Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1742/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwów R. K. i M. G. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków oddala sprzeciwy


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) nakazał Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] zamontowanie wzdłuż pasów włączeń i wyłączeń i na ich obszarze (poza obszarem, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje włączenie do drogi krajowej drogi zbiorczej oznaczonej w planie jako 14 KZ 1) odpowiedniej bariery drogowej w sposób, który wykluczy możliwość korzystania z tych pasów jak i ze zjazdu na działki nr [...] i [...] ([...] przed podziałem) w m. K..

Organ wskazał, że roboty należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności w zakresie warunków technicznych i organizacji ruchu do 30 kwietnia 2021 r.

II.

Po rozpatrzeniu odwołań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] oraz M.G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2021 r. znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2014 r. znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2014 r. znak [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2006 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej G.pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) na działkę nr [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości K.. Następnie zaś wyrokiem z 26 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1347/14 WSA w Warszawie oddalił skargę M. G. od ww. decyzji GINB zaś NSA wyrokiem z 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2461/15 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wskazano, że organy udzieliły pozwolenia na realizację inwestycji sprzecznej z przeznaczeniem terenu ustanowionym w obowiązującym wówczas planie miejscowym, który nie przewidywał możliwości lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscu wskazanym w projekcie budowlanym.

Dalej GINB wskazał, decyzją z [...] grudnia 2017 r. znak [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie GINB organy związane są oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych dotyczących tej sprawy, w których przesądzono, że sporna inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji zjazdu z drogi krajowej.

Organ zauważył, że § 25 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze wsi W. i K. gmina [...] - część pierwsza, określa teren dróg zbiorczych (obsługę komunikacyjną tychże dróg), za pomocą których realizowana będzie obsługa komunikacyjna przyległych nieruchomości (§ 22 ust. 3 pkt 4 planu), natomiast ich przebieg ustalony jest na mapie będącej załącznikiem nr 9 do ww. uchwały.

Z porównania załącznika graficznego, projektu zagospodarowania terenu oraz pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie wynika bezspornie, że zjazd znajduje się poza obszarem określonym w planie symbolem 14 KZ 1 (tereny dróg zbiorczych), a zatem nadal narusza ustalenia planistyczne.

Zdaniem GINB organ wojewódzki prawidłowo przyjął jako podstawę prawną art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. uznając, że legalizacja zjazdu jest niemożliwa. Błędnie jednak określił zarówno sam obowiązek mający doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, jak i podmiot zobowiązany do jego wykonania.

Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), przez zjazd należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 30 tej ustawy, utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi.

Powyższe oznacza, że obowiązek utrzymania zjazdu obciąża tego, kto dysponuje nieruchomością komunikowaną z drogą za pomocą zjazdu. W rozpatrywanej sprawie jest to M. G., będąca właścicielką działek nr [...] i [...] (przed podziałem nr [...]). M. G. była również inwestorem, co wynika z pozwolenia na budowę i nie jest kwestionowane w sprawie.

W związku z powyższym w ocenie GINB organ wojewódzki błędnie uznał, że obowiązek powinna wykonać GDDKiA szczególnie w zakresie zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że to przede wszystkim inwestor powinien zostać zobowiązany do przywrócenia stanu pierwotnego, rozbiórki bądź wykonania określonych czynności nakazanych przez organ nadzoru budowlanego, jak również winien ponieść związane z tym koszty. Mimo, że nieruchomość nr 441 została podzielona (działka nr [...] i [...]), to nadal należy ona do M. G..

Udzielając wytycznych organowi I instancji GINB wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien precyzyjnie określić przedmiot postępowania. Wiąże się to z określeniem zakresu prac ocenianych w trybie postępowania naprawczego oraz takim sformułowaniem sentencji orzeczenia, aby nie było jakichkolwiek wątpliwości, co do zakresu ewentualnego obowiązku. W ocenie GINB doprowadzenia zjazdu do stanu zgodnego z przepisami prawa nie można uzyskać jedynie poprzez montaż barier. Nałożony przez organ wojewódzki obowiązek w żaden sposób nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, a jedynie uniemożliwi korzystanie z obiektu, który nadal będzie istniał i nadal będzie niezgodny z prawem miejscowym. Dotyczy to w równym stopniu samego zjazdu, jak i pasów włączeń i wyłączeń zrealizowanych w ramach drogi krajowej nr [...]. Co się zaś tyczy samych pasów włączenia i wyłączenia nie można zapominać, że stanowią one co do zasady odrębną od samego zjazdu część drogi krajowej nr [...], co do której wyłączny zarząd sprawuje GDDKiA i której stanowisko będzie kluczowe w zakresie określenia możliwości ich legalizacji (wyrażona przez NSA ocena w zakresie zgodności z zapisami planu miejscowego nie dotyczyła bowiem tego elementu inwestycji). Nie ma zatem znaczenia - w kontekście zgodności z prawem - fakt realizacji pasów i zjazdu w jednym czasie przez jednego inwestora, skoro zjazd nie jest aktualnie elementem drogi (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych), a pasy wyłączenia i włączenia stanowiące część jezdni są takimi elementami.

W wyroku z 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3116/14 NSA wskazał, że wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji powoduje, że odpada podstawa prawna potwierdzająca legalne istnienie inwestycji. Problem niezgodności z przepisami obiektu nie rozwiązuje nałożenie obowiązku sprowadzającego się do braku możliwości korzystania z niego.

Organ powinien mieć też na względzie okoliczność, że w decyzji dokonującej podziału działki nr [...] zawarto informację, że działka nr [...] (na której zlokalizowano część pasów włączeń na drodze krajowej) miała przejść na własność Gminy [...], co Skarżąca sygnalizowała w toku postepowania, a organ to ustalenie pominął. Jest to istotne, gdyż w sprawie de facto mamy do czynienia z dwoma mogącymi samodzielnie istnieć elementami drogi - jednym jest zjazd z drogi krajowej nr [...], a drugim dodatkowe pasy. W kontekście określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku oraz samej jego wykonalności kluczowe będzie stanowisko zarządcy drogi. Jednocześnie nie ma prawnych przeszkód do tego by elementy drogi wybudowane jako pas wyłączenia i włączenia były użytkowane w inny sposób, o ile nadal będą pełniły funkcję związaną z jezdnią, której część stanowią.

Końcowo organ podkreślił, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności i prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

III.1

Sprzeciw od powyższej decyzji kasacyjnej wniósł R. K. kwestionując ją w całości (sprawa została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 1742/21).

W sprzeciwie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne zastosowanie,

2. art. 52 P.b. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że bezpodstawne jest twierdzenie organu, by podmiotem względem którego winny być nałożone obowiązki w trybie art. 51 P.b. powinna być M. G. a nie GDDKiA. Formułując wskazane stanowisko organ całkowicie zignorował art. 52 P.b. oraz szczegółowe wyjaśnienie przedmiotowej kwestii przez organ I instancji. Stosownie do art. 52 P.b. jeżeli doszło już do zakończenia robót budowlanych będących postawą do wydania nakazu, jak również gdy wykonanie postanowienia lub decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki określone w ustawie nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W takiej sytuacji koszty związane z wykonaniem obowiązków ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Pozostaje poza sporem, że doszło już do zakończenia robót budowlanych, które naruszają przepisy prawa budowlanego. W takiej sytuacji stosownie do art. 52 wykonanie obowiązku winno zostać dokonane przez zarządcę obiektu budowlanego. Zasadnie zatem obowiązek nałożono na GDDKiA, która jest zarządcą drogi. Przepis art. 52 P.b. formułuje obowiązek nałożenia ww. nakazu na rzecz zarządcy obiektu wówczas, gdy jest niemożliwe wykonanie nakładanego obowiązku przez inwestora. Zupełnie umknęło uwadze GINB to, że nałożone obowiązki koncentrują się na zamontowaniu odpowiednich barier drogowych - tj. ingerencji w obiekt będący pod wyłącznym zarządem GDDKiA. Czynności takich siłą rzeczy nie może zatem wykonać inwestor. Zasadnie zatem organ I instancji nałożył wskazany obowiązek na GDDKiA, albowiem tylko ten podmiot władny jest te obowiązki wykonać.

Niezasadne są w ocenie Strony argumenty GINB odnoszące się do zakresu prac jakie winny być wykonane. Twierdzenie, że wykonanie obowiązków określonych w decyzji nie spowoduje przywrócenie stanu zgodnego z prawem, albowiem nadal będzie istniał niezgodny z prawem zjazd, nie odpowiada faktom. W efekcie zamontowania barier zjazd przestanie istnieć. Istotą zjazdu jest zapewnienie komunikacji drogi z obszarem przyległym. Tymczasem w efekcie zamontowania barier zjazd we wskazanym znaczeniu funkcjonalnym przestanie istnieć. Ratio legis przepisów, które określają zakaz lokowania zjazdu w tym miejscu jest to by nie było w tym miejscu komunikacji. Skutek ten realizuje właśnie nakaz określony w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy oczekiwanie wyrażone przez organ II instancji jest nieuprawnione i wynika z nadmiernego formalizmu.

U podstaw zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. leży ustalenie, że niezbędne jest wyjaśnienie zakresu sprawy, niezbędnego do rozstrzygnięcia. Organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji jaki zakres sprawy wymaga wyjaśnienia, dla wydania rozstrzygnięcia

III.2

Sprzeciw od kasacyjnej decyzji GINB wniosła również M. G. (sprawa została zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. akt VII SA/Wa 1824/21).

Decyzję GINB zaskarżono w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i w części uzasadnienia, albowiem uzasadnienie w części dotyczącej rozważań w zakresie zgodności - obecnie - inwestycji "zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) na działkę nr [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości K." - pozostaje w sprzeczności z aktualnym stanem faktycznym i prawnym.

W sprzeciwie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. zasad ogólnych postępowania uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art 10 § 1,

2. art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, a dalej art. 104 k.p.a. - brak przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, zbadania całokształtu okoliczności sprawy i w następstwie powyższego zaistnienie błędu w dokonaniu ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia,

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj.:

1. w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

2. w zakresie uzasadnienia zaskarżanej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia w zaskarżonej części,

3. orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że twierdzenia organów m.in. w zakresie prawa własności działki nr [...] pozostają w oczywistej sprzeczności z istniejącym stanem prawnym. Skarżąca we wniosku z 22 grudnia 2017 r. skierowanym do WINB oraz za innymi pismami wskazywała, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2015 r. znak [...], mocą której zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...]. Jest ona ostateczna, a prawo własności działki nr [...] stanowiącej drogę gminną przeszło na rzecz Gminy K..

Począwszy od 2015 roku, tj. chwili, z którą decyzja Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2015 r. stała się ostateczna, występuje pełna zgodność stanu faktycznego z przepisami prawa, w tym zapisami planu miejscowego.

Sądy administracyjne orzekające w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (uI. [...]) na działkę nr [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości K. badały sprawę w ramach obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Orzeczenie NSA nie stanowi prejudykatu w przedmiotowym postępowaniu, nie wiąże bez ograniczeń czasowych i podmiotowych.

Oczywiście bezpodstawne jest konsekwentne pomijanie przez organy dokumentu urzędowego - indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2015 r. funkcjonującego w obrocie prawnym, który wprowadził zmiany do sfery praw i obowiązków M. G. i Gminy K..

Nie znajduje oparcia w przepisach prawa, a wręcz stanowi rażące naruszenie prawa sposób prowadzenia postępowania przez organ I instancji, de facto akceptowany przez organ II instancji.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie można było wywieść wniosku, że w miejsce rozstrzygnięcia merytorycznego po kilku latach trwania - nie faktycznych czynności, bez jego zawieszenia w wyniku zaistniałych przeszkód - organ I instancji wyda decyzję, która była niewykonalna, sprzeczna z prawem, pozbawiona podstawy prawnej, a organ II instancji, nie zastosował art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. wprawdzie orzeka o jej uchyleniu ale przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie wypełniając obowiązków w zakresie precyzyjnego, zrozumiałego dla stron wskazania co organ I instancji ma uczynić i na jakiej podstawie prawnej.

IV.

W odpowiedzi na sprzeciwy organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z 13 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1824/21 tutejszy Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) połączył sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 1824/21 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1742/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zarządzając jednocześnie prowadzenie sprawy pod sygn. akt VII SA/Wa 1742/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Oba sprzeciwy są niezasadne.

Pomimo upływu już bez mała 4,5 roku Sąd widzi konieczność zwrócenia uwagi, że od 1 czerwca 2017 r. obowiązuje ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 - dalej również jako ustawa zmieniająca). Mocą tego aktu do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasacyjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dziale III, po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji".

Zgodnie zatem z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (a więc takiej jak w sprawie niniejszej) obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, że ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd co do zasady nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.

Mając to na uwadze zauważyć także trzeba, że kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych - jak wskazano - to wyeliminowanie z praktyki organów tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, bowiem przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić ponownie ją badając. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu tak poważnym, że uchybienie to uzasadnia twierdzenie, że sprawa jest niewyjaśniona, a przez to nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym lub zachodzą wady procesowe, których w postępowaniu odwoławczym nie można naprawić.

VI.

Wskazać należy, że GINB uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, uznając zasadność zastosowanego przez [...] WINB trybu naprawczego uregulowanego w art. 50-51 P.b. przyjął, że orzeczony nakaz winien zostać skierowany do innego podmiotu niż GDDKiA. Po drugie, stwierdził że orzeczony obowiązek jest niewłaściwie określony, bowiem nie prowadzi do eliminacji samowoli budowlanej, a co najwyżej do wyłączenia możliwości korzystania ze zjazdu. Na to nakłada się ocena organu, co do potrzeby bardziej szczegółowej oceny czy i w jaki sposób należy ową samowolę usunąć, w tym czy niezbędne jest nakładanie jakichkolwiek obowiązków odnośnie do pasów włączeń i wyłączeń na drodze krajowej.

Sąd w tym miejscu podkreśla, że w postępowaniu, w którym rozpatruje sprzeciw od decyzji kasacyjnej co do zasady nie jest ani uprawniony ani zobowiązany do oceny kwestii merytorycznych, kontrolując wyłącznie podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. Jednakowoż Sąd bada meritum sprawy w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do oceny, czy organ słusznie zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Podsumowując ten wątek rozważań, w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem nie rozstrzyga się o meritum sprawy, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia jest sprzeciw kwestionujący decyzję kasacyjną. Co do zasady więc meritum sprawy pozostaje w takim przypadku poza kontrolą Sądu, a powyższe stanowisko ma swoje silne uzasadnienie przede wszystkim w tym, że sprzeciw nie służy kontroli sprawy i wydanej w niej decyzji w sensie materialnoprawnym, a jedynie i zarazem aż kontroli trafności wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego w zgodzie z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (słuszności odesłania sprawy do pierwszej instancji).

Oceniając decyzję GINB Sąd uważa, że organ ten słusznie uchylił zaskarżoną decyzję [...] WINB z uwagi przede wszystkim na nałożenie obowiązku na podmiot niewłaściwy.

Po pierwsze, w sprawie jest niewątpliwe, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zezwalającej M. G. na budowę m.in. zjazdu na działkę nr ewid. [...] organy musiały wszcząć postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50-51 P.b.

Po drugie, w sprawie znajdował zastosowanie art. 52 P.b. zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Słuszne jest przy tym stanowisko GINB, że w pierwszej kolejności obowiązki przewidziane w ramach procedury naprawczej należy kierować do inwestora, będącego ogniwem sprawczym wykonanych robót budowlanych. Dopiero w dalszej kolejności stosowne nakazy należy kierować do właściciela lub zarządcy nieruchomości. Kluczowe w tym przypadku jest to, czy inwestor będzie mógł skutecznie wykonać orzeczony względem niego nakaz, co zazwyczaj, choć nie w każdym przypadku będzie się wiązać z posiadaniem przez niego prawa własności (por w tym względzie wyroki WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 10/19 i z 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 322/19).

Kolejność podmiotów zobowiązanych do likwidacji stanu niezgodności z prawem nie jest przypadkowa bowiem w pierwszym rzędzie nakaz rozbiórki należy kierować do inwestora - sprawcy wykonanych robót.

Sąd żadną miarą nie podziela więc stanowiska R. K. który wskazuje, że z uwagi na zakończenie robót budowlanych nakaz można nałożyć wyłącznie na GDDKiA jako zarządcę drogi. Wskazany przepis takiego zastrzeżenia nie zawiera. Wyjaśnienia wymaga, że skierowanie nakazu do inwestora będzie również możliwe w sytuacji, gdy utracił on już prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niemniej jednak nakazowi rozbiórki nie sprzeciwia się właściciel nieruchomości, na której dany obiekt się znajduje. Jedynie w sytuacji, w której skierowanie nakazu do inwestora nieposiadającego tytułu prawego do nieruchomości mogłoby zagrozić skuteczności jego wykonania, należałoby nakaz taki kierować do podmiotów wymienionych w dalszej części art. 52 P.b., tak aby zapewnić mu możliwość wykonania określonych robót.

Jako, że to M.G. była inwestorem budowy zjazdu z DK nr [...], zaś zarządca tej drogi (GDDKiA) nie sprzeciwia się likwidacji zjazdu, kwestionując wyraźnie w odwołaniu kierowanie nakazu do niego, słusznie GINB uznał, że w takiej sytuacji skierowanie obowiązku wykonania określonych w decyzji [...] WINB robót budowlanych do GDDKiA jest wadliwe i to inny podmiot powinien być za to odpowiedzialny. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi (...). Przepis ten, w ocenie Sądu, należy uwzględniać przy celowościowej wykładni art. 52 P.b. Inaczej mówiąc, nałożenie obowiązku likwidacji/dostosowania zjazdu na zarządcę danej drogi jest działaniem absolutnie ostatecznym, mogącym mieć miejsce tylko wtedy, gdy w ogóle nie da się ustalić sprawcy samowolnej/niewłaściwej budowy/przebudowy zjazdu. W tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, choć istnieją pewne niewyjaśnione do końca wątpliwości co do własności działki, na której zjazd jest umiejscowiony (czy nadal prawo własności przysługuje M.G.), co tylko dodatkowo uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji [...] WINB.

Podkreślenia wymaga po raz kolejny, że to inwestor budowy zjazdu co do zasady jest słusznym adresatem nakazów z art. 50-51 P.b. Stanowi to w ocenie Sądu przejaw sprawiedliwości społecznej i działania zgodnego z prawem, a nie bezprawia i samowoli administracji publicznej. Zarządca drogi nie uczestniczył w budowie spornego zjazdu jako inwestor, nie może więc ponosić konsekwencji z faktem tym związanych.

W kontekście powyższego wadliwe są wszystkie zarzutu sprzeciwu R. K.. GINB słusznie wyłożył i zastosował art. 52 P.b. dochodząc do zasadnego wniosku, że skierowanie decyzji do GDDKiA stanowiło naruszenie tego przepisu, zaś w postępowaniu odwoławczym nie jest możliwa zmiana adresata decyzji nakazującej określone roboty budowlane, bowiem stanowi to pozbawienie ewentualnej strony możliwości działania. W sprawie więc nie tyle można było, co trzeba było zastosować art. 138 § 2 k.p.a. albowiem niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy, w szczególności potrzeba zapewnienia możliwości argumentowania w zakresie możliwości pozostawienia zjazdu powinna uwzględniać podmioty inne niż pierwotny adresat - GDDKiA.

Uzasadniało to zatem oddalenie sprzeciwu.

Sąd wskazuje przy tym, że nie mógł z uwagi na zasady rządzące postępowaniem wywołanym sprzeciwem, w którym nie rozpatruje się sprawy merytorycznie, badać tego, czy zakres nałożonych obowiązków był lub nie był adekwatny i wystarczający, w szczególności, czy stanowisko GINB w kwestii potrzeby rozbiórki zjazdu a nie tylko jego odgrodzenia od drogi krajowej jest prawidłowe. To zagadnienie jest w sprawie nadal otwarte i będzie podlegało ocenie w innym, merytorycznym postępowaniu, zarówno administracyjnym jak i sądowym.

VII.

Niezasadny jest także sprzeciw M. G..

Skarżąca przede wszystkim podkreśla, że zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2015 r. znak [...] działka nr ewid. [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Działka nr ewid. [...] przeszła w wyniku tego na własność Gminy [...]. Wokół tej okoliczności Skarżąca buduje całą argumentację o nieprzeprowadzeniu wystarczającego postępowania dowodowego wskazującego na kwestie własnościowe.

W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę, że pomimo wydania wskazanej decyzji, na którą powołuje się obecnie Skarżąca, z księgi wieczystej nr [...], w której powinien zostać uwidoczniona ewentualna zmiana wynikająca ze wskazanej decyzji nadal wpisana jest działka nr ewid. [...] i własność Skarżącej. Jakkolwiek kwestia ta wymaga wyjaśnienia, to jednak nie może po pierwsze czynić tego organ odwoławczy z pominięciem organu I instancji i stron postępowania a po drugie nadal kluczowe w sprawie pozostaje to, kto był inwestorem spornej budowy, zaś dopiero drugorzędnie, kto jest właścicielem działki i czy nie sprzeciwia się nałożeniu obowiązku względem zjazdu.

Reasumując, z powyższych względów Sąd nie mógł uwzględnić żądań zgłoszonych w obu sprzeciwach, albowiem słuszne jest rozstrzygnięcie uchylające decyzję [...] WINB i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na to, że GDDKiA z pewnością nie mogła być adresatem obowiązku wykonania określonych robót względem zjazdu przez podmiot ten nie wykonanego, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej przez GINB.

Zarzuty wskazujące na merytoryczną wadliwość decyzji GINB w ogóle nie mogły zostać ocenione w tej sprawie. Jedynie kwestia dotycząca art. 52 P.b. mogła zostać zbadana jednak wyłącznie w kontekście zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W takich okolicznościach Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

.................................

Wojciech Sawczuk