Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 675/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 24 ust. 1,  art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 5 ust. 2a, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 6 pkt 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi I. P. i J. P., prowadzących działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej P.P.H.U. "M. na uchwałę Rady Miasta Kalisza z dnia 23 czerwca 2022 r. nr LV/764/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Majkowska – Aleja Wojska Polskiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KDG, w granicach działek ewidencyjnych nr [...] i [...]; 2. oddala skargę w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 4MW/U, w granicach działek ewidencyjnych nr [...] i [...]; 3. w pozostałej części skargę odrzuca; 4. zasądza od Miasta Kalisza na rzecz skarżących I. P. i J. P., solidarnie, kwotę 814 zł (słownie: osiemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 23 czerwca 2022 r. Rada Miasta Kalisza (dalej jako "Rada Miasta" lub "Rada"), wskazując jako podstawę prawną: art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej w skrócie "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr LV/764/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Majkowska - Aleja Wojska Polskiego (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem datowanym na 14 września 2022 r. (wpływ do Urzędu Miasta Kalisza: 16 września 2022 r.) I. P. i J. P. (zwani dalej łącznie "Skarżącymi") - wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą P.P.H.U. "M. w K. (zwanej dalej "Spółką") - reprezentowani przez r. P., zaskarżyli ww. uchwałę w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzuciwszy zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie "u.p.z.p." w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. - przez wadliwe uzgodnienie Planu przez Zarząd Dróg Miejskich w K., polegające na niezachowaniu wymaganej prawem dla zajęcia stanowiska formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie, co stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego,

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - przez przekroczenie granic władztwa planistycznego przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały, objawiające się w:

- przeznaczeniu części terenu nieruchomości Skarżących pod drogę publiczną klasy głównej (symbol 1KDG), co może stanowić podstawę nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności Skarżących, w postaci wywłaszczenia, a w konsekwencji do uniemożliwienia wykorzystywania nieruchomości w dotychczasowy sposób,

- określenie sposobu komunikacji w sposób niemożliwy do wykonania zgodnie z przepisami odrębnymi, a w konsekwencji sprzeczny z nimi, oraz prowadzący do pozbawienia nieruchomości Skarżących dostępu do drogi publicznej,

- przeznaczeniu terenu nieruchomości Skarżących pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, podczas gdy nieruchomości te są wykorzystywane na cele produkcyjne, co będzie uniemożliwiało Skarżącym jakiekolwiek działania związane z rozwojem zakładu produkcyjnego, takie jak: rozbudowa, nadbudowa czy przebudowa budynków produkcyjnych,

- braku wyważenia interesów prawnych osób prywatnych, tj. Skarżących oraz właściciela działek numer [...] i [...], a także interesu publicznego, skutkującym ukształtowaniem ustaleń Planu w sposób zgodny z zamierzeniami inwestycyjnymi spółki C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (zwanej dalej "Deweloperem"), ale kosztem prawa własności przysługującego Skarżącym i z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności,

3) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przez:

- uchwalenie Planu miejscowego niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia nieruchomości Skarżących częściowo pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną z usługami i częściowo pod drogę publiczną, z wyłączeniem działalności produkcyjnej, podczas gdy studium zakłada zagospodarowanie tych nieruchomości pod prowadzenie działalności produkcyjnej (rzemieślniczej), a jednocześnie nie zezwala na lokalizowanie drogi publicznej,

- uchwalenie Planu niezgodnego (sprzecznego) z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o drogach publicznych wraz z aktami wykonawczymi do niej, polegające na przyjęciu ustaleń niemożliwych do wykonania zgodnie z tymi przepisami odrębnymi,

pełnomocnik Skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, ewentualnie - w razie uznania zarzutu z pkt 1 za niezasadny, tj. w przypadku uznania, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności Planu w całości - w części wyznaczonej interesem prawnym Skarżących, tj. w zakresie ustaleń Planu dla terenów oznaczonych symbolami 3MW/U, 4MW/U, 3KDD i 1KDG, a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie, przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz o zasądzenie od Miasta Kalisza (Rady Miasta Kalisza) na rzecz Skarżących solidarnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym poniesionych kosztów zastępstwa procesowego, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wpisu od skargi.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, z tym że na wstępie wyjaśnił, iż Skarżący są właścicielami - na prawach wspólności łącznej wspólników spółki cywilnej - dwóch nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami Planu. Są to nieruchomości pod adresem Alei [...] w K., składające się z działek o numerach [...] i [...] (obręb [...]), które Skarżący wykorzystują w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej w formie Spółki. Przedmiotem działalności jest produkcja, montaż i sprzedaż rolet, żaluzji, plis, markiz, osłon przeciwsłonecznych itp. Działalność produkcyjną Skarżący prowadzą w tym miejscu już od kilkunastu lat. W związku z tym na nieruchomościach znajdują się budynki produkcyjne wykorzystywane przez Skarżących w ramach ich działalności. Na działce nr [...] znajduje się ponadto parking oraz plac manewrowy dla pojazdów dostawczych. Nieruchomości są w całości wykorzystywane do celów produkcyjno-usługowych i nie pełnią funkcji mieszkalnej, i nic nie wskazuje na to, aby nawet w dłuższej perspektywie taką funkcję pełniły. Dostęp na teren nieruchomości Skarżących odbywa się bezpośrednio z Alei [...]. Działki nr [...] i [...] znajdują się w znacznej części na terenie oznaczonym w Planie miejscowym symbolem 4MW/U - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej. Ponadto działki te częściowo znajdują się również na terenie oznaczonym w Planie symbolem 1KDG - teren drogi publicznej klasy głównej.

W ocenie Skarżących ustalenia Planu miejscowego w całości, a co najmniej w części obejmującej obszar ich nieruchomości oraz najbliższe sąsiedztwo, czyli tereny o symbolach 4MW/U, 1KDG, 3MW/U i 1KDD [chodzi tu raczej o teren "3KDD" - uw. Sądu], są nieważne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przy tym legitymacji do wniesienia skargi upatrują oni w tym, że są właścicielami nieruchomości objętych ustaleniami Planu, które naruszają ich interes prawny. Według uzyskanych przez Skarżących informacji, do uchwalenia Planu miejscowego Rada Miasta przystąpiła z inicjatywy konkretnego inwestora - Dewelopera - który jest właścicielem nieruchomości oznaczonych w Planie symbolami 3MW/U oraz 1KDD [chodzi tu raczej o symbol "3KDD" - uw. Sądu], na terenie których realizowana jest obecnie inwestycja deweloperska. Deweloper posiada również nieruchomości dalej na zachód od terenu uchwalonego Planu. Z akt planistycznych wynika, że w pierwotnych wersjach projektu Planu zjazd w drogę 1KDD [chodzi tu raczej o drogę "3KDD" - uw. Sądu], prowadzącą do terenu inwestycji (3MW/U) miał następować bezpośrednio z Alei [...] Dopiero w późniejszym czasie dokonano w tym zakresie zmian polegających na częściowym przeznaczeniu działek należących do Skarżących (nr [...] i [...]) pod drogę publiczną (1KDG), w celu urządzenia dodatkowego pasa do skrętu w prawo. Ustalenia Planu w tym zakresie świadczą o naruszeniu interesu prawnego Skarżących, gdyż ich nieruchomości - dotychczas wykorzystywane w całości na cele działalności gospodarczej - zostały częściowo przeznaczone na lokalizację celu publicznego. W istocie jednak przeznaczenie tego fragmentu pod budowę pasa drogi będzie służyło nie celowi publicznemu, lecz przede wszystkim interesowi Dewelopera i przyszłych mieszkańców budowanego osiedla, co ma się odbyć kosztem Skarżących, których nieruchomość w części może zostać wywłaszczona. Pozbawienie Skarżących tego fragmentu nieruchomości istotnie wpłynie na sposób korzystania z pozostałej części nieruchomości - znacznie zmniejszy się bowiem powierzchnia parkingu oraz pas manewrowy dla samochodów dostawczych i ciężarowych. W ocenie autora skargi w niniejszej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżących, gdyż Rada Miasta dopuściła się naruszenia granic władztwa planistycznego. Ponadto o naruszeniu interesu prawnego Skarżących świadczy naruszenie trybu sporządzania Planu, a także zasad sporządzania Planu - co szerzej zostało wyjaśnione w dalszej części skargi w ramach uzasadnienia poszczególnych zarzutów, w którym w szczególności wskazano na następuje kwestie.

Ad zarzut nr 1.

Pismem z 27 października 2021 r. Prezydent Miasta K. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "Organ") zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w K. (dalej w skrócie "ZDM") o uzgodnienie projektu Planu, w terminie 21 dni. W odpowiedzi, ZDM w piśmie z 17 listopada 2021 r. zgłosił uwagi do ww. projektu. Po wprowadzeniu zmian, Prezydent Miasta kolejnymi pismami (z 24 lutego i 5 kwietnia 2022 r.) zwrócił się o uzgodnienie projektu do ZDM, który pismami (odpowiednio: z 10 marca i 13 kwietnia 2022 r.) poinformował, że nie wnosi uwag. Autor skargi podkreślił, że żadne z trzech ww. pism ZDM nie przybrało wymaganej formy postanowienia (zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p.), które mogłoby podlegać zaskarżeniu. To powoduje, że stanowisko ZDM zostało wyrażone wadliwie i jako takie nie miało mocy wiążącej. Nie było zatem żadnych podstaw do uwzględniania w projekcie Planu uwag wskazanych w piśmie ZDM z 17 listopada 2022 r. Zdaniem pełnomocnika Skarżących, wadliwe uzgodnienie projektu Planu stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które to naruszenie powinno skutkować uchyleniem Uchwały w całości, albowiem miało ono istotny wpływ na treść całego Planu.

Ad zarzut nr 2.

Powołując się na wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II OSK 307/12 autor skargi zaznaczył, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności, ale nie takich, które prowadziłyby de facto do naruszenia jego istoty. W związku z tym wskazał, że w niniejszej sprawie istotą prawa własności przysługującego Skarżącym w odniesieniu do nieruchomości jest ich zagospodarowanie przede wszystkim na cele produkcyjne. Tymczasem Plan przeznacza części działek nr [...] i [...] - tj. pas o szerokość około 7 m (licząc od granicy działki nr [...]) - pod teren drogi publicznej klasy głównej (1KDG). Po wykonaniu przebudowy Alei [...], polegającej na wykonaniu dodatkowego pasa do skrętu w prawo, w obecną drogę wewnętrzną (3KDD), na ww. części nieruchomości Skarżących znajdować się będzie chodnik i ścieżka rowerowa. Aktualnie dojazd do nieruchomości Skarżących odbywa się z ww. drogi publicznej (Al. [...] dwoma zjazdami. Oba zjazdy są usytuowane w ciągu Alei [...] (działka nr [...]). Nie ma innej możliwości wjazdu na ten teren - ani od strony północnej (z uwagi na istniejącą zabudowę), ani od strony zachodniej (z uwagi na istniejącą zabudowę, bezpośrednią bliskość skrzyżowania, a także nieuwzględnienie zjazdu w Planie). Dodatkowo teren przeznaczony w Planie pod drogę publiczną (1KDG) jest aktualnie wykorzystywany jako plac manewrowy, umożliwiający dostęp do hal znajdujących się na działce nr [...]. Działka nr [...], gdzie znajduje się droga wewnętrzna, stanowi własność Dewelopera, a Skarżący nie mają do niej tytułu i nie ma możliwości zorganizowania z niej zjazdu do drogi publicznej. W tym kontekście pełnomocnik Skarżących stwierdził, że brzmienie Planu w omawianym zakresie w żaden sposób nie stanowi wyważenia interesu jednostki oraz interesu publicznego. Wywłaszczenie części nieruchomości Skarżących, oznaczonej w Planie symbolem 1KDG, może całkowicie zdezorganizować, czy wręcz uniemożliwić prowadzenie przez Skarżących działalności w tym miejscu, w ramach której aktualnie zatrudniają około 30 pracowników. Oprócz potencjalnej, acz bardzo realnej, możliwości wywłaszczenia części działek nr [...] i [...] (z uwagi na ustalenie celu publicznego w Planie), autor skargi zwrócił także uwagę na pozbawienie nieruchomości Skarżących faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej (Alei [...]). Podkreślił, że ustalenie przeznaczenia terenów 1KDG i 3KDD ma służyć w zasadzie wyłącznie inwestycji mieszkaniowej, jaka ma powstać na terenach działek nr [...], [...] i [...]. Przebudowa Alei [...], polegająca na wydzieleniu pasa do skrętu w prawo (w celu dotarcia do przyszłego osiedla mieszkaniowego), istotnie wpłynie na sposób skomunikowania tej nieruchomości z drogą publiczną, i to na wielu płaszczyznach. Wykonanie Planu zgodnie z jego treścią może nawet całkowicie odciąć nieruchomości Skarżących od drogi publicznej. Ukształtowanie sposobu komunikacji na potrzeby inwestycji deweloperskiej (na terenie 3MW/U) - jakkolwiek potrzebnej i pożądanej - nastąpiło kosztem Skarżących. Tymczasem uchwalanie m.p.z.p. powinno opierać się nie tylko na wyważeniu interesu prywatnego i publicznego, ale także na wyważeniu interesów różnych podmiotów prywatnych. Zdaniem pełnomocnika Skarżących istniała obiektywna możliwość pogodzenia ich interesów, interesów Dewelopera oraz interesu publicznego, w szczególności poprzez ustalenie sposobu komunikacji planowanej inwestycji mieszkaniowej w sposób nienaruszający prawa własności Skarżących.

Dalej autor skargi wywiódł, że o naruszeniu przez Radę Miasta granic władztwa planistycznego świadczy również przeznaczenie w Planie działek nr [...] i [...] na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (4MW/U), co jest sprzeczne z obecnym sposobem ich wykorzystania. Plan odbiera de facto Skarżącym możliwość korzystania z nieruchomości oraz znajdujących się na niej budynków w zgodzie z ich przeznaczeniem, pomimo prowadzenia na tym terenie wieloletniej działalności gospodarczej. W szczególności ogranicza możliwość rozbudowy, czy przebudowy zakładu produkcyjnego zlokalizowanego na ww. działkach. Takie ukształtowanie Planu miejscowego może w przyszłości stanowić presję na aktualnych właścicieli w kierunku pozbycia się terenów, na których nie mogą rozwijać dotychczasowej działalności. Jest to swoisty rodzaj pośredniego wywłaszczenia, i to na rzecz ewentualnego potencjalnego, innego inwestora prywatnego (w domyśle: dewelopera). W ocenie pełnomocnika Skarżących ustalenie przeznaczenia ich nieruchomości jako 4MW/U jest nielogiczne i niezasadne z jeszcze dwóch innych względów. Po pierwsze, niezasadne i nielogiczne jest ustalanie przeznaczenia gruntu pod funkcję mieszkalną wielorodzinną bez zapewnienia prawidłowej komunikacji z drogą publiczną. A trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób miałaby być skomunikowana z drogą publiczną potencjalna przyszła inwestycja mieszkaniowa na ww. terenie 4MW/U, skoro nie byłoby możliwości realizacji zjazdu w drogę publiczną (Al. [...]), z uwagi na wskazane wyżej problemy prawne. Po drugie, problematyczną jest kwestia faktycznej możliwości realizacji ustaleń Planu - Skarżący nie mają jakichkolwiek planów w kierunku zamknięcia aktualnie prowadzonej w tej lokalizacji działalności gospodarczej (dobrze funkcjonującego zakładu produkcyjnego), będącego dla nich zasadniczym źródłem dochodu, które planują rozszerzać i modernizować. Ustalanie dla takiego terenu przeznaczenia pod budownictwo wielorodzinne nie uwzględnia zatem realnych możliwości takiego zagospodarowania. Czysto teoretycznie, właściciele mogą nie sprzedać tego terenu i Plan w tym zakresie będzie po prostu martwy.

Ad zarzut nr 3.

W ramach tego zarzutu autor skargi wytknął niezgodność Planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kalisza, przyjętego uchwałą nr XIV/215/2019 Rady Miasta Kalisza z dnia 26 września 2019 r. (dalej jako "Studium"), w części określającej przeznaczenie działek Skarżących nr [...] i [...]. Działki te znajdują się w części na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem 4MW/U, dla którego ustalono w § 15 Planu jako przeznaczenie podstawowe: "1) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; 2) usługi z zakresu handlu detalicznego, kultury, wystawiennictwa, biur, rekreacji, rzemiosła, obsługi finansowej, turystyki, gastronomii, zdrowia (za wyjątkiem szpitali), opieki nad dziećmi do lat 3, oświaty, w tym przedszkoli" (ust. 1), zaś jako przeznaczenie dopuszczalne: "1) urządzenia i sieci infrastruktury technicznej; 2) obiekty małej architektury; 3) parkingi, garaże". Natomiast według Studium działki numer [...] i [...] położone są na terenie "[...] - tereny zabudowy śródmiejskiej". Studium wskazuje dalej, że przeznaczenie tego terenu w planach miejscowych ma obejmować (odrębnie ujęte w tabeli 34): zabudowę mieszkaniowo-usługową; nieuciążliwą działalność rzemieślniczą; tereny placów publicznych, parkingi, tereny usług sportu i rekreacji. Studium odróżnia więc wyraźnie - zdaniem pełnomocnika Skarżących - działalność rzemieślniczą od działalności usługowej, co oznacza, że działalność rzemieślnicza nie stanowi rodzaju usług w rozumieniu Studium. Natomiast Plan miejscowy ujmuje rzemiosło jako jeden z rodzajów usług. W ocenie Skarżących działki nr [...] i [...] mogłyby zostać w Planie przeznaczone pod nieuciążliwą działalność rzemieślniczą, rozumianą jako działalność produkcyjna. Synonimem rzemiosła czy działalności rzemieślniczej z pewnością nie jest świadczenie usług. Nie było zatem uzasadnione zakwalifikowanie [w Planie] działalności rzemieślniczej do kategorii usług, skoro rzemiosło nie stanowi świadczenia usług, a ponadto Studium wyraźnie odróżnia usługi od działalności rzemieślniczej. Zatem, zdaniem autora skargi, Plan nie oddaje wszystkich ustaleń Studium w zakresie kierunku zagospodarowania działek nr [...] i [...], co świadczy de facto o nieuprawnionej zmianie tych ustaleń. Przyporządkowania "działalności rzemieślniczej" do kategorii usług z pewnością nie można nazwać doprecyzowaniem ustaleń Studium. Pomimo pewnej zbieżności terminologicznej (działalność rzemieślnicza / rzemiosło) występuje istotny rozdźwięk między ustaleniami Planu, a Studium. Jest to o tyle istotne, że Plan wyraźnie rozróżnia działalność "produkcyjną". W takim wypadku istnieje ryzyko, że Skarżący nie będą mogli prowadzić na terenie swojej nieruchomości dalszych inwestycji, mających na celu np. rozbudowę aktualnej działalności, ponieważ organ administracji architektoniczno-budowlanej uzna, że ich działalność nie polega na świadczeniu usług z zakresu "rzemiosła", a na "produkcji", która na terenie 4MW/U nie jest dopuszczalna.

W ocenie strony skarżącej zarzucana niezgodność ustaleń Planu ze Studium dotyczy także przeznaczenia w Planie części działek nr [...] i [...] pod drogę publiczną (1KDG). W tym zakresie "zachodzi całkowita i rażąca sprzeczność z ustaleniami Studium. Studium w ogóle nie przewiduje możliwości zlokalizowania na terenie [...] drogi - ani publicznej, ani wewnętrznej". Ponadto zachodzi w niniejszej sprawie przypadek niezgodności z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., gdyż ustalenia Planu nie pozwalają na przebudowę Alei [...] w sposób zgodny z przepisami ustawy o drogach publicznych i aktów wykonawczych, ponieważ wybudowanie zjazdu na nieruchomości Skarżących będzie w świetle tych przepisów niedopuszczalne. To zaś powodować będzie prawne i faktyczne odcięcie nieruchomości Skarżących od drogi publicznej.

Uzasadniając z kolei wnioski skargi, jej autor zaznaczył, że zasadą w postępowaniu ze skargi na m.p.z.p. jest orzekanie w granicach interesu prawnego skarżącego, jednakże wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego m.p.z.p., powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości (tak wyrok NSA z 29.04.2020 r., II OSK 2296/19). W niniejszej sprawie wadliwie dokonane przez ZDM uzgodnienie dotyczyło całości ustaleń Planu, dlatego Sąd winien stwierdzić nieważność Uchwały w całości. Na wypadek uznania zarzutu dotyczącego wadliwego uzgodnienia Planu za niezasadny lub w razie stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały w całości, pełnomocnik Skarżących wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części wyznaczonej interesem prawnym Skarżących, tj. w zakresie ustaleń Planu odnoszące się do ich nieruchomości oraz najbliższego otoczenia - tj. w zakresie terenów 3MW/U, 4MW/U, 3KDD i 1KDG.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta - odnosząc się do jej zarzutów - przyznał, że ZDM dla żadnego z dokonanych uzgodnień nie zachował formy postanowienia. Jednak - jak dalej zauważył Organ - w procedurze uzgodnień projektów planów miejscowych nie są uznawani za strony ani właściciele, ani użytkownicy wieczyści terenów objętych m.p.z.p. Uzgodnienie w drodze postanowienia stwarza możliwość zaskarżenia postanowienia przez organ sporządzający projekt m.p.z.p. - a ten w niniejszej sprawie uwzględnił uwagi ZDM zawarte w piśmie z 17 listopada 2021 r. Zatem nietrafny jest zarzut Skarżących, że istotnie naruszono tryb sporządzenia m.p.z.p., bowiem powtórzenie procedury planistycznej w celu uzyskania uzgodnienia z ZDM w formie postanowienia nie miałoby wpływu na zmianę ustaleń planistycznych w Uchwale.

Dalej Prezydent Miasta wyjaśnił, że nieruchomość Skarżących, składająca się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] (obr. [...]), objęta jest ustaleniami Planu, w którym została przeznaczona pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (4MW/U) oraz pod teren drogi publicznej klasy głównej (1KDG). Przylega ona bezpośrednio do istniejącej drogi publicznej - Alei [...] - będącej poza granicami opracowania Planu, stanowiącej (przy nieruchomości Skarżących) działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...], [...] i [...] (obr. [...]). Wydzielenie w Planie terenu 1KDG, stanowiące poszerzenie Alei [...], nastąpiło w wyniku uwzględnienia zawartej w uzgodnieniu z 17 listopada 2021 r. uwagi ZDM, zgodnie z którą włączenie drogi 3KDD w Aleję [...] winno być realizowane jedynie na zasadzie prawoskrętu. Projekt Planu z wprowadzonym na jego rysunku terenem 1KDG uzyskał pozytywne uzgodnienie, bez uwag, ZDM. Plan miejscowy w celu poprawnej obsługi komunikacyjnej obszarów projektowanych terenów mieszkaniowo-usługowych o znacznej powierzchni (obszar wydzieleń planistycznych 1-3MW/U ma powierzchnię ok. 10,9 ha) wyznacza układ publicznych dróg dojazdowych (2KDD, 3KDD), które umożliwią skomunikowanie zarówno z ul. [...], jak i Al. [...]. Zarówno istniejąca obsługa komunikacyjna, jak i sposób zagospodarowania, mogą być zachowane w sposób dotychczasowy, na mocy art. 35 u.p.z.p, w przypadku braku realizacji ustaleń Planu. W omawianej sytuacji, zdaniem Prezydenta Miasta, gmina nie nadużyła władztwa planistycznego, bowiem wydzielenie terenu 1KDG było konieczne w celu uwzględnienia ww. uwagi ZDM. Aleja [...] jest drogą powiatową o dużym natężeniu ruchu. Utworzenie połączenia projektowanej drogi 3KDD z istniejącą drogą powiatową wymagało wydzielenia terenu 1KDG na poszerzenie Alei [...] o dodatkowy pas ruchu z prawoskrętem. W Studium dla Alei [...] nadano kierunek zagospodarowania pod drogę publiczną klasy zbiorczej ("KDZ"). Wydzielenie terenu pod drogę publiczną klasy głównej (symbol 1KDG) jest zgodne ze Studium, bowiem polityka przestrzenna miasta Kalisza określona w tym dokumencie dopuszcza zmianę klasy drogi, określonej na rysunku Studium, o jedną klasę (str. 195 tekstu Studium). Ponadto Studium ustala, że zaznaczony na rysunku Studium przebieg planowanych dróg podstawowego układu komunikacyjnego jest orientacyjny, a dokładny jego przebieg zostanie doprecyzowany na etapie sporządzania planów miejscowych. Sposób zagospodarowania pasa drogowego, sposób organizacji ruchu drogowego nie są przedmiotem ustaleń m.p.z.p. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych należy to do kompetencji zarządcy danej drogi. W przypadku gdy na podstawie zawartych umów i wydanych decyzji podmiot prywatny realizować będzie budowę dróg publicznych (1KDG, 3KDD), ich projekty podlegać będą uzgodnieniu przez zarządcę drogi.

Kontynuując wątek zgodności ustaleń Planu ze Studium, Prezydent Miasta wskazał, że nieruchomość Skarżących położona jest na rysunku Studium ("Kierunki zagospodarowania przestrzennego") w terenie A-MS, gdzie "A" oznacza położenie w strefie śródmiejskiej, a "MS" kierunek rozwoju jako tereny zabudowy śródmiejskiej. W Studium dla terenów MS dopuszcza się wskazywanie w planach miejscowych przeznaczeń: zabudowa mieszkaniowo-usługowa, zabudowa usług publicznych, nieuciążliwa działalność rzemieślnicza, tereny placów publicznych, parkingi, tereny usług sportu i rekreacji. Przeznaczenie zatem nieruchomości Skarżących pod teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (4MW/U) zgodne jest z zapisami Studium. Prezydent Miasta wytknął, że Skarżący wskazują, iż działalność rzemieślnicza mogłaby być dopuszczona jako działalność produkcyjna w ustaleniach Planu. Pomijają jednak fakt, iż Studium kwestię tą rozgraniczyło - w przeznaczeniu MS dopuszczono nieuciążliwą działalność rzemieślniczą. W przeznaczeniach m.in. MW/U, U, Studium wskazuje nieuciążliwą działalność produkcyjną i rzemieślniczą, rozróżniając ją od zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów - dopuszczalnych m.in. w terenach oznaczonych symbolem U/P. Zdaniem Organu przeznaczenie nieruchomości Skarżących pod przemysł (produkcję) stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p., gdyż Studium dla tego terenu nie przewiduje możliwości lokalizacji takiej zabudowy. Nieruchomości Skarżących mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy na mocy art. 35 u.p.z.p. W ocenie Prezydenta Miasta również wskazanie drogi 1KDG nie może zostać ujęte jako naruszenie ustaleń Studium, gdyż dokument ten wskazuje: "Na wszystkich terenach dopuszcza się lokalizację dróg oraz wszelkich sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (...)" (str. 183, akapit drugi); "Zaznaczony na rysunku studium »Kierunki zagospodarowania przestrzennego« przebieg planowanych dróg podstawowego układu komunikacyjnego jest orientacyjny a dokładny jego przebieg zostanie doprecyzowany na etapie sporządzania planów miejscowych" (str. 195, rozdz. "Pozostałe ustalenia", tiret drugie); "Na etapie realizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy wyznaczyć dodatkowe drogi klasy lokalnej i dojazdowej zapewniające dojazd do terenów przeznaczonych pod zainwestowanie" (str. 208, akapit pierwszy).

Niezależnie do tego Prezydent Miasta zaznaczył, że wnoszący skargę nie składali wniosków do Planu, nie brali udziału w dyskusji publicznej oraz nie składali uwag do projektu Planu miejscowego, podlegającego publicznemu wyłożeniu.

W konkluzji Organ wniósł o oddalenie skargi w całości.

W piśmie procesowym z 3 listopada 2022 r. pełnomocnik Skarżących w całości podtrzymał zarzuty, wnioski i twierdzenia wyrażone w skardze. Ponadto podkreślił, że w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wskazał, jakoby Skarżący domagali się przeznaczenia ich nieruchomości pod przemysł (produkcję), co stałoby w sprzeczności ze Studium dla tego terenu. Tymczasem Skarżący w skardze podnosili, że ich nieruchomość powinna zostać przeznaczona pod nieuciążliwą działalność rzemieślniczą (polegającą na produkowaniu, wytwarzaniu czegoś), na co Studium pozwala. Poza tym pełnomocnik podkreślił, że brak udziału Skarżących w dyskusji publicznej, czy też brak składania wniosków i uwag do [projektu] Planu nie ma znaczenia w świetle naruszenia interesu prawnego Skarżących na skutek uchwalenia Planu ani nie może wpływać na sposób rozpatrzenia ich skargi.

Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 r.:

- pełnomocnik Skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi. Podkreślił, że nie jest do końca jasne, w jaki sposób ZDM wskazuje na konieczność zawarcia w Planie miejscowym odrębnego zjazdu w postaci prawoskrętu. Zwrócił uwagę, że w odrębnej sprawie uchylona została decyzja, która przewidywała wydzielenie odrębnego pasa, celem uzgodnienia zjazdu;

- pełnomocnik Organu, r.pr. F. Ż., podtrzymał tezy zawarte w odpowiedzi na skargę, z tym że sprecyzował - w odniesieniu do zarzutu braku formy uzgodnienia Planu przez ZDM - że ZDM jest jednostką organizacyjną Miasta Kalisza, zatem takie odrębne uzgodnienie nie jest wymagane, bo zarządcą dróg jest Prezydent Miasta;

- pełnomocnik Skarżących sprecyzował, że skarga dotyczy terenu o przeznaczeniu 3KDD, a nie - jak gdzieniegdzie omyłkowo wskazano w skardze - "1KDD". Naruszenia interesu prawnego postanowieniami Planu dotyczącymi terenu 3KDD Skarżący upatrują w tym, że jest on bezpośrednio połączony z terenem 1KDG i funkcjonalnie z nim powiązany. Podobnie w funkcjonalnym powiązaniu ustaleń Planu dotyczących terenu należącego do Skarżących, upatrują oni naruszenie ich interesu prawnego ustaleniami dotyczącymi terenu 3MW/U. Realizacja na tym ostatnim terenie planowanej inwestycji deweloperskiej zintensyfikuje ruch wokół nieruchomości Skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr LV/764/2022 Rady Miasta Kalisza z dnia 23 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Majkowska - Aleja Wojska Polskiego, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 1 lipca 2022 r. (poz. 5036) i zgodnie z brzmieniem jej § 25 weszła w życie po upływie 30 dni od tej daty, tj. 1 sierpnia 2022 r., jak dotychczas nie była nowelizowana i nadal obowiązuje.

Uchwała została formalnie zaskarżona "w całości", jednak już z treści wniosku ewentualnego skargi jasno wynika, że Skarżący kwestionują zasadniczo prawidłowość ustaleń Planu w odniesieniu do stanowiących ich własność nieruchomości - obejmujących działki nr [...] i [...] (obr. [...]), położone w granicach terenów oznaczonych w Planie symbolami 4MW/U i 1KDG - oraz do terenów bezpośrednio sąsiadujących, oznaczonych w Planie symbolami 3MW/U i 3KDD. I to stwierdzenia nieważności ustaleń planistycznych dotyczących tych właśnie terenów (4MW/U, 1KDG, 3MW/U i 3KDD) przede wszystkim zażądali. Natomiast zaskarżenie oraz wniosek o stwierdzenie nieważności Uchwały "w całości" były wyłącznie podyktowane przekonaniem Skarżących o wadliwości także procedury planistycznej - w zakresie uzgodnień z zarządcą drogi - co, zdaniem Skarżących, przełożyło się na wadliwość całej Uchwały.

Zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."), jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy stwierdzić, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), który stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W świetle tego przepisu konieczne było zbadanie legitymacji Skarżących do wniesienia przedmiotowej skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają ich interes prawny lub uprawnienie.

Należy podkreślić, że w świetle cytowanego przepisu – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1 poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16; dostępne w CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie jest jasne, że ustalenia zaskarżonego Planu odnoszące się do terenów oznaczonych symbolami 4MW/U oraz 1KDG – w części obejmującej działki nr [...] i [...] – naruszają w taki sposób interes prawny Skarżących. Są oni bowiem współwłaścicielami ww. działek (na zasadzie współwłasności łącznej wspólników spółki cywilnej). W konsekwencji wprowadzenie w zaskarżonym Planie ograniczeń, wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tych działek oraz określenia możliwego sposobu ich zagospodarowania, narusza interes prawny Skarżących, wypływający z przysługującego im prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, z późn. zm.; w skrócie "k.c."). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021 r., II GZ 400/20; dostępne w CBOSA). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).

W ocenie Sądu powyższe stanowisko o posiadaniu przez Skarżących legitymacji skargowej nie rozciąga się już jednak na - również zaczepione w skardze - ustalenia dotyczące, położonych w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości, terenów oznaczonych symbolami 3MW/U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej) i 3KDD (teren drogi publicznej klasy dojazdowej). Albowiem Skarżący nie wykazali, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie ich interesu prawnego tymi ustaleniami. Jest zaś poza sporem, że Skarżący – inaczej niż w przypadku działek nr [...] i [...] – nie są właścicielami nieruchomości (działek) położonych na ww. terenach. Z treści uzasadnienia skargi oraz wyjaśnień jej autora złożonych na rozprawie można wnioskować, że Skarżący upatrują naruszenia swego interesu prawnego ustaleniami planistycznymi dotyczącymi terenów 3MW/U i 3KDD w ich funkcjonalnym powiązaniu z ustaleniami dotyczącymi nieruchomości Skarżących - w szczególności w zakresie zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenu 3MW/U poprzez teren 3KDD "kosztem" wydzielenia z części działek Skarżących terenu 1KDG - a także w fizycznej bliskości ("najbliższym sąsiedztwie") tych terenów względem ich nieruchomości oraz związanym z tym ewentualnym negatywnym oddziaływaniem na te nieruchomości, zwłaszcza przez wzmożenie ruchu drogowego w ich bezpośrednim sąsiedztwie.

W ocenie Sądu nie można jednak w takim przypadku mówić o interesie prawnym Skarżących, lecz co najwyżej o ich interesie faktycznym. Zresztą, nawet jeśliby uznać, że ustalenia planistyczne odnoszące się do terenów 3MW/U (na którym przewiduje się realizację inwestycji deweloperskiej w postaci osiedla mieszkaniowego) oraz 3KDD (przez który ma się odbywać komunikacja do tego osiedla) w jakiś sposób jednak dotyczą także interesu prawnego Skarżących, to z pewnością nie sposób już uznać, aby ów interes obecnie "naruszały". Tymczasem w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. to nie samo posiadanie interesu prawnego, ale dopiero jego naruszenie konkretnymi postanowieniami uchwały planistycznej legitymuje podmiot zainteresowany do zaskarżenia tych postanowień do sądu administracyjnego. Brak takiego naruszenia stanowi o niedopuszczalności skargi w całości lub w odpowiedniej części (tu: w części obejmującej postanowienia Uchwały wykraczające poza ustalenia dotyczące działek należących do Skarżących).

Tym bardziej nie sposób mówić o naruszeniu interesu prawnego Skarżących pozostałymi, li tylko formalnie zaskarżonymi ("w całości") postanowieniami Planu. Skarga nie zawiera w tym zakresie żadnych twierdzeń, argumentacji ani dowodów. Przeciwnie - wnioskując a contrario - autor skargi przyznaje, że ta część przedmiotu zaskarżenia nie jest "wyznaczona interesem prawnych Skarżących", lecz opiera się wyłącznie na zarzucie naruszenia trybu postępowania planistycznego, które to naruszenie, zdaniem pełnomocnika Skarżących, miało przełożyć się na wadliwość całej Uchwały - a którego to naruszenia Sąd się jednak nie dopatrzył (o czym niżej).

Z tych wszystkich względów Sąd w niniejszym składzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę "w pozostałej części" (pkt 3 sentencji wyroku), czyli w części, w której skarga wykraczała swym przedmiotem poza postanowienia Uchwały dotyczące terenów 4MW/U i 1KDG, w granicach działek Skarżących.

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi - w części dotyczącej postanowień Planu odnoszących się do nieruchomości Skarżących - należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżących przez ww. postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżących nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi.

Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; dostępne w CBOSA).

Skarżący podnieśli w skardze zarzuty dotyczące zarówno naruszenia trybu, jak i zasad sporządzania planu miejscowego.

W ocenie Skarżących naruszenie trybu sporządzania m.p.z.p. miało polegać na dokonaniu uzgodnień projektu Planu przez Zarząd Dróg Miejskich w Kaliszu ("ZDM") w formie - co bezsporne - "zwykłych" pism, czyli bez zachowania wymaganej, zdaniem Skarżących, formy postanowienia, przewidzianej w art. 106 § 5 k.p.a. w zw. art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie i art. 24 ust. 1 u.p.z.p.

Rzeczywiście, w świetle ww. przepisów jest zasadą, że uzgodnienia projektu planu miejscowego z właściwym zarządcą drogi dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., a więc w szczególności - jak tego oczekiwali Skarżący - "w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie" (art. 106 § 5 k.p.a.).

Uszło jednak uwagi Skarżących (zresztą, tak jak i uwagi autora odpowiedzi na skargę), że w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm.; w skrócie "u.d.p.") zarządcą wszystkich dróg publicznych na terenie Miasta Kalisza (z wyjątkiem ew. autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a u.d.p.) jest Prezydent Miasta Kalisza (por. art. 19 ust. 5 u.d.p.), a nie Zarząd Dróg Miejskich w Kaliszu. Zgodnie ze statutem ZDM (zwanym dalej "Statutem") - wprowadzonym uchwałą nr XXXII/481/2020 Rady Miasta Kalisza z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany nazwy jednostki organizacyjnej i uchwalenia statutu Zarządu Dróg Miejskich w Kaliszu oraz upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 9387) - ZDM jest jednostką organizacyjną Miasta Kalisza działającą w formie jednostki budżetowej (§ 2 pkt 1 Statutu), która jedynie "wykonuje" obowiązki zarządcy drogi (§ 4 Statutu), i której to jednostki dyrektor działa w ramach udzielonego przez Prezydenta Miasta pełnomocnictwa (§ 6 pkt 3 Statutu).

Wszystko to oznacza, że w kontrolowanej sprawie organem właściwym do sporządzenia projektu Planu, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., oraz zarządcą drogi właściwym do jego uzgodnienia, na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p., był ten sam organ, a mianowicie Prezydent Miasta. W takim przypadku odpowiednie zastosowanie znajdowała reguła - wypracowana pierwotnie oraz ugruntowana na tle analogicznych przypadków: uzgadniania decyzji administracyjnych - w myśl której wówczas, gdy zarówno do wydania aktu (tu odpowiednio: do sporządzenia projektu m.p.z.p.), jak i jego uzgodnienia jest właściwy ten sam organ, albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji obowiązek uzgodnienia aktu nie powstaje (por. np. wyroki NSA: z 06.09.2007 r., II OSK 776/07; z 24.09.2009 r., II OSK 1455/08; z 04.10.2012 r., II OSK 1038/11; z 07.10.2015 r., II OSK 318/14; z 07.07.2019 r., II OSK 1717/18; z 19.01.2021 r., II OSK 2515/20; dostępne w CBOSA).

Wobec powyższego niedochowanie przez ZDM formy postanowienia uzgadniającego, o jakim mowa w art. 106§ 5 k.p.a., lecz wyrażenie stanowiska tej jednostki odnośnie do ustaleń projektu Planu w drodze "zwykłego" pisma, nie naruszało trybu sporządzania m.p.z.p., gdyż - zasadnie - stanowiło w istocie postać konsultacji wewnętrznych organu.

Z tych względów zarzut nr 1 skargi należało uznać za niezasadny.

Wypada jeszcze zaznaczyć, że opisany status ZDM (jako jednostki organizacyjnej podległej Prezydentowi Miasta) i wiążąca się z tym niedopuszczalność dokonywania przez ZDM formalnych (tj. w trybie art. 106 k.p.a.) uzgodnień projektu Planu opracowanego przez Prezydenta Miasta, oznaczają, że - wbrew sugestiom autora odpowiedzi na skargę - stanowisko zajęte przez ZDM w toku procedury planistycznej nie było dla organu planistycznego wiążące.

Przechodząc do oceny zarzutu nr 2 skargi, należy zauważyć, że zasadza się on na generalnym twierdzeniu o przekroczeniu przez Radę Miasta granic władztwa planistycznego przez ustalenie w zaskarżonej Uchwale przeznaczenia nieruchomości Skarżących w części pod drogę publiczną klasy głównej (1 KDG), a w pozostałej części pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami (4MW/U). W istocie zarzucono więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie ustaleń planistycznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. określających przeznaczenie terenów.

W związku z tym wypada wyjaśnić, że ocena zarzutu nadużycia władztwa planistycznego wymaga rozważenia, czy doszło do należytego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają zaś w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane (zob. wyrok NSA z 18.04.2018 r., II OSK 2110/17, CBOSA). Kilka spośród tych wartości – a mianowicie wyszczególnione w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w jego: pkt 1 (wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury), pkt 6 (walory ekonomiczne przestrzeni), pkt 7 (prawo własności), pkt 9 (potrzeby interesu publicznego) – zostały w argumentacji skargi szczególnie zaakcentowane. Dotyczyło to zwłaszcza przeznaczenia części nieruchomości Skarżących pod drogę publiczną 1KDG, ale odnosiło się także, w istotnej mierze, do przeznaczenia pozostałej ich części na teren 4MW/U.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku ustalenia tego pierwszego przeznaczenia (1KDG) wzgląd na interes publiczny wyrażał się przede wszystkim – w zamyśle organu planistycznego – w przeznaczeniu przylegającej do Alei [...] części nieruchomości Skarżących pod poszerzenie pasa tej drogi publicznej w związku z jej planowaną rozbudową o dodatkowy pas tzw. prawoskrętu, motywowaną względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z kolei interes indywidualny – tak jak go artykułowali Skarżący – przemawiał za zachowaniem dotychczasowego przeznaczenia tego terenu na cele prowadzonej przez nich, w ramach Spółki, produkcji rzemieślniczej.

Nie ulega wątpliwości, że - jak trafnie zauważono w skardze - przywołane ustalenie przeznaczenia części Nieruchomości jako teren 1KDG, oznaczało w istocie jej przeznaczenie na cel publiczny - o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n."): "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne (...), budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego (...)" - umożliwiający następcze wywłaszczenie tej części Nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie w m.p.z.p. terenu prywatnego na cel publiczny, umożliwiające następcze wywłaszczenie tego terenu, stanowi bardzo głębokie i dotkliwie ograniczenie własności prywatnej – będącej, podkreślmy tu, pod szczególną ochroną Konstytucji RP, jako jeden z filarów społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20). Dokonanie takiej ingerencji wymaga więc szczególnie starannego wyważenia kolidujących wówczas interesów: publicznego i prywatnego, a także wnikliwego i przekonującego uzasadnienia, że w danym przypadku nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 konstytucji RP) ani do przekroczenia granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do tak limitowanej własności nieruchomości prywatnej (por. wyrok NSA z 15.06.2021 r., II OSK 2811/20, CBOSA).

O konieczności ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego przez organ planistyczny stanowi obecnie expressis verbis art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie zaś z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Regulację tę uzupełniał § 12 pkt 19 nieobowiązującego już - ale znajdującego zastosowanie w kontrolowanej procedurze planistycznej - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie: "rozporządzenie MI"), który stanowił, że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego.

W doktrynie podkreśla się, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (tak trafnie E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96).

Przywołane wyżej regulacje art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia MI korespondują z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP") – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który to obowiązek stanowi z kolei refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12).

W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

W świetle powyższego zasadnym jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie uchwalenia m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Winno ono zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (por. wyroki NSA: z 17.11.2016 r., II OSK 311/15; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), nie podlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych. Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyroki NSA: z 28.03.2014 r., II OSK 518/13; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie kwestionowane postanowienia Planu odnoszące się do nieruchomości Skarżących dotyczą poszerzenia, "kosztem" części ww. nieruchomości, terenu drogi publicznej klasy głównej (1KDG) - której to drogi budowa (rozbudowa) stanowić może, bez wątpienia, inwestycję celu publicznego, uzasadniającą wywłaszczenie nieruchomości - oraz przeznaczenia pozostałej części nieruchomości Skarżących na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (4MW/U).

W związku z tym należy jeszcze podkreślić – w ślad za trafnymi spostrzeżeniami doktryny – że zarówno z tego względu, iż prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane – a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (jeżeli takie wezwanie było wymagane), lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (tak W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211).

W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy u.p.z.p. należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (zob. Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34).

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, w odniesieniu do analizowanego rozwiązania planistycznego polegającego na przeznaczeniu części nieruchomości Skarżących pod teren drogi publicznej (1KDG) organy (wykonawczy i uchwałodawczy) Miasta tym wymogom nie sprostały.

Uzasadnienie do Uchwały jest bowiem dość lakoniczne i nader ogólnikowe, a w odnośnym zakresie - zwłaszcza co do sposobu uwzględnienia w ustaleniach Planu m.in. prawa własności - ogranicza się w zasadzie do stwierdzenia, że "w sporządzonym planie miejscowym wzięto pod uwagę wnioski właścicieli gruntów".

Od razu należy w tym miejscu zaznaczyć, że fakt, iż Skarżący nie składali w toku procedury planistycznej żadnych wniosków ani uwag, nie zwalniał całkowicie organu planistycznego z nałożonego nań w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. obowiązku ważenia interesu publicznego oraz interesów prywatnych, zwłaszcza w zakresie rozwiązań mogących skutkować - tak jak w przypadku analizowanych tu ustaleń dotyczących terenu 1KDG - wywłaszczeniem prywatnej nieruchomości.

Z kolei w odpowiedzi na skargę Organ, uzasadniając przyjęte rozwiązanie co do ww. terenu, ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że w omawianej sytuacji Miasto nie nadużyło władztwa planistycznego, gdyż wydzielenie terenu 1KDG było konieczne w celu uwzględnienia uwagi ZDM zgłoszonej w piśmie z 17 listopada 2021 r.

W ocenie Sądu takie motywy nie stanowią wymaganego, dostatecznego uzasadnienia dla przyjętego rozwiązania planistycznego, i to przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze - jak to już wyżej wyjaśniono - wbrew sugestiom odpowiedzi na skargę, organ planistyczny nie był formalnie związany stanowiskiem ZDM wyrażanym w kolejnych pismach tej jednostki, w tym w zawierającym uwagę piśmie z 17 listopada 2021 r. - w szczególności nie stanowiły one wiążącego "uzgodnienia", o jakim mowa w art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. Po drugie, z przywołanego pisma ZDM wcale nie wynika, w jakiej formie (postaci) ma zostać zrealizowana, postulowana w tym piśmie, "zasada prawoskrętu" [cyt.: "włączenie drogi wewnętrznej (w przedmiotowym projekcie oznaczonej jako 3KDD) w Al. [...] winno być zrealizowane jedynie na zasadzie prawoskrętu, tj.: zjazd z Al. [...] oraz wjazd na Al. [...] tylko jako skręt w prawo"]. W szczególności nie wynika zeń konieczność wydzielenia - jak twierdzi autor odpowiedzi na skargę - odrębnego pasa do skrętu w prawo, i to "kosztem" nieruchomości Skarżących.

W tym kontekście obszerna argumentacja skargi, przedstawiająca drobiazgowo istotne wady analizowanego rozwiązania planistycznego z perspektywy żywotnych interesów Skarżących, jawi się jako znaczące, acz dodatkowe uzasadnienie dla twierdzenia, że przeznaczenie w Planie odnośnej części nieruchomości Skarżących pod teren 1KDG nastąpiło bez wymaganego, wszechstronnego i wnikliwego rozważenia wszystkich wchodzących w grę interesów, w tym zwłaszcza interesu Skarżących - co zasadnym czyni zarzut skargi naruszenia przy podejmowaniu Uchwały, w analizowanym zakresie, granic gminnego władztwa planistycznego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku, tj. dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1KDG, w granicach należących do Skarżących działek ewidencyjnych nr [...] i [...].

Sąd nie dopatrzył się natomiast istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeśli idzie o poczynione w Uchwale ustalenia dotyczące przeznaczenia części nieruchomości Skarżących pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami (4MW/U).

Zdaniem Skarżących takie przeznaczenie uniemożliwi im jakiekolwiek działania związane z rozwojem, istniejącego na tym terenie, zakładu produkcyjnego, takie jak: rozbudowa, nadbudowa czy przebudowa budynków produkcyjnych. W związku z tym Skarżący wyrazili oczekiwanie, że ich nieruchomość powinna zostać przeznaczona w Planie pod nieuciążliwą działalność rzemieślniczą (polegającą na produkowaniu, wytwarzaniu czegoś), na co - jak zaznaczyli - pozwala Studium (zob. s. 3 pisma procesowego Skarżących z 03.11.2022 r.).

W ocenie Sądu, prawidłowa wykładnia odnośnych ustaleń planistycznych uprawnia do wniosku, że nie tylko kontynuowanie, ale nawet ewentualne rozwijanie takiej nieuciążliwej, produkcyjnej działalność rzemieślniczej jest dopuszczalne pod rządem zaskarżonej Uchwały w jej aktualnym brzmieniu.

Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku definicja legalna "usług" zamieszczona w § 1 ust. 4 pkt 7 Uchwały. W myśl tego przepisu ilekroć w dalszych przepisach Uchwały jest mowa o "usługach" - "należy przez to rozumieć działalność służącą zaspokajaniu potrzeb ludności, niezwiązaną z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, realizowaną na terenie, w obiektach wolnostojących lub lokalach użytkowych wbudowanych, z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2".

Skoro z zakresu cytowanej definicji wykluczono działalność związaną z "wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi", to - wnioskując a contrario - należy uznać, że mieści się w nim wytwarzanie dóbr materialnych metodami nie-przemysłowymi, a więc rzemieślniczymi.

Zgodnie bowiem z definicją encyklopedyczną [cyt. za: encyklopedia.pwn.pl] "rzemiosło", to "ekon. pozarolnicza działalność gospodarcza, prowadzona przez osobę fizyczną we własnym imieniu (często osobiście lub przy pomocy członków rodziny) w małych warsztatach, zatrudniających od 1 do zazwyczaj 25 (czasem 50) pracowników, w zależności od kraju i rodzaju działalności; najstarsza i przez kilka tysiącleci jedyna forma wytwórczości przemysłowej, aż do powstania w czasach nowożytnych manufaktur, a następnie przemysłu fabrycznego". Jak widać, definicja "rzemiosła" zbudowana jest niejako w opozycji do "przemysłu", pod którym to pojęciem z kolei rozumie się "ekon. dział nierolniczej produkcji materialnej, w którym wydobywanie zasobów przyrody oraz ich przetwarzanie w dobra zaspokajające potrzeby ludzi jest prowadzone w dużych rozmiarach, przy zastosowaniu podziału pracy i przy użyciu maszyn (do przemysłu nie zalicza się rzemiosła i budownictwa)" [cyt. za: encyklopedia.pwn.pl].

W konsekwencji prawidłowa wykładnia przeznaczenia podstawowego ustalonego m.in. dla terenu 4MW/U w § 15 ust. 1 Uchwały - jako: "1) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; 2) usługi z zakresu handlu detalicznego, kultury, wystawiennictwa, biur, rekreacji, rzemiosła, obsługi finansowej, turystyki, gastronomii, zdrowia (za wyjątkiem szpitali), opieki nad dziećmi do lat 3, oświaty, w tym przedszkoli" - dokonywana przez pryzmat ww. definicji legalnej "usług" z § 1 ust. 4 pkt 7 Uchwały oraz w kontekście odnośnych ustaleń Studium (dopuszczających na tym terenie m.in. "nieuciążliwą działalność rzemieślniczą") pozwala uznać, że użyte w § 15 ust. 1 pkt 2 Uchwały określenie "usługi z zakresu rzemiosła" obejmuje także (nieuciążliwą) produkcyjną działalność rzemieślniczą.

Eksponowana w skardze okoliczność, że Plan ujmuje "rzemiosło" jako jeden z rodzajów "usług", podczas gdy Studium odróżnia "działalność rzemieślniczą" od "działalności usługowej", jest tylko, zdaniem Sądu, wynikiem zastosowania odmiennej techniki legislacyjnej przy sporządzaniu tych aktów i - wbrew sugestiom pełnomocnika Skarżących - wcale nie świadczy o niezgodności Planu ze Studium w analizowanym zakresie. Liczy się bowiem nie formalne ujęcie odnośnych regulacji, lecz ich materialna treść, a ta w przypadku obu ww. aktów jest - jak to już wyżej wywiedziono - w analizowanym zakresie spójna.

Dla pełni wywodu wypada jeszcze dodać, że Sąd nie dopatrzył się także zarzucanej niezgodności Planu ze Studium w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia fragmentu nieruchomości Skarżących pod drogę publiczną klasy głównej (1KDG) - a to z przyczyn przekonująco wyłożonych w odpowiedzi na skargę, w której trafnie powołano się na odnośne ustalenia Studium, dopuszczające lokalizację potrzebnych dróg praktycznie "na wszystkich terenach".

Nie dopatrzywszy się istotnego naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. w odniesieniu do ustaleń Uchwały dotyczących terenu oznaczonego symbolem 4MW/U, w granicach należących do Skarżących działek ewidencyjnych nr [...] i [...], Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w tej części skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

W pozostałej części - jak to już wyżej wyjaśniono - Sąd skargę odrzucił (pkt 3 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżących koszt wpisu od skargi (300 zł), wynagrodzenie należne ich pełnomocnikowi zawodowemu ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonych do akt pełnomocnictw (2 x 17 zł) - łącznie 814 zł.