Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 129/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 145 art. 156
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skarg Z. K. i [...] S.A. w [...] Oddział w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] S.A. w [...] Oddział w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K., zwanego dalej "skarżącym nr 1" oraz odwołania [...] S.A. Oddział [...], zwanego dalej również "skarżącym nr 2", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2008 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] stanowiącej własności skarżącego nr 1.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2008 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] sp. z o.o. (poprzednikowi prawnemu spółki [...] S.A. Oddział [...]), pozwolenia na przebudowę linii napowietrznych SN 15 kV, budowę trzech stacji transformatorowych 5/0,4 kV oraz budowę i przebudowę linii NN z przyłączami nie wymagającymi pozwolenia na budowę, które to obiekty i urządzenia miały być zlokalizowane w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...].

Pismem z [...] listopada 2012 r. skarżący nr 1 złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2008 r. Skarżący nr 1 wskazał m.in., że jest jedynym właścicielem działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] i nigdy nie upoważnił inwestora do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2008 r. zostało wszczęte [...] stycznia 2013 r., ale dopiero po zakończeniu innych postępowań Wojewoda [...] poinformował strony (zawiadomieniem z 6 maja 2016 r.), że kontynuowane będzie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności Starosty [...] z [...] lutego 2008 r.

3. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego nr 1, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r. stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej działki nr ewid. [...] stanowiącej własność skarżącego nr 1.

Organ wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.", w brzmieniu przyjętym w roku 2008, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto spełnił m.in. następujący wymóg: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W przedmiotowej sprawie inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie, z którego wynika, że posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością o nr ewid. [...], stanowiącą własność skarżącego nr 1. Oświadczenie takie zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza ono domniemanie, że osobie składającej takie oświadczenie rzeczywiście przysługuje omawiane uprawnienie. Domniemanie jest jednak skuteczne tylko do chwili, w której inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające treść oświadczenia.

Dodatkowo, z pisma Prokuratury Rejonowej w [...] z [...] czerwca 2009 r., znak [...], wynika, że podpis na umowie z [...] października 2005 r. której stronami byli inwestor reprezentowany przez pełnomocnika oraz skarżący nr 1, nie został złożony przez skarżącego nr 1. Został on podrobiony przez matkę skarżącego nr 1. W związku z tym inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością o nr ewid. [...].

Zdaniem Wojewody [...] nieuzyskanie przez inwestora zgody właściciela przedmiotowej działki stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. i stąd rozstrzygnięcie Starosty [...] powinno ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Należy przy tym podkreślić, że organ stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] tylko w części, tj. w zakresie działki [...] należącej do skarżącego nr 1. Takie rozstrzygnięcie organ uzasadnił powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05, dotyczącym inwestycji liniowych. W wyroku tym NSA stwierdził, że jeżeli postępowanie wszczyna się na żądanie strony (art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej "k.p.a."), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zaś całej decyzji. Zatem rozstrzygnięcie winno obejmować wyłącznie działkę, co do której wnioskodawca posiada interes prawny.

Ponadto, Wojewoda [...] przeprowadził kontrolę omawianej decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 k.p.a. i nie stwierdził naruszenia żadnej z nich, oprócz przesłanki rażącego naruszenia prawa (156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

4. Odwołania od powyższej decyzji Wojewody [...] złożyli skarżący nr 1 oraz skarżący nr 2.

Skarżący nr 1 podkreślił bezprawność całej decyzji organu zatwierdzającego projekt budowlany w sytuacji, w której inwestor nie dysponował tytułem do dysponowania nieruchomością jaką stanowi działka nr ewid. [...]. Skarżący nr 1 wskazał, że wskazane naruszenie prawa stanowiło konsekwencję działań sąsiadów, którzy namówili inwestora do zmiany miejsca postawienia słupa linii energetycznej.

Z kolei skarżący nr 2 wskazał, że Wojewoda [...] niewłaściwe zastosował art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ prawidłowość oświadczenia inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane była już przedmiotem oceny organu w postępowaniu wznowieniowym wszczętym kilka lat wcześniej przez Starostę [...] i zakończonym ostateczną decyzją organu.

5. Po rozpatrzeniu wskazanych odwołań, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwany dalej również "GINB", decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, że projektowane przedsięwzięcie jest inwestycją liniową. Jednocześnie, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli w przypadku inwestycji liniowej postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Dlatego też decyzja wydana w sprawie o stwierdzenie nieważności może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności.

Skarżący nr 1 wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego z tytułu posiadania prawa własności działki nr ewid. [...]. Natomiast inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, m.in. działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Jako tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością wskazano "umowy cywilno-prawne z właścicielami działek". W załączniku do ww. oświadczenia jako właściciela działki nr ewid. [...] wskazano Z. K., a tymczasem ze znajdującego się w aktach wypisu uproszczonego z rejestru gruntów wynika, że właścicielem ww. działki jest skarżący nr 1 – Z. K.

Organ drugiej instancji podkreślił też, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedynie środkiem dowodowym, mającym wykazywać dysponowanie przez inwestora prawem do nieruchomości i jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ. Oświadczenie to - podobnie jak inne składane na podstawie art. 75 k.p.a. - korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji z urzędu. Organ administracji publicznej ma jednak obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia.

W analizowanej sprawie, organ stopnia podstawowego miał obowiązek wziąć pod uwagę fakt, że z materiału dowodowego wynikała rozbieżność co do podmiotów uprawnionych do działki nr ewid. [...]. . Brak było jednocześnie jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby na prawo Z. K. do wskazanej działki. Skoro z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynikało, że właścicielem tej działki jest inna osoba niż określona w załączniku do oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlanego i która miała wyrazić zgodę na budowę spornej inwestycji), organ nie mógł uchylić się od obowiązku wyjaśnienia kwestii, czy Z. K. jest osobą uprawnioną do wyrażenia zgody na przebieg inwestycji na terenie spornej działki.

GINB stwierdził, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele realizacji spornej inwestycji na terenie działki nr ewid. [...] i prawem takim nadal nie dysponuje. Tym samym doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. W myśl art. 35 ust. 4 pr.bud. powinno to skutkować odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z drugiej strony, udzielenie pozwolenia na budowę przy braku prawa określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud., oznacza wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co wymaga stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W odniesieniu do zarzutów odwołania skarżącego nr 1, organ wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlegała nie tyle zgodność ze stanem faktycznym złożonego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, lecz wykonanie ciążącego na organie obowiązku wyjaśnienia wątpliwości wynikających z tego oświadczenia.

Dodatkowo, organ odwoławczy wskazał, że wniosek skarżącego nr 1 o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] dotyczył całości tej decyzji. Wojewoda [...] "zawęził" zakres rozpoznawanej sprawy wyłącznie do działki nr ewid. [...] i w takim też zakresie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. Działanie Wojewody [...] nie może zostać uznane za w pełni prawidłowe, jednak z uwagi na fakt, że skarżący nr 1 posiada interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w zakresie działki nr ewid. [...], to należy uznać, że przy wydawaniu decyzji organu pierwszej instancji nie doszło do naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy w zakresie rozstrzygniętym zaskarżoną decyzją.

6. Pismem z 17 grudnia 2016 r. skarżący nr 1 złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r., wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2008 r. Skarżący nr 1 podkreślił, że zgoda matki skarżącego na zlokalizowania części inwestycji (słupa energetycznego) na nieruchomości skarżącego została uzyskana w wyniku popełnienia przestępstwa, co stwierdziła Prokuratura Rejonowa w [...]. W opinii skarżącego nr 1 podobne fałszerstwa miały miejsce również w stosunku do nieruchomości należących do innych osób i dlatego skarżący nr 1 żąda uznania nieważności decyzji Starosty [...] w całości.

7. Odpowiadając w dniu 17 stycznia 2017 r. na ww. skargę skarżącego nr 1 organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w związku z czym wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze skarżącego nr 1, organ stwierdził, że nie kwestionuje zarzutów odnoszących się do dysponowania nieruchomością skarżącego nr 1 na cele budowlane. Organ odrzucił natomiast zarzut związany z ograniczeniem merytorycznego rozstrzygnięcia wyłącznie do działki skarżącego nr 1. Wynikało to z liniowego charakteru spornej inwestycji. Pozostałe zarzuty skarżącego nr 1 nie mają one istotnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

8. Pismem z 9 stycznia 2017 r. również skarżący nr 2 złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r., wnosząc o:

uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji,

wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,

zobowiązanie Wojewody [...] - Delegatury w [...] (ul. [...], [...]), do złożenia Sądowi akt sprawy wznowieniowej zakończonej ostateczną decyzją nr [...] Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., znak: [...],

zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego nr 2 kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący nr 2 zarzucił:

naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a. ze względu na brak konkretnego wskazania przepisu prawnego, który rzekomo został naruszony w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy przesłanki, mające zdaniem organu uzasadniać podjęte rozstrzygnięcie, mogą i stanowiły podstawę do wznowienia postępowania, a nie prowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji;

naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 poprzez oparcie decyzji na przesłankach rozstrzygniętych w postępowaniu wznowieniowym zakończonym ostateczną decyzją nr [...] Wojewody [...] z [...] marca 2015 r.

9. Odpowiadając w dniu 8 lutego 2017 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w związku z czym wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji wskazał w jej uzasadnieniu.

Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ odwoławczy zauważył, iż w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji.

10. W dniu 28 listopada 2017 r. do Sądu wpłynęło również pismo skarżącego ad. 1 zatytułowane "Prośba". Skarżący wskazał w tym piśmie główną okoliczność uzasadniającą jego żądania, a mianowicie bezprawne umieszczenie słupów linii energetycznej na należących do niego działkach. Skarżący zażądał w ww. piśmie usunięcia słupów, a także zmiany "planów", na podstawie których słupy zostały zlokalizowane na nieruchomościach skarżącego ad. 1. Dodatkowo, skarżący ad. 1 stwierdził również, że dokumenty znajdujące się w aktach sprawy zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 872/15, zawierają nieprawdziwe informacje co do zawarcia przez skarżącego ad. 1 umowy z inwestorem w zakresie lokalizacji słupów linii energetycznej na nieruchomościach skarżącego. Z informacji tych nie można wyprowadzać wniosków dotyczących sprawy obecnie prowadzonej przez Sąd.

11. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. Sąd zarządził połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy ze skargi skarżącego nr 2 o sygn. akt VII SA/Wa 340/17 ze skargą skarżącego nr 1 o sygn. akt VII SA/Wa 129/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zarządził prowadzenie sprawy z obu skarg pod sygn. akt VII SA/Wa 129/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

12. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Zadaniem Sądu nie jest natomiast – wbrew nierzadkim oczekiwaniom skarżących – zastępowanie organu administracji w dokonywaniu rozstrzygnięć o charakterze techniczno-administracyjnym, takich jak na przykład lokalizacja obiektów budowlanych (budynków, słupów energetycznych itp.), sporządzanie lub korekta projektów budowlanych bądź innych dokumentów, którymi zajmują się organy administracji. Sąd jedynie utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję administracyjną (lub postanowienie) bądź z powodów wskazanych wyżej – uchyla ją, zobowiązując organ administracji do dokonania określonych czynności.

13. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem prawa i wymagają uchylenia, chociaż z powodów innych niż wskazane w skardze skarżącego nr 1. Za trafne natomiast Sąd uznał główne wnioski wyrażone w skardze skarżącego ad. 2 oraz podniesione przez niego argumenty.

Uzasadniając rozstrzygnięcie przypomnieć należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności został bowiem złożony przez skarżącego nr 1, który wskazywał, że inwestor złożył wraz z projektem budowlanym linii energetycznej oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr ewid. [...], będącą własnością skarżącego nr 1. Oświadczenie to zostało złożone na podstawie umowy inwestora z właścicielem nieruchomości, która to umowa została jednak sfałszowana, przy czym złożenie podpisu na umowie przez osobę nieuprawnioną stanowiło przestępstwo ścigane z urzędu.

Organy administracji właściwe w sprawie uznały zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w takich okolicznościach za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i z tego powodu uznały nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2007 r.

Zdaniem Sądu, udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji złożenia przez inwestora nieodpowiadającego prawdzie oświadczenia nie może być jednak traktowane jako rażące naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w nauce prawa administracyjnego, uznaje się od lat, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter zobiektywizowany. Decydują o tym łącznie trzy przesłanki: (a) oczywistość i bezsporność naruszenia prawa, (b) charakter przepisu, który został naruszony oraz (c) racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja, zwłaszcza gdy są one niemożliwe do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (patrz np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, opubl. ONSA 1995, z. 2, poz. 91 oraz z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2725/15).

Pierwsza przesłanka, oczywistość i bezsporność naruszenia prawa, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozsądnych (nieabsurdalnych) wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Podobnie, oczywistość i bezsporność naruszenia prawa nie może być stwierdzona, jeśli istotne wątpliwości budzi ustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także interpretacja i prawna kwalifikacja tych faktów w procesie subsumcji.

W rozpatrywanej sprawie nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że Starosta [...] wydał kwestionowane pozwolenie niezgodnie z jasnym i nie budzącym brzmieniem przepisów prawa budowlanego, w tym art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud. wymagającym złożenia oświadczenia o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor złożył takie oświadczenie, a Starosta nie miał podstaw, aby wątpić w jego prawidłowość. Fakt sfałszowania umowy ze skarżącym nr 1 nie był znany organowi w dniu wydawania pozwolenia na budowę linii napowietrznych i pozostałej infrastruktury. Nawet gdyby organ administracji miał wiedzę o takiej okoliczności, wówczas fakt taki stanowiłby przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

Prawdopodobnie o fakcie sfałszowania umowy i braku podstawy do złożenia oświadczenia w stosunku do działki nr [...] nie wiedział także inwestor, tj. zarząd spółki, która wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Oczywiście inwestor na podstawie innych przepisów ponosi odpowiedzialność za złożenie wadliwego oświadczenia, w szczególności wobec skarżącego nr 1. Nie uzasadnia to jednak twierdzenia, że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud.

Według tych samych kryteriów należy ocenić fakt, że w dokumentach złożonych do Starosty [...] przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, w odniesieniu do właściciela działki nr ewid. [...] wskazano Z. K., a nie Z. K. Okoliczność taka nie będzie przesłanką nieważności ani wówczas, gdy zostanie wykazane, że mieliśmy do czynienia z oczywista pomyłką (gdyż nie jest to z oczywistych powodów rażące naruszenie prawa), ani w przypadku, gdy okaże się, że było to świadome sfałszowanie dokumentu (o czym niżej).

W konsekwencji powyższego, zdaniem Sądu, okoliczności podniesionych w skardze skarżącego ad. 1 nie można uznać za przesłanki stwierdzenia nieważności w całości decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2008 r.

14. Należy przy tym zauważyć, ze sfałszowanie umowy ze skarżącym nr 1, a następnie złożenie oświadczenia o tytule do nieruchomości niezgodnego z prawdą może stanowić przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 5 k.p.a.

W aktach sprawy zawarte są informacje uprawdopodobniające wystąpienie w sprawie okoliczności wymienionych w powołanych przepisach. Organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wniosku o nieważność decyzji Starosty [...] nie zbadały jednak tych okoliczności w stopniu dostatecznym dla stwierdzenia, czy którakolwiek z tych przesłanek rzeczywiście nie wystąpiła, ani jakie mogły być ich skutki.

15. Należy wreszcie podkreślić, że zasadą postępowania administracyjnego jest odrębność i komplementarność (uzupełnianie się) postępowań nadzwyczajnych, tj. postępowania o wznowienie postępowania oraz postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie ich zamienne traktowanie. Oznacza to, że określony fakt może stanowić przesłankę postępowania nieważnościowego, ale nie postępowania wznowieniowego i odwrotnie. Jeśli zatem sfałszowanie dokumentu albo popełnienie przestępstwa zostanie uznane za podstawę do wznowienia postępowania, nie będzie to stanowiło podstawy uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że oczywiście zarówno jedno, jak i drugie zachowanie jest sprzeczne z prawem (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 184/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1013/16).

Pamiętać też należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jako rozstrzygnięcie prowadzące do wzruszenia decyzji ostatecznej, ma charakter wyjątkowy. Stanowi ono wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. W związku z tym należy respektować przyjętą w polskiej kulturze prawnej zasadę rozumowania prawniczego, że przepisów ustanawiających wyjątki nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae), czyli nadawać im takiego znaczenia, które nie wynika z językowego brzmienia samego przepisu. Nie wolno też stosować przepisu o charakterze wyjątkowym do stanu faktycznego nie objętego językową treścią tego przepisu. Wskazana dyrektywa interpretacji prawa wiążą nawet, gdyby były poważne racje o charakterze celowościowym lub funkcjonalnym, to znaczy racje ekonomiczne lub społeczne, albo argumenty odwołujące się do słuszności lub moralnie pojmowanej sprawiedliwości (patrz np. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. II, Toruń 2010, s. 202-203).

Należy wreszcie mieć na uwadze zasadę, że postępowanie na podstawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - w przeciwieństwie - do zwyczajnych środków zaskarżenia - powoduje, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka może tylko ocenić, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę, zaś pozostałe naruszenia prawa nie mogą być wzięte pod uwagę przez organ rozpoznający wniosek w przedmiocie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Konsekwentnie też, przedmiotem decyzji nadzorczej wydawanej na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. powinna być wyłącznie ocena legalności decyzji administracyjnej wydanej w postepowaniu zwykłym (patrz m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1636/10, LEX nr 1151965 oraz z 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 92/15, LEX nr 2112990).

Z powyższych względów Sąd w niniejszej sprawie nie badał kwestii ziszczenia się przesłanek wznowienia postępowanie w sprawie przedmiotowej inwestycji na działce skarżącego nr 1, ani ewentualnych innych środków prawnych przysługujących skarżącemu nr 1.

16. Rozpoznając ponownie sprawę organy będą musiały ponownie ocenić zebrany materiał dowodowy pod kątem zaistnienia przesłanek nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2008 r. Stosowanie art. 156 § 1 k.p.a. powinno być przy tym oparte na ścisłej, a nie rozszerzającej wykładni przepisów. Równocześnie organ starannie uzasadni wydane rozstrzygnięcie mając na względzie obowiązki wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a.

17. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji w uznaniu, iż uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., czyli jak w pkt II wyroku.