Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 238/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Inne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 161 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.. 51 a,  ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r., nr XIV/81/11 w sprawie utworzenia Powiatowego Ośrodka Wsparcia I. oddala skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 1 ust. 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części umarza postępowanie sądowoadministracyjne.


UZASADNIENIE

Dnia [...] listopada 2011 r. Rada Powiatu uchwaliła uchwałę nr XIV/81/11 w sprawie utworzenia Powiatowego Ośrodka Wsparcia.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.).

W załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały ustalono statut ww. Ośrodka.

Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę nr XIV/81/11 w części obejmującej:

– § 1 ust. 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały

– § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały

– § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części zapisu "oraz zadania własne powiatu"

Wojewoda zarzucił przy tym naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 51b ust. 5 ustawy

z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej

z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U. z 2010 Nr 238, poz. 1586) i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, iż środowiskowy dom pomocy społecznej jest ośrodkiem wsparcia, a jego prowadzenie należy do zadań zleconych powiatowi, tymczasem z § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika, że Powiatowy Ośrodek Wsparcia świadczy specjalistyczne usługi opiekuńcze nie tylko z zakresu administracji rządowej, ale również zadania własne powiatu.

Skarżący zakwestionował również zapisy § 1 ust. 6 załącznika nr 1 do uchwały,

w którym uchwałodawca zamieścił katalog uczestników Ośrodka. Katalog ten różni się od katalogu uczestników zdefiniowanego w § 2 pkt 5 rozporządzenia

Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010r. Tym samym Rada

w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji zapisów ww. rozporządzenia,

co w konsekwencji stanowi istotne naruszenie prawa.

Zdaniem skarżącego zakwestionować należało również postanowienia § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały stanowiące, iż: "Decyzje, o skierowaniu osoby do Ośrodka oraz ustalającą wysokość odpłatności za pobyt wydaje Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie". W myśl art. 51b ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi i decyzję ustalającą odpłatność za korzystanie z usług w tych ośrodkach wydaje właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej lub zlecającej prowadzenie ośrodka wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Skarżący podał, iż nie neguje możliwości przyznania kierownikowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie uprawnienia do wydawania takich decyzji (zgodnie z treścią art. 112 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnieniu kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika), lecz jedynie sam zapis uchwały sugerujący, iż to na mocy jej postanowień dokonano takiego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu poinformowała, iż po przeanalizowaniu zarzutów skargi został przygotowany projekt uchwały zmieniającej, która miała być podjęta na najbliższej sesji Rady, tj. [...] marca 2012r. W załączeniu organ przesłał wspomniany projekt.

Rada Powiatu, pismem z dnia [...] marca 2012r. przesłała uchwałę nr XIX/113/12 z dnia [...] marca 2012r. o zmianie uchwały nr XIV/81/11 w sprawie utworzenia Powiatowego Ośrodka Wsparcia.

Uchwałą tą Rada skreśliła § 2 ust. 1, a w § 2 ust. 3 skreśliła wyrazy "oraz zadania własne powiatu". Jednocześnie Rada uchwałą z dnia [...] marca 2012r. nadała nowe brzmienie § 1 ust. 6 definiując pojęcie "uczestnika".

Zarządzeniem z dnia 2 kwietnia 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gorzowie Wlkp. przesłał stronie skarżącej odpis ww. uchwały z dnia [...] marca 2012r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012r. Wojewoda cofnął skargę w zakresie § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 3 (w części zapisu "oraz zadania własne powiatu") załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, natomiast w części dotyczącej § 1 ust. 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały podtrzymał skargę. W uzasadnieniu strona podała, że uchwała zmieniająca w dalszym ciągu podtrzymuje nieuprawnioną modyfikację katalogu uczestników środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi.

Na rozprawie sądowej, która odbyła się w dniu 23 maja 2012r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał swoje stanowisko oraz podał, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2012r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr XIX/113/12 z dnia [...] marca 2012r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.".

Ponadto zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.

Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), który stanowi,

iż nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario, do postanowień art. 79 ust. 4 powołanej ustawy

o samorządzie powiatowym stanowiących, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 310). Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały naruszenie procedury jej podjęcia.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z częściowym cofnięciem skargi. Strona skarżąca podtrzymała bowiem zarzut naruszenia przez § 1 ust. 6 załącznika

nr 1 do uchwały, w którym uchwałodawca zamieścił katalog uczestników Ośrodka. Zdaniem strony skarżącej naruszenie to miałoby polegać na tym, iż katalog zamieszczony przez Radę w zaskarżonej uchwale różni się od katalogu uczestników zdefiniowanego w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej

z dnia 9 grudnia 2010r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U.

z 2010 Nr 238, poz. 1586). W myśl tego przepisu ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:

1) indywidualnym planie postępowania wspierająco-aktywizującego - należy przez to rozumieć ustalony, odpowiednio do potrzeb i możliwości psychofizycznych każdego uczestnika, rodzaj i zakres usług świadczonych w domu;

2) jednostce prowadzącej - należy przez to rozumieć jednostkę samorządu terytorialnego prowadzącą dom;

3) jednostce zlecającej - należy przez to rozumieć organ jednostki samorządu terytorialnego zlecający prowadzenie domu zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;

4) opiekunie - należy przez to rozumieć opiekuna prawnego lub opiekuna faktycznego uczestnika albo inną osobę wskazaną przez uczestnika lub opiekuna prawnego;

5) uczestniku - należy przez to rozumieć przyjęte do domu osoby

z zaburzeniami psychicznymi, w tym:

a) osoby przewlekle psychicznie chore,

b) osoby upośledzone umysłowo w stopniu głębokim, znacznym

i umiarkowanym, a także osoby z lekkim upośledzeniem umysłowym, gdy jednocześnie występują inne zaburzenia, zwłaszcza neurologiczne,

c) osoby wykazujące inne przewlekłe zaburzenia czynności psychicznych, które zgodnie ze stanem wiedzy medycznej są zaliczane do zaburzeń psychicznych, z wyłączeniem osób czynnie uzależnionych od środków psychoaktywnych.

W tym miejscu wskazać trzeba, że system prawa opiera się na hierarchicznej budowie. W systemie tym najwyższe miejsce zajmują konstytucje, niższe – ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii. Akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu i mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego (rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy). W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi

na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1821/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołane powyżej rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 51a ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 175 poz. 1362 ze zm.).

Przepis ten w dacie wydawania przedmiotowego rozporządzenia brzmiał, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia:

1) sposób funkcjonowania środowiskowych domów samopomocy,

2) tryb kierowania i przyjmowania do środowiskowych domów samopomocy,

3) kwalifikacje osób świadczących usługi,

4) standardy usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy,

5) termin dostosowania środowiskowych domów samopomocy do wymaganych standardów

- uwzględniając potrzeby i możliwości psychofizyczne osób kierowanych do środowiskowych domów samopomocy, a także konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania tych domów.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego

w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wobec tego w rozporządzeniu nie mogą być uregulowane inne kwestie, za wyjątkiem tych, które określa upoważniająca do jego wydania ustawa. W wyroku z dnia 6 marca 2002r. (sygn. akt: P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego, tj. nieopartego na domniemaniu ani na wykładni celowościowej szczegółowego upoważnienia ustawy, w zakresie określonym w upoważnieniu, w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania oraz w zgodzie z Konstytucją i wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi.

Zgodnie z treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sędziowie, przy okazji rozpatrywania spraw, zachowują uprawnienie

do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych

z ustawami, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Obowiązek odmowy zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu wynika z nałożonej na sędziego powinności stosowania ustaw.

Analizując przepis art. 51a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej należy dojść do wniosku, że ustawodawca nie dał upoważnienia do definiowania pojęcia osób (uczestników), które są do ośrodków wsparcia kierowane. Tym bardziej, że sam ustawodawca taką definicję podaje w art. 51a ust. 1 cyt. ustawy. W myśl tego przepisu ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi są: środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, zwanych dalej "uczestnikami", które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia

w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej.

W wyroku z dnia 28 maja 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 531/10, LEX nr 673876) orzekł, iż relację między aktem prawa miejscowego

a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu. Organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby zatem odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą

w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej

w rozporządzeniu, nawet jeśli literalnie definiowany jest inny termin, ale treść definicji wiąże się z pojęciami wchodzącymi w zakres definiendum.

Jednocześnie Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, popiera pogląd zawarty w wyroku z dnia 16 września 2009r. (sygn. akt IV SA/Po 519/09, LEX nr 569963), w którym Sąd ten stwierdził, iż przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji mają zbliżony cel- służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa.

Związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz brzmienie art. 51a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i zapis zaskarżonej uchwały w § 1 ust. 6 załącznika nr 1, stwierdzić przyjdzie, że definicja zawarta w uchwale odpowiada pojęciu uczestnika określonego przepisem ustawy.

Ponadto Sąd, mając na względzie zasadę legislacji, po przeanalizowaniu czy ponowne zdefiniowanie uczestnika w zaskarżonej uchwale narusza przepisy

w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie dopatrzył się w tej konkretnej sprawie takiego naruszenia.

Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Sąd zważył, iż w przedmiotowej sprawie Rada Powiatu uwzględniła w części skargę Wojewody na zaskarżoną uchwałę i tym samym nie została wypełniona przesłanka określona w ww. art. 54 § 3 p.p.s.a. W dniu [...] marca 2012r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr XIX/113/12, która w § 1 pkt 2 zawiera normę uchylającą § 2 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części zapisu "oraz zadania własne powiatu", natomiast § 1 ust. 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Rada zmodyfikowała.

Niezależnie od powyższych ustaleń należy zważyć, iż skarżący cofnął skargę w części dotyczącej ww. § 2 ust. 1 i § 2 ust. 3, natomiast w części dotyczącej § 1 ust. 6 podtrzymał skargę, bowiem zdaniem Wojewody zapis uchwały z dnia [...] marca 2012r. również nie jest zgodny z przepisami prawa.

Zgodnie z przepisem art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

Sąd zważył, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą ww. przesłanki do uznania cofnięcia skargi w określonej wyżej części za niedopuszczalne, a wola skarżącego jako dysponenta skargi jest dla Sądu wiążąca. Zgodnie z przepisem

art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skuteczne cofnięcie skargi przez skarżącego stanowi przesłankę umorzenia postępowania.

Ze wskazanych powyżej przyczyn Sąd stwierdził, iż skarga Wojewody w części dotyczącej § 1 ust. 6 załącznika nr 1 do uchwały podlega oddaleniu. W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe.