Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1294/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Aleksandrowie Kujawskim na uchwałę Rady Gminy Waganiec z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr XVI/122/2016 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2, § 14, § 15 i § 18 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Aleksandrowie Kujawskim wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Waganiec nr XVI/122/2016 z 31 dnia sierpnia 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Waganiec (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 13 września 2016 r., poz. 3114), zarzucając jej:

1) w § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454) w zw. z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 283, dalej "rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej");

2) w § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej;

3) w § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej;

4) w § 18 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2, § 14, § 15 i § 18 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Prokurator zwrócił uwagę na upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 1 u.s.g., z uwagi na które organ uchwałodawczy nie może regulować materii innej, niż wynikająca z upoważnienia, jak również w inny sposób, niż wynika to z upoważnienia. Nie może również powtarzać materii uregulowanej przepisami aktu wyższego rzędu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów, skarżący wskazał, że sformułowanie zawarte w § 2 załącznika do ww. uchwały stanowi bezsprzecznie naruszenie art. 94 Konstytucji RP i § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Tego rodzaju powtarzanie w treści uchwały przepisów aktów wyższego rzędu jest, co do zasady, uznawane w orzecznictwie sądów administracyjnych za przykład rażącego naruszenia prawa.

Z kolei wskazane w § 14 załącznika kwestionowanej uchwały uregulowanie, dotyczące powinności zapobiegania przez właścicieli powstawania odpadów, stanowi raczej sugestię określonego zachowania się, a nie jasno określony zakaz bądź nakaz, co rodzi trudności w procesie interpretacji, a także jest sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, a ponadto stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, gdyż z żadnego punktu ust. 2 art. 4 ww. ustawy nie wynika, aby regulamin miał zawierać postanowienia w tym przedmiocie.

Prokurator zaznaczył, że sformułowanie zawarte w § 15 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, nakazujące wyeliminowanie przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców, jest nieprawidłowe przede wszystkim ze względu na użycie określeń zbyt ogólnikowych, niepozwalających na wyciągnięcie kategorycznego wniosku, w jaki wyeliminowanie to ma nastąpić. Treść zawarta w § 15 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, jak wskazał Prokurator, wykroczenie z art. 91 Kodeksu wykroczeń. W ocenie skarżącego nie sposób przyjąć, że prawidłową jest regulacja z § 15 pkt 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż nie uwzględnia indywidualnych cech każdego zwierzęcia, np. wieku, usposobienia, przebytych chorób i ewentualnych zaleceń lekarza weterynarza w tym zakresie. Skarżący zwrócił uwagę na to, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, musi być wprowadzony z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać. Sposób postępowania ze zwierzęciem jest przedmiotem regulacji przepisami rangi ustawowej - art. 77 Kodeksu wykroczeń oraz art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Skarżący zwrócił także uwagę, że § 15 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały zawiera, poza powtórzeniem treści art. 10a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, kwestię uregulowania kontroli właściciela nad zachowaniem zwierzęcia.

Skarżący wskazał również, że sprzeczny z prawem jest § 18 ust. 1 załącznika do uchwały, wyznaczający obszar obowiązkowej deratyzacji. W art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nałożono na radę gminy obowiązek wskazania w regulaminie konkretnych obszarów podlegających deratyzacji. W ocenie skarżącego określenie przyjęte w kwestionowanym przepisie jest zbyt ogólne i nie wynika z niego, o jaką dokładnie zabudowę chodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Jak natomiast stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wskazać należy, że naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały nie zostało wprost zdefiniowane w przepisach, należy się wobec tego posłużyć kryterium istotności naruszenia prawa. Jak bowiem wynika z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W związku z powyższym uznać należy, że naruszenie prawa może być naruszeniem istotnym bądź też nieistotnym, jedynie to pierwsze skutkować może koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały, bądź też niektórych jej postanowień. Również w przypadku naruszenia istotnego oraz nieistotnego brak ustawowej definicji, w związku z czym odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiący przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie, uregulowany został w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin przewidziany w art. 4 ww. ustawy jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada go uchwaliła, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje na zakres, w jakim regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jak wynika z powyżej wskazanego przepisu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Jedynie zatem w zakresie określonym ww. przepisem rada gminy ma kompetencje do ustalenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, brak jej zatem kompetencji do regulowania zagadnień innych, niż wymienione w tym przepisie, jak również art. 4 ust. 2 ustawy nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Zgodnie z § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, "Z części nieruchomości (w oryginale użyto wskutek pomyłki słowa "nieczystości") służących do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości bezpośrednio przy jej granicy należy uprzątać śnieg, błoto, liście oraz inne zanieczyszczenia. Uprzątnięte zanieczyszczenia należy składować w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszym lub pojazdów". Jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wskazać przy tym należy na treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z treścią którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Regulacja zawarta w § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi zatem powtórzenie i modyfikację wyżej wskazanego przepisu ustawy. Powtórzenie przepisu ustawy stanowi naruszenie rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z jego § 118, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie natomiast z § 143 cyt. rozporządzenia, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI (...). Skoro niedopuszczalne jest powtórzenie, tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy. Wskazać natomiast należy, że art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i porządku w gminach przewiduje sytuację, w której właściciel nieruchomości zwolniony jest z obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, w sytuacji, w której na chodniku, dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zaskarżony § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie wprowadza natomiast żadnych wyjątków. Art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy zawiera również definicję chodnika, określając go jako wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Z § 2 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że chodnik stanowi część nieruchomości służącą do użytku publicznego. W zdaniu drugim § 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zawarto sformułowania, że sprzątnięte zanieczyszczenia należy składować w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszym lub pojazdów. Wobec powyższego stwierdzić należy, że rada gminy w sposób nieuprawniony rozszerzyła bez wyraźnego upoważnienia ustawowego obowiązek nałożony na obywateli w przepisach ustawy o utrzymaniu porządku i czystości na terenie gminy.

Zgodnie z § 13 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, właściciele nieruchomości winni zapobiegać powstawaniu odpadów i ograniczać ich ilość, a także podjąć działania mające na celu ułatwianie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszej uchwale. Hierarchię prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty sposobów postępowania z odpadami jest zawarta wprost w art. 17 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 992). Wprowadza on następującą hierarchię sposobów postępowania z odpadami: 1) zapobieganie powstawaniu odpadów; 2) przygotowywanie do ponownego użycia; 3) recykling; 4) inne procesy odzysku; 5) unieszkodliwianie. Również z art. 18 ust. 1 ustawy o odpadach wynika nakaz ustawodawcy, by każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, w pierwszej kolejności zapobiegał powstawaniu odpadów lub ograniczał ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko. Z art. 18 ust. 2 ustawy o odpadach wynika obowiązek poddania odzyskowi odpadów, których powstaniu nie udało się zapobiec. Ustawa o odpadach określa zatem zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zawarte w § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały zalecenie wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia z uwagi na treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z treścią którego regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Każde postanowienie regulaminu musi mieć wyraźne umocowanie w przepisie wyższego rzędu. Zgodnie bowiem z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Kolejny podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczy § 15 załącznika do zaskarżonej uchwały, w którym określono obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Zgodnie z § 15: "Osoby utrzymujące psy, koty oraz inne zwierzęta domowe lub ich opiekunowie są zobowiązane do: wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców, w szczególności: nieprzyjemnej woni, roznoszenia pasożytów, insektów (pkt 1), usuwania zanieczyszczeń (odchodów i innych nieczystości) z klatek schodowych, pomieszczeń wspólnego użytku, placów, trawników lub zieleńców, ulic i chodników, pozostawionych przez zwierzę (pkt 2), prowadzenia psa na smyczy a agresywnego w kagańcu (pkt 3), zwalnianie psa ze smyczy dopuszczalne jest wyłącznie na nieruchomościach ogrodzonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem (pkt 4)."

Zobowiązanie w pkt § 15 pkt 1 załącznika osób utrzymujących zwierzęta domowe do wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców, w szczególności: nieprzyjemnej woni, roznoszenia pasożytów, insektów stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi jedynie o ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Brak w jakiejkolwiek ustawie upoważnienia dla rady gminy do takiej regulacji tego zagadnienia, jak uczyniono to w § 15 pkt 1.

Usuwanie zanieczyszczeń (odchodów i innych nieczystości) z klatek schodowych, pomieszczeń wspólnego użytku, placów, trawników lub zieleńców, ulic i chodników, pozostawionych przez zwierzę, o którym mowa w pkt § 15 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowi powtórzenie ustawy, gdyż zgodnie z art. 91 Kodeku wykroczeń: "Kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1.500 złotych albo karze nagany". Właściciele zwierząt zobowiązani są wobec powyższego do usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do pożytku publicznego w drodze przepisu rangi ustawowej.

Zobowiązanie do prowadzenia psa na smyczy, a agresywnego w kagańcu oraz stwierdzenie, że zwalnianie psa ze smyczy dopuszczalne jest wyłącznie na nieruchomościach ogrodzonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, wynika z § 15 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały. Zagadnienie prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu było już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13.09.2012 r., sygn. II OSK 1492/12. Sąd podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu, uchwała nie precyzuje, czy chodzi o psy z listy psów agresywnych, czy też o psy uznane za agresywne przez właściciela. Generalny nakaz wyprowadzania psa na smyczy, niedopuszczający żadnych wyjątków, z dopuszczeniem zwolnienia psa ze smyczy wyłącznie na nieruchomościach ogrodzonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Jak wskazał NSA w wyroku z 27.06.2017 r., sygn. II OSK 3039/15, spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. W związku z powyższym uznać należy, że rada gminy przekroczyła w powyższym przepisie zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Omawiana regulacja bowiem, wprowadzając bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), nieprzewidujący żadnego wyjątku, prowadzić może do działań niehumanitarnych, jak również stanowi nadmierne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Wskazać również należy, że obowiązek zapewnienia odpowiednich warunków zwierzętom domowym oraz postępowania w przypadku hodowli i utrzymywania psów ras uznawanych za agresywne reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Zwrócić uwagę należy, że regulamin, o czym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakłada obowiązek tylko na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, nie natomiast na ich opiekunów, § 15 załącznika adresowany jest natomiast do osoby utrzymujące psy, koty oraz inne zwierzęta domowe a także do opiekunów tych zwierząt, czym Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Z § 18 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, że wyznacza się zabudowany obszar Gminy Waganiec jako podlegający obowiązkowej deratyzacji. Jak słusznie zauważył w skardze Prokurator, w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nałożono na radę gminy obowiązek wskazania w regulaminie konkretnych obszarów podlegających deratyzacji, w uchwale natomiast obowiązkiem objęty został cały zabudowany obszar gminy. Z ww. art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wynika, że obowiązkiem gminy jest wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, nie sposób przyjąć, że w jednym czasie deratyzacji podlegać ma cały zabudowany obszar gminy, zapis regulaminu uznać zatem należy za zbyt ogólny, zwłaszcza że w ustawie mowa jest o obszarach. Z uwagi na stwierdzenie nieważności § 17 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, Sąd dostrzegł konieczność jednoczesnego stwierdzenie nieważności § 17 ust. 2 załącznika, z uwagi na nierozerwalny związek tego przepisu z ustępem pierwszym i niemożność samodzielnego funkcjonowania w oderwaniu od przepisu, nieważność którego stwierdzono.

Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.