Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2098/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Kinga Krzemińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w zakresie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego – dalej GITD - uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w zakresie nałożenia na skarżącego, A. F. kary pieniężnej w wysokości 4 000 zł. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2002 r. na drodze krajowej Nr [...] inspektorzy transportu drogowego zatrzymali do kontroli samochód marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W protokole kontroli stwierdzono, iż kierowany przez M. K. pojazd stanowi własność J. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "F" A. F., pojazdem wykonywany jest przewóz rzeczy oraz to, że pojazd porusza się bez ważnego dowodu rejestracyjnego i bez karty drogowej, ponadto kierowca nie posiada zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne ani karty opłaty za przejazd po drogach krajowych.

W konsekwencji powyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. F. karę pieniężną w wysokości 6 000 zł. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. W odwołaniu podniósł, iż zarówno on jak i J. L. są rolnikami i wobec tego nie dotyczy ich wymóg uzyskania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie transportu drogowego ponieważ nie są przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178). Ponadto skarżący dodał, iż nie może ponosić kary za to, że jego palety jechały samochodem rolnika przewożącego je dla potrzeb własnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] GITD uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ze względu na nieprecyzyjne ustalenia wynikające z protokołu kontroli należało uznać, iż zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem nie można było poczynić ustaleń niezbędnych do zakwalifikowania przewozu.

Na powyższą decyzję skarżący, A. F. wniósł skargę do NSA w której podniósł, że nie jest stroną postępowania bowiem pojazd nie był jego własnością a przejazd i przewóz nie był wykonywany przez niego.

W odpowiedzi na skargę GITD wnosił o jej oddalenie i wskazał, że powodem uchylenia decyzji była konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Ponadto wskazał, że kary powiązane są nie z własnością pojazdu tylko z wykonywaniem przewozu i popełnionymi przy tym naruszeniami prawa. Dla stwierdzenia wykonywania przewozu wystarczy wykazanie, że pojazd był w prawnej dyspozycji przedsiębiorcy. Ta prawna dyspozycja może wynikać z prawa rzeczowego lub obligacyjnego. Wobec tego zarzut skarżącego, iż nie powinien on być adresatem decyzji jest nietrafny w szczególności wobec faktu, że nie kwestionował tej okoliczności w odwołaniu od decyzji I instancji. Wniesiona do NSA skarga (sygn. akt II SA 1111/03) czekała na rozpoznanie, zaś postępowanie administracyjne po uchyleniu decyzji I instancji toczyło się ponownie przed organem I instancji. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] ponownie nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 4 000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz w wysokości 2 000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez posiadania wymaganego zaświadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na ustalone w wyniku postępowania wyjaśniającego okoliczności i podniósł, iż w ocenie organu zleceniodawcą przewozu był A. F. a przewóz ten był przewozem na potrzeby własne, który jednakże był prowadzony z naruszeniem art. 4 p. 4 ustawy o transporcie drogowym, bowiem nie był wykonywany przez pracownika firmy F. ani nie była udokumentowana prawna dyspozycja pojazdu. Brak karty opłaty drogowej oraz brak zaświadczenia o przewozie na potrzeby własne w pełni uzasadnia wymierzenie kary.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż nie jest stroną postępowania, a złożone przez niego odwołanie od decyzji o ukaraniu go karą pieniężną nie może przemawiać przeciwko niemu. W ocenie skarżącego stan sprawy nie został należycie wyjaśniony a decyzja oparta została na luźnych domysłach. Ponadto skarżący dodał, iż w trakcie postępowania wyjaśniającego organ nie ustalił skąd kierowca M. K. miał w swoim posiadaniu pojazd oraz na czyje zlecenie wykonywał przewóz. Strona podniosła, iż sama prowadzi transport drogowy, lecz nie wykonuje żadnego przewozu na potrzeby własne a wyłącznie na zlecenie osób trzecich. Z faktu, iż skarżący nie był właścicielem ani użytkownikiem zatrzymanego samochodu strona wywodzi, iż nie miał obowiązku uiszczać opłat za inne osoby.

Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] GITD w punkcie 1. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary w wysokości 2000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez posiadania zaświadczenia i umorzył postępowanie w tym zakresie, w punkcie 2. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary w wysokości 4 000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu po drogach krajowych i nałożył za to karę w wysokości 3 000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż kontrolowany pojazd służył odwołującemu się do wykonywania transportu drogowego w rozumieniu art. 4 p.1 i 3 ustawy o transporcie drogowym a należący do odwołującego się pojazd poruszał się po drodze krajowej Nr [...]. Wskazał także, że wobec nie spełnienia warunków wymaganych przez art. 4 p. 4 ustawy o transporcie drogowym do zakwalifikowania przewozu jako przewozu na potrzeby własne, wykonywany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne. Podniósł również, że art. 33 ust. 2 p. 3 cytowanej ustawy stanowi, że obowiązek uzyskania zaświadczenia o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne nie dotyczy przedsiębiorców posiadających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego. Wskazał również, że przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy obowiązani są uiszczać opłaty drogowe a nieuiszczenie opłaty skutkuje karą w nowej wysokości 3 000 zł wprowadzonej ustawą z 23 lipca 2003 r.

Na decyzję tę A. F. wniósł skargę do NSA (sygn. akt. 6 II SA 4136/03). W skardze podniósł, że nie jest stroną postępowania, bowiem pojazd nie był jego własnością a przejazd i przewóz nie był wykonywany przez niego, zarzucił organowi niekonsekwencję, błędy i sprzeczności w ustaleniach faktycznych. Podniósł, iż to, że zaskarżył skierowaną do niego decyzję I instancji nie świadczy o tym, iż wykonywał transport drogowy, tylko o tym, że podjął słuszną obronę przed krzywdzącą go decyzją. W skardze strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę GITD wnosił o jej oddalenie. Podnosił, że przewożone palety należały do skarżącego, o czym świadczy jego pierwsze odwołanie a więc przewóz był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącego a pojazd był w jego prawnej dyspozycji. Skoro przewóz był wykonywany przez skarżącego, to powinien on uiścić opłatę, a skoro jej nie uiścił, to wymierzenie kary było uzasadnione.

Rozpoznając skargę Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania sprawę ze skargi na pierwszą decyzję GITD z dnia [...] marca 2003 r. uchylającą decyzję I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania oraz sprawę ze skargi na drugą decyzję GITD z dnia [...] października 2003 r., uchylającą decyzję I instancji i orzekającą merytorycznie o obu wymierzonych karach. W wyroku z dnia 23 czerwca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1111/03 WSA w Warszawie uchylił pkt 2 decyzji GITD z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], w pozostałej części oddalił skargę oraz umorzył postępowanie ze skargi na decyzję z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...].

W ocenie Sądu z akt sprawy nie wynikało, że pojazd był na jakiejkolwiek podstawie w prawnej dyspozycji skarżącego. Zdaniem Sądu brak dowodu rejestracyjnego wskazuje, że pojazd był najprawdopodobniej bezprawnie i bez wiedzy właściciela wykorzystywany do przewiezienia ładunku. Nie wiadomo zatem przez kogo i na jakiej podstawie pojazd był wykorzystywany i do kogo należał ładunek. Sąd wskazał, że samo tylko wyjaśnienie kierowcy złożone w czasie kontroli, przerzucające ciężar odpowiedzialności na skarżącego stanowi zbyt słaby dowód na to, iż to właśnie A. F. był przedsiębiorcą, który wykonywał transport drogowy obciążony opłatą drogową.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] czerwca 2003 r. wniesionego przez skarżącego A. F. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej orzekł o uchyleniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w zakresie nałożenia na skarżącego, A. F. kary pieniężnej w wysokości 4 000 zł. za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w świetle poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz wiążących organ wskazówek zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sprawę należy ponownie przekazać organowi I instancji celem prawidłowego ustalenia strony postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ zawarł wskazówki,co do sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W skardze do WSA skarżący reprezentowany przez pełnomocnika adwokata, A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 i 4 kpa, art. 138 § 2 kpa w związku z sentencją orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004 r. sygn. akt 6 II SA 1111/03, sprzeczność ustaleń strony przeciwnej zawartych w uzasadnieniu ze stanem faktycznym oraz przedawnienie wykroczenia z [...] grudnia 2002 r. Powołując się na ww. orzeczenie Sądu pełnomocnik skarżącego podniósł, iż Sąd uchylając pkt 2 decyzji GITD z dnia [...] października 2003 r. w części dotyczącej kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania, co zdaniem pełnomocnika prowadzi to stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. dotyczy sprawy ostatecznie osądzonej i zamkniętej prawomocnym wyrokiem Tak więc w jego ocenie w obecnym stanie prawnym nie istnieje przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu dlatego też uzasadnione jest wyłącznie umorzenie postępowania przez GITD. Ponadto zdaniem pełnomocnika skarżącego ww. wyrok nie zawierał żadnych wskazówek dla strony przeciwnej a zatem traktowanie wytyków poczynionych przez Sąd jako wskazówek do dalszego postępowania jest nadużyciem prawa i przejawem próby biurokratycznego prześladowania skarżącego. Zdaniem strony skarżącej wyrok Sądu uchylił nałożoną na skarżącego karę i zamknął sprawę w administracyjnym toku instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazując na treść art. 138 § 2 kpa dodał, iż organ może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy dostrzegł konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wskazał jego zakres. Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego sąd nie stwierdził naruszenia prawa.

Istotnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2004 roku, wydany w sprawie 6 II SA 1111/03 jest prawomocny. Mocą tego wyroku uchylony został pkt 2 decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2003 roku uchylającej decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary w wysokości 4000.00 złotych za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez dowodu uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu po drogach krajowych i nałożył za to karę w wysokości 3000.00 złotych. Na skutek uchylenia decyzji, w tym wypadku organu II instancji, sprawa wraca ponownie do tegoż organu. Obowiązek jej ponownego rozpoznania jest naturalną konsekwencją treści wyroku. Przedmiot postępowania nie przestał istnieć, jak chce tego skarżący. Decyzja organu uchylona przez sąd została skasowana, ale sprawa administracyjna nie przestała istnieć. Dopiero decyzja organu rozstrzygająca sprawę, co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji, o czym stanowi art. 104 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę, po jej uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w wyroku. Niewątpliwie poniesione przez sąd uchybienia stanowią jednocześnie wskazówki, co do dalszego postępowania i w żadnym razie nie są nadużyciem prawa. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z cena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z uzasadnienia wyroku wynika w sposób oczywisty, jakie braki wykazują poczynione przez organ ustalenia, w szczególności nie zostały wyjaśnione tak istotne okoliczności jak: czy obciążony kara podmiot był przedsiębiorcą, który wykonywał transport drogowy i na którym ciążył obowiązek uiszczenia opłaty drogowej, czy i na jakiej podstawie pojazd był wykorzystywany do przewiezienia ładunku, do kogo należał ładunek, kto wykonywał przejazd.

Po uchyleniu pkt 2 decyzji GITD z dnia [...] października 2003 roku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2004 roku, sprawa wróciła do ponownego rozpoznania przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który decyzją z dnia [...] stycznia 2006 roku uchylił decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącego karę pieniężna w wysokości 4000.00 złotych za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, w szczególności gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – art. 138 § 2 kpa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia wskazał na zaistniałe uchybienia, niemożność ich usunięcia w postępowaniu odwoławczym i orzeczenia co do istoty sprawy, zawarł też w decyzji okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy

Jeżeli jednak w sprawie nie została prawidłowo ustalona strona postępowania, co miało miejsce w sprawie niniejszej, przeto organ odwoławczy nie miał innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a. Braku tego można nie było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do uznania, że decyzja byłaby wadliwa.

Odpowiedzialność z art. 42 w związku z art. 87 i 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) jest odpowiedzialnością niezależną - niezwiązaną z odpowiedzialnością wynikającą z ustawy prawo o wykroczeniach. Przepisy o przedawnieniu orzekania, wykonania kary oraz zatarciu skazania w sprawach o wykroczenia nie stosuje się więc do odpowiedzialności wynikającej z ustawy o transporcie drogowym, a ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje przedawnienie karania za naruszenie obowiązków lub warunków z niej wynikających.

Organy administracji stosując przepisy prawa administracyjnego nie relatywizują stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności bądź nieumyślności zachowania strony postępowania administracyjnego. Dlatego kwestia winy w zachowaniu się strony tego postępowania, lub jej braku, nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej. W postępowaniach z zakresu naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) organy administracji ustalają jedynie czy doszło czy nie doszło do naruszenia tych przepisów. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może.

Mając powyższe na uwadze i z braku uzasadnionych podstaw sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.