Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 552/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10. art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 17, art. 18. art. 19
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 1 lipca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 roku sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej w T. kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 552/08

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr[...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1998r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz na podstawie art. 17 ust. 1, art. 18, art. 19 ust. 1, 2, 4 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002 str. 1, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463) oraz w oparciu o protokoły z kontroli sanitarnych przeprowadzonych w dniach 19.02.2008r. i 27.02.2008r. w Centrum Dystrybucyjnym "A" Sp. z o. o., sp. k., zlokalizowanym w miejscowości D., ul. A. [...]S., nakazał zapewnić identyfikację przyjmowanych środków spożywczych do Centrum Dystrybucyjnego "A" sp. z o. o., sp. k. – D., ul. dystrybuowanych [...] i dystrybuowanych do sklepów sieciowych poprzez uwidocznienie w dokumentacji dostaw obejmujących produkty tylko z jednym terminem przydatności i/lub datą minimalnej trwałości oraz numerem partii. Organ zakreślił jednocześnie termin wykonania obowiązku do dnia 30 września 2008 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w związku z powiadomieniem alarmowym nr 2008/01 z dnia 08.02.2008r., przesłanym przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L., dot. stwierdzenia zmian organoleptycznych w makaronie świderki "FUSILLI" oznakowanym datą minimalnej trwałości 02.07.2009 r., którego odbiorcą było w/w Centrum Dystrybucyjne, przeprowadzona została stosowna kontrola. Z dokumentacji okazanej podczas kontroli wynikało, iż makaron "FUSILLI" oznakowany datą minimalnej trwałości 02.07.2009 r. nie został przyjęty do magazynu, a dostawy obejmowały przedmiotowy produkt z innymi datami minimalnej trwałości m.in. 12.07.2009r., 13.07.2009r., 17.07.2009r., 22.07.2009r., 23.07.2009r., 24.09.2009r. Zgodnie z pismem przesłanym drogą elektroniczną przez przedstawiciela "A" S., w oparciu o własną procedurę przyjęcia towaru nie zarejestrowano partii produktu oznakowanego datą minimalnej trwałości 02.07.2009r., a najbliższą zarejestrowaną datą minimalnej trwałości była data 12.07.2009r. i dla tej partii produktu ustalono listę dystrybucji. Organ podniósł, iż w wyniku dalszych działań okazało się, że zakwestionowany makaron świderki "FUSILLI", oznakowany datą minimalnej trwałości 02.07.2009r., został stwierdzony m.in. w sklepie "A" Nr [..] w Ł., ul. Limanowskiego [...], mimo, iż nie był zamieszczony na przekazanej wcześniej liście dystrybucji. Podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 27.02.2008r. dokonano szczegółowej analizy dokumentacji umożliwiającej identyfikowanie dostawcy żywności do odbiorcy i stwierdzono, iż zgodnie z obowiązującą procedurą przyjęcia towaru na wejściu do magazynu Centrum Dystrybucyjnego "A" Sp. z o.o., sp. k. rejestrowane były dostawy poprzez sprawdzenie metodą wyrywkową co najmniej 20% przywożonego towaru i wpisywanie daty minimalnej trwałości/terminu przydatności do spożycia w następujący sposób: jeżeli w dostawie znajdują się środki spożywcze posiadające różne terminy przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, to w rejestrze wpisywany jest towar oznakowany najkrótszym terminem przydatności do spożycia lub datą minimalnej trwałości dla całej przyjętej dostawy. Taka sama zasada obowiązuje w przypadku, gdy dostawa składa się z palet, na których składowany jest dany produkt z uwzględnieniem rozdziału na poszczególne terminy przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości (dot. przypadku gdy na danej palecie znajduje się produkt oznakowany tylko jednym terminem przydatności do spożycia lub datą minimalnej trwałości).

W tak ustalonym stanie faktycznym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. uznał, iż sposób postępowania Centrum Dystrybucyjnego "A" Polska z przyjmowanymi do magazynu środkami spożywczymi nie zapewnia rejestrowania każdej przyjętej partii danego produktu, a tym samym uniemożliwia wskazanie do jakiego sklepu został dystrybuowany produkt z określonym terminem przydatności do spożycia lub datą minimalnej trwałości, do czego zobowiązują przedsiębiorcę przepisy art. 18 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1 Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463). Podniesiono, iż obecnie jedna dostawa obejmuje różne daty minimalnej trwałości i numery partii, a wdrożony system monitorowania ruchu nie zapewnia zidentyfikowania konkretnej partii, co przy konieczności wycofywania tylko określonej partii produktu jest niezbędne. Organ I instancji wskazał, iż w przypadku kiedy ten sam typ produktu jest wielokrotnie dostarczany do podmiotu sama rejestracja nazwy dostawcy i rodzaju produktu nie spełni wymogu monitorowania.

Ponadto, organ wskazał, iż zgodnie z art. 19 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 jeżeli podmiot działający na rynku spożywczym uważa lub ma podstawy, aby sądzić, że środek spożywczy przez niego przywożony, wyprodukowany, przetworzony, wytworzony lub rozprowadzany nie jest zgodny z wymogami w zakresie bezpieczeństwa żywności, natychmiast rozpocznie postępowanie w celu wycofania danej żywności z rynku, na którym ta żywność przestała znajdować się pod jego bezpośrednią kontrolą jako początkowego podmiotu działającego na rynku spożywczym i powiadomi o tym właściwe władze. W przypadku, gdy produkt mógł dotrzeć już do konsumenta, operator skutecznie i dokładnie poinformuje konsumentów o przyczynach jego wycofania i w razie konieczności odbierze od konsumentów produkty już im dostarczone, jeżeli inne środki nie byłyby wystarczające do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 ww. rozporządzenia podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. podkreślił, iż podczas przeprowadzonych kontroli "A" Sp. z o. o., sp. k nie spełnił w/w obowiązku w Centrum Dystrybucyjnym "A" Polska Sklepy Spożywcze Sp. z o. o., sp. k D., ul. B. [...] i dlatego konieczne było nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakreślonym terminie.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła Spółka "A" Polska Sklepy Spożywcze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 1 i 3 oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 17 ust. 1, art. 18, art. 19 ust. 1, 3, 4 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, iż w jej ocenie przedmiotowa decyzja jest oczywiście bezzasadna, gdyż żaden z przepisów wskazanych jako podstawa decyzji nie nakłada na Spółkę obowiązku ustalonego przez organ I instancji. W ocenie Spółki, art. 18 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. przewiduje jedynie, iż podmioty działające na rynku spożywczym powinny móc zidentyfikować każdą osobę, która dostarczyła im środek spożywczy (pkt 2), co w oczywisty sposób jest przez Spółkę realizowane. Ponadto zdaniem Spółki, w przedmiotowym art. 18 wskazany jest jedynie obowiązek dotyczący możliwości identyfikacji przedsiębiorstw, do których są przekazywane produkty (pkt. 3). W przypadku strony skarżącej towar z Centrum Dystrybucyjnego jest przekazywany jedynie do sklepów należących do Spółki. Zatem Spółka ma pełną możliwość wycofania towaru nie spełniającego wymogów w zakresie bezpieczeństwa żywności.

W ocenie Spółki, firma "A" w pełnym zakresie, a nawet w sposób wykraczający poza wymogi prawne, zapewnia wycofanie z obrotu żywności niespełniającej wymogów w zakresie bezpieczeństwa żywności, a przepisy Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 nakazują zapewnienie możliwości wycofania takiej żywności z rynku, bez wskazywania sposobu realizacji tego obowiązku. Poprzez fakt, iż sklepy, do których przekazywany jest towar, należą do Spółki, istnieje najskuteczniejsza możliwość takiego działania ze strony Spółki, a w przypadku sygnałów o istnieniu w obrocie żywności nie spełniającej wymogów w zakresie bezpieczeństwa żywności informacja taka jest przekazywana do wszystkich sklepów w celu sprawdzenia, czy nie znajduje się tam zakwestionowany towar, czy też partia towaru. Takie działanie, zdaniem strony, w sposób najpełniejszy zabezpiecza zdrowie konsumentów, ograniczając pomyłki co do zakresu dystrybucji danego produktu. Dodatkowo Spółka wskazała, iż organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na wytyczne Komisji Europejskiej dot. Interpretacji rozporządzenia (WE) nr 178/2002, które nie stanowią źródła prawa i nie są w żaden sposób prawnie wiążące, co jednoznacznie wynika z wprowadzenia do tych wytycznych.

Ponadto w ocenie Spółki, nakaz zawarty w decyzji nie ma oparcia w przepisach prawa i jest niejasny co do treści. Wbrew art. 107 k.p.a. decyzja nie określa jasno i klarownie treści nakazu, tak aby adresat decyzji mógł go wykonać. Zdaniem Spółki sformułowanie zawarte w decyzji: "uwidocznienie w dokumentacji dostaw obejmujących produkty tylko z jednym terminem przydatności i/lub datą minimalnej trwałości oraz numerem partii" w oczywisty sposób nie spełnia tych kryteriów.

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 18 w związku z art. 17 ust. 1, art. 19 ust. 1, 2 i 4 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i nakazał zapewnić skuteczne monitorowanie żywności poprzez identyfikację każdej partii środka spożywczego przyjmowanej do Centrum Dystrybucyjnego "A" Sp. z o.o., sp. k- D. ul. A [...] i dystrybuowanej do sklepów sieciowych w sposób umożliwiający stronie, a także organom urzędowej kontroli żywności natychmiastowe ustalenie odbiorcy (sklepu) każdej partii dystrybuowanego produktu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż sposób identyfikacji towaru prowadzony w Centrum Dystrybucyjnym "A" Sp. z o.o., sp. k., polegający na tym, że jedna dostawa towaru obejmuje różne daty minimalnej trwałości i numery partii, a wdrożony system monitorowania ruchu nie zapewnia zidentyfikowania konkretnej partii, sprawia, iż brak jest możliwości wskazania do jakiego sklepu sieci "A" Sp. z o.o., sp. k. została dystrybuowana zakwestionowana partia towaru. Może to w konsekwencji doprowadzić do sytuacji, że partia towaru szkodliwa dla zdrowia lub życia człowieka, która powinna zostać natychmiast wycofana z obrotu handlowego, pozostaje nadal w sprzedaży przez okres ustalania (poszukiwania) sklepu, do którego została dostarczona. W ocenie organu odwoławczego, przyjęty przez Spółkę system identyfikacji nie daje możliwości prawidłowego skontrolowania przez organy urzędowej kontroli żywności, czy cała zakwestionowana partia produktu została niezwłocznie wycofana z obrotu handlowego. Powołując się na treść art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 21.12.2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) organ wskazał, iż partia produkcyjna oznacza określoną ilość artykułu rolno - spożywczego wyprodukowanego, przetworzonego, lub zapakowanego w praktycznie takich samych warunkach. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wskazał, iż ocena dokonana przez organ I instancji jest zgodna z wytycznymi Komisji Europejskiej do interpretacji przepisów rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że ww. wytyczne wbrew stwierdzeniom strony skarżącej nie zostały powołane jako podstawa wydania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia[...] r. znak: [...].

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. podkreślił, że Centrum Dystrybucyjne "A" Sp. z o.o., sp. k w oparciu o własną procedurę przyjęcia towaru nie potrafiło zidentyfikować zakwestionowanej partii produktu oznakowanej datą minimalnej trwałości 02.07.2009 r. i objętej powiadomieniem alarmowym Nr 2008/01 z dnia 08.02.2008 r. Dopiero na skutek dalszych działań przeprowadzonych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego okazało się, że zakwestionowany makaron świderki "FUSILLI" oznakowany datą minimalnej trwałości 02.07.2009r. został stwierdzony w sklepie A nr [...]w Ł. przy ul.B [...], który nie był zamieszczony na przekazanej przez Centrum Dystrybucyjnego "A" Sp. z o.o., sp. liście sklepów, do których towar miał być dostarczony. Zdaniem organu, taka sytuacja nie może mieć miejsca, gdyż system monitorowania środków spożywczych powinien być tak opracowany, aby umożliwiał natychmiastową reakcję na informację o stwierdzeniu w obrocie zakwestionowanej partii produktu, nie by wymagał żmudnych i czasochłonnych poszukiwań.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że po zapoznaniu się z zarzutami strony zawartymi w odwołaniu oraz po przeanalizowaniu treści rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, uznał, że zaskarżona decyzja nie określiła jasno i klarownie treści nakazu, tak aby adresat decyzji mógł go wykonać i dlatego w tej części decyzja organu I instancji została uchylona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik "A" sp. z o.o. spółka komandytowa zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieprecyzyjne sformułowanie obowiązku w sentencji decyzji, jak również nieprecyzyjne jej uzasadnienie, art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej decyzji oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 roku ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności poprzez przyjęcie, iż realizacja obowiązków określonych w art. 18 Rozporządzenia może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie wytycznych Komisji Europejskiej do interpretacji przepisów rozporządzenia, art. 18 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż powyższy przepis nakłada na skarżącego obowiązek wskazania do jakiego punktu sprzedaży (sklepu) została dystrybuowana określona partia towarów, art. 17, 18 i 19 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że przepisy te nakładają na skarżącego obowiązek stworzenia systemu monitorowania żywności, umożliwiającego organom urzędowej kontroli żywności ustalenie odbiorcy (sklepu) każdej partii dystrybuowanego produktu, a w konsekwencji naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez działanie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. w powyższym zakresie bez podstawy prawnej. Strona zarzuciła również organom sanitarnym wadliwość ustaleń faktycznych polegającą na: a/ błędnym przyjęciu, że stosowany u skarżącego system monitorowania żywności nie umożliwia natychmiastowej reakcji na otrzymaną przez skarżącego od urzędowych organów kontroli żywności informację o stwierdzeniu w obrocie zakwestionowanej partii produktu i w konsekwencji, że ustalenie miejsca przechowywania zakwestionowanej partii produktu wymaga żmudnych i czasochłonnych poszukiwań, b/ błędnym przyjęciu, że stosowany u skarżącego system monitorowania żywności nie zapewnia możliwości prawidłowego skontrolowania przez organy urzędowej kontroli żywności czy cała zakwestionowana partia produktów została niezwłocznie wycofana z obrotu handlowego, c/ błędnym ustaleniu, iż stosowany u skarżącego system monitorowania żywności nie zapewnia prawidłowego monitorowania żywności, gdyż nie umożliwia zidentyfikowania partii towaru objętego powiadomieniem alarmowym.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego do niego rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargę należało uwzględnić z przyczyn, które zostaną wskazane poniżej.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż jako podstawę materialnoprawną swojego działania organ wskazał art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), zobowiązujący organy sanitarne do egzekwowania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Nie ulega wątpliwości, iż wydając decyzję w oparciu o powyższy przepis organ w pierwszym rzędzie powinien wskazać, jakie wymagania higieniczne i zdrowotne zostały przez stronę naruszone i sformułować nakaz usunięcia stwierdzonych uchybień w taki sposób by decyzja nadawała się do wyegzekwowania.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ tego nie uczynił.

Zarówno w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., jak i decyzji zaskarżonej, powołany został art. 17, 18 i 19 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.02.31.1 ze zm.). Przepisy powyższe zostały zacytowane i szeroko omówione przez organy inspekcji sanitarnej obu instancji, jednak z uzasadnienia ich decyzji nie wynika, czy podstawą działania tych organów w niniejszej sprawie było stwierdzenie naruszenia przez "A" sp. z o.o. spółka komandytowa któregoś z powołanych wyżej przepisów - jeżeli tak to którego, czy też przepisy te stanowiły jedynie podstawę do określenia wskazanego w decyzji nakazu. W zaskarżonej decyzji, poza brakiem wskazania konkretnych przepisów higienicznych i sanitarnych jakie zostały przez stronę naruszone, w ogóle brak jest nawet ogólnego stwierdzenia odnoszącego się do faktu naruszenia przez Spółkę przepisów higienicznych czy też sanitarnych.

Sąd zgodził się także ze stroną skarżącą, że obowiązek nałożony na "A" sp. z o.o. spółka komandytowa zaskarżoną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. jest nieprecyzyjny i daje możliwość różnej interpretacji. Organ nakazał stronie zapewnić skuteczne monitorowanie żywności poprzez identyfikację każdej partii środka spożywczego przyjmowanego do Centrum Dystrybucyjnego "A"Sp. zoo, sp. k. – D., ul. A. [...] i dystrybuowanej do sklepów sieciowych w sposób umożliwiający stronie, a także organom urzędowej kontroli żywności natychmiastowe ustalenie odbiorcy (sklepu) każdej partii dystrybuowanego produktu. Takie sformułowanie, w ocenie Sądu, uniemożliwia jednoznaczne i precyzyjne stwierdzenie jakie konkretnie działania winna podjąć strona skarżąca, aby wskazany przez organ inspekcji sanitarnej skutek został osiągnięty. Zwłaszcza, w kontekście zarzutów podnoszonych przez Spółkę w toku postępowania administracyjnego, iż stosowny przez nią system monitorowania żywności umożliwia pełną kontrolę przemieszczania się żywności dystrybuowanej przez Centrum Dystrybucyjnego "A". Żywność jest bowiem dystrybuowana jedynie w ramach struktury organizacyjnej Skarżącego (sieci sklepów "A"), a Skarżący ma pełną kontrolę nad punktami sprzedaży żywności. Spółka podkreślała, iż przy obecnie stosownym systemie monitorowania żywności może w każdym momencie sprawdzić stan żywności w danym punkcie sprzedaży i podjąć ewentualne działania, zgodne z żądaniami organów urzędowej kontroli żywności. Istotą sporu nie jest zatem fakt, że strona skarżącą w ogóle nie prowadzi systemu monitorowania żywności lecz okoliczność, iż w ocenie organów sanitarnych system stosowny przez Spółkę jest nieskuteczny. Jeżeli tak, to z nakazu powinno wynikać wprost jakie przepisy higieniczno – sanitarne zostały przez Spółkę takim działaniem naruszone i jakie konkretne czynności powinna podjąć, aby stosowny przez nią system monitorowania był skuteczny oraz co organ rozumie pod pojęciem "skuteczności". Skoro bowiem strona skarżąca uważa, że prowadzony przez nią system taką skuteczność zapewnia, organ inspekcji sanitarnej winien wykazać, iż faktycznie tak nie jest. Tymczasem ocena systemu monitorowania żywności dokonana została u strony skarżącej wyłącznie w kontekście powiadomienia alarmowego Nr 2008/01 z dnia 8 lutego 2008r. przesłanego przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. dot. Stwierdzenia zmian organoleptycznych w makaronie świderki "Fusilli", którego odbiorcą było Centrum Dystrybucyjne "A". W czasie kontroli sprawdzono, czy zakwestionowana partia produktu znajdowała się na stanie magazynowym w Centrum Dystrybucyjnym "A" oraz dokumentację prowadzoną przez przedsiębiorcę dotyczącą monitorowania żywności w celu ustalenia listy dystrybucyjnej partii produktu będącej przedmiotem powiadomienia alarmowego. Na skutek podjętych działań okazało się, że makron został stwierdzony w sklepie A nr [...] w Ł. przy ul. B, który nie był zamieszczony na przekazanej wcześniej liście dystrybucyjnej. Zdaniem Sądu, powyższe świadczy przede wszystkim o niedbałym i nierzetelnym prowadzeniu dokumentacji związanej z dystrybucją żywności, a nie o jej nieskuteczności. Z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego nie wynika, czy w przypadku prawidłowego tzn. rzetelnego prowadzenia przez Centrum Dystrybucyjne "A" dokumentacji dotyczącej dystrybucji żywności, obowiązek monitorowania żywności byłby przez stronę skutecznie wykonywany.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie organu musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, tak, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. nakazująca zapewnić skuteczne monitorowanie żywności poprzez identyfikację każdej partii środka spożywczego przyjmowanej do Centrum Dystrybucyjnego "A" Sp. z o.o., sp. k- D., ul. A [...] i dystrybuowanej do sklepów sieciowych w sposób umożliwiający stronie, a także organom urzędowej kontroli żywności natychmiastowe ustalenie odbiorcy (sklepu) każdej partii dystrybuowanego produktu nie odpowiada wymaganiom art. 107 k.p.a. Z decyzji tej nie wynika bowiem, jak powinno wyglądać prawidłowe monitorowanie przez stronę żywności w sposób umożliwiający natychmiastowe ustalenie odbiorcy (sklepu) każdej partii dystrybuowanego produktu, dlatego decyzja nie nadaje się do wykonania.

W ocenie Sądu doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ inspekcji sanitarnej winien mieć na uwadze, że każda decyzja musi nadawać się do wykonania, a z tym wiąże się powinność organu takiego sformułowania treści decyzji, aby w sposób jednoznaczny możliwe było określenie zakresu obowiązków. Należy bowiem zwrócić uwagę na treść art. 156 § 1 pkt 5 kpa., z którego wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania. Trudno byłoby natomiast wykonać zaskarżoną decyzję w sytuacji, kiedy nie określono konkretnych działań jakie winna podjąć strona skarżąca w celu zapewnienia skutecznego monitorowania dystrybucji żywności.

Sąd zwrócił również uwagę na fakt, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 8 kwietnia 2008r. udzielone radcy prawnemu P. M. przez Zarząd Komplementariusza spółki "A" do reprezentowania "A" w postępowaniach administracyjnych wynikających z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z [...]r. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest dokumentu, potwierdzającego, że powyższe pełnomocnictwo zostało kiedykolwiek cofnięte czy też odwołane. Tymczasem kasacyjna decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...]r., wydana w jej następstwie kolejna decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...]r. oraz zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...]r. doręczone zostały bezpośrednio Spółce "A" z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, co z pewnością narusza art. 10 i art. 32 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W aktach sprawy, Sąd nie znalazł również wezwania strony do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy przed wydaniem decyzji zarówno przez organ I jak i II instancji, co również uchybia zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 10 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 10, 77 § 1 i 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 ww. ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., wydając decyzję, winien powołać konkretne przepisy higieniczne i sanitarne, które w jego ocenie zostały przez stronę naruszone oraz wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko. Jeżeli na skutek stwierdzonych uchybień organ inspekcji sanitarnej dojdzie do przekonania, iż wystąpiły w sprawie przesłanki do sformułowania nakazu w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to winien mieć na uwadze, że nałożony na stronę obowiązek winien być jednoznaczny i niebudzący wątpliwości co do sposobu jego wykonania. W toku całego postępowania organ winien także zapewnić stronie możliwość czynnego udziału, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 10 k.p.a.

D.T.