Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 90/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L., M.P. i T.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 731/17 w sprawie ze skargi J.L., M.P. i T.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 731/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.L., M.P. i T.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1, 2 i 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz § 1 i § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto [...], po rozpatrzeniu wniosku Bo. P. i W. P., orzekł o przekształceniu odpłatnie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 445 m², stanowiącej własność gminy Miasto [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], przysługującego B. P. w udziale do ½ części oraz W. P. w udziale do ½ części - w prawo własności. W punkcie 2. decyzji ustalono opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie 58.515,56 zł, zaś w punkcie 3. udzielono bonifikaty od opłaty ustalonej w pkt 2 w wysokości 87,94 % i ustalono kwotę opłaty z bonifikatą w wysokości 3.529,95 zł. Opłata wskazana w pkt 3 decyzji została rozłożona B. P. oraz W. P. na raty roczne, płatne na rzecz gminy Miasto [...] przez 5 lat, tj. do 2015 r. włącznie (pkt 4 i 5 decyzji).

Pismem z dnia 21 lipca 2016 r. J. L., T. A. i M. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ponieważ w ich ocenie została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 104 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 29 lipca 2005 r., a nadto w sprzeczności z § 1 i § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto [...].

Wnioskodawcy podnieśli, że decyzja w części określonej w punkcie 1 została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 29 lipca 2005 r. a ponadto narusza przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ na skutek jej wydania zlikwidowano jedyny dostęp do drogi publicznej z ich nieruchomości, przy czym nie zapewniono im innego dostępu do drogi, pomimo istnienia takiego obowiązku w świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Zdaniem wnioskodawców pas gruntu stanowiący drogę dojazdową do nieruchomości wnioskodawców nie został skutecznie oddany w użytkowanie wieczyste w 1963 r., ponieważ był on przeznaczony na cele urbanizacyjne już w 1961 r. W akcie notarialnym ustanawiającym użytkowanie wieczyste na rzecz R. i M. C. (poprzedników prawnych B. i W. P.) "najprawdopodobniej wpisano omyłkowo obszar nieruchomości 92,77 m", ponieważ ówcześni użytkownicy wieczyści byli przekonani, że posiadają tytuł prawny jedynie do domu z ogrodem. Na skutek pomyłki przy ustanowieniu użytkowania wieczystego i naruszenia przepisów prawa doszło do błędnego rozgraniczenia nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], a następnie bez podstawy prawnej wydano decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego drogi (pomimo, że prawo to nie istniało) w prawo własności nieruchomości i właścicielami drogi dojazdowej, która de facto jest drogą publiczną, są bez podstawy prawnej B. i W. P.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskodawcy nie posiadają w niniejszej sprawie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, ponieważ nie dysponują żadnym prawnorzeczowym tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji.

Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. J. L., T. A. i M. P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wynika w sposób jednoznaczny, iż stronami tego postępowania są gmina względnie Skarb Państwa oraz beneficjenci uwłaszczenia (dotychczasowi użytkownicy wieczyści, a obecnie właściciele nieruchomości i ich następcy prawni). Inne osoby mogą być stronami takiego postępowania wyłącznie wówczas, gdy wykażą, że w dacie wejścia w życie ww. ustawy to im, a nie wymienionym w decyzji organu osobom, przysługiwało użytkowanie wieczyste, bądź wykażą, że nieruchomość ta w rzeczywistości stanowiła wówczas ich własność. W niniejszej sprawie wnioskodawcom nigdy nie przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, ani też nie posiadają go aktualnie. Wnioskodawcom przysługuje prawo własności nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. Organ dodał, że postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. zostały prawomocnie oddalone wnioski stron o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji w postępowaniu tym nie przysługiwał im status strony. Okoliczności na jakie się powołują, wskazują jedynie na istnienie interesu faktycznego, a legitymowanie się interesem faktycznym nie pozwala na skuteczne domaganie się wszczęcia postępowania nadzorczego do decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Na powyższą decyzję J. L., T. A. i M. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Sąd podniósł, że poza sporem pozostaje okoliczność, że w dniu 13 listopada 1963 r. R. i M. C. zawarli umowę na mocy, której ustanowiono na ich rzecz wieczyste użytkowanie działki gruntu o powierzchni 447 m2 zabudowanej domem jednorodzinnym, murowanym, w zabudowie bliźniaczej o powierzchni użytkowej 92,77 m2 oraz sprzedano im wyżej wymieniony dom jako stanowiący odrębną nieruchomość przenosząc na nich własność tego budynku (odpis aktu notarialnego znajduje się na k. 36 – 38 akt administracyjnych). Nie ulega też wątpliwości, że B. i W. P. są następcami prawnymi R. i M. C., jak również, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o przekształceniu odpłatnie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] w obrębie [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 445 m2, stanowiącej własność gminy Miasto [...], przysługującego B. P. oraz W. P. w udziałach do ½ części - w prawo własności. Bezspornym jest także i to, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] czerwca 2005 r. (sygn. akt [...]) ustalono przebieg granicy nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], składającej się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 447 m², będącej wówczas własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowania B. i W. P. w udziałach do ½, z działką nr [...], będącą własnością M. P., a także działką nr [...], będącą własnością G. G. oraz parcelą nr [...], będącą własnością małżonków J. i B. L. i działką nr [...], stanowiącą własność T. A., a nadto z działką nr [...], będącą własnością Gminy Miasta [...] zgodnie ze szkicem granicznym stanowiącym załącznik do protokołu granicznego z dnia [...] września 2004 r. sporządzonym przez uprawnionego geodetę B. S. W wyniku ustalenia granic nieruchomość B. i W. P. otrzymała oznaczenie – działka nr [...] z obrębu ewidencji gruntów nr [...].

Nie ulega też wątpliwości, że skarżąca T. A. jest obecnie właścicielką działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w S., J. L. jest współwłaścicielką na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej z B. L. działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w S., zaś M. P. jest właścicielem działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w S.

Z powyższego wynika zatem w ocenie Sądu, że chociaż działki skarżących graniczą z działką B. i W. P. nr [...], to jednak żaden ze skarżących nie był dotychczas ani nie jest obecnie użytkownikiem wieczystym, właścicielem bądź współwłaścicielem tejże działki. Skarżący nie posiadają zatem żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości i nie władają nią także jako posiadacze. Co prawda podjęli oni działania zmierzające do stwierdzenia, że doszło do zasiedzenia służebności drogi koniecznej jednak wniosek ten został prawomocnie oddalony orzeczeniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. (sygn. akt [...]).

Z tych względów, Sąd I instancji uznał, że w niniejszym postępowaniu skarżącym nie przysługiwał status strony, a tym samym zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Nadto Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestionowanie rozstrzygnięć oraz umów związanych z nabyciem przez R. i M. C. prawa wieczystego użytkowania działek stanowiących obecnie działkę nr [...] (a więc obejmującą także drogę dojazdową do nieruchomości skarżących) jak również ustaleniem granic, w wyniku którego nieruchomość znajdująca się poprzednio w wieczystym użytkowaniu B. i W. P. (a obecnie stanowiąca ich własność w udziałach do ½) otrzymała aktualne oznaczenie nie może być przedmiotem niniejszego postępowania.

Z kolei ustosunkowując się do podniesionego przez skarżącego zarzutu, zgodnie z którym interes prawny uzasadnia art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i art. 64 ust. 3 Konstytucji, Sąd podkreślił, że dla uznania, iż strona posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu konieczne jest wskazanie takiej konkretnej normy prawa materialnego, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Za taki przepis w przedmiotowej sprawie nie może być uznany powołany przez skarżących przepis art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ani art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że przedmiotowa decyzja w żadnym razie nie pozbawia skarżących dostępu do drogi publicznej bowiem w każdym czasie mogą oni wystąpić o ustanowienie służebności drogi koniecznej, o czym byli wielokrotnie informowani przez organy, jednak z czego do tej pory nie skorzystali koncentrując się na próbach uzyskania stwierdzenia zasiedzenia tejże służebności (zakończonej prawomocnym oddaleniem wniosku) oraz stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu wieczystego użytkowania w prawo własności – zakończonej zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania). Jednocześnie ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie zmieniłoby sytuacji skarżących, bowiem nadal nie posiadaliby oni jakiegokolwiek tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, której właścicielem byłaby w takiej sytuacji Gmina Miasto [...] jednak użytkownikami wieczystymi nadal byliby B. i W. P.

Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodzili się i wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej, jako: "p.p.s.a.") polegające na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów strony podniesionych w skardze, mianowicie do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczącego zaniechania przez organy obu instancji stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., pomimo, że decyzja jest sprzeczna z art. 104 k.p.a. w związku z art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a nadto w sprzeczności z § 1 i § 2 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasta [...], gdyż doszło do wydania decyzji w dniu [...] marca 2011 r. pomimo nieistnienia użytkowania wieczystego z mocy prawa zgodnie z ustawą z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, z której wynika, że obszar urbanizacyjny jest bezwzględnie wyłączony spod użytkowania wieczystego;

2. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu lub zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 28 k.p.a., art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z dnia 29 lipca 2005 r. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 157 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych z uwzględnieniem opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Pierwszy z postawionych zarzutów skargi kasacyjnej jest całkowicie chybiony.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji wyjaśnił i to bardzo szczegółowo przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, i ocenił zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji - dlaczego skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Jak podniósł Sąd I instancji, badanie przyczyn nieważności aktu administracyjnego, ujętych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia przesłanek skutkujących jego nieważnością, następuje dopiero po ustaleniu, że podmiot wnoszący żądanie posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności. W tej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności gdyż uznał, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania. Tylko więc w takim zakresie - tj. oceny czy skarżący kasacyjnie legitymują się interesem prawnym we wszczęciu postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2011 r. - nastąpiła ocena legalności zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Słusznie więc Sąd wyjaśnił skarżącym kasacyjnie, że z uwagi na powyższe zarzut naruszenia przepisów prawa przy wydaniu decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności oraz ewentualnych naruszeń prawa w związku z ustanowieniem użytkowania wieczystego na rzecz R. i M. C. jak również wszelkie argumenty dotyczące nieprawidłowości związanych z wydaniem rozstrzygnięć w tym zakresie, nie mogły stanowić przedmiotu rozważań Kolegium, a zatem i Sądu I instancji. Nie mogą ona być także przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie domagają się w istocie oceny decyzji z dnia [...] marca 2011 r. przez pryzmat przesłanek nieważnościowych (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ) w sytuacji, gdy do wszczęcia postępowania nieważnościowego nie doszło. Organ umorzył postępowanie z wniosku skarżących kasacyjnie z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawców.

Odnosząc się z kolei do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że, zarzuty naruszenia prawa procesowego, sprowadzające się do wskazania przepisów regulujących samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i nie są wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Powołania takich przepisów zabrakło w niniejszej sprawie. Natomiast art. 135 p.p.s.a. stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zatem w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 P.p.s.a., w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji - jak w tej sprawie - nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Tym niemniej wskazać trzeba, że słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaakceptował pogląd organów, że ani przepis art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ani art. 64 ust. 3 Konstytucji RP nie mogą w tej sprawie stanowić źródła interesu prawnego skarżących kasacyjnie. W tym zakresie Sąd I instancji właściwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, a skarżący kasacyjnie nie przedstawili żadnych zarzutów, które te ustalenia mogłyby podważyć. Skarżąca kasacyjnie T. A. jest właścicielką działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w S., J. L. jest współwłaścicielką na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej z B. L. działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w S., zaś M. P. jest właścicielem działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w S. Działki skarżących kasacyjnie graniczą zatem z działką B. i W. P. nr [...]. Skarżący nie legitymują się zatem żadnym tytułem prawnym do nieruchomości oznaczonej numerem [...]. Fakt, że skarżący w sposób nieformalny korzystali z działki nr [...], dojeżdżając do własnych nieruchomości nie stanowi o ich interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niewątpliwie skarżący mają interes faktyczny w tym postępowaniu jednakże uniemożliwia to skuteczne zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2011 r.

Sąd I instancji słusznie wskazał skarżącym inną drogę prawną celem rozwiązania ich trudnej sytuacji, wyjaśniając, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie zmieniłoby sytuacji skarżących, bowiem nadal nie posiadaliby oni jakiegokolwiek tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, której właścicielem byłaby w takiej sytuacji Gmina Miasto [...] jednak użytkownikami wieczystymi nadal byliby B. i W. P.

Jeszcze raz wskazać trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wskazują, że skarżący w istocie domagają się oceny przesłanek nieważnościowych gdy tymczasem postępowanie w tej sprawie dotyczy decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na brak interesu prawnego skarżących. Wobec powyższego skarga kasacyjna nie mogła stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, a zatem na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.