Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 394/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2001 nr 129 poz 1444
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], którym odmówiono przyznania W. R. i M. R., wspólnikom rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej A.-P. M. R. i W. R., zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym po stawkach ustalonych przez Radę Powiatu w sprawie samochodu marki [...], nr rej. [...]

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. wspólnicy spółki cywilnej A.-P. M. R. i W. R., zwrócili się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym po stawkach ustalonych przez Radę Powiatu, w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku, wśród których wymieniono także samochód marki [...], nr rej. [...]

Jako podstawę wniosku przywołano art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w powiązaniu z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. We wniosku domagano się wypłaty należnego zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia zarówno za usunięcie z drogi pojazdu, jak i za parkowanie za cały okres przechowywania według stawek ustalonych przez Radę Powiatu w Z..

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta Z., na podstawie art. 17 § 1 i art. 102 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2016 r., poz. 599 ze zm.) oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2017 r., poz. 265), odmówił przyznania W. R. i M. R., wspólnikom rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej A.-P. M. R. i W. R., na wniosek z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym po stawkach ustalonych przez Radę Powiatu w sprawie samochodu marki [...], nr rej. [...]

Organ pierwszej instancji wskazał, że pojazd został usunięty z drogi w dniu 23 stycznia 2003 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 czerwca 2000 r. Komendant Miejski Policji w Z. zawarł z pełnomocnikiem spółki cywilnej A.-P. W. R. umowę w sprawie usuwania i przechowywania pojazdów w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (akt archiwalny Dz. U. Nr 98. Poz. 602 ze zm.), zawartą na okres trzech lat. Jednak w trakcie obowiązywania w/w umowy doszło do zmiany ustawy Prawo o ruchu drogowym (nowelizacja z dnia 1 stycznia 2002 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444) oraz uchylenia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 64) poprzez § 11 rozporządzenia MSWiA z dnia 2 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 134, poz. 1133) w sprawie usuwania pojazdów.

Nowelizacja Prawa o ruchu drogowym w art. 130a ust. 5 i 6 oraz uchylenie i wprowadzenie nowego rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r. nałożyło na właściwego miejscowo starostę obowiązek wyznaczenia w porozumieniu z Komendantem Policji podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z pasa drogowego i prowadzenia parkingów, a na jednostki Policji obowiązek wydawania dyspozycji usunięcia pojazdów z dróg jednostkom wyznaczonym przez starostę.

A.-P. s.c. M. R. i W. R., jako jednostka prowadząca parking strzeżony oraz usuwająca pojazdy z dróg w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym (akt archiwalny Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515) została wyznaczona przez Starostę [...] na wniosek strony w dniu 20 czerwca 2003 r. Wyznaczenie miało charakter terminowy, na okres 12 miesięcy od daty wystawienia umowy tj. do dnia 20 czerwca 2004 r.

Jak podkreślił organ pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego w dniu usunięcia pojazdu, tj. 23 stycznia 2003 r. mogło dojść tylko między podmiotami wyraźnie wskazanymi w obowiązujących przepisach, tj. między starostą, a prawidłowo wyznaczonym przez starostę podmiotem (jednostką usuwającą pojazdy lub prowadzącą parkingi strzeżone). Okoliczność, że dyspozycję usunięcia pojazdu wydał Komendant Miejski w Z. nie stanowi z oczywistych względów, o tym że A.-P. s.c. M. R. i W. R., była podmiotem wyznaczonym zgodnie z wskazanymi powyżej przepisami. Także okoliczność wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego decyzji o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa nie ma znaczenia dla oceny, czy strona była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie art. 5 w zw. z art. 1 pkt 86 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. 2001 r., Nr 129, poz. 1444) starosta został podmiotem uprawnionym do wyznaczania jednostek usuwających pojazdy z drogi oraz prowadzących parkingi, na których umieszcza się te pojazdy. Utracił także moc § 10 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 14 stycznia 2000 r. (Dz.U. Nr. 5, poz. 64) stanowiący o zawieraniu umów przez komendanta powiatowego Policji z przedsiębiorcami, którzy na podległym mu terenie będą wykonywać czynności usuwania i parkowania pojazdów (§ 11 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów).

Z akt sprawy wynika, iż spółka wnioskodawców nie była w dniu usunięcia samochodu marki [...], nr rej. [...] podmiotem wyznaczonym przez Starostę Z. do wykonywania zadań o charakterze publicznym polegającym na usuwaniu pojazdów z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Również funkcjonariusz Policji, który wystawił dyspozycję usunięcia pojazdu nie był organem administracji publicznej, ani tym bardziej organem uprawnionym do wyznaczania podmiotów usuwających pojazdy z dróg i parkingów na jakich takie pojazdy mają być umieszczane.

Podsumowując Starosta Z. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o przymusie administracyjnoprawnym, gdyż przymus taki musi wynikać z konkretnej normy prawnej. W ocenie organu brak jest też przepisu, który po 1 stycznia 2002 r. nakładałby na A.-P. s.c. M. R. i W. R. obowiązek usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingu. Między Skarbem Państwa, a tym bardziej Starostą Z. i A.-P. s.c. nie powstał zatem stosunek administracyjnoprawny, o którym mowa w przepisach działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W wyniku zażalenia wniesionego przez W. R. postanowienie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Organ drugiej instancji wskazał, że samochód marki [...], nr rej. ZAO3167, na zlecenie Policji został odholowany na parking prowadzony przez Spółkę Cywilną A.-P. M. R. i W. R.. Na mocy umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów zawartej w dniu 21 czerwca 2000 r. zawartej pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a A. - P. s.c. spółka została wyznaczona do usuwania, przemieszczenia i parkowania pojazdów usuniętych z drogi na parkingach strzeżonych. Umowa została zawarta na okres 3 lat. Podstawą zawarcia tej umowy stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz. U. Nr 5, poz. 64).

Jednakże zmiana ustawy Prawo o ruchu drogowym skutkowała zmianą rozporządzeń wykonawczych do ustawy, w tym rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół. Zostało ono zastąpione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133). Na mocy § 3 ust. 1 obowiązek wyznaczania podmiotów uprawnionych do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingów strzeżonych celem przechowywania takich pojazdów został nałożony na właściwego miejscowo starostę. Stąd też dopiero pismem z dnia 20 czerwca 2003 r. Starostwo Powiatowe w Z., wyznaczyło przedsiębiorstwo A. - P. s.c. M. R. i W. R. jako jednostkę do powyższych czynności.

Zatem - jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze - od dnia 1 stycznia 2002 r. (utrata mocy wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół) do dnia 20 czerwca 2003 r. żaden przedsiębiorca nie był wyznaczony do usuwania i przechowywania pojazdów usuwanych z drogi. S. zażalenie domaga się zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie przedmiotowego pojazdu za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi tj. 23 stycznia 2003 r. do dnia przejścia własności tego samochodu na Skarb Państwa czyli do 24 lipca 2003 r.

Reasumując organ drugiej instancji wskazał, że w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy bezspornym jest, że w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 20 czerwca 2003 r. A. - P. s.c. nie była przedsiębiorcą wyznaczoną do usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych, a zarzut zażalenia odnośnie niedopełnienia przez Starostę obowiązku wyznaczenia jednostki do usuwania i parkowania pojazdów przez ponad rok nie może być argumentem w niniejszym postępowaniu za uznaniu tego zarzutu za zasadny.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało zaskarżone przez W. R. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy winno ono zostać uchylone,

2. naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

3. naruszenia art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz jego dowolną ocenę, skutkującą:

- błędnym uznaniem, że umowa z dnia 21 czerwca 2000 r. w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów zawarta na okres 3 lat wygasła z mocy prawa na skutek nowelizacji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r.,

- pominięciem przy ocenie zasadności wniosku Skarżącego faktu, iż w dniu 20 czerwca 2003 r. Starosta Z. wyznaczył "A.-P." s.c. W. oraz M. R. jako jednostkę uprawnioną do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego,

- nieuwzględnieniem okoliczności, iż w wyroku Sądu Okręgowego w Z. z 23 listopada 2004 r., sygn. akt: I C [...] zapadłym z powództwa W. oraz M. R. - wspólników "A.-P." s.c. ww. wspólnicy nie otrzymali wynagrodzenia za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi, względnie od dnia wyznaczenia spółki "A.-P." s.c. jako jednostki uprawnionej do usuwania i przechowywania pojazdów do dnia przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa, a jedynie za okres od przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 1966 nr 24 poz. 151 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że skoro pomiędzy Skarżącym a Skarbem Państwa nie doszło do nawiązania stosunku administracyjnego w zakresie usuwania i przechowania pojazdu, to wynagrodzenie za wyżej wymienione czynności jest nienależne pomimo, iż w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a wspólnikami spółki cywilnej "A.-P." M. R. i W. R. została zwarta umowa w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów na okres 3 lat w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach,

2. naruszenie art. 129 ust. 2 pkt 10, art. 130a ust. 4 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr. 152, poz. 1018 ze zm.), oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że podmiot prowadzący parking może dochodzić należności pieniężnych bezpośrednio od właściciela usuniętego pojazdu,

3. naruszenie art. 77 ust. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że skarżący może domagać się zwrotu kosztów od właściciela pojazdu, (które to roszczenie nie może być realizowane wskutek niedopuszczalności drogi sądowej w postępowaniu cywilnym), w sytuacji, gdy ustawa nie może zamykać drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniem uzasadniającym jego uchylenie. Rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji naruszają bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają przepisy prawa materialnego.

Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu w postaci samochodu marki [...], nr rej. [...]

Z ustaleń organów obu instancji wynikało, że pojazd ten został usunięty z drogi oraz był przechowywany (parkowany) w okresie, gdy spółka cywilna, której wspólnikiem pozostawali M. R. oraz W. R., nie była jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania pojazdów z drogi.

Przedmiotowy pojazd usunięto z drogi w dniu 23 stycznia 2003 r., a więc w okresie, gdy obowiązywał już art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst pierwotny Dz.U. z 1997 r. Nr 98, poz. 602 ze zm. - dalej jako: "p.r.d.") w brzmieniu określonym ustawą z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 129, poz.1444).

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że do czasu powyższej nowelizacji kwestie związane z nadzorem nad parkowaniem pojazdów i usuwaniem pojazdów regulował art. 129 ust. 5 p.r.d. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 ze zm.).

Z przepisów tych wynikało, że czynności związane usuwaniem oraz parkowaniem usuniętych pojazdów na parkingach strzeżonych wykonywali przedsiębiorcy, z którymi komendant powiatowy Policji zawarł umowę o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania.

Taka też umowa została zawarta w dniu 21 czerwca 2000 r. pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a wspólnikami spółki cywilnej A.-P. M. R. i W. R.. Umowa ta została zawarta na okres 3 lat, co oznacza, że co najmniej nominalnie obowiązywała ona również w 2003 r., tj. w roku, w którym doszło do usunięcia i parkowania pojazdu.

Taki stan prawny zmienił się istotnie w 2002 r. Z dniem 1 stycznia 2002 r. wszedł życie przepis art. 130a prawa o ruchu drogowym, z którego wynikało, że pojazdy są usuwane z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5 p.r.d.) oraz umieszczane na parkingu strzeżonym wyznaczonym przez starostę (art. 130a ust. 6 p.r.d.).

Niewątpliwie zatem począwszy od 1 stycznia 2002 r. brak było podstaw do zawierania umów, o których mowa była w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000 r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania ich kół (Dz.U. z 2000 r. Nr 5, poz. 64 ze zm.).

Powyższe nie oznacza jednakże, że wcześniej zawarte w tym trybie umowy o współdziałaniu w zakresie usuwania, przemieszczania lub parkowania pojazdów, wygasły. W kwestii tej podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 928/15, gdzie wskazano wprost, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji co do tego, że po dniu 1 stycznia 2002 r. umowy zawarte na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2000r. w sprawie usuwania pojazdów i blokowania kół nie wygasły. Zmiana przepisów dokonana ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym spowodowała, że nie można już było zawierać umów na podstawie § 10 rozporządzenia z dnia 14 stycznia 2000 r., albowiem stosownie do dodanego art. 130a ust. 5 i 6 "w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę. Usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. Wysokość opłat ustala rada powiatu".

Należy przyjąć, że w dacie usunięcia samochodu, którego dotyczy zaskarżone postanowienie tj. 23 stycznia 2003 r. niewątpliwie do usuwania pojazdów uprawnione były wyłącznie jednostki wyznaczone przez starostę. Zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała jednak wpływu na postanowienia umowy zawartej w dniu 21 czerwca 2000 r., pomiędzy Komendantem Miejskim Policji, a firmą A.-P.. Oznacza to, że jeżeli w ramach tej umowy przedsiębiorca usuwał pojazdy i przechowywał je, to należy mu się stosowne wynagrodzenie. Jak wynika z przywołanej umowy doprowadziła ona do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych, w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku ruchu na drogach.

Wnioskodawcy zawarli w dniu 21 czerwca 2000 r. umowę, której treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych. Umowa ta doprowadziła do nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, którego treścią było usuwanie pojazdów i ich parkowanie w miejscach wyznaczonych.

Zmiana z dniem 1 stycznia 2002 r. stanu prawnego nie miała wpływu na postanowienia umowy zawartej w dniu 21 czerwca 2000 r., pomiędzy Komendantem Miejskim Policji w Z. a spółką cywilną A.-P.. Umowa ta nadal była realizowana, a skarżący w ramach tej umowy nadal usuwali pojazdy i przechowywali je, w tym także usunęli i przechowywali samochód marki [...], nr rej. [...]

Jak trafnie przyjęto w orzecznictwie Sądu Najwyższego stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest - także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa - typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2009 r. V CSK 332/08, System Informacji Prawnej LEX nr 515452). Stanowisko takie należy uznać także za utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 wskazał, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem zadanie to jest wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. Jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Podmiot, na którego parkingu pojazd został umieszczony w trybie określonym w art. 130a ust. 5c nie jest więc pozbawiony drogi sądowej w zakresie dochodzenia wynagrodzenia za przechowywanie takiego pojazdu; jest to - ze względu na publicznoprawny charakter stosunku prawnego w zakresie przechowywania pojazdu - droga przed sądami administracyjnymi, nie zaś powszechnymi.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że stosunek prawny powstały z związku z usunięciem i przechowywaniem przedmiotowego pojazdu jest stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnym, co oznacza, że wnioskodawcy winni otrzymać wynagrodzenie i zwrot poniesionych wydatków w trybie postępowania administracyjnego.

W sprawie nie budzi także wątpliwości to, że organem administracji, który powinien rozstrzygnąć sprawę jest Starosta Z..

Kwestia ta została bowiem już rozstrzygnięta postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 58/14, którym w związku z wszczętym sporem kompetencyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy - rozpoznania wniosku A.-P. spółki cywilnej M. R. i W. R. o przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdów.

Postanowienie to jest prawomocne i wiąże tak strony, jak i organ administracji - Starostę [...].

Podkreślić należy, że postanowienie to przesadza pośrednio także o istnieniu pomiędzy organem i wnioskodawcami stosunku prawnoadministracyjnego. Istota sporu kompetencyjnego polega bowiem na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. Spór taki nie może mieć charakteru pozornego, czy też jedynie teoretycznego.

Rozstrzygając istniejący spór Naczelny Sąd Administracyjny to Starostę [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy wniosku z dnia [...] lipca 2012 r.

Organ ten jest zatem zobowiązany do rozpoznania i rozstrzygnięcia co do złożonego wniosku.

Niewątpliwie zgodzić należy się z organami co do tego, że istniejący w przedmiotowej kwestii stan prawny nie przedstawia się jasno i jednoznacznie.

Niejednoznaczność, czy też niespójność obowiązujących przepisów, nie zwalnia organu administracji od obowiązku ich stosowania.

Organ administracji, tak jak każdy organ stosujący prawo, ma obowiązek dokonania wykładni wchodzących w grę przepisów prawa i ich właściwego zastosowania.

W kwestii materialnoprawnych podstaw do orzekania o kosztach związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu istniejące wątpliwości rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanej już wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

W uchwale tej stwierdzono, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449).

Tym samym organ administracji powinien przyjąć za materialnąprawną podstawę postanowienia art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 265 ze zm.).

Stwierdzić należy również, że podstawy do orzeczenia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem z drogi i dozorem pojazdu nie mógł stanowić art. 130a ust.10h p.r.d. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem ponoszonych przez osobę będącą właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W kwestii wysokość należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz usunięciem pojazdu stwierdzić należy, że to dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór może i powinien przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie. W braku należytej aktywności wnioskodawcy przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W przedmiotowej sprawie organ całkowicie zaniechał wyjaśnienia tych kwestii.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienie z dnia 20 lutego 2017 r. oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 107 § 1 i 3 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Organ dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, bezpodstawnie odmawiając zastosowania w sprawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i oceny złożonego wniosku w świetle powyższej regulacji o charakterze materialnoprawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni zatem poczynione wyżej rozważania i ustali wszystkie okoliczności istotne do określenia wysokości należnego wnioskodawcom wynagrodzenia za dozór oraz wydatków koniecznych związanych z usunięciem pojazdu i wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, a następnie w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, dokona merytorycznego rozpoznania wniosku z uwzględnieniem przywoływanych wyżej przepisów materialnoprawnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 135 p.p.s.a. uchyleniu podlegało również postanowienie organu I instancji z dnia 20 lutego 2017 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).