Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2503/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 959
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1706/14 w sprawie ze skargi [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie opinii co do wyznaczenia jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1706/14 oddalił skargę [..] Polska Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [..] w przedmiocie opinii co do wyznaczenia jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2014 r., znak: [..] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego po rozpatrzeniu wniosku spółki [..] Polska sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 12 marca 2014 r. przedstawił opinię w sprawie wniosku spółki [..] o wyznaczenie jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne (MET) w odniesieniu do części przestrzeni powietrznej, będącej w odpowiedzialności Polski, zawartej w granicach FIR W. na czas nieokreślony.

Po rozpatrzeniu wniosku [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. dnia 30 kwietnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego postanowieniem z dnia [..] czerwca 2014 r. nr [..] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [..] kwietnia 2014 r.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1393) w związku z art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 550/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewniania służb żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (Dz. Urz. UE L 96 z 31.3.2004 str. 10, polskie wydanie specjalne 2004 rozdział 7 tom 8 str. 31 z późn. zm.), § 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 608).

Odnosząc się do zarzutów Spółki organ wskazał, że opinia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie jest wiążąca dla ministra właściwego do spraw transportu w przedmiocie wyznaczenia oraz certyfikacji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej, natomiast wyrażenie takiej opinii przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest dopuszczalne w świetle art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo lotnicze, zgodnie z którym Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego inicjuje przedsięwzięcia w zakresie lotnictwa cywilnego. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 rozporządzenia 550/2004 państwa członkowskie mogą wyznaczyć instytucję zapewniającą służby meteorologiczne dla dostarczania całości lub części danych meteorologicznych na zasadzie wyłączności w całości lub części przestrzeni powietrznej będącej w ich gestii.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego poinformował, że żadna z działających komórek [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. nie podlegała sprawdzeniu spełnienia wymagań, które wynikają z załączników I i III rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 1035/2011 z dnia 17 października 2011 r. ustanawiającego wspólne wymogi dotyczące zapewniania służb żeglugi powietrznej oraz zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 482/2008 i (UE) nr 691/2010 (Dz. Urz. UE L 271 z 18.10.2011 r., str. 23), jakie są wymagane dla realizacji zadań, o które podmiot występował we wniosku o wyznaczenie. Tymczasem posiadanie specyfikacji jest potwierdzeniem spełnienia tych wymagań, będących podstawą do świadczenia usług wynikających z posiadanego certyfikatu. Do dnia złożenia wniosku o wyznaczenie podmiot złożył wniosek o zmianę w systemie funkcjonalnym, polegającą na utworzeniu przez [..] Sp. z o.o. z siedzibą w W. 11 lotniskowych biur meteorologicznych oraz rozszerzenie zadań Biura Prognoz Lotniczych o funkcje meteorologicznego biura nadzoru. Wniosek nadal jest w procedowaniu.

Organ wskazał także, że zadania meteorologicznego biura nadzoru są określone w rozdziale 3 pkt 3.4.2 Załącznika 3 do konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym. Meteorologiczne biuro nadzoru jest komórką organizacyjną instytucji zapewniającej służby meteorologiczne i podlega certyfikacji zgodnie ze wskazanymi wymogami rozporządzenia 1035/2011. W ramach realizowanych zadań [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. współpracuje i korzysta z produktów Centralnego Biura Prognoz Lotniczych [..].

W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, zgodnie z którym "Prezes Urzędu weryfikuje dokumenty, o których mowa w § 3 ust. 2, oraz analizuje stopień realizacji celów skuteczności działania zawartych w planie skuteczności działania, o którym mowa w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 691/2010", organ wskazał, że [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. nie jest objęta Krajowym planem skuteczności działania służb żeglugi powietrznej na lata 2012-2014 i w związku z tym nie realizuje zawartych tam celów, gdyż nie jest tymi celami związany, a Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w swojej ocenie nie mógł odnieść się do analizy stopnia realizacji celów skuteczności działania przez [..] sp. z o.o. z uwagi na brak włączenia [..] sp. z o.o. do Krajowego planu skuteczności działania dla Polski na lata 2012-2014. Zakres planu skuteczności działania, w tym zakres podmiotowy, jak również sposób opracowywania planu i monitorowania jego realizacji określają przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 691/2010 z dnia 29 lipca 2010 r. ustanawiającego system skuteczności działania dla służb żeglugi powietrznej i funkcji sieciowych oraz zamieniającego rozporządzenie (WE) nr 2096/2005 (Dz. Urz. UE L 201 z 3.08.2010 r., str. 1 z późn. zm.), ustanawiające wspólne wymogi dotyczące zapewniania służb żeglugi powietrznej. Zgodnie z art. 10 ust. 3 lit. g rozporządzenia 691/2010, w planie skuteczności działania określa się w sposób wyraźny poszczególne podmioty odpowiedzialne za realizację celów skuteczności działania oraz wkład tych podmiotów w realizację tych celów. Także treść pkt 3.1 załącznika II do rozporządzenia 691/2010 wskazuje wyraźnie, że plan skuteczności działania określa indywidualne cele dla każdego odpowiedzialnego podmiotu. Tym samym określenie w planie celów następują łącznie z określeniem podmiotów realizujących te cele oraz celów cząstkowych dla każdego z tych podmiotów. Jednocześnie, zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 691/2010, jego przepisy stosuje się do służb żeglugi powietrznej zapewnianych przez instytucje wyznaczone. Tym samym tylko instytucje posiadające wyznaczenie, o którym mowa w art. 8 lub art. 9 ust. 1 rozporządzenia 550/2004, są objęte zakresem planu skuteczności działania i tylko dla tych instytucji plan ten określa cele.

[..] sp. z o.o. z siedzibą w W. na etapie tworzenia Krajowego planu skuteczności działania dla Polski na lata 2012-1014 takiego wyznaczenia nie posiadał, stąd nie mógł zostać objęty zakresem tego planu, a w konsekwencji celami w nim określonymi. Tym samym Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie miał możliwości dokonania oceny realizacji przez [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. celów określonych w planie. Fakt nieobjęcia [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. planem, a w konsekwencji określonymi w nim celami został stwierdzony w opinii Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jednak nie był podstawą dla negatywnej opinii w przedmiocie wyznaczenia. Organ podkreślił także, że wyznaczenie instytucji zapewniającej służbę MET jest przyznawane na zasadzie wyłączności (art. 9 ust. 1 rozporządzenia 5550/2004), co oznacza formalnoprawny brak możliwości jednoczesnego wyznaczenia dwóch instytucji w pokrywającym się zakresie.

Organ wskazał, że [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. nie jest objęty Krajowym planem skuteczności działania służb żeglugi powietrznej na lata 2012-2014 i nie realizuje określonych w tym planie celów, natomiast [..], będący instytucją wyznaczoną na dzień sporządzania i zatwierdzania planu, jest objęty jego zakresem. Wynika to wprost z treści planu - zarówno z Tabeli 1 Podmioty objęte Planem Skuteczności Działania, gdzie wprost wymieniony został [..], jak i z rozdziału 3.2 planu, gdzie opisano wkład [..] w osiągnięcie celów oraz indywidualne wiążące cele skuteczności działania. Niezależnie od faktu, że w chwili zatwierdzania planu wyznaczenie [..] dotyczyło okresu do 22 kwietnia 2014 r., w treści planu nie wskazano na czasowe ograniczenie (względem okresu obowiązywania planu tj. 01.01.2012-31.12.2014) objęcia [..] tym planem lub określonymi w nim celami. Tym samym w odniesieniu do [..] możliwe było dokonanie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oceny stopnia realizacji celów określonych w planie.

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dodatkowo zaznaczył, że [..] został decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju wyznaczony dnia [..] kwietnia 2014 r., natomiast decyzja o przedłużeniu ważności certyfikatu dla Instytutu została wydana [..] kwietnia 2014 r. (z ważnością do [..] kwietnia 2017 r.). Ponadto, w momencie wydania opinii Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, co miało miejsce [..] marca 2014 r., od dwóch miesięcy toczyło się postępowanie o przedłużenie ważności certyfikatu [..] (wniosek został złożony 18 stycznia 2014 r.).

Skargę do sądu administracyjnego skierowała [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając naruszenie: art. 127 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 608) oraz art. 1 ust. 2 rozporządzenia UE nr 691/2010 i art. 9 ust. 1 rozporządzenia WE nr 550/2004, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 88 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 127 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. Prawo lotnicze (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1393), wyznaczenie oraz certyfikacja instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej w polskiej przestrzeni powietrznej dokonywane są zgodnie z przepisami prawa Unii Europejskiej, a w szczególności zgodnie z rozporządzeniem nr 550/2004/WE oraz rozporządzeniem Komisji nr 2096/2005/WE. Wyznaczenia tego dokonuje, w drodze decyzji administracyjnej, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, po zasięgnięciu opinii Ministra Obrony Narodowej. Wniosek o wyznaczenie zainteresowana instytucja składa do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który po dokonaniu sprawdzenia wniosku pod względem merytorycznym i formalno-prawnym kieruje go następnie wraz z opinią do ministra właściwego do spraw transportu.

Stosownie do art. 9 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 550/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewniania służb żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (Rozporządzenie w sprawie zapewniania służb) (Dz. U. UE L z dnia 31 marca 2004 r.) dotyczącego wyznaczenia instytucji zapewniających służby meteorologiczne, Państwa Członkowskie mogą wyznaczyć instytucję zapewniającą służby meteorologiczne dla dostarczenia całości bądź części danych meteorologicznych na zasadzie wyłączności w całości lub części przestrzeni powietrznej będącej w ich gestii, uwzględniając uwarunkowania bezpieczeństwa.

Zgodnie z § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 608), wydanego na podstawie art. 128 ustawy Prawo lotnicze, minister właściwy do spraw transportu może wyznaczyć instytucję, o której mowa w art. 9 rozporządzenia nr 550/2004, określając jednocześnie struktury przestrzeni powietrznej i rodzaj danych meteorologicznych, których dostarczenie wymaga uzyskania wyznaczenia (§ 2 ust. 2). Wniosek o wyznaczenie zawiera: 1) nazwę instytucji (przez co rozumie się instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej, o których mowa w art. 8 i 9 rozporządzenia (WE) nr 550/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. w sprawie zapewniania służb żeglugi powietrznej w Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej (Dz. Urz. UE L 96 z 31.03.2004, str. 10; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 8, str. 31, z późn. zm.), jej siedzibę i adres oraz rodzaj i formę prowadzonej działalności w lotnictwie cywilnym; 2) rodzaj służby żeglugi powietrznej i wskazanie części przestrzeni powietrznej, w której instytucja ubiega się o wyznaczenie, oraz w przypadku instytucji, o której mowa w art. 9 rozporządzenia nr 550/2004 - rodzaj danych meteorologicznych, które instytucja będzie dostarczać; 3) uzasadnienie wniosku. Do wniosku instytucja dołącza: 1) kopię certyfikatu instytucji wraz z odpowiednią specyfikacją operacyjną poświadczone za zgodność z oryginałem - jeżeli były wydane, 2) kopię planów biznesowych instytucji zawierających informacje w zakresie jej zasobów finansowych, ludzkich, posiadanej infrastruktury i technologii oraz sposobów zarządzania bezpieczeństwem - jeżeli nie były przedkładane Prezesowi Urzędu na podstawie pkt 2.1 lit. b załącznika IV do rozporządzenia nr 691/2010, 3) opinię zarządzającego danym lotniskiem o tej instytucji - jeżeli wyznaczenie instytucji ma dotyczyć lotniskowych organów służb żeglugi powietrznej. Prezes Urzędu weryfikuje dokumenty, o których mowa w § 3 ust. 2, oraz analizuje stopień realizacji celów skuteczności działania zawartych w planie skuteczności działania, o którym mowa w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 691/2010, a następnie przesyła wniosek wraz z opinią do ministra właściwego do spraw transportu w terminie dwóch tygodni od dnia jego otrzymania.

Opracowanie planów skuteczności działania uregulowane zostało w art. 10 rozporządzenia Komisji (UE) nr 691/2010 z dnia z dnia 29 lipca 2010 r. ustanawiającego system skuteczności działania dla służb żeglugi powietrznej i funkcji sieciowych oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2096/2005 ustanawiające wspólne wymogi dotyczące zapewniania służb żeglugi powietrznej (Dz.U. UE L z dnia 3 sierpnia 2010 r.). Z przepisu tego wynika, że plany skuteczności działania zawierające cele zgodne z ogólnounijnymi celami w zakresie skuteczności działania oraz kryteriami oceny określonymi w załączniku III sporządzane są przez krajowe organy nadzoru, przy czym sporządza się tylko jeden plan skuteczności działania dla każdego państwa członkowskiego lub dla funkcjonalnego bloku przestrzeni powietrznej, jeśli zainteresowane państwa członkowskie zdecydują o opracowaniu planu na poziomie funkcjonalnego bloku przestrzeni powietrznej stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 (ust. 1). Plany skuteczności działania obejmują, m. in., wyraźne określenie poszczególnych podmiotów odpowiedzialnych za realizację celów i ich szczegółowy wkład (ust. 3 lit. g).

Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia. Opinia, o której mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, wyrażana jest w formie postanowienia, i nie jest wiążąca dla ministra właściwego do spraw transportu właściwego do załatwienia sprawy.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zaskarżonym postanowieniu wskazał i wyjaśnił, że skarżący nie jest objęty planem skuteczności działania, w związku z czym nie realizuje celów skuteczności działania zawartych w tym planie, jednakże organ nie stwierdził, że jako instytucja zapewniająca służby meteorologiczne może zostać wyznaczony jedynie podmiot wskazany w planie skuteczności działania. Do wniosku o wyznaczenie instytucja zapewniająca służby żeglugi powietrznej ma obowiązek dołączyć kopię certyfikatu instytucji wraz z odpowiednią specyfikacją operacyjną, jeżeli były wydane, a Prezes Urzędu dokumenty te ma obowiązek zweryfikować, oraz przeanalizować stopień realizacji celów skuteczności działania zawartych w planie skuteczności działania. Skoro z przedłożonych dokumentów wynikało, że skarżący nie posiada specyfikacji dla żadnej ze swych komórek dla realizacji zadań meteorologicznego biura nadzoru (MBN), słuszne było stanowisko organu, iż żadna z działających komórek skarżącego nie podlegała sprawdzeniu w zakresie spełnienia wymagań. Ponadto, jeżeli skarżąca Spółka nie jest objęta planem skuteczności działania, o którym mowa w art. 10 ust. 1 rozporządzenia 691/2010, to nie realizuje celów skuteczności działania zawartych w tym planie, a zatem Prezes Urzędu nie mógł analizować stopnia realizacji celów skuteczności działania zawartych w planie skuteczności działania, w stosunku do podmiotu, którym w tym planie nie został wymieniony, i nie zostały dla niego określone cele skuteczności działania.

W ocenie Sądu z przywołanego wyżej art. 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zapewniania służb wynika, że przepis ten daje Państwu Członkowskiemu możliwość wyznaczenia instytucji zapewniającej służby meteorologiczne, lecz nie nakłada takiego obowiązku. Przepis ten daje Państwu Członkowskiemu możliwość wyboru – możliwość wyznaczenia instytucji zapewniającej służby meteorologiczne dla dostarczenia całości danych meteorologicznych, części tych danych, na zasadzie wyłączności w całości lub części przestrzeni powietrznej będącej w ich gestii, nakładając równocześnie obowiązek uwzględnienia uwarunkowań bezpieczeństwa.

Niezależnie od powyższego, dla oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia, czy inna instytucja lub instytucje złożyły takie same wnioski - o wyznaczenie jako instytucji zapewniających służby meteorologiczne, i czy wnioski tamte lub wniosek taki został rozpoznany. Z przywołanych wyżej przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skoro każdy wniosek rozpatrywany jest indywidualnie, to w niniejszej sprawie nie mają żadnego znaczenia zarzuty odnoszące się do innych instytucji wnioskujących o wyznaczenie jako instytucji zapewniającej służby meteorologiczne (MET).

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane, a Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wyraził swoją opinię - niewiążącą organu właściwego, w formie właściwej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 127 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest pominięcie oceny kryteriów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej i dokonanie oceny kryteriów innych niż wymienione w powyższym przepisie, tj. dokonaniu oceny kryterium objęcia [..] planem skutecznego działania zamiast, wbrew treści § 4 ust. 1 rozporządzenia, dokonaniu przez Prezesa Urzędu analizy stopnia realizacji celów skuteczności działania zawartych w planie skuteczności działania, co przesądziło o oddaleniu skargi;

2) art. 127 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że na etapie wyznaczania instytucji zapewniającej służby meteorologiczne wymagane jest posiadanie specyfikacji dla realizacji meteorologicznego biura nadzoru, co przesądziło o oddaleniu skargi;

3) art. 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie nie narusza zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co nastąpiło wskutek uznania, że:

- dla oceny prawidłowości postępowania przed Prezesem ULC nie mają znaczenia kryteria, jakie Prezes ULC stosował oceniając wniosek innego podmiotu ([..]) który wystąpił o to samo dobro (o to samo uprawnienie),

- na etapie wydania opinii przez Prezesa ULC, a także decyzji o wyznaczeniu, niezbędne jest posiadanie specyfikacji dla realizacji meteorologicznego biura nadzoru, podczas gdy Prezes ULC wydał opinię pozytywną dla innego podmiotu - [..] – wnioskującego o wyznaczenie, pomimo tego, że ten podmiot na okres przewidywanego wyznaczenia, nie tylko nie miał specyfikacji dla realizacji meteorologicznego biura nadzoru, ale również w ogóle nie miał certyfikatu potwierdzającego uprawnienia do zapewniania służby meteorologicznej,

- w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo przyjęto, iż [..] nie realizuje celów w planie skutecznego działania, o którym mowa w art. 10 ust. 1 rozporządzenia UE nr 691/2010, gdyż [..] nie jest objęty tym planem skuteczności działania, przy jednoczesnym uznaniu przez Prezesa ULC, że powyższe wymogi spełnia inny podmiot [..], który również nie jest objęty planem skuteczności działania,

- kierowanie się innymi kryteriami (innymi poglądami prawnymi) w innym rozstrzygnięciu Prezesa ULC w odniesieniu do tego samego adresata ([..]), wydanym na tle takiego samego stanu faktycznego i ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bez jakiegokolwiek uzasadnienia zmiany swojego stanowiska nie narusza zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroko przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy uznać, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami p.p.s.a., co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni.

Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania stosowanych w postępowaniu przed organami z naruszeniem przepisów p.p.s.a., prowadzić musiał w realiach niniejszej sprawy do uznania tych zarzutów za niezasadne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14).

Rozpatrując niniejsza skargę kasacyjną [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje jednak, że naruszenia wskazanych przepisów art. 127 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. oraz art. 8 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie tylko formalnie nie powiązał z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego, lecz także nie daje podstaw do samodzielnego zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji.

Przepis art. 127 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1393) stanowi, że "Wyznaczenia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje, w drodze decyzji administracyjnej, minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z Prezesem Urzędu, po zasięgnięciu opinii Ministra Obrony Narodowej". Z kolei zgodnie z art. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie sposobu wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 608) "Prezes Urzędu weryfikuje dokumenty, o których mowa w § 3 ust. 2, oraz analizuje stopień realizacji celów skuteczności działania zawartych w planie skuteczności działania, o którym mowa w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 691/2010".

Z przytoczonego przepisu ustawy wynikają normy wyposażające w określone kompetencje organy w sprawach wyznaczenia, o którym mowa w art. 127 ust. 1 ustawy, tj. ministra właściwego do spraw transportu w kompetencję do dokonania wyznaczenia w drodze decyzji administracyjnej, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w kompetencję do współdziałania w formie porozumienia z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministra Obrony Narodowej w kompetencję do wyrażenia opinii, a także norma określająca formę decyzji dla rozstrzygnięcia sprawy wyznaczenia. Z kolei przepis art. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. dookreśla – w ramach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 128 Prawa lotniczego - zakres kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego podejmowanego w ramach współdziałania z ministrem właściwym do spraw transportu, upoważniając go do weryfikowania dokumentów, o których mowa w § 3 ust. 2, oraz analizowania stopnia realizacji celów skuteczności działania zawartych w planie skuteczności działania, o którym mowa w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 691/2010. Weryfikowanie dokumentów i analiza stopnia realizacji celów skuteczności działania dokonywana ma być z perspektywy takich wartości, jak zapewnienie bezpieczeństwa i ciągłości ruchu lotniczego, skoro rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 14 maja 2013 r. zostało wydane na podstawie art. 128 Prawa lotniczego, według którego "Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej, dla realizacji przepisów prawa Unii Europejskiej, określi, w drodze rozporządzenia, sposób wyznaczania instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, mając na uwadze w szczególności zapewnienie bezpieczeństwa i ciągłości ruchu lotniczego".

Z przepisów tych wynikają zatem normy materialnoprawne, a analiza zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia wykazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca wadliwe zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym niniejszej sprawy skoro kwestionuje "dokonanie oceny kryterium objęcia [..] planem skutecznego działania zamiast (...) dokonania analizy stopnia realizacji celów skuteczności działania zawartych w planie skuteczności działania" oraz prawidłowość przyjęcia, że "na etapie wyznaczania instytucji zapewniającej służby meteorologiczne wymagane jest posiadanie specyfikacji dla realizacji meteorologicznego biura nadzoru", oraz podnosi, że działanie takie jest przejawem naruszenia rat. 8 k.p.a. w stosunku do strony skarżącej kasacyjnie na tle odrębnej sprawy dotyczącej wniosku [..].

Należy w związku z tym przypomnieć, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15).

Strona skarżąca kasacyjnie nie podnosi zarzutów błędnej wykładni przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, a nawet gdyby tak przyjąć, to Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, że na etapie wyznaczania instytucji zapewniającej służby meteorologiczne wymagane jest posiadanie specyfikacji dla realizacji meteorologicznego biura nadzoru, a także nie przyjął jako podstawy opinii kryterium, które nie jest znane prawu. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że organ nie przyjął, aby jako instytucja zapewniająca służby meteorologiczne mógł zostać wyznaczony jedynie podmiot wskazany w planie skuteczności działania. Sąd – w ślad za organem – stanął na stanowisku, że powyższe okoliczności podlegają ocenie przy uwzględnieniu zasady wyłączności wyznaczenia i wzięciu pod uwagę faktu, że inne podmioty posiadające wskazane wyżej specyfikacje i objęte planem skuteczności działania, pozwalają na stwierdzenie realizacji przez nie celów skuteczności działania w stopniu nie dającym podstaw do pozytywnego zaopiniowania wniosku innego podmiotu.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie prawidłowości ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Skoro strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważyła też skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji bierze pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji. Nawet więc, gdyby przyjąć, że w istocie podniesione zarzuty dotyczą niewłaściwego zastosowania w sprawie prawa materialnego – to również i takie zarzuty nie mogłyby odnieść skutku w niniejszej sprawie. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy odniesione do norm prawnych w ich rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, nie dają podstaw do twierdzenia, że proces subsumcji przeprowadzony został wadliwie. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut bezpodstawnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, gdyby nawet dokonać zrekonstruowania zarzutu naruszenia tego przepisu.

Z kolei analizując podniesione zarzuty w ramach drugiej podstawy kasacyjnej - tak, jak zostały one zakwalifikowane przez profesjonalnego pełnomocnika - należy mieć na uwadze, że w ramach tej podstawy skargę kasacyjną można skutecznie oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, wnoszący skargę kasacyjną winien wykazać nie tylko, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazuje, którym przepisom postępowania sądowoadministracyjnego i w jaki sposób uchybił Sąd I instancji, ale także nie wykazuje wpływu uchybienia, jakiego miał dopuścić się Sąd I instancji, na wynik sprawy. Ma to w niniejszej sprawie istotne znaczenie, gdy się zważy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie wydane w ramach współdziałania organów, którym wyrażono stanowisko niemające wiążącego charakteru (opinia). Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nawet gdyby został prawidłowo skonstruowany w skardze kasacyjnej, mógłby odnieść skutek jedynie wtedy, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał, że to w stosunku do niego bezpodstawnie odstąpiono od utrwalonej i prawidłowej praktyki orzeczniczej w tego rodzaju sprawach. Tymczasem w skardze kasacyjnej powołano się na rozstrzygnięcia, które nie były weryfikowane w ramach kontroli sądowoadministracyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.