Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1264/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. i B. K. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem użytkowania gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżących M. K. i B. K. solidarnie kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Dyrektor Generalny Lasów Państwowych (dalej "DGLP" albo "Organ"), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i B. K. (dalej "Skarżących"), reprezentowanych przez adwokat P. K., od decyzji (dalej "DRDLP" albo "Dyrektor RDLP") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], znak: [...], ustalającej – należną od Skarżących jako sprawców wyłączenia - opłatę z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w wysokości dwukrotnej należności – w odniesieniu do obszaru stanowiącego części działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...] (0,2523 ha), [...] (0,3565 ha) i [...] (0,3788 ha) z obrębu ewidencyjnego [...], gmina [...], stanowiące własność M. K. (dz. ew. nr [...]) i B. K. (dz. ew. nr [...] i [...]) – utrzymał decyzję DRDLP w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez DGLP zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 21 marca 2017 r. DRDLP zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, wchodzących w skład w/w działek gruntu, bez uzyskania decyzji, o której mowa w art.11 ust.1 i 2 u.o.g.r.l. Wszczęcie w/w postępowania z urzędu nastąpiło po wpłynięciu do DRDLP zawiadomienia o dokonaniu w/w wyłączenia, przedłożonego w piśmie Starosty Powiatowego w [...] (dalej "Starosty") z dnia 14 marca 2017 r. znak [...](Starosta dokonał w/w zawiadomienia z racji sprawowania nadzoru nad lasami niestanowiącymi własności Skarbu Państwa).

2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., wydaną na podstawie art.28 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1161), dalej "u.o.g.r.l.", DRDLP ustalił wysokość opłaty z tytułu wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji w wysokości 226 369,78 zł, jako dwukrotnej należności, określił Skarżących jako zobowiązanych do uiszczenia opłaty oraz wskazał sposób i termin jej dokonania. Opłata ustalona została w związku ze stwierdzeniem przez organ I instancji, że grunt leśny został wyłączony z produkcji niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. w sposób polegający na rozpoczęciu innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych o powierzchni ogólnej 0,9876 ha, tj. posadowienie budynku o funkcji biurowe magazynowych, hali produkcyjno-magazynowej, utwardzonych kostką brukową i betonem placów manewrowych, stop fundamentowych oraz urządzenie składowania materiałów do produkcji ogrodzeń, na obszarze stanowiącym w działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 4106 (0,2523 ha), 4107 (0,3565 ha) i 4108 (0,3788 ha) z obrębu ewidencyjnego [...], gmina [...], stanowiące własność M. K. (dz. ew. nr [...]) i B. K. (dz. ew. nr [...] i [...]).

3. Pismem z dnia 3 stycznia 2019 r. Skarżący wnieśli do DGLP odwołanie od decyzji DRDLP (za pośrednictwem tego organu), zarzucając DRDLP: (-) wadliwe uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów u.o.g.r.l., podczas gdy przedmiotowy grunt nie został ujęty w ewidencji jako grunt leśny, (-) niewskazanie daty wydania decyzji, (-) nieoznaczenie w rozstrzygnięciu decyzji sposobu zobowiązania Strony do uiszczenia należności wynikających z decyzji, co czyni decyzje niewykonalną (-) brak faktycznego uzasadnienia decyzji, co uniemożliwia zbadanie jej zasadności.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie DGLP rozpoznał odwołanie Skarżących od decyzji DRLP, utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie odwoławcze, DGLP wskazał w szczególności, co następuje:

Stan zagospodarowania gruntów objętych postępowaniem został ustalony na podstawie lustracji terenowych z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] lutego oraz [...] kwietnia 2018 roku. W ramach w/w lustracji wykonano pomiary geodezyjne obszaru wyłączenia oraz wykonano dokumentację fotograficzną.

W myśl art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

Z akt sprawy wynika, że ww. działki ewidencyjne wg stanu na dzień [...] października 2017 r. zawierały w swoich granicach:

- dz. ew. nr [...] - grunt leśny o powierzchni 0,47 ha (użytek LsV - 0,47 ha) oraz grunt zadrzewiony i zakrzewiony na użytkach rolnych o pow. 0,30 ha (Lzr-PsVI -0,30 ha);

- dz. ew. nr [...] - grunt leśny o powierzchni 0,35 ha (użytek LsV - 0,35 ha);

- dz. ew. nr [...] - grunt leśny o powierzchni 0,40 ha (użytek LsV - 0,40 ha);

Powyższe potwierdzają wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] października 2017 r., kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 z dnia [...] maja 2015 r. oraz wyrys z mapy ewidencyjnej, jak również materiały geodezyjne zgromadzone w aktach sprawy, sporządzone na okoliczność dokonania pomiarów geodezyjnych obszaru wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, przez geodetę uprawnionego B. S., przyjęte do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w [...]. Ponadto położenie omawianego terenu na gruntach leśnych potwierdza również dokumentacja fotograficzna, ustalenia lustracji terenowych oraz informacja z uproszczonego planu urządzenia lasu obowiązującego w okresie od 1 stycznia 2004 do 31 grudnia 2013 r. dla przedmiotowych działek, przekazana przez Starostwo Powiatowe w [...] przy piśmie z dnia 14 marca 2017 r. zn. spr.: [...]. Analiza dokonana przez organ odwoławczy, dokumentacji pomiarowej sporządzonej przez uprawnionego geodetę znajdującej się w aktach w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości pozwala stwierdzić, iż zakresem pomiarów geodezyjnych zostały objęte całe działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...] tj. zarówno obszary leśne jak i nieleśne (co wynika z konieczności zachowania standardów i warunków technicznych opracowań geodezyjnych uregulowanych w odrębnymi przepisami), natomiast wielkość obszaru gruntu leśnego wyłączonego z produkcji leśnej wg. tych pomiarów wynosi 0,9876 ha i ta wartość stanowiła podstawę dalszych ustaleń m.in. wysokości opłaty za niezgodne z ustawą wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, wobec tego ustalenia Dyrektora RDLP w tym zakresie należy uznać za prawidłowe.

Tym samym zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. w związku z art. 3 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, iż Strona naruszyła przepisy ustawy podczas gdy teren nie był wpisany do ewidencji gruntów jako teren leśny, jest w pełni nie zasadny, bowiem nie znajduje odzwierciedlenia zarówno w zgromadzonym materiale dowodowym jak i rozstrzygnięciu niniejszego postępowania przed organem I instancji.

Ponadto analiza materiału zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi własność Skarżących. Natomiast zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 14 marca 2017 r. znak: [...], jako organu pełniącego ustawowy nadzór nad lasami niestanowiącymi własności Skarbu Państwa ustalono, iż sprawcą wyłączenia gruntu z produkcji leśnej są Skarżący zamieszkali: [...] nr domu [...], [...]. Strona nie kwestionowała tego faktu zarówno podczas prowadzonego postępowania (np. podczas lustracji nieruchomości) jak i w odwołaniu. Wskazany zarzut naruszenia art. 107 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez sformułowanie wadliwego rozstrzygnięcia objawiającego się w nieoznaczeniu sposobu zobowiązania Strony do uiszczenia należności wynikających z decyzji, co czyni decyzję niewykonalną, należy uznać za nietrafiony. W związku z prawidłowym ustaleniem sprawcy przedmiotowego wyłączenia obie osoby fizyczne są odpowiedzialne solidarnie (art. 366 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny) za uiszczenie opłaty wynikającej z niniejszej decyzji. Sposób zapłaty (termin i numer rachunku bankowego) wskazany jest w decyzji Dyrektora RDLP.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewskazanie daty wydania decyzji stanowiącej jej element formalny, co uniemożliwia określenie momentu czasowego dla oceny legalności wydania decyzji, określenia terminu w którym sprawa powinna być załatwiona oraz skutków wynikających z przepisów prawa materialnego, DGLP wskazuje, że aktach postępowania znajduje się cały zebrany materiał dowodowy jak również oryginał decyzji DRDLP, zawierającej wszelkie niezbędne elementy w tym również datę decyzji - [...] grudnia 2018 r. oraz podpis przedstawiciela organu – J. S. - Dyrektora RDLP w [...]. O ile egzemplarz decyzji przesłany Stronie przez organ I instancji nie zawiera daty tej decyzji, uznać to należy za typowy błąd pisarski, który może być naprawiony na wniosek Strony poprzez wydanie postanowienia o uzupełnieniu orzeczenia.

Ponadto podkreślenia wymaga fakt, iż błąd ten nie wpłynął negatywnie na uprawnienia strony, bo w czasie od wszczęcia postępowania nie nastąpiła żadna zmiana przepisów, na których opiera się rozstrzygnięcie, że istotne dla obrony interesu strony 9 terminy rozpoczynają się od daty doręczenia decyzji stronie, a nie od daty podpisania tego rozstrzygnięcia przez organ.

Należy również wskazać, że w aktach postępowania znajduje się protokół z oględzin nieruchomości dokonanych w dniu [...] sierpnia 2017 r. (na które wezwana była Strona) podczas których organ I instancji dokonał ustalenia w zakresie granic działek wyłączonych z produkcji leśnej i opisał, iż przedmiotowy obszar lasu został pozbawiony drzewostanu, wykarczowany i całkowicie wyrównany, natomiast załączone do protokołu fotografie przedstawiają m.in. zabudowania wykazane w decyzji Dyrektora RDLP i załączniku nr 1 do tej decyzji. Powyższe pozwala stwierdzić, że wyłączenie gruntu z produkcji leśnej (rozpoczęcie innego niż leśny sposobu korzystania z tego gruntu) nastąpiło w roku 2017. Zdaniem organu II instancji nie ma obowiązku ustalenia konkretnej daty wyłączenia (dzień miesiąc, rok), gdyż z uwagi na treść ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby określenia wysokości opłaty o której mowa w art. 28 ust. 1 uogril, istotne jest ustalenie roku wyłączenia. Z akt wynika, że stwierdzenie wyłączenia nastąpiło w 2017 roku i w tym samym roku uznano dokonanie wyłączenia, wobec czego w tym zakresie ustalenia Dyrektora RDLP są prawidłowe. Odnosząc się do terminu, w którym sprawa miała zostać załatwiona wskazać należy, iż zakres niezbędnych ustaleń i ich charakter wymagały przeprowadzenia długotrwałego postępowania dla zachowania rzetelności i prawidłowości postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak faktycznego uzasadnienia decyzji stwierdzić należy, że decyzja DRDLP zawiera niezbędne uzasadnienie zarówno faktyczne (wskazanie udowodnionych faktów np.: stwierdzenie dokładnej powierzchni, charakteru, lokalizacji i czasu wyłączenia) jak i prawne polegające na przywołaniu właściwej podstawy prawnej i jej wyjaśnienie. W związku z powyższym po rozpatrzeniu odwołania i ponownym przeanalizowaniu, przez organ II instancji, materiału zgromadzonego w sprawie, działania Dyrektora RDLP uznać należy za prawidłowe.

IV. Pismem z dnia 4 maja 2020 r. Skarżący, reprezentowani przez r.pr. T. W. wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą DGLP, podnosząc przeciwko temu aktowi następujące zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

(I) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy w całości decyzji DRDLP w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem:

a) nie wskazano w niej daty wydania, która stanowi element formalny, co uniemożliwia określenie momentu czasowego dla oceny legalności wydania decyzji, określenia terminu, w którym sprawa powinna być załatwiona i skutków wynikających z przepisów prawa materialnego, a także nie pozwala na ustalenie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili wydawania skarżonego aktu administracyjnego;

b) nie oznaczono sposobu zobowiązania Skarżących do uiszczenia należności wynikających z decyzji, co czyni decyzję niewykonalną;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

a) niewyjaśnienie w sposób dokładny i wszechstronny materiału dowodowego i dowolne uznanie, iż sprawcami wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej są Skarżący w sytuacji, gdy ta okoliczność nie została udowodniona w sposób zgodny z przepisami procedury, w wyniku czego organ administracji dowolnie przyjął, że sprawcami naruszenia, którzy powinni być odpowiedzialni za zmianę przeznaczenia gruntu leśnego, są Skarżący, lecz nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego, zaś nie sposób uznać za wystarczające w tym zakresie jedynie treść pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 14 marca 2017 r. (znak [...]);

b) błędne przyjęcie, że wszystkie tereny położone na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] powinny być uznane za tereny rolne lub leśne, a więc zgodnie z treścią ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Skarżący powinni uzyskać zgodę na zmianę ich przeznaczenia na nierolne i nieleśne, co natomiast miało wpływ na ustalenie wysokości opłaty w sytuacji, gdy treść załącznika numer 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków tereny o symbolu Ps (pastwiska) oraz Lzr (grunty zakrzewione i zadrzewione na użytkach rolnych) zalicza do gruntów rolnych, w związku z czym tereny te nie podlegają ochronie i zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest wymagana zgoda zmianę przeznaczenia rzeczonych terenów znajdujących się na działce o numerze ewidencyjnym 4108 klasy VI o symbolu Lzr-Ps na cele nierolnicze i nieleśne;

c) błędne ustalenie stanu faktyczne i zaliczenie bezzasadnie terenów o symbolu Lzr - PsVI położonych na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb ewidencyjny [...], Gmina [...] do podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, gdy tereny te zaliczane są do gruntów rolnych i nie podlegają one ochronie na podstawie powołanego wyżej aktu prawnego, a w konsekwencji wymierzenie opłaty Skarżącym w nieprawidłowej wysokości;

3) art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do okoliczności faktycznych i dowodów przedstawionych przez Skarżących, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i niepodjęcie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, mimo możliwości uzupełnienia przez organ administracji postępowania dowodowego w każdym stadium postępowania, co skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym i pominięciem istotnej okoliczności dla niniejszej sprawy, którą jest uchwalenie w dniu [...] stycznia 2020 r. przez Radę Gminy [...] uchwały nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...], w wyniku czego doszło do zmiany przeznaczenia terenów działek oznaczonych numerem ewidencyjnym [...], [...] i [...] według lokalizacji obręb ewidencyjny [...], Gmina [...] na teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej oznaczony symbolem "P";

4) art. 107 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji;

(II) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 3 ustawy o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2129, dalej również jako " u.l.") poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że teren będący przedmiotem niniejszego postępowania, tj. zwłaszcza znajdujący się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] według lokalizacji: obręb ewidencyjny [...], Gmina [...] o symbolu Lzr-Ps klasa VI, uznać należy za las w rozumieniu ustawy o lasach, w związku z czym podlega on ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, gdy treść załącznika numer 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zalicza tereny o symbolu Ps (pastwiska) i Lzr (grunty zakrzewione i zadrzewione na użytkach rolnych) do gruntów rolnych, a nie leśnych, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że teren ten podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie terenów rolnych i leśnych, a co za tym idzie - nieprawidłowe przyjęcie, że Skarżący naruszyli przepisy wyżej powołanych aktów prawych;

2) art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że w niniejszej sprawie zmiana przeznaczenia gruntów rolnych o symbolu Lzr-PsVI położonych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] według lokalizacji: obręb ewidencyjny [...], Gmina [...] wymaga uzyskania zgody w sytuacji, gdy treść załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zalicza tereny o symbolu Ps (pastwiska) oraz Lzr (grunty zakrzewione i zadrzewione na użytkach rolnych) do gruntów rolnych, w związku zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia terenów znajdujących się na działce o numerze ewidencyjnym [...] klasy VI o symbolu Lzr-Ps na cele nierolnicze i nieleśne;

3) art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie grunty oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami powołanej ustawy, co skutkować powinno wymierzeniem Skarżącym opłaty w wysokości dwukrotnej należności w sytuacji, gdy uchwałą Rady Gminy [...] uchwały nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] doszło do zmiany przeznaczenia terenów działek oznaczonych numerem ewidencyjnym [...], [...] i [...] według lokalizacji obręb ewidencyjny [...], Gmina [...] na teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej oznaczony symbolem "P".

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 8 czerwca 2020 r., DGLP wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art.28 ust.1 u.o.g.r.l., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.28 ust.1 u.o.g.r.l., było ustalenie opłaty (w wysokości dwukrotnej należności) z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji niezgodnie z przepisami tej ustawy, należnej od sprawcy wyłączenia.

Jakkolwiek Sąd w całości podziela stanowisko organów obu instancji co do wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek do obciążenia w/w opłatą obu Skarżących jako sprawców przekonująco wykazanego wyłączenia gruntu leśnego z produkcji z naruszeniem przepisów u.o.g.r.l., niemniej zgadza się ze skargą, że w rozstrzygnięciach organów obu instancji zabrakło jednoznacznego stwierdzenia, że ustalona opłata obciąża obu Skarżących solidarnie. Oznacza to, iż literalnie odczytywany sposób zredagowania rozstrzygnięcia DRDLP w tym zakresie (utrzymanego w mocy przez DGLP) nie wyklucza możliwości hipotetycznego wywodzenia, iż np. na każdego ze Skarżących została nałożona osobna opłata w wysokości dwukrotnej należności. Jakkolwiek do zastosowania tak daleko idącej sankcji administracyjnej brak jest podstaw materialno – prawnych, niemniej w ujęciu czysto formalnym, odwołującym się wyłącznie do brzmienia rozstrzygnięcia decyzji, w/w sytuacja może potencjalnie wywoływać wątpliwości co do zakresu obowiązków ciążących na Skarżących. Powyższa okoliczność wywołuje konieczność uznania, iż przedmiotowa opłata została w niniejszej sprawie ustalona wadliwie, w związku z czym odwołanie Skarżących od decyzji DRDLP należy rozpoznać ponownie.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

W razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (art.28 ust.1 u.o.g.r.l.).

Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie (por. Radecki Wojciech "Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz" LexisNexis 2012):

"Instrumenty prawne określone w art. 28 u.o.g.r.l. zostały przez ustawodawcę nazwane "opłatami". Ponieważ jednak ponoszenie takich opłat jest następstwem naruszenia przepisów ustawy, nie są to "czyste" instrumenty finansowe, lecz są w istocie "karami". Z teoretycznego punktu widzenia można je nazwać "opłatami sankcyjnymi" będącymi wyrazem odpowiedzialności prawnej za naruszenie przepisów ustawy.

W art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. została przewidziana sytuacja wyłączenia gruntów (rolnych lub leśnych) z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć - jak nakazuje art. 4 pkt 11 komentowanej ustawy - rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Niezgodność z przepisami ustawy oznacza wyłączenie gruntów nie w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także mimo braku decyzji zezwalającej, jeżeli taka jest wymagana zgodnie z art. 7 u.o.g.r.l. Nie jest niezgodnością z przepisami ustawy w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. sam brak decyzji o wyłączeniu (art. 11 ust. 1 i 2), gdyż o tym traktuje kolejny ust. 2 w art. 28 komentowanej ustawy.

Sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy jest opłata w wysokości dwukrotnej należności obliczonej według stawek określonych w art. 12 u.o.g.r.l. Opłatę taką wymierza się sprawcy wyłączenia, czyli osobie (tj. osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej - definicja z art. 4 pkt 3 ustawy), która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.".

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenie niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki art. 28 powołanej ustawy (wyrok tut. Sądu z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1202/09, publ. CBOSA).

Jeżeli organ bez dokładnego ustalenia daty wyłączenia gruntu będzie mógł określić podmiot, który dokonał wyłączenia, to bez znaczenia dla sprawy będzie dokładna data, w której nastąpiło wyłączenie z produkcji rolnej. Dla wydania bowiem w tym przedmiocie decyzji data wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej pozostaje bez znaczenia. Istotny jest fakt dokonania takiego wyłączenia oraz podmiot dokonujący tego wyłączenia, jak również powierzchnia która podlegała wyłączeniu (wyrok tut. Sądu z dnia 5 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1000/19, publ. CBOSA).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.1. Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji zgodnie przyjęły, iż grunt leśny położony na działkach nr [...] (0,2523 ha), [...] (0,3565 ha) i [...] (0,3788 ha) został wyłączony przez Skarżących z produkcji leśnej niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. Grunt ten, o powierzchni ogólnej 0,9876 ha, zaczął być bowiem przedmiotem innego niż leśne sposobu użytkowania, a to w związku z posadowieniem na nim: 1) budynku o funkcji biurowej, 2) wiat magazynowych, 3) hali produkcyjno - magazynowej, 4) utwardzonych kostką brukową i betonem placów manewrowych, 5) stop fundamentowych oraz urządzenie składowania materiałów do produkcji ogrodzeń pomimo tego, iż w obowiązującym wówczas planie miejscowym z 2005 r. był on przeznaczony wyłącznie do użytkowania leśnego.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza trafność w/w oceny. Materiał ten obejmuje w szczególności:

(-) opis taksacyjny wg uproszczonego planu urządzenia lasu obowiązującego w okresie od 1 kwietnia 2004 r. do 31 grudnia 2013 r. dla tych działek ewidencyjnych (k.1 akt DRDPL),

(-) protokoły z oględzin nieruchomości z dnia [...] sierpnia 2017 r. (k.8 akt DRDPL), z dnia [...] lutego 2018 r. (k.16 akt DRDPL), z dnia [...] kwietnia 2018 r. (k.22 akt DRDPL),

(-) uproszczone wypisy z rejestru gruntów (k.13 akt DRDLP),

(-) wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. (k.12 akt DRDPL),

(-) materiały dokumentacyjne, sporządzone na zlecenie DRDLP z dnia [...] stycznia 2018 r. przez geodetę uprawnionego ( k.12 akt DRDPL),

(-) wydruki z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, potwierdzające fakt wieloletniego prowadzenia przez każdego ze Skarżących działalności gospodarczej (akta DGLP).

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem odpowiedzi DGLP na skargę, że w toku kontrolowanego obecnie postępowania: (-) stan faktyczny sprawy został wyczerpująco zrekonstruowany w oparciu o trzy lustracje terenowe, ujawniające sposób zagospodarowania gruntów objętych postępowaniem, (-) ustalono datę oraz zakres w/w zagospodarowania, (-) wykonano pomiary geodezyjne obszaru wyłączenia, (-) wykonano dokumentacje fotograficzną, (-) Skarżący nie podważali ustaleń co do zakresu zainwestowania i osób za to odpowiedzialnych, (-) wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyczerpujące opisane w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym.

Nietrafnie zarzuca skarga: (-) obciążenie decyzji organu I instancji istotną wadą formalną, uniemożliwiającą jej funkcjonowanie w obrocie prawnym, wynikającą z samego faktu niezamieszczenia na egzemplarzu w/w decyzji, doręczonym Skarżącym, daty jej wydania, (-) niewykazanie przez organy obu instancji, iż sprawcami wywodzonego przez nie deliktu administracyjnego są Skarżący, (-) wadliwe ustalenie przez organy, iż przedmiotowy grunt jest gruntem leśnym, (-) nieuwzględnienie przez DGLP faktu wejścia w życie na etapie postępowania odwoławczego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmieniającego przeznaczenie przedmiotowych gruntów na cele nieleśne. Stosownie do powyższego:

3.2. O ile fakt omyłkowego niewskazania w egzemplarzu decyzji DRDLP, doręczonym Skarżącym, daty jej wydania, jest bezsporny, o tyle uchybienie to ma wyłącznie wymiar techniczny, nie naruszający w żaden sposób czy to stanu pewności co do daty wydania decyzji, wiadomej na podstawie treści egzemplarza decyzji, znajdującego się w aktach organu, czy to jakichkolwiek gwarancji procesowych Stron (zwłaszcza w sytuacji, w której termin do wniesienia odwołania, dotrzymany przez Skarżących, biegł od dnia doręczenia decyzji, nie zaś od daty jej wydania).

3.3. Wbrew stanowisku skargi stwierdzić należy, iż zgromadzony przez organy materiał dowodowy w pełni upoważnia do uznania, iż sprawcami stwierdzonego wadliwego wyłączenia z produkcji gruntów leśnych, znajdujących się na trzech sąsiadujących ze sobą działkach, są blisko spokrewnieni ze sobą obaj Skarżący (ojciec i syn), tj. B. K. – właściciel działek nr [...] oraz [...] oraz M. K. – właściciel działki nr [...], działający w tym zakresie w porozumieniu w celu pozyskania – w ramach wspólnego przedsięwzięcia - terenu i realizacji infrastruktury niezbędnej dla prowadzenia działalności gospodarczej.

Fakt, iż stwierdzone wyłączenie jest wspólnym przedsięwzięciem obu Skarżących (z których każdy jest przedsiębiorcą prowadzącym od wielu lat jednoosobową działalność gospodarczą) jest oczywisty w świetle tego, iż w wyniku przeprowadzonych robót (dokonanych przez Skarżących samodzielnie, czy też za pośrednictwem podmiotów działających na ich zlecenie) na wszystkich trzech sąsiadujących ze sobą działkach powstała spójna, powiązana ze sobą infrastruktura, służąca obsłudze produkcji ogrodzeń, obejmująca: 1) budynek o funkcji biurowej, 2) wiaty magazynowe, 3) halę produkcyjno – magazynową, 4) utwardzone kostką brukową i betonem placów manewrowych, 5) stopy fundamentowe oraz 6) miejsce do składowania materiałów. W toku postępowania administracyjnego nie zostały ujawnione żadne okoliczności, które mogłyby sugerować, iż stwierdzona przez organy zmiana sposobu zagospodarowania terenu została dokonana wbrew woli, czy też poza wiedzą któregokolwiek ze Skarżących. Co istotne, okoliczności tego rodzaju nie zostały powołane w skardze.

3.4. Nie można podzielić zastrzeżeń skargi co do tego, iż w kontrolowanym postępowaniu doszło do wadliwego zakwalifikowania do gruntów wadliwie wyłączonych z produkcji leśnej także takich gruntów, które nie miały charakteru leśnego (grunty Lzr-PsVI na działce 4108). Z treści decyzji DRDLP oraz załącznika do niej wynika bowiem jednoznacznie, iż przy ustalaniu powierzchni wyłączenia na działce [...] nie uwzględniono gruntów Lzr-PsVI (z powierzchni ok. 0,7700 ha uwzględniono bowiem wyłącznie 0,3788 ha).

3.5. Nietrafnie wywodzi skarga, iż przy orzekaniu w sprawie w dniu [...] marca 2020 r. organ odwoławczy winien był uwzględnić fakt, iż w dniu 2 marca 2020 r. wszedł w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zmieniający przeznaczenie przedmiotowych gruntów na cele nieleśne. Należy jednoznacznie stwierdzić, iż wyłącznym kryterium oceny legalności działań sprawcy deliktu administracyjnego, stypizowanego w art.28 ust.1 u.o.g.r.l. (tj. oceny, czy działania te pozostawały w zgodzie z wymogami ustawy, czy też nie), może być wyłącznie ten stan prawny, który obowiązywał w dacie popełnienia deliktu (obejmujący zarówno ówczesne brzmienie u.o.g.r.l., jak i ówczesne lokalne uchwałodawstwo planistyczne, wiążąco ustalające przeznaczenie gruntów). W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż do wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej, tj. do rozpoczęcia ich użytkowania innego niż leśne doszło na długo przed wejściem w życie nowego planu, tj. pod rządem planu poprzednio obowiązującego, uchwalonego w 2005 r., przeznaczającego w/w grunty do użytkowania leśnego.

Powyższe prowadzi do logicznego wniosku, iż Skarżący dokonali samowolnego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej w sytuacji, w której obowiązujący wówczas plan miejscowy przeznaczał te grunty wyłącznie do użytkowania leśnego. Kolizja pomiędzy przeznaczeniem gruntów w planie z 2005 r. a sposobem, w jakim Skarżący zaczęli te grunty użytkować na długo przed wejściem w życie planu z 2020 r., jest zatem oczywista. Odnotować należy, iż przepisy u.o.g.r.l. nie upoważniają organów do odstąpienia od wymierzenia opłaty, o której mowa w art.28 ust.1 u.o.g.r.l., w sytuacji, w której pomiędzy wyłączeniem danego gruntu z produkcji leśnej a orzekaniem w przedmiocie w/w opłaty grunt objęty postępowaniem utracił charakter gruntu leśnego. Przy wykładni w/w przepisu należy mieć na uwadze, iż celem regulacji u.o.g.r.l., ustanawiających rygorystyczny reżim ochrony gruntów leśnych, jest zapobieganie samowolnemu przekształcaniu w/w gruntów na cele nieleśne.

3.6. Jak już jednak zaznaczono na wstępie, organowi odwoławczemu należy zarzucić wadliwe zaniechanie zreformowania rozstrzygnięcia DRDLP poprzez jednoznaczne wskazanie, iż ustalona opłata obciąża Skarżących solidarnie. Samo przesądzenie takiej solidarności w uzasadnieniu decyzji odwoławczej (str.4 akapit drugi) jest w tym zakresie niewystarczające. Sąd przychyla się w tym zakresie do stanowiska NSA zajętego w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 973/09, publ. CBOSA, dotyczącego sprawy administracyjnej o zbliżonym charakterze (tj. sprawy o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia). NSA wywiódł tam, co następuje: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalając skargę na tę decyzję, Sąd I instancji nie zauważył, iż sposób sformułowania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wadliwy w stopniu, który prowadzić powinien do eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego w oparciu o 145 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Jak wyżej wskazano zaskarżoną decyzją wymierzono karę administracyjną w wysokości 262.044,25 zł pięciu osobom. Treść tego rozstrzygnięcia jest niejednoznaczna, ponieważ można z niego wnioskować, że kara pieniężna w tej wysokości została nałożona na każdego ze współwłaścicieli, co oczywiście pozostawałoby w sprzeczności z regulacją ustawy o ochronie przyrody, w szczególności z treścią art. 85 ust. 1 - 4 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy, z których wynika obowiązek wymierzenia jednej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, obliczonej według określonych w przepisach wykonawczych stawek. W tym miejscu należy odnieść się do przepisów prawa cywilnego, które choć nie należą do systemu prawa administracyjnego zawierają normy materialne dające podstawę do określenia w decyzji administracyjnej sposobu spełnienia świadczenia pieniężnego. Jeśli zatem występuje kilku zobowiązanych do zapłacenia kary administracyjnej - co organ powinien precyzyjnie ustalić i uzasadnić, to ich odpowiedzialność będzie solidarna (art 366 ustawy Kodeks cywilny - Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 zez zm.). Tymczasem, jak wyżej to podniesiono, z sentencji zaskarżonej decyzji można wnioskować, że każdy z jej adresatów jest zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej we wskazanej wysokości. W tej sytuacji kara administracyjna za wycięcie bez wymaganego pozwolenia drzew nałożona wielokrotnie, narusza ww. przepisy ustawy oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, bez wątpienia jest surowy, nakazuje bowiem, w razie zaistnienia przesłanek ustawowych, wymierzenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej w znacznej wysokości. Powyższe powoduje, że decyzja nakładająca dotkliwą przecież karę pieniężną nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych tym bardziej, że stanowiąc źródło obowiązków dla stron może być przymusowo egzekwowana w drodze egzekucji administracyjnej.".

W/w postulat jednoznaczności rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej, nakładającej obowiązki o charakterze pieniężnym na więcej niż jeden podmiot, znajduje swoje uzasadnienie także w sprawie niniejszej. Doprecyzować natomiast należy, iż źródłem solidarnego charakteru zobowiązania Skarżących nie jest współwłasność przedmiotu postępowania (każdy ze Skarżących jest bowiem właścicielem innej działki lub działek) a jest nim współsprawstwo obu osób w dokonaniu wadliwego prawnie wyłączenia z produkcji wskazanych w decyzjach gruntów leśnych, a zatem współsprawstwo w delikcie administracyjnym (podobnie jak ma to miejsce w art.441 § 1 k.c.).

4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia DGLP ponownie rozpatrzy odwołanie Skarżących od DRDLP, reformując rozstrzygnięcie w/w decyzji poprzez wskazanie, iż przedmiotowa opłata zostaje nałożona na Skarżących, jako sprawców wyłączenia gruntów z produkcji z naruszeniem ustawy, solidarnie.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i art.200 p.p.s.a.