Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 85/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. K. W. (dalej: "inwestor") wystąpił do Prezydenta Miasta C. (dalej: "organ") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie działek o nr 1 i 2 , położonych przy ul. K. [...] w C. (karta mapy 96) o łącznej pow. 1 560 m².

Pismem z dnia 18 października 2019 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i poinformował o możliwości zapoznania się ze złożonym przez inwestora wnioskiem.

W dniu 4 listopada 2019 r. do organu wpłynęło pismo M. i Z. G. (dalej: "skarżący"), w którym zwrócili uwagę na brak określenia we wniosku powierzchni samodzielnych lokali mieszkalnych i ich liczby oraz niezbędnej infrastruktury technicznej. Ich zdaniem, powierzchnia zabudowy wynosić będzie 783 m² co stanowić będzie ok. 70% działki wyłączonej z terenów zielonych, a projektowana liczba miejsc postojowych może być zaniżona, a to wpłynie na bezpieczeństwo pieszych i ruchu pojazdów, jak również może być powodem zacienienia budynku mieszkalnego oraz działki.

Kwestię obawy o zacienienie własnej działki sygnalizowali także M. i I. M. .

Pismem z dnia 17 grudnia 2019 r. organ powiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu 13 stycznia 2020 r. do organu wpłynęło pismo skarżących, oznaczone jako "zastrzeżenia", w którym zwrócono uwagę na wadliwość wyliczenia wartości dotyczących szerokości, długości i wysokości oraz wskaźnika powierzchni zabudowy planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] r[...] organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (do 6 obiektów) projektowanej do realizacji na terenie przy ul. K. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W pkt 2 lit. a) sentencji tej decyzji ustalono sposób zagospodarowania terenu: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy przynależnej każdemu budynkowi do 36%, wielkość powierzchni biologicznie czynnej przynależnej każdemu budynkowi na min. 40%, szerokość do 11 m elewacji frontowych dla poszczególnych segmentów z tolerancją do 20%, oraz wysokość do 8 m górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub okapu przy całkowitej wysokości do 8 m i płaskim dachu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odniósł się również do wniesionych zastrzeżeń odnośnie zacieniania nieruchomości sąsiednich i sporządzenia analizy ich zacieniania wyjaśniając, iż decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie czy dana inwestycja może zostać zrealizowana, a ewentualna analiza zacienienia działek sąsiednich może zostać sporządzona dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie podnosząc, iż realizacja sześciu budynków o szerokości ustalonej w decyzji jest niemożliwa, bowiem cały teren posiada 60 m szerokości i nawet zmniejszając szerokość budynków projektowany obiekt musiałby być zlokalizowany w granicy z ich działką, na co nie wyrażają zgody. Zwrócili również uwagę na potrzebę wykazania jak kształtują się parametry średnie na wszystkich nieruchomościach objętych granicami obszaru analizowanego a nie wybiórczo, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej w skrócie: "Kolegium"), uchyliło decyzję organu z dnia [...]r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia był brak prawidłowo sporządzonej analizy, w oparciu o którą ustalone zostały wskaźniki i parametry projektowanej inwestycji. Kolegium odniosło się do ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy terenu uznając, iż przy podanych we wniosku parametrach wskaźnik ten będzie wynosił ponad 60% i z tego powodu decyzja staje się niewykonalna.

Ponownie rozpoznając wniosek inwestora organ, pismem z dnia 22 kwietnia 2020 r., wystąpił o jego doprecyzowanie poprzez podanie ilości budynków planowanych do realizacji i uszczegółowienie ich parametrów oraz wskazanie planowanej powierzchni zabudowy dla każdego z budynków.

W odpowiedzi inwestor zmienił wniosek z dnia 15 października 2019 r. i podał, iż zamierza wybudować 5 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej o szerokości elewacji frontowej każdego z nich do 10 m z tolerancją do 20%, przy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i całkowitej budynku do 7,3 m oraz planowanej powierzchni zabudowy pojedynczego budynku maksymalnie do 97 m².

W dalszej kolejności, organ pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością zgromadzonej w przedmiotowej sprawie dokumentacji.

Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w związku z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., w skrócie: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, w skrócie: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, w skrócie: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."), po rozpatrzeniu zmodyfikowanego przez inwestora wniosku, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, położonej w C. przy ul. K. [...], karta mapy [...], działki nr 1 i 1o łącznej pow. 1 560 m². W pkt 2 lit. a) sentencji decyzji podał sposób zagospodarowania terenu: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przynależnego każdemu budynkowi do 31% w oparciu o zabudowę istniejącą w niedalekim sąsiedztwie przy ul. K. w przedziale od około 8-36%, a przy ul. K. ze wskaźnikiem intensywności zabudowy ok. 36%. Z tego powodu szerokość elewacji frontowej ustalona została jako wartość średnia dla poszczególnych segmentów i wynosi 11 m z tolerancją do 20%. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej przynależnej każdemu budynkowi ma wynosić minimalnie 40%. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od poziomu terenu do gzymsu lub okapu, zgodnie z wnioskiem, wynosi do 7,3 m, przy całkowitej wysokości budynku do 7,3 m i płaskim dachu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono jako wartość mieszczącą się w wynikach analizy, z której wynika, iż parametr ten waha się w przedziale od 3 do 9 m. W tym zakresie organ poinformował, iż linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalony został jako wartość maksymalna na podstawie § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, a szerokość elewacji frontowych dla poszczególnych budynków mieszkalnych według § 6 ust. 1 tego rozporządzenia jako wartość średnia, natomiast wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych ustalono w oparciu o § 7 ust. 4 § 5 ust. 2 tego rozporządzenia jako mieszczącą się w wynikach analizy, przy czym samą geometrię dachu ustalono według § 8. Zdaniem organu tak ustalone parametry zabudowy nie zakłócą istniejącego ładu przestrzennego, a projektowana inwestycja będzie uzupełnieniem istniejącego zagospodarowania. Organ odniósł się również do wniesionych zastrzeżeń odnośnie zacieniania nieruchomości sąsiednich i sporządzenia analizy ich zacieniania. W tym zakresie wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy stwierdza jedynie czy dana inwestycja może zostać zrealizowana, natomiast ewentualna analiza zacienienia działek sąsiednich może zostać sporządzona dopiero na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie z dnia 26 sierpnia 2020 r., w którym podnieśli brak prawidłowo sporządzonej analizy dokumentów z ewidencji budynków, które stanowiłyby podstawę do uznania, iż podane w uzasadnieniu decyzji informacje dotyczące procentu powierzchni zabudowy nieruchomości sąsiednich można uznać za wiarygodne i zgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem skarżących, wskazane przez organ dane mogą nie mieć nic wspólnego z rzeczywistymi odległościami budynków przy ulicy K. oraz szerokościami budynków przy ul. K. , L. , W. i S. . I tak, budynek przy ul. [...] nie posiada szerokości 21 m a wysokość elewacji frontowej wynosi 6 m a nie 7,3 m. W takiej sytuacji, parametry przyszłej inwestycji nie zostały właściwie określone, a ona sama zakłóci istniejący ład przestrzenny, gdyż powstanie jeden obiekt o szerokości przekraczającej 50 m. Nawet gdyby przyjąć, iż inwestor zamierza wybudować 5 segmentów, to inwestycja nie wpisuje się w charakter istniejącej zabudowy i nie będzie stanowiła kontynuacji już istniejącego ładu przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu z dnia [...] r. i uznało, że planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie analizę sporządziła i podpisała osoba uprawniona na mocy art. 60 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 4 u.p.z.p. Objęto analizą wszystkie zabudowane nieruchomości położone w granicach obszaru analizowanego przedstawiając procenty zabudowy działek, szerokości elewacji frontowych budynków i ich wysokości oraz geometrię dachu. Wielkości zabudowy działek są na tym obszarze są zróżnicowane i wynoszą od ok. 4 do ok. 44 % (ul. L. ) średnio 24%, tereny przy ul. K. od ok. [...] do ok. 36% (ul. K. ) średnio 23,5%. Wskazane w analizie wielkości powierzchni zabudowy działek przy ul. K. to: pod nr [...] - 29,5%, nr [...] - 30%, [...] - 33%, nr [...] - 38%, nr [...]- 29%, nr [...]- 32%, nr [...] - 36%, nr [...] - 30%, nr [...] - 31%, nr [...] - 28%, nr [...] - 32%, nr [...] - 34%, nr [...] - 28%. Zdaniem Kolegium, ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla każdego z budynków w wielkości 31% nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego, bowiem nie jest on jednolity lecz zróżnicowany. W myśl § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. W niniejszej sprawie linia ta została wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy na sąsiedniej nieruchomości przy ul. K. . Zatem w tym przypadku nie można mówić o naruszeniu ładu przestrzennego. Wskaźnik, intensywności zabudowy został wyliczony na podstawie danych zawartych w ewidencji budynków zgodnych z dokumentacją geodezyjno - kartograficzną na podstawie operatu technicznego przyjętego do zasobu. W myśl § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w decyzji ustala się linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrię dachu. Odnosząc się z kolei do ustalonej szerokości elewacji frontowej pojedynczego budynku Kolegium zwróciło uwagę, iż w obszarze analizowanym szerokości te są różne i kształtują się od ok. 7 m do ok. 21 m. Analizując wysokości wskazane w analizie Kolegium zwróciło uwagę, iż są one również zróżnicowane i wynoszą tylko przy ul. K. pod nr [...] - 8,5 m, nr [...] - 7,5 m, nr [...] - 8 m, nr [...]- 7,5 m, nr [...] - 7,5 m, nr [...] - 7 m, nr [...]- 9 m, nr [...]- 9,5 m, nr [...] - 7,5 m, nr [...] - 7,5 m, nr [...] - 7 m, nr [...]- 7,5 m, nr [...] - 7 m, nr [...] - 7 m, nr [...] - 7,5 m. Podobnie wysokości budynków są w zabudowie przy pozostałych ulicach. Skoro, budynki przy ul. K. posiadają wysokości zbliżone do wnioskowanej to trudno mówić o naruszeniu ładu przestrzennego, nadto taką samą wysokość w kalenicy, tj. 7,5 m posiada budynek skarżących. Kolegium nie podzieliło stanowiska, iż projektowane do budowy budynki będą stanowiły jeden obiekt. W myśl przepisu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Planowana inwestycja obejmuje budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Nie jest to zatem jeden obiekt a zespół budynków, dla których parametry zostały ustalone oddzielnie. Uszczegółowienie ich ilości i szerokości nastąpi w projekcie budowlanym. Sama decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest bowiem na wstępnym etapie inwestycji i nie oznacza, że inwestycja o której mowa w decyzji zostanie zrealizowana. Decyzja uprawnia jedynie wnioskodawcę jako inwestora do ubiegania się o pozwolenie na budowę pod warunkiem spełnienia określonych warunków. Odnośnie budynku istniejącego na wskazanym terenie, to zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku przeznaczony jest on do wyburzenia co zostało odnotowane w załączniku nr 2 do decyzji organu. Odnosząc się z kolei do obaw o ewentualnych utrudnieniach w komunikacji Kolegium podało, iż nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną, czy minimalną liczbę miejsc postojowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczegółowego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009r sygn. akt U OSK 1129/08). Zapis obowiązku zapewnienia miejsc postojowych na terenie inwestora został zawarty w pkt 2 sentencji decyzji. W tym samym punkcie pod lit. e) zostały zawarte wymaganie dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Kolegium zaznaczyło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Natomiast ma prawo odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Wykładnia zakresu pojęć dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu nie może być wykładnią zawężającą. Zgodnie z ugruntowaną w systemie prawa zagospodarowania przestrzennego opinią zawartą w "Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego, CH Beck, wyd. 2, Warszawa 2005, należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt SA/Go 441/09 i w Warszawie z dnia 18 października 2006r. sygn. IV SA/Wa 1323/06). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycja na terenie objętym wnioskiem. Uznać zatem należy, iż decyzje o warunkach zabudowy są decyzjami szczególnymi, określającymi jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami w zakresie ustalenia warunków zabudowy oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o warunki zabudowy może mieć miejsce tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji budowlanej, co potwierdza wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1643/09.

Skarżący nie zgodzili się z decyzją Kolegium, której zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 61 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 i § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez naruszenie zasad ładu przestrzennego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 i art. 80 k.p.a., poprzez udział w tych samych osób w składzie orzekającym Kolegium, jak też brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Domagali się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu skargi podali m. in., że analiza funkcji i zagospodarowania terenu została błędnie dokonana z założoną już z góry tezą, na podstawie wybranych tylko obiektów znajdujących się w analizowanym obszarze i to nie tych, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie, czyli które mają największy związek z inwestycją. Tym samym, zdaniem skarżących, planowana wysokość budynków została w decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wskazana, ponieważ powinna zostać wyznaczona w oparciu o sąsiednią zabudowę domów jednorodzinnych. Wysokość inwestycji powinna mieć 6,3 m, czyli o metr niżej niż sąsiednia zabudowana nieruchomość. Wyjaśnili, że kalenica ich domu ma 7,3 m, ale dach jest spadzisty a nie płaski. Z tego powodu decyzja organu o warunkach zabudowy, jak i decyzja Kolegium nie współgra z istniejącą infrastrukturą urbanistyczną na analizowanym obszarze i daje możliwość dowolnego "dogęszczenia" budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej (wielorodzinnej). Samowolnie rozbudowany i zalegalizowany w roku 1997 budynek mieszkalny nie może być wzorem dla planowanej inwestycji, jak też nie jest nim wybudowany również nielegalnie a następnie zalegalizowany budynek przy ul. K. nr [...].

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji określa się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (por. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji RP, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 61 u.p.z.p., w którym w ust. 1 określono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu m.in. powstrzymanie wprowadzenia sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który nie dałby się pogodzić ze sposobem użytkowania innych istniejących w obszarze analizowanym obiektów budowlanych. Celem powyższych uregulowań prawnych jest ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie określania sposobu użytkowania obiektu znajdującego się na terenie pozbawionym planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nowa wprowadzona na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Podstawą decyzji odmownej nie może być brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumianym jako brak tożsamości projektowanego sposobu użytkowania ze sposobem użytkowania obiektów istniejących. W konsekwencji, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, konieczne byłoby wykazanie wyraźnej sprzeczności projektowanej inwestycji z funkcją istniejącego zagospodarowania przedmiotowego obszaru. Dodatkowo, rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1002/15 i podane tam orzecznictwo).

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z § 1 tego rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z kolei § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia stwierdza, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. II OSK 919/07, przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Jeśli działka, na której jest planowana inwestycja, znajduje się w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy porównywalnej, nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji pozytywnej, jak w niniejszej sprawie.

Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza też o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Ten akt stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc sprawa ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 227/14).

Wskazać również należy, że gdyby nawet parametry nowej zabudowy liczyć w sposób wskazany w skardze, z uwzględnieniem wszystkich nieruchomości, to rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. umożliwia pewne odstępstwa od wymagań prawnych tam zawartych. I tak, np. § 7 ust. 4 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Podobne regulacje dotyczące odstępstw znaleźć można w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i w § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej wszystkie ustalone parametry zostały umotywowane w wystarczającym stopniu i są poparte analizą według kryteriów prawnych. Dostosowanie parametrów planowanej inwestycji do parametrów innych obiektów występujących w obszarze analizowanym ma swoje podstawy prawne, a organ i Kolegium wyraźnie wskazały na istnienie takich obiektów i ich charakterystykę.

Powtórzyć należy, że tego rodzaju wnioski znajdują umocowanie w przepisach, głównie w § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Skoro, w obszarze analizowanym istnieją budynki o określonych parametrach i dość dużych rozmiarach, to nie ma przeszkód, by powstały tam budynki inne, o podobnych parametrach i funkcjach (przy spełnieniu wszystkich wymagań). Nie można oczekiwać, że będą mogły tam powstawać nieruchomości o parametrach (gabarytach) zaniżonych z powodu wzięcia pod uwagę w wyliczeniach niewielkich budynków jednorodzinnych, jak chcieliby skarżący.

Organ prawidłowo wyznaczył obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz prawidłowo zastosował obowiązujące w tym zakresie przepisy, jak też określił warunki zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy tj.: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość nowej zabudowy, szerokość elewacji i geometrię dachu. Natomiast w pkt 2 lit. e) decyzji określił ochronę interesów osób trzecich w taki sposób, iż zobligowano inwestora by obiekt budowlany zlokalizować zgodnie z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający poszanowanie interesów osób trzecich w szczególności w zakresie dostępu do drogi publicznej i dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Zapisy dotyczące ochrony osób trzecich są w pełni wystarczające. Inny jest bowiem przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest bowiem w przypadku braku planu przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, dlatego ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy w tych tylko granicach. Powyższe potwierdza stanowisko NSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1048/15, co znajduje również odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, że "za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę.".

W kwestii zarzutu dotyczącego braku spełnienia w niniejszej sprawie warunku dobrego sąsiedztwa, należy wskazać, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2868/16).

Należy pamiętać, iż w demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego (zasady ładu przestrzennego) nad interesem jednostkowym (zasada wolności zagospodarowania terenu). Przepisy u.p.z.p. powinny być interpretowane w ten sposób, by właściwy organ administracji publicznej rozważył wszystkie wchodzące w grę interesy (por. Z. Niewiadomski [w;] Zagospodarowanie Przestrzenne Ustawa, Komentarz, 2. wyd., art. 61, Nb 2, str. 496-497, 501-502 i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie organ I instancji rozważył zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżących.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.