Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1295/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17,  art. 19  ust. 1,  art. 20  ust. 1,  art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1150/13 w sprawie ze skargi B. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w Połczynie-Zdroju z dnia 24 października 2012 r. nr XXVI/264/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Bożenny Ż. na rzecz Gminy Miejskiej w Połczynie-Zdroju kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. prostuje z urzędu oznaczenie strony zawarte w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1150/13 w ten sposób, że w miejsce słów: "B. Ż." wpisuje słowa: "B. Ż.".


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1150/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w Połczynie - Zdroju z dnia 24 października 2012 r. Nr XXVI/264/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn - Zdrój.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. B. Ż. wniosła skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w związku z zaniechaniem przez Radę Miejską w Połczynie - Zdroju rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag skarżącej do projektu planu, tj. naruszeniem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ oraz o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że pismem z dnia 28 lipca 2011 r. skierowanym do Burmistrza Miasta Połczyna - Zdroju zgłosiła uwagi do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn - Zdrój, obejmującego obszar dzielnicy uzdrowiskowej w zakresie ustaleń dotyczących działek nr [...] i [...] przy ul. S., które to działki są jej współwłasnością. W powyższym piśmie wniosła o:

1. nieustalanie dróg wewnętrznych w obszarze działki nr [...], ewentualne ustalenie w planie możliwych do realizacji wlotów komunikacji obsługującej wewnętrznie teren z uwagi na konieczność limitowania akcesji od ul. S.,

2. rezygnację z ustalania zieleni urządzonej z usługami sportu i rekreacji na terenach o walorach przyrodniczo-krajobrazowych w części południowej działki [...] a w zamian za to ewentualne wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz ustalenie wymogu zagospodarowania zielenią i terenowymi urządzeniami sportowymi terenu wyłączonego z zabudowy w ramach terenów komercyjnych brutto,

3. zmianę w ustaleniach dotyczących strefy ochrony uzdrowiskowej "A" tak, aby możliwa była realizacja na obszarze działki [...] zabudowy turystycznej, uzdrowiskowej i mieszkaniowej o niskiej intensywności adekwatnej do walorów uzdrowiskowych i krajobrazowych lokalizacji. Zmiana ta polegałaby albo na zmianie granicy strefy "A" albo na zmianie zakazów obowiązujących w tej strefie.

Następnie pismem z dnia 16 listopada 2011 r. skierowanym do Burmistrza Miasta Połczyna – Zdroju, strona wniosła o dopuszczenie w planie miejscowym możliwości podziału jej nieruchomości na działki zabudowy jednorodzinnej z usługami pensjonatowymi, o powierzchni ok. 1500 m².

W dniu 24 października 2012 r. Rada Miejska w Połczynie - Zdroju podjęła przedmiotową uchwałę, jednakże w ocenie skarżącej przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera w swojej treści zmian wynikających z wniesionych przez nią uwag, a rozstrzygnięcia w załączniku nr 3 przedmiotowej uchwały nie dotyczą zgłoszonych uwag. W związku z powyższym Rada Miejska w Połczynie - Zdroju dopuściła się naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to uchybienie wskazujące na istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące nieważnością uchwały rady gminy w tej sprawie.

Skarżąca, w dniu 8 lipca 2013 r., skierowała do Rady Miejskiej w Połczynie - Zdroju wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. organ udzielił odpowiedzi na wezwanie stwierdzając, że zawarte w nim zarzuty są niezasadne. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącej, skarga jest konieczna i uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę, Gmina Połczyn - Zdrój wniosła o jej oddalenie podkreślając, że interes prawny bądź jakiekolwiek uprawnienie skarżącej nie zostało naruszone. Wnioski skarżącej zostały faktycznie rozpatrzone i w miarę istniejących możliwości prawnych uwzględnione. Wskazano, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn-Zdrój był wykładany do publicznego wglądu dwukrotnie, po raz pierwszy w okresie od 9 czerwca 2011 r. do 12 lipca 2011 r. Rozpatrzenie i uwzględnienie uwag po I wyłożeniu, w tym również częściowe uwzględnienie uwag złożonych przez skarżącą, spowodowało konieczność zmian projektu planu, skutkujące sporządzeniem kompletnie nowego projektu planu dla całego obszaru objętego uchwałą. Ponowne wyłożenie projektu planu nastąpiło w okresie od 30 maja do 29 czerwca 2012 r. We wskazanym w ogłoszeniu terminie na składanie uwag, ani B. Ż., ani jej pełnomocnik, nie wnieśli uwag.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W niniejszej sprawie zaszła konieczność dokonania zmian w projekcie planu na tyle istotnych, że należało dokonać ponownych uzgodnień i zasięgnąć opinii, także dalszych etapów procedury, określonych w art. 17 pkt 9 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nastąpiło więc ponowne wyłożenie projektu planu miejscowego do publicznego wglądu (30 maja 2012 r. do 29 czerwca 2012 r.) oraz ustalenie ponownego terminu wnoszenia uwag (do 20 lipca 2012 r.). Ponowienie tych czynności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, było uzasadnione i zgodne z obowiązującymi przepisami.

Podkreślono nadto, że z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż rada gminy uchwalając plan miejscowy rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu uchwalanego planu, a nie do wszystko jedno jakiego projektu, w tym też, nie do jego wcześniejszej wersji. Skoro skarżąca nie wniosła uwag do projektu planu, który został następnie przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Połczynie - Zdroju Nr XXVI/264/2012 z dnia 24 października 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn – Zdrój, to sposób rozpatrzenia jej uwag wniesionych do wcześniejszego projektu, nie mógł być załącznikiem do przedmiotowej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Ż., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej P.p.s.a.) skarżąca podniosła zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nietrafne przyjęcie, iż rada gminy uchwalając plan miejscowy rozstrzyga jedynie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do ostatecznej wersji projektu uchwalanego planu, pomijając uwagi wniesione do wcześniejszej wersji projektu planu, który następnie został zmieniony i ponownie wyłożony do publicznego wglądu,

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2, art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 147 § 1 P.p.s.a., w sytuacji gdy w związku z naruszeniem przez Radę Miejską w Połczynie - Zdroju art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd powinien skargę skarżącej uwzględnić i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

W oparciu o art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podkreśliła, że wbrew ocenie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, przepis art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedynie, iż rada gminy ma obowiązek rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nie wskazując przy tym, że chodzi tu jedynie o ostateczną wersję projektu planu. Zdaniem skarżącej proces uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien być rozpatrywany jako całość. Pierwsze, a następnie drugie wyłożenie zmienionej wersji projektu planu miejscowego należy traktować, jako element, etap procesu uchwalania jednego planu, zatem w załączniku do uchwalonego planu powinno się znaleźć rozstrzygnięcie odnośnie wszystkich uwag, które zostały złożone do projektu, a nie zostały dotychczas uwzględnione w kolejnej wersji projektu planu. Zamieszczenie w załączniku do planu miejscowego jedynie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia tylko niektórych uwag, złożonych do ostatecznej wersji projektu planu jest działaniem sprzecznym z zasadami państwa prawnego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także pozostaje w sprzeczności z zasadą równości obywateli wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Połczyn - Zdrój wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sformułowany w podstawie kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 147 P.p.s.a. jest całkowicie niezasadny, ponieważ wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym a nie proceduralnym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być zatem utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zaznaczyć należy, że powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, iż sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez badanie legalności uchwał organów samorządu terytorialnego. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość jego wykładni oraz prawidłowość jego zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w żądanym zakresie.

W podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca podnosi zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.), poprzez wadliwe przyjęcie, że rada gminy uchwalając plan miejscowy rozstrzyga jedynie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do ostatecznej wersji projektu uchwalanego planu, pomijając uwagi wniesione do wcześniejszej wersji projektu planu, który następnie został zmieniony i ponownie wyłożony do publicznego wglądu.

Na wstępie podkreślić trzeba, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podejmowana w trybie określonym przepisami u.p.z.p., które szczegółowo określają procedurę, jaka jest wymagana przy uchwalaniu tego rodzaju uchwał. Przy czym zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 publik. [w:] CBOSA). Naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku odniesienia się (rozstrzygnięcia) rady gminy do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej. Niezależnie od innych uchybień, nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

Przepis art. 17 u.p.z.p. ustala kolejność i zakres czynności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego wykonywanych po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Czynności te dotyczą, między innymi, ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenia tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (pkt 9). Osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, w terminie nie krótszym niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (pkt 11). Wniesione uwagi organ sporządzający projekt planu miejscowego rozpatruje w terminie nie dłuższym nie dłuższym niż 21 dni, wprowadza następnie zmiany do projektu wynikające z rozpatrzenia uwag oraz przedstawia radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (lista uwag wraz ze sposobem ich rozstrzygnięcia stanowi załącznik do podjętej uchwały w przedmiocie planu miejscowego).

Zgodnie jednak z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W świetle art. 20 ust.1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Wprowadzenie zmian w projekcie, w związku z rozpatrzeniem uwag może wiązać się z koniecznością ponowienia uzgodnień "w niezbędnym zakresie". Zwrot normatywny: "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie można go odnieść do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Uwzględnić trzeba przede wszystkim charakter prawny uwzględnionych uwag. Uwagi indywidualne, nieistotne mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Natomiast uwagi istotne, o charakterze ogólnym, które mogą się wiązać z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów, wymagają ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych. Powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno zatem następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewaidomskiego, C. H. Beck Warszawa 2015 r., s. 201).

Należy mieć na uwadze funkcję i znaczenie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz możliwości wnoszenia uwag dotyczących tego projektu. Nie powinno ulegać wątpliwości, że jest to forma udziału osób zainteresowanych określonymi ustaleniami planu miejscowego w jego tworzeniu - udziału, którego sens sprowadza się do umożliwienia zainteresowanym podmiotom przedstawienia swoich racji, co do przyjętych lub nieprzyjętych w projekcie planu sposobów zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1508/11, (LEX nr 1151909) wskazał, że: "Możliwość wniesienia uwagi do projektu planu daje szansę podmiotom, których interesów to może dotyczyć, przedstawienia swojego zdania organowi wykonawczemu oraz "ostatniej instancji" w procedurze planowania przestrzennego, jaką jest rada gminy, co do określonych rozwiązań przyjętych w projekcie planu, który w perspektywie ma stać się obowiązującym prawem miejscowym. Uwagi do projektu planu są zatem elementem publicznego dyskursu nad ustaleniami planu, w którym istotnym elementem jest indywidualny punkt widzenia na ten akt prawa miejscowego. O takim charakterze uwag do projektu planu, i co za tym idzie ich wadze, świadczy podkreślenie przez ustawodawcę obowiązku rozstrzygnięcia o uwagach i dania temu formalnego wyrazu w załączniku do uchwały (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).".

Wykładając treść normatywną przepisów art. 17 i art. 19 u.p.z.p. należy mieć na uwadze, że tworzenie planu miejscowego odbywa się w procedurze, w której inicjatywę uchwałodawczą ma organ wykonawczy gminy. To ten organ, jak wynika z art. 17 pkt 4 u.p.z.p., sporządza projekt planu. Nie oznacza to jednak, że rada gminy pozbawiona jest możliwości dokonywania zmian w tym projekcie, nawet wbrew woli organu wykonawczego. Z porównania art. 17 pkt 12, 13 i 14 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że los wniesionej do projektu planu miejscowego uwagi może być trojaki. Organ wykonawczy gminy może ją uwzględnić i zmienić projekt planu (art. 17 pkt 13). Może jej nie uwzględnić i przedstawić radzie gminy, która podzielając stanowisko organu wykonawczego uchwali projekt planu według jego propozycji (art. 17 pkt 14). W końcu uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy może zostać uwzględniona przez radę gminy (art. 19 ust. 1).

Podkreślić należy, że aby prawidłowo odkodować i wyłożyć określoną normę w realiach sprawy to wykładnia gramatyczna nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania ratio legis. Trzeba też sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje bowiem w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. W istocie literalne odczytanie art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. może uzasadniać tezę, że istnieje różnica w skutkach zmiany projektu planu w zależności od tego czy zmianę wprowadził organ wykonawczy gminy, czy rada gminy. Mianowicie można dojść do wniosku, że w razie wprowadzenia zmian do projektu planu w wyniku uwzględnienia uwag przez organ wykonawczy gminy ponawia się uzgodnienia tylko w niezbędnym zakresie, natomiast w przypadku dokonania zmian w projekcie planu przez radę gminy, w tym także zmian wynikających z uwzględnienia uwag do projektu, ponawia się, też w niezbędnym zakresie, ale wszystkie czynności wymienione w art. 17, czyli także wyłożenie do publicznego wglądu.

Z akt sprawy wynika, że na skutek uwag wniesionych przez skarżącą do projektu planu miejscowego, wyłożonego do wglądu w dniach od 9 czerwca 2011 r. do 12 lipca 2011 r., zaszła konieczność dokonania zmian w projekcie planu na tyle istotnych, że należało dokonać ponownych uzgodnień i zasięgnąć opinii, aby przejść do dalszych etapów procedury, określonych w art. 17 pkt 9 i następnych u.p.z.p. Burmistrz Połczyna - Zdroju stanął bowiem na stanowisku, że ma do czynienia z nowym projektem planu i powtórzył w stosunku do niego procedurę opiniowania i uzgodnień, a także wyłożył go do ponownego wglądu, zachowując zasady określone w art. 17 u.p.z.p., tj. powiadomił w sposób określony w art. 17 pkt 1 o terminie składania uwag, zebrał i rozpatrzył uwagi złożone do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie zgodnie z art. 17 pkt 14, przedstawił Radzie Gminy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn-Zdrój wraz z listą nieuwzględnionych uwag, dotyczących planu przedstawionego do uchwalenia. Rada Gminy w Połczynie-Zdroju nie stwierdziła konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu, tym samym nie skorzystano z przepisu art. 19 ust. 1.

Działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy Rada Gminy uchwaliła przedstawiony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn - Zdrój, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W nawiązaniu do powyższych rozważań nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie jakoby istniał obowiązek rozstrzygania o sposobie rozstrzygania uwag do wcześniejszych wersji planu, ponieważ w chwili podejmowania uchwały przez Radę Miejską poprzednia wersja planu, czyli ta, do której skarżąca wniosła uwagi, które zostały w większości zostały rozpatrzone, nie mogła zostać uznana za projekt planu przedłożony Radzie. Skoro skarżąca nie wniosła uwag do projektu planu, który został następnie uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Połczynie - Zdroju Nr XXVI/264/2012 z dnia 24 października 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Połczyn – Zdrój, to sposób rozpatrzenia jej uwag wniesionych do wcześniejszego projektu, nie mógł być załącznikiem do przedmiotowej uchwały.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.

Na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu sprostował oczywistą omyłkę pisarską w sentencji zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że w miejsce imienia skarżącej "B." wpisano "B.", albowiem z akt sprawy w sposób nieulegający wątpliwości wynika, że skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Połczynie - Zdroju z dnia 24 października 2012 r. Nr XXVI/264/2012 wniosła B. Ż..