Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 221/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 170/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 25 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 170/17 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Kielcach z 22 grudnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...]– dalej: skarżący lub strona - 15 maja 2012 r. wniósł o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012. Strona zadeklarowała do pomocy finansowej z tytułu ONW działki rolne o łącznej powierzchni [...]ha, położone na działkach ewidencyjnych w obrębach: [...]

W dniu 15 listopada 2012 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Jędrzejowie w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ). Stwierdzono naruszenia wymogów wzajemnej zgodności - kod błędu BW 4.1 oznaczający, że posiadacz bydła nie zgłasza faktu urodzenia i śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń organowi w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Końskich decyzją z 2 marca 2016 r. odmówił skarżącemu przyznania ONW na rok 2012.

Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Kielcach decyzją z 20 maja 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji

Orzekając na skutek skargi strony WSA w Kielcach wyrokiem z 22 września 2016 r. I SA/Ke 414/16 uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok jest prawomocny od 15 listopada 2016 r.

W 2009 r. w gospodarstwie skarżącego została przeprowadzona kontrola w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt w trakcie, której stwierdzono nieprzestrzeganie norm BW 1.3, BW 3.2, BW 3.4 i BW 4.1. W roku 2010 ponownie przeprowadzono w tym gospodarstwie rolnym kontrolę w zakresie przestrzegania norm lub wymogów w wyniku, której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie spełnienia norm BW 1.3, BW 3.1, BW 3.2, BW 3.3, BW 4.1 i BW 5.1. W dniu 9 grudnia 2010 r. do producenta rolnego została wysłana informacja o nadaniu w roku kolejnym kwalifikacji nieprawidłowości jako celowa niezgodność, w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania norm lub wymogów. W roku 2011 producent rolny ponownie złożył wniosek na podstawie, którego przeprowadzono kontrolę w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ. W wyniku kontroli ponownie stwierdzono m.in., iż producent rolny nie zgłasza w terminie 7 dni zdarzeń występujących w jego siedzibie stada, co stanowi naruszenie normy BW 4.1. Ponadto stwierdzono naruszenie norm BW 3.1 i BW 3.4. Ponowne naruszenie normy BW 4.1 stanowi celowe działanie (zgodnie z informacją z dnia 9 grudnia 2010 r.). W roku 2012 r. w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie [...] również stwierdzono nieprawidłowości w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Jędrzejowie decyzją z 29 kwietnia 2015 r., pomniejszył skarżącemu przysługującą płatność na rok 2011 o [...]zł, co stanowi to 45%, z uwagi na powtarzającą się niezgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. W związku ze stwierdzeniem w roku 2012 ponownie nieprzestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ pomniejszenie ustalone w roku 2011 zostaje w roku 2012 zwiększone do [...]).

Wykonując wyrok Sądu z 22 września 2016 r., sygn. akt I SA/Ke 414/16 organ przesłał decyzję pełnomocnikowi wskazanemu przez stronę. Na tę decyzję strona złożyła skargę do WSA w Kielcach, wnosząc o stwierdzanie nieważności i uchylenie decyzji obu instancji.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Kielcach podkreślił, że skarżący nie zgłaszał faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń organowi w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia. Ustaleń tych organ dokonał w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego w latach 2009, 2010, 2011 oraz 2012. Naruszanie przez skarżącego obowiązków w zakresie identyfikacji i rejestracji bydła miało charakter niezgodności powtarzającej się (pierwszy raz w 2009 r., drugi w 2010 r., trzeci w 2011 r., czwarty w 2012 r.). Skarżący został przy tym poinformowany, że w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania norm lub wymogów w kolejnym roku, nieprawidłowość ta zostanie zakwalifikowana jako celowa.

W ocenie Sądu stanowisko organu odmawiające skarżącemu przyznania płatności ONW na 2012 r. jest prawidłowe. Przyznając płatność w poszczególnych latach, począwszy od 2009 r., organ był zobowiązany do obniżenia przysługujących płatności o wielkości wskazane w art. 71 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Płatność na 2011 r. została pomniejszona o 45 % oraz w związku ze stwierdzeniem w roku 2012 ponownie nieprzestrzegania przez skarżącego wymogów wzajemnej zgodności, pomniejszenie ustalone w 2011 r. zostało zwiększone do 100% (45 × 3), czego konsekwencją jest decyzja o odmowie przyznania płatności ONW na 2012 r. W związku z powyższym wpływu na treść rozstrzygnięcia nie miały zarzuty zawarte w skardze. Strona była obecna podczas kontroli 15 listopada 2012 r. i nie wniosła zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych. Ustalenia tej kontroli są wiążące dla stron. Skarżący kwestionuje natomiast uznanie go za sprawcę “celowych naruszeń" sugerując, że było to możliwe w związku z pismem o celowości naruszeń z 2011 r., które według skarżącego zostało doklejone do jednej z decyzji z 2014 r. Według skarżącego okoliczność ta świadczy o fałszowaniu przez organ dokumentacji. W ocenie skarżącego ponadto decyzja dotycząca płatności za 2011 r. nie może stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja ta nie może się nie ostać w postępowaniu instancyjnym, tym bardziej, że nie został doręczona pełnomocnikowi strony.

Odnosząc się do tych zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, że o kwalifikacji stwierdzonych naruszeń w zakresie wymogów wzajemnej zgodności jako celowych działań, świadczy niepodważalna w niniejszej sprawie powtarzająca się okoliczność nie zgłaszania przez skarżącego faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń, Kierownikowi Agencji w terminie do 7 dni od dnia nastąpienia tego zdarzenia. Co istotne pisma informujące stronę, że w kolejnym roku w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania norm lub wymogów stwierdzonym niezgodnościom zostanie nadana kwalifikacja "celowa niezgodność", były wysyłane do strony: 9 grudnia 2010 r. 13 grudnia 2011 r. i ponownie 11 marca 2014 r., 12 lutego 2013 r. W tych pismach widnieje podstawa prawna, na mocy której można dokonać pomniejszenia płatności ze względu na powtarzające się niezgodności. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano przepisy obowiązujące w związku z zastosowanymi zmniejszeniami kwoty płatności i wyjaśniono w sposób precyzyjny, dlaczego i w oparciu o jakie dowody oraz przepisy prawa dokonano pomniejszenia płatności, podkreślając jednocześnie decydujące znaczenie danych zawartych w raporcie z kontroli na miejscu.

Sąd I instancji podkreślił, że strona konsekwentnie pomijając kwestię stwierdzonych naruszeń - stanowiących meritum sprawy - podnosi zarzuty fałszowania dokumentów przez organ. Sąd wyjaśnił, że nie jest uprawniony do oceny i badania wiarygodności dokumentów. Jeżeli w ocenie strony istnieje uzasadnione podejrzenie fałszowania dokumentacji, fakt ten powinien zgłosić stosownym organom.

Z kolei co do decyzji dotyczącej przyznania skarżącemu płatności ONW za 2011 r. (decyzja Kierownika Agencji z 29 kwietnia 2015 r.), w której zawarte ustalenia miały niewątpliwy wpływ na wynik kontrolowanego postępowania, Sąd wskazał, że decyzja ta jest prawomocna i postępowanie w tym zakresie nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu.

Sąd zauważył, że skarżący, po złożeniu stosownego wniosku, zapoznał się z dowodami zgromadzonymi w niniejszej sprawie. Dokumentacja sprawy po wysłaniu stronie "Instrukcji Kancelaryjnej" nie uległa zmianie. Strona zapoznała się z aktami sprawy i mogła się do nich ustosunkować, bez względu na to, czy była w posiadaniu Instrukcji Kancelaryjnej czy nie, bowiem nie stanowi ona dowodu w sprawie.

Nadto nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 139 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wydał decyzji na niekorzyść skarżącego, lecz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji - Kierownika Agencji w Jędrzejowie, nie pogarszając sytuacji strony.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 marca 2007 r. do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W przepisie tym obowiązek organów został ograniczony do rozpatrzenia całego materiału dowodowego; udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Na organach Agencji nie ciąży, więc obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności bezpośrednich. Wynika to wprost z przepisu art. 21 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r., który nakłada na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. To na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Skarżący przywołuje w toku sprawy jako dowód akta sprawy [...] , jednak pomimo wielu możliwości przedstawienia w toku postępowania ww. dowodu, nigdy tego nie uczynił. Organ nie mógł natomiast przeprowadzić dowodu, który nie został mu dostarczony.

Zdaniem Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. Organ dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Odmienna ocena organów, niezgodna z oczekiwaniami strony, nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie przepisy mają zastosowanie tym zakresie, zaś stwierdzone nieprawidłowości i ich wpływ na wysokość przyznanych płatności szczegółowo opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji odmówił przeprowadzenia, zgłoszonych przez skarżącego w skardze dowodów z dokumentacji pocztowej Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Jędrzejowie, książki pocztowej organu, instrukcji obiegu z dokumentów organu, dowodów na obieg w organie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Jędrzejowie. Stosownie do powołanej regulacji Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości, gdyż kwestia naruszenia przez skarżącego wymogów wzajemnej zgodności będąca przyczyną odmowy przyznania skarżącemu płatności ONW została ustalona i wyjaśniona przez organy w sposób wyczerpujący w toku postępowania.

[...] zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 dalej: p.p.s.a.), poprzez utrzymanie w mocy zamiast uchylenia decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Kielcach z 22 grudnia 2016 r., w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r., w sytuacji gdy Skarżący wykazał, że postępowanie Organów administracyjnych było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 702 z późn. zm. dalej: K.p.a.) polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Organu II instancji, pomimo tego, iż decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji niezgodnej z przepisami prawa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;

- art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 K.p.a., poprzez niewykonanie obowiązku kontroli, gdyż nie zapewniono Stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, ze względu na odmowę wydania pełnomocnikowi Skarżącego kopii instrukcji obiegu dokumentów znajdującej się w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jędrzejowie, co w konsekwencji uniemożliwiło temu pełnomocnikowi ustosunkowanie się do zgromadzonej dokumentacji w sprawie Skarżącego;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 K.p.a., poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi Skarżącego, [...] , pomimo tego, że pełnomocnik ten, w 14 marca 2016 r., złożył w siedzibie ARMiR w Jędrzejowie dokument pełnomocnictwa upoważniający go do reprezentowania Skarżącego w toczącym się postępowaniu, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;

- art. 151 p.p.s.a. w. zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a, poprzez nie zawieszenie przez Organ administracyjny toczącego się postępowania w sprawie [...] do czasu zapoznania się z aktami sprawy prowadzonej przez [...] , co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi;

- art. 145 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przeprowadzony dowód z opinii biegłego z zakresu psychiatrii wykazał, że Skarżący nie jest zdolny do rozpoznania znaczenia swojego postępowania;

- art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na odmowie przeprowadzenia zgłoszonych w skardze dowodów z dokumentacji pocztowej Kierownika Biura Powiatowego ARMiRw Jędrzejowie, książki pocztowej Organu, instrukcji obiegu z dokumentów Organu, dowodów na obieg w Organie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Jędrzejowie, pomimo tego, że dowody uzupełniające z tych dokumentów, były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie Skarżącego.

II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.

art. 29 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 7 marca 2007 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 w zw. z art. 71 ust. 5 i art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina poprzez stwierdzenie, że rolnik [...] dopuścił się "celowych niezgodności", co w konsekwencji doprowadziło do uznania powtarzających się nieprawidłowości za celowe działanie i zastosowania wobec Skarżącego wskazanych podstaw prawnych, podczas gdy Skarżący nie był zdolny do rozpoznania znaczenia swojego postępowania ze względu na swój stan zdrowia;

- art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez Organ administracyjny, jak i niezapewnienie Stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co w konsekwencji skutkowało wydaniem niekorzystnej decyzji wobec Skarżącego.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, że NSA związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie to sprowadza się do możliwości badania naruszenia tylko tych przepisów, które zostały przez stronę skarżącą kasacyjnie wyraźnie wskazane.

Z uwagi na rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania - na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy jedynie w granicach zarzutów kasacyjnych, wnoszący środek prawny w myśl art. 176 p.p.s.a. powinien wskazać konkretny przepis, który jego zdaniem został naruszony oraz wykazać, na czym owo naruszenie polega, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania - dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Formalizm ten wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności - co do zasady - zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do oceny prawidłowości subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj., art. 145 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny, iż jest on nieuprawniony. W uzasadnieniu tego zarzutu pełnomocnik podnosi, że skarżący nie jest zdolny do rozpoznania znaczenia swojego postępowania, na co wskazuje opinia biegłego z zakresu psychiatrii. Zatem nie można uznać, iż naruszenie przez niego obowiązujących przepisów w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (IRZ) było wynikiem umyślnej i świadomej intencji.

Już z samego sformułowania omawianego zarzutu wynika, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustaleniu prawa do przyznania płatności bezpośrednich. Płatności, jako stanowiące jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej mogą być przyznawane tym producentom rolnym, którzy spełniają warunki określone przez prawo krajowe i unijne, i w takiej wysokości, w jakiej zostały one określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa od zasad określonych w przepisach prawa zarówno na korzyść, jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa, będące przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec nieprzestrzegania przez skarżącego norm i wymogów w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt (mi.n. nieprzestrzegania normy B W. 4.1), w kolejnych latach 2009-2012, organy obu instancji wydały prawidłowe decyzje na podstawie stosownych przepisów prawa krajowego i unijnego, które miały zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. W zaskarżonych decyzjach wskazano przepisy obowiązujące w związku z zastosowanymi zmniejszeniami kwoty płatności, wskazując jednocześnie na decydujące znaczenie danych zawartych w raporcie z kontroli na miejscu.

Nadto należy podkreślić, że skarżący został poinformowany przez organ (pismami z: 9 grudnia 2010 r., 13 grudnia 2011 r., 12 lutego 2013 r., 11 marca 2014 r.), że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości norm i wymogów w kolejnym roku, nieprawidłowość ta zostanie zakwalifikowana jako celowa.

Nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu podniesionego zarzutu wywodził, iż pełnomocnik nie otrzymał decyzji, mimo iż w dniu 14 marca 2016 r. złożył w siedzibie organu stosowny dokument pełnomocnictwa upoważniający go do reprezentowania skarżącego w niniejszym postępowaniu. Otóż uwadze autora skargi kasacyjnej umknęła okoliczność, że WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt I SA/Ke 414/16 uchylił decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach z dnia 20 maja 2016 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., ze względu na jej nie doręczenie ustanowionemu w dniu 14 marca 2016 r. pełnomocnikowi skarżącego. Wyrok jest prawomocny od 15 listopada 2016 r. Wykonując zalecenia Sądu, organ przesłał decyzję pełnomocnikowi wskazanemu przez stronę. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja organu odwoławczego, będąca przedmiotem skargi kasacyjnej, została doręczona pełnomocnikowi [...] .

Z kolei zarzut naruszenia art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., polegający na odmowie wydania pełnomocnikowi skarżącego kopii instrukcji obiegu dokumentów, co w konsekwencji uniemożliwiło temu pełnomocnikowi ustosunkowanie się do zgromadzonej w sprawie dokumentacji, został sformułowany z pominięciem wykazania przesłanki "istotnego wpływu" na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że skarżący, po złożeniu stosowanego wniosku, zapoznał się z dowodami zgromadzonymi w sprawie, zatem mógł się do nich ustosunkować. Dokumentacja sprawy nie zmieniła się po wysłaniu stronie "Instrukcji Kancelaryjnej. Nadto Instrukcja nie stanowi dowodu w sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na organach ARIMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności bezpośrednich. Postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym, uproszczonym postępowaniem administracyjnym, w którym ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2-2013, nakłada na strony i inne osoby uczestniczce w postępowaniu obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W istocie, więc na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Skarżący w toku postępowania nie przedstawił dowodu, na który wielokrotnie powoływał się tj., akt sprawy prowadzonej przez [...] Nadto z uzasadnienia omawianego zarzutu w żaden sposób nie wynika, że zostały spełnione w sprawie przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasadnie Sąd I instancji, odmówił przeprowadzenia zgłoszonych w skardze dowodów z dokumentacji pocztowej Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Jędrzejowie, ksiązki pocztowej organu, instrukcji obiegu dokumentów, dowodów na obieg w organie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Jędrzejowie, gdyż w sprawie nie wystąpiły istotne wątpliwości w kwestii naruszania przez skarżącego wymogów wzajemnej zgodności będącej przyczyną odmowy przyznania płatności ONW. Natomiast kwestia zarzutu fałszowania dokumentów przez organ pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny i badania wiarygodności tych dokumentów. Skarżący ten fakt powinien zgłosić odpowiednim organom, czego nie uczynił.

W tym stanie rzeczy pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ rozpatrzył cały materiał dowodowy. W art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich sprecyzowano, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organy, zatem nie są obowiązane do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy, co do zebrania materiału dowodowego, to beneficjent powinien przedstawić stosowne dowody wskazujące, że spełnia on warunki do przyznania wnioskowanej płatności. W rozpoznawanej sprawie organy ARMiR rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał rodowody, dokonały analizy i oceny tego materiału zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie, wskazał na nieprawidłowości w zakresie wymogów wzajemnej zgodności dotyczącej bezpośrednio siedziby stada i ich wpływ na wysokość przyznanych płatności. Odmienna ocena przez skarżącego "celowej niezgodności", nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do oceny merytorycznej zarzutów prawa materialnego.

Zarzuty te pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Ze stanu faktycznego sprawy - który nie został podważony zarzutami skargi kasacyjnej - wynika że zasadniczy wpływ na wysokość przyznanej skarżącemu płatności miały wyniki kontroli w zakresie przestrzegania zasad wzajemnej zgodności dotyczącej bezpośrednio siedziby stada, przeprowadzone w jego gospodarstwie w latach: 2009-2012. W dniu 9 grudnia 2010 r. do skarżącego została wysłana informacja o nadaniu w kolejnym roku kwalifikacji nieprawidłowości jako celowa niezgodność, w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania norm lub wymogów. W 2011 r. strona ponownie złożyła wniosek, na podstawie którego przeprowadzono kontrolę w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ. W wyniku tej kontroli ponownie stwierdzono, że rolnik nie zgłasza w terminie 7 dni zdarzeń występujących w jego siedzibie stada. W roku 2012 w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego również stwierdzono nieprawidłowości w zakresie identyfikacji i rejestracji zwierząt. W rozpoznawanej sprawie organ pomniejszył stronie przyznana płatność na rok 2011 o [...] zł, co stanowi [...] %, z uwagi na powtarzającą się niezgodność w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. Należy dodać, że decyzja dotycząca przyznania skarżącemu płatności ONW za 2011 r., z dnia 29 kwietnia 2015 r. jest prawomocna i postępowanie w tym zakresie nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu. Ustalenia zawarte w tej decyzji miały zasadniczy wpływ na wynik postępowania za rok 2012. W związku bowiem ze stwierdzeniem w 2012 r. ponownie nieprzestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze IRZ pomniejszenie ustalone w roku 2011, zgodnie z art. 71 ust. 5 rozporządzenia nr 122/2009 zostało w roku 2012 zwiększone do 100% (45% x 3). Nadto organ informował stronę, że w kolejnym roku, w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania norm lub wymogów stwierdzonej niezgodności zostanie nadana kwalifikacja "celowa niezgodność".

Natomiast zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, mający charakter procesowy, został omówiony wyżej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.