Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1408/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64a ust. 5, art. 131 ust. 2, art. 64 b
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
article: art. 15, art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. M. i H. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do odbudowy odcinka rowu melioracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz skarżących M. M. i H. M. solidarnie kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z W.decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. M. i M. M., utrzymał w mocy w decyzję Starosty T. z dnia [...] listopada 2013 r. zobowiązującej M. M. do odbudowy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych – rowu melioracyjnego R-D3 zlokalizowanego na działce nr [...] w K. polegającej na przywróceniu na dł. 18 m ( od granicy z działką [...]) jego poprzednich parametrów 40x40 cm oraz usunięciu rur pod podmurówką ogrodzenia na przedmiotowym rowie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż Starosta T. po otrzymaniu wniosku I. i W. K. wszczął postępowanie w sprawie odtworzenia rowu melioracyjnego R-D3 zlokalizowanego na działce nr [...] w K., stanowiącej własność H. i M. małż. M.. W toku postępowania organ ustalił, że ów rów figuruje w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów, pełni funkcję rowu melioracyjnego. Został on wykonany w ramach obiektu "R." jako rów R-61-1, Ra1 i Ł-6/a1. W 1973 roku rów melioracyjny R-D3 na odcinku 40 przy ujściu do rowu R-D był kanałem krytym o wy. 40x40 c. W latach 2011-2012 M. M. właściciel działki nr [...] zlikwidował ten rów melioracyjny na odcinku ok. 18 m od strony działki nr [...], poprzez zerwanie górnych płyt i zasypanie, natomiast w 1998 roku w podmurówce ogrodzenia tej działki założył dwie rurki, co skutecznie spowodowało podtapianie gruntów przyległych. Na podstawie takich ustaleń organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 64a ust. 5 Prawa wodnego zobowiązał M. M. do odbudowy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych – rowu melioracyjnego R-D3 zlokalizowanego na działce nr [...] w K. poprzez przywrócenie jego poprzednich wymiarów 40x40 cm na dł. 18 m od granicy z działką [...] i usunięcie rur wykonanych w podmurówce ogrodzenia na przedmiotowym rowie. Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie H. M. i M. M., wskazał, iż każdy rów jest urządzeniem wodnym, które powinno być przez jego właściciela utrzymywane w należytym stanie w celu zachowania jego funkcji. W myśl art. 64 ust. 1 Prawa wodnego utrzymywanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania funkcji polegającej na odprowadzaniu wód, zarówno z działki na której jest zlokalizowany, jak i z terenów położonych powyżej. Zgodnie z art. 65 ust.1 pkt 1 Prawa wodnego zabrania się niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych. Jeśli rów jest zamulony, zarośnięty lub nie ma śladu rowu po jego trasie jego przebiegu to znaczy, że przez wiele lat nie był on utrzymywany w należytym stanie, co w świetle art. 193 pkt 1 podlega karze grzywny. Organ odwoławczy wskazał, iż z przekazanych dokumentów przez organ pierwszej instancji wynika, że M. M. właściciel działki nr [...] zasypał rów melioracyjny R-D3 na dł. 18 m, co spowodowało brak odpływu wód opadowych i roztopowych z terenów położonych powyżej zasypanego odcinka rowu. Dodatkowo w podmurówce ogrodzenia wykonał dwa wloty o średnicy 100 mm, które zmniejszyły przepływ wody z rowu otwartego przebiegającego przez działkę nr [...] do rowu krytego na działce nr [...], powodując podtapianie gruntów. Dyrektor ZGW stwierdził, iż skoro szkody powstały wskutek likwidacji rowu i wykonaniu wylotów to oczywistym jest, że koniecznym jest przywrócenie tego rowu, a więc przywrócenie stanu poprzedniego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik H. M. i M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. a ponadto art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a nadto art. 29 ust. 1, 2 i 3 Prawa wodnego, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W wywodach skargi pełnomocnik skarżących stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, natomiast bezkrytycznie przyjmuje za organem I instancji, że skarżący rozebrał rzekomy rów melioracyjny – w sytuacji, kiedy nie widział o jego istnieniu, i że to on stawiając nowy płot, zamontował rury, kiedy to postawienie płotu w postaci betonowych płyt polegało na ich wymianie i zamontowaniu w starej podmurówce, bez potrzeby naruszenia jej konstrukcji i montowanie rur. Organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił roli tych rur i powodów uznania ich za urządzenia melioracyjne, bo takich dotyczy decyzja i jej podstawa prawna. Pełnomocnik skarżących wskazał, że zalewanie działki sąsiadów – I. i W. K. – spowodowane jest brakiem odprowadzania wody deszczowej z ogromnych połaci dachowych supermarketu i bardzo dużego utwardzonego parkingu. Do czasu realizacji przez nich tej inwestycji do zalewania ich działki nie dochodziło. W wywodach skargi pełnomocnik wskazał, iż organ odwoławczy nie zweryfikował twierdzeń skarżących, nie dokonano konfrontacji materiału dowodowego. Przed wszystkim nie umożliwiono skarżącym wypowiedzenia w zakresie wykazania, że skoro od ulicy [...] na terenie żadnej posesji, aż do ich płotu betonowego, nie są prowadzone od lat uprawy rolne, a zabudowane działki i ewentualnie części niezabudowane przylegając do rzekomego rowu melioracyjnego, nie są zmeliorowane, to podważana to istotę występowania problemu, który ma być rozstrzygnięty przy pomocy decyzji. Jako datę powstania rzekomego rowu wskazano rok 1973, aktualnie po 40 latach przy braku stosownej dokumentacji w GSW w [...], okazuje się, że do lutego 2013 roku, nikt nie wiedział o rowie melioracyjnym. Dopiero wybudowanie supermarketu L. przez państwa K. stworzyło zapotrzebowanie na rów melioracyjny, zamiast prawidłowe odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowych i parkingu. GSW w R. przez okres 21 lat nie wskazywała na rzekome działania skarżących, nie przedstawiono jakiejkolwiek dokumentacji w tym zakresie, na co wskazano w odwołaniu, a do czego organ odwoławczy się w ogóle nie ustosunkował. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2014 r., złożonym przez pełnomocnika skarżących jako załącznik do protokołu z rozprawy w dniu [...] listopada 2014 r. podniósł, iż kontrolowana decyzja ujawniła istotną wadliwość proceduralną w obrębie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co wiedzie do wniosku o konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Pełnomocnik wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 64b Prawa wodnego, natomiast w jej uzasadnieniu dwukrotnie organ wskazał na art. 64a ust. 5 Prawa wodnego jako podstawę decyzji. Art. 64a ust. 5 Prawa wodnego został wskazany jako podstawa prawna decyzji Starosty T., który to przepis nie może być podstawą decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, bo dotyczy on likwidacji urządzenia, a nie przywrócenia jego funkcji. Decyzja oparta na niewłaściwej podstawie prawnej jest dotknięta wadą kwalifikowaną, bowiem powołano art. 64a ust. 5 w miejsce art. 64b Prawa wodnego, zatem organ drugiej instancji nie uchylając tak wydanej decyzji i nie umarzając postępowania pierwszej instancji, naruszył art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu kwalifikowanym. Pełnomocnik wskazał, iż organ I instancji całe postępowanie przeprowadził w przedmiocie likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy skarżący nie wykonywał takiego urządzenia wodnego. Starosta T. nie był zatem pewny, czego dotyczy prowadzone przez niego postępowanie, skoro z protokołu oględzin z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że postępowanie było prowadzone w trybie art. 29 Prawa wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Starosty T. wydane zostały z naruszeniem obowiązującego prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. . Przede wszystkim wskazać należy, iż Starosta T. jako materialnoprawną podstawę decyzji z dnia [...] maja 2014 r. o nałożeniu na skarżących obowiązku odbudowania rowu melioracyjnego R-D3 i zobowiązaniu do usunięcia rur w podmurówce ogrodzenia powołał art. 64a ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm., dalej jako ustawa), stanowiący, że jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Przepis ust.1 art. 64a ustawy stanowi, że jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. Natomiast Dyrektor RZGW w W. w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazał art. 64b ustawy, stanowiący, iż w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności.

Z analizy decyzji organów obu instancji wynika, że każdy organ w postawie prawnej wydanej przez siebie decyzji jako podstawę nałożenia na skarżących wskazał inny przepis ustawy – Prawo wodne.

Organ odwoławczy stwierdzając w toku postępowania odwoławczego, że w sprawie ma zastosowanie inny przepis ustawy, niż wskazany przez organ pierwszej instancji, powinien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wnikliwie wyjaśnić po pierwsze - dlaczego w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej prawidłową podstawę nałożenia obowiązku na skarżących stanowi art. 64b ustawy, a nie art. 64a ust. 5 ustawy wskazany w decyzji organu pierwszej instancji, po drugie – dlaczego mimo błędnej podstawy prawnej utrzymał w mocy decyzję Starosty T.. W zaskarżonej decyzji tego rodzaju wyjaśnień nie ma, co oznacza, że postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Na wadliwość przeprowadzonego postępowania wskazuje również uzasadnienie zaskarżonej decyzji, gdyż jego nadmiernie lakoniczna treść uniemożliwiała Sądowi dokonanie właściwej kontroli stanowiska Dyrektora RZGW co do uznania, że nałożenie na skarżących obowiązku decyzją organu I instancji było prawidłowe i zasadne. Zauważyć tez trzeba, iż zasadnie podnosi pełnomocnik skarżących, że organ II instancji, wbrew obowiązkowi, w ogóle nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W wyniku przeprowadzonej analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy zgodzić się należy z zarzutami skargi, że organy administracji nie wykazały w sposób jednoznaczny, że rów melioracyjny oznaczony symbolem R-D3 jest rowem nadal funkcjonującym. Skarżący bowiem podnoszą, że zakupując w 1992 roku działkę [...] nie wiedzieli o jego istnieniu. Zauważyć przy tym należy, iż na podstawie znajdującej się w aktach dokumentacji, w tym dokumentacji fotograficznej nie można w sposób jednoznaczny ustalić przebiegu tego rowu przez działkę skarżących. W takim przypadku organy nakładając obwiązek odbudowy rowu powinny w decyzji dokładnie określić nie tylko jego parametry, ale również wskazać w którym miejscu działki, stanowiącej własność skarżących, powinien zostać on odtworzony aby mógł spełniać swoją rolę. Organy prowadząc postępowanie wyjaśniające powinny również rozważyć i odnieść się do co twierdzeń pełnomocnika skarżących, iż ze względu na stan zainwestowania nie tylko działki skarżących, ale również pozostałych sąsiednich działek, rów ten nie spełnia roli rowu melioracyjnego, zaś zalewanie działki sąsiadów wynika z nieprawidłowego odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych zrealizowanego przez nich pawilonu handlowego i znajdującego się przy nim parkingu. Zasadnie podniesiono w skardze, że organy obu instancji nie wyjaśniły, na jakiej podstawie prawnej przyjęto, że rury zamontowane pod podmurówką ogrodzenia przez skarżących stanowią urządzenie wodne, co też uprawniałoby do nakazania ich usunięcia w formie decyzji. Mając na względzie to, że skarżący kwestionują nie tylko istnienie rowu R-D3, ale również potrzebę jego odbudowy, organy w związku z tym powinny w celu usunięcia wszelkich zgłaszanych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, w tym też wyjaśnienia przyczyn zalewania działki I. i W. K., przeprowadzić dowód z opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych. Opinia biegłego pozwoli na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy ustawy – Prawo wodne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.