Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1261/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2163/15 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od A.M. na rzecz P. kwotę 17.147 (siedemnaście tysięcy sto czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 1261/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi A.M. - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 maja 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania (pkt 1) i zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz A.M. kwotę 5.494 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok został wydany następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia 29 października 2012 r. nr [...], znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 11 września 2013 r. nr [...], ustalił lokalizację dla budowy połączenia kolejowego [, odcinek [...].

W związku z powyższym, decyzją z dnia 31 lipca 2014 r., Wojewoda Małopolski orzekł o ustaleniu wartości odszkodowania na rzecz A.M. w wysokości [...] zł za przejętą - z mocy prawa (z dniem 11 września 2013 r.) - na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, położoną w Krakowie, w obrębie Krowodrza, oznaczoną jako działki o numerach: [...] jako przeznaczoną pod budowę w/w połączenia kolejowego a także zobowiązał PKP Polskie Linie Kolejowe do wypłaty odszkodowania, zaś – rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej - Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia 22 maja 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu stanowiska Minister wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania, należnego A.M. stanowił operat szacunkowy, sporządzony w dniu 17 marca 2014 r. przez rzeczoznawczynię majątkową – M.L., którego ważność biegła potwierdziła klauzulą aktualności, zawartą w piśmie z dnia 24 lutego 2015 r. Z operatu tego wynikało zaś, że działki o numerach: [...] były wprawdzie niezabudowane, ale leżały na terenie płaskim i były wyposażone w: energię elektryczną, wodociąg, gazociąg i kanalizację sanitarną. Ich odległość od centrum miasta wynosiła 5 km, a bezpośrednie sąsiedztwo stanowiły nieruchomości niezabudowane.

Organ wskazał też, iż z analizy w/w operatu wynikało, że działki nr [...] objęte były ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. nr XCIII/1256/10, zgodnie z którym grunt ten był położony na obszarze oznaczonym jako tereny kolejowe. Natomiast działka nr 22/31 objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", który na tym terenie przewidywał komunikację kolejową (symbol 2KK).

Wartość szacowanej nieruchomości określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Z uwagi zaś na fakt, że ani na rynku lokalnym, ani regionalnym nie odnotowano transakcji nieruchomościami kolejowymi, podobnymi do wycenianej, biegła zbadała rynek gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym. Przeanalizowała przy tym transakcje nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym, w okresie od marca 2012 r. do dnia wyceny a do ostatecznej analizy wybrała 16 nieruchomości, porównując je z nieruchomością szacowaną pod względem cech rynkowych, wpływających na różnicę ich wartości. W efekcie przeprowadzonej analizy rzeczoznawczymi przyjęła, że ceny prawa własności gruntów podobnych do wycenianego kształtowały się w przedziale od [...] zł/m2, przy czym cena średnia wynosiła [...] zł/m2. Do cech wpływających na cenę rynkową biegła zaliczyła: lokalizację (waga 40%), sąsiedztwo (waga 40%) i uzbrojenie terenu (waga 20%). Ostatecznie wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości ustaliła na kwotę [...] zł.

Zdaniem organu, ocena dowodowa operatu szacunkowego, w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), pozwalała stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawierał nieprawidłowości, które uniemożliwiały jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Jak podkreślił organ, z uwagi na to, że wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod inwestycje kolejowe, rzeczoznawczymi majątkowa prawidłowo zastosowała § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. mieszkaniowo – usługowym.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ podniósł, że rzeczoznawczyni wyjaśniła, iż przyjęta cecha rynkowa: "lokalizacja" odnosiła się do atrybutu, polegającego na położeniu wycenianej nieruchomości względem Rynku Głównego w Krakowie.

Zdaniem organu, autorka operatu dokładnie też opisała przyjęte cechy rynkowe oraz ich poszczególne wartości, a w tabeli - stanowiącej załącznik do operatu - przedstawiła wartości współczynników korygujących w odniesieniu do przyjętych cech rynkowych, które posłużyły do obliczenia wartości nieruchomości. Taki sposób prezentacji obliczeń nie budził więc zastrzeżeń.

Podobnie oceniono również analizę cechy rynkowej, takiej jak: "sąsiedztwo". Jak wynikało bowiem z treści pisma z dnia 24 lutego 2015 r. i znajdujących się w aktach sprawy map z projektem podziału, nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z wycenianą (działkami nr [...]) stanowiły nieruchomości niezabudowane. W ocenie organu, zarzut zatem dotyczący przyjętych cech rynkowych w odniesieniu do transakcji porównawczych, był nieuzasadniony.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 maja 2015 r. A.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie: art.7, art.77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 9 y ust.3 ustawy o transporcie kolejowym, § 36 ust. 1- 4 w zw. z § 37 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i art. 128 ust.1, art. 134 ust. 1 – 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zw. z art. 9 ad ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślał w szczególności, że centrum Krakowa powinno być traktowane szerzej, aniżeli punkt centralny jakim jest Rynek Główny oraz, iż sąsiednie działki nr [...] były zabudowane, gdyż do analizy należało brać pod uwagę stan faktyczny z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej (29 października 2012 r.) a w tym czasie wyceniane działki jeszcze nie istniały bo wchodziły w skład większych całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 lipca 2014 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie Sąd podniósł, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013r. Nr 1594 ze zm.). Zgodnie zaś z treścią art. 9s ust. 4 w/w ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania w przypadkach, o których mowa w ust. 3 i 3a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 9y i 9z.

Na podstawie zaś art. 9 y ust. 3 tej ustawy, wysokość odszkodowania ustala się na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Powyższe – jak kontynuował Sąd – oznaczało, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania należnego za przejęcie własności nieruchomości stanowił operat szacunkowy. Według zaś art. 134 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której, w oparciu o regulację zawartą w § 2 tego artykułu, uwzględnia się w szczególności: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Zgodnie natomiast z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych.

Na podstawie art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak kontynuował Sąd, rzeczoznawca, sporządzający operat szacunkowy, dokonuje więc wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego – jak dalej wywodził Sąd - uregulowane zostały w rozdziale 1 działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy musi więc spełniać określone w przepisach warunki formalne, ale też opierać się na dostępnych i prawidłowych danych dotyczących zarówno szacowanej nieruchomości, jak też nieruchomości podobnych. Operat ten - jako dowód konieczny w sprawie - podlega przy tym ocenie organu zobowiązanego do ustalenia wysokości odszkodowania. Dowód ten mimo, że tak istotny i sporządzony przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych, nie ma jednak charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie. Organ nie jest zatem – jak podkreślił Sąd - zwolniony z obowiązku przestrzegania zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a zatem zobowiązany jest podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Stosownie zaś do treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy stanowiący podstawę do rozstrzygnięcia sprawy i poddać go rzetelnej ocenie, ocenić czy materiał ten jest wystarczający do ustalenia wysokości odszkodowania. Obowiązkiem organu jest więc ustalenie, czy opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale też jej weryfikacja pod względem merytorycznym, a więc czy opinia jest zupełna, logiczna, opiera się na prawidłowych danych dotyczących zarówno szacowanej nieruchomości, jak też nieruchomości uznanych przez biegłego za podobne, czy biegły dokonał właściwego doboru nieruchomości podobnych, czy w sposób logiczny i wyczerpujący uzasadnił w opinii swoje wnioski w tym m.in. powody doboru bądź odrzucenia porównywanych nieruchomości.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd przyjął, że skarżący słusznie zarzucił, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Organy, oceniając operat szacunkowy - jako spełniający wymagania formalne i merytoryczne i stanowiący dostateczną podstawę do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania - naruszyły bowiem art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu, analiza akt postępowania administracyjnego oraz podstawowego dowodu, jakim w tej sprawie był operat szacunkowy, sporządzony w dniu 17 marca 2014 r., prowadziły bowiem do wniosku, że organy administracyjne nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Uzasadnienie decyzji wskazywało, iż zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie dostrzegając żadnych niejasności i nieścisłości w kwestionowanym przez stronę operacie szacunkowym, nie dokonując pogłębionej analizy podnoszonych zagadnień, odnosząc się w sposób ogólnikowy do stawianych już w toku postępowania administracyjnego zarzutów. W ocenie Sądu, organy obu instancji w gruncie rzeczy ograniczyły swoje zainteresowanie do ustalenia wyłącznie zgodności operatu szacunkowego z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy nie został poddany zaś żadnej analizie merytorycznej pod względem: jego kompletności, wyczerpującego charakteru i trafności uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się biegły.

Organy obu instancji nie dostrzegły nawet, jak akcentował Sąd, że w aktach postępowania znajdowały się dwie sprzeczne z sobą wersje operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę w dniu 17 marca 2014 r. Między kartą 34 a kartą 35 akt postępowania znajdowała się bowiem wpięta (i nie objęta numeracją akt) druga wersja tego operatu z tej samej daty, podpisana oryginalnie przez tego samego rzeczoznawcę, zawierająca tożsamy opis analizowanych nieruchomości, ich cech rynkowych, przyjętych współczynników i wyliczonej wartości dla 1 m2 powierzchni i ten sam zastosowany wzór. Tyle tylko, że ta druga wersja operatu, pochodzącego z tej samej daty i opartego na tych samych danych i przesłankach przyjętych przez biegłego, zawierała inny wynik obliczeń, a tym samym zupełnie inne wnioski, co do ustalenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości, aniżeli operat stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Wartość rynkowa w nim podana wynosiła bowiem [...] zł, podczas gdy wartość rynkowa, figurująca w drugim operacie i uwzględniona w decyzji wynosiła [...] zł.

Sąd podkreślił przy tym, że wartość rynkowa, uwzględniona w decyzji była wartością o tyle prawidłową, że w istocie stanowiła prawidłowy, matematyczny wynik zastosowanego przez biegłą wzoru (w odróżnieniu od tego drugiego wyniku), jednak tylko tyle. W tej sytuacji więc, już tylko z tego względu, należało zakwestionować wiarygodność merytoryczną przyjętego - jako podstawę rozstrzygnięcia - operatu szacunkowego. Złożenie przez biegłego podpisu, akceptującego merytoryczną poprawność sporządzonego operatu bez jego sprawdzenia, dyskwalifikowało bowiem rzeczoznawcę jako biegłego w przedmiotowej sprawie i podważało wiarygodność i rzetelność jego ustaleń.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, również potwierdzenie aktualności opracowanego operatu, zawarte przez rzeczoznawcę w odrębnym oświadczeniu, nadesłane przy piśmie z dnia 24 lutego 2015 r., należało ocenić jako bezwartościowe, gdyż nie można było ocenić, którego wariantu operatu w istocie dotyczyło.

Słusznie też – w ocenie Sądu - skarżący wskazywał, że podniesione przez niego zarzuty dotyczyły takich kwestii, które nie wiązały się z posiadaniem specjalistycznej wiedzy, a zatem organ miał obowiązek szczegółowo je rozważyć, zadbać o uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie i doprowadzić do tego, by operat szacunkowy nie zawierał w tym zakresie niejasności.

Odnosząc się do kwestii merytorycznych, Sąd wyjaśnił, że kwestia podobieństwa nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, które może być stosowane do nieruchomości o zbliżonych cechach, miała w tej sprawie kluczowe znaczenie i z tych względów w opinii winien zawsze znajdować się na tyle szczegółowy opis zarówno nieruchomości przyjętych jako podstawę do wyceny, jak też tych odrzuconych, by możliwe było zweryfikowanie poprawności dokonanej w tym zakresie analizy. Biegły winien również szczegółowo wyjaśnić przesłanki, jakimi kierował się decydując o zakwalifikowaniu do porównania określonych nieruchomości, a odrzuceniu innych.

Podobnie Sąd przyjął, że obie cechy tj. lokalizacja od centrum miasta i bezpośrednie sąsiedztwo, a których dotyczyły zarzuty skarżącego, również miały istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, gdyż ich wpływ na wysokość ceny wynosił 40%. Organ miał więc obowiązek zadbać, by opis tych cech był szczegółowy i racjonalny. To obowiązkiem organu było wyjaśnienie od jakiego punktu lub obszaru należy określić w niniejszej sprawie lokalizację od centrum miasta, po ustaleniu przesłanek, jakimi kierował się rzeczoznawca, o ile byłoby to konieczne z wykorzystaniem nawet wiedzy specjalistycznej. Podobnie rolą organu było wyjaśnienie wątpliwości dotyczących definicji bezpośredniego sąsiedztwa na potrzeby wyceny wartości nieruchomości, a nade wszystko zweryfikowanie, czy rzeczoznawca przyjął dla swojego wyjaśnienia prawidłowy stan nieruchomości, a więc z daty wydania decyzji lokalizacyjnej.

W ocenie Sądu, prawidłowo też skarżący zarzucał niespójność uzasadnienia decyzji i opisu zawartego w operacie w zakresie odległości wycenianej nieruchomości od centrum miasta (w uzasadnieniu wskazano rzekomo w "ślad" za opinią odległość 5 km, podczas, gdy w operacie szacunkowym jest mowa o odległości powyżej 5 km).

Ostatecznie zatem, Sąd polecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględnił wyżej przedstawioną ocenę prawną.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 9y ust. 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm., dalej jako "u.t.k.") - polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, pomimo iż wysokość ustalonego odszkodowania oparta została na wartości ustalonej w operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, który został uprzednio oceniony odnośnie spełnienia przepisanych prawem wymogów, zarówno przez organ I i II instancji i co zostało wyartykułowane przez organy orzekające w uchylonych przez Sąd I instancji decyzjach;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) zw. z art. 7, art. 77 § i, art. 80 i art 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 130 ust. 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") - poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Wojewodę Małopolskiego przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowane zostało błędnym przyjęciem przez Sąd, że:

• analiza akt postępowania administracyjnego oraz podstawowego dowodu, jakim w tej sprawie był operat szacunkowy sporządzony w dniu 17 marca 2014 r., prowadzą do wniosku, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a sam operat nie został poddany żadnej analizie merytorycznej pod względem jego kompletności, wyczerpującego charakteru, trafności uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się biegły,

• uzasadnienie decyzji wskazuje, że organy zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie dostrzegając żadnych niejasności i nieścisłości w kwestionowanym przez stronę operacie szacunkowym, nie dokonując pogłębionej analizy podnoszonych zagadnień, odnosząc się w sposób ogólnikowy do stawianych w toku postępowania administracyjnego zarzutów,

• organy obu instancji nie dostrzegły, że w aktach postępowania znajdują się dwie sprzeczne ze sobą wersje operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę, w dniu 17 marca 2014 r., co stanowi wystarczającą przyczynę kwestionowania wiarygodności merytorycznej przyjętego jako podstawę rozstrzygnięcia operatu szacunkowego, podczas gdy "sprzeczność" ta polegała na oczywistej omyłce rachunkowej (podaniu błędnego wyniku mnożenia) i uchybienie o tym charakterze nie miało wpływu na wynik sprawy,

• złożenie w niniejszej sprawie przez biegłego podpisu akceptującego merytoryczną poprawność sporządzonego operatu bez jego sprawdzenia, dyskwalifikuje rzeczoznawcę jako biegłego w przedmiotowej sprawie i podważa wiarygodność, rzetelność jego ustaleń; również potwierdzenie aktualności opracowanego operatu w odrębnym oświadczeniu należy ocenić jako bezwartościowe, gdyż nie można ocenić którego wariantu operatu w istocie dotyczy;

• organy naruszyły obowiązek zbadania i wyjaśnienia "od jakiego punktu lub obszaru należy określić w niniejszej sprawie lokalizację od centrum miasta" oraz "wyjaśnienie wątpliwości dotyczących definicji bezpośredniego sąsiedztwa na potrzeby wyceny wartości nieruchomości", podczas gdy organy odniosły i ustosunkowały się do formułowanych przez skarżącego zarzutów, dotyczących sporządzonego operatu szacunkowego, w tym wzywały rzeczoznawcę do odniesienia się na piśmie do twierdzeń skarżącego,

• uznaniu, że zarzuty podnoszone przez skarżącego dotyczyły kwestii, niezwiązanych z posiadaniem specjalistycznej wiedzy, a organy nie przeprowadziły prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęciu przez Sąd I instancji, że w aktach postępowania znajdują się dwie sprzeczne ze sobą wersje operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę w dniu 17 marca 2014 r., podczas gdy "sprzeczność" ta polegała na oczywistej omyłce rachunkowej (podaniu błędnego wyniku mnożenia),

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 4, § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), poprzez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie spełnia wymagań formalnych i merytorycznych, a tym samym nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania, podczas gdy operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy co do treści i formy wymaganymi przepisami prawa,

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na:

• nie wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia,

• pominięciu przez Sąd I instancji, że "sprzeczność" wersji operatu szacunkowego z dnia 17 marca 2014 r. polega na oczywistej omyłce rachunkowej wynikającej z błędu w wyliczeniu kwoty wartości prawa własności ww. działek, która - z uwagi na jej charakter - nie mogła dyskredytować sporządniej przez biegłego opinii i dyskwalifikować rzeczoznawcy jak biegłego w przedmiotowej sprawie,

6) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. - przez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które de facto sprawdzają się do tego co organy w niniejszej sprawie wykonały, a więc do powtórzenia tych samych czynności;

II. prawa materialnego, w postaci: art. 9y ust. 3 w zw. art. 9s ust. 4 u.t.k, art. 130 ust 2 i art. 154 ust. 1.u.g.n. oraz w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że cecha – lokalizacja od centrum miasta i bezpośrednie sąsiedztwo, nie wiążą się z posiadaniem specjalistycznej wiedzy, a obowiązkiem organu było wyjaśnienie wątpliwości zgłaszanych w tym zakresie przez skarżącego, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów powinna prowadzić do stwierdzenia, że organ w ramach posiadanych kompetencji ocenił dowód w postaci opinii biegłego, a jego ocena nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, do której należą ustalenie cech rynkowych i przypisanie im stosowanych wartości.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w Warszawie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ( w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - art. 188 p.p.s.a.) a w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze a które to podstawy w części okazały się skuteczne.

Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], która - jako przeznaczona pod budowę połączenia kolejowego – stała się w dniu 11 września 2013 r. własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 9s ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594). Zdaniem zaś Sądu Wojewódzkiego, przyznana A.M., decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 31 lipca 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 22 maja 2015 r., kwota [...] zł, tytułem odszkodowania nie została w prawidłowy sposób ustalona. Jak przyjął bowiem Sąd I instancji (cyt.): "Organy I i II instancji oceniając operat szacunkowy jako spełniający wymagania formalne i merytoryczne i stanowiący dostateczną podstawę do rozstrzygnięcia o wysokości odszkodowania naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.".

Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.

Przede wszystkim skład orzekający nie podziela poglądu, że – jak stwierdził to Sąd Wojewódzki - (cyt.): "w aktach postępowania znajdują się 2 sprzeczne z sobą wersje operatu szacunkowego, sporządzanego przez rzeczoznawcę w dniu 17 marca 2014 r.". Zasadnie bowiem wyjaśniają skarżący kasacyjnie, że ponieważ operat szacunkowy z dnia 17 marca 2014 r. zawierał błąd rachunkowy to w związku z jego poprawieniem został złożony do akt sprawy ten sam operat, z tym, że po poprawieniu w/w błędu. Okoliczność ta była w sprawie jasna i zrozumiała. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się bowiem notatka służbowa z dnia 2 czerwca 2014 r., z której wynika, że w związku z faktem, że w operacie szacunkowym zauważono błędy rachunkowe, Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie przesłał wszystkim zainteresowanym (w tym A.M.) kserokopie wyciągu z operatu, w którym zostały usunięte powyższe błędy.

W sytuacji zatem, w której biegła poprawiła stwierdzony błąd rachunkowy nie można podzielić również poglądu Sądu Wojewódzkiego, że sam fakt popełnienia takiego błędu, dyskwalifikował ją jako rzeczoznawczynię majątkową. Błąd rachunkowy nie świadczy bowiem w dostateczny sposób jeszcze o braku kompetencji czy wiedzy merytorycznej.

Wskazać też trzeba, że potwierdzając aktualność w/w operatu biegła przesłała organowi pismo z dnia 24 lutego 2015 r., zawierające klauzulę do operatu szacunkowego z dnia 17 marca 2014 r. z wyceny nieruchomości gruntowej , którą szczegółowo opisała i w którym to piśmie stwierdziła, że (cyt.): "Po przeanalizowaniu obecnej sytuacji na lokalnym rynku nieruchomości, dostępnych informacji o transakcjach dot. nieruchomości niezabudowanych, uwzględniając lokalizację, sąsiedztwo oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, podtrzymuję wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym z dnia 17.03.2014 r.". W związku z tym, należy uznać, że potwierdzenie aktualności w/w operatu zostało w analizowanej sprawie dokonane zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi bowiem, iż potwierdzenie aktualności operatu, dokonywane przez rzeczoznawcę majątkowego, następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym. Okoliczność zatem, że pismo zawierające wspomnianą klauzulę, nie zostało włączone przez organ do operatu a dołączono je tylko do akt sprawy, choć jest nieprawidłowością, ale nie ma jednak wpływu na samą ważność operatu.

W rozpoznawanej sprawie istotne – wg Sądu Wojewódzkiego – znaczenie miały takie cechy dla nieruchomości podobnych jak: lokalizacja od centrum miasta i bezpośrednie sąsiedztwo.

W związku z powyższym, odnosząc się m. in. do wypowiedzi Sądu I instancji, iż (cyt.): "Biegły winien również szczegółowo wyjaśnić przesłanki jakimi kierował się decydując o zakwalifikowaniu do porównania określonych nieruchomości a odrzuceniu innych", wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 9s ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania w przypadkach, o których mowa w ust. 3 i 3a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 134 § 1 tej ostatniej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której, w oparciu o regulację zawartą w § 2 tego artykułu, uwzględnia się w szczególności: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Powyższe oznacza zatem, że wycenie podlegała w tym wypadku nowopowstała (na skutek wydania decyzji o lokalizacji inwestycji) nieruchomość, a nie działki, które do dnia wydania takiej decyzji tworzyły inne nieruchomości. Analizując zaś cechę "sąsiedztwo" biegła – jak wyjaśniła - brała pod uwagę zagospodarowanie terenów bezpośrednio przyległych do wspomnianej, wycenianej nieruchomości (vide: pismo z dnia 24 lutego 2015 r. ). W rezultacie przyjęcie przez rzeczoznawczynię majątkową, że szacowana nieruchomość zlokalizowana była w otoczeniu niezabudowanym odpowiadało rzeczywistości i zbędne jest dalsze wyjaśnianie tej kwestii.

Natomiast co do zagadnienia związanego z pojęciem "centrum miasta", podnieść wypada, że rzeczywiście nie jest to pojęcie zdefiniowane. W przedmiotowej sprawie biegła jako centrum Miasta K. przyjęła Rynek, gdyż – jak wyjaśniła to w w/w piśmie – Rynek [...] jest umownie traktowany jako centrum tego miasta. W ocenie składu orzekającego, wprawdzie powyższe wyjaśnienie nie było zbyt pogłębione, jednak określenie, co w danym wypadku (dany punkt, obiekt, czy miejsce) stanowi centrum danej miejscowości, pozostawione jest ocenie samego rzeczoznawcy majątkowego. Pojęcie to bowiem dotyczy kwestii zarówno urbanistycznych, jak i planistycznych względnie architektonicznych, a w związku z tym, iż rzeczoznawca odpowiada za cały proces wyceny danej nieruchomości, należało uznać, że to w jego gestii pozostaje również ustalenie punktu odniesienia dla określania lokalizacji (znaczenia miejsca położenia) wycenianej nieruchomości.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 130 ust. 2, art. 134 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 4, § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego były uzasadnione. Sporządzony w tej sprawie operat spełniał bowiem wymagania przewidziane w/w przepisami zaś prawidłowość jego sporządzenia nie została poddana kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., gdyż w niniejszym przypadku Sąd Wojewódzki nie orzekał w ramach związania oceną prawną, wyrażoną wcześniej przez sąd a zatem przepis art. 153 p.p.s.a. nie znajdował w tej sprawie w ogóle zastosowania.

Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty dotyczące prawa materialnego w postaci art. 9y ust. 3 w zw. art. 9s ust. 4 u.t.k, bowiem Sąd Wojewódzki jedynie przytoczył niektóre przepisy ustawy o transporcie kolejowym, ale ich treści nie analizował i – jak wyżej wspomniano – zaskarżony wyrok oparł jedynie na art. 145 § 1 pkt 1 lit c) (uchybienia procesowe).

Z tych powodów – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 193 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparte zostało na art. 203 pkt 2 p.p.s.a. a na zasądzoną kwotę składał się zwrot kwoty wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie.