Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1283/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7 ust 2, art 8 ust 2
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 732
law: Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
article: art. 188, art 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) sędzia del. NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 30/07 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyznania zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] Nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] Nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wr 30/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...], przyznająca P. R. zaliczkę alimentacyjną od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. w wysokości 120 zł miesięcznie. Organy stwierdziły, że P. R. spełnia kryteria do przyznania zaliczki, gdyż jest wychowywany przez osobę samotną; w rodzinie są trzy osoby uprawnione do zaliczki alimentacyjnej, zaś dochód rodziny, wg informacji podanych we wniosku wynosi [...] zł i przekracza 50% kwoty 583 zł. P. R. w skardze zarzucał, że decyzje naruszają art. 8 ust. 2 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, które są sformułowane niejasno, bowiem w art. 7 ust. 2 jest mowa o dochodzie w przeliczeniu na osobę w rodzinie, a w art. 8 ust. 2 o dochodzie rodziny z odwołaniem się do art. 7 ust. 2, a także, że choć ustawa jest interpretowana w dwojaki sposób, to w większości miast województwa dolnośląskiego przyznawane są podwyższone kwoty, gdy jemu przyznano niższą.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że: zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 583,00 zł. Natomiast w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby lub więcej, uprawnione do zaliczki - 120,00 zł dla osoby uprawnionej albo 170,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 (1.583 zł) kwotę zaliczki zwiększa się w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby lub więcej, uprawnione do zaliczki do 250,00 zł dla osoby uprawnionej albo 300,00 zł, jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przy interpretacji pojęcia "dochód rodziny" należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o świadczeniach rodzinnych, a zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy.

Z akt sprawy wynika, ze skarżący spełnia kryteria do przyznania zaliczki alimentacyjnej, gdyż jest wychowywany przez osobę samotnie wychowującą dzieci; w rodzinie są trzy osoby uprawnione do zaliczki alimentacyjnej, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie w kwocie 111,76 zł nie przekracza 50% kwoty 583 zł, co stanowi podstawę do przyznania skarżącemu zaliczki alimentacyjnej w kwocie 120,00 zł miesięcznie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast wysokość przyznanej zaliczki alimentacyjnej i w konsekwencji interpretacja przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

Organy administracji orzekające w sprawie, prawidłowo zinterpretowały treść przepisów art. 7 i 8 ust. 2 ustawy. Skoro ustawodawca w przepisie określającym przesłanki przyznania zaliczki używa pojęcia "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie" przy jednoczesnym odesłaniu do wyraźnie określonej kwoty (art. 7 ust. 2), zaś w innej jednostce redakcyjnej, gdzie jest mowa o zwiększeniu kwoty zaliczki, używa się pojęcia "dochód rodziny" (art. 8 ust. 2), to nie ma podstaw, aby przyjąć, że są to pojęcia tożsame. Treść przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Biorąc pod uwagę literalne brzmienie tego przepisu nasuwa się wniosek, iż większe zaliczki alimentacyjne są przeznaczone dla osób uprawnionych, w których "przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy" nie przekracza kwoty 291,50 zł. niezależnie od tego, z jakiej liczby osób składa się rodzina. Pojęcia te należy traktować jako pojęcia autonomiczne, gdyż użyto w każdym z nich sformułowań o jednoznacznym językowo wydźwięku. Nie można zmieniać treści normy jasno wyrażonej przez ustawodawcę w interpretowanym przepisie.

W świetle powyższego uznać należy, iż zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.

Reprezentowany przez radcę prawnego, ustanowionego z urzędu, P. R. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), który to błąd miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem naruszenie tego przepisu doprowadziło do utrzymania w mocy błędnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż nie tylko możliwa jest inna interpretacja art. 8 ust. 2 ww. ustawy, aniżeli dokonana przez Wojewódzki Sąd, ale odmienna jest stosowana, co dotyczy samego skarżącego. W 2005 r. na tej samej podstawie prawnej i w takich samych okolicznościach sprawy przyznana została zaliczka w wysokości 250 zł, a nadto opinia prawna wydana przez Urząd Wojewódzki matce skarżącego wyraża pogląd o przesłankach do zaliczki w większej wysokości, stwierdzono dodając, że rozbieżności przy takim samym stanie prawnym i faktycznym są niedopuszczalne, a rozstrzyganie ich na niekorzyść potrzebującym - sprzeczne z zasadami pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Jak to podnosił P. R. już w skardze na decyzję w sprawie zaliczki alimentacyjnej, przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", dot. zaliczki alimentacyjnej posługują się dwoma różnymi pojęciami. Art. 7 ust. 2 mówi bowiem o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę", natomiast art. 8 pkt 2 "o dochodzie rodziny", odwołując się przy tym do kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2.

Art. 7 ust 2 stanowi, że zaliczka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 583 zł, zaś art. 8 ust. 2, że w przypadku gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, kwotę zaliczki zwiększa się do:

1) w przypadku gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki - 300,00 zł dla osoby uprawnionej albo 380,00 zł jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) w przypadku gdy w rodzinie są trzy osoby lub więcej uprawnione do zaliczki - 250,00 zł dla osoby uprawnionej albo 300,00 zł jeżeli osoba ta legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Na dwoistość użytych w ustawie pojęć dotyczących zaliczki alimentacyjnej zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. I OSK 664/07, omawiając wzajemną relację tych przepisów i dokonując ich wykładni.

Ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku w pełni należy się zgodzić. Naczelny Sąd stwierdził, ze art. 7 ustawy zawiera regulację co do zasad przyznawania zaliczki alimentacyjnej, jednak regulacja ta zawiera lukę, którą jest zapis mówiący o dochodzie rodziny, w związku z czym w tym zakresie odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ta ustawa z kolei zawiera zasady przyznawania świadczeń rodzinnych.

Na podstawie art. 23 ust. 1 tej ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 205, poz. 881 ze zm.), jednak, co podkreślić należy, ma ono zastosowanie tylko w ramach zasad dotyczących przyznawania świadczeń rodzinnych, zatem jego przepisy nie mają zastosowania do ustalania dochodu na użytek zaliczek alimentacyjnych, bowiem do ustalenia dochodu, od którego zależy ich wysokość mają zastosowanie tylko przepisy art. 3 w tym pkt 2 i 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który zawiera wyjaśnienie użytych wyrażeń ustawowych, nie dając upoważnienia do jakiegokolwiek ich uzupełnienia w przepisach wykonawczych.

Pamiętać przy tym należy, że zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem, której celem jest zapewnienie uprawnionym do jej otrzymania osobom niezbędnych środków do życia w sytuacji, gdy nie mogą uzyskać tych środków od osób zobowiązanych do ich dostarczenia. W związku z tym można przyjąć, że zaliczka alimentacyjna jest świadczeniem rodzajowo zbliżonym do świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej.

W sprawie niniejszej istotną kwestią jest ustalenie dochodu rodziny, który ma znaczenie dla ustalenia wysokości zaliczki, gdyż sama kwestia istnienia uprawnienia do przyznania zaliczki alimentacyjnej jest bezsporna. Podejście do zasady ustalenia dochodu jest sporne, gdyż zarówno organ jak i Wojewódzki Sąd uznały, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy należy wziąć pod uwagę dochód miesięczny rodziny, zaś P. R. uważa, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że interpretacja art. 8 ust. 2 ustawy nie jest jednolita, bowiem z jednej strony w art. 7 ust. 2 ustawa mówi o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie", z drugiej zaś strony w art. 8 ust. 2 ustawa wskazuje tylko "dochód rodziny". Ta niejednolitość powoduje, że w odniesieniu do uprawnionych do otrzymania zaliczki alimentacyjnej, których sytuacja faktyczna i prawna jest identyczna, mogą być wydawane odmienne decyzje administracyjne, różnicujące wysokość zaliczek alimentacyjnych przyznawanych uprawnionym, co - jak twierdzi skarżący - miało miejsce właśnie w jego przypadku.

W związku z tym uznać należy, iż zastosowanie wykładni gramatycznej art. 8 ust. 2 ustawy, może prowadzić do daleko idących niedokładności i nieprecyzyjności, w związku z czym zastosowanie tej wykładni powinno być uzupełnione wnioskami płynącymi z zastosowania wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, która jest uznana za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do odczytania intencji i celów ustawodawcy.

Dokonując analizy ww. przepisów przy pomocy wykładni celowościowej i systemowej stwierdzić należy, że są one ze sobą mocno związane. Artykuł 7 ust. 2 ustawy stanowi ogólną zasadę osiągnięcia dochodu w rodzinie w przeliczeniu na osobę, zezwalającą na przyznanie zaliczki alimentacyjnej, natomiast art. 8 ściśle związany z art. 7 ustawy, określa do jakiej wysokości przysługuje świadczenie z art. 7, przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w art. 8 ustawy.

Odwołując się do ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczyć za nim należy, że takie usystematyzowanie przepisów ustawy pozwala na przyjęcie, iż ustawodawca, przyjmując w art. 8 ust,.2 sformułowanie "dochód rodziny" zawarł jedynie skrót myślowy, dotyczący określenia co do dochodu zawartego w art. 7 ust. 2, to jest "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę". Tylko bowiem kwota ustalona w art. 7 ust. 2 ustawy, pozwala w ogóle ustalać przesłanki z art. 8 ust. 1, czy ust. 2 ustawy.

Przepis art. 8 ustawy przewiduje dwa sposoby określania wysokości zaliczki alimentacyjnej. Pierwszy sposób, to zaliczka ustalana do wysokości świadczenia alimentacyjnego, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 583 zł, drugi sposób obliczenia zaliczki dotyczy sytuacji, gdy dochód rodziny nie przekracza 50% kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy. Ten zaś przepis mówi o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Ustawodawca zastosował w tym przypadku odesłanie do art. 7 ust. 2 zamiast powtórzenia całej jego treści, zatem treść art. 8 ust. 2, przy zastosowaniu innej techniki legislacyjnej, winna by otrzymać brzmienie: "w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 50% kwoty 583 zł (...)".

Przyjęcie, jak to uczyniły organy i Wojewódzki Sąd, innej wykładni, to jest stwierdzającej, że wysokość zaliczki uzależniona jest od nieprzekroczenia kwoty 291,50 zł dla całej rodziny, oznaczałoby, że rodzina ta znajduje się w gorszym położeniu, niż rodzina, dla której wysokość zaliczki alimentacyjnej określona została w art. 8 ust. 1 ustawy.

Nadmienić też należy, że jak to podkreślił Naczelny Sąd w przywołanym wyroku, zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia art. 8 ust. 2 ustawy, pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a ponadto potęguje różnice w wysokości środków na utrzymanie, niezależnie od tego, czy osoba uprawniona do zaliczki jest osobą samotną, pozostaje w rodzinie, czy też w rodzinie wielodzietnej.

Zatem biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz uwzględniając nie tylko wykładnię gramatyczną lecz także funkcjonalną i celowościową powołanego przepisu, zasadnym jest przyjęcie, że pojęcie "dochód rodziny" należy rozumieć jako "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", o którym mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy.

W pełni zgadzając się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu wyrażonym w cyt. wyroku co powiedziano już wyżej przy interpretacji art. 8 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy, należy posłużyć się wykładnią funkcjonalną i celowościową, obok gramatycznej, a nie wyłącznie gramatyczną, jak to uczyniły i organ i Sąd, zatem należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, co do tego, że przy takim brzmieniu przepisów możliwa i konieczna jest ich inna interpretacja. Przyjąć należy, że użyte w art. 8 ust. 2 ustawy pojęcie "dochód rodziny" oznacza nic innego jak pojęcie "dochód rodziny w przeliczeniu na osobę", użyty w art. 7 ust. 2, do którego przecież art. 8 ust. 2 odwołuje się wprost.

Wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O wynagrodzeniu pełnomocnika, należnego od Skarbu Państwa za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu, orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stosownie do art. 250 ww. ustawy, Naczelny Sąd bowiem orzeka jedynie o kosztach pomiędzy stronami, jak wynika z art. 209 i 210 tej ustawy.