Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 783/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93  ust. 1 a
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3) zasądza na rzecz skarżącego od Dyrektora Izby Celnej w K. kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektora Izby Celnej w K. działającego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), w oparciu o wynik kontroli drogowej zawarty w protokole oznaczonym numerem [...] z dnia [...] nałożono na Przedsiębiorstwo A karę pieniężną w łącznej kwocie [...] za wykonywanie bez wymaganej licencji i opłaty za przejazd po drogach krajowych z jednoczesnym naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty.

Jak wynikało z uzasadnienia wskazanej decyzji ukarane przedsiębiorstwo w dniu [...], realizowało przewóz drogowy samochodem ciężarowym marki [...] typ [...] o nr rejestracyjnym [...]. W chwili wykonywanej przez działających z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. funkcjonariuszy Wydziału Zwalczania Przestępczości kontroli drogowej kontrolowany kierowca, H. B., przedstawił dowód rejestracyjny pojazdu, prawo jazdy i świadectwo kwalifikacji ważne do dnia [...] oraz fakturę VAT, a także wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne.

Kierowca ten nie okazał natomiast karty opłat za przejazdy po drogach krajowych oraz zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie i spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego przedsiębiorca przedstawił organowi kopię umowy zlecenia z dnia [...] zawartej z H. B., a także zaświadczenie z daty [...] poświadczające, iż H. B. jest zatrudniony w Spółce A i spełnienie wymagań określonych ustawą o transporcie drogowym.

Zdaniem Spółki wykonywany przez nią w dniu [...] transport spełniał wymogi transportu na potrzeby własne i nie wymagał licencji. H. B., kierujący w tym dniu samochodem ciężarowym marki [...] należącym do przedsiębiorstwa pozostawał bowiem z tym przedsiębiorstwem w stosunku zlecenia i w oparciu o tę umowę działał w imieniu i na rzecz zleceniodawcy.

Strona uznała jako naruszenie zasady równości i dyskryminację taką wykładnię przepisu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, która zawężałaby użyte tam pojęcie "pracownika", tylko do kierowców zatrudnionych na umowę o pracę.

Spółka potwierdziła natomiast fakt braku karty opłaty drogowej wyjaśniając, iż było to zaniedbanie ze strony kierowcy pojazdu.

Rozpoznający sprawę Dyrektor Izby Celnej nie podzielił poglądu strony, co do interpretacji brzmienia art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym i powołał się na definicję określenia "pracownik", jakie zawarte jest w treści art. 2 kodeksu pracy. W opinii organu definicja ta wyklucza możliwość traktowania kierowców wykonujących pracę na rzecz przedsiębiorcy na podstawie umowy zlecenia, jako pracowników przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym.

W konsekwencji powyższego uznano, iż transport drogowy, jaki miał miejsce w dniu [...] nie spełniał przesłanek przewozu na potrzeby własne i podjęcie go wymagało uzyskania odpowiedniej licencji, o czym stanowi art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Powołując nadto treść art. 87 ust. 1 i ust. 1a ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, iż w ramach transportu kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany posiadać przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli wypis z licencji, a także kartę opłaty drogowej, zapisu urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto zaświadczenie, o którym mowa w art. 39e ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

Zwracając uwagę, iż przepis art. 39e ust. 1 pkt 6 przestał obowiązywać od 3 stycznia 2007 r. w związku z nowelizacją jaka nastąpiła ustawą z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym ... (Dz. U. Nr 235, poz. 1701) organ wskazał, iż do czasu uzyskania przez kierowcę wpisu do prawa jazdy jest on zobowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionych organów zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i spełnianie wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym. Na równi z zaświadczeniami, o których była mowa w art. 39e ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca nakazywał traktować świadectwa kwalifikacji, nie dłużej jednak niż na okres, na jaki zostały wydane.

Zauważono jednak, iż H. B. kierujący samochodem ciężarowym marki [...] okazał wyłącznie świadectwo kwalifikacji, które utraciło ważność dwa lata temu przed dokonywaną w dniu [...] kontrolą. Nie mogło zatem być uznane za dokument równoważny z zaświadczeniem potwierdzającym spełnienie przez kierowcę wymagań ustawowych.

Wobec przyznania przez przedsiębiorstwo faktu braku opłaty drogowej, uznano ten fakt za bezsporny. Odnosząc się więc tylko do przyczyn braku karty opłaty drogowej wskazanych w wyjaśnieniach strony, w powołaniu na art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, iż brak wymaganych w pojeździe dokumentów wymienionych w cyt. art. 87 pozwala na ukaranie kierowcy wykonującego przewóz z naruszeniem obowiązku ich posiadania a jednocześnie nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy.

Wskazano także, iż uchylenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684) nie może mieć wpływu na ocenę faktów stanowiących podstawę wymierzenia kary pieniężnej, które miały miejsce w czasie obowiązywania tego rozporządzenia.

Po ustaleniu, iż przedsiębiorca powinien posiadać licencję, jednak jej nie posiadał, a także naruszył przepisy ustawy o transporcie przez brak posiadania w pojeździe karty opłaty drogowej i zaświadczenia dla kierowcy o spełnieniu wymagań ustawowych ukarano go karą pieniężną na podstawie pkt 1.1 pkt 1.7 i pkt 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Decyzja ta zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Dyrektora Izby Celnej w K.

W odwołaniu wniesionym przez Spółkę A zakwestionowano dokonaną przez organ celny interpretację treści art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem odwołującego organ nie zastosował, interpretując wskazany przepis, reguł wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Odczytał tym samym błędnie tę normę prawną, a w konsekwencji zawęził jej zakres w sposób dyskryminujący przedsiębiorców zawierających z kierowcami umowę zlecenia.

Zdaniem odwołującego wykonywał on zgodnie z wymaganiami nałożonymi ustawą o transporcie drogowym przewóz na potrzeby własne i nie był zobligowany do posiadania licencji.

Zakwestionował też słuszność nałożenia na niego kary pieniężnej z tytułu braku posiadania przez kierowcę wymaganych dokumentów w postaci zaświadczenia o zatrudnieniu, jako że wymóg ten został zniesiony w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Powołał się nadto na przedstawione w toku postępowania zaświadczenie z dnia [...] potwierdzające zatrudnienie i spełnienie wymagań ustawowych przez H. B.

Wskutek wniesionego odwołania Dyrektor Izby Celnej w K., po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 1, pkt 3, art. 5 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088) oraz pkt 1.4, pkt 1.8.3 i pkt 4.1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Po analizie stanu faktycznego Dyrektor Izby Celnej nie podzielił poglądu prezentowanego w odwołaniu.

Zdaniem organu odwołujący miał obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu, gdyż kierujący pojazdem wykonującym ten transport nie pozostawał z nim w stosunku pracy. Ustawodawca użył bowiem w treści art. 4 pkt 4 lit. a ustawy o transporcie określenia "pracownik", a nie "osoba zatrudniona". Powołanie się więc na definicję pracownika zawartą w kodeksie pracy jest całkowicie zasadne.

Kontrargumentując twierdzenia odwołującego o posiadaniu i przedstawieniu organowi zaświadczenia potwierdzającego zatrudnienie H. B. Dyrektor Izby Celnej stwierdził, iż zaświadczenie takie powinno zostać sporządzone w dwóch egzemplarzach i zawierać adnotacje o jego odbiorze przez zatrudnionego kierowcę. Jeden egzemplarz zaświadczenia powinien być w posiadaniu tego kierowcy w czasie wykonywania przewozu. Warunki te nie zostały spełnione w sprawie.

Odnosząc się do stanowiska odwołującego co do nie obowiązywania przepisu art. 39e pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w chwili wydawania decyzji, organ wskazał, iż przy interpretacji prawa międzyczasowego obowiązuje zasada nakazująca stosować przepisy starej ustawy do zdarzeń, które miały miejsce pod rządem jej obowiązywania.

Przedsiębiorstwo A nie zgodziło się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Celnej w K., a w związku z tym wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą.

W skardze tej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ponownie zarzucono organowi odwoławczemu błędną interpretację art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie i błędne ustalenie, iż norma ta nie znajduje zastosowania w sprawie, a także błędną interpretację art. 4 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie.

Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne przyjęcie, iż przewóz wykonywany był w ramach transportu drogowego, a skarżący nie wyposażył kierowcy zatrzymanego do kontroli w wymagane dokumenty, w szczególności w zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie, mimo, iż wymóg ten już nie obowiązywał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając swoje twierdzenia odnośnie błędnej interpretacji przepisu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym skarżący powołał się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 794/05 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 r. sygn. akt III CZP 52/96, z których wywodził konieczność interpretacji normy prawnej w zgodzie z konstytucyjnie zagwarantowanym prawem równości i niedyskryminacji.

Jednocześnie wniósł o rozważenie możliwości poddania przywołanej normy prawnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, gdyż jego zdaniem literalne brzmienie przepisu nie odpowiada standardom wynikającym z nakazu równego traktowania obywateli przez władze publiczne.

Skarżący zauważył nadto, iż organ wyprowadził swój wniosek o braku kopii zaświadczenia o zatrudnieniu kierowcy i spełnieniu przez niego ustawowych wymagań wyłącznie z oświadczenia kierowcy. Zdaniem skarżącego oświadczenie kierowcy, iż nie posiada w chwili kontroli wymaganego zaświadczenia nie jest równoznaczne, iż nie został on wyposażony w takie zaświadczenie.

W oparciu o postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej nieuwzględnienie organ powtórzył swoje argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a ponadto ustosunkował się do zarzutów przedstawionych w skardze, co do uchylenia obowiązku posiadania przez kierowcę wykonującego transport zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie.

Wskazał, iż wymóg ten zastąpiony został wpisem do prawa jazdy, a więc nadal kierowca powinien dokumentować spełnienie wymagań określonych ustawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Powyższe oznacza konieczność oceny zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego, jak też w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego.

Ocena powyższa dokonywana jest przez sąd administracyjny nie tylko w zakresie postawionych w skardze zarzutów, ale także, na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. z urzędu. Sąd bowiem nie będąc związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze może ją również uwzględnić z przyczyn dostrzeżonych ex officio.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, we wskazanym wyżej zakresie, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem właściwości rzeczowej i instancyjnej organów administracji.

Na wstępie należy przypomnieć, iż po myśli art. 19 k.p.a. organy administracji państwowej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Pod pojęciem właściwości rozumieć należy zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów, czy rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. W szczególności niedopuszczalna jest zamienność właściwości rzeczowej organów administracji.

W treści wspomnianego wyżej art. 19 k.p.a. mowa jest o dwóch rodzajach właściwości – miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie związana jest właściwość instancyjna, określająca, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpoznawania danej kategorii spraw.

Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "właściwość rzeczowa", lecz dla jej ustalenia odsyła w treści art. 20 do przepisów o zakresie działania organu procedującego.

W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "zakres działania" jest wiązane z kategorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jakie powinny realizować organy administracji państwowej (por. W. Dawidowicz – wstęp do nauk prawno-administracyjnych).

Zasadniczo jednak o właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, a które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym.

Dla ustalenia właściwości organu przepisy materialnego prawa powinny być przeto stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową, a w tym i instancyjną.

W przedmiotowej sprawie organem orzekającym był Dyrektor Izby Celnej w K. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny sięgnął zatem do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie w jej brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji (Dz. U. 01.80.872 z późn. zm.) gdzie w pkt 8 jej załącznika figurują jako organy administracji niezespolonej, czyli jako terenowe organy administracji rządowej podporządkowane właściwemu ministrowi – dyrektor izby celnej i naczelnik urzędu celnego.

Struktura organów celnych, o jakiej mowa wyżej stworzona została w oparciu o nowelę wprowadzoną ustawą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365). Przepisem jej art. 2 zniesiono bowiem dotychczasowo działający w administracji celnej centralny organ – Prezesa Głównego Urzędu Ceł, kompetencje organu naczelnego przekazując ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Stworzono nadto dwa organy administracji rządowej w sprawach celnych w postaci już wcześniej urzędującego jako jedyny organ administracji rządowej w sprawach celnych – dyrektora urzędu celnego i naczelnika urzędu celnego (art. 3 ustawy).

Nowelizacja ta znalazła odbicie w regulacji ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. Nr 23, poz. 117 z późn.), gdzie w art. 279 § 1 określono, iż organami celnymi, stosownie do ich właściwości, są:

1) naczelnik urzędu celnego – jako organ pierwszej instancji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej,

2) dyrektor izby celnej – jako organ odwoławczy od decyzji i postanowień naczelnika urzędu celnego.

W § 3 tego przepisu określono, iż organem celnym wyższego stopnia dla naczelnika urzędu celnego jest dyrektor izby celnej, a w art. 2621 § 1 zawarto zapis, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W konsekwencji powyższych zmian dokonano również nowelizacji w zakresie poszczególnych kompetencji organów celnych wynikających z ustaw odrębnych. Przykładowo w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) w art. 40b ust. 1 w miejsce dotychczasowo przypisanych dyrektorowi urzędu celnego kompetencji wpisano "naczelnika urzędu celnego" upoważniając w ust. 2 i 3 tegoż przepisu naczelników urzędów celnych do pobierania w określonych przypadkach opłat za korzystanie z dróg publicznych.

Także, w art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym nowelizacją z dnia 23 lipca 2003 r. (ustawa o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) zastąpiono zapis określający, iż do kontroli określonych tam dokumentów właściwym jest organ celny zapisem, iż do takiej kontroli uprawnieni są funkcjonariusze organów celnych.

W czasie wydawania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny już jednak nie obowiązywała, gdyż zastąpiona została nową regulacją prawną, a to ustawą z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622).

Po myśli jej art. 6 uprawnienia organów celnych do wykonywania czynności w ramach dozoru celnego (kontrola celna) oraz zakres tych czynności określać miała ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.). Jednocześnie jednak, w art. 69 ust. 1 ustawy Prawo celne określono właściwość organów celnych w postępowaniu celnym stwierdzając, iż naczelnik urzędu celnego występuje jako organ pierwszej instancji natomiast dyrektor izby celnej – jako organ odwoławczy od decyzji naczelnika urzędu celnego.

Dyrektorowi izby celnej w postępowaniu celnym przypisał ustawodawca kompetencje do rozstrzygania jako organ I instancji w przypadkach określonych w przepisach prawa celnego oraz przepisach odrębnych. Wtedy też organ ten uzyskiwać miałby uprawnienia organu odwoławczego od decyzji własnych za wyjątkiem przypadków odrębnie uregulowanych.

Jak zauważa się ustawodawca tym razem nie użył sformułowania zawartego w art. 2621 § 1 kodeksu celnego, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych przypisano kompetencje organu pierwszej instancji w sprawach stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji ostatecznej dyrektora izby celnej oraz organu odwoławczego od decyzji własnych i decyzji, o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo celne.

Po myśli ust. 2 art. 69 w/w ustawy, jako organy wyższego stopnia przyjęto organy odwoławcze.

Ustawa o Służbie Celnej, którą można uznać jako przepisy administracyjnego prawa ustrojowego organów administracji celnej uregulowała kompetencje organów celnych tak, jak w ustawie Prawo celne, stwierdzając w treści art. 1b, iż dyrektor izby celnej rozstrzyga w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) i rozstrzyga w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4).

Analiza przedstawionych norm prawnych prowadzi do wniosku, iż w sprawach, które przyznane zostały do zakresu działania organów celnych zasadą jest, iż w I instancji rozstrzygąć sprawę powinni naczelnicy urzędów celnych. W sprawach tych postępowanie odwoławcze prowadzić powinien organ wyższego stopnia.

Wyjątkiem od tej zasady są natomiast sprawy celne powierzone na mocy przepisów ustawy Prawo celne lub ustaw szczególnych do rozpoznania w I instancji dyrektorowi izby celnej, który w postępowaniu odwoławczym pełnić powinien w tych sprawach również rolę organu wyższego stopnia.

W art. 1c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej ustawodawca określił, iż do zadań naczelnika urzędu celnego należy, poza sprawami celnymi, wykonywanie innych, niż wymienione w pkt 1-7 zadań zleconych w odrębnych przepisach.

Do takich zadań zleconych należą m.in. sprawa opłaty paliwowej czy opłat za przejazd po drogach publicznych pojazdów ponadnormatywnych.

Art. 37n ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. Nr 256, poz. 2571) określa bowiem, iż organami właściwymi miejscowo w sprawach opłaty paliwowej są odpowiednio naczelnik urzędu celnego właściwy miejscowo w sprawach podatku akcyzowego lub ze względu na miejsce powstania długu celnego oraz dyrektor izby celnej właściwy dla naczelnika tego urzędu.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) określa, iż osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami Prawa o ruchu drogowym. Opłatę za jednorazowy przejazd po drogach krajowych w wyznaczonym czasie pojazdu nienormatywnego, który przekracza granicę państwa ustala i pobiera naczelnik urzędu celnego. Organ ten także nakłada karę pieniężną za przejazd pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej (art. 13c ust. 10 i 13g oraz 40b ust. 1 cyt. ustawy od rogach publicznych oraz art. 64 ust. 4a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908).

Analiza wskazanych norm prawnych pozwala na bezsporną konstatację, iż zakres zadań organów celnych został związany nie tylko z ustawą o charakterze ustrojowym ale przede wszystkim podstawę tych zadań stanowią ustawy o charakterze materialnoprawnym, których przepisy wskazują organ właściwy rzeczowo do ich wykonania, a także w niektórych przypadkach, właściwość miejscową. Konsekwencją takiej regulacji prawnej, jak przedstawiona wyżej, przy odwołaniu się ponownie do ustawy o Służbie Celnej, a także do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej jest rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny właściwości instancyjnej tych organów.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie uznać można, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym należeć będzie do zadań organów celnych wykraczających poza postępowanie stricte celne, a należących do zadań, o których mowa zarówno w treści art. 1b pkt 8, jak i 1c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej. Tym razem bowiem ustawodawca określił w treści art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), iż uprawnionymi do dokonania kontroli dokumentów koniecznych przy wykonywaniu transportu drogowego są funkcjonariusze organów celnych, nie precyzując, tak, jak we wcześniej wymienionych aktach prawnych, któremu z organów kompetencję tę przypisuje.

Przepis art. 89 ust. 1 pkt 3 w brzmieniu przytoczonym został wprowadzony nowelizacją z dnia 23 lipca 2003 r. (ustawa o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw Dz. U. Nr 149, poz. 1452) i zastąpił zapis określający, iż do kontroli określonych tam dokumentów właściwym jest organ celny. Nowelizacja ta była konsekwencją zmian prawnych, o których wcześniej wspomniano, a to zmian w strukturze organów celnych, dokonanej w oparciu o ustawę nowelizującą z dnia 20 marca 2002 r. o przekształceniach w administracji celnej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 41, poz. 365) wprowadzającej w miejsce jednego organu celnego – dyrektora izby celnej – dwa organy administracji rządowej w sprawach celnych.

Jedynym zatem słusznym wnioskiem, jaki można wyinterpretować zarówno z celu dokonanej zmiany w zapisie art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie, jak i z różnicy w określeniu w tym przepisie podmiotu uprawnionego do kontroli dokumentów drogowych pomiędzy np. treścią art. 40b ustawy o ruchu drogowym, wyraźnie wskazującym na kompetencje jednego organu celnego – naczelnika urzędu celnego jest, iż zamiarem ustawodawcy było powierzenie tego zadania zarówno funkcjonariuszom izby celnej podległej dyrektorowi izby celnej, jak i funkcjonariuszom urzędu celnego.

Wynikiem kontroli, do jakiej uprawnieni zostali funkcjonariusze organów celnych, w przypadku uchybienia przepisom ustawy o transporcie drogowym, po myśli art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym może być nałożenie na podmiot wykonujący transport drogowy kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej.

W pierwotnym brzmieniu cyt. przepisu, a to do dnia jego nowelizacji z 23 lipca

2003 r., o której wyżej wspomniano, brak było wskazania właściwości organu uprawnionego do wydawania tej decyzji. Wobec organu celnego było to bowiem oczywiste, jako, że organem uprawnionym do kontroli zgodnie z dawnym brzmieniem art. 89 ust. 1 pkt 3 był wyłącznie dyrektor izby celnej.

Zmiana ustawy o transporcie wprowadzająca w treści cyt. przepisu uprawnienie dla funkcjonariuszy organów celnych zawierała również inną zmianę w przepisie art. 93. W jego ust. 1a wprowadzono bowiem nowe unormowanie określające, iż decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli.

Treść cyt. art. 93 ust. 1 a ustawy o transporcie wyraźnie wskazuje, iż właściwość organu procedującego w sprawach kary pieniężnej za nieprzestrzeganie regulacji zawartej w ustawie o transporcie drogowym jest związana z miejscem sprawowania kontroli, a nie z właściwością organu dokonującego tej kontroli.

Odwołując się w tym miejscu ponownie do ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż zgodnie z zapisem jej art. 3 organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy, a jak stanowi jej art. 6 indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwych do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa.

Po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio: gminy, powiaty i województwa.

Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Powyższy pogląd potwierdza dodatkowo postawiony wyżej wniosek, wyprowadzony z ustawy o Służbie Celnej i ustawy o administracji rządowej w województwie, iż w sprawach, które przyznane zostały do zakresu działania organów celnych zasadą jest, by w I instancji rozstrzygali sprawę naczelnicy urzędów celnych. W sprawach tych postępowanie odwoławcze prowadzić powinien organ wyższego stopnia.

Wyjątkiem od tej zasady są natomiast sprawy celne powierzone na mocy przepisów ustawy Prawo celne lub ustaw szczególnych do rozpoznania w I instancji dyrektorowi izby celnej, który w postępowaniu odwoławczym pełnić powinien w tych sprawach również rolę organu wyższego stopnia.

Odstępstwo od tej reguły dopuszczalne jest przeto wyłącznie w przypadku, gdy wyraźny przepis prawa materialnego regulującego zakres działania organu wskazywałby na taką konieczność.

W związku z faktem, iż brak jest takiej regulacji w treści ustawy o transporcie drogowym, nie ma żadnego uzasadnienia prawnego pogląd, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej wydawać ma organ wyższego stopnia jakim jest dyrektor izby celnej z pominięciem organu I instancji jakim w strukturach administracji celnej jest naczelnik urzędu celnego.

Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał przepis art. 19 k.p.a., który ustanawia zasadę przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej właściwości rzeczowej, jak i instancyjnej. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności wydanej przez niewłaściwy organ decyzji.

Przepis art. 156 § 1 pkt 1 nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego takie uchybienie, a wobec tego każdy przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw będzie przesłanką stwierdzenia nieważności bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wydana zatem w I instancji przez Dyrektora Izby Celnej w K. decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję, narusza zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy o właściwości organów celnych i jako taka musi zostać usunięta z obrotu prawnego.

Brak wykazania w uzasadnieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć jakichkolwiek rozważań, co do właściwości organów rozpoznających sprawę, tym bardziej pozwala na wyciągnięcie wniosku, iż mimo wyraźnego zalecenia ustawodawcy, by swoją właściwość organy administracji badały w sposób rzetelny na każdym etapie postępowania, organy celne zaniechały swego obowiązku wynikającego z przytoczonego przepisu art. 19 k.p.a.

Konsekwencją powyższego jest wydanie przez ten sam organ decyzji drugoinstancyjnej. Ta zaś dotknięta jest uchybieniem, o którym mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odstępstwo od naczelnej zasady dwuinstancyjności w procedurze administracyjnej dopuszczone jest bowiem przez ustawodawcę w ściśle określonych w prawie przypadkach.

Trzeba przyznać, iż w przepisie art. 69 ustawy Prawo celne ustawodawca zezwolił, by w ramach postępowania celnego dyrektor izby celnej, występujący jako organ pierwszej instancji w sprawach określonych w przepisach prawa celnego oraz przepisach odrębnych, spełniał również rolę organu odwoławczego od decyzji własnych.

Postępowanie w niniejszej sprawie nie należy jednak do postępowań celnych, o czym przesądza prawo materialne wskazane jako podstawa prawna wydanych w niej rozstrzygnięć. Sprawa ta, jako "wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych" przypisana została do kompetencji organów celnych na mocy art. 1 ust. 2 zd. drugie ustawy o Służbie Celnej.

Jednocześnie art. 1c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej określił, iż do zadań naczelnika urzędu celnego należy poza sprawami celnymi wykonywanie innych, niż wymienione w pkt 1-7 zadań, zleconych w odrębnych przepisach. Do takich zadań należy w opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kompetencja określona w treści art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym.

Ponad powyższe, o właściwości instancyjnej przesądza w tym wypadku konkretne wskazanie zawarte w art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie, gdzie ustawodawca formułując uregulowanie prawne stwierdził, iż "od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył".

Wywody niniejsze nie pozwalają zatem na przyjęcie, iż istniała w analizowanej sprawie podstawa prawna usprawiedliwiająca odstępstwo od zasady dwuinstancyjności.

Odstępstwa takiego nie usprawiedliwiają również względy strukturalne, jak to ma miejsce w przypadku organów opisanych w treści art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Tym samym jednoznaczna staje się konkluzja, iż naruszono 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pewnej, określonej kolejności, poddał tę decyzję w pierwszej kolejności kontroli z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność tej decyzji.

Ich stwierdzenie uczyniło dalszą kontrolę zaskarżonego aktu nie tylko zbędną, a wręcz niedopuszczalną.

Jednocześnie, mając na względzie uprawnienia sądów administracyjnych wynikające z przepisu art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się nie tylko do zaskarżonej decyzji stwierdzając jej nieważność wobec wykazania uchybień w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odniósł się również do decyzji utrzymanej w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem, bowiem wykazane w niej uchybienia nie zostały dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego, a usunięcie również i tego aktu administracyjnego uznał Sąd za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Z powyższych przyczyn, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

W zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a.

W związku ze złożonym przez stronę wnioskiem o przyznanie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.

SW