Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2402/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16 par. 1, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 50, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183 par. 2 pkt 5, art. 185 par. 1 art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 716/11 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wznowieniu robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od H. J. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych oraz na rzecz A. K. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 716/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wznowieniu robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...], udzielającej R. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w Z., gm. R.. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego były prowadzone z odstępstwami od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] lutego 1983 r., udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany tego budynku. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie postanowieniem z dnia [...] października 1999 r. wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], nałożył, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), na R. W. obowiązek opracowania inwentaryzacji wykonanych robót z ekspertyzą techniczną oraz projektu dla robót koniecznych do zakończenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. R. W. obowiązek nałożony ww. decyzją wykonała. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, udzielił R. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego na działce nr [...]. Pismem z dnia 29 marca 2008 r. H. J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. We wniosku wskazał, że budynek gospodarczy na działce nr [...] został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Kwestionowana natomiast przez niego decyzja z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...]została wydana bez przeprowadzenia procedury legalizacji samowoli budowlanej określonej w przepisach Prawa budowlanego, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...], stwierdzając, że decyzja ta nie narusza przepisu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, a podniesione we wniosku zarzuty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznał za zgodne z prawem, bowiem kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja była wydana w sytuacji wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 1999 r. nakładającej na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, obowiązek dokonania określonych zmian i przeróbek. Przywołując treść art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, organ odwoławczy wskazał, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, tzn., że w przypadku spełnienia obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Tak więc w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano przepis art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r.

Na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. H. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1a w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku gospodarczym rozpoczęły się w 1998 r., a zatem decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] lutego 1983 r. udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany tego budynku, przywołana przez organy jako rozstrzygnięcie uprawniające do rozpoczęcia budowy, utraciła swą ważności. Okoliczność ta zdaniem skarżącego powoduje, że budynek gospodarczy został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej, co powoduje, że organ nadzoru budowlanego nie mógł prowadzić postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

W ocenie sądu, organy nie dokonały w niniejszej sprawie prawidłowej oceny decyzji weryfikowanej w trybie nadzorczym. Organy błędnie bowiem przyjęły, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest zgodna z prawem, gdyż jest konsekwencją decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 1999 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (sąd omyłkowo wskazał na decyzję wydaną w dniu [...] lutego 2000 r., na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego). Przy czym organ nie dokonał również właściwej oceny decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. Zdaniem sądu decyzja ta jest wadliwa, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wołominie decyzją tą nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów dotyczących wykonanych dotychczas i planowanych robót budowlanych. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne sąd wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji. Zdaniem sądu organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i następnie wydający decyzję na podstawie art. 51 ust. 1a powołanej ustawy, powinien mieć przede wszystkim na uwadze cel, któremu służy to postępowanie, a mianowicie doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem. Dlatego decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego powinna być efektem nie tylko wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, lecz przede wszystkim właśnie doprowadzeniem wspomnianych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym sąd wskazał, że organ powinien ustalić jaki zakres prac jest niezbędny do doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, a następnie nałożyć decyzją obowiązek wykonania konkretnie wskazanych robót. Natomiast decyzja wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego jest konsekwencją wcześniej podjętej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tak więc sąd stwierdził, że skoro decyzja nakładająca na inwestora obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji jest obarczona wadą kwalifikowaną naruszenia prawa, to zasadnym jest uchylenie decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym, kontrolującej decyzję będącą konsekwencją decyzji wadliwej.

Sąd pierwszej instancji wskazał zatem, że rozstrzygając ponownie wniosek skarżącego organ powinien uwzględnić zawarte w wyroku uwagi, a także ustosunkować się do zarzutu skarżącego, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] lutego 1983 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w dacie rozpoczęcia budowy wygasła. Zdaniem sądu zarzut ten ma zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości trybu postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł organ - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz uczestnik postępowania A. K. W obu złożonych skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Przy czym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 1a Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że nałożenie przez organ na inwestora obowiązku dostarczenia przez niego dokumentów, ekspertyz i ocen nie jest czynnością mającą na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, skutkującego uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na wznowienie robót, podczas gdy nałożenie takiego obowiązku powinno zostać uznane za czynność mającą na celu doprowadzenie wykonywania robót do stanu zgodnego z prawem;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że decyzje administracyjne podlegają domniemaniu legalności do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W związku z powyższym stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], poprzedzająca wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2000 r., jest wadliwa, nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Zdaniem organu, dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji mogłoby mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że konstrukcja normy prawnej z art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2000 r.) wskazuje, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tym samym, niezależnie od prawidłowości decyzji nakładającej obowiązek w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w sytuacji spełnienia przez zobowiązanego nałożonego obowiązku oraz przy jednoczesnym istnieniu w obrocie prawnym decyzji nakładającej ten obowiązek, właściwy organ był zobowiązany wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Odnosząc się natomiast do stanowiska sądu pierwszej instancji, że nie ustosunkowano się do zarzutu skarżącego dotyczącego późniejszej daty budowy budynku gospodarczego i tym samym wygaśnięcia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] lutego 1983 r. o pozwoleniu na budowę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że poprzedniczka prawna skarżącego – H. J., jako strona postępowania, nigdy nie kwestionowała daty budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, tj. okresu lat 1985-1993. Organ zauważył, że okoliczność tą potwierdza treść protokołu z dnia 10 września 1999 r. podpisanego między innymi przez H. J., a także znajdująca się w aktach sprawy inwentaryzacja przedmiotowego budynku ze stycznia 2000 r.

Natomiast A. K. w złożonej skardze kasacyjnej, uzupełnionej następnie pismami z dnia 4 i 5 października 2011 r., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a także przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 1a Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że

nałożenie przez organ na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie jest czynnością mającą na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy nałożenie takiego obowiązku powinno zostać uznane za czynność mającą na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem;

2) art. 50 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i

przyznanie H. J. przymiotu strony postępowania podczas gdy nie posiadał on interesu prawnego by uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, bowiem budynek gospodarczy, nie wpływa na możliwość zabudowy jego działki, a ponadto H. J. nigdy nie była właścicielką działki nr [...];

3) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "P.u.s.a.", art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy powinna ona zostać oddalona z uwagi na treść art. 134 P.p.s.a., bowiem Sąd wykroczył poza granice sprawy administracyjnej, kontrolując decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazującą R. W. wykonanie czynności;

4) art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy powinna ona zostać oddalona z uwagi na treść art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem organ zebrał cały materiał dowodowy w sprawie i wyczerpująco go rozpatrzył, w szczególności w zakresie zarzutu dotyczącego wygaśnięcia pozwolenia na budowę.

H. J. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania, wnosząc o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w nich zarzuty są zasadne. Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony na rozprawie zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez pozbawienie A. K. możliwości obrony swoich praw przez to, że nie zawiadomiono jej o terminie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji. W rozprawie tej brał jednak udział jej pełnomocnik i nie zgłaszał wniosku o jej odroczenie z uwagi na brak powyższego zawiadomienia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok SN z dnia 10 maja 2000 r. III CKN 416/98 (OSNC 2000, nr 12, poz. 220). Z powyższych okoliczności sprawy nie wynika aby można było przyjąć, że A. K. została pozbawiona możliwości obrony swoich praw skoro jej pełnomocnik brał udział w rozprawie.

W rozpoznawanej sprawie nie występują również pozostałe przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skarg kasacyjnych.

Zasadny jest natomiast zawarty w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 1a Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji wskazał w zaskarżonym wyroku, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] lutego 2000 r. udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych była wydana po ustaleniu, że inwestor R. W. realizowała budowę budynku gospodarczego z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, obowiązkiem organu było ocenić kontrolowaną decyzję pod kątem prawidłowości przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, a szczególnie wydanej w jego trakcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] grudnia 1999 r.

Powyższe rozumowanie Sądu pierwszej instancji nie jest trafne. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie wszczęły na wniosek H. J. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie z dnia [...] lutego 2000 r., nie mogły zatem w tym postępowaniu przeprowadzić oceny zgodności z prawem innych decyzji nie objętych tym wnioskiem.

Także Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że "rozstrzygnięcia poprzedzające kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję i stanowiące podstawę jej wydania zostały podjęte z naruszeniem prawa", dokonał w uzasadnieniu wyroku, bez podjęcia w tej kwestii stosownego rozstrzygnięcia, wiążącej oceny decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu, której nie dotyczyła wniesiona skarga. Powołany w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie daje podstaw do uznania w uzasadnieniu wyroku za nieważną decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu poprzedzającym kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, a więc w postępowaniu innym niż to którego dotyczyła zaskarżona decyzja.

Ponadto stwierdzenie Sądu, że decyzje poprzedzające kontrolowaną w postępowaniu decyzję zostały podjęte z naruszeniem prawa, nie daje postaw do przyjęcia, iż naruszenie to ma charakter kwalifikowany, tj. rażący w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 K.p.a. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, doczekało się jednak bogatej wykładni doktrynalnej. Przeważa pogląd, który upatruje rażące naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się wprawdzie wątpliwości dotyczące charakteru czynności, do których organ nadzoru budowlanego może, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wątpliwości te nie dotyczyły jednak treści tego przepisu obowiązującej w dniu [...] lutego 2000 r., tj. w dniu wydania decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego. Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem tego przepisu, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w pkt 2, właściwy organ wydawał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) zmieniono brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z nowym brzmieniem właściwy organ może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W wyniku nowelizacji omawianego przepisu właściwy organ po wykonaniu nałożonego obowiązku nie może już wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i określić w niej zakresu robót budowlanych, wykonanie których jest niezbędne do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie aktualnie obowiązującego art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ musi wydać od razu jedną decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, zapewniając doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nie może być to zatem decyzja nakładająca tylko obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Nałożenie bowiem tylko tego obowiązku uniemożliwiałoby załatwienie sprawy, przez zapewnienie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Powyższej wykładni aktualnie obowiązującego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można przenosić na poprzednio obowiązujące brzmienie tego artykułu, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Błędnie zatem Sąd zarzucił organom orzekającym naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, naruszając w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest natomiast zasadny zarzut A. K. naruszenia art. 50 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyznanie H. J. przymiotu strony postępowania podczas gdy zdaniem skarżącej nie posiadał on interesu prawnego, bowiem budynek gospodarczy nie wpływa na możliwość zabudowy jego działki.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego powinien być określony zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11, z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 225/11 oraz z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11).

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pogląd powyższy znajduje jednoznaczne potwierdzenie w treści art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie można bowiem wykluczyć interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości do udziału w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego użytkowanego na działce będącej jego własnością albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był tenże właściciel sąsiedniej nieruchomości.

Należy mieć na uwadze, że nawet sam fakt zachowania minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, określonych w przepisach ustalających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy budynek gospodarczy został natomiast usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie z działką stanowiącą własność H. J. (w odległości 0,5 m od granicy z tą działką), nie można mieć zatem wątpliwości w kwestii posiadania przez niego interesu prawnego do udziału w postępowaniu mającym na celu doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z prawem.

Nie może także odnieść skutku zarzut nieprawidłowego przyjęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wołominie, że H. J. przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym dotyczącym zgodności z prawem budowy budynku gospodarczego. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie nie dotyczy oceny zgodności z prawem decyzji wydanych w powyższym postępowaniu, ale decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym dotyczącym żądania H. J. stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Bez znaczenia zatem dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji jest kwestia prawidłowości uznania H. J. za stronę postępowania dotyczącego zgodności z prawem budowy budynku gospodarczego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., a w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.