Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1165/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku J. R., decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1951 r. nr [...], w części dotyczącej pkt 1 orzeczenia o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w [...], obj. [...] o pow. [...] m2, stanowiących własność J. R..

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Orzeczeniem z [...] stycznia 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w [...], obj. [...], o pow. łącznej [...] m2, stanowiące własność J. R. (pkt 1 orzeczenia).

Pismem z [...] sierpnia 2016 r. J. R. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1951 r., w części dotyczącej pkt 1 orzeczenia.

Pismem z [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało przedmiotowy wniosek według właściwości Ministrowi infrastruktury i Budownictwa.

Z akt sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...].

Stronami niniejszego postępowania nadzorczego są zatem: 1. spadkobierca poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, tj. J. R., 2. podmioty, którym obecnie przysługują do wywłaszczonej nieruchomości prawa rzeczowe o charakterze właścicielskim (własność i użytkowanie wieczyste), tj.: Województwo [...] - właściciel działki nr [...], - Teatr [...] - użytkownik wieczysty działki nr [...], - Gmina Miasta [...] - właściciel działek nr: [...],[...],[...],[...] i [...].

Dalej Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok NSA z 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/01).

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji, uregulowana w art. 127-140 kpa. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 kpa, jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Kontrolowane orzeczenie z [...] stycznia 1951 r. weszło do obrotu prawnego bowiem zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1951 r. Nr [...] poz. [...] i stało się ostateczne w skutek braku zaskarżenia (na egzemplarzu ww. orzeczenia znajduje się adnotacja, pochodząca z [...] sierpnia 1965 r., w której wskazano, że orzeczenie to jest prawomocne). Tym samym przedmiotowe orzeczenie może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kpa.

Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest, w szczególności wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami, stanowi zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, że wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (por. wyrok NSA z 26 maja 2015 r. sygn. akt ll OSK 2573/13, wyrok NSA z 7 marca 2012 r. sygn. akt l OSK 1337/11).

Stosownie do art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) – dalej zwanego "dekretem" dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Zgodnie zaś z art. 2 dekretu wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) były nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich było przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Zgodnie z treścią orzeczenia z [...] stycznia 1951 r. przedmiotowa nieruchomość o łącznej pow. [...] m2 została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej, tj. Teatr Miejski oraz przylegle do niego ulice: [...],[...], [...],[...] i [...], na skutek ustalenia, że nieruchomość była zajęta na cele użyteczności publicznej i była nieprzerwanie użytkowana na ww. cel przez Skarb Państwa - Miasto [...].

Odnosząc się do kwestii zajęcia nieruchomości na cele użyteczności publicznej Minister wskazał, że faktem powszechnie znanym jest, to że w 1942 r. [...] (przy Pl. [...], pomiędzy ul. [...] i ul. [...]) Niemcy w ramach akcji "Kraft durch Freude" (siła przez radość) zbudowali teatr dla zaspokajania potrzeb kulturalnych żołnierzy, marynarzy i lotników. Teatr przypominał swym wyglądem wielką stodołę, dlatego potocznie nazywany był "[...]".

28 marca 1945 r. [...] została wyzwolona z okupacji niemieckiej przez wojska radzieckie. Już w kwietniu 1945 r. pracownicy kultury (Urzędu Miasta [...] i [...] Wojewódzkiego Wydziału Kultury i Sztuki) objęli opiekę nad zabytkami i dziełami sztuki, w tym nad budynkami, w których prowadzono działalność kulturalną. W sierpniu 1945 r. w ,, [...]" rozpoczął działalność Teatr [...] prowadzony przez H. H.. [...] października 1945 r. odbyło się przedstawienie inauguracyjne - "Moralność Pani Dulskiej" Gabrieli Zapolskiej. W okresie swojego istnienia (1945-1946) Teatr [...] wystawił kilkanaście premier spektakli (szczegółowe informacje o liczbie spektakli i frekwencji - Program Teatru [...] w [...] z 1946, zawierający informacje dotyczące zamknięcia sezonu 1945-1946). Przez cały okres działalności siedzibą teatru była poniemiecka "[...]". W 1946 r. dyrektor teatru H. H. została odwołana. Teatr [...][...] listopada 1946 r. przekształcono w Teatr [...] pod dyrekcją l. G.. Siedzibą tego teatru w dalszym ciągu był budynek poniemieckiego teatru "[...]", aż do jego całkowitego zniszczenia w 1960 r. w skutek pożaru. W latach 1946-1951 Teatr [...] w ww. budynku wystawił kilkadziesiąt premier spektakli. W 1979 r. praktycznie w tym samym miejscu powstał budynek Teatru [...].

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że poniemiecki budynek teatru miejskiego w [...] "stodoła" położony był m.in. na ówczesnych parcelach nr [...] i [...], stanowiących własność J. R..

Pozostałe parcele, tj. parcela nr [...],[...],[...],[...] i [...] zostały zajęte pod przylegające do teatru drogi, place i skwery. Na parceli [...] położona była ul. [...] i ul. [...], na parceli [...] położona była ul. [...], na parceli nr [...] położona była ul. [...] zaś parcele nr [...] i [...] wchodziły w skład [...]. Powyższe ustalono na podstawie: mapy katastralnej z [...] września 1948 r., z której wynika, że na nieruchomości położony jest budynek Teatru [...] oraz ww. dróg, wniosku wywłaszczeniowego Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1949 r., w którym wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod teatr miejski i drogi, protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] listopada 1950 r., w którym stwierdzono, że stan na nieruchomości jest zgodny z treścią wniosku wywłaszczeniowego i mapy sytuacyjnej. W szczególności w ww. protokole potwierdzono fakt wybudowania na tej nieruchomości przez okupanta teatru (w trakcie trwania rozprawy przeprowadzono oględziny nieruchomości) oraz opinii geodezyjnej z [...] lutego 2019 r., z której wynika, że na przedmiotowej nieruchomości położony jest budynek teatru i ww. drogi.

J. R., właściciel nieruchomości położonych [...], objętych wykazem hipotecznym nr [...],[...] i [...], w piśmie z [...] marca 1947 r. skierowanym do Zarządu Miasta [...] potwierdził okoliczność wybudowania w czasie wojny na ww. nieruchomościach budynku teatru przez okupanta niemieckiego. Wskazał również, że zarząd miejski zajął przedmiotową nieruchomość po wojnie i w dalszym ciągu użytkuje wybudowany na niej budynek na cel teatru miejskiego. Nie kwestionował konieczności wykorzystania nieruchomości na cele użyteczności publicznej, lecz domagał się przyznania za przedmiotową nieruchomość nieruchomości zamiennej oraz uregulowania sprawy czynszu za bezumowne użytkowanie nieruchomości od czasu jej zajęcia do [...] stycznia 1947 r.

Fakt istnienia budynku teatru oraz dróg z nim sąsiadujących potwierdzają zdjęcia pochodzące z 1945 r. (prace porządkowe przy Pl. [...] - Archiwum Cyfrowe w [...] sygn. [...]), z 1946 r. (Państwowy Teatr [...] - [...] - zdjęcie pochodzące z portalu internetowego "fotopolska.eu") oraz z 1951 r. (fot. E. Z. pochodząca ze zbiorów Działu Teatralnego [...]), których wydruki znajdują się w aktach sprawy.

Powyższe fakty potwierdzaj również artykuły i książki: "60 lat teatru Wybrzeże" - portal Nasze Miasto.pl, "Państwowy Teatr Wybrzeże 1946-1956" pod red. Waleriana Lachnitta, "Teatr po roku 1945"- portal Encyklopedia Gdańska, "Teatry pod Kamienną Górą" i "[...] czy teatr" - portal e-teatr.pI, "Historia Teatru" - portal Teatru Muzycznego im. Danuty Baduszkowej w Gdyni, "Na początku był Gall" - portal miasta Gdańska, których wydruki znajdują się w aktach przedmiotowej sprawy.

Minister wskazał, że stan zagospodarowania tego terenu po wywłaszczeniu nie uległ zasadniczym zmianom. W miejsce zniszczonego poniemieckiego budynku teatru - "[...]" wybudowano budynek Teatru [...]. Z uwagi na znacznie większą kubaturę tego budynku część dotychczasowych ulic znalazło się pod ww. budynkiem (część ul. [...], ul. [...] i ul. [...]). Wydzielono część ul. [...] i nadano jej nazwę ul. [...], a część [...] weszło w skład Parku Rady Europy. Obecnie przedmiotowe nieruchomości w dalszym ciągu wykorzystywane są na cele wskazane w orzeczeniu wywłaszczeniowym.

W ocenie organu nadzoru nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. przez Skarb Państwa na cele użyteczności publicznej. Parcele nr [...] i [...] zostały zajęte pod Teatr [...], tj. cel użyteczności publicznej wskazany w art. 2 pkt 1 lit. f dekretu zaś parcele nr [...],[...],[...],[...] i [...] zostały zajęte przez Skarb Państwa pod ulice i place publiczne, skwery i zieleńce tj. na cel użyteczności publicznej wskazany w art. 2 pkt 1 lit. d dekretu.

Jeżeli chodzi o kwestię wprowadzenia właściciela w posiadanie w 1946 r. na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z [...] maja 1946 r. sygn. akt [...] Minister wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy brak jest protokołu (ani jakiegokolwiek innego dokumentu), który udowadniałby faktyczne wykonanie przedmiotowego postanowienia. Ponadto brak jest jakiejkolwiek informacji, aby Skarb Państwa władał przedmiotową nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy, najmu lub innego tytułu prawnego. Z treści pisma właściciela nieruchomości z [...] marca 1947 r. jednoznacznie wynika, że Skarb Państwa władał nieruchomością w latach 1945-1947 i nie uiszczał z tego tytuły jakichkolwiek opłat. Mimo przeprowadzenia sądowego postępowania w przedmiocie przywrócenia posiadania przedmiotowej nieruchomości, właściciel nie odzyskał faktycznego nad nią władania. Skarb Państwa uznawał siebie za właściciela nieruchomości (m.in. wykonywał remonty budynku po zniszczeniach wojennych, dostosowywał go do celów teatrów w nim działających, budował i remontował drogi położone na nieruchomościach, kształtował stan zagospodarowania nieruchomości).

Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów (m.in. protokołu rozprawy, wniosku wywłaszczeniowego, pisma J. R. z [...] marca 1947 r. i zdjęć) wynika w sposób jednoznaczny, że nieruchomość od momentu jej zajęcia przez Urząd Miasta [...] była zajęta i użytkowana z przeznaczeniem na teatr i pod przylegające do niego drogi i place (skwery).

Nie budzi też wątpliwości, że nieruchomości objęte wnioskiem wywłaszczeniowym zostały zagospodarowane ze środków publicznych (wystarczy porównać zdjęcie z 1945 r. z późniejszymi zdjęciami okolic [...] i Pl. [...]).

Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] pismem z [...] września 1950 r. poinformowało, że wykorzystanie przedmiotowych nieruchomości na cel wskazany we wniosku z [...] października 1949 r. jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego tej części miasta.

Nie można zatem uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 1 i 2 dekretu.

Stosownie do art. 3 ust. 1 dekretu ubiegający się o wywłaszczenie winien zgłosić wniosek do właściwego wojewody do 31 grudnia 1950 r. W aktach archiwalnych zachował się przedmiotowy wniosek Prezydenta [...] z [...] października 1949 r. (data wpływu do organu - [...] października 1949 r.), skierowany do Wojewody [...]. Wniosek został uprzednio zatwierdzony przez Miejską Radę Narodową m. [...] uchwałą podjętą [...] stycznia 1949 r., a także przez Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] kwietnia 1949 r. (w aktach archiwalnych znajduje się wyciąg z protokołu nr [...] z posiedzenia Miejskiej Rady Narodowej m. [...] oraz wyciąg z protokołu nr [...] z posiedzenia Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej). We wniosku wywłaszczeniowym wskazano, że nieruchomość była zajęta przez Gminę m. [...] na wybudowany w okresie wojny gmach Teatru [...] oraz pod przyległe ulice: [...],[...], [...],[...] i [...] i nadal była użytkowana na ten cel.

Nie można zatem uznać, by doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu do wniosku załączano tylko ogólny plan sytuacyjny, przewidziany w art. 11 § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem", natomiast dane przewidziane w pkt 2 i 3 tegoż § 1 (wyciągi z ksiąg hipotecznych i wykaz właścicieli) i art. 17 § 2 (granice i rodzaj każdej nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia, powierzchnie wyrażone w metrach kwadratowych, imiona i nazwiska właścicieli oraz tych osób trzecich, którym służą prawa rzeczowe na danej nieruchomości, z wymienieniem tych praw zgodnie z księgą hipoteczną, a w braku jej na zasadzie innych odpowiednich dokumentów) ubiegający się o wywłaszczenie przedstawiał tylko o tyle, o ile był w ich posiadaniu.

W aktach archiwalnych zachowały się załączniki do wniosku w postaci planu orientacyjnego, planu sytuacyjnego (m.in. nieruchomości stanowiących własność J. R.), odpisu ww. uchwał z [...] stycznia 1949 r. i z [...] kwietnia 1949 r., wykaz właścicieli wywłaszczonych gruntów, wykaz wierzycieli rzeczowych oraz [...] wyciągów z ksiąg hipotecznych (w tym wykazów hipotecznych nr [...],[...] i [...]). Nie można zatem uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 dekretu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu do wywłaszczenia na jego podstawie stosowano odpowiednio przepisy rozporządzenia. Zmiany opisane w art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu dotyczyły zawiadomień i doręczeń. Zawiadomienia i doręczenia do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku czynności wstępnych postępowania przygotowawczego i wywłaszczenia, przewidziane w rozporządzeniu (art. 6-25 rozporządzenia), zastąpione zostały przez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie tych ogłoszeń w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.

Obwieszczeniem z 24 sierpnia 1950 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie poinformowano strony, że wniosek wywłaszczeniowy wraz z załącznikami został wyłożony w lokalu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] do wglądu stron, które miały 14 dni na złożenie wniosków lub sprzeciwów. Przedmiotowe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach 28 sierpnia 1950 r. – 11 września 1950 r.

Z pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1950 r. wynika, że nie zostały zgłoszone żadne wnioski ani sprzeciwy. Jednocześnie organ poinformował, że wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości na cel wskazany we wniosku z [...] października 1949 r. jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego tej części miasta.

Ogłoszenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zamieszczono również w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1950 r. Nr [...], poz. [...].

Zgodnie z art. 21 rozporządzenia wojewoda (a po jego likwidacji - prezydium wojewódzkiej rady narodowej) wyznaczając rozprawę, co do wywłaszczenia, powinien zawiadomić o miejscu i terminie rozprawy co najmniej na 14 dni przedtem: wywłaszczającego, właściciela, osoby, które zgłosiły wnioski lub sprzeciwy oraz osoby trzecie, których te wnioski, sprzeciwy lub odpowiedzi na nie bezpośrednio dotyczą.

Obwieszczeniem z [...] listopada 1950 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zawiadomiło o terminie rozprawy wywłaszczeniowej przewidzianej na [...] listopada 1950 r. o godz. 9.00 w lokalu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Pismo to zostało wysłane do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...][...] listopada 1950 r. Kwerenda dokonana w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nie doprowadziła do odnalezienia przedmiotowego ogłoszenia o terminie rozprawy. Nie można również sprawdzić, czy doszło do wywieszenia zawiadomienia o rozprawie na tablicy ogłoszeń urzędowych, co stanowi kluczową okoliczność dla dokonania oceny, czy rażąco naruszono ww. przepis albowiem w aktach archiwalnych nie zachował się egzemplarz z klauzulą wskazującą na dokonanie wywieszenia odpowiednich ogłoszeń.

Minister wskazał, że zgromadzone w sprawie akta archiwalne zachowały się tylko w części, a niezachowanie się pełnych akt wywłaszczeniowych po ponad 60 latach od wydania orzeczenia nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Jednocześnie w protokole rozprawy z [...] listopada 1950 r. wynika, że obwieszczenia o terminie rozprawy zostały podane do wiadomości publicznej zgodnie z postanowieniami dekretu i prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym i w czasie trwania obwieszczeń osoby zainteresowane nie zgłosiły żadnych wniosków ani sprzeciwów.

W tych warunkach nie można uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu oraz art. 21 rozporządzenia.

Zgodnie z treścią art. 22 § 1 i 2 rozporządzenia, który miał odpowiednie zastosowanie do kontrolowanego postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu, wojewoda (a po jego likwidacji - prezydium wojewódzkiej rady narodowej) wydawał orzeczenie o wywłaszczeniu albo odmawiał jego wydania, po przeprowadzeniu rozprawy, przy czym orzeczenie wywłaszczeniowe powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, cel wywłaszczenia z określeniem rodzaju projektowanych robót oraz uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków i sprzeciwów.

Zgodnie z treścią znajdującego się w aktach archiwalnych protokołu rozprawa odbyła się [...] listopada 1950 r. Na rozprawie nie było właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Z przedmiotowego protokołu wynika, że w trakcie rozprawy odbyły się oględziny na podstawie których dokonano ustaleń faktycznych, co do nieruchomości. Przedstawiciel wnioskodawcy wskazał, że m.in. na przedmiotowej nieruchomości okupant w czasie wojny wybudował teatr. Wcześniej parcele objęte wnioskiem wywłaszczeniowym były niezabudowane. Przewodniczący rozprawy stwierdził, że stan faktyczny nieruchomości jest zgodny ze wskazanym we wniosku wywłaszczeniowym.

Treść orzeczenia z [...] stycznia 1951 r. spełnia wymogi art. 22 § 2 rozporządzenia albowiem zawiera m.in. określenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia oraz celu wywłaszczenia. W orzeczeniu wskazano dokładnie, że wywłaszczeniu podlegają nieruchomości położone w [...] objęte księgą wieczystą [...] wykaz L: [...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] m2. W orzeczeniu wskazano, że wywłaszczenie podlega na odjęciu prawa własności z dniem [...] maja 1945 r. W treści orzeczenia pouczono, że ustalenie odszkodowania nastąpi na wniosek jednej ze stron.

Orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] stycznia 1951 r. zamieszczono w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1951 r. Nr [...], poz. [...]. W aktach sprawy nie zachował się dowód obwieszczenia ww. orzeczenia na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Okoliczność, że po ponad 60 latach od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego nie odnalazły się pełne akta archiwalne dotyczące postępowania wywłaszczeniowego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że dokumenty takie nie zostały sporządzone bowiem takie domniemanie godziłoby w zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa). Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 22 § 2 rozporządzenia.

W orzeczeniu z 9 stycznia 1951 r. nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa albowiem: - nie naruszono przepisów o właściwości, brak jest dowodów na okoliczność, że rozstrzygnięto sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), - nie doszło do skierowania decyzji (orzeczenia) do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność orzeczenia nie budzi wątpliwości, - brakuje podstaw do twierdzenia, że rozstrzygnięcie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. J. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na błędnej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa; 2) art. 6 kpa polegające na błędnej wykładni pojęcia działania przez organ na podstawie przepisów prawa; 3) art. 7 kpa polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy; 4) art. 16 kpa polegające na błędnej wykładni pojęcia trwałości decyzji administracyjnej. Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji wprawdzie stwierdził, że w aktach postępowania wywłaszczeniowego brak jest dokumentów, z których wynikałby fakt zawiadomienia stron o rozprawie administracyjnej i orzeczeniu (brak ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] i brak dowodu wywieszenia ogłoszenia na tablicy ogłoszeń urzędowych), jakie wymagane były przez art. 4 ust. 1 pkt. 4 dekretu, ale niezachowanie się tych dokumentów w aktach wywłaszczeniowych po 60 latach nie może prowadzić do stwierdzenia, że czynności takich nie dokonano bowiem mogły się one niezachować w aktach.

Ponadto organ stwierdził, że na podstawie art. 16 kpa wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji w obrocie prawnym.

Zdaniem skarżącego jest to stanowisko niesłuszne i stanowi naruszenie art. 6, 7 i 16 i 156 kpa. Zasada opisana w art. 16 kpa wyraża się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Tak na przykład Dawidowicz. Ogólne postępowanie administracyjne, str. 123 lub KPA Komentarz B. Adamiak i J. Borkowski C.H Beck wydanie 13, teza 1 do art. 16. Do tych odpowiednich przepisów prawa pozwalających zmienić decyzje należy m.in. art. 156 kpa.

Art. 16 kpa nie pozwala na jakąkolwiek interpretację prawa, czy stanu faktycznego, czy też tworzenia jakichkolwiek domniemań. Skutkiem stosowania takich domniemań jest to, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy. Tego, czy czynności zawiadomienia o rozprawie i o orzeczeniu zostały dokonane, czy nie. Ustalenie stany faktycznego jest natomiast zgodnie z art. 7 kpa podstawowym obowiązkiem organu. Obowiązkiem każdego organu jest także działanie zgodne z prawem (art. 6 kpa). Niedochowanie tego obowiązku winno skutkować uznaniem decyzji za nieważną.

Jednym z podstawowych obowiązków organu jest zapewnienie stronie możliwości brania udziału w postępowaniu. W toku postępowania wywłaszczeniowego właściciel nieruchomości wywłaszczonej został tego prawa pozbawiony. To, czy on mógłby się bronić przed wywłaszczeniem, czy nie i w jakim zakresie, nie ma znaczenia.

Brak reakcji organu rozpatrującego wniosek w trybie art. 156 kpa jest także naruszeniem zasady wyrażonej w art. 6 kpa.

Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w aktach wywłaszczeniowych nie ma żadnych informacji o tym, że uległy zniszczeniu, uszkodzeniu, czy nie zachowały się w całości lub zaginęły. Można nawet powiedzieć, że prowadzono je bardzo skrupulatnie. Przy dokonywaniu innych czynności (zawiadomieniu o wszczęciu postępowania) zachowały się dokładne informacje o dokonaniu ogłoszeń i o wywieszeniu informacji. Przepisy proceduralne zawarte w dekrecie (zawiadomienie właściciela nieruchomości wywłaszczanej poprzez ogłoszenie, czy wywieszenie na tablicy ogłoszeń), w świetle współczesnych norm prawnych demokratycznego państwa prawa, byłoby uznane za niedopuszczalne-niekonstytucyjne.

Akceptowanie zatem nieprzestrzegania i tak "niesprawiedliwych" przepisów należy uznać za niedopuszczalne. Adres J. R. (właściciela nieruchomości wywłaszczonej) był znany urzędowi na wniosek którego toczyło się wywłaszczenie. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia jest opisana jego korespondencja z władzami miasta dotycząca tejże nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Uczestnik postępowania Gmina Miasto [...] w piśmie z [...] września 2019 r. wniosła o oddalenie skargi. Gmina wskazała, że skarżący w treści skargi nie wyjaśnił na czym polega – jego zdaniem – naruszenie przez Ministra art. 6, art. 7, art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Gmina podzieliła stanowisko organu nadzoru, że wadę nieważności trzeba wykazać, ponieważ istnieje domniemanie prawidłowości i legalności decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa). Poza tym postępowanie nieważnościowe służy do eliminacji wad decyzji, a nie wad postępowania. W tym drugim przypadku właściwa jest instytucja wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 286/99).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Zacząć należało od tego, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa musi wiązać się z oczywistym naruszeniem prawa i skutkami tego naruszenia, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Dodatkowo znaczenie ma charakter naruszonego przepisu, ponieważ nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, tj. takim, które bez większych zabiegów interpretacyjnych pozwala wysnuć wniosek, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia). Taki stan rzeczy musi zostać wykazany w sposób bezsporny. Dopiero wówczas może dojść do przełamania wynikającej z art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej stabilność obrotu prawnego.

Wobec tego, że stwierdzenie nieważności mogą powodować jedynie najcięższego kalibru wady decyzji w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II GSK 902/09, wyrok NSA z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 372/10).

Trzeba też wskazać, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 kpa). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Warto dodać, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 wskazano, że zasadniczo w art. 156 kpa opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 kpa.

Mając na uwadze naturę sankcji nieważności decyzji Sąd uznał, że w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1951 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w [...], objętych [...] o łącznej pow. [...] m2 (pkt 1 orzeczenia), zostało przez organ nadzoru w sposób dostateczny wykazane, że kwestionowane orzeczenie w tej części nie zawiera wad nieważności z art. 156 § 1 kpa, w szczególności, wady rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jak trafnie wskazał Minister Inwestycji i Rozwoju kwestionowane orzeczenie zostało wydane w trybie dekretu. Art. 1 ust. 1 dekretu przewidywał, że dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.

Z kolei z art. 2 dekretu wynikało, że wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć mogło tylko tych nieruchomości, które: 1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej, 2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Z treści kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego (pkt 1 osnowy) wynika, że nieruchomości zapisane w księdze wieczystej [...][...] o łącznej pow. [...] m2 (obejmujące parcele nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]) stanowiące przed wywłaszczeniem własność J. R. zostały zajęte w okresie II wojny światowej na cel użyteczności publicznej, tj. pod budowę budynku teatru (art. 2 pkt 1 lit. f dekretu) oraz pod przyległe ulice: [...],[...], [...],[...] i [...] (art. 2 pkt 1 lit. d dekretu).

Poza sporem jest to, że przeznaczenie części spornego gruntu pod budowę budynku teatru, w czasie wojny 1939-1945, w dacie wywłaszczenia ([...] maja 1945 r.) i w dacie wejścia w życie dekretu ([...] kwietnia 1948 r.), realizowało cel użyteczności publicznej (art. 320 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli – Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.).

Z wniosku z [...] października 1949 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, który został złożony w terminie z art. 3 ust. 1 dekretu (w 1949 r.) wynika bowiem, że sporne nieruchomości zostały zajęte w okresie wojny 1939-1945 r. pod budowę gmachu teatru miejskiego oraz pod przyległe ulice: [...],[...], [...],[...] i [...] oraz że są nadal użytkowane na te cele użyteczności publicznej. Wnioskodawca wskazał, że wywłaszczenie będzie polegało na odjęciu prawa własności na rzecz Gminy Miasta [...].

Z treści wniosku wywłaszczeniowego (pochodzącego od jednostki samorządu terytorialnego) wynika, że został on zatwierdzony przez Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej na posiedzeniu [...] kwietnia 1949 r., a więc zgodnie z wymogiem zawartym w art. 3 ust. 2 dekretu.

Do wniosku zostały załączone: 1. plany sytuacyjne wywłaszczanych gruntów, 2. plan orientacyjny, 3. wyciągi hipoteczne, 4. wykaz właścicieli wywłaszczanych gruntów, 5. wykaz wierzycieli rzeczowych, 6. odpis uchwały Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1949 r. o wystąpieniu z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz odpis uchwały Prezydium [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] kwietnia 1949 r. o zatwierdzeniu uchwały MRN w [...] (kopia mapy katastralnej nieruchomości z wykazu L: [...],[...],[...], uwierzytelnione odpisy z ksiąg wieczystych tom [...] wykaz L: [...],[...],[...], wykaz właścicieli wywłaszczonych gruntów, wykaz obciążeń hipotecznych i praw osób trzecich, odpisy ww. uchwał obejmujące wyciągi z protokołów nr [...] i [...] - w aktach sprawy).

Z zebranych w sprawie materiałów dotyczących historii Teatru [...] i Teatru [...] oraz pisma J. R. z [...] marca 1947 r. wynika, że na przedmiotowym gruncie Niemcy pobudowali w czasie wojny prowizoryczny teatr garnizonowy, gdzie organizowano występy rewiowe. Teatr był nazywany potocznie "[...]". Od jesieni 1945 r. nosił nazwę Teatr [...], a następnie w sezonie 1946/47 Teatr [...], od sezonu 1948/49 Państwowy Teatr "[...]". Teatr działał do 1960 r., kiedy doszczętnie spłonął budynek.

Niewątpliwie w okresie wojny 1939-1945 i w dniu wejścia w życie dekretu (16 kwietnia 1948 r.) Gmina Miejska w [...] władała spornymi nieruchomościami.

Rację ma Minister, że co prawda postanowieniem z [...] maja 1946 r. sygn. akt [...] Sąd Grodzki w [...] postanowił o wprowadzeniu J. R. w posiadanie nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych Lwh: [...],[...],[...], jednakże z pisma J. R. z [...] marca 1947 r. wynika, że orzeczenie to nie zostało przez niego wykonane. Z treści pisma z 1947 r. wynika, że J. R. miał świadomość wykorzystywania przez Miasto [...] spornego terenu w czasie wojny 1939-1945 i po wojnie na działalność teatralną. Dlatego też J. R. domagał się od Zarządu Miasta [...] przyznania nieruchomości zamiennych, a także uregulowania sprawy czynszu za użytkowanie gruntu pod teatrem, do czasu otrzymania gruntów zamiennych.

Fakt istnienia dróg w sąsiedztwie budynku teatru w czasie wojny 1939-1945 i po wojnie potwierdza materiał zdjęciowy i mapowy. Materiały dotyczące historii Teatru Muzycznego w [...] wskazują np., że ul. [...] w czasie wojny 1939-1945 nosiła nazwę [...] i [...].

Zatem rację ma Minister Inwestycji i Rozwoju, że zostały spełnione wymogi dotyczące dopuszczalności wywłaszczenia z art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 lit. d i f i pkt 2 dekretu oraz wymogi formalne z art. 3, art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 dekretu.

Pismem z [...] sierpnia 1950 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe, jak tego wymagał art. 12 § 1 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] września 1950 r. Nr [...] pod poz. [...], a więc z zachowaniem trybu z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu. Obwieszczenie znajduje się w aktach sprawy i spełnia wymogi z art. 14 § 1 i 2 rozporządzenia. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wywieszone było także na tablicy ogłoszeń w siedzibie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w okresie od [...] sierpnia do [...] września 1950 r. (pismo Prezydium MRN w [...] z [...] września 1950 r.), a więc zgodnie z art. 14 § 3 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu. Żadne wnioski i sprzeciwy nie wpłynęły do organu gminnego.

Orzeczenie o wywłaszczeniu z [...] stycznia 1951 r. zawiera niezbędne dane, o których mowa w art. 22 § 2 rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu. Wskazuje przedmiot i rozmiar wywłaszczenia (nieruchomości zapisane w księgach wieczystych m. [...], Lwh: [...],[...],[...] o pow. [...] m2), cel wywłaszczenia (pod budowę gmachu teatru, pod ulice) i kto jest beneficjentem wywłaszczenia (Skarb Państwa). Wskazanie jako beneficjenta wywłaszczenia Skarbu Państwa, a nie Gminy Miejskiej [...] (jednostki samorządu terytorialnego) wynikało z tego, że z dniem [...] kwietnia 1950 r. zniesione zostały związki samorządu terytorialnego i ich mienie przejęło Państwo (art. 32 w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej – Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.).

Orzeczenie wywłaszczeniowe zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] marca 1951 r. Nr 6 pod poz. 25, a więc zgodnie z trybem z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu. Orzeczenie to w części orzekającej w pkt 1 (w zakresie dotyczącym spornych nieruchomości) nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne po upływie 14 dni od jego opublikowania (art. 25 § 2 rozporządzenia).

Rację ma Minister twierdząc, że kwestionowane orzeczenie z 9 stycznia 1951 r. nie zawiera innych wad nieważności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 kpa.

Orzeczenie to zostało wydane przez organ właściwy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Pierwotnie organem właściwym do orzekania w sprawach wywłaszczeniowych był, zgodnie z art. 3 § 1 rozporządzenia, właściwy miejscowo wojewoda. Kompetencje wojewodów przejęły zaś - stosownie do art. 37 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) - prezydia wojewódzkich rad narodowych.

Orzeczenie wywłaszczeniowe weszło do obrotu prawnego i nadawało się do wykonania. Na jego podstawie dokonano [...] listopada 1965 r. wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej m. [...][...].

Tyle udało się ustalić, rozpatrzyć i ocenić w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, w tym na podstawie archiwalnych materiałów o zawartości dostępnej po ponad 60 latach od daty wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w szczególności kwestii niezawiadomienia J. R. w drodze publicznego ogłoszenia o wyznaczeniu rozprawy Sąd zwraca uwagę, że obowiązujące w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego ogólne przepisy o wywłaszczeniu przewidywały, że w przypadku, gdy orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczyło większej liczby osób (taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) jego treść mogła być podana do wiadomości zainteresowanych za pomocą obwieszczeń we właściwych gminach (art. 25 § 1 rozporządzenia).

Jednakże w tym zakresie dekret wprowadził istotną różnicę. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu zawiadomienie i doręczenie do rąk właściciela lub posiadacza nieruchomości w toku postępowania uregulowanego w art. 6-25 rozporządzenia zastąpiono ogłoszeniem w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i przez wywieszenie odpisu tego ogłoszenia w siedzibie właściwego zarządu gminnego lub miejskiego.

Zdaniem Sądu taka zmiana świadczyła o tym, że skutek doręczenia należało wiązać z ogłoszeniem treści orzeczenia o wywłaszczeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, a nie z wywieszeniem odpisu tego ogłoszenia w siedzibie miejskiej rady narodowej.

Taki wniosek wzmacnia regulacja z art. 24 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) – dalej zwanego "rpa". W tym przepisie normodawca wskazał, że w przypadku braku możliwości doręczenia zawiadomienia odbiorcy poprzez bezpośrednie oddanie do rąk tegoż odbiorcy lub jego zastępcy prawnego, adresata pisma zawiadamia się poprzez obwieszczenie w urzędzie wysyłającym oraz dwukrotne ogłoszenie w gazecie rządowej. W tym przypadku doręczenie ma skutek w dniu drugiego ogłoszenia.

Takie stanowisko potwierdza też art. 83 rpa, wiążąc rozpoczęcie terminu do wniesienia odwołania z samym ogłoszeniem, a nie dodatkowym wywieszeniem odpisów ogłoszenia.

Zdaniem Sądu z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu oraz art. 24 ust. 3 i art. 83 rpa wynika więc, że prawodawca dał priorytet doręczeniu w publikatorach rangi wojewódzkiej, w tym pierwszym przypadku publikatorowi urzędowemu.

W aktach sprawy znajduje się protokół rozprawy wywłaszczeniowej, która odbyła się w gmachu Prezydium MRN w [...][...] listopada 1950 r. Faktem jest, że z nadesłanych archiwalnych dokumentów sprawy wywłaszczeniowej nie wynika, aby o terminie rozprawy zawiadomiono właściciela J. R. poprzez ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Z treści protokołu rozprawy wynika jedynie, że obwieszczenie o rozprawie z [...] listopada 1950 r. zostało ogłoszone w sposób przewidziany prawem.

Tym niemniej nie można w sposób niewątpliwy wykazać, że w sprawie nie miało miejsce publiczne ogłoszenie o wyznaczeniu rozprawy, skoro organ dysponuje jedynie materiałem archiwalnym z akt wytworzonych ponad 60 lat temu. Nie wiadomo jakie jeszcze dokumenty w rzeczywistości zawierały w 1950 r. oryginalne akta wywłaszczeniowe, poza tymi, które udało się pozyskać.

Sąd zwraca uwagę, że orzeczenie o wywłaszczeniu miało charakter zbiorczy, dotyczyło wielu nieruchomości. Na przestrzeni lat akta te mogły być rozłączane i wypożyczane podmiotom zewnętrznym na użytek innych spraw. Wobec tego nie jest pewne jaką zawartość miały akta wywłaszczeniowe w dacie wydawania orzeczenia o wywłaszczeniu.

Nawet jednak gdyby uznać, że o rozprawie wywłaszczeniowej nie zostali zawiadomieni właściciele wywłaszczanych nieruchomości w drodze publicznego ogłoszenia, to należało zaakceptować stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że naruszenie tego rodzaju nie miałoby charakteru "rażącego" naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu. W niniejszej sprawie J. R. nie miał zastrzeżeń do przesłanek warunkujących wywłaszczenie. Nie wniósł odwołania od orzeczenia o wywłaszczeniu.

Co istotne art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu miał charakter proceduralny. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało skutecznie wszczęte i zostały spełnione materialnoprawne przesłanki wywłaszczenia, to brak publicznego ogłoszenia o wyznaczeniu rozprawy byłby istotnym uchybieniem procedurze wywłaszczeniowej, ale nie "rażącym". Wada ta nie miałaby bowiem wpływu na wynik sprawy wywłaszczeniowej (treść orzeczenia o wywłaszczeniu). Zatem nie byłoby to szczególne ciężkie (kwalifikowane) naruszenie prawa, skoro orzeczenie wywłaszczeniowe i tak byłoby merytorycznie poprawne. Skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia w zestawieniu z charakterem naruszonego przepisu świadczyłyby o tym, że naruszenie prawa wynikające z braku publicznego ogłoszenia o wyznaczeniu rozprawy przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu miałoby mniejszą wagę, aniżeli zasada trwałości decyzji administracyjnej wynikająca z art. 16 § 1 kpa, skoro orzeczenie o wywłaszczeniu jest merytorycznie poprawne.

Poza tym zarzut dotyczący braku dowodów o dokonaniu publicznego ogłoszenia o wyznaczeniu rozprawy wiąże się z kwestią nienależytego zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, a więc z okolicznościami mogącymi ewentualnie stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nieważnościowej nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 6, art. 7 i art. 16 kpa. Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Właściwie zinterpretował art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 kpa. Jeżeli chodzi o ocenę materiału dowodowego przez Ministra, to - zdaniem Sądu - nie narusza ona standardów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Również motywy rozstrzygnięcia podane zostały w sposób zgodny z art. 107 § 3 kpa.

Uwzględniając specyfikę postępowania wyjaśniającego w sprawie nadzorczej trzeba wskazać, że organ nadzoru winien ustalić, czy w świetle zebranego materiału dowodowego (w tym przede wszystkim materiału, którym dysponował organ wydając orzeczenie w trybie zwykłym), kwestionowane orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności z art. 156 § 1 kpa.

Minister ten obowiązek wykonał – w ocenie Sądu – należycie. Podnoszone w skardze okoliczności nie zaprzeczyły stanowi faktycznemu i prawnemu jaki był podstawą wydania orzeczenia wywłaszczeniowego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie dopatrzył się uchybień organu nadzoru, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi.

Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.