Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 939/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. K. - redaktor naczelnej [...] na decyzję Prezesa Zarządu A. S. A. w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 maja 2013 r. sprecyzowanym w dniu 14 maja 2013 r. Redakcja [...] w C. wniosła o udzielenie informacji w zakresie:

I. umowy dodatkowe (umowy zlecenia, umowy o dzieło)

1. Jakie umowy dodatkowe (umowy zlecenie, umowy o dzieło) Spółka zawarła w zeszłym roku (tj. 2012)

2. Z kim te umowy były zawierane? Czy są to osoby prywatne czy podmioty gospodarcze?

3. W ramach owych zleceń jakie czynności zostały wykonane

Natomiast punkt II wniosku dotyczył udzielenia informacji w kwestii zapytań ofertowych (jakie zapytania ofertowe zostały ogłoszone przez Spółkę, podanie nazwy firmy, która zapytanie ofertowe wygrała, na jaką czynność i kwotę. Czy czynności, które miałyby zakończyć się z końcem 2012 r. zostały wykonane oraz ocena wykonania tych zadań) i w tym zakresie wydana została odrębna decyzja.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Prezes Zarządu A S.A. w C., działając na podstawie art. 5 ust. 2, art. 10, art. 16 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił udzielenia Redakcji [...] w C. informacji publicznej dotyczącej umów dodatkowych w 2012 r. w zakresie jaki wnioskodawca wnosił w piśmie z dnia 7 i 14 maja 2013 r., w szczególności informacji jakie umowy dodatkowe Spółka zawarła w 2012 r., z kim były zawierane te umowy, jakie czynności w ramach tych umów zostały wykonane.

W uzasadnieniu wskazano, że Spółka nie może udostępnić żądanych informacji, bowiem w przypadku ich ujawnienia doszłoby do naruszenia prywatności osób fizycznych oraz obowiązków Spółki w zakresie ochrony danych osobowych. Powołano się przy tym na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

R.K. Redaktor Naczelna [...] w C. wniosła adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. za pośrednictwem Spółki pismo nazwane "skarga" na odmowę udostępnienia informacji w dwóch wydanych decyzjach, w tym we wskazanej wyżej decyzji, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku oraz zgodnie z wnioskiem, art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, oraz art. 104 i 107 k.p.a. poprzez wydanie dwóch odrębnych decyzji w tym samym postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia 7 maja 2013 r. oraz brak zawarcia w nich uzasadnienia faktycznego. Zarzuciła także naruszenie art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 4 Prawa prasowego w zakresie obowiązku udzielania prasie informacji o swojej działalności. Zważywszy na powyższe domagano się uchylenia decyzji oraz podjęcie czynności związanych z prawidłowym wykonaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W uzasadnieniu podniesiono, że Spółka w związku z wnioskiem wydała dwie decyzje w pierwszej odnosząc się do umów dodatkowych w drugiej natomiast do zapytań ofertowych. Takie postępowanie uznano za niezgodne z przepisami k.p.a., gdyż dotyczyło ono rozpoznania tego samego wniosku. Następnie, powołując się na orzecznictwo sądowe podkreślono, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego oraz dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem takich umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury wystawiane przez wykonawcę umowy. Zaznaczono także, że Spółka "A" jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem jedynym jej właścicielem jest Gmina Miasto C., natomiast zawarte we wniosku pytania dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym. Zdaniem Redaktora Naczelneego w sprawie nie istnieją podstawy do wyłączenia jawności umów w całości zawieranych przez Spółkę. Podkreślono, że zgodnie z ustawą o zamówieniach publicznych informacje o wyborze ofert są jawne. Odnosząc się do kwestii tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskazano, że uzasadnienie decyzji nie wskazuje aby wnioskowana informacja spełniała warunki wynikające z tego uregulowania. Wskazano także na pominięcie w rozstrzygnięciach art. 35 ustawy o finansach publicznych, w którym wprowadzono zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Oznacza to, ze zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu nie może podlegać wyłącznie na oświadczeniu co do jej istnienia.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 2, art. 10, art. 16 ust. 1 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe oraz art. 127 § 1 i § 3 a także art. 128, art. 104 i art. 107 k.p.a., Prezes Zarządu Spółki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazano, że złożone przez Redaktora Naczelnego [...] w C. pismo adresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. uznane zostało za wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z art. 128 k.p.a. w zw. z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wydanej przez Spółkę, która nie jest organem władzy publicznej, nie służy bowiem odwołanie a wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, który jest kierowany do podmiotu wydającego decyzję odmowną. Uznano następnie, iż w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej na podstawie art. 3a Prawo prasowe stosuje się ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dalej stwierdzono, że Spółka w całości podtrzymuje dotychczasowe stanowisko oraz przywołano treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie ograniczenia prawa dostępu do tej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy. Dodatkowo za chybione uznano powoływanie się na art. 35 ustawy o finansach publicznych, gdyż spółka nie jest jednostką sektora finansów publicznych i nie wydaje środków publicznych w rozumieniu tej ustawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R.K. Redaktor Naczelny [...] w C. zakwestionowała prawidłowość działań Spółki A S.A. w sprawie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o ich kontrolę. Nadto domagała się udzielenia wyczerpujących jawnych informacji publicznych, zgodnie z wnioskiem z 7 maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie względnie oddalenie. Podniesiono, że skarżąca nie wskazała naruszenia prawa ani interesu prawnego poza zarzutem nieprzekazania pisma do SKO w C. W pozostałym zakresie Spółka podtrzymała stanowisko zajęte w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 27 września 2013 r. skarżąca wskazała na obowiązek Spółki udzielenia informacji publicznej wynikający z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniosła, że Redakcja nie oczekiwała od Spółki podania nazwisk osób zatrudnionych na podstawie umowy o dzieło/zlecenia. Powołanie się w sprawie na art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie ochrony danych osobowych oraz tajemnicy przedsiębiorstwa uznała za chybione i nie znajdujące uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja wydana przez Prezesa Zarządu A S.A. w C. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie realizacji części wniosku skarżącej dotyczącego punktu I ppkt 1, 2 i 3 w kwestii umów dodatkowych (o dzieło i zlecenia) zawartych przez Spółkę w 2012 r., ze względu na prywatność osób fizycznych.

Decyzje te wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - zwanej w skrócie u.d.i.p.. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Należy również przy wykładni powyższych przepisów kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne jest publicznym prawem każdego i obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Z kolei stosownie do treści art. 4 wskazanej ustawy do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, m.in. w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), jak też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

A S.A. w C. jest spółką prawa handlowego, w której Miasto C. posiada 100% udziałów. Ponadto z odpisu z Krajowego Rejestru Handlowego Spółki wynika, że przedmiot jej działalności obejmuje m.in. odprowadzanie i oczyszczanie ścieków. Gmina Miasto C. poprzez działalność A S.A. realizuje zatem swoje zadania publiczne określone w art. 7 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Do zadań tych należy m.in. zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji oraz usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Zatem A S.A. wykonuje zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. Jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Natomiast obowiązek wydania decyzji, a więc indywidualnego rozstrzygnięcia, ustawodawca przewidział w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy bowiem rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź jeżeli objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego do jej uzyskania (art. 3 u.d.i.p.).

W tym miejscu wskazać należy, że wniosek skarżącej został skierowany do spółki prawa handlowego. Forma działania podmiotu w obrocie prawnym określa jednocześnie sposób jej działania poprzez czynności organów. Organem spółki akcyjnej, który prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę jest zarząd spółki. Natomiast z odpisu KRS A S.A. w C. znajdującego się w aktach sądowych wynika, że Zarząd Spółki jest trzyosobowy oraz sposób reprezentacji Spółki. Tymczasem decyzje w sprawie zostały wydane przez Prezesa Zarządu Spółki, a więc przez osobę, która nie posiada umocowania do jednoosobowego działania w imieniu Spółki. Zatem już tylko z tego powodu decyzje nie mogły się ostać w obrocie prawnym.

Dodatkowo wskazać przyjdzie, że do decyzji wydanej, zgodnie z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. oznacza konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1304-11, Lex nr 1069584). Z tych względów przy wydawaniu decyzji należy zachować ogólne zasady postępowania administracyjnego a wydane przez organ decyzyjny rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach winny odpowiadać wymogom art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Stosownie do treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. rozstrzygnięcie takie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi jeden z istotnych elementów skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia, nie może zatem polegać tylko na powołaniu artykułu czy paragrafu przepisu prawa. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów.

W niniejszej sprawie obie decyzje warunków tych nie spełniają, bowiem ich uzasadnienia są lakoniczne, nie zawierają wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, ograniczają się natomiast wyłącznie do ogólnego, nie popartego jakąkolwiek argumentacją stwierdzenia, że w przypadku ujawnienia żądanych informacji doszłoby do naruszenia prywatności osób fizycznych oraz do naruszenia obowiązków Spółki w zakresie ochrony danych osobowych oraz przytoczenia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem z wniosku Redakcji nie wynika aby żądanie określone w punkcie I dotyczyło wskazania danych osobowych podmiotów, z którymi umowy zlecenia/o dzieło były zawierane, tak jak to uczyniono w punkcie II. 2 tego wniosku, gdzie wprost żądano podania nazw firmy. Przemawia za tym cała treść punktu I.2. wniosku. Potwierdza to także sama skarżąca w piśmie procesowym wskazując, że Redakcja nie oczekiwała podania "nazwisk osób". Tym samym treść decyzji nie pozwala na poznanie argumentów i przesłanek, które legły u podstaw ich wydania. Natomiast w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów jakimi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 542/12 i podane tam orzecznictwo, Lex nr 1348537).

Wobec stwierdzenia istotnych wad proceduralnych przy rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Sąd działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.