Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 317/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gorzowa Śląskiego z dnia 12 października 2018 r., nr XLIV/310/2018 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Gorzów Śląski na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do tut. Sądu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 , dalej: u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), skardze na uchwałę Nr XLIV/310/18 Rady Miejskiej Gorzowa Śląskiego z dnia 12 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej: Uchwała, Regulamin) Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej : organ nadzoru, skarżący) w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437- dalej: Ustawa, u.z.z.w.), przez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej, albowiem w § 3 pkt 1 lit b Regulaminu unormowano, że przedsiębiorstwo dostarcza wodę w normatywnej jakości odpowiadającej wodzie przeznaczonej do spożycia przez ludzi, określonej w odrębnych przepisach wydanych na podstawie art. 13 ustawy. Określenie w przepisach odrębnych podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych w konkretnym przypadku. Mając na uwadze fakt, że woda pobierana jest z różnych ujęć, może ona posiadać inne parametry niż te, które wynikają z Rozporządzenia Ministra Zdrowia, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określonego tymi przepisami. Tym samym według skarżącego brak określenia w Regulaminie minimalnego poziomu jakościowego wody, stanowi naruszenie prawa, albowiem delegacja z art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy została wypełniona jedynie częściowo. Dodatkowo zauważono, że w sytuacji gdy w § 33 ust. 1 Regulaminu przewidziano, że odbiorca ma prawo do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, to brak wskazania w regulaminie konkretnego minimalnego poziomu świadczonych usług dotyczących jakości dostarczanej wody czyni możliwość złożenia reklamacji w tym zakresie niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną,

Ponadto, zdaniem skarżącego, uchwalony przez Radę Regulamin zawiera także inne postanowienia istotnie naruszające prawo.

W ocenie organu nadzoru skarżona uchwała nie zawiera warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, które są jednym z elementów obligatoryjnych regulaminu. Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści uchwały wykazała, że przedmiotowy regulamin nie zawiera żadnych norm w tym zakresie. Zdaniem strony skarżącej dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 nie wypełniają zapisy zawarte w § 26 ust. 1 Regulaminu zawierające odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Należy mieć na uwadze, że regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne i abstrakcyjne - charakteru takiego nie mają natomiast wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Odesłania do planów są nieprecyzyjne i nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Należy przy tym zaznaczyć, że problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Takie zapisy uchwały trzeba zatem uznać za wyjście poza delegację ustawową (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 896/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ wskazał na kolejną nieprawidłowość, bowiem Rada Miejska postanowiła również, że w razie bezumownego lub niezgodnego z umową poboru wody lub odprowadzania ścieków, za udowodniony okres korzystania z usług, przedsiębiorstwo obciąża korzystającego z usług dwukrotnością cen i stawek opłat z każdą usługę, według: 1) ilości pobranej wody lub odprowadzonych ścieków lub 2) przeciętnych norm zużycia wody lub 3) średniego zużycia wody lub odprowadzonych ścieków z okresu poprzedzającego nielegalny pobór (§ 18 ust. 2 Regulaminu). Przepis ten w zakresie odpowiedzialności za nielegalny pobór wody lub odprowadzanie ścieków posiada charakter sankcyjny. Dla tego typu reżimu odpowiedzialności administracyjnej wymagane jest umocowanie ustawowe, którego – w ocenie organu nadzoru - Rada w niniejszej sprawie nie posiadała, przez co naruszyła art. 19 ust. ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Go 920/18). Co więcej, kwestionowana regulacja jest nieprecyzyjna i pozostawia niedopuszczalny luz interpretacyjny - przyznaje przedsiębiorstwu trzy możliwe sposoby obliczenia kary, bez wskazania, który tryb i do jakiej sytuacji winien mieć zastosowanie jako pierwszy. Dodatkowo skarżący zaznaczył, że ustawa przewiduje odpowiedzialność za bezprawny pobór wody w art. 28. Kwestia odpowiedzialności za niezgodny z umową pobór wody lub odprowadzania ścieków należy natomiast do materii umownej (art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy).

Dalej wskazał skarżący, iż zgodnie z § 20 pkt 2 Regulaminu osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna załączyć do wniosku mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Takie unormowanie – w ocenie skarżącego - nie znajduje jednak oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Obowiązek dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej nie wynika również samej ustawy i - jak się wydaje - jest zbyteczny w sytuacji, gdy wniosek dotyczy konkretnej nieruchomości a przebieg sieci wodno-kanalizacyjnych (znany dostawcy usług, ze względu na specyfikę funkcjonowania tego typu przedsiębiorstw, zajmujących się projektowaniem i układaniem - budową sieci wodno-kanalizacyjnej) jest możliwy do odniesienia do miejsca położenia nieruchomości, której wniosek dotyczy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Op 383/18). Z § 21 ust. 1 Regulaminu wynika natomiast, że wydanie warunków przyłączenia do sieci jest uzależnione od otrzymania wniosku z kompletem załączników (które nie zostały sprecyzowane). O ile zapis ten odnosi się do § 20 pkt 2 Regulaminu, to powiela błędny zapis tej regulacji. W ocenie organu nadzoru stanowi to istotne naruszenie prawa (poprzez nałożenie na stronę zbytecznego obowiązku niewynikającego z ustawy).

Wskazano także w skardze, iż w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków należy unormować sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy). Przywołany przepis kompetencyjny nie odnosi się do cen i stawek opłat innych niż te, które zostały ustalone w taryfach. Normowanie kwestii dotyczących cenników (§10 ust. 2 Regulaminu) – w ocenie organu nadzoru - należy jednak uznać za przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy. W § 18 ust. 1 Regulaminu postanowiono natomiast, że w przypadku kradzieży wodomierza, zerwania plomb, zawinionej przez odbiorcę niesprawności lub uszkodzenia wodomierza, odbiorca jest zobowiązany do pokrycia dodatkowych kosztów poniesionych przez przedsiębiorstwo: kosztów wodomierza i plomb wodomierzowych wraz z ich montażem zgodnie z cennikiem usług przedsiębiorstwa. Taka regulacja również zdaniem skarżącego stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 ustawy. Kwestia dotycząca rozwiązań na wypadek niedotrzymania umów należy do materii samej umowy i zbędne jest formułowanie w tym zakresie dodatkowych postanowień w formie regulaminowej (art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy). W przypadku prawidłowej konstrukcji umowy, kwestionowany zapis Regulaminu byłby zbyteczny, a w przypadku braku odpowiedniej regulacji umownej, ze względu na treść art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy i tak nie mógłby stanowić podstawy ewentualnych roszczeń z tytułu opisanego w tym przepisie przypadku nienależytego wykonania umowy.

Rada Miejska Gorzowa Śląskiego w § 22 ust. 2 Regulaminu postanowiła, że w przypadku braku możliwości przyłączenia (braku możliwości technicznych świadczenia usług) przedsiębiorstwo na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie i wybudowanie z własnych środków urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych (inwestor), może określić odrębne techniczne warunki budowy sieci i przyłączy wodociągowych lub/i kanalizacyjnych, stanowiące podstawę do zawarcia pisemnej umowy o wybudowanie i przyłączenie do sieci (umowa przyłączeniowa). Elementy takiej umowy zostały określone w § 22 ust. 3 Regulaminu. W ocenie organu nadzoru regulacje te stanowią nieuprawnioną zmianę podmiotu odpowiedzialnego za budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy to przedsiębiorstwo zobowiązane jest do zapewnienia budowy takich urządzeń. Osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci zapewnia na własny koszt wyłącznie realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust.2).

Ustawodawca jasno określił kto i w jakim zakresie odpowiada za budowę poszczególnych urządzeń umożliwiających dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków (tj. sieci i przyłączy), stąd też – w ocenie skarżącego - nie ma podstaw do uregulowania tego w Regulaminie w sposób odmienny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r" sygn. akt: II SA/Rz 1289/17). Co więcej, w § 22 ust. 2 Regulaminu istnieje wewnętrzna sprzeczność, gdyż z jednej strony wskazuje się w nim na brak technicznych możliwości zapewnienia dostawy wody lub odbioru ścieków, a z drugiej strony wskazuje na możliwość określenia odrębnych technicznych warunków budowy urządzeń zapewniających taką dostawę. Na marginesie należy również dodać, że uregulowanie możliwości określenia odrębnych technicznych warunków budowy sieci i przyłączy oraz zawarcia w tym zakresie umowy stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego - nie stanowi bowiem warunków przyłączenia do sieci, o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Mając powyższe na uwadze, stwierdził skarżący, że § 22 ust. 2 - a w konsekwencji również ust. 3 - naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 5 ustawy.

Odnosząc się z kolei do treści § 23 Regulaminu, w którym postanowiono, że na podstawie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjne podmiot przyłączany opracowuje projekt techniczny przyłącza (ust. 1), który wymaga uzgodnienia z przedsiębiorstwem (ust.2) organ nadzoru zauważył, iż Rada Miejska w ust. 3 określiła elementy projektu technicznego przyłącza, a w ust. 4 postanowiła, że uzgodnienie stanowi podstawę do rozpoczęcia budowy przyłącza. W ocenie organu nadzoru regulacje te naruszają w sposób istotny art. 29a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Budowa przyłącza wodociągowego (podobnie kanalizacyjnego) wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1) bądź zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust.1 pkt 1), do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym z przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie w regulaminie obowiązku sporządzenia i uzgodnienia projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2018 r, sygn. akt: III SA/Lu 77/18). Należy również zwrócić uwagę na to, że art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zwarcie umowy, w związku z czym przedsiębiorstwo (dostawca usług) nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym artykule (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r, sygn. akt: II OSK 1309/07). Z § 21 ust. 2 pkt 5 Regulaminu wynika natomiast, że warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej (dokument) zawierają informację o rodzaju i zawartości dokumentów, jakie powinna przedłożyć osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci oraz podmiotach, z jakimi należy uzgodnić, lub do jakich należy zgłosić fakt przyłączenia oraz projekt przyłącza. Zgodnie natomiast z § 28 ust. 1 Regulaminu wykonane przyłącze podlega odbiorowi technicznemu, który polega na sprawdzeniu przez przedsiębiorstwo zgodności wykonania przyłącza z dokumentacją projektową i "Warunkami technicznymi przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej". O ile przywołane przepisy Regulaminu (21 ust. 2 pkt 5 i § 28 ust. 1) odnoszą się do § 23 Regulaminu, to powielają błędny zapis tego paragrafu. W ocenie organu nadzoru stanowi to istotne naruszenie prawa (poprzez nałożenie na stronę zbytecznego obowiązku niewynikającego z ustawy).

W ocenie skarżącego wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe jest również § 24 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym czynności związane z fizycznym włączeniem przyłącza do sieci może dokonać przedsiębiorstwo za odrębnym wynagrodzeniem.

Rada Miejska Gorzowa Śląskiego unormowała również kwestię odpłatności za wykonanie usługi odbioru przyłącza (§ 25 ust. 5). W ocenie organu nadzoru taka regulacja nie znajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa i wykraczają poza upoważnienie określone w art. 19 ust. 5 ustawy.

Dalej wskazano w skardze, iż organ stanowiący Gorzowa Śląskiego w § 30 ust. 1 zobowiązał osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci do dostarczenia przedsiębiorstwu - przed sporządzeniem odbioru końcowego przyłącza - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, atestów, deklaracji zgodności na zastosowane materiały oraz wyników badań wody (w wypadku przyłącza wodociągowego). Tym zapisem – w ocenie skarżącego - organ stanowiący Gminy uregulował dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji budowlanej, dowodu przeprowadzenia badań wody oraz protokołów i innej dokumentacji powykonawczej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Op 383/18). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W ocenie organu nadzoru art. 19 ust. 5 pkt 7 i 8 ustawy nie pozwala na unormowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania i ograniczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w sposób, w jaki uczyniła to Rada w zaskarżonym regulaminie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Po 43/19).

Skarżący również zauważył, iż przepis § 33 ust. 3 Regulaminu zawiera sformułowania nieprecyzyjne - zwrot "niezwłocznie" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Posługiwanie się w treści uchwały niedookreślonymi zwrotami jest niedopuszczalne. Wskazane uchybienie powoduje, że regulacje kwestionowanego aktu w tym zakresie są niejasne, niepełne i pozostawiają niedopuszczalny luz interpretacyjny. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób wyczerpujący, precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt: SK 42/05, OTK-A 2006/10/148 oraz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt: SA/Gd 2949/94).

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) .

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego, jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide: np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r., CBOSA - strona internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 2 (uwaga Sądu - obecnie art. 19 ust 5 Ustawy) i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

• obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

• sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

• okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne, niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji , które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust 5 Ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulacje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie to z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust 5 pkt 5 u.z.z.w. i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zawarte w § 3 pkt 1 lit. b Regulaminu, określenie parametrów jakościowych wody, poprzez zawarte tam stwierdzenie, że przedsiębiorstwo dostarcza wodę w normatywnej jakości odpowiadającej wodzie przeznaczonej do spożycia przez ludzi, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 13 Ustawy.

W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Przedmiotowy regulamin nie określił żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług", w zakresie jakości dostarczanej wody, nie zapewni również ciągłości jej dostaw.

Nie ma przy tym znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 Ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 Ustawy). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, publ. CBOSA). Odesłanie do odpowiednich przepisów nie spełnia wymogu z art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że regulamin powinien określać m.in. minimalny poziom usług, co należy rozumieć w ten sposób, że już z treści regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 Ustawy.

Należy w tym miejscu dodatkowo zauważyć, iż wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 Ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz.U.2017.2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a w konsekwencji brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić/ lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w Regulaminie w § 3 pkt 4 zd. 1 przewidziano, iż przedsiębiorstwo jest zobowiązane prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody, przeznaczonej do spożycia przez ludzi, przy czym jak już wyżej wskazano w zaskarżonej uchwale nie wskazano jednak szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody. Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z art. 5 ust 1a samej Ustawy, a zatem jego dodatkowe nałożenie w regulaminie, było nieuprawnione. Czym innym jest natomiast kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody, pod kątem spełniania przez nią norm jakościowych przewidzianych w Regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych z rozporządzenia. Słusznie też organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że w sytuacji, gdy w samej Uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w § 33 ust. 1 Regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Zasadny jest zatem zarzut skargi, że brak zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18).

Skład orzekający podziela również stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowią realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. w odniesieniu do obowiązku określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie technicznych warunków możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych postanowienia § 26 ust. 1 regulaminu poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Niewątpliwie regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne, a jak słusznie wskazano w skardze, charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06). Nadto problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. Ustawy, zaś art. 19 tej Ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Zatem tak skonstruowany przepis stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Rada Miejska Gorzowa Śląskiego w § 26 ust. 3 postanowiła, że osoby zainteresowane przyłączeniem do sieci mogą uzyskać informacje o dostępności usług w przedsiębiorstwie lub Urzędzie Miejskim. Zgodnie natomiast z § 27 Regulaminu warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych w konkretnym przypadku wyznaczają: 1) warunki przyłączenia; 2) umowa o przyłączenie. Takie zapisy, w ocenie Sądu, są niewystarczające (pełnią raczej rolę informacyjną) i nie sposób uznać je za wypełnienie delegacji ustawowej, o której mowa w art. art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Omawiane warunki techniczne, zgodnie z przywołanym przepisem, powinny znaleźć się w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a nie w umowie o przyłączenie lub warunkach przyłączenia - jak postanowiła Rada Miejska. Co więcej, w § 27 ust. 2 Regulaminu Rada postanowiła, że przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, jeżeli przyłączenie do sieci spowoduje obniżenie poziomu usług w stopniu takim, że nie będą spełnione wymagania określające minimalny poziom usług lub gdy przyłącze zostało wykonane bez uzyskania warunków technicznych, o których mowa w § 21 ust. 1 (Regulaminu) lub niezgodnie z nimi. Zdaniem Sądu przytoczone postanowienia regulaminu nie tylko nie wypełniają dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, tj. nie określają technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, ale też - w swojej istocie - stanowią nieuprawnione określenie przesłanek odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, przy czym konieczność uzyskania warunków technicznych oraz wykonania przyłącza zgodnie z nimi wynika już z samej ustawy (art. 15 ust. 4).

Rada Miejska Gorzowa Śląskiego unormowała również kwestię odpłatności za wykonanie usługi odbioru przyłącza (§ 25 ust. 5). W ocenie Sśdu taka regulacja nie znajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa i wykraczają poza upoważnienie określone w art. 19 ust. 5 ustawy. W orzecznictwie sądowo- administracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przywołana delegacja ustawowa nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo- kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione wart. 15 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia z dnia 10 listopada 2011 r" sygn. akt: II OSK 1658/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt: IV SA/Po 166/18).

Dodatkowo Sąd zauważa, że w Regulaminie Rada Miejska postanowiła również, że w razie bezumownego lub niezgodnego z umową poboru wody lub odprowadzania ścieków, za udowodniony okres korzystania z usług, przedsiębiorstwo obciąża korzystającego z usług dwukrotnością cen i stawek opłat z każdą usługę, według: 1) ilości pobranej wody lub odprowadzonych ścieków lub 2) przeciętnych norm zużycia wody lub 3) średniego zużycia wody lub odprowadzonych ścieków z okresu poprzedzającego nielegalny pobór (§ 18 ust. 2 Regulaminu). Przepis ten w zakresie odpowiedzialności za nielegalny pobór wody lub odprowadzanie ścieków posiada charakter sankcyjny. Dla tego typu reżimu odpowiedzialności administracyjnej wymagane jest jednak umocowanie ustawowe, którego Rada w niniejszej sprawie nie posiadała, przez co naruszyła art. 19 ust. ust. 5 ustawy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt: II SA/Go 920/18). Co więcej, kwestionowana regulacja jest nieprecyzyjna i pozostawia niedopuszczalny luz interpretacyjny - przyznaje przedsiębiorstwu trzy możliwe sposoby obliczenia kary, bez wskazania, który tryb i do jakiej sytuacji winien mieć zastosowanie jako pierwszy. Dodatkowo należy zaznaczyć, że ustawa przewiduje odpowiedzialność za bezprawny pobór wody w art. 28. Kwestia odpowiedzialności za niezgodny z umową pobór wody lub odprowadzania ścieków należy natomiast do materii umownej (art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy).

Zgodnie z § 20 pkt 2 Regulaminu osoba ubiegającą się o przyłączenie do sieci powinna załączyć do wniosku mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Takie unormowanie nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Obowiązek dołączenia do wniosku mapy sytuacyjnej nie wynika również samej ustawy i - jak się wydaje - jest zbyteczny w sytuacji, gdy wniosek dotyczy konkretnej nieruchomości a przebieg sieci wodno-kanalizacyjnych (znany dostawcy usług, ze względu na specyfikę funkcjonowania tego typu przedsiębiorstw, zajmujących się projektowaniem i układaniem - budową sieci wodno-kanalizacyjnej) jest możliwy do odniesienia do miejsca położenia nieruchomości, której wniosek dotyczy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Op 383/18). Z § 21 ust. 1 Regulaminu wynika natomiast, że wydanie warunków przyłączenia do sieci jest uzależnione od otrzymania wniosku z kompletem załączników (które nie zostały sprecyzowane). O ile zapis ten odnosi się do § 20 pkt 2 Regulaminu, to powiela błędny zapis tej regulacji. W ocenie organu nadzoru stanowi to istotne naruszenie prawa (poprzez nałożenie na stronę zbytecznego obowiązku niewynikającego z ustawy).

Rada Miejska Gorzowa Śląskiego w § 22 ust. 2 Regulaminu postanowiła, że w przypadku braku możliwości przyłączenia (braku możliwości technicznych świadczenia usług) przedsiębiorstwo na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie i wybudowanie z własnych środków urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych (inwestor), może określić odrębne techniczne warunki budowy sieci i przyłączy wodociągowych lub/i kanalizacyjnych, stanowiące podstawę do zawarcia pisemnej umowy o wybudowanie i przyłączenie do sieci (umowa przyłączeniowa). Elementy takiej umowy zostały określone w § 22 ust. 3 Regulaminu. W ocenie organu nadzoru regulacje te stanowią nieuprawnioną zmianę podmiotu odpowiedzialnego za budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy to przedsiębiorstwo zobowiązane jest do zapewnienia budowy takich urządzeń. Osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci zapewnia na własny koszt wyłącznie realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust.2).

Ustawodawca jasno określił kto i w jakim zakresie odpowiada za budowę poszczególnych urządzeń umożliwiających dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków (tj. sieci i przyłączy), stąd też – w ocenie skarżącego - nie ma podstaw do uregulowania tego w Regulaminie w sposób odmienny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 marca 2018 r" sygn. akt: II SA/Rz 1289/17). Co więcej, w § 22 ust. 2 Regulaminu istnieje wewnętrzna sprzeczność, gdyż z jednej strony wskazuje się w nim na brak technicznych możliwości zapewnienia dostawy wody lub odbioru ścieków, a z drugiej strony wskazuje na możliwość określenia odrębnych technicznych warunków budowy urządzeń zapewniających taką dostawę. Na marginesie należy również dodać, że uregulowanie możliwości określenia odrębnych technicznych warunków budowy sieci i przyłączy oraz zawarcia w tym zakresie umowy stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego - nie stanowi bowiem warunków przyłączenia do sieci, o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. Mając powyższe na uwadze, stwierdził skarżący, że § 22 ust. 2 - a w konsekwencji również ust. 3 - naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 5 ustawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego tresci § 23 Regulaminu, w którym postanowiono, że na podstawie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjne podmiot przyłączany opracowuje projekt techniczny przyłącza (ust. 1), który wymaga uzgodnienia z przedsiębiorstwem (ust.2) Sąd zauważa, iż Rada Miejska w ust. 3 określiła elementy projektu technicznego przyłącza, a w ust. 4 postanowiła, że uzgodnienie stanowi podstawę do rozpoczęcia budowy przyłącza. W ocenie Sądu regulacje te naruszają w sposób istotny art. 29a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Budowa przyłącza wodociągowego (podobnie kanalizacyjnego) wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1) bądź zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust.1 pkt 1), do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym z przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie w regulaminie obowiązku sporządzenia i uzgodnienia projektu z przedsiębiorstwem nie ma podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2018 r, sygn. akt: III SA/Lu 77/18). Należy również zwrócić uwagę na to, że art. 6 ust. 2 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zwarcie umowy, w związku z czym przedsiębiorstwo (dostawca usług) nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym artykule (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r, sygn. akt: II OSK 1309/07). Z § 21 ust. 2 pkt 5 Regulaminu wynika natomiast, że warunki techniczne przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej (dokument) zawierają informację o rodzaju i zawartości dokumentów, jakie powinna przedłożyć osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci oraz podmiotach, z jakimi należy uzgodnić, lub do jakich należy zgłosić fakt przyłączenia oraz projekt przyłącza. Zgodnie natomiast z § 28 ust. 1 Regulaminu wykonane przyłącze podlega odbiorowi technicznemu, który polega na sprawdzeniu przez przedsiębiorstwo zgodności wykonania przyłącza z dokumentacją projektową i "Warunkami technicznymi przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej". O ile przywołane przepisy Regulaminu (21 ust. 2 pkt 5 i § 28 ust. 1) odnoszą się do § 23 Regulaminu, to powielają błędny zapis tego paragrafu. W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie prawa (poprzez nałożenie na stronę zbytecznego obowiązku niewynikającego z ustawy).

W ocenie Sądu wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe jest również § 24 ust. 3 Regulaminu, zgodnie z którym czynności związane z fizycznym włączeniem przyłącza do sieci może dokonać przedsiębiorstwo za odrębnym wynagrodzeniem.

Dalej zauważyć należy, iż Rada Miejska Gorzowa Śląskiego unormowała również kwestię odpłatności za wykonanie usługi odbioru przyłącza (§ 25 ust. 5). W ocenie Sądu taka regulacja nie znajduje uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa i wykracza poza upoważnienie określone w art. 19 ust. 5 ustawy. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym przywołana delegacja ustawowa nie uprawnia gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo- kanalizacyjnej. Przyłączenie do sieci nie może być uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione wart. 15 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia z dnia 10 listopada 2011 r" sygn. akt: II OSK 1658/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt: IV SA/Po 166/18).

Słusznie również wskazano w skardze, iż organ stanowiący Gorzowa Śląskiego w § 30 ust. 1 zobowiązał osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci do dostarczenia przedsiębiorstwu - przed sporządzeniem odbioru końcowego przyłącza - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, atestów, deklaracji zgodności na zastosowane materiały oraz wyników badań wody (w wypadku przyłącza wodociągowego) co oznacza iż w istocie uregulował on dodatkowy, niewynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji budowlanej, dowodu przeprowadzenia badań wody oraz protokołów i innej dokumentacji powykonawczej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Op 383/18). Jednostronne zaś nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zgodzić się należy z organem nadzoru, iż nie do zaakceptowania wydaje się sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności irrelewantnych dla osiągnięcia celu, jakim jest prawidłowe wykonanie przyłącza lub takich, których statuowanie zastrzeżone jest dla potrzeb postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa. Należy przy tym zaznaczyć, że w art. 43 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) szczegółowo uregulowano kwestię sporządzania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Normowanie w aktach prawa miejscowego kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie lub rozporządzaniu, w sytuacji, gdy brak jest szczegółowego ustawowego upoważnienia dla rady gminy do ich określenia w ustawie, należy uznać za niedopuszczalne. Biorąc to pod uwagę, przyjąć trzeba, że § 30 ust. 1 Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 ustawy.

Sąd podziela również zastrzeżenia skargi odnoszące się do zapisów zawartych w rozdziale . Regulaminu (pn. "standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków"). Umieszczono tam m.in. § 34, zgodnie z którym przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Należy jednak zauważyć, że czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków czy też sposób wymiany informacji dotyczących zakłóceń w świadczeniu usług. Innymi słowy, zamiast określić sposób postępowania na wypadek niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków lub sposób wymiany informacji w zakresie zakłóceń w świadczeniu usług, Rada zwolniła (ograniczyła) przedsiębiorstwo - w sytuacji zaistnienia pewnych okoliczności faktycznych - z ustawowej powinności wynikającej z art. 5 ust. 1 ustawy. Przepis ten zobowiązuje przedsiębiorstwo do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. W ocenie Sądu art. 19 ust. 5 pkt 7 i 8 ustawy nie pozwala na unormowanie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek wstrzymania i ograniczenia usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w sposób, w jaki uczyniła to Rada w zaskarżonym regulaminie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Po 43/19).

Należy również zauważyć, że rada gminy nie może w uchwale normować kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie - takie działanie będzie bowiem zawsze albo powtórzeniem, albo modyfikacją przepisu ustawy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja lub uzupełnienie przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne i dezinformujące, ponieważ może doprowadzić do interpretacji przepisów odmiennej lub sprzecznej z intencją ustawodawcy. Modyfikacje i powtórzenia przepisów ustawowych stanowią istotne naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt: II SA/WR 1179/98). Ponadto zgodnie z § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych. Biorąc pod uwagę przedstawią wyżej linię orzeczniczą, za niedopuszczalne należy uznać następujące przepisy Regulaminu:

1) § 4, zgodnie z którym przedsiębiorstwo prowadzi regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczonej wody - stanowi on bowiem powtórzenie art. 5 ust. 1a ustawy;

2) § 5 ust. 2, zgodnie z którym przedsiębiorstwo zapewnia niezawodne działanie przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, o ile znajdują się w jego posiadaniu na podstawie tytułu prawnego (własność, prawa obligacyjne) - zapis taki modyfikuje treść art. 5 ust. 2 ustawy, przy czym zauważyć należy, że ewentualne odstępstwa od zasady wyrażonej w tym przepisie mogą zostać zawarte w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

3) § 7 ust. 2 regulujący obowiązek przedsiębiorstwa do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody i odprowadzania ścieków oraz do zapewnienia należytej jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków - po części powtarza przepis art. 5 ust. 1 ustawy;

4) § 8 ust. 1 i 4 określające podmioty, z którymi może być zawarta umowa oraz warunki jej zawarcia - co stanowi powtórzenie regulacji zawartych w art. 6 ust. 6 ustawy;

5) § 15 ust. 5, który reguluje termin płatności faktury w przypadku złożenia do niej zastrzeżeń - powtarzając tym samym § 17 ust. 4 rozporządzenia;

6) § 15 ust. 6 określono sposób rozliczenia w przypadku nadpłaty - czym powtórzono § 17 ust. 5 rozporządzenia.

Natomiast odnośnie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia prawa w § 18 ust. 2 Regulaminu mającego, według skarżącego, polegać na użyciu w tej regulacji zwrotu "niezwłocznie" wskazać należy, że zwrot ten może budzić w pewnych sytuacjach wątpliwości interpretacyjne, jednakże sam ustawodawca w wielu regulacjach używa tożsamego pojęcia, ewentualnie zamiennie pojęcia " bez zbędnej zwłoki"

Przykładem, gdy przepisy wymagają "niezwłocznego" działania, jest art. 455 Kodeksu cywilnego. W wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., II CSK 293/06, LEX nr 453147, Sąd Najwyższy stwierdził, że "użytego w art. 455 k.c. terminu "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem natychmiastowym, termin "niezwłocznie" oznacza bowiem termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu, a także regulacje zawarte w art. 354 i art. 355 Kc (podobnie w wyrokach SN: z dnia 22 marca 2001 r., V CKN 769/00 i z dnia 28 kwietnia 2004 r., V CK 461/03).

Niewątpliwie, o czym świadczy wyżej wskazany przykład użycia przez samego ustawodawcę niedookreślonego zwrotu "niezwłocznie", może to rodzić w praktyce problemy interpretacyjne i zasadnym jest unikanie takich pojęć przy stanowieniu nie tylko prawa miejscowego, jednakże nie oznacza to automatycznie, że w sytuacji posłużenia się nim w tworzonych przepisach przez organ stanowiący gminy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, mamy już do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym obowiązkiem wyeliminowania konkretnej regulacji regulaminu z obrotu prawnego. Natomiast, w sytuacji gdy dojdzie do ponownego uchwalenia Regulaminu w wyniku stwierdzenia niniejszym wyrokiem Sądu nieważności uchwały w całości, zasadnym byłoby rozważenie możliwości zastąpienia omawianego pojęcia "niezwłocznie" konkretnym terminem określonym w sposób precyzyjny.

Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda.

Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne.

Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu.

Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Postępowanie to może zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) w całości albo w części, ale jest także możliwe, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, podjęcie aktu wskazującego na wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (w całości albo w części). Nie można wykluczyć także tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części – w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g., a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust. 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji uchwał prawa miejscowego sprzecznych z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed tut Sądem licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują już samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do tut. Sądu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia z art. 91 u.s.g.

Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Gminy Gorzów Śląski podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).