Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2193/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 138 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 127 w zw. z art. 141 oraz art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), art. 39 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713), po rozpoznaniu zażalenia [...] sp. j. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") na postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] listopada 2019 r., znak: [...], odmawiające wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych dwulokalowych w [...]. Stwierdzenie nieważności nastąpiło z uwagi na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji na działkach, które zostały wcześniej podzielone, zatem nie istniały w poprzednim kształcie, a także z uwagi na niezgodność z obowiązującym od 17 listopada 2014 r. miejscowym planem zagospodarowania. GINB decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. WSA w Warszawie postanowieniem z 18 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 wstrzymał wykonanie decyzji GINB.

Spółka, pismem z 24 kwietnia 2019 r., wniosła o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...].

W postanowieniu Starosty [...] z [...] listopada 2019 r., wskazano, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2018 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] i części obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]., poz. [...]) lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] zlokalizowany jest na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zapis planu dla tego terenu stanowi, że dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna wolnostojąca, co wyklucza możliwość realizacji budynków w zabudowie szeregowej.

Skarżąca spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji. SKO przedstawiło szczegółowo zarzuty zawarte w zażaleniu.

Odnosząc się do zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że PINB (po rozpatrzeniu wniosku z 24 kwietnia 2019 [...] sp. j.), decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie 8 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych dwulokalowych, zlokalizowanych na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...],[...] w obrębie [...] w miejscowości [...], przy ul. [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] wybudowanych w oparciu o decyzję udzielającą pozwolenia na budowę wydaną przez Starostę [...] nr [...] z [...] grudnia 2014 r., zmienioną decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. Decyzja ta została sprostowana w zakresie błędu pisarskiego postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2018 r.

Zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy. SKO przywołało art. 217 § 1 k.p.a. oraz określiło definicję zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. Powołało się na treść art. 2 ust. 1a oraz 1c ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 532 ze zm., dalej: "u.o.w.l."). Przytoczyło także pojęcie samodzielnego lokalu mieszkalnego, zaświadczenia o samodzielności lokalu, jak również pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

SKO podkreśliło, że warunek dotyczący możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali w budynku jednorodzinnym koresponduje z treścią art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Oś sporu i istota rozstrzygnięcia organu I instancji sprowadza się do określenia, jakie przesłanki i w jaki sposób winien badać Starosta w obecnym stanie prawnym, celem wydania żądanego zaświadczenia.

Kluczowy jest ustęp 1a art. 2 u.o.w.l., dodany przez ustawę z 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości i wszedł w życie 11 września 2017 r. W piśmiennictwie przedmiotowy ustęp 1a zdanie pierwsze (w brzmieniu wprowadzonym nowelizacją z 2017 r.), stanowił próbę ustawowego wyjaśnienia kwestii niejednolicie ujmowanych w judykaturze sądowoadministracyjnej, przy rysującej się jednak przewadze podejścia odmiennego, niż przyjęte w omawianym przepisie. Dotyczył on nie kryterium samodzielności, lecz ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu, do tego wyłącznie mieszkalnego. Nie został bowiem redakcyjnie powiązany z ust. 3, wobec czego na podstawie tego ostatniego przepisu starosta nadal miał stwierdzić w formie zaświadczenia jedynie spełnienie wymagań samodzielności (a w przypadku domu jednorodzinnego uwzględnić ponadto brak możliwości wystąpienia więcej niż dwóch samodzielnych lokali mieszkalnych) i także żaden inny przepis nie zobowiązywał go do sprawdzenia, czy ustanowienie odrębnej własności lokalu będzie zgodne z obowiązującym planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy oraz z pozwoleniem na użytkowanie. Brak redakcyjnego powiązania z ustępem 3 powodował, że badanie przesłanek sformułowanych w ust. 1a nie było możliwe w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, a dopiero na etapie ustanawiania odrębnej własności w jednym z dopuszczalnych trybów.

W obecnym brzmieniu art. 2 ust. 3 u.o.w.l. stanowi o zaświadczeniu starosty stwierdzającym spełnienie samodzielności w znaczeniu "technicznym" (tj. zgodnym z definicją samodzielności sformułowaną w ust. 2), ale także zaistnienie przesłanek samodzielności 1a (chyba że starosta stwierdzi, że przepis ten nie znajduje zastosowania na mocy ust. 1b) i w ust. 1c zdanie pierwsze (możliwość wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali).

Nie powinno obecnie ulegać wątpliwości, że starosta, w ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, powinien zbadać nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także, z wyjątkiem wskazanym w ust. 1b, zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań Prawa budowlanego, skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych, pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Zdaniem SKO zasadniczo zgodzić należy się z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu zarzutu sformułowanego w pkt.1a zażalenia (co do celu nowelizacji ustawy oraz sposobu i istoty badania przez Starostę wydającego zaświadczenie przesłanki zgodności samodzielności lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Z całą pewnością celem takiego badania nie jest ocena zgodności całej inwestycji z m.p.z.p., bądź z innymi dokumentami planistycznymi, w tym sensie, że Starosta ma powtarzać i dublować postępowanie prowadzące do wydania pozwolenia na budowę. Z ustawy o własności lokali w brzmieniu mającym zastosowanie do sprawy niniejszej, w żadnym wypadku nie wynika, aby starosta przejął w tym zakresie uprawnienia w zakresie całej inwestycji oraz jej technicznych parametrów. Zresztą, wynika to wprost z odpowiednich przepisów, bowiem punktem odniesienia co do badania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania w procesie budowlanym jest cala inwestycja, natomiast w postępowaniu o wydanie zaświadczenia punktem odniesienia tej zgodności jest ustanowienie odrębnej własności lokalu. Nie oznacza to jednak, że wnioski wypływające z tych dwóch postępowań w wielu miejscach nie będą tożsame.

Organ podniósł, że nie można zgodzić się z wyłaniającym się z uzasadnienia zarzutu nr 1a odwołania poglądem, że uprawnieniem starosty jest jedynie zbadanie, czy liczba lokali co do których zaświadczeń żąda wnioskodawca jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz czy plan dopuszcza na danym obszarze zabudowę mieszkaniową. Z uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wynikają zgoła odmienne wnioski. Po pierwsze nowy przepis u.o.w.l. jest normą kompetencyjną i również przez ten pryzmat należy oceniać cel regulacji. Po drugie, jak wskazał ustawodawca w uzasadnieniu projektu podstawowym organem administracji architektoniczno-budowlanej jest starosta. To w jego gestii pozostaje wydawanie pozwoleń na budowę i siłą rzeczy - badanie p/mów zagospodarowania przestrzennego lub warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. To pod nadzorem tego organu pozostaje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, który wydaje decyzje o pozwoleniu na użytkowanie. Reasumując, to w rękach tego organu znajdują się wszystkie instrumenty do stwierdzenia wszystkich przesłanek określonych w art. 2 ust 1a u.o.w.l. Ponadto, z funkcjonalnego punktu widzenia, skumulowanie w jednym zaświadczeniu wszystkich przesłanek wynikających z art. 2 ustawy wydaje się wysoce uzasadnione. Pomimo krótkiego obowiązywania nowych rozwiązań ustawowych, takie rozumienie przepisów znalazło aprobatę w doktrynie.

Zdaniem SKO, nie można kompetencji Starosty zawartej w art. 2 u.o.w.l. utożsamiać jedynie z prostym zestawieniem wniosku z m.p.z.p., co do ilości lokali w stosunku do których ma być ustanowiona odrębna własność oraz oceny pod kątem miejscowego planu zagospodarowania prostego dychotomicznego podziału na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną. Skoro to staroście przyznano kompetencje do oceny zgodności ustanowienia odrębnej własności lokalu z m.p.z.p., jako organowi wyspecjalizowanemu, to ocena ta już z samego założenia musi być pogłębiona pod względem specjalistycznej wiedzy budowlanej, architektonicznej i planistycznej. Przyjęcie odmiennej koncepcji wprost podważałoby zamierzenia ustawodawcy co do nowelizacji przepisu. Takiej oceny dokonał starosta w niniejszej sprawie co znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu.

Organ odwoławczy stwierdził, że starosta słusznie ocenił, że ustanowienie odrębnej własności lokalu na terenie gminy [...] jest niezgodne z ustaleniami m.p.z.p., bowiem miejscowy pian nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej. Dlatego też według m.p.z.p. nie mogą w chwili obecnej istnieć lokale stanowiące odrębną własność znajdujące się w budynkach mieszkaniowych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Nie można sankcjonować sytuacji, w myśl której inwestycja w [...] jest niezgodna z m.p.z.p. (co stwierdza ostateczna decyzja z [...] marca 2018 r. nr [...]) a zgodnym, z m.p.z.p. jest w świetle art. 2 u.o.w.l, ustanowienie odrębnej własności lokalu w takiej zabudowie..

Na terenie działek, na których posadowione są budynki, w których znajdują się lokale (w tym lokai będący przedmiotem niniejszego postępowania,) z mocy Uchwały Nr [...] wydanej przez Radę Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r. obowiązuje m.p.z.p. dla części wsi [...], P.A.N. [...], P.A.N. [...]. Działki, na których posadowione zostały budynki znajdują się na obszarze oznaczonym symbolami [...],[...], [...] i [...]. Zespół pięciu budynków - w tym budynku, w którym znajduje się lokal będący przedmiotem niniejszego postępowania - znajduje się na obszarze oznaczonym w załączniku do j uchwały symbolem [...].

Obszarom tym został poświęcony rozdział 1 uchwały Nr [...] ("Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej"). Zgodnie z § 32 uchwały, wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone na rysunku planu symbolem [...]. Jak wynika natomiast z § 33 planu w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem [...] ustala się: przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie domów wolnostojących i bliźniaczych; przeznaczenie dopuszczalne: usługi z zakresu opieki nad dziećmi, działalności opiekuńczo-wychowawczej, oświaty, zdrowia, nauki, sportu, rekreacji, turystyki, kultury; usługi nieuciążliwe, wbudowane w budynkach mieszkalnych, jako funkcja uzupełniająca; zieleń parkowa i inna zieleń urządzona, w tym zadrzewienia i zakrzewienia; wewnętrzne drogi dojazdowe niezbędne dla obsługi zespołów zabudowy oraz parkingi: garaże i budynki gospodarcze, towarzyszące zabudowie mieszkaniowej. Powyższe ustalić można na podstawie Załącznika nr.1 A do uchwały oraz złożonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z m.p.z.p. z [...] kwietnia 2017r.

Zdaniem organu odwoławczego, nie powinno budzić wątpliwości, że wskutek obowiązywania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę, lokal, którego dotyczy niniejsze postępowanie znajduje się w zabudowie wolnostojącej, szeregowej.

Zgodnie z § 19 obecnie obowiązującego planu - zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2018 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla części obrębu [...] i części obrębu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]., poz. [...]) dla terenu zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą oznaczonego symbolem numerowym i literowym przeznaczenia terenu 3 UZ ustala się: 1) przeznaczenie terenu: a) przeznaczenie podstawowe: usługi z zakresu opieki nad dziećmi, działalności opiekuńczo-wychowawczej, kultury, oświaty, zdrowia, sportu, rekreacji, turystyki, gastronomii; b)przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, zieleń urządzona, drogi wewnętrzne, dojścia, dojazdy, utwardzenia, parkingi, wolnostojące budynki gospodarcze i garażowe; 2) zakazuje się lokalizacji: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej i bliźniaczej; składów i magazynów, w tym składów budowlanych; usług związanych z obsługą komunikacji, w tym w szczególności warsztatów samochodowych, stacji paliw, myjni samochodowych.

SKO przytoczyło definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Budynek wolnostojący, w odróżnieniu od pozostałych nie jest trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie, ani nie jest połączony przegrodami, instalacjami czy też bocznymi ścianami. Cechuje się swobodnym dostępem do wszystkich ścian. Zabudowa szeregowa to ciąg budynków przylegających do siebie. Zabudowę szeregową tworzy zatem ciąg budynków, z których każdy stanowi z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. Dopuszczalne jest stwierdzenie, że budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągi od trzech do kilkunastu budynków. W niniejszej sprawie taki ciąg tworzy 5 budynków mieszkalnych.

Ta kwestia była badana i została stwierdzona ostateczną decyzją nr [...], mocą której stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] grudnia 2014 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jedną z głównych przyczyn uznania decyzji, jako naruszającej prawo w sposób rażący było wydanie jej w stosunku do budynków w zabudowie szeregowej, podczas gdy miejscowy plan dopuszcza zabudowę wolnostojącą. Do zabudowy szeregowej odwołuje się też projekt budowlany, co znalazło swoje odzwierciedlenie w decyzji nieważnościowej.

SKO podkreśliło, że Spółka nie ma racji, wywodząc w zarzucie nr 2a, że organ przyjął wnioski z materiału dowodowego niewynikające, a dotyczące charakteru zabudowy. Starosta, choć faktycznie użył pewnego skrótu myślowego wskazując na niemożność wydania zaświadczenia z uwagi na to, że stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, to analiza treści postanowienia nakazuje dojść do wniosku, że organ nie tyle dostrzega w tym okoliczność wyłączającą wydanie zaświadczenia, ale respektuje ustalenia Wojewody [...] i GINB w zakresie charakteru zabudowy i jej sprzeczności z planem miejscowym. Jednocześnie w ramach tego zarzutu spółka w szerokiej argumentacji dowodzi okoliczność, że ciąg 5 budynków stanowi w swojej istocie 5 budynków w zabudowie wolnostojącej, pomijając treść ostatecznej decyzji, której jest adresatem, stwierdzającej nieważność pozwolenie na budowę i przyczyn, jakie legły u podstaw tej okoliczności. Zarzuty podnoszone w tym kierunku mogły więc być podnoszone w postępowaniu nadzorczym.

Organ zauważył, że w zarzucie nr 1a Spółka podnosi, że starosta nie jest w ogóle uprawniony do oceny charakteru inwestycji, poprzez pryzmat miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w zarzucie nr 2a kwestionuje rezultat takiej oceny. W ocenie organu, jest to kwestia wtórna wobec okoliczności, że GINB decyzją z [...] października 2018 r. podzielił ustalenia organu budowlanego I instancji w zakresie charakteru zabudowy. Istnienia takiej decyzji, podstaw które doprowadziły do jej wydania oraz skutków prawnych, jakie za sobą niesie, ignorować nie można. Wydanie zaświadczeń zgodnie z wnioskiem spółki stałoby bowiem w sprzeczności z treścią innej decyzji ostatecznej.

SKO nie podzieliło zarzutu naruszenia art. 61 § 3 i 6 p.p.s.a., pomijając fakt, że decyzja o unieważnieniu pozwolenia na budowę została wstrzymana przez WSA w Warszawie. Podniosło, że organowi odwoławczemu znana jest okoliczność, że postanowieniem z 18 marca 2019 r. Sąd wstrzymał wykonanie decyzji GINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Jednocześnie podkreśliło, że zgodnie z pismem WSA w Warszawie z 22 maja 2019 r., wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. WSA oddalił skargę Spółki na decyzję GINB z [...] października 2018 r. Wyrok ten jest nieprawomocny, ale to nie ma znaczenia prawnego. Zaświadczenie bowiem dotyczy stanu prawnego i faktycznego na dany moment, czego potwierdzeniem jest chociażby brak możliwości stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia.

Odmowa wydania zaświadczenia w obecnym stanie prawnym nie powoduje powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), co oznacza, że skarżąca spółka będzie mogła starać się o wydanie nowego zaświadczenia w przypadku zmiany sytuacji prawnej. Nie doszło również do naruszenia art. 7a k.p.a. oraz 81a k.p.a. Spółka łączy przedmiotowe naruszenie z brakiem rozstrzygnięcia na jej korzyść treści normy prawnej w postaci art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego. Zarzut ten nie mógł znaleźć aprobaty z uwagi na fakt, że w swej istocie odnosi się i dotyczy ewentualnych wadliwości decyzji GINB z [...] października 2018r., co wprost wynika z jego uzasadnienia. Jest on ponadto w dużej mierze powtórzeniem treści odwołania wniesionego w postępowaniu nadzorczym. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy postępowania nadzorczego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., a jest sprawą w przedmiocie wydania zaświadczenia. Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony ma zastosowanie, gdy spełnione są kumulatywnie dwie przesłanki pozytywne: przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku albo ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia; w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Niniejsze postępowanie o wydanie zaświadczenia za swój przedmiot nie ma nałożenia na Spółkę obowiązku albo ograniczenia lub odebrania jej uprawnienia.

Zdaniem organu II instancji, starosta nie zignorował istnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pomimo pewnego braku transparentności w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, starosta ocenił, jaką doniosłość prawną w niniejszej sprawie należy przypisać decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2018r. nr [...]. Ustawa o własności lokali zawiera definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego wskazując, że lokal taki musi m.in. służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych ludzi. Do czasu nowelizacji ustawy, o której mowa wyżej, brak było wyraźnego odwołania się przez ustawodawcę do instytucji pozwolenia na użytkowanie nieruchomości.

Decyzją z [...] października 2018 r. znak: [...], wydaną przez GINB utrzymano w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydane dla tej samej inwestycji pozostają ze sobą w immanentnym związku. Związek ten ma charakter zależności typowo prawnej i nierozerwalnej, bowiem decyzje te wydawane zostały w ramach jednego ciągu zdarzeń prawnych dotyczących tego samego zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

SKO, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśliło, że brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że faktycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zatem starosta nie zignorował istnienia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wydawanie postanowienia w oparciu o decyzję, która musi zostać wyeliminowana z obrotu z uwagi na fakt, że została wydana w oparciu o decyzję nieważną, jest nie do zaakceptowania. Już z chwilą wejścia do obrotu prawnego takiego postanowienia wiadomo byłoby, że będzie ono musiało zostać uchylone.

SKO podzieliło natomiast zarzut 2d zażalenia. Uzasadnienie postanowienia z [...] grudnia 2018 r. nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. W sposób skrótowy i lakoniczny wyjaśnia stronie aspekty wydanego orzeczenia (kwestia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz doniosłość pozwolenia na użytkowanie). Jednakże z uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób transparenty wynika tok rozumowania organu, a dostrzeżone wadliwości uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy.

Część zarzutów zawartych w zażaleniu i ich uzasadnienie odnosi się w istocie nie do wydania zaświadczenia, a do treści decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji GINB z [...] października 2018 r.

Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na 30 października 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

"1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 16 § 1 k.p.a., w zw. z art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a., oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w obrocie prawnym nie pozostaje ostateczna decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, podczas gdy:

- postanowieniem WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 wstrzymano wykonanie decyzji GINB z [...] października 2018 r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., o pozwoleniu na budowę;

- zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji GINB z [...] października 2018 r., znak: [...] traci moc z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę;

- wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 oddalający skargę na decyzję GINB z [...] października 2018 r., został zaskarżony skargą kasacyjną i nie jest prawomocny,

wobec czego decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę pozostaje w mocy, albowiem decyzja GINB o stwierdzeniu jej nieważności nie podlega wykonaniu;

b) art. 16 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja PINB w [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie nie pozostaje w obrocie prawnym i nie można z niej czynić ustaleń, podczas gdy decyzja ta jest ostateczna i nie została uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności, a jako taka wiąże organ wydający zaświadczenie;

c) art. 138 § 2 k.p.a., Poprzez niewykonanie przez Starostę [...] wytycznych zawartych w postanowieniu SKO w [...] z [...] września 2020 r., zgodnie, z którymi organ I instancji był zobligowany do wydania zaświadczenia będąc związanym decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] czerwca 2018 r., o pozwoleniu na użytkowanie oraz faktem, że lokal spełnia warunki techniczne samodzielności, co zaakceptowało SKO w [...] utrzymując w mocy wadliwe postanowienie Starosty [...];

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z 24 czerwca 1994 r., o własności lokali, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ wydający zaświadczenie o spełnieniu wymagań do ustanowienia odrębnej własności lokalu bada zgodność z planem miejscowym całej inwestycji pomimo uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy organ wydający zaświadczenie jest związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie i nie należy do jego właściwości rzeczowej badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym w sytuacji, gdy w obrocie jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a kompetencją organu jest wyłącznie badanie, czy plan miejscowy dopuszcza wyodrębnienie określonej liczby lokali na terenie o danym przeznaczeniu;

b) § 33 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r., w sprawie uchwalenia m.p.z.p gminy [...] dla części wsi [...], [...] oraz P.A.N. [...], P.A.N. [...] z 2014 r., poprzez błędną wykładnię sformułowania "w formie domów jednorodzinnych i bliźniaczych" i przyjęcie, że zabudowa określona w uzyskanym pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany zakłada budowę domów jednorodzinnych dwulokalowych, zaś inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie domów jednorodzinnych dwulokalowych, a zatem zrealizowana inwestycja - w tym pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie - jest zgodna z zapisami planu miejscowego".

W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i "zobowiązanie Starosty [...] do wydania zaświadczenia o stwierdzeniu samodzielności przedmiotowego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] - w terminie 3 dni od otrzymania zwrócenia akt organowi", a także zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z:

"- postanowienia WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 oraz dokumentów w aktach sprawy prowadzonej przez NSA o sygn. II OSK 50/20 skargi (z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji GINB z [...] października 2018 r.), skargi kasacyjnej, na okoliczność, że: decyzja GINB z [...] października 2018 r. nie podlega wykonaniu na mocy postanowienia WSA w Warszawie z 18 marca 2019 r. oraz, że w sprawie nie zostało wydane prawomocne orzeczenie oddalające skargę, a w konsekwencji decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym,

- decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie, na okoliczności, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest ostateczna i dla organów wiążąca".

W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że w obrocie prawnym, wbrew twierdzeniom SKO, pozostają ostateczne decyzje, na podstawie których przeprowadzono inwestycję oraz udzielono pozwolenia na użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. jest ostateczna i wykonalna. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, GINB wydał decyzję [...] października 2018 r., która została zaskarżona do sądu administracyjnego. Postanowieniem z 18 marca 2019 r. (VII SA/Wa 2888/l8) WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji GINB o stwierdzeniu nieważności na podstawie. Wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. WSA w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję GINB, a wyrok ten został zaskarżony i nie jest prawomocny. Sprawie ze skargi kasacyjnej została nadana sygnatura akt II OSK 50/20. Postanowienie WSA z dnia 18 marca 2019 r. nie zostało uchylone.

Zgodnie z art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Tym samym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia SKO, jak i obecnie, decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. jest ostateczną decyzją administracyjną pozostającą w obrocie prawnym. SKO w [...] związane jest treścią tej decyzji, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a.

W obrocie jest również decyzja PINB w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja nie została uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności. SKO w [...] związane jest zatem również treścią ww. decyzji zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a.

Niezrozumiałe jest podważanie istnienia i treści tej decyzji przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Decyzja PINB jest ostateczna i prawomocna. SKO bezpodstawnie przyjęło w zaskarżonym postanowieniu, że decyzje te nie pozostają w obrocie prawnym i nie obowiązują organu przy rozstrzygnięciu sprawy.

SKO we wcześniejszym toku postępowania - w wydanym przez siebie postanowieniu z [...] września 2019 r. - prawidłowo oceniło, że w sprawie mamy do czynienia z ostatecznymi i wykonalnymi decyzją o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie, w związku z czym organ obowiązany jest wydać zaświadczenie zgodnie z wnioskiem, wskazując, że "organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokalu nie może tych faktów ignorować i opierać się na przepisach niemających zastosowania w trybie wydawania zaświadczenia o samodzielności lokalu".

SKO wydało, jako organ odwoławczy, ww. postanowienie uchylając postanowienie Starosty odmawiające wydania zaświadczenia. W ocenie prawnej przedstawionej w uzasadnieniu SKO w [...] powołało orzecznictwo NSA dotyczące kwestii wydawania zaświadczenia w obecnym stanie prawnym (wyrok II OSK 3432/18). W wytycznych, jakie organ odwoławczy przedstawił Staroście wskazano na związanie organu wydającego zaświadczenie pozostającymi w obrocie i wykonalnymi: decyzją o pozwoleniu na budowę oraz decyzją o pozwoleniu na użytkowanie oraz na fakt, że lokal spełnia warunki techniczne świadczące o jego samodzielności. W takiej sytuacji obowiązkiem Starosty było wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem Spółki. W tym zakresie pełnomocnik Spółki przywołał cytaty z orzecznictwa.

Starosta, jako organ pierwszoinstancyjny, nie zastosował się do wskazań organu odwoławczego, z których wprost wynikał obowiązek wydania w istniejącym stanie faktycznym i prawnym zaświadczenia, jakiego żądała Spółka. Ze względu na utrzymanie w mocy wadliwego pod tym względem postanowienia Starosty [...], SKO naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Starosta postąpił prawidłowo, wówczas zaświadczenie zostałoby przez spółkę uzyskane.

Organ wydający zaświadczenie jest związany ostateczną decyzją administracyjną o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja taka potwierdza zgodność inwestycji z prawem, w tym zgodność z planem miejscowym. W niniejszej sprawie organ wydający zaświadczenie związany jest treścią ostatecznej decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2018 r, nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie.

Pełnomocnik powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, stwierdzając, że wobec istnienia ostatecznej decyzji dopuszczającej użytkowanie nie było podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności obiektu z planem miejscowym, a organ winien był wydać zaświadczenie po stwierdzeniu samodzielności (odrębności technicznej) lokalu.

Kompetencją organu nie jest badanie zgodności całej inwestycji z planem miejscowym. Badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym jest kompetencją organu architektoniczno-budowlanego na etapie pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie inwestor uzyskał obie decyzje, które są ostateczne i wiążące dla organu wydającego zaświadczenie. Organ wydający zaświadczenie ewentualnie badać może - w myśl art. 2 ust. 1a u.o.w.l. jedynie to, czy pian miejscowy zezwala na wyodrębnienie z budynku określonej liczby lokali. Z treści Planu miejscowego z 2014 r. nie wynika zakaz wyodrębnienia dwóch lokali z budynku przy ul. [...] w [...], który znajduje się na terenie o oznaczeniu MN. Nie było zatem podstaw, aby odmówić wydania zaświadczenia, skoro pian miejscowy na podstawie którego uzyskano pozwolenie na budowę zezwala na wydzielenie z budynku takiej ilości lokali, jakiej domaga się inwestor, a jednocześnie - inwestor uzyskał wszystkie wymagane prawem decyzje dla wzniesienia i rozpoczęcia użytkowania budynku.

Organ w zaskarżonym postanowieniu błędnie wyłożył przepisy Planu miejscowego z 2014 r., choć nie było potrzeby ich stosowania. SKO błędnie twierdzi o niezgodności inwestycji z planem miejscowym. Treść decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę nie jest sprzeczna z ustaleniami planu z 2014 r. Inwestorowi zostało udzielone pozwolenie na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych zlokalizowanych na terenie działek przy ul. [...] w [...], a nie jak mylnie twierdzi organ - pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. Plan z 2014 r. wprost i wyraźnie zakłada, jako podstawowe przeznaczenie terenu taką właśnie zabudowę. Ponadto uzyskana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie również wprost określa, że organ zezwala na użytkowanie ośmiu budynków mieszkalnych dwulokalowych zlokalizowanych w [...] przy ul. [...].

Przeprowadzona inwestycja jest zatem zgodna z § 33 pkt 1) m.p.z.p. z 2014 r. Zgodne z § 33 pkt 1) planu jest również żądanie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, którego dotyczy niniejsza sprawa. Kwestię tę przesądza ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja SKO była prawidłowa, zaś skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że materialnoprawna podstawa wystawienia przez organ tzw. zaświadczenia o samodzielności lokalu zawarta jest w art. 2 ust. 3 u.o.w.l.

Zarówno zaskarżone postanowienie SKO, jak i poprzedzające je postanowienie zostały wydane w stanie prawnym ustalonym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali (Dz.U. z 2018 r., poz. 1506), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. Zgodnie z art. 1 pkt. 1 cyt. ustawy, do art. 2 ustawy z czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716 i 1496, dalej: "u.o.w.l.") wprowadzono nowy ust. 1a, w brzmieniu: "Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy." Powołana wyżej ustawa zmieniająca u.o.w.l. wprowadziła również zmianę dyspozycji ust. 3 art. 2.

Do 23 sierpnia 2018 r. art. 2 ust. 3 u.o.w.l. stanowił, że spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 tej ustawy, stwierdzał starosta w formie zaświadczenia. Tym samym, do zmiany u.o.w.l., starosta stwierdzał jedynie to, czy lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (a więc, czy jest to wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych).

Po 23 sierpnia 2018 r. natomiast, obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 u.o.w.l. określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.o.w.l.

Innymi słowy, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali po 23 sierpnia 2018 r. bada, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2 u.o.w.l.), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu – do czego niezbędne jest takie zaświadczenie organu - następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie (należy zwrócić uwagę na koniunkcję, użytą przez ustawodawcę)

Zgodnie z art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, w wypadku, gdy wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

A contrario, z powyższego wynika, że jeżeli potwierdzenie faktów albo stanu prawnego nie wynika z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, wówczas organ – korzystając z dyspozycji art. 218 § 2 k.p.a. - może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres takiego postępowania jest jednak – z uwagi na charakter prawny zaświadczenia – ograniczony.

Należy uznać za słuszne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 21 marca 2017 r.. I OSK 1414/15 (CBOSA), że "możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana, jako tworzenie na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. W szczególności niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. przesłuchania świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach i innych zbiorach danych. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 KPA, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia".

Zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego, potwierdzającym istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 1898/10, a także komentarz M. Jaśkowskiej do art. 219 k.p.a. - Lex).

W postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym przez organ przed wydaniem przedmiotowego zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 3 u.o.w.l. niedopuszczalne jest więc dokonywanie nowych ustaleń faktycznych i prawnych (por. ww. wyrok NSA).

Zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem niezbędnym wyłącznie dla ustanowienia odrębnej własności takiego lokalu (art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.o.w.l. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a.). Jest przejawem wiedzy organu co do określonych okoliczności faktycznych i prawnych. Obowiązkiem organu wydającego stosowne zaświadczenie – po zmianie u.o.w.l., dokonanej ustawą z 5 lipca 2018 r. – nie jest badanie legalności budowy lokali, co do których ma się wypowiedzieć w zaświadczeniu, ale obowiązek sprawdzenie, czy z wiedzy, z dokumentów posiadanych przez organ lub dostarczonych przez wnioskodawcę wynika, że powstały one legalnie - w sposób potwierdzony wydaną w odpowiednim postępowaniu administracyjnym decyzją (o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o zezwoleniu na użytkowanie). Jeżeli z dokumentów taki stan nie wynika, organ nie może wydać żądanego zaświadczenia.

Jeżeli więc starosta ustalił w oparciu o posiadane dowody, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych dwulokalowych w [...], a GINB decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję, to nie leży w kompetencjach tego organu wysnuwanie – jak sugeruje pełnomocnik skarżącej – wniosków z faktu wniesienia skargi kasacyjnej na wyrok WSA w Warszawie, oddalający skargę od tej decyzji. Na dzień bowiem wydawania przez organ zaskarżonego postanowienia pozwolenie na budowę było wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku postępowania nadzwyczajnego.

Zupełnie błędne prawnie wnioski wysnuwa natomiast pełnomocnik Spółki z faktu, że WSA w Warszawie postanowieniem z 18 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 wstrzymał wykonanie ww. decyzji nadzorczej GINB. Otóż, wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc zastosowanie ochrony tymczasowej, nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonej decyzji, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z jej wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnej decyzji, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 691/17, CBOSA).

Nie leży w granicach tej sprawy dokonywanie oceny, czy decyzja stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej jest aktem, który nadaje się do wykonania (i wymaga wykonania) – a więc czy w ogóle można wstrzymać jej wykonanie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy jednak stwierdzić – wobec istnienia ww. postanowienia sądowego z 18 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18 – że "wstrzymanie wykonania" decyzji GINB z [...] października 2018 r., znak: [...] nie powoduje, że nie wywiera ona skutków prawnych, bo przedmiotem postanowienia sądowego jest wyłącznie uniemożliwienie jej wykonania. O skuteczności prawnej decyzji administracyjnej, w sposób przesądzający o pozostawaniu przez nią w obrocie prawnym, orzeka sąd administracyjny, ale wyłącznie w wyroku, a nie w postanowieniu.

Dlatego też wysnuwanie przez pełnomocnika skarżącej tak dalece idących wniosków co do rzekomego "pozostawania w obrocie prawnym" pozwolenia na budowę z uwagi na treść ww. postanowienia WSA w Warszawie, wynika z błędnej oceny zarówno wstrzymania wykonania decyzji w trybie 61 § 3 p.p.s.a., jak i skutków prawnych takiego postanowienia.

Mając na uwadze powyższą ocenę prawną tut. Sądu, stwierdzić należy, że zarówno Starosta, jak i SKO słusznie uznały, że wydanie zaświadczenia, o które wnosiła skarżąca, nie jest możliwe. Starosta [...] nie mógł bowiem na podstawie posiadanych danych ustalić, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z pozwoleniem na budowę, gdyż to pozwolenia – jako nieważne – ostateczną decyzją administracyjną Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. (a nie decyzją GINB, jak błędnie ujmuje to skarżąca) zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

To, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwolenie na użytkowanie nie powoduje, że organ I instancji mógł wydać żądane zaświadczenie. Ustawodawca bowiem – na co tut. Sąd już zwrócił uwagę – w art. 2 ust. 1a nałożył wymóg zgodności dokonanej budowy z pozwoleniem na budowę i zgodności z pozwoleniem na użytkowanie. Użyta w ww. przepisie koniunkcja (ów spójnik "i") oznacza w logice, że połączenie dwóch fragmentów spójnikiem "i" powoduje, że całość jest prawdziwa tylko wówczas, gdy prawdziwe są jednocześnie łączone fragmenty. Innymi słowy, koniunkcja wymaga łącznego wystąpienia zdarzeń łączonych spójnikiem. W takim wypadku, jeżeli pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ostateczną decyzją administracyjną, to istnienie w obrocie prawnym wyłącznie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie jest wystarczające w rozumieniu art. 2 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1a u.o.w.l., co powodowała prawną konieczność odmowy wydania przez organ I instancji żądanego przez Spółkę zaświadczenia.

Słusznie też organa zwróciły uwagę na to, że odmowa wydania żądanego zaświadczenia nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. W wypadku, jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uwzględni skargę kasacyjną Spółki od wyroku WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2019 r., oddalającym skargę Spółki na decyzję GINB z [...] października 2018 r., uchylając wyrok i jednocześnie tą decyzję, to wówczas rzeczywiście funkcjonowało będzie w obrocie prawnym pozwolenie na budowę.

Dlatego też zarzuty skarżącej nie były zasadne. Nie został naruszony art. 16 § 1 k.p.a., w zw. z art. 61 § 6 pkt. 2 p.p.s.a., oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób ujęty w skardze.

Wbrew twierdzeniom skargi, organa nie naruszyły art. 16 § 1 k.p.a., przez "nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja PINB w [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie nie pozostaje w obrocie prawnym i nie można z niej czynić ustaleń" gdyż organa takiego stwierdzenia nie zawarły w swych postanowieniach. Rzeczywiście, SKO prowadzi prawnie nieistotne i zbędne w kontekście tej sprawy rozważania odnośnie potencjalnej konieczności stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, ale nie stwierdziło, że jest ona poza obrotem prawnym. Kwestionuje jedynie zasadność udzielonego pozwolenia na użytkowanie w sytuacji nieważności pozwolenia na budowę. Wprawdzie takie rozważania nie leżały w gestii SKO w niniejszej sprawie, tym niemniej – jako niemające znaczenia dla wyniku sprawy wobec oceny prawnej tut. Sadu – nie stanowią one wady postanowienia, uzasadniającej jego uchylenie przez Sąd.

Zarzucane przez skarżącą "niewykonanie wytycznych" przez Starostę zawartych w postanowieniu SKO z [...] września 2020 r. nie stanowi o naruszeniu przepisów procesowych (art. 138 § 2 k.p.a.) przez SKO, którego decyzje Sąd kontroluje, ale odnosi się do organu I instancji bez wyjaśnienia, czemu taka potencjalna wada postępowania pierwszoinstancyjnego miałaby przesądzać o uchyleniu zaskarżonej decyzji, wydanej przecież w trybie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a..

Z przyczyn wymienionych w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku nie został też naruszony art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 u.o.w.l., poprzez ich błędną wykładnię.

Organa obu instancji związane były (w zw. z art. 16 k.p.a.) ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...], stwierdzającą nieważność udzielonego pozwolenia na budowę z powodu niezgodności z m.p.z.p. (gdyż pian nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej) i postanowieniami § 33 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2014 r., w sprawie uchwalenia m.p.z.p. gminy [...]. Związanie to nie dotyczyło tylko i wyłącznie sentencji ww. decyzji, ale również przyczyn, dla których Wojewoda [...] stwierdził nieważność pozwolenia na budowę. Dlatego organa te nie mogły uznać, że lokal - którego potwierdzenia samodzielności żądała skarżąca – powstał zgodnie z prawem miejscowym.

W ocenie tut. Sądu, organa obu instancji słusznie uznały, że ustanowienie odrębnej własności lokalu na terenie gminy [...] jest niezgodne z ustaleniami m.p.z.p., bowiem miejscowy pian nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie szeregowej, a w konsekwencji lokale mające stanowić odrębną własność (znajdujące się w takich właśnie budynkach) nie odpowiadają prawu.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.