Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1688/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Dorota Gaj-Mizerska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2654/12 w sprawie ze skargi U. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz U. G. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2654/12, po rozpoznaniu skargi U. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2009 r. U. G. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 (pomoc ONW). We wniosku zadeklarowała do płatności osiemnaście działek rolnych o łącznej powierzchni 168,36 ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał U. G. wnioskowaną płatność na rok 2009 w łącznej wysokości 29.309,60 zł, do powierzchni 166,37 ha, bowiem w oparciu o pomiary dokonano wykluczeń powierzchni ewidencyjno – gospodarczej (PEG), odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. przyznającej wnioskowane płatności.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła U. G.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o wspieraniu rozwoju) w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako; k.p.a.). Pomoc z tytułu ONW na rok 2009 została bowiem przyznana m.in. do powierzchni działek położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Wnioskodawczyni przyznano pomoc z tytułu ONW na działce ewidencyjnej o numerze:

- [...] do pow. 0,35 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 0,72 ha, natomiast we wniosku zadeklarowano powierzchnię 1,20 ha;

- [...] do pow. 0,32 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tej działce ew. wynosi 0,38 ha, natomiast zadeklarowana powierzchnia wynosiła 0,38 ha;

- [...] do pow. 2,35 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi 2,38 ha, natomiast skarżąca zadeklarowała pow. 2,38 ha.

Z przyznania płatności wykluczono zaś działki ewidencyjne nr [...], podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tych działkach ewidencyjnych wynosi odpowiednio: 0,15 i 0,10 ha, natomiast zadeklarowano we wniosku powierzchnie 0,32 i 0,30 ha.

W ocenie Prezesa ARiMR, w świetle powyższego organ I instancji zasadnie stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR przyznającej płatności ONW na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła U. G., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k p a., poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., co doprowadziło do przyznania skarżącej pomocy z tytułu ONW na rok 2009 m.in. do powierzchni działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr [...], bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji.

WSA podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do istoty, czyli w postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie to nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Sąd I instancji uznał, że wskazane wady decyzji Kierownika Biura ARiMR, będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia o przyznaniu płatności. Decyzja o przyznaniu producentowi rolnemu płatności ONW wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), po ustaleniu powierzchni kwalifikowanej do płatności. Do ustalenia płatności przyjęto jednak nieprawidłową powierzchnię działek ewidencyjnych, różniącą się od powierzchni wynikającej z PEG.

WSA nie podzielił stanowiska organów administracyjnych obu instancji w kwestii wydania decyzji przez Kierownika BP ARiMR z rażącym naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem oczywista sprzeczność treści decyzji z treścią zastosowanego przepisu. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności była obciążona wadą prawną, konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było zatem ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne, a następnie sprawdzić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Sąd wskazał, że z uzasadnienia decyzji o przyznaniu płatności ONW wynika, iż organ prowadził postępowanie odnośnie ustalenia kwalifikowanej powierzchni, o czym świadczy dokonanie wykluczeń w stosunku do powierzchni zadeklarowanej.

W ocenie Sądu I instancji, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. Wystąpienie ewentualnych uchybień procesowych, skutkujących powstaniem rozbieżności między powierzchnią, do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną, nie może być naprawione poprzez zastosowanie trybu nadzwyczajnego określonego w art. 156 k.p.a.

Sąd podkreślił, że wskazane przez organ odwoławczy przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić, w przypadku ich naruszenia, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich rażącego naruszenia. Nie można bowiem przyjąć, że treść decyzji o przyznaniu płatności ONW stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji. Nie zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o wskazaną podstawę prawną (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.).

II

Skargę kasacyjną złożył Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, iż przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że cechą charakterystyczną postępowań w sprawach z zakresu przyznawania płatności ONW jest to, że postępowanie dowodowe koncentruje się na weryfikacji danych deklarowanych przez rolnika we wniosku, z danymi, które posiada organ. Weryfikacja odbywa się w kontroli administracyjnej, której podstawowym elementem jest weryfikacja zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych.

Organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zasada praworządności, istotna z punktu widzenia kryterium rażącego naruszenia prawa, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych, w całości jest realizowana w kontroli administracyjnej. W konsekwencji zatem, jeżeli stwierdzono naruszenie prawa w zakresie przeprowadzenia kontroli administracyjnej, który to zakres wypełnia w całości postępowanie dowodowe w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych, to takie naruszenie musi mieć charakter rażącego naruszenia zasady praworządności, a więc art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zdaniem kasatora, przy ustaleniu prawa do otrzymania płatności kluczowe jest wyznaczenie w sposób prawidłowy obszaru kwalifikującego się do płatności w oparciu o ortofotomapę, która jest środkiem dowodowym, stanowiącym o kwalifikowalności zgłoszonych gruntów rolnych do płatności. Przyznanie płatności bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi zatem w istocie o dowolnym przyznaniu płatności. Trudno więc uznać, że dowolne przyznanie płatności może być potraktowane jako zwykłe naruszenie prawa.

W ocenie kasatora, wyrok Sądu I instancji w sposób rażący uchybił powołanym przepisom, bowiem sąd błędnie przyjął, że naruszenie prawa przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie było rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie pomocy bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych i w myśl art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009, stanowi rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. G. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Przed oceną zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej – z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia pojęcia "naruszenie prawa" i "rażące naruszenie prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że pojęć tych nie wolno utożsamiać. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

Należy także podkreślić, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy (por. także wyroki NSA z 08.11.2013 r. o sygn. akt II GSK 1211/12 oraz z 03.06.2014 r. o sygn. akt II GSK 702/13).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków, jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

Takie poglądy na temat rażącego naruszenia prawa prezentował również Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję.

W związku z powyższym za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, gdyż jego treść oraz argumentacja wskazują na niezrozumienie przez kasatora istoty postępowania prowadzonego przez organy i mającego na celu ustalenie, czy wydana w tzw. trybie zwykłym decyzja rażąco narusza prawo.

W skardze kasacyjnej sformułowano tylko jeden zarzut kasacyjny. Jako naruszone przepisy prawa materialnego wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009, zaś naruszenia powołanych przepisów prawa organ wnoszący skargę kasacyjną upatrywał w akceptacji przez Sąd I instancji przyznania płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. Z uzasadnienia powyższego zarzutu wynika natomiast, że za rażące naruszenie prawa uważa kasator przyznanie przez Kierownika BP ARiMR płatności na 2009 r. bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych, zgodnie z wartością maksymalną kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, które to działania doprowadziły do wadliwego ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności. Zdaniem kasatora, Sąd z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zaakceptował rażące naruszenie przez organ zasady praworządności z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a.

Przed oceną tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związanym określonymi przez kasatora zarzutami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem i kontroluje jedynie, czy przy wydawaniu skarżonego wyroku doszło do naruszeń przepisów prawa wskazanych w skardze kasacyjnej w sposób w niej określony. Oceniając niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zbada zatem, czy istotnie Sąd I instancji, uchylając decyzje o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej płatności, zaakceptował rażące naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa procesowego i rażące naruszenie przepisów dotyczących kontroli administracyjnej wniosku, prowadzące do przyznania płatności do powierzchni większej niż kwalifikowana.

Przed oceną postawionych zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że choć kasator nie powołuje się na art. 80 k.p.a., zarzuty skierowane są przeciwko ustaleniom faktycznym dokonanym przez organ, co do powierzchni uprawnionej do płatności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić, w przypadku ich naruszenia, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia prawa". Spór dotyczy zatem tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu płatności – nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją – organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. Tego rodzaju zarzutów w skardze kasacyjnej nie sformułowano.

Wszystkie przepisy, których naruszenie zarzucono, mają charakter przepisów prawa procesowego, a kasator zakwestionował ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Przepisy wskazane jako naruszone regulują zasady prowadzenia postępowania (art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, art. 7 i 77 k.p.a.) oraz sposób prowadzenia kontroli administracyjnej wniosku (art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1122/2009) i sposób identyfikacji działek rolnych (art. 17 rozporządzenia 73/2009).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju ustanawia własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, przy czym przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, zaś organy zobligowane są przepisami UE do wprowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych oraz prowadzenia kontroli administracyjnej wniosków, mającej na celu weryfikację ich prawidłowości.

Ustawodawca zmodyfikował więc wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach o płatności, gdyż postępowania te toczą się wg uregulowań szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest więc chybiony.

W tym miejscu zauważyć należy, że kasator w petitum skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., które to rozporządzenie, zgodnie z treścią jego art. 87, stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2010 r. W rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania został zaś złożony w dniu [...] maja 2009 r. Zatem powołany w skardze kasacyjnej art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie miał zastosowania w sprawie i nie mógł być naruszony w sposób rażący. W sprawie było zaś stosowane rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73 /2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U. UE. L.2004.141.18). Jak wskazano wyżej, uchybieniom procesowym w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonanych ustaleń faktycznych nie można przypisać rażącego naruszenia prawa.

Natomiast wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...).

Z powyższego wynika, że zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Zgodność ta powinna być ustalana w wyniku kontroli administracyjnej wniosku. Brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa, w szczególności w sytuacji, gdy kontrola administracyjna zgodności była prowadzona, a ustalenia kwalifikowanej powierzchni poczyniono na podstawie jej wyników. Na mocy powołanego uprzednio art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć. Powołany przepis byłby rażąco naruszony, gdyby organ w ogóle nie rozpatrzył zgromadzonego materiału dowodowego, nie wyjaśnił wątpliwości oraz nie przeprowadził kontroli administracyjnej wniosku.

W sprawie niniejszej z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach wynika, iż po złożeniu wniosku wnioskodawczyni została wezwana do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych odnośnie zadeklarowanej we wniosku działki ewidencyjnej nr [...]. W konsekwencji tego wezwania U. G. złożyła korektę wniosku, która została przyjęta przez organ przyznający płatności, a następnie wniosek został poddany kontroli administracyjnej, której wynik był podstawą przyznania płatności. Wszystkie wymagane działania prowadzące do identyfikacji działek rolnych zostały zatem przeprowadzone.

Skarga kasacyjna nie zawiera żadnej argumentacji, z której wynikałoby, że przy przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku doszło w ogóle do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a w szczególności, że naruszenie to miało charakter rażący, brak też wskazania, na czym konkretnie owo naruszenie polegało. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikają jedynie ogólne informacje, w jaki sposób działa System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) będący częścią Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (IACS) oraz jak powstaje ortofotomapa i jak dokładne dane zawiera. Te informacje nie "przekładają się" jednak w żaden sposób na rażące naruszenia prawa, do jakiego miało dojść w toku przyznawania płatności ONW U. G., płatności przyznano bowiem w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie ortofotomapy i całokształtu okoliczności sprawy po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności. Stanowisko to prezentowane było w licznych wyrokach NSA w sprawach, w których organ poprzez stwierdzenie nieważności decyzji chciał skorygować własne ustalenia faktyczne (por. np. wyroki NSA z dnia 11 października 2013 r. II GSK 949/12 i II GSK 950/12, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. II GSK 1211/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. II GSK 926/12).

Jak wskazano na wstępie, postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest trybem nadzwyczajnym i może być skutecznie prowadzone tylko wtedy, kiedy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące (naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa), a z drugiej strony pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej omawianą wadą nie da się pogodzić z praworządnością. Tryb ten nie służy natomiast korygowaniu błędów organu, w szczególności w sytuacji, w której organ chciałby ponownie przeprowadzić ustalenia faktyczne, nie będąc pewnym, czy te które zostały poczynione wcześniej były w pełni trafne. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej za nieuzasadniony i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.