Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 476/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 154 par 1 w zw.  z art 16 par 1 oraz art 138 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi U. T. na decyzję nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 lutego 2019 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania U. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 3 grudnia 2018 r., nr [...] (znak: [...]), którą odmówiono zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, nr [...] z dnia 5 grudnia 2014 r. (znak: ROiK [...]) "nakazującej inwestorowi rozbiórkę części gospodarczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. – o powierzchni zabudowy 60 m2 – zlokalizowanej od strony zachodniej, w zbliżeniu do granicy z działką nr [...] obr. [...], zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej", utrzymanej w mocy decyzją z dnia 26 października 2015 r., nr [...] (znak: [...]) przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.,

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji w całości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki toczyło się postępowanie w sprawie samowolnie wykonywanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o część gospodarczą na dz. nr [...] (powstałej z podziału dz. nr [...]) obr. [...], przy ul. [...] w K..

Decyzją z dnia 5 grudnia 2014 r., nr [...] (znak: [...] [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nakazał inwestorowi – U. T. "rozbiórkę części gospodarczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. – o powierzchni zabudowy 60 m2 – zlokalizowanej od strony zachodniej, w zbliżeniu do granicy z działką nr [...] obr. [...], zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej".

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 października 2015 r., nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 1597/15) oddalił skargę U. T. na ww. decyzję z dnia 26 października 2015 r.

W dniu 26 września 2018 r. na dziennik podawczy organu I instancji wpłynęło pismo U. T., która w oparciu o art. 154 § 1 k.p.a. wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nr [...] z dnia 5 grudnia 2014 r. (k. 7 akt organu I instancji, znak: [...]).

Po wydaniu w dniu 9 października 2018 r. zawiadomienia informującego o wszczęciu na wniosek U. T. postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 5 grudnia 2014 r., nr [...] (znak: [...] [...]) na podstawie art. 154 k.p.a. (k. 8 akt organu I instancji, znak: [...]) oraz w dniu 24 października 2018 r. zawiadomienia informującego o uprawnieniach stron wynikających z art. 10 k.p.a. (k. 11 akt organu I instancji, znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki decyzją z dnia 3 grudnia 2018 r., nr [...] (znak: [...]) odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia 5 grudnia 2014 r., nr [...] (znak: [...] [...]), utrzymanej w mocy decyzją z dnia 26 października 2015 r., nr [...] (znak: [...]) przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K..

Odwołanie od ww. decyzji wniosła U. T..

Przekazując odwołanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki stwierdził brak przesłanek do zastosowania art. 132 k.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, iż jako organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, w następstwie czego stwierdził, że organ ten nie uczynił zadość przepisom k.p.a. i u.p.b. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję nieprawidłowo.

W dalszej kolejności wskazano, że przedmiotem postępowania był wniosek U. T. dotyczący uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 5 grudnia 2014 r., nr [...] (znak: [...]). Jednocześnie organ odwoławczy powołując się na treść art. 19 k.p.a. wskazał, że pod pojęciem właściwości rozumieć należy zdolność prawną organu administracji publicznej do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśniono przy tym, że w postępowaniu wszczynanym na wniosek w pierwszej kolejności organ zobowiązany jest na podstawie treści zawartego w podaniu żądania ustalić czy jest właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Podkreślono także, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przepisy o właściwości organu mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie ich stanowi w każdym przypadku podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) zmieniająca ustawę z dniem 11 kwietnia 2011 r. ograniczyła kompetencje do zmiany lub uchylenia decyzji tylko do organu administracji publicznej, który ją wydał. Tym samym wskazano, że decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 5 grudnia 2014 r., nr [...] (znak: [...]) kończyła postępowanie przed organem I instancji. Niemniej jednak zaznaczono, że w wyniku postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 października 2015 r., nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 5 grudnia 2014 r., nr [...] (znak: [...]), w związku z czym decyzją ostateczną była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i tylko ten organ mógł procedować w zakresie uchylenia bądź zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego, właściwym organem do rozpoznania wniosku U. T. dotyczącego uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 5 grudnia 2014 r., nr [...] (znak: [...]) powinien być Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Dlatego też zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wydał w dniu 3 grudnia 2018 r. decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Następnie organ odwoławczy powołał treść art. 15, art. 127 § 1, art. 132 § 1, art. 133, art. 134, art. 138 § 1 i 2 k.p.a. dotyczących przebiegu postępowania odwoławczego oraz rodzaju możliwych rozstrzygnięć kończących to postępowanie i odnosząc się do jednego z nich, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji nie została uregulowana w komentowanym przepisie, wobec czego przyjąć należało, iż w tym zakresie powinny mieć zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji (art. 140 k.p.a.), czyli art. 105 k.p.a., którego treść następnie przytoczono. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zaznaczył również, że przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I instancji. Przykładowo wskazano, że może chodzić o takie sytuacje, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczyła sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie była stroną w sprawie albo gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 3 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, kierującego się zasadą prawdy obiektywnej, był on zobligowany – w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem I instancji.

Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca – U. T., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie prowadzone przed organem l instancji w całości, czego efektem jest brak merytorycznego rozpoznania wniosku,

2) art. 154 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły ku temu wszystkie przesłanki,

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca kwestionując twierdzenia organu odwoławczego szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponadto odnosząc się do zarzutów dotyczących załatwienia wniosku skarżącej przez właściwy organ, podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w związku z wydaniem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji, w której stwierdzono jego niewłaściwość w sprawie, powinien na podstawie art. 65 k.p.a. przekazać wniosek do rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednocześnie w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Tym samym w ocenie Sądu dokonującego kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wyżej określonych kryteriów, przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył bowiem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 lutego 2019 r., nr [...] (znak: [...]), którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 3 grudnia 2018 r., nr [...] (znak: [...]) o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, nr [...] z dnia 5 grudnia 2014 r. (znak: [...]) "nakazującej inwestorowi rozbiórkę części gospodarczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. – o powierzchni zabudowy 60 m2 – zlokalizowanej od strony zachodniej, w zbliżeniu do granicy z działką nr [...] obr. [...], zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej", utrzymaną w mocy decyzją z dnia 26 października 2015 r., nr [...] (znak: [...]) przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., i umorzono postępowanie prowadzone przed organem I instancji w całości.

Przechodząc do oceny prawidłowości kwestionowanej decyzji, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się na zasadach określonych w art. 154 k.p.a., w którym uregulowany został nadzwyczajny tryb wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, z których nie wynikają prawa strony. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1). W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Wymaga przy tym zaznaczenia, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż trybu z art. 154 k.p.a. nie można traktować jako służącego ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a ma ono na celu jedynie zbadanie, czy zachodzą przesłanki zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej określone w tym przepisie, tj. czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, z tym zastrzeżeniem, że zmiana decyzji w sposób określony we wniosku o wszczęcie postępowania nie powinna prowadzić do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 205/17, LEX nr 2583505).

Co przy tym istotne – w tym przede wszystkim z punktu widzenia kontrolowanej sprawy – organem właściwym do wydania decyzji w oparciu o art. 154 k.p.a., jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a której zmiany (uchylenia) domaga się strona. Tym samym z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, iż jego zastosowanie jest dopuszczalne w odniesieniu do decyzji ostatecznych i to właśnie przez pryzmat ostateczności decyzji, której zmiany (uchylenia) domaga się strona powinna być oceniana właściwość organu uprawnionego do procedowania na podstawie tego przepisu. W tym natomiast zakresie wskazać należy, że w myśl art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Z kolei stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Mając zatem na uwadze zestawienie treści obu przywołanych powyżej przepisów, należy przyjmować, że decyzją ostateczną będzie m.in. zawsze taka decyzja, która została wydana na skutek wniesionego odwołania. Dlatego też w przeważającym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym kwestii ustalenia organu właściwego do załatwienia wniosku w trybie art. 154 bądź art. 155 k.p.a. – pomimo występujących początkowo w tym zakresie rozbieżnych stanowisk (szerzej na ten temat zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2865/16, LEX nr 2418625) – który to pogląd Sąd w składzie rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, przyjmuje się, że organem, który wydał decyzję ostateczną, właściwym do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej w trybie art. 155 bądź art. 154 k.p.a., jest organ I instancji tylko wówczas, gdy wydanej przez niego decyzji nie zaskarżono, natomiast jeżeli w sprawie zapadła decyzja w II instancji – właściwy jest organ, który wydał tę decyzję (zob. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OW 66/15, LEX nr 1794963 oraz wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2865/16, LEX nr 2418625). Innymi słowy oznacza to, że jeżeli w postępowaniu zwyczajnym – tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – na skutek wniesionego odwołania wydana została decyzja w II instancji, to w trybie art. 155 bądź art. 154 k.p.a. zmianie (uchyleniu) podlegać będzie decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji i to właśnie organ odwoławczy będzie właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w ww. trybie.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu, zasadnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 3 grudnia 2018 r., nr [...] (znak: [...]) o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, nr [...] z dnia 5 grudnia 2014 r. (znak: [...] [...]) nakazującej inwestorowi U. T. rozbiórkę części gospodarczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. – o powierzchni zabudowy 60 m2 – zlokalizowanej od strony zachodniej, w zbliżeniu do granicy z działką nr [...] obr. [...], zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 26 września 2018 r. w trybie art. 154 k.p.a. był bowiem bezsprzecznie w ocenie Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wydał ostateczną decyzję z dnia 26 października 2015 r., nr [...] (znak: [...]), utrzymującą w mocy ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 5 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Taka bowiem decyzja jako wydana przez organ odwoławczy posiada przymiot ostateczności i to od niej nie przysługuje odwołanie w toku instancji. Tym samym decyzja ta spełnia wszystkie desygnaty, cechy definicji decyzji ostatecznej określone w art. 16 § 1 k.p.a. Wymaga bowiem podkreślenia, że decyzja ta pomimo użytego sformułowania "utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy" jest rozstrzygnięciem co do meritum sprawy, gdyż rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie. Sposób natomiast wyrażenia w treści sentencji podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia wynika wyłącznie z kodeksowego reżimu określonego w art. 138 k.p.a., który wymienia możliwe rodzaje rozstrzygnięć kończących postępowanie odwoławcze. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zasadnie, że odmienne rozumienie tego zagadnienia prowadziłoby do wypaczenia istoty postępowania odwoławczego, a w następstwie tego do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą dana sprawa administracyjna może być dwukrotnie rozpatrywana merytorycznie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2865/16, LEX nr 2418625). Oznacza to, że jeżeli organ odwoławczy wydał w danej sprawie ostateczną decyzję rozstrzygającą sprawę co do meritum, to niewątpliwie ta właśnie decyzja jako ostateczna kształtować będzie dany stosunek administracyjny i z tą właśnie decyzją jako posiadającą przymiot ostateczności powiązana została właściwość organu do rozstrzygania wniosków w trybie art. 154 k.p.a. Mając zatem na uwadze powyższe w przedmiotowej sprawie, nie budziło wątpliwości Sądu, iż to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję ostateczną w przedmiocie nakazu rozbiórki i to z jej wydaniem należy wiązać określone skutki prawne w postaci możliwości ubiegania się przez skarżącą o wydanie decyzji w trybie art. 154 k.p.a.

Jednocześnie odnosząc się do podstawy prawnej, w oparciu o którą wydana została kwestionowana w kontrolowanej sprawie decyzja, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej jej zastosowanie przez organ odwoławczy było uzasadnione i zgodne z prawem. Wymaga bowiem podkreślenia, że w sytuacji, w której organ administracji publicznej ujawni naruszenie przepisów o właściwości dopiero w toku postępowania odwoławczego, wszczętego wskutek wniesienia odwołania od merytorycznej decyzji organu I instancji, to organ odwoławczy ma obowiązek na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/05, LEX nr 203867). Organy administracji publicznej są bowiem zobowiązane do przestrzegania swojej właściwości z urzędu na każdym etapie postępowania (art. 19 k.p.a.), gdyż jej naruszenie stanowi wadę dającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto w odniesieniu do ww. przepisu, stanowiącego podstawę zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia, w doktrynie podnosi się, że art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Zwraca się jednak przy tym uwagę, że organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, bowiem ww. ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem ma ono zastosowanie tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe, w szczególności gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, która to sytuacja – jak zostało to wyżej wskazane – miała miejsce w przedmiotowej sprawie (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, uwaga 12, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 16, Legalis 2019).

Wymaga jednak w tym miejscu wyraźnego podkreślenia, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – chociaż uchylenie decyzji organu I instancji, z uwagi na fakt, iż została ona wydana przez organ niewłaściwy rodzi konieczność umorzenia postępowania przed tym organem jako bezprzedmiotowego, to nie przesądza to o zakończeniu postępowania w "sprawie" zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 26 września 2018 r., a jedynie kończy to postępowanie przed organem niewłaściwym. Tym samym taki sposób rozstrzygnięcia nie stoi na przeszkodzie, a wręcz rodzi konieczność załatwienia wniosku skarżącej zgodnie z przepisami k.p.a. przez organ do tego powołany w myśl art. 154 k.p.a., po jego przekazaniu do tego organu w trybie art. 65 k.p.a., co zostało także podniesione przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnić również należy, że organ odwoławczy – pomimo, iż zgodnie z art. 154 k.p.a. był właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 26 września 2018 r. – nie był jednak uprawniony, w ramach postępowania odwoławczego, do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 3 grudnia 2018 r., nr [...] (znak: [...]), którą odmówiono zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, nr [...] z dnia 5 grudnia 2014 r. (znak[...] [...]) i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, tj. rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 26 września 2018 r., gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie stałoby w sprzeczności z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając tym samym stronę możliwości weryfikacji podjętej przez ten organ decyzji w toku instancji. W takim bowiem przypadku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, chociaż procedujący w ramach trybu z art. 154 k.p.a., działałby jednak nie jako organ I instancji, a jako organ odwoławczy, w następstwie czego od wydanego przez niego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. nie przysługiwałby stronie środek odwoławczy. Innymi słowy, oznacza to, że wniosek skarżącej z dnia 26 września 2018 r. wobec jego dalszego podtrzymania, w związku z wydaniem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji, w której stwierdzono niewłaściwość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w sprawie, powinien po jego przekazaniu na podstawie art. 65 k.p.a. zostać rozpatrzony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jako organ właściwy do jego rozpoznania na podstawie art. 154 k.p.a. Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając zatem na uwadze wskazane powyżej okoliczności, zdaniem Sądu, zaskarżoną decyzję należało uznać za uzasadnioną i zgodną z prawem, a w konsekwencji wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.