Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2173/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 154
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 sierpnia 2022 r. znak DON.7100.149.2022.KPI w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 29 sierpnia 2022 r., znak: DON.7100.149.2022.KPI, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B.P. – utrzymał w mocy decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "Świętokrzyski WINB", "organ I instancji") z 28 czerwca 2022 r., znak: WINB-WOA-7721.6.6.2022.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez GINB.

Świętokrzyski WINB decyzją z 18 stycznia 2000 r. znak: WINB-ZOA- 7360/7/7/1/99 utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB w O.") z [...] października 1999 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 89, poz. 414), nakazującą B.P. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 34,0 m x 9,0 m na działce nr ewid. [...] w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 496/00, oddalił skargę B.P. na ww. decyzję Świętokrzyskiego WINB z 18 stycznia 2000 r.

B. P. (dalej także: "wnioskodawczyni" bądź "skarżąca") pismem z 27 czerwca 2017 r. wystąpiła z wnioskiem o uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a. decyzji Świętokrzyskiego WINB z 18 stycznia 2000 r. Wnioskodawczyni wskazała w treści wniosku, że "z ostrożności jednak, na wypadek, gdyby organ uznał, że na podstawie decyzji PINB w O. z [...] października 1999 r. znak: [...] strona nabyła prawo wnoszę o uchylenie tej decyzji na podstawie art. 155 KPA, wskazując, że wniosek zgłoszony w trybie art. 154 k.p.a. może być rozpoznany w trybie art. 155 k.p.a.".

Świętokrzyski WINB decyzją z 9 sierpnia 2017 r., znak: WINB- WOA.7721.6.5.2017, utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 października 2017 r., znak: DON.7100.354.2017.KPI, po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku B.P., odmówił uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. własnej decyzji z 18 stycznia 2000 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3840/18, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B.P., uchylił wyrok WSA w Warszawie z 28 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2941/17 oraz decyzję GINB z 13 października 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję Świętokrzyskiego WINB z 9 sierpnia 2017 r.

Ponownie rozpoznając wniosek B.P. z 27 czerwca 2017 r., Świętokrzyski WINB pismem z 13 kwietnia 2022 r., znak: WINB- WOA.7721.6.6.2022, wezwał skarżącą do jednoznacznego wskazania, czy żąda rozpatrzenia podania z dnia 27 czerwca 2017 r. w trybie art. 154 k.p.a., czy w trybie art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi, pismem z 25 kwietnia 2022 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wyjaśnił, że B. P. żąda rozpoznania sprawy w trybie art. 154 k.p.a.

Wobec powyższego Świętokrzyski WINB decyzją z 28 czerwca 2022 r., znak: WINB-WOA-7721.6.6.2022, odmówił uchylenia lub zmiany - na podstawie art. 154 k.p.a. - własnej decyzji ostatecznej z 18 stycznia 2000 r., znak: WINB-ZOA- 7360/7/7/1/99.

Od ww. decyzji organu I instancji odwołanie w ustawowym terminie wniosła B. P..

Po rozpoznaniu złożonego odwołania, GINB - wspomnianą na wstępie decyzją z 29 sierpnia 2022 r., znak: DON.7100.149.2022.KPI - utrzymał w mocy wskazane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Przywołując treść art. 154 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest ta, aby na mocy decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, a więc musi to być decyzja, która nie kreuje prawa nabytego dla strony postępowania. Nabycie prawa, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. należy rozumieć szeroko. Może ono bowiem nastąpić nie tylko w decyzji przyznającej uprawnienia, ale także w decyzji nakładającej na strony obowiązek lub powinność określonego zachowania. Decyzje nakładające na stronę obowiązki również są rozstrzygnięciami, na podstawie których ich adresaci nabywają prawo, którego istota sprowadza się do wykonania obowiązków wyłącznie w takim rozmiarze, jaki wynika z wydanej decyzji, nie zaś w większym. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze, bądź na mniej korzystnych warunkach, a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony.

Organ odwoławczy ocenił, że decyzja Świętokrzyskiego WINB z 18 stycznia 2000 r. jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, a więc nie można jej zmienić, ani uchylić w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Skarżąca, jako adresat decyzji o nakazie rozbiórki, nabyła prawa wynikające z tej decyzji. Ponadto, w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki brały udział także inne strony postępowania, tj. właścicielka działki nr ewid. [...] - Z.W. oraz właściciel działki nr ewid. [...] - M. I.1 (który nie żyje, ale prawa strony po zmarłym nabyli: D.I., M.I.2 i J.I.). Tak więc pozostałe strony postępowania uzyskały w wyniku wydania decyzji prawo do domagania się wykonania nakazu przez zobowiązaną.

Jednocześnie GINB wskazał, że zastosowanie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe do tzw. decyzji związanych, a do takich decyzji należy rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 48 Prawa budowalnego. Przepis art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu i w ramach których może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Niedopuszczalność zmiany decyzji związanych na podstawie tego przepisu wynika z faktu, że prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy.

Mając to na uwadze GINB stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. własnej decyzji z 18 stycznia 2000 r., gdyż brak było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niezastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3840/18, organ odwoławczy uznał, że Świętokrzyski WINB wydając decyzję wziął pod uwagę zalecenia dotyczące wyjaśnienia kwestii, czy na mocy decyzji tego organu z 18 stycznia 2000 r. jakakolwiek strona nabyła prawo.

W tym kontekście GINB zwrócił także uwagę, że zapadły wyrok, niejako w kontrze do większościowego poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie, przyjmuje, że decyzja nakładająca obowiązek, o ile nakłada go w maksymalnym wymiarze, nie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Nie kwestionując stanowiska NSA, organ odwoławczy przyjął, że w przedmiotowej sprawie o tym, że decyzja 18 stycznia 2000 r. jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, przesądza to, że na jej mocy pozostałe strony, których interes prawny wynikał z własności działek sąsiednich do tej, na której wybudowano budynek objęty nakazem rozbiórki, nabyły prawo do żądania rozbiórki tego budynku, zgodnie z wydanym nakazem. Korelatem obowiązków nałożonych w związku z samowolną budową obiektu budowlanego jest uprawnienie pozostałych stron postępowania do żądania wykonania tych obowiązków przez zobowiązanego.

Ustosunkowując się natomiast do argumentacji skarżącej, że sądy administracyjne nie wykluczają możliwości zmiany w trybie art. 154 k.p.a. także decyzji tzw. związanych, GINB stwierdził, że wnioskodawczyni nie przywołała takiej argumentacji, która mogłaby przemawiać za uchyleniem lub zmianą w trybie art. 154 k.p.a. decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że argumentacja skarżącej zmierza do zakwestionowania ustalonego w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego oraz prawidłowości decyzji ostatecznej. Nie temu zaś służy tryb uregulowany w art. 154 k.p.a. Tak więc odwołanie nie mogłoby zostać uwzględnione nawet w przypadku przyjęcia poglądu o wyjątkowej dopuszczalności zmiany decyzji związanej na podstawie art. 154 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do tutejszego Sądu.

W skardze zarzuca decyzji GINB:

1. naruszenie art. 153 w związku z art. 193 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez błędne nie uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA z 9 grudnia 2021 r. II OSK 3840/18 i wydanie decyzji sprzecznej z tą oceną i wskazaniami, w tym poprzez:

1) błędne i niedopuszczalne zakwestionowanie zawartego w powołanym wyroku stanowiska NSA, wedle którego decyzje nakładające obowiązek w rozmiarze maksymalnym lub w pełni zdeterminowanym przepisami są decyzjami nietworzącymi prawa strony w rozumieniu art. 154 i 155 k.p.a. w związku z czym decyzja nakazująca B.P. rozbiórkę nie może być decyzją, na podstawie której nabyła ona prawo a w konsekwencji błędne i sprzeczne z powołanym wyżej wyrokiem NSA uznanie, że B. P. nabyła prawa na podstawie tej decyzji, z uwagi na to, iż jest adresatem tej decyzji,

2) błędne i niedopuszczalne zakwestionowanie zawartego w powołanym wyroku stanowiska NSA, który uznał, że z akt administracyjnych nie wynika również, aby w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki, z uwagi na usytuowanie budynku gospodarczego, doszło do nabycia prawa przez inny podmiot (a więc kogokolwiek innego niż B. P., która jak to przede wszystkim wskazał NSA nie nabyła prawa na podstawie decyzji nakazującej rozbiórkę) i błędne oraz sprzeczne z powołanym wyżej wyrokiem uznanie, że na podstawie decyzji nakazującej rozbiórkę pozostałe niesprecyzowane przez organ strony rzekomo nabyły prawo do żądania rozbiórki budynku,

3) błędne i sprzeczne ze stanowiskiem NSA uznanie, że nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 154 k.p.a. do tzw. decyzji związanych oraz, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, podczas gdy w powołanym wyroku NSA uznał, iż zastosowanie przepisu art.154 k.p.a. do decyzji związanych jest możliwe i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, które mogą przemawiać za uchyleniem w oparciu o powołany przepis również decyzji związanej,

4) zaniechanie przeprowadzenia analizy, czy okoliczności konkretnej sprawy B.P. przemawiają za zastosowaniem do wydanej w tej sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę przepisu art.154 k.p.a., pomimo, że NSA wyraźnie wskazał, iż należy to rozważyć w okolicznościach konkretnej sprawy w oparciu o szczegółową analizę tych okoliczności,

2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy okoliczności konkretnej sprawy B.P. przemawiają za zastosowaniem do wydanej w tej sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę przepisu art.154 k.p.a.,

3. naruszenie art. art. 8 § 1, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez:

1) zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów, dla których organ uznał, iż skarżąca rzekomo nie przywołała argumentacji, która mogłaby przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji związanej wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego,

2) zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ stwierdził, iż argumentacja skarżącej rzekomo zmierza do zakwestionowania ustalonego w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego oraz prawidłowości decyzji ostatecznej.

4. naruszenie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, błędnie odmawiającej uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej Świętokrzyskiego WINB z 18 stycznia 2000 r. znak WINB-ZOA-7360/7/7/1/99 utrzymującej w mocy decyzję PINB w O. z [...] października 1999 r. znak [...].

Ze względu na podniesione zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Tymczasem, GINB sprzecznie z oceną prawna i wskazaniami wyrażonymi w wyroku NSA z 9 grudnia 2021 r. błędnie uznał, że skarżąca nabyła prawo na podstawie decyzji nakazującej jej rozbiórkę, bowiem była jej adresatem. Sąd Naczelny wyraźnie odwołał się do poglądu, że decyzje nakładające obowiązek w rozmiarze maksymalnym lub w pełni zdeterminowanym przepisami są decyzjami nietworzącymi prawa strony w rozumieniu art. 154 i 155 k.p.a. NSA stwierdził, że: "Nakaz stanowił przecież jedyną przewidzianą przez art 48 Prawa budowlanego dyspozycję na wypadek budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. Skutkiem wykonania takiego nakazu jest całkowite unicestwienie obiektu, trudno wiec mówić, że w jakimś zakresie decyzja ta świadczy o zachowaniu przez inwestora należących do niego praw."

GINB błędnie i sprzecznie z powołanym wyżej wyrokiem uznał również, że na podstawie decyzji nakazującej rozbiórkę pozostałe niesprecyzowane zresztą przez organ strony rzekomo nabyły prawo do żądania rozbiórki budynku. NSA w powołanym wyroku wskazał, że "Z akt administracyjnych nie wynika aby w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki, z uwagi na usytuowanie budynku gospodarczego, doszło do nabycia prawa przez inny podmiot (jakkolwiek okoliczność ta wymaga zbadania)." Ponadto NSA zważył, że "S.I., który w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o zalegalizowanie budowy wniósł (...) zawiadomienie o samowolnej budowie, nie powoływał się na swój interes prawny. Podniósł, że na skutek samowolnej budowy doszło do uszczuplenia budżetu, z uwagi na nieuiszczenie przez inwestora opłaty skarbowej od wniosku o pozwolenie na budowę. (...) PINB w O. poinformował S.I. pismem z dnia 10 czerwca 1999 r., że nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego przez B.P.."

Poza tym GINB sprzecznie z ocena prawną i wskazaniami wyrażonymi w ww. wyroku NSA uznał że wzruszenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć jedynie decyzji uznaniowych, przy wydaniu których organ posiada luz decyzyjny oraz, że niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznych tzw. związanych.

Wreszcie – zdaniem skarżącej – organ odwoławczy wbrew wskazaniom NSA zaniechał przeprowadzenia analizy, czy okoliczności tej konkretnej sprawy przemawiają za zastosowaniem przepisu art. 154 k.p.a. do wydanej w tej sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę. GINB zdawkowo jedynie wskazał w uzasadnieniu, że rzekomo: strona skarżąca nie przywołała takiej argumentacji, która mogła by przemawiać za uchyleniem lub zmianą w trybie art. 154 k.p.a. decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy taka argumentacja została przez skarżącą umotywowana.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Obowiązkiem sądu jest bowiem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowana przez skarżącą decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem. Sąd w pełni podziela bowiem ustalenia i wnioski płynące z wykładni przepisów prawnych przyjętej przez organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z 29 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy rozstrzygniecie Świętokrzyskiego WINB z 28 czerwca 2022 r., którym organ I instancji utrzymał własne orzeczenie z 18 stycznia 2000 r. utrzymujące w mocy decyzję PINB w O. z [...] października 1999 r. o nakazie rozbiórki. Wymaga przy tym podkreślenia, że decyzja Świętokrzyskiego WINB z 18 stycznia 2000 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 12 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 496/00 oddalił skargę B.P..

Z kolei niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec czego należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednocześnie art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12).

W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma zatem ocena prawna wynikająca z uzasadnienia orzeczenia NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3840/18.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z wytycznymi zawartymi we wspomnianym wyroku NSA, organ I instancji pismem z 13 kwietnia 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.6.6.2022, wezwał skarżącą do wskazania trybu, w jakim zgodnie z jej wolą powinien zostać rozpoznany wniosek dotyczący decyzji ostatecznej tego organu z 18 stycznia 2000 r. znak: WINB-ZOA-7360/7/7/1/99. W piśmie z 25 kwietnia 2022 r. pełnomocnik wnioskodawczyni jednoznacznie sprecyzował, że skarżąca domaga się rozpoznania jej wniosku w trybie art. 154 k.p.a.

Stosownie do treści tego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2).

Niewątpliwie rację ma autor skargi wskazując, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku jednoznacznie dał wyraz przekonaniu o braku możliwości przyjęcia, ażeby w realiach badanej sprawy na mocy decyzji PINB w O. z [...] października 1999 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a utrzymanej w mocy decyzją Świętokrzyskiego WINB z 18 stycznia 2000 r. znak: WINB-ZOA-7360/7/7/1/99, skarżąca nabyła prawo, w rozumieniu art. 154 k.p.a.

Przepis art. 48 Prawa budowlanego - w brzmieniu, który znajdował zastosowanie na dzień orzekania przez organy nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki - stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Tym samym, przepis ten nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a orzeczenie o rozbiórce było obligatoryjne. Sąd Naczelny słusznie zwrócił zatem uwagę, że nakaz rozbiórki stanowił jedyną przewidzianą przez art. 48 Prawa budowlanego dyspozycję na wypadek budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. Wskutek wykonania takiego nakazu mogło dojść wyłącznie do unicestwienia obiektu, co też w świetle ostatecznych decyzji organów nadzoru budowlanego powinno nastąpić w przedmiotowym przypadku i nie sposób stwierdzić, ażeby na mocy wskazanych decyzji doszło do "nabycia" przez skarżącą, jako inwestora samowoli budowlanej, jakichkolwiek praw, rozumianych także w takim znaczeniu, w jakim przedstawia to organ odwoławczy, tj. że skarżąca w istocie zobowiązana została do wykonania obowiązków li tylko w takim rozmiarze, jaki wynika z wydanej decyzji o rozbiórce, nie zaś w większym.

W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że stanowisko GINB nie zasługuje na aprobatę, gdyż w gruncie rzeczy stoi w sprzeczności z oceną prawną jasno wyartykułowaną w powoływanym wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca.

Niemniej Sąd nie podzielił pozostałych zarzutów skargi, w tym m.in. twierdzeń jej autora dotyczących przesądzenia przez NSA również tego, że w wyniku wydania ostatecznych decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie doszło do nabycia praw przez inne podmioty. W tym względzie należy bowiem zauważyć, że w uzasadnieniu wydanego wyroku NSA dostrzegł jedynie, iż organy nie przeprowadziły badania, czy na mocy nakazu orzeczonego decyzją PINB w O. jakakolwiek strona nabyła prawo. Sąd Naczelny zważył co prawda, że okoliczność ta nie wynikała z akt administracyjnych, jednakże wskazał, że wymaga ona zbadania.

Tak też dokonując analizy materiałów zgromadzonych w ramach procedury zakończonej decyzją Świętokrzyskiego WINB z 18 stycznia 2000 r. utrzymującą w mocy orzeczenie PINB w O. z [...] października 1999 r. o nakazie rozbiórki, organy prawidłowo dostrzegły, że za strony tego postępowania uznani zostali także właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką skarżącej nr ewid. [...] w [...], na której usytuowany został samowolnie zrealizowany budynek gospodarczy o wymiarach 34,0 m x 9,0 m. NSA nie bez racji zauważył, że PINB w O. w piśmie z 10 czerwca 1999 r. za stronę tego postępowania nie uznał S.I., który złożył zawiadomienie o nielegalnym prowadzeniu robót budowlanych na działce skarżącej, z uwagi na niewykazanie przez tę osobę interesu prawnego w sprawie. Jednakże organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego zgodnie uznały, że legitymację procesową w przedmiotowej sprawie ma ówczesny właściciel działki sąsiedniej nr ewid. [...] - M. I.1. Podobnie, za stronę tego postępowania uznana została właścicielka działki nr ewid. [...] - Z.W., której nieruchomość również bezpośrednio graniczy z działką skarżącej. Osoby te brały udział w postępowaniu zakończonym ostatecznym i prawomocnym nakazem rozbiórki, a stan ten potwierdza fakt, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania, jaki i decyzja organu powiatowego oraz rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego były tym osobom doręczane (zob. akta administracyjne sprawy zakończonej decyzją Świętokrzyskiego WINB z 18 stycznia 2000 r. – m.in. k. 7, 9, 19 35).

Posiadanie przymiotu strony ww. osób w rzeczonym postępowaniu nie został wówczas skutecznie podważony przez skarżącą. Również obecnie Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że właściciele działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością objętą sporną inwestycją nie miały indywidualnego interesu prawnego do występowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Świętokrzyskiego WINB, z uwagi na znajdujące w tym czasie zastosowanie przepisy art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (wyrażającym nakaz ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przy budowie obiektów budowlanych). Interes ten mógł być wynikiem choćby potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie i znajdować oparcie np. w przepisach art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.

Rację ma wobec tego organ odwoławczy wyjaśniając, że w rezultacie wydanej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce skarżącej, ukształtowana została także sytuacja prawna pozostałych stron tego postępowania, tj. wskazanych wyżej właścicieli nieruchomości sąsiednich (bądź ich następców prawnych). Podmioty te, wskutek orzeczonego nakazu nabyły bowiem prawo do domagania się wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego przez skarżącą budynku gospodarczego. Okoliczność ta przesądza zaś, że do ostatecznych decyzji organów nadzoru budowlanego nie może mieć zastosowania tryb z art. 154 k.p.a.

Poza wszystkim, wbrew argumentacji skargi, Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 9 grudnia 2021 r. w żadnym razie nie związał organów, ani też Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, oceną dotyczącą możliwości zastosowania art. 154 k.p.a. do decyzji ostatecznych o charakterze związanym.

W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. W trybie art. 154 k.p.a. można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Stąd w wyroku z 25 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 607/10, LEX nr 784233), NSA wskazał, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (zob. też: wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95, M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999, sygn. akt IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1792/04 niepublikowany).

Zatem regulacja zawarta w art. 154 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych; niemniej w przypadku rozstrzygnięć, które w części mają charakter związany – ich uchylenie bądź zmiana na podstawie ww. przepisu będzie co do zasady możliwa wyłącznie wówczas, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia.

Należy podzielić stanowisko organów, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu mającym zastosowanie na dzień orzekania o rozbiórce) ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania tego rodzaju orzeczenia w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki określone tym przepisem. Norma ta nie przewidywała też ówcześnie żadnych innych rozwiązań, np. możliwości legalizacji samowoli budowlanej lub wszczęcia postępowania naprawczego. Tym samym, art. 48 Prawa budowlanego jest szczególnym przepisem, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Uwzględnienie na podstawie art. 154 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji z powołaniem się na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów Prawa budowlanego, w tym wspomnianego art. 48, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Takiego rozstrzygnięcia nie można uchylić lub zmienić w trybie art. 154 k.p.a.

Wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego bezwzględnie zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji rozbiórkowej, wobec czego uchylenie lub zmiana takiej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. stanowiłoby niedopuszczalne obejście bezwzględnie obowiązującego przepisu, a tym samym istotne naruszenie zarówno art. 154 k.p.a., jak i podstawowej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela te poglądy orzecznictwa, które jednoznacznie wskazują, że w dyspozycji przepisów 48 Prawa budowlanego, ustawodawca nie pozostawił organowi ani luzu decyzyjnego, ani nie zezwolił na uznanie administracyjne. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ww. ustawy należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz bezwzględnie zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

W wyroku z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2593/17 NSA stwierdził, że przepisy art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. NSA przypomniał, że tego rodzaju sankcją administracyjną jest nakaz rozbiórki za naruszenie przepisów Prawa budowlanego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd w pełni podziela i uznaje za własny.

W odniesieniu do art. 154 k.p.a. należy ponadto przyjąć, że w razie ustalenia, iż zachodzi przesłanka negatywna, sprzeciwiająca się zastosowaniu tego przepisu, podobnie jak w przypadku trybu z art. 155 k.p.a. nie dochodzi już do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki (por. Janusz Borkowski/Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 840; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05; wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 862/05; por. także odnoszący się do art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wyrok NSA z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36).

Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. nie może poza tym zmierzać do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, zaś zmiana decyzji ostatecznej "może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję pierwotną wydano (zob. W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, opubl.: WKP 2019).

Jest tak dlatego, że postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (zob. M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, opubl.: WKP 2020).

Ponownie wypada nadmienić, że nie można postępowania w trybie art. 154 k.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu ewentualnych błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt. II OSK 1810/09, Lex 746810). Jak stwierdzono w tezie pierwszej wyroku NSA z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt III SA 1388/99, CBOSA), w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. (co należy odnosić również do treści art. 154 k.p.a.) organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Nie bada zatem czy wydana decyzja jest zgodna z przepisami np. Prawa budowlanego. Organ administracji orzekający w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy (por. też wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 124/16, CBOSA).

Wykazywanie wadliwości decyzji ostatecznych powinno co do zasady odbywać się na gruncie innych postępowań nadzwyczajnych, tj. w ramach wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, o ile zaistnieją przesłanki określone odpowiednio np. w art. 145 § 1 k.p.a. bądź art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że "organ administracji publicznej może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie art. 154 k.p.a. tylko przy niezmienionym stanie prawnym, istniejącym w dniu wydania takiej decyzji" (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1646/11, LEX nr 1298482). Jak wskazał NSA w wyroku z 29 lutego 2012 r. (sygn. akt II GSK 26/11, LEX nr 1137930) zmiana stanu prawnego, to jest zmiana obowiązującego prawa, w ogóle nie może być elementem rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 154 k.p.a. Zawsze powoduje ona bowiem to, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie formalnoprawnym (procesowym), lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, która podlega całkowicie autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu bez potrzeby bezpośredniego nawiązywania do wcześniejszej decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie odmiennego stanu prawnego. Teza, że "zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym" i w związku z tym wyklucza stosowanie trybów fakultatywnych, została sformułowana także w wyroku NSA z 29 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2341/10, LEX nr 1145584).

Z przedstawionych względów, przedmiotem analizy organów działających w trybie art. 154 k.p.a. w kontrolowanej sprawie nie mogły być te argumenty skarżącej, które w istocie rzeczy zmierzają do zmuszenia organów do dokonania ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 48 w brzmieniu, który nie obowiązywał w dacie orzeczenia nakazu rozbiórki, lecz został zmieniony dopiero w późniejszym okresie, gdy decyzje organów nadzoru budowlanego stały się ostateczne. Zmiana stanu prawnego, w oparciu o który wydana została decyzja ostateczna, nie może stanowić podstawy do zmiany lub uchylenia takiego rozstrzygnięcia w trybie art. 154 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.