Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1272/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 54 pkt 2, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 744/12 w sprawie ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 744/12 W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr 881/2011 z dnia 15 września 2011 r., Prezydent Miasta Poznania, na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego, przewidzianej do realizacji na działkach nr 44 i 49/3, przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor [...] Sp. z o.o. Sp. k. złożył w dniu 7 grudnia 2010 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. W trakcie postępowania wykonano analizę urbanistyczną, uzupełnioną następnie w dniu 25 marca 2011 r. i w dniu 27 maja 2011 r. Z uwagi bowiem na brak planu miejscowego planowana inwestycja wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Przy określaniu parametrów dla przedmiotowej inwestycji Prezydent Miasta Poznania powołał się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 z 2003 r.). W celu sporządzenia analizy urbanistycznej wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia obszar analizowany o promieniu wynoszącym 315 m, co odpowiada 3-krotności szerokości granicy frontowej od ul. [...]. Szerokość elewacji frontowej od ul. [...] i pl. [...] jest bowiem mniejsza i wynosi odpowiednio 96 m i 11 m. Przeprowadzona analiza wykazała możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Zabudowa występująca w obszarze analizowanym pełni funkcję mieszkaniową wielorodzinną, wielorodzinną z usługami i usługową. W najbliższym sąsiedztwie inwestycji znajdują się budynki o funkcji usługowej (ul. [...] – szpital, ul. [...] – usługi oświatowe, ul. [...] – usługi oświatowe, pl. [...] – obiekt handlowo-usługowy, ul. [...] – budynek handlowo-biurowy, ul. [...]– budynek usługowy, ul. [...] – budynek handlowy). Nadto, budynki w obszarze analizowanym położone są w przeważającej części we frontowej granicy działek, tworząc zwartą zabudowę pierzejową. Budynki położone na działkach sąsiednich – znajdujące w kwartale zamkniętym ul. [...]ą, ul. [...] i ul. [...] – zlokalizowane są w granicy frontowej działek, a od strony ul. [...] i ul. [...] – również w linii rozgraniczającej ulicy. Poza tym średni wskaźnik intensywności zabudowy dla zabudowy kubaturowej wynosi 74,9%. Dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami wskaźnik ten wynosi 74,6% (od 28,9% do 100%), a dla zabudowy usługowej 76,8% (od 15,5% do 100%). W tym kontekście organ pierwszej instancji zauważył, że § 5 ust. 2 rozporządzenia pozwala odstąpić od średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Fakt, że w obszarze analizowanym kilkanaście działek posiada ten wskaźnik na poziomie wyższym od średniego uzasadnia w ocenie organu zwiększenie tego parametru dla omawianej inwestycji w porównaniu do średniej dla całego obszaru analizowanego. Zwłaszcza, że w sąsiedztwie przedsięwzięcia część budynków zajmuje w pełni powierzchnię działki. Rozwiązanie to uzasadnia również śródmiejski charakter lokalizacji inwestycji oraz jej położenie u zbiegu ul. [...] i ul. [...], co w efekcie pozwala na domknięcie pierzei. Prezydent Miasta Poznania zauważył także, że wedle § 6 i § 2 ust. 5 powołanego rozporządzenia inwestycja posiada 2 elewacje frontowe – od ul. [...] i ul. [...] – oraz małą elewację od pl. [...]. Wprawdzie organ powinien był przyjąć średnią szerokość elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym, istniejąca zabudowa ma jednak pierzejowy charakter, w którym dominują budynki z elewacjami zajmującymi całą szerokość frontu działki, niezależnie od ich szerokości, tworząc zabudowę zwartą. Ponadto, budynki położone w kwartale zamkniętym ul. [...], ul. [...] i ul. [...] również mają elewacje frontowe pokrywające się z szerokością frontów działek. Dlatego zasadne jest w ocenie organu określenie szerokości elewacji frontowej inwestycji na 100% szerokości frontu działki z każdej strony. Omawiając kwestię wysokości budynku, Prezydent Miasta Poznania wskazał w oparciu o § 7 cytowanego rozporządzenia, że krawędzie elewacji frontowych występujące w obszarze analizowanym nie są jednolite. Przeważają budynki o 5 i 6 kondygnacjach nadziemnych. Z analizy urbanistycznej wynika zarazem, że wysokość planowanego budynku musi stanowić przedłużenie krawędzi istniejących budynków przy ul. [...] i ul. [...], zgodnie z zasadą kształtowania zabudowy pierzejowej. Tak wyznaczona wysokość przyszłego obiektu nawiązuje do wysokości już istniejącej zabudowy w kwartale wyznaczonym ul. [...]ą, ul. [...] i ul. [...], mającej maksymalne wysokości wyznaczone rzędną terenu – od 79,76 m n.p.m. (ul. [...]) do 86,96 m n.p.m. (ul. [...] -ul. [...]). Tym samym liczba kondygnacji i wysokość w najwyższym punkcie dachu inwestycji nie przekroczy maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych budynków i ich wysokości, znajdujących się w obszarze analizowanym. Wprowadzenie dodatkowej kondygnacji z koniecznością jej wycofania jest natomiast uzasadnione różnicą terenu między ul. [...] i ul. [...]. Przechodząc do geometrii dachu, organ wskazał, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i strome, a kształt dachu planowanego obiektu powinien nawiązywać do jednego z nich. Tym samym w ocenie Prezydenta Miasta Poznania spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zastrzeżeń zgłaszanych przez strony, organ wyjaśnił znaczenie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując zarazem, że część podnoszonych wątpliwości może być rozpatrzona dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 4 października 2011 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 16 października 2011 r. i sprostowanym pismem z dnia 20 stycznia 2012 r., W.K. odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenia (1) art. 1 ust. 2 pkt 1-3, 5, 7-9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wadliwe ustalenia warunków zabudowy i naruszenie interesu osób trzecich – właścicieli sąsiednich nieruchomości, (2) art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy przez ustalenie warunków zabudowy w sposób sprzeczny z tym przepisem, (3) art. 53 § 3 pkt 2 tejże ustawy przez brak należytej analizy stanu faktycznego działki inwestora, (4) art. 6, art. 8, art. 10-11 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, z pominięciem przepisów i uniemożliwiając stronom czynny udział w sprawie, (5) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dla nowej zabudowy przez niewłaściwe określenie granic obszaru analizowanego, (6) § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 cytowanego rozporządzenia przez niewłaściwe ustalenia wskazanych parametrów zabudowy, (7) § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) przez nieuwzględnienie norm nasłonecznienia działek sąsiednich, (8) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589) przez stosowanie nazewnictwa niemającego oparcia w tych przepisach, (9) § 44 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z późn. zm.) przez nieuwzględnienie wytycznych w zakresie szerokości chodników i dróg wewnętrznych.

Pismem z dnia 15 listopada 2011 r. [...] Sp. z o.o. sp. k. wniosło odpowiedź na powyższe odwołanie. W uzasadnieniu inwestor uznał zarzuty podniesione przez skarżącego za nieprecyzyjne i pozbawione należytego uzasadnienia. W tej mierze [...]podniósł w szczególności, że prawo do zabudowy nieruchomości jako element prawa własności może być ograniczone przez prawa osób trzecich tylko w sposób wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem bez ingerowania w istotę tego prawa.

Decyzją z dnia 4 czerwca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Poznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił ustalony w sprawie stan faktyczny, przedstawiając zarazem przepisy prawne, które w jego ocenie znalazły zastosowanie w sprawie. Kolegium zaznaczyło w szczególności, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie organ administracji publicznej nie może odmówić wydania takiego aktu. Ponadto, wspomniana decyzja stanowi jedynie informację o możliwym sposobie zabudowy danej nieruchomości i nie przesądza, czy planowana inwestycja zostanie w rzeczywistości zrealizowana. Następnie szczegółowo zaprezentowano sposób ustalenia parametrów zabudowy dla omawianej inwestycji, powołując się w tej mierze na konkretne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Kolegium uznało, że spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, że przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie miały zastosowania na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, gdyż zagadnienie to podlega rozpoznaniu dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do kwestii spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że w obszarze analizowanym dominują budynki o funkcji usługowej lub mieszkalnej z usługową. Nie ulega zatem wątpliwości, że wymóg kontynuacji funkcji oraz cech istniejącej już zabudowy został w niniejszej sprawie zachowany. Tym bardziej, że stan faktyczny działki inwestora został ustalony z uwzględnieniem aktualnego stanu geodezyjnego i wyznaczeniem przebiegu granic terenu, na którym omawiane przedsięwzięcie ma być realizowane. Za nietrafny SKO uznało również zarzut naruszenia zasad postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 31 lipca 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 8 stycznia 2013 r., W. K. zaskarżył wyżej opisaną decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, powtarzając swoją wcześniejszą argumentacją zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 tej ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 tejże ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei w myśl art. 61 ust. 1 powołanej ustawy w razie łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej 1 działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych.

Sąd wskazał, że sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada w myśl § 3 powołanego rozporządzenia prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar wyznacza się przy tym w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniom skarżącego dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadał planowanej zabudowie, wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację.

Sąd I instancji stwierdził następnie, że z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w dniu 25 marca 2011 r. i w dniu 27 maja 2011 r. wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości 315 m (3 x 105 m), co stanowi 3-krotność szerokości elewacji frontowej przedmiotowej działki od strony ul. [...] (k. 122-138 i 165-169 akt adm. organu I instancji). Z uwagi na położenie planowanej inwestycji teoretycznie można by jeszcze rozważać wzięcie pod uwagę szerokości elewacji frontowych od strony ul. [... i pl. [...]. Są one jednak krótsze od szerokości elewacji frontowej od strony ul. [...], wobec czego z perspektywy przeprowadzenia możliwie wnikliwej analizy urbanistycznej przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, trafnie przyjęto odległość wskazaną wyżej. Z analizy urbanistycznej wynika zarazem, że planowana inwestycja kontynuuje istniejącą już w obszarze analizowanym funkcję usługową i handlową. Planowany budynek nawiązuje bowiem pod tym względem do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy: ul. [...]– szpital, ul. [...] – usługi oświatowe, ul. [...] – usługi oświatowe, pl. [...] – budynek handlowo-usługowy, ul. [...] – budynek handlowo-biurowy, ul. [...]– budynek usługowy, ul. [...]– budynek handlowy. Sąd stwierdził zatem, że spełnione zostały wymogi w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy. Planowane przedsięwzięcia kontynuuje również w świetle § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy. Większość budynków w obszarze analizowanym zlokalizowana jest bowiem w granicy frontowej działek, tworząc zwartą zabudowę pierzejową.

Ponadto Sąd dodał, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej 74,6 % (od 28,9 % do 100 %), dla zabudowy usługowej – 76,8 % (od 15,5 % do 100%), a dla całej zabudowy kubaturowej – 74,9 %. Wprawdzie w decyzji z dnia 15 września 2011 r., Prezydent Miasta Poznania ustalił wielkość powierzchni zabudowy maksymalnie na 95 %, a więc powyżej wskazanej średniej, konkluzja ta została dostatecznie uzasadniona, bowiem w sąsiedztwie planowanego budynku znajdują się nieruchomości zabudowane niemal w całości. Ponadto, zamierzona inwestycja ma charakter śródmiejski i pozwoli na domknięcie pierzei ul. [...] i ul. [...]. Paragraf 5 ust. 2 rozporządzenia zezwala przy tym na odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, co zdaniem Sądu miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Powołując się na pierzejowy charakter zabudowy oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia organ trafnie wyjaśnił również, dlaczego w przypadku przedmiotowej inwestycji zasadne jest dopuszczenie możliwości realizacji obiektu na całej szerokości działki inwestora, w taki też sposób określając szerokość elewacji frontowej.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego z analizy urbanistycznej wynika ponadto, że budynki położone w kwartale ul. [...], ul. [...] i ul. [...] mają wysokość 79,76 m n.p.m.(ul. [...]) i 81,81 m n.p.m. (ul. [...]), a budynek położony najbliżej terenu inwestycji – 84,95 m n.p.m. (ul. [...]). W analizie urbanistycznej wskazano również na możliwość usytuowania dodatkowo 1 kondygnacji, wycofanej względem lica budynku, której wysokość nie może jednak przekraczać rzędnej 83,60 m n.p.m. Tym samym także ten parametr został określony prawidłowo, zgodnie z § 7 ust. 1 i 4 powołanego rozporządzenia. Wreszcie w obszarze analizowanym występują zarówno dachy strome, jak i płaskie, przy czym te ostatnie związane są z zabudową usługową i zabudową mieszkaniowo-usługową, znajdującą się w otoczeniu terenu inwestycji. Zarówno więc dach płaski i jak dach stromy stanowią kontynuację występującej w obszarze analizowanym geometrii dachu i oba rozwiązania należy uznać za dopuszczalne. Takie też stanowisko zostało przyjęte w analizie urbanistycznej i w decyzji z dnia 15 września 2011 r., gdzie jednocześnie wskazano na konieczność nawiązania – przy przyjęciu rozwiązania w postaci dachu stromego – do geometrii dachu występującej w pobliżu planowanego przedsięwzięcia.

Opisane wyżej ustalenia faktyczne zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi zarówno materialne, jak i formalne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym organy administracji publicznej były zobowiązane do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co też uczyniły. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Konkludując Sąd I instancji uznał też, że organy administracji publicznej podjęły zgodnie z art. 7 k.p.a. niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes obywateli. Zgromadzony materiał dowodowy został przy tym zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni w konsekwencji zadość art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty [...] K., odnoszące się do kwestii ewentualnego zacienienia, jakie może powodować przedmiotowa inwestycja oraz kwestii nieokreślenia parametrów chodnika i jezdni. Zagadnienie spełnienia wymogów, wynikających odpowiednio z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) oraz § 44 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z późn. zm.), będzie przedmiotem badania na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. podczas postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wtedy też argumenty skarżącego będą podlegały rozważeniu przez organy administracji publicznej. Na kontrolowanym etapie procesu inwestycyjnego – z uwagi choćby na brak projektu budowlanego – ich analiza jest przedwczesna. Te same uwagi Sąd odniósł do obaw skarżącego o to czy realizacja planowanego przedsięwzięcia – z uwagi na konieczność wykonania głębokich wykopów – nie naruszy konstrukcji sąsiednich budynków, jak również do kwestii geotechnicznych warunków posadowienia inwestycji czy ochrony przed ewentualnym hałasem.

W skardze kasacyjnej [...] K. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące pominięciem przez Sąd I instancji, iż zaskarżona decyzja ustala warunki zabudowy w warunkach błędnego określenia analizowanego obszaru, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej, a ponadto decyzja nie ustala właściwego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy,

2. art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pominięcie warunków technicznych wynikających z w/w rozporządzenia a dotyczących gabarytów bryły budynku, w konsekwencji czego zawarte w punkcie 2d przedmiotowej decyzji maksymalne wysokości budynku nie gwarantują zapewnienia norm nasłonecznienia,

3. art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że zarzuty skarżącego odnoszące się do kwestii niespełnienia wymogów zawartych w treści § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 44 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie będą przedmiotem badania na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. podczas postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, podczas gdy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego winna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

4. art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozważeniu przez Sąd, czy w trakcie postępowania administracyjnego organ zbadał spełnienie przez inwestora wszystkich wymogów inwestycji określonych w w/w ustawie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, poprzez nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny części zarzutów skarżącego oraz niezawarcie w uzasadnieniu wyroku całokształtu okoliczności ujawnionych w skardze, co w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli zaskarżonego orzeczenia, a tym samym zweryfikowanie jego zasadności oraz merytoryczne odniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń sformułowanych przez skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z dnia 5 czerwca 2014 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił uzasadnienie podstaw kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazanych w punktach 1 i 4 wskazując, że w ramach tych zarzutów należy również uwzględnić, iż w doktrynie i orzecznictwie jednolicie wskazuje się, iż nie jest możliwe lokalizowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży pow. 2000 m² na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie i popierając argumentację Sądu pierwszej instancji przemawiającą za oddaleniem skargi. Natomiast w piśmie z dnia 30 września 2014 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. wskazał, że zgodnie z brzmieniem całego przepisu art. 183 § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą też przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W związku z powyższym jest oczywiste, iż po terminie przewidzianym dla wniesienia skargi kasacyjnej, strona wnosząca skargę może przedstawiać, w dalszych pismach procesowych, jedynie uzasadnienie powołanych już wcześniej w skardze podstaw kasacyjnych. Tymczasem skarżący powołując się w piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. na przepis art. 183 § 1 zdanie 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedstawia nowe podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Biorąc pod uwagę powyżej powołane przepisy, podstawy te nie mogą zostać wzięte pod uwagę przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dookreślać, który przepis prawa został naruszony. Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r., II FSK 1007/06 - LEX nr 377587). Pogląd ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Braki dotyczące precyzyjnego określenia przepisów dotyczą zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w punktach 1 i 3. Wskazany w punkcie 1 skargi kasacyjnej artykuł 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) składa się dodatkowo z pięciu rozbudowanych punktów regulujących różne kwestie. Podobnie wskazany w punkcie 4 skargi kasacyjnej art. 54 pkt 2 składa się z pięciu podpunktów regulujących różnorodna problematykę. Autor skargi kasacyjnej nie określił jakie jednostki redakcyjne tych przepisów zostały naruszone. Braki te wpływają na skuteczność tych zarzutów.

Przed oceną zarzutów naruszenia prawa materialnego należy też podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania zmierzających do podważenia stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji zaaprobowanego przez Sąd Wojewódzki. Zatem przy ocenie tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na tym niepodważonym stanie faktycznym.

Naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skarżący upatruje w tym, że w decyzji błędnie określono obszar analizowany, szerokość elewacji frontowej, górną krawędź elewacji frontowej, a ponadto decyzja nie ustala właściwego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono na poparcie tego zarzutu przepisy § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie) co pozwala w tym zakresie odnieść się do powyższego zarzutu.

Odnośnie zarzutu błędnego określenia obszaru analizowanego, to jak to wskazuje się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, poza przytoczeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia zarzutu tego nie uzasadniono. Z przepisu tego wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany. Natomiast § 3 ust 2 rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie mniejszej jednak niż 50 m. Organy administracji szczegółowo opisały w jaki sposób ustalono obszar analizowany w promieniu 315 m od poszczególnych granic terenu objętego wnioskiem, co uwidocznione zostało na mapie, to zaakceptował Sąd Wojewódzki. W tym zakresie nie sposób doszukać się jakichkolwiek niezgodności ze wskazanymi przepisami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Stosownie do treści § 5 ust 1 i 2 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Organy ustalając ten wskaźnik zasadnie powołały się na ust. 2 § 5 rozporządzenia. Przyjęcie wskaźnika do 95 % tj. wyższego niż średni na obszarze analizowanym, uzasadnione jest istnieniem na tym obszarze budynków które zajmują taką powierzchnię działki lub nawet większą. Ponadto za ustaleniem takiego wskaźnika zabudowy przemawia śródmiejski charakter planowanej inwestycji oraz pożądana możliwość domknięcia pierzei ul. [...] i [...]. Z uregulowania zawartego w § 5 wynika, że wskaźnik zabudowy nie musi sztywno odwzorowywać wskaźnika ustalonego dla obszaru analizowanego. W szczególności nie sposób na tak dużym obszarze analizowanym, znajdującym się w ścisłej zabudowie śródmiejskiej, ustalać na skutek jakich działań formalnoprawnych podmiotów trzecich będących właścicielami działek znajdujących się na obszarze analizowanym doszło do wydzielenia działek które nie zostały wcześniej zabudowane w 100 % a obecnie takimi są. Także w okolicznościach niniejszej sprawy za dopuszczalne należało uznać określenie zabudowy do określonej wielkości. Sztywne określenie tej wielkości mogłoby całkowicie uniemożliwić uzyskanie pozwolenia na budowę w przypadku konieczności cofnięcia obiektu od wskazanej linii zabudowy, choćby z uwagi na konieczność zapewnienia norm technicznych przewidzianych np. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym w jego § 60 oraz w § 44 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Prawidłowo ustalona została także szerokość elewacji frontowych na całej szerokości frontów działki. Zarzut ten uzasadniono w zasadzie jedynie tym, że elewacje frontowe w planowanym budynku będą kilkunastokrotnie większe niż elewacje budynków w sąsiedztwie. Po pierwsze, biorąc pod uwagę najdłuższą szerokość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę od strony ul [...], trudno dociec skąd wywodzi autor skargi kasacyjnej, że szerokość planowanej elewacji będzie kilkunastokrotnie większa od elewacji sąsiednich. Po wtóre w § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Na to uregulowanie powołały się organy administracji, przedstawiając przekonywującą argumentację przemawiającą za odstąpieniem od zasady wskazanej w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Te argumenty to istniejąca zabudowa o pierzejowym charakterze w której dominują budynki z elewacjami zajmującymi całą szerokość frontu działki niezależnie od ich szerokości, tworząc zabudowę zwartą i kwartałową.

Niezasadny jest także zarzut niewłaściwego ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej. Skarżący zarzuca, że ustalono tylko wysokość planowanego budynku i to tylko maksymalną a nie wysokość krawędzi elewacji. Z przepisów § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ale dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy. Prezydent Miasta Poznania w swojej decyzji wskazał w pkt I. 2. d), że wysokość krawędzi elewacji frontowej została ustalona jako maksymalna wysokość budynku wyznaczona jako kontynuacja wysokości pierzei ulicy [...] i ul. [...]. Co prawda organ w rozwinięciu tej kwestii niefortunnie użył pojęcia wysokości budynku, jednak z całego wywodu dotyczącego tej kwestii wynika, że pojęcia wysokości budynku użyto jako zamiennika wysokości elewacji frontowej. Ponadto za dopuszczalne należy uznać wskazanie wysokości elewacji frontowej jako maksymalnej. Takie określenie tego parametru nie sprzeciwia się uregulowaniu zawartemu w § 7 rozporządzenia i jest dopuszczalne w aktualnym orzecznictwie sądowoadminstracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc w szczególności pod uwagę przedmiot wniosku z którego wynika zamiar maksymalnego wykorzystania działki budowlanej co wynika z aspektów ekonomicznych inwestycji, lokalizacji inwestycji w śródmieściu dużego miasta, sposobu prowadzonej dotychczas zabudowy na obszarze analizowanym oraz innych warunków zabudowy określonych w kontrolowanych decyzjach, nie ma zagrożenia wykorzystania przedmiotowej działki pod zabudowę niską, co skądinąd byłoby, zważywszy na zarzuty podnoszone przez skarżącego kasacyjnie, dla niego korzystne. Ustalenie parametru wysokości elewacji jako maksymalnego umożliwi także dostosowanie bryły budynku i jego elewacji do wymogów wynikających z przepisów technicznych w tym co do przesłaniania i nasłonecznienia. Ustalenie sztywnej wysokości elewacji frontowej byłoby nieuprawnioną ingerencją, niewynikającą z ustawy, w konstytucyjnie chronione prawo własności, mogącą uniemożliwić uzyskanie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji będącej przedmiotem kontroli.

Z uwagi na dotychczasowe wywody nie można także uznać za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 56 w zw. z art. 64 ust 1 u.p.z.p. w odniesieniu do wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów odrębnych,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono także błędne określenie linii zabudowy nie wskazując jakie przepisy zostały przez to naruszone. Co prawda autor skargi kasacyjnej usprawiedliwia się, że nie wskazuje przepisu ponieważ nie wskazał go także organ, niemniej jednak, nie jest to przeszkodą aby zadośćuczynić obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 176 p.p.s.a. i wskazać przepis który zdaniem skarżącego niewłaściwie zastosowano. Zatem brak ten czyni ten zarzut nieskutecznym.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 54 pkt 2 u.p.z.p. powiązano z ogólnie rzecz ujmując nieuwzględnieniem przez Sąd zapisów § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 44 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie tj. wynikających z nich wymogów dotyczących nasłonecznienia i szerokości chodników i ulic, bowiem zdaniem Sądu będą przedmiotem badania na następnym etapie procesu inwestycyjnego. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko organów administracji zaakceptowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana na podstawie ustawy o p.z.p. musi określać podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanych w przepisach Prawa budowlanego oraz regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanego zamierzenia i ich usytuowania. Podstawowe parametry planowanej inwestycji ustalone w decyzji o warunkach zabudowy wiążą projektanta budynku i organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę. Szczegółowe parametry są więc przedmiotem rozstrzygnięć organu administracji architektoniczno-budowlanej w procesie wydawania pozwolenia na budowę. W treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z art. 54 pkt 2 lit a u.p.z.p. powinny znaleźć się warunki jakie inwestor powinien spełnić aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń. Warunki te zostały określone w kontrolowanych decyzjach a są wynikiem sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sposób określenia ustaleń dotyczących nowej zabudowy zawarty w tych decyzjach spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem badanie czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych, szerokości chodników i ulic, wykracza poza materię postępowania o ustalenie warunków zabudowy i jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Z powyższym zarzutem wiąże się także ściśle zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., upatrywany przez skarżącego w nierozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny części jego zarzutów oraz niezawarcie w uzasadnieniu wyroku całokształtu okoliczności ujawnionych w skardze. Także on okazał się nietrafny. Skarżący w uzupełnieniu skargi z dnia 8 stycznia 2013 r. podniósł zarzuty dotyczące naruszenia wymogów związanych z zacienieniem, nasłonecznieniem, ochrony przed hałasem, kwestii geotechnicznych i zagrożenia budynków sąsiednich głębokimi wykopami oraz stosunków wodnych. Na potwierdzenie tych zarzutów złożył dokumentacje głównie z postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę obiektu handlowo-usługowego planowanego wcześniej na działce która jest przedmiotem niniejszego postępowania, zdaje się zapominając jaki jest przedmiot kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji odniósł się do tych zarzutów. Sąd ten wyjaśnił, że kwestie te będą przedmiotem badania na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. podczas postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wtedy też argumenty skarżącego będą podlegały rozważeniu przez organy administracji publicznej. Na kontrolowanym etapie procesu inwestycyjnego – z uwagi choćby na brak projektu budowlanego – ich analiza jest przedwczesna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to wyczerpujące odniesienie się do tych kwestii. Argumentacja w kwestii nasłonecznienia i przesłaniania oraz szerokości chodników i ulic została przedstawiona wyżej i należy ją odnieść także do kwestii ochrony przed hałasem, kwestii geotechnicznych i zagrożenia budynków sąsiednich głębokimi wykopami oraz stosunków wodnych.

W piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. nazwanym uzupełnieniem skargi kasacyjnej z dnia 5 marca 2013 r. pełnomocnik zawodowy skarżącego kasacyjnie zarzucił, że nie jest możliwe lokalizowanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, twierdząc że - pomimo, iż organy i Sąd nie ustaliły powierzchni sprzedaży - planowany budynek usługowo-handlowy, powierzchnię tę przekracza. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nową podstawą kasacyjną zgłoszoną po upływie 30 dniowego terminu wynikającego z art. 177 § 1 p.p.s.a., po upływie którego zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. możliwe jest tylko przytaczanie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Autor tego pisma podał, że pismo to jest uzupełnieniem uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego zgłoszonych w punktach 1 i 4 skargi kasacyjnej. Pierwszy z tych zarzutów dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ale jak z wskazano wyżej nie spełnia on wymogów prawidłowego określenia podstawy kasacyjnej, co uniemożliwia jego ocenę z punktu widzenia konkretnych przepisów prawa, ponieważ ust. 1 zawiera pięć jednostek redakcyjnych a w skardze kasacyjnej, żadnej z nich nie powołuje się. Natomiast zarzut naruszenia art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., aby mógł być skuteczny powinien być powiązany z konkretnie wskazanymi przepisami odrębnymi. Zapewne świadom ułomności zarzutu zawartego w piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. jego autor w piśmie tym przytacza te przepisy odrębne tj. art. 15 ust. 3, art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Jednak jest to zabieg spóźniony. Dodać do tego należy, że zarzut podniesiony w piśmie z 5 czerwca 2014 r. nie został w skardze kasacyjnej nawet zasygnalizowany. Ponadto w punktach 1 i 4 skargi kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 i art. 56 u.p.z.p. tj. stosownie do uzasadnienia tych podstaw zawartego w skardze kasacyjnej. Natomiast zarzut naruszenia art. 15 ust. 3, art. 10 ust. 2 pkt. 8 i art. 10 ust. 3 u.p.z.p. ze względu na ich treść, musiałby polegać na ich niezastosowaniu. To wszystko przemawia za tym, że nowy zarzut zgłoszony w piśmie z dnia 5 czerwca 2014 r. jest nową podstawą kasacyjną, która jako spóźniona nie mogła być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu kasacyjnym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw, oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika [...] sp. z o.o. nie orzeczono, ponieważ stosownie do art. 199 p.p.s.a. podmiot postępowania sądowego, będący uczestnikiem w pierwszej i drugiej instancji, koszty postępowania ponosi we własnym zakresie.