Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1389/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sek. sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] maja 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Regionalnego w L. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 2020 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. sp. z o.o. pozwolenia na budowę ścieżki terenowej z placem zabaw i obiektami małej architektury na działkach nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] ark. [...], nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w L..

Po przedstawieniu zasad postępowania nieważnościowego i wyjaśnieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) organ wskazał, że inwestor złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie doszło zatem do kwalifikowanego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z załączników graficznych do Uchwały Rady Miasta L. z 17 listopada 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - Część III (dalej – plan) wynika, że inwestycja leży na terenie o symbolu ZP, w Strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych "ESOCH", w Strefie ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych wzdłuż doliny rzeki C. - SOK 2 oraz Strefie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru - K 1.

Zgodnie z § 38 ust. 1, 2, 3 pkt 1, 3 i 4 planu podstawowym przeznaczeniem terenów zieleni publicznej - ZP są grunty pod parki, skwery i zieleńce (ust. 1). Tereny, o których mowa w ust. 1 tworzą w obszarze miast system terenów biologicznie czynnych, wspomagający podstawowy układ ekologiczny miasta, podlegający specjalnym rygorom (ust. 2). Na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się zakaz przekształcenia powierzchni terenu w szczególności poprzez niszczenie naturalnej rzeźby (ust. 3 pkt 1); zakaz lokalizacji obiektów nie związanych z podstawową funkcją terenu (ust. 3 pkt 3). Ochronę przed zmianą użytkowania i zagospodarowania pod inne funkcje (ust. 3 pkt 4).

Zgodnie z § 59 ust. 2 planu w Strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych "ESOCH" ochroną objęto suche doliny i inne formy zieleni wskazujące ciągłość przestrzenną, oznaczone na rysunku planu granicami systemu.

W § 59 ust. 3 pkt 3 planu w granicach "ESOCH" obowiązuje zakaz zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu, tworzenia nasypów ziemnych sytuowanych poprzecznie do osi suchych dolin. Zasady gospodarowania na tym obszarze podporządkowano funkcjom, dla których został on ustanowiony tzn. funkcjom ekologicznym i ochrony środowiska. Funkcją uzupełniająca jest rekreacja z dopuszczeniem wszelkich form terenowych urządzeń rekreacyjnych - ścieżki rowerowe, zadaszenia turystyczne, boiska do gier małych itp. (ust. 4).

Stosownie do § 60 ust. 6 pkt 1 i 2 planu w graniach strefy SOK 2 wymagane jest: 1) zachowanie zasadniczego ukształtowania terenu. Dopuszczalne zmiany obejmować mogą przypadki rekultywacji gruntów zdegradowanych oraz niezbędne deniwelacje wynikające z potrzeb użytkowania zgodnie z ustaleniami planu w tym także prowadzenia nowych dróg o ile nie sa sprzeczne z celami ustanowienia strefy; 2) ochrona przed zabudową dna i wyznaczonych w planie stoków dolin i wąwozów, a szczególnie doliny [...].

W § 73 ust. 4 pkt 1 lit. a, c i d, w strefie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru [...] - K1 dla terenów zieleni ogólnodostępnej o charakterze parkowym - ZP w kształtowaniu kompozycyjno - krajobrazowym terenów parkowych plan ustala w maksymalnym stopniu zachowanie naturalnej rzeźby terenu, bez prawa niwelowania, przekształcania i niszczenia zboczy dolin oraz realizacji obiektów kubaturowych (lit. a); w zagospodarowaniu terenów parkowych przewiduje obszary dla różnych form wypoczynku z uwzględnieniem terenowych urządzeń sportowo - rekreacyjnych takich jak: korty tenisowe, boiska do różnych gier, ścieżki zdrowia, place zabaw dla dzieci, tor saneczkowy miejsca do jazdy na wrotkach, rolkach deskorolkach itp., miejsca rekreacji biernej tj. rozległych muraw, łąk kwiatowych, ścieżek spacerowych, wkomponowania terenów przewidzianych do objęcia ochroną prawną w formie rezerwatu florystyczno - krajobrazowego [...] w ogólnodostępny system terenów rekreacyjnych poprzez system ścieżek dydaktycznych (lit. b): przebieg ścieżek rowerowych i pieszych jako niezależnych dwóch ciągów komunikacyjnych realizowanych w dnach doliny, które stanowić będą powiązania wewnętrzne między poszczególnymi obszarami w obrębie strefy jak również z terenami sąsiednimi (lit. d).

Odnosząc się do zarzutów odwołania co do niezgodności inwestycji z planem wprowadzającym m.in. "zakaz przekształcania powierzchni terenu poprzez niszczenie naturalnej rzeźby", "zakaz zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu", "zachowanie zasadniczego ukształtowania terenu" i "zachowanie naturalnej rzeźby terenu" organ wskazał, że nie wynika z nich zakaz prowadzenia wszelkich robót budowlanych czy prac ziemnych - o czym świadczy np. § 73 ust. 4 pkt 1 lit. c i d - lecz zakaz prowadzenia robót, które ponadprzeciętnie oddziałują na rzeźbę terenu. Nie można ich utożsamiać z ingerencją w grunt. Art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) stanowi, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustanowionymi w planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wszelkie ograniczenia muszą wyraźnie wynikać z przepisów prawa, a ich rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. Plan dopuszcza lokalizację placów zabaw, ścieżek rowerowych i pieszych (§ 73 ust 4 pkt 1 lit. d).

Plan nie definiuje pojęcia "prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu", czy "zmiany markoprzekształceń rzeźby terenu", wymaga zatem wykładni, z uwzględnieniem ochrony przyrody i praw właścicieli nieruchomości. Prace budowlane skutkują różnego rodzaju ingerencją w teren, jednak prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie można automatycznie utożsamiać z jakąkolwiek ingerencją w grunt, gdyż należałoby uznać, że plan zakazuje zabudowy terenów ZP.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektuje się ścieżkę terenową o nawierzchni z kruszywa naturalnego z podbudową zasadniczą z kruszywa łamanego /wg proj. drogowego/ prowadzoną po naturalnie ukształtowanym terenie. Obok plac zabaw z urządzeniami i elementami małej architektury tj. ławki, śmietniki, tablice informacyjne. Nawierzchnia piaskownicy pod urządzenia rekreacyjne ma składać się z warstwy piasku i być oddzielona geowłókniną separacyjną, pod nią warstwą odsączającą z kruszywa.

Organ wskazał m.in., że zaprojektowano ścieżkę terenową żwirową o przekroju jednostronnym i spadku 2%, pochyleniu poprzecznym jednostronnym 2%, obramowaną kostką granitową na ławie betonowej. Zaprojektowano wygrodzenia U-11a. Przekrój B-B szerokość nawierzchni ścieżki 2,15 m. Pochylenie poprzeczne jednostronne 2%. Nawierzchnia obramowana od strony północnej krawężnikiem betonowym 15x30 cm na podsypce cementowo-piaskowej 1:4 i ławie betonowej z oporem z betonu C12/15. Od zieleńca ścieżka obramowana obrzeżem betonowym 6x20 cm posadowionym na podsypce cementowo - piaskowej C3. (...) Konstrukcja ścieżki; 8 cm nawierzchni żwirowej , 17 cm podbudowy z kruszywa łamanego, 10 cm warstwy odsączającej z piasku średnioziarnistego Ścieżkę dostosowano do terenu. Zaprojektowano cztery profile podłużne z podziałem na odcinki o spadkach do 8%.

Według GINB, zakres ww. robót nie pozwala na przyjęcie, że dojdzie do trwałego zniekształcenia naturalnej rzeźby terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o uszkadzaniu lub przekształcaniu obszaru bądź o zniekształcaniu terenu można mówić w przypadku: niwelacji wzgórza, wykopaniu stawu, zmianie biegu rzeki, wycięciu lasu. Nie można kwalifikować jako uszkodzenia, przekształcenia i zniekształcenia terenu prac takich jak wykopy pod fundamenty (zob. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2008 r., sygn. IV SA/Wa 952/08, wyrok WSA w Rzeszowie z 5 marca 2019 r., sygn. II SA/Rz 1405/18; wyrok WSA w Łodzi z 13 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Łd 1228/10).

Wymienione zakazy nie wykluczają realizacji inwestycji. Roboty nie wykraczają poza prace określone w § 73 ust 4 pkt 1 lit c i d. Nadto, na terenie ZP wrysowano linie KR, które zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 5 planu stanowią ścieżki rowerowe towarzyszące innym funkcjom.

Odnośnie zarzutu, że ingerencji w grunt będą wymagały fundamenty pod urządzenia małej architektury organ stwierdził, że roboty będą ingerować w grunt poprzez zmianę ukształtowania terenu, niwelacje, betonowanie powierzchni, niemniej plan zakazuje tylko "trwałego zniekształcenia terenu", a np. betonowanie powierzchni, w sytuacji dopuszczenia realizacji ścieżek terenowych i placów zabaw, nie świadczy, że dojdzie do "trwałego zniekształcenia terenu". Zakaz "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" nie może być utożsamiany z zakazem wykonania ww. inwestycji. Plan dopuszcza zabudowę rekreacyjno - sportową i wykonywanie prac ziemnych, nie zniekształcających teren.

Budowa nie narusza zatem rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ dodał, że projekt budowlany sporządziły osoby uprawnione, które złożyły stosowne oświadczenia (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego).

W konsekwencji za bezzasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7, 77 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. i 80 k.p.a., jak i nie stwierdził żeby decyzja była obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Regionalny w L. zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy doszło do rażącego naruszenia art. 35 Prawo budowlane oraz § 38 pkt 3.1 w zw. z § 38 pkt 1, § 59, § 60, § 73 planu;

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak analizy stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, które doprowadziło do błędnego ustalenia, że badana decyzja odpowiada prawu.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy skarżący stwierdził, że organ błędnie ocenił przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wskazał rangę naruszenia planu w świetle art. 35 Prawo budowlane i pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powołując się na orzecznictwo.

Dalej podkreślił, że ograniczenia w realizacji inwestycji wprowadza § 59 planu, który wyznacza Strefę Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych ESOCH. Strefa ta określa, m.in. zakaz zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu. Zasady gospodarowania w tej strefie podporządkowano funkcjom, dla których ten obszar został ustanowiony, tj. funkcjom ekologicznym i ochrony środowiska. Dopuszczono sytuowanie urządzeń rekreacyjnych, ścieżek rowerowych, zadaszeń turystycznych, boisk do małych gier.

Obowiązek zachowania zasadniczego ukształtowania terenu wprowadza też § 60 planu stanowiąc, że w celu ochrony i harmonijnego kształtowania krajobrazu kulturowego obszarów osadniczych związanych z dorzeczem rzeki C. - utworzono strefę SOK 2. Dopuszczono zmianę w przypadku rekultywacji gruntów zdegradowanych oraz niezbędne deniwelacje wynikające z potrzeb użytkowania zgodnie z ustaleniami planu.

W § 73 plan ustanawia strefy ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru [...] – KI, w celu zachowania i ochrony najbardziej wartościowych walorów przyrodniczych i krajobrazowych tego terenu. Dla terenów zieleni ogólnodostępnej o charakterze parkowym ZP ustalono obowiązek zachowania naturalnej rzeźby terenu, bez prawa niwelowania, przekształcania i niszczenia zboczy dolin. Ustalono przebieg ścieżek rowerowych i pieszych jako niezależnych dwóch ciągów.

Organ niesłusznie zatem wskazał, że inwestycja jest zgodna z planem, który zakłada w tym miejscu lokowanie urządzeń sportowo-rekreacyjnych i stąd wywiódł dopuszczalność ingerencji w grunt, powołując się m.in. na § 38 ust. 4 planu.

Stanowisko organu wynika z błędnej wykładni pojęć "zakaz przekształcania powierzchni terenu poprzez niszczenie naturalnej rzeźby", "zakaz zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu", nakaz "zachowania zasadniczego ukształtowania terenu" oraz "zachowania naturalnej rzeźby terenu" i zachwiania przedmiotów ochrony prawnej, w konsekwencji zdeprecjonowania dóbr ochrony przyrody na rzecz praw właścicieli okolicznych nieruchomości.

Dla prawidłowej interpretacji ww. pojęć należało odnieść się do art. 6 ust. 1 pkt 4 o ochronie przyrody oraz zasad określonych w art. 23 ust. 1 tej ustawy. W pojęciu chronionego krajobrazu podano cele, którym ta forma ochrony powinna służyć. Może to być zaspokajanie potrzeb wypoczynku i turystyki, jak i pełnienie funkcji korytarzy ekologicznych w znaczeniu art. 5 pkt 2 u.o.p. W art. 23 ust. 1 u.o.p. skonkretyzowano cele ochrony przyrody określone w art. 2 ust. 2 u.o.p. Jak wskazuje się w doktrynie "krajobraz obejmowany ochroną na obszarze chronionego krajobrazu powinien wyróżniać się zróżnicowaniem ekosystemów. O spełnieniu tego warunku będzie można mówić, gdy na stosunkowo małym obszarze wystąpi duże zróżnicowanie rzeźby terenu, wód, warunków klimatycznych oraz świata roślinnego i zwierzęcego" (Krzysztof Gruszecki, Komentarz do art. 23 ustawy o ochronie przyrody, LEX/el. 2017).

Zakazy w tym zakresie ograniczono do określonych przypadków wskazując przedmiot ochrony, który nie powinien doznać uszczerbku wskutek działań człowieka, poprzez zabudowę, czy też wykonywanie prac ze swojej istoty ingerujących w rzeźbę terenu.

W ocenie Prokuratora, zakres tej ingerencji spowoduje trwałe zniekształcenie rzeźby terenu. W przypadku, gdy teren nie jest przystosowany do realizacji inwestycji (nie można prowadzić jej bez uprzedniego podniesienia, czy obniżenia terenu, zmiany jego rzeźby) nie jest ona możliwa. Dostosowanie terenu do realizacji inwestycji (podniesienie terenu, obniżenie, zmiana rzeźby) powoduje złamanie zakazu. Prace ziemne trwałe zniekształcą rzeźbę terenu. Zaburzą przebieg naturalnej jej granicy, czego skutkiem jest też utrata cech morfologicznych rzeźby (tj. zmiana struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenie warstwy gleby i przerwanie procesów glebotwórczych).

Prace związane np. z posadowieniem ławy betonowej, podsypki cementowo - piaskowej, budową boisk - spowodują trwałe zniszczenie rzeźby terenu sprzecznie z planem, którego głównym celem jest jego zachowanie i ochrona siedliska przyrodniczego. Tym samym pobieżnie oceniono stan faktyczny, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie została poddana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę ścieżki terenowej z placem zabaw i obiektami małej architektury na działkach nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] ark. 4[...] nr ew. [...] obręb [...] ark[ [...] przy ul. [...] w L..

W świetle wskazanych na wstępie kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie. Postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ nie dokonał bowiem dogłębnej analizy projektu zagospodarowania terenu w porównaniu z projektem budowlanym zatwierdzonym badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] września 2020 r., w kontekście zapisów obowiązującej na tym terenie Uchwały Rady Miasta L. z 17 listopada 2005 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - Część III (plan), a więc nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Przypomnieć należy, że postępowanie w tej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, którego przedmiotem nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Nie dokonuje się w nim uzupełniających ustaleń faktycznych, niemniej organ ma obowiązek – z zachowanie podstawowych zasad postepowania administracyjnego - kompleksowego poszukiwania oraz oceny uchybień i wadliwości zastosowania prawa pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie prowadzone, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi bowiem odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., dlatego przesłanki nieważności powinny być interpretowane wąsko.

Dodać przy tym trzeba, że - jak konsekwentnie podkreśla się w orzecznictwie -o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na jasnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA: z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14; z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10; z 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93).

W kontekście przedstawionej argumentacji należy mieć na uwadze, że inwestycja zatwierdzona decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] września 2020 r. została przewidziana do realizacji na działkach nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] ark. [...], nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w L. i obejmowała budowę ścieżki terenowej z placem zabaw i obiektami małej architektury. Z akt sprawy wynika, że nieruchomości inwestycyjne położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem ZP oraz w Strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych "ESOCH", w Strefie ochrony i kształtowania krajobrazu kulturowego historycznych obszarów osadniczych wzdłuż doliny rzeki C. - SOK 2 oraz Strefie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru - K 1.

Jak niewadliwie ustaliły organy, na opisanych terenach obowiązują określone przez prawodawcę miejscowego rygory. Na terenach zieleni publicznej - ZP plan wskazuje jako przeznaczenie podstawowe: grunty pod parki, skwery i zieleńce (§ 38 ust. 1), które tworzą w obszarze miast system terenów biologicznie czynnych, wspomagający podstawowy układ ekologiczny miasta, podlegający specjalnym rygorom (ust. 2). Na tych terenach plan zakazuje m.in. przekształcania powierzchni terenu w szczególności poprzez niszczenie naturalnej rzeźby (ust. 3 pkt 1).

W Strefie Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych "ESOCH" ochroną plan obejmuje suche doliny i inne formy zieleni wskazujące ciągłość przestrzenną, oznaczone na rysunku planu granicami systemu (§ 59 ust. 2). W granicach tego sytemu plan zakazuje zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu, tworzenia nasypów ziemnych sytuowanych poprzecznie do osi suchych dolin (§ 59 ust. 3 pkt 3). Został on ustanowiony do pełnienia funkcji ekologicznych i ochrony środowiska. Uzupełniającą funkcję stanowi rekreacja z wszelkimi form terenowych urządzeń rekreacyjnych - ścieżki rowerowe, zadaszenia turystyczne, boiska do gier małych itp. (ust. 4).

W graniach strefy SOK 2 Stosownie plan wymaga zachowania zasadniczego ukształtowania terenu. Wprawdzie dopuszcza zmiany, że tylko w przypadku rekultywacji gruntów zdegradowanych oraz niezbędnych deniwelacje wynikających z potrzeb użytkowania zgodnie z ustaleniami planu (...). Chroni przed zabudową dna i wyznaczonych w planie stoków dolin i wąwozów, a szczególnie doliny C. (§ 60 ust. 6 pkt 1 i 2).

W strefie ochrony walorów przyrodniczych i krajobrazowych obszaru [...] - K1 dla terenów zieleni ogólnodostępnej o charakterze parkowym - ZP w kształtowaniu kompozycyjno - krajobrazowym terenów parkowych plan ustala w maksymalnym stopniu zachowanie naturalnej rzeźby terenu, bez prawa niwelowania, przekształcania i niszczenia zboczy dolin oraz realizacji obiektów kubaturowych; w zagospodarowaniu terenów parkowych przewiduje obszary dla różnych form wypoczynku z uwzględnieniem terenowych urządzeń sportowo - rekreacyjnych takich jak: korty tenisowe, boiska do różnych gier, ścieżki zdrowia, place zabaw dla dzieci, tor saneczkowy miejsca do jazdy na wrotkach, rolkach deskorolkach itp., miejsca rekreacji biernej tj. rozległych muraw, łąk kwiatowych, ścieżek spacerowych, wkomponowania terenów przewidzianych do objęcia ochroną prawną w formie rezerwatu florystyczno - krajobrazowego [...] w ogólnodostępny system terenów rekreacyjnych poprzez system ścieżek dydaktycznych: przebieg ścieżek rowerowych i pieszych jako niezależnych dwóch ciągów komunikacyjnych realizowanych w dnach doliny, które stanowić będą powiązania wewnętrzne między poszczególnymi obszarami w obrębie strefy jak i terenami sąsiednimi (§ 73 ust. 4 pkt 1 lit. a, c i d).

W powołanych zapisach planu prawodawca miejscowy określił zatem warunki dla wymienionych inwestycji, wprowadzając zakazy: "przekształcania powierzchni terenu poprzez niszczenie naturalnej rzeźby", "zmiany makroprzekształceń rzeźby terenu" oraz nakazy: "zachowania zasadniczego ukształtowania terenu" oraz "zachowania naturalnej rzeźby terenu", od spełniania których uzależniona jest realizacja inwestycji. Wobec treści ww. nakazów i zakazów jest oczywiste, że podstawowym celem planu było zachowanie naturalnej, zasadniczej rzeźby terenu, a więc jego pierwotnego ukształtowania z uwagi na walory przyrodnicze, ochronę środowiska i aspekty ekologiczne.

W świetle powołanych regulacji planu zauważyć należy, że z Projektu zagospodarowania terenu (pkt 3 pt. Projektowane zagospodarowanie terenu) wynika, że ścieżka terenowa ma być prowadzona po naturalnie ukształtowanym terenie, natomiast:

- w Projekcie budowlanym. Informacja BIOZ. TOM I w pkt 2 pt. Zakres robót wskazano, że zakres robót obejmuje m.in. ukształtowanie terenu;

- w Projekcie budowlanym. Projekt. Drogowy. TOM II w pkt. 6. 1 wskazano m.in, że teren przeznaczony pod budowę ścieżki terenowej posiada znaczne spadki, a (tylko) od strony ul. [...] stanowi częściowo wypłaszczony teren zielony. Przy czym w pkt 7.5 zaznaczono, że ścieżka będzie dopasowana wysokościowo do istniejącego terenu – niemniej jednocześnie wskazano, że zaprojektowano cztery profile podłużne z podziałem na odcinki o spadkach nieprzekraczających 8%, co wskazywałoby, że – wbrew pkt 3 Projektu zagospodarowania terenu dojdzie jednak do ingerencji w rzeźbę terenu.

Powyższe wątpliwości winny być zatem jednoznacznie wyjaśnione w ponownym postępowaniu, od wyniku których i ich oceny - w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- będzie zależało, czy ww. decyzja narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i w jakim stopniu.

Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.