Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 388/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 67a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 lutego 2008 r., Nr XVIII/247/08 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez placówki prowadzące wychowanie przedszkolne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Okręgowego w Opolu, jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie Nr XVIII/247/08, z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach prowadzonych przez Gminę Nysa. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W zapisach § 2 uchwały Rada Miejska w Nysie postanowiła, że usługi świadczone przez przedszkola (przez które - zgodnie z § 1 uchwały – rozumie się też przedszkole w zespole szkolno-przedszkolnym oraz oddział przedszkolny przy szkole prowadzonej przez Gminę) w zakresie podstawy programowej są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. W § 3 uchwały określono, że za prowadzenie zajęć dydaktyczno-wychowawczych i opiekuńczych w wymiarze i zakresie przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego dla dzieci w przedszkolach ustala się stawkę dzienną w wysokości 8,00 zł (pkt 1), wysokość stawki miesięcznej za pobyt dziecka w przedszkolu uzyskuje się mnożąc stawkę dzienną przez ilość dni funkcjonowania przedszkola w miesiącu (pkt 2), a w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu zwrotowi podlega stawka dzienna (pkt 3). W § 4 uchwały ustalono, że opłata, o której mowa w § 3 ust. 2 nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, m.in. nauki języków obcych, rytmiki, organizacji i uczestnictwa w imprezach okolicznościowych itp. Natomiast w § 5 określono stawkę za korzystanie dziecka z wyżywienia w przedszkolu, wynoszącą 4,50 zł za każdy dzień (pkt 1), a także wysokość stawki miesięcznej ustalanej przez pomnożenie stawki dziennej przez ilość dni funkcjonowania przedszkola w miesiącu (pkt 2), ustalając, że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu zwrotowi podlega dzienna stawka żywieniowa za każdy dzień nieobecności (pkt 3). W § 6 przewidziano, że kwoty stawek określonych w § 3 ust. 1 i w § 5 pkt 3 podlegają corocznej indeksacji od dnia 1 marca danego roku o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonej przez Prezesa GUS za rok poprzedni, natomiast w § 7 określono, że zwrotu, o którym mowa w § 3 pkt 3 i § 5 pkt 3 dokonuje się poprzez zaliczenie należnej rodzicom (prawnemu opiekunowi) kwoty na poczet opłaty za miesiąc następny lub poprzez wypłatę. W § 8 ustalono miesięczne wnoszenie opłat do dnia 15 danego miesiąca. Końcowymi zapisami uregulowano kwestię wykonania uchwały (§ 10), utraty mocy obowiązującej uchwały Nr XV/136/99 z dnia 26 sierpnia 1999 r. w sprawie zasad odpłatności za korzystanie z placówek wychowania przedszkolnego (§ 11) oraz daty wejścia aktu w życie - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 12).

W skardze na powyższą uchwałę, wniesionej na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, Prokurator Okręgowy w Opolu domagał się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując, że w § 2 uchwały przekroczono zakres delegacji ustawowej obejmując zakresem uchwały uregulowania przyjęte w ustawie poprzez ustalenie w treści uchwały bezpłatności 5-godzinnego dziennego pobytu dziecka w przedszkolu związanego z realizacją podstawy programowej. Prokurator wywiódł, że ustawa o systemie oświaty przewiduje z mocy prawa bezpłatny dostęp do powyższego zakresu świadczeń, wobec czego delegacja ustawowa dla rad gmin dotyczy wyłącznie uprawnienia do uregulowania w drodze uchwały odpłatności za świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przekraczające minimalny wymiar 5 godzin dziennie. Poza tym skarżący zarzucił naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 3 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność oraz na ustaleniu w § 3 tej uchwały odpłatności w formie stałej opłaty dziennej w relacji do ilości dni pobytu dziecka w przedszkolu, nie zaś do charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta. W tym zakresie argumentował Prokurator, że ustawa o systemie oświaty w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje dla rad gmin delegację do ustalania opłat za skonkretyzowane świadczenia wykraczające poza podstawę programową, a sposób ustalenia opłaty powinien odpowiadać regułom ekwiwalentności świadczeń i nie może być opłatą stałą, natomiast sformułowanie przyjęte w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały kryteriów tych nie spełnia, przez co prowadzi do uzasadnionych wątpliwości, czy świadczenia objęte opłatą istotnie wykraczają poza podstawę programową. W obszernym uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący wskazał na konieczność konkretyzowania świadczeń w uchwałach dotyczących opłat za świadczenia przedszkoli. W tym zakresie argumentował, że zapis przyjęty w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały generalizuje świadczenia w sposób prowadzący w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne, a nadto nie spełnia pozostałych postulatów wynikających z ekwiwalentności świadczeń, gdyż nie jest możliwe precyzyjne ustalenie, jaki wachlarz świadczeń jest faktycznie realizowany przez przedszkole i w jakim wymiarze, co przekłada się na obciążenie opłatą za całodzienny pobyt dziecka w przedszkolu, niezależnie od tego, czy faktycznie korzysta ze wszystkich oferowanych świadczeń i w pełnym wymiarze czasu. Zdaniem skarżącego, uniemożliwia to uiszczającym opłaty rozeznanie, za jaki zakres opłaty ponoszą a wręcz wskazuje na to, iż opłatą objęte zostały świadczenia wchodzące w zakres świadczeń bezpłatnych z mocy ustawy. Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, skarżący wskazał, że wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym funkcjonowanie jej w pozostałym zakresie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o umorzenie postępowania, z uwagi na podjęcie w dniu 29 czerwca 2011 r. uchwały Nr IX/145/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę Nysa, którą uchylono zaskarżoną uchwałę. Z zapisów dołączonej kopii tejże uchwały wynika, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 r. (§ 11). Alternatywnie wniesiono o oddalenie skargi, podnosząc, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie określał liczby godzin, w których w przedszkolu prowadzone jest bezpłatne wychowanie i nauczanie w zakresie podstawy programowej, a ustawowy zapis dotyczący wymiaru czasu nie krótszego niż 5 godzin wprowadzony został z dniem 1 września 2010 r. Przyznając, że zaskarżona uchwała nie wymienia taksatywnie świadczeń realizowanych w czasie przekraczającym 5 godzin, wskazano, że ze strony rodziców dzieci nie było żadnych interwencji i byli oni informowani na bieżąco przez dyrektorów przedszkoli w tym zakresie. Poza tym wskazano, że ustalona przez organ prowadzący opłata jest wynikiem kalkulacji kosztów związanych zarówno z koniecznością zapewnienia dzieciom, w wymiarze wykraczającym poza podstawę programową, właściwych warunków bytowych, jak i opieki, natomiast stawka ustalona uchwałą obejmuje jedynie - i to nie w pełni - koszty nauczycieli oraz pracowników obsługi.

Na wezwanie Sądu, Gmina Nysa wyjaśniła, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 23, poz. 763 z dnia 3 kwietnia 2008 r. i na jej podstawie uiszczane były opłaty za zajęcia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w wysokości określonej w tej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd 327/95, opubl. OwSS 1996 nr 3, poz. 90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, opubl. OwSS 1998 nr 3, poz. 79).

Na wstępie zauważyć przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie skargę wniósł Prokurator Okręgowy w Opolu, powołując się na treść art. 53 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W rozpatrywanej sprawie skarga wniesiona została na akt prawa miejscowego, gdyż taki charakter posiada uchwała Rady Miejskiej w Nysie Nr XVIII/247/08, z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach prowadzonych przez Gminę Nysa, wydana na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Oznacza to, że skarżący organ nadzoru nie był związany żadnym terminem i skarga mogła zostać skutecznie wniesiona. W związku z wnioskiem Gminy o umorzenie postępowania wobec faktu podjęcia w dniu 29 czerwca 2011 r. uchwały Nr IX/145/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę Nysa, zawierającej postanowienia o utracie mocy zaskarżonej uchwały, należy zważyć, że zaskarżona uchwała w okresie swego obowiązywania wywoływała skutki prawne. Z tego względu dokonania kontroli zaskarżonej uchwały, która w dacie orzekania przez Sąd nie funkcjonowała już w porządku prawnym, nie można uznać za bezprzedmiotowe, co uzasadniałoby sugerowane przez Gminę umorzenie postępowania. O ile bowiem uchylenie uchwały przez organ skutkuje jej uchyleniem ex nunc, to zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez organ nadzoru ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Wobec tego zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, opubl. Lex nr 327767; z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09; z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1029/10; z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1459/08 i z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08, opubl. stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Powyższa konstatacja skutkuje koniecznością merytorycznego zbadania przez Sąd legalności zaskarżonej uchwały. Dodać należy, że rozpatrując skargę na akt jednostki samorządu terytorialnego, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, co wynika z ogólnej zasady określonej w art. 134 § 1 P.p.s.a., w związku z czym jego ocenie podlegają wszystkie uregulowania zaskarżonej uchwały, które – poza kwestionowanymi w skardze zapisami dotyczącymi odpłatności za nauczanie i wychowanie przekraczające podstawę programową – dotyczyły również odpłatności za wyżywienie w tych placówkach.

Dla usystematyzowania rozważań w przedmiocie oceny, czy zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny prawo, należy stwierdzić, że omówione na wstępie zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego ma doniosłe znaczenie, jeśli chodzi o wymogi, jakim powinna odpowiadać ta uchwała, w szczególności w zakresie sposobu redakcji zawartych w niej zapisów, które powinny być jasne, spójne i powinny w sposób zupełny realizować treść upoważnienia ustawowego stanowiącego delegację ustawową, a przy tym nie mogą wykraczać poza jego ramy. Organ realizujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest bowiem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia, gdyż wydawany .przez niego akt prawa miejscowego ma charakter dopełniający do regulacji ustawowej w tym znaczeniu, że wypełnia normatywnymi treściami luzy pozostawione regulacji ustawowej między innymi po to, by można było uwzględnić specyfikę terenową (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe", Wyd. Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2007, s. 119). Do takich upoważnień należy zaliczyć upoważnienie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W tym miejscu odnotowania wymaga, że powyższy przepis, jak i inne uregulowania zawarte w tej ustawie, uległy zmianie od dnia 1 września 2010 r. na mocy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak prawidłowo dostrzeżono w odpowiedzi na skargę, przepis art. 14 ust. 5 w nowym brzmieniu stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; oraz przez publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Z kolei przywołany w tym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy w nowym brzmieniu określa, iż przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Należy jednak wskazać, że ta zmiana przepisów pozostaje bez wpływu na ocenę legalności przez Sąd zaskarżonego aktu prawa miejscowego, gdyż tej oceny należało dokonać z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Koncentrując się zatem na ówcześnie obowiązujących uregulowaniach należy mieć na uwadze, że w art. 14 ust. 5 omawianej ustawy uprawniono radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych. Z kolei, stosownie do art. 6 pkt 1 tej ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, która w art. 3 pkt 13 analizowanej ustawy zdefiniowana została jako obowiązkowe, na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły, które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Poza tym, zakres pojęcia "podstawa programowa wychowania przedszkolnego" sprecyzowany został w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Określa on, że dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Rodzaj i charakter zajęć objętych wymienioną podstawą programową określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458 ze zm.), zastąpionego od dnia 1 września 2009 r. rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 17).

Na gruncie powołanych przepisów niewątpliwym jest, że rada gminy upoważniona była do ustalania opłat w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych. Mogły to być jednak wyłącznie opłaty za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż - z mocy art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty - nauczanie i wychowanie w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej jest bezpłatne. Skoro podstawa programowa obejmuje wszystkie zajęcia, które trwają do pięciu godzin dziennie, to pozostałe zajęcia, odbywające się w okresie przewyższającym tę liczbę godzin, mogą być uznawane za realizację świadczeń wykraczających poza podstawę programową i wymagającą ustalenia odpłatności. Jednakże wyznaczony w powyższych przepisach 5-godzinny czas realizacji podstawy programowej jest czasem postulowanym, co oznacza tylko tyle, że podstawa programowa nie może być realizowana przez czas krótszy niż 5 godzin. Wobec tak sformułowanego zapisu nie jest natomiast wykluczone, że podstawa programowa może być realizowana w dłuższym okresie czasu. W konsekwencji, czynnik czasu nie odgrywa tak doniosłej roli, jak element przedmiotowy związany z realizacją programu wychowania przedszkolnego, który należy brać pod uwagę przy ustalaniu odpłatności za zajęcia przekraczające podstawę programową. Nie jest bowiem dopuszczalne ustalenie przez radę gminy odpłatności za świadczenia mieszczące w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r., gdyż świadczenia takie obciążają gminę i są bezpłatne. Ustawodawca wskazuje wszak jednoznacznie na pole, w ramach którego mogą być realizowane zajęcia dodatkowe. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że przez judykaturę zostały wypracowane zasady regulacji opłat za świadczenia ponadprogramowe realizowane w przedszkolach publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym również tut. Sądu, które szczegółowo zostało przywołane w treści skargi, prezentuje się jednolitą linię orzeczniczą, którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że ustalając opłatę rada gminy nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości. Opłaty, w tym również za zajęcia prowadzone poza obowiązkowym bezpłatnym zakresem przez przedszkola publiczne, powinny być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i musi być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Ustalenie opłaty na sztywnym poziomie, zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole jest istotnym naruszeniem prawa. Wynika z tego, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego ustalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy podać szczegółowo, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne. Sposób ustalenia odpłatności, oparty na kalkulacji ekonomicznej, powinien być przy tym czytelny, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i przedstawiona w sposób przekonujący. Jej brak pozbawia bowiem adresatów tych unormowań możliwości pełnego rozeznania, co z kolei ma istotny wpływ na podjęcie decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola. Ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze. Poza tym, wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do odczytania stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08; z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1386/10 oraz z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 432/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odnosząc powyższe uwagi do zapisów zaskarżonej uchwały należy skonstatować, że regulacje z § 3 pkt 1 uchwały nie odpowiadają przedstawionym wyżej standardom, gdyż ustalenie opłaty zostało w istocie oparte na kryterium czasowym, bez jednoczesnego wskazania, jakie konkretnie świadczenia, realizowane podczas pobytu dziecka w przedszkolu trwającego powyżej 5 godzin, wchodzą w zakres objęty opłatą. Z treści zapisów uchwały w ich pełnym brzmieniu nie sposób wywnioskować, jakie wykraczające poza podstawę programową świadczenia zostały objęte opłatą, skoro zapis § 3 ust. 2 wyraźnie wskazuje, że opłata nie dotyczy kosztów zajęć dodatkowych, jak nauka języków obcych czy rytmiki. Tym samym nie jest jasne, czy opłata nie dotyczy świadczeń wchodzących w zakres podstawy programowej, które są przecież bezpłatne z mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W świetle regulacji zaskarżonej uchwały nie można z całą pewnością wykluczyć zasadności twierdzeń skarżącego Prokuratora, że opłata została ustalona wyłącznie za takie właśnie świadczenia. W tych okolicznościach podzielić przyjdzie argumentację przedstawioną w skardze, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny delegację z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a nadto przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do którego odesłanie zawarte zostało wprost w ramach powyższej delegacji. Przechodząc do drugiego rodzaju opłat uregulowanych zaskarżoną uchwałą, tj. opłat za posiłki, nie można nie dostrzegać, że w podstawie prawnej tejże uchwały powołane zostały wyłącznie przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty, dodany od dnia 1 stycznia 2008 r. przepisem art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 181 poz. 1292), określający, że korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę (ust. 2). Organem, o którym mowa w cytowanym przepisie była z całą pewnością Gmina, zważywszy, że zgodnie z treścią art. 3 ustawy o systemie oświaty, ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole, co implikuje z kolei stwierdzenie, że przepis art. 67a ust. 2 odnosi się również do przedszkoli. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1299/09, opubl. ONSAiwsa 2011 nr 2, poz. 43).

W konsekwencji, formułując podstawę prawną podejmowanego aktu, organ samorządu terytorialnego, chcąc uregulować również kwestię opłat za posiłki, powinien w niej powołać obok przepisu art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty, również art. 67a ust. 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, sam brak wskazania prawidłowej podstawy prawnej nie może jednak zostać uznany za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, skoro w istocie w obowiązujących przepisach prawa istniała norma uprawniająca organ gminy do uregulowania w drodze uchwały opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, a także za korzystanie ze stołówek szkolnych. Brak ten może jednak determinować ocenę odnośnie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Omawiając powyższe zagadnienie nie sposób pominąć faktu, że art. 67a ustawy o systemie oświaty został w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały zmieniony począwszy od 23 sierpnia 2008 r. przepisem art. 1 pkt 27 ustawy z dnia z 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. Nr 145 poz. 917). W wyniku powyższej nowelizacji, na mocy art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przeniósł kompetencje do ustalania warunków korzystania ze stołówek szkolnych, w tym wysokości opłat za posiłki, z organu prowadzącego szkołę na dyrektora szkoły działającego w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, precyzując jednocześnie w art. 5c pkt 3 tej ustawy, że kompetencje organu prowadzącego szkołę, określone w jej art. 67a ust. 3, 5 i 6, wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Poza tym, unormowanie zawarte poprzednio w art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wedle którego do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki, w wyniku nowelizacji zostało zamieszczone w ust. 4 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie z oczywistych względów przepis art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2008 r. nie mógł kształtować treści zaskarżonej uchwały z dnia 27 lutego 2008 r., skoro został wprowadzony już po jej podjęciu. Nie sposób jednakże uznać za zgodny z prawem stan, w którym pomimo wejścia w życie nowych przepisów rangi ustawowej, określających kompetencję do ustalania wysokości opłat za posiłki w sposób odmienny od dotychczasowego, opłaty z tego tytułu pobierane były jeszcze przez okres trzech lat na podstawie uchwały podjętej w poprzednim stanie prawnym, nieuwzględniającej zasad zawartych w zmienionym akcie normatywnym wyższego rzędu. Wprawdzie nowelizując ustawę o systemie oświaty, ustawodawca w przepisach powołanej ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. nie zawarł unormowań obligujących do dostosowania obowiązujących aktów organów samorządowych do nowych wymogów ustawowych, analogicznie jak miało to miejsce w art. 2 kolejnej ustawy zmieniającej ustawę o systemie oświaty - z dnia 5 sierpnia 2010 r. (Dz. U. Nr 148, poz. 991), zgodnie z którym dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 w znowelizowanym brzmieniu, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. Przepis ten jest zatem związany ze zmianą ogólnej normy kompetencyjnej z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, upoważniającej do określenia wysokości opłat za usługi świadczone w przedszkolach publicznych, natomiast ustawowa kompetencja w zakresie ustalania opłat za wyżywienie wynikała z art. 67a tejże ustawy i została zmieniona już z dniem 23 sierpnia 2008 r. Tym samym nie zasługuje na aprobatę fakt, że od sierpnia 2008 r. sposób ustalenia zaskarżoną uchwałą opłaty za wyżywienie był sprzeczny z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Zmiana normy kompetencyjnej winna być dla organu gminy asumptem do dostosowania uchwały do nowych dyrektyw zawartych w akcie upoważniającym, nawet przy braku wyraźnego nakazu w przepisach intertemporalnych wprowadzających zmiany normatywne. W przeciwnym razie może dojść do utrwalenia stanu prawnego niezgodnego z aktem hierarchicznie wyższym, w wyniku czego – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – od dnia 28 sierpnia 2008 r., czyli przez okres trzech lat, pobierane były opłaty ustalone w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami w zakresie upoważnień ustawowych. Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę na sygnalizowaną już wyżej okoliczność, że brak powołania w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 67a ustawy o systemie oświaty, w zestawieniu z brzmieniem zapisu § 5 tej uchwały, powoduje wątpliwość odnośnie zakresu objętego opłatą za korzystanie dziecka z wyżywienia w przedszkolu, o którym mowa w tym zapisie. Z art. 67a ust.1 ustawy o systemie oświaty, odczytywanego w kontekście ust. 3 tego przepisu w brzmieniu przed nowelizacją, a obecnie ust. 4, wynika bowiem, że przez uczniów korzystających ze stołówki pokrywana jest jedynie część faktycznych kosztów wytworzenia posiłku, obejmująca koszty produktów żywnościowych zużytych do jego przyrządzenia, nazywana potocznie "wsadem do kotła", natomiast różnica pomiędzy tymi kosztami a całkowitym kosztem posiłku, pokrywana jest przez organ prowadzący szkołę, w ramach obowiązku określonego jako "wspieranie prawidłowego rozwoju uczniów". Niepewności w tej kwestii nie rozwiewa bowiem redakcja § 5 uchwały, w której nie wskazano, czy opłata dotyczy jedynie opłat za posiłki i czy nie zawiera ona regulacji niedopuszczalnych w świetle art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dotyczących wliczenia kosztów osobowych, w tym wynagrodzenia pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki, do których należą m.in. koszty zakupu energii elektrycznej, gazu ziemnego i wody, odprowadzenia ścieków oraz koszty zastawy stołowej. Jak wskazuje się w doktrynie, szkoła nie prowadzi działalności dla zysku, stąd niedopuszczalne jest ustalanie jakichkolwiek narzutów zapewniających szkole zysk lub refundację kosztów, których zgodnie z ustawą nie może ona przerzucać na korzystających z usług stołówki (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Wyd. ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2008, s. 558).

Kompetencja rady gminy wynikająca z art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty bezspornie sprowadzać się będzie zatem do określenia wysokości konkretnych opłat za wyżywienie w granicach zakreślonych ust. 2 tego przepisu, przy czym nie ulega wątpliwości, że – analogicznie jak w odniesieniu do opłat za świadczenia ponadprogramowe – określenie to powinno zostać poprzedzone kalkulacją ekonomiczną i powinno opierać się o zasadę ekwiwalentności. Obszerne wywody w tym zakresie, przedstawione już wyżej, pozostają bowiem w pełni aktualne również do opłat za wyżywienie ustalanych na podstawie delegacji z art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Uzupełniająco należy wskazać, że samo pojęcie opłaty jest instytucją prawnofinansową, stosowaną przez ustawodawcę do określenia zarówno świadczenia będącego podatkiem (np. opłata targowa, opłata miejscowa), jak i do określenia ceny (por. R. Mastalski - glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1992 r. sygn. akt SA/Wr 301/92, OSP 1993 r., nr 4 poz. 81, s. 189). Opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, będąc świadczeniem pieniężnym bezzwrotnym, pobieranym w sytuacji określonej przez ustawę, jednak - odmiennie niż podatek jest świadczeniem ekwiwalentnym, gdyż charakteryzuje się odpłatnością, co oznacza, że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawa żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu administracji publicznej. Opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Z tych względów, w ocenie Sądu, brak sprecyzowania w § 5 zaskarżonej uchwały zakresu opłaty za wyżywienie, stanowi istotne naruszenie prawa. Nie jest to jednak jedyna wada skutkująca stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały również w części odnoszącej sie do opłat za wyżywienie. Nie można pominąć faktu, że w § 6 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapis przewidujący, coroczną waloryzację stawek opłat za wyżywienie - tak samo zresztą jak omówionych już wyżej stawek opłat za prowadzenie zajęć dydaktyczno-wychowawczych i opiekuńczych przekraczających podstawy programowe. Waloryzacja ta następować miała w oparciu o wskaźnik wzrostu cen i usług konsumpcyjnych ogłoszonej przez Prezesa GUS za rok poprzedni. Przyjęty w uchwale zapis należy uznać za nieprecyzyjny, gdyż – po pierwsze – nie wynika z niego, który ze wskaźników ogłaszanych przez Prezesa GUS miałby mieć zastosowanie: czy ustalany na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, czy też np. wskaźnik ustalany na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.), upoważniający do ogłoszenia wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza danego roku w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. W obowiązującym stanie prawnym brak jest natomiast innego wskaźnika, odpowiadającego swą nazwą wskaźnikowi określonemu w § 6 uchwały. Po wtóre - taki zapis uchwały, jaki został zamieszczony w § 6, przekracza zakres kompetencji wynikającej z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, gdyż przepisem tym udzielona została kompetencja do ustalania wysokości konkretnych opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, nie zaś do określania zasad ich indeksacji lub waloryzacji. Reasumując wskazać należy, że zaskarżona uchwała zarówno w zakresie opłat za prowadzenie zajęć dydaktyczno-wychowawczych i opiekuńczych w wymiarze i zakresie przekraczającym podstawy programowe wychowania przedszkolnego, jak i w zakresie opłat za korzystanie dziecka z wyżywienia w przedszkolu, podjęta została z naruszeniem prawa, tj. art. 14 ust. 5 oraz art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, z przyczyn omówionych w niniejszym uzasadnieniu. Powyższą wadliwość zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co przesądza o niezbędności wyeliminowania zakwestionowanej uchwały z porządku prawnego w całości. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.