Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 15/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 134 § 1, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 10 ust 1, art 23
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art 48 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 79
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 616/08 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 616/08 oddalił skargę J. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku J. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] października 1973 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 4788 m2, położonej w O. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność A. N. i J. N.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1972 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 4900 m2, położonej w O. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność A. N. i J. N., które zostało uchylone i przekazane do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...] Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z powodu możliwości powiększenia części gruntów nieobjętych wywłaszczeniem o około 110 m2, o co wnosił J. N. Następnie orzeczeniem z dnia [...] października 1973 r. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie wywłaszczono za odszkodowaniem nieruchomość o pow. 4788 m2, położonej w O. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność A. N. i J. N.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] października 1973 r. wystąpił J. N. podnosząc, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne o pow. 5402 m2, za które powinna być przyznana nieruchomość zamienna. Wnioskodawca wskazał, że faktycznie wywłaszczono 5010 m2 (pozostawiając 392 m2), a nie jak podano w decyzji 4788 m2.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1973 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. N. zarzucając, że "część gospodarstwa o nowym numerze 52102/2 o pow. 222 m2 zginęła wg. sfałszowanej dokumentacji wywłaszczeniowej".

Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę uznał, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wskazując, iż zostały spełnione materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18, poz. 94), której przepisy mają zastosowanie. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w celu wybudowania szkoły podstawowej, a więc na cel użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na ten cel potwierdza decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] września 1971 r., nr [...] wydana przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O.

Organ wskazał, iż nieruchomość będąca własnością A. N. i J. N. stanowiła grunt budowlany o pow. 5402 m2 zabudowany budynkiem mieszkalnym. Część podlegająca wywłaszczeniu miała powierzchnię najpierw 4900 m2, a następnie zmniejszono ją do 4788 m2. Nie było zatem podstaw prawnych do przyznania nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną część nieruchomości stanowiącą grunt budowlany, skoro niewywłaszczona część nieruchomości miała powierzchnię 614 m2 i była większa niż wielkość działki normatywnej. Zdaniem organu, orzeczenie z dnia [...] października 1973 r., spełniało również warunki określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż wskazano, że wywłaszczeniu podlegała część nieruchomości o pow. 4788 m2, zaś wnioskodawcą wywłaszczenia była Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w O. Wywłaszczona nieruchomość oznaczona była wówczas jako działka nr [...]. W orzeczeniu ustalono wysokość odszkodowania, terminy zapłaty oraz wskazano osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania i zawiera również uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych.

Minister Infrastruktury podkreślił ponadto, że zakres oceny w przedmiotowej sprawie ograniczony jest do orzeczenia z dnia [...] października 1973 r. o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. 4788 m2. Jeżeli zaś strona uważa, że zajęto większą powierzchnię niż to wskazano w orzeczeniu o wywłaszczeniu, to może wystąpić do sądu powszechnego z właściwym powództwem. Wywłaszczona część nieruchomości stanowi obecnie działki nr [...] o pow. 4415 m2 i nr [...] o pow. 373 m2 (łącznie 4788 m2). Wywłaszczeniem nie objęto zaś działek oznaczonych obecnie nr [...] o pow. 392 m2 i nr [...] o pow. 222 m2 (łącznie 614 m2).

Dodatkowo z akt sprawy wynika, że działka oznaczona nr [...] o pow. 222 m2 stała się własnością Miasta O. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Potwierdza to umowa z dnia [...] lutego 2001 r., na podstawie której Skarb Państwa przyznał J. N. odszkodowanie w wysokości [...] zł tytułem nabycia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Natomiast działka o pow. 392 m2 przez cały czas stanowiła własność J. N.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podkreślono, że organ administracji państwowej świadomie – w celu uniknięcia wykonania ciążącego na nim obowiązku w postaci przyznania nieruchomości zamiennej, zmienił status wywłaszczanej nieruchomości z gospodarstwa rolnego na grunt budowlany. Zdaniem skarżącego, wywłaszczona nieruchomość w istocie stanowiła gospodarstwo rolne o powierzchni 5402 m2. W wyniku wywłaszczenia zostało ono podzielone na cztery działki, tj. działkę nr [...] o pow. 4415 m2, która została wykorzystana zgodnie z aktem wywłaszczeniowym pod budowę szkoły, działkę nr [...] o pow. 373 m2, na której wybudowano ul. [...], (obecnie [...]), działkę nr[...], Kw nr [...] o pow. 222 m2, która również została przeznaczona pod ul. [...], została ona zajęta a następnie zabrana w momencie wywłaszczenia bez żadnego tytułu prawnego i działkę nr [...] o pow. 392 m2, która została pozostawiona skarżącemu.

Skarżący podkreślił, że od chwili wywłaszczenia w 1973 r. do 1999 r. starał się o powiększenie zostawionej mu działki o grunt, który został zagarnięty w procesie wywłaszczenia bez tytułu prawnego i bez żadnego ekwiwalentu. W ocenie skarżącego organy rozpoznające sprawę błędnie przyjęły, że działka nr [...] o pow. 222 m2 nigdy nie została mu odebrana oraz że jego posesja miała 614 m2, a nie 392 m2. Bezzasadne są także twierdzenia organów, że pozostawiona część gospodarstwa spełniała kryteria działki normatywnej 400 m2 oraz że jego gospodarstwo nie spełniało kryteriów gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącego orzeczenie z dnia[...] października 1973 r. rażąco narusza prawo i wydane w sprawie decyzje organów obu instancji powinny zostać przez Sąd uchylone.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił uznając, iż nie jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa są zgodne z prawem a akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnień zaskarżonych decyzji wskazują, że organ nadzoru wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym.

Wojewódzki Sąd stwierdził, iż z ustaleń organu wynika, co też jest przyznawane przez skarżącego, że nieruchomość stanowiąca w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego współwłasność skarżącego i jego matki A. N. posiadała powierzchnię całkowitą [...] m2. Początkowo wywłaszczeniem objęto z tej nieruchomości grunt o powierzchni 4900 m2 co wynika z decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] uchylonej następnie, w części dotyczącej gruntów stanowiących współwłasność A. N. i J. N., decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] czerwca 1973 r. nr [...]. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że zalecono organowi I instancji uwzględnienie wniosku J. N. o powiększenie części gruntów nieobjętych wywłaszczeniem o około 110 m2. W konsekwencji tego ostatecznym orzeczeniem z [...] października 1973 r. wywłaszczono część nieruchomości o powierzchni 4788 m2. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że nieruchomość ta jest niezbędna pod budowę szkoły podstawowej zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydanej [...] września 1971 r., która to inwestycja, jak wynika z bezspornych w tym zakresie stanowisk stron, została zrealizowana. Istota natomiast kwestionowania w postępowaniu nadzorczym przez J. N. orzeczenia wywłaszczeniowego sprowadza się do twierdzenia, że faktycznie w wyniku wywłaszczenia została zajęta nieruchomość o powierzchni 5010 m2. Nieruchomość ta stanowiła więc gospodarstwo rolne i winien mieć zastosowanie przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) regulujący kwestię wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze.

Stanowisko skarżącego, iż organ wywłaszczeniowy celowo w orzeczeniu wskazał mniejszą powierzchnię żeby uniknąć regulacji prawnych związanych z wywłaszczeniem nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne Sąd pierwszej instancji uznał za błędne, bowiem wywłaszczeniem objęto część nieruchomości stanowiącej własność A. N. i J. N. o powierzchni określonej w orzeczeniu wywłaszczeniowym czyli 4788 m2. Do tego orzeczenia miały zastosowanie przepisy powołanej ustawy z 12 marca 1958 r. i, jak wynika z zaskarżonej decyzji, organ wywłaszczeniowy tym przepisom nie uchybił. Natomiast faktem jest, że z pozostałej po wywłaszczeniu nieruchomości zostało zajęte 222 m2 pod drogę publiczną. Wojewódzki Sąd przyznał, iż rację ma skarżący, że 222 m2 pod drogę zostało zajęte bez tytułu prawnego. Co do tej części nieruchomości, oznaczonej obecnie numerem ewidencyjnym [...], Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. potwierdził, że stała się ona własnością Miasta O. z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872, ze zm.) jako nieruchomość zajęta pod drogę publiczną, za którą J. N. zostało przyznane odszkodowanie oraz wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez Skarb Państwa, co wynika z kopii umowy sporządzonej w Urzędzie Miejskim w O. [...] lutego 2001 r. pomiędzy Skarbem Państwa a J. N., załączonej do skargi. Tak więc działka nr [...] o pow. 222 m2 nie była objęta orzeczeniem wywłaszczeniowym z [...] października 1973 r. i brak jest przesłanek do przyjęcia, że orzeczeniem tym wywłaszczono nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, gdyż orzeczeniem tym została wywłaszczona nieruchomość o powierzchni 4788 m2, a więc mniejszej niż 0,5 ha, a nie jak twierdzi skarżący, że odebrano mu 5010 m2, a więc o 222 m2 więcej, gdyż podstawą nabycia przez Skarb Państwa działki o powierzchni 222 m2 były inne przepisy niż te, które stanowiły podstawę prawną wywłaszczenia w orzeczeniu z 18 października 1973 r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, na mocy art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); zwanej dalej p.p.s.a., zarzucono:

– obrazę prawa materialnego:

a) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) przez jego błędną wykładnię,

b) art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) przez jego pominięcie,

– mającą istotny wpływ na wynik postępowania obrazę prawa procesowego – art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – przez jego pominięcie przy wydawaniu wyroku.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wyrok jest niesłuszny, bowiem został wydany z obrazą przepisów prawa materialnego i procesowego.

W dacie wydania decyzji przedmiot postępowania regulowała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), która w art. 10 ust. 1 przewidywała, iż w przypadku wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze właścicielowi przysługiwała nieruchomość zamienna. Naruszenie wskazanego przepisu stanowiło podstawę wniosku J. N. o stwierdzenie nieważności orzeczenia, gdyż z zachowanych dokumentów wynika, iż organ dokonujący wywłaszczenia nie prowadził w ogóle postępowania mającego na celu ustalenie charakteru (przeznaczenia) nieruchomości i przyjął – nie wiadomo w oparciu o jakie kryteria – iż była to działka budowlana, natomiast skarżący w co najmniej kilku pismach wskazywał, iż na działce tej była prowadzona działalność rolnicza (hodowla drobiu i ryb, uprawa warzyw). Na zamiar kontynuowania produkcji warzywniczej (wybudowanie cieplarni) wskazano m.in. w piśmie z dnia [...] grudnia 1970 r. kierowanym do Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w O. Zarówno powierzchnia działki przed wywłaszczeniem pozwalała na uznanie jej za gospodarstwo rolne jak również treść samego orzeczenia, bowiem przyznano odszkodowanie za drzewa i krzewy owocowe oraz za pastwisko, a przyznana kwota odszkodowania za drzewa i krzewy owocowe w odniesieniu do innych składników odszkodowania sugeruje, iż była ich znaczna ilość. Dokładna analiza ww. okoliczności wskazuje, iż nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomością rolną a organy prowadzące postępowanie nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie charakteru nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, od ustalenia charakteru nieruchomości zależał zakres jego uprawnień właścicielskich, bowiem na mocy art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy prawo do działki zamiennej przysługiwało nie tylko w przypadku wywłaszczenia nieruchomości rolnej, lecz również wykorzystywanej na warsztat rzemieślniczy lub jedynej posiadanej przez właściciela działki budowlanej. Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe było dokonanie takich ustaleń.

Ponadto orzeczenie o wywłaszczeniu nie wskazuje również jaką ogólną powierzchnię gruntów posiadał J. N. przed wywłaszczeniem. Ta kwestia miała również istotne znaczenie dla zakresu praw właściciela. Jednym z kryteriów uznania nieruchomości za rolną była bowiem jej powierzchnia. Również wysokość odszkodowania i sposób jego obliczania zależał od powierzchni jaka pozostała właścicielowi po wywłaszczeniu (art. 8 pkt 8 ustawy). Określenie ogólnej powierzchni nieruchomości posiadanej przez skarżącego było obowiązkiem organów prowadzących postępowanie. O jego znaczeniu najlepiej świadczy fakt "zaginięcia" 222 m2 powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, odnalezionych dopiero w latach 90-tych XX wieku, po zmianie ustroju społecznego i gospodarczego. Gdyby decyzja od początku określała wielkość ogólnej powierzchni działki przed wywłaszczeniem i powierzchnię wywłaszczaną to podstawowe działanie matematyczne pozwoliłoby na weryfikację treści decyzji. Brak stosownych zapisów spowodował, iż stan prawny spornych 222 m2 został uregulowany dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Różnice w powierzchni działki wywłaszczanej były widoczne niemal gołym okiem. Działka miała od początku urządzoną księgę wieczystą. Określona w niej powierzchnia działki wynosiła 5402 m2. W piśmie z dnia [...] czerwca 2006 r. kierowanego przez Urząd Miasta O. do Ministra Budownictwa (nr [...]) wskazano, że nie udało się odnaleźć planu pomiarowego będącego podstawą orzeczenia wywłaszczeniowego. Odnaleziono jedynie operat pomiarowy z tamtych lat dotyczący pomiaru uzupełniającego z podziału oraz ułożenia rejestru dla celów wywłaszczeniowych, który określa powierzchnię działki skarżącego na 5180 m2. Już wtedy więc zaginęło 222 m2. Również analiza załączonych map wskazuje na co najmniej mało rzetelne przygotowanie wywłaszczenia pod względem faktycznym i prawnym. Na mapie z 1970 r. wyraźnie widać, że granica działki przebiega wzdłuż ulicy [...]. Dopiero później okazało się, że "wchodzi w ulicę [...]" trójkątem o powierzchni 222 m2. Fakt "zaginięcia" pomiaru z 1970 r. (podstawy wywłaszczenia) w powiązaniu z przedstawionymi okolicznościami budzi uzasadnione obawy co do rzetelności postępowania poprzedzającego wywłaszczenie.

Powyższe uchybienia orzeczenia o wywłaszczeniu stanowiły bez wątpienia rażące naruszenie prawa, których skarżący nie podnosił w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lecz Sąd ten z mocy art. 134 § 1 był zobligowany do ich wzięcia pod uwagę z urzędu. Ich pominięcie stanowiło uchybienie proceduralne, mające istotny wpływ na wynik postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku jak i organy dokonały błędnej wykładni art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., który uprawniał właściciela wywłaszczanej nieruchomości rolnej do otrzymania nieruchomości zamiennej. Uzasadnienie wyroku sugeruje bowiem, iż jedynie w sytuacji, gdyby wywłaszczeniu podlegała powierzchnia przekraczająca minimalny obszar gospodarstwa rolnego, tj. 0,50 ha (5000 m2) można było uznać, że wywłaszczono gospodarstwo rolne, z czym nie można się zgodzić, bowiem decydująca była ocena charakteru i powierzchnia nieruchomości przed wywłaszczeniem, a nie powierzchnia wywłaszczanej części. Odmienna interpretacja prowadziłaby do tego, że gospodarstwo rolne można wywłaszczyć "po kawałku" i o ile każda część wywłaszczanego gospodarstwa nie przekracza 0,5 ha to nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości rolnej, a tym samym rolnikowi nie przysługuje prawo do nieruchomości zamiennej. Poprawność wykładni wskazującej na możliwość przyznania nieruchomości zamiennej również w przypadku wywłaszczenia jedynie części nieruchomości rolnej potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 27 kwietnia 1983 r. w którym stwierdzono, że "wywłaszczenie części gospodarstwa rolnego nie wyłącza możliwości przyznania rolnikowi działki zamiennej zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) nawet wówczas, gdy brak jest przesłanek do wywłaszczenia całego gospodarstwa w myśl art. 5 ust. 3 ustawy. W takim jednak wypadku organ administracji powinien ustalić, w jaki sposób odjęcie obszaru przeznaczonego do wywłaszczenia wpłynie na proces produkcji rolnej, a zwłaszcza, czy pozostała część gospodarstwa będzie zdolna do towarowej produkcji rolnej (art. 163 § 1 k.c.)." Orzeczenie to świadczy o wydaniu przez WSA wyroku w oparciu o błędną interpretację art. 10 ust. 1 powołanej ustawy.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Została oparta na obu podstawach, w związku z tym w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu i Sąd I instancji w żaden sposób nie przekroczył granic tej sprawy. Wprost przeciwnie właśnie w granicach tej sprawy dokonał oceny legalności zakwestionowanej decyzji. Przy czym Sąd wyjaśnił różnice polegające na rozpatrywaniu sprawy w trybie zwykłym i w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej do oceny czy przedmiotowe orzeczenie o wywłaszczeniu rażąco narusza prawo zbędne było dokonywanie ustaleń co do powierzchni nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego. Bowiem zasadnicze znaczenie ma kwestia wielkości wywłaszczonej powierzchni, a ta kwestia nie jest sporna. W związku z tym nie jest trafny zarzut, iż nie dokonując stosownych ustaleń i oceny tej kwestii Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim kwestia ta nie ma znaczenia przy ocenie możliwości zastosowania art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w jego brzmieniu na dzień wywłaszczenia. Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, iż możliwość przyznania nieruchomości zamiennej istnieje tylko wtedy, gdy wywłaszczono gospodarstwo rolne, a nie w określonych przypadkach jego część, ale to błędne stanowisko nie miało znaczenia dla oceny czy przedmiotowe orzeczenie rażąco narusza art. 10 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przede wszystkim, jak to wynika z akt postępowania administracyjnego, nieruchomość, której współwłaścicielem był skarżący nie stanowiła gospodarstwa rolnego. Nieruchomość ta, co wynika jednoznacznie z operatu szacunkowego biegłego była traktowana jako "miejski plac budowy", położony w śródmiejskiej dzielnicy miasta. Wartość wywłaszczonego gruntu była wyceniona właśnie jako taki plac a nie jak grunt rolny. To, że na tej nieruchomości znajdowały się stawy, czy też posadzone były krzewy i drzewka owocowe, nie zmienia faktu, iż grunt nie był traktowany jako grunt rolny, ale budowlany. W związku z tym nie miał w tym przypadku zastosowania wskazany przepis.

Niezależnie od tego, gdyby nawet nieruchomość ta stanowiła gospodarstwo rolne, to nieprzyznanie nieruchomości zamiennej na podstawie powołanego art. 10 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Wskazać należy, iż powyższa ustawa przyjmowała jako zasadę przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej. Samo brzmienie ust. 1 art. 10 ustawy odnosiło się nie do obowiązku dostarczenia nieruchomości zamiennej, ale do "możliwości" jej dostarczenia. Dopiero bowiem art. 10 ust. 1 zmieniony został przez art. 48 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79) i wtedy wykreślono zastrzeżenie "w miarę możliwości". W związku z tym stwierdzić należy, iż w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego organy administracyjne dysponowały uznaniem administracyjnym w tym zakresie. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji uznaniowego kształtowania treści decyzji (stanowisko takie zajął już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie I OSK 1681/07). Wskazany w skardze kasacyjnej art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania stanowił, na dzień wydania orzeczenia, tj. 18 października 1973 r. (tekst jedn. z 1961 r. Dz.U. Nr 18, poz. 94 ze zm.), że jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 19 – osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwań nie bierze udziału w postępowaniu.

Zarzut naruszenia tego przepisu przez jego pominięcie nie został w żaden sposób uzasadniony, w związku z tym nie można się do niego odnieść i ocenić czy miał w ogóle zastosowanie w niniejszej sprawie. Kasator powołując przepis art. 23 wskazał jednocześnie na jego brzmienie z tekstu jednolitego ustawy z 1974 r. (Dz.U. Nr 10, poz. 64 ze zm.), które z oczywistych względów nie mogło mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie wywłaszczeniowej, w której orzeczenie ostateczne zapadło w dniu [...] października 1973 r. Ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej nie może uzupełniać czy korygować zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.