Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1926/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 10  ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. B. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. B. i A. K. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania M. B. i A. K. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. B. i A. K. wystąpiły do Prezydenta [...] z wnioskiem o wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) - dalej jako p.w.s.t. za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w W. w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [....] o powierzchni [...] m2, uregulowany w księdze wieczystej [...].

Prezydent [...] wystąpił do wnioskodawców o sprecyzowanie złożonego wniosku poprzez wskazanie, na podstawie jakich przepisów występują o odszkodowanie: czy art. 73 p.w.s.t. czy art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) – dalej jako u.g.n.

Wnioskodawczynie sprecyzowały, że występują o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n.

W związku z powyższym Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe, z wniosku M. B. i A. K. o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 p.w.s.t. za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, wskazując w uzasadnieniu, iż w przedmiotowej sprawie art. 73 cyt. ustawy nie ma zastosowania, a strony postępowania sprecyzowały swój wniosek o odszkodowanie z dnia 30 listopada 2005 r. i wskazały, iż dotyczy on ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n.

Na skutek odwołania wniesionego przez strony Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ wskazał, że niezrozumiałe jest, dlaczego zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy art. 73 p.w.s.t. skoro strona sprecyzowała swój wniosek i jednoznacznie wskazała, iż występuje o ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 u.g.n.

W toku postępowania organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], która na mocy decyzji Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. znak [...] została podzielona na m. in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 z przeznaczeniem pod poszerzenie ulicy [...]. Podział miał zostać wykonany w celu wydzielenia pasa terenu pod drogę dojazdową. Organ ustalił również, że z protokołu uzgodnień z dnia 1 lutego 1995 r. wynikało, że obecni właściciele gruntów A. K. i M. B. - właściciele działki ewidencyjnej nr [...] zrzekają się działek gruntu m.in. nr [...] o pow. [...] m2 na rzecz gminy [...] nieodpłatnie w związku ze wzrostem wartości gruntu wynikłym z jego przeznaczenia na cele zabudowy, a przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz gminy nastąpi na mocy decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, z chwilą jej uprawomocnienia. Ponadto w § 2 ust. 1 ww. protokołu strony postanowiły, że grunty wydzielone w wyniku podziału pod tereny komunikacyjne stanowiące m.in. działka nr [...] o pow. [...] m2 uwidoczniona na mapie z projektowanym podziałem nr [...], stanie się mieniem komunalnym z przeznaczeniem na poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej, zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu z dnia 16 września 1994 r. nr [...].

Organ pierwszej instancji ustalił również, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] uzasadniając to tym, że roszczenie o ustalenie odszkodowania uległo przedawnieniu.

Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 roku Nr [...] uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie powinien ustalić w jakim dniu stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości z dnia 18 kwietnia 1995 r. oraz że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Ponadto wskazał, że roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże z woli ustawodawcy o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i pod rządem obecnie obowiązującej u.g.n. Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkim tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych (wraz z instytucją przedawnienia), należy dokonywać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Organ pierwszej instancji zauważył, że podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), dlatego dla rozpoznania wniosku stron ma zastosowanie art. 10 ust. 5 tej ustawy. Jedną z przesłanek zastosowania tego przepisu było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy. Z akt sprawy wynikało, że przedmiotowa działka gruntu została wydzielona pod poszerzenie ulicy, a nie pod ¡ej budowę. Okoliczność ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy gdyż zgodnie z

orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dn. [...] marca 1993r. sygn. [...] (OTK [...]) użyte w przepisie art. 10 ust. 5 sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Mogą to być zatem tylko nowe ulice, a nie rozbudowa ulic już istniejących.

Za bezsporny uznał organ fakt, że nieruchomość zajęta pod drogę została przejęta na rzecz [...]. Tym samym w ocenie Prezydenta [...] nie zostały spełnione przesłanki wynikające z powołanego wyżej art. 10 ust. 5, dlatego sprawa odszkodowania za przedmiotowy grunt nie może być merytorycznie rozstrzygnięta przez Prezydenta [...] według zasad i trybu określonych w art. 73 p.w.s.t. Dopiero po wydaniu decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w/w nieruchomości, będącej niezbędnym dokumentem w dalszym postępowaniu, sprawa ustalenia odszkodowania za grunt objęty wnioskiem będzie merytorycznie rozstrzygnięta przez Prezydenta [...].

W związku z powyższym Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] odmówił przyznania odszkodowania za grunt położony w W. w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowany w księdze wieczystej KW [....].

Od powyższej decyzji M. B. i A. K. wniosły odwołanie do Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie odszkodowania i przyznanie go skarżącym. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji, jak również naruszenie art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, i wadliwe zastosowanie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] uznał, że zasługuje ono na uwzględnienie. W szczególności organ drugiej instancji wskazał, że podział nieruchomości został zatwierdzony na podstawie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., nr [...] celem poszerzenia ulicy [...].

W dniu wydawania tej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127). W myśl przepisu art. 10 ust. 5 tej ustawy, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie do dnia 1 stycznia 1998 r., kiedy weszła w życie u.g.n. nie wydano decyzji ustalającej wysokość nieruchomość odszkodowania. Przepis art. 241 tej ustawy uchylił obowiązującą dotychczas ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy kolejno ją zmieniające, natomiast uregulowaniem zawartym w treści art. 233 wprowadzono zasadę działania nowej ustawy do spraw będących w toku, a wszczętych pod rządami starej ustawy. Zatem sprawy, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do dnia 31 grudnia 1998 r. muszą być rozpoznane w oparciu o przepisy nowej ustawy, tj. u.g.n. i prowadzi je organ właściwy do rozpoznania sprawy w myśl nowej ustawy. Wojewoda [...] wyjaśnił, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podstawą dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest art. 98 ust. 3 u.g.n. Z akt sprawy wynikało, że M. B. i A. K. złożyły w Urzędzie [...] wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ul. [...] oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 18 w trybie art. 73 p.w.s.t. Z uwagi na wątpliwości co do treści pisma stron organ I instancji zwrócił się do wnioskodawców o sprecyzowanie powyższego wniosku, a M. B. i A. K. wskazały, iż występują o odszkodowanie w trybie art. 98 u.g.n.

W powyższych okolicznościach sprawy Wojewoda [...] wyraził wątpliwość dlaczego organ I instancji w zaskarżonej decyzji "zobowiązał" stronę do wystąpienia do Wojewody [...] o wydanie decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 p.w.s.t. i uzależnił ocenę stanu prawnego nieruchomości od braku przesłanek określonych w tym przepisie. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego wyraźnie wskazuje, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się natomiast do podniesionego w odwołaniu wniosku o orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, Wojewoda [...] stwierdził, że podstawę dla jego oszacowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] stycznia 2012 r. W dokumencie tym biegły określił wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen uzyskanych na rynku lokalnym obejmującym dzielnicę [...], obejmujące nieruchomości gruntów niezabudowane. Organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu przyjętej metody rzeczoznawca majątkowy nie odniósł się do transakcji nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi publiczne, ponadto zbyt wąsko określił rynek lokalny. Tymczasem narusza to zarówno według brzmienie starego jak i znowelizowanego przepisu § 36 ust. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, gdyż w pierwszym rzędzie powinna być rozważona możliwość oparcia wyceny na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych. Organ odwoławczy zauważył również, że na str. 11 operatu cena minimalna w tabeli transakcji porównawczych ([...] zł/m2) jest prawie 3 - krotnie niższa od ceny maksymalnej ([...] zł/m2). Wydaje się, że w przypadku metody korygowania ceny średniej, tak duża rozpiętość cen obiektów porównawczych może świadczyć o niespójności zbioru i powinna być jakoś skomentowana w treści operatu (cena minimalna stanowi tylko 52% ceny średniej). Ponadto według zapisów na str. 8 operatu, działka wyceniana leży na obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego symbolem "[...]" ("teren zabudowy mieszkaniowej z przewagą zabudowy jednorodzinnej"), wobec czego można mieć wątpliwości, czy nieruchomość o cenie maksymalnej z ul. [...] będzie - wg jej stanu na str. 13 - porównywalna z przedmiotem wyceny, skoro usytuowana jest na terenie o symbolu [...] (pod zabudowę wielorodzinną), a jej otoczenie stanowi "nowa średniowysoka i wysoka zabudowa mieszkaniowa (budynki od siedmiu do dziesięciu kondygnacji) ".

W ocenie Wojewody [...] powyższe wskazuje, że przedmiotowa wycena nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania, opinia ta nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa i w związku z tym nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowań: za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję M. B. i A. K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

Wydanej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 1 Protokołu nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) oraz art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy (ewentualnie uzupełniony przez organ II instancji) pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej i przyznanie odszkodowania za przejętą od skarżących nieruchomość,

- art. 7 k.p.a., art. 136 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do rzeczoznawcy o uzupełnienie operatu bądź złożenie wyjaśnień co do jego treści,

- art. 80 i 84 k.p.a. oraz art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: ,.u.g.n.") poprzez dokonanie ustaleń wymagających wiadomości specjalnych bez zwrócenia się do biegłego i bezpodstawne uznanie, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu,

- § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie, że analiza rynku lokalnego powinna obejmować obszar całego [...], podczas gdy przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnej do wycenianej, zaś pierwszym z kryterium "podobieństwa" jest położenie nieruchomości, a tym samym dokonywanie analizy transakcji z obszaru całego [...] prowadziłoby do porównywania nieruchomości, które nie są podobne z uwagi na położenie,

- art. 130 ust. 2 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania, pomimo że organ uzyskał opinię rzeczoznawcy majątkowego,

- art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz zaniechanie sformułowania wskazań dla organu I instancji co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżące zarzucił Wojewodzie [...], że zamiast merytorycznie rozpoznać sprawę w istocie dokonał tylko oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, przez co naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. niejako "nadużywając" trybu kasacyjnego. Skarżące zauważyły również, że oczywistym jest, iż działania Prezydenta [...] i stosowana wykładania przepisów prawa są związane z ochroną interesów majątkowych (budżetu) [...] ze środków której ma być wypłacone odszkodowanie. W tej sytuacji, gdy organ I instancji jest materialnie zainteresowany określonym rozstrzygnięciem, chybione jest powoływanie się przez Wojewodę [...] na zasadę dwuinstancyjności i przepis art. 15 k.p.a. Skarżące uważają, że w niniejszej sprawie wszystkie niezbędne okoliczności zostały już wyjaśnione. Skoro Wojewoda [...] powziął wątpliwość co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego powinien zwrócić się do biegłego o złożenie dodatkowych wyjaśnień i uzupełnienie operatu szacunkowego. M. B. i A. K. uważają, że zarzuty dotyczące operatu szacunkowego są całkowicie chybione. Skarżące zauważyły, że stanowisko organu II instancji, iż rzeczoznawca powinien w pierwszej kolejności podjąć próby wyczerpania wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi publiczne nie uwzględnia aktualnego stanu prawnego. Reasumując skarżące zauważyły, że autorytatywne stwierdzenie Wojewody [...], że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania stanowi rażące naruszenie przepisu art. 157 u.g.n. zwłaszcza w sytuacji, gdy organ nie zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o złożenie dodatkowych wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Jej zakres jest zatem szeroki, bowiem dotyczy legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności. Wynika z tego, że jest to kontrola merytoryczna i formalna, a kontrola decyzji w postępowaniu odwoławczym dotyczy całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. De lege lata strona nie może decydować o zakresie kompetencji kontrolnych organu II instancji, czyli organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim znajduje się ona w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji (nie jest to kasacja), lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmiany w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania. (J. Borkowski, glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r. III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, poz.99). Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ma on kompetencje merytoryczno-reformacyjne, z których zdaniem Sądu powinien był w przedmiotowej sprawie skorzystać. Organ odwoławczy wydał jednak decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawa prawna do wydania tego rodzaju decyzji jest zawarta w przepisie art.138 § 2 k.p.a. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art.138 § 2 w zw. z art.136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji okoliczność wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja przepisu wymaga zatem łącznego spełnienia tych dwóch przesłanek. Nie wszystkie jednak przypadki rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do zaliczenia do przesłanki co do koniecznego zakresu wyjaśnienia sprawy - organ odwoławczy może w tym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej. Wobec tego podkreślenia wymaga, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stąd nawet konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art.136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Zatem wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. II OSK 633/05).

Jeżeli jednak organ odwoławczy wyda decyzję w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. to przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, obowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy winien wskazać okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymóg ten stanowi istotne ograniczenie dopuszczalności wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który zobowiązany jest do wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i w konsekwencji wskazania okoliczności faktycznych wymagających ustalenia.(komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 12 str.525 )

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi są o tyle uzasadnione, że organ odwoławczy naruszył przepis art.138 § 2 k.p.a. Stwierdzenia organu odwoławczego dotyczące przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego zamykają się w stwierdzeniu, że Prezydent [...] w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nie wyjaśnił sprawy w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższa konkluzja została sformułowana przez organ odwoławczy po dokonaniu negatywnej oceny działania organu I instancji, który "zobowiązał" stronę do wystąpienia do Wojewody [...] o wydanie decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ odwoławczy dokonując zatem zanegowania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu decyzji I instancji, tym samym miał prawo w tym zakresie wydać decyzję reformatoryjną. Zdaniem Sądu organ odwoławczy miał obowiązek w przedmiotowej sprawie zastosować przepis art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. również dlatego, że zarzuty stawiane w dalszej części uzasadnienia organu odwoławczego mogły być przez tenże organ konwalidowane w trybie art.136 k.p.a.

Zdaniem Sądu zważywszy na treść decyzji wydanej przez organ I instancji, nie zachodzi w niniejszej sprawie okoliczność konieczności wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji pomimo, że w dacie jego orzekania operat szacunkowy zachowywał przymiot aktualności nie wezwał rzeczoznawcy do uzupełnienia wydanej opinii. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że organ odwoławczy wskazał na wady, którymi jego zdaniem dotknięty został operat. Należy podkreślić, że w drodze uzupełnienia materiału dowodowego, poprzez wyjaśnienie wątpliwości w zakresie wydanej opinii, organ odwoławczy miał obowiązek podjąć wysiłek orzeczniczo - reformatoryjny, czego wbrew przepisom procedury nie uczynił. Stwierdzenie, że operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie, a wycena załączona do akt nie jest wiarygodna i nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania nie daje podstawy do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art.138 § 2 k.p.a., skoro możliwy był do przeprowadzenia dowód z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy.

Kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma zdaniem Sądu prawidłowe zastosowanie normy prawnej zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. określającej zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Powyższe przepisy nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu lecz o przeznaczeniu ustalonym uprzednio przed wywłaszczeniem, czyli należy przyjąć, iż ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości.

Wywłaszczany nie powinien bowiem ponosić negatywnych skutków, poprzez obniżenie wysokości odszkodowania, z tego powodu, iż jego nieruchomość została przeznaczona na cel publiczny. Przeznaczenie prywatnej nieruchomości na cel publiczny powoduje konieczność jej nabycia przez podmiot, który będzie realizował ten cel. Przy tym cena nieruchomości nie zmienia się z uwagi na to, czy jest nabywana przymusowo, czy też w drodze umowy cywilnoprawnej. Trudno racjonalnie uzasadnić obniżenie odszkodowania tym, że określone, przyszłe przeznaczenie nieruchomości, odmienne od dotychczasowego powoduje jej niższą cenę. Taką regulację określić można jako zasadę korzyści, której celem jest ustalenie odszkodowania w wysokości odpowiadającej najkorzystniejszej dla wywłaszczanego wartości.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie mogą wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż przepisy te zawarte są w akcie wyższego rzędu - ustawie. Uznanie, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia zawiera normę pozostającą w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłączającą przepisy ustawy, oznaczałoby, iż rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie, będąc aktem wykonawczym do ustawy, nie może bowiem pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane. W tej sytuacji należy przyjąć, iż § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa.

Taka właśnie interpretacja § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia stosowana przez pryzmat zasady korzyści znajduje dodatkowo potwierdzenie w stanowisku Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawartym w "Informacji o sposobie wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych" z dnia 7 grudnia 2011 r. (dostępna na stronie internetowej tego Ministerstwa), w której stwierdzono, że przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. W przypadku wyceny nieruchomości wywłaszczanych w celu realizacji inwestycji drogowych, co do zasady, badanie polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości wywłaszczanej, z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Od wyniku tego badania zależeć bowiem będzie zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego określić wartość nieruchomości z uwzględnieniem ww. zwiększenia (zasada korzyści). Informacja na temat procesu dochodzenia do wyboru sposobu wyceny tj. przeprowadzonego badania powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści operatu szacunkowego. Sąd w niniejszym składzie w całości to stanowisko podziela, gdyż przy jego zastosowaniu zrealizowana zostanie zasada słusznego odszkodowania.

Biorąc pod uwagę zasadę korzyści, konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie biegły nie dokonał takiej analizy, konieczne jest zwrócenie się przez Wojewodę [...] do biegłego o uzupełnienie opinii o wskazanie, które ceny są korzystniejsze. Biegły uzupełniając opinię o porównanie cen nieruchomości o aktualnym sposobie użytkowania z cenami nieruchomości nabywanych pod drogi, wykaże które ceny stanowiące podstawę określenia wartości w uzupełnionym operacie są prawidłowe - bowiem korzystniejsze dla wywłaszczanego.

Sąd wobec powyższych rozważań zwraca uwagę na okoliczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy nie tylko nieuzupełnionej ale również nieprawidłowej oceny sporządzanego operatu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien zlecić biegłemu zaktualizowanie złożonego do akt sprawy operatu szacunkowego oraz zobowiązać do jego uzupełnienia o transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi – jedynie celem zastosowania korzystniejszego wariantu dla wywłaszczanego. Przywołać przy tym należy podstawową zasadę sformułowaną na gruncie ustawy zasadniczej mówiącą o słuszności odszkodowania.

Wobec powyższego, skoro doszło do naruszenia do naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w trybie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.