Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1230/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1244/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 marca 2019 r. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS" lub "Organ") z 26 września 2019 r. Decyzją tą została utrzymana w mocy decyzja własna Zakładu z 19 lipca 2018 r. o odmowie [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Strona") umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej: "kpa") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2017 poz. 1778 ze zm., dalej: "usus").

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:

Strona 25 maja 2009 r. wystąpiła do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne ze względu na trudną sytuację materialną i rodzinną. Oświadczyła, że nie pracuje, nie ma ofert pracy, a mąż jest osobą bezrobotną – bez prawa do zasiłku i wymaga opieki lekarskiej po przebytym zawale serca. Jest zadłużona (opłaty za media, pożyczki od znajomych), korzysta z pomocy MOPS w formie programu żywnościowego PEAD 2009 i zakupów celowych oraz zasiłku okresowego. Przedłożyła obszerną dokumentację obrazującą jej sytuację majątkową i rodzinną. Oświadczyła, że od 30 czerwca 2008 r. nie prowadzi już działalności gospodarczej (baru – obiadów domowych). Jest współwłaścicielką nieruchomości z domem o powierzchni 50 m2, ale jest to jedyny jej majątek i jednocześnie miejsce zamieszkania.

ZUS decyzją z 13 sierpnia 2009 r. odmówił umorzenia należności. Zmienił tę decyzję swą decyzją z 18 listopada 2009 r., którą uchylił wcześniejszą decyzję w części dotyczącej należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i umorzył kwotę [...] zł, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Stronę, wyrokiem z 9 czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 72/10 uchylił decyzję ZUS z 18 listopada 2009 r. w części utrzymującej w mocy decyzję z 13 sierpnia 2009 r. o odmowie umorzenia składek.

Ponownie rozpatrując sprawę, ZUS decyzją z 5 stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z 13 sierpnia 2009 r. w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 306/11 uchylił decyzję z 5 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że Organ nie wykonał należycie zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 72/10 dotyczących rozważenia ewentualnego wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 usus.

W ponownym postępowaniu ZUS decyzją z 11 maja 2012 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Organu z dnia 5 stycznia 2011 r.

Wyrokiem z 12 lutego 2013 r. (sygn. akt SA/Gl 771/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Skarżącą, uchylił decyzję ZUS z 11 maja 2012 r.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, ZUS decyzją z 5 lipca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z 13 sierpnia 2009 r. w części odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz odsetek za zwłokę od składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł.

Wyrokiem z 26 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Gl 1162/13) WSA w Gliwicach oddalił skargę Skarżącej nie stwierdzając naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Strony od tego wyroku WSA z 26 lutego 2014 r., wyrokiem z 8 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1502/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 grudnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Gl 1148/15) uchylił decyzję ZUS z 5 lipca 2013 r. ZUS, po otrzymaniu odpisu wyroku WSA z 8 grudnia 2015 r., decyzją z 27 kwietnia 2016 r. uchylił decyzję z 13 sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia uprzedniego postępowania wyjaśniającego w kwestii rozliczenia konta i ustalenia wysokości zadłużenia. W toku analizy rozliczenia ustalono bowiem, że należności zawarte w decyzji z 13 sierpnia 2009 r. dotyczące zatrudnionych pracowników zostały podane nieprawidłowo.

ZUS kolejną decyzją z 1 sierpnia 2016 r. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek za zatrudnionych pracowników finansowanych przez płatnika składek w łącznej kwocie [...] zł. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ZUS decyzją z 29 grudnia 2016 r. (nr [...] ) utrzymał w mocy decyzję z 1 sierpnia 2016 r.

Wyrokiem z 14 listopada 2017 r. (sygn. akt I SA/Gl 363/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję ZUS z 29 grudnia 2016 r. stwierdzając, że jest ona wadliwa – pomija bowiem ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyżej wyroku WSA w Gliwicach z 8 grudnia 2015 r., a tym samym narusza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369, dalej: "ppsa"). W wyroku tym WSA w Gliwicach zobowiązał ZUS do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z 8 lipca 2015 r. WSA uznał za sprzeczne z tą oceną prawną stanowisko ZUS, że dopiero bezskuteczność egzekucji z nieruchomości będącej współwłasnością Skarżącej stanowiłaby dla organu wydającego decyzję przesłankę rozważenia ewentualnego umorzenia należności objętych wnioskiem Skarżącej. Wskazał, że NSA w swoim wyroku jednoznacznie wskazał, że gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz.U. 2014 poz. 1619 ze zm., dalej: "upea"), to ZUS nie może podważać tych ustaleń, gdyż kwestia ta z woli ustawodawcy została pozostawiona do wyłącznej kompetencji naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego.

WSA wskazał, iż rozpatrując sprawę ponownie, ZUS zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Gliwicach w wyroku z 8 grudnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Gl 1148/15) oraz podporządkuje się wytycznym co do dalszego postępowania zawartym w tym orzeczeniu. Niezależnie od powyższego WSA stwierdził z urzędu, iż ZUS zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji pierwszoinstancyjnej nie rozważył kwestii przedawnienia składek objętych wnioskiem o ich umorzenie, a winien, zważywszy jakiego okresu one dotyczą. Tym samym naruszył art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolejną decyzją z 9 lipca 2018 r. Zakład jako organ I instancji odmówił Stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ZUS zaskarżoną decyzją z 26 września 2018 r. utrzymał w mocy swą decyzję z 9 lipca 2018 r. Uzasadniając decyzję Zakład wskazał, że w okresie od 10 grudnia 2002 r. do 17 grudnia 2002 r., od 1 stycznia 2003 r. do 20 grudnia 2003 r., od 12 stycznia 2004 r. do 1 grudnia 2005 r. oraz od 1 lutego 2006 r. do 1 lipca 2008 r. Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą. W trakcie wykonywania tej działalności nie opłacała składek na ubezpieczenia. Zaległości zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS w Częstochowie, na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących zaległości składkowe. ZUS argumentował, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek Strona nie dołączyła żadnych nowych dokumentów. ZUS wskazał, że nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki umorzenia, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b usus nie zachodzą. Przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a usus również w sytuacji Strony nie ma zastosowania. ZUS stwierdził, że zaszła przesłanka bezskuteczności egzekucji, jednak nie tworzy po stronie Organu obowiązku umorzenia zaległości, a jedynie stwarza taką możliwość. Zakład podniósł, że Strona jest współwłaścicielką nieruchomości opisanej w KW nr [...] , która to nieruchomość nie była dotychczas przedmiotem egzekucji, a jest to składnik majątku, z którego egzekucja może być prowadzona. W tej sytuacji w ocenie ZUS Strona dysponuje majątkiem znacznie przekraczającym wartość zadłużenia. ZUS rozważył też możliwość wdrożenia postępowania egzekucyjnego z tego składnika majątku będącego miejscem zamieszkania rodziny z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. 2014 poz. 150 ze zm.). Postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało 11 września 2018 r. Wobec tego ZUS wydając decyzję uznał, że umorzenie zaległości na obecnym etapie byłoby przedwczesne. ZUS wskazał, że na chwilę obecną Strona uzyskuje świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł netto. Prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z małżonkiem, który nie osiąga dochodu i jest osobą schorowaną. Koszty z tytułu miesięcznych opłat związane z opłatami eksploatacyjnymi na kwotę [...] zł. Nie powołuje się na wsparcie osób trzecich oraz korzystanie z pomocy społecznej, która to pomoc udzielana jest osobom znajdującym się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Korzystanie z takiej formy wsparcia stanowi dodatkowe potwierdzenie, iż dochody osoby zobowiązanej nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem ZUS analiza zgromadzonych dokumentów pozwala na wniosek, że sytuacja finansowa Skarżącej jest obecnie trudna, jednak nie można uznać, że jest ona pozbawiona możliwości spłaty zadłużenia np. w ratach. Brak jest przesłanek do uznania, iż aktualnie trudna sytuacja finansowa Skarżącej ma charakter trwały i wyjątkowy. Zakład wskazał, że należności ujęte w sentencji decyzji są nieprzedawnione na dzień jej wydania z uwagi na fakt zabezpieczenia należności hipoteką na nieruchomości Strony.

W skardze na tę ostatnią decyzję Strona zarzuciła jej:

1) naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 3 pkt 5 i ust. 3a usus przez błędne ich zastosowanie;

2) naruszenie przepisów art. 7, art. 80, art. 77 ust. 1 kpa bez uwzględnienia słusznego i uzasadnionego interesu Skarżącej, a także niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów;

3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezzasadnym uznaniu przez ZUS, iż o tym, że Skarżąca jest w dobrej sytuacji majątkowej świadczy fakt posiadania przez nią wspólnie z mężem nieruchomości zabudowanej domem o pow. 50 m2 oraz fakt braku korzystania przez Skarżącą z pomocy społecznej pomimo, iż Skarżąca wraz z chorym mężem mieszka w w/w domu, o pow. lokalu mieszkalnego, który stanowi ich jedyne miejsce zamieszkania i w przypadku egzekucji z tej nieruchomości staliby się osobami bezdomnymi, a to, że dodatkowo Skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej nie może stanowić przesłanki do uznania jej za osobę niebędącą w trudnej sytuacji finansowej;

4) brak rozważenia kwestii przedawnienia należności składkowych, a co za tym idzie wygaśnięcia zobowiązania Skarżącej wobec ZUS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. Wskazał na zalecenia wynikające z wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1502/14) i WSA w Gliwicach z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gl 1148/15. W tamtych wyrokach zalecono ZUS, by rozpoznając sprawę ponownie uwzględnił poczynione w wyrokach wywody i oceny prawne w zakresie interpretacji i stosowania wskazanych przepisów prawa, dokonał ponownej analizy okoliczności sprawy i wydał rozstrzygnięcie wolne od wad, o których mowa w wyroku sądu kasacyjnego, dokonując odpowiednich ustaleń faktycznych i prawnych aktualizujących stan sprawy. NSA w swoim wyroku wyraził przy tym pogląd, że w sytuacji, gdy Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdzi brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 upea), to ZUS nie mógł podważać tych ustaleń, gdyż kwestia ta z woli ustawodawcy została pozostawiona do wyłącznej kompetencji naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego. Sąd kasacyjny stwierdził, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna tak z interesem zobowiązanego, jak i interesem publicznym, zaś argument wskazujący na szczególną ochronę należności pracowniczych i brak swobody dysponowania przez ZUS należnością publicznoprawną skutkowałoby tym, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności, nie mogłaby znaleźć w praktyce żadnego zastosowania, co byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej.

WSA wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok w niniejszej sprawie wskazał, że jest związany powołanym powyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2017 r. I SA/Gl 363/17 uchylającym decyzję ZUS z 29 grudnia 2016 r. wydaną po raz kolejny w sprawie. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja jest wadliwa – pomija bowiem ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyżej wyroku WSA w Gliwicach z 14 listopada 2017 r., a tym samym narusza art. 153 ppsa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 usus należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym całkowita nieściągalność zachodzi w sytuacjach wskazanych w art. 28 ust. 3 usus. WSA wskazał, że decyzja ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Jednak uznaniowość takiej decyzji nie polega na uznaniowości stwierdzenia jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 usus. Istnienie takiej przesłanki pozostaje poza wolą organu, zaś jej stwierdzenie otwiera możliwość rozważenia przez ZUS zasadności żądania osoby wnioskującej o przedmiotową ulgę.

WSA stwierdził, że rozważając kwestię przedawnienia składek objętych wnioskiem o ich umorzenie, Zakład błędnie przyjął, że z uwagi na zabezpieczenie spornych należności hipoteką nie uległy one przedawnieniu. Stanowisko takie jest błędne i nie uwzględnia jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tej kwestii, którą Sąd podziela i przyjmuje za własną. Sąd podziela reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd Strony co do przedawnienia zaległości objętych hipoteką również po 1 stycznia 2012 r. z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 40/12. Sam fakt zabezpieczenia zaległości wobec ZUS hipoteką na nieruchomości nie przesądza, że nie doszło do ich przedawnienia, a to oznacza, że termin przedawnienia zaległości z tytułu składek biegnie na zasadach ogólnych, które zostały zawarte w art. 24 ust. 4, ust. 5a i kolejnych usus (wyrok WSA w Białymstoku z 21 sierpnia 2018 r., I SA/Bk 283/2018, LEX nr 2541206). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie wykładnia art. 24 ust. 5 usus dokonywana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12, zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. nr 137 poz. 926, dalej: "op") w jego brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., prowadzi do wniosku, że art. 24 ust. 5 usus należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Zatem ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczyło przedawnienia spornych należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia biegł na zasadach ogólnych.

W ocenie WSA art. 24 ust. 5 usus objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami co do jego konstytucyjności jak uregulowanie art. 70 § 8 op, który brzmi analogicznie jak obowiązujący do 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 op. Ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości Skarżącej nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką co oznacza, że termin przedawnienia należności składkowych biegł na zasadach ogólnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 1 marca 2018 r., I SA/Gl 1246/17, LEX nr 2457928).

Sąd I instancji zalecił Zakładowi zastosować się do oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Gliwicach w wyroku z 8 grudnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Gl 1148/15) oraz podporządkować się wytycznym co do dalszego postępowania zawartym w tym orzeczeniu. Wskazał, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS mogą być podejmowane wyłącznie w odniesieniu do należności istniejących, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Niedopuszczalne jest natomiast procedowanie w sprawach dotyczących należności, które wygasły na skutek przedawnienia.

WSA stwierdził, że ZUS nie tylko nie uważa się być związany po raz kolejny oceną prawną wyrażoną w we wcześniejszym wyroku Sądu, ale również z nią polemizuje, naruszając w ten sposób art. 153 ppsa. Jak trafnie stwierdził NSA w wyroku z 8 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3945/16): skoro kwestia przedawnienia płatności składek mieści się w granicach sprawy o umorzenie tych należności, to Organ zgodnie z art. 77 § 1 kpa powinien w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym zakresie i stosownie do treści art. 107 § 3 kpa ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego zawrzeć w uzasadnieniu decyzji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 marca 2019 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

ZUS, powołując się na podstawę z "art./ 174 § 1" ppsa, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 a i c oraz art. 145 § 2 w zw. z art. 153 ppsa przy zastosowaniu art. 28 ust. 3 pkt 5 i art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że prawidłowo utrzymuje ona w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek i została wydana w wyniku zastosowania oceny oraz wytycznych co do dalszego postępowania wynikających z wyroku WSA w Gliwicach z 14 listopada 2017 r. I SA/Gl 363/17 poprzez uwzględnienie okoliczności, iż w sprawie nastąpiła całkowita nieściągalność należności, a także zawiera odniesienie do zarzutu przedawnienia należności podlegających umorzeniu.

Skarżąca nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Skarga kasacyjna została wadliwie sformułowana. Powołując się na podstawę skargi z "art. 174 § 1" ppsa zarzuca "niewłaściwe zastosowanie "art. 145 § 1 a i c" oraz art. 145 § 2 w zw. z art. 153 ppsa, przy zastosowaniu art. 28 ust. 3 pkt 5 i art. 28 ust. 3a usus".

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis art. 174 ppsa nie zawiera jednostek redakcyjnych oznaczonych paragrafami (§). Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Uwzględniając treść tego przepisu, jak i wymogi skargi kasacyjnej określone w art. 176 1 pkt 2 ppsa (stawiającym wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia), należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały wadliwie sformułowane. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednoznacznie, czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, a jeżeli tak, to czy przez błędną wykładnię, czy też przez błędne zastosowanie, czy też naruszenie przepisów postępowania. Wprawdzie wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku "domyślania się" jakie określone przepisami podstawy kasacyjne autor skargi kasacyjnej miał na myśli, to uwzględniając treść uchwały z 26 października 2009 r. całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę przyjął, że ze względu na wskazanie jako podstawy kasacyjnej "art. 174 § 1" ppsa i formułowanie zarzutów "niewłaściwego zastosowania" wskazanych przepisów należało skargę rozpoznać jako opartą na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, a nie "art.174 § 1" jak zapewne w wyniku omyłki pisarskiej napisał autor skargi kasacyjnej.

W ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma przepisu oznaczonego jako "art. 145 § 1 a i c". Podstawą uchylenia decyzji przez Sąd I instancji były przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa. Przepis "art. 145 § 1 a i c" nie mógł więc być naruszony, skoro takiego przepisu nie ma.

Autor skargi kasacyjnej wiąże zarzut naruszenia przepisów prawa z zarzutem naruszenia art. 145 § 2 ppsa. Przepis ten stanowi, że w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniach egzekucyjnych w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak, w jaki sposób przepis ten miałby zostać naruszonym, co uniemożliwia odniesienie się do zarzutu naruszenia tego przepisu.

Sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej opartego na zarzucie naruszenia art. 153 ppsa w zestawieniu z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala się odnieść do zarzutu nieuzasadnionego wskazania przez Sąd I instancji, że zabezpieczenie przedmiotowych należności przez ustanowienie hipoteki przymusowej nie stanowi przeszkody do przedawnienia wbrew treści literalnej art. 24 ust. 5 usus. Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 40/12 sam fakt zabezpieczenia zaległości wobec ZUS hipoteką na nieruchomości nie przesądza, że nie doszło do ich przedawnienia, a to oznacza, że termin przedawnienia zaległości z tytułu składek biegnie na zasadach ogólnych, które zostały zawarte w art. 24 ust. 4, ust. 5a i kolejnych ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie WSA ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczyło przedawnienia spornych należności składkowych zabezpieczonych hipoteką co oznacza, że termin przedawnienia biegł na zasadach ogólnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., zgodnie z którym niedopuszczalne jest różnicowanie w istotny sposób zakresu czasowego odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej. Z wyroku Trybunału wynika, że norma prawna, która wprowadza takie zróżnicowanie nie może zostać uznana za zgodną z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Regulacja przyjęta przez ustawodawcę w art. 24 ust. 5 usus jest identyczna w zakresie, w jakim przewiduje, że należność zabezpieczona hipoteką nie ulega przedawnieniu. Sąd I instancji nie stwierdził niekonstytucyjności art. 24 ust. 5 usus, lecz odmówił jedynie zastosowania tego przepisu z uwagi na jego sprzeczność z Konstytucją. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązkiem sądów jest dokonywanie kompleksowej interpretacji prawa, uwzględniającej nie tylko czysto językowe brzmienie danej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale również jego wykładnię systemową i celowościową. W ramach takiej wykładni konieczne jest też zadbanie o to, by rozumienie przepisu było zgodne z hierarchicznie wyższymi aktami prawnymi, w tym przepisami rangi konstytucyjnej (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 1874/17, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się również, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, publ. OSP z 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; uchwała NSA z 16 października 2006 r., I FPS 2/06). Podobnie w kwestii możliwości uznania za niekonstytucyjny przepisu, który formalnie nie był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, ale którego treść normatywna jest tożsama z brzmieniem przepisu, którego niezgodność z Konstytucją została przez Trybunał Konstytucyjny orzeczona, wypowiadają się również przedstawiciele doktryny [por. komentarze do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej autorstwa Leonarda Etela (L. Etel (red.), R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wolters Kluwer Polska, 2017, wersja internetowa LEX-online, pkt 8) oraz Janusza Zubrzyckiego (B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Oficyna Wydawnicza UNIMEX, 2016, s. 442 - 443)].

Z tych przyczyn, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, odmawiając zastosowania art. 24 ust. 5 usus. Taki pogląd był już prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 2706/17).

Również w drugiej kwestii związanej z naruszeniem przez Organ art. 153 ppsa w związku z art. 28 ust. 3 pkt 5 i art. 28 ust. 3a usus Sąd I instancji nie naruszył prawa. Trafnie WSA wskazał, że w wyroku sygn. akt II GSK 1502/14 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku Skarżącej zachodzi przesłanka "całkowitej nieściągalności", o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, gdyż Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w C. stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy). Zauważył też, że w sytuacji wykazania przez stronę spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ się przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia. NSA wskazał też, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna tak z interesem zobowiązanego, jak i interesem publicznym, zaś argument wskazujący na szczególną ochronę należności pracowniczych i brak swobody dysponowania przez ZUS należnością publicznoprawną skutkowałoby tym, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w przypadku ich całkowitej nieściągalności, nie mogłaby znaleźć w praktyce żadnego zastosowania, co byłoby sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej.

Tymczasem ZUS wydając zaskarżoną decyzję rozważając kwestię możliwości wyegzekwowania należności skupia się zasadniczo na kwestii możliwości przeprowadzenia egzekucji z niewielkiego domu zamieszkiwanego przez Skarżącą i jej męża, ignorując w istocie fakt bezskuteczności egzekucji z tego mienia potwierdzony umorzeniem egzekucji przez organ egzekucyjny. Pomija też nieadekwatność zadłużenia (nawet przy przyjęciu, że nie doszło do przedawnienia) do znacznie większej wartości tego majątku i jego niezbędności do zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb Skarżącej będącej już na emeryturze i jej męża, a więc osób, które zwykle nie mają możliwości zwiększenia swoich zasobów majątkowych.

Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, bo pomija ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszych prawomocnych wyrokach, naruszając tym samym art. 153 ppsa i nadal narusza przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc to wszystko pod uwagę należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ppsa jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Na podstawie art. 182 § 2 ppsa skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie ZUS zrzekł się rozprawy, a o przeprowadzenie rozprawy nie wnosiła również Skarżąca.