Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2177/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: journal: M.P. 1988 nr 30 poz 267 art.28
law: Zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 września 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania oraz trybu wypłacania ekwiwalentu pieniężnego uczniom szkół zawodowych realizującym program praktycznej nauki zawodu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 285/14 w sprawie ze skargi L.M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L.M. kwotę 560 ( pięćset sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 285/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu zażalenia L.M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zgodności realizacji inwestycji na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...] z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i otaczającego terenu oraz przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w opisanej wyżej sprawie była zasadna. Następnie wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po dokonaniu analizy materiału zgromadzonego w sprawie nie podzielił argumentów skarżącej odnośnie istnienia po jej stronie interesu prawnego w załatwieniu sprawy dotyczącej zgodności realizacji inwestycji na terenie działki nr ewid. [...], z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i otaczającego terenu oraz przepisami prawa mającymi zastosowanie w sprawie, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie organu odwoławczego fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości inwestycji. Niezbędnym jest by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu nie da się obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu w stosunku do działki skarżącej wywieść z dyspozycji art. 5 tej ustawy. Inne rozumienie obszaru oddziaływania omawianych robót budowlanych stanowiłoby naruszenie dyspozycji art. 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu realizacja inwestycji na terenie działki nr ewid. [...] nie narusza uprawnień (uzasadnionych interesów) przyznanych skarżącej jako osobie trzeciej przez przepisy Prawa budowlanego. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, na który powołuje się skarżąca w zażaleniu, prawo do zabudowy nieruchomości jest podstawowym prawem właściciela nieruchomości. Realizacja inwestycji na nieruchomości nie narusza zasad współżycia społecznego, jak również nie jest sprzeczna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Nie istnieją też przepisy prawa zakazujące realizacji inwestycji z tego powodu, że budowa mogłaby spowodować dyskomfort właściciela nieruchomości sąsiedniej ze względu na osoby przebywające na ww. nieruchomości. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że kwestie "wulgarnego zachowania i mycia samochodów tuż przy ogrodzeniu" pozostają poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego.

Zdaniem organu w sprawie nie było podstaw do podjęcia postępowania administracyjnego na wniosek L.M. z uwagi na to, iż wniosek został złożony przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego z wniosku osób, którym nie przysługuje przymiot strony, co wypełnia dyspozycję art. 61a § 1 K.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła L.M., zarzucając wydanemu aktowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 77 § 1 K.p.a.; art. 28 K.p.a., art. 61 § 1 K.p.a., art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. Wyjaśniając przesłanki oddalenia skargi Sąd podkreślił, że w prawie administracyjnym wszczęcie postępowania jest uzależnione od wstępnej oceny czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony. Zgodnie art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wiąże się z art. 61 § 1 K.p.a., który przewiduje, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Artykuł 28 K.p.a. wyjaśnia kto jest stroną. Brak przymiotu strony prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a na organie administracji ciąży obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną. Natomiast na podmiocie wnoszącym żądanie wszczęcia postępowania ciąży obowiązek wykazania, iż powinien zostać uznany za stronę tego postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a w konsekwencji nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Gdy zaś wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, organ administracji zobowiązany jest do odmowy wszczęcia danego postępowania. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone zostały konkretne przepisy prawa budowlanego. Nie wystarczy tylko subiektywne przeświadczenie osób trzecich, że dana inwestycja budowlana narusza ich interesy. Muszą one być oparte na obiektywnych przesłankach. Ochronie w procesie budowlanym podlegają bowiem nie jakiekolwiek interesy osób trzecich, ale interesy uzasadnione, tj. oparte o konkretne przepisy prawa.

W ocenie Sądu wskazane przez skarżącą okoliczności nie dają jej przymiotu strony. Podawane okoliczności, z których skarżąca wywodzi swój interes, są tylko okolicznościami faktycznymi, a nie prawnymi. Nie mają one oparcia ani w przepisach prawa materialnego ani procesowego. Natomiast w art. 28 K.p.a. mowa jest tylko o interesie prawnym, a więc mającym oparcie w przepisach prawa. Interes prawny bowiem od interesu faktycznego odróżnia oparcie go na określonej normie prawa administracyjnego. Samo uciążliwe zachowanie się sąsiada danej nieruchomości nie jest chronione w prawie budowlanym. Podawane przez skarżącą okoliczności, takie jak naruszanie zasad współżycia społecznego czy hałasowanie, nie są objęte ochroną prawa administracyjnego, a mogą być objęte ochroną w ramach prawa cywilnego. Dalej Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, sytuacja faktyczna na nieruchomości sąsiedniej nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony przez skarżącą. Aby uzyskać status strony skarżąca powinna wykazać, że naruszenie warunków pozwolenia na budowę oraz zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przez właściciela działki nr [...], ma wpływ na jej sytuację prawną. Natomiast sam dyskomfort z powodu zachowania się osób trzecich na nieruchomości sąsiedniej nie oznacza jeszcze naruszenia przepisów prawa budowlanego, podlegającego kognicji organów administracji publicznej.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego Sąd wyjaśnił, że są to roszczenia, które mogą być egzekwowane w procesie cywilnym (w drodze tzw. powództwa negatoryjnego), a nie przed organami nadzoru budowlanego i przed sądami administracyjnymi.

Reasumując Sąd stwierdził, że fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości inwestycji na nieruchomości sąsiedniej. Niezbędnym jest, by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, natomiast w niniejszej sprawie realizacja przedmiotowej inwestycji żadnych uprawnień czy uzasadnionych interesów strony skarżącej nie narusza. Nie budzi wątpliwości, jak zaznaczono, że skarżącej w niniejszym postępowaniu przymiot strony nie przysługuje.

Sąd wskazał także, że w dniu 10 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej zgodności realizacji inwestycji na terenie działki nr ewid. [...] z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i otaczającego terenu oraz przepisami prawa, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi, w którym to postępowaniu skarżąca nie jest stroną. Jednakże podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące sposobu użytkowania nieruchomości i zgodności realizacji inwestycji z przepisami prawa zostaną zbadane przez organ, w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1/ art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a/ pominięcie istotnej dla sprawy okoliczności jaką było ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem decydowało o odmówieniu skarżącej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym;

b/ nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów w zakresie obowiązku wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy brak interesu

prawnego nie jest oczywisty, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z

uwagi na okoliczność nierozważenia kwestii przesłanek obowiązujących

organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy brak

interesu prawnego nie jest oczywisty;

c/ nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu naruszenia prawa

materialnego dotyczącego naruszeń miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ

decydowało o określeniu interesu prawnego i obszaru oddziaływania obiektu;

2/ art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak wnikliwej i kompletnej oceny materiału dowodowego zebranego przez organ administracji publicznej oraz uznanie go za pełny i precyzyjny podczas, gdy zgromadzony materiał dowodowy jest niepełny wobec braku wszechstronnego ustalenia istnienia przesłanek w zakresie interesu prawnego skarżącej w postępowaniu administracyjnym i nie wszczęcia postępowania administracyjnego wyjaśniającego, które było konieczne w celu ustalenia naruszeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz określenia obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wyrażające się w uznaniu, że w sprawie brak jest po stronie skarżącej, w sposób oczywisty interesu prawnego, podczas gdy nie określono obszaru oddziaływania obiektu budowlanego;

2/ poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) skutkującą jego niezastosowaniem w sprawie i stwierdzeniem braku interesu prawnego skarżącej w postępowaniu administracyjnym;

3/ poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 K.p.a. polegające na przyjęciu, iż skarżącej nie przysługuje interes prawny, co uniemożliwia przyznanie jej statusu strony postępowania administracyjnego;

4/ poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkujące brakiem rozważenia istnienia interesu prawnego skarżącej;

5/ poprzez błędną wykładnię art. 61a § 1 K.p.a. wyrażającą się w uznaniu, że w przypadku wskazywania interesu prawnego, którego istnienie wymaga kompletnego zbadania, dopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 oraz art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżąca zawarła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim usprawiedliwiony, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61a § 1 K.p.a., który zasadniczo ma w niniejszej sprawie charakter normy prawnomaterialnej, co zostało właściwie podniesione w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., który legł u podstaw postanowień organów administracji, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym, patrz wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14, publikowany w zbiorze LEX nr 1989306.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie, tj. nie wywodzi własnego interesu prawnego. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. Tylko w toku postępowania można wszakże dokonać niezbędnych ocen w zakresie norm prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie, a w konsekwencji ustalić, czy podmiot ten ma interes prawny w sprawie. Załatwienie takiego żądania powinno nastąpić w drodze wydania decyzji. Jeżeli przeprowadzone postępowanie doprowadzi do ustalenia, że wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym, będzie to decyzja umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2980/12; wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2945/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; publikowane w CBOSA). Powyższe stanowisko podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie.

Tym samym jest niesporne, iż odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, natomiast w razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym.

Mają na uwadze powyższe rozważania podnieść należy, iż zarówno organy nadzoru budowlanego, a za nimi Sąd pierwszej instancji, który w pełni podzielił stanowisko tych organów, wadliwie zinterpretowali normę art. 61a § 1 K.p.a., jak trafnie zarzucono to w skardze kasacyjnej, a w konsekwencji nieprawidłowo ją zastosowały w odniesieniu do żądania L.M. zawartego we wniosku z dnia 26 września 2012 r.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wnioskiem z dnia 26 września 2012 r., data wpływu z dnia 1 października 2012 r. (w postanowieniu pierwszoinstancyjnym organ wadliwie wskazał na datę wniosku z dnia 26 września 2013 r., zaś datę wpływu błędnie oznaczył na dzień 1 października 2013r.) L.M. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie zgodności realizacji inwestycji przeprowadzonej przez Z.J. na nieruchomości położonej w [...] przy ul [...] (działka nr [...]), z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i otaczającego terenu oraz przepisami prawa, mającymi zastosowanie w sprawie, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami Prawa budowlanego i techniczno-budowlanymi. Status strony w postępowaniu administracyjnym określają – co do zasady – normy prawa materialnego (administracyjnego lub cywilnego), gdyż one decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść. W obszernych wywodach wniosku skarżąca wskazywała na swój interes prawny wynikający zarówno z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (nieruchomość wnioskodawczyni jak zaznaczono, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu inwestora) oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, a nadto również wyjaśniła w jaki sposób zmiana sposobu użytkowania sąsiedniego domu, budowanego jako domu jednorodzinnego dwumieszkaniowego, a następnie przekształconego na cele usługowe (wynajem pokoi – hotel robotniczy), wpływa negatywnie na sposób wykonywania prawa własności na jej nieruchomości.

Wniosek ten nie spowodował wszczęcia postępowania administracyjnego natomiast organy nadzoru budowlanego zastosowały konstrukcję prawną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym. Mimo braku wszczęcia postępowania administracyjnego przeprowadzono dnia 20 września 2013 r. oględziny nieruchomości sąsiedniej – dowód: protokół oględzin, a następnie organ pierwszej instancji w sposób jednoznaczny przesądził, że nieruchomość wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania jednorodzinnego budynku mieszkalnego z pokojami gościnnymi na wynajem i z parkingiem, zarówno biorąc pod uwagę indywidualne cechy tego obiektu, jak i jego przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania działki, gdyż nie wprowadza on żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki wnioskodawczyni. Tym samym powyższe stanowisko przesądza o poczynieniu przez ten organ ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie bez zastrzeżeń podtrzymał to stanowisko wskazując, że sam fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją nie powoduje automatycznie nabycia prawa strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości inwestycji. Niezbędnym jest by nieruchomość znajdywała się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu. Zaznaczono, że nie da się obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu wywieść z dyspozycji art. 5 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego realizacja inwestycji na terenie działki nr [...] nie narusza uprawnień (uzasadnionych interesów) przyznanych skarżącej jako osobie trzeciej przez przepisy Prawa budowlanego. Z kolei Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów uznał, że fakt posiadania prawa własności nieruchomości sąsiadującej z realizowaną nieruchomością nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości inwestycji na nieruchomości sąsiedniej, niezbędnym jest by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, natomiast w niniejszej sprawie realizacja przedmiotowej inwestycji nie narusza żadnych uprawnień czy uzasadnionych interesów skarżącej, której – jak zaznaczył Sąd – nie przysługuje przymiot strony. Z tego stanowiska organów i Sądu wynika zatem, że skarżąca nie jest stroną, gdyż jej nieruchomość nie znajduje się w obszarze realizowanego obiektu, a nadto realizowana (zrealizowana) inwestycja nie narusza żadnych uprawnień czy też uzasadnionych interesów skarżącej.

Co do zasady nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, przyjmującego, iż wydane w sprawie postanowienia odpowiadają prawu, zaś postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało wnikliwie, stąd też skarga kasacyjna kwestionująca to stanowisko zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane, w sytuacji gdy organy prowadziły postępowanie wyjaśniające, w tym przeprowadzono oględziny dnia 20 września 2013 r., zaś podstawą ich rozstrzygnięć było przeprowadzenie analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji i uznanie, że inwestycja na działce nr [...], objęta decyzją o pozwoleniu na budowę jak i decyzją o zmianie sposobu użytkowania, w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność L.M. Zatem rozstrzygnięcia organów obu instancji w istocie zostały wydane w związku z dokonaną merytoryczną oceną akt sprawy, co zasadniczo mogło nastąpić po wszczęciu postępowania na wniosek z dnia 26 września 2012 r. i jego przeprowadzeniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła zatem z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten mógłby mieć natomiast zastosowanie tylko w sytuacji, gdyby na wstępnym etapie badania wniosku nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w sytuacji gdy bez przeprowadzenia takiej analizy organy mogłyby stwierdzić, że L.M. nie jest stroną postępowania.

Konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego na skutek wniosku L.M. uzasadniały podnoszone przesłanki wskazywanego interesu prawnego, dotyczące obszaru oddziaływania inwestycji. Ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji ma doniosłe znaczenie dla uznania, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę determinowany jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego.

Podkreślenie wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do zrealizowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora. Ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji może być dokonane wyłącznie w ramach wszczętego postępowania. W tej sprawie tego nie uczyniono, natomiast poza postępowaniem administracyjnym nie tylko dokonano czynności procesowych (wskazane wyżej oględziny), ale przesądzono, iż nieruchomość wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Tym samym z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a. wydano zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Takie naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy uzasadniało potrzebę uchylenia kwestionowanego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, bowiem oddalając skargę nie dostrzegł naruszeń prawa o jakich wyżej mowa, a te zobowiązywały Sąd do uwzględnienia skargi.

Jednocześnie zauważyć należy, że bez wpływu na wynik sprawy miała okoliczność podnoszona w zaskarżonym wyroku, iż w dniu 10 października 2013 r. wszczęto z urzędu postępowanie dotyczące zgodności realizacji inwestycji na terenie działki nr ewid. [...] z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i otaczającego terenu oraz przepisami prawa, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanym, w którym skarżąca nie jest stroną.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania było prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy w niniejszej sprawie kwestię oceny przymiotu strony L.M. uzależniły od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i merytorycznej oceny czy nieruchomość wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. To z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dostrzegając tego Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej. Nie budzi wątpliwości, iż o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można mówić w sytuacji, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdy – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wychodzi poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdy wydaje orzeczenie na niekorzyść skarżącego, pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. W tym postępowaniu Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą.

Mając zatem na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wobec opisanych wyżej wadliwości zaskarżonego wyroku, orzeczenie to należało wyeliminować z obrotu prawnego. A w związku z tym, że w niniejszej sprawie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę mając na uwadze treść art. 188 P.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania sprawy mając na uwadze podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wydanego w tej sprawie wskazać należy, iż odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, iż przedmiotowy wniosek L.M. o wszczęcie postępowania nie pozwalał na przyjęcie stanowiska, tak jak to uczyniono w tej sprawie, iż żądanie wszczęcia postępowania w opisanym zakresie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynikało, że wnosząca składa je nie w swojej sprawie, tj. nie wywodzi własnego interesu prawnego. Poza tym ustalenie interesu prawnego L.M. wymagało złożonego procesu wykładni, a to nie może odbywać się poza postępowaniem administracyjnym. W razie gdy podanie o wszczęciu postępowania składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, a tak było w tym postępowaniu, organ właściwy obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie. W toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Tym samym w okolicznościach tej sprawy niezbędne było wszczęcie postępowania administracyjnego, czego w tej sprawie jednak nie uczyniono.

Poza tym pomimo braku wszczęcia postępowania przeprowadzono czynności zarezerwowane dla postępowania administracyjnego, przeprowadzono bowiem oględziny w dniu 20 września 2013 r., jak również dokonano oceny, czy nieruchomość wnioskodawczyni znajduje się w obszarze odziaływania jednorodzinnego budynku mieszkalnego z pokojami gościnnymi na wynajem w parterze budynku i z parkingiem, zaś te elementy ustala się wyłącznie w ramach wszczętego postępowania. To również stanowi o naruszeniu prawa przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy. Ten zaś wadliwie z obrazą art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne, które podjęto także z tożsamym naruszeniem prawa. Dlatego też z uwagi na naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. stanowiącego w tym wypadku normę materialnoprawną, jak i wskazanego wyżej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż raz jeszcze rozpoznając sprawę z wniosku L.M., organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie i przeprowadzenia go zgodnie z regułami procedury administracyjnej w celu wyjaśnienia czy zrealizowany obiekt na działce nr [...], którego sposób użytkowania został zmieniony w opisanej części, wpływa na sposób wykonywania prawa własności skarżącej, a w dalszej kolejności czy sposób użytkowania spornego obiektu odpowiada regułom prawa miejscowego, a zatem czy przy zmianie sposobu użytkowania nie doszło do naruszenia prawa, albowiem te elementy stanowią zasadniczą treść żądania skarżącej zawarte w przedmiotowym wniosku.

Jednocześnie na koniec zauważyć należy, iż z uwagi na przedstawione wyżej rozważania pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej tracą na znaczeniu, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny pozostawia je poza zakresem swoich rozważań, bowiem nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Tym samym dotąd powiedziane uzasadnia stwierdzenie, że na mocy art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym niniejszego rozstrzygnięcia uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.