Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 549/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia NSA - Halina Kremis, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Wojewody D. z dnia 27 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania C.S. i A.S. od decyzji Starosty B. z dnia [...] zmieniającej decyzję tegoż organu z dnia [...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany zamienny - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy, odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Z. L. jako właściciel lokalu nr 1 na parterze w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. K. [...] na działce nr [...] w B., uzyskał decyzję z dnia [...], w której Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił mu pozwolenia na przebudowę drzwi wejściowych oraz budowę schodów zewnętrznych w opisanym budynku. Projekt budowlany obejmował swoim zakresem roboty budowlane polegając na przebudowie istniejącego otworu okiennego na drzwi wejściowe na parter, do lokalu nr 1, przez wykucie ściany w strefie podokiennej oraz na rozbudowie budynku, poprzez wykonanie schodów zewnętrznych prowadzących do ww. wejścia. Na wykonanie tych robót inwestor uzyskał zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażoną w uchwale nr [...] z dnia [...].

Następnie decyzją z dnia [...], wydaną na wniosek inwestora, Starosta zmienił decyzję własną z dnia [...] oraz zatwierdził projekt budowlany zamienny, przewidujący wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr 1 mieszczącego się na parterze ww. budynku na pomieszczenie użytkowe (sklep typu: np. odzieżowego).

W dniu [...] Wspólnota Mieszkaniowa podjęła uchwałę, w której wyrażono inwestorowi zgodę na wykonanie wejścia do pomieszczenia piwnicznego stanowiącego jego własność i przekształcenia pomieszczeń piwnicznych na lokal użytkowy. Jednocześnie, pomiędzy inwestorem a Gminą B. zawarta została umowa o zmianie odrębnej własności lokalu nr 1 i o zmianie udziałów w nieruchomości wspólnej. Następnie w dniu [...] doszło do zbycia przez Gminę kolejnych lokali w ww. budynku oraz do zmiany udziałów we współwłasności. Nabywcami lokalu byli między innymi A. S. i C. S..

Wnioskiem z dnia [...] Z.L., po raz kolejny wystąpił o zmianę pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...], załączając, jako zamienny, projekt budowlany przewidujący: przebudowę pomieszczeń piwnicznych w przedmiotowym budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokal usługowo-handlowy, wykonanie w elewacji budynku otworu drzwiowego do powyższego lokalu oraz - rozbudowę budynku o schody zewnętrzne.

W toku postępowania wszczętego powyższym wnioskiem, A. S. i C. S. wnieśli protest przeciwko planowanej inwestycji. Podnieśli, że godzi ona w wygląd i estetykę zabytkowego obiektu a przez zmianę funkcji z mieszkalnej na usługową, narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podali także, że pomimo oświadczenia (zawartego w umowie nabycia lokalu) o akceptacji uchwał podjętych przez Wspólnotę przed nabyciem przez nich lokalu, nie byli świadomi tego, że na ich podstawie inwestor ma zamiar przebudować nie tylko drzwi, ale także znaczną część budynku, zmieniając wygląd ścian frontowych oraz przeznaczenie i funkcję budynku, a także przynależnej części gruntu.

Postanowieniem z dnia [...] Starosta B., na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym poprzez przedłożenie zgody współwłaścicieli nieruchomości wspólnej wraz z nowym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane - w terminie do dnia [...]. W odpowiedzi, inwestor przedłożył kopię pisma J. i Ł. P. (właścicieli lokalu nr 3), zawierającego oświadczenie o wyrażeniu zgody na wykonanie przedmiotowej inwestycji; kopię umowy kupna sprzedaży lokalu nr 1 z dnia [...] Powołał się także na art. 61 § 3 Kodeksu cywilnego utrzymując, że skutecznie złożone oświadczenie woli jest nieodwołalne i wskazał, że C.S. i A.S. przed podpisaniem umowy, zapoznali się z treścią podjętych uchwał Wspólnoty, zaakceptowali ich treść i zobowiązali się do realizacji ich postanowień - nie odwołali złożonego oświadczenia woli, jednocześnie z tym oświadczeniem, ani wcześniej.

Decyzją z dnia [...], Starostwa B. zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wyraził pogląd, że inwestor przedłożył prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne poparte uchwałą Wspólnoty z dnia [...]. Organ stwierdził także, że uczestnicy postępowania zapoznali się treścią tej uchwały i zaakceptowali jej treść. Wskazując na art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, organ zauważył, że przepis ten zmierza do ochrony interesów adresata oświadczenia woli, w związku z czym, jedynie za zgodą adresata dopuszczalne jest odwołanie złożonego już raz oświadczenia woli.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik C. S. i A. S. zarzucił, że organ naruszył: art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane po wycofaniu przez współwłaścicieli udzielonej uprzednio zgody; art. 7 k.p.a. przez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w celu: uzupełnienia materiałów w zakresie dotyczącym ustalenia stron postępowania; ustalenia, czy decyzja z dnia [...] pozostaje nadal w obrocie prawnym; ustalenia, czy roboty objęte tą decyzją zostały już wykonane i czy proces inwestycyjny jest nadal w trakcie realizacji.

Podejmując zaskarżoną decyzję organ drugiej instancji wskazał, że przepis art. 36a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, znajduje zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy zachodzi konieczność dokonania korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, lub innych warunków pozwolenia na budowę a nie zaprojektowania innej, nowej inwestycji. W konsekwencji, dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe tylko w przypadku tożsamości inwestycji wymienionej w pozwoleniu na budowę inwestycji, której planowane odstępstwa dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2478/10, LEX nr 996748). Projekt zamienny musi zatem nawiązywać w swej treści do decyzji, której przedmiot rozstrzygnięcia zmienia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. VII SA/Wa 2235/06, LEX nr 312097). Istotne odstąpienie, o którym mowa w art. 36a ust. 1 prawa budowlanego nie może prowadzić do diametralnej zmiany przedmiotu zamierzenia poprzez choćby poszerzenie zakresu inwestycji zupełnie niezwiązane z pierwotnym kształtem inwestycji, (zob. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2004 r., OSK 594/04, LEX nr 837652 i z dnia 18 lutego 2010 r., II OSK 389/09, LEX nr 592087).

W rozpatrywanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Starosty B. z dnia [...], Nr [...], zmieniająca decyzję tego organu z dnia [...], nr [...]. Organ zauważył, że pierwotna decyzja została uprzednio zmieniona decyzją z dnia [...], Nr [...]. Inwestycja zatwierdzona w pierwotnej decyzji dotyczyła przebudowy otworu okiennego na drzwi wejściowe na parterze budynku, prowadzące do lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. (działka nr [...] w obrębie 9 miasta B.). Z rozwiązań przewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym wynika, że przebudowywany otwór okienny znajduje się środkowej części ściany elewacyjnej frontowej. Wymienioną decyzją z dnia [...], Nr [...], wprowadzono zmianę polegającą na objęciu zakresem inwestycyjnym także zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr 1 na pomieszczenia użytkowe (sklep). Wskazując na powyższe Wojewoda odnotował, że powyższa decyzja zmieniająca nie podlega ocenie w ramach wniesionego odwołania, gdyż zapadła na gruncie odrębnego postępowania. Zauważył dalej, że wedle założeń projektu budowanego zamiennego zatwierdzonego w zaskarżonej decyzji, projektowane roboty budowlane dotyczą już zgoła innego zamierzenia budowlanego, niż inwestycja zatwierdzona w decyzji pierwotnej. Projektowane zmiany polegają bowiem na utworzeniu odrębnego od dotychczas zaprojektowanego wejścia wraz ze schodami wiodącymi wprost do piwnicy i co istotne - zmianę sposobu użytkowania przynależnych do lokalu nr 1 pomieszczeń piwnicznych na lokal użytkowy. Powyższego zamierzenia inwestycyjnego nie sposób - zdaniem organu - zakwalifikować jako zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę, ze względu na brak tożsamości pomiędzy zakresem przedmiotowym robót budowlanych wymienionym w projekcie zamiennym zatwierdzonym w zaskarżonej decyzji, a zakresem robót budowlanych zatwierdzonym w decyzji pierwotnej. Rozwiązania projektowe przewidziane w projekcie budowlanym zamiennym nie nawiązują do robót pierwotnie zaprojektowanych. Tymczasem, jak wskazano, wyżej zamienny projekt budowlany może odnosić się wyłącznie do zakresu rozwiązań uprzednio wprowadzonych w pierwotnym projekcie budowlanym, nie stanowi natomiast narzędzia pozwalającego na wykonanie innej inwestycji niż projektowana.

W dalszych wywodach, organ zwrócił uwagę na konieczność przedłożenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Stwierdził, że w przypadku inwestycji obejmującej części wspólne nieruchomości zamieszkałej przez inwestora, będącego jednym ze współwłaścicieli, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne powinno wynikać z dwojakiego tytułu prawnego: z przysługującego inwestorowi prawa współwłasności oraz - zgody na przedmiotową inwestycję udzieloną przez pozostałych współwłaścicieli (przy zastosowaniu art. 199 k.c.). Na gruncie badanej sprawy, organ zwrócił uwagę na zmianę dotychczasowego sposobu ustanowienia odrębnej własności lokalu nr 1, wynikająca z umowy z dnia [...] wyjaśniając, że umowa ta zmieniła dotychczasowy sposób ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr 1 w ten sposób, że w skład tego lokalu weszły także, jako pomieszczenia przynależne, cztery pomieszczenia piwniczne o powierzchni użytkowej [...] m2. Wskazał dalej, że w tym samym dniu ([...]), Z.L. uzyskał zgodę jedynego wówczas współwłaściciela nieruchomości, tj. Gminy B., na realizację inwestycji obejmującej: wykonanie wejścia do pomieszczenia piwnicznego stanowiącego własność właściciela lokalu nr 1 - miejsce wykonania według szkicu - załącznik nr 1 [...] chodnika na działce Wspólnoty Mieszkaniowej prowadzącego do osobnego wejścia do lokalu nr 1 oraz do wejścia do pomieszczenia piwnicznego stanowiącego własność Z. L. - właściciela lokalu nr 1 od strony ulicy [..] wykonanie furtki w ogrodzeniu [...] przekształcenia pomieszczeń piwnicznych będących własnością właściciela lokalu nr 1 na lokal użytkowy (por. § 1 uchwały nr 7 z dnia [...]. W dniu wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, współwłaścicielami nieruchomości wspólnej przy ul. [...] w B. oprócz inwestora i Gminy B., byli już także: J.P. i Ł. P. oraz C.S. i A.S.

Inwestor w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do części wspólnej budynku, wymienił jako dokument z którego wynika zgoda współwłaścicieli, opisaną wyżej uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...], o wyrażeniu zgody na inwestycję budowlaną Z. L. przez Gminę B.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że uchwała z dnia [...], (wskazana jako podstawowy w tej kwestii dokument), dotyczyła robót budowlanych o innym zakresie niż przewidziany w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym. Po pierwsze - Gmina B. nie wyraziła w tej uchwale zgody na rozbudowę budynku przy ul. [...] w B. o schody zewnętrzne projektowane przez inwestora. Po drugie - Gmina B. nie wyraziła także zgody, na włączenie w obręb projektowanego lokalu usługowego korytarza piwnicznego. Jak już wskazano wyżej, własność inwestora stanową jako pomieszczenia przynależne do jego lokalu mieszkalnego tj.: cztery pomieszczenia piwniczne. We wspomnianej uchwale Gmina B. wyraziła zgodę na przekształcenie pomieszczeń piwnicznych będących własnością właściciela lokalu nr 1 na lokal użytkowy. Tymczasem, projektowany lokal usługowy obejmuje zarówno pomieszczenia piwniczne, jak i korytarz piwniczny - stanowiący część wspólną nieruchomości. W tych okolicznościach organ stwierdził, że inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec czego wszelkie rozważania, czy kolejni współwłaściciele podtrzymali zgodę udzieloną wcześniej przez Gminę B. nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Odnosząc się z kolei do stanowiska Starosty w kwestii możliwości wycofania zgody współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania, Wojewoda zauważył, że odwołanie oświadczenia woli najpóźniej z chwilą złożenia tego oświadczenia (zob. art. 61 Kodeksu cywilnego), nie stanowi jedynej możliwości cofnięcia udzielonej zgody przez współwłaściciela nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06, LEX nr 339429, jeśli organ odwoławczy dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości cofającym z powodu błędu swą wcześniejszą zgodę, na której to zgodzie oparte było oświadczenie inwestora, to powinien ocenić wycofanie zgody właściciela, w kontekście uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli, złożonego pod wpływem błędu (art. 84, art. 86, art. 88 Kodeksu cywilnego). Skuteczne uchylenie się od skutków oświadczenia woli, złożonego pod wpływem błędu oznacza, że oświadczenie to dotknięte było kwalifikowaną wadą od dnia jego podjęcia. W rezultacie należy wówczas uznać, że zgody właściciela w dniu wydania decyzji nie było.

Jak stwierdził Sąd w wyżej przedstawionym wyroku:

"Oświadczenie inwestora opierającego swój tytuł do nieruchomości na zgodzie właściciela nie odpowiadałoby wówczas stanowi rzeczywistemu. Kwestia skuteczności odwołania wad oświadczenia woli podlega więc rozstrzygnięciu przez organy administracyjne (por. Jędrzej Dessoulavy - Śliwiński (w:) red. Zygmunt Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 406-407). Stanowisko to nie kwestionuje kompetencji sądu cywilnego do podważania umów cywilnoprawnych lub oświadczeń woli rodzących skutki zobowiązaniowe. W kwestii tej wyłącznej kompetencji sądów powszechnych skład orzekający zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie (patrz: wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 46/05, niepubl.). Konsekwentnie jednak trzeba przyjąć, że skoro jedynie sąd powszechny może badać prawidłowość zawiązania się stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy, czy oświadczenia woli, to także do kognicji sądu cywilnego należy badanie prawidłowości aktu rozwiązującego ten stosunek zobowiązaniowy. Dysponując zaś zarówno oświadczeniem woli właściciela uprawniającym inwestora do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i oświadczeniem właściciela cofającym te zgodę, organ powinien, uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili rozstrzygania, oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego."

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z.L. zarzucając:

1. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, sformułowanych w art. 7, 8 i 9 kpa, wyrażających się w nieuwzględnieniu w niniejszej sprawie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w prowadzeniu postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa oraz w prowadzeniu postępowania, w sposób łamiący obowiązek do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto działanie wbrew obowiązkowi czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody;

2. błędne ustalenie okoliczności faktycznych, wyrażające się w szczególności w przyjęciu, że:

- zgodnie z założeniami projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego decyzją nr [...] Starosty B. z dnia [...], projektowane roboty budowlane dotyczą innego zmierzenia budowlanego niż inwestycja zatwierdzona w decyzji pierwotnej, co skutkowało kolejnymi błędnymi ustaleniami decyzji, wpływającymi na jej ostateczną treść, a mianowicie, że:

- inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- że wcześniej wyrażone zgody na inwestycję skarżącego, pozostają bez znaczenia dla planowanej zmiany projektu pierwotnego;

- że planowana obecnie zmiana wymaga, nowo wyrażonej zgody współwłaścicieli nieruchomości, mimo że aktualni współwłaściciele nieruchomości wspólnej nabywając prawo własności lokali oraz prawo współwłasności nieruchomości wspólnej w chwili nabywania tychże praw oświadczyli, że zapoznali się z podjętymi uchwałami wspólnoty mieszkaniowej, akceptują ich treść i zobowiązują się do realizacji ich postanowień, przez co weszli we wszelkie prawa i zobowiązania ich poprzednika prawnego;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że planowana zmiana inwestycji, której dotyczyła decyzja Starosty B. nr [...] z dnia [...], nie stanowi odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, tylko nową inwestycję budowlaną;

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o utrzymanie w mocy decyzji nr [...] Starosty B. z dnia [...].

Rozwijając postawione zarzuty autor skargi w pierwszym rzędzie wskazał, że nie można zgodzić się z oceną Wojewody, że projektowane roboty budowlane dotyczą innego zamierzenie budowlanego niż inwestycja zatwierdzona w decyzji pierwotnej oraz, że rozwiązania przyjęte w projekcie budowalnym zamiennym nie nawiązują do robót pierwotnie projektowanych. Zdaniem skarżącego, o tożsamości projektowanej zmiany z projektem pierwotnym, decyduje szereg czynników, z których dominujące są kubatura budynku, czy usytuowanie na konkretnej działce. W tym znaczeniu nie powinno ulegać wątpliwości, że projektowane prace, których dotyczy niniejsze postępowanie, spełniały wszelkie kryteria tożsamości z pierwotną - wszczętą a nie zakończoną jeszcze - inwestycją. Zdaniem strony, mamy w dalszym ciągu do czynienia z tym samym budynkiem, przekształceniem tego samego lokalu i tych samych pomieszczeń przynależnych oraz tą samą nieruchomością wspólną, na której usytuowane mają być zewnętrzne schody, służące korzystaniu z lokalu. Prace te mieszczą się w ramach zgody wyrażonej w uchwale wspólnoty mieszkaniowej nr [...] z dnia [...], jako zgody na "wykonanie osobnego wejścia do lokalu od strony ulicy [...]". Wbrew wywodom uzasadnienia zaskarżonej decyzji - obecny projekt nie zakłada wykorzystania korytarza piwnicznego w części stanowiącej nieruchomość wspólną, bowiem na rzucie części piwnicy, znajdującym się w projekcie zamiennym, objęto jedynie część piwnic będącą wyłączną własnością skarżącego, natomiast część wspólna piwnic została na tym rzucie określona jako "korytarz (dalsza część piwnicy nieobjęta opracowaniem)".

Reasumując skarżący stwierdził, że objęte projektem zamiennym prace budowlane, spełniały wszelkie kryteria konieczne do uznania, iż mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od wcześniej zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, zaś przeciwna ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji była wadliwa.

Zdaniem strony okoliczność ta przekłada się wprost na ocenę dotyczącą tego, czy dysponował on nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli bowiem mamy obecnie do czynienia z kontynuacją pierwotnej inwestycji, która została rozpoczęta w oparciu o prawnie wiążące pozwolenie na budowę, to w dalszym ciągu aktualne pozostaje stwierdzenie, warunkujące to pozwolenie, że jest on osobą upoważnioną do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Upoważnienie to skarżący wywodzi z uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. z dnia [...], a także z aktu notarialnego z dnia [...] Rep. A nr [...], w którym to akcie notarialnym A.S i C.S., jako osoby posiadające pełną zdolność do czynności prawnej, złożyli oświadczenie, że zapoznali się z prawami i obowiązkami wynikającymi z ustawy o własności lokali oraz uchwałami podjętymi przez wspólnotę mieszkaniową, akceptują ich treść i zobowiązują się do realizacji ich postanowień. Uchwała ta nigdy nie została podważona i uchylona na skutek prawnie podjętych działań, nie została też zmieniona w drodze późniejszej uchwały wspólnoty mieszkaniowej. Oświadczenie to także, nie zostało nigdy skutecznie uchylone. Nie podważa tej oceny argumentacja zawarta w odwołaniu od decyzji Starosty B. z dnia [...], ani nawet fakt, iż w toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji organ ten wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie prawa do realizacji inwestycji, w tym, do przedłożenia nowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem ważna pod względem prawnym pozostawała wcześniejsza zgoda wspólnoty mieszkaniowej, to sam fakt wezwania przez organ administracyjny do przedłożenia nowej zgody, nie zrodził nowego stanu prawnego ani faktycznego. Czynność ta, jest obojętna z punktu widzenia oceny ważności przesłanki dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący podzielił zatem stanowisko Starosty B., że wykazał się posiadaniem prawa do realizacji inwestycji.

Autor skargi za całkowicie chybioną uznał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji Wojewody D., powołującą się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2007 roku w sprawie II OSK 577/06, a to z uwagi na fakt, że orzeczenie to zostało wydane na kanwie całkowicie innego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu, kontrola o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem, kierując się kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej przywoływana jako "u.p.p.s.a") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a). Ponadto sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą podstawy określone w art.156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 3 ww. ustawy).

Przeprowadzona w zakreślonych powyżej ramach, kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu wykazała, że odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w szczególności art. 36 a tej ustawy.

Zgodnie przywołanym przepisem, istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Katalog istotnych odstępstw od projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5, pomimo że użyta technika legislacyjna doprowadziła do ujęcia katalogu tych odstępstw od strony negatywnej. To, czy w danym przypadku odstąpienie od przyjętego projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu, jest zależne od okoliczności sprawy. Jednak zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 ustawy, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu (lub jego części) oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie komentowanej regulacji nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, (choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne). Zmiana pozwolenia na budowę w omawianym trybie, możliwa jest tylko wówczas, gdy zachodzi powyższa tożsamość, np. co do kubatury czy usytuowania na działce (zob: Prawo budowalne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 437.). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowym. "Istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby przeznaczenie było podobne lub nawet identyczne - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1924/06, czy z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2563/10, Lex nr 1219118, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1756/09 , Lex nr 607030 czy z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt VII Sa/Wa 2478/10 , Lex nr 996748). W ocenie składu obecnie orzekającego powyższe poglądy znajdują odpowiednie zastosowanie w przypadku, gdy przedmiotem robót budowanych jest część obiektu stanowiąca wyodrębniony lokal.

W niniejszej sprawie mocą decyzji z dnia 6 marca 2012 r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę drzwi wejściowych oraz budowę schodów zewnętrznych w budynku wielomieszkaniowym położonym przy ul. [...] w B.. Projekt budowlany obejmował swoim zakresem roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego otworu okiennego na drzwi wejściowe na parter, do lokalu nr 1, przez wykucie ściany w strefie podokiennej oraz na rozbudowie budynku poprzez wykonanie schodów zewnętrznych prowadzących do ww. wejścia. Decyzja ta została następnie, w trybie art. 36 a Prawa budowlanego, zmieniona decyzją z dnia [...] a zatwierdzony nią projekt budowlany przewidywał wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr 1, mieszczącego się na parterze ww. budynku na pomieszczenie użytkowe.

Na skutek umowy z dnia [...] zawartej pomiędzy inwestorem a Gminą B. doszło do zmiany odrębnej własności tego lokalu wraz ze zmianą udziałów w nieruchomości wspólnej, w wyniku czego, w skład przedmiotowego lokalu weszły w pomieszczenia przynależne tj. 4 piwnice o numerach: 05 o pow. [...] m2, 06 o pow. [...] m2, 07 o pow. [...] m2 oraz 0,8 o pow. [...] m2.

Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na wniosek skarżącego złożony w trybie art. 36a Prawa budowalnego. Wniosek ten dotyczył zmiany decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę polegającej na przebudowie drzwi wejściowych oraz budowie schodów zewnętrznych. Zmiana miała polegać na budowie schodów do pomieszczeń piwnicznych, przebudowie okna na drzwi wejściowe zewnętrzne do piwnicy, zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń piwnicznych na lokal usługowo-handlowy. Również złożony projekt budowlany zamienny, przewidywał przebudowę pomieszczeń piwnicznych w przedmiotowym budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania na lokal usługowo-handlowy, wykonanie w elewacji budynku otworu drzwiowego do powyższego lokalu oraz - rozbudowę budynku o schody zewnętrzne.

Porównanie zatem treści wniosku o zmianę pozwolenia na budowę oraz załączonego do niego projektu, z projektami budowlanymi zatwierdzonymi decyzjami z dnia [...] i z dnia [...] potwierdza - w ocenie Sądu - stanowisko Wojewody, że zaplanowane obecnie roboty budowlane, dotyczą innego zamierzenia inwestycyjnego niż inwestycja zatwierdzona we wcześniejszych projektach. Wówczas dotyczyła ona wyodrębnionej części obiektu mieszczącej się na parterze budynku obecnie dotyczy zaś części budynku, obejmującej pomieszczenia piwniczne, które w dacie wydawania przez organ decyzji z [...] nie wchodziły w skład wyodrębnionego lokalu. Na brak tożsamości zamierzenia inwestycyjnego wskazuje także zakres planowanych robót, które wykonywanej mają być w innej części obiektu budowlanego niż roboty budowlane objęte pozwoleniem z [...]. Dotyczy to zarówno wejścia, wraz ze schodami do piwnicy, które zlokalizowane zostanie w innym miejscu ściany frontowej budynku niż wcześniejsze wejście do pomieszczeń na parterze (w ten sposób pojawi się drugie wejście na tej ścianie), jak też zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych, które pierwotnie nie przynależały do lokalu nr 1. Zmiany te praktycznie (nie prawnie) prowadzą do powstania kolejnego lokalu użytkowego z osobnym wejściem. Trafnie zatem wywiódł organ odwoławczy, że przedstawione zamierzenie inwestycyjne, prowadzi do wykonania innej inwestycji niż projektowana pierwotnie i nie odnosi się do zakresu rozwiązań wprowadzonych uprzednio w zatwierdzonych projektach budowlanych. W wyniku projektowanych zmian naruszona została tożsamość pierwotnej inwestycji obejmującą jedynie część budynku na parterze. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że inwestor może, na każdym etapie procesu inwestycyjnego, zrezygnować z niektórych funkcji przewidzianych w pierwotnym pozwoleniu na budowę z uwagi na zmianę planów, jednak, nie powinien, doprowadzić do powstania zupełnie nowej inwestycji budowlanej, nie powiązanej z pierwotnym zamierzeniem. W przypadku przedmiotowej sprawy, zakres zmian wprowadzony przez inwestora w związku z wnioskiem o zmianę udzielonego pozwolenia na budowę, narusza dyspozycję art. 36a cytowanej ustawy, gdyż powoduje powstanie zupełnie nowej inwestycji.

W takich okolicznościach sprawy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 36a ustawy Prawo budowlane należy uznać za bezzasadny. Stwierdzić trzeba, że w niniejszym przypadku, we wskazanym przez inwestora trybie, nie jest możliwe przyjęcie zmiany pozwolenia na budowę.

Powyższa okoliczność - niezależnie od trafności wywodów organu odwoławczego odnoszących się do kwestii oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością budowlaną na cele budowlane - miała przesądzające znaczenie dla podjętego w niniejszej sprawie orzeczenia. Z tego też względu, nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku dalsze zarzuty skargi wskazujące na błędne przyjęcie przez organ, że inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i że, planowana obecnie zmiana wymaga wyrażonej na nowo zgody, mimo, że aktualni współwłaściciele nabywając lokal zapoznali się podjętym wcześniej uchwałami i zaakceptowali ich treść.

Sąd dostrzega, że organ odwoławczy nie zweryfikował w sposób prawidłowy zakresu robót, na wykonanie których wyraziła zgodę Wspólnota, wynikającego z uchwały z dnia [...], przyjmując, że nie obejmuje ona korytarza piwnicznego. Z załączonych dokumentów nie wynika bowiem, w sposób jednoznaczny, że ujęty w projekcie zamiennym korytarz stanowi część nieruchomości wspólnej a nie jest częścią pomieszczeń piwnicznych przynależnych do lokalu nr 1. Wyrażone w tym względzie stanowisko organu kwestionuje skarżący, wskazując, że korytarz piwniczy - jako część wspólna nie został objęty opracowaniem. Takie stanowisko, przynajmniej w części, zdaje się potwierdzać projekt budowlany zamienny, w którym zaznaczono korytarz - jako dalszą część piwnicy nie objętą opracowaniem (patrz adnotacja na rysunku "rzut części piwnicy - schemat przebudowy). Jednocześnie jednak, z tego samego dokumentu wynika, że w zakresie opracowania mieści się również korytarz o pow. 5,23 m2. Nie jest przy tym jasne, czy stanowi on część wspólną, czy przynależy do lokalu. Bez wyjaśnienia tej kwestii, brak było podstaw do formułowania tak kategorycznych stwierdzeń, jak uczynił to organ odwoławczy. Zaniechanie w tym zakresie świadczy o naruszeniu prawa procesowego, art. 7 k.p.a., jednak - wobec przedstawionych wyżej wywodów - nie mającego wpływu na wynik sprawy.

Niezależenie od powyższego, w kontekście dokonanej przez organ oceny zgody na dysponowanie nieruchomości wspólną na cele budowlane, nie można pomijać, że zgoda współwłaścicieli nieruchomości wspólnej upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. Z Niewiadomski Prawo budowlane komentarz, uwagi do art. 3 pkt 11 ustawy, także Wyrok NSA z 22 czerwca 1998 r. IV SA 1366/96, lex nr 43240). Jak stwierdzono, także w powyższym wyroku, z czym w pełni zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego wynika (i co podkreśla się w orzecznictwie), tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być niewątpliwy (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt IISA/Po 1033/99, niepubl.). Oznacza to, że w każdym przypadku, omawiana zgoda musi przewidywać uprawnienie do wykonywania konkretnych robót i obiektów budowlanych. W tym kontekście zasadne są zastrzeżenia Wojewody wskazujące, że uchwała Wspólnoty z dnia [...] na którą powołuje się inwestor, nie obejmuje robót budowalnych polegających na budowie schodów zewnętrznych do pomieszczeń piwnicznych. W uchwale tej Wspólnota wyraziła zgodę na wykonanie "wejścia" do pomieszczania piwnicznego stanowiącego własność właściciela lokalu nr 1 - miejsce wykonania według szkicu - załącznik nr 1. We wniosku o zmianę pozwolenia na budowę inwestor wyraźnie natomiast wskazał, że zmiana polegać ma na "budowie schodów do pomieszczeń piwnicznych, przebudowie okna na drzwi wejściowe zewnętrzne do piwnicy" i nie zaś na budowie "wejścia". W takiej sytuacji nie można domniemywać, że zgoda Wspólnoty obejmuje również budowę schodów. Wejście najczęściej rozumiane jest jako drzwi, brama, przez które można wejść do jakiegoś pomieszczenia. To zaś wskazywałoby, że zgoda Wspólnoty ograniczona została tylko do wykonania drzwi wejściowych zewnętrznych do piwnicy (przebudowanych z okna). Nie jest przy tym jasne, w jakim znaczeniu Wspólnota użyła sformułowania "wejście" (którego rozumienie może być ograniczone tylko do samych drzwi). Na marginesie Sąd zauważa, że organy nie uzyskały załącznika graficznego nr 1 do ww. uchwały.

Nie można także - zdaniem Sądu - zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 9 i art. 8 k.p.a. w sytuacji, gdy podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Skarżący formułując ten zarzut nie wyjaśnił konkretnie z jakich względów uznał, że organ dopuścił się naruszenia tych przepisów.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Sąd działając zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.