Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2395/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 28 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1288/13 w sprawie ze skargi B. w B., K. w B. i Stowarzyszenia T. w O. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26.03.2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1288/13) oddalił skargi B. w B., Koła Łowieckiego nr [...] "L." w B. oraz Stowarzyszenia T. w O. - na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].08.213 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1.

Prezydent Miasta B. decyzją nr [...] z dnia [...].07.2013 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla M. P. Sp. z o. o. w B.. Pozwolenie to obejmowało budowę Zakładu T., przy ul. E. [...] w B. (dz. nr [...], [...], obr. [...]).

2.

Od powyższej decyzji odwołanie zostało wniesione przez:

- Stowarzyszenie T. w O.,

- B. B. oraz

- Koło Łowieckie Nr [...] "L." w B..

Odwołujące się Stowarzyszenie "S." w O. zarzuciło naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niezgodność zamierzenia inwestycyjnego określonego pozwoleniem budowlanym z zapisami decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Alternatywnie Stowarzyszenie wskazało na naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227). Jednocześnie w odwołaniu, Stowarzyszenie złożyło zażalenie na postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].06.2013 r. (znak: [...]) uchylające postanowienie organu I instancji z dnia [...].05.2013 r. o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Nadto, Stowarzyszenie żądało uznania go za podmiot na prawach strony w niniejszym postępowaniu.

F. w B. w odwołaniu kwestionującym decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, nie zgodziło się także z wydanym przez Prezydenta Miasta B. postanowieniem z dnia [...].07.2013 r. w przedmiocie odmowy uznania go za stronę postępowania.

Koło Łowieckienr [...] "L." w odwołaniu wniosło o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zawieszenie postępowania i wstrzymanie wykonania ww. decyzji do czasu rozpoznania odwołania.

3.

Wojewoda Kujawsko–Pomorski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzją z dnia [...].08.2013 r. (Nr [...]) umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ odwoławczy stwierdził, że żadna ze stron, która wniosła odwołanie nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Wszystkie te podmioty uczestniczyły natomiast na prawach strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...].07.2009 r. (nr [...] znak: [...]) ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zdaniem Wojewody, krąg stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę określa art. 28 Prawa budowlanego. W przypadku o którym mowa w ust. 2 i 3 tego przepisu, stosuje się art. 44 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235).

W zakresie dotyczącym legitymacji procesowej stron, Wojewoda podał, że:

1. Koło Łowieckie, na postawie zaświadczenia z dnia 29.08.2013 r. wydanego przez Polski Związek Łowiecki Zarząd Okręgowy w B., dzierżawi obwód łowiecki nr [...]. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.2005 r. Prawo łowieckie (Dz. U. Nr 127, poz. 1066) obwody łowieckie wydzierżawia się kołom łowieckim Polskiego Związku Łowieckiego, z zastrzeżeniem ust. 1a. Wobec powyższego organ administracji powołując się art. 28 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że Koło Łowieckie nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wg Wojewody, ani art. 28 k.p.a., ani też art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie dają możliwości uznania za stronę postępowania dzierżawcy nieruchomości. Oznacza to, że ww. podmiot nie posiada legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

2. Stowarzyszenie T. w O. oraz B. w B., również nie są stronami niniejszego postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyraźnie wyłącza zastosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jednakże przepis art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego wprowadza możliwość poszerzenia kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, w którym wymagany jest udział społeczeństwa. Przepis ten bowiem odwołuje się do art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepis ten wskazuje, że organizacje ekologiczne uczestniczą na prawach strony nie we wszystkich postępowaniach administracyjnych, a w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa.

Przedstawioną część rozważań Wojewoda podsumował stwierdzeniem, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a jeżeli jest to jednocześnie postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, także organizacje ekologiczne.

Organ odwoławczy za konieczne uznał wyjaśnienie, czy prowadzone postępowanie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Ustalił Wojewoda, że w przedmiotowej sprawie nie została przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślił, że Prezydent Miasta B. wydał postanowienie z dnia [...].05.2013 r. o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Postanowienie to jednak zostało uchylone przez organ II instancji - postanowieniem z dnia [...].06.2013 r., zaś sprawa, przekazana została do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego postanowienia zalecono aby Prezydent Miasta B. wyjaśnił i zbadał kwestię, czy węzeł oczyszczania spalin zgodny jest z wymaganiami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Prowadząc w dalszym ciągu postępowanie, organ I instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, nie wydawał zaś kolejnego postanowienia o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta B. doszedł do wniosku, iż ponowny raport nie jest wymagany. Z ponownym wnioskiem o sporządzenie raportu, nie zwrócił się również sam inwestor. Natomiast znajdująca się w aktach sprawy decyzja środowiskowa z 2009 r. nie nakładała obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny, gdyż w stanie prawnym, w którym była wydawana nie było takiej możliwości. O ponownej ocenie jest mowa jedynie w jej uzasadnieniu, co nie wiąże jednak organu.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że skoro ponowna ocena oddziaływania na środowisko nie została przeprowadzona, prowadzone postępowanie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, o którym mowa w art. 88 i 90 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem stronami postępowania będą wyłącznie podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, odwołania w niniejszej sprawie zostały wniesione przez podmioty nieuprawnione, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego.

4.

A) Skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na opisaną decyzję wniosły następujące podmioty:

1. Stowarzyszenie T. w O., które domagało się uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. B. w B., zarzucające naruszenie:

a) art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i bezzasadne uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje prawo złożenia odwołania od decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Zakładu T. (dalej: "ZT").

b) art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez niewydanie przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego postanowienia rozstrzygającego zażalenie skarżącego z dnia 23.07.2013 r. na postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...].07.2013 r. w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, mimo iż bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania nie było podstaw do orzekania o umorzeniu postępowania odwoławczego, ani do wydania przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę ZT, co nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji.

c) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, mimo iż organ I instancji przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę winien wydać postanowienie w przedmiocie obowiązku ponownego sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na uchylenie w dniu [...].06.2013 r. przez organ II instancji postanowienia organu I instancji z dnia [...].05.2013 r. stwierdzającego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

d) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania będące równoznaczne z zaakceptowaniem niezgodnego z prawem działania organu I instancji polegającego na wydaniu w tym samym dniu, tj. [...].07.2013 r. zarówno postanowienia odmawiającego uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę ZT oraz decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla tej inwestycji, mimo iż na postanowienie w sprawie odmowy uznania skarżącego na stronę przysługuje zażalenie, co oznacza, iż przed zakończeniem postępowania w sprawie uznania skarżącego za stronę postępowania nie było podstaw do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

e) art. 7, 8 i 77 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zaakceptowanie prowadzenia postępowania przez organ I instancji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi wskazana wyżej strona skarżąca, nie zgadzając się z wydanym postanowieniem Prezydenta Miasta B. z dnia [...].07.2013 r. w przedmiocie odmowy uznania jej za stronę postępowania wyjaśniła, że w jednym piśmie z dnia 23.07.2013 r. wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...].07.2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...].07.2013 r. w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania (znak [...]). Za błędne strona skarżąca uznała działanie organu polegające na tym, że wydał on jedynie decyzję w sprawie odwołania od decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ZT i nie rozpoznał zażalenia od wydanego postanowienia. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do kwestii legitymacji skarżącego, a skupił się na rozważaniach dotyczących prawa skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Jedynie pośrednio organ ten odniósł się do kwestii uczestnictwa skarżącego na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę ZT. F. dodało, że postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...].07.2013 r. w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania zawierało błędne pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego. Zdaniem strony skarżącej postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ZT jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Organy administracji rozpoznając kwestię legitymacji organizacji ekologicznych winny ustalić, czy zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prezydent Miasta B. w postanowieniu z dnia [...].07.2013 r. odmawiającym uznania skarżącego za stronę postępowania jedynie bardzo ogólnikowo i tylko w zakresie przyjętej metody oczyszczania spalin odniósł się do kwestii zmian, natomiast Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie rozważał kwestii zmian w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznając, iż rozstrzygające znaczenie ma okoliczność braku sporządzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Strona skarżąca podniosła, że kwestia zastosowanej metody oczyszczania spalin jest tylko jedną z wielu zmian w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na które wskazywały organizacje ekologiczne. Zmiany te zostały szczegółowo opisane w odwołaniu z dnia 25.07.2013 r. Stowarzyszenia T. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].07.2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ZT, jak i w piśmie skarżącego z dnia 5.08.2013 r. skierowanym do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, które zostało przekazane przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu. Zmiany te dotyczą m.in. zastosowanej metody oczyszczania spalin, kaloryczności, działki, na której będzie realizowana inwestycja, okna temperaturowego, diagramów produkcji, odmiennych odpadów.

F. podkreśliło, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po zapoznaniu się z treścią ww. pisma skarżącego opisującego zmiany w projekcie budowlanym, najwyraźniej powziął wątpliwość, co do zgodności projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż pismem z dnia 14.08.2013 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o ustosunkowanie się do zgłaszanych zastrzeżeń.

Ponadto skarżący zasygnalizował, że w przedmiotowej sprawie w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko były prowadzone konsultacje w toku postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...].07.2009 r. decyzji nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie ZT. Na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Prezydent B. zwrócił uwagę na stronie 27 i 87 ww. decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia wskazując, że inwestor zobowiązał się do złożenia wniosku o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko na etapie wydania pozwolenia na budowę wraz z uszczegółowionym raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

3. Koło Łowieckie Nr [...] "L." w B. zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 44 ustawy z 2008 r., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez błędne uznanie, że Koło Łowieckie Nr [...] "L." w B. nie jest uprawnione do złożenia odwołania i nie może uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony,

b) art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania - strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca stwierdziła, że organizacja ekologiczna uzyskuje uprawnienia strony i może uczestniczyć w postępowaniu i składać odwołanie. Możliwość ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Koło Łowieckie Nr [...] "L." w B. podkreśliło, że jest organizacją ekologiczną, gdyż jest organizacją, posiadającą osobowość prawną (art. 33 ust. 2 ustawy Prawo łowieckie), do której stosuje się odpowiednie przepisy o stowarzyszeniach. Jej celem statutowym jest ochrona środowiska. Strona oświadczyła, że została pozbawiona możliwości złożenia zażalenia i możliwości skutecznego udziału w postępowaniu już na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W maju 2012 r. Koło Łowieckie wnosiło o uznanie go za stronę postępowania (pismo z dnia 11 maja 2012 r. w aktach sprawy).

B)

W udzielonych odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

C)

Uczestnik postępowania M. P. Sp. z o. o., w piśmie z dnia 19 marca 2014 r. wniósł o oddalenie skarg.

Wskazał, że decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego była zasadna, bowiem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, a zatem skarżący nie byli uprawnieni do złożenia odwołań od decyzji Prezydenta Miasta. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym i należycie uzasadnione.

Podkreślił uczestnik, że to na organizacji ekologicznej ciąży obowiązek wykazania, że jej udział w danym postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi. Nie jest możliwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarżący wywiązali się z powyższego obowiązku. Skarga nie precyzuje celu statutowego wskazującego na zasadność udziału skarżących w postępowaniu. Co za tym idzie, nie wykazano korelacji pomiędzy przedmiotem postępowania a określonym celem organizacji. Skarżący nie dopełnili obowiązku wykazania, aby któryś z szerzej ujętych celów mógł zostać uznany za uzasadniający ich udział w postępowaniu, dotyczącym takiego przedsięwzięcia, jak realizowane w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, uczestnik postępowania zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotowe przedsięwzięcie uzyskało dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej. W ramach procedury weryfikacji przedsięwzięcia na potrzeby dofinansowania potwierdzona została, między innymi, jego zgodność z unijnymi wymogami w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. W toku prowadzonych postępowań (w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o pozwoleniu na budowę) nie stwierdzono także potencjalnego oddziaływania na obszar Natura 2000 lub inne obszary chronione. Możliwości takiego wpływu nie podnosili także skarżący. Podał, że wstrzymanie realizacji przedsięwzięcia może prowadzić do niedotrzymania harmonogramu inwestycji, a w konsekwencji do utraty dofinansowania.

5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszcz wyrokiem z dnia 26.03.2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1288/13) oddalił skargi wymienionych wyżej skarżących.

Sąd podał, że przedmiotem jego oceny są trzy skargi, które wniesione zostały przez: Stowarzyszenie T. w O., B. w B. oraz Koło Łowieckie Nr [...] "L." w B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołań stron skarżących od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ZT, przy ul. E. nr [...] w B. (dz. nr [...], [...], obręb [...]).

Sąd I instancji podkreślił, że spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia zagadnienia, czy skarżące podmioty posiadały legitymację do złożenia środka odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta B. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

WSA w Bydgoszczy podkreślił, że:

B. w B. jest podmiotem, który działa na podstawie przepisów Prawo o stowarzyszeniach oraz statutu, jest wpisane do rejestru stowarzyszeń KRS. Swoim działaniem obejmuje obszar Rzeczpospolitej Polskiej. W celach statutowych zawiera regulacje w przedmiocie działania na rzecz ochrony przyrody i środowiska.

Stowarzyszenie T. w O. zgodnie ze statutem jest osobą prawną, podlega wpisowi do rejestru stowarzyszeń (KRS) działającą na obszarze całej Polski. W celach statutowych Stowarzyszenie posiada zapisane regulacje mające za zadanie poprawę środowiska.

Koło Łowieckie Nr [...] "L." z siedzibą w B. jest zrzeszeniem. Posiada statut zarejestrowany w Rejestrze Kół Łowieckich Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B.. Dzierżawi obwód łowiecki Nr [...]. Działa na podstawie ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. Nr 147, poz. 713). Podmiot ten posiada Statut w oparciu, o który prowadzi działalność gospodarczą. Zgodnie z § 6 pkt 7 statutu do zadań Koła należy inicjowanie i organizowanie przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska mających szczególnie na uwadze poprawę warunków bytowych zwierzyny. Dzierżawiony przez Koło obwód łowiecki Nr [...] został wyodrębniony na skutek podziału Województwa Kujawsko-Pomorskiego na obwody łowieckie mocą uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 października 2010 r. z opisem granic w załączniku nr 1 do powyższej uchwały.

Sąd I instancji podkreślił, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że żaden ze skarżących podmiotów nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę.

Wydanie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie było poprzedzone decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] lipca 2009 r. (nr [...], znak: [...]), przy wydawaniu której ww. podmioty uczestniczyły w postępowaniu na prawach strony jako organizacje ekologiczne.

WSA w Bydgoszczy zwrócił uwagę, że z analizy celów statutowych ww. stron skarżących wynika, że są one instytucjami działającymi na rzecz ochrony środowiska. Oznacza to, że są one organizacjami ekologicznymi w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepis ten stanowi, że przez organizację ekologiczną - rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

Sąd wojewódzki zaakcentował, że F., na etapie postępowania przed organem I instancji złożyło w dniu 2.07.2013 r. (wpływ do organu 4 lipca 2013 r.) wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony. Strona skarżąca ponowiła to samo żądnie w odwołaniu.

Z uwagi na to, że ww. podmioty są organizacjami ekologicznymi, które powołując się na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. zgłosiły, jako organizacje społeczne, wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy przepisy prawa zezwalają na udział tych podmiotów w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dopuszczenie bowiem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane doznaje ograniczenia ustawowego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., co oznacza, że przepis K.p.a. nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto na etapie postępowania o pozwolenie na budowę wyłączono działanie przepisu art. 31 k.p.a., wskutek czego organizacje społeczne zostały pozbawione prawa uczestnictwa w tym postępowaniu na prawach strony (art. 28 ust. 3). WSA w Bydgoszczy zwrócił uwagę, że ustawodawca zapewnił udział organizacji ekologicznych na podstawie ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazana ustawa, w art. 44-45 normuje uprawnienia organizacji w sprawach prowadzonych z udziałem społeczeństwa (w art. 44 ust. 1 wyłącza stosowanie art. 31 § 4 k.p.a. w tych sprawach, ale w ust. 2 i 3 przyznaje się wspomnianym organizacjom uprawnienia szersze w porównaniu z kodeksowymi, w ust. 4 stanowi o prawie do wniesienia zażalenia na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu).

Wobec powyższego zasadą jest, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, udział organizacji społecznych jest wyłączony. Ustawodawca dopuścił jeden wyjątek od tej zasady. Mianowicie, warunkiem udziału organizacji ekologicznej jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r.(art. 44 ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Sąd I instancji wskazał, że możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zapewnia art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c omawianej ustawy. Przepis definiuje pojęcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przez pojęcie to rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Wg WSA w Bydgoszczy, spór w przedmiotowej sprawie dotyczy wyjaśnienia kwestii, czy postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia ma kluczowe znaczenie do dalszych rozważań, a mianowicie czy Stowarzyszenie T. w O., B. w B. oraz Koło Łowieckie Nr [...] "L." w B., jako organizacje ekologiczne powołujące się na swoje cele statutowe powinny w tym postępowaniu uczestniczyć na prawach strony. Z tym, że B. w B. już na etapie postępowania przed organem I instancji (wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony złożono w dniu 2 lipca 2013 r. - wpływ do organu 4.07.2013 r.), a pozostałe podmioty na etapie postępowania odwoławczego, gdyż wnioski o dopuszczenie do udziału zostały zgłoszone w odwołaniu.

Odrębnym natomiast zagadnieniem pozostaje kwestia rozstrzygnięcia interesu prawnego Koła Łowieckiego Nr [...] "L." w B. w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na dzierżawiony obwód łowiecki Nr [...].

Wg Sądu, zgłoszenie przez B. udziału w trakcie postępowania przed organem I instancji nie oznacza automatycznego uznania tego podmiotu za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Sąd oceniając, czy przedmiotowe postępowanie wymaga udziału społeczeństwa odwołał się do art. 44 oraz ustawy i wskazał, że możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy). Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14, 18 przeprowadza się także na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd I instancji stwierdził, że dla planowanej budowy ocena oddziaływania na środowisko była przeprowadzona w ramach postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].07.2009 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji. Ta decyzja zakończyła postępowanie z udziałem społeczeństwa w przedmiotowej sprawie. Podmioty wnoszące obecnie skargi, w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach uczestniczyły na prawach strony. Natomiast w postępowaniu prowadzonym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, nie brały udziału w postępowaniu przed organem w I instancji. B. jako pierwsze zgłosiło żądanie dopuszczenia do udziału na podstawie art. 31 k.p.a. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...].07.2013 r. odmówił wnioskodawcy uznania za stronę postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W tym stanie rzeczy, WSA w Bydgoszczy zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że żaden z podmiotów wnoszących odwołanie nie uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony. Podkreślił sąd, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd I instancji stwierdził nadto, że w przedmiotowej sprawie nie została przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, mimo, że Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...].05.2013 r. (nr [...]) nałożył obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższe postanowienie zostało jednak skutecznie usunięte z obrotu prawnego postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].06.2013 r. (nr [...]), poprzez jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozpoznając skargę na to postanowienie wniesioną przez Stowarzyszenie T. z siedzibą w O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia [...].12.2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 905/13) umorzył postępowanie sądowe.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd I instancji przyjął, że w dacie złożenia przez B. wniosku z dnia 2 lipca 2013 r. (wpływ do organu 4 lipca 2013 r.) nie istniał obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wniosek powyższego podmiotu wpłynął do organu I instancji, kiedy postanowienie z dnia [...].05.2013 r. zostało skutecznie usunięte z obrotu prawnego postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].06.2013 r.

Na tej podstawie stwierdził Sąd I instancji, że w chwili zgłoszenia przez wszystkie podmioty żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie było prowadzone postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, gdyż nie było konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz nie miał miejsca przypadek, o którym mowa w art. 88 ust. 1, tj. nie został złożony wniosek podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia do organu właściwego do wydania decyzji, o przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1. Organ właściwy do wydania decyzji nie stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

WSA w Bydgoszczy zauważył też, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r., wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 powołanej ustawy, a więc kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko nie podlega ponownemu badaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu I instancji, udział organizacji ekologicznych był dopuszczalny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz jeszcze na etapie postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...].05.2013 r. do czasu usunięcia tego orzeczenia z obrotu prawnego - postanowieniem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].06.2013 r. Niewykorzystanie swoich uprawnień przez organizacje społeczne na tym etapie postępowania objętego powyższymi postanowieniami spowodowało wykluczenie ich na mocy art. 28 ust. 2-4 ustawy Prawo budowlane z udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje przy tym wydane w dniu [...].07.2013 r. postanowienie Prezydenta Miasta B. o odmowie dopuszczenie do udziału B. w B. z tego względu, że podmiot ten wniosek o dopuszczenie do udziału złożył w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, gdzie z mocy art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przepisu art. 31 K.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Nadto, skarżący ponowił żądanie dopuszczenia do udziału w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji i organ odwoławczy szczegółowo zbadał legitymację procesową tego podmiotu w ramach postępowania odwoławczego. Oznacza to, że skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu, w ramach którego odmówiono mu dopuszczenia do udziału i organ II instancji, a w chwili obecnej Sąd zbadał legitymację procesową skarżącego w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy naruszenie przez organ przepisów postępowania w postaci błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu z dnia [...].07.2013 r., że na postanowienie o odmowie opuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie jest uchybieniem nieistotnym, pozostającym bez wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Nie został bowiem naruszony art. 112 k.p.a.

Zagadnienie udziału B. w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało ocenione przez organ II instancji. Zapewniono tej stronie skarżącej możliwość dochodzenia swoich praw przed sądem administracyjnym. W tym stanie rzeczy jej prawa konstytucyjne zostały zachowane, w tym prawo do obrony.

Oceniając legitymację do wniesienia odwołania Koła Łowieckiego nr [...] "L." z siedzibą B., Sąd I instancji podkreślił, że podmiot ten jest dzierżawcą obwodu łowieckiego nr [...], co potwierdza Zaświadczenie wyciągu z rejestru Polskiego Związku Łowieckiego z dnia 29 sierpnia 2013 r. Podmiot ten nie jest zatem właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co wyklucza go z kręgu stron postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje subiektywne przekonanie tej strony, że powinna być jako dzierżawca stroną postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podmiot ten z racji bycia dzierżawcą obwodu łowieckiego posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że decyzją z dnia [...].07.2009 r. znak [...] określono środowiskowe uwarunkowania dla ww. inwestycji. Decyzja ta jest ostateczna (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1848/10). Powyższa decyzja została wydana w stanie prawnym, kiedy to obowiązywał już art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227). Wszystkie strony skarżące, miały zapewniony udział na prawach strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją.

WSA w Bydgoszczy podkreślił, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie został nałożony obowiązek ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy).

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również zgłoszona przez Koło Łowieckie okoliczność, że już w dniu 11 maja 2012 r. wnosiło ono o uznanie go za stronę postępowania. Zwrócił sąd I instancji uwagę, że wniosek strony skarżącej został złożony przed wszczęciem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych sprawy wynika mianowicie, że inwestor wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę złożył w piśmie z dnia 23 marca 2013 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 27 marca 2013 r. (k- 9 akt administracyjnych). Organ natomiast o wszczęciu postępowania zawiadomił strony w dniu 2 kwietnia 2013 r. Zgłoszenie udziału przez Koło Łowieckie w dniu 11 maja 2012 r. nie nastąpiło w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Bez znaczenia jest również stanowisko F. podniesione w uzasadnieniu skargi, że na str. 87 decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania w tekście uzasadnienia rozstrzygnięcia znajduje się zapis, że na etapie pozwolenia na budowę powinna zostać przeprowadzona II ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wnioskodawca powinien złożyć wniosek zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Podobnie na str. 27 ww. decyzji wykazano, że sam inwestor zobowiązał się do złożenia wniosku o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko na etapie wydania pozwolenia na budowę (str. 9-10 skargi).

WSA w Bydgoszczy podkreślił, że powyższe stanowisko organu nie stanowi treści rozstrzygnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz jest wyjaśnieniem w kwestii nieuwzględnionych uwag rozpoznawanych w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

W sprawie o pozwolenie na budowę inwestor nie złożył wniosku o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, a obowiązek sporządzenia raportu skutecznie zaskarżył.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie ma na tym etapie postępowania możliwości wykroczenia poza granice rozpoznawanej sprawy i dokonania oceny, czy słusznie wydane zostało pozwolenie na budowę planowanej inwestycji i czy udzielone pozwolenie zgodne jest z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał sąd, że przedmiotem jego oceny jest brak legitymacji stron skarżących do wniesienia odwołania od pozwolenia na budowę, a nie legalność wydanego pozwolenia.

Niezasadna jest argumentacja F., że Prezydent Miasta B. po uchyleniu przez Wojewodę postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy powinien wydać postanowienie o braku obowiązku sporządzenia ponownego raportu albo o umorzeniu postępowania w tym zakresie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd podał, że skoro organ I instancji nie wszczynał postępowania w sprawie obowiązku sporządzenia ponownego raportu, a nie było wniosku inwestora w tym zakresie, to tym samym nie było podstaw do wydania odmowy sporządzenia ponownego raportu oraz umorzenia postępowania. Nałożony postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. obowiązek orzeczony był jedynie w postępowaniu wpadkowym, które zostało zakończone postanowieniem ostatecznym Wojewody z dnia [...] czerwca 2013 r. Organ prowadzący postępowanie główne nie mógł sam sobie odmówić nałożenia obowiązku sporządzenia ponownego raportu o oddziaływaniu na środowisko, czy też umorzyć postępowanie w tym zakresie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

6.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 1288/13) wniosło B..

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzucono:

1. błędną wykładnię art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego – poprzez uznanie, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli w toku tego postępowania nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa również w przypadku, gdy w poprzedzającym je postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została zapewniona możliwość udziału społeczeństwa;

2. błędną wykładnię art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego – poprzez uznanie, że w przypadku gdy w stanie faktycznym istnieją przesłanki aby organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organ zaniechał stwierdzenia takich zmian, to takie postępowanie nie stanowi postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, a w konsekwencji organizacja ekologiczna nie ma prawa do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie pozwolenia na budowę

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazano na naruszenie:

1. art. 141 par. 4 p.p.s.a. – poprzez brak odniesienia się do argumentów dotyczących uznania, iż w przypadku gdy istnieją przesłanki aby organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organ zaniechał stwierdzenia takich zmian, to takie postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, a uchybienie to ma wpływ na wynik sprawy, gdyż brak wyjaśnienia tej kwestii uniemożliwia kontrolę instancyjną;

2. Art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, mimo że skarżący był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę;

3. Art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 par. 2 i art. 144 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż organ II instancji powinien był uchylić decyzję organu I instancji, gdyż organ ten przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ZT nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku ponownego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, mimo przekazania mu tej sprawy do ponownego rozpoznania;

4. Art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przepisów polegających na niewydaniu przez Wojewodę postanowienia rozstrzygającego zażalenie skarżącego z dnia 23.07.2013 r. w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, mimo, iż bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zażalenia nie było podstaw do orzekania o umorzeniu postępowania, ani do wydania decyzji przez organ I instancji o pozwoleniu na budowę, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dostrzeżenie tego uchybienia winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji;

5. Art. 151 p.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi mimo, iż organ II instancji nie uchylił decyzji organu I instancji, co stanowiło zaakceptowanie niezgodnego z prawem działania tego organu polegającego na wydaniu w tym samym dniu ([...].07.2013 r.) zarówno postanowienia odmawiającego uznania skarżącego za stronę postępowania oraz decyzji ustalającej pozwolenie na budowę, mimo, iż na wymienionej postanowienie służy stronie zażalenie. Dostrzeżenie tego uchybienia winno skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na wyrok NSA z dnia 25.10.2013 r. (sygn. akt II OSK 1217/12) argumentując, że sprawa pozwolenia an budowę wymaga udziału społeczeństwa.

Strona skarżąca kasacyjnie argumentowała, że dla oceny, czy postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę mieści się w pojęciu postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, rozstrzygające znaczenie ma to, czy na etapie poprzedzającym wydanie pozwolenia było prowadzone postępowanie co do którego istniała konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa. Nadto, strona skarżąca kasacyjnie powołała się na pogląd P. Daniela ("Udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę", PPOŚ 4/2012), z którego ma wynikać, iż zapewnienie pełnego i efektywnego dostępu społeczeństwa do postępowania w ramach którego dokonywana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wymaga zapewniania udziału organizacji ekologicznej w każdym stadium postępowania, a więc tez w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazano też na wyrok NSA z dnia 1.02.2012 r. (sygn. akt II OSK 2580/11), z którego ma wynikać, że nie było zgodne z prawem działanie organu II instancji, który odmówił organizacji ekologicznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę z powołaniem się na okoliczność, że w postępowaniu tym nie przeprowadzono ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Odnośnie do kwestii braku ponownego rozpoznania sprawy dotyczącego obowiązku sporządzania raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie można zgodzić się z sądem I instancji, iż postępowanie wpadkowe zostało zakończone postanowieniem Wojewody z dnia [...].06.2013 r. Sąd pominął fakt, że Wojewoda przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a wobec braku formalnego rozstrzygnięcia tego organu – uznać należy, że nigdy nie rozpatrzył on ponownie sprawy.

Zwrócono uwagę na kwestię konieczności przeprowadzenia w sprawie ponownej oceny oddziaływani przedsięwzięcia na środowisko. Wymóg w tym zakresie wynika ze str. 87 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].07.2009 r. Na str. 27 wskazano, że sam inwestor zobowiązał się do złożenia wniosku o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko na etapie wydania pozwolenia na budowę.

Odnośnie do kwestii postanowienia z dnia [...].07.2013 r. o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w sprawie zaakcentowano okoliczność, iż w tym samy dniu wydane zostało postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie oraz decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zażalenie na wskazane postanowienie nie zostało rozpoznane, wydane zostało tylko rozstrzygnięcie co do wniesionego odwołania.

7.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik M. sp. z o.o. domagał się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia [...].08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy zauważyć, iż określony w skardze kasacyjnej zakres zaskarżenia i wniosek zaskarżenia nie zostały poprawnie sformułowane. Podkreślić bowiem trzeba, iż skarżące kasacyjnie B. w B. zaskarżyło wyrok "w całości" domagając się równocześnie uchylenia zaskarżonego wyroku również "w całości". Tymczasem, WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26.03.2014 r. oddalił skargi 3 podmiotów skarżących decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...].08.2013 r. o umorzeniu podstępowania odwoławczego. W zakresie zatem oddalenia przez sąd I instancji skargi zarówno Koła Łowieckiego nr [...] "L." w B., jak też Stowarzyszenia T. w O., strona która wniosła skargę kasacyjną, nie miała legitymacji do zaskarżania przedmiotowego wyroku. Była ona wyłącznie uprawniona do zaskarżenia wyroku sądu I instancji w tej części, w której sąd ten oddalił jej skargę. Uprawnienie to nie obejmowało więc kwestionowania rozstrzygnięć sądu odnoszących się do innych organizacji inicjujących postępowanie sądowe. Mimo jednak wskazanej wadliwości, skarga kasacyjna spełnia wymagania materialne (konstrukcyjne) przewidziane dla tego środka odwoławczego, w związku z czym podległa rozpoznaniu.

Zarzuty dotyczące naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego sprowadzały się do wykazania, iż wadliwe było stanowisko, że F. w B. nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie ZT w B.. W tym zakresie skarga kasacyjna wskazywała wyłącznie na błędną wykładnię art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r. Nr 199, poz. 1227; dalej ustawa powoływana jako u.i.ś.) w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623).

Zdaniem NSA, dokonana przez sąd I instancji wykładania wskazanych przepisów oraz ocena okoliczności sprawy, nie była wadliwa. Należy bowiem w tym zakresie wskazać, iż możliwość uzyskania przez organizację ekologiczną statusu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wynika z art. 28 Prawa budowlanego. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, co do zasady wykluczał możliwość uczestniczenia organizacji ekologicznej w postępowaniu o wskazanym przedmiocie. Jednakże z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego wynikało, iż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, w którym wymagany jest udział społeczeństwa w ochronie środowiska zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku (...), organizacja ekologiczna, powołując się na swoje cele statutowe, może zgłosić chęć uczestniczenia w takim postępowaniu. Zasadniczą kwestią do rozważenia w ocenianej sprawie pozostawało zatem ustalenie, czy w sprawie dotyczącej udzielania pozwolenia na budowę ZT, wymagany był udział społeczeństwa. Zarzut skargi kasacyjnej (oznaczony jako "Ia") wykazywał, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga udziału społeczeństwa wówczas, gdy w poprzedzającym je postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została zapewniona możliwość udziału społeczeństwa.

Stanowisko to nie jest trafne.

Podkreślić bowiem należy, że fakt, iż udział społeczeństwa zapewniony został na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji - nie przesądza automatycznie, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji, także będzie postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. Są to bowiem dwa odrębne, autonomiczne postępowania o różnym zakresie przedmiotowym jak i podmiotowym. O tym zaś, czy postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę wymagało będzie udziału społeczeństwa, decydować będą wyłącznie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Na kanwie tej regulacji zaś zauważyć należy, że art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c stanowi, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje, w szczególności, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże tylko wtedy, gdy konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadkach, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. W tej ostatniej sytuacji chodzi o przypadki, gdy: podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia złoży odpowiedni wniosek lub organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z przedstawionych przepisów jasno więc wynika, że możliwość uznania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jako wymagającego udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, zależna jest od spełnienia przesłanek określonych w przepisach prawa materialnego. O ile bowiem samo postępowanie w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi – z mocy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.i.ś - postępowanie w którym dokonuje się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wymagające udziału w nim społeczeństwa, o tyle już postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby uzyskać taki status, musi odbywać się w warunkach wypełniających wskazane wyżej przesłanki. W omawianym tu zakresie sąd I instancji prawidłowo przyjął, że inwestor wniosku o przeprowadzenie oceny oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko nie składał oraz, że we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dokonano zmian w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. niżej). Tak więc zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako Ia – nie był usprawiedliwiony.

Z przedstawionymi wyżej przepisami związany jest drugi z zarzutów materialnoprawnych skargi kasacyjnej, wskazujący (tak samo jak w przypadku zarzutu Ia) na błędną wykładnię art. 44 ust. 1 u.i.ś. w zw. z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie podkreśla w tym zakresie, że wadliwe jest przyjęcie, że w przypadku, gdy organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę stwierdzi, że we wniosku o wydanie tej decyzji dokonane zostały zmiany względem wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a organ zaniechał takich zmian, to takie postępowanie nie stanowi postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Na gruncie ocenianej sprawy, rzecz jednak sprowadza się to tego, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie miał podstaw do przyjęcia, iż wniosek inwestora o wydanie tej decyzji był niezgodny z rozwiązaniami określonymi w decyzji z dnia [...].07.2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Świadczy o tym jednoznacznie, dokonana przez ekspertów ocena tego zagadnienia (k. 233, k. 135 i wcześniejsze akt organu I instancji). Kwestia ta zatem była przedmiotem uwagi orzekających w sprawie organów, które nie stwierdziły konieczności przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że aby uznać postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę za wymagające udziału w nim społeczeństwa, ponowna ocena oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko musi być faktycznie przeprowadzona. Zasadność przeprowadzenia w konkretnej sprawie tej oceny, nie może być jedynie wynikiem postulatu strony postępowania, zgłoszonym w tym względzie organowi administracji.

Reasumując powyższe należy stwierdzić, że sądowoadministracyjną kontrolę tego, czy na etapie pozwolenia na budowę ZT miały miejsce zmiany względem rozwiązań wynikających z uprzednio wydanej dla tej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w kontekście wskazanych wyżej dokumentów, również ocenić należy jako trafną. W tym też zakresie, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania – art. 141 par. 4 p.p.s.a. nie jest słuszny. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia ustawowe wymagania. Jak wyżej wskazano, w realiach sprawy, brak było podstaw do stwierdzenia, iż na etapie rozwiązań projektowych, inwestor dokonał zmian względem wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie był trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 138 par. 2 kpa i art. 144 kpa polegającego na braku wydania przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku ponownego sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, mimo przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. Zwrócić należy przede wszystkim uwagę, iż skarżący kasacyjnie nie wykazał aby podnoszone uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stwierdzenie to zasadne jest w szczególności w kontekście przeprowadzonych przez organ I instancji czynności mających na celu analizę zaleceń Wojewody zawartych w postanowieniu z dnia [...].06.2013 r., a dotyczących zbadania przez organ I instancji zgodności projektowanego węzła oczyszczania spalin z wymaganiami decyzji środowiskowej.

Jak niemogące odnieść zamierzonego skutku, NSA ocenił też zarzuty dotyczące naruszenia przez sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie wskazywała, że wadą było oddalenie skargi, mimo braku wydania przez Wojewodę postanowienia rozstrzygającego zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...].07.2013 r. w przedmiocie odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania o udzieleniu pozwolenia na budowę ZT. Zauważyć należy, iż procedowanie organu I instancji polegające na wydaniu zarówno decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę i jednocześnie postanowienia o odmowie uznania B. w B. za stronę postępowania – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie miało wpływu na wynik sprawy. Uruchomienie kontroli instancyjnej (wniesienie odwołania) przez podmiot, który nie został uznany za stronę postępowania, spowodowało, iż kwestia legitymacji tej strony zbadana została finalnie przez organ odwoławczy. Ocena tej legitymacji, jak też rozstrzygnięcie w tym względzie (umorzenie postępowania odwoławczego) – było trafne (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5.07.1999 r.; sygn. akt OPS 16/98).

Mając powyższe na uwadze, NSA wobec braku usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.