Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1617/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. B. i S. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], nałożył na E. i S. B. karę w wysokości [...] zł. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o przepisy art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 i art. 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w związku z nielegalnym użytkowaniem części obiektu budowlanego - sklepu spożywczego zlokalizowanego na działce nr 1, obr. [...], położonej w J., przy ul. [...]. PINB nakazał jednocześnie małżonkom B. uiszczenie wymierzonej kary administracyjnej w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli stwierdził, że E. i S. B. użytkują sklep spożywczy znajdujący się w rozbudowywanym budynku piekarni. S. B. oświadczył do protokołu kontroli, że sklep ten jest użytkowany od [...] r.

Zażalenie na to postanowienie wniósł S. B. Podał w nim, że do rozbudowy piekarni przystąpił w [...] r. w oparciu o udzielone mu pozwolenie na budowę. Zatwierdzony projekt budowlany zakładał prowadzenie rozbudowy trzech części zakładu, a to pomieszczenia sklepowego, magazynowego i części socjalnej. Roboty budowlane prowadzone są systemem gospodarczym i trwają do dzisiaj. Jako pierwsze zostało wykończone pomieszczenie sklepowe, gdyż jego wybudowanie było najłatwiejsze i miało na celu poprawę obsługi klientów. Od przedstawicieli Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej uzyskał informację, że nie jest konieczne uzyskanie zgody tego organu na uruchomienie sklepu, gdyż nie był to nowy punkt sprzedaży. Sklep taki działał już bowiem od [...] r. tyle że w innym pomieszczeniu. Wobec powyższego nie powiadomił on także o uruchomieniu nowego sklepu Państwowej Straży Pożarnej, ani Państwowej Inspekcji Pracy. Nie znając przepisów Prawa budowlanego był bowiem przekonany, że odbiór zrealizowanych robót może nastąpić dopiero po zakończeniu całej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że E. oraz S. B. decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r., Nr [...], uzyskali pozwolenie na rozbudowę budynku piekarni. Obiekt objęty udzielonym pozwoleniem na budowę należy, jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego, zaliczyć do kat. XVII (w decyzji z [...] r. nie została określona kategoria obiektu, gdyż w dacie jej wydania nie było takiego obowiązku). Organ wskazał także, że w przypadku przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zaliczonego do tej kategorii współczynnik k wynosi 15,0, a współczynnik wielkości obiektu w wynosi 1,0, co przy stawce opłaty [...] zł i pomnożonej przez 10 daje łącznie kwotę kary w wysokości [...] zł.

W dalszej części uzasadnienia [...]WINB podał, że zapoznał się z zatwierdzonym projektem budowlanym i nakazał organowi ponowne oględziny obiektu, celem uzupełnienia zebranych dowodów i wykonania dokumentacji zdjęciowej. Z protokołu ponownych oględzin przeprowadzonych przez PINB wynika, że kubatura nielegalnie użytkowanego obiektu wynosi [...] m3. Z protokołu tego wynika ponadto, że nie zostały zakończone jeszcze roboty budowlane polegające na wykonaniu poddasza użytkowego. W oparciu o te ustalenia faktyczne [...]WINB uznał, że inwestorzy zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego winni uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, bowiem został on zaliczony do XVII kategorii wskazanej w tym przepisie. Dodał, że pozwolenie takie jest wymagane także wtedy, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo 51 ust. 4 Prawa budowlanego, albo gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobowiązany, zgodnie z brzmieniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego jego użytkowania. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. [...]WINB stwierdził jednocześnie, że wprawdzie obecne brzmienie przywołanych przepisów zostało dopiero ustalone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, jednak norma intertemporalna zawarta w art. 4 pkt 2 tej ustawy nakazuje od dnia 1 stycznia 2005 r. stosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy (31 maja 2004 r.). Unormowanie to, zdaniem [...]WINB sprawia, że przepisy dotyczące kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego znajdą zastosowanie wobec wszystkich obiektów, niezależnie od daty udzielenia pozwolenia na ich budowę i zakończenia robót budowlanych. Uzasadniając taką wykładnię organ powołał się na prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/GI 938/09.

[...]WINB wskazał także, że co prawda w decyzji z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. nie nałożył na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu, jednakże w pouczeniu stanowiącym integralną część tej decyzji wskazano, że w przypadkach gdy nie został nałożony taki obowiązek inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu po zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Organ zauważył następnie, że błędne było nienałożenie na inwestorów przez organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) właściwy organ winien w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego będącego zakładem pracy. Okoliczność ta w ocenie [...]WINB nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, bowiem to obowiązujące przepisy prawa, a nie treść decyzji o pozwoleniu na budowę, decydują o istnieniu takiego obowiązku, a ponadto inwestorzy nie dokonali także zawiadomienia o zakończeniu budowy do czego zostali zobowiązani.

W ocenie organu w sprawie nie doszło także do przedawnienia, o jakim jest mowa w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej zwana o.p.), do których stosowania odsyła art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego. Powołując się na pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/09, [...]WINB wskazał, że zastosowanie art. 68 § 1 o.p. przewidującego 3 letni termin przedawnienia orzeczenia o wymierzeniu kary może mieć miejsce w przypadkach, w których inwestor złożył wniosek o przeprowadzenie obowiązkowej kontroli, a organ doręczył orzeczenie wymierzające karę dopiero po upływie 3 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu. W sprawie znajdzie natomiast zastosowanie 5 letni termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 68 § 2 o.p., bowiem inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a postanowienie wymierzające karę zostało mu doręczone przed upływem 5 lat od przystąpienia do użytkowania obiektu. W przedmiotowej sprawie bieg terminu, o jakim mowa w art. 68 § 2 o.p. rozpoczął się w dniu [...] r. (wg oświadczenia inwestora do użytkowania obiektu przystąpił on bowiem w [...] r.), a zatem skoro postanowienie PINB zostało doręczone inwestorom w dniu [...] r., to 5 letni termin wskazany w art. 68 § 2 o.p. upłynął dopiero [...] r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie [...]WINB wnieśli E. i S. B. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] roku. Domagali się także wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu oraz zasądzenia od organu na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że [...]WINB wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego bowiem nie uwzględnił, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana przed wejściem w życie nowelizacji tej ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw. Przed tą nowelizacją art. 57 Prawa budowlanego ani żaden inny przepis tej ustawy nie regulowały trybu i sposobu legalizowania samowolnego użytkowania wybudowanego obiektu. Przystąpienie do użytkowania obiektu bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie lub bez dokonania zgłoszenia stanowiło zaś jedynie wykroczenie (art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego). Dopiero w wyniku nowelizacji marcowej z 2003 r. dodano do art. 57 ustępy 6 i 7 wprowadzające obowiązek kontroli i kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne istotne naruszenie warunków pozwolenia na budowę. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy marcowej z 2003 roku ograniczył jednocześnie zastosowanie tych nowych instytucji do obiektów w odniesieniu, do których pozwolenie na budowę wydano po dacie wejścia w życie tej ustawy (po dniu 11 lipca 2003 r.). Dopiero ustawą kwietniową z 2004 r. zastąpiono kontrolę, mającą miejsce w przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu, karą wymierzaną w znacznie podwyższonej wysokości. Zmiany wprowadzone tą ustawą nie mogą dotyczyć jednak obiektów, które już wcześniej zostały wyłączone spod działania tej nowej instytucji prawnej. Powoduje to zdaniem skarżących, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu ustawą z 2004 roku nie ma zastosowania do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003 r. (tak wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 994/10 i WSA w Krakowie z dnia 5 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/09). Wobec powyższego rozważając niniejszą sprawę organy obu instancji winny uwzględnić ewolucję przepisów Prawa budowlanego, które odnoszą się do skutków nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, w następstwie czego wydana została cyt. "decyzja" naruszająca przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi organ odwoławczy ponownie powołał się na brzmienie art. 4 pkt 2 ustawy kwietniowej z 2004 r., w którego świetle nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Krakowie powołanym w skardze. Nie można bowiem przyjąć, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało udzielone przed dniem 11 lipca 2003 r. Z kolei drugi z powołanych w skardze wyrok WSA w Szczecinie nie odnosi się w ogóle do tego przepisu. Oba przywołane wyroki ignorują istnienie przepisów intertemporalnych zawartych w ustawie kwietniowej z 2004 r., którą wprowadzona została do Prawa budowlanego kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Skoro zatem art. 4 pkt 2 ostatnio wymienionej ustawy nakazuje od dnia 1 stycznia 2005 r. stosować przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu przez nią ustalonym w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, zatem ma on zastosowanie wobec wszystkich obiektów niezależnie od daty udzielenia pozwolenia na budowę i zakończenia robót budowlanych. Stanowisko to zostało podzielone nie tylko w wyroku WSA w Gliwicach powołanym w uzasadnieniu postanowienia, ale także w wyrokach NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt 1121/10 oraz z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1045/09.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 698/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienia obu instancji stwierdzając, że skarga jest zasadna, aczkolwiek większość podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie w aspekcie jego zgodności z prawem, uznał bowiem, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w trakcie kontroli legalności zaskarżonego aktu jest kwestia dopuszczalności zastosowania w sprawie obowiązujących w dacie orzekania przez organy obu instancji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z punktu widzenia legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB istotne są ustalenia dotyczące stanu prawnego obowiązującego w dacie udzielenia skarżącym pozwolenia na rozbudowę budynku piekarni. Pozwolenie to zostało udzielone decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r., która uzyskała walor ostateczności w dniu [...] r. W świetle obowiązujących wówczas przepisów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę nie wynikał wprost z przepisów prawa, lecz był nakładany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Analizując jednak w świetle przywołanych przepisów decyzję Prezydenta Miasta J. z [...] roku Sąd stwierdził, że organ ten nie nałożył nią obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanego obiektu. Inwestorzy przed zamierzonym przystąpieniem do użytkowania rozbudowanego pomieszczenia sklepowego nie byli zatem zobowiązani do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Nadto w dacie rozpoznawania sprawy przez organy nadzoru budowlanego inwestorzy nie mogli dokonać wskazanego w tym pouczeniu zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, bowiem bezsprzecznie prowadzona przez nich rozbudowa piekarni nie została jeszcze ukończona. Okoliczność tę potwierdza znajdujące się w aktach sprawy postanowienie PINB z dnia [...] r., nr NB-[...], którym wstrzymano roboty budowlane związane z rozbudową budynku piekarni, a także opatrzona tym samym numerem decyzja tego organu z dnia [...] r. nakładająca w związku ze stwierdzonymi licznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego obowiązek przedstawienia projektu zamiennego. Sąd wskazał też, że w sytuacji, gdy postępowanie, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest w toku, nie jest możliwym przyjęcie, iż zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, dotyczące naruszenia dyspozycji art. 54 i art. 55 tejże ustawy. Strona nie mogła bowiem w takiej sytuacji dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji wskazanej w art. 55 Prawa budowlanego. Tym samym nie mogła ona naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, co wyklucza możliwość zastosowania kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd uznał, że nieprawidłowa wykładnia art. 4 pkt 2 ustawy kwietniowej z 2004 r., a w konsekwencji zastosowanie w sprawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego doprowadziła organy obu instancji do wydania zaskarżonych postanowień z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając mu, oprócz przepisów proceduralnych, naruszenia prawa materialnego, a to:

1) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane w zw. z art. 54 i 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym w obwieszczeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 10 listopada 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego teksu ustawy prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 112 i 1126) w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie co przejawiło się w wywiedzeniu poglądów, iż po pierwsze w realiach rozpoznawanej sprawy inwestorowi, nie można uczynić zarzutu naruszenia art. 55 i 54 Prawa budowlanego, podczas gdy przystępując do użytkowania obiektu przed zakończeniem wszystkich robót zobligowany był on zgodnie z przywołanym powyżej art. 55 ust. 2 pkt 2 do uzyskania takiej decyzji; po drugie, iż brak jest podstaw do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, w stosunku do inwestora, który przystąpił do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 55 i 54 Prawa budowlanego, z tego powodu, że toczy się postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też szerzej postępowanie określone w art. 51 Prawa budowlanego;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 oraz art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie co przejawiło się w wywiedzeniu poglądu, iż w realiach przedmiotowej sprawy nie jest dopuszczalne nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, gdyż możliwość taka istniałaby jedynie gdyby obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie orzeczono w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli E. B. i S. B., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1232/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 i 54 Prawa budowlanego, a także art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane przyjmując, że w realiach rozpoznawanej sprawy inwestorom nie można zarzucić naruszenia art. 55 i 54 Prawa budowlanego, a także, że brak jest podstaw do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu z naruszeniem ww. przepisów z tego powodu, że toczy się postępowanie określone art. 51 Prawa budowlanego (wykładnia prawa dokonana w tej mierze przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie przytoczona w dalszej części niniejszego uzasadnienia).

Tym samym za usprawiedliwiony NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i 55 Prawa budowlanego, jak i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Za niezasadne NSA uznał natomiast zarzuty proceduralne odnośnie naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 1 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do tut. Sądu tydzień przed wyznaczonym terminem rozprawy pełnomocnik skarżących adw. M. S. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów:

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "A", [...] J., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "B", [...] J., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "C", [...] J., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "D", [...] K., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "E", [...] S., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "F", [...] K., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "G", [...] J., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "B", [...] J., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "A", [...] J., ul. [...];

10.) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "E", [...] S., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "H" sp.j., [...] J., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "E", [...] S., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "D", [...] K., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez ""I", [...] J., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "J" sp. z o.o., [...] J., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "E", [...] S., ul. [...]

dla wykazania, iż skarżący przystąpili do wyposażenia i użytkowania sklepu spożywczego położonego w J. przy ul. [...] przed Świętami Wielkanocnymi [...] r. (tj. przed [...] r.), a nie jak omyłkowo oświadczył S. B. do protokołu kontroli z [...] r., iż użytkowanie tego sklepu rozpoczął w [...] r.

) rachunków z dn. [...] r., z dn. [...] r. oraz z dn. [...] r. z tytułu wykonania umowy zlecenia z dn. [...] r. przez A. W. (umowa zlecenia znajduje się w posiadaniu A. W.)

na okoliczności dotyczące zatrudnienia przez S. B. A. W., celem pomocy przy wyposażeniu sklepu przed jego uruchomieniem na Wielkanoc [...] r.;

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "K", [...] W., ul. [...];

) faktury VAT nr [...] z dn. [...] r. wystawionej przez "K", [...] W., ul. [...];

- dla wykazania, iż skarżący w dn. [...]. – [...]r. zakupili towar niezbędny do uruchomienia sklepu, tj. ok. 60 kg słodyczy i innych, co dowodzi, iż przystąpili do użytkowania przedmiotowego sklepu przed Wielkanocą [...] r.

Zdaniem pełnomocnika w sprawie wyszły zatem na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe istotne dla sprawy dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydawał decyzję w I instancji. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia albowiem w sprawie występuje przesłanka wznowienia postępowania przed organem administracji, określona w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny istnieje bowiem jedynie wówczas gdy po wydaniu tego wyroku a przed ponownym jej rozpoznaniu przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż to dokonał NSA w swoim wyroku. Zmiany takie w niniejszej sprawie nie miały miejsca, a w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest wykładnią wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1232/12 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych.

Wskazać w tym miejscu należy, że zarówno organy administracyjne wydając w sprawie decyzje, jak i tut. Sąd wydając wyrok uchylony przez NSA, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wskazanym powyżej przyjęły, w ślad za oświadczeniem skarżącego S. B., iż do nielegalnego użytkowania sklepu spożywczego przystąpił w roku [...], ta data stanowiła zatem kanwę, na której oparto wywody prawne i oceny. Podkreślenia wymaga zatem, iż po wydaniu przez NSA wyroku, o którym mowa powyżej, pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżących adw. M. S. powiadomił tut. Sąd, iż wprawdzie skarżący uprzednio istotnie podawał rok [...] jednak obecnie, porządkując archiwum z dokumentami stwierdził, że w istocie do nielegalnego użytkowania sklepu przystąpił już przed Świetami Wielkanocnym [...] r. Zdaniem pełnomocnika ujawnienie tej okoliczności stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. To zaś obliguje Sąd administracyjny do uchylenia decyzji wymierzającej karę.

Na dowód powyższych twierdzeń pełnomocnik przedłożył 3 rachunki (każdy na kwotę brutto 100 zł) z tytułu wykonania przez A. W. umowy zlecenia o nieznanej treści (zdaniem pełnomocnika były to prace związane z uruchomieniem sklepu jednak stosowną umowę wedle jego słów posiada jedynie przebywająca obecnie w Anglii A. W.), oraz pochodzące z [...] faktury nabycia przez piekarnię S. B. w różnych placówkach handlowych takich materiałów jak np. farby, lakiery, kleje, rurki, zawory, bolce, wsporniki itp. oraz elementy wyposażenia jak waga i gabloty. Dwie spośród faktur dotyczyły zakupu ciastek, cukierków i innych słodyczy (jedna na kwotę [...] zł, druga na kwotę [...] zł). Zakupy te, jak wynika z faktur dokonane w pierwszym kwartale 2004 r., świadczą, wedle pełnomocnika skarżących, o uruchomieniu w tym czasie przedmiotowego sklepu. Nadto, jak twierdzi pełnomocnik, także dwie inne osoby, oprócz A. W., pracowały wówczas w przedmiotowym sklepie, żadnych jednak dowodów w tej mierze do pisma nie dołączono.

Sąd stwierdza, iż teza, że składając oświadczenie co do roku [...] jako tego, w którym przystąpiono do użytkowania przedmiotowego sklepu S. B. pomylił się w świetle towarzyszących okoliczności sprawy nie może być uznana za przekonującą. Zważyć bowiem należy, że skarżący nie tylko oświadczenie takie złożył w trakcie postępowania przed organem I instancji (protokół z dnia [...] r.), ale daty tej następnie nie zakwestionował przez kolejne trzy i pół roku. Nie zakwestionował jej zatem ani w trakcie trwającego po jego oświadczeniu dalszego postępowania pierwszoinstancyjnego, ani w odwołaniu od wydanej przez organ decyzji, ani w trakcie postępowania przed [...]WINB w K., ani w skardze do tut. Sądu, ani w postępowaniu zakończonym w WSA uchylonym następnie wyrokiem, ani wreszcie w trakcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Obecnych twierdzeń co do ówczesnej omyłki wbrew twierdzeniom pełnomocnika nie potwierdzają też wcale w sposób jednoznaczny przedłożone dokumenty. Faktury dotyczące zakupów farb, lakierów, itp. czy też kilku elementów wyposażenia, jak również rachunki dotyczące umowy zlecenia o nieznanej treści w żadnej mierze nie dowodzą bowiem tego, iż zakupy i roboty dotyczyły przedmiotowego sklepu i wiązały się z jego uruchomieniem właśnie w tym okresie. Także faktury dowodzące nabycia słodyczy nie dowodzą przeznaczenia ich do sprzedaży w nowo uruchamianym sklepie. Podkreślenia bowiem wymaga, iż w zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący wyjaśnił, że w istocie sklep funkcjonował już od [...] r., tyle że w innym pomieszczeniu niż następnie dobudowane. Fakt istnienia tegoż sklepu skarżący i jego pełnomocnik potwierdzili także w trakcie rozprawy sądowej przed tut. Sądem w dniu 22 listopada 2013 r..

W konsekwencji brak jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, iż zakupy nie były przeznaczone do sklepu, w którym od lat trwała sprzedaż. Tym samym brak dowodów na to, że podana przez skarżącego w roku [...] i niezakwestionowana aż do obecnego pisma, o którym mowa powyżej, data przystąpienia do nielegalnego użytkowania nowego sklepu wskazana jako rok [...] nie polegała na prawdzie. Ten w konsekwencji rok tut. Sąd przyjmuje jako właściwy.

W efekcie, jak już powyżej wskazano, tut. Sąd związany jest ocenami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1232/12 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych.

W ślad za wyrokiem NSA tut. Sąd, w pełni zresztą oceny te podzielając, stwierdza, iż skoro inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę w dniu [...] r., natomiast przystąpili do użytkowania obiektu w [...] r. przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych to zarówno w dacie uzyskania pozwolenia na budowę, jak i w dacie przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego na gruncie ustawy Prawo budowlanego obowiązywała regulacja, w myśl której uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest zawsze wymagane, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 2 pkt 2 - w dacie uzyskania pozwolenia na budowę, art. 55 pkt 3 - w dacie przystąpienia do użytkowania oraz w dacie wydania zaskarżonego postanowienia). W takim razie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku przystąpienia do użytkowania przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych wynikał i nadal wynika z mocy prawa. O obowiązku tym skarżący zostali jednoznacznie pouczeni w pkt 4 pouczenia zawartego w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ("Inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ"). Dlatego też pozbawiona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, że w decyzji z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. nie nałożył na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu bowiem okoliczność ta miałaby znaczenie jedynie w przypadku przystąpienia przez inwestorów do użytkowania obiektu po zakończeniu wszystkich robót nie zaś przed ich zakończeniem.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, jednoznacznie ustalonym przez organy i nie zakwestionowanym przez skarżących, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, pomimo że przystąpili do jego użytkowania przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych.

Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie nie jest wysokość kary bądź sposób jej naliczenia, w tym kwalifikacja obiektu, pozostające zresztą, zdaniem tut. Sądu, w pełnej zgodzie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, tylko to czy zastosowanie ww. przepisu w stosunku do inwestorów w ogóle było dopuszczalne.

Jak jednak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 12 września 2013 r. zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane art. 1 pkt 24 lit. b tej ustawy w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Wyraźne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że regulacja odraczająca wejście w życie o siedem miesięcy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie inwestorom, którzy dotychczas użytkowali obiekty budowlane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie, czasu na ich zalegalizowanie. Również nie można uznać, aby przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 25 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw wyłączał orzekanie o karze z tytułu nielegalnego użytkowania w stosunku do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę. Brzmienie niniejszego przepisu wskazuje na to, że do tego rodzaju obiektów nie stosuje się przepisów dotyczących obowiązkowej kontroli budowy, a nie innych przepisów ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 12 listopada 2009 r., II OSK 1182/09). W rozpoznawanej sprawie przystąpienie do użytkowania miało miejsce w [...]r., zatem przepis art. 57 ust. 7 omawianej ustawy już obowiązywał i brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w realiach niniejszej sprawy jego stosowanie jest wyłączone. Skarżący do użytkowania części obiektu budowlanego przystąpili bowiem już po wejściu w życie przepisu dotyczącego wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zaś obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie cały czas, niezmiennie, wynikał z mocy prawa. Zmianie uległy jedynie konsekwencje prawne nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lecz konsekwencje te obowiązywały już w dacie przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego przez skarżących. Dlatego też data udzielenia pozwolenia budowę, wbrew twierdzeniom skargi, pozostaje bez wpływu na stosowanie przepisów dotyczących kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, o którym mowa powyżej, przesądził również, że nie ma podstaw do uznania, iż kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego nie można nałożyć gdy jednocześnie toczy się postępowanie określone w art. 51 tej ustawy. Pogląd taki nie znajduje oparcia w art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Regulacja przyjęta tymi przepisami nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przewidzianej przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, tj. między innymi w sytuacji braku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu powstaje, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od tego, czy toczy się postępowanie w trybie określonym w art. 51 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze może się toczyć obok (niezależnie) postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nie może zatem mieć miejsca sytuacja, w której mimo stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (brak uzyskania pozwolenia na użytkowanie), organ administracji publicznej nie wymierza kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z tego tylko powodu, że np. obiekt budowlany wzniesiony został z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do odstąpienia w tego rodzaju sytuacjach od obowiązku wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego brak jest podstaw prawnych.

W konsekwencji ponownego zbadania całokształtu sprawy z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1232/12 uznać zatem należy, że zaskarżone postanowienie [...]WINB w K. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w J. nakładające na E. i S. B. karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania sklepu spożywczego w rozbudowywanym budynku odpowiada obowiązującemu prawu. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił okoliczności faktyczne sprawy, prawidłowo przedstawił i omówił odnoszący się do przedmiotowej sprawy stan prawny poprawnie, w wyniku analizy norm uznając, że skoro skarżący, co jest niekwestionowane, bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, przed zakończeniem określonych w pozwoleniu na budowę robót, pomimo pouczenia o obowiązku uzyskania w sytuacji takiej pozwolenia na użytkowanie, do użytkowania tego przystąpili nielegalnie to wymierzona im przez organ I instancji prawidłowo obliczona kara (odpowiadająca obiektowi kategorii XVII) pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem.

Regulujące kwestie kary, o której mowa, normy prawa budowlanego nie przewidują wyjątków z przyczyn ekonomicznych lub społecznych. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają zatem argumenty skarżących, iż kara przekracza możliwości finansowe i zagraża miejscom pracy w prowadzonej przez nich firmie.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.