Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2373/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 2 pkt 12, art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 11
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 09 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z. o. o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 975/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z. o. o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 17 września 2008 r. nr 727/XXVI/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Piasecznie w skardze na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 17 września 2008 r. nr 727/XXVI/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Piaseczno dla obszaru ograniczonego ulicami Szpitalną, Korczaka, Zagajnikową, Sienkiewicza, Gerbera, Czajewicza oraz projektowaną ulicą zlokalizowaną przy szpitalu, wniosła o stwierdzenie jej nieważności.

Uchwalony plan dotyczy terenu, który według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Piaseczno przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 11 lipca 2006 r. nr 1366/LII/2006 znajduje się na obszarze stanowiącym strefę "A" - intensywnego rozwoju wielofunkcyjnego, w której wydzielono tereny mieszkalnictwa wielorodzinnego o symbolu MW, mieszkalnictwa wielo- i jednorodzinnego o symbolu MWN oraz tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego o symbolu MN. W Studium przyjęto dla części strefy A, przeznaczonej do intensywnej zabudowy wielofunkcyjnej, minimalny procent biologicznie czynnej powierzchni działki na poziomie 50%, zaś w planie miejscowym wskaźnik ten dla terenów oznaczonych symbolami: 1.MN, 2.MN, 3.MN, 2MN/U, 3.MN/U został podwyższony do 60%. Stanowi to naruszenie art.9 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz.").

Obowiązek ustalenia renty planistycznej istnieje tylko wtedy, gdy uchwalenie planu lub jego zmiana powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Tymczasem zaskarżony plan będzie miał wyłącznie negatywny wpływ na wartość nieruchomości, z uwagi na ograniczenie sposobu zagospodarowania niektórych nieruchomości w stosunku do sposobu dopuszczonego w planie z 1998 r.

Zaskarżona uchwała narusza zasadę sporządzania planu (art.20 ust.1 u.plan.zag.prz.), gdyż nie wskazuje sposobu realizacji inwestycji infrastrukturalnych (sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej), o których mowa w §§ 27 i 28.

Ponadto prognoza skutków finansowych uchwalenia planu załączona do planu nie została sporządzona zgodnie z harmonogramem określonym w art.17 u.plan.zag.prz., gdyż nie została udostępniona w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznej wiadomości. Prognoza nie spełnia też wymogów § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587), gdyż nie zawiera szacunków dotyczących odszkodowań, o których mowa w art. 36 u.plan.zag.prz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2009 r., IV SA/Wa 296/09, oddalił skargę Spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 361/10, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o., uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd I. instancji nie dokonał analizy postanowień planu i studium, co uniemożliwiło rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę należy ocenić zasady sporządzania planu oraz tryb jego uchwalenia.

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 975/10, ponownie oddalił skargę Spółki na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 17 września 2008 r. nr 727/XXVI/2008.

Studium w pkt VI.1.2 przyjmuje różne wielkości wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w zależności od rodzaju terenu, na którym jest ustanawiany. Studium operuje pojęciem "minimalny" i następnie wskazuje konkretną liczbę, co oznacza, że udział tej powierzchni ulega konkretyzacji w planie zagospodarowania i nie może być niższy, niż ten zastrzeżony w studium. Gdyby studium zawierało "sztywne" cyfrowe wskazanie powierzchni biologicznie czynnej, wówczas rada gminy mając obowiązek zapewnić spójność planu ze studium, byłaby zobowiązana wprost przenieść do planu wartości wyznaczone w studium. Przyjęcie w planie współczynnika wyższego od tego zastrzeżonego w studium mieści się w granicach zgodności ze studium i stanowi konkretyzację ogólnego aktu polityki przestrzennej.

Organ planistyczny ma obowiązek ustalenia w planie stawki renty planistycznej i jest on niezależny od przewidywań lub nawet spekulacji co do ewentualnego wzrostu lub spadku wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu. Art.15 ust.2. u.plan.zagos.prz. jest jednoznaczny i nie uzależnia obowiązku określenia tej stawki od jakichkolwiek czynników.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki art. 20 ust 1 u.plan.zag.prz. nie wymaga, aby rada gminy ustalała harmonogram wydatków związanych z prowadzeniem inwestycji przewidzianych w planie. Załącznik nr 3 do uchwały z dnia 17 września 2008 r. nr 727/XXVI/2008 określa inwestycje z zakresu infrastruktury, które zostaną zrealizowane w ramach planu. W § 4 wskazano, że finansowanie tych inwestycji podlega przepisom ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, natomiast w § 5 określono źródła tego finansowania. W ocenie Sądu nie można przypisać omawianemu dokumentowi wadliwości skutkujących złamaniem zasad tworzenia planu.

Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego nie stanowi treści planu (art.15 ust.2 i 3 u.plan.zag.prz.). Jednak jako zasadę sporządzenia planu (art.28 ust.1 u.plan.zag.prz.) należy przyjąć zawartość prognozy, a prawo nie określa obligatoryjnych elementów treści prognozy, za wyjątkiem renty planistycznej i odszkodowań wskutek zmniejszenia wartości nieruchomości będącej skutkiem uchwalenia planu. Organ w prognozie przewidział, że mogą pojawić się takie roszczenia, ale nie miał wymogu wyliczenia hipotetycznej ich wartości. Z tych względów zasady procedury planistycznej nie zostały w tym miejscu naruszone.

W ocenie Sądu I. instancji zasady tworzenia planu przewidziane w art.15, art.17 pkt 4 oraz art.20 ust.1 u.plan.zag.prz., jak również tryb jego sporządzenia (art. 27 u.plan.zag.prz.) nie zostały naruszone

3. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Piasecznie w skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. wniosła o jego zmianę i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- błędne zastosowanie art.9 ust.4 u.plan.zag.prz. polegające na uznaniu przez Sąd I. instancji, że § 21 pkt 5 podpunkt 3; § 23 pkt 5 podpunkt 3 planu nie są sprzeczne z punktem Vl.1.2.b Studium (wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej),

- błędną wykładnię art.15 ust.2 pkt 12 u.plan.zag.prz. i niezastosowanie art.36 ust.4 u.plan.zag.prz. przez przyjęcie, że rada gminy obowiązana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zawsze podać stawkę renty planistycznej, nawet wtedy gdy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć wpływu na wzrost wartości objętych nim nieruchomości,

- art.17 pkt 5 u.plan.zag.prz., w związku z § 11 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez odmowę ich zastosowania, tj. uznania niezbędności sporządzenia skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego oraz wymogów co do zawartości takiej prognozy, a także bezwzględnej konieczności przestrzegania podanej w art.17 u.plan.zag.prz. kolejności czynności planistycznych, i skutkiem tego odmowa zastosowania art.28 ust.1 u.plan.zag.prz.;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Najistotniejszy jest spór o wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej

A. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I.instancji, że wskaźnik (parametr) powierzchni biologicznie czynnej został w planie ustalony wbrew odmiennym ustaleniom w studium. W planie podwyższono wartość tego wskaźnika do 60%, gdy tymczasem wskaźnik ten powinien pozostać na niższym poziomie ustalonym w Studium, korzystniejszym dla inwestora. Na poparcie swojego zarzutu skarga kasacyjna cytuje fragmenty zaskarżonego planu. "z części Vl.1.2.b. Studium - strefa I - [...] minimalny wskaźnik pow. biologicznie czynnej - 25%, za wyjątkiem WOChK gdzie przyjmuje się wskaźnik - min. 70%, dopuszcza się zmianę minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do 50% w trybie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; [...] Strefa II [...] minimalny wskaźnik pow. biologicznie czynnej - 25%, za wyjątkiem WOChK gdzie przyjmuje się wskaźnik - min. 70%, dopuszcza się zmianę minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do 50% w trybie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". W ocenie kasatora Studium określiło w sposób bezwzględnie wiążący planistę wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie ma oparcia w Studium. Ani we fragmentach zacytowanych w skardze kasacyjnej, ani w tekście studium (strony 22...26) – nie ma "sztywno" ustalonego odsetka powierzchni biologicznie czynnej; zawsze jest to minimum, a 60% ustalone w planie w żadnym miejscu nie jest niższe od owego wskaźnika określonego w studium.

B. Drugi zarzut również nie mógł być uwzględniony.

Naruszenie art.15 ust.2 pkt 12 u.plan.zag.prz. miało polegać na mylnym uznaniu przez Sąd I.instancji, że przepis ten bezwzględnie zobowiązuje radę gminy do ustalenia w planie stawki renty planistycznej, nawet wtedy gdy postanowienia planu nie mogą spowodować wzrostu wartości objętych nim nieruchomości.

Zdaniem kasatora Sąd I. instancji nieprawidłowo uznał, że w każdym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego musi być określona stawka opłaty, o której mowa w art.15 ust.2 pkt 12 u.plan.zagos.prz. i dlatego NSA powinien uchylić zaskarżony wyrok. Ta argumentacja nie jest prawidłowa.

Po pierwsze wykorzystanie przez Radę takiej możliwości nie można zakwalifikować jako naruszenie prawa.

Po drugie, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że ustalenie stawki opłaty zawsze jest fakultatywne. W literaturze przedmiotu zwrócono uwagę na konieczność racjonalnej interpretacji art.15 ust.2 u.plan.zagos.prz.: "Obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art.15 ust.2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli więc plan w ogóle nie przewiduje zabudowy, to oczywiście nie może określać parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy" (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck 2009, s.155).

Zaskarżony plan kształtuje możliwości zabudowy terenu i dlatego powyższe zastrzeżenie w niniejszej sprawie nie może być zastosowane. Dla takiego planu zasadne jest akcentowanie słowa "obowiązkowo" w tekście art.15 ust.2 u.plan.zagos.prz. ("W planie miejscowym określa się obowiązkow); podobnie wyrok WSA z dnia 29 stycznia 2007 r., II SA/Gl 881/06; T.Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" Zakamycze 2004, s.93).

W planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie, których ustala się indywidualną opłatę (art.15 ust.2 pkt 12 u.plan.zag.prz.). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd w adekwatnym zakresie wyjaśnia stricte normatywny charakter stawki. W szczególności dla prawidłowości planu i oceny jego relacji do ustawy nie ma żadnego znaczenia czy wzrost wartości konkretnej działki rzeczywiście będzie miał miejsce. Ocenę w każdym konkretnym przypadku sporządzi uprawniony rzeczoznawca. Ustalenie w planie stawki opłaty nie rodzi jeszcze dla nikogo bezwzględnego obowiązku zapłacenia tej daniny publicznej, a jedynie zobowiązuje do podzielenia się z gminą korzyścią uzyskaną z powodu uchwalenia planu. Ustalenie rzeczoznawcy, że wzrost wartości nie nastąpił – skutkuje brakiem obowiązku zapłaty.

C. Zgodnie z trzecim zarzutem skargi kasacyjnej, § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1587) zobowiązuje do określenia "skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego". "prognoza musi przedstawiać szacunki liczbowe, w przeciwnym bowiem razie nie byłoby możliwości sformułowania "wniosków i zaleceń dotyczących przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych." (s.6 skargi kasacyjnej).

§ 11. rozporządzenia stanowi: "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności:

1) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy;

2) prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wydatki związane z realizacją inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy;

3) wnioski i zalecenia dotyczące przyjęcia proponowanych rozwiązań projektu planu miejscowego, wynikające z uwzględnienia ich skutków finansowych."

Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiada się czy odczytanie tego przepisu przez skarżącego jest najbliższe jego interesom finansowym. Z całą natomiast pewnością nie może zostać uwzględniony zarzut nieważności planu z powodu braku wyliczenia (kalkulacji) szczegółowych skutków zmiany. Trzy przesłanki uzasadniają takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zacząć należy od sprawy najważniejszej, tj. treści "finansowej oceny skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Piaseczno dla obszaru ograniczonego ulicami Szpitalną, Korczaka, Zagajnikową, Sienkiewicza, Gerbera, Czajewicza oraz projektowaną ulicą zlokalizowaną przy szpitalu", znajdującej się w aktach. Na stronach od 5 do 9 znajduje się wiele obliczeń, podsumowanych na s.9 bilansem dochodów gminy w związku z uchwaleniem planu w okresie 5 lat. Bilans ten jest ujemny w kwocie 2.670.258 zł.

Po drugie, porównując art.36 w związku z art.15 ust.2 pkt 12 u.plan.zag.prz. wymagającego ustalenia stawki renty planistycznej – z jednej strony oraz § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – z drugiej strony, można zasadnie twierdzić, że prawodawca pozostawił radzie gminy znaczną swobodę w ustaleniu metodologii przygotowania prognozy, jak i szczegółowej jej treści. Skoro renta planistyczna musi być liczbowo określona, a dla prognozy analogicznego wymogu nie ustalono ani w ustawie, ani w wykonawczym rozporządzeniu, to nie można twierdzić, że brak w prognozie wyliczeń, które skarżący uznałby za satysfakcjonujące, może uzasadnić stwierdzenie niezgodności planu z prawem przedmiotowym.

Po trzecie, sam termin "prognoza" nie ma takiej sprecyzowanej konotacji, o jakiej mówi skarga kasacyjna. "Prognoza [...] «przewidywanie przyszłych faktów; zdarzeń itp. oparte na uzasadnionych przesłankach, formułowane przez specjalistów w danym zakresie». Prognozować [...] «stawiać prognozę, przewidywać; opracowywać naukowe prognozy dotyczące przebiegu przewidywanych procesów i zjawisk»: ("Słownik Języka Polskiego PWN", t.2, wydanie VII pod red. Mieczysława Szymczaka, str. 931).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że brak podstaw do przyjęcia, że "finansowa ocena skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Piaseczno" została sporządzona z naruszeniem prawa, a tym bardziej – że jest to niezgodność skutkująca prawną dyskwalifikacją samego planu.

D. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.