Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 846/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia WSA del. Sławomir Wojciechowski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 950/15 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz M. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 950/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, Komenda Wojewódzka Policji w Poznaniu wnioskiem z dnia 10 grudnia 2013 r. wystąpiła do Starosty Gnieźnieńskiego o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G. na działce nr [...] ark. [...], położonej w G. przy ul. [...].

Starosta Gnieźnieński decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G. Od powyższej decyzji odwołania złożyli M. M. oraz B. M. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję Wojewody Wielkopolskiego skargę do WSA w Poznaniu wniósł M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1311/14 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Gniezna decyzjami lokalizacyjnymi z [...] grudnia 2009 r. i [...] kwietnia 2014 r. ustalił warunki zabudowy, dopuszczając możliwość realizacji inwestycji częściowo w granicy z działkami sąsiednimi. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie przesądza o warunkach technicznych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. To w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ rozstrzyga, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Zdaniem Sądu kwestia ta nie została prawidłowo rozstrzygnięta zarówno w postępowaniu w I instancji jak i postępowaniu odwoławczym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Gnieźnieński decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -- Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w G.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, iż w ponownym postępowaniu wnikliwie rozpatrzył kwestię prawnie chronionych interesów osób trzecich w szczególności wynikających z warunków technicznych z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Inwestor uzupełnił akta sprawy o "Analizę nasłonecznienia i przesłaniania", w aspekcie spełnienia wymogów wynikających z § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Wyniki analizy i wniosek końcowy pozwalają uznać, że rozbudowa siedziby Komendy Powiatowej Policji nie deprecjonuje walorów lokalizacyjnych działki [...] dla realizacji obiektu o funkcji usługowo-handlowo-mieszkalnej, zatem w tym zakresie warunki techniczne zostały spełnione.

Dalej organ wyjaśnił, iż z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że projektowany obiekt spełnia warunki określone w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] grudnia 2009 r. i z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zarówno usytuowanie jak i obrys, układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ich wymiary, rzędne i wzajemne odległości uwzględniając również zabudowę istniejącą i projektowaną na działkach sąsiednich, spełniają obowiązujące przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy szczególne. Załączona analiza nasłonecznienia i przesłaniania jednoznacznie wykazuje, że spełnione są warunki § 13 ww. rozporządzenia i projektowana rozbudowa nie wprowadza żadnego ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Ponadto, sam fakt usytuowania okien w budynku skarżącego od strony północno-wschodniej sprawia, że nasłonecznienie pomieszczeń tam zlokalizowanych jest niewystarczające w związku z krótkim dostępem promieni słonecznych. Projektowana rozbudowa budynku zlokalizowana jest częściowo w granicy z działką sąsiednią i stanowi z budynkiem istniejącym w zabudowie pierzejowej ul. Jana Pawła II jedna strefę pożarową ZLIII. Zgodność projektu i przyjętych rozwiązań z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w § 271-273 jednoznacznie stwierdza zawarte w projekcie uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Załączony do wniosku projekt budowlany lokalizuje budynek częściowo w granicy z działką nr [...]. W elewacji zachodniej budynku zaprojektowano dwa piony przeszkleń z pustaków szklanych typu luksfer zapewniających dopływ światła do pomieszczeń gospodarczych (sanitariaty). Zaprojektowane przeszklenia zlokalizowane są w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy z działką sąsiednią, jednak pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż nie stanowią otworów okiennych, tylko ścianę szklaną. Przyjęcie takiego rozwiązania jest w całości zgodne z obowiązującymi przepisami.

Załączony do wniosku projekt budowlany został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Starosta przyjął, że pozytywne uzgodnienie projektów jednoznacznie świadczy o tym, że spełniają one wszystkie narzucone w tym zakresie warunki. Starosta uznał, iż złożone z wnioskiem projekty spełniają wszystkie narzucone przepisami prawa warunki. Spełnione zostały wszystkie warunki określone w decyzjach o lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] grudnia 2009 r. i z dnia [...] kwietnia 2014 r. Projekt zagospodarowania działki sporządzony został z uwzględnieniem wszystkich obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Załączony do wniosku komplet projektów budowlanych w całości spełnia warunki określone Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Posiada również wszystkie konieczne opinie i uzgodnienia oraz informację o planie bezpieczeństwa i ochronie zdrowia. Projekt został również sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewody Wielkopolskiego wniósł M. M.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że uwzględniając wskazania wynikające z wydanego wcześniej wyroku sądu oraz odnosząc się do zarzutów odwołującego Wojewoda wyjaśnił, iż weryfikacja spełnienia przez przedłożony projekt wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi oznacza badanie jego zgodność z przepisami §13, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz przepisami odrębnymi określającymi dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków. Zaprojektowana inwestycja jest zgodna z załączonymi decyzjami o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe decyzje lokalizacyjne uzupełniono o brakujące załączniki. Obiekty objęte wnioskiem spełniają wymogi szerokości elewacji frontowej oraz wyznaczone max gabaryty rozbudowy istniejącego budynku. Zostały zaprojektowane odpowiednie geometrie dachów budynków – dachy płaskie. Zachowano ustalone decyzjami lokalizacyjnymi wysokości budynków. Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda wyjaśnił, że decyzje lokalizacyjne nie wyznaczały nowej nieprzekraczalnej linii zabudowy, tylko wskazały istniejącą linię zabudowy jako istniejącą. Zgodnie z załączonymi decyzjami lokalizacyjnymi istniejąca linia zabudowy wyznaczona została na elewacji frontowej budynku Komendy Powiatowej Policji w Gnieźnie od ul. [...]. W decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 2009 r. wprost w pkt 2.1 wskazano, że: "Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne należy projektować zgodnie z ustaleniami pokazanymi na załączniku graficznym do decyzji". Zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2 możliwa jest rozbudowa budynku w części w granicy z działką o nr ew. [...]. Natomiast w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustalono w pkt 2.1: "Akceptuje się wnioskowaną budowę budynku zaplecza technicznego ze strzelnicą ćwiczebną oraz budynku garażowego, projektowanych na terenie działki nr [...], ark. [...] położonej w G. przy ul. [...]" oraz "linia zabudowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się lokalizację budynku zaplecza technicznego ze strzelnicą ćwiczebną w bezpośredniej granicy działki nr [...], ark. [...]".

Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że lokalizacja obiektu nie narusza odległości wskazanych w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). W granicy z działką o nr ew. [...] nie zaprojektowano żadnych otworów okienny lub drzwiowych. Natomiast w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką o nr ew. [...] zaprojektowano na każdej kondygnacji dwa rzędy pustaków szklanych (tzw. luksferów), których zaprojektowania nie można traktować jako otworu okiennego, bowiem nie są oknami, a pustakami szklanymi. Pozostałe otwory okienne znajdujące się od strony działki o nr ew. [...] będą w odległości większej niż wymagane 4 m. Załączona wraz z odwołaniem z dnia 19 sierpnia 2014 r. opinia J. S. została sporządzona w innym stanie faktycznym, gdy zamiast pustaków szklanych były zaprojektowane otwory okienne, zatem nie może być brana pod uwagę w niniejszej kwestii. Przepisy umożliwiają budowanie budynku w granicy w sytuacji gdy dopuszczono to w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a zapisy w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego nakazują projektowanie zgodnie z ustaleniami pokazanymi na załączniku graficznym do decyzji (punkt 2.1 decyzji z [...] grudnia 2009 r. oraz z [...] kwietnia 2014 r. Działka nr [...] leży w ścisłym centrum miasta G., w strefie zabudowy śródmiejskiej, podlegającej ochronie konserwatorskiej. Budynek na działce o nr ew. [...] to budynek nieczynnego kina, w którym brak jest lokali mieszkalnych. Odwołujący dopiero planuje przekwalifikowanie budynku. Uzyskanie decyzji Prezydenta Miasta Gniezna nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], nie zmienia sytuacji w kwestii charakteru pomieszczeń w niniejszym budynku sąsiednim. Dopiero uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę dotyczącej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania miałoby znaczenie w sprawie. W przedłożonej analizie nasłonecznienia wzięto jednak pod uwagę ww. decyzję o warunkach zabudowy i przedstawiono wyliczenia i wnioski, jak gdyby w budynku na działce o nr ew. [...] istniały już mieszkania. Nawet w przypadku zaliczenia pomieszczeń jako mieszkalne w budynku sąsiednim zostaną także zachowane normy wynikające z § 13 warunków technicznych.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przepisami prawa, a do wniosku o pozwolenie na budowę załączono wymagane prawem dokumenty. Stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy wnioskodawca w swojej dokumentacji spełnia wymagania zawarte w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 sierpnia 2015 r. wniósł M. M.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 950/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pełni zastosowano się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Po 1311/14, którym uchylone zostały wcześniejsze decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i remont siedziby Komendy Powiatowej Policji w Gnieźnie. Zdaniem Sądu Starosta Gnieźnieński, jako właściwy w tym przypadku organ administracji, zobowiązany został do uzupełnienia materiału dowodowego oraz przeprowadzenia ponownej oceny projektu budowlanego. Pierwotny wniosek został przez inwestora zmieniony. Z materiału dowodowego wynika, że do prac budowlanych przystąpiono przed datą rozpatrzenia sprawy przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1311/14, a następnie budowa ta w marcu 2015 r. została przez inwestora wstrzymana. Z akt sprawy wynika również, że PINB, który o stanie inwestycji miał wiedzę, nie wszczął postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. W realiach przedmiotowej sprawy organy obu instancji, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przeprowadziły w wymaganym zakresie ocenę projektu budowlanego pod względem zgodności z wydanymi na potrzeby inwestycji decyzjami lokalizacyjnymi oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Rozpatrując sprawę uwzględniono i zastosowano się do wskazań wyroku tut. Sądu. W opinii Sądu uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji zawierają omówienie wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ingerować w przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania funkcjonalne obiektu, o ile są zgodne z przepisami prawa. Zważyć też należy, na co zwracano już uwagę w judykaturze sądowoadministracyjnej, że prawo zabudowy nieruchomości nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie to znajduje oparcie zwłaszcza w przepisach ustawy – Prawo budowlane, w tym w jej art. 35 ust. 1, który określa zakres i formę ingerencji organów administracji. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zalicza się ograniczenia wynikające z zapisów decyzji o warunkach zabudowy lub o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpatrywanym przypadku organy przeprowadziły warunkującą możliwość udzielenie pozwolenia na budowę czynność sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami uzyskanych na potrzeby inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie naruszając wymogów określonych w art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Badając, w kontekście powyższych uregulowań, zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż kwestionowane rozstrzygnięcie prawa nie narusza. W rozpoznawanej sprawie zachodzą bowiem przesłanki zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego. Prawidłowo organy wskazały, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Zasadnie również organy uznały, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które dla zamierzenia inwestycyjnego ustalały możliwość lokowania zabudowy w granicy z działką skarżącego. Zaznaczyć należy, iż stosownie do art. 64 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

W ocenie Sądu przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt ten został sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujących się aktualnym, na dzień wykonywania projektu, zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci dołączyli także do przedmiotowego projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W tym miejscu odnośnie do obowiązku dokonania sprawdzenia wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, wymaga podkreślenia, że w wyniku zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. do ustawy Prawo budowlane, wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowalny "projektanta" oraz "osoby sprawdzającej". Uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zostały ograniczone do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Sprawdzenie zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi zostało ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki. Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W rozpoznawanej sprawie takie oświadczenia zostały złożone do projektu budowlanego. Reasumując, organ wydający pozwolenie na budowę nie posiada uprawnień do dokonania oceny wartości technicznej rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, bowiem za to odpowiadają projektant i osoba sporządzająca projekt. W konsekwencji obowiązkiem organu było dokonanie oceny zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co w sprawie niniejszej organy obu instancji uczyniły. W ocenie Sądu zakres sprawdzenia był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Organy w sposób kompleksowy odniosły się również do przedłożonej przez Inwestora analizy nasłonecznienia, w szczególności przepisów określających sposób jej wykonania. Istotnym jest, że planowana inwestycja znajduje się na terenie śródmiejskiej, dla której dopuszcza się ograniczenie przewidywanego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Ponadto, ze znajdującej się w aktach niniejszej sprawy analizy nasłonecznienia i przesłaniania autorstwa prof. M. F. jednoznacznie wynika, że nawet przy przyjęciu, iż w budynku Skarżącego znajdują się lokale mieszkalne, to planowana przez Inwestora inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w § 13 rozporządzenia. Dlatego też Sąd uznał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Organy administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie ze wskazaniami Sądu, dokonały również oceny w kontekście spełnienia przez planowaną inwestycję parametrów wynikających z decyzji lokalizacyjnych, poprzedzonej skompletowaniem wszystkich załączników. Organy odniosły się również – zgodnie ze wskazaniami WSA w Poznaniu – do obowiązku uzyskania przez Inwestora uzgodnień z Miejskim Konserwatorem Zabytków, w tym sprawdzenia posiadania ww. uzgodnień. W tym zakresie doszło do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie wymaganych prawem pozwoleń i uzgodnień Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Podsumowując Sąd podkreślił, że inwestycja objęta wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę spełniała warunki, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2015 r. wniósł M. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, w szczególności:

a) (-) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia;

b) (a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, ze organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Wojewoda Wielkopolski wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. naruszyło w sposób rażący i mający wpływ na wydaną decyzję art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. czyniąc ustalenia faktyczne bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności ustalając w sposób dowolny, że usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy nie narusza prawa własności skarżącego oraz jest do pogodzenia z warunkami technicznymi; poprzez brak merytorycznej oceny projektu budowlanego pod kątem czy jest on do pogodzenia z warunkami technicznymi gdyż przemawiała za tym podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działkach sąsiadujących; brak merytorycznej oceny zgodności analizy nasłoneczniania z warunkami technicznymi, a w szczególności wpływu usytuowania budynku Komendy Policji na mieszkania położone od strony działki nr [...] gdzie projektowany budynek będzie miał wysokość 5 kondygnacji; brak przeprowadzenia oględzin nieruchomości inwestora i skarżącego pozwalających ustalić, czy zachodzą okoliczności wymienione w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz czy usytuowanie fasady północno- wschodniej budynku Komendy Policji przy zachowaniu odległości wynikających z § 12 ust. 1, § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zapewni wymagany czas nasłonecznienia pokojom w projektowanym budynku usługowo-handlowo-mieszkalnym; zaniechanie przesłuchania świadka J. S., który sporządził prywatną opinię i stwierdził niezgodności projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego, decyzją celu publicznego oraz warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podczas gdy zeznania tego świadka mogą mieć w sprawie istotne znaczenie; ograniczając prawo do obrony skarżącego poprzez zaniechanie powołania niezależnego biegłego, przy współudziale strony w celu opinii jako istotnego dowodu pozwalającego na weryfikację ustaleń organu I instancji co do zgodności projektu budowlanego z przepisami budowlanymi, technicznymi oraz przepisami prawa planistycznego;

c) (b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozważenie, w sposób jasny i pełny, w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii, opierając wyrok na lakonicznych ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym, przez co Sąd zaaprobował błędne i nielogiczne przyjęte bez wymaganych przez kodeks postępowania administracyjnego dowodów ustalenia organu administracyjnego.

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35, art. 36 ustawy Prawo budowlane w zw. § 12 ust. 1, § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe uznanie, że projekt budowlany spełnia warunki określone w § 12 ust. 1, § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia, podczas gdy usytuowanie projektowanego nowego budynku przebiega w granicy działki [...] przez co nie jest spełniony warunek odległości 3 metrów dla ścian bez otworów i 4 metrów dla ścian z otworami (§ 12 ust. 1 rozporządzenia), a nadto nie przemawia za tym wielkość działki, ani podobna istniejąca lub planowana zabudowa na działce sąsiedniej (§ 12 ust. 2 rozporządzenia); poprzez wadliwe uznanie, że projekt budowlany nie narusza praw osób trzecich, tj. praw skarżącego podczas gdy projektowany budynek rozbudowy Komendy Policji będzie przesłaniał pomieszczenia w budynku na działce nr [...], a w szczególności te usytuowane przy budynku Komendy i od strony działki nr [...], co w przypadku planowanej budowy mieszkań na terenie działki [...] w istniejącym budynku spowoduje, że małe dwupokojowe mieszkania zlokalizowane przy wspólnej granicy z budynkiem Komendy Policji i tylko od strony podwórza będą przesłonione przez wysoki pięciokondygnacyjny nowoprojektowany budynek; poprzez wadliwe uznanie, że projekt budowlany nie narusza § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie gdyż na działce nr [...] posadowiony jest budynek handlowo-usługowy, a nie mieszkalny, podczas gdy analiza nasłonecznienia nie została wykonana w dniach równonocy ( 21 marca i 21 września) lecz w kwietniu, a nadto analiza nie uwzględnia czasu nasłonecznienia 1,5 godz. dla jednego pokoju w mieszkaniach dwupokojowych położonych przy wspólnej granicy z Komendą Policji i usytuowanych tylko od strony podwórza, tj. od strony działki nr [...] gdzie projektowany budynek, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2014 r. sygn. [...], o wysokości 5 kondygnacji będzie skutecznie zasłaniał słońce padające od strony wschodniej na te mieszkania i pomimo że z analizy nasłonecznienia i przesłaniania sporządzonej na zlecenie inwestora wynika, że usytuowanie fasady północno-wschodniej budynku przy ul. [...] (budynek skarżącego) nie zapewnia wymaganego czasu nasłonecznienia pokojom przy niej zlokalizowanym; poprzez wadliwe przyjęcie, że legitymację dla inwestora do budowania nowego obiektu w granicy działki bezpośrednio przy granicy nieruchomości należącej do skarżącego stanowi decyzja Prezydenta Miasta Gniezna z dnia [...] grudnia 2009 r., podczas gdy uprawnienie to nie wynika z treści powyższej decyzji ani też z załącznika graficznego do tej decyzji, który wskazuje jedynie na linię zabudowy, a nie na budowę w tzw. ostrej granicy działki; poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2014 r. sygn. [...], mocą której zmieniono sposób użytkowania istniejącego budynku usługowo-handlowego na funkcję usługowo-handlowo-mieszkalną na działce nr [...] nie ma znaczenia w sprawie, podczas gdy projektowany budynek rozbudowy Komendy Policji narusza prawo własności skarżącego i będzie przesłaniał pomieszczenia w budynku znajdującym się na działce nr [...], a w szczególności te, które usytuowane będą przy budynku Komendy i od strony działki nr [...], a w przypadku planowanej budowy mieszkań na terenie działki [...] małe dwupokojowe mieszkania zlokalizowane przy wspólnej granicy z budynkiem Komendy Policji i tylko od strony podwórza będą przesłonione przez wysoki pięciokondygnacyjny nowoprojektowany budynek, przy czym dodatkowo skarżący będzie musiał dostosować się przy projektowaniu swojego budynku do istniejącej rozbudowy KPP, co w konsekwencji spowoduje, że w znacznym stopniu zostanie ograniczona funkcjonalność przyszłego budynku przeznaczonego na cele mieszkalne; po przez wadliwe przyjęcie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę podczas gdy wydanie takiej decyzji nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej od obowiązku oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komenda Wojewódzka Policji w Poznaniu wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów

administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż z nie wszystkimi zarzutami w niej zawartymi można się zgodzić.

Problemem kluczowym w tej sprawie od początku było zaprojektowanie rozbudowy siedziby Komendy Powiatowej Policji w Gnieźnie w ostrej granicy z działką nr [...] należącą do M. M. Z tego też powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., II SA/Po 1311/14 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] lipca 2014 r., błędnie opisaną w zaskarżanym wyroku z dnia 22 grudnia 2015 r., jako decyzja z dnia "[...].07.2014 r."

W powyższym wyroku Sąd przyjął pogląd, że decyzja o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) umożliwiająca usytuowanie budynku z odstępstwem od zasad ogólnych, jak w przypadku § 12 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie przesądza ostatecznie o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać projektowana inwestycja. Decyzja taka wiąże jedynie organ administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma być zrealizowana budowa. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów rzędnych i wzajemnych odległości obiektów (art. 34 ust. 3 pkt 1 Pr.bud.). Tak więc decyzja o warunkach zabudowy (lokalizacji celu publicznego) dopuszczająca usytuowanie budynku w odległości innej od granicy z sąsiednią działką, niż określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., nie wiąże bezwzględnie organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę powinien zweryfikować decyzję lokalizacyjną pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi § 12, § 13, § 60 i § 271-273 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Z powyższym poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2015 r. należy zgodzić się w całej rozciągłości, tym bardziej że znalazł on potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 3/16, ONSAiWSA 2017, nr 4, poz. 58.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając zaskarżony wyrok był więc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażanymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2015 r., II SA/Po 1311/14, co wynika z art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżanego wyroku Sąd stwierdza, że "zasadnie organy uznały, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, które dla zamierzenia inwestycyjnego ustalały możliwość lokowania zabudowy w granicy z działką skarżącego" (s. 20).

Z powyżej wyrażaną oceną prawną nie można się zgodzić analizując dokładnie akta sprawy, a w szczególności wydane w tej sprawie decyzje ustalające lokalizację inwestycji celu publicznego.

W decyzji Prezydenta Miasta Gniezna nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w pkt 2 ust. 1 pkt a postanowiono: "linia zabudowy:

– zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się lokalizację budynku zaplecza technicznego ze strzelnicą ćwiczebną w bezpośredniej granicy działki nr [...] ark. [...]".

I w tym przypadku nie ma wątpliwości, że możliwość usytuowania budynku zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika z decyzji, o której mowa w tym przepisie.

Nie ma jednak podobnego postanowienia w decyzji Prezydenta Miasta Gniezna Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdza, że projektowana rozbudowa zgodna jest z warunkami decyzji (z dnia [...] grudnia 2009 r.) w zakresie linii zabudowy, powierzchni zabudowy szerokości elewacji, jak i wysokości zabudowy i geometrii dachu. Zgodna jest również z załącznikiem graficznym nr 2 (w tym zakresie) oraz nr 2a i 3 (s. 4). O usytuowaniu rozbudowy budynku w ostrej granicy z działką nr [...] nie wspomina się.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ odwoławczy przyjął, że "zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2 możliwa jest rozbudowa budynku w części w granicy z działką o nr ew. [...]". Zatem lokalizacja rozbudowy i pozostałych obiektów przedstawionych w projekcie zagospodarowania terenu jest zgodna z ustaleniami decyzji lokalizacyjnych (s. 5).

Zdaniem organu odwoławczego o tym, że rozbudowa budynku ma mieć miejsce w części w granicy z działką nr [...], wynika z załącznika nr 2 do decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. rzekomo stanowi tak pkt 2 ust. 1 tej decyzji, jak wskazano w uzasadnieniu decyzji z dnia 21 sierpnia 2015 r. na s. 5 i 7.

Tymczasem z pkt 2 ust. 1 decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, że "wnioskowane zamierzenie inwestycyjne należy projektować zgodnie z ustaleniami pokazanymi w załączniku graficznym do decyzji oraz warunkami określonymi poniżej:

a) linia zabudowy:

– istniejącą linię zabudowy pokazano graficznie na załączniku mapowym (zał. nr 1), pozostałe odległości od granic działek sąsiednich zgodnie z przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".

Z powyższego fragmentu osnowy decyzji wynika wręcz przeciwnie, gdyż zawiera on odesłanie do zasad ogólnych zamieszczonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie ma tam żadnego odesłania do załącznika nr 2 decyzji w kwestii odległości od granic działek sąsiednich.

Poza tym gdyby nawet takie odesłanie było, to nie jest to wystarczające, bez wyraźnego opisania w części tekstowej usytuowania budynku względem granic działek sąsiednich. Część tekstowa decyzji powinna być zgodna z częścią graficzną, zamieszczoną w załącznikach do decyzji.

Sąd pierwszej instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie, przyjmując bezkrytycznie ustalenia organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Nie można więc było przyjąć, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] czerwca 2015 r. zostały wydane zgodnie z decyzją nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 7 grudnia 2009 r., czym został naruszony art. 133 § 1 p.p.s.a.

W związku z powyższym trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., bowiem usytuowanie budynku w bezpośredniej granicy z działką nr [...], nie wynika z decyzji lokalizacyjnej z dnia 7 grudnia 2009 r., ani też z załącznika graficznego do tej decyzji. Tym samym uzasadnienie mają również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana niezgodnie z jedną z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (7 grudnia 2009 r.), zaskarżonym wyrokiem naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mają uzasadnienia, a w szczególności ten, że organy przy analizie nasłonecznienia powinny brać pod uwagę to, że budynek stojący na działce nr [...]w przyszłości ma mieć również lokale mieszkalne, jak planuje skarżący.

Z brzmienia § 13 i § 60 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) jednoznacznie wynika, że należy brać pod uwagę istniejące budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a nie budynki dopiero planowane o takim przeznaczeniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.