Wyrok NSA, sygn. akt I SA 736/88
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1989-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 41 ust. 2 pkt 1, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz. 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: W wypadku wycofania przez jednostkę organizacyjną wniosku złożonego w trybie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm../ organ orzekający ma obowiązek wynikający z art. 105 par. 2 Kpa ustalenia, czy umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym, to zaś uprawnia go do dokonania własnej oceny zbędności gruntu dla wnioskodawcy na zasadzie art. 41 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy.

TEZY

W wypadku wycofania przez jednostkę organizacyjną wniosku złożonego w trybie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm../ organ orzekający ma obowiązek wynikający z art. 105 par. 2 Kpa ustalenia, czy umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym, to zaś uprawnia go do dokonania własnej oceny zbędności gruntu dla wnioskodawcy na zasadzie art. 41 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjnych w Z.W. na decyzję Głównego Geodety Wojewódzkiego w Sieradzu z dnia 27 kwietnia 1988 r. w przedmiocie wygaśnięcia zarządu terenem.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 grudnia 1985 r. znak 8894/85 Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych w Z.W. powiadomiło Prezydenta Miasta Z.W., że "znajdujące się przy ul. Ł. tereny oznaczone na mapie sytuacyjnej: pod nr 111 budynek 203, 112, 113 budynek 207, 120 budynek 211, 150, 125 budynek 211a, 126 budynek 213, budynek 215, 217 nie będą wykorzystane przez przedsiębiorstwo zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Nieruchomości te są zbędne na skutek zaniechania dalszej realizacji inwestycji". W związku z tym przedsiębiorstwo wniosło "o wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości" w trybie określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości /Dz.U. nr 47 poz. 243/.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Z.W. powiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 17 kwietnia 1986 r. /znak G.I. 8221/1/86/, że wydania żądanej decyzji jest uwarunkowane zagospodarowaniem strefy ochronnej wzdłuż ulicy Ł. w myśl postanowienia Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej z dnia 19 listopada 1985 r. Strefa taka została zagospodarowana, co stwierdziła Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w piśmie z dnia 9 maja 1986 r.

W dniu 14 lipca 1987 r. pismem nr 2947/87 Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych w Z.W. powiadomiło Prezydenta Miasta, że wniosek przedsiębiorstwa z 1985 r. jest nieaktualny, ponieważ na terenach objętych tym wnioskiem będą wznowione inwestycje.

W dniu 13 stycznia 1988 r. decyzję nr G.I.8224/1/88 Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Z.W. orzekł o wygaśnięciu zarządu terenem położonym przy ul. Ł. nr 203 i 213, to jest działek nr 27/1, 27/5 i 27/8 o łącznej powierzchni 2450 m2. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm../ oraz par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu /Dz.U. nr 47 poz. 240/. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że tereny objęte nią były wywłaszczone i ich poprzedni właściciele wystąpili o zwrot w myśl art. 74 wyżej cytowanej ustawy w tym samym czasie, w jakim przedsiębiorstwo z tych nieruchomości zrezygnowało. Niezrozumiała chwiejność w ocenie niezbędności tych terenów dla przedsiębiorstwa spowodowała, że organ orzekł jak w sentencji.

Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych w Z.W. odwołało się od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Podało, że jego baza miała być zrealizowana w dwóch etapach. Wprawdzie początkowo zrezygnowano z dalszego inwestowania po zakończeniu w 1982 r. etapu pierwszego, jednakże w 1986 r. inwestowanie wznowiono i jest ono kontynuowane. To spowodowało zmianę stanowiska co do oceny niezbędności terenów. Obecnie, w związku ze zmianą przedmiotu produkcji, konieczne będzie ustanowienie szerszej strefy ochronnej /100 m/ w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości ul. Ł. nr 203.

Odwołanie nie zostało uwzględnione i Główny Geodeta Wojewódzki w Sieradzu utrzymał decyzję organu I instancji w mocy /decyzja ostateczna nr G.IV.8224/12/88 z dnia 27 kwietnia 1988 r./, powołując się na art. 41 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm../. W uzasadnieniu swej decyzji podał, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego sporne grunty są przeznaczone na pas zieleni, nie mogą więc być przeznaczone przez przedsiębiorstwo na inne cele. Budynki znajdujące się na tych terenach mogłyby być wykorzystane przez przedsiębiorstwo dopiero po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Przedsiębiorstwo nie udowodniło, że sporne grunty są niezbędne do realizacji zadań produkcyjnych, należało więc nieruchomości wskazane w decyzji przejąć do zasobów państwowych.

W skardze na decyzję ostateczną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych w Z.W. domagało się uchylenia decyzji organów obu instancji, stwierdzając, że nie wystąpiła w sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 41 ust. 2 cytowanej ustawy, uprawniających do orzeczenia o wygaśnięciu zarządu. Skarżący stwierdził, że sporne grunty były i są nadal przeznaczone na pas zieleni, wobec czego pozostawienie na nich zabudowy jest w sprzeczności właśnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Żadne względy nie dają podstaw do twierdzenia, że sporne grunty są obecnie zbędne dla przedsiębiorstwa, które dysponuje nadal aktualnym planem zagospodarowania terenu bazy, zatwierdzonym decyzją z dnia 21 grudnia 1974 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Wojewódzki w Sieradzu wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w postępowaniu odwoławczym przedsiębiorstwo nie przedstawiło dowodu, iż sporny grunt jest niezbędny do realizacji żądań produkcyjnych. Organ uznał, że możliwość utrzymania budynków mieszkalnych do czasu ich "śmierci technicznej", na co zgodę wyraził Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny, uzasadniała przejęcie gruntów, na których znajdują się te budynki, do zasobów miasta. Ich wyburzenie bowiem byłoby obecnie społecznie nie uzasadnione, a realizacja inwestycji przedsiębiorstwa nie wymaga takich działań.

W toku rozprawy sądowej Główny Geodeta Wojewódzki wyjaśnił, że sporne tereny znajdują się na obszarze przeznaczonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta na cele przemysłowo-składowe. Natomiast plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego okolic bazy skarżącego przedsiębiorstwa przeznacza tereny objęte zaskarżonymi decyzjami na zieleń ochronną. Oznacza to, że na terenach objętych pierwotnym wnioskiem przedsiębiorstwa plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał i nie przewiduje żadnych inwestycji kubaturowych. Przedsiębiorstwo powołuje się na plan realizacyjny inwestycji z 1974 r., który także nie przewidywał kubaturowego zagospodarowania spornych terenów przez to przedsiębiorstwo. Dlatego żądano dokumentów potwierdzających niezbędność tych terenów dla programu inwestycyjnego, jednakże dokumentów takich przedsiębiorstwo nie przedstawiło. Jednocześnie na spornych terenach znajduje się zabudowa mieszkalna niska, którą przedsiębiorstwo zamierzało wykorzystać na cele produkcyjno-administracyjne, a następnie zburzyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z akt sprawy oraz dokumentów okazanych na rozprawie wynika, że plan realizacyjny inwestycji Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjnych w Z.W. nie obejmuje terenów wykazanych we wniosku przedsiębiorstwa z dnia 23 grudnia 1985 r. Można zresztą mieć wątpliwości, czy plan realizacyjny, zatwierdzony w 1974 r., zachowuje nadal ważność, gdy uwzględnić, że inwestowanie zakończono w 1982 r. i przez okres co najmniej 3 lat /do czasu sporządzenia wniosku/ nie realizowano budowy. Sprawa ta jednak nie była przedmiotem badania sądu i jest poruszana tylko w kontekście wystąpień przedsiębiorstwa w niniejszej sprawie.

Faktem jest, że na spornych terenach znajduje się zabudowa mieszkalna niska, pochodząca - według oświadczenia osób zainteresowanych - sprzed około 20 lat, której użytkowanie na cele mieszkalne - w ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego - może trwać przy obecnej strefie ochronnej do "śmierci technicznej" budynków. W tych okolicznościach można uznać, że ustalenia planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów, na których znajdują się sporne działki, oraz ich obecne zainwestowanie na cele mieszkalne stosunkowo młodą zabudową stanowią treść interesu społecznego, z jakim mają do czynienia w sprawie organy administracji. Należy zatem zważyć, czy tak skonkretyzowany interes społeczny mógł stanowić przesłankę do orzeczenia o wygaśnięciu zarządu spornymi terenami.

Przypomnieć tu trzeba, że postępowanie administracyjne w tej sprawie było początkowo prowadzone na wniosek skarżącego przedsiębiorstwa. Z chwilą jednak wycofania tego wniosku powstała kwestia, czy takie wycofanie jest dopuszczalne w toku postępowania, czy jego skuteczność podlega ocenie organów i czy organ może kontynuować postępowanie z urzędu. Na wszystkie te kwestie należy - zdaniem sądu - odpowiedzieć twierdząco z następujących powodów: Ocena zbędności gruntów przed jednostkę nimi władającą jest pozostawiona jej subiektywnej ocenie. W myśl bowiem art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm../ obowiązek zgłoszenia organowi wniosku o przejęcie gruntów powstaje dopiero wówczas, gdy w ocenie podmiotu władającego nimi stały się one zbędne. Jeżeli jednak w toku postępowania wszczętego takim wnioskiem strona uzna, że popełniła błąd w ocenie zbędności gruntów, wycofanie wniosku należy rozpatrywać na gruncie art. 105 par. 2 Kpa, to zaś oznacza, że na organie orzekającym spoczywa obowiązek oceny, czy umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Sprawę należy wówczas rozpatrywać na tle art. 41 ust. 2 tej ustawy, porównując okoliczności sprawy z prawnymi przesłankami orzeczenia o wygaśnięciu zarządu, te bowiem przesłanki wyrażają interes społeczny.

Znamienne jest to, że w art. 41 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy posłużono się także kryterium zbędności nieruchomości, z tą wszakże istotną zmianą, że w tym wypadku oceny zbędności dokonuje organ administracji, co wyraża zwrot "w razie stwierdzenia". Porównując analizowane tu przepisy, można stwierdzić, że w wypadku wycofania przez jednostkę organizacyjną wniosku złożonego w trybie art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy organ orzekający ma obowiązek wynikający z art. 105 par. 2 Kpa ustalenia, czy umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym, to zaś uprawnia go do dokonania własnej oceny zbędności gruntu dla wnioskodawcy na zasadzie art. 41 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Jeżeli organ uzna, że interes społeczny sprzeciwia się umorzeniu postępowania, kontynuuje to postępowanie z urzędu. Działanie takie nie narusza interesu strony, ponieważ dokonana przez organ interpretacja interesu społecznego, podlega kontroli w postępowaniu instancyjnym i sądowoadministracyjnym.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji dokonały niewadliwego porównania interesu społecznego z interesem przedsiębiorstwa, posługując się materiałem dowodowym sprawy. Ustalenia te pozwoliły na ocenę, że działki oznaczone numerami 27/1, 27/5 i 27/8 o łącznej powierzchni 2450 m2 są zbędne Przedsiębiorstwu Robót Inżynieryjnych w Z.W., ocena ta zaś upoważniała je do orzeczenia z urzędu o wygaśnięciu zarządu tymi działkami na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy. Jakkolwiek w decyzji organu I instancji błędnie wskazano art. 42 ust. 1 tej ustawy, a organ II instancji powołał się ogólnie na jej art. 41, uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto uznał, że w argumentacji organów administracji nie ma sprzeczności wskazywanej w skardze. Fakt bowiem, że teren zabudowany, przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego na urządzenie zieleni, będzie nadal użytkowany jako zabudowany domami mieszkalnymi, choćby do czasu ich "śmierci technicznej", należy oceniać w kategoriach gospodarności, a nie sprzeczności. Przeznaczenie terenu w planie określa jego przyszłe zagospodarowania, ale nie wymusza bezzwłocznej realizacji.

Uwzględniając powiedziane wyżej, Sąd nie dopatrzył się naruszenia w tej sprawie przez organ administracji prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to zaś nakazywało uznać skargę za nieuzasadnioną i ją oddalić w myśl art. 207 par. 5 Kpa.