Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 149/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przed upływem okresu, na który zostało udzielone, nie daje podstaw do żądania zwrotu części opłaty za okres przypadający po wygaśnięciu zezwolenia.

TEZY

Wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przed upływem okresu, na który zostało udzielone, nie daje podstaw do żądania zwrotu części opłaty za okres przypadający po wygaśnięciu zezwolenia.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska, Sędziowie NSA Jacek Chlebny (spr.), Andrzej Kuba, Protokolant Anna Wróblewska, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 817/03 w sprawie ze skargi Z. P. na odmowę Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2003 r. w przedmiocie zwrotu opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę Z. P.; 3. zasądza od Z. P. na rzecz Burmistrza Miasta i Gminy P. kwotę złotych 220 (dwieście dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt 3 II SA/Wr 817/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nakazał zwrot uiszczonej opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w roku 2003 na rzecz skarżącej Z. P. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, co następuje:

Pismem z dnia [...] lutego 2003 r. Z. P. zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy P. o zwrot nadpłaconej kwoty za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z powodu likwidacji działalności gospodarczej. Burmistrz Miasta i Gminy P. w dniu [...] marca 2003 r. wydał decyzje orzekające o wygaśnięciu zezwolenia na sprzedaż alkoholu z powodu likwidacji sklepu oraz poinformował skarżącą, iż przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.) nie zawierają podstawy prawnej do zwrotu należności za opłacone zezwolenie w przypadku likwidacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych i wygaśnięcia zezwolenia.

W odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia [...] marca 2003 r., w którym zażądała rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej zwrotu nadpłaty w formie decyzji administracyjnej, Burmistrz Urzędu Miasta zarządzeniem z dnia [...] marca 2003 r. powołując się na art. 111 i 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stwierdził, iż zwrot opłat nie przysługuje. Wobec tego, że zezwolenie na sprzedaż alkoholu wygasło z powodu likwidacji punktu sprzedaży poniesiona opłata była opłatą należną, a brak przepisów co do możliwości zwrotu opłaty skutkuje odmową organu.

Na powyższe zarządzenie skarżąca złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zarządzenia Burmistrza i orzeczenie o istnieniu obowiązku zwrotu nienależnie pobranej opłaty, podnosząc iż w związku z faktem, iż zlikwidowała działalność w lutym powinna ponieść opłatę proporcjonalną do czasu korzystania z zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zgodnie z art. 111 ust. 8 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności, opłaty, o której mowa w ust. 1−5 dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. Jest to obowiązująca reguła przy ustaleniu wysokości opłaty, którą należy zastosować w razie gdy jednostka uiściła opłatę w wysokości, która nie uwzględniła utraty ważności zezwolenia. W myśl art. 18 ust. 12 pkt 1 powołanej ustawy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wygasa w przypadku likwidacji punktu sprzedaży. Strona skarżąca zlikwidowała punkt sprzedaży dnia 12 lutego 2003 r. i do pisma informującego o tym fakcie Burmistrza Gminy P. dołączyła oryginały zezwoleń na alkohole. Zdaniem Sądu, zarówno okoliczności polegające na wydaniu przez Burmistrza decyzji o wygaśnięciu zezwoleń na sprzedaż alkoholi, jak i ich zwrocie przez skarżącą do organu potwierdziły utratę ważności przedmiotowych zezwoleń. Strona skarżąca uiściła opłatę za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych za 2003 r. (za wyjątkiem dni od 1 do 5 stycznia), a utrata ważności zezwoleń nastąpiła dnia 12 lutego 2003 r., co jest podstawą do zwrotu proporcjonalnego uiszczonej opłaty.

Burmistrz Miasta i Gminy P. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a następnie jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzanie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 111 ust. 8 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uznanie, iż przepis ten stanowi podstawę do dokonania zwrotu uiszczonej opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w roku 2003 r., w przypadku wcześniejszego wygaśnięcia zezwoleń w związku z likwidacją punktu sprzedaży,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 93 ust. 2 Konstytucji RP i uznanie pisma Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...], odmawiającego zwrotu opłaty za niewykorzystane zezwolenia, za zarządzenie, a nie czynność tzw. "materialno-techniczną".

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przepis art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie stanowi materialnoprawnej podstawy zwrotu opłaty w przypadku wcześniejszego wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w związku z likwidacją punktu sprzedaży. Przepis ten dotyczy jedynie dokonywania płatności opłaty, a nie jej zwrotu. W związku z tym opłata wniesiona przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2003 r. w wysokości proporcjonalnej do ważności zezwolenia w 2003 r., tj. za okres od [...] stycznia 2003 r. do [...] grudnia 2003 r., będąc opłatą należną nie może być zwrócona na podstawie art. 111 ust. 8 ustawy, albowiem przepis ten nie ma zastosowania do zwrotu opłaty. Skarżący podkreślił, że ani ten przepis, ani żaden inny przepis prawa materialnego nie przewidział możliwości zwrotu opłaty za okres niewykorzystanego zezwolenia na sprzedaż, a brak unormowania w prawie materialnym we wskazanym zakresie musi skutkować odmową zwrotu.

Skarżący powołał się na wyrok NSA z dnia 23 maja 2001 r., sygn. akt. II SA/Wr 684/99, w którym stwierdzono, iż ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa materialnego możliwości zwrotu opłaty za okres niewykorzystanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a tym samym potwierdził, że obowiązujący od 10 października 1997 r. przepis art. 111 ust. 5, a obecnie art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie stanowi podstawy żądania zwrotu. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 93 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy i uznanie pisma Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2003 r. za zarządzenie, a nie czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Skarżący podkreślił, że w doktrynie prawa prezentowany jest pogląd, iż wójt może stanowić akty normatywne tylko na podstawie wyraźnego upoważnienia w ustawie. Powołał także postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA 1060/97, Prawo i Gospodarka 1998, z. 7, poz. 37, zgodnie z którym ani przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ani inne przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nienależnej opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Obowiązek uiszczenia opłat za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych ma charakter publicznoprawny. Ustawa wprowadziła zasadę, że wnoszenie opłat następuje z góry - przed wydaniem zezwolenia. Nie budzi wątpliwości, że w chwili uiszczania opłaty była ona należna. Skarżąca wniosła w dniu [...] stycznia 2003 r. opłatę proporcjonalną do ważności zezwolenia w 2003 r., tj. za okres od [...] stycznia 2003 r. do [...] grudnia 2003 r., do której nie mają zastosowania zasady opłat ratalnych. Zaprzestanie działalności gospodarczej nie spowodowało, że opłata ta stała się nienależna. Dokonanie zwrotu takiej opłaty byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby istniała ustawowa regulacja przesłanek, sposobu i trybu zwrotu, tymczasem obowiązująca ustawa reguluje wyłącznie tryb, zasady i sposób obliczania wysokości opłat. Organy administracji publicznej obowiązane są działać w granicach i na podstawie przepisów prawa. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu opłaty w związku z zaprzestaniem działalności gospodarczej i nie przewiduje instytucji "niewykorzystania zezwolenia", z którą wiązałby się obowiązek zwrotu opłaty. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że na podstawie art. 111 ust. 8 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wygaśnięcie zezwolenia w związku z likwidacją punktu sprzedaży nie uzasadnia dokonania zwrotu uiszczonej opłaty w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w roku 2003 r. Powołany przepis stanowi o zasadach dokonywania opłat, a nie ich zwrotu. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej trafnie powołano się na dotychczasowe orzecznictwo na tle art. 111 ust. 8 ustawy, z którego wynika, że przepis ten nie ma zastosowania do zwrotu opłaty (dodatkowo można także wskazać, że analogiczne stanowisko zajął NSA w wyrokach z dnia 13 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA/Lu 951/100 i dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 1450/98). W skardze kasacyjnej trafnie też, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, zwrócono uwagę, że pismo Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2003 r., odmawiające zwrotu opłaty za niewykorzystane zezwolenia, mogło zostać uznane jedynie za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji.