Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 791/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 15 i 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Jabłonna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1364/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w O. (następcy prawnego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w O.) na uchwałę Rady Gminy Jabłonna z dnia 26 marca 2014 r. nr XLII/449/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1364/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w O. na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.), stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Gminy Jabłonna z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasądził od Rady Gminy J. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w O. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 14 lipca 2014 r. skarżąca spółka wezwała Radę Gminy Jabłonna do usunięcia naruszenia prawa jakie nastąpiło poprzez uchwalenie ww. planu miejscowego w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], gdyż zdaniem skarżącej spółki ustalenia planu w sposób nadmierny ingerują w jej prawo własności nieruchomości. Z uwagi na bezskuteczność powyższego wezwania, skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powołaną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Jabłonna wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2009/14, powyższą skargę częściowo uwzględnił i stwierdził nieważność planu miejscowego w części: - § 6 ust. 2 pkt 10 lit. e), f), g), h), o), p), q), r), s); - § 8 ust. 2 pkt 9 lit. c), d); - § 17 oraz załącznika graficznego w zakresie w jakim dotyczą ustaleń dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65 KDW, 73 KDW, 77 KDW, 81 KDW, 83 KDW.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że gmina przeznaczając tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 13.MN, 14.MN, 15.MN,16.MN, 23.MN, 24.MN 25.MN, 26.MN, 27-MN, 28-MN, 41.MN-U, 42.MN-U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącą zabudową usługową winna była, w ramach przyznanych jej uprawnień, dokonać stosownych ustaleń w zakresie właściwego skomunikowania tych terenów z pozostałymi terenami, w tym ich właściwego połączenia z siecią istniejących i zaprojektowanych dróg. Z załącznika graficznego do przedmiotowego planu wynika, że obsługa komunikacyjna terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową będzie odbywać się układem dróg wewnętrznych do głównej okalające całe założenie mieszkaniowe drogi lokalnej publicznej o symbolu 3 KDL. Jakkolwiek zatem gmina decydując o zaprojektowaniu obsługi komunikacyjnej terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową układem dróg wewnętrznych dochodzących do głównej drogi lokalnej o symbolu 3 KDL działała w ramach przysługujących jej uprawnień (władztwo planistyczne), to w niniejszej sprawie należy uznać, iż władztwo to bez podania uzasadnionych przyczyn przekroczyła. Brak racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w miejscowym planie przebiegu projektowanych dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65 KDW, 83 KDW, 77 KDW i 73 KDW w całości przez działkę skarżącej oznaczonej nr [...] i drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 81 KDW w całości przez część działki skarżącej oznaczonej symbolem [...]. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego fragment drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 75 KDW, w części w jakiej zlokalizowana jest na działce skarżącej nr [...] odpowiada regułom proporcjonalnego obciążenia właścicieli sąsiednich gruntów. WSA w Warszawie wskazał, że również brak jest podstaw do kwestionowania zasadności zakwalifikowania części działek skarżącej oznaczonych numerami [...] jako tereny zieleni urządzonej (52 ZP i 53 ZP). Tereny zielone znajdują się w zagłębieniu wzdłuż dolinek smużnych i z uwagi na występującą w nich strukturę gleby nie jest zalecana ich zabudowa. Ponadto jak wynika z zapisów § 11 uchwały m.in. tereny 52 ZP i 53 ZP tereny te znajdują się w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W przedmiotowej sprawie organ wskazał, że kwestia określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości była w toku procedury planistycznej przedmiotem rozmów na spotkaniach z właścicielami nieruchomości. W wyniku tych rozmów ustalono, że właściciel podejmą wspólnie inicjatywę i przystąpią na wniosek do połączenia i podziału nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji kwestionowanie tego stanowiska przez skarżącą jest nieuzasadnione.

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał, również zarzut dotyczący nierozpoznania uwag skarżącej spółki, wskazując m.in. na załącznik nr 1 do Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy Jabłonna z [...] lipca 2012 r. oraz załącznik nr [...] do uchwały z [...] marca 2014 r.

Skarżąca spółka wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2026/15, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2009/14 wskazując, że skarga zawiera częściowo uzasadnione podstawy.

Odnośnie do zarzutów prawa materialnego NSA w całości podzielił argumentację Sądu I instancji co do tego, że brak wyznaczenia granic obszarów wymagających scalenia i podziału nie może stanowić podstawy unieważnienia powołanego planu miejscowego, bowiem ten element planu zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. ma charakter fakultatywny (zarzut oznaczony jako 2a).

W ocenie NSA również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. jest niezasadny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z art. 6 pkt 1 u.g.n. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych poprzez drogi publiczne. Podmioty, które wskutek ustaleń planu miejscowego otrzymują przysporzenie w postaci przekwalifikowania ich gruntów na cele mieszkaniowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli a nie wyłącznie sieć dróg publicznych. W ocenie NSA fragment drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 75 KDW, w części w jakiej zlokalizowana jest na działce skarżącej nr [...] odpowiada regułom proporcjonalnego obciążenia właścicieli sąsiednich gruntów.

Ponadto NSA wskazał, że zarzut dotyczący naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest także nieuzasadniony. Załącznik nr 2 do planu miejscowego zawiera rozstrzygniecie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu planu miejscowego. Pod pozycją 10 nieuwzględnionych uwag wniesionych do pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu oraz pod pozycją 25 nieuwzględnionych uwag wniesionych do drugiego wyłożenia Rada Gminy rozstrzygnęła uwagi zgłoszone przez skarżącą. Niezadowolenie z formy rozpatrzenia uwag nie ma żadnego wpływu na legalność planu miejscowego. Nie można bowiem uznać aby doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części nie powoduje dezintegracji postanowień całego planu, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie treści art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w konsekwencji zaniechanie wyjaśnienia, czy stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części nie spowoduje naruszenia zasad "ładu przestrzennego" na terenie objętym zaskarżoną uchwałą oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenia położenia terenów oznaczonych jako tereny zieleni urządzonej 52 ZP i 53 ZP w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi wbrew treści ostatecznego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2014 r. NSA przypomniał, że stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. - uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać przytoczenie zarzutów sformułowanych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd II instancji podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto wystarczającego wyjaśnienia podstawowych dla sprawy okoliczności, a mianowicie czy unieważnienie planu w części dotyczącej wskazanych dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65 KDW, 73 KDW, 77 KDW, 81 KDW, 83 KDW nie powoduje dezintegracji całego planu. Tymczasem wyłączenie tych terenów z ustaleń planistycznych po pierwsze będzie miało ogromny wpływ na możliwość dokonania scalenia i podziału nieruchomości, ponieważ skoro niektóre z działek względnie części działek nie będą objęte planem miejscowym, to niedopuszczalne byłoby stosowanie do nich instytucji scalenia i podziału, zgodnie z treścią art. 101 ust. 2 u.g.n. Z uwagi na specyficzne ukształtowanie geodezyjne wąskich i długich działek objętych planem - zasady scalenia i podziału określone w § 5 ust. 3 planu miejscowego mają podstawowe znaczenie dla jego wykonania i zapewnienia ładu przestrzennego, tym samym konieczne było rozważenie, czy możliwe będzie w ogóle dokonanie scalenia i podziału w sytuacji kiedy działka nr [...] i część działku nr [...] nie będą objęte planem miejscowym. Również odwoływanie się przez Sąd I instancji do możliwości zastosowania instytucji połączenia działek i ich ponownego podziału uregulowanego w art. 98b u.g.n. powinno było zostać – zdaniem NSA - ocenione przez Sąd I instancji poprzez powyższy pryzmat. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu, jednak zawsze konieczne jest rozważenie czy stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu i czy konieczne jest stwierdzenie nieważności miejscowego planu w całości. Dodatkowo NSA wskazał, że Sąd I instancji, oceniając zastosowanie władztwa planistycznego w odniesieniu do terenów oznaczonych jako tereny zieleni urządzonej 52 ZP i 53 ZP nie uwzględnił treści ostatecznego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 29 kwietnia 2014 r. i błędnie uznał, że jest to obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi. Prawidłowa ocena zarzutów skargi w tym zakresie, powinna odnosić się do okoliczności czy samo ukształtowanie ww. terenu uzasadnia wyłącznie zabudowy i mieści się w granicach władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu skargi zaskarżonym wyrokiem stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Gminy Jabłonna z dnia 26 marca 2014 r. NSA zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego w zakresie wymagany przepisami P.p.s.a. i dał temu wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniającemu wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności poprzez ocenę czy plan w wersji częściowo unieważnionej będzie mógł funkcjonować oraz zasadności przeznaczenia działek skarżącej spółki jako terenów zieleni urządzonej.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że jest związany oceną prawną przedstawioną w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2026/15.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że Sąd II instancji podzielił zarzut skargi kasacyjnej, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto wystarczającego wyjaśnienia podstawowych dla sprawy okoliczności, a mianowicie czy unieważnienie planu w części dotyczącej wskazanych dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65 KDW, 73 KDW, 77 KDW, 81 KDW, 83 KDW nie powoduje dezintegracji całego planu. Tymczasem wyłączenie tych terenów z ustaleń planistycznych będzie miało ogromny wpływ na możliwość dokonania scalenia i podziału nieruchomości, ponieważ skoro niektóre z działek względnie części działek nie będą objęte planem miejscowym, to niedopuszczalne byłoby stosowanie do nich instytucji scalenia i podziału, zgodnie z treścią art. 101 ust. 2 u.g.n. Wzgląd na brak możliwości scalenia i podziału nieruchomości przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności planu miejscowego w jego całokształcie. Zawartość planu miejscowego precyzują art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne skalę opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Sąd jest związany wykładnią NSA dotyczącą braku stwierdzenia naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego Sąd Wojewódzki wskazał, iż jest on zasadny. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie muszą być ustalone między innymi zasady podziału nieruchomości. Obowiązkowy charakter określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości służy umożliwieniu dokonania takich działań na wniosek ich właścicieli i użytkowników wieczystych na podstawie art. 102 ust. 2 podziału i scalenia tylko wówczas, gdy w planie miejscowym określone zostały jednocześnie szczegółowe zasady oraz warunki scalenia i podziału, a także granice obszarów wymagających scaleń i podziałów. Wyznaczenie w planie takich obszarów obliguje radę gminy do podjęcia z urzędu uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału. Działania te mogą być również dokonywane na wniosek lecz również wyłącznie wówczas, gdy w planie określone zostały szczegółowe zasady i warunki ich przeprowadzania. Przyjmując, że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja. Istotne jest przy tym, że uwzględnienie skargi na plan miejscowy z powodu naruszenia prawa w odniesieniu do nieruchomości, których skarżący nie są właścicielami, może naruszać uzasadnione interesy innych osób, właśnie właścicieli tych nieruchomości, oceniających przyjęte w planie miejscowym ustalenia jako korzystne dla ich interesów.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że uchwała rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości jest zależna od uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającej obszar objęty przyszłym scaleniem oraz jego przeznaczenie. Uchwały wszczynające postępowania scaleniowo-podziałowe muszą znajdować oparcie w treści planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie ich podejmowania. Procedura scaleniowa pełni rolę instrumentu prawnego, za pomocą którego gmina dostosowuje strukturę przestrzenno-powierzchniową nieruchomości do przyjętych w planie miejscowym założeń inwestycyjnego zagospodarowania obszarów. W związku z powyższym, z uwagi na uwarunkowania faktyczne sprawy, zasadne jest twierdzenie, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w części prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu. Działki skarżącej położone są w większym kompleksie, obejmującym kilkadziesiąt nieruchomości. Wszystkie działki, znajdujące się w tym obszarze zarówno należące do skarżącej, jak i do innych podmiotów mają podobny kształt, tj. są to wąskie, bardzo długie pasy ziemi, ciągnące się przez kilkaset metrów każda, na co skarżąca zwracała uwagę w skardze (str. 8). Z tego uzasadnione jest twierdzeniem że wyłączenie z możliwości scalenia działek skarżącej spowoduje nieracjonalność scalenia i podziału pozostałej części działek, czyniąc go nieefektywnym, poprzez ograniczenie puli działek podlegających scaleniu oraz w wyniku pozostawienia nieruchomości w kształcie wąskich pasków na obszarze potencjalnie podlegającym scaleniu.

Dodatkowo Sąd Wojewódzki podniósł, że o braku możliwości stwierdzenia nieważności planu w części z punktu widzenia racjonalności obowiązywania pozostałej części planu świadczy również kwestionowany przez skarżącą przebieg dróg. Otóż działki skarżącej np. [...] i [...] oraz [...] i [...]– w części, zostały przeznaczone na drogi wewnętrzne - 75.KDW, 81.KDW (Zał. graficzny Nr 1 do miejscowego planu). Stwierdzenie nieważności planu w części, tj. w odniesieniu do dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65 KDW, 73 KDW, 77 KDW, 81 KDW, 83 KDW (na co zwrócił uwagę NSA) spowoduje dezintegrację całego planu. Wyłączenie tych terenów z ustaleń planistycznych spowoduje zatem brak funkcjonalności obszarów o przeznaczeniu mieszkaniowym (tj. 23.MN i 25 MN), bowiem drogi te, ze względu na istniejący podział na wąskie działki, obsługiwałyby dużą liczbę nieruchomości (skarżący wskazują nawet na 100 działek). W takiej sytuacji trudno obronić tezę o wykonalności przepisów skarżonego planu, co skłania do stwierdzenia nieważności planu w całości.

Wykonując zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., dotyczące zasadności przeznaczenia działek skarżącej spółki jako terenów zieleni urządzonej, Sąd Wojewódzki wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zabrakło wystarczającego uzasadnienia dla takiego rozwiązania, co w związku z art. 140 k.c. stanowi naruszenie zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Jabłonna, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 p.p.s.a. poprzez:

– rozstrzygnięcie wykraczające poza zakres wskazany w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 2026/15;

– brak wykonania oceny wskazanej w wyroku, o którym mowa w pkt a) powyżej

2. rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 15 i 28 ust. 1 u.p.z.p., co stanowi zarazem o naruszeniu art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich zastosowanie do całego obszaru objętego skarżonym planem.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w O. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Uzasadnione częściowo okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 190 p.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskutek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości bez przeprowadzenia właściwej oceny według wytycznych wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2026/15.

Z powołanego wyroku NSA wynika, że zasadniczą przyczyną przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było uwzględnienie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, czy stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części nie powoduje dezintegracji postanowień całego planu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że rozważając to zagadnienie Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić kwestie związane z możliwością dokonania scalenia i podziału nieruchomości, zwłaszcza działek [...] i [...], stanowiących własność skarżącej Spółki. Mając na uwadze zakres złożonej wcześniej skargi kasacyjnej, jak też oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego należało przyjąć, że przesądzona została zasadność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej dróg wewnętrznych oznaczonych symbolami: 65KDW, 73KDW, 77KDW, 81KDW, 83KDW, natomiast rzeczą Sądu Wojewódzkiego rozpoznającego sprawę ponownie było rozważenie, czy zachodzi potrzeba dalej idącej ingerencji w treść planu miejscowego niż uczynione to zostało pierwszym wyrokiem z 11 marca 2015 r.

Zgodzić się należało z organem skarżącej Gminy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji wykazującej zasadność stwierdzonej przez Sąd Wojewódzki nieważności kontrolowanej uchwały w całości.

Mianowicie Sąd Wojewódzki przedstawiając przyczyny podjętego rozstrzygnięcia wskazał przede wszystkim, że działki skarżącej położone są w większym kompleksie, obejmującym kilkadziesiąt nieruchomości, przy czym wszystkie zaliczył do obszaru potencjalnie podlegającego scaleniu. W rezultacie uznał, że wyłączenie z możliwości scalenia działek skarżącej spowoduje nieracjonalność scalenia i podziału pozostałych działek należących do innych podmiotów. Ponadto za stwierdzeniem nieważności całej uchwały przemawiały według Sądu Wojewódzkiego względy związane z przebiegiem dróg wewnętrznych usytuowanych na nieruchomościach skarżącej, których wyłączenie z ustaleń planistycznych spowodowałyby brak funkcjonalności obszarów o przeznaczeniu mieszkaniowym tj. 23MN i 25MN.

Odnosząc się do powyższej oceny Sądu Wojewódzkiego należy wskazać, że nie ma ona oparcia w całościowej analizie tekstu i rysunku przedmiotowego planu miejscowego. Omówione uwarunkowania faktyczne związane z usytuowaniem i przeznaczeniem nieruchomości skarżącej ograniczone zostały tylko do fragmentu planu wyznaczonego przebiegiem spornych dróg wewnętrznych i terenów przyległych o przeznaczeniu mieszkaniowym.

Podkreślić trzeba, że podane przez Sąd Wojewódzki okoliczności związane z potencjalną potrzebą scalenia i podziału działek oraz ich obsługą komunikacyjną odnoszą się do terenu stanowiącego kompleks nieruchomości dający się wyodrębnić z całego obszaru objętego planem. Sąd Wojewódzki nie wykazał istnienia takich zależności zidentyfikowanego kompleksu działek z pozostałymi terenami planu, które potwierdzałyby konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości. W szczególności nie wynika z uzasadnienia wyroku, aby Sąd Wojewódzki dokonał ustaleń co do charakterystyki i przeznaczenia pozostałych różnorodnych terenów objętych planem, co było niezbędne do oceny, czy pozostają w takim ścisłym związku funkcjonalnym z zakwestionowanymi działkami drogowymi, że konieczne jest objęcie ich orzeczeniem stwierdzającym nieważność uchwały. Już tylko pobieżna analiza rysunku planu potwierdza zasadność stanowiska Rady Gminy, zgodnie z którym Sąd Wojewódzki nie wykazał, że problem dróg wewnętrznych (65KDW, 73KDW, 77KDW, 81KDW i 83KDW) może mieć wpływ na tereny m.in.:

A – położone na południe od ulicy [...] (33MN, 34MN, 38MN-U, 43MN-U)

B – położone na północ od ulicy [...]j (37MN/U, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 14MN, 16MN, 57ZNU, 58ZNU)

C – opierające swoje funkcjonowanie o wyznaczone drogi publiczne (26MN, 29MN, 39MN-U, 40MN-U, 42MNU)

D – opierające swoje funkcjonowanie o istniejące drogi wewnętrzne (17MN, 18MN, 21MN)

E – wszystkie tereny zielone o charakterze ochrony przyrodniczej (45ZL, 46ZL, 48ZL, 50ZL, 51ZL)

F – wyznaczone tereny dróg publicznych 2KDL i 3KDL (ciąg ulic [...] i [...]) 8KDD (ulica [...])

G – istniejące drogi wewnętrzne: 64KDW, 72KDW, 67KDW, 68KDW.

W zaskarżonym wyroku zabrakło rozważań co do większości jednostek planistycznych tworzących spójne i zwarte obszary, mogące funkcjonować niezależnie od działek drogowych przewidzianych na gruntach skarżącej. W sposób niewystarczający wyjaśniona została również kwestia związana z obszarem działek podlegających potencjalnie scaleniu i podziałom. Zbyt daleko idące jest wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że wyłączenie z planu działek skarżącej spowoduje nieracjonalność scalenia i podziału pozostałych nieruchomosci znajdujących się na danym obszarze. W rezultacie takiego automatycznego podejścia, Sąd Wojewódzki pominął w swojej ocenie szereg istotnych okoliczności przemawiających przeciwko stwierdzeniu nieważności całego planu miejscowego. Trudno nie przyznać racji Radzie Gminy, że w sprawie należało dostrzec skutki takiego orzeczenia dla właścicieli i użytkowników całego obszaru objętego planem w sytuacji gdy podmiot skarżący posiada grunty stanowiące małą część powierzchni planu (według organu – 4,63%), a teren obsługiwany przez zakwestionowane drogi wewnętrzne dotyczy tylko określonego terenu (według organu 20 – 25% powierzchni planu). Niewątpliwie taki stan rzeczy nakazywał zastosowanie sankcji nieważności tylko do takiej części planu, co do której było to niezbędne, zważywszy na stwierdzone istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Ponadto trafny okazał się również zarzut, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie przedstawił oceny w zakresie tych działek gruntowych skarżącej Spółki, które w planie przeznaczone zostały jako teren zieleni urządzonej. W szczególności Sąd nie odniósł się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, wskazującej na to, że wyznaczenie w planie terenu zieleni urządzonej było wynikiem uwarunkowań terenowych, przebiegu dolinek smużnych ustalonych w planie ogólnym z 1994 r. oraz aktualnego opracowania mapy warunków gruntowo-wodnych Gminy Jabłonna. Ponadto Rada Gminy zwróciła uwagę na fakt, że zgodnie z ustaleniami planu "dopuszcza się bilansowania terenów ZP z przyległymi terenami oznaczonymi symbolami MN". Rzeczą Sądu było skonfrontowanie podanych przez Gminę okoliczności z dokumentacją planistyczną, bądź zażądanie jej uzupełnienia w zakresie koniecznym do oceny legalności uchwały (art. 106 § 3 p.p.s.a.) ewentualnie skorzystanie z trybu art. 91 § 3 p.p.s.a. i wezwanie pełnomocnika organu na rozprawę celem dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zaniechanie tych działań sprawiło, że zaskarżone orzeczenie podjęte zostało bez właściwego rozpoznania sprawy. Z tych względów uzasadniony stał się wniosek skarżącego kasacyjnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Niezależnie od wskazanych powyżej uchybień, skutkujących uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki rozpoznając niniejszą sprawę nie zastosował reguł orzekania adekwatnych do przedmiotu kontrolowanego aktu. Pominął bowiem w końcowej ocenie aspekt procesowy wynikający z charakteru skargi złożonej przez stronę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem skarżącej Spółce wyznaczona została legitymacja do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, jako właścicielowi nieruchomości objętej planem, którego postanowienia naruszyły jej interes prawny.

W orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actro popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Tym samym przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r. III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004; wyrok NSA z 3 września 2004 r. OSK 476/04 ONSA i WSA 2005/1/2; wyrok NSA z 14 września 2012 II OSK 1541/12).

Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, 25 listopada 2008 r. II OSK 978/08, 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, 18 września 2015 r. II OSK 37/14, 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14).

W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów nie biorących udziału w postępowaniu sądowym i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie.

W piśmiennictwie wyrażony został pogląd, że chociaż ustalenia planu miejscowego odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, to regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości, podjętych w drodze uchwały rady gminy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2008 str. 140).

Wskazuje się również, że plan miejscowy jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek (zob. Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, pod red. W. Szwajdlera, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, str. 50). Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wniesienie skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego przez jeden podmiot nie zamyka drogi do zaskarżenia tej samej uchwały przez inny podmiot. W takiej sytuacji sąd administracyjny może rozpoznać kolejną skargę w granicach naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, a w konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić w części dotyczącej interesu prawnego skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na to, że w przypadku planu miejscowego adresowanego do większej liczby właścicieli nieruchomości, sąd administracyjny nie jest w stanie orzec w sprawie ewentualnego naruszenia ich indywidualnych praw. Odróżnić więc trzeba te wszystkie treści, które odnoszą się do ogółu adresatów, od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Dotyczy to zwłaszcza kontroli nadużycia przez gminę przysługujących jej z mocy ustawy uprawnień do decydowania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym. Konieczna w tym zakresie kontrola nie jest zatem możliwa z urzędu w odniesieniu do każdego indywidualnego przypadku (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14, 25 czerwca 2015 r. II OSK 115/15).

Uwzględniając przedstawione uwarunkowania należy przyjąć, że w przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny kontrolując merytorycznie zaskarżony akt – w zakresie zasad i trybu jego sporządzenia – czyni to zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skarg nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując w konsekwencji rozstrzygnięciem również nieruchomości nie będące własnością podmiotu skarżącego.

Oczywiście nie można wykluczyć potrzeby stwierdzenia nieważności całego planu wówczas, gdy wadliwość przyjętych w nim rozwiązań nie pozwala na wyodrębnienie terenów mogących funkcjonować samodzielnie. Każdorazowo jednak sąd administracyjny musi przy orzekaniu mieć na uwadze skutki prawne, społeczne i finansowe wynikające z całościowego uchylenia planu miejscowego. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki tych kwestii nie rozważył należycie, co zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 185 i art. 206 p.p.s.a.