Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 278/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 stycznia 2016 r. [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej P.b.), po rozpatrzeniu odwołania A "Małopolska" w G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2013 r., znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB z dnia 19 lipca 2010 r., znak: [...], nakazującej zarządcy budynku A "Małopolska" zamontowanie w oknach i drzwiach balkonowych PVC mieszkań nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w G. nawiewników powietrza, zgodnie z ekspertyzą techniczną z marca 2010 r. opracowaną przez mgr inż. M. S. - w części nakładającej obowiązek montażu nawiewników powietrza w istniejących oknach i drzwiach balkonowych PVC mieszkań nr [...], [...], [...], [...], [...].

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał, że w dniu 27 września 2012 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek A "Małopolska" o stwierdzenie wygaśnięcia, jako bezprzedmiotowej, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2010 r., znak: [...], w części nakładającej na ten podmiot obowiązek montażu nawiewników powietrza w istniejących oknach i drzwiach balkonowych PCV lokali mieszkalnych nrnr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], znajdujących się budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w G. Postanowieniem z dnia 12 października 2012 r., znak: [...] PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Na skutek zażalenie A "Małopolska", postanowieniem z dnia 21 maja 2013 r., znak: [...], WINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W związku z powyższym pismem z dnia 26 września 2013 r. organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia decyzji z dnia 19 lipca 2010 r. Następnie zawiadomił on strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Po upływie wyznaczonego w tym celu terminu PINB wydał zaskarżoną decyzję, od której odwołanie w ustawowym terminie złożyła A "Małopolska".

W ramach postępowania odwoławczego WINB postanowieniem Nr [...] z dnia 25 listopada 2013 r., znak: [...], zobowiązał A do uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego: o przedłożenie do wglądu protokołów z okresowej kontroli przewodów kominowych, przesłanie informacji o ewentualnej zmianie stanu faktycznego polegającej na wymianie dotychczasowej stolarki okiennej na nowoczesną stolarkę z funkcją mikro wentylacji, spełniającą wymagania w zakresie prawidłowej wentylacji zgodnie z obowiązującymi przepisami; o przedłożenia dokumentów potwierdzających tezy zawarte w wniesionym odwołaniu. Stosowne wyjaśnienia A "Małopolska" zawarła w piśmie, które wpłynęło w dniu 11 grudnia 2013 r. Następnie organ odwoławczy zwrócił się do PINB o przekazanie akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 19 lipca 2010 r. Po otrzymaniu żądanych akt oraz uaktualnieniu kręgu stron postępowania, organ odwoławczy zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a następnie wydał niniejszą decyzję.

Po przedstawieniu w powyższy sposób przebiegu postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 162 § 1 k.p.a. umożliwia odwołanie ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Zastosowanie instytucji wygaśnięcia ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga spełnienia jednej z dwóch przesłanek wskazanych w tym przepisie. Pierwszą przesłanką jest, aby decyzja stała się bezprzedmiotowa oraz takie działanie nakazywał przepis prawa albo takie działanie leżało w interesie społecznym lub w interesie strony. Drugą przesłanką umożliwiającą wygaśnięcie decyzji jest niedopełnienie warunku zastrzeżonego w decyzji.

W przypadku decyzji z dnia 19 lipca 2010 r., znak: [...], żadna z przesłanek wygaśnięcia decyzji nie wystąpiła.

Organ odwoławczy zaznaczył, że sprawa, w której zapadła powyższa decyzja dotyczyła nieodpowiedniego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w G. W toku postępowania dowodowego ustalono, że nieodpowiedni stan techniczny budynku jest spowodowany nieprawidłowo działającą wentylacją budynku. Nieprawidłowości i zaburzenia działania urządzeń wentylacyjnych, wpływających na bezpieczne użytkowanie całego budynku, stwierdzono we wskazanych wyrzeczeniem decyzji lokalach mieszkalnych. Niemniej ustalenie podczas kolejnych kontroli okresowych w budynku (przeprowadzonych w dniu 16 kwietnia 2012 r. oraz w dniu 4 marca 2013 r.), że nastąpiła zmiana w zakresie prawidłowości działania ciągów kominowych w poszczególnych lokalach w budynku nie jest tożsame z ustaleniem, że cały budynek przy ul. [...] w G. znajduje się w odpowiednim stanie technicznym. Co więcej, z uzupełniającego materiału dowodowego wynika, że w lokalach mieszkalnych nr [..], [...], [...] i [...] w 2012 r. stwierdzono prawidłowy ciąg kominowy, zaś w 2013 r. nie stwierdzono prawidłowego ciągu kominowego. Brak prawidłowego funkcjonowania wentylacji budynku stwierdzony w 2013 r. potwierdza okoliczność, że budynek przy ul. [...] w G. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Zatem nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w G., ponieważ stan techniczny budynku nadal jest nieodpowiedni, co potwierdziły wyniki okresowej kontroli kominiarskiej przeprowadzonej w dniu 4 marca 2013 r.

Zdaniem WINB, nie ma też podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 19 lipca 2010 r., znak: [...], tj. wygaszenie decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. na mocy przepisu prawa lub z uwagi na interes społeczny lub interes strony. Przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy innych ustaw nie nakazują wygaszania decyzji odnoszących się do nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Również w interesie społecznym oraz interesie strony jest doprowadzenie budynku przy ul. [...] w G. do odpowiedniego stanu technicznego, umożliwiającego dalsze bezpieczne użytkowanie budynku przez mieszkańców. Koniecznym jest więc wykonanie zaleceń zawartych w weryfikowanej decyzji, co doprowadzi obiekt budowlany do odpowiedniego stanu technicznego.

Organ odwoławczy zaznaczył też, że nie zachodzi przesłanka do wygaszenia decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzja z dnia 19 lipca 2010 r., znak: [...], nie zwierała zastrzeżenia wykonania warunku przez adresata. W znaczeniu prawnym warunek to zdarzenie, które jest przyszłe i niepewne, ponieważ może się pojawić lub też nie. Zgodnie z doktryną prawa administracyjnego, zamieszczenie w treści decyzji administracyjnej warunku powoduje, że jej prawne skutki zależą w całości od zdarzenia, które staje się treścią warunku. Weryfikowana decyzja nie uzależniała wykonania obowiązku doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego od wystąpienia jakiegoś zdarzenia.

Ewentualne nowe okoliczności faktyczne, tzn. zaobserwowane na przestrzeni kolejno przeprowadzanych kontroli zmiany w funkcjonowaniu ciągów kominowych w poszczególnych lokalach mieszkalnych (np. w lokalach mieszkalnych nr [...], [...], [...] i [...]) mogą stanowić przesłankę do wszczęcia postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji z dnia 18 lutego 2011 r., znak: [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 19 lipca 2010 r., znak: [...], w innym nadzwyczajnym trybie wzruszenia decyzji ostatecznych, niż wskazany w art. 162 § 1 k.p.a.

Odnosząc się na koniec do zarzutów odwołania WINB podał, że uznaje je za bezzasadne. A błędnie uznaje za przedmiot postępowania stan techniczny poszczególnych lokali mieszkalnych w zakresie funkcjonowania ciągów kominowych w poszczególnych lokalach mieszkalnych. Tymczasem przedmiotem postępowania, w ramach którego wydano decyzją z dnia 19 lipca 2010 r., znak: [...], jest nieodpowiedni stan techniczny całego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G., który wynika z wadliwie działającego systemu wentylacyjnego w budynku. Na nieprawidłowości te składają się wadliwie działające ciągi kominowe w poszczególnych lokalach.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2016 r. Nr [...], znak: [...], A "Małopolska" w G. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2010 r., znak: [...], oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie czynności ustalających, czy montaż nawiewników w lokalach nr [...], [...], [..], [...], [...], [...] w budynku ul. [...] w G. wobec stwierdzenia w tych lokalach prawidłowego ciągu kominowego w roku 2012, a w przypadku lokali nr [...] i [...] także w roku 2013, jest w dalszym ciągu wymagany dla zapewnienia należytego stanu technicznego budynku [...] w G.;

- art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym podstaw, dla których organ drugiej instancji odmówił stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2010 r. znak: [...], w zakresie lokali nr [...] i [...], pomimo stwierdzenia w nim poprawnego ciągu kominowego zarówno w czasie przeglądów w roku 2012, jak i 2013;

- art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pomimo prawidłowego ciągu kominowego w lokalach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w budynku przy ul. [...] w G. w roku 2012, a w roku 2013 także w przypadku lokali 20 i 29, decyzja w sprawie nakazu montażu nawiewników w tych lokalach nie stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie tego nie leży w interesie społecznym i interesie strony.

Uzasadniając powyższe skarżąca podawała, że w uzasadnieniu decyzji z roku 2010 organ administracyjny wskazał, że przyczyną faktyczną nałożenia na A obowiązków jest wadliwe działanie instalacji wentylacyjnej w wymienionych w decyzji lokalach. Stwierdzono bowiem w nich brak wentylacji lub wsteczny ciąg kominowy. Podstawą do tych stwierdzeń była ekspertyza sporządzona przez M. S. z marca 2010 r. W ekspertyzie podano, że w niektórych lokalach budynku [...] występuje brak ciągu kominowego lub wsteczny ciąg kominowy, co stanowi bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców. Było to podstawą do stwierdzenia przez niego potrzeby (bądź jej braku) montażu nawiewników w poszczególnych lokalach. Jak wynika bowiem z tejże ekspertyzy podstawą faktyczną do stwierdzania takiej potrzeby był stan ciągu kominowego w poszczególnych badanych przez niego lokalach. W lokalach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] w czasie badania wystąpił prawidłowy ciąg kominowy. M. S. zatem orzekł, iż montaż w nich nawiewników nie jest wymagany. W lokalach zaś [...], [...], [....], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] wobec nieprawidłowego ciągu kominowego takie zalecenie zostało sformułowane i organ nadzoru budowlanego nakazał A w decyzji z roku 2010 - jako zarządcy budynku [...] montaż w nich nawiewników powietrza.

A wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji uzasadniając to faktem, że badania przeprowadzane przez mistrza kominiarskiego J. A. 16 kwietnia 2012 r. wykazały, iż w lokalach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wystąpił prawidłowy ciąg kominowy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ drugiej instancji powołał się na wyniki, takiego przeglądu (przeprowadzonego przez tego samego mistrza kominiarskiego) w roku 2013. W wyniku tegoż przeglądu stwierdzone zostały nieprawidłowości w lokalach [...], [...], [...] i [...]. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził, że owe przeglądy kominiarskie wykazały, iż budynek [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym i podtrzymał decyzję z 2013 r. Organ ten w ogóle nie odniósł się do faktu, że w lokalach nr [..] i [...] przeglądy kominiarskie wykazały prawidłowy ciąg kominowy zarówno w roku 2012, jak i 2013.

Ponadto skarżąca nie zgodziła się z poglądem, że przedmiotem rozpoznania w postępowaniu nie był stan instalacji w poszczególnych lokalach a w całym budynku [...]. Gdyby bowiem tak było, to organ nadzoru budowlanego nałożyłby na zarządcę budynku obowiązek zamontowania nawiewników powietrza we wszystkich lokalach w tym budynku (w których jest to oczywiście technicznie wykonalne), a nie tylko w tych, w których stwierdzony został w czasie sporządzania ekspertyzy przez M. S. nieprawidłowy ciąg kominowy. Skoro zatem w lokalach [...] i [...] ciąg kominowy był w latach 2011 i 2013, to zatem organ powinien był stwierdzić wygaśnięcie decyzji z 2010 jako bezprzedmiotowej, gdyż montowanie nawiewników w tych lokalach, który mają w kolejnych latach prawidłowy ciąg kominowy nie jest już konieczne dla zapewnienia prawidłowego działania instalacji wentylacyjnej w budynku. W pozostałych lokalach (objętych postępowaniem, w którym zostały wydane decyzje zaskarżone i z roku 2013) w postępowaniu administracyjnym organ nadzoru budowlanego winien był przeprowadzić czynności ustalające, co jest przyczyną, iż w kolejnych latach w tym samych lokalach ciąg kominowy jest raz prawidłowy, innym razem zaś nie. Skoro bowiem w roku 2012 wystąpił prawidłowy ciąg w lokalach [...], [...], [...], [...], [...], [...] bez zainstalowania w nich nawiewników, to być może przyczyny nieprawidłowości stwierdzonych w latach 2010 i 2013 są inne, niż brak urządzeń nawiewnych w stolarce okiennej. W przypadku lokali nr [...], [...], [...] i [...] skoro w kolejnych latach wyniki przeglądów kominiarskich są przeciwstawne, to powinno się podjąć działania wyjaśniające, co jest tego przyczyną. Zdaniem A przyczyny te mogą być zróżnicowane (mogą to być czynniki techniczne, jak i zależne od zachowania osób korzystających z lokali - np. nieprawidłową eksploatacją stolarki okiennej doprowadza do całkowitego odcięcia dopływu powietrza do lokalu). A nie ma praktycznie wpływu na zachowania poszczególnych mieszkańców. Może jedynie apelować do nich o właściwe korzystanie z instalacji wentylacyjnej i stolarki okiennej. Przyczyną niezainstalowania w tych lokalach nawiewników był wyłącznie brak zgody osób z nich korzystających na udostępnienie lokali w celu ich zamontowana.

Skarżąca wskazywała następnie, że bezprzedmiotowość decyzji występuje m.in. w przypadku zmiany stanu faktycznego będącego podstawą decyzji. Taki właśnie przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Fakt ów potwierdziły badania przeprowadzane przez mistrza kominiarskiego J. A. W przypadku lokali [...] i [...] badania te bowiem wykazały prawidłowy ciąg w latach 2012 i 2013 pomimo braku w nich zainstalowanych nawiewników. W przypadku pozostałych lokali, wobec przeciwstawnych wyników przeglądów w kolejnych latach i wobec faktu, że pomimo niezainstalowanych nawiewników w roku 2012 również ciąg kominowy był prawidłowy, organ winien był przeprowadzić czynności, które pozwoliłyby zebrać materiał dowodowy wskazujący co oprócz braku nawiewników w oknach i drzwiach balkonowych może być przyczyną nieprawidłowości. Jeżeli bowiem przyczyna powstawania nieprawidłowego ciągu kominowego w lokalach [...], [...], [...] i [...] jest inna, to nawet po wykonaniu obowiązku montażu nawiewników budynek [...] w G. może być w nieprawidłowym stanie technicznym. Stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji w powyższym zakresie leży w interesie strony albowiem A nie będzie musiała wykonywać prac, które są (wobec prawidłowej pracy instalacji wentylacyjnej w lokalach [...] i [...]) niekonieczne i uniknie poniesienia związanych z tym kosztów, które obciążyłyby fundusz remontowy nieruchomości [...] w G., na który to fundusz wnoszą opłaty mieszkańcy budynku zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.

Na koniec skarżąca zauważyła, że nawet po zamontowaniu nawiewników może dojść do nieprawidłowości w działaniu instalacji wentylacyjnej wskutek działań osób korzystających z lokalu - np. zdarzyć się może, że nawiewniki zostaną zatkane bądź zaklejone. Zatem osoby korzystające z lokali, eksploatując znajdujące się w nich wyposażenie techniczne, mają znaczny wpływ na prawidłowość pracy instalacji w budynku.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014, poz.1647 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;

2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2010 r. znak: [...] nie była wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonego warunku przez stronę, zatem przepis art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znajdował zastosowania. Dla rozstrzygnięcia sprawy należy natomiast dokonać wykładni przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w szczególności zaś rozważyć, w jakich sytuacjach możliwe jest zastosowanie instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej oraz ustalić zakres pojęcia "bezprzedmiotowość" w rozumieniu tego przepisu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi być interpretowana z uwzględnieniem zasady trwałości decyzji administracyjnych ostatecznych. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ustawodawca nie wymienił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w treści art. 16 § 1 k.p.a., niemniej jednak nie sposób wykładać treści art. 162 § 1 k.p.a. z pominięciem tego, że możliwość wyeliminowania decyzji administracyjnej ostatecznej z obrotu prawnego została zastrzeżona tylko do przypadków, wyraźnie wskazanych w ustawie. Orzeczenie wygaśnięcia decyzji jest o tyle szczególne, że jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, stwierdzającym jedynie, że określony skutek (wygaśnięcie) już nastąpił od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa (zob. A. Wróbel, Art. 162. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016). Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji może być postrzegana jako swoisty środek wzruszenia decyzji ostatecznych, poprzez ich eliminację z obrotu prawnego, niemniej jednak w ścisłym znaczeniu to wzruszenie nie następuje wskutek wydania decyzji albowiem utrata mocy decyzji ostatecznej następuje wskutek zaistnienia stanu bezprzedmiotowości, a decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jedynie tą utratę mocy potwierdza. Należy też podkreślić, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie jest środkiem do jej weryfikacji pod kątem zgodności z prawem. Ustawodawca w odniesieniu do decyzji ostatecznych przewidział jedynie dwa tryby postępowania, w których możliwe jest wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego wskutek wad, jakimi jest obarczona – są to wymienione w art. 16 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji. Ponieważ stanowią one wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, należy stosowne przepisy (odpowiednio art. 145 i n. k.p.a. oraz art. 156 i n. k.p.a.) wykładać ściśle. Oznacza to nie tylko zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej podstaw wznowienia i uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oraz podstaw nieważności decyzji, ale również obowiązek przyjęcia, że wymienione tryby są jedynymi możliwościami wzruszenia decyzji administracyjnej ostatecznej z powodu jej wad prawnych. Tylko w tych przypadkach możliwe jest zatem weryfikowanie zgodności z prawem decyzji. Tym samym w innych trybach nadzwyczajnych eliminowania decyzji ostatecznych z obrotu prawnego, a także potwierdzania, że do takiej eliminacji doszło z uwagi na bezprzedmiotowość decyzji (stwierdzenia wygaśnięcia decyzji) zarzuty merytoryczne co do prawidłowości kwestionowanego aktu administracyjnego nie podlegają badaniu i mogą odnieść żadnego skutku. W szczególności zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji może być tylko ustalenie, że stała się ona bezprzedmiotowa, a takie stwierdzenie leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

Postępowanie administracyjne rozpoznawcze służy temu, aby wyczerpująco ustalić stan faktyczny sprawy, a następnie prawidłowo zastosować normy prawa materialnego, w miarę możliwości wybierając takie rozwiązanie, które najlepiej służyć będzie załatwieniu sprawy, a zatem najlepiej rozstrzygnie problem. W przypadku postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego z zakresu stanu technicznego najczęściej będzie chodzić o wybranie najlepszego sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu rozpoznawczym działanie organu administracji powinno zmierzać do takiego właśnie celu, natomiast strony postępowania mają prawo wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń, zaś po zakończeniu postępowania w danej instancji – do poddania rozstrzygnięcia weryfikacji w trybie odwoławczym. Nadto postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją może być poddane kontroli sądowej – w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego w określonym terminie i trybie, a także nadzwyczajnej weryfikacji we wskazanych już wyżej trybach wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie rozpoznawcze ma zatem doprowadzić do załatwienia sprawy, zaś weryfikacja jego wyników – czy to w zakresie pełnym (administracyjny tok instancji, kontrola sądu administracyjnego) albo ograniczonym przepisami prawa do szczególnego rodzaju wad (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności) możliwa jest tylko w określonych trybach. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej do takich trybów z całą pewnością nie należy, nie służy ani merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1469/09, Lex Omega nr 583169), ani też kontrolowaniu decyzji ostatecznej i korygowaniu jej ewentualnych wad. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie można zatem wykazywać, że sprawa administracyjna została załatwiona nieprawidłowo, np. poprzez niewłaściwe ustalenie adresata praw i obowiązków, czy niezasadne ich określenie. Bezskuteczne jest również wskazywanie, że załatwić ją można było w inny sposób. Właściwym czasem i trybem na podnoszenie tego rodzaju zarzutów albo postulatów jest postępowanie rozpoznawcze i przewidziane prawem tryby jego weryfikacji. Trybem takim nie jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, albowiem służy ono wyłącznie do deklaratoryjnego orzeczenia o jej bezprzedmiotowości i w konsekwencji utracie mocy. Decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. służy jedynie usunięciu ewentualnych wątpliwości i potwierdzeniu przez organ administracji, że wskutek zaistniałych okoliczności decyzja nie pozostaje już w obrocie prawnym.

Analizując zakres pojęcia bezprzedmiotowość należy zauważyć, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. odsyła do przepisów szczególnych, wiążąc tę bezprzedmiotowość z zaistnieniem ściśle określonych okoliczności faktycznych. I tak np. zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Z kolei stosownie do art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, albo dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Nie jest kwestią sporną, że w sprawie niniejszej, tj. w przypadku decyzji administracyjnej nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego budynku brak jest przepisu szczególnego, który precyzowałby, w jakich konkretnie okolicznościach decyzja ostateczną staje się bezprzedmiotowa.

Jeżeli kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie jej bezprzedmiotowości stanowi punkt wyjścia, ale nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Jednak odnośnie tych dodatkowych przesłanek warto zwrócić uwagę na pogląd, zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 485/09, (Lex Omega nr 597632), zgodnie z którym "W sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania". Dla porządku jedynie wypada dodać, że wskazane orzeczenie posługuje się pewnego rodzaju skrótem myślowym, albowiem decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie "wygasza" decyzji ostatecznej i nie eliminuje jej z obrotu prawnego, a jedynie potwierdza, że decyzja wygasła i w obrocie prawnym już nie pozostaje.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe zatem jest ustalenie właściwego znaczenia pojęcia "bezprzedmiotowości". Można bowiem założyć, że jeżeli decyzja administracyjna utraciła już swój przedmiot, to za stwierdzeniem jej wygaśnięcia przemawia interes społeczny. Wskazane wyżej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 r. słusznie wiąże bezprzedmiotowość z ustaniem bytu jednego z elementów stosunku materialnoprawnego. Ten sam Sąd w innym orzeczeniu stwierdził, że "artykuł 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1179/06, Lex Omega nr 384309). Bezprzedmiotowość wiąże się zatem z niemożliwością wykonania decyzji administracyjnej, a zarazem ta niemożliwość musi wynikać z braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego.

Uzupełnieniem powyższych poglądów judykatury mogą być zapatrywania nauki prawa, gdzie podnosi się, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 750-751). Poglądy te zostały zresztą zaakceptowane w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie jako przyczyny niemożliwości wykonania decyzji wskazuje się właśnie zgaśnięcie podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie rzeczy, rezygnację z uprawnień przez stronę, czy też zmianę stanu faktycznego uniemożliwiającą wykonanie decyzji albo zmianę w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Zatem bezprzedmiotowość decyzji jest rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2025/12, Lex Omega nr 1251900). Zastrzec przy tym trzeba, że przekształcenie rzeczy, o którym mowa, to nie wszelkie jej zmiany. Takie relewantne przekształcenie musi pozostawać w związku z możliwością wykonania decyzji, tj. po przekształceniu rzeczy wykonanie decyzji staje się niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny omawiając zmiany podmiotowe lub przedmiotowe jako przyczyny bezprzedmiotowości decyzji wskazał też, że w zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się niewykonanie obowiązku a przestanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 519/13, Lex Omega nr 1572752).

W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego słusznie zauważyły, że A "Małopolska" w G. błędnie utożsamia przedmiot postępowania ze stanem technicznym poszczególnych lokali mieszkalnych w zakresie funkcjonowania ciągów kominowych, podczas gdy przedmiotem postępowania zakończonego decyzją był nieodpowiedni stan techniczny całego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G. Budynek ten istnieje nadal, podobnie jak istnieją okna i drzwi balkonowe w jego poszczególnych lokalach, a tegoż budynku oraz znajdujących się w nim okien i drzwi balkonowych dotyczył nakaz orzeczony ostateczną decyzją. Decyzja ta jest zatem wykonalna – jej przedmiot (budynek i wskazane jego elementy) nadal istnieje. Potencjalne trudności adresata decyzji z wyegzekwowaniem nakazu od osób posiadających prawa do poszczególnych lokali nie powodują niewykonalności decyzji w sensie prawnym, a zatem jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. O braku przedmiotu decyzji można byłoby mówić wówczas, gdyby przestał istnieć budynek (np. został rozebrany) albo wymienione w decyzji okna i drzwi (np. gdyby je zamurowano). Nie oznacza natomiast bezprzedmiotowości takie przekształcenie obiektu, które nie stoi na przeszkodzie realizacji nakazów wynikających z decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie można skutecznie podnosić, że decyzja stała się bezprzedmiotowa, gdyż w inny sposób usunięty został problem, w tym przypadku nieprawidłowość funkcjonowania ciągów kominowych. W takim postępowaniu nie można też skutecznie podejmować i prowadzić polemiki z zasadnością materiału uwzględnionego przy wydaniu ostatecznej decyzji. Taka sytuacja jest bowiem równoznaczna z niedopuszczalną weryfikacja prawidłowości decyzji z dnia 19 lipca 2010 r., znak: [...], czego w ramach trybu przewidzianego w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. czynić nie wolno. Podobnie w ramach postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie można kwestionować prawidłowości wskazania jej adresata, ponieważ taki zarzut również zmierza w istocie do podważenia prawidłowości decyzji ostatecznej. Bez znaczenia są w takim wypadku również nowe opinie kominiarskie, które też mogłyby stanowić dowód w postępowaniu rozpoznawczym, natomiast nie mają wpływu na ustalenia co do możliwości wykonania, a w konsekwencji – co do bezprzedmiotowości decyzji

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie rzeczą organów nadzoru budowlanego było tylko i wyłącznie zbadanie, czy decyzja stała się bezprzedmiotowa, tj. czy istnieje nadal stosunek materialnoprawny, w szczególności czy istnieje podmiot, na który nałożono obowiązek oraz przedmiot, którego obowiązek dotyczy. Z akt sprawy wynika, że adresat nakazów wyrażonych w rozstrzygnięciu decyzji (A "Małopolska "w G.) istnieje nadal, podobnie jak istnieje przedmiot decyzji, tj. Obiekt budowlany ( budynek ze spornymi oknami i drzwiami). Zbędne natomiast było – jako nieistotne w tej sprawie – badanie, czy obowiązek został nałożony prawidłowo, albo czy nie można nałożyć obowiązków alternatywnych, względnie czy można było obowiązek wykonywać w inny sposób, niż wprost wskazano w decyzji.

Zastrzec jednak należy, że nawet w przypadku przyjęcia, iż ustalenia tego rodzaju były by dopuszczalne, to strona skarżąca nie wykazała, aby obowiązki wynikające z decyzji zostały zrealizowane w inny sposób. Z uzupełniającego materiału dowodowego wynika, że o ile w roku 2012 w spornych lokalach stwierdzono prawidłowy ciąg kominowy, to przeczą temu ustalenia z roku 2013. A nie wykazała zatem, aby cele nałożonych nakazów zostały osiągnięte, a zatem aby usunięto nieodpowiedni stan techniczny budynku w sposób inny, niż wynikało z precyzyjnego orzeczenia organów nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.