Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2979/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2703/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] S.A. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2703/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2703/18, w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2703/18 i oddalił skargę oraz zasądził od Miasta [...] na rzecz skarżącego kasacyjnie [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 33 975 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zakłady [...] w upadłości wystąpiły [...] września 1997 r. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy [...] w rejonie ulic [...], oznaczoną w ewidencji jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 (obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2), wydzielone pod ulice decyzją zatwierdzającą podział Prezydenta [...] z [...] grudnia 1995 r., znak: [...].

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. odmówił przyznania odszkodowania za sporną nieruchomość.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 1997 r., po rozpatrzeniu odwołania syndyka masy upadłościowej Zakładów [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie, [...] lipca 2001 r. [...] S.A., jako następca prawny Zakładów [...], wstąpił w trybie art. 30 k.p.a. w prawa dotychczasowej strony postępowania.

Starosta Powiatu W. decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za sporną nieruchomość.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2003 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku strony.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] marca 2005 r. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., Wojewoda [...], decyzją nr [...] z [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Następnie wyrokiem z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2005 r., stwierdzając że organy obu instancji w przedmiotowej sprawie błędnie powołały się na literalną treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), podczas gdy podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił art. 129 ust. 5 u.g.n.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. odmówił przyznania odszkodowania na rzecz [...] S.A. za wyżej opisaną nieruchomość, stwierdzając w uzasadnieniu, że do Samorządowego Kolegium Odwoławczego został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Prezydenta [...] nr [...] z [...] grudnia 1995 r. w części dotyczącej orzeczenia, że działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 (obecnie działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2) zostały wydzielone pod ulicę.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. decyzją nr [...] z [...] listopada 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2010 r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2010 r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A., uchylił zaskarżone postanowienie w całości, wskazując, że w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2011 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. decyzją nr [...] z [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Następnie wyrokiem z 8 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2170/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] czerwca 2011 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że umorzenia postępowania nie uzasadniają wytyczne sądu zawarte w wiążącym organ wyroku z 28 kwietnia 2006 r. Wytyczne te sprowadzają się wyłącznie do nałożenia na organ obowiązku rozpoznania i rozstrzygnięcia zawisłej już przed nim sprawy w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ponadto sąd stwierdził, że wytyczne co do dalszego postępowania sprowadzają się do zobowiązania organu do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej podaniem Zakładów [...] w upadłości z [...] września 1996 r. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiego Konwencji Praw Człowieka i Obywatela.

Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę W. jako organ właściwy do załatwienia sprawy odszkodowania z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego za grunt położony w W. przy ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Rozstrzygnięcie to uzasadnił wyłączeniem się Prezydenta [...], na podstawie art. 24 § 1 i § 3 oraz art. 25 k.p.a., z postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie.

Decyzją nr [...] z [...] stycznia 2013 r. Starosta W. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz [...] S.A. Miasto [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja nr [...] z [...] grudnia 1995 r., zatwierdzająca podział nieruchomości, wydana przez Urząd Dzielnicy [...] Gminy [...] stała się ostateczna, a odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego z [...] października 2012 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na uchybienia w operacie szacunkowym, natomiast co do odwołania Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta [...], od ww. decyzji Starosty W., Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2013 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta [...] od ww. decyzji Starosty W. w związku z tym, że Skarb Państwa nie był stroną postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, nie miał bowiem legitymacji do występowania jako strona tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie z wniosku Zakładów [...] w upadłości z [...] września 1996 r. nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku.

Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2023/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta [...] na ww. postanowienie Wojewody [...].

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2044/14, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postanowienie Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta [...], od decyzji Starosty W. z [...] stycznia 2013 r., Wojewoda [...], decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, że decyzję, której uchylenia żąda Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta [...], już wyeliminowano z obrotu prawnego w wyniku rozpoznania odwołania Miasta [...], reprezentowanego przez Prezydenta [...], osiągając jednocześnie efekt oczekiwany przez odwołującego i uniemożliwiając ponowne usunięcie tej samej decyzji (brak aktu nadzorowanego).

Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Starosta W. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz [...] S.A. - Miasto [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W dniu [...] października 2016 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył także Zastępca Dyrektora [...], działający w imieniu i z upoważnienia Prezydenta [...] reprezentującego Skarb Państwa, wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieustalenie odszkodowania za całość praw objętych wywłaszczeniem, zaś ustalenie wyłącznie za utratę prawa użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy skutkiem wywłaszczenia objęta była również utrata prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...], decyzją nr [...] z [...] maja 2017 r. uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie swoje uzasadnił tym, że decyzja Starosty W. pozostaje w sprzeczności z wytycznymi i oceną prawną wyrażoną w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 1685/05), który jednoznacznie stwierdził, że art. 98 u.g.n. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wskazał organowi pierwszej instancji, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zastosował się do wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/06, wskazującym, że w przedmiotowej sprawie ustalenie odszkodowania powinno nastąpić na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiego Konwencji Praw Człowieka i Obywatela, ponadto zobowiązano organ pierwszej instancji do uzupełnienia akt sprawy o wskazane dokumenty i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia.

Organ pierwszej instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu rozważenie możliwości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego [...] maja 2016 r. na potrzeby niniejszego postępowania określającego wartość nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Autor operatu klauzulą z [...] lipca 2017 r. potwierdził aktualność operatu określającego wartość nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.

Starosta W. zawiadomieniem z [...] września 2017 r. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformował strony postępowania o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, z materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się na piśmie co do zebranych dowodów i materiałów ewentualnie zgłoszenia uwag i żądań.

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Starosta W. ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. w wysokości [...] zł za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, położoną przy ul. [...] w W.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miasto [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na odwołanie [...],[...] S.A. (następca prawny [...] S.A.), wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/05, który zapadł w przedmiotowej sprawie oraz naruszenie przepisu art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, brak wnikliwej analizy operatu szacunkowego, braki faktycznego uzasadnienia decyzji poprzez dokonanie opisu innego operatu szacunkowego niż wykonany dla potrzeb niniejszej sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. nr [...] z [...] grudnia 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego niezastosowania się przez organ pierwszej instancji do wskazań sądu, co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w przedmiotowej sprawie 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/06, organ odwoławczy nie uznał jego zasadności, stwierdzając, że decyzję pierwszoinstancyjną wydano na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co jest zgodne ze wskazaniami Sądu. Odnosząc się do zarzutu, że organ pierwszej instancji dopuścił się zaniechania powołania podstawy prawnej kwestionowanej decyzji i naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, organ stwierdził, że w kwestionowanej decyzji przywołano prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, natomiast pozostałe przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania orzeczenia, omówiono w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów związanych z prawidłowością operatu szacunkowego, na podstawie którego określono wysokość odszkodowania, organ odwoławczy stwierdził, że sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych, podobnie jak wiadomości specjalnych wymaga zakwestionowanie meritum takiej opinii w toku postępowania, nie podzielając przy tym szczegółowych zarzutów sformułowanych w tym zakresie w odwołaniu. Odnośnie zaś do kwestionowanej w odwołaniu aktualności operatu, w ocenie organu odwoławczego jest ona akceptowalna i czyni zadość przepisom prawa w tym zakresie, a operat zachowuje swoją aktualność do [...] lipca 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy zawierał konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości, oraz że zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Był on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych były prawidłowe.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. wywiodło Miasto [...], reprezentowane przez Prezydenta [...] zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1685/05, który zapadł w przedmiotowej sprawie;

2. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, w szczególności brak wszechstronnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia odszkodowania prowadzące do ustalenia odszkodowania w oparciu o operat wadliwy, braki uzasadnienia faktycznego decyzji uwidocznione poprzez dokonanie opisu innego operatu szacunkowego niż sporządzony dla potrzeb prowadzonego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W następstwie rozpoznania ww. skargi zapadł wyrok z 26 lutego 2019 r., w którym sąd stwierdził, że skarga była zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zasługiwały na uwzględnienie i uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z [...] grudnia 2017 r.

Z oceną wyrażoną w wyroku z 26 lutego 2019 r. nie zgodził się [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, że niezwrócenie się organu drugiej instancji do biegłego rzeczoznawcy w celu ustosunkowania się do uwag i wątpliwości zawartych w odwołaniu, narusza reguły postępowania wyjaśniającego;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 136 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że niezwrócenie się do biegłego rzeczoznawcy stanowiło naruszenie przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów dotyczących postępowania uzupełniającego, podczas gdy postępowanie to ma charakter fakultatywny i jest uzależnione od istnienia rzeczywistej potrzeby uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Starosty W. z [...] grudnia 2017 r., nr [...], bez wykazania jakichkolwiek wad rozstrzygnięcia oraz błędów prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji;

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych, motywów rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia przyczyn uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji Starosty W. z [...] grudnia 2017 r., nr [...].

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2017 r. i w konsekwencji uznanie, że w dacie wydania decyzji Wojewody [...] nr [...], tj. [...] lipca 2018 r. operat szacunkowy z [...] maja 2016 r. był nieaktualny z uwagi na fakt, że jego aktualność wygasła [...] maja 2017 r., w sytuacji gdy przedmiotowy operat szacunkowy sporządzony został przed dniem wejścia w życie ww. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw i zachował swą aktualność w dacie wydania decyzji Wojewody [...] nr [...], tj. [...] lipca 2018 r.;

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2703/18 i oddalając skargę, stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, zaistniała okoliczność uzasadniająca zastosowanie art. 179a p.p.s.a., polegająca na tym, że podstawy skargi kasacyjnej sąd uznał za oczywiście usprawiedliwione.

Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że przede wszystkim usprawiedliwiony okazał się zarzut nieprawidłowego zastosowania w toku jej wcześniejszego rozpatrywania art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2017 r. Sąd przyjął wówczas, że ww. przepis powinien zostać zastosowany w brzmieniu przewidującym, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, po potwierdzeniu jego aktualności, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.To z kolei doprowadziło sąd do przekonania, że ze względu na datę sporządzenia operatu wykorzystanego w sprawie, tj. [...] maja 2016 r., jego aktualność wygasała w tej dacie następnego roku, przyjmując jednocześnie, że przedłużenie przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności operatu stosowną klauzulą na kolejnych 12 miesięcy, mimo że nastąpiło prawie 3 miesiące po utracie przez operat pierwotnej aktualności, odniosło maksymalny skutek do [...] maja 2018 r., uznając dalej, że w dacie tej operat definitywnie utracił swoją aktualność, a przez to nie mógł być podstawą jakichkolwiek ustaleń w postępowaniu przed Wojewodą [...], gdyż organ ten wydał swoją decyzję dopiero [...] lipca 2018 r., a więc już po okresie ważności operatu.

Te zapatrywania sądu – na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie – okazały się błędne, a operat sporządzony na potrzeby postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego zachował swoją aktualność w całym toku postępowania, a więc także w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą [...]. Sąd przeoczył bowiem fakt, że ustawodawca w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509) przewidział, że do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie tej nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie było zatem podstaw do zastosowania nowego brzmienia art. 156 ust. 4 u.g.n., tj. nadanego ustawą nowelizującą, a zatem nie było także powodu, by uznać, że przedłożony do sprawy operat szacunkowy był nieaktualny w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Rzeczoznawca majątkowy mógł wszak stosowną klauzulą potwierdzić aktualność operatu nawet po upływie pierwotnej daty jego aktualności, co też miało miejsce. W rezultacie przedłożenia takiej klauzuli z [...] lipca 2017 r. aktualność operatu została więc przedłużona do [...] lipca 2018 r., co w sytuacji wydania przez Wojewodę [...] decyzji [...] lipca 2018 r. jednoznacznie wskazuje, że organ ten mógł korzystać w toku prowadzonego postępowania z ww. dowodu.

Konsekwencją uznania zarzutu kasacyjnego w zakresie aktualności operatu szacunkowego, jest również przyjęcie jako usprawiedliwionych zarzutów skarżącego kasacyjnie, wskazujących na brak konieczności sporządzania nowego operatu na potrzeby niniejszej sprawy, jak również na niesłuszność uchylenia decyzji organów obu instancji, skoro dotychczasowy operat mógł z powodzeniem znaleźć swoje zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego. Jednocześnie sąd wojewódzki zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie było konieczności odbierania dodatkowych wyjaśnień na okoliczność zarzutów zgłaszanych przez stronę odwołującą się względem wykorzystanego w sprawie operatu szacunkowego. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie, co wykazała ponowna analiza akt, że treść operatu była przedmiotem dodatkowych wyjaśnień jego autora, m.in. w piśmie z [...] stycznia 2017 r., złożonym do sprawy na wyraźną prośbę organu wojewódzkiego, sformułowaną w piśmie z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w związku z odwołaniem wniesionym przez Miasto [...]. Ponadto, skoro rzeczoznawca majątkowy stosowną klauzulą przedłużył aktualność sporządzonego operatu, to należało przyjąć, że podtrzymał w całości przedstawione w jego treści ustalenia. W tej sytuacji nie było więc podstaw, by zarzucać organowi odwoławczemu, że nie dochował staranności w toku prowadzonego postępowania odwoławczego i nie dopełnił niezbędnych czynności procesowych w celu uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż takiej konieczności faktycznie nie było. Co więcej, zdaniem sądu wojewódzkiego, nie ma podstaw, by zrewidować swoją ocenę względem sposobu, w jaki strona odwołująca się próbowała kwestionować wartość dowodową przedłożonego do sprawy operatu szacunkowego.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego i stanowi, jako dowód, pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, wpływając bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Dokument taki powinien spełniać określone prawem wymogi formalne, ale również powinien być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, wtedy bowiem może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Operat szacunkowy stanowi przy tym sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Dokument ten ma też charakter dowodu kwalifikowanego, ze względu na jego specjalistyczny charakter oraz okoliczność, że jest sporządzany przez biegłego – rzeczoznawcę majątkowego, którego status zbliżony jest do statusu zawodów zaufania publicznego, dlatego dowód ten nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu, bądź nie, przez organ administracji publicznej, przy czym konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego, choć sam ich wybór należy do rzeczoznawcy, przy czym nie może on w tym zakresie działać dowolnie.

Dowód z operatu szacunkowego podlega przede wszystkim ocenie pod względem jego poprawności formalnej, tj. jego opracowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W ramach swych uprawnień organ może więc ocenić, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ administracji, ani Sąd, nie mogą natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ podmioty te nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które z kolei posiada rzeczoznawca majątkowy. Rzeczoznawca majątkowy samodzielnie dokonuje wyboru określonego podejścia oraz techniki i metody szacowania wartości nieruchomości. Wybór biegłego co do nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny, cechy i wagi tych cech oraz współczynniki również stanowią wiedzę specjalistyczną, wykraczającą poza przedmiot merytorycznego badania organów administracji publicznej i sądu.

Wobec tego podnoszone przez stronę odwołującą się zarzuty co do prawidłowości operatu, dotyczyły zagadnień mieszczących się w merytorycznej, a nie formalnej sferze oceny tego dowodu, skoro podważano m.in. zasadność przyjętych do porównania i wyceny nieruchomości. Okoliczności te nie mogły więc stanowić zarzutów w formie, jaką przyjęła strona odwołująca się właśnie ze względu na to, że odnosiły się one do aspektów merytorycznych operatu, a nie formalnych uwarunkowań jego sporządzenia. Podważenie w tym zakresie ustaleń zawartych w operacie szacunkowym mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, gdyż to do niej należy ocena prawidłowości merytorycznej operatu szacunkowego. Nie było przy tym przeszkód, by strona odwołująca się z takiej możliwości skorzystała, skoro stanowiący o takiej ocenie art. 157 ust. 1 u.g.n. nie stanowił w tym względzie żadnego ograniczenia. Strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, powinna była zatem wiedzieć o możliwości skorzystania z tego rodzaju instrumentu oceny operatu szacunkowego, jak również z możliwości przedłożenia do sprawy kontroperatu, do którego orzekające w sprawie organy musiałyby się odnieść, a jednak z żadnej z powyższych możliwości nie skorzystała, samodzielnie podejmując polemikę z treścią operatu, choć podnoszone zarzuty jednoznacznie wkraczały w merytoryczną zawartość opinii rzeczoznawcy majątkowego, dla oceny której wymagane są specjalistyczna wiedza i umiejętności. W ocenie sądu wojewódzkiego, strona odwołująca się nie wykazała skutecznie, by przedłożony do sprawy operat zawierał tego rodzaju wady, które uniemożliwiałyby dokonanie na jego podstawie ustalenia należnej wartości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowanie wieczystego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta [...], zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie stanu faktycznego, który organy obu instancji ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny;

2. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że podmiot pozbawiony prawa własności na skutek decyzji zatwierdzającej podział nie może ubiegać się o odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności, pomimo tego, że wywłaszczenie nastąpiło z mocy prawa, na skutek wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że dopuszczalne jest pozbawienie właściciela prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790) przez jego niezastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym; Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonych decyzji, podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w szczególności błędne ustalenie, że podmiotem wywłaszczonym w przedmiotowej sprawie był tylko użytkownik wieczysty, w sytuacji gdy zgodnie z treścią księgi wieczystej wywłaszczony został zarówno użytkownik wieczysty, jak i właściciel.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a przez przyjęcie stanu faktycznego, który organy obu instancji ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Wskazać należy, że to wniosek zakreśla granice sprawy administracyjnej, która została nim wszczęta. Rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji sprawa została zainicjowana wnioskiem Zakładów [...] – w upadłości z [...] września 1996 r. o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy [...] w rejonie ulic [...], oznaczoną w ewidencji jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 (obecnie działka ewidencyjna nr [...] z [...] o pow. [...] m2).

We wskazanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2170/11 określono wyraźnie przedmiot sprawy, wskazano bowiem, że: "Przedmiotem tym jest zaś w niniejszej sprawie, zgłoszone przez Zakłady [...] - w upadłości (w miejsce których, stosownie do art. 30 § 4 k.p.a. wstąpił [...] S.A.) żądanie ustalenie odszkodowania za utracone prawo podmiotowe do nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...].)". Sąd stwierdził również, że: "Wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z niniejszego orzeczenia jak też orzeczenia Sądu z 28 kwietnia 2006 r. i sprowadzają się do zobowiązania organu do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej podaniem Zakładów [...] w upadłości z [...] września 1996 r. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiego Konwencji Praw Człowieka i Obywatela."

Do rozpoznania tego wniosku i prowadzenia w tym zakresie postępowania został wyznaczony Starosta W. przez Wojewodę [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r., nr [...]., a który mocą art. 19 k.p.a. był zobowiązany do przestrzegania swojej właściwości i nie mógł prowadzić i rozpoznać sprawy w innym zakresie niż został wyznaczony wyżej wskazanym postanowieniem.

Starosta W. decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...] ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. (następcy prawnego Zakładów [...] – w upadłości), w wysokości [...] zł za nieruchomość gruntową zajętą pod część drogi, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], a Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższe okoliczności w sposób jednoznaczny wskazują, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie przyznanego odszkodowania, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie była natomiast kwestia dotycząca, podnoszonego przez Skarb Państwa – Prezydenta [...], wywłaszczenia Skarbu Państwa, decyzją podziałową Urzędu Dzielnicy [...] Gminy [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...]grudnia 1195 r., nr [...], znak: [...], i należnego mu z tego tytułu odszkodowania.

Jeżeli Skarb Państwa złożył w tym zakresie stosowy wniosek, a nie został on rozpoznany, to przysługuje mu skarga na bezczynność organu. Jednakże tego rodzaju skarga, nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.

Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Dokonując oceny uzasadnienia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego pod kątem spełnienia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., należy zauważyć (biorąc pod uwagę przedmiot i okoliczności sprawy), że zawiera ono stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, możliwe jest odtworzenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w tym tych, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (wyroki NSA z: 31 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2858/14 i 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 533/11 - dostępne pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632-633, nb 3). Badanie okoliczności, czy Skarb Państwa jest podmiotem wywłaszczonym na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 1995 r., znak: [...] może mieć znaczenie w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, jednak to nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy.

Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, brak jest w sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem w żadnej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji nie stwierdził i nie uznał, że dopuszczalne jest pozbawienie właściciela prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek się [...] S.A. z siedzibą w W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200, 201, 203 i 204 powołanej ustawy i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami (art. 209 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 204 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Z treści powyższego przepisu wynika, że przy takim rodzaju orzeczenia, jakim jest oddalenie skargi kasacyjnej ustawodawca nie przewidział konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania.