Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 68/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 63, art. 64 par. 2 , art. 127 , art. 128, art. 129, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek ( spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 20 listopada 2014r. nr [ ] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...], odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy ewidencyjnej działki nr [...] z działką nr [...] obręb Z zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic przedmiotowych działek ewidencyjnych z dnia 26.08.2013 r. sporządzonego operatem technicznym nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku K. K. o przyjęcie granicy ewidencyjnej zgodnie z oświadczeniami woli złożonymi przy geodecie do protokołu granicznego w dniu 26.08.2013 r. – na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2a pkt.2, art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.), dalej "P.g.k.", oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w piśmie z dnia 31 marca 2014 r. K. K. wniosła o przyjęcie granicy ewidencyjnej zgodnie z oświadczeniami woli złożonymi przy geodecie do protokołu granicznego w dniu 26 sierpnia 2013 r.

Organ ustalił, że w 2013 r. na obszarze obrębu ewidencyjnego Z przeprowadzona została modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków. W trakcie prac modernizacyjnych w dniu 26.08.2013 r. dokonano ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] R. i L. T. z działką nr [...] K. K. obręb Z.

W dniach 4.11.2013 r. - 25.11.2013 r. został wyłożony do wglądu projekt operatu opisowo-kartograficznego dotyczącej przedmiotowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

L. T. w dniu 12.11.2013 r. złożył wniosek do protokołu uwag, iż nie wyraża zgody na przebieg granicy między działką nr [...] i działką [...] obręb Z ustalony w dniu 26.08.2013 r. na zgodne oświadczenie stron oraz wniósł o przywrócenie granicy sprzed ustalenia. Pracownik Starostwa przy udziale wykonawcy prac modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków uwzględnił powyższą uwagę. W związku z powyższym wykonawca operatu technicznego nr [...] przyjętego do powiatowego zasobu geodezyjne kartograficznego w dniu 8.10.2013 r. przywrócił granice pomiędzy działką nr [...] z nr [...] do stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z operatem technicznym nr [...].

Pismem z dnia 22.01.2014 r. K. K. została poinformowana o wycofaniu ustalenia granicy działki nr [...] z działką nr [...] obręb Z.

W dniu 16.06.2014 r. został spisany protokół z przesłuchania stron.

Organ przywołując treść art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k. oraz art. 24 ust. 2a i 2b P.g.k. wskazał, że operat techniczny nr [...] dotyczy modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Operat ten zawiera min. protokół ustalenie granic zgodnie z którym K. K. żąda ujawnienia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] i [...] obręb Z. Operat został wykonany przy pracach modernizacyjnych ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Z. Art. 24a P.g.k. reguluje zasady i tryb prowadzenia prac modernizacyjnych.

Złożone do protokołu w dniu 26.08.2013r. przed geodetą oświadczenia K. K. oraz L. i R. T. nie dały przebiegowi granic działek ewidencyjnych nr [...] z działką [...] obręb Z charakteru granic prawnych - uzgodnionych, ponieważ w trakcie wykładanego projektu operatu opisowo-kartograficznego w dniu 12.11.2013 r. L. T. nie wyraził zgody na przebieg granicy ustalony w dniu 26.08.2013 r.

W związku z powyższym wycofanie zgody przez właściciela jednej nieruchomości niweczy skutki podpisania przez niego protokołu ustalenia przebiegu granic do celów ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy doszło do założenia oświadczenia woli, które należy ocenić przez pryzmat cywilistycznych regulacji dotyczących wad oświadczenia woli. W tej sytuacji zdaniem organu, w trakcie wykonywania projektu operatu opisowo-kartograficznego wystąpił spór co do przebiegu granic działek ewidencyjnych pomiędzy działkami [...] i [...], co zostało również potwierdzone w przedmiotowym postępowaniu.

Postępowanie ewidencyjne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali, ani nie nadaje tych praw, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, na podstawie dokumentów określonych w art. 23 ust. 1-4 P.g.k.. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów i budynków, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego (np. postępowanie rozgraniczeniowe), a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym.

Przywołując treść art. 29 pkt. 1 P.g.k. oraz art. 30 pkt. 1 P.g.k., organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2c P.g.k. odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższa decyzja organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi K. K. – S. P. w dniu 19.08.2014 r. (przesyłką pocztową - za zwrotnym potwierdzeniem odbioru).

Z zapisku urzędowego bez daty z k. 250 akt adm. wynika, że w dniu 29.08. S. P. poinformował telefonicznie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez K. K., której w dniu 27.08.2014 r. przekazał dokumentację wraz z decyzją z dnia 12.08.2014 r. nr [...].

K. K. przesyłką pocztową nadaną w dniu 1.09.2014 r. wniosła do Starostwa niepodpisane pismo z dnia 29 sierpnia 2014 r. zatytułowane "odwołanie od decyzji z dnia [...] 2014 r." bez wskazania sygnatury sprawy, numeru decyzji czy przedmiotu postępowania. Odwołanie sprowadza się do jednego zdania "wnoszę odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r.".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia 3 października 2014 r. wezwał K. K. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. do podpisania odwołania w terminie 7 dni od doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania.

W jego uzupełnieniu, po wezwaniu przez organ do podpisania odwołania, K. K. w piśmie z dnia 15 października 2014 r. wskazała, że "w rzeczywistości przedmiotowe odwołanie dotyczy decyzji z [...] 2014 r. znak: [...] dotyczącej stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej. Omyłka w oznaczeniu daty wynika z faktu, iż organ I instancji prowadził w przedmiotowej sprawie kilka postępowań.". Zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 9, 77 i 107 § 3 K.p.a. z tym, że uzasadnienie odwołania w ogóle nie precyzuje zaskarżonej decyzji i jej rozstrzygnięcia sprowadzając się do cytowania przepisów których naruszenie zarzucono. Do pisma K. K. dołączyła podpisaną kopię pisma z dnia 29 sierpnia 2014 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 20 listopada 2014 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt. 2 P.g.k.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w związku z brakiem podpisu na złożonym odwołaniu organ II instancji wezwał odwołującą się do podpisania złożonego odwołania. W odpowiedzi K. K. skierowała do organu pismo z 15 października 2014 r., w którym poinformowała, że złożone odwołanie w rzeczywistości dotyczy innej decyzji wydanej przez Starostę, dotyczącej stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej. K. K. przekazała równocześnie odwołanie tej samej treści, co wcześniej złożone, tym razem zawierające jej podpis. Na podstawie art. 128, art. 129 § 1, § 2 K.p.a. organ uznał, że należy przeprowadzić postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z [...] 2014 r. znak: [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że działania Starosty są nieprawidłowe.

Przywołując treść art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że podejmując postępowanie na wniosek K. K., Starosta nie wyjaśnił, a w aktach sprawy brak dokumentacji o tym świadczącej, czy projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informacja ta została ogłoszona przez Starostę w dzienniku urzędowym województwa.

W związku z powyższym, po dokonanych ustaleniach, Starosta zadecyduje, czy pisma K. K., składane do starostwa należało potraktować jako zarzuty do danych ewidencji gruntów i budynków, czy jako wniosek o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków (zainteresowana mogła w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym zgłaszać zarzuty do tych danych, a dane w ewidencji gruntów i budynków nie były wiążące).

Natomiast, jeżeli pismo K. K. z 31 marca 2014 r. jest wnioskiem o zmianę w ewidencji gruntów i budynków, to w ponownym rozpoznaniu, Starosta rozważy wprowadzenie zmiany granicy zgodnie z ustaleniami dokonanymi na gruncie 26 sierpnia 2013 r. lub rozważy możliwość wykonania opracowania z ustaleniem granicy zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia, które pozwalają na ustalenie granicy w przypadku braku zgodnego oświadczenia właścicieli.

L. T. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 127 K.p.a., który powinien w sprawie nie mieć zastosowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zarzutów podniósł, że decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu "odwołania", a odwołanie to dotyczyło decyzji w przedmiocie stwierdzenia konieczności wejścia w teren (sygn. sprawy [...]). Organ odwoławczy nie powinien rozpatrywać odwołania, które nie dotyczy tej sprawy. Decyzja z dnia [...] 2014 r. stwierdza konieczność wejścia w teren działki sąsiedniej, a to właśnie od tej decyzji K. K. się odwoływała. W piśmie K. K. z dnia 15 października 2014 r. wyraźnie jest napisane, że wnosi odwołanie od decyzji z dnia [...] dotyczącej konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej (do tego pisma załączone jest odwołanie, które według jej oświadczenia jest odwołaniem od decyzji dotyczącej konieczności wejścia w teren działki sąsiedniej). Nie było podstaw aby to odwołanie rozpatrywać. Nie ma ono związku ze sprawą prowadzoną pod sygnaturą [...] ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy ewidencyjnej działki nr [...] z działką nr [...] obręb Z.

Organ odwoławczy nie działał na podstawie przepisów prawa i naruszył art. 6 K.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Inspektor wskazał, że odwołanie K. K. wniesione zostało w terminie na co wskazuje porównanie dat jej doręczenia pełnomocnikowi (19 sierpnia 2014 r.) z datą jego nadania w placówce pocztowej w dniu 1 września 2014 r. W toku jego weryfikacji WINGiK ustalił, że w związku z podpisaniem przez zainteresowaną odwołania od decyzji Starosty z [...] 2014 r., która dotyczyła odmowy aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], oraz wobec braku wyraźnego jego cofnięcia, organ odwoławczy uznał, iż zostało ono wniesione skutecznie i rozpoznał sprawę w postępowaniu odwoławczym.

W jego toku oraz w wyniku merytorycznej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy, między innymi nie ustalił, czy projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informacja o tym została ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa.

Powyższa kwestia miała istotne znaczenie, gdyż decyduje o trybie rozpatrzenia wniosku (wniesienie zarzutu do danych ujawnionych w projekcie operatu modernizacyjnego - art. 24a ust. 10, wniosek o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków - art. 24 ust. 2b lub 2c P.g.k.

Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła również kwestia wycofania, w trakcie wyłożenia projektu operatu modernizacyjnego do wglądu zainteresowanych, przez L. T. zgody na przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], ustalony w trakcie prac modernizacyjnych na gruncie w dniu 26 sierpnia 2013 r. Właściciele przedmiotowych działek złożyli wówczas, w protokole ustalenia przebiegu granic, własnoręczne podpisy pod oświadczeniem, iż granica została ustalona w ich obecności i do jej przebiegu przedstawionego na szkicu stanowiącym załącznik do protokołu nie zgłaszaj ą żadnych zastrzeżeń.

Mimo złożonego oświadczenia organ uwzględnił uwagi wniesione przez L. T. do projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu Z i zmienił ustalony przebieg przedmiotowej granicy.

W piśmie procesowym z dnia 4 marca K. K. wniosła o oddalenie skargi L. T. jako oczywiście bezzasadnej.

Wskazała, że w świetle klasyfikacji środków prawnych odwołanie jest środkiem prawnym zwyczajnym, jako że służy od rozstrzygnięcia nieostatecznego. Jego przedmiotem jest decyzja administracyjna wydana w l instancji (art. 127 § 1 K.p.a.), z wyjątkami wynikającymi z odrębnych przepisów. Celem odwołania jest doprowadzenie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całości sprawy, co nadaje mu charakter środka prawnego renowacyjnego.

Charakter żądania należy oceniać na podstawie jego treści, nie zaś wyłącznie według użytej nazwy wnoszonego środka. Realizacja przez stronę prawa odwołania nie podlega ani ograniczeniom formalnym, ani materialnym. Kodeks nie uzależnia jej od udziału strony w i postępowaniu (ograniczenie formalne). Prawo wniesienia odwołania ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała w nim udziału, ale jest stroną w rozumieniu przepisów art. 28 K.p.a. (por. wyr. NSA z dnia 4 lutego 1993 r. SA/Kr 558/92. ST 1993, nr 10, s. 78 z glosą R. Sawuły; wyr. NSA z dnia 7 lutego 2001 r., II SA/Gd 2258/98, niepubl.). Brak ograniczeń materialnych wskazuje, że uruchomienie postępowania odwoławczego nie jest uzależnione od obiektywnego stwierdzenia naruszenia zaskarżoną decyzją interesu prawnego strony. Ocena, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie "realizuje" interes prawny strony, należy wyłącznie do niej (B. Adamiak, Odwołanie..., s. 44-45). Z kolei zwarta w art. 6 zasada ogólna jest określana w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym jako zasada praworządności lub jako zasada legalności. Zasada praworządności (legalności) jest szeroko dyskutowana w piśmiennictwie, gdzie ujmuje się ją bądź jako zasadę systemu prawa (zasada konstytucyjna), bądź jako zasadę części systemu prawa (np. zasada praworządności administracji). Przepis art. 6 statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP.

Strona przywołała wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2009 r..K 50/07. OTK-A 2009, nr 4, poz. 51, Dz.U. Nr 65, poz. 553) i z dnia 23 października 2007 r..P 28/07. OTK-A 2007, nr 9, poz. 106, Dz. U. z 2007 r. nr 200, poz. 1446).

W pismach z dnia 12 maja 2015 r. L. T. oraz z dnia 15 maja 2015 r. K. K. strony podtrzymały swoje stanowisko w sprawie.

W trakcie rozprawy skarżący przedłożył:

- upomnienie z dnia 2.10.2014 r. wydane przez Starostę, wzywające zobowiązaną K. K. do udostępnienia L. T., działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] w miejscowości Z, w celu ocieplenia i otynkowania zachodniej ściany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. gr. [...] w Z;

- tytuł wykonawczy opiewający na nakaz "udostępnienia działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] w miejscowości Z Panu L. T. (...)",

- klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej,

- postanowienie Wojewody z dnia [...] 2014 r. nr [...] orzekające o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania przez K. K. od decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r. nr [...], którą orzeczono konieczność wejścia w teren działki sąsiedniej (tj. działki nr [...] w Z) będącej własnością K. K., (...) w celu wykonania ocieplenia i otynkowania zachodniej ściany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. gr. [...] w Z ".

Na pytanie Sądu potwierdził, że w dniu 25 sierpnia 2014 r. wydana została decyzja w przedmiocie konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej – [...] własności K. K. Od tej właśnie decyzji odwołała się K. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest decyzją kasatoryjną określoną w art. 138 § 2 K.p.a., która została wydana po uznaniu, że K. K. wniosła skutecznie odwołanie od decyzji organu I instancji.

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 K.p.a.). Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 K.p.a.). Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 K.p.a.).Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 § 3 K.p.a.).

Z kolei zgodnie z art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania.

Z powyższej regulacji wynika, że obowiązkiem organu odwoławczego przed rozpoznaniem odwołania, podniesionych w nim zarzutów i argumentacji na ich poparcie przytoczonym jest zbadanie czy zostało wniesione skutecznie odwołanie od decyzji organu I instancji.

Dla zakwalifikowania czynności strony postępowania administracyjnego jako odwołania organ administracji publicznej obowiązany jest przeprowadzić ustalenia co do dopuszczalności odwołania pod względem podmiotowym (legitymacja do wniesienia odwołania), przedmiotowym (rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną), zachowanie wymogów formalnych czynności (art. 63 K.p.a.), zachowanie terminu (art. 129 § 2 K.p.a.). Wynik tych ustaleń może prowadzić do różnych następstw prawnych: od pozostawienia odwołania bez rozpoznania, wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w drodze decyzji administracyjnej.

Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a., wobec czego powinno zawierać co najmniej elementy określone w § 2 i § 3 art. 63 K.p.a. oraz spełniać wymagania ustalone w przepisach szczególnych (art. 64 § 2 K.p.a.).

Decyzja organu odwoławczego może dotyczyć wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, która została zaskarżona w drodze odwołania. Należy zatem przyjąć, że odwołanie powinno określać zaskarżoną decyzję przez wskazanie daty i numeru lub w sposób opisowy jednoznacznie ją określać. O ile zatem, treść samego odwołania jest odformalizowana i do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, o tyle fakt wniesienia odwołania jest sformalizowany i podlega obiektywnej weryfikacji.

O charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie nazwa lub intencje organu, do którego zostało skierowane. Analiza pisma wniesionego przez stronę wyklucza możliwość potraktowania go jako odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy strona w sposób wyraźny po wezwaniu organu do uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wprawdzie tylko podpisu pod odwołaniem, w sposób wyraźny wskazuje, że jest to odwołanie od decyzji wydanej w innej dacie aniżeli wskazała w poprzednim piśmie, oraz o konkretnym numerze i w innym przedmiocie rozstrzygnięcia, którego w poprzednim piśmie nie wskazywała.

Nie można przyjąć, że jeżeli odwołanie jest zredagowane w taki sposób, że może być różnie interpretowane, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania jego treści. Dokonanie własnej wykładni treści odwołania bez wcześniejszego wezwania strony do wypowiedzenia się w określonym zakresie jest niedopuszczalne, gdyż działanie takie mogłoby doprowadzić do rozpatrzenia odwołania, wbrew intencji osoby je wnoszącej. Nie jest przy tym wystarczające jedynie wezwanie do uzupełnienia braku formalnego w postaci podpisu strony odwołanie wnoszącej.

Taka sytuacja w sprawie zaistniała.

W sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję o charakterze kasatoryjnym nie dopełnił powyższych obowiązków w zakresie wstępnego badania pisma K. K. z dnia 29 sierpnia 2014 r. zatytułowanego "odwołanie od decyzji z dnia 12 sierpnia 2014 r." nie zawierającego wskazania sygnatury sprawy, nr decyzji czy przedmiotu postępowania, które w uzasadnieniu sprowadza się do jednego zdania "wnoszę odwołanie od decyzji Starosty z dnia 12 sierpnia 2014 r.".

Organ odwoławczy pismem z dnia 3 października 2014 r. wezwał K. K. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. jedynie do podpisania odwołania w terminie 7 dni od doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania.

Jednakże K. K. przesyłką pocztową nadaną w dniu 1.09.2014 r. wniosła do Starostwa niepodpisane pismo z dnia 29 sierpnia 2014 r. zatytułowane "odwołanie od decyzji z dnia [...] 2014 r." bez wskazania sygnatury sprawy, nr decyzji czy przedmiotu postępowania. Odwołanie sprowadza się do jednego zdania "wnoszę odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] 2014 r.".

Pismo to uznane przez organ odwoławczy za dotknięte jedynie brakiem podpisu, nie określało, więc w sposób jednoznaczny zaskarżonej decyzji.

Nadto w jego uzupełnieniu, po wezwaniu przez organ do podpisania odwołania, K. K. w piśmie z dnia 15 października 2014 r. wskazała, że "w rzeczywistości przedmiotowe odwołanie dotyczy decyzji z [...] 2014 r. znak: [...] dotyczącej stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej. Omyłka w oznaczeniu daty wynika z faktu, iż organ I instancji prowadził w przedmiotowej sprawie kilka postępowań.". Zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 9, 77 i 107 § 3 K.p.a. z tym, że uzasadnienie odwołania w ogóle nie precyzuje zaskarżonej decyzji i jej rozstrzygnięcia sprowadzając się do cytowania przepisów których naruszenie zarzucono.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera zakazu nawet wielokrotnego stosowania art. 64 § 2 K.p.a. Zatem w sytuacji jaka w sprawie zaistniała nie było, więc żadnych przeszkód do ponownego wezwania przez organ odwoławczy K. K. o jednoznaczne wskazanie zaskarżonej decyzji, czego organ zaniechał, ponieważ od tego zależał dalszy tok postępowania odwoławczego.

Z naruszeniem więc art. 128, art. 129 § 1, § 2 oraz art. 64 § 2 K.p.a. organ odwoławczy uznał, że należy przeprowadzić postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z [...] 2014 r. znak: [...] i wydał zaskarżoną decyzję.

Akta postępowania administracyjnego przedłożone wraz z odpowiedzią na skargę nie zawierają decyzji z [...] 2014 r. znak: [...] dotyczącej "stwierdzenia konieczności wejścia na teren działki sąsiedniej.". Ta decyzja pozostaje poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie i jedynie na marginesie należy zauważyć, że ustawa z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U.2013 r. poz.1409 ze zm.) w art. 47 ust. 2 przewiduje możliwość wydania takiej decyzji przez właściwy organ. Zatem również okoliczność czy taka decyzja została wydana winno być rozważone przez organ odwoławczy, czego zaniechano. Ponadto z przedłożonych przez skarżącego w trakcie rozprawy przed Sądem dokumentów wynika, że taka decyzja została wydana, a organ odwoławczy uznał za nieskuteczne wniesione przez K. K. odwołanie od tej decyzji.

Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organ uwzględni oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.