Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 610/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 16, art. 21
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1972 nr 74 poz 1 art. 10 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady EWG Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie  stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do  członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie
journal: Dz.U.UE.L 1971 nr 149 poz 2 art. 73, art. 76
law: Rozporządzenie Rady nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia 22 marca 2007 roku, nr [...].


UZASADNIENIE

W dniu 28 lipca 2006 roku J. S. wystąpiła do Burmistrza o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla syna M. S. z tytułu niepełnosprawności.

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2007 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 21 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych), Burmistrz przekazał wniosek J. S. do Marszałka Województwa.

Decyzją z dnia 22 marca 2007 roku, nr [...], Marszałek Województwa - działając na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 roku w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. U. UE. L. z 1971 roku, nr 149, poz. 2 ze zm. – dalej jako rozporządzenie Rady nr 1408/71), decyzji nr 207 z dnia 7 kwietnia 2006 roku Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących dotyczącej interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72 dotyczących kumulacji świadczeń i zasiłków rodzinnych (Dz. U. UE. L. z 2006 roku, nr 175, poz. 83 – dalej jako decyzja Komisji nr 207), oraz art. 1, art. 16 i art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił ustalenia J. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko – M. S.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że mąż wnioskodawczyni od dnia 1 czerwca 2006 roku uzyskuje dochody za granicą i jest tam uprawniony do otrzymywania świadczeń rodzinnych na członków swojej rodziny zamieszkałych na terytorium Polski. Organ stwierdził także, iż J. S. nie wykonuje żadnej pracy zarobkowej na terenie Polski i dlatego - w myśl decyzji Komisji nr 207 - jest traktowana jako osoba nieaktywna zawodowo. Powołując się na treść art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71, zgodnie z którym pracownicy najemni lub osoby prowadzące działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego, są uprawnione, w odniesieniu do członków własnej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa, organ uznał, że to kraj zatrudnienia ojca dzieci – K. S. (Niemcy) jest pierwszym krajem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. stwierdziła, że jej syn M. S. jest osobą niepełnosprawną, w związku z czym przysługuje mu zasiłek pielęgnacyjny. Okoliczność, że jej mąż pracuje za granicą, zdaniem odwołującej się, wpływa jedynie na właściwość organu wydającego decyzję w Polsce, powodując, iż jest nim marszałek województwa. W piśmie z dnia 4 czerwca 2007 roku J. S. wskazała nadto, że od września 2006 roku nie otrzymuje zasiłku pielęgnacyjnego na syna ani w Polsce, ani w Niemczech.

Decyzją z dnia 27 czerwca 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 73

i art. 76 rozporządzenia Rady nr 1408/71 i decyzją Komisji nr 207, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 73 i 76 rozporządzenia Rady nr 1408/71 i stwierdził, że przepisy cytowanego rozporządzenia, przewidujące specjalne uregulowania służące uniknięciu kumulacji praw do świadczeń, ustalają tzw. reguły pierwszeństwa zbiegających się świadczeń. Są one stosowane wtedy, gdy powstaje prawo do dwóch świadczeń rodzinnych z różnych państw i wtedy, gdy prawo do takich samych świadczeń mają dwie różne osoby, a więc rodzice na to samo dziecko. Organ stwierdził także, iż z ww. przepisów wynika, że pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek w jednym z Państw Członkowskich otrzymuje świadczenia rodzinne na członków swojej rodziny zamieszkujących na terytorium innego Państwa Członkowskiego, o ile druga osoba uprawniona do otrzymywania świadczeń rodzinnych na członka rodziny nie pracuje w kraju zamieszkania. Jeśli jednak osoba ta podejmie tam pracę – pierwszeństwo wypłaty ma państwo, w którym mieszkają członkowie rodziny. Organ powołał się także na decyzję Komisji nr 207 i stwierdził, że w przypadku osób "nieaktywnych zawodowo" pierwszeństwo wypłaty świadczeń rodzinnych należy do kraju zatrudnienia pracownika najemnego lub kraju, gdzie osoba prowadzi działalność na własny rachunek.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, sprawującą opiekę nad dziećmi, w tym również synem M. S., który zaliczony został do osób niepełnosprawnych. Natomiast jej mąż – K. S., przebywa na terytorium Niemiec, gdzie od dnia 1 czerwca 2006 roku pracuje i uzyskuje dochody, a także jest tam uprawniony do otrzymywania świadczeń rodzinnych na członków rodziny zamieszkujących w Polsce.

Mając powyższe na uwadze organ uznał, że J. S., jako osoba nieaktywna zawodowo, nie jest uprawniona do otrzymywania świadczeń rodzinnych na syna na terytorium Polski, albowiem w tej sytuacji to kraj zatrudnienia ojca dziecka (Niemcy) jest krajem w pierwszej kolejności obowiązanym do wypłaty świadczeń rodzinnych. Organ zaznaczył przy tym, iż "przepisy prawa nie przewidują żadnych wyjątków, które pozwoliłyby na przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w kraju osobie nieaktywnej zawodowo, o ile inny członek rodziny podlega reżimowi zabezpieczenia społecznego w jednym lub kilku państwach członkowskich".

W skardze na powyższą decyzję J. S. wniosła o jej uchylenie, jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż "doszło do naruszenia prawa przez błędne oznaczenie strony". Wskazując na treść art. 16 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżąca podkreśliła, iż z przepisu tego wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku. Co za tym idzie stroną postępowania winien być M. S., działający przez swego przedstawiciela ustawowego, a nie jego przedstawiciel ustawowy. Zdaniem skarżącej, "organ nie powinien był wydawać decyzji matce na dziecko, ale dziecku reprezentowanemu przez swego przedstawiciela ustawowego". Skoro bowiem ustawodawca "wyposażył podmiot (małoletnie dziecko) w zdolność prawną na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych to znajdują zastosowanie przepisy umożliwiające ubieganie się o świadczenie tego beneficjenta w tym przypadku działającego przez przedstawiciela ustawowego". Skarżąca podniosła, że w tym stanie rzeczy osobą uprawnioną jest jej syn M. S., a to z kolei rzutuje na kwestię ustalenia czy on - jako osoba uprawniona - podlega pod przepisy dotyczące koordynacji, co z kolei wpływa - w myśl art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na właściwość organu – kolejną przesłankę ewentualnej nieważności niniejszego postępowania.

Skarżąca stwierdziła nadto, iż w jej ocenie zasiłek pielęgnacyjny nie jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu definicji zawartej w rozporządzeniu nr 1408/71, gdyż przysługuje osobie uprawnionej na opłacenie pomocy i wiąże się z jej niepełnosprawnością. Nie wyrównuje zatem kosztów utrzymania dziecka przez ubezpieczonego, ale "niejako oddolnie zapewnia mu kwotę na zapewnienie rehabilitacji lub opieki innej osoby, na którą jest zdany". Ponadto zasiłek ten przysługuje nie tylko niepełnosprawnemu dziecku ale także osobie dorosłej, która ukończyła 75 rok życia. W ocenie skarżącej, zasiłek pielęgnacyjny nie jest także "socjalnym świadczeniem rodzinnym" uzależnionym od ilości i wieku dzieci. Skarżąca zarzuciła także, iż organy obu instancji nie wyjaśniły należycie kwestii czy świadczenie należne jej synowi jest świadczeniem objętym koordynacją, a skupiły się jedynie na ocenie czy skarżąca jest osobą uprawnioną do świadczenia na syna, uznając, że skoro jest osobą bezrobotną, to nie może się skutecznie domagać powyższego świadczenia. J. S. stwierdziła również, że przepisy rozporządzenia Rady nr 1408/71, regulujące zasady kolizji norm w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłków rodzinnych, mają zastosowanie wówczas, gdy oboje rodzice są zatrudnieni lub prowadzą działalność gospodarczą. Natomiast do osób nieaktywnych zawodowo mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady nr 574/72. Jej zdaniem, reguła pierwszeństwa ustawodawstwa jednego z krajów, na którą powołują się organy, nie wyklucza możliwości ubiegania się o świadczenia wymykające się definicjom rozporządzenia Rady nr 1408/71 w przypadku, gdy dziecku nie zostało przyznane świadczenie w kraju, w którym drugi rodzic jest objęty ubezpieczeniem społecznym. Nie może bowiem powodować pogorszenia się sytuacji prawnej uprawnionego. Zdaniem skarżącej, kolizja zachodzi na gruncie zasiłku rodzinnego, o który wystąpił mąż skarżącej i zasiłek taki uzyskał. W przypadku natomiast innego typu świadczeń, jak choćby świadczeń opiekuńczych, które nie są przewidziane w systemie niemieckich świadczeń rodzinnych, a być może nie są uznane za świadczenia rodzinne przez art. 1 lit. u) i) i ii) rozporządzenia Rady nr 1408/71, nie zachodzi zbieg uprawnień, ponieważ mąż skarżącej nie ubiega się w Niemczech o przyznanie analogicznych świadczeń reprezentując syna skarżącej. Zasiłek rodzinny - otrzymywany przez męża skarżącej na syna M. S., nie różni się wysokością od zasiłków na inne dzieci skarżącej i jej męża. Niepełnosprawność syna M. S. nie czyni go dodatkowo uprawnionym do jakiegokolwiek wyższego świadczenia w Niemczech. Zdaniem skarżącej, zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady nr 574/72, odmiennie niż wykłada organ pierwszej instancji, osoba może otrzymywać zasiłki z dwóch różnych instytucji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak też przedstawioną w jej uzasadnieniu argumentację. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że jako osobę nieuprawnioną do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji wskazał M. S. Sformułowanie sentencji decyzji organu pierwszej instancji było zatem prawidłowe i nie stanowiło podstawy do stwierdzenia jej nieważności, jak również pozostawało bez wpływu na zastosowanie art. 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten ma bowiem zastosowanie do wszystkich członków rodziny pracownika najemnego podlegającego ustawodawstwu Państwa Członkowskiego, a więc także do syna – M. S.

Kolegium stwierdziło nadto, że zasiłek pielęgnacyjny należy uznać za świadczenie rodzinne w rozumieniu art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, ponieważ przyznawany jest w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a więc właśnie wyrównania kosztów utrzymania rodziny, której członkiem jest niepełnosprawne dziecko. Kolegium zaznaczyło również, iż także w polskim systemie prawnym zasiłek pielęgnacyjny zaliczany jest do "świadczeń rodzinnych", na co wskazuje regulacja tej instytucji w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 roku pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego oświadczył, że organ odwoławczy nie kwestionuje tego, iż mąż skarżącej otrzymuje w Niemczech na dzieci jedynie zasiłek rodzinny. Stwierdził jednak, że przy przyjętej przez organy interpretacji postanowień rozporządzenia Rady nr 1408/71 bez znaczenia pozostaje, czy mąż skarżącej może otrzymać w Niemczech zasiłek pielęgnacyjny, ponieważ fakt zatrudnienia małżonka skarżącej w Niemczech, oraz to że skarżąca jest osobą nieaktywną zawodowo, powodują, że rodzina skarżącej może otrzymywać tylko takie świadczenia rodzinne jakie przewiduje system niemiecki.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

(Dz. U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.

W dniu 16 kwietnia 2003 r. podpisany został w Atenach traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej), a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzeczypospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 roku, nr 90, poz. 864 ze zm.).

Na mocy postanowień tegoż Traktatu Rzeczpospolita Polska stała się z dniem 1 maja 2004 roku członkiem Unii Europejskiej i stroną Traktatów stanowiących podstawę Unii, zmienionych i uzupełnionych (art. 1 i art. 2 ust. 2 Traktatu). Co za tym idzie, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich tj. Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską ("Traktat WE") i Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej ("Traktat Euratom") oraz Traktatu o Unii Europejskiej ("Traktat UE"), oraz aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia (art. 2

w zw. z art. 1 pkt a i b Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej – stanowiącego część cyt. Traktatu).

Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską

(Dz. U. z 2004 roku, nr 90, poz.864/2 ze zm.) w celu wykonania swych zadań oraz na warunkach przewidzianych w tym Traktacie, Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja uchwalają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Natomiast decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana.

Jak z powyższego wynika - w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej – dokonywana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem obejmuje również kontrolę pod względem zgodności z prawem wspólnotowym, które od dnia 1 maja 2004 roku stało się częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego, w tym także z aktami normatywnymi wydawanymi przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń. Wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności (zasada legalności), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, oznacza bowiem, iż począwszy od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać nie tylko przepisów prawa krajowego, ale i prawa wspólnotowego.

W niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla jej syna M. S. (urodzonego 25 września 2002 roku) z tytułu niepełnosprawności.

Organy odmówiły ustalenia tego prawa - powołując się w szczególności na art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 roku.

W sprawie bezspornym pozostawało, że urodzony 25 września 2002 roku syn skarżącej – M. S., orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 24 marca 2003 roku, nr [...], zaliczony został do osób niepełnosprawnych. Nie budziły również zastrzeżeń ustalenia organów, zgodnie z którymi skarżąca jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i sprawuje w Polsce opiekę nad dziećmi, w tym nad M. S. Natomiast mąż skarżącej – K. S. przebywa na terytorium Niemiec, gdzie od dnia 1 czerwca 2006 roku pracuje i uzyskuje dochody. Małżonek skarżącej otrzymuje także w Niemczech zasiłek rodzinny. K. S. jest zatem osobą przemieszczającą się we Wspólnocie w ramach swobody przepływu pracowników, przy czym jego rodzina nadal zamieszkuje w Polsce.

Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (wszystkie przepisy w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji), zasiłek pielęgnacyjny stanowi rodzaj świadczenia opiekuńczego, które jest jednocześnie świadczeniem rodzinnym.

Stosownie do art. 1 ust. 2 tejże ustawy świadczenia rodzinne przysługują:

▪ obywatelom polskim,

▪ cudzoziemcom posiadającym obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego,

▪ cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. nr 128, poz. 1175, ze zm.), zgody na pobyt tolerowany lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy, jeżeli zamieszkują łącznie z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 1 roku przed złożeniem wniosku oraz przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne (art. 1 ust. 3 cyt. ustawy).

Z powyższej regulacji wynika, iż prawo do świadczeń rodzinnych w polskim systemie zabezpieczenia społecznego nie jest uzależnione ani od tego czy ubiegająca się o nie osoba jest osobą zatrudnioną (aktywną zawodowo), ani od tego czy podlega ubezpieczeniu.

Zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, oraz postępowanie w tych sprawach prowadzi - zgodnie

z art. 20 ust. 1 i 2 powołanej ustawy - organ właściwy, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 3 pkt 11 cytowanej ustawy). Jednakże w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego - na mocy art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 wymienionej ustawy - decyzje wydaje marszałek województwa.

Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego została uregulowana przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 roku w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie oraz rozporządzenia wykonawczego do ww. rozporządzenia nr 574/77 z dnia 21 marca 1972 roku. Zawarte w tych aktach prawnych przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianami miejsca pobytu lub zamieszkania.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1408/71, przedmiotowe rozporządzenie stosuje się do pracowników najemnych lub do osób prowadzących działalność na własny rachunek, lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z Państw Członkowskich lub są bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin i do osób pozostałych przy życiu.

Określenie "członek rodziny" oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego udzielane są świadczenia lub w przypadkach, określonych w art. 22 ust. 1 lit. a) i w art. 31, przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, na którego terytorium ta osoba zamieszkuje; jednakże, jeżeli to ustawodawstwo uznaje za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego jedynie osoby wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z pracownikiem najemnym lub osobą prowadzącą działalność na własny rachunek, lub studentem, warunek ten uważa się za ukończony, jeżeli osoba, o której mowa, pozostaje głównie na utrzymaniu tej osoby. W przypadku gdy ustawodawstwo Państwa Członkowskiego nie umożliwia odróżnienia członków rodziny od innych osób, do których się ono odnosi, termin "członek rodziny" rozumie się zgodnie ze znaczeniem nadanym mu w załączniku I. W przypadku świadczeń dla osób niepełnosprawnych, przyznanych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego wszystkim obywatelom tego państwa, spełniającym wymagane warunki, określenie "członek rodziny" obejmuje przynajmniej małżonka, dzieci niepełnoletnie lub pozostające na utrzymaniu pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, lub studenta (art. 1 lit. f) i) i ii) rozporządzenia Rady nr 1408/71).

Osoby, do których stosują się przepisy rozporządzenia Rady nr 1408/71, podlegają obowiązkom i korzystają z praw wynikających z ustawodawstwa każdego Państwa Członkowskiego na tych samych warunkach, co obywatele tego Państwa, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych zawartych w tymże rozporządzeniu (art. 3 - zasada równego traktowania).

Zakres przedmiotowy ww. rozporządzenia został określony w jego art. 4. Zgodnie z ustępem 1 tegoż artykułu, rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą:

a) świadczeń w razie choroby i macierzyństwa;

b) świadczeń z tytułu inwalidztwa, łącznie ze świadczeniami służącymi zachowaniu albo zwiększeniu zdolności do zarobkowania;

c) emerytur;

d) świadczeń dla osób pozostałych przy życiu;

e) świadczeń z tytułu wypadku przy pracy i choroby zawodowej;

f) świadczeń z tytułu śmierci;

g) zasiłków dla bezrobotnych;

h) świadczeń rodzinnych.

Rozporządzenie stosuje się do powszechnych i szczególnych systemów zabezpieczenia społecznego, składkowych i nieskładkowych, jak również do systemów dotyczących obowiązków pracodawcy lub armatora w zakresie świadczeń określonych w ust. 1 (art. 4 ust. 2).

Zgodnie z art. 4 ust. 2a, zakres przedmiotowy rozporządzenia obejmuje także specjalne systemy świadczeń o charakterze bezskładkowym. Powyższy przepis stanowi bowiem, iż niniejszy artykuł stosuje się do specjalnych świadczeń pieniężnych o charakterze nieskładkowym, przewidzianych w ramach ustawodawstwa, które z uwagi na jego zakres podmiotowy, cele i/lub warunki nabycia uprawnienia posiada cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w ust. 1, jak również pomocy społecznej. "Specjalne świadczenia pieniężne o charakterze nieskładkowym" oznaczają świadczenia, które:

a) są przeznaczone na zapewnienie:

i) uzupełniającego, zastępczego lub dodatkowego ubezpieczenia od ryzyk objętych działami zabezpieczenia społecznego, o których mowa w ust. 1, które zagwarantują zainteresowanym osobom dochód na poziomie minimum egzystencji, uwzględniający sytuację gospodarczą i społeczną w zainteresowanym Państwie Członkowskim;

albo

ii) wyłącznie szczególnej ochrony niepełnosprawnym, ściśle powiązanej z otoczeniem społecznym takiej osoby w zainteresowanym Państwie Członkowskim;

oraz

b) jeżeli finansowanie pochodzi wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania przeznaczonego na pokrycie ogólnych wydatków publicznych, a warunki przyznawania i ustalania wysokości świadczeń nie są uzależnione od jakiegokolwiek składki ze strony beneficjenta. Jednakże świadczeń zapewnianych w celu uzupełnienia świadczenia składkowego nie uważa się wyłącznie z tego powodu za świadczenia składkowe; oraz

c) są wymienione w załączniku IIa.

Przepisów rozporządzenia Rady nr 1408/71 nie stosuje się natomiast do ustawodawstw Państwa Członkowskiego dotyczących specjalnych świadczeń nieskładkowych określonych w załączniku II sekcja III, których ważność jest ograniczona do części terytorium tego państwa, do pomocy społecznej i opieki zdrowotnej, a także do systemów świadczeń dla ofiar wojny lub jej skutków

(art. 4 ust. 2b i ust. 4).

Z powyższego wynika, że jeżeli krajowe ustawodawstwo z zakresu zabezpieczenia społecznego odnosi się do jednego z rodzajów ryzyk wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1408/71 to świadczenie przysługujące na mocy tego ustawodawstwa można uznać za takie, które podlega koordynacji w trybie tegoż rozporządzenia.

W art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady nr 1408/71 przyjęto, iż do celów tego rozporządzenia określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, wyrównujące koszty utrzymania rodziny zgodnie z ustawodawstwem określonym w art. 4 ust. 1 lit. h), z wyłączeniem specjalnych zasiłków porodowych lub zasiłków z tytułu przysposobienia, określonych w załączniku II.

Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu wstępnym z dnia 5 maja 1983 roku, wydanym w sprawie Paola Piscitello v. Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (C-139/82, ECR 1983/5/01427), wyjaśnił, że o kwalifikacji danego świadczenia do systemu koordynacji w zakresie ubezpieczeń społecznych decydują warunki nabycia i skutek jaki ma wywołać przyznanie świadczenia. Dodatkowo - w wyroku z dnia 16 lipca 1992 roku (orzeczenie wstępne), wydanym w sprawie Rose Hughes v. Chief Adjudication Officer, Belfast (C-78/91, ECR 1992/7/I-04839), Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że jeżeli świadczenie przyznawane jest na podstawie pewnych obiektywnych i ogólnie sformułowanych kryteriów, nie zaś na podstawie doraźnej oceny, to ze względu na swoją funkcję jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady nr 1408/71 i jako takie jest włączone do świadczeń w ramach systemu zabezpieczenia społecznego. Podobnie wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2007 roku, wydanym w sprawie Aldo Celozzi v. Innungskrankenkasse Baden-Württemberg (orzeczenie wstępne, C-332/05, Baza Orzeczeń LEX nr 227179), w którym stwierdził: "Stosownie do utrwalonego orzecznictwa Trybunału rozróżnienie między świadczeniami, do których rozporządzenie nr 1408/71 nie ma zastosowania, a świadczeniami, do których ma ono zastosowanie, dotyczy zasadniczo elementów konstytutywnych każdego świadczenia, w szczególności jego celu i warunków przyznania (...) świadczenie można uznać za świadczenie zabezpieczenia społecznego, o ile po pierwsze dane świadczenie przyznawane jest uprawnionym w oderwaniu od jakiejkolwiek indywidualnej i uznaniowej oceny ich osobistych potrzeb, na podstawie prawnie określonej sytuacji oraz po drugie jeżeli odnosi się ono do jednego z rodzajów ryzyka enumeratywnie wyliczonych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 (zob. w szczególności wyrok z dnia 27 marca 1985 roku w sprawie 249/83 Hoeckx, Rec. Str. 973, pkt 12-14; wyrok z dnia 10 marca 1993 roku w sprawie C-111/91 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Rec. str. I-817, pkt 29; wyrok z dnia 2 sierpnia 1993 roku w sprawie C-66/92 Acciardi, Rec. str. I-4567, pkt 14; oraz wyrok z dnia 27 listopada 1997 roku w sprawie C-57/96 Meints, Rec. str. I-6689, pkt 24)."

Istotne znaczenie z punktu widzenia konieczności dokonania oceny przynależności danego świadczenia do systemu świadczeń rodzinnych ma również orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 listopada 2002 roku, wydane w postępowaniu toczącym się przeciwko Eila Päivikki Maaheimo (C-333/00, ECR 2002/11A/I-10087), w którym Trybunał stwierdził, że wyrażenie "wyrównywać koszty utrzymania rodziny", użyte w art. 1 lit. u) i) rozporządzenia nr 1408/71, definiującym pojęcie "świadczenia rodzinne", musi być interpretowane w ten sposób, że obejmuje ono również wypłatę ze środków publicznych do budżetu rodzinnego, przeznaczoną na zmniejszenie kosztów poniesionych w związku z utrzymywaniem dzieci. Podobnie wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 20 stycznia 2005 roku, wydanym w sprawie Nils Laurina Effing (C-302/02, Baza Orzeczeń LEX nr 215785), w którym – powołując się na swoje wcześniejsze orzeczenia z dnia 15 marca 2001 roku w sprawie Offermans (C-85/99, Baza Orzeczeń LEX nr 83175) oraz z dnia 5 lutego 2002 roku w sprawie Humer (C-255/99, ECR 2002/2/I-01205), stwierdził, że użyte w art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady nr 1408/71 wyrażenie "wyrównywać koszty utrzymania rodziny", musi być interpretowane w ten sposób, że dotyczy ono w szczególności kwot wypłacanych z funduszy publicznych do budżetu rodziny w celu zmniejszenia kosztów wynikających z utrzymywania dzieci.

Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z art. 16 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy wynika, iż zasiłek ten przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, czyli dziecku w wieku do ukończenia 16 roku życia legitymującemu się orzeczeniem o niepełnosprawności określonym w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (art. 3 pkt 9), w wysokości 153 zł miesięcznie (art. 16 ust. 4). Zgodnie zaś z art. 16 ust. 5 i 6 ww. ustawy, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie przebywającej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jeżeli pobyt osoby i udzielane przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia. Nie przysługuje również osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu zasiłek pielęgnacyjny przysługujący niepełnosprawnemu dziecku mieści się w kategorii świadczeń rodzinnych zdefiniowanych w art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady nr 1408/71, ponieważ z przepisów art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4, 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie to organy przyznają na podstawie prawnie zdefiniowanych warunków, bez żadnej indywidualnej i subiektywnej oceny, w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia niepełnosprawnemu dziecku opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a więc właśnie wyrównania kosztów utrzymania rodziny, której członkiem jest niepełnosprawne dziecko. Taki cel tego świadczenia określony został również w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w którym wskazano, że: "Celem świadczeń opiekuńczych jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie projektu zawarte w Bazie Orzeczeń LEX przy tekście pierwotnym ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz. U. z 2003 roku, nr 228, poz. 2255).

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że uregulowany w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przysługujący niepełnosprawnemu dziecku jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Rady nr 1408/71, ponieważ mieści się w kategorii świadczeń rodzinnych zdefiniowanych w art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady nr 1408/71 i odnosi się do ryzyka, o którym mowa w art. 4 ust. 1 lit. h) tegoż rozporządzenia. Tym samym mają do niego zastosowanie, w przypadku zbiegu świadczeń, przepisy rozporządzenia Rady nr 1408/71, jak i rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 (Dz. U. UE. L. z 1972 roku, nr 74, poz. 1 ze zm. – dalej jako Rozporządzenie Rady nr 574/72).

Rozporządzenia Rady nr 1408/71 i nr 574/72 zawierają normy kolizyjne stosowane w przypadku konfliktów narodowych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy w nich zawarte mają na celu wyłącznie zapewnienie koordynacji między krajowymi ustawodawstwami zabezpieczenia społecznego, z których każde określa warunki objęcia ochroną i przystąpienia (afiliacji) do określonego systemu zabezpieczenia społecznego włącznie z warunkami, w których obowiązek ochrony lub pozostawania w systemie ustaje. Stąd rozporządzenia te nie mogą być interpretowane jako akty normujący warunki, w których obowiązek ubezpieczenia powstaje lub ustaje (tak Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 12 lipca 1979 roku wydanym w sprawie Bruno Brunori v. Landesversicherungsanstalt Rheinprovinz - orzeczenie wstępne, sygn. 266/78 ECR 1979/6-7/02705, oraz w wyroku z dnia 28 lutego 1989 roku w sprawie Wilhelm Schmitt v. Bundesversicherungsanstalt für Angestellte - orzeczenie wstępne, sygn. 29/88, ECR 1989/2/00581, zob. także T. Bińczycka – Majewska w "Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej", Zakamycze, Kraków 1999 rok, str. 42- 43).

Ustalając reguły koordynacji krajowych ustawodawstw państw członkowskich w ww. rozporządzeniach, Rada inspirowała się fundamentalną zasadą wpisaną w materię Traktatu Rzymskiego (Traktat WE), według której prawo wspólnotowe musi gwarantować pracownikom przemieszczającym się w obrębie Wspólnoty całość świadczeń nabytych z tytułu zatrudnienia w różnych państwach członkowskich, w granicach najwyższego poziomu tych świadczeń (por. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 12 czerwca 1980 roku wydanym w sprawie Caisse de Compensation des Allocations Familiales des Régions de Charleroi et de Namur v. Cosimo Laterza - orzeczenie wstępne, sygn. 733/79, ECR 1980/4-5/01915, tak też T. Bińczycka – Majewska w "Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej", Zakamycze, Kraków 1999 rok, str. 42- 44).

Świadczy o tym także treść preambuły rozporządzenia Rady nr 1408/71, w której stwierdza się m. in.:

▪ niezbędne jest poszanowanie szczególnych cech krajowych ustawodawstw dotyczących zabezpieczenia społecznego i opracowanie jedynie systemu koordynacji,

▪ niezbędne jest, w ramach tej koordynacji, zagwarantowanie we Wspólnocie równości traktowania przez różne ustawodawstwa krajowe pracowników zamieszkujących w Państwach Członkowskich oraz osób pozostających na ich utrzymaniu, jak również osób pozostałych przy życiu po ich śmierci,

▪ przepisy w celu koordynacji ustawodawstw krajowych dotyczących zabezpieczenia społecznego wpisują się w ramy swobodnego przepływu pracowników, będących obywatelami Państw Członkowskich i powinny przyczynić się do polepszenia ich poziomu życia i warunków zatrudnienia,

▪ przepisy w celu koordynacji muszą gwarantować pracownikom przemieszczającym się we Wspólnocie, osobom pozostającym na ich utrzymaniu oraz osobom pozostałym przy życiu po ich śmierci utrzymanie nabytych lub będących w trakcie nabywania praw i korzyści,

▪ w celu uniknięcia nieuzasadnionego łączenia świadczeń należy przewidzieć zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu prawa do zasiłków rodzinnych w myśl ustawodawstwa właściwego państwa i w myśl ustawodawstwa państwa miejsca zamieszkania członków rodziny.

Koordynacja krajowych systemów zabezpieczenia społecznego opiera się na czterech podstawowych zasadach, którymi są:

▪ zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową,

▪ zachowanie praw nabytych,

▪ kumulacja wszystkich okresów ubezpieczenia,

▪ zapobieganie kumulowaniu świadczeń.

Rozporządzenie Rady nr 1408/71 zapobiega kumulowaniu świadczeń tego samego rodzaju, z tego samego okresu ubezpieczenia (art. 12 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 1408/71).

Rozdział 7 Tytułu III rozporządzenia Rady nr 1408/71 zawiera przepisy szczególne dotyczące świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 73 tego rozporządzenia (wskazywanym przez organy jako podstawa prawna wydanych w niniejszej sprawie decyzji) pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek, podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnieni, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI.

Cytowany przepis tworzy, na korzyść pracownika podlegającego ustawodawstwu państwa członkowskiego innego niż to, na którego terytorium zamieszkują członkowie jego rodziny, uprawnienie do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. Oznacza to, że na podstawie art. 73 na państwie zatrudnienia spoczywa obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych. To uprawnienie nie może być zniesione przez regulacje zawarte w ustawodawstwie krajowym, na mocy którego osoby niezamieszkujące na terytorium państwa członkowskiego mogłyby zostać pozbawione świadczeń rodzinnych. Wynika to z faktu, iż reguła lex loci laboris jest fundamentalną zasadą rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72. Zasadniczym celem, jaki ma spełnić omawiany przepis, jest uniemożliwienie państwu członkowskiemu uzależnienia prawa do świadczeń rodzinnych od warunku zamieszkiwania członków rodziny na terytorium tego państwa, gdyż warunek taki stanowi przeszkodę w skorzystaniu przez pracownika wspólnotowego z prawa do swobodnego przepływu. W razie spełniania wszystkich warunków formalnych umożliwiających nabycie uprawnień do świadczeń rodzinnych, członek rodziny pracownika, w tym współmałżonek oraz małoletnie dziecko, ubiegając się o przyznanie świadczeń rodzinnych, mogą powoływać się bezpośrednio na zapisy art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71. Wielokrotnie Europejski Trybunał Sprawiedliwości wyjaśniał, że współmałżonek pracownika może powoływać się – wnioskując o przyznanie świadczeń rodzinnych – bezpośrednio na art. 73, pod warunkiem, że jest on członkiem rodziny pracownika, który spełnia warunki wymienione w art. 73 i o ile przedmiotowe świadczenia traktowane są jako świadczenia dla członków rodziny, zgodnie z ustawodawstwem krajowym (por. wyrok ETS z dnia 16 lipca 1992 roku w sprawie Hughes, C-78/91, ECR 1992/7/I-04839; wyrok ETS z dnia 10 października 1996 roku w sprawie Hoever, Zachow, C-245/94, ECR 1996/10/I-04895).

Należy w tym miejscu zauważyć, iż art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 nie pozbawia członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w państwie miejsca zamieszkania. Tworzy on bowiem jedynie uprawnienie dla pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek podlegających ustawodawstwu Państwa Członkowskiego polegające na tym, iż osoby te mają prawo, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby członkowie ich rodzin zamieszkiwali terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI rozporządzenia.

Na podstawie ww. przepisu organy nie mogły zatem odmówić członkowi rodziny pracownika przyznania uprawnień przysługujących mu zgodnie z ustawodawstwem państwa miejsca zamieszkania.

Uprawnienie z art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71, w przypadku gdy zachodzi ryzyko wystąpienia zbiegu uprawnień przewidzianych przez ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania z uprawnieniami przewidzianymi przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia, musi zostać zestawione z regułami "antykumulacyjnymi" rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72 (tak też Małgorzata Rusewicz w "Komentarz do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie" pod red. G. Uścińskiej, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, str. 306-308).

Jak z powyższego wynika mąż skarżącej – K. S., jako osoba zatrudniona na terytorium Niemiec, jest na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 uprawniony w odniesieniu do członków swojej rodziny (to jest skarżącej oraz ich wspólnych dzieci), którzy zamieszkują terytorium Polski, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo niemieckie, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium Niemiec.

Jednocześnie synowi skarżącej, podobnie jak i samej skarżącej, jako obywatelom polskim, zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 1 roku przed złożeniem wniosku, przysługują uprawnienia do ubiegania się o świadczenia rodzinne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosownie do postanowień tej ustawy zawartych w art. 1 ust. 2 i 3.

W tym stanie rzeczy zachodzić zatem może zbieg uprawnień do świadczeń przysługujących na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 z uprawnieniami przysługującymi na podstawie polskiej ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Reguły "antykumulacyjne" stosowane w razie zbiegu praw do świadczeń rodzinnych przysługujących pracownikom lub osobom samodzielnie zarobkującym, a także członkom ich rodzin, zostały ustanowione w art. 76 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1408/71 oraz w art. 10 § 1 rozporządzenia Rady nr 574/72. W celu uniknięcia kumulacji praw do świadczeń przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia z tymi świadczeniami, które są przewidziane przez ustawodawstwo państwa zamieszkania dzieci i/lub małżonka, ww. przepisy określają reguły pierwszeństwa zbiegających się norm. Muszą one być stosowane wtedy gdy dana osoba ma równolegle prawo do dwóch rożnych świadczeń rodzinnych, jak i wówczas gdy prawo do takich świadczeń mają dwie różne osoby (rodzice) na to samo dziecko.

Reguły wspólnotowej koordynacji stosuje się do dwóch sytuacji zbiegu świadczeń rodzinnych. Pierwsza z nich jest przedstawiona w art. 76 rozporządzenia Rady nr 1408/71, natomiast druga została opisana w art. 10 § 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 574/72.

Art. 76 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 (przywołany w orzeczeniu organu odwoławczego jako podstawa prawna jego rozstrzygnięcia), stanowi, iż w przypadku, gdy w tym samym okresie, dla tego samego członka rodziny i z tytułu wykonywania działalności zawodowej, świadczenia rodzinne są przewidziane w ustawodawstwie Państwa Członkowskiego, na terytorium którego zamieszkują członkowie rodziny, prawo do świadczeń rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego, w danym wypadku na podstawie art. 73 lub 74, jest zawieszane do wysokości przewidzianej w ustawodawstwie pierwszego Państwa Członkowskiego. Przepis ten wyraża zasadę, która ma zapewnić, że przypadek zbiegu świadczeń rodzinnych poprzez kumulację tych świadczeń wypłacanych przez instytucje dwóch lub więcej państw członkowskich nie będzie miał miejsca. W praktyce oznacza ona zakaz wielokrotnego pobierania świadczeń rodzinnych w tym samym czasie, na tego samego członka rodziny ubezpieczonego, z tytułu wykonywania działalności zawodowej. Reguły pierwszeństwa, które określa art. 76 rozporządzenia nr 1408/71, dotyczą sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących na podstawie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych obowiązujących we właściwym państwie członkowskim (państwie miejsca pracy) z uprawnieniami przysługującymi na podstawie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych obowiązujących w państwie miejsca zamieszkania beneficjenta przy założeniu, że porównywane systemy ubezpieczeń społecznych uzależniają nabycie uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej, a co za tym idzie stosownego stażu ubezpieczeniowego. Tym samym art. 76 rozporządzenia Rady nr 1408/71 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ polska ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia uzyskania świadczeń w niej przewidzianych od zatrudnienia lub ubezpieczenia.

Zasady rozwiązywania kolizji między przepisami prawa ubezpieczeń społecznych zaliczanych do systemów ubezpieczenia, które nie uzależniają nabycia uprawnień do świadczeń rodzinnych od wykazania aktywności zawodowej, uregulowane zostały

w art. 10 § 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 574/72, który został całkowicie pominięty przez organy przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Art. 10 § 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 574/72 stosuje się, gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 rozporządzenia nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego państwa miejsca zamieszkania wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie (czyli tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych).

Przedmiotowy przepis stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń.

Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, iż prawo do świadczeń należnych w państwie miejsca zamieszkania uniezależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek podlega zawieszeniu jedynie do wysokości kwoty świadczeń otrzymywanych - na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 - w państwie zatrudnienia w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny. Zastosowanie ww. przepisu w praktyce oznacza, że osoba uprawniona może otrzymać świadczenia rodzinne z dwóch różnych instytucji: właściwej ze względu na państwo członkowskie miejsca zatrudnienia lub prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek oraz - w wysokości uzupełniającej, określonej przepisami prawa zabezpieczenia społecznego obowiązującymi w państwie członkowskim miejsca zamieszkania. Jeżeli zatem świadczenie, które strona mogłaby uzyskać w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny w państwie członkowskim miejsca zamieszkania jest wyższe to wtedy należy się jej wyrównanie od właściwej instytucji państwa zamieszkania. Jeżeli natomiast ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zatrudnienia lub prowadzenia działalności zarobkowej na własny rachunek w ogóle nie przewiduje danego rodzaju świadczenia, a prawo do tego świadczenia przysługuje stronie na podstawie przepisów państwa zamieszkania, to – zdaniem Sądu - brak jest podstaw aby przyznanie tego świadczenia podlegało zawieszeniu. Żaden z przepisów zawartych w rozporządzeniach Rady nr 1408/07

i nr 574/72 takiej sankcji bowiem nie zawiera.

Przedstawiona powyżej wykładnia art. 10 § 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 574/72 zgodna jest z przyjętą przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości linią orzeczniczą dotyczącą interpretowania przepisów rozporządzeń Rady nr 1408/71

i nr 574/72. W swoich orzeczeniach Trybunał wielokrotnie podkreślał, iż zastosowanie ww. rozporządzeń w żadnym razie nie może prowadzić do wywołania skutków negatywnych, w postaci pozbawienia pracownika migrującego lub członków jego rodziny prawa do świadczeń albo obniżenia świadczeń przysługujących im na mocy wyłącznie ustawodawstwa krajowego. Stanowisko takie zajął Trybunał m. in. w orzeczeniu z 1977 roku w sprawie Strhel (wyrok w sprawie Strhel c. Nationaal Pensioenfounds voor Monwerkers /Belgia/, Zbiór orzeczeń ETS z 1977 roku, s. 211), uznając za niezgodne z art. 51 Traktatu ograniczenie kumulacji świadczeń, które prowadziłoby do zmniejszenia uprawnień przysługujących zainteresowanemu po zastosowaniu wyłącznie ustawodawstwa krajowego (zob. także T. Bińczycka – Majewska "Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej", Zakamycze, Kraków 1999 rok, str. 43). Również w wyroku z dnia 21 października 1975 roku, w sprawie Petroni (orzeczenie wstępne w sprawie Teresa i Silvana Petroni v. Office national des pensions pour travailleurs salariés /ONPTS/ Bruksela, C-24/75, ECR 1975/7/01149), Trybunał podkreślił, że ubezpieczeni przemieszczający się w obrębie Wspólnoty nie mogą znaleźć się w gorszej sytuacji niż osoby objęte systemem ubezpieczeń społecznych tylko jednego państwa członkowskiego (zob. także Komentarz do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, pod red. G. Uścińskiej, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, str. 314-316). Podobne stanowisko zawarł Trybunał w wyroku z dnia 14 grudnia 1989 roku wydanym w sprawie Theo Dammer

v. VZW Securex Kinderbijslagfonds i Rijksdienst voor Kinderbijslag der Werknemers (orzeczenie wstępne, C-168/88, ECR 1989/11/04553) stwierdzając, że cel art. 48 - 51 Traktatu nie zostałby osiągnięty, gdyby pracownicy, w rezultacie korzystania z prawa swobodnego przepływu, mieli stracić przywileje w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, zagwarantowane im w ustawodawstwie jednego z Państw Członkowskich.

Pogląd, że określona w art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72 reguła przeciwdziałająca kumulacji świadczeń rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy zbiegowi podlegają uprawnienia do świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych przyznane w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny podzielił Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 lutego 1981 roku wydanym w sprawie Kurt Beeck v. Bundesanstalt für Arbeit (orzeczenie wstępne, 104/80, Baza Orzeczeń LEX nr 132368) stwierdzając, iż art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72 z późniejszymi zmianami zawiesza wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa Państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego, w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny, w Państwie zamieszkania przez małżonka prowadzącego działalności zawodową lub gospodarczą na terytorium tego Państwa. W tym samym wyroku Trybunał podkreślił także, iż reguły mające na celu zapobieganie nakładaniu się świadczeń rodzinnych mają zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim nie pozbawiają one, bezpodstawnie, osób zainteresowanych świadczeń przyznanych im przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego. Podobny pogląd wyraził Trybunał w wyroku z dnia 4 lipca 1985 roku wydanym w sprawie J.W.M. Kromhout v. Raad van Arbeid (orzeczenie wstępne, sygn. 104/84, ECR 1985/6/02205) stwierdzając, że zawieszona na podstawie art. 10 § 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 1408/721 kwota świadczeń ograniczona jest jedynie do kwoty, w stosunku do której świadczenia pokrywają się. Również w wyroku z dnia 7 czerwca 2005 roku wydanym w sprawie Christine Dodl i Petra Oberhollenzer v. Tiroler Gebietskrankenkasse (orzeczenie wstępne, sygn. C-543/03, Baza Orzeczeń LEX nr 221591) Trybunał wskazał, że art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 574/72 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy zarówno ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zatrudnienia, jak i ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zamieszkania pracownika najemnego przyznaje w odniesieniu do tego samego członka rodziny i za ten sam okres uprawnienie do świadczeń rodzinnych.

Reasumując należy stwierdzić, iż zgodnie z cyt. powyżej art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72, przysługujące synowi skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych, należnych zgodnie z polskim ustawodawstwem, jest zawieszone jedynie wtedy, gdy w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia zgodnie z ustawodawstwem niemieckim, do wysokości kwoty tych świadczeń. Jeżeli jednak kwota świadczeń rodzinnych należnych mężowi skarżącej i członkom jego rodziny w państwie członkowskim miejsca zatrudnienia jest niższa, aniżeli kwota świadczeń należnych w Polsce, skarżąca jest uprawniona do dochodzenia, w imieniu swojego małoletniego syna, od właściwej instytucji państwa zamieszkania świadczenia dodatkowego, w wysokości odpowiadającej różnicy między tymi dwiema kwotami. Jeżeli natomiast ustawodawstwo niemieckie w ogóle nie przewiduje danego rodzaju świadczenia, a prawo do tego świadczenia przysługuje stronie na podstawie przepisów państwa zamieszkania (polskiej ustawy o świadczeniach rodzinnych), to – zdaniem Sądu - brak jest podstaw aby przyznanie tego świadczenia podlegało zawieszeniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy obu instancji - odmawiając skarżącej ustalenia dla jej syna prawa do wnioskowanego świadczenia rodzinnego, błędnie zinterpretowały art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71. Dodatkowo organ odwoławczy błędnie zastosował przepis art. 76 rozporządzenia Rady nr 1408/71, który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia uzyskania świadczeń w niej przewidzianych od zatrudnienia lub ubezpieczenia. Ponadto organy obu instancji pominęły treść art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 574/72, który winny były w niniejszej sprawie zastosować. Tym samym organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, iż przepisy rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72 mają walor materialno-prawny, a nie tylko kolizyjny i techniczno – organizacyjny, ponieważ – chociaż nie stanowią aktów normujących warunki, w których obowiązek ubezpieczenia powstaje lub ustaje, to jednak kształtują bezpośrednio materialnoprawną sytuację pracownika przemieszczającego się na obszarze Wspólnoty i jego rodziny w dziedzinie zabezpieczenia społecznego (tak także T. Bińczycka – Majewska "Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Europejskiej", Zakamycze, Kraków 1999 rok, str. 43, oraz G. Druesne w "Prawo materialne i polityki Wspólnot i Unii Europejskiej", Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 1996 rok, str. 132).

Naruszenie prawa materialnego spowodowało, iż organy w niniejszej sprawie nie zbadały jakie świadczenia przysługują rodzinie skarżącej w Niemczech i nie ustaliły czy pokrywają się one z dochodzonym w niniejszej sprawie przez skarżącą (w imieniu jej małoletniego syna) na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłkiem pielęgnacyjnym. Nie dokonując w tym zakresie ustaleń - organy naruszyły także przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67).

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przy tym formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę.

Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań należałoby również zauważyć, iż organy obu instancji błędnie powołały się w niniejszej sprawie na postanowienia decyzji Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Społecznego Pracowników Migrujących nr 207 z dnia 7 kwietnia 2006 r. dotyczącej interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72 dotyczących kumulacji świadczeń i zasiłków rodzinnych. Decyzja ta zawiera bowiem jedynie definicję określeń "z tytułu wykonywania zawodu" oraz "z tytułu wykonywania działalności zawodowej lub handlowej" dla celów art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia nr 1408/71 oraz określenia "wykonywanie działalności zawodowej lub handlowej" dla celów art. 10 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 574/72, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu "błędnego oznaczenia strony" Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest on zasadny. Zgodnie z treścią

art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej. To zatem rodzic niepełnosprawnego dziecka upoważniony jest do złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny i to jemu organy wypłacają to świadczenie. Rodzic jest bowiem przedstawicielem ustawowym małoletniego pozostającego pod władzą rodzicielską (art. 98 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - Dz. U. z 1964 roku, nr 9, poz. 59 ze zm.). Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie była zatem dotknięta wadą nieważności wskazaną

w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ została skierowana do osoby będącej przedstawicielem ustawowym niepełnosprawnego dziecka, a z jej sentencji wynika, że organ uznał, iż zasiłek pielęgnacyjny nie należy się M. S. (niepełnosprawnemu dziecku wnioskodawczyni).

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ uwzględni wskazania Sądu zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia, a w szczególności dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72 oraz wynikającą z tego potrzebę poczynienia ustaleń w przedmiocie wskazanych w uzasadnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.