Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1085/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 910/16 w sprawie ze skargi P.N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 910/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.,) oraz art. 104 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), Prezydent Miasta Poznania odmówił inwestorowi – M. W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości usytuowanej przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż stwierdził nieprawidłowości w dokumentacji projektowej i na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. zobowiązał inwestora do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Po analizie poprawionego projektu budowlanego organ ocenił, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku w pełni. Zdaniem organu nie został dopełniony prawidłowo obowiązek nałożony punktem 1c ww. postanowienia, w którym wskazano na konieczność określenia ilości lokali mieszkalnych i dla wyjaśnienia przywołano w nim definicje budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W części opisowej poprawionego projektu wskazano, że w projektowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym będzie znajdował się jeden lokal mieszkalny, a jednocześnie także wskazano, że planowana liczba izb mieszkalnych w tym budynku wynosi 24. Organ przyjął, że projektowany budynek posiada znamiona budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zaprojektowany układ pomieszczeń wskazuje, że na każdej z kondygnacji mogą zostać wydzielone po 2 lokale mieszkalne, łącznie dla budynku - 6 lokali, a komunikacja do tych lokali będzie prowadzić przez wspólną klatkę schodową w centralnej części budynku. W budynku przewidziano łącznie 6 pomieszczeń higieniczno-sanitarnych (w każdym z lokali).

Dodatkowo wskazano, że działka inwestora znajduje się na terenie zabudowy jednorodzinnej, wg obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "JEŻYCE - 1A" w Poznaniu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr XV/172/lll/99 z dnia 22 czerwca 1999 r. (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego z 1999 r. Nr 51, poz. 1094).

Nadto organ stanął na stanowisku, że limit 0,5 kondygnacji użyty w planie miejscowym oznacza dopuszczalność poddasza użytkowego, w dachu stromym, dla którego powierzchnia użytkowa jest mniejsza niż powierzchnia użytkowa pozostałych kondygnacji.

Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Poznania w kwestii dotyczącej przyjętej liczby kondygnacji projektowanego budynku i uznania, że w przypadku niejednoznacznego określenia pojęcia 0,5 kondygnacji należy przyjąć, iż planowany budynek spełnia wymogi planu, który dopuszcza 2,5 kondygnacji nadziemnych, przy maksymalnej wysokości gzymsu 7,5 m. Mając na uwadze § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zdaniem Wojewody nie można uznać, iż zaprojektowana kondygnacja pod dachem mansardowym stanowi 0,5 kondygnacji, w sytuacji gdy w świetle powyższego rozporządzenia jest to kolejna kondygnacja budynku. Dalej organ zaznaczył, że planowany budynek posiada znamiona budynku mieszkalnego wielorodzinnego z uwagi na wyjaśnienia wskazane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji oraz iż jedno miejsce parkingowe nie stanowi odpowiedniego zabezpieczenia w tym zakresie. Końcowo organ wyjaśnił, że niniejsza sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dlatego nie było możliwe jego przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P. N., zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 12, art. 8, 11 w zw. z art. 107 § 3, art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska organu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga nie zasługiwał na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że istota sprawy niniejszej sprowadza się do rozumienia art. 139 k.p.a. i jego prawidłowego zastosowania w niniejszym stanie faktycznym. Powyższy przepis ustanawia niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, która zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym nie można pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, czyli nie może ona uzyskać mniej praw, ani też nie mogą zostać na nią nałożone nowe, dodatkowe obowiązki, poza tymi, które już wynikają z zaskarżonej decyzji. Istota decyzji kasacyjnej sprawia, że zasadniczo nie ma do niej zastosowania zakaz orzekania na niekorzyść z art. 139 k.p.a. Ugruntowany jest pogląd, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym.

W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpoznając odwołanie inwestora niewątpliwie pogarsza jego sytuację prawną, gdy wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia, która jest ewidentnie mniej korzystna dla inwestorów, a przede wszystkim jeżeli nie odnosi się w uzasadnieniu swej decyzji do przesłanek zawartych w art. 139 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Następnie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zdefiniował pojęcie kondygnacji całkowicie odmiennie aniżeli dokonał tego organ odwołujący. Gdyby Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, to wydałby rozstrzygnięcie niekorzystne dla odwołującego. Oparłby bowiem swoje rozstrzygnięcie również na nowej (swojej) wykładni definicji kondygnacji pozbawiając tym samym odwołującego w zakresie wykładni definicji kondygnacji możliwości do ponownego rozpoznania sprawy w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Treść art. 139 k.p.a. stoi w sprzeczności z takim niekorzystnym dla strony odwołującej rozstrzygnięciem. Tak więc, zdaniem Sądu, skarżący nie zwrócił uwagi na treść art. 139 k.p.a. Z tej przede wszystkim przyczyny skarga nie mogła zostać uwzględniona. Poza tym skarżący nie wziął pod uwagę treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. To oznacza, że organ odwoławczy może, ale nie musi prowadzić takiego postępowania i może je zlecić organowi pierwszej instancji.

Idąc dalej Sąd podniósł, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy są wskazane przez inwestora w piśmie z dnia 30 sierpnia 2016 r. informacje dotyczące zmian dokumentacji projektowej. Inwestor wskazuje, że dostosował się do zastrzeżeń organów, w szczególności w zakresie przedstawionej definicji kondygnacji i skorygował projekt. Pismo to stanowi odpowiedź na postanowienie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2016 r. zobowiązujące do usunięcia nieprawidłowości w projekcie i przedłożenie projektu z wprowadzonymi poprawkami. Świadczy to o tym, że organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy, prowadził postępowanie mające na celu zebranie dodatkowych materiałów w sprawie na podstawie. W piśmie tym inwestor wskazał, że po dokonaniu zmian, likwidacji poddasza i wciągnięciu garażu w bryłę budynku, pozostało 7 izb mieszkalnych. W budynku znajduje się garaż, pokój dzienny z aneksem kuchennym i wc, na piętrze 3 sypialnie i łazienka.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. N., kwestionując wydany wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. pomimo, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów:

1.1.1. art. 139 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nadmiernie szerokiego zakresu stosowania zasady reformationis in peius, a w szczególności nieuprawnionemu uznaniu, że znajduje ona zastosowanie do rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,

1.1.2. art. 136 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i objęcie zakresem tego przepisu postępowania dowodowego toczącego się w ramach ponownego postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji, na skutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

1.1.3. art. 15 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nieprawidłowego sposobu rozumienia pojęcia dwuinstancyjności, skutkującego uznaniem, że organy drugiej instancji nie mają uprawnień dotyczących uzupełnienia argumentacji, poprzez zastosowanie niekorzystnej dla odwołującego wykładni przepisów, w przypadku wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,

1.2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na przekroczeniu granic rozpatrywanej sprawy i uwzględnieniu okoliczności, które nastąpiły po wydaniu decyzji, której kontrola była przedmiotem postępowania, tj. okoliczności związanych z odrębnym od postępowania będącego przedmiotem kontroli, ponownym postępowaniem przed organem pierwszej instancji, prowadzonym na skutek wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy;

1.3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia na dokumentach (w postaci przede wszystkim zmienionego projektu budowlanego), które nie znajdowały się w aktach postępowania, a których treść znana była Sądowi pierwszej instancji jedynie z relacji strony postępowania.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości jego skargi na przedmiotową decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. poprzez jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, jako wydanej z naruszeniem:

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy organ odwoławczy zobowiązany był do utrzymania jej w mocy;

- art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na naruszeniu wyrażonej w tym przepisie zasady szybkości postępowania na skutek bezzasadnego przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji;

- art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady pogłębiania zaufania i zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu;

Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto obszerne argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor – M. W. wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, która – jak już wyżej zaznaczono – odpowiadała prawu, stąd też wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia.

Natomiast w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie tylko nie ujawnił naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący tę sprawę, ale też nie stwierdził, by naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ale przede wszystkim przedstawione przez Sąd pierwszej instancji rozważania co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w pełni odpowiadają prawu. Zatem, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwie zastosowano w ramach dokonanej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia normę art. 151 p.p.s.a. i w konsekwencji oddalono wniesioną skargę P. N.

Niesporne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to, iż Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ustalił stan faktyczny. Prawidłowo wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, iż organ pierwszej instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę skarżącemu, przyjmując jednak korzystną dla inwestora definicję kondygnacji, co umożliwiało przyjęcie, iż planowana inwestycja jest zgodna z prawem miejscowym obowiązującym na terenie gdzie planowano sporną inwestycję. Natomiast decyzję odmowną podjęto na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wobec nieusunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w wyznaczonym terminie, do czego zobowiązano inwestora postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Uznano, po analizie poprawionego projektu budowlanego, że inwestor nie wywiązał się w pełni z nałożonego obowiązku, gdyż nie został dopełniony prawidłowo obowiązek nałożony punktem 1c ww. postanowienia, w którym wskazano na konieczność określenia ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym. Inwestor od niekorzystnego rozstrzygnięcia złożył odwołanie, zaś organ drugiej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Poznania w kwestii dotyczącej przyjętej liczby kondygnacji projektowanego budynku i uznania, że w przypadku niejednoznacznego określenia pojęcia 0,5 kondygnacji należy przyjąć, iż planowany budynek spełnia wymogi planu, który dopuszcza 2,5 kondygnacji nadziemnych, przy maksymalnej wysokości gzymsu 7,5 m. Dodatkowo organ zaznaczył, że planowany budynek posiada znamiona budynku mieszkalnego wielorodzinnego z uwagi na wyjaśnienia wskazane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji oraz iż jedno miejsce parkingowe nie stanowi odpowiedniego zabezpieczenia w tym zakresie. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że niniejsza sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dlatego nie było możliwe jego przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym. Zatem niesporne jest, co trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wyraził pogląd – dotyczący definicji kondygnacji – odmienny od poglądu organu pierwszej instancji i do tego niekorzystny dla inwestora, który składał odwołanie. Kwestia związana z definicją kondygnacji przyjęta przez Prezydenta nie stanowiła podstawy odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę, nie była też przedmiotem postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. wydanego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przyjęcie przez Prezydenta Miasta Poznania definicji kondygnacji organu odwoławczego zawartej w zakwestionowanej decyzji i wydanie przezeń decyzji merytorycznej prowadziłoby do stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym m.in. przedmiotową działkę (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). A w konsekwencji do konieczności odmowy na tej właśnie podstawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia inwestorowi na budowę spornego budynku mieszkalnego.

W tym stanie faktycznym sprawy, Sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji zobowiązany był w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy ewentualne uwzględnienie skargi w kontrolowanej sprawie nie prowadziłoby do naruszenia zasady reformationis in peius sformułowanej w art. 139 k.p.a. i taką prawidłową ocenę w tym zakresie zawarł w motywach kwestionowanego orzeczenia. Zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie czyniony Sądowi pierwszej instancji zarzut błędnej wykładni art. 139 k.p.a. polegający na przyjęciu nadmiernie szerokiego zakresu stosowania zasady reformationis in peius, a w szczególności nieuprawnionemu uznaniu, że znajduje ona zastosowanie do rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony.

Norma art. 139 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, patrz wyrok z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 509/17 publikowany w zbiorze LEX nr 2377975, do naruszenia zasady określonej w art. 139 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy orzeka na "niekorzyść" strony odwołującej się, przy czym przez "niekorzyść" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który powołuje się również w tym zakresie na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Oznacza on, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (patrz: wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2169/14, publikowany w zbiorze LEX nr 2141134).

Zasadnie również zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku, że zakaz z art. 139 k.p.a. może być naruszony przez organ odwoławczy tylko przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Zakaz ten nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Ponadto zakaz reformationis in peius nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98, wyrok NSA z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 392/14, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie art. 139 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa. Jednoznacznie podkreślić w tym miejscu należy, że przestrzeganie tego zakazu obejmuje zarówno treść rozstrzygnięcia jak i uzasadnienie (patrz: wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 511/08, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście przedstawionych wyżej rozważań, w sytuacji niespornych, niekwestionowanych skargą kasacyjną ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, a wyżej przedstawionych, wskazać należy, iż w sytuacji kiedy w motywach swej decyzji Wojewoda Małopolski dokonał całkowicie odmiennego rozstrzygnięcia w zakresie definicji kondygnacji w realiach tej sprawy w stosunku do tej przyjętej i uwzględnionej przez organ pierwszej instancji, która to kwestia nie była przedmiotem postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. zobowiązującego inwestora do usunięcia nieprawidłowości, to tym samym w ten sposób orzeczono na niekorzyść inwestora, jednocześnie obiektywnie pogarszając jego sytuację jako strony ubiegającej się o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji niesporne jest, że takie stanowisko organu odwoławczego czyniło sytuację inwestora mniej korzystną, bowiem wskazywałoby to na potrzebę zastosowania innej podstawy prawnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a to art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zamiast przyjętej z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, to wydałby w takiej sytuacji rozstrzygnięcie niekorzystne dla odwołującego. Oparłby bowiem swoje rozstrzygnięcie na nowej (swojej) wykładni definicji kondygnacji, pozbawiając tym samym odwołującego w zakresie wykładni definicji kondygnacji możliwości do ponownego rozpatrzenia sprawy w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Dlatego też zastosowanie w takiej sytuacji przez organ odwoławczy konstrukcji prawnej z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. z tak odmiennym uzasadnieniem od tego przyjętego przez organ pierwszej instancji prowadziłoby wprost do naruszenia art. 139 k.p.a. Tak więc zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było rozwiązaniem prawnym, które pozwoliło, w okolicznościach tej sprawy, na obejście tego zakazu z jednoczesnym prawidłowym rozstrzygnięciem w kwestii kondygnacji budynku. Z tych powodów również i zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię nie jest usprawiedliwiony.

Podobnie jako niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i objęcie zakresem tego przepisu postępowania dowodowego toczącego się w ramach ponownego postępowania toczącego się przed organem pierwszej instancji, na skutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim rozważania Sądu pierwszej instancji koncentrują się niemal w całości na treści art. 139 k.p.a. i jak wynika z uzasadnienia kwestionowanego wyroku (patrz str. 18) z uwagi na treść tego przepisu skarga nie mogła być uwzględniona. Wywody Sądu w odniesieniu do art. 136 k.p.a., wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie uzasadniają tezy prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie, że zakresem tego postępowania (uzupełniającego) Sąd obejmuje także postępowanie dowodowe, przeprowadzone w ramach ponownego postępowania, toczącego się przed organem pierwszej instancji na skutek uchylenia decyzji przez organ drugiej instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro przecież oceniana była decyzja organu odwoławczego wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Treść końcowa rozważań Sądu w zaskarżonym wyroku wskazuje w związku z kontrolowaną decyzją właśnie na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ pierwszej instancji i że takie postępowanie jest przez ten organ prowadzone. W tym właśnie celu powołano się również na materiał sprawy, który został wytworzony już po wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. (patrz: postanowienie z dnia 19 sierpnia 2016 r., pismo z dnia 30 sierpnia 2016 r.), lecz w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza to kontroli prawidłowości działań organów, już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, na doszło w tej sprawie także do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jak i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 795/07, publikowany w zbiorze LEX nr 483232). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy, jeżeli uwzględni się przedmiot tej kontroli, a była nim przecież decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę podjęta w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Ponowne postępowanie już po wydaniu zaskarżonej decyzji i czynności podejmowane w tym czasie wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie mogły być przedmiotem oceny sądu administracyjnego z uwagi na zakres kontroli w tej sprawie, a wyżej wskazany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia zamiennego projektu budowlanego pozostawała zatem poza zakresem oceny Sądu pierwszej instancji, zaś przedstawione rozważania w uzasadnieniu wyroku, a kwestionowane w skardze kasacyjnej, oparte zresztą na materiale dowodowym, który pomieszczony był w aktach przedmiotowej sprawy służyły wyłącznie dla uzasadnienia tezy o prawidłowości wydanej, a zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., będącej przecież przedmiotem oceny jej legalności. Jednocześnie nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd ten rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, dokonał gruntownej analizy sprawy, dając temu wyraz w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska. Poza tym normę art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wobec braku usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie zażądały jej przeprowadzenia.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.