Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 124/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Naczelnik Urzędu Skarbowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 1, art. 14
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w G. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sopocie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

"A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa (dalej także jako "strona" albo "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego A.G., w dniu 29 kwietnia 2022 r. zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sopocie (dalej także jako "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci udostępnienia informacji o opinii prawnej (pismo wewnętrzne), poprzedzającej decyzję z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. 2217- SPO.4104.6.2022 w sprawie nadpłaty podatku od czynności cywilnoprawnych pobranego od "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej przez płatnika przy umowie sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 29 kwietnia 2016 r. (rep. A. nr (...)).

Jako podstawę do złożenia powyższego wniosku wskazano art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej powoływanej w skrócie jako "ustawa").

W ocenie pełnomocnika strony, w realiach sprawy nie ma zastosowania ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy w związku z art. 293 § 2 pkt 3 ustawy – Ordynacja podatkowa. Pełnomocnik podniósł, że organ w swoim postanowieniu (z dnia 10 marca 2022 r.; nr 2217-SPO.4104.6.2022 w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionej kopii ww. opinii radcy prawnego – przyp. Sądu) stwierdził, że przedmiotowa opinia prawna – pismo wewnętrzne nie stanowi akt sprawy, o których mowa w art. 178 ustawy - Ordynacja podatkowa. Ponadto pełnomocnik podniósł, że jest pełnomocnikiem "B" Sp. z o.o. Sp. k. w postępowaniu dotyczącym nadpłaty podatku od czynności cywilnoprawnych i oświadczył, że "B" Sp. z o.o. Sp. k. nie wnosi zastrzeżeń do udostępnienia informacji publicznej objętej składanym wnioskiem, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie ograniczenie do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sopocie pismem z dnia 27 maja 2022 r. nr2217-SPO.4034.19.2022 (doręczonym stronie w dniu 6 czerwca 2022 r.) udzielił stronie odpowiedzi, że przedmiotowe pismo wewnętrzne (opinia prawna) nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.

Organ wskazał w piśmie, iż w dniu 10 lutego 2022 r. "B" Sp. z o.o. Sp. k. zwróciła się z wnioskiem dotyczącym wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów - opinii radcy prawnego w związku z postępowaniem podatkowym nr (...), zakończonym decyzją ostateczną z dnia 27 stycznia 2022 r. w sprawie stwierdzenia nadpłaty w podatku od czynności cywilnoprawnych w kwocie 248.000 zł pobranego przez notariusza przy umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego (rep. A nr (...) z dnia 29 kwietnia 2016 r.).

Przedmiotowa opinia, według wniosku pełnomocnika spółki, była podstawą do wydania decyzji nr 2217-SPO.4104.6.2022 z dnia 27 stycznia 2022 r. wobec "B" Sp. z o.o. Sp. k. stwierdzającej nadpłatę podatku od czynności cywilnoprawnych w kwocie 248.000 zł pobranego przez płatnika przy umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego (rep. A nr (...) z dnia 29 kwietnia 2016 r.).

Organ wskazał, że postanowieniem z dnia 10 marca 2022 r. wydał postanowienie nr 2217-SPO.4104.6.2022 r., w którym odmówił wydania uwierzytelnionej kopii opinii prawnej, gdyż przedmiotowa opinia nie stanowi akt sprawy, o których mowa w art. 178 ustawy - Ordynacja podatkowa. Na wydane postanowienie nie służyło zażalenie. Strona w dniu 29 marca 2022 r. wniosła zażalenie, które wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku.

Organ podkreślił, że w przedmiotowych sprawach stroną postępowania podatkowego z wniosku o stwierdzenie nadpłaty podatku od czynności cywilnoprawnych jak i wniosku o wydanie uwierzytelnionej opinii prawnej, była "B" Sp. z o.o. Sp. k., która w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego (rep. A nr (...) z dnia 29 kwietnia 2016 r.) występowała jako "kupująca", natomiast podmiotem "sprzedającym" była "A" Sp. z o.o. Sp. k., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego A.G..

Organ podniósł, że przedmiotem udzielenia informacji publicznej jest zatem to samo pismo wewnętrzne – opinia prawna, które nie stanowiło akt sprawy postępowania o stwierdzenie nadpłaty podatku od czynności cywilnoprawnych wydanej Spółce "kupującej". "A" Sp. z o.o. Sp. k. nie była stroną postępowania z wniosku o stwierdzenie nadpłaty w podatku od czynności cywilnoprawnych oraz wniosku o wgląd do akt tej sprawy i wydania przedmiotowego pisma wewnętrznego. Organ zaznaczył, że z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, iż pomiędzy obiema spółkami istnieją powiązania o charakterze osobowym, to jest "B" Sp. z o.o. Sp. k. (poprzednio: "C" Sp. z o.o.) jest wspólnikiem reprezentującym "A" Sp. z o.o. Sp. k.

W ocenie organu "A" Sp. z o.o. Sp.k. składając wniosek o udostępnienie informacji nie kierowała się troską o sprawy publiczne a jedynie pragnęła zrealizować własne potrzeby, to jest uzyskać opinię prawną, której nie otrzymała spółka "kupująca" w wyniku wcześniej złożonego wniosku o wydanie dokumentu z akt sprawy. Interes strony w udostępnieniu wnioskowanej informacji jest subiektywny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie.

Organ wyjaśnił stronie, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji. Przepis ten nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca zarzuciła Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Sopocie bezczynność w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 29 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;

- stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z zaprezentowaną przez organ wykładnią przepisów ustawy oraz z postępowaniem organu przy rozpatrzeniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie skarżąca przytoczyła fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SAB/Sz 71/18), w którym WSA stwierdził, że "informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, istotne znaczenie ma ustalenie, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji i czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy Przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy, podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli ta znajduje się w ich posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) w określonym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy.). Nie budzi wątpliwości, że naczelnik urzędu skarbowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. Skarżąca podkreśliła nadto, że w wyroku tym wskazano, że naczelnik urzędu skarbowego może jedynie odmówić dostępu do informacji publicznej jeżeli znajdzie zastosowanie ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 293 ustawy – Ordynacja podatkowa.

W oparciu o wskazany wyrok WSA w Szczecinie skarżąca podniosła, że:

- organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy;

- w postanowieniu dla "B" Sp. z o.o. Sp.k. oraz w piśmie z dnia 27 maja 2022 r. organ potwierdził, że jest w posiadaniu żądanego pisma wewnętrznego (opinii prawnej);

- żądane pismo wewnętrzne (opinia prawna) jest informacją publiczną, jako dokument którego organ użył przy realizacji przewidzianych prawem zadań;

- w sprawie nie ma zastosowania ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 293 ustawy – Ordynacja podatkowa; w prawomocnym postanowieniu organ uznał, że przedmiotowa opinia prawna - pismo wewnętrzne - nie stanowi akt sprawy, o których mowa w art. 178 tej ustawy.

Skarżąca podniosła, że motywy którymi kierowała się skarżąca przy zgłoszeniu żądania nie mają żadnego znaczenia, bowiem ustawa nie wymaga ich podawania, a co więcej, zabrania nawet podmiotowi, do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia (powołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2022 r.; sygn. akt II SAB/Lu 58/22). Skarżąca wskazała także, że strona postępowania podatkowego może żądać dostępu do akt na podstawie przepisów procedury podatkowej, natomiast inny podmiot uprawniony jest do stosowania w tym zakresie przepisów o dostępie do informacji publicznej. W tym zakresie skarżąca odwołała się do poglądu wyrażonego w doktrynie prawa podatkowego (P. Pietrasz [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344, red. L. Etel, Warszawa 2022, art. 178).

W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sopocie wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, po przytoczeniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej i treści pisma organu z dnia 27 maja 2022 r., organ zwrócił uwagę, iż w nowszym orzecznictwie sądowym na znaczeniu zyskuje tzw. przedmiotowe pojmowanie informacji publicznej, które koncentruje się na regulacji art. 1 ust. 1 ustawy (w tym zwłaszcza na odniesieniu do "sprawy publicznej"), co może prowadzić do zawężenia pojęcia informacji publicznej, które można by było odnosić tylko do informacji o sprawach zbiorowości, a nie np. spraw indywidualnych. W ten sposób zawęża się pojęcie informacji publicznej poprzez wyłączenie z jej zakresu np. informacji prywatnych, osobistych, wewnętrznych.

Organ wskazał, że przedmiotowe podejście do pojmowania informacji znajduje też wyraz w sądowym stosowaniu klauzuli nadużycia prawa do informacji publicznej.

Zdaniem organu, objęte zakresem wniosku żądanie udostępnienia informacji nie stanowi informacji publicznej. Jak pokazuje analiza orzecznictwa, powodem takiego przyjęcia (depublicyzacji) staje się w niektórych przypadkach stwierdzenie, że wnioskodawca nadużył prawa do informacji publicznej. Depublicyzacja prowadzi do wniosku, że skoro żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, to ustawa nie powinna znaleźć zastosowania z uwagi na to, że w danej sprawie nie dochodzi do spełnienia zakresu przedmiotowego zastosowania wyżej wymienionej regulacji. Prawidłową reakcją na złożony wniosek jest w takiej sytuacji, zdaniem organu, poinformowanie przez organ, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie stanowią informacji publicznej, a zatem tak jak w niniejszej sprawie uczyniono.

Końcowo organ przytoczył fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 maja 2019 r. (sygn. akt II SAB/Bk 26/19), w którym WSA zauważył, że wniosek skarżącego dotyczył w istocie nie udostępnienia informacji publicznej w wyżej wskazanym rozumieniu, ale dotyczył udostępnienia dokumentów urzędowych zawierających informacje w sprawie indywidualnej (w sprawie upadłościowej konkretnego podmiotu). Nie jest informacją publiczną treść zawnioskowanych do udostępnienia dokumentów. Mimo, że niewątpliwie stanowią one dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, w tym sporządzone przez funkcjonariusza publicznego, to w zakresie żądanym przez skarżącego nie zawierają informacji o sprawach publicznych, ale zawierają informację w sprawie indywidualnej.

W piśmie procesowym z dnia 7 października 2022 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na złożoną skargę, skarżąca podniosła, że nie jest prawdą stwierdzenie organu, że ""B" Sp. z o.o. Sp. k. (poprzednio: "C" Sp. z o.o.) jest wspólnikiem reprezentującym "A" Sp. z o.o. Sp. k.". Z pełnego odpisu KRS-u skarżącej przesłanego do sądu wynika, że "B" Sp. z o.o. Sp. k. nie jest i nigdy nie była wspólnikiem skarżącej, a także że "B" Sp. z o.o. Sp. k. nie jest i nigdy nie była umocowana do reprezentowania skarżącej. Skarżąca również za chybione uznała twierdzenie organu jakoby skarżąca "we własnej sprawie" złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżąca podkreśliła, że okoliczność, że przedmiotowa opinia prawna była podstawą decyzji z dnia 27 stycznia 2022 r. nr 2217-SPO.4104.6.2022 wydanej dla "B" Sp. z o.o. Sp. k., w której stwierdzono nadpłatę podatku od czynności cywilnoprawnych pobranego przez płatnika przy umowie sprzedaży w formie aktu notarialnego rep. A nr (...), w której skarżąca była "sprzedającą", nie powoduje przekształcenia się wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, we wniosek "we własnej sprawie". Ponadto skarżąca nie była stroną postępowania podatkowego, w związku z którym wydano wnioskowaną opinię prawną. Opinii prawnej nie wydano "w związku ze sprawą skarżącej". Wydano ją "w związku ze sprawą "B" Sp. z o.o. Sp. k.". Skarżąca oraz "B" Sp. z o.o. Sp. k. to dwie odrębne spółki komandytowe, z których każda ma odrębną podmiotowość prawną i posiada własne numery KRS, NIP oraz REGON, każda z nich ma innych wspólników.

Przedmiotowa opinia nie stanowi akt sprawy podatkowej, co wynika z postanowienia organu z dnia 10 marca 2022 r. nr 2217-SPO.4104.6.2022 wskazanego w odpowiedzi na skargę. W sytuacji, gdy opinia nie stanowi akt sprawy podatkowej, to do wniosku o uzyskanie kopii tej opinii nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Skarżąca wskazała, że opinię sporządzono na potrzeby sprawy publicznej, dlatego również "B" Sp. z o.o. Sp. k. ma prawo uzyskać przedmiotową opinię w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro takie prawo przysługuje "B" Sp. z o.o. Sp. k., to tym bardziej prawo do udostępnienia opinii jako informacji publicznej przysługuje skarżącej, która nie była stroną postępowania podatkowego.

Zdaniem skarżącej błędne są wywody organu o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Przesłanka nadużycia prawa nie mieści się w ustawowym katalogu ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 5 ustawy). Za nietrafione skarżąca uznała przytoczony fragment uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2019 r. (sygn. akt II SAB/Bk 26/19), gdyż dotyczy on zupełnie innego stanu faktycznego. W sprawie rozpatrywanej przez WSA w Białymstoku skarżący wystąpił do sądu rejonowego o udostępnienie informacji publicznej, to jest całości akt postępowania upadłościowego dwóch spółek. Wnioskodawcą o udostępnienie informacji publicznej była firma windykacyjna, która domagała się tych informacji na potrzeby prowadzonej windykacji.

Skarżąca wskazała, że w jej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie ma związku z działalnością gospodarczą skarżącej. Ponadto wniosek dotyczy tylko jednego dokumentu - opinii prawnej - która nie stanowi akt sprawy podatkowej (postanowienie organu z dnia 10 marca 2022 r. nr 2217-SPO.4104.6.2022 wskazane w odpowiedzi na skargę), a nie całości akt sprawy, jako to było w stanie faktycznym rozpatrywanym przez WSA w Białymstoku.

Skarżąca nie zgodziła się z organem, że przedmiotowa opinia prawna nie jest informacją publiczną, albowiem nie dotyczy informacji o sprawach zbiorowości i ma wewnętrzny charakter.

Skarżąca wskazała, że w wyroku z dnia 21 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1607/14) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podmiot publiczny wykonując powierzone mu zadania publiczne niejednokrotnie posługuje się aparatem pomocniczym (m.in. wydziałami prawnymi tworzonymi w urzędach), który przygotowuje różnego rodzaju dokumenty, opinie lub inne materiały stanowiące podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia (np. o wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania ze środków publicznych). Stad też przyjąć należy, że informacja publiczna jest nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy, pod warunkiem, że dokumenty te są wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji.

Zdaniem skarżącej, w oparciu o powyższy fragment - w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy - nie może budzić wątpliwości, że objęta wnioskiem opinia została sporządzona na potrzeby sprawy publicznej, albowiem dotyczy ona rozdysponowania środków publicznych, to jest stwierdzenia nadpłaty i zwrotu podatku od czynności cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.) środkami publicznymi są m.in. dochody publiczne. Natomiast dochodami publicznymi są m.in. daniny publiczne, do których zalicza się podatki. Ponadto przedmiotowa opinia prawna miała zasadnicze znaczenie dla ukształtowania treści decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Sopocie z dnia 27 stycznia 2022 r. nr 2217- SPO.4104.6.2022 dla "B" Sp. z o.o. Sp. k. stwierdzającej nadpłatę podatku od czynności cywilnoprawnych w kwocie 248.000 zł pobranego przez płatnika przy umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego (rep. A nr (...)) z dnia 29 kwietnia 2016 r.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, objęta wnioskiem opinia prawna zawiera w sobie cechy informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu.

Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 (art. 3 § 2 p.p.s.a.) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Dopuszczalność skargi na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest kwestionowana ani w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w piśmiennictwie. Przyjmuje się też, że dopuszczalność takiej skargi zachodzi również wtedy, gdy strona - wbrew stanowisku organu - uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2020 r.; sygn. akt II SAB/Ke 30/20).

Na wstępie wskazać należy, że jakkolwiek przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.i.p.") o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań:

1) udzielić informacji publicznej;

2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania;

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Sopocie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej.

W związku z tym istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie przedstawienia wskazanej we wniosku skarżącej opinii radcy prawnego dotyczy informacji publicznej, a w konsekwencji czy organ z uwagi na udzieloną w tym zakresie skarżącej odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 27 maja 2022 r. - odmawiającą tej opinii charakteru informacji publicznej - pozostaje w bezczynności.

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę rację w realiach analizowanego sporu przyznać należy Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Sopocie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 4823 ze zm.). Warto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, to jest o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 2017 r.; sygn. akt I OSK 1163/15 oraz z dnia 8 lutego 2018 r.; sygn. akt I OSK 1828/17).

Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, to jest przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej. W związku z tym, w ocenie Sądu orzekającego, nie ma podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza te granice, które zostały jasno wyznaczone w Konstytucji RP.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się orzecznictwie (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r.; sygn. I OSK 2093/14). Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, to jest w istocie takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W ocenie Sądu skonstatować przy tym należy, że prawo do informacji publicznej nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym określonym przejawem aktywności w ramach wewnętrznej organizacji ich funkcjonowania.

Respektując zaś w pełni poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., uznać należy wprost, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa).

Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy:

1) określonych faktów, to jest czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania określonych normatywnie zadań;

2) informacji istniejącej oraz znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia;

3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP.

W świetle powyższych zapatrywań zasadnym jest w ocenie Sądu wskazanie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych. Tego prawa nie można w żaden sposób utożsamiać z uprawnieniem do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest z kolei uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). W bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego także wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają tytułem przykładu opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego a mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (zob. w tej materii na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r.; sygn. akt I OSK 2196/11).

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zdaje się dominować wąskie rozumienie dokumentu wewnętrznego, (przykładowo: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 1607/14 oraz z dnia 24 stycznia 2018 r.; sygn. akt I OSK 319/16). Podkreśla się, że dokumenty wytworzone na potrzeby sprawy publicznej nie są dokumentami wewnętrznymi (wyrok z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1800/16). Jako dokumenty wewnętrzne traktuje się więc co do zasady materiały nieoficjalne i robocze (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r.; sygn. akt I OSK 1769/13). Podkreśla się, że o ile opinie i wnioski wypracowane w trakcie prac zespołu na podstawie materiałów przygotowanych na posiedzenia stanowią swoistą ekspertyzę dla ministra i są informacją publiczną, to nie mają takiego charakteru materiały, które mają służyć zespołowi do wypracowania stanowiska (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2014 r.; sygn. akt I OSK 3007/13). Wskazuje się, że charakter wewnętrzny ma korespondencja, w tym mailowa, osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, mieści się ona bowiem w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami załatwienia sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2320/13, czy z dnia 31 lipca 2014 r.; sygn. akt OSK 2770/13 i z dnia 18 września 2014 r.; sygn. akt I OSK 3073/13).

Istotne jest również to, czy informacja stanowi jedynie pewien etap w wypracowaniu stanowiska, czy gotowe już stanowisko, sporządzone przez odpowiedni podmiot, nawet w sytuacji poprzedzającej wydanie rozstrzygnięcia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 678/11) nie stanowią informacji publicznej różnego rodzaju materiały znajdujące się co prawda w posiadaniu organu, których jednak zawartość (treść) intelektualna nie została użyta przez organ przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw publicznych, a przez to materiały te nie nabrały cech dokumentów urzędowych (w tej materii zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2015 r.; sygn. akt I OSK 586/14 oraz z dnia 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10 oraz z dnia 4 lutego 2015 r.; sygn. akt I OSK 430/14).

Wymaga ponadto podkreślenia, iż opinie prawne sporządzone przez radcę prawnego lub adwokata nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy, do których odnosi się art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi. Opinia prawna sporządzana przez radcę prawnego lub adwokata jest niewiążącą organ poradą, wskazówką co do potencjalnych kierunków działania, analizą zaistniałej sytuacji faktycznej w świetle skorelowanej z tą sytuacją faktyczną sytuacji prawnej. Natomiast opinia wydawana przez dany organ musi wynikać z przesłanki prawnej, uzasadniającej jej wydanie i musi stanowić wiążący pogląd lub stanowisko tego organu w danej sprawie. Zatem opinie prawne sporządzane przez radcę prawnego lub adwokata nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności. Przyjąć należy proste założenie, że nawet jeżeli opinie te zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy (nawet sprawy publicznej – na co w skardze i w piśmie procesowym zwracał uwagę pełnomocnik strony skarżącej), to mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Prawo dostępu do informacji publicznej, jak Sąd wskazał powyżej, obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Nie można tego prawa utożsamiać z żądaniem dostępu do dokumentów mogących jedynie potencjalnie determinować zamierzenia danego organu. W ocenie Sądu podobnie postrzegać należy opinie bądź analizy sporządzane na potrzeby organu, które nie mają charakteru wiążącego, a jedynie służą swoistemu poszerzeniu spektrum informacji potrzebnych organowi do zajęcia określonego stanowiska, względnie wydania określonego rozstrzygnięcia, nawet w sprawie indywidualnej rozstrzyganej władczo w drodze decyzji administracyjnej. Oczywistym jest bowiem, że realizacja kompetencji przez dany organ administracji publicznej, w tym organ podatkowy determinowana winna być wyłącznie regulacjami prawnymi a nie niewiążącymi organ poradami, wskazówkami co do potencjalnych kierunków działania, analizami zaistniałej sytuacji faktycznej w świetle skorelowanej z tą sytuacją faktyczną sytuacji prawnej, nawet wówczas, gdyż w przygotowanie przedmiotowych analiz czy opinii zaangażowani są pracownicy zatrudnieni w urzędzie obsługującym danym organ.

Zdaniem Sądu nie każda opinia prawna sporządzona na rzecz organu administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności podjęcia i prowadzenia, a także możliwych wariantów rozwiązań, kierunków i skutków działań tego organu, nie mając dla niego charakteru wiążącego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest bowiem pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko organu wyrażone w drodze aktu administracyjnego, czy też opinii zawierających ocenę wariantów rozstrzygnięcia sprawy i wskazujących na mocne i słabe strony argumentacji ukierunkowanej na wsparcie określonego stanowiska co do sposobu rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w tym składzie takie działanie pozostaje bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie interesowi indywidualnemu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że objęta żądaniem wniosku skarżącej o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej opinia prawna nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Opinia ta wydana została na tle konkretnej sprawy dotyczącej indywidualnego podmiotu a z dokumentów przedstawionych przez organ nie wynika w żaden sposób, że wyłącznie jej treść determinowała rozstrzygnięcie objęte decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. nr 2217-SPO.4104.6.2022. Skoro organ odpowiedział na wniosek strony skarżącej pismem z dnia 27 maja 2022 r. podnosząc, że wnioskowana opinia nie ma charakteru informacji publicznej nie można mu zarzucić pozostawania w bezczynności zarówno w dacie wniesienia skargi (11 sierpnia 2022 r.) jak i w dacie wyrokowania przez Sąd.

Uznawszy w reasumpcji powyższych rozważań zarzuty podniesione w skardze za niezasadne Sąd oddalił wniesioną skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).