Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 801/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza R. z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora M. J., Burmistrz R. decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji w ramach zabudowy zagrodowej, na terenie obejmującym działkę o nr geod. [...], położonym w miejscowości B., obręb [...], gmina R.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy planistycznej. W jego ocenie, działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym przeznaczonym do rozbiórki oraz budynkiem gospodarczym w ramach starej zabudowy zagrodowej. Tern położony jest w obszarze zabudowy zagrodowej. Nieruchomość objęta wnioskiem posiada "dobre sąsiedztwo", gdyż działka inwestora i sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Projektowana inwestycja stanowić będzie kontynuację występującej na tym terenie zabudowy zagrodowej oraz będzie zgodna z funkcją oraz sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich.

Dalej organ wyjaśnił, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia. W przypadku planowanej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz brak jest wymogu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Przeznaczenie działki pod zabudowę zagrodową przesądza o tym, że działka ta może być zagospodarowana wyłącznie w sposób, który nie pozbawi jej charakteru gruntu rolnego. Powyższe oznacza, że budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej musi służyć potrzebom prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego, a realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna pod warunkiem, iż planowany do realizacji budynek mieszkalny przeznaczony będzie na potrzeby gospodarstwa rolnego, stanowiąc składnik tego gospodarstwa.

Ponadto organ stwierdził, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a organ uzyskał wymagane prawem uzgodnienia od Starosty G. oraz od Zarządu Dróg Powiatowych w G. (organy te nie zajęły stanowiska w przewidzianym terminie).

Odwołanie od powyższej decyzji, do SKO w B., wnieśli J. Z. i P. Z..

SKO w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza R. z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien ocenić, czy zamierzona przez inwestora budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w miejscowości B. jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musiało poprzedzać postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, § 1, § 3 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, a także innych regulacji z zakresu prawa materialnego zawartych w ustawach szczególnych.

Zdaniem organu odwoławczego, brak jest w aktach dowodu świadczącego o rolniczym wykorzystywaniu nieruchomości inwestora poprzez prowadzenie tam gospodarstwa rolnego w rozumieniu produkcji ogrodniczej zwierzęcej lub roślinnej. Skoro organ I instancji ustalił, że inwestor nie jest rolnikiem i nie prowadzi gospodarstwa rolnego, to nie wiadomo na jakiej podstawie uznał, że realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna pod warunkiem, iż planowany do realizacji budynek mieszkalny przeznaczony będzie na potrzeby gospodarstwa rolnego, stanowiąc składnik tego gospodarstwa.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia wymaga, czy budowa wnioskowanego obiektu na działce nr [...] jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w sensie funkcjonalnym, tj. szeroko rozumianej produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, gdyż każda sprawa, w której zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wymaga indywidualnej oceny, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową i z jaką powierzchnią gospodarstwa rolnego jest ona funkcjonalnie związana. Tego typu ustaleń organ I instancji nie poczynił, a to oznacza, że naruszył on przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Można jedynie domniemywać, że organ I instancji przyjął, że inwestor nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., dlatego uznał, że zachodzi potrzeba zbadania ziszczenia się warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dalej organ wyjaśnił, że ustalenie, czy warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, w tym zasada dobrego sąsiedztwa, faktycznie zostały spełnione, wiązało się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznaczających zakres postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Każdy z wymienionych warunków musiał zostać przeanalizowany dogłębnie, znaleźć odzwierciedleni w zgromadzonym materiale sprawy i czynionych w ich oparciu wywodach organu I instancji. Wyniki przeprowadzonej analizy powinny znaleźć się w materiale dowodowym oraz powinny znaleźć swój wyraz w treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 54 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Brak takiego potwierdzenia oznacza konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Zdaniem organu, skoro w obszarze analizowanym znalazła się jedynie zabudowa zagrodowa, to ten rodzaj zabudowy nie może stanowić odniesienia dla określenia parametrów dla planowanej w niniejszej sprawie zabudowy mieszkaniowej. Wprawdzie zarówno w skład zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i zabudowy zagrodowej wchodzą budynki mieszkalne, to jednak charakterystyka tych rodzajów zabudowy jest odmienna. Planowana inwestycja nie stanowiłaby kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy w sąsiedztwie, a co za tym idzie, nie byłoby możliwe ustalenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zwłaszcza wskaźnika intensywności zabudowy. Wobec tego, z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu, nie można przyjąć, jak to uczynił organ I instancji, że zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Skoro w obszarze przyjętym do analizy funkcji brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to tym samym nie można uznać, iż spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w odniesieniu do proponowanej przez inwestora zabudowy. Tymczasem znajdujące się w aktach sprawy wyniki analizy nie tylko omówionej funkcji ale i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie odpowiadają wymogom norm rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie mogą stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż organ I instancji nie przeprowadził analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu - zgodnie z rozporządzeniem.

W ocenie więc Kolegium, ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu, możliwe było tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich, w stosunku do planowanej inwestycji działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Dopiero ustalenie takich obiektów umożliwiało przejście do badania spełnienia kolejnych wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym w zakresie ich funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu. To oznacza, że analiza urbanistyczna, której wyniki co do zasady powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, powinna zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów zabudowy znajdującej się na tych działkach, umożliwiających wyprowadzenie wniosku co do planowanej funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że autor analizy nie dokonał szczegółowej analizy żadnego z parametrów zabudowy, ograniczył się jedynie do ogólnikowego wskazania wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych i wysokości budynków. Analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu wokół działki nr[...], w zakresie przepisu art. 61 ust 1 u.p.z.p., nie zawiera żadnych danych orientacyjnych w terenie, a to oznacza, że obarczona jest wadami, z powodu których nie może ona stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto zdaniem organu, w przedmiotowym postępowaniu zadaniem organu I instancji było również ustalenie, czy inwestycja, polegająca na budowie budynku mieszkalnego, będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy zagrodowej, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Organ tego nie zbadał, a wydana przez niego decyzja oparta została na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Organ ten nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem czy dopuszczalne jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Oparcie decyzji w tym przedmiocie na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organ nie zebrał całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie.

Dlatego, zdaniem organu, nie jest on w stanie ustalić warunków zabudowy we własnym zakresie. Dokonując oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ odwoławczy może jedynie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, nie może zaś zastąpić Burmistrza R. w dokonaniu czynności wyjaśniających.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł M. J., w której zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy mających istotny wpływ na ocenę, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, a co za tym idzie, niedopuszczalne jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy i dopuszczalne jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy wskazuje, iż organ wykonał wszelkie prawem wymagane czynności przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty podniesione w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu swojej decyzji.

Uczestnicy postępowania J. Z. i P. Z. także złożyli odpowiedź na skargę, w której wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w Ł. z dnia[...] listopada 2016 r., która uchyliła decyzję Burmistrza R. z dnia [...] października 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy i sprawę przekazała organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organ administracji II instancji ustalił istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosował prawidłową podstawę prawną, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Jak już wskazano wyżej, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego. Na samym początku wyjaśnienia więc wymaga, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13). Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12). Zauważenia jednak wymaga, że o ile organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, o tyle o treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11). Powyższe oznacza więc, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12). Jak słusznie bowiem zauważono, decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc organ odwoławczy podejmując taką decyzję, nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13).

W oparciu o kwestie przedstawione powyżej stwierdzić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. również sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ II instancji dostrzegł po stronie organu I instancji naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do braku wyjaśnienia sprawy w zakresie: (-) czy inwestor jest rolnikiem i czy prowadzi gospodarstwo rolne, (-) czy budowa wnioskowanego obiektu na działce nr 22 jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego w sensie funkcjonalnym, (-) czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zarzucił ponadto nieprawidłowe przeprowadzenie analizy, które uniemożliwia weryfikację poprawności jej wyników. Wszystkie te naruszenia, w jego ocenie, winny być usunięte przez organ I instancji, gdyż w przeciwnym razie całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego odnośnie prawidłowego zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia decyzji organu I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej mamy bowiem do czynienia z taką sytuacją.

Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778; dalej: u.p.z.p.), ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Określenie przez inwestora, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry, jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14).

Skoro zatem inwestor w sprawie niniejszej wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej, to organ I instancji winien już na początku wyjaśnić, czy przedmiotowy budynek będzie funkcjonalnie związany z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym. Zabudowa zagrodowa musi bowiem służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 442/15). Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 195/15, w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Prawidłowe wyjaśnienie powyższych kwestii, zdaniem niniejszego składu orzekającego, stanowić będzie podstawę albo do odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, albo do badania tego wniosku pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek wymaganych do jego uwzględnienia. Brak stosownych wyjaśnień przez organ I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeśli zatem organ I instancji, po prawidłowym zbadaniu kwestii powyższej, dojdzie do przekonania, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki zaliczenia jej do zabudowy zagrodowej, to winien następnie wyjaśnić przesłankę wynikającą z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. A zatem warunkiem zastosowania tego przepisu jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestorzy planują zabudowę zagrodową i - po drugie - prowadzą gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię, czyli jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 360/15).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, co zasadnie podniósł organ odwoławczy, organ I instancji kwestii tej nie badał, co miało także zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Od wyjaśnienia jej zależało bowiem, czy w sprawie należało zastosować art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie także ocenił, że w sytuacji ewentualnej konieczności zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ I instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przeprowadzona przez Burmistrza R. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obarczona jest wadami, z powodu których nie może ona stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji nie przeprowadził bowiem analizy wszystkich cech zabudowy i zagospodarowania na wszystkich zabudowanych działkach znajdujących się w granicach wyznaczonego przez siebie obszaru mimo, że obowiązek taki wynika z cytowanego rozporządzenia. Twierdzenie organu I instancji, że dokonał pełnej analizy na wszystkich zabudowanych działkach nie znajduje potwierdzenia w zapisach przedmiotowej analizy i przez to uniemożliwia jej merytoryczną kontrolę przez organ II instancji i przez Sąd.

Podkreślenia wymaga, że z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3 oraz § 8 rozporządzenia wynika wprost, że parametry tam wskazane wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika ich wielkości dla obszaru analizowanego. Wprawdzie w § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia przewidziano, że dopuszcza się wyznaczenie innych wskaźników wskazanych tam parametrów, jeżeli to wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, jednakże punktem wyjścia jest określanie tych parametrów według pierwszego sposobu, a dopiero w dalszej kolejności można przejść do sposobu drugiego. Niedopuszczalne jest, w ocenie Sądu, przeprowadzenie analizy jedynie w oparciu o metodę drugą, tj. wynikającą z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Konstrukcja omawianych przepisów jest bowiem taka, że zasadą jest wyliczanie wskaźników według metody pierwszej, natomiast metodę drugą można zastosować w drodze wyjątku. Przełożenie wyników metody pierwszej może mieć bowiem zasadniczy wpływ na dopuszczalność zastosowania metody drugiej. Powyższa konstatacja jest tym bardziej uzasadniona gdy się zważy, że poszczególne wskaźniki wymienione w omawianych przepisach mogą być ustalane różnymi metodami. Dla przykładu wielkość powierzchni nowej zabudowy może być określona według reguły z § 5 ust. 1 rozporządzenia, zaś szerokość elewacji frontowej według reguły z § 6 ust. 2 rozporządzenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 732/14).

Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14, cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. Zatem ewentualne braki w tej analizie, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista, mogą uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli zostanie wykazane, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W oparciu o powyższe stwierdzić zatem trzeba, że zarzuty strony skarżącej podniesione w skardze a dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., są nieuzasadnione. SKO w Ł. nie mogło w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 7 k.p.a., utrzymać w mocy decyzji organu I instancji, gdyż przedmiotowa decyzja ma charakter związany i jej byt prawny uzależniony jest od spełnienia przesłanek określonych w omawianych przepisach. Organ ten słusznie uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zgodzić się trzeba także z organem odwoławczym, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie był on uprawniony do uzupełnienia, na mocy art. 136 k.p.a., postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie zlecenia niektórych czynności organowi I instancji. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest bowiem na tyle szeroki, że ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak słusznie bowiem podnosi się w judykaturze, jeżeli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji. Jeżeli zaś w takiej sytuacji organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu czynić nie wolno, narusza zarówno przepisy art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznacza to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 29/08).

Jako niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak już bowiem wskazano wyżej, organ odwoławczy podejmując decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem nie mieści się to w zakresie zastosowania wskazanego przepisu. Organ ten poglądów takich zresztą nie wyraził, a całe uzasadnienie jego decyzji kasacyjnej sprowadziło się do wykazania naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania i braku wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcia.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.