Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2804/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Dopuszczono do udziału w postępowaniu sądowym
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Zawodowego [...] z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej P. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 431/17 w sprawie ze skargi P. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: dopuścić Związek Zawodowy [...] z siedzibą w O. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika sygn. akt I OSK 2804/17 POSTANOWIENIE Dnia 23 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 431/17 o odrzuceniu skargi P. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 22 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę P. S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył P.S.

Wnioskiem z 10 stycznia 2018 r. Związek Zawodowy [...] z siedzibą w O., jako organizacja społeczna, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881), tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego.

Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego [...] z siedzibą w O. w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.

UZASADNIENIE

Postanowieniem z 22 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę P.S. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym pismem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ( Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, dalej: "przepisy wprowadzające") złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej.

Skargę złożoną na powyższą propozycję P. S. poprzedził wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby, którą zobowiązany był złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że przedmiotem zaskarżenia jest akt niepodlegający kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Sądu zakwestionowane pismo nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o czym przesądza analiza przepisów, na podstawie których zostało ono podjęte. Jak wskazał Sąd, tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej albo pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uregulowany został w przepisach wprowadzających. Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947, dalej: ustawa o KAS), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd przytoczył treść art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających i uznał, że z treści zakwestionowanego pisma, a także z przepisów stanowiących podstawę jego wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia kryteriów aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających mowa jest bowiem wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien on zająć stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2). Wobec tego pismo takie bezpośrednio nie kształtowało w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można było zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca w niniejszej sprawie nie pozostaje w typowej dla stosunku administracyjnego sytuacji charakteryzującej się brakiem równorzędnej pozycji podmiotów, z których jeden (administrujący) w sposób jednostronny podejmuje względem drugiego (administrowanego) władcze rozstrzygnięcie, drugi zaś zobowiązany jest się mu podporządkować pod rygorem przymusowej egzekucji. Zdaniem Sądu, nie można tym samym przyjąć, że strona skarżąca znajduje się na równorzędnej pozycji względem organu. Jej sytuacja nie wynika z działań podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz wiąże się z relacjami służbowymi z uwagi na wiążący strony stosunek zatrudnienia. Stąd też brak podstaw do uznania, że kwestionowane pismo, zawierające propozycję przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, nie zaistniały również przesłanki do uznania, że pismo to stanowi decyzję administracyjną. Ustawodawca bowiem tylko w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji dalszej służby wskazał wprost, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, która następnie, po wyczerpaniu trybu odwoławczego, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających). Również ustawa o KAS nie zawiera przepisów, z których wynikałaby zarówno forma decyzji dla propozycji zatrudnienia funkcjonariusza w urzędach obsługujących organy administracji skarbowej, jak i dopuszczalność wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że zakwestionowane pismo nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Nie stanowi bowiem żadnej z wymienionych w art. 3 p.p.s.a. prawnych form działania administracji publicznej, która podlegałaby kontroli sądowoadministracyjnej. W szczególności nie jest ono decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P. S., zaskarżając je w całości i podnosząc następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać rozpatrzona, albowiem pisemna propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy stanowi decyzję administracyjną,

2) art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i § 2, art. 80, art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odrzucenie skargi w sprawie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego, jego skarga powinna być rozpatrzona, albowiem zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną, a tym samym powinno podlegać sądowej kontroli sądu administracyjnego,

3) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ( Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niedokonanie kontroli sądowej działalności administracji publicznej i nierozpatrzenie skargi skarżącego na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z 24 maja 2017 r., które stanowi decyzję administracyjną,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ewentualnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz niewydanie wyroku uchylającego decyzję, wyrażające się w błędnym niezakwalifikowaniu pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r. jako aktów z zewnętrznej sfery działalności administracji, rozstrzygających jednostronnie w sprawie indywidualnej, stanowiącej decyzję administracyjną. Zaskarżona decyzja narusza wymienione przepisy k.p.a. i to w rażący sposób, a tym samym powinna zostać uchylona, a nawet powinno dojść do stwierdzenia jej nieważności ze względu na rażące naruszenia przepisów k.p.a.

Z ostrożności procesowej w skardze kasacyjnej podniesiono też następujące zarzuty służące wykazaniu, że pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu stanowiła czynność z zakresu administracji publicznej, a to:

1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3, ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających oraz art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS, poprzez ich zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, w której skarga powinna zostać rozpatrzona, albowiem pisemna propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

2. naruszenie art. 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3, ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających oraz art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich niezastosowanie i odrzucenie skargi w sprawie podlegającej kognicji sądu administracyjnego,

3. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy ( Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 165 ust. 3, ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających oraz art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS, przez niedokonanie kontroli sądowej działalności administracji publicznej i nie rozpatrzenie skargi na pismo, które stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

4. naruszenie art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3, ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających oraz art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich niezastosowanie oraz niewydanie wyroku stwierdzającego bezskuteczność zaskarżonej czynności, tj. bezskuteczność propozycji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy oraz uznającego uprawnie skarżącego do złożenia mu propozycji służby. Naruszenie tych przepisów wyraża się w błędnym niezakwalifikowaniu zaskarżonego pisma jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Podniesiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 165 ust. 3, ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających, art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pisemna propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, ewentualnie nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

- art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i odmówienie skarżącemu prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania - Związek Zawodowy [...] z siedzibą w O. w pisemnym wystąpieniu wskazał, że złożenie propozycji pracy funkcjonariuszowi, jako ingerencja w stosunek służbowy, stanowi wydanie decyzji. Jest to bowiem władcze i jednostronne działanie wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania w przypadkach wymienionych w art. 183 § 2, które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jak stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi o właściwości przedmiotowej sądów administracyjnych, których rolę wyznacza § 1 zakreślając, że sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przyjęto, że kontrola sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga kasacyjna wywodzi, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż przedmiotem zaskarżenia nie jest decyzja. Opcjonalnie zaś wywodzi, że przedmiotem skargi jest czynność/akt, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Odmawiając słuszności zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej zaznaczyć należy, że w myśl postanowień ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o KAS instytucjonalna reforma finansów publicznych nastąpiła poprzez przemodelowanie aparatu skarbowego w ten sposób, iż dokonano połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Utworzona w ten sposób Krajowa Administracja Skarbowa, zgodnie z intencją ustawodawcy, stanowić ma pion wyspecjalizowanej administracji rządowej wykonujący zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych.

W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS.

Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do przeprowadzenia kontroli legalności przez sąd administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności:

1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych ),

2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,

3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające),

5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy ( Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi zatem aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.

Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy ( Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna.

Nie sposób również uznać, że propozycja przedstawiona funkcjonariuszowi posiada cechy decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi zatem jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi również decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Oznacza to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione.

Z powyższych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.