Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1425/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt 1, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: § 2 pkt 4-6
journal: Dz.U. 2012 poz 712
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 sierpnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1378/16 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1378/16 oddalił skargę P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2016 r. P.P. wystąpiła o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej.

Prezydent [...] decyzją z dnia 10 maja 2016 r. nr [...] odmówił przyznania P.P. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji podał, że powodem odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia był brak współdziałania strony i odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Na skutek wniesienia przez P.P. od powyższej decyzji odwołania sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które decyzją z dnia 28 lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie nasuwa zastrzeżeń formalno-prawnych. Wskazało, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. , poz. 163 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie działań wnioskodawców dla poprawy trudnej sytuacji, w jakiej się znajdują. Ustalenie sytuacji majątkowej i rodzinnej winno nastąpić w trakcie środowiskowego wywiadu rodzinnego, ponadto osoby ubiegające się o wsparcie z pomocy społecznej mają obowiązek złożenia oświadczenia o osiąganych dochodach.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Ośrodek Pomocy Społecznej powiadomił wnioskodawczynię o konieczności aktualizacji wywiadu środowiskowego i wyznaczył termin jego przeprowadzenia na dzień 26 kwietnia 2016 r. Pełnomocnik wnioskodawczyni – matka J.P. nie wpuściła pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej do lokalu mieszkalnego, oświadczając, że zarówno ona, jak i wnioskodawczyni, nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W ten sposób uniemożliwiono pracownikowi socjalnemu dokonanie ustaleń niezbędnych do podjęcia decyzji w przedmiocie wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu trudnych sytuacji życiowych. Ocena współdziałania obejmuje zachowanie osoby ubiegającej się o pomoc wobec czynności organu w celu ustalenia jej rzeczywistej sytuacji życiowej, zwłaszcza, że pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym przyjmuje się, że w świetle art. 11 ust. 2 u.p.s. negatywna ocena postawy wnioskodawczyni, wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia zasiłku celowego. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia przez wnioskodawczynię współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazała na wadliwość decyzji organów obu instancji i wniosła o ich uchylenie. Ponadto skarżąca zarzuciła organom brak kompetencji oraz świadome i celowe szkodliwe działanie na jej rzecz. Podniosła także szereg zarzutów skierowanych do pracowników organu pomocy społecznej.

Przedmiotowa skarga została uzupełniona pismem pełnomocnika skarżącej z urzędu z dnia 6 lutego 2017 r., w którym zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji niewyjaśnienie jakie były możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w momencie wydawania zaskarżonych decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji niewyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej, a także zdrowotnej w oparciu o wskazania lekarskie co do stanu zdrowia skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego;

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez brak wskazania przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, pomimo iż wszystkie organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 41 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie specjalnego zasiłku celowego, pomimo istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku skarżącej w zakresie jej trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek celowy na opłacenie energii elektrycznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że odmowa przyznania P.P. zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej znajduje potwierdzenie w ustaleniach organów obu instancji oraz w zebranym materiale dowodowym. Organy przy wydaniu decyzji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i właściwie uzasadniły podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

Podstawą odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego był brak jej współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Postawa skarżącej uniemożliwiła pracownikom socjalnym przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Stosownie do treści art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W przypadku złożenia wniosku o zasiłek celowy, konieczne jest ustalenie sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z art. 107 ust. 1 u.p.s. wynika, że wywiad ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe i jest sporządzany na urzędowym formularzu. Sporządzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji wymaga współdziałania osoby z organem pomocowym. W świetle art. 107 ust. 4 u.p.s. zdanie pierwsze, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. Złożenie przez skarżącą kolejnego wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej obligowało organ do dokonania aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 5 lutego 2016 r.

Z materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy wynika, że po wpłynięciu wniosku skarżącej, pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej usiłowali przeprowadzić z nią wywiad środowiskowy. W dniu 26 kwietnia 2016 r., w wyznaczonym wcześniej terminie, o którym została ona poinformowana udali się do jej miejsca zamieszkania. Pełnomocnik P.P. – jej matka J.P. uniemożliwiła bezpośredni kontakt z wnioskodawczynią i nie wpuściła pracowników socjalnych do lokalu mieszkalnego. Wnioskodawczyni, jak i jej pełnomocnik, oświadczyły, że nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Pracownicy socjalni poinformowali skarżącą, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo ocenił zachowanie skarżącej jako brak współdziałania w ustaleniu jej sytuacji życiowej. Z art. 107 ust. 4a u.p.s. wynika, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sposób przeprowadzenia wywiadu rodzinnego określają przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 3 cyt. rozporządzenia wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Ustalenia wywiadu stanowią dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny.

W niniejszej sprawie organ podejmował działania ze szczególną starannością. Poinformował skarżącą o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i pouczył o konieczności przeprowadzenia jego aktualizacji, pod rygorem odmowy wnioskowanej pomocy. Skarżąca nie wyraziła jednak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Takie działanie skarżącej (już samo w sobie) stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy przyznania jej wnioskowanego świadczenia (art. 11 u.p.s.). Pomoc społeczna ma charakter uzupełniający i pomocniczy. Zakres tej pomocy jest uzależniony od możliwości organu i osobistej aktywności zainteresowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przepisy u.p.s. nakładają obowiązek współudziału osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne. W przeciwnym razie pomoc społeczna ograniczałaby się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Środki na pomoc społeczną pochodzą z funduszy publicznych i należy nimi dysponować efektywnie. Oznacza to konieczność posiadania przez organy pomocy społecznej realnej wiedzy zarówno dotyczącej sytuacji finansowej wnioskodawców, w tym zakresu ich niezaspokojonych potrzeb, jak i sposobu wykorzystywania tych środków przez beneficjentów udzielonej pomocy (art. 11 ust. 1 u.p.s.). Negatywna ocena postawy wnioskodawczyni, wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej (poprzez brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego) - stanowi samodzielną podstawę do odmowy udzielenia zasiłku celowego (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Powołany przepis nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK1424/07, 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1513/07, LEX nr 489092; 2 października 2008 r., sygn. akt I OSK 37/08, LEX nr 510466).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że uwzględniając treść art. 4 u.p.s., nakazującego osobom ubiegającym się o pomoc ze środków społecznych współdziałanie z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, organy – stwierdziwszy brak współdziałania P.P., poprzez niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym niemożność ustalenia, czy potrzeba wyszczególniona we wniosku stanowi rzeczywiście jej "niezbędną potrzebę bytową" – zasadnie odmówiły przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Jednocześnie stwierdził, że organy wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały jego oceny, a w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.

Odnosząc się do zarzuconego w skardze naruszenia przez organ art. 41 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprzyznanie specjalnego zasiłku celowego, pomimo istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku skarżącej w zakresie jej trudnej sytuacji życiowej i zdrowotnej wskazał, że zasiłek celowy specjalny może zostać przyznany tylko w wyjątkowej (nadzwyczajnej) sytuacji. Aby ustalić, czy taka sytuacja ma miejsce organ musi dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, a przede wszystkim ocenić, czy potrzeby wyszczególnione we wniosku stanowią rzeczywiście "niezbędną potrzebę bytową". Jak już wyżej podano, organ nie był wstanie przeprowadzić ze skarżącą wywiadu środowiskowego w celu dokładnego ustalenia jej sytuacji życiowej i zdrowotnej oraz rozpoznania jej niezbędnych potrzeb.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła P.P., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a., polegające na niedokonaniu przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli wydanych w sprawie decyzji i zaakceptowaniu naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., wskutek przyjęcia, że organy te w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe w zakresie sytuacji majątkowej, osobistej i zdrowotnej P.P. oraz jej potrzeb co do konieczności przyznania jej pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 151 w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a., polegające na niedokonaniu przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli wydanych w sprawie decyzji i zaakceptowaniu naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art.107 § 3 K.p.a., wskutek przyjęcia, że organy te w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe i na tej podstawie uznały, że skarżąca wykazała się brakiem współdziałania z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie i wniosła o rozpoznanie sprawy na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała, iż Sąd pierwszej instancji pominął i w konsekwencji zaakceptował fakt, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, wskutek przyjęcia, iż organy obu instancji w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dowodowe w zakresie stanu zdrowia i potrzeby skarżącej co do konieczności poniesienia dodatkowych wydatków na rehabilitację i leczenie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi pomimo, iż zasługiwała ona na uwzględnienie.

Wskazała, że w aktach sprawy znajduje się dokument mający istotne znaczenie, tj. wniosek lekarza o sfinansowanie kosztów leczenia z dnia 29 listopada 2014 r. z którego wynika m.in., że jest ona osobą niepełnosprawną, zmagającą się z rozwijającym się zespołem pourazowym, będącym następstwem wypadków w 2005 r. i 2010 r., u której w oparciu o wyniki badań oraz dokumentację medyczną stwierdzono także szereg schorzeń. W związku ze stosowaniem leków i koniecznością korzystania z zabiegów medyczno-rehabilitacyjnych ponosi dodatkowe koszty, co jej zdaniem jest sytuacją wyjątkową i uniemożliwia jej opłacenie energii elektrycznej z własnych środków finansowych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ odwoławczy dokonując ustaleń stanu faktycznego, nie zebrał w sposób właściwy i kompletny, a w konsekwencji nie rozważył, w ślad za organem pierwszej instancji, materiału dowodowego dotyczącego stanu zdrowia P.P., jak również nie ustalił w sposób właściwy wysokości kosztów, jakie musi ona ponieść w związku z koniecznością zakupu leków i uczęszczania na zabiegi medyczno-rehabilitacyjne. Ustalenia organów obu instancji nie odnoszą się do jej wyjątkowej sytuacji w aspekcie stanu zdrowia, niskich dochodów oraz wysokich wydatków na leczenie i rehabilitację.

Brak zweryfikowania stanu zdrowia skarżącej, rzeczywistych potrzeb w zakresie konieczności nabycia przez nią niezbędnych leków oraz odbycia zabiegów medyczno-rehabilitacyjnych, aby przyznać jej wnioskowane świadczenie na opłacenie energii elektrycznej zgodnie z wnioskiem, stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera bowiem rozważań w tym zakresie. Niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia wyżej wymienionych przepisów doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z tych samych powodów, jakie zostały podane przy uzasadnianiu zarzutu nr 1, na uwzględnienie zasługuje również zarzut nr 2. Zaaprobowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowisko organu, stwierdzające fakt braku współdziałania P.P. z pracownikami socjalnymi, poprzez odmowę przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, nie zawiera ustalenia przyczyn takiego jej zachowania – czy przypadkiem nie było ono spowodowane stanem jej zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Istota podniesionych w niej zarzutów zmierza do wykazania naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie mimo naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., tj. niewyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej i zdrowotnej P.P. oraz jej potrzeb co do konieczności przyznania pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej, a także niewłaściwe przeprowadzenie postępowania poprzez brak ustalenia czy przyczyną jej zachowania w przedmiocie odmowy współdziałania z pracownikami socjalnymi był stan jej zdrowia oraz czy w sprawie zachodziła potrzeba aktualizacji wywiadu środowiskowego i w konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu, zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że w sprawie jest niesporne, iż powodem odmowy przyznania P.P. zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej był brak jej współdziałania z pracownikiem socjalnym i odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z art. 107 ust. 1 u.p.s. wynika, że przeprowadzenie wywiadu ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. W świetle § 2 pkt 4-6 obowiązującego na dzień orzekania w sprawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 712) pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Wzór kwestionariusza wywiadu jest określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

W omawianym przypadku organ nie miał możliwości, a tym bardziej obowiązku, ustalania sytuacji życiowej wnioskodawczyni, w tym sytuacji zdrowotnej związanej z koniecznością ponoszenia kosztów zakupu lekarstw i korzystania z zabiegów rehabilitacyjnych, a także jej sytuacji majątkowej. Brak danych z rodzinnego wywiadu środowiskowego w zakresie ustalenia, czy uzyskiwany przez nią dochód przekracza kryterium dochodowe oraz czy zachodzi uzasadniony przypadek o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., nie pozwalał organowi również na rozważanie kwestii przyznania jej specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie w/w potrzeby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione rozważania upoważniają do stwierdzenia, że czynienie Sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania w podanym wyżej zakresie było chybione.

Przechodząc do drugiego zarzutu, wskazać należy, iż wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, ustalenie, że P.P., wraz z matką, odmówiła wpuszczenia pracowników socjalnych do mieszkania i uniemożliwiła przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz oświadczyła, że aktualizacja wywiadu nie jest potrzebna – nie nakładało na organ obowiązku rozważania przyczyn takiego zachowania w kontekście stanu jej zdrowia.

W kwestii dotyczącej potrzeby aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego podać należy, iż zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s., w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Stosownie do art. 107 ust. 5 u.p.s., pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Z akt sprawy wynika, że ostatni rodzinny wywiad środowiskowy z P.P. był przeprowadzony w dniu 5 lutego 2016 r. Złożenie przez nią w dniu 15 kwietnia 2016 r. wniosku o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej obligowało organ pomocy społecznej do zaktualizowania wywiadu środowiskowego. Ponadto z akt sprawy wynika, że w związku z korespondencją kierowaną do P.P. z Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie w sprawie objęcia jej opieką zdrowotną finansowaną ze środków publicznych, Ośrodek Pomocy Społecznej, na podstawie art. 54 ust. 3 pkt ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), został zobligowany do przeprowadzenia u niej wywiadu środowiskowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył powołanych w drugim zarzucie skargi kasacyjnej przepisów postępowania i prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, że zachowanie P.P. stanowiło brak współdziałania z organem w ustaleniu jej sytuacji życiowej i uzasadniało odmowę przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej.

W konsekwencji przyjąć należy, iż zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie, sprzeczne z treścią wydanych w sprawie decyzji, nie dawały jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji rozpatrywanej skargi. Tym samym zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a. jest chybiony. Wyjaśnić należy, iż do naruszenia powołanego przepisu mogłoby dojść w przypadku, gdyby sąd uznając skargę za niezasadną, nie oddalił skargi. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę właśnie z tej przyczyny, że uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przepis art. 151 P.p.s.a. został zatem zastosowany prawidłowo.

Odnosząc się do powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej jako naruszonych art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., stwierdzić należy, iż nie mogły one odnieść skutku zamierzonego przez jej autora. O skuteczności zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W świetle art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, iż następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść zaskarżonego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W rozpoznawanej sprawie taki związek nie został wykazany, gdyż w istocie zarzut naruszenia podanych wyżej przepisów nie został uzasadniony. Z tego względu ocena merytoryczna zarzutu naruszenia tych przepisów przez Sąd drugiej instancji nie była możliwa.

Ubocznie jedynie wyjaśnić należy, iż art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze ustrojowym. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić w przypadkach, gdyby sąd administracyjny pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Z kolei okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Sąd administracyjny pierwszej instancji w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku nie oznacza, że jego uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, iż wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.