Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1179/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2020 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] marca 2020r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") z [...] września 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] (kubatura) w obrębie [...] i częściach działek nr ewid. [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. [...]/[...] w [...].

Stan sprawy przedstawia się w sposób następujący:

W 2017 r. T. S. (dalej: "Inwestor", "skarżący") wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] z obr. [...] (kubatura) oraz na częściach dz. ew. nr [...], [...], [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] na terenie [...].

Na obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty wnioskiem oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolem Bi, co oznacza, że są to tereny budowlane. Teren przeznaczony pod zainwestowanie kubaturowe jest częściowo zadrzewiony (zielenią nieurządzoną) i zabudowany niskim budynkiem gospodarczym przeznaczonym do rozbiórki. Na terenie inwestycji znajduje się także budynek stróżówki objęty ochroną konserwatorską - do zachowania. Teren planowanej inwestycji znajduje się w zasięgu istniejących sieci uzbrojenia, co zostało potwierdzone przez gestorów sieci. Planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...].

W celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza obszaru wykazała, że obszar analizowany charakteryzuje się różnorodnymi funkcjami: od zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w zabudowie wolnostojącej i pierzejowej, po zabudowę usługową różnego typu (szkoła, szpital, przychodnia zdrowia, kościół z zabudową towarzyszącą, obiekty handlowe, zajezdnie, biurowe). Bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowią: od wschodu Pałacyk [...] z siedzibą Zgromadzenia [...] wraz z terenem zieleni, dalej zabudowa usługowo - handlowa przy ul. [...]/[...], dalej ul. [...], a za nią zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz dom dziecka przy ul. [...], od południa tory tramwajowe, słupy i sieć trakcyjna, zajezdnia tramwajowa, dalej teren zieleni, od zachodu ul. [...] z siecią trakcji tramwajowej, dalej zespół zabudowy o funkcji usług zdrowia (teren szpitala), od północy ulica [...], za nią zabudowa usługowa/handlowa, dalej zabudowa wielorodzinna. Prezydent stwierdził, że planowana funkcja mieszkaniowo-usługowa mogłaby stanowić kontynuację występującej w obszarze funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Ponadto Prezydent stwierdził, że na analizowanym obszarze istniejące linie zabudowy nie są wyraźnie ukształtowane. Wyraźne linie zabudowy, występują jedynie na niewielkich odcinkach. Budynki zlokalizowane są głównie jako wolnostojące, w zróżnicowanych odległościach. Z uwagi na brak ukształtowanych linii zabudowy w płd. pierzei ul. [...] celowe byłoby wykształcenie nowej, nieprzekraczalnej linii zabudowy od ul. [...], uwzględniającej istniejący drzewostan, jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego głównego budynku klasztoru, po wschodniej stronie działki. Od ul. [...], ze względu na brak zabudowy po tej samej stronie ulicy, celowe jest wykształcenie nowej nieprzekraczalnej linii zabudowy usytuowanej, w odległości 10 m od granicy działki, w nawiązaniu do dawnego Domu [...] zlokalizowanego vis a vis (przez ul. [...]) terenu inwestycji. Wartość powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynikająca z wniosku przekracza wartość średniego wskaźnika występującego w obszarze. Średni wskaźnik zabudowy, z wyłączeniem działek niezabudowanych (pustych) występujący w obszarze wynosi 0,33. Średni wskaźnik dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 0,36. Maksymalny (jednostkowy) wskaźnik dla zabudowy o tożsamej funkcji wynosi 0,45. Wnioskowana inwestycja ma wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki 0,56. Szerokości elewacji planowanej inwestycji znacznie przekraczają szerokości elewacji zabudowy istniejącej (o tożsamej funkcji) zwłaszcza analizując je łącznie z proponowaną wysokością planowanej zabudowy (max 55 m). W obszarze analizowanym brak jest zabudowy nawiązującej tymi gabarytami do zabudowy projektowanej. Z uwagi na położenie działki w narożniku, możliwe byłoby jedynie zaakcentowanie narożnika ulic wyższą częścią zabudowy o wysokości ok. 33 m (jak w występujących punktowych budynkach mieszkalnych położonych na wschód od terenu inwestycji). Wnioskowana wysokość zabudowy 55 m (o rzucie 25 m x 30 m) znacząco przekracza wysokość zabudowy w najbliższym sąsiedztwie urbanistycznym jak i w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie i wielospadowe, z przewagą dachów płaskich o niewielkim nachyleniu. Inwestor zaproponował zabudowę z dachami płaskimi ze spadkami technicznymi. Dla planowanej inwestycji możliwe jest zastosowanie dachów płaskich tj. ze spadkami technicznymi. Prezydent stwierdził, że forma przestrzenna o gabarytach elewacji w połączeniu z wysokością planowanej zabudowy w obszarze analizowanym, w najbliższym sąsiedztwie układu urbanistycznego, nie występuje. Ponadto nowa zabudowa o gabarytach proponowanych przez Inwestora, nie uwzględnia zastanego kontekstu przestrzennego i jej realizacja wprowadziłaby trwały dysonans przestrzenny w stosunku do istniejącej niskiej zabudowy. Projekt wyników analizy zagospodarowania obszaru sporządziła M. N..

Pismem z 7 czerwca 2019 r. Prezydent poinformował Inwestora o wykonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, że wyniki wykonanej analizy wykazały, że na wnioskowanym terenie nie ma możliwości realizacji inwestycji o parametrach wskazanych przez Inwestora, szczególnie w zakresie wysokości i wskaźnika zabudowy. Inwestor został poinformowany, że opracowana analiza znajduje się w aktach sprawy. Jednocześnie Prezydent zwrócił się do Inwestora z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma z 7 czerwca 2019 r. Pismo z 7 czerwca 2019 r. zostało doręczone Inwestorowi 13 czerwca 2019 r. Zawiadomieniem z 25 czerwca 2019 r., doręczonym Inwestorowi 10 lipca 2019 r., strony postępowania zostały poinformowane o prawie skorzystania z uprawnień art. 10 § 1 K.p.a. W dniu 17 września 2019 r. Inwestor wezwał Prezydenta do niezwłocznego rozstrzygnięcia wniosku z 12 kwietnia 2017 r. Inwestor nie wniósł uwag.

Decyzją z [...] września 2019 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] z obr. [...] (kubatura) oraz na częściach dz. ew. nr [...], [...], [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul [...] na terenie [...]. Decyzję sporządził dr inż. arch. M. K., a z upoważnienia Prezydenta [...] podpisała Dyrektor M. H..

T. S. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2019 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, SKO w [...] decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy decyzją Prezydent [...] z [...] września 2019 r. SKO wskazało, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. W obszarze analizowanym nie ma działki zabudowanej budynkiem o parametrach zbliżonych do tego, który chce zrealizować Inwestor. Planowany przezeń budynek nie wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę, zezwolenie na jego realizację godziłoby w zasadę dobrego sąsiedztwa i w konsekwencji naruszyłoby ład przestrzenny. Planowana inwestycja kolidowałaby z zabudową istniejącą z uwagi na wskaźnik: powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowych i wysokość górnej elewacji frontowej. Szczególnie, zaś powiązane ze sobą wskaźniki wysokości i szerokości obiektu. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o zróżnicowanym wskaźniku zabudowy od 0,11 do 0,52. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,33, a dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami - 0,36. Z wniosku Inwestora wynika, że planuje on zabudowę o wskaźniku 0,56. Wskaźnik zabudowy nie mieści się w granicach średniego, a nawet jest wyższy, niż najwyższy w obszarze analizowanym (0,52). Ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie znacznie odbiegającym od średniego, a także od najwyższego występującego w obszarze analizowanym nie jest uzasadnione wynikami analizy. Analiza wskazuje na brak możliwości ustalenia wskaźnika na tym poziomie. Zabudowa o takich gabarytach godziłaby w zastany w terenie ład przestrzenny, układ urbanistyczno-architektoniczny i zasadę dobrego sąsiedztwa. Zaburzyłaby charakter zabudowy w rejonie ulic [...] i [...], a także szkodliwie zdominowała znajdujący się tuż obok zabytkowy Pałac [...]. Wszystko to miałoby niekorzystny wpływ na istniejący w obszarze analizowanym układ przestrzenny. We wniosku Inwestor wskazał, że zamierza wybudować budynek o wysokości 55 m (XVII kondygnacji). Z analizy obszarowej przeprowadzonej w l instancji wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje ani jeden budynek o chociażby zbliżonej wysokości do planowanego. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości wahającej się pomiędzy 4,5 m a 37 m, z przewagą budynków 14,5 - 16 m. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki niższe (5, 6,6, 8, 10,5, 11, 14,5, i 20 m). Żaden zatem budynek w analizowanym obszarze nie mierzy 55 m wysokości. Budynek o takiej wysokości, posadowiony w sąsiedztwie budynków znacznie od niego niższych zaburzyłby dotychczasowy układ zabudowy i niekorzystnie zdominował zabytkowy Pałac stojący w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku. Budynki znajdujące się w obszarze analizowanym mają zróżnicowaną szerokość elewacji frontowych (5,5 m - 173 m). Średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 47 m. We wniosku określono, że szerokość elewacji od strony ul. [...] ma wynosić 60 m, a od strony ul. [...] - 40 m. Układ zabudowy w bliskim sąsiedztwie planowanej nieruchomości nie uzasadnia posadowienia budynku o proponowanej przez Inwestora szerokości 60 m od strony ul. [...]. Tak szeroka bryła nie komponuje się z zabudową sąsiednią. Zdominowałaby posadowiony obok zabytkowy Pałac [...], zmieniłaby w sposób niepożądany dotychczasowy charakter otoczenia. Skoro część wskaźników nie może być dla planowanej inwestycji ustalona, ponieważ godziłaby w zasadę dobrego sąsiedztwa i naruszała występujący w obszarze analizowanym układ urbanistyczno-architektoniczny, a tym samym ład przestrzenny nie można było ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

T. S. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne uznanie, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego dla wnioskowanego terenu, podczas gdy z okoliczności sprawy i zasad sporządzania analiz urbanistycznych wynikają przesłanki uzasadniające konieczność ustalenia większego obszaru analizowanego,

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, podczas gdy prawidłowe wykonanie analizy urbanistycznej dla wnioskowanego terenu prowadziłoby do przyjęcia, że zostały spełnione wszystkie kryteria prawne konieczne do otrzymania pozytywnej decyzji zgodnej z wnioskiem,

- art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, pomimo braku niezgodności wniosku z przepisami odrębnymi, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną a nie uznaniową,

- § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i brak wyznaczenia innych parametrów, które wynikałyby z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, co prowadziłoby do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy,

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie ich przy wydawaniu orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, a w rezultacie zignorowanie zasady zaufania obywatela do państwa, podczas gdy zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji RP organy państwa powinny działać w sposób przewidywalny i jednakowo traktować wszystkie podmioty prawa,

- naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która nie została należycie uzasadniona zarówno w aspekcie faktycznym i prawnym, podczas gdy uzasadnienie decyzji powinno dawać rękojmię wyczerpującej analizy sprawy i wydania przez organ rzetelnego rozstrzygnięcia,

- art. 12, art. 35, art. 6 oraz art. 7 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która narusza fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności ze względu na brak szybkiego i wnikliwego działania organu, a przez to naruszenie obowiązku działania bez zbędnej zwłoki oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes wnioskodawcy,

- naruszenie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuchylenie i nieprzekazanie do ponownego rozpoznania decyzji organu I instancji wobec prowadzenie przez niego postępowania w sposób wywołujący uzasadnione wątpliwości co do tożsamości osoby będącej autorem treści decyzji oraz analizy urbanistycznej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2019 r., o zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku Sądu decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W motywach skargi przytoczono argumentację uzasadniającą postawione zarzuty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2020 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd nie stwierdził zarzucanych przez skarżącego naruszeń przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto i innych naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Regulacją ustawową prawa materialnego, która znalazła zastosowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej była ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2020 r., poz. 293) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."].

Art. 4 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Na obszarze objętym wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mogło nastąpić wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie przy spełnieniu m. in. warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego – określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora obowiązku dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Innymi słowy - dopuszczalna jest nowa zabudowa o ile charakter i szczegółowe uwarunkowania planowanej inwestycji odpowiadać będą charakterystyce urbanistycznej terenu, na którym ma być realizowana.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy, inaczej sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588 ze zm.) – dalej w skrócie: "rozporządzenie". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przez obszar analizowany – zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia - należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego – zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia – wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Kontrolowaną decyzją SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję, w której organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy z racji niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a rozstrzygnięcie to w świetle przytoczonych regulacji prawnych i zgromadzonego materiału dowodowego należało uznać za prawidłowe.

Prezydent [...] – jako organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy wyznaczył wokół terenu, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczenie obszaru analizowanego zakwestionował skarżący podnosząc, że obszar analizowany powinien zostać powiększony i obejmować całość kwartałów zabudowy postulowanych przez skarżącego. W ocenie Sądu postawiony zarzut i przedstawiona na jego poparcie argumentacja nie zasługują na uwzględnienie. Kontrola załącznika do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zawierającego wyniki analizy (części tekstowej i graficznej) oraz decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wykazała, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z przepisami rozporządzenia. W niniejszej sprawie organ wyznaczył granicę spornego obszaru analizowanego zachowując odległość w wielkości trzykrotnej szerokości frontu działki [...] objętej wnioskiem, a nawet z analizy decyzji organu I instancji wynika, że miejscami obszar analizowany wyznaczono w odległości większej od trzykrotnej szerokości frontu działki, właśnie po to aby analizą objąć całe zespoły zabudowy, kwartałów zabudowy, działek zabudowanych oraz urbanistycznego rejonu. Należy podkreślić, że poszerzenie obszaru analizowanego nie może nastąpić w sposób dowolny. Dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14, LEX nr 2108484). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez Inwestora. Jeśli wymaga tego potrzeba zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., brak jest podstaw do poszerzania obszaru analizowanego ponad wielkość określoną przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia. Skład orzekający podziela również stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14 (LEX nr 2116196), zgodnie z którym okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości, jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy trafnie przyjął w zaskarżonej decyzji, że poszerzenie obszaru analizowanego ponad obszar wyznaczony służyłoby wyłącznie poszukiwaniu budynku o parametrach jak najbardziej zbliżonych do planowanej inwestycji poza obszarem działek sąsiednich.

Zatem w prawidłowo wyznaczonych granicach obszaru analizowanego organ przeprowadził analizę funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wyniku analizy ustalono, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem kolidowałaby ona z zabudową istniejącą z uwagi na wskaźnik: powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowych i wysokość górnej elewacji frontowej. Planowany przez skarżącego budynek nie wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę, zezwolenie na jego realizację godziłoby więc w zasadę dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji naruszyłoby ład przestrzenny. Sąd ustalenia te w pełni podzielił i uznał za zgodne z zastosowanym prawem. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W obszarze analizowanym wskaźnik zabudowy wynosi od 0,11 do 0,52. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,33, a dla funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami - 0,36. Skarżący wskaźnik powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji określił na 0,56. Organ zasadnie przyjął, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie znacznie odbiegającym od średniego, a także od najwyższego występującego w obszarze analizowanym nie jest uzasadnione. Zabudowa o gabarytach proponowanych przez skarżącego godziłaby w zastany w terenie ład przestrzenny, układ urbanistyczno-architektoniczny i zasadę dobrego sąsiedztwa, zaburzyłaby również charakter zabudowy w rejonie ulic [...] i [...], a także szkodliwie zdominowałaby znajdujący się obok zabytkowy Pałac [...]. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Organ określając ten parametr stwierdził, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości wahającej się pomiędzy 4,5 m a 37 m, z przewagą budynków 14,5 - 16 m, choć w analizie wskazano na wielkość 4,5 do 33 m, jednak ta różnica i tak nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki niższe (5, 6,6, 8, 10,5, 11, 14,5, i 20 m). Żaden budynek w analizowanym obszarze nie mierzy 55 m wysokości, możliwe byłoby jedynie zaakceptowanie narożnika ulic wyższą częścią zabudowy o wysokości ok. 33 m. Budynek o wysokości 55 m posadowiony w sąsiedztwie budynków znacznie od niego niższych zaburzyłby dotychczasowy układ zabudowy i niekorzystnie zdominował zabytkowy Pałac stojący w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego budynku. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Dokonując analizy organ stwierdził, że budynki znajdujące się w obszarze analizowanym mają szerokość elewacji frontowych (5,5 m - 173 m). Średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 47 m. Skarżący określił szerokość elewacji planowanej inwestycji od strony ul. [...] ma wynosić 60 m, a od strony ul. [...] - 40 m. Układ zabudowy w bliskim sąsiedztwie planowanej nieruchomości nie uzasadnia posadowienia budynku o proponowanej szerokości 60 m od strony ul. [...]. Tak szeroka bryła nie komponuje się z zabudową sąsiednią. Zdominowałaby posadowiony obok zabytkowy Pałac [...], zmieniłaby w sposób niepożądany dotychczasowy charakter otoczenia. Po przeprowadzanej analizie wskaźników powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej elewacji frontowej organ zasadnie doszedł do przekonania, że planowana przez skarżącego inwestycja godziłaby w zasadę dobrego sąsiedztwa i naruszała występujący w obszarze analizowanym układ urbanistyczno-architektoniczny, a tym samym ład przestrzenny. W świetle tak kształtującego się układu przestrzennego przedmiotowego terenu niezasadne też było dopuszczenie wnioskowanych przez skarżącego parametrów na zasadzie wyjątków, które umożliwia powyższe rozporządzenie. Skoro planowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to oznacza, że organ zasadnie odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że są one chybione w świetle obowiązujących regulacji prawnych. Skarżący podnosi, że w odniesieniu do planowanej inwestycji powinny być zastosowane wyższe wskaźniki powierzchni zabudowy, szerokości elewacji i wysokości elewacji. Przy czym skarżący nie wskazał, jakie szczególne okoliczności uzasadniają odstąpienie od reguł określenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. W rzeczywistości skarżący domaga się wydania decyzji pozytywnej przez dostosowanie wskaźników do planowanej inwestycji. Swobodne dostosowanie wskaźników do zamierzenia inwestycyjnego jest niedopuszczalne, albowiem dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniać interes Inwestora.

Odnosząc się do sformułowanego przez skarżącego zarzutu braku możliwości zapoznania się ze sporządzoną analizą warunków zagospodarowania obszaru oraz braku tożsamości osób sporządzających analizę urbanistyczną i decyzję odmowną należy wskazać, że w piśmie z 7 czerwca 2019 r. doręczonym skarżącemu 13 czerwca 2019 r. organ I instancji poinformował skarżącego wprost o przeprowadzeniu analizy stanu prawnego i faktycznego terenu planowanej inwestycji zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – według których właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Jednocześnie organ I instancji poinformował skarżącego, że opisana analiza znajduje się do wglądu w aktach sprawy i o niemożliwości realizacji inwestycji o parametrach wskazanych przez Inwestora w zakresie wysokości i wskaźnika zabudowy, a nadto, że planowana inwestycja spełni wymogi ustawowe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. po dostosowaniu jej parametrów do wyników analizy. Zakreślono skarżącemu czternastodniowy termin do zajęcia stanowiska w sprawie i ewentualnej modyfikacji wniosku. Skarżący nie skorzystał z możliwości korekty wniosku, co skutkowało zasadnym wydaniem decyzji odmownej na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej. Należy również zaznaczyć, że po otrzymaniu zawiadomienia z 25 czerwca 2019 r. wydanego w trybie art. 10 K.p.a. o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się strony z aktami sprawy, skarżący również nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień. Wówczas ograniczył się jedynie do wystosowania do organu pisma z 17 września 2019 r., w którym wniósł o niezwłoczne rozstrzygnięcie jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i nie podnosił jakoby w aktach sprawy brak było analizy, o której organ informował skarżącego w ww. piśmie z 7 czerwca 2019 r. czy aby nie udostępniono mu akt sprawy.

Natomiast zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z treści dołączonego, na wezwanie Sądu, do akt postępowania administracyjnego, dokumentu wynika, że M. K. posiada uprawnienie, o którym mowa w art. 5 pkt 4 u.p.z.p. Ponadto z treści regulacji art. 60 ust. 4 u.p.z.p. nie wynika, aby ustawodawca w przypadku wydania decyzji odmownej w sprawach o ustalanie warunków zabudowy zobligował organ do uprzedniego sporządzenia projektu decyzji. Projekt decyzji o warunkach zabudowy i dołączony do niej projekt analizy sporządza się wyłącznie w przypadku wydania decyzji pozytywnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na wydanie decyzji odmownej w zakresie ustalenia warunków zabudowy, bez znaczenia zatem dla prawidłowego rozstrzygania pozostała okoliczność, że M. N., również posiadająca stosowne uprawnienia, sporządziła w toku postępowania administracyjnego projekt analizy zagospodarowania obszaru, o którym mowa w piśmie z 7 czerwca 2019 r. Sporządzenie projektu analizy nie było wymogiem ustawowym w przypadku wydania decyzji odmownej. Należy mieć na uwadze, że ostatecznie analizę zagospodarowania obszaru sporządził uprawniony urbanista M. K., który również przygotował decyzję. Zarówno analiza, jak i decyzja zostały podpisane z upoważnienia Prezydenta [...] przez Dyrektora Biura Architektury i Planowania M. H.. W świetle powyższego wywodu nie ma znaczenia, że ww. M. K. nie był zatrudniony w strukturach organu I instancji w okresie sporządzania ww. projektu analizy przez M. N.. Natomiast ostatecznie to on sporządził analizę i decyzję. Niemniej skoro brak ustawowego obowiązku sporządzenia projektu decyzji o odmowie warunków zabudowy wraz z analizą zagospodarowania terenu, zatem to że "projekt" analizy podpisał inny urbanista niż ten który podpisał decyzję (odmowną) wraz z załącznikami, w ocenie Sądu nie ma wpływu na wynik sprawy. Z tego samego względu, pewne występujące w nim różnice względem ostatecznych ustaleń zawartych w decyzji z [...] września 2019 r. także nie mogły zostać ocenione jako uchybienie istotne, które winno wpłynąć na ostateczny wynik sprawy, a zarazem ocenę legalności zaskarżonej decyzji dokonaną przez Sąd.

Sąd nie stwierdził wydania decyzji w sprawie z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przez organ zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi i dowodowymi (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.), a uzasadnienie decyzji zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 K.p.a. oraz zasady równego traktowania zagwarantowanej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność, że wcześniej organ wydał decyzję o warunkach zabudowy na rzecz innego podmiotu jest niewystarczająca, aby stwierdzić, że została naruszona zasada równego traktowania w toku postępowania administracyjnego. W każdym przypadku organ rozpoznaje i analizuje dany wniosek, który jest z kolei wyznacznikiem danego stanu faktycznego. Wydanie na rzecz innego podmiotu pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy nie może od tego momentu stanowić dla organu podstawy do wydawania takich decyzji na wniosek każdego innego inwestora. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w decyzja z [...] lutego 2012 r. wydana na wniosek T. S. obejmowała oprócz działek, na których skarżący planuje inwestycję również działki o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] i część działek o nr ew. [...], [...], i [...] z obrębu [...] przy ul. [...]/[...] w [...], co oznacza, że wówczas organ rozstrzygał sprawę w innych warunkach urbanistycznych, niż w przypadku wniosku skarżącego.

Należy również wskazać, że strona może zarzucać organowi administracji publicznej brak załatwienia sprawy w ustawowym terminie lub też prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy składając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Przy rozpoznawaniu skargi na akt administracyjny Sąd nie bada czy organ administracji publicznej wydał rozstrzygnięcie w terminach określonych w art. 35 K.p.a., jak również czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Skarżący może formułować zarzuty naruszenia przez organ art. 12 K.p.a. i art. 35 K.p.a. w odrębnym postępowaniu wnosząc skargę, o której mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a.

Wobec wykazanej zgodności z prawem decyzji SKO w [...] z [...] marca 2020 r., Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.