Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 778/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Powołane przepisy: article: art. 82
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196
law: Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
article: art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Nie ma powodu aby ocenę oddziaływania na środowisko traktować inaczej niż jako jeden /choć w sposób szczególnie uregulowany/ z dowodów w toku postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z tego rodzaju oceny. Przy takim bowiem założeniu należałoby uznać, że to nie organ administracji publicznej, ale rzeczoznawca sporządzający ocenę faktycznie rozstrzygał w sprawie. Jeżeli zatem organ administracji publicznej wydający decyzję oparł się na wnioskach wynikających z konkretnej oceny oddziaływania, to winien on wykazać zasadność takiego postępowania w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego.

TEZY

Nie ma powodu aby ocenę oddziaływania na środowisko traktować inaczej niż jako jeden /choć w sposób szczególnie uregulowany/ z dowodów w toku postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z tego rodzaju oceny. Przy takim bowiem założeniu należałoby uznać, że to nie organ administracji publicznej, ale rzeczoznawca sporządzający ocenę faktycznie rozstrzygał w sprawie. Jeżeli zatem organ administracji publicznej wydający decyzję oparł się na wnioskach wynikających z konkretnej oceny oddziaływania, to winien on wykazać zasadność takiego postępowania w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skarg Bogusława P., Tomasza Z. i Rady Sołeckiej w W. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 marca 1999 r. (...) w przedmiocie zobowiązania do podjęcia działań w związku z nieprawidłowościami w funkcjonowaniu składowiska fosfogipsów - uchyla zaskarżoną decyzję; (...).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 28 marca 1999 r. Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, po rozpatrzeniu odwołań Bogusława P., Tomasza Z. i Rady Sołeckiej wsi W. od decyzji Wojewody G. z dnia 30 grudnia 1998 r., zobowiązującej (...) Zakłady Nawozów Fosforowych "Fosfory" Sp. z o.o. w G. jako właściciela i użytkownika składowiska odpadów poprodukcyjnych /fosfogipsów/ w W. na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /zwanej dalej ustawą o ochronie i kształtowaniu środowiska/ w związku z art. 26 ustawy z dnia 14 października 1974 r. - Prawo wodne do:

1/ prowadzenia monitoringu wokół składowiska "elementów środowiska": wód powierzchniowych /rowów melioracyjnych oraz Martwej Wisły, wód podziemnych, powietrza i gleby ze zobowiązaniem podłożenia programu monitoringu do uzgodnienia wskazanemu organowi w zakreślonym terminie /31 marzec 1999 r./,

2/ skutecznego uszczelniania "korków" oddzielających system rowów opaskowych od rowów melioracyjnych z obowiązkiem zgłoszenia do odbioru wskazanemu organowi w zakreślonym terminie /30 kwietnia 1999 r./,

3/ zhermetyzowanie procesów przeładunku i zgłoszenie ich do odbioru wskazanemu organowi w zakreślonym terminie /28 luty 1999 r./,

4/ rekultywacji składowiska, sukcesywnie aż do momentu zamknięcia ze zobowiązaniem do przedłożenia projektu rekultywacji do uzgodnienia wskazanemu organowi w zakreślonym terminie /28 luty 1999 r./ utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jako podstawę prawną orzekania.

W uzasadnieniu zaś wydanej decyzji podniósł, iż decyzją z dnia 5 maja 1998 r. Wojewoda G. zobowiązał wymienionego użytkownika przedmiotowego składowiska do przedłożenia oceny oddziaływania na środowisko, która została wykonana przez uprawnionego rzeczoznawcę.

Wskazał też, że "powyższe postępowanie toczyło się między i innymi z powodu interwencji niektórych mieszkańców W., a Wojewoda G. na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 29 grudnia 1998 r. zapoznał zainteresowanych z jej wynikami".

Organ II instancji ustalił, iż z przedłożonej oceny oddziaływania na środowisko nie wynikało, aby omawiane składowisko powodowało "jakiekolwiek przekroczenia" poza ustanowioną dla niego strefą ochronną /decyzja - z dnia 7 września 1982 r. 500 m, w tym 300 m jako I etap strefy docelowej i z dnia 6 czerwca 1983 r. zmieniającą dopuszczalną wysokość hałdy z 18 do 41 m/. Ocena oddziaływania na środowisko wskazywała natomiast nieprawidłowości w bieżącej działalności składowiska i przedstawiła. wnioski uwzględnione w decyzji Wojewody G.

"Analizując zarówno merytoryczną jak i formalną stronę postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę G. organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji".

Postępowanie prowadzone w trybie art. 82 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska ma charakter naprawczy i jego istotą jest jak najszybsze usunięcie przyczyn zagrożenia środowiska.

Nałożone na (...) Zakłady Nawozów Fosforowych "Fosfory" "obowiązki były w pełni słuszne i prawidłowe" i zostały już wykonane.

"Kwestie" podnoszone w odwołaniach "nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym".

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zjawisko występowania fluoru w ilościach przekraczających dopuszczalne normy jest charakterystyczne dla całej warstwy piętra kredowego na terenie Żuław, a "przeprowadzone w tym zakresie badania" wskazują że hałda odpadów - fosfogipsów nie jest źródłem zanieczyszczenia fluorem wód podziemnych.

Na zakończenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji "wyjaśniono, iż brak jest podstaw do wydania decyzji zakazującej" (...) dalszego składowania odpadów na składowisku w W.

Skargi na opisaną decyzję złożyli Bogusław P. i Tomasz Z. /obaj zamieszkujący w W./ oraz Rada Sołecka w W.

Sprawy dotyczące rozpoznania tych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Skarga Bogusława P. zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 71-73 i art. 82 ust. 1-3 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Skarżący wskazywał na potrzebę dokonania po żądanym uchyleniu decyzji organów obu instancji wyjaśnienie wszystkich okoliczności i dowodów w sprawie, które wbrew opracowanej na zlecenie (...) Zakładów Nawozów Fosforowych ocenie oddziaływanie na środowisko, wskazują na szkodliwe oddziaływanie hałdy fosfogipsów na okoliczne środowisko. Domagał się też:

1/ poszerzenia strefy ochronnej o co najmniej 2.000 m,

2/ uregulowania spraw własności w tej strefie,

3/ zakazania dalszej eksploatacji składowiska,

4/ natychmiastowej rekultywacji składowiska w celu wyeliminowania szkodliwego działania hałdy.

Skarżący opisał historię gromadzenia fosfogipsów we wsi W. i twierdził, że w miarę zwiększania wysokości składowiska rozszerzała się strefa jego niekorzystnego oddziaływania, co stało się przyczyną braku zgody Wojewody G. i wynikającej z decyzji z dnia 20 maja 1982 r./ na dalsze podwyższenie hałdy.

Według skarżącego wymienioną decyzją Wojewoda G. nakazał też zamknięcie wysypiska do 1983 r. i nakazał jego rekultywację. Wskazane rozstrzygnięcie poprzedzone zostało "opinią Politechniki Gdańskiej z początku lat 80-tych"stwierdzającą,iż składowisko fosfogipsów spowodowało skażenie terenu na obszarze 377 ha tj. w promieniu 1.040 m, a dalsze składowanie odpadów może spowodować zerwanie ciągów wód gruntowych i rozległe skażenie.

Fakty te potwierdza "informacja w sprawie występowania nadmiernych ilości fluoru w niektórych ujęciach wody na terenie Województwa G.", z której wynika, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. wskazuje na gwałtowny wzrost, zwłaszcza w omawianym półroczu 1987 r. zawartości fluoru w wodach piętra kredowego i czwartorzędowego.

Rozstrzygające organy nie dokonały analizy tych dokumentów.

Skarżący podał równocześnie, iż w wyniku starań użytkownika składowisko, bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego zezwolono następnie w 1983 r. na podwyższenie hałdy do 41 m z zobowiązaniem do przedłożenia programu ograniczenia wpływu składowiska na otoczenie. Potrzebne badania zostały jednak zaniechane i poprzestano jedynie na ustanowieniu opłat na rzecz Funduszu Ochrony Środowiska.

Natomiast badania wykonywane na zlecenie użytkownika składowiska udostępniane były tylko selektywnie.

Według skarżącego wysokość hałdy sięga już 48,8 m "zerwane zostały stosunki wodne" na otaczającym terenie. W promieniu 4 km upadła hodowla, chorują zwierzęta i ludzie.

Utajnione zostały badania 140 dzieci z W. przeprowadzone w 1996 r. przez "komisję interdyscyplinarną".

Natomiast ocena oddziaływania na środowisko na której oparły się rozstrzygające w sprawie organy opracowana została tylko w oparciu o wybrane przez użytkownika składowiska dokumenty i bez przeprowadzenia jakichkolwiek nowych badań.

Skarżący podnosił też, iż nie był zawiadomiony o rozprawie administracyjnej przeprowadzonej 29 grudnia 1999 r. przez organ I instancji, który nadto nie traktował go jako stronę. Szczegółowe zarzuty do oceny oddziaływania na środowisko zawarł w piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 1999 r.

Do skargi dołączono kilkadziesiąt dokumentów oraz zaznaczono, że obszerniejszy materiał znajduje się w aktach wygranej przez skarżącego sprawie cywilnej.

Skarga Tomasza Z. wskazuje, iż po zapoznaniu się z oceną oddziaływania na środowisko skarżący złożył wnioski o "odrzucenie i uzupełnienie" tej oceny oraz dowody szkodliwego oddziaływania składowiska na jego gospodarstwo /wyniki badań padłych zwierząt, badań ludzi oraz wykonane odpowiednio przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w G. oraz Specjalistyczną Lecznicę Zwierząt w Kościerzynie i Poradnię Ekologiczną w Gdańsku/, a także dowody dotyczące zatrucia wody w 1987 r.

Zdaniem skarżącego sporządzona ocena oddziaływania na środowisko nie realizuje zadań wymienionych w decyzji Wojewody G. z 5 maja 1998 r., gdyż poprzestaje tylko na analizie jednego składnika odpadów tj. fosfogipsów. Nie zawiera ponadto oceny szkodliwego wpływu metali ciężkich i promieniowania jonizującego oraz zmian klimatycznych wywołanych istnieniem składowiska.

Skarga Rady Sołeckiej w W. wskazuje, iż na rozprawie w dniu 29 grudnia 1998 r. wszyscy obecni poza przedstawicielem użytkownika składowiska wnieśli o odrzucenie oceny oddziaływania na środowisko.

Według skargi wyniki badań przedstawionych przez mieszkańców wsi rozstrzygającym organom wskazują na zasięg szkodliwego oddziaływania hałdy aż do 2.500 m. W konkretnym przypadku przyjmowanie, iż granice oddziaływania są węższe jest też niezrozumiałe biorąc pod uwagę zasady postępowania w przypadku podobnego obiektu w P. koło Sz. Nie uwzględniono w szczególności konsekwencji przenoszenia szkodliwych substancji przez często wiejące w obszarze nadmorskim wiatry /przy braku naturalnych osłon/.

Omawiana skarga powtarza też zarzuty i wnioski podniesione już przez pozostałych skarżących.

Działania podjęte przez rozstrzygające organy określa jako "typowo pozorne" i akcentuje brak wyjaśnienia czy i jakie działania podjęła powołana w 1995 r. komisja do spraw oddziaływania hałdy na środowisko.

Odpowiadając na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie. Według odpowiedzi na skargę żaden z zarzutów skarżących nie odnosi się do zaskarżonej decyzji. W szczególności zaś kwestia poszerzenia strefy ochronnej była przedmiotem wyjaśnienia udzielonego Tomaszowi Z. w innej sprawie, a problem podwyższenia zawartości fluoru w wodzie pitnej wyjaśniono w zaskarżonej decyzji.

Natomiast przystąpienie do natychmiastowej rekultywacji /i zakazu składowania odpadów/ nie mogło być przedmiotem postępowania prowadzonego w celu usunięcia nieprawidłowości w bieżącej eksploatacji składowiska. Ponadto jak zwrócono uwagę użytkownik składowiska wykonał już nałożone nań obowiązki.

W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2001 r. Bogusław P. sprecyzował zarzuty jego skargi podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana bez uwzględnienia jej sprzeczności z poprzednimi rozstrzygnięciami organów administracji publicznej w odniesieniu do przedmiotowego składowiska i bez przeprowadzenia nadto jakiegokolwiek postępowania dowodowego co do wykonania przez użytkownika składowiska poprzednio nałożonych na niego /dalej idących/ obowiązków, a także z obrazą art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Według skarżącego poza zakresem oceny rozstrzygających organów znalazła się też podstawowa w sprawie kwestia legalności działania rozpatrywanego składowiska.

Do wskazanego pisma procesowego Minister Środowiska ustosunkował się w odpowiedzi z dnia 15 czerwca 2001 r. podnosząc, iż gospodarstwo skarżącego, jak wynika jednoznacznie ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji znajduje się poza strefą oddziaływania składowiska, kwestionując sprzeczność, zaskarżonej decyzji z poprzednimi rozstrzygnięciami i mniej rygorystyczny charakter przedmiotowej decyzji naprawczej.

Jednocześnie Minister Środowiska podnosił, iż brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania "w sprawie wstrzymania działania Spółki" /tj. GZNF "Fosfory w G./.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2001 r. Bogusław P. podnosił w szczególności konieczność zapoznania się organu, który wydał zaskarżoną decyzję z dokumentem w postaci "Oceny oddziaływania na środowisko składowiska fosfogipsów w W. z której wynika przekroczenie dozwolonej wysokości hałdy i brak powiązania rozważań Ministra co do granic strefy ochronnej z faktyczną wysokością hałdy. Ponadto skarżący podnosi wykonywanie badań bez obecności właścicieli gruntów /ocena Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w G./.

W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2001 r. skarżący Tomasz Z. zaakcentował zwłaszcza wewnętrzną sprzeczność oceny oddziaływania na środowisko, na której oparła się zaskarżona decyzja i brak uwzględnienia, że przedmiotowe składowisko gromadzi odpady niebezpieczne. Co do promieniowania jonizującego skarżący powołał się na wypowiedz prof. dr hab. J. T. z Katedry Biofizyki Gdańskiej Akademii Medycznej w tracie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 29 grudnia 1998 r.

Według skarżącego unikanie dokonania gruntowych badań wpływu składowiska na zdrowie ludzi i zwierząt jest niedopuszczalne ze względów prawnych i moralnych. W szczególności badania te obciążają przecież inwestora a nadto przekazuje on także środki finansowe w ramach opłat za korzystanie ze środowiska.

Minister Środowiska do korespondencji nadesłanej przez Tomasza Z. ustosunkował się w piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2001 r. nie zgadzając się w szczególności z klasyfikacją odpadów na przedmiotowym składowisku przedstawioną przez skarżącego, znaczeniem przywiązywanym przez skarżącego do umorzenia opłat przez użytkownika składowiska oraz oczekiwaniami co do rekultywacji składowiska.

Skarżący Tomasz Z. rozwinął swe twierdzenia w dalszych pismach procesowych /z dnia 26 października 2001 r. i 9 listopada 2001 r./.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżący Tomasz Z. i Bogusław P. podnieśli zwłaszcza, iż akta nie zostały właściwie skompletowane i nie zawierają wyników istotnych dla wyniku sprawy badań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Waga właściwego postępowania władz publicznych w zakresie ochrony środowiska została podkreślona rangą zapisów obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 74 poz. 483 /art. 5, art. 74 ust. 2/.

Obliguje to rozstrzygające w tej kategorii spraw organy administracji publicznej do szczególnej dbałości o realizację w wydawanych decyzjach wszystkich reguł wynikających zarówno z prawa materialnego jak i procesowego.

Zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie przewidziane w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - stanowiące niewątpliwie formę oddziaływania władz publicznych na zjawisko szkodliwego oddziaływania, działalności jednostek organizacyjnych i osób fizycznych na środowisko /lub zagrożenia w tym zakresie/ oraz środek służący przywróceniu środowiska do stanu właściwego.

Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji Wojewoda dla obiektów zaliczonych do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, określonych w odrębnych przepisach, a dla pozostałych obiektów - starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ustalać w drodze decyzji zakres i sposób wykonania obowiązku o którym mowa w ust. 1 cytowanego przepisu, biorąc pod uwagę:

- interes społeczny,

- istniejący stan zniszczenia lub zagrożenia środowiska,

- oraz faktyczne możliwości wykonania obowiązku.

Należy przy tym podkreślić, iż użytego niefortunnie określenia "może ustalać" nie można rozumieć jako akceptacji dowolności postępowania organu administracji publicznej, ale konieczność wydania odpowiedniej w świetle analizowanego przepisu decyzji w razie stwierdzenia zastrzeżeń co do realizacji obowiązków wynikających z ustępu 1 art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Tylko w przypadku braku możliwości realizacji tych obowiązków art. 82 ust. 3 ustanawia inną formę oddziaływania na jednostkę organizacyjną lub osobę fizyczną.

Kontrowersje jakie wywołuje funkcjonowanie przedmiotowego składowiska w społeczności lokalnej wymagało od organu, który wydał zaskarżoną decyzję bezwzględnej realizacji jego wymogów i podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli /art. 7 Kpa/, prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiając zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli /art. 8 Kpa/ a także przekonania o zasadności przesłanek, które zadecydowały o określonym załatwieniu sprawy /art. 11 Kpa/.

Przywołane zasady nie są jedynie postulatem, ale obowiązującą normą prawną, która nie mogła zostać pominięta przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji /por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r. SA/Lu 694/92 - Wspólnota 1993 nr 44 str. 18/.

Podnosząc niedopuszczalne naruszenie w sprawie przepisów prawa procesowego należy zwrócić też uwagę, iż obok obrazy wymienionych wyżej przepisów zaskarżona decyzja narusza też inne szczegółowe uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 77 par. 1 Kpa i art. 107 par. 3 Kpa w związku z art. 140 Kpa.

Orzekający w sprawie Minister przeoczył również, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych do decyzji organu I instancji /por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 - ONSA 1997 Nr 1 poz. 35, wyrok NSA z dnia 9 października 1992 r. V SA 137/92 - ONSA 1993 Nr 1 poz. 22/.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja uchybia obowiązkom organu odwoławczego zarówno w zakresie ponownego rozpoznania konkretnej sprawy jak i nie zawiera w istocie rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniach /a w szczególności pełnego ich wymienienia i wyjaśnienia dlaczego nie mogły one - zdaniem organu II instancji ważyć o wyniku sprawy/.

Nie jest rola Sądu administracyjnego /art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wyręczanie organów administracji publicznej, a jedynie co do zasady kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów i czynności organów administracji publicznej /w tym także z prawem procesowym/.

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd nie mógł zwłaszcza przejmować zadań organu odwoławczego, który wydając zaskarżoną decyzję uchylił się od wykonania ciążących nań obowiązków.

Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wydający ją organ ograniczył się w ramach prezentowania argumentacji mającej uzasadnić zasadność rozstrzygnięcia do podania ogólników /np. "po merytorycznym przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż nałożone na stronę obowiązki były słuszne i prawidłowe dlatego też decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy, a "analizując zarówno merytoryczną jak i formalną stronę postępowania prowadzonego przez Wojewodę G. organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji", "analizując kwestie podnoszone przez strony w odwołaniach organ odwoławczy stwierdził, iż nie znajdują one odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym i przeprowadzone w tym zakresie badanie wskazuje, że hałda odpadów fosfogipsów nie jest źródłem zanieczyszczenia fluorem wód podziemnych".

W zakresie powoływania się przez zaskarżoną decyzję na ocenę oddziaływania na środowisko sporządzoną w wyniku rozstrzygnięcia Wojewodę G. z dnia 5 maja 1995 r., należy przede wszystkim zauważyć, iż organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zgłaszanych już w toku postępowania administracyjnego zastrzeżeń stron co do wartości tego dowodu.

Zgodnie z art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na postawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodnioną. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest też wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ocena zaś całego materiału dowodowego i konkretnego dowodu winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej decyzji /art. 107 par. 3 Kpa/.

Nie ma powodu aby ocenę oddziaływania na środowisko traktować inaczej niż jako jeden /choć w sposób szczególnie uregulowany/ z dowodów w toku postępowania administracyjnego.

Z całą pewnością niedopuszczalne jest zaś bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z tego rodzaju oceny. Przy takim bowiem założeniu należałoby uznać, że to nie organ administracji publicznej, ale rzeczoznawca sporządzający ocenę faktycznie rozstrzygał w sprawie.

Jeżeli zatem organ administracji publicznej wydający zaskarżoną decyzję oparł się na wnioskach wynikających z konkretnej oceny oddziaływania na środowisko, to winien wykazać zasadność takiego postępowania w ramach oceny cało kształtu materiału dowodowego.

Poza koniecznością szczegółowego ustosunkowania się do zastrzeżeń stron w tym względzie /np. co do wymaganego zakresu tej oceny, jej sprzeczności z innymi dowodami, braku oparcia się na wynikach aktualnych badań itd./ nie sposób pominąć potrzeby wyjaśnienia - co oznacza sporządzenie przedmiotowej oceny oddziaływania na środowisko "pod kierunkiem Marka M., rzeczoznawcy z listy Ministra (...}"? /a zwłaszcza czy wszyscy jej autorzy byli formalnie uprawnieni do wypowiadania się w ramach tego rodzaju dowodu/.

W zakresie znaczenia, akcentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej mającej na celu zapoznanie mieszkańców wsi W. z omawianą oceną oddziaływania na środowisko, to pierwsze załączone akta /mimo zobowiązania Sądu do przedstawienia konkretnych akt/ nie zawierają protokółu tej rozprawy i tym samym tylko na podstawie wypowiedzi skarżących można wnioskować jaki był jej przebieg /i rodzaj zgłaszanych przez obecne osoby uwag/, po drugie organ odwoławczy całkowicie pomija ustosunkowanie się do podnoszonych przez Bogusława P. uchybień formalnych w przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej.

Generalnie należy stwierdzić, iż chaotyczny sposób skompletowania przedstawionych Sądowi akt administracyjnych /a właściwie złożonych przypadkowo, nie ponumerowanych kserokopii wybranych dokumentów/, nie daje pewności co do toku przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego /chronologii podejmowanych działań, rodzaju wystąpień stron, zebranych w sprawie dowodów/.

Tytułem ilustracji można wskazać, że nawet z odwołaniem Bogusława P. Sąd mógł się zapoznać tylko na skutek uczynienia go załącznikiem do skargi i w aktach nie ma też tak podstawowych od strony formalnej dokumentów jak zawiadomień o wszczęciu przedmiotowego postępowania czy dowodów doręczenia wydawanych w jego przebiegu decyzji organów obu instancji.

Tego rodzaju postawa organu administracji publicznej utwierdza Sąd w przekonaniu o lekceważeniu w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją wymogów procesowych i nie daje podstaw do rozważenia możliwości potwierdzenia legalności rozpatrywanego rozstrzygnięcia.

Braków i uchybień zawartych w decyzji będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą sanować późniejsze komentarze, czy uzupełnienia ze strony organu administracji publicznej.

Bez znaczenia zatem dla wyniku niniejszej sprawy pozostać musiały próby rozszerzenia niewystarczającej argumentacji ujętej w zaskarżonej decyzji Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa,, podjęte już po jej wydaniu.

Wzgląd na treść zaskarżonej decyzji wymagał też zakwestionowania wypowiedzi przesądzającej "brak podstaw do wydania decyzji zakazującej GZNF "Fosfory" dalszego składowania odpadów na składowisku w W.".

Tego rodzaju sformułowanie sugeruje bowiem wkraczanie w materię regulowaną art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska /i należącą nadto do właściwości I instancji do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, działającego jedynie w porozumieniu z wojewodą/.

Zastrzeżenia skarżących co do braku wydania decyzji wymienionej w art. 83 ust. 1 omawianego aktu prawnego niewątpliwie przekraczały ramy podstawy prawnej stanowiącej podstawę orzekania w sprawie.

I tylko w taki. sposób zaskarżona decyzja mogła komentować wskazane oczekiwania skarżących.

Nie zmienia to jednak faktu, iż orzekając na gruncie art. 82 powołanej ustawy i konkretyzując zakres i sposób ujęcia obowiązków ciążących z mocy tego przepisu organ administracji publicznej nie był zwolniony od dokonania przekonujących ustaleń co do stanu środowiska /a zwłaszcza rozmiaru wpływu działania określonego przedmiotu na środowisko i wiążących się z nią zagrożeń i pożądanego kształtu wymogów restytucyjnych/.

Nie można było też niewadliwie orzekać na podstawie art. 82 ust. 2 cytowanego aktu prawnego, bez przedstawienia analizy skuteczności dotychczasowych działań naprawczych.

Co do rozstrzygnięcia w zakresie monitoringu i rekultywacji składowiska, to wobec ich ogólnikowości oraz odesłania do późniejszych /nie załączonych do akt projektów/ trudno w ogóle stwierdzić na czym miałaby polegać w tych przypadkach konkretyzacja obowiązków użytkowania składowiska.

Nie wiadomo też na czym konkretnie polegać miałoby skuteczne uszczelnienie "korków" oddzielających system rowów opaskowych czy zhermetyzowanie procesu przeładunku oraz jakie były konsekwencje niezadowalającego dotychczas stanu w tym zakresie.

Podnoszony w zaskarżonej decyzji fakt wykonania obowiązków przez ich adresata czy też potrzeba szybkości działania nie mogła być traktowana jako argument do przekonania zainteresowanych osób o bezpodstawności ich obaw i wystarczającym zakresie nałożonych obowiązków.

Z rozpoznania złożonych w sprawie odwołań można wnosić, iż orzekający Minister wbrew stanowisku organu I instancji uznał przymiot stron co do skarżących.

Taka postawa jest zbieżna z rozumieniem pojęcia strony w sprawach z zakresu ograniczenia uciążliwości obiektu dla środowiska /przyjętym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r. OPS 11/99 - ONSA 2000 Nr 1 poz. 6 zapadłej na tle spełniającego podobne funkcje jak art. 82 - art. 76 omawianej ustawy/.

Nie można jednak równocześnie stwierdzić, iż taka postawa przedłożyła się konsekwentnie na przywiązywanie przez organ II instancji znaczenia do kwestii poszanowania uprawnień procesowych skarżących.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 powoływanej już ustawy o NSA.

Na marginesie należy dodać, iż wskazane - procesowej natury przyczyny eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego - spowodować musiały ograniczenie zakresu oceny przez Sąd zarzutów zawartych w skargach, co nie oznacza, że Sąd tym samym podziela trafność wszystkich zastrzeżeń skarżących, na gruncie sprawy rozstrzyganej w oparciu o podstawę zawartą w art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.