Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 963/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 124 ust. 1 i 3, art. 112, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II rozprawie w dniu 26 lutego 2015r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania U.T-K.,I.Z. i H. T. od decyzji Starosty z dnia [...], orzekającej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w S. , obr. 4 S. P. , oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...]o pow. 0,8289 ha, stanowiącej współwłasność U.T-K.,I.Z. i H. T., przez udzielenie Polskiej Spółce Gazownictwa sp. z o.o., Oddział w Tarnowie, zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 MPa relacji S. - Ostrowiec Św. wraz z linią światłowodową, na podstawie art. 9a oraz art. 124 ust. 1, 2, 4 i 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 poz. 518) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa:

I. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji decyzji i w tym zakresie orzekł o:

1. ograniczeniu sposób korzystania z wyżej opisanej nieruchomości, przez udzielenie Polskiej Spółce Gazownictwa sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, Oddział w Tarnowie, zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa, MOP 6,0 MPa relacji S. - Ostrowiec Św. wraz z linią światłowodową oraz ustanowieniu pasa strefy kontrolowanej gazociągu na czas jego eksploatacji o szerokości 8 m (po 4 m od osi gazociągu) i powierzchni ok. 447,5 m2, jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości objętej wnioskiem, na odcinku o długości ok. 55,9 m, począwszy od granicy działki nr [...] z działką nr [...] (ul. ...) w odległości ok. 6,4 m od granicy z działką nr [...], a kończąc na granicy działki nr [...] i [...] w punkcie oddalonym od zbiegu tych działek z działką nr [...] (ul. ...) o ok. 53,3 m.

Ponadto Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzje w punkcie drugim dotyczącym zobowiązaniu współwłaścicielek nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń, w punkcie trzecim dotyczącym zobowiązania inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót i w punkcie czwartym, w którym wskazano, że decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy przez SKO w dniu [...], Burmistrz Miasta a ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującej budowę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 z rurociągiem kablowym - światłowodowym - relacji S. - Ostrowiec Św. Decyzją tą objęta została m. in. przedmiotowa nieruchomość. W dnia 26.05.2011 r. przedstawiciele inwestora spotkali się ze współwłaścicielkami działki przedstawili szczegółowe informacje dotyczące warunków jej udostępnienia, jak również przedstawili projekt umowy regulującej wzajemne uprawnienia stron. Działania inwestora mające na celu uzyskanie zgody współwłaścicielek nieruchomości na jej udostępnienie nie przyniosły oczekiwanego rezultatu. Wobec braku porozumienia i w efekcie nie podpisania umowy cywilnoprawnej, pełnomocnik inwestora wystąpił o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a postępowanie w tej sprawie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...].

Wojewoda przytoczył treść art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 poz. 518), dalej "ugn", i wskazał, że w niniejszym przypadku o lokalizacji gazociągu na działce nr [...]przesądziła decyzja z dnia [...]. Decyzja ta funkcjonuje w obiegu prawnym i jest wiążąca dla organu orzekającego w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ugn, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna, zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zgodę, o której mowa w art. 124 ust. 1 ugn, należy rozumieć, jako zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne określone w art. 6 ugn. Przepis art. 124 ust. 3 ugn nie precyzuje formy ani charakteru prawnego, jakie powinna mieć propozycja skierowana przez podmiot zamierzający realizować cel publiczny, dotycząca uzyskania zgody na wykonanie prac, skierowana do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Jednakże spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń oznacza taką sytuację, w której osoba lub jednostka organizacyjna określiła i zaproponowała określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Niemożność zaś uzyskania takiej zgody oznacza taki stan, w którym właściciel nieruchomości na zaproszenie do rokowań nie odpowiedział lub w ogóle sprzeciwił się udzieleniu takiej zgody albo też strona lub strony postawiły warunki, które druga uznała za niemożliwe do przyjęcia.

Zdaniem organu odwoławczego wszelkie wymogi formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w niniejszej sprawie zostały spełnione. Inwestor bowiem podejmował rokowania z współwłaścicielkami działki nr [...], przedstawiając jednocześnie projekt umowy cywilnoprawnej. Przeprowadzone rokowania nie przyniosły jednak zamierzonego.

Zdaniem organu II instancji rokowania w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Tym samym podnoszone w odwołaniu i późniejszych pismach zarzuty dotyczące braku ich przeprowadzenia są nieuzasadnione. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ugn, nie podlegają weryfikacji okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Nadto fakt, że rokowania te nie zostały zakończone rezultatem satysfakcjonującym współwłaścicielki działki nie może stanowić zarzutu o ich braku, jak również uznania ich za przeprowadzone w sposób nieprawidłowy.

Wojewoda dodał, że proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, bowiem rozbieżności co do kwoty rekompensaty mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania konsensusu (wyrok NSA z dnia 20.01.2010 sygn. akt I OSK 1274/09). Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, jeśli jedna ze stron dojdzie do przekonania, że nie ma szans na zawarcie porozumienia. Wskazać należy, że przepisy prawa nie przewidują przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia tj. do podpisania umowy, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.02.2012r. sygn. I OSK 357/11, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07.10.2009r. sygn. IV SA/Po 381/09).

Wojewoda podał, że z analizy wniosku inwestora jak również załączonej do niego dokumentacji wynika, iż planowany gazociąg zostanie wybudowany na działce nr [...], na odcinku o długości ok. 55,9 m. Szerokość strefy kontrolowanej dla planowanego gazociągu będzie wynosiła 8 m (tj. po 4 metry od osi gazociągu). Powyższe jest zgodne z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26.04.2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2013. poz. 640). Wyjaśnić należy, iż strefa kontrolowana to zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, w którym operator sieci gazowej podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłową eksploatację gazociągu. Z kolei zgodnie z § 10 ust. 6 pkt 3 ppkt. c strefa kontrolowana dla gazociągu wysokiego ciśnienia powyżej DN 300 do DN 500 włącznie wynosi 8 m tj. po 4 m od osi gazociągu.

Odnosząc się do kwestii lokalizacji gazociągu na działce nr [...]organ odwoławczy wskazał, że wynika ona z decyzji z dnia [...], która przesądziła, że przez tę działkę przebiegać będzie gazociąg. Zatem "przeniesienie" gazociągu na inną działkę nie jest możliwe. Uzasadniając zaplanowany przebieg gazociągu Wojewoda zauważył, że jego lokalizację poprzedziła analiza warunków terenowych, obowiązujących przepisów prawa oraz uwarunkowań technicznych i urbanistycznych. Przebieg gazociągu przez przedmiotową nieruchomość jest ściśle powiązany z rozwiązaniami projektowymi zastosowanymi poza jej obszarem, tj. m. in. z możliwością techniczną przekroczenia istniejących dróg i eliminacją zbędnych załamań i zmian kierunków trasy, co pozwoli na eliminację potencjalnych punktów awarii na połączeniach kształtek. Wprowadzenie zbyt dużej ilości załamań na trasie gazociągu utrudniłoby lub w ogóle uniemożliwiłoby przeprowadzenie tłoka diagnostycznego do bieżącej kontroli stanu technicznego gazociągu.

Lokalizacja gazociągu na niniejszej nieruchomości nie wpłynie negatywnie na dalsze jej wykorzystywanie, jako terenu przydomowego. Jedyną uciążliwością będzie strefa ograniczonego użytkowania pasa terenu, a zważywszy na aktualny sposób wykorzystania działki (plac wokół budynku mieszkalnego) - nie wpłynie na konieczność zmiany sposobu jej użytkowania.

Odnosząc się do zarzutów związanych z istniejącym gazociągiem DN 300 i jego wpływem na bezpieczeństwo mieszkańców Wojewoda wskazał, że właśnie jego zły stan techniczny jest jednym z argumentów za wybudowaniem nowego, który go zastąpi. W znaczny sposób podniesie to poziom bezpieczeństwa. W kwestii zaś żądania pozyskania opinii biegłego oceniającej wpływ gazociągu na życie i zdrowie mieszkańców oraz możliwość zmiany jego przebiegu organ uznał, że lokalizacja gazociągu wybrana została przez projektanta z zachowaniem wszelkich prawnych rygorów, które m. in. uwzględniają również bezpieczeństwo użytkowników terenów, na których gazociągi są czy będą zlokalizowane. Zatem nie ma konieczności pozyskiwania dodatkowych opinii w tym zakresie. Podobnie również prace budowlane związane z ułożeniem gazociągu na nieruchomości winny być prowadzone z uwzględnieniem wymogów stawianych przez prawo.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 1 Wojewoda stwierdził, że powodem tego był brak wskazania wprost w tej decyzji o ustanowieniu strefy kontrolowanej. Wprawdzie w punkcie tym w sposób dość precyzyjny opisano jej usytuowanie, jednak samego rozstrzygnięcia w tym zakresie zabrakło. Dodał, że materiał dowodowy w sprawie zgromadzony został w sposób wyczerpujący i pozwalający na zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy, zatem brak jest powodów do przekazywania sprawy celem ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutów, dotyczących zajęcia i zniszczenia działki przez Wojewoda wskazał, że inwestor ma obowiązek doprowadzić nieruchomość, po zrealizowaniu inwestycji, do stanu poprzedniego, a jeżeli byłoby to niemożliwe właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie to może być określone w odrębnej decyzji, po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Za taką kolejnością przemawia brak możliwości oszacowania wartości poniesionych szkód jak też obiektywnej oceny zmniejszenia się wartości nieruchomości przed zrealizowaniem inwestycji. W kwestii zaś zgromadzenia i oceny materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, że organ I instancji zgromadził materiał dowody w sposób wyczerpujący i pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast odmienna interpretacja tego materiału przez odwołujące się nie może być tożsama z uznaniem, iż materiał ten jest zebrany w stopniu niedostatecznym lub że nie został rozpoznany (uwzględniony).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję U. T.-K., I.R. i H.T. zarzuciły naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ odwoławczy, a w szczególności brak rozpatrzenia tego materiału w sposób wnikliwy w zakresie ustalenia optymalnego przebiegu trasy gazociągu z punktu widzenia bezpieczeństwa wykonywanych prac dla życia i zdrowia mieszkańców, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niekompletnym materiale dowodowym - niepowołanie biegłego z zakresu gazownictwa, a także brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy w zakresie ustalenia optymalnego przebiegu trasy gazociągu z punktu widzenia skali obciążenia nieruchomości skarżących i możliwości przeprowadzenia gazociągu po nieruchomości sąsiedniej, niezabudowanej;

- art. 78 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądania strony przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, sprowadzające się do ustalenia czy budowa nowego gazociągu w bezpośrednim i bardzo bliskim sąsiedztwie starego gazociągu, nie spowoduje zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców i nie spowoduje jego uszkodzenia lub zniszczenia na skutek prac budowlanych, a także ustalenia możliwości wybudowania nowego gazociągu w odmiennym (niż wskazany we wniosku) wariancie, który w mniejszym stopniu obciąży zajętą działkę, oraz zapewni bezpieczeństwo prac związanych z koniecznością wykonywania robót;

- art. 124 ust. 1 i 3 ugn poprzez przeprowadzenie nieprawidłowych rokowań przez PSG Sp. z o.o. Oddział w Tarnowie, a polegających na przedstawieniu właścicielowi nieruchomości "nienegocjowalnej" propozycji (czyli oferty), które to uchybienie obarcza całe postępowanie istotną wadą,

- błąd w ustaleniach faktycznych poczyniony przez organ I instancji (będący niejako konsekwencją naruszenia przepisów postępowania), powielony następnie przez organ odwoławczy, sprowadzający się do uznania, że budowa nowego gazociągu w pobliżu starego nie ma negatywnego wpływu na bezpieczeństwo mieszkańców, w sytuacji gdy faktem powszechnie znanym jest, że praca ciężkiego sprzętu budowlanego na gazociągu sprzed kilkudziesięciu lat stwarza poważne zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców działki, na której trwają prace budowlane.

Z uwagi na powyższe skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty, jako wydanych z naruszeniem prawa i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie obu ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autorki skargi zarzuciły, że inwestor uzyskując zgodę na wejście na ich nieruchomość przeforsował swoją inwestycję bez uprzedniego ustalenia istotnych okoliczności w sprawie. Wskazały, że wydanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do rozpoczęcia prac budowlano - montażowych, które istotnie zagrażają życiu i zdrowiu mieszkańców, a ponadto obciążają ich nieruchomość ponad przeciętna miarę i to w sytuacji, gdy obok jest działka niezabudowana, dla której budowa gazociągu stanowiłaby mniejsze obciążenie.

Skarżące zaakcentowały, że trasa projektowanego gazociągu przebiega w bliskiej odległości od budynków, w tym zaledwie 8 m od budynku mieszkalnego. Nadto posadowienie gazociągu w tak bliskiej odległości od domu uniemożliwi jego rozbudowę w przyszłości. Ale co gorsze, obecnie przez ten teren przebiega gazociąg wysokoprężny DN 300 wybudowany w 1937 r. (a zatem ma ponad 70 lat). Biorąc pod uwagę okres użytkowania i dostępną technikę w okresie przedwojennym, stan techniczny gazociągu nie może spełniać obecnych wymogów i jakiekolwiek jego naruszenie, a nawet zwykłe prace budowlane w jego sąsiedztwie, mogą spowodować potężną tragedię. Powszechnie wiadomo, iż korozja zmniejszyła jego parametry wytrzymałościowe i w takim stanie nawet niewielkie drgania i inne czynniki mechaniczne mogą spowodować rozszczelnienie i kolejne następstwa, łącznie z wybuchem. Gazociąg ten powinien być w trybie pilnym wyłączony z eksploatacji, czego organ ma pełną świadomość.

Autorki skargi podały, że w pobliżu starego gazociągu niedozwolone jest wykonywanie jakichkolwiek robót powodujących drgania i uderzenia mechaniczne, jak również przemieszczanie mas ziemnych, powodujące dodatkowe obciążenia i naprężenia. Takie prace mogą doprowadzić do rozszczelnienia się gazociągu, co przy tak niewielkiej odległości od linii zabudowy, może okazać się fatalne w skutkach. Trasa projektowanego gazociągu jest tak poprowadzona, że stwarza bardzo wysokie ryzyko dla ludzi.

Zdaniem skarżących zasadne i wręcz konieczne było sprawdzenie przez biegłego odpowiedniej specjalności bezpieczeństwa prac związanych z budową nowego gazociągu w pobliżu starej linii. Wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania winno zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia, czy budowa nowego gazociągu w bezpośrednim sąsiedztwie starego gazociągu nie spowoduje zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców i nie spowoduje jego uszkodzenia lub zniszczenia na skutek prac budowlanych. Co więcej, w celu ustalenia optymalnej i najmniej uciążliwej trasy przebiegu gazociągu, należało również ustalić możliwość wybudowania nowego gazociągu w odmiennym (niż wskazany we wniosku) wariancie, który w mniejszym stopniu obciążyłby zajętą działkę oraz zapewnił bezpieczeństwo prac związanych z koniecznością wykonywania robót w bezpośrednim sąsiedztwie starego gazociągu bez ryzyka rozszczelnienia, uszkodzenia lub zniszczenia już istniejącego gazociągu oraz bez ryzyka doprowadzenia do katastrofy budowlanej, a także bez ryzyka zniszczenia ich starego domu, który znajduje się 8 metrów od linii gazociągu. Bez zbadania tych okoliczności, w żaden sposób nie można zezwolić na wejście na nieruchomość.

Skarżące zwróciły uwagę, że odmowa uwzględnienia ich żądania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu gazownictwa w zakresie wpływu gazociągu na zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców oraz możliwości zmiany przebiegu gazociągu, m.in. w związku z dotychczas istniejącym gazociągiem DN 300 stanowi naruszenie przez organ odwoławczy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W żadnym wypadku nie zostało bezspornie ustalone, jakoby lokalizacja projektowanego gazociągu uwzględniała bezpieczeństwo użytkowników terenów, na których gazociągi są czy będą zlokalizowane, a także czy jest możliwe przeprowadzenie gazociągu po niezabudowanej działce sąsiedniej.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 ugn skarżące wskazały na wadliwość "rokowań" poprzedzających złożenie wniosku o ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W ich opinii jest to istotne uchybienie formalne, mające wpływ na treść decyzji. W niniejszej sprawie rokowania zostały przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Inwestor od początku jednostronnie narzucił projekt umowy, arbitralne warunki i nie było możliwości jakichkolwiek ich negocjacji. Warunkiem inwestora było tylko posadowienie gazociągu w jednym (z góry ustalonym) miejscu i za odszkodowaniem, które ustala organ - bez jakichkolwiek ustępstw. Po odmówieniu zgody na ustanowienie służebności przesyłu oraz udostępnienie działki, celem obejścia postępowania sądowego, inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z ww. działek. Postępowanie takie stanowi rażące naruszenie prawa i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie było żadnej możliwości negocjacji w zakresie wejścia na nieruchomość. Wnioskodawca próbuje w ten sposób przeforsować swoją inwestycję bez ustalenia istotnych okoliczności w sprawie. W szczególności ustalenia te dotyczą bezpieczeństwa wybudowania gazociągu, wariantu jego poprowadzenia oraz należnego odszkodowania. Prowadzący rokowania organ występuje nie w roli władczej, ale jako równoprawny reprezentant. Nie może więc dyktować jednostronnie warunków prowadzenia rokowań. Powinien wobec tego podejmować wysiłki, by ustalić termin rokowań i by były one skuteczne, a w razie braku zainteresowania drugiej strony powinien się starać uzyskać jej wyraźną odmowę przystąpienia do rokowań i dopiero gdy się to nie uda, gromadzić dowody wielokrotnego podejmowania starań, by do rokowań doszło. Rokowania nie mogą też mieć charakteru pozornego (np. gdy organ przedstawia sztywne stanowisko w każdej kwestii i nie jest skłonny do żadnych ustępstw). Także przesłanie zamiast zaproszenia do rokowań "nienegocjowalnej" propozycji (czyli oferty) jest uchybieniem, które obarcza całe postępowanie istotną wadą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że rokowania w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, co potwierdza analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ugn, nie podlegają weryfikacji okoliczności, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Fakt, że rokowania te nie zostały zakończone rezultatem satysfakcjonującym współwłaścicielki działki nie może stanowić zarzutu o ich braku, jak również uznania ich za przeprowadzone w sposób nieprawidłowy.

Wojewoda również wskazał, że z jego ustaleń wynika, że gazociąg wysokoprężny DN 300 znajdujący się na działce nr [...]zostanie wyłączony z eksploatacji. Zapis w tej kwestii został zamieszczony w załączniku nr 2 do decyzji z dnia [...] pn. "analiza zagospodarowania obszaru". Z treści tego dokumentu wynika, że gazociąg DN 300, zostanie "umartwiony po wykonaniu nowego - tzn. przedmuchany azotem, zaślepiony i pozostanie w gruncie nieczynny". Zatem nieprawdą jest zarzut, że tut. organ jedynie domniemywał, że stary gazociąg zostanie wyłączony i nie popierał swojej tezy żadnym rzeczowym argumentem. Wiedzę w tej kwestii posiadały również skarżące, które były uczestniczkami postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującego ich nieruchomość.

Organ odwoławczy podkreślił, że sporządzający dokumentację projektanci działający z ramienia inwestora zobligowani są kierować się obowiązującymi przepisami prawa, które normują i narzucają im konkretne ramy postępowania. W związku z tym przy opracowywaniu dokumentacji dotyczącej lokalizacji gazociągu DN 500 na działce nr [...] musieli uwzględnić nie tylko parametry techniczne, ale również kwestie bezpieczeństwa. Powyższa okoliczność pozbawia zasadności argument o powołaniu biegłego z zakresu gazownictwa, gdyż jego również będą obowiązywały te same przepisy, do których stosowania byli zobligowani projektanci przy sporządzeniu dokumentacji dla potrzeb przedmiotowego postępowania.

Odnosząc się do kwestii bezpieczeństwa Wojewoda stwierdził, że wyłączenie starego gazociągu i budowa nowego gazociągu przy zastosowaniu najnowszych dostępnych technologii (opisanych w dokumentacji załączonej do wniosku z dnia 22.01.2014r.) ograniczy wystąpienie awarii, o których piszą w swojej skardze współwłaścicielki działki nr [...]. Wybudowanie nowego gazociągu podniesie bezpieczeństwo m.in. mieszkańców budynku znajdującego się na działce nr [...]. Natomiast przyszłe plany współwłaścicielek co do rozbudowy budynku to plany niepewne, w związku z tym nie można uzależniać od nich realizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto przebieg gazociągu wynika z decyzji o ustaleniu lokalizacji i to w tamtym postępowaniu można było podnosić zarzuty, iż taka lokalizacja będzie kolidowała z planami dotyczącymi rozbudowy budynku.

W toku postępowania sądowego swój udział w sprawie w charakterze uczestnika zgłosiła K. K., która nabyła udział w nieruchomości będącej przedmiotem sprawy od U. T. – K. i która przyłączyła się do skargi.

W piśmie procesowym z dnia skarżące dodatkowo zarzuciły, że zaskarżona decyzja uniemożliwia im rozbudowę domu, na dowód czego złożyły kserokopię decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...], umarzającą postępowanie w sprawie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na działce nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak określony zakres kognicji, w ocenie Sądu skarga zasługuj na uwzględnienie, chociaż zawarte w niej zarzuty nie są zasadne.

Zgodnie z art. 124 ugn starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z powyższej regulacji prawnej, decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (patrz: M. Wolanin, op. cit. s. 780; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, niepublikowanego, treść [w:] Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe.

Powodem uchylenia wyroku jest naruszenie przez organ wyżej zacytowanego art. 124 § 1 ugn., polegające na niedokładnym określenia zakresu ograniczenia prawa własności.

W niniejszej sprawie podstawę do ograniczenia własności skarżących stanowi decyzja Starosty z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z której wynika, że gazociąg wysokiego napięcia wraz z rurociągiem kablowym – światłowodowym ma przebiegać między innymi przez działkę nr [...], ale nie przez całą tę nieruchomość lecz w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji, oznaczonych na załączniku do tej decyzji linią przerywaną koloru niebieskiego. W tych zaś liniach znajduje się jedynie część działki nr [...].

Wojewoda uchylając punkt 1. decyzji organu I instancji i orzekając merytorycznie w tej części, w sposób prawidłowy określił zakres ograniczenia poprzez określenie trasy przebiegu gazociągu oraz usytuowania na czas jego eksploatacji pasa strefy kontrolowanej. Jednakże w pozostałej części organ ten utrzymał w mocy decyzję Starosty, w tym jej punkt 2. Zgodnie zaś z tą częścią decyzji organu I instancji, właścicielki nieruchomości zostały zobowiązane do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego tj. gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z linią światłowodową. Z takiego rozstrzygnięcia wynika, że skarżące zostały zobowiązane do udostępnienia całej swojej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni 0,8289 ha. Tymczasem, o czym była mowa wyżej, z decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, w tym z załącznika graficznego wynika, że nie cała ta nieruchomość znajduje się na tak zwanym terenie inwestycji, ale tylko jej część. We wniosku inwestor także nie domagał się udostępnienia na okres budowy całej działki, ale jej części, wskazując, że prace budowlane będą wykonywane na pasie gruntu o szerokości do 20 metrów, po 10 metrów z każdej strony planowanego gazociągu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, to przede wszystkim stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych znajdują się pisma wszystkich ówczesnych współwłaścicielek nieruchomości z dnia 26 maja 2011 r. oraz protokoły z negocjacji, w których wprost wszystkie autorki skargi wskazały, że nie wyrażają zgody na przeprowadzenie gazociągu po ich działce. Pomimo tego, pismami z dnia 8 czerwca 2011 r. inwestor ponownie zwrócił się z propozycją uzgodnienia warunków zajęcia części nieruchomości. W odpowiedzi z dnia 25 lipca 2011 r. poprzez swojego pełnomocnika – adwokata - skarżące wskazały, że "po raz kolejny oświadczają, że nie wyrażają zgody na naruszenie własności nieruchomości poprzez przeprowadzenie linii gazowej przez działkę [...]". W tej sytuacji zarzut, jakoby przed wszczęciem postępowania nie były przeprowadzone z nimi w sposób prawidłowy rokowania nie zasługuje na uwzględnienie, zwłaszcza, że w toku całego dalszego postępowania przez organami jak i obecnie w skardze, jej autorki nie wyrażają zgody na jakiekolwiek ograniczenie własności należącej do nich nieruchomości. Przy tak jednoznacznym stanowisku skarżących, inwestor miał prawo uznać, że jakiekolwiek dalsze rokowania nie doprowadzą do żadnych uzgodnień. Nadto dodać należy, że rokowania o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ugn nie są prowadzone przez organ, ale przez jednostkę organizacyjną zamierzającą wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. W tej sytuacji zarzut skargi, że organ prowadził rokowania nieprawidłowo jest niczym nieuzasadniony. Rokowana te bowiem zostały przeprowadzony przed wystąpieniem przez Spółkę z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Odnośnie do nieprzeprowadzenia dowodu z opinii gazownika, z czym wiąże się podnoszony zarówno w skardze jak i w odwołaniu zarzut dotyczący bezpiecznego prowadzenia budowy gazociągu, to wskazać należy, że na tym etapie postępowania organ administracyjny nie jest władny ustalać, w jaki sposób powinny być prowadzone roboty i czy w ogóle mogą one być prowadzone ze względu na istniejący w pobliżu gazociąg wysokoprężny DN 300. Przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy art. 124 ugn w zw. z art. 112 ugn w sposób całościowy i wyczerpujący określą zakres kognicji organu w sprawach dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z ich treści wynika, że decydujące znaczenie w tego typu sprawach ma ustalenie, czy inwestycja jaka ma być realizowana na wywłaszczonej nieruchomości jest inwestycją celu publicznego oraz czy nieruchomość, na której inwestycja ma być realizowana jest przeznaczona w planie lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod realizację tego celu. Obowiązkiem organu jest także ustalenie, czy cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 122 ust. 3 ugn). W niniejszej sprawie niewątpliwie budowa gazociągu wysokiego ciśnienia jest inwestycją celu publicznego o jakiej mowa w art. 6 pkt 2 ugn, a część nieruchomości skarżących znajduje się na obszarze przeznaczonym w decyzji lokalizacyjnej pod budowę tego gazociągu. Z uwagi na nieskuteczność przeprowadzonych rokowań między stronami nie doszło do umownego udostępnienia nieruchomości, stąd zachodziły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. W sytuacji, gdy między stronami nie dojdzie w drodze wcześniejszych rokowań do ustalenia przebiegu inwestycji, w sprawie prowadzonej na podstawie art. 124 u.g.n. organ jest związany decyzją lokalizacyjną, co oznacza, że jeśli wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodny z tą decyzją, organ nie może ingerować w przebieg inwestycji i ustalać go odmiennie aniżeli wynika to ze zgodnego z tą decyzją wniosku. Dlatego tez zarzut, że organ powinien ustalić przebieg tego gazociągu na sąsiedniej, niezabudowanej działce nie może być uwzględniony. W tym miejscu jedynie na marginesie zauważyć należy, że na działce nr [...] także przewidziano budowę gazociągu, tyle, że w jego dalszym przebiegu. Organ w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że przebieg gazociągu przez działkę nr [...]jest ściśle powiązany z rozwiązaniami projektowanymi zastosowanymi poza jej obszarem, to jest między innymi z możliwością techniczną przekroczenia istniejących dróg i eliminacją zbędnych załamań i zmian kierunków trasy, co pozwoli na eliminację potencjalnych punktów awarii na połączeniach kształtek.

Odnosząc się do zarzutu, że inwestycja jest dla skarżących uciążliwa, albowiem uniemożliwi im rozbudowę domu oraz dalsze zagospodarowanie nieruchomości, to odwołać się należy w tej mierze do stanowiska zaprezentowanego między innymi w wyrokach NSA z dnia 17 listopada 2009 r. w sprawie I OSK 185/09 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. I OSK `1165/07 (dostępnych w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych,), że analiza uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ugn. Art. 124 ma charakter uregulowania szczególnego, które musi być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. W związku z tym brak jest podstaw do analizowania uciążliwości dotykających właścicielki nieruchomości, poza przesłankami zawartymi w art. 112 ust. 3 orz art. 124 ust. 1 i 3 ugn. Innymi słowy skarżące nie mogą skutecznie w tej sprawie kwestionować przebiegu gazociągu powołując się na to, że uniemożliwi on im swobodne dysponowanie częścią nieruchomości na cele budowlane.

Pozostałe, zawarte w skardze zarzuty dotyczą niewyjaśnienia przez organ odwoławczy kwestii bezpieczeństwa wykonywania robót budowlanych przy budowie nowego gazociągu w związku z usytuowaniem w pobliżu starego gazociągu, a w szczególności niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego gazownika, który wypowiedziałby się na temat możliwości prowadzenia robót ciężkim sprzętem w pobliżu działającego starego gazociągu. Wojewoda odmówił przeprowadzenia tego dowodu wskazując, że po wybudowaniu nowego gazociągu stary zostanie wyłączony z eksploatacji. Niewątpliwie tego typu argument nie stanowi odpowiedzi na pytanie o zagrożenie w czasie prowadzenia robót budowlanych. Jednakże zdaniem Sądu kwestia ta powinna być wyjaśniona na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a mianowicie w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. W szczególności organ architektoniczno budowlany powinien dopilnować, aby na mapie dla celów projektowych, stosownie do wymogów art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego został zaznaczony przebieg istniejącego gazociągu DN 300, co umożliwi w czasie wykonywania robót zachowanie stosownych środków bezpieczeństwa. Zauważyć w tym miejscu należy, że dołączona do wniosku w tej sprawie mapa sytuacyjno – wysokościowa do celów projektowych w budownictwie nie wskazuje na usytuowanie starego gazociągu na tym terenie. W tej jednak sprawie, która dotyczy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, do kognicji organów nie należy ustalanie możliwości technicznych i sposobu prowadzenia prac prze budowie gazociągu w pobliżu istniejącego starego gazociągu. Dlatego też, w ocenie Sądu, zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieuzasadnione.

Mając jednak na uwadze stwierdzone naruszenie prawa materialnego – art. 124 ugn, o którym była mowa na wstępie rozważań, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, zaś na podstawie art. 200 zasądził na rzecz skarżących koszty postępowania w wysokości odpowiadającej uiszczonemu przez nie wpisowi od skargi.

Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty Wojewoda winien prawidłowo określić obszar ograniczenia korzystania z nieruchomości podczas wykonywania prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji na działce skarżących.