Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1198/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 184, art. 183 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1531/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1531/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne sprawy:

Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1965 r. nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem nieruchomość położoną w G. przy ul. [...] o pow. [...] z całej nieruchomości o pow. [...], zapisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego [...], stanowiącą współwłasność [...]. Decyzja ta sprostowana została postanowieniem z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...]. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] października 1965 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Prezydium WRN w G. z dnia [...] stycznia 1965 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdził, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr: [...] oraz [...] jednostki ewidencyjnej [...] m. G. oraz stwierdził nieważność ww. decyzji w pozostałej części.

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i:

– stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1965 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1965 r. nr [....], w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr: [...] i [...],

– stwierdził, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia ...] stycznia 1965 r. nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1965 r. nr [...], zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr: [...] oraz [...],

– stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1965 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1965 r. nr [...], w części dotyczącej odszkodowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury podał, że pismem z dnia 31 maja 2008 r. B.P. wystąpił wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1965 r., w części dotyczącej odszkodowania. Zawiadomieniem z dnia 18 lutego 2009 r. Minister Infrastruktury poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1965 r., także w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Infrastruktury stwierdził, iż decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1965 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej, stanowiącej współwłasność [...], sprostowana postanowieniem z dnia [...] lutego 1965 r., oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1965 r., w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych szczegółowo wymienionych w tej decyzji, zostały wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdził nieważność ww. decyzji w pozostałej części – wskazując w uzasadnieniu, iż brak było podstaw prawnych do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a tym samym do przyznania odszkodowania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent Miasta G., zarzucając rażące naruszenie prawa, gdyż jego zdaniem podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości stanowił art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), w aspekcie zatem zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, należy ocenić zaskarżoną decyzję.

W oparciu o treść pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia 21 września 1960 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, skierowanego do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., Minister Infrastruktury ustalił, iż na przedmiotowym terenie znajdowały się wybudowane przez władze okupacyjne bliźniacze domki jednorodzinne.

Następnie organ ustalił, że na podstawie art. 47 ust. 1 ww. ustawy, stanowiącym podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wliczało się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane było nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu.

Zdaniem organu, przepis ten stanowił szczególną podstawę prawną do wywłaszczenia nieruchomości nie ze względu na konieczność zrealizowania na niej określonego celu, lecz dla uregulowania na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości, na których wartość nakładów poczynionych przez władze okupacyjne lub przez instytucje państwowe albo przedsiębiorstwa państwowe przekraczała wartość nieruchomości.

Przepis ten został dodany do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z dniem 9 lutego 1961 r. przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 32). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., art. 1 pkt 12 miał również zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji. W ocenie organu, oznacza to, że również jeśli – tak jak w rozpatrywanej sprawie – postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed dniem 9 lutego 1961 r., to postępowanie to mogło być prowadzone na podstawie ww. art. 47 ust. 1 ustawy.

Niemniej jednak, jak zauważył dalej organ, art. 47 ust. 1 tej ustawy stanowił, że wywłaszczenie na tej podstawie było możliwe tylko do dnia 31 grudnia 1964 r. Możliwość wywłaszczenia, czyli przymusowego odjęcia prawa własności nieruchomości w drodze administracyjnoprawnej, oznacza możliwość wydania w sprawie decyzji wywłaszczeniowej.

Minister podkreślił, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy winno być zatem zakończone do dnia 31 grudnia 1964 r. Kwestia zaś, czy we wskazanym terminie postępowanie wywłaszczeniowe winno być zakończone decyzją ostateczną czy też wystarczyło zakończenie w tym terminie postępowania wywłaszczeniowego przed organem pierwszej instancji, nie ma rozstrzygającego znaczenia w niniejszej sprawie, skoro decyzja pierwszoinstancyjna Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. została wydana w dniu [...] stycznia 1965 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Skoro po dniu 31 grudnia 1964 r. nie było już zatem możliwe dokonanie wywłaszczenia na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy, mającego na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, to wszczęte przed tym dniem postępowanie wywłaszczeniowe winno być umorzone.

Analizując stan prawny organ stwierdził też, że na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 tej ustawy, na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, przy czym, o wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla).

A zatem, jak wywiódł organ, skoro wywłaszczenie miało na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, to nie było podstaw do dokonania wywłaszczenia na cel wymieniony w art. 3 ust. 1 i 2 ww. ustawy wywłaszczeniowej. Toteż, zdaniem organu, zarówno decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1965 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1965 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem 47 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania organ zauważył, iż skoro po dniu 31 grudnia 1964 r. brak było podstaw do kontynuowania postępowania wywłaszczeniowego, to nie było również podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W tym zakresie organ stwierdził, że w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość, to kwestia odszkodowania stanowi wówczas element wtórny do samego wywłaszczenia – bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje tym samym zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w takiej decyzji – uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności podlegają obydwa elementy decyzji (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt OPS 14/09).

Z tego powodu organ uznał, że decyzje z dnia [...] stycznia 1965 r. oraz z dnia [...] października 1965 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów ówcześnie obowiązującego prawa. Minister wyjaśnił przy tym, że na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Organ podniósł, że z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania wynika, że wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki ewidencyjne nr [...] oraz [...].

Prawo użytkowania wieczystego bądź własności działek ewidencyjnych nr: [...] oraz [...], na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego, zostało przeniesione na rzecz osób fizycznych.

Tym samym, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie w części dotyczącej wywłaszczenia ww. działek zaszły nieodwracalne skutki prawne, gdyż organ administracji publicznej nie jest władny do podważenia skutków prawnych wynikających z zawarcia umów cywilnoprawnych.

Natomiast decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1965 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1965 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości odpowiadającej obecnym działkom ewidencyjnym nr [...] i [...] – nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i dlatego nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności powyższych decyzji w tej części.

W związku z zarzutem podniesionym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącym kwestii sprostowania oczywistej omyłki w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1965 r. organ wskazał, że sprostowanie dokonane w trybie art. 113 § 1 k.p.a. staje się integralną częścią decyzji, co oznacza, że ocenie w niniejszym postępowaniu nadzorczym podlega decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z dnia [...] stycznia 1965 r. w brzmieniu nadanym przez postanowienie prostujące, niezależnie od kwestii oceny tego postanowienia.

Przedstawiając zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu, WSA

w Warszawie wskazał, że w skardze na powyższą decyzję Gmina Miasta G. zarzuciła naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. poprzez podjęcie zaskarżonych decyzji z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego. Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wydany wyrok wyjaśnił, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie przez organ nie budzi wątpliwości.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja, o której stwierdzenie nieważności wniesiono, dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym, ocenie prawnej podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku istnienia wskazanych w tym przepisie wad decyzji, nadaje postępowaniu przed organem administracyjnym charakter kasacyjny. Z tego też względu organ ten nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Art. 156 § 1 k.p.a., wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, czy wręcz ścieśniająco.

W ocenie Sądu I instancji, Minister Infrastruktury prawidłowo stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym oraz że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Sąd podzielił utrwalone już w tym zakresie i przytoczone przez organ orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zdaniem WSA w Warszawie, organ prawidłowo uznał, że skoro wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika natomiast, że na przedmiotowym terenie znajdowały się wybudowane przez władze okupacyjne bliźniacze domki jednorodzinne.

Art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, będący podstawą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, stanowił, że w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wliczało się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane było nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu.

W ocenie Sądu I instancji, Minister Infrastruktury zasadnie uznał, że powyższy przepis stanowił szczególną podstawę prawną do wywłaszczenia nieruchomości nie ze względu na konieczność zrealizowania na niej określonego celu, lecz dla uregulowania na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości, na których wartość nakładów poczynionych przez władze okupacyjne lub przez instytucje państwowe albo przedsiębiorstwa państwowe przekraczała wartość nieruchomości. Przepis ten został dodany do ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z dniem 9 lutego 1961 r. przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Zdaniem WSA w Warszawie, Minister Infrastruktury słusznie również stwierdził, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., art. 1 pkt 12 miał również zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, co oznacza, że jeśli – tak jak w rozpatrywanej sprawie – postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte przed dniem 9 lutego 1961 r., to postępowanie to mogło być prowadzone na podstawie ww. art. 47 ust. 1 ustawy. Skoro zatem art. 47 ust. 1 ustawy stanowił, że wywłaszczenie na tej podstawie było możliwe tylko do dnia 31 grudnia 1964 r., to oznacza to, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy powinno być zakończone do dnia 31 grudnia 1964 r. W niniejszej zaś sprawie decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w dniu [...] stycznia 1965 r., a zatem po upływie ustawowego terminu. Z tego powodu bez znaczenia pozostaje ustalenie, czy we wskazanym terminie postępowanie wywłaszczeniowe winno być zakończone decyzją ostateczną czy też wystarczyło zakończenie w tym terminie postępowania wywłaszczeniowego przed organem pierwszej instancji, a wszczęte przed tym dniem postępowanie wywłaszczeniowe winno być umorzone.

W ocenie Sądu I instancji, zasadne jest stanowisko organu, że skoro wywłaszczenie miało na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, to nie było podstaw do dokonania wywłaszczenia na cel wymieniony w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej, a zatem decyzja z dnia [...] stycznia 1965 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] października 1965 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem 47 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Minister Infrastruktury zgodnie z prawem stwierdził również, że skoro po dniu 31 grudnia 1964 r. brak było podstaw do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, to tym bardziej nie było podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Gdy decyzja rozstrzyga o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania za przejętą nieruchomość, to kwestia odszkodowania stanowi wówczas element wtórny do samego wywłaszczenia – bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje tym samym zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w takiej decyzji – uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności podlegają obydwa elementy decyzji (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 14/09).

Rację ma, zdaniem WSA w Warszawie, organ twierdząc, że zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie poglądem, gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Inaczej mówiąc – decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. "Odwrócenie" takiego skutku może wprawdzie nastąpić, ale na podstawie orzeczenia sądu w postępowaniu cywilnym, a nie w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym (uchwała 7 sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, publ. OSNC 1992/12/211; uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, publ. ONSA 1997/2/49).

Skoro zatem prawo użytkowania wieczystego bądź własności opisanych powyżej działek ewidencyjnych zostało przeniesione na rzecz osób fizycznych na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego, to w konsekwencji oznacza to, że w części dotyczącej wywłaszczenia tych działek zaszły nieodwracalne skutki prawne, gdyż organ administracji publicznej nie jest władny do podważenia skutków prawnych wynikających z zawarcia umów cywilnoprawnych.

Z kolei, skoro decyzja z dnia [...] stycznia 1965 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] października 1965 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości odpowiadającej obecnym działkom ewidencyjnym nr [...] i [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, to słusznie organ uznał, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności powyższych decyzji w tej części.

Nie są zasadne również pozostałe zarzuty skargi, bowiem Minister Infrastruktury dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 8 k.p.a., jak również art. 77 § 1, art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne zostało bowiem przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta G., reprezentowana przez radcę prawnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wystąpił również o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie art. 47 ust. 1 cyt. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wywłaszczenie nieruchomości w oparciu o ten przepis było możliwe tylko do 31 grudnia 1964 r., podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, w okresie tym mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, co przy zastosowaniu właśnie wykładni językowej przepisu, oznacza, że w okresie tym winny trwać postępowania wywłaszczeniowe (tzn. nieruchomości powinny być "wywłaszczane"). Tym samym wystarczy, że nastąpiło wszczęcie postępowania, a wydanie decyzji, czyli fakt wywłaszczenia, mógł nastąpić w okresie późniejszym.

Autor skargi kasacyjnej sformułował również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez uznanie, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] stycznia 1965 r. nr [....], sprostowana przez ten organ w drodze postanowienia z dnia [...] lutego 1965 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1965 r. nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, że organy wywłaszczeniowe prawidłowo zastosowały przepis art. 47 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w jego treści. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Warszawie błędnie, niezgodnie z brzmieniem przepisu, wyprowadził wniosek, że wywłaszczenie dokonane na jego podstawie było możliwe tylko do dnia 31 grudnia 1964 r. W przepisie tym ustawodawca użył bowiem sformułowania "mogły być wywłaszczane", a zatem posłużył się trybem niedokonanym. Tym samym dopuścił sytuacje, w których będzie trwało postępowanie wywłaszczeniowe również po dacie 31 grudnia 1964 r., a postępowanie wywłaszczeniowe objęte decyzją nadzorczą Ministra Infrastruktury zostało wszczęte przed tą datą – w dniu 29 września 1960 r.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, pełnomocnik Gminy podniósł, iż gdyby przyjąć, że przepis art. 47 ust. 1 został naruszony, to brak jest podstaw do twierdzenia, iż naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością zastosowania normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy, nie można, jako rażąco naruszającego prawo, traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu. Tym bardziej, że taka właśnie interpretacja w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowych była uznawana za prawidłową, skoro nieruchomości, co do których wszczęte zostały postępowania wywłaszczeniowe w oparciu o art. 47 ust. 1 ustawy, były wywłaszczane również po 31 grudnia 1964 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W tej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wystąpiła, stąd Sąd ten ograniczył się do zbadania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie można podzielić zawartego w skardze kasacyjnej poglądu o błędnej wykładni art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającej na uznaniu, że wywłaszczenie nieruchomości w oparciu o ten przepis było możliwe tylko do 31 grudnia 1964 r., podczas gdy, zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Gminy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, w okresie tym mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach. Oznacza to, w ocenie Miasta G., że we wskazanym okresie winny trwać postępowania wywłaszczeniowe. Wystarczające jest zatem, że nastąpiło wszczęcie postępowania, wydanie zaś decyzji, czyli fakt wywłaszczenia, mógł nastąpić później.

Przedstawiony pogląd, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wadliwy. W myśl art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości "w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wlicza się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenie o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu."

Przepis ten miał zatem na celu, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy, uregulowanie stanów prawnych nieruchomości, na których poczynione zostały przez byłe władze okupacyjne, organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa państwowe, nakłady przekraczające pozostałą wartość nieruchomości. To uregulowanie stanów prawnych określonej kategorii nieruchomości gruntowych zabudowanych, poprzez wywłaszczenie na rzecz Państwa, mogło nastąpić w terminie od 9 lutego 1961 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości – Dz. U. Nr 5, poz. 32) do 31 grudnia 1964 r.

W tym też terminie musiała zostać wydana ostateczna decyzja wywłaszczająca na rzecz Państwa daną nieruchomość gruntową. Po dniu 31 grudnia 1964 r., brak było prawnej podstawy do regulowania stanów prawnych nieruchomości gruntowych w trybie art. 47 ust. 1 omawianej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie zawarte w przepisie art. 47 ust. 1 nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w omawianym zakresie. Również w literaturze przedmiotu podkreśla się, iż przepis art. 47 stanowił samoistną podstawę do wywłaszczenia w terminie do 31 grudnia 1964 r. określonych wyżej kategorii gruntów wraz z budynkami, co w ten sposób zapobiegało skutkom prawnym przedawnienia roszczeń Państwa o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy (Walenty Ramus Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Wyd. Prawnicze – Warszawa 1975, s. 235, teza 1 do art. 47). Dlatego też wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię nie jest zatem zasadny.

Prawidłowo również Sąd I instancji uznał, iż kwestionowane w trybie nadzorczym decyzje z dnia [...] stycznia 1965 r. i [...] października 1965 r., rażąco naruszają wskazany przepis. W piśmiennictwie podkreśla się, iż wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczy stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi, niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu sprawy. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawa bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych. Konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być zatem w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego (tak: Janusz Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 12 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 635-636, teza 16). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 – Lex nr 1219119)

Analiza art. 47 ust. 1 ustawy zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie pozwala na przyjęcie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, iż możliwa jest różna jego interpretacja, w szczególności w kwestii znaczenia, dla toczącego się postępowania wywłaszczeniowego, wskazanej w tym przepisie daty. Skoro zatem niebudzący wątpliwości interpretacyjnych przepis, stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji wywłaszczeniowych, został naruszony przez orzekające w sprawie organy w sposób oczywisty, bowiem decyzje wywłaszczeniowe wydane zostały po dniu 31 grudnia 1964 r., to zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, że kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje rażąco naruszają prawo. Nie ma bowiem wątpliwości, że orzekające w sprawie wywłaszczenia nieruchomości organy podejmowały rozstrzygnięcia po dniu 31 grudnia 1964 r. wbrew zawartemu w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zakazowi. W tym stanie rzeczy nie może odnieść zamierzonego skutku, powiązany z zarzutem naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.