Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 463/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi B. SA na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] podjętą po zbadaniu z urzędu zgodności z prawem decyzji Starosty Ś. z dnia [...] (znak: [...]) zezwalającej A. Spółce z o.o. z siedzibą we W. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie gminy Ś. w procesie R10, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stosując przepisy: art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 (in fine) kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło nieważność opisanej powyżej decyzji.

Decyzja Kolegium wydana została w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2510/11) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., Nr [...] i z dnia [...] r., Nr [...] stwierdzających nieważność decyzji Starosty Ś., wcześniej opisanej oraz uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 201/11) oddalającego skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., Nr [...], powyżej wskazaną.

Uzasadniając decyzję wydaną w sprawie w dniu [...] r. tj. po kasacyjnym wyroku sądu drugiej instancji Kolegium podało, że decyzją z dnia [...] (znak: [...]) Starosta Ś. działając na wniosek Spółki z o.o. A. z siedzibą we W., zezwolił jej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie gminy Ś. w procesie R10. Odzyskowi miały być poddawane odpady o kodach 02 03 05 - komunalne osady ściekowe oraz 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Od powyższej decyzji strona nie wniosła odwołania i stała się ona ostateczna.

Wskazało również, że nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne, odnoszące się do tej decyzji zostało zainicjowane przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, z upoważnienia którego działał Zastępca, a który pismem z dnia 8 marca 2010 r. (znak; [...]) wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zwrócił się o wszczęcie postępowania w celu stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji, powołując się na naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. o odpadach (Dz. U. Nr 39, poz. 251 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 134, poz. 1140 ze zm.).

Po przeprowadzeniu postępowania wydana została przez Kolegium decyzja z dnia [...] r. (Nr [...]) stwierdzająca nieważność kontrolowanej decyzji Starosty Ś., a po rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy – decyzja z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję zaskarżoną wnioskiem, objęte następnie kasacyjnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2510/11).

Kolegium w uzasadnieniu wyjaśniło również, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie nie zgodził się z oceną kontrolowanej decyzji, dokonaną przez Kolegium oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ziściły się przesłanki zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec wskazanych przez Kolegium naruszeń przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego, za wyjątkiem wprowadzenia do zezwolenia obowiązku dotyczącego przedstawiania umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku. Sąd kasacyjny nakazał przy ponownym rozpatrywaniu sprawy konkretne odniesienie się do tych ewentualnych naruszeń prawa, które przedstawił Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań wynikających z nadzwyczajnego trybu postępowania.

Kolegium, pismem z dnia 18 września 2013 r. zwróciło się do strony o wypowiedzenie się w sprawie w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r. (II OSK 2510/11) i pozostającym w obrocie prawnym wnioskiem Zastępcy Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W., jak również przekazało kopię pisma tego organu z dnia 13 września 2013 r., w którym podtrzymano stanowisko zajęte we wniosku. Strona skorzystała z możliwości wypowiedzenia się w sprawie, składając pismo z dnia 16 października 2013 r.

Następnie Kolegium motywując w uzasadnieniu podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, opisane na wstępie podało, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 100, poz. 1085, w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji, zwanej dalej "ustawą"). W podstawie prawnej wskazano art. 26, art. 28 i art. 32 ust. 1 ustawy oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) i art. 106 kpa.

Wydanym rozstrzygnięciem, organ pierwszej instancji zezwolił firmie A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie gminy Ś.. Działalność ta – jak wskazano w decyzji Starosty Ś. – może być prowadzona pod warunkiem prowadzenia odzysku polegającego na rozprowadzeniu na powierzchni ziemi w celu nawożenia albo ulepszenia gleby przy zastosowaniu procesu określonego jako R10 oraz magazynowania odpadów w miejscu odzysku, co w kontekście przywołanego wyżej sformułowania oznacza nałożenie obowiązku magazynowania odpadów na terenie gminy Ś.. Zawarto także zobowiązanie do zapewnienia warunków pracy zgodnych z przepisami, prowadzenia wymaganych przepisami prawa ewidencji i zestawień zbiorczych oraz przedłożenia stosownych umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku. Ważność decyzji określono do dnia 18 listopada 2019 r.

Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 33 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 43 ust. 5. Na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy "w zezwoleniu na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów określa się:

1) rodzaj i ilość odpadów przewidywanych do odzysku lub unieszkodliwiania w okresie roku;

2) miejsce i dopuszczone metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ze wskazaniem procesu odzysku lub unieszkodliwiania zgodnie z załącznikami 5 lub 6 do ustawy, oraz opis procesu technologicznego (podkr. Kolegium);

3) dodatkowe warunki prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych, lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia, zdrowia ludzi lub ochrony środowiska;

4) miejsce i sposób magazynowania odpadów, a w przypadku działań polegających na przetwarzaniu odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych - wskazanie sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów;

5) (uchylony);

6) czas obowiązywania zezwolenia, który w przypadku działań polegających na przetwarzaniu odpadów zawierających azbest w urządzeniach przewoźnych, nie może być dłuższy niż 5 lat".

Zgodnie z art. 232 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) wydane na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, stają się odpowiednio zezwoleniami na zbieranie odpadów i zezwoleniami na przetwarzanie odpadów, w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy (ust. 1) i zachowują ważność na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej jednak niż przez dwa lata od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Decyzje wydane na podstawie art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 3 tej ustawy zachowują ważność w zakresie zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów na czas, na jaki zostały wydane, nie dłużej niż przez dwa lata od dnia wejścia w życie nowej ustawy.

W kontrolowanej decyzji zezwolono wnioskodawczyni na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie gminy Ś.. W ocenie Kolegium wymóg określenia miejsca odzysku odpadów w decyzji mającej zezwolić na prowadzenie tego typu działalności nie może być rozumiany jako dopuszczenie prowadzenia działalności na obszarze całej konkretnej Gminy. Organ pierwszej instancji, wydając rozstrzygnięcie określające taki właśnie sposób prowadzenia działalności, nie uwzględnił celu, jakiemu służyć ma zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy na podstawie której została wydana decyzja, miała ona określać zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, Tym samym organ pierwszej instancji, wydając zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, nie może wydać prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie bez analizy wpływu, jakie dane przedsięwzięcie może wywierać na środowisko naturalne, pośrednio na zdrowie i życie mieszkańców, na obszarze potencjalnego oddziaływania określonej inwestycji. Bezsprzecznie odzysk odpadów w procesie R10, polegający na rozprowadzaniu na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby, nie może być prowadzony na terenie całej gminy Ś.. Wynika to wprost z treści rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. Nr 228 poz. 1685), obowiązującego na dzień wydania decyzji, gdzie w załączniku określa się warunki odzysku za pomocą procesu odzysku R10 i rodzaje odpadów dopuszczonych do takiego odzysku, a w części II stwierdza się, że odpady o kodzie 02 03 05 są stosowane równomiernie na całej powierzchni i przykryte glebą lub wymieszane z nią, z wyjątkiem stosowania ich na użytkach zielonych oraz plantacjach wieloletnich, dalej wyłączone jest ich stosowanie na glebach, na których są przekroczone wartości dopuszczalne stężenia substancji określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi, a ponadto powinny być stosowane w taki sposób i w takiej ilości, aby ich wprowadzenie do gleby nie spowodowało przekroczenia w niej dopuszczalnych wartości metali ciężkich (Cr, Pb, Cd, Hg, Ni, Zn, Cu) określonych w załącznikach nr 2 i 3 do obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych, nawet przy długotrwałym stosowaniu. Jednoznacznie zatem wyklucza się zastosowanie procesu odzysku R10 na terenach zielonych i plantacjach wieloletnich, a w stosunku do pozostałych terenów konieczna jest znajomość i analiza właściwości gleby, aby zostały spełnione warunki odzysku w procesie R10. Ponadto ustawa w art. 43 ust. 6 wprost zakazywała stosowania komunalnych osadów ściekowych: 1) na obszarach parków narodowych i rezerwatów przyrody; 2) na terenach ochrony pośredniej stref ochronnych ujęć wody, o ile akt prawa miejscowego, wydany na podstawie art. 58 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) nie stanowi inaczej; 3) w pasie gruntu o szerokości 50 m bezpośrednio przylegającego do brzegów jezior i cieków; 4) na terenach zalewowych, czasowo podtopionych i bagiennych; 5) na terenach czasowo zamarzniętych i pokrytych śniegiem; 6) na gruntach o dużej przepuszczalności, stanowiących w szczególności piaski luźne i słabogliniaste oraz piaski gliniaste lekkie, jeżeli poziom wód gruntowych znajduje się na głębokości mniejszej niż 1,5 m poniżej powierzchni gruntu; 7) na gruntach rolnych o spadku przekraczającym 10 %; 8) na obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych, o ile akt prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 58 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, nie stanowi inaczej; 9) na terenach objętych pozostałymi formami ochrony przyrody niewymienionymi w pkt 1, jeżeli osady ściekowe zostały wytworzone poza tymi terenami; 10) na terenach położonych w odległości mniejszej niż 100 m od ujęcia wody, domu mieszkalnego lub zakładu produkcji żywności; 11) na gruntach, na których rosną rośliny sadownicze i warzywa, z wyjątkiem drzew owocowych; 12) na gruntach przeznaczonych pod uprawę roślin jagodowych i warzyw, których części jadalne bezpośrednio stykają się z ziemią i są spożywane w stanie surowym - w ciągu 18 miesięcy poprzedzających zbiory i w czasie zbiorów; 13) na gruntach wykorzystywanych na pastwiska i łąki; 14) na wykorzystywanych do upraw pod osłonami.

Zdaniem Kolegium decyzja organu pierwszej instancji nie uwzględnia także innych ograniczeń, mogących wpływać na sposób jej wykonania, w tym na przeznaczenie i sposób użytkowania poszczególnych terenów. Trzeba bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy właściwy organ zobowiązany był odmówić wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami:

1) jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach;

2) mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska;

3) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

4) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Z powyższego wynika zatem związanie organu wydającego decyzję w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów postanowieniami prawa miejscowego, w tym postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Te zaś, co jest okolicznością znaną zarówno organowi pierwszej instancji jak i Kolegium z urzędu, nie przewidują przeznaczenia wszystkich gruntów na terenie gminy Ś. pod działalność polegającą na odzyskiwaniu odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o gospodarowaniu odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów, a zgodnie z załącznikiem nr 1 Ip. 7.6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) tereny przeznaczone dla celów gospodarowanie odpadami oznacza się w planie miejscowym symbolem "O".

Jednocześnie Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiada tym zakresie treści wniosku strony, w którym wskazano, że miejscem prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów mają być grunty znajdujące się na terenie gminy Ś. na działkach o numerach wskazanych we wniosku, o łącznej powierzchni 143,89 ha, zlokalizowane w obrębie S. oraz działki wyszczególnione we wniosku o łącznej powierzchni 37,78 ha, zlokalizowane w obrębie Z.. Teren ten, na mocy umowy, stanowił przedmiot dzierżawy wnioskodawczyni.

Wobec określonego w wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji miejsca magazynowania odpadów w miejscu odzysku, a więc także na terenie gminy Ś. należy stwierdzić, że tak sformułowane zezwolenie narusza art. 63 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wykazał tytuł prawny do działek wskazanych w złożonym przez siebie wniosku. Organ pierwszej instancji w sposób niczym nieuzasadniony przyznał zaś wnioskodawczyni prawo do magazynowania odpadów także na terenach, do których wnioskodawczyni takiego tytułu nie ma.

Tym samym określenie w wydanej decyzji terenu Gminy Ś. jako miejsca prowadzenia odzysku odpadów przy zastosowaniu procesu R10 i miejsca magazynowania odpadów jest jawnie sprzeczne z wymaganiami, jakie względem takiego aktu zostały ustanowione przepisach wyższego rzędu. Decyzja organu pierwszej instancji umożliwia prowadzenie działalności w sposób ewidentnie sprzeczny z wymaganiami ustawowymi i rozporządzeń wykonawczych względem działalności polegającej na odzysku odpadów w procesie R10. Okoliczności takie jak: faktyczny sposób prowadzenia działalności przez adresata decyzji, czy nawet treść wniosku, jaki złożył w sprawie, nie mają wpływu na ocenę decyzji. Trzeba bowiem mieć na względzie, że to rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji kształtuje uprawnienia i obowiązki podmiotu ubiegającego się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, a nie wniosek tego podmiotu. Decyzja organu pierwszej instancji, która dopuszcza prowadzenie działalności w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego niezależnie od tego, czy adresat decyzji aktualnie korzysta z nadanych mu wadliwie uprawnień. Akt taki nie powinien bowiem stwarzać nawet potencjalnej możliwości naruszenia norm powszechnie obowiązujących, bezwzględnie powinien natomiast spełniać wymagania treściowe decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy.

Ponadto w kontrolowanej decyzji wprowadzono do warunków zezwolenia obowiązek przedstawiania umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. (II OSK 2510/11) potwierdził niezgodność z prawem tej części decyzji. Trzeba bowiem mieć na względzie ograniczenia w możliwości przekazywania odpadów, wynikające z art. 43 ust. 1a ustawy, gdzie stwierdza się, że komunalne osady ściekowe mogą być przekazywane właścicielowi, dzierżawcy lub innej osobie władającej nieruchomością, na której mają być stosowane, wyłącznie przez wytwórcę tych osadów. Przepis ten uniemożliwia zatem możliwość dalszego przekazywania komunalnych osadów ściekowych otrzymanych od wytwórcy jakiemukolwiek innemu odbiorcy, niż właścicielowi, dzierżawcy lub innej osobie władającej nieruchomością, na której mają być stosowane.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że warunkiem orzeczenia nieważności aktu administracyjnego jest przypisanie mu co najmniej jednej z kwalifikowanych wad, taksatywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, stanowiących pozytywne przesłanki rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyczyny nieważności wskazane w art. 156 § 1 kpa mogą dotyczyć odpowiednio kwalifikowanych uchybień prawa materialnego, procesowego oraz przepisów o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2004, str. 729). Kolegium z urzędu zatem zbadało, czy do kontrolowanego orzeczenia można byłoby odnieść przepis art. 156 § 1 pkt 2 in fine, zawierający w swojej hipotezie określenie "rażące naruszenie prawa", uwzględniając wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Sąd ten w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. (II OSK 2510/11) podkreślił, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu analizowanego przepisu jest takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na dominujący w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym przesłanką konieczną do uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa jest oczywistość tego naruszenia, przy uwzględnieniu skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące uznaje się takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W orzeczeniu z dnia 8 marca 2012 r. (I OSK 363/11 - dostępnym w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. W wyroku z dnia 20 października 2011 r. (II GSK 1056/10 - dostępny w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreśla się także, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą.

W ocenie Kolegium stwierdzone naruszenia prawa należy kwalifikować jako rażące, bowiem kontrolowana decyzja w sposób oczywisty narusza przepisy ustawy i rozporządzeń wykonawczych, dotyczące miejsc, w jakich dopuszczalne jest prowadzenie odzysku odpadów w procesie R10, a także art. 63 ust. 1 ustawy, dopuszczającego magazynowanie odpadów wyłącznie na terenie, co do którego wnioskodawca posiada tytuł prawny, jak również art. 43 ust. 1a ustawy, uniemożliwiającego przekazywanie komunalnych osadów ściekowych innym podmiotom, niż właściciel, dzierżawca lub inna osoba władająca nieruchomością, na której mają być stosowane. Przepisy te nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a jednak organ pierwszej instancji nie zastosował obowiązujących w rozpatrywanej przez siebie sprawie przepisów. Analizując skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia prawa należy stwierdzić, że zezwolenie przez organ administracji publicznej, powołany do ochrony interesu publicznego w zakresie ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi, na prowadzenie działalności w sposób jawnie sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującymi i którego realizacja polegać może na prowadzeniu działalności z zakresu odzysku odpadów na każdym, dowolnym terenie gminy Ś., jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Opisana powyżej decyzja została w toku administracyjnym zaskarżona przez B. S.A. poprzednio A. Sp. z o.o.), która skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydana została kwestionowana wnioskiem decyzja.

Działająca imieniem Spółki pełnomocnik wyjaśniła we wniosku, że nastąpiło przekształcenie A. Sp. z o.o. w B. S.A., która przejęła wszelkie prawa i obowiązki Spółki z o.o.

Ponadto pełnomocnik podała w treści wniosku, że A. (jeszcze jako Spółka z o.o.) występując o wydanie zezwolenia przedłożyła organowi pierwszej instancji m.in. umowę dzierżawy terenów w obrębie gminy Ś.. "Organ I instancji zezwolił wnioskodawcy A. sp. z o.o. we Wrocławiu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie gminy Ś. - w domyśle - biorąc pod uwagę złożone przez Spółkę dokumenty - na terenach, do których Spółka posiada tytuł prawny - terenach dzierżawionych, tj. na działkach o numerach wskazanych we wniosku, o łącznej powierzchni 143,89 ha, zlokalizowanych w obrębie S. oraz działkach wyszczególnionych we wniosku o łącznej powierzchni 37,78 ha zlokalizowanych w obrębie Z.". Spółka przyznała, że "Faktem jest, że organ I instancji, pomimo załączenia przez Spółkę do wniosku umowy dzierżawy gruntów, na terenie których prowadzona miała być wnioskowana działalność, posłużył się pojęciem szerokim, zezwalając na prowadzenie działalności na terenie gminy Ś., bez wskazania konkretnych gruntów, jednocześnie jednak organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do przestrzegania przepisów z zakresu ochrony środowiska". Tak sformułowane zobowiązanie obliguje wnioskodawcę do stosowania szeroko rozumianych przepisów z zakresu ochrony środowiska, w szczególności dotyczących miejsca prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu odzysku odpadów", a więc rozporządzenia w sprawie procesu odzysku R10, ustawy z 2001 r. o odpadach, ustawy Prawo wodne, rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowień prawa miejscowego - "w szczególności planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie terenów przeznaczonych dla celów gospodarowania odpadami oznaczonymi w planie miejscowym symbolem O". Spółka zgadza się z poglądem Kolegium, że "oznaczenie przez organ I instancji miejsca prowadzenia wyżej opisanej działalności przez wnioskodawcę poprzez wskazanie jako takiego - terenu gminy Ś. - nie może prowadzić do dopuszczenie prowadzenia działalności przez wnioskodawcę na obszarze całej Gminy Ś. (...)". W ocenie Spółki, "zapis ten de facto nie wywołuje takiego skutku, o czym poniżej, po drugie zaś nie można na tej podstawie wnioskować, że skonstruowany w ten sposób zapis decyzji organu I instancji zawiera w tym miejscu wadę kwalifikowaną, co stanowi rażące naruszenie prawa, poprzez co istnieje przesłanka do stwierdzenia jej nieważności".

Spółka "stanowczo" wskazała "na wewnętrzną sprzeczność, w którą popada" Kolegium, wskazując, że organ pierwszej instancji rażąco naruszył prawo, ponieważ "niedostatecznie dookreślił - zdaniem Kolegium - dozwolone miejsce prowadzenia wnioskowanej działalności", a jednocześnie w decyzji wskazało przepisy prawa, które "wskazują wprost na jakich terenach prowadzenie tego typu działalności jest dozwolone, a na jakich zakazane". Zdaniem Spółki, "Nie istnieje zatem logiczne uzasadnienie tezy stawianej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a to że uprawniony na podstawie decyzji organu I instancji mógłby prowadzić działalność polegającą na odzysku odpadów na wszystkich gruntach na terenie całej gminy Ś.".

Spółka stwierdziła, że skoro zgodnie z art. 63 ustawy z 2001 r. o odpadach, uprawniony może prowadzić działalność związaną z odzyskiem odpadów "na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny", prowadzenie takiej działalności na innych terenach wiązałoby się z "daleko posuniętymi negatywnymi konsekwencjami i jest de facto po prostu niemożliwe". Zdaniem Spółki, "Nie można więc założyć, że Spółka potencjalnie rzecz biorąc wykorzystałaby ów zapis decyzji do prowadzenia działalności na gruntach, do których nie posiada tytułu prawnego". W opinii Spółki, "w żadnej mierze z decyzji organu I instancji nie wynika wprost, jakoby wnioskodawca mógł prowadzić swoją działalność z zakresu odzysku odpadów na każdym, dowolnym terenie gminy Ś.. Przyjmując jednak, że istnieje - szeroko rozumiany - interes społeczny w zakresie dookreślenia miejsca, w którym dozwolone ma być prowadzenie przez wnioskodawcę działalności polegającej na odzysku odpadów, decyzja ta wobec faktu, iż nie zawiera wady kwalifikowanej winna być zmieniona - sprecyzowana - dookreślona w drodze zmiany, przewidzianej w art. 155 kpa, w żadnym wypadku nie winna być stwierdzona jej nieważność, ponieważ kwestia podnoszona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stanowi rażącego naruszenia prawa". Wskazanie miejsca prowadzenia działalności - "na terenie Gminy Ś.", z jednoczesnym zobowiązaniem do przestrzegania przepisów z zakresu ochrony środowiska nie jest - zdaniem Spółki - "ani niewątpliwie, ani wyraźnie, ani bezspornie sprzeczne z przepisem art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach".

W opinii strony wnioskującej o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sprawie nie zaistniała sytuacja, w której można mówić o skutkach społeczno-gospodarczych nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Poza tym Spółka wskazała, że "integralną częścią decyzji wydanej przez Starostę Ś. jest wniosek, na podstawie którego decyzja została wydana". Jeśli zaś chodzi o zapis w punkcie 6 decyzji Starosty Ś., "najprawdopodobniej nastąpiła oczywista omyłka, gdyż spółka winna przedstawić umowy na odbiór komunalnych osadów ściekowych. Zapis powinien więc dotyczyć: stosownych umów z wytwórcami odpadów przewidzianych do odzysku, a nie jak orzeczono z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku". Również w tym zakresie Spotka nie zgodziła się z poglądem Kolegium co do rażącego naruszenia prawa i uargumentowała swoje stanowisko, wskazując, że taki zapis "stanowi o konieczności zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, bowiem decyzja zawiera omyłkę - a nie wadę kwalifikowaną (...)".

Spółka zauważyła również, że wbrew twierdzeniu Kolegium zawartemu w decyzji z dnia [...] r. NSA nie stwierdził, że ziściły się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, lecz "wyraził stanowisko wprost przeciwne". "Słuszność oceny Kolegium NSA przyznał jedynie w opisanym powyżej zakresie pkt. 6 decyzji organu pierwszej instancji podnosząc jednak, że niezgodność z prawem tego punktu decyzji mogła skutkować stwierdzeniem nieważności w tym właśnie zakresie".

Zdaniem Spółki, mimo wskazania Kolegium przez NSA prawidłowego rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa i sposobu dokonania oceny ewentualnego występowania "przesłanek ku jego wystąpieniu, Kolegium ponownie nie przeprowadza prawidłowej i wyczerpującej analizy przesłanek, których wystąpienie jest konieczne, aby można było zastosować sankcję z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponownie nie mamy do czynienia z oceną skutków społeczno-gospodarczych, jakie naruszenia za sobą pociągają, nie dokonano oceny charakteru naruszenia poprzez pryzmat skutków, jakie decyzja wywołała, nie uwzględniono stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ani aktualnego w czasie orzekania przez organ odwoławczy". W tym kontekście Spółka wskazała, że wyeliminowanie zezwolenia może spowodować nałożenie na nią opłat podwyższonych za sytuację równoznaczną ze składowaniem odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska, co może być równoznaczne z zakończeniem jej bytu prawnego. Podniosła też, że wystąpiła do Starosty "ze wszech miar poprawnym wnioskiem" i jej dla niej tym bardziej krzywdzące, że ponosi skutki wadliwego działania Starosty.

Jednocześnie Spółka wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, "do czasu rozstrzygnięcia przez Starostę Ś. wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa".

Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło zawieszenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu opisanego powyżej wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 158 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 (in fine) kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, wskazując wszystkie czynności orzecznicze podjęte w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym, następnie wyjaśniło – powołując się na specyfikę trybu nieważnościowego, że nie jest możliwe uznanie postępowania weryfikacyjnego prowadzonego w tej sprawie za bezprzedmiotowe ze względu na wygaśnięcie z mocy prawa kontrolowanej decyzji, a ponadto przywołało fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w tej sprawie.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium w składzie orzekającym w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oświadczyło, że podziela stanowisko Kolegium w składzie poprzednio orzekającym, co do kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji Starosty Ś. i w całości zgadza się z argumentacją zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej wnioskiem decyzji i przyjmując ją za własną dokona w uzasadnieniu jedynie jej rozszerzenia.

Następnie Kolegium – wskazując na zalecenia zawarte w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – odniosło się do zarzutów przedstawionych we wniosku weryfikacyjnym z dnia 8 marca 2010 r., skierowanym do Kolegium przez Zastępcę Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. i wyjaśniło, że ze względu na regulację zawartą w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, przywołanym w uzasadnieniu, było zobligowane do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanej we wniosku organu środowiskowego.

Przedstawiło również obszerne rozważania dotyczące treści przedmiotowej decyzji Starosty Ś. w kontekście przepisów, które miały zastosowanie przy jej podejmowaniu.

W przedstawionej w uzasadnieniu argumentacji Kolegium ponownie zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach, w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów określa się (m.in.) miejsce odzysku odpadów (pkt 2) oraz miejsce magazynowania odpadów (pkt 4). Niesporne jest, że "miejsce" jest to część jakiejś przestrzeni, na której coś się znajduje, przestrzeń, którą można czymś zająć, w której może się ktoś lub coś zmieścić (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2006, s. 635). Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów uprawnia więc adresata do prowadzenia tej działalności w "miejscu" (przestrzeni) w nim wskazanym. Tym miejscem, jak wspomniano już nie raz, był - zgodnie z decyzją Starosty Ś. - teren całej gminy Ś., bez żadnych ograniczeń. Legitymując się takim zezwoleniem Spółka mogła więc w każdym miejscu gminy Ś. prowadzić legalnie odzysk osadów z zakładowych oczyszczalni ścieków i ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych polegający na rozprowadzaniu na powierzchni ziemi w celu nawożenia lub ulepszania gleby w procesie R10, a także magazynować takie odpady na terenie całej gminy ("bezpośrednio w miejscu odzysku z zabezpieczeniem przed dostępem osób postronnych").

Kolegium z całą stanowczością podkreśliło, że zawarte w decyzji z dnia [...] stwierdzenie: "orzekam: Zezwolić firmie A.. Sp. z o.o. (...) na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie gminy Ś. w procesie R10 (...)" nie jest "nieścisłym, "niedookreślonym" zapisem, ale rozstrzygnięciem decyzji administracyjnej, a więc jej istotą. Jedynymi warunkami, które miała spełnić Spółka, było zapewnienie warunków pracy zgodnych z rozporządzeniem w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadu, sporządzania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilościach odpadów i sposobach gospodarowania nimi oraz przedłożenia w Starostwie Powiatowym w Środzie Śląskiej stosownych umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku.

Zdaniem Kolegium nie można nie zauważyć, że poza ostatnim, wszystkie te "warunki" wynikają wprost z przepisów prawa. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach, "Posiadacz odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, jest obowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych". Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy, "Posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów jest obowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, z zastrzeżeniem ust. 2."

Kolegium wskazało, że istotę decyzji administracyjnej stanowi rozstrzygnięcie sprawy, a więc ustalenie, w którym organ administracyjny orzeka autorytatywnie, że abstrakcyjna norma prawna znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. W ten sposób nawiązuje się stosunek prawny, którego strony (organ administracyjny i adresat decyzji) będą uprawnione i (lub) zobowiązane do podjęcia działań wprowadzających w życie autorytatywnie już skonkretyzowane ich uprawnienia i obowiązki (T. Woś, glosa do wyroku NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, OSP 1991/4/95). Decyzja administracyjna sformułowana musi być jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości określać, jakie prawa bądź obowiązki wynikają z niej dla adresata (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r., IV SA/Wa 180/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 1938/97, LEX nr 47215). Skoro z art. 107 k.p.a. wynika, że rozstrzygnięcie jest jednym z elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć, to jest to bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzyjność wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. (SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086), w pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku decyzja w zasadzie może być niewykonalna.

Odnosząc się do sformułowanego przez Spółkę w przedmiotowym wniosku zarzutu "wewnętrznej sprzeczności, w którą popada" Kolegium, wskazując, że organ pierwszej instancji rażąco naruszył prawo, ponieważ "niedostatecznie dookreślił - zdaniem Kolegium - dozwolone miejsce prowadzenia wnioskowanej działalności", a jednocześnie w decyzji wskazało przepisy prawa, które "wskazują wprost na jakich terenach prowadzenie tego typu działalności jest dozwolone, a na jakich zakazane",

Kolegium – stanowczo stwierdziło, że żadnej sprzeczności w swojej argumentacji nie dostrzega. Podkreśliło, że istotą decyzji administracyjnej jest autorytatywna wypowiedź organu właściwego, że abstrakcyjna norma prawna znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Fakt, że wskazane w decyzji Kolegium z dnia [...] r. przepisy powszechnie obowiązującego prawa (abstrakcyjne normy prawne) wskazują "wprost", na jakich terenach jest i nie jest dopuszczalne prowadzenie działalności – w zakresie odzysku ww. odpadów oznacza tylko, że pomijając te regulacje organ stosujący prawo rażąco je naruszył. Kierując się logiką wnioskodawczyni, skoro powszechnie obowiązujące przepisy wskazują wprost "tereny zakazane" i "dozwolone", zbędne było występowanie przez nią o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów. Mógłby on przecież być prowadzony na wszystkich "dozwolonych" terenach.

W ocenie Kolegium pogląd, że wniosek o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów był "integralną częścią decyzji wydanej przez Starostę Ś." pozbawiony jest podstaw prawnych. Nieistotne jest również to, w jaki sposób Spółka planowała wykonywać uprawnienia przyznane jej decyzją z dnia [...], a więc, że zamierzała ograniczyć się tylko do terenów wskazanych we wniosku. Istotna jest tylko, jak podkreślono, treść decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy wady - głównie o charakterze materialnoprawnym - tkwiącej w samej decyzji. W postępowaniu nieważnościowym Kolegium nie mogło więc analizować ani treści wniosku o wydanie zezwolenia ani okoliczności pozaprawnych, lecz efekt rozpatrzenia wniosku – treść decyzji administracyjnej.

Wskazało również, że niekwestionowana przez stronę jest wykładnia, iż rażące naruszenie prawa to takie naruszenie prawa, w którym zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., II OSK 1000/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., I OSK 845/07). Koniecznym i jedynym warunkiem dla ustalenia występowania przesłanki nieważności decyzji w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa będzie stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Powszechnie przyjmuje się przy tym, że naruszenie prawa będzie miało cechę rażącego, jeżeli czynność postępowania organu, lub istota załatwienia sprawy, są w swej treści zaprzeczeniem obowiązującej regulacji prawnej. Naruszenie norm prawnych musi mieć szczególny ciężar gatunkowy, co ma miejsce w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia danej sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego (wyrok NSA, I FSK 390/05; wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r., I SA 1726/00; wywód za wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 9 czerwca 2011 r., II SA/Wr 191/11).

Następnie Kolegium ponownie wyjaśniło, że:

- zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach, w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów określa się miejsce odzysku odpadów (pkt 2) oraz miejsce magazynowania odpadów (pkt 4), przy czym musi być to miejsce spełniające wymogi wskazane w rozporządzeniu w sprawie procesu odzysku R10, nie może to być żaden z terenów wymienionych w art. 43 ust. 6 ustawy o odpadach, musi być to teren, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza gospodarowanie odpadami (por. art. 29 ust. 1 pkt 4), a jeśli chodzi o magazynowanie - teren do którego posiadacz odpadów posiada tytuł prawny (art. 63 ust. 1 ustawy o odpadach);

- we wniosku o wydanie zezwolenia Spółka - zgodnie z wymogiem art. 27 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o odpadach - oznaczyła miejsce prowadzenia działalności w zakresie odzysku i wskazała miejsce magazynowania odpadów, zaznaczając, że tereny te dzierżawi;

- w decyzji z dnia [...] Starosta Ś. nie określił miejsc odzysku i magazynowania odpadów zgodnie z wnioskiem Spółki, lecz zezwolił jej na odzysk odpadów i ich magazynowanie na terenie całej gminy Ś., bez jakichkolwiek ograniczeń.

Powyższe, również zdaniem Kolegium orzekającego w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, świadczy o rażącym naruszeniu art. 43 ust. 6, art. 63 ust. 1 ustawy o odpadach, przepisów rozporządzenia w sprawie procesu odzysku R10, a także art. 27 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 ustawy o odpadach, na co słusznie wskazał Zastępca Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia [...] z dnia 8 marca 2010 r.

W cytowanym wyżej wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. NSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dokonało żadnych ustaleń pozwalających w sposób rzetelny ocenić skutki społeczno-gospodarcze wydanej decyzji w kontekście wymagań praworządności. Do kwestii tej Kolegium odniosło się w decyzji z dnia [...] r.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717).

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wskazało, że ustaliło stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji (przedstawiony wyżej i w decyzji z dnia [...] r.) i stan faktyczny wówczas istniejący (na który składała się treść wniosku o "o wydanie zezwolenia w trybie art. 26 i 27 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne w procesie R10"). Następnie stwierdziło naruszenie normatywnego wzorca działania i oceniło je w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała.

Zwróciło też uwagę, że również w obecnie obowiązującym stanie prawnym w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów należy obligatoryjnie wskazać miejsce przetwarzania i magazynowania odpadów, a więc określić przestrzeń, w jakiej dopuszcza się dane gospodarowanie odpadami, i oczywiście rażącym naruszeniem prawa jest zezwalanie na prowadzenie przetwarzania odpadów na wszystkich obszarach znajdujących się na terenie całej gminy.

Zdaniem Kolegium także w tym kontekście ocena skutków społeczno-gospodarczych decyzji z dnia [...], przy uwzględnieniu wymagań praworządności, nie pozwala na jej pozostawienie w obrocie prawnym. Niezależnie od doniosłości argumentów Spółki, nie można zdaniem Kolegium zaakceptować sytuacji, że w praworządnym kraju treść rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej jest nieistotna, a ważny jest jedynie fakt i potrzeba jej posiadania oraz planowany przez stronę sposób jej wykonywania (sprzeczny z treścią rozstrzygnięcia, lecz zgodny z przepisami prawa).

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty wskazane przez Zastępcę Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a mianowicie naruszenie art. 28 i art. 32 ustawy o odpadach oraz art. 104 kpa, Kolegium stwierdziło, że nie są to uchybienia mająca rangę rażącego naruszenia prawa.

Mając na względzie wyżej powiedziane skład orzekający Kolegium w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, że decyzja z dnia [...] r. była decyzją prawidłową, co obligowało do utrzymania w mocy tej decyzji.

Odnosząc się do poglądu Spółki, że decyzja Starosty Ś. z dnia [...] nie zawiera tak poważnych wad i mogłaby zostać zmieniona w trybie art. 155 kpa. Kolegium zauważa, że eksponowany był on już w 2010 r. Kolegium powtórzyło, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest jednym z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzjami prawidłowymi. System ten jest oparty na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 678). Oznacza to, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 kpa, tak SN w wyroku z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98/publik. w OSNP 1999/20/637).

Prawidłowość decyzji powyżej opisanej zakwestionowała B. S.A. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi reprezentująca Spółkę pełnomocnik zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. 2001. 39.251 ze zm.), tj. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Starostę Ś., poprzez jego błędną wykładnię, a to w szczególności uznanie, że oznaczenie w zezwoleniu jako miejsca odzysku odpadów "na terenie Gminy Ś." stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem zdaniem organu uprawnia Spółkę do prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów w procesie R10, na terenie całej gminy Ś.;

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego Dz.U.2013.267 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa przy wydaniu decyzji - zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie Gminy Ś. w procesie R10.

Ponadto – w przypadku nieuwzględnienia tych zarzutów – pełnomocnik skarżącej Spółki zarzuciła naruszenie art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie zachodzi przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne i z tych względów nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji w celu usunięcia naruszenia prawa we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, a ponadto wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku przez organ administracji o wstrzymanie jej wykonania przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 powołanej ustawy.

W uzasadnieniu skargi zamieszczona została szczegółowa argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów przedstawionych wcześniej, zbieżna z argumentacją zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 1 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do uznania powołanych w niej zarzutów.

Ponadto postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem wydanym w dniu 17 lipca 2015 r. również odmówił wstrzymania jej wykonania.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 16 września 2015 r. pełnomocnik B. S.A. oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania weryfikacyjnego okoliczności faktycznych i odpowiednich okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa, obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) stanowiącego, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kwestionowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją wydaną na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. (Nr [...]), podjętą w trybie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 (in fine) kodeksu postępowania administracyjnego, uznając tym samym zasadność stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ś. z dnia [...] (znak: [...]) zezwalającej A. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie gminy Ś. w procesie R10.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Ustalenie tej okoliczności – typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe – następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego /z kilkoma ustawowo wskazanymi wyjątkami/.

W przypadku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje przez władczo wyrażone oświadczenie kompetentnego organu administracji publicznej dokonane przy zastosowaniu właściwego przepisu prawa procesowego, co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego poddanego kontroli w trybie ekstraordynaryjnym.

Z treści osnowy decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w obu składach orzekających wynika, że czynności ocenne tego organu dokonywane były w granicach wyznaczonych przez przepis art. 156 § 1 pkt 2 (in fine), w którym ustawodawca jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji uwzględnił wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Należy również zwrócić uwagę, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, stanowiącym wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, statuowanej w przepisie art. 16 § 1 kpa, gwarantującej stabilność nabytych w trybie administracyjnym praw lub orzeczonych obowiązków. Z tych względów w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie zaakceptowany został pogląd, że zaistnienie przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności musi być oczywiste /por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, Lex nr 368231; wyrok WSA z dnia 10 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1032/06, Lex nr 368207/. Odnosząc ten warunek do zarzutu rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki nadzwyczajnej czynności weryfikacyjnego należy wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia powoduje, że nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i nie daje się pogodzić z system obowiązujących norm /np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r. op. cit.; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007r., op. cit./.

Ponadto w tym kontekście jest też istotne, że ocena właściwego w sprawie organu co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa musi być prowadzona w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Podkreślenia wymaga również to, że stwierdzenie nieważności oznacza, że decyzja, której to stwierdzenie dotyczy obarczona była kwalifikowaną wadą od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc.

Ustawodawca konstruując omawiany tryb nadzwyczajnej weryfikacji orzeczeń administracyjnych nie zdefiniował pojęcia "rażące naruszenie prawa". Nie zostało też ono precyzyjnie określone w systemie administracyjnego prawa procesowego. Z tego względu oraz wobec wskazanego powyżej skutku stwierdzenia nieważności zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie konsekwentnie podkreślano konieczność odróżnienia rażącego naruszenia prawa, dla którego zasadniczym kryterium jest oczywista sprzeczność z treścią zastosowanego przepisu prawa od naruszenia prawa nawet istotnego, ale pozbawionego cech, pozwalających na kwalifikowanie go jako rażące. Taką powinność wyeksponował w swoim orzeczeniu z dnia 20 czerwca 1995r. Sąd Najwyższy stwierdzając ponadto, że rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego, jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; w tych przypadkach uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni, chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji /sygn. akt II ARN 22/95, OSNAPU 1996, Nr 19-20, poz. 297/. Na uwagę zasługuje również konstatacja Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z dnia 9 lutego 2005r. /sygn. akt OSK 1134/04, nie publ./, z której wynika, że "w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa". Stanowisko prezentowane przez judykaturę we wskazanych powyżej orzeczeniach zostało również przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2001r. /sygn. akt III SA 1110/00, nie publ./, w którym skład orzekający stwierdził, że "rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości".

W literaturze prawa administracyjnego podkreślano, że rażące naruszenie prawa jako przyczyna nieważności ma bardzo nieostry charakter (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1994 r., I SA 1559/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 51; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1994 r., III SA 388/94, PG 1995, nr 8, s. 10; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37; wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29; wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007 r. nr 9, poz. 100).

Nie stanowi też przesłanki nieważności odmienna uchwała Sądu Najwyższego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, nr 3, s. 109; wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32).

Przy wykładni powyższego pojęcia prezentowane są dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III).

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.).

Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95).

Reprezentanci drugiego stanowiska uważają, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę skutki, które wywołuje – niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.).

"O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie "rażącego" naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 § 1 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84 oraz w wyroku z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137.

Literatura i orzecznictwo wypracowało jednak kompromisowe i obecnie akceptowane stanowisko, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. (Takie stanowisko zajmują np. Z. Cieślak czy W. Chróścielewski).

W orzecznictwie sądowym wyrażone były także poglądy, że jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Wreszcie w orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Jak zaznaczono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Podobnie wywodzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 50195, zgodnie z którym: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".

Oznacza to więc, iż w konkretnej sprawie organ właściwy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest obowiązany poddać takie rozstrzygnięcie ocenie mając na względzie to, iż dopiero pozytywna weryfikacja wszystkich przesłanek uzasadnia zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji. Rażące bowiem naruszenie prawa jest wadą kwalifikowaną, a naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą".

Reasumując, mając na uwadze przedstawione powyżej uwagi, poczynione w znacznym stopniu na podstawie wymienionego wyżej komentarza do art. 156 kpa Małgorzaty Jaśkowskiej i Andrzeja Wróbla oraz przywoływanej w tym komentarzu literatury i orzecznictwa, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne tego naruszenia. Konieczne jest także, by stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

W tak określonych warunkach prawnych ocena wadliwości przedmiotowej decyzji dokonana przez Kolegium w obu składach orzekających nie jest – zdaniem Sądu prawidłowa.

Mimo szczególnej staranności i profesjonalizmu, z jakimi przedstawiona została w uzasadnieniach argumentacja Kolegium i wyjaśnione przesłanki, którymi się kierowano przy orzekaniu nie można – w uznaniu Sądu – zaakceptować twierdzenia, że kontrolowana decyzja obarczona została kwalifikowaną wadą określoną – jak wynika z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej – w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 (in fine), czyli wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Za tak określoną wadliwość Kolegium uznało zamieszczenie przez Starostę Ś. w decyzji z dnia [...] orzekającej o zezwoleniu A. Sp. z o.o. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w procesie R10 zapisu "na terenie gminy Ś." jako określenia miejsca odzysku odpadów.

Kolegium wskazało również – odwołując się przy tym do uzasadnienia kasacyjnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w tej sprawie – na nieuprawnione włączenie do treści decyzji jako dodatkowego warunku, wymogu przedstawienia w Starostwie Powiatowym w Ś. stosownych umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku.

Zdaniem Sądu istotne jest, że w przepisie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach, stanowiącym o trybie wydawania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwienia odpadów, w brzmieniu obowiązującym w dacie uzyskania przez skarżącą Spółkę przedmiotowego zezwolenia, ustawodawca regulując kwestie dotyczące informacji o lokalizowaniu takiej działalności posługuje się trzema określeniami.

W przepisie art. 27 ust. 1 pkt 3 powołanej powyżej ustawy, stanowiącym o wymogach wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów mowa jest o "oznaczeniu" miejsca prowadzenia tej działalności, jako obligatoryjnym elemencie wniosku. W odniesieniu do tak samo kwalifikowanego elementu w postaci miejsca (i sposobu oraz rodzaju magazynowych odpadów) ustawodawca używa określenia "wskazanie". Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 27 ust. 2 pkt 2 i pkt 4 omawianej ustawy o odpadach w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie "odzysku i unieszkodliwienia odpadów" określa się: miejsce i dopuszczone metody odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (pkt 2) oraz miejsce i sposób magazynowania odpadów.

W ocenie Sadu stopień oczekiwanej konkretyzacji w każdym z trzech określeń zastosowanych w powołanych powyżej przepisach przez racjonalnego – z założenia – ustawodawcę jest różny, przy czym termin "określa się" uwzględniony w przepisie art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach uprawniał – zdaniem Sądu – organ udzielający zezwolenia na prowadzenie opisywanej działalności, będący adresatem tego przepisu do formułowania danych, co do lokalizowania tej działalności w sposób mniej precyzyjny niż powinno to być dokonane we wniosku o wydanie zezwolenia, który – zgodnie z przepisem art. 27 ust. 1 pkt 3 wcześniej powoływanym – powinien zawierać oznaczenie miejsca prowadzenia działalności.

Należy też zwrócić uwagę na treść przepisu art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o przedmiotowym zezwoleniu stanowiącego, że "Starosta wydaje zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów; wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu".

Z treści znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Burmistrza Ś. z dnia [...] r. wydanego na podstawie art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach wynika, że organ ten postanowił zaopiniować pozytywnie prowadzenie przez A. Sp. z o.o. działalności w zakresie odzysku odpadów o kodach: 02 03 05 (osady z zakładowych oczyszczalni ścieków) w ilości 20 000 Mg/rok i 19 08 05 (ustabilizowane komunalne osady ściekowe) w ilości 90 000 Mg/rok na terenie gminy Ś..

Taki zapis zastosowany przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na obszarze której przedmiotowa działalność miała być przez skarżącą Spółkę realizowana został wprowadzony do zezwolenia udzielonego przez Starostę Ś. po uzyskaniu opinii wymaganej powołanym wcześniej przepisem art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach.

Z tych względów nie można – zdaniem Sądu – uznać, że kwestionowany przez Kolegium zapis zawierający oznaczenie miejsca prowadzenia przedmiotowej działalności zamieszczony w decyzji Starosty Ś. z dnia [...], wcześniej opisywanej, obliguje do stwierdzenia nieważności tej decyzji wobec oczywistości rażącego naruszenia prawa i ze względu na społeczno-gospodarcze skutki, jakie powoduje oraz niemożność zaakceptowania ich w kontekście postulatu praworządności.

W uznaniu Sądu – nie kwestionującego potrzeby skorygowania takiej nieścisłości w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym – oceniane w rozpoznawanej sprawie uchybienie nie spełnia kryteriów rażącego naruszenia prawa, które ujawnia się w sposób nie budzący wątpliwości poprzez "proste" zestawienie treści przepisu, stanowiącego podstawę czynności orzeczniczej organu i treści rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu sposób i obszerność argumentacji zastosowanej przez Kolegium w obu składach orzekających, w której dokonano analizy wielu przepisów ustawowych i wykonawczych z odwołaniem się do poglądów judykatury i doktryny, a także do literatury popularnonaukowej (słownikowej) powoduje niemożność uznania, że oceniana w przedmiotowym postępowaniu weryfikacyjnym decyzja rażąco narusza prawo przy uwzględnieniu przyjętej koncepcji tak kwalifikowanej wadliwości, wypracowanej przez naukę i orzecznictwo.

W ocenie Sądu nie można też uznać, aby swoją treścią oceniana decyzja ignorowała standardy praworządności i zaprzeczała regułom obowiązującym w państwie prawa.

Ponadto wobec obowiązujących w dacie orzekania o przedmiotowym zezwoleniu warunków prawnych nie można – zdaniem Sądu – uznać, że stwierdzenia nieważności tego zezwolenia wymagają wywołane nim społeczno-gospodarcze skutki. Skutki te są rozważane przez Kolegium wyłącznie hipotetycznie, a nie w sposób wyjaśniony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w tej sprawie, w którym Sąd wskazał na konieczność uwzględnienia – w rozważaniach dotyczących kwalifikowanej wadliwości decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa, prowadzonych w aspekcie skutków tą decyzją wywołanych – stanu faktycznego aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że Kolegium jednostronnie – w ocenie Sądu – traktuje możliwość uzyskania odszkodowania przez skarżącą Spółkę w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zezwoleniu na prowadzenie przedmiotowej działalności i ewentualnych konsekwencji finansowych możliwych ze względu na skutek ex tunc, nie dostrzegając tego, że sugerowana przez Kolegium rekompensata w formie odszkodowania wypłacana jest z pieniędzy publicznych. Ta kwestia – zdaniem Sądu powinna być zauważona przez właściwy organ weryfikacyjny w toku dokonywanych czynności ocennych dotyczących kategorii wadliwości decyzji i skutków jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym.

Sąd nie kwestionuje natomiast wadliwości ani jej charakteru stwierdzonego przez Kolegium, dotyczącej zawartego w przedmiotowym zezwoleniu zapisu o obowiązku przedstawienia umów z odbiorcami odpadów przewidzianych do odzysku, akceptując przy tym wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w kasacyjnym wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. odnoszące się do skutków tej wadliwości.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał – stosownie do przepisu art. 205 powoływanej powyżej ustawy – kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika, taryfowo określone.