Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 452/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1, art. 79 ust. 1 zd. 1, art. 79 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1 i 6, art. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 862
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018r. sprawy ze skargi W.S. na uchwałę Zarządu Powiatu Ostrowieckiego z dnia 9 maja 2018r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora muzeum stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 9 maja 2018 roku Zarząd Powiatu Ostrowieckiego podjął uchwałę Nr 73/2018 w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Muzeum Historyczno- Archeologicznego w Ostrowcu Świętokrzyskim. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 i 2 uchwały odwołano z tego stanowiska W.S., uznając odwołanie za równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia.

W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1868 ze zm.), art. 15 ust. 1, 4 i 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 862 ze zm.) oraz art. 70 § 1 i 2 w zw. z art. 36 § 1 pkt 3 Kodeksu pracy (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 108 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w Muzeum Historyczno - Archeologicznym w Ostrowcu Św. nie działają związki zawodowe, zaś po otrzymaniu opinii trzech spośród czterech stowarzyszeń, do których organ zwrócił się o opinię w tej sprawie, tj. Stowarzyszenia Muzealników Polskich, Stowarzyszenia Miłośników Historii Ćmielowa, Stowarzyszenia Podziemne Trasy Turystyczne Polski i braku opinii Stowarzyszenia Archeologów Polskich, przy nie zgłoszeniu zastrzeżeń przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do zamiaru odwołania W.S. ze stanowiska dyrektora Muzeum, podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania i rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem uznano za zasadne.

W dalszej części uzasadnienia organ podał przyczyny odwołania i rozwiązania stosunku pracy, do których zaliczono naruszenie obowiązków określonych w § 4 umowy z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie warunków organizacyjno - finansowych działalności Muzeum Historyczno - Archeologicznego w Ostrowcu Św. oraz programu jego działania, tj. niewykonywanie obowiązków z należytą starannością i niewykazywanie należytej dbałości o mienie Muzeum. Wymieniono mianowicie następujące uchybienia: przyjmowanie w depozyt zabytków bez uzyskania decyzji o ich przekazaniu od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nieprawidłowe ewidencjonowanie pozyskanych zabytków, nieobejmowanie ich inwentaryzacją, przechowywanie zabytków archeologicznych w Muzeum wbrew zapisom decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o miejscu ich przechowywania, niesporządzanie wymaganych przepisami sprawozdań z działalności Muzeum, nieopracowanie instrukcji przygotowania zbiorów na wypadek ewakuacji na wypadek powstania zagrożenia, planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, nieuprawnione wyrażenie zgody na prowadzenie prac w celu przyłączenia Muzeum do miejskiej sieci kanalizacyjnej bez uprzedniej zgody Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nieopracowanie dokumentów bezpieczeństwa postępowania w sytuacjach awaryjnych w związku z przebywaniem turystów w podziemnych wyrobiskach na terenie Muzeum w Sudole 135A, nieinformowanie organizatora kultury o przeprowadzanych w Muzeum kontrolach zewnętrznych i ich wynikach.

Jak wskazano, powyższe zarzuty znajdują potwierdzenie w Wystąpieniu pokontrolnym Najwyższej Izby Kontroli Nr LKI.411.003.02.2016r. oraz Protokole kontroli Nr 334/2017 Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach, zaś jeśli chodzi o niewykonywanie obowiązku określonego w § 9 umowy, polegającego na nieprzekazywaniu terminowo kopii wyników kontroli zewnętrznych przeprowadzanych w Muzeum, znalazły one potwierdzenie w tym, że wyniki kontroli: Najwyższej Izby Kontroli, przeprowadzonej w pierwszym kwartale 2017r., Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach, przeprowadzonej w dniu 11 października 2017r. oraz Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach, przeprowadzonej w dniu 28 grudnia 2017r. (otrzymane przez dyrektora Muzeum odpowiednio w dniach 25 kwietnia 2017r., 11 października 2017r. i 28 grudnia 2017r.) Powiat Ostrowiecki otrzymał w dniu 13 lutego 2018 r., po uprzednim zobowiązaniu do wywiązywania się z zapisów § 9 umowy. Ponadto stwierdzono liczne nieprawidłowości, wskazane w protokole z dnia 12 marca 2018 r. z przeprowadzonej kontroli doraźnej w zakresie prowadzenia postępowań o zamówienia publiczne, mogące skutkować niezaliczeniem wydatków jednostki jako wydatku kwalifikowanego związanego z realizacją projektu "Zwiększenie dostępności Muzeum Historyczno – Archeologicznego w Ostrowcu Świętokrzyskim poprzez poprawę infrastruktury Muzeum Archeologicznego i Rezerwatu Krzemionki oraz Pałacu Wielkopolskich". Stwierdzono w tym zakresie brak przejrzystości postępowania, podejmowanie decyzji w zakresie zamówień w ostatniej chwili, niezgodnie z przedłożonym Zarządowi Powiatu harmonogramem i bez dokumentów proceduralnych, bez konsultacji z Zarządem Powiatu, a nawet wbrew jego woli, nieprzestrzeganie ustalonej w budżecie Powiatu kwoty zabezpieczonej na realizację projektu.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę W.S. zaskarżył ją w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie konsultacji ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum Historyczno - Archeologiczne w Ostrowcu Św., co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 7 Konstytucji RP, polegającego na wydaniu zaskarżonej uchwały z przekroczeniem prawa;

2. postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia bez przeprowadzonego pełnego postępowania dowodowego i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w sposób dowolny.

Skarżący wniósł także o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność wykazania, że organ wbrew treści art. 15 ust. 1 ustawy nie zasięgnął opinii wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum, a jedynie tych wybranych według własnego uznania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że obowiązek przeprowadzenia konsultacji, o którym mowa w art. 15 ust. 1 nie został zrealizowany, ponieważ chodzi w nim o wszystkie stowarzyszenia, a nie tylko te losowo wybrane przez organ, za czym przemawia gramatyczna wykładnia tego przepisu, jak również stanowisko wypracowane w judykaturze. Zdaniem skarżącego na terenie działania Muzeum funkcjonują również co najmniej następujące instytucje i stowarzyszenia, od których nie uzyskano opinii w trybie art. 15 ust. 1 ustawy: Świętokrzyskie Stowarzyszenie Dziedzictwa Przemysłowego, Ostrowieckie Stowarzyszenie Historyczne "Solidarność i Pamięć", Towarzystwo Przyjaciół Ziemi Ostrowieckiej, PTTK Oddział Świętokrzyski im. Stanisława Jeżewskiego w Ostrowcu Św., Regionalna Organizacja Turystyczna Województwa Świętokrzyskiego, Lokalna Grupa Działania "Krzemienny Krąg", Uniwersytet Trzeciego Wieku Wyższej Szkoły Biznesu i Przedsiębiorczości w Ostrowcu Św. Zarząd Powiatu przed podjęciem uchwały nie przeprowadził konsultacji z tymi stowarzyszeniami i instytucjami, które ściśle współpracują z muzeum. Tym samym doszło do naruszenia procedury poprzedzającej odwołanie dyrektora ze stanowiska. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały.

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że odwołanie ze stanowiska dyrektora muzeum może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W ocenie skarżącego nie nastąpiły okoliczności uzasadniające odwołanie wskazane w tym przepisie. Odnosząc się do zarzutu przyjmowania w depozyt zabytków bez uzyskania decyzji o ich przekazaniu od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków skarżący stwierdził, że zabytki przyjmowane były do Muzeum w depozyt zgodnie z funkcjonującymi od wielu lat procedurami stosowanymi przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Kielcach. Procedury te w podobny sposób realizowane były w innych muzeach w kraju. Do dnia 9 maja 2018r. Muzeum zrealizowało wszystkie uwagi i zalecenia dotyczące zabytków archeologicznych zawarte w wystąpieniu pokontrolnym NIK. Poza tym zabytki przyjęte protokolarnie od wykonawców nadzorów archeologicznych w związku z inwentaryzacjami budowlanymi nie były przekazywane do Muzeum decyzjami Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (taką stosowano procedurę), więc nie mogły być wprowadzone do księgi inwentarzowej i obejmowane inwentaryzacją. Skarżący wskazał, że do dnia 9 maja 2018r. na wniosek Muzeum wszystkie zabytki są wprowadzone do ewidencji, po uzyskaniu decyzji ŚWKZ.

Zarzut przechowywania zabytków archeologicznych w Muzeum wbrew zapisom decyzji ŚWKZ o miejscu ich przechowywania skarżący wyjaśnił błędem technicznym w zapisie decyzji ŚWZK, który organ ten skorygował jeszcze w trakcie kontroli NIK.

W ocenie skarżącego zarzut niesporządzenia wymaganych przepisami sprawozdań z działalności Muzeum jest nieprecyzyjny i bardzo ogólnikowy. Jak wyjaśnił skarżący, niesporządzenie sprawozdania K-02 za 2014 r. było związane z nieprzewidzianymi wcześniej zmianami kadrowymi na przełomie 2014 i 2015 r. Natomiast wszystkie inne sprawozdania Muzeum - a jest ich bardzo dużo - były sporządzane.

Dalej skarżący wskazał, że jeśli chodzi o nieopracowanie instrukcji przygotowania zbiorów na wypadek ewakuacji w przypadku powstania zagrożenia, planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, to trwają prace nad tymi dokumentami, które to prace wydłużają się ze względu na planowany remont Muzeum i związane z tym zmiany w systemie zabezpieczeń obiektów oraz przenoszenie zbiorów z jednego obiektu Muzeum (Pałac Wielkopolskich w Częstocicach) do drugiego (Muzeum Archeologiczne i Rezerwat Krzemionki w Sudole). Przenoszenie zbiorów dostarczy informacji o potrzebnych materiałach, transporcie i niezbędnym do ewakuacji czasie. Skarżący podkreślił, że podczas kierowania muzeum (od 1 grudnia 2011r. do 9 maja 2018r.) nie doszło do żadnego zniszczenia ani kradzieży zbiorów Muzeum.

Zarzut nieuprawnionego wyrażenia zgody na prowadzenie prac w celu przyłączenia Muzeum do miejskiej sieci kanalizacyjnej bez uprawnionej zgody Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, skarżący wyjaśnił tym, że istniał zamiar wystąpienia do ŚWKZ o pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych oraz prac budowlanych przy zabytku, ale w sytuacji potwierdzenia terminu tych prac przez wykonawcę. Tymczasem wykonawca bez powiadomienia, w dniu 30 maja 2015 r. (sobota) przy bezczynności pracowników wykonał przyłącze. Skarżący wskazał, że w tym zakresie przedłożył wyjaśnienie do ŚWKZ. Muzeum przeprowadziło rozszerzone, weryfikacyjne badania archeologiczne w latach 2016 -2017.

Autor skargi wskazał także, że Muzeum nie ma obowiązku opracowania dokumentu bezpieczeństwa postępowania w sytuacjach awaryjnych w związku z przebywaniem turystów w podziemnych wyrobiskach na terenie Muzeum w Sudole 135A, ponieważ zgodnie z ustawą Prawo geologiczne i górnicze obiekty takie jak Muzeum mają dostosować się do niego do dnia 31 grudnia 2018 r. Wskazał, że Muzeum posiada Regulamin zwiedzania, który jest na ten czas dokumentem wystarczającym.

Zgodnie z twierdzeniem skarżącego Muzeum do dnia 31 marca składało do Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Św. pełną informację o kontrolach w poprzednim roku. Ponadto skarżący podczas trwania kontroli na bieżąco informował swojego bezpośredniego przełożonego (Wicestarostę) o jej przebiegu i rezultatach.

Pozostałe trzy stwierdzenia organizatora skarżący uznał za ogólnikowe, niepoparte faktami, prezentujące punkt widzenia Zarządu Powiatu. Trzeci z zarzutów uznał za całkowicie bezpodstawny.

Skarżący zwrócił uwagę na podwójny charakter aktów dotyczących odwołania, jak i powołania danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Jak stwierdził, posiada interes prawny do złożenia skargi, ponieważ uchwała dotyczy bezpośrednio sfery jego praw i obowiązków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący został powołany na stanowisko dyrektora Muzeum Historyczno - Archeologicznego w dniu 1 grudnia 2016 r. Uchwała powołująca została skonsultowana ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum, tj. Stowarzyszeniem Muzealników Polskich oraz Stowarzyszeniem Naukowym Archeologów Polskich. Za istotne Zarząd Powiatu uznał, że uchwała powołująca nie była objęta postępowaniem nadzorczym przez Wojewodę ani nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie kwestionowano kręgu podmiotów, z którymi konsultowano powierzenie stanowiska skarżącemu.

Zdaniem organu przeprowadzono pełną, określoną art. 15 w/w ustawy procedurę w sprawie odwołania dyrektora Muzeum, ponieważ zgodnie z zamysłem ustawodawcy podjęcie decyzji w tym przedmiocie winno być konsultowane nie ze wszystkimi stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi, a ograniczone do tych, które są właściwe ze względu na prowadzoną przez instytucję działalność. Z uwagi na cel i przedmiot działalności Muzeum zasadnym było zwrócenie się o opinię do stowarzyszeń mających faktycznie za zadanie wspieranie działalności muzealnej, związanej z wykopaliskami i ich udostępnianiem. Za chybione uznano twierdzenie skarżącego, iż stowarzyszenia zostały wybrane losowo. Zwrócono się bowiem nie tylko do tych, które wyraziły opinie przed powołaniem skarżącego na dyrektora w 2016 r., ale i do Stowarzyszenia Miłośników Historii Ćmielowa oraz Stowarzyszenia Podziemne Trasy Turystyczne Polski. Żaden ze wskazanych przez skarżącego podmiotów, zdaniem organu, nie prowadzi takiej jak Muzeum działalności, tj. nie pozyskuje, nie przechowuje i nie udostępnia zabytków archeologicznych oraz nie prowadzi prac naukowych gromadzonych zabytków. Sam fakt współpracy ze wskazanymi przez skarżącego instytucjami, w szczególności przy tworzeniu ofert turystycznych i materiałów promocyjnych, nie może determinować konieczności konsultacji z nimi odwołania dyrektora. Organ wskazał, że zamiar konsultacji odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Muzeum był jawny i mógł dotrzeć do szerokiego kręgu odbiorców. Zarząd Powiatu Ostrowieckiego podjął uchwałę nr 55/2018 w sprawie zwrócenia się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum, a akt ten został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej Powiatu Ostrowieckiego w dniu 20 marca 2018 r. Ponadto decyzja ta była szeroko komentowana w lokalnych mediach, wobec czego każde stowarzyszenie, które uznaje się za właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum, mogło w okresie niemal dwóch miesięcy wyrazić swą opinię co do zasadności odwołania skarżącego ze stanowiska. Żadna ze wskazanych przez skarżącego instytucji nie podjęła takiej decyzji.

W ocenie organu zaskarżona uchwała została skonsultowana ze wszystkimi właściwymi podmiotami uprawnionymi w świetle art. 15 ust 1 w/w ustawy do wyrażenia opinii i wobec tego jest zgodna z przepisami prawa materialnego.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania organ stwierdził, iż zostało ono przeprowadzone w sposób wyczerpujący i kompletny. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podtrzymał twierdzenia i zarzuty wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podkreślił, że wystąpienie pokontrolne NIK jest dokumentem urzędowym, który potwierdza naruszenie przez skarżącego przepisu prawa, tj. art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu instytucji kultury. Organ wskazał na przepisy prawa materialnego, które skarżący naruszył na skutek zachowań opisanych w uzasadnieniu uchwały, tj. art. 35 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury w sprawie zakresu form i sposobu ewidencjonowania zabytków w muzeach, § 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zabezpieczenia zbiorów muzeum przed pożarem, kradzieżą i innym niebezpieczeństwem grożącym ich zniszczeniem lub utratą. W ocenie organu pełnienie funkcji dyrektora instytucji kultury zdecydowanie wymaga nie tylko wiedzy i umiejętności merytorycznych, ale przede wszystkim postępowania zgodnie z obowiązującymi daną instytucję przepisami prawa. Ponadto, zdaniem organu, niebagatelne znaczenie ma fakt niezgłoszenia zastrzeżeń przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska.

Na rozprawie sądowej skarżący wyjaśnił, że w 2011r. został powołany na stanowisko dyrektora w wyniku konkursu, natomiast w 2016r. została przedłużona jego umowa już bez konkursu, tylko po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz stowarzyszeń. W Radzie Muzeum poprzedniej kadencji powołany był przez Starostwo przedstawiciel Stowarzyszenia "Towarzystwo Przyjaciół Ziemi Ostrowieckiej", a w aktualnie trwającej kadencji Rady został powołany przedstawiciel Ostrowieckiego Stowarzyszenia Historycznego "Solidarność i Pamięć".

Pełnomocnik organu potwierdził oświadczenie skarżącego, co do powołania go na stanowisko dyrektora, natomiast – jak oświadczył – nie ma wiedzy, co do członków Rady Muzeum.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Według art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że uchwała o odwołaniu (jak i powołaniu) danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Dopuszczalna jest zatem kontrola sądowoadministracyjna tych aktów (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2012r., sygn. II OSK 2693/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2017r., sygn. IV SA/Wr 363/17).

Skarga w niniejszej sprawie została wywiedziona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 995 ze zm.), dalej jako "u.s.p.". Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Aktualnie zatem, po zmianie dokonanej z dniem 1 czerwca 2017r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935), nie jest wymagane uprzednie, tj. przed wniesieniem skargi, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Poza tym kwestią niesporną jest fakt, że spełniona została w tym przypadku przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżącego. Zaskarżona uchwała bez wątpienia dotyczy bowiem bezpośrednio sfery jego praw i obowiązków, jako podmiotu odwołanego ze stanowiska dyrektora Muzeum Historyczno- Archeologicznego w Ostrowcu Świętokrzyskim.

Przesłanki nieważności uchwały organu powiatu zostały określone w art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały. Za takie istotne naruszenie prawa uznaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805, z dnia 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex 25639).

W niniejszym przypadku do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło w trybie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 862 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa z dnia 25 października 1991r. Zgodnie z tym przepisem dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

Bezspornym był fakt, że skarżący w roku 2016 został powołany na stanowisko Dyrektora Muzeum bez konkursu, po zasięgnięciu opinii Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz stowarzyszeń. Poza tym, jak przyjął NSA w wyroku z dnia 26 października 2017r., sygn. II OSK 278/16, prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. prowadzi do wniosku, iż w przypadku odwołania przez organ dyrektora, bez względu na sposób jego powołania, ustawa wymaga każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe, o ile działają na terenie instytucji, oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze.

Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. jest przepisem z zakresu prawa administracyjnego i ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wprowadzany ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Obowiązkiem tego organu jest zatem dokładne ustalenie związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, o jakich mowa w powołanym przepisie. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r., sygn. II OSK 598/10, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012r., sygn. II OSK 2545/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2017r., sygn. IV SA/Wr 363/17).

W judykaturze niejednokrotnie podnoszono również, że wykładnia w/w przepisu wymaga odwołania się do celów regulacji w nim zawartej. W związku z tym pojęcie "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Ustawodawca wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał bowiem na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury funkcjonującej na terenie działania tej instytucji. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami, bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy powołaniu lub odwołaniu dyrektora instytucji kultury. Brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź działające w tej instytucji (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012r., sygn. II OSK 1295/12, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012r., sygn. II OSK 2545/11, wyrok NSA z dnia 17 września 2013r., sygn. II OSK 1904/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 października 2015r., sygn. III SA/Kr 655/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2017r., sygn. II SA/Łd 513/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2018r., sygn. II SA/Bd 440/18). Kwestia jakie stowarzyszenia powinny wyrazić opinię w przypadku odwołania dyrektora instytucji kultury została potraktowana przez ustawodawcę bardzo szeroko i trudno te kwestie ograniczać, a tym bardziej stawiać jakieś generalne zasady odnośnie liczby i rodzaju stowarzyszeń, które mają wyrazić swoją opinię. Kwestie te należy rozwiązywać indywidualnie w każdej sprawie ze zwróceniem szczególnej uwagi na zmianę przepisu art. 15 ust. 1 jaka została wprowadzona przez ustawodawcę z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 207, poz. 1230), a mianowicie dodanie na końcu zdania 1-go następującej treści: "właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję". Podkreślenia wymaga, że zmiana ta nie powoduje ograniczenia o charakterze terytorialnym (tj. co do obszaru działania danej instytucji oraz stowarzyszeń), ale jedynie co do rodzaju działalności prowadzonej przez instytucję.

Wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy w zakresie obowiązku konsultacji w procedurze odwołania dyrektora instytucji kultury, dokonywana w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma charakter restrykcyjny. Naruszenie tego obowiązku stwierdzano nie tylko w sytuacjach braku takiej konsultacji w ogóle, ale także w przypadkach, gdy organ takiej konsultacji dokonał, ale pominął przy tym podmioty, których opinii należało zasięgnąć, bądź też gdy jego ustalenia co do kręgu tych podmiotów były niewystarczające (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2013r., sygn. II OSK 1904/13, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018r., sygn. II OSK 565/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2017r., sygn. II SA/Łd 513/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 maja 2018r., sygn. II SA/Bd 440/18).

Za bezsporny należy uznać fakt, że w Muzeum Historyczno-Archeologicznym w Ostrowcu Świętokrzyskim w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały nie działały związki zawodowe. W dniu 16 marca 2018r. Zarząd Powiatu Ostrowieckiego podjął natomiast uchwałę nr 55/2018 w sprawie zwrócenia się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum Historyczno-Archeologiczne w Ostrowcu Świętokrzyskim o wyrażenie opinii w sprawie odwołania W. S. stanowiska dyrektora Muzeum. W wykonaniu uchwały zwrócono się, poza Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, o opinię do Stowarzyszenia Muzealników Polskich, Stowarzyszenia Miłośników Historii Ćmielowa, Stowarzyszenia Podziemne Trasy Turystyczne Polski oraz Stowarzyszenia Archeologów Polskich.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi dotyczący naruszenia dyspozycji art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. Nie wiadomo bowiem z jakiego powodu organ ograniczył wypełnienie obowiązku konsultacyjnego wyłącznie do w/w czterech podmiotów. Z akt sprawy nie wynika aby organ dokonywał jakichkolwiek ustaleń co do kręgu podmiotów spełniających w tym przypadku kryteria przewidziane w art. 15 ust. 1 ustawy. Tymczasem z treści skargi, jak i załączników do niej, wynika, że krąg ten został zawężony w sposób nieuprawniony, z naruszeniem w/w przepisu.

I tak, Świętokrzyskie Stowarzyszenie Dziedzictwa Przemysłowego, jak wynika ze skargi, współpracuje z Muzeum od wielu lat. Kierują nim archeolodzy, którzy wypracowywali procedury przekazywania zabytków archeologicznych.

Z dołączonego do skargi wydruku z KRS wynika, że do celów działania Stowarzyszenia należy działalność na rzecz spuścizny przemysłowej i kulturowej regionu świętokrzyskiego, rozpoznawanie zasobów oraz popularyzacja i promocja jej wartości, wskazywanie na ponadregionalne znaczenie bogatych tradycji przemysłowych regionu świętokrzyskiego i ich związków z ogólnoeuropejskim dziedzictwem kulturowym, jak również prowadzenie działalności na rzecz ochrony i opieki nad zabytkami. Z informacji internetowych na temat Stowarzyszenia wynika z kolei, że promuje ono m.in. wiedzę na temat kulturalnych i przemysłowych korzeni regionu, zwraca uwagę na spuściznę przeszłości m.in. w postaci neolitycznych kopalń krzemienia.

Trudno w tej sytuacji uznać, że podmiot ten, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni, nie jest stowarzyszeniem twórczym właściwym ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum – zgodnie z art. 15 ust. 1 powoływanej ustawy. Trzeba podkreślić, że zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 Statutu Muzeum (k. 13) celem jego działania jest nie tylko gromadzenie, przechowywanie, opracowywanie naukowe i udostępnianie, a także zabezpieczanie i konserwacja zabytków i zbiorów w zakresie historii Ostrowca Świętokrzyskiego i miejscowości z terenu powiatu ostrowieckiego ze szczególnym uwzględnieniem pradziejowych kopalń krzemienia pasiastego w Krzemionkach, ale również edukacja i budowanie świadomości funkcji dziedzictwa kulturowego. Zgodnie zaś z § 7 Statutu Muzeum realizuje swoje cele m.in. poprzez prowadzenie działalności edukacyjnej, naukowej i szkoleniowej, w tym organizowanie kursów, szkoleń, konferencji i warsztatów w zakresie działalności Muzeum, prowadzenie i popieranie działalności artystycznej i upowszechniającej kulturę, opracowywanie, publikowanie i rozpowszechnianie katalogów, przewodników wystaw, wydawnictw naukowych i popularnonaukowych, wyników badań, rezultatów prac wykopaliskowych oraz materiałów informacyjnych i reklamowych z zakresu swojej działalności.

Podobna ocena dotyczy także pozostałych podmiotów wskazanych w skardze jako tych, których opinii organ winien był zasięgnąć. I tak, Muzeum współpracowało ze Stowarzyszeniem Lokalna Grupą Działania "Krzemienny Krąg" m.in. przy tworzeniu oferty turystycznej. Do celów tego Stowarzyszenia należy m.in. ochrona dziedzictwa kulturowego, a wśród atrakcji "Krzemiennego Kręgu" znajdują się m.in. neolityczne kopalnie krzemienia pasiastego w Krzemionkach. Celem działania Towarzystwa Przyjaciół Ziemi Ostrowieckiej, które także, jak wynika z treści skargi, współpracowało z Muzeum, jest m.in. kształtowanie tożsamości regionu opartej na dziedzictwie przyrodniczo-kulturowym. Poza tym prezes Stowarzyszenia był przedstawicielem Powiatu Ostrowieckiego w poprzedniej Radzie Muzeum. Jak wynika z oświadczenia skarżącego, w aktualnie trwającej kadencji Rady na jej członka został powołany przedstawiciel kolejnego z podmiotów – Ostrowieckiego Stowarzyszenia Historycznego "Solidarność i Pamięć". PTTK Oddział Świętokrzyski, działające w zakresie m.in. edukacji, upowszechniania wiedzy o przeszłości, krajoznawstwa, współpracuje z Muzeum zamieszczając na przykład w programie swoich imprez jego ofertę, planując zakończenia swoich rajdów na terenie Krzemionek, rozprowadzając materiały promocyjne Muzeum. Jak podniósł skarżący, Muzeum jest członkiem Regionalnej Organizacji Turystycznej Województwa Świętokrzyskiego, współpracowało przy realizacji projektu "Świętokrzyski Szlak Archeo-Geologiczny", jak też współpracuje z tą organizacją w zakresie m.in. tworzenia oferty turystycznej. Podobna współpraca ma miejsce z – mającym formę stowarzyszenia – Uniwersytetem Trzeciego Wieku Wyższej Szkoły Biznesu i Przedsiębiorczości w Ostrowcu Świętokrzyskim, które zajmuje się m.in. wspieraniem inicjatyw kulturowych, sztuki, ochrony dóbr kultury i tradycji miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, powiatu i regionu świętokrzyskiego (k. 48).

Jak wyżej podniesiono, w związku ze specyfiką działania instytucji kultury takich jak muzeum, konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami, bądź innymi organizacjami, które działają w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy powołaniu lub odwołaniu dyrektora instytucji kultury. Istotne znaczenie ma w tym przypadku zatem zarówno tożsamość przedmiotu działania instytucji i stowarzyszeń, jak i podejmowana wzajemna współpraca, która także wskazuje na istnienie takiej tożsamości. Tym samym, jak wykazano, organ w niniejszym przypadku nie sprostał obowiązkowi należytego ustalenia kręgu podmiotów, których opinii należało zasięgnąć, w sposób nieuprawniony ograniczając tym samym obowiązek konsultacji przewidziany w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r.

W świetle powyższych wywodów nie zasługują na uwzględnienie argumenty podniesione w omawianym zakresie w odpowiedzi na skargę. Przede wszystkim nie można podzielić poglądu jakoby obowiązek konsultacyjny należało zawęzić w tym przypadku wyłącznie do stowarzyszeń "mających faktycznie za zadanie wspieranie działalności muzealnej, związanej z wykopaliskami i ich udostępnianiem". Sam organ przyznaje, że judykatura nakazuje interpretować pojęcie "stowarzyszenia twórcze" sensu largo, a jak podniesiono do statutowych celów Muzeum należy nie tylko działalność stricte muzealna, związana z gromadzeniem i konserwacją zbiorów, ale także edukacja i budowanie świadomości funkcji dziedzictwa kulturowego, realizowane poprzez działalność edukacyjną, naukową, szkoleniową, prowadzenie i popieranie działalności artystycznej i upowszechniającej kulturę, rozpowszechnianie materiałów informacyjnych i reklamowych z zakresu swojej działalności. W tym kontekście podkreślić wypada, że tak określone cele i sposoby działania nie tylko pokrywają się z celami stowarzyszeń wymienionych w skardze, o których była wyżej mowa, ale też są to stowarzyszenia, których obszar działania obejmuje teren miasta Ostrowca Świętokrzyskiego, powiatu ostrowieckiego czy województwa świętokrzyskiego. Co więcej, działalność tych podmiotów była także faktycznie powiązana z działalnością muzeum poprzez różnorodną współpracę czy członkostwo określonych osób w Radzie Muzeum. W świetle przytoczonej wyżej wykładni art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. zasięgnięcie opinii tych podmiotów w zakresie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Muzeum było w pełni uzasadnione i konieczne. Zarząd Powiatu Ostrowieckiego, jako wykonujący uprawnienia i obowiązki organizatora Muzeum, winien był, nawet jeśli nie posiadał wiedzy o takich podmiotach i prowadzonej z nimi przez Muzeum współpracy, dokonać ustaleń w tym zakresie na etapie odwołania dyrektora instytucji kultury. Nie ma tu znaczenia fakt, że w sytuacji powołania skarżącego na stanowisko dyrektora krąg podmiotów opiniujących był znacznie bardziej ograniczony. Przedmiotem badania Sądu jest bowiem konkretna uchwała o odwołaniu ze stanowiska dyrektora i w tym zakresie, jak wykazano, nie dochowano w sposób wystarczający obowiązku konsultacyjnego. Za wypełnienie tego obowiązku nie można uznać także faktu – jak podnosi organ w odpowiedzi na skargę – że zamiar odwołania skarżącego był jawny i mógł dotrzeć do szerokiego kręgu odbiorców, czy to poprzez doniesienia medialne, czy poprzez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej uchwały Zarządu Powiatu Ostrowieckiego w sprawie zwrócenia się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Muzeum. Z całą pewnością nie można tu mówić o wyczerpaniu w ten sposób obowiązku "zasięgnięcia" (jak stanowi przepis art. 15 ust. 1) opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych.

Użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991r. sformułowanie "może być odwołany" oznacza, że decyzja w tym zakresie, pozostawiona uznaniu organu (organizatora), jednakże ograniczona przepisami prawa, nie może mieć dowolnego lub arbitralnego charakteru, lecz powinna zostać szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu podjętego aktu (uchwały; por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 października 2017r., sygn. IV SA/Wr 363/17). Elementem takiego uzasadnienia winno być rozważenie, również w kontekście stwierdzonych uchybień w działalności skarżącego jako dyrektora, opinii powziętych uprzednio w trybie art. 15 ust. 1 ustawy. Ponieważ ten – pierwotny – obowiązek konsultacyjny został naruszony, także uzasadnienie uchwały ma w konsekwencji niepełny charakter.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r., co w świetle regulacji art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., zgodnie z powyższymi rozważaniami, skutkowało stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W tej sytuacji Sąd nie miał obowiązku odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi z uwagi na naruszenie przez organ procedury podejmowania uchwały, co samo w sobie powodowało jej nieważność. Dalsza wykładnia i zastosowanie prawa materialnego winna być zaś uzależniona od wcześniejszego prawidłowego zastosowania procedury związanej z odwołaniem dyrektora muzeum.

Ubocznie wypada jedynie zwrócić uwagę, że ani w podstawie prawnej uchwały, ani też w jej uzasadnieniu, nie powołano się na przepis art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991r., nie mówiąc już o konkretnym punkcie tego przepisu. Można jedynie domyślać się, że odwołanie nastąpiło na podstawie czy to punktu 3 (z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem) czy 4 (z powodu odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5). Jeśli natomiast odwołanie nastąpiło na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy – jak zdaje się sugerować końcowa część odpowiedzi na skargę – należało w uzasadnieniu uchwały wskazać konkretne przepisy prawa, których naruszenia dopuścił się skarżący. Organ uczynił to dopiero (również jedynie częściowo) w odpowiedzi na skargę, która jest jedynie pismem procesowym strony i powinna zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze, nie może zaś ani uzupełniać zaskarżonej uchwały, ani też sanować uchybień zaistniałych na etapie jej podejmowania.

Pomimo złożonego przez skarżącego wniosku o zasądzenie od organu kosztów postępowania, z akt sprawy nie wynikało aby skarżący podniósł jakiekolwiek udokumentowane koszty w związku z postępowaniem sądowoadministracyjnym. Sam skarżący także nie wykazał poniesienia takich kosztów.