Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1853/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1, 6 ust 1 pkt 2 lit f, 6 ust 1 pkt 5 lit d
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 202/19 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz J. K. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 202/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę J. K. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 22 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 22 stycznia 2019 r. skarżący wystąpił do P. S.A. z siedzibą w W., dalej zwanych "P." lub "Spółką", o udostępnienie informacji publicznej w zakresie koncepcji wstępnej przebudowy linii średnicowej w Warszawie.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z 22 lutego 2019 r. Spółka poinformowała skarżącego, że wnioskowany dokument nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.) zwanej dalej "u.d.i.p." W ocenie Spółki okoliczność, że umowa zawarta na podstawie ustawy – Prawo zamówień publicznych, zwanej dalej "p.z.p." jest jawna i że jej treść udostępnia się na mocy ww. ustawy nie oznacza, że dokumenty związane z realizacją tej umowy są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro skarżący żąda udostępnienia dokumentów niebędących umową, to dokumenty te nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Pismem z 5 marca 2019 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki w rozpatrzeniu wniosku z 22 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania Spółki do dokonania czynności udostępnienia informacji publicznej oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę P. S.A. z siedzibą w W. wniosły o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Spółki, iż koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej w Warszawie nie stanowi informacji publicznej. Opracowana koncepcja ma charakter pomocniczy, kierunkowy. Podlega ona wykorzystaniu w procesie decyzyjnym, nie będąc jednak dokumentem wiążącym. Ponadto Sąd odwołał się do linii orzeczniczej przyjmującej, że skoro art. 139 ust. 3 prawa zamówień publicznych stanowi, że umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępnie do informacji publicznej, to przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.d.i.p. Dlatego w ocenie WSA w Warszawie tylko umowy na realizację zamówienia publicznego są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p., zaś informacje związane z realizacją umowy nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Skargę kasacyjną złożył J. K., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż dokumenty służące wykonaniu umowy zawartej w trybie p.z.p. nie stanowią informacji publicznej, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do oddalenia skargi, pomimo nieudostępnienia informacji publicznej w ustawowym terminie.

Ponadto J. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

2. art. 139 ust. 3 w zw. z art. 8 p.z.p. przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z faktu poddania treści umów zawieranych w trybach przewidzianych przez p.z.p. rygorowi udostępniania wynikającemu z u.d.i.p. ma jakoby wynikać, iż dokumenty służące wykonaniu tych umów nie stanowią informacji publicznej, a więc pozostają niejawne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty J. K. wniósł o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji abstrahuje od celu art. 139 ust. 3 p.z.p. Przepis ten służy temu, aby z jednej strony ujawnieniu podlegała zawarta umowa, ze wszystkimi załącznikami i dokumentami koniecznymi do jej wykonania, a z drugiej aby chronione były interesy tych wykonawców, których oferty nie zostały wybrane i z którymi nie zawarto umowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. z siedzibą w W. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz P. kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik Spółki wskazał, że przedmiotowa koncepcja zawiera warianty realizacji poszczególnych elementów przedsięwzięcia, podlegające akceptacji inwestora oraz dalszym zmianom, posiadając charakter wyłącznie pomocniczy. Jest ona dokumentem wewnętrznym, roboczym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 p.z.p. zwrócił uwagę, iż zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, ponieważ wspomniany przepis zawiera dalsze jednostki redakcyjne. Ponadto podzielił interpretację art. 139 ust. 3 p.z.p. przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 5 lipca 2022 r. w związku z brakiem zgody wszystkich stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie kwestią zasadniczą dla jej rozstrzygnięcia była ocena, czy "koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej w Warszawie" stanowi informacje publiczną, której udostępnienia w niniejszym postępowaniu domaga się skarżący. Sąd pierwszej instancji wyłożył pojęcie informacji publicznej, które ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd ten wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela przedstawiony tu pogląd Sądu pierwszej instancji.

Jednak Sąd pierwszej instancji dokonując kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji nie nawiązał do wskazanej wyżej definicji informacji publicznej, szczególnie nie dokonał oceny tej informacji pod kątem tego, czy dotyczy ona spraw publicznych. Uznając, że żądana informacja "nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p." Sąd ten w oderwaniu od przedstawionej przez siebie definicji informacji publicznej oparł się na dwóch argumentach. Po pierwsze, że "koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej" ma charakter pomocniczy/kierunkowy wykorzystywany w procesie decyzyjnym, niebędący jednak dokumentem ostatecznym, wiążącym, czy oficjalnym. Po drugie, skoro przepis art. 139 ust. 3 prawa zamówień publicznych stanowi, że umowy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępnie do informacji publicznej, to a contrario – informacje związane z realizacją umowy nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.

Odnosząc się do pierwszego argumentu Sądu, wydaje się opartego na przyjmowanej w orzecznictwie sądowym koncepcji, że wyłączeniu spod pojęcia informacji publicznej podlega pewna część tzw. "dokumentów wewnętrznych", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żądanego dokumentu "koncepcji wstępnej przebudowy linii średnicowej" do takich dokumentów wewnętrznych zaliczyć nie sposób. Dostęp do informacji publicznej obejmuje wszelkie dokumenty zawierające informację publiczną, zarówno urzędowe jak i nieposiadające waloru oficjalności. Udostępnieniu nie podlegają dokumenty (dokumenty wewnętrzne), które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk, poglądów, jednak w żadnej mierze nie są wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (tak np. NSA w wyrokach z 14 września 2012 r. I OSK 1203/12 i z 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10). Pogląd ten znajduje oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 13 listopada 2013 r. P 25/12, OTK-A 2013/8/122), który wskazał, że z zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym ( zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze wytworzenia informacji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia i z tej przyczyny przyjmuje się, że część wytwarzanych dokumentów stanowi "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (tak np. NSA w wyrokach z 20 września 2016 r. I OSK 2649/15 i z 17 października 2013 r. I OSK 1105/13).

Jednak kwalifikacja żądanego dokumentu jak wewnętrznego powinna mieć miejsce wyjątkowo i zależy od indywidualnych okoliczności sprawy. Tymczasem przebudowa linii średnicowej w Warszawie jako zadanie publiczne była planowana już od wielu lat, dotyczy linii kolejowej, z której rocznie korzystają miliony pasażerów, koszt tej inwestycji jest wyjątkowo duży. Dlatego, jak to trafnie podniósł skarżący, "koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej w Warszawie" budzi bardzo duże zainteresowanie publiczne, zarówno ze względów przydatności poszczególnych rozwiązań spełniających potrzeby pasażerów, jak i zasadności poszczególnych rozwiązań pod kątem ponoszenia kosztów ich wykonania Spółkę Skarbu Państwa. Stąd transparentność procesu inwestycyjnego oraz umożliwienie nadzoru społecznego nad wydatkowaniem środków publicznych na tą inwestycję jest kluczowe w państwie demokratycznym. Żądana "koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej" służy organowi do realizacji zadania publicznego. Choć, jak to stwierdził Sąd pierwszej instancji, zawiera kilka wariantów, to jednak ma charakter oficjalny. O kwalifikacji żądanej koncepcji nie może przesądzać to, że ma ona charakter pomocniczy/kierunkowy w dalszym procesie inwestycyjnym. Zastała bowiem wykonana w ramach realizacji zamówienia publicznego przez podmiot zewnętrzny, za środki publiczne lub pochodzące z zadysponowania środków publicznych. Nie ulega wątpliwości, że dokument ten w znacznych stopniu przesądzi o tym w jaki sposób i w jakim kształcie realizowana będzie ta inwestycja służąca wielu pasażerom. Jest to dokument, który będzie stanowił podstawę projektu budowlanego. Zatem nie sposób uznać, że "koncepcja wstępnej przebudowy linii średnicowej w Warszawie" stanowi dokument wewnętrzny i z tej tylko przyczyny nie miałby stanowić informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i przy uwzględnieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p.

Przechodząc do oceny drugiego argumentu, który według Sądu I instancji ma przemawiać za tym, że żądana koncepcja nie jest informacją publiczną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zgadza z tym, że treść art. 139 ust. 3 Prawa zamówień publicznych stoi na przeszkodzie kwalifikacji żądanej koncepcji jako informacji publicznej. Obowiązująca w świetle art. 8 ust. 1 Prawa zamówień publicznych zasada jawności z reguły jest utożsamiana z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, należy jednak wskazać, że odnosi się ona nie tylko do samego postępowania zamówieniowego, lecz obejmuje także jego rezultat w postaci umowy cywilnoprawnej pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. Zgodnie bowiem z przepisem art. 139 ust. 3 p.z.p. umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Kontrowersyjną kwestię stanowi przedmiotowy zakres jawności umów o zamówienie publiczne. Problem dotyczy tego, czy jawna jest wyłącznie umowa, czy także dokumenty przedmiotowo z nią związane, w szczególności powstałe w związku z wykonaniem umowy.

Według jednego stanowiska z zasady jawności postępowania o udzielanie zamówienia publicznego oraz jawności umowy w sprawie zamówienia nie można wyprowadzić obowiązku udostępnienia wskazanych dokumentów. Podkreśla się, że przepisy wyrażające omawianą zasadę nie mogą być interpretowane rozszerzająco i należy je rozumieć w sposób ścisły. Nie można uznać, że dokumenty związane z wykonaniem umowy podlegają udostępnieniu jako dokumenty zawierające informacje publiczne na podstawie prawa zamówień publicznych, bowiem w świetle art. 139 ust. 3 p.z.p. jako jawny dokument wskazano jedynie umowę o zamówienie publiczne, to a contrario – informacje związane z realizacją umowy nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Taki pogląd wyraziły wojewódzkie sądy administracyjne w wyrokach przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji.

Według drugiego stanowiska – według Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowego – przyjmuje się, że dokumenty związane z wykonaniem umowy stanowią rezultat prowadzonego w trybie jawnym postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tym samym powinny być udostępnione na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konsekwencją jawności zawartej umowy w sprawie zamówienia publicznego powinna być także jawność dokumentów wytworzonych na jej podstawie. Co prawda, należy zgodzić się z twierdzeniem o konieczności ścisłego interpretowania przepisów ustanawiających zasadę jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jednakże w odniesieniu do dokumentów związanych z wykonaniem zawartej umowy podstawą obowiązku ich upublicznienia nie będą przepisy prawa zamówień publicznych, lecz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazanie w art. 139 ust. 3 p.z.p. wyłącznie umowy w sprawie zamówienia, jako dokumentu podlegającego ujawnieniu, nie pozbawia automatycznie innych dokumentów, związanych z jej wykonaniem, charakteru informacji publicznej i związanego z nim obowiązku ich upublicznienia na podstawie odrębnych przepisów regulujących dostęp do takich informacji (tak Maciej Bendorf-Bundorf w "Zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i jej ograniczenia", w Systemie Informacji Prawnej LEX). Potwierdzeniem tego poglądu jest wyrok NSA z 3 stycznia 2012 r. I OSK 2157/11, zgodnie z którym faktury i rachunki, które nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, podlegają udostępnianiu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem sądu pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy wiadomość nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Analogiczny podgląd wyraził NSA w wyroku z 29 lutego 2012 r. I OSK 2215/11, stwierdzając, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać oraz utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do tych dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, lecz także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pośrednio potwierdzeniem trafności drugiego poglądu jest też wyrok NSA z 4 sierpnia 2020 r. I OSK 1889/19, w którym stwierdził, że nie sposób uznać, iż zapisy ustawy o zamówieniach publicznych, w tym art. 139 ust. 3 u.z.p., jako niedotyczącej umów niewielkiej wartości, miałyby definiować co jest informacją publiczną i że nie są nią umowy, których procedura zawierania nie jest regulowana przepisami ustawy o zamówieniach publicznych. Przepis art. 139 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych, został ustanowiony dla jasności, że umowy objęte regulacją tej ustawy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Taka regulacja nie jest regulacją szczególną, ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, regulacją art. 139 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych, objęte są tylko umowy, których przedmiotem są zamówienia publiczne, które są objęte przepisami ustawy o zamówieniach publicznych. W tym zakresie ustawa ta wprost odsyła do stosowania regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest lex generalis w zakresie udostępniania informacji publicznej i tylko w zakresie określonym w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. odsyła do ustaw szczególnych, które określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Nie sposób jednak uznać, że zapis art. 139 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych, jako niedotyczący dokumentów związanych z wykonaniem umów, miałyby definiować, że nie stanowią informacji publicznej. Należy zatem podzielić stanowisko, że przepis art. 139 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych został ustanowiony dla jasności, że umowy objęte regulacją tej ustawy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego, nie można w tej sytuacji a contrario do cytowanego art. 139 ust. 3 p.z.p. uznać, że skoro ustawa ta ustanawia zasadę jawności dla umów przez ich udostępnianie na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, to do innych dokumentów związanych z wykonaniem tych umów powstałych po zawarciu tych umów, wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ta regulacja nie jest regulacją szczególną ograniczającą prawo dostępu do informacji publicznej określone w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP a sprecyzowane w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Potwierdzeniem przyjętego przez Sąd kasacyjny stanowiska jest obecne ustawodawstwo w przedmiocie udzielania zamówień publicznych (ustawa z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, Dz. U. z 2019 r. poz. 2019 ze zm.), które nie powieliło zawartości art. 139 ust. 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Świadczy to o tym, że przepis art. 139 ust. 3 ustawy o zamówieniach publicznych z 29 stycznia 2004 r. został ustanowiony dla jasności, że umowy objęte regulacją tej ustawy są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i nie świadczył o wyłączeniu spod regulacji zawartej w u.d.i.p. dokumentów powstałych w wykonaniu tej umowy. Należy bowiem zauważyć, że regulacja zawarta w obowiązującej obecnie ustawie Prawo zamówień publicznych nie jest równoznaczna z odrzuceniem kategorii jawności umów czy też z odrzuceniem dopuszczalności ich udostępniania na podstawie zasad określonych treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uregulowania u.d.i.p. mają bezpośrednie zastosowanie wobec tych wszystkich sytuacji związanych z udostępnianiem informacji, w obrębie których ze względu na podmiot i przedmiot dochodzi do wypełnienia przesłanek przekazywania wiedzy publicznej. Wyjątek w tym przypadku stanowią uregulowania, które samodzielnie i odrębnie determinują czynności związane z procesem udostępniania informacji o sprawach publicznych, którym u.d.i.p. przyznaje pierwszeństwo w myśl treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zasadność odwoływania się do uregulowań u.d.i.p. w przedmiocie ustalenia zasad dostępu do treści umowy należy zatem opierać na milczeniu ustawodawcy, a ściślej mówiąc na braku samodzielnej i odrębnej regulacji w treści p.z.p. odnoszącej się do udostępniania zawartości umowy.

Z przedstawionych względów za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) i pkt 5 lit. d) u.d.i.p. oraz naruszenia art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu kasacyjnego, dokona ponownej kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji i w zależności od jej wyniku, orzeknie co do bezczynności adresata wniosku z 22 stycznia 2019 r. w jego rozpoznaniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.