Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1082/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 186
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 648/06 w sprawie ze skargi M. i M. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 16 sierpnia 2006 r. nr 1049/2006 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 lutego 2007r., sygn. akt II SA/Wr 648/06, oddalił skargę M. i M. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia [...]sierpnia 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił M. i M. W. o wszczęciu z urzędu z dniem [...] sierpnia 2005r. po dokonaniu kontroli obiektu budowlanego, postępowania w sprawie użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie i zobowiązał ich do przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 57 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...] na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., po stwierdzeniu użytkowania obiektu bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz po rozpatrzeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] grudnia 2005r., złożonego w dniu [...] grudnia 2005 r., wymierzył M. i M. W. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu w dniu [...] sierpnia 2005r. kontroli w sprawie wykonanego przyłącza energetycznego i wybudowanego budynku mieszkalnego stwierdzono, że budynek jest użytkowany bez pozwolenia na użytkowanie oraz dokonania zgłoszenia zakończenia budowy. Stan ten stwierdzono już uprzednio protokolarnie w dniu [...] października 2000r., podczas oględzin w sprawie zbadania szczelności zbiornika na ścieki sanitarne w miejscowości B. Organ wezwał strony pismami z dnia [...] sierpnia 2000r. i [...] września 2000r. do przedłożenia potwierdzenia zgłoszenia lub decyzji o przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego. W dniu [...] października 2000r. skarżący dostarczył dokumentację budowy, bez dołączenia dokumentów, których dołączenia organ żądał. Wobec stwierdzenia przystąpienia do użytkowania budynku jednorodzinnego z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy, jak podniesiono należało wymierzyć karę stanowiącą iloczyn opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (kat. I k=2) i współczynnika wielkości obiektu (w=1), podwyższoną dziesięciokrotnie.

W zażaleniu od tego rozstrzygnięcia M. W. zarzuciła wadliwą interpretację art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego i błędne zastosowanie art. 57 ust. 7 tej ustawy, a w konsekwencji również art. 59f. Podkreśliła znaczenie złożenia w dniu [...] grudnia 2005r. kompletu wymaganych dokumentów z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie i nie zgłoszenia przez organ sprzeciwu. Okoliczności przewidziane w art. 55 w ogóle nie zachodziły w odniesieniu do w/w . Podkreśliła ponadto znaczenie kwestii nieznajomości prawa, oceniając wymierzenie kary jako krzywdzące.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazał, że według przytoczonych ustaleń, fakt przystąpienia przez skarżących do użytkowania domu jednorodzinnego co najmniej od 2000r. wynika z materiału sprawy. Protokół z 2000r. sporządzony w innej sprawie mógł być w obecnym postępowaniu dowodem zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Fakt ten znalazł potwierdzenie w wyniku oględzin przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu oraz sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej. Wprawdzie w Urzędzie Gminy w O. nie ma dokumentacji dotyczącej tego budynku, jednak z faktu zgłoszenia przez inwestorów zakończenia budowy dopiero w dniu [...] grudnia 2005 r. wynika, że do tego dnia zgłoszenia takiego nie dokonali. W tej sytuacji organ odwoławczy ocenił jako prawidłowe postępowanie i rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W szczególności jak zaznaczono w sprawie dochowano obowiązku z art. 10 k.p.a. i prawidłowo zastosowano prawo materialne, natomiast w zażaleniu nie zakwestionowano dokonanych ustaleń i nie podniesiono istotnych zarzutów.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Wrocławiu złożyli M. i M. małżonkowie W. zarzucając naruszenie art. 35 k.p.a. oraz art. 59a ust. 2 w związku z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego i wnieśli o uchylenie powyższych postanowień. Podkreślili, że dom jednorodzinny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 24 kwietnia 1987r., zawierającego zobowiązanie inwestorów do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Obowiązek zawiadomienia spoczywał na kierowniku budowy. Zakończenie budowy nastąpiło w dniu [...] grudnia 2005r. i skarżący niezwłocznie zawiadomili o tym właściwy organ, który nie zgłosił zastrzeżeń. Wymierzenie kary nastąpiło z naruszeniem art. 59a ust. 2 ustawy, gdyż kontrola nie obejmuje kwestii użytkowania obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, stąd też oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dozwala na użytkowanie wybudowanego legalnie domu jednorodzinnego po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54), bądź też po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wówczas w szczególności, gdy przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W obu tych przypadkach właściwy organ sprawdza zgodność wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 1), zaś w drugim przypadku powinien w szczególności ustalić zakres i rodzaj robót pozostałych do wykonania oraz możność właściwego użytkowania niewykończonego obiektu (art. 59, art. 59a). Postępowanie w tej drugiej sprawie może się toczyć wyłącznie na żądanie i z udziałem inwestorów. Zgłoszenie zakończenia budowy po samowolnym przystąpieniu do użytkowania niewykończonego obiektu budowlanego nie wywiera skutku z art. 54 ustawy i nie wszczyna postępowania z art. 55 ustawy.

Podkreślono również, iż zmiany stanu prawnego w zakresie brzmienia art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego nie miały znaczenia dla powyższych ocen, gdyż przepisy te w każdej ich wersji ustanawiały obowiązek zgłoszenia po zakończeniu budowy i przed przystąpieniem do użytkowania (art. 54) bądź powinność uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu niedokończonego (art. 55).

W nawiązaniu do zarzutów skargi, wyjaśniono, że w sprawie nie wystąpił stan faktyczny uzasadniający stosowanie art. 54 w ogóle, zatem także zgłoszenia przez organ sprzeciwu, natomiast okoliczność, czy nastąpiło wyrażenie sprzeciwu, czy też nie nastąpiło i z jakich względów, nie miała żadnego znaczenia przy stosowaniu art. 57 ust. 7 tej ustawy. Zatem za nietrafny uznano zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 59f ust.1 ustawy z uwagi na nieprzeprowadzenie obowiązkowej kontroli bądź jej ustawowy zakres, nie obejmujący kwestii użytkowania obiektu, gdyż przepis art. 57 ust. 7 ustawy nie uzależnia wymierzenia kary od dokonania omawianej kontroli lub jego wyników. Brak ustawowego powiązania pomiędzy unormowaniami odnoszącymi się do kontroli a stanowiącymi podstawę wymierzenia kary wynika z oczywistej odrębności obu ustawowych zagadnień, skoro postępowanie kontrolne i związane z nim sankcje dotyczą obecnie inwestora działającego legalnie (art. 57 ust. 6).

W odniesieniu do skarżących jak zaznaczono obowiązek przeprowadzenia kontroli w ogóle nie powstał z mocy art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego uzasadnia wymierzenie sankcji zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy, a jedynie sam rozmiar kary, przy dziesięciokrotnym podwyższeniu stawki opłaty, odpowiada rozmiarowi kar przewidzianych w odniesieniu do określonego wyniku kontroli.

Podniesiono, iż jak stanowi art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Nie mogło być wątpliwości, że przepis ten jak wyjaśniono jest zgodny z konstytucją (patrz wyrok TK sygn. P 19/06 z 15 stycznia 2007 r. Dz. U. Nr 10, poz. 69).

Przypomniano, że przypadki naruszenia art. 54 i 55 ustawy są rozłączne, jednak ich łączne określenie w przepisie nie powinno wprowadzać w błąd. Na tle stanu faktycznego sprawy nie powstało zagadnienie wpływu na rozstrzygnięcie odpowiednio stosowanych przepisów Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Naruszenie art. 35 k.p.a. nie mogło mieć i nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Sąd z urzędu rozważył pewne zagadnienia z zakresu prawa międzyczasowego, co jednak nie nasunęło wniosku o niezgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem. Zauważono, iż przepis art. 57 ust. 7 w obecnym brzmieniu został wprowadzony do Prawa budowlanego ustawą nowelizującą z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Według art. 2 ust. 4 tej ustawy "do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe". Ustawa weszła w życie w dniu 31 maja 2004 r. Wskazane przepisy dotychczasowe to art. 59f ust. 6 ustawy w brzmieniu ustanowionym ustawą z dnia 27 marca 2003r. już wyżej powołaną i obowiązujący od dnia 1 stycznia 2004r. (art. 9 tej ustawy) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120, poz. 1132), ustalające stawkę opłaty w wysokości 300 zł. Istotny kolejny przepis przechodni to art. 4 pkt 2 ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004r. stanowiący, że art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli do dnia 30 maja 2004r.), wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005r. Jak wiadomo z treści zgłoszenia dokonanego przez skarżących, budowa ich domu jednorodzinnego została zakończona w dniu 9 grudnia 2005r., zatem przepis ten jak uznał Sąd nie powinien mieć znaczenia w niniejszej sprawie.

Dla odpowiedzialności skarżących zdaniem Sądu mogło mieć znaczenie rozważenie, czy w sprawie nielegalności użytkowania przez nich tego domu postępowanie zostało wszczęte przed dniem 31 maja 2004 r. (cyt. wyżej art. 2 ust. 4 ustawy nowelizującej Prawo budowlane). Wątpliwość w tej kwestii mogła powstać dlatego, że jak podano na wstępie organ pierwszej instancji powołał się w uzasadnieniu decyzji na protokół z dnia [...] października 2000r. oraz na pisemne wezwania skarżącego w dniu [...] sierpnia 2000r. i [...] września 2000r. do przedstawienia decyzji zezwalającej na użytkowanie domu, w nawiązaniu do których skarżący okazał dokumentację budowy. W ocenie Sądu nie uzasadniało to oceny o zawyżeniu wymierzonej skarżącym kary. Wskazany protokół i pisma z 2000r. sporządzone zostały w postępowaniu dotyczącym innych spraw, niż sprawa użytkowania domu (protokół sporządzono w sprawie zbadania szczelności zbiornika na ścieki sanitarne, wezwania nie wywołały złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie domu). Według ówczesnego stanu prawnego samo jedynie nielegalne użytkowanie domu (w tym także przed zakończeniem budowy) stanowiło wykroczenie (art. 97 pkt 7 Prawa budowlanego) i nie uzasadniało wszczęcia z urzędu postępowania organu nadzoru budowlanego w odniesieniu do tego obiektu (por. R. Dziwiński, P. Ziemski "Prawo budowlane komentarz" s. 245). Samo jedynie posiadanie przez organ nadzoru świadomości, że skarżący użytkują dom nielegalnie, nie mogło więc oznaczać, że organ ten prowadzi w tej sprawie postępowanie. Samo zaniechanie przeprowadzenia przez organ obowiązkowej kontroli obiektu (art. 57 ust. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004r., dodany przez ustawę nowelizującą z dnia 27 marca 2003r.) dowodziło właśnie braku jakiegokolwiek postępowania w sprawie użytkowania domu, zaś ewentualne następstwa prawne tego zaniechania nie mogły być rozważane w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji (powołany już art. 7 ust. 3 przepisów przechodnich nie dotyczył kontroli przeprowadzonej z urzędu).

Nie mogła mieć zdaniem Sądu żadnego znaczenia w sprawie podkreślana przez skarżących okoliczność, że zakończyli budowę domu dopiero w dniu [...] grudniu 2005r., co miało jak gdyby dowodzić nieprawdziwości ustalenia o nielegalnym użytkowaniu domu, czy też być może zmierzać do podważenia kompetencji organu do prowadzenia postępowania w sprawie tego użytkowania. Wskazano już, że samo Prawo budowlane reguluje przypadki przystąpienia do użytkowania obiektu przed zakończeniem budowy. O tym, że organ stwierdził przystąpienie przez skarżących do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego świadczy materiał zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej, zatem dokumentacja fotograficzna i protokół oględzin z dnia [...] sierpnia 2005r. oraz protokół oględzin z dnia [...] października 2001r., którego prawdziwość skarżący nawet nie próbowali podważać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i M. W. i zaskarżając go w całości zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004r. przepis ten nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed wejściem w życie przepisów tejże ustawy, a niniejsza sprawa wszczęta była przed wejściem w życie przepisów ustawy, bowiem jak wynika z akt sprawy Sądu Rejonowego w O. sygn. akt VI W 546/05, postępowanie wykroczeniowe, później umorzone zostało wszczęte na zasadzie art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, a we wniosku o ukaranie wskazane zostało przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O., iż skarżący od kilku lat zamieszkują przedmiotową nieruchomość niezależnie od okoliczności faktycznych, czy skarżący rzeczywiście zamieszkiwali w przedmiotowej nieruchomości.

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego materiału w sprawie, w szczególności przez przyjęcie, iż zebrane dowody pozwalają na ustalenie, że skarżący zamieszkiwali przedmiotową nieruchomość przed datą zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podali, że podstawa prawna wymierzonej kary wprowadzona została nowelizacją ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004r. ( Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z treścią przepisu art. 4 ust. 2 przywołanej ustawy do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak wynika z wniosku o ukaranie, za użytkowanie budynku mieszkalnego, bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie" groziła odpowiedzialność wykroczeniowa wniesionego do Sądu Rejonowego w O. w sprawie sygn. akt VIW 546/95 zgodnie z treścią art. 93. pkt 7 ustawy Prawo budowlane, który to przepis został uchylony ustawą o zmianie ustawy Prawo Budowlane z dnia 28 lipca 2005r. (Dz. U. 2005r. Nr 163 poz1364), Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wskazywał, iż skarżący "od kilku lat użytkuje budynek mieszkalny jednorodzinny we wsi B. nr 77a, gm. O.". Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego posiadał nie tylko świadomość użytkowania budynku, lecz jak wynika z dokumentów załączonych do wniosku o ukaranie, prowadzone były w tej sprawie postępowania już w roku 2000.

Zdaniem skarżących błędne jest stanowisko, jakoby sprawy z roku 2000 dotyczyły kwestii nie związanych z niniejszym postępowaniem, np. przyłączy instalacji elektrycznej. Skoro intencją Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego było ukaranie skarżących za użytkowanie obiektu budowlanego bez wymaganych prawem zezwoleń zgodnie z treścią wniosku o ukaranie, to nie sposób przyjąć, iż dowody wnioskowane przez Powiatowy Inspektorat pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, o ile przyjąć, że rzeczywiście zebrane w sprawie dowody pozwalają na przyjęcie, że skarżący użytkowali przedmiotowy dom przed datą zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Tym samym w ocenie skarżących brak jest podstaw do uznania, iż sprawa niniejsza wszczęta została po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż przepis art. 57 ust. 7 został wadliwie zastosowany, co winno prowadzić do uchylenia wyroku, a dalej idąc do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia Dolnośląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Ubocznie wskazano, iż do zastosowania przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, niezbędne jest naruszenie normy art. 54 i 55 ustawy Prawo Budowlane. O ile art. 55 ustawy nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to wobec treści art. 54 ustawy organy administracji winne wykazać w toku postępowania administracyjnego oraz w toku rozprawy, a okoliczności te winne znaleźć się w treści pisemnego uzasadnienia, iż skarżący zamieszkiwali w przedmiotowej nieruchomości przed zgłoszeniem faktu zakończenia budowy. Jakkolwiek takie przypuszczenia znalazły się we wniosku o ukaranie skarżących . skierowanym do Sądu Rejonowego w O., to wobec umorzenia postępowania takie ustalenia mogłyby być: poczynione wyłącznie po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego.

Tymczasem w niniejszej sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na przyjęcie, czy rzeczywiście skarżący i od kiedy zamieszkują budynek mieszkamy we wsi B. nr 77a. Brak zatem dowodów nie budzących wątpliwości, iż skarżący przed datą zawiadomienia o zakończeniu budowy zamieszkiwali przedmiotową nieruchomość, nie pozwala na ustalenie, iż naruszony został przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane, a w następstwie, iż zastosowana winna być norma przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Kasacja ta zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie oraz zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, zaś w takim przypadku, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania albowiem niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności poprzez przyjęcie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, iż skarżący zamieszkiwali przedmiotowa nieruchomość przed datą zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Jednakże tak wskazane zarzuty naruszenia prawa procesowego w okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy za nieusprawiedliwione.

Nie można bowiem uznać, by przepis art. 233 § 1 k.p.c. stanowiący, iż Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, mógł mieć zastosowanie w tej sprawie rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o procedurę sądowoadministracyjną a pomieszczoną w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niespornym bowiem jest w tej sprawie, że adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego może być tylko sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd też podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego ( ewentualnie przepisów procedury administracyjnej stosowanej przed organami administracji) w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego ( ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ), ewentualnie k.p.a. , którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast przepisy kodeksu postępowania cywilnego mają odpowiednie zastosowanie tylko w sprawach precyzyjnie określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym: w zakresie dopuszczenia uzupełniająco dowodu z dokumentu - art. 106 § 3 p.p.s.a. , w zakresie obrotu zagranicznego - art. 300 p.p.s.a.). W innych przypadkach brak jest podstaw do stosowania odpowiednio przepisów postępowania cywilnego w tym także wskazywanego w kasacji art. 233 § 1 k.p.c. Zatem niespornym jest, że przepisu tego nie stosowano przed sądem pierwszej instancji badającym w ramach kontroli legalności zaskarżone postanowienia. Natomiast w tej sprawie skarżący w kasacji wadliwie uczynili z tej normy zarzut Sądowi pierwszej instancji wiążąc go z art. 106 § 5 p.p.s.a.

Przede wszystkim podnieść w tym miejscu należy, iż przepis art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Natomiast przepis § 3 art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala Sądowi z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie takiego dowodu (dopuszczenie ) ma formę postanowienia i wpisuje się go do protokołu z rozprawy. To właśnie do takiego postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którymi dokumenty można podzielić na urzędowe - art. 244 § 1 k.p.c. ( sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania) stanowiące dowód tego co zostało w nich urzędowo zaświadczone oraz prywatnie - art. 245 k.p.c. stanowiące dowód tego, że osoba która je podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie.

Tym samym naruszenie w/w przepisów wiąże się wyłącznie z postępowaniem dowodowym na skutek dopuszczenia dowodu uzupełniającego z dokumentu . Natomiast w rozpoznawanej sprawie przed Sądem pierwszej instancji na rozprawie nie przeprowadzano żadnego dowodu z dokumentu, brak jest w tym zakresie jakiejkolwiek informacji, która wynikałaby z protokołu rozprawy sporządzonego w dniu [...] lutego 2007r. Zatem nie można w rozpoznawanej sprawy uznać, że doszło do naruszenia przed Sądem pierwszej instancji art. 233 § 1 k.p.c., którego ten Sąd nie mógł stosować w związku z art. 106 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co stanowi wyłączny zarzut naruszenia prawa procesowego.

Nie budzi tym samym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wskazane w kasacji przepisy w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego nie mogły zatem stanowić usprawiedliwionych zarzutów podważających ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego a przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zastosowania przepisów prawa materialnego.

Do podważenia tego stanu faktycznego należało powołać bowiem przepisy, które odnoszą się do tych kwestii w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 134 i 135 , 141 § 4 , art. 145 czy też inne ) oraz procedurze administracyjnej a to kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7, 75, 77 § 1 , 80 i inne) czego skutecznie skarżący w tej sprawie nie uczynili. Tym samym zarzut naruszenia prawa procesowego tak formułowany nie mógł doprowadzić do przyjęcia odmiennego stanu faktycznego niż ten jaki stanowił podstawę do wydania zaskarżonego wyroku.

Niezależnie nawet od tego, że skarżący skutecznie nie podważyli prawidłowym zarzutem kasacyjnym przyjętego za podstawę wyrokowania Sądu pierwszej instancji stanu faktycznego, to i tak nie można podzielić, ich stanowiska, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala uznać by zamieszkiwali oni w przedmiotowej nieruchomość przed datą zawiadomienia o zakończeniu budowy i, że przystąpili do użytkowania domu mimo jego niewykończenia.

Wprost przeciwnie z lektury akt wynika, że zawiadomienie o zakończeniu budowy zgłosili w dniu [...] grudnia 2005r. a już w protokole z dnia [...] stycznia 2000r. (k-19 akt administracyjnych) w ramach prowadzonego w innej sprawie postępowania administracyjnego ustalono, że sporny dom skarżących jest zamieszkały, mimo jego niewykończenia. Ponadto z protokołu oględzin z dnia [...] sierpnia 2005r. przeprowadzonych z udziałem M. W. ( k-10 akt administracyjnych) oraz dokumentacji fotograficznej dołączonej do tego protokołu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że skarżący przystąpili do użytkowania spornego budynku przed dokonaniem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy o czym stanowi art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, z jednoczesnym naruszeniem art. 55 pkt. 3 tej ustawy skoro przystąpienie do użytkowania nastąpiło jeszcze przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Prawo budowlane formułuje ogólną zasadę, że do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 55. Artykuł 54 przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego, w przypadku gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu.

Z kolei przepis art. 55 pkt. 3 Prawa budowlanego stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót.

Tym samym wobec wykazania , iż skarżący z naruszeniem przepis art. 54 i 55 przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego przed jego wykończeniem należało zastosować przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) ustalając karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

W ocenie skarżących natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jako kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej wiąże się z błędnym ustaleniem, iż przepis ten nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed wejściem w życie noweli Prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane( Dz. U. Nr 93, poz. 888) w tym treścią przepisu intertemporalnego art. 4 ust. 2 tej ustawy zmieniającej ( choć prawidłowa redakcja tego przepisu to art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. - przypomnienie Sądu), gdyż przedmiotowa sprawa zdaniem skarżących została wszczęta przed wejściem w życie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym tą nowelą.

Niewątpliwie wskazana ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) zmieniając art. 57 ust.7 w art. 4 pkt. 2 wskazała, iż przepis ten wchodzi w życie w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy z dniem 1 stycznia 2005r. Jednakże generalną zasadą było, że do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy zmieniającej ( tj. 31 maja 2004r.) stosuje się przepisy tej ustawy z wyjątkiem kwestii obliczania wysokości kary o której mowa w art. 57 ust.7 Prawa budowlanego, do której stosuje się przepisy dotychczasowe ( art. 2 ust. 1 i 4 tej ustawy zmieniającej). Zatem w oparciu o te uregulowania przepis art. 57 ust.7 Prawa budowlanego wchodził w życie w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa zakończona została przed dniem 30 maja 2004r. - z dniem 1 stycznia 2005r. natomiast wszczęte a niezakończone postępowania przed tą datą dotyczące naliczania kary na niezgodne z prawem przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego obligowały organ administracji w zakresie obliczania wysokości tej kary stosować przepisy dotychczasowe.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego zamieszczonego w kasacji przede wszystkim podkreślić należy, iż wobec wskazanego wyżej i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy również zarzut kasacji w tym zakresie nie można uznać za usprawiedliwiony.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w kasacji nie można przyjąć, iż postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało przed wejściem w życie przepisu art. 57 ust. 7 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane tj. przed dniem 1 stycznia 2005r. Z analizy akt administracyjnych, jednoznacznie wynika, że przed tą datą skarżący nie ukończyli budowy swojego domu skoro zgłosili zakończone tej budowy dopiero dnia [...] grudnia 2005r. jak też przed 1 stycznia 2005r. nie prowadzono jakiegokolwiek postępowania o przystąpienie do użytkowania spornego obiektu budowlanego. Wniosek do Sądu Rejonowego w O. o ukaranie za samowolne przystąpienie do użytkowania spornego budynku, na który skarżący powołują się w kasacji sporządzony został [...] września 2005r. zaś wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2005r. Błędne jest stanowisko skarżących, iż protokoły z 2000r. dotyczące oględzin spornej nieruchomości świadczą o tym, że przedmiotowe postępowanie dotyczące przecież nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, prowadzono już od tego roku. Twierdzenia takie skutecznie zostało obalone przez Sąd pierwszej instancji, który zasadnie wskazał w motywach zaskarżonego wyroku, iż przywołany protokół i pisma z 2000r. sporządzone zostały w postępowaniu dotyczącym innych spraw, niż sprawa użytkowania domu (protokół sporządzono w sprawie szczelności zbiornika na ścieki sanitarne). Ustalenia te w żaden sposób nie zostały zakwestionowane stosownym zarzutem naruszenia prawa procesowego.

Dlatego też w opisanych okolicznościach brak było także podstaw do zastosowania przepisu intertemporalnego zawartego w art. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888).

Konkludując stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .