Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2461/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 963/18 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 sierpnia 2018 r. nr NW.XIV.7581.2.36.2016 w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 963/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody Śląskiego z 27 sierpnia 2018 r., nr NW.XIV.7581.2.36.2016 w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła A. L., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji brak dokonania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego decyzją Geodety Miejskiego w [...] z 30 czerwca 1986 r., nr G[...] gdy tymczasem wobec braku uprzedniej wypłaty przedmiotowego odszkodowania przepis ten winien znaleźć zastosowanie i prowadzić do wydania decyzji o wypłacie na rzecz skarżącej zwaloryzowanego odszkodowania;

- art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji przyjęcie, jakoby z przepisu tego wynikało, że niezłożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego miało świadczyć o wypłaceniu tegoż odszkodowania uprawnionej, gdy tymczasem obowiązek złożenia do depozytu sądowego sumy odszkodowania aktualizował się jedynie w sytuacji, bądź to gdy osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania bądź też jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody, brak było natomiast takowego obowiązku po stronie organu w sytuacji jego własnej bezczynności w przedmiocie dokonania wypłaty tego odszkodowania, co sprawia, że nie jest dopuszczalna taka interpretacja tego przepisu, jakiej dokonał Wojewoda w zaskarżonej decyzji, a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, a polegająca na wywodzeniu z braku złożenia kwoty tegoż odszkodowania do depozytu sądowego faktu wypłaty odszkodowania;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) polegające na braku rozstrzygnięcia przez Sąd dostrzeżonych, a niedających się usunąć, wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, gdy tymczasem art. 81a k.p.a., w sytuacji, w której nawet dowody pośrednie "nie pozwalają na uznanie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że faktycznie zaniechano wypłaty odszkodowania", obligował Sąd do rozstrzygnięcia o tych kwestiach, w których "odnalezienie dowodów świadczących o wypłacie odszkodowania po tak długim czasie jest utrudnione a w niektórych przypadkach nawet niemożliwe" na korzyść strony, a co za tym idzie przyjęcie, że w istocie nigdy nie doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz Kazimiery Krakowskiej;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewłaściwej kontroli przez Sąd legalności działalności administracji publicznej i niezastosowania środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości i braku dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności wyjaśnienia, że w istocie nigdy nie doszło do wypłaty Kazimierze Krakowskiej odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że "brak dowodów świadczących o tym, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, stanowi podstawę odmowy wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji i wypłaty wnioskowanego odszkodowania", gdy tymczasem bezsporny fakt braku jakichkolwiek dowodów finansowych na wypłatę odszkodowania - przy jednoczesnym braku istnienia jakichkolwiek innych dowodów pozwalających na ustalenie, że do wypłaty owego odszkodowania doszło, a zachowaniu się wcześniejszych nawet dokumentów świadczących o jego przygotowaniu do wypłaty - z pewnością nie pozwalał na dokonanie ustalenia, że odszkodowanie to zostało wypłacone, którą to okoliczność Sąd błędnie przyjął, zamiast w to miejsce ustalić, bądź to, że do wypłaty odszkodowania nie doszło, bądź też że istnieją niedające się usunąć wątpliwość w tym względzie, które winny być rozstrzygane na korzyść skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjna wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżone orzeczenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wniosła o zasądzenie od Organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a k.p.a. polegającego na braku rozstrzygnięcia przez Sąd dostrzeżonych, a niedających się usunąć, wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, należy wskazać, że przepis art. 81a k.p.a. stanowi w paragrafie 1, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W paragrafie 2 artykułu 81a k.p.a. stwierdzono natomiast, że przepisu § 1 nie stosuje się:

1) jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;

2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;

3) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;

4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

Warunkiem koniecznym zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. jest zatem stwierdzenie, że zachodzą okoliczności wskazane w tym przepisie, to jest: a) przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, oraz b) pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, a przy tym stwierdzenie, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w paragrafie 2.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że chodzi w niej o to, czy istnieje podstawa do wypłaty Skarżącej zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Częstochowie, oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr 14 (aktualnie działki nr 14/1 i nr 14/2). W decyzji wywłaszczeniowej z 30 czerwca 1986 r., nr GGG-II-8221/30/86, wydanej przez Geodetę Miejskiego w [...] na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U nr 22, poz. 99) orzeczono również o należnym odszkodowaniu. Skarżąca pismem z 14 czerwca 2010 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Częstochowy o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania z tego tytułu. Niewątpliwie zatem w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Z tego względu nie ma zatem podstaw do zastosowania art. 81a § 1 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie. Należy również zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie uzasadniono zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co czyni niemożliwym odniesienie się do zarzutu naruszenia tych przepisów.

W rezultacie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a k.p.a. nie może zostać uznany za zasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. należy zauważyć, że jakkolwiek autor skargi kasacyjnej przedstawia wywód na temat braków postępowania wyjaśniającego, to w skardze kasacyjnej nie powiązano konkretnych okoliczności sprawy z powołanymi w petitum skargi kasacyjnej konkretnymi regulacjami p.p.s.a. i k.p.a. Tym samym analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane w zakresie powołanych okoliczności, ale wysoce nieprecyzyjne. Powołanie przez Skarżącą szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu Skarżącej. Zarzuty w tym zakresie stanowią w istocie rzeczy polemikę ze wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacją Sądu I instancji.

Należy w tym miejscu zauważyć, że Skarżąca nie przedstawiła żadnych wiarygodnych i bezspornych dowodów potwierdzających, że do wypłaty tego odszkodowania faktycznie nie doszło. Organy podjęły różnego rodzaju działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale w sytuacji, gdy w związku z upływem czasu dokumentacja finansowa została zniszczona zgodnie z przepisami, to uzyskanie dowodów bezpośrednich dotyczących wypłaty lub braku wypłaty odszkodowania okazało się niemożliwe. Zostały natomiast uzyskane dowody pośrednie, na podstawie których można wnioskować co do omawianej okoliczności. Wskazać należy tutaj na ustalenie na podstawie notatki z września 1986 r., że dla Kazimiery Krakowskiej zostały przygotowane czeki bankowe na kwotę ustalonego odszkodowania. Nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego odbiór czeków bankowych przez uprawnioną lub dokumentu potwierdzającego wypłatę tego odszkodowania, ani wniosku o złożenie przygotowanej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego lub sprawy w Sądzie Rejonowym w Częstochowie o złożenie do depozytu niniejszego odszkodowania.

Ocena powyższych ustaleń powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowi, że poza sytuacją, o której mowa w art. 64 ust. 1 tej ustawy, sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy również złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody. Złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego na podstawie art. 64 ust. 2 tej ustawy winno mieć zatem miejsce w każdym przypadku, gdy nie dochodzi do wypłaty odszkodowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd Skarżącej, że bezczynność organu w wypłacie odszkodowania nie stanowi podstawy do złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie jest prawidłowy. W przepisie tym mowa jest bowiem o przeszkodach w wypłacie odszkodowania bez wskazywania źródeł lub charakteru tych przeszkód. Z tego punktu widzenia niepodejmowanie przez organ działań w celu wypłaty odszkodowania stanowi przeszkodę w rozumieniu tego przepisu. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię jest zatem niezasadny.

Organy ustaliły, że ze strony organu nie było przeszkód do wypłaty odszkodowania, bowiem zostały przygotowane dla Kazimiery Krakowskiej czeki bankowe na kwotę ustalonego odszkodowania i po czeki te Kazimiera Krakowska miała zgłosić się w dniu 29 września 1986 r. Jeżeli zatem odszkodowanie nie zostało złożone do depozytu sądowego, to wskazuje to na wypłatę odszkodowania. Gdyby bowiem Kazimiera Krakowska nie zgłosiła się po odbiór czeków, to stanowiłoby to przeszkodę dla wypłaty odszkodowania i zmuszałoby organ do złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego.

Skarżąca wywodzi, że niewypłacenie odszkodowania było rezultatem bezczynności organu, co nie powodowało obowiązku złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego. Skarżąca nie przedstawia jednakże dowodów na potwierdzenie tezy o bezczynności organu w zakresie wypłaty odszkodowania, zaś niekwestionowane przez Skarżącą ustalenia organów wskazują na to, że organ podjął działania w celu wypłaty odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne niezastosowanie należy przypomnieć, że przepis ten stanowi, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Z przepisu tego wynika zatem, że podstawą roszczenia o waloryzację odszkodowania jest ustalenie, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie przy braku jego wypłaty warunkuje zatem możliwość jego waloryzacji. Decyzja taka istnieje, co nie jest przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca wnosząc o waloryzację winna wykazać, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Skoro Skarżąca nie wykazała, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, jak również z materiału dowodowego zebranego przez organy należy wysnuć wniosek o wypłacie odszkodowania, to nie było podstaw do zastosowania art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem niezasadny.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).