Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1511/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1384/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od M. S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1384/15, po rozpoznaniu skargi M. S. (dalej: "skarżący"), uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] sierpnia 2015 r., nr [...].

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący - funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w [...] pełni służbę w Policji od [...] lipca 2008 r., od [...] lipca 2011 r. mianowany w służbie stałej. Na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego z [...] października 2009 r., zawartej z Komendantem Powiatowym Policji w [...], skarżący zajmował lokal mieszkalny w Posterunku Policji w [...] przy ul. [...] o pow. użytkowej [...] m2, w tym [...] m2 pow. mieszkalnej, spełniający przysługujące policjantowi normy zaludnienia. Raportem z [...] października 2011 r. wystąpił z prośbą o przyjęcie jego rezygnacji z zajmowania ww. lokalu z uwagi na sytuację ekonomiczną. Protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] listopada 2011 r. lokal został przekazany do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...].

Oświadczeniem mieszkaniowym z [...] listopada 2011 r. funkcjonariusz zwrócił się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wskazując, że zamieszkuje w domu ojca w miejscowości [...].

Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od [...] listopada 2011 r., argumentując to zrzeczeniem się prawa do dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego w [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Skarżący [...] sierpnia 2015 r. ponownie złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w którym wskazał, że założył rodzinę i razem z żoną zamieszkuje w miejscowości [...], w domu teścia.

Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., odmówił przyznania przedmiotowego świadczenia od [...] sierpnia 2015 r.

Zdaniem organu podane w nowym wniosku z [...] sierpnia 2015 r. okoliczności, tj. zawarcie związku małżeńskiego oraz fakt nie posiadania wraz z rodziną własnego mieszkania, nie przesądzają o prawach do lokalu. Pozostawanie w lokalu w [...] zapewniało bowiem zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych. Stwierdził, że mieszkanie służbowe wraz z Posterunkiem zostało przekazane pod zarząd Starostwa [...] listopada 2014 r. i z chwilą przekazania, gdyby nastąpiło wypowiedzenie umowy najmu ze strony Komendanta Powiatowego Policji, skarżący byłby uprawniony do świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] października 2015 r., uchylił ww. decyzję z [...] sierpnia 2015 r. w całości i umorzył postępowanie I instancji w całości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczące uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego toczyło się przed organami administracji publicznej i zostało prawomocnie zakończone decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] grudnia 2011 r. Skarżący nie zaskarżył decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, strony i zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie oświadczenia mieszkaniowego z [...] listopada 2011 r. (zakończonego decyzją ostateczną) oraz oświadczenia mieszkaniowego z [...] sierpnia 2015 r. są identyczne i tożsame. W sprawie nadal występuje przesłanka braku podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia ze względu na zrzeczenie się lokalu nawet w sytuacji, gdy policjant zawarł związek małżeński. Adresatem decyzji w tej sprawie jest nadal skarżący, a nie członkowie jego rodziny. W dalszym ciągu istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Przy ocenie tożsamości sprawy zawarcie przez policjanta związku małżeńskiego pozostaje elementem prawnie obojętnym, nie mającym wpływu na załatwienie sprawy.

Z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, w ocenie organu odwoławczego, założenie przez skarżącego oświadczenia [...] sierpnia 2015 r. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] sierpnia 2015 r. nie może skutkować wydaniem drugiego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, gdyż druga decyzja byłaby obarczona wadą nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W związku z tym zasadnym jest uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania w całości.

W skardze na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2015 r. skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

- art. 105 K.p.a., przez uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy istnieją nowe okoliczności faktyczne w sprawie, które uzasadniają rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, a wydana uprzednio decyzja nie może być uznana za ostateczną, ponieważ odnosiła się do innego stanu faktycznego, jak i winna zostać stwierdzona jej nieważność z urzędu z powodu braku podstawy prawnej do jej orzeczenia;

- art. 7 K.p.a., przez wydanie decyzji bez uprzedniego podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przez nieprzeprowadzenie przez organ żadnego postępowania dowodowego i wyjaśniającego w niniejszej sprawie dotyczącej założenia rodziny przez skarżącego i zwiększonych potrzeb mieszkaniowych;

- art. 77 § 1 K.p.a., przez niezebranie i nierozpatrzenie w całości i w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności przez nie przeprowadzenie odpowiednich działań, mających na celu ustalenie aktualnego stanu rodziny skarżącego i ich potrzeb mieszkaniowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2015 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] sierpnia 2015 r.

Sąd I instancji stwierdził, że zasadny jest zarzut skargi co do braku w okolicznościach niniejszej sprawy dostatecznych podstaw do umorzenia, w trybie odwoławczym (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.), postępowania organu I instancji.

Podniósł, że o ile uprzednio decyzją ostateczną organ administracji publicznej odmówił policjantowi (kawalerowi) przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a po kilku latach składa on wniosek o przyznanie tego świadczenia powołując się na brak nadal lokalu mieszkalnego i zmianę istotnych okoliczności (założenie rodziny i zwiększenie wynikających z tego norm) - wobec zasad ogólnych postępowania określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. - organy administracji publicznej winny przedsięwziąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy oraz jej załatwienia zgodnie z prawem, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela – tu policjanta w służbie stałej.

Zdaniem Sądu skarżący zasadnie wywodzi, że organ odwoławczy zaniechał ww. obowiązku, przez odstąpienie od takiego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy, które umożliwiałoby rozważenie sprawy i jej załatwienie w zgodzie z zarówno z wymogami prawa materialnego, jak również ogólnymi zasadami postępowania. Wbrew stanowisku Komendanta Wojewódzkiego Policji, wnikliwa analiza akt sprawy oraz obowiązujących przepisów zarówno procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, nie pozwala na zaakceptowanie poglądu, że postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zainicjowane wnioskiem z [...] sierpnia 2015r. jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że istnieją wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne, zainicjowanej wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r., skierowanym do właściwego organu, indywidualnej sprawy administracyjnej.

Stwierdził, że jeżeli organom znana była z urzędu okoliczność istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, która ich zdaniem rozstrzygnęła już co do istoty tożsamą sprawę, winny na tę okoliczność prawną zwrócić skarżącemu uwagę i pouczyć o możliwych formach wzruszenia decyzji, wzywając do ewentualnego sprecyzowania treści wniosku. Sąd podkreślił, że w podlegającym kontroli sądu postępowaniu, organ I instancji rozstrzygnął sprawę wniosku z [...] sierpnia 2015 r., merytorycznie, nie traktując uprzedniej decyzji jako załatwiającej sprawę tożsamą przedmiotowo. Dopiero organ odwoławczy uznał, bez jakichkolwiek wyjaśnień i umożliwienia skarżącemu ewentualnej korekty wniosku, sprawę za bezprzedmiotową, bowiem rozstrzygniętą już ostatecznie. Tego typu działanie organu administracji publicznej, jest sprzeczne z wymogami norm proceduralnych. Już z pobieżnej analizy wniosku z [...] sierpnia 2015 r. oraz treści odwołania wynika, że skarżący, po pierwsze kwestionuje prawidłowość ustaleń stanowiących podstawę uprzednich decyzji, bowiem zarzucił wydanie ich bezpodstawnie i wbrew przepisom prawa, a nadto że akcentuje istotną zmianę okoliczności faktycznych sprawy. Wobec powyższego organ odwoławczy winien pouczyć skarżącego o możliwych trybach i przesłankach wzruszenia decyzji ostatecznej, wzywając do sprecyzowania przedmiotu wniosku (czy skarżący domaga się stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania, czy też uchylenia lub zmiany decyzji, na podstawie której nie nabył prawa). Wówczas w zależności od stanowiska strony należało uchylając decyzję, wskazać konieczność załatwienia sprawy co do istoty żądania strony, w stosownym trybie nadzwyczajnym.

Niezależnie od powyższego, nie przesądzając trafności samego zarzutu nieważności sformułowanego w odwołaniu i skardze, przy tego rodzaju zarzutach organ, na mocy art. 6 i 7 K.p.a., w istocie powinien z urzędu podjąć niezbędne czynności celem zweryfikowania czy decyzja ostateczna o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, która winna skutkować jej uchyleniem. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, z podanych przyczyn, zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do zgodności powyższej decyzji z prawem, które właściwy organ administracji z uwagi na istotę tej sprawy winien co najmniej rozważyć w ramach trybów nadzwyczajnych - z urzędu.

Zdaniem Sądu nawet w sytuacji gdyby okazało się, że organ dokonując w tym aspekcie oceny (co nie wynika z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji) decyzji ostatecznej Komendanta Powiatowego Policji nr [...] nie stwierdził jej kwalifikowanych wad, to winien rozważyć możliwość zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, przewidzianą w art. 154 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w I instancji w całości, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 9, art. 15, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozbawiło skarżącego możliwości rozpatrzenia jej sprawy merytorycznie wraz z podniesioną argumentacją w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.

Następnie Sąd I instancji z urzędu odniósł się do naruszenia przez organ prawa materialnego, które w jego ocenie, było pośrednio konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i brakiem stosownej oceny całokształtu materiału dowodowego.

Wskazał, że z analizy akt administracyjnych sprawy wynika niesporna okoliczność, że na wniosek skarżącego z [...] września 2009 r. o przydzielenie mieszkania służbowego położonego w miejscowości [...], [...] października 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] zawarł z nim umowę najmu lokalu mieszkalnego w [...] na czas nieokreślony. Lokal był wyposażony w instalacje wodno-kanalizacyjną oraz c.o. Z protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] października 2009 r. wynika, że lokal był pustostanem od roku 2001 oraz jego stan wymagał konieczne do wykonania roboty remontowe (w szczególności malowanie sufitów, zerwanie tapet i malowanie ścian, uzupełnienie tynków, wymiana wykładziny PCV, malowanie drzwi i wstawienie jednej szyby, malowanie futryn, niesprawna kuchnia gazowa - brak reduktora, węża, brak możliwości sprawdzenia stanu technicznego bojlera elektrycznego z uwagi na brak energii elektrycznej w dniu sporządzania protokołu, wymiana na nowy w.c., licznik prądu zdemontowany). Większość tych prac wykonana miała być na koszt wynajmującego. Skarżący [...] października 2011 r. złożył raport o wyrażenie zgody na rezygnację z zajmowanego lokalu służbowego w [...] ze względów ekonomicznych.

Zdaniem Sądu, mając na względzie przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"), w tym art. 88 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1, art. 95 i art. 97 ust. 5, oraz rozporządzenie wykonawcze, stwierdzić należy, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżący miał kiedykolwiek przydzielony lokal mieszkalny będący w dyspozycji organów Policji znajdujący się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Nie została w tym zakresie wydana także żadna decyzja administracyjna. Jednocześnie, abstrahując nawet od stanu technicznego lokalu w [...], organy pominęły oczywisty fakt, że w dacie zawarcia ze skarżącym policjantem przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] umowy najmu lokalu mieszkalnego (czyli [...] października 2009 r.), był on policjantem w służbie przygotowawczej. Oznacza to, że przedmiotowy lokal mieszkalny mógł otrzymać do użytkowania wyłącznie jako tymczasową kwaterę (art. 88 ust. 2 ustawy). Nadto uwzględniając stan techniczny tego lokalu, jego wieloletnie nieużytkowanie, można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że mogło to stanowić przyczynę, dla której właściwy organ nie wydał żadnej decyzji o przydziale tego lokalu skarżącemu (w tym wypadku o przydziale jako kwatery tymczasowej - § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Nie wynika również z akt sprawy, aby po mianowaniu skarżącego do służby stałej ([...] lipca 2011 r.), została wydana jakakolwiek decyzja zmieniająca status tego lokalu, jako lokalu mieszkalnego przydzielonego skarżącemu na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta w służbie stałej.

Wskazując na powyższe, Sąd stwierdził, że stanowisko organów polegające na uznaniu, że w przypadku skarżącego zaistniała negatywna przesłanka o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest błędne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza w szczególności, że skarżący jako policjant w służbie stałej posiadał lokal mieszkalny czy to przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, czy też inny lokal mieszkalny, o jakim mowa w § 1 pkt 2-5 rozporządzenia. Nie mógł zatem utracić, ani też zrzec się prawa do dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego, w rozumieniu ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut zaniechania przez organ przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego aktualne okoliczności co do stanu osobowego jego rodziny. Sąd wyjaśnił, że organ w niniejszym postępowaniu związany był granicami stanu faktycznego wskazanego przez skarżącego we wniosku oraz oświadczeniu mieszkaniowym, w tym co do członków rodziny, w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji. W oświadczeniu z [...] sierpnia 2015 r. skarżący wskazał jako osoby uprawnione wyłącznie siebie i żonę. Brak jest w aktach sprawy późniejszych oświadczeń mieszkaniowych wskazujących na zmianę tych okoliczności faktycznych, które mogłyby wpłynąć na wysokość świadczenia oraz liczbę norm zaludnienia.

W skardze kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji oddalenie skargi skarżącego. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. mające istotny wpływ na wynik sprawy następujące naruszenia prawa procesowego:

art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: “P.p.s.a."), przez orzekanie poza granicami sprawy wynikającymi z treści tego przepisu;

art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a., przez jego niezastosowanie i uznanie w konsekwencji, że zachodzą okoliczności uzasadniające dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego pomimo, że w sprawie już poprzednio toczyło postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją administracyjną, czym naruszona została zasada trwałości decyzji administracyjnych i zasada powagi rzeczy osądzonej;

art. 145 § 1 pkt 1 lit c “P.p.s.a." w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez całkowite pominięcie wskazania okoliczności mających stanowić naruszenia tych przepisów procedury administracyjnej w konkretnym stanie faktycznym sprawy i ich rzekomej istotności wpływu na wynik sprawy, a także błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sprawie w wyniku przyjęcia, iż organ miał dopuścić się naruszenia przy wydaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej wskazanych przepisów procedury administracyjnej;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., przez jego niezastosowanie i uznanie w konsekwencji, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego;

II. naruszenie prawa materialnego:

art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 pkt 4 i § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię i uznanie w konsekwencji, że skarżący nie spełniał przesłanek negatywnych wynikających z tych przepisów dla odmowy przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i takie uprawnienie mu przysługuje;

art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawię szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - przez ich niezastosowanie w sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Wbrew przekonaniu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie orzekał poza granicami sprawy poddanej jego kontroli. W istocie takie wrażenie może sprawiać uzasadnienie zaskarżonego wyroku, którego konstrukcja utrudnia odczytanie stanowiska Sądu. Niewątpliwie bowiem w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem procesowym organu i jego prawidłowość powinna podlegać kontroli Sądu. Sąd słusznie jako punkt wyjścia przyjął, że przedmiotu merytorycznej oceny sądu administracyjnego nie mogą stanowić rozstrzygnięcia organów Policji wydane w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z [...] listopada 2011 r. o przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł jednak rozważania merytoryczne odnoszące się do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Jak się jednak wydaje stanowisko Sądu w tym zakresie odnieść należy do decyzji organu I instancji, który w sprawie poddanej kontroli sądowej rozstrzygał merytorycznie, a zaskarżonym wyrokiem uchylone zostały decyzje organów obu instancji. Mając te względy na uwadze zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja, która zapadła w roku 2012, jak zasadnie przyjął organ odwoławczy rozpoznający sprawę o przyznanie równoważnika pieniężnego, nie pozostała bez wpływu na prawną ocenę wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2015 r. oraz wydaną decyzję merytoryczną przez Komendanta Powiatowego Policji z [...] sierpnia 2015 r., którą to organ II instancji ocenił jako wydaną w warunkach wypełniających przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., czyli naruszenia res iudicata. Organ II instancji prawidłowo uznał, że skoro decyzją administracyjną w roku 2012 orzeczono o odmowie przyznania skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ze względu na zrzeczenie się przez policjanta prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego, to przy nie zmienionym stanie faktycznym oraz wobec dalszego istnienia przesłanki negatywnej do przyznania prawa do równoważnika, nie jest możliwe ponowne orzekanie w tej sprawie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz umorzeniem postępowania I instancji.

Przesłanka braku podstaw do przyznania równoważnika ze względu na zrzeczenie się lokalu nie traci prawnej racji bytu nawet w sytuacji, gdy policjant (tak jak to miało miejsce w tej sprawie ), nie zmieniając miejsca pełnienia służby, zawrze związek małżeński. Istnieje bowiem nadal tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą uprzednio rozstrzygniętą w przedmiocie uprawnień policjanta do równoważnika. Adresatem decyzji w tej sprawie jest nadal policjant, nie zaś członkowie jego nowej rodziny. To, co skarżący określa zmianą stanu faktycznego sprawy, stanowi przy ocenie tożsamości sprawy, elementy prawnie obojętne, nie wpływające w niczym na załatwienie sprawy. Takie też stanowisko, co do zasady, zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, aby ostatecznie uznać jednak, że zmiana okoliczności faktycznych, w tym ilości osób w rodzinie i związanych z tym norm zaludnienia, może stanowić niekiedy fakt prawnie istotny. Sąd swego stanowiska w tym zakresie bliżej jednak nie wyjaśnił, stąd nie wiadomo jak zawarcie przez skarżącego związku małżeńskiego miałoby być okolicznością istotną w sprawie, niweczącą tożsamość przedmiotową ze sprawa już rozstrzygniętą w 2012 r. Założenie przez policjanta rodziny ma niewątpliwie wpływ na wysokość pobieranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jest natomiast okolicznością irrelewantną dla jego przyznania w sytuacji istnienia przeszkody formalnej stanowiącej o braku uprawnienia policjanta w tym zakresie.

Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie występował w żadnym z nadzwyczajnych trybów postępowania o wzruszenie prawomocnej decyzji z [...] lutego 2012 r. Decyzja ta, jako ostateczna w toku instancji, nadal obowiązuje i wywołuje wynikające z niej skutki prawne. Wbrew przekonaniu Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie brak podstaw do tego, aby organ z urzędu podejmował działania mające na celu wzruszenie tej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy uznaje rozstrzygnięcie pierwotnego wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za prawidłowe. Woli podważenia ostatecznej decyzji z [...] lutego 2012 r. nie można wyprowadzić z pism skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego. Dopiero w skardze skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarżący wyraził przekonanie, że winna być stwierdzona jej nieważność z urzędu z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania, nie rozwijając swojego stanowiska w tym zakresie i nie formułując w tym zakresie żadnych wniosków. Powyższe prowadzi do przekonania, że uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 16 § 1 K.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.

Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu – organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). "Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe (...). Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym (...) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2247/98). Istnienie ostatecznej decyzji wydanej w sprawie stanowi przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego wówczas, gdy istnieje tożsamość podmiotowa i przedmiotowa ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą w tym samym przedmiocie. W sprawie niniejszej taka sytuacja zaistniała. Ostateczną decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymano w mocy decyzję odmawiająca przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uwagi na zrzeczenie się dotychczas zajmowanego na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego, zaspakajającego potrzeby mieszkaniowe skarżącego. Wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie o tożsamych elementach, tak w zakresie stanu faktycznego, jak i regulacji prawnych i dlatego zaistniały podstawy do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Dlatego też, skoro organ I instancji, mimo zaistnienia procesowej przeszkody do prowadzenia postępowania, orzekł merytorycznie w zakresie wniosku skarżącego, organ odwoławczy winien zastosować art. 138 1 pkt 2 K.p.a. i umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Nie stanowi to w żadnym wypadku o naruszeniu zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 15 K.p.a. Organ II instancji nie może bowiem rozpatrzyć odwołania merytorycznie, jeżeli decyzja, którą kontroluje, jest dotknięta wadą nieważności.

Powyższe prowadzi do wniosku o nieprawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 9, art. 15, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy działał niewątpliwie na podstawie przepisów prawa, wyjaśnił również te elementy stanu faktycznego, które były niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że na mocy art. 6 i art. 7 K.p.a. organ był zobowiązany podjąć z urzędu działania celem weryfikacji czy decyzja ostateczna o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, która winna skutkować jej uchyleniem i naruszenie tego obowiązku mogło doprowadzić do uchylenia decyzji w innej sprawie. Przepis art. 7 K.p.a. wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Z urzędu zostaje ono wszczęte, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy wiadomość tę uzyska wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej, gdy złoży sprzeciw prokurator, gdy żądanie wpłynie od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej działającej na prawach strony. W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie nastąpiła, nie był zatem organ zobligowany do podejmowania działań zmierzających do weryfikacji ostatecznej decyzji z [...] lutego 2011 r. I co w sprawie równie istotne sam skarżący nie zainicjował takiego postępowania. Wbrew stanowisku Sądu I instancji obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji na mocy art. 9 K.p.a. nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania (zob. wyrok NSA z 27 sierpnia 1997 r., III SA 66/96). Zasady ogólne, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają wprawdzie chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, lecz nie zwalniają strony z dbałości o własne interesy i nie nakładają na organ obowiązku instruowania strony o wyborze sposobu postępowania, czy też udzielania porad prawnych w każdym, możliwym aspekcie (por. wyrok NSA z 29 września 2017 r., I OSK 2518/16). Tylko w razie wątpliwości co do charakteru czy intencji pisma wnoszonego przez stronę organ obowiązany jest podjąć niezbędne kroki celem wyjaśnienia tych wątpliwości. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2015 r. był jasny, czytelny i nie mógł budzić żadnych obiekcji. Nie był zatem organ zobowiązany do wzywania skarżącego do wyjaśniania jego treści. Również z odwołania nie wynikało, aby skarżący kwestionował prawidłowość ustaleń stanowiących podstawę uprzedniej decyzji i trzeba było precyzować intencję odwołania. Oczekiwanie Sądu, iż w takiej sytuacji organ winien wezwać skarżącego, udzielić mu wyjaśnień i umożliwić korektę wniosku nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach. Podkreślić należy, że organ nie powziął żadnych wątpliwość co do prawidłowości pierwotnego rozstrzygnięcia w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, wobec czego nie podejmował kroków prawnych celem jego weryfikacji.

Ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, które to zarzuty zasługiwały na uwzględnienie, wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do swoistej instytucji prawa policyjnego, którą stanowi równoważnik pieniężny za lokal mieszkalny. Jest to instytucja regulowana zarówno przez normy ustawy o Policji oraz treść przepisów zawartych w akcie wykonawczym do ustawy, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, które stwierdza, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Z postanowień rozdziału 8 ustawy o Policji wynika prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1). Prawo to realizuje się albo przez przydział lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, albo przez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, albo przez pomoc finansową na uzyskanie lokalu, przy czym wszystkie te formy prawa do lokalu służą, gdy policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów: "Lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia: 1) dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4; 2) dla policjanta samotnego - dwie normy zaludnienia, z zastrzeżeniem pkt 3; 3) dla policjanta powołanego lub mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 14 do 16 - trzy normy zaludnienia; 4) dla policjanta powołanego lub mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 9 do 13a - dwie normy zaludnienia. Stosownie do § 3 omawianego rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej".

Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że co do zasady tylko policjantowi uprawnionemu z mocy ustawy do przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 90, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, wypłacany jest zastępczo, do kiedy nie jest zrealizowane jego prawo do tego lokalu, równoważnik pieniężny za brak lokalu. A zatem zaistnienie przesłanki ustawowej eliminującej prawo do lokalu na podstawie ww. decyzji administracyjnej eliminuje także odpowiednio – na gruncie zasad ustawy o Policji – otrzymanie przedmiotowego równoważnika.

Dla dokonywanej wykładni prawa istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 95 ustawy o Policji: "1. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3".

Z kolei treść § 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego rozporządzenia, jako aktu podustawowego, wypowiada się w jakich stanach faktycznych i prawnych równoważnik przysługuje i ich cechą charakterystyczną jest nieposiadanie przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny wymienionych w nim lokali i domów. W myśl § 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2; 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6) tymczasowej kwatery.

Z przytoczonego powyżej przepisu jasno wynika, że chodzi w nim o nieposiadanie lokali, do których przysługują określone w przepisie tytuły prawne. Relewantne prawnie jest nieposiadanie lokalu mieszkalnego w oparciu o określony tytuł prawny, a w konsekwencji utrata lokalu mieszkalnego posiadanego w oparciu o określony tytuł prawny. Z treści § 1 ust. 2 omawianego rozporządzenia wynika bowiem, że prawodawcy nie jest obojętne, czy i jakie działania podejmuje potencjalny beneficjent wobec posiadanych lokali i mieszkań i w związku z tym stwierdził, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli m. in. utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1 § 1 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Przy czym należy stwierdzić, że prawnie irrelewantne jest zrzeczenie się lub utrata lokalu mieszkalnego nie spełniającego norm powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi w myśl przepisów wykonawczych do ustawy. Skoro zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli m.in. utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1, to trzeba przyjąć, że w tym przypadku chodzi o lokale zaspokajające potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy, bo taki jest sens tego przepisu wynikający z zakresu delegacji zawartej w art. 92 ust. 2, w kontekście zasady uregulowanej w art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.

Dla prawidłowej, systemowej wykładni powyższej normy istotna jest treść art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, z którego wynika, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Odnosząc się do postanowień zawartych w § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia trzeba stwierdzić, że prawodawca postanowił w ramach posiadanego upoważnienia ustawowego dookreślić stany prawne i faktyczne eliminujące prawo do równoważnika, i obok, zdaniem Sądu II instancji posiadającej ustawowy wymiar przesłanki zbycia przez funkcjonariusza lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3, dodał pojęcie utraty i pojęcie zrzeczenia się prawa do lokalu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., I OSK 1257/15). Zarówno ustawa o Policji, jak i rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - nie określa pojęcia "zrzeczenie się prawa do lokalu". Wg Słownika języka polskiego – "zrzec się" oznacza dobrowolnie zrezygnować z czegoś, odstąpić od czegoś, wyrzec się". Przez pojęcie "zrzec się prawa do lokalu" należy zatem rozumieć sytuacje prawne i faktyczne, które prowadzą do "pozbycia" się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest zależna od woli funkcjonariusza.

Skarżący raportem z [...] września 2009 r. wystąpił o przydzielenie lokalu służbowego położonego w miejscowości [...]. [...] października 2009 r. pomiędzy Komendą Powiatową Policji w [...] a skarżącym zawarta została umowa najmu lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...] o całkowitej powierzchni [...] m2, powierzchni mieszkalnej [...] m2. Czynsz za powyższy lokal został określony na podstawie stawek bazowych czynszu ustalonych przez Radę Gminy [...], i stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie była wyższa od stawki ustalonej przez gminę. Lokal ten nadawał się do zamieszkania, gdyż był w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Skarżący w chwili mianowania go funkcjonariuszem w służbie stałej miał zatem zaspokojone potrzeby mieszkaniowe zgodnie z przysługującymi mu normami powierzchniowymi, nie mógł zatem ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Pismem z [...] grudnia 2011 r. skarżący zrezygnował z przydzielonego lokalu mieszkalnego, który został przekazany do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...] [...] listopada 2011 r., a następnie wystąpił o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne pozwalają na przyjęcie, że skarżący zrzekł się lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie była wyższa od stawki ustalonej przez gminę. Oznacza to spełnienie przesłanki określonej w 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 1 ust.1 pkt 4 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., która obligowała organ do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji w sprawie irrelewantne prawnie jest, iż skarżący nie otrzymał powyższego lokalu na podstawie decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Lokal ten nie stanowił również kwatery tymczasowej. Status lokalu i tryb w jakim skarżący wszedł w jego posiadanie wynika z umowy najmu z [...] października 2009 r. Równoważnik pieniężny za brak lokalu przysługuje wówczas gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Nie jest to jednak uprawnienie bezwzględne i bezwarunkowe. W przypadku zaistnienia przesłanki negatywnej, o jakiej mowa w rozporządzeniu z 28 czerwca 2002 r., równoważnik nie przysługuje także w sytuacji, gdy policjant nie miał wcześniej przydzielonego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji. Skarżący jako funkcjonariusz służby stałej zajmował lokal mieszkalny spełniający przysługujące mu normy powierzchniowe, którego zrzekł się wypowiadając umowę najmu. Zaistniała zatem negatywna przesłanka przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe okoliczności zostały przeanalizowane przez organ w ostatecznej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2012 r., który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Złożenie przez skarżącego ponownego wniosku o przyznanie równoważnika w niezmienionych istotnych okolicznościach stanu faktycznego i tożsamym stanie prawnym skutkować musiało umorzeniem postępowania w tym przedmiocie z uwagi na zaistnienie przesłanki powagi rzeczy osądzonej. Wobec merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2015 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], prawidłowo Komendant Wojewódzki Policji w [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Mając powyższe na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Uwzględniając charakter sprawy i przyjmując, że w sprawie wystąpił przypadek szczególnie uzasadniony odstąpiono w trybie art. 207 P.p.s.a. od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu z powodu przyjęcia przez Sąd błędnej podstawy rozstrzygnięcia.