Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 445/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 107 par. 3, 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 241,  art. 237
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa R. I.-D. K. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Starosta L.– po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. – działając na podstawie art. 237, art. 241 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w pkt 1 decyzji - zobowiązał Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjno Drogowych "K.", Spółkę z o.o. w L., prowadzącą działalność na terenie działki nr [...], obręb M. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, określając jednocześnie jego zawartość; w pkt 2 decyzji - wyznaczył termin dla złożenia przeglądu ekologicznego do dnia 31 marca 2010 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 17 września 2008 r. przeprowadził kontrolę w sprawie uciążliwości funkcjonowania ww. firmy. Podczas czynności kontrolnych na terenie działki nr[...] , nie wykonywano żadnych robót, znajdował się tam beczkowóz o pojemności 4000 litrów, który według oświadczenia właściciela przedsiębiorstwa napełniony był do pojemności 2000 litrów. Znajdujący się w beczkowozie olej opałowy służy do podgrzewania recyklerów. Na placu zgromadzono również kamień bazaltowy o masie 20 ton, piasek o masie 15 ton oraz grys bazaltowy o masie około 30 ton. Magazynowo też puste pojemniki po olejach oraz beczki, w których znajdował się asfalt wykorzystywany przy remontach nawierzchni dróg.

Po przeprowadzeniu kontroli organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zobowiązania Spółki do sporządzenia przeglądu ekologicznego.

W toku postępowania stwierdzono, że decyzją z dnia [...] r. ustalony został dla Przedsiębiorstwa Robót Drogowych "K." Spółka z o.o. w L. dopuszczalny poziom hałasu w środowisku poza zakładem zlokalizowanym w M. na działce[...]. Rozstrzygnięcie to zapadło w związku ze stwierdzeniem przekroczeń poziomu hałasu przenikającego do środowiska na podstawie kontrolnych pomiarów poziomu dźwięku, przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. Zdaniem Starosty, przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu przez Spółkę wskazuje na to, że uciążliwość oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia w zakresie emisji hałasu, wykracza poza granice działki nr [...], a to wskazuje, że szkodliwe oddziaływanie zakładu już wystąpiło. Już tylko ta okoliczność, zdaniem organu, uprawnia go nałożenia obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2008 r., II SA/Po 78/08).

Postępowanie wyjaśniające wykazało, że Spółka posiada zezwolenia w formie decyzji administracyjnych właściwych organów, na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów pochodzących z remontów i przebudowy dróg na terenie gminy W., gminy W., na ternie powiatu p. i powiatu ś. Fakty te świadczą, że prowadzi ona działalność w zakresie odzysku odpadów. W ocenie organu, Spółka prowadzi również działalność w zakresie odzysku odpadów na terenie powiatu l. (na co nie ma wymaganego zezwolenia). Wynika to z zakresu jej działalności obejmującej remont dróg, podczas których wykorzystuje sfrezowane masy asfaltowe. Wniosek taki potwierdza zaobserwowane zdarzenie z dnia 7 kwietnia 2009 r. udokumentowane fotografiami znajdującymi się w aktach sprawy. Również z dokumentacji filmowej wynika, że na działce w M. odbywają się prace związane z przygotowaniem mas asfaltowych do ponownego wykorzystania podczas remontu dróg (płyta CD 1, sesja 4). Do urządzenia zamontowanego na samochodzie marki J. przy pomocy ładowarki umieszczono kruszywo oraz masy asfaltowe. Prawdopodobnie następował proces podgrzania mas celem spojenia z kruszywem. W takim przypadku – według oceny organu - na terenie placu prowadzony był odzysk odpadów. Nie ma jednak możliwości ustalenia w jakiej części i ilościach odpady magazynowane na placu są ponownie wykorzystane do remontu dróg.

Na podstawie informacji dotyczącej odpadów złożonej do Urzędu Gminy w L. w 2000 r., Starosta ustalił, że podstawowa działalność Spółki – świadczenie usług w zakresie napraw i remontów dróg - prowadzona jest w miejscach, gdzie wykonywane są naprawy i remonty nawierzchni dróg, a więc poza terenem w M. Działka nr [...] wykorzystywana jest jako miejsce postojowe dla samochodów i sprzętu należącego do Spółki oraz jako miejsce gromadzenia odpadów mas asfaltowych. Z powyższego wynika, że Spółka wytwarza masy asfaltowe, które w części przeznaczone do dalszego wykorzystania w miejscach wykonywania remontów dróg a pozostałe (nie użyte do ponownego wbudowania w drogę), przewożone są na działkę nr[...] . Specyfika działalności przedsiębiorstwa wskazuje na to, że do robót wykonywanych na drogach wykorzystywane są ciężkie samochody oraz ciężki sprzęt i maszyny. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że większość samochodów będących w posiadaniu Spółki parkuje w M. Ponadto na terenie placu znajdują się maszyny wolnobieżne, takie jak ładowarki oraz recyklery. Na terenie placu oraz w warsztacie prowadzone są również prace związane z drobnymi naprawami i konserwacją pojazdów i sprzętu. Podczas kontroli w dniu 17 września 2008 r. większość samochodów i maszyn była poza zakładem, na placu nie prowadzono żadnych robót ani też nie znajdowała się żadna maszyna. Dlatego nie było możliwości stwierdzenia ile faktycznie samochodów i sprzętu parkuje docelowo na działce nr [...] i jakie roboty prowadzone są faktycznie na jej terenie. Jednakże składowanie materiałów typu grys i piasek świadczy, że prowadzony jest załadunek oraz wyładunek materiałów, które mogą podczas tych prac pylić.

Organ zauważył, że na działkach sąsiednich (nr [...] i[...]), znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Działalność prowadzona przez Spółkę na działce nr [...] może zatem powodować uciążliwości ze względu na ruch samochodowy i ciężkiego sprzętu, wibracje, hałas i zanieczyszczenie powietrza, powstałe na skutek eksploatacji maszyn i urządzeń oraz wyładunek i załadunek materiałów mogących powodować pylenie i emisję substancji gazowych do powietrza. Działalność ta, może więc negatywnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie oraz na środowisko. Ponadto uciążliwości w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczenia powietrza oraz gleby powodowane przez Spółkę, zgłaszają mieszkańcy osiedla w M. (pismo z dnia [...]r.).

W konkluzji Starosta stwierdził, że istnieją podstawy do zastosowania w sprawie przepisu art. 241 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, gdyż przedstawione okoliczności wskazują na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko przez prowadzoną na działce nr [...] działalność w zakresie emitowania hałasu, spalin do środowiska, wytwarzania, magazynowania i przetwarzania odpadów w celu ich przygotowania do odzysku oraz zanieczyszczania gruntu. W świetle przywołanego przepisu wystarczy bowiem samo tylko podejrzenie szkodliwego oddziaływania. Dopiero wyniki przeglądu ekologicznego wykażą czy i w jakim zakresie, działalność prowadzona na działce nr [...] ma negatywny wpływ na środowisko. Będzie on również stanowił podstawę dla określenia innych ewentualnych działań, niezbędnych dla przeciwdziałania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka K. domagając się umorzenia postępowania. Strona uważa, że stwierdzenia organu pierwszej instancji o możliwości negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie i środowisko są nieprawdziwe, nie poparte dowodami i sprzeczne z badaniami Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, które wskazują na brak przekroczeń poziomów hałasu poza granicami działki, brak skarżenia gruntów, brak emisji substancji zanieczyszczających do powietrza. Zarzucono nieprawidłowości postępowania dowodowego, gdyż organ nie uwzględnił składanych przez Spółkę wniosków dowodowych – wyników badań Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z okresu dziewięciu lat, wykazujących brak jakiegokolwiek wpływu na środowisko prowadzonej działalności. Nie zgodzono się ze stwierdzeniami organu o przekroczeniu dopuszczalnego poziomu hałasu, nigdy bowiem WIOŚ nie dokonał takich ustaleń podczas kontroli ani nie wydał decyzji ustalającą karę dobową za przekroczenie dopuszczalnego hałasu. Starosta nie wystąpił nawet z zapytaniem do WIOŚ, czy istnieje jakiekolwiek negatywne oddziaływanie zakładu na środowisko. Zakwestionowano ustalenia organu dotyczące odzysku odpadów, zwłaszcza co do prowadzenia takiej działalności na działce nr[...] . Zdaniem Spółki, również dowody w postaci fotografii i filmów na które powołuje się organ, nie dowodzą żadnego negatywnego oddziaływania obiektu administracyjno – socjalno – magazynowego na środowisko. W odwołaniu zarzucono również nieprawidłowości w załatwieniu skargi powszechnej na Starostę Powiatu L. wniesionej przez Spółkę do Rady Powiatu oraz skargi właściciela nieruchomości sąsiedniej (Pana K.) w zakresie negatywnego oddziaływania na środowisko. Spółka przedłożyła też dodatkowe dowody dotyczące braku zanieczyszczenia gleb substancjami ropopochodnymi i emisji hałasu, wnosząc o ich uwzględnienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. ([...] ) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.:

- w pkt 1 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję;

- w pkt 2 orzekło o wyznaczeniu terminu złożenia przeglądu ekologicznego do dnia [...]r.

Wyjaśniając normatywne podstawy podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 241 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji, art. 237, art. 239 pkt 2 i art. 240 stosuje się odpowiednio. W tym zakresie, zgodnie art. 237 w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji (odpowiednio – działalności innej niż eksploatacja instalacji), właściwy organ może w drodze decyzji zobowiązać prowadzący instalację podmiot, korzystający ze środowiska, do sporządzania i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Równolegle, jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z funkcjonowania instalacji (odpowiednio – działalności innej niż eksploatacja instalacji), która nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko o którym mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ określa, które z wymagań wymienionych w art. 238 należy spełnić sporządzając przegląd ekologiczny (art. 240).

Kolegium zauważyło dalej, że zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują na istniejący od kilku lat konflikt pomiędzy Spółką K. a F. K. zamieszkałym w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu. Konflikt ten dotyczy oddziaływania zlokalizowanej na działce nr [...] bazy firmy, która prowadzi działalność gospodarczo – transportową i w zakresie remontu dróg (powodującą kurz i hałas przez jeżdżące drogą samochody) na zlokalizowaną obok zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z tego też względu działania organu ochrony środowiska powinny zmierzać do przeciwdziałania w zakresie ewentualnych naruszeń zasad ochrony środowiska przez Spółkę, poprzez wydanie stosownych orzeczeń.

Liczne interwencje zamieszkującego w bezpośrednim sąsiedztwie F.K., jak też innych mieszkańców osiedla w M. (przedstawione na piśmie, dokumentacji fotograficznej oraz filmowej), wskazują – zdaniem Kolegium – że po stronie Spółki, działania powodujące negatywne oddziaływanie na środowisko jednak wystąpiły. Dowodem w sprawie są również sprawozdania przeprowadzonych przez WIOŚ kontroli na terenie bazy, w których – jak podnosi Spółka – nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska. Jak jednak wynika z protokołu z ostatniej kontroli przeprowadzonej w dniach 15-22 kwietnia 2009 r. wprawdzie nie przekroczono poziomu hałasu emitowanego do środowiska, niemniej jednak jak ustalił WIOŚ, Spółka nie prowadzi kontrolnych pomiarów emisji hałasu do środowiska pochodzącego z jej urządzeń raz na dwa lata, do czego jest zobowiązana. Nadto emisja hałasu to tylko jeden z aspektów działalności Spółki. Dochodzi jeszcze sprawa takich czynników jak: gospodarka odpadami, emisja spalin samochodowych do powietrza i ewentualne odprowadzanie do gleby składników ropopochodnych, które to czynniki są ściśle związane z działalnością Spółki. Nie kwestionując ustaleń WIOŚ, Kolegium zauważyło, że nie sposób pominąć pism interwencyjnych osób zamieszkujących w bliskim sąsiedztwie zakładu, zawierających zarzuty, że pomimo stanowiska organu prowadzącego kontrole, narażeni są oni na określone uciążliwości wynikające z działalności Spółki.

Przedstawiony stan faktyczny potwierdza, że wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki uzasadniające nałożenie obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego przez odwołującego się. Rzeczą istotną w takim przypadku jest wskazanie celu, jakiemu ma służyć opracowanie dokumentacji. Zdaniem Kolegium, przygotowanie przeglądu, który de facto stanowi opinię specjalistyczną opracowaną przez podmiot mający wiadomości specjalne w danej dziedzinie, pozwoli na kompleksową (a nie tylko odnoszącą się do jednego czy dwóch czynników mających negatywny wpływ na środowisko – np. hałas, spaliny) i ostateczną ocenę, czy działalność Spółki negatywnie oddziałuje na środowisko. Dlatego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia procedury w zakresie załatwienia skarg powszechnych, Kolegium wyjaśniło, że nie jest właściwe do oceny tej kwestii.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjno Drogowych K. Spółka z o.o. z siedzibą w L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania toczącego się przed tym organem.

Strona skarżąca zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pominęło stanowisko organu właściwego do kontroli stanu środowiska, wykazujące brak negatywnego oddziaływania obiektu na środowisko. Pominięto w tym względzie stosowne dowody, stanowiące załączniki do skargi. Wbrew ustaleniem organu drugiej instancji, Spółka nie prowadzi działalności transportowej zatem nie jest odpowiedzialna za uciążliwości hałasu komunikacyjnego na drodze. Odpowiedzialność za hałas na drogach publicznych ponosi zarządca drogi. Ustalenia Kolegium naruszają zatem art. 175 ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz art. 7, art.9, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżąca uważa, że dowodem na uciążliwe oddziaływanie przez nią na środowisko nie mogą być interwencje Pana K. - który nie jest stroną postępowania. Przyjęcie takich dowodów rażąco narusza art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 i ust 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W tym względzie organ winien się oprzeć na wynikach badań akredytowanego laboratorium WIOŚ. Zarzucono dalej, że Kolegium z naruszeniem art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. nie odniosło się do faktu nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji wniosków dowodowych Spółki – między innymi wyników badań WIOŚ, i w swojej ocenie pominęło, że podczas kontroli w dniu 17 września 2008 r. Starosta nie stwierdził jakiegokolwiek negatywnego oddziaływania na środowisko. Organy administracji nie sprawdziły również czy przedsiębiorstwo używa recyklerów i gdzie są one stosowane. Podobnie, stanowisko Kolegium sugerujące, że brak wykonania kontrolnych pomiarów hałasu ma być dowodem i jest równoznaczne z negatywnym oddziaływaniem obiektu na środowisko, rażąco narusza art. 80 k.p.a. oraz przywołane wcześniej przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, gdyż tylko inspektor ochrony środowiska uprawniony jest do kontroli i oceny eksploatacji urządzeń oraz ustalenia zakresu naruszenia wymagań ochrony środowiska. Również stwierdzenia Kolegium na temat gospodarki odpadami pozostają w sprzeczności z ustaleniami kontrolnymi WIOŚ oraz orzeczeniami sądów administracyjnych.

Zdaniem skarżącego naruszające prawo jest stwierdzenie Kolegium, że nie jest właściwe w sprawie oceny sposobu załatwienia wskazanych w odwołaniu skarg powszechnych, skoro najpierw skargi te – jako dowody - włączone zostały przez Starostę do postępowania w sprawie przeglądu ekologicznego, a następnie organ ten stwierdził, że "poruszane w nich kwestie nie dotyczą merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". Ponadto uznanie przez Kolegium dwóch odrębnych postępowań (drugie postępowanie w sprawie stwierdzenia awarii i bezpośredniego zagrożenia środowiska) połączonych przez Starostę do jednego postępowania rażąco narusza art. 61 § 1 k.p.a.

Na koniec wywiedziono, że Kolegium wadliwie zastosowało w sprawie przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie mogło na jego podstawie orzec o uchyleniu decyzji i zmianie terminu przedłożenia przeglądu ekologicznego. Skarżąca Spółka dołączyła nadto do skargi liczne załączniki na które powoływała się w jej treści, wskazując zwłaszcza, na ustalenia wynikające z opinii i orzeczenia w sprawie stwierdzenia możliwości uciążliwości dla środowiska obiektu zlokalizowanego na działce[...].

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium nie zgodziło się podnoszonymi zarzutami, zwłaszcza zaś, że swoje rozstrzygnięcie oparło wyłącznie na interwencjach osób – mieszkańców wsi M. – w sprawie ewentualnych naruszeń zasad ochrony środowiska, z pominięciem badan WIOŚ. Organowi bowiem z urzędu wiadomym jest, że Starosta L. decyzją z dnia [...] r. wobec stwierdzonych podczas kontroli WIOŚ nieprawidłowości, ustalił dla skarżącej Spółki dopuszczalny poziom hałasu. Firma złożyła wniosek o zmianę tejże decyzji i obniżenie tego poziomu. Organy odmówiły zmiany w tym zakresie a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r. (sygn.akt II SA/Wr 157/10) skargę w tym przedmiocie oddalił. Kolegium nie zgodziło się też z zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , gdyż przepisy ustawy – Prawo o ochronie środowiska nie określają w jakim terminie należy opracować przegląd ekologiczny, stąd w decyzji odwoławczej wskazano na nowy termin jego sporządzenia, bowiem w chwili orzekania termin ustalony decyzją Starosty już upłynął. Określenie terminu miało jedynie charakter porządkujący czynności do jakich zobowiązano Spółkę i nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. W granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.- dalej zwana u.p.p.s.a) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji przepisów prawnych, stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przede wszystkim kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona podjęta z niewątpliwym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest zakończenie postępowania odwoławczego przez wydanie decyzji na podstawie art. 138 k.p.a. Pokreślenia wymaga, że przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć do podjęcia których uprawniony jest organ rozpatrujący odwołanie. Zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję w której:

1/ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) albo

2/uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, (§ 1 pkt 2) albo

3/umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3).

Przepis § 2 zezwala organowi odwoławczemu na uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Określony przepisem art. 138 k.p.a. zakres kompetencji organu odwoławczego wskazuje, że w przypadku ustalenia przez ten organ, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. może on jedynie wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że jeżeli organ odwoławczy podejmuje taką decyzję, to podejmuje rozstrzygnięcie merytoryczne w całości – co do wszystkich jego elementów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r. stwierdził, że utrzymanie w mocy decyzji to utrzymanie jej podstawowego, koniecznego elementu jakim jest rozstrzygnięcie. Pogląd ten zaaprobowany został przez późniejsze orzecznictwo (por. przykładowo WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2007 r. V SA/Wa 167/07, LEX nr 338265). "Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem lub nałożonym obowiązkiem. Stanowi kwintesencję decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego." (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r. VII SA/Wa 1732/07, LEX nr 508443).

Zatem w świetle art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jeżeli organ drugiej instancji uznaje decyzję organu pierwszej instancji za trafną i chce ją utrzymać w mocy, to musi uczynić to, w odniesieniu do całości tej decyzji - tj. do całości zawartego w niej rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast dojdzie do wniosku, że decyzja jest wadliwa albo nastąpiła zmiana stanu faktycznego (np. upływ terminu do wykonania obowiązku) lub prawnego a nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, jak też brak podstawy do umorzenia postępowania, obowiązany jest do podjęcia orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości lub części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Już tylko wykładnia gramatyczna przepisu art. 138 § 1 k.p.a., bez większych zabiegów interpretacyjnych wskazuje, że ww. przepisy nie pozwalają na jednoczesne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zmianę jej rozstrzygnięcia w jakiejś części. Nie jest przecież możliwe jednoczesne zaakceptowanie rozstrzygnięcia całości decyzji i jego zmiana. Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 6 października 2000 r. stwierdził, że art. 138 § 1 k.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy i nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesną korekturą jej osnowy (sygn.akt V SA 481/00, LEX nr 50115)

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w osnowie wydanej przez siebie decyzji zawarł dwa punkty ze sobą związane – pierwszy zobowiązujący stronę do sporządzenia przeglądu ekologicznego; drugi – określający termin wykonania tego obowiązku. Organ odwoławczy stosując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając ją za prawidłową ale jednocześnie określił inny termin sporządzenia przeglądu ekologicznego. Tym samym podjął decyzję nie tylko sprzeczną z art. 138 § 1 k.p.a. lecz również wewnętrznie sprzeczną. Jak już zauważono nie można w całości uznać decyzji za prawidłową i równocześnie zmienić (albo dodać) elementu jej rozstrzygnięcia. Ponadto w efekcie orzeczenia podjętego przez Kolegium, dla skarżącej Spółki pojawiły się dwa terminy sporządzania przeglądu ekologicznego (termin określony przez organ pierwszej instancji – utrzymany w mocy pkt 1 decyzji Kolegium oraz termin wyznaczony przez Kolegium w pkt 2 jego decyzji). Oczywistym jest więc, że takie rozstrzygnięcie niedopuszczalne są również z punktu widzenia wykonalności decyzji. Jeżeli intencją organu drugiej instancji była zmiana terminu wyznaczonego do sporządzenia przeglądu ekologicznego, to powinien był zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję w części, w której termin ten został wyznaczony i ponownie orzec w tym zakresie. Organ tego nie uczynił przez co wydał decyzję naruszającą w istotnym stopniu przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie można zgodzić się z Kolegium, że wyznaczenie nowego terminu miało charakter porządkowy i nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, gdyż ustawa - Prawo ochrony środowiska nie zawiera regulacji określających w jakim terminie przegląd ma być sporządzony. Bezsprzecznie termin wyznaczony przez organ pierwszej instancji stanowił część rozstrzygnięcia, które podlegało weryfikacji organu odwoławczego również ze względu na fakt, że upłynął on przed podjęciem ostatecznej decyzji. Weryfikacja ta winna jednak odbyć się w zgodzie z przepisem art. 138 k.p.a. Natomiast argumentacja Kolegium zawarta w odpowiedzi na skargę skłania do uwagi, że wobec braku odpowiednich regulacji w ustawie – Prawo ochrony środowiska odnoszących się do kwestii wyznaczenia terminu do sporządzania przeglądu ekologicznego, tym bardziej organ odwoławczy winien był ocenić to rozstrzygnięcie w kontekście dopuszczalności jego podjęcia.

Już tylko przedstawione wyżej uchybienia przepisów prawa procesowego jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy, stanowią dostateczną podstawę dla wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Niemniej jednak Sąd stwierdził również inne naruszenia prawa uzasadniające uchylenie przedmiotowej decyzji Kolegium.

Kontrolując decyzję odwoławczą należy mieć bowiem na uwadze, że istota postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, sprowadza się do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, która była przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). W judykaturze podkreśla się, że zasada dwuinstancyjności polega na rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Z chwilą wniesienia środka odwoławczego powstaje obowiązek traktowania postępowania przed organem drugiej instancji jako powtórzenie rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy co przed organem pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest więc przede wszystkim merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, na co również wskazują przyznane mu w art. 138 § 1 k.p.a. kompetencje. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy merytorycznie w jej całokształcie, oznacza, że organ odwoławczy nie może tylko ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego ale zobowiązany jest do objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem całokształtu sprawy, w tym wszystkich zarzutów i żądań strony zawartych w odwołaniu i odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987r., IV SA/385/87; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA/ 2776/98, LEX nr 47914). Jak stwierdził Sąd Najwyższy chodzi o to "aby przeprowadzono dwukrotne merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie praw, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uchwała z dnia 1 grudnia 1994 r. III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995/7/82).

Organ odwoławczy nie jest również zwolniony z obowiązku stosowania art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., który określa konieczne elementy decyzji oraz sposoby jej uzasadnienia. Wymóg należytego uzasadnienia decyzji wzrasta szczególnie w przypadku, gdy organy działają w granicach tzw. uznania administracyjnego.

Analiza treści zastosowanych przez organy przepisów art. 237 w związku z art. 241 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm. – dalej zwaną u.p.o.ś) wskazuje, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sprawą rozstrzyganą w granicach uznania administracyjnego. Zgodnie z art. 237 ww. ustawy, razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Przepis ten – według art. 241 ust. 1 – stosuje się odpowiednio, jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji. Efektem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie ww. przepisów jest więc wydanie decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska, obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może" wskazuje wyraźnie, że decyzja ta jest aktem administracyjnym o charakterze uznaniowym.

Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organom administracji na wybór konsekwencji prawnych powstania sytuacji do której odnosi się hipoteza normy prawnej. Nie ulega wątpliwości, że decyzje uznaniowe – jak każdy inny rodzaj decyzji administracyjnych – pozostają pod kontrolą sądu, jednak istotny nacisk w tej kontroli należy położyć na ustalenie, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można postawić mu zarzutu dowolności. W przypadku decyzji uznaniowej uzasadnienie decyzji stanowi zatem tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku sprawy dotyczącej przeglądu ekologicznego będzie to nałożenie obowiązku sporządzenie tego przeglądu bądź też odstąpienie przez organ od nałożenia tego obowiązku, które wyrażać się będzie umorzeniem postępowania. Skoro przepis prawa przyznaje organowi możliwość działania w określonej sytuacji, z treści samego tylko przepisu oraz ze stanu faktycznego nie zawsze będzie można wywieść jednoznacznie wywieść, czy decyzja w jej aspekcie materialnym jest prawidłowa. Dlatego wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tego też względu wady uzasadnienia decyzji uznaniowej, uznaje się za naruszenie przepisów prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nieprzekonująco przedstawił argumenty, wykroczył poza zakres uznania administracyjnego (WSA w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 19 stycznia 2011 r., I SA/Kr 1959/10).

Przy ocenie decyzji uznaniowej badaniu podlega również, czy spełnione zostały wszystkie wymogi określone w art. 7 k.p.a. Kontroli nie ogranicza się tylko do zbadania, czy czyniąc użytek z przyznanego mu uprawnienia, organ wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie ale również ocenić należy, czy spełniona została powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie sprostał obowiązkom wynikającym dla niego z przywołanych wyżej przepisów.

Przede wszystkim, wbrew wymogom wynikającym z zasady dwuinstancyjności, Kolegium nie odniosło się w pełni do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Nie ustosunkowano się do zarzutów pominięcia przez organ pierwszej instancji składanych przez odwołującego się wniosków dowodowych o uwzględnienie wyników kontroli WIOŚ z ostatnich 9 lat. Kolegium nie przedstawiło w tym względzie swojego stanowiska. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy wyniki tych badań pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a jeżeli tak, z jakiego powodu. Nie odniesiono się również do zarzutów odwołania dowodzących wadliwości rozważań organu pierwszej instancji w kontekście wyników kontroli WIOŚ w zakresie możliwości emitowania nadmiernego hałasu, czy też prowadzenia na działce nr [...] działalności w zakresie odzysku odpadów. Organ odwoławczy pominął wniosek strony o uwzględnienie w postępowaniu odwoławczym dowodów na brak negatywnego oddziaływania na środowisko tj pisma WIOŚ z [...] r. oraz ustaleń protokołu kontroli WIOŚ z [...] r. Spółka powołując się na konkretne ustalenia i wyniki kontroli przeprowadzonych przez WIOŚ dowodziła bowiem, że nie przekracza dopuszczalnego poziomu hałasu, nie doprowadza do skażenia gleby oraz nie prowadzi gospodarki odpadami. Kolegium nie oceniło w całości powoływanych przez Spółkę dowodów i nie wyjaśniło, czy mogą one (a jeżeli nie to dlaczego), stanowić podstawę dla ustalenie czy występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko i ewentualnie jakiego rodzaju. Ocena Kolegium jest wybiórcza i niepełna. Organ odniósł się jedynie do protokołu WIOŚ z [...] r. stwierdzając, że stanowi on dowód w sprawie. Nie kwestionując jego ustaleń w zakresie braku przekroczenia dopuszczalnego poziom hałasu, organ odwoławczy wskazał jednocześnie na wynikający z niego zapis, że Spółka nie dokonuje kontrolnych pomiarów hałasu co dwa lata. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono jednak jakie znaczenie dla organu, na tle niniejszej sprawy, ma ten zapis i dlaczego brak kontrolnych pomiarów hałasu świadczy o możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko. Co do argumentacji Spółki mającej wykazać, że nie prowadzi ona działalności polegającej na odzysku odpadów na działce [...] Kolegium nie wypowiedziało się w ogóle stwierdzając lakonicznie " ... pozostaje jeszcze sprawa gospodarki odpadami, emisji spalin samochodowych do powietrza, ewentualnego odprowadzania do gleby składników ropopochodnych. Wymienione czynniki są bowiem ściśle związane z działalnością Spółki ...". W ocenie Sądu w przedstawionym wyżej zakresie brak precyzyjnego odniesienia się do dowodów, argumentów i zarzutów strony odwołującej się, co świadczy również o wadliwości uzasadnienia decyzji. Stanowisko Kolegium względem zgłoszonych przez Spółkę dowodów i zarzutów jest niejasne. Zauważyć zatem należy, że K.p.a. wprowadza zasadę równej mocy dowodowej. Strona ma zatem prawo wnioskować o przeprowadzenie dowodów a organ może odmówić przeprowadzenia dowodu w przypadkach określonych w art. 78 k.p.a. Natomiast rozstrzygnięcie wieńczące postępowanie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organ podejmuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oceniając zgromadzone w sprawie dowody oddzielenie i we wzajemnym powiązaniu ze sobą. Fakt, że w niniejszej sprawie występuje wieloletni konflikt pomiędzy Spółką a właścicielem nieruchomości sąsiedniej, nie zwalania organu od obowiązku oceny dowodów powoływanych przez Spółkę i wyjaśnienia jej swojego stanowiska w tym względzie.

Sąd zauważa również, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi wyraz realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W wyroku z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na podstawie omawianego art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Właśnie uzasadnienie decyzji winno być więc elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie, jak wykazano organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich argumentów, twierdzeń i dowodów strony, mających wykazać brak negatywnego oddziaływania na środowisko (a więc istotnych). Tym samym uzasadnienie decyzji nie realizuje wskazanych wyżej kryteriów.

Z obowiązkiem wyczerpującego uzasadnienia decyzji wiąże się też wymóg wykazania celowości działania organu korzystającego w danym przypadku z uznania administracyjnego. Decyzję w sprawie przeglądu ekologicznego wydaje się – na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium – po stwierdzeniu celowości nałożenia takiego obowiązku. Rozważając tę kwestię Kolegium wskazało, że przygotowanie przeglądu ekologicznego stanowiącego opinię specjalistyczną pozwoli na kompleksową i ostateczną (a nie odnoszącą się do jednego czy dwóch czynników mających negatywny wpływ na środowisko) ocenę, czy działalność skarżącej spółki negatywnie oddziałuje na środowisko. Należy zgodzić się z organem, że przegląd ekologiczny służy głównie wyjaśnieniu czy konkretna instalacja (działalność) negatywnie oddziaływuje na środowisko i ewentualnie jakie należy podjąć działania w celu zmniejszenia lub całkowitej eliminacji tego negatywnego działania. Jednocześnie jednak Kolegium zauważając, że przegląd ekologiczny stanowi specjalistyczną opinię, pominęło zupełnie, że nałożenie obowiązku sporządzenia takiej opinii na określony podmiot – co podnosi się w piśmiennictwie - przenosi ciężar ustalenia stanu faktycznego z organu na stronę postępowania. Kolegium winno zatem uwzględnić, że "przenoszenie obowiązków związanych z ustaleniem stanu faktycznego na stronę postępowania może mieć miejsce, gdy przepis prawa wyraźnie na to zezwala (tak jak w rozpatrywanym przypadku) a jednocześnie organ winien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych. W związku z tym nakładając obowiązek opracowania przeglądu ekologicznego organ powinien w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawić określony wyżej sposób rozumowania dlaczego in concreto zachodziła tak konieczność" (K.Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, Warszawa 2007 s. 470-471). W rozpoznawanej sprawie Kolegium zupełnie uchyliło się od ustaleń i rozważań w powyższym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nawet nie podjęto próby wykazania, że ewentualne ustalenie negatywnego oddziaływania działalności skarżącego na środowisko nie jest możliwie przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny. Skład orzekający podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r. (II SA/Sz 538/07, LEX nr 460845) w którym stwierdzono, że: " przegląd ekologiczny jest w istocie opinią specjalistyczną, a zatem koszty jego sporządzenia są wysokie i obciążają prowadzącego tę instalację, co nie jest dla niego obojętne. Jeżeli zatem ten sam cel mógłby być osiągnięty przy pomocy innych środków dowodowych, to sięganie po instrument niewątpliwie najdroższy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Rzeczą organu jest wykazanie, że osiągniecie celu, jakim jest udowodnienie negatywnego oddziaływania na środowisko, jest niemożliwie przy użyciu innych środków dowodowych".

Wszechstronne rozważenie powyższej kwestii i przedstawienie szczegółowych przyczyn działania organu było tym bardziej istotne, skoro skarżąca Spółka w toku całego postępowania konsekwentnie twierdziła i wywodziła, że nie zachodzi potrzeba nakładania na nią obowiązku sporządzania przeglądu ekologicznego, gdyż nie oddziaływuje negatywnie na środowisko, wskazując jednocześnie na dowody które w jej ocenie miały tę okoliczność potwierdzać. Uchylając się od oceny tych dowodów, Kolegium jednocześnie pominęło rozważania, czy istnieją inne dowody mogące wykazać negatywny wpływ działalności skarżącego na środowisko. Tym samym naruszono art. 7 k.p.a. nie tylko w aspekcie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ale również obowiązku działania w zgodzie ze słusznym interesem strony.

Na powyższe wywody bez wpływu pozostaje trafne stanowisko Kolegium, że ustawową przesłanką nałożenia obowiązku sporządzania przeglądu ekologicznego jest jedynie sama możliwość negatywnego oddziaływania. Wystarczająca będzie sama możliwość zagrożenia takim oddziaływaniem (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, Warszawa 2007 str. 470). Wbrew zatem temu, co twierdzi skarżący, w postępowaniu w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia tego przeglądu, organ nie ma obowiązku udowadniania, że takie negatywne oddziaływanie już wystąpiło. Wszelkie zarzuty skargi oparte na tym założeniu nie są więc trafne. Kolegium rozstrzygając niniejszą sprawę powinno było natomiast uwzględnić fakt, że wydanie decyzji na podstawie art. 237 w związku z art. 241 ustawy – Prawo ochrony środowiska, powinno być poprzedzone postępowaniem, opartym również na wszechstronnej ocenie dowodów i rozważaniu wniosków i zarzutów strony, mającym na celu wyjaśnienie, czy w związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością zachodzi możliwość jej negatywnego oddziaływania na środowisko oraz fakt, że w przypadku stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość takiego oddziaływania, nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego uzależnione jest uznania organu. Aby rozstrzygnięcie organu nie było kwalifikowane jako dowolne, winien on wykazać, że ustalenie negatywnego oddziaływania na środowisko nie jest możliwe przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny. Skoro Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów i wniosków odwołującego się i nie oceniło wszystkich wskazywanych przez niego dowodów, uprawnione jest twierdzenie, że nie wykazało w sposób przekonujący, że działalność skarżącej Spółki wskazuje w sposób bezsporny na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Organ zupełnie uchylił się też od wykazania, że przegląd ekologiczny jest jedynym dowodem na potwierdzenie takiego oddziaływania.

Z tych względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja podjęta została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji również uzasadnienie decyzji organu odwoławczego – aczkolwiek obszerne – nie spełnia wymogów art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., co jak wcześniej wywiedziono, w przypadku decyzji uznaniowej, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, orzeczono zgodnie z art. 152 ww ustawy w pkt II przedmiotowego orzeczenia.