Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1420/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 784/18 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r. sygn. II SA/Wa 784/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.P. (dalej: "skarżący") na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Wojewódzki") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. (dalej: "Komendant Powiatowy") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] (pkt I); uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta Powiatowego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] (pkt II); zasądził od Komendanta Wojewódzkiego na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją Komendanta Powiatowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. przyznano skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu dla strażaka samotnego, a po zmianie stanu cywilnego, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., równoważnik za brak lokalu mieszkalnego dla strażaka posiadającego rodzinę.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Komendant Powiatowy stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] sierpnia 2008 r. decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2004 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Komendant Wojewódzki decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] lutego 2015 r., zaś Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Główny") decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. uchylił w całości decyzję Komendanta Wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Komendant Wojewódzki wydał decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., którą stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] lutego 2015 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2004 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Komendant Główny utrzymał w mocy powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - wyrokiem z dnia 9 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 666/16 - oddalił skargę na tę decyzję.

Wobec uprawomocnienia się powyższego wyroku, Komendant Powiatowy wydał w dniu [...] lipca 2017 r. decyzję o stwierdzeniu wygaśnięcia z dniem [...] lipca 2017 r. decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2004 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Komendant Powiatowy poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Komendant Powiatowy zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie wypłaconego równoważnika za okres od [...] września 2014 r. do [...] września 2017 r. w wysokości 1.350,70 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., Komendant Wojewódzki uchylił decyzję Komendanta Powiatowego z dnia [...] września 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Komendant Powiatowy zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] stycznia 2015 r. w łącznej kwocie [...] zł. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał przepisy art. 79 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 z późn. zm. - dalej: "ustawa o PSP"), a także art. 291 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy oraz art. 405 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

W uzasadnieniu decyzji Komendant Powiatowy podał, że po przyznaniu skarżącemu decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu, składał on w kolejnych latach oświadczenia mieszkaniowe, w których wskazywał, że nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani w miejscowości pobliskiej. W dniu [...] października 2014 r. skarżący wystąpił do Komendanta Powiatowego z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu mieszkalnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. B. W związku z tym, organ ustalił, że skarżący wraz z bratem zakupili działkę niezabudowaną, na której w latach 2006-2008 wybudowali wspólnie dom jednorodzinny o dwóch mieszkaniach, tzw. "bliźniak". W dniu [...] lipca 2008 r. skarżący wraz z bratem zawiadomili właściwy miejscowo Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania od dnia [...] sierpnia 2008 r. Komendant Powiatowy wskazał przy tym, że organ nadzoru budowlanego nie zgłosił sprzeciwu co do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Komendant Powiatowy podał również, że brat skarżącego również jest strażakiem i organowi z urzędu wiadomym jest, że wskazał on swój adres zamieszkania - od dnia [...] sierpnia 2008 r. - przy ul. B. w Ł. Na tej podstawie organ uznał, że również skarżący zamieszkiwał w domu przy ul. B. w Ł., zaś mieszkanie to składa się z 7 izb o pow. mieszkalnej 156,07 m2 i spełnia wymagania w zakresie norm zaludnienia przysługujących dla strażaka i jego rodziny. Ponadto Komendant Powiatowy stwierdził, że stan techniczny budynku mieszkalnego pozwalał na zamieszkanie, gdyż budynek był zamieszkiwany przez rodzinę jego brata. W konsekwencji Komendant Powiatowy uznał, że skarżący - nabywając z dniem [...] sierpnia 2008 r. - prawo do lokalu mieszkalnego - utracił prawo do otrzymywania równoważnika za brak lokalu we wskazanym w decyzji okresie, co skutkowało obowiązkiem zwrotu wypłaconych kwot, jako pobranych nienależnie.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 111a ustawy o PSP poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy niniejsza sprawa w ogóle nie jest sprawą administracyjną, a właściwym do rozstrzygania tego typu roszczeń majątkowych jest sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.");

2) art. 291 § 1 i 2 Kodeksu pracy - poprzez orzeczenie o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - pomimo upływu okresu przedawnienia tego roszczenia;

3) art. 78 ust. 1 ustawy o PSP poprzez przyjęcie, że pobierany równoważnik pieniężny był nienależny.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego z dnia [...] stycznia 2018 r.

Komendant Wojewódzki zaaprobował w całości stanowisko Komendanta Powiatowego, że fakt posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego jest bezsporny i został on potwierdzony w złożonym przez niego zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu mieszkalnego. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, podnoszone przez skarżącego twierdzenia, że budynek nie nadawał się do zamieszkania są gołosłowne, bowiem "mieszkanie użytkowane" to mieszkanie, w którym można mieszkać, zaś inny sposób użytkowania jest prawnie niedopuszczalny. Natomiast prace wykończeniowe, jak malowanie ścian czy położenie podłóg, nie wykluczają możliwości zamieszkiwania i nie dyskwalifikują użytkowania mieszkania. Komendant Wojewódzki nie podzielił również zarzutu skarżącego, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych, lecz przeciwnie, wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. oraz wskazane w decyzji Komendanta Powiatowego przepisy ustawy o PSP. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia Komendant Wojewódzki powołał się na zapisy art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego, podnosząc przy tym, że okres przedawnienia roszczenia nie upłynął z uwagi na przerwanie jego biegu.

W skardze do WSA na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego skarżący powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu, zarzucając dodatkowo naruszenie przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta Powiatowego z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; zasądził od Komendanta Wojewódzkiego na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA w pierwszej kolejności stwierdził, że niezasadne jest stanowisko skarżącego, że niniejsza sprawa nie należy do kategorii spraw o charakterze administracyjnym, a tym samym, w ocenie WSA, chybiony jest zarzut naruszenia art. 111a ustawy o PSP. WSA wyjaśnił, że przepis ten odnosi się wyłącznie do spraw, w których to strażak zgłasza w stosunku do organu określone roszczenia majątkowe o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy natomiast do czynienia z roszczeniem "o świadczenie", lecz z roszczeniem "o zwrot", a co więcej, nie o zwrot "świadczenia majątkowego" lecz o zwrot "równoważnika". Istota tej sprawy sprowadza się zatem do roszczenia organu w stosunku do funkcjonariusza, które niewątpliwie jest roszczeniem o zwrot, nie zaś roszczeniem o świadczenie. WSA zauważył również, że równoważnik za brak lokalu nie jest świadczeniem pieniężnym wynikającym ze stosunku służbowego strażaka, o którym mowa w art. 111a ustawy o PSP, lecz pełni funkcję rekompensaty za ponoszone przez strażaka koszty "zapewnienia we własnym zakresie lokalu w miejscowości pełnienia służby".

WSA za nieuzasadniony uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 78 ust. 1 ustawy o PSP. WSA dostrzegł wprawdzie, że postępowanie administracyjne w tym zakresie obarczone było pewnymi błędami, w szczególności w zakresie, w jakim Komendant Powiatowy powołał się na okoliczności dotyczące brata skarżącego, związane z rozpoczęciem zamieszkiwania w domu, który składał się przecież z dwóch odrębnych mieszkań, to jednak decydujące w sprawie znaczenie miała okoliczność, iż w kwestii daty - od której skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe - wypowiadał się już w stanie faktycznym niniejszej sprawy WSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1043/15, przesądzając, że skarżący miał od dnia 1 sierpnia 2008 r. zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem zakończył w 2008 r. budowę budynku mieszkalnego, co spowodowało, że jego prawo do przyznania pomocy finansowej wygasło. W konsekwencji Komendant Powiatowy w sposób prawidłowy przyjął, że od dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe niezbędne do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, bowiem posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, który spełniał kryteria natury technicznej (tj. znajdował się w stanie nadającym się do zamieszkania), jak również przyjęte normy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych (tj. odpowiadał liczbie przysługujących norm zaludnienia przypadających na strażaka i członków jego rodziny). Gdyby natomiast przyjąć stanowisko prezentowane przez skarżącego, to zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych zawsze zależałoby od subiektywnego odczucia użytkownika budynku i mogłoby prowadzić do sytuacji, w której różni użytkownicy - będąc w takim samym położeniu - deklarowaliby różne potrzeby mieszkaniowe. Z tych względów WSA uznał, że zarzuty naruszenia przepisów art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, jak również art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie mogły odnieść skutku.

WSA uznał natomiast, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż działające w sprawie organy nie ustaliły tego, czy roszczenie z tytułu zwrotu równoważnika pieniężnego za wskazany w decyzji okres mogło być w ogóle dochodzone, czy też uległo ono przedawnieniu. W tym zakresie, w ocenie WSA, istotne jest również to, czy organowi przysługuje jedno roszczenie z tego tytułu, obejmujące łączną kwotę wszystkich wypłaconych skarżącemu równoważników we wskazanym przez organ okresie, czy też jak wywodzi to skarżący, skoro sprawa dotyczy świadczenia okresowego (wypłacanego comiesięcznie), to powoduje to konieczność oceny upływu okresu przedawnienia w stosunku do każdej z wypłat odrębnie.

WSA wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o PSP, roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Jakkolwiek przepis ten został ujęty w Rozdziale 9 ("Uposażenia i inne świadczenia pieniężne strażaków"), zaś prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w Rozdziale 8 ("Mieszkania strażaków w służbie państwowej"), to mając na uwadze zakres jego dyspozycji, winien on - zdaniem WSA - znaleźć zastosowanie także do równoważnika, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o PSP. Innymi słowy, należności z tytułu tego równoważnika stanowią "należności pieniężne", o których mowa w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o PSP.

WSA zwrócił uwagę, że Komendant Powiatowy w ogóle nie badał kwestii przedawnienia, zaś Komendant Wojewódzki w postępowaniu odwoławczym zdawkowo tylko odniósł się do zarzutu skarżącego w tym zakresie, motywując swoje stanowisko na gruncie prawa cywilnego. Komendant Wojewódzki powołał się przy tym jedynie na brak przedawnienia z uwagi na przerwanie jego biegu na podstawie art. 123 § 1 Kodeksu cywilnego (po wszczęciu w dniu 25 sierpnia 2017 r. postępowania w sprawie zwrotu), przy czym nie wskazał od kiedy roszczenie stało się wymagalne. Wskazane braki spowodowały, że WSA nie mógł zbadać prawidłowości stanowiska organu w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za okres od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. w łącznej wysokości [...] zł. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zobowiązanie do zwrotu przedawnionego roszczenia stanowiłoby naruszenie prawa materialnego, to jest art. 92 ust. 1 ustawy o PSP. Z tych względów WSA uznał za zasadne uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] stycznia 2018 r., ale również decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2017 r. o numerze [...] oraz decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] września 2017 r. o numerze [...] - jako aktów wydanych w granicach niniejszej sprawy.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w zakresie pkt 1 i 2 rozstrzygnięcia i podnosząc zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- wadliwe oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."), przy jednoczesnym pominięciu przepisów art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 111a ustawy o PSP, a także art. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 6 k.p.a., w sytuacji, w której sprawa majątkowa o zwrot przez funkcjonariusza straży pożarnej nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie należy do spraw o charakterze administracyjnym, a co za tym idzie - powinna zostać stwierdzona nieważność decyzji administracyjnych wydanych w toku postępowania, przy jednoczesnym umorzeniu przez Sąd postępowania administracyjnego;

- wadliwe zastosowanie przepisu art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, jakoby WSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1043/15, przesądził, iż skarżący miał od dnia 1 sierpnia 2008 r. zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu przez WSA późniejszej, odmiennej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA z dnia 9 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 666/16. W orzeczeniu tym WSA przesądził, że sam fakt posiadania przez skarżącego tytułu prawnego do domu mieszkalnego nie jest wystarczający do odmowy przyznania strażakowi prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, albowiem dla utraty omawianego uprawnienia konieczne jest dodatkowo ustalenie, że posiadany przez funkcjonariusza straży lokal mieszkalny (lub dom) faktycznie zaspokaja potrzeby mieszkaniowe niezbędne do prawidłowego wykonywania obowiązków (czy to ze względu na kryteria natury technicznej, czy też z uwagi na resortowe normy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy);

- naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do istotnej części materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na zakres poczynionych przez WSA wskazań co do dalszego postępowania, a mianowicie ustalenie, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ma zbadać wymagalność (oraz ocenić przedawnienie) swojego roszczenia o zwrot nienależnie pobranego równoważnika za okres od [...] sierpnia 2008 r. do [...] stycznia 2015 r., w sytuacji, w której na mocy ostatecznej konstytutywnej decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego nr [...] stwierdzono wygaśnięcie prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lipca 2017 r. Ponadto WSA powinien wyrazić swoją ocenę prawną co do tego, czy przedawnienie roszczenia należy oceniać w stosunku do całości roszczenia majątkowego, rozumianego jako łączna kwota wszystkich dokonanych nienależnie wypłat, czy też upływ okresu przedawnienia odnosi się do każdej z dokonanych odrębnie na rzecz skarżącego wypłat świadczenia okresowego;

2) naruszenia prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię przepisu art. 111a ustawy o PSP, w wyniku czego WSA niezasadnie uznał, iż sprawa dotycząca roszczenia majątkowego o zwrot nienależnie pobranego przez strażaka ekwiwalentu pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy do kategorii spraw o charakterze administracyjnym;

- błędne zastosowanie przepisów art. 78 ust. 1 oraz art. 79 ust. 4 ustawy o PSP, poprzez bezzasadne ustalenie, jakoby skarżący pobierał w sposób nienależny równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego i miał w okresie od dnia [...] sierpnia 2008 r. zaspokojone swoje potrzeby mieszkaniowe, niezbędne do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o: uchylenie wyroku WSA w zaskarżonej części; stwierdzenie nieważności decyzji: Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], Komendanta Powiatowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], Komendanta Powiatowego z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, wraz z powołaniem się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów najdalej idących, które podważają przyjętą przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że sprawa o zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter administracyjnoprawny, a zatem podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Podstawę zaskarżenia tak sformułowanego zarzutu skonstruowano alternatywnie, jako naruszenie prawa materialnego - art. 111a ustawy o PSP – poprzez jego błędną wykładnię, oraz jako naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 111a ustawy o PSP, a także art. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 6 k.p.a. Oba zarzuty są nieuzasadnione.

Stosownie do postanowień art. 79 ust. 4 ustawy o PSP kwoty wypłaconych równoważników za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania będącego skutkiem: 1) podania w oświadczeniu mieszkaniowym nieprawdziwych danych, mających wpływ na istnienie uprawnienia do równoważnika lub na jego wysokość; 2) niewykonania obowiązku niezwłocznego zawiadomienia, poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego lub na wysokość równoważnika. Zgodnie zaś z treścią art. 83 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o PSP "Przydział i zwalnianie lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych, przyznawanie, odmowa przyznania i zwrot równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego oraz przyznawanie, odmowa przyznania i zwrot pomocy finansowej następują w drodze decyzji administracyjnej." Z treści powołanych przepisów wynika wprost, że sprawa dotycząca zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter administracyjnoprawny i podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Istotą tej sprawy jest rozważenie, czy równoważnik został pobrany nienależnie, a więc w układzie faktycznym odpowiadanym hipotezie normy prawnej zrekonstruowanej na podstawie art. 79 ust. 4 ustawy o PSP. W tym sensie sprawa ta nie może być kwalifikowana w kategorii "sprawy dotyczącej roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków", o jakiej mowa w art. 111a ustawy o PSP.

Negatywnie należy zweryfikować zarzut wadliwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, że WSA w wyroku z 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1043/15, przesądził, iż skarżący miał od dnia [...] sierpnia 2008 r. zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu przez WSA późniejszej, odmiennej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku z 9 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 666/16.

Wstępnie należy podać, że WSA odnosząc się do ustaleń poczynionych przez Sąd w wyroku z 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1043/15 nie powołał się na wynikające z treści art. 153 p.p.s.a. związanie wskazaniami i ocenami prawnymi. Zwrócił natomiast uwagę, że okoliczność posiadania przez skarżącego od dnia [...] sierpnia 2008 roku zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych była przedmiotem ocen prawnych Sądu w wyroku z 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1043/15. Kontrolowana w przedmiotowej sprawie decyzja dotyczyła odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu mieszkalnego. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że zaakceptowanie przez WSA w sprawie II SA/Wa 1043/15 poczynionych przez organ ustaleń co do posiadania przez skarżącego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych od dnia [...] sierpnia 2008 roku musiało przełożyć na analogiczne ustalenia w sprawie o zwrot nienależnie pobranego równoważnika. W obu sprawach takie ustalenia mają bowiem charakter prawnokształtujący – art. 81 pkt 2 ustawy o PSP i art. 78 ust. 1 w zw. z art. 79 ust. 4 ustawy o PSP. Rację ma skarżący, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do ocen prawnych sformułowanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2017 r. II SA/Wa 666/16. Przedmiotowa sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] lutego 2015 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że organy Straży Pożarnej nie posiadają uprawnień do oceny obiektywności przyczyn niezamieszkania, w wybudowanym domu (lokalu), który został uznany przez stronę za gotowy do zamieszkania, pod groźbą odpowiedzialności z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a organ właściwy w Ł. wydał na to "milcząca zgodę".

Sąd podzielił ocenę organu, że w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2004 r. o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie ustalono, czy skarżący wszedł w posiadanie domu, którego wielkość odpowiada co najmniej powierzchni wynikającej z liczby norm zaludnienia, przysługującym strażakowi i jego rodzinie. Stwierdzając wygaśnięcie decyzji z [...] sierpnia 2004 roku Komendant Powiatowy rozstrzygnął, że strona utraciła prawo do równoważnika za brak lokalu z powodu wejścia w posiadanie domu mieszkalnego, w miejscowości pobliskiej oraz gotowego do użytkowania. Nie ustalono natomiast, czy ów dom spełniał normy zaludnienia, o których mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o PSP.

Jakkolwiek brak odniesienia się do przedmiotowej kwestii przez WSA stanowi naruszenie przepisów postępowania, to jednak nie miało ono wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem w swoich decyzjach organy nawiązały do kwestii posiadania przez skarżącego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i rozstrzygnęły czy dom przy ul. B. w Ł. spełnia normy zaludnienia, o jakich mowa w art. 76 ust. 2 w zw. z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP.

Organy podały, że skarżący w dniu [...] lipca 2008 roku, wraz z bratem, dokonał zawiadomienia PINB w Ł. o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego przy ul. B. w Ł. i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania z dniem [...] sierpnia 2008 roku. W zgłoszeniu – mimo takiej możliwości – nie wskazano żadnych robót, które nie zostały jeszcze wykonane. PINB w Ł. nie zgłosił sprzeciwu od zgłoszenia. W dniu [...] sierpnia 2008 roku skarżący złożył własnoręcznie podpisane oświadczenie, że zamieszkuje pod adresem Ł., ul. B. i nie pobiera dodatków z powodu rozłąki. W tym samym dniu analogiczne oświadczenie skarżący złożył dla celów podatkowych – PIT-2. Organy podały, że lokal mieszkalny skarżącego, zlokalizowany w Ł., przy ul. B. posiada 7 izb o łącznej powierzchni 156,07m2. Normy zaludnienia, jakie należało zaspokoić skarżącemu, zgodnie z art. 76 ust. 2 i ust. 3 ustawy o PSP w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. wynosiły: do dnia 21 czerwca 2014 roku – od 7 do 10m2 i od dnia 21 czerwca 2014 roku – od 14 do 20 m2. Dom o powierzchni 156,07m2 przedmiotowy normy spełniał.

Należy odnotować, że skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia poczynione przez Sąd pierwszej instancji, jednakże czyni to w ramach zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 4 ustawy o PSP. Sformułowane w ten sposób zarzuty są wadliwe konstrukcyjnie i nie mogą odnieść oczekiwanych skutków procesowych. Skarżący kasacyjnie nie może przy tak sporządzonej skardze kasacyjnej zarzucać, że Sąd pierwszej instancji nie poddał ocenie oświadczenia kierownika budowy z [...] grudnia 2014 roku, że dom przy ul. B. do 2015 roku znajdował się w stanie deweloperskim i nie nadawał się do użytkowania. Tak ujęty zarzut powinien zostać sformułowany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie takiego zarzutu nie sformułował.

Nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyroki NSA z: 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15; 3 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 56/14; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14, 27 sierpnia 22021 r., sygn. akt II GSK 1417/18).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sformułowanie przez WSA wskazań co do dalszego postępowania, tj. nakazanie badania wymagalności roszczenia o zwrot nienależnie pobranego równoważnika za okres od [...] sierpnia 2008 roku do [...] stycznia 2015 roku, wobec wydania przez Komendanta Powiatowego PSP w S. decyzji z dnia [...] lipca 2017 roku stwierdzającej wygaśnięcie prawa skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu z dniem [...] lipca 2017 roku, nie może wywołać oczekiwanego skutku. Skarżący w ten sposób nie kwestionuje strukturalnej poprawności uzasadnienia wyroku WSA, dla której wzorzec określono w treści art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz de facto podważa merytoryczną ocenę legalności kontrolowanej decyzji. Próbuje wykazać, że wobec wydania konstytutywnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie jego prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] lipca 2017 roku, możliwość domagania się zwrotu tego równoważnika (jako nienależnie pobranego) za okres wcześniejszy, jest niedopuszczalna. W istocie więc skarżący polemizuje z oceną prawną sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji, co w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne.

Nie można również podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji powinien był wypowiedzieć się co do tego, czy przedawnienie roszczenia z tytułu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika powinno być weryfikowane w odniesieniu do łącznej kwoty wszystkich wypłat okresowych, czy do każdej z wypłat z osobna. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, albowiem organy nie dokonały oceny nienależnie pobranego równoważnika przez pryzmat instytucji przedawnienia. WSA zasadnie więc zobowiązał organy do przeprowadzenia takiej oceny, nie miał zaś obowiązku instruowania organu, w jaki sposób takiej ewaluacji dokonać.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.