Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 789/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łowiczu na uchwałę Rady Gminy Zduny z dnia 30 czerwca 2011 r. nr VIII/41/11 w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia oddziałów przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Zduny oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 czerwca 2011 roku, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. nr 117, poz. 679) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2011 r. nr 112, poz.654), Rada Gminy Zduny podjęła uchwałę nr VIII/41/11 w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia oddziałów przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Zduny.

W uchwale wskazano, że świadczenia oddziałów przedszkolnych, zorganizowanych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Zduny w wymiarze pięciu godzin dziennie, w których realizuje się podstawę programową, wychowania przedszkolnego, określoną w załączniku Nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) są bezpłatne.

Świadczenia oddziałów przedszkolnych prowadzonych przez Gminę Zduny wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie są odpłatne.

Wskazano, iż świadczeniami dydaktyczno – wychowawczymi wykraczającymi poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowanymi powyżej pięciu godzin dziennie są:

1. zajęcia muzyczne, plastyczne, teatralne i inne rozwijające zdolności dziecka oraz zaspokajające potrzebę aktywności i zainteresowań;

gry i zabawy:

wspomagające rozwój fizyczny i psychofizyczny dziecka,

usprawniające i korygujące wady wymowy dziecka,

rozwijające zainteresowania dziecka otaczającym go światem,

wyrównujące szansę edukacyjne dzieci;

3. przygotowanie dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych;

4. wycieczki i spacery umożliwiające poznawanie bliższego i dalszego środowiska;

5. działania opiekuńcze dostosowane do wieku, potrzeb i możliwości dziecka, zapewniające mu bezpieczne funkcjonowanie podczas zajęć w oddziale przedszkolnym i poza nim:

przygotowanie miejsca do zabawy i wypoczynku dziecka,

opieka nauczyciela i pracownika obsługi nad wypoczywającym dzieckiem,

nadzór nauczyciela i pracownika obsługi nad dzieckiem w trakcie jego samodzielnych, indywidualnych zabaw na wolnym powietrzu, na terenie placu zabaw i podczas zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców;

6. zajęcia umożliwiające realizację innowacji i programów autorskich poszerzających podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Ustalono odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) dziecka za jedną godzinę świadczenia oddziału przedszkolnego w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wysokości - 1,00 zł.

Miesięczną opłatę za godziny korzystania z ww. świadczeń ustalono na podstawie stawki odpłatności określonej w § 3 oraz liczby godzin dziennego pobytu dziecka w oddziale przedszkolnym deklarowanej w karcie zgłoszenia dziecka do oddziału przedszkolnego.

Wskazano ponadto, że szczegółowe zasady korzystania z oddziału przedszkolnego oraz wnoszenia opłat określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem szkoły podstawowej przy której znajduje się oddział przedszkolny a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka.

Uchwalono, iż wskazana w uchwale opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia dziecka, której wysokość ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym z zastosowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Ponadto opłata nie obejmuje kosztów innych zajęć dodatkowych organizowanych na prośbę rodziców (opiekunów prawnych) dzieci.

Powyższa opłata podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne, za każdą godzinę absencji dziecka w miesiącu poprzednim.

W związku z powyższym straciła moc Uchwała Nr XXXV/183/06 Rady Gminy w Zdunach z dnia 31 sierpnia 2006 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez Gminę Zduny oddziałów przedszkolnych o dziennym czasie pracy powyżej 5 godzin dla dzieci w wieku 3-5 lat.

Uchwała nr VIII/41/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 roku.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy w Łowiczu.

Uchwale zarzucono rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty, polegające na:

- braku precyzyjnego wskazania w treści § 2 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność;

- ustaleniu w § 3 tejże uchwały odpłatności w formie stałej opłaty miesięcznej w wysokości 1 zł bez odniesienia jej do charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta;

uzależnieniu w § 4 uchwały wysokości opłat od deklarowanej przez rodziców w karcie zgłoszenia dziecka do oddziału przedszkolnego liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu;

- przekroczeniu delegacji ustawowej w § 5 uchwały poprzez ustalenie, że szczegółowe zasady korzystania z oddziału przedszkolnego oraz wnoszenia opłat określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem szkoły podstawowej, przy której znajduje się oddział przedszkolny a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka;

- powtórzeniu w § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały "zapisów ustawowych" dotyczących odpłatności za wyżywienie dziecka w przedszkolu;

- wyłączeniu z zakresu przedmiotowego uchwały opłat za świadczenia dodatkowe dziecka organizowane na prośbę rodziców (opiekunów prawnych) dzieci.

Wskazując na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Zduny.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona uchwała ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego. Jest ona bowiem adresowana do wszystkich mieszkańców gminy Zduny, których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym i nakłada na bliżej nieokreślone grupy podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłat z tego tytułu. Opłaty te mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkola. Opłaty te nie znajdowały podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie wydania uchwały, a zwłaszcza w tych, które zostały wskazane jako podstawa prawna.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W art. 14 ust. 2 powyższa ustawa nakłada na przedszkola publiczne obowiązek realizacji podstawy programowej. O tym co stanowi podstawę programową wychowania przedszkolnego określa załącznik nr 1 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 roku Ministra Edukacji Narodowej (Dz. U. z 2009 roku, Nr 4, poz. 17). Zakres podstawy programowej określony został przez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej. W powyższym załączniku wskazuje się, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Dokładne określenie zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego jest niezbędne ponieważ, o ile podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, jak stanowi art. 14 ust. 5 ww. ustawy, są odpłatne.

Samo ogólne wskazanie w uchwale, że świadczenie w oddziałach przedszkolnych realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie jest odpłatne i że opłata wynosi 1,00 zł za każdą godzinę realizowanych świadczeń, nie jest wystarczające. Z takiego określenia nie wynika bowiem jakie konkretne zajęcia, przekraczające podstawę programową, mają być prowadzone. Określenia wymaga również czas realizacji zajęć ponadprogramowych.

Ponadto ogólnikowe wprowadzenie odpłatności w § 2 uchwały Rady Gminy Zduny w kwocie 1,00 zł za każdą godzinę realizowanych świadczeń powoduje przyjęcie tylko jednej, sztywnej opłaty o charakterze opłaty stałej. Nadto uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka za świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z możliwości ponoszenia opłaty.

Konieczne jest zatem określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Ma to zasadnicze znaczenie dla rodziców lub opiekunów dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych odpowiadającym potrzebom dziecka i ich możliwościom finansowym. Tych wymogów nie spełnia opłata, której wysokość ustalono w § 2 wspomnianej uchwały. Ponadto narzucona stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń i w jakim rozmiarze.

W ocenie Prokuratora koniecznym jest wskazanie przez organ zarządu terytorialnego, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na świadczeniobiorców pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną im usługą, czyli szczegółowe i precyzyjne określenie rodzaju świadczenia i żądanej za niego opłaty. Kwestionowana uchwała generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć, nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. Takie rozstrzygnięcie umożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie, za jaki zakres świadczeń ponoszą opłaty.

Ponadto w ocenie skarżącego, w zakresie kompetencyjnym wynikającym wprost z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mieści się upoważnienie do przenoszenia na dyrektora przedszkola upoważnienia do ustalania zakresu świadczeń oferowanych przez przedszkole i opłat. W pojęciu " ustalanie wysokości opłat za świadczenia przedszkoli publicznych" jakim prawodawca posłużył się w art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej, nie mieści się upoważnienie do dokonywania zmian opłat przez dyrektora przedszkola. Zgodnie z tym przepisem, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. A zatem do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalenie wysokości konkretnych opłat, a nie tylko określenie zasad ich ustalania. Bezsprzecznie zatem w zakresie kompetencji wynikającym wprost z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie mieści się upoważnienie do określenie zakresu i zasad ustalania odpłatności za świadczenia opiekuńczo - wychowawcze. Reasumując, przewidziany w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakres uprawnień rady gminy nie zawiera możliwości przenoszenia kompetencji (czy choćby ich części) zarówno dotyczących określenia zakresu jak i ustalania zasad pobierania świadczeń na rzecz innego podmiotu.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ustalanie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż akt ten zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. We wskazanej sytuacji prawnej przekazanie uprawnień w tym zakresie dyrektorowi przedszkola co do ustalenia "szczegółowych zasad korzystania z oddziału przedszkolnego oraz wnoszenia opłat" stanowi istotne naruszenie prawa.

Prokurator wskazał na § 7 uchwały stanowiący, że miesięczna opłata za korzystanie ze świadczeń oddziałów przedszkolnych nie obejmuje kosztów innych zajęć dodatkowych organizowanych na prośbę rodziców (opiekunów prawnych) dzieci.

Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zobowiązał rady gmin do określenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy - opłat za wszystkie świadczenia udzielane przez przedszkole w tym czasie, z wyjątkiem opłat wyraźnie przez ustawodawcę wyłączonych do odrębnego trybu ustalania (opłaty za korzystanie z wyżywienia reguluje art. 67a w zw. z art. 14 ust. 6 u.s.o.). Tym samym w ocenie skarżącego brak było podstaw do cedowania przez Radę Gminy uprawnienia do ustalania opłat za zajęcia dodatkowe na inny podmiot a w konsekwencji do dokonanego w analizowanym paragrafie uchwały wyłączenia tych opłat z zakresu przedmiotowego uchwały.

Z kolei § 4 uchwały w ocenie skarżącego zbędnie powtarza w istotnej części unormowanie art. 67a ust. 3 u.s.o. stanowiące, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, jednocześnie czyni to w sposób niedosłowny. Zastosowane powtórzenie normatywne, zwłaszcza jego niedosłowność, przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności analizowanego przepisu uchwały. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z zakresu opłat za świadczenie usług ustalonych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej, gdyż winny być ustalone na podstawie normy art. 67 a ust. 3 u.s.o.

W ocenie strony skarżącej wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym funkcjonowaniem jej w pozostałym zakresie.

Uchwała Nr VIII/41/11 Rady Gminy Zduny z dnia 30 czerwca 2011 roku w sprawie ustalania opłaty za świadczenia oddziałów przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Zduny przestała obowiązywać na mocy uchwały nr XVI/81/12 Rady Gminy Zduny z dnia 22 czerwca 2012r.

Fakt ustania obowiązywania uchwały nie stanowi przeszkody do dokonania jej oceny prawnej. Należy bowiem mieć na względzie, iż zaskarżona uchwała, mimo tego, że nie obowiązywała w dacie jej zaskarżenia, wywołała skutki prawne. Na jej podstawie pobierano opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na realizacje podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W uchwale z dnia 14 września 1994 roku sygn. W 5/94, OTK 1994, Nr 2, póz. 44, Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż skarga na uchwałę organy gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zatem uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ja podjął, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na ta uchwałę-.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 .

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnego Sąd nie stwierdził aby zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – dalej: "u.s.o". Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31.08.2011 r. Rady gmin zostały, więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było, jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały, zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.

Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.

W rozpoznawanej sprawie w § 1 oraz w § 2 ust.1 zaskarżonej uchwały określono jakie świadczenia oddziałów przedszkolnych są bezpłatne oraz za jakie są pobierane opłaty. W wymienionych przepisach ustalono, że bezpłatne są świadczenia udzielane w oddziałach przedszkolnych w wymiarze pięciu godzin dziennie, w których realizowana jest podstawa programowa wychowania przedszkolnego zaś odpłatne są świadczenia wykraczające poza podstawę programową w wymiarze 5 godzin dziennie. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że odpłatność za świadczenia oddziałów przedszkolnych powiązano z czasem pobytu dziecka w przedszkolu. Świadczenia udzielane w czasie 5 godzin dziennie są bowiem bezpłatne zaś płatne są świadczenia realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin. Innymi słowy wszystkie usługi udzielane w oddziałach przedszkolnych w ciągu 5 godzin nie są płatne zaś za świadczenia udzielane powyżej tego czasu (tzn. 5 godzin) pobierana jest opłata. Faktem jest, że w § 1 i § 2 ust.1 zaskarżonej uchwały jest mowa o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego jest realizowana w ciągu 5 godzin co jest sprzeczne z treścią art.14 ust.5 pkt 1 w związku z art.6 ust.1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji tych przepisów. W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. bezpłatne są świadczenia udzielane w ciągu 5 godzin dziennie bez względu na to czy w tym czasie realizowana jest podstawa programowa zaś płatne są świadczenia udzielane po upływie 5 godzin. Obecnie nie ma znaczenia jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej czy też z nią niezwiązane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu. Świadczenia objęte podstawą programową mogą być udzielane także po upływie bezpłatnych 5 godzin i wówczas podlegają one opłacie. W przepisie § 1 zaskarżonej uchwały niepotrzebnie zawarto sformułowanie, że w ciągu pięciu bezpłatnych godzin będzie realizowana podstawa programowa. W § 2 ust.1 nieprawidłowo również określono, że płatne są świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Błędne odwołanie się w obu przepisach do podstawy programowej stanowi naruszenie prawa lecz, w ocenie Sądu, nie ma ono charakteru istotnego. Analiza obu przepisów wskazuje bowiem, że bezpłatne są świadczenia udzielane w oddziale przedszkolnym w ciągu pięciu godzin zaś odpłatne są świadczenia realizowane w czasie przekraczającym ten wymiar. Wynika to z treści obu przepisów i konkluzji takiej nie zmienia użycie sformułowania o podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Wymienione sformułowanie nie powinno się znaleźć w zaskarżonej uchwale lecz istnienie tego sformułowania nie zmienia treści obu przepisów. Z obu przepisów wynika bowiem w jakim wymiarze czasu realizowane świadczenia są bezpłatne a w jakim jest pobierana opłata. Użycie sformułowania o podstawie programowej nie ma więc wpływu na treść przepisów § 1 i § 2 ust.1. W związku z czym użycie sformułowania o podstawie programowej można potraktować jako nieistotne naruszenie prawa.

Niezasadny jest zarzut skargi, że w uchwale nie określono precyzyjnie rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność i określono stałą opłatę za jedną godzinę realizowanych świadczeń bez względu na rodzaj udzielonego świadczenia.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Nie ma natomiast znaczenia jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Mogą to być zarówno zajęcia należące do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w czasie bezpłatnego świadczenia usług jak również mogą to być zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Istotny jest jedynie czas pobytu dziecka w placówce w wymiarze przekraczającym czas bezpłatnego realizowania świadczeń a nie rodzaj świadczeń udzielanych w tym okresie. W związku z czym w obecnym stanie prawnym zbędne jest wymienianie w uchwale organu gminy szczegółowych świadczeń za które ma być naliczona opłata Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13, Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie miał obowiązku określania rodzaju świadczeń za które jest pobierana opłata. Istotny jest bowiem jedynie czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający okres bezpłatnego realizowania świadczeń a nie to jakie świadczenia są udzielane w tym okresie.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w uchwale określono opłatę w formie stałej (1 zł za godzinę świadczenia). O opłacie stałej można mówić w sytuacji gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielone są świadczenia. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca gdyż opłata jest uzależniona od czasu w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jest ona naliczona za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W związku z czym nie można uznać, że opłata ma charakter stały.

Nietrafny jest zarzut skargi, że zachodzi konieczność przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej opłaty celem ustalenia czy odpowiada ona rzeczywistym kosztom oferowanych świadczeń. Stanowisko takie byłoby uzasadnione w sytuacji gdyby opłaty rzeczywiście pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń w oddziałach przedszkolnych. W takim przypadku organ gminy zobligowany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłata ma charakter symboliczny i stanowi jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione gdyż takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać ekwiwalentności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13,

W rozpoznawanej sprawie opłata za godzinę udzielonych świadczeń (1 zł) ma charakter symboliczny i pokrywa zaledwie niewielką część kosztów realizowanych świadczeń. W związku z czym nie ma potrzeby przeprowadzania kalkulacji ekonomicznej takiej opłaty.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w przepisie § 5 uchwały przeniesiono część kompetencji organu gminy na rzecz innych podmiotów. Z wymienionego przepisu wynika, że szczegółowe zasady korzystania z oddziału przedszkolnego oraz wnoszenia opłat określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem oddziału przedszkolnego a rodzicami dziecka.

Należy zaznaczyć, że uchwała organu gminy wydana na podstawie art.14 ust.5 u.s.o. określa zakres świadczeń oraz opłaty za świadczenia przedszkola publicznego w sposób generalny a nie jednostkowy. Jest rzeczą zrozumiałą, że szczegółowe i techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola ostatecznie muszą zostać sprecyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi to jest pomiędzy dyrektorem przedszkola i rodzicami (opiekunami prawnymi) danego dziecka. To bowiem rodzice decydują z jakich świadczeń przedszkola dziecko będzie korzystać oraz w jakim wymiarze godzin. Nie jest to możliwe do uregulowania w akcie generalnym jakim jest uchwała lecz konieczne jest uzgodnienie tych kwestii w umowie cywilnoprawnej. Treść umowy winna zatem określać rodzaj wybranych świadczeń i ustalać godziny pobytu dziecka w przedszkolu w granicach normatywnych uchwały. Określenie w uchwale organu gminy zapisu, że szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz wnoszenia opłat określi umowa nie jest przeniesieniem przez organ gminy swoich kompetencji na inne podmioty ani wyjściem poza granice upoważnienia ustawowego. Przepis taki ma wyłącznie charakter informacyjny i porządkujący. Pogląd, że umieszczenie w uchwale organu gminy zapisu, iż szczegółowe zasady korzystania z przedszkola publicznego oraz wnoszenia opłat ureguluje umowa cywilnoprawna jest dopuszczalne i nie stanowi istotnego naruszenia prawa wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 27 marca 2013r. w spr. IV SA/Po 178/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z 11 stycznia 2012r. w spr. IV SA/Wr 417/11 i z 3 stycznia 2011r. w spr. IV SA/Wr 460/11. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie przepis § 5 zaskarżonej uchwały reguluje jedynie techniczny sposób określenia szczegółowych zasad korzystania z przedszkola oraz wnoszenia opłat. Zapis ten ma charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Odnośnie zarzutu, że przepis § 6 powtarza zapis ustawy z 7 września 1991r. to z jego treści wynika, że opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia dziecka, której wysokość ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym z zastosowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią art.67a ust.3 u.s.o. warunki korzystania ze stołówki szkolnej w tym wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę.

Analiza wymienionego przepisu wskazuje, że opłata za wyżywienie nie jest objęta opłatą ustaloną na podstawie art.14 ust.5 u.s.o. Opłata za wyżywienie ustalana jest odrębnie, niezależnie od opłaty, o której mowa w art.14 ust.5 u.s.o. Przepis § 6 zaskarżonej uchwały nie kreuje nowego prawa lecz ma jedynie charakter informacyjny. Informuje on rodziców dziecka o konieczności uiszczenia jeszcze dodatkowej opłaty za wyżywienie dziecka. W sytuacji gdy przepis § 6 ma wyłącznie charakter informacyjny to jego umieszczenia w zaskarżonej uchwale nie można uznać za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały.

Podobny charakter ma przepis § 7 uchwały zgodnie z którym opłata nie obejmuje kosztów innych zajęć dodatkowych organizowanych na prośbę rodziców dzieci. Celem tego przepisu jest również poinformowanie rodziców, że za dodatkowe zajęcia organizowane na ich prośbę są oni zobowiązani pokryć koszty tych zajęć niezależnie od opłaty. Skoro przepis ten ma wyłącznie charakter informacyjny to jego umieszczenie w uchwale nie stanowi istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że przepis § 4 uchwały jest istotnym naruszeniem prawa bo nakazuje wyliczyć miesięczną opłatę na podstawie stawki odpłatności oraz kwoty godzin dziennego pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanym w karcie zgłoszenia dziecka do przedszkola.

Należy zaznaczyć, że miesięczna opłata jest pobierana "z góry" a nie "z dołu". W związku z czym istnieje konieczność wyliczenia miesięcznej wysokości opłaty. Zrozumiałym jest, że wyliczenie takie winno być dokonane w oparciu o stawkę opłaty oraz liczbę godzin pobytu dziecka w przedszkolu deklarowaną w karcie zgłoszenia. Może się oczywiście zdarzyć, że faktyczny czas pobytu dziecka w przedszkolu w konkretnym miesiącu będzie się różnił od czasu deklarowanego w karcie zgłoszenia (może być większy bądź mniejszy od czasu deklarowanego). W takiej sytuacji rodzice będą zobowiązani uzupełnić opłatę lub zostanie im zwrócona różnica zaś rozliczenie takie będzie mogło być dokonane przy uiszczeniu opłaty za następny miesiąc. W przekonaniu Sądu sposób obliczenia miesięcznej opłaty określony w § 4 uchwały mieści się w ustawowym upoważnieniu organu gminy do "określenia wysokości opłaty". Wymieniony przepis dotyczy technicznego sposobu wyliczenia miesięcznej opłaty i stanowi element "ustalenia opłaty", o której mowa w art.14 ust.5 u.s.o. W ocenie Sądu przepis ten, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest istotnym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.