Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 823/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 834/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 834/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Fundacji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na skutek wniosku G.F. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane-Nida ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem na ww. działce. Określił warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego oraz wskazał, że teren przedmiotowej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. A nadto, iż projekt decyzji uzgodniono z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. (postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r.) oraz Starostą Piskim (postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r.).

Od powyższej decyzji odwołania wywiedli A. oraz Fundacja [...].

Na skutek tych odwołań decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że sporna działka jest nieruchomością rolną (oznaczona symbolem RV). W związku z tym należało dokonać stosownych uzgodnień, co też uczyniono. Starosta Piski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] uzgodnił przedmiotową inwestycję w zakresie ochrony gruntów rolnych. Konieczne było także dokonanie uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O., gdyż przedmiotowa działka leży na terenie A. Wprawdzie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże postanowienie to zostało wydane po upływie 21, niemniej jednak w ocenie Kolegium w sprawie i tak doszłoby do tzw. "milczącego" uzgodnienia. Według Kolegium wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi określone w rozporządzeniu i pozwala na pełne i wnikliwe przeanalizowanie spełnienia warunków ustawowych, obejmuje bowiem wyodrębnioną jednostkę urbanistyczną. Przedmiotowa analiza w sposób prawidłowy opisuje funkcję zabudowy oraz parametry zabudowy działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, a także pozostałych działek z obszaru analizowanego. Wobec tego warunek kontynuacji funkcji należy uznać za spełniony. Spełniony został również warunek kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). W ocenie Kolegium planowana inwestycja nie godzi w zastany stan rzeczy i jej realizacja zachowuje wymagania ładu przestrzennego określonego w ustawie.

W ocenie Kolegium takie uzgodnienie RDOŚ w O. jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Uzgodnienie takie zostało dokonane i organ pierwszej instancji był tym uzgodnieniem związany. Ponadto z przepisów szczególnych nie wynika, że specjalny charakter obszarów Natura 2000 wyklucza zabudowę na takim terenie.

Skargę na powyższą decyzję organu wniosła Fundacja [...], domagając się uchylenia decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W skardze zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy przeprowadzonej wokół działki nr [...] wynika, że na analizowanym terenie istnieją działki zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz budynkami gospodarczymi, które spełniają funkcję garaży. Ustalono wielkość obszaru analizowanego jak trzykrotną szerokość frontu działki, tj. w promieniu 210 m od granicy wnioskowanej działki.

W ocenie Sądu decyzja o ustaleniu warunków zabudowy spornej inwestycji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na załączniku do decyzji określono obowiązującą linię zabudowy. Niewątpliwie działka nr [...] położona jest na obszarze A. i na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" oraz na obszarze Natura 2000 "Ostoja Piska".

Dalej Sąd zaznaczył, że sporna działka położona jest w odległości około 300 m od najbliższego jeziora, nie może być zatem mowy o naruszeniu przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego określającego dopuszczalną odległość od jeziora. Jeśli chodzi zaś o potencjalne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko, to zdaniem Sądu nie można pominąć ustaleń dokonanych w postanowieniu uzgodnieniowym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r., który jako organ wyspecjalizowany w dziedzinie ochrony środowiska, posiada specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Wprawdzie formalnie ww. postanowienie nie obowiązuje, ale jego wartość merytoryczna ma istotne znaczenie. Z postanowienia tego wynika m.in., że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie stoi w sprzeczności z zapisami rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz nie będzie negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Podniesiono, że w odniesieniu do znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej działki nr [...], działek nr [...],[...],[...] sporządzono raport o oddziaływaniu na obszar Natura 2000, który wskazuje, że badany obszar nie stanowi terenu atrakcyjnego do wyprowadzania lęgów ptaków przebywających w okolicy. Nie jest to również dogodne żerowisko dla ptaków, co zostało potwierdzone w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 11 stycznia 2013 r. przez pracowników organu ochrony środowiska. Bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowej działki w postaci terenów zainwestowanych oraz drogi nie są czynnikami sprzyjającymi występowaniu bielika, którego dostrzeżono w trakcie wizji. Poza tym, zgodnie z raportem, w trakcie analizy obszaru badań nie stwierdzono, aby teren ten stanowił ważny szlak migracji innych grup zwierząt. Oprócz nielicznie występujących na terenie przedmiotowych działek pospolitych gatunków płazów nie stwierdzono obecności innych gatunków zwierząt, których szlak migracji mógłby tędy przebiegać. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że biorąc pod uwagę, iż teren działek nr [...],[...],[...], nie został zakwalifikowany na podstawie przeprowadzonych badań terenowych jako potencjalny korytarz ekologiczny, to również teren działki nr [...], ze względu na jeszcze bliższe sąsiedztwo terenów zabudowanych, nie będzie stanowił szlaku migracji. Trudno zatem, zdaniem Sądu, zgodzić się z argumentacją skarżącej, że projektowana zabudowa spowoduje precedens i stworzy możliwości zabudowy dla sąsiednich działek, co w konsekwencji spowoduje odcięcie Zatoki [...] od terenów rezerwatu przyrody "Krutynia" w newralgicznym miejscu, jakim jest korytarz ekologiczny. Dostępny materiał dowodowy nie potwierdza zasadności powyższych zarzutów w stosunku do działki nr [...]. W raporcie nie stwierdzono także występowania gatunków roślin wymienionych w załączniku II Dyrektywy Rady 92/42/EWG w sprawie gatunków roślin i zwierząt, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony.

Sąd wyjaśnił także, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. odstąpił od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia planowanego na działce nr [...].

W ocenie Sądu organy w rzetelny sposób zbadały wpływ zamierzonej inwestycji na Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Puszcz Piska" na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Potwierdza to analiza dostępnych materiałów, w tym map znajdujących się w aktach sprawy, a także ortofotomap dostępnych na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl., prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Teren objęty wnioskiem, jak również działki sąsiednie objęte analizą, przylegają bezpośrednio do drogi publicznej przebiegającej przez wieś [...]. Zabudowa wsi zasadniczo jest skupiona w linii przy głównej drodze prowadzącej przez wieś. Najbliższa zabudowa znajduje się naprzeciw działki inwestora. Działka inwestora położona jest w odległości ok. 30 m od najbliższej zabudowy, i ok. 150 m od zwartej zabudowy wsi [...]. Wprawdzie działki przyległe do działki nr [...] są niezabudowane, niemniej jednak ustalono, że na sąsiednich działkach nr [...],[...] i [...] również jest planowana budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i trzech budynków gospodarczych. Trudno zatem, zdaniem Sądu, uznać za słuszny zarzut skargi podnoszący, że projektowana zabudowa stanowiła będzie dominantę w łąkowym terenie w pobliżu użytku ekologicznego "Zatoka [...]".

Dalej Sąd zaznaczył, że plan ochrony dla parku krajobrazowego według przepisów ustawy o ochronie przyrody obowiązujących w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie stanowił prawa miejscowego, a zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te nie mają wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym nie mogą stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto Sąd podkreślił, że żaden przepis rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie ustanawia bezwzględnego zakazu zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja [...] kwestionując wydane orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że plan ochrony parku krajobrazowego nie zalicza się do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którymi decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna;

2/ art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z rozdziałem 7, § 7 uchwała nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2012 r., poz. 2722), poprzez pominięcie faktu, iż w rozdziale 7, § 7 (str. 73 ww. uchwały) wprost wskazano, iż ustalenia planu ochrony stosuje się do wydawania warunków zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego.

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 140 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszeń przepisów K.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 140 K.p.a., w postaci: zaniechania wnikliwego, wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu sprawy, w szczególności: zaniechania wyczerpującej analizy przepisów ustawy o ochronie przyrody i prawa ochrony środowiska oraz ograniczenie oceny zgodności decyzji z ww. przepisami wyłącznie do stwierdzenia, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał w sprawie milczącego uzgodnienia, którym organ odwoławczy był związany; nieuwzględnienia uchybień proceduralnych przy wydaniu tzw. milczącego uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (przede wszystkim nieprzeprowadzenia przez ten organ żadnych czynności wyjaśniających, na temat zaobserwowanego bielika, poprzestając na przyjęciu a priori, że "ptak ten jedynie przelatywał nad terenem inwestycji"); nieuwzględnienia, że w sprawie nie została przeprowadzona prawidłowa ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w trybie art. 96-98 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska, oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wskazując na powyższe skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej Fundacja zawarła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż nieruchomość objęta planowaną inwestycją a to działka nr [...] położona w obrębie [...], Gmina [...] znajduje się na terenie A., na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" oraz obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja Piska". Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na uwadze należy mieć ograniczenia mogące wynikać z samego już tylko usytuowania nieruchomości. Już z dyspozycji art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj.: 2013.1232 ze zm.) przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin.

Kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość inwestora nie podlegają jednak badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ taki uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia, wydanego na podstawie art. 106 K.p.a. Uzgodnienie projektu decyzji następuje również w przypadku nie zajęcia przez organ stanowiska w odpowiednim terminie od dnia doręczenia projektu decyzji, wówczas mamy do czynienia z tzw. "milczącym uzgodnieniem".

Nie mniej jednak, stwierdzić należy, że z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy.

Dlatego też zaznaczyć należy, iż zakazy takie bądź ograniczenia wynikać muszą z konkretnych uregulowań. W rozpoznawanej sprawie ograniczenia te wynikają z postanowień rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego Nr 20, poz. 506). W treści § 2 tego aktu prawnego wskazano, iż celem ochrony w Parku jest ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. Realizacji tej ochrony służyć mają m.in. zakazy wprowadzone na obszarze parku krajobrazowego, przy czym jest niesporne, że rozporządzenie nie wprowadza zupełnego zakazu gospodarowania przez człowieka i wprowadzania nowej zabudowy. Zakazy te wprowadzone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1- 13 powołanego prawa miejscowego, jednakże żaden z tych zakazów nie został w tej sprawie naruszony a skarga kasacyjna, nie kwestionuje tej okoliczności.

Przede wszystkim w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 97 ust. 5 i 6 oraz 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny odziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. W motywach tego postanowienia wskazano, iż po przeanalizowaniu przedłożonej dokumentacji a także po uwzględnieniu szczegółowych uwarunkowań tj. rodzaju charakterystyki, skali oddziaływania oraz usytuowania planowanego przedsięwzięcia w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, organ stanął na stanowisku, iż planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000, w tym nie doprowadzi do zniszczenia lub uszczuplenia siedlisk lęgowych, żerowisk gatunków awifauny oraz siedlisk przyrodniczych stanowiących przedmiot ochrony obszarów Natura 2000 Puszcza Piska oraz Ostoja Piska.

Nie jest sporne, iż kwestia ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej spornych terenów badana był również w tym postępowaniu w ramach postępowania uzgodnieniowego dokonywanego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O., który to pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w trybie art. 54 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. 2015.199). Uzgodnienie to nastąpiło postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., które wydane zostało jednak po upływie 21 dni ale i tak by po tej dacie doszło do "milczącego" uzgodnienia, stąd też uznano, że w sprawie mamy, co do zasady z uzgodnieniem lecz tzw. "milczącym". Jednakże niezależnie od tego, iż wskazane uzgodnienie wydano po upływie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, to niemniej jednak wydane postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. znajdujące się przecież w aktach sprawy ma mimo to swój walor merytoryczny stanowiąc świadectwo tego co w nim stwierdzono, a tam przyjęto, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, co ma duże znaczenie również i dla prawidłowości kwestionowanych w sprawie decyzji. Nadto na okoliczność postępowania uzgodnieniowego przeprowadzono wizję dnia 11 stycznia 2013 r. przez pracowników Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i podczas tej wizji przeleciał bielik, co nie jest jednak jednoznaczne z tym, że teren ten stanowi miejsce lęgowe tego ptaka - co zasadnie ocenił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, przywołując w tym zakresie prawidłową argumentację.

Ponadto należy jedynie informacyjnie przypomnieć w tym miejscu, że działka nr [...], graniczy bezpośrednio z działką nr [...], dla której również wspólnie z działkami nr [...],[...] ustalano warunki zabudowy w innym postępowaniu. Dla działek nr [...],[...],[...] obręb [...], a więc znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie spornej działki nr [...] sporządzono raport o oddziaływaniu na obszar Natura 2000, w którym, co przecież trafnie przyznano w motywach kwestionowanego wyroku, przyjęto iż badany obszar nie stanowi terenu atrakcyjnego do wprowadzania lęgów ptaków przebywających w okolicy. Nie jest to również dogodne żerowisko dla ptaków, co potwierdziła wskazana wyżej wizja z dnia 11 stycznia 2013 r. Skoro więc w tej sprawie uprawniony organ odstąpił od obowiązku dokonywania oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, to posiłkowanie się takim raportem sporządzonym dla działki sąsiedniej jest działaniem w pełni uzasadnionym, bowiem uzasadnia przyjęcie tezy, iż w sprawie tej dążono do wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy zagadnień wynikających z ochrony przyrodniczej spornego terenu. Stąd też wskazane wyżej działania organów zmierzające do wydania zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z tytułu położenia spornej nieruchomości nr [...] obręb [...] na terenie A., na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" oraz obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "Ostoja Piska", należy ocenić jako mające na celu przeprowadzenie całego postępowania i zrealizowanie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Dotychczasowe rozważania wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, iż w tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji wadliwie uznał, iż nie narusza ona prawa w tym przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 15, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 140 K.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić, że zaniechał wnikliwego, wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu sprawy i z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wydał zaskarżony wyrok. Z normy tej wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Nie budzi wątpliwości, iż w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Takich naruszeń jednak, co zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji, nie ujawniono w tej sprawie, stąd też brak było przesłanek do zastosowania wskazanej wyżej konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., natomiast skarga kasacyjna w sposób nieuzasadniony wskazuje na braki postępowania, które w tej sprawie nie występują.

Ponadto w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego opisanych w skardze kasacyjnej w zarzucie I pkt a i b. Nieuzasadniony jest tym samym zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Za prawidłowe bowiem należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XIX/368/12 z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie może być uznana za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. W myśl postanowień art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodność z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Przepisami odrębnymi są, co nie budzi wątpliwości, także akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r., II OSK 943/06, publikowany CBOSA - nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr XIX/368/12 z dnia 28 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego jest aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody. Okoliczność ta sama przez się nie przesądza jednak o uznaniu przepisów tej uchwały za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez pryzmat, których dokonuje się oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustanowiony plan ochrony Mazurskiego Parku krajobrazowego nie zawiera bowiem - jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji na stronie 12 i 13 uzasadnienia - przepisów wiążących organy wydające decyzje o warunkach zabudowy. Otóż do takiego wniosku prowadzi analiza przepisów ustawy o ochronie przyrody. W poprzednim stanie prawnym a to w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.), ustawodawca wprost statuował, że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast nowa regulacja ustawy o ochronie przyrody już takich rozwiązań nie zawiera, gdyż przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, obowiązującej w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie zawierają uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Brak wyraźnej normy, określającej wiążący charakter ustaleń zawartych w planie ochrony, nie pozwala na uznanie, że ustanowione w planie zakazy, w tym dotyczące określonego rodzaju zabudowy, stanowić mogą podstawę decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy. Prawidłowy jest zatem wniosek, że na gruncie ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. ustalenia planów ochrony nie są wiążące dla decyzji o warunkach zabudowy, wydawanych na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1443/11 publikowany CBOSA - nsa.gov.pl). Z tych powodów zamieszczony w Rozdziale 7 cytowanej Uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego § 7 wskazujący, iż ustalenia planów ochrony stosuje się przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie miał zastosowania w tej sprawie, skoro ww. uchwała, nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym nie mogą stanowić podstawy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2035/09, publikowany CBOSA - nsa.gov.pl).

Dlatego też przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt I lit. a i b skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że podniesione przez skarżącą Fundację zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieusprawiedliwione stąd też na mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.