Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 406/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5, ust. 6 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997,00 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 listopada 2018 r. inwestor - A Sp. z o.o. w W. złożyła do Urzędu Miasta T. zgłoszenie zamiaru budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na dachu istniejącego budynku na wskazanej parceli w T. przy ulicy [...] .

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent miasta T. , przywołując w podstawie prawnej art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na dachu istniejącego budynku na parceli nr 1, położonej w T. przy ulicy [...] . W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że wymieniona działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MU - teren zabudowy mieszkaniowo- usługowej. Składając zgłoszenie pełnomocnik inwestora kierował się zapisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.

Dalej zauważył, że budynek, na którym inwestor zaplanował budowę stacji bazowej to obiekt trzykondygnacyjny. Z załączonego do zgłoszenia opracowania projektowego wynika, że planowane przedsięwzięcie będzie obejmowało sześć anten sektorowych, trzy anteny radioliniowe 0,30 oraz jedną antenę radioliniową 0,60 mocowane do projektowanych konstrukcji wsporczych, zakotwionych do drewnianych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej. W ocenie inwestora przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W ocenie organu administracji architektoniczo- budowlanej przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Teren w pobliżu planowanej inwestycji zabudowany jest budynkami jednorodzinnymi z usługami oraz budynkami wielorodzinnymi. Z załączonej dokumentacji wynika, że projektant stacji bazowej telefonii komórkowej odniósł się do istniejącej zabudowy, która nie uwzględnia zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego maksymalnej wysokości zabudowy.

W obszarze oznaczonym MU- teren zabudowy mieszkaniowo- usługowej w rozdziale 2 w § 7 pkt 8 ustalono wysokość zabudowy - maksymalnie 17m, w tym wysokość budynków - maksymalnie 12m. Z załączonej przez Inwestora do zgłoszenia analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej wynika, że zaproponowane rozwiązanie projektowe ograniczy potencjalną możliwość rozbudowy istniejących budynków oraz budowę nowych budynków do maksymalnej wysokości (przewidzianej w planie) 12m. Biorąc powyższe pod uwagę obiekty budowlane znalazłyby się w zasięgu działania stacji bazowej. Równocześnie organ zaznaczył, że maksymalne obszary pola o poziomach wyższych niż 0,1W/m² w azymucie 0º będą swym zasięgiem obejmowały również tereny zabudowy mieszkaniowej, która zlokalizowane są poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co może w istotny sposób ograniczyć możliwość ich zabudowy w przypadku wystąpienia inwestorów o decyzje ustalającą warunki zabudowy. Organ podniósł, iż mimo wskazania przez Inwestora że planowana inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi, to jednak oddziaływanie planowanej stacji bazowej będzie występować na sąsiadującym z nią terenie. Jest to więc teren, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego. Stąd też właściciele takich działek winni mieć zapewniony udział w postępowaniu w celu obrony swych praw, jeśli nowa zabudowa powstaje w pobliżu granicy działki sąsiedniej. Obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymagań określonych przez przepisy techniczno- budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest zależny od tego czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiedniej. W związku z powyższym, w ocenie organu, planowana inwestycja stoi w sprzeczności art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Dalej stwierdził, że w myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy robót budowlanych objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie trybem, który pozwala na uwzględnienie interesu osób trzecich i czynnego udziału stron w postępowaniu jest tryb pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A - Sp. z o.o. z siedzibą w W. . Wydanej w sprawie decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie istotnych ustaleń zakresie czy przedsięwzięcie, którego dotyczy zgłoszenie może być zrealizowane na podstawie zgłoszenia czy też koniecznym jest uzyskanie pozwolenia na budowę, i z jakiego przepisu to wynika, że powinno być realizowane na podstawie pozwolenia na budowę oraz jakie konkretnie uciążliwości i ograniczenia i na jakie nieruchomości sąsiednie może wprowadzić realizacja robót zgłoszonych przez Spółkę i czy ewentualne oddziaływanie inwestycji nad obszarami ponad działkami w otoczeniu stacji będzie przekraczać normy statuowane przez przepisy obowiązującego prawa oraz czy będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności,

- art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych w sprawie i dowolne ustalenie że anteny A będą generować oddziaływania mogące znajdować się w miejscach dostępnych dla ludności wpływając na możliwość ograniczenia zagospodarowania nieruchomości sąsiednich,

- art. 6, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedziałanie w postępowaniu przez organ pierwszej instancji na podstawie i w granicach prawa,

- art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej ze względu na odstąpienie przy rozstrzyganiu sprawy od podstawowej reguły interpretacji przepisów prawa, tj. racjonalnego prawodawcy

- oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie go w sytuacji gdy planowana inwestycja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowanego poprzez uznanie, że planowana inwestycja narusza ten przepis i z tego względu możliwe jest wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych,

- art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie do całości prac objętych zgłoszeniem.

Uwzględniając powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego względnie o uchylenie tej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu podniosła, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3m, na obiektach budowlanych wymaga uprzedniego zgłoszenia.

Stąd też instalowanie takich urządzeń, z wyjątkiem tych, których realizacja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymagała uprzedniego zgłoszenia.

Dalej skarżąca stwierdziła, że przepis art. 30 cytowanej ustawy, przewiduje dwa rodzaje przesłanek zgłoszenia sprzeciwu: obligatoryjne i fakultatywne. Pierwsza grupa - art. 30 ust. 6 obejmuje przypadki, w których zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych odjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ choć powołał w podstawie przepis art. 30 ust. 6 pkt 1, to uzasadnienie tej decyzji wskazuje raczej na art. 30 ust. 7, a dokładnie pkt 4 Prawa budowlanego. Nie wskazuje jednak żadnych dowodów na swoje twierdzenie. W ocenie skarżącej Spółki zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że sporna inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na swój obszar oddziaływania, w sytuacji, gdy pojęcie to w ogóle nie ma znaczenia dla kwalifikacji robót budowlanych, jako wymagających albo pozwolenia na budowę albo jedynie zgłoszenia.

Te kwestie dotyczące m.in. stron postępowania nie zostały w ocenie odwołującej wyjaśnione. W tym także istotne jest właściwe określenie miejsc dostępnych dla ludności. Zdaniem Spółki, jeśli stan prawny nieruchomości nie został uregulowany ani przepisami prawa miejscowego, nie w decyzji o warunkach zabudowy względnie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, za miejsce dostępne dla ludności uznaje się tylko taki teren, który jest aktualnie zagospodarowany w sposób umożliwiający taki dostęp.

W ocenie odwołującej realnego zagrożenia, o którym mowa w art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy nie można odnosić do bliżej nieokreślonego co do miejsca, czasu i zakresu i tylko teoretycznego zamierzenia.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po odwołaniu się do przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b Prawa budowlanego stwierdził, że wskazują one że zgłoszone przez inwestora roboty budowlane polegające na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej i urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej (o wysokości większej niż 3m) na dachu istniejącego budynku objęte są, co do zasady, obowiązkiem zgłoszenia. Jednak jak wynika z przedłożonej analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, pola elektromagnetyczne generowane przez zgłoszoną stację bazową wykraczać będą poza obszar działki inwestycyjnej.

Wykroczenie pól elektromagnetycznych na działki inne niż inwestycyjna (niezależnie od zachowania przepisów w zakresie dopuszczalnych wartości pola) powoduje objęcie tych działek obszarem oddziaływania projektowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Z kolei w myśl art. 28 ust. 2 tej ustawy właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze odziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy potwierdził, że procedura dotycząca administracyjnej zgody na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej ze względu na generowany obszar oddziaływania wykraczający poza obręb terenu inwestycji wymaga udziału właścicieli działek sąsiednich. Z uwagi na to, że w procedurze zgłoszeniowej udział bierze wyłącznie wnioskodawca, zapewnienie wszystkim uprawnionym podmiotom udziału w postępowaniu - co do zasady- możliwe jest jedynie w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

W kontekście powyższych okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie występuje obiektywna konieczność nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektu objętego obowiązkiem zgłoszenia i zastosowania regulacji określonej w art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że właściciele nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania obiektu mają interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie udzielania zgody administracyjnej na budowę lub wykonanie określonych robót budowlanych w takiej lokalizacji. Dalej wyjaśnił, że ponieważ obowiązujące przepisy stawiają szczególne wymagania dla instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne, a spełnienie tych wymogów leży w interesie właścicieli działek, których oddziaływanie to dotyczy, dlatego w przypadku zgłoszonej stacji bazowej status strony postępowania przysługuje wszystkim właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości położnych w obszarze oddziaływania tej stacji.

Dlatego też wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu wobec przedmiotowego zgłoszenia było zasadne i wynikało z obiektywnej konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim uprawnionym do tego udziału stronom. Za niezasadne organ odwoławczy uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że zgłoszone inwestycja objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i powołanie w podstawie prawnej art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy. Zgłoszona inwestycja co do zasady nie jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, stąd też niezasadnie przywołano wymieniony w podstawie prawnej art. 30 ust. 6 pkt 1. Obiektywną podstawą wniesienia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie jest art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Wydając decyzję o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszonej budowy organ pierwszej instancji słusznie ocenił, że zgłoszona inwestycja i jej obszar oddziaływania powoduje możliwość wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń bądź uciążliwości dla terenów i chociaż przepis ten nie został powołany - należało orzec o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W przewidzianym prawem terminie Spółka wniosła skargę na wymieniona powyżej decyzję Wojewody Śląskiego i poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta T. . W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na jego zastosowanie w sprawie,

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie zakresie czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy ewentualne oddziaływanie inwestycji nad obszarami ponad działkami sąsiednimi będzie przekraczać normy oraz czy będzie występować a miejscach dostępnych dla ludności,

- art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego

- art. 6, art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej

- oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie w sprawie, podczas gdy w procedurze zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowanych nie ma miejsca ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji oraz określania kręgu stron postępowania, gdyż stroną jest tylko inwestor,

- art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit.b Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie do całości prac objętych zgłoszeniem

- art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez zastosowanie w sytuacji gdy realizacja planowanych robót budowlanych nie wprowadzi, utrwali bądź zwiększy ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich,

- § 2 w związku z tabela nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Wobec podniesionych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinęła postawione zarzuty, powielając, co do zasady argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymała skargę oraz zawartą w niej argumentację. Zaakcentowała, iż organ drugiej instancji utrzymał decyzję o wniesieniu sprzeciwu na innej podstawie prawnej i nie uwzględnił zmiany stanu prawnego od daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowi przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 1333), który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować, m.in: wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Podkreślić należy, że organ odwoławczy zakwestionował tym samym podstawę prawną wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji, a mianowicie wskazany art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Skarżąca Spółka zarzuciła, iż działanie takie jest niedopuszczalne.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zostały wyrażone odmienne stanowiska co do rodzaju rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w przypadku błędnie powołanej podstawy prawnej przez organ pierwszej instancji. W myśl pierwszego z nich – niepełne bądź błędne powołanie podstawy prawnej nie uzasadniania uchylenia decyzji, jeśli sama osnowa decyzji jest prawidłowa. Wadliwości te bowiem może usunąć organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 1987 r. sygn. akt IV SA 220/87 stwierdził "Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej oraz niewłaściwego jej uzasadnienia jest sprzeczne z przepisami art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego". Funkcjonuje też jednak drugie, odmienne stanowisko oparte na twierdzeniu, że kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego. W takiej sytuacji organ winien zastosować przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.(zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1988 r. sygn. akt IV SA 1278/88). ,

W niniejszej sprawie trzeba jednakże podkreślić, że w sytuacji wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia, organ odwoławczy ma specyficzna sytuację, odmienną od rozpoznawania odwołań od "zwykłych" decyzji. Pamiętać należy, że wniesienie sprzeciwu do zamiaru zgłoszenia budowy czy określonych robót budowlanych ograniczone jest 21-dniowym terminem. Wniesienie odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu nie przedłuża materialnoprawnego terminu do wniesienia decyzji o sprzeciwie. Organ odwoławczy badając ponownie zgłoszenie, nie może zatem uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem organ pierwszej instancji nie ma już kompetencji do ponownego orzeczenia, ze względu na upływ terminu od daty zgłoszenia lub jego uzupełnienia. Nie można również z tego powodu (terminu) uchylić w całości decyzji organu pierwszej instancji i ponownie orzec merytorycznie o sprzeciwie, nawet jeśli w ocenie organu odwoławczego sprzeciw jest słuszny, ale z innego powodu.

Ta specyfika tego postępowania powoduje w ocenie Sądu, że w określonych warunkach można uznać za dopuszczalną sytuację, gdy organ orzeka reformatoryjnie jedynie w zakresie wadliwej podstawy.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wprawdzie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, ale w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zmienił podstawę prawną jego wydania, przywołując mianowicie jako podstawę prawną art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowalne. Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno- budowanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować m.in. wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W ocenie Sądu tak sformułowanie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest sprzeczne samo w sobie. Z jednej bowiem strony Wojewoda utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, z drugiej jednak wskazując na zmianę podstawy prawnej stwierdza w uzasadnieniu tej decyzji "w związku z czym zasadne było nałożenie – w drodze decyzji o wniesieniu sprzeciwu – obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych". Z samego zatem rozstrzygnięcia wynika, że organ drugiej instancji utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy stacji telefonii komórkowej [...] nr [...] na dachu istniejącego budynku na parceli nr 1, położonej w T. przy ulicy [...] , ale już w uzasadnieniu organ jednocześnie stwierdza, co nie wynika jednak z samej sentencji rozstrzygnięcia, że zasadne było nałożenie – w drodze decyzji - obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowych robót. W takiej sytuacji trzeba uznać, że wskazane rozstrzygnięcie narusza wymogi art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zawarcia jednoznacznego rozstrzygnięcia.

Podnieść przy tym należy, że przyczyny zgłoszenia sprzeciwu do wniesionego zgłoszenia mają rożne przesłanki. W myśl art. 30 ust. 6 ustawy organ zgłasza sprzeciw jeśli uzna, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt. 1) lub budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub inne akty prawa miejscowego i inne przepisy (pkt.2) lub dotyczy zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego w miejscu., w którym taki obiekt istnieje (pkt 3). Zgłoszenie sprzeciwu w tych sytuacjach ma charakter obligatoryjny, tak więc nie jest tylko uprawnieniem organu, ale także jego obowiązkiem – organ nie działa tu w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawa wyraźnie stanowi, iż organ wnosi sprzeciw w przypadku stwierdzenia okoliczności wskazanych przepisem art. 30 ust. 6 ustawy. Decyzja o sprzeciwie w przypadku tych przesłanek ma charakter decyzji związanej.

W przypadku z kolei okoliczności wskazanych w art. 30 ust. 7 ustawy organ wnosi sprzeciw jeżeli uzna, że zgłoszenie dotyczy prac budowlanych nie objętych pozwoleniem na budowę ale ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ działa tu w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje tu wyraźnie użyty w przepisie zwrot "organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5...".

Inna jest też treść orzeczenia, jakie organ zamieszcza w tych dwóch typach sprzeciwu. W tym drugim, oprócz orzeczenia o sprzeciwie, organ nakłada także na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla prac objętych zgłoszeniem. Sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie jest zatem instytucją jednolitą. Poza tym, że organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciw zgłasza w oparciu o różne podstawy prawne, orzeczenia w tym przedmiocie mają charakter bądź związany bądź uznaniowy. Inna jest też treść wyrzeczeń dokonywanych w oparciu o ww. podstawy prawne. W konkluzji należy stwierdzić, iż sprzeciw wydany w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 ustawy nie jest narzędziem prawnym tożsamym ze sprzeciwem wydanym w oparciu o art. 30 ust. 7 ustawy.

Jak wynika z brzmienia powołanego powyżej przepisu decyzja administracyjna wydawana na jego podstawie ma szczególny charakter, ponieważ jest decyzją uznaniową, a to rodzi po stronie organu konkretne obowiązki. Nie ulega wątpliwości, że decyzja uznaniowa oznacza, że norma prawna nie determinuje w sposób jednoznaczny skutku prawnego, lecz pozostawia – w sposób wyraźny – dokonanie takiego wyboru organowi administracji, pozostawiając jemu wybór następstwa prawnego. Upoważnienie organu administracji publicznej do działania w trybie uznania administracyjnego wiąże się zawsze ze szczególnym obowiązkiem dokładnego zbadania i rozważenia okoliczności konkretnej, będącej przedmiotem rozpoznania przez organ sprawy.

W świetle powyższego organ nie mógł zatem legalnie zmienić podstawy prawnej sprzeciwu, gdyż jak mowa wyżej są to dwie instytucje wobec których nie tylko podstawa prawna jest różna, ale różna jest istota decyzji w której sprzeciw organ wyraża. Organ pierwszej instancji orzekał w ramach związania administracyjnego, a organ drugiej instancji w ramach uznania administracyjnego. Faktycznie zatem organ drugiej instancji zmienił istotę orzeczenia, a zatem całe orzeczenie, przy czym rozstrzygnięcie to zapadło po terminie o którym mowa w art. 30 ust. 5 w związku z ust. 6a ustawy - było zatem niedopuszczalne, sama zaś forma wyrzeczenia narusza wymogi określone przepisem art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wymogu jednoznacznego rozstrzygnięcia.

Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że organ pierwszej instancji przywołał w podstawie swej decyzji art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – tj. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazał jednak m.in., że obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego symbolem MU – teren zabudowy mieszkaniowo- usługowej, gdzie mieści się budynek, na którym inwestor zaplanował budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w rozdziale 2 § 7 pkt 8 przewiduje maksymalną wysokość 17m, w tym wysokość budynków maksymalnie -12m. Dalej organ stwierdził, że z załączonej przez Inwestora do zgłoszenia Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej wynika, że zaproponowane rozwiązanie projektowe ograniczy potencjalną możliwość nadbudowy istniejących budynków oraz budowę nowych do maksymalnej wysokości 12 m, a tym samym obiekty budowlane znalazłyby się w zasięgu działania stacji bazowej. Powstaje zatem wątpliwość, czy podstawa rozstrzygnięcia nie powinna uwzględniać art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy.

Za zasadny należy także uznać zgłoszony na rozprawie zarzut nieuwzględniania zmiany stanu prawnego od daty wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji i brak zajęcia w tym zakresie stanowiska przez organ drugiej instancji.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami orzekł na wstępie. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy przy uwzględnieniu rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804) .

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i po właściwym uzupełnieniu i ocenie, podejmie stosowne rozstrzygnięcie.