Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 123/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Oddalono skargę w części
Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 16
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza do rozpatrzenia wniosku Z. W. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 kwietnia 2019 r. w zakresie żądania dokumentacji objętej punktami 3 i 4, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek Z. W. o przyznanie sumy pieniężnej, 5. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. W. wniósł w dniu 20 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek w zakreślonym przez sąd terminie, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w przepisach lub wysokości uznanej przez sąd za zasadną oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu 15 kwietnia 2019 r.) skarżący zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej na temat:

1. kto był wnioskodawcą/wnioskodawcami przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. (zatwierdzonego uchwałą nr XXXVII/276/2013 Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2013 r.), uchwalonego uchwałą nr XXXIV/306/2017 Rady Miejskiej z dnia 27 kwietnia 2017 r.;

2. jakie jest uzasadnienie/uzasadnienia dla ww. wniosków prowadzących do przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J.;

3. jakie zmiany są projektowane/przewidziane w zmienianym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miejscowości J., w szczególności dla nieruchomości położonych przy ul. M. (w obowiązującym miejscowym planie z 2013 r. oznaczone jako 005.MNU, 007.MNU, 009.MNU, 010.MU, 011.MU i 012.MU oraz 047.UT, 049.UT i 050.UT);

4. na jakim etapie są prace planistyczne zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J.;

5. jeżeli projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. jest na etapie konsultacji/uzgodnień/uzyskiwania opinii właściwych organów administracyjnych, do których z tych organów został on skierowany.

Jednocześnie strona wniosła o przekazanie w formie pisemnej lub mailowej dokumentacji:

1. wniosków prowadzących do przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J.;

2. uzasadnień do ww. wniosków;

3. wniosków złożonych do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości w terminie do dnia 13 października 2017 r. (zgodnie z ogłoszeniem Burmistrza z dnia1 września 2017 r., [..]) lub zbiorczego wykazu tych wniosków, wraz z ich rozstrzygnięciami ze strony organu planistycznego;

4. projektu zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J., tj. załącznika graficznego i części opisowej - w szczególności w zakresie nieruchomości położonych przy ul. M. (w obowiązującym miejscowym planie z 2013 r. oznaczone jako 005.MNU, 007.MNU, 009.MNU, 010.MU, 011.MU i 012.MU oraz 047.UT, 049.UT i 050.UT).

W odpowiedzi na powyższe organ w dniu 29 kwietnia 2019 r. poinformował, że ze względu na duży zakres tematyczny wniosku Urząd jest w trakcie jego analizy i przygotowania odpowiedzi.

Następnie, w dniu 23 maja 2019 r. Burmistrz odpowiedział na wniosek informując w odniesieniu do pytań określonych w pkt 1 i 2 wniosku, że do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przystępuje, zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p., rada gminy, zaś na stronie Urzędu Miejskiego, pod adresem [..] w zakładce uchwały Rady Miejskiej znajduje się treść uchwały z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr XXXIV/306/2017 o przystąpieniu do zmiany plany wraz z jej uzasadnieniem.

Odnosząc się do pytań 4 i 5 dotyczących etapu prac nad zmianą planu Burmistrz poinformował, że przygotowany projekt uzyskał wszystkie uzgodnienia wymagane zgodnie z art. 17 ust. 6 u.p.z.p., a obecnie trwa procedura uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na nieleśne. W zakresie zaś pytania 3 o treść planowanych zmian na wskazanych przez stronę terenach oraz o dokumenty wskazane na stronie 2 wniosku organ wyjaśnił, że tryb dostępu do informacji na temat projektu miejscowego planu zagospodarowania regulują przepisy u.p.z.p. Ponadto, w ocenie Burmistrza, analizy możliwości zmian w planie miejscowym przed jego wyłożeniem nie można zaliczyć do sfery faktów, gdyż stanowią one jednie zamiany i plany gminy. Informacja publiczna obejmuje zaś prawo żądania informacji o określonych faktach a nie zamiarach. Na tym etapie udostępnienie żądanych dokumentów nie stanowiłoby wiedzy o faktach i mogłoby wprowadzać w błąd. W związku z tym, stosownie do art. 17 ust. 9 u.p.z.p., dokumenty żądane w pkt 1-3 wniosku staną się dostępne po uchwaleniu planu i stwierdzeniu przez Wojewodę ich zgodności z przepisami prawa, a udostępnienie informacji publicznej w formie wyłożenia wyłącza obowiązek jej udostępnienia na wniosek w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej jako "u.d.i.p."). W celu uzyskania wnioskowanych informacji proszę śledzić lokalną prasę, tablicę ogłoszeń Urzędu i stronę internetowa organu, gdzie ukaże się ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Pismem z dnia 30 maja 2019 r. organ poinformował, że projekt planu uzyskał wszystkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia, przesyłając wyciąg z protokołu posiedzenia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia 8 maja 2018 r.

W dniu 31 maja 2019 r. skarżący ponownie zwrócił się do organu o udostępnienie dokumentów określonych we wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r. Strona nie zgodziła się z kwalifikacją tych dokumentów jako dotyczących sfery zamierzeń, albowiem wnioskodawca żądał udostępnienia wniosków, ich uzasadnień i projektu planu, które to dokumenty zostały już wytworzone na etapie przygotowywania zmian do miejscowego planu, i które mają ustaloną faktyczną treść oraz pochodzą od konkretnych osób. Bez wątpienia dokumenty te należą więc do sfery faktów, o której mowa w art. 6 u.d.i.p.

Wnioskodawca nie zgodził się także z odesłaniem do przyszłej, nieokreślonej daty, w której nastąpi udostępnienie informacji poprzez wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu wskazując, że procedura uchwalania planu czy też jego zmiany kształtuje interesy dużej liczby podmiotów, tj. nie dotyczy indywidualnej, jednostkowej sprawy obywatela, rozstrzyganej w trybie procedury administracyjnej, regulowanej przepisami Kodeksu postępowania adiustacyjnego, co przemawia za jej publicznym charakterem i trudno sobie wyobrazić brak możliwości wcześniejszego wglądu w bieg procedury prowadzącej do uchwalenia aktu prawa miejscowego. Organ powinien zatem umożliwić jak najszersze zapoznanie się z informacjami publicznymi w tym zakresie.

W związku z tym strona wniosła o udostępnienie informacji publicznych wymienionych we wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r., w szczególności w zakresie udostępnienia dokumentacji wymienionej w pkt 3 i 4 na stronie drugiej wniosku – z wyjątkiem odpowiedzi na pytania nr 4 i 5 zawarte na stronie 1 wniosku, zważywszy na otrzymane przez wnioskodawcę pismo Urzędu z dnia 30 maja 2019 r.

W odpowiedzi na ponowiony wniosek w dniu 9 sierpnia 2018 r. organ stwierdził, że na udzielił już odpowiedzi na wniosek, w związku z czym nie doszło do bezczynności. Organ podtrzymał swoje stanowisko co do zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do informacji o projektów planów zagospodarowanie przestrzennego i braku publicznego charakteru informacji o zamiarach planistycznych gminy. Po pierwsze, obecne procedury w jakikolwiek sposób wpływają na interesy bardzo dużej liczby osób, a ponadto na obecnym etapie plany gminy będą podlegać ciągłym modyfikacjom, a nawet możliwe jest odstąpienie od przyjętych założeń. Dlatego też wyłożenie planu jest momentem najwłaściwszym dla ochrony praw innych podmiotów, o ile taka ochrona jest niezbędna.

W skardze Z. W. wskazał, że de facto organ w dniu 23 maja 2019 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r., a ponadto uczynił to po upływie terminu jednego miesiąca. Także ponowny wniosek nie został załatwiony w terminie 14 dni, albowiem dopiero w dniu 9 sierpnia 2019 r., co uprawniało stronę do złożenia ponaglenia, które jednakże według wiedzy skarżącego nigdy nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. W w ocenie skarżącego, skoro udzielone odpowiedzi z dnia 23 maja i 8 sierpnia nie udostępniały żądanej informacji, organ pozostaje w bezczynności, a samo postępowanie w sprawie prowadzone było przewlekle, przy jednoczesnym braku podstaw dla tak długiego procedowania.

W konsekwencji organ naruszył art. 6, art. 8, art. 12 i art. 37 § 4 k.p.a., a jego działanie należy ocenić jako rażąco naruszające prawo. Organ działał w sposób dowolny, odpowiadając jedynie fragmentarycznie na każdym etapie sprawy po terminie (nigdy nie informując o konieczności wydłużenia rozpoznania sprawy), a także poprzez nieprzekazanie ponaglenia mimo jasno określonych przepisów prawa w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego Burmistrz rażąco naruszył także przepisy u.d.i.p. gdyż błędnie zakwalifikował żądane dokumenty jako plany przyszłych zmian, gdy tymczasem niewątpliwie wnioski do planu, ich uzasadnienia, jak i sam projekt planu należą do sfery faktów. Strona podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w ponowionym wniosku z dnia 31 maja 2019 r. wskazując, że objęte wnioskiem informacje mają charakter publiczny, a organ był i jest nadal zobowiązany do ich udostępnienia.

Uzasadniając żądanie skargi do zasądzenia sumy pieniężnej, która to instytucja ma przeciwdziałać bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, strona wskazała, że pierwotny wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony ponad 4 miesiące temu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że doszło do bezczynności uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w pismach z dnia 23 maja i 8 sierpnia 2019 r. wyraźnie poinformował skarżącego o tym, że w jego ocenie żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, co zwalnia organ z obowiązku wydawania decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ w całości podtrzymał swój pogląd w tej kwestii.

Odnosząc się do kwestii braku przekazania organowi wyższego stopnia ponaglenia z dnia 28 czerwca 2019 r. Burmistrz wskazał, że wynikało to z przeświadczenia organu, że w zaistniałym stanie faktycznym w związku z określonym stanowiskiem merytorycznym brak jest konieczności podejmowania innych działań. Zdaniem organu dochował on należytej staranności, o czym świadczy choćby pismo z dnia 8 sierpnia 2019 r. jeszcze raz wyjaśniające stronie stanowisko organu. Burmistrzowi nie sposób więc przypisać bezczynności, gdyż na gruncie u.d.i.p. stan ten występuje, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, w ogóle nie ustosunkowuje się do wniosku, niezależnie od tego, czy kwalifikuje informację o która wystąpiono jako informację publiczną, czy jako nieposiadającą charakteru publicznego. Ponadto warunkiem uznania bezczynności podmiotu zobowiązanego w udostępnieniu informacji publicznej jest uprzednie rozstrzygnięcie, czy wnioskowane dane maja taki publiczny charakter. Tymczasem w niniejszej sprawie wnioskodawca w przepisanym terminie otrzymał odpowiedź dotyczącą wniosku, zaś odrębną kwestią jest merytoryczne stanowisko organu.

Jeżeli jednak sąd uzna, że organ dopuścił się bezczynności, to brak jest podstaw do nadania jej charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż stan ten wynikał wyłącznie z niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy i nie był on długotrwały. Organ podjął czynności mające na celu rozpoznanie wniosku skarżącego i nie był bierny w zakresie poinformowania wnioskodawcy o zajętym stanowisku.

Odnosząc się do żądania zasądzenia od organu sumy pieniężnej organ wskazał, że wniosek ten nie zawiera uzasadnienia, zaś strona skarżąca powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją. W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie ww. instytucji mogłoby prowadzić wręcz do bezpodstawnego wzbogacenia skarżącego i nie będzie spełniać swojego celu zadośćuczynienia za krzywdę, gdyż sprawa nie dotyczy.la indywidualnych praw czy obowiązków skarżącego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podkreślić przy tym trzeba, że zasadność skargi na bezczynność ocenia się na dzień jej wniesienia, niemniej uwzględnia się również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania.

W przedmiotowej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r., a dotyczącym procedury uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. i materiałów planistycznych związanych z tą procedurą.

Materialnoprawną podstawą wniosku i działań organu związanych z jego rozpoznaniem są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako u.d.i.p.). Unormowania zawarte w tym akcie służą realizacji konstytucyjnego prawa obywateli dostępu do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 Konstytucji RP. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma więc zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Bezczynność na podstawie tej ustawy polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej nie podejmuje tej czynności bądź nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. Natomiast w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie wniosku może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

Dokonując oceny, czy adresat żądania udostępnienia informacji publicznej pozostaje w tak rozumianej bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p.), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a ponadto żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udostępnienie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, jak też nie może budzić wątpliwości, że Burmistrz, jako organ władzy publicznej na szczeblu samorządowym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem sądu także informacje, których udostępnienia domaga się skarżący mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach

i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniając rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 1 pkt 3 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o projektowaniu aktów normatywnych oraz o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. W odniesieniu do tej kwestii w orzecznictwie wskazuje się, że zakres informacji podanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego obejmuje nie tylko podanie informacji, jakie prace mają miejsce i dotyczą ogólnie wskazanej sprawy, ale również dane wskazujące na podmiot zobowiązany, osoby odpowiedzialne za prace nad projektem, zakres przedmiotowy lub tekst projektu (zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, s. 169 - 170).

W świetle tego projekt planu zagospodarowania przestrzennego, który jest projektem aktu prawa miejscowego, stanowi informację publiczną. Jak stanową bowiem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nrr 164, poz. 1587), czynności planistyczne obejmują proces związany z realizacją zamierzeń publicznoprawnych organów samorządu terytorialnego, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już planie. Postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu, w tym informacja o treści projektu planu, musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa ma charakter publiczny. (zob., np. wyrok NSA: z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1692/15; z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1247/13 dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, procedura planistyczna dotyczy również gospodarowania mieniem publicznym, albowiem sporządzenie materiałów planistycznych opłacane jest ze środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że żądany przez skarżącego załącznik graficzny i część opisowa projektu planu w zakresie projektowanego przeznaczenia wskazanych jednostek planistycznych uprzednio obowiązującego planu miejscowego stanowi informację publiczną.

Zdaniem sądu wszelkie informacje związane z procedurą planistyczną znajdujące się w posiadaniu organu i wytwarzane na każdym etapie, stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą sprawy publicznej, jaką jest planowanie i zagospodarowanie przestrzenne i służą realizacji powierzonych organowi prawem zadań. Wobec tego również wnioski (ich wykaz) do projektowanej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, składane w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p., mają charakter informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wprawdzie wnioski te nie są dokumentami urzędowymi wytworzonymi przez organ władzy publicznej i odnoszącymi się do tej władzy, lecz są dokumentami wykorzystywanymi przy realizacji przewidzianych prawem zadań przez organ. Po pierwsze, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 4 u.p.z.p., wnioski te stanowią obowiązkowy element procedury planistycznej. O ile bowiem inicjatywa przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego (jego zmiany) należy do wyłącznych kompetencji rady gminy, to sama treść planu jest współtworzona również za pomocą składanych przez różne podmioty wniosków, gdyż dopiero po ich złożeniu wójt (burmistrz, prezydenta miasta) sporządza projekt planu, rozpatrując też owe wnioski.

Ponadto wnioski te, składane na początku procedury planistycznej, są jej integralną częścią, gdyż w wypadku ich uwzględnienia mogą mieć wpływ na dalszy przebieg uchwałodawczy, w szczególności jego efekty końcowe, tj. treść planu miejscowego stanowiącego akt normatywny obowiązujący na danym terenie. Także odmowa uwzględnienia wniosku może mieć wpływ na treść planu, gdyż jest podstawą przyjęcia w projekcie odmiennego, niż zaproponowane we wniosku, rozwiązania planistycznego, które może być następnie przedmiotem uwag, kierowanych w trybie art. 17 pkt 11 u.p.z.p. Przy czym uwagi do projektu planu mogą być zgłaszane przez wszystkie osoby zainteresowane, zatem nie tylko przez osoby, które złożyły wnioski do projektu planu i nie tylko w zakresie złożonych przez siebie wniosków, ale co do wszystkich postanowień projektu planu. Do poprawnego sformułowania uwag do wyłożonego projektu planu konieczna jest więc nie tylko znajomość uzasadnienia poszczególnych rozwiązań planistycznych, ale również i znajomość argumentacji wnioskodawców, którzy dane rozwiązania zaproponowali.

Reasumując, nie budzi wątpliwości sądu, że wnioski do projektu planu miejscowego składane w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. współtworzą prawo miejscowe i służą realizacji zadania publicznego nałożonego na organ władzy lokalnej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, co następuje poprzez ich rozpoznanie przez organ uchwałodawczy. To zaś oznacza, że zarówno owe wnioski jak i rozstrzygnięcia podjęte w ich przedmiocie stanowią informację publiczną.

W związku z tym należy uznać, że Burmistrz był zobowiązany do załatwienia wniosku strony z dnia 11 kwietnia 2019 r. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym w sytuacji, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tak określonym terminie określonym, podmiot obowiązany do jej udostępnienia winien był powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie organ skorzystał z możliwości przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, o czym poinformował wnioskodawcę w dniu 29 kwietnia 2019 r., a więc w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku z 11 kwietnia 2019 r., który wpłynął do organu 15 kwietnia 2019 r. Wprawdzie wbrew ustawowemu obowiązkowi w piśmie tym organ nie wskazał, w jakim terminie załatwienie sprawy nastąpi, lecz uchybienie to nie jest istotne w kontekście tego, że w maksymalnym terminie 2 miesięcy organ udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek.

W ocenie sądu w piśmie z dnia 23 maja 2019 r. Burmistrz udzielił odpowiedzi na wniosek strony w zakresie punktów 1, 2, 4 i 5, a także dokumentów określonych w punktach 1 i 2 na stronie drugiej wniosku. Organ bowiem poinformował, że o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zadecydowała Rada Miejska podejmując stosowną uchwałę, której treść dostępna jest na stronie Urzędu w Biuletynie Informacji Publicznej w zakładce Uchwały. Jednocześnie organ podał adres strony Biuletynu oraz numer i datę podjęcia uchwały inicjującej postępowanie w sprawie uchwalenia zmiany planu. W ocenie sądu odpowiedź ta w pełni wyczerpuje żądanie wniosku w zakresie punktów 1 i 2 (pierwsza strona wniosku). Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, zawiadomienie o odesłaniu do BIP powinno mieć formę pisemną, przy czym aby zawiadomienie to było skuteczne i mogło zwolnić organ z zarzutu bezczynności, podmiot zobowiązany winien jest wskazać, gdzie dokładnie zamieszczono określone dane tak, aby strona mogła bez problemu je odnaleźć. W tym celu powinien ujawnić nie tylko adres strony BIP, ale także oznaczyć dokładnie zakładki (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 65/18, LEX nr 2554929).

Treść odpowiedzi na pytanie 1 wniosku z kolei determinowała odpowiedź na pytanie z pkt 2 i skorelowane z nim żądanie udostępnienia dokumentów wskazanych

w pkt 1 i 2 na stronie drugiej wniosku. Strona bowiem domagała się informacji o tym, jakie jest uzasadnienie dla wniosków prowadzących do przystąpienia do sporządzenia zmiany planu oraz udostępnienia tych wniosków wraz z ich uzasadnieniami. Skoro jednak inicjatorem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była Rada, to nie było możliwe udostępnienie żądanych wniosków i ich uzasadnień, gdyż takowe nie były w ogóle składane. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu wskazano, iż jej podjęcie spowodowane było "wnioskami właścicieli gruntów i inwestorów". Należy bowiem wskazać, że wnioski takie nie są podstawą do uchwalenia aktu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, gdyż ustawodawca wyraźnie przewidział w art. 14 ust. 1 i 4 u.p.z.p., że wyłącznym przyczynkiem do przystąpienia do sporządzenia planu (jego zmiany) jest decyzja samej rady lub wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o charakterze uznaniowym, o ile sporządzenie planu dla danego obszaru nie jest obowiązkowe. Zatem wnioski w tym zakresie pochodzące od obywateli nie mogą zainicjować procedury planistycznej, a jedynie stanowią sygnały dla organu, że procedura taka powinna być podjęta i wzmacniają zasadność takiego działania, zależnego jednak od woli organów jednostki samorządu bądź od przepisów prawa czy ustaleń studium nakładających obowiązek sporządzenia takiego aktu. Ponadto zdaniem sądu takie wnioski – o przystąpienie do sporządzenia planu lub jego zmiany, nie mają waloru informacji publicznej. Nie są dokumentami urzędowymi lecz prywatnymi. Organ nie ma obowiązku ustosunkowywania się do takich wniosków, nie są one wiążące, a podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany odbywa się na zasadach określonych w art. 14 ust. 4 i 5 u.p.z.p. Tak więc rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a przed podjęciem uchwały te ostatnie wymienione organy wykonują analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu (jego zmiany) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, także przygotowują materiały geodezyjne do opracowania planu i ustalają niezbędny zakres prac planistycznych. Tak więc ewentualne wnioski o przystąpienie pochodzące od różnych podmiotów mogą stanowić jedynie podstawę do poczynienia przez organ gminy pewnych założeń lub ustaleń, ale do chwili rozpoczęcia procedury planistycznej nie wywierają żadnych skutków w sferze publicznej. Niezależnie zatem od tego, że sąd uznał, iż udzielona przez organ odpowiedź w zakresie punktów 1 i 2 wniosku oraz dokumentów wskazanych w punktach 1 i 2 na stronie drugiej tego wniosku czyni zadość żądaniu strony, to i tak przedmiotowe dokumenty prywatne nie podlegałyby udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., ponieważ nie są nośnikiem informacji publicznej.

W piśmie z dnia 23 maja 2019 r. Burmistrz udzielił też odpowiedzi w zakresie pkt 4 i 5 wniosku dotyczących informacji o etapie, na jakim znajduje się procedura planistyczna i do jakich organów konsultacyjnych/uzgadniających/opiniujących zwrócił się organ uchwałodawczy. Organ poinformował bowiem, że obecnie trwa procedura uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na nieleśne oraz, że projekt planu uzyskał wszystkie uzgodnienia wymagane przepisami, zgodnie z art. 17 ust. 6 lit. a i b u.p.z.p. Jednocześnie, w dniu 30 maja 2019 r., organ przesłał wyciąg z protokołu posiedzenia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej z dnia 8 maja 2018 r., w którym zawarto uwagi do projektu miejscowego planu. Działanie organu w tym zakresie należy ocenić jako prawidłowe, zresztą strona skarżąca tego zakresu udostępnienia przed wniesieniem skargi nie kwestionowała.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że organ zobowiązany w niniejszej sprawie do udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przepisami terminie podjął działania, do jakich został zobowiązany na gruncie u.d.i.p., a mających na celu załatwienie wniosku skarżącego z dnia 11 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej określonej w pkt 1, 2, 4 i 5 wniosku oraz dokumentów wskazanych w pkt 1 i 2 na stronie drugiej przedmiotowego wniosku. To zaś oznacza, że w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego Burmistrz nie pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej we wskazanym zakresie. Udostępnienie wskazanych informacji publicznych oznacza, że żądanie skargi o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 11 kwietnia 2019 r. jest niezasadne w odniesieniu do pkt 1, 2, 4 i 5 wniosku oraz dokumentów wskazanych w pkt 1 i 2 strony drugiej wniosku. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., w punkcie 2 sentencji wyroku oddalił skargę w tym zakresie.

Oceny tej nie sposób jednak odnieść do żądania skargi o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w odniesieniu do jego punktu 3, w istocie sprowadzającego się do dokumentu wymienionego w punkcie 4 na drugiej stronie wniosku oraz dokumentu wskazanego w punkcie 3 strony drugiej wniosku. W punkcie 3 wniosku wnioskodawca domagał się bowiem informacji, jakie zmiany są projektowane/przewidziane w zmienianym miejscowym planie dla wskazanych jednostek planu z 2013 r., a w punkcie 4 strony drugiej wniosku zwrócono się o udostępnienie załącznika graficznego i części opisowej projektowanej zmiany w zakresie ww. jednostek. Zatem udostępnienie żądanego dokumentu w istocie będzie wystarczające i wyczerpujące informację, której domaga się skarżący. Z kolei w punkcie 3 drugiej strony wniosku skarżący żądał udostępnienia wniosków złożonych do zmiany planu lub ich zbiorczego wykazu wraz z ich rozstrzygnięciem. W tym zakresie organ stanął na stanowisku, że tego typu dokumenty nie są informacjami publicznymi gdyż nie dotyczą sfery faktów. Wskazał, że projekt planu i składane w toku procedury planistycznej wnioski staną się dostępne po uchwaleniu planu, przy czym wyłożenie planu do publicznego wglądu wyłącza obowiązek udostępnienia projektu na wniosek zainteresowanego w trybie u.d.i.p.

Zdaniem sądu stanowisko to jest błędne. Jak to już bowiem wskazano dokumentacja planistyczna, czyli dokumentacja posiadana przez organ i wykorzystywana do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań w zakresie sporządzenia projektu planu miejscowego, stanowi informację publiczną, która podlega reżimowi u.d.i.p. Fakt, że żądana informacja jest dopiero projektem aktu prawnego, który nabierze mocy obowiązującej po zakończeniu procedury planistycznej nie oznacza, że nie ma ona waloru publicznego. Należy bowiem zauważyć, że dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, czy też moment, w którym organ zgodnie z przepisami prawa jest obowiązany podać ją do publicznej wiadomości, lecz fakt, że została ona pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych, a tak jest niewątpliwie w omawianym wypadku. W świetle zasady transparentności działalności organów władzy publicznej, której realizacji służy właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej, ważne jest, aby już na tym wstępnym etapie projektowania aktu normatywnego można było zapoznać się z merytorycznymi propozycjami organu czy obywateli, które mają wpływ na końcową treść.

Nie można zatem twierdzić, że pewna część procedury planistycznej nie jest sprawą publiczną, a jej jawność będzie realizowana w trybie u.p.z.p. poprzez publiczne wyłożenie projektu planu wraz z pozostałą dokumentacją, w tym wnioskami do projektu. Trzeba bowiem zauważyć, że owa jawność procedury planistycznej jest pozorna, gdyż dotyczyć ona będzie wyłącznie tych osób, które uprzednio uzyskają informację, że takowa procedura się toczy, będą śledzić jej przebieg

i w wyznaczonym terminie udadzą się do urzędu w celu zapoznania z wyłożonym projektem. Taki dostęp do informacji publicznej nie spełnia zatem wymogu powszechności, jest to dostęp lokalny lub związany ze znaczną inicjatywą ze strony zainteresowanego.

Odnosząc się do kwestii udostępnienia wniosków do planu miejscowego zgłoszonych w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że sposób ich udostępnienia wskazany przez organ, tj. w momencie publicznego wyłożenia projektu, nie spełnia celu, w jakim skarżący zwrócił się do organu o ich udostępnienie, a więc pozyskania treści wniosków zgłoszonych do planu na etapie przed sporządzeniem jego projektu. Ponadto, na etapie wykładania projektu do publicznego wglądu wnioski złożone w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p., wraz z ich rozpatrzeniem, o którym mowa w art. 17 pkt 4 u.p.z.p., przedstawiane są w formie wykazu, który służy upublicznieniu treści tych wniosków, a które od momentu ich złożenia korzystają z waloru informacji publicznej. Z chwilą utworzenia takiego wykazu i jego upublicznienia, osnowa wniosków do planu zaczyna funkcjonować w obiegu publicznym, co pozwala zainteresowanym zapoznać się z przedstawioną przez organ zawartością złożonych wniosków i to bez konieczności formułowania indywidualnych żądań w trybie u.d.i.p. Jeśli bowiem informacja publiczna zostanie upubliczniona, nie ma potrzeby udostępniania jej na wniosek (pod warunkiem, że całość informacji publicznej znajdzie się w obiegu publicznym). W takiej sytuacji wystarczy, że podmiot zobowiązany do jej udzielenia odeśle zainteresowanego do publikatora (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 44/13, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast przed utworzeniem wykazu i jego upublicznieniem, możliwość zapoznania się z treścią wniosków do miejscowego planu istnieje w trybie indywidualnych żądań, realizowanych na zasadach określonych w u.d.i.p. W tym celu organ może wykorzystać wykaz sporządzany obligatoryjnie w trybie ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), czy też projekt tego wykazu obejmujący zestawienie wniosków i ich treść. Dlatego w przypadku gdy taki wykaz bądź projekt wykazu nie został jeszcze przygotowany, ustawa o dostępie do informacji publicznej nakazuje organowi udzielenie informacji zgodnie z żądaniem zainteresowanego. Udostępnienie informacji o treści wniosków do planu dopiero po ich rozpoznaniu, a zatem po przygotowaniu projektu planu, nie wypełnia celu, w jakim skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej.

Mając to na uwadze sąd stwierdził, że dokumenty wskazane w punktach 3 i 4 strony drugiej wniosku stanowiły informację publiczną, której udostępnienie winno nastąpić w trybie u.d.i.p., a nie u.p.z.p. poprzez wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Organ zaś, wbrew ustawowemu obowiązkowi, nie udostępnił ww. informacji, jak również nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia, poprzestając na poinformowaniu wnioskodawcy, że w jego ocenie dokumenty te nie stanowią informacji publicznej, który to pogląd okazał się błędny. To zaś oznacza, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w udostępnieniu ww. informacji publicznych, czyniąc tym samym zasadnym żądanie skargi o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia wniosku strony w tym zakresie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku, zobowiązując Burmistrza do rozpatrzenia wniosku Z. W. z dnia 11 kwietnia 2019 r. w zakresie żądania dokumentacji objętej punktami 3 i 4 w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Jednocześnie sąd, dokonując oceny stosownie do obowiązku wynikającego z art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że bezczynność, której dopuścił się Burmistrz w stwierdzonym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Organ nie pozostawił wniosku strony bez odpowiedzi, częściowo informacja została udzielona przed wniesieniem skargi, a nadto w ustawowym maksymalnym terminie wynikającym z u.d.i.p. poinformowano wnioskodawcę, że dokumenty wskazane w punktach 3 i 4 wniosku nie stanowią informacji publicznej. Ocena przez sąd działania organu uwzględnia także, że bezczynność, której organ się dopuścił, nie jest wynikiem celowego działania i lekceważenia wnioskodawcy, lecz wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa i błędnego przyjęcia wyłączenia udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przepisy szczególne, z powołaniem się na art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

Taka ocena uzasadniała też oddalenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej. Należy bowiem zauważyć, że jest to dodatkowy środek stosowany w sytuacjach rażącego naruszenia prawa i zastosowanie tej instytucji nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli okoliczności sprawy tego wymagają. W niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z sytuacją uzasadniającą przyznanie sumy pieniężnej, gdyż działań organu nie można było uznać za kwalifikowaną postać naruszenia prawa w postaci rażącego naruszenia przepisów u.d.i.p. Ponadto nietrafne są w tym względzie zarzuty skargi sformułowane jako naruszenie wskazanych w niej przepisów k.p.a., gdyż organ lub inny podmiot zobowiązany przy rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przepisów tego kodeksu nie stosuje, z wyjątkiem wynikającym z art. 16 u.d.i.p. związanym z wydaniem decyzji. Wniosek w trybie u.d.i.p. nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., wobec czego wskazywane naruszenia nie mogą być rażące, ani też przemawiać za przyznaniem sumy pieniężnej. Wobec tego sąd orzekł jak w punkcie 4 sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie 5 sentencji wyroku, na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) zasądzając od Burmistrza na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą składa się uiszczony wpis od skargi 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł i 17 zł poniesione tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania