Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 99/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2011-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust.3 pkt 1-2, art. 60, art. 61, art. 65
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3 ust.1, § 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 138 §  2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 czerwca 2010r. Prezydent Miasta ustalił na wniosek A. K. i P. K., reprezentujących firmę pogrzebową warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego-usługowego (usługi pogrzebowo-biurowe) na działce nr ewid. 102/31 przy ulicy A. w S. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 5, art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa.

W decyzji określono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wskazując:

- linię zabudowy – nieprzekraczalna od ul. A. w linii istniejących pawilonów usługowo-mieszkalnych, od ul. P. – nieprzekraczalna linia zabudowy min. 8,0m od krawędzi jezdni ul. P.,

- powierzchnię zabudowy budynku – do 0,4 powierzchni zabudowy działki,

- szerokość elewacji frontowej, kierunek głównej kalenicy – z uwagi na narożnikowe usytuowanie budynku nie ustala się tych parametrów,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – od 6,5m do 8,0m,

- geometrię dachu: kąt nachylenia połaci dachowych – nawiązać się do pawilonów na działce sąsiedniej,

- wysokość głównej kalenicy – od 8,0m do 12,0m,

- układ połaci dachowych: dach wielospadowy,

- budynek zaprojektować bez: lukarn, ornamentów, kolumn, elementów w kształcie łuków, za wyjątkiem podkreślenia wejścia,

- stosunek powierzchni zabudowy projektowanej inwestycji do powierzchni działki – do 40%,

- min. 20% powierzchni działki należy zagospodarować jako powierzchnię biologicznie czynną urządzoną wg potrzeb użytkownika.

Decyzja zawiera także wskazania w zakresie ochrony środowiska, wymagania obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej.

W zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej wskazano: dojazd do działki – z ulicy P., poprzez działkę o nr ewid. 102/4 (własność Gminy). Należy zapewnić 2 miejsca postojowe na usługi i 1 miejsce postojowe lub "garaż na mieszkanie".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że na terenie, na którym inwestor ma zamiar realizować planowaną inwestycję nie obowiązuje miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przedmiotowej inwestycji nie dotyczą ograniczenia w zakresie potrzeb ochrony środowiska i zdrowia oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także dóbr kultury współczesnej. Zamierzenie inwestycyjne nie będzie oddziaływać na Obszar Natura 2000, gdyż usytuowane zostanie w odległości około 3,8 km od najbliższej granicy obszaru.

Ponadto organ I instancji stwierdził, że z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i zabudowy, przeprowadzonej stosownie do wymogu art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że spełnione zostały wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 ustawy: w sąsiedztwie działki inwestora znajduje się szereg budynków o funkcji mieszkalno-usługowej, działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej – z ulicy P. poprzez działkę o nr ewid. 102/4 (będącą własnością gminy, zgoda wyrażona pismem z dnia 27 listopada 2008r. znak:[...]), inwestor przedłożył stosowne zapewnienia od właścicieli sieci, które są zamierzeniami do funkcjonowania projektowanego budynku.

Organ wskazał, że decyzję wydano po uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z właściwym zarządcą drogi gminnej (ulica P.), tj. Prezydentem Miasta oraz drogi powiatowej (ulica A.), tj. Zarządem Dróg Powiatowych (postanowienie z dnia 17 września 2008r.), a nadto w trybie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy ze Starostą Powiatu (postanowienie z dnia 23 września 2008r.), z uwagi na zamiar realizacji części inwestycji objętej wnioskiem w projektowanych liniach rozgraniczających ulicy A., wyznaczonych w ustaleniach planu, który stracił ważność 31 grudnia 2003r.

Ponadto organ I instancji ustalił, że działka nr 102/31, położona przy ul. A., na której planowana jest przedmiotowa inwestycja została sprzedana inwestorom przez Gminę w drodze przetargu nieograniczonego, przy czym na teren, obejmujący także tę działkę, wydana była decyzja o pozwoleniu na budowę chodnika wzdłuż pawilonów od strony ul. A., drogi dojazdowej od strony wschodniej pawilonów

wraz z parkingami na odcinku od ulicy S. do ulicy P. w S. (działka nr ewid. 102/1 i 91). Stało się to podstawą do zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 27 stycznia 2009r. i wystąpienia gminy w dniu 15 czerwca 2009r. do Starosty o stwierdzenie wygaśnięcia w/w decyzji w części dotyczącej budowy parkingów od strony ul. S. (obecnie działka nr ewid. 102/28) i ul. P. (obecnie działka nr ewid. 102/31) w S.

Starosta podjął w dniu 18 sierpnia 2009r. decyzję o wygaśnięciu decyzji z dnia 16 marca 2000r.. Decyzją z dnia 23 października 2009r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty, a wyrokiem z dnia 12 maja 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 7 stycznia 2010r. podjął zawieszone postanowienie, uznając że Wojewoda rozstrzygnął zagadnienie wstępne poprzez decyzję z dnia 16 maja 2009r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 16 marca 2000r. w sprawie pozwolenia na budowę. Następnie organ I instancji wydał decyzję z dnia 17 czerwca 2010r. ustalającą warunki zabudowy.

Decyzją z dnia 25 października 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. D. - na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak ustalenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, mogącego mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie, w oparciu o niekompletny materiał dowody, gdyż organ ten nie ustalił na jakim etapie jest postępowanie dotyczące wygaśnięcia decyzji Starosty z dnia 16 marca 2000r., co ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie.

Decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr ewid. 102/31 wydana w okolicznościach, kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanej na tej samej nieruchomości, musiałaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej wygaśnięcie. Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę.

W związku z powyższym organ podkreślił, powołując się na orzeczenie NSA z dnia 30 kwietnia 2009r. (sygn. akt 659/08), że w sytuacji gdy jeden w wnioskodawców uzyska pozwolenie na budowę, daje mu to prawo do prowadzenia robót budowlanych na danym terenie, wtedy właśnie decyzja o warunkach zabudowy, wydana dla innego wnioskodawcy staje się bezprzedmiotowa, obojętnie czy dotyczy tego samego rodzaju inwestycji, czy też innej na danym obszarze. W sprawie niniejszej decyzja Starosty z dnia 18 sierpnia 2009r. nie ostała się w obiegu prawnym, a tym samym nie wywarła skutku prawnego polegającego na wygaszeniu wcześniejszej decyzji tego organu z dnia 16 marca 2000r. w sprawie pozwolenia na budowę chodnika wzdłuż pawilonów od strony A., drogi dojazdowej od strony wschodniej pawilonów wraz z parkingami na odcinku od ulicy S. do ulicy P. w S. tj. na działkach 102/1 i 91 (a obecnie działka nr 102/31).

Organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji wskazał, że jeżeli organ ten ustali ponad wszelką wątpliwość, że decyzja o pozwoleniu na budowę na terenie działki nr ewid. 102/31 została skutecznie wygaszona przez organ właściwy, to wówczas zakończy niniejsze postępowanie wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku zaś, gdy ostateczna decyzja Starosty z dnia 16 marca 2000r. zostanie pozostawiona w obrocie prawnym, organ I instancji winien umorzyć prowadzone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, jako bezprzedmiotowe.

Ponadto Kolegium uznało, że przeprowadzona analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że decyzja organu I instancji została wydana także z obrazą przepisów prawa materialnego.

Dokonując oceny wniosku inwestorów organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawcy nie przedstawili planowanego sposobu zagospodarowania na załączniku graficznym wniosku, tj. nie wyjaśnili, jakie jest planowane usytuowanie zaprojektowanego budynku. Wprawdzie konkretyzacja usytuowania planowanego obiektu budowlanego nastąpi w kolejnym etapie – pozwoleniu na budowę, jednak inwestor ma obowiązek, zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przedstawić planowany sposób zagospodarowania działki w tym zakresie. Dlatego organ w trybie przepisów postępowania administracyjnego winien zobowiązać inwestorów do uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie. W związku z tym uchybieniem nie jest jasne, jaka jest planowana lokalizacja wnioskowanego budynku, z czym wiąże się wątpliwość w zakresie stwierdzenia organu I instancji, że "nie było podstaw do ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz kierunku głównej kalenicy z uwagi na jego narożnikowe usytuowanie".

Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 oraz wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ramach wymagań w zakresie warunków kształtowania ładu przestrzennego określana jest linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy z stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu. Ustalenia organu zawarte w decyzjach o warunkach zabudowy winny wynikać z ustaleń analizy urbanistyczno-architektonicznej, udokumentowanej w aktach sprawy w sposób szczegółowy.

Zdaniem Kolegium, przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna nie jest na tyle precyzyjna, aby można było na jej podstawie ocenić, czy ustalone przez organ I instancji warunki nowej zabudowy nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego. Analiza powinna zawierać sposób zagospodarowania każdej z nieruchomości przyjętej do porównania.

Dokonując oceny sposobu ustalenia poszczególnych parametrów, Kolegium nie zgodziło się z organem I instancji, jakoby w sprawie nie było podstaw do ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz kierunku głównej kalenicy planowanego obiektu z uwagi na jego narożnikowe usytuowanie. Poza wskazanym wyżej uchybieniem związanym z nieokreśleniem lokalizacji wnioskowanego budynku organ wskazał, że na takie odstępstwo nie pozwalają żadne przepisy obowiązującego prawa. Z przepisu § 6 rozporządzenia wynika, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%; dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przepis ten nie oznacza, że organ może w ogóle odstąpić od wyznaczenia tego wskaźnika, pozostawiając w tym zakresie całkowitą swobodę inwestorowi.

Z tych względów na uwzględnienie nie zasługuje odstąpienie od ustalenia kierunku głównej kalenicy. Stosownie do przepisu § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w przeważającej części ustalił poszczególne parametry nowej zabudowy w przedziałach "od - do" i wskazał, że wartości

parametrów nowej zabudowy winny być określone wprost, jedną cyfrą. Uzasadnienie decyzji, w tym wyniki analizy powinny przedstawiać sposób ustalenia tych parametrów.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie uzupełniające, w ramach którego wezwie inwestorów do uzupełnienia wniosku. Następnie przeprowadzi szczegółową analizę sposobu zagospodarowania nowej zabudowy w sposób zgodny z przepisami w/w rozporządzenia.

Zdaniem organ odwoławczego powyższe uchybienia, jako bezpośrednio wpływające na rozstrzygnięcie sprawy, nie mogą być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, co skutkuje uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 czerwca 2010r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli A. K. i P. K., domagając się jej uchylenia.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu jakoby przepis ten uprawniał do odmowy wydania decyzji o wskazaniu lokalizacyjnym, podczas gdy przepis ten dotyczy tylko stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 60 i art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 Konstytucji RP, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji mimo, że uchylona zaskarżoną decyzją, decyzja Prezydenta Miasta z dnia 17 czerwca 2010r. o ustaleniu warunków zabudowy została wydana na podstawie art. 60 i art. 61 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy nie zachodziły żadne podstawy do zobowiązania wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, a tymczasem SKO taki warunek przewiduje wymagając przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę,

- "art. 5, art. 6, art. 7 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, polegające na przyjęciu jakoby nieruchomość nabyta przez A.K. wraz z żoną D. K. w dniu 12 sierpnia 2008r. aktem notarialnym sporządzonym przez notariusza M. Z. dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą numer KW [...] była obciążona zobowiązaniem o charakterze obligacyjnym na rzecz właścicieli nieruchomości sąsiednich, podczas gdy wobec treści wskazanych przepisów......."

- "art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy prawo budowlane w jego brzmieniu z roku 2000 w zw. z art. 18 ust....... pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu jakoby istniało w sprawie ważne pozwolenie na budowę w oparciu o rzekomo wyrażoną zgodę właściciela nieruchomości, gdy tymczasem gmina Skarżysko-Kamienna takiej zgody nie wyraziła poprzez uprawniony organ jakim jest rada gminy".

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ dotyczy on tylko stwierdzenia wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej w sytuacji, gdy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Aby mogła zadziałać norma art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy musi najpierw dojść do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ A. K. i P. K. nigdy nie otrzymali decyzji o warunkach zabudowy, powołany przepis nie ma zastosowania, zatem decyzja Kolegium została wydana z obrazą przepisu art. 65 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, zobowiązującym organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.

W ocenie strony skarżącej Wojewoda w decyzji z dnia 23 października 2009r., którą uchylił decyzję Starosty dotyczącą wygaśnięcia pozwolenia na budowę z dnia 16 marca 2000r. błędnie przyjął, że w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskujący o jej wydanie posiadali prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością, należącą wówczas do Gminy. W związku z tym, zdaniem autora skargi decyzja o pozwoleniu na budowę jest bezwzględnie nieważna i nie może stanowić podstawy do uchylenia przez Kolegium decyzji organu I instancji z dnia 17 czerwca 2010r., ustalającej warunki zabudowy dla opisanego na wstępie przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zdaniem skarżących bezwzględnie nieważna decyzja nie wymaga wyeliminowania jej z obrotu prawnego inną decyzją, a ponadto organy administracji muszą analizować krytycznie taką decyzję przy orzekaniu w innych sprawach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie ocenia ich pod

względem słuszności i celowości. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Na wstępie należy podnieść, że organ orzekał na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy dla zamierzeń inwestycyjnych, wymaga wydania decyzji. Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa przepis art. 61 ustawy, który uzależnia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Te wymagania miał na uwadze zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy. Jednak nie ulega wątpliwości, że uchybienia organu I instancji, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem wymagały przeprowadzenia postępowania w znacznej części.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia regulacje, wprowadzając normy ukierunkowujące merytoryczne rozpatrywanie spraw. Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Po pierwsze jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), po drugie jest to analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Uzasadnienie decyzji winno opierać się na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. W uzasadnieniu powinny się znaleźć wyniki analizy warunków i zasad gospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o których to analizach jest mowa w art. 53 ust. 3 ustawy. Są to podstawowe elementy merytorycznego rozpoznania wniosku, które powinny znaleźć swój wyraz w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia musi wskazywać na sposób, w jaki ustalono stan faktyczny dotyczący inwestycji oraz miejsca jej realizacji. Bazą rozstrzygnięcia jest opis inwestycji zawarty we wniosku, który także powinien być zweryfikowany, a wynik tej weryfikacji stanowi także część uzasadnienia faktycznego.

Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna określać istotne parametry zamierzenia inwestycyjnego wymienione w rozporządzeniu.

Organ odwoławczy słusznie podniósł, że w ramach wymagań w zakresie warunków kształtowania ładu przestrzennego określana jest linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy z stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu. Ustalenia organu zawarte w decyzjach o warunkach zabudowy winny wynikać z ustaleń analizy urbanistyczno-architektonicznej, udokumentowanej w aktach sprawy w sposób szczegółowy. Należy

podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna nie jest na tyle precyzyjna, aby można było na jej podstawie ocenić, czy ustalone przez organ I instancji warunki nowej zabudowy nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego. Analiza powinna zawierać sposób zagospodarowania każdej z nieruchomości przyjętej do porównania, którego analiza, stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji nie zawiera.

I tak z analizy tej nie wynika, dlaczego nie ma podstaw do ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz kierunku głównej kalenicy planowanego obiektu. Nie może tego bowiem uzasadniać stwierdzenie o narożnikowym usytuowaniu obiektu. Z wniosku inwestorów, co słusznie podniósł organ odwoławczy, nie wynika takie położenie inwestycji. Nie zostało wskazane bowiem planowane zlokalizowanie przedmiotowego budynku. Organ I instancji nie dostosował się do § 6 rozporządzenia, określającego wymagania przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, zgodnie z którym szerokość tę wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%; dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ zatem nie może odstąpić od wyznaczenia tego wskaźnika, pozostawiając w tym zakresie całkowitą swobodę inwestorowi.

Podobna sytuacja wiąże się z odstąpieniem od ustalenia kierunku głównej kalenicy. Przepis § 8 rozporządzenia, określający geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) stwierdza, iż ustala się go odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tego nakazu w zakresie kierunku głównej kalenicy organ I instancji w konkretnej sytuacji sprawy nie analizował, poprzestając na stwierdzeniu zawartym w analizie, która także nie uzasadnia takiego rozwiązania.

Należy również podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do nieprecyzyjnego w przeważającej części określenia przez organ I instancji parametrów nowej zabudowy – "od – do" w sytuacji, gdy konieczność takiego rozstrzygnięcia nie wynika z treści analizy, która określa jedynie, że "istniejące zagospodarowanie przyległego terenu może służyć jako podstawa do ustalenia gabarytów architektonicznych i wskaźników urbanistycznych zamierzonej inwestycji". Samo takie stwierdzenie, bez określenia podstaw jego przyjęcia i uzasadnienia, powtórzone przez organ I instancji w decyzji uniemożliwia weryfikację przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia.

Zastrzeżenia co do treści analizy, a tym samym do decyzji I instancji nasuwa ustalenie, zawarte w pkt 4 decyzji (ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej) o konieczności zapewnienia "....garażu na mieszkanie". Taki wymóg został także stwierdzony w analizie, a organ bezkrytycznie przyjął je w swoim rozstrzygnięciu.

Wyjaśnienie tych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa.

Zasadne jest także wskazanie zaskarżonej decyzji, dotyczące niewyjaśnienia przez organ I instancji przed wydaniem decyzji, czy zakończone zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego położonego na nieruchomości, której dotyczy zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja o ustalenie warunków zabudowy.

Bezspornym w sprawie jest, że działka nr ew. 102/31 przy ul. A. w S., której dotyczy decyzja z dnia 17 czerwca 2010r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, której inwestorami są A.K. i P.K. , jest także objęta decyzją z dnia 16 marca 2000r. o pozwoleniu na budowę, stanowiąc część terenu objętego inną inwestycją (budowa parkingów, chodnika). Okolicznością bezsporną jest także to, że zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 16 marca 2000r. Organ ustalił, że decyzja Starosty z dnia 18 sierpnia 2009r. stwierdzająca wygaśniecie tej decyzji, utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 23 października 2009r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 maja 2010r. (sygn. akt II SA/Ke 725/09). Brak jest jednak w aktach sprawy informacji, czy i jak zakończyło się to postępowanie.

Pełnomocnik skarżących podnosi w skardze, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 16 marca 2000r. jest decyzją "bezwzględnie nieważną" i jako taka nie wymaga wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ każda decyzja dokąd nie zostanie wyeliminowania z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym, lub w jednym z postępowań nadzwyczajnych, przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego funkcjonuje w obrocie prawnym i jest wiążąca.

Ponieważ nie jest możliwe w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy ustalanie okoliczności, czy spełnione zostały przesłanki do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczne jest ustalenie, czy postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 marca 2000r. zostało zakończone ostateczną decyzją.

Rozstrzygnięcie to ma znaczenie w niniejszej sprawie, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji, ale położonej na tej samej nieruchomości. Należy mieć na uwadze, że uzyskanie pozwolenia na budowę oznacza wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prawem do prowadzeniem robót budowlanych na danym terenie. Stąd zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 18 ust..... pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym i art. 5, art. 6, art. 7 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest nieuprawniony. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ nie prowadzi ustaleń na okoliczność istnienia prawa do dysponowania terenem na cele budowlane w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Słusznie organ odwoławczy wskazał na treść art. 65 ustawy, mówiący o konieczności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli na danym terenie realizowana jest inwestycja, na którą wydano pozwolenie na budowę. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest w takim przypadku bezprzedmiotowe.

Powyższa okoliczność mogłaby być ustalona przez organ odwoławczy bez konieczności zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa, jednak z uwagi na potrzebę przeprowadzenia także ponownie postępowania administracyjnego w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach prawidłowo zastosowało przepis art. 138 § 2 kpa uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał również, że wskazane w skardze zarzuty naruszenia art. 60, art. 61, art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ brak jest także okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.