Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 172/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 32, art. 83 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Małgorzata Korycińska Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1279/08 w sprawie ze skargi A. S. - PPHU "P." s.c. w A. Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1279/08 oddalił skargę A. Sz. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] sierpnia 2004 r., nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 13, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.), po rozpoznaniu wniosku A. Sz. i M. Sz., odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od sierpnia 1999 r. do sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu wskazano, że małżonkowie Sz. prowadzą działalność gospodarczą, zaś z kwestionariusza o stanie majątkowym sporządzonego dla potrzeb sprawy z wniosku o restrukturyzację wynika, że ich majątek wynosił [...]miliona zł, natomiast w kwestionariuszu sporządzonym na użytek sprawy o umorzenie należności z tytułu składek wartość tego majątku została określona na [...] miliony zł. Zakład podniósł, że wnioskodawcy mieszkają z dorosłym synem, z którym prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Organ podkreślił, że wnioskodawcy nie wykazali, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, uiszczenie należności pociągnęłoby dla nich zbyt ciężkie skutki. W tych okolicznościach, zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie zachodzą przesłanki umorzenia zaległości na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie MGPiPS).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z [...] września 2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Od tej decyzji skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 473/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był bowiem Minister Pracy i Polityki Społecznej.

Minister Pracy i Polityki Społecznej, w związku ze zmianą z dniem [...] sierpnia 2005 r. art. 83 ust 4 u.s.u.s., postanowieniem z [...] października 2006 r. przekazał wniosek małżonków Sz. Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, jako organowi właściwemu do jego rozpoznania.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r.

Od tego wyroku skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 25 września 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1049/07 uchylił decyzję z dnia 15 grudnia 2006 r. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było dwukrotne wydanie decyzji przez tego samego pracownika, co zdaniem WSA, stanowiło naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r.

W uzasadnieniu Zakład przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, iż po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji z [...] grudnia 2006 r., zwrócił się do wnioskodawców o uzupełnienie wniosku o dodatkowe dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie, w szczególności przedstawienie wysokości dochodów i ponoszonych kosztów. W odpowiedzi A. Sz. telefonicznie poinformował, że nie będzie składał dodatkowych wyjaśnień i dokumentów.

Z ustaleń organu wynikało, że na dzień [...] lutego 2008 r. zaległe należności wnioskodawców na ubezpieczenie wynosiły [...] zł oraz odsetki za zwłokę. Oprócz tego wnioskodawcy mają zaległości z tytułu nieopłaconych składek za pracownika ([...]zł. wraz z odsetkami), które nie były przedmiotem rozpatrywania, ponieważ wnioskodawcy wnosili jedynie o umorzenie składek w trybie przepisów rozporządzenia MGPiPS, mających zastosowanie jedynie do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Organ podniósł, że zadłużenie objęte jest postępowaniem egzekucyjnym, które prowadzi Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. Ponadto należności zostały zabezpieczone na nieruchomości. Z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego wynika, że w dalszym ciągu podejmowane są czynności w celu wyegzekwowania należności, m.in. dokonano zajęcia rachunku bankowego. Ustalono także, że wnioskodawcy osiągają miesięczny dochód w wysokości około [...] zł. Małżonkowie Sz. są współwłaścicielami - części nieruchomości położonej we wsi Ł. (KW nr [...]). Z badania księgi wieczystej wynika, że oprócz wpisów hipotecznych Zakładu, figurują także wpisy hipoteczne na rzecz banków - [...] tys. zł. z tytułu kredytu na działalność gospodarczą oraz [...] tys. zł. z tytułu finansowania inwestycji. Organ ustalił, że A. Sz. jest właścicielem dwóch samochodów: T. C. rok produkcji 2002 i V. [...] rok produkcji 1993, o wartości odpowiednio [...] tys. zł. i [...] tys. zł. Z danych Naczelnika US w Z. wynika, iż wnioskodawcy w zeznaniu podatkowym w 2005 r. wykazali dochód w wysokości [...] zł.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że wnioskodawcy nie przedstawili danych o wysokości faktycznie ponoszonych kosztów, opłat oraz wysokości posiadanego zadłużenia i odmówili w tym zakresie współpracy. W związku z tym organ dokonał oceny, wystąpienia przesłanki wymienionych w § 3 rozporządzenia MGPiPS, na podstawie materiałów zgromadzonych we własnym zakresie. W ocenie Zakładu, trudności finansowe wnioskodawców mają charakter przejściowy, a sytuacja materialna i zdrowotna nie uzasadnia umorzenia zadłużenia. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia to, że małżonkowie Sz. w dalszym ciągu prowadzą działalność gospodarczą, uzyskują z tego tytułu dochody oraz posiadają majątek ruchomy i nieruchomy.

Organ podkreślił, że rozpatrując wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest zobowiązany brać pod uwagę nie tylko ważny interes płatnika ale także ważny interes ogólnospołeczny. Nawet jeśli ZUS uznanie, że sytuacja finansowa wnioskodawcy jest trudna i wystąpiły przesłanki określone przepisami prawa, nie oznacza automatycznego umorzenia należności. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie spłata zadłużenia w systemie ratalnym jest możliwa i nie zagraża egzystencji rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na ostatnio wymienioną decyzję stwierdził, że odpowiada ona prawu.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Tylko w wypadku zaistnienia jednej z przesłanek określonych w powołanym przepisie, powstaje możliwość umorzenia należności z tytułu składek.

Wspomniane należności mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu MGPiPS. Przepis § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych ma charakter uznaniowy. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

Sąd podkreślił, że ustawodawca nałożył na wnioskodawcę obowiązek wykazania istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności. Z akt sprawy wynika, że skarżący wezwany przez organ pismem z [...] grudnia 2007 r. do przedstawienia szczegółowych informacji na temat stanu swego majątkowego i sytuacji życiowej, odmówił współpracy, o czym świadczą notatki służbowe z [...] i [...] grudnia 2007 r. Sąd I instancji zauważył, że organ nie mógł, tak jak chciał tego skarżący, poprzestać na dokumentach zgromadzonych dotychczas w sprawie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ rozpoznając sprawę na skutek odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) ma obowiązek rozpoznać sprawę od nowa według stanu na dzień wydania decyzji. Ponadto, organ był zobowiązany, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 września 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1049/07, który stwierdził, że : "w sprawie nie jest możliwe przyjęcie przez organ za właściwe (tak jak tego żądała strona) stanowiska strony dotyczącego rozpoznania sprawy według jej stanu na dzień złożenia wniosku. Jeśli rozstrzygnięcie sprawy zależne jest od dowodów, którymi dysponuje strona, obowiązkiem organu jest określenie ich i wezwanie strony do ich dostarczenia niezależnie od wypełnienia przez organ dyspozycji art. 10 k.p.a.".

W świetle powyższego twierdzenie skarżącego, że wystarczająco udowodnił przesłankę wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS załączonymi do wniosku o umorzenie zaległości z [...] września 2006 r. dokumentami, Sąd uznał za wadliwe. W sytuacji, gdy skarżący w trakcie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawił danych o wysokości dochodów, faktycznie ponoszonych kosztów i opłat oraz zadłużenia, dokonanie oceny jego sytuacji przez organ na podstawie dokumentów zgromadzonych we własnym zakresie należało uznać za działanie prawidłowe. Zdaniem Sądu, podniesione przez organ w zaskarżonej decyzji okoliczności kontynuowania działalności gospodarczej, osiągania stałych dochodów (ok. [...] zł. miesięcznie), posiadania majątku nieruchomego (współwłasność - nieruchomości we wsi Ł.) i ruchomego (dwa samochody o łącznej wartości [...] tys. zł.), dostatecznie uzasadniały odmowę umorzenia zaległych składek z powodu nie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. WSA zauważył również, że z treści skargi wynika, iż skarżący w istocie musi dysponować większymi dochodami niż wymieniona w zaskarżonej decyzji, skoro spłaca miesięczną kwotę kredytu bankowego w wysokości [...] zł..

Zdaniem Sądu I instancji nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż z akt sprawy wynika, że skarżący był poinformowany przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

A. Sz. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów prawa materialnego, jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj.: § 3 rozporządzenia MGPiPS poprzez odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w sytuacji, w której opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj.:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylanie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez organ, że opłacenie składek nie pozbawi zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych,

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która

przybrała w niniejszej sprawie cechy oceny dowolnej, w szczególności w zakresie

przesłanek umorzenia należności składkowych,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji oraz brak jakiejkolwiek dbałości o bezstronność rozstrzygnięcia oraz o wyjaśnienie wszelkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy,

- art. 7 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek, dążenia do ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrania w tym zakresie wszelkich istotnych dowodów i wyjaśnienia wszelkich nasuwających się w sprawie wątpliwości, a tym samym prowadzeniu postępowania w celu ustalenia prawdy wygodnej dla organu rentowego, a nie prawdy obiektywnej,

- art. 15 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wobec faktu przeprowadzenia znacznej części postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana między innymi na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powołany przepis przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie do upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego miał określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania należności, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, "...biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych." W § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS przewidziano możliwość umarzania składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1 – 3 tego przepisu. Wśród nich wymieniona została sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1). Z przytoczonych unormowań wynika, że warunkiem wstępnym umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest wykazanie (udowodnienie) przez zobowiązanego jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, uzasadniających przyjęcie wystąpienia materialnoprawnej przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS. W związku z takim ukształtowaniem obowiązków zobowiązanego zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie gromadzenia materiału dowodowego są ograniczone. Organ zasadniczo ma za zadanie ocenę, czy dowody przedstawione przez zobowiązanego są wystarczające, a w wypadku dostrzeżenia braków w tym zakresie powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia materiału dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie Zakład wezwał skarżącego, pismem z [...] grudnia 2007 r. do uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek. Skarżący w odpowiedzi na to pismo oświadczył, że nie będzie przedstawiał nowych dowodów. W tym stanie rzeczy za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji uchylania się przez Zakład od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zebrania wszelkich istotnych dowodów, wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy oraz prowadzenia postępowania "...w celu ustalenia prawdy wygodnej dla organu rentowego, a nie prawdy obiektywnej". Jak już bowiem wspomniano to na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania zaistnienia materialnoprawnej przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 7 k.p.a. zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Stosowanie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s. 226). Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (niepubl.) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Zakamycze 2000, s. 139).

Decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek ma niewątpliwie charakter uznaniowy. W takim wypadku organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że wybór ten nie może być dowolny i musi wynikać z rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych dysponował określonym materiałem dowodowym zaoferowanym przez skarżącego. Dokonując jego oceny organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie sposób bowiem uznać, że w sprawie nie uwzględniono słusznego interesu skarżącego, skoro nie podjął on kroków niezbędnych do wykazania istnienia okoliczności uzasadniających jego rozważenie. Zauważyć jednocześnie należy, że skarżący zarzucając WSA, iż nie dostrzegł dowolność rozstrzygnięcia organu nie wskazał konkretnych okoliczności pominiętych przy podejmowaniu decyzji. Zarzuty w tym zakresie mają charakter ogólnikowy i sprowadzają się do twierdzenia, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz ich wszechstronna ocena. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest w związku z tym także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niektóre zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane zostały niekonsekwentnie. Skarżący jednocześnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. polegające na zaakceptowaniu przez WSA przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie niedostatków uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyrażających się w pominięciu przez organ oceny dowodów. Pomijając tę sprzeczność stanowiska strony stwierdzić należy, że wyrazem oceny dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym było przyjęcie przez organ, że są one niewystarczające do przyjęcia spełnienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MPGiPS.

Podobną niekonsekwencją dotknięty jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia art. 15 k.p.a. wyrażającego się w naruszeniu zasady dwuinstancyjności polegającym na przeprowadzeniu znacznej części postępowania dowodowego w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie skarżący zarzucał, o czym była mowa wyżej, że organ nie przeprowadził w sprawie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. jest chybiony.

W art. 15 k.p.a. wyrażona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Wspomniana zasada ma także zastosowanie w sprawach, w których stronie nie przysługuje odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym miejscu należy zauważyć, że granice postępowania dowodowego, które może przeprowadzić organ odwoławczy wyznaczają art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do powołanych przepisów organ ten ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W toku postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części. Zgromadzone przez Zakład nie dotyczyły bowiem okoliczności nieznanych organowi wówczas kiedy sprawa była rozpatrywana po raz przy pierwszy, lecz potwierdzały, że mimo upływu czasu okoliczności te nadal istnieją. Dotyczyło to np. prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. i tytułu prawnego do nieruchomości położonej we wsi Ł.

Kolejny zarzut dotyczył uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. polegającego na niedostrzeżeniu naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MPGiPS. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył to Sąd I instancji, skarżący nie udowodnił, by zaistniała przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MPGiPS. Z niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń przyjętych przez WSA wynika, że w dalszym ciągu prowadzi on działalność gospodarczą, osiągając z tego tytułu dochód w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto jest współwłaścicielem nieruchomości oraz dwóch samochodów. Taki stan majątkowy nie wskazuje by opłacenie należności z tytułu składek pozbawiło skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślenia wymaga, że skarżący w toku całego postępowania administracyjnego nie wykazał by jego stan majątkowy był inny (gorszy), niż ustalony w zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MPGiPS.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.