Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 987/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9,  art. 10,  art. 11,  art. 12,  art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 23 ust. 2,  art. 29,  art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Gminny "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]".

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, poz. 594 ze zm., dalej jako: u.s.g.), Spółka A (dalej jako: "Spółka", "Skarżąca") zarzucając zaskarżonej uchwale:

1) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) polegające na niezgodności części tekstowej studium z częścią graficzną,

1) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., dalej jako: u.p.g.g.) poprzez oznaczenie w pkt 9 studium obszaru występowania złoża (tereny górnicze) jako obszaru, dla którego na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

1) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez brak oznaczenia obiektów lub obszarów, dla których gmina zamierzała wyznaczyć filar ochronny,

1) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 15 u.p.g.g. poprzez między innymi wytyczenie obszaru problemowego obejmującego strefę potencjalnych uciążliwości i negatywnego oddziaływania eksploatacji kopalin "[...]",

1) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez brak w części tekstowej studium określenia obszarów, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

2) naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez brak określenia w studium wpływu uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy,

3) wprowadzenie nieuzasadnionych i nieuprawnionych nakazów uwzględniania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szeregu uwarunkowań zarówno dla terenu górniczego, jak i obszaru problemowego,

4) naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem wynikających m.in. z art. 72 i art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 104 u.p.g.g., art. 10 ust. 1 u.p.z.p.,

5) istotne naruszenie trybu uchwalania studium tj. art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p.

Jednocześnie Spółka wskazała, iż jej interes prawny w zakwestionowaniu uchwały znajduje swoje źródło w art. 21 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.p.g.g. oraz art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała m.in., że jest właścicielem nieruchomości położonej w "[...]", gmina "[...]", o powierzchni

"[...]", na której zalega część złoża kruszywa naturalnego "[...]". Spółka

legitymuje się przy tym ostateczną decyzją koncesyjną na wydobywanie kruszywa ze złoża "[...]" wydaną w dniu "[...]" przez Wojewodę

(znak: "[...]"). Wskazaną wyżej koncesją Spółka nabyła prawo do wykonywania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża "[...]" w oznaczonej przestrzeni tj. w obszarze górniczym. Teren, na którym zalega złoże do dnia 31 grudnia 2003 r. objęty był

miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy w "[...]" z dnia "[...]", ogłoszoną w Dzienniku

Urzędowym Województwa. W planie tym przedmiotowe grunty oznaczone były jako teren zalegania złóż kruszywa naturalnego do eksploatacji. Wskazania ww. planu w odniesieniu do przestrzeni terenu górniczego i uwarunkowań prowadzenia działalności eksploatacyjnej przewidywały: realizację drogi ruchu ciężkiego z ominięciem wsi (od drogi "[...]" do drogi krajowej nr "[...]"), sukcesywną rekultywację po eksploatacyjną, zachowanie 50-metrowej strefy od zabudowy mieszkaniowej R 6MU. Plan ten utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W roku "[...]’ Spółka uzyskała zatwierdzenie kolejnego planu ruchu dla Zakładu Górniczego "[...]", co potwierdza decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego.

W ocenie Spółki zapisy studium w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zmiany

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy

"[...]", a w szczególności zapisy punktu 9.1 studium oznaczonego jako obszary występowania złoża (tereny górnicze) ingerują w uprawnienia właścicielskie Spółki, a także w prawa nabyte decyzją koncesyjną w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy, którego granice określają powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Wskazano, iż zapisy studium postulują uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zarówno dla terenu górniczego, jak również dla obszaru problemowego):

1) możliwości lokalizowania obiektów budowlanych zgodnie z przepisami

odrębnymi, bez możliwości rozszerzania zakresu inwestycji (np. w zakresie przeróbki) - przeznaczenie powinno być rozstrzygnięte na etapie planu miejscowego,

2) aktualnego sposobu użytkowania terenów - zasięg potencjalnych uciążliwości i negatywnego oddziaływania związanych z ewentualną eksploatacją kopalin nie może obejmować istniejącej i projektowanej w obowiązujących planach miejscowych zabudowy mieszkaniowej,

3) wyznaczenie pasów ochronnych - minimalna szerokość pasów ochronnych powinna wynikać z wytycznych polskich norm,

4) występowania obszaru ochronnego udokumentowanego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr "[...]" oraz ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych, w tym również zalecenia wynikające z "Dokumentacji określającej warunki hydrogeologiczne dla ustalenia obszaru ochronnego Zbiornika Wód Podziemnych",

5) wyników specjalistycznych badań i analiz mających na celu określenie

wpływu na środowisko (przed rozpoczęciem eksploatacji, w trakcie trwania oraz po jej zakończeniu).

Spółka podniosła, że nie można nie zauważyć, iż zakaz rozszerzania

inwestycji (np. w zakresie przeróbki) po pierwsze jest nieprecyzyjny, przez co

pozostawia nieograniczone możliwości ingerowania na etapie sporządzania

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zagadnienia dotyczące budowy lub posadowienia obiektów zakładu górniczego na gruntach własnych Spółki. Jak bowiem wiadomo proces eksploatacji, co do zasady, wymusza przestawianie bądź przebudowę określonych instalacji czy budowli na potrzeby kontynuacji procesu wydobycia kopaliny. Po drugie, bez podstawy prawnej przesądza co najmniej o zakazie posadowienia stacjonarnego obiektu uszlachetniania wydobytej kopaliny tj. stacjonarnej instalacji służącej do separowania poszczególnych frakcji kruszywa. Drugi z opisanych postulatów pozornie tylko wydaje się nie mieć znaczenia

dla oceny zapisów przyszłego miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego tworzonego na potrzeby terenu górniczego. Głębsza jednak analiza owego postulatu poddaje pod wątpliwość przyszłe przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei uwzględnienie postulatu wyznaczenia pasów ochronnych również

stanowi realne zagrożenie dla nabytych przez skarżącego praw. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 5 u.p.g.g. dla określonych obiektów lub obszarów mogą być ustalone filary ochronne, w których ruch zakładu górniczego może być zabroniony lub może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę tych obiektów lub obszarów (podobny zapis postuluje również studium). Organ gminy nie precyzując o jakie pasy ochronne

chodzi, dla jakich celów miałyby być one ustanawiane i jednocześnie przewidując wyznaczenie filarów ochronnych, de facto stwarza stan niepewności co do rzeczywistych intencji planistycznych w omawianym obszarze tj. terenie górniczym. Podobnie rzecz się ma z postulatami wymienionymi w punktach 4 i 5 powyżej. Warto zauważyć, iż na potrzeby studium sporządzone zostało opracowanie ekofizjograficzne. Kolejno, opracowanie fizjograficzne sporządzone również zostało na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu "[...]" (kruszywa), którego procedurę sporządzenia rozpoczęto w roku "[...]" i która została obecnie wstrzymana przez Wójta Gminy "[...]". W kontekście zatem sporządzenia wymaganych przepisami opracowań, rodzi się wątpliwość o jakich specjalistycznych badaniach i analizach mówi studium,

w czym mają one mieć swoje źródło, kto miałby je sporządzić i w jakim celu,

wreszcie kto miałby ponieść koszty ich sporządzenia. Konkludując Spółka wskazała, że brak jasnych kryteriów, używanie nieokreślonych pojęć, zamieszczenie w studium sprzecznych zapisów czy wreszcie formułowanie absurdalnych postulatów, mogło być nakierowanie na wykluczenie w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego funkcji eksploatacyjnej dla obszaru górniczego złoża "[...]". Zapisy studium nie dają pewności co do intencji planistycznych gminy, czyniąc tym samym sytuację skarżącej niepewną. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powyższe upoważnia skarżącą do stwierdzenia, iż zapisy studium naruszają istotę przysługującego jej prawa własności do gruntów położonych w terenie górniczym, a także prawa nabytego na mocy koncesji. Naruszenie zaś owych istotnych praw implikuje po stronie skarżącej Spółki uprawnienie do zaskarżenia uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż przede wszystkim kwestionuje istnienie interesu prawnego domagania się przez skarżącą stwierdzenia nieważności uchwały. Skarga w sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co znacznie ogranicza jej zakres pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Skargę w tym trybie do sądu administracyjnego może wnieść tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone skarżoną uchwałą lub zarządzeniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie Spółka powinna wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. W ocenie organu skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego. Skarżąca w skardze podnosi, że studium nie daje pewności co do intencji planistycznych organu

w przyszłości, jak również wskazuje na próbę ograniczenia jej uprawnień właścicielskich, przy czym nie wskazuje, jakie ograniczenie nastąpiło na skutek uchwalenia studium. Wskazał, iż zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest

aktem prawa miejscowego. Studium nie ma zatem mocy powszechnie wiążącej i jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem studium nie jest źródłem prawa. Tymczasem w skardze jakby zapomniano o tym, że uchwała o studium w zasadniczy sposób różni się od uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi Wójt wyjaśnił m.in., że zgodnie z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy barwne oznaczenia graficzne i literowe, a także symbole i nazewnictwo na rysunku studium należy stosować w sposób umożliwiający porównanie ustaleń

studium z projektami planów miejscowych. Ogólna norma zawarta w przepisach rozporządzenia wskazuje na konieczność zachowania przejrzystej i jednoznacznej formy zapisów ustaleń i użycia oznaczeń graficznych na rysunku studium. Rozporządzenie nie zawiera natomiast żadnych instrukcji w formie opisu

lub w formie oznaczeń graficznych dotyczących symboli stosowanych na rysunku studium. To od szczegółowości rysunku, przyjętej skali, a także przedstawianej problematyki zależy sposób przyjętych oznaczeń graficznych. Podniósł, iż zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U z 2005 r. Nr 288, poz. 1947 ze zm.) dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W związku z art. 223 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 – u.p.g.g.) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. W związku z powyższym teren górniczy jest obszarem, dla którego obowiązkowe było sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych (przepisem odrębnym jest ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze). Z uwagi jednak na aktualne brzmienie u.p.g.g. ustalenia studium precyzują, że z uwagi na istotne skutki dla środowiska, studium wskazuje na konieczność sporządzenia planu miejscowego dla terenu górniczego "[...]". Odnosząc się do zarzutu wskazującego na brak oznaczenia obiektów i obszarów, dla których gmina zamierza wyznaczyć filar ochronny wyjaśnił, że studium w punkcie 14.2 wskazuje w formie opisowej dla jakich obiektów powinno się wyznaczyć filar ochronny. Dodał, że parametry filaru powinny być wyznaczone na etapie realizacji planu miejscowego. W ocenie Wójta na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 15 u.p.g.g. poprzez między innymi wytyczenie obszaru problemowego obejmującego strefę potencjalnych uciążliwości i negatywnego oddziaływania

eksploatacji kopalin "[...]". Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

w studium określa się między innymi inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie. Odnosząc się do zarzutów nr 5 i 6 skargi Wójt wyjaśnił, że na rysunku studium zostały wprowadzone oznaczenia, które wskazują tereny, na których jest lub nastąpi inny kierunek: wykorzystania niż rolnicze lub leśne. Docelowo wskazane tereny, w tym tereny

położone w granicach "terenu górniczego" zmienią swoje przeznaczenie w wyniku opracowania planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" w sposób

kompleksowy uwzględnia uwarunkowania wskazane w pkt. 10 ust. 1 u.p.z.p. Realizacja nowego załącznika graficznego oraz zmiany w tekście wymagały uwzględnienia wszelkich uwarunkowań wskazanych w ustawie. Z kolei w skardze nie sprecyzowano, których uwarunkowań nie uwzględniono. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi (nr 7) Wójt wskazał, iż zgodnie z art. 95 u.p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. W studium została uwzględniona treść "Dokumentacji określającej warunki hydrologiczne dla ustalenia obszaru ochronnego Zbiornika Wód Podziemnych". Celowo zostało sprecyzowane, w jakim dokumencie zostały wyznaczone obszary ochronne i jakie wytyczne są postulowane. Wymieniony dokument nie ma jednak charakteru normatywnego i nie stanowi podstawy do wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu danego obszaru. Ustosunkowując się do zarzutu wskazującego na naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem wskazał, że nie jest możliwe wyznaczenie obszarów wyłączonych z zabudowy dla terenu złoża i terenu górniczego bowiem mogłoby to skutkować uniemożliwieniem eksploatacji zgodnej z wydaną koncesją. Ponadto, za niezasadny uznano zarzut naruszenie trybu uchwalania studium tj. art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Wójt wyjaśnił w tym względzie, że w trakcie procedury sporządzenia zmiany studium odbyły się trzy wyłożenia do publicznego wglądu. W związku z uwzględnieniem uwag z pierwszego i drugiego wyłożenia, procedura została ponowiona w niezbędnym zakresie (uzgodnienia i opinie). Po ostatnim wyłożeniu odrzucono wszystkie uwagi (zostały nieuwzględnione). W konsekwencji projekt zmiany studium wraz z listą

nieuwzględnionych uwag został przedstawiony radzie gminy. Nie można jednocześnie zgodzić się z treścią skargi, gdzie wskazane jest, że zostały przedłożone radzie gminy zarówno uwagi nieuwzględnione jak i uwzględnione, gdyż uwagi uwzględnione zostały wprowadzone do ustaleń studium w trakcie prowadzonej procedury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), w tym także na uchwały zaskarżone na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151 p.p.s.a. Ponadto - poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku - Sąd uznał za właściwe podkreślić, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a Sąd - w przypadku dokonywania oceny merytorycznej zaskarżonego aktu - wypowiada się tylko o jego zgodności z prawem.

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia "[...]", data wpływu do organu "[...]").

W przedmiotowej sprawie został również zachowany termin do wniesienia skargi.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.

W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

W niniejszej sprawie strona skarżąca powinna zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy "[...]" został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

W przedmiotowej sprawie należy również wyjaśnić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego – studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż tezy o braku możliwości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości przez uchwałę w sprawie studium lub jego zmiany nie można opierać na założeniu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Po pierwsze nie pozwala na to sama treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis nie uzależnia możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy od tego, czy jest ona aktem kreującym przepisy prawa miejscowego. Po wtóre dostrzec należy znaczenie jakie studium ma dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności tego, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając zatem znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych i dominującą aktualnie linię orzecznictwa sądów administracyjnych (vide: NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., II OSK 1357/06, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10, wyrok NSA z dnia 21 października 2011 r., II OSK 1547/11, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd aprobuje stanowisko, zgodnie z którym dopuszcza się potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Mając na uwadze ten fakt nie można oczywiście zakładać, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na studium trzeba widzieć też różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, ustalić czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym z prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić.

Innymi słowy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa bowiem tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie p.p.s.a. W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że Spółka nie wykazała, aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

W pierwszej kolejności Sąd przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowego Studium. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy o uchwaleniu studium lub planu miejscowego powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub panu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości w tym zakresie.

W ocenie Sądu opisaną w skardze sytuację należało rozważać w odniesieniu do przesłanki istotnego naruszenia trybu sporządzania studium.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie typizuje jakie naruszenia trybu sporządzania studium lub planu stanowią naruszenia istotne, nakazujące ze względu na zaistniałą wadliwość zastosowanie sankcji nieważności uchwały w całości lub w części. Skład orzekający podziela stanowisko, że za tak kwalifikowane uchybienie w zakresie czynności wymaganych dla prawidłowości sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy należy uznawać te naruszenia trybu, które gdyby nie zaistniały, to do studium wprowadzono by odmienne ustalenia niż ostatecznie przyjęte (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, CH.Beck Warszawa 2005, s. 251; podobnie WSA w wyroku z dnia 28 marca 2008 r. II SA/Wr 99/07, Legalis). Jak wskazał Sąd w przywołanym wyroku z dnia 28 marca 2008 r., skutku takiego nie można domniemywać.

W niniejszej sprawie Spółka wskazuje na istotne naruszenie art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadniając powyższy zarzut podnosi, że radni głosowali zbiorczo nad uwagami zgłaszanymi przez poszczególne osoby fizyczne i prawne i nie przedstawiono im nieuwzględnionych uwag. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala studium rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Jak wynika z art. 11 u.p.z.p. uwagi takie mogą być wnoszone w wyznaczonym przez wójta terminie liczonym od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium (pkt 11). Uwagi te podlegają w pierwszym rzędzie rozpatrzeniu przez organ opracowujący studium (wójta) i mogą być przez niego uwzględnione lub nie. Wniosek taki wynika z wykładni systemowej art. 11 pkt 12 i art. 7 u.p.z.p., pomimo, że ustawodawca wprost tego etapu procedury planistycznej nie odnotował. Jeżeli wójt uwag nie uwzględni (wszystkich lub części) listę uwag nieuwzględnionych zobowiązany jest przedstawić radzie gminy (art. 11 pkt 12 ustawy), która rozstrzyga co do nich, jednocześnie z uchwaleniem studium. Zauważyć jednak należy, że ustawa nie określa formy, w jakiej wójt przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag do studium. Może zatem uczynić to przez przedstawienie listy uwag nieuwzględnionych w całości lub w części w formie załącznika, w którym przedstawi poszczególne uwagi - podając przez kogo zostały wniesione i czego dotyczą - wraz ze sposobem rozpatrzenia tych uwag - który dla Rady jest tylko propozycją. Przepisy nie zawierają zakazu takiej formy przedstawienia uwag, przy czym proponowany sposób rozpatrzenia nie jest dla Rady w żadnym względzie wiążący - Rada po zapoznaniu się ze stanowiskiem Wójta może się do niej przychylić lub nie. Istotne jest, aby uwagi nieuwzględnione poddane zostały pod głosowanie Rady.

W ocenie Sądu, Spółka w skardze nie wykazała, aby w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której Rada Gminy nie głosowałaby nad sposobem rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag. Ponadto nie dowiodła, że Wójt nie przedstawił Radzie Gminy "[...]" listy uwag nieuwzględnionych ani też nie wykazał, że Rada na sesji w dniu "[...]" nie głosowała nad sposobem ich rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy zauważyć, iż z protokołu sesji wynika, że wyodrębniono formalnie punkt przewidujący rozpatrzenie uwag do projektu studium -punkt ten zawarty był w pozycji VII. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych. Zmiana stanu prawnego miała bowiem na celu usprawnienie procesu uchwalania aktów planistycznych gminy (tak NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2007 r., II OSK 1622/06).

W takiej sytuacji dopuszczalne było aby Rada Gminy "[...]" głosowała jednocześnie na tej samej sesji nad projektem zmiany studium i nad sposobem rozpatrzenia uwag. Nic też nie stało na przeszkodzie aby głosować nad wszystkimi uwagami jednocześnie skoro treść wniesionych uwag jest w istocie tożsama i dotyczy takich samych propozycji rozwiązań planistycznych. Z protokołu sesji wynika, że przed głosowaniem odbyła się dyskusja radnych, a następnie przyjęto uchwałę Nr ‘[...]" w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]". W powyższej uchwale - załącznik nr 1 - wymieniono uwagi nieuwzględnione przez Wójta w całości lub w części ze wskazaniem czego dotyczą, przez kogo zostały wniesione, rozstrzygnięciem i uzasadnieniem ich nieuwzględnienia. Dodać należy, że załącznikiem tym uczyniono w istocie przedstawioną przez Wójta listę uwag nieuwzględnionych w całości lub części z jego argumentacją. Ostateczne opowiedzenie się za przyjęciem przedłożonego projektu zmiany studium i głosowanie za projektem uchwały, której integralną część stanowił załącznik nr 3 (lista nieuwzględnionych uwag), było więc równoznaczne z niepodzieleniem zgłoszonych uwag. Rada podzieliła natomiast stanowisko Wójta i zaaprobowała zaproponowany przez niego sposób rozpatrzenia uwag. W tym stanie rzeczy nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 11 i 12 u.p.z.p.

Przechodząc dalej, przypomnieć należy, iż Skarżąca wskazywała, że zaskarżona uchwała o zmianie studium narusza jej interes prawny w ten sposób, iż Studium w ogóle nie wzięto pod uwagę uprawnienia Skarżącej do swobody w dysponowaniu nieruchomością, co jest zasadniczą treścią prawa własności i wynika z jego istoty (art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji). Ponadto, Skarżąca uzasadniając interes prawny wskazała, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny wynikający z koncesji na wydobywanie kopalin ze złoża "[...]" (art. 25 ust. 5 u.p.g.g. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.p.g.g.).

Sąd pragnie wskazać, że poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości Skarżącej nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego, w szczególności ograniczenia prawa własności, w stosunku do dotychczasowego sposobu jego wykonywania. Trzeba zaznaczyć, że aby można było stwierdzić, że przedmiotowa uchwała w jakikolwiek sposób ingerowała w treść prawa własności Skarżącej, musiałby ona wykazać, że doszło do zasadniczej zmiany przeznaczenia tego terenu, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności.

Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej w "[...]", gmina "[...]", o powierzchni

"[...]", na której zalega część złoża kruszywa naturalnego "[...]". Spółka legitymuje się przy tym ostateczną decyzją koncesyjną na wydobywanie kruszywa ze złoża "[...]" wydaną w "[...]" przez Wojewodę.

Wskazaną wyżej koncesją Spółka nabyła prawo do wykonywania działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża "[...]" w oznaczonej przestrzeni tj. w obszarze górniczym. Teren, na którym zalega złoże do dnia 31 grudnia 2003 r. objęty był

miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z treści Studium (pkt 9.1) wynika z kolei, że plan miejscowy powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego wyznaczonego w koncesji wydanej przez Wojewodę z dnia "[...]" w celu m.in. wykonania działalności określonej powyższą koncesją. Zatem Studium nie narusza postanowień koncesji (zarzut naruszenia art. 21 ust. 5 u.p.g.g.). Wobec powyższego przeznaczenie w niniejszej uchwale nieruchomości Spółki (pod eksploatację kruszywa) nie wprowadza zmian w zakresie dotychczasowego wykonywania prawa własności. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie wprowadza istotnych zmian w zakresie wykorzystania nieruchomości Skarżącej. Fakt utrzymania dotychczasowego przeznaczenia, wbrew wywodom skargi wskazuje, że interes prawny Skarżącej nie został naruszony.

W tym miejscu wskazać należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (i zmiana) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 9 u.p.z.p. Przepisy te umożliwiają gminie realizację prawa władczego rozstrzygnięcia o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje, z czym powiązane jest legalne prawo do ingerencji w sferę wykonywania prawa własności innych podmiotów (tzw. władztwo planistyczne). Realizując te uprawnienia gmina działa w granicach przysługującego jej uznania. Należy mieć na uwadze, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego ograniczenia takiego prawa można dokonać, ale jedynie w drodze ustawy. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z takich ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Jakkolwiek bezsprzecznym jest, że polityka przestrzenna gminy może ingerować w prawo własności jednostek, to w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego o ingerencji takiej nie można mówić. Studium nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających Skarżącej wykonywania przysługującego jej prawa własności. Wskazuje jedynie na ogólny, postulowany kierunek rozwoju, który w opinii Rady jest najbardziej pożądany (np. obowiązek uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczenia filarów ochronnych czy też wytyczenie obszaru problemowego albo uwzględnienia przyszłego kierunku rekultywacji – zmiana przeznaczenia gruntów). Trzeba też mieć na względzie, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy przy sporządzaniu planów miejscowych. Toteż należy wyraźnie podkreślić, że czym innym jest upatrywanie interesu Skarżącej do zaskarżenia zmiany Studium, a czym innym zarzut naruszenia przez zmianę Studium art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 Konstytucji RP. W ocenie Sądu kwestionowana w skardze uchwała żadnego ze wskazanych przepisów nie narusza.

Również fakt powoływania się przez Skarżącą na przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze celem wykazania istnienia interesu prawnego do wniesieniu skargi, nie przesądza, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W myśl przepisu art. 23 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy wydobywanie kopalin ze złóż (...) wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Stosownie natomiast do treści art. 7 ust. 1 ustawy podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 29 u.p.g.g. jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa lub ochroną środowiska w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy odrębne, a w przypadku braku tego planu - uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości w sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji.

Tak więc z woli ustawodawcy przedsięwzięcia o charakterze górniczym i geologicznym, w tym polegające na eksploatacji złóż, co do zasady wymagają zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku ze studium kierunków i zagospodarowania terenu. Jednakże powyższa regulacja w ocenie Sądu nie wskazuje na naruszenie interesu prawnego Skarżącej. Brak zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu Spółki nie narusza, w świetle powyższej regulacji, jej interesu prawnego.

Nie można również zgodzić się ze Skarżącą, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z przepisami u.p.g.g. Fakt uzależnienia wykonywania działalności określonej ustawą Prawo geologiczne i górnicze w zgodności ze Studium nie oznacza, że Studium narusza powyższą regulację. Przypomnieć należy, iż z treści art. 95 ust. 1 u.p.g.g. wynika obowiązek dokumentowania w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin złóż kopalin. Powyższy artykuł, jak też stanowiący jego swoisty odpowiednik art. 72 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska (nakazujący w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego m.in. uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż) wymagają uwzględnienia w studium faktu istnienia złoża i płynących z tego uwarunkowań przy przyjmowaniu odpowiednich rozwiązań planistycznych. W świetle powyższego niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem.

W ocenie Sądu, analiza treści skargi i zapisów zaskarżonej uchwały, prowadzi do wniosku, że Skarżąca nie wykazała, aby przysługiwała jej legitymacja do zaskarżenia uchwały. Przedstawiona przez Spółkę argumentacja nie pozwala bowiem na stwierdzenie, że wykazała ona naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami zaskarżonej uchwały, polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Należy zauważyć, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości, i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 4.09.2001 r., sygn. II SA 1410/01, publ.: LEX Nr 53376; postanowienie NSA z dnia 9.11.1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170).

Reasumując, skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stanowi actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (por. komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w: B. Dolnicki - red., M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Gumińska - Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", ABC, 2010; oraz A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5.02.2008 r., sygn. akt II SA/Wr 327/07, publ.: Wspólnota 2009, nr 11). Istotne zatem jest, aby oprócz zachowania wymogów formalnych, zaistniało naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego, kto - powołując się na to naruszenie, wnosi skargę do sądu administracyjnego. Naruszenie tego interesu musi zaistnieć konkretnie i realnie co do określonego prawa lub uprawnienia. Jeśli idzie o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy to jego postanowienia muszą stanowić takie właśnie, konkretnie dające się wykazać, zagrożenia dla wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 4.03.2010 r., sygn. akt II OSK 2/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), których Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. a contrario w związku z art. 151 p.p.s.a. oddalił ją