Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 430/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 1, art. 16 , art. 156 par 1 pkt 2, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) w przedmiocie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji w częściach przyznających pomoc finansową; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz G. Sp. z o.o. w G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) września 2013 r., nr (...) , Dyrektor Oddziału Regionalnego w Warszawie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał G. Sp.z oo z siedzibą w G. pomoc finansową:

• na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 147.668,43 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi 110.751,32 zł,

• na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 10.360.345,64 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi 6.906.897,09 zł oraz odmówił pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 386.263,40 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi 257.508,93 zł.

W uzasadnieniu swej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wskazał, iż odmowa pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji w wysokości 386.263,40 zł wynikała z uznania za wiarygodną oceny biegłego kosztorysanta, który stwierdził zawyżenie wartości robót instalacji elektrycznej w chłodni owoców w C. o 405.163,56 zł oraz budowy stacji transformatorowej w tej chłodni o 76.009,16 zł. Kwoty te powiększyła przyznana przez Stronę kwota kosztów niekwalifikowanych w wysokości 33.845,11 zł, co stanowiło łącznie kwotę 515.017,86 zł kosztów uznanych przez organ za niekwalifikowane i stanowiące podstawę do wyliczenia (75% z kwoty 515.017,86 zł) wysokości odmówionej pomocy finansowej.

Równocześnie organ I instancji stwierdził, iż Grupa wykazała, że nie jest odpowiedzialna za włączenie do wniosku kwoty pomocy finansowej w części niekwalifikowanej.

W odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia (...) września 2013 r., nr (...) , G. Sp.z oo z siedzibą w G. zaskarżyła tę decyzję w zakresie w jakim odmówiono jej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 386.263,40 zł. Spółka jednocześnie podkreśliła, iż jej odwołanie nie obejmuje tej części decyzji, w której przyznano pomoc finansową w łącznej wysokości 10.508.014,07 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...) , uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR winien ponownie przeprowadzić postępowanie polegające na:

- ponownej weryfikacji przedstawionych przez Stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysów w kontekście ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy,

- ustaleniu, dlaczego biegły przyjął określone wartości robót inwestycji polegających na budowie budynku chłodni owoców w C. (wykonanie instalacji elektrycznej) oraz zakupie i montażu stacji transformatorowej wraz z agregatem prądotwórczym do pracy synchronicznej.

Dalsze zalecenie dotyczyło dokonania w kontekście całego zebranego materiału dowodowego oceny wyjaśnień biegłego i ewentualne rozważenie zakresu odpowiedzialności Grupy za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy.

W skardze z dnia 13 stycznia 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...) , G. Sp.z oo z siedzibą w G. wnosiła o jej uchylenie wskazując, że niewyjaśniony według organu II instancji zakres sprawy nie spełnia przesłanek z art. 138 § 2 kpa.

W piśmie z dnia 24 czerwca 2014 r. stanowiącym uzupełnienie i doprecyzowanie skargi Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji z dnia (...) grudnia 2013 r. co do jej tiretu (punktu) 1 i 2 – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w tirecie (punkcie 3) – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Wnioski te pełnomocnicy Skarżącego poparli w toku rozprawy sądowej.

W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia (...) września 2013 r. w niezaskarżonej części, stała się ostateczna z upływem terminu 14 dni od doręczenia jej Stronie. W tej sytuacji orzekanie przez organ II instancji o całości tej decyzji wykraczało poza zakres postępowania odwoławczego i tym samym rażąco naruszało art. 16 kpa.

Równocześnie, zdaniem Spółki, organ II instancji naruszył art. 136 i 138 § 2 kpa a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 13 lutego 2014 r. oraz ustosunkowując się do jej zmodyfikowanych wniosków w toku rozprawy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie z argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi sprecyzowane w piśmie Skarżącej z dnia 24 czerwca 2014 r. - za w pełni zasadne.

Sąd wskazuje, iż stan faktyczny sprawy został przez organ ustalony prawidłowo. Jednoznaczne, wobec treści odwołania z dnia 30 września 2013 r., są w sprawie granice zaskarżenia przez G. Sp.z oo z siedzibą w G. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia (...) września 2013 r., nr (...) .

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych a także w doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nie może zatem organ II instancji poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego w tej części odwołania. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 675/07), może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez uprawniony podmiot i jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Złożenie odwołania tylko co do części decyzji powoduje, że decyzja ta staje się ostateczna w pozostałej części - po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony postępowania. W konsekwencji w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie może się toczyć, a decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności.

Sąd stwierdza, że taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR z dnia (...) grudnia 2013 r. w części odnoszącej się do decyzji organu I instancji w przedmiocie przyznania Skarżącej pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 147.668,43 zł. oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 10.360.345,64 zł. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności decyzji - określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 16 kpa.

Powyższe spowodowało konieczność stwierdzenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do tiretu 1 i 2 decyzji organu I instancji. Wyjaśniając zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazuje, iż złożenie przez Stronę odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy w objętym odwołaniem zakresie. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa, tj. dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji.

W przypadku, gdy rozstrzygnięcie organu I instancji w ocenie organu odwoławczego jest nieprawidłowe - z uwagi na jego niezgodność z przepisami prawa materialnego lub przepisami prawa procesowego przez ich rażące naruszenie lub ich wadliwą wykładnię albo też z punktu widzenia celowości - organ odwoławczy posiada kompetencje merytoryczno – reformacyjne. Jest władny wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Inny rodzaj decyzji stanowią decyzje kasacyjne kończące postępowanie w sprawie, gdzie organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) lub też zgodnie z art. 138 § 2 kpa uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie organ II instancji zastosował art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest :

1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Słusznie w powyższym zakresie Skarżąca powiązała możliwość wydania decyzji kasatoryjnej z zakresem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy. Granice, w których organ II instancji może przeprowadzić postępowanie dowodowe wyznacza przepis art. 15 kpa ustalający zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR, wydanej w oparciu o art. 138 § 2 kpa, Sąd dokonał oceny czy zaistniały przesłanki określone tym przepisem. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 kpa, organ odwoławczy wykorzystuje gdy w danej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami.

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania winien zatem rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Istota przepisu art. 138 § 2 kpa czytelna jest jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 kpa.

Mając powyższe na względzie należy odnieść zalecenia wskazane w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego dla organu I instancji do ewentualnej możliwości samodzielnego rozpoznania spawy przez organ odwoławczy, bez konieczności wydania decyzji kasatoryjnej.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na przepisy prawne, które naruszył organ I instancji oraz stwierdził, że organ ten nie dokonał analizy przedstawionych przez stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysu powykonawczego przedstawionego przez Skarżącą, jak również nie dokonał oceny materiału dowodowego pod kątem odpowiedzialności spółki za włączenie do wniosku kwot niekwalifikującej się pomocy, a okoliczności te mogą mieć wpływ na uzyskanie przez Stronę pomocy i jej wysokość.

Prezes ARiMR nakazał Dyrektorowi Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji, w toku ponownego rozpoznawania sprawy, przeprowadzenie postępowania polegającego na:

- ponownej weryfikacji przedstawionych przez Stronę wyjaśnień i dokumentów odnoszących się do sporządzonej przez biegłego opinii dotyczącej kosztorysów w kontekście ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy,

- ustaleniu, dlaczego biegły przyjął określone wartości robót inwestycji polegających na budowie budynku chłodni owoców w C. (wykonanie instalacji elektrycznej) oraz zakupie i montażu stacji transformatorowej wraz z agregatem prądotwórczym do pracy synchronicznej.

Dalsze zalecenie dotyczyło dokonania w kontekście całego zebranego materiału dowodowego oceny wyjaśnień biegłego i ewentualne rozważenie zakresu odpowiedzialności Grupy za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższe zalecenia organu odwoławczego mieszczą się w przesłankach z art. 136 kpa.

Organ odwoławczy mógł sam przeprowadzić postępowanie zalecone organowi I instancji. Wskazane czynności koncentrują się bowiem na ponownej weryfikacji dokumentów znajdujących się w aktach. Dodatkowe postępowanie ograniczy się w zasadzie do uzyskania wyjaśnień od biegłego. Powyższe w żaden sposób nie może stanowić znacznej części postępowania a tym samym mogło i powinno być wykonane przez organ odwoławczy.

Co do kwestii odpowiedzialności Skarżącej spółki za włączenie do wniosku niekwalifikującej się kwoty pomocy, to Sąd wskazuje, że z akt administracyjnych wynika, iż Skarżąca złożyła w tym zakresie stosowne oświadczenie, które zostało ocenione przez organ I instancji w sposób dla niej pozytywny. Trudno zatem w tym zakresie prowadzić dodatkowe postępowanie skoro zostało ono już przeprowadzone, a dowód oceniony został na korzyść Skarżącej. Przy uchylaniu decyzji organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 kpa może co najwyżej wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie może natomiast wyrażać oceny prawnej, która wiązałaby organ niższej instancji. Organ ten bowiem ma samodzielność decyzyjną.

W rozpoznawanej sprawie zakres zaleconego przez Prezesa ARiMR organowi I instancji postępowania mieści się w dyspozycji art. 136 kpa i nie narusza art. 15 kpa, ustanawiającego zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wskazywane przez organ II instancji wady w uzasadnieniu decyzji I –instancyjnej mogły zostać naprawione przez Prezesa ARiMR w uzasadnieniu jego decyzji poprzez szczegółowe odniesienie się do zebranego materiału dowodowego. Istota postępowania odwoławczego nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji, ale polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu w oparciu o zebrane dowody stosownej decyzji. Sąd podkreśla, iż zasadą postępowania odwoławczego jest wydanie decyzji merytorycznej, a nie kasatoryjnej. Stanowią o tym przepisy, które wydanie decyzji kasatoryjnej ograniczają tylko do konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji w zakresie wskazanym w pkt. 1 wyroku. O uchyleniu decyzji w pozostałej części Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 136 i 138 § 2 kpa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 ppsa.