Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 569/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5, art. 27 par. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 204 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 740/14 w sprawie ze skargi Gminy Wrocław na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania udziału w wysokości ¾ części w prawie własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz Gminy Wrocław kwotę 180 zł (słownie sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r. sygn. akt II SA/Wr 740/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W[...] z dnia 2 [...] r. nr S[...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania udziału w wysokości 3/4 części w prawie własności nieruchomości.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 6 [...] r. nr 2[...] Zastępca Dyrektora W[...], działający z upoważnienia Prezydenta W[...], odmówił nieodpłatnego przyznania B[...] udziału przysługującego Gminie W[...] w wysokości 3/4 części w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. G[...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W[...] w obrębie R[...], jako działka nr 7[...] o powierzchni 0.3040 ha.

Decyzją z dnia 2 [...] r . nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W[...], po rozpatrzeniu odwołania B[...] i H[...], uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Według Kolegium nie można pominąć faktu, że decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r. nr SKO [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W[...] uchyliło poprzednio wydane rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że zakwestionowana obecnym odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", albowiem przy jej wydaniu uczestniczyły osoby, które brały już udział w wydaniu poprzedniej decyzji. Według tego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdziło, że przy ocenie legalności obecnej decyzji zmuszone było uwzględnić okoliczność, że w jej wydaniu uczestniczyli ci sami pracownicy organu I instancji tj. inspektor prowadzący sprawę, a także Zastępca Dyrektora W[...], którzy brali udział w wydaniu poprzedniej decyzji z dnia 17 [...] r., uchylonej przez Kolegium decyzją z dnia 2 grudnia 2013r. W takim przypadku – w przekonaniu organu odwoławczego – wydanie decyzji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiło istotne uchybienie procesowe (jedną z podstaw wznowienia postępowania) i musi być uwzględnione niezależnie od wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Kolegium stwierdziło, iż zobowiązane jest uchylić decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co również wyłącza możliwość dokonania oceny meritum sprawy.

Skargę powyższą decyzję wniosła Gmina W[...] domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie prawa procesowego i prawa materialnego tj. art. 107 § 3 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 118 ust. 1, ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013r. poz. 1403 ze zm.). Kwestionując zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji ocenę, zgodnie z którą w sprawie powinna znaleźć zastosowanie szeroka interpretacja przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., skarżący poddał pod wątpliwość przeświadczenie Kolegium, że taki pogląd dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżąca Gmina wskazała, że aktualne brzmienie powyższego przepisu wynika z nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r. Kolegium nie orzekało zatem bezpośrednio po wprowadzeniu w życie ww. nowelizacji i stronie nie są znane tożsame rozstrzygnięcia tego organu. W ocenie skarżącej nietrafnie w sprawie przywołano wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 2771/12, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Wa 923/13, ponieważ zapadły one na tle innego stanu faktycznego, gdyż sądy orzekające rozważały wariantowość składu osobowego organu kolegialnego, gdzie w konkluzji orzeczono, iż pracownik organu administracji publicznej (członek organu kolegialnego) podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, gdy wedle zasad sprzed nowelizacji podlegał wyłączeniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Według strony skarżącej oprócz wykładni literalnej winna w sprawie znaleźć zastosowanie również wykładnia celowościowa. Właściwym było posłużenie się treścią projektu nowelizacji K.p.a., będącego konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt P 57/07. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał na niezgodność z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP ówczesnego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Trybunał w tym wyroku podkreślił, że celem wyłączenia pracownika organu administracji publicznej i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i bez znaczenia jest, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji, na mocy art. 127 § 3 K.p.a. Na podstawie powyższych treści skarżący stwierdził, że celem nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego powodu należy wywieść, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania w przypadku przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w wyniku wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy bądź w przypadku wydania orzeczenia uchylającego decyzje organów obu instancji przez sąd administracyjny, a taki sposób interpretacji znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie.

Według strony skarżącej, przyjęta w zaskarżonej decyzji szeroka interpretacja art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. mogłaby skutkować wywołaniem przy ponownym postępowaniu zakłócenia funkcjonowania i naruszeniem reguł właściwości miejscowej organu I instancji. Ponadto, zdaniem skarżącej, zaskarżonej decyzji nie uzasadniono w sposób przekonujący i nie budzący wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W[...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Gminy W[...], uchylił zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do legitymacji skargowej Gminy W[...] w niniejszej sprawie. Zauważył, że przyznanie Prezydentowi W[...] imperium nie powinno ograniczać dominium danej jednostki samorządowej, którą reprezentuje organ działający w obu postaciach, a zwłaszcza wykluczać jej legitymacji w postępowaniu, którego przedmiotem jest mienie komunalne. Poza tym fakt wykonywania funkcji starosty przez organ, który jest jednocześnie organem gminy, nie może wyłączać prawa tej gminy do wniesienia – jak w niniejszej sprawie – skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję zapadłą w takiej sprawie

W ocenie Sądu wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym czy nadzwyczajnym w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższa regulacja nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylenie decyzji nie może bowiem powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji, a ponadto – zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. – zyskują określone wskazania co do dalszego procedowania. Wsparciem dla prezentowanego w tym miejscu stanowiska są poglądy wyrażone zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie.

Zdaniem Sądu, wbrew sugestii zawartej w zaskarżonej decyzji, w orzecznictwie sądowym nie dominuje pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. interpretowany winien być szeroko. Powołany przez Kolegium wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013r. sygn. akt I SA/Wa 923/13 jest nieprawomocnym orzeczeniem, a co więcej, wskazane na poparcie postawionej w nim tezy orzeczenia dotyczą sytuacji, gdy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik centralnego monokratycznego organu. Zdaniem Sądu również wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 2771/12 dotyczył odmiennej sytuacji procesowej do tej, która miała miejsce w kontrolowanym przypadku, ponieważ odnosił się do wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Nadto Sąd stwierdził, że przy interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie można tracić z pola widzenia faktu, że obecne brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu projektu tejże ustawy wskazano, że celem nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Sąd wskazał ponadto na wykładnię historyczną art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazując, że przed nowelizacją K.p.a. z dnia 3 grudnia 2010 r, przepis ten stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której "brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji". W ocenie Sądu autor skargi zasadnie argumentował, że bezwzględny nakaz wyłączania pracownika od ponownego rozpoznawania sprawy po decyzji kasatoryjnej organu wyższej instancji mógłby prowadzić do istotnego zakłócenia w funkcjonowaniu organów administracji. Sąd stwierdził, że bez względu na to, który z upoważnionych pracowników organu podpisuje się pod decyzją administracyjną, to taka decyzja wciąż wydawana jest przez organ administracji, w tym wypadku Prezydenta W[...]. Upoważniony na podstawie art. 268a K.p.a. pracownik nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje organu, które wciąż do niego przynależą. Podsumowując Sąd stwierdził, że w przypadku gdy Zastępca Dyrektora W[...], który brał udział w wydaniu poprzedniej decyzji z dnia 17 października 2013r., uchylonej przez Kolegium decyzją z dnia 2 grudnia 2013r., ponownie bierze udział przy wydaniu kolejnej decyzji z dnia 6 czerwca 2014r., to wbrew przekonaniu organu odwoławczego, nie znajduje zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W[...] zarzucając naruszenie przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na uchyleniu decyzji m.in. w wyniku błędnego przyjęcia, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie stanowi podstawy wyłączenia pracownika w sytuacji, gdy ponownie bierze on udział w wydaniu decyzji, po uchyleniu wcześniejszego orzeczenia w sprawie przez organ II instancji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie kierunek nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdzie jednoznacznie zrezygnowano z przesłanki instancyjności, sugeruje konieczność szerszej od dotychczasowej interpretacji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ podkreślił, że w najnowszym orzecznictwie wyrażono stanowisko, iż udział w wydaniu zaskarżonej decyzji powinien być obecnie rozumiany także jako udział w wydaniu decyzji organu, która została następnie uchylona, a sprawa ponownie stała się przedmiotem rozstrzygania przez organ.

Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, że w kwestionowanym wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakich powodów należałoby odmiennie traktować sytuację członka kolegium ponownie rozpatrującego sprawę, w której poprzednią decyzję uchylił sąd administracyjny oraz sytuację pracownika organu I instancji ponownie rozpatrującego sprawę, w której poprzednią decyzję uchylił organ II instancji. Zdaniem Kolegium w jednym i w drugim przypadku mamy do czynienia z osobą już w pewnym sensie "ukierunkowaną", a właśnie temu mają zapobiegać przepisy o wyłączeniu pracownika ze sprawy.

W ocenie Kolegium nie ma ani normatywnych, ani aksjologicznych podstaw, by art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. interpretować odmiennie w zależności od tego, której instancji pracownika tyczy. Organ stwierdził jednocześnie, że Sąd I instancji w kwestionowanym wyroku podważył także zasadność zastosowania wspomnianego przepisu wobec członków samorządowych kolegiów odwoławczych, rozpatrujących ponownie sprawę na skutek uchylenia poprzedniej decyzji przez sąd administracyjny. Kolegium zwróciło uwagę, że uchylona kwestionowanym wyrokiem decyzja wydana została przy zastosowaniu prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., uwzględniającej konieczność wyłączenia pracownika tak I, jak i II instancji od udziału w postępowaniu w sprawie przekazanej do ponownego rozpoznania, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto teza ta koresponduje z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji, wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP.

Następnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd w kwestionowanym wyroku powołał się m.in. na art. 27 § 1a K.p.a., wskazując na odmienność regulacji w zakresie zasad wyłączania członków samorządowych kolegiów odwoławczych oraz innych pracowników administracji. Tymczasem lektura art. 27 § 1a K.p.a. przemawia raczej za tym, że przyjęta w niniejszej sprawie przez Sąd interpretacja art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest błędna. Ustawodawca bowiem dokonując zmiany art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pozostawił art. 27 § 1a K.p.a., na podstawie którego członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Oznacza to zaś, że "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" obejmuje inne sytuacje, niż udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem Kolegium Sąd I instancji niesłusznie wyodrębnia też w swoich rozważaniach pracowników "centralnych monokratycznych organów", gdyż wykładnia analizowanego unormowania musi być jednolita dla wszystkich jego adresatów.

Zdaniem Kolegium za szerszą interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poza względami natury językowej, przemawiają także racje teleologiczne. Przy wykładni przepisów o wyłączeniu pracownika powinno się bowiem dążyć do rezultatu, który w sposób najpełniejszy zapewni jednostce warunki dla obiektywnego rozpatrzenia sprawy. Chodzi zatem o eliminację ryzyka wynikającego ze zbytniego przywiązania pracownika do zajętego już wcześniej w sprawie stanowiska i wydania ponownie rozstrzygnięcia o takiej samej treści.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nie sposób także uzasadnić odmiennych wymagań względem działalności orzeczniczej organów administracji publicznej powoływaniem się na bliżej nieokreślone "zakłócenia w funkcjonowaniu organów administracji", jak czyni to Sąd w kwestionowanym wyroku. Kwestia ta bowiem nie może mieć znaczenia dla przyjęcia określonej linii orzeczniczej w zakresie interpretacji przepisów o wyłączeniu pracowników, a więc w zakresie instytucji szczególnie istotnej dla ochrony prawa jednostki do bezstronnego procesu. Tak samo nie może mieć również znaczenia przy ocenie zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., czy decyzja została uchylona orzeczeniem organu administracji wyższego stopnia czy też na mocy orzeczenia sądowego.

W zakresie argumentu Sądu, iż brak w przepisach postępowania administracyjnego odpowiednika art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. Kolegium wskazało, że przepisy dotyczące wyłączenia sędziego cechuje wyższy stopień kazuistyki, przez co zupełnie inny jest kontekst systemowy interpretacji. Rekonstruowanie normy prawnej, więc treści przepisów K.p.a., w oparciu o analogię do unormowań P.p.s.a. jest zdaniem Kolegium, zabiegiem chybionym.

Z powyższych względów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W[...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz Gminy W[...] kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując argumentację zawartą w skardze do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 K.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a zatem także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Jak stanowi natomiast art. 27 § 1a K.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Jednocześnie godzi się wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwa rozbieżne stanowiska co do zakresu wyłączenia członków samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i § 1a K.p.a. W ramach pierwszego stanowiska sądy opowiedziały się za szerokim rozumieniem pojęcia "zaskarżonej decyzji", o którym mowa w przedmiotowym przepisie, wskazując że pojęcie to obejmuje nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej materialnej sprawie, a zaskarżoną w inny sposób. W orzeczeniach tych wskazuje się na nowe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. po wykreśleniu zwrotu "w niższej instancji". W tej kwestii podnosi się, że ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a K.p.a). Podnosi się, że udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. (vide wyroki: NSA z dnia 21 października 2014r. sygn. akt II GSK 1589/13 i z dnia 4 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 2771/12, WSA w Warszawie z dnia 21 października 2014r. sygn. akt I SA/Wa 423/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Natomiast drugi z poglądów opowiada się za wąskim rozumieniem wyłączenia pracownika organu w oparciu o regulację art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., akcentując, że nie ma podstaw do takiej wykładni tego przepisu, która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt K.p.a. dotyczy bowiem jedynie sytuacji, gdy ten sam pracownik bierze udział w wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym, nadzwyczajnym bądź zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide: wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2016r. sygn. akt II GSK 268/15, z dnia 10 czerwca 2016r. sygn. akt I OSK 1117/15, z dnia 29 października 2015r. sygn. akt II OSK 466/14, z dnia 8 września 2015r. sygn. akt I OSK 2922/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Niewątpliwe za przyjęciem drugiego z zaprezentowanych stanowisk przemawia fakt, że regulacja omawianego przepisu ma na celu zagwarantowanie wykluczenia od udziału w postępowaniu pracownika, który miałby dokonywać kontroli wydanej przez siebie wcześniej decyzji,. Ma więc na celu zapewnienie bezstronnego, obiektywnego rozpoznania sprawy. Tym samym uprawniony jest wniosek, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym decyzja, a pracownik organu rozpoznający sprawę dotyczącą tej decyzji brał już udział w jej wydaniu. Organ I instancji, rozpoznając sprawę po uchyleniu wydanej przez siebie decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W[...], nie ocenia wszak tejże decyzji, bowiem ta została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Ma więc miejsce sytuacja odmienna od sytuacji, gdy organ zobowiązany jest rozpoznać odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od wydanej wcześniej decyzji. Zgodzić się w konsekwencji należy z Sądem I instalacji, że uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie może powodować zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników co poprzednio, skoro nie kontrolują oni w takiej sytuacji prawidłowości własnej decyzji. Za powyższym przemawia również to, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym pracownik organu I instancji, prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, wprawdzie dokonuje ponownej oceny tej samej sprawy, ale jest związany wskazaniami organu odwoławczego co do dalszego procedowania w sprawie, w tym dotyczącymi ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co oznacza, że nie dochodzi do ponownej oceny tych samych okoliczności.

Nie można się zgodzić z poglądem skargi kasacyjnej, że za szerszą interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przemawiają względy natury językowej i teleologicznej, skoro wykładnia językowa przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że wyłącza on od orzekania osoby, które miałyby oceniać własne wcześniej wydane orzeczenie lub czynności podjęte w związku z wydaniem takiego orzeczenia. Dla wyłączenia pracownika od udziału w sprawie decydujący jest fakt, że pracownik ten brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej tj. zakwestionowanej odwołaniem lub wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponadto należy pamiętać, że celem analizowanej nowelizacji art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. była konieczność dostosowania tegoż przepisu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt P 57/07, w którym stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. – w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji – jest niezgodny z Konstytucją RP. Zatem zamiarem ustawodawcy nowelizującego art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. było objęcie jego treścią jedynie pracowników organów rozpoznających szczególny środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie przenosi rozpoznania sprawy do wyższej instancji. Podkreślić trzeba, że skoro podstawy wyłączenia pracownika wymienione zostały wyczerpująco w art. 24 § 1 K.p.a., to przesłanek wyłączenia określonych w tymże przepisie nie można intepretować w sposób rozszerzający, nawet w sytuacji gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronność w załatwianiu indywidulanych spraw administracyjnych. Podkreślić należy bowiem, że gwarancyjna rola przedmiotowych przepisów winna być zachowana w rozsądnych granicach (vide J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2012, str.154).

W dalszej kolejności stwierdzić należy, że błędny jest pogląd skarżącego kasacyjnie jakoby przepis art. 27 § 1a K.p.a. przemawiał za wadliwością stanowiska Sądu I instalacji. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie brzmienie tego przepisu nie oznacza, że sfomułowanie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., obejmuje inne sytuacje niż udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W celu wyjaśnienia tej kwestii należy sięgnąć do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 września 2009r. o zmianie ustawy Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. Nr 195 poz. 1501), na mocy której został wprowadzony przepis art. 27 § 1a K.p.a. W uzasadnieniu tymże wskazano, że w przypadku, gdy postępowanie administracyjne ma charakter instancyjny, zakres obowiązywania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie budzi wątpliwości – osoba biorąca udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji nie może rozpatrywać odwołania od tej decyzji w ramach drugiej instancji. Wątpliwości wyłaniają się natomiast w przypadku, gdy postępowanie nie ma charakteru instancyjnego – ma to miejsce jeżeli organem wydającym decyzję po raz pierwszy jest minister bądź samorządowe kolegium odwoławcze. W tych sytuacjach w miejsce odwołania ustawodawca przyznał stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.). Wniosek wniesiony w tym trybie rozpatruje jednakże ten sam organ, który wydał skarżoną decyzję. Oznacza to, że postępowanie to ma wprawdzie charakter odwoławczy, nie ma natomiast charakteru instancyjnego. Mając na uwadze konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt P 57/07, zaproponowano wówczas wprowadzenie dodatkowej przesłanki wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego od udziału w postępowaniu administracyjnym w sytuacji gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (vide: druk sejmowy Sejmu VI kadencji nr 2177). Dopiero później dokonano zmiany art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. polegającej na wykreśleniu słów "w niższej instancji" i pozostawieniu słów "brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji". Biorąc pod uwagę ww. uzasadnienia projektów ustaw zmieniających K.p.a. uznać wypada, że przepis art. 27 § 1a K.p.a. odnosi się jedynie do członków samorządowego kolegium odwoławczego, zaś art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. odnosi się również do innych pracowników organów administracji. Tym samym niezasadne jest stwierdzenie, że przepisy te obejmują swoim zakresem zupełnie inne sytuacje, choć niewątpliwe art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. odnosi się do szerszego kręgu podmiotów podlegających wyłączeniu od udziału w sprawie.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie uznał, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. należy traktować odmiennie w zależności od tego, której instancji pracownika dotyczy. Sąd uznał, że wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym czy nadzwyczajnym. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wyłączenie od rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy tych, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje wydawane na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek wyłączenia pracownika określony w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie odnosi się do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz gdy po uchyleniu orzeczenia organu II instancji przez sąd administracyjny dochodzi do ponownego rozpatrywania sprawy przez organ i czyni to pracownik biorący wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej, a następnie uchylonej przez sąd decyzji.

Nie może natomiast mieć znaczenia – przy ocenie zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. – czy decyzja została uchylona orzeczeniem organu administracji czy też na mocy orzeczenia sądowego. W obydwu bowiem sytuacjach brak jest w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, w której wydaniu brał udział pracownik, który miałaby podlegać wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Natomiast nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że bez znaczenia dla wykładni tegoż przepisu pozostaje kwestia skutków, jakie mógłby wywołać bezwzględny nakaz wyłączania pracownika od ponownego rozpoznania sprawy po orzeczeniu kasatoryjnym organu wyższej instancji lub sądu administracyjnego. Uchylenie w takich sytuacjach decyzji nie może bowiem powodować zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, bowiem takie działanie mogłoby prowadzić do istotnego zakłócenia funkcjonowania organów orzekających w sprawach. Przyjęcie bowiem szerokiego rozumienia określenia "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" i każdorazowe automatyczne wyłączanie pracownika od ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji spowodowałoby niejednokrotnie trudności z wyznaczeniem takich pracowników, którzy mogliby orzekać w sprawie, co prowadziłoby do zwłoki w jej rozpoznaniu, a to z pewnością nie było objęte zamiarem ustawodawcy nowelizującego przedmiotową regulację.

Wreszcie stwierdzić należy, że odmiennie niż twierdzi skarżący kasacyjnie odwoływanie się do przepisów P.p.s.a. w celu interpretacji aktualnego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jest uzasadnione. Należy pamiętać, że w przepisach P.p.s.a. uregulowane zostały pewne instytucje procesowe w sposób analogiczny do przepisów K.p.a. Należy zauważyć, że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r. poz. 658) ustawodawca dokonał zmiany przepisu art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a., ograniczając przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy. Aktualnie przepis tenże wskazuje, iż sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy jedynie w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Zmiana omawianego przepisu miała na celu m.in. usprawnienie działalności orzeczniczej sądów i przeciwdziałanie przewlekłemu prowadzeniu postepowania. Tym samym aktualne stanowisko ustawodawcy w zakresie przesłanek wyłączenia sędziego z mocy ustawy stanowi dodatkowy przyczynek do przyjęcia wąskiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a

Z tegoż względu na podstawie art. 184 P.p.s.a. należało orzec o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.