Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 116/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 145a, art. 145b, art. 147, art. 149 par. 1 i par. 2, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: M.P. 1959 nr 102 poz 545 par. 1 ust. 1, par. 2, par. 8 ust. 1, par. 13
law: Zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania  materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego i zatwierdzeniu granic działek 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 10 września 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją ostateczną Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 6 lutego 1969 r. (nr [...]), po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego w sprawie zatwierdzenia granic działek o nr [...], [...] i [...] ustalonych w wyniku postępowania rozgraniczeniowego - wznowienia granic stanowiących własność Skarbu Państwa Polskiego, położonych we wsi N., orzeczono o ustaleniu przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...] we wsi N. gmina C.

W piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r. Starosta wskazał, że granice ustalone ww. ostateczną decyzją z dnia 6 lutego 1969 r. w rażący sposób różnią się od granic prawnych zatwierdzonych w postępowaniu regulacyjnym w 1952 r. Dokonane tą decyzją rozgraniczenie nie dotyczyło stanu prawnego ustalonego postępowaniem regulacyjnym z 1952 r., a geodeta H. S. wydzielił części działek wg stanu posiadania a nie stanu prawnego i w ten sposób całkowicie zmienił ich przebieg oraz zmniejszył powierzchnię. Geodeta ten nie przeprowadził także analizy treści dokumentów źródłowych znajdujących się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej w C. Tym samym dokonał wprowadzenia zmian do materiałów znajdujących się w operacie ewidencji gruntów i budynków, gdy czynności geodety winne wyłącznie ujawniać na gruncie stan wynikający z operatu ewidencji gruntów i budynków. Do pisma Starosta załączył: szkic podstawowy sporządzony przez geodetę H. S. opatrzony datą 13 grudnia 1968 r. i podpisem oraz adnotacją: "dane z pomiaru 1967 r. danych poregulacyjnych brak"; wykaz zmian gruntowych na rok rachunkowy 1970 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C.; mapę ewidencji gruntów i budynków obejmującą działki m.in. nr [...], [...] i [...] oraz [...] według stanu na 14 grudnia 2016 r.; mapę określającą kolorem czerwonym prawne granice działek nr [...], [...], [...], [...], [...] zatwierdzone przy regulacji gruntów w 1952 r.; mapę ewidencji gruntów pokazującą różnicę pomiędzy regulacją gruntów w 1952 r. a konsekwencjami wynikającymi z decyzji z 6 lutego 1969 r.; szkic polowy - karta nr [...] do regulacji z 1952 r. oraz mapę regulacji gruntów obrębu N. z 1952 r.

Mając to na uwadze Burmistrz postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną z dnia 6 lutego 1969 r. uznając, że zachodzą przesłania określone treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wbrew zapisowi geodety na szkicu podstawowym do decyzji z dnia 6 lutego 1969 r. o braku danych poregulacyjnych, Starosta wykazał, że w 1952 r. została przeprowadzona regulacja, której efektem jest istniejąca w zasobie geodezyjnym Starostwa [...] mapa poregulacyjna z 1952 r. Starosta wskazał, że mapa regulacji gruntów obręb N. w skali 1:5000 wykonana przez mierniczego S. K. z Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - zawierająca oświadczenie inspektora pomiarów rolnych z 10 stycznia 1953 r., że projekt regulacji jest racjonalny pod względem gospodarczym i zgodny z postanowieniami obowiązującego w tym czasie dekretu i rozporządzenia wykonawczego oraz protokołem wytycznych z 10 czerwca 1952 r., jak również złożony szkic polowy - karta [...], sporządzony przez tego samego mierniczego w sierpniu 1952 r., przeczą stwierdzeniu geodety o braku danych poregulacyjnych.

W toku postępowania wyjaśniającego Burmistrz dopuścił dowód z pisemnej opinii biegłego z zakresu geodezji określając przedmiot dowodu (tezę dowodową), powołał biegłego oraz dopuścił dowód z oględzin nieruchomości z udziałem ustanowionego biegłego geodety na okoliczność ustalenia przebiegu granic prawnych opisanych w postanowieniu działek oraz relacji granic prawnych w stosunku do stanu posiadania. Dowód z oględzin został utrwalony w protokole pisemnym z dnia 21 kwietnia 2017 r. oraz na wykonanych techniką cyfrową zdjęciach (opisanych w treści protokołu). Strony postępowania uwag do treści protokołu i jego ustaleń poza opisanymi w protokole nie zgłosiły.

Biegły geodeta – M. F. w dniu 10 maja 2017 r. złożył pisemną opinię wraz z załącznikami, z której wynikało, że musiał istnieć spór co do przebiegu granicy działek nr [...], [...], [...], gdyż została wydana decyzja o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, zakończona wydaniem decyzji ostatecznej o rozgraniczeniu tych działek. Zatem granice tych działek stały się granicami prawnymi. Z opinii wynikało, że wnioskodawca winien złożyć do sądu rejonowego wniosek o unieważnienie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 6 lutego 1969 r. (nr [...]), zatwierdzającej przebieg granicy działki nr [...] obręb N., a dopiero po prawomocnym zakończeniu tego postępowania sądowego, Burmistrz będzie mógł - zgodnie z treścią art. 29 p.g.k. - wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe.

Następnie organ przeprowadził rozprawę administracyjną i dopuścił dowód z przesłuchania stron. Na rozprawie strony nie zgłosiły uwag i zastrzeżeń do przeprowadzonego dowodu z oględzin. Każda z obecnych na rozprawie stron odniosła się do treści opinii biegłego geodety – M. F. Uwagi krytyczne wobec tego dowodu zgłosił J. T. oraz pełnomocnik Starosty - oboje przedłożyli dokumenty dowodzące, że biegły geodeta wydając opinię w sprawie nie posługiwał się całością dokumentacji będącej w posiadaniu ośrodka geodezyjnego w C. i nie dokonał wnikliwego badania dokumentacji źródłowej. W tej sytuacji rozprawa administracyjna została odroczona, a strony zobowiązane do złożenia dokumentacji geodezyjnej uzasadniającej zarzuty stawiane dowodowi z opinii biegłego geodety.

Na odroczonym terminie rozprawy okazano biegłemu protokół utrwalenia granic poszczególnych działek z dnia 29 stycznia 1957 r. wraz z dwoma zawiadomieniami: z dnia 17 stycznia 1957 r. oraz z dnia 20 stycznia 1957 r. (oznaczone w protokole rozprawy jako załącznik nr 3), wykaz zmian gruntowych (oznaczony w protokole rozprawy jako załącznik nr 4), kserokopię mapy regulacyjnej wykonanej w 1952 r. wraz ze wszystkimi adnotacjami na oryginale tego dokumentu (załącznik nr 2 do protokołu rozprawy) oraz mapę ewidencji gruntów z 1956 r. ilustrującą przebieg granicy działek nr [...], [...], [...] (stanowiącą jako kopia załącznik nr 1 do protokołu rozprawy administracyjnej). Pomimo okazanych dokumentów oraz krytycznych uwag pełnomocnika Starosty biegły nie widział potrzeby zmiany treści wydanej opinii pisemnej.

W tej sytuacji organ postanowił przeprowadzić dowód z opinii innego biegłego geodety – M. Ł., który w pisemnej opinii z dnia 17 sierpnia 2017 r. stwierdził w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym dowody z dokumentów a także dowody pozyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C., że ustalone granice działek [...], [...], [...] w dniu 21 listopada 1968 r., zatwierdzone decyzją ostateczną z dnia 6 lutego 1969 r. nie zostały ustalone na podstawie istniejących dowodów dotyczących prawnych granic regulacji i wymiany gruntów zatwierdzonych orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 2 października 1957 r. (nr [...]), zatwierdzającym projekt wymiany gruntów we wsi N. albowiem geodeta – H. S. wykonując szkic podstawowy, na którym umieścił adnotację o braku danych poregulacyjnych rozminął się z istniejącym stanem prawnym w zakresie ustalonych prawnych granic nieruchomości. W tym czasie bowiem istniała opisana wcześniej mapa z regulacji w 1952 r. oraz szkic polowy - karta [...], które to dokumenty winny stanowić dla geodety podstawę do pracy nad przygotowaniem projektu rozgraniczenia nieruchomości i projektu stosownej decyzji dla organu.

Po dwukrotnym uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Burmistrza, którymi organ orzekła o stwierdzeniu wydania ww. decyzji ostatecznej z dnia 6 lutego 1969 r. z naruszeniem prawa i odmawiał jej uchylenia z uwagi na upływ 10 lat od dnia jej doręczenia, i przekazywaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, orzekając po raz kolejny Burmistrz decyzją z dnia 10 września 2018 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: "k.p.a."), art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1-2 i art. 33 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 – dalej jako: "p.g.k.") - odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 6 lutego 1969 r. (nr [...]), bowiem nie wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania tej decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję.

Organ wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę i dokonując analizy zgromadzonych dowodów, dokonał ich oceny zgodnie z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w decyzji z dnia 28 września 2017 r. (nr [...]) i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 maja 2018 r. (nr [...]); w szczególności Burmistrz zwrócił się do Starosty o udzielenie niezbędnych wyjaśnień, opisując zakres zagadnień wymagających oceny dla ponownego rozpoznania sprawy.

Organ stwierdził, że wszystkie przedstawione przez Starostę dokumenty (tj. zarówno mapy, jak i orzeczenia ówczesnych organów geodezyjnych i administracyjnych) spełniają wymogi planów i dokumentów określonych treścią przepisu art. 6 dekretu Rady Ministrów zatwierdzonego przez Krajową Radę Narodową z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298) oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego Ministra Odbudowy z dnia 10 listopada 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustalaniu granic nieruchomości (Dz. U. Nr 55, poz. 439), a zatem stanowią dowody w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Z tego powodu nie jest prawdziwym stwierdzenie geodety – H. S. na szkicu podstawowym z dnia 13.grudnia 1968 r. o braku danych poregulacyjnych.

Jednocześnie organ wskazał, że pismem z dnia 16 lipca 2018 r. zwrócił się do Starosty o wyjaśnienie czy dokumenty (zarysy, szkice polowe, dzienniki, rejestry pomiarowe, wyciągi z operatów katastralnych, wykazy obliczeń współrzędnych) mogą mieć moc dowodową w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją ostateczną Nr [...] z dnia 6 lutego 1969 r., tj. czy dokumenty pochodzące z pomiarów regulacyjnych wsi N. z lat 1952 i 1957 stanowią jedną całość lub jedną z części składowych zbroszurowanego, skompletowanego operatu pomiarowego (technicznego) i są podpisane przez wykonawcę albo sporządzającego operat z datą jego sporządzenia, co spełniałoby zapisy ww. rozporządzenia o mocy dowodowej planów i dokumentów przy ustalaniu granic nieruchomości, wydanego w oparciu o treść przepisu art. 6 dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości oraz czy dokumenty te znajdowały się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. w czasie prowadzenia postępowania w latach 1968-1969.

W odpowiedzi Starosta pismem z dnia 23 lipca 2018 r. poinformował, że w posiadaniu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. znajdują się zbroszurowane materiały z pomiaru regulacyjnego wsi N. gmina C. wraz z mapami, na których naniesiono wyniki tych prac. Operaty te zostały wykonane w latach 1952-1956 przez mierniczego S. K. i są zarejestrowane pod numerami [...],[...],[...],[...] i [...]. Wymienione dokumenty znajdowały się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. w latach 1968-1969, tj. w czasie prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.

Ponadto - w odpowiedzi na kolejne pismo Burmistrza z dnia 3 sierpnia 2018 r. - Starosta pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. poinformował, że w czasie regulacji wsi N. w 1952 r. numeracja działek była zgodna z numeracją obowiązującą w momencie założenia rejestru gruntów w dniu 22 września 1962 r., załączając kserokopię tego rejestru gruntów obejmującą przedmiotową nieruchomość oraz kserokopie 3 postanowień Sądu Powiatowego w C. o dokonanych wpisach w księgach wieczystych.

W konsekwencji opisanych ustaleń organ uznał, że twierdzenie jakoby szkic nr [...] był nowym, ujawnionym dokumentem, nie jest uprawnione. W sprawie nie ujawniono nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji z dnia 6 lutego 1969 r., które nie były znane organowi wydającemu tę decyzję. Wszystkie dokumenty pomiarowe, którymi organ dysponuje dzisiaj, znajdowały się także w posiadaniu organu w toku postępowania o rozgraniczenie prowadzonego w latach 1968-1969. Zatem nie zachodzi przesłanka określona treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co skutkuje odmową uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 6 lutego 1969 r. (nr [...]) i w trybie administracyjnym nie ma podstaw do wzruszenia ww. decyzji, co nie przesądza o losach toczącego się postępowania o rozgraniczenie przed Sądem Rejonowym w C. w sprawie sygn. akt [...], które do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego zostało zawieszone.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył J. T. zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie wydanej decyzji, art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie ziściła się przesłanka określona w tym przepisie a także art. 10 k.p.a. poprzez niedochowanie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.

Podniósł, że organ nie zbadał i nie wyjaśnił, w jaki sposób dokumentacja z pomiaru regulacyjnego wykonanego przez S. K. z Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znajdowała się w zasobach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., opierając się w tym zakresie wyłącznie na informacji zawartej w piśmie Starosty z dnia 23 lipca 2018 r. W ocenie odwołującego należało uznać, że organ orzekający w sprawie dokumentacją tą nie dysponował, gdyż w przeciwnym bowiem razie organ uwzględniłby ją przy wydawaniu decyzji ostatecznej.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 listopada 1918 r. (nr [...]) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że we wznowionym postępowaniu organ I instancji badał istnienie przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ wyjaśnił, że nowe dowody to takie, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował (obojętnie z jakich przyczyn). Jeżeli jednak dowody te były, a organ orzekający "ich nie zbadał" (przy czym nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów), to nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uważać za "nowe", choćby organ w postępowaniu poprzednim z dowodami tymi się nie zapoznał albo niewłaściwie je ocenił. Przez nowy dowód istotny dla sprawy należy rozumieć taki dowód, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swojej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji badał zatem czy dane wynikające z regulacji przeprowadzonej w 1952 r. winny zostać uwzględnione w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją z dnia 6 lutego 1969 r. Powołał w celu wyjaśnienia tej kwestii dwóch biegłych, którzy byli zgodni, co do tego, że w postępowaniu rozgraniczeniowym nie opierano się na danych wynikających z regulacji gruntów przeprowadzonej w 1952 r., jednakże wyrazili przeciwne stanowiska w kwestii czy istniejące w zasobie geodezyjnym dane (tj. mapa poregulacyjna z 1952 r. i szkic polowy - karta [...]) winne były zostać w tym postępowaniu wykorzystane. Pierwszy powołany w sprawie biegły - M. F. wyjaśnił, że materiały te mogły być wykorzystane przy ustalaniu granic działek pomocniczo jedynie za zgodą stron, natomiast drugi powołany w sprawie biegły - M. Ł. wskazał, że niewykorzystanie tych danych było rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutów strony organ odwoławczy zaznaczył, że w toku postępowania nie budziło wątpliwości, że dane wynikające z regulacji przeprowadzonej w 1952 r., w postaci mapy poregulacyjnej z 1952 r. i szkicu polowego - karty [...], znajdowały się w zasobie geodezyjnym. Okoliczności tej nie kwestionowała żadna ze stron postępowania, żaden z powołanych biegłych, a organ pierwszej I instancji ustalił tę okoliczność w oparciu o elektroniczną wersję operatów wykonanych w latach 1952-56 przez mierniczego S. K. z Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., stanowiącą załącznik do pisma Starosty z dnia 23 lipca 2018 r. (nr [...]).

W ocenie organu odwoławczego adnotacja na szkicu podstawowym z pomiaru wykonanego przez geodetę z 1968 r., że "danych poregulacyjnych brak" przesądza jedynie o tym, że w ocenie geodety, brak było danych poregulacyjnych koniecznych do dokonania rozgraniczenia w sprawie zatwierdzenia granic działek nr 20, 21, 22 ustalonych w wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Nie przesądza to natomiast tego, że brak było wszelkich materiałów poregulacyjnych.

W prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wątpliwości budziło wyłącznie, czy owe - istniejące w zasobie - dane poregulacyjne powinny były zostać wykorzystane w postępowaniu rozgraniczeniowym zakończonym decyzją z dnia 6 lutego 1969 r. Jednakże niezależnie od rozstrzygnięcia tej kwestii okoliczność, że dokumenty te znajdowały się w zasobie geodezyjnym powoduje, że organ orzekający w sprawie rozgraniczenia dysponował tymi dokumentami, w konsekwencji więc kierując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uważać za "nowe" czy "nieznane organowi, który wydał decyzję" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - nawet jeśli organ przeprowadzający rozgraniczenie z dowodami tymi się nie zapoznał albo niewłaściwie je ocenił. Tym samym organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie doszło do spełnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Organ odwoławczy zaznaczył, że wprawdzie organ I instancji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Strona odwołująca bardzo aktywnie uczestniczyła w przebiegu całego postępowania administracyjnego, wypowiadając się pisemnie i składając wnioski dowodowe.

J. T. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie Burmistrza do wydania decyzji o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej z dnia 6 lutego 1969 r. (nr [...]). Ewentualnie o uchylenie obu decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując sposób załatwienia sprawy.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów:

art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia interesu społecznego i jego słusznego interesu, jako strony postępowania, a także zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, poprzez uznanie, że nie wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję

art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie zachodzi opisana w tych przepisach przesłanka wznowienia postępowania;

4. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w sposób dowolny organy zinterpretowały adnotację z pomiaru wykonanego przez geodetę z 1968 r., że "danych poregulacyjnych brak", niejako wymagając, aby zostało zapisane, że brak było wszelkich materiałów poregulacyjnych. W ocenie skarżącego adnotacja geodety z 1968 r. jest jasna, czytelna i zrozumiała oraz nie wymaga dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, w szczególności takich, jakich dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji i świadczy o tym, że materiałów poregulacyjnych po prostu nie było.

Wskazał, że Burmistrz, powołując się na pismo Starosty z dnia 23 lipca 2018 r., przyjął że dokumenty z pomiaru regulacyjnego wsi N. wraz z mapami, na których naniesiono wyniki tych prac znajdowały się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. w latach 1968-1969 (tj. w czasie prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego), a w związku z tym nie można takich dowodów w postępowaniu wznowieniowym uważać za nowe. Organy obu instancji nie zbadały i nie wyjaśniły jednak, w jaki sposób dokumentacja z pomiaru regulacyjnego, wykonanego przez S. K. z Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znajdowała się w zasobach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. Poprzestanie w tej kwestii na samej tylko informacji zawartej w piśmie Starosty doprowadziło do naruszenia przepisów art. 7 oraz 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie skarżącego dokumentacja z pomiaru regulacyjnego to nowe dowody, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował. Gdyby tak było musiałby je uwzględnić przy wydawaniu decyzji ostatecznej z dnia 6 lutego 1969 r. Treść tej decyzji oraz zebrane do niej materiały, w szczególności adnotacja geodety: "danych poregulacyjnych brak", świadczą o tym, że organ ten nie dysponował dokumentacją z pomiaru regulacyjnego.

Skarżący wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji organ nie zawiadomił go o możliwości wypowiedzenia się, w sytuacji kiedy do akt postępowania były składane nowe dokumenty i wyjaśnienia. Uniemożliwiło to dokonanie oceny nowych dokumentów i wyjaśnień oraz złożenie dalszych wniosków. Świadczy o tym przedłożenie dalszych dokumentów do niniejszej skargi oraz przedłożenie do odwołania wykazu zmian gruntowych z dnia 5.12.1985 r. wraz z mapą ewidencyjną obręb N., gm. C., z uwidocznionymi granicami działek nr [...], [...], [...], a także [...] i [...], które nie były kwestionowane również w latach 80-tych ubiegłego wieku i wskazywały granice ewidencyjne (prawne) nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej. W ocenie organu adnotacja geodety, że "danych poregulacyjnych brak" mogła odnosić się wyłącznie do sprawy rozgraniczenia działek o nr [...], [...] i [...], bowiem dane wynikające z regulacji przeprowadzonej na przedmiotowym terenie w 1952 r. w postaci mapy poregulacyjnej z 1952 r. i szkicu polowego - karty [...], znajdowały się w zasobie geodezyjnym.

Pismem procesowym z dnia 13 kwietnia 2019 r. skarżący uzupełnił skargę prosząc o dołączenie do akt sprawy mapki pozyskanej w dniu 14 marca 2019 r. oraz mapy pozyskanej w dniu 15 maca 2019 r. Wskazane mapy różnią się tylko granicą miedzy działką [...] i działką [...]. Wskazał, że na oryginalnej mapie "matrycy", która znajduje się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. jest widoczny ślad wymazania prawnej granicy między działkami. Tej bezprawnej zmiany dokonał geodeta w 1992 r. przy podziale działki [...] na działki [...] i [...]. W ocenie skarżącego powyższe dowody wskazują na niekompetencje geodetów wykonujących prace na przedmiotowych działkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2017 ze zm.) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym, bądź mogącym mieć, istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 listopada 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 10 września 2018 r. orzekającą o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 6 lutego 1969 r. wydanej w przedmiocie zakończenia postępowania rozgraniczeniowego i ustalenia przebiegu granic.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, tj. po wznowieniu postępowania, które zakończone zostało ostateczną decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 6 lutego 1969 r. (nr [...]), wydaną po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego w sprawie zatwierdzenia granic działek o nr [...], [...] i [...] ustalonych w wyniku postępowania rozgraniczeniowego - wznowienia granic stanowiących własność Skarbu Państwa Polskiego, położonych we wsi N. i orzekającą o ustaleniu przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...] we wsi N. gmina C.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że "wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego" (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 536). Enumeratywny katalog wad postępowania (przesłanek stanowiących podstawę do wzruszenia decyzji w tym trybie) ustanowiony został w art.145 §1 pkt 1–8 oraz w art.145a i art. 145b k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądnie strony, natomiast postępowanie to początkuje (wszczyna) – zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. – wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia (określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), a następnie do oceny prawidłowości weryfikowanej (dotychczasowej) decyzji i w konsekwencji wydania jednego ze przewidzianych w art. 151 k.p.a. rozstrzygnięć.

Jak wynika z treści kontrolowanych decyzji podstawę prawną podjętego w nich rozstrzygnięcia stanowił art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co oznacza, że organy - po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. – orzekły o odmowie uchylenia dotychczasowej (weryfikowanej) decyzji z uwagi na brak stwierdzenia podstaw do jej uchylenia określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W ocenie skarżącego zasadnym jest twierdzenie, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. wydając w dniu 6 lutego 1969 r. decyzję w sprawie zakończenia postępowania rozgraniczeniowego i ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...] we wsi N., gmina C., nie posiadało wiedzy o istniejących dokumentach dotyczących obszaru rozgraniczanych działek, w szczególności tych, które zawierały dane wynikające z regulacji tego obszaru przeprowadzonej w 1952 r. (tj. mapy poregulacyjnej z 1952 r. i szkicu polowego - karty [...]). Ta właśnie sytuacja stanowiła o wystąpieniu przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a następnie do dokonania weryfikacji ostatecznej decyzji z dnia 6 lutego 1969 r.

Z kolei w ocenie organów brak było podstaw do ponownej weryfikacji ostatecznej decyzji z dnia 6 lutego 1969 r., ponieważ nie ujawniono nowych istotnych dla tej sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji z dnia 6 lutego 1969 r., które nie byłyby znane organowi wydającemu tę decyzję, gdyż – jak stwierdziły organy - wszystkie dokumenty pomiarowe, którymi organ dysponuje dzisiaj, znajdowały się także w posiadaniu organu w toku postępowania o rozgraniczenie prowadzonego w latach 1968-1969. Stanowisko takie oparły w istocie jedynie na treści pisma wyjaśniającego Starosty z dnia 25 lipca 2018 r. (nr [...]), w którym stwierdzono, że "w posiadaniu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. znajdują się zbroszurowane materiały z pomiaru regulacyjnego wsi N. gmina C. wraz z mapami, na których naniesiono wyniki tych prac. Operaty te zostały wykonane w latach 1952-1956 przez mierniczego S. Ku. i są zarejestrowane pod numerami [...], [...], [...], [...], [...]. Wymienione dokumenty znajdowały się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. w latach 1968-1969 tj. w czasie prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego". Do pisma w formie załącznika na płycie CD dodane zostały skany: ww. operatów [...] do [...] oraz mapy regulacji gruntów wsi N. arkusz 1 i 2.

W ocenie Sądu stanowisko organów nie znajduje wystarczającego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a w konsekwencji stwierdzenie braku zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest przedwczesne.

Zaznaczenia wymaga, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia podjętego przez organy w kontrolowanych decyzjach miało w istocie ww. pismo Starosty z dnia 25 lipca 2018 r., w którym organ ten wyjaśnił, że wszystkie dokumenty pomiarowe dotyczące obszaru działek objętych rozgraniczeniem dokonanym weryfikowaną decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 6 lutego 1969 r., znajdowały się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C. w latach 1968-1969, a tym samym były w posiadaniu organu w toku postępowania o rozgraniczenie prowadzonego w latach 1968-1969.

Podkreślenia jednocześnie wymaga także to, że do ww. pisma Starosta załączył, przedłożone na nośniku cyfrowym, skany dokumentów, tj.: operatów dotyczących pomiaru regulacyjnego wsi N., gmina C., sporządzonych przez mierniczego S. K. w latach 1952-1956 oraz skany mapy regulacyjnej wsi N. (arkusz 1 i 2). Treść przekazanych w formie elektronicznej Burmistrzowi dokumentów nie potwierdza jednak – wbrew twierdzeniu organów obu instancji - faktu przyjęcia (daty przyjęcia) tych dokumentów do zasobu geodezyjno-kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C.

Wskazać w tym kontekście należy, że – stosownie do uregulowań prawnych obowiązujących w dniu wydania weryfikowanej decyzji z 1969 r., tj. m.in. art. 9 dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz. U. Nr 25, poz. 115) - wykonawca robót geodezyjnych i kartograficznych obowiązany jest zgłosić je przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu robót przekazać sporządzone materiały właściwym organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej (ust. 1), zaś Prezes Centralnego Urzędu w porozumieniu z zainteresowanymi ministrami określi: 1) tryb zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych oraz przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót, 2) organy państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej właściwe do zgłaszania robót oraz przekazywania i przechowywania materiałów, 3) rodzaje robót i materiałów nie podlegających zgłaszaniu i przekazywaniu, 4) tryb przekazywania znaków geodezyjnych (ust. 2). Jednocześnie w art. 14 ww. dekretu wskazano, że materiały geodezyjne i kartograficzne podlegające przekazaniu w myśl art. 9, a nie przekazane do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu, podlegają przekazaniu w trybie i zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9.

W wydanym - na podstawie art. 9 dekretu z dnia 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej – zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 grudnia 1959 r. w sprawie zgłaszania robót geodezyjnych i kartograficznych i przekazywania materiałów powstałych w wyniku tych robót organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej (M. P. Nr 102, poz. 545) wskazano natomiast, że wykonawca robót geodezyjnych obejmujących prace polowe i kameralne bądź robót kartograficznych obejmujących opracowanie map i atlasów zobowiązany jest zgłosić te roboty przed przystąpieniem do ich wykonania właściwym organom państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej (§ 1 ust. 1 zarządzenia). W § 2 tego zarządzenia stwierdzono, że właściwymi organami państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej do przyjmowania zgłoszeń są m.in. organy administracji prezydiów powiatowych rad narodowych, prezydiów rad narodowych miast stanowiących powiaty lub prezydiów rad narodowych miast wyłączonych z województw, właściwe w sprawach geodezji, w dalszej treści zwane "organami administracji geodezyjnej prezydiów rad narodowych", właściwe dla terenu robót - w zakresie: a) pomiarów lokalnych (szczegółowych) osnów geodezyjnych, pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych niezależnie od wielkości obszaru i długości trasy, b) pomiarów uzupełniających, c) innych pomiarów nie wymienionych w pkt 1-3 lit. a) i b) i nie wyłączonych od obowiązku zgłaszania (pkt 3). W § 8 ust. 1 pkt 2 tego zarządzenia stwierdzono natomiast, że właściwymi organami państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej do przyjmowania i przechowywania przekazanych materiałów są organy administracji geodezyjnej prezydiów rad narodowych - w zakresie robót wymienionych w § 2 pkt 3. Zgodnie natomiast z § 13 powołanego zarządzenia organ państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej przyjmujący materiały geodezyjne i kartograficzne: 1) sprawdza, czy przekazywane materiały są kompletne i czy ich skład jest zgodny z przepisami technicznymi, 2) włącza do zasobu kartograficzno-geodezyjnego składnicy geodezyjnej materiały wymienione w § 7 ust. 1 i §§ 8-11, 3) zaopatruje w klauzulę według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszego zarządzenia mapy i rejestry włączone do zasobu kartograficzno-geodezyjnego składnicy geodezyjnej, jak również przeznaczone dla zleceniodawcy, 4) zwraca wykonawcy robót geodezyjnych materiały przeznaczone dla zleceniodawcy w terminie do 14 dni, o ile spełnione zostały warunki określone w pkt 1.

W ocenie Sądu treść załączonych do pisma Starosty z dnia 25 lipca 2018 r. skanów dokumentów nie wskazuje – w świetle powołanych przepisów prawnych – do jakiego organu państwowej służby geodezyjnej i kartograficznej (w tym organu administracji geodezyjnej prezydiów rad narodowych) oraz kiedy, dokumenty te zostały przyjęte, a następnie włączone do zasobu kartograficzno-geodezyjnego. Brak bowiem na przekazanych materiałach klauzuli o ich włączeniu do zasobu kartograficzno-geodezyjnego składnicy geodezyjnej, zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 3 do ww. zarządzenia. Tym samym za przedwczesne i w istocie naruszające reguły postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) należy uznać stanowisko organów obu instancji, jakoby organ orzekający decyzją z dnia 6 lutego 1969 r. w sprawie rozgraniczenia, tj. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., dysponował - przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o zatwierdzenia granic działek o nr [...], [...] i [...] ustalonych w wyniku postępowania rozgraniczeniowego oraz o ustaleniu przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...] we wsi N. gmina C. - wiedzą, co do istnienia ww. dokumentów.

Bezsporne wyjaśnienie tej okoliczności pozostaje istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Zasadnym w tej sytuacji pozostają zarzuty skarżącego, iż organy obu instancji nie zbadały i nie wyjaśniły, czy dokumentacja z pomiaru regulacyjnego, wykonanego przez S. K. z Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. znajdowała się w zasobach Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. Wyjaśnienie wskazanej okoliczności konieczne jest w niniejszej sprawie z uwagi na doniosłość stwierdzenia faktu posiadania przez organ orzekający w momencie podejmowania rozstrzygnięcia wiedzy o wskazanych materiałach geodezyjnych (danych poregulacyjnych z 1952 r. dotyczących rozgraniczanych działek) przez pryzmat ustalenia zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji – w przypadku stwierdzenia takiej wadliwości – z uwagi na konieczność dokonania oceny wagi tej wadliwości i jej wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 6 lutego 1969 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, albowiem stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają wskazane powyżej przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.