Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 597/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1do 10,  art. 13,  art. 18,  art. 20-22,  art. 25,28
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 8, art. 10, art. 13, art. 18, art. 20-22, art. 25, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"), rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1465) oraz art. 104, art. 107, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, uznał za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi świadczenie wychowawcze wypłacone A. R. (dalej: "skarżąca"), na pierwsze dziecko D. B. (ur.[...].), za okres od dnia 1 do 31 grudnia 2017 r., w wysokości 500,-zł.

W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, ponieważ niesłusznie jej zdaniem, w wyliczeniu dochodu rodziny za 2016 r. przyjęto dochód jej obecnego męża (T. R.), kiedy jeszcze nie byli małżeństwem, co nastąpiło dopiero w dniu 7 lipca 2017 r. Wcześniej nie mieszkali razem z uwagi na mały metraż i miejsce pracy męża oraz nie prowadzili wspólnie gospodarstwa domowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po przeprowadzeniu przez organ I instancji, w oparciu o postanowienie z dnia [...] nr [...] uzupełniającego postępowania dowodowego, uchyliło w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W motywach uzasadnienia decyzji przedstawiono stan faktyczny sprawy i zastosowane w rozstrzygnięciu regulacje prawne. W tym zakresie organ odwoławczy między innymi podniósł, że świadczenie wychowawcze nie należy do świadczeń o charakterze uznaniowym, a możliwość jego przyznania uzależniona jest od wystąpienia ściśle określonych przesłanek ustawowych, jednak brak którejkolwiek z nich powoduje, że świadczenie to nie może być przyznane. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00-zł. miesięcznie na dziecko w rodzinie. W przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00-zł. Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200,00-zł. Zgodnie z art. 2 pkt. 1 ustawy, dochód oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Natomiast - zgodnie z art. 2 pkt. 2 ustawy - dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. W rozumieniu przepisów omawianej ustawy, zgodnie z jej art. 3 pkt 1, przez dochód rozumie się po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:

a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 3Ob, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,

b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,

c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych:

- należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1666. 2138 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 60 i 962).

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 2 pkt. 20 ustawy, uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane między innymi: uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c) oraz uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego (lit. g).

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka. Natomiast zgodnie z art. 20 ustawy w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba otrzymująca świadczenie wychowawcze jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie. Podnieść także należy, że stosownie do art. 25 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania.

W niniejszej sprawie skarżąca w dniu 10 sierpnia 2017 r. złożyła wniosek o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na rok 2017/18 na dzieci: D. i K. (B.). Decyzją organu I instancji z dnia [...] nr [...] skarżącej zostało przyznane prawo do świadczenia wychowawczego na syna D., w wysokości 500,00-zł. miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. i na córkę J. R. w wysokości 500,00-zł. miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. Z kolei decyzją z dnia [...] nr[...] , uchylono decyzję z dnia [...] przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze na syna D. i córkę J., ponieważ nie spełniała warunku do jego otrzymania. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 4 stycznia 2018 r. i stała się ostateczna.

W dniu [...] decyzją nr [...] organ I instancji przyznał skarżącej świadczenie rodzicielskie na córkę J., na okres od 02.10.2017 r. do 02.09.2018 r. Zgodnie z art. 2 pkt 20 lit. g) ustawy uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego. Mając na uwadze tą informację organ I instancji ponownie przeliczył dochód rodziny skarżącej w kontekście spełnienia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w okresie od miesiąca grudnia 2017 r. do września 2018 r. i ustalił, iż dochód jej rodziny w miesiącu grudniu 2017 r. wynosił 905,45-zł. na osobę w rodzinie, a więc przekracza kryterium dochodowe, które wynosi 800,00-zł. Algorytm obliczenia dochodu rodziny skarżącej przedstawił się następująco:

1) dochód T. R. uzyskany w 2016 r., który miesięcznie wyniósł 2 373,21-zł.;

2) otrzymane przez skarżącą w roku 2016 alimenty na dzieci oraz ulga na dzieci, co miesięcznie dało kwotę 1 126,23-zł.;

3) przeciętny miesięczny dochód K. B. wynoszący 27,78-zł.;

4) świadczenie rodzicielskie przyznane skarżącej w wysokości 1000,00-zł. Wyliczenie dochodu na osobę w rodzinie skarżącej obrazuje równanie: 2373,21-zł. + 1126,23-zł. + 27,78-zł. + 1 000,00-zł. = 4 527,22-zł. : 5 osób w rodzinie = 905,44-zł.

Zatem miesięczny dochód rodziny skarżącej, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 800,00-zł. Wobec powyższego organ I instancji uznał świadczenie wychowawcze przyznane na syna D. i wypłacone za okres od dnia 1 do 31 grudnia 2017 r., w wysokości 500,00-zł., jako świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podniesiono, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie i z tego powodu podlega uchyleniu, bowiem sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania w szerszym zakresie. W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, czy zrealizowane już świadczenia wychowawcze należy uznać za nienależnie pobrane. Zdaniem Kolegium, w świetle stanu faktycznego sprawy, może w niej mieć zastosowanie sytuacja przewidziana w art. 7 ust. 3 ustawy. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczenia, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W ocenie Kolegium organ I instancji błędnie przyjął do dochodu rodziny skarżącej dochód za rok 2016 r., przyszłego męża skarżącej (T. R.) gdyż do składu rodziny można go zaliczyć dopiero od dnia 07.07.2017 r., tj. dnia zawarcia ze skarżącą związku małżeńskiego. W rozpoznawanej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowiła przesłanka określona w art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy, na którą powołał się organ I instancji. Wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie wówczas, gdy świadczenie wychowawcze zostało prawidłowo przyznane i w trakcie jego pobierania zajdą okoliczności uzasadniające ustanie prawa do jego pobierania i o tych okolicznościach świadczeniobiorca nie powiadomi organu pomimo prawidłowego pouczenia w tym zakresie. W postępowaniu o uznaniu wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego, w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy. Zdaniem Kolegium przyjęcie, że pobrane świadczenie było nienależne w rozumieniu 25 ust. 2 pkt 1 ustawy wymaga wykazania negatywnego zachowania świadczeniobiorcy ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 i ust. 2 ustawy obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego", czyli pobranego przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Z kolei analizując treść art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy należy wywieść wniosek, że dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, z czym wiąże się spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania (por. wyrok NSA z dnia 18.04.2013r., I OSK 1701/12, Lex nr 1336320). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie przyjmowano, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i art. 9 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 27.10.2010 r. sygn. akt I OSK 981/10, Lex nr 745403 i z dnia 1.04.2011 r. sygn. akt I OSK 2078/10, Lex nr 957287). Z powyższego wynika zatem, że odpowiednio sformułowane pouczenie stanowi warunek bez którego nie można żądać zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot świadczenia. W konsekwencji ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy z równoczesnym wskazanie grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1529/13). W przedmiotowej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu podjętej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do wyżej przedstawionego zagadnienie, tj. ustalenia, czy skarżąca była skutecznie powiadomiona o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia do pobieranego świadczenia oraz wykazania negatywnego jej zachowania ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Ponadto, organ I instancji nie przedstawił dokładnego sposobu matematycznego wyliczenia dochodu rodziny skarżącej oraz błędne uwzględnił składniki tego dochodu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe braki w postępowaniu dowodowym Kolegium doszło do przekonania, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia powyższych okoliczności po raz kolejny przekracza instytucję dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., bowiem w konsekwencji to Kolegium musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe praktycznie od początku, czym naruszona zostałaby zasada określona w art. 15 k.p.a, czyli dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciwie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. Oświadczyła, że nie wiedziała, że będzie musiała cokolwiek zwracać, co więcej nie miała od pracownika organu I instancji informacji, że taka możliwość istnieje. Otrzymane pieniądze wydała zaraz po wpłynięciu na konto i myślała, że wszystko jest w porządku. Zdaniem skarżącej, Urząd Skarbowy ma inną interpretacje przepisów i uznaje, że gdy małżeństwo trwa pełnych 12 miesięcy, to wtedy może się wspólnie rozliczać z podatku dochodowego. W tej sprawie skarżąca w terminie dostarczyła organowi I instancji wszystkie potrzebne dokumenty i nic poza tym, co złożyła, nie zmieniło się, nadal nie podjęła żadnej pracy ani też oprócz zasiłku rodzicielskiego nie ma innych dochodów, bowiem zajmuje się małym dzieckiem, które wymaga ciągłej opieki. Dodatkowo, skarżąca sformułowała szereg pytań, zarzucając w nich organowi I instancji liczne niedociągnięcia i z tego powodu błąd polegający na braku wstrzymania wykonania decyzji przyznającej jej świadczenie wychowawcze na syna - D. W podsumowaniu zarzutów skargi podniosła, że to pracownik organu I instancji nie dopełnił swoich obowiązków a nie skarżąca. Wraz ze sprzeciwem skarżąca złożyła do Sądu wniosek o przyznanie prawa pomocy.

Postanowieniem tut. Sądu z dnia 10 sierpnia 2018 r. skarżącej odmówiono przyznania prawa pomocy (k. 43-47).

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu zaznaczyło, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia braków postępowania dowodowego przekraczało w niniejszej sprawie instytucję dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (tekst jednolity: Dz. U. póz. 935, zwana dalej "ustawą nowelizującą"). Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu[...] i doręczona skarżącej w dniu 15 maja 2018 r., a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej ustawy nowelizującej.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do p.p.s.a. nową treść art. 151 a w brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.".

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy (pkt XI. 1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".

Podkreślono też, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2804/14, CBOS).

Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo).

Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06, CBOS). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. o sygn. akt l SA/Sz 1256/13, CBOS). W sprzeczności z art. 138 § 2 pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, CBOS).

W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1065/09, CBOS).

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, iż Sąd podziela stanowisko Kolegium, co do rażącej wręcz wadliwości sporządzonego przez organ I instancji uzasadnienia, które nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W istocie bowiem nie wskazuje ono faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł stwierdzając przekroczenie przez skarżącą progu dochodowego powyżej którego, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze nie przysługuje na pierwsze dziecko w związku z definicją dochodu uzyskanego i utraconego, określoną w art. 2 pkt 19, 20 lit. g) i pkt 21 oraz art. 7, art. 18 ust. 5, 5a i 6 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3285/14, CBOS).

Organ uchylając zaskarżoną decyzję wskazał w jakim zakresie zachodzi konieczność po raz kolejny przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co więcej określił, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2279/13, CBOS).

Zdaniem Sądu w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. i organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył tego przepisu.

W tej sytuacji brak jest podstaw do dokonania przez Sąd jej merytorycznej oceny, co do okoliczności faktycznych i prawnych, podnoszonych przez skarżącą w zarzutach i sformułowanych w skardze pytaniach. Ponownie rozważając sprawę organ I instancji w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych, podejmie czynności dowodowe utrwalając ich przebieg zgodnie z prawem, co należycie uzasadni w treści nowej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.