Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1196/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 141/05 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt IV SA/GL 141/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 grudnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. dnia 22 listopada 2004 r. odmawiające K. K. przyznania dodatku mieszkaniowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia 22 listopada 2004 r. Prezydent Miasta P., na zasadzie m.in. art.7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz.734), odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego doszedł bowiem do przekonania, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy wykazanymi dochodami a faktycznym stanem majątkowym, nieuzasadniająca przyznania owego świadczenia. Dysproporcji tej dopatrzył się dobrym standardzie mieszkania oraz fakcie posiadania i utrzymywania samochodu osobowego nabytego w 1999 r. W ocenie organu istnieje sprzeczność pomiędzy deklarowanym średnim miesięcznym dochodem brutto 1.432,37 zł, a koniecznością utrzymywania z tej kwoty czteroosobowej rodziny oraz ponoszeniem kosztów utrzymania pojazdu.

W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia K. K. zakwestionował trafność rozumowania przeprowadzonego przez organ orzekający. Wskazał, iż przedmiotowy samochód to Skoda Favorit wyprodukowana w roku 1991 i nabyta przezeń w spadku, o wartości 2000 zł. Podał, iż utrzymanie tego pojazdu jest tańsze niż wydatki na korzystanie ze środków komunikacji publicznej. Używa go bowiem do dojazdów do pracy i szkoły (podwyższa swoje kwalifikacje), dzieląc się kosztami z kolegami. Nadto dowozi nim dzieci do szkoły i na rehabilitację. Bilety miesięczne kosztują odpowiednio 86 i 150 zł. Tymczasem na zakup paliwa wydaje ok. 80-90 zł, bo samochód przystosowany jest do paliwa gazowego, nadto na ubezpieczenie obowiązkowe 267 zł rocznie i przegląd techniczny 100 zł rocznie. Dodał, iż jest kierowcą-mechanikiem, stąd wszelkich napraw dokonuje samodzielnie. Wyraził pogląd, wedle którego sprzedaż samochodu pozwoliłaby na pokrycie potrzebnych wydatków jedynie w krótkim przedziale czasowym, zaś później zmuszony byłby do starania się o przedmiotowy dodatek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja oparta o przepis art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ma charakter uznaniowy. Osoba, która spełnia kryteria dla przyznania jej tego dodatku może go nie otrzymać, jeżeli organ orzekający dojdzie do przekonania, iż w jej sytuacji materialnej występuje rażąca dysproporcja pomiędzy deklarowanymi dochodami a faktyczną sytuacją majątkową. Czteroosobowa rodzina K. zajmuje lokal o powierzchni 52,40 m kw., a deklarowany jej dochód wynosi 1.432,37 zł miesięcznie za okres ostatnich 3 miesięcy, czyli 358,10 zł na osobę, zaś wydatki mieszkaniowe 354,61 zł. Ustalono również, że rodzina jest w posiadaniu samochodu osobowego marki Skoda Favorit rok produkcji 1991, wartości 2000 zł, nabytego w drodze spadkobrania. W tych okolicznościach organ drugiej instancji podzielił stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji, gdyż nabrał przekonania, że wobec deklarowanej trudnej sytuacji materialnej i ponoszenia kosztów eksploatacji samochodu, w tym ubezpieczenia, przeglądów i napraw, spełnione są przesłanki z art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Posiadane dobra materialne stanowią bowiem o zasobności osób ubiegających się o przedmiotowe świadczenie. Ta zasobność pozostaje w sprzeczności z deklaracją o niskich dochodach. W tym stanie rzeczy organ uznał za chybione dla oceny całokształtu sprawy kwestie zaprezentowane w odwołaniu. Na koniec wyraził pogląd, że skoro odwołujący się nie pozostaje w niedostatku, to dodatek mieszkaniowy mu się nie należy, nadto że wydatki na samochód nie należą do podstawowych kosztów utrzymania, przeto kwoty wydatkowane na ten cel winny być przeznaczone na opłaty związane z korzystaniem z mieszkania. W przeciwnym razie, zdaniem Kolegium, pośrednio samochód byłby utrzymywany z dodatku mieszkaniowego, bo wpłynąłby na przesunięcie części dochodów z mieszkaniowych na samochodowe. Dlatego odwołania nie uwzględnił.

W skardze do Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, wywodząc jak w motywach odwołania i podtrzymując zaprezentowane w nim stanowisko, nie zgadzając się z argumentacją organów obu instancji, ocenioną jako jednostronną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę wskazał, że zarzuty skargi okazały się trafne, co przy zasadności zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, doprowadzić musiało do uwzględnienia skargi.

Zdaniem Sądu wydane w sprawie decyzje uchybiają przepisom prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie.

Nie budzi zastrzeżeń spełnienie przez skarżącego przesłanek prowadzących do uzyskania przedmiotowego świadczenia, a kwestionowana jest tylko zasadność jego przyznania na mocy zastosowania szczególnej (zatem wymagającej wykładni ścieśniającej) regulacji zawartej w przepisie art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jak wskazał Sąd I instancji wyjątkowość wspomnianego przepisu wymusza przeprowadzenie szerokiego postępowania dowodowego, dokonanie wszechstronnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy z uwzględnieniem przesłanek w nim zawartych. Decyzja oparta o ten przepis ma charakter uznaniowy, stąd konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania tych kwestii oraz argumentów, jakie legły u podstaw decyzji, w ich uzasadnieniach. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności organu, a w ramach dopuszczalnej swobody, ma uwzględniać pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę zasadności argumentów organu i strony oraz zachowania granic uznania. W niniejszej sprawie szczególnie dotyczy to kwestii samochodu skarżącego w kontekście dochodów i wydatków jego rodziny. Tym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały.

W ocenie Sądu motywy obu zapadłych w sprawie decyzji nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie zapadłe w pierwszej instancji nie zawiera pełnych ustaleń faktycznych, dowodów, na jakich organ się oparł ich dokonując, oceny ich wiarygodności, dostatecznych rozważań faktycznych i prawnych. Organ ten powołuje się na nieostre i niezdefiniowane prawnie, a zatem nic nieznaczące pojęcie "dobry standard mieszkania" oraz na fakt posiadania i utrzymywania samochodu osobowego. Tymczasem pojęcie to nawet w potocznym znaczeniu jest interpretowane w zróżnicowany sposób, zaś fakt posiadania samochodu nie mieści się w ustawowych przesłankach cytowanego przepisu. Nie należy do nich zresztą także eksponowany przez organy obu instancji "niedostatek", który z tej przyczyny też jest pojęciem pozaprawnym w zakresie dodatku mieszkaniowego, stąd nie można oprzeć na nim rozstrzygnięcia w tej kwestii. Poza tym – zdaniem Sądu – organ pierwszej instancji nie wskazał w motywach decyzji wartości pojazdu, a zwłaszcza ustalenia kwoty wydatków ponoszonych w związku z jego utrzymaniem i eksploatacją. Zatem jego twierdzenia i wywody przyszło uznać za gołosłowne, zaś decyzję za uchylającą się spod oceny legalności. Podobnie uznał Sąd, że decyzja organu drugiej instancji, który – wbrew przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nakładającemu obowiązek rozstrzygania sprawy w jej całokształcie jak organ orzekający, a nie kontrolujący, a więc zobowiązującemu do dokonania ustaleń faktycznych, oceny wiarygodności dowodów, rozważań prawnych – w uzasadnieniu decyzji nie zaprezentował żadnego z tych elementów w wymaganym zakresie. Wprawdzie dokonał ustaleń faktycznych, lecz nie podał na podstawie jakich dowodów, nie ocenił wiarygodności zgromadzonego materiału, zaś odnośnie rozważań ograniczył się do nieprzekonywującego stwierdzenia, iż stan faktyczny świadczy o zasobności rodziny skarżącego, a ponoszone przezeń wydatki na samochód winny być w pierwszej kolejności przeznaczone na wydatki mieszkaniowe. Te okoliczności, zwłaszcza bez bliższej analizy wywodów odwołania, miały przemawiać za spełnieniem dyspozycji przepisu art. 7 ust. 3 omawianej ustawy. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Sąd I instancji i uznał je za co najmniej przedwczesne.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że norma art. 7 ust. 3 cytowanej ustawy ma tymczasem jednoznaczne brzmienie i cel, którym jest wyeliminowanie przypadków, w których dodatek mieszkaniowy wypłacany byłby na rzecz osób, których stan majątkowy pozwala na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem, a które wykazują dochody uzasadniające prawo do tego świadczenia. Chodzi zatem o osoby, które dysponują dochodami niedającymi się udowodnić w drodze dopuszczonych przez prawo – w tym przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych – dowodów, a więc przede wszystkim osoby osiągające je nielegalnie, czy je ukrywające. Przywołany przepis zawiera kilka przesłanek, które należy zanalizować. Po pierwsze jest to rażąca dysproporcja, a więc istotna, wyraźna, oczywista i niewątpliwa asymetria, różnica (patrz Nowy słownik poprawnej polszczyzny, pod red. A. Markowskiego, Warszawa 1999, str. 184 i 830) pomiędzy dalej wskazanymi wielkościami. A są nimi niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji i faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Po wtóre ta rażąca dysproporcja winna być taka, że nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. Przeto w przepisie tym chodzi o taki stan rzeczy, w którym wnioskodawca deklaruje niskie dochody, pozostające w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym, który to stan przemawia przeciwko przyznaniu dodatku. Skarżący zadeklarował dochody pozwalające na uwzględnienie żądania, jednakowoż organy orzekły o rażącej ich asymetrii ze stanem majątkowym. Ta konkluzja wzbudziła zasadnicze zastrzeżenia Sądu. Bowiem jedynym elementem tego stanu uznanym za istotny przez organy wypowiadające się w sprawie jest samochód osobowy (a ściślej wydatki związane z jego eksploatacją) marki Skoda Favorit, rok produkcji 1991, który skarżący nabył w drodze spadkobrania w roku 1999 (podczas rozprawy wyjaśnił, iż była to darowizna dokonana przez ojca, który nie mógł z samochodu korzystać), wartości ok. 2000 zł. W ocenie obecnego składu Sądu Wojewódzkiego w Gliwicach w granicach hipotezy przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) nie będzie mieścił się z reguły majątek nabyty przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku i z reguły pod tytułem darmym. Chyba że wykazana zostanie możliwość niewpływającego negatywnie na jego sytuację majątkową spieniężenia części majątku, albo wykazane zostanie nabycie go za środki nieustalone, albo wreszcie wydatki na daną rzecz przekroczą normalne koszty, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowy strony, albo świadczyć o ukrywanych dochodach. Przy czym Sąd wskazał, że należy ustalić pewien standard majątkowy – wzorzec – odnoszący się generalnie do wszystkich osób. Winien on uwzględniać fakt, że poziom życia ludności ogólnie ulega stałej poprawie i nie jest już luksusem telewizor, pralka, a nawet samochód, bowiem i w tej dziedzinie doszło do dużych zmian i dużego zróżnicowania. W ocenie Sądu, w przypadku rodziny skarżącego nie wydaje się, aby powyższe okoliczności zachodziły i aby przekroczyła ona standard życia, jaki sprzeciwiałby się przyznaniu jej pomocy.

Jednocześnie Sąd I instancji wyraził stanowisko, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ będzie musiał ewentualne uzupełnić materiał sprawy, następnie dokonać oceny ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych oraz stosownie do ich wyniku wydać rozstrzygnięcie, które należy umotywować wedle przepisanych prawem procesowym wymogów.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, opierając ją na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 8 października 2004 r. polegającej na przyjęciu, że w granicach hipotezy przepisu art. 7 ust. 3 nie będzie mieścił się z reguły majątek nabyty przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku i z reguły pod tytułem darmym, chyba że wykazana zostanie możliwość niepływającego negatywnie na jego sytuację majątkową spieniężenia części majątku, albo wykazane zostanie nabycie go za środki nieustalone, albo wreszcie wydatki na daną rzecz przekroczą normalne koszty, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowy strony, albo świadczyć o ukrytych dochodach, jak również, że odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego jedynie na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i odebranego oświadczenia o stanie majątkowym jest dowodem niewystarczającym i należy prowadzić dalsze postępowanie dowodowe w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. na zaistnieniu przesłanki z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan sprawy oraz wyrażono pogląd, że formułując treść art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych intencją ustawodawcy było, by wobec osób, które spełniają wszystkie ustawowe kryteria niezbędne do otrzymania dodatku mieszkaniowego, istniała szczególna norma prawna, która w sytuacji, gdy dochód wykazany w deklaracji o wysokości dochodów jest niewspółmiernie niski do posiadanego stanu majątkowego, pozwalała na odmowę tego świadczenia, jeśli w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zostanie ustalona rażąca dysproporcja między zadeklarowanymi dochodami, a faktycznym stanem majątkowym.

Zastosowanie tego przepisu wymaga ustalenia każdorazowo w drodze wykładni pojęcia "rażąca dysproporcja" w konkretnym przypadku. Pojęcie "rażąca dysproporcja" ma przy tym dwa punkty odniesienia: jednym z nich są niskie dochody wykazane w złożonej deklaracji, a drugim – faktyczny stan majątkowy. Różny jest przy tym ich zakres czasowy. Deklaracja w sprawie wysokości dochodów gospodarstwa domowego obejmuje okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, podczas gdy faktyczny stan majątkowy to stan na dzień złożenia wniosku (i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego), niezależny od daty nabycia posiadanego majątku i źródeł jego pochodzenia.

Z treści art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wynika, co sugeruje Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by chodziło o majątek strony nabyty w trakcie starania się o dodatek mieszkaniowy lub wręcz za okres, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest bowiem nie wstecz, lecz na przyszłość, a jego przyznanie ma miejsce od miesiąca następującego po dacie złożenia wniosku – art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jedynie deklaracja o wysokości dochodów obejmuje dochody z okresu trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku, jednakże brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, by tylko ten okres uwzględniać stosując art. 7 ust. 3 ustawy.

Przeciwnie, z treści tego przepisu, jak również rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz.U. Nr 156, poz. 1828) można wywnioskować, że chodzi o cały majątek strony i osób z nią wspólnie gospodarujących bez względu na okres, w jakim majątek ten został nabyty i źródła jego pochodzenia; jedynie w odniesieniu do samochodu strona powinna określić rok jego produkcji oraz datę nabycia. Deklarując pozostałe wartości majątkowe strona nie jest zobowiązana do ujawnienia, kiedy i w jaki sposób weszła w ich posiadanie.

Nie można również zgodzić się z tezą, że art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dotyczy wyłącznie osób wykonujących nieformalnie odpłatną pracę i ukrywających swoje źródło zatrudnienia.

Z treści art. 7 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż podstawą ubiegania się o dodatek mieszkaniowy jest wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, deklaracja o wysokości dochodów oraz inne niezbędne dokumenty. Deklaracja o wysokości dochodów wypełniona jest przez osobę zainteresowaną pod groźbą odpowiedzialności karnej za potwierdzenie nieprawdziwych danych i na etapie rozpatrywania wniosku oraz wydawania decyzji organ pierwszej instancji nie ma prawnych możliwości weryfikowania danych zamieszczonych przez stronę w tych dokumentach, a w szczególności w deklaracji. Taką kontrolę daję dopiero przepis art. 7 ust. 13 ustawy, który odnosi się jednakże do tych wnioskodawców, których wnioski zostały rozpatrzone pozytywnie i pobierają oni dodatki mieszkaniowe. Zatem na etapie badania wniosków organ pierwszej instancji nie jest w stanie zweryfikować prawdziwości deklaracji strony o wysokości dochodów, a tym bardziej jej nieformalnego zatrudnienia i uzyskiwanych z tego tytułu dochodów.

Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych pozwala przynajmniej w części zweryfikować deklaracje o dochodach przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek o przyznanie dodatku, przy czym przeprowadzony wywiad środowiskowy jest niewystarczającym narzędziem do ustalenia, czy posiadane dochody pochodzą z legalnych, czy też nielegalnych źródeł zatrudnienia. Poza tym organy administracji publicznej, rozpatrujące wnioski o przyznanie dodatków mieszkaniowych, nie posiadają kompetencji do badania źródeł dochodów, a następnie stawiania osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy zarzutu, że jej dochody pochodzą z nieujawnionych źródeł zatrudniania.

W przedmiotowej sprawie stan majątkowy K. K. został ustalony i utrwalony w aktach sprawy w postaci protokołu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia strony o jej stanie majątkowym. Działanie to było zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wyżej przytoczonym rozporządzeniem oraz przepisami k.p.a. Organ pierwszej instancji zbadał zatem wszechstronnie stan faktyczny, a organ odwoławczy wydając decyzję oparł się na tych ustaleniach, gdyż nie budziły one wątpliwości. W uzasadnieniach decyzji organy administracji publicznej badające sprawę dodatku mieszkaniowego K. K. przytoczyły poczynione ustalenia faktyczne, dokonały również ich oceny prawnej. Uchylone decyzje wydane zostały z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a.

Uchylając decyzje administracyjne organów obu instancji Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organy te miały obowiązek prowadzić dalsze postępowanie dowodowe zarzucając tym samym naruszenie przepisów postępowania administracyjnego; Sąd pominął fakt, iż przepis prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu sprzed nowelizacji określa w sposób jednoznaczny, że podstawowym dowodem w sprawie jest wywiad środowiskowy i ewentualne oświadczenie o stanie majątkowym.

Na powyższą okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 662/05. Sąd ten napisał: "...sąd administracyjny nie może zarzucić niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niedokładnego ustalenia jej stanu faktycznego wtedy, gdy przepis prawa materialnego ogranicza możliwość ustalenia tego stanu do danych zawartych w wywiadzie środowiskowym". Sąd wyjaśnił również, że dopóki nie zostaną podważone ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego, a wskazujące na rażącą dysproporcję między niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji a faktycznym stanem majątkowym, to nie można żądać dalszego postępowania dowodowego.

W świetle powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego bezpodstawne są zarzuty Sądu pierwszej instancji niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i niepełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Skarżące Kolegium wyjaśnia, iż w uzasadnieniu wydanego orzeczenia nie odniosło się do "dobrego standardu mieszkania", gdyż wychodzi z założenia, że zapewnienie odpowiednich warunków mieszkaniowych (nieprzekraczających utrwalonych standardów) jest podstawowym prawem każdego człowieka zagwarantowanym w art. 75 Konstytucji RP.

Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie posługuje się pojęciem "niedostatku", ale jak inaczej nazwać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji i niebędące w stanie pokryć wydatków na zajmowane mieszkanie, a takim pojęciem posłużył się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2002 r. (sygn. akt OPK 23/02) dotyczącej wykładni art. 3 ust. 3 tej ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że takie sformułowania jak niedostatek, zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, czy niezbędne potrzeby są powszechnie znane i stosowane w języku polskim. Skoro tak, to nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia teza podniesiona przez Sąd pierwszej instancji, że wyrażenia te nie znajdują zastosowania w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 718/05, w którym Sąd ten zgodził się ze stanowiskiem skarżącego Kolegium wyrażonym w decyzji z dnia 13 marca 2003 r. Nr SKO-L-222/2003/M, iż dodatek mieszkaniowy przyznawany jest osobom, które znajdują się w niedostatku i nie są w stanie samodzielnie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych.

Nie sposób pogodzić się również z twierdzeniem Sądu, iż należy ustalić pewien standard majątkowy odnoszący się generalnie do wszystkich osób. Żądanie to jest niewykonalne, nie sposób bowiem porównywać statusu majątkowego osób na wysokich i dobrze płatnych stanowiskach, które nie rzadko znaczną część swoich dochodów odprowadzają do budżetu państwa w postaci płaconych podatków lub konsumpcji dóbr luksusowych, ze statusem osób korzystających z dodatków mieszkaniowych, czy nawet świadczeń pomocy społecznej. Zarówno ustawa o pomocy społecznej, jak i ustawa o dodatkach mieszkaniowych posługuje się różnym kryterium dochodowym dla osób uprawnionych do pobierania odpowiednich świadczeń. Słuszny jest zatem pogląd, iż należy ustalić pewien standard, jednakże jedynie w ramach danej, konkretnej grupy społeczeństwa, w tym przypadku osób ubiegających się o dodatki mieszkaniowe. Dla tej grupy osób standardem może być pralka, telewizor, czy nawet komputer i sprzęt RTV, na pewno nie będzie nim samochód i to bez względu na jego wartość. Każdy użytkownik samochodu wie bowiem doskonale z doświadczenia życiowego, że eksploatując czy to samochód marki Fiat 126p, czy samochód marki np. Opel Astra ponosi nie tylko koszt paliwa, ale również pozostałe koszty eksploatacji, koszty obowiązkowego ubezpieczenia OC, przeglądów technicznych, rejestracji i napraw, parkowania itp. Z wiekiem samochodu maleją jedynie koszty ubezpieczenia, pozostałe koszty natomiast niewspółmiernie rosną. W uzasadnieniu wyżej cytowanego wyroku z dnia 7 kwietnia br. Naczelny Sąd Administracyjny napisał wprost: "....samochód osobowy jest uznawany w świetle obecnych standardów za przedmiot luksusowy, na który nie mogą pozwolić sobie osoby będące w niedostatku, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych".

W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego Kolegium, chybiona jest również teza, jakoby w granicach hipotezy przepisu art. 7 ust. 3 nie będzie mieścił się z reguły majątek nabyty przed okresem, za jaki wnioskodawca domaga się dodatku i z reguły pod tytułem darmym, chyba że wykazana zostanie możliwość niewpływającego negatywnie na jego sytuację majątkową spieniężenia części majątku, albo wykazane zostanie nabycie go za środki nieustalone, albo wreszcie wydatki na daną rzecz przekroczą normalne koszty, nadto niezasadnie będą pogarszać stan majątkowy strony, albo świadczyć o ukrytych dochodach.

W tym stanie rzeczy skoro w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że istnieje rażąca dysproporcja pomiędzy zadeklarowanymi przez K. K. dochodami wynoszącymi w okresie trzech miesięcy poprzedzających wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego średnio 1 432,37 zł brutto na miesiąc, przy miesięcznych kosztach utrzymania mieszkania wynoszących 354,61 zł (dodatkowej opłacie za energię elektryczną – 52,00 zł, opłacie za gaz – 50,00 zł, opłacie za telefon – 35,00 zł), kosztach wyżywienia i zakupu środków czystości dla 4-osobowej rodziny oraz kosztach dojazdu samochodem do pracy, do szkoły i na rehabilitację, a faktycznym stanem majątkowym, to organ pierwszej instancji słusznie odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego powołując się na treść art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu sprzed nowelizacji, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było naruszenie przez te organy przepisów postępowania, które to naruszenie doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Natomiast w skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu Wojewódzkiego w Gliwicach jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zarzutu tego nie uzasadniono, chociaż należy się zgodzić z niektórymi poglądami zaprezentowanymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom skargi, Sąd I instancji nie nakazał w ramach art. 7 ust. 3 ww. ustawy przeprowadzenia dodatkowego postępowania poza wskazanym w tym przepisie wywiadem środowiskowymi i oświadczeniem majątkowym. Przede wszystkim wywiad środowisko jest dowodem w sprawie, który podlega ocenie, co słusznie podniósł Sąd. Wywiad ten jest przeprowadzany w określonym celu, a więc musi służyć temu celowi. A celem jest ustalenie faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy.

Ustalenie tego stanu będzie stanowiło podstawę rozważań organu czy czasami nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W związku z tym wywiad ten tak powinien być przeprowadzony i zawierać takie dane, które pozwolą na dokonanie stosownej oceny przez organ. W niniejszej sprawie kwestie związane ze stanem majątkowym wnioskodawcy zostały ujęte w wywiadzie środowiskowym w jednym zdaniu, z którego faktycznie nic nie wynika. Bowiem nie wiadomo co przeprowadzająca wywiad rozumiała pod pojęciem "dobry standard mieszkania". Również stwierdzenie "samochód na utrzymaniu" niczego nie wyjaśnia. Na podstawie tak przeprowadzonego wywiadu organy nie mogły ustalić faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy, a tym bardziej dokonać oceny czy zachodzi przesłanka z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Poza tym fakt, iż przepis powołuje się na wywiad środowiskowy jako podstawę dokonywania oceny istnienia tej przesłanki, nie oznacza, że strona postępowania jest pozbawiona możliwości ustosunkowania się do tego dowodu, a także przedstawienia własnych dowodów.

Należy bowiem mieć na względzie, że do postępowań w sprawach dodatku stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również te dotyczące postępowania dowodowego.

W związku z tym Sąd słusznie uznał, że organy były zobligowane dokładnie wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy i przede wszystkim ustosunkować się do twierdzeń wnioskodawcy związanych z jego stanem majątkowym, a zwłaszcza w kwestii posiadanego samochodu i wydatków z nim związanych, w kontekście m.in. rezygnacji z innych wydatków (koszty komunikacji miejskiej).

Dodać przy tym należy, że w sytuacji gdy decyzja administracja uzależniona jest od elementu ocennego, niezbędne jest szczegółowe uzasadnienie stanowiska organu, opartego na wszechstronnie zgromadzonym i rozpatrzonym materiale dowodowym.

Należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż powołany przepis art. 7 ust. 3 nie precyzuje kiedy i w jaki sposób wnioskodawca uzyskał dany majątek, bowiem odnosi się do posiadanych przez niego zasobów majątkowych. Tak więc będzie to majątek uzyskany zarówno z dochodów własnych jak i w wyniku darowizny, spadkobrania itp. Przy czym przepis w żaden sposób nie odnosi się do czasu w jakim ten majątek został uzyskany. Fakt, że przyznanie dodatku mieszkaniowego uzależnione jest m.in. od średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w żaden sposób nie można odnosić do okresu uzyskania danego dobra materialnego. Organ bierze pod uwagę faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy w dacie rozstrzygania sprawy, a na taki stan mogą składać się zasoby majątkowe uzyskane w różnych okresach i pod różnym tytułem. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe, a z jego uzasadnienia nie wynika z czego Sąd wyprowadził taką interpretację art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie konieczności ustalenia pewnego wzorca standardu majątkowego. Ustalenie bowiem takiego wzorca nie jest możliwe i można bronić poglądu, że naruszałoby to art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przesłanki zawarte w tym przepisie muszą bowiem być odnoszone każdorazowo do konkretnej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej czy zawodowej danego wnioskodawcy. Organ zobligowany jest właśnie indywidualnie rozstrzygać kwestie związane z oceną stanu majątkowego w kontekście istnienia przesłanki z pkt 7 ust. 3 art. 7 ww. ustawy. Oczywiście winien stosować jednakowe kryteria przy rozstrzyganiu spraw w zbieżnych stanach faktycznych. Dlatego też tak ważne jest aby organ dysponował właściwie sporządzonym wywiadem środowiskowym, pozwalającym na ustalenie nie tylko faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy, ale również na dokonanie oceny istnienia przesłanki rażącej dysproporcji pomiędzy zadeklarowanymi niskimi dochodami a faktycznym stanem majątkowym wskazującym na możliwość uiszczania wydatków mieszkaniowych z własnych środków i zasobów majątkowych. Przy czym ocena ta musi być zindywidualizowana i odnosić się do wszystkich aspektów sytuacji w jakiej znajduje się wnioskodawca.

Z tych wszystkich względów, uznając, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku częściowo jest błędne, ale wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.