Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4406/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 41 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1158/17 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1158/17, w pkt I. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1158/17 w całości, w pkt II. oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 4 lipca 2017 r. W. K. wystąpił o przyznanie mu pomocy na zakup żywności, chemii gospodarczej, środków czystości oraz odzieży.

Burmistrz Gminy Rawicz decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...] – na podstawie art. 3 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 11 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz. 930 ze zm., dalej "u.p.s.") oraz § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058) – odmówił przyznania W. K. pomocy na zakup żywności, chemii gospodarczej, środków czystości oraz odzieży (majtki, koszulki, spodnie, obuwie - sandały), ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę 429,59 zł.

Organ podał, że skarżący posiada znaczny stopień niepełnosprawności, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy, posiada mieszkanie wyposażone w podstawowe sprzęty gospodarstwa domowego, ale brak w nim gazu.

Następnie Burmistrz zaznaczył, że postanowieniem Sądu Okręgowego w Poznaniu Ośrodek Zamiejscowy w Lesznie z dnia 16 czerwca 2016r., XIII C 46/16/4 skarżący jest zobowiązany do ponoszenia alimentów na rzecz małoletnich dzieci, natomiast zgodnie z art. 8 u.p.s. dochód pomniejsza się o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Organ podkreślił przy tym, że w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego W. K. odmówił złożenia oświadczenia o wysokości opłaconych alimentów. Wobec tego Burmistrz przyjął, że dochód ustalony w miesiącu czerwcu 2017 r. wynosi 1063,59 zł (świadczenie rentowe oraz dodatek pielęgnacyjny).

Organ I instancji oceniając wniosek skarżącego zaznaczył, że osoby wnoszące o przyznanie im pieniędzy publicznych w postaci świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Tymczasem W. K. nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, marnotrawi własne środki finansowe przeznaczając je na zakup alkoholu. Stanowi to podstawę do odmowy przyznania świadczeń zgodnie z art. 11 ust. 1 u.p.s.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej nie ma podstaw prawnych do przyznania W. K. pomocy na podstawie art. 39 u.p.s.

Organ rozważył także możliwość przyznania pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. i nie znalazł ku temu podstaw. Zdaniem Kolegium w przypadku W. K. nie zachodzą przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w tym przepisie, nie zaszła bowiem żadna nadzwyczajna, okazjonalna okoliczność uzasadniająca przyznanie pomocy na podstawie art. 41 u.p.s. Organ podkreślił ponadto, że z akt sprawy wynika, iż W. K. przeznacza środki finansowe na zakup alkoholu i swoim zachowaniem zakłóca porządek i spokój publiczny (pismo Powiatowej Komendy Policji z 13 lipca 2017 r.).

Na powyższą decyzję W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Nie zgodził się z zaskarżoną decyzją zaznaczając, że ze względu na niepełnosprawność i długotrwałą, ciężką chorobę powinien otrzymać pomoc z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżący podkreślił, że Kolegium nie uwzględniło też rachunków, które przedłożył do akt sprawy. Wskazał, że ma niską rentę, z której sam musi się utrzymywać, opłacić mieszkanie, rachunki za nie, zakupić żywność. W. K. postawił więc retoryczne pytanie, jak w takiej sytuacji może marnotrawić środki na zakup alkoholu. Skarżący zakwestionował, jakoby miał problemy z alkoholem, a pisma Policji nie mogą o tym świadczyć.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z 22 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Dnia 4 maja 2018 r. zarządzono powiadomić radcę prawnego M. K. o ustanowieniu go pełnomocnikiem na zasadzie prawa pomocy dla W. K.

Pismem z dnia 8 maja 2018 r. radca prawny M. K. wystąpił w imieniu skarżącego o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wydanego wyroku. W ślad za wskazanym pismem wpłynął także wniosek pełnomocnika o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności.

Postanowieniem z dnia 28 maja 2018 r. WSA w Poznaniu przywrócił skarżącemu (reprezentowanemu przez pełnomocnika) termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Następnie sporządzono uzasadnienie wyroku z dnia 22 marca 2018 r. W motywach orzeczenia Sąd uwypuklił przede wszystkim, że skarżący przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Zdaniem Sądu w takim przypadku można jedynie rozważyć możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. Po dalszej analizie Sąd doszedł natomiast do przekonania, że także przez pryzmat tej regulacji przesłanki udzielenia świadczenia nie wystąpiły.

Po otrzymaniu uzasadnienia pełnomocnik W. K. wniósł skargę kasacyjną, w której przedstawił zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zwrócił uwagę, że pozbawiono skarżącego możliwości obrony praw, w ten sposób, że ustanowiony dla niego z urzędu pełnomocnik nie brał udziału w rozprawie, która miała miejsce 22 marca 2018r. W motywach skargi kasacyjnej wyjaśniono, że pełnomocnika na zasadzie prawa pomocy ustanowiono w dniu 19 grudnia 2017 r., jednakże postanowienie w tym przedmiocie dotarło do Okręgowej Izby Radców Prawnych dopiero w dniu 24 kwietnia 2018 r. Pełnomocnik nie otrzymał więc informacji o rozprawie, gdyż ta odbyła się przed datą jego wyznaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 września 2108 r., sygn. akt II SA/Po 1158/17, w pkt I. uchylił wyrok tegoż Sądu z dnia 22 marca 2018 r., a w pkt II. oddalił skargę.

Na wstępie Sąd powołując się na treść art. 179a p.p.s.a. stwierdził zaistnienie przesłanki uzasadniającej autokontrolę. Wystąpiła bowiem sytuacja określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., co trafnie uwypuklił pełnomocnik skarżącego kasacyjnie. Podano, iż analiza akt postępowania sądowego wskazuje, że choć na końcowym etapie sprawy skutecznie powiadomiono W. K. o rozprawie (osobiście odebrał zawiadomienie), to jednak nie można abstrahować od faktu, że wcześniej ustanowiono dla skarżącego pełnomocnika z urzędu na zasadzie prawa pomocy. Postanowienie w tym przedmiocie omyłkowo nie zostało wysłane do Okręgowej Izby Radców Prawnych. W następstwie radca prawny, który powinien był działać na rzecz W. K., nie wziął udziału w rozprawie. Wyznaczono go bowiem dopiero 26 kwietnia 2018 r. To z kolei prowadzi do konkluzji, że skarżący nie był przed wydaniem wyroku z 22 marca 2018 r. należycie reprezentowany.

Mając to na uwadze Sąd I instancji, działając w trybie art. 179a p.p.s.a. (w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), uchylił w pkt I sentencji wyrok z 22 marca 2018 r., II SA/Po 1158/17, a w pkt II oddalił skargę.

Sąd zgodził się z organami administracyjnymi orzekającymi w sprawie, że skarżący, w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a więc w czerwcu 2017 r. posiadał dochód w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe ubiegania się o zasiłek celowy, zatem nie jest uprawniony do zasiłku celowego.

Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Okręgowego w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., XIII C 46/16/4, w którym tytułem zabezpieczenia na czas trwania procesu zasądzono od pozwanego W. K. na rzecz każdego z jego małoletnich dzieci A. K., G. K. i M. K. alimenty w wysokości po 70 złotych (łącznie 210 zł) miesięcznie. Podano, że z akt wywiadu środowiskowego wynika, iż pracownik socjalny usiłował ustalić okoliczności związane ze świadczeniem alimentów przez W. K. na rzecz jego dzieci. W oświadczeniu z 12 lipca 2017 r. własnoręcznie podpisanym przez skarżącego, stwierdził on, że "jeśli chodzi o alimenty na dzieci, jest to sprawa między mną a małżonką". Poza stwierdzeniem, że "przekazywał dzieciom drobne 5, 10 zł", nie wykazał, że świadczy na rzecz zstępnych alimenty w określonej kwocie, które podlegałyby odliczeniu od kwoty dochodu, którym dysponuje.

Wobec tego Sąd za prawidłową uznał ocenę organu, że skoro W. K. nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w zakresie wyjaśnienia okoliczności realizacji obowiązku alimentacyjnego, to można przyjąć, iż jego dochód nie jest objęty żadnymi potrąceniami.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że wskazywana przez skarżącego sytuacja życiowa, nie jest sytuacją, która – jako taka – może kwalifikować się jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Zgłoszone potrzeby stanowią bowiem kategorię planowanych, standardowych wydatków. Natomiast art. 41 pkt 1 u.p.s. w sposób jednoznaczny wskazuje na wyjątkowy charakter specjalnego zasiłku celowego. Sąd podkreślił, że szczególne przypadki, o których mowa w tym przepisie, muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego.

Biorąc pod uwagę stanowcze wypowiedzi skarżącego kwestionujące okoliczność spożywania przez niego alkoholu, a zarazem fakt, że notatka Policji jest jedynym dokumentem potwierdzającym takie jednorazowe zdarzenie – Sąd uznał, że nie ma wystarczających podstaw, aby obecnie przesądzać, iż W. K. "marnotrawi" posiadane środki na alkohol. Jednak jednocześnie Sąd zaznaczył, że okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż jakkolwiek oceniać zachowanie (postawę) skarżącego, to w jego sytuacji nie zachodziły podstawy do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, chemii gospodarczej, środków czystości oraz odzieży.

Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie na rzecz pełnomocnika wynagrodzenia według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 – dalej "u.p.s."), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wskazano, że sytuacja skarżącego stanowi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w w/w przepisie. Jest ona bowiem niecodzienna i bardzo ciężka. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący znalazł się w niej z przyczyn od niego niezależnych, gdyż są to przyczyny zdrowotne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Decyzja wydawana w omawianej sytuacji ma charakter uznaniowy, co oznacza, że o uwzględnieniu wniosku, poprzez dokonanie określonej oceny danego stanu faktycznego pod kątem występowania w nim owych "szczególnie uzasadnionych przypadków", decyduje wyłącznie organ. Przedmiotowy przepis reguluje instytucję wyjątkową, a zatem okoliczności, w jakich dochodzi do przyznania specjalnego zasiłku celowego, muszą być szczególnie oczywiste. W tej sytuacji więc wnioskodawca ma obowiązek poddania się nałożonym nań przez przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, obowiązkom. W szczególności należy do nich m.in., wynikający z art. 4 u.p.s., obowiązek współdziałania ubiegającego się o pomoc z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten związany jest bowiem m.in. z koniecznością ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej, a ponadto z wymogiem dokonania przez organ oceny, czy wsparcie o które ubiega się wnioskodawca jest mu istotnie niezbędne.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych (notatka służbowa k- 5, k-39), skarżący kasacyjnie nie współdziałał z pracownikami ośrodka pomocy społecznej, a odmawiając wyjaśnień m.in. na temat obciążającego go obowiązku alimentacyjnego złamał obowiązek współdziałania wynikający z art. 4 u.p.s. Natomiast brak takiego współdziałania – stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s. – może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna wspiera bowiem osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem, żeby otrzymać pomoc społeczną, należy w tym kierunku powziąć pewne działania. Wśród nich najważniejszym jest udzielenie organowi pomocowemu pomocy w ustaleniu jego sytuacji faktycznej, czego nie zrobił skarżący kasacyjnie.

Należy podkreślić, że "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Zatem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy. Nie wymaga on bowiem, aby dochód osób ubiegających się o te specjalne świadczenia nie przekroczył limitów określonych w art. 8 ustawy, natomiast o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa wnioskodawcy, którą organ pomocy społecznej jest zobowiązany zbadać i ocenić pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Tylko zatem w razie stwierdzenia, że taki przypadek miał miejsce, może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Musi być to przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Takie zawężenie możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, iż ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 u.p.s. Beneficjenci świadczeń z art. 41 pkt 1 u.p.s. nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Wobec tego przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom – przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie – wymaga zaistnienia zdarzeń absolutnie wyjątkowych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów administracji co do tego, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" z art. 41 pkt 1 u.p.s., warunkujący przyznanie skarżącemu kasacyjnie specjalnego zasiłku celowego. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącego kasacyjnie nie zmienia się od dłuższego czasu. Jest on osobą niepełnosprawną i przewlekle chorą. Nie nastąpiło przy tym żadne szczególne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby jego dotychczasową sytuację. Okoliczności, na które powoływał się skarżący – nie kwestionując jego trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej – nie noszą znamion niecodzienności, czy nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 u.p.s. Wydatki bowiem na zakup żywności, chemii gospodarczej, środków czystości oraz odzieży (majtek, koszulek, spodni, obuwia – sandałów) należą do stałych, systematycznych i codziennych, dających się przewidzieć. Nie było zatem podstaw do przyznania skarżącemu na te artykuły specjalnego zasiłku celowego. Należy w tym miejscu podkreślić, że art. 41 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s. zasadą pomocniczości.

Skoro zatem w sprawie nie wykazano, aby zaszły szczególne okoliczności, o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., to zasadnie odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny ( art.254 § 1 p.p.s.a.).