Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3129/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 469/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 469/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] marca 2013 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz z [...] stycznia 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Gminy i Miasta Swarzędz z [...] czerwca 2007 r., nr 160/2007. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], [...] Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz, działając na podstawie art. 31 § 1 i art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Zwykłego [...] z dnia 3 lutego 2009 r., uzupełnionego wnioskiem z dnia 23 lutego 2009 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2007 r.) na terenie działek nr geod. [...] położonych w [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi: zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zostało podjęte na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowienia z [...] grudnia 2012 r., nr [...] o uchyleniu postanowienia Burmistrza z [...] października 2012 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania z wniosku Stowarzyszenia z dnia 3 lutego 2009 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia 23 lutego 2009 r. W konsekwencji organ I instancji ponownie wezwał Stowarzyszenie do przedłożenia regulaminu wraz z wykazaniem, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny oraz że żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji. Stowarzyszenie przedkładając regulamin wyjaśniło, że interes społeczny oraz sformułowane żądanie są uzasadnione celami statutowymi i wynikają bezpośrednio z celów regulaminowych Stowarzyszenia, odpowiadając wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej, ale mającej istotny wpływ na życie lokalnej społeczności Organ I instancji analizując ponownie akta sprawy nie znalazł przesłanek, które uzasadniają zastosowanie art. 31 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] czerwca 2007 r., ponieważ rozpoczęło swoją działalność z dniem 1 stycznia 2009 r. Inwestor w przedmiotowej decyzji został zobowiązany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta była jednym z wielu dokumentów niezbędnych przy wystąpieniu i uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec faktu, że inwestor zrealizował uprawnienie z niej wynikające, tj. uzyskał pozwolenie na budowę, nie ma podstaw do wznowienia postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Stowarzyszenie wskazało, że: nie jest zadowolone z wydanego orzeczenia oraz, że nie otrzymało wezwania opisanego w postanowieniu, skierowanego do Stowarzyszenia w dniu 2 października 2012 r. Brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest w sprawie nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji nie znaną organowi, który wydał decyzję, co niewątpliwie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a.

Postanowieniem z [...] marca 2013 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu zwróciło uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez wniosek organizacji społecznej, która nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. Dlatego koniecznym było odwołanie się do art. 31 k.p.a. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie ustalił, że Stowarzyszenie nie wykazało, jakim interesem społecznym uzasadnione jest jego uczestnictwo i żądanie. Organ I instancji umożliwił organizacji wypowiedzenie się co do wykazania interesu społecznego, wyznaczając w tym celu dodatkowy termin. Stowarzyszenie nie wykazało jednak, jakim interesem społecznym uzasadnione jest jego uczestnictwo i żądanie. Nawet wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Stowarzyszenie nie wykazało zasadności swojego wniosku w aspekcie interesu społecznego w niniejszej sprawie, gdyż nie można przyjąć, że interes ten wynika wprost z celów statutowych, ani z samego faktu, że Stowarzyszenie jest uczestnikiem wielu postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych pozostających we właściwości organów właściwych dla terenu wsi R. Z wyjaśnień złożonych przez Stowarzyszenie wynika, że wszczęcie kolejnego postępowania ma służyć nie interesowi społecznemu, a dokonywaniu przez Stowarzyszenie swoistej kontroli kolejnych decyzji, jakie w organie I instancji zostały wydane. Tymczasem tryb nadzwyczajny nie służy do realizacji kontroli przez organizację społeczną i w ten sposób pojmowany być nie może. Odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze Kolegium uznało, że dotyczą one merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jako takie, na etapie przed wznowieniem postępowania, nie mogą być rozpatrywane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowienia z [...] marca 2013 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a. przez wadliwe zastosowanie. SKO niewłaściwie uznało, że Stowarzyszenie nie może występować z żądaniem wszczęcia postępowania (wznowienia postępowania), gdyż nie jest to uzasadnione celami statutowymi (regulaminowymi) organizacji i nie przemawia za tym interes społeczny oraz że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu podkreślono, że organy do tej pory nie ustaliły jednoznacznie na czym polega inicjatywa procesowa skarżącego. Przyjmując, że żądanie skarżącego dotyczyło tylko wszczęcia postępowania (wznowienia) organ w pierwszej kolejności powinien zbadać, czy żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i czy za wszczęciem postępowania (wznowieniem) przemawia interes społeczny. Uznając, że za wszczęciem postępowania nie przemawia interes społeczny, Burmistrz powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., a nie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Przedwcześnie także Burmistrz stwierdził, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia postępowania, gdy przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia jest możliwe dopiero po jego wznowieniu. Nie jest jasne, z jakich powodów w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. powołano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłanka z tego przepisu nigdy nie była przez Stowarzyszenie podnoszona, w zażaleniu z dnia 4 lutego 2013 r. skarżąca organizacja jednoznacznie wskazała na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślono, że Stowarzyszenie wielokrotnie informowało Burmistrza, że działania organizacji nie służą partykularnym interesom samej organizacji, a są podejmowane w interesie społecznym, albowiem w interesie społecznym jest usunięcie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń administracyjnych, rażąco naruszających prawo, których zgodnie z prawem być już nie powinno i niewątpliwie szkodzących wsi R. Odmowa wznowienia postępowania uniemożliwia organizacji zajęcie stanowiska w sprawie, jest działaniem przeciwko wsi R., zdecydowanie naruszającym ogólne zasady k.p.a., w szczególności zasadę praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślono, że Stowarzyszenie nadal powołuje się na ogólnie na prawo do wszczynania postępowań nadzwyczajnych w każdej sprawie i sprawowania kontroli społecznej.

Uczestnik postępowania "[...]" S.A. wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko Kolegium, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego przemawiającego za wznowieniem postępowania. Interes ten powinien być skonkretyzowany, jasno określony, a nie abstrakcyjny i mglisty. Poza tym, w niniejszej sprawie nie została spełniona pierwsza przesłanka, o jakiej mowa w art. 31 § 1 k.p.a., dotycząca celów statutowych organizacji. Na podstawie brzmienia regulaminu Stowarzyszenia nie jest możliwe ustalenie przez organ administracji, czy dana sprawa jest w sposób ścisły powiązana z jego celami statutowymi. Trudno wyjaśnić, co kryje się pod pojęciem działania na rzecz wsi R. Prawidłowe sformułowanie celów statutowych organizacji społecznej musi wyznaczać konkretne cele, tj. płaszczyzny życia społecznego, w które organizacja ma się angażować, a nie cele abstrakcyjne.

Zaskarżonym wyrokiem z 23 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 469/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rozpoznając skargę wziął pod uwagę czynności i rozstrzygnięcia poprzedzające wydanie zakwestionowanego postanowienia. Jak wynika z akt sprawy, Stowarzyszenie w podaniu z 3 lutego 2009 r., skierowanym do Wojewody Wielkopolskiego, opisało zaistniałe jego zdaniem nieprawidłowości przy tworzeniu dokumentacji potrzebnej do wydania pozwolenia na budowę zakładu kosmetyków, artykułów toaletowych oraz środków czyszczących i myjących dla firmy [...] S.A. Działania skarżącego przyczyniły się do wydania w dniu 22 kwietnia 2011 r. przez Burmistrza, działającego z urzędu, postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi: zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją zlokalizowanych na terenie działek nr ewid. [...] położonych w miejscowości R. Postanowienie to zostało następnie uchylone decyzją SKO z [...] lipca 2012 r., nr [...]. Postanowieniem z [...] października 2012 r., nr [...], Burmistrz odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2007 r. Ze względu na naruszenie przepisów procesowych, postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., nr [...], Kolegium uchyliło to rozstrzygnięcie Burmistrza. Równocześnie, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] marca 2009 r., nr [...], PINB dla powiatu poznańskiego udzielił uczestnikowi postępowania firmie [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi, położonego w R.

Sąd I instancji ocenił, że Kolegium prawidłowo ustaliło, iż Stowarzyszenie nie wykazało zasadności podania o wznowienie postępowania w aspekcie interesu społecznego. Stwierdzenie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 14 stycznia 2013 r., w którym wyjaśnił, że interes społeczny wynika bezpośrednio z celów regulaminowych Stowarzyszenia i odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym prawidłowo zostało uznane przez Kolegium za niewystarczające do wznowienia postępowania w zakończonej ponad sześć lat temu sprawie administracyjnej, w której Stowarzyszenie nie było stroną. Stosownie do art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Obie przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, aby organ administracji mógł w pozytywny sposób ustosunkować się do inicjatywy procesowej organizacji społecznej. Jak zauważono w orzecznictwie sądowym, nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej jest automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną (wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, lex nr 1217445). Niemożliwym pozostaje wskazanie w sposób generalny przesłanek, których wypełnienie każdorazowo przesądzałoby kwestię występowania interesu społecznego do wszczęcia postępowania administracyjnego z inicjatywy organizacji społecznej. Interes ten powinien zostać wykazany przez organizację z uwzględnieniem realiów każdej konkretnej sprawy. Niewątpliwie jednak udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć samym jedynie partykularnym interesom tej organizacji, lecz powinien odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2011, s. 214). Pojęcie interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego nie może być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Wartościami tymi mogą być przykładowo ochrona życia i zdrowia mieszkańców, poprawa warunków bezpieczeństwa na danym terenie. Stowarzyszenie na etapie wniosku nie wskazało na jakiekolwiek wartości, które przemawiałyby za wszczęciem postępowania wznowieniowego zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2007 r., poza przywołaniem swoich celów statutowych. Skarżący nie wyjaśnił przy tym celu, do którego miałoby doprowadzić wznowienie postępowania w sprawie. Dla rozpoznania sprawy nie było także obojętne, że dzięki wydanej decyzji z [...] czerwca 2007 r., a następnie pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie, proces inwestycyjny przeprowadzony przez firmę [...] S.A. został w całości zrealizowany. Skarżący formułując wniosek o wszczęcie postępowania nie wyjaśnił, w jaki sposób względy interesu społecznego przemawiają za wznowieniem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, przy jednoczesnym pogorszeniu sytuacji prawnej inwestora. Poza tym, jak zauważono w piśmie z 14 czerwca 2013 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, analiza regulaminu Stowarzyszenia pozwala mu na angażowanie się w praktycznie każde postępowanie administracyjne, niezależnie od przedmiotu sprawy, stosownie do partykularnych potrzeb Stowarzyszenia. Takie działanie z całą pewnością nie może zostać uznane za realizację interesu społecznego. Cel Stowarzyszenia, jakim zgodnie z pkt 7 lit. a jego regulaminu jest działanie na rzecz wsi R, nie może polegać jedynie na dążeniu do wszczęcia zakończonych postępowań administracyjnych, czy też udziału w postępowaniach toczących się. Stowarzyszenie w swojej działalności nie może zastępować organów administracji w weryfikacji przesłanek niezbędnych do podejmowania rozstrzygnięć o określonej treści. Poza tym, w interesie społecznym leży również zapewnienie szybkości działania administracji publicznej oraz stabilności podejmowanych decyzji. Wartościami tymi powinien każdorazowo kierować się organ administracji, rozstrzygając o zasadności wszczęcia postępowania z inicjatywy organizacji społecznej.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że podstawą podjętych rozstrzygnięć były zarówno art. 31 § 1 k.p.a., jak i art. 149 § 3 k.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania dopuszczalne jest w razie zaistnienia negatywnej przesłanki o charakterze podmiotowym albo przedmiotowym. W orzecznictwie sądowym wskazano, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych następuje wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego złożyła jednostka niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (wyrok NSA z 7 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2185/11, lex nr 1347831). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2007 r. Z uwagi na to, że będąc organizacją społeczną złożył podanie o wznowienie postępowania administracyjnego, organ I instancji obowiązany był jednocześnie rozważyć przesłanki wszczęcia postępowania, o których stanowi art. 31 §1 k.p.a. oraz wszczęcia postępowania wznowieniowego. Skarżący nie ma wobec tego racji podnosząc, że organy nie ustaliły jednoznacznie na czym polega jego inicjatywa procesowa. Skarżący cały czas konsekwentnie podnosił, że domaga się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2007 r., przyznając to również wyraźnie w uzasadnieniu wniesionej skargi. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, pomimo zapadających w nim rozstrzygnięć odnoszących się do wznowienia postępowania administracyjnego, skarżący nie zmodyfikował treści swojego żądania. Natomiast podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące wskazania przez organy błędnej podstawy wznowienia, która miałaby uzasadniać uchylenie wskazanej decyzji nie miały znaczenia dla legalności zaskarżonego postanowienia, ponieważ organy administracji nie wznawiając postępowania, nie uczyniły przedmiotem swojego rozpoznania konkretnych podstaw wznowienia.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędne uznanie, że nie zachodzi przesłanka interesu społecznego, o jakiej mowa w art. w art. 31 § 1 k.p.a. do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z [...] czerwca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy, i że uprawnione jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, podczas gdy wszystkie przesłanki do wniesienia żądania i wznowienia postępowania z urzędu były spełnione. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego stwierdzono, że Sąd I instancji nie zakwestionował związku żądania z celami statutowymi Stowarzyszenia i nie stwierdził jego braku. Zakwestionowano natomiast istnienie interesu społecznego we wznowieniu postępowania. Stowarzyszenie zgłosiło żądanie wszczęcia postępowania ze względu na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nową okolicznością faktyczną jest brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stowarzyszenie oczekuje, że dojdzie do ponownej oceny, czy zgoda taka była wymagana, a jeśli tak, czy została udzielona. Jakkolwiek ze względu na upływ czasu nie będzie możliwe uchylenie decyzji dotychczasowej, to w interesie społecznym jest dokonanie oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana zgodnie z prawem. Nie jest jasne, dlaczego organy i Sąd I instancji nie uznały wyjaśnień dotyczących interesu prawnego, zawartych w piśmie Stowarzyszenia z 14 stycznia 2013 r. Nie wzięto pod uwagę, że żądanie służy ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów, takich jak ochrona życia i zdrowia mieszkańców oraz poprawa bezpieczeństwa, zwłaszcza że inwestycja dotyczy zakładu o profilu chemiczno-kosmetycznym bezspornie mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i niebezpiecznym. Udział organizacji społecznej we wszczęciu postępowania sprzyja realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego i jest nieodłącznym elementem państwa prawa. Żądanie udowodnienia i uzasadnienia tak oczywistego związku jest absurdem. Inwestor nie dopełnił obowiązku określonego w decyzji o warunkach zabudowy i nie wykonał pasa zieleni izolacyjnej, uciążliwości z tym związane są oczywiste. Skoro mieszkańcy wsi byli uprawnieni do udziału w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, towarzyszącemu ustaleniu warunków zabudowy, to tym samym żądanie wznowienia postępowania w sprawie warunków musi leżeć w interesie społecznym. Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia jest działaniem przeciwko wsi R. i narusza zasady ogólne k.p.a. – art. 6-8 k.p.a., a stanowisko Sądu I instancji narusza art. 3 p.p.s.a. określający istotę kontroli działalności administracji.

W skardze kasacyjnej zarzucono, że WSA przedwcześnie dokonał oceny co do istoty sprawy, nie wyjaśnił dlaczego samo wznowienie postępowania pogarsza sytuację prawną inwestora i trwałość podjętej decyzji. Dla Sądu I instancji ważniejsze jest zrealizowanie inwestycji i trwałość decyzji niż ewentualne wyeliminowanie z obrotu decyzji rażąco naruszającej prawo. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji wadliwych leży w interesie społecznym. Nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, że możliwość angażowania się Stowarzyszenia w praktycznie każde postępowanie dotyczące wsi R., niezalenie od przedmiotu sprawy, nie może zostać uznane za realizację interesu społecznego. Sąd I instancji wadliwie interpretuje postanowienia Regulaminu Stowarzyszenia, zgodnie z którym celem Stowarzyszenia jest branie udziału w postępowaniach dotyczących wsi R. i prowadzonych na podstawie kilku ustaw, tj. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Prowadzenie działań naprawczych leży w interesie wsi, ma też zwrócić uwagę władzy publicznej, że nie wolno łamać prawa i lekceważyć społeczeństwa. Stowarzyszeniu, którego członkami są mieszkańcy wsi i osoby mające w niej nieruchomości zależy na przeprowadzeniu kontroli, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy była zgodna z prawem.

Na podstawie art. 154 pkt 2 p.p.s.a Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

- art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazano, że zaniechanie lub niewłaściwa realizacja funkcji kontrolnej sądu narusza art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Nie umożliwienie zbadania decyzji, co do której uprawdopodobniono wystąpienie przesłanki wznowienia, z inicjatywy organizacji społecznej spełniającej warunki do wniesienia żądania wszczęcia postępowania narusza zasadę praworządności i wzbudza nieufność do władzy publicznej. Wskazano, że Sąd I instancji winien orzec nie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi, ale na podstawie art. 145 p.p.s.a. winien uznać, że istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania w wyniku żądania zgłoszonego przez Stowarzyszenie i do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanki wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie Kolegium zostało wydane na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej lub odmowy dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, organ wydaje postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, objęte są kontrolą sądu administracyjnego i przysługuje na nie skarga, o czym stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Na tej zasadzie skargę wniesioną do sądu administracyjnego przez Stowarzyszenie, którego żądanie wszczęcia postępowania organ administracji uznał za nieuzasadnione, należy uznać za dopuszczalną. Organizacja społeczna żądająca wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby i (lub) dopuszczenia do niego na prawach strony na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. jest uprawniona do wniesienia skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania, celem poddania go sądowej kontroli.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga natomiast wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Nadto zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jako dotyczący elementu subsumpcji, może być rozpoznawany na gruncie określonego stanu faktycznego, z tego względu co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu powinny podlegać zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. odnosi się do przepisów regulujących treść rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Jak zasadnie zauważa się w judykaturze, podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Samo powołanie tych przepisów nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a i nie jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania, orzeczenie oddalające skargę lub ją uwzględniające nie jest skutkiem zastosowania wyłącznie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, ale jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów pozwalających na określone rozstrzygnięcie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). Skuteczność tego zarzutu zależna jest wobec tego od skuteczności pozostałych zarzutów naruszenia bądź to prawa procesowego, bądź prawa materialnego.

Nie został także uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej przytoczono jedynie zakres obowiązków sądu związanych z kontrolą legalności działania administracji publicznej i stwierdzono, że zaniechanie lub niewłaściwa realizacja funkcji kontrolnej sądu jest niewątpliwa. Taka arbitralna konstatacja, nie poparta wykazaniem, jakie przepisy regulujące prowadzenie postępowania zostały naruszone i jak to wpłynęło na wynik sprawy, nie jest wystarczająca dla merytorycznego rozpoznania postawionego zarzutu.

Rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego musi w tej sytuacji nastąpić przy uwzględnieniu, że skarżący kasacyjnie nie podważył ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 31 § 1 i 2 k.p.a., traktowanych jako przepis prawa materialnego. Taka kwalifikacja jest uprawniona i dopuszczona w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że przepisy art. 31 § 1-4 k.p.a. mają podwójny charakter - nie są to tylko przepisy procesowe, ale mają także elementy materialnoprawne, gdyż określają przesłanki uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dotyczącej innego podmiotu (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2007 r., sygn. II GSK 20/07, lex nr 338613, także A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2014, komentarz do art. 31, teza 2). W skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie brak było przesłanki interesu prawnego do wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej, w sytuacji gdy przesłanka ta, uzasadniająca wszczęcie postępowania, była spełniona. Uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że za wznowieniem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przemawia interes społeczny.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Hipoteza tej normy prawnej przewiduje zatem łącznie dwie przesłanki, których spełnienie skutkuje uprawnieniem organizacji do zgłoszenia żądania, zaś organ administracji uznając żądanie za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania. Niewłaściwe zastosowanie przepisu dotyczy sytuacji, polegającej na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej, jest zatem błędem subsumpcji. Stan faktyczny przyjęty w sprawie nie został skutecznie zakwestionowany. O zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. decyduje zatem prawidłowość kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego. Trzeba przy tym zauważyć, że kwalifikacja ta zakresie objętym skargą kasacyjną ma miejsce w oparciu o kryterium wyznaczone w przepisie w sposób ocenny, przy zastosowaniu klauzuli interesu społecznego, co wymaga każdorazowo, w indywidulanie rozstrzyganym przypadku, wyważenia różnych wartości istotnych z punktu widzenia społecznego. Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł konieczność rozważenia interesu społecznego w nawiązaniu do realiów indywidulanej sprawy i przy uwzględnieniu konkurencyjnych wartości. Sąd I instancji w sposób wszechstronny dokonał takiego ważenia, uwzględniając zarówno ograniczenia wynikające z norm służących ochronie stałości decyzji ostatecznych, jak i z przepisów prawa materialnego, i na tej podstawie wyprowadził prawidłowy wniosek, że wskazanie na usunięcie z obrotu prawnego decyzji, co do której brak jest możliwości wydania rozstrzygnięcia rodzącego taki skutek ze względu na upływ czasu, nie jest wystarczającym argumentem służącym wykazaniu interesu społecznego we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego. Celnie Sąd I instancji wskazał, że Stowarzyszenie nie sprecyzowało celu, ważkiego z punktu widzenia interesu społecznego, do którego miałoby prowadzić wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie wznowienia postępowania. Słusznie przy tym zastrzeżono, że takim celem nie może być samo powtórne badanie podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, skoro nie określono, do jakiego pożądanego z punktu widzenia interesu społecznego stanu może ono doprowadzić (przyznając jednocześnie, że nie może skutkować wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego). Nie jest też dopuszczalne utożsamienie przesłanek zgodności żądania z celami statutowymi organizacji społecznej oraz interesu społecznego, skoro przepis art. 31 § 1 k.p.a. wymienia te dwie przesłanki kumulatywnie. Prawidłowo w tym kontekście Sąd I instancji przyjął, że interes społeczny w żądaniu wszczęcia postępowania przez Stowarzyszenie nie może zostać sprowadzony do jego celów regulaminowych. Nie wpływają na prawidłowość stanowiska Sądu I instancji również takie argumenty skargi kasacyjnej, jak zaniechanie przez inwestora wykonania obowiązków nałożonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy czy zarzucane uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem inwestycji. Wskazane skutki i zaniechania nie mogą zostać usunięte bezpośrednio poprzez wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zatem te okoliczności nie mogą uzasadniać interesu społecznego we wznowieniu postępowania. W rezultacie także ten zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie okazał się uzasadniony.

Mając na względzie podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.