Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1225/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 964/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz [...] S.A. w S. kwotę 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 964/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2. określił, że decyzja wymieniona w punkcie pierwszym nie może być wykonana, w punkcie 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej Spółki kwotę 23.600 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w sprawie ustalenia dla [...] Spółki z o.o. z siedzibą w S. jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak podkreślił w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, niniejsza sprawa toczyła się w związku z uchyleniem przez WSA, decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2008 r. o ustaleniu dla Spółki [...] jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy [...] oraz narożnika ulic [...] i [...] i sprzedażą tej nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wyjaśnił organ, w aktach sprawy znajdowały się dwa operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie organu i strony oraz opinia rzeczoznawcy majątkowego J. F. Za rzetelną i w pełni wiarygodną organ I instancji uznał opinię rzeczoznawcy majątkowego J. F. W odwołaniu od tej decyzji zarzucono naruszenie przepisów k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 11 i art. 2 pkt 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 4 ust. 6a art. 72, art. 73, art. 79-81 i art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów § 2 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na ww. decyzję Kolegium wniosła Spółka [...], zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego, w szczególności zaś zarzuty dotyczyły prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który stał się podstawą wydania decyzji w sprawie oraz nieustosunkowania się do dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych B. K. i A. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 652/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2008 r. Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z operatu szacunkowego przeprowadzonego na zlecenie organu I instancji wynikało, że wartość nieruchomości wzrosła. Z operatu szacunkowego złożonego przez stronę wynikało natomiast, że nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się również opinia rzeczoznawcy majątkowego J. F., który dokonał oceny tych operatów szacunkowych. Organy administracyjne rozstrzygnięcie oparły na opinii J. F. z dnia [...] listopada 2007 r. Zdaniem Sądu, opinia ta nie może być uznana za operat szacunkowy, nie spełnia bowiem wymogów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Opinia ta nie została sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Sąd wskazał, że w ponownym rozpatrzeniu sprawy należy dopuścić dowód z operatu szacunkowego celem wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego oraz jej wartości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu wynikającego z obowiązującego do dnia [...] listopada 2003 r. planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze wskazówki Sądu zawarte w powołanym wyżej wyroku, SKO powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazało, że organ I instancji ponownie zlecił rzeczoznawcy majątkowemu I. O. sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2009 r. Biegła przyjęła w nim podejście porównawcze metodą porównywania parami. Dokonała analizy transakcji na rynku nieruchomości niezabudowanych na terenie S., zastosowała także współczynniki korygujące pozwalające zniwelować różnice w charakterystyce obiektu wycenianego i obiektów porównywalnych. Organ stwierdził, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami - art. 150 do art. 156 oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących operatu organ odwoławczy podał, że w tabelach obliczeniowej wartości rynkowej nieruchomości, przed i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, znajdującej się w operacie szacunkowym, wzięto pod uwagę cechy i stan nieruchomości porównywalnych. Z operatu wynika, że biegła nie porównywała nieruchomości wycenianej do nieruchomości podobnych w zakresie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zapis planu o 35% lub 25% wskaźniku zabudowy wiązał się z innymi zapisami planu zagospodarowania przestrzennego w danej dacie. Biegła jednak uwzględniła te ograniczenia w kontekście porównania z nieruchomościami o podobnych możliwościach inwestycyjnych. Z operatu szacunkowego sporządzonego dla określenia wartości nieruchomości przedmiotowej nieruchomości, w celu naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem tego planu stanowi kwotę [...] zł.

Uchwała zaś Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaliła stawkę procentową w wysokości 30%. W tym stanie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty planistycznej w kwocie [...] zł. (30% różnicy wartości).

Powołując się na treść art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kolegium wskazało, że wystąpiło do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy I. O., pismem z dnia [...] września 2010 r. potwierdziła aktualność operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2009 r. Biegła wyjaśniła, że wszelkie zmiany dotyczące stanu prawnego, przeznaczenia w planie, czy też cen na rynku lokalnym, zaistniałe po datach dokonania wyceny według stanu na dzień [...] listopada 2003 r. i [...] czerwca 2004 r., nie mają wpływu na określoną wartość. Biegła podała także, że nie powzięła żadnych informacji, które miałyby wpływ na określoną na datę [...] czerwca 2004 r. wartość przedmiotowej nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Spółki [...] zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wydanie decyzji wbrew ocenie prawnej i wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 652/08,

2) art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 11 i art. 2 pkt 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 153 ust. 1, art. 157 ust. 4 w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4, § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r., sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924), poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej jednorazową opłatę planistyczną pomimo braku przesłanek do jej ustalenia,

3) art. 7, 8, 12 ust. 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wnikliwego rozpatrzenia sprawy,

4) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych B. K. i A. S.,

5) § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii nie spełniającej wymogów dotyczących treści operatu szacunkowego,

6) naruszenie art. 157 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie jako dowodu w sprawie dowodu sprzecznego z prawem.

Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, przy uwzględnieniu kosztów reprezentacji Spółki wynikających z załączonej umowy.

W piśmie z dnia 29 listopada 2010 r. strona wniosła uzupełnienie do skargi, poszerzając katalog zarzutów do skarżonej decyzji o zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej prawem. Strona wskazała, że organ I instancji skierował do niej upomnienie nr [...], wzywając do zapłaty odsetek ustawowych od należności wynikającej z decyzji nr [...]. W ocenie strony, domaganie się zapłaty odsetek ustawowych nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego i jako takie jest sprzeczne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe, a w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak podkreślił Sąd, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spółka [...] umową z dnia [...] czerwca 2004 r. sprzedała "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w G. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. między ul. [...] i [...] oraz [...]. Ponadto, uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. Rada Miasta S. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przy [...] oraz narożnika ulic [...] i [...] w mieście S. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na karcie terenu Nr C-2/02 przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (MU), wymagane usługi w parterach pierzei ulicy [...], zakres dopuszczalnych funkcji usługowych: biura, obsługa turystyki, ochrona zdrowia, handel do 100 m2 pow. użytkowej, gastronomia. W obowiązującym do dnia [...] listopada 2003 r. planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na wydzielonym obszarze C - 2.2. określonym jako rezerwa terenu z przeznaczeniem dla usług lub administracji. Obszar ten stanowił część jednostki C-2 "Górny [...] Centrum". Dla obszarów oznaczonych literą C jako główną funkcję ustalono funkcję usługową. W ustaleniach tekstowych dotyczących całego obszaru objętego planem w pkt 2.9 dopuszczono możliwość wprowadzenia funkcji mieszkalnej towarzyszącej obiektom usługowym i rekreacyjnym.

Jak zauważył Sąd, w toku prowadzonego postępowania opracowano szereg operatów szacunkowych, stanowiących kolejno podstawę do ustalenia wartości nieruchomości:

1) operat J. I. z dnia [...] września 2004 r., określający wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości po zmianie planu na kwotę [...] zł oraz przed zmianą planu na kwotę [...] zł (będący podstawą do wydania przez organ I instancji zarówno decyzji z dnia [...] października 2004 r., jak i decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., ustalających jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło obie decyzje odpowiednio dnia [...] marca 2005 r. i [...] września 2005 r.),

2) złożony przez skarżącą i sporządzony na jej zlecenie przez rzeczoznawców majątkowych B. K. i A. S. operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2004 r., z którego wynika, że wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości po zmianie planu stanowi [...] zł zaś przed zmianą planu [...] zł, a zatem nastąpiło zmniejszenie wartości nieruchomości,

3) opracowany na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego – J. I. operat szacunkowy z dnia z [...] czerwca 2006 r. określający wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości po zmianie planu na kwotę [...] zł oraz przed zmianą planu na kwotę [...] zł,

4) wykonana na zlecenie organu I instancji opinia rzeczoznawcy majątkowego J. F. z dnia [...] listopada 2007 r. W opinii tej dokonana została ocena operatów szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego J. I. oraz rzeczoznawców majątkowych B. K. i A. S. Rzeczoznawca J. F. obliczył wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości po zmianie planu na kwotę [...] zł, zaś przed zmianą planu [...] zł, a w konsekwencji wzrost wartości nieruchomości określono na kwotę [...] zł, opierając się przy tym na danych zawartych w operacie rzeczoznawców majątkowych B. K. i A. S. Opinia ta stała się podstawą do wymierzenia opłaty w decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2008 r. a następnie w decyzji organu II instancji z [...] czerwca 2008 r.,

5) operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego I. O., będący podstawą do wydania zaskarżonej decyzji.

Jak podkreślił Sąd, w wydanym wcześniej wyroku WSA stwierdził, że opinia pisemna rzeczoznawcy majątkowego J. F. z dnia [...] listopada 2007 r. dotycząca opłaty planistycznej nie może być uznana za operat szacunkowy. Nie spełnia ona bowiem wymogów określonych cytowanymi wyżej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Opinia ta nie mogła zatem stanowić podstawy do oceny operatów szacunkowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, jako że nie została sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, jak wymaga tego art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na dyspozycję art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd stwierdził, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Sporządzenie zaś przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Sąd wyraźnie wskazał, iż ponownie rozpatrując sprawę organ winien dopuścić dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego celem wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu przez Radę Miasta S. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2003 r. planu miejscowego oraz jej wartości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu wynikającego z obowiązującego do dnia [...] listopada 2003 r. planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] maja 1994 r. Ponadto, Sąd ten przesądził, że zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, jaka zresztą miała miejsce w niniejszym stanie faktycznym – wielości operatów szacunkowych sporządzonych dla potrzeb tej samej sprawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Wycena dokonana przez organizację zawodową powinna stanowić weryfikację wcześniej dokonanych wycen, z zachowaniem wszystkich standardów zawodowych, z pominięciem ocen podmiotowych uprzednio działających rzeczoznawców. Sąd podkreślił, że nie zawsze istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jest to konieczne wówczas, gdy rozbieżne operaty sporządzono przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W takiej sytuacji organ winien zwrócić się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych.

Powołując art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wskazał, że organy administracji orzekające ponownie w tej sprawie, obowiązane były uwzględnić wskazania zawarte w cytowanym wyroku i je zastosować. Oceniając zatem ustalenia organu poczynione w kontekście wytycznych, zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 20 listopada 2008 r. oraz zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał za słuszny zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu organ administracji, wbrew wytycznym powołanego wyroku, nie wyjaśnił powodów, dla których odstąpił od dokonania oceny sporządzonych w sprawie operatów przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Wprawdzie wytyczne zawarte w uzasadnieniu wskazywały na możliwość odstąpienia od tej konieczności, jednak po spełnieniu konkretnych warunków. Skoro organ uznał, że opinia organizacji rzeczoznawców nie jest w niniejszej sprawie konieczna, powinien był dać temu wyraz w kontekście wskazań, zawartych w powoływanym wyroku Sądu. W przeciwnym bowiem razie pozostaje uznać, że organy administracji jedynie w sposób iluzoryczny wykonały wytyczne Sądu, w sposób formalny powołując dowód w postaci nowego operatu szacunkowego, jednocześnie ignorując istnienie dowodu wskazującego na okoliczność przeciwną – obniżenie wartości nieruchomości - w postaci opinii rzeczoznawców, opracowanej na zlecenie skarżącej. Organy administracji, odstępując od wystąpienia do organizacji rzeczoznawców powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić w uzasadnieniu skarżonej decyzji, czy rozbieżne operaty sporządzono przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Jeśli tak było, organ winien był zwrócić się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych. Jedynie wykazanie, że rozbieżne operaty sporządzono w oparciu o odmienne podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości zwalniało organ z tego obowiązku, co jednak powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skarżonej decyzji. Wskazane uchybienie, w ocenie Sądu, stanowi o naruszeniu treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał też za wadliwe postępowanie organu administracji, który – uwzględniając częściowo wytyczne Sądu - dopuścił dowodu w postaci kolejnego operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, jednak pozostawił ustalenia tego operatu bez głębszej refleksji w kontekście wszystkich zarzutów, które kierowane były przez skarżącą w stosunku do wcześniejszych operatów szacunkowych, znajdujących się w aktach niniejszej sprawy. Przede wszystkim – jak zauważył Sąd - organ nie uwzględnił wpływu, jaki ma lub może mieć na wartość wycenianej nieruchomości fakt ograniczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy z 35 % terenu (w "starym" planie) do 25 % według zapisów "nowego" planu. Skarżąca wielokrotnie – zarówno w odwołaniu jak i w niniejszej skardze – podnosiła ten zarzut, wywodząc że obniżenie wskaźnika dopuszczalnej powierzchni zabudowy wpływa w istocie na obniżenie wartości nieruchomości, a nie jej wzrost. Biegła I. O. w piśmie z dnia [...] września 2009 r., stanowiącym w istocie odpowiedź na pismo pełnomocnika skarżącej z 9 września 2009 r., nie wyjaśniła w sposób wyczerpujący i pozbawiający wątpliwości, czy rzeczywiście zarzut ten nie jest pozbawiony słuszności. Nie może takim wyjaśnieniem być wskazanie, że "nie porównano nieruchomości przedmiotowych do siebie w zakresie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż istnienie zapisu o 35 lub 25 % wskaźnika zabudowy wiązało się z dalszymi zapisami planu obowiązującego w danej dacie". Wywód ten, zdaniem Sądu, nie tylko nie stanowi odpowiedzi na jeden z istotniejszych zarzutów odwołania, ale jest wręcz niezrozumiały. Takie wyjaśnienie organu uniemożliwia w istocie dokonanie oceny, na ile podnoszony przez stronę wielokrotnie w tej mierze zarzut miał wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, a w konsekwencji – wysokość opłaty planistycznej. Kolegium, które obowiązane jest do czynienia ustaleń i oceny zarzutów strony, powołało w uzasadnieniu skarżonej decyzji powyższy wywód biegłej, czym dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia dyspozycji § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii nie spełniającej wymogów dotyczących treści operatu szacunkowego, Sąd uznał, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest to, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości. Wskazane przepisy rozporządzenia wskazują na sposób sporządzenia, treść i formę operatu szacunkowego, a wszystko po to, by ten wskazany wyżej cel operatu był realizowany w sposób zrozumiały nie tylko dla biegłego, ale też i strony oraz organu. W ocenie Sądu, wszystkie elementy, wymienione w treści § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego znalazły swoje odzwierciedlenie w treści operatu. Biegła też wyszczególniła transakcje w zakresie obrotu działkami niezabudowanymi w okresie od stycznia 2002 r. do października 2004 r. (45 transakcji) z wyjaśnieniem powodów, dla których dobór transakcji ograniczono do działek o wielkości powyżej 500 m2. Ponadto biegła nie tylko uzasadniła dobór transakcji, ale także wskazała na stosowanie współczynników korygujących, niwelujących ewentualne różnice pomiędzy porównywanymi nieruchomościami. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi odnoszącego się do braku określenia metody wyceny przedmiotowej nieruchomości wskazując, że zarówno z treści operatu szacunkowego, jak i uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, iż biegła przyjęła podejście porównawcze metodą porównania parami z uwzględnieniem współczynników korygujących, pozwalających zniwelować różnice w charakterystyce obiektu wycenianego i obiektów porównywalnych. Podobnie, za chybione Sąd uznał zarzuty kwestionujące stan nieruchomości na dzień [...] listopada 2003 r. W ocenie Sądu stan nieruchomości został w sposób prawidłowo ustalony i opisany w operacie szacunkowym ze wskazaniem także dowodów, które pozwoliły na te ustalenia, m.in. oględzin nieruchomości i jej opisów oraz zdjęć.

Sąd podzielił również zarzut skargi naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych B. K. i A. S. Analiza bowiem uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje, że organ ten nie ocenił dowodu przedłożonego przez stronę. Rola organu sprowadziła się zatem wyłącznie do formalnego dopuszczenia powyższego dowodu i przyjęcia go w poczet materiału dowodowego. Tymczasem zadaniem organu jednak było dokonanie oceny tego dowodu, tym bardziej w sytuacji, gdy zawiera on ustalenia zupełnie przeciwne niż te, które są podstawą wydania decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej. W takiej sytuacji – zdaniem Sądu - postępowanie organu administracji, polegające na przemilczeniu istnienia określonego dowodu i wynikających z niego ustaleń, stanowi istotne naruszenia przepisów postępowania, które niewątpliwie – jak w niniejszym stanie faktycznym – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący braku podstaw do orzekania o terminie wniesienia opłaty oraz rygorze naliczania odsetek od nieterminowej zapłaty (pkt 2 decyzji o w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 152 ustawy orzekł, że decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Mając na uwadze powołane przepisy Sąd zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania w łącznej kwocie 23.600 zł, obejmującej wpis sądowy w kwocie 2.000 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 21.600 zł (minimalna kwota kosztów zastępstwa procesowego przy wartości przedmiotu sporu powyżej 50.000 zł do 200.000 zł w kwocie 3.600 zł x 6, zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz przedłożoną do akt sprawy umową o zastępstwo procesowe).

Udzielając wytycznych dla ponownego rozpoznania sprawy Sąd wskazał, że organ administracji powinien ustosunkować się do wszystkich zarzutów strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, w szczególności do wpływu zmiany wskaźnika zabudowy nieruchomości na jej wartość i stosownie do tych ustaleń organ oceni, czy istnieją podstawy do wymierzenia stronie opłaty planistycznej. Organ także powinien dokonać oceny złożonego przez stronę dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych B. K. i A. S. i ustaleń z niego płynących, bądź to odwołując się do opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych, bądź też – szczegółowo uzasadniając decyzję o odstąpieniu od powołania tego dowodu w kontekście wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 652/08.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku i zaskarżając wyrok w całości podniosło następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego – art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ administracji w podanych przez Sąd okolicznościach ma obowiązek zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego;

2) naruszenie prawa materialnego – art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie i nakazanie organom administracji dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę, który na chwilę wydania decyzji utracił aktualność;

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne ustalenie treści zaleceń co do dalszego postępowania wynikających z wcześniej wydanego wyroku, co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem było bezpośrednim powodem uchylenia decyzji SKO przez Sąd;

4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 200, art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349) poprzez błędne zastosowanie i ustalenie wynagrodzenia pełnomocnika strony bez rozważenia nakładu pracy, charakteru sprawy oraz wkładu pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik [...] Sp. z o.o. w S. wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 10.800 zł.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Spółki zmienił wniosek dotyczący zwrotu kosztów postępowania z kwoty 10.800 zł na kwotę sześciokrotnej stawki minimalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podkreślić należy, że sprawa wymierzenia [...] Sp. z o.o. (aktualnie S.A.) w S. opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości była już przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku której wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 652/08 WSA w Gdańsku uchylił orzeczenia organów administracji obu instancji. W wyroku tym Sąd wyjaśnił istotę treści przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz zawarł wskazania co do dalszego postępowania, które – stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – miały moc wiążącą w sprawie prowadzonej ponownie przez organ. Podkreślić również należy, że związanie oceną prawną dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i sądu. Związanie to oznacza, że w tym zakresie organ, ale też i sąd, nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie.

Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego – tj. art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), stwierdzić należy, że wskazywanie przez autora skargi kasacyjnej na dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni tego przepisu poprzez przyjęcie, że organ ma obowiązek zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego, stanowi niedopuszczalną polemikę z oceną prawną dokonaną przez ten Sąd w poprzednim wyroku wydanym w sprawie. Będąc zobowiązanym do podporządkowania się w pełnym zakresie do poglądu wyrażonego wcześniej, Sąd I instancji nie dokonywał ponownie wykładni powołanego przepisu, był jedynie zobowiązany do dokonania oceny, czy w ponownie prowadzonym postępowaniu organy zastosowały się do wykładni tego przepisu i wskazań w tym względzie zawartych we wcześniejszym wyroku.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 165 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pełnomocnik organu dostrzega w sformułowaniu nakazu dokonania przez organ ustaleń faktycznych w zakresie wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego przedłożonego przez stronę, który na chwilę wydania decyzji utracił aktualność. Stwierdzić należy, że art. 156 ust. 3 powołanej ustawy ustala zasadę, zgodnie z którą operat szacunkowy może być wykorzystywany w celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zauważyć jednocześnie należy, że art. 156 ust. 5 tej ustawy stanowi, iż przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. Z powyższego wynika, że jeśli w innych przepisach dla określonych potrzeb lub warunków kwestie te zostały uregulowane inaczej, to te inne przepisy należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do takich przepisów szczególnych należeć będą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) dotyczące wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ww. ustawy ustalenie wysokości opłaty planistycznej dokonywane jest przy uwzględnieniu wartości nieruchomości na dzień zawarcia umowy sprzedaży. Tym samym nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 165 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nakazanie uwzględnienia przestawionego przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego w 2004 r., z uwagi na brak jego aktualności w dniu wydawania decyzji, inaczej jest bowiem rozumiana ważność operatu szacunkowego sporządzonego dla celów ustalenia opłaty planistycznej, na co wskazuje wyraźnie przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na błędnym ustaleniu treści zaleceń wynikających z uprzednio wydanego wyroku. Stwierdzić należy, że dokonując kontroli postępowania ponownie prowadzonego przez organ na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, Sąd I instancji prawidłowo odczytał wskazania zawarte w poprzednim wyroku Sądu i kierując się tymi wytycznymi dokonał oceny ich realizacji. Podkreślić należy, że zakres ponownego postępowania uległ poszerzeniu w stosunku do pierwotnego, wskazania bowiem Sądu zobowiązywały organ do uzupełnienia postępowania i dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonych w toku postępowania operatów szacunkowych. Nie znajduje również uzasadnienia argumentacja autora skargi kasacyjnej, który w ramach zarzutu naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje na sformułowanie przez Sąd nowych zaleceń co do tych samych okoliczności, które zostały w sposób odmienny ocenione we wcześniejszym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł w wywodach zaskarżonego wyroku sprzeczności z oceną dokonaną przez Sąd we wcześniejszym wyroku.

Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 200, art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) wskazać należy, że zasądzając zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej Spółki w kwocie 23.600 złotych Sąd I instancji wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy ustanowionego przez Spółkę pełnomocnika oraz uwzględnił dla podstawy obliczeń kwotę stanowiącą wartość przedmiotu sporu oraz przedstawioną przez skarżącą umowę zawartą z pełnomocnikiem będącym radcą prawnym.

Uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku znajduje oparcie w przepisie art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odmawiając przyznania skarżącej Spółce zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości wskazanej przez pełnomocnika na rozprawie, NSA wskazuje, że do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego zaliczyć należy tylko takie, które były celowe do dochodzenia swoich praw. Przyznając zatem określoną w punkcie 2 wyroku kwotę zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił charakter sprawy i wkład pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.