Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3088/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.204 ust.2 i ust.3, art.290 ust.3 pkt 4, art.144 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art.7, art.77 §1, art.138 §2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant sekr. sąd. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2019 r., w której utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2019 r. w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

[...] S.A. z siedzibą w [...] w piśmie z 4 grudnia 2018r. wniosła do Marszałka Województwa [...] o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2010 r. (zmienianego decyzjami ww. organu z [...] kwietnia 2011 r., [...] listopada 2014 r., [...] grudnia 2015 r., [...] lipca 2016 r., [...] lipca 2017 r., [...] sierpnia 2018 r.) dla instalacji spalania paliw oraz instalacji do oczyszczania ścieków, powiązanej technologicznie z instalacją IPPC do spalania paliw, zlokalizowanych w [...] w [...].

Pismem z 12 grudnia 2018 r. Marszałek Województwa [...] zawiadomił o wszczęciu wnioskowanego postępowania administracyjnego. W toku postępowania - [...] stycznia 2019 r. przeprowadzono oględziny instalacji spalania paliw w [...] w [...] oraz uzyskano od wnioskodawczyni dodatkowe wyjaśnienia (pisma z: 21 i 30 stycznia 2019 r., 4 lutego 2019 r., 5 marca 2019 r.). Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] maja 2019 r. zmienił decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2010 r. dla instalacji spalania paliw oraz instalacji do oczyszczania ścieków, powiązanej technologicznie z instalacją IPPC do spalania paliw, zlokalizowanych w [...] w [...], eksploatowanych przez [...] S.A. z siedzibą w [...].

Od powyższej decyzji Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła do Ministra Środowiska odwołanie.

Po przekazaniu przez Marszałka odwołania i udzieleniu w piśmie z 23 września 2019 r. wyjaśnień do sprawy - Minister Środowiska decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji ww. decyzją zmienił pozwolenie zintegrowane dla instalacji spalania paliw i instalacji do oczyszczania ścieków, powiązanej technologicznie z instalacją [...] w [...], eksploatowanych przez spółkę, celem dostosowania do wymagań ustanowionych przez Komisję Europejską konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT LCP) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania i jednocześnie udzielił odstępstwa w zakresie granicznej wielkości emisji HCI dla instalacji spalania paliw.

W toku postępowania odwoławczego Minister wskazał, że dokonał wnikliwej analizy wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Wniosek stanowił żądanie zmian pozwolenia w zakresie dostosowania instalacji do wymagań wynikających z konkluzji BAT, tzn. z decyzji wykonawczej Komisji z [...] lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z jednoczesnym odstępstwem od granicznych wielkości emisyjnych dla HCI i obejmował zmiany: (1) dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza z kotła fluidalnego BF 1300 w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów konkluzji BAT LCP w terminie od 17 sierpnia 2021 r., (2) dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza dla emitora E4, przez który są odprowadzane do powietrza spaliny z kotła fluidalnego BF 1300 w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów konkluzji BAT LCP w terminie od 17 sierpnia 2021 r.; (3) wielkości dopuszczalnych rocznych emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza z instalacji spalania paliw w związku ze zmianami dopuszczalnych wielkości emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza od 17 sierpnia 2021 r., (4) w zakresie monitorowania emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych do powietrza w związku z dostosowaniem instalacji spalania paliw do wymogów Konkluzji BAT LCP w terminie od 17 sierpnia 2021 r., (5) związane z zaprzestaniem eksploatacji kotła OP-380k K5 z dniem 31 grudnia 2015 r. (w tym, m.in. zmiana mocy cieplnej, elektrycznej i osiągalnej instalacji spalania paliw, wielkości produkcji energii elektrycznej i ciepła, ilości zużywanego paliwa, wielkości rocznych emisji zanieczyszczeń), (6) związanych z zaprzestaniem wytwarzania odpadu o kodzie 10 01 80, (7) w zakresie wynikającym z zapisów konkluzji BAT LCP dotyczących pozostałych komponentów środowiska w tym systemu zarządzania środowiska.

W ocenie Ministra Środowiska zaproponowane w zaskarżonej decyzji zmiany pozwolenia zintegrowanego nie spowodują istotnej zmiany w funkcjonowaniu instalacji, ponieważ nie spowodują wzrostu wydajności instalacji oraz nie spowodują wzrostu emisji substancji lub energii do środowiska. Zaimplementowanie granicznych wielkości emisyjnych do decyzji spowoduje ograniczenie oddziaływania na środowisko, gdyż graniczne wielkości emisyjne dla wszystkich substancji, w tym do powietrza i wody są zdecydowanie niższe od obecnie obowiązujących standardów emisji substancji. Jedynie w przypadku HCI spółka wnioskowała o udzielenie odstępstwa w zakresie emisji HCI na poziomie do 400 mg/m3 w spalinach na okres do 31 grudnia 2030 r. w ramach odstępstwa wynikającego z art. 204 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W konkluzjach dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT) dla emisji HCI w odniesieniu do instalacji istniejących o mocy zarówno < 100 MW, jak i > 100 MW z kotłami fluidalnymi opalanymi węglem kamiennym, górną granicę zakresu określono na poziomie 20 mg/Nm3 dla obiektów opalanych zachlorowanym węglem (gdy średnia zawartość Cl wynosi > 1000 mg/kg suchej masy). Z wniosku spółki wynika, że osiągnięcie tej wielkości granicznej dla kotła fluidalnego BF 1300 jest niemożliwe, ze względu na zawartość CI w węglu ze złóż znajdujących się na terenie Polski, który wynosi nawet do 6000 mg/kg Cl. Aby osiągnąć wartość graniczną stężenia na poziomie 20 mg/m paliwo węglowe nie powinno zawierać więcej niż 0,02 % Cl na kg paliwa. Paliwa węglowe o tak niskiej zawartości Cl praktycznie w Polsce nie występują. Paliwa o tak niskiej zawartości Cl można byłoby importować z R., I. lub A. Pozyskanie stałych dostaw takiego węgla na skalę przemysłową (860-930 tys. Mg/rok) jest bardzo trudne do zrealizowania i powoduje to uzależnienie od dostawców zewnętrznych i nie daje żadnej gwarancji ciągłości dostaw, a [...] pracuje na potrzeby polskiego systemu energetycznego. Nie bez znaczenia pozostaje również cena węgla pozyskanego z terenu [...]. Szacowana cena węgla [...] na wschodniej granicy Polski po wejściu w życie zaostrzonych wymagań emisyjnych będzie się kształtowała się na poziomie 90 USD/Mg. Koszt transportu tego węgla do [...] wyniesie ponad 30 zł/Mg. Oznacza to, że 1 GJ energii chemicznej zawartej w paliwie "franco" elektrownia osiągnie na poziomie nawet 18 zł/GJ. Według szacunków, cena węgla lokalnego (krajowego) w tym samym okresie będzie się kształtowała na poziomie 11,5 zł/GJ. Zastąpienie dostaw lokalnych dostawami z importu będzie się zatem w wiązało ze wzrostem ceny węgla o 6,5 zł/GJ (dodatkowy koszt paliwa - ponad 100 min zł/rok), co nie będzie skompensowane w cenie wytworzonej energii elektrycznej. Takie działanie w konsekwencji może doprowadzić do likwidacji miejsc pracy, pogorszenia warunków materialnych lokalnych mieszkańców i negatywnie wpłynie na sytuację ekonomiczną spółki [...], do której należą zakłady wydobywcze w [...], [...] i [...], a także innych spółek wydobywczych funkcjonujących w Województwie [...]. Import węgla do Polski wiąże się również z koniecznością planowania regularnego odbioru znaczących dostaw paliwa i zapewnieniem możliwości ich magazynowania w okresach, kiedy to paliwo nie byłoby zużywane (postoje planowe i awaryjne bloków, obniżone zapotrzebowanie na energię elektryczną i ciepło). Takie podejście jest niezgodne z zasadami zrównoważonego rozwoju, wskazującymi na korzystanie z dostępnych zasobów lokalnych. Szacunkowe koszty dostosowania instalacji do BAT dla zastosowania węgla o niskiej zawartości Cl wyniesie 1 148.6 min zł (uwzględniający 9,3-letni okres eksploatacji/odstępstwa). Nie do pominięcia jest fakt, że zmiana kierunków zaopatrzenia w węgiel [...] z dotychczasowych dostaw z lokalnych kopalń na dostawy z [...] ([...]) w celu ograniczenia emisji HCI do powietrza o 2.706,3 Mg na rok, spowoduje znaczący (blisko 90-krotny) wzrost emisji innych zanieczyszczeń do powietrza emitowanych przez transport kolejowy.

Organ odwoławczy wskazał, że spółka przedstawiła również szacowane koszty dla zabudowy nowej instalacji odsiarczania spalin dla kotła fluidalnego do redukcji stężeń HCI odprowadzanych do powietrza w spalinach, zapewniającej dotrzymanie wartości granicznych wielkości emisyjnych wynikających z konkluzji BAT dla dużych źródeł spalania. Ze względu na brak dostępnych na rynku krajowym i europejskim sprawdzonych technologii zapewniających redukcję HCI ze spalin bez równoczesnej redukcji S02 i fluorowodoru, alternatywą dla zmiany jakości stosowanego paliwa byłoby doposażenie bloku nr [...] w nową IOS. Koszt budowy dedykowanej dla kotła fluidalnego w [...] instalacji do redukcji stężeń HCI w odprowadzanych do powietrza spalinach, zapewniającej dotrzymanie wartości GWE wynikających z konkluzji BAT dla dużych źródeł spalania przy założeniu spalania paliwa lokalnego wyniesie 158 min zł (instalacja oczyszczania spalin z zanieczyszczeń kwaśnych oparta o metodę półsuchą). W zakresie kosztów zmiennych - jednostkowy koszt odsiarczania (z kosztem zakupu sorbentu) wyniesie 0,40 zł/GJ, natomiast jednostkowy pozostały koszt zmienny - 0,50 zł/GJ, co stanowi ogółem wzrost kosztów zmiennych o 18,3 min zł/rok. Natomiast w zakresie kosztów stałych, w związku z nową instalacją przewiduje się wzrost zatrudnienia o 8 etatów. Koszt jednego etatu - 107 tys. zł/rok co stanowi wzrost o 0.856 mln zł/rok. Uwzględniając wzrost kosztów: wynagrodzenia, remontów, konserwacji, podatków i ubezpieczenia łączny wzrost kosztów stałych wyniesie 3,2 min zł. Jednocześnie z wyjaśnień wnioskodawczyni wynika, że redukcja emisji HCI byłaby związana z zastosowaniem instalacji do redukcji emisji SO2, co byłoby związane: (1) z dodatkowym, w stosunku do obecnego, zużyciem sorbentu (nieuzasadnione zubożenie zasobów środowiska), (2) z powstawaniem dodatkowych ilości odpadów do zagospodarowania (nieuzasadnione obciążenie środowiska odpadami, które będą wymagały zagospodarowania), (3) z dodatkowym zużywaniem wody (nieuzasadnione zubożenie zasobów środowiska), (4) z powstawaniem dodatkowych ścieków, trudnych do zagospodarowania (dot. mokrej IOS), (5) ze zwiększeniem zużycia energii na potrzeby własne, (6) ze zmniejszeniem sprawności energetycznej instalacji, (7) ze wzrostem kosztów wytwarzania energii. Spółka wyjaśniła także, że dostosowanie kotła fluidalnego w zakresie granicznych wielkości emisyjnych dla emisji HCl nie przełoży się na istotną zmianę stanu środowiska. Stężenia HCl w powietrzu w obszarze potencjalnego oddziaływania [...], generowane pracą kotła fluidalnego z emisją tego zanieczyszczenia na obecnym poziomie będą dotrzymywane w trakcie eksploatacji instalacji i będą one, w stosunku do wartości odniesienia wykorzystywanych do oceny wpływu na jakość powietrza, niewielkie (średnioroczne stężenie HCl stanowi ok. 4% wartości odniesienia dlatego zanieczyszczenia). Porównanie stężeń HCl w powietrzu, generowanych pracą kotła [...] z poziomem NDS pokazuje dodatkowo skalę oddziaływania instalacji w zakresie HCl. NDS odnosi się do 8-godzinnego dobowego i przeciętnego tygodniowego wymiaru czasu pracy pracownika, które nie powinno spowodować ujemnych zmian w jego stanie zdrowia oraz w stanie zdrowia jego przyszłych pokoleń. Wielokrotnie niższe potencjalne oddziaływanie emitowanego z instalacji spalania paliw [...] w zakresie HCI nie powinno w żadnym razie wpływać negatywnie na stan zdrowia ludzi zamieszkujących obszar potencjalnego oddziaływania zakładu. Minister Środowiska zauważył, że wyjaśnienia spółki potwierdzają wątpliwości Ministra, które wyraził w Skardze Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) [...] z [...] lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE, notyfikowanej jako dokument nr [...]. Sprawa pozostaje w toku. W ocenie Ministra nieprawidłowości w ustalaniu BAT-AELs dla emisji HCI związane były ze sposobem gromadzenia i jakością pozyskanych danych i sprowadzają się do niezachowania wymagań reprezentatywności danych, które w znacznym stopniu pominęły instalacje, które generują dużą emisję HCI, co wynika głównie z technologii stosowanej w tych instalacjach (instalacje eksploatujące kotły fluidalne), przy czym w próbie w zasadzie pominięto instalacje fluidalne, które zostały wyposażone w pierwotne techniki redukcyjne. Wprowadzany decyzją poziom BAT-AELs dla HCI nie jest osiągalny dla istniejących instalacji z technologią fluidalną, z uwagi na swoje obiektywne uwarunkowania technologiczne i konstrukcyjne. Z analizy wynika, że wtórne doposażenie istniejących instalacji fluidalnych w urządzenia redukujące emisję HCI jest często technicznie niemożliwe lub w najwyższym stopniu utrudnione, a tam, gdzie jest możliwe - łączy się z wysokimi nakładami inwestycyjnymi. Instalacje fluidalne mają specyficzną budowę polegającą na kompaktowej konstrukcji obiektu. Konstrukcja ta stanowi poważne ograniczenie w przypadku, gdy zachodzi potrzeba dobudowania, zamontowania dodatkowych urządzeń technicznych, w tym odpowiednich urządzeń zmniejszających emisję HCI. Poza tym nawet gdyby uwarunkowania konkretnej instalacji pozwalały na dodatkową zabudowę (co, należy podkreślić, nie jest możliwe w każdym przypadku), urządzenia ograniczające emisję HCI wymagają w przypadku tego typu instalacji poniesienia dalszych nakładów inwestycyjnych (budowa nowych urządzeń odprowadzania spalin oraz zabezpieczenie antykorozyjne).

Drugim zasadniczym problemem z osiągnięciem ustalonych decyzją norm emisji HCI dla instalacji jest opalanie ich węglem kamiennym o wysokiej zawartości Cl. Zasadniczym czynnikiem bezpośrednio wpływającym na osiągane w badanych instalacjach wyniki emisji HCI ma poziom zachlorowania stosowanego węgla. Przy tym problem z osiąganiem przyjętych w zaskarżonej decyzji BAT-AELs dla emisji HCI wykazują instalacje spalające węgiel kamienny o dużej zawartości Cl. Przy ogromnej rozpiętości poziomu zachlorowania węgla, jego zawartość w spalanym paliwie powinna być czynnikiem, który rzutuje na wartość emisji dla HCI. Kwestia zawartości Cl w węglu została rozpatrzona przez Marszałka, w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego.

W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy uznał, że Marszałek słusznie udzielił spółce odstępstwa w zakresie granicznej wielkości emisji HCI dla instalacji spalania paliw prowadzonej na [...] w [...]. Jednocześnie też Marszałek zasadnie uznał za prawidłowy proces szacowania kosztów działań dostosowania do wymagań konkluzji BAT LPC, przedłożony przez spółkę w oparciu o własną analizę kosztów stałych i zmiennych. Szacunkowe koszty budowy nowej instalacji odsiarczania spalin, wyniósłby około 160 mln zł, a wzrost kosztów na przestrzeni 9,3 letniego okresu eksploatacji wynikający z wdrożenia takiego rozwiązania wyniósłby prawie 360 min zł. Tymczasem korzyść dla środowiska stanowiłaby bezwzględna emisja uniknięta, która wyniosłaby ok. 2706,3 Mg HCl/rok. Tak oszacowane korzyści dla środowiska (okres analizy 9,3 lat) wyniosą około 33 mln zł. Oznacza to, że koszty inwestycyjne są niewspółmiernie wysokie w odniesieniu do korzyści dla środowiska. Słusznie zatem uznano, że w przedmiotowym przypadku należy zastosować odstępstwo, o którym mowa w art. 204 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W odniesieniu do zarzutu przyjęcia przez organ pierwszej instancji błędnej metodologii wyliczania korzyści środowiskowych, Minister wskazał, że spółka wyjaśniła, że ustalanie wartości ekonomicznej zanieczyszczenia HCI w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska [(Dz. U. z 2017 r. poz. 2490) – dalej jako: "rozporządzenie", zaktualizowanego zgodnie z art. 291 ustawy Prawo ochrony środowiska jest w pełni uzasadnione. Podręcznik, na który powołuje się odwołująca się nie jest podstawą prawną i jego zastosowanie pozostało w uznaniu organu pierwszej instancji, który zastosował inną metodę opartą o przepisy rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego doszło do właściwego zastosowania obowiązującego w polskim systemie prawa mechanizmu kompensacji zgodnego z zasadą - zanieczyszczający płaci. Mechanizm ten przewiduje ponoszenie opłat za korzystanie ze środowiska przy czym stawki tych opłat ustalane są zgodnie z art. 290 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w taki sposób by uwzględniać uciążliwość gazów, pyłów oraz odpadów dla środowiska. Za bezzasadne Minister uznał zakwestionowanie poprawność metodyki przyjętej przez Marszałka. Odwołująca się fundacja wskazała, że metodyka przyjęta do wyceny korzyści środowiskowych powinna być metodyką naukową, zweryfikowaną, rzetelną, która w sposób wszechstronny pozwoli na ustalenie kosztów środowiskowych danego zanieczyszczenia. Niemniej nie wskazała konkretnej metodyki, którą można by zastosować w tym konkretnym przypadku. W związku z powyższym organy administracji wyliczając korzyści środowiskowe stosują metodyki zgodne z posiadaną wiedzą ekspercką. Minister Środowiska uznał też, że postępowanie prowadzone było zgodnie z przepisami prawa. W postępowaniu w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i dokonano jego starannej oceny. Marszałek udzielając odstępstwa w zakresie granicznych wielkości emisyjnych HCI był zobowiązany do sprawdzenia przesłanek, które zostały określone w art. 204 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Na organie spoczywał obowiązek dokonania oceny czy podjęcie przez spółkę działań mających na celu dostosowanie instalacji do wymagań konkluzji BAT LPC prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. Z wyjaśnień organu pierwszej instancji zawartych w piśmie z 23 września 2019 r. wynika, że dokonał on bardzo wnikliwej analizy przedmiotowego przypadku i rozważył szereg rozwiązań możliwych do zastosowania dla tej instalacji i wybrał te, które w jego ocenie były najkorzystniejsze. Minister nie powziął więc żadnych wątpliwości co do poprawności prowadzonego postępowania i zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. uznał za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 144 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ odwoławczy podkreślił, że standardy jakości środowiska są wartością podstawową, która w żadnym przypadku nie powinna być przekraczana przez instalację, niezależnie od tego czy instalacja dostosowała się do konkluzji BAT czy też uzyskała odstępstwo od tychże konkluzji. Z wyjaśnień Marszałka wynika, że dokonał analizy rozprzestrzeniania substancji w powietrzu, w tym również dla HCI. Stwierdzone oddziaływanie instalacji w zakresie emitowanych substancji, na przedstawionym we wniosku poziomie, potwierdza brak przekroczeń wartości odniesienia, określonych w rozporządzeniu w sprawie wartości odniesienia. Fakt stwierdzenia przez spółkę braku przekroczeń wartości odniesienia dla emitowanych substancji, w tym także HCI, poza terenem, do którego dysponuje tytułem prawnym, dowodzi więc wprowadzania ich w ilości nie większej niż określona w ww. rozporządzeniu. Instalacja będąca przedmiotem wniosku spełnia standardy emisyjne, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie standardów emisyjnych. Zatem eksploatacja instalacji nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska.

Odpowiadając na kolejny zarzut dotyczący nieprzeanalizowania jaki wpływ będzie miała emisja HCI na jakość powietrza w odniesieniu do lokalizacji [...], która znajduje się w obrębie strefy [...], na terenie której w 2018 r. doszło do przekroczenia dopuszczalnego średniorocznego stężenia pyłu PM 10, organ odwoławczy wyjaśnił, że chociaż Marszałek w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do stanu jakości powietrza w strefie [...], to stan zanieczyszczenia powietrza w województwie [...] był przedmiotem analizy organu pierwszej instancji, albowiem we wniosku spółka przedstawiła klasyfikację stref dla poszczególnych zanieczyszczeń z uwzględnieniem kryteriów ustanowionych dla ochrony zdrowia. W 2016 r. stężenia większości badanych zanieczyszczeń, tj. S02, dwutlenek azotu (NO2), kadmu (Cd), arsenu (As), niklu (Ni), ołowiu (Pb), benzenu (C6H6), tlenku węgla (CO) mieściły się w klasie A, gdzie poziom stężeń zanieczyszczeń nie przekraczał poziomu dopuszczalnego. Jedynie stężenia PM10. PM2.5 i B(a)P mieściły się w klasie C, powyżej poziomu dopuszczalnego. Przypisanie całej strefie [...] klasy C dla tych substancji nie oznacza, że przekroczenia występują na całym obszarze. Chlorowodór nie był w raporcie opracowanym przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] pt. "Piętnasta roczna ocena jakości powietrza w woj. [...] obejmująca 2016 r." wymieniany, jako zanieczyszczenie stanowiące zagrożenie dla zdrowia ludzi, bądź dla roślin. Oznacza to, że na obszarze strefy są miejsca wymagające podjęcia działań na rzecz poprawy jakości powietrza. Podstawowe źródła emisji zorganizowanej zanieczyszczeń to elektrownie, elektrociepłownie, inne zakłady przemysłowe, a także emisja z indywidualnego ogrzewania budynków, w okresie letnim bliskość głównej drogi z intensywnym ruchem, emisja wtórna zanieczyszczeń pyłowych z powierzchni odkrytych, np. dróg, chodników, boisk oraz niekorzystne warunki meteorologiczne, występujące podczas powolnego rozprzestrzeniania się emitowanych lokalnie zanieczyszczeń, w związku z małą prędkością wiatru (poniżej 1,5 m/s). A zatem utrzymanie emisji HCI na poziomie wynikającym z rodzaju spalanego paliwa nie grozi przekroczeniem standardów jakości środowiska określonych dla tego zanieczyszczenia w stosownych przepisach. Potwierdzeniem są wyniki analizy rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu, uwzględniającej źródła emisji zanieczyszczeń gazowo - pyłowych, jakich dotyczą wymagania konkluzji BAT. Stężenia HCI w powietrzu, w obszarze potencjalnego oddziaływania [...], przy emisji z kotła [...] na poziomie rzeczywistym (pomiary), stanowią: stężenie 1h -16% wartości odniesienia dla HCI i stężenie średnioroczne - 4% wartości odniesienia dla HCI. Stężenia HCI w powietrzu, w obszarze potencjalnego oddziaływania[...], przy emisji z kotła [...] na poziomie rzeczywistym (pomiary), stanowią a) nie 1h - 6,42% najwyższego dopuszczalnego stężenia HCI, jakie może występować w środowisku pracy, b) stężenie średnioroczne - 0,02% najwyższego dopuszczalnego stężenia HCI, jakie może występować w środowisku pracy. Zgodnie z obowiązującym przepisem, stężenia zanieczyszczeń w powietrzu, generowane pracą instalacji spalania paliw [...], porównuje się z wartościami odniesienia lub poziomami niektórych substancji w powietrzu. Z przedstawionych przez spółkę obliczeń rozprzestrzeniania zanieczyszczeń emitowanych wynika wielokrotnie niższe potencjalne oddziaływanie emitowanego z instalacji spalania paliw [...] HCI, które nie powinno w żadnym razie wpływać negatywnie na stan zdrowia ludzi zamieszkujących obszar potencjalnego oddziaływania zakładu, biorąc dodatkowo pod uwagę, że maksymalne stężenia zanieczyszczeń, generowane pracą emitorów zakładu, występują w odległości ok. 2,3 km i wraz z odległością, maleją. W związku z powyższym, Minister stwierdził, że Marszałek dokonał wnikliwej analizy informacji przedstawionych we wniosku, w tym wpływu emisji HCI z [...] na jakość powietrza w strefie [...] i uznał, że nie wpłynie ona w sposób istotny na klasyfikację stref dla poszczególnych zanieczyszczeń z uwzględnieniem kryteriów ustanowionych dla ochrony zdrowia. Organ pierwszej instancji przychylając się do argumentów przedstawionych przez spółkę we wniosku udzielił odstępstwa od wartości granicznych emisji HCI. Fakt, że w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnił przesłanki, którą się kierował przy udzieleniu odstępstwa, w sposób niedostateczny stwierdził, że udzielając odstępstwa od wartości granicznych emisji HCI wziął pod uwagę położenie geograficzne, lokalizację instalacji oraz dostępność lokalnych pokładów paliwa stałego, stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Niemniej jednak naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Minister Środowiska wydając własną decyzję uzupełnił braki zaskarżonej decyzji, a zatem naruszenie to zostało usunięte przez organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym. W efekcie Minister uznał zaskarżoną decyzję Marszałka za zgodną z prawem.

Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Środowiska z [...] października 2019 r., w której utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2019 r. w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego (zwaną dalej: "pozwoleniem zintegrowanym"). Fundacja [...] w skardze wniosła o uchylenie decyzji Ministra Środowiska z [...] października 2019 r., ewentualnie i decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2019 r., a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1) art. 138 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji i nieuchylenie oraz nieprzekazanie do ponownego rozpoznania decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności nieprzeanalizowanie rzeczywistych kosztów dostosowania instalacji do Konkluzji BAT i nieprzeanalizowanie korzyści środowiskowych związanych z dostosowaniem instalacji do konkluzji BAT, a nadto dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego;

3) art. 204 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niewłaściwą wykładnię, a polegające na udzieleniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, w sytuacji gdy ich osiągnięcie nie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz na uwzględnieniu okoliczności nieprzewidzianych przez przepisy prawa przy udzielaniu odstępstw;

4) art. 144 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyznanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, w sytuacji gdy funkcjonowanie instalacji doprowadza i będzie doprowadzać do przekraczania standardów jakości środowiska.

W motywach skargi podniesiono, że w sprawie niewłaściwie przyznano derogację (odstępstwo) dla [...]. W celu oceny zasadności wniosku inwestora o przyznanie derogacji organ winien był dokonać oceny zgodnie z art. 204 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, czy osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska. W tym celu winien był ustalić wysokość kosztów, ustalić jakie z osiągnięciem granicznych wielkości emisyjnych wiązać się będą korzyści środowiskowe, wyliczyć korzyści i je porównać z kosztami. Według skarżącej ustalenia kosztów są wadliwe, zostały oparte na twierdzeniach inwestora nie popartych żadnymi dowodami. Skarżąca uważa, że organy zastosowały wadliwą metodę wyliczenia korzyści środowiskowych i przywołała metodykę wyliczenia korzyści, wynikających z dostosowania instalacji do konkluzji BAT, na którą wskazuje Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w Konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP). Metoda ta zdaniem skarżącej jest właściwsza do ustalania korzyści środowiskowych. Błędne ustalenie stanu faktycznego doprowadziło do błędnego przyjęcia w sprawie, że koszty dostosowania instalacji do konkluzji BAT nieproporcjonalnie przewyższają korzyści środowiskowe. Prawidłowe wyliczenie korzyści środowiskowych i ich porównanie z kosztami prowadzi do wniosku, że korzyści środowiskowe związane z dostosowaniem instalacji do Konkluzji BAT ponad dwukrotnie przewyższają koszty spółki związane z budową nowej instalacji, jak również przewyższają koszty związane z modernizacją istniejącej instalacji. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało więc istotny wpływ na wynik postępowania. Gdyby przepisy nie zostały naruszone nie doszłoby do przyznania derogacji wobec niespełnienia przesłanek. Z kolei naruszenie art. 204 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska nastąpiło z powodu uwzględnienia czynników nieprzewidzianych przez przepisy prawa. Zgodnie z art. 204 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska przy dokonywaniu oceny, o której mowa w ust. 2, organ właściwy bierze pod uwagę położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną instalacji lub inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość. Przepis ten stanowi transpozycję art. 15 ust. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (dyrektywa IED). Zgodnie z powołanym przepisem dyrektywy, w drodze odstępstwa od ust. 3 oraz bez uszczerbku dla art. 18 właściwy organ może, w szczególnych przypadkach, ustanowić mniej restrykcyjne dopuszczalne wielkości emisji. Odstępstwo takie może mieć zastosowanie tylko w przypadku gdy ocena pokazuje, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na: położenie geograficzne danej instalacji, lokalne warunki środowiskowe i charakterystykę techniczną danej instalacji. Zatem przepisy dyrektywy pozwalają uwzględnić przy udzielaniu odstępstw wyłącznie 3 okoliczności, nie przewidują żadnych dodatkowych kryteriów.

Minister Klimatu – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Skarżąca w piśmie z 29 czerwca 2020 r. jeszcze raz podkreśliła, że powszechnie przyjmowana w nauce, jak i w dokumentach urzędowych Unii Europejskiej metodyka ustalania wartości ekonomicznej unikniętej emisji opiera się na podejściu ścieżki wpływów i została szeroko opisana w skardze oraz zaakceptowana przez polskie organy władzy publicznej, na niej opiera się bowiem Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw przygotowany we współpracy z Ministerstwem Środowiska. Faktem jest, że inne niż HCI zanieczyszczenia, były dużo częstszym przedmiotem badań w zakresie ekonomicznej wartości unikniętej emisji. W związku z tym przykładowo dla S02, NO czy pyłu można znaleźć dużo większe ilości badań w tym zakresie. Na chwilę obecną skarżąca posiada wiedzę wyłącznie o jednym badaniu dotyczącym wartości ekonomicznej unikniętej emisji chlorowodoru. Badanie to przeprowadzone zostało przez ośrodek [...] i zostało szeroko opisane w dokumencie pt. A study on the Economie Valuotion of Environmental Externalities from Landfill Disposai and Incinération of Waste. Final Main Raport, European Commission, DG Environment, 2000 (dalej: Raport Komisji Europejskiej). Wartość unikniętej emisji 1 tony HCI wskazana w Raporcie Komisji Europejskiej i na tej podstawa wskazana w Podręczniku ma podstawy naukowe. Metodą naukową nie są wartości wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska. Przy ustalaniu wartości ekonomiczniej unikniętej emisji analizuje się wyłącznie wpływ danego zanieczyszczenia na środowisko i ludzi. Poza zakresem zainteresowania tej metodyki pozostają takie okoliczności jak możliwości techniczne lub technologiczne, o których mowa w art. 290 ust. 3 pkt. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Metodyka ta skupia się na wyliczeniu wartości ekonomicznej unikniętej emisji, bez względu na to jakie są możliwości techniczne czy technologiczne instalacji czy procesu z którego ta emisja pochodzi. Ich ujęcie w ww. przepisie, a tym samym wpływ możliwości technicznych lub technologicznych określonej instalacji czy określonego procesu na wysokość opłat za korzystanie ze środowiska dobitnie świadczy o tym, że opłaty za korzystanie ze środowiska nie mają nic wspólnego z rzeczywistą, ekonomiczną wartością unikniętych zanieczyszczeń. Dodatkowo za faktem, że opłaty za korzystanie ze środowiska nie odzwierciedlają w pełni wartości ekonomicznej unikniętego zanieczyszczenia przemawia porównanie wysokości opłat za korzystanie ze środowiska dla innych zanieczyszczeń, takich jak: SO2, NOX, pyły czy rtęć z kosztami środowiskowymi emisji zanieczyszczeń wskazanymi w Podręczniku. Ekonomiczna wartość unikniętej emisji tych zanieczyszczeń była przedmiotem bardzo wielu badań i w związku z tym nie powinna ona budzić wątpliwości. Różnica między wskazanymi kwotami jest wprost gigantyczna, kwoty te różnią się od kilkudziesięciu do ponad 19 tysięcy razy od siebie. W ocenie skarżącej opłata za korzystanie ze środowiska, jak i jej wysokość nie została ukształtowana w taki sposób aby w pełni odzwierciedlać wartość ekonomiczną unikniętej emisji. Zatem, w ocenie skarżącej, nie wystarczy aby kryterium ekonomiczne (nieproporcjonalność kosztów modernizacji w stosunku do korzyści środowiskowych) było spełnione. Konieczne jest aby powodem spełnienia tego kryterium ekonomicznego była jedne ze ściśle wymienionych, szczególnych okoliczności wskazanych w dyrektywie. Wykładnia art. 204 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska powinna być dokonywania z uwzględnieniem prawa unijnego. Przyznanie odstępstwa powinno zależeć od spełnienia kryterium ekonomicznego oraz wystąpienia jednej ze szczególnych okoliczności związanych z: a.) położeniem geograficzne danej instalacji, b) lokalnymi warunkami środowiskowymi i c) charakterystyką techniczną danej instalacji.

Uczestnik postępowania [...] S.A. w piśmie z 24 czerwca 2020 r. wniósł o oddalenie skargi. W ocenie uczestnika zarzut naruszenia art. 138 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. mógłby być uzasadniony tylko gdyby organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji doszedł do przekonania, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest wadliwe, a nie uchyliłby jej. Skoro zaś organ doszedł do przekonania, iż to rozstrzygnięcie jest prawidłowe, to trudno zarzucać organowi naruszenie ww. procesowych przepisów. Z kolei art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dotyczy meritum rozstrzygnięcia o odstępstwie i skarżąca podnosi, że w jej ocenie zarzut ten jest najistotniejszy. Zarzut ten był już powołany w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca kwestionuje zarówno koszty, które uczestnik zmuszony byłby ponieść gdyby nie udzielono mu odstępstwa jak i przyjętą w decyzji ekonomiczną wartość unikniętej emisji chlorowodoru. W ocenie uczestnika zarzut jest bezpodstawny. Dla wykazania, iż przyjęty w zaskarżonej decyzji koszt budowy instalacji odsiarczania spalin jest prawidłowy uczestnik wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: protokołu unieważnionego postępowania o udzielenie zamówienia w trybie przetargu ograniczonego z [...] kwietnia 2019 r. na zadanie pod nazwą "[...]", na okoliczność kosztu budowy instalacji redukcji emisji chlorowodoru HCI dla bloku KIO (460 MW) [...]. Są to dowody, które wspierają prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji w sprawie. Uczestnik podnosi, że przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na budowę instalacji odsiarczania spalin, które to postępowanie zostało unieważnione na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 4 Prawa zamówień publicznych bowiem cena najkorzystniejszej oferty przekraczała kwotę, którą zamawiający mógł przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Różnica pomiędzy kwotą jaką uczestnik mógł przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, a kwotą z najkorzystniejszej oferty była znacząca. Uczestnik mógł bowiem przeznaczyć kwotę 161.658.900 zł brutto, a wartość najkorzystniejszej oferty wynosiła 195.102.600 zł brutto, tj. netto 158.000.000 zł. Wskazał jako koszt budowy instalacji kwotę 158.000.000 zł., która to kwota odpowiada wartości netto najkorzystniejszej oferty złożonej przez [...] S.A. Uczestnik podał więc w postępowaniu administracyjnym bardzo ostrożnie skalkulowaną wartość opartą o rzeczywiste oferty, które otrzymał. Z pewnością nie jest to kwota zawyżona. Skarżąca zarzuca, że organ administracji nie przeanalizował korzyści wewnętrznych, które uczestnik osiągnąłby w związku z dostosowaniem instalacji do konkluzji BAT, Skarżąca powołuje przy tym tabelę znajdującą się na stronie 30 Podręcznika dotyczącego zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w Konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania paliw (LCP), zgodnie z art. 204 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W związku z tym podnosi, iż takimi korzyściami ekonomicznymi zgodnie z Podręcznikiem są: "przychody związane ze wzrostem produkcji lub dodatkowym produktem, wartość rezydualna zainstalowanych urządzeń tj. ewentualne dodatkowe przychody ze sprzedaży części urządzeń i materiałów pozostałych po modernizacji instalacji, oszczędności związane z opłatami za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, oszczędności surowcowe, energii lub siły roboczej lub oszczędności związane z monitorowaniem emisji i usuwaniem odpadów". Wobec takiej argumentacji uczestnik stwierdził, że trzeba wskazać, że decyzja o zmianie pozwolenia zintegrowanego jak każda decyzja administracyjna wydawana jest w skonkretyzowanej sprawie. Organ winien zatem przeanalizować tylko te okoliczności, które w konkretnych okolicznościach rozpatrywanej sprawy mają znaczenie. W tabeli zawartej w Podręczniku opisano okoliczności, które mogłyby wystąpić w odniesieniu do różnych Elektrowni/ Elektrociepłowni na gruncie odstępstw od wartości emisyjnych dotyczących różnorodnych substancji. Rozstrzygnięta przez organ administracji w zaskarżonej decyzji sprawa dotyczy natomiast [...] i emisji chlorowodoru. W tej konkretnej sprawie organ ustalił, że emisja chlorowodoru mogłaby zostać obniżona przez sprowadzenie węgla z innych regionów świata bądź dobudowanie półsuchej instalacji odsiarczania spalin. W związku z tym nie ma sensu analizować przychodów z dodatkowej produkcji lub dodatkowego produktu ponieważ inny węgiel, ani półsucha instalacja odsiarczania spalin nie generuje dodatkowej produkcji energii elektrycznej. Wręcz przeciwnie, eksploatacja Instalacji odsiarczania spalin wymaga energii, co powoduje, iż rośnie zużycie energii na potrzeby własne, a więc pogarsza się sprawność całej instalacji spalania paliw. Efektem pracy półsuchej instalacji odsiarczania spalin nie jest żaden nowy produkt. Taki produkt, tj. gips syntetyczny, wystąpiłby gdyby wybudowano instalację odsiarczania spalin tzw. metodą mokrą. Tym niemniej taka instalacja jest droższa (o ok. 30%) od instalacji półsuchej i powoduje powstawanie silnie zasolonych ścieków (co jest problemem środowiskowym, a w konsekwencji też ekonomicznym). Biorąc zaś pod uwagę krajową cenę rynkowa za 1 Mg gipsu syntetycznego, roczny przychód ze sprzedaży tegoż gipsu w [...] kształtowałby się na poziomie 100 - 150 tys. zł. Podobnie trudno mówić o przychodach ze sprzedaży wyeksploatowanych urządzeń skoro w tym wypadku dobudowana zostałaby nowa instalacja, a dotychczasowe urządzenia nie byłyby wyłączane z eksploatacji. Nie wystąpi żaden przychód, a gdyby miał wystąpić, to byłby związany ze sprzedażą nieznacznej ilości złomu o wartości najwyżej kilkudziesięciu tysięcy złotych. Nie ma więc sensu prowadzić takich dalece hipotetycznych analiz dotyczących kwot, które są pomijane w prognozach ekonomicznych. Gdy idzie o koszty operacyjne funkcjonowania instalacji odsiarczania spalin skarżąca ograniczyła się do zaprzeczania twierdzeniom podnoszonym przez uczestnika. Przy tym to zaprzeczanie dotyczy faktów, które w żaden sposób nie jawią się jako kontrowersyjne, np. skarżąca kwestionuje konieczność zatrudniania 8 osób do obsługi instalacji odsiarczania spalin. Tymczasem biorąc pod uwagę to, że [...] pracuje w ruchu ciągłym, a więc w systemie 4 zmianowym, oznacza to 2 osoby na jednej zmianie. Warto w tym miejscu podkreślić, że w zakresie kosztów budowy i eksploatacji instalacji oczyszczania spalin, skarżąca tak w odwołaniu jak i w skardze, ograniczyła swoją aktywność do zaprzeczania twierdzeniom uczestnika albo powoływania ogólników jak wyżej wzmiankowana tabela na s. 30 Podręcznika. Zaprzeczaniu nie towarzyszą żadne konkretne argumenty dotyczące np. kosztów budowy podobnych instalacji w innych miejscach albo jakiekolwiek inne w których wykazano by np., że wyliczenia uczestnika są metodologicznie niepoprawne, bądź też w których wskazano by na konkretne korzyści, które uczestnik osiągnąłby. Oczywiście nie idzie o to by skarżąca wyręczała organ administracji (i uczestnika) w postępowaniu dowodowym. Tym niemniej biorąc pod uwagę to, że skarżąca jest organizacją ekologiczną, a więc występuje w postępowaniu w interesie społecznym, wspierając organ administracji, uzasadnione jest by wymagać od skarżącej merytorycznych wypowiedzi. Gdy skarżąca będąc organizacją ekologiczną, a więc wyspecjalizowaną w tego typu sprawach ogranicza się do gołosłownego zaprzeczania i podnoszenia, iż decyzja jest niewystarczająco uzasadniona, to w ocenie uczestnika należy przyjąć, iż nie dysponuje merytorycznymi argumentami. Uczestnictwo na prawach strony w postępowaniu różni się zaś od uczestnictwa w charakterze strony. Celem dopuszczenia uczestnictwa organizacji ekologicznej w postępowaniu jest bowiem właśnie to, by padały merytoryczne argumenty służące interesowi społecznemu. Nieuzasadnione jest też stanowisko skarżącej dotyczące obliczenia ekonomicznej wartości unikniętej emisji chlorowodoru. Skarżąca szeroko opisuje metodę "podejścia ścieżki wpływów" wskazując, iż winna być to metoda w oparciu o którą ustala się tę wartość. Tymczasem w ramach powołanego przez skarżącą projektu [...], bazującego na tej metodzie, nie ustalano w ogóle ekonomicznej wartości unikniętego zanieczyszczenia chlorowodorem. Podobnie nie ustalono tej wartości w dokumencie roboczym "Accompanying document to the poroposal for a Directive of the European Parliament and of the Coumcil on industrial emission (integrated pollution prevention and control)" oraz w dokumencie "Thematic Strategy on air pollution". Przytoczone przez skarżącą na poparcie metody "podejścia ścieżki wpływów" ww. dokumenty są więc bezprzedmiotowe dla sprawy. Mogą one wywołać wrażenie, że nauka dysponuje ugruntowaną wiedzą dotyczącą ekonomicznej wartości unikniętej emisji cholorowodoru, tymczasem jest to nieprawda. Chlorowodór występuje jedynie w dokumencie "A Study on the Economic Valuation of Environmental Externalities from Landfill Disposal and Incineration of Waste. Final Main Report.". Praca ta dotyczy emisji ze składowisk odpadów oraz procesu spalania odpadów. Dotyczy więc innych procesów, na gruncie których inaczej przebiega chociażby proces rozprzestrzeniania zanieczyszczeń (a w konsekwencji inna jest ich uciążliwość dla środowiska). Przede wszystkim jednak, znajdująca się na stronie 36 tej pracy tabela 7.1 zawiera wartość ekonomiczną różnych zanieczyszczeń, wśród których znajduje się chlorowodór. Wartość większości z tych zanieczyszczeń została ustalona w oparciu o różne badania przeprowadzone w latach 1993 - 1998, natomiast w odniesieniu do chlorowodoru (oraz fluorowodoru HF) wartość została ustalona tylko na podstawie jednego badania przeprowadzonego przez ośrodek [...] i opublikowanego w pracy pt. "Miljokostnader knyttet til ulike typer avfali. Conversions performed with exchange rate in April 2000." wyłącznie w norweskiej wersji językowej. Autorzy pracy "A Study on the Economic Valuation of Environmental Externalities from Landfill Disposal and Incineration of Waste. Final Main Report." poziom kosztów emisji określonych na podstawie badań norweskich ocenili jako "wysoki", a teoretyczną podstawę zastosowanej metody wyceny określili jako "wątpliwą". Dodatkowo sformułowali postulat, aby wyniki wyceny norweskiej traktować z ostrożnością. Okazuje się zatem, że stawka 6.100 EUR/t unikniętej emisji chlorowodoru w rzeczywistości nie ma naukowych podstaw. Została zaczerpnięta z jednej pracy naukowej, w której funkcjonuje zaledwie jako hipoteza do dyskusji, a nie w jakikolwiek sposób naukowo ugruntowana i zweryfikowana wartość. Powyższe dowodzi tego, że wartość ekonomiczna korzyści środowiskowych ze względu na potencjalnie unikniętą emisję chlorowodoru (HCI) ustalona w powoływanym przez skarżącą Podręczniku, wynika z automatycznego, bezrefleksyjnego powielenia wartości, która została oparta na jednym badaniu i opatrzona jako "wątpliwa". Wyraźnie widać, że wartość ta nie powinna się znaleźć w Podręczniku, który ma pomóc dookreślić granice uznania administracyjnego w art. 204 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Bezrefleksyjnie powielony chlorowodór w podręczniku przywodzi na myśl powstałą dla zobrazowania nieco innego zjawiska ale trafną także w tym kontekście nazwę prawa powielaczowego. Współczesne dokumenty o charakterze "soft law" mogą być źródłem dobrych praktyk, uczestnik nie kwestionuje co do zasady ich przydatności. Zawsze powinny być jednak weryfikowane pod kątem naukowej i instytucjonalnej rzetelności. Nie stanowią bowiem źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie są wiążące jako podstawa decyzji w indywidualnych sprawach (wyrok TK z dnia 1 grudnia 1998 r" sygn. K 21/98, OTK ZU 1998, nr 7, poz. 116). Podręcznik, co najmniej w zakresie chlorowodoru nie jest oparty o rzetelną wiedzę naukową i uczestnikowi udało się to w postępowaniu administracyjnym wykazać. Nie może być więc podstawą rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie uczestnika. Biorąc pod uwagę powyższe uczestnik podkreśla, że uzasadnione jest ustalanie wartości ekonomicznej zanieczyszczenia chlorowodorem w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska. Zgodnie z art. 290 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska jedyną okolicznością, którą Rada Ministrów winna uwzględnić ustalając stawkę opłaty za korzystanie ze środowiska w wypadku gazów i pyłów jest ich uciążliwość dla środowiska. Okoliczność ta wynika bezpośrednio z ustawy i jest wiążąca w zakresie określenia istoty i celu opłat za korzystanie ze środowiska. Rozporządzenie korzysta z domniemania zgodności z delegacją ustawową (wyrok TK z dnia 10 listopada 2009 r" sygn. akt: U 1/09, OTK-A 2009/10/147). Należy zatem domniemywać, że stawka określona w rozporządzeniu odpowiednio oddaje wartość ekonomiczną unikniętej emisji chlorowodoru. Bez znaczenia dla sprawy jest natomiast to, że opłaty za korzystanie ze środowiska mają analogiczny charakter do zobowiązań podatkowych. Jest to bowiem wyłącznie kwestia prawnej konstrukcji poboru opłaty. Istotne jest natomiast, że opłaty za korzystanie ze środowiska wyrażają zawartą w art. 7 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zasadę "zanieczyszczający płaci". Dostrzegalny jest też nurt orzecznictwa kwestionujący pogląd o nieekwiwalentności opłat (i kar) środowiskowych (szeroko rozumianych) właśnie ze względu na zasadę zanieczyszczający płaci (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 19.10.2015 r., sygn. akt: II OPS 1/15). Podkreśla się, że opłaty te stanowią ekonomiczną wartość emisji określonych substancji do środowiska. Biorąc pod uwagę powyższe nie ma wątpliwości, że zaskarżona decyzja jest także merytorycznie trafna. W instalacji [...], z przyczyn technologicznych, koszty oczyszczenia spalin z chlorowodoru do poziomu określonego konkluzjami BAT radykalnie przewyższałyby ekonomiczną wartość unikniętej emisji chlorowodoru. Dalej uczestnik wskazał, że gdyby interpretować art. 204 § 3 ustawy Prawo ochrony środowiska ścieśniająco, należy badać wpływ czynników w nim wymienionych na koszty działania instalacji. Przy takiej perspektywie kwestię dobudowania instalacji odsiarczania spalin do fluidalnego kotła opalanego węglem kamiennym trzeba potraktować jako nieproporcjonalnie wysoki koszt spowodowany charakterystyką techniczną instalacji. Konieczność sprowadzania węgla o obniżonej zawartości chloru jako okoliczność związaną z charakterystyką techniczną instalacji oraz czynnikami geograficznymi (brak dostępności takiego węgla krajowego). Gdyby pominąć to, że odstępstwo ma charakter ekonomiczny, to oczywiście można, tak jak czyni to skarżąca, twierdzić, że przecież można taki węgiel sprowadzić z zagranicy. Rzecz jednak w tym, że prowadziłoby to do nieproporcjonalnie wysokich kosztów. W odniesieniu do zarzutu naruszania standardów jakości środowiska, uczestnik wskazał, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma standardów jakości środowiska dotyczących chlorowodoru (HCI). Nie sposób więc postawić tezy, iż standard jakości środowiska w zakresie chlorowodoru jest przekroczony. Nie ma bowiem standardu jakości środowiska dla chlorowodoru. Gdy Idzie natomiast o skalę oddziaływania na środowisko emisji chlorowodoru, to została ona prawidłowo określona w zaskarżonej decyzji w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. Skarżąca twierdzi w skardze, iż chlorowodór jest prekursorem pyłu PM – 10, ale szerzej tej kwestii nie objaśnia. Natomiast uczestnik przeanalizował powołany przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym (w drugiej instancji) dokument pt. Composition and sources of particulate matter in an industrialised Alpine valley. Atmosferic Chemistry and Physics Discussions, 10 (4), 9391 - 9430. W wyniku analizy stwierdził, że ta praca naukowa nie jest poświęcona wpływowi chlorowodoru na poziom pyłu PM 10 w powietrzu. Stanowi opis trzytygodniowych badań przeprowadzonych przez badaczy [...] i [...] w jednej z [...] dolin w rejonie [...] ([...]). Badania dotyczyły stanu zanieczyszczeń w ogóle. W pracy tej badacze stawiają hipotezę (s. 9408), że relatywnie wysoka koncentracja chlorków w pyle PM10 (12%) może wynikać z procesów spalania odpadów komunalnych i przemysłowych albo z innych źródeł przemysłowych, co wymaga dalszego zbadania. Ponadto, wedle autorów tego opracowania, wielkość emisji w dolinie nasila się w dni wolne od pracy, a maleje w dni robocze, kiedy zakłady przemysłowe nie pracują, co wskazuje na znaczący wpływ źródeł komunalno-bytowych na poziom zapylania powietrza. Stawianie w oparciu o powyższe tezy, iż chlorowodór (HCI) jest prekursorem pyłu PM10, jest nadinterpretacją.

Skarżąca w piśmie z 10 lipca 2020 r. wskazała, że interpretacja art. 290 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska nie pozwala stwierdzić: co dokładnie było podstawą ustalenia opłaty środowiskowej, dlaczego opłata ta została ustalona w takiej wysokości, jakie korzyści środowiskowe z unikniętej emisji były uwzględniane przy ustalaniu tej opłaty i jaka wartość ekonomiczną im przyznano. Rozporządzenie może być ukształtowane zarówno w taki sposób, aby opłata za korzystanie ze środowiska pokrywała w 100% wszystkie koszty środowiskowe związane z emisją zanieczyszczenia, jak i np. wyłącznie 10% wszystkich kosztów środowiskowych. Nadto według skarżącej z art. 290 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że przy wydawaniu rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie środowiska Rada Ministrów powinna uwzględniać możliwości techniczne i technologiczne instalacji, a więc nie tylko uciążliwość zanieczyszczeń dla środowiska.

Uczestnik postępowania w piśmie z 13 lipca 2020 r. podkreślił, że argumentacja skarżącej odbiega od treści art. 290 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz zasad stanowienia i interpretacji prawa. Treść normy kompetencyjnej dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska jest jednoznaczna. W zakresie emisji pyłów i gazów do powietrza uwzględniona winna być tylko ich uciążliwość dla środowiska. Wynika to z imperatywnego posłużenia się przez ustawodawcę formułą "uwzględnia". Nie napisano "uwzględnia w szczególności", ani "uwzględnia m.in." lecz po prostu "uwzględnia". Rada Ministrów powinna więc uwzględnić uciążliwość dla środowiska i nie może kierować się żadnymi innymi okolicznościami. Gdyby wzięła pod uwagę inne okoliczności przekroczyłaby zakres delegacji ustawowej. Przy tym art. 290 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawa ochrony środowiska wyraźnie dotyczy wyłącznie odpadów. Ustawodawca wskazał w tym przepisie, że uwzględnić należy "możliwości techniczne lub technologiczne oraz ekologiczną lub ekonomiczną racjonalność odzysku odpadów". Wbrew twierdzeniom skarżącej ustawodawca nie odniósł "możliwości technicznych lub technologicznych" do bliżej nie sprecyzowanej instalacji, lecz do procesu odzysku odpadów. Przepis ten nie posługuje się pojęciem "instalacji", które tak jak czyni to skarżąca, można by odnieść do opłat za emisję gazów lub pyłów do powietrza. Gdy idzie emisję gazów lub pyłów do powietrza, jako podstawa rozporządzenia w sprawie opłat w grę wchodzi wyłącznie uciążliwość dla środowiska. Przepisy prawa mają charakter normatywny. W aktach prawnych co do zasady nie wskazuje się więc dlaczego przyjęto określone rozwiązania, ani tym bardziej nie określa, która metoda naukowa jest właściwa. Niezrozumiałe jest więc dla uczestnika stanowisko skarżącej w którym wskazuje ona, że w przepisach rozporządzenia nie wskazano na jakiej podstawie ustalono wartość ekonomiczną zanieczyszczeń. Naturalnym jest bowiem, że tego nie wskazano w żaden sposób nie podważa to prawidłowości określonych rozporządzeniem stawek. Skoro ustawodawca nakazał, by w przepisach rozporządzenia wziąć pod uwagę jedynie uciążliwość zanieczyszczeń dla środowiska, to znaczy, że należy domniemywać, iż jedynie to wzięto pod uwagę. Nie ma więc też podstaw by twierdzić, jak czyni to skarżąca, że nie wiadomo, czy uciążliwość dla środowiska wzięto pod uwagę w rozporządzeniu w 100%. Należy przyjąć, iż stawki zanieczyszczeń oddają ich szkodliwość dla środowiska. Uczestnik nie musi tego wykazywać. Znaczenie w sprawie ma też fakt, że tak instytucja opłat (czy kar) za korzystanie ze środowiska, jak i instytucja pozwoleń emisyjnych, zawarte są w tym samym akcie prawnym oraz, że tworzą one spójny system w ramach którego podmiot korzystający ze środowiska z jednej strony ograniczony jest normami emisyjnymi (wynikającymi z pozwoleń), a z drugiej strony, zgodnie z zasadą zanieczyszczający płaci, ponosi opłaty za emisję w ramach pozwolenia (albo kary gdy warunki pozwolenia narusza). Są to więc przenikające się instytucje Prawa ochrony środowiska w ramach których uciążliwość dla środowiska powinna być rozumiana jednolicie. Idzie o spójność związanych ze sobą instytucji prawnych regulowanych tym samym aktem prawnym. Uczestnik jako podmiot korzystający ze środowiska, którego działalność jest intensywnie regulowana Prawem ochrony środowiska, ma prawo oczekiwać takiej spójności w interpretacji przy rozstrzyganiu jego indywidualnych spraw. Uczestnik podniósł też, że Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) w żaden sposób nie określa kryteriów obliczania korzyści środowiskowych w związku z odstępstwami od granicznych wielkości emisyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Środowiska z [...] października 2019 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu pod względem zgodności z prawem była decyzja Ministra Środowiska z [...] października 2019 r., w której utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2019 r. Decyzją tą, na zasadzie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – dalej jako: "k.p.a."], zmieniono pozwolenie zintegrowane z [...] listopada 2010 r. (zmieniane już decyzjami z 2011 r., 2014 r., 2015 r., 2016 r., 2017 r., 2018 r.) udzielone dla instalacji spalania paliw i instalacji do oczyszczania ścieków powiązanej technologicznie z instalacją IPPC w [...] eksploatowanych przez uczestnika postępowania [...] S.A. w [...] Oddział [...] w [...]. W decyzji zmieniającej pozwolenie zintegrowane określono graniczne wielkości emisyjne z instalacji objętej pozwoleniem na poziomie wynikającym z decyzji wykonawczej Komisji (UE) [...] z dnia [...] lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (dalej jako: "konkluzje BAT"), przewidując odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych określonych tymi konkluzjami w zakresie chlorowodoru (HCI). Wskazano, że wprowadzone zmiany nie spowodują istotnej zmiany w funkcjonowaniu instalacji, bo nie przyczynią się do wzrostu wydajności instalacji i wzrostu emisji substancji lub energii do środowiska. Zaimplementowanie granicznych wielkości emisyjnych spowoduje ograniczenie oddziaływania na środowisko, albowiem graniczne wielkości emisyjne dla wszystkich substancji, w tym dla powietrza i wody, są zdecydowanie niższe od obecnie obowiązujących standardów emisji substancji. Jedynie w przypadku chlorowodoru na wniosek uczestnika postępowania - prowadzącego instalację [...] S.A. w [...] - zadecydowano o ustanowieniu standardu emisji z kotła fluidalnego BF 1300 w ramach odstępstwa wynikającego z art. 204 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2019 r., poz. 1396) – dalej w skrócie: "u.p.o.ś."].

Zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) – [(Dz. U. UE L 334 z 17.12.2010 r., ze zm.) – dalej jako: "Dyrektywa IED"] oraz ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - prowadzący instalację zobowiązany jest do przestrzegania BAT-AELs (poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami; w ustawie Prawo ochrony środowiska tzw. granicznych wielkości emisyjnych) wynikających z konkluzji BAT, do których wymogów winien dostosować instalację w okresie czterech lat od publikacji decyzji wykonawczej zawierającej konkluzje BAT dla LCP (tj. dużego źródła spalania rozumianego jako instalacja spalająca paliwa o całkowitej mocy dostarczonej w paliwie wynoszącej 50 MW lub więcej) w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Dyrektywa IED i transponujące ten akt przepisy prawa krajowego przewidują w szczególnych wypadkach możliwość udzielenia prowadzącemu instalację odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED w drodze odstępstwa od dopuszczalnych wielkości emisyjnych oraz bez uszczerbku dla norm jakości środowiska właściwy organ może, w szczególnych przypadkach, ustalić mniej restrykcyjne dopuszczalne wielkości emisji. Odstępstwo takie może mieć zastosowanie tylko w przypadku gdy ocena pokazuje, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na: a) położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe; lub b) charakterystykę techniczną danej instalacji. Zastosowanie przez organ administracji odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych jest możliwe po przeprowadzeniu oceny, z której musi wynikać, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami zawartymi w konkluzjach BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe lub charakterystykę techniczną danej instalacji. Warunki te nie zostały dalej zdefiniowane ani dookreślone w Dyrektywie IED. Nie istnieją wiążące przepisy prawa europejskiego określające techniczny sposób przeprowadzania przez organ administracji oceny uzasadniającej zastosowanie od odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Zgodnie z art.15 ust. 4 akapit 5 Dyrektywy IED - na podstawie informacji dostarczonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 72 ust. 1, w szczególności dotyczących stosowania niniejszego ustępu, Komisja może, w razie konieczności, ocenić i doprecyzować - poprzez wskazówki - kryteria, które należy uwzględniać w przypadku stosowania niniejszego ustępu. W Dyrektywie IED zatem przewidziano możliwość opublikowania przez Komisję Europejską wskazówek, co do kryteriów, które należy uwzględnić w przypadku stosowania odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, jednak do tej pory takie wskazówki nie zostały opublikowane. Oznacza to, że ocena przesłanek zawartych w art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED jest pozostawiona dyskrecjonalnej ocenie właściwego organu krajowego, która nie może być dowolna. Dodatkowym wymogiem zawartym w art. 15 ust. 3 akapit 4 Dyrektywy IED jest wymóg, aby przy zastosowaniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych nie spowodowano znaczącego zanieczyszczenia oraz, aby osiągnięto wysoki poziom ochrony środowiska jako całości. Implementację do polskiego porządku prawnego art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED stanowi art. 204 u.p.o.ś. I tak zgodnie z art. 204 ust. 1 u.p.o.ś., instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego spełniają wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych. Nieprzekraczanie wielkości emisji wynikającej z zastosowania najlepszych dostępnych technik zgodnie z art. 205 u.p.o.ś. nie zwalnia z obowiązku dotrzymania standardów jakości środowiska. Obowiązek związany z bezwzględnym przestrzeganiem standardów jakości środowiska dotyczy zarówno prowadzących instalację jak i organów wydających pozwolenia zintegrowane. Taki obowiązek wynika chociażby z art. 144 ust. 1 u.p.o.ś., który stanowi, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska i art.186 pkt 3 u.p.o.ś., zgodnie z którym organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska. Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. - w szczególnych przypadkach organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego może w pozwoleniu zintegrowanym zezwolić na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, jeżeli w jego ocenie ich osiągnięcie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz pod warunkiem że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają one zastosowanie. W myśl art. 204 ust. 3 u.p.o.ś., przy dokonywaniu oceny, o której mowa w ust. 2, organ właściwy bierze pod uwagę położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną instalacji lub inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość. Wskazane czynniki powinny zatem zostać przez prowadzącego instalację zestawione z nieproporcjonalnością kosztów i korzyści, aby umożliwić organowi udzielenie odstępstwa. Z tego przepisu wynika, że odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych, może zostać zastosowane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, a dodatkowo, instalacja musi spełnić warunek, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska oraz warunek, że nie zostaną przekroczone standardy emisyjne, o ile mają zastosowanie. Warunki te ocenia organ właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego, gdyż to on podejmuje decyzję o udzieleniu odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Udzielenie takiego odstępstwa ma miejsce w samym pozwoleniu zintegrowanym i odbywa się poprzez ustalenie dopuszczalnych wielkości emisji na poziomie innym niż graniczne wielkości emisji wynikające z konkluzji BAT. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie okazało się odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych względem chlorowodoru. Uczestnik postępowania wniósł o udzielenie odstępstwa w zakresie emisji HCI na poziomie do 400 mg/m³ w spalinach na okres do 31 grudnia 2030 r. W zmienionym pozwoleniu zintegrowanym – na podstawie art. 204 § 2 w zw. z art. 204 § 3 u.p.o.ś. - zezwolono na wnioskowane odstępstwo. Zezwolenie to zakwestionowała skarżąca. Wbrew stanowisku organów, skarżąca stanęła na stanowisku, że osiągnięcie granicznych wielkości emisyjnych nie prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, co w konsekwencji oznacza niespełnienie warunku wymaganego art. 204 § 2 u.p.o.ś. do uzyskania odstępstwa. W tym aspekcie sprawy, skarżąca podważyła metodę, za pomocą której wyliczono korzyści środowiskowe, uznając ją za błędną; zarzuciła też uwzględnienie przy udzielaniu odstępstwa czynników nieprzewidzianych przez przepisy prawa (art. 204 ust. 3 u.p.o.ś.). Dokonana kontrola zaskarżonej decyzji pod względem legalności doprowadziła Sąd do uznania, że organy zasadnie zastosowały odstępstwo od granicznych wielkości emisji HCI, o którym mowa w art. 204 § 2 u.p.o.ś. W wyniku dokonanej analizy dokumentacji sprawy w postępowaniu słusznie uznano za zasadne twierdzenia uczestnika postępowania dowodzące, że koszty inwestycyjne są niewspółmiernie wysokie w odniesieniu do korzyści dla środowiska, co w konsekwencji przełożyło się na udzielenie zezwolenia na odstępstwo w zakresie granicznej wielkości emisji HCI dla instalacji spalania paliw prowadzonej na Oddziale [...] w [...]. Uczestnik przedstawił stosowne dane dotyczące kosztów oczyszczania spalin z chlorowodoru w kotle [...]. Organ ustalił, że sposoby obniżenia emisji HCl mogłyby być potencjalnie dwie: wybudowanie instalacji odsiarczania spalin (półsuchej instalacji), która w istocie nie jest potrzebna, gdyż [...] spełnia normy w zakresie odsiarczania spalin, czy sprowadzanie węgla z niską zawartością chloru z zagranicy, w tym z odległych miejsc - co byłoby nie tylko drogie, ale i nieuzasadnione z perspektywy środowiskowej. Proces oszacowania kosztów działań dostosowania do wymagań konkluzji BAT LPC przedłożony przez spółkę został uznany za prawidłowy. Na przykład, według wskazań uczestnika postępowania, szacunkowe koszty budowy nowej instalacji odsiarczania spalin wyniosłyby około 160 mln zł; wzrost kosztów na przestrzeni 9,3 letniego okresu eksploatacji wynikający z wdrożenia rozwiązania wyniósłby prawie 360 mln zł; korzyść dla środowiska stanowiłaby bezwzględna emisja uniknięta, która wyniosłaby ok. 2706,3 Mg HCl/rok – szacowana na ok. 33 mln zł. Sąd nie uznał za słuszne kwestionowanie przez skarżącą metodologii przyjętej przez organy dla wyliczenia korzyści środowiskowych unikniętej emisji HCl. Jak już wyżej podkreślono zastosowanie przez organ administracji odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych było możliwe po przeprowadzeniu oceny, z której musiało wynikać, że osiągnięcie poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami zawartymi w konkluzjach BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, ze względu na położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe lub charakterystykę techniczną danej instalacji. Innymi słowy, przyznanie odstępstwa powinno zależeć od spełnienia kryterium ekonomicznego oraz wystąpienia przynajmniej jednego z powyższych warunków. Przy czym należy podkreślić, że brak wiążących przepisów prawa, które określałyby techniczny sposób przeprowadzania przez organ administracji oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych. Chociaż, zgodnie z art. 15 ust. 4 akapit 5 Dyrektywy IED, w Dyrektywie przewidziano możliwość opublikowania przez Komisję Europejską wskazówek, co do kryteriów, które należy uwzględnić w przypadku stosowania odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, to takie wskazówki nie zostały opublikowane. Ocena przesłanek zawartych w art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED, kryteriów udzielania odstępstw, w dalszym ciągu pozostaje w gestii decyzji właściwego organu krajowego, w indywidualnych sprawach.

Według skarżącej powszechnie akceptowany sposób liczenia wartości ekonomicznej emisji zanieczyszczeń opiera się na metodzie opracowanej w ramach serii badań pod auspicjami Wspólnoty Europejskiej określanej mianem "podejścia ścieżki wypływów"; metodologia ta jest zgodna z aktualnym stanem wiedzy oraz pozwala w możliwie najbardziej dokładny i kompleksowy sposób wyliczyć koszty środowiskowe emisji określonych zanieczyszczeń. Niniejsza metoda, według skarżącej, została również zaakceptowana przez polskie organy władzy publicznej, jako że na niej opiera się tzw. "Podręcznik dotyczący zasad udzielania odstępstw od granicznych wielkości emisyjnych zawartych w konkluzjach BAT dla dużych źródeł spalania (LCP) zgodnie z art. 204 ust. 2 u.p.o.ś." (dalej jako: "Podręcznik"). Tym samym przyjęcie w postępowaniu przez organy własnej metody dla wyliczenia korzyści środowiskowych, polegającej na ustaleniu wartości ekonomicznej unikniętej emisji HCI, było w ocenie skarżącej nieuprawnione i spowodowało zaniżenie wartości korzyści środowiskowych.

Wspomniany przez skarżącą Podręcznik został opracowany w ramach projektu dotyczącego oceny wpływu Konkluzji BAT na polski system energetyczny m.in. przez firmę [...] na zlecenie przedstawicieli przemysłu energetycznego – Towarzystwa [...], [...] Towarzystwa [...] oraz [...] we współpracy z Ministerstwem Środowiska. Celem opracowania przedmiotowego podręcznika było wsparcie organów ochrony środowiska i podmiotów prowadzących instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego w kwestii uzyskania pozwolenia z odstępstwem od granicznych wielkości emisji. Metodyka przedstawiona w Podręczniku została ukierunkowana na sektor LCP (dużych obiektów spalania). W samym opracowaniu zostało podkreślone, że Podręcznik "nie ma ani nakazowego, ani wyczerpującego charakteru, dopuszcza stosowanie innych metod w celu uzasadnienia wniosku o odstępstwo". Do tego uczestnik postępowania jeszcze zauważył, że Podręcznik, co najmniej w zakresie chlorowodoru nie jest oparty na rzetelnej wiedzy naukowej, co w postępowaniu administracyjnym wykazał, tym samym nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie zainicjowanej przez uczestnika.

W kontekście powyższego Minister Klimatu, w odpowiedzi na skargę, zauważył że Podręcznik, na który powołuje się skarżąca nie jest "podstawą prawną" i jego zastosowanie pozostało w uznaniu organu. W efekcie organ pierwszej instancji zastosował inną metodę, w pełni zaakceptowaną przez organ odwoławczy. W postępowaniu, które zakończyło się zmianą pozwolenia zintegrowanego wraz z zezwoleniem na odstępstwo, ustalenie wartości ekonomicznej zanieczyszczenia HCI nastąpiło w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska [(Dz. U. z 2017 r., poz. 2490) – dalej jako: "rozporządzenie w sprawie stawek", zaktualizowanego zgodnie z art. 291 u.p.o.ś. Rozporządzenie to jest wydawane na podstawie art. 290 ust. 2 u.p.o.ś. Norma ta stanowi, że Rada Ministrów, w drodze rozporządzeń: 1) określi jednostkowe stawki opłat, o których mowa w ust. 1; 2) może różnicować wysokość stawek opłat w zależności od: a) rodzaju gazów, pyłów, odpadów lub substancji w ściekach i temperatury ścieków, d) części obszaru kraju, f) rodzaju odpadu i g) roku obowiązywania stawki opłaty. Przyjęto, że stawka określona w rozporządzeniu odpowiednio oddaje wartość ekonomiczną unikniętej emisji chlorowodoru. W istocie za właściwe uznano zastosowanie obowiązującego w polskim systemie prawa mechanizmu kompensacji zgodnego z zasadą ogólną z art. 7 u.p.o.ś. Według tej zasady, "kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia", czyli "zanieczyszczający płaci". Jest to jedna z najstarszych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, która ma zastosowanie na gruncie prawa międzynarodowego i wspólnotowego. W praktyce realizacji zasady "zanieczyszczający płaci" przede wszystkim służą instrumenty ekonomiczne, takie jak opłaty za korzystanie ze środowiska. Mechanizm ten przewiduje ponoszenie opłat za korzystanie ze środowiska, przy czym stawki tych opłat ustalane są zgodnie z art. 290 ust. 3 pkt 2 u.p.o.ś. w taki sposób by uwzględniać uciążliwość gazów, pyłów oraz odpadów dla środowiska. Skarżąca chcąc zakwestionować dopuszczalność przyjętej przez organ metody, po pierwsze podkreśliła, że przy ustalaniu wartości ekonomiczniej unikniętej emisji analizuje się wyłącznie wpływ danego zanieczyszczenia na środowisko i ludzi, z kolei poza zakresem zainteresowania tej metodyki pozostają takie okoliczności jak - możliwości techniczne lub technologiczne, o których mowa w art. 290 ust. 3 pkt. 4 u.p.o.ś. Zdaniem skarżącej, ich ujęcie w art. 290 ust. 3 pkt. 4 u.p.o.ś., a tym samym wpływ możliwości technicznych lub technologicznych określonej instalacji czy określonego procesu na wysokość opłat za korzystanie ze środowiska dobitnie świadczy o tym, że opłaty te nie mają nic wspólnego z rzeczywistą, ekonomiczną wartością unikniętych zanieczyszczeń. Niemniej skarżąca nie zauważyła, że wskazywane przez nią możliwości techniczne lub technologiczne, wymienione w art. 290 ust. 3 u.p.o.ś., odnoszą się wyłącznie do procesu "odzysku odpadów", a nie instalacji. Według treści normy art. 290 ust. 3 u.p.o.ś., jako podstawa rozporządzenia w sprawie stawek opłat w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza uwzględniona winna być tylko ich uciążliwość dla środowiska. Można zatem powtórzyć za uczestnikiem postępowania, że stawki zanieczyszczeń oddają ich szkodliwość dla środowiska.

Dalej skarżąca uważa, że za faktem, że opłaty za korzystanie ze środowiska nie odzwierciedlają w pełni wartości ekonomicznej unikniętego zanieczyszczenia przemawia porównanie wysokości opłat za korzystanie ze środowiska dla innych zanieczyszczeń, takich jak: SO2, NOx, pyły czy rtęć z kosztami środowiskowymi emisji zanieczyszczeń wskazanymi w Podręczniku, których ekonomiczna wartość unikniętej emisji była przedmiotem bardzo wielu badań i w związku z tym nie powinna budzić wątpliwości. Różnica między wskazanymi kwotami jest bardzo duża, to dowód na to, że opłata za korzystanie ze środowiska, jak i jej wysokość nie została ukształtowana w sposób dający w pełni odzwierciedlać wartość ekonomiczną unikniętej emisji. W całym tym wywodzie jednak skarżąca przyznała, że inne zanieczyszczenia (przykładowo S02, NOX czy pył), niż zanieczyszczenie HCI, były przedmiotem wielu badań w zakresie ekonomicznej wartości unikniętej emisji. Względem zanieczyszczenia HCI skarżąca posiada wiedzę wyłącznie o jednym badaniu dotyczącym wartości ekonomicznej unikniętej emisji chlorowodoru przeprowadzonym przez ośrodek norweski. Uczestnik postępowania podkreślił, że chlorowodór występuje jedynie w dokumencie "A Study on the Economic Valuation of Environmental Externalities from Landfill Disposal and Incineration of Waste. Final Main Report" i praca ta dotyczy emisji ze składowisk odpadów oraz procesu spalania odpadów, czyli innych procesów, na gruncie których inaczej przebiega chociażby proces rozprzestrzeniania zanieczyszczeń, a w konsekwencji inna jest ich uciążliwość dla środowiska. W istocie zaprzeczaniu skarżącej nie towarzyszą żadne konkretne argumenty dotyczące np. kosztów budowy podobnych instalacji w innych miejscach albo jakiekolwiek inne w których na przykład doszłoby do wykazania, że wyliczenia uczestnika są metodologicznie niepoprawne, bądź też w których wskazano by na konkretne korzyści, które uczestnik osiągnąłby.

W świetle powyższych rozważań, trudno organowi zarzucić, że nie działał zgodnie z prawem, jak czyni to skarżąca. Po pierwsze dlatego, że wykazał zasadność zastosowania obranej metody. Po drugie skoro nie istnieją wiążące przepisy prawa określające sposób przeprowadzenia przez organy oceny uzasadniającej zastosowanie odstępstwa od granicznych wielkości emisyjnych, to nie sposób wykluczyć żadnej metody, za pomocą której można dokonać oceny wymaganej art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. i ją uzasadnić. Skarżąca uważa, że organ nie powinien korzystać z dowolnego rozporządzenia funkcjonującego w obrębie szeroko rozumianego Prawa ochrony środowiska, tylko oprzeć się na metodzie pozwalającej w sposób zgodny z prawem ustalić stan faktyczny sprawy i za taką metodę uważa tę wynikającą z ww. Podręcznika. Tymczasem rozporządzenie w przeciwieństwie do metody opisanej w Podręczniku ma moc prawną. Do tego, jeszcze raz należy powtórzyć, że w samym opracowaniu zostało podkreślone, że Podręcznik "nie ma ani nakazowego, ani wyczerpującego charakteru, dopuszcza stosowanie innych metod w celu uzasadnienia wniosku o odstępstwo". Niewłaściwe jest deprecjonowanie metody przyjętej w sprawie z powołaniem się na zgodność z prawem metody propagowanej przez skarżącą, skoro jej źródłem nie są przepisy prawa. Z przytoczonej treści art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. wynika, że ustawodawca dopuścił zastosowanie odstępstw od granicznych wielkości emisji i możliwość tę pozostawił uznaniu organu administracji. Jeśli zatem przepisy prawa nie wskazują podstaw do przedmiotowej oceny, a i nie wykluczają żadnej metody za pomocą której dochodzi do tej oceny, to organ działając w ramach uznania administracyjnego dopuszczonego brzmieniem art. 204 § 2 u.p.o.ś. dla wyliczenia korzyści środowiskowych mógł zastosować metodę zgodną z posiadaną wiedzą ekspercką.

Dalej wskazać należy, celem odparcia zarzutu dotyczącego wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 204 § 3 u.p.o.ś., że odstępstwo od granicznych wielkości emisji dopuszczone art. 204 § 2 u.p.o.ś. oparte jest o kryterium ekonomiczne, a ściślej kosztów ekonomicznych względem korzyści środowiskowych. Zgodnie ze wskazaną normą, odstępstwo ma być uzasadnione nieproporcjonalnie wysokimi kosztami w stosunku do korzyści dla środowiska. Oceniając te koszty i korzyści - według art. 204 § 3 u.p.o.ś. - organ winien uwzględnić: położenie geograficzne, lokalne warunki środowiskowe, charakterystykę techniczną inwestycji, inne czynniki mające wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość, a według art. 15 ust. 4 Dyrektywy IED - organ winien uwzględnić: położenie geograficzne danej instalacji lub lokalne warunki środowiskowe, lub charakterystykę techniczną danej instalacji. Bazowanie na "innych czynnikach mających wpływ na funkcjonowanie instalacji i środowisko jako całość", na które dodatkowo wskazuje art. 204 § 2 u.p.o.ś., jest w istocie niedopuszczalne, albowiem element "inne czynniki" został zawarty wyłącznie w ustawie Prawo ochrony środowiska, stanowiąc rozszerzenie zakresu czynników branych pod uwagę określonych w Dyrektywie IED. Wymienione warunki nie zostały zdefiniowane ani dookreślone w Dyrektywie IED. Kryteria te należy więc zakwalifikować do kategorii zwrotów prawnie niedookreślonych, których znaczenie w zależności od sytuacji może ulec zmianie, co w praktyce może stanowić dużą trudność przy ocenie prawidłowości ich zastosowania. Wprowadzany decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2017/1442 poziom BAT-AELs dla HCI nie jest osiągalny dla istniejących instalacji z technologią fluidalną, z uwagi na swoje obiektywne uwarunkowania technologiczne i konstrukcyjne oraz opalanie ich węglem kamiennym o wysokiej zawartości Cl. Analiza dokumentacji sprawy dała organom podstawy do stwierdzenia, że uczestnik przedstawił wiarygodne dane dotyczące kosztów oczyszczania spalin z HCl w kotle [...]. Wskazał na dwie potencjalne metody usunięcia HCl, tj. wybudowanie instalacji odsiarczania spalin, która [...] nie jest potrzebna, gdyż spełnia ona normy w zakresie odsiarczania spalin, czy sprowadzanie węgla z niską zawartością chloru z zagranicy, w tym z odległych miejsc, co byłoby nie tylko drogie, ale i nieuzasadnione z punktu widzenia ochrony środowiska. Urządzenia ograniczające emisję HCI wymagają w przypadku tego typu instalacji poniesienia nakładów inwestycyjnych w zakresie budowy nowych urządzeń odprowadzania spalin oraz zabezpieczenia antykorozyjnego. Zgodnie ze wskazaniem organu odwoławczego uczestnik postępowania przedstawił szacowane koszty dla zabudowy nowej instalacji odsiarczania spalin dla kotła fluidalnego do redukcji stężeń HCI (Cl2) odprowadzanych do powietrza w spalinach, zapewniającej dotrzymanie wartości granicznych wielkości emisyjnych wynikających z konkluzji BAT dla dużych źródeł spalania. Koszt budowy dedykowanej dla kotła fluidalnego w [...] instalacji do redukcji stężeń HCI (Cl2) w odprowadzanych do powietrza spalinach, zapewniającej dotrzymanie wartości GWE wynikających z konkluzji BAT dla dużych źródeł spalania przy założeniu spalania paliwa lokalnego wyniósłby ok. 160 mln zł (instalacja oczyszczania spalin z zanieczyszczeń kwaśnych oparta o metodę półsuchą). W tych uwarunkowaniach organy uznały, że kwestię dobudowania instalacji odsiarczania spalin do fluidalnego kotła opalanego węglem kamiennym należało potraktować jako nieproporcjonalnie wysoki koszt spowodowany charakterystyką techniczną instalacji. W efekcie natomiast dostosowanie kotła fluidalnego w zakresie granicznych wielkości emisyjnych dla emisji HCl nie przełoży się na istotną zmianę stanu środowiska. Dalej, zasadniczym czynnikiem bezpośrednio wpływającym na osiągane w badanych instalacjach wyniki emisji HCI ma poziom zachlorowania stosowanego węgla. Problem z osiąganiem przyjętych w zaskarżonej decyzji BAT-AELs dla emisji HCI wykazują instalacje spalające węgiel kamienny o dużej zawartości Cl. Przy ogromnej rozpiętości poziomu zachlorowania węgla, jego zawartość w spalanym paliwie kształtuje się jako czynnik, który rzutuje na wartość emisji dla HCI. Kwestia zawartości Cl w węglu i związane z nią okoliczności zostały dogłębnie przeanalizowane przez organ odwoławczy i opisane w zaskarżonej decyzji ze wskazaniem nie tylko na czynnik ekonomiczny, ale i położenia geograficznego instalacji. Ostatecznie w postępowaniu doszło do wykazania i oceny, że osiągnięcie poziomów emisji HCl powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami opisanymi w konkluzjach dotyczących BAT prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska ze względu na charakterystykę techniczną i położenie geograficzne przedmiotowej instalacji. Wszystko to wskazuje na nietrafność twierdzeń skarżącej jakoby w postępowaniu przy udzielaniu odstępstwa uwzględniono czynniki nieprzewidziane w 204 § 3 u.p.o.ś. (art. 15 ust. 4 pkt a i b Dyrektywy IED).

Trafności należało również odmówić zarzutowi dotyczącemu naruszenia kolejnego przepisu prawa materialnego, tj. art. 144 ust. 1 u.p.o.ś. Norma ta stanowi, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. W myśl art. 3 pkt 34 u.p.o.ś. chodzi o nieprzekroczenie poziomów dopuszczalnych substancji lub energii oraz pułapu stężenia ekspozycji, które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze, czyli wymagań, jakim ma odpowiadać środowisko, bez względu na ilość oddziaływania. Nieprzekraczanie wielkości emisji wynikającej z zastosowania najlepszych dostępnych technik zgodnie z art. 205 u.p.o.ś. nie zwalnia z obowiązku dotrzymania standardów jakości środowiska. Minister słusznie podkreślił, że standardy jakości środowiska są wartością podstawową, która w żadnym przypadku nie powinna być przekraczana przez instalację i to niezależnie od tego - czy instalacja dostosowała się do konkluzji BAT czy też uzyskała odstępstwo od tychże konkluzji. Z dokumentacji sprawy wynika, że organ pierwszej instancji dokonał analizy rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu, w tym również dla HCI. Następnie stwierdził, że oddziaływanie instalacji w zakresie emitowanych substancji potwierdza brak przekroczeń wartości odniesienia określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87). Dowodzi to ich wprowadzeniu w ilości nie większej niż określona w ww. rozporządzeniu. Zatem i skala oddziaływania na środowisko emisji chlorowodoru została określona w zaskarżonej decyzji w oparciu o ww. rozporządzenie w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. W decyzji określono, że emisja chlorowodoru z kotła KIO instalacji prowadzi do osiągnięcia niewielkich wartości względem dopuszczalnych wartości odniesienia. Są to wielkości rzędu kilku lub kilkunastu procent dopuszczalnej wartości. Ustalenia powyższe dały podstawy organom do rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem uczestnika postępowania. Eksploatacja instalacji nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska.

Podsumowując, z powyższych wywodów wynik, że punktem wyjścia do analizy nad uzyskaniem odstępstwa od granicznych wielkości emisji HCI było uznania przez organy, że w sprawie mają do czynienia ze szczególnym przypadkiem; następnie dokonanie oceny - czy osiągnięcie granicznych wielkości emisji dla HCl prowadziłoby do nieproporcjonalnie wysokich kosztów w stosunku do korzyści dla środowiska, przy której musiały wziąć pod uwagę: położenie geograficzne lub lokalne warunki środowiskowe, lub charakterystykę techniczną instalacji. W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organy postępowanie, zakończone decyzją zmieniającą pozwolenie zintegrowane, następnie utrzymaną w mocy w postępowaniu odwoławczym, dowodzi że doszło do spełnienia wszystkich przesłanek do uzyskania przez uczestnika postępowania zezwolenia na przedmiotowe odstępstwo. W toku postępowania organy administracji przeprowadziły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, aby ostatecznie na podstawie jego całokształtu uznać zaistniałe okoliczności za udowodnione. W dokonanej ocenie miały na uwadze, że zmiana pozwolenia zintegrowanego w zakresie zezwolenia na odstępstwo od granicznych wielkości emisyjnych dla HCl, z racji użycia w normie art. 204 ust. 2 u.p.o.ś. określenia "może", zostaje wydana w granicach uznania administracyjnego. Oznacza to niestwierdzenie przez Sąd, wbrew twierdzeniu skargi, wydana decyzji w sprawie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w której utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji dowiodła, że wydanie decyzji na podstawie zastosowanych przepisów prawa było dopuszczalne, przy jej wydaniu nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego oraz uzasadniono rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, zatem nie można im zarzucić dowolności.

Sąd nie podzielił też zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, a stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja ta jest prawidłowa. Z kolei przesłanką wydania decyzji kasacyjnej może być nie tylko stwierdzenie konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, lecz także naruszenie przy wydawaniu decyzji innych przepisów postępowania, o ile naruszenie takie wiąże się ze stwierdzeniem, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Całokształt, tak okoliczności faktycznych, jak i prawnych w sprawie, dał organowi drugiej instancji podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, co tym samym wykluczyło zastosowanie art. 138 § k.p.a. Utrzymanie w mocy decyzji stało się uprawnione, gdyż ocena organu drugiej instancji okazała się co do istoty sprawy taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie mając wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), miał obowiązek rozstrzygnąć co do istoty sprawy, tym samym skorzystać z kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jakie przyznaje art. 138 k.p.a., w następstwie czego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W świetle przedstawionego stanu sprawy, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, stosowanych przez organ i przytoczonych regulacji prawa materialnego oraz przepisów postępowania, dokonanych na powyższych podstawach rozważań – Sąd nie stwierdził wydania zaskarżonej decyzji z [...] października 2019 r. z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania (w tym i art. 155 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec stwierdzonej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.