Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1695/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44, 42, 58, 59, 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia WSA del. Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 664/18 w sprawie ze skargi W.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 664/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – po rozpoznaniu skargi W.P. (dalej, jako: skarżący) - uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent [...] orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kategorii B, wydanego dnia [...] sierpnia 2005 r. Decyzja ta została odebrana w dniu 5 stycznia 2016 r.

W dniu 16 lutego 2017 r. skarżący skierował pismo zatytułowane "zażalenie" na decyzję organu I instancji w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii B wraz z zaświadczeniem z Aresztu Śledczego [...] z dnia 1 lutego 2017 r. o pozbawieniu wolności. Dokumentacja sprawy została przesłana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] przy piśmie z dnia 24 lutego 2017 r.

Następnie w dniu 12 kwietnia 2017 r. do organu odwoławczego wpłynęło kolejne pismo strony z dnia 8 kwietnia 2017 r. zatytułowane "zażalenie", w którym strona podtrzymała dotychczasowe swoje stanowisko, co do zaskarżenia decyzji organu I instancji. Powtórzyła, że rozstrzygnięcie to zostało wysłane do jej rodziny, z którą nie ma kontaktu od 2015 r. oraz to, że nie jest zameldowana pod adresem doręczenia korespondencji na ul. [...] w G.

W zaistniałych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w dniu [...] maja 2017 r. wydało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 613/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie, uznając je za wydane przedwcześnie. Sąd zwrócił uwagę, że badając odwołanie wniesione przez stronę pod kątem zachowania terminu do jego wniesienia, organ obowiązany był również zwrócić uwagę, czy strona nie wniosła prośby o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 K.p.a. W sytuacji bowiem, gdy strona wnosi odwołanie po terminie oraz składa wniosek o jego przywrócenie, organ w pierwszej kolejności powinien rozpatrzyć ten wniosek i dokonać jego oceny w myśl art. 58 i art. 59 K.p.a. Sąd wskazał, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy została doręczona w dniu 5 stycznia 2016 r. w trybie doręczenia zastępczego (art. 43 K.p.a.), natomiast odwołanie zostało złożone w dniu 20 lutego 2017 r. Czynności te były dokonywane w okresie pozbawienia skarżącego wolności. Sąd wskazał, że w aktach sprawy oprócz odwołania znajduje się również pismo z dnia 8 kwietnia 2017 r., w którym skarżący podniósł, że decyzja została wysłana do rodziny, z którą nie utrzymuje kontaktu od 2015 r., zaś od listopada 2015 r. przebywa w Areszcie Śledczym [...]. W piśmie tym zwrócił się o wskazanie (pouczenie), jakie czynności powinna podjąć w sprawie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w obliczu powyższego obowiązany był rozważyć, czy pismo to nie stanowi prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd zalecił, by organ odwoławczy (w przypadku ewentualnych wątpliwości), rozważył zwrócenie się do skarżącego o wyjaśnienie i sprecyzowanie charakteru złożonego pisma, jak i zawartego w nim sformułowania "o pokierowanie mnie". Sąd odniósł się również do skuteczności pouczenia przez organ I instancji strony postępowania o obowiązku powiadomienia o każdej zmianie adresu. Przedmiotowy wyrok stał się prawomocny z dniem 23 stycznia 2018 r.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 i art. 58 § 1 i 2 K.p.a. przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie w przypadkach, gdy łącznie spełnione zostaną przesłanki przywrócenia terminu, tj: 1/ uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu; 2/ złożenie wniosku o przywrócenie terminu; 3/ dochowanie 7-dniowego (nieprzywracalnego) terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz 4/ dopełnienie równocześnie czynności, dla której ustanowiony był uchybiony termin.

W niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 19 stycznia 2016 r., odwołanie zaś (zatytułowane "zażalenie") zostało złożone w dniu 16 lutego 2017 r., a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Okoliczności te zostały potwierdzone przez skarżącego, który w treści "zażalenia" podał, że kwestionowaną decyzję odebrała jego rodzina, z którą od ponad roku nie miał kontaktu, on zaś samo rozstrzygnięcie "otrzymał do rąk własnych" dopiero w dniu 13 lutego 2017 r. Do pisma, dołączone zostało zaświadczenie z Aresztu Śledczego [...] z dnia 1 lutego 2017 r. o dacie pozbawienia skarżącego wolności.

Uznając twierdzenia strony za uprawdopodobnione, co do otrzymania przez nią decyzji organu I instancji w dacie 13 lutego 2017 r., Kolegium wskazało, że należy uznać, iż data ta jest momentem ustania przyczyny uchybienia terminowi. Zatem wniesienie prośby o przywrócenie terminu wraz ze środkiem odwoławczym winno nastąpić w okresie 7 dni od dnia ustania przyczyny, tj. do dnia 20 lutego 2017 r., nie zaś w dacie późniejszej. Natomiast - jak oświadczył wnioskodawca w dniu 4 czerwca 2018 r. – "w moim piśmie z dnia 8.04.2017 r. wnoszę również o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a więc ww. pismo proszę uzupełnić o ten wniosek". Wobec powyższego, jak stwierdziło Kolegium, wniosek strony o przywrócenie terminu został złożony już po upływie 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, co z kolei winno skutkować odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przyjęcie zaś interpretacji, że termin ten został zachowany poprzez złożenie takiego wniosku w treści (powtórzonego) środka odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2017 r. stałoby w sprzeczności z oświadczeniem strony wyrażonym w piśmie z dnia 16 lutego 2017 r., co do daty odbioru decyzji organu I instancji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy.

Niezależnie od powyższego – jak zaznaczyło Kolegium - z ostrożności procesowej przeanalizowało również pozostałe przesłanki przywrócenia terminu, w wyniku czego uznało, że przesłanka dotycząca braku winy w uchybieniu terminu nie została spełniona. Kolegium wskazało, iż strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a w każdym razie nie uprawdopodobniła, że podane przez stronę przyczyny: pobyt w areszcie i w związku z tym niemożność zapoznania się z wydaną w sprawie decyzją oraz odebranie decyzji przez jej rodzinę, z którą strona nie miała kontaktu - były przeszkodami nie do przezwyciężenia nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Warunek braku zawinienia w uchybieniu terminowi należy oceniać w kategoriach zachowania przez zainteresowanego reguł starannego działania. Organ wskazał, że strona nie przedstawiła żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że kontakt z rodziną był niemożliwy lub nadmiernie utrudniony. Wręcz przeciwnie, z czynności realizowanych przez najbliższych strony wynika, że pomiędzy nimi zachowana była relacja. Powyższe należy wywieść choćby z tego, że korespondencja była systematycznie odbierana przez matkę skarżącego. Z oświadczenia skarżącego wprost wynika, że decyzja organu I instancji została odbierana przez jego matkę – B. P. i przekazana siostrze – S. P. - w ocenie Kolegium - celem doręczenia tej decyzji adresatowi. Z kolei użyty przez skarżącego zwrot cyt. "z którą akurat kontakt mi się >urwał<" nie wskazuje na okoliczności całkowitego zerwania kontaktów rodzinnych, bądź nadmiernie utrudnienie w ich utrzymaniu, jak i to, że miało to miejsce w okresie, kiedy powinna nastąpić realizacja czynności procesowej w terminie. Formułowanie przez stronę uwag, że od roku nie miała kontaktów z rodziną, jest tym bardziej pozbawione uzasadnienia, że strona nie wskazywała, by przy ewentualnym braku tego kontaktu czyniła jakiekolwiek starania bądź wysiłki, by je utrzymać, czy nawet przywrócić, jeśli w ogóle zostały zerwane.

We wskazanych okolicznościach należy zwrócić uwagę, że skarżący zaniechał podjęcia wszelkich działań, mających na celu zabezpieczenie swoich spraw przed negatywnymi skutkami dostarczanej korespondencji podczas swojej nieobecności, pod adres, pod którym zamieszkiwała rodzina, gdyż - jak wynika z jego oświadczenia złożonego dnia 26 kwietnia 2017 r. - nigdy nie ustanawiał pełnomocnika, w tym również do odbioru korespondencji. Wobec tego stwierdzić należy, iż nie zachował szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw.

W ocenie Kolegium brak podjęcia przez stronę pożądanych czynności mających na celu zabezpieczenie jej przed negatywnymi skutkami dostarczanej korespondencji także przemawia za tym, że relacje z rodziną były zachowane. Świadczy to o tym fakt, że wszelka korespondencja skierowana do adresata zawsze była odbierana przez matkę strony i to pod adresem, którym strona się posługiwała przy dokonywaniu czynności przed organem I instancji (pomijając okoliczność, czy strona była tam zameldowana, czy miała tam miejsce stałego zamieszkania, czy tylko tam przebywała okresowo). Organ zaznaczył, że adresem, pod którym zamieszkuje rodzina zainteresowany posługiwał się w czynnościach realizowanych przed organem I instancji (np. przy złożeniu wniosku o wydanie prawa jazdy w marcu 2013 r.). Z kolei w oświadczeniu złożonym poniżej na druku wniosku o wydanie prawa jazdy, strona podając adres jw. wpisała między innymi, że wprawdzie w chwili składania wniosku, "nie ma stałego, czasowego miejsca zamieszkania", lecz cyt. "przebywam nadal pod adresem ostatniego, stałego miejsca zamieszkania".

Z kolei sam fakt przebywania w areszcie nie stanowi okoliczności uzasadniającej przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Ponadto, gdyby nawet przyjąć z korzyścią dla strony, że doręczenie, które jest doręczeniem zastępczym (stosownie do art. 43 K.p.a.) nastąpiło do rąk B. P., celem oddania przyjętej korespondencji synowi, to jednak jest ono traktowane, jak doręczenie do rąk adresata. Powoduje ono, że adresata obowiązują skutki działania osoby, której decyzję doręczono. Powyższe z kolei oznacza, że niewywiązanie się przez osobę odbierającą z obowiązku dostarczenia tejże decyzji adresatowi, powoduje że niedbalstwo takiej osoby, jest traktowane tak samo, jak adresata. W związku z tym, że zainteresowany nie wykazał, iż odbierający przesyłkę nie przekazał jej adresatowi z przyczyn, których nie można było przezwyciężyć przy zachowaniu minimum staranności - zdaniem Kolegium - również i ten powód nie pozwala na uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc zarzut, że organ odwoławczy nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 613/17.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało w pierwszej kolejności ocenić czy wytyczne zawarte w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 613/17 zostały przez organ wykonane.

W ocenie Sądu, w świetle powołanego wyroku i wyrażonej w nim opinii prawnej, przyjąć należy, że stanowisko organu dotyczące "nieterminowości" złożenia przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może znaleźć akceptacji.

W uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. Sąd wskazał m.in., że "mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a także treść ww. pisma [z dnia 8 kwietnia 2017 r. – przyp. WSA], organ odwoławczy powinien rozważyć, czy ww. pismo nie stanowi prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". Jakkolwiek z powyższego stwierdzenia – rozumiejąc "dosłownie" zwrot, jakim posłużył się Sąd – można wywnioskować, że przedmiotem zalecenia Sądu było ustalenie czy wskazane pismo skarżącego z dnia 8 kwietnia 2017 r. stanowiło prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to jednak – w ocenie Sądu – w okolicznościach niniejszej sprawy (na co zresztą – używając takiego samego zwrotu na początku zacytowanego zdania – wskazuje Sąd w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r.), nie można poprzestać jedynie na wyjaśnieniu czy konkretnie to pismo stanowi (zawiera) wniosek skarżącego o przywrócenie mu terminu lecz dokonać oceny tego ustalenia z uwzględnieniem istniejących (szczególnych) okoliczności faktycznych sprawy. Gdyby bowiem w intencji Sądu orzekającego w dniu 29 listopada 2017 r. miało być jedynie ustalenie charakteru pisma z dnia 8 kwietnia 2017 r. (tj. ustalenie czy stanowi prośbę o przywrócenie terminu czy nie zawiera takiej woli), to brak byłoby w istocie podstawy do uchylenia przez Sąd uprzedniego postanowienia Kolegium z dnia [...] maja 2017 r. i zalecenia prowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, skoro w następstwie ustalenia, że omawiane pismo stanowiło w zamierzeniu skarżącego jego prośbę o przywrócenie terminu lub też ustalenia, że nie zawierało ono takiego wniosku, konstatacja prawna byłaby taka sama – brak spełnienia jednej z koniecznych przesłanek warunkujących dopuszczalność przywrócenia terminu do dokonania przez skarżącego czynności procesowej (tj. odpowiednio, w pierwszym przypadku – nie złożenia prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu albo, w drugim przypadku - braku prośby zainteresowanego).

W tej sytuacji uznać należy, że skoro skarżący, w swoim odwołaniu z dnia 14 lutego 2017 r. w sposób jasny wyraził swoje niezadowolenie z zaskarżanej decyzji ("proszę o cofnięcie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy"), a jednocześnie wskazał na okoliczności, które mu uniemożliwiły terminowe złożenie od niej odwołania (brak wiedzy o wydanej decyzji z powodu przebywania w areszcie śledczym od 2015 r. i brak kontaktu z rodziną, która tę decyzję odebrała), to przyjąć należy, że wyjaśnienie treści pisma skarżącego z dnia 8 kwietnia 2017 r. co do jego znaczenia (tj. ustalenia czy wolą skarżącego było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania czy też skarżący takiego zamiaru nie ujawnił), mogło mieć istotne znaczenie prawne tylko w przypadku zanegowania przez skarżącego woli wystąpienia z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W takim przypadku należałoby przyjąć, że brak spełnienia w sprawie, koniecznej dla możliwości przywrócenia terminu, przesłanki "prośby zainteresowanego" (art. 58 § 1 k.p.a.) niweczy w istocie skuteczność wniesionego po terminie odwołania z dnia 14 lutego 2017 r. W przeciwnym razie (a więc w sytuacji mającej miejsce w rozpoznawanej sprawie) przyjąć należało, że jednoznaczne wyrażenie przez skarżącego woli skierowania prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., stanowiło jedynie potwierdzenie takiego zamiaru skarżącego zawartego (choć nie explicite) w złożonym odwołaniu.

Z tego powodu uznać należy, że określona w art. 58 § 2 K.p.a. przesłanka "wniesienia prośby o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu", została w sprawie spełniona.

W ocenie Sądu nie sposób podzielić również przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska organu w zakresie oceny zaistnienia w sprawie przesłanki polegającej na "braku uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy" skarżącego (art. 58 § 1 K.p.a. in fine).

Zdaniem Sądu, formułowanie twierdzeń przez organ, że z czynności realizowanych przez najbliższych skarżącego wynika, że pomiędzy nim a nimi zachowana była relacja, stanowi ocenę, która w istocie nie znajduje uzasadnienia w całokształcie materiału dowodowego. Przede wszystkim nie można takiego wniosku wysnuć z wyjaśnień skarżącego złożonych w piśmie z dnia 24 kwietnia 2018 r., z którego wynika, że decyzja organu I instancji została odbierana przez jego matkę i przekazana siostrze, z którą – jak podkreślił skarżący – "akurat kontakt mi się >urwał<". Wobec braku jakichkolwiek innych ustaleń w tym zakresie nie sposób uznać za przekonujące rozumowania Kolegium o istniejących ("zachowanych") relacjach rodzinnych skarżącego z rodziną, a w szczególności z siostrą. W ocenie Sądu natomiast przyjąć należy za wielce prawdopodobne, że po osadzeniu skarżącego w areszcie śledczym w listopadzie 2015 r. rzeczywiście kontakt z siostrą, która – jak przyjęło Kolegium – miała doręczyć skarżącemu zaskarżoną decyzję, nie był utrzymywany, a w konsekwencji trudno też czynić skarżącemu w tej sytuacji – w kontekście dochowania reguł starannego działania – zarzutu braku podejmowania przez niego wysiłków i jakichkolwiek starań do utrzymania czy przywrócenia tego kontaktu.

O zawinieniu w niedochowaniu terminu w niniejszej sprawie nie może też świadczyć twierdzenie organu o zaniechaniu podjęcia przez skarżącego działań mających na celu zabezpieczenie swoich spraw przed negatywnymi skutkami swojej nieobecności pod adresem, pod którym zamieszkiwała rodzina. Przede wszystkim wskazać należy, że strona ma prawo a nie obowiązek ustanowienia pełnomocnika do odbioru korespondencji, tak więc fakt nieustanowienia takiego pełnomocnika nie może co do zasady dowodzić zawinienia - niedochowania przez zainteresowanego reguł starannego działania. Co więcej, należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że organ – pomimo zaleceń zawartych w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. – nie wyjaśnił, kto w istocie odebrał adresowane do skarżącego pismo z dnia 12 maja 2015 r., zawiadamiające skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, zawierające pouczenie, że strona w toku postępowania winna powiadomić organ o każdej zmianie swego adresu (art. 41 § 1 K.p.a.), a w razie zaniedbania ww. obowiązkowi, doręczenie pisma na dotychczasowy adres odniesie skutek prawny.

Co prawda Kolegium pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. wystąpiło do Urzędu Pocztowego [...] z zapytaniem, kto był odbiorcą ww. przesyłki oraz czy przesyłka ta została odebrana przez pełnomocnika adresata (a jeżeli tak, to na podstawie jakiego pełnomocnictwa), jednakże z akt sprawy wynika, że informacja taka nie została udzielona organowi. Mając to na uwadze nie można z tak ustalonego stanu faktycznego wywodzić negatywnych skutków dla skarżącego. Wobec nieustalenia osoby, której doręczono ww. pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania wraz z ww. pouczeniem, a w konsekwencji braku pewności co do prawidłowości tego doręczenia i jego skutków dla skarżącego, należy przypuszczać, że skarżący nie mógł mieć świadomości o toczącym się wobec niego postępowaniu, a w związku z tym zdawać sobie sprawy z konieczności poinformowania organu o zmianie miejsca pobytu, związanej z jego osadzeniem w areszcie śledczym.

Istotne w okolicznościach faktycznych sprawy pozostaje także to, że wszystkie doręczenia pism w postępowaniu toczącym się w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy, kierowane były na adres G., ul. [...], tj. na adres wskazany przez skarżącego w marcu 2013 r. we wniosku o wydanie prawa jazdy, z jednoczesną adnotacją: "w chwili obecnej nie mam stałego, czasowego miejsca zamieszkania. Przebywam nadal pod adresem ostatniego, stałego miejsca zamieszkania". Organ na tej podstawie przyjął także, że skoro adresem, pod którym zamieszkuje rodzina, zainteresowany posługiwał się w czynnościach realizowanych przed organem I instancji (w postępowaniu o wydanie prawa jazdy), a wszelka korespondencja skierowana na ten adres do skarżącego, zawsze była odbierana pod tym adresem przez jego matkę, to świadczy to o tym, że relacje skarżącego z rodziną były zachowane. Wskazał także, że gdyby nawet przyjąć z korzyścią dla strony, iż doręczenie, które jest doręczeniem zastępczym (stosownie do art. 43 K.p.a.) nastąpiło do rąk matki, celem oddania przyjętej korespondencji synowi, to jednak jest ono traktowane, jak doręczenie do rąk adresata i powoduje, że adresata obowiązują skutki działania (zaniedbania) osoby, której decyzję doręczono.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że – jak wskazano powyżej odnośnie pisma z dnia 12 maja 2015 r. – nie każda korespondencja kierowana na wskazany adres do skarżącego, jak twierdzi organ, była doręczana do rąk jego matki. Po wtóre, z faktu, że skarżący w 2013 r. wskazał ww. adres, jako jego adres pobytu, nie sposób wywodzić, że skarżący miał zachowane relacje z rodziną, a w każdym razie także w 2015 r. W końcu, zdaniem Sądu nie można zgodzić się także z twierdzeniem Kolegium, co do skuteczności wobec skarżącego doręczeń realizowanych do rąk jego matki pod wskazanym adresem w trybie doręczenia zastępczego. Jakkolwiek być może możliwym mogłoby być przyjęcie takiego stanowiska do listopada 2015 r., to jednak po tej dacie, związanej z umieszczeniem skarżącego w Areszcie Śledczym, nie sposób uznać matki skarżącego za jego "domownika".

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] i wywiodło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.):

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a., poprzez przyjęcie wbrew ocenie prawnej i wskazaniom, co do dalszego postępowania wyrażonym w prawomocnym i wiążącym wyroku Sądu, że odwołujący mógł zawrzeć prośbę o przywrócenie terminu także we wcześniejszym niż w skazanym w wyroku podaniu, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że orzekający w sprawie organ naruszył przepisy postępowania nie ustalając, czy skarżący składał wniosek o przywrócenie terminu w podaniu poprzedzającym pismo z dnia 8 kwietnia 2017 r. w sytuacji, gdy przepisy art. 58 K.p.a. stanowią, iż przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić jedynie na wyraźną prośbę zainteresowanego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 K.p.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że prośba o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji zawarta została w samym odwołaniu, choć wyraźnie i jednoznacznie nie zostało to ujawnione, co wywołało skutek w postaci rozstrzygnięcia Sądu I instancji, że określna w art. 58 § 2 K.p.a. przesłanka wniesienia prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni, została w sprawie spełniona w sytuacji, gdy odwołanie strony takiego wniosku nie zawierało, zaś kolejne pismo strony, zgodnie z jej oświadczeniem miało dopiero zostać uzupełnione o ten wniosek;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 170 oraz art. 171 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zakwestionowanie przez Sąd I instancji skuteczności doręczenia stronie decyzji organu I instancji wbrew stanowisku wyrażonemu w tym zakresie przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 613/17, gdzie Sąd nie zakwestionował skuteczności doręczenia i co za tym idzie, uznał bieg terminu do wniesienia odwołania za otwarty z dniem 5 stycznia 2016 r.;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 129 § 1 K.p.a. oraz art. 43, a także art. 58 § 1 i 2 K.p.a. poprzez sformułowanie wewnętrznie sprzecznych ocen, co do rozpoczęcia biegu terminu na wniesienie odwołania w sprawie, i co za tym idzie możliwości przywrócenia uchybionego terminu na wniesienie odwołania, co doprowadziło do sformułowania niejasnych wytycznych odnośnie do dalszego procedowania w sprawie;

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu, w sytuacji, gdy skarga strony, jako niezasadna powinna być oddalona, stosownie do treści art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis art. 58 K.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).

Z regulacji art. 58 K.p.a. wynika, że są cztery przesłanki przewrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym, które muszą wystąpić łącznie, tj.: brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiono przywracalny termin.

Przy czym, przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć w pierwszej kolejności, aby w ogóle możliwe było badanie okoliczności podniesionych we wniosku i ewentualne przywrócenie uchybionego terminu, jest złożenie żądania (prośby) w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jednocześnie, jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w zakresie dochowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w pełni zasługuje na uwzględnienie.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach tej sprawy, należało wziąć pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania. Organ oceniając charakter pisma z dnia 8 kwietnia 2017 r. nie mógł czynić tego w oderwaniu od treści odwołania, a także wszelkich innych pism składanych przez skarżącego. Taka interpretacja nie stoi w sprzeczności – jak twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] – z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 613/17. Sąd I instancji należycie wyjaśnił dlaczego w tej sprawie ograniczenie badania przez organ okoliczności co do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jedynie w oparciu o pismo z dnia 8 kwietnia 2017 r. byłoby niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu, że gdyby konsekwencją wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. miało być jedynie ustalenie charakteru pisma z dnia 8 kwietnia 2017 r., to brak byłoby w istocie podstawy do uchylenia przez Sąd ówcześnie wydanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2017 r. Otóż takie ograniczenie prowadziłoby do konstatacji, iż w sprawie brak spełnienia jednej z koniecznych przesłanek warunkujących dopuszczalność przywrócenia terminu do dokonania przez skarżącego czynności procesowej, tj. albo w ogóle brak prośby zainteresowanego o przywrócenie terminu albo też złożenia wniosku w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.

Zauważyć także należy, iż – na tle rozpoznawanej sprawy - racjonalność podejmowanych działań przez orzekający w sprawie organ, musi wieść prym przed literalnym, dosłownym rozumieniem wytycznych i oceny prawnej zaprezentowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w ww. wyroku z dnia 29 listopada 2017 r. Słuszne jest zatem twierdzenie Sądu I instancji, że skoro skarżący, w swoim odwołaniu z dnia 14 lutego 2017 r. (data sporządzenia pisma; w dniu 16 lutego 2017 r. skarżący nadał przesyłkę w urzędzie pocztowym, a w dniu 20 lutego 2017 r. wpłynęła ona do organu) w sposób jasny wyraził swoje niezadowolenie z zaskarżanej decyzji, a jednocześnie wskazał na okoliczności, które mu uniemożliwiły terminowe złożenie od niej odwołania (brak wiedzy o wydanej decyzji z powodu przebywania w areszcie śledczym od 2015 r. i brak kontaktu z rodziną, która tę decyzję odebrała), to przyjąć należy, że wyjaśnienie treści pisma skarżącego z dnia 8 kwietnia 2017 r. co do jego znaczenia mogło mieć istotne znaczenie prawne tylko w przypadku zanegowania przez skarżącego woli wystąpienia z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Bez wątpienia intencją skarżącego wyrażoną zarówno w odwołaniu, jak i kolejnych pismach, w tym w piśmie z dnia 8 kwietnia 2017 r. było wykazanie, że złożenie odwołania po terminie było wynikiem jego niezawinionego działania. Nie ma zatem w sprawie wątpliwości odnośnie do złożenia przez skarżącego prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Potwierdza to w istocie Kolegium w skardze kasacyjnej wskazując, że z odwołania z dnia 16 lutego 2017 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) wynika, że skarżący zdaje sobie sprawę z uchybienia terminu i usiłuje je usprawiedliwić. W związku z powyższym wnioski organu w tym zakresie zupełnie pozbawione są jakichkolwiek podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd Sądu I instancji, że formułowanie twierdzeń przez organ, że z czynności realizowanych przez najbliższych skarżącego wynika, że pomiędzy nim a nimi zachowana była relacja, stanowi ocenę, która w istocie nie znajduje uzasadnienia w całokształcie materiału dowodowego i oderwana jest od realiów tej sprawy. Otóż z akt sprawy wynika, że skarżący od 2015 r. przebywa w areszcie śledczym. Trudno w tej sytuacji twierdzić, że pozostaje to bez wpływu na relacje rodzinne osadzonego. Sam skarżący z resztą wielokrotnie wskazywał, że kontakt z matką i siostrą nie jest w tym przypadku prawidłowy ("urwał się").

W tym kontekście całkiem pozbawione racji są także argumenty organu jakoby skarżący ponosi winę w braku zabezpieczenia swoich interesów życiowych na czas pozbawiania wolności i, że należyte działanie winno ujawnić się w ustanowieniu pełnomocnika do doręczeń. Skarżący przebywając w areszcie śledczym nie jest pozbawiony możliwości odbierania i wysyłania korespondencji, a już szczególnie korespondencji tzw. urzędowej.

Słuszne jest nadto stanowisko Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 41 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 41 § 1 i 2 K.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu (w tym adresu elektronicznego). W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany badać z urzędu, czy znany mu adres strony jest adresem aktualnym. Przepis art. 41 § 2 K.p.a. ustanawia domniemanie prawidłowości doręczenia pod dotychczasowym adresem, jeżeli strona, jej przedstawiciel lub pełnomocnik zaniedbali obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie o zmianie adresu zaszłej w toku postępowania. Wszczynając postępowanie organ administracji publicznej obowiązany jest m. in. pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 K.p.a. W przypadku, gdy tego nie uczyni, nie może zastosować skutków prawnych z powołanego przepisu. W tej sprawie organ nie ustalił dotychczas – pomimo, że został do tego zobowiązany wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. – kto odebrał adresowane do skarżącego pismo z dnia 12 maja 2015 r. zawiadamiające skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, zawierające pouczenie o treści art. 41 § 1 K.p.a.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowa jest ocena legalności zaskarżonego postanowienia dokonana przez Sąd I instancji, a ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny przemawia za uznaniem, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu zachowując 7-dniow termin do jego wniesienia, a także uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Argumentacja Sądu I instancji w konfrontacji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym zasługuje w pełni na aprobatę. Z kolei dotychczasowe działania organu w tej sprawie zdają się być nakierowane na uniknięcie rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, czego nie może zaakceptować Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania jednoznacznie wynikają z treści zaskarżonego wyroku i wiążą organ na mocy art. 153 P.p.s.a.

Błędne jest natomiast stanowisko Sądu I instancji, który zakwestionował prawidłowość doręczeń dokonywanych skarżącemu (w tym decyzji organu I instancji) w trybie doręczenia zastępczego (art. 43 K.p.a.). Otóż jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji, przesyłka została doręczona do rąk dorosłego domownika skarżącego tj. do rąk jego matki w dniu 5 stycznia 2016 r. Oznacza to, że skoro osoba odbierająca pismo – dorosły domownik pokwitowała odbiór przesyłki to tym samym zobowiązała się do jej przekazania adresatowi tj. skarżącemu. Nie ma żadnych podstaw w tej sprawie do kwestionowania skuteczności tego doręczenia. Przewidziana w art. 43 K.p.a. zastępcza forma doręczenia, rodzi domniemanie prawne, a mianowicie, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako dorosły domownik, która pokwitowała odbiór, przyjęła je w celu oddania adresatowi. W konsekwencji przyjmuje się, że pismo zostało doręczone adresatowi. Dowodem na to jest dokument urzędowy w postaci prawidłowo wypełnionego przez pracownika operatora pocztowego zwrotnego potwierdzenia odbioru – jak w tej sprawie. Okoliczności związane z przekazaniem przesyłki skarżącemu, który przebywa w areszcie śledczym mogą być oceniane w tym przypadku jedynie przez pryzmat przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co zostało już wyżej omówione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o treść art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jaką pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.