Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1881/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 185, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 427/14 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Wojewody Ś. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gl 427/14, po rozpoznaniu skargi Gminy P., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Rada Miejska w P. Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 12 i art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 549 ze zm., dalej: u.s.g.), podjętą na wniosek Burmistrza Miasta P., wyraziła zgodę na zawarcie porozumienia międzygminnego w sprawie powierzenia Gminie B. zadania związanego z przeciwdziałaniem alkoholizmowi na rzecz osób w stanie nietrzeźwości, doprowadzonych z terenu Gminy P., realizowanego w ramach Izby Wytrzeźwień funkcjonującej w strukturze Centrum Interwencji Kryzysowej i Przeciwdziałania Uzależnieniom w B. (§ 1 uchwały), ponadto uchwaliła, że szczegółowe zasady współdziałania oraz terminy przekazywania środków finansowych koniecznych do realizacji zadania określi porozumienie zawarte przez burmistrza Miasta P. i prezydenta Miasta B. (§ 2 uchwały); zgodnie natomiast z § 3 uchwały przedmiotowa Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2013 r., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust.1 u.s.g., Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała ta jest niezgodna z art. 39 u.s.g., gdyż liczba mieszkańców gminy P. nie przekracza progu 50.000, a tym samym zadanie związane z prowadzeniem izb wytrzeźwień nie należy do jej właściwości, a zatem gmina nie może współdziałać w zakresie tego zadania z Gminą B. i przekazywać na ten cel środków finansowych.

Przewodnicząca Rady Miejskiej w P. pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. przesłała organowi nadzoru wyjaśnienia, że porozumienie międzygminne dotyczy zadania własnego gminy związanego z zapewnieniem porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Wskazała, że jedną z form zapewnienia porządku i bezpieczeństwa jest doprowadzenie osoby w stanie nietrzeźwości do izby wytrzeźwień (art. 7 ust.1 pkt 14 u.s.g. w związku z art. 40 ust.1 ustawy z dnia 28 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1356 z późn. zm., dalej: "ustawa o wychowaniu w trzeźwości") .

Rozstrzygnięciem nadzorczym NR [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. uchwały nr [...], jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. w związku z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Według Wojewody [...] przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ dotyczy zadania publicznego związanego z prowadzeniem izby wytrzeźwień, a więc zadania, które nie należy do właściwości gminy P., a w konsekwencji zawarcie gminnego porozumienia komunalnego jest niedopuszczalne. W zakresie wyjaśnień, które zostały przesłane przez Przewodniczącą Rady Miejskiej w P. organ nadzoru zauważył, iż zakres zadań izby wytrzeźwień został określony w art. 39 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Podniósł, że w momencie zawierania porozumienia z Gminą B. na realizowanie zadania związanego z przeciwdziałaniem alkoholizmowi na rzecz osób w stanie nietrzeźwości, doprowadzonych z terenu Gminy P., a realizowanego w ramach Izby Wytrzeźwień, nie sposób uznać, iż będą to inne działania, niż te określone w art. 39 ust. 2 ww. ustawy. Tym samym Gmina P. nie może przekazać zadań, które nie należą do jej właściwości. Wojewoda podniósł, że zadania opisane w art. 40 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, na które powołano się w piśmie, są realizowane przez podmioty opisane w dalszych ustępach art. 40 tej ustawy (v. ust. 3 ustawy), nie zaś przez pracowników izby wytrzeźwień. Stąd zawarcie porozumienia w sprawie powierzenia zadań wskazanych pismem Przewodniczącej Rady Miejskiej z dnia 31 grudnia 2013 r. również nie jest możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem opisanym na wstępie niniejszego uzasadnienia uwzględnił skargę Gminy P. na wzmiankowane rozstrzygnięcie nadzorcze. W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi, a oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że Wojewoda [...] błędnie odczytał zakres zadania wynikający z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2013 r. Zdaniem Sądu I instancji uchwała ta nie dotyczy organizowania i prowadzenia Izby Wytrzeźwień, lecz realizacji zadań własnych gminy z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. obejmujących w szczególności sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. WSA w Gliwicach podniósł, iż zadanie to jest opisane w szczegółowy sposób w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i wykonuje się je m.in. poprzez zapobieganie negatywnym skutkom następstw nadużywania alkoholu i przez ich usuwanie. Sąd I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie cały etap zapobiegania negatywnym skutkom spożywania alkoholu polega na doprowadzaniu osób spożywających alkohol do Izby Wytrzeźwień funkcjonującej w strukturze Centrum Interwencji Kryzysowej i Przeciwdziałaniu Uzależnieniom w B., zaś element doprowadzenia osób nietrzeźwych do Izby Wytrzeźwień przez uprawnione podmioty jest zakresem zadania własnego Gminy P. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, iż Rada Miejska w P. była upoważniona do podjęcia uchwały skutkującej wykonywaniem zadania własnego, mieszczącego się w granicach upoważnienia ustawowego nałożonego na Gminę, w zakresie porządku publicznego, przeciwdziałania powstawaniu i usuwaniu następstw nadużywania alkoholu, zapobieganiu negatywnym następstwom nadużywania alkoholu

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 p.p.s.a. albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów:

art. 18 ust. 2 pkt 12 oraz art. 74 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości polegającą na uznaniu, że uchwała w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego w sprawie powierzenia Gminie B. zadania związanego z przeciwdziałaniem alkoholizmowi na rzecz osób w stanie nietrzeźwości doprowadzonych z terenu Gminy P. realizowanego w ramach Izby Wytrzeźwień funkcjonującej w strukturze Centrum Interwencji Kryzysowej i Przeciwdziałania Uzależnieniom w B. nie dotyczy organizowania i prowadzenia Izby Wytrzeźwień, albowiem nie wynika to ani z treści ww. uchwały, ani z powołanej w niej podstawy prawnej, a polega jedynie na realizacji zadania własnego polegającego na zapobieganiu negatywnym następstwom spożywania alkoholu poprzez doprowadzanie osób spożywających alkohol do Izby Wytrzeźwień,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), poprzez uznanie skargi za zasadną.

Argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie wniesionego środka prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w sprawie oparta została w istocie na wskazanej w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. podstawie, bowiem sformułowany w pkt II kasacji zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy jedynie podstaw orzekania przez sąd administracyjny w zależności od dokonanej przezeń oceny legalności aktu nadzorczego.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte przez Wojewodę [...] wobec uchwały z dnia [...] listopada 2013 r. Rady Miejskiej w P. o wyrażeniu zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego w sprawie powierzenia Gminie B. zadania związanego z przeciwdziałaniem alkoholizmowi na rzecz osób w stanie nietrzeźwości doprowadzonych z terenu Gminy P. realizowanego w ramach Izby Wytrzeźwień funkcjonującej w strukturze Centrum Interwencji Kryzysowej i Przeciwdziałania Uzależnieniom w B.

Według organu nadzoru, objęte współdziałaniem zadanie związane z organizowaniem i prowadzeniem izb wytrzeźwień nosi, co prawda znamiona zadania publicznego, jednakże, aby gmina P. mogła je przekazać do realizacji innej gminie musi ono należeć do jej właściwości, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca z uwagi na treść art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości

Z kolei Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uznał, że uchwała Rady Miejskiej w P. dotyczy realizacji zadania własnego Gminy P. określonego w art. 7 ust.1 pkt 14 u.s.g., to jest zadania dotyczącego utrzymania porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli nie dotyczy natomiast organizowania i prowadzenia Izby Wytrzeźwień.

Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego wyroku z perspektywy zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej trzeba podkreślić, że nie było sporu między stronami, iż w dacie podjęcia uchwały przez Radę Miasta P. liczba mieszkańców gminy P. nie przekracza progu 50.000 tys., a tym samym zadanie związane z prowadzeniem izb wytrzeźwień nie należało do jej właściwości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić pogląd organu nadzoru, że Sąd I instancji błędnie ocenił zakres zadań przekazywanych przez Gminę P. Gminie B. Zaakcentowania wymaga, że analizując zakres zadań powierzanych innej gminie należy kierować się wykładnią literalną uchwały oraz jej podstawą prawną.

W myśl art. 7 ust.1 pkt 14 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (...). Jak wynika z § 1 uchwały z dnia 27 listopada 2013 r. przedmiotowe porozumienie międzygminne będzie dotyczyć powierzenia zadania związanego z przeciwdziałaniem alkoholizmowi realizowanego w ramach Izby Wytrzeźwień. Z powyższego wynika zatem, że treść uchwały nie odnosi się do zadania określonego w art. 7 ust.1 pkt 14 u.s.g., a mianowicie zadania dotyczącego utrzymania porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wprost stwierdził, iż przedmiotowa uchwała odnosi się tylko do etapu doprowadzania osób nietrzeźwych do Izby Wytrzeźwień (v. str. 6 uzasadnienia wyroku). Powyższe oznacza, że zgodnie z istotą porozumienia międzygminnego cały etap doprowadzenia osób w stanie nietrzeźwości z terenu Gminy P. do Izby Wytrzeźwień w B. ma zorganizować Gmina B. Konsekwentnie zatem trzeba zauważyć, co umknęło Sądowi I instancji, że wśród zadań izby wytrzeźwień nie ma zadania polegającego na doprowadzeniu osób nietrzeźwych (v. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U z 2004 r. Nr 20, poz. 192 z późn. zm.). Przeciwnie, w § 2 tego rozporządzenia wskazuje się podmioty odpowiedzialne za doprowadzenie osób nietrzeźwych do Izby Wytrzeźwień, tj. funkcjonariuszy Policji lub strażników straży gminnej. Wypada również odnotować, że przytoczone stanowisko Sądu I instancji nie wyjaśnia jak etap doprowadzenia osoby w stanie nietrzeźwym będzie realizowany, zgodnie z § 1 uchwały, w ramach Izby Wytrzeźwień. Powyższą kwestię należało rozważyć w aspekcie przepisów wspomnianego rozporządzenia i ewentualnie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również, że WSA w Gliwicach dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie poczynił rozważań w zakresie podstawy prawnej uchwały z dnia 27 listopada 2013 r. Tymczasem kompetencję do podjęcia niniejszej uchwały Rada Miejska wywiodła jedynie z art. 18 ust. 2 pkt 12 i art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy stanowią ogólne normy kompetencyjne dla organu uchwałodawczego gminy. Pierwszy z nich przyznaje wyłączną kompetencję radzie gminy w zakresie współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych, drugi zaś daje możliwość zawarcia porozumienia międzygminnego w sprawie powierzenia jednej z gmin określonych przez nie zadań publicznych. Sąd I instancji, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie odniósł się również do treści § 2 uchwały z dnia 27 listopada 2013 r., zgodnie z którym na realizację zadania zostaną przekazane środki finansowe. WSA w Gliwicach nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zasadne było przekazywanie przez Gminę P. Gminie B. środków finansowych koniecznych do realizacji przedmiotowego zadania. Uznając natomiast, że uregulowanie to jest zgodne z prawem Sąd I instancji powinien wyjaśnić, który etap powierzonego zadania i dlaczego pociąga za sobą wydatki finansowe po stronie Gminy B. i tym samym wywołuje konieczność partycypacji w kosztach realizacji tego zadania przez Gminę P.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jasno wynika, iż organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Zatem zadanie polegające na organizowaniu i prowadzeniu izb wytrzeźwień, jest zadaniem o charakterze fakultatywnym i dotyczy tylko powiatów i miast spełniających wymóg określony wskazanym przepisem. Do pozostałych jednostek samorządu terytorialnego przepis ten nie ma zastosowania. Zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 i ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych, zaś gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami; gminy przekazujące zadania mają obowiązek udziału w kosztach jego realizacji. Istotą porozumienia jest zatem przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonywania zadania publicznego ciążącego na innych gminach bądź gminie. Jeżeli zatem gmina, z uwagi na liczbę mieszkańców, nie może utworzyć izby wytrzeźwień, to nie może również przekazać w drodze porozumienia innej gminie prowadzącej izbę wytrzeźwień zadania, które na niej, zgodnie z wolą ustawodawcy, nie ciąży (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 414/13)

Uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).