Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 974/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2,5,8
journal: Dz.U. 2002 nr 132 poz 1115
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.
article: art. 7, 77  par. 1, i 3,  art. 80, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c ,  art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2009 r. sprawy ze skargi S.N. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]nr[...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 pkt. 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.), nie stwierdził u S. N. choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią zespołu cieśni w obrębie nadgarstka - wymienionej w poz. 20/1 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na podstawie orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Poradnię Chorób Zawodowych w S. z dnia [...]nr [...]oraz orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] nr[...], o braku podstaw do rozpoznania u strony choroby zawodowej i oceny narażenia zawodowego stwierdzono, że strona pracując w latach: 1976-1980 w Banku w W. jako starszy referent ds. rozliczeń i oszczędności, na stanowisku kasjera w stałym punkcie kasowym ds. kredytowych i w ewidencji produkcji ds. sprzedaży nieruchomości z Państwowego Funduszu Ziemi - wykonywała pracę w wymuszonej pozycji ciała, wymagającej częstego zginania i prostowania w obrębie nadgarstka z równoczesnym uciskiem lub rozciąganiem elementów układu ruchu (dłoni), 1980 - 1981 w fabryce Aparatów A w B. jako monter na oddziale montażu podzespołów elektronicznych (oddział zlikwidowany i brak jest możliwości odtworzenia czynności tam wykonywanych), 1981 -1987 w Przedsiębiorstwie B w B. jako szwaczka - zakład zlikwidowano, a według złożonego oświadczenia byłego brygadzisty jako szwaczka strona wykonywała ruchy zginania i prostowania w stawach nadgarstkowych, ruchy powtarzające się, szycie partiami szytych elementów różnej wielkości, 1987 - 1989 prowadziła własną działalność gospodarczą, 1989 - 1993 r. przebywała na urlopie bezpłatnym, 1993-1994 w spółce z o.o. "[...]" Joint Venture jako krawcowa w systemie pracy akordowej wykonując czynności wymagające zginania i prostowania w stawach nadgarstkowych oraz powtarzające się w krótkich odcinkach czasowych, 1995 - 1997 r. pracując w firmie C w D. jako krawcowa (zakład zlikwidowany), według oświadczenia świadka była to praca akordowa wymagająca ruchów zginania i prostowania w stawach nadgarstkowych w powtarzających się w odcinkach czasowych, od 1997 r. do nadal w Banku w B. jako kasjer - dysponent, gdzie wykonuje czynności bez istotnego obciążenia nadgarstków, różnorodne, przerywane i bez monotypii, a więc nie w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Jednocześnie lekarze orzecznicy pomimo rozpoznania u strony obustronnego zespołu cieśni nadgarstka nie uznali zawodowej etiologii tego schorzenia, którego pierwsze objawy ujawniły się przed 4 laty, a to z uwagi na brak narażenia zawodowego łączącego się z monotypią ruchów i przeciążenia nadgarstka w okresie zatrudnienia strony od 1997 r. w Banku w B. Organ ostatecznie podniósł, iż przeprowadzona analiza dokumentacji lekarskiej i wynik postępowania epidemiologicznego nie dały wystarczających podstaw do uznania pochodzenia zawodowego zdiagnozowanego schorzenia, bowiem wykonywane przez stronę, w latach od 1997 r. do nadal, czynności nie miały charakteru ruchu monotypowych i nie powodowały przeciążenia stawów nadgarstkowych.

W odwołaniu od tej decyzji S. N. nie zgodziła się z brakiem rozpoznania u niej choroby zawodowej i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Akcentowała, że występująca u niej choroba cieśni nadgarstka powstała również w związku z wykonywaniem przez nią pracy w Banku w B., co wynika z opisanego przez nią zakresu wykonywanych czynności.

Decyzją z dnia [...] nr[...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez placówkę służby zdrowia schorzenia zakwalifikowanego w odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych oraz ustalenie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą. Potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące przebiegu pracy zawodowej odwołującej podkreślając, że od 1997 r. nie pracowała w warunkach istotnego ryzyka powstania przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego pod postacią zespołu cieśni nadgarstka. Jednocześnie uznano, że odwołująca w latach 1981-1987, 1993-1994, 1995-1997 pracowała w warunkach stwarzających możliwość powstania choroby zawodowej. Nadto, lekarze obu kompetentnych jednostek orzeczniczych (I i II stopnia) w konkluzjach orzeczeń potwierdzili rozpoznanie o odwołującej obustronnego zespołu cieśni nadgarstka nie związanego z charakterem pracy zawodowej, bowiem uwzględniając dane dotyczące sposobu wykonywania przez nią pracy od 1997 r., nie można uznać zawodowej etiologii tego schorzenia.

W skardze S. N. domagała się zmiany niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia nie zgadzając się ze stwierdzeniem organu, że jej praca w banku w charakterze kasjera - dysponenta nie miała wpływu na przeciążenia nadgarstków. Jej zdaniem, w czasie wykonywania pracy polegającej na liczeniu pieniędzy, pisaniu na komputerze i stemplowaniu dokumentów stałemu obciążeniu ulegają stawy nadgarstkowe. Podniosła również, że wcześniej przez około 10 lat pracowała jako krawcowa, co bezpośrednio wiąże się z powstaniem zdiagnozowanego u niej schorzenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] skarżąca zarzuciła organom administracji obu instancji błąd w ustaleniach dotyczących oceny jej narażenia na czynnik szkodliwy, w szczególności na zajmowanych przez nią stanowiskach pracy w fabryce Aparatów A w B., Przedsiębiorstwie B w B. oraz firmie C w D. i domagała się uzupełnienia postępowania epidemiologicznego w tym zakresie. Podtrzymała argumentację, że nadal pracuje w warunkach powstania choroby zawodowej pod postacią cieśni nadgarstka, bowiem po zabiegu odbarczenia kanału nadgarstka prawego odczuwała znaczną poprawę, ale wykonywana przez nią obecnie praca na stanowisku kasjera - dysponenta w Banku w B. doprowadziła do nawrotu i nasilenia stwierdzonej u niej choroby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części. Dodatkowo w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

Zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przeprowadzona według wyżej naprowadzonych kryteriów sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy i polegało na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego oraz nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w oparciu o art. 7 i art. 77 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji mogło doprowadzić do wadliwego zastosowania prawa materialnego zarówno w tej decyzji, jak i w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Pojęcie choroby zawodowej zostało zdefiniowane w art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1673 z późn. zm.) Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa w art. 237 §1 pkt 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), jeżeli została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Wykaz chorób zawodowych zawarty został w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.

W tym miejscu należy wskazać, że wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy w zakresie, w jakim przepisy te nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a także wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powyższe przepisy tracą moc z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, a więc obowiązują do dnia 2 lipca 2009 r. oraz nie zakwestionował procedur zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. i uznał, że nie modyfikują one postępowania przewidzianego przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale stanowią jedynie uzupełnienie, uszczegółowienie i dostosowanie do specyfiki rozpatrywanych w nim spraw.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że nie może zakwestionować legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć tylko z tej przyczyny, że zostały one podjęte na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją, bowiem Trybunał Konstytucyjny w trybie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczył termin utraty ich mocy obowiązującej.

W konsekwencji, w dacie wydania zaskarżonej decyzji powołany termin utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. jeszcze nie upłynął, zatem w rozpoznawanej sprawie materialnoprawne przesłanki stwierdzania chorób zawodowych nadal określało przywołane rozporządzenie.

Stosownie do postanowień § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. przez choroby zawodowe należy rozumieć choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Konstrukcja niniejszego przepisu przemawia za tym, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie, a jednocześnie ocena warunków pracy pozwala stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1039/06, Lex nr 315105).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje właściwy inspektor sanitarny na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.). Nadto, właściwymi do orzekania o rozpoznaniu lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej są lekarze zatrudnieni w jednostkach orzeczniczych, o których mowa w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Wskazane orzeczenia lekarskie są opiniami w rozumieniu art. 84 K.p.a., a ich wiarygodność i zupełność podlega ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie.

W myśl § 2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. przy ocenie narażenia zawodowego uwzględnia się w odniesieniu do sposobu wykonywania pracy - określenie stopnia obciążenia wysiłkiem fizycznym oraz chronometraż czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie odpowiednich narządów lub układów organizmu ludzkiego. Ocenę narażenia zawodowego sporządza się na formularzu określonym w przepisach w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób, przy wykorzystaniu dokumentacji gromadzonej na podstawie odrębnych przepisów przez pracodawców i jednostki organizacyjne Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także, jeśli postępowanie dotyczy aktualnego zatrudnienia, na podstawie oceny przeprowadzonej bezpośrednio u pracodawcy (§ 2 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób - Dz. U. Nr 132, poz. 1121).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie dotyczyło choroby wymienionej w pozycji 20/1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., określonej jako przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane sposobem wykonywania pracy - zespół cieśni w obrębie nadgarstka.

Jak wynika z materiału sprawy skarżąca była poddana badaniom w dwóch uprawnionych jednostkach orzeczniczych I i II stopnia, Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Poradnię Chorób Zawodowych w S. z dnia [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...]. W uzasadnieniu pierwszego orzeczenia (Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy) potwierdzono rozpoznanie obustronnego zespołu cieśni nadgarstka z przewagą po stronie prawej, które uznano za nie związane z charakterem pracy zawodowej, jaką skarżąca wykonywała po 1997 r., mimo że w dniu [...] przeprowadzono zabieg odbarczenia kanału nadgarstka prawego. Biegli lekarze uwzględnili opis sposobu wykonywania pracy przekazany przez organ pierwszej instancji, z której wynikało, iż skarżąca w latach 1997 - 2007 r. wykonywała różnorodne czynności bez istotnego obciążenia nadgarstków, a zatrudnienie jej jako szwaczki zakończyło się w 1997 r. Dodatkowo zdaniem lekarzy przeciw uznaniu zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia przemawia ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., która nie daje dostatecznych podstaw do uznania związku przyczynowo-skutkowego tego schorzenia z wykonywaną obecnie przez skarżącą pracą. Natomiast w drugim orzeczeniu (Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego) stwierdzono, że całokształt obrazu klinicznego zobiektywizowanego specjalistycznymi ocenami, neurologiczną i ortopedyczną, badaniami EMG, uzasadnia rozpoznanie obustronnego zespołu cieśni nadgarstka. Jednocześnie uznano, iż sposób wykonywania pracy przez skarżącą od 1997 r. nie był związany z monotypią ruchów i przeciążenia w zakresie nadgarstków, co nie pozwala na uznanie etiologii zawodowej schorzenia, którego objawy ujawniły się przed 4 laty, a zobiektywizowane zostały badaniem EMG w 2006 r.

Zatem powołane orzeczenia rozpoznały u skarżącej obustronny zespół cieśni w obrębie nadgarstka, z tym, że pierwsze orzeczenie określało, iż jest to schorzenie z przewagą po stronie prawej. Natomiast oba orzeczenia nie zakwalifikowały tego schorzenia do choroby zawodowej wymienionej w pozycji 20/1 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. wyłącznie w oparciu o informacje uzyskane od organu pierwszej instancji. Ponadto, co istotne, lekarze jednostki orzeczniczej II stopnia wydając orzeczenie wykluczyli zawodową etiologię stwierdzonego schorzenia ze względu na jego obustronny charakter, chociaż nie wyjaśnienie już wcześniej poruszonej kwestii "przewagi po stronie prawej" obustronnego zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, zdaje się przeczyć temu twierdzeniu. W takiej sytuacji organ administracji nie powinien opierać rozstrzygnięcia na samej tylko konkluzji orzeczenia wówczas, gdy wyrażona w nim opinia wymagała rzetelnego uzasadnienia i szczegółowego zbadania oraz odniesienia się do innych zebranych w sprawie dowodów. Nie można bowiem uznać za prawidłową opinii, która nie poddaje ocenie informacji o zastosowanych metodach badań, ich wynikach i sposobie leczenia oraz czasie ich przeprowadzenia.

Zważyć należy, że organ administracji miał obowiązek dokonania oceny wiarygodności sporządzonych w sprawie wszystkich orzeczeń lekarskich w granicach wskazanych w art. 80 K.p.a. Orzeczenia te są bowiem opiniami i podlegają ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie, zatem powinny być ocenione w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły rozbieżności występujących w powołanych orzeczeniach lekarskich, które odmiennie określają charakter występującego u skarżącej zespołu cieśni. Jest to istotne z uwagi charakter zmian chorobowych u osoby praworęcznej i fakt wykluczenia zawodowej etiologii rozpoznanego u skarżącej schorzenia pomimo istniejącego w tym zakresie narażenia. Konieczność dokonania analizy powyższych dowodów była niezbędna z uwagi na to, aby móc ocenić realizację obowiązku organu administracji w zakresie wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu, orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego powinno zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do przekazanego tej jednostce wcześniejszego orzeczenia jednostki orzeczniczej I stopnia. Dopiero szczegółowe wyjaśnienie rozbieżności wymagających wiadomości specjalistycznych ze wskazaniem, które stanowisko jest bardziej wiarygodne i przekonywująco uzasadnione w odniesieniu do zgłoszonych wątpliwości będzie mogło być podstawą do podjęcia nowego rozstrzygnięcia. Opinia uzupełniająca powinna zatem zawierać wyczerpujące i czytelne stanowisko w tym zakresie zarówno dla organu administracji, jak i dla skarżącej, która nie dysponuje wiedzą medyczną.

W ocenie Sądu stwierdzony brak budzi uzasadnione wątpliwości, co do wiarygodności wniosków zawartych w rozstrzygnięciach organów administracji obu instancji i skutkuje ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Zaznaczyć przyjdzie, że z treści § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. wynika jednoznacznie, że organ sanitarny, jakkolwiek jest zobowiązany do uwzględnienia wniosków płynących z orzeczeń lekarskich, to jednak powinien dokonać ich oceny pod kątem wymogów, jakim powinny one odpowiadać, a w razie wątpliwości wezwać biegłych lekarzy o ich uzupełnienie. Konkluzja ta koresponduje z treścią ust. 2 tego samego paragrafu, po myśli którego, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny uzna, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wystawił orzeczenie lekarskie, uzupełnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Oznacza to, że organ nie jest związany orzeczeniem niejasnym, niepełnym albo sprzecznym z innymi dowodami. Zaniechanie przez organ odwoławczy skonfrontowania w toku postępowania odwoławczego rozbieżnych opinii stanowi, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (wyrok z dnia 30 grudnia 1980 r, sygn. akt SA 645/80, ONSA 1980, z. 1, poz. 2).

W świetle powyższego należy wskazać, że organ odwoławczy był również zobligowany do dokonania wnikliwej oceny sporządzonych w sprawie orzeczeń lekarskich odnośnie rozpatrzenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Zaakcentować należy, że w sytuacji, gdy dokonana diagnostyka potwierdziła istnienie obustronnego zespołu cieśni w obrębie nadgarstka ważną kwestią, dla ustalenia czy schorzenie to stanowi chorobę zawodową, stała się właściwa ocena narażenia zawodowego pozwalająca na wskazanie, czy choroba ta pozostaje w związku przyczynowym ze środowiskiem pracy skarżącej lub sposobem jej wykonywania (§ 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.). Ocena ta musi być należycie przedstawiona i omówiona w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdyż w tym zakresie obowiązują ogólne przepisy procedury administracyjnej, określające również wymogi decyzji administracyjnej. Wśród nich znajduje się uzasadnienie faktyczne, które winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Pełne ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć się również w decyzji organu drugiej instancji zwłaszcza, gdy odwołanie kwestionuje ustalony w sprawie stan faktyczny i ocenę narażenia zawodowego dokonaną przez organ pierwszej instancji.

Tymczasem organ ten, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani słowem nie odniósł się do tych okoliczności utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Oznacza to, że naruszył zasady postępowania wskazane w art. 7, art. 77, art. 80 § 1 K.p.a., a w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Rolą organu odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz jako organ merytoryczny zobowiązany jest on do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w całości oraz odniesienia się do okoliczności podniesionych w odwołaniu i rozważenia, czy w świetle tych okoliczności powinno dojść do oceny odmiennej od dotychczas dokonanej przez organ pierwszej instancji. Wyrazem takiego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy jest uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym powinno znaleźć się odzwierciedlenie toku rozumowania tego organu w kontekście twierdzeń i zarzutów odwołania. W niniejszej sprawie lakoniczne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wymogów powyższych nie spełnia, zatem nie jest możliwe ustalenie, czym kierował się ten organ pomijając argumentację podnoszoną w odwołaniu.

Reasumując stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy kompetentne jednostki orzecznicze rozpoznały u strony jednostkę chorobową wymienioną w wykazie chorób zawodowych (której zawodowa etiologia wynika ze sposobu pracy) uzasadnienie faktyczne decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej obejmować musi szczegółowy opis czynności zawodowych wykonywanych przez stronę, precyzyjne (w miarę możliwości z powołaniem się na materiały źródłowe) wykazanie, że sposób wykonywania tych zadań nie narażał strony na ryzyko wystąpienia konkretnej choroby zawodowej, a także (w razie gdy opracowano zasady diagnostyki różnicowej tego schorzenia) wskazanie tych cech obrazu chorobowego, które wykluczają zawodową etiologię schorzenia.

Wskazać również należy, że dyspozycja § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., co do zasady, nie wyłącza dopuszczalności rozpoznania choroby zawodowej w przypadkach, gdy obok ustalenia, że choroba mogła zostać spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, ujawniono również inne dysfunkcje organizmu badanego, predysponujące do powstania schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych chyba, że dysfunkcje te stanowią wyłączną albo wysoce prawdopodobną przyczynę powstania tych chorób. Jednakże nie dające się usunąć w tym zakresie wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika.

Bez względu na powyższe uchybienia nie można podzielić stanowiska zarówno organu pierwszej, jaki i drugiej instancji popartego przywołanymi orzeczeniami lekarzy orzeczników, że czynności, jakie wykonywała skarżąca od 1997 r. nie miały znamion powtarzalności i monotypii, a w konsekwencji jej choroba nie jest związana ze sposobem wykonywania pracy. Stwierdzenie takie musi być poparte wykazaniem, że wykonywane w czasie jej pracy czynności nie były związane ze znaczącym przeciążeniem narządu ruchu w zakresie stawów nadgarstkowych i to w odniesieniu do czasu i stopnia obciążenia dłoni w obrębie nadgarstka w całym tym okresie zatrudnienia oraz ustalenia wpływu tych czynności na powstanie rozpoznanej choroby - obustronnego zespołu cieśni nadgarstka (zarówno czy to z przewagą po stronie prawej lub też nie). Organy obu instancji nie wyjaśniły przekonywująco, dlaczego uznały, że wykonywane w tym okresie czasu przez skarżącą czynności nie były związane ze znaczącym przeciążeniem narządu ruchu w zakresie stawów nadgarstkowych (por. § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r.).

Zauważyć przyjdzie, że w tym zakresie organy administracji nie wykonały ciążącego na nich obowiązku rozważenia i oceny kwestii narażenia zawodowego w oparciu o wyniki dochodzenia epidemiologicznego pomimo, że w karcie narażenia zawodowego z dnia [...] narażenie to zostało wykazane i określone jako "stwarzały możliwość" powstania zespołu cieśni nadgarstka.

Wyjaśnienia zatem wymagało, czy i w jakim stopniu poszczególne czynności wykonywane przez skarżącą oraz opisane przez nią w załączniku do odwołania obciążały stawy nadgarstkowe kończyn górnych, tj. powodowały ich przeciążenie na skutek konieczności użycia siły i czy również związane były z częstym zginaniem i prostowaniem nadgarstków bądź też czy powodowały wymuszoną pozycję kończyn górnych oraz czy w jej pracy występowały okresy szczególnego nasilenia czynności związanych z istotnym obciążeniem stawów nadgarstkowych. Kwestie te wymagały precyzyjnego ustalenia w dochodzeniu epidemiologicznym, czego w sprawie nie uczyniono. W oparciu o ustalenie, że także w latach 1981-1987, 1993-1994, 1995-1997 i do nadal skarżąca pracowała w warunkach ryzyka powstania choroby zawodowej w tym zakresie istniała konieczność dokonania rozważań. Utrwalony jest bowiem pogląd, że zagadnienie związku przyczynowego bądź przyczynienia się do powstania szkody, należą do kwestii prawnych (zob. odpowiednio wyroki Sądu Najwyższego z: dnia 25 kwietnia 1997 r., sygn. akt I CKN 60/97, publ. OSNC 11/97/173; dnia 6 czerwca 1997 r., sygn. akt II CKN 213/97, publ. OSNC 1/98/5), tym bardziej, iż w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie (odpowiednio wyroki Sądu Najwyższego z: dnia 19 lipca 1984 r., sygn. akt II PRN 9/84, publ. OSNC 4/85/53; dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 36/98, publ. OSNAP 6/99/192; dnia 11 marca 1999 r., sygn. akt. III RN 128/98, publ. OSNAP 24/99/771).

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Stąd też jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, zasada oficjalności (art. 7 i art. 75 K.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy.

Dotychczasowe rozważania uprawniają do sformułowania oceny, że w rozpoznawanej sprawie obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem nie podjęto niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Dlatego też należało uznać, że niniejsza sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, co musi nastąpić przy ponownym jej rozpatrzeniu.

Konieczne ustalenia powinny dotyczyć rodzaju pracy wykonywanej przez skarżącą i występujących podczas niej czynności związanych z przeciążeniem narządu ruchu w zakresie stawów nadgarstkowych i to w odniesieniu do czasu oraz stopnia obciążenia dłoni w obrębie nadgarstka w całym okresie zatrudnienia, jak również ustalenia wpływu tych czynności na powstanie stwierdzonej u niej choroby. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym powyżej kierunku w zakresie oceny narażenia zawodowego skarżącej, następnie zwróci się do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia, aby odniosła się w zakresie wyżej naprowadzonym do całości materiału dowodowego i medycznego zgromadzonego sprawie. Zdaniem Sądu, w opinii tej znajdować się powinno dokładne określenie charakteru występującego u skarżącej schorzenia, zważywszy na podnoszone przez nią dolegliwości, a tym samym na różny stopień zaawansowania choroby, co może wskazywać na jej związek z aktualną pracą, bądź też inne przyczyny, które w tym konkretnym przypadku spowodowały wystąpienie rozpoznanego u niej schorzenia. W konsekwencji tych działań organ pierwszej instancji podda wnikliwej analizie oraz ocenie zebrany i uzupełniony w sprawie materiał dowodowy, wyjaśni przekonywująco podniesione wątpliwości, jak również rozważy, czy skarżąca spełnia przesłanki do stwierdzenia u niej choroby zawodowej, co rzetelnie uzasadni w oparciu o treść art. 107 § 3 K.p.a.

Z przytoczonych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji i nie znalazł podstaw do orzekania o wykonalności zaskarżonego aktu w oparciu o art. 152 p.p.s.a.