Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 15/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 95 pkt 8, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr SKO/41/GN-4/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 i § 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 95 pkt 8, art. 96 ust 1 i art. 97 ust. 1, ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej jako u.g.n.) orzekło o:

I. stwierdzeniu nieważności decyzji, działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta L., Naczelnika Wydziału Gospodarki Gruntami, Nieruchomościami i Rolnictwa Urzędu Miasta L. z dnia 15 listopada 2010r. nr GGNiR.74300-36/10 zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej, położonej w L., w granicach działki nr [...], AM-[...], obręb [...] o powierzchni [...] m2 w części dotyczącej: 1/ podstawy prawnej, poprzez oparcie jej na art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010r, Nr 102, poz. 651 ze zm.); 2/ uzasadnienia w następującym zakresie wyrażenia: "Działka Nr [...] i działka nr [...], AM-[...], obręb [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę, w związku z powyższym zgodnie z art. 98 przechodzą z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna.";

II. w pozostałej części pozostawieniu decyzji bez zmian.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że opisana wyżej decyzja z dnia 15 listopada 2010r. wydana została po rozpatrzeniu wniosku P.(1) SA Oddział [...] we W. (dalej także jako Spółka) o zatwierdzenie projektu podziału położonej w L. działki nr [...] , AM-[...], obręb [...] na działki nr: [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Zgodnie z wnioskiem działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], wydzielone miały być na cele komercyjne, działki nr [...] i nr [...] jako drogi w trybie art. 98, działka nr [...] jako budynek dworca a działki nr [...] i nr [...] do użytkowania bez zmian. Jako podstawę żądania Spółka podała przepis art. 95 pkt 8 i art. 98 u.g.n. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), załączając, m.in. kserokopię zgody Zarządu P. S.A. z dnia 25 maja 2006r. na podział m.in. ww. nieruchomości stanowiącej "teren zamknięty".

Uwzględniając powyższy wniosek Burmistrz orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości gruntowej położonej w granicach działki nr [...] AM-[...], obręb [...] o powierzchni [...]m2 podając, że w wyniku podziału powstanie dziewięć działek : nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...]m2, nr [...] o powierzchni [...]m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 , nr [...] o powierzchni [...]m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy art 95 pkt 8, art. 96 ust.1 i ust. 4, art. 97 ust. 1, ust. 1a, i ust. 1b oraz art. 98 u.g.n., przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, między innymi, że działki nr [...] oraz nr [...] zostały wydzielone została z przeznaczeniem pod drogę, w związku z powyższym, zgodnie z art. 98 przechodzi z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. Podał także, że przedłożony projekt podziału jest zasadniczo zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Nowo wydzielone działki nr [...], nr [...], [...], [...], [...], znajduje się w jednostce [...]KK[...] - tereny komunikacji kolejowej a działka nr [...] w jednostce [...] KK/AG - tereny komunikacji kolejowej z obiektami aktywności gospodarczej.

Pismem z dnia 24 lutego 2020r. Burmistrz Miasta L. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia 15 listopada 2010r. wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że w związku z przejęciem do zasobu Gminy Miejskiej L. działek nr [...] i nr [...] – co zostało ujawnione w księdze wieczystej – toczy się postępowanie o ustalenie na rzecz P. SA odszkodowania za utratę prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności zabudowy ww. nieruchomości. W postępowaniu tym Wojewoda Dolnośląski zwrócił uwagę, że podział geodezyjny w wyniku, którego powstały działki nr [...] i nr [...] został przeprowadzony w szczególnym trybie przewidzianym w art. 95 pkt 8 u.g.n. tj. niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Burmistrza, skoro decyzja orzekająca o podziale wydana została stosownie do wskazania wnioskodawcy, tj. w trybie art. 95 pkt 8 u.g.n. gdyż podziału dokonano w celu wydzielenia działek na terenie zamkniętym, to art. 98 u.g.n został zastosowany z istotnym naruszeniem przepisów prawa.

W piśmie z dnia 27 maja 2020r. P. S.A. wniosła o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji podziałowej.

Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2020r., SKO w Jeleniej Górze wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji opisanej wyżej Burmistrza Miasta L. z dnia 15 listopada 2010 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] - celem dokonania oceny, czy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 K.p.a. W toku postępowania Kolegium uzupełniło akta sprawy o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania.

Przystępując do rozpatrzenia sprawy, po omówieniu przepisów regulujących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (pozytywne i negatywne), w szczególności zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz tryb postępowania w tych sprawach, Kolegium oceniło, czy omawiana decyzja z dnia 15 listopada 2010 r. zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana z naruszeniem obowiązujących w dacie jej podjęcia przepisów Rozdziału 1 zatytułowanego "Podziały nieruchomości" zamieszczonych w Dziale III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) skutkującym stwierdzeniem nieważności.

W tym względzie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z przywołanymi przepisami podstawową przesłanką dopuszczalności podziału nieruchomości jest zgodność z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego - ust. 1 art. 93 u.g.n. Od tej zasady ustawa dopuszcza jednak wyjątki określając w art. 95 przypadki podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Jednym z dopuszczonych ww. przepisem wyjątków jest, określona w pkt 8 art. 95 u.g.n., sytuacja, gdy podział nieruchomości następuje w celu wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Teren zamknięty zdefiniowany został w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) jako teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa określony przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Natomiast w art. 4 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – u.p.z.p.) wskazano, że w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się jedynie granice tych terenów i granice ich stref ochronnych, a w strefie ochronnej ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Z powodu tych regulacji plan miejscowy (jeśli jest), nie może zawierać żadnych ustaleń w zakresie możliwości zagospodarowania terenu zamkniętego, co uniemożliwia posługiwanie się

tym planem przy ocenie dopuszczalności proponowanego podziału nieruchomości położonych w obrębie terenu zamkniętego. Dlatego ustawodawca dopuścił dokonywanie podziału takich nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Wyjaśniając powyższe Kolegium zauważyło jednocześnie, że w związku z nowelizacją u.p.z.p. dokonaną z dniem 21 października 2010 r. (mocą ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871)) przywołanego wyżej przepisu ust. 3 art. 4 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Tym samym, dopuszczona została możliwość ustalenia w planie miejscowym zagospodarowania określonych terenów zamkniętych, w tym terenów kolejowych.

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej decyzji organ nadzoru stwierdził, że w dacie jej podjęcia obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w śródmieściu miasta L., uchwalony uchwałą Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] września 2005r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nr 243, poz. [...] z dnia 6 grudnia 2005r.), który nie określał granic terenu zamkniętego w skład którego wchodziłaby objęta podziałem działka nr [...]. Dopiero decyzją Nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ministerstwa Infrastruktury z 2009r., Nr 14, poz. 51) ustalono m.in., że działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w L. została uznana za teren zamknięty. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że nieruchomość objęta kontrolowaną decyzją stanowi "teren zamknięty" w rozumieniu art. 95 pkt 8 u.g.n. i mogła być objęta postępowaniem podziałowym określonym tym przepisem.

Organ zaznaczył dalej, że P. SA wnioskując o dokonanie podziału jako podstawę swojego żądania wskazała zarówno na przepis art. 95 pkt 8 jak i art. 98 u.g.n. podając, że działki nr [...] i nr [...] miały zostać wydzielone pod drogi w trybie art. 98 ww. ustawy.

W podstawie prawnej decyzji, Burmistrz Miasta L. wymienił m.in. przepis art. 98 u.g.n., co - zdaniem Kolegium - oznacza, że uczynił ten przepis podstawą rozstrzygnięcia. Organ zauważył jednak, że sentencji decyzji Burmistrz podał tylko numery nowych działek oraz ich powierzchnie a dopiero w uzasadnieniu wskazał cel, na który wydziela się nowe działki, w tym stwierdził, że: "Działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę, w związku z powyższym zgodnie z art. 98 przechodzą z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna.".

Mając na uwadze brzmienie przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. Kolegium stwierdziło, że przepis ten nie jest podstawą do kształtowania stosunków własnościowych w drodze decyzji administracyjnej lecz stanowi jedynie o prawnych konsekwencjach ostateczności decyzji podziałowej. Wydzielone pod budowę dróg grunty przechodzą na własność gminy z mocy samego prawa i nie jest dopuszczalne orzekanie o przejściu tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Podzielając poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych, które zostały przytoczone (wyrok z dnia 5 marca 2020r., sygn. akt II SA/Łd 877/19; z dnia z dnia 12 czerwca 2018 r., I OSK 254/18) Kolegium zaważyło, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 8 u.g.n. nie powstają skutki, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Kolegium zgodziło się jednak w całości z poglądem NSA zawartym w wyroku z dnia z dnia 20 maja 2015r., sygn. akt I OSK 2302/13, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie może rozstrzygać o skutkach prawnorzeczowych wynikających z treści normy prawnej określonej w art. 98 ust. 1 u.g.n., skoro z woli ustawodawcy wynikają one z mocy samego prawa. Dotyczy to tak rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia decyzji. Gdy jednak organ wypowiada się co do tych skutków w uzasadnieniu decyzji, to taką wypowiedź taką - według NSA - należy każdorazowo oceniać pod względem sposobu jej sformułowania. Uzasadnienie ma bowiem służyć przekonaniu strony co do podjętego rozstrzygnięcia poprzez wskazanie podstawy faktycznej decyzji i wyjaśnienie podstawy prawnej jej podjęcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie jest jednak zawsze integralnym składnikiem decyzji. Jeśli zatem w uzasadnieniu decyzji podziałowej w sposób władczy organ administracji stwierdził o przejściu prawa własności określając dodatkowo, których działek to przejście praw dotyczy i na jaki podmiot, to należy uznać, że uczynił to bez podstawy prawnej. Z całą pewnością charakteru rozstrzygnięcia nie ma natomiast wypowiedź organu zawarta w uzasadnieniu decyzji ograniczająca się do zacytowania w decyzji przepisu prawa, bez wskazania konkretnej działki i podmiotu, na którego rzecz ma przejść własność." (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 02 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Wr 369/13).

Kolegium stwierdziło dalej, że w kontrolowanej decyzji Burmistrz Miasta L. nie wskazał w żadnej jej części, że wydzielenie działek nr [...] i nr [...] następuje pod drogi publiczne, czy też pod drogi jako ciągi komunikacyjne które nie mają charakteru publicznego. Również w toku niniejszego postępowania organ i instancji nie wyjaśnił przeznaczenia tych dróg. Mając jednak na względzie powołanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 98 ust. 1 u.g.n. oraz treść uzasadnienia decyzji dotyczącą skutków wydzielenia działek nr [...] i nr [...] Kolegium uznało, że ten fragment uzasadnienia stanowi w konsekwencji element jej sentencji. Burmistrz Miasta L. w sposób władczy stwierdził bowiem o przejściu prawa własności konkretnie działek nr [...] i nr [...] na własność Gminy Miejskiej L.. Z tego względu Kolegium uznało, że umieszczenie art. 98 u.g.n. oraz wprowadzenie takiego stwierdzenia do treści decyzji podziałowej, w części uzasadnienia, nie jest na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne albowiem wywołało przekonanie, że przejście prawa własności działek nr [...] i nr [...] dokonało się z mocy wydanej przez Burmistrza Miasta L. decyzji z dnia 15 listopada 2010r.

W konsekwencji Kolegium przyjęło, że kontrolowana decyzja z dnia 15 listopada 2010r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w L., w granicach działki nr [...], AM-[...], obręb [...] w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy Miejskiej L. (nazwa gminy została przez Kolegium dookreślona – przyp. Sądu) działek nr [...] i nr [...] została wydana bez podstawy prawnej. Wskazana decyzja organu I instancji nie wyczerpuje natomiast pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Kolegium nie dopatrzyło się również negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. uwzględniając w tej ocenie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. (Dz.U. z 2015r., poz.702), zgodnie z którym, ww. przepis z dniem 21 maja 2015r traci moc w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z powyższymi przypadkami.

Wobec stwierdzonych okoliczności faktycznych i prawnych, Kolegium orzekło, że kontrolowana decyzja w zakresie podstawy prawnej - poprzez umieszczenie w niej art. 98 u.g.n. i oraz uzasadnienia, w zakresie stwierdzenia, że: "Działka Nr [...] została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę, w związku z powyższym zgodnie z art, 98 przechodzi z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna." została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

P. Spółka Akcyjna, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskując o zmianę ww. decyzji Kolegium w zakresie pkt 1 jej sentencji, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 15 listopada 2010r. w zakresie objętym tym punktem. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przywołane przez Kolegium zdanie z uzasadnienia decyzji podziałowej stanowiło rozstrzygnięcie o prawie własności, przez co organ doszedł do wniosku że decyzja ta została wydana w części bez podstawy prawnej, a w konsekwencji stwierdziło jej nieważność W konsekwencji zarzucono, że Kolegium naruszyło art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu opisanego wniosku zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr SKO/41/GN-4/2020.

Działając jako organ II instancji, po przenalizowaniu sprawy oraz zapoznaniu się ze stanowiskiem zawartym we wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, Kolegium doszło do przekonania że zaskarżona decyzja z dnia 31 sierpnia 2020 r. jest prawidłowa, co skutkowało utrzymaniem jej w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skład orzekający Kolegium podtrzymał stanowisko, że w decyzji podziałowej organ nie może rozstrzygać o przejściu własności, czy wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powstałych w jego wyniku podziału, gdyż takie rozstrzygnięcie o prawnorzeczowych następstwach podziału wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. byłoby obarczone wadą nieważności w postaci braku podstawy prawnej określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium o tym, czy decyzja podziałowa wywołała przewidziany w art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek prawnorzeczowy w postaci przejścia własności z mocy prawa, rozstrzyga sąd powszechny orzekający w procesie cywilnym lub w postępowaniu wieczystoksięgowym. Również inne formy wypowiedzi organu, zawarte w innym miejscu decyzji podziałowej, np. powołanie przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. w podstawie prawnej decyzji albo w treści tej decyzji, nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n.( podobnie WSA w wyroku z dnia 2 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Wr 369/13).

W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznano, że fragment uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta L. stanowi element sentencji rozstrzygnięcia, bowiem w sposób władczy organ ten stwierdził o przejściu prawa własności konkretnej działki na własność Gminy Miejskiej L. W decyzji tej wyraźnie jako podstawą jej rozstrzygnięcia wskazano powołany przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. Ze wskazaną podstawą prawną koresponduje akapit drugi uzasadnienia, który nie sprowadza się do zwykłego pouczenia czy powołania przepisu, ale w rzeczywistości zawiera konkretyzację praw i obowiązków, wskazując konkretnie jakie działki przechodzą na własność Gminy Miejskiej L. Powołany fragment uzasadnienia został również wyodrębniony z całego uzasadnienia stosownym podkreśleniem, co świadczy - zdaniem Kolegium - o jego szczególnym charakterze prawnym, mającym postać rozstrzygnięcia. W ocenie organu bezspornie zatem, kwestionowane rozstrzygnięcie nie stanowi jedynie informacji, ale jest częścią dyskrecjonalnego orzeczenia organu pierwszej instancji.

Odnosząc się końcowo do stanowiska strony i powołanego w nim wyroku NSA z dnia 13 lutego 2020 r., I OSK 2134/18, Kolegium stwierdziło, że informacja o skutkach prawnych wydzielenia działki pod drogę publiczną w świetle wyżej wskazanych poglądów sądów administracyjnych oraz literatury prawniczej, nie może stanowić władczego rozstrzygnięcia w tym zakresie, bowiem skutek ten następuje z mocy prawa. Ponadto, w powołanym wyroku nie sprecyzowano, o jakie skutki prawne w istocie chodzi, tym samym nie sposób jest domniemywać, że chodzi o coś więcej niż wydzielenie działek w wyniku podziału nieruchomości. Stanowisko to nie mogło zatem doprowadzić do zmiany prawidłowego rozstrzygnięcia Kolegium działającego w pierwszej instancji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła P. SA reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi administracji:

I. naruszenie przepisów postępowania tj:

1/ art. 156 § 1 i § 2 k.p.a., art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 15 listopada 2010 r. podczas, gdy w sprawie obiektywnie nie zaistniały przesłanki niezbędne dla zakwalifikowania obrazy prawa materialnego której miał się dopuścić Burmistrz jako rażącej i upoważniającej do stwierdzenia nieważności ex tunc;

2/ art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a., wobec bezzasadnego zaniechania przez Kolegium rozważenia racji ekonomicznych, gospodarczych i społecznych, które uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji;

3/ art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co doprowadziło do wydania "postanowienia" [powinno być decyzji – przy. Sądu] utrzymującego w mocy "postanowienie" [powinno być decyzji – przyp. Sądu] organu I instancji;

4/ art. 6, art. 7 i art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. podczas, gdy stwierdzenie nieważności ww. decyzji zmierzało do obejścia prawa, poprzez doprowadzenie do sytuacji w której Gmina L. nie będzie zobowiązana do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości podczas, gdy w użytkowaniu wieczystym P. SA zostały ustanowione drogi publiczne;

4/ art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do wydania "postanowienia" [powinno być decyzji – przyp. Sądu] utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, mimo, że z dowodów w niniejszej sprawie wynika, że obiektywnie nie zaistniały przesłanki niezbędne do zakwalifikowania obrazy prawa materialnego, której miał się dopuścić Burmistrz, jako rażącej, upoważniającej do stwierdzenia nieważności ex tunc;

II.naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 98 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Burmistrza z dnia 15 listopada 2010 r.: Działki nr [...], nr [...] AM-[...], Obręb [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogę, w związku z powyższym zgodnie z art. 98 przechodzą z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna" stanowiło rozstrzygnięcie o prawie własności i dojście do wniosku, że decyzja została wydana w części bez podstawy prawnej, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji.

Zarzucając powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o: 1/ uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania; 2/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację przedstawionych w petitum zarzutów popierając ją stosownym orzecznictwem.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 13 maja 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona pomimo, że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) wykazała, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji uwzględnić należało, że zapadła ona w wyniku wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 15 listopada 2010 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w L., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], AM-[...], obręb [...] .

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone jest w trybie nadzoru, a organ je prowadzący ma obowiązek traktować je jako samodzielne postępowanie administracyjne, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad stanowiących przesłankę stwierdzenia nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej którego wynik w postaci stwierdzenia jej nieważności stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Pokreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadku niewątpliwego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Równie istotne jest także, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. W tym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może zostać dotknięty akt administracyjny.

W konsekwencji oceniając sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, należy mieć na uwadze, że tylko wady kwalifikowane a nie wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie jej z obrotu ze skutkiem ex tunc.

W rozpatrywanej sprawie, istota sporu sprowadza się do tego, czy decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia 15 listopada 2015 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wydana została bez podstawy prawnej w części, w której przywołano art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako jej podstawę prawną oraz w części obejmującej fragment uzasadnienia stwierdzający, że działki nr [...] i nr [...] wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogi, w związku z tym, zgodnie z art. 98 u.g.n. przechodzą z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna.

Przy rozstrzygnięciu powyższego sporu konieczne jest poczynienie uwag ogólnych co do ustalonej przez organ przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przy jednoczesnym uwzględnieniu, że wada ta umiejscowiona została w uzasadnieniu decyzji.

Jak zostało wcześniej zaznaczone, przepis 156 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog kwalifikowanych wad będących podstawą dla stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Wskazana przez Kolegium wada wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie decyzji bez podstawy prawnej, zachodzi wówczas, - co potwierdza szerokie orzecznictwo sądowe i doktryna prawnicza - gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w określonej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części decyzji. Przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. (zobacz zwłaszcza: wyroki NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, z dnia 25 października 1984 r., sygn. akt III SA 671/84, wyrok WSA w Białymstoku z 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 51/14, czy też omówienie tejże kwestii w: P. Gołaszewski, Sporządzanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym wraz z wzorami pism i kazusem, Warszawa 2013, s. 205-205).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że poddana weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzja z dnia 15 listopada 2010 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, wydana została bez podstawy prawnej, gdyż organ jako podstawę jej wydania wskazał art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomości i w uzasadnieniu orzekł, o przejściu własności działek nr [...] i nr [...] - wydzielonych z przeznaczeniem pod drogi - zgodnie z art. 98 u.g.n., z mocy prawa na własność Gminy Miejskiej z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna. Zdaniem Kolegium ten fragment uzasadnienia decyzji stanowi w istocie element rozstrzygnięcia, gdyż organ gminy władczo stwierdził w nim o przejściu prawa własności konkretnej działki na własność Gminy Miejskiej L. W decyzji podziałowej organ nie może zaś rozstrzygać o przejściu własności, czy wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości powstałych w wyniku podziału, gdyż w odniesieniu do działek wydzielonych pod drogę o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. skutek ten następuje ex lege a przepisy nie przewidują potwierdzenia tego skutku decyzją.

Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego przez Kolegium należy najpierw przypomnieć, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., w dacie wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z przepisu tego wynika zatem, że z chwilą ostatecznego lub prawomocnego zatwierdzenia podziału działki wydzielone na wniosek właściciela pod określoną kategorię drogi publicznej stają się ex lege własnością gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa.

Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że przywołany przepis nie normuje szczególnego trybu podziału a jedynie stanowi o jego skutkach. Przewidując w art. 98 ust. 1 skutek decyzji podziałowej w postaci przejścia z mocy prawa działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne na własność jednostki samorządu terytorialnego, ustawodawca nie przewidział żadnej formy potwierdzającej ów skutek (czy to w postaci decyzji, aktu własności nieruchomości czy tym podobnych) i nie wskazał także organu, który byłby właściwy do wydania tego rodzaju orzeczenia. Skoro przywołany przepis określa skutki prawnorzeczowe decyzji podziałowej to nie kreuje także podstawy wnioskowania o dokonanie podziału nieruchomości wydawanej na wniosek uprawnionego podmiotu. Podstawą wnioskowania o zatwierdzenie podziału może być bowiem art. 97 ust.1 w zw. z art. 93 ust. 1 albo art. 94 ust. 1 albo art. 95 u.g.n.

W niniejszej sprawie decyzja podziałowa wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku P. SA o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w którym jako podstawę wnioskowania wskazano art. 95 pkt 8 oraz art. 98 u.g.n. w związku z art. 39 ust.1 ustawy z dnia 8 września 2000 o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Jak wcześniej jednak wywiedziono, przepis art. 98 u.g.n. nie mógł stanowić podstawy wnioskowania o podział a jego przywołanie we wniosku nie było dla organu wiążące, zwłaszcza w kontekście zasadniczej podstawy podziału jakim był przepis art. 95 pkt 8 u.g.n.

Przywołany przepis zawiera bowiem jeden z wyjątków ustawowych dopuszczających odstępstwo od zasady podziału w zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy). W art. 95 u.g.n. ustawodawca w zamkniętym katalogu wskazał przypadki w których podziału dokonuje się niezależnie od ustaleń planu miejscowego (lub decyzji o warunkach zabudowy w przypadku jego braku). Punkt 8 odnosi się do podziału dokonywanego w celu wydzielania działek gruntu na terenach zamkniętych.

W sprawie nie jest kwestionowane, że nieruchomość objęta wnioskiem podziałowym w dacie orzekania przez Burmistrza znajdowała się na terenie zamkniętym. Jak ustaliło Kolegium, okoliczność ta wynikała to z decyzji Nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Okoliczność ta była wystarczająca do oceny legalności dokonanego podziału. Niezależnie bowiem od tego, jak ustalenia planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji kształtowały sposób zagospodarowania nieruchomości położonych na tym terenie (również w zakresie przeznaczenia pod drogi publiczne) nie ograniczyły one możliwości podziału nieruchomości w celu wydzielenia działek gruntu zgodnie z art. 95 pkt 8 u.g.n. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "wydzielenia działek gruntu na terenie zamkniętym" jest pojęciem szerokim i planowane przez stronę przeznaczenie wydzielanych w ten sposób działek – w tym po drogę – pozostaje bez wpływu na możliwość podziału w tym trybie. Skoro podstawą dla wydania decyzji w trybie art. 95 pkt 8 u.g.n. nie jest zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym (lub decyzją o warunkach zabudowy) i organ jej nie musi badać, to w konsekwencji także decyzja podziałowa nie musi zawierać stwierdzenia o przeznaczeniu poszczególnych działek, w tym także pod drogi publiczne (w przeciwieństwie do sytuacji, gdy warunkiem podziału dokonywanego na wniosek właściciela jest zgodność z planem miejscowym).

Zdaniem Sądu ocenę legalności kontrolowanej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału w kontekście kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. należało zatem przeprowadzić przy uwzględnieniu dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 95 u.g.n. i dokonania podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Podstawę dla takiego podziału w okolicznościach niniejszej sprawy bezsprzecznie stanowił bowiem przepis art. 95 pkt 8 u.g.n. Przeprowadzona w tym zakresie ocena, wykazuje natomiast, że decyzja znajduje swoje oparcie w istniejącej podstawie prawnej. Z ustaleń Kolegium nie wynika także, aby przepis art 95 pkt 8 został kontrolowaną decyzją podziałową naruszony. Z sentencji decyzji z dnia 15 listopada 2010 r. wynika, że ograniczona jest ona tylko do orzeczenia o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], AM-[...] na dziewięć nowych działek. Organ prawidłowo nie zawarł w niej orzeczenia o przeznaczeniu nowo wydzielanych działek, w szczególności o przeznaczeniu działek nr [...] i nr [...] pod drogi publiczne. Co prawda Burmistrz jako podstawę orzekania przywołał – obok innych przepisów - także art. 98 u.g.n., ale jak wcześniej wskazano, błędne podanie podstawy prawnej, obok prawidłowej podstawy (a nie zamiast niej), która realnie istnieje i stanowiła faktycznie podstawę orzekania, stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a w zakresie wady formy, a nie o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Zatem sam fakt przywołania w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji art.98 ust.1 u.g.n. nie stanowi o wypełnieniu dyspozycji art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. I OSK 2681/12, publ. www.nsa.gov.pl).

Rozważania wymaga natomiast fakt pojawienia się zagadnienia przejścia prawa własności wydzielanych działek nr [...] i nr [...] na własność gminy w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.

W tym względzie Sąd podziela stanowisko zawarte w przywołanym przez Kolegium wyroku NSA z dnia 20 maja 2015 r. (sygn.akt I OSK 2302/13, CBOSA), że o ile zamieszczenie w samym rozstrzygnięciu decyzji, treści o skutkach określonych w art.98 ust.1 u.g.n. nakazywałoby traktować tę decyzję jako wydaną bez podstawy prawnej, o tyle wypowiedź organu w tym przedmiocie w uzasadnieniu decyzji, każdorazowo oceniana winna być pod względem sposobu jej sformułowania. To bowiem rozstrzygnięcie decyzji (zwane także sentencją lub osnową decyzji) imperatywnie rozstrzyga o sferze praw lub obowiązków strony. Zadaniem uzasadnienia jest natomiast wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się z zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Uzasadnienie podobnie jak rozstrzygnięcie stanowi integralną część decyzji jednak rola obu tych elementów decyzji nie może być postrzegana zamiennie. Akcentując wymóg jednoznacznego i precyzyjnego formułowania rozstrzygnięcia decyzji w orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem, o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wypowiedź zawarta w uzasadnieniu decyzji co do skutków art. 98 ust. 1 u.g.n. nie może być oceniana w kategoriach wady kwalifikowanej uprawniającej do stwierdzenia nieważności części decyzji obejmującej ten fragment uzasadnienia. Najpierw z tego względu, że ewentualny skutek związany z przejściem wymienionej wcześniej działki na własność gminy na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. wystąpiłby z mocy ustawy bez względu na treść uzasadnienia wspomnianej decyzji. Sąd podziela bowiem stanowisko, że zamieszczenie lub brak zamieszczenia informacji wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. w uzasadnieniu decyzji podziałowej, w szczególności nie wiążą sądu rozpoznającego wniosek właściwego organu o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy (lub innej jednostki) lub orzekającego z powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wytoczone przez dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego w razie niezłożenia takiego wniosku; nie wiąże także organu administracji w sprawie administracyjnej dotyczącej ustalenia odszkodowania (tak NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. I OSK 2094/19 CBOSA). Należało także mieć na uwadze, że w orzecznictwie dopuszcza się aby w uzasadnieniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości znalazły się informacje o wydzieleniu danej działki pod drogę publiczną z przytoczeniem treści art. 98 ust. 1 u.g.n. jednak wówczas, takie elementy traktuje się jako mające charakter fakultatywny i informacyjny nie rozstrzygający o skutkach prawnych wynikających z decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że skoro w kwestionowanym fragmencie uzasadnienia decyzji podziałowej, organ gminy stwierdził, że skoro działki nr [...] i nr [...] wydzielone zostały z przeznaczeniem pod drogę nie określając przy tym rodzaju i kategorii tej drogi (a więc bez przesądzenia jest to droga publiczna), to zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą one na własność Gminy Miejskiej (bez wskazania jednak konkretnej gminy – przyp. Sądu) z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna, to stwierdzenia tego nie można traktować jako władczego rozstrzygnięcia organu przesądzającego, o zaistnieniu w tej konkretnej sprawie skutków z art. 98 ust. 1 u.g.n. Organ nie odniósł się bowiem do kwalifikacji drogi na jaką przeznaczona zostały działki nr [...] i nr [...] i nie wskazał nazwy gminy miejskiej, na rzecz której miałoby przejść prawo własności ww. działek (Kolegium samo wskazało, że jest Gmina Miejska L.). W wypowiedzi organu gminy brakuje zatem istotnych elementów pozwalających uznać tę wypowiedź jako władcze rozstrzygnięcie o skutkach prawnorzeczowych art. 98 ust. 1 umieszczone w uzasadnieniu decyzji podziałowej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dotychczas wypracowane poglądy orzecznicze dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej odnoszą do jej elementu w postaci rozstrzygnięcia (por. np. wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r. III RN 3/02 ONSP 2004/4/56 wraz z powołanym tam orzecznictwem, czy też wyrok SA z dnia 21 stycznia 1998 r. IV SA 859/87 ONSA 1990-2-3/25). Stwierdzenie nieważności części decyzji obejmującej fragment uzasadniania wymagałoby zatem wykazania, że ma on charakter wiążącego rozstrzygnięcia, czego wobec nieprecyzyjności kontrolowanego fragmentu (brak wskazania kategorii i rodzaju drogi, brak wskazania konkretnej gminy na rzecz której przechodzi własność działki) w rozpoznawanej sprawie uczynić nie można.

Zdaniem Sądu, ocena analizowanego fragmentu uzasadnienia stanowiącego część decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości powinna być także przeprowadzona przy uwzględnieniu oceny decyzji jako całości. W ramach wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, Kolegium nie dopatrzyło się tymczasem wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. odnoszących się do jej rozstrzygnięcia. Organ nie stwierdził także, aby sam podział zatwierdzony został bez podstawy mającej umocowanie w przepisach obowiązujących w dacie podjęcia decyzji lub aby był z nimi sprzeczny.

W związku z powyższym zamieszczenie wskazanego wyżej zapisu w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 listopada 2010 r. można kwalifikować jedynie jako uchybienie procesowe odnoszące się do formy decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) a nie jako wadę tkwiącą w samej decyzji. Tego rodzaju uchybienie nie jest zaś wystarczające dla eliminowania części decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym (tak też NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. I OSK 1405/19 CBOSA). Stwierdzanie nieważności decyzji zastrzeżone jest bowiem dla przypadków jawnego bezprawia, w których decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10). W tej sprawie skutków takich decyzja podziałowa wywołać nie mogła, gdyż skutki prawne o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. wystąpiły ex lege (o ile istniały ku temu podstawy) niezależnie od treści uzasadnienia decyzji. W tej sytuacji, wyeliminowane przedmiotowego fragmentu uzasadnienia nie zmienia sytuacji prawnej ukształtowanej kontrolowaną decyzją podziałową.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Kolegium wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości wydana została we wskazanych częściach bez podstawy prawnej.

W konsekwencji skarga okazała się uzasadniona w zakresie w jakim zarzucała naruszenie ww. przepisu. Jednak pozostałe zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów prawa procesowego w związku z art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n. oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych nie są uzasadnione, gdyż przepisy te w niniejszej sprawie nie były stosowane. Organ nie naruszył również art. 80 k.p.a. gdyż w sprawie o stwierdzenie nieważności nie dokonywał oceny żadnych dowodów. Kolegium nie naruszyło wreszcie art. 98 ust. 1 u.g.n. gdyż przeprowadziło prawidłową wykładnię przywołanego przepisu. Odrębną kwestią była natomiast prawidłowość oceny organu nadzoru fragmentu uzasadniania decyzji podziałowej który się do tego przepisu odwoływał, pod względem sposobu jego sformułowania.

W tym stanie rzeczy działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1lit c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a Sad orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy.