Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3549/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/17 w sprawie ze skargi I. K. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek I. D. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2216/17, oddalił skargę I. K. i L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/14 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1808/15, po ponownym rozpatrzeniu odwołania I. K. i L. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek I. K. i L. K., nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r., znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i J. O. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz dobudowę pawilonu handlowego wraz z przyłączami i instalacjami wewnętrznymi: gazową energetyczną i wod.-kan. na działce nr ewid. [...] w C.), przeniesionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., znak: [...], na rzecz D. Z. i D. Z. oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 1999 r., znak: [...] (zmieniającej ww. decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r., znak[...]).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że organ nadzoru dostrzegł naruszenia przepisów prawa oraz zasadnie odmówił im przypisania wady kwalifikowanej w rozumieniu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Oceniając naruszenia w zakresie zmniejszenia odległości organ prawidłowo uwzględnił, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. nr 10, poz. 46 ze zm.), które w § 12 ust. 6 dopuszczało usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Projektowana nadbudowa przewidywała odległości naruszające zarówno przepis § 12 ust. 4 pkt 1 jak i § 12 pkt 5 ww. rozporządzenia, jednakże inwestor przedstawił zgodę skarżących. Oświadczenie skarżących o wyrażeniu zgody na budowę natomiast nie zawierało żadnych ograniczeń. Dopiero zaś 16 marca 2001 r. przepis § 12 pkt 6 rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działek został uznany za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 marca 2001 r. (Dz.U. nr 17, poz. 2007). Sąd Wojewódzki wskazał również, że oceniając skutki decyzji organ zasadnie wziął też pod uwagę, że zbliżenie granicy sąsiedniej działki o 1 m2 w wyniku stwierdzenia zasiedzenia tego pasa gruntu postanowieniem z 2006 r. na rzecz poprzedników prawnych skarżących, aczkolwiek miało charakter deklaratoryjny, tj. "z października 1981 r." to jednak nie wpływało na decyzję organu w dacie jej wydania [...] września 1996 r. Organ miał na uwadze i to, że zbiorniki na nieczystości ciekłe zostały zlikwidowane.

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja w pełni odpowiada też wskazaniom poczynionym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1808/15. Stwierdzono tu, że jeżeli właściciele działki budowlanej zgodzili się na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy lub w niewielkiej odległości od granicy, to trudno mówić o "zakłóceniu intymności w relacjach sąsiedzkich". Zgadzając się na usytuowanie na sąsiedniej działce budynku bezpośrednio przy granicy lub w niewielkiej odległości od granicy, udzielający zgody musi się liczyć z tym, że może to spowodować także "zakłócenie intymności". Podobnie zgoda właścicieli nieruchomości na usytuowanie na sąsiedniej działce budowlanej budynku bezpośrednio przy granicy lub w niewielkiej odległości od tej granicy osłabia argument sprowadzający się do tezy, że takie usytuowanie obiektu budowlanego obniża wartość działki sąsiedniej. W tym przypadku także można stwierdzić, że udzielając zgody na takie usytuowanie budynku właściciel sąsiedniej nieruchomości musiał się liczyć z tym, że może to obniżyć jej wartość. To samo można powiedzieć o ograniczeniu sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej. Sąd I instancji podkreślił także, że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, że nie zasługują na jednakową ocenę sytuacje polegające na tym, że obiekt budowlany jest sytuowany sprzecznie z warunkami technicznymi i wbrew woli właściciela nieruchomości sąsiedniej oraz na tym, że obiekt budowlany jest sytuowany sprzecznie z warunkami technicznymi, ale za zgodą właściciela nieruchomości sąsiedniej. Nie ma przy tym decydującego znaczenia to, że przepisy dotyczące warunków technicznych są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Znaczenie ma natomiast to, jakie skutki wywołuje naruszenie tych bezwzględnie obowiązujących "skutków". Nie ulega wątpliwości, że trudno pogodzić się z bezprawiem, które polega nie tylko na naruszeniu warunków technicznych, dotyczących sytuowania budynków, ale także na zignorowaniu interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, których ochrona jest istotnym celem tych przepisów. Znacznie łatwiej natomiast pogodzić się z bezprawiem, które polega na naruszeniu warunków technicznych, dotyczących sytuowania budynków, które jednakże nie narusza interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż wyraźnie zgodzili się na takie usytuowanie. W ocenie Sądu, GINB oceniając skutki naruszenia prawa, polegającego na usytuowaniu budynku w odległości od granicy działki sąsiedniej niezgodnej z warunkami technicznymi zasadnie uwzględnił i to, że skarżący przez lata nie kwestionowali takiego usytuowania budynku na działce sąsiedniej. Skutki te nie były zatem dla nich dotkliwe i w związku z tym naruszenie prawa nie może być uznane za rażące. Podanie o stwierdzenie nieważności stanowiło li tylko następstwo konfliktu sąsiedzkiego, który powstał w związku z interwencją w sprawie samowolnie postawionej wiaty. Sąd I instancji uznał również, że zaskarżona decyzja odpowiada też wskazaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w powołanym wyżej wyroku, że w decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. zastrzeżono, iż w pozostałym niezmienionym zakresie decyzja z dnia [...] września 1996 r. obowiązuje. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1999 r. tylko z tego powodu, że stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] września 1996 r. Stosunek pomiędzy tymi decyzjami jest taki, że decyzja z dnia [...] września 1996 r. obowiązuje w części niezmienionej decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. Kontrolowana decyzja GINB odpowiada też wskazaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w ww. wyroku stwierdził "nie można przyjąć, że w sposób oczywisty naruszono art. 36a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.), który był podstawą decyzji z [...] lipca 1999 r. Przepis ten jest dość lakoniczny i taka norma, jak ta, że nie można wydać decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do istotnych odstępstw od projektu budowlanego, jakkolwiek trafna, to jest jednak efektem zabiegów interpretacyjnych, co podważa tezę o oczywistości naruszenia powołanego przepisu." Ponadto, z projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 1999 r. wynika, że miała ona na celu wybudowanie nowych części budynku. Z kolei z oświadczenia zawartego w akcie notarialnym z marca 1999 r., znajdującym się w części akt administracyjnych dotyczących decyzji z dnia [...] lipca 1999 r., wynika, że wówczas jeszcze budowa nie była zakończona. W oświadczeniu tym mówi się, że na działce znajduje się dom w stanie surowym. W związku z tym, że pomiędzy obiema decyzjami upłynęły prawie trzy lata, zasadnie oceniono, że decyzja ta nie miała pełnić funkcji, o której mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w wówczas obowiązującym brzmieniu. GINB zasadnie okoliczności te uwzględnił przed kategorycznym stwierdzeniem, że w istocie decyzja z dnia [...] lipca 1999 r. stanowiła legalizację samowolnych istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Z tych względów Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. K. i L. K., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili:

I. na zasadzie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaskarżona decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. i decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 1999 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy decyzje te dotyczyły przebudowy i adaptacji znajdującego się w stanie surowym domu jednorodzinnego na działce nr [...] w C. na pensjonat, z wszelkimi związanymi z tym uciążliwościami dla sąsiedztwa, o czym I. i L. małż. K. nie wiedzieli i nie wyrazili na to zgody, przy czym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1999 r. została oparta na sfałszowanym podpisie I. K. na dokumentacji projektowej, która swój podpis na tym dokumencie zakwestionowała po zapoznaniu się z aktami sprawy - oświadczeniem z dnia 24 lipca 2008 r., a decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 1999 r. - oparta została na udzielonej 31 maja 1999 r. przez skarżących D. i D. Z. zgodzie na rozbudowę ich budynku w granicy ich działki - bez okien wychodzących na nieruchomość skarżących - w zamian za wyrażoną przez pełnomocnika pań Z. zgodę, także z dnia 31 maja 1999 r. - na dobudowanie przez skarżących (części budynku), w granicach ich działki, do wysokości pierwszej kondygnacji;

II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie:

1) art. 35 ust 1 pkt 1 "ppkt c" ustawy Prawo budowlane, przez przyjęcie, że przepis ten uprawniał do wydania pozwolenia na budowę na podstawie zgody właściciela sąsiedniej działki bez uprzedniego wydania wymaganego prawem postanowienia,

2) art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie ustaleń dotyczących pozostawania w obrocie "prawnych" zmienianej decyzji;

3) § 12 ust. 4, ust. 6, ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zastosowanie zgody właściciela do usytuowania budynku ze ścianami z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 1,5 m;

III. na zasadzie art. 174 pkt.2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez nie zastosowanie środka określonego w tym przepisie i uchylenie decyzji do ponownego rozpatrzenia z powodu nie zastosowania się organu do wskazań sądu - nie wyjaśnienie ww. okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. D. wniosła o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kosztami procesu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 października 2018 r. odrzucił skargę kasacyjną I. K..

W piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2021 r. I. D. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na zapadłe w tej sprawie prawomocne wyroki sądowe na przełomie lat 2006 do 2017 r. Natomiast, w piśmie z dnia 11 września 2021 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania ponownie wniósł o uznanie wszystkich wcześniejszych wydanych w sprawie wyroków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na oświadczenie strony o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, a także z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Na wstępie zauważyć należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na decyzję GINB. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (z odpowiednią literą), wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Wadliwie także autor skargi kasacyjnej za samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów postępowania, czyni art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jest to przepis wynikowy regulujący jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być on samodzielną podstawą skargi kasacyjnej - dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów.

Złożony środek zaskarżenia zawiera także wadę konstrukcyjną zarzutu zawartego w punkcie I opisanej skargi kasacyjnej. Jej autor wskazuje ogólnie na naruszenie art. 174 p.p.s.a., bez rozróżnienia, czy chodzi o naruszenie przepisów postępowania (pkt 2), czy prawa materialnego (pkt 1). Wyjaśnić przeto należy, że formułując zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. strona wnosząca skargę kasacyjną powinna oprzeć go na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż co do zasady wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze swej istoty mają charakter materialnoprawny. Ponadto, kwestię rażącego naruszenia prawa nie można rozważać abstrakcyjnie, w oderwaniu od jakichkolwiek norm. Należało więc w rozpoznawanej sprawie w zarzucie skargi kasacyjnej wskazać poza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przepis prawa materialnego, któremu to organy rozstrzygające sprawę i Sąd dokonujący wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uchybiły. Skarga kasacyjna tego wymogu nie spełnia. W omawianym zarzucie odwołano się ogólnie do takich okoliczności jak: 1) decyzje dotyczyły przebudowy i adaptacji znajdującego się w stanie surowym domu jednorodzinnego na pensjonat, z wszelkimi związanymi z tym uciążliwościami dla sąsiedztwa, o czym I. i L. małż. K. nie wiedzieli i nie wyrazili na to zgody; 2) decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1999 r. została oparta na sfałszowanym podpisie I. K. na dokumentacji projektowej, która swój podpis na tym dokumencie zakwestionowała po zapoznaniu się z aktami sprawy; 3) decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 1999 r. - oparta została na udzielonej 31 maja 1999 r. przez skarżących D. i D. Z. zgodzie na rozbudowę ich budynku w granicy ich działki - bez okien wychodzących na nieruchomość skarżących - w zamian za wyrażoną przez pełnomocnika pań Z. zgodę, także z dnia 31 maja 1999 r. - na dobudowanie przez skarżących (części budynku), w granicach ich działki, do wysokości pierwszej kondygnacji. Nadto, strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zaskarżonej decyzji GINB, a nie w decyzjach kontrolowanych przez organ nadzoru.

Tym niemniej należy zauważyć, że po pierwsze, obie weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje dotyczyły budynku mieszkalnego, zmiana sposobu użytkowania na budynek pensjonatowo-mieszkalny nastąpiła dopiero w 2002 r., po drugie, strona skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu właściwego organu potwierdzającego forsowną tezę o sfałszowanym podpisie na dokumentacji projektowej, nadto, ta okoliczność może być ewentualnie podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. - dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe), po trzecie, zgoda na rozbudowę budynku w granicy działki powinna być rozpatrywana w powiązaniu z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów dotyczących sytuowania obiektów, przy uwzględnieniu treści tej zgody i charakteru nadzwyczajnego postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust 1 pkt 1 "ppkt c" ustawy Prawo budowlane, przez przyjęcie, że przepis ten uprawniał do wydania pozwolenia na budowę na podstawie zgody właściciela sąsiedniej działki bez uprzedniego wydania wymaganego prawem postanowienia. Ww. przepis przewidywał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, czego miałoby dotyczyć wymagane prawem postanowienie, dopiero w uzasadnieniu można odnaleźć, choć nie powinno być rolą Sądu konkretyzowanie za autora skargi kasacyjnej jej zarzutów, że chodzi o postanowienie, o którym mowa w § 12 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższy zarzut należy rozpatrywać w powiązaniu z zarzutem naruszenia § 12 ust. 4, ust. 6, ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie może uchodzić z pola widzenia, że niniejsza sprawa toczyła się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, nie każe naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym, jest podstawą do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Jak ustalono w sprawie, projektowana nadbudowa przewidywała odległości naruszające przepisy ww. powołanego rozporządzenia. W tym miejscu należy się odwołać do wydanego w sprawie wyroku NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1808/15 oraz podkreślić za nim, że jeżeli podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma być rażące naruszenie przepisów warunków technicznych, dotyczących sytuowania obiektu budowlanego w odpowiednich odległościach od granicy sąsiedniej działki budowlanej, konieczne jest uwzględnienie tego, czy sprzeczne z prawem usytuowanie obiektu budowlanego jest skutkiem udzielonej przez właściciela tej działki zgody. W rozpoznawanej sprawie, właściciele sąsiedniej działki budowlanej I. i L. K., dwukrotnie udzielali zgody na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy lub w niewielkiej odległości od granicy swojej nieruchomości. W aktach dotyczących decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. znajduje się oświadczenie z dnia 21 października 1995 r., w którym pod pewnymi warunkami zgadzają się na usytuowanie budynku w odległości 50 cm od wspólnej granicy, a w aktach dotyczących decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 1999 r. znajduje się oświadczenie z dnia 31 maja 1999 r., w którym zgadzają się na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy (dosłownie "w granicy"). Ostatnie z powołanych oświadczeń, nie przewiduje żadnych ograniczeń. NSA w powołanym wyroku wyraził także pogląd, z którym Skład obecnie orzekający się identyfikuje, że nie zasługują na jednakową ocenę sytuacje polegające na tym, że obiekt budowlany jest sytuowany sprzecznie z warunkami technicznymi i wbrew woli właściciela nieruchomości sąsiedniej oraz na tym, że obiekt budowlany jest sytuowany sprzecznie z warunkami technicznymi, ale za zgodą właściciela nieruchomości sąsiedniej. Nie ma przy tym decydującego znaczenia to, że przepisy dotyczące warunków technicznych są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Znaczenie ma natomiast to, jakie skutki wywołuje naruszenie tych bezwzględnie obowiązujących skutków. Nie ulega wątpliwości, że trudno pogodzić się z bezprawiem, które polega nie tylko na naruszeniu warunków technicznych, dotyczących sytuowania budynków, ale także na zignorowaniu interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, których ochrona jest istotnym celem tych przepisów. Znacznie łatwiej natomiast pogodzić się z bezprawiem, które polega na naruszeniu warunków technicznych, dotyczących sytuowania budynków, które jednakże nie narusza interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż wyraźnie zgodzili się na takie usytuowanie. Wobec powyższego, należy zgodzić się z Sądem I instancji i orzekającymi w sprawie organami, że naruszeniu przepisów w zakresie odległości sytuowania obiektu, nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Niewadliwie Sąd Wojewódzki stwierdził, że GINB oceniając skutki naruszenia prawa, polegającego na usytuowaniu budynku w odległości od granicy działki sąsiedniej niezgodnej z warunkami technicznymi, zasadnie uwzględnił i to, że skarżący przez lata nie kwestionowali takiego usytuowania budynku na działce sąsiedniej. Skutki te nie były zatem dla nich dotkliwe i w związku z tym naruszenie prawa nie może być uznane za rażące. Podanie o stwierdzenie nieważności stanowiło li tylko następstwo konfliktu sąsiedzkiego, który powstał w związku z interwencją w sprawie samowolnie postawionej wiaty, a nadto, w związku ze zmianą funkcji obiektu na pensjonatowo-mieszkalną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez pominięcie ustaleń dotyczących pozostawania w obrocie "prawnych" zmienianej decyzji. Po pierwsze, NSA w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1808/15, wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy decyzja z 1999 r. "nie miała pełnić funkcji, o której mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w wówczas obowiązującym brzmieniu", po drugie, Sąd Wojewódzki odniósł się do tej kwestii stwierdzając, że "z projektu zatwierdzonego decyzją z [...] lipca 1999 r. wynika, że miała ona na celu wybudowanie nowych części budynku. Z kolei z oświadczenia zawartego w akcie notarialnym z marca 1999 r., znajdującym się w części akt administracyjnych dotyczących decyzji z [...] lipca 1999 r., wynika, że wówczas jeszcze budowa nie była zakończona. W oświadczeniu tym mówi się, że na działce znajduje się dom w stanie surowym. W związku z tym, że pomiędzy obiema decyzjami upłynęły prawie trzy lata, zasadnie oceniono, że decyzja ta nie miała pełnić funkcji, o której mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w wówczas obowiązującym brzmieniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie okoliczności te uwzględnił przed kategorycznym stwierdzeniem, że w istocie decyzja z [...] lipca 1999 r. stanowiła legalizację samowolnych istotnych odstępstw od projektu budowlanego.". Złożony środek zaskarżenia nie donosi się natomiast do powyższego, w związku z tym, także Naczelny Sąd Administracyjny zwolniony jest od szczegółowej analizy w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Z uwagi na brak podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, orzeczono o oddaleniu wniosku zgłoszonego przez I. D.