Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1376/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 2, art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 191
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 140 poz 1481
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Krzysztof Wierzbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Dyrektora ds. Inwestycji w Zarządzie Dróg Miejskich działającego w imieniu Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2007 r. w części dotyczącej końcowego terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i określiło nowy dłuższy termin zezwolenia do dnia 30 kwietnia 2007 r., a także uchyliło pkt 2 i 3 decyzji I instancji dotyczące odmowy zezwolenia i nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz ustaliło nową wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję I instancji. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej zwanej skarżącą, o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. N. w rejonie ul. O. celem dalszego funkcjonowania dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni 36 m2 na okres od 1 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r.

Dyrektor ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. N. w rejonie ul. O. o pow. 8,64 m2 na okres od 1 lutego 2007 r. do dnia 16 marca 2007 r. celem umieszczenia w nim reklamy dwustronnej o powierzchni 36 m2, na okres od 1 lutego 2007 r. do 16 marca 2007 r., odmawiając jednocześnie wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 17 marca 2007 r. oraz nadając rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji /o odmowie/ rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto w decyzji ustalono warunki zajęcia pasa drogowego, wysokość opłaty, terminy jej wniesienia i rachunek, na który należy ją wnosić.

Jako podstawę prawną organ wskazał wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt. 3, ust. 8 i ust 13, oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm., dalej zwana udp), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych z dnia [...] marca 2005 r. [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż od czasu wydania poprzedniego zezwolenia na lokalizację reklamy w pasie drogowym stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie, bowiem przedmiotowa reklama stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego. Wskazał m. in. na fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W., stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych, założenia dołączonego do akt sprawy, przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, wyniki badań natężenia ruchu opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. sporządzoną na druku Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, a podpisaną przez mgr inż. L. K., z której wynika, m. in., że w 2005 r. wzrosła liczba wypadków, a szczególne zagrożenie powodują reklamy, które rozpraszają uwagę kierowcy i powodują zatrzymanie jego wzroku na reklamie /fiksację/ i przyczyniają się do zwiększenia liczby wypadków.

Organ I instancji stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 udp, gdyż przepis ten dopuszcza lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ stwierdził jednocześnie, że mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słuszny interes strony, uznał za zasadne wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie, kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił zatem na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia wydania decyzji – 16 marca 2007 r. Z uwagi natomiast na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji życia i zdrowia użytkowników ruchu drogowego, decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej tj. art. 6 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji przez Dyrektora do spraw Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W. mgr inż. M. K. który nie posiadał ważnego umocowania, naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego na okoliczność, czy ustawienie nośnika reklamy we wnioskowanym miejscu może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Odwołujący w uzasadnieniu wskazał, iż upoważnienie do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, które udzielone zostało przez Prezydenta [...] W. wskazanemu Dyrektorowi ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W., w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miało mocy prawnej, bowiem wcześniej wygasło w związku z wygaśnięciem z mocy prawa mandatu Prezydenta [...] W. H. G. w grudniu 2006 r., z uwagi na to, że nie złożyła ona w przewidzianym prawem terminie oświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 1a) ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806).

Zarzucił ponadto, że całkowicie nieuprawnione było nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem judykatury oraz doktryny prawa administracyjnego w zakresie wykładni art. 108 § 1 k.p.a., przyjmuje się, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddane wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał jednak okoliczności, która wskazywałaby na niezbędność niezwłocznego działania organu i związaną z tym konieczność nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skoro zaś zaskarżoną decyzją organ wydał zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogi w okresie do dnia 16 marca 2007 r., to przyjąć należy, iż organ ten pozytywnie ocenił przedmiotowe urządzenie pod względem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ nie wskazał jednocześnie żadnych podstaw faktycznych zmiany powyższego stanowiska, w zakresie funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego w pasie drogi, które nastąpiło po dniu 6 marca 2007 r., a w uzasadnieniu decyzji nie zostały wskazane żadne konkretne dowody na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia. Organ ograniczył bowiem treść uzasadnienia faktycznego do wskazania wyników badań i ekspertyz, które w zakresie odnoszącym się do obszaru Polski, dotyczą wyłącznie wzrastającego natężenia ruchu oraz liczby wypadków, w tym na terenie aglomeracji [...] w latach 2004 - 2005. Badania te nie obejmują jednak okresu od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 16 marca 2007 r., kiedy przedmiotowy nośnik, zdaniem organu, najpierw nie zagrażał, a potem zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego w miejscu jego posadowienia. Ponadto, w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest wskazania, jaką konkretnie liczbę wypadków drogowych odnotowano w pobliżu przedmiotowego nośnika. Brak jest również wskazania przez organ, ile kolizji drogowych, z ogólnej liczby wypadków, spowodowanych zostało przez przedmiotowy nośnik reklamowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie żadnych szczegółowych analiz, ani wizji lokalnych w rejonie spornej reklamy w W., organ nie wykonał. Ponadto, wyniki badań, na które powołuje się organ w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności dane i wnioski zawarte w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, są niewiarygodne i nie mają waloru dokumentu naukowego. Brak w nich bowiem podstawowych elementów treści opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. Z analizy treści przedmiotowej opinii wynika zaś, że odnośnie urządzenia reklamowego objętego wnioskiem inwestora, faktycznie żadnych badań Instytut Badawczy Dróg i Mostów nie przeprowadził. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. Skoro organ twierdzi, iż przedmiotowy nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, to stopień tego zagrożenia powinien zostać określony przez organ konkretnie dla miejsca lokalizacji tego urządzenia reklamowego. Tymczasem powołany w decyzji materiał dowodowy dotyczy jedynie ogólnych badań związanych z reklamami w Polsce i na świecie. W oparciu o ten materiał dowodowy organ nie wykazał ani niezbędności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ani też realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym.

Skarżąca zarzuciła ponadto, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogi innych ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Urządzenia reklamowe należące do firmy C. umieszczone na słupach oświetleniowych nadal pozostają w pasie drogowym, a nawet udzielane są dalsze zezwolenia na reklamy typu CITYLIGHT. Świadczy to o nierównym traktowaniu przez organ przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej. Praktyka przyjęta przez urzędników Zarządu Dróg Miejskich w W. jest więc sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. W ten sposób naruszona została również zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 31 maja 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na 30 kwietnia 2007 r., uchyliło punkt drugi i punkt trzeci oraz ustaliło nową wysokość opłaty uwzględniając przedłużony okres, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja I instancji częściowo załatwia pozytywnie wniosek strony, bowiem wniosek dotyczył zezwolenia na okres od 1 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r. , a organ udzielił zezwolenia na okres od 1 lutego 2007 r. do 16 marca 2007 r. W tym stanie rzeczy działanie w interesie skarżącej oznacza uchronienie jej przed koniecznością uiszczenia kary pieniężnej za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia, po okresie objętym zezwoleniem udzielonym decyzją I instancji. Organ odwoławczy uznał za zasadne przedłużyć okres objęty zezwoleniem w czasie kiedy organ prowadził postępowanie i na okres jaki obejmował wniosek (decyzja została wydana 31 maja 2007 r. a więc po upływie wie okresu wskazanego we wniosku tj. po dniu 30 kwietnia 2007 r.)

Innymi słowy zezwolenie obejmuje cały okres wskazany we wniosku. Zmiana długości okresu zezwolenia spowodowała konieczność zmiany wysokości opłat, a także uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.

C. sp. z o. o. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania, zasadzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła organowi:

- naruszenie art. 35 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. polegające na rozpoznaniu sprawy z naruszeniem terminów określonych w k.p.a. Zarzuciła także, że "rozstrzygnięcie nie uwzględniało czasu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy przedmiotowej sprawy administracyjnej, obejmującego okres od 1 maja do 2 lipca 2007 r.";

- naruszenie art. 7 kpa i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co od istoty i nierozpatrzenie zarzutu strony, co do wadliwego oparcia decyzji I instancji na Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie mającej mocy dowodowej.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że decyzja organu odwoławczego została doręczona stronie 2 lipca 2007 r., a zatem rozstrzygnięcie zostało doręczone po upływie 2 miesięcy od upływu okresu objętego wnioskiem. Nośnik reklamy nie został więc objęty zezwoleniem w okresie od 1 maja 2007 r. do 2 lipca 2007 r. Organ II instancji ze swojej winy rozpoznawał sprawę ponad 2 miesiące, co stanowiło przewlekłość postępowania i narażało interes skarżącej. W jej ocenie końcowy termin zezwolenia powinien przypadać na dzień doręczenia stronie decyzji II instancji tj. na 2 lipca 2007 r., gdyż brak zezwolenia w okresie od 1 maja 2007 r. do 2 lipca 2007 r. i funkcjonowanie w tym czasie urządzenia reklamowego w pasie drogowym upoważni zarządcę drogi do nałożenia na stronę kary pieniężnej. Gdyby organ rozpatrywał sprawę terminowo, byłaby ciągłość uzyskanych zezwoleń.

Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie ustosunkował się też do zarzutów stawianych przez stronę opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, a mianowicie, że opinia ta została podpisana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania Instytutu na zewnątrz oraz, że nie ma ona waloru dokumentu naukowego. W opinii dokonana została jedynie wybiórcza i subiektywna kompilacja wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. SKO w swojej decyzji nie odniosło się ponadto w ogóle do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów formalnych i merytorycznych dotyczących tej opinii.

Strona zarzuciła też, że powinna podjąć działania zmierzające do usunięcia nośnika reklamy z pasa drogowego, a to narazi ją na koszty i znaczne straty z uwagi na niewywiązanie się z zawartych kontraktów, zachodzi więc niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody majątkowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i wskazało, że zaskarżona decyzja w całości uwzględnia wniosek strony, zaś okres po 30 kwietnia 2007 r. nie był objęty wnioskiem i nie był przedmiotem rozpoznania.

W toku postępowania sądowego skarżąca złożyła do akt zdjęcie ul. N. z reklamą innej firmy w pasie drogowym, jak i 3 zdjęcia innych ulic z reklamami innych firm w pasie drogowym – na poparcie zarzutu nierównego traktowania oraz opracowanie W. K. zawierające przegląd światowego dorobku badawczego na temat wpływu nośników outdoorowych na bezpieczeństwo ruchu – na okoliczność, iż nie udało się dotychczas wykazać, że outdoor powoduje przyrost liczby wypadków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1270, dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie, a zatem skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a. organ administracji może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu także to postępowanie, w którym przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest jednak uzyskać zgodę strony na takie działanie, a w razie braku jej uzyskania umorzyć postępowanie. Z tak ukształtowanej zasady skargowości wynika, że w sytuacjach, gdy przepis prawa tego wymaga, to wniosek strony powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego i określa jego zakres. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest podmiot powołujący się na własny interes prawny. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje wprost inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw, należy przyjąć, że jeżeli chodzi o przyznanie stronie uprawnień, postępowanie wszczyna się na wniosek (por. B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. Beck Warszawa 2003 s. 334).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt zagadnień związanych z udzielaniem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przypomnieć należy, że zgodnie z § 1 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. nr 140 z 2004 r. poz. 1481) wydanego na podstawie art. 40 ust.16 udp, wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa podmiot, który zamierza zająć pas drogowy, a we wniosku tym określa okres zajęcia pasa drogowego. Zatem postępowanie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczynane jest na wniosek i to strona we wniosku określa okres zajęcia pasa drogowego.

Innymi słowy, strona w ten sposób określa zakres sprawy administracyjnej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Skoro w niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 1 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r., to mając na uwadze przytoczoną wyżej zasadę skargowości, przedmiotem rozpoznania był wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko na okres od 1 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r.

Organ II instancji wydając zezwolenie, niezależnie od daty podjęcia decyzji, nie mógł wyjść poza granice wniosku i orzec o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, ustaleniu wysokości opłat - na czasookres, który nie był objęty wnioskiem, czyli o który strona wcale nie wnosiła.

Podkreślić należy, że wyjście poza granice wniosku i rozstrzygnięcie z urzędu o materii (tu - okresie zajęcia pasa drogowego), która tym wnioskiem nie została objęta, stanowiłoby rażące naruszenie prawa tj. art. 61 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 16 udp oraz w związku z § 1 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r. W tych okolicznościach zarzut strony, iż decyzja nie obejmuje okresu nie objętego wnioskiem, w czasie którego toczyło się postępowanie odwoławcze tj. okresu od 1 maja 2007 r. do 2 lipca 2007 r. jest bezzasadny.

Wskazać należy, że organ odwoławczy kierując się zasadą uwzględniania słusznego interesu obywatela, z uwagi na długotrwałość postępowania i przedłużanie się z tego powodu stanu niepewności strony, co do sposobu rozstrzygnięcia, wydał decyzję reformatoryjną uwzględniającą w pełni wniosek strony. Strona uzyskała więc zezwolenie na cały ten okres, o który wnosiła. Nie mogła uzyskać i nie uzyskała zezwolenia na okres nie objęty wnioskiem.

Na marginesie tylko wskazać należy, że tok postępowania w sprawie niniejszej nie przeszkadzał w złożeniu przez stronę nowych wniosków uwzględniających kwestię kolejnych okresów.

Orzekając reformatoryjnie i uwzględniając całkowicie wniosek strony w oparciu o art. 7 k.p.a. organ nie musiał już szczegółowo rozważać dalszych zarzutów strony stawianych decyzji, których uwzględnienie miało prowadzić do jej zmiany, w szczególności nie musiał analizować zarzutów stawianych opinii L. K., bowiem jak wynika z treści decyzji, organ odwoławczy nie oparł się na niej wydając rozstrzygnięcie i ostatecznie wniosek strony w całości uwzględnił.

Mając powyższe argumenty na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.