej, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy może dotyczyć części działki geodezyjnej, jak w niniejszym stanie faktycznym, w której teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie obejmuje gruntów rolnych klas I-III;

d) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu - uchylenie decyzji organu I instancji i odmówienie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy sprawę należało przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w braku przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z przepisami prawa;

e) art. 138 § 2 k.p.a. przez brak zastosowania tego przepisu w obliczu stwierdzenia przez Kolegium braku wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy w postaci braku kompleksowej analizy urbanistycznej, nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o terenie, a nie działce ewidencyjnej. Za wykładnią dopuszczającą objęcie wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tylko części działki ewidencyjnej przemawia art. 61 ust. 7 pkt 2 up.z.p. Zdaniem pełnomocnika, ustawodawca odróżnia pojęcia "teren" i "działka".

Powołując się na orzecznictwo, pełnomocnik skarżącego podniósł, że możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy tylko dla części działki nr 90, tj. tej części której powierzchnia składa się z niższych klas gruntu rolnego niż klasy I-III i nie wymaga tym samym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), zwanej ustawą o covid. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia).

Zarządzeniem Sędziego sprawozdawcy z dnia 30 listopada 2020r. strony zostały zawiadomione o możliwości rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., lecz żadna ze stron nie zgłosiła żądania skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wobec tego zarządzeniem Sędziego sprawozdawcy z dnia 3 lutego 2021r. sprawa została skierowana do oczekujących na wyznaczenie terminu rozprawy. Jednakże zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 20 kwietnia 2021r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o covid, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021r. Strony postępowania - poinformowane zarządzeniem Sędziego sprawozdawcy z dnia 14 maja 2021r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie ustawy covid oraz możliwości wypowiedzenia się co do trybu rozpoznania sprawy – w zakreślonym terminie nie zajęły stanowiska.

Wobec tego sprawa została rozpoznana – stosownie do zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II z dnia 20 kwietnia 2021r. – w trybie ustawy covid.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast nieuwzględnienie skargi w całości lub w części, skutkuje oddaleniem skargi w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Wniesiona w tej sprawie skarga nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej. Sąd – kontrolując zgodność tej decyzji z prawem - nie stwierdził bowiem naruszenia przepisów u.p.z.p., w szczególności objętych zarzutami skargi przepisami art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 59 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, oraz przepisów procesowych, a to art. 8 § 2 i art. 106 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.

Rozpoznając tę sprawę Sąd stwierdza, że istota sporu, wyrażona sformułowanymi zarzutami skargi, sprowadza się do dwu kwestii, a mianowicie granic inwestycji i związanej z tym koniecznością wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz braku w aktach analizy urbanistycznej sporządzonej zgodnie z przepisami prawa i związanej z tym kwestii wydania rozstrzygnięcia reformacyjnego merytorycznego, zamiast reformacyjnego procesowego połączonego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozważając tak zarysowaną istotę sporu Sąd zauważa, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zagospodarowania terenu i zabudowy ma charakter wnioskowy, co oznacza, iż to inwestor decyduje o tym, jaką nieruchomość chce zabudować i w jaki sposób. Podejmując tę decyzję musi jednakże liczyć się z ograniczeniami zabudowy wynikającymi z przepisów prawa, w tym wynikającymi z u.p.z.p. Wobec tego stwierdzić należy, iż stosownie do art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio."; z tym, że "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1".

Użyty w tych przepisach zwrot "teren" rozumiany jest w judykaturze jednolicie jako "obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji" (tak wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18, Lex nr 2777992, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18, nie publ., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019r., II OSK 177/18, CBOSA, wyrok NSA z dnia 19 września 2029r., II OSK 2561/17, CBOSA, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019r., II OSK 2153/17, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2020r., VIII SA/Wa 147/20, Lex nr 3065254, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019r., II SA/Łd 707/19, Lex nr 2768145, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2020r., IV SA/Wa 2641/19, Lex nr 3031096). "Działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu" (tak np. wyrok NSA z dnia 19 września 2019r., II OSK 2561/17, Lex nr 2735710, powołany już wyrok NSA z dnia 19 września 2029r., II OSK 2561/17, CBOSA). "Jeżeli (...) działka jest terenem leśnym [analogicznie rolnym – dopisek WSA], to nie ma znaczenia na potrzeby ustalania warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny" (tak wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020r., II OSK 623/20, Lex nr 3091322). "Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana" (tak wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019r., II SA/Bk 599/19, Lex nr 2754246). Przyjmuje się, że "wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej" (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2020r., II SA/Rz 1202/19, Lex nr 3030899). Przyjmując tę wykładnię wskazanego pojęcia judykatura argumentuje, że "za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 (...) rozporządzenia [tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1588) – dopisek WSA], zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjęcie odmiennej wykładni, (...) że warunki zabudowy można ustalać jedynie dla fragmentu działki ewidencyjnej, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych a nadto skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym np. ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze kompleksów użytków rolnych wysokich klas, czyniłoby iluzoryczną ochronę gruntów rolnych, przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. (...) decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się np., która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne) (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2363/12; z dnia 19 września 2019r. sygn. akt II OSK 2561/17 – publik. CBOSA)" (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18, nie publ.).

W świetle tego jednolitego najnowszego orzecznictwa nie ma najmniejszej wątpliwości, że teren inwestycji należy utożsamiać w trenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie teren faktycznej inwestycji. Nie można zatem podzielić odmiennego poglądu prezentowanego w zarzutach skargi i ich uzasadnieniu. Stanowiska tego w żadnym razie nie potwierdza przywołany w uzasadnieniu skargi wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2013r., II SA/Sz 902/13, utrzymany w mocy wyrokiem NSA z dnia 9 lipca 2015r., II OSK 491/14, CBOSA), gdyż stan faktyczny w tej sprawie jest zgoła odmienny niż w niniejszej sprawie i z tego względu nie są one porównywalne. Otóż w sprawie rozpoznanej tymi wyrokami część działki ewidencyjnej była – jak wynika z ich uzasadnień - objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast pozostała znajdowała się poza ustaleniami tegoż planu. Z tego względu sądy administracyjne obu instancji uznały, że nie ma – jak to uczyniły w tamtej sprawie organy - podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej części działki, która znajduje się poza zasięgiem oddziaływania planu miejscowego. W kontekście tych szczególnych okoliczności, jak i w stanie prawnym wówczas obowiązującym analizowane było pojęcie "teren" dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyraźnie bowiem stwierdzono, że pozbawienie właściciela nieruchomości zabudowy części działki, nie objętej planem miejscowym, wprowadzającym zakaz zabudowy na tej części działki prowadziłoby w istocie do uniemożliwienia zabudowy tej działki w pozostałej części, co oddaje zwrot sądu odwoławczego "dysponent tego terenu zostałby całkowicie pozbawiony prawa do jego zabudowy". W domyśle przyjąć można, że sądy w takiej sytuacji uznały, że byłaby to nazbyt daleko idąca i niedopuszczalna ingerencja w prawo własności prowadząca do jego rzeczywistego całkowitego ograniczenia. Wyroków tych nie można zatem wprost zastosować w niniejszej sprawie. Nie można też nie dostrzec tego, iż wyroki te zapadły w znacznej odległości czasowej, bo odpowiednio w 2013 i 2015r., od przywołanego wyżej aktualnego orzecznictwa sądowego co do interpretacji pojęcia "teren" na gruncie u.p.z.p. Skarżący nie dostrzega też i tego, że w orzecznictwie sądów administracyjnych "nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18 – publik. CBOSA). Jednakże (...) nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych" (patrz uzasadnienie powołanego już wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18). Wobec tego "w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, jeśli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji" (tak wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019r., II OSK 1881/18, CBOSA).

Powyższe warunki zastosowania tego wyjątku w tej sprawie nie są spełnione, bowiem część działki nr 90, zlokalizowanej – co istotne - w obszarze typowo wiejskim i z zabudową wiejską, wymagałaby "odrolnienia", a poprzednio obowiązujący plan miejscowy – co nie jest kwestionowane przez skarżącego – nie przewidywał możliwości wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej. Nie zaistniała zatem – a przynajmniej nie wynika to z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych – nadzwyczajna i wyjątkowa sytuacja uzasadniająca zastosowanie wyjątku od zasady rozumienia pojęcia "teren" dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. A ponieważ ustalenie warunków następuje na wniosek uprawnionego podmiotu, to wnioskodawca musi spełnić wszystkie warunki uzyskania tych warunków, w tym uzyskania zgody właściwego organu na zmianę sposobu przeznaczenia części działki o przeznaczeniu rolnym, a nadto na wskazany we wniosku rodzaj zabudowy – budowę osiedla mieszkalnego. Taka zgoda nie została przez wnioskodawcę przedłożona, co było konsekwencją dokonania wadliwej wykładni przez skarżącego pojęcia "teren" w rozumieniu u.p.z.p. i objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu części działki ewidencyjnej nr 90 położonej w miejscowości K. gmina S., choć na załączniku graficznym określono teren inwestycji wyłącznie do tej części tej działki, która nie obejmuje gruntów rolnych klasy RIIIb. W tym stanie prawnym i faktycznym zasadnie Kolegium uznało, iż nie ma podstaw do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy na tej działce dla 16 budynków mieszkaniowych jednorodzinnych. Spełniona została bowiem określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. negatywna przesłanka ustalenia tych warunków. Objęta wnioskiem część działki podlega bowiem – z uwagi na charakter i klasę gruntów rolnych – ochronie, a jej ewentualna zabudowa wymaga uzyskania zgody na zmianę jej przeznaczenia z gruntów rolnych na cele nierolne. Ustalając warunki zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji organy administracji publicznej nie mogą pominąć tej istotnej dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności, gdyż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może naruszać odrębnych przepisów, w tym o szczególnej ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ nie może co prawda zmienić złożonego przez stronę wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie oznacza to jednakże, że może on – aby była zgodna z wnioskiem – wydać decyzji z naruszeniem przepisów prawa i to pomimo niezaistnienia wyjątkowych sytuacji, uzasadniających ustalenie tych warunków dla części nieruchomości (tak też powołany już wyrok NSA z 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18). Z tych względów nie jest dopuszczalne uwzględnienie wniosku skarżącego i ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na części działki nr 90. Sama już ta okoliczność uprawniała Kolegium do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie uchylenia decyzji ustalającej wnioskowane warunki i odmowy ustalenia tych warunków.

Druga z podnoszonych w skardze kwestii, tj. brak analizy urbanistycznej w aktach i oparcie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji wyłącznie na wynikach tej analizy, nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji (kasacyjnej merytorycznej). Nawet bowiem uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego przeprowadzenia postępowania celem uzupełnienia akt o analizę urbanistyczną nie zmieniłoby w żaden sposób sposobu rozpoznania wniosku skarżącego z uwagi na wskazaną wyżej negatywną przesłankę ustalenia wnioskowanych warunków. Naruszenie przepisu o charakterze procesowym, a takim bez wątpienia jest przywołany w dwu ostatnich zarzutach skargi przepis art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., może odnieść skutek w postaci uwzględnienia skargi tylko wówczas gdy ma ono istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś wymaga wykazania związku przyczynowego między naruszeniem tych przepisów a rozstrzygnięciem sprawy, co oznacza uprawdopodobnienie stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło do naruszenia tych przepisów to można przypuszczać, że rozstrzygnięcie sprawy mogło być inne niż zaskarżone. Skarżący nie wykazał takiego związku, w tym zakresie ograniczył się wyłącznie do sformułowania dwu zarzutów, których w żaden sposób nie uzasadnił w skardze. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie - z uwagi na brak możliwości zabudowy działki nr 90 wobec rolniczego przeznaczenia jej części – nie dostrzega takiego związku przyczynowo-skutkowego. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej przez Kolegium połączone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania byłoby celowe dopiero wówczas, gdyby nie istniała negatywna przesłanka ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezależnie od tego nie sposób nie dostrzec faktu, iż wniosek skarżącego obejmował budowę osiedla domków mieszkaniowych jednorodzinnych na obszarze wiejskim z dominującą funkcją zabudowy zagrodowej. Osiedle to nie wpisuje się co do zasady w krajobraz terenów o charakterze wiejskim z zabudową dostosowaną do produkcji rolnej. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji nie można pomijać już istniejącego w terenie ładu przestrzennego i architektonicznego. Inwestycja ta musi bowiem wkomponowywać się w już istniejącą zabudowę. Zwraca na to uwagę judykatura, która stwierdza, że "warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować, inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy, nie kolidujący z taką całością element" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 kwietnia 2021r., II SA/Go 852/20, Lex nr 3170840). Odnotować przy tym trzeba, że "zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego" (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 marca 2021r., II SA/Ol 871/20, Lex nr 3150394). Zabudowa ta stanowi zatem "bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. O zabudowie zagrodowej można zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze" (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020r., II SA/Po 770/19, Lex nr 3037310). Zgodzić więc trzeba się z Kolegium, wedle którego nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, obejmującej budowę 16 domów jednorodzinnych mieszkaniowych z uwagi na niespełnienie określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p. warunku w zakresie rolnego charakteru części działki nr 90. Istnienie zabudowy zagrodowej w obrębie danej jednostki urbanistycznej wyklucza – jak słusznie argumentowało Kolegium – możliwość posadowienia w jej granicach nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona, np. z rolniczego na mieszkaniowy; niedopuszczalne jest takie wyznaczenie obszaru analizowanego, które niejako zmierza do "poszukiwania" obiektów budowalnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc