Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 191/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. O. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. znak: [...], utrzymujące w mocy -na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 13 kwietnia 2012 r. W. O. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego m. in. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2012 r. Nr [...]. Kwestionowana decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku U. i A. D. Decyzją tą organ -działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane)- udzielił ww. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – bliźniaczego garażu na samochody dostawcze zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ul. L. w S., o powierzchni zabudowy 406 m².

Po zapoznaniu się z żądaniem W. O., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2012 r. wydał postanowienie znak: [...], którym -na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a.- odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być zainicjowane wnioskiem, ale wniosek ten musi pochodzi od strony postępowania. Dalej organ wskazał na przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i wyjaśnił, iż zgodnie z jego brzmieniem stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W konsekwencji organ stwierdził, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie i nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dostrzegł przy tym, że ww. przepis art. 59 ust. 7 znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Wskazał również, że "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza także sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Nadmienił przy tym, że kwestionowana decyzja została wydana po przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli obiektu w dniu 15 września 2011 r., w trakcie której potwierdzono zgodność zrealizowanego obiektu z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2009 r. znak: [...] wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku bliźniaczego - garażu na samochody dostawcze, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. L. w S. Tym samym należało orzec, jak stwierdził organ, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

Skarżący nie zgodził się z ww. orzeczeniem i wniósł zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który -po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia- postanowieniem z [...] listopada 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r.

W uzasadnieniu postanowienie Główny Inspektor podtrzymał stanowisko przedstawione w sprawie przez organ I instancji. Podał, że dla prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., konieczne jest uprzednie ustalenie stron tego postępowania. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesy prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji; to powinni też wyjaśnić skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji. Dalej, organ wskazał na przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zawężający krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora. Zaznaczył przy tym, że regulacja ta nie znajduje automatycznego zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyjaśnił, że dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie do sytuacji, w których inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę. Zatem, konieczne było dokonanie analizy, czy przepis ten w warunkach niniejszej sprawy ma w ogóle zastosowanie. I dalej, organ podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1281/05, że ww. przepis Prawa budowlanego znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Wskazał, że stosowanie powyższego przepisu jest więc wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie, organ dostrzegł, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2009 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca U. i A. D. pozwolenia na budowę spornego obiektu, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2012 r. znak: [...]. Jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z [...] listopada 2012 r. znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Prezydenta Miasta [...]. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, iż w sprawie należało zastosować art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a w efekcie – również przepis art. 61a § 1 k.p.a. w I instancji.

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący – W. O. wniósł o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie oraz o rozpoznanie jego skargi wraz z odrębnymi wniesionymi do Sądu, w tym złożoną na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę spornego obiektu.

Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a., art. 28 tej ustawy oraz art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez wadliwe uznanie, że nie posiada interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z [...] lutego 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę m. in. na to, że sporna inwestycja nie została zakończona, a przez to błędnie przyjęto, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego znajdował w sprawie zastosowanie, a nie art. 28 ust. 2 tej ustawy, czy też art. 28 k.p.a.

Wskazał, że organ II instancji nie odniósł się do tego, że kwestionowana decyzja jest niewykonalna, a to z uwagi na wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2009 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez SKO w [...] nieważności decyzji o warunkach zabudowy, będących podstawą ww. pozwolenia na budowę. Wskazał przy tym, że nie brał udziału w procedurze planistycznej ani budowlanej dla spornej inwestycji, ale to z jego udziału doszło do unieważnienia ww. decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucił, iż organ II instancji nie wziął po uwagę wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Za zupełnie niezrozumiałe uznał pominięcie przez GINB wykazanego ponad wszelką wątpliwość zarzutu, iż organ I instancji wydał postanowienie bez akt sprawy.

W zakresie swojego interesu prawnego skarżący podniósł, iż przy wydawaniu pozwolenia na budowę doszło do naruszenia art. 5, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 34 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 34 ust. 3 pkt 3b, jak i art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, a także § 207-209, § 212-213, § 271-272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podał, że jest współwłaścicielem działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną o nr ewid. [...]. Wskazał, że sporna inwestycja jest ponad dwukrotnie większym od największego w promieniu nawet kilkuset metrów obiektem budowlanym, którego funkcja ma charakter oczywiście gospodarczy, niespotykany nawet w odległym sąsiedztwie, a do tego sporny garaż na samochody dostawcze został zlokalizowany na obszarze jednolitej zabudowy jednorodzinnej. Wyjaśnił, że swój status strony opiera i wywodzi m. in. z naruszenia przez zatwierdzony projekt budowlany obiektu, przepisów technicznych, tj. norm pożarowych. Podał, że garaż na całej długości jego działki oddalony jest od granicy z jego nieruchomością tylko o 4 metry, a to wprowadza z uwagi na normy przeciwpożarowe ograniczenia w sposobie zagospodarowania jego działki.

Skarżący w kilku miejscach uzasadnienia skargi wskazał także na to, że fakt stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, winien skutkować stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę, stosownie do uchwały NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, a nie (jak przyjęły organy w postępowaniu dotyczącym spornej inwestycji), ewentualnym uchyleniem w trybie wznowienia postępowania tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2012 r. o odmowie wszczęcia na żądanie skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] lutego 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie.

Podstawę prawną wskazanych postanowień stanowi przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powodem zastosowania przytoczonego przepisu w niniejszej sprawie było ustalenie przez organy orzekające, iż żądający wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony. Wywodząc powyższe GINB oparł się na dyspozycji przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stosując przywołany przepis organ II instancji zaznaczył, że inwestycja objęta sporną decyzją została zrealizowana w wyniku prawidłowego działania inwestora, tj. w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2009 r. Nr [...]. Organ I instancji miał zaś dodatkowo na względzie, że z protokołu kontroli obowiązkowej poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wynika, aby inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami. Oba organy orzekające w sprawie kierowały się także tym, iż postępowanie nieważnościowe może się toczyć z wniosku, ale wniosek ten musi pochodzić od strony. Miały też na uwadze, że doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o które wydano ww. decyzję o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji oraz, że toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej ostatniej, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę. Niemniej organy te uznały, że ww. okoliczności nie mają znaczenia dla zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, albowiem budowa, której dotyczy sporne pozwolenie na użytkowanie, prowadzona była w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a to oznacza, że kwestionowane pozwolenie na użytkowanie jest wynikiem zgodnego z prawem zachowania inwestora.

Sąd tak dokonaną ocenę (w świetle stanu faktycznego i prawnego) w pełni podziela.

Przede wszystkim wskazać należy, iż zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ zobligowany jest ustalić, czy żądanie w tym zakresie pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Dopiero bowiem poprzez takie działanie organ nie doprowadzi do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że tylko wniosek podmiotu posiadającego interes prawny (będącego stroną postępowania) może skutecznie uruchomić postępowanie nieważnościowe.

Następnie zaznaczyć należy, iż za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania nieważnościowego przyjąć trzeba przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro kwestionowana w niniejszej sprawie -w trybie stwierdzenia nieważności- decyzja dotyczy pozwolenia na użytkowanie, to dla prawidłowego ustalenia stron tego postępowania nieważnościowego (w tym zweryfikowania interesu prawnego skarżącego) należało wyjaśnić, czy decydujące znaczenie w tym względzie ma przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a., czy też z uwagi na okoliczności sprawy krąg stron należy ustalić wyłącznie w oparciu o ww. art. 28 k.p.a.

Wskazany przepis Prawa budowlanego reguluje kwestię strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i zawęża krąg podmiotów jedynie do inwestora. W ocenie Sądu, wbrew treści skargi, przepis ten ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu zwykłym w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie, ale w każdym postępowaniu, w tym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, o ile to postępowanie dotyczy pozwolenia na użytkowanie. Za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia bowiem sposób jego sformułowania. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 14 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 146/10, lex nr 597292), w którym to na tle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stwierdził, że użyty w tym przepisie zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego" (por. również wyrok NSA z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 72/12).

Dalej, dostrzec należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawężenie podmiotowe wynikające z omawianej regulacji prawnej może mieć zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W wyroku z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 146/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zaznaczył, iż proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. W tym samym wyroku NSA wskazał, że tylko w przypadku legalnego postępowania inwestora można uznać, iż -poprzez wskazane "zawężenie"- interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyroku z 29 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 2010/09, lex nr 838818), w którym to przyjął, iż omawiany przepis znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Podobne stanowisko na tle art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wyrażone zostało również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m .in. z 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1174/07, z 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1891/08 oraz z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 72/12.

Podzielając przytoczone poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego w całości Sąd zauważa, iż prowadząc postępowanie nieważnościowe z wniosku skarżącego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z [...] lutego 2012 r. organ winien był (rozważając przymiot strony wnioskodawcy) wyjaśnić, czy sporna decyzja jest wynikiem prawidłowego działania inwestora. W takiej bowiem sytuacji przymiot strony w sprawie przysługiwałby jedynie temu inwestorowi, na zasadzie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w takim też zakresie organy orzekające w sprawie dokonały niezbędnych ustaleń i w ich świetle miały pełne podstawy do zastosowania ww. regulacji prawnej (i w efekcie zastosowania ww. art. 61a § 1 k.p.a.).

Z ustaleń poczynionych przez Głównego Inspektora, znajdujących swoje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, bezspornie wynika, iż kwestionowana przez skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] była efektem prawidłowego działania inwestora. Decyzja ta dotyczy bowiem inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] listopada 2009 r. o Nr [...]. W stosunku do tej inwestycji nie zostało (dotychczas) wszczęte postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 Prawa budowlanego, a z protokołu kontroli obowiązkowej poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (tj. przeprowadzonej na podstawie art. 59a Prawa budowlanego) wynika, że inwestycję zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zatem, akta sprawy nie wskazują na to, aby kwestionowane przez skarżącego pozwolenie na użytkowanie było wynikiem wadliwego postępowania inwestora (które to spowodowało wszczęcie odpowiedniego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, czy w trybie art. 48, czy też w trybie art. 51 Prawa budowlanego). Dla spornej inwestycji wydane zostało pozwolenie na budowę i w jego treści zawarto warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy inwestor będzie zamierzał przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Stosując się do tego warunku, inwestor wystąpił o pozwolenie na użytkowanie części obiektu i w wyniku takiego zachowania się tego podmiotu zapadła kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja, której podstawę prawną stanowił przepis art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Tak, więc wobec wykonania przedmiotowej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (tzn. wykonania jej w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego), dla ustalenia kwestii, kto posiadał legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, należało odwołać się do treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 k.p.a., a jako taki powoduje wyłączenie stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 k.p.a. Należy też zaznaczyć, iż w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (przywołany w skardze), a to z tego względu, iż odnosi się on tylko i wyłącznie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Konkludując, przepis art. 59 ust. 7 ww. ustawy, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też należało przyjąć, iż krąg stron postępowania jest ograniczony jedynie do inwestora oraz, że skarżący nie mógł skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego. Z tego też powodu, tj. z uwagi na konieczność zastosowania ww. przepisu art. 59 ust. 7, nie mogły dojść do głosu argumenty skarżącego mające wskazywać na jego interes prawny z uwagi na (ewentualne) zaprojektowanie inwestycji w sposób naruszający zwłaszcza przepisy przeciwpożarowe, bo te mogłyby odnieść zamierzony skutek tylko wówczas, gdyby ustalając interes prawny organ był obowiązany kierował się wyłącznie treścią art. 28 k.p.a. Nadto, na wynik sprawy nie mogła mieć wpływu okoliczność, iż pozwolenie na użytkowanie dotyczy inwestycji, która nie została w całości zrealizowana. Wniosek o pozwolenie na użytkowanie został złożony właśnie z tego powodu, a przepisy przewidują możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, po uzyskaniu zgody w drodze decyzji. Wskazać przy tym też trzeba, iż ewentualna nieprawidłowość takiej decyzji (w tym przypadku: decyzji kwestionowanej przez skarżącego) nie może ani być oceniana na etapie wstępnym sprawy (dotyczącym tylko kwestii formalnych, w tym przymiotu strony), ani stanowić o odstąpieniu od zasady przewidzianej w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W kontekście treści skargi, warto także podnieść, iż odstąpienia od tej zasady nie mogły spowodować -w niniejszej sprawie- orzeczenia, mocą których stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Z uwzględnieniem tej okoliczności nadal bowiem trzeba stwierdzić, iż inwestycja zrealizowana została na podstawie ostatecznego i funkcjonującego (wówczas, jak i nadal) w obrocie prawnym pozwolenia na budowę.

W końcu, Sąd stwierdza również, iż akta sprawy nie wykazały, aby wydając postanowienie w I instancji organ wojewódzki nie dysponował aktami dotyczącymi budowy garażu bliźniaczego na działkach nr ewid. [...] i [...] (v. pismo PINB w [...] z 12 lipca 2012 r. przekazujące kopie uwierzytelnionych i ponumerowanych akt, k. 37 akt adm.).

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł o oddaleniu skargi uznając, iż w sprawie prawidłowo zastosowano art. 61a § 1 k.p.a.