Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 69/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2015r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz P. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 15.05.2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 P. J. wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013. We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych - pakiet rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania do powierzchni 9,22 ha oraz pakiet ochrona gleb i wód, wariant 8.3.1 międzyplon ścierniskowy - do powierzchni 3,68 ha.

W dniu 30.11.2012 r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego. W trakcie kontroli m.in. poddano bezpośrednim pomiarom zadeklarowane we wniosku działki rolne. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono rozbieżności w powierzchniach deklarowanych i stwierdzonych dla działek rolnych: A, C, GF, L, M, P, R. Dodatkowo dla działek rolnych A, GF, P i R stwierdzono przekroczenie limitów nawożenia określonych w planie nawożenia o więcej niż 10%. Z kontroli został sporządzony protokół, którego kopię otrzymał obecny przy kontroli producent. Oryginał raportu został natomiast przekazany do BP ARiMR w [...] celem odniesienia wyników w nim zawartych do toczącego się postępowania.

W dniu 23.05.2013 r. do OR ARiMR w [...] wpłynęły zastrzeżenia P. J. do wyników z kontroli na miejscu. Producent kwestionował ustalenia w zakresie powierzchni stwierdzonej dla działek rolnych E, F, FF, GF, M, P, R, L, wskazując, iż w roku 2011 w jego gospodarstwie również odbyła się kontrola na miejscu, która nie stwierdziła zawyżenia powierzchni. Wnioskodawca podniósł, że osobiście mierzył działki przy pomocy urządzenia GPS i powierzchnia działek według tych pomiarów się zgadzała.

W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] na mocy, której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości.

Kierownik BKM w wyniku rozpatrzenia uwag producenta, pismem z dnia 5.06.2013 r. poinformował producenta o tym, że kontrola na miejscu w zakresie powierzchni stwierdzonej działek rolnych została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a kontrolerzy właściwie ustalili powierzchnię kwalifikującą się do płatności. Kierownik BKM wskazał, iż w 2011 r. część działek rolnych w tym P i R była mierzona metodą PEG - tzn. przyjęto powierzchnię deklarowaną przez rolnika. W protokole z kontroli na miejscu dokonano natomiast korekty w odniesieniu do działki rolnej GF, dla której usunięto kod S6.

W dniu 13.06.2013 r. z zachowaniem terminu, wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności w pełnej wysokości.

W dniu [...] r. Dyrektor OR ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W swej decyzji organu II instancji wskazał między innymi, iż podstawą uchylenia rozstrzygnięcia wydanego przez Kierownika Biura Powiatowego w [...] było wydanie decyzji przed terminem możliwości wniesienia przez wnioskodawcę odwołania od zapisów raportu z kontroli na miejscu (w siedzibie gospodarstwa rolnego Beneficjenta) oraz nie uwzględnienie w decyzji aktualnych wartości powierzchni ewidencyjno - gospodarczej PEG (zgodnie z treścią decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] w ramach postępowania odwoławczego weryfikacji zostały poddane dane referencyjne dla działek ewidencyjnych wskazanych we wniosku. Jednocześnie organ II instancji po przeprowadzeniu weryfikacji granic odniesienia oraz pól zagospodarowania stwierdził, iż zmianie uległa wartość PEG dla niektórych działek ewidencyjnych.

W wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy, w dniu 13.12.2013 r. Kierownik BP ARiMR w [...], na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 z późn. zm.), art. 16 ust. 3, ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011), § 2, § 3, § 4, § 8, § 13 ust 1 pkt. 1, § 13 ust 2 i 3, § 14 ust. 1, 2 i 3, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), § 27 ust. 1, 2, 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz.1071, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z dnia 15.05.2012 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości (zawyżenie powierzchni dla pakietu 1 jak i 8 wyniosło powyżej 3% - 1.357,20 zł z tytułu zrównoważonego sposobu gospodarowania i 1.004 zł z tytułu ochrony gleb i wód).

Organ I instancji podniósł, iż wnioskodawca ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 1 (wariant 1.1) do działek rolnych o łącznej powierzchni 9,22 ha, zaś w ramach pakietu 8 (wariant 8.3.1) do powierzchni 3,68 ha. W dniu 30.11.2012 r. w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego, w czasie której poddano bezpośredniemu pomiarowi działki rolne zadeklarowane we wniosku oraz zweryfikowano przestrzeganie wymogów programu rolnośrodowiskowego, zwracając przy tym uwagę, że zgodnie z art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 123/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1 ze zm.) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie wyników kontroli na miejscu ustalił zawyżenie powierzchni działki rolnej A o 0,06 ha, działki rolnej C o 0,35 ha, działki rolnej GF o 0,17 ha, działki rolnej M o 0,44 ha, działki rolnej P o 0,04 ha, działki rolnej R o 0,18 ha, działki rolnej L o 0,11 ha. Dodatkowo powierzchnia stwierdzona w kontroli na miejscu dla działki rolnej M (0,59 ha) została pomniejszona do powierzchni 0,56 ha, działki rolnej N (0,17 ha) do powierzchni 0,14 ha, zaś dla działki rolnej KI (2,30 ha) do powierzchni 2,22 ha tj. powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) odpowiadającej maksymalnemu obszarowi uprawnionemu do płatności w myśl § 13 ust. 2a ww. rozporządzenia.

Powyższe ustalenia w ocenie organu skutkować musiały pomniejszeniem należnej stronie płatności rolnośrodowiskowej, z uwagi na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, która wyniosła powyżej 3%. Dodatkowo z naliczenia płatności wykluczone zostały działki rolne P i R, dla których stwierdzono błąd S6 (przekroczenie limitów nawożenia określonych z planie nawożenia).

W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona nie zgodziła się z ustaleniami kontroli na miejscu i wniosła o przeprowadzenie dodatkowych pomiarów przez biegłego geodetę.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności w pełnej wysokości, podnosząc, że za pierwszym razem organ I instancji do płatności w ramach pakietu 1 zakwalifikował powierzchnię gruntów wynoszącą 7,28 ha, zaś w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy 7,70 ha. Zdaniem producenta brak zdecydowania organu kontrolnego w kwestii stwierdzonej powierzchni podważa dodatkowo, jakość wyników przeprowadzonej kontroli.

Producent podniósł, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku jest zgodna ze wszelkimi dokumentami geodezyjnymi, których nie ma podstaw podważać. Takim dokumentem jest wypis z rejestru gruntów, który jest wykorzystywany w obrocie nieruchomościami, a ponadto przez urzędu skarbowe, urzędy pracy, KRUS, sądy i inne ustalenia dla ustalenia stanu i zakresu posiadania.

Skarżący podkreślił, że w dniach 25-26.10.2011 r. odbyła się w jego gospodarstwie kontrola, której przedmiotem były te same działki rolne. Wówczas nie stwierdzono żądnych poważnych przekroczeń. Zdaniem odwołującego uzyskanie różnych wyników z kontroli za lata 2011-2012, w znacznym stopniu podważa wiarygodność pomiaru jak i kompetencje osób kontrolujących. W konsekwencji organy ARiMR podważając oficjalne dokumenty geodezyjne winny zlecić przeprowadzenie pomiarów biegłemu geodecie.

Zainteresowany podniósł również, że nawet przyjmując ustalenia faktyczne organu I instancji za właściwe, brak jest podstaw do sankcjonowania producenta z tytułu stwierdzonej różnicy miedzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną. Odwołujący podkreślił również, że wypełniając wniosek kierował się dokumentacją pokontrolną ARiMR, jak i dokumentów urzędowych, które potwierdzały możliwość zadeklarowania wskazanej we wniosku powierzchni gruntów. Tym samym odwołujący stwierdził, że nie jest winny stwierdzonych nieprawidłowości.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części i przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości w stosunku do płatności przyznanej w decyzji organu I instancji. Organ przyznał płatność w kwocie 1278 zł w części dotyczącej zrównoważonego sposobu gospodarowania.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił, że powierzchnia przyjęta przez organ I instancji, jako podstawa do wyliczenia płatności rolnośrodowiskowej w zakresie pakietu 1 nie jest prawidłowa, ponieważ organ I instancji w związku z błędem przekroczenia największego obszaru spójnego w przypadku działki ewidencyjnej nr 262/50 dla działki rolnej M zmniejszył powierzchnię stwierdzoną w kontroli na miejscu (0,59 ha) do powierzchni 0,56 ha. Organ odwoławczy ustalił, że błąd spójności należało uzasadnić zgodnie z wynikami kontroli na miejscu (zarówno działka rolna M jak i O jest działką spójną). Tym samym łączna powierzchnia kwalifikowana dla działek rolnych M i N wynosi 0,76 ha, zgodnie z pomiarem z kontroli na miejscu. Powierzchnia stwierdzona przez BKM dla w/w działek nie przekracza również sumy prawidłowo wyznaczonej powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) działek nr 262/49 i 262/50 (kompleks).

W zakresie pozostałych działek rolnych stwierdzono, że w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy Kierownik BP w [...] prawidłowo ustalił powierzchnię kwalifikującą się do płatności.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Kierownik BKM w wyniku ponownej weryfikacji dokumentacji pokontrolnej na skutek wniesionego przez producenta odwołania w całości podtrzymał dotychczasowe ustalenia, wskazując, iż kontrola została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami i przepisami.

Wyjaśniono, że działki rolne A, E, H, I z zadeklarowaną uprawą - łąka trwała, nie kwalifikują się do płatności w ramach pakietu 1, gdyż zgodnie z § 12 w/w rozporządzenia w ramach wariantu 1.1 płatność rolnośrodowiskową jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych, jako grunty orne. Wobec powyższego zawyżenie powierzchni dla działki rolnej A pozostaje bez wpływu na określenie wysokości należnej stronie płatności, natomiast w odniesieniu do działek rolnych B, CC, F, FF, O, przeprowadzone kontrole nie wykazały żadnych nieprawidłowości.

Wskazano, że na działce rolnej nr 121 producent zadeklarował m.in. działkę rolną B (seradela uprawna) o powierzchni 0,95 ha, działkę rolną C (seradela uprawna) o powierzchni 0,50 ha oraz działkę rolną CC (seradelę uprawną) o powierzchni 0,19 ha. W przypadku działki rolnej B pomiar potwierdził powierzchnię deklarowaną. Z kolei w odniesieniu do działek rolnych C i CC Kierownik BKM wskazał, iż dokonano łącznego pomiaru w/w działek i otrzymano powierzchnię 0,34 ha. Zgodnie z "Instrukcją realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni" dla działki rolnej CC przyjęto powierzchnię deklarowaną, czyli 0,19 ha, zaś dla działki rolnej C przyjęto powierzchnię 0,15 ha. Zmniejszona powierzchnia działki rolnej C wynika z tego, że na części działki (udokumentowanej na fot. nr 88 - 91) nie stwierdzono użytkowania rolniczego

O tym, że producent nie wykorzystywał rolniczo części działki rolnej C, zdaniem organu niezbicie świadczy zdjęcie nr 90, na którym na pierwszym planie widać obszar nieużytkowany rolniczo, a dopiero w dalszej kolejności wąski pas gruntu użytkowanego rolniczo. Na zdjęciach nr 88, 89, 91 nie ma nie tylko śladów uprawy seradeli, ale jakichkolwiek śladów użytkowania rolniczego.

W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 297, na której producent zadeklarował działki rolne F-0,70 ha, FF- 0,65 ha i GF - 1,22 ha na łączną powierzchnię 2,57 ha, Kierownik BKM wskazał, iż pomiar stwierdzonej uprawy (gorczycy białej) wykazał powierzchnię 2,40 ha. Zmniejszona powierzchnia zdaniem organu II instancji wynika z tego, że na obrzeżach działki nr 297 znajdują się powierzchnie nieużytkowane rolniczo - zadrzewione, zakrzaczone, czy też po prostu nieużytkowane (fot. nr 63-77), które pomniejszają powierzchnię gruntu zadeklarowanego. Stwierdzona dla przedmiotowych działek różnica (0,17 ha) jest większa od przyjętej dla pomiaru tolerancji (0,15 ha). W związku z powyższym dla działek rolnych F i FF za powierzchnię stwierdzoną, przyjęto powierzchnię zadeklarowaną, zaś różnicę odjęto od powierzchni działki rolnej GF (zgodnie z Instrukcją realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni).

Znaczna różnica między powierzchnią zadeklarowaną (0,20 ha) a zmierzoną (0,09 ha) dla działki rolnej L jest podyktowana stwierdzeniem przez inspektorów BKM znajdowania się na jej obszarze hałd piasku pomniejszających obszar użytkowany rolniczo. Ponieważ powierzchnia stwierdzona dla ww. działki rolnej wyniosła tylko 0,09 ha, a więc mniej, niż minimalna powierzchnia uprawniona do płatności (0,10 ha), powierzchnia kwalifikowana do płatności dla działki rolnej L wyniosła ostatecznie 0,00 ha. O fakcie zmniejszenia powierzchni użytkowanej rolniczo świadczy w ocenie organu również ortofotomapa (data zdjęcia 09.05.2012 r.) dla działki rolnej L położonej na działkach ewidencyjnych nr 441/1, 441/2, 441/3), na której widoczne jest zmniejszenie obszaru użytkowanego rolniczo przez nawiezione hałdy piasku pod zabudowę.

Również działki rolne M i N, jak wskazuje organ, zostały pomierzone łącznie ze względu na tę samą uprawę - seradelę uprawną (patrz następna strona). W wyniku łącznego pomiaru stwierdzoną powierzchnię 0,76 ha i związku z tym, zgodnie z "Instrukcją realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni" powierzchnia stwierdzona dla działki rolnej N wyniosła 0,17 ha, a dla działki rolnej M 0,59 ha. Ponieważ w toku kontroli administracyjnej powierzchnia stwierdzona działki rolnej N, w ocenie organu prawidłowo została pomniejszona do powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) dla działki ewidencyjnej nr 262/43 tj. 0,14 ha, pozostała różnica 0,03 ha została uwzględniona w ramach powierzchni stwierdzonej działki rolnej M (z uwagi na pomiar w kompleksie w/w działek), dla której zapisano powierzchnię - 0,62 ha. Łączna powierzchnia kwalifikowana dla działek rolnych M i N wyniosła zatem 0,76 ha, zgodnie z kontrolą na miejscu.

Zwrócono też uwagę, że pomiar powierzchni obsianej gorczycą białą (0,11 ha) w przypadku działki rolnej P również nie potwierdził powierzchni deklarowanej (0,15 ha), gdyż stwierdzona różnica 0,04 ha była większa od przyjętej dla pomiaru tolerancji wynoszącej 0,03 ha, a zgromadzona dokumentacja fotograficzna w sposób jednoznaczny przedstawiała powierzchnię obsianą gorczycą. W ocenie Kierownika BKM na obniżenie powierzchni stwierdzonej wpływ ma skarpa, biegnąca wzdłuż wschodniej części działki, a pomiar powierzchni użytkowanej rolniczo na ortofotomapie, potwierdza pomiar wykonany bezpośrednio na gruncie oraz ustalenia Kierownika Biura Kontroli na Miejscu

W odniesieniu do działki rolnej R przeprowadzony pomiar wykazał, że faktyczna powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 0,78 ha (pow. deklarowana 0,96 ha). Mniejsza powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynika zdaniem organu z faktu stwierdzenia na jej obrzeżach obszarów nieużytkowanych rolniczo.

W przypadku działki rolnej KI powierzchnia stwierdzona w kontroli na miejscu wyniosła wprawdzie 2,30 ha, jednak organ I instancji zdaniem organu odwoławczego prawidłowo w toku kontroli administracyjnej zmniejszył powierzchnię kwalifikowaną dla tej działki z 2,30 ha do powierzchni 2,22 ha, zgodnie z powierzchnią ewidencyjno - gospodarczą (PEG) dla działki ewidencyjnej nr 262/17 wynoszącą 2,2183 ha. Wskazano w tym miejscu, że powierzchnia stwierdzona została ustalona przy uwzględnieniu 0,15 ha tolerancji pomiaru określonej dla pomiaru metodą GPS. Zmierzona powierzchnia uprawy wyniosła natomiast 2,16 ha, wobec czego z uwagi na dyspozycję przepisu § 13 ust. 2a rozporządzenia, powierzchnię stwierdzoną dla działki rolnej KI prawidłowo pomniejszono do powierzchni maksymalnego obszaru uprawnionego do płatności (PEG).

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zebrany w sprawie materiał dowodowy w całości potwierdza ustalenia zawarte w protokole z czynności kontrolnych. W wyniku powtórnej weryfikacji dokumentacji pokontrolnej organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń dokonanych w postępowaniu przed organem I instancji, za wyjątkiem działki rolnej M.

Wyniki kontroli z roku 2011 w ocenie organu nie są miarodajne dla sprawy o przyznanie płatności na rok 2012, ponieważ każdy wniosek o przyznanie płatności wszczyna nowe postępowanie, w którym organy ARiMR dokonują na nowo ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności, czy to w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej, czy też kontroli na miejscu. Po drugie zauważyć należy, że w przypadku kontroli na miejscu z roku 2011 dla działek rolnych H, I, KI, M, N, P i R przyjęto metodę pomiaru PEG, a więc ustalenia powierzchni dokonano na podstawie powierzchni referencyjnej określonej na podstawie obrazu ortofotomapy. W roku 2012 działki rolne zadeklarowane we wniosku zostały poddane pomiarom na gruncie, zgodnie z przebiegiem granic upraw.

Analiza zebranych w sprawie dowodów pozwoliła organowi odwoławczemu stwierdzić, iż w przypadku działek rolnych, dla których stwierdzono nieprawidłowości, granica działki rolnej (uprawy) bardzo często nie pokrywała się z granicą ewidencyjną (stan prawny). W odwołaniu od decyzji organu I instancji zainteresowany podniósł, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku była zgodna ze wszelkimi dokumentami geodezyjnymi (wypisami z rejestru gruntów), które określają powierzchnię ewidencyjną oraz powierzchnię poszczególnych klaso użytków.

W ocenie organu wypis z rejestru gruntów, jak też wyrys z mapy ewidencyjnej nie stanowią dowodu potwierdzającego powierzchnię działek rolnych, gdyż nie obrazują powierzchni faktycznie użytkowanej w danym roku przez rolnika, a jedynie pokazują powierzchnie, na których mogą ale nie muszą znajdować się działki rolne, a pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne.

W przedmiotowej sprawie różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a ustaloną dla pakietu 1 (rolnictwo zrównoważone) jak wskazuje organ, została obliczona w następujący sposób: powierzchnia zadeklarowana kwalifikowana we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 9,22 ha; powierzchnia stwierdzona wynosi 7,76 ha. Różnica pomiędzy tymi powierzchniami: 9,22 ha - 7,76 ha = 1,46 ha, co stanowi 18,8144 % powierzchni określonej jako prawidłowo wskazanej do otrzymania płatności {co wynika z różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną podzielone przez powierzchnię uprawnioną do otrzymania płatności: (9,22 ha-7,76 ha)/7,76 * 100%}.

W związku z powyższym płatność rolnośrodowiskową do wariantu 1.1 została obliczona w następujący sposób:

• stawka płatności do 1 ha wynosi 360,00 zł.

• powierzchnia, zadeklarowana kwalifikowana wynosiła 9,22 ha [11,36 ha - 2,14 ha (powierzchnia działek rolnych z zadeklarowaną uprawą łąki trwalej, która nie kwalifikuje się do płatności)].

• powierzchnia stwierdzona wyniosła 7,76 ha.

• początkowa kwota płatności naliczona do powierzchni stwierdzonej wynosi 2 793,60 zł (7,76 ha x 360,00 zł).

W związku ze stwierdzoną powyżej różnicą między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, początkowa kwota płatności rolnośrodowiskowej została pomniejszona o 1 051,20 zł (2 x 1,46 x 360 zł), czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną oraz o 464,40 zł, czyli kwotę odpowiadającą powierzchni stwierdzonej działek rolnych A, P i R, dla których stwierdzono nieprawidłowość SI (1,29 ha x 360 zł). Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 26 lutego 2009 r. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej:

• działek rolnych lub

• zwierząt

• stref buforowych

- w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia (§ 27 ust. 2).

Zgodnie z załącznikiem 7 do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. przekroczenie limitów nawożenia więcej niż o 10% skutkuje zmniejszeniem płatności o 100% do danej działki rolnej.

Organ odwoławczy odniósł się do odstąpienia od zasady reformationis in peius, zwracając uwagę, że w przedmiotowej sprawie zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się został wyłączony z powodu zaistnienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa". Wskazanie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji niższej kwoty sankcji z tytułu nieprawidłowości SI (bez uwzględnienia działki rolnej A), niż to wynika z obowiązujących przepisów prawa niewątpliwie pozwala stwierdzić, iż decyzja Kierownika BP w [...] w części dotyczącej pakietu 1.1 rażąco narusza prawo tj. art. 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W skardze do sądu P. J. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie od organu administracyjnego, na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) poprzez odmowę przyznania wnioskowanej płatności, pomimo spełniania wszystkich warunków uprawniających do ich otrzymania;

2. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie zebranie, a co za tym idzie nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie.

3. art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie żądania strony o przeprowadzenie dowodu, pomimo, że przedmiotom dowodu była okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla sprawy,

4. art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nie zwrócenie się przez organ do biegłych, pomimo wymaganych w sprawie wiadomości specjalnych

5. art. 139 K.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, pomimo braku ku temu przesłanek.

Zdaniem skarżącego w dalszym ciągu nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej był świadomy jaką powierzchnię gruntu deklaruje i powierzchnia ta była zgodna z wszelkimi dokumentami geodezyjnymi, których nie ma podstaw podważać, ponieważ wypisy z rejestrów gruntów są wyciągiem z części opisowej aktualnego operatu ewidencji gruntów, zawierającym dane dotyczące właściciela lub władającego, oznaczenia działek ewidencyjnych z ich powierzchniami ewidencyjnymi w rozbiciu na wchodzące w ich skład klasoużytki gruntowe, zawiera informacje dotyczące oznaczenia ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych działek, innych dokumentów prawnych. Dokument ten wykorzystywany jest w obrocie nieruchomościami stanowiąc dla notariusza podstawę ustalenia zgodności pomiędzy danymi zapisanymi w księdze wieczystej a stanem faktycznym wykazanym w ewidencji, jest wykorzystywany przez urzędy skarbowe, urzędy pracy, KRUS, sądy i inne instytucje do ustalenia stanu i zakresu posiadania. Jest załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu czy pozwolenia na budowę na wskazanej działce.

Ponadto zdaniem skarżącego warto podkreślić, iż 25 i 26 października 2011 r. również odbyła się w jego gospodarstwie kontrola, której przedmiotem były te same działki rolne i wówczas nie stwierdzono żadnych poważnych przekroczeń. Ponadto porównując obydwa protokoły pokontrolne (z roku 2011 oraz 2012), zauważa się, iż kontrolujący dokonujący pomiarów działek, uzyskali różne wyniki, co w znacznym stopniu w ocenie strony podważa zarówno wiarygodność pomiaru jak i kompetencje osoby kontrolującej.

Skarżący zwrócił uwagę, że widać z fotografii obrazujących obszar, na którym dokonano pomiaru, że część działek graniczy z lasem, co mogło spowodować zacienienie, a co za tym idzie błędny pomiar. Co do zasady rolnik zgodził się z ustaleniami organu, iż pojęcie działki ewidencyjnej różni się od powierzchni działki rolnej oraz, że ARiMR jest zainteresowana powierzchnią upraw. Jednakże, w przypadku niewielkich i średnich gospodarstw rolnych (tak jak to ma miejsce w jego przypadku), rolnicy wykorzystują całą dostępną powierzchnię (oczywiście poza powierzchniami wyłączonymi). Tym samym argument, iż obszar geodezyjny różni się od obszaru wykorzystywanego rolniczo, zdaniem skarżącego w jego przypadku nie znajduje uzasadnienia.

Strona skarżąca zwróciła też uwagę, że organ wskazywał, iż nie był zobligowany do powołania biegłego geodety, a w przypadku wątpliwości skarżący powinien przedstawić pomiary geodezyjne. W ocenie strony jest to myślenie błędne, gdyż zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, z czego wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, a więc obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań m.in. przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie, gdy tymczasem organ przerzuca obowiązek gromadzenia materiału dowodowego na stronę, dodatkowo nie pouczając w toku postępowania administracyjnego, iż zlecone pomiary mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy.

Stwierdzenie organu dziwi skarżącego tym bardziej, że w uwagach do protokołu kontroli wyjaśniał, iż osobiście mierzył powierzchnię upraw, a organ w żaden sposób nie odniósł się do tych stwierdzeń, dlatego skarżący uznał, iż skoro kwestionowane są oficjalne pomiary geodezyjne, to tym bardziej zakwestionowane zostaną prywatnie zlecone pomiary.

W odniesieniu do zarzutu przekroczenia limitu nawożenia (kod nieprawidłowości SI) na działkach rolnych oznaczonych jako A, P oraz R, skarżący stwierdził, że decyzja organu drugiej instancji, jest dla niego mniej korzystna, niż decyzja organu I instancji. W jego ocenie stanowi to poważne naruszenie art. 139 K.p.a., co potwierdza stanowisko doktryny oraz utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/2011 (LexPolonica nr 3957346).

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a) – zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczać przy tym należy, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. nr 64, poz. 427 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., tj uchylił zaskarżoną decyzję w części i przyznał płatność w niższej wysokości niż to uczynił organ I instancji. Organ naruszył tym samym art. 139 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis, określający jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego, tzw. zakaz reformationis in peius, stanowi gwarancję procesową praw strony, która składając odwołanie nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie. W sytuacji gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji przyznającą stronie uprawnienie i przyznaje płatność w niższej wysokości, niewątpliwie pogarsza sytuację strony, dlatego że traci ona prawo, przyznane zaskarżoną decyzją. Organ ocenił, że przy wydaniu decyzji organu pierwszej instancji doszło do rażącego naruszenia prawa, co pozwala na odstąpienie od zakazu reformationis in peius.

Dopuszczalność zmiany decyzji organu pierwszej instancji zostaje uzależniona od przesłanki, której treścią jest ochrona praw nabytych strony odwołującej się od decyzji. Treść art. 139 k.p.a. wskazuje na niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej do przesłanek odstąpienia od zakazu reformationis in peius wymienionych w tym przepisie (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. LexisNexis. Warszawa 2011, s.293-294).

Pojęcie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć jako kwalifikowaną postać naruszenia prawa.

Należy więc rozważyć, czy zachodziły wymienione w art. 139 k.p.a. okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasady orzekania na niekorzyść odwołującej się strony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie jest prawidłowa powierzchnia przyjęta przez organ jako podstawa do wyliczenia płatności rolnośrodowiskowej , przez co zastosowano wysokość sankcji sprzeczną z art. 27 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy".

W ocenie sądu, trudno podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zachodziły podstawy do odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się od decyzji. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W rozpatrywanej jednak sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż nie było sprzeczności pomiędzy powołaną przez organ podstawą faktyczną a podstawą prawną rozstrzygnięcia. Stwierdzona natomiast w toku instancji wadliwość rozstrzygnięcia była skutkiem nie wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego, ale błędu w ustaleniach faktycznych, co nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy zakwestionował ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji w zakresie powierzchni i przekroczenia limitu nawożenia. Należy też podkreślić, że organ weryfikuje deklaracje powierzchniowe, ustalając prawidłowy stan faktyczny i prawny. Błąd co do stanu faktycznego spowodował zaniżenie wysokości kwoty płatności. Organ odwoławczy stwierdzając jedynie błąd w ustaleniach faktycznych, powinien ocenić, ze doszło do zwykłego naruszenie prawa. Błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się.

Kolejną wadą zaskarżonej decyzji był brak rozstrzygnięcia w części, w której organ podzielił stanowisko organu I instancji. Odwołanie odnosiło się do całej decyzji, zatem obowiązkiem organu odwoławczego było rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej. Akceptacja rozstrzygnięcia organu I instancji w części orzeczenia nie znalazła odzwierciedlenia w sentencji decyzji, co spowodowało naruszenie art. 138 § 1 kpc.

Co do zasady nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące sposobu procedowania w sprawie. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 2 tejże ustawy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl zaś art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powołany art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. wprowadza zatem istotne modyfikacje zasad postępowania w stosunku do reguł przewidzianych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym określonym w przepisach k.p.a. Modyfikacje te mają pierwszeństwo przed regułami postępowania przewidzianymi w k.p.a. Jak zasadnie wywiedziono w orzecznictwie, stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r., że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 K.p.a. W postępowaniu w sprawie pomocy to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. powołany wyżej wyrok NSA z 7 marca 2012 r., II GSK 88/11). Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a., statuującej obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania pomocy. W komentowanym przepisie chodzi przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, za niezasadny należało uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 77 §1 i art. 78 §1, 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skoro kwestia zebrania materiału dowodowego na gruncie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. została ujęta odmiennie niż we wskazanych przepisach k.p.a. Jak wskazano już wyżej, stosownie do treści art. 21 ust. 3 ustawy 7 marca 2007 r. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Konkretne jednak ustalenia w oparciu o tak regulowane zasady będą przedmiotem oceny przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Naruszenie jednak przez organ odwoławczy zakazu wynikającego z art. 139 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą to sumę składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy.