Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 627/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części, stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa, przyznano sumę pienieżną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12  par. 1 i 2 w zw. z art. 35 par. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 15/20 w sprawie ze skargi L.M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt I. zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie w sprawie zobowiązania Wojewody [...] do wydania decyzji w sprawie oraz stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. uchyla pkt III. zaskarżonego wyroku i stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. uchyla pkt IV. zaskarżonego wyroku i zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. M. sumę pieniężną w kwocie 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 15/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi L.M. na bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, w pkt I. oddalił skargę w zakresie zarzutu bezczynności, w pkt II. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w pkt III. stwierdził, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w pkt IV. oddalił skargę w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej, w pkt V. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 12 lutego 2017 r. L.M. (cudzoziemka), obywatelka Republiki Białorusi, złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Sąd przywołał, że pismem z 30 listopada 2017 r. Wojewoda [...] (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem") zawiadomił cudzoziemkę o wszczęciu postępowania, a ponadto, wezwał do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Strona została wezwana do przedłożenia m. in. dokumentu potwierdzającego stan pokrewieństwa z synem, potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego lub pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W piśmie organu z 13 lipca 2018 r. wyraźnie zaznaczono, że dokument ten ma być przetłumaczony na język polski przez tłumacza przysięgłego. Jednocześnie organ poinformował, że decyzja zostanie wydana do 27 lutego 2018 r. oraz o przyczynach zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. W związku ze stwierdzonymi brakami w dostarczonej przez stronę dokumentacji, kolejne wezwania do usunięcia tych braków zostały skierowane do cudzoziemki pismami z 26 kwietnia 2018 r. oraz 13 lipca 2018 r. W wezwaniach tych wyznaczono kolejne terminy rozpatrzenia sprawy – odpowiednio do 15 czerwca 2018 r., a następnie do 30 sierpnia 2018 r.

Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, w dniu 10 sierpnia 2018 r. Wojewoda zwrócił się do Placówki Straży Granicznej [...] w P. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem ustalenia, czy cudzoziemka i jej syn zamieszkują pod wskazanym adresem; czy w pomieszczeniach mieszkalnych znajdują się rzeczy osobiste strony; kto jest właścicielem wskazanego lokalu i kto w nim aktualnie zamieszkuje; czy strona jest widywana przez sąsiadów, jak często i kiedy ostatnio?

Kolejno w wyroku wskazano, że 29 kwietnia 2019 r. cudzoziemka została wezwana do siedziby [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. celem przesłuchania w charakterze strony, powiadomiono ją jednocześnie, że decyzja zostanie wydana do 28 sierpnia 2019 r.

Pismem z 2 maja 2019 r. pełnomocnik strony wniósł ponaglenie, zarzucając przewlekłość postępowania Wojewody.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 21 maja 2019 r. cudzoziemka wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...]. Skarga ta została cofnięta pismem z 2 września 2019 r., w związku z czym postanowieniem z 12 września 2019 r., II SAB/Po 70/19, WSA w Poznaniu umorzył postępowanie sądowe.

W dniu 31 maja 2019 r. Wojewoda ponownie wezwał cudzoziemkę do stawienia się w siedzibie Wojewody celem przesłuchania w charakterze świadka, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy – do 28 sierpnia 2019 r.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], Wojewoda odmówił udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy. Cudzoziemka wniosła odwołanie od tej decyzji, które zostało przesłane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W wyroku II SAB/Po 15/20 przywołano dalej, że cudzoziemka w piśmie z 7 stycznia 2020 r. wniosła do WSA w Poznaniu skargę, zarzucając Wojewodzie przewlekłość postępowania oraz bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze sformułowano zarzut naruszenia art. 6, 7, 7a, 8, 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, "K.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania i bezczynności Wojewody, stwierdzenie, że miały one charakter rażący, przyznanie od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości oraz zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wojewódzki mimo, iż wyznaczył w toku postępowania kilka terminów załatwienia sprawy, nie wydał decyzji pomimo ich upływu. Organ pozostawał w tych okresach w bezczynności, a samo postępowanie prowadził przewlekle. Wojewoda kilka razy informował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jednak przez większość czasu trwania postępowania nie była ona zawiadamiana, tak o przyczynach zwłoki, jak i terminie załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącej okoliczności przytaczane przez organ nie usprawiedliwiają przedłużania kolejnych terminów. Istotnym jest, że skarżąca starała się o zezwolenie na pobyt na terytorium RP na okres trzech lat, a czas trwania postępowania również wynosił niemal trzy lata. Taka sytuacja – jej zdaniem – jest niedopuszczalna, gdyż przez ten czas wniosek skarżącej mógłby stać się już bezprzedmiotowy.

Wnosząc o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej skarżąca podniosła, że przedłużanie postępowania narusza jej prawa, w tym dobra osobiste – prawo do kontaktu z rodziną, swobodę poruszania się w granicach RP i poza nią, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce. Skarżąca jest osobą starszą i niepełnosprawną. Do tej pory jej centrum życiowe znajdowało się na Białorusi, jednak jej jedyna i najbliższa rodzina – syn i wnuki, mieszkają w Polsce, stąd planowała się tu przenieść. Z uwagi na stan zdrowia musi wracać na Białoruś, aby leczyć się, bowiem nie stać jej na leczenie prywatnie w Polsce. Aby ponownie przyjechać do Polski zmuszona jest starać się o zezwolenie na jednorazowy wjazd do Polski, co wiąże się z koniecznością dojazdu do ambasady. Stan ten trwa od ponad dwóch lat.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona pięć miesięcy po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Na dzień złożenia skargi organ nie prowadził już postępowania w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewoda wyjaśnił, że długotrwałość postępowania wynikała przede wszystkim z konieczności kilkukrotnego wzywania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych. Każde uzupełnienie było naznaczone błędem w postaci, np. braku doręczenia tłumaczenia dokumentu, czy też brakiem doręczenia potwierdzonego za zgodność z oryginałem dokumentu urzędowego. Te kwestie są niezależne od organu. Ponadto zachodziła konieczność sprawdzenia przekroczeń granicy przez skarżącą i okresów jej pobytów na terytorium Polski w okresie od 13 lutego 2017 r., a tym samym ustalenia rzeczywistych motywów ubiegania się o zezwolenie. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. O ile w 2014 r. Wojewoda [...] przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), to w 2019 r. było to już 25 110 wniosków. Przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje to narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Wojewoda podniósł, że podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tych działań jest rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce – od 4 286 rozstrzygnięć w 2015 r. do 18 188 rozstrzygnięć w 2019 r.

Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) Wojewoda odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16, w którym podniesiono, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu.

Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej jako rekompensaty za naruszenie dóbr osobistych, Wojewoda wskazał, że legalny pobyt jest konsekwencją złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt, a nie otrzymania stempla potwierdzającego złożenie wniosku. Cudzoziemiec, który stempla nie otrzymał, a złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt z zachowaniem terminu, przebywa na terytorium Polski legalnie. Organ podniósł, że skarżąca w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy kilkukrotnie wyjeżdżała z terytorium Polski i na to terytorium wracała. Nieprawdziwe są też twierdzenia dotyczące starania się przez skarżącą trzykrotnie w toku postępowania o "jednorazowe wizy". Wskazał, że z Centralnego Rejestru Wizowego wynika, że w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca dwukrotnie wnioskowała o wydanie wizy umożliwiającej jej wielokrotne wjazdy na terytorium Polski i każdy z wniosków został rozpatrzony pozytywnie, a decyzja wizowa uwzględniała w całości wniosek cudzoziemki. Utrudnienia, o których pisze skarżąca, wynikają z obowiązujących regulacji prawnych w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców. Udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest równoznaczne z uzyskaniem karty pobytu, która jest dokumentem uprawniającym do wielokrotnego przekraczania granicy w okresie jej ważności. Swoboda podróżowania, której skarżąca została rzekomo pozbawiona przewlekłym działaniem organu, jest uprawnieniem przysługującym osobom posiadającym m.in. zezwolenie na pobyt czasowy, które jest udzielanie po spełnieniu ustawowych przesłanek. Przyznanie sumy pieniężnej ma służyć zwalczaniu bezczynności i zdyscyplinowaniu organu do przestrzegania przepisów w przyszłości. Wojewoda [...] wskazał, że wydał rozstrzygnięcie w sprawie 28 sierpnia 2019 r., a nieterminowe załatwienie sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na organie obowiązków.

W replice na odpowiedź na skargę, pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi. Zwrócono uwagę na wielomiesięczne okresy braku działań Wojewody.

Postanowieniem z 27 maja 2020 r., II SAB/Po 15/20 WSA w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (postanowienie NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 3732/18).

Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z 7 września 2020 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę w części.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pomimo zakończenia sprawy administracyjnej decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., sądowi przysługuje prawo do rozpoznania skargi na przewlekłość, bowiem wydana decyzja nie ma charakteru ostatecznego. Natomiast z uwagi na to, że sprawa administracyjna została zakończona przed dniem wniesienia skargi do sądu, nie można dokonać kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie mając za przedmiot bezczynność organu.

Sąd wojewódzki zauważył, że w toku postępowania w I instancji, trwającego łącznie 30 miesięcy (od lutego 2017 r., zakończone decyzją z sierpnia 2019 r.) Wojewoda kilkukrotnie występował do skarżącej z żądaniem przedstawienia tych samych informacji. Podkreślono w wyroku, że gdyby pisma Wojewody zawierały od samego początku sprecyzowane żądania przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów w oryginale lub poświadczone za zgodność z oryginałem wraz z tłumaczeniem tłumacza przysięgłego, nie byłoby konieczności wielokrotnego wzywania skarżącej, a sprawa mogłaby zakończyć się znacznie szybciej.

Zdaniem tegoż sądu nie sposób uznać, że organ prowadził postępowanie w sposób odpowiedni. Postępowanie było prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności powielających się w dużym odstępie czasu. Podejmowane czynności cechowała niesprawność i nieskuteczność, podczas gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Zwrócono przy tym uwagę, że Wojewoda ani razu nie załatwił sprawy w terminach wskazanych w wezwaniach.

Mając powyższe na uwadze, WSA w Poznaniu stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa (pkt II. sentencji wyroku). W ocenie sądu pierwszej instancji przewlekłość postępowania Wojewody nie miała charakteru rażącego. Nie da się bowiem – jego zdaniem – wyciągnąć wniosku, aby Wojewoda w pełni świadomie i celowo przedłużał toczące się postępowanie. Wpływ dużej ilości spraw do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu ma charakter obiektywny i tym samym nie można postawić tezy, zgodnie z którą Wojewoda miał wpływ na okoliczności załatwienia sprawy z zachowaniem ustawowego terminu.

Sąd wojewódzki stanął na stanowisku, że brak charakteru rażącego przewlekłego postępowania nie uzasadnia wymierzania grzywny organowi administracji publicznej lub zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła L.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w zakresie pkt I, III i IV.

Wydanemu rozstrzygnięciu, we wskazanym wyżej zakresie, skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania:

art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 Ppsa w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez nieprzeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiocie bezczynności organu oraz uznanie, że sprawa administracyjna została zakończona przed dniem wniesienia skargi na bezczynność i w konsekwencji oddalenia skargi w zakresie zarzutu bezczynności, podczas gdy postępowanie to nie zostało zakończone, ani na dzień wniesienia skargi, ani na dzień wnoszenia skargi kasacyjnej, a wydana decyzja w sprawie nie jest jeszcze ostateczna, zatem skarga skarżącej winna zostać rozpoznana również pod kątem bezczynności postępowania;

art. 141 § 4 Ppsa poprzez:

nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności odnośnie uchybień organu, które w znacznej mierze przyczyniły się do powstania przewlekłości, polegających na wysyłaniu do skarżącej wielu tożsamych wezwań do uzupełnienia braków wniosku oraz braku wysyłania do skarżącej przez organ zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym błędne ustalenie, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej,

nie wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie dotyczącym zakwalifikowania przewlekłości postępowania jako nie mającej charakteru rażącego naruszenia prawa pod kątem wszystkich uchybień organu, w tym polegających na wysyłaniu do skarżącej wielu tożsamych wezwań do uzupełnienia braków wniosku oraz braku wysyłania do skarżącej przez organ zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie i w konsekwencji oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej,

pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań dotyczących oceny stopnia naruszenia prawa przez organ, w szczególności odnośnie wysyłania do skarżącej wielu tożsamych wezwań do uzupełnienia braków wniosku oraz braku wysyłania do skarżącej przez organ zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym błędne ustalenie, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej;

art. 12 § 1 i 2, w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 Ppsa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że:

przewlekłość postępowania Wojewody nie miała charakteru rażącego,

organ nie naruszył prawa w sposób oczywisty,

nie można przypisać organowi lekceważącego stosunku względem ustawowego obowiązku terminowego załatwiania spraw,

przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 Ppsa jest nienależne,

dostateczną przyczyną usprawiedliwiającą organ w tak znacznej przewlekłości jest duży wpływ spraw określonego rodzaju oraz brak dostatecznej obsady kadrowej oraz środków.

Skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, oświadczono, że w niniejszej sprawie nie ma konieczności wyznaczania terminu rozprawy, stąd strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się jej przeprowadzenia.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewoda [...] zlekceważył prawo skarżącej domagającej się czynności organu, nadto można mu przypisać lekceważący stosunek względem ustawowego obowiązku terminowego załatwiania spraw, gdyż prowadził czynności w sposób nieefektywny, powodując powstanie bezczynności i przewlekłości, a żadne okoliczności nie ekskulpują ich powstania. Zwraca również uwagę stanowisko organu, który w zakresie wysyłania do skarżącej kilkakrotnie tożsamych wezwań, jak wynika z przedstawianego pisemnego stanowiska, nie uznał swojej winy w tym zakresie, a próbował nawet przerzucić ją na cudzoziemkę wskazując, że nie uzupełniała braków, mimo wezwań.

W ocenie skarżącej kasacyjnie sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej nieskomplikowanej sprawie, tj. trzydzieści miesięcy, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w pierwszej instancji, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że jest świadomy ciążących na nim obowiązków, terminowego prowadzenia spraw, ale obiektywnie w opisanym stanie faktycznym nie miał realnej możliwości obowiązkom tym podołać, pomimo podejmowanych przez siebie działań zapobiegawczych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ w sprawie doszło do skutecznego zrzeczenia się rozprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał i wyjaśnił również podstawy prawne, na których oparte zostały poszczególne rozstrzygnięcia ujęte w zaskarżonym orzeczeniu. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z niektórymi motywami kwestionowanego wyroku jeszcze nie przesądza o naruszeniu przez sąd wojewódzki cyt. powyżej przepisu.

B. Za zasadny uznać przyjdzie za to zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 Ppsa w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa.

W ocenie Sądu Naczelnego, wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, brak było podstaw do orzeczenia jak w pkt I. wyroku odnośnie oddalenia skargi w zakresie bezczynności organu. Treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. podjętej w składzie 7 sędziów, w sprawie o sygnaturze akt II OPS 5/19, na którą powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd wojewódzki, w sposób jednoznaczny wskazuje, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej (podkr. Sądu), stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny, w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa. Zauważyć należy, że ww. uchwała, na którą powołuje się sąd pierwszej instancji została wydana na tle zupełnie innego stanu faktycznego, w którym wydano już decyzję ostateczną, co zostało zresztą podkreślone w samej treści uchwały.

W przedmiotowej sprawie, co w uzasadnieniu skarżonego wyroku wprost wskazał WSA w Poznaniu, postępowanie w sprawie nie zostało zakończone, a wydana w sprawie przez Wojewodę [...] decyzja z [...] sierpnia 2019 r. nie jest jeszcze ostateczna. Taka sytuacja czyni bezprzedmiotowym wyłącznie zobowiązywanie organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, a to z kolei nakazywało orzec, jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku, ale nie stoi również na przeszkodzie rozstrzygnięciu podjętemu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa, tj. stwierdzeniu, że bezczynność organu miała miejsce, a w konsekwencji również ocenie charakteru tej bezczynności i stosowaniu przewidzianych prawem środków dyscyplinująco – naprawczych.

Sąd zauważa, że ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych NSA obejmuje wykładnię przepisów zawartą w sentencji uchwały (vide: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, teza 4 do art. 269 Ppsa – dostępny w systemie Lex), co oznacza, że zacytowana wyżej uchwała odnosi się wyłącznie do skarg na bezczynność organu złożonych po dniu wydania w sprawie decyzji ostatecznej.

C. Zarzucenie organowi w jednej skardze bezczynności i przewlekłości postępowania nie jest niedopuszczalnym skumulowaniem dwóch skarg w sytuacji, gdy oboma zarzutami kwestionowana jest terminowość i sprawność działania w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę administracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Znajduje to umocowanie w zasadzie prawnej, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub jeden akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Przedmiotem z kolei postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność oraz przewlekłość postępowania organu, jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (vide: wyroki NSA z: 5 czerwca 2012 r., II OSK 709/12, LEX nr 1219171; z 24 lutego 2015 r., II OSK 2225/14, LEX nr 2086967; z 21 września 2018 r., I OSK 16/17, LEX nr 2601609).

W niniejszej zatem sprawie sąd pierwszej miał obowiązek zbadania sprawy zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości oraz oceny, czy, a jeśli tak, to która forma zawinionej opieszałości organu w załatwieniu sprawy wystąpiła. Zauważyć przy tym należy, że obie formy opieszałości organu mogą w jednej sprawie wystąpić łącznie i naprzemiennie.

Pojęcia bezczynności organu oraz przewlekłości postępowania organu częściowo się bowiem pokrywają, gdyż bezczynność zawiera w sobie ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania, włącznie z brakiem podjęcia jakichkolwiek działań w sprawie. Z bezczynnością organu mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Bezczynność organu jest niezałatwieniem sprawy w terminie. Przewlekłość postępowania organu zaś to opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, który wprawdzie podejmuje czynności w sprawie ale są one nieudolne, pozorne, wykonywane w znacznych odstępach czasowych i jako takie przesuwające termin załatwienia sprawy i wydłużające czas trwania postępowania administracyjnego. Instytucja bezczynności organu jest traktowana jako kwalifikowana forma przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II OSK 87/14, LEX nr 1768340).

D. W ocenie Sądu analiza wszystkich okoliczności sprawy pozwala na stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter rażący. Rażący charakter stwierdzonych uchybień oznacza wadliwość o szczególnym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w przypadku braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy też niepodejmowania ich przez bardzo długi czas. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, czy znaczne, ale też nie znajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Przedmiotowa sprawa nie ma charakteru szczególnie skomplikowanej, powinna zatem zostać rozpoznana bez jakiejkolwiek zwłoki. W sytuacji, gdy organ załatwił sprawę po upływie 30 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy należy uznać za rażące. Już sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Wojewoda w tym czasie kilkukrotnie występował do skarżącej z żądaniem przedstawienia tych samych informacji, podkreślając, że gdyby pisma organu zawierały od samego początku sprecyzowane żądania przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów w oryginale lub poświadczone za zgodność z oryginałem wraz z tłumaczeniem tłumacza przysięgłego, nie byłoby konieczności wielokrotnego wzywania strony, a sprawa mogłaby zakończyć się znacznie szybciej. Należy także zauważyć, że Wojewoda ani razu nie załatwił sprawy w terminach wskazanym w wezwaniach. Ponadto, przed upływem wskazywanych terminów, organ zaniechał powiadomienia strony o wyznaczeniu nowego terminu. Dopiero tuż przed datą załatwienia sprawy, Wojewoda uznał, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponownie należy uznać, że i ta czynność nie została zaplanowana z uwzględnieniem potrzeby zachowania terminów załatwienia sprawy. Argumentem, jakim posługiwał się organ, aby uzasadnić swoją bierność były kwestie kadrowe czy też organizacyjne urzędu, Sąd Naczelny w tym składzie przychyla się jednak do tego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, wedle którego opisane okoliczności nie są usprawiedliwieniem dla opieszałości działań organu (por. wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., V SAB 147/99, LEX nr 50019).

W następstwie poprzednich uwag wypadnie uznać za trafny wskazany w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 12 § 1 i 2 K.p.a., w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 Ppsa. Z tych względów Sąd Naczelny, działając w oparciu o art. 188 w zw. z art. 149 § 1a Ppsa stwierdził, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1. i 2. sentencji wyroku), jednocześnie umarzając postępowanie w kwestii zobowiązania organu do wydania decyzji, skoro taka decyzja względem skarżącej została przez Wojewodę podjęta.

E. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego nieprzyznania skarżącej sumy pieniężnej stwierdzić należy, że suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej ma charakter kompensacyjny, przy czym nie jest ona odszkodowaniem. Przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie stronie ignorowania jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz rekompensatę negatywnych przeżyć związanych z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego (por. wyroki NSA: z 25 października 2019 r., II OSK 1360/19, LEX nr 2748540; z 8 lutego 2018 r., I OSK 2177/17, LEX nr 2464318). Oceniając całokształt działań Wojewody [...] w sprawie oraz mając na względzie, jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy dawał podstawy do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych. Kwota ta, w ocenie Sądu, nie jest ani symboliczna, ani nadmierna i w adekwatny do stwierdzonego uchybienia przepisów sposób spełnia zastrzeżoną dla tej instytucji rolę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 2 Ppsa Sąd orzekł jak w pkt 3. sentencji wyroku.

F. Na marginesie wskazać należy, że niezrozumiałym jest stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym sąd pierwszej instancji z jednej strony w pełni podtrzymuje przyjęte stanowisko wyrażone w uzasadnieniach innych orzeczeń WSA w Poznaniu zapadłych w podobnym stanie faktycznym, tj. w wyrokach II SAB/Po 67/20 oraz II SAB/Po 68/20, a z drugiej, orzeka zupełnie odmiennie, aniżeli w ww. wyrokach tego sądu. Wypadnie bowiem zwrócić uwagę, że w obu powołanych orzeczeniach WSA w Poznaniu stwierdził, że przewlekłości organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także jednocześnie przyznał skarżącym określone tam sumy pieniężne.

G. Z powyższych względów oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa i art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa oraz w zw. z art. 149 § 1a Ppsa, a także w zw. z art. 149 § 2 Ppsa uwzględniono skargę kasacyjną, uchylając zaskarżony wyrok w jego pkt. I, III i IV oraz orzekając w tym zakresie, jak w pkt 1-3 niniejszego wyroku.

H. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.