Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 928/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Zawieszono postępowanie
Podjęto zawieszone postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216, art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 152, art. 153, art. 206
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w pkt 1 oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w pkt 1; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania W. Z. od decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o powierzchni [...] ha oraz o odmowie zwrotu części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej w P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny.

Przedmiotowa nieruchomość położona w P., oznaczona na mapie jako działka nr [...], została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1979 r. Rep. Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod realizację budowy osiedla mieszkaniowego. Stanowiła ona w dniu nabycia współwłasność K. i M. Z. - co wynika z aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] września 1973 r.

W dniu 12 lutego 1992 r. była właścicielka K. Z. złożyła wniosek o zwrot nieruchomości, oznaczonej dawniej nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej część działek nr [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] ha.

Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości - z uwagi na realizację celu wywłaszczenia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1992 r.

Powyższa decyzja była przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1994 r. sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na śmierć strony.

Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie - w związku z ustaleniem następców prawnych skarżącej: J. Z., W. Z. i Z. Z., którzy wstąpili w miejsce skarżącej.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1295/07 uchylił zaskarżoną decyzję W. C. z dnia [...] lutego 1993 r. oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 1992 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie o zwrot nieruchomości zostało wszczęte na wniosek jednego z byłych współwłaścicieli – K. Z. mimo, iż w dacie złożenia wniosku nieruchomość stanowiła współwłasność skarżącej oraz jej trzech synów. M. Z. zmarł bowiem w dniu [...] sierpnia 1991 r., a spadek po nim nabyli na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 2001 r. sygn. akt [...]: K. Z., Z. Z., W. Z. oraz J. Z. Pozostali spadkobiercy nie brali udziału w postępowaniu.

Sąd uznał, iż w ponownym postępowaniu organ powinien zapewnić czynny udział wszystkim stronom postępowania - jednocześnie nie wypowiedział się w sprawie merytorycznej poprawności rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia 16 marca 2009 r. Z. Z., W. Z. oraz J. Z. złożyli oświadczenie o przystąpieniu do niniejszego postępowania w charakterze stron. Następnie pismem z dnia 16 marca 2009 r. ograniczyli wniosek o zwrot nieruchomości do działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] oraz [...].

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. [...] ha oraz o umorzeniu postępowania w zakresie żądania zwrotu części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej w P. Organ uznał, iż na części działki nr [...] o pow. [...] ha zrealizowano cel nabycia tj. budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w P.. Jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie działki nr [...] o pow. [...] ha - bowiem właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest obecnie osoba fizyczna.

Od decyzji Starosty P. odwołanie wnieśli W. Z., J. Z. i Z. Z. podnosząc, że część działki nr [...] nie została wykorzystana zgodnie z celem, na który została nabyta. Zakwestionowali również, zasadność umorzenia postępowania co do działki nr [...].

Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy - decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ uznał orzeczenie o odmowie zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] za przedwczesne, bowiem organ pierwszej instancji nie ustalił w jakim terminie doszło do ewentualnego zrealizowania celu. W aktach sprawy brak jest również dowodów świadczących o przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w kierunku prawidłowego sprecyzowania celu wywłaszczenia. W związku z tym stwierdził, że postępowanie wyjaśniające i dowodowe zostało przeprowadzone zbyt pobieżnie - z naruszeniem art. 7 i 77 kpa.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, iż aktualne przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania nie ma znaczenia z punktu widzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - bowiem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą jedynie stanowić ograniczenie dla właściciela w sposobie wykorzystywania nieruchomości w przypadku jej ewentualnego zwrotu.

Odnosząc się natomiast do działki nr [...] Wojewoda uznał, że umorzenie postępowania w sprawie jej zwrotu z powodu zaistnienia przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami było niezasadne - bowiem Starosta P. przeprowadził postępowanie dowodowe pod kątem oceny zasadności wniosku zwrotowego, a w takiej sytuacji powinien odmówić zwrotu tej nieruchomości, a nie umorzyć postępowanie.

Reasumując Wojewoda uznał, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oraz nie uwzględnia orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ pierwszej instancji dokonał też błędnej wykładni przepisów prawa materialnego.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia [...] w P. zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że organ pierwszej instancji nie ustalił, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ust. 1 w/w ustawy;

2) uchybienia proceduralne przejawiające się w ustaleniu, iż w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w kierunku prawidłowego sprecyzowania celu wywłaszczenia, czemu przeczą dowody znajdujące się w aktach sprawy w postaci dokumentów, zeznań świadków i stron, protokołu rozprawy oraz protokołu z oględzin, które to dowody zgodnie z art. 75 § 1 i art. 80 kpa wskazują na udowodnienie okoliczności stanowiących podstawę decyzji wydanej przez Starostę Powiatu [...].

Spółdzielnia wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i o utrzymanie w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (działki nr [...]) i umarzającej postępowanie w zakresie żądania zwrotu części nieruchomości (działki nr [...]).

W obszernym uzasadnieniu podniosła między innymi, że w wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdzono, iż na działce nr [...] teren wokół wielorodzinnych budynków mieszkalnych zagospodarowany został drzewami, krzewami ozdobnymi, pojedynczymi drzewami owocowymi, alejami spacerowymi o nawierzchni żwirowej i latarniami wokół alei spacerowych. Natomiast część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] leżąca bezpośrednio nad rzeką P. nie została wprawdzie zabudowana, lecz została w całości zainwestowana i wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem określonym w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego jako tzw. teren wentylacji wewnętrznej miasta, na którym posadzono drzewka, zasiano trawę i wytoczono alejki funkcjonalnie związane ze zrealizowanym osiedlem mieszkaniowym. Teren ten stanowi obszar rekreacyjny dla mieszkańców P. - w tym mieszkańców bloków spółdzielczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1309/10 oddalił skargę Spółdzielni [...] w P.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) podmiot wymieniony w tym przepisie może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym cel ten należy interpretować bardzo ściśle. Natomiast art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczną nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Nie może więc budzić wątpliwości, że w omawianym zakresie istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej lub części przejętej nieruchomości oraz czy takie zadanie zostało wykonane we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu. Natomiast późniejsze zagospodarowanie danego terenu, czy sposób wykorzystania gruntów sąsiadujących z wywłaszczoną nieruchomością nie mogą mieć w tym przypadku żadnego znaczenia. Nie chodzi bowiem o to, czy określone zamierzenia w ogóle i kiedykolwiek zostały osiągnięte, lecz czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości została wykonana na tej właśnie nieruchomości oraz czy nastąpiło to w ściśle określonym okresie.

Sąd dodał, że zgodnie z art. 216 ww. ustawy roszczenie o zwrot dotyczy również nieruchomości nabytych na rzecz SP między innymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Podniósł, iż z akt sprawy (oraz ustaleń organu pierwszej instancji) wynika również, że część wywłaszczonej nieruchomości leżąca bezpośrednio nad rzeką P., stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] nie została objęta planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego "[...]" w P. (patrz: decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].03.1978 r. zatwierdzająca plan realizacyjny powyższego osiedla oraz sam plan stanowiący jej załącznik), a obszar ten stanowi nadal własność Skarbu Państwa. Teren ten nie został także do tej pory zabudowany i stanowi tzw. "teren wentylacji wewnętrznej miasta". Na gruncie tym posadzono drzewka, zasiano trawę i wytyczono alejki spacerowe zgodnie z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zatem z powyższych ustaleń bezspornie wynika, iż na tej części wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe, a teren ten zagospodarowany został znacznie później.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 kpa nie wyjaśniając dokładnie, czy rzeczywiście działka nr [...] wchodzi w skład osiedla mieszkaniowego stanowiąc zieleń osiedlową i teren rekreacji przeznaczony wyłącznie dla jego mieszkańców czy tylko jest wykorzystywana przez mieszkańców P. (w tym mieszkańców osiedla) jako teren spacerowy i rekreacyjny ogólnie dostępny. Organ nie wyjaśnił też w jakiej dacie zostały wykonane naniesienia w postaci posadzenia drzew, wykonania alejek itp. na obecnej działce nr [...]. Zatem stanowisko organu odwoławczego, że odmowa zwrotu spornej nieruchomości przed ustaleniem powyższych kwestii była przedwczesna, Sąd uznał za uzasadnione. Za prawidłowe uznał też Sąd stanowisko organu odwoławczego, że aktualne przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenia takiego planu mogą stanowić bowiem jedynie ograniczenia dla właściciela nieruchomości w przypadku jej zwrotu. Należy przy tym zaznaczyć, że nie jest realizacją celu wywłaszczenia zagospodarowanie terenu wywłaszczonego po upływie terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wtedy jest to już nowa inwestycja nie wchodząca w żaden sposób w zakres zadania inwestycyjnego budowy osiedla mieszkaniowego zainicjowanego decyzjami z 1979 r.

Właściwie zatem organ odwoławczy uznał, że zakres postępowania wyjaśniającego - jakie należy przeprowadzić - uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Odnośnie natomiast obecnej działki nr [...] o powierzchni [...] ha - na której aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1994 r. Rep. [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...] w P. z wpisem do księgi wieczystej w dniu 20 kwietnia 1995 r., które to prawo zostało następnie przekształcone w prawo własności aktem notarialnym z dnia [...] września 2008 r. Rep. [...] r. i ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. – Sąd podniósł, iż organy obu instancji słusznie przyjęły, że ma do niej zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym powyższego art. jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej - to roszczenie o zwrot takiej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi oraz jego następcom prawnym, choćby spełnione były przesłanki do jej zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przy czym organ powinien odmówić zwrotu takiej nieruchomości, a nie umarzać postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że postępowanie odnośnie działki nr [...] było bezprzedmiotowe, co w konsekwencji oznacza, iż nie było podstaw do jego umorzenia.

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy Miasto P. oraz odmówił zwrotu nieruchomości, stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Spółdzielni Mieszkaniowej w P.

Podniósł, że uznał za wiarygodne oświadczenie złożone podczas rozprawy administracyjnej w dniu 19 września 2011r. przez przedstawiciela Spółdzielni Mieszkaniowej, który oświadczył, iż nasadzenia na działce nr [...] zostały wykonane w II etapie wykonania osiedla tj. w latach 1981-1984, po zakończeniu budowy budynków mieszkalnych. Świadczą o tym też protokoły odbioru budynków mieszkalnych z dnia 18 listopada 1981r. i z dnia 29 czerwca1984r. - które potwierdzają wybudowanie nie tylko budynków mieszkalnych pięciokondygnacyjnych, ale również obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak drogi, śmietnik, trzepak. Na terenie osiedla posadzono również zespoły i pojedyncze grupy zieleni wysokiej (drzewa) i niskiej (krzewy), uwzględniając również zieleń istniejącą.

Natomiast w zakresie działki nr [...] prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione [...]w dniu 20 kwietnia 1995r.) – co skutkuje odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ dodał, że podczas tejże rozprawy strony zapoznały się z Planem Realizacyjnym Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Mieszkaniowego "[...]" z 1979 r., który doprecyzował cel wywłaszczenia i przewidywał budowę czterech budynków mieszkalnych, stacji transformatorowej, obudowy śmietnikowej, uzbrojenia terenu w sieci sanitarne oraz urządzenie terenu, poprzez: budowę dróg (ciągów pieszo- jezdnych), chodników, placów rekreacyjnych dla dzieci i dorosłych, posadzenie zieleni niskiej i wysokiej. Ponadto zgodnie z planem realizacyjnym tereny położone w rejonie rzeki Płonki - zgodnie z przyjętą koncepcją w planie ogólnym miasta - przewidziane były do zagospodarowania jako rekreacyjne i sportowe dla ogółu mieszkańców miasta P. Tereny sportowe i rekreacyjne miały łączyć się z osiedlem i centrum usługowym ciągami pieszymi prowadzonymi wśród zieleni, przekraczając koryto rzeki za pomocą kładek.

Podsumowując Starosta stwierdził, iż w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W związku z tym, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1979 r., a cel wywłaszczenia został zrealizowany w latach 1981 - 1984 poprzez urządzenie terenu, tj. budowę dróg, chodników, placów rekreacyjnych oraz posadzenie zieleni niskiej i wysokiej – Starosta P. uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego też orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy P.

Powołał przy tym wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt III SA/Po 648/07, który stanowił: "Przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi. szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki)".

Dodał, iż problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowana została również w przepisach przejściowych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 229 ww. ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W niniejszej sprawie użytkowanie wieczyste było ustanowione na działce o dawnym numerze [...] (obecnie część działki nr [...]) na podstawie aktu notarialnego sporządzonego dniu [...] czerwca 1994 r. Rep A nr [...], zaś wpis do księgi wieczystej [...] został dokonany w dniu [...] kwietnia 1995 r. (odpis z księgi wieczystej w aktach sprawy).

W tym stanie rzeczy zobowiązany był wydać decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow.

ha, stanowiącej własność Spółdzielni [...] w P.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. Z. w którym zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Stwierdził, że umowa z dnia [...] sierpnia 1979 r. wskazuje jako cel nabycia przedmiotowej nieruchomości budowę osiedla mieszkaniowego - zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz promesą Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. na realizację budowy tego osiedla.

Następnie uznał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha – gdyż jej właścicielem jest obecnie osoba fizyczna, a nie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Poza tym ma tu zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej.

Odnośnie ww. nieruchomości niewątpliwy jest fakt, że aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1994 r. Rep. [...] na działce o dawnym numerze [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...] w P., z wpisem do księgi wieczystej w dniu [...] kwietnia 1995 r. Nadto, aktem notarialnym z dnia [...] września 2008 r. Rep. [...] przekształcono na rzecz Spółdzielni [...] w P. prawo użytkowania wieczystego w prawo własności, które zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., IV Wydział Ksiąg Wieczystych.

Również w stosunku do nieruchomości stanowiącej obecnie część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o pow. [...] ha, Wojewoda podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzając, iż nie ma podstaw do jej zwrotu z uwagi na to, że teren ten został zagospodarowany, a terminy wskazane w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały zachowane.

Tereny położone w rejonie rzeki P. - zgodnie z przyjętą koncepcją w planie ogólnym miasta - przewidziane były do zagospodarowania jako rekreacyjne i sportowe dla ogółu mieszkańców. Przedmiotowa umowa z dnia [...] sierpnia 1979 r. Rep. [...] zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod realizację budowy osiedla mieszkaniowego, dotyczyła całej działki oznaczonej wówczas jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Dlatego też analizując realizację celu wywłaszczenia na części działki nr [...], Wojewoda miał na uwadze - tak samo jak to uczynił organ I instancji - iż wchodzi ona w skład nieruchomości, do której była skierowana decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, a następnie sam plan realizacyjny. Stąd wywnioskował, że realizacji celu wywłaszczenia na części działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego nie sposób oceniać w oderwaniu od celu określonego dla całej działki będącej przedmiotem wywłaszczenia. Jeszcze raz podkreślił, iż nieruchomość ta stanowi teren, który nie jest ogrodzony, ale jest wykorzystywany przez mieszkańców miasta P., w tym przede wszystkim przez mieszkańców osiedla, jako teren rekreacyjny i spacerowy ogólnie dostępny – co oznacza, że cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego został osiągnięty.

Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. Z. zarzucając jej rażące naruszenie prawa i wnosząc o jej uchylenie.

Podniósł, iż organy orzekające w sprawie nie odniosły się do jego argumentów dotyczących zbadania prawidłowości procedury zbycia własności działki – jak to było możliwe, skoro toczyło się postępowanie administracyjne.

Nie zgodził się też ze stanowiskiem organów, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w ustawowym terminie i domagał się przeprowadzenia w tym zakresie szczegółowego postępowania dowodowego np. zobowiązania spółdzielni do przedstawienia dowodów w postaci wykonania rzekomych licznych inwestycji, czy też potwierdzenia zakupu nasadzeń.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2011 r. orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o powierzchni [...] ha oraz o odmowie zwrotu części działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność Spółdzielni [...] w P.

Orzeczenia te zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - po uchyleniu poprzednich decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1309/09.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie – w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o powierzchni [...] ha.

Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "ustawą"

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Stosownie do ust.1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Natomiast zgodnie z art. 229 tej ustawy roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Przedmiotowa nieruchomość położona w P., oznaczona na mapie jako działka nr [...], została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1979 r. Rep. Nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod realizację budowy osiedla mieszkaniowego. Zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot dotyczy również nieruchomości nabytych na rzecz SP między innymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Z akt sprawy wynika, że na części ww. nieruchomości - oznaczonej obecnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha - aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1994 r. Rep. A nr [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...] w P. z wpisem do księgi wieczystej w dniu [...] kwietnia 1995 r., które to prawo zostało następnie przekształcone w prawo własności aktem notarialnym z dnia [...] września 2008 r. Rep. A nr [...] r. i ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P.

Zatem organy obu instancji słusznie przyjęły, że ma do niej zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym powyższego art. jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej - to roszczenie o zwrot takiej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi oraz jego następcom prawnym, choćby spełnione były przesłanki do jej zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pogląd taki reprezentował:

- Sąd Najwyższy w wyroku z dnia z dnia 9 grudnia 2008 r., II CSK 275/08, LEX nr 484702, w którym stwierdził, iż prawidłowa wykładnia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości.

- Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r., I OSK 386/06, LEX nr 290617, w którym stwierdził, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy.

- Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r.,

I OSK 949/07, w którym stwierdził, że zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 ustawy i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed 1 stycznia 1998 r. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Niniejszy skład orzekający podziela w zupełności przytoczony wyżej pogląd Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast jeżeli chodzi o nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] stanowiącą część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność Gminy Miasto P. - to najpierw Starosta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. orzekł o odmowie jej zwrotu uznając, iż zrealizowano na niej cel nabycia tj. budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w P.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] uchylił ww. decyzję uznając orzeczenie o odmowie zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] za przedwczesne, bowiem organ pierwszej instancji nie ustalił w jakim terminie doszło do ewentualnego zrealizowania celu. Uznał także, że w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w kierunku prawidłowego sprecyzowania celu wywłaszczenia - w związku z tym stwierdził, że postępowanie wyjaśniające i dowodowe zostało przeprowadzone zbyt pobieżnie, z naruszeniem art. 7 i 77 kpa.

Zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1309/10 oddalił skargę na tę decyzję stwierdzając, iż z akt sprawy (oraz ustaleń organu pierwszej instancji) wynika, że część wywłaszczonej nieruchomości leżąca bezpośrednio nad rzeką [...], stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] nie została objęta planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego "[...]" w P. (patrz: decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].03.1978 r. zatwierdzająca plan realizacyjny powyższego osiedla oraz sam plan stanowiący jej załącznik), a obszar ten stanowi nadal własność Skarbu Państwa. Teren ten nie został także do tej pory zabudowany i stanowi tzw. "teren wentylacji wewnętrznej miasta". Na gruncie tym posadzono drzewka, zasiano trawę i wytyczono alejki spacerowe zgodnie z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem z powyższych ustaleń bezspornie wynika, iż na tej części wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe, a teren ten zagospodarowany został znacznie później.

Sąd dodał, że prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 7 i art. 77 kpa nie wyjaśniając dokładnie, czy rzeczywiście działka nr [...] wchodzi w skład osiedla mieszkaniowego stanowiąc zieleń osiedlową i teren rekreacji przeznaczony wyłącznie dla jego mieszkańców czy tylko jest wykorzystywana przez mieszkańców P. (w tym mieszkańców osiedla) jako teren spacerowy i rekreacyjny ogólnie dostępny. Organ nie wyjaśnił też w jakiej dacie zostały wykonane naniesienia w postaci posadzenia drzew, wykonania alejek itp. na obecnej działce nr [...]. Zatem stanowisko organu odwoławczego, że odmowa zwrotu spornej nieruchomości przed ustaleniem powyższych kwestii była przedwczesna, Sąd uznał za uzasadnione

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może w szczególności dotyczyć stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz subsumcji prawa. Ocena ta musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania, stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wiąże w sprawie organy administracji nie tylko odnośnie oceny prawnej, ale również ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy – chyba, że zostanie ustalony w oparciu o nowe dowody nowy odmienny stan faktyczny.

Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji - po przeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność daty dotyczącej zagospodarowania terenu - zgodnie uznały, że termin określony w art. 137 ustawy został dochowany.

Jednocześnie Starosta P. stwierdził, że Plan Realizacyjny Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla "[...]" z [...] r. doprecyzował cel wywłaszczenia i przewidywał budowę czterech budynków mieszkalnych, stacji transformatorowej, obudowy śmietnikowej, uzbrojenia terenu w sieci sanitarne oraz urządzenie terenu, poprzez: budowę dróg (ciągów pieszo-jezdnych), chodników, placów rekreacyjnych dla dzieci i dorosłych, posadzenie zieleni niskiej i wysokiej. Ponadto zgodnie z tym planem tereny położone w rejonie rzeki [...] - zgodnie z przyjętą koncepcją w planie ogólnym miasta - przewidziane były do zagospodarowania jako rekreacyjne i sportowe dla ogółu mieszkańców miasta P.

Również Wojewoda [...] uznał, iż tereny położone w rejonie rzeki P. - zgodnie z przyjętą koncepcją w planie ogólnym miasta - przewidziane były do zagospodarowania jako rekreacyjne i sportowe dla ogółu mieszkańców. Dodał, że przedmiotowa umowa z dnia [...] sierpnia 1979 r. zawarta pod realizację budowy osiedla mieszkaniowego dotyczyła całej działki oznaczonej wówczas jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dlatego też analizując realizację celu wywłaszczenia na części działki nr [...], miał na uwadze - tak samo jak to uczynił organ I instancji - iż wchodzi ona w skład nieruchomości, do której była skierowana decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, a następnie sam plan realizacyjny. Stąd wywnioskował, że realizacji celu wywłaszczenia na części działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego nie sposób oceniać w oderwaniu od celu określonego dla całej działki będącej przedmiotem wywłaszczenia. Podkreślił, iż nieruchomość ta stanowi teren, który nie jest ogrodzony, ale jest wykorzystywany przez mieszkańców miasta P., w tym przede wszystkim przez mieszkańców osiedla, jako teren rekreacyjny i spacerowy ogólnie dostępny – co oznacza, że cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego został osiągnięty.

Z porównania uzasadnienia wyroku i uzasadnień obu decyzji wynika rozbieżność co do ustalenia faktu, czy nieruchomość stanowiąca obecnie część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o powierzchni [...] ha została objęta planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego "[...]" w P. z 1979 r. - a zatem, czy cel wywłaszczenia (umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) - budowa osiedla mieszkaniowego - został zrealizowany na tej części wywłaszczonej nieruchomości.

Ta ewidentna sprzeczność musi zostać dokładnie wyjaśniona - co jest powodem uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ostatecznie ustali – w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości - czy część wywłaszczonej nieruchomości stanowiąca obecnie działkę nr [...] o powierzchni [...] ha została objęta Planem Realizacyjnym Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Mieszkaniowego "[...]" z 1979 r. i w zależności od dokonanych ustaleń wyda odpowiednią decyzję.

Podsumowując, Sąd uznał za zasadny tylko ten jeden zarzut skarżącego (pozostałe zarzuty nie mogły być uwzględnione) - w związku z czym uchylił zaskarżone decyzje tylko w stosownej części.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 152 oraz art. 206 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.