Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1002/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 67 ust. 1, art. 184, art. 206 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 78 § 1, art. 132, art. 133, art. 151(1)
journal: Dz.U. 2016 poz 1666
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 11, art. 36, art. 37, art. 42 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1202
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz P. A. kwotę 26 731 zł ( dwadzieścia sześć tysięcy siedemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiat [...] (dalej: "powiat", "skarżący" lub "beneficjent") na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu [...] grudnia 2008 r. realizował w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] listopada 2012 r. projekt nr [...] pt. "[...]". Celem projektu było rozwijanie uzdolnień naukowych uczniów w zakresie nauk matematyczno-przyrodniczych na poziomie szkół ponadgimnazjalnych, wzmocnienie atrakcyjności oferty edukacyjnej szkół w perspektywie przyszłego zatrudnienia absolwentów.

W dniu [...] lipca 2011 r. w siedzibie A. (dalej: "A."), którego pracownicy byli zaangażowani w realizację projektu, odbyła się kontrola Europejskiego Trybunału Obrachunkowego (dalej: "ETO") dotycząca innego projektu realizowanego przez powiat, tj. "[...]". Kontrolerzy ETO stwierdzili, że wynagrodzenia wypłacane ze środków UE pracownikom realizującym projekt zostały wyliczone z wykorzystaniem wyższych stawek niż stawki zastosowane w umowach o pracę zawartych z tymi pracownikami poza projektem, co doprowadziło do zawyżenia kosztów osobowych w projekcie. Zgodnie ze stanowiskiem ETO wynagrodzenia za godzinę pracy w projekcie nie powinny odbiegać od stawek wynikających z umów o pracę zawartych w ramach statutowej działalności A. Z uwagi na ww. nieprawidłowości Ośrodek Rozwoju Edukacji (dalej: "ORE" lub "organ I instancji") dokonał kontroli projektu "[...]" celem sprawdzenia, czy nie doszło do podobnych naruszeń. Wyniki kontroli potwierdziły stosowanie przez A. przy projekcie "[...]" podobnej praktyki przy projekcie "[...]".

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] ORE określił powiatowi przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w łącznej wysokości 1.591.356,53 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji), decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ przeanalizował umowy zawarte przez A. z osobami zaangażowanymi do projektu "[...]" i ustalił, że większość pracowników projektu była równocześnie zatrudniona w A. w ramach pozaprojektowej działalności, tj. łączył ich z beneficjentem więcej niż jeden stosunek pracy.

Porównując zakresy zadań pracowników wykonywanych w ramach umowy i projektu minister ustalił m.in., że W.M. była zatrudniona w A. jako główna księgowa i wykonywała następujące zadania: opracowywanie projektów planów finansowych środków budżetowych i specjalnych, opracowywanie dokumentacji uregulowań wewnętrznych związanych z instrukcją obiegu dokumentów oraz innych instrukcji, zakładowego planu kont, sprawdzanie dokumentów pod względem formalno- rachunkowym, dokonywanie wstępnej kontroli wydatków, dokonywanie wstępnej kontroli realizacji wydatków, dekretowanie dokumentów finansowo-księgowych, sporządzanie przelewów kontrahentom za dostawy towarów i usług, analiza księgowa pod względem prawidłowości klasyfikowania wydatków i dochodów, przygotowanie rejestrów VAT i sporządzenie deklaracji rozliczeniowej, sporządzanie sprawozdań finansowych. Z kolei w ramach projektu "[...]" W.M. zatrudniona była na stanowisku księgowej i wykonywała następujące zadania: określanie zasad, wg których mają być wykonywane przez pracowników prace niezbędne do zapewnienia prawidłowości gospodarki finansowej oraz księgowości, kalkulacji wynikowej kosztów i sprawozdawczości, udostępnianie do wglądu dokumentów i wyliczeń będących źródłem tych informacji, kontrolowanie działalności w zakresie zabezpieczenia i przechowywania dokumentów i środków finansowych, gospodarki materiałowej, realizacji środków budżetowych i pozabudżetowych, tworzenie warunków do przestrzegania dyscypliny budżetowej, odmawianie realizacji rachunku, faktury w przypadku niezgodności tych dokumentów z przepisami o gospodarce finansowej.

W ocenie organu odwoławczego trudno uznać, że praca wykonywana przez W.M. w ramach stałej umowy o pracę w A. oraz w projekcie była rodzajowo różna. Do obowiązków głównej księgowej należały czynności związane z księgowaniem wszelkich operacji gospodarczych w A., w tym także dotyczących projektu [...]. Fakt że w ramach projektu nie wykonywała czynności związanych z księgowaniem w ramach podstawowej działalności A., nie wyklucza tego, że jej obowiązki były tożsame rodzajowo.

Dalej minister podał, że D.Ś. była zatrudniona w A. jako starszy księgowy i wykonywała następujące zadania: przygotowanie dokumentacji związanej z płacami, sporządzanie list płac, przelewów na rachunki bankowe, prowadzenie dokumentacji związanej z wypłatą zasiłków z ubezpieczenia społecznego, generowanie danych i przekazywanie dokumentów ZUS, sporządzanie PIT-11, PIT-4, księgowanie dokumentacji finansowo-księgowej zadekretowanej przez głównego księgowego z wybranych kont. Z kolei w ramach projektu była zatrudniona na stanowisku asystenta księgowego i wykonywała następujące zadania: rejestrowanie, porządkowanie oraz sprawdzanie zapotrzebowania na środki finansowe oraz sprawozdań finansowych, sporządzenia i aktualizacja bazy danych szkół, powiatów uczestniczących w projekcie oraz pracowników biura projektu, sporządzanie pism, sporządzanie list płac oraz dokonywanie rozliczeń z ZUS i Urzędem Skarbowym.

Zdaniem organu II instancji praca wykonywana przez D.Ś. w ramach projektu oraz w ramach działalności pozaprojektowej A. była rodzajowo tożsama. W ramach obu zakresów obowiązków wykonywała czynności księgowe, a w szczególności zajmowała się sporządzaniem list płac i ich rozliczaniem z ZUS i Urzędem Skarbowym. Do zakresu obowiązków starszego księgowego w A. należało rozliczanie wynagrodzeń wszystkich pracowników A., a zatem także tych zatrudnionych do projektu "[...]".

Minister stwierdził, że obowiązywanie dwóch umów o pracę o znacznie zróżnicowanej stawce za rodzajowo tożsame zadania, stanowi naruszenie art. 78 § 1, art. 1511, art. 132 § 1 i art. 133 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r poz.1666 ze zm.), dalej: "K.p.". Naruszenie to stanowi jednocześnie naruszenie podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. g) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: "Wytyczne"), które skarżący zobowiązany był stosować na podstawie umowy o dofinansowanie projektu, oraz naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze z.), dalej "u.f.p.". Spełniona została zatem przesłanka do żądania zwrotu środków określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Organ dokonał także analizy zakresów obowiązków pozostałych osób zatrudnionych w ramach projektu [...] oraz wykonywanych w ramach działalności podstawowej A. Zakresy te okazały się różne, a ich wynagrodzenia w ramach projektu zostały ustalone sprzecznie z przepisami ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593) oraz ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 r. nr 223 poz. 1458), dalej "u.p.s." i wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.s. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, dalej "rozporządzenie RM", oraz K.p. Zdaniem ministra kwestia wynagrodzenia pracowników A. zaangażowanych w projekt, jako pracowników samorządowych, nie pozostaje w sferze dowolnego kształtowania beneficjenta, ale jest ściśle uregulowana w przepisach wykonawczych do u.p.s.

A., jako powołane na podstawie przepisów art. 12 ust. 8 lit. i) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) jest bowiem jednostką organizacyjną powiatu. Podstawą prawną uchwały nr [...] Rady Powiatu w A. z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie zmiany nazwy Z. w A. w A. w A. i określenia struktury organizacyjnej A. w A. był m.in. art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy o samorządzie powiatowym.

Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych mają zastosowanie do wszystkich pracowników samorządowych, tj. osób zatrudnionych w instytucjach samorządowych, na podstawie wyboru, powołania lub umowy o pracę, bez względu na zajmowanie określonego stanowiska czy funkcji. Jedyne wyłączenie ze stosowania przepisów ustawy wprowadza art. 1a u.p.s. z 1990 r. i art. 3 u.p.s. z 2008 r., zgodnie z którymi przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy. Wspomniane odrębne przepisy dotyczą np. nauczycieli lub straży gminnej, nie zaś pozostałych pracowników powiatowych jednostek organizacyjnych, którzy zostali wyszczególnieni w art. 1 pkt 2 u.p.s. z 1990 r. i art. 2 pkt 2 u.p.s. z 2008 r.

Minister zaznaczył, że wszystkie osoby zaangażowane w projekcie korzystają ze statusu pracowników samorządowych. Tymczasem w umowach o pracę zawartych z nimi na cele projektu znalazło się sformułowanie, że "4. Do wynagrodzenia (...) nie mają zastosowania przepisy Rozporządzenia RM z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2005 roku Nr 146, poz. 1222 ze zmianami). 5. Wysokość wynagrodzenia ustalonego w pkt 3 wynika z budżetu Projektu "[...]". Wynagrodzenie to nie jest wliczane do podstaw wymiaru składników wynagrodzenia wypłacanych pracownikowi w A. w A. z innych tytułów." Organ podał również, że w u.p.s. i rozporządzeniu RM ustawodawca dokonał podziału stanowisk, na których zatrudnieni są pracownicy samorządowi, ale osoby zatrudnione do projektu nie zostały zakwalifikowane do wykazu stanowisk określonego w rozporządzenia RM. Niemniej jednak w literaturze i orzecznictwie podnosi się, że wskazane wyliczenie, mimo że obejmujące katalog zamknięty, nie zawiera wyczerpującego wyliczenia wszystkich istniejących grup stanowisk, jakie faktycznie zajmują pracownicy samorządowi. Oznacza to, że fakt, iż nazwy stanowisk personelu projektu nie odpowiadały nazwom przewidzianym w przepisach u.p.s. nie wyłącza stosowania przepisów ustawy i przepisów wykonawczych.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska powiatu, że skoro pracownicy zostali zatrudnieni w oparciu o drugą umowę, a do zakresu ich obowiązków wchodziły wyłącznie zadania związane z realizacją projektu w ramach PO KL, to kwalifikowalność wynagrodzeń w ramach projektu powinna być rozpatrywana wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu pracy, nie zaś u.p.s. Powołał się przy tym na uchwałę SN z dnia 19 sierpnia 1992 r. sygn. I PZP 54/92 podkreślając, iż błędne jest ujmowanie przez skarżącego działań podejmowanych w ramach realizacji projektu jako działań całkowicie oderwanych od podstawowej działalności jednostki samorządowej. Fakt, że jednostka samorządowa realizuje projekt współfinansowany ze środków unijnych nie ma znaczenia. Nie powoduje to bowiem, że pracownicy zatrudnieni w jednostce samorządowej (tutaj: ACE) tracą swój status i przestają być pracownikami samorządowymi.

Dodatkowo w ocenie ministra wynagrodzenie personelu projektu nie tylko nie odpowiadało przepisom u.p.s. oraz rozporządzeniu RM ale również stawkom dla pracowników jednostek organizacyjnych powiatu [...] przewidzianych w regulaminie wynagradzania obowiązującym w A. (w tym: Regulaminu wynagrodzeń i wymagań kwalifikacyjnych pracowników administracyjno-obsługowych Z. w A. z dnia [...] grudnia 2000 r., Zarządzenia nr [...] r. Dyrektora A. w A. z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie Regulaminu wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w A. w A.). Stawki te zostały bowiem zawyżone w projekcie w stosunku do stawek stosowanych w ramach podstawowej działalności A. Jak przykład organ podał, iż wynagrodzenie kierownika projektu w przeliczeniu na pełen etat wynosiłoby 33.960 zł, a wynagrodzenie konsultanta 19.640 zł. Tymczasem na podstawie danych statystycznych dostępnych na portalu www.eqospodarka.pl ustalił, że na stanowisku kierownika projektu średnie wynagrodzenie brutto kształtowało się w wysokości około 10.000 zł, a konsultanta ds. projektów w wysokości 6.000 zł brutto.

Powiat naruszył więc przepisy u.s.p. oraz rozporządzenia RM podczas zatrudniania i wynagradzania personelu projektu [...]. Przyjęcie odrębnych stawek dla wynagrodzeń w projekcie w stosunku do tych obowiązujących w A. minister uznał także za naruszenie zapisów podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. b) Wytycznych, które obligowały beneficjenta do ponoszenia wydatków w sposób racjonalny i efektywny. Skoro w A., będącej jednostką organizacyjną samorządu szczebla powiatowego, obowiązywały przepisy u.p.s. i rozporządzenia RM, również personelowi projektu powinny być wypłacane wynagrodzenia zgodnie ze stawkami obowiązującymi w jednostce. Tworzenie odrębnej siatki wynagrodzeń, tylko z powodu odrębnego źródła finansowania (tj. ze środków projektu), narusza warunek racjonalności i efektywności wydatków. Nie ma bowiem uzasadnienia dla różnicowania wynagrodzeń w jednostce, tylko z powodu odmiennego źródła finansowania. Minister nie kwestionował tego, że wynagrodzenia w ramach projektu, w przypadku pracy rodzajowo różniej od tej w ramach podstawowej działalności A., mogły być różne. Tym niemniej uznał, iż osoby zatrudnione w ramach projektu powinny zostać przyporządkowane do wykazu stanowisk/kategorii zaszeregowania określonego w rozporządzeniu RM. Następnie wg tej kategorii zaszeregowania personelowi projektu powiat powinien był naliczać i wypłacać wynagrodzenie.

Minister podał też, iż w chwili zawierania umów z pracownikami obowiązywały odpowiednio Wytyczne z dnia 20 lutego 2008 r., 19 września 2008 r., 27 marca 2009 r. oraz 28 grudnia 2009 r. Wynagrodzenie pracowników projektu były jednak wypłacane w okresie późniejszym, tj. do dnia [...] października 2012 r. Zatem do wypłaty wynagrodzeń miały także zastosowanie Wytyczne w wersji z dnia 22 listopada 2010 r., 15 grudnia 2011 r. oraz 14 sierpnia 2012 r. We wskazanych pierwszych wersjach Wytycznych nie znajdował się bezpośredni zapis dostosowania stawek wynagrodzenia personelu projektu do stawek stosowanych w ramach podstawowej działalności beneficjenta. Taki zapis pojawił się dopiero w Wytycznych z dnia 15 grudnia 2011 r., które obowiązywały od 1 stycznia 2012 r. Obowiązujące beneficjenta Wytyczne (wszystkie wersje) stanowiły jednak wyraźnie - w podrozdz. 3.1 pkt 1 - m.in., że "Co do zasady, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile: są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone iv stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat), a także są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (...)". Zakwestionowane wynagrodzenie było wypłacane w okresie od sierpnia 2008 r. do października 2012 r., a zatem ze środków dofinansowania przekazywanych skarżącemu w latach 2008-2012.

Dalej organ podkreślił, iż pomimo naruszenia przepisów u.p.s. i Rozporządzenia RM umowy zawarte przez beneficjenta z pracownikami (personelem projektu) są ważne. Jednocześnie wszystkie wskaźniki określone we wniosku o dofinansowanie projektu zostały osiągnięte, co wskazuje na należyte wykonywanie obowiązków przez personel projektu. Wobec tego minister stwierdził, iż uznanie za niekwalifikowalne w całości wydatków poniesionych na zawarte umowy w projekcie "[...]" stanowiłoby karę niewspółmierną do popełnionego czynu. Takie rozstrzygnięcie byłoby nieproporcjonalne do skali naruszenia przepisów prawa krajowego i Wytycznych. Za niekwalifikowalne organ II instancji uznał więc różnice wynikające ze zbyt wysokich wynagrodzeń (a dokładnie wynagrodzenia w projekcie przekraczające 40% dodatku). W celu oszacowania kwalifikowalnej kwoty wynagrodzenia poszczególnych pracowników A., wykorzystano mechanizm polegający na przypisaniu stanowiskom w projekcie adekwatnych stanowisk wskazanych w rozporządzeniu RM wraz z odpowiednim ich zaszeregowaniem. Następnie, na podstawie tabeli wynagrodzeń obowiązującej od [...].05.2008 r. do [...].03.2009 r. ustalono maksymalną kwotę w złotych dla poszczególnych kategorii zaszeregowania najbliższych do pełnionych przez te osoby funkcji w projekcie. Do wynagrodzeń od 1.04.2009 r. organ przyjęto stawki określone w załączniku nr 2 do regulaminu wynagrodzeń z 2009 r. Szczegółowe wyliczenia kwot niekwalifikowalnych wynagrodzeń i podlegających z tego tytułu zwrotowi przez powiat zostały szczegółowo wskazane w załączniku do decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy uznał je za prawidłowe.

Odpierając zarzut związany z kwestią ustalenia wysokości wynagrodzenia pracowników w oparciu o stawki określone w umowie o dofinansowanie projektu (a dokładniej we wniosku o dofinansowanie projektu) organ II instancji podał, że stawki wynagrodzeń określane we wniosku stanowią stawki maksymalne, które może zastosować beneficjent. Jednakże niezależnie od tych stawek, beneficjent jest zawsze zobowiązany do tego, by ukształtować wynagrodzenie członków personelu projektu w sposób analogiczny do wynagrodzenia wypłacanego w jednostce. Nie istnieją bowiem żadne merytoryczne przesłanki, które powodowałyby zasadność zróżnicowania kwot wynagrodzeń w projekcie i standardowej działalności powiatu. Jeżeli zatem w danym zakładzie pracy pracownicy są opłacani zgodnie z określonymi szczegółowymi normami, to w ten sam sposób powinno być ukształtowane ich wynagrodzenie związane z realizacją zadań projektu. Środki europejskie stanowiące środki publiczne nie powinny bowiem być wykorzystywane w celu zapewnienia dodatkowego wynagrodzenia członkom personelu projektu.

W ocenie ministra nie zasługuje na uwzględnienie zastrzeżenie, że projekt "[...]" był wcześniej kontrolowany, w ramach czego kontrolowano również kwalifikowalność wynagrodzeń personelu projektu i nie stwierdzono w tym obszarze nieprawidłowości. Zgodnie z umową o dofinansowanie projekt mógł być kontrolowany w całym okresie obowiązywania umowy, a więc również po zakończeniu realizacji projektu. Ustalenia poprzednich kontroli nie są wiążące w stosunku do kontroli późniejszych, ani też do kontroli przeprowadzanych przez inne uprawnione instytucje.

Również zarzut przedawnienia organ odwoławczy uznał, za nieuzasadniony. Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Przepisy Ordynacji należy zastosować w sprawie odpowiednio, nie zaś wprost, gdyż sprawa nie dotyczy zobowiązania podatkowego i zapłaty zaległości podatkowej. Odpowiednie zastosowanie oznacza zaś, że termin przedawnienia zapłaty należności określonej w decyzji ORE będzie wynosił 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym została doręczona decyzja w sprawie zwrotu środków. Przepis art. 70 § 1 Ordynacji odsyła bowiem do terminu płatności, który uregulowany jest w art. 47, a zatem termin ten jest łączony z ustawowym terminem jego wykonania. Jest to termin, z upływem którego zobowiązanie podatkowe staje się wymagalne a jego przekroczenie powoduje powstanie zaległości podatkowej. Tym samym w sprawie nie doszło do przedawnienia, a jego bieg rozpocznie się z końcem roku, w którym powiatowi zostanie doręczona ostateczna decyzja w sprawie zwrotu środków. Zarówno bowiem art. 211 u.f.p. z 2005 r. jak też art. 207 u.f.p. z 2009 r. wskazują jako termin zapłaty 14 dni od dnia doręczenia beneficjentowi decyzji o zwrocie środków.

Powiat zaskarżył decyzję ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 70 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 67 u.f.p. z 2009 r., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy w stosunku do należności przekazanych w latach 2008-2011 doszło do przedawnienia a zobowiązanie do ich zwrotu wygasło, oraz ich nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do wniosku, że termin przedawnienia w tej sprawie rozpocznie bieg dopiero od doręczenia stronie ostatecznej decyzji administracyjnej nakazującej zwrot środków, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że bieg tego terminu rozpoczyna się z chwilą przekazania środków, które następnie były wydatkowane niezgodnie z procedurami;

2. art. 207 § 1 pkt 2 u.f.p. z 2009 r. oraz art. 36 ust. 5 u.s.p., poprzez uznanie za niekwalifikowalne w całości wydatków ponoszonych na wynagrodzenia W.M. (główny księgowy) oraz D.Ś. (asystent księgowego) w sytuacji gdy wobec faktycznego wykonywania przez te osoby pracy na rzecz projektu powinny zostać uznane za kwalifikowalne wydatki na ich wynagrodzenia przynajmniej w części - za zwiększony zakres obowiązków np. poprzez 40% dodatek specjalny.

W odpowiedzi na skargę minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066 j.t.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 j.t. ze zm., dalej: “p.p.s.a."), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] marca 2017r. nie odpowiada prawu.

W zaskarżonej decyzji organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia twierdzenie, iż skarżący w toku wykonania umowy z dnia [...] grudnia 2008r. (z aneksami), o dofinansowanie projektu pod tytułem " [...]" zawartej w ramach konkursu " Ponadregionalne programy rozwijania umiejętności uczniów w zakresie kompetencji kluczowych, ze szczególnym uwzględnieniem nauk matematyczno-przyrodniczych, technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT), języków obcych, przedsiębiorczości", w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki, w działaniu 3.3.4. "Wysoka jakość systemu oświaty", wypłacił personelowi projektu wynagrodzenie w wysokości nieracjonalnej i niezgodnej z obowiązującymi go przepisami. W ten sposób naruszył przepisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (podrozdział 3.1 pkt 1 lit. b, g lub k, podrozdział 4.5 pkt 8 – jako wydatki nieracjonalne i nieefektywne oraz nie zgodne z przepisami kodeksu pracy i z regulaminem wynagradzania w jednostce i przepisami r.w.p.s ). W ramach naruszenia kodeksu pracy organ wskazał na naruszenia przepisów art. 78 § 1, art. 132 § 1, art. 133 i art. 1511. Naruszenie Wytycznych stanowiło jednocześnie naruszenie procedur, o których mowa w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005r. i art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2009r.. W konsekwencji organ określił podlegającą zwrotowi kwotę 1 591 356,53 zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek beneficjenta.

W tym miejscu wskazać należy, że skarżący zobowiązał się na podstawie § 3 ust. 2 umowy o dofinansowanie do stosowania, przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL. O wszelkich zmianach Wytycznych Instytucja Pośrednicząca była zobowiązana poinformować beneficjenta. Zatem nie ulega wątpliwości, że skarżącego wiązały w toku wykonywania umowy treści Wytycznych w wersji obowiązującej na datę wydatkowania środków. Jedocześnie stwierdzić należy, że wymienione Wytyczne wydane były na podstawie art. 35 ustawy o zasadach polityki rozwoju.

Zgodnie natomiast z art. 184 ust. 1 u.f.p z 2009r. "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu " (zapis tożsamy z przepisem wcześniej obowiązującym, tj. art. 208 ust.1 u.f.p. z 2005r). Szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( wymienia ją art. 206 ust. 1 u.f.p z 2009r. i art. 209 u.f.p. z 2005r.). W związku z powyższymi przepisami, procedurami, o których mowa w art. 184 u.f.p. z 2009r. i art. 208 u.f.p. z 2005r. są bezsprzecznie m.in. procedury określone w umowie o dofinansowanie projektu, w tym wymienione Wytyczne. Oznacza to, że poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE należy dokonywać, z uwzględnieniem postanowień tej umowy, Wytycznych oraz przepisów prawa polskiego, które powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki rozwoju.

Wskazane przez organ Wytyczne zmieniały się w toku realizacji omawianej umowy o dofinansowanie z dnia [...] grudnia 2008r. Zakwestionowane zaś przez organ wydatki dotyczą wypłaconych wynagrodzeń na podstawie zawartych umów o pracę z personelem projektu. Wskazać należy, że w chwili zawierania przez skarżącego umów z pracownikami obowiązywały odpowiednio Wytyczne z dnia 20.02.2008 r., 19.09.2008 r., 27.03.2009 r. oraz 28.12.2009 r.

Ponieważ wynagrodzenie pracowników projektu były wypłacane w okresie późniejszym, tj. do dnia [...].10.2012 r., to organ uznał, że do wypłaty wynagrodzeń mają także zastosowanie Wytyczne w wersji z 22.11.2010 r., 15.12.2011 r. oraz 14.08.2012 r.

Organ, pomimo, że zapis dotyczący zakazu stosowania wyższych stawek wynagrodzenia personelu projektu od stawek stosowanych w ramach podstawowej działalności beneficjenta pojawił się dopiero w Wytycznych z dnia 15.12.2011 r. (obowiązujących od 1.01.2012 r.), uznał, iż Wytyczne obowiązujące od 1.01.2012r. powinny być zastosowane do wszystkich dokonanych wcześniej przez skarżącego wypłat wynagrodzeń. Jako argument wskazał, że było to tylko doprecyzowanie zapisu prawnego wynikające z nakazu uznawania wydatków za kwalifikowalne gdy są racjonalne i efektywne, tj. nie są zawyżone w stosunku do cen i stawek rynkowych oraz spełniają wymogi efektywnego zarządzania finansami (relacja nakład/rezultat), a także są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego.

Wbrew stanowisku organu nie było to doprecyzowanie przepisu tylko wprowadzenia nowego elementu, nowych wymagań koniecznych do spełnienia przez beneficjenta. Wymagań wymuszonych stanowiskiem audytorów unijnych wskazanym przy kontroli innego projektu pt. "[...]". Podkreślić należy, że nie zawsze stawki stosowane w podstawowej działalności beneficjenta muszą i spełniają element cen rynkowych. Zatem nie można w każdym przypadku utożsamiać tych elementów.

W realiach tej sprawy sąd orzekający nie podziela przedstawionych twierdzeń organu co do stosowania Wytycznych w wersji obowiązującej od 1.01.2012r. do wypłaty wcześniejszych wynagrodzeń niż data wejścia w życie wskazanych Wytycznych.

Nie ulega wątpliwości, że wszystkie wersje Wytycznych stanowiły w podrozdziale 3.1, iż za kwalifikowalne uznaje się wydatki o ile są racjonalne i efektywne oraz zgodne z prawem krajowym i unijnym. Za racjonalność i efektywność należy uznać ich zgodność z cenami rynkowymi. Jest to pewien element ocenny, możliwy do obiektywnego ustalenia.

W przedmiotowej sprawie skarżący przed podpisaniem umowy o dofinansowaniu prowadził z organem uzgodnienia co do wysokości przedmiotowych kosztów. Podniósł to w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2016r. skierowanym do organu I instancji i przedstawił protokół z negocjacji z [...] sierpnia 2008r. (poz.59, 60). Tym samym mamy do czynienia z pierwotnym ustaleniem przez organ ( w umowie i załączonych do niej dokumentach) kosztów wynagrodzeniowych jako kwalifikowalnych, czyli uznanych za adekwatne, racjonalne do zakresu i czasu realizacji zadania. Element racjonalności i adekwatności kosztów wymagał ustaleń i odniesień do rynku. Dokonano tego przy zawieraniu umowy. Zakres czynności został ustalany jako zadanie do wykonania, a nie element ( część) etatu stałego zatrudnienia. Zatem uzasadnianie przez organ, zmiany oceny tych wydatków, twierdzeniem, że nie wiedział, iż czynność zmieści się w zakresie 1/8 etatu pracy, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie może też organ tłumaczyć się, że jego wcześniejsze błędy mogą być poprawione przez należytą kontrolę dokonaną w późniejszym czasie. Ustalenie kwalifikowalności wskazanych kosztów ( w ramach ocennego odniesienia ich do wartości rynkowych) na etapie zawarcia umowy nie daje podstaw do uznania, iż przy ich ponoszeniu beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w odniesieniu do obowiązującego prawa.

Podkreślić też należy, że projekt był kontrolowany przez organ I instancji w okresie [...] – [...] sierpnia 2011r., w tym kontrolowano zatrudnienie wg. funkcji i wskazanej z nazwiska osoby, łącznie dotyczyło to siedmiu osób pracujący przy wykonywaniu projektu oraz kontrolowano cztery listy płac o nr. [...], [...],[...],[...] (str. 5 informacji pokontrolnej nr. [...] – karta 493 akt adm. oraz str. 3 Listy sprawdzającej do ww. kontroli – karta 488 akt adm.). Stwierdzono kwalifikowalność tych kosztów. Projekt poddany też był audytowi zewnętrznemu, gdzie również w raporcie i opinii z jego przeprowadzenia, z grudnia 2011r., stwierdzono kwalifikowalność tych kosztów ( stwierdzone drobne uchybienia nie dotyczyły przedmiotowej kwestii – karta 454 – 457 akt adm.). Tym samym zmiana stanowiska organu w tej kwestii nie jest uzasadniona. Nie można też uznać za zasadne, w świetle powyższych uwag, twierdzeń organu, iż ustalił średnie, niższe wynagrodzenia w innych projektach.

Dopiero zmiana Wytycznych z dnia 15.12.2011 r. , obowiązująca od 1.01.2012 r., określająca niemożność stosowania wyższych stawek wynagrodzenia personelu projektu od stawek stosowanych w ramach podstawowej działalności beneficjenta, stała się wiążąca dla skarżącego i od tego momentu, zgodnie z § 3 umowy o dofinansowanie, wypłacane wynagrodzenia powinny zostać dostosowane do wymienionych wielkości. Zaś przy braku ich dostosowania doszło do naruszenie procedur określonych w Wytycznych, obowiązujących skarżącego. Dotyczy to trzech wypłaconych transz, a nie dwunastu jak uznał organ. Nie zmienia tego faktu okoliczność, powoływana i dokumentowana przez skarżącego, dotycząca interpretacji zmiany Wytycznych, dokonanej przez Instytucję pośredniczącą. Pismo Ministerstwa Edukacji Narodowej ( karta 448 akt adm.) stwierdzające, że umowy z personelem projektu i z wykonawcami, zawarte do dnia [...] grudnia 2010r., są ważne i nie wymagają aneksowania, jest tylko opinią, która nie zwalnia ze stosowania prawa stanowionego.

Odnosząc się natomiast do stwierdzonych przez organ naruszeń prawa pracy, tj. przepisów art. 78 § 1, art. 132, art. 133 i art. 1511 w powiązaniu z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 12 kwietnia 1994r. I PZP 13/95, sąd podnosi co następuje. Kodeks pracy nie zakazuje wprost możliwości zawarcia dwóch umów o pracę między tymi samymi stronami. Wymienione wyżej przepisy stanowią natomiast o ochronie pracownika z tytułu wynagrodzenia za pracę (art. 78 § 1), o prawie do chronionego odpoczynku (art. 132 i 133) i prawie do dodatku za pracę w nadgodzinach ( art. 1511).

Ich brzmienie to:

"Art. 78. § 1. Wynagrodzenie za pracę powinno być tak ustalone, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy."

"Art. 132. § 1. Pracownikowi przysługuje w każdej dobie prawo do co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku, z zastrzeżeniem § 3 oraz art. 136 § 2 i art. 137.

§ 2. Przepis § 1 nie dotyczy:

1) pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy;

2) przypadków konieczności prowadzenia akcji ratowniczej w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, ochrony mienia lub środowiska albo usunięcia awarii.

§ 3. W przypadkach określonych w § 2 pracownikowi przysługuje, w okresie rozliczeniowym, równoważny okres odpoczynku."

"Art. 133. § 1. Pracownikowi przysługuje w każdym tygodniu prawo do co najmniej 35 godzin nieprzerwanego odpoczynku, obejmującego co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku dobowego.

§ 2. W przypadkach określonych w art. 132 § 2 oraz w przypadku zmiany pory wykonywania pracy przez pracownika w związku z jego przejściem na inną zmianę, zgodnie z ustalonym rozkładem czasu pracy, tygodniowy nieprzerwany odpoczynek może obejmować mniejszą liczbę godzin, nie może być jednak krótszy niż 24 godziny.

§ 3. Odpoczynek, o którym mowa w § 1 i 2, powinien przypadać w niedzielę. Niedziela obejmuje 24 kolejne godziny, poczynając od godziny 600 w tym dniu, chyba że u danego pracodawcy została ustalona inna godzina.

§ 4. W przypadkach dozwolonej pracy w niedzielę odpoczynek, o którym mowa w § 1 i 2, może przypadać w innym dniu niż niedziela."

"Art. 1511. § 1. Za pracę w godzinach nadliczbowych, oprócz normalnego wynagrodzenia, przysługuje dodatek w wysokości:

1) 100% wynagrodzenia - za pracę w godzinach nadliczbowych przypadających:

a) w nocy,

b) w niedziele i święta niebędące dla pracownika dniami pracy, zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy,

c) w dniu wolnym od pracy udzielonym pracownikowi w zamian za pracę w niedzielę lub w święto, zgodnie z obowiązującym go rozkładem czasu pracy;

2) 50% wynagrodzenia - za pracę w godzinach nadliczbowych przypadających w każdym innym dniu niż określony w pkt 1.

§ 2. Dodatek w wysokości określonej w § 1 pkt 1 przysługuje także za każdą godzinę pracy nadliczbowej z tytułu przekroczenia przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym, chyba że przekroczenie tej normy nastąpiło w wyniku pracy w godzinach nadliczbowych, za które pracownikowi przysługuje prawo do dodatku w wysokości określonej w § 1.

§ 3. Wynagrodzenie stanowiące podstawę obliczania dodatku, o którym mowa w § 1, obejmuje wynagrodzenie pracownika wynikające z jego osobistego zaszeregowania określonego stawką godzinową lub miesięczną, a jeżeli taki składnik wynagrodzenia nie został wyodrębniony przy określaniu warunków wynagradzania - 60% wynagrodzenia.

§ 4. W stosunku do pracowników wykonujących stale pracę poza zakładem pracy wynagrodzenie wraz z dodatkiem, o którym mowa w § 1, może być zastąpione ryczałtem, którego wysokość powinna odpowiadać przewidywanemu wymiarowi pracy w godzinach nadliczbowych."

Przywołana natomiast uchwała SN sygn. akt I PZP 13/94 w swej treści stanowi:

"Umowa zlecenia zawarta przez zakład pracy z sanitariuszem, zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, przewidująca wykonywanie przez niego po godzinach pracy - za ustalonym w niej wynagrodzeniem - pracy tego samego rodzaju, co określony w umowie o pracę, stanowi umowę uzupełniającą umowę o pracę. Za pracę wykonywaną na podstawie tej umowy pracownik nabywa prawo do wynagrodzenia nie niższego, niż określone w art. 134 kodeksu pracy."

Z uzasadnienie uchwały wynika, że nie nazwa umowy decyduje o jej charakterze, że zawarcia i skutki spornej umowy należy oceniać na podstawie przepisów prawa pracy. Jeżeli istotnymi postanowieniami jest zobowiązanie pracownika do pracy ponad ustalony w umowie o pracę czas pracy i zobowiązanie pracodawcy do zapłaty określonego wynagrodzenia, to przy istniejącym już zatrudnieniu w pełnym wymiarze czasu pracy, przedmiotem nowego zobowiązania jest praca w godzinach nadliczbowych. Sąd Najwyższy wskazał, że ważność postanowień tej umowy, podlega ocenie na podstawie przepisów kodeksu pracy. Wskazał, że "Pracownik może skutecznie zobowiązać się do wykonywania pracy w godzinach nadliczbowych tylko wtedy, gdy praca taka jest dopuszczalna, tj. w razie konieczności prowadzenia akcji ratowniczej dla ochrony życia lub zdrowia ludzkiego albo dla ochrony mienia lub usunięcia awarii (art. 133 § 1 pkt 1 k.p.) oraz w razie szczególnych potrzeb zakładu w wymiarze nie przekraczającym limitu godzin nadliczbowych (art. 133 § 1 pkt 2, art. 133 § 2 i 3 k.p.). Zobowiązanie pracownika naruszające te uregulowania lub inne ograniczenia dopuszczalności pracy w godzinach nadliczbowych (np. przewidziane w art. 178 k.p. i art. 203 § 1 k.p.) jest nieważne jako mniej korzystne dla niego niż przepisy prawa pracy (art. 18 § 2 k.p.)".

Zatem SN nie stwierdził nieważności drugiej umowy o pracę tylko kazał ją oceniać wg. wówczas obowiązujących przepisów prawa pracy, co należało też uczynić w przedmiotowej sprawie.

W tym miejscu wskazać należy, że obowiązujące skarżącego przepisy prawa pracy na datę zawierania umów o pracę z personelem projektu dopuszczały pracę w nadgodzinach. Zgodnie z treścią "Art. 131. § 1. Tygodniowy czas pracy łącznie z godzinami nadliczbowymi nie może przekraczać przeciętnie 48 godzin w przyjętym okresie rozliczeniowym.

§ 2. Ograniczenie przewidziane w § 1 nie dotyczy pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy."

W świetle 151 § 1. Praca wykonywana ponad obowiązujące pracownika normy czasu pracy, a także praca wykonywana ponad przedłużony dobowy wymiar czasu pracy, wynikający z obowiązującego pracownika systemu i rozkładu czasu pracy, stanowi pracę w godzinach nadliczbowych. Praca w godzinach nadliczbowych jest dopuszczalna w razie:

1) konieczności prowadzenia akcji ratowniczej w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, ochrony mienia lub środowiska albo usunięcia awarii;

2) szczególnych potrzeb pracodawcy.

Natomiast według § 3 tegoż przepisu liczba godzin nadliczbowych przepracowanych w związku z okolicznościami określonymi w § 1 pkt 2 nie może przekroczyć dla poszczególnego pracownika 150 godzin w roku kalendarzowym.

Zatem istniała możliwość pracy w nadgodzinach dopuszczalna przy uznaniu szczególnych potrzeb pracodawcy. Zawarcie umowy o dofinansowanie i potrzeba jej zrealizowania nie wyklucza takich potrzeb. Wielkość godzin pracy ( 1/8 etatu) też nie wydaje się przekroczona w świetle przywołanych przepisów. Praca w nadgodzinach, to praca tożsama z przyjętym zakresem pracy w umowie podstawowej.

Dodatkowo wskazać należy, że wymieniona uchwała SN zwracała uwagę na treść art. 80 k.p ( nadal obowiązującego), stanowiącego w zdaniu pierwszym, iż "Wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną."

Tym samym uznanie przez organ, iż przy dodatkowym zatrudnieniu W.M. i D.Ś. doszło do bezwzględnego naruszenia przepisów prawa pracy, co, jako naruszenie obowiązujących przepisów krajowych, skutkuje niekwalifikowalnością wydatków z tym związanych, nie znajduje potwierdzenia.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń organu, iż poniesienie, wskazanych w decyzji, kosztów wynagrodzenia personelu projektu naruszało przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2016r. poz. 902) oraz przepisy wykonawcze do niej, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009r. w sprawie wynagrodzeń pracowników samorządowych ( Dz. U. z 2014r. poz. 1786 j.t. ze zm.) i wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego ( dz. U. z 2005r., nr. 146 poz. 1222 ze zm.), wskazać należy co następuje.

Ustawa z 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych w art. 11 stanowi o otwartym i konkurencyjnym naborze kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze. Wbrew twierdzeniom organu, zatrudnienie personelu do wykonania zadań powierzonych w umowie o dofinansowanie, to nie wypełnianie wolnych stanowisk urzędniczych i jako takie nie mogło prowadzić do naruszenia powyższego przepisu.

Przepisy art. 36 i 37 ustawy wskazują na odrębne regulacje dotyczące wynagrodzenia pracowników samorządowych. Przepis art. 42 ust.4 przewiduje wynagrodzenie za prace wykonaną na polecenie przełożonego w godzinach nadliczbowych. Przepis art.43 ust.1 odsyła natomiast w sprawach nieuregulowanych w ustawie do odpowiedniego stosowania kodeksu pracy. W przepisach wykonawczych zawarto w § 5a - rozporządzenia RM z 2005r.- zapis " 1. Z tytułu okresowego zwiększenia zakresu obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań albo ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy pracownikowi może być przyznany dodatek specjalny.

2. Dodatek specjalny przyznaje się na czas określony, a w indywidualnych przypadkach także na czas nieokreślony.

3. Dodatek specjalny jest wypłacany w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia, w kwocie nieprzekraczającej 40 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika.

4. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek specjalny może być przyznany w wysokości wyższej niż określona w ust. 3".

Natomiast rozporządzenie RM z 2009r. reguluje minimalny poziom wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę ( § 3 pkt.5 i załącznik nr.3) oraz dwukrotnie odwołuje się do dodatkowego zatrudnienia. Mianowicie § 7 ust. 3 regulującym dodatek za wieloletnia pracę stanowi się " Jeżeli praca w urzędzie lub jednostce stanowi dodatkowe zatrudnienie, do okresu dodatkowego zatrudnienia nie podlegają zaliczeniu okresy zatrudnienia podstawowego" W § 8 ust.2 stanowi się natomiast " W razie równoczesnego pozostawania więcej niż w jednym stosunku pracy, do okresu pracy uprawniającego do nagrody jubileuszowej wlicza się jeden z tych okresów."

Tym samym również nie można stwierdzić, że dodatkowe umowy o prace personelu projektu naruszyły wprost przepisy prawa o pracownikach samorządowych.

W realiach tej sprawy pozostaje jedynie prawdziwe twierdzenie i ustalenie organu w części odnoszącej się do naruszenie przez skarżącego Wytycznych w zakresie zakazu stosowania stawek wynagrodzenia wyższych niż stosowane stawki wynagrodzenia wynikające z zatrudnienia podstawowego, z zastrzeżeniem, że dotyczy to okresu po wejściu w życie zmian Wytycznych z 15 grudnia 2011r., tj. od 1.01.2012r., o czym była mowa wyżej.

W zaskarżonej decyzji organ odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego przedawnienia zobowiązania. Wskazał, że zarzut przedawnienia jest nieuzasadniony. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji "Zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku." Przepis ten stosuje się odpowiednio, nie wprost, gdyż sprawa nie dotyczy zobowiązania podatkowego i zapłaty zaległości podatkowej. W ocenie organu odpowiednie zastosowanie Ordynacji oznacza, że termin przedawnienia zapłaty należności określonej w decyzji organu I instancji będzie wynosił 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym została doręczona decyzja w sprawie zwrotu środków. Wynika to z faktu, że przepis art. 70 § 1 Ordynacji odsyła do terminu płatności, który uregulowany jest w art. 47, a zatem termin ten jest łączony z ustawowym terminem jego wykonania. Jest to termin, z upływem którego zobowiązanie podatkowe staje się wymagalne a jego przekroczenie powoduje powstanie zaległości podatkowej.

Sąd nie podziela powyższego twierdzenia.

Przewidziana przepisem art. 207 § 9 u.f.p. z 2009r. decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, jest poprzedzona wezwaniem do dobrowolnego zwrotu środków przeznaczonych na realizacje programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które m. in. wykorzystane zostały z naruszeniem procedur , których mowa w art. 184 (art.207 ust.8). Zgodnie z brzmieniem art.2007 ust. 10 decyzji, o której mowa w ust.9 nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Powyższe zapisy przeczą konstytutywnemu charakterowi tej decyzji. Podniósł tę kwestię skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017r., sygn. akt II GSK 4503/16, w którego uzasadnieniu stwierdzono : " Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są środkami nienależnymi już z chwilą ich przekazania beneficjentowi, nie zaś z upływem 14 dni od wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Decyzja taka ma więc charakter deklaratoryjny, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa".

Przypomnieć należy, że w przepisie art. 67 ust. 1 u.f.p. z 2009r. przewidziano, iż " Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.). Zatem jest to tylko odpowiednie stosowanie wskazanych przepisów ordynacji podatkowej, ponadto zwrot środków unijnych musi pozostawać w zgodzie z regulacjami prawa unijnego, w stosunku do których istnieje pierwszeństwo w ich stosowaniu.

Przypomnieć należy, że środki z funduszy europejskich przyznawane były, w okresie zawierania i realizacji przedmiotowej umowy skarżącego o dofinasowanie projektu, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawa ta uwzględnia zasady określone w wówczas obowiązującym rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 b( Dz. U UE z 2006r. nr.210 str.25) , w tym zasadę ustanowienia na poziomie krajowym kwalifikowalności wydatków w ramach poszczególnych programów operacyjnych, ustanowienie systemu zarządzania i kontroli oraz szczegółowe określenie zadań i funkcji instytucji zarządzających. Znajduje to swój wyraz w treści art. 26 ust. 1, który wskazuje zadania instytucji zarządzającej, m.in. takie jak: określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego (art. 26 ust. 1 pkt 6), jak też odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (art. 26 ust. 1 pkt 15).

W tym kontekście należy stwierdzić, że krajowe wytyczne zostały wydane przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu 20 kwietnia 2010 r. na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 4a u.z.p.p.r. oraz art. 56 ust. 4 rozporządzenia nr 1083/2006. W myśl pierwszego z tych przepisów: "Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, w celu zapewnienia zgodności sposobu wdrażania programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską, a także w celu zapewnienia jednolitości zasad wdrażania programów operacyjnych, może, z uwzględnieniem art. 26, wydać wytyczne dotyczące programów operacyjnych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach programów operacyjnych." Drugi z wymienionych przepisów stanowi zaś, iż: "Zasady kwalifikowalności wydatków ustanawia się na poziomi krajowym, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniach szczególnych dotyczących poszczególnych funduszy. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami.

Dalej wg. art. 70 wymienionego rozporządzenia państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w tym są odpowiedzialne za odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych.

Do najistotniejszych aktów ukierunkowanych na ochronę interesów finansowych Unii Europejskiej należy rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE. L 1995.312.1; dalej jako "rozporządzenie nr 2988/95"). Zgodnie z motywem 3 tego rozporządzenia: "szczegółowe zasady regulujące zdecentralizowane zarządzanie oraz monitorowanie wykorzystywania środków podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od dziedziny polityki Wspólnoty; we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii." W motywie 5 tego rozporządzenia wskazano, że: "nieprawidłowe postępowanie oraz środki administracyjne i kary odnoszące się do tego postępowania są przewidziane w zasadach sektorowych."

Przepisy sektorowe to m.in. przepisy rozporządzenia nr 1083/2006. Na gruncie polskiego prawa regulacja procedur, o których mowa w art. 2 ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji tego wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot wypłaconych w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 - realizowany jest na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta w art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów - "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości." Zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

Uwagi te są nie bez znaczenia dla uznania, iż w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi się o terminie przedawnienia. Przepis brzmi " Artykuł 3

1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2."

Z treści wymienione przepisu wynika, że początek biegu terminu przedawnienia związany jest z samym zdarzeniem, zaistnienia nieprawidłowości. Nie ma on związku z okolicznością kiedy organ się o tym dowiedział. Organ jest zobligowany do starannego działania i prowadzenia czynności kontrolnych mających za zadanie niedopuszczenia do zaistnienia takiej sytuacji. Zważywszy, że mimo regulacji zawartej w ust. 3 wymienionego przepisu, polski ustawodawca nie uregulował wprost okoliczności związanych z przedawnieniem. Odesłanie z art. 67 u.f.p. z 2009r. nie stanowi prawidłowego wykonania art.3 ust.3 rozporządzenia nr 2988/95. Odsyła do stosowania odpowiedniego działu III O. p. Przy czym regulacja z art. 207 dotycząca odzyskiwania środków unijnych nie określa charakteru decyzji, a wręcz go komplikuje, co nie daje jednoznacznej odpowiedzi na ustalenie początku biegu terminu przedawnienia. Wobec tych niesprecyzowanych prawidłowo krajowych przepisów zasadne jest, zdaniem sądu orzekającego w sprawie, stosowanie wprost przepisu art. 3 rozporządzenia nr 2988/95, gdzie początek biegu terminu przedawnienia określony jest wprost. Przemawia za tym również okoliczność dotycząca pewności prawa i zaufania do organów państwa.

Przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie wydatki konsultowane były z organem przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Projekt był kontrolowany dwukrotnie z pozytywnym skutkiem. Organ dowiedział się o potrzebie ustalania kosztów wynagrodzenia na poziomie nie wyższym niż stosowany w działalności podstawowej beneficjenta w 2011r. Wprowadził zmiany w Wytycznych z dniem 1.01.2012r. Zmiany wywołane były wynikami kontroli audytorów z 2011r, kontroli przeprowadzonej u skarżącego w innym projekcie, a mimo to w przedmiotowej sprawie (przy nieprawidłowym ustaleniu - zdaniem sądu- i uznaniu zaistnienia nieprawidłowości od początku realizacji projektu, a nie od daty wprowadzenia ww. zmian do Wytycznych , organ dopiero w dniu [...] stycznia 2016r. wezwał skarżącego do zwrotu środków. Po bezskutecznym terminie wydał decyzję, w której określił poza kwotą główną do zwrotu również odsetki liczone od daty wypłaty poszczególnych transz dofinansowania. Tym samym odsetki zwiększają o setki tysięcy złotych określone zobowiązanie do zwrotu. Już sama regulacja zawiązana z naliczaniem odsetek pozostaje w sprzeczności z wymagalnością roszczenia i terminem biegu przedawnienia. Wszystko to wskazuje na konieczność stosowania przepisu art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95 w zakresie przedawnienia zobowiązania powstałego z tytułu nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego, którym to prawem jest prawo unijne i krajowe Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania sądu.

Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 litera a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.