Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 513/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 kwietnia 2016 r, nr [...].


UZASADNIENIE

A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2016 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 kwietnia 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem skarżącego z dnia 4 marca 2016 r.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 10 lutego 2016 r. skarżące stowarzyszenie skierowało na adres mailowy Urzędu Miasta żądanie udostępnienia informacji publicznej o pomocy publicznej udzielonej M. J. Pismem z dnia 3 marca 2016 r. Burmistrz Miasta zawiadomił wnioskodawcę o jego pozostawieniu bez rozpoznania z powodów formalnych.

Następnie wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu 4 marca 2016 r., A. zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. wskazania wysokości oraz form pomocy publicznej udzielonej w latach 2010 - 2015

M. J. przez lub za pośrednictwem Urzędu Miejskiego lub Burmistrza, z rozbiciem na poszczególne lata,

2. przekazanie kopii dokumentacji potwierdzającej spełnienie przez M. J. warunków przyznania mu pomocy publicznej w celu przygotowania zawodowego młodocianych, tj. warunków określonych w art. 70b pkt 1 pkt 1) i 2) ustawy o systemie oświaty,

3. przekazania kopii dokumentów potwierdzających, że pracodawca (M. J.) lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania,

4. przekazania kopii dokumentów potwierdzających, że zatrudniony przez M. J. młodociany pracownik (lub pracownicy) ukończył (ukończyli) naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1,

5. przekazanie kopii stosownej umowy o pracę zawartej pomiędzy M. J. a zatrudnionym przez niego w ramach pomocy publicznej młodocianym.

Zawiadomieniem z dnia 11 marca 2016 r. burmistrz poinformował stronę o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku do dnia 15 kwietnia 2016 r.

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2016 r., [..], Burmistrz Miasta odmówił udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez stronę zakresie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał się na art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wskazując, że ustawodawca w wskazał tam zakres informacji podawanej do publicznej wiadomości w przedmiocie udzielania podmiotom pomocy publicznej. Z tego wywiódł, że podawanie do wiadomości publicznej dalszych informacji, w tym żądanych przez wnioskodawcę, jest ograniczone ze względu na dyspozycję art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odnoszącej się do ochrony prywatności osób fizycznych lub tajemnicy przedsiębiorcy. Burmistrz wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych informację o udzielonej pomocy publicznej ujawnia się na stronie internetowej BIP. W zakresie danych odnoszących się do roku 2015 zostaną one upublicznione w trybie i terminie wynikającym z ustawy o finansach publicznych.

W odwołaniu stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co winno skutkować jego uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według stowarzyszenia żądane informacje są informacją publiczną, która nie podlega ochronie wynikającej z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych. Intencją odwołującego jest kontrola władzy publicznej pod kątem gospodarności środkami publicznymi.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 maja 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych i art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. g) ustawy z dnia 27 września 2009 r. o finansach publicznych.

Kolegium za prawidłową uznało odmowę udostępnienia informacji żądanej przez skarżącego z uwagi na treści art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. g) ustawy o finansach publicznych, w którym w sposób jednoznaczny określono, że do publicznej wiadomości podawany jest jedynie wykaz podmiotów, którym udzielono pomocy publicznej. Strona zaś żądała udostępnienia danych dotyczących pomocy publicznej udzielonej konkretnej osobie fizycznej oraz dokumentów świadczących o spełnieniu przez tę osobę wymogów dla skorzystania z pomocy publicznej, które to informacje wykraczają poza zakres uregulowany wskazanym powyżej przepisem prawa. Skoro przepis prawa materialnego w sposób jednoznaczny i precyzyjny określa zakres danych podawanych do publicznej wiadomości, to wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wykraczający poza ramy art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy nie mógł zostać rozpatrzony przez organ pierwszej instancji pozytywnie. Kolegium wyjaśniło, że ustawodawca w sposób szczegółowy określił zakres jawności finansów publicznych w art. 34 ustawy, w którym zawarł zamknięty katalog informacji podawanych do publicznej wiadomości. W katalogu tym brak jest przepisu mówiącego o jawności szczegółowych danych dotyczących pomocy publicznej udzielanej przez jednostki sektora finansów publicznych podmiotom spoza sektora finansów publicznych.

W ocenie SKO wbrew zarzutom odwołania, w toku postępowania organ nie dopuścił się uchybień procesowych, które rzutowałyby na prawidłowość podjętej decyzji, zarówno w kwestii doręczenia, jak i terminu załatwienia sprawy.

W skardze stowarzyszenie zaskarżyło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 maja 2016 r. oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 kwietnia 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieudostępnienie informacji publicznej,

2. art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej w postaci tajemnicy skarbowej,

3. art. 33 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w związku z art 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przepis ten uniemożliwia udostępnienie wnioskowanych informacji,

4. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, o zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie skarżącego art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie może prowadzić do ograniczenia udostępnienia informacji publicznej w trybie dostępu na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o finansach publicznych nie wyłącza zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż określa ona jedynie w wąskim zakresie jakie informacje obowiązkowo mają zostać udostępnione przez podmiot zobowiązany w BIP. Nic nie stoi na przeszkodzie jednak udostępnienia również innych informacji, a w niniejszej sprawie jest to dodatkowo uzasadnione jawnością gospodarowania środkami publicznymi. Jest to generalna zasada nakazująca jawność informacji związanych z finansami publicznymi, w tym wydatkowaniem środków publicznych, gospodarowaniem majątkiem. Ma ona kluczowe znaczenie dla efektywności wydatków publicznych. W tym zakresie kontrola społeczna pozwala na większą racjonalność i wydajność dysponowania środkami pochodzącymi z podatków.

Skarżący powołał się na przepis art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy publicznej, które stanowią, że pracownicy podmiotów realizujących zadania określone w ustawie są zobowiązani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w związku z toczącymi się postępowaniami lub realizacją innych zadań określonych w ustawie (ust. 1), oraz, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do informacji powszechnie dostępnych, wskazania podmiotu ubiegającego się o pomoc, beneficjenta pomocy, informacji o wielkości i formie udzielonej mu pomocy oraz o jej przeznaczeniu, podstawie prawnej, a także podmiotach udzielających pomocy (ust. 2).

Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy dokonały sprzecznego z prawem ograniczenia dostępu do informacji, które są ustawowo jawne. Według skarżącego organy w sposób nieprawidłowy rozpatrzyły ujawnione okoliczności faktyczne i w sposób niewłaściwy zastosowały przepisy prawa. Kolegium właściwie nie przedstawiło uzasadnienia faktycznego ograniczając się do przywołania przepisów prawa. Nie wyjaśniono podstawy rozstrzygnięcia w postaci art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Jak to zostało opisane na wstępie, przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 maja 2016 r., nr [..], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 8 kwietnia 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem skarżącego z dnia 4 marca 2016 r.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jej postawy materianoprawne stanowiły przepisy art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.i.d.p., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2135 ze zm.) i art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 27 września 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Na takie też przepisy powołał się Burmistrz Miasta w decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, z dnia 8 kwietnia 2016 r.

Wywody w zakresie oceny zasadności skargi, stosownie też do zarzutu naruszenia Konstytucji RP w związku z odmową udostępnienia informacji publicznej, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej określone zostało przede wszystkim w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Realizacja ugruntowanego konstytucyjnie prawa do informacji publicznej następuje przede wszystkim w trybie i na zasadach określonych w u.i.d.p., której też przepisy stały się podstawą kwestionowanych rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej.

W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zdefiniowano pojęcie informacji publicznej określając, że jest to każda informacja o sprawach publicznych. Katalog informacji publicznych stworzono w art. 6 u.d.i.p., który jednak ze względu na swój niezamknięty charakter stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną, uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. W konsekwencji można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W rozpoznawanej sprawie nie było wątpliwości co do publicznego charakteru informacji żądanej przez skarżącego oraz co do tego, że podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest Burmistrz Miasta. Takie stanowisko należało uznać za usprawiedliwione. Żądanie udostępnienia dotyczyło bowiem informacji związanych z majątkiem publicznym - środków publicznych w związku z pomocą publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g u.i.d.p.). Ponadto wniosek (pytania objęte punktem 2 wniosku z dnia 29 kwietnia 2016 r.) pozostają w związku z realizacją zadania wynikającego z ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156), przepisu art. 70b, który określa warunki i sposób dofinansowania przygotowania zawodowego dla pracodawców, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego. Dofinansowanie to jest finansowane ze środków Funduszu Pracy (art. 70b ust. 8), a zatem ze środków publicznych, którymi dysponuje i przyznaje w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta), po spełnieniu warunków określonych w ust. 1 i w drodze decyzji (art. 70 b ust. 6).

Tak więc przedmiotowy wniosek dotyczy zagadnień z katalogu spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. Podstawowe znaczenie ma zatem ocena, czy obowiązek organów wykonawczych samorządu terytorialnego upublicznienia wykazu osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym udzielono pomocy publicznej, o czym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. g ustawy o finansach publicznych miałby wyczerpywać żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem. Gdyby tak było, a takie też stanowisko przedstawiono w uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, to wówczas niewłaściwa byłaby forma decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, tylko poinformowanie wnioskodawcy, że zostały spełnione warunki określone w art. 2 ust. 1 u.i.d.p., czyli że żądana informacja jest udostępniana na podstawie innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium). Taka sytuacja nie może mieć jednak miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa, a tym samym nie wyczerpuje w sposób odmienny zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że szczegółowe pytania odnoszące się do wysokości i form pomocy publicznej udzielonej konkretnej osobie za określony okres podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie u.i.d.p. W świetle treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej objętej punktem 1 wniosku.

Co do punktu 2 wniosku, stowarzyszenie domaga się kopii dokumentów, z których wynika uprawnienie korzystającego z pomocy publicznej z dofinansowania przygotowania zawodowego młodocianych, przewidzianego i określnego w art. 70 b ust. 1 do 10 ustawy o systemie oświaty. Jest to forma dotacji ze środków publicznych dla podmiotów spoza sektora finansów publicznych, stanowiąca zgodnie z ust. 11 tego przepisu (dodanym na mocy ustawy nowelizującej z 2011 r. i zmienionym ustawą z dnia 30 maja 2014 r., Dz. U. z 2014 r., poz. 811), pomoc de minimis, z odesłaniem do aktów prawa unijnego. Dokumenty sporządzane i składane do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zgodnie z wymogami określonymi w art. 70b ustawy o systemie oświaty, w celu uzyskania dotacji ze środków publicznych, mimo że nie stanowią dokumentów urzędowych skoro pochodzą od beneficjenta będącego osobą fizyczną, zawierają informację publiczną. W chwili złożenia ich w organie przyznającym dotację, uruchamiają bowiem właściwą procedurę w celu uzyskania dofinansowania w ramach przygotowania zawodowego młodocianego. Skoro zatem żądane dokumenty zawierają informację publiczną podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w u.i.d.p., z ograniczeniami przewidzianymi w tej ustawie.

Sąd stwierdził, że uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji nie spełniają wymogów określnych w art. 107 k.p.a., stosowanym do decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 2 u.i.d.p. Zawierają błędne i naruszające prawo oceny, są wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe. Wydaje się jednak, że odmowa udostępnienia informacji publicznej potraktowana została jako przypadek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.i.d.p. To jednak nastąpiło bez wyjaśnienia przyczyn takiego stanowiska (tak w decyzji organu pierwszej instancji), natomiast w decyzji SKO między innymi jako podstawę odmowy wskazano art. 5 ust. 2 u.i.d.p., lecz również bez żadnego uzasadnienia kwestii z przepisu tego wynikających.

Zatem kolejną kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest dopuszczalność zastosowania do informacji żądanych przez wnioskodawcę ograniczeń w ich udostępnieniu, wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Oczywiście należy podkreślić, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem ograniczenie prawa do uzyskania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak z tego wynika, na gruncie u.d.i.p. ustanowiono zamknięty katalog wyjątków uzasadniających ograniczenia prawa do informacji publicznej, składający się z czterech elementów: informacji niejawnych, innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej i tajemnicy przedsiębiorcy.

Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie informacji niejawnych odsyła wprost do przepisów o ochronie informacji niejawnych, a jeżeli chodzi o inne tajemnice - do ustaw określających takie tajemnice. Wobec braku dostatecznego uzasadnienia tej kwestii w decyzji organu pierwszej instancji sąd może jedynie stwierdzić, że z tego rodzaju ochroną na gruncie niniejszej sprawy dotyczącej pomocy publicznej nie mamy do czynienia i w żaden sposób ograniczenie wynikające z tego przepisu nie zostało wykazane.

Następnie wskazana w ust. 2 art. 5 u.i.d.p. tajemnica przedsiębiorcy de facto – jak wskazuje się w orzecznictwie – odnosi się do tajemnicy przedsiębiorstwa wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń, które uzasadniałyby zastosowanie tego wyłączenia udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.i.d.p.

Natomiast przesłankę prywatności osoby fizycznej należy rozpatrywać w świetle konstytucyjnego prawa do prywatności uregulowanego w art. 47 Konstytucji RP, który to przepis nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Do aktów prawnych ustanawiających ochronę takich dóbr należy przede wszystkim wspomina ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, która w art. 1 stanowi, że każdy ma prawo do ochrony danych osobowych.

Skoro ustawodawca nie określił w u.d.i.p., co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej" oznacza to, że rozumienia tej przesłanki należy poszukiwać na gruncie innych aktów prawnych, a zwłaszcza ustawy o ochronie danych osobowych, która określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz praw osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane. Zgodnie z art. 6 tej ustawy dane osobowe stanowią informację. Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 5 u.d.i.p. nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 395/13, LEX nr 1447408; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że na gruncie u.d.i.p. relacje między dostępem do informacji oraz ochroną danych osobowych nie występują, ale należy je oceniać w oparciu o prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a dopiero następnie to rozwiązanie odnieść do przepisów u.o.d.o. (por. G. Sibiga, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Monitor Prawniczy 20013/8/59-62). Przepisy obu tych ustaw są bowiem ze sobą skorelowane, a zatem zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe należy analizować na podstawie przepisów u.d.i.p., a unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych w tym zakresie co do zasady poszukiwać w obydwu tych równorzędnych ustawach.

Ogólne materialne przesłanki przetwarzania danych osobowych, w tym ich udostępniania, określa art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i mają one charakter generalny, odnoszą się do wszelkich form przetwarzania danych, w tym do ich udostępniania. Przepisy tej ustawy nie regulują przy tym kwestii udostępniania danych osobowych będących informacją publiczną, w art. 23 pkt 2 i 4 ust. 1 odsyłają do innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem w tym zakresie charakter odsyłający do innych ustaw, które dotyczą przetwarzania danych osobowych i przyjmuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że odsyła również do u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej (jej danymi osobowymi znajdującymi się w tej sferze), będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym podkreślić należy, że powołany przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne.

Relacja prawa do prywatności i ochrony danych osobowych była analizowana przez Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12, LEX nr 1286307). Sąd Najwyższy wyjaśnił w uzasadnieniu tego wyroku, że do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, by każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Niewątpliwie dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych. W dalszej kolejności Sąd Najwyższy rozważając możliwość naruszenia prawa do prywatności poprzez udostępnienie imienia i nazwiska osoby fizycznej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w określonym stanie faktycznym przyjął, że wyjątki zawarte w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. nie mają charakteru wyczerpującego dla ustalenia granic prawa do prywatności. Zakres tego prawa, czy też ochrony wywodzącej się z prawa do prywatności, winien być ustalony przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy.

Sąd stanowczo podkreśla, że na gruncie rozpoznawanej sprawy oba organy w ogóle nie wykazały ani przesłanki z art. 5 ust. 1 u.i.d.p. (ochrona informacji niejawnych, ani innych tajemnic ustawowo chronionych), ani też tej wynikającej z art. 5 ust. 2 u.i.d.p., czyli prywatności osoby fizycznej ani tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie sądu w sytuacji, gdy dany podmiot korzysta z pomocy publicznej, nie można się posługiwać przesłanką wyłączającą, o której mowa w tym ostatnim przepisie, w odniesieniu do jego osoby oraz innych osób, których kwalifikacje zezwalają na korzystanie z dotacji przewidzianych w ustawie o systemie oświaty dla dofinansowania przygotowania zawodowego młodocianych. Ochronie prywatności, według sądu może jedynie podlegać nazwisko i inne dane młodocianego pracownika, który podpisał umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przy czym wystarczające dla zachowania jego prywatności byłoby usunięcie danych wrażliwych z kopii dokumentów, których domaga się skarżące stowarzyszenie.

Tryb i sposób udostępnienia informacji publicznej w sposób kompletny reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, a tylko w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy kodeksowe, zresztą z odstępstwami wynikającymi z u.d.i.p. Obie decyzje naruszają zarówno wyżej wskazane przepisy u.i.d.p. będące przepisami materialnymi, jak i przepisy procesowe wynikające z art. 16 u.i.d.p. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując wniosek organy są związane przedstawioną oceną prawną co do charakteru wniosku jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie u.i.d.p. oraz co do obowiązku jej udostępnienia oraz ograniczeń w udostępnieniu w sposób przewidziany w tej ustawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta.