Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 930/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
article: art. 98 ust. 3, art. 120, art. 128 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA: Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1002/16 w sprawie ze skargi A. S. i R. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek [...] SA w K.- J. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2016 roku sygn. akt IV SA/Wa 1002/16 oddalił skargę A. S. i R. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 roku Wojewoda D. ustalił odszkodowanie w wysokości 13 311 zł na rzecz A. S. i R. S. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0183 ha położonej w gminie C., obręb Ł., przeznaczonej pod przebudowę wału przeciwpowodziowego K. W. - W. (obiekt [...] nr [...]) oraz w wysokości 0 zł na rzecz [...] S.A. za wygaszenie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności ustanowionej na tej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2012 roku przedmiotowa nieruchomość, będąca współwłasnością A. S. i R. S., została przeznaczona pod przebudowę wału przeciwpowodziowego K. W. - W. (obiekt [...] nr [...]) i przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. S. i R. S., domagając się uwzględnienia w wycenie kosztów związanych z pracami przygotowawczymi do wykonania ogrodzenia w nowych granicach nieruchomości, w tym utwardzenia terenu, wykonania nasypu, zasypania części wód śródlądowych i wykonania ścianki oporowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy z dnia 16 lutego 2015 roku sporządzony na zlecenie Wojewody D. przez rzeczoznawcę majątkowego M. R. Organ podał, że wartość fragmentu wycenianej działki o przeznaczeniu pod zabudowę usługową i powierzchni 10 m2 określona została na kwotę 664,00 zł. Ostatecznie zaś wartość całej nieruchomości ustalona została na kwotę 13 311 zł, w skład której wliczono też m. in. wartość naniesień - ogrodzenia z siatki metalowej na słupkach metalowych osadzonych w wylewce betonowej - tj. 10 062 zł. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu Minister Infrastruktury i Budownictwa zwrócił uwagę na to, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody poniesionej przez skarżących wskutek jej utraty. Zdaniem organu koszty nabycia nowej nieruchomości, czy posadowienia nowego ogrodzenia, nie są objęte dyspozycją art. 128 u.g.n. Tym samym ewentualna szkoda nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją wywłaszczeniowo-odszkodowawczą.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. S. i R. S. Zarzucono jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), tj. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2015, poz. 966 ze zm., dalej: ustawa z dnia 8 lipca 2010 roku) poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem, że z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości skarżącym przysługuje odszkodowanie uzgodnione między nimi jako właścicielami a Wojewodą D. jako inwestorem i w konsekwencji wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, pomimo że nie przeprowadzono uprzednio wymaganych uzgodnień; art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej: u.g.n.) w związku z § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie) w związku z art. 20 ust. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie w odszkodowaniu, że na skutek przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, skarżący ponieśli szkodę oraz niedogodności związane z koniecznością postawienia nowego ogrodzenia na nowej granicy działki wynikającej z podziału nieruchomości. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. - tj. art. 6, 7, 8, 9 i 10 § 1 oraz 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 roku poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uniemożliwieniu skarżącym wydania nieruchomości w terminie wskazanym w art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 roku. Zaznaczył też, że Wojewoda D. zezwolił na realizację na przedmiotowej nieruchomości inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych decyzją z dnia [...] października 2012 roku. Sąd podkreślił, że w terminie dwóch miesięcy od daty uostatecznienia się tej decyzji, tj. od dnia 10 stycznia 2013 roku, nie doszło do uzgodnienia między inwestorem a skarżącymi wysokości odszkodowania. W ocenie Sądu okoliczność powyższą potwierdza pismo inwestora sporządzone po upływie 20 miesięcy od wskazanej daty, tj. w dniu 17 listopada 2014 roku. Sąd I instancji podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący występowali z jakąkolwiek inicjatywą w tym zakresie. Zdaniem Sądu nie ulega bowiem wątpliwości, że na gruncie przepisów mających zastosowanie w sprawie - w tym art. 20 ust. 2 powołanej ustawy - uzgodnienie wysokości odszkodowania wymaga czynnego udziału obu stron. Tego w niniejszej sprawie zabrakło - w ustawowym terminie strony nie ustaliły wartości odszkodowania, nie doszło nawet do negocjacji między nimi. Tym samym w ocenie Sądu I instancji nie można zarzucić organowi, że wydał decyzję z naruszeniem art. 21 ust. 1 powołanej ustawy. Sąd przypomniał, że w sytuacji, gdy strony, pomimo upływu terminu, nie uzgodniły wysokości odszkodowania, organ miał obowiązek wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Ponadto Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu zawartego w skardze dotyczącego niewłaściwego określenia wysokości odszkodowania poprzez naruszenie art. 128 ust. 4 u.g.n. Wskazał, że powołany przepis odnosi się do sytuacji, o których mowa w art. 120 i 124-126, ma zatem zastosowanie do szczególnych, uregulowanych ustawowo ograniczeń, które wymagają wydania stosownej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji do podnoszonej przez skarżących okoliczności - posadowienia nowego ogrodzenia - przepis ten nie znajdzie zastosowania. Organy słusznie określiły wysokość odszkodowania w oparciu o art. 21 w związku z art. 30 ustawy z dnia 8 lipca 2010 roku. Sąd I instancji nie przyznał też racji skarżącym co do braku właściwego pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] października 2012 roku zezwalającej na realizację inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Zwrócił uwagę na to, że na stronie czternastej tej decyzji organ poinformował komu, od kogo i na jakich zasadach przysługuje odszkodowanie. W rozdzielniku do decyzji podano także dane osobowe i adres pełnomocnika inwestora. W ocenie Sądu strony zostały zatem pouczone o przysługujących im uprawnieniach, jak również przy zachowaniu minimum należytej staranności i dbałości o własne interesy mogły z nich skorzystać.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli A. S. i R. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 roku poprzez przyjęcie, że przepis ten nie nakłada na organ obowiązku przeprowadzenia uzgodnień w celu ustalenia wysokości odszkodowania, a uzgodnienia te wymagają inicjatywy obu stron (czego zabrakło), podczas gdy prawidłowa wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu winna prowadzić do konstatacji, że to organ ma obowiązek przeprowadzenia takich uzgodnień, a dopiero nieuzgodnienie w zakreślonym przez ustawę terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna - winno skutkować obowiązkiem ustalenia takiego odszkodowania przez Wojewodę w drodze decyzji, tym samym wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie bez podjęcia jakiejkolwiek próby uzgodnień sprawia, że wydano ją z naruszeniem art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 roku; art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 u.g.n. w związku z § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 20 ust. 8 i art. 30 ustawy z dnia 8 lipca 2010 roku poprzez błędną wykładnię, że art. 128 ust. 4 u.g.n. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy z art. 20 ust. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2010 roku wynika, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. z zastrzeżeniem art. 21, który to stanowi odrębną regulację jedynie w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, natomiast skarżący domagają się ustalenia odszkodowania w związku z niedokonaniem przez organ wywłaszczający budowy nowego lub przesunięcia dotychczas istniejącego ogrodzenia zabezpieczającego granicę działki i powstałej z tego tytułu dla nich jako właścicieli działki sąsiedniej niedogodności wskutek dokonanego wywłaszczenia i innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości - tj. przesunięcia granicy działki i ustalenia jej wzdłuż linii brzegu stawu. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia art. "141 ust. 4" p.p.s.a. poprzez pominięcie dokładnego wyjaśnienia, dlaczego art. 128 ust. 4 u.g.n. nie stosuje się do sytuacji skarżących i niewskazanie do jakich uregulowanych ustawowo ograniczeń ma zastosowanie ten przepis oraz jakie decyzje i w jakim trybie muszą być wydane, aby zaistniała możliwość zastosowania tej normy, jak również niewskazanie w jakim trybie sprawa skarżących powinna być rozpatrzona, co sprawia, że ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu sformułowana została bez szczegółowego odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego, co uniemożliwia zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której było przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i niezastosowanie wymienionego wyżej przepisu, albowiem Sąd jedynie przytoczył przepisy i jednym lakonicznym zdaniem stwierdził, że nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, bez dokładnego wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że skarżący zostali prawidłowo poinformowani o swoich uprawnieniach, a zwłaszcza, że w przypadku dobrowolnego wydania nieruchomości w terminie 30 dni wysokość odszkodowania zostanie zwiększona o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, że skarżący zostali o tym kiedykolwiek poinformowani, zaś wskazane przez Sąd pouczenie znajdujące się na 14 stronie decyzji Wojewody w ogóle nie odnosiło się do możliwości uzyskania dodatkowego wynagrodzenia, a dotyczyło jedynie ogólnych uprawnień strony w postępowaniu, w tym zapoznania się z aktami sprawy i składania wyjaśnień, tym samym przez zaniechanie organu skarżący zostali pozbawieni możliwości uzyskania dodatkowego, ustawowo przewidzianego wynagrodzenia, za co odpowiedzialność ponosi organ wywłaszczający - w związku z powyższym naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w efekcie skarżący zostali pozbawieni możliwości otrzymania należnego im wynagrodzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wysunięto tezę, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia, jakoby to na obywatelu ciążył również obowiązek wszczęcia i prowadzenia uzgodnień jest sprzeczna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, zwłaszcza w kontekście braku pouczenia obywatela w tym zakresie. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie można też tracić z pola widzenia tego, że sprawa dotyczy odjęcia prawa własności do nieruchomości. Nie może być tak, że organ dokonuje wywłaszczenia i jednocześnie pozostaje zupełnie bierny w zakresie uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze rokowań ze stroną wywłaszczoną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosły o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem zastępstwa radcy prawnego. Spółka w pełni poparła zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej A. S. i R. S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. poprzez nieprzeprowadzenie uzgodnień przez organ co do wysokości odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wskazane przepisy takiego obowiązku na organ nie nakładają. Skarżący kasacyjnie uzasadniając ten zarzut podpierają się orzecznictwem dotyczącym uregulowania zawartego w art. 98 ust. 3 u.g.n., którego nie kwestionuje również skład orzekający w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. odszkodowanie przysługuje w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Natomiast kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Po pierwsze ustawa ta jest ustawą szczególną, która ma ułatwić i przyspieszyć prowadzenie inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, niezwykle istotnych z punktu widzenia państwa. Po wtóre uregulowanie zawarte w art. 20 ust. 1 tej ustawy kwestię uzgodnień co do wysokości odszkodowania reguluje odmiennie od uregulowania zawartego w art. 98 ust. 3 u.g.n. Przede wszystkim, czego nie zauważa autor skargi kasacyjnej, z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. wynika, że ustawodawca kwestię uzgodnienia wysokości odszkodowania pozostawił inwestorowi i właścicielowi a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej organowi wydającemu decyzje o odszkodowaniu (jak to jest w art. 98 ust. 3 u.g.n.). Ustawodawca w art. 20 ust. 1 nie wskazał, aby przeprowadzenie uzgodnień z byłym właścicielem nieruchomości było obowiązkiem inwestora. Ustawodawca wyznaczył jedynie termin dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizacje inwestycji stała się ostateczna na przeprowadzenie tych uzgodnień a w przypadku braku takiego uzgodnienia nakazał po tym terminie ustalenie wysokości odszkodowania przez Wojewodę w drodze decyzji (art. 20 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2010 r.). W tym zakresie jest to regulacja pełna i nie wymaga stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zarówno o na podstawie art. 20 ust. 8 jak i art. 30 ustawy z 8 lipca 2010 r. Zatem nie ma także tu zastosowania orzecznictwo dotyczące odmiennego uregulowania zawartego art. 98 ust. 3 u.g.n. Dlatego brak inicjatywy inwestora w niniejszej sprawie, co do uzgodnienia ze skarżącymi wysokości odszkodowania, nie uniemożliwiał wydania, po wskazanym wyżej terminie, decyzji przez Wojewodę, według kryteriów wskazanych w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 u.g.n. w związku z § 43 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 20 ust. 8 i art. 30 ustawy z dnia 8 lipca 2010 roku poprzez błędną wykładnię, że art. 128 ust. 4 u.g.n. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Nie budzi w sprawie wątpliwości, że w ramach odszkodowania za wywłaszczoną cześć nieruchomości skarżącym przyznano odszkodowanie w kwocie 13 311 zł. w tym 10 062 zł. za ogrodzenie. Skarżący ustalonej wartości gruntu i ogrodzenia nie kwestionują. Żądają jednak podwyższenia odszkodowania o wartość szkody, które ponieśli według nich, na skutek konieczności odtworzenia ogrodzenia na odcinku stanowiącym nową granicę ich nieruchomości (od strony stawu). Ich zdaniem żądanie to znajduje usprawiedliwienie w regulacji zawartej w art. 128 ust. 4 u.g.n.

Należy tu zatem przypomnieć, że wysokość odszkodowania została ustalona w kwestionowanych decyzjach na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. i art. 128 ust. 1 u.g.n. Normatywny wzorzec służący określeniu odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2010r., zawarty jest w art. 128 ust. 1 u.g.n., który znajduje zastosowanie na mocy odesłania zawartego w art. 20 ust. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. Stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości, jest to, jednoznaczna w swojej treści, zasada polskiego prawa wywłaszczeniowego, która wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje zatem w szczególności utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości, kosztów przeprowadzki w inne miejsce, doznanych uciążliwości itp. Koszty wybudowania nowego ogrodzenia nie są objęte dyspozycją art. 128 u.g.n. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołują się skarżący, nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją o wywłaszczeniu. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku wywłaszczonych.

Odszkodowanie, jak to wynika wprost ze wskazanego przepisu zawiera jedynie element utraty wartości gruntu podlegającego wywłaszczeniu i jego części składowych. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia omawianej regulacji prawa jest zatem w pełni uzasadniona. Zawarta w art. 128 ust. 1 u.g.n. regulacja stanowi wyraz realizacji konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania. Wskazać należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne.

Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. na który powołują się skarżący, stanowi, iż odszkodowanie w związku z wywłaszczeniem nieruchomości "przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126". Powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód, zaś jeżeli "wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie zajmował się kwestią odszkodowania w razie zaistnienia zdarzeń, których dotyczą art. 124-126, ponieważ rozpoznawana sprawa z tymi zdarzeniami się nie wiązała. Kwestią podlegającą ocenie Sądu było to, czy podnoszona przez wnoszących skargę kasacyjną okoliczność, iż w związku z niedokonaniem przez organ wywłaszczający budowy nowego lub przesunięcia dotychczasowego ogrodzenia zabezpieczającego działkę, powstała z tego tytułu niedogodność i konieczność budowy nowego ogrodzenia wzdłuż linii brzegu stawu przez skarżących, stanowi podstawę do przyznania odszkodowania w oparciu o art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ przepis art. 128 ust. 4 wiąże prawo do żądania odszkodowania za szkody z zaistnieniem zdarzeń, "o których mowa w art. 120", przeto należało dokonać oceny, czy w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni w tej kwestii przepisu art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 i uznał, że regulacja ta nie ma w sprawie zastosowania.

Przepis art. 120 u.g.n. został zamieszczony w rozdziale pt. "wywłaszczenie nieruchomości", bezpośrednio po przepisie art. 119, który określa treść decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W art. 120 ustawodawca przewidział możliwość zawarcia w decyzji o wywłaszczeniu rozstrzygnięć takich jak ustanowienie niezbędnych służebności oraz ustalenie obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających takim zdarzeniom lub okolicznościom jak: zaistnienie potrzeby zapobieżeniu niebezpieczeństwa, wystąpienia szkody lub niedogodności, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Przepis ten stanowi w istocie uzupełnienie art. 119 u.g.n. co do treści decyzji wywłaszczeniowej o jej dodatkowe elementy, dotyczące np. obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń lub ustanowienia służebności. Przepis art. 120 normuje ochronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich i to w określonym w tym przepisie zakresie. Inne podmioty oraz w odmiennym zakresie, mogą dochodzić swoich ewentualnych roszczeń na zasadach ogólnych prawa cywilnego. Przez "zdarzenia", o których mowa, stosownie do treści art. 128 ust. 4, w przepisie art. 120, należy rozumieć sytuacje, gdy "zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiedniej wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w związku z czym zachodzi konieczność ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu niezbędnych służebności oraz ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom". Te "zdarzenia" w przepisie art. 120 zostały przy tym określone enumeratywnie (nie przykładowo), w związku z czym inne "zdarzenie" lub okoliczność niż tam wymienione, nie mieszcząc się w dyspozycji tego przepisu, nie dają również możliwości uznania, że ma do nich zastosowanie art. 128 ust. 4 w związku z art. 120. Stanowisko to jest dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyroki NSA z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt I OSK 730/04 i z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1414/07). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego stanowiska przytoczonego w skardze kasacyjnej, wyrażonego przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. o sygn. akt I SA/Wa 112/07.

W tym stanie rzeczy prawidłowo w zaskarżonym wyroku przyjmuje się, że przepis art. 128 ust. 4 w związku z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy prawnej do uwzględnienia żądania właścicieli nieruchomości sąsiedniej (skarżących kasacyjnie) powiększenia odszkodowania z powołaniem się na konieczność wybudowania nowego ogrodzenia, właśnie z uwagi na to, że podana okoliczność nie mieści się w regulacji art. 120 jako wymienione w nim "zdarzenie". W rezultacie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie mógł być uznany za uzasadniony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 141 § 4 (błędnie nazwany ustępem 4) p.p.s.a., ponieważ Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w wystarczającym zakresie, na stronach 8 - 10, uwzględniając wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie ma zastosowania art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. Natomiast kwestia poprawności i prawidłowości argumentacji Sądu, nie może być przedmiotem oceny w zakresie podniesionego tu zarzutu naruszenia tego przepisu postępowania.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, wbrew przekonaniu skarżących, organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji (niebędący organem ustalającym wysokość odszkodowania) nie miał obowiązku informowania stron o treści, art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. w szczególności o tym, że niedochowanie wskazanego w nim 30 dniowego terminu, liczonego od wystąpienia zdarzeń wymienionych w tym przepisie, skutkować będzie brakiem możliwości uzyskania "profitu" w postaci zwiększonej wartości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Takie też stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 1428/13) dotyczącym analogicznego uregulowania zawartego w specustawie drogowej. Zatem wskazywane w tym zarzucie okoliczności dotyczące pouczenia zawartego w decyzji Wojewody D. z dnia [...] października 2012 r. nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie znaczenie ma to, że skarżący otrzymali decyzję o pozwoleniu na realizację inwestycji i wydali przedmiotową nieruchomość po upływie 30 dniowego terminu wskazanego w tym przepisie. Tej okoliczności skarżący nie kwestionują.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wniosek uczestnika [...] SA o zasądzenie kosztów postępowania od Ministra Infrastruktury i Budownictwa oddalono, bowiem stosownie do treści art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie we własnym zakresie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego odmiennego uregulowania, co do uczestnika postępowania niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie, przepisy art. 200 do 210 p.p.s.a. nie zawierają.