Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 954/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania K. D. od decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. znak [...]:

I.) ustalającej na rzecz K. D. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł za przejęte na rzecz Powiatu [...] prawo własności nieruchomości położonej w gm. [...], nr działki [...] o pow. 0,1305 ha i nr [...] o pow. 1,0134 ha, ark. m. 1, obręb [...], zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], jako grunt wydzielony pod realizację inwestycji drogowej – budowy ronda – [...] w [...] – w trybie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., dalej: ustawa), obejmujące:

- wartość gruntu w kwocie [...]zł,

- wartość nakładów budowlanych w kwocie [...]zł,

- wartość nasadzeń roślinnych w kwocie [...]zł,

II. ustalającej, że określone w pkt I. odszkodowanie wypłacone zostanie przez Zarząd Powiatu w [...] jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach.

Starosta [...] ostateczną decyzją z [...] czerwca 2018 r. udzielił zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej.

W związku z tym Starosta wszczął postępowanie o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Postanowieniem z [...] października 2018 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego M. W., która [...] listopada 2018 r. sporządziła operat szacunkowy określający wartość nieruchomości.

K. D. przedstawiła zastrzeżenia do operatu. Biegła odnosząc się do zarzutów wskazała, że z uwagi na stwierdzoną niezbyt dużą ilość transakcji komunikacyjnych w gm. [...] rozszerzyła badania lokalizacyjnie na gminy sąsiednie i "podobne", znajdujące się w podobnej odległości od [...] i o podobnej wielkości.

Starosta ustalił, że nie nastąpiło wydanie nieruchomości w terminie 30 dni, licząc od [...] lipca 2018 r., co zwiększyłoby odszkodowanie za nieruchomość o 5% wartości (z art. 18 ust. 1e ustawy). Następnie zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. i postanowieniem z [...] marca 2019 r. odmówił przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego.

W rezultacie Starosta [...] ww. decyzją z [...] kwietnia 2019 r. orzekł o ustaleniu i zapłacie ww. odszkodowania na rzez [...] za przejęte na rzecz Powiatu [...] prawo własności działek nr [...] i [...] w [...], jako gruntu wydzielonego pod inwestycję drogową – budowę ronda - ul. [...].

W odwołaniu od decyzji K. D. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie wartości gruntu działki nr [...] na poziomie [...] zł/m2. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą B. H., przeprowadzenie w trybie art. 89 K.p.a. rozprawy administracyjnej celem skonfrontowania biegłych i wykazania błędów w procesie ustalania przez biegłą M. W. wartości gruntu działki nr [...]. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o wysokości odszkodowania w wyższej wartości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda przytoczył treść przepisów art. 12 ust. 4, 4f, 5, 5b i art. 18 ustawy, art. 130 ust. 2, art. 154 i art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej: u.g.n.), a także § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm, dalej: rozporządzenie). Wyjaśnił, że przepisy u.g.n., standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak i dołożenia szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości. Dlatego ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego, dla sporządzenia którego wykorzystano wiedzę specjalistyczną, może być dokonywana z dużą ostrożnością. Wojewoda stwierdził, że sporządzony na zlecenie Starosty operat szacunkowy spełnia wymogi przepisów prawa, jego treść jest logiczna i kompletna, a także należycie uzasadniona. Wyjaśnił, że przedmiotem wyceny jest część nieruchomości – działka nr [...] – stan na [...] czerwca 2018 r., odpowiadająca aktualnie działce nr [...], obr. [...] oraz działka nr [...] – stan na [...] czerwca 2018 r., odpowiadająca aktualnie działce nr [...], obr. [...]. Biegła określiła stan nieruchomości na dzień wydania decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazała, że odwołująca nie zgadza się z wartością działki nr [...] i z tego powodu organ poddał szczegółowej analizie tę część wyceny. Wyjaśnił, że biegła ustaliła wg stanu na datę wydania ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, że dla obszaru objętego wyceną obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2013 r. ([...] z [...].05.2013 r.). Zgodnie z tym planem obszar działki nr [...] stanowił teren drogi klasy zbiorczej – na rys. 1KDZ, w nieznacznym stopniu teren drogi klasy zbiorczej – na rys. 6KDZ, pas infrastruktury technicznej – na rys. 1IT z naniesioną propozycją przebiegu ekranu akustycznego oraz w niewielkim stopniu teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z pasem zieleni izolacyjnej – na rys. [...] Biegła ustaliła, że działkę nr [...] wyodrębniono z działki nr [...], której przeznaczenie w planie miejscowym było mieszane (część pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – ok. 56%, część pod drogi – ok. 24% i część pod tereny zalesień – ok. 20%). Analizie poddano rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o dużych powierzchniach, nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne i nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Zważywszy, że na działce nr [...] przeznaczenie jest mieszane biegła wyliczyła średnią cenę z opisanych w operacie analiz, która wyniosła [...] zł/m2. Po porównaniu oszacowanych średnich cen dla aktualnego przeznaczenia, z której wyodrębniono działki pod drogę oraz dla przeznaczenia alternatywnego (wg cen dla gruntów komunikacyjnych) biegła uznała, że zgodnie z zasadą korzyści, dla działki nr [...] lepszym wariantem jest wycena wg przeznaczenia alternatywnego. Wartość działki wyniosła [...] zł. Wedle biegłej analiza rynku nieruchomości drogowych wykazała, że na terenie gm. [...] odnotowano kilka transakcji na grunty drogowe. Dla potrzeb dokładniejszego zbadania rynku nieruchomości podobnych biegła rozszerzyła analizę na inne gminy powiatu poznańskiego. Z analizy wynika, że w całym okresie w badanym segmencie rynku lokalnego (obszar gm. [...] i gmin sąsiednich) zarejestrowano 33 transakcje nieruchomościami podobnymi. Z uwagi na zauważalną stabilizację cen w badanym okresie nie korygowano cen z tytułu upływu czasu. Biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Ceny zawierały się w przedziale od [...] do [...] zł/m2, przy cenie średniej [...] zł/m2. Zdaniem Wojewody założenia biegłej są prawidłowe. Biegła wybrała 4 cechy różniące nieruchomości i przypisała im odpowiednie wagi: lokalizację ogólną (30%), intensywność wykorzystania drogi (30%), powierzchnia nieruchomości (10%), rodzaj gruntów otaczających (30%). Wyceniana nieruchomość charakteryzuje się średnią lokalizacją ogólną, dobrą intensywnością wykorzystania drogi, słabą powierzchnią i średnim rodzajem gruntów otaczających. Wartość 1m2 wycenianego gruntu określono na [...] zł, co łącznie dało kwotę [...]zł za działkę [...]. Wyjaśniono, że w granicach działki (częściowo) znajdowały się nakłady budowlane, których wartość wyniosła [...] zł i nakłady roślinne o wartości [...] zł, co dało ogółem [...] zł (po zaokrągleniu). Zdaniem Wojewody rzeczoznawca prawidłowo wyceniła wartość nieruchomości, a operat mógł stać się podstawą ustalenia odszkodowania. Szczegółowo opisano w nim analizę rynku, wyjaśniono dobór poszczególnych transakcji i przypisanych im cech, odniesiono się do tzw. zasady korzyści i ustalono, że dla działki nr [...] bardziej korzystna jest wycena wg przeznaczenia alternatywnego tj. jako gruntu przeznaczonego pod drogi. Zdaniem Wojewody założenia przyjęte przez biegłą zostały należycie uzasadnione, co umożliwiło weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku. Operat jest spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag. Pozwoliło to organowi II instancji prześledzić proces wyceny nieruchomości i jej wynik. Biegła w toku postępowania udzieliła szczegółowych i rzeczowych wyjaśnień, w których odniosła się do zarzutów odwołującej dotyczących operatu.

Organ odwoławczy odnosząc się do wniosków dowodowych sformułowanych w odwołaniu stwierdził, że strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika powołała się w odwołaniu na operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę – B. H., lecz nie przedłożyła do akt tegoż operatu, ani nie udokumentowała swoich twierdzeń. Samo wskazanie, że wartość 1m2 gruntu jest znacząco wyższa niż w operacie sporządzonym przez M. W., bez poparcia tej informacji stosownym dowodem, nie mogło zostać uwzględnione. Podkreślono, że obowiązkiem organu jest uwzględnienie żądania strony co do przeprowadzenia dowodu, ale tylko wówczas, gdy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Ocena ta należy do organu. Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania i przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń, a organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Zdaniem Wojewody, nieprzeprowadzenie dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez organ I instancji nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadnia uwzględnienia odwołania przez organ II instancji i uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewoda stwierdził nadto, że nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dokumentów sprawy. Strona kwestionując operat sporządzony na zlecenie organu powinna przedłożyć dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Samo niezadowolenie strony z opinii biegłego, czy subiektywne przekonanie o nieprawidłowości wyceny jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Dopiero w sytuacji, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia biegłego złożone na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu. W postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe, aby operat rzeczoznawcy powołanego przez strony przeciwstawić operatowi biegłego sporządzonemu na zlecenie organu (art. 157 ust. 2 u.g.n.). Zatem wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych leżało w gestii strony.

Zdaniem Wojewody niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a.), gdyż ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji w oparciu o wyniki postępowania dowodowego organu I instancji znajdują pełne oparcie w materiale sprawy.

W świetle tego orzeczono, jak na wstępie.

K. D. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 134 w zw. z art. 135 ust. 1-3 u.g.n. poprzez zaniechanie ustalenia faktycznej wartości wywłaszczonych nieruchomości i określenie odszkodowania na podstawie kwestionowanego przez skarżącą operatu,

- art. 135 ust. 6 u.g.n. poprzez wadliwe określenie wartości nasadzeń, wynikające z niewłaściwego ustalenia stanu liczebnego poszczególnych drzew, ich gatunku oraz wieku, a także nieuwzględnienia faktycznej wartości utraconych pożytków liczonych w okresie od dnia wywłaszczenia do dnia zakończenia pełnego plonowania,

- art.; 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zastrzeżeń składanych na etapie postępowania przed organem I i II instancji i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie kwestionowanego operatu.

Wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentu – operatu szacunkowego autorstwa B. H. na okoliczność wartości nieruchomości oraz znajdujących się na niej nasadzeń.

Skarżąca podniosła, że biegła dokonała niewłaściwego wyboru transakcji nieruchomościami porównawczymi, co doprowadziło do zaniżenia wartości nieruchomości wycenianej. Porównywane nieruchomości znacznie odbiegały pod względem lokalizacji i parametrów od działek skarżącej, obejmowały przedział 3 lat, a mimo tego biegła nie uwzględniła zmian cen w tym czasie, uznając, że były one nieznaczne. Skarżąca zleciła zaś sporządzenie operatu rzeczoznawcy dr B. H., która określiła trend czasowy na poziomie 0,62% miesięcznie, co przekłada się na wartość działek. Jej zdaniem najważniejszym czynnikiem determinującym wartość nieruchomości była lokalizacja, a w mniejszym zakresie powierzchnia działki. Z analizy rynku wynika, że grunty o podobnej lokalizacji sprzedawane były za podobne ceny, bez względu na ich wielkość. Największą wartość miały działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, już zagospodarowanych i przeznaczonych w planach miejscowych pod funkcję mieszkaniową. Duże znaczenie ma też kategoria drogi (gm., pow., czy woj.), co wpływa na atrakcyjność działki. Niniejsze działki są co prawda położone na terenach średnio zurbanizowanych, lecz nieruchomości sąsiednie należą do tzw. cennych, gdyż są przeznaczone pod mieszkalnictwo, usługi i są dobrze skomunikowane, z dostępem do infrastruktury technicznej. Zakwalifikowanie drogi jako powiatowej powoduje, że wzrasta wartość działki przeznaczonej pod inwestycję ponadlokalną. Skarżąca zarzuciła organom, że pomimo prezentowania powyższych argumentów te je zlekceważyły. Ograniczyły się do przytoczenia stanowisko biegłej, bez samodzielnej oceny operatu. Ta zaś nieprawidłowo m.in. ustaliła ilość i wiek poszczególnych drzew, nie uwzględniając części z nich, co doprowadziło do zmniejszenia wartości nakładów roślinnych. Stwierdziła, że na dzień wywłaszczenia na działce znajdowało się łącznie 197 grusz, 110 śliw, 12 wiśni, 24 tuje i 11 świerków. Skarżąca wskazała, że na działce znajdowało się 270 grusz, 150 śliw, 29 wiśni i ponad 3.000 jabłoni (w tym 200 odmiany Golden Delicious, 500 Jonagored, 1.260 Delikates, 500 Szampion, 300 Gala Royal, 330 Golden Delicious). Wszystkie drzewa były uprawiane na podkładach karłowych, a na całym terenie znajdował się w pełni urządzony system nawadniania kropelkowego. Wartość drzew powinno się ustalić na podstawie art. 135 ust. 6 u.g.n. Wedle obliczenia skarżącej wartości drzewek powinna wynieść co najmniej [...] zł, a nie [...] zł.

Z obserwacji skarżącej ceny nieruchomości podobnych kształtują się od 41,60 do [...] zł/m2, czyli znacznie odbiegają od cen przyjętych przez biegłą.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę jako bezzasadną należało oddalić.

Przypomnienia wymaga, że przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody z [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019r ., którą:

I. ustalono na rzecz K. D. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł za przejęte na rzecz Powiatu Poznańskiego prawo własności nieruchomości położonej w gm. [...], nr działki [...] o pow. 0,1305 ha i nr [...] o pow. 1,0134 ha, ark. m. 1, obręb [...], jako grunt wydzielony pod realizację inwestycji drogowej – budowy ronda – [...] w [...] obejmujące:

- wartość gruntu w kwocie [...]zł,

- wartość nakładów budowlanych w kwocie [...]zł,

- wartość nasadzeń roślinnych w kwocie [...]zł,

II. ustalono, że określone w pkt I. odszkodowanie wypłacone zostanie przez Zarząd Powiatu w [...] jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (ustawa) oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

Sąd na wstępie pragnie zwrócić uwagę, że zasadniczy spór pomiędzy skarżącą a organami orzekającymi w sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości wyceny przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, przyjęta przez organy wycena w formie operatu szacunkowego autorstwa M. W. jest wadliwa i nie mogła stanowić podstawy ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

Dla dokonania oceny legalności rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie wymaga przywołanie, jakie przepisy stanowiły ich podstawę prawną.

W myśl art. 12 ust. 4 ustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 (tj. objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej) stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Przy czym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Ów przepis określa w ust. 1, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1e ustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Stosownie do przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Metodologię ustalenia wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe reguluje przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...). Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Należy też wskazać, że zgodnie z art. 154 ust.1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w:

1) księgach wieczystych;

2) katastrze nieruchomości;

3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu;

3a) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości;

3b) rejestrach zabytków;

4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169;

5) planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę;

6) wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe;

6a) dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz;

6b) w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali;

7) umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych oraz do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego;

8) świadectwie charakterystyki energetycznej (art. 155 ust. 1 u.g.n.).

Zgodnie zaś z art. 155 ust. 4 u.g.n. przy wycenie nieruchomości na potrzeby związane w szczególności z pozbawieniem lub ograniczeniem praw do nieruchomości, a także z ponoszeniem ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, rzeczoznawca majątkowy działający na zlecenie organów administracji publicznej lub sądów ma prawo wstępu na nieruchomość będącą przedmiotem wyceny oraz dokonywania niezbędnych czynności związanych z szacowaniem nieruchomości. Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. określa, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Jednocześnie art. 157 ust. 3 u.g.n. stanowi, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Przepisy ust. 1 i 3 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 4 u.g.n.).

W świetle powołanych przepisów Sąd uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszenia prawa przy ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Bezspornym było, że Starosta [...] na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ostateczną decyzją z [...] czerwca 2018 r. udzielił zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej - budowy ronda – [...] w [...] W związku z tym nowowydzielone działki nr [...] i [...] jako przeznaczone pod tę inwestycję na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy przeszły z mocy prawa na własność Powiatu [...] W związku z tym ziściła się przesłanka do ustalenia na podstawie art. 12 ust. 4a i n. ustawy do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za tę nieruchomość.

Starosta [...] prawidłowo wszczął zatem postępowanie administracyjne w tym przedmiocie i słusznie powołał postanowieniem z [...] października 2018 r. rzeczoznawcę majątkowego w osobie M. W. jako biegłego, celem sporządzenia operatu szacunkowego wartości przedmiotowych działek.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. I OSK 219/13; z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. I OSK 1224/13; z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 801/15; z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1448/16 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dowód z opinii biegłego podlega zaś ocenie jedynie w zakresie jego kompletności, tego, czy został podpisany przez właściwą osobę i przekonująco uzasadniony. Dowód taki nie podlega ocenie w zakresie merytorycznym tj. wymagającym posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2015, s. 431; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 259/07; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 135/18 – dostępne j.w.).

Zdaniem Sądu, organy orzekające w wymaganym zakresie nie tylko dokonały oceny rzetelności, kompletności i spójności sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego, ale i zadbały, by stanowisko skarżącej kwestionujące zapisy operatu mogło zostać skonfrontowane z wyjaśnieniami samego biegłego.

Po pierwsze wyjaśniono, że biegła prawidłowo – zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy - określiła stan nieruchomości na dzień [...] czerwca 2018 r. tj. datę wydania decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej budowy ronda – [...] w [...]. Stwierdzono, stosownie do art., 154 ust. 1 u.g.n., że biegła ustaliła, że dla terenu działek nr [...] i [...] (wydzielonych z nieruchomości [...]) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obręb [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...].04.2013 r. nr [...]), zgodnie z którym większa część działki nr [...] położona jest na terenie dróg klasy zbiorczej (1KDZ, 6KDZ), a pozostała część jest przeznaczona pod pas infrastruktury technicznej (1IT) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z pasem zieleni izolacyjnej (36MN). Z kolei działka nr [...] w większości położona jest na terenie dróg klasy zbiorczej (6KDZ), a w niewielkim stopniu przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z pasem zieleni izolacyjnej (36MN).

Organy odniosły się również do kwestii zastosowania przez biegłą w operacie tzw. zasady korzyści dla wywłaszczonego wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. Starosta [...] w decyzji z [...] kwietnia 2019 r. wyjaśnił, że biegła dokonała analizy rynku gruntów nabywanych pod komunikację, gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową: o dużych (od 0,5 do 5 ha) i średnich powierzchniach (od 0,1 do 0,5 ha),a także nieruchomości rolnych i leśnych. Jak stwierdzono analiza porównawcza zawarta w operacie (s. 20-34 opeartu)doprowadziła biegłą do wniosku, że na obszarze Powiatu [...] cenność gruntów przeznaczonych pod drogi jest wyższa niż cenność gruntów mieszkaniowych o dużych powierzchniach oraz gruntów rolnych, czy leśnych. Z kolei grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe o średnich powierzchniach osiągają ceny wyższe niż grunty komunikacyjne. Stąd biegła przyjęła, zgodnie z zasadą korzyści dla działki nr [...], że lepszym wariantem jest wycena wg przeznaczenia alternatywnego, a dla działki nr [...] – wg przeznaczenia aktualnego (s. 33 operatu).

Organy stwierdziły również, że biegła dokonała wyceny gruntu przedmiotowych działek przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Wyceniając działkę nr [...] wedle zasady korzyści biegła przyjęła do porównania trzydzieści transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi na terenie gmin [...], [...] i [...], z lat 2016-2018. Jednocześnie zastrzegła, że ze względu na zauważalną w tym okresie stabilizacje cen nie skorygowała cen transakcyjnych z tytułu upływu czasu. Biegła określiła cechy wpływające na wartość gruntu na badanym rynku nieruchomości i wagi procentowe poszczególnych cech. Wbrew twierdzeniom skarżącej co do wagi atrybutów waloryzujących, biegła analizując rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi uznała, że atrybut lokalizacji ogólnej winien mieć wagę równie wysoką (30%), jak wagi atrybutów - rodzaju gruntów otaczających oraz intensywności wykorzystania drogi.

W ocenie Sądu za gołosłowne należy uznać twierdzenia skarżącej dotyczące przyjęcia przez biegłą do porównania transakcji nieruchomościami, które nie stanowiły nieruchomości podobnych. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. za nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przyjmując do porównania 33 transakcje nieruchomościami drogowymi, biegła wyjaśniła, że na terenie gminy [...] odnotowano kilka transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi. Z uwagi na niewielką liczbę odnotowanych transakcji w obrębie gminy dla potrzeb dokładniejszego zbadania rynku nieruchomości podobnych biegła rozszerzyła analizę na inne bezpośrednio sąsiadujące gminy powiatu poznańskiego - [...] i [...]. Co istotne biegła – na żądanie organu I instancji – ustosunkowała się do zarzutu skarżącej przyjęcia do porównania transakcji nieruchomościami, które nie były podobne, a także do analizy cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne w gminie [...], przedłożoną przez skarżącą. W piśmie z [...] lutego 2019 r. M. W. odniosła się – choć nie ciążył na niej taki obowiązek jako biegłej - do wszystkich transakcji przedstawionych w analizie przedłożonej przez stronę. Na 17 transakcji wskazanych w analizie W. G. biegła jedynie dwie transakcje zakwalifikowała jako dotyczące nieruchomości podobnych. Wyjaśniła, że w badanym zbiorze transakcje wykupu gruntu wraz z nakładami i nasadzeniami są transakcjami nieodpowiednimi do przyjęcia w procesie wyceny. Dodała, że nieprzydatne okazały się transakcje dotyczące nieruchomości nieprzeznaczonych pod tereny komunikacji. Jednocześnie wyjaśniła, że do swej wyceny nie przyjęła transakcji wykupu gruntu w [...] o cenie jednostkowej [...] zł/m2 z uwagi na duże odstępstwo od innych wartości i odrzucenie jej w ramach eliminacji wartości skrajnych. Odnosząc się zaś do zarzutu przyjęcia transakcji spoza gminy [...] podała, że stwierdziła niezbyt wielką ilość transakcji komunikacyjnych w gm. [...] i z tego powodu przyjęła do porównania transakcje z gmin sąsiednich ([...] i [...]), zlokalizowane w podobnej odległości od miasta [...] i o podobnej wielkości. Starosta w uzasadnieniu swej decyzji trafnie przyjął, że uwzględnienie przez biegłą transakcji z obszaru gmin sąsiadujących z gminą [...] ([...], [...], [...] i [...]) jest prawnie dopuszczalne, ponieważ pod pojęciem rynku lokalnego rozumie się obszar gminy bądź powiatu (por. wyrok NSA 19 czerwca 2019 r., I OSK 2252/17, dostępny j.w.).

W ocenie Sądu wyjaśnienia biegłej w tym zakresie były wystarczające do uznania, że przyjęła do porównania transakcje podobne, odpowiadające swym cechom przesłanki określone w art. 4 pkt 16 u.g.n.

W świetle tego za prawidłową należało uznać ocenę organów co do wyceny wartości działki nr [...].

Odnośnie wyceny gruntu działki nr [...] organy wyjaśniły, że biegła przyjęła do porównania 13 transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod budownictwo mieszkaniowe o średnich powierzchniach na terenie gminy [...] i [...] z lat 2016-2018. Biegła nie korygowała cen transakcyjnych z tytułu upływu czasu, z uwagi na zauważalną w tym okresie stabilizację cen. Wyjaśniono, że znając cechy nieruchomości przyjętych do porównania biegła wyróżniła 4 cechy najbardziej wpływające na wartość nieruchomości i określiła odpowiednio ich wagi. Biorąc pod uwagę te cechy biegła przyjęła, że działka nr [...] ma średnią lokalizację, sąsiedztwo i otoczenie, dobre uzbrojenie techniczne i drogi dojazdowe, średnią powierzchnią, średnie możliwości zagospodarowania i ewentualne ograniczenia.

Sąd podziela i w tym zakresie ocenę organów I i II instancji, że wycena biegłej została wykonana z należytą starannością, z rzetelnym i czytelnym wyjaśnieniem przyjętych rozwiązań i zgodnie z prawem.

W ocenie Sądu nie ma też racji skarżąca kwestionując ustaloną przez biegłą w operacie [...] listopada 2018 r. wartość nasadzeń. Po pierwsze stwierdzić należy, że skarżąca samodzielnie przed dokonaniem oględzin nieruchomości – w piśmie z [...] października 2018 r. wyjaśniła jaki odmianą i wiekiem drzewostan znajduje się na nieruchomości wydzielonej pod budowę ronda – [...] w [...] w dniu wydania decyzji o wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (k. 26 akt adm.). Następnie oświadczenie to co do ilości drzew i ich wieku znalazło potwierdzenie w protokole z oględzin (nazwanych wizją lokalną) z [...] listopada 2018 r. (k. 35 akt adm.), który został podpisany przez biegłą i stronę. Z tego powodu jawi się Sądowi jako nadużycie powołanie się w skardze na sporządzony [...] lipca 2018 r. na zlecenie skarżącej operat autorstwa dr B. H., w którym przyjęto do wyceny nieruchomość nr [...] przed podziałem zatwierdzonym decyzją z [...] czerwca 2018 r., a w konsekwencji jej powierzchnię rzędu 2,0000 ha i ilość drzew na poziomie 3539 sztuk, w tym jabłoni 3090 szt. Ów operat, jak wskazano dotyczy wyceny nieruchomości nr [...], której jedynie niewielką część stanowią wydzielone pod drogę działki nr [...] i [...] i znajdujące się na nich nasadzenia. Z kolei przyjętym przez organy operacie biegła wyceniła cały drzewostan, który znajdował się na wydzielonych działkach nr [...] i [...], z podziałem na wiek i odmianę drzew i uwzględniła jego wartość w końcowej kwocie wartości tychże działek.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia przez organy przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.) poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy Sąd pragnie wskazać, że zważywszy na rzetelnie sporządzony w sprawie operat, a także następnie złożone przez biegłą wyjaśnienia do zarzutów formułowanych przez stronę na etapie postępowania I-instancyjnego, a także w świetle przepisów art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n., organy nie miały obowiązku wyrażenia zgody na sporządzenie nowego operatu szacunkowego (wydane postanowienie Starosty z [...].03.2019 r.), względnie dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony. Jak słusznie wskazał Wojewoda, strona mając wątpliwości co do rzetelności sporządzonego w sprawie operatu mogła skorzystać z prawa zwrócenia się o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Tym bardziej podstawy takiej nie może stanowić wskazanie cen uzyskanych w transakcjach dotyczących innych, bliżej nieokreślonych nieruchomości. Zatem subiektywne przekonanie strony - poparte nawet wskazaniem przykładów transakcji dotyczących innych nieruchomości - że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt wysoka, nie świadczy jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2046/17, dostępny j.w.). Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji operat szacunkowy autorstwa biegłej M. W. spełniał wymogi określone w § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (...) i nie było powodów korzystania z kolejnej opinii. W konsekwencji brak było również podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na żądanie wyrażone przez stronę w odwołaniu na podstawie art. 89 K.p.a. Zamiarem strony była bowiem – jak wskazała w odwołaniu - konfrontacja pomiędzy biegłą powołaną przez organ a rzeczoznawcą, która sporządziła opinię na zlecenie strony co do wartości nieruchomości nr [...].

Reasumując stwierdzić należy, że organy słusznie przyjęły operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2018 r. za wiarygodny dowód w sprawie i prawidłowo dokonały jego oceny w wymaganym przepisami prawa zakresie. W rezultacie w sprawie doszło do prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania za działki zajęte pod drogę.

Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.