Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 89/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. [...] IV SAB/Po 89/17 POSTANOWIENIE Dnia 08 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. Ś. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] października 2017 r. J. Ś. (dalej też jako "Skarżący"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej (w skrócie "KAS").

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej też jako "DIAS" lub "Organ") pismem z [...] kwietnia 2017 r. złożył Skarżącemu, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia [...] listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.; dalej też jako "Przepisy wprowadzające ustawę o KAS", w skrócie "przep.wprow.u.KAS"), propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P. z miejscem świadczenia pracy w K. (Dział Obsługi Bezpośredniej w Drugim Urzędzie Skarbowym w K.).

W dniu [...] maja 2017 r. Skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, składając jednocześnie oświadczenie następującej treści: "Wskazuję, że przyjęcie przeze mnie propozycji jest bezpośrednią implikacją obecnego kształtu przepisów ustawy wprowadzającej KAS i ustawy o KAS oraz mojej sytuacji życiowo-osobistej. Zastrzegam, że będę korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym mi statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać."

Pismem z [...] maja 2017 r. Skarżący zwrócił się do DIAS z wezwaniem do złożenia propozycji służby. Następnie pismem z [...] maja 2017 r. Skarżący zwrócił się do Szefa KAS, za pośrednictwem DIAS, z odwołaniem od otrzymanej propozycji zatrudnienia, zawierającej, jego zdaniem, decyzję o zwolnieniu ze służby. Z kolei pismem z [...] maja 2017r. Skarżący złożył wniosek o wydanie świadectwa służby.

P. z [...] czerwca 2017 r. – stanowiącymi odpowiedź na ww. pisma Skarżącego z [...], [...] i [...] maja 2017 r. – Organ poinformował Skarżącego o braku podstawy prawnej do złożenia odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia oraz o tym, że przepisy ustawy o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 przep.wprow.u.KAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby), jaka składana była pracownikom i funkcjonariuszom jednostki. Ponadto powołując się na treść Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, DIAS przedstawił Skarżącemu jego obecny status zatrudnienia w strukturach KAS oraz zwrócił uwagę, że nie nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby, które byłoby podstawą wydania świadectwa służby.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. (data wpływ do Organu: [...] czerwca 2017 r.) Skarżący wezwał DIAS do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia Skarżącemu propozycji służby. W odpowiedzi na powyższe Organ, w piśmie z [...] lipca 2017 r., podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z [...] czerwca 2017 r.

Pismem z [...] lipca 2017 r. Skarżący złożył bezpośrednio do Szefa KAS zażalenie na bezczynność DIAS i niezałatwienie sprawy w terminie, wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby poprzez złożenie propozycji pracy z [...] kwietnia 2017 r.

Przywołanym na wstępie pismem z [...] października 2017 r. J. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się – zdaniem Skarżącego – w braku złożenia jemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 przep.wprow.u.KAS i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu (tj. [...] maja 2017 r.). Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności po stronie Organu w związku z faktem braku przedstawienia Skarżącemu propozycji służby i o zobowiązanie DIAS do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia Skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej – propozycji uwzględniającej posiadane przez Skarżącego kwalifikacje, przebieg jego służby oraz dotychczasowe miejsca zamieszkania Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał m.in., że ustawodawca użył w art. 165 ust. 7 przep.wprow.u.KAS zwrotu "odpowiednio", chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Zwrot ten w niekwestionowany sposób oznaczał, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Organ wskazał, iż propozycja pracy złożona Skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2017 r. nie była decyzją administracyjną, ani też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Z przywołanych Przepisów wprowadzających ustawę o KAS wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w tej propozycji jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Przekształcenie to następuje automatycznie, z mocy samego prawa, w dacie wskazanej w propozycji, i nie wymaga wydania w tej materii odrębnej decyzji administracyjnej, nawet jeżeli uprzednio funkcjonariusz miał nawiązany stosunek służbowy na podstawie mianowania. Ustawodawca nie przewidział bowiem składania przez dyrektorów izb administracji skarbowej propozycji zatrudnienia w formie decyzji, a zatem decyzja taka musiałaby zostać uznana za nieważną, z uwagi na brak kompetencji do jej wydania.

W piśmie procesowym z [...] marca 2018 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Ponadto w przypadku nie podzielenia przez Sąd poglądu co do bezczynności Organu w zakresie przedstawienia propozycji służby i uznaniu ewentualnie, że powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu Skarżącego ze służby, to pełnomocnik Skarżącego alternatywnie wniósł o stwierdzenie bezczynności w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Na rozprawie w dniu 08 marca 2018 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze oraz w piśmie procesowym z [...] marca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności (zgodności z prawem). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; (5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; (8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; (9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów, skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Innymi słowy, skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje jedynie wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw.

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegająca na nie przedstawieniu propozycji służby.

Należy podkreślić, że w tej sprawie Skarżący, działając przez zawodowego pełnomocnika, w treści skargi expressis verbis wskazał, iż skarży bezczynność Organu w zakresie nie przedstawienia Skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS. Ponadto w skardze jej autor domagał się zobowiązania Organu do złożenia Skarżącemu ww. propozycji służby.

Również w piśmie procesowym z [...] marca 2018 r. pełnomocnik Skarżącego powtórzył, iż zarzuca Organowi bezczynność wyrażającą się w braku złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku, oraz wniósł o zobowiązanie Organu do przedstawienia propozycji służby.

Co prawda w piśmie tym pełnomocnik domagał się również – alternatywnie – zobowiązania organu do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, to jednak taka modyfikacja treści żądania nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Należy bowiem zauważyć, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości modyfikacji treści skargi poprzez zastąpienie pierwotnego jej przedmiotu (tu: bezczynność w przedstawieniu propozycji służby) innym przedmiotem (tu: bezczynność w wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia ze służby). Nie istnieje wobec tego, w ocenie Sądu, możliwość uznania, że przedmiotem rozpoznawanej tu skargi jest bezczynność Organu polegająca na braku innego działania, niż określone w skardze. Dlatego jedynie ubocznie należy zauważyć, że strona skarżąca nie wykazała, iżby wcześniej zwalczała w trybie administracyjnym (tj. w drodze ponaglenia, zażalenia ewentualnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa) bezczynność Organu w tak zmienionym przedmiocie, tj. w wydaniu ww. decyzji (na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że nie ma pewności, czy występowano z ww. środkami prawnymi, ale raczej nie; k. 51 akt sądowych).

Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania). Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza jednak, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen jakiekolwiek kwestie wiążące się ze skargą, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności (tu: bezczynności) oraz jej rodzaj. Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w tym postępowaniu aktów. Należy również pamiętać, że wskazanie przez stronę zaskarżonego organu i działania (ewentualnie: bezczynności), którego skarga dotyczy – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest dla sądu wiążące (por. postanowienie NSA z 30.09.2010 r., I OSK 1523/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W konsekwencji trzeba przyjąć, że przedmiotem rozpoznawanej tu skargi jest tylko ewentualna bezczynność Organu w złożeniu propozycji pełnienia służby, a już nie w wydaniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż ewentualne objęcie od początku jednym pismem ("skargą") bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zarówno w zakresie nieprzedstawienia ww. propozycji, jak i niewydania ww. decyzji, skutkowałoby koniecznością rozdzielenia tych dwóch spraw do odrębnych postępowań sądowych i wydanie dwóch odrębnych orzeczeń.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż wobec wniesienia skargi na bezczynność DIAS w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji pełnienia służby, niedopuszczalna, a przez to i nieskuteczna, była próba zmodyfikowania w toku postępowania sądowego treści żądania w sposób, jak to uczyniono w pkt 3 petitum pisma procesowego Skarżącego z [...] marca 2018 r.

Tym samym ocenę dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej poprzedzić musiała, w pierwszej kolejności, ocena charakteru pisemnej propozycji dalszej służby albo nowych warunków zatrudnienia, a w szczególności, czy taka propozycja stanowi jedną z form działania organów administracji publicznej, określoną w przepisach dotyczących właściwości sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu propozycja określająca warunki pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 przep.wprow.u.KAS, nie stanowi żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–3 i 4a–7 p.p.s.a.; w szczególności nie stanowi decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por.: uchwała NSA(7) z 12.10.1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3; wyrok NSA z 15.10.1987 r., SA/Wr 730/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 18).

W niniejszej sprawie brak jest przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa (przedstawienie propozycji służby) ma nastąpić w drodze decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stoi w swoim orzecznictwie trafnie na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia czy służby na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. (zob. postanowienia NSA z 18.01.2018 r. o sygn. akt: I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17, I OSK 2830/17; a także z 23.01.2018 r. o sygn. akt: I OSK 2798/17, I OSK 2795/17, I OSK 2799/17, I OSK 2804/17, I OSK 2772/17, I OSK 2825/17, I OSK 2805/17, I OSK 2829/17, I OSK 2823/17, I OSK 2831/17 – dostępne w CBOSA).

Oceny tej nie zmienia brzmienie przepisu art. 169 ust. 4 przep.wprow.u.KAS, który stanowi, że: "Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy." Przepis ten musi być bowiem analizowany na tle odpowiadającej mu regulacji dotyczącej "zwykłego" zniesienia jednostki organizacyjnej KAS – zamieszczonej w art. 172 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.; dalej też jako "ustawa o KAS", w skrócie "u.KAS"), który stanowi, że:

"Art. 172. 1. W przypadku zniesienia jednostki organizacyjnej KAS kierownik jednostki organizacyjnej wstępujący w prawa i obowiązki kierownika znoszonej jednostki staje się stroną w dotychczasowych stosunkach służbowych.

2. W terminie 30 dni od dnia zniesienia jednostki organizacyjnej KAS kierownik jednostki organizacyjnej, wstępujący w prawa i obowiązki kierownika znoszonej jednostki, proponuje funkcjonariuszowi warunki pełnienia służby, uwzględniające jego kwalifikacje i doświadczenie, oraz wskazuje termin – nie krótszy niż 14 dni – do którego funkcjonariusz może złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia proponowanych warunków.

3. Niezłożenie oświadczenia, o którym mowa w ust. 2, we wskazanym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia proponowanych warunków.

4. W przypadku odmowy przyjęcia proponowanych warunków funkcjonariusza zwalnia się ze służby po upływie:

1) 2 tygodni – w przypadku funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej,

2) 3 miesięcy – w przypadku funkcjonariuszy w służbie stałej

– od dnia złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia proponowanych warunków.

5. W przypadku złożenia oświadczenia o przyjęciu proponowanych warunków, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia, kierownik jednostki organizacyjnej wydaje decyzję określającą warunki pełnienia służby, z tym że przez okres 6 miesięcy od dnia wydania decyzji funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie nie niższe od dotychczasowego."

W świetle cytowanych przepisów art. 172 ust. 2 i 5 u.KAS jest jasne, że składana funkcjonariuszowi propozycja (nowych) warunków pełnienia służby (ust. 2) nie stanowi decyzji administracyjnej – decyzji określającej warunki pełnienia służby – skoro tę ostatnią wydaje się dopiero w razie przyjęcia przez funkcjonariusza zaproponowanych mu warunków pełnienia służby (ust. 5). Wobec tego nie sposób racjonalnie przyjmować, że tożsama w swej istocie czynność złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 przep.wprow.u.KAS, taką decyzją (ustalającą warunki pełnienia służby) jest. Zatem, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, ów ostatni przepis trzeba rozumieć w ten sposób, że propozycja pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej (decyzji ustalającej warunki służby), lecz należy ją "tylko" jako taką decyzję traktować, o ile dojdzie do przyjęcia propozycji służby przez jej adresata (na co wskazuje art. 169 ust. 4 zdanie drugie przep.wprow.u.KAS).

Przechodząc zaś do oceny analizowanej propozycji pełnienia służby przez pryzmat art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy wskazać, że przepis ten przewiduje, iż skarga do sądu administracyjnego służy na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2016, uw. 47 do art. 3), że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 określają następujące elementy: (1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; (2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; (3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, (4) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, (5) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Dokonując w tym kontekście oceny charakteru propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, należy odwołać się do Przepisów wprowadzających ustawę o KAS.

Stosownie do art. 170 ust. 2 tej ustawy: "Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby." (Analogicznie, zob: art. 172 ust. 2 in fine i ust. 3 u.KAS).

Dokonując oceny charakteru prawnego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. ww. postanowienia NSA z 18.01.2018 r. oraz z 23.01.2018 r.) trafnie wskazuje się, że:

1) propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),

2) funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia bądź odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,

3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 przep.wprow.u.KAS),

5) dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny mając powyższe na uwadze uznaje, iż propozycja zatrudnienia albo pełnienia służby nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym bardziej, że – na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie tego Sądu – sama sprawa związana z przedstawianiem propozycji zatrudnienia albo służby pozostaje w istocie sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej w rozumieniu art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. A stosownie do tego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Nie ulega wątpliwości, że Skarżący, jako funkcjonariusz, był podporządkowany służbowo Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej. Należy zauważyć, że każdy, kto decyduje się na dobrowolne przystąpienie do tego rodzaju służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się "automatycznie" na ograniczenie swego prawa do sądu. Prawo funkcjonariusza do sądu podlega bowiem ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach, z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych, prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności (zob. uchwała SN z 08.06.2010 r., II PZP 5/10, OSNP 2010, nr 23-24, poz. 279).

Z powyższych względów nie można uznać, iż propozycja zatrudnienia (służby) (nie)złożona Skarżącemu stanowi akt lub czynność, która podlegałaby kognicji sądów administracyjnych. A co za tym idzie – również ewentualna "bezczynność" Organu w zakresie przedłożenia takiej propozycji wyłączona jest spod kognicji sądu administracyjnego (argument a contrario z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).

Jednocześnie należy podkreślić, że stanowisko wyrażone w niniejszym postanowieniu o odrzuceniu skargi, nie narusza konstytucyjnego prawa Skarżącego do sądu i nie zamyka jemu drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W szczególności bowiem nie wyklucza ono, ani nie przesądza (gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy), czy Organ nie dopuścił się zaskarżalnej bezczynności na dalszym etapie reorganizacji, w szczególności w związku z przewidzianym w art. 171 ust. 1 przep.wprow.u.KAS "przekształceniem się" stosunku służby w stosunek pracy (por. też postanowienie WSA z 08.02.2018 r., IV SAB/Po 94/17, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.