Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 943/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
article: art. 4c ust. 1-4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: 1. Zwrot "referendum nie przeprowadza się" należy rozumieć w ten sposób, że niewystąpienie do wojewody o dokonanie analizy ustalającej skutki projektowanego referendum lub brak tej analizy pozbawia radę prawa do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej granic.

2. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy gminy jest organem, który przekazując wniosek o przeprowadzenie referendum przewodniczącemu rady gminy, jednocześnie występuje do wojewody o dokonanie analizy, bądź też występuje o taką analizę w wykonaniu uchwały rady gminy.

3. Termin, w którym wojewoda powinien dokonać analizy skutków referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic jest terminem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i nie powoduje ani rozszerzenia, ani skrócenia terminu ustalonego dla rady gminy na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum (lub uchwały odrzucającej wniosek w tej sprawie).

TEZY

1. Zwrot "referendum nie przeprowadza się" należy rozumieć w ten sposób, że niewystąpienie do wojewody o dokonanie analizy ustalającej skutki projektowanego referendum lub brak tej analizy pozbawia radę prawa do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej granic.

2. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy gminy jest organem, który przekazując wniosek o przeprowadzenie referendum przewodniczącemu rady gminy, jednocześnie występuje do wojewody o dokonanie analizy, bądź też występuje o taką analizę w wykonaniu uchwały rady gminy.

3. Termin, w którym wojewoda powinien dokonać analizy skutków referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic jest terminem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i nie powoduje ani rozszerzenia, ani skrócenia terminu ustalonego dla rady gminy na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum (lub uchwały odrzucającej wniosek w tej sprawie).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant: asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych: W. S., S. O. i innych oraz Rady Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 750/11 w sprawie ze skargi: W. S., S. O. i innych na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], 2. oddala skargę kasacyjną Rady Gminy K., 3. zasądza od Gminy K. na rzecz skarżących: W. S., S. O., i innych, solidarnie kwotę 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 750/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w punkcie I. oddalił skargę W. S., S. O., J. H. K., i innych na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K., w punkcie II. zasądził od Rady Gminy K. na rzecz skarżących kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.) odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy - Gminy M.

Skargę na tę uchwałę złożyły osoby wymienione na liście mieszkańców będące inicjatorami przeprowadzenia referendum (18 osób) zarzucając naruszenie:

- art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej, realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty;

- art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sytuacji, gdy wniosek spełniał wymogi ustawowe oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Wskazując na te zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarządzenie przeprowadzenia referendum na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek inicjatora referendum odpowiadał wymogom ustawowym, a nadto nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Z tych względów organ stanowiący Gminy K. obowiązany był podjąć uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie może zostać uwzględniona wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd podkreślił, że w myśl art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określają przepisy ustawy o referendum lokalnym. Stosownie do art. 2 ust 1 tej ustawy, z uwagi na rozstrzygający charakter referendum, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego mogą wypowiadać się w tej formie wyłącznie w sprawach, które zostały pozostawione do rozstrzygnięcia organom tej jednostki. Na możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego z inicjatywy mieszkańców, w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy wskazuje przepis art. 4c ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wprowadzony ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 134, poz. 777).

Sąd podkreślił, że przepisy art. 11 ust 1 i ust. 1a ustawy o referendum lokalnym określają, jakie podmioty mogą wystąpić z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego. Wskazał również, że jak wynika z przepisów ustawy o referendum lokalnym, na inicjatorze referendum ciąży szereg obowiązków, do których należy zaliczyć:

- powiadomienie właściwego organu o zamiarze przeprowadzenia referendum (art. 12 ust. 1), które powinno zawierać elementy wymienione w art. 12 ust 2 tej ustawy;

- zwrócenie się do właściwego organu o podanie liczby mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do głosowania (art. 12 ust. 5);

- podanie, na swój koszt, do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego, przedmiotu zamierzonego referendum, w sposób i w formie, które określają przepisy zamieszczone w art. 13 ust. 1 i nast. ustawy;

- zebranie podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, który chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie - w terminie 60 dni od dnia powiadomienia, o którym mowa w art. 12 ust. 1 (art. 14 ust. 1-4 ustawy);

- przekazanie właściwemu organowi pisemnego wniosku o przeprowadzenie referendum, w terminie określonym w art. 14 (art. 15 ust. 1 i ust.2 ustawy).

Po przekazaniu wniosku o przeprowadzenie referendum, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta), przekazuje niezwłocznie wniosek przewodniczącemu organu stanowiącego tej jednostki (art. 16 ust. 1 ustawy). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy (art. 16 ust. 2). Następnie wniosek inicjatora referendum podlega badaniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podczas którego następuje sprawdzenie, czy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (art. 17 ust. 1). To, czy wniosek spełnia wymogi ustawy należy oceniać przez pryzmat przepisów ustawy o referendum lokalnym oraz innych ustaw, do których ustawa ta odsyła tj. ustawy o samorządzie województwa, o samorządzie powiatowym, o samorządzie gminnym, Kodeks wyborczy. Sąd podkreślił, że pojęcie, czy "wniosek nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem" nie zostało zdefiniowane. Z pewnością należy je odnieść np. do regulacji zawartej w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tą regulacją, referendum (...) nie przeprowadza się, jeżeli z analizy przeprowadzonej przed referendum wynika, iż na skutek podziału lub ustalenia nowych granic gminy:

1) dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin, zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 i Nr 127, poz. 857),

2) gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenia rozporządzenia, o których mowa w art. 4.

Tego rodzaju analizy dokonuje wojewoda (art. 4c ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd zauważył, że art. 4c ust. 3 tej ustawy jest ściśle powiązany z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Zatem zwrot "Referendum, o którym mowa w ust. 1 nie przeprowadza się (...)" – mimo jego literalnego brzmienia, należy rozumieć w ten sposób, że "Uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum nie podejmuje się (...)". Sprzeczne bowiem z intencją ustawodawcy byłoby odwoływanie przegłosowanego wcześniej referendum, gdy post factum wojewoda dokonałby stosownej analizy i stwierdził istnienie jednej z negatywnych przesłanek wymienionych w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Poza tym, brak jest podstawy normatywnej do anulowania podjętej wcześniej przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy lub ustalenia granicy. Sąd dostrzegł również, iż niebagatelny jest argument o zmarnotrawieniu kosztów związanych z przygotowaniem referendum (powołanie komisji, przygotowanie obwieszczeń, kart do głosowania, itd.) oraz o próżnych trudach organizacyjnych (np. kalendarz czynności wyborczych).

Konkludując, Sąd wskazał, że dopiero gruntowne zbadanie wniosku i pozytywne ustalenie, iż wniosek ten spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, zobowiązuje organ samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum. W sytuacji zaś, gdy w wyniku badania tego rodzaju wniosku okaże się, że nie spełnia on wymogów ustawy, albo prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę odrzucającą wniosek. Uchwała powinna zawierać uzasadnienie, pozwalające poznać i ocenić prawidłowość motywów, które kierowały organem.

Odnosząc poczynione wyżej uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że skarżący (w liczbie 18) byli inicjatorem referendum w rozumieniu przepisów ustawy o referendum lokalnym, uprawnionym do powiadomienia Wójta Gminy K. (które nastąpiło w dniu [...] września 2011 r.) o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum. W powiadomieniu tym podano nazwiska, imiona, adresy zamieszkania i numeru ewidencyjne PESEL wszystkich członków grupy oraz wskazano osobę T. K., jako pełnomocnika. Określono w nim, że przedmiotem referendum będzie sprawa podziału Gminy K. poprzez wyodrębnienie z Gminy K. nowej gminy - Gminy M. Powiadomienie czyni zatem zadość wymogom, przewidzianym w art. 12 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 oraz ust. 4 ustawy o referendum lokalnym.

Sąd przyjął również, że niespornym jest, iż inicjator referendum wypełnił dyspozycję zawartą w przepisach art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, jak również to, że zdołał zebrać w ustawowym terminie i formie wymaganą prawem liczbę podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania Rady Gminy K. (przy wymaganym minimum - 537 mieszkańców, inicjator referendum zebrał 1054 podpisów uprawnionych wyborców - art. 14 ust. 1, art. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2-4 ustawy o referendum lokalnym).

Wniosek o przeprowadzenie referendum został złożony Wójtowi Gminy K. w dniu [...] października 2011 r., a zatem w terminie ustawowym (art. 15 ust. 1). Wniosek zawierał prawidłowo postawione pytanie: "Czy jest Pan/Pani za podziałem Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy - Gminy M., obejmującej obszary miejscowości [...]?" (art.15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Powołana przez Radę Gminy K. Komisja - na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2011 r. stwierdziła, że wniosek inicjatora referendum spełnia wszystkie warunki przewidziane w przepisach ustawy (art. 16 ust. 2). W następnej kolejności, w dniu [...] listopada 2011 r. odbyło się posiedzenie Rady Gminy K., na którym miało zostać przegłosowane podjęcie uchwały w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie podziału Gminy K., zgodnie z wnioskiem inicjatora referendum. W wyniku głosowania, stosunkiem głosów: 9 przeciw, 5 za, Rada Gminy K. podjęła zaskarżoną uchwałę. Uchwała nie zawiera uzasadnienia.

Wskazując na powyższe Sąd zauważył, że przed podjęciem uchwały, nie zwracano się do Wojewody Lubelskiego o dokonanie analizy, o której mowa w art. 4c ust 3 ustawy o referendum lokalnym (zob. pismo Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2011 r. - k. 82 akt sprawy oraz zgodne oświadczenia stron – protokół rozprawy z dnia [...] grudnia 2011 r. - k. 196 akt sprawy). W świetle powyższego Sąd uznał, że projekt uchwały w sprawie podziału Gminy K. został poddany pod głosowanie przedwcześnie, gdyż wojewoda nie dokonał stosownej analizy w myśl art. 4c ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Nie można zatem stwierdzić, czy gmina utworzona w wyniku podziału spełnia wymagania określone w art. 4c ust 3 tej ustawy. Sąd uznał zatem, że Rada Gminy w K. nie zbadała przed podjęciem zaskarżonej uchwały, czy wniosek inicjatora referendum nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Sąd wskazał, że co prawda obowiązek zwrócenia się do wojewody o dokonanie analizy przewidzianej w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika expressis verbis z art. 4c ust 3 i ust 4 tej ustawy, oczywiste jest jednak, że nie obciąża on inicjatora referendum. Skoro zatem wojewoda nie dokonuje stosownej analizy z urzędu, nie może budzić wątpliwości, że owa powinność spoczywa na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta).

W tych okolicznościach, jak podkreślił Sąd, teoretycznie nie byłoby przeszkód do uwzględnienia skargi i zastosowania art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wątpliwości Sądu powstały na tle unormowań zawartych w ustawie o referendum lokalnym. Zakładając bowiem, że zapadłoby orzeczenie o uwzględnieniu skargi, to w myśl art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym orzeczenie to zastąpiłoby uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym na podstawie wyroku, o którym mowa w ust. 3, komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. Tymczasem – z logicznego punktu widzenia, te działania mijają się z celem, gdyż w dalszym ciągu nie ma pewności co do istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponadto działania takie są bardzo kosztowne. Z powyższych względów Sąd podjął, jak sam stwierdził," rozstrzygnięcie salomonowe" i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kosztami postępowania na podstawie art. 208 Ppsa obciążając Gminę K. Ponadto Sąd sformułował postulaty de lege ferenda, stwierdzając że ustawodawca powinien przeredagować i uzupełnić przepisy ustawy o samorządzie gminnym w taki sposób by nie było wątpliwości na jakim podmiocie ciąży obowiązek wystąpienia do wojewody o dokonanie przewidzianej prawem analizy oraz w jakim terminie ta analiza ma zostać przeprowadzona. Jednocześnie Sąd wskazał, iż wyrok ten nie zwalnia Gminy K. i jej organów od podjęcia działań, zmierzających do uzyskania analizy, której dokona Wojewoda Lubelski. Treść tej analizy zadecyduje o rodzaju uchwały, jaką podejmie Rada Gminy K. w sprawie przeprowadzenia referendum (art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym).

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Gmina K., reprezentowana przez radcę prawnego oraz inicjatorzy referendum, reprezentowani przez radcę prawnego.

W skardze kasacyjnej Gminy K., zaskarżając wyrok w całości, podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez:

- nietrafne przyjęcie, że zwrot użyty w tym przepisie: "referendum, o którym mowa w ust. 1, nie przeprowadza się" oznacza, że uchwały w sprawie referendum nie podejmuje się, a tym samym przyjęcie, iż analiza, o której mowa w art. 4c przeprowadzana jest przed głosowaniem uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum,

- nietrafne przyjęcie, że analiza, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przeprowadzana jest na wniosek wójta gminy, a tym samym przyjęcie, iż Wójt Gminy nie dopełnił swojego obowiązku w zakresie uzyskania analizy przed głosowaniem uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym w związku z art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nietrafne przyjęcie, iż nieuzyskanie analizy wojewody, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oznacza przedwczesne poddanie pod głosowanie uchwały, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej inicjatorów referendum podniesiono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym w związku z art. 4c ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że niewystąpienie przez Gminę K. do wojewody o dokonanie analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do oddalenia skargi inicjatora referendum na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. w sytuacji, gdy inicjator referendum spełnił wszystkie nałożone na niego przez ustawę o referendum lokalnym obowiązki, a złożony wniosek spełniał wszystkie warunki określone w tej ustawie;

- art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym poprzez oddalenie skargi pomimo, że inicjator referendum spełnił wszystkie nałożone na niego przez ustawę obowiązki i w związku z tym korzystał z ustanowionej przepisami art. 20 ustawy o referendum lokalnym sądowej ochrony prawa przeprowadzenia referendum;

- art. 170 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi inicjatora referendum i tym samym uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W kolejnym piśmie procesowym , w odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy K., pełnomocnik inicjatorów referendum szerzej uzasadnił stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej i podniósł, że sprawa będąca przedmiotem zaskarżonego wyroku jest pierwszą tego rodzaju i na tle zmienionych przepisów budzi poważne wątpliwości interpretacyjne, nierozstrzygnięte ani w praktyce ani w orzecznictwie sądowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi - art. 183 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Rozpoznawana sprawa, zarówno na płaszczyźnie normatywnej jak i w orzecznictwie ma charakter precedensowy. Należy podzielić stanowisko wynikające wprost ze skargi kasacyjnej i pism procesowych inicjatorów referendum oraz, pośrednio, ze skargi kasacyjnej Gminy K., że regulacja prawna wprowadzona do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) ustawą nowelizującą z dnia 26 maja 2011 r. (Dz.U. Nr 134, poz. 777) nie została w dostatecznym stopniu zharmonizowana z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), a to w konsekwencji doprowadziło w rozpoznawanej sprawie do istotnych wątpliwości prawnych.

Zarzuty skarg kasacyjnych: inicjatorów referendum i Gminy K. wskazują na naruszenie różnych przepisów. Podstawy kasacyjne wskazane w skardze kasacyjnej inicjatorów referendum są uzasadnione, mimo że nie są w pełni dobrze skonstruowane i nie wszystkie argumenty uzasadnienia można uznać za słuszne. Skarga kasacyjna Gminy K. nie może być natomiast uwzględniona, podniesione w niej zarzuty nie mogą być uznane za usprawiedliwione.

W obu skargach powtarza się zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym w zw. z art. 4c ust. 1 i 2 u.s.g. oraz w zw. z ust. 3 i 4 u.s.g., poprzez przyjęcie że niewystąpienie przez Gminę K. do Wojewody o dokonanie analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 i 4 u.s.g., stanowi podstawę do oddalenia skargi inicjatora referendum na tę uchwałę w sytuacji, gdy inicjator referendum spełnił wszystkie nałożone na niego przez ustawę o referendum warunki. Z kolei w skardze kasacyjnej Gminy zarzut naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym w zw. z art. 4c ust. 3 u.s.g. uzasadniany jest nietrafnym przyjęciem przez Sąd, że brak analizy wojewody oznacza przedwczesne poddanie pod głosowanie uchwały w przedmiocie referendum. Wątpliwości podniesione w skargach kasacyjnych są wynikiem niejasnej i niepełnej regulacji prawnej, dadzą się jednak rozstrzygnąć poprzez systemową wykładnię przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o referendum lokalnym. Zgodnie z powołanym art. 17 ust. 1 ustawy o referendum organ stanowiący podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeśli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Słusznie zatem uznał w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, że – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – Rada Gminy K., nie dysponując analizą Wojewody Lubelskiego i podejmując uchwałę o odrzuceniu spełniającego ustawowe wymogi wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy, naruszyła prawo. W sytuacji, gdy ustawa uzależnia przeprowadzenie referendum w sprawach związanych z podziałem gminy oraz ustaleniem jej nowych granic od wyników analizy przeprowadzanej przez wojewodę, podejmowanie uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum w przedmiocie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic - w razie braku takiej analizy - jest oczywiście przedwczesne i narusza przepisy, a to powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd ten, oddalając skargę, mimo uznania, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa i w oparciu o powody pozamerytoryczne (co stwierdził sam Sąd w uzasadnieniu wyroku i co wynika z protokołu rozprawy), także naruszył powołane przepisy. Ma natomiast rację Sąd, chociaż nie można podzielić jego argumentacji, przyjmując, że – wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej Gminy - zwrot "referendum nie przeprowadza się" należy rozumieć w ten sposób, że niewystąpienie do wojewody o dokonanie analizy ustalającej skutki projektowanego referendum lub brak tej analizy pozbawia radę prawa do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej granic. Inne rozumienie tego zwrotu byłoby nieracjonalne, prowadziłoby w konsekwencji do nieprzewidzianego prawem "odwoływania" referendum w sytuacji, gdy ewentualna uchwała o przeprowadzeniu referendum pozostawałaby w mocy, wiązałoby się również z naruszeniem obowiązków organów gminy wynikających z procedury referendalnej.

Ani przepisy art. 4c ust. 1-4 u.s.g. ani przepisy ustawy o referendum lokalnym nie wskazują wprost podmiotu właściwego (organu gminy, inicjatorów referendum, komisarza wyborczego), zobowiązanego do wystąpienia do wojewody o dokonanie niezbędnej analizy skutków podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic. W tej sytuacji konieczna jest taka ich interpretacja, która doprowadzi do podjęcia uchwały, zgodnie z wolą ustawodawcy a zarazem nie będzie prowadziła do naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym (nie tylko przepis art. 4c ust. 1-4 u.s.g.) oraz przepisy ustawy o referendum lokalnym, do których wprost odwołują się postanowienia art. 4c ust. 2 i 5 u.s.g. W myśl tych przepisów ujmowanych systemowo to organy jednostki samorządu terytorialnego; w gminie wójt (burmistrz, prezydent), w powiecie i w województwie - przewodniczący zarządu i organy stanowiące, mają ustawowe kompetencje do dokonywania czynności zmierzających do podjęcia uchwały w sprawie wniosku inicjatorów o przeprowadzenie referendum lokalnego: to właściwy organ gminy (wójt, burmistrz, prezydent) jest powiadamiany o zamiarze przeprowadzenia referendum i musi potwierdzić na piśmie otrzymanie powiadomienia i jest zobowiązany do podania liczby mieszkańców uprawnionych do głosowania (art. 12 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy referendalnej), tenże organ po otrzymaniu pisemnego wniosku o przeprowadzenie referendum, niezwłocznie potwierdza jego otrzymanie, a następnie przekazuje wniosek przewodniczącemu rady gminy (art. 15 ust. 1, art.16 ust. 1 ustawy referendalnej), następnie ta rada powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy, a później podejmuje uchwałę o przeprowadzeniu referendum, jeśli wniosek spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Wykładnia systemowa i wykładnia celowościowa powołanych przepisów ustawy referendalnej oraz przepisów art. 4 c ust. 1-5 u.s.g. prowadzi zatem jednoznacznie do uznania, że to właściwe organy gminy jako wspólnoty mieszkańców gminy (a nie inicjator referendum czy komisarz wyborczy) są zobowiązane do podejmowania czynności prowadzących do uzyskania wymaganej przepisami analizy wojewody. Zgodnie z art. 11 u.s.g. mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Przekazanie wniosku o przeprowadzenie referendum przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przewodniczącemu właściwego organu stanowiącego rodzi dla tego przewodniczącego obowiązek zwołania sesji celem powołania komisji. Kwestia, czy z wnioskiem do wojewody o zajęcie stanowiska (dokonanie przewidzianej przepisami art. 4c ust. 3 i 4 u.s.g. analizy) powinien wystąpić organ wykonawczy w chwili przekazywania wniosku przewodniczącemu, czy ten przewodniczący po wpłynięciu wniosku, czy też rada gminy w drodze uchwały na sesji, na której powołuje komisję do zbadania prawidłowości wniosku o przeprowadzenie referendum gminy, może się wydawać dyskusyjna. Podstawę do wystąpienia do wojewody o przeprowadzenie analizy stanowi, w sytuacji gdy ustawa referendalna nie reguluje tej kwestii, przepis art. 89 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z nim, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. W rozpoznawanej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie rady gminy, którego ważność zależy m.in. od wyników dokonanej przez wojewodę analizy skutków referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic. W praktyce, funkcje związane z uzyskiwaniem niezbędnych uzgodnień, opinii lub innych form wyrażania stanowiska należą do kompetencji organu wykonawczego który, oprócz obowiązków o charakterze stricte wykonawczym, ma inne ustawowe obowiązki, w tym obowiązki związane z czynnościami przygotowawczymi, wstępnymi, określonymi w procedurze referendalnej. Nic nie stoi także na przeszkodzie, aby rada gminy podejmowała w tej kwestii odrębną uchwałę, której wykonanie będzie powierzała organowi wykonawczemu. Wykładnia systemowa i celowościowa, uwzględniająca potrzebę zabezpieczenia realności prawa do referendum, w konsekwencji prowadzi do uznania, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy gminy jest organem, który przekazując wniosek o przeprowadzenie referendum przewodniczącemu rady gminy, jednocześnie występuje do wojewody o dokonanie analizy, bądź też występuje o taką analizę w wykonaniu uchwały rady gminy.

Powołany przepis art. 89 u.s.g. określa także termin do dokonania, ustawowo przewidzianej i niezbędnej dla ważności uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic, analizy. Termin 14 dni jest terminem stosunkowo krótkim, nie przedłuża nadmiernie procedury referendalnej, jest ponadto zabezpieczony poprzez domniemanie przewidziane w art. 89 ust. 2 u.s.g. Mogą przy tym zrodzić się wątpliwości w kwestii dopuszczalności zastosowania w sytuacjach takich jak w rozpoznawanej sprawie - instytucji domniemania. W omawianym przypadku musiałoby ono wiązać się z przyjęciem, że projektowane referendum nie budzi zastrzeżeń wojewody i wyniki analizy są pozytywne. W sytuacji, gdy kompetencje do dokonania podziału gminy i ustalenia jej nowych granic należą do Rady Ministrów, przyjęcie istnienia pozytywnej analizy wojewody w drodze takiego domniemania należałoby uznać za dopuszczalne. Przepis art. 18 ustawy referendalnej wyznacza radzie gminy termin 30 dni (liczony od dnia przekazania wniosku wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi) na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum lub o odrzuceniu wniosku (takie rozwiązanie potwierdza zasadność wykładni prowadzącej do wskazania organu wykonawczego gminy jako organu właściwego do wystąpienia do wojewody o dokonanie analizy skutków projektowanego referendum). Artykuł 18 ustawy referendalnej nie uwzględnia jednak zmiany wynikającej z przepisu art. 4c ust. 3 i 4 u.s.g. i w tej sytuacji również wymaga wykładni. Przepis określający termin dla rady gminy na podjęcie uchwały musi być rozumiany zgodnie z celem regulacji wprowadzonej w art. 4c ustawy o samorządzie gminnym. Są tu dwie możliwe interpretacje. Termin na dokonanie przez wojewodę wymaganej analizy jest krótki (14 dni), mieści się zatem w terminie 30 dni przewidzianych dla rady gminy na podjęcie odpowiedniej uchwały w przedmiocie referendum (bo wystąpienie o dokonanie analizy powinno nastąpić zaraz po rozpoczęciu biegu terminu dla rady). Tym samym można przyjąć, że z powołanego przepisu wynika, iż dokonanie analizy przez wojewodę powinno nastąpić w terminie wyznaczonym dla rady (terminy dla wojewody i rady biegną równolegle, z tym że termin na dokonanie analizy jest krótszy). Z drugiej strony ma podstawy także taka interpretacja, która prowadzić będzie do uznania, że termin wyznaczony dla wojewody jako organu od działania którego zależy – w omawianym przypadku - ważność rozstrzygnięcia rady, jest terminem odrębnym, liczonym według zasad ustalonych w przepisie art. 89 u.s.g. Rezygnacja ustawodawcy ze zmiany treści przepisu art. 18 ustawy o referendum mimo wprowadzenia przepisu art. 4c do ustawy o samorządzie gminnym, zakładając jego racjonalne działanie, może być spowodowana uznaniem, że terminu przeznaczonego na dokonanie analizy przez wojewodę nie należy łączyć z terminem wyznaczonym dla rady, którego ustawodawca nie zmienił. Taka interpretacja łączyłaby się z przyjęciem, że terminu w którym wojewoda powinien dokonać analizy skutków referendum nie wlicza się do terminu ustawowego, ustalonego dla rady. Tym samym termin dla rady na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie podziału gminy pozostawałby bez zmian bo ewentualne opóźnienie w przygotowaniu analizy nie obciążałoby rady odpowiedzialnością za przekroczenie tego terminu. Takie opóźnienie w praktyce nie wydaje się jednak możliwe, zapobiega mu domniemanie z art. 89 ust. 2 u.s.g. Gdyby jednak opóźnienie takie wystąpiło to niedotrzymanie terminu podjęcia uchwały przez radę z powodu opóźnienia sporządzenia analizy przez wojewodę nie mogłoby być potraktowane jako naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 ustawy referendalnej.

Obie interpretacje prowadzą do jednego rezultatu, a w tej sytuacji należy przyjmować, że termin, w którym wojewoda powinien dokonać analizy skutków referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic jest terminem, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i nie powoduje ani rozszerzenia, ani skrócenia terminu ustalonego dla rady gminy na podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum (lub uchwały odrzucającej wniosek w tej sprawie).

Powyższe ustalenia skutkują uznaniem zarzutów skargi kasacyjnej Gminy K. za nieusprawiedliwione i tym samym skarga ta musiała być oddalona na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej inicjatorów referendum sformułowane zostały także zarzuty naruszenia art. 170 Konstytucji RP poprzez oddalenie ich skargi i tym samym uniemożliwienie członkom wspólnoty realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty oraz naruszenia art. 20 ust 3 ustawy o referendum gminnym przez oddalenie skargi mimo, iż inicjatorzy spełnili wszystkie nałożone przez prawo obowiązki i tym samym korzystali z sądowej ochrony prawa przeprowadzenia referendum. Wskazany przepis naruszony nie został, skarżący mieli prawo do ochrony sądowej i z tego prawa skorzystali. W skardze kasacyjnej inicjatorów referendum nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej poprzez oddalenie skargi, która zasługiwała na uwzględnienie. Wskazanie na zarzut dotyczący sądowej ochrony, w kontekście jej skuteczności i argumenty uzasadnienia zarówno skargi kasacyjnej i pisma będącego odpowiedzią na skargę kasacyjną Gminy pozwala na odniesienie się do tego zarzutu. Sądowa kontrola działania organów samorządowych stanowi istotną gwarancję prawidłowości postępowania w sprawie referendum lokalnego. Oddalenie skargi przez Sąd w sytuacji, gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że były podstawy do uznania skargi inicjatorów referendum za zasadną, narusza zasadę ochrony sądowej wyrażoną w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy referendalnej oraz czyni nieskuteczną ochronę publicznego prawa podmiotowego, jakim jest konstytucyjne prawo członków wspólnoty samorządowej do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty. Zaskarżony wyrok zapadł z uwagi na treść art. 20 ust. 3 i 4 ustawy referendalnej. W myśl tych przepisów wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a na podstawie tego wyroku komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. Przepisy art. 20 ust. 3 i 4 ustawy referendalnej nie zostały zmienione ustawą nowelizującą ustawę o samorządzie gminnym poprzez wprowadzenie do niej art. 4c. Wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są zatem zrozumiałe w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała odrzucająca wniosek o przeprowadzenie referendum została podjęta, gdy nie został spełniony istotny ustawowy wymóg jej podjęcia – dokonanie przez wojewodę analizy skutków referendum w sprawie podziału gminy. Wykładnia przepisu art. 20 ust. 3 i 4 ustawy referendalnej musi uwzględniać cel, jaki chciał zrealizować ustawodawca przyznając wprost mieszkańcom wspólnoty gminnej prawo do wypowiadania się w drodze referendum gminnego w istotnych dla nich sprawach podziału gminy i ustalenia jej nowych granic. Uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej podkreśla rolę ustrojową referendum lokalnego i potrzebę rozszerzenia zakresu spraw poddawanych pod referendum (mimo, że rozstrzygnięcie sprawy nie mieści się w zakresie kompetencji gminy, decyduje w tych sprawach Rada Ministrów w drodze rozporządzenia). Rezygnacja przez ustawodawcę ze zmiany art. 20 ust. 3 i 4 ustawy referendalnej, w sytuacji gdy celem nowelizacji wprowadzającej do ustawy o samorządzie gminnym przepisów art.4c było wzmocnienie praw członków wspólnoty, nie może być rozumiana w sposób, który prowadzi w istocie do naruszenia tych praw. Źródłem wątpliwości interpretacyjnych jest to, że w przypadku referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic niezbędnym warunkiem jego przeprowadzenia jest "pozytywna", dokonana przez wojewodę, analiza określonych przez ustawę skutków tego referendum. Uwzględnienie skargi inicjatorów referendum na uchwałę podjętą przez radę bez wcześniejszej przewidzianej ustawą analizy jego skutków nie może zatem być uznane za wyrok zastępujący uchwałę organu stanowiącego, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum. Ustawowy wymóg analizy skutków referendum i związane z nim obowiązki organów gminy oraz wojewody sprawiają, że wyrok uwzględniający skargę, w razie braku takiej analizy, nie jest takim wyrokiem o jakim mowa w art. 20 ust. 3 ustawy referendalnej. Regulacja z art. 20 ustawy referendalnej jest regulacją o charakterze ogólnym podczas gdy rozwiązania prawne dotyczące referendum w sprawie podziału gminy mają charakter szczególny, a to wiąże się z potrzebą odmiennej wykładni art. 20 ust. 3.

Systemowa i celowościowa wykładnia tego przepisu w związku z przepisem art. 4c ust. 1-4 ustawy o samorządzie gminnym zapewnia, z jednej strony, ochronę interesu prawnego inicjatorów referendum, a z drugiej, zapewnia poszanowanie wymogu sporządzenia analizy i jej skutków. A przede wszystkim nie prowadzi do nieusuwalnej sprzeczności analizowanych regulacji prawnych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając za uzasadnioną skargę kasacyjną inicjatorów referendum, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy K.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.