Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 430/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 17 pkt 6, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 144
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Władysławowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2011r. sygn. akt II SA/Gd 505/11 w sprawie ze skargi S. C. na uchwałę Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 13 maja 2009r., nr XXXIII/333/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasta Władysławowa na rzecz S. C. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 września 2011 r. po rozpoznaniu skargi S. C. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 13 maja 2009 r., nr XXXIII/333/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Uchwałą z dnia 13 maja 2009 r., nr XXXIII/333/2009, Rada Miejska Władysławowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie Władysławowo oznaczony symbolem K-1 dla obszaru pomiędzy ul. Wojska Polskiego, do granic miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Karwia-Wschód", ul. Lewińskiego oraz zachodniej granicy administracyjnej Gminy Miasta Władysławowo.

W powyższej uchwale m. in. wyznaczono teren oznaczony symbolem 13 ZNz o przeznaczeniu pod trwałe użytki zielone, wprowadzając na tym terenie zakaz zabudowy oraz nakaz ochrony istniejącej zieleni.

S. C., właściciel działki nr [...] w Karwi znajdującej się na terenie oznaczonym w planie symbolem 13 ZNz, w skardze na powyższą uchwałę zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego – art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 i art. 7 oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwana "u.p.z.p.") w związku z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP polegające na przyjęciu planu bez uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności oraz zasad ładu urbanistycznego i bezpodstawne pozbawienie właścicieli działek prawa ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującym prawem,

2) przepisów postępowania – art. 32 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchylenie się od oceny aktualności studium będącego podstawą uchwalonego planu, polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, iż w toku prac nad studium posługiwano się mapami geodezyjnymi nie uwzględniającymi podziałów geodezyjnych i prawnych na terenie nieruchomości stanowiących pierwotnie działki o numerach 64, 72, 74, 75, 76 i 79,

3) przepisów postępowania – art. 19 ust. 1 u.p.z.p. polegające na nieponowieniu czynności dotyczących wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w niezbędnym zakresie,

4) przepisów art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 46 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej zwana "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku") poprzez sporządzenie niepełnej prognozy, nie uwzględniającej wpływu istniejących obiektów, ich niezbędnej rozbiórki oraz możliwych sposobów faktycznego korzystania z niewielkich nieruchomości wydzielonych na terenie objętym planem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Władysławowa wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, że Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę w dniu 13 maja 2009 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). Podjęcie uchwały poprzedziła procedura planistyczna – łącznie z dwukrotnym wyłożeniem do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Sporządzona została także, w 2008 r., "Prognoza oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K-1". Podstawę tego opracowania stanowiły akty prawne sprzed 15 listopada 2008 r. Podejmując zaskarżoną uchwałę w dniu 13 maja 2009 r. Rada nie dostrzegła, iż w dniu 3 października 2008 r. została uchwalona ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 – dalej jako "ustawa z 3 października 2008 r."). Ustawa ta weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. (art. 174 ww. ustawy), czyli 6 miesięcy przed dniem podjęcia zaskarżonej uchwały. W przepisach przejściowych zawartych w Rozdziale 2. Działu VIII ww. ustawy brak jest przepisów, które wskazywałyby jakie normy należy stosować w przypadku procedury planistycznej wszczętej na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 15 listopada 2008 r., a nie zakończonych podjęciem stosownej uchwały do dnia wejścia w życie powyższej ustawy. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 153 ustawy z 3 października 2008 r., stanowiący, że do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten dotyczy bowiem tylko spraw wszczętych na podstawie ustawy wskazanej w art. 144, czyli ustawy – Prawo ochrony środowiska, rozstrzyganych ponadto w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, a procedura planistyczna uregulowana jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to zatem postępowanie, o którym mowa w art. 153 cyt. ustawy. Sąd odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjęto stanowisko, że brak przepisów przejściowych powoduje, iż należy stosować stan prawny obowiązujący w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym nowe rozwiązania przewidziane przepisami ustawy z 3 października 2008 r.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Rada Miejska Władysławowa, od chwili wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zobligowana była postępować zgodnie z jej normami. Tymczasem kwestionowana w sprawie uchwała podjęta została bez uwzględnienia zmian wprowadzonych omawianą ustawą. Sąd zaznaczył, że w przepisach art. 53, 54, 57 pkt 2 cyt. ustawy wprowadzono zmiany w procedurze uchwalania i opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wprowadzono nowy organ opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Nałożono ponadto na Radę obowiązek uzgadniania z tym organem oraz państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (art. 53 cyt. ustawy).

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła także dodatkowe wymagania, jakim powinny odpowiadać prognozy oddziaływania na środowisko. W szczególności przyjęto, iż wybór rozwiązań alternatywnych powinien dokonywać się z uwzględnieniem celów projektowanego dokumentu i jego zasięgu oraz, że informacje zawarte w prognozie powinny być dostosowane do stanu współczesnej wiedzy i metod oceny, zawartości i stopnia szczegółowości projektowanego dokumentu oraz umiejscowienia etapu przyjęcia danego dokumentu w procesie opracowywania projektów dokumentów powiązanych z tym dokumentem.

Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku zmieniła zatem w sposób istotny tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ do procedury planistycznej wprowadziła nowy organ opiniujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 pkt 6 lit. c/ i pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu ustalonym przepisami ww. ustawy i obowiązującym w dniu 13 maja 2009 r., tj. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, wójt, burmistrz albo prezydent miasta – po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, uzyskuje opinię o projekcie planu regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a następnie – wprowadza zmiany wynikające z uzyskanej opinii.

Z dokumentacji planistycznej dostarczonej przez Radę, wynika że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został zaopiniowany przez przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie sporządzono również strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, a znajdująca się w aktach sprawy prognoza oddziaływania na środowisko, zdaniem Sądu I instancji, nie może zostać uznana za odpowiadającą wymogom nowej ustawy, ponieważ o jej zakresie i stopniu szczegółowości zawartych w niej informacji, zgodnie z przepisami obowiązującymi od 15 listopada 2008 r., muszą zadecydować – regionalny dyrektor ochrony środowiska i państwowy powiatowy inspektor sanitarny. Również te uchybienia stanowią istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy. Stwierdzone istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musiało przy tym skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ strategiczna ocena oddziaływania na środowisko jest jednym z kluczowych elementów procesu uchwalania planu miejscowego, a regionalny dyrektor ochrony środowiska winien był zaopiniować w niniejszej sprawie cały projekt planu miejscowego, a nie jedynie jakąś – dającą się wydzielić, jego część.

Za zasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Radę art. 19 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym – jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

Z protokołu nr 69 z posiedzenia Komisji Gospodarki Komunalnej, Morskiej, Budownictwa, Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 16 stycznia 2009 r. wynika, iż podczas tego posiedzenia Komisja zaproponowała szereg zmian do projektu przedmiotowego planu.

Natomiast z protokołu z sesji Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 13 maja 2009 r., wynika, że do projektu planu miejscowego, po jego drugim wyłożeniu do publicznego wglądu, wprowadzono w dniu jego uchwalenia liczne poprawki nie powtarzając w żadnej mierze procedury planistycznej, a w szczególności nie wykładając ponownie projektu planu do publicznego wglądu. Co za tym idzie, inny projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu, a inny zatwierdzony zaskarżoną uchwałą Rady. W ocenie Sądu zasadnie skarżący podnosił, że jeżeli Rada Miejska stwierdziła konieczność wprowadzenia zmian w projekcie planu przedstawionym do zatwierdzenia, zobowiązana była ponowić w niezbędnym zakresie czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., a w szczególności ponownie wyłożyć projekt planu do publicznego wglądu. Nie czyniąc tego uniemożliwiła zainteresowanym osobom zapoznanie się z dokonanymi zmianami i wniesienie ewentualnych uwag do ich treści.

Sąd przedstawił szczegółowo zmiany wprowadzone w projekcie planu przez Komisję Gospodarki Komunalnej, Morskiej, Budownictwa, Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej Władysławowa. Zaznaczył ponadto, że w protokole sesji Rady Miejskiej z dnia 13 maja 2009 r. zapisano, iż wprowadzenie zmian dotyczy przede wszystkim nieruchomości stanowiących własność gminy. Natomiast w stosunku do nieruchomości prywatnych zmiany polepszają wykorzystanie działek, a więc wprowadzenie takich rozwiązań nie powoduje konieczności powtórzenia procedury planistycznej.

Tymczasem w ocenie Sądu wprowadzone zmiany obligowały Radę do powtórzenia procedury planistycznej w zakresie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Okoliczność, iż zmiany dotyczyły przede wszystkim nieruchomości stanowiących własność gminy, a w stosunku do nieruchomości prywatnych – zdaniem Rady, zmiany polepszały wykorzystanie działek, oceny tej nie zmienia. Wyłożenie zmienionego projektu planu do publicznego wglądu umożliwiłoby zajęcie stanowiska w tym przedmiocie samym zainteresowanym, tj. właścicielom działek objętych zmianami, których stanowiska co do tego, czy wprowadzone zmiany są dla nich korzystne mogłyby różnić się od oceny Rady. Wprowadzając zmiany na działkach gminnych, Rada powinna była wziąć pod uwagę, że interes Gminy może różnić się od interesów właścicieli działek sąsiednich, na które to działki zmiany te mogą mieć wpływ, niekoniecznie korzystny.

Rada Miejska w sposób istotny naruszyła również ustalony przepisami art. 17, 18 i 19 u.p.z.p. tryb sporządzania planu miejscowego. Mianowicie po drugim wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, w dniu jego uchwalania, Rada wprowadziła do projektu planu miejscowego liczne zmiany dotyczące zarówno działek gminnych, jak i prywatnych, zmieniając przeznaczenie działek – zmiana funkcji, oznaczenia kategorii dróg – np. zmiana z drogi wewnętrznej na publiczną (protokół z sesji Rady – zmiana nr 1), a nadto zmieniając stanowisko w kwestii dotyczącej lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych (w przypadku karty terenu o symbolu 8U w projekcie wyłożonym po raz drugi do publicznego wglądu znajdował się zapis o niedopuszczalności lokalizacji stacji bazowych, natomiast uchwalono zapis, zgodnie z którym taka możliwość istnieje – pkt 14.1 karty terenu 8U). Taki zakres zmian uzasadniał ponowienie procedury planistycznej, zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu. Sąd podkreślił, że ustawodawca rygorystycznie egzekwuje obowiązek zachowania procedury sporządzenia planu miejscowego, zgodnie bowiem z treścią cytowanego już art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, ponieważ ustalenia planistyczne przyjęte w zaskarżonej uchwale w opisanym zakresie, są odmienne od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia tego aktu planistycznego, tj. gdyby uchwalono plan w wersji wyłożonej do publicznego wglądu.

Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się natomiast zarzucanego w skardze naruszenia art. 32 ust. 1 u.p.z.p. oraz nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących uchwały Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 30 stycznia 2020 r., nr XLII/302/02, w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ zarzuty dotyczące studium mogłyby zostać rozpatrzone jedynie w odrębnym postępowaniu wszczętym ze skargi na ten akt.

Odnosząc się do stanowisk stron dotyczących istniejącego na działce skarżącego samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że organ planistyczny nie jest związany aktualnym stanem zagospodarowania nieruchomości objętej planem, jeżeli nie jest on zgodny z prawem. W takich sytuacjach organ winien wziąć pod uwagę taki sposób zagospodarowania terenu, czy też ukształtowania zabudowy, który będzie odpowiadał standardom ładu przestrzennego w zakresie urbanistyki i architektury, a nie kierować się stanem istniejącym, powstałym sprzecznie z prawem.

Istotne naruszenie trybu sporządzania planu było podstawą stwierdzenia nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej "p.p.s.a.") w związku art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rada Miejska Władysławowa w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała z dnia 13 maja 2009 r., narusza interes prawny skarżącego S. C. i wadliwym uznaniu, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają możliwość swobodnego wykonywania przez skarżącego przysługującego mu prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w Karwi, a w konsekwencji nieprawidłowym uznaniu, że skarżący jest legitymowany do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę, co spowodowało bezzasadne stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości w miejsce oddalenia skargi, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. na wypadek nieuwzględnienia podstawy kasacyjnej z pkt. 1 – naruszenie przepisów postępowania art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c/ u.p.z.p. w zw. z art. 174 i art. 153 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że postępowanie planistyczne (dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie jest postępowaniem o którym mowa w art. 153 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a w konsekwencji wadliwym stwierdzeniu przez Sąd braku istnienia przepisów przejściowych wskazujących jakie normy należy stosować w przypadku procedury planistycznej wszczętej na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 15 listopada 2008 r. a nie zakończonych podjęciem stosownej uchwały do dnia wejścia w życie wymienionej wyżej ustawy, co w ostateczności skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd, że Rada Miejska Władysławowa obowiązana była stosować stan prawny obowiązujący w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym nowe rozwiązania przewidziane przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co stanowiło przesłankę do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości, chociaż zachodziły podstawy do oddalenia skargi;

3. na wypadek nieuwzględnienia podstaw kasacyjnych z pkt 1 i pkt 2 – naruszenie przepisów postępowania art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 17 pkt 6 lit. c) i art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 46 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 14, art. 51 ust. 2, art. 53 i art. 55 ust. 1 i ust. 3, art. 57 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, polegające na:

– błędnym stwierdzeniu przez Sąd, że fakt niezaopiniowania projektu planu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowił istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

– nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd, że sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko nie odpowiada wymogom ustawy,

– dowolnym przyjęciu przez Sąd, że nie sporządzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko,

– a w konsekwencji również błędnym stwierdzeniu przez Sąd istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na niesporządzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko,

– co w ostateczności skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości;

4. na wypadek nieuwzględnienia podstawy kasacyjnej z pkt 1 – naruszenie przepisów postępowania art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 17 i art. 18 ust. 1 u.p.z.p., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że okoliczność wprowadzenia poprawek do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po jego drugim wyłożeniu do publicznego wglądu oraz fakt niepowtórzenia procedury planistycznej, a w szczególności niewyłożenie ponownie projektu planu do publicznego wglądu, stanowiło – w kontekście charakteru tych zmian i poprawek w projekcie planu miejscowego – istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oceniając legitymację skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd wskazał, że zakaz zabudowy istotnie ogranicza skarżącemu możliwość swobodnego wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednakże umknęło uwadze Sądu, iż z przeznaczenia tego terenu w poprzednim planie miejscowym ("uprawy łąk polowych i pastwisk") wynika, że w zakresie prawa zabudowy działki przez skarżącego jego sytuacja prawna dotycząca możliwości dokonania zabudowy działki nie uległa zmianie czy pogorszeniu na skutek ustalenia w nowym planie miejscowym przeznaczenia terenu pod "trwałe użytki rolne", z zakazem zabudowy oraz nakazem ochrony istniejącej zieleni – zabudowa terenu nie była możliwa zarówno w okresie obowiązywania poprzedniego planu miejscowego, jak i po uchwaleniu oraz wejściu w życie nowego planu miejscowego. Sąd stwierdził również, że zapisy zawarte w planie dotyczące "nakazu ochrony istniejącej zieleni" nakładają na skarżącego obowiązki wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co zdaniem organu ma charakter dowolny i hipotetyczny, ponieważ Sąd I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tej kwestii.

W ocenie organu Sąd I instancji błędnie stwierdził, że skarżący jest legitymowany do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę z dnia 13 maja 2009 r., w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., uznając, iż zapisy przedmiotowej uchwały naruszają interes prawny skarżącego i w rezultacie bezpodstawnie rozpoznał merytorycznie skargę S. C. na wskazaną uchwałę.

Tym samym Sąd Wojewódzki naruszył art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki dokonał również wadliwej interpretacji art. 153 ust. 1 udostępnianiu informacji o środowisku. Sam fakt, że aktem administracyjnym jest uchwała rady gminy (będąca aktem prawa miejscowego) – a nie decyzja administracyjna – nie uzasadnia przyjęcia a priori, że do procedury planistycznej – będącej swego rodzaju postępowaniem administracyjnym, uregulowanym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i w przepisach szczególnych zawartych w innych ustawach – nie może znaleźć zastosowania przepis przejściowy art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Ustawodawca nie wyłączył w sposób wyraźny zastosowania art. 153 ust. 1 ustawy do postępowania (procedury) planistycznej. Zdaniem organu na podstawie art. 153 ust. 1 powołanej ustawy do przedmiotowej procedury planistycznej – jako wszczętej i zarazem niezakończonej przed dniem 15 listopada 2008 r. (przed dniem wejścia w życie wymienionej wyżej ustawy) – mają zastosowanie przepisy dotychczasowe (czyli przepisy ustawy z dnia 21 kwietnia 2007 r. – Prawo ochrony środowiska), a nie przepisy nowej ustawy.

Przedmiotowe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że Sąd Wojewódzki dalej stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu planistycznym niezbędne było:

– uzyskanie opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska co do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

– dokonanie uzgodnień zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i państwowym inspektorem sanitarnym oraz

– sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko zgodnie z wymogami nowej ustawy.

Stanowiło to z kolei przesłankę do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości, chociaż w okolicznościach sprawy – z uwagi na zastosowanie do procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem skarżonej uchwały przepisów dotychczasowych a nie przepisów nowej ustawy – kwestionowana uchwała została podjęta zgodnie z prawem.

Ponadto, w ocenie organu, nie można zgodzić się z poglądem Sądu, zgodnie z którym fakt niezaopiniowania w niniejszej sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska miałby stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd w istocie – poza odwołaniem się do art. 17 pkt 6 lit. c/ u.p.z.p. – nie uzasadnił swojego stanowiska w tej kwestii. Analogiczna argumentacja odnosi się do stanowiska Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym niesporządzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko świadczy o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd również błędnie ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie, uznając, że nie sporządzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, skoro sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko spełniającą wymogi wynikające z przepisów prawa.

W konsekwencji przy wydaniu zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 17 pkt 6 lit. c/ i art. 17 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 46 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 14, art. 51 ust. 2, art. 53 i art. 55 ust. 1 i ust. 3, art. 57 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Rady zmiany wprowadzone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyły przede wszystkim nieruchomości należących do Gminy, a w odniesieniu do nieruchomości należących do innych podmiotów poprawki skutkowały polepszeniem parametrów w stosunku do wersji planu wyłożonej do publicznego wglądu. Okoliczność ta w ogóle nie została rozważona przez Sąd przy dokonywaniu oceny zgodności uchwały z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., chociaż wynika ona z materiału dowodowego zebranego w sprawie. W ocenie organu ma to istotny wpływ na płaszczyźnie oceny istnienia obowiązku ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego (w wersji po poprawkach) do publicznego wglądu. Skoro zmiany dokonane w projekcie planu w istocie nie skutkowały pogorszeniem sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym projektem planu miejscowego, to brak jest podstaw do twierdzenia, iż zakres zmian wprowadzonych do projektu planu miejscowego obligował Radę do powtórzenia procedury planistycznej w zakresie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Stąd uzasadniony jest zarzut naruszenia naruszenie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 19 ust. 1, art. 17 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej u.s.g.).

Według organu Sąd bezzasadnie przyjął, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co w konsekwencji skutkowało uznaniem jego legitymacji do wniesienia skargi, a następnie jej uwzględnieniem.

Sformułowanie zarzutu i argumentacja stanowiąca jego uzasadnienie dowodzi przede wszystkim błędnej interpretacji stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który naruszenie interesu prawnego skarżącego rozpatrywał wyłącznie w kontekście uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a nie jako podstawa stwierdzenia jej nieważności.

Zgodzić się należało z oceną Sądu, iż wprowadzony ustaleniami miejscowego planu zakaz zabudowy ogranicza możliwość swobodnego wykonywania przez skarżącego przysługującego mu prawa własności oznaczonej nieruchomości. Niewątpliwie wynikający z planu zakaz zabudowy stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącego, czyniąc go legitymowanym do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Podkreślić jednak należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby ustanowiony planem zakaz zabudowy był rozpatrywany w aspekcie ewentualnego nadużycia władztwa planistycznego gminy, ustanowionego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem nieważność zaskarżonej uchwały wyłącznie wskutek stwierdzonego istotnego naruszenia trybu sporządzenia kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego mylne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że przedwczesne i bezzasadne ustalenie w przedmiocie naruszenia interesu prawnego skarżącego spowodowało wadliwe stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały.

Zauważyć w tym miejscu należy, że uwzględnienie skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego następuje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego oznaczonego podmiotu byłoby związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy wprowadzone planem miejscowym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności dokonane zostały w zgodzie z obowiązującym prawem, a zwłaszcza w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki nie dokonywał oceny treści planu w powyższym zakresie gdyż samo naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stało się podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Nieusprawiedliwiony okazał się też zarzut odnoszący się zasadniczo do art. 153 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wymieniony przepis stanowi, że do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy zmienionej w art. 144 (tj. ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska), przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej brak jest argumentów prawnych pozwalających na uznanie, że wymieniony przepis przejściowy ma zastosowanie do aktów planistycznych. Prawidłowo wykładnia tego przepisu musiała prowadzić do wniosku, że:

– po pierwsze, normuje on tylko postępowania, które zostały wszczęte na podstawie prawa ochrony środowiska, podczas gdy postępowanie w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało wszczęte w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

– po drugie, kontrolowane postępowanie zakończone zostało wydaniem przez Radę Miejską uchwały, nie zaś – o czym mowa w cytowanym przepisie – decyzji.

Treść ww. art. 153 ust. 1 jednoznacznie wskazuje, że objęte nim unormowanie nie ma charakteru generalnego i jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Słusznie zatem przyjął Sąd Wojewódzki, że wobec braku przepisów przejściowych odnoszących się do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Rada miała obowiązek zastosować stan prawny obowiązujący w chwili podjęcia uchwały, w tym nowe rozwiązania przewidziane w ustawie z 3 października 2008 r., która weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r., a więc 6 miesięcy przed datą uchwalenia zaskarżonego aktu. Zaznaczyć należy, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, w tym organy administracji publicznej, obowiązane są stosować przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania rozstrzygnięcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej.

W piśmiennictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego generalnie może polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad: zasady bezpośredniego działania prawa, zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości oraz zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62).

W orzecznictwie oraz w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że w wypadku gdy ustawodawca wyraźnie nie rozstrzygnie powyższych kwestii to oznacza, że zadecydował o bezpośrednim działaniu nowego prawa (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 1997, s. 49-53; uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, wyrok NSA z 7 października 2010 r., II FSK 884/09).

Rozwiązanie określone jako bezpośrednie działanie nowego prawa oznacza, iż od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, ale które trwają w czasie dokonywania zmiany.

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie argumentacja Rady Miejskiej, że skoro procedura uchwalania planu została wszczęta przed dniem wejścia w życie ustawy z 3 października 2008 r., to jej zakończenie powinno nastąpić w oparciu o przepisy dotychczasowe, bez konieczności stosowania wymogów wprowadzonych tą ustawą.

Wskazana przez Sąd Wojewódzki potrzeba zastosowania – przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego – przepisów ustawy obowiązującej od 15 listopada 2008 r. była w rozpoznawanej sprawie istotna, zważywszy na zakres zmian wprowadzonych tą ustawą.

Trafnie przy tym podniesiono w zaskarżonym wyroku, że omawiana nowelizacja przepisów podyktowana była potrzebą jak najszybszego dostosowania prawa polskiego do prawa wspólnotowego. Podzielić należało zatem pogląd, zgodnie z którym niezastosowanie nowej regulacji do znajdujących się w toku procedur uchwalania studiów i planów miejscowych oznaczałoby utrwalanie sprzecznego z prawem wspólnotowym porządku prawnego.

Zaznaczyć wreszcie trzeba, że o ile stanowisko Sądu Wojewódzkiego poparte zostało argumentacją, odwołującą się trafnie do piśmiennictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, to postawiony w tym zakresie zarzut pozbawiony jest przekonującego uzasadnienia.

Zastrzec jednak w tym miejscu należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy decydująca nie była sama okoliczność niezastosowania przez Radę przepisów ustawy z 3 października 2008 r., lecz to, jakie zmiany wprowadzone tą ustawą miały istotny wpływ na tryb uchwalania przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku szczegółowo omówił treść przepisów art. 46 pkt 1, art. 51 ust. 2, art. 53, 55, 57 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. oraz znowelizowany przepis art. 17 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał znaczenie nowej regulacji dla procedury uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego.

Zgodzić się należało z wnioskami, że brak wymaganej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i niezaopiniowanie projektu planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie chybione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane na gruncie wymienionych wyżej przepisów.

Jako niezasadny należało również uznać zarzut dotyczący przepisów art. 17, 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący przedstawił zmiany wprowadzone do projektu planu miejscowego w dniu jego uchwalenia zaznaczając, że dotyczyły one zarówno działek gminnych jak i prywatnych w zakresie ich przeznaczenia (zmiana funkcji), oznaczenia kategorii dróg oraz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych.

Trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że projekt planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu, gdy nie wpłyną do niego uwagi, nie może zostać istotnie zmieniony bez powtórzenia procedury sporządzania planu, zwłaszcza ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu.

W rezultacie na aprobatę zasługiwała ocena Sądu, zgodnie z którą niepowtórzenie procedury planistycznej w zakresie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu, warunkujące – w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu.

Niewątpliwie waga wszystkich stwierdzonych w sprawie naruszeń, odnoszących się do trybu sporządzania planu miejscowego, uzasadniała podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 2 p.p.s.a.