Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 132/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5b
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 61 par. 3, art. 105 par. 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rekultywacji gruntów oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 25 czerwca 2012 r., nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie rekultywacji gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miasta [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2010 r. M. C. wystąpił do Starosty Krapkowickiego o przeprowadzenie rekultywacji terenów jego działek rolnych zdewastowanych w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w maju 2010 r., wskazując numery tych działek, tj. A obręb [...] k.m. [...], a także B, C, D, E obręb [...] k.m. [...] oraz F obręb [...] k.m. [...]. W piśmie z dnia 6 grudnia 2010 r. wnioskodawca sprecyzował, że chodzi o grunty położone w granicach administracyjnych miasta [...] i wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie popowodziowej rekultywacji tych gruntów, stosownie do art. 104 K.p.a.

Starosta Krapkowicki ustosunkował się do powyższego żądania w piśmie z dnia 16 grudnia 2010 r., w którym poinformował wnioskodawcę o treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz wskazał, że art. 5b tej ustawy stanowi, iż jej przepisów nie stosuje się do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne, położonych w granicach administracyjnych miast. Na tej podstawie organ wywiódł, że nie ma możliwości wydania decyzji w sprawie rekultywacji gruntów położonych na terenie [...], nie ma również podstaw do ubiegania się o dotację z Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych na przeprowadzenie tej rekultywacji.

W piśmie z dnia 27 grudnia 2010 r., skierowanym do Starosty Krapkowickiego, M. C. zakwestionował fakt rozstrzygnięcia wniosku pismem, a nie decyzją, po czym wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność Starosty Krapkowickiego polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie rekultywacji gruntów, wnosząc o zobowiązanie organu do jej wydania

Wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Op 24/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił powyższą skargę, uznając, że organ nie pozostawał w bezczynności. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sytuacjach określonych w art. 22 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych starosta wydaje decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, przy czym użycie przez ustawodawcę określenia "w sprawach" nie oznacza, że chodzi tu tylko o decyzje "o rekultywacji", jak zdaje się uważać skarżony organ. Zdaniem Sądu, Starosta Krapkowicki był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku M. C., a także był zobowiązany do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej, do której znajdują zastosowanie przepisy K.p.a., przy czym decyzją administracyjną będzie również pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie, które nie posiada wszystkich elementów decyzji, gdyż o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. W tych okolicznościach Sąd uznał pismo organu z dnia 16 grudnia 2010 r. za decyzję, która załatwia sprawę w rozumieniu art. 104 K.p.a., gdyż zawiera podstawowe elementy wymagane dla tego rodzaju rozstrzygnięć. Nie jest dyskwalifikującym fakt, że nie posiada ono w pełni wymagań przewidzianych dla decyzji w art. 107 § 1 K.p.a., w postaci braku pouczenia czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, a stosownie do art. 112 K.p.a. błędne pouczenie nie powinno wywierać negatywnych dla skarżącego skutków prawnych.

Pismem z dnia 3 listopada 2011 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Krapkowickiego z dnia 16 grudnia 2010 r., załączając do niego odwołanie, w którym podniósł, że powinna zostać przeprowadzona rekultywacja jego gruntów, gdyż szkody zostały wyrządzone przez wody rzeki [...], istotne dla ochrony przeciwpożarowej i stanowiące własność publiczną. Ponadto, niedopuszczalne jest różnicowanie właścicieli gruntów położonych w granicach miast i poza nimi.

Postanowieniem z dnia 22 lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przywróciło skarżącemu termin do wniesienia odwołania, a następnie decyzją z dnia 27 marca 2012 r. uchyliło decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 16 grudnia 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie Starosty Krapkowickiego nie określa w sposób jednoznaczny sposobu załatwienia sprawy, nie wiadomo bowiem o czym organ rozstrzyga. Ponadto z akt sprawy wynika, że Starosta nie prowadził czynności zmierzających do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w treści aktu ograniczył się do przytoczenia regulacji art. 22 ust. 1 i art. 5b ustawy oraz ogólnego stwierdzenia o braku możliwości wydania decyzji w sprawie rekultywacji przedmiotowych gruntów.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Krapkowicki decyzją z dnia 25 czerwca 2012 r., opartą o przepisy art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 5b ustawy, umorzył postępowanie z wniosku M. C. w sprawie rekultywacji gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miasta. Za bezsporne organ uznał, że położona w [...] nieruchomość skarżącego, obejmująca działki nr B, C, D i E z mapy [...] oraz działkę nr A z mapy [...], o łącznej powierzchni 20,7942 ha, została zdegradowana w wyniku powodzi w maju 2010 r. W oparciu o przepisy art. 22c ust. 1 i ust. 2 ustawy organ stwierdził, że na przedmiotowych gruntach rolnych nie istnieją warunki uzyskania wzrostu produkcji rolniczej z uwagi na ich położenie na terenie okresowo zalewanym wodami rzeki [...] oraz z uwagi na ich niskie klasy bonitacyjne (w przeważającej większości stanowiące łąki i grunty orne klasy V i VI), jak również teren, na którym położone są działki nie jest chroniony wałami przeciwpowodziowymi, zatem występuje prawdopodobieństwo, że grunty ponownie ulegną degradacji przy kolejnym wezbraniu wód rzeki [...]. Organ zaznaczył, że na obszarze 10,7074 ha, stanowiącym część obecnego terenu, wykonał w roku 2005 rekultywację gruntów zdegradowanych w wyniku powodzi w lipcu 1997 r. przy pomocy środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych. Następnie organ wskazał na regulację art. 5b ustawy i stwierdził, że skoro na mocy tej regulacji przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miasta [...], a na podstawie materiałów znajdujących się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej ustalono, że wnioskowane do rekultywacji grunty znajdują się w granicach administracyjnych miasta [...], to wnioskodawca może dokonać rekultywacji gruntów we własnym zakresie, bez wydania decyzji o której mowa w art. 22 ust. 2 ustawy oraz bez możliwości wykorzystania środków z budżetu województwa, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy. Wobec tego postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał, że zdegradowaniu uległo 20 ha gruntów, co stanowi ¼ powierzchni całego jego gospodarstwa rolnego. Spowodowało to krytyczną sytuację gospodarstwa, zakupionego w większości za środki uzyskane z zaciągniętego kredytu, gdyż jest pozbawiony dochodu z tychże działek, za które musi opłacać podatek rolny.

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na bezprzedmiotowość postępowania, jako przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Następnie przytoczyło regulacje art. 20 ust. 2 i art. 22 ust. 2 ustawy. Powołując z kolei art. 5b ustawy Kolegium stwierdziło, że wniosek o wydanie decyzji w sprawie rekultywacji gruntów nie może być załatwiony poprzez orzeczenie co do istoty w przypadku użytków rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Z mocy tego przepisu, nie będą bowiem mogły być zastosowane regulacje ustawy, wskazane w art. 22, w zakresie decyzji w sprawie rekultywacji gruntów, w tym m.in. określenia kierunku i terminu oraz osoby odpowiedzialnej za przeprowadzenie tej rekultywacji. Kolegium wyjaśniło, że w praktyce oznacza to brak normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, co z kolei skutkuje koniecznością umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem strony. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, na podstawie mapy poglądowej i ewidencyjnej, iż grunty objęte wnioskiem położone są w jednostce ewidencyjnej [...] - Miasto i są użytkowane jako łąki trwałe, grunty orne, grunty pod stawami i rowy, które w myśl § 68 ust. 1 pkt 1, 3, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) stanowią użytki rolne. Kolegium stwierdziło, że okoliczność ta skutkuje brakiem możliwości załatwienia wniosku poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tj. nie ma podstaw prawnych mocujących Starostę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie rekultywacji ww. gruntów, co uzasadniało umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Kolegium dostrzegło ponadto, że wprawdzie Starosta nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i nie przytoczył przepisu art. 105 § 1 K.p.a. w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednak uchybienie to nie stanowi przesłanki uzasadniającej uchylenie decyzji i wyeliminowania jej z obiegu prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że w obecnym stanie prawnym zapisy art. 5b ustawy uniemożliwiają stosowanie jej przepisów w stosunku do użytków rolnych położonych w granicach administracyjnych miast.

We wniesionej skardze M. C. wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu z dnia 17 stycznia 2011 r., dotyczącego stanu wałów przeciwpowodziowych, którego kserokopię dołączył do skargi. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez zastosowanie przepisu art. 5b ustawy sprzecznego z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP; błędną wykładnię art. 105 § 1 K.p.a. - poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy decyzji umarzającej postępowanie, a także art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji, w której nie wyjaśniono przyczyn uznania postępowania za bezprzedmiotowe i nie podano podstawy prawnej, a nadto błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował zaistnienie bezprzedmiotowości postępowania i wskazał na konieczność odróżnienia bezprzedmiotowości od bezzasadności żądania strony, wywodząc, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Odnosząc się do okoliczności sprawy zaznaczył, że organy prowadziły w sprawie postępowanie merytoryczne, które bezzasadnie zostało umorzone, gdyż w sprawie powinna być wydana decyzja merytoryczna. W odniesieniu do regulacji zawartej w art. 5b ustawy skarżący wywiódł, że w niekonstytucyjny sposób rozróżnia on sytuację właścicieli i posiadaczy gruntów w zależności od tego, czy położone są one w mieście, czy poza nim. Odnośnie wnioskowanego dowodu skarżący wskazał, że pismo to przeczy twierdzeniom Starosty, utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją, jakoby grunty rolne skarżącego nie były zabezpieczone wałami przeciwpowodziowymi.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

Powołany wyżej art. 145 §1 pkt 1 P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie każde naruszenie przepisów prawa daje sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie naruszenie, które miałoby wpływ na wynik sprawy. W szczególności warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego jest wyłącznie wadliwość mająca wpływ na wynik sprawy (lit. a). Natomiast w odniesieniu do naruszenia przepisów o charakterze proceduralnym (lit. c) ustawodawca przewidział dodatkowy kwalifikator dla określenia podstaw uchylania decyzji, jakim jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy w sposób istotny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza, że w wyniku ponownie przeprowadzonego, wolnego od wad postępowania, rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Jak zasadnie wskazuje się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 665). Poza tym, równorzędną w stosunku do treści aktu wartością wyniku sprawy administracyjnej jest jego forma. Wynikiem sprawy jest bowiem nie tylko samo rozstrzygnięcie jako formalna część decyzji w rozumieniu przepisu art. 107 § 1 K.p.a., ale również otwarcie możliwości jego pełnego i bezproblemowego wykonania lub jego pełnej, przewidzianej przez prawo kontroli (por. T. Woś op. cit. s. 668 oraz J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998 nr 2, poz. 29).

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracji nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wprawdzie dostrzegł naruszenie przepisów postępowania, jednak naruszenie to nie miało, zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy w opisanym wyżej stopniu istotnym, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie rekultywacji gruntów rolnych. Postępowanie zakończone powyższą decyzją zostało wszczęte na wniosek skarżącego, domagającego się od Starosty Krapkowickiego przeprowadzenia rekultywacji należących do niego gruntów rolnych, położonych w granicach administracyjnych miasta [...], które zostały zdegradowane w wyniku powodzi. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju wniosek podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), przewidującej w art. 20 ust. 2 i 2a możliwość dokonywania przez starostę rekultywacji na cele rolnicze gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych m.in. w wyniku klęsk żywiołowych - przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa.

W myśl art. 61 § 3 K.p.a., z chwilą złożenia przez skarżącego wniosku nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, które powinno zostać zakończone wydaniem decyzji przez właściwy organ, tj. Starostę Krapkowickiego. Na istnienie obowiązku zakończenia postępowania w tej formie procesowej wskazywał również tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Op 24/11, którym oddalił skargę na bezczynność organu. W wyroku tym Sąd nie przesądził jednak o rodzaju decyzji załatwiającej powyższą sprawę administracyjną. W uzasadnieniu wyraźnie zaakcentowano, że sama prawidłowość wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia nie może być oceniania w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na bezczynność organu. W sprawie niniejszej, zgodnie z tym zapatrywaniem Sądu, została wydana decyzja, przy czym jest to decyzja o charakterze formalnym, podjęta na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ orzeka o umorzeniu postępowania, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996 nr 2, poz. 80).

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na treść art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wedle którego przepisów tej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Zdaniem Kolegium okoliczność ta skutkuje brakiem możliwości załatwienia wniosku poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty z uwagi na brak podstaw prawnych upoważniających Starostę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie rekultywacji gruntów objętych wnioskiem skarżącego.

Oceniając prawidłowość powyższego stanowiska odnotować należy, że jest ono zbieżne z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym również na tle spornego przepisu art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, iż w sytuacji braku w systemie prawnym przepisu prawa materialnego upoważniającego organ administracji do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, konieczne i uzasadnione jest umorzenie postępowania w trybie art. 105 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 23 marca 2011 r., II OSK 453/10 - dostępny na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; z 12 lutego 2008 r., II OSK 2042/06, LEX nr 394025).

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, treść art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wykluczała możliwości wydania przez organ decyzji merytorycznej. Przypomnieć przyjdzie, że w świetle art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wprowadzonego do tej ustawy od dnia przepisem art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657), ustawy tej nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Przepis ten określa wyłączenie pod względem przedmiotowym grupy gruntów niepodlegających przepisom ustawy, jakimi są grunty położone w granicach administracyjnych miast. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyroki NSA: z 11 stycznia 2013 r., I OSK 1453/11; z 20 października 2010 r., II OSK 79/10, LEX nr 746913; z 21 września 2010 r., II OSK 1393/09, LEX nr 611777; z 16 stycznia 1992 r., SA 1289/91, ONSA 1992 nr 1, poz. 1710; z 10 stycznia 1988 r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989 nr 1, poz. 22). Fakt, że wniosek skarżącego dotyczył gruntów leżących w granicach administracyjnych miasta [...] nie oznaczał zatem bezprzedmiotowości postępowania uzasadniającej jego umorzenie, a jedynie bezzasadność wniosku skarżącego, czyli brak podstaw do wydania pozytywnej dla niego decyzji.

W rozpoznawanej sprawie zważyć należy, że w toku przeprowadzonego postępowania doszło do szczegółowego ustalenia przez organy położenia oraz sposobu użytkowania wnioskowanych działek w oparciu o materiały ewidencyjne, które znajdują się w aktach sprawy. Dopiero na tej podstawie stwierdzono, że grunty, których rekultywacji domagał się skarżący, są położone w granicach administracyjnych miasta [...]. Fakt umiejscowienia gruntów nie jest kwestionowany, zwłaszcza że wynika również wprost z treści wniosku, po jego sprecyzowaniu przez skarżącego. Organy dokonały jednakże weryfikacji tej okoliczności i dopiero w oparciu o te ustalenia przyjęły, że wskazane grunty nie spełniały ustawowej przesłanki przedmiotowej uzasadniającej ich rekultywację w związku powodzią w trybie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Analiza treści zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że zawierają one w tym zakresie obszerne i kompletne uzasadnienie, odpowiadające standardom z art. 107 § 1 K.p.a., z powołaniem ustalonych faktów i dowodów, na których oparły się organy. Jeśli w wyniku przeprowadzonego postępowania organy doszły do przekonania, że w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do rekultywacji ww. gruntów, to postępowanie powinno zakończyć się zgodnie z art. 104 K.p.a., tj. decyzją merytoryczną, odmawiającą uwzględnienia wniosku o rekultywację wskazywanych działek, a nie decyzją o umorzeniu postępowania przy zastosowaniu konstrukcji z art. 105 § 1 K.p.a. Stanowi to niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 K.p.a. Oceniając jednak wpływ tego uchybienia na wynik sprawy pod kątem możliwości zastosowania przesłanki określonej w art. 145.§ 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zdaniem składu orzekającego, uznać należało, że powyższe naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, w rozumieniu tego przepisu.

Jak wskazano już wyżej, pomimo wadliwego rozstrzygnięcia zawartego w sentencji decyzji, organy przed podjęciem rozstrzygnięcia dokonały wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące i sprowadza się do wniosku o braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na wyłączenie przewidziane w art. 5b tej ustawy. Z tego względu Sąd uznał, że dostrzeżone uchybienie, polegające na zastosowaniu art. 105 § 1 K.p.a., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż decyzja merytoryczna posiadałaby tożsamobrzmiące uzasadnienie, co decyzja zaskarżona. Z uwagi na wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego organy nie byłyby przy tym zobligowane do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

W kwestii zawartego w skardze wniosku o dopuszczenie dowodu w postaci pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Opolu, którego kserokopia stanowiła załącznik do skargi, zauważyć należy, że kopia powyższego pisma z dnia 17 stycznia 2011 r. zalega w przedłożonych aktach administracyjnych. Na zasadzie art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego prowadzonego przez nie postępowania. Tym samym rozpatrywanie wniosku przez Sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. i przeprowadzanie dowodu uzupełniającego z dokumentu znanego Sądowi nie znajdowało uzasadnienia. Treść tego dokumentu nie ma zresztą istotnego znaczenia w sprawie.

Odnosząc się natomiast do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest więc powzięcie przez sąd wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzeczenia sądowego w danej sprawie. Taka przesłanka, zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Sąd nie podziela zarzutów i wątpliwości skarżącego co do zgodności art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Nie znalazł z związku z tym podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnioskował skarżący. Wniosek ten nie był przy tym dla Sądu wiążący, gdyż w świetle art. 193 Konstytucji RP to sąd musi mieć wątpliwości, aby wystąpić z pytaniem prejudycjalnym.

Zważyć należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, że zasada równości wobec prawa nie oznacza obowiązku ustawodawcy identycznego traktowania w prawie każdego z podmiotów i w każdej sytuacji. Ustalenie takie musi być dokonane w oparciu o cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy. Zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami. Punktem wyjścia przy orzekaniu orzekania o zasadzie równości jest ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji. Wystąpienie takiego podobieństwa stanowi przesłankę zastosowania zasady równości. Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje "podobne" zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości. Z tego względu samo odstępstwo od równego traktowania podmiotów prawa nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Zwracał przy tym Trybunał uwagę, że nierówne traktowanie podobnych podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji RP. Pewne zróżnicowanie podmiotów posiadających nawet te same cechy jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli jest to zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej, a także innymi zasadami konstytucyjnymi. Korygujący charakter reguły wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, polega na tym, że może ona uzasadniać odstępstwo od wyrażonej w jej art. 32 zasady równego traktowania (por. wyroki TK z 18 lipca 2008 r., P 27/07 OTK-A 2008 nr 6, poz. 107; z 15 listopada 2006 r., P 23/05, OTK-A 2006 nr 10, poz. 151 oraz orzeczenie TK z 18 marca 1997 r., K 15/96, OTK 1997 nr 1, poz. 8).

Przepis art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie różnicuje praw podmiotów w ramach wydzielonej grupy właścicieli gruntów rolnych znajdujących się w granicach administracyjnych miast. Celem m.in. tego przepisu, jak wynika z projektu ustawy (druk sejmowy nr VI.608), było zdjęcie z gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI, położone w granicach administracyjnych miast, ochrony przewidzianej dla gruntów rolnych i uwolnienie tych gruntów dla celów inwestycyjnych. W odniesieniu do ww. kategorii gruntów usunięta została w wyniku omawianego zabiegu legislacyjnego konieczność wdrażania przewidzianego ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzyjnego trybu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Omawiany przepis nie ingeruje ponadto w zakres uprawnień właścicielskich do tych nieruchomości i nie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności wyrażonej w art. 64 Konstytucji RP.

Na marginesie zauważyć należy, że na tle art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Trybunał Konstytucyjny odniósł się już do zarzutów naruszenia art. 2, art. 32 Konstytucji (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 2011 r., Tw 31/10, OTK-B 2011 nr 3, poz. 189). W szczególności Trybunał wskazał, że twierdzenie, iż analizowany przepis wprowadza zróżnicowany poziom ochrony gruntów rolnych tej samej klasy stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast oraz gmin wiejskich, tzn. podmiotów (gminy miejskie, gminy wiejskie), które nie mają identycznego charakteru, nie dowodzi naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji).

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.