Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1149/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 § 1, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...]. W decyzji tej wskazano, że nieruchomość położona w D. obr. [...] oznaczona jako działki nr 382/21 została przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa układu komunikacyjnego - ul. R. w D., budowa ronda na skrzyżowaniu ulicy R. z ulicą D.".

Następnie po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w D. obr. nr [...] oznaczoną jako działka nr 382/21 o pow. 0,0797 ha w wysokości: 142 421,00 zł na rzecz A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa za utracone prawo własności nieruchomości; 0,00 zł na rzecz wierzyciela hipotecznego – Banku A. za wygaszenie hipoteki ujawnionej dziale IV KW [...] obciążającej prawo użytkowania wieczystego w/w nieruchomości; 0,00 zł na rzecz wierzyciela hipotecznego Banku B. S.A. za wygaszenie hipoteki ujawnionej dziale IV KW [...] obciążającej prawo użytkowania wieczystego w/w nieruchomości; 0,00 zł na rzecz wierzyciela hipotecznego Bank C. S.A. za wygaszenie hipoteki ujawnionej dziale IV KW [...] obciążającej prawo użytkowania wieczystego w/w nieruchomości oraz 5 371,00 zł na rzecz "D." Spółka z o.o. za utracone prawo służebności obciążające w/w nieruchomość oraz 1 023,00 zł na rzecz Firmy "E." Sp. z o.o. za prawo służebności obciążające ww. nieruchomość. W decyzji wskazano, że wypłata ustalonego odszkodowania nastąpi w terminie 14 dni, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Wskutek złożonego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] uchylił powyższą decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przyczyną uchylenia decyzji było oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym, który nie odpowiadał wymogom wynikającym z przepisów prawa.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] ustalił odszkodowanie na rzecz:

1. A. Spółka z o.o. Spółka komandytowa w kwocie 170 577,00 zł za utracone prawo własności gruntu wraz ze składnikami (pomniejszone o wartość służebności drogowej) nieruchomości położonej w D. obręb [...] oznaczoną jako działka nr 382/21 o pow. 0,0797 ha;

2. "D." Spółka z o.o. za utracone ograniczone prawo rzeczowe tj. prawo służebności drogowej obciążające ww. nieruchomość w łącznej kwocie 7 092,00 zł;

3. Firmy "E." Sp. z o.o. za utracone ograniczone prawo rzeczowe (służebność drogową) na ww. nieruchomości w kwocie 1 180,00 zł.

W pkt II decyzji wskazano, że wypłata ustalonego odszkodowania nastąpi

w terminie 14 dni, licząc od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Natomiast do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest Gmina [...].

Podano, że powyższa nieruchomość przeszła z mocy prawa, z dniem 17 lutego 2009 r., na własność Powiatu [...] na podstawie wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej polegającej na rozbudowie układu komunikacyjnego. Podkreślono, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył działający imieniem Gminy [...] – Burmistrz [...], kwestionując w szczególności sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy. Zawnioskowano o zmianę decyzji Starosty [...] w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania poprzez jego zmniejszenie oraz dopuszczenie na podstawie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dowodu z opinii określającej prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego. Gmina [...] zarzuciła przyjęcie błędnej metodyki wyceny w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wskazała, że wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości, przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Biegły powinien zatem określić wartość nieruchomości na podstawie nieruchomości drogowych z rynku lokalnego a w razie potrzeby z rynku regionalnego. W dalszej kolejności odwołujący zarzucił: 1/ błędne określenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 2/ nie uwzględnienie faktu, że na nieruchomości znajdują się media które nie służą jedynie tej drodze, a powinny obniżyć atrakcyjność działki; 3/ niewłaściwe określenie rozpiętości cenowej przyjętych w wycenie transakcji nieruchomościami; 4/ błędne przyjęcie w wycenie składnika którym jest droga i której wycena opierała się na przyjęciu jako obiektu porównawczego - drogi miejskiej powiatowej klasy G(IV), a właściwym powinna być droga wewnętrzna KL. Nadto zarzucono błędne uzasadnienie kwestii zwłoki

w zapłacie odszkodowania gdzie stosuje się przepisy Kodeksu Cywilnego. Zdaniem odwołującego odszkodowanie, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczanych nieruchomości określonych

w ustawie o gospodarce nieruchomościami a nie przepisów Kodeksu Cywilnego

i waloryzacji odsetkowej.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. w części dotyczącej jej pkt I.1. i w tym zakresie orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania w wysokości 170 585,00 zł na rzecz A. Sp. z o.o. Sp. K., za prawo własności nieruchomości położonej w D. obr. [...], oznaczonej jako działka nr 382/21 o pow. 0,0797 ha;

2) zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 Gminy [...]. Wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych /Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm. – zwana dalej "ustawą o szczególnych zasadach (...)"/ oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwana dalej "u.g.n."). Stosownie do treści art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach (...) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem, o którym mowa w art. 18, ustalonym w odrębnej decyzji odpowiednio przez wojewodę lub starostę. Z treści tej ustawy wynika, że do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania z zastrzeżeniem art. 18 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ podał, że zasady ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone zostały uregulowane w Rozdziale 5 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Cytując treść art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 128 ust. 1, art. 131 ust. 1 u.g.n. oraz art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) wskazał, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Jeżeli na nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (ust. 1a). Suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości nie może przekroczyć wartości nieruchomości (ust. 1b). Kwotę odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych, wypłaca się osobom, którym te prawa przysługiwały (ust. 1d).

W dalszej części uzasadnienia organ podał, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Natomiast podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 2 i 3 art. 154).

Wojewoda wyjaśnił, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że działka nr 382/21 o pow. 0,0797 ha, objęta jest KW [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa. W dziale III ww. KW wpisane jest ograniczone prawo rzeczowe na rzecz "D." Spółka z o.o. oraz na rzecz Firmy "E." Sp. z o.o. W dziale IV KW [...], ujawnione były trzy hipoteki zabezpieczające wierzytelności: Banku A., Banku B. SA i Bank C. SA. A. Sp. z o.o. Sp. K. przedłożył dokumenty stanowiące oświadczenia ww. banków o zwolnieniu przedmiotowych działek z hipotek wpisanych w KW [...].

W celu ustalenia odszkodowania za powyższe nieruchomości organ

I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu P. D. (uprawnienia nr [...]) sporządzenie operatu szacunkowego. Operat został sporządzony w dniu 30 sierpnia 2012 r. a rzeczoznawca ustalił odszkodowanie w kwocie 178 849,00 zł. Następnie w toku postępowania odwoławczego, z uwagi na błędy pisarskie

i obliczeniowe zawarte w operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy dokonał jego korekty. W ocenie Wojewody skorygowany w trakcie postępowania odwoławczego operat jest wiarygodny i stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania z tytułu przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną.

Wyjaśniono, że w następstwie dokonanej korekty wartość jednostkowa uległa zmianie z 103,78 zł/m2 na 103,79 zł/m2 co po uwzględnieniu powierzchni nieruchomości spowodowało zmianę wartości gruntu z 82 713,00 zł na 82 721,00 zł. W pozostałym zakresie operat pozostał bez zmian. Powołując się na ustalenia zawarte w operacie Wojewoda zaznaczył, że we wstępnych warunkach wyceny biegły wskazał, że przedmiotowa działka położona jest w strefie pośredniej D.

w otoczeniu zabudowy usługowo-handlowej. Działka stanowiła fragment drogi wewnętrznej o nawierzchni asfaltowej, stanowiła fragment kompleksu gruntów

z wielkopowierzchniową zabudową handlowo-usługową kompleksu [...], przylega do pasa drogowego ul. R. Otoczenie stanowią tereny z zabudową mieszaną (częściowo mieszkalną, częściowo usługowo-handlową). Nieruchomość położona jest w terenie równinnym. Wyceniana działka o łącznej powierzchni 0,0797 ha mają kształt prostokąta. Na działce nr 382/21 znajduje się trawnik na powierzchni 343,65 m2 (stan średni), droga asfaltowa na powierzchni 434,60 m2 (zużycie 10%), chodnik z kostki brukowej na powierzchni 18,75 m2 (zużycie 20%), maszt reklamowy przykręcany do fundamentu (zużycie fundamentu 10%) oraz słup oświetleniowy (zużycie 10%). Teren na którym znajduje się działka posiada uzbrojenie w urządzenia komunalne i techniczne, tj.: sieć energetyczną, sieć wodociągową, sieć kanalizacji sanitarnej i burzowej, sieć gazową i sieć telefoniczną. Podlegająca wycenie działka zgodnie z Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 16.06.1998 r. położona jest w terenie oznaczonym symbolem WMp6 - obszary zabudowane i które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Biegły ponadto określił, że faktyczny sposób użytkowania to droga o charakterze publicznym stanowiąca dojazd do parkingu i zaplecza obiektów handlowych, z kolei przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych stanowią tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej.

Wojewoda podał, że biegły dokonał wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nadto na podstawie przeprowadzonej analizy rynków nieruchomości drogowych i nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, biegły stwierdził, że korzystniejsze dla wywłaszczanego jest określenie wartości przedmiotowej nieruchomości na bazie nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Dlatego też rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości na podstawie bazy nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe, podobnych do przedmiotowej nieruchomości między innymi pod względem przeznaczenia wynikającego z ustaleń zawartych

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia zatem pozostaje fakt, czy na rynku lokalnym, czy też rozszerzonym znajdują się transakcje nieruchomościami drogowymi, jeśli przyjęcie ich do wyceny nie jest korzystne dla wywłaszczanego oraz byłoby niezgodnie z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym z dokumentów planistycznych.

Nadto biegły zarówno w operacie jak i pismach z wyjaśnieniami w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśnił motywy, którymi kierował się dobierając do porównania działki, nadto skorygował szacowaną nieruchomość, w związku

z różnicami między działkami, a finalnie określając wartość nieruchomości wziął pod uwagę powierzchnię przeznaczoną na realizację inwestycji drogowej.

Wartość nieruchomości ustalona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Ustalona wartość prawa własności nieruchomości uwzględnia takie atrybuty nieruchomości jak lokalizacja, uzbrojenie, dostępność i przydatność. Zastosowana przez biegłego metoda korygowania ceny średniej najbardziej oddaje wartość działki, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla wartości przesłanek z art. 134 ust. 2 u.g.n. W ocenie organu przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny gruntu jest uzasadniona i nie jest wynikiem przypadkowości. Sam operat nie zawiera wewnętrznych sprzeczności, a zawarte tam wnioski są logiczne i wynikają z ustalonego stanu faktycznego.

Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej organ podał, że subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest nieprawidłowa nie świadczy o wadliwości dokonanej wyceny. Nadto sama strona nie podjęła próby udowodnienia, że wartość przedmiotowej nieruchomości może być odmienna poprzez przedłożenie operatu szacunkowego zamówionego

i sporządzonego we własnym zakresie, ani innej opinii sporządzonej przez uprawniony podmiot, która podważyłaby wiarygodność operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Za bezzasadny organ uznał zarzut dotyczący ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na podstawie dokumentów planistycznych. Rzeczoznawca prawidłowo ustalił przeznaczenie na podstawie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jako bezpodstawny organ ocenił także zarzut błędnego przyjęcia w procesie wyceny drogi wewnętrznej KL obiektu budowlanego - drogi powiatowej, bowiem rzeczoznawca przyjmując obiekt w procesie obliczeniowym uzasadnił, że wyceny drogi wewnętrznej dokonał w oparciu o wskaźniki dla dróg powiatowych ponieważ podobieństwo i zakres robót jest wystarczająco zbliżony. Odnośnie błędnego uzasadnienia w kwestii zwłoki w zapłacie odszkodowania gdzie stosuje się przepisy Kodeksu Cywilnego, a zdaniem odwołującego odszkodowanie, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczanych nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami a nie przepisów Kodeksu Cywilnego i waloryzacji odsetkowej Wojewoda zaznaczył, że uzasadnienie zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. jest prawidłowe a odwołujący błędnie interpretuje ww. zapisy które dotyczą dwóch odrębnych sytuacji.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Rzeszowie złożyła Gmina [...] – zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego T. W. i wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Skarżąca zawnioskowała także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału zebranego w sprawie i rozpoznanie sprawy w sposób wyłączający zaufanie do organu administracji;

- art. 84 § 1 K.p.a. poprzez brak powołania kolejnego biegłego celem rozpoznania zarzutów do opinii;

- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. w całości i orzeczenia co do istoty sprawy;

- § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez jego niezastosowanie.

Zdaniem skarżącego wadliwość decyzji wynika z posłużenia się niewłaściwie sporządzonym operatem szacunkowym. Wskutek błędnie przeprowadzonego procesu wyceny, wartość nieruchomości jest zawyżona a wysokość ustalonego odszkodowania jest błędna. Podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy przy wykorzystaniu błędnej metodyki wyceny, w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego biegły winien określić wartość nieruchomości na podstawie nieruchomości drogowych z rynku lokalnego a w razie potrzeby rynku regionalnego (zgodnie z § 36 pkt 2 rozporządzenia). Dopiero jeżeli analiza badanego rynku lokalnego i regionalnego wykaże brak transakcji nieruchomościami nabywanymi w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania sposobu wyceny poprzez porównanie nieruchomości przyległych. Jako bezzasadne oceniono przyjęcie przez rzeczoznawcę przeznaczenia gruntu pod zabudowę mieszkaniową z usługami na podstawie obowiązującego Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.:"Budowa drogi wewnętrznej klasy L z obustronnymi chodnikami i infrastrukturą techniczną w D. przy ul. R. na działce nr ewid. 382/21, 382/22 i 465/4.

Wskazano ponadto, że w operacie szacunkowym nie uwzględniono spadku atrakcyjności działek z uwagi na podziemne zlokalizowane na ich terenie uzbrojenia oraz błędne przyjęcie do wyceny wartości drogi obiektu porównawczego – drogi powiatowej, gdy w rzeczywistości jest to droga wewnętrzna KL.

Końcowo strona skarżąca nie zgodziła się z zastosowaniem do skutków zwłoki w opóźnieniu w zapłacie odszkodowania przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy o szczególnych zasadach (...) odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości określonych w przepisach u.g.n. a nie Kodeksu cywilnego i waloryzacji odsetkowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona.

Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie Gminy [...] od decyzji organu I instancji rozstrzygnął sprawę z naruszeniem zakazu reformationis in peius wyrażonej w art. 139 k.p.a.

Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyła jedynie Gmina [...], zobowiązana do wypłaty określonego w niej odszkodowania.

Zgodnie z powołanym przepisem organ II instancji nie mógł orzec reformatoryjnie na jej niekorzyść, chyba że zaskarżona decyzja rażąco naruszyłaby prawo lub interes społeczny. Organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie na rzecz A. Sp. z o.o. Sp. k. w kwocie 170 577 zł, a Wojewoda na skutek odwołania Gminy [...] podwyższył je do kwoty 170 585 zł.

Organ odwoławczy rozstrzygając na niekorzyść strony odwołującej się, jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w nim zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony, skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a.

Zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości wynikających wprost z art. 1 Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, w szczególności milczy w kwestii art. 139 k.p.a. (art. 107 § 3 k.p.a.)

Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które w oczywisty sposób mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Nadto Sąd zauważa, że w sytuacji gdy odwołanie dotyczy całej decyzji (jak w niniejszej sprawie) to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie (jak w tej sprawie), to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. II OSK 2341/11).

Stanowi to naruszenie prawa procesowego, które także mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda dopuścił się także przy rozpatrzeniu sprawy naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję jedynie w punkcie I.1, a reformatoryjnie orzekał także jak w punkcie II zaskarżonej decyzji.

Powyższe rozważania dają podstawę do uznania za zasadny zarzutu skargi co do naruszenia przez organ administracji art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz rozpatrzenie jej w sposób wyłączający zaufanie do organu administracji.

Wobec powyższego odnoszenie się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących meritum sprawy byłoby przedwczesne.

Zastosowanie przepisów prawa materialnego do niedostatecznie ustalonego przez organ II instancji stanu faktycznego oznaczałoby wadliwą subsumcję tego stanu do zawartych w nim norm prawnych i uzasadniałby możliwy zarzut pod adresem Sądu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.