Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 589/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53  ust. 4 pkt 6,  art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 124, art. 106, art. 138, art. 7, art.77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska - spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Marszałka Województwa [...] w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Burmistrz [...], prowadząc na wniosek z dnia 6 kwietnia 2007 r. B. C. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy stawu ziemnego hodowlanego karpiowego Nr 2 na działkach nr A, B, C z doprowadzeniem wody z rzeki [...] rurociągiem Ø 0,20 m oraz na działkach nr D, E, F, G, H, I i J w B., wystąpił do Marszałka Województwa [...] pismem z dnia 19 kwietnia 2007 r. o uzgodnienie w zakresie melioracji wodnych, projektu decyzji w przedmiotowej sprawie. Do pisma dołączył projekt decyzji o warunkach zabudowy i jej załącznik graficzny.

W dniu [...] Marszałek Województwa [...] postanowieniem nr [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt. 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwaną dalej K.p.a.), uzgodnił projekt decyzji Nr [...] dla ww. zamierzenia inwestycyjnego w zakresie melioracji, z następującymi warunkami:

- przeprowadzenie corocznej konserwacji rzeki [...] w km 11+150 — 11+350 oraz w km 10+350 — 10+500 (usunięcie namułu z koryta rzeki, wykoszenie skarp, bieżące usuwanie zatorów);

- w razie wystąpienia wielkich wód powodziowych należy wyjąć szandory z zastawki piętrzącej wodę na rzece [...] i założyć szandory w przyczółku wlotowym do rurociągu doprowadzającego wodę do stawu zamykając wlot wody do doprowadzalnika;

- na bieżąco kontrolować stan urządzeń piętrzących i grobli — w razie wystąpienia uszkodzeń, usuwać uszkodzenia niezwłocznie;

- minimum dwa razu do roku wykaszać skarpy i koronę grobli;

- przestrzegać wysokości i czasu piętrzenia zwierciadła wody na rzece [...] oraz w stawie do rzędnych ustalonych w decyzji udzielającej pozwolenie wodnoprawne,

- roboty końcowe odebrać z udziałem przedstawiciela Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O., Oddział w G. W uzasadnieniu Marszałek Województwa przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż na podstawie Statutu, jego zadania z zakresu melioracji wodnych wykonuje Wojewódzki Zarząd Melioracji Wodnych w O. Odnotował, że przedmiotowej sprawie właściwym terytorialnie jest oddział WZMiUW w G., który pismem z dnia 15 maja, określił warunki realizacji inwestycji, mające chronić występujące na tym terenie urządzenia melioracji wodnych, stąd zawarto je w postanowieniu.

Na powyższe postanowienie złożyła zażalenie M. M. właścicielka sąsiednich działek nr K i L, sprzeciwiając się projektowanemu doprowadzeniu wód rzeki [...] do stawu hodowlanego Nr 2. Podniosła, że inwestor może pobierać nadmiar wody z istniejącego swojego stawu Nr 1 "bez konieczności budowy drugiej zastawki piętrzącej, ponieważ nadmiar wody tej i tak odprowadzany jest do rzeki". Wskazała, iż początkowo inwestor opracował plan poboru wody rurociągami ze stawu Nr 1 i rurociąg ten przebiegać miał przez jej łąkę (działka nr K). Z obawy, iż naruszy to drenaż łąki, wniosła protest do Starosty Powiatowego w G., co skutkowało zawieszeniem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie planowanego stawu. Inwestor zmienił zamiar i zaplanował dodatkową zastawkę piętrzącą, używając wobec niej pogróżek o całkowitym zamknięciu dopływu wody do jej stawów hodowlanych na działce nr L istniejących od 1966 r. Stwierdziła, że niedopuszczenie wody spowoduje szkody w jej stawach, jak równie grozi zaburzeniami w hodowli bydła, trzody chlewnej i drobiu, oraz może grozić wyschnięciem studni. Skarżąca stwierdziła, że "Zamknięcie dopływu wody zaszkodziłoby całemu mojemu gospodarstwu". Dodała, iż jej grunty rolne i stawy sąsiadują z istniejącym stawem Nr 1 i projektowanym stawem Nr 2, co przeszkadza w całkowitym zagospodarowaniu się inwestora wzdłuż rzeki [...] i z tego powodu stosuje on wobec niej różne metody szantażu, chcąc wykupić jej gospodarstwo.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu przedstawiło ww. opisany stan faktyczny sprawy. Rozpoznając zażalenie M. M. zauważyło, że zgodnie z art. 60 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy może być wydana po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 i ewentualnie z innymi organami, których kompetencje wynikają z przepisów odrębnych, w trybie art. 106 K.p.a. Podniosło, iż organ współdziałający w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej co do jej istoty, mając na uwadze jedynie niektóre występujące w niej okoliczności (np. ochronę zabytków, ochronę gruntów rolnych, bezpieczeństwo sanitarne). Podkreśliło, że postępowanie to ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji, zaś obowiązek współdziałania z innym organem powoduje, że w sprawie kolejno będą wydawane dwa akty administracyjne zewnętrzne; pierwszy w formie postanowienia zawierającego stanowisko organu współdziałającego oraz drugi, decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Celem uzgodnień zaś przewidzianych w art. 53 ust. 4 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zabezpieczenie obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych przed możliwym ujemnym wpływem zamierzonej inwestycji. Stwierdziło, że uzgodnienia w zakresie do melioracji wodnych są dokonywane przez marszałka województwa wykonującego ustawowy nadzór nad zagadnieniami dotyczącymi melioracji wodnych na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019). Odnosząc się do meritum sprawy uznało, iż skoro Marszałek Województwa [...] uznał, że pobór wody z rzeki [...] do stawu hodowlanego Nr 2 oraz odprowadzenie wody ze stawu do rzeki jest możliwe pod pewnymi warunkami, dlatego uzgodnił w zakresie posiadanych kompetencji projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków dotyczących ochrony rzeki. Na koniec dodało, że postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy tj. o ustaleniu warunków zabudowy a zastrzeżenia strony dotyczące realizacji przedmiotowego stawu są na tym etapie załatwiania sprawy przedwczesne, zatem nie uwzględniło zażalenia skarżącej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. zarzuciła, że obecny staw inwestora Nr 1 utworzony jest wyżej niż jej drenowana łąka i pole, co przy większych ulewach powoduje wylewy rzeki [...], a z powodu obwałowania tego stawu woda nie mieszcząca się w rzece płynie drogą wzdłuż wałów, zalewając jej grunty rolne. W tej sytuacji wnioskowała o wykopanie przez inwestora rowu odpływowego koło wału stawu, na co Komisja Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w G. stwierdziła, że nie ma możliwości skutecznego rozwiązania tego problemu informując przy tym, że mogła zgłaszać swoje zastrzeżenia przy planie tworzenia tego stawu. Następnie powieliła argumentację zawartą w odwołaniu podkreślając, że na skutek budowy nowego stawu jej pole zostanie obwałowane co utrudni uprawę płodów rolnych i zbiorów siana dla bydła, gdyż zamulona trawa nie będzie nadawała się na paszę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wywiedziono.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] Marszałka Województwa [...], uzgadniające projekt decyzji o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu ziemnego hodowlanego karpiowego Nr 2, na wskazanych działkach, z doprowadzeniem wody z rzeki [...] rurociągiem. Organ I instancji uzgodnił przedłożony projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy opisanej inwestycji, określając dodatkowe warunki. Stwierdził, że warunki te, mające na celu ochronę istniejących urządzeń melioracji wodnych, określono w porozumieniu z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w G., wykonującym na podstawie statutu zadania w tym zakresie.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego wykazała, że nie odpowiadają one prawu. Przed przystąpieniem do kontroli badanej sprawy, należy przedstawić kilka uwag natury ogólnej.

Zagadnienia prawne odnoszące się do aktów wydawanych w formie postanowień uregulowane są w rozdziale dziewiątym K.p.a. Składniki postanowienia określają przepisy art. 124 K.p.a. w zw. z art. 107 § 2-5 (art. 126) oraz przepisy szczególne. W świetle art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Przepis art. 124 § 2 K.p.a. zaś określa przypadki, w których organ administracji publicznej jest obowiązany sporządzić uzasadnienie prawne i faktyczne postanowienia. Z tego przepisu wynika, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne m. in., gdy służy na nie zażalenie.

Z kolei, zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej reguluje przepis art. 106 K.p.a. Zajęcie stanowiska w tym trybie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5). Natomiast art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm. – zwaną dalej ustawą o planowaniu (...)) stanowi, że decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także o ustaleniu warunków zabudowy dla innych inwestycji (art. 64 ust. 1), realizowanych na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne, wydaje się po uzgodnieniu m in. z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. po myśli ust. 5 tego przepisu. Idąc dalej trzeba powiedzieć, że stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1, który ma w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie w zw. z art. 144 K.p.a., organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie. Będzie to miało miejsce, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. W rozstrzygnięciu postanowienia zostaje wyrażone stanowisko w sprawie administracyjnej. Gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy postanowienie organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jego rozstrzygnięcie sformułowane przez organ I instancji. Podkreślić ponadto trzeba, iż organ odwoławczy obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz postanowienia organu I instancji, zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego będzie zawsze kontrolą pełną. W tym miejscu konieczne jest przypomnienie, że wniesienie zażalenia przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, postępowanie zażaleniowe charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonego postanowienia. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Uchylenie postanowienia pierwszoinstancyjnego powinno mieć miejsce zawsze wówczas, gdy nie jest ono zgodne z prawem, utrzymanie w mocy postanowienia jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. W wyroku NSA z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986, nr 2, poz. 43, stwierdzono, że: "Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo". Teza ta ma również zastosowanie do postanowień.

Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie organu I instancji naruszają prawo.

Bezsporne w sprawie jest, że postanowienie Marszałka Województwa [...] wydane zostało w trybie tzw. współdziałania. Organ bowiem prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu (...) w zw. z art. 64 ust. 1) jest zobowiązany zwrócić się właściwego organu o zajęcie stanowiska w sprawie, każdy natomiast z uzgadniających organów, prowadząc postępowanie z wniosku o uzgodnienie decyzji, jest zobowiązany do zbadania sprawy i zajęcia stanowiska w zakresie swojej właściwości pod względem obowiązujących przepisów. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że organ współdziałający jest powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym, a jego stanowisko jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia zawisłej sprawy administracyjnej, albowiem ani nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy tzn., że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. W przypadkach takich, jak uzgodnienie, organ współdziałający współdecyduje o treści decyzji, a jego stanowisko jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie i bez owego uzgodnienia nie może dojść do wydania decyzji. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Podkreślić jeszcze raz należy, że organ uzgadniający działa, opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, może determinować wynik tej sprawy. Dlatego niezbędne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności istotnych z punktu widzenia organu załatwiającego sprawę co do jej istoty.

Przechodząc do oceny postanowienia organu I instancji trzeba zauważyć, że w podstawie prawnej postanowienia organ współdziałający nie podał żadnego przepisu wskazującego na jego kompetencje do wyrażenia stanowiska w sprawie, jak też przepisów materialnych na podstawie, których uzgodnił projekt decyzji z określonymi warunkami. Przywołane w podstawie prawnej art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust.1 ustawy o planowaniu (...) i art.106 K.p.a. nie czynią zadość wymogom przewidzianym w tym zakresie, tym bardziej iż pierwszy z nich go nie dotyczy. Nadto, jak to wynika z uzasadnienia kontrolowanego postanowienia, to nie Marszałek dokonał uzgodnienia, ale Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w G., bo to on określił warunki realizacji inwestycji. Odnotować również należy, że uzasadnienie postanowienia opisuje jedynie przebieg postępowania administracyjnego. Nie wskazuje faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których ustalił określone warunki, nie zawiera również uzasadnienia prawnego, tj. wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Kolejną istotną wadą kontrolowanego postanowienia jest fakt uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego pod ustalonymi w nim warunkami. Zdaniem Sądu, uzgodnienie decyzji polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego jej wydania, którą w niniejszej sprawie jest decyzja o warunkach zabudowy. Zakres uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji, której projekt powinien otrzymać organ uzgadniający. Organ uzgadniający powinien ocenić zarówno dopuszczalność wydania decyzji, jak i poprawność dokonanych w niej ustaleń oraz wyprowadzonych z nich wniosków, tj.treści warunków i wymagań. Stawiając, zatem warunki organ współdziałający nie tylko nie uzgodnił decyzji, a wręcz rozstrzygnął sprawę zamiast uprawnionego do tego organu. Organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 K.p.a. musi działać w zakresie własnych kompetencji i nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz w rozstrzyganiu sprawy co do meritum. W niniejszej sprawie, taki sposób jej rozstrzygnięcia przez organ współdziałający wynika z faktu, iż w projekcie decyzji w ustaleniach dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczono się tylko do stwierdzenia odnoszącego się do sposobu poboru wody oraz odprowadzania wody do projektowanego stawu. Organ główny nie wyraził w tej kwestii swojego stanowiska w treści projektu decyzji. Uzgodnienie natomiast oznacza, że obydwa organy obopólnie wyrażają zgodę na uregulowanie jakiejś kwestii w załatwianej materii, innymi słowy, doprowadzają do braku rozbieżności. Takiego działania w tej sprawie nie było. Nie można także nie dostrzec, że organ uzgadniający decyzję wydawaną w trybie ustawy o planowaniu (...) powinien się opierać na wniosku strony oraz projekcie decyzji i dokumentach przekazanych przez organ prowadzący postępowanie główne i nie mając wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, powinien oceniać jedynie jej projekt, organ decydujący, zaś powinien uwzględniać stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydać decyzję odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem z lektury akt sprawy wynika, iż organ główny, przekazując sprawę do uzgodnienia doręczył organowi współdziałającemu tylko projekt decyzji o warunkach zabudowy, która do tego nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu (...) o czym będzie mowa poniżej, oraz załącznik graficzny do decyzji, pomijając inny materiał dowodowy niezbędny do oceny sprawy. Zaakcentować trzeba, że stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z przepisem art. 106 § 4 K.p.a., organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Przyjdzie powtórzy, że współdziałanie następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu (...), przy czym projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz załącznikami stanowiącymi integralną jej część. Przepis art. 54 ustawy o planowaniu (...) określa składniki, jakie powinna zawierać prawidłowo sporządzona decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do składników tych należy m.in. kopia mapy w odpowiedniej skali z oznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji, stanowiącej załącznik do decyzji (pkt. 3 art. 54). Powyższe wymogi, jak stanowi art. 64 ust. 1 tej ustawy, mają odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym, w myśl § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) drugim załącznikiem stanowiącym integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną.

Zaakcentować trzeba, iż braki w treści decyzji w zakresie wskazanych wyżej wymogów, czynią tą decyzję wadliwą. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ uzgadniający w razie stwierdzenia, że projekt decyzji przedstawiony do uzgodnienia nie posiada wszystkich wymaganych przepisami prawa elementów, powinien zwrócić się do organu współdziałającego o uzupełnienie braków, w przeciwnym razie dokonuje uzgodnienia w oparciu o nieprawidłowo sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, z akt administracyjnych wynika, iż przedłożony do uzgodnienia, przez Burmistrz G. projekt decyzji o warunkach dla przedmiotowej inwestycji jest niekompletny. Jednym z załączników w myśl art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu (...) jest kopia mapy zasadniczej lub mapy katastralnej w skali 1:500, lub 1:1000, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego, przedstawiająca linie rozgraniczające terenu inwestycji. Drugim załącznikiem w świetle § 9 ust. 2 cyt. w ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2003 r. są wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną. Przedłożony natomiast projekt decyzji nie posiada załącznika w postaci wyników analizy, sporządzonej w oparciu o cyt. przepisy rozporządzenia. Ponadto projekt decyzji nie jest podpisany przez uprawnionego architekta, przy czym te istotne braki w ogóle nie zostały dostrzeżone przez organ uzgadniający. Niedostrzeżono także, iż treść uzasadnienia decyzji nie dotyczy planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Mówi się w niej o terenie zabudowanym i ustaleniu warunków dla budynku, a nie stawu. Reasumując, dokonanie uzgodnienia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie posiada elementów wymaganych obowiązującymi przepisami i istnieje sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem postanowienia prowadzi do wniosku, iż organ współdziałający w toku prowadzonego postępowania nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym dopuścił się naruszenia przepisów procesowym, a zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana przez Sąd ocena postanowienia organu uzgadniającego pierwszej instancji dotyczy również postanowienia organu odwoławczego. Stwierdzone nieprawidłowości uszły uwadze organu II instancji, który utrzymał w mocy wadliwe postanowienie. Zdaniem Sądu, organ ten, rozpoznając odwołanie skarżącej, ograniczając się w istocie rzeczy do stwierdzenia, że Marszałek Województwa zobligowany był do uzgodnienia projektu przedłożonej decyzji w trybie art. 53 ust.4 pkt 6 ustawy o planowaniu (...) z uwagi na wykonywanie ustawowego nadzoru nad zagadnieniami dotyczącymi melioracji wodnych na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy Prawo wodne, akceptując też możliwość uzgodnienia z zastrzeżeniem określonych warunków dotyczących ochrony rzeki - bez oceny prawnej tej kwestii uczynił – to zarówno bez należytej wnikliwości, jak też niezgodnie z wyżej omówionymi przepisami. Nie można przyjąć, jak stwierdziło Kolegium, rozpatrując zażalenie skarżącej, że skoro postanowienie nie rozstrzyga o istocie sprawy, to zastrzeżenia strony dotyczące realizacji stawu na tym etapie są przedwczesne, i ten fakt zwalnia organ od dokonania merytorycznej oceny zakwestionowanego postanowienia.

Kolegium, nie badając zaistnienia - bądź braku – możliwości uzgodnienia z zastrzeżeniem określonych warunków dotyczących ochrony rzeki, wziął jedynie pod uwagę stanowisko Marszałka Województwa. Przyjdzie powtórzyć, że organ odwoławczy, o czym szerzej jest mowa w uwagach ogólnych uzasadnienia Sądu, jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonego postanowienia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w zażaleniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności postanowienia, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem wskazanych przepisów prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.