Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 370/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 us. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków przy ulicy [...] w W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Budynków przy ulicy [...] w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB):

- utrzymał w mocy – co do zakresu nałożonych obowiązków - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z [...] stycznia 2020 r. znak [...], którą nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej Budynków przy ul. B. [...],[...],[...] i [...] w W., wybudowanych na działce nr [...] w W.:

- wykonanie - w terminie do [...] kwietnia 2020 r. - pod nadzorem osoby posiadającej właściwe uprawnienia budowlane wszystkich zaleceń zawartych w Protokole nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. oraz w Zaleceniach nr [...] z [...] sierpnia 2019 dotyczących kontroli kanałów kominowych spalinowych, przyłączonych do nich pieców gazowych dwufunkcyjnych i odprowadzenia od nich skroplin, tj.: demontaż wentylatorków w łazienkach i kuchniach, wykonanie podłączenia wentylacyjnego do trzonu kominowego pomieszczeń kuchni przez kratkę wentylacyjną, wykonanie czerpni powietrza przy Systemach kominowych powietrzno-spalinowych, wykonanie prawidłowych wylotów przewodów wentylacyjnych ponad dachem, wstawienie przy bliźniaczych trzonach kominowych nasad kominowych do kanałów wentylacyjnych (stałych lub obrotowych), wstawienie szczelnych drzwiczek zsypowych do kominów SPS w części parterowej;

- wykonanie - w terminie do [...] października 2020 r. - zgodnie z Ekspertyzą techniczną z [...] listopada 2019 r. i pod nadzorem osoby posiadającej właściwe uprawnienia budowlane - naprawy izolacji termicznej garażu podziemnego w budynkach nr [...] i [...] oraz usunięcie zawilgocenia w piwnicy budynku nr [...] powstałego w wyniku jej zalania;

- zmienił ww. decyzję PINB w części, tj. w zakresie terminu wykonania obowiązku wynikającego z Protokołu nr [...] oraz Zaleceń nr [...] określając termin do [...] maja 2020 r.

Z akt wynika, że podczas kontroli przeprowadzonej [...] marca 2019 r. pracownicy PINB ustalili, że:

- w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] (II klatka) na działce nr [...] w W. występuje zawilgocenie bloczków ceramicznych, z których wybudowane zostały ścianki działowe. Zawilgocenie sięga pierwszej spoiny poziomej nad posadzką (około 10 cm). Na spoinach w strefie zawilgocenia pojawiają się wykwity. Obecny w czasie kontroli członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej zwrócił uwagę na jedną z rur kanalizacji deszczowej w studzience, z której nie zaobserwowano odprowadzania wody nawet w deszczowe dni;

- w części garażowej budynku nr [...] i [...] stwierdzono szczeliny w izolacji stropu od spodu, nie ustalając widocznych uszkodzeń lub nieciągłości izolacji;

- w mieszkaniu nr [...] w bloku nr [...] sprawdzono przez wyczystkę jeden z kominów spalinowych i stwierdzono obecność gruzu i śmieci na jego dnie, blokujących odprowadzanie skroplin z pieców gazowych dwufunkcyjnych do niego podłączonych.

W tych okolicznościach PINB decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej wykonanie i przedłożenie dokumentów dotyczących stanu technicznego budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się na działce nr [...]w W., tj. (1) oceny technicznej izolacji stropu w części garażowej budynków nr [...] i [...] oraz występującego zawilgocenia w piwnicy bloku nr [...] (II klatka), (2) protokołów z kontroli okresowych kanałów kominowych spalinowych, przyłączonych do nich pieców gazowych dwufunkcyjnych i odprowadzania od nich skroplin. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez PWINB decyzją z [...] czerwca 2019 r., która nie była skarżona do sądu administracyjnego.

Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła dokumenty [...] grudnia 2019 r.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r., wydaną "na podstawie art. 66 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane", PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej wykonanie pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane wszystkich zaleceń zawartych w przedłożonych opracowaniach, zakreślając terminy do [...] kwietnia 2020 r. i do [...] października 2020 r.

Wspólnota wniosła od powyższej decyzji odwołanie, w którym wskazała, że adresatami obowiązków sformułowanych w decyzji powinni być właściciele poszczególnych mieszkań a nie Wspólnota.

Rozpoznając odwołanie PWINB wydał zaskarżoną decyzję utrzymując rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy jeśli chodzi o zakres nałożonych obowiązków a reformując częściowo wyłącznie termin ich wykonania. W podstawie prawnej decyzji wskazał przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: P.b. Wywiódł, że zgromadzony materiał dowodowy przesądził o nieodpowiednim stanie technicznym budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz o tym, że mogą zagrażać zdrowiu ludzi z uwagi na nieprawidłowe działanie przewodów wentylacyjnych i spalinowych. Zdaniem PWINB, w przedłożonych opracowaniach wskazano przyczyny nieprawidłowości oraz wyszczególniono naprawcze roboty budowlane, dlatego nakazanie przez PINB ich wykonania było prawidłowe. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał, że wentylacja budynku stanowi instalację składającą się z wielu elementów, które tratować należy jako funkcjonalną całość. Za prawidłowe funkcjonowanie całej wentylacji odpowiedzialny jest zarządca części wspólnych budynku, w których znajduje się zasadnicza część systemów wentylacyjnych. Niektóre nakazane Wspólnocie roboty wymagają wstępu do prywatnych lokali za zgodą ich właścicieli. Skoro usprawnienie wentylacji pozostaje głównie w interesie właścicieli mieszkań, należy oczekiwać, że uzyskanie takiej zgody nie będzie stanowiło problemu.

W skardze Wspólnoty Mieszkaniowej do sądu zarzucono naruszenie:

1.1. art. 107 § 3 in fine K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., co polegało na:

a) zaniechaniu ustaleń a w konsekwencji zaniechaniu wskazania i uzasadnienia, która z przesłanek z art. 66 ust. 1 P.b. znajduje zastosowanie w przypadkach nałożonych na skarżącego obowiązków w zakresie: naprawy izolacji termicznej garażu w budynkach [...] i [...] oraz usunięcia powstałego w wyniku zalania zawilgocenia w piwnicy budynku nr [...].

b) zaniechaniu ustaleń co do istnienia przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. w odniesieniu do wszystkich nakazanych prac, to znaczy:

- jakie nieprawidłowości w zakresie zagrożenia życia i zdrowia występują oraz któremu z tych dóbr zagrażają i dlaczego;

- którym wymaganiom wynikającym z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektów budowlanych i następnie zaniechanie określenia tychże w treści uzasadnienia skarżonej decyzji;

1.2. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. przez jego niezasadne zastosowanie co polegało na przyjęciu, że istnieją przesłanki do nakazania skarżącemu wykonania prac wskazanych w sentencji decyzji PINB w sytuacji, gdy nie jest ziszczona którakolwiek z przesłanek tam wskazanych uzasadniająca nakazanie wykonania tychże prac;

1.3. art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 P.b. przez nałożenie na skarżącego obowiązków w zakresie: demontażu wentylatorków w łazienkach i kuchniach, wykonania czerpni powietrza przy systemach kominowych; wykonania prawidłowych wylotów przewodów wentylacyjnych ponad dachem; przy bliźniaczych trzonach kominowych wstawienie nasad kominowych do kanałów wentylacyjnych; wstawienie szczelnych drzwiczek zsypowych do kominów SPS w części parterowej; naprawy izolacji termicznej w części parterowej; usunięcia zawilgocenia w piwnicy budynku nr [...] powstałego w wyniku jej zalania - w sytuacji gdy przepisy art. 66 ust. 1 P.b nie znajdują zastosowania w przypadku tych właściwości obiektu budowlanego, które istniały i podlegały sprawdzeniu przez właściwy organ na etapie oddania go do użytkowania, ponieważ przepisy te znajdują zastosowanie jedynie do właściwości budynku, które powstają na etapie jego użytkowania;

1.4. art. 136 K.p.c. w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., co polegało na utrzymaniu w mocy obowiązku usunięcia zawilgocenia w piwnicy budynku nr [...], w sytuacji gdy z treści opinii technicznej wynika samoistne ustąpienie zawilgocenia w okresie kilku, kilkunastu miesięcy, a organ nie uzasadnił oraz nie ustalił przyczyn nałożenia tego obowiązku, jak też następstw zawilgocenia i wyschnięcia w sposób naturalny;

1.5. art. 61 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. przez ich nieprawidłowe zastosowanie co polegało na przyjęciu, że obowiązki w zakresie: demontażu wentylatorków w łazienkach i kuchniach, wykonania połączenia wentylacyjnego do trzonu kominowego pomieszczeń kuchni poprzez kratkę wentylacyjną - obciążać powinny wspólnotę mieszkaniową a nie właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych, w których kratki się znajdują oraz że zachodzi potrzeba odłączenia okapów kuchennych, w sytuacji gdy są to obowiązki dotyczące wyłącznie "wewnętrznej" sfery związanej z konkretnym lokalem mieszkalnym, nie dotyczą zaś przedmiotów (elementów) będących częściami nieruchomości wspólnej. Skarżąca wskazała, że wspólnota mieszkaniowa ma ustawowe umocowanie do działania odnośnie nieruchomości wspólnej a nie odnośnie lokali stanowiących odrębną własność. Nałożenie obowiązków na wspólnotę mieszkaniową wykracza poza zakres możliwych działań, które mogą być przez nią podejmowane.

Uzasadniając skargę Wspólnota wywiodła w sposób następujący:

- PINB nie wskazał podstawy prawnej nałożonych obowiązków (wymieniony w decyzji przepis art. 66 ust. 3 P.b. nie istnieje a jego ust. 2 nie znajduje zastosowania), a organ odwoławczy wskazał podstawę prawną, ale nie wyjaśnił na czym polega nieodpowiedni stan techniczny budynku i jakie przepisy prawa są w związku z powyższym naruszone, a jeśli chodzi o obowiązki usunięcia zawilgocenia oraz naprawy izolacji termicznej – nawet nie wskazał podstawy prawnej ich nałożenia na Wspólnotę;

- z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie wystarczy ogólne stwierdzenie wystąpienia przesłanek określonych w ust. 1 art. 66 P.b., ale należy sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr zagrażają i dlaczego oraz czy zagrożenie tym dobrom istnieje;

- nakazy formułowane na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. mają charakter restytucyjny (remontowy) przy czym, co istotne, chodzi o stan techniczny obiektu będący następstwem zdarzeń lub upływu czasu od momentu jego oddania do użytkowania; zastosowanie tego przepisu połączone jest ze stanem obiektu powstałym w trakcie użytkowania, nie zaś z wadami, które mogą tkwić w samym obiekcie i są następstwem wadliwie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego;

- już na etapie oddania do użytkowania budynków przez inwestora istniał stan, którego korektury dotyczą wszystkie nakazane obowiązki (skarżąca wymieniła obowiązki nakazane w decyzji za wyjątkiem podłączenia wentylacyjnego do trzonu kominowego pomieszczeń kuchni przez kratkę wentylacyjną). Wyjaśniła, że stan ten był zaakceptowany w momencie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Nie wynika z niewłaściwej eksploatacji obiektu, zatem nie istnieją podstawy do korekty tego stanu przy użyciu instrumentu wskazanego w art. 66 P.b.;

- odnośnie naprawy izolacji w garażu wskazała, że z oceny technicznej wynika, iż w związku z niewłaściwym docięciem płyt składających się na docieplenie stropu następuje wychłodzenie podłogi w lokalach mieszkalnych oraz strat ciepła, co wywołuje dyskomfort dla mieszkańców. Jednak organ nie wskazał jakie przepisy prawa odnośnie stanu technicznego budynku zostały naruszone a uzasadniają wydanie nakazu wykonania określonych robót;

- odnośnie zalania i osuszenia piwnicy budynku nr [...] - również nie ma podstaw do wydawania nakazu, bowiem w treści opinii nie wskazano skutków tego stanu rzeczy dla stanu budynku, zwłaszcza że z opinii wynika, iż osuszenie piwnicy w sposób naturalny może trwać kilkanaście miesięcy - a zatem zawilgocenie ustanie w sposób samoistny. Nie wskazano jakie skutki dla budynku będzie miało nieosuszenie zawilgocenia w sposób sztuczny. Nie wskazano, że osuszenie jest konieczne ze względu na regulacje obowiązującego prawa ani mając na uwadze inne istotne przesłanki;

- obowiązki w zakresie wykonania czerpni powietrza, prawidłowych wylotów przewodów wentylacyjnych ponad dachem, wstawienia nasad kominowych przy bliźniaczych trzonach kominowych nie mogą być nałożone na Wspólnotę, bowiem taki stan budynku istniał w momencie oddania go do użytkowania i organ nadzoru wówczas uznał ów stan za należyty. Wskazane w orzecznictwie przesłanki art. 66 P.b. stoją w tej sytuacji na przeszkodzie jego zastosowaniu;

- kratki wentylacyjne są założone w obiekcie od momentu rozpoczęcia jego eksploatacji przez inwestora. W takim stanie (z zamontowanymi kratkami) budynek podlegał procedurze oddania do użytkowania. Organ nadzoru budowlanego stan taki wówczas zaakceptował. Nadto, kratek nie sposób traktować jako integralną część nieruchomości wspólnej, do zarządzania którą powołana jest wspólnota mieszkaniowa, bowiem pozostają częścią wyposażenia lokalu będącą odrębną własnością każdego z właścicieli lokali. Względem kratek odpowiednie nakazy powinny być kierowane do właścicieli lokali a nie do zarządcy;

- wykonanie połączenia do trzonu kominowego wiąże się z demontażem okapów, a więc elementów montowanych każdorazowo we własnym zakresie przez właścicieli lokali albo osoby dysponujące lokalami na innej podstawie prawnej. Można rozważyć ewentualnie, czy stały się one częściami składowymi lokalu ale nie budynku.

Skarżąca Wspólnota podkreśliła, że prace w trybie art. 66 P.b. nakazuje się do wykonania w interesie publicznym, a interes indywidualny jest co najwyżej refleksem w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ocenił, że zarzut ingerencji w wewnętrzną przestrzeń prywatnych mieszkań jest niezasadny, bowiem wentylacja budynku stanowi instalację składającą się z wielu elementów, które tratować należy jako funkcjonalną całość. Za prawidłowe funkcjonowanie całej wentylacji odpowiedzialny jest zarządca części wspólnych budynku, w których znajduje się zasadnicza część systemów wentylacyjnych. Niektóre nakazane Wspólnocie roboty wymagają wstępu do prywatnych lokali za zgodą ich właścicieli. Skoro usprawnienie wentylacji pozostaje głównie w interesie właścicieli mieszkań, należy oczekiwać, że uzyskanie takiej zgody nie będzie stanowiło problemu. Organ wskazał na wyrok w sprawie II SA/Bk 598/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zaskarżone decyzje wydano w oparciu o przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej: P.b., zatytułowanego "Utrzymanie obiektów budowlanych". Z rozdziału tego wynika, że obiekt budowlany powinien być utrzymany w odpowiednim stanie zapewniającym jego bezpieczne użytkowanie jeśli chodzi o takie dobra jak życie i zdrowie ludzi oraz bezpieczeństwo mienia lub środowiska. Wprost w treści przepisu art. 61 P.b. ustawodawca wskazał, że obowiązki w tym zakresie ciążą na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Konsekwencją zaniechania realizacji tych obowiązków jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia na podstawie art. 66 ust. 1 P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 P.b. podkreślić należy dwie kwestie. Po pierwsze, określając przesłanki uzasadniające ingerencję organu nadzoru budowlanego ustawodawca użył zwrotów nieostrych, pozostawiając organowi pewien zakres swobody ustalenia czy dana przesłanka znajduje zastosowanie w tym konkretnym przypadku. A zatem zastosowanie każdej z tych przesłanek powinno być wyczerpująco uzasadnione, tak aby zobowiązany – nie zgadzając się z decyzją organu – miał możliwość sformułowania rzeczowej argumentacji odnośnie każdego z zastosowanych przez organ punktów art. 66 ust. 1 P.b. Innymi słowy, do zastosowania tego przepisu nie wystarczy ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą wskazane w nim przesłanki, ale organ powinien sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr zagrażają (jeśli chodzi o punkty 1 i 2 ww. przepisu), a także którym wymaganiom wynikającym z przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego (vide punkt 4). Po drugie, przepis art. 66 P.b. odnosi się do obiektów budowlanych w całości lub w części. Chodzi zatem o sformułowanie nakazów dotyczących usunięcia nieprawidłowości dotyczących obiektu budowlanego. Chyba że zły stan techniczny pojedynczego lokalu oddziałuje na cały obiekt, wówczas możliwe jest nałożenie obowiązku w lokalu bądź w lokalach (vide A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 66 P.b.). A zatem, skoro celem przepisu art. 66 P.b. jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, to decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wpływających na stan techniczny obiektu i jego użytkowanie. Nie chodzi więc o nieprawidłowość, która na stan techniczny obiektu nie ma wpływu.

Reasumując, nałożenie obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 P.b. powinno być co do każdego zastosowanego punktu tego przepisu wyczerpująco uzasadnione z odwołaniem się do okoliczności faktycznych, w jakich przepis ten ma być zastosowany. Mając zaś na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 K.p.a. oraz to, że jest to dwuinstancyjność merytoryczna, w której strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy – podstawa prawna rozstrzygnięć obydwu instancji powinna być jednoznacznie wskazana, określona i uzasadniona.

Powyższych warunków kontrolowane postępowanie nie spełnia.

W szczególności z decyzji PINB nie wynika, na podstawie którego z punktów art. 66 ust. 1 P.b. zostały nałożone poszczególne obowiązki. W podstawie prawnej decyzji wskazano przepisy art. 66 ust. 2 i ust. 3 P.b., jednak przepis ust. 2 dotyczy zakazu użytkowania obiektu budowlanego, a taki w sprawie nie został wydany, zaś ust. 3 tej normy nie istnieje. Uzasadnienie decyzji PINB nawiązuje co prawda do sporządzonych ekspertyz technicznych i ocen, w tym m.in. dotyczących problemów z prawidłowym ciągiem wentylacji, zatem można by przypuszczać, że organ zastosował treść art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., jednakże tego domniemania nie sposób odnieść do wszystkich nałożonych obowiązków, w tym dotyczących naprawy izolacji termicznej garażu podziemnego i usunięcia zawilgocenia w piwnicy jednego z budynków. PINB nie wskazał bowiem w uzasadnieniu decyzji, który z punktów art. 66 ust. 1 P.b. ma odnośnie tych ostatnio wskazanych nieprawidłowości zastosowanie, a to oznacza, że nie wskazano i nie wyjaśniono podstawy prawnej decyzji, co nie pozwala na jej pozostawienie w obrocie prawnym.

Wyżej opisana treść rozstrzygnięcia i uzasadnienia decyzji PINB powodowała również trudność w sformułowaniu rzeczowego odwołania, bowiem organ nie wskazał konkretnych przepisów, które zastosował, a których naruszenie można było w odwołaniu zarzucić.

W tych okolicznościach utrzymanie w mocy decyzji PINB (w zakresie nałożonych obowiązków) nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy uzupełnił bowiem we własnym zakresie podstawę merytoryczną rozstrzygnięcia wymieniając art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., jednak w ten sposób strona dowiedziała się o tej podstawie dopiero z rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Mimo że PWINB jest instancją merytoryczną, to jednak dla zagwarantowania stronie dwóch merytorycznych instancji – rozstrzygnięcia wydane w obydwu instancjach powinny spełniać wszystkie wymagania przewidziane dla decyzji i jej uzasadnienia, tzn. wskazywać jednoznacznie podstawę prawną i jej uzasadnienie. Zauważyć należy, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 - 4 P.b. składa się z czterech przesłanek, a zastosowanie każdej z nich wynika z ustalenia różnych okoliczności faktycznych.

Kolejnym powodem uwzględnienia skargi są okoliczności związane z podstawą rozstrzygnięcia wskazaną przez PWINB, której zastosowanie – zdaniem sądu – nie zostało dostatecznie uzasadnione, co trafnie podniósł skarżący.

Z akt sprawy wynika, że budynki, w których stwierdzono nieprawidłowości związane z wadliwym działaniem wentylacji grawitacyjnej i przewodów spalinowych oraz nieprawidłowo wykonaną izolacją termiczną i zawilgoceniem w piwnicy są obiektami stosunkowo nowymi (vide protokoły kontroli z 20 września 2019 r. zawierające uwagi o możliwości usunięcia niektórych stwierdzonych w nich nieprawidłowości w ramach gwarancji). Ani z akt sprawy, ani z uzasadnień wydanych przez organy decyzji nie wynika jednak, czy organ sięgał do treści pozwolenia na budowę tych budynków i zatwierdzonej nim dokumentacji projektowej w celu sprawdzenia, jak zostały zaprojektowane elementy budynków, w których stwierdzono nieprawidłowości (wentylacja, przewody spalinowe, izolacja termiczna). Z kolei z wypowiedzi przedstawicieli skarżącej Wspólnoty wynika jedynie, że "już na etapie oddania do użytkowania budynków przez inwestora istniał stan, którego korektury dotyczą obowiązki" oraz że "Stan ten był zaakceptowany w momencie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu". Nie wynika z tych wypowiedzi, czy ten stan jest wynikiem błędnego zaprojektowania obiektów czy wynikiem nieprawidłowego zrealizowania dokumentacji projektowej. Tymczasem ma to istotne znaczenie w sprawie.

W ustawie P.b. przewidziano różne tryby służące doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zarówno tryb z art. 66 P.b. (utrzymanie obiektów budowlanych), jak i tryb naprawczy z art. 50 – 51 P.b. odwołują się do nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Różnica polega na tym, że tryb z art. 66 P.b. odnosi się do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego a nie nieprawidłowości związanych z przebiegiem procesu inwestycyjnego, do których można stosować przepisy art. 50-51 P.b. Należało zatem w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność prowadzenia postępowania na podstawie art. 66 P.b., do czego niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie treści zatwierdzonej dokumentacji projektowej oraz związanej z oddaniem budynków do użytkowania. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, jak elementy objęte sporem zostały zaprojektowane, a więc i nie wiadomo, czy stwierdzone nieprawidłowości wynikają z błędnego zaprojektowania i zatwierdzenia takiego projektu czy też z nieprawidłowego zrealizowania projektu (procesu inwestycyjnego).

W tym miejscu wskazać należy, że nakazy przewidziane w decyzji wydawanej na zasadzie art. 66 ust. 1 P.b. mają charakter naprawczy (restytucyjny). Służą przywróceniu prawidłowego stanu obiektu z punktu widzenia przepisów prawa, przy stwierdzeniu że nieprawidłowy stan obiektu jest następstwem zdarzeń bądź po prostu upływu czasu od momentu oddania do użytkowania. Zastosowanie art. 66 ust. 1 P.b. połączone jest zatem co do zasady ze stanem obiektu powstałym w trakcie użytkowania, nie zaś z wadami które mogą tkwić w samym obiekcie i są następstwem przeprowadzonego wcześniej wadliwie procesu inwestycyjnego (por. np. wyroki w sprawach VII SA/Wa 1777/18 oraz II SA/Bk 26/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest więc, aby przed wydaniem nakazów na podstawie art. 66 P.b. organ sięgnął do dokumentacji z procesu inwestycyjnego i z tego punktu widzenia dokonał kwalifikacji każdej stwierdzonej nieprawidłowości, tzn. jako przewidzianej do usunięcia w trybie art. 50-51 P.b. lub art. 66 P.b.

Powyższe ma istotne znaczenie także i z tego względu, że w trybie przewidzianym w art. 66 w związku z art. 61 P.b. odpowiedzialność ponosi właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (to na nim spoczywają odpowiednie obowiązki), zaś w odniesieniu do trybu z art. 50-51 P.b. katalog podmiotów mogących być zobowiązanymi określono w art. 52 P.b., katalog ten jest szerszy i wynika z niego, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51 P.b. W orzecznictwie wskazuje się, że nakazy z art. 51 P.b. w pewnych sytuacjach mogą zostać skierowane do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości już nie przysługuje (por. ww. wyrok w sprawie VII SA/Wa 1777/18). Pamiętać jednak należy, że tryb z art. 50-51 P.b. może być zastosowany wyłącznie po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeśli taka została wydana.

Sąd ma przy tym na uwadze możliwość wystąpienia sytuacji, w których obiekt został wybudowany niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i sprzecznie z obowiązującymi przepisami w sprawie warunków technicznych, a okoliczności te nie zostały ujawnione na etapie przekazywania przez inwestora organowi informacji o zakończeniu budowy, w związku z czym nastąpiło przyjęcie obiektu do użytkowania. Mogą to być sytuacje, w których nie będzie możliwe zastosowanie trybu z art. 50-51 P.b. Niedopuszczalne byłoby jednak uznanie, że w takim przypadku nie może dojść do usunięcia nieprawidłowości. Jak wskazuje się w doktrynie, w takich przypadkach jedynym możliwym sposobem usunięcia wadliwego stanu, który – co należy podkreślić - dodatkowo powinien spełniać chociażby jedną z przesłanek z art. 66 ust. 1 P.b., jest wydanie orzeczenia zawierającego nakaz wynikający z art. 66 ust. 1 P.b. (vide A. Plucińska-Filipowicz, teza 20 do art. 66 P.b., komentarz jak wyżej).

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że organ odwoławczy również nie sprostał obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia zastosowanej podstawy prawnej. Wskazał przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., ale nie wyjaśnił w odniesieniu do każdej stwierdzonej nieprawidłowości, w jaki sposób i który z tych punktów oraz dlaczego zastosował. Istnieje tymczasem różnica w przesłankach z art. 66 ust. 1 pkt 1-4 P.b., a mianowicie taka, że: punkt 1 dotyczy sytuacji użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i w odpowiednim stanie technicznym, ale przy wystąpieniu okoliczności mających związek z obiektem budowlanym wskazujących na możliwość zagrożenia dobrom chronionym prawem (np. przez oddziaływanie sił przyrody); punkt 2 dotyczy nieprawidłowego użytkowania, tj. w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska; punkt 3 zaś dotyczy nieodpowiedniego stanu technicznego, tzn. skutków wynikających z użytkowania obiektu budowlanego, przy czym ta przesłanka, jeśli ma być podstawą rozstrzygnięcia, powinna być uzasadniona wskazaniem na konkretne przepisy prawa budowlanego lub warunków technicznych, którym stan techniczny obiektu nie odpowiada. Tymczasem o ile niesprawnie działająca instalacja wentylacyjna i wadliwość przewodów spalinowych dałyby się przyporządkować którejś z przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 lub 2 P.b., to już organ zupełnie nie wskazał w jaki sposób na bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi oraz mienia lub środowiska wpływa nieszczelna izolacja termiczna oraz zawilgocenia w piwnicy, nadto jakim przepisom regulującym stan techniczny obiektów budowlanych uchybienia te odpowiadają. Nie przyporządkował zatem organ zastosowanym podstawom rozstrzygnięcia wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości. Uzasadnienie w tym zakresie, jako zbyt ogólne, nie realizuje w pełni zasady przekonywania wynikającej z art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Argumentacja skargi w tym zakresie jest trafna, w szczególności zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Stwierdzone wady skutkują koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej z obrotu prawnego, bowiem mogą mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (tryb postępowania, dopuszczalność nałożenia określonych obowiązków w odniesieniu do wszystkich lub niektórych tylko stwierdzonych w ekspertyzach nieprawidłowości). Wynikają z niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i przedwczesnej ich kwalifikacji, co stanowi uchybieniu przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Te bowiem zobowiązują organ do przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, odnośnie okoliczności istotnych, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz do uznania faktów za udowodnione na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów. Jak wyżej wyjaśniono, wady w tym przedmiocie uzasadniają uchylenie wydanych decyzji.

W sprawie kwestią sporną jest również adresat nałożonych obowiązków. Skarżąca argumentuje, że nie wszystkie obowiązki powinny być nałożone na Wspólnotę. Organ wskazał w odpowiedzi na skargę na wyrok w sprawie II SA/Bk 598/19 argumentując, że wentylacja ma znaczenie dla funkcjonowania budynku jako całości. Sąd podtrzymuje stanowisko ze wskazanej sprawy zbieżne z powołanym w nim bogatym orzecznictwem, jednakże nie ma ono bezpośredniego i w całości odniesienia do stanu faktycznego sprawy niniejszej. W tej bowiem nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości zastosowanego trybu postępowania, zaś nałożone obowiązki nie dotyczą wyłącznie działania wentylacji jako całości, bowiem dotyczą także elementów niezwiązanych z wentylacją, których wpływu na obiekt jako całość organ nie ocenił. Natomiast należy wskazać, że obowiązki nakładane na podstawie art. 66 ust. 1 P.b., w tym mogące być nałożone na wspólnotę mieszkaniową, powinny dotyczyć części wspólnych budynku, do których dostęp może następować z poziomu konkretnego lokalu (por. także powoływany wyrok w sprawie VII SA/Wa 1777/18).

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do oceny prawnej sądu, w szczególności uzupełni materiał dowodowy o dokumentację z procesu inwestycyjnego, sprawdzi jakie wymagania prawne i techniczne odnośnie spornych elementów z niej wynikały, a jakie zrealizowano. Następnie dokona kwalifikacji tych nieprawidłowości i zdecyduje, w jakim trybie powinno się postępowanie toczyć odnośnie poszczególnych nieprawidłowości. W przypadku, gdy materiał dowodowy będzie uzasadniał zastosowanie przepisu art. 66 P.b., dokona organ wyboru przesłanek rozstrzygnięcia uzasadniając wyczerpująco zastosowanie każdej z nich, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a. Wskaże również organ powody nałożenia obowiązków na określonego adresata.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty złożył się wpis oraz wynagrodzenie pełnomocnika.