Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2349/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017r., sygn. akt VIII SA/Wa 285/17 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Pracy na rzecz skarżącej E. S.A. z siedzibą w W. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 285/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. M. M. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie pełnych dokumentacji z kontroli przeprowadzonych w latach 2012, 2013, 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K., na nośniku elektronicznym (CD lub DVD) na adres: E. S.A. W. [...],[...] K..

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. Okręgowy Inspektor Pracy w W. poinformował M. M., że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ wystąpił równocześnie o wykazanie, że udostępnienie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w terminie 14 dni od powiadomienia, pod rygorem umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. M. M. poinformował, iż zdaniem reprezentowanej przez niego spółki udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i przedstawił argumentację, która miała to stanowisko uzasadniać. Nie zgodził się jednocześnie z kwalifikacją wnioskowanej informacji publicznej jako przetworzonej. W dniu [...] czerwca 2016 r. OIP wydał decyzję znak: [...], w której odmówił M. M. udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 5 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż wielkość, ilość dokumentacji z kontroli, jej różnorodność wymaga przy przetwarzaniu zaangażowania sił i środków, którymi OIP obecnie nie dysponuje.

W ocenie organu I instancji przetworzony charakter informacji stwierdzić można przede wszystkim wówczas, gdy jej udostępnienie negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego w celu udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej.

Od powyższej decyzji M. M. jako członek zarządu Spółki E. S.A. wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Pracy. W odwołaniu, oprócz zarzutów kwestionujących prawidłowość decyzji organu I instancji, skarżący zmodyfikował swój wniosek i wystąpił o udostępnienie w trybie informacji publicznej:

- protokołów z kontroli (bez załączników dołączonych do nich),

- nakazów,

- wystąpień wytworzonych w roku 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K.. Ponadto zrezygnował z udostępnienia kontroli nr [...] z 2014 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...]Główny Inspektor Pracy uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Okręgowy Inspektor Pracy w W. ponownie rozpatrując sprawę wezwał M. M. pismem z dnia [...] października 2016 r. do sprecyzowania, czy wnioskodawcą w kwestii udzielenia informacji publicznej jest M. M., czy reprezentowana przez niego E. S.A. oraz do ewentualnego wskazania sposobu reprezentacji osoby prawnej. Wnioskodawca został ponadto wezwany do sprecyzowania żądania wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. M. M. wyjaśnił, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej złożył jako członek zarządu E. S.A., wskazując sposób reprezentacji Spółki oraz załączając pełnomocnictwo. Wskazał jednocześnie, iż wnosił o udostępnienie protokołów z kontroli (bez załączników dołączonych do nich), nakazów, wystąpień wytworzonych w roku 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], OIP działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 § 1 k.p.a. odmówił Spółce udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W ocenie organu I instancji żądane informacje są informacjami publicznymi przetworzonymi, albowiem wymagają podjęcia działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania organu i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań. OIP wskazał, że wielkość, ilość oraz różnorodność dokumentacji z kontroli wymaga przy przetwarzaniu zaangażowania sił i środków, którymi organ I instancji obecnie nie dysponuje. Wskazał, iż realizując żądanie wnioskodawcy, należałoby dokonać selekcji protokołów kontroli przeprowadzonych przez nadinspektora pracy A. K. w roku 2014 i 2015, wyszukać wszystkie nakazy i wystąpienia wydane przez A. K. w powyższym okresie, dokonać ich animizacji, a następnie tak przygotowaną dokumentację zeskanować, nagrać na nośnik informacji elektronicznej, a następnie wysłać wnioskodawcy. OIP uznał, iż wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej.

Od powyższej decyzji skarżąca Spółka wniosła odwołanie, podnosząc iż żądane protokoły z kontroli, nakazy oraz wystąpienia wytworzone w latach 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K. nie stanowią informacji publicznej przetworzonej. Spółka wskazała, iż anonimizacja dokumentu, polegająca na wykreśleniu z jego treści różnych elementów, nie jest przetworzeniem informacji. Podniosła, iż również wtedy, gdy organ posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem to wykonanie prostych czynności technicznych, polegających na zliczeniu czy zestawieniu, nie może być uznane za informację przetworzoną. Twierdzenia organu o konieczności zaangażowania dodatkowych osób w celu przetworzenia informacji, jak również dokonania zmian organizacyjnych "(...) utrudniających normalne funkcjonowanie Urzędu (...) nie są poparte żadnymi faktami. Zdaniem wnioskodawcy uzyskanie informacji publicznej ma wpływ na wykazanie nieprawidłowości w funkcjonowaniu instytucji państwowej, którą w tym konkretnym przypadku jest Państwowa Inspekcja Pracy".

Rozpoznając sprawę ponownie Główny Inspektor Pracy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., zgodził się z organem I instancji, iż przedmiotem wniosku Spółki jest informacja publiczna przetworzona. Podniósł, iż archiwizowanie przez OIP dokumentów w formie elektronicznej nie jest równoznaczne z istnieniem jednego zbioru, który zawierałby całość dokumentacji z wszystkich kontroli przeprowadzonych przez inspektora pracy w okresie jego zatrudnienia, włącznie z zastosowanymi środkami prawnymi. GIP zauważył, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnione zostało, iż inspektorzy pracy przeprowadzają średnio rocznie kilkadziesiąt kontroli; co już generuje bardzo obszerną dokumentację w postaci protokołów. Kolejnymi materiałami źródłowymi, zawierającymi informację publiczną, są zastosowane przez inspektorów pracy środki prawne (nakazy, wystąpienia), które nie są - jak wnosić należy z uzasadnienia decyzji - zgromadzone w tym samym zbiorze, co protokoły. Nawet zaś w przypadku elektronicznej formy przechowywania dokumentacji kontrolnej (odwzorowanej w formie skanów), jej anonimizacja (przed udostępnieniem) wymaga przeprowadzenia stosownych działań przez pracownika (bądź pracowników) OIP.

Następnie organ wskazał, iż ustawodawca nie definiuje pojęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" żądanej informacji publicznej. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, ustawodawca przyznaje w ten sposób wyraźnie prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i ogranicza prawo do informacji publicznej. Nie wystarczy ponadto, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest istotne dla interesu publicznego. Musi być ono "szczególnie istotne". Podniósł, iż jak wskazano w orzecznictwie sądowym, podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest wykazanie, że działanie organów oraz innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie istnieje szczególny interes publiczny w udzieleniu żądanej informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem organu odwoławczego negatywna ocena funkcjonowania Państwowej Inspekcji Pracy i jej organów, której dokonuje Spółka w odwołaniu, nie oznacza, iż spełniona została w ten sposób przesłanka "szczególnej istotności żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego". Ewentualne dysponowanie przez Spółkę dokumentacją z kontroli przeprowadzonych przez nadinspektora pracy A. K. nie wywołałoby bezpośrednich skutków w sferze działania Państwowej Inspekcji Pracy; nie miałoby też wpływu na jej funkcjonowanie. Nie istnieje bowiem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wnioskowaną informacją publiczną przetworzoną, a działalnością Państwowej Inspekcji Pracy jako instytucji.

Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca spółka, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzuty naruszenia przepisów prawa tj.:

1) art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe ustalenie i uznanie przez organ rozpoznający odwołanie od decyzji OIP, że informacje publiczne o udostępnienie których wnosił podmiot skarżący stanowią informacje przetworzone, do których dostęp możliwy jest jedynie po wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego;

2) art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 17 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez uznanie, że organem Państwowej Inspekcji Pracy jest p.o. Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy, który wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej;

3) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że odmowa dostępu do informacji publicznej może być wydana przez dowolną osobę zatrudnioną w organie, bez upoważnienia do wydania decyzji, zaś decyzją jest dokument tak zatytułowany, niezależnie od tego, kto i na jakiej podstawie taką "decyzję" podpisuje,

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie udostępnienie informacji publicznej w zakresie wnioskowanym, podczas gdy powinien decyzję tę uchylić w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Wnioskowane przez skarżącą spółkę dokumenty (po modyfikacji wniosku) w postaci protokołów z kontroli (bez załączników dołączonych do nich), nakazów, wystąpień wytworzonych w roku 2014 i 2015 przez nadinspektora pracy A. K., dotyczyły bowiem danych odnoszących się do działalności organu.

Stanowisko organów zaprezentowane w treści zaskarżonej decyzji jest, w ocenie Sądu I instancji prawidłowe. Informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej, czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dokumenty wskazane przez skarżącą są informacjami publicznymi przetworzonymi, albowiem wymagają podjęcia działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania organu i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań. Okręgowy Inspektor Pracy w Warszawie wskazał, że wielkość, ilość oraz różnorodność dokumentacji z kontroli wymaga przy przetwarzaniu zaangażowania sił i środków, którymi organ obecnie nie dysponuje. Wprost organ podnosi, że "realizując żądanie wnioskodawcy, należałoby dokonać selekcji protokołów kontroli przeprowadzonych przez nadinspektora pracy A. K. w roku 2014 i 2015, wyszukać wszystkie nakazy i wystąpienia wydane przez A. K. w powyższym okresie, dokonać ich anonimizacji, a następnie tak przygotowaną dokumentację zeskanować, nagrać na nośnik informacji elektronicznej, a następnie wysłać wnioskodawcy".

Jednocześnie organy wskazują, że archiwizowanie przez Okręgowy Inspektorat Pracy w W. dokumentów w formie elektronicznej, nie jest równoznaczne z istnieniem jednego zbioru, który zawierałby całość dokumentacji z wszystkich kontroli przeprowadzonych przez inspektora pracy w okresie jego zatrudnienia, włącznie z zastosowanymi środkami prawnymi. Ponadto organy wskazały, że inspektorzy pracy przeprowadzają średnio rocznie kilkadziesiąt kontroli, co już generuje bardzo obszerną dokumentację w postaci protokołów. Wyselekcjonowanie zatem wnioskowanych informacji, jak trafnie przyjęły organy, wymagałoby znacznego nakładu pracy, bowiem konieczne byłoby zapoznanie się z treścią każdego z tych dokumentów. Taki zaś nakład pracy, jak zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, daje podstawy do zakwalifikowania żądanych informacji do kategorii informacji publicznej przetworzonej. W literaturze wskazuje się, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realne możliwości wykorzystania uzyskanych przez niego danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie mu stosownych informacji przetworzonych. Dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale także istota i charakter żądanej informacji, gdyż w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy chodzi m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Wskazywanym w literaturze interesem publicznym przemawiającym za udostępnieniem informacji przetworzonej jest m.in. poprawa działania samorządów i wspólnot lokalnych.

Nie ulega wątpliwości, zdaniem Sądu, że skarżąca nie wykazała przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Skarżąca jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą i trudno w sposób obiektywny uzasadnić, że posiadanie przez skarżącą tego rodzaju danych jakich domagała się od organów Inspekcji Pracy, mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego. Należy podzielić stanowisko organów, że dysponowanie przez skarżącą dokumentacją z kontroli przeprowadzonych przez nadinspektora pracy A. K. nie wywołałoby bezpośrednich skutków w sferze działania Inspekcji Pracy, nie miałoby też wpływu na jej funkcjonowanie. Skarżąca spółka w toku postępowania administracyjnego wzywana do wykazania owej przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" ograniczyła się zresztą do kwestionowania charakteru prawnego żądanej informacji. W działaniach skarżącej zabrakło wykazania korzyści, jaką dobro publiczne uzyska w wyniku większego niż standardowe zaangażowania organu w udostępnienie żądanej informacji. Brak również wskazania możliwości rzeczywistego i efektywnego użycia tej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 5 § 2 pkt 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w szczególności do zarzutu wydania decyzji I instancji przez nieuprawniona osobę i w związku z tym nieważnością tego rodzaju decyzji, należy podnieść, że organ przedłożył upoważnienie z dnia [...] czerwca 2016 r. do działania i załatwiania spraw w imieniu Okręgowego Inspektora Pracy w Warszawie przez G. C. jako p.o. Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy ds. Prawno-Organizacyjnych w W..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S.A z siedzibą w W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, dopuściły się naruszenia następujących przepisów postępowania: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i § 4, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającego na:

- nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego sprawy pod kątem występowania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji publicznej w sytuacji, gdy organy administracji uznawały żądaną informację za informację przetworzoną (co skarżąca spółka w dalszym ciągu kwestionuje),

- zaniechaniu przeprowadzenia przy rozpoznawaniu sprawy znanych organom z urzędu dowodów dotyczących nadinspektora pracy A. K., w tym znajdujących się w posiadaniu organów dokumentów, w tym w szczególności oświadczenia skierowanego do organu prokuratury przez Okręgowego Inspektora Pracy p. E. L. z dnia [...] marca 2016 r., z którego wynika, że Okręgowy Inspektorat Pracy w W. jest w posiadaniu znacznej ilości protokołów z kontroli innych podmiotów niż E. S.A. przeprowadzonych przez A. K., które zawierają skreślenia i odręczne poprawki i oceny występowania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego z uwzględnieniem okoliczności wynikających z tych dokumentów,

- niewykazaniu w uzasadnieniu tak decyzji organu I instancji, jak i decyzji organu odwoławczego zakresu koniecznych do przedsięwzięcia czynności wymaganych dla wykonania wniosku skarżącej spółki o udostępnienie informacji publicznej i czasu potrzebnego na ich realizację, a tym samym niewykazaniu, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w takim znaczeniu, jakie wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie,

b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana przez p.o. Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w W. G. C., bez powołania się przy wydawaniu decyzji na jakiekolwiek upoważnienie do działania w imieniu Okręgowego Inspektora Pracy w W. (a więc uprawnionego organu), co powoduje nieważność z mocy prawa tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., czego błędnie nie stwierdził organ odwoławczy a za nim również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organy administracji w toku prowadzonego postępowania dopuściły się naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego uznania (w wyniku wadliwej wykładni przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a co za tym idzie dla jej udostępnienia wymagane jest wystąpienie szczególnie istotnego interesu publicznego, jak również poprzez bezpodstawne uznanie na gruncie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że okoliczność wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy, zwalniając organy rozpoznające wniosek o udostępnienie informacji publicznej z przeprowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu wskazano, że organy administracji rozpoznając złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a za nimi również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę, bezpodstawnie uznały, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarówno konieczność dokonania anonimizacji dokumentów, jak również ich zebrania, zestawienia i zeskanowania jest niewystarczająca dla uznania danej informacji publicznej za informację przetworzoną. Pojęcie informacji publicznej przetworzonej obejmuje m. in. dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Z analizy treści wydanych w sprawie decyzji administracyjnych nie wynika w żaden sposób, aby wykonanie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej musiało się wiązać z przedsięwzięciem przez Okręgowy Inspektorat Pracy w W. nadzwyczajnych działań.

W ocenie Spółki braki kadrowe i niedociągnięcia organizacyjne po stronie organu administracji publicznej nie mogą przemawiać za uznaniem, że realizacja konstytucyjnego uprawnienia do dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia z uwagi na konieczność traktowania właściwie każdej informacji publicznej w takim przypadku za informację przetworzoną, skoro dla wypełnienia przez organ administracji publicznej obowiązku udostępnienia informacji publicznych koniecznym jest zaangażowanie dodatkowych osób oraz dokonanie zmian organizacyjnych wynikających z braków kadrowych.

W ocenie skarżącej, błędnym jest uznanie przez organy administracji, a za nimi również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego i że na organach administracji nie spoczywa w zasadzie jakikolwiek obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia tego rodzaju interesu. Z oświadczenia Okręgowego Inspektora Pracy E. L. z dnia [...] marca 2016 r., znajdującego się w posiadaniu Okręgowego Inspektoratu Pracy w W. wynika, że z dokumentacji, którą dysponuje organ wynika szereg nieprawidłowości, których dopuścił się A. K. przy sporządzeniu dokumentacji pokontrolnej. Ujawnienie tego rodzaju nieprawidłowości leży z pewnością w interesie publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Za uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzut ten opierał się na twierdzeniu o niewykazaniu w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji zakresu koniecznych do przedsięwzięcia czynności wymaganych dla wykonania wniosku skarżącej spółki o udostępnienie informacji publicznej i czasu potrzebnego na ich realizację, a tym samym niewykazaniu, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w takim znaczeniu, jakie wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił pogląd wyrażony w wielu wyrokach NSA sprowadzający się do przyjęcia, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i skanowania wielu dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji. Informację wytworzoną w ten sposób, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, należy uznać za informację przetworzoną, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Pogląd ten uznać należy za słuszny, jednakże ocena nakładu pracy niezbędnego, by zgromadzić i opracować żądaną przez stronę informację wymaga odniesienia się do konkretnych danych dotyczących ilości dokumentów podlegających analizie i opracowaniu, a także charakteru koniecznych czynności. Tylko wtedy określenie, że dana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej nie ma charakteru arbitralnego i może podlegać kontroli w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym.

Podnosząc w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, że udostępnienie żądanej informacji łączy się ze znacznym nakładem pracy, organy inspekcji pracy nie powołały się na żadne konkretne dane dotyczące ilości przeprowadzonych przez A. K. kontroli i orientacyjnej przynajmniej ilości dokumentów wygenerowanych w związku z tymi kontrolami. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że "inspektorzy pracy przeprowadzają średnio kilkadziesiąt kontroli rocznie". Skoro ta ogólna informacja nie dotyczy bezpośrednio osoby A. K. i ilości dokumentów, których miałaby dotyczyć udzielona stronie skarżącej informacja, to nie jest w istocie możliwa ocena, czy słusznie przyjęto, że żądana przez skarżącą spółkę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej.

Powyższa ocena prawna czyni przedwczesnym zarzut naruszenia prawa materialnego art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dopiero dokonanie niezbędnych ustaleń przez organy administracji i przedstawienie ich w uzasadnieniu ewentualnie wydanych decyzji pozwoli na ocenę, czy doszło do naruszenia prawa materialnego przez wadliwe uznanie, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Przedwczesnym byłoby także, wobec powyższej oceny prawnej odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących tego, czy udzielenia informacji wymaga szczególny interes społeczny. Dokonanie tej oceny będzie bowiem konieczne jedynie wówczas, gdy konkretne ustalenia organów administracji doprowadzą je do stwierdzenia, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Jeśli bowiem okazałoby się, że nakład pracy przeznaczony na opracowanie i udostępnienie skarżącej spółce żądanej informacji nie byłby nadmierny, to uznać należałoby, że mamy do czynienia z informacją prostą, do udostępnienia której przesłanka szczególnego interesu społecznego nie znajduje zastosowania.

Za nietrafny uznać należy natomiast zarzut dotyczący wydania decyzji organu I instancji przez osobę nieuprawnioną, to znaczy p.o. Zastępcę Okręgowego Inspektora Pracy w W. G. C., bez powołania się przy wydawaniu decyzji na upoważnienie do działania w imieniu Okręgowego Inspektora Pracy w W.. Sąd I instancji trafnie ocenił złożone przez organ upoważnienie udzielone przez Okręgowego Inspektora Pracy w W. G. C. do wydawania decyzji w jego imieniu na podstawie art. 268 a k.p.a. Brak powołania się na działanie z upoważnienia piastuna organu przy podpisywaniu decyzji w żadnym razie nie wpływa na ważność decyzji, która musi być oceniana z punktu widzenia rzeczywistego uprawnienia do jej podpisania. Skoro p.o. Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w W. G. C. był bezspornie upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu, to wydanie decyzji bez wyraźnego powołania się na takie upoważnienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a.

Przedstawione powyżej rozważania wskazują na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i w tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę.