Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 996/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 09 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. O. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 listopada 2021 roku R. O. reprezentowany przez ad S. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2021 roku w sprawie oznaczonej nr [...] dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linia zasilającą na terenie działki nr [...] D. .

P. sp. z o.o. działająca przez pełnomocnika P. M. złożyła w dniu 28 czerwca 2021 r. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą.

We wniosku określono następujące parametry inwestycji: - postawienie masztu telekomunikacyjnego o wysokości 61,95 m (z ogromem) oraz urządzeń technicznych zainstalowanych w szafach technicznych (outdoor); - 7 sztuk anten radioliniowych zawieszonych na wysokości od 54,0 – 57,0 m. n.t.p.; - system 9 anten sektorowych

We wniosku wskazano także: - funkcja terenu: działka zabudowana (grunty RIV A); - dojazd z drogi gminnej: dz. Nr [...] obręb ewidencyjny [...]; - działka częściowo zabudowana, w miejscu inwestycji brak zabudowania; - powierzchnia zabudowy: 144,o m2; - określenie obszaru rozgraniczającego teren inwestycji: określono linią przerywaną koloru czerwonego na załączonej mapie, granice oddziaływania inwestycji pokrywają się z obszarem rozgraniczającym inwestycji; - parametry budowli: wieża telekomunikacyjna wysokość 62 m; - określenie zapotrzebowania na wodę: nie dotyczy; - na energię elektryczną ok. 20kW na dobę; - gaz nie dotyczy; - ewentualne odpady stałe będą wywożone z miejsca inwestycji; - ewentualne odpady niebezpieczne będą wywożone z miejsca inwestycji przez wyspecjalizowane firmy z którymi inwestor posiada stosowne umowy; - wpływ inwestycji na środowisko: według danych z wniosku inwestora dla przedsięwzięcia nie jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych wymaganiach.

Zgodnie z pismem Wydziału Ochrony Środowiska w P. z 19.08.2021 r.: przedsięwzięcie nie jest objęte Rozp. z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W piśmie pełnomocnika inwestora z dnia 02 grudnia 2021 r. (k. 133 akt admin.): wskazano, że inwestor we wniosku określił zapotrzebowanie na energię elektryczną jako 20 kW/dobę. Inwestycja nie obejmuje budowy sieci elektroenergetycznej a jedynie wewnętrznej linii zasilającej, czyli odcinka od przyłącza usytuowanego w granicy działki do obiektu budowlanego – wieży telefonii komórkowej. Cała inwestycja znajduje się w granicy terenu, który został oznaczony na mapie zasadniczej dołączonej do wniosku.

Decyzją z dnia 20 września 2021 r., Nr [...] organ I instancji – Burmistrz Miasta i Gminy P. (decyzja organu I instancji) odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linia zasilającą na terenie działki nr [...] D. . Organ I instancji uznał, iż przedsięwzięcie jest niezgodne z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak jest podstaw do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ze względu na godzenie w interes publiczny o czym świadczą otrzymane pisma mieszkańców wyrażające sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji.

Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) i art. 6 pkt 2 ustawy . gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz 1990 ze zm.) oraz art. 104, 155 i 155 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.).

Organ I instancji wskazał, że przedsięwzięcie zalicza się do Inwestycji celu publicznego na podstawie art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) rozumianej jako "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji".

Organ I instancji podał, że na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W decyzji organu I instancji wskazano, że do wniosku załączono Kwalifikację przedsięwzięcia, wykonaną zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie inwestycyjne będące przedmiotem decyzji nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), na przedmiotowym obszarze nie stwierdzono obszarów chronionych [...], w związku z powyższym nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie potencjalnego znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar [...].

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie Inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym w myśl art. 4 ust. 2 pkt. 1 ustawy, lokalizację Inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji Inwestycji celu publicznego. Stosownie do wymagań procedury administracyjnej dnia 08.09.2021 r. na podstawie art. 7 i 10 Kpa organ I instancji zawiadomił Wnioskodawców oraz strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem I instancji wpłynęły wnioski mieszkańców, wyrażające brak zgody na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej z uwagi na sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem mieszkańców realizacja planowanej inwestycji spowoduje zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców, spadek wartości nieruchomości oraz zakłócenie odbioru pozostałych stacji. W pismach wskazane było, iż na terenie wsi D. przy tej samej drodze powiatowej prowadzącej od skrzyżowania z drogą S-11 w kierunku miejscowości C. zlokalizowana jest już jedna stacja telefonii komórkowej [...]. Lokalizacja kolejnej stacji spowoduje zakłócenia w odbiorze posiadanych urządzeń oraz zagrożenie zdrowia i życia dla osób tych samych posesji.

Wątpliwość organu wzbudziło również pismo Kancelarii Adwokackiej działającej jako pełnomocnik właściciela nieruchomości, z którego wynika, iż prowadzone jest postępowanie dotyczące umowy najmu powierzchni [...] z działki o nr ewid.[...] prze spółkę P. , na rzecz jej odstąpienia.

Zdaniem organu I instancji lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi naruszenie słusznego interesu obywateli zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest zatem ochrona interesu publicznego, który zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

W ocenie organu I instancji planowana inwestycja nie spełnia również wymogów art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego w tym, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz potrzeb ochrony interesu publicznego.

Organ I instancji powołał się na treść art. 2 pkt 1 zgodnie z którym ład przestrzenny stanowi takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Planowana wysokość obiektu 61,95 m, będzie stanowić dominantę w analizowanym obszarze, co w sposób znaczący i zdecydowany wpłynie na kształtujący się ład przestrzenny oraz obniży walor krajobrazowy przestrzeni.

W decyzji organu I instancji podkreślono, iż przyjęcie literalnej wykładni art. 56 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może skutkować w konsekwencji naruszeniem zasad równości wszystkich wobec prawa.

W ocenie organu I instancji budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą w ocenie organu nie spełnia wymagania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.). Przede wszystkim art. 1 ust 2 tej ustawy oraz art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, iż zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania te obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, działalności w zakresie telekomunikacji, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Ponadto organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja narusza słuszny interes obywateli, a obowiązkiem organu, zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest podęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Odwołanie od decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie złożył wnioskodawca P. sp. o.o. reprezentowany przez pełnomocnika. Odwołujący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Nadto odwołujący zarzucił naruszenie art. 6 i 8 k.p.a.

Decyzją z dnia 9 listopada 2021 roku SKO w K., po rozpoznaniu odwołania P. sp. z o.o. reprezentowanej przez pełnomocnika P. M. od decyzji nr [...] znak [...] Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu pn. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linia zasilającą na terenie działki nr [...] m D. , na rzecz inwestora P. sp. z o.o. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Zdaniem Kolegium organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, ustalonego w sprawie.

Kolegium wskazało, że w nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, komentarz do art. 56), co oznacza, że w wypadku zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 13 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 441/06 - LEX nr 232973), w którym stwierdził, że "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa".

Według Kolegium przyjęcie, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może być niezgodność z normami niedookreślonymi - takimi jak powołane w zaskarżonej decyzji, jest sprzeczne z tak rozumianym charakterem decyzji, pozostawiając nadmierny luz decyzyjny organom administracji publicznej. SKO wskazało, że w orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 ustawy są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych (odrębnych) aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wedle Kolegium oczywiście przepisy tej ustawy mogą również stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia odmownego, jednakże podstawowym i niezbędnym warunkiem wówczas musi być szczegółowość normy prawnej. Oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Ustawa ma kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące określone są precyzyjnie w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego.

SKO wskazało, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 618/07 - LEX nr 394781) "Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi np. chroniącymi ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy." W wyroku tym Sąd podkreślił także, że "Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie". Analogiczne stanowisko wyrażone zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1117/08 (LEX nr 519778).

Zdaniem SKO nie ulega wątpliwości, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi substytut planu miejscowego i jest instytucją zbliżoną do decyzji, ustalającej warunki zabudowy. W tym jednak przypadku oprócz podobieństw, sprowadzających się do podobnej funkcji obu rodzajów rozstrzygnięć w toku procesu inwestycyjnego, istotniejsze są różnice w zakresie przesłanek wydania decyzji w obu tych trybach, a wynikające ze specyfiki zamierzeń inwestycyjnych. Trzeba podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy, oprócz ogólnego wymogu zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5) musi spełniać szereg innych przesłanek, w tym warunek kontynuacji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1), w czym zresztą należy upatrywać rozwinięcia i uszczegółowienia zasady ochrony ładu przestrzennego. W odniesieniu do decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego, ustawodawca wymogu takiego nie przewidział. Dlatego też uzasadnienie decyzji organu I instancji, iż odmowa decyzji spowodowana jest brakiem ładu przestrzennego po ewentualnym zrealizowaniu inwestycji, również nie może się ostać.

Kolegium podkreśliło, że nie może budzić wątpliwości, że odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto, SKO wskazało, że organ nie dokonał jakiejkolwiek oceny karty informacyjnej złożonej przez inwestora. Organ nie wyjaśnił czy w sprawie występują miejsca dostępne dla ludności i w jakiej odległości (które to działki, jaka jest na nich wysokość zabudowy). Organ nie dokonał oceny mocy anten i zasięgu ich promieniowania. Nie wskazał, czy w sprawie dochodzi do kumulacji promieniowania z inną wieża telefonii komórkowej.

Kolegium zauważyło również, iż jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r. II SA/Rz 747/14, sprzeciw lokalnych mieszkańców nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej. Przepisy u.p.z.p. nie przewidują takiej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji. Decyzja taka jest bowiem aktem administracyjnym o charakterze związanym, co oznacza, że jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa i nie narusza przepisów odrębnych, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji odmownej.

Na marginesie Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego mając na uwadze ład przestrzenny ustala się jedynie, czy inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia jeszcze inwestora do realizacji inwestycji. Przed rozpoczęciem budowy musi on zgodnie z przepisami Prawa budowlanego uzyskać pozwolenie na budowę, w którym organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia, czy w świetle obowiązujących przepisów, w tym zwłaszcza przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji - w tym także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Przy czym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi bowiem praw do terenu nią objętego, jest jedynie odpowiedzią na zapytanie inwestora o to, czy taka inwestycja w ogóle może powstać. Inwestor, po otrzymaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi podejmować dalszych kroków celem jej urzeczywistnienia. Decyzja ta nie przesądza również czy inwestor zdoła uzyskać następnie pozwolenie na budowę.

Kolegium uznało więc, że rację ma odwołujący, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 56 ustawy i przepisów kpa. W sprawie naruszone zostały art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa, 107 § 3 kpa oraz 56 u.p.z.p.. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ musi bowiem ponownie przeanalizować kwestię tego czy inwestycja i w jaki sposób oddziałuje na sąsiednie nieruchomości (czy zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). SKO wskazało, że Organ ustalić powinien miejsca dostępne dla ludności oraz czy nie zachodzi kumulowanie promieniowania z inną stacją bazową.

SKO podkreśliło, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych ("odrębnych") aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym w przypadku lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej będzie wykazanie przez właściwy organ, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z konkretnym przepisem powszechnie obowiązującego prawa.

W sprzeciwie pełnomocnik wnoszącego R. O. wniósł o uchylenie decyzji w całości, zarzucając rażące naruszenie dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie.

W sprzeciwie podniesiono, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że doszło do naruszenia przepisów art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, 77, 80 i 107 par. 3 k.p.a. SKO uznało również, że w toku postępowania organ administracji pierwszej instancji musi analizować czy a jeśli tak to w jaki sposób inwestycja oddziaływane na sąsiednie nieruchomości, czy zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ustalić miejsca dostępne dla ludności oraz czy nie zachodzi umiłowanie promieniowania z inną stacją bazową.

Wedle zarzutów sprzeciwu powyższy przepis (art. 138 § 2 k.p.a.) znajduje zastosowanie wyłącznie w razie naruszenia przez organ administracji pierwszej instancji przepisów o postępowaniu. Nie dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego. Powołany przez SKO w K. art. 56 p.z.p. nie jest przepisem o postępowaniu - jest przepisem prawa materialnego albowiem stanowi o prawie strony i obowiązku organu administracji, a nie o sposobie realizacji tego prawa w postępowaniu administracyjnym wobec czego jego naruszenie nie podlega dyspozycji art. 138 par. 2 k.p.a.

W dalszej części sprzeciwu wskazano, że Art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wedle pełnomocnika skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, w jaki sposób Burmistrz Miasta i Gminy P. uchybił powyższemu obowiązkowi. Kolegium powołało się jedynie na to, że Burmistrz nie dokonał oceny karty informacyjnej złożonej przez inwestora. Uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego uszło to, że Karta Informacyjna nie jest dowodem - ma charakter wyłącznie deklaracji inwestora co do planowanego przedsięwzięcia dlatego też nie polega ocenie w ramach oceny materiału dowodowego. Na inwestorze natomiast ciąży obowiązek udowodnienia, że planowane przez niego przedsięwzięcie spełnia parametry określone w Karcie Informacyjnej. Inicjatywa dowodowa obciąża w tym zakresie wyłącznie inwestora. Burmistrz Miasta i Gminy P. jest organem rozstrzygającym w sprawie i nie ma żadnego obowiązku zastępowania inwestora w inicjatywie dowodowej. Pogląd przeciwny prowadziłby do naruszenia zasady równości stron. Okolicznością istotną jest również, że inwestor jest podmiotem zajmującym się działalnością telekomunikacyjną w sposób profesjonalny. Po drugiej stronie występują osoby fizyczne nie będące podmiotami wyspecjalizowanymi jak inwestor. Tym bardziej więc Burmistrz Miasta i Gminy P. celem zachowania w postępowaniu zasady równości stron był obowiązany do powstrzymania się od inicjatywy dowodowej w zakresie dowodzenia zgodności z prawem deklaracji inwestora zawartej w Karcie Informacyjnej. Inwestor nie powołał w niniejszej sprawie żadnego dowodu na okoliczność zgodności jego deklaracji co do parametrów planowanej inwestycji zawartych w Karcie Informacyjnej z przepisami prawa. Wobec powyższego, wedle pełnomocnika skarżącego Burmistrz Miasta i Gminy P. nie uchybił dyspozycji powołanych wyżej art. 7 i 77 par. 1 k.p.a.

Ponadto, w uzasadnieniu sprzeciwu podano, że zgodnie z art. 80. k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powołując się na argumentację w zakresie braku inicjatywy dowodowej inwestora zawartą w poprzednim akapicie pełnomocnik sprzeciwiającego podniósł, że inwestor, nie składając żadnych wniosków dowodowych ani nie przedstawiając żadnych dowodów na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku i Kracie Informacyjnej, postawił organ administracji pierwszej instancji w sytuacji, gdzie nie dysponował on żadnym materiałem dowodowym na poparcie żądań inwestora. Inwestor wiedział o sprzeciwie mieszkańców co do planowanej inwestycji a także znał treść i charakter przedstawionych przez nich zarzutów. W takiej sytuacji powinien był powołać dowody na odparcie argumentów protestujących mieszkańców, w których gronie znajdują się również strony postępowania. Inwestor przyjął jednak postawę bierną i wyczekującą, co w świetle dyspozycji omawianego ml, 80 k.p.a. upoważniało Burmistrza Miasta i Gminy P. do wydania decyzji odmownej wobec tego, że inwestor nie udowodnił swoich twierdzeń i nie prowadził dowodów przeciwko twierdzeniom stron sprzeciwiających się inwestycji. W ocenie pełnomocnika R. O., zarzut naruszenia przez Burmistrza art. 80 k.p.a. jest więc chybiony.

W ocenie pełnomocnika wnoszącego sprzeciw Burmistrz Miasta i Gminy P. szeroko i wyczerpująco uzasadnił swoją decyzją podając szczegółowo przebieg postępowania, podejmowane w sprawie czynności organu, stron i obywateli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zdaje się utożsamiać odmowę ustalenia lokalizacji celu publicznego na rzecz spółki P. ze sprzeciwem społecznym co zdaniem kolegium nie spełnia kryteriów przeszkody ustawowej i nie może być samodzielną przesłanką odmowy. Ocena dokonana przez Samorządowe Kolegium odwoławcze według wnoszącego sprzeciw jest błędna. Przed wydaniem decyzji organ poddał wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną przez inwestora dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów, nie sposób bowiem rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, jej realnym wpływie na środowisko. Ocenił moc każdej z planowanych anten oraz ich odległości od miejsc dostępnych dla ludzi. Należy przy tym pamiętać, ze w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na kanwie problematyki dotyczącej budowy stacji bazowych telefonii komórkowych przyjmuje się, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jako obowiązujący porządek prawny wskazuje się zarówno obowiązujący plan gospodarowania przestrzennego, jak również istniejące w obrocie prawnym decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1421/12, z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1485/10).

Wedle wnoszącego sprzeciw być może organ administracji pierwszej instancji nie wyraził tego dobitnie, lecz przyczyną wydania decyzji odmownej nie był jedynie protest mieszkańców lecz uzasadnione zarzuty mieszkańców co do negatywnego wpływu Inwestycji na ich życie i zdrowie, co jest ustawową przesłanką odmowy realizacji Inwestycji w myśl ustawy o informacji o środowisku.

W odpowiedzi na sprzeciw od decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium w sprawie istniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało do jakich, w jego ocenie, naruszeń prawa doszło przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji. Wedle SKO wydanie przez SKO decyzji merytorycznej naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Mając na uwadze powyżej przedstawione okoliczności, Kolegium uznało zarzuty przedstawione w sprzeciwie jako bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Postanowieniem z dnia 07 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 996/21 na podstawie art. 64d § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sprawę zainicjowaną wniesionym sprzeciwem przekazano do rozpoznania na rozprawie.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na które została skierowana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm., aktualnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095). W świetle tego przepisu przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 KPA, a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 KPA Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, co oznacza że zarzuty stawiane w sprzeciwie, a dotyczące zasadności stanowiska organu I instancji nie mogły być przez Sąd oceniane.

Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r., II OSK 1440/22 sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym więc również, co należy wyraźnie podkreślić, w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Sąd administracyjny w postępowaniu odwoławczym nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2022 r., I OSK 1416/22).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej.

Zgodnie z art. 138 § 2 KPA, stanowiącym podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji SKO w K., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przytoczonego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 KPA, jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 § 2 KPA nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 732/21, dostępny w CBOiS).

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję z dnia 09 listopada 2022 r. Nr [...] naruszyło regulację zawartą w art. 138 § 2 KPA.

Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium jako główną przyczynę swojego rozstrzygnięcia, wokół której ogniskuje się w zasadzie cała oś argumentacyjna zawarta w uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że "organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, ustalonego w sprawie". Kolegium zwracało uwagę na to jak powinna wyglądać wykładnia przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis jest przepisem prawa materialnego, przytaczając orzecznictwo, podkreślając, że uzasadnienie decyzji organu I instancji, iż odmowa decyzji spowodowana jest brakiem ładu przestrzennego po ewentualnym zrealizowaniu inwestycji, również nie może się ostać. Kolegium przytoczyło także argumentację dotyczącą przesłanek (ponownie o charakterze materialnoprawnym), które jedynie mogłyby uzasadniać odmowę wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu stwierdzić należy, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 KPA. Przede wszystkim powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie była wada procesowa w postaci naruszenia przepisów postępowania, lecz zakwestionowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięcie SKO w K. oparto więc na odmiennej niż organ I instancji wykładni art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że kwestią sporną jest ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (co do możliwości odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w takim zakresie jak wnioskuje inwestor).

Kolegium oparło się w uzasadnieniu swej decyzji głównie na kwestiach materialnoprawnych, które jak już wyżej wskazano, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. W istocie argumentacja decyzji kasacyjnej sprowadza się do polemiki dotyczącej meritum sprawy, nie zaś uchybień procesowych, które miały wpływ na wynik postępowania.

Sąd dostrzega, że jedyny fragment decyzji, który odnosi się do kwestii procesowych zawarto na końcu, wskazując że: "Kolegium uznało więc, że rację ma odwołujący (inwestor), iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 56 ustawy i przepisów kpa. W sprawie naruszone zostały art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa, 107 § 3 kpa oraz 56 u.p.z.p. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ musi bowiem ponownie przeanalizować kwestię tego czy inwestycja i w jaki sposób oddziałuje na sąsiednie nieruchomości (czy zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). SKO wskazało, że Organ ustalić powinien miejsca dostępne dla ludności oraz czy nie zachodzi kumulowanie promieniowania z inną stacją bazową."

Należy podkreślić, że Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 KPA ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 KPA) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 KPA) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 KPA zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 KPA jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 października 2022 r., II SA/Ol 688/22, prawomocne).

W ocenie Sądu we wskazanym cytowanym fragmencie decyzji Kolegium zaniechało wskazania w jaki konkretnie sposób wymienione przepisy postępowania naruszył organ I instancji. Takie lakoniczne powołanie się przez Kolegium na naruszenie przepisów postępowania, podczas gdy zdecydowana większość uzasadnienia decyzji, co powołało wręcz samo Kolegium jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji, dotyczy kwestii materialnoprawnych, a więc naruszenia art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może świadczyć o prawidłowym zastosowaniu trybu z art. 138 § 2 KPA. Argumentacja Kolegium zmierzała w zasadzie do tego, że organ I instancji niewłaściwie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy podkreślić i podzielić pogląd, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 KPA, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wynika to również z art. 138 KPA, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Ponadto, na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie, nie wychodząc przy tym poza granice określone art. 136 KPA. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania kilku kwestii, jeśli organ II instancji mógł je potwierdzić, bądź wykluczyć w toku postępowania odwoławczego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2022 r., II SA/Po 447/22, prawomocne).

Mając to na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję kasatoryjną mimo braku istnienia ku temu usprawiedliwionych przesłanek, naruszając art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wskazanie jako głównej przyczyny uchylającej naruszenie przepisów prawa materialnego, co uzasadnia twierdzenie, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji w istocie uchylił się od własnego obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli Kolegium z jakichś przyczyn doszłoby do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego R. O. wpisu od sprzeciwu (100 zł), oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika wnoszącego sprzeciw, będącego adwokatem (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).