Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 200/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.134 § 1, art. 141  § 4 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.45 ust.3 pkt 2, art.23 ust. 3 pkt 1, art. 37a ust.2 w zw. z art.29 ust.1
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art.922 § 1 w zw. z art. 691
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del.NSA Elżbieta Makowska Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 443/10 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 443/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 13 ust. 6 i art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, którą organ zobowiązał A. W. do opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] nr [...] w W. oraz do uiszczania opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc, począwszy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna do dnia zwolnienia lokalu.

W motywach uzasadnienia organ wskazał, że przedmiotowy lokal został przydzielony, jako osobna kwatera stała, decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego nr 1 WAM w Warszawie z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...], D. G., wdowie po emerycie wojskowym, uprawnionej do wojskowej renty rodzinnej, która zmarła w dniu 22 października 2000 r.

Pismem z dnia 10 marca 2006 r. córka zmarłej – A. W. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie z prośbą o umożliwienie dalszego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, wskazując, że mieszka w nim od 1999 r. wraz z trójką dzieci. W odpowiedzi organ I instancji poinformował o braku możliwości uwzględnienia wniosku i wezwał zainteresowaną do opróżnienia zajmowanego lokalu.

Następnie organ wszczął postępowanie, w trybie art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w sprawie opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. i należnych opłat z tytułu jego zajmowania.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdził, że po śmierci matki A. W. zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego. Powołując się na art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP podał, że zgodnie z ust. 2 tego przepisu w sytuacji, gdy lokal należący do zasobów WAM jest zajmowany bez tytułu prawnego, organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji w przedmiocie jego opróżnienia i naliczenia stosownych opłat, gdyż tryb określony w powołanym przepisie jest trybem obligatoryjnym i nie zależy od uznania organu. Podniósł również, że matka strony zajmowała przedmiotowy lokal na podstawie decyzji administracyjnej i dlatego przepisy Kodeksu cywilnego nie mają w sprawie zastosowania.

Organ podał także, iż Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2009 r. odmówił A. W. prawa zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zaś rozstrzygnięcie to Prezes WAM utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r.

Na decyzję w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego A. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Jednocześnie skarżąca zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, poprzez nieuwzględnienie treści art. 922 w związku z art. 691 k.c.,

- wydanie zaskarżonej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu,

- naruszenie art. 77 k.p.a., poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego oraz art. 107 k.p.a., poprzez brak dostatecznie zindywidualizowanego uzasadnienia.

Skarżąca wniosła ponadto o przesłuchanie świadków na okoliczność zamieszkiwania w spornym lokalu oraz sprawowania osobistej opieki nad chorą mamą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził, aby Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał także, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 37a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), zgodnie z którym osoby zajmujące lokal mieszkalny bez tytułu prawnego są obowiązane do jego opróżnienia, uiszczenia opłaty za używanie lokalu i opłat pośrednich oraz zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania (ust. 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań (ust. 2).

W ocenie Sądu trafnie podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obligatoryjny charakter decyzji wydanej w stanie faktycznym, określonym w tym przepisie. Sformułowanie użyte w ust. 2 przytoczonego przepisu – "wydaje decyzję" – oznacza bowiem, że organ zobowiązany był do wydania decyzji, o ile spełniona została przesłanka, określona w ust. 1, jaką jest zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego. Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 37a powołanej ustawy był konsekwencją zmian, które weszły w życie w dniu 1 lipca 2004 r., wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), która w art. 10 wprowadziła regułę, że przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji WAM. Tego rodzaju rozwiązanie prawne uzasadnia treść art. 37a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo ustalił, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Tytuł ten posiadała jej matka – D. G., jako osoba uprawniona do wojskowej renty rodzinnej, na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. Skarżąca nie została uwzględniona w powyższej decyzji. Zamieszkała z matką wraz z trójką swoich dzieci w 1999 r. D. G. zmarła [...] października 2000 r. Od tego czasu prawo do zajmowania powyższego lokalu nie zostało uregulowane na korzyść skarżącej, co powoduje, że zamieszkuje ona w tym lokalu bez tytułu prawnego.

Sąd wskazał także, iż fakt zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu przez skarżącą jest bezsporny oraz podkreślił, że samo zamieszkiwanie w lokalu nie daje skarżącej prawa do tego lokalu. Podnoszony zaś zarzut, dotyczący uznania przedmiotowego lokalu za część masy spadkowej po matce, jest – zdaniem Sądu – całkowicie chybiony, co trafnie podkreśla organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Lokale będące w dyspozycji WAM nie podlegają dziedziczeniu, ani – jak już wyżej wskazano – regulacjom dotyczącym najmu lokali. Są przydzielane na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyłącznie podmiotom wymienionym w tej ustawie.

Ponadto Sąd wskazał, że artykuł 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) jednoznacznie stanowi, że przepisów tego aktu prawnego nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Sprawy przewidziane w art. 37a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych zostały przekazane do trybu postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego. Uzupełnieniem tego przepisu jest art. 45 ust. 1 cyt. ustawy, na mocy którego do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego ma zastosowanie tryb egzekucji administracyjnej. Jedynie w stosunku do osób, o których mowa w art. 45 ust. 3 ustawy, dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym. Oznacza to, że w takich przypadkach Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM występuje wobec nich z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego i orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego. Skarżąca nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 45 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, a więc uregulowanie to jej nie dotyczy. Natomiast kwestia dotycząca przewidzianej w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP możliwości wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej, do której skarżąca odwołuje się, zarzucając przedwczesne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, jest odrębnym zagadnieniem.

Zdaniem Sądu, zarzut ten jest bezzasadny, albowiem ostateczne rozstrzygnięcie o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie jest zagadnieniem wstępnym wobec postępowania o opróżnienie lokalu mieszkalnego.

Reasumując, Sąd wskazał, że skoro przedmiotowy lokal, pozostający w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, był zajmowany bez tytułu prawnego, to organ ten był zobligowany do wydania decyzji o jego opróżnieniu na podstawie art. 37a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd I instancji orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), a to art. 45 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i mylne uznanie przez Sąd, iż skarżącej nie dotyczy przepis art. 45 ust. 3 ustawy podczas gdy bezspornie i z akt postępowania jednoznacznie wynika, że skarżąca w przedmiotowym lokalu zamieszkuje wraz z małoletnimi dziećmi, a zatem z pewnością dotyczy jej pojęcie ustawowe "osoby zamieszkującej wraz małoletnim" i w takim przypadku niewłaściwe było wydawanie decyzji administracyjnej; pozostawienie zaś w obrocie zaskarżonej decyzji doprowadzi do sytuacji, w której skarżąca z przedmiotowego lokalu zostałaby usunięta, a jej małoletnie dzieci mogłyby w nim pozostać bez opieki do czasu zakończenia postępowania cywilnego; Wojewódzki Sąd nie uznał naruszenia prawa materialnego przez organ choć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. zaskarżoną decyzję winien uchylić;

2) naruszenie prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.) tj. art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd, iż organ właściwie nie zastosował tego przepisu, w sytuacji gdy skarżąca A. W. wspólnie zamieszkiwała ze zmarłym żołnierzem służby stałej, a zatem jest uprawniona do uzyskania odrębnego tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu; Wojewódzki Sąd nie uznał naruszenia prawa materialnego przez organ choć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. zaskarżoną decyzję winien uchylić;

3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 37a ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poprzez błędną wykładnię przytoczonych przepisów i uznanie przez Sąd, jakoby niezakończone prawomocnie postępowanie, w sprawie wniosku skarżącej o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania, nie było zagadnieniem wstępnym wobec postępowania o opróżnienie lokalu mieszkalnego; Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał naruszenia prawa materialnego przez organ choć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. zaskarżoną decyzję winien uchylić;

4) naruszenie prawa materialnego tj. art. 922 § 1 k.c. w zw. z art. 691 k.c. poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd, iż organ właściwie nie zastosował tego przepisu, w sytuacji gdy tytuł prawny do lokalu - jako prawo majątkowe - wchodził w skład spadku po D. G., po której dziedziczy skarżąca; a ponadto:

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz poprzez nierozważenie przez Sąd wszystkich podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących: naruszenia art. 77 k.p.a. przez nienależyte zbadanie stanu faktycznego i prawnego przez organ; naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia zaskarżonej decyzji; Nadto Wojewódzki Sąd w ogóle nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku dlaczego zdaniem Sądu niezakończone

prawomocnie postępowanie, w sprawie wniosku skarżącej o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania, miałoby nie stanowić zagadnienia wstępnego wobec postępowania o opróżnienie lokalu mieszkalnego, a jedynie tylko w jednym zdaniu Sąd stwierdził, iż zarzut jest niezasadny, co nie spełnia wymogów wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.); rozważenie zaś tych zarzutów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miałoby bezpośredni wpływ na treść wyroku i skutkowałoby uwzględnieniem skargi zamiast jej oddaleniem;

6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd, że organ naruszył przepis prawa materialnego w postaci przepisu art. 45 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) co miało wpływ na wynik sprawy bowiem w tej sprawie z uwagi na zamieszkiwanie skarżącej w lokalu wraz z małoletnimi dziećmi niedopuszczalna jest droga administracyjna lecz właściwa jest cywilna droga sądowa.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 443/10) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął wskazane wyżej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zaś nie posiada usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Skarga ta zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię jak również poprzez niezastosowanie określonych przepisów prawa materialnego, zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do ostatniego z wymienionych zarzutów. Przy czym wyjaśnić w tym miejscu należy, iż naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Jakkolwiek przepisy wyraźnie o tym nie stanowią, naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany, zatem niezastosowany przepis prawa materialnego może być także podstawą skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zatem do przywołanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego podkreślić również należy, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę a Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną orzeka według stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia wydania decyzji ostatecznej a więc na dzień [...] grudnia 2009 r. Zmiana przepisów prawa jak i ewentualna zmiana stanu faktycznego nie mogą wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności podjętych decyzji. Uwaga ta została uczyniona albowiem w rozpoznawanej sprawie orzekano w oparciu o przepis art. 37 a ustawy z dnia 2 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41 z 2005 r., poz. 398 ze zm.), który został na skutek nowelizacji wskazanej wyżej ustawy uchylony z dniem 1 lipca 2010r. ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), lecz ta okoliczność nie mogła w żadnym wypadku wpłynąć na ocenę wykładni tego przepisu sprzed nowelizacji a zawartą w zaskarżonym wyroku.

Natomiast zastosowany w tej sprawie przepis art. 37a ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), a obowiązujący od dnia 1 lipca 2004 r. stanowi, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Natomiast przepis ust. 1 tego artykułu stanowi, iż dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wydaje w stosunku do osób zajmujących bez tytułu prawnego pozostający w jej dyspozycji lokal mieszkalny decyzję w sprawie opróżnienia lokalu oraz wysokości należnych opłat i odszkodowań. Z przepisu tego bezsprzecznie wynika, że wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu i określeniu wysokości opłat oraz należnego odszkodowania w sytuacji stwierdzenia zajmowania go przez osoby nie posiadające tytułu prawnego jest obowiązkiem organu. Wyjątkiem są sytuacje, w których przepisy prawa przewidują uprawnienie danej osoby do dalszego zajmowania kwatery. Wówczas nie jest możliwe wydanie w stosunku do tych osób decyzji o opróżnieniu zajmowanego lokalu.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca zajmuje lokal numer [...] przy ul. [...] w W. bez żadnego tytułu prawnego. Tytuł ten na mocy decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. posiadała jej matka D. G. jako wdowa po płk. w st. spocz. S. M., której przysługiwała wojskowa renta rodzinna. D. G. zmarła w dniu [...] października 2000 r. i z tą datą wygasło przysługującej jej uprawnienie do zajmowania przedmiotowej kwatery stałej. W chwili śmierci D. G. wraz z nią w tym lokalu od 1999 r. mieszkała skarżąca wraz z trójką swoich dzieci, w tym dwoje niepełnoletnich. W związku z tym, że matka skarżącej nie należała do kategorii osób wskazanych w art. 23 ust. 3 pkt 1 tej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, tj. wskazanych kategorii żołnierzy, skarżącej jako jej zstępnej nie przysługują uprawnienia, o których mowa w art. 23 ust. 4 tej ustawy. W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji przyjął, iż zakwestionowana decyzja zobowiązująca skarżącą do opróżnienia lokalu i określająca wysokość opłat oraz odszkodowania nie narusza prawa. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uprawnienia do lokalu będącego w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie można wywieść z faktu, że niegdyś skarżąca zamieszkiwała w nim z żołnierzem służby stałej. Ostatnio tytuł do zajmowania spornego lokalu, co już wyżej wskazano, posiadała matka skarżącej, która nie należała do żadnej z kategorii osób wskazanych w art. 23 ust. 3 pkt 1-4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, zatem nie ma wątpliwości, że skarżącej uprawnienie do zajmowania tego lokalu nie przysługuje. Tym samym zajmuje ona lokal co jest niesporne bez tytułu prawnego, to zaś obligowało organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do wydania decyzji o nakazaniu skarżącej opróżnienia go.

Przepisem szczególnym w stosunku do art. 37a ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r. jest przepis art. 45 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym do przymusowego wykwaterowania kobiet w ciąży, małoletniego, niepełnosprawnego w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz emeryta i rencisty spełniającego kryteria do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej nie stosuje się art. 45 ust. 1 i 2 ustawy. W stosunku do tych osób dyrektor regionalny Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zobowiązany jest do wystąpienia z pozwem o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego, orzeczenie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, wezwaniu do udziału w postępowaniu gminy oraz określenie odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co słusznie zauważył Sąd I instancji, skarżąca nie należy do kategorii wskazanych wyżej osób, zatem przepis art. 45 ust. 3 tej ustawy jej nie dotyczy a więc nie można go było stosować wobec skarżącej jak tego domaga się skarga kasacyjna. W konsekwencji stwierdzić należy, że prawidłowo organy administracji orzekły w stosunku do niej. Prawidłowości wydanej decyzji nie podważa fakt, że skarżąca jest matką małoletnich dzieci i wraz z nimi zajmuje sporny lokal, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji małoletnich nie dotyczy. Ponadto zwrócić należy uwagę, że przepis art. 45 ust. 3 ustawy nie zakazuje wydawania decyzji o opróżnieniu kwatery w stosunku do osoby posiadającej małoletnie dzieci, a jedynie w stosunku do małoletnich (porównaj: wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1251/08, orzeczenie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, strona internetowa - www.nsa.gov.pl).

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 37a ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię tych norm i uznanie, że niezakończenie prawomocnie postępowania o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania nie jest zagadnieniem wstępnym wobec niniejszego postępowania, wyjaśnić należy, iż skarżąca kasacyjnie wskazuje na normę art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy, która nie ma zastosowania w sprawie.

Pierwotnie przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) podzielony był na ustępy. Jednakże na skutek zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 lipca 2004 r., został on zmodyfikowany. Zmianie uległa także jego konstrukcja. Od tej daty bowiem brak było podziału tego przepisu na mniejsze jednostki redakcyjne niż artykuł (obowiązywał wyłącznie art. 29 cytowanej ustawy). Zatem, skoro do tej sprawy należy stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, tj. [...] grudnia 2009 r. co już wyżej zaznaczono, to Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu art. 29 ust. 1, który w tej dacie w kształcie nadanym mu ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) już nie obowiązywał. Tym samym zarzuty naruszenia art. 37a ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie zasługują na uwzględnienie.

Niezależnie od błędnie sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej w powyższym zakresie, to wyraźnie wskazać należy, że Sąd I instancji trafnie uznał, że ostateczne rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w spornym lokalu w trybie art. 29 omawianej ustawy nie stanowiło zagadnienia prejudycjalnego dla niniejszej sprawy o opróżnienie lokalu mieszkalnego. Do dnia 30 czerwca 2010 r. przepis art. 29 przedmiotowej ustawy określał, iż w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Taką ostateczną decyzję w trybie art. 29 omawianej ustawy o odmowie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w W. przy ul. [...] podjęto w trakcie prowadzenia niniejszej sprawy albowiem Prezes WAM utrzymał decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. w mocy decyzję Dyrektora WAM z dnia [...] września 2009 r. w tym zakresie. Tym samym już w chwili wydania decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie a więc w dniu [...] grudnia 2009 r., kwestia odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania była już ostatecznie zakończona. Ewentualna skarga do Sądu administracyjnego na tę decyzję w trybie art. 29 nie miała również żadnego wpływu na przedmiotowe postępowanie.

Tak więc mając powyższe na uwadze uznać należy, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 29 cyt. ustawy równolegle do tego, w którym rozpoznawana jest skarga kasacyjna nie mogło wpłynąć na treść wydanych w sprawie decyzji.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, podnieść należy iż norma art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji sporządzając uzasadnienie zakwestionowanego wyroku wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że uzasadnienie to zostało sporządzone w sposób prawidłowy, albowiem obejmowało wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Również podstawa prawna rozstrzygnięcia w jego motywach została, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo wyjaśniona przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zatem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odniósł się do wszystkich zarzutów skargi precyzyjnie wyjaśniając w okolicznościach tej sprawy podstawy zastosowania przepis art. 151 p.p.s.a. a więc oddalenia skargi. Odmienne stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej co do prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje więc na uwzględnienie.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Natomiast przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazuje, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej w zasadzie nie wskazał na czym konkretnie miałoby polegać uchybienie przez Sąd I instancji powyższym przepisom, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu należyte odniesienie się do tego zarzutu. Jednakże nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych norm prawa procesowego. Przede wszystkim Sąd I instancji orzekał w niniejszej sprawie w oparciu o kompletne akta administracyjne przekazane Sądowi przez organ wraz z odpowiedzią na skargę i dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonych decyzji mając na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego mających w niej zastosowanie.

Natomiast zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast, aby Sąd I instancji mógł zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów o charakterze procesowym, zatem brak było podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut naruszenia tego przepisu stanowiącego podstawę do uchylenia zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji. Jednocześnie wskazać należy, iż przy zarzucie naruszenia prawa materialnego mogącego polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu istotny jest związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia polegający na tym, że gdyby nie było danego naruszenia to rozstrzygnięcie byłoby inne. Formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że organ naruszył przepis prawa materialnego w postaci art. 45 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP co miało wpływ na wynik sprawy bowiem w tej sprawie z uwagi na zamieszkiwanie skarżącej w lokalu wraz z małoletnimi dziećmi niedopuszczalna jest droga administracyjna, lecz właściwa jest cywilna droga sądowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie tylko, że nie dokonał błędnej wykładni art. 45 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy co już wyżej wykazano ale i prawidłowo go zastosował w tej sprawie co nie pozwalało wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Prawidłowo również Sąd I instancji wskazał, że uprawnienie do kwatery stałej przyznanej wdowie po żołnierzu, nie wchodzi w skład spadku po niej. Zgodnie z treścią art. 922 k.c. prawa i obowiązki majątkowe spadkodawcy przechodzą, co do zasady, na spadkobierców zmarłego. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dziedziczeniu podlegają tylko prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Zatem prawa i obowiązki wynikające z innych stosunków prawnych nie podlegają ogólnym zasadom dziedziczenia. W tej sytuacji przejście tych praw i obowiązków na osobę uprawnioną musi wynikać z innych przepisów szczególnych (porównaj motywy do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt III CZP 14/02, opubl. OSNC z 2002 r. Nr 12, poz. 148). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stosunek powstały pomiędzy wdową po żołnierzu w stanie spoczynku, a Wojskową Agencją Mieszkaniową nie ma charakteru cywilnoprawnego. Przemawia za tym przede wszystkim źródło powstania tego stosunku – decyzja przydziału osobnej kwatery stałej oraz inne uregulowania zawarte w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a dotyczące m. in. określenia kategorii osób uprawnionych do kwater stałych, tryb wejścia w posiadanie takiego lokalu czy skutków śmierci osoby uprawnionej. W związku z powyższym, skoro prawo zmarłej D. G. do korzystania z kwatery stałej będącej w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wynikało z innego stosunku prawnego, niż stosunek cywilnoprawny, to oczywistym jest, iż nie podlega ono dziedziczeniu. Natomiast przepis art. 691 k.c. dotyczący kwestii wstąpienia następców prawnych zmarłego w stosunek najmu, w niniejszej sprawie w ogóle nie może mieć zastosowania, chociażby dlatego, że w niniejszej sprawie zmarłej D. G. z Wojskową Agencją Mieszkaniową nie łączył stosunek najmu. Zatem zarzut naruszenia art. 922 § 1 k.c. w zw. z art. 691 k.c. należy uznać za całkowicie chybiony.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują jednoznacznie, iż wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

Dlatego też mając powyższe na uwadze, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.