Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 478/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 7 ust. 2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda W. umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem E. R. od decyzji Starosty W. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "A", pozwolenia na budowę dwukomorowego, przejazdowego silosu na kiszonki, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], w B., gm S., powiat W..

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A", pozwolenia na budowę dwukomorowego, przejazdowego silosu na kiszonki, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], w B., gm S., powiat W..

Uzasadniając decyzję organ wskazał m.in. że w postępowaniu zażaleniowym dotyczącym podjęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji E. R. odmówiono statusu strony. Powołując się na stanowisko Wojewody wyrażone w tym postanowieniu wskazano, iż ustalenie, że "w postępowaniu zażaleniowym, dotyczącym wydania pozwolenia budowę, skarżąca nie nabyła prawa strony (w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) powoduje wystąpienie przesłanki postępowania"

Decyzje tę wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia odwołania doręczono E. R. skutecznie w dniu [...] r.(k. 15/t. I).

W odwołaniu od tej decyzji E. R. reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, zarzuciła naruszenie art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez jego błędną interpretację a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, a także naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), poprzez powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na przepisy, które utraciły moc obowiązującą, a także naruszenie art. 107 §1 i § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w decyzji podstawy prawnej oraz wyczerpującego uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając złożone odwołanie pełnomocnik skarżącej podniósł, że uzasadniając decyzję z dnia [...] roku Starosta Powiatowy w W. stwierdził, iż skarżąca nie została uznana za stronę postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, natomiast inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 i ust 2 oraz z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w związku z tym wydanie decyzji jest w pełni uzasadnione. W dalszej kolejności, skarżąca podniosła, że wydając zaskarżoną decyzję, organ dopuścił się naruszenia norm zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Podkreślono, że w szczególności nie jest dopuszczalne uznanie za prawidłową decyzji administracyjnej wydanej bez udziału strony, tj. podmiotu, który ze względu na istniejący interes prawny winien zostać wysłuchany przez organ wydający decyzję. Pełnomocnik skarżącej, zauważył, że w niniejszej sprawie skarżąca, pomimo że w trakcie całego postępowania była uznawana za stronę, w finalnym jego momencie została bezprawnie pozbawiona tego przymiotu. Tymczasem, jak wskazano, E. R. czynnie uczestniczyła zarówno w postępowaniu o wydanie inwestorowi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jak i w znacznej części postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Składająca odwołanie otrzymywała też od Starosty W. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, wnosiła swoje uwagi, a także złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w tej sprawie, który – jak wskazano - został w całości uwzględniony. Na poparcie swojej argumentacji pełnomocnik E. R. wskazał na szereg dokumentów, tj.: pismo skarżącej z dnia [...] roku, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] roku, pismo zawierające uwagi skarżącej z dnia [...] roku, decyzję Starosty Powiatowego w W. nr [...] z dnia [...] roku, postanowienie Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] roku, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] roku, pismo zawierające uwagi skarżącej z dnia [...] roku, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] roku, wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania z dnia [...] roku i postanowienie Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] roku. Dodano, iż dnia [...] roku zarówno skarżąca jak i jej pełnomocnik otrzymali postanowienie z dnia [...] roku wydane przez Starostę W. podejmujące zawieszone postępowanie. E. R. zaskarżyła to orzeczenie zażaleniem z dnia [...] roku, i wówczas Wojewoda W. na mocy postanowienia z dnia [...] roku (znak ...) odmówił jej prawa do udziału w sprawie w charakterze strony i umorzył postępowanie zażaleniowe. Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż w ślad za Wojewodą również Starosta W. stwierdził, iż E. R. nie jest stroną postępowania. Odwołująca się zakwestionowała takie postępowanie organu podkreślając, że przez całe postępowanie skarżąca była uznawana za stronę, otrzymywała korespondencję związaną ze sprawą, mogła swobodnie wypowiadać się na temat zebranego materiału dowodowego oraz wnosić swoje uwagi, po czym w końcowym etapie postępowania utraciła swoje prawa. Podkreślono przy tym, iż pomimo, że obecnie organ nie uznaje E. R. za stronę postępowania, doręczył jej również decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 40 k.p.a. "pisma doręcza się stronie", w związku z tym - w ocenie autora odwołania - zachowanie organu jednoznacznie świadczy o tym, że również jego zdaniem skarżąca występuje w niniejszym postępowaniu w takim charakterze.

Obok wskazanych okoliczności faktycznych potwierdzających udział skarżącej w postępowaniu, w charakterze strony, przytoczono również inne argumenty przemawiające za słusznością tego stanowiska. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż obecnie powszechnie aprobowana jest koncepcja subiektywna strony w postępowaniu administracyjnym oparta na założeniu, że o udziale w sprawie w charakterze strony decyduje sam zainteresowany. Koncepcja ta - w ocenie pełnomocnika skarżącej - ma szczególne znaczenie w prawie budowlanym, zwłaszcza w kwestii udzielania pozwoleń na budowę, bowiem wówczas, szczególnie na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach należy uwzględniać sprzeczne interesy z jednej strony inwestora, a z drugiej osób, których prawa i interesy mogłyby być przez pozwolenie budowlane zagrożone lub naruszone. Zauważono, że koncepcja ta znajduje bezpośrednie oparcie w ustawowej regulacji definicji strony zawartej w Prawie budowlanym. Zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy, stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwolenie na budowę jest osoba, będąca właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości znajdującej na obszarze bezpośredniego oddziaływania obiektu. W uzasadnieniu odwołania zauważono, że w powołanym przepisie ustawodawca nie ogranicza uczestników postępowania wyłącznie do właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na terenie której realizowana jest inwestycja, ale przymiot stron przyznaje wszystkim podmiotom, których nieruchomości znajdują się na obszarze oddziaływania inwestycji Powołując się na stanowisko judykatury, wskazano, iż "w sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który ma tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie działki bezpośrednio z nią graniczącej" (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 roku, IV SA 1355/99).

W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z definicją zamieszczoną w artykule 3 punkcie 20 Prawa budowlanego, obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Podkreślono, że skarżąca wielokrotnie podnosiła fakt powstania wielu negatywnych zmian, które mogą mieć miejsce w przypadku wybudowania silosu przejazdowego na kiszonki. Podniesiono, że realizacja spornej inwestycji spowoduje znaczne przekroczenie norm zapachowych, które uniemożliwią mieszkańcom wsi B. normalną egzystencję. Zauważono, że na działkach [...] i [...], na których zlokalizowana ma być inwestycja, prowadzona jest już hodowla trzody chlewnej i bydła w ilości [...] sztuk ([...] DJP - dane wynikające z przedstawionego przez Inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia), która powoduje wydzielanie dużej ilości szkodliwych dla zdrowia substancji odoroczynnych (metan, siarkowodór, para wodna, tlenek azotu oraz amoniak). Ponadto, jak wskazano, na przedmiotowej nieruchomości znajdują się liczne budynki produkcyjne, maszyny rolnicze, podwórze, kilka zbiorników z szambem (w tym jedno odkryte), a przez kilka miesięcy w roku składowany jest obornik. Budowa silosów, w których przechowywana będzie kiszonka niewątpliwie zwiększy emisję szkodliwych związków, których stężenie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie mieszkańców. Podniesiono też, że działalność Spółdzielni generuje również znaczny poziom hałasu, którego natężenie przekracza dozwolone normy. Skarżąca wskazała również na szereg uchybień w kwestionowanej decyzji, związanych z błędnym określeniem odległości inwestycji od innych nieruchomości oraz zlokalizowaniem przedsięwzięcia z naruszeniem obowiązujących przepisów, tj. § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, poprzez nieuwzględnienie wytycznych ustawodawcy, który nakazuje zlokalizowanie silosu w taki sposób, aby przez najdłuższą część roku znajdował się po stronie "zawietrznej" względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi. Podniesiono, że organ I instancji bez dokonania żadnej weryfikacji, w ślad za przedłożonym przez Inwestora raportem przyjął, że Spółdzielnia jest zlokalizowana na południowym - wschodzie wsi, dlatego nie wpłynie ujemnie ani na życie ani na jej walory krajobrazowe wsi. W ocenie skarżącej, brak precyzyjnych ustaleń w oparciu, o które najpierw organ uznał skarżącego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a następnie odmówił jej tego statusu oznacza, że obszar oddziaływania inwestycji został określony w sposób dowolny z przekroczeniem granic określonych w art. 80 k.p.a., co - jak wskazano - może mieć wpływ na prawidłowość zastosowania art. 28 ust 2 Prawa budowlanego.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, w związku z art. 105 § 1 "k.p.a." oraz art. 28 ust. 2, w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, zwanej dalej "Prawem budowlanym" (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego precyzyjnie ustala zasady uznawania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i jest prawem o większym stopniu szczegółowości niż art. 28 k.p.a. Wyjaśniono, że przepis art. 28 k.p.a. nie znajduje zastosowania w tym postępowaniu. Podkreślono też, że uznanie przez organ I instancji skarżącej za stronę w początkowej fazie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, nie czyni jej taką stroną, jeżeli nie są spełnione przesłanki opisane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ przyznał, że jak wskazuje zatwierdzony przez starostę plan zagospodarowania terenu, odległość działki skarżącej od projektowanych silosów wynosi ok. [...] m, natomiast odległość od granic działek inwestora do granicy działki skarżącej ok. [...] m. Podkreślono jednak, że zgromadzone akta wskazują, iż nieruchomość skarżącej tj. działka nr 92/2 znajduje się poza obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyjaśniono, że obszar ten rozumiany jest, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego (silosu przejazdowego) na postawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W dalszej kolejności wskazano, że dołączony do akt raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazuje, że planowane przedsięwzięcie, z punktu widzenia ochrony środowiska nie będzie istotnie oddziaływało w zakresie szkodliwych emisji. Odnośnie ustalania obszaru ograniczonego oddziaływania z tytułu budowy przedmiotowego silosu wskazano, że taki obowiązek nie występuje, a więc - w ocenie Wojewody - budowa ta nie wyczerpuje przesłanki określonej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego uzasadniającej uznanie skarżącej za stronę w rozumieniu tego przepisu. Ustalenia te, jak wskazał organ II instancji, potwierdzają, że budowa ta nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej.

W dalszej kolejności podkreślono, że poza interesem prawnym w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy odróżnić interes faktyczny, który niewątpliwie w tej sprawie występuje i wywołany jest emisją substancji zapachowych, związanych z technologią przygotowania takiego rodzaju paszy dla zwierząt, w obrębie istniejącego gospodarstwa rolnego. Takie sprawy związane z interesem faktycznym nie są jednak rozstrzygane na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentacji odwołania Wojewoda podkreślił, że przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877 ze. zm.) nie ustanawiają sztywnych stref ochrony dla takiego rodzaju budowli. Podnoszona natomiast w odwołaniu sprawa, lokalizacji silosu w nawiązaniu do występujących na obszarze przeważających wiatrów zachodnich nie zmienia ustaleń odnośnie obszaru oddziaływania w tej sprawie. Podkreślono, że działka skarżącej położona jest po stronie południowo-zachodniej, więc od strony zawietrznej silosu.

Reasumując, organ wskazał, że ustalenie w postępowaniu odwoławczym, że osoba nie ma prawa strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę skutkuje wystąpieniem przesłanki bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W przewidzianym ustawą terminie skargę do sądu administracyjnego wniosła E. R. zaskarżonej decyzji zarzucając:

1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, polegających na niewłaściwym uznaniu, ze inwestor, tj. "A" w B. należycie wypełniła wszystkie wymagane prawem obowiązki, warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę,

2. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe uznanie, źe skarżąca nie jest stroną postępowania z powodu braku interesu pewnego, albowiem jej nieruchomość nie znajduje się w granicach oddziaływania planowanej inwestycji,

3. naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowie rolnicze i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie do realizacji przedsięwzięcia, które nie będzie zlokalizowane w taki sposób, aby przez najdłuższą część roku znajdowało się po stronie "zawietrznej" względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz obszarów chronionych,

4. naruszenie art. 6,7,8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rażące naruszenie zasady praworządności, sprawiedliwości społecznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

5. nierozpoznanie przez organ II instancji wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a zwłaszcza dotyczących przekroczenia wskutek realizacji inwestycji dozwolonych norm hałasu.

W związku powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając skargę wskazano, że nie można zaakceptować sytuacji, w której organ odmawia skarżącej statusu strony argumentując swoją decyzję brakiem interesu prawnego. Przytaczając ponownie argumenty podniesione na etapie postępowania odwoławczego podkreślono, że od początku E. R. była uznana za stronę toczącego się postępowania i okoliczność ta nie budziła wątpliwości organów. W ocenie autora skargi, stanowisko organu II instancji, który rozpoznając jej odwołanie umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na jego bezprzedmiotowość spowodowaną brakiem legitymacji skarżącej do udziału w sprawie uznać należy za wadliwe. Pełnomocnik skarżącej zwrócił również uwagę na treść § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, który - jak podkreślono - nakazuje zlokalizowanie silosu w taki sposób, aby przez najdłuższą część roku znajdował się po stronie "zawietrznej" względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi.

W dalszej kolejności przedstawiono argumentację zmierzającą do wykazania wadliwości decyzji I – instancyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jak ustalono w toku postępowania sądowoadministracyjnego całość akt sprawy (6 tomów) dotyczących kwestionowanej w toku postępowania administracyjnego, przez E. R. decyzji w sprawie pozwolenia na budowę załączono do sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą IV SA/Po 340/10 (k. 47 v.). Wobec powyższego, na rozprawie w dniu 08 grudnia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przeprowadził dowód z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 340/10 oraz załączonego się w tych akt Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie dwukomorowego przejazdowego silosu na kiszonki na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości B., gmina S., powiat W. (k. 1-53, tom IV), i zwrotnego potwierdzenia odbioru przez E. R. w dniu [...] r. decyzji Starosty W. z [...] r. nr [...] (k. 15, tom I) – k.63.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle argumentacji złożonej skargi, w pieszej kolejności podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli - zaskarżonego aktu - pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie powinno, przy tym budzić wątpliwości skarżącej, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, stać mogła się - wyłącznie - zgodność z prawem - zaskarżonej - decyzji Wojewody W. Oznacza to, że w toczącym się postępowaniu Sąd badać mógł wyłącznie legalność decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Kontrola tej decyzji przez Sąd ogranicza się jedynie do zbadania prawnych przesłanek jej wydania. Sąd nie był natomiast uprawniony do oceny legalności wydanej w tym samym postępowaniu administracyjnym wcześniejszej decyzji. Poza sferą kontroli Sądu pozostaje zatem ocena zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej udzielającej pozwolenia na budowę, warunkiem koniecznym dokonania, której było m.in. uprzednie uruchomienie przez stronę postępowania odwoławczego. Jak natomiast wynika ze skargi oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, status skarżącej w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na budowę okazał się sporny. W ocenie Wojewody, skarżąca z uwagi na brak statusu strony, nie mogła doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia, bowiem legitymacja do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.)

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja organu I instancji w sprawie pozwolenia na budowę wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia odwołania została doręczona E. R. skutecznie w dniu [...] r.(k. 15/t. I). Kwestią bezsporną pozostaje również, iż skarżąca z zachowaniem określonego w art. 129 § 2 k.p.a. wniosła odwołanie od tej decyzji.

Istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje natomiast status E. R. w toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia "A", pozwolenia na budowę dwukomorowego, przejazdowego silosu na kiszonki, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], w B., gm S., powiat W.. Skarżąca swój status strony w rozpoznawanej sprawie wywodzi z faktu, iż jest właścicielką działki nr [...] położonej w odległości ok. [...]0 m od projektowanych silosów.

Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stosownie do którego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie określa jednak przesłanek wydania takiej decyzji. Wynikają one natomiast z innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. art. 127 § 1 k.p.a. w myśl, którego odwołanie od decyzji wydanej w I instancji służy stronie. Jeżeli, natomiast w wyniku rozpoznania wniesionego odwołania organ stwierdza, że jednostka nie ma w danej sprawie legitymacji do jego wniesienia, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w uchwale NSA z 05.07.1999 r., sygn. OPS 16/98).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody umarzającej postępowanie odwoławcze w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl wytycznych zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego prowadzące postępowanie administracyjnej organy są obowiązane m.in. prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowano w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z definicji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego wyraźnie wynika, że chodzi o oddziaływanie projektowanego obiektu budowlanego w znaczeniu prawnym. Chodzi, bowiem o przepisy odrębne, które wprowadzają związane z projektowanym obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu otaczającego go terenu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że są to przepisy, ustanawiające zależność w zakresie wzajemnego sytuowania obiektów budowlanych, zauważając jednocześnie, że z reguły przepisy wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego zawierają regulacje dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 22.04.2010 r., sygn. II OSK 370/09).

Odnosząc powyższe uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego, na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że przedmiotem zainicjowanego wnioskiem "A" w B. postępowania było udzielenie pozwolenia na budowę silosu na kiszonki. Na podstawie delegacji ustawowej art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego wydane zostało m.in. - wskazywane przez pełnomocnika skarżącej zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i w skardze do sądu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 07.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877). W myśl § 3 tego rozporządzenia silos na kiszonkę stanowi budowlę rolniczą. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, iż rzeczą organów orzekających w rozpoznawanej sprawie było ustalenie kręgu stron postępowania, z uwzględnieniem wymogów tego aktu. Jak wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda orzekając miał na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 07.10.1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, jednak ich analiza doprowadziła ten organ do błędnych wniosków. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że E. R. nie przysługuje status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornych silosów, z tego powodu, że orzekające w tej sprawie organy uwzględniły określone przepisami prawa wymogi dotyczące lokalizacji uciążliwych dla otoczenia budowli rolniczych. W ocenie Sądu, stanowisko takie, jak i zaprezentowaną argumentację decyzji uznać należy za błędną.

Przepisy rozporządzenia regulują zależność w zakresie wzajemnego sytuowania budowli rolniczych - uciążliwych dla otoczenia - m.in. z uwagi na zapachy, względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 11). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że sporna inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia, z uwagi na emisję substancji zapachowych. Brzmienie Raportu oddziaływania na środowisko wskazuje, że "podczas magazynowania odchodów płynnych w wyniku procesów gnilnych i fermentacyjnych powstaną m.in.: amoniak (...), a część wydzielanych substancji posiada właściwości odorotwórcze". Ubocznie wskazać można również, że jak wynika z treści Raportu, ze względu na prowadzony chów bydła i trzody chlewnej w liczbie [...] DJP planowane przedsięwzięcie, zaliczone zostało do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 2 pkt 43 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z 09.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). Podkreślenia wymaga, że również w świetle obowiązujących przepisów prawa przedsięwzięcie takie jest zaliczane do mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 - § 2 pkt 51)

Nawiązując, zatem do argumentacji wskazanego już powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnić należy, że zważywszy na brzmienie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane za bezpodstawną uznać należy tezę przyjętą – również – w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, według której wówczas, gdy inwestor buduje z zachowaniem odległości przewidzianych w przepisach szczególnych lub techniczno-budowlanych, to nie ma mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na sąsiednie nieruchomości. Analiza treści przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, prowadzi bowiem do jednoznacznego wniosku, że przymiot strony w rozumieniu tego przepisu został przypisany przez ustawodawcę wszystkim tym podmiotom, których prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie było natomiast intencją ustawodawcy ograniczenie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do tych podmiotów, których prawa wynikające z tych przepisów zostały już naruszone, i to w sposób bezsporny.

W świetle powyższego, status E. R., jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dwukomorowego, przejazdowego silosu na kiszonki, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], w B., gm S., powiat W. nie może budzić uzasadnionych wątpliwości. Jak wynika z resztą z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynikający z § 11 wskazanego rozporządzenia obowiązek uwzględnienia zależności w zakresie wzajemnego sytuowania budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia (spornych silosów na kiszonkę) względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi (nieruchomości skarżącej) został przez organy uwzględniony. Abstrahując od merytorycznej oceny poczynionych ustaleń, wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że organ stwierdził, iż nieruchomość ta - jak wskazano - położona jest "po stronie południowo-zachodniej, a więc od strony zawietrznej silosu". Taka argumentacja potwierdza zatem, iż w toku postępowania podejmowano działania zamierzające do realizacji obowiązków wynikających z faktu, że nieruchomość skarżącej leży w obszarze oddziaływania - projektowanego silosu z kiszonką – w znaczeniu prawnym. Jednakże, ewentualna ocena prawidłowości tych działań na aktualnym etapie postępowania, tj. kontroli legalności skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze jest wykluczona. Niemniej, istniejąca rozbieżność stanowisk (skarżącej i organu), co do tego czy prawa skarżącej w tym zakresie zostały naruszone nie mogła przesądzić o odmówieniu jej statusu strony. Uwadze organu odwoławczego umknęło, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że o statusie strony przesądza - już sam fakt położenia - nieruchomości na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych (wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu), a nie dopiero fakt naruszenia tych przepisów. To niedopatrzenie, doprowadziło z kolei Wojewodę do błędnego wniosku, iż E. R. status strony w toczącym się postępowaniu nie przysługuje, a w konsekwencji również do wadliwej konstatacji, iż ziściły się przesłanki uzasadniające umorzenie zainicjowanego przez nią postępowania odwoławczego.

Reasumując, u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legło - błędne -przekonanie organu, iż skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Starosty W. [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a więc zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Z tego powodu konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.).

O kosztach na rzecz strony skarżącej nie orzeczono zgodnie z art.210 § 1 p.p.s.a., albowiem strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie statusu E. R. jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dwukomorowego, przejazdowego silosu na kiszonki, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...], w B., gm S., powiat W. oraz przeprowadzenie tego postępowania z poszanowaniem wszystkich praw przysługujących skarżącej jako stronie.