Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2896/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 40, 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ć. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 806/16 w sprawie ze skargi K. Ć. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 806/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę K. Ć. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., dalej zwany: "PINB w N.", na skutek wniosku K. Ć., zwanego dalej: "skarżącym", przeprowadził postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanej linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV R.-B., w części przebiegającej m.in. nad działką nr [...], położoną w R. nad S., gdzie zlokalizowany został słup energetyczny nr 30.

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2009 r., wydanym na podst. art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – zwanej dalej: :"Prawem budowlanym z 1974 r.", PINB w Nisku zobowiązał PGE Dystrybucja Rzeszów Sp. z o.o. z/s w Rzeszowie do przedłożenia orzeczenia technicznego dotyczącego zgodności wykonania z warunkami technicznymi linii elektroenergetycznej napowietrznej 15kV R.-B. przebiegającej m.in. przez działkę nr ewid. [...], obowiązującymi w dacie budowy oraz ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego linii w obecnym czasie. Po przedłożeniu dokumentów decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] organ umorzył postępowanie administracyjne dotyczące rzeczonej linii elektroenergetycznej. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w aktach brak kopii ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii elektroenergetycznej napowietrznej. Organ przyjął, że linia energetyczna została wybudowana z końcem lat sześćdziesiątych XX wieku, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zmianami - zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1961 r.". Jest to obiekt inżynierski - sieć energetyczna użytku publicznego - zgodnie z art. 1 ust. 4 pkt 5 Prawa budowlanego z 1961 r., na realizację, którego wymagane było pozwolenie na budowę. Na żądanie PINB, PGE Dystrybucja R. Sp. z o.o., przedłożyła orzeczenie techniczne dotyczące zgodności wykonania z warunkami technicznymi ww. linii energetycznej oraz jej ekspertyzę. Z opracowanie tego wynika, że linia napowietrzna średniego napięcia w miejscowości R. wybudowana została zgodnie z obowiązującymi wymogami, normami oraz rozwiązaniami technicznymi, przy zastosowaniu właściwych materiałów, elementów konstrukcyjnych i osprzętu. Obecny stan techniczny linii nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia, nie występuje też pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Organ stwierdził, że z uwagi na brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawę legalności linii energetycznej rozpatrzono na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Na tej podstawie w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. zastosowanie znajdują przepisy art. 37 i art. 40 tej ustawy, a z jej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, wynika, że orzeczenie o rozbiórce samowolnie wykonanego obiektu budowlanego może nastąpić po stwierdzeniu, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu, gdy przesłanki te nie zachodzą, wszczęte postępowanie należy umorzyć. Pomimo stwierdzenia samowoli budowanej. WINB uznał też, że skoro dla przedmiotowej inwestycji wydano decyzję o lokalizacji szczegółowej, to nie można stwierdzić, aby była ona niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym lub że została zrealizowana na terenie nieprzeznaczonym pod tego typu inwestycję. Istnienie słupa ogranicza w części użytkowanie działki nr [...], jednak roszczeń odszkodowawczych można dochodzić przed sądem powszechnym.

Wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt: II SA/Rz 385/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję PWINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w N. z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie wskazał, że w sprawie niewątpliwe jest, że objęty postępowaniem słup został wybudowany w ramach budowy linii elektrycznej 30 kV R. – R.. Obiekt ten został zrealizowany w latach 1966-1967, co oznacza, że do oceny legalności tej inwestycji powinny być brane pod uwagę regulacje Prawa budowlanego z 1961 r., a zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że słup wykonany został w warunkach samowoli budowlanej. Zatem ciągle istnieje przedmiot stosunku prawnego, który w ramach postępowania powinien być załatwiony merytorycznym orzeczeniem. Samowolnie zrealizowana inwestycja w warunkach wskazanych w Prawie budowlanym z 1974 r. może być przedmiotem postępowania legalizacyjnego, które musi zakończyć się jej rozbiórką lub pozwoleniem na użytkowanie.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2541/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną od powyższego wyroku.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu 30.08.2013 r., PINB w N., działając na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie wykonanej linii elektroenergetycznej. Zdaniem organu I instancji przedmiotowa linia elektroenergetyczna napowietrzna jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, o czym świadczy odpis decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...]listopada 1966 r. nr [...], ustalającej lokalizację szczegółową na budowę linii wysokiego napięcia od granicy województwa do wsi H. oraz odpis decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1966 r., nr [...], ustalającej lokalizację szczegółową na budowę linii wysokiego napięcia na odcinku R. do granicy powiatu niżańskiego. Nie zachodzą zatem przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiące o rozbiórce i dlatego organ wdrożył procedurę legalizacyjną i zastosował art. 40, a finalnie art. 42 tej ustawy. Wskazał, że z przedłożonego przez PGE Dystrybucja R. Sp. z o.o. orzeczenia technicznego wynika, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna została wybudowana zgodnie z obowiązującymi wymogami, normami oraz rozwiązaniami technicznymi, przy zastosowaniu właściwych materiałów, elementów konstrukcyjnych i osprzętu. Obecny stan techniczny nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia, nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Z tych przyczyn organ za zasadne uznał wydanie pozwolenia na użytkowanie.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił brak określenia adresata pozwolenia na użytkowanie wykonanej linii elektroenergetycznej na działkach o nr [...],[...] i [...], których jest właścicielem. Zdaniem odwołującego, art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., dotyczy właścicieli nieruchomości, którzy wybudowali obiekty budowlane na swojej posesji, zatem nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Podkreślił, że w trakcie budowy linia była własnością państwa, a przedsiębiorstwo zajęło teren niezgodnie z prawem. W okolicznościach sprawy zastosowanie winny znaleźć przepisy Prawa budowlanego 1961 r. Zajmując teren pod inwestycję publiczną, należało go wywłaszczyć za odszkodowaniem, niezależnie od tego w jakim czasie linia była budowana, a czego nie dopełniono. Podał, że inwestor nie dysponując tytułem prawnym do nieruchomości, naruszył prawo zajmując jego mienie bez wywłaszczenia i odszkodowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podał, że przedmiotowa linia energetyczna wybudowana została z końcem lat sześćdziesiątych XX wieku, w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r. Stanowi ona obiekt inżynierski – sieć energetyczną użytku publicznego (art. 1 ust. 4 pkt 5 tej ustawy), na realizację, którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wskazując na treść art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r., organ podniósł, że przepis ten zawiera odesłanie, co oznacza, że przy rozpatrywaniu samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie mają przepisy art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wskazując na treść art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy, PWINB podał, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające rozbiórkę obiektu, o których mowa w tym przepisie.

Organ stwierdził, że brak prawa do dysponowania nieruchomością nie może stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki.

Organ wyjaśnił, że udzielenie zezwolenia na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. może nastąpić na rzecz inwestora, właściciela lub zarządcy. Unormowanie zawarte w art. 42 ust. 1 ustawy dotyczy wyłącznie kwestii technicznych związanych z obiektem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. Ć. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji PINB w N.. Podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko oraz argumenty wskazane w odwołaniu podkreślił, że organ winien wydać decyzję o nakazie rozbiórki obiektu. Na skutek samowoli budowlanej popełnionej przez przedsiębiorstwo państwowe doszło bowiem do zajęcia jego własności, czym ograniczono mu jego prawo do dysponowania tą własnością.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2014 r. K.Ć. podniósł, że w jego ocenie doszło do przebudowy linii energetycznej lub wybudowania nowej, czego nadzór budowlany nie sprawdził w toku postępowania (naniesiona na mapie linia przebiega w linii prostej, natomiast w rzeczywistości od słupa nr 26 linia ta przebiega pod kątem). Ponadto wbrew twierdzeniom organu, stosownie do art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., pozwolenie na budowę może być wydane temu kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. II SA/Rz 57/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.

Sąd podniósł, że do obiektów budowlanych zrealizowanych w określonych powyżej warunkach samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem WSA w Rzeszowie, dokonując błędnej wykładni art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: "p.p.s.a.". Zdaniem WSA w Rzeszowie, przyjęcie, że w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o powyższą regulację, organ nadzoru nie ma uprawnień lub obowiązku do badania czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, doprowadziło do błędnego zastosowania art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, co do którego inwestor nie wykazał w/w prawa. Zaniechanie zaś przeprowadzenia dowodu na powyższą okoliczność stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 18 kwietnia 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości.

Uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez PWINB, wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 2330/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.

Za zasadny uznano zarzut naruszenia przez WSA w Rzeszowie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędną ich wykładnię i uznanie, że w postępowaniu legalizacyjnym obiektu budowlanego, wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek badać tytuł prawny inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt i od tych ustaleń zależy wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego legalizacja. Jak wskazał NSA, żaden z ww. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie obliguje organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie na podstawie art. 37, art. 40 oraz art. 42 tej ustawy do badania, czy inwestor posiadał w dacie budowy lub w dacie prowadzenia postępowania tytuł prawny do nieruchomości, na której wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

NSA wskazał, że WSA w Rzeszowie powinien poddać kontroli zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą w oparciu o kryteria ustawowe zamieszczone w art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd odwoławczy zwrócił uwagę, że Sąd ten powinien wyjaśnić, czy decyzja PINB w N.z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz zaskarżona decyzja, udzielają pozwolenia na użytkowanie całej linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV R.–B., czy też tylko w części przebiegającej nad działką nr ewid. [...], gdzie został zlokalizowany słup energetyczny nr [...], gdyż ta kwestia nie jest jasna, a na co sąd w ogóle nie zwrócił uwagi. Z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 15 maja 2009 r. (k.17) wynika bowiem, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w sprawie linii energetycznej 30 kV R. nad S.–R., której słup jest usytuowany na działce nr ewid. [...] położonej w R. nad S., stanowiącej współwłasność K. Ć. i C. Ć.. W całym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym udziału nie brały inne podmioty niż ww., natomiast przedmiotowa linia energetyczna przebiega niewątpliwie przez wiele innych nieruchomości, do których prawo mają inne podmioty.

W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2016 r. K. Ć. podniósł, że w czasie użytkowania sporna linia energetyczna była przebudowywana i uległy zmianie jej charakterystyczne parametry – na odcinku od słupa nr [...] do słupa nr [...] wymieniono kilka słupów na nowe o dużo większej średnicy, jak również zmieniono odległości pomiędzy słupami. Na jego działce słup został przestawiony w stosunku do jego pierwotnej lokalizacji o 2,5m. Okoliczność tę potwierdza fakt, że Spółka posługuje się dwoma mapami, z uwidocznionym różnym przebiegiem spornej linii energetycznej – na "starej mapie" sieć energetyczna przebiega w linii prostej, zaś na mapie nr [...] R., uwidoczniono aktualny przebieg sieci, w tym załamanie się linii na słupie o nr [...]. Oznacza to, że sporna sieć została w toku jej użytkowania przebudowana, lecz okoliczność ta, pomimo podnoszonych przez niego wniosków dowodowych oraz pomimo, że wynikało to ze sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego opinii biegłego, nie była przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę i oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Sąd odwoławczy w wyroku z dnia 13 maja 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 2330/14 oraz jest związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie II SA/Rz 57/14 (art. 153 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu I instancji, wszystkie podniesione w skardze oraz pismach procesowych zarzuty naruszenia prawa są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Sąd ten stwierdził, że skarżący nie może oczekiwać, aby za pośrednictwem kontroli legalności postępowania i decyzji w sprawie legalizacji samowoli budowlanej popełnionej w latach 60-tych ubiegłego wieku Sąd dokonywał oceny skutków cywilnoprawnych działań organów, instytucji i przedsiębiorstw państwowych, które w świetle ówcześnie obowiązującej regulacji (art. 35 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94) były uprawnione do zakładania i przeprowadzania na cudzych nieruchomościach, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową i za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej, przewodów służących do przesyłania elektryczności oraz urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów.

Uznając, że kontrolowane decyzje nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym wzruszenie ich mocy obowiązującej, Sąd I instancji uwzględnił następujące argumenty i przesłanki:

Po pierwsze. Postępowanie w sprawie będącej przedmiotem skargi zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku przez skarżącego. Powyższy wniosek o wszczęcie postępowania rozbiórkowego w zakresie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego obejmującego słup energetyczny nr 30 oraz fragment linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV R. – B., położone na działce nr [...] położonej w R. nad S. stanowiącej własność skarżącego wyznaczył przedmiot i zakres postępowania administracyjnego. Jakkolwiek biegnący na odcinku ponad trzydziestu kilometrów przedmiotowy obiekt budowlany stanowi obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej Prawem budowlanym),, to jednak skarżący żądając wszczęcia postępowania jedynie w odniesieniu do nieruchomości, której jest współwłaścicielem, wyznaczył w ten sposób zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania, tym bardziej, że jak wskazał NSA, skarżący mógł żądać wszczęcia postępowania jako strona postępowania jedynie w granicach posiadanego interesu prawnego, który w tym wypadku wynika bezpośrednio z prawa własności do działki, na której zlokalizowany jest słup wraz z fragmentem linii elektroenergetycznej. Ponadto trzeba mieć na względzie, że sprawy dotyczące obiektów budowlanych liniowych są ze swej istoty "sprawami podzielnymi" w sensie przedmiotowym.

Po drugie. Nie została spełniona przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem nie tylko aktualnie obiekt nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub pod zabudowę innego rodzaju lecz dodatkowo działka skarżącego pozostaje zabudowana linią elektroenergetyczną i urządzeniami z nią związanymi od lat 60-tych XX wieku, a więc od ponad 50 lat. Okoliczność tak długotrwałej zabudowy obiektem budowlanym nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawną w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd administracyjny jest zatem zobowiązany do uwzględnienia nie tylko przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organy, lecz także przeznaczenia terenu, na którym powstał sporny obiekt, w całym okresie jego istnienia, a więc od daty budowy (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, z. 6, poz. 89). Przeznaczenie działki skarżącego w zakresie lokalizacji na niej spornej linii elektroenergetycznej zostało ukształtowane wydanymi na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. nr 11, poz. 67 ze zm.), decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 4 listopada 1966 r. oraz decyzją o lokalizacji szczegółowej i sposobie wykorzystywania terenu z dnia 10 listopada 1966 r. Powyższe decyzje wyznaczyły w sposób wiążący przeznaczenie terenu, na którym powstał sporny obiekt liniowy.

Nie została również spełniona przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż z prawidłowo ocenionych ekspertyzy technicznej i pozostałych dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna została wybudowana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej oraz przy zastosowaniu właściwych materiałów, elementów konstrukcyjnych i osprzętu. Sporny obiekt, który jest również zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, ma więc charakter tzw. formalnej samowoli budowlanej (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, z. 6, poz. 89).

Po trzecie. Ze względu na związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie II SA/Rz 57/14 (art. 153 p.p.s.a.), organy orzekające w sprawie legalności przedmiotowej samowoli budowlanej prawidłowo zastosowały w sprawie – po stwierdzeniu braku podstaw do zastosowania art. 37 i art. 40 – przepis art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., ograniczając zakres udzielonego pozwolenia na użytkowanie do fragmentu obiektu liniowego, zgodnie z zakresem pierwotnego wniosku skarżącego oraz granicami jego interesu prawnego.

Po czwarte. Podnoszone przez skarżącego zarzuty, że sporny obiekt nie tylko został nielegalnie wybudowany, lecz także został poddany nielegalnej przebudowie w bliżej nieokreślonym czasie, nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie legalności przedmiotowej linii elektroenergetycznej został wyznaczony przez pierwotny wniosek skarżącego o rozbiórkę nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego. Organy orzekające w sprawie nie mogły zatem w sposób dowolny modyfikować zakresu postępowania, rozszerzając jego przedmiot także o kwestie związane z nielegalną przebudową obiektu w okresie jego użytkowania. Ponadto, legalność przebudowy obiektu będącego samowolą budowlaną nie może zostać poddana ocenie przed oceną legalności budowy i wdrożeniem odpowiedniego trybu rozbiórkowego lub legalizacyjnego.

Jeśli natomiast w ocenie skarżącego zachodzi konieczność weryfikacji legalności możliwej przebudowy obiektu liniowego, który został wybudowany w latach 60-tych XX wieku (powstał jako tzw. formalna samowola budowlana) i mógł być przedmiotem dalszych prac budowlanych, to może on wystąpić do właściwych organów nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania kontrolnego w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych (w tym m.in. przebudowy) w całym okresie użytkowania spornej linii w części przebiegającej na nieruchomości będącej jego własnością. Sprawa będąca przedmiotem skargi została natomiast rozstrzygnięta przez organy poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie fragmentu obiektu liniowego wybudowanego ponad 50 lat temu.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podst. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", orzekł o oddaleniu skargi.

Skarżący K. Ć. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi; ewentualnie: uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów

1/ prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust, 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nie tylko nie bada przesłanki określone wart. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. czy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę oraz czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - ale nadto nie powinien badać tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i okoliczność ową winien pominąć przy wydaniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego; podczas gdy:

- badanie tytułu prawnego jest nie tylko dopuszczalne, ale celowe i wymagane,

- organ administracji winien ex officio respektować konstytucyjną zasadę prawa własności w aspekcie zasady legalizmu i oficjalizmu

b) art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego albowiem:

- elementy infrastruktury linii energetycznej (fragment linii napowietrznej 15-kV R.-B.) rozciągają się nie tylko na działce skarżącego, ale także na wielu innych nieruchomościach, należących do innych podmiotów, więc wadliwe zawężono krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu;

- w sprawie nie ma dowodów na to, że infrastruktura na działce skarżącego została zrealizowana zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, brak jest dokumentu, który wskazywałby konkretnie działkę strony i konkretny element infrastruktury technicznej;

- art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ustawowo ogranicza krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora, wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003 r. na skutek uchwalenia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Jak wynika z art. 7 u.z.p.b. z 2003 r., do spraw wszczętych po jej wejściu w życie ma zastosowanie nowy stan prawny. w związku z tym sprawca samowoli budowlanej nie był legitymowany czynnie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu (jako sprawca samowoli budowlanej, nie dysponujący tytułem prawnym do realizacji robót budowlanych w ramach danego zamierzenia inwestycyjnego);

– umieszczenie na działce skarżącego, elementów infrastruktury linii energetycznej, w oczywisty sposób pogarsza jej warunki użytkowe (linia przesyłowa energii elektrycznej wyklucza zabudowę działki), więc bez znaczenia dla sprawy jest ekspertyza techniczna sporządzona na zamówienie PGNiG S.A., przy czym ustawowa przesłanka "pogorszenia warunków użytkowych" nie została poddana analizie przez Sąd I instancji, który a priori uznał, iż "decyzja organu I instancji odpowiada prawu", w efekcie czego nieruchomość skarżącego nie może być efektywnie eksploatowana i użytkowana zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jego wolą.

– zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, ustawodawca dał pierwszeństwo zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa, skoro więc skarżący zarzucił, że sporna infrastruktura techniczna była rozbudowywana po 1994 r., to organ administracji winien był to zweryfikować, również ex officio, albowiem elementy rozbudowy winny być poddane ocenie na gruncie ustawy nowej.

- wprawdzie podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności wykonanego obiektu do użytku (art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.) jednakże ocena zdatności do użytku nie może ograniczać się wyłącznie do zagadnień konstrukcyjno-budowlanych, ale powinna obejmować także zagadnienia określone w art. 5 Prawa budowlanego, w tym spełnienie wymagań ochrony środowiska, albowiem prowadzenie postępowania w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie przed 1 stycznia 1995 r. nie oznacza zakazu stosowania obecnie obowiązujących przepisów o ochronie środowiska, a wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwe jest także po wybudowaniu obiektu budowlanego, gdyż wymagane jest przed wydaniem decyzji "naprawczych" w trybie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.

c) art. 8 w zw. z art. 32 oraz art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez stosowanie podwójnych standardów w traktowaniu podmiotów prawa publicznego, albowiem przy takim samym stanie faktycznym PINB w N. nakazał K. Ć. rozbiórkę wzniesionego przez niego obiektu podczas gdy obiekt wzniesiony uprzednio przez inny podmiot nie spotkał się z żadną tego rodzaju reakcją

2/ rażące naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8-11 oraz 77-80 i art. 107 k.p.a., albowiem Sąd I instancji pominął wszechstronną i dokładną analizę wniosków i zarzutów skarżącego, w szczególności zaś:

- problem ograniczenia postępowania administracyjnego do jednej tylko działki, podczas gdy organ wszczął i przeprowadził postępowanie w przedmiocie "pozwolenia na użytkowanie" z urzędu,

- zagadnienie posiadania przez inwestora tytułu prawnego do wykonania danego zamierzenia inwestycyjnego, przed przystąpieniem do jego realizacji;

- konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 w zw. z art. 8 Konstytucji RP), w aspekcie niedozwolonego różnicowania sytuacji prawnej - skarżącego oraz PGNiG SA;

- problem posługiwania się przez organy administracji - nie dokumentami - ale ich kopiami (brak rzetelnych dowodów, w oparciu, o które ustalono przyjętą w sprawie koncepcję stanu faktycznego);

- kwestie przebudowy linii energetycznej w obrębie działki skarżącego oraz działek sąsiednich, w aspekcie legalności inwestycji;

- uniemożliwienie mandantowi wykonania kopii danych fragmentów akt sprawy i tym samym pozbawienie go możności obrony jego praw i interesów;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8-11 oraz 77-80 i art. 107 k.p.a., albowiem uwadze Sądu I instancji uszło, że organy obu instancji nie podjęty rozważań nad zarzutami i wnioskami skarżącego (vide pkt. a) in fine).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono argumenty wskazane w podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach.

Sprecyzowano, że Sąd I instancji pominął część zarzutów skarżącego, co dotyczy przede wszystkim kwestii i zagadnień, które podniesione zostały w ramach uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego. Wskazano, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie precyzuje o jaką konkretnie decyzję organu administracji chodzi tj. nie wskazuje jaka konkretnie decyzja została zaskarżona, ani też podstawy prawnej, w aspekcie przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych. Zarzucono, że nie jest wiadomym w oparciu, o jaką regulację organ administracji dopuścił do użytkowania sporny obiekt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Wśród przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie podlegają merytorycznemu rozpoznaniu te, które sprzeczne są z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2330/14, albowiem zgodnie z art. 190 p.p.s.a., nie można było na nich oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Dotyczy to następujących zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust, 2 Prawa budowlanego, poprzez brak badania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której wybudowano linię elektroenergetyczną;

- art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że sprawca samowoli budowlanej nie był legitymowany czynnie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu;

- art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez brak zastosowania przepisów tej ustawy do rozpoznania zarzutu rozbudowy spornej inwestycji po 1994 r.;

- art. 5 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie przy ocenie zdatności do użytku spornej linii elektroenergetycznej, zagadnień określonych w art. 5 Prawa budowlanego, w tym spełnienie wymagań ochrony środowiska.

Należy przypomnieć, że w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 385/11, przesądzono, że objęta postępowaniem linia elektroenergetyczna została wybudowana w latach 1966-1967, co rozstrzyga o prawie właściwym do oceny warunków wykonania tej inwestycji, którym jest Prawo budowlane z 1974 r., a w szczególności art. 37, 40 oraz 42 tej ustawy. Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyroku są wiążące w przedmiotowej sprawie z mocy art. 153 p.p.s.a.

Identyczną ocenę w zakresie wskazania kryteriów ustawowych zamieszczonych w art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., które przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny zostać zastosowane przy kontroli dokonywanej przez Sąd I instancji, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2330/14, dodatkowo stwierdzając, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badać tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt, albowiem żaden z ww. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie obliguje organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie na podstawie art. 37, art. 40 oraz art. 42 Prawa budowlanego do badania, czy inwestor posiadał w dacie budowy lub w dacie prowadzenia postępowania tytuł prawny do nieruchomości, na której wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W konsekwencji powyższego, należy stwierdzić, że zarzut dotyczący braku ustaleń w zakresie tytułu prawnego do nieruchomości nie mógł podlegać rozpoznaniu, podobnie jak zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który w sprawie nie miał zastosowania, oraz zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, skoro w obu ww. wyrokach przesądzono, ze inwestycja powstała w latach 1966 - 1967 i do jej legalizacji mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Z podobnych względów brak było warunków do merytorycznego ustosunkowania się do zarzutu naruszenia art. 5 Prawa budowlanego, który zresztą został wadliwie wskazany, bez sprecyzowania jego konkretnej jednostki redakcyjnej.

Pozostałe, podlegające merytorycznej ocenie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte o obie podstawy, jakie zawiera art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym zarzut zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu, wskutek ograniczenia postępowania administracyjnego do jednej tylko działki, podczas gdy organ wszczął i przeprowadził postępowanie w przedmiocie "pozwolenia na użytkowanie" z urzędu, został oparty jednocześnie o obie ww. podstawy, ze wskazaniem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, jak też naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8-11 oraz 77-80 i art. 107 k.p.a. Trzeba jednak skonstatować, że zarzut ten wyrażony w obu podstawach kasacyjnych nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., wskazuje przesłanki przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, więc nie może stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości ustalenia stron postępowania, tak samo zresztą, jak przepis art 103 ust. 2 Prawa budowlanego będący przepisem intertemporalnym.

Wśród wymienionych natomiast, jako naruszonych przepisów postępowania, wskazano przepis o charakterze blankietowym, regulujący sposób rozstrzygania sprawy, jak 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; przepis wskazujący sposób i zakres rozpoznawania sprawy sądowoadministracyjnej, jak art. 3 § 1 p.p.s.a., nakładający na sąd administracyjny obowiązek kontroli działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Przepisy te nie mogą więc stanowić właściwej podstawy do zakwestionowania prawa strony do udziału w postępowaniu. Autor skargi kasacyjnej jako służące temu celowi wymienił też przepisy art. 8-11 oraz 77-80 i art. 107 k.p.a. Wymienienie w tak niestaranny, zbiorczy sposób kwestionowanych przepisów spowodowało pominięcie wskazania właściwych jednostek redakcyjnych tych artykułów, które je zawierają. Dotyczy to art.8, art. 10, art. 77, art. 78, art. 79 oraz art. 107 k.p.a. Uniemożliwia to merytoryczne ustosunkowanie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do ich rozpatrzenia. Pozostałe jednak przepisy, które nie zawierając jakichkolwiek jednostek redakcyjnych zostały wymienione w sposób umożliwiający identyfikację zarzucanej normy prawnej, nie mogą jednak stanowić właściwej podstawy do skutecznego wysunięcia omawianego zarzutu, co dotyczy art. 9 oraz art. 11 k.p.a., wyrażających zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Omawiając podniesiony zarzut, należy zauważyć, że w wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte jest stanowisko o potrzebie wyjaśnienia, czy decyzja PINB w Nisku z dnia 30 sierpnia 2013 r. oraz zaskarżona decyzja, udzielają pozwolenia na użytkowanie całej linii elektroenergetycznej napowietrznej 15 kV R.–B., czy też tylko w części przebiegającej nad działką nr ewid. [...] gdzie został zlokalizowany słup energetyczny nr 30, gdyż ta kwestia ma wpływ na określenie podmiotów, które winny brać udział w postępowaniu. Sąd I instancji stosując się do powyższych wskazań stwierdził, że powyższe decyzje ograniczają zakres udzielonego pozwolenia na użytkowanie do fragmentu obiektu liniowego, zgodnie z zakresem pierwotnego wniosku skarżącego oraz granicami jego interesu prawnego.

Jak wynika z treści omawianego zarzutu stanowisko Sądu I instancji zostało zakwestionowane, poprzez wywód, że elementy infrastruktury linii energetycznej (fragment linii napowietrznej 15-kV R.-B.) rozciągają się nie tylko na działce skarżącego, ale także na wielu innych nieruchomościach, należących do innych podmiotów, przez co wadliwe zawężono krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu.

Jak już wskazano, żaden z powołanych przepisów nie mógł stanowić efektywnej podstawy kasacyjnej do rozpoznania omawianego zarzutu. Jakkolwiek wysunięcie zarzutu pominięcia konkretnego podmiotu w udziale w postępowaniu wymaga powołania, jako naruszonego przepisu art. 10 § 1 k.p.a., który to warunek został w skardze kasacyjnej spełniony, w wytyku naruszenia przepisów postępowania, choć – jak to już wskazano - w nie w pełni prawidłowy sposób, poprzez brak określenia pełnej jednostki redakcyjnej tego artykułu, składającego się z trzech paragrafów, to jednak okolicznością, która przesądza o tym, że zarzut ten nie mógł być w ogóle uznany za skuteczny jest mianowicie fakt, iż strona skarżąca kasacyjnie nie była uprawniona do złożenia tego zarzutu.

Trzeba bowiem wziąć pod uwagę, że prawem do złożenia zarzutu w zakresie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., rozporządza tylko strona, która została tego prawa w swej ocenie pozbawiona.

Do jej wyłącznej oceny ustawodawca zostawił też podjęcie obrony w sytuacji pozbawienia jej – bez własnej winy – udziału w postępowaniu. Takie stanowisko wynika z treści art. 147 k.p.a. Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2009 r. w sprawie II OSK 1628/08 "uregulowanie zawarte w art. 147 zdanie ostatnie k.p.a., w którym stwierdza się, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 k.p.a., w którym stanowi się, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jego wniesienie wymaga zgody strony, świadczą o istnieniu reguły, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy" i dalej "(...) z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego, a szczególnym tego dowodem jest art. 184 § 4 k.p.a. w którym przewidziano, że w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie dotyczy". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na przestrzeni ostatnich lat wypracowany został jednolity pogląd, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10, z 9 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 9/12, z 23 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1475/12, z 4 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1743/14, z 10 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1275/13, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Niezasadnie zatem w niniejszym postępowaniu skarżący kasacyjnie próbuje wywodzić bliżej nieokreślone negatywne konsekwencje w interesie niewskazanych podmiotów w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie wykonanej linii elektroenergetycznej. Podkreślenia wymaga, że skarżący brał w nim aktywny udział, korzystając z wszystkich przewidzianych prawem środków zaskarżenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych, włącznie ze skargą do sądu administracyjnego oraz skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Omawiany zarzut nie znajduje więc jakiegokolwiek uzasadnienia.

Wskazać również trzeba, że jeżeli jednak strona, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może wnieść podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, stosownie do art. 147 oraz 148 k.p.a.

Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, należy odnieść się do tych z nich, które oparte są na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak już wskazano to we wcześniejszym fragmencie rozważań, spośród przedstawionych, jako naruszonych: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz zbiorczo: art. 8-11 oraz 77-80 i art. 107 k.p.a., jedynie przepisy art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a oraz art. 9 i 11 k.p.a., zostały przedstawione w sposób umożliwiający identyfikację zarzucanej normy prawnej. Zarzuty opierające się na powyższej podstawie kasacyjnej nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku, albowiem, zarzuty procesowe zostały przez autora skargi kasacyjnej sformułowane ogólnikowo, bez konkretnego uzasadnienia (braku wskazania konkretnie kwestionowanych kopii dokumentów, w tym tych, których skopiowania uniemożliwiły organy, braku określenia tych zarzutów i wniosków skarżącego, których nie omówiły organy) i wykazania czy i jaki wpływ miały na wynik sprawy, co stanowi naruszenie wymogu ustawowego, wskazanego w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a także w stosunku do części z nich brak było w ogóle podstaw do ich wysunięcia, co dotyczy okoliczności przesądzonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2330/14. Chodzi tu o zarzuty badania tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, na której wybudowano linię elektroenergetyczną; braku legitymacji czynnej do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego; braku zastosowania art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, do rozpoznania zarzutu rozbudowy spornej inwestycji po 1994 r. a także pominięcia art. 5 Prawa budowlanego przy ocenie zdatności do użytku spornej linii elektroenergetycznej, który to przepis, jak już to wskazano wcześniej został wskazany w sposób niepełny z pominięciem konkretnej jego jednostki redakcyjnej.

Do zarzutów naruszenia norm procesowych autor skargi kasacyjnej zaliczył też zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, opartej na normie art. 32 w zw. z art. 8 Konstytucji w aspekcie niedozwolonego różnicowania sytuacji prawnej skarżącego i PGNiG SA., nie wyjaśniając jednak na czym to nierówne traktowanie polegało i jaki miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ani też nie wskazując właściwych jednostek redakcyjnych ww. przepisów Konstytucji, w sytuacji, kiedy każdy z nich składa się z dwóch punktów. Wszystkie te nieprawidłowości w sformułowaniu powyższego zarzutu stanowiły przeszkodę do jego merytorycznego rozpoznania.

Odnosząc sie natomiast do sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej, opartej na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzutu naruszenia norm konstytucyjnych, tj. art. 8 w zw. z art. 32 oraz art. 21 ust. 1 i 64 Konstytucji RP w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez stosowanie podwójnych standardów w traktowaniu podmiotów prawa publicznego, należy stwierdzić, że zarzut ten podobnie jak zarzut poprzednio omawiany, został wadliwie skonstruowany i nie może wywołać zamierzonego skutku. Po pierwsze, spośród wszystkich przytoczonych w nim przepisów Konstytucji, tylko jeden, tj. art. 21 ust. 1, został wskazany w sposób umożliwiający identyfikację kwestionowanej normy. Przy wysunięciu pozostałych wskazanych, jako naruszonych artykułów, pominięto ich jednostki redakcyjne, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do skierowanych w nawiązaniu do nich zarzutów. Po drugie, nie wyjaśniono, w jakich konkretnie działaniach przedsięwziętych w niniejszym postępowaniu, naruszono art. 21 ust. 1 Konstytucji, stanowiący o prawnej ochronie własności i dziedziczenia. Odwoływanie się do innego postępowania, w którym nakazano skarżącemu dokonanie rozbiórki - jak to określono "obiektu", czyni omawiany zarzut nieskutecznym, albowiem kwestionowane, zdawkowo zresztą opisane działania organu, nie zostały podjęte w przedmiotowej sprawie. Po trzecie, nie wyjaśniono, jakie znaczenie dla niniejszego zarzutu mają wskazane, jako naruszone przepisy art. art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, których charakter opisano we wcześniejszej części rozważań.

Odnosząc się wreszcie do ostatniego zarzutu, a to: naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez okoliczność, że umieszczenie na działce skarżącego, elementów infrastruktury linii energetycznej, pogarsza jej warunki użytkowe, ponieważ linia przesyłowa energii elektrycznej wyklucza zabudowę działki, należało zarzut ten uznać za niezasadny. Pomijając już okoliczność, że nie wskazano, w jaki sposób został naruszony art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.,, wskazujący przesłanki przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, to najistotniejszym jest, że autor skargi kasacyjnej zupełnie pominął kluczową dla wysuniętego zarzutu - w stosunku do art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy - powinność, a mianowicie, nie dokonał jakichkolwiek wywodów by wykazać, iż zarzucane pogorszenie warunków użytkowych działki skarżącego było niedopuszczalne. Wykazanie tej cechy - niedopuszczalności pogorszenia warunków użytkowych terenu było konieczne z uwagi na treść art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., z którego wynika, że przesłanką przymusowej rozbiórki obiektu jest powodowanie przez niego niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Brak wykazania tej cechy uciążliwości inwestycji, czyni omawiany zarzut bezpodstawnym.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.