Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1070/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 36 ust 4, 37 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156, 157
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 21 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 552/15 w sprawie ze skargi M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 552/15, oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rada Miejska w A., uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S." (Dz. Urz. Woj. P. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., poz.[...]), ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), tzw. rentę planistyczną dla terenu oznaczonego U/MN i US w wysokości 30%, dla terenu oznaczonego KDL i KDW w wysokości 1%. Po wejściu w życie planu miejscowego M. C. zbył stanowiącą jego własność 1/2 nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w A. obręb [...] o pow. [...] ha i [...] nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w A. obręb [...] o pow. [...] ha (umowa z [...] maja 2014 r. Rep. A nr [...]).

Decyzją z dnia [...] listopada 2015r. Burmistrz Miasta A. ustalił skarżącemu opłatę w wysokości 16.893,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] i [...], nieruchomości o nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu. Organ wskazał, że wzrost wartości nieruchomości obliczono zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz na podstawie operatu szacunkowego z dnia 28 sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, że przedłożony w aktach sprawy operat szacunkowy nie jest wiarygodny i prawidłowo sporządzony. Brak jest w nim prawidłowej charakterystyki indywidualnych cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny, a zamieszczony opis tych nieruchomości jest lakoniczny. Nadto brak jest dostatecznego wyjaśnienia sposobu dokonania wyceny, co uniemożliwia dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowegoPo ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Burmistrz Miasta A. ustalił skarżącemu opłatę w wysokości 16.893,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...], położonej w A. (obręb [...]) o pow. [...] ha, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wzrost wartości nieruchomości obliczono zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., na podstawie nowego operatu szacunkowego z dnia 22 lutego 2015 r. Dokonano analizy przeznaczenia w miejscowym planie powyższej nieruchomości przed uchwaleniem zamiany planu i po uchwaleniu zmiany planu. Stwierdzono, że na skutek dokonanej zmiany planu zwiększyły się możliwości zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Część nieruchomości na mocy planu uchwalonego w 2000 r. przeznaczona była pod zadrzewienia z zakazem powstawania wszelkich obiektów budowlanych. Po zmianie planu tereny te zostały przeznaczone pod tereny sportu i rekreacji, dla których ustalono maksymalny wskaźnik zabudowy do 10%. W porównaniu z wcześniejszym planem w nowym planie zwiększył się też udział terenów budowlanych przeznaczonych pod usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poprzez znaczne przesunięcie w kierunku jeziora granicy strefy ochronnej jeziora oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji stwierdził, że wartość przedmiotowej działki wzrosła na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu. Burmistrz Miasta A. zaznaczył również, że z operatu szacunkowego z dnia 22 lutego 2015 r. dotyczącego nieruchomości o nr [...] wynika, że operatem nie objęto działki o nr [...], gdyż nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tej działki. Po przeanalizowaniu przedstawionego operatu szacunkowego, organ I instancji stwierdził, iż nie odpowiada on w pełni na zarzuty Kolegium i przesłano go ponownie do uzupełnienia. Zweryfikowany i poprawiony operat szacunkowy został poddany analizie, w wyniku której stwierdzono, iż w nowym uzupełnionym operacie uwzględniono uwagi przedstawione w decyzji Kolegium. Rzeczoznawca dokładnie wyjaśnił sposób w jaki doszedł do zawartych w operacie wniosków, szczegółowo opisał metodę i technikę wyceny nieruchomości oraz przedstawił procentowy udział poszczególnych funkcji działki wynikających z jej przeznaczenia w miejscowym planie z 2011 r. Wyjaśnił, że wartość nieruchomości jest sumą oszacowanych części tej nieruchomości z uwzględnieniem różnego przeznaczenia w miejscowym planie. W operacie dokonano również szczegółowego opisu nieruchomości przyjętych do porównań.

Ustosunkowując się do pisma pełnomocnika z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy, organ wyjaśnił, że przedmiotowy operat był szczegółowo analizowany, a wskazane wcześniej braki zostały przez rzeczoznawcę uzupełnione oraz, że przedmiotem sprzedaży była działka stanowiąca współwłasność w związku z czym został sprzedany udział, wynoszący 1/2 całej działki.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że poprawiony w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy operat szacunkowy z dnia 22 lutego 2015 r., który zawiera oszacowanie wartości % udziału w nieruchomości rynkowej nieruchomości położonej w A. przy ul. P.– dz. geod. nr [...] w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wiarygodny i prawidłowo sporządzony. Według tego operatu wartość 1/2 nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w A. na dzień sprzedaży nieruchomości wynosiła 169.966,00 zł, zaś wartość jej po uchwaleniu nowego planu wynosiła 226.276,00 zł. Różnica tych wartości dała kwotę 56.310 zł, z tego 30 % to kwota 16.893 zł i jest to wartość opłaty planistycznej. Rzeczoznawca prawidłowo dokonał wyceny zbytej 1/2 ww. nieruchomości. Przy obliczeniu jej wartości wziął pod uwagę procentowy udział poszczególnych funkcji w starym i nowym miejscowym planie, wyliczając ją w oparciu o stosunek powierzchni danej funkcji w planie, do powierzchni całej działki, z wyliczeniem wartości poszczególnych funkcji w starym i nowym planie. W związku z faktem, że wyceniana nieruchomość składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu (zarówno wg starego i nowego planu) rzeczoznawca wycenił wartość 1m2 każdego przeznaczenia nieruchomości samodzielnie. Następnie wartość tę przemnożono przez powierzchnię działki, udziału % danego przeznaczenia w działce oraz udziału 1/2 we współwłasności nieruchomości. W ten sposób otrzymano wartość udziału 1/2 we wspólności poszczególnych części nieruchomości o różnym przeznaczeniu, które po zsumowaniu dało wartość udziału 1/2 we współwłasności działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że są one bezpodstawne. Skoro sporządzony operat szacunkowym nie budzi wątpliwości, to nie zachodziła potrzeba przeprowadzania innego dowodu.

W skardze na powyższą decyzję, M. C. zarzucił naruszenie: art. 36 ust. 4 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, tj. uznanie, że w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu doszło do wzrostu wartości nieruchomości skarżącego, tj. działki nr [...] i [...], mimo iż do takiego wzrostu nie doszło, a wręcz przeciwnie nieruchomość zdecydowanie utraciła na wartości, a nadto przy pominięciu faktu, że przedmiotem obrotu nie była ta sama działka, a wyłącznie jej część; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia, czy zaistniały warunki do ustalenia tzw. opłaty planistycznej oraz oparcia zaskarżonej decyzji na operacie szacunkowym, którego treść była podważana przez skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p.; art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskutek zawarcia w uzasadnieniu ogólnych stwierdzeń, w tym zwłaszcza w zakresie odpowiedzi na zarzuty i wniosku o uzupełnienie materiału dowodowego, w tym o poddanie operatu pod ocenę organizacji zrzeszającej, co uniemożliwia realizację zasady prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przez co w konsekwencji doszło do wydania decyzji w oparciu o wadliwy dowód w sprawie; art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 16 października 2015 r. skarżący uzupełnił skargę. Wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. rentę planistyczną nalicza się przy zmianie przeznaczenia nieruchomości w planie, a nie przy zmianie jej potencjału. Skoro w przedmiotowej sprawie do zmiany przeznaczenia nie doszło (a jedynie do zmiany proporcji w zakresie istniejącego przeznaczenia i to ledwie o 6%), to zdaniem skarżącego renta planistyczna nie jest należna. Co więcej związek przyczynowy między zmianą planu, a więc i potencjalny wzrost wartości można odnieść tylko do części, w jakiej doszło do zmiany tj. w zakresie tych 6%. Z obranych do porównania działek nie wynika czy materiał porównawczy dotyczy działek z podobnymi zapisami w planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego podniesionych w skardze. Zdaniem Sądu stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo. Wynika z niego, że po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w roku 2011, zmieniającego częściowo sposób przeznaczenia działek o nr [...] i [...] w porównaniu do poprzednio obowiązującego planu, nastąpił wzrost wartości nieruchomości, co organ ustalił w oparciu o sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę operat szacunkowy. Zbycie ½ udziału w tych nieruchomościach w 2014 r. uzasadniało, jak to ustalił organ, obciążenie skarżącego jednorazową opłatą z tytułu wzrostu wartości, przy czym dotyczy to tylko zbytego udziału w nieruchomości o nr [...], bo według ustaleń wzrosła wartość tylko tej nieruchomości. Wysokość tej opłaty organ ustalił stosownie do przepisów art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu zarzut, że wartość nieruchomości nie wzrosła, a straciła na wartości jest niezasadny. Istotnie porównując wartość nieruchomości z daty jej nabycia przez skarżącego wskazanej w akcie notarialnym z roku 2006 w stosunku do obecnej jej wartości ustalonej przez rzeczoznawcę wartość uległa obniżeniu. Należy jednak wskazać, że stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jego wartością przed uchwaleniem lub zmianą tego planu lub faktycznego wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Według tego też kryterium rzeczoznawca dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości ustalając jej wartość rynkową sprzed uchwalenia planu w roku 2011 i wartość rynkową po uchwaleniu.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że zmiana przeznaczenia działki w stosunku do poprzedniego planu jest stosunkowo niewielka i w związku z tym, nie mogła wpływać na wzrost wartości nieruchomości, czego rzeczoznawca w operacie nie uwzględnił. Kwestia ta została szczegółowo wyjaśniona w operacie szacunkowym. W załączniku nr 1 do operatu szacunkowego rzeczoznawca przedstawił szczegółowe wyliczenia dotyczące przedmiotowej nieruchomości, w których wskazany jest sposób wyliczenia jej wartości dla każdego rodzaju przeznaczenia w starym i nowym planie. W sytuacji, gdy cena jednostkowa (m2) dla poszczególnego rodzaju przeznaczenia części nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę jest identyczna w starym i nowym planie wzrost wartości nieruchomości jaki został ustalony wynikł jedynie ze zmiany procentowej w zakresie przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę w starym i nowym palnie. Wyliczenia te dotyczą wzrostu wartości udziału zbytego przez skarżącego. W tej sytuacji brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania tych ustaleń.

W ocenie Sądu nie znajduje też uzasadnienia zarzut dotyczący nie uwzględnienia wniosku w przedmiocie dokonania weryfikacji sporządzonego operatu przy organizacji rzeczoznawców w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. Organ dokonał oceny sporządzonego operatu uznając go za prawidłowy pod względem formalnym i merytorycznym, nie naruszający zasad jego sporządzania określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W tej sytuacji nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia wnioskowanego dowodu. W świetle okoliczności odnoszących się do zarzutów dotyczących wadliwych ustaleń w zakresie wzrostu nieruchomości, które Sąd uznał za niezasadne, zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, iż nie zachodzi potrzeba weryfikacji sporządzonego raportu w oparciu o art. 157u.g.n.

Skargą kasacyjną M. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, tj. uznanie, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] "S." doszło do wzrostu wartości nieruchomości skarżącego, tj. działki gruntu nr [...] i [...] położonej w A. na terenie dzielnicy S., mimo iż do takiego wzrostu nie doszło, a wręcz przeciwnie nieruchomość zdecydowanie utraciła na wartości, a nadto przy pominięciu faktu, że przedmiotem obrotu nie była ta sama działka a wyłącznie jej część;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie wbrew materiałom zabranym w aktach sprawy i bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że zaistniały warunki do ustalenia tzw. opłaty planistycznej oraz oparciu zaskarżonej decyzji na operacie szacunkowym, którego treść była podważana przez skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, lub, w razie stwierdzenia jedynie naruszenia prawa materialnego - uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, a także zasądzanie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego uchwalenie planu przyczyniło się do zmniejszenia wartości nieruchomości, a nie jej zwiększenia. Sporządzony operat jest tak nieczytelny, że z jego treści można tak naprawdę wywnioskować zarówno argument na korzyść skarżącego jak i zgoła przeciwne. Z racji powyższego skarżący wniósł o dokonanie oceny operatu przez organizację rzeczoznawców. Jego zdaniem z operatu w żaden sposób nie wynika, że niewielka zmiana procentowa w układzie funkcji przeznaczenia (przy zupełnie odwrotnych w skutkach zapisach szczegółowych planu) doprowadziła do wzrostu wartości działki. Rzeczoznawca pominął wpływ tych zapisów, w tym szczegółowych co do rzeczywistej możliwości realizowania zabudowy na danej działce, na wartość działki i w żaden sposób nie uzasadnił tego obranymi transakcjami. Nie mógł zastosować metody porównawczej, gdyż brak tu transakcji do porównania. Przedmiotem transakcji był udział do części nieruchomości, a więc miarodajna powierzchnia działki dla realizacji przewidzianego w planie zamierzenia wynosi [...] m2, obrane do porównania transakcje nieruchomości nie korzystają z cechy podobieństwa ani w zakresie położenia ani parametrów działki (w tym powierzchni). Operat nie zawiera też uzasadnienia dokonanego przez rzeczoznawcę doboru transakcji do porównania. Skarżący wskazał, że już ze stronicy 8 operatu, gdzie opisano przeznaczenie w poprzednim planie i w planie aktualnym widoczne jest, że przeznaczenie to w obu planach było niemalże tożsame. Różnica tkwi w przeznaczeniu podstawowym, mianowicie w poprzednim planie była to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem realizowania budynków mieszkalno-pensjonatowych (§ 16 poprzednio obowiązującego planu) aktualnie zaś jest to zabudowa usługowa z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Różnica tkwi w niejako zamianie przeznaczenia z proporcji 51% (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) do 49% (zabudowa pensjonatowa) w poprzednim planie do proporcji 45 % (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) i 55 % (usługowa) w nowym planie, zmiana nie nastąpiła w obszarze funkcji ale nastąpiła de facto tylko w zakresie 6% przeznaczenia pod usługi. W tej sytuacji należałoby rozważyć czy przeznaczenie nieruchomości w części o 6% większej pod zabudowę usługową (de facto pensjonatową) przyczyniło się do wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie skarżącego takiego wzrostu brak. Ponadto, zdaniem skarżącego, ocena wzrostu wartości nieruchomości nie może się obyć bez analizy dodatkowych postanowień planu - w poprzednim planie można było w zasadzie dowolnie realizować tę zabudowę byleby jej wielkość nie przekraczała 25 % powierzchni obszaru (tak § 18 poprzednio obowiązującego planu) w nowym zaś planie wskaźnik ten wynosi ledwie 10 % i ustalono dodatkowo powierzchnię biologicznie czynną na poziomie aż 75 % (tak § 32 pkt 2 lit. a - b). W rzeczywistości żaden wzrost wartości działki nie nastąpił. Ponadto w poprzednim planie na terenie nieruchomości przewidziano częściowo także zlokalizowanie publicznej drogi dojazdowej (co w przyszłości mogłoby powodować dla właściciela prawo dochodzenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną) w nowym zaś planie w to miejsce przewidziano wyłącznie drogę wewnętrzną (za co właściciel odszkodowania nie otrzyma) - w tej więc części nowy plan pogarsza zdecydowanie sytuację prawną właściciela. Tym samym nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości, która była przedmiotem sprzedaży, a w konsekwencji wzrostu wartości nieruchomości, co skutkowałoby zasadnością naliczenia opłaty. Skarżący podkreślił też, że działki z linią brzegową jeziora Necko zawsze (niezależnie od ustaleń planu) prezentowały wysoką wartość. W chwili transakcji przedmiotowa działka zdecydowanie utraciła na wartości, związane jest to z tym, iż około 1 km od jej położenia przebiega obwodnica miasta A., niedostatki komunikacyjne (brak urządzonej drogi) ścieżki rowerowej, sąsiedztwo zakładu produkującego łodzie powoduje, że przeznaczenie pod usługi turystyki tejże działki jest wyłącznie iluzoryczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p. - tak przez niewłaściwą wykładnię jak i zastosowanie. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powyższego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu przez jego błędną wykładnię. Nadto Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zastosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez organy administracji i uznał, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości tylko działki nr [...] położonej w A., mając jednocześnie na uwadze fakt, że zbycie dotyczyło ½ udziału tej nieruchomości.

Powstanie obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty na rzecz gminy zależne jest od łącznego spełnienia przesłanek ustanowionych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten określa przesłanki pobrania renty planistycznej i krąg adresatów tej normy prawnej, tj. podmiotów których obciąża obowiązek poniesienia opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem bądź zmianą planu miejscowego. Stawkę procentową tej opłaty określa uchwała organu gminy.

Instytucja prawna tzw. renty planistycznej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, przy czym dopiero zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, uruchamia mechanizm ustalenia tej opłaty - art. 37 ust. 3 ustawy.

W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Ustalenie renty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego – art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i oceny, czy faktycznie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia danej nieruchomości, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego. To zaś oznacza, iż organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. I tak też postąpiły organy w niniejszej sprawie. A mianowicie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta A. z dnia [...] listopada 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, że przedłożony w aktach sprawy operat szacunkowy (z dnia 28 sierpnia 2014r.) nie jest wiarygodny i nie został prawidłowo sporządzony. W toku ponownego postępowania przed organem I instancji został sporządzony nowy operat szacunkowy z dnia 22 lutego 2015r. Organ I instancji - uznając, iż operat ten nie odpowiada w pełni na zarzuty Kolegium - przesłał go rzeczoznawcy do uzupełnienia. W ocenie organów i Sądu pierwszej instancji nowy uzupełniony operat uwzględnił uwagi przedstawione we wskazanej wyżej decyzji organu odwoławczego. Rzeczoznawca dokładnie wyjaśnił sposób w jaki doszedł do zawartych w operacie wniosków; szczegółowo opisał metodę i technikę wyceny nieruchomości, a także przedstawił procentowy udział poszczególnych funkcji działki wynikających z jej przeznaczenia w miejscowym planie z 2011 r. i wyjaśnił, że wartość nieruchomości jest sumą oszacowanych części tej nieruchomości z uwzględnieniem różnego przeznaczenia w miejscowym planie. W operacie dokonano również szczegółowego opisu nieruchomości przyjętych do porównań. Nadto z operatu szacunkowego z dnia 22 lutego 2015 r. - dotyczącego nieruchomości o nr [...] - wynika, że operatem nie objęto działki nr [...], gdyż nie nastąpiła zmiana przeznaczenia tej działki.

Zaznaczyć należy, iż jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ winien podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Może m. in. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu. W myśl art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...).

Skarżący domagał się zlecenia przez organ orzekający organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dokonania oceny operatu szacunkowego przyjętego za podstawę do ustalenia odszkodowania. Zlecenie dokonania takiej oceny przez organ mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby organ uznał za konieczne wyjaśnienie takich okoliczności dotyczących sporządzonej wyceny nieruchomości, które nadal budziłyby wątpliwości. Tymczasem, organy administracji wykazały, że przyjęty za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy z dnia 22 lutego 2015r. – po jego uzupełnieniu - nie pozostawia niewyjaśnionych kwestii i nie budzi wątpliwości, czemu organy dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. Z tego względu prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił brak podstaw do zastosowania przez organy orzekające art. 157 ust. 1 u.g.n.

Podkreślić należy, iż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można generalnie przyjmować, że obowiązek taki obciąża zawsze organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza, gdy nie przedkłada żadnego opracowania, z którego wynikałyby inne wnioski niż z operatu sporządzonego na żądanie organu, a ogranicza się do własnych argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie podkreśla się, iż postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n. dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu oceny ( por. S.Kalus, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, Wyd. Prawnicze, Warszawa 2005, s. 481).

Nie można także podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy - art. 133 § 1 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne.

Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Nie oznacza to jednak, że Sąd pierwszej instancji nie może podzielić stanowiska organu co do oceny tego materiału dowodowego. Okoliczność, iż Sąd akceptuje ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy i podjęte rozstrzygnięcie nie oznacza automatycznie, że dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej.

W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji orzekł mając na uwadze całość zgromadzonego materiału dowodowego. Zauważyć też należy, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie stanowi podstawy prawnej do kwestionowania operatu szacunkowego, czy też kwestionowania przeprowadzonego przez organ postepowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.