Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 161/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 52, art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 35, art. 37 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 159 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P.N. na przewlekłość i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta w sprawie zrealizowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia [...] r. znak [...] – w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta na rzecz skarżącego P.N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Pismem z dnia [...] września 2016r. P.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., poprzedzoną zażaleniem w trybie art. 37 § 1 Kpa do organu wyższego stopnia, skargę na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto (dalej określanego jako: PINB) w postępowaniu dotyczącym zrealizowania przez B. i M.K. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu na działce nr [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 8,12, 35 § 1 i art. 36 § 1 Kpa poprzez rażące naruszenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie go do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, iż 31 maja 2013 r. powiadomił PINB o wykonaniu na działkach nr [...], graniczących z jego działką nr [...], na skutek prac przygotowawczych w postaci niwelacji terenu ( w celu realizacji przyszłych prac budowlanych tj. budowy domu, podjazdów, schodów, ogrodzenia), stopniowania i utwardzenia powierzchni gruntu oraz przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkujących powiększeniem płaskiej części terenu, bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, w wyniku czego doszło do znacznych ograniczeń i uciążliwości dla jego nieruchomości tj. działki nr [...].

Zarzucał, iż czynności kontrolo-wyjaśniające organu trwały przez okres 6 miesięcy i postępowanie w sprawie zrealizowania przez B. i M.K. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu na działce nr [...] z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę wszczęte zostało dopiero w dniu "31 listopada 2013 r." po wykazaniu przez niego zaistniałych odstępstw. W ocenie skarżącego, postępowanie prowadzone jest przewlekłe z kilkumiesięcznymi przerwami i z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, co znalazło odzwierciedlenie w dwukrotnie wydanych decyzjach kasacyjnych. Dopiero [...] czerwca 2015 r. została wydana przez PINB trzecia, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, decyzja nakładająca na inwestorów B. i M.K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia organowi czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz wykonania konstrukcji oporowej na działce [...] przylegającej do granicy działki [...]. Jednakże mimo upływu zakreślonego terminu do dnia złożenia skargi organ nie dokonał sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku, a sytuacji jego niewykonania ( inwestorzy nie przedłożyli projektu zamiennego) nie wydał decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 5 Pr. bud. Nie powiadomił też stron postępowania o przyczynach ponad dwumiesięcznej zwłoki. Podkreślał, że jego - poprzedzające skargę - zażalenie w trybie art. 37 Kpa, zostało przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) uznane za uzasadnione.

II. W odpowiedzi na skargę PINB Miasto wniósł o jej oddalenie. Organ szczegółowo zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie. Wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. przekazał komplet akt sprawy WINB w związku ze złożeniem przez B. i M.K. wniosku o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji i postanowień wydanych przez organy I i II instancji. Jako przeszkodę w prowadzeniu postępowania PINB wskazywał fakt prowadzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (powoływanego jako: GINB) postępowań nadzwyczajnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji, których wynik do czasu udzielenia odpowiedzi (27 września 2016r.) jest nieznany, a może mieć wpływ na dalszy tok działania organu w przedmiotowej sprawie. Z tych przyczyn PINB stwierdził, że kierując się ostrożnością procesową "spowolnił swoje działania w sprawie". Podkreślał, iż pozostająca w toku sprawa jest trudna i prowadzona pod bardzo dużą presją osoby skarżącej – P.N., który wywiera skuteczny wpływ na organy zajmujące się sprawą, wskazując kierunki działań i treść rozstrzygnięć. Organ stwierdził, że stara się podchodzić do sprawy obiektywnie, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 8, art. 10, art. 75, art. 77, art. 78 oraz art. 80 Kpa, co jest negowane i podważane przez skarżącego.

Wraz z odpowiedzią na skargę przekazane zostały przez organ, skopiowane akta administracyjne w związku z wypożyczeniem ich od GINB.

III. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2016 r. skarżący zaktualizował informacje o stanie sprawy wskazując, że [...] czerwca i [...] lipca 2016 r. GINB wydał trzy decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności, które do PINB wpłynęły w pierwszych dniach lipca 2016 r. oraz fakt, iż w przeglądanych przez niego aktach PINB brak informacji by przed GINB toczyły się inne jeszcze postępowania. Podnosił, iż wydanie decyzji w sprawie nie jest uzależnione od zakończenia postępowań nadzwyczajnych przez WINB i GINB gdyż ich wynik nie ma wpływu na możliwość rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Wskazał też, że pismem z dnia [...] września 2016r. PINB powiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, nie wskazując przyczyn tak długiej zwłoki, czym naruszył przepisy art. 35 § 3, 8 i 12 § 1 Kpa.

IV. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, PINB w dniu 23 listopada 2016 r. przedstawił dokumenty obrazujące aktualny stan sprawy i podał, że w dniu [...] października zostały przeprowadzone oględziny w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r.

VI. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska, przy czym PINB wskazał, nie otrzymał oryginałów akt sprawy, przekazanych GINB.

VII. Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy na dzień orzekania przedstawiał się następująco:

W dniu 31 maja 2013 r. do PINB Miasta wpłynęło pismo P.N. w sprawie prac ziemnych wykonanych na działkach nr [...] (należącej do B. i M.K. ) i [...], w związku z budową budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Wskazał on, że nastąpiła ingerencja z robotami ziemnymi w głąb jego działki na około jeden do dwóch metrów, a sposób wykonania niwelacji terenu doprowadził do utraty oparcia dla gruntu działki nr [...], będącej jego własnością oraz jego ciągłego osuwania się.

Pismem z dnia [...] lipca 2013r. PINB wyznaczył na dzień [...] sierpnia 2013 r. termin oględzin na działce nr [...]. Podczas oględzin ustalono, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt zagospodarowania działki nie przewidywał rozwiązań dotyczących ukształtowania jej terenu. Działka przed rozpoczęciem budowy znajdowała się na znacznej pochyłości. Inwestorzy dokonali w trakcie budowy domu ukształtowania terenu działki, obniżając znacznie pierwotny poziom terenu, naruszając również teren działki sąsiedniej nr [...], dotychczas niezagospodarowanej i nie zabudowanej, stanowiącej własność P.N.. Wniósł on do protokołu, że nie zgadza się z takim stanem, jaki istnieje na styku obu działek i oświadczył, że na granicy między w/w działkami B. i M.K. powinni wykonać zabezpieczenie chroniące przed osuwaniem się ziemi z działki nr [...] na działkę nr [...].

Pismem z [...] września 2013 r. PINB poinformował P.N., iż nie znajduje podstaw do uznania, że roboty polegające na niwelacji terenu zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę, a kwestie związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone przez sądem powszechnym.

Pismami z dnia [...] października 2013 r. P.N. zakwestionował stanowisko wyrażone przez PINB, domagając się prowadzenia postępowania wszczętego jego wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. oraz zgłosił wnioski dowodowe.

W dniu [...] października 2013 r. w siedzibie organu sporządzono notatkę służbową przy udziale P.N., z czynności porównania rzędnych występujących w zatwierdzonym projekcie budowlanym z rzędnymi występującymi na mapie zasadniczej, przyjętej do zasobów geodezyjno-kartograficznych w dniu [...] grudnia 2011 r.

Pismem z dnia [...] października 2013r. znak: [...] organ zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., wyznaczając jednocześnie na dzień [...] listopada 2013 r. kontrolę na działce inwestorów.

Po jej przeprowadzeniu i wyznaczeniu stronom pismem z dnia [...] listopada 2013 r. terminu 7 dni na wypowiedzenie się w sprawie, który upłynął 5 grudnia, decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. (znak: [...]) PINB nałożył na B. i M.K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego zagospodarowania działki nr [...], uwzględniającego zmiany w zakresie rzędnych terenu działki oraz poziomu parteru budynku, dokonane podczas realizacji budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania P.N. WINB decyzją z dnia [...] lutego 2014r. znak: [...], WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że PINB w dotychczasowym postępowaniu nie wziął pod uwagę rozbieżności jakie występują między budynkiem faktycznie wybudowanym, a zaprojektowanym w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu. Wskazał również na brak w postępowaniu PINB oceny stanu faktycznego robót budowlanych wykonanych w warunkach odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Akta sprawy zwrócone zostały PINB w dniu 17 kwietnia 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], PINB na art. 81c ust. 2 Prawa bud., nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia niniejszego postanowienia: oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zrealizowanym na działce nr [...] w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, aktualnej mapy z pomiarem inwentaryzacyjnym sporządzonej przez uprawnionego geodetę wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót ziemnych, które spowodowały nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym istotne obniżenie poziomu terenu działki nr [...] i naruszenie terenu działek sąsiednich, a w szczególności niezagospodarowanej działki nr [...] oraz wskazanie sposobu wykonania na granicy tych działek zabezpieczeń o odpowiedniej wysokości chroniących teren działek sąsiednich przed dalszymi zmianami w zakresie jego naturalnego ukształtowania oraz umożliwiających odtworzenie pierwotnego ukształtowania działki [...].

W dniu 10 lipca 2014r. do organu wpłynęła przedstawiona przez inwestorów ekspertyza techniczna sporządzona przez H.P. wraz z aktualna mapą dla celów projektowych oraz wskazaniem sposobu zabezpieczenia i odtworzenia pierwotnego ukształtowania działki [...],o czym pismem z dnia [...] lipca organ powiadomił strony, wyznaczając termin 7 dni do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Pismem z dnia [...] lipca P.N. zarzucił, że inwestorzy w istocie nie dostarczyli oceny i ekspertyzy wskazujących na możliwość doprowadzenia nielegalnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wobec czego organ powinien wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Kolejnym pismem z dnia [...] sierpnia PINB ponownie zawiadomił strony o uprawnieniach z art. 10 Kpa , które mogą być zrealizowane w terminie 7 dni. Wezwaniem z [...] sierpnia 2014r. PINB zobowiązał inwestorów przedłożenia projektu budowlano wykonawczego muru oporowego na działce nr [...] od strony działki nr [...], o jakim mowa w pkt. 2.5 złożonej ekspertyzy. Kolejnym pismem z [...] sierpnia 2014 r. PINB powiadomił o 7- dniowym terminie na zapoznanie się z aktami przed wydaniem decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] PINB nałożył na B. i M.K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie sześciu miesięcy, od dnia kiedy decyzja stanie się decyzją ostateczna, czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, dokonanych podczas realizacji omawianego jednorodzinnego budynku mieszkalnego oraz obowiązek wykonania konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...] przylegającej do granicy działki nr [...], z dostosowaniem wysokości tej konstrukcji do rzędnych terenu działki nr [...] wg mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].

W wyniku odwołania obu stron postępowania, decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] WINB uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej nie podano parametrów konstrukcji oporowej, której obowiązek wykonania na terenie działki nr [...] nałożył PINB w pkt 2 tej decyzji. WINB wskazał również, że parametry techniczno-metryczne konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...] przylegającej do działki nr [...] winny być elementem ekspertyzy technicznej, którą na żądanie PINB przedłożyli inwestorzy. Zdaniem organu odwoławczego w takim przypadku organ I instancji winien wdrożyć środki prawne przewidziane w art. 81c ust. 4 Pr. bud.

Po otrzymaniu akt sprawy w dniu 16 grudnia 2014 r., realizując wytyczne organu odwoławczego, PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. znak: [...], nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia – w terminie do 30 marca 2015 r. – sporządzonej ekspertyzy technicznej.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. inwestorzy poinformowali PINB o trudnościach w uzyskaniu uzupełnienia ekspertyzy technicznej. Po udzieleniu inwestorom wyjaśnień przez organ, 30 marca 2015r. złożyli oni w PINB projekt budowlany dotyczący murów oporowych na granicy działki [...]. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2015 r. organ powiadomił strony o 7 dniowym terminie do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, który upłynął z dniem 15 kwietnia 2015 r. W dniu 20 kwietnia do organu wpłynęło pismo P.N. z zarzutem, że wbrew twierdzeniom inwestorów nie doszło do wznowienia znaków granicznych naruszonych podczas wykonywania prac budowalnanych w warunkach istotnego odstępstwa. Kolejnym pismem z dnia [...] maja P.N. zarzucił PINB, że nie uwzględnił żadnego z jego wniosków dowodowych, nie uzyskał wnioskowanej przez niego dokumentacji, wniósł o włączenie projektu budowlanego oraz wydanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 4 Prawa bud., jak też zadeklarował złożenie szczegółowych uwag do dnia 12 maja 2015 r. Pismem z dnia [...] maja 2015r. P.N. wniósł obszerne uwagi kwestionując m.in. poprawność i zgodność z prawem złożonych rozwiązań projektowych, domagał się wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 4 Pr. bud. oraz wdrożenia wytycznych udzielonych przez WINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2014 r. W dniu 18 maja 2015 r. PINB wystąpił do Bura Geodezji i Kartografii o przekazanie potwierdzonej kopii operatu geodezyjnego dotyczącego usytuowania znaków granicznych między działkami [...], który uzyskał ok. 28 maja 2015.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. PINB nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2016 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] oraz uwzględniającego obowiązki nałożone w pkt 2 tej decyzji. W jej pkt 2 organ nałożył na inwestorów obowiązek wykonania konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...] przylegającej do granicy działek [...] z dostosowaniem jej wysokości do rzędnych terenu działki [...] wg stanu istniejącego w dacie wydania pozwolenia na budowę (wg mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych z dnia [...] maja 2007 r. ) i wg wytycznych określonych w tym punkcie decyzji.

W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez P.N., decyzją z dnia [...] lipca 2015r. znak [...], WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2015r., zwracając organowi I instancji akta sprawy w dniu 11 września 2015 r.

Kolejnymi pismami z dnia [...] listopada, [...] grudnia 2015r. [...] grudnia, [...] stycznia 2016 r. oraz [...] lutego 2016 r. P.N. skierował pod adresem organu szereg wniosków i uwag. Odnosząc się do nich PINB udzielał stronie odpowiedzi pismami z dnia [...] grudnia 2015 r., [...] stycznia, [...] lutego [...] lutego 2016r. oraz [...] marca 2016r., a postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. dokonał wyjaśnienia sentencji decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

W dniu 6 kwietnia 2016 r. do PINB wpłynęło pismo WINB informujące o złożeniu przez inwestorów B. i M.K. wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] września 2014 r., znak [...] oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] wraz z wnioskiem o przekazanie akt mu sprawy. Żądane akta PINB przesłał w dniu 13 kwietnia 2016 r.

22 kwietnia do organu wpłynęło zawiadomienie WINB o przekazaniu GINB jako właściwemu podania B. i M.K. "z dnia [...] lutego 2016 r." w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] oraz postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności PINB z dnia [...] września 2014 r., znak [...] ze względu na fakt, że wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja WINB z dnia [...] października 2014 r. Wpłynęło też do wiadomości organu pismo WINB z [...] kwietnia 2016 r. skierowane do GINB, dotyczące m.in. przekazania temu organowi akt sprawy prowadzonej przez organ powiatowy.

W dniu 16 maja 2016r. do PINB wpłynęły trzy zawiadomienia GINB o wszczęciu – na wniosek B. i M.K. postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności: 1. decyzji WINB z dnia [...] października 2014r. uchylającej decyzję PINB z dnia [...] września 2014r., znak [...]; 2. decyzji WINB z [...] lutego 2014r., uchylającej decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...]; 3. decyzji WINB z dnia [...] lipca 2015r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z dna [...] czerwca 2015r., znak [...] oraz zawiadomienie Wojewody o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, którą organ ten uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2013r., znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę B. i M.K..

4 i 8 lipca 2016 r. PINB otrzymał do wiadomości decyzje GINB z dnia [...] czerwca i [...] lipca 2016 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] lutego 2014r., z dnia [...] października 2014r. oraz z dnia [...] lipca 2015r. ( tj. decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2015r., znak [...]). W dniu 15 lipca 2016r. Wojewoda przesłał organowi decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta uchylającej decyzję własną z dnia [...] lipca 2013r., znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę B. i M.K..

W dniu 20 lipca 2016r. do WINB wpłynęła skarga P.N. na bezczynność i nierozstrzygnięcie w ustawowym terminie sprawy dotyczącej istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę z zarzutem, że mimo upływu terminu zakreślonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...] czerwca 2016 r. ) PINB nie dokonał sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją, którego zresztą inwestorzy nie zrealizowali, i nie wydał rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust.1 pkt 5 Pr. bud.

Wezwany do udzielenia wyjaśnień PINB stwierdził ( pismo do WINB z dnia [...] lipca 2016 r. ), że znany jest mu fakt niewykonania przez inwestorów nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie, jednakże z uwagi na toczące się postępowania nadzwyczajne organ "z ostrożności procesowej" nie podejmuje żadnych działań.

Pismem z dnia [...] sierpnia , sprostowanym [...] sierpnia 2016r., WINB uznał skargę P.N. na brak działań PINB mimo upływu terminu wyznaczonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. za zasadną.

2 września 2016 r. P.N., za pośrednictwem PINB, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powołaną na wstępie skargę na bezczynność i przewlekłość.

Pismem z dnia [...] września 2016 PINB Zwrócił się do GINB o wypożyczenie, akt sprawy, pozostających w dyspozycji tego organu w związku z postępowaniami "niewążnościowymi".

Wezwaniem z [...] września organ zobowiązał inwestorów do udziału w kontroli na działce nr [...], wyznaczonej na dzień [...] października 2016 r.

Zawiadomieniem z tego samego dnia organ poinformował strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 grudnia 2016 r. wyjaśniając, że zwłoka spowodowana jest brakiem oryginałów akt administracyjnych sprawy, o których wypożyczenie w celu skopiowania organ wystąpił do GINB 7 września sprawy.

20 września 2016 do PINB wpłynęły udostępnione przez GINB na okres 5 dni akta sprawy.

23 września 2016 r. P.N. wystąpił do PINB o udzielenie mu i informacji o stanie sprawy i przyczynach zwłoki, wnioskując o niezwłoczne wydanie decyzji wobec niewykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków.

3 września na działce nr [...] odbyły się z udziałem inwestorów i P.N. wyznaczone oględziny. Poczynione ustalenia zawarto w protokole i materiale zdjęciowym Stwierdzono, iż na działce nie zostały wykonane konstrukcje oporowe o jakich mowa w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. jak też, że w wyniku prac niwelacyjnych podjętych przez inwestorów w trzeciej dekadzie lipca 2016 r. doszło do znaczących zmian w ukształtowaniu terenu działki w stosunku do stanu istniejącego w dacie wydania decyzji ( przesunięcie mas ziemi, układ tarasowy, obniżenie terenu, uskok). Odnotowano też zaplanowane na dzień [...] października 2016r. wznowienie (wyznaczenie znaków granicznych) na gruncie działki [...].

Pismami z dnia [...] października oraz [...] listopada 2016 r. P.N. domagał się niezwłocznego wydania decyzji, wskazując na negatywne skutki podjętych prac niwelacyjnych, niewykonanie nałożonych obowiązków oraz stwierdzoną przez Prezydenta Miasta (decyzja z dnia [...] października 2016r.) bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wydania wnioskowanego przez B. i M.K. pozwolenia na budowę konstrukcji oporowych na działce [...], jako obiektów objętych postępowaniem naprawczym prowadzonym przez PINB.

W dniu 17 listopada 2016r. organ otrzymał od GINB do wiadomości decyzję z dnia [...] listopada 2016r., znak: [...], wydaną w wyniku wniosku B. i M.K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymującą w mocy decyzję własną GINB z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...].

Pismem z dnia [...] listopada B. i M.K. przedstawili aktualną mapę do celów projektowych, oraz wskazali, że zostały odtworzone granice działki na ich pierwotnych wysokościach a grunt od strony granicy z działką [...] został nasypany i utwardzony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

VIII. 1. Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – powoływanej jako: Ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

2. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

3. Z treści art. 52 § 1 i § 2 ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – w wersji obowiązującej na dzień orzekania w niniejszej sprawie, powoływanej jako: Kpa) takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpatrywanej sprawie skarżący P.N., pismem [...] lipca 2016 r. wniósł do WINB pismo spełniające wymogi zażalenia na brak działań i niezałatwienie w terminie przez PINB sprawy dotyczącej zrealizowania budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z ukształtowaniem terenu na działce nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Tym samym należało uznać, że skarżący uczynił zadość wynikającemu z art. 52 § 1 Ppsa wymogowi poprzedzenia skargi środkiem zaskarżenia przysługującym w administracyjnym toku instancji.

4. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie.

5. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności bądź przewlekłości PINB Miasto to, odnosząc się do tak sformułowanego przedmiotu zaskarżenia, tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 Kpa

Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W powołanym przepisie art. 36 Kpa nie zostały określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 Kpa. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy z określeniem przyczyn opóźnienia (vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

6. Zważywszy na analizowany przedmiot zaskarżenia wskazać należy, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 Kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 czerwca 2015 r., II SAB/Go 17/15). Jednakże należy mieć na uwadze, że wobec braku legalnych definicji pojęć "bezczynności" oraz "przewlekłości" w prowadzeniu postępowania administracyjnego, trudności w rozróżnieniu tych zjawisk w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie jest wiążące dla sądu to, jak skonkretyzowany został przedmiot skargi. Jeżeli więc strona złożyła jedno zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a później wniosła skargę do sądu administracyjnego, to niezależnie od formalnego określenia przedmiotu zaskarżenia w zażaleniu i w skardze, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania ( vide: wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14 – baz orzeczeń nsa.gov.pl ). Oznacza to również, iż nie jest wiążące dla sądu określenie przedmiotu zaskarżenia przez stronę ( bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ). W istocie bowiem przedmiotem kontroli sądowej w tego typu sprawach pozostaje stan sprawy administracyjnej w dacie orzekania przez sąd administracyjny w aspekcie sprawności, szybkości procedowania przez organ w celu załatwienia sprawy administracyjnej wymaganym prawem aktem lub czynnością.

7. W świetle przytoczonych wyżej poglądów judykatury oraz w wyniku analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do bezczynności PINB, rozumianej jako brak działań organu wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu wydanie decyzji kończącej to postępowanie. Organ ten podejmował bowiem w toczącym się postępowaniu cały szereg opisanych czynności, zarówno dowodowych jak i orzeczniczych, zatem niezbędne stało się zbadanie sprawy pod kątem zarzucanej przewlekłości postępowania.

8. W odniesieniu do zjawiska przewlekłości postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy ( vide: wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie – a będzie nią data orzekania przez sąd – można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania ( vide: wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

W pojęciu przewlekłości mieszczą się sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, mimo iż żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje ( vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 44).

W przypadku stanu przewlekłości postępowania należy też oceniać czynności organu pod kątem ich "pozorowania" w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu przewlekłości postępowania należy mieć na względzie sytuację, w której organ działa opieszale lub tylko pozoruje działania, formalnie nie będąc bezczynnym ( vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 78).

W orzecznictwie można się również spotkać z poglądami, iż pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy ( vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2011 r., IV SAB/Wr 84/11, WSA w Łodzi z 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, w Lublinie z 19 lutego 2013 r., II SAB/Lu 118/12 oraz WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., I SAB/Wa 473/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl ), albo też czynności te są mało istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy ( vide: wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 czerwca 2013 r., II SA/Go 26/13 oraz WSA w Łodzi z 5 lipca 2013 r., II SAB/Łd 48/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem m.in. opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., I SAB/Wa 323/13 - baza orzeczeń.nsa.gov.pl)

Zastrzec przy tym należy, że nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VII SAB/Wa 120/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W odniesieniu do omawianej kwestii przewlekłości za uzasadniony uznać należy wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż oceniając fakt jej zaistnienia uwzględnić należy także stopień zawiłości sprawy oraz postawę stron tego postępowania ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2013 r., VII SAB/Wa 88/13 - baza orzeczeń nsa gov.pl).

9. W rozpatrywanej sprawie uwagę zwraca przede wszystkim ilość wydanych w niej rozstrzygnięć przez PINB Miasto, jednakże znacząca większość tych rozstrzygnięć została uchylona przez występującego w roli organu wyższego stopnia WINB. Istotne jest przy tym, że postępowanie stanowiące zasadniczy wątek sprawy prowadzone jest w oparciu o przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – w wersji obowiązującej na dzień orzekania). Jednym z dowodów mających stanowić podstawę wydania decyzji kończącej to postępowanie mają być ekspertyzy dotyczące robót budowlanych na działce nr [...], sporządzone na skutek postanowień PINB Miasto, wydanych w oparciu o art. 81c prawa budowlanego. Przy czym organ wydał nie tylko postanowienie o nałożeniu na inwestorów robót obowiązku dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej i ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa bud., ale również uznając, iż dokumentacja dostarczona przez inwestorów niedostatecznie wyjaśnia sprawę, wydał na podstawie art. 81c ust. 4 Pr. bud. postanowienie w przedmiocie uzupełnienia uzyskanej ekspertyzy technicznej.

Ponadto szczegółowa analiza akt sprawy wskazuje, iż wszelkie czynności dowodowe organu poprzedzane były zawiadomieniami kierowanymi do stron przesyłkami poleconymi, terminy poszczególnych czynności były planowane z uwzględnieniem czasu niezbędnego na obieg korespondencji, przed wydaniem w sprawie dwóch decyzji (które zostały następnie uchylone przez WINB) organ zawiadamiał strony o treści art. 10 Kpa. W toku postępowania obie strony o sprzecznych interesach procesowych (skarżący oraz inwestorzy robót budowlanych na działce nr [...]) brały w nim aktywny udział, (w szczególności szczególna aktywność przejawiał skarżący P.N., składając bardzo liczne pisma procesowe, wnioski dowodowe, wnioski o uzupełnienie sporządzonych ocen technicznych i ekspertyz), wnosząc środki odwoławcze od podlegających zaskarżeniu rozstrzygnięć oraz inicjując postępowania nadzwyczajne. Dodatkowo WINB, wydając orzeczenia jako organ wyższego stopnia zwracał organowi I instancji akta sprawy dopiero po upływie terminu miesięcznego do wniesienia ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Wymienione wyżej okoliczności, jakkolwiek w istotny sposób wpływające na czas rozpatrywania niniejszej sprawy, nie świadczą o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania, gdyż były one albo wymagane przepisami prawa (wszelkie zawiadomienia, terminy, obieg korespondencji oraz akt sprawy pomiędzy organami w toku instancji ), albo niezależne od organu ( terminy zwrotu akt sprawy po rozpoznaniu środków odwoławczych).

10. Przeprowadzona przez Sąd analiza chronologii czynności podejmowanych przez organ w niniejszej sprawie wykazała jednak, iż w sprawie wystąpiły obok już wskazanych niezawinionych przez PINB także i inne okoliczności, świadczące o tym, że odpowiedzialność za czas jej rozpatrywania z naruszeniem obowiązujących terminów spożywana na tym organie.

W pierwszej kolejności wskazać należy na datę wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt wynika, iż PINB uznał, że postępowanie prowadzi z urzędu, a jego wszczęcia dokonał z chwilą doręczenia stronom zawiadomienia z [...] października 2013 r. o tym fakcie ( art. 61 § 4 Kpa). O ile nie można przyjąć, iż wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło na wniosek skarżącego, czyli już wskutek jego pisma z [...] maja 2013 r., bowiem nie zawierało ono żądania wszczęcia postępowania, ale jedynie zawiadomienie o zaistniałych – zdaniem P.N. - nieprawidłowościach, to bez wątpienia organ nadzoru budowlanego w sposób opieszały przystąpił do czynności kontrolnych (art. 81a § 1 Pr. bud.). W związku z uzyskanym zawiadomieniem podjął aktywność dopiero pismem z dnia [...] lipca 2014r., wyznaczając termin czynności kontrolnych na [...] sierpnia 2013r. Niewątpliwie też niedostateczna wnikliwość organu w toku ich prowadzenia i analizy nie przyniosła skutku w postaci wcześniejszego - niż było do możliwe - wszczęcia postępowania, które "wymuszone" zostało dopiero kolejnymi pismami skarżącego z dnia [...] października 2013 r. oraz dokonanej z inicjatywy i z udziałem skarżącego analizy porównawczej pozwolenia na budowę i mapy zasadniczej.

11. W dalszej kolejności wskazać należy na okres od 5 grudnia 2013 r. ( gdy upłynął zakreślony stronom termin do wypowiedzenia się w sprawie) do wydania decyzji tj. [...] grudnia 2013r., w którym organ nie podejmował żadnych innych czynności ani nie informował stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i przyczynach tego stanu. Kolejny okres to okres po od 17 kwietnia 2014r. ( gdy do PINB wpłynęły zwrócone przez WINB akta sprawy) do [...] maja 2014 r. gdy organ wydał postanowienie znak: [...].

Następny okres świadczący o zawinionej przez organ przewlekłości postępowania dotyczy okresu po zwrocie przez WINB akt sprawy do PINB, po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2014r., co nastąpiło [...] grudnia 2014 r. Kolejna czynność procesowa organu w (postanowienie znak: [...]) została podjęta w sprawie dopiero w dniu 30 stycznia 2015 r., tzn. niemal półtora miesiąca po zwrocie akt.

15. Wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...], podjętej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 i 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. PINB i nakładającej na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2016 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...] oraz uzyskanie przez nią przymiotu ostateczności ( wobec utrzymania jej w dniu 23 lipca 2015r. w mocy przez WINB) obligowało PINB do podjęcia działań sprawdzających wykonanie przez inwestorów nałożonych obowiązków po upływie wyznaczonego terminu. Kolejnym etapem postępowania pozostawało bowiem sprawdzenie wykonania obowiązku i w zależności od dokonanych ustaleń podjęcie decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 ( gdy obowiązki zostały wykonane ) lub ust. 5 Pr. bud. ( gdy inwestor ich nie wykonał ).

16. Poza sporem pozostawało, iż mimo upływu terminu wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2015r. PINB nie podjął czynności zmierzających do sprawdzenia wykonania przez inwestorów nałożonego obowiązku, tłumacząc to brakiem akt sprawy ( przekazanych 13 kwietnia 2015 r. WINB, na jego wniosek, który z kolei przesłał je GINB w związku z postępowaniami nadzwyczajnymi ) oraz postępowaniami nieważnościowymi.

Działania PINB, polegające na wystąpieniu 7 września 2016r. do GINB o wypożyczenie akt sprawy, dokonanie zawiadomienia stron pismem z dnia [...] września o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 grudnia 2016 r. i wyznaczeniu na [...] października 2016 r. oględzin na działce inwestorów niewątpliwie "wymuszone" zostały skargą z dnia [...] września 2016 r. na bezczynność i przewlekłość

17. W kwestii podnoszonego przez organ braku akt postępowania ( spowodowanego przekazaniem go organowi wyższego stopnia ze środkiem odwoławczym lub wdrożeniem trybu nadzwyczajnego) jako przyczyny "spowolnienia" czynności w sprawie należy odróżnić sytuacje gdy organ przekazuje je organowi wyższego stopnia w celu rozpoznania środków odwoławczych w toku instancji, gdyż od takiego rozstrzygnięcia zależy dalszy tok postępowania od sytuacji gdy akta te trafiają do organów nadrzędnych jako element materiału dowodowego istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej, jaką stanowią sprawy rozstrzygane w związku z uruchomieniem trybów nadzwyczajnych. O ile w tym pierwszym przypadku organ powinien oczekiwać na rozstrzygnięcie i zwrot akt prowadzonej sprawy, to w tym drugim przypadku ciąży na nim obowiązek takiego zorganizowania prowadzonego postępowania by udostępnienie akt innemu organowi nie było przeszkodą w prowadzeniu postępowania.

16. Wskazać należy, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności czy przewlekłości muszą mieć charakter prawny, proceduralny (art. 35 § 5 Kpa), a nie faktyczny. Nie może stać się przeszkodą do załatwienia sprawy brak akt administracyjnych z powodu przekazania ich do sądu administracyjnego bądź innego organu. Rzeczą organu prowadzącego postępowanie pozostaje takie zorganizowanie prowadzonej sprawy by taka sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ powinien przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności lub (gdy, tak jak w niniejszej sprawie aktami zadysponował WINB, przekazując je GINB ) organ obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji poprzez np. wystąpienie o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania orzeczenia, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny ( czy inny organ ) i zwrot akt może być ocenione tylko jako zawinione zaniechanie mające wpływ na czas trwania postępowania. Brak akt administracyjnych i wyczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać bezczynności czy przewlekłości organu i przez to zwłoki w załatwieniu sprawy ( vide: wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., IV SAB 46/99 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 21 października 2004 r. II SAB/Wr 43/03, WSA w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r., II SAB/Gd 42/09, WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r., VI SAB/Wa 51/10, WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2013 r., II SAB/Lu 356/13 ).

17. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można też przyjąć, iż fakt wszczęcia przez GINB postępowania nieważnościowego, w szczególności w stosunku do decyzji WINB z dnia [...] lipca 2015r. tj. decyzji utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2015r., znak [...] w przedmiocie nałożenia na inwestorów określonych obowiązków do 30 czerwca 2016 r., mógł stanowić przeszkodę prawną do prowadzenia postępowania. Samo wszczęcie tego postępowania nadzwyczajnego, inicjujące odrębną sprawę administracyjną, nie miało wpływu na pozostawanie w obrocie i ostateczność decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., która wywiera skutki prawne.

Istotne jest też, że GINB jako organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] lipca 2015 r. nie skorzystał z możliwości wstrzymania z urzędu wykonania decyzji, do czego był uprawniony z mocy art. 159 § 1 Kpa, w sytuacji uznania, że zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Nadto w dniach 4-8 lipca 2016 r. PINB dysponował już wiedzą, iż GINB odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych we wnioskach inwestorów aktów administracyjnych.

18. W kontekście ciążących na organie obowiązków wynikających z art. 36 Kpa wskazać należy, iż w toku dotychczasowego postępowania, trwającego około 3 lat, PINB jedynie raz dokonał powiadomienia stron o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy ( pismo z dnia [...] września 2016r.) naruszając tym samym treść powołanego przepisu. Naruszenie tego przepisu przejawia się również w tym, iż jako przyczynę zwłoki wskazano okoliczność, która nie może być uznana za usprawiedliwiającą opieszałość. Zdaniem Sądu, także wyznaczenie w połowie września 2016r., jako maksymalnego okresu załatwienia sprawy terminu do dnia 31 grudnia 2016r. nastąpiło – uwzględniając terminy ustawowe i to dla sprawy zawiłej - z naruszeniem art. 35 Kpa. Skoro oględziny, jako czynność mająca służyć sprawdzeniu wykonania przez inwestorów obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] czerwca 2015r., została wyznaczona na dzień 3 października 2016r. i mając na uwadze regulację art. 51 ust. 4 i 5 Pr. bud. - wskazującą treść rozstrzygnięcia zarówno w przypadku wykonania obowiązków jak i zaniechania inwestorów - to brak jest okoliczności uzasadniających wyznaczenie tak długiego okresu, dodatkowo zważywszy na okoliczność, że inwestorzy nie przedłożyli projektu zamiennego.

19. Nie negując niemałego nakładu pracy ze strony PINB Miasto, włożonego w prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie, stwierdzić należy, iż wymienione okoliczności zadecydowały o uznaniu przez Sąd, że w rozpatrywanym przypadku doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB.

Konsekwencją stwierdzenia przewlekłości i niezałatwienia sprawy na dzień wyrokowania było zobowiązanie PINB Miasta na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (tj. aktami sprawy w zakresie w jakim przekazane zostały one sądowi przez organ wraz ze skargą). Określając termin załatwienia sprawy (art. 286 § 2 Ppsa) Sąd uwzględnił stopień zaawansowania prowadzonego postępowania i skalę trudności sprawy.

19. Stwierdzając stan przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania (na podstawie pkt 3 § 1 art. 149 Ppsa ) Sąd obligowany był do jednoczesnego stwierdzenia czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( 1a art. 149 Ppsa ). Biorąc pod uwagę ilość podjętych w sprawie przez organ czynności dowodowych i orzeczniczych, stopień trudności sprawy oraz fakt, że tak długi okres prowadzenia postępowania spowodowany był zarówno przyczynami leżącymi po stronie organu jak i niezależnymi od niego, przewlekłość tę należało zakwalifikować jako nie noszącą znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa. Natomiast w świetle powołanych regulacji brak jest podstaw prawnych do orzekania przez sąd administracyjny w przedmiocie zobowiązania PINB go do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

20. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów postępowania podjęte zostało na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 Ppsa w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).