Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1301/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1320/17 w sprawie ze skargi E. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Sz 1320/17, po rozpoznaniu skargi E.G., uchylił postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oraz zasądził od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego E.G. kwotę 9200 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta P. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., zmienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. udzielił E.G. pozwolenia na budowę hali magazynowej wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem w m. W. (gm. D.) na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...] obrębu W.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 30 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej w skrócie "PINB") stwierdził, że doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, powodującego naruszenie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Stwierdzono nadto użytkowanie obiektu budowlanego. W części hali magazynowej prowadzona była produkcja siłowników stalowych hydraulicznych, w części dwukondygnacyjnej na jej parterze funkcjonowała kotłownia oraz sanitariaty, a na drugiej kondygnacji szatnia.

Wobec powyższego PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., działając na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1 i 2 w związku z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej w skrócie "pr.bud.", wymierzył E.G. karę w wysokości 125.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania hali magazynowej argumentując, że z protokołu kontroli przeprowadzonej 30 października 2014 r. wynika, iż powyższy obiekt jest użytkowany. Na załączonych fotografiach widoczne są wózki, skrzynie i palety z ułożonymi na nich elementami, ludzie stojący i obsługujący liczne maszyny, butle stalowe oraz osoba z nałożoną ochronną maską spawalniczą. Roboty budowlane związane z budową hali wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem, zostały wykonane niezgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzjami Starosty P., a w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę, PINB wszczął odrębne postępowania [...],[...]). Organ I instancji wyjaśnił również, że z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, iż obiekt budowlany "hala magazynowa wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem" zaliczony został do kategorii XVIII - według załącznika do ustawy - Prawo budowlane. Wskazując następnie na art. 55 pkt 1 i art. 57 ust. 7 pr.bud. organ stwierdził, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii XVIII jest dopuszczalne jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, którą to decyzją nie legitymuje się inwestor. Stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, stanowiło podstawę wymierzenie inwestorowi kary.

W zażaleniu na powyższe postanowienie E.G. podniósł zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez uznanie, że przystąpił do użytkowania budynków z naruszeniem art. 54 i 55 pr.bud.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (dalej w skrócie "WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1 i art. 83 ust. 2 pr.bud., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Według organu II instancji prawo budowlane nie zawiera wprawdzie definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", jednakże uwzględniając brzmienie przepisów art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 i art. 71a pr.bud. przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do pojęcia "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym, przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 pr.bud., nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu, choćby w jego części. Zdaniem WINB w tej sprawie niesporne jest, że przedmiotowy obiekt był użytkowany w dniu przeprowadzenia kontroli przez PINB. W hali widoczne były maszyny produkcyjne, obsługiwane przez pracowników oraz liczne elementy produkowanych urządzeń. Wskazał nadto, że oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie, uwzględnił tylko dowody wynikające z zapisów w protokole kontroli oraz z załączonych do niego fotografii, nie uwzględnił natomiast zapisów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie znajdujących odzwierciedlenia w zapisach protokołu kontroli.

Podsumowując, organ odwoławczy podkreślił, że inwestor obowiązany był do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego przed przystąpieniem do jego użytkowania, której nie uzyskał, a zatem wymierzenie inwestorowi kary przez PINB na podstawie art. 57 ust. 7 pr.bud. było uzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie E.G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie jego wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: art. 51 w związku z art. 57 ust. 7 pr.bud., art. 6, art. 7, art. 8, art. 80 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 483/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił postanowienia organów obu instancji wskazując w uzasadnieniu, że chociaż w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 pr.bud., to jednak o zastosowaniu art. 57 ust. 7 i nakładaniu kary przewidzianej w tym przepisie, nie mogło być mowy. Zdaniem Sądu I instancji z przepisu art. 54 pr.bud. wynika iż, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Ustawodawca w art. 57 ust. 7 pr.bud. przewidział sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55. Sankcję stanowi kara pieniężna wymierzana przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części we wskazanej w przepisach wysokości. Karę za nielegalne użytkowanie obiektu można wymierzyć wyłącznie stronie (inwestorowi), która powinna skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź zawiadomić organ o zakończeniu budowy, a z naruszeniem przepisów nie czyni tego i samowolnie, bez niezbędnej zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Głównym celem tej kary jest zmobilizowanie inwestora do dopełnienia niezbędnych czynności wymaganych przepisami prawa. Sąd I instancji podkreślił, że przystąpienie do użytkowania może nastąpić wtedy, gdy obiekt został zrealizowany legalnie, to jest na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z jego warunkami. W sytuacji popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej, nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W konsekwencji nie można uznać, że strona nie uzyskując tego pozwolenia narusza art. 55 pr.bud. Skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 pr.bud., to tym samym nie może naruszyć tej normy prawa, to zaś nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 pr.bud. W sytuacji, gdy użytkowany nielegalnie obiekt nawet częściowo wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej właściwy organ nie ma możliwości nałożenia na inwestora kary za nielegalne użytkowanie, jest natomiast zobligowany do wszczęcia postępowania naprawczego. Taki tryb postępowania będzie również właściwy, gdy obiekt, do którego użytkowania przystąpiono nielegalnie został wzniesiony na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego lub zrealizowania inwestycji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (hala magazynowa z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem). Stwierdzenie istotnych odstępstw od projektu budowlanego oznacza, że inwestor zrealizował inwestycję niezgodnie z postanowieniami projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wyłączona jest możliwość ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie i stanowi przesłankę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 50 i 51 pr.bud., a to w świetle powyższych rozważań oznacza, że obciążanie inwestora karą z tytułu nielegalnego użytkowanie takiego obiektu jest przedwczesne.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisów art. 54, art. 55 i art. 57 ust. 7 pr.bud. prowadzącą do przyjęcia, iż w sytuacji popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wobec czego nie można uznać, że skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o pozwolenie w trybie art. 55 pr.bud., to nie może tym samym naruszyć tej normy, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 pr.bud.

Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3086/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – dalej w skrócie "p.p.s.a.", uchylił postanowienia organów obu instancji. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji wskazał na art. 190 p.p.s.a. i stwierdził, że związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W dalszej kolejności wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2 i 3, art. 59g ust. 1 i 2 w związku z art. 55 pkt 1 pr.bud. Stwierdził przy tym, że kara administracyjna przewidziana w art. 57 ust. 7 pr.bud. jest sankcją odrębną od sankcji przewidzianej w art. 59f pr.bud. związanej ze stwierdzeniem w toku kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 ust. 2 pr.bud., a więc między innymi stwierdzonego braku zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, czy też geometrii.

W ocenie Sądu, skoro inwestor, zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i może z tego powodu ponieść konsekwencje przewidziane w art. 59f ust. 1 pr.bud., nie skutkuje to zwolnieniem go od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tak wzniesionego obiektu, i co za tym idzie w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu wybudowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie wymaganego regulacją art. 55 pr.bud. okoliczność ta nie zwalnia go od odpowiedzialności przewidzianej w art. 57 ust. 7 pr.bud. Inne są bowiem przesłanki odpowiedzialności z art. 59f ust. 1 pr.bud. i z art. 57 ust. 7 pr.bud. i tylko od działań inwestora zależy czy w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego dotkną go sankcje przewidziane w jednej bądź obu wskazanych wyżej regulacjach, co nastąpi, gdy pomimo zrealizowania obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego samowolnie przystąpi do jego użytkowania.

Według Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie bezspornie stwierdzono podczas kontroli budowy w dniu 30 października 2014 r. "hali magazynowej wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem w m. W (gm. D.) nr ewid. gruntów na działkach nr [...],[...],[...],[...]" - przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, mimo braku uzyskania prawem wymaganego pozwolenia na użytkowanie, co potwierdza protokół kontroli oraz zdjęcia. Zaistniały wobec tego przesłanki do nałożenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 pr.bud. Przedmiotowy obiekt budowlany prawidłowo zaklasyfikowany został do kategorii XVIII według załącznika do ustawy Prawo budowlane, do której zaliczone zostały budynki przemysłowe oraz obiekty magazynowe. Organy nie ustaliły natomiast parametrów obiektu, który jest faktycznie użytkowany bez uzyskania odpowiedniego pozwolenia - bo za takie działanie jest wymierzana kara, a nadto ma to również znaczenie na ustalenie współczynnika wielkości obiektu, a tym samym na wysokość kary. Z ustaleń organów wynika, że przyjęły one parametry obiektu budowlanego wynikające z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2006 r. i z dnia [...] stycznia 2010 r. W związku ze stwierdzonymi uchybieniami Sąd I instancji zobowiązał organy orzekające do prawidłowego ustalenia parametrów obiektu budowlanego, który jest faktycznie użytkowany bez uzyskania odpowiedniego pozwolenia oraz prawidłowego obliczenie wysokości nałożonej kary.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiódł Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a., wskutek nieprzeanalizowania całości materiału dowodowego zgromadzonego przez organy nadzoru budowlanego, co spowodowało błędne przyjęcie przez Sąd, że organy powinny uzupełnić dowody, poprzez ustalenie parametrów faktycznie użytkowanego obiektu bez pozwolenia na budowę.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji jest wynikiem nieprawidłowego odczytania uzasadnienia wyroku NSA z dnia 7 września 2018 r. (str. 14 i 15), gdzie NSA wyraźnie stwierdził, iż pomimo uwzględnienia postawionych przez organ (skarżącego kasacyjnie) zarzutów prawa materialnego nie może orzec reformatoryjnie, gdyż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, albowiem WSA nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako obiektu określonej kategorii oraz prawidłowości obliczenia wysokości nałożonej kary.

W przekonaniu organu stanowisko Sądu I instancji o konieczności ustalenia parametrów obiektu budowlanego faktycznie użytkowanego, będące podstawą uchylenia postanowień organów obu instancji jest ewidentnie błędne. W ramach prowadzonych postępowań organy ustaliły na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2006 r., zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r, których adresatem jest E.G., że obiekt budowlany - hala magazynowa wyrobów gotowych z dwukondygnacyjną częścią biurową i dwukondygnacyjnym łącznikiem zaliczony został do kategorii XVIII według załącznika do ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z załączonym do akt sprawy projektem budowlanym sporządzonym w grudniu 2009 r., zatwierdzonym powyższą decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., kubatura przedmiotowego obiektu budowlanego równa jest 11516 m3. Z protokołu z kontroli z 30 października 2014 r. (str. 1 i 2) wynika, iż w obiektach zrealizowanych w ramach pozwolenia na budowę, w części jego projektowanej jako hala magazynowa wyrobów gotowych prowadzona jest produkcja silników stalowych hydraulicznych, w części dwukondygnacyjnej na jej parterze funkcjonuje kotłownia oraz sanitariaty, a na drugiej kondygnacji szatnia, na antresoli wydzielonej w części hali, na której zaprojektowano pomieszczenia techniczne urządzono pomieszczenia biurowe, wiata stalowa objęta w/w decyzją nr [...] jest użytkowana, jako magazyn wyrobów gotowych. Sąd I instancji nie uwzględnił przedstawionych wyżej dowodów, nie przeanalizował zapisów protokołu kontroli oraz załączonych do niego fotografii, gdyż założył na wstępie, że organy muszą ponownie ustalić parametry użytkowanego faktycznie bez pozwolenia obiektu w celu prawidłowego obliczenia nałożonej kary. Tymczasem, w ocenie organu, Sąd powinien przeanalizować wymierzoną karę w świetle przesłanek art. 59f ust. 1 pr.bud. Kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), określonych w załączniku do ustawy. Stała stawka opłaty (s) ustalona w art. 59f ust. 2 pr.bud. wynosi 500 zł. Obiekt budowlany zaliczono do kategorii XVIII, zatem jego współczynnik kategorii wynosi 10, a z uwagi na jego kubaturę wynoszącą 11516 m3, określoną w opisie technicznym zatwierdzonego projektu budowlanego, współczynnik wielkości (w) - 2,5 (obiekt o kubaturze przekraczającej 10000 m3). W tym stanie rzeczy kara wymierzona zgodnie z obliczeniami organu powiatowego wynosi: 10 x 500 zł x 10 x 2,5 = 125 000 zł. W przekonaniu organu analiza załącznika do ustawy Prawo budowlane w pozycji dotyczącej przedmiotowych obiektów zakwalifikowanych do kategorii XVIII - budynki przemysłowe prowadzi bezsprzecznie do wniosku, iż maksymalny współczynnik wielkości obiektu to 2,5 i ma zastosowanie, gdy obiekt przekracza 10 000 m3. Według pozwolenia na budowę obiekt posiada kubaturę przekraczającą 10 000m3 tj. 11 516 m3. Dodatkowo zaś dobudowany został w ramach samowoli budowlanej obiekt magazynowy o konstrukcji stalowej, zatem bez wątpienia kubatura dodatkowo się powiększyła. Zatem organ I instancji prawidłowo wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kara nie ulegnie zmniejszeniu, ani też zwiększeniu. Według skarżącego kasacyjnie, nieprzeanalizowanie postępowania PINB i zaniechanie ewentualnego zobowiązania skarżącego do złożenia wyjaśnień w kwestii ustalenia kary nie pozwoliło Sądowi dokonać poprawnej oceny materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W rozpoznawanej sprawie kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego poddano wydany, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchylający postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Mocą wyroku z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3086/15 NSA uwzględnił skargę kasacyjną organu i uchylił w całości, wydany uprzednio wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 września 2015 r., wskazując w uzasadnieniu, że choć wyrok narusza przepis art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pr.bud. nie mógł w niniejszej sprawie orzec reformatoryjnie na podstawie art. 188 p.p.s.a., bowiem istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona. Według NSA, Sąd I instancji ze względu na zajęcie błędnego stanowiska, że mimo, iż w sprawie doszło do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 pr.bud., to jednak nie mogło być mowy o nakładaniu kary przewidzianej w zastosowaniu art. 57 ust. 7 pr. bud., nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowego obiektu budowlanego, jako obiektu określonej kategorii oraz prawidłowości obliczenia wysokości nałożonej kary. W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji został zobowiązany do kompleksowego zbadania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, przy uwzględnieniu poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w niniejszym wyroku.

Sąd I instancji podejmując zaskarżony wyrok, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie spełniona została dyspozycja art. 55 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2a pr.bud., a zatem wystąpiły przesłanki do nałożenia kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 pr.bud. Ponadto przedmiotowy obiekt prawidłowo został zaklasyfikowany do kategorii XVIII według załącznika do ustawy Prawo budowlane. Powodem usunięcia z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego obu instancji był – zdaniem Sądu I instancji – fakt, iż nie ustaliły one parametrów obiektu, który jest faktycznie użytkowany bez pozwolenia na budowę, co rzutowało na ustalenie współczynnika wielkości obiektu, a tym samym na wysokość kary. Według Sądu I instancji z ustaleń organów wynika, iż przyjęły one parametry obiektu budowlanego wynikające z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia 6 lutego 2006 r. i z dnia 26 stycznia 2010 r.

Powyższe stanowisko jest niewątpliwie poprawne i zasługuje na aprobatę w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że parametry obiektu, przyjęte za podstawę określenia wysokości kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, zostały ustalone na podstawie załączonego do akt sprawy projektu budowlanego sporządzonego w grudniu 2009 r., zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] według którego kubatura obiektu wynosi 11 516m3. Uwadze jego umknął jednak fakt, że z przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy, którymi dysponował również Sąd I instancji wynika, że organ wraz z odpowiedzią na skargę przekazał niekompletne akta administracyjne. Brak w nich powoływanego zarówno w skardze kasacyjnej jak i uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia projektu budowlanego z grudnia 2009 r. Zatem - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji nie mógł na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, którym dysponował w dacie orzekania, zweryfikować prawidłowości ustaleń organów nadzoru budowlanego w zakresie parametrów faktycznie użytkowanego bez uzyskania odpowiedniego pozwolenia obiektu budowlanego, zastosowanego współczynnika wielkości obiektu oraz wyliczonej na tej podstawie kary. Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w stopniu rzutującym na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. na skutek nieprzeanalizowania całości materiału dowodowego zgromadzonego przez organy nadzoru budowlanego, co spowodowało błędne przyjęcie, że organy powinny uzupełnić dowody poprzez ustalenie parametrów faktycznie użytkowanego obiektu, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako nieuzasadniony.

Podsumowując, NSA stwierdził, że wyrok Sądu I instancji usuwający z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.