Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 552/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt. 9, art. 39
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 113/14 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 113/14, oddalił skargę P. G. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza policji ze służby. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm., dalej "ustawa") Komendant Miejski Policji w C. zwolnił sierż. szt. P. G. - referenta Ogniwa II Referatu Kontroli Ruchu Drogowego i Obsługi Zdarzeń Drogowych Wydziału Ruchu Drogowego ze służby w Policji z dniem 10 października 2013 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu podano, że funkcjonariusz z dniem 21 czerwca 2012 r. został zawieszony w czynnościach służbowych policjanta postanowieniem Prokuratury Okręgowej w C. w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym sygn. akt V Ds 93/10 o czyny z art. 228 § 3 k.k. w zw. z art. 271 § 3 k.k., popełnione ośmiokrotnie. Wskazano, że przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia wykazało, iż do dnia wydania decyzji nie ustały przyczyny zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Organ zwrócił uwagę, że długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych funkcjonariusza stwarza problemy kadrowe, powodując konieczność obciążania innych policjantów, w związku z nieobecnością strony, zwiększonym zakresem zadań oraz ilością służb. Tym samym Wydział Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w C. ma ograniczone możliwości realizacji zadań z zakresu ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym terenie. Wywiódł, iż zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji, uzasadnione jest dobrem służby i jej potrzebami, albowiem umożliwi mianowanie na zajmowane przez niego stanowisko innego policjanta, który faktycznie będzie pełnił służbę. Organ podniósł ponadto, że dalsze pozostawanie w służbie zawieszonego w czynnościach służbowych policjanta wpływa negatywnie na zaufanie społeczeństwa do Policji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] Śląski Komendant Wojewódzki Policji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwolnienia policjanta ze w Policji i ustalił ja na dzień 14 października 2013 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając argumentację organu I instancji organ odwoławczy podkreślił, że stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia norma prawna nie nakazuje organowi administracji badania okoliczności związanych z postępowaniem karnym, w tym prawdopodobieństwa uznania skarżącego za niewinnego, bądź winnego w postępowaniu karnym, ani tym bardziej zasadności stosowania wobec niego środków zapobiegawczych w tym postępowaniu. Przedmiotem ustaleń są tylko i wyłącznie przesłanki umożliwiające podjęcie fakultatywnej decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby (tj. upływ wymaganego okresu zawieszenia i trwanie przyczyn tego zawieszenia). Wynika to bezpośrednio z dyspozycji omawianego przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Ponadto Komendant zaznaczył, że dopiero doręczenie (względnie ogłoszenie) decyzji stronie stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji, jak również stronę. Zaskarżony rozkaz personalny został pełnomocnikowi funkcjonariusza doręczony w dniu 14 października 2013 r., co oznacza, że do tego dnia skarżący pozostawał w służbie w Policji, nie można go więc było zwolnić ze służby z datą wcześniejszą. Biorąc zaś pod uwagę, że decyzja opatrzona jest rygorem z art. 108 § 1 k.p.a. natychmiastowej wykonalności, organ zaznaczył, że skutek prawny określony w jej rozstrzygnięciu (zwolnienia policjanta ze służby) nastąpił faktycznie w dniu jej doręczenia stronie. Tym samym – w ocenie organu odwoławczego – koniecznym było uchylenie Rozkazu Personalnego Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w C. w części dotyczącej określenia terminu zwolnienia policjanta ze służby i ustalenie nowego terminu rozwiązania stosunku służbowego na dzień 14 października 2013 r., w którym decyzja stała się wykonalna.

Na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. P. G. wniósł skargę zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, zwłaszcza niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię przesłanek fakultatywnego zwolnienia i uznania administracyjnego, a także niewłaściwe zastosowanie podstawowych zasad krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 75, art. 76, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Dodatkowo w skardze podniesiono, że organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia przesłanek będących podstawą zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zaniechał właściwego rozpoznania sprawy i oceny przedstawionych w odwołaniu zarzutów. Zdaniem skarżącego, wykładnia art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji dokonana przez organy Policji w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją prowadzi do naruszenia zasady domniemania niewinności zapisanej w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP naruszając jednocześnie art. 31 ust. 2 i 3 ustawy zasadniczej, a także do naruszenia zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz dostępu do służby cywilnej gwarantowanych w treści art. 65 ust. 1 i 60 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał wcześniej zaprezentowane stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę wskazując, że prawidłowa analiza normy zawartej w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, prowadzi do wniosku, iż ma ona charakter częściowo uznaniowy. Sąd podkreślił, że w kwestii zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy, decydujący jest okres zawieszenia w czynnościach służbowych, który musi przekraczać 12 miesięcy i konieczność trwania przesłanki powodującej jego zawieszenie. Wobec tego obowiązkiem organu jest ustalenie długości trwającego zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza, a w sytuacji wskazania, iż doszło do obligatoryjnego zawieszenia w czynnościach służbowych ze względu na wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, ustalenie, czy postępowanie to zostało zakończone prawomocnie, czy też nadal jest kontynuowane. Sąd zaznaczył, że organ nie ma natomiast obowiązku badania, czy istnieją szczególnie uzasadnione powody stosowania instytucji zawieszenia w czynnościach służbowych, gdyż analiza ta jest dokonywana na etapie toczącego się postępowania w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych, które w niniejszej sprawie zostało prawomocnie zakończone. Sąd podzielił także twierdzenia organu odwoławczego, że nie jest on również uprawniony do badania zasadności wszczętego postępowania karnego, ani prognozowania jego ostatecznego wyniku. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że organy obu instancji nie uchybiły przepisom dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza i działając w zakresie uznania administracyjnego miały podstawy do podjęcia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.

Sąd wskazał, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym, funkcjonariusz z dniem 21 czerwca 2012 r. został zawieszony w czynnościach służbowych policjanta postanowieniem z dnia 21 czerwca 2012 r. Prokuratury Okręgowej w C. w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym sygn. akt V Ds 93/10 o czyny z art. 228 § 3 k.k. w zw. z art. 271 § 3 k.k., popełnione ośmiokrotnie. Przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia w/w wykazało, iż do dnia wydania decyzji nie ustały przyczyny zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych. Zatem bezsprzecznie w dniu zwolnienia ze służby skarżący pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych powyżej 12 miesięcznego okresu wskazanego w tym przepisie. Dodatkowo w dniu podejmowania decyzji w sprawie nie ustały także przyczyny będące podstawą zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, albowiem zawieszenie nastąpiło w związku z nadal toczącym się postępowaniem karnym prowadzonym przeciwko skarżącemu przez Sąd Rejonowy w Częstochowie. Została zatem – w ocenie Sądu – spełniona podstawowa przesłanka określona w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, która pozwalała organom na zwolnienie skarżącego ze służby. Sąd wskazał, że organ odwoławczy dokonując oceny powyższych przesłanek podał, iż nieprzerwanie utrzymywany stan zawieszenia w czynnościach służbowych powoduje konieczność oddelegowania innych funkcjonariuszy do pełnienia służby na zajmowanym przez skarżącego stanowisku, co skutkuje obniżeniem efektywności służby, a z drugiej zaś strony dodatkowym obciążeniem pozostałych funkcjonariuszy obowiązkami należącymi uprzednio do skarżącego. Takie osłabienie komórki ruchu drogowego jest następstwem braku możliwości dokonania jakichkolwiek zmian kadrowych w obrębie ogniwa i powoduje konieczność realizacji zadań służbowych w osłabionym składzie. Stan taki utrudnia właściwą organizację służby oraz niekorzystnie wpływa na stopień bezpieczeństwa osób zamieszkałych na terenie działania Komendy Miejskiej Policji w C. Interes skarżącego niewątpliwie przejawia się w utrzymaniu zatrudnienia, jednakże należy go skonfrontować z nadrzędnością interesu społecznego, wyrażającego się w konieczności realizowania ustawowych zadań Policji. W ocenie Sądu funkcjonariusz Policji, na którym ciąży zarzut popełnienia przestępstwa, nie powinien nadal wykonywać dotychczasowych czynności, gdyż nie wzbudza społecznego zaufania i podważa autorytet Policji. Skarżący zgłaszając się do służby musiał mieć świadomość nie tylko szczególnego charakteru pracy, ale i ciążącego na nim obowiązku wyróżniania się nieskazitelną postawą moralną oraz posiadania przymiotu "niekaralności". Zagrożenie utratą jednego z tych przymiotów prowadzi do zawieszenia w czynnościach, a następnie w razie utrzymywania się tego stanu, do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny powyższych aspektów sprawy i należycie wyjaśnił przyczyny, które przemawiały za zwolnieniem skarżącego ze służby. Stanowisko organu zostało wyczerpująco i przekonująco uzasadnione, ma logiczne podstawy, jest zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. W ocenie Sądu organowi nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, skoro w sprawie zaistniały przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby. Sąd podkreślił przy tym, że organ nie rozstrzygał o winie skarżącego bądź jej braku, a jedynie wskazał, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby była następstwem spełnienia przesłanek z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, który był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. o sygn. akt K 1/08. Trybunał orzekł, iż przepis ten jest zgodny z Konstytucją RP. Sąd podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie jest w ogóle możliwe powoływanie się przez stronę na zasadę domniemania niewinności. Wprawdzie zawieszenie, czy zwolnienie policjanta ma bezpośredni związek ze wszczętym postępowaniem karnym i jest jego konsekwencją, jednakże toczy się według odmiennych procedur. Zwolnienie ze służby jest dokonywane w toku postępowania administracyjnego, a nie karnego. Rozstrzygnięcie to nie jest sankcją karną, zatem nieuprawnione jest odnoszenie w tym zakresie się do zasad postępowania karnego. Pojęcie winy jest kategorią prawa karnego i związana z nim zasada domniemania niewinności dotyczy wyłącznie statusu podejrzanego lub oskarżonego w procesie karnym. Co więcej, zwolnienie funkcjonariusza nie przesądza o jego winie, która może być przypisana wyłącznie w postępowaniu karnym. Tym samym – zdaniem Sądu – trzeba dostrzec różnice w trybie i zasadach postępowania karnego, którego instytucje nie mogą być wprost stosowane w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził nadto naruszenia przez organy innych przepisów Konstytucji RP, na które powołano się w skardze.

W ocenie Sądu I instancji skarżący pominął wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08 i dnia 2 września 2008 r. sygn. akt K 35/06, które dotyczyły kwestii konstytucyjności art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, a zatem miały pierwszorzędne znaczenie dla oceny zasadności skargi. Z urzędu Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa wspólnotowego, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie miało oparcie wyłącznie na przepisach prawa krajowego, a więc ustawy o Policji i Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, skarżący nie wskazał jakie konkretne przepisy prawa unijnego zostały naruszone, ani na czym dokładnie to naruszenie miało polegać.

Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że w sytuacji, gdy zarzuty stawiane policjantowi okażą się niezasadne, postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to wówczas na mocy art. 42 ust. 1 i 5 ustawy o Policji, funkcjonariusz może być przywrócony na stanowisko równorzędne z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Sąd wskazał, że przepis ten zabezpiecza prawa funkcjonariusza do powrotu do służby, w sytuacji wykazania jego niewinności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł P. G., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uznanie skargi za zasadą, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i brak kontroli prawidłowości zastosowania przez organ administracji publicznej art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji,

2) naruszenie prawa materialnego art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) przepisów postępowania art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. – poprzez uznanie działań organów za zgodne z prawem, podczas gdy organy administracji realizują jednostronną, subiektywną wolę karania skarżących jako policjantów, używając do tego środków prawnych służących innemu celowi, czym dopuszczono się rażącego naruszenia wskazanych przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd oddalając skargę przyjął wątpliwe i nierzetelne ustalenia organów Policji za zgodne z prawem. W przekonaniu skarżącego, na każdym etapie i w każdym czasie, gdy organ czyni użytek z przesłanki zawieszenia w czynnościach służbowych, winien badać jej istnienie w zakresie określonym w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, z którego to przepisu wynika, iż okres zawieszenia, o którym mowa w tym przepisie jest uzależniony od istnienia szczególnego przypadku, a ocena istnienia tego szczególnego przypadku jest konieczna na każdymi etapie zawieszenia (w każdym czasie), gdyż organ musi mieć przekonanie, iż nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. W ocenie skarżącego w niniejszej zaś sprawie skarżący wykazał, iż ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia, natomiast organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji poza przywołaniem ogólnych stwierdzeń, nie przedstawiły żadnego dowodu na wykazanie zasadności swych decyzji, w szczególności nie wykazały, iż przesłanka zawieszenia istnieje nadal. Samo prowadzenie postępowania karnego nie stanowi – zdaniem skarżącego tej przesłanki.

Wskazano, że Komendant Wojewódzki Policji w K., mimo, iż w treści uzasadnienia zacytował przepis art. 41 ust.2 pkt 9 ustawy o Policji, za przesłankę uznał dezorganizację służby, zakłócenia organizacji służby, a więc okoliczności, których nie ma w przepisach art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. W przekonaniu skarżącego faktu popełnienia przestępstwa i naruszenia z tego powodu ważnego interesu służby nie można ustalać wyłącznie na podstawie samego prowadzenia czynności postępowania administracyjnego, czy postępowania karnego, które nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Nieprawidłowa jest zatem taka interpretacja art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, która poprzez naruszenie interpretacji art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, zmierza w konsekwencji do zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, z samego faktu prowadzenia postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi Policji i upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych uzasadnia zwolnienie policjanta ze służby. Podkreślono, że nie jest i nie było wolą ustawodawcy, by ustawa o Policji stanowiła swoisty maksymalny 12 miesięczny termin dla Prokuratury i Sądu na prawomocne orzeczenia w sprawach karnych prowadzonych przeciwko policjantom. Woli takiej nie należy przypisywać ustawodawcy, gdyż godzi to w gwarantowaną konstytucyjnie niezawisłość sędziów i niezależność sądów.

Ponadto podkreślono, że organ w sentencji zaskarżonej decyzji nie wskazał podstaw prawa materialnego (art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji), zaś przywołując przepisy jedynie w uzasadnieniu decyzji spowodował, że sentencja decyzji jest sprzeczna z jej uzasadnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. W skardze kasacyjnej ograniczają się one do art. 153 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Przepis art. 153 p.p.s.a zawiera regulację wprowadzającą zasadę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu. W skardze kasacyjnej nie uzasadniono, w czym miałoby się wyrażać naruszenie tej zasady w sprawie. Oddalając skargę, Sąd I instancji nie był zobowiązany i nie zawarł żadnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, nie można mu zatem postawić zarzutu wskazania wadliwych zaleceń. Nie wykazano też w skardze kasacyjnej, aby uprzednio zapadły w sprawie jakieś wyroki sądów administracyjnych, które miałyby w sprawie dla organu walor wiążących zaleceń. Jako pozbawiony uzasadnienia zarzut nie mógł wobec tego wywrzeć skutku.

Natomiast objęty zarzutami skargi kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dotyczy przepisu regulującego samo rozstrzygnięcie sądu, jego zastosowanie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć ten przepis, gdyby nie zastosował go mimo stwierdzonych naruszeń prawa materialnego, albo też przepis zastosował, mimo że w sprawie naruszenia prawa materialnego nie stwierdził. Taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca. Natomiast samodzielnie powołany jako podstawa skargi kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania i nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej powinny być równolegle przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie regulujące wyłącznie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przy takim jego sformułowaniu, zależy od skuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą wyłącznie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Uzasadnienie skargi w niewielkim zakresie zawiera argumenty dotyczące zgłoszonego zarzutu. Prawidłowo sformułowany zarzut błędnej wykładni winien określać naruszone dyrektywy interpretacyjne i wskazywać prawidłowe rozumienie przepisu. W skardze kasacyjnej stwierdzono, że nie można rozumieć art. 41 ust 2 pkt 9 ustawy o Policji w sposób, który godzi w art. 42 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 65 ust. 1 i art. 60 Konstytucji, uzasadniać jego zastosowania jedynie celem ochrony interesów służby przed dezorganizacją. Niewątpliwie prawidłowy proces wykładni winien uwzględniać kontekst systemowy, w tym w szczególności brak sprzeczności przyjętego rozumienia przepisu ze standardami konstytucyjnymi. Postawione wyrokowi Sądu I instancji zarzuty w tym zakresie nie znajdują jednak potwierdzenia. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku obszernie odniósł się do standardów stosowania art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, wskazując na wyniki kontroli jego konstytucyjności przeprowadzonej przez Trybunał Konstytucyjny. W szczególności zwrócił uwagę, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie można powoływać się na zasadę domniemania niewinności jako przeszkodę w zastosowaniu przepisu, co znajduje potwierdzenie w wyroku TK z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08. Przeciwko temu stanowisku Sądu nie przedstawiono w skardze kasacyjnej żadnych rzeczowych argumentów, zarzut naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji nie może być wobec tego uznany za skuteczny. Powołane pozostałe standardy konstytucyjne nie pozostają w związku ze sprawą. Nie jest jasne, na czym miałoby polegać naruszenie art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji, skoro wydane rozstrzygnięcia nie zawierały nakazów skierowanych do funkcjonariusza, zwolnienie ze służby nie jest przymuszeniem do zachowania, którego prawo nie nakazuje, a podstawą orzeczeń są przepisy rangi ustawowej, poddane nadto kontroli konstytucyjności. Sprawa nie dotyczy także dostępu do służby publicznej, nie mógł mieć wobec tego zastosowania art. 60 Konstytucji. Podobnie wygląda kwestia naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji, wolność wyboru i wykonywania zawodu, zwłaszcza w przypadku sfery służby publicznej, nie oznacza braku możliwości po stronie pracodawcy rozwiązywania stosunku służbowego na zasadach przewidzianych w ustawach.

Nie jest też tak, że w sprawie uzasadniono wydane decyzje jedynie względami odnoszącymi się konieczności zapewnienia sprawności działania służby. Niewątpliwie przepis art. 41 ust. 2 odnosi się do przypadków fakultatywnego zwolnienia ze służby, wiążąc się z uznaniowością, co z kolei oznacza konieczność pełnego i wszechstronnego uzasadnienia decyzji. Na te cechy decyzji Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę i skontrolował wydane w sprawie decyzje również z uwzględnieniem ich uznaniowego charakteru. Argumenty, jakie podano w uzasadnieniach decyzji nie ograniczały się do skutków kadrowych trwającego zawieszeni funkcjonariusza, powołano również wzgląd na społeczne zaufanie do Policji. Trwający stan zawieszania utrudnia organizację służby i wykonywanie zadań służbowych, ale również przyczyny zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków i zarzucane mu czyny przyjmowania korzyści majątkowych za zachowania stanowiące naruszenie prawa, poświadczania nieprawdy mają wpływ na ocenę zasadności zwolnienia. Stawiane zarzuty nie dają się pogodzić z charakterem służby i wymaganiami nieposzlakowanej opinii funkcjonariuszy, niszczą zaufanie do Policji. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy w dostateczny i umotywowany sposób rozważyły zasadność dokonania zwolnienia jest prawidłowe, posłużono się w sprawie argumentami związanymi z aksjologią służby i etyką zawodową Policji, przez co podjętym rozstrzygnięciom nie można zarzucić arbitralności.

Nie jest także warunkiem prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt. 9 ustawy o Policji przyjęcie, że stosując ten przepis każdorazowo organ winien badać istnienie przesłanek z art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis art. 39 ustawy dotyczy zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych w trybie ustawy o Policji. Nie jest to jednak jedyny tryb, w jakim może do zawieszenia dojść. W niniejszej sprawie funkcjonariusz został zawieszony na mocy postanowienia Prokuratora w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, co przewiduje art. 276 k.p.k. W takiej sytuacji organ Policji nie jest uprawniony do badania zasadności zawieszenia w czynnościach, w szczególności w kontekście przesłanek z art. 39 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. W toku postępowania ustalono, że orzeczony środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach nie został uchylony, co w przypadku zastosowania w postępowaniu karnym środka zapobiegawczego pod postacią zawieszenia w czynnościach służbowych jest wystarczającą podstawą do przyjęcia, że przyczyny będące podstawą zawieszenia nie ustały. W ustalonych okolicznościach sprawy nie można zatem podzielić zrzutu skargi kasacyjnej, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji został w sprawie niewłaściwie zastosowany, potwierdzone zostały ustawowe przesłanki zwolnienia, jak również oszacowana zasadność skorzystania przez organ Policji z możliwości zwolnienia funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.