Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 179/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101 ust.
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 3, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 24 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz(spr.) sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 913/13 w sprawie ze skargi T. W. i K. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice dla obszaru "Wola Zabierzowska I" 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od T. W. i K. W. na rzecz Gminy Niepołomice kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 913/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. W. i K. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach z [...] września 2010r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niepołomice dla obszaru "Wola Zabierzowska I". Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Rada Miejska w Niepołomicach w dniu 21 września 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice dla obszaru "Wola Zabierzowska I". Pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r., nadanym za pośrednictwem poczty w dniu 9 kwietnia 2013 r. i doręczonym organowi 10 kwietnia 2013 r., T. i K. W., reprezentowani przez pełnomocnika, wezwali Radę Miejską w Niepołomicach do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na wytyczeniu przez stanowiące ich własność działki o nr ewid.: [...] gminnej drogi dojazdowej (KD/D). Rada Miejska w Niepołomicach nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie T. i K. W., reprezentowani przez pełnomocnika, pismem opatrzonym datą 9 kwietnia 2013 r., nadanym za pośrednictwem poczty 9 czerwca 2013 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Niepołomicach Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice dla obszaru "Wola Zabierzowska I" w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], obręb ewidencyjny Wola Zabierzowska, jednostka ewidencyjna Niepołomice G, o łącznej powierzchni 1.08 ha, w zakresie w jakim plan przewiduje przebieg publicznej drogi gminnej dojazdowej (KD/D) wzdłuż granicy między tymi działkami. Uchwale zarzucono naruszenie art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, polegające na nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniu ich prawa własności.

W uzasadnieniu podniesiono, że należące do skarżących działki nr [...] znajdują się w liniach rozgraniczających gminnej drogi dojazdowej, która przedziela je w połowie. W efekcie skarżący nie będą w stanie w sposób efektywny zagospodarować swoją nieruchomość, w szczególności nie będą jej mogli zabudować zabudowaniami gospodarczymi niezbędnymi dla prowadzonej działalności w zakresie uprawy borówki. Ustalenia planu przewidujące publiczną (gminną) drogę dojazdową nie mają uzasadnienia merytorycznego. Potwierdza to fakt, że pomimo obowiązywania planu od prawie 3 lat, żadna droga nie została wybudowana, właściciele działek nie zostali wywłaszczeni na cel publiczny, w istocie nie ma nawet w dającej się przewidzieć przyszłości planów podjęcia takich działań. Wątpliwe jest, czy gmina nadal planuje wybudowanie tej drogi. Skarżący zarzucili, że ustalenia planu odnoszące się do ich nieruchomości przekraczają granice swobody planistycznej gminy i naruszają w konsekwencji prawo. Nie może być usprawiedliwieniem dla tej sytuacji argument zgodności treści planu ze Studium.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wniósł o jej oddalenie w całości. Stwierdził, że skarżący nie wykazali, aby doszło do naruszenia ich prawem chronionego interesu, z kolei samo przekonanie skarżących o niecelowości lub niesłuszności uchwał podejmowanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest równoznaczne z naruszeniem "interesu prawnego lub uprawnienia" i tym samym nie legitymuje ich do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto zdaniem Burmistrza, poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego znajduje się ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, kontrola sądu dotyczy zgodności uchwały z prawem. Zaskarżana uchwała podjęta została przy zachowaniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianego u.p.z.p., a także zasad sporządzania planu, nie doszło także do naruszenia właściwości organów. W konsekwencji nie zachodzi żadna przyczyna skutkująca nieważnością uchwały. Przebieg drogi jest zgodny ze Studium. Podstawą wyznaczenia drogi była m. in. przeprowadzona na wstępnym etapie prac wizja w terenie. Na jej podstawie ustalono, że przez działki skarżących przebiega nieutwardzona droga, stanowiąca dojazd do zabudowy na działce [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na zakres i kryteria sądowej kontroli administracji publicznej określone art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) oraz w art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stwierdził, że na tej podstawie Sąd bierze pod uwagę obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślił, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Jeżeli naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, to rodzi obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Procedura przygotowania i uchwalenia planu miejscowego została uregulowana w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie tego trybu jest jednym z zasadniczych warunków legalności uchwały, albowiem zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Zabierzowska I" oraz właściwości organów.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji ocenił je jako bezpodstawne.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 123/10, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 u.p.z.p. (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego należy przede wszystkim badać zgodność postanowień planu z odpowiednimi postanowieniami studium. Skoro zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, to uchwalenie planu z naruszeniem przepisów art. 9 ust. 4 , art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. musiałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności planu w zakresie w jakim byłby on niezgodny z ustaleniami studium. Nie można zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami obowiązującego studium.

Sąd I instancji stwierdził nadto, że gmina w ramach procedury planistycznej, a w konsekwencji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest obowiązana zaprojektować układ komunikacyjny umożliwiający skomunikowanie określonych obszarów gminy, zwłaszcza obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Gmina musi zapewnić stosowne skomunikowanie takiego obszaru poprzez zaprojektowanie właściwej infrastruktury drogowej. Działania takie w pełni mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy. Droga KD/D została wyznaczana wzdłuż granic z sąsiednimi działkami w taki sposób, że w równym, a jednocześnie minimalnym stopniu, obciąża właścicieli działek, przez które ma przebiegać. Planowana droga KD/D nie obejmuje wyłącznie działek skarżących, ale także działki innych podmiotów. Została zaplanowana w celu skomunikowania całej północnej części obszaru MN2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Droga ta zapewniać będzie dojazd do istniejących i powstających w przyszłości obiektów – co umożliwia przeznaczenie tych terenów i korzystanie z nich w sposób określony w zaskarżonym planie, a jednocześnie stanowić będzie powiązanie komunikacyjne pomiędzy drogą lokalną (KD/L) i zbiorczą (KD/Z). Nie należy natomiast do Sądu ocena, czy ustanowienie drogi publicznej w tym miejscu i o takich parametrach jest konieczne, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń planu, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne (wyrok NSA z 25 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 844/10).

W myśl art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 115) w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, szerokość ulicy w liniach rozgraniczających w niniejszym przypadku nie powinna być mniejsza niż 10 m. Postanowienia § 25 ust. 2 pkt 2 lit. e) planu dotyczące zasad zagospodarowania terenu KD/D korespondują z podanymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku możliwości efektywnego zagospodarowania działek skarżących, w tym poprzez zabudowę, Sąd I instancji wskazał, że zasięg ustalonych w planie terenów budowlanych - MN2 obejmuje fragment działki nr [...], w większej zaś części działka ta znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem R – tereny rolnicze. Natomiast przeważająca część działki [...] została w planie przeznaczona dla użytkowania rolniczego i zieleni nieurządzonej, z zakazem realizacji nowych budynków (symbol R/Z). Zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Zatem do czasu zmiany sposobu zagospodarowania obszaru KD/D zgodnie z przeznaczeniem w planie, skarżący mogą w pełni korzystać ze swoich nieruchomości w dotychczasowy sposób. Natomiast fakt, że pomimo upływu trzech lat obowiązywania planu, nie zrealizowano planowanej drogi, nie jest okolicznością uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Roszczenia związane ze skutkami uchwalenia planu określa art. 36 u.p.z.p. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel może żądać od gminy: odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Brak także w ocenie Sądu I instancji podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 64 ust.1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i może doznawać ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli, zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (wyrok NSA z 17 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1275/09). Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (wyrok NSA z 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08). Sąd I instancji stwierdził w konsekwencji, że nie dostrzega uchybień w zaskarżonej uchwale, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części.

W skardze kasacyjnej T. W. i K. W. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżący wnieśli także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia.

Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie narusza w sposób bezprawny interesu prawnego Skarżących,

- art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że poprzez uchwalenie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego,

- art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie prawa własności, w sposób przyjęty przez plan, jest proporcjonalne i nie narusza istoty prawa własności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego w zakresie układu komunikacyjnego w odniesieniu do działek skarżących przekraczają władztwo planistyczne w dążeniu do zobiektywizowanych potrzeb ogółu lokalnej społeczności i jako takie naruszają prawo. W planie działki nr [...] znajdują się w liniach rozgraniczających gminnej drogi dojazdowej. W skutek tych ustaleń planu, nieruchomość Skarżących została przedzielona w połowie szerokim pasem drogi. W efekcie Skarżący nie będą w stanie w sposób efektywny zagospodarować swoją nieruchomość, w szczególności nie będą mogli jej ani zabudować zabudowaniami gospodarczymi niezbędnymi dla prowadzonej działalności w zakresie uprawy borówki, ani powiększyć areału wspomnianych upraw o teren przewidziany jako drogę publiczną. Zaplanowana droga służy wyłącznie dwóm domostwom: oznaczonemu nr [...] (należącemu do skarżących) i nr [...] (należącemu do właścicieli działek nr [...]: K. J., Z. K., I. W., Ł. J.). Droga aktualnie nie biegnie, a zatem nie służy domostwom znajdującym się za łukiem rowu melioracyjnego, ci mieszkańcy dojeżdżają i wyjeżdżają ze swoich nieruchomości inną drogą i nie korzystają z drogi na odcinku działek skarżących. Do tej pory obsługa komunikacyjna domostw Wola Zabierzowska [...] (skarżący) oraz Wola Zabierzowska [...] zapewniona była dzięki ustanowionej służebności gruntowej. Obecnie sporządzono projekt, zaaprobowany przez uprawnionych geodetę i biegłego w zakresie budownictwa drogowego, zmiany przebiegu służebności i przesunięcia jej w kierunku rowu melioracyjnego. W sprawie tej w dalszym ciągu toczy się postępowanie sądowe. W przekonaniu skarżących rozwiązanie w postaci zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowione służebności jest nie tylko wystarczające, ale i zważywszy na minimalną ilość domostw, optymalne. Nie ma racjonalnej potrzeby wytyczania przez działki skarżących drogi publicznej, skutkującej niepotrzebnym ograniczeniem możliwości ich zagospodarowania. Tak głęboka ingerencja w prawo własności skarżących jest nieuzasadniona i nieproporcjonalna. W skardze kasacyjnej podniesiono, że skarżący faktycznie prowadzą działalność rolną polegającą na uprawie borówki na sąsiednich działkach i starają się zwiększać teren uprawy. Uprawy muszą być zabezpieczone ogrodzeniem, zwłaszcza od strony drogi, co wobec zapisów planu dodatkowo zmniejsza powierzchnię dostępnych upraw, nie wspominając o konieczności przeprowadzenia przez nią urządzeń nawadniających. Niezbędne w niedalekiej przyszłości jest też wybudowanie chłodni w celu przechowywania zbiorów, tego rodzaju zabudowa byłaby możliwa. Zatem obecnie skarżona treść planu w sposób realny narusza prawa i interesy skarżących. Ustalenia planu przewidujące publiczną (gminną) drogę dojazdową nie mają uzasadnienia merytorycznego. Pomimo upływu 3 lat od daty wejścia planu w życie, droga nie została wybudowana, właściciele działek nie zostali wywłaszczeni na cel publiczny, w istocie nie ma nawet w dającej się przewidzieć przyszłości planów podjęcia takich działań. Należy zatem wątpić, czy obecnie organy administracji publicznej w dalszym ciągu planują wybudowanie tej drogi. Wprowadzono zapis, który pozostając martwym, jednocześnie paraliżuje możliwości inwestycyjne skarżących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Stwierdzono, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, na czym miało polegać niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ani też na czym polegać miała błędna wykładnia art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi powtórzenie wywodów skargi do Sądu I instancji.

Za trafne uznano stanowisko Sądu I instancji, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, w tym przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a art. 36 u.p.z.p. przyznaje w związku z takim ograniczeniem stosowne uprawnienia. W procedurze planistycznej nie doszło do naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwości organów. Nie ma także miejsca przekroczenie granic władztwa planistycznego, skoro plan jest zgodny z postanowieniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wiążącego organy gminy.

Trafne jest także stanowisko Sądu I instancji, że zaprojektowanie układu komunikacyjnego umożliwiającego skomunikowanie poszczególnych obszarów gminy, należy do obowiązków organów planistycznych w ramach procedury planistycznej. Sąd szczegółowo wskazał na funkcje planowanej drogi i cel jej zaplanowania, jakim jest skomunikowanie całej północnej części obszaru MN2 (tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej). Droga ta zapewnić ma dojazd do istniejących i powstających w przyszłości obiektów, co umożliwia przeznaczenie tych terenów i korzystanie z nich w sposób określony w zaskarżonym planie, a jednocześnie stanowić będzie powiązanie komunikacyjne pomiędzy drogą lokalną (KD/L) i zbiorczą (KD/Z). To organy planistyczne w ramach władztwa planistycznego decydują, czy ustanowienie drogi publicznej w takim miejscu i o takich parametrach jest konieczne. Postanowienia § 25 ust. 2 pkt 2 lit. e) planu dotyczące zasad zagospodarowania terenu KD/D korespondują z przepisami art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych coraz § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Natomiast zgodnie z art. 35 u.p.z.p., do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z planem, mogą one być wykorzystywane w dotychczasowy sposób.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczy przepisu art. 151 p.p.s.a. i sprowadza się do tezy o bezpodstawnym oddaleniu skargi w sytuacji istnienia podstaw do jej uwzględnienia. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego, ograniczający się do wskazania przepisu regulującego samo rozstrzygnięcie sądu, nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zastosowania art. 151 p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała nie narusza w sposób bezprawny interesu prawnego skarżących. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten wyznacza krąg osób legitymowanych do wniesienia skargi. Zwrócić należy zatem w pierwszej kolejności uwagę, że Sąd I instancji nie oddalił skargi na skutek przyjęcia, że została ona wniesiona przez osobę pozbawioną legitymacji skargowej. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że warunkiem uwzględnienia skargi jest stwierdzenie naruszenia interesu skarżącego nie znajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach, ingerujące w sposób bezprawny w zakres uprawnień skarżącego. Niewątpliwie uchwała w przedmiocie planu miejscowego, odnosząca się do przeznaczenia terenów stanowiących własność skarżących, ingeruje w zakres ich interesu prawnego i legitymuje do wniesienia skargi. Kolejną natomiast kwestią jest, czy ingerencja ta ma miejsce w zakresie dozwolonym przez prawo i w trybie przez nie przewidzianym.

Przesłanki nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego określa art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Należą do nich naruszenie zasad sporządzenia planu, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano oceny Sądu I instancji odnoszącej się do zachowania trybu uchwalenia planu i właściwości organów. Zarzut bezprawności ingerencji w sferę interesu prawnego skarżących powiązano natomiast z argumentem o przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego, odnosząc go do art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz zasad konstytucyjnych z art. 31 ust. 3 i 64 Konstytucji RP, w zakresie w jakim dotyczą wykonywania prawa własności.

Przepis art. 6 u.p.z.p. stanowi podstawę do ingerencji w sposób wykonywania prawa własności za pomocą ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Nie narusza on reguł wykonywania własności określonych w art. 140 k.c., który oprócz ograniczeń wprowadzanych przez ustawy, wymienia jeszcze zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Na tej podstawie uzasadniony jest wniosek, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, ale ukształtowane jest jako prawo do władania rzeczą z poszanowaniem interesu społecznego. Co do zasady zatem prawo własności jest ograniczone, także w kontekście art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w którym jest mowa o "chronionym prawem interesie publicznym". Na poziomie konstytucyjnym standardy dla wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z prawa własności określają przepisy art. 31 ust. 3 i 64 Konstytucji. Również Konstytucja i powołane normy nie traktują prawa własności jako bezwzględnego i absolutnego. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji przewiduje możliwość wprowadzania ustawowych ograniczeń prawa własności. Podobnie przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ustawowe ograniczanie praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony środowisk, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ten ostatni przypadek wskazuje, że ograniczenia mogą być uzasadniane zarówno względami interesu publicznego, jak i koniecznością wyważenia interesów indywidualnych poszczególnych podmiotów.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że uprawnienia planistyczne gminy, zwane "władztwem planistycznym", nie sprowadzają się do pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów, choć skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem jego norm, w tym również zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie potwierdzają zarzutu arbitralności działania gminy i przekroczenia granic swobody planistycznej poprzez przeznaczenie części gruntu skarżących pod drogę publiczną, w tym naruszenia standardów konstytucyjnych z art. 64 i 31 ust. 3 Konstytucji. Własność jako prawo rzeczowe, odmiennie od praw obligacyjnych, może odnosić się do rzeczy istniejącej i zindywidualizowanej, nieruchomość podlega zatem ochronie w jej aktualnym stanie, z uwzględnieniem istniejącego status quo. Jak potwierdzają także materiały złożone przez stronę skarżąca wraz ze skargą, działka skarżących nr [...] jest zabudowana i w tej części przeznaczona w planie pod zabudowę mieszkaniową o symbolu MN2. Tego przeznaczenia względem swojej działki skarżący nie kwestionują. Plan przeznacza pod taką zabudowę także dalsze tereny, pozbawione aktualnie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, przy czym część tych terenów jest już także zabudowana. O potrzebie rozwiązania kwestii komunikacji świadczy nie tylko przeznaczenie terenów pod nową zabudowę, ale także fakt, że aktualnie dostęp do drogi publicznej odbywa się z wykorzystaniem służebności, która przebiega po gruntach skarżących, mniej więcej właśnie pomiędzy działkami nr [...], do działek nr [...]. Natomiast trwające od kilku lat postępowanie przed sądem powszechnym, sygn. I C 159/09 w celu zmiany przebiegu służebności w istocie potwierdza, że po pierwsze istnieje w terenie problem skomunikowania głębiej położonych terenów z drogą publiczną, po drugie problem ten jest aktualnie rozwiązany poprzez istniejącą służebność. Jej przebieg świadczy o stanie zagospodarowania i istniejących ograniczeniach w korzystaniu przez skarżących z ich działek. Skutki ingerencji wywołanej przedmiotową uchwałą w sprawie planu miejscowego winny być rozpatrywane z uwzględnieniem istniejących już ograniczeń w korzystaniu przez skarżących z ich działek.

Przeznaczenie terenu, w tym części działki skarżących, pod zabudowę, uzasadnia wprowadzenie w planie rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej. Istniejąca służebność nie może być uznana za rozwiązanie wystarczające, albowiem dotyczy tylko określonych gruntów władnących. Argument skargi kasacyjnej, że nie ma potrzeby aktualnie rozbudowywać infrastruktury drogowej nie może zostać uznany ze względu na powyżej wskazane okoliczności. Natomiast sposób poprowadzenia zaplanowanej drogi publicznej należy uznać za dopuszczalny i nie naruszający zasady proporcjonalności. Zaplanowana droga, służąca w założeniu wielu podmiotom, poprowadzona została na granicy terenów o symbolu MN2 i R/Z i po gruntach należących do różnych osób, nie tylko skarżących. Taki przebieg uzasadnia fakt, że skoro ma służyć terenom przewidzianym pod zabudowę, to winna do tych terenów przylegać. Teren należący do skarżących tworzy jedną całość pod względem terytorialnym, ale również jest zróżnicowany pod względem przeznaczenia w planie. Zaplanowana droga biegnie wzdłuż granicy działek o różnym przeznaczeniu w planie. Z powyższych względów ocena dokonana przez Sąd I instancji w zakresie legalności ingerencji gminy w sferę interesu prawnego skarżących jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawniona, a uchwale w sprawie planu miejscowego nie można w analizowanym zakresie zarzucić naruszenia zasad sporządzania planu i przekroczenia granic władztwa planistycznego z naruszeniem zasady równości i proporcjonalności.

Dla uznania zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł mieć znaczenia także argument odwołujący się do faktu, że zaplanowana droga nie jest realizowana. Taka okoliczność nie świadczy o wadliwości uchwały. Natomiast ochrona majątkowych interesów właścicieli ograniczonych w możliwościach korzystania z prawa własności jest możliwa na drodze regulacji przewidzianej w art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.