Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1124/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2020r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej P. Sp. j. z siedzibą w [...] kwotę 4017 (słownie: cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. nr nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] W. (dalej "organ I instancji") z [...] lipca 2020r., nr [...], który wymierzył [...] Sp. Jawna z siedzibą w W. (dalej "skarżąca", "spółka") karę pieniężną w wysokości 11.171,04 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi [...]) ul. [...] w rej. [...] w dniach [...] stycznia-[...] lutego 2020 r. poprzez umieszczenie w nim szyldu reklamowego o treści: [...] o powierzchni 8,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły na mocy art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 570).

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne:

W dniu [...] stycznia 2020 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim szyldu reklamowego o treści: [...]. Wykonali dokumentację fotograficzną oraz sporządzili protokół, w którym zapisali zmierzoną powierzchnię reklam. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] stycznia, [...] lutego i [...] lutego 2020 r. potwierdziły funkcjonowanie reklamy, którą uznaną za nielegalną.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Prezydent [...] W. wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 11.171,04 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi [...]) ul. [...] w rej. [...] w dniach [...] stycznia - [...] lutego 2020 r. poprzez umieszczenie w nim szyldu reklamowego o treści: [...] o powierzchni 8,16 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzję wydano na podstawie art. 104 i 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2020 r" poz. 470 z późn. zm.), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 z p. zm.).

W złożonym w terminie odwołaniu od ww. decyzji spółka zarzucała naruszenie:

1) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2) art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niewnikliwe zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

3) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, żel zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający do udawania faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu wszystkich jego elementów, w tym niewykazanie w sposób wyczerpujący dowodów, na których organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO wskazało na przepisy ustawy o drogach publicznych, które normują pojęcie pasa drogowego oraz czym jest jego zajęcie. Wskazało też na stanowisko reprezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych.

Zdaniem SKO, w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/16).

Organ wskazał m.in. , że droga mieści się więc w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 udp), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 udp). W ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. Odwołał się do orzecznictwa wskazującego, że w sytuacji, gdy ww. budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/16).

Działka ewidencyjna nr -[...] w całości opisana jest użytkiem "dr" - drogi, zatem nie ma podstaw do innego określania granic pasa drogowego. W niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego była umieszczona sporna reklama, a więc znajdowała się w pasie drogowym. Dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi.

Ocenił, że w niniejszej sprawie Zarząd Dróg Miejskich był uprawniony do kontroli pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] oraz nałożenia kary za nielegalne zajęcie tego pasa. Jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów działka ewidencyjna nr [...] jest publiczną drogą powiatową i stanowi własność [...] W., nad którą trwały zarząd sprawuje Zarząd Dróg Miejskich. Powyższe wynika wprost z wypisu z ewidencji gruntów, który to ma walor dokumentu urzędowego. Zarzut strony odnoszący się do braku wskazania w zaskarżonej decyzji dowodów potwierdzających jednoznaczne zaliczenie tej części ul. [...] do danej kategorii od której zależą wartości opłat. W niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis i wyrys z ewidencji gruntów. Organ pierwszej instancji [...] stycznia 2020 r. przeprowadził kontrole pasa drogowego ul. [...] [...] w W. podczas której ujawniono zajęcie pasa drogowego przez szyld reklamowy o treści [...] o powierzchni 8,16 m2 (10;20 m x 0,80 m). Kolejne kontrole pasa drogowego przeprowadzone [...] stycznia, [...] lutego, [...] lutego 2020 r. potwierdziły funkcjonowanie szyldu reklamowego. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj.:

protokole kontroli pasa drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...];

karcie kontroli zajęcia pasa drogowego Nr sprawy [...];

dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli pasa drogowego w dniu [...] stycznia 2020 r"[...] stycznia 2020 r., [...] lutego 2020 r. i [...] lutego 2020 r.;

Zdaniem SKO, w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym była umieszczoną reklama, a więc znajdowała się ona w pasie drogowym. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj. w:

wypisie z rejestru gruntów z którego wynika, że działka [...] stanowi drogę;

wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000;

wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczeniem w skali 1:500;

dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli pasa drogowego w dniu [...] stycznia 2020 r"[...] stycznia 2020 r., [...] lutego 2020 r. i [...] lutego 2020 r.

SKO uznało, że wykonany podczas kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego przez reklamy nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w dniu w dniu [...] stycznia 2020 r"[...] stycznia 2020 r., [...] lutego 2020 r. i [...] lutego 2020 r. Analizując mapy - zasadniczą i ewidencyjną oraz w wyniku wizji terenowej pracownicy zarządcy drogi prawidłowo stwierdzili zajęcie pasa drogowego. Według mapy ewidencyjnej szyld reklamowy Inajduje się na działce drogowej nr [...], ul. [...] w rejonie nr [...] w W.. Co do zasady, położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia. Budynek został wykazany n| wyrysie z mapy ewidencyjnej, który wskazuje, gdzie przebiega granica działki ewidencyjnej nr [...]. Dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy jedynie potwierdza ten fakt oraz wskazuje niezmienność położenia nielegalnie zamontowanych w pasie drogowym nośników przez określony czas. Dlatego uznało, że organ I instancji zasadnie wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi [...] ul. [...] w rejonie nr [...] w W.

Stwierdziło prawidłowość ustalenia opłaty za jeden dzień umieszczenia reklamy o pow. nieprzekraczającej 3,00 m2 na drodze powiatowej, która naliczana jest na podstawie uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st-7 Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717; z 2005 r. Nr 77, poz. 2036; z 2006 r. Nr 199, poz. 7564; z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282; z 2010 r. Nr 138, poz. 3249; z 2011 r. Nr 54, poz. 1774; z 2013 r., poz. 7291; z 2014 r. poz. 6878; z 2015 r. poz. 4776). Stawka dla reklamy o powierzchni przekraczającej 3 m2 do 9 m włącznie dla drogi powiatowej (poz. 21b załącznika nr 3) wynosi 3,70 zł. Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego. Zaś wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez reklamę - wskazano w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2020 r. Przechodząc do kwestii liczby dnia zajęcia pasa drogowego przez sporny nośnik reklamowy bez zezwolenia zarządcy drogi, SKO stwierdziło, że zarządca drogi zasadnie wymierzył karę pieniężną za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] lutego 2020 r. Skarżąca w odwołaniu nie podnosi, by reklamy były demontowane w okresie między kontrolami, a podczas kolejnych kontroli nadal były ujawniane jako istniejące w ww. pasie drogowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i art. 8 k.p.a. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; art. 7, 8 i 9 i 77 k.p.a. poprzez poinformowanie strony o wszczęciu postępowania dopiero w dniu [...] lutego 2020 r., pomimo, że pierwsze oględziny miały miejsce dnia [...] stycznia 2020 r.; niewyczerpujące oraz niewnikliwe zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do udowodnienia faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie reklamy, nie zawarcie w uzasadnieniu wszystkich jego elementów, w tym niewskazanie w sposób wyczerpujący dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie.

Skarżący m.in. poddał w wątpliwość, że w przedmiotowej sprawie w ogóle można mówić o zajściu pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim szyldu reklamowego. Nie można w tym zakresie opierać się bezkrytycznie na dokumentacji fotograficznej ani znajdujących się w aktach sprawy mapach, ze względu na ich wątpliwej jakości walor dowodowy. Ze względu na specyfikę infrastruktury drogowej odpowiedź na to pytanie będzie inna w zależności od charakter danej drogi, a nawet jej konkretnego odcinka. sam budynek, na którym umieszczony został szyld reklamowy, rzekomo zajmujący pas drogowy, w sposób wyraźny przekracza wyrysowaną granicę pasa drogowego. Granica budynku przewidziana w mapach stanowiących materiał dowodowy w sprawie nie uwzględnia widocznego na zdjęciach (dokumentacja fotograficzna w a.s.) progu, stanowiącego element konstrukcyjny budynku, a ogranicza się do ścian budynku, co zaburza faktyczny obraz sytuacji. Gdyby poprawnie wyznaczyć granicę pasa drogowego, tj. równo z progiem, należałoby bezsprzecznie przyjąć, że stwierdzenie zajęcia pasa drogowego jest całkowicie chybione i nie ma konieczności prowadzenia rozważeń w dalszym zakresie. Jednocześnie oczywistym jest, że próg będący trwale złączonym z budynkiem, z perspektywy oceny przez pryzmat społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, jakim jest pas drogowy, powinien zostać wyłączony z jego zakresu. Nawet gdyby przyjąć, że granicę pasa drogowego określono poprawnie, to próg, a co za tym idzie powierzchnia nad nim nie mają żadnego związku funkcjonalnego z pasem drogowym, więc to w obrębie progu winna przebiegać najdalej oznaczona granica pasa drogowego. Poddał w wątpliwość stanowisko SKO, jakoby w decyzji Prezydenta [...] W. słusznie uznano, że szyld reklamowy zajmował pas drogowy, tj. wchodził w kolizję z, jego granicami wyznaczonymi ze względu na społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa.

Skarżący zarzucił, że sposób wykonania dokumentacji fotograficznej nie pozwala również na stwierdzenie, czy i na ile przedmiotowy szyld reklamowy przekracza granicę pasa drogowego. Wydaje się, że niezbędna w celu sformułowania tego rodzaju wniosku byłaby fotografia wykonana równolegle do przebiegu granicy pasa drogowego i budynku przy ul. [...] [...], a i ona prawdopodobnie nie pozwalałaby na jednoznaczne ustalenie, czy do zajęcia faktycznie doszło.

Skarżący wniósł zastrzeżenia pod adresem sporządzonego w dniu [...] stycznia 2020r. protokołu kontroli pasa drogowego nr [...], z którego organ wywiódł, że poprawnie ustalono wymiary szyldu reklamowego. Przy dokonywaniu pomiarów nie brał udziału przedstawiciel spółki. W protokole ani w pozostałym materiale dowodowym nie sprecyzowano, w jaki sposób i z zastosowaniem jakiego rodzaju narzędzi przeprowadzone zostały pomiary, stanowiące podstawę wyniku końcowego 8,16 m2. Wskazał, że spółka posiada wiele sklepów firmowych, z których większość posiada podobny szyld reklamowy, jednak sama powierzchnia szyldów jest różna, funkcjonują m.in. szyldy mniejsze tj. o powierzchni od 6,00 m2. Wobec braku wskazania metody i narzędzi, którymi dokonano pomiaru, a także przeprowadzenie go bez uczestnictwa przedstawiciela strony, sformułował zarzut, iż pomiar mógł i wedle wszelkiego prawdopodobieństwa został przeprowadzony w sposób nieprofesjonalny i niedokładny, a zatem nie powinien być dla organu źródłem rzetelnej informacji o wymiarach reklamy.

Podniósł także. że wydruk z mapy zasadniczej w skali 1:500 uwidacznia drogę oraz budynek nr [...]. Jednakże rzekoma granica pasa drogowego została na niej naniesiona odręcznie żółtym mazakiem lub kredką, natomiast szyld reklamowy dorysowano przy użyciu długopisu z niebieskim tuszem. Trudno jest zestawić w sposób racjonalny i logicznie uzasadniony tego rodzaju dowód w sprawie z faktem zobowiązania Strony do uiszczenia opłaty w wysokości 11.171,04 zł. Na tego rodzaju mapie, stosując opisaną wyżej metodę, która z oczywistych przyczyn nie może zostać uznana za dokładna, zarówno granicę pasa drogowego, jak i sam szyld reklamowy można nanieść w sposób całkowicie dowolny, bez zachowania skali, czy faktycznego umiejscowienia szyldu. Z przedstawionej w tej postaci mapy nie wynika, czy szyld faktycznie zajmował pas drogowy, a jeżeli tak, to w jakim stopniu. Tym samym nie można w żadnym przypadku uznać takiego dowodu za wiarygodny i należy uznać go za pozbawiony jakiejkolwiek wartości dla sprawy.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności administracyjnej skarżącej, w postaci kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował ustalenie, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Sfera pasa drogowego, choć nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, wydrukowane fotografie z płyty CD, sama płyta CD, wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której pracownik organu zaznaczył granatowym długopisem granice zajęcia pasa drogowego przez przedmiotową reklamę.

SKO uznało, że to z tych dokumentów wynika zajęcie pasa drogowego.

Innego zdania jest skarżąca, która uważa, że te dokumenty nie mogą stanowić wystarczającego dowodu, że reklama umieszczona na fasadzie budynku, nad pasem drogowym. Granica budynku przewidziana w mapach stanowiących materiał dowodowy, nie uwzględnia widocznego na zdjęciach progu, stanowiącego element konstrukcyjny budynku, a ogranicza się do ścian budynku, co zaburza faktyczny obraz sytuacji.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] [...] w W. poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Trafny jest zarzut skarżącego, że sposób wykonania dokumentacji fotograficznej nie pozwala na stwierdzenie, czy i na ile przedmiotowy szyld reklamowy przekracza granicę pasa drogowego. Niewątpliwie do celu formułowania zarzutów zajęcia pasa drogowego byłaby fotografia wykonana równolegle do przebiegu granicy pasa drogowego i budynku przy ul. [...] [...], a i ona prawdopodobnie nie pozwalałaby na jednoznaczne ustalenie, czy do zajęcia faktycznie doszło.

Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej, umieszczonej na płycie CD, a właściwie dwóch: nr [...] -[...] i [...] -[...].jpg wynika, że reklama z napisem [...], wisi nad betonowym cokołem/opaską, która stanowi element budynku wzdłuż całego jego frontu, i graniczy z chodnikiem. Sporny nośnik wisi nad tym cokołem. Gdyby szyld wisiał nad pasem drogowym to wtedy ten cokół także byłby w tym pasie, a stanowi on linię obrysu budynku na całej jego długości, co wynika ze zdjęcia nr [...].JPG.

Z kolei mapa opracowana systemem GEOMAP w skali 1:500 (k.5 akt adm.)posiada ręczne zaznaczenie przez pracownika Zarządu Drogi położenie reklamy. Z tego zaznaczenia jednoznacznie wynika, że reklama jest usytuowana w pasie drogowym. Tymczasem linia granicy budynków i ulicy [...] graniczącej z tym budynkiem – nie jest jednolita. Potwierdza to zarówna linia granicy – w tej lokalizacji zarówno na mapie, jak i na fotografii dolnej na k. 1 akt administracyjnych. Co więcej, już tylko ta fotografia potwierdza, że reklama z napisem [...] nie przekracza linii cokołu budynku graniczącego z chodnikiem.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę nie ma żadnej pewności prawnej, czy reklama ta istotnie znajduje się w pasie drogowym. Złożony wydruk z mapy zasadniczej, na której pracownik organu zaznaczył miejsce usytuowania reklamy poza granicą pasa drogowego – może mieć wyłącznie charakter poglądowego szkicu roboczego. O niczym zaś nie stanowi wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, który co do zasady stanowi dokument urzędowy co do samego przebiegu granic, ale nie zawiera on lokalizacji reklamy względem przebiegu pasa drogowego.

Innymi słowy, w aktach sprawy brak jest stosownej mapy/dokumentu, na której zostałby przez uprawnioną do tego osobę (geodetę) wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot sporu, czyli nośnik reklamowy, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Brak powyższego powoduje, że zarzut jest nieudowodniony, a decyzja nie poddaje się prawnej kontroli jej legalności.

Jak wyżej wskazano, z fotografii znajdujących na płycie CD (w aktach administracyjnych organu I instancji) wynika, że linia budynku, jego fasada – granicząca z chodnikiem nie jest prosta na całej długości, a górna część także posiada ozdobne gzymsy. Innymi słowy, sama reklama umieszczona jest pod i nad elementami fasady budynku. O ile, jak twierdzi SKO, sporządzone fotografie potwierdzają, że granica pasa drogowego biegnie wzdłuż ściany budynku wyznaczonej przez chodnik dla pieszych, to w niniejszej sprawie z chodnikiem graniczy cokół wzdłuż całej ściany budynku, a nie pionowa ściana. Oznacza to, że zgromadzona dokumentacja, w tym w szczególności konfrontowana w jego świetle przez skład orzekający załączona płyta CD, jest niewystarczająca do stwierdzenia przez Sąd przebiegu granic prawnych pasa drogowego i umieszczonych względem niego nośników reklamowych.

Zdaniem Sądu, prawidłowość stanowiska organu w zakresie naruszenia prawa nie poddaje się kontroli sądowej z uwagi na braki procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem na jego podstawie stwierdzić, czy sporna reklama nie została umieszczona nad pasem drogowym, skoro na fotografiach uwidoczniona jest w obrysie wewnętrznym tego budynku. Nie wiadomo zatem, jak przebiegają granice pasa drogowego w odniesieniu do tego konkretnego budynku. Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie skarżąca naruszyła prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie – wobec kwestionowania przez stronę faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego - niezbędnym dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu naruszenia prawa, powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanymi na niej przedmiotami, które naruszają przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Miejsce usytuowania reklamy nie zostało zaznaczone na wydruku z mapy ewidencyjnej, która jest w skali 1:1000 nawet przez pracownika organu. Nawet gdyby było, to nie oznaczałoby, że poczynione zostałyby prawne ustalenia określające linie graniczne pasa drogowego oraz usytuowanie spornych nośników reklamowych względem tych linii. Bez znaczenia dla kontroli sądowej i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista, skoro ta "oczywistość" nie poddaje się kontroli prawnej legalności, jaką obowiązany jest czynić sąd administracyjny..

W rozpoznawanej sprawie istotne bowiem jest to, że nie został przedstawiony żaden dowód w postaci dokumentu geodezyjnego, czy też opinii biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.(por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ).

Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II GSK 1414/19. Wskazał bowiem, że poza sporem winna pozostawać okoliczność, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego. W konsekwencji nie są prawidłowe ustalenia oparte na dwóch rodzajach środków dowodowych. Po pierwsze, są to protokoły "kontroli terenowej". Po drugie, ocenę oparto na dokumentacji fotograficznej. W odniesieniu do dowodu z dokumentacji fotograficznej należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika. Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób, w szczególności poprzez podważenie samych wnioskowań, albo w drodze przedstawienia dowodów na okoliczności przeciwne niż wyniki wnioskowań (vide wyrok NSA z dnia 16.09.2009 r. sygn. akt II GSK 40/2009, wyrok NSA z dnia 20.03.2018 r. sygn. akt II GSK 1732/16).

Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy faktycznie reklama należąca do skarżącej znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia".

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k. p. a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji poprzestał na przypisaniu skarżącej odpowiedzialności. Tymczasem brak jest ustaleń co do kwestii usunięcia reklamy po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego. Brak jest danych o podstawie braku zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był przez organ zastosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić - w przypadku uznania co do zasady odpowiedzialności skarżącego za zajęcie pasa drogowego. Zarządca drogi jest zobowiązany rozważyć każdorazowo zasadność zastosowania tej normy, ale według ustawowych wymogów w niej przewidzianych. Nie ma wśród przesłanek prowadzenie wobec skarżącej wielu postępowań związanych z zajęciem pasa drogowego. Już tylko z powodu tego mankamentu zaskarżona decyzja byłaby uchylona do ponownego rozpatrzenia.

W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy odpowiedzialności skarżącej spółki.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni powyższe wskazania, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 t.j.)..

O kosztach postępowania w kwocie 4017 złotych Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składa się wpis w wysokości 400 zł ustalony na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2021, Nr 535, t.j.), 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.