Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 239/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 4 ust. 1 i 2, art 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Gminy w Zaleszanach z dnia 7 lutego 2018 r. nr XXXIX/469/2018 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność: § 3 ust. 2 i 5, § 13 ust. 1 lit. a i ust. 2, § 15 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Stalowej Woli wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w Zaleszanach z dnia 7 lutego 2018 r., Nr XXXIX/469/2018 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Zaleszany.

Zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządne gminnym polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez:

- powtórzenie w.§3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącego, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z tych chodników ,w miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

- określenie w § 3 ust. 5 załącznika do uchwały, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania napraw doraźnych związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu własnych pojazdów pod warunkiem, że nie powodują uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości i zanieczyszczenia wód i gleby a powstałe odpady będą gromadzone w sposób opisany w niniejszym regulaminie;

- określenie w § 13 ust. 1 lit a i ust. 2 załącznika do uchwały bezwarunkowego obowiązku prowadzenia psa na uwięzi i z założonym kagańcem, co może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, oraz dopuszczenie zwolnienia psa ze smyczy ale z założonym kagańcem jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji gdy posiadacz psa ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, w sytuacji gdy upoważnienie ustawowe nie obejmuje kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt, w tym psów, z uwięzi wyłącznie na określonych terenach;

- określenie w § 15 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały poprzez zapis, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Wójt Gminy w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi w formie obwieszczenia obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji a sposób i termin przeprowadzenia deratyzacji zostanie podany do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty.

Na tych podstawach i w oparciu o art. 147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie nieważności :§ 3 ust. 2 i 5 , §13 ust. 1 lit. a i ust. 2 i § 15ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do konkretnych zarzutów za nieuzasadniony uznał zarzut powtórzenia w treści § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wskazano, ze pomimo regulowania podobnych kwestii, obejmują inną treść i zakres. W § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały przyjęto: "2. Mieszkańcy, których nieruchomości położone są wzdłuż chodników mają obowiązek oczyszczania chodnika ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów". Z kolei treść przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi: "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Zdaniem organu ustawa określa obowiązek zawarcia w uchwale dodatkowo regulacji dotyczących realizacji tego obowiązku, tj. usuwania tych zanieczyszczeń w miejsca nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów.

Odnośnie zarzutu dotyczącego przepisu § 3 ust. 5 załącznika do uchwały zgodnie, z którym naprawy doraźne pojazdów samochodowych związane z bieżącą eksploatacją pojazdu poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości, pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości i nie będą powodować zanieczyszczenia wód i gleby, a powstające odpady będą gromadzone w sposób opisany w niniejszym regulaminie wskazano, że jest wynikiem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2, pkt. 1, lit. d). Wbrew postawionym zarzutom nie stanowi zakazu, a jedynie określa wymagania związane z utrzymaniem czystości i porządku na terenie nieruchomości i jej otoczenia.

Za bezzasadne uznano powoływanie się na brak humanitaryzmu przez określenie "bezwarunkowego obowiązku prowadzenia psa na uwięzi" odnoszące się do przepisów, tj. § 13 ust. 1 lit. a i ust. 2 uchwały i ich sprzeczność z treścią zaskarżonych przepisów. Jak wyjaśniono w ust. 2 określone zostały wyjątki od obowiązku prowadzenia psa na uwięzi, a zatem określony w § 13 ust. 1 lit. a nakaz nie ma charakteru bezwzględnego, a jego celem jest wyłącznie ochrona ludzi przed zagrożeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u,s,g o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako "ustawa"). Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego.

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust. 2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), nie można wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 rozporządzenia, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają prawo.

Przechodząc do zarzutu skargi dotyczącego § 3 ust. 2 Regulaminu ważnym jest przytoczenie in extenso istotnych przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym na datę jego uchwalenia.

Będący podstawą prawną kwestionowanej regulacji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy miał brzmienie: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminie dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

Art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy (t.j. Dz.U. 2016.250) miał brzmienie: "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Stwierdzenia nieważności wymaga więc § 3 ust. 2 Regulaminu, w którym zobowiązano właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości ze śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów. Zapis ten w sposób nieuprawniony powtarza, dodatkowo z istotną modyfikacją, przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zabieg taki wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego). Kwestie usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje bowiem art. 5 ust. 1 pkt 4, a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 786/19 i tam powołane wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15).

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu na datę uchwalenia Regulaminu) określać miał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

Dawny pkt c, to obecnie pkt d art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Sąd w całości przychyla się do stanowiska skarżącego, iż porównując treść § 3 ust. 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy z treścią powyższego przepisu, stwierdzić należy, że Rada Gminy przekroczyła zakres delegacji ustawowej, ingerując bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do uchwalenia regulacji, że naprawa pojazdów samochodowych, poza warsztatami samochodowymi, może odbywać pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości i w zakresie obejmującym wyłącznie naprawy doraźne samochodów związane z bieżącą eksploatacją pojazdów; naprawy te nie będą powodować zanieczyszczenia wód, gleby, a powstające odpady będą gromadzone w sposób opisany w Regulaminie. Powyższe uregulowania, jako nieznajdujące upoważnienia ustawowego, nadto ograniczające prawo własności oraz zakres korzystania z nieruchomości, stanowiące w sposób niejasny i nieprecyzyjny o dozwolonych zachowaniach w zakresie określenia "doraźnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją" oraz wkraczające w uregulowania Kodeksu cywilnego z zakresu prawa sąsiedzkiego, nie mogą mieć znaczenia prawnego i nie powinny funkcjonować w porządku prawnym. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o czystości i porządku w gminach wynikało, że w regulaminie powinny zostać szczegółowo określone - zasady - utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W ocenie Sądu regulacja § 5 Regulaminu z uwagi na posłużenie się zwrotem "uciążliwości" jest zbyt ogólna i wieloznaczna, nie pozwalająca na wyinterpretowanie z niej powinności konkretnego zachowania się, a zatem pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej. Należy wskazać, że inne zadania ciążą na ustawodawcy, a inne na organach samorządu terytorialnego. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "uciążliwości" w delegacji ustawowej na potrzeby określenia celów, które mają zostać osiągnięte poprzez wprowadzenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (por. np. art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.), nie może być zatem jednocześnie utożsamiane z samą zasadą. Czym innym jest ogólne wskazanie przez ustawodawcę zamierzonego celu jakim jest zapobieżenie "uciążliwości dla ludzi", a czym innym określenie konkretnych zasad (instrumentów), przy wykorzystaniu których ten określony ustawą cel ma zostać osiągnięty. Zaskarżone przepisy § 3 ust. 5 Regulaminu nie określają tych zasad kompleksowo, lecz ogólnikowo, akcentując kwestię zanieczyszczenia wód i gruntu oraz uciążliwości dla sąsiadów, które niewątpliwie nie wyczerpują tych zasad.

W szczególności, Regulamin nie określa zasad pozbywania się powstałych w procesie naprawy pojazdów nieczystości, tudzież zabezpieczenia terenu, na którym te procesy się odbywają przed tymi nieczystościami. Odwołanie się w zaskarżonym przepisie ogólnikowo do tegoż Regulaminu jeśli chodzi o sposób postępowania z powstającymi odpadami nie zmienia tej oceny. Tym samym § 3 ust. 5 załącznika do Regulaminu we wskazanym zakresie jest nieprawidłowy.

Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. II SA/Gd 62/19). Przepis § 3 ust. 2 pkt 10 załącznika do Regulaminu tych wymogów nie spełnia, a w konsekwencji nie określa zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, co zasadnym czyni zarzut Prokuratora dotyczący przekroczenia ustawowego upoważnienia i skutkuje stwierdzeniem nieważności tego przepisu.

Zasadnie podniósł Prokurator, że doszło w zaskarżonej uchwale także do przekroczenia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy poprzez nałożenie w § 13 ust. 1 lit. a i ust. 2 załącznika na właścicieli zwierząt domowych obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną dodatkowo w kagańcu oraz możliwość zwolnienia psa ze smyczy ale z założonym kagańcem tylko w miejscach mało uczęszczanych, przy spełnieniu jednocześnie wymogu sprawowania bezpośredniej, pełnej kontroli nad zachowaniem zwierzęcia (w taki sposób, aby pies nie zagrażał otoczeniu).

W ocenie Sądu zapis ten narusza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast obciążenie osób utrzymujących psy ras uznanych za agresywne bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach ogólnodostępnych tylko na smyczy i w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122) oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, poza zakresem delegacji ustawowej jest postanowienie regulaminu, w którym zastrzeżono, że zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko wtedy, gdy opiekun ma możliwość sprawowania kontroli nad zachowaniem zwierzęcia. Organ uchwałodawczy pominął całkowicie regulację zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zabraniającym puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

O ile zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zwolnienie psów ze smyczy zawsze musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, to bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a w odniesieniu do określonej kategorii psów zarówno na smyczy jak i w kagańcu należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza żadnych racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawach. Takie jego sformułowanie nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując powołany wyżej art. 10a ust 3 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16, wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 674/19, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1311/19).

Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak: A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje, czyniąc je istotnie sprzecznymi z powołanymi przepisami prawa.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności (por. art. 77 kodeksu wykroczeń) za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek niebezpieczeństwa dla otoczenia "kiedy np. pies na smyczy lub (i) w kagańcu zagraża, a kiedy nie zagraża otoczeniu". Posłużenie się nieprecyzyjnymi pojęciami sprawia, że ustanowiony w zapisie obowiązek może być różnie interpretowany. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie, co sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r., II SA/Kr 518/20).

Podsumowując stwierdzić należy, że określone zakazy i nakazy wprowadzone na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach muszą odpowiadać opisanym wyżej zasadom konstytucyjnym, mieścić się w ramach udzielonego upoważnienia i spełniać wymóg dostatecznej określoności. Kwestionowany § 13 ust. 1 lit. a i ust. 2 załącznika do regulaminu tych warunków nie spełnia. Wskazane uchybienia skutkują koniecznością stwierdzeniem nieważności tego przepisu.

Za naruszające prawo uznać również należy postanowienia § 15 ust. 1 i 2 załącznika do regulaminu. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy jest wyłącznie ustawowo uprawniona do wyznaczania w Regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. o sygn. II OSK 170/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, że z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w Regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 cyt. ustawy z dnia 13 września 1996 r. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Oznacza to, że dokonana przez radę gminy swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na wójta gminy wykracza poza granice ustawowego upoważnienia i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zakwestionowanej regulacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.