Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 210/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 472/13 w sprawie ze skargi Gminy Ślemień na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 6 marca 2013 r. nr NP.II.4131.1.153.2013 w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły filialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 25 stycznia 2013 r. Rada Gminy Ślemień wyraziła zamiar likwidacji szkoły filialnej w Lasie. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5c pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uchwale przewidziano, że w zamian likwidowanej szkoły zapewni się możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. Ks. Jana Twardowskiego w Ślemieniu. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi, którego też zobowiązano do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 marca 2013 r. nr NPII.4131.1.153.2013 Wojewoda Śląski w trybie art. 91 ust. 1 o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały, uznając ją za sprzeczną z art. 59 ust. 1 w związku z ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu nadzoru, procedura likwidacyjna przewidziana w art. 59 ust. 1 nie ma zastosowania do szkoły filialnej. Jest ona bowiem podporządkowana organizacyjnie szkole głównej, a zatem jej likwidacja winna się odbyć przez przekształcenie szkoły głównej w trybie opisanym w art. 59 ust. 6, który nakazuje ze zmianami stosować tryb przewidziany dla likwidacji szkoły. Według Wojewody jedna z odmienności uruchomienia tego trybu będzie polegać na konieczności zawiadomienia o planowanym przekształceniu nie tylko rodziców dzieci uczęszczających do szkoły głównej ale i do szkoły filialnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Ślemień wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu błędną wykładnię art. 59 ust. 1 oraz niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Skarżąca wywodziła, że w świetle przepisów tej ustawy szkołę filialną należy zaliczyć do szkół publicznych, a w konsekwencji ma do niej zastosowanie procedura likwidacyjna. Jej zdaniem likwidacja szkoły filialnej nie spowoduje przekształcenia szkoły głównej, gdyż nie nastąpi rozszerzenie, zwężenie, czy też wprowadzenie nowego zakresu edukacji w istniejącym zespole szkół w Ślemieniu, który przejmie nauczanie uczniów likwidowanej filii. Skarżąca powołała się na orzecznictwo, w którym uznano prawidłowość trybu likwidacyjnego w odniesieniu do szkół filialnych.

Odpowiadając na skargę organ nadzoru postulował jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i podkreślając brak samodzielności organizacyjnej szkoły filialnej. Podniósł też, że likwidacja szkoły filialnej spowoduje zawężenie zakresu edukacji w Gminie Ślemień, a zatem chodzi o procedurę przekształcenia. Dlatego też niezbędne jest przekształcenie szkoły głównej, aby możliwe było zlikwidowanie szkoły filialnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 472/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Ślemień na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 6 marca 2013 r. nr NPII.4131.1.153.2013 w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły filialnej, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rację ma organ nadzoru, iż szkoła filialna nie jest szkołą samodzielną, lecz jest organizacyjnie podporządkowana innej szkole, co wynika wprost z określenia "filialna" i zostało potwierdzone w przepisach oświatowych (np. art. 39 ust. 6, art. 40 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, czy też § 1 ust. 2 powoływanego przez strony rozporządzenia w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół). W szczególności z art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że filia szkoły jest częścią szkoły macierzystej (tak też: wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 93/13, dostępny w internecie). Oznacza to, że wszelkie przekształcenia szkoły filialnej są jednocześnie zmianami organizacyjnymi samej szkoły głównej. Jedną z form takiego przekształcenia jest likwidacja szkoły filialnej. Użycie słowa "likwidacja" odnośnie przekształcenia polegającego na całkowitym zaprzestaniu funkcjonowania szkoły filialnej jest w pełni usprawiedliwione, choćby ze względu na, mimo wszystko, pewne wyodrębnienie techniczno-funkcjonalne takiej szkoły. Między innymi ma ona oddzielną siedzibę, własny zakres działania, swojego kierownika (art. 39 ust. 6 cyt. ustawy), może mieć własną radę pedagogiczną w razie zatrudniania co najmniej 3 nauczycieli (art. 40 ust. 2 tej ustawy). Z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika zresztą, że Wojewoda nie kwestionuje nazwania zamierzonej przez Gminę czynności jako likwidacji, a jedynie uważa, że winno to nastąpić w trybie z art. 59 ust. 6 ustawy oświatowej. Przepis ten nie jest samodzielny, lecz przewiduje stosowanie do przekształcenia szkoły odpowiednio przepisów o jej likwidacji zwartych w art. 59 ust. 1–5. Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała intencyjna powołuje właśnie art. 59 ust. 1 i 2, a jedynie nie wymienia ust. 6 tego artykułu. Jak już zasygnalizowano przepis ten nie reguluje samodzielnie trybu i warunków przekształcenia szkoły, a tylko odsyła do innych przepisów, które prawidłowo zostały w uchwale powołane. Tymczasem stwierdzenie nieważności uchwały samorządu terytorialnego przez organ nadzoru może nastąpić wyłącznie w razie istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Nie stanowi istotnego naruszenia prawa powołanie przez organ samorządowy błędnej podstawy prawnej uchwały, jeżeli w obowiązującym prawie materialnym taka podstawa istnieje, a treść uchwały mieści się w jej granicach. Tym bardziej o istotnym naruszeniu nie może być mowy w omawianym przypadku, skoro organ uchwałodawczy podał właściwą materialnoprawną podstawę wyrażonego w uchwale zamiaru likwidacji szkoły filialnej, a pominął jedynie przepis odsyłający do tych przepisów. Wbrew uwadze zamieszczonej w zaskarżonym rozstrzygnięciu, to nieistotne naruszenie prawa nie może wpłynąć na zakres obowiązków organu prowadzącego szkołę związanych z procesem likwidacji szkoły filialnej (w ramach przekształcenia szkoły macierzystej), w tym i na konieczność zawiadomienia rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, które musi oczywiście dotyczyć i tych uczęszczających do szkoły filialnej. Wobec tego, że chodzi o uchwałę intencyjną, zbędne było rozważanie wszystkich warunków prawidłowego przekształcenia szkoły, które winny być uwzględnione przed podjęciem uchwały definitywnej (np. opiniowanie przez związki zawodowe – por. uchwała NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10).

Przedmiotem obecnego postępowania sądowego było przy tym rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie sama uchwała w związku z czym jej ocena odbywała się w zakresie kontroli legalności stanowiska Wojewody. Ponieważ zaś nie doszło do zarzucanego w rozstrzygnięciu nadzorczym istotnego naruszenia prawa, rozstrzygnięcie to należało uznać za niezgodne z prawem, tj. powołanymi wyżej przepisami, a to w myśl art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozwalało Gminie na skuteczne wniesienie skargi. Dlatego też na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewoda Śląski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów poprzez uznanie, iż uchwała nr XXXIII.170.2013 narusza w sposób nieistotny dyspozycję przepisów art. 59 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy,

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Gmina Ślemień w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Według art. 91 ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)". Artykuł 91 ustawy o samorządzie gminnym reguluje podstawy zastosowania przez organ nadzoru sankcji nieważności, stanowiąc, że podjęcie uchwały sprzecznej z prawem powoduje skutek nieważności. Z zakresu klauzuli ogólnej – sprzeczności z prawem wyłącza nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Zakres klauzuli ogólnej – sprzeczności z prawem obejmuje naruszenia przepisów prawa różnego stopnia, a zatem naruszenia ciężkie, kwalifikowane, ale też naruszenia niemające takiego ciężaru gatunkowego, jak naruszenie przez wadliwą wykładnię. Z zakresu tego wyłączone jest expressis verbis nieistotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że działanie zgodne z przepisami prawa, to działanie na podstawie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) i zgodne z treścią tego przepisu prawa. Podanie w akcie podjętym przez organ niewłaściwej podstawy prawnej przy obowiązywaniu przepisu prawa dającego postawę do jego podjęcia, kwalifikowane jest do nieistotnego naruszenia prawa.

W sprawie kwestią zasadniczą dla oceny jest zatem, czy w uchwale Rady Gminy Ślemień z 25 stycznia 2013 r. nr XXXIII.170.2013 wskazano jedynie niepełną podstawę prawną uchwały przez niepowołanie art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), czy zastosowanie niewłaściwej procedury. Artykuł 59 ust. 1 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty wyróżnia tryb likwidacji szkoły oraz tryb przekształcenia szkoły. Do nieistotnego naruszenia prawa nie można zakwalifikować zastosowania niewłaściwej regulacji prawnej do zamierzonego działania. Pominięcie zastosowania właściwej regulacji prawnej do działania przez zastosowanie innego trybu jest naruszeniem prawa uzasadniającym zastosowanie sankcji nieważności.

W tym stanie rzeczy, skoro zostały naruszone przepisy prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.