Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2595/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne~Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 15 ust 2 pkt 4, art 15, art 15 ust 2 pkt 7, art 9 ust 4, art 20 ust 1, art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 32 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art 88l
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność: § 11 ust. 1 zdanie 2 i §11 ust. 2; § 15 pkt 8; § 16 pkt 8, 9, 10; § 50 pkt 5; § 92 pkt 1; § 50 pkt 2; § 22; § 26; § 9 ust. 1; § 10; § 20 ust. 2 zdanie 3; § 27; § 35; § 94 pkt 4 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części rysunku planu odnośnie terenów oznaczonych symbolem: [...] 3. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części rysunku planu odnośnie terenów oznaczonych symbolem: [...] z wyłączeniem działki nr ewidencyjny [...] z wyłączeniem działki nr ewidencyjny [...] w części niezabudowanej [...] w części północno – zachodniej [...]; 4. stwierdza, że zaskarżona uchwała określona w punkcie 1, 2 i 3 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w związku z art. 7 Konstytucji RP, przez ustalenia zawarte w § 11 ust. 1 zd. 2 i § 11 ust. 2 uchwały;

- art. 15 ustawy p.z.p. w związku z art. 7 Konstytucji RP przez ustalenia zawarte w § 15 pkt 8, § 16 pkt 8, 9 i 10, § 50 pkt 5 oraz § 92 pkt 1 uchwały;

- art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu w związku z art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145) poprzez wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawniej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią), w szczególności zaś, poprzez wyznaczenie "nowych" obszarów, dotychczas pozostawionych w użytkowaniu rolnym, do zmiany przeznaczenia;

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., przez brak zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., w odniesieniu do wskazanych na rysunku planu miejscowego terenów oznaczonych symbolami: 2MNU (ark. nr 2); 4MNU (ark. nr 4); 5MNU (ark. nr 6); 8MNU (ark. nr 14); 10MNU (ark. nr 14); 11MNU (ark. nr 14); 12MNU z wyłączeniem dz. nr ew. 50/1 (ark. nr 14); 13MNU (ark. nr 15); 14-15MNU (ark. nr 17); 16MNU (ark. nr 19); 17-21MNU (ark. nr 20); 23MNU (ark. nr 21); 24-25MNU (ark. nr 21); 26MNU (ark. nr 22); 27MNU (ark. nr 26); 28MNU (ark. nr 26); 31MNU z wyłączeniem dz. nr ew. [...] (ark. nr 28); 33MNU (ark. nr 32); 35MNU (ark. nr 33); 36MNU (ark. nr 34); 37MNU (ark. nr 34); 38-39MNU (ark. nr 34); 40MNU (ark. nr 35); 42MNU (ark. nr 36), 43-44MNU (ark. nr 39); 47MNU (ark. nr 47); 48MNU (ark. nr 48); 49MNU (ark. nr 48); 50-51MNU (ark. nr 48) i 52MNU (ark. nr 49), z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jedno rodzinną z usługami nieuciążliwymi (MNU), na terenach, które w studium przeznaczone zostały pod obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej spod zabudowy, obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lasy, bądź tereny dolesień wzmacniających system (pierwsza kolejność),

Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały:

w części dotyczącej ustaleń § 11 ust. 1 zd. 2 i § 11 ust 2 uchwały;

w części dotyczącej ustaleń § 15 pkt 8, § 16 pkt 8, 9 i 10, § 50 pkt 5 oraz § 92 pkt 1 uchwały;

- w części dotyczącej załącznika nr 1 (rysunek planu), odnośnie oznaczenia obszaru szczególnego zagrożenia powodzią terenów oznaczonych symbolem: 32MNU, 34MNU, 44MNU, 45-46MNU, 47MNU, 1UT, 1UP, 1-7ML, 9ML, 9RM, 15RM, 27RM, 30RM, 35RM i 41RM;

- w części dotyczącej załącznika nr 1 (rysunek planu), odnośnie terenów oznaczonych symbolami: 2MNU; 4-5MNU; 8MNU; 10-11MNU; 12MNU z wyłączeniem działki numer ewidencyjny [...]; 13-21 MNU; 23-28MNU; 31MNU z wyłączeniem działki numer ewidencyjny [...]; 33MNU; 35-40MNU; 42-44MNU i 47-52MNU.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, w ten sposób, iż skutkuje to, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego. Zgodnie z treścią przywołanego art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca uregulował w art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym. Zgodnie z wolą ustawodawcy, ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 ustawy o p.z.p., które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o p.z.p. Tymczasem ustalenia planu, zawarte w:

§11 ust. 1 uchwały, w brzmieniu: " Plan wskazuje strefy "W" występowania stanowisk archeologicznych. Dla stref archeologicznych oznaczonych na rysunku planu, ustala się obowiązek uzgadnia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich planowanych inwestycji";

§ 11 ust. 2 uchwały, w brzmieniu: "Z uwagi na możliwość występowania stanowisk archeologicznych nie oznaczonych w terenie, zgodnie z przepisami odrębnymi w przypadku znalezienia przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem archeologicznym ustala się obowiązek, przy użyciu dostępnych środków, zabezpieczenia tego przedmiotu i oznakowania miejsca jego znalezienia oraz niezwłoczne zawiadomienie o znalezieniu tego przedmiotu [...] wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, wójta gminy S.", nie spełniają powyższych warunków.

W ocenie Wojewody w świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazane upoważnienia zakreślają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny.

W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa .kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej "W "wyznaczonej w planie (na rysunku planu miejscowego).

Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie m.in. współdziałania z organami - administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego zostały już określone przez ustawodawcę, wobec czego Rada Gminy w S. nie ma kompetencji do modyfikowania zakresu współdziałania organów w postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych, bądź też przed wszczęciem właściwego postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, iż pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wydawane jest w formie decyzji administracyjnej. Podstawy prawną do wydania decyzji administracyjnej może być wyłącznie przepis rangi ustawowej, a nie uchwała rady gminy. Za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy na organ administracji publicznej w zakresie procedury administracyjnej związanej z działaniami podejmowanymi przy zabytku.

Obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wynika wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Źródłem tego obowiązku jest ustawa, a nie uchwała Rady Gminy w S. Ustawa nakłada taki obowiązek wyłącznie w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust, 2 pkt 4 ustawy o p.z.p. oraz z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie, bądź jak w przedmiotowym przypadku uzgodnienie. Rada Gminy w S. wprowadzając taki obowiązek, w odniesieniu do terenów znajdujących się w granicach strefy ochronnej zabytków archeologicznych, przekroczyła zatem swoją kompetencję.

Podobne naruszenia zawiera cytowany wyżej § 11 ust. 2 uchwały, w którym rada gminy uregulowała kwestie dotyczące przedmiotów, co do których istnieje przypuszczenie, że są one zabytkiem archeologicznym. Również one naruszają wymagany przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakres ustaleń planu miejscowego. Skarżący przywołał brzmienie art. 32 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wywodzi, że wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie.

Wskazane upoważnienie nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych koniecznością zawiadomienia [...] konserwatora zabytków oraz określenia innych obowiązków z tym związanych.

Dalej Wojewoda [...] podkreślił, iż przez sam fakt dokonania skutecznego uzgodnienia (w rozumieniu pozytywnego, akceptującego uzgodnienia) z właściwym organem (w tym przypadku wojewódzkim konserwatorem zabytków), nie zwalnia, zarówno sporządzającego plan miejscowy wójta gminy, jak również organu uchwałodawczego tj. rady gminy, z obowiązku przestrzegania przepisów prawa.

Za niezgodne z prawem, zdaniem skarżącego, należało uznać również należy ustalenia, o których mowa w:

- § 15 pkt 8 uchwały, w brzmieniu: " Ustala się następujące zasady kształtowania i ochrony terenów przybrzeżnych wód powierzchniowych: (...) 8) nakazuje się uzgodnienie inwestycji projektowanych na terenach zlokalizowanych w sąsiedztwie cieków podstawowych łub rowów szczegółowych w tym wszystkich planów zabudowy i zagospodarowania terenów przyległych do rzek i cieków podstawowych będących własnością Skarbu Państwa, z Inspektoratem WZMiUW w M.";

- § 16 pkt 8 uchwały, w brzmieniu: "Zasięg występowania urządzeń melioracji szczegółowych wyznacza granica na rysunku planu. W celu ochrony urządzeń melioracji ustala się następujące nakazy i zakazy: (...) 8) nakazuje się opiniowania w Inspektoracie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych na etapie projektu zagospodarowania działki następujących inwestycji: a) zabudowy, b) zmiany trasy, przekrycia bądź likwidacji cieków melioracyjnych, oraz wznoszenia budowli komunikacyjnych, c) prowadzenia inwestycji liniowych w terenie zmeliorowanym ";

- § 16 pkt 9 uchwały "Zasięg występowania urządzeń melioracji szczegółowych wyznacza granica na rysunku planu. W celu ochrony urządzeń melioracji ustala się następujące nakazy i zakazy: (...) 9) nakazuje się w trakcie podziałów nieruchomości jednoczesne sporządzanie projektu przebudowy i modernizacji urządzeń melioracyjnych",

- § 16 pkt 10 uchwały "Zasięg występowania urządzeń melioracji szczegółowych wyznacza granica na rysunku planu. W celu ochrony urządzeń melioracji ustała się następujące nakazy i zakazy: (...) 10) wszelkie inwestycje mogące mieć wpływ na urządzenia wodne musza być uzgodnione z ich zarządcą ";

- § 50 pkt 5 uchwały "Na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia od 1RM do 49RM: (...) 5) dopuszcza się urządzanie łowisk komercyjnych i stawów hodowlanych za zgoda zarządcy wód i terenów przyległych ";

- § 92 pkt 1 uchwały "Dla terenu oznaczonego symbolem przeznaczenia 1WS ustała się następujące szczegółowe warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: -I) dopuszcza się realizację demontowanych urządzeń rekreacyjnych i sportowych pod warunkiem uzgodnienia ich lokalizacji z odpowiednimi instytucjami".

Analogicznie, jak w przypadku stref ochrony konserwatorskiej związanej ze stanowiskiem archeologicznym, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy, na uczestników procesu budowlanego, dodatkowych wymogów związanych .dokonywaniem dodatkowych uzgodnień, bądź też "uzależniających" możliwość realizacji inwestycji, dokonywania podziałów nieruchomości, od stanowiska, często bliżej nie określonych organów, czy instytucji.

Stosownie do dyspozycji art. 79 ust. 1 Prawa wodnego sprzed nowelizacji (tj. sprzed 18 marca 2011 r.) ochronę przed powodzią prowadzi się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 79 ust. 2 wymienionej ustawy, dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., działając w oparciu o przytoczone powyżej przepisy Prawa wodnego, sporządził "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - rzeka N." oraz "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - rzeka O.". Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia dzisiejszego mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona to studium ochrony przeciwpowodziowej zachowuje swą moc obowiązującą, a więc Rada Gminy w S. zobligowana była do uwzględnienia jego ustaleń. Co więcej obowiązek taki, wynika również z art. 17 przywoływanej powyżej ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw: " Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: (...) 2) uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania 'przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią. w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawa ".

W przedmiotowej sprawie, uchwałodawca tylko w części uwzględnił przytoczone powyżej przepisy, ograniczając się jedynie do określenia, na rysunku planu miejscowego, samych granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz przytaczając w § 22 uchwały część przepisów Prawa wodnego. Z drugiej strony, w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów, przewidziano możliwość realizacji różnych form zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, bez żadnych ograniczeń, co więcej bez braku wewnętrznego odwołania do ustaleń § 22 uchwały, co stanowi o wewnętrznej sprzeczności ustaleń planu miejscowego.

W ocenie skarżącego na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy, w tym także zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem nieuciążliwych usług. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji.

Tymczasem uchwalony plan miejscowy, na obszarach "szczególnego zagrożenia powodzią" przeznacza tereny pod:

zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi, w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 32MNU (arkusz nr 31); 34MNU (arkusz nr 33); cz. 44MNU (arkusz nr 39);45 - 46MNU (arkusz nr 42) oraz cz. 47 MNU (arkusz nr 47);

usługi turystyki, w ramach jednostki terenowej 1UT (arkusz nr 39);

usługi publiczne, częściowo w ramach jednostki terenowej 1UP (arkusz nr 15);

zabudowę letniskową, w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 1ML (arkusz nr 30); 2-7ML (arkusz nr 31), 9ML (arkusz nr 42);

zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: 9RM (arkusz nr 6); cz. 15RM (arkusz nr 15); cz. 27RM (arkusz nr 27); 30RM (arkusz nr 31); 35RM (arkusz nr 33); 41RM (arkusz nr 42),

Zgodnie z przepisami Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią istnieje zakaz zabudowy. Szczegółowa analiza ustaleń planu miejscowego, w szczególności zaś jego zapisy zawarte w § 22 uchwały, w powiązaniu, z przyjętymi rozwiązaniami przestrzennymi, dla wskazanych powyżej terenów (32MNU, 34MNU, cz. 44MNU, 45-46MNU, cz. 47 MNU, 1UT, 1UP, 1-7ML, 9ML, 9RM, cz. 15RM, cz. 27RM, 30RM, 35RM i 41RM), zarówno w części tekstowej oraz w części graficznej, prowadzi do konkluzji, iż zapisy uchwały nie tylko naruszają przepisy Prawa wodnego, ale również są ze sobą sprzeczne. Skoro bowiem Rada Gminy w S. odwołuje się do przepisów odrębnych, które wprost zakazują realizacji zabudowy na ww. obszarach a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszcza do lokowania zabudowy (art. 881 ust. 2 ustawy Prawo wodne), to nie może z drugiej strony dopuszczać do realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

W tym stanie rzeczy ustalenia planu miejscowego w zakresie ochrony przed powodzią uznać należy za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nic realizują dyspozycji konkretnej normy tej ustawy, o której mowa w art. 88l, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7ustawy o p.z.p., przy czym tak jak w przypadku uzgodnienia z konserwatorem zabytków, nie ma znaczenia okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawą wodnego, w związku z art. 17 pkt 7 lit. c ustawy o p.z.p.

Spełnienie ustawowego wymogu dokonania stosownych uzgodnień nie może mieć tylko charakteru formalnego, ale musi polegać na merytorycznym sprawdzeniu rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego przez organ specjalistyczny w zakresie jego kompetencji określonych w stosownych przepisach. W konsekwencji również na etapie badania legalności podejmowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego weryfikacji merytorycznej podlegają orzeczenia organów uzgadniających. W przedmiotowej sprawie pomimo pozytywnego uzgodnienia, projektu planu z właściwym organem, ustalenia planu, w którym dopuszcza się do zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez co naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Organ nadzoru stwierdza również, iż część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] podjętej w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale również z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Analiza rysunku studium, przedstawiającym kierunki rozwoju przestrzennego (skala 1:15000) wraz z legendą prowadzi do wniosku, że w studium wyróżniono: tereny zabudowane, przeznaczone w planach do zabudowy i proponowane do zabudowy oraz tereny otwarte. Większość obszarów objętych skarżoną uchwalą zgodnie z częścią rysunkową studium, usytuowana była na terenach otwartych zaliczonych do obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zgodnie z legendą dołączoną do rysunku studium, kolorem białym, żółtym oraz jasnozielonym, oznaczono obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym kolorem żółtym i jasnozielonym obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy. Z rysunku studium wynika jednoznacznie, iż zakaz zabudowy, nie dotyczy jedynie tych obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, które na ww. rysunku oznaczone zostały kolorem białym.

Zdaniem skarżącego, egzegeza zapisów studium, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, prowadzi do następujących wniosków:

- obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone spod zabudowy, oznaczone na rysunku przedstawiającym kierunki rozwoju przestrzennego kolorem żółtym i jasnozielonym, są faktycznie wyłączone spod wszelkiej zabudowy; świadczy o tym zapis zawarty w legendzie, zakwalifikowane tych obszarów do terenów otwartych, stanowiących przeciwwagę dla terenów zabudowanych, przeznaczonych w planach do zabudowy i proponowanych do zabudowy;

- pozostałe obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej tj. inne niż te wyłączone spod zabudowy, oznaczone na rysunku przedstawiającym kierunki rozwoju przestrzennego kolorem białym, są przeznaczone pod tereny rolnicze, z możliwością realizacji zabudowy specjalistycznej związanej z produkcją rolną lub hodowlaną pod warunkiem spełnienia wymagań przepisów szczególnych.

Skarżony plan miejscowy wyznacza tereny pod realizację:

zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi (MNU), na terenach, które w studium w całości, przeznaczone zostały pod obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej spod zabudowy; dotyczy to jednostek terenowych: 5MNU (ark. nr 6); 27MNU (ark. nr 26); 48MNU (ark. nr 48) i 52MNU (ark. nr 49);

zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z usługami nieuciążliwymi (MNU), na terenach, które w studium w części przeznaczone zostały pod obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej spod zabudowy oraz w części na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej; dotyczy to jednostek terenowych: 2MNU (ark. nr 2); 8MNU (ark. nr 14); 10MNU (ark. nr 14); 14-15MNU (ark. nr 17); 16MNU (ark. nr 19); 17-21MNU (ark. nr 20); 28MNU (ark. nr 26); 37MNU (ark. nr 34) i 47MNU (ark. nr 47);

zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi (MNU), na terenach, które w studium przeznaczone zostały pod obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej; dotyczy to jednostek terenowych: 4MNU (ark. Nr 4); 12MNU z wyłączeniem dz. nr ew. [...] (ark. nr 14); 11 MNU (ark. nr 14); 23MNU (ark. nr 21); 26MNU (ark. nr 22); 31MNU z wyłączeniem dz. nr ew. [...] (ark. nr 28); 33MNU (ark. nr 32); 35MNU (ark. nr 33); 36MNU (ark. nr 34); 38-39MNU (ark. nr 34); 42MNU (ark. nr 36); 43-44MNU. (ark. nr 39); 49MNU (ark. nr 48) i 50-51MNU (ark. nr 48);

- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi (MNU), na terenach, które w studium przeznaczone zostały pod lasy, opcjonalnie tereny dolesień wzmacniających system (pierwsza kolejność); dotyczy to jednostek terenowych: 13MNU (ark. nr 15); 24-25MNU (ark. nr 21) i 40MNU (ark. nr 35).

Z uwagi na fakt niejednoznacznych ustaleń studium, skarżący wnioskuje o stwierdzenie me ważności ww. uchwały jedynie w zakresie wskazanych wyżej terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ż usługami nieuciążliwymi (MNU), które wprost naruszają jego ustalenia. Zdaniem skarżącego należy rozważyć także stwierdzenie nieważności względem terenów oznaczonych symbolem RM, a przeznaczonych na realizację i utrzymanie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (vide § 48 uchwały), a które w studium przeznaczone zostały pod obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej spod zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim terenów oznaczonych symbolami: 3RM (ark. m: 3); 4-7RM (ark. nr 5); 10RM (ark. nr 6); 11RM (ark. nr 7); 16-17RM (ark. nr 17); 18RM (ark. nr 18); 20RM i cz. terenu 21 RM w części niezabudowanej (ark. nr 23); 26RM (ark. nr 26); 25RM w części północno - zachodniej (ark. nr 26); 29RM (ark. nr 28); 47RM (ark. nr 46); 45RM (ark. Nr 46), które zgodnie z ustaleniami studium winny być wyłączone spod zabudowy. W ramach ww. terenów, plan miejscowy nie tylko dopuszcza do realizacji zabudowy zagrodowej, ale również na mocy ustaleń zawartych w § 50 pkt 2 uchwały "dopuszcza się lokalizację drobnej wytwórczości lub usług nieuciążliwych wbudowanych w mieszkanie lub w obiektach wolnostojących". Tymczasem legalna definicja zabudowy zagrodowej została określona w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym rozporządzeniem (§ 3 pkt. 3), przez zabudowę zagrodową,, (...) należy (...) rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych ".

Zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps, zalicza się do użytków rolnych. Również z Załącznika Nr 6 do ww. rozporządzenia pn. " Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych wynika, że użytkiem rolnym są m.in. grunty rolne zabudowane do których "(...) zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych" (ust. 1 pkt 5 Załącznika Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Przepisy w tym zakresie zostały więc skorelowane z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z żadnego z wymienionych przepisów nie wynika, by do terenów rolnych zaliczyć można " lokalizację drobnej wytwórczości lub usług nieuciążliwych wbudowanych w mieszkanie lub w obiektach wolnostojących". Nie wynika to również z ustaleń samego studium, które nie przewiduje takiej funkcji na obszarach zaliczonych do rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu nadzoru, zasadne jest uznanie, iż wskazane wyżej tereny, pozostają w sprzeczności z ustalonym w studium przeznaczeniem terenu, bądź opcjonalnie stwierdzenie nieważności ustaleń § 50 pkt 2 uchwały. Dopuszczalny rodzaj zagospodarowania w postaci zabudowy usługowej, bądź drobnej wytwórczości nie może stanowić gruntów rolnych w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem gruntem rolnym dla zastosowanych w planie funkcji, może być jedynie zabudowa, gdy budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służą wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu i wchodzą w skład gospodarstw rolnych.

Rada Gminy w S. przy uchwalaniu planu związana była treścią art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tego unormowania, wprowadzoną ustawą o zmianie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zmieniającą ustawę o p.z.p. z dniem 21 października 2010 r., która w art. 1 pkt 6 nadała nowe brzmienie art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p poprzez zastąpienie wyrażenia "zgodności planu ze studium" słowami "nie narusza ustaleń studium". Na mocy art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej - do procedur planistycznych nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż uchwalony plan miejscowy procedowany na podstawie uchwały przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjętych podczas sesji w dniu 19 marca 2010 r., winien nie tylko nie naruszać, a więc pozostawać w sprzeczności, ale i być .zgodnym z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.

Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy w S. naruszyła również inne przepisy, przez ustalenia, o których mowa w:

§ 9 ust. 1 uchwały, w brzmieniu: " Niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gminy obiekty i urządzenia, a m.in. obiekty obrony cywilnej, ratownictwa, bezpieczeństwa państwa, obiekty obsługi technicznej gminy, urządzenia melioracji, drogi wewnętrzne, place publiczne, ciągi pieszo-jezdne, ciągi piesze, ścieżki rowerowe można realizować na każdym terenie funkcjonalnym w sposób zgodny z ustaleniami planu z zakresu warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy, przepisami odrębnymi i zasadami współżycia społecznego";

§ 10 uchwały, w brzmieniu: "Na całym obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizację wszelkich zadań służących realizacji celów publicznych Ich realizacja na poszczególnych terenach funkcjonalnych musi być zgodna z ustaleniami szczegółowymi w zakresie warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz podziału na działki";

§ 20 ust. 2 zd. 3 uchwały, w brzmieniu: "Ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w granicach stref technicznych obowiązują do czasu istnienia linii elektroenergetycznych napowietrznych";

§ 27 uchwały, w brzmieniu: "Sieci infrastruktury technicznej należy prowadzić przez tereny przeznaczone na cele publiczne, w szczególności przez tereny dróg publicznych będące poza granicami planu oraz przez tereny dróg wewnętrznych. W przypadku braku możliwości prowadzenia ich przez ww. tereny, dopuszcza się możliwość ich realizacji poza tymi terenami ";

§ 35 uchwały, w brzmieniu: "Podział poszczególnych terenów funkcjonalnych na działki musi uwzględniać potrzebę wydzielenia niezbędnych terenów dla realizacji obiektów obsługi technicznej gminy i być zgodny z ustaleniami szczegółowymi planu w zakresie warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy, zagospodarowania terenu oraz podziału na działki";

§ 94 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: " Dla terenów dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem przeznaczenia od 1KDW do 8KDW oraz realizowanych na terenach funkcjonalnych ustala się następujące warunki, zasady i standardy zagospodarowania terenu: (...) 4) tereny położone przy terenach zabudowy i przeznaczonych pod zabudowę muszą być oświetlone w sposób właściwy.".

Przez ustalenia, o których mowa wyżej, doszło m.in. do naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 15 ustawy o p.z.p. W planie miejscowym następuje bowiem ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ustawy p.z.p.).

Natomiast przez określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu należy rozumieć nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów (§ 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a więc ustalenia w postaci norm bezwzględnie obowiązujących, które kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o p.z.p.). Tymczasem ustalenia, o których mowa w: § 9 ust. 1; § 10 i § 27 uchwały nie wypełniają dyspozycji art. 4 ust. 1 w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, dodatkowo zawężając stosowanie ustaleń planu miejscowego jedynie w zakresie określonych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy.

Z kolei, w § 20 ust. 2 zd. 3 uchwały, wprowadzono ustalenia warunkowe, obowiązujące na wypadek zdarzenia przyszłego i niepewnego, co dodatkowo narusza przepis art. 27 ustawy o p.z.p. (próba obejścia konieczności dokonania zmiany planu miejscowego). Ponadto w ustaleniach: § 35 uchwały rada gminy wprowadziła zapisy dotyczące zasad i warunków podziału nieruchomości, podczas gdy z art. 15 ustawy o p.z.p., w szczególności zaś z jego ust. 2 pkt 8 wynika wymóg określenia w planie ",szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć, szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Dodatkowo w § 94 pkt 4 uchwały zawarto tzw. normę otwartą. Stosowanie w planie miejscowym norm otwartych jest niedopuszczalne, bowiem uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego staje się prawem miejscowym (art. 14 ust. 8 ustawy o p.z.p.), czyli aktem powszechnie obowiązującym, zawierającym normy bezwzględnie obowiązujące.

Uchwalony plan miejscowy narusza również przepis:

- § 4 pkt. 9 lit. a i b rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa uchwała nie spełnia wskazanego wymogu, nie określa bowiem jakichkolwiek parametrów sieci infrastruktury technicznej, jak również nie zawiera ustaleń w zakresie powiązania sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym;

- § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Stosownie do zapisów wskazanego przepisu projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać określenie granic obszaru objętego uchwałą; W podjętej uchwale nie określono granic obszaru objętego uchwałą.

Organ nadzoru stwierdził również:

- wzajemną sprzeczność ustaleń planu miejscowego, zawartą w § 89 pkt 3, w powiązaniu z ustaleniami § 88 pkt 1 uchwały; Z jednej strony na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia 1-29ZL wprowadzono zakaz realizacji jakiejkolwiek zabudowy i zagospodarowania poza obiektami służącymi gospodarce leśnej, z drugiej zaś strony na mocy § 88 pkt 1 uchwały, dopuszczono do realizacji obiektów obsługi technicznej gminy, a więc zgodnie z definicją zawartą w § 5 pkt 15 uchwały, dopuszczono do wszelkiego zagospodarowania, zabudowy oraz urządzeń służących do odprowadzania ścieków, dostarczania wody, ciepła, energii elektrycznej, gazu, umożliwiającego wymianę informacji oraz innych obiektów technicznych niezbędne dla prawidłowego zaspokajania potrzeb mieszkańców; Przytoczone powyżej przepisy, w tym także w powiązaniu z ustaleniami § 9 ust. 1 uchwały, prowadzą do wniosku, iż na terenach leśnych możliwa jest realizacja różnych obiektów, które nie są związane z gospodarką leśną.

- wzajemną sprzeczność ustaleń planu miejscowego, zawartą w § 86 pkt 6 uchwały w powiązaniu z ustaleniami § 86 pkt 1 uchwały; Z jednej strony na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia 1-73R wprowadzono zakaz realizacji jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, z drugiej zaś strony na mocy § 86 pkt 1 uchwały, dopuszczono do realizacji obiektów obsługi technicznej gminy, o których mowa w § 5 pkt 15 uchwały;

- w ustaleniach § 3 ust. 1 pkt 6 i 7 uchwały błędnie, zaliczono do obowiązujących ustaleń planu miejscowego granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz granic obszaru NATURA 2000. Przedmiotowe granice nie wynikają z ustaleń planu miejscowego, a tym samym nie mogą stanowić obowiązujących ustaleń planu miejscowego, lecz są elementami informacyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w S. wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że:

Wydanie przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w stosunku do obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, ujętych natomiast w gminnej ewidencji zabytków jest możliwe, stosownie do przepisu art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wyłącznie w uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Wyznaczone w planie miejscowym strefy "W" ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych nie są wpisane do rejestru zabytków jak sugeruje skarżący, a jedynie do ewidencji zabytków. Plan nie zawiera również zapisów świadczących o konieczności uzyskania pozwolenia, a jedynie konieczność uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków planowanych inwestycji.

Zapisy § 11 ust.1 oraz § 11 ust.2 MPZP mają oparcie w obowiązującym prawie oraz określają zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 4 ustawy o p.z.p. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, nie wykraczają jednocześnie poza jakiekolwiek unormowania ustawowe oraz nie czynią wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a jedynie powtarzają kwestie uregulowane w aktach prawnych hierarchicznie wyższych, w tym wypadku art.39 ust.3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Intencją - przy zastosowaniu powtórzenia - było zwrócenie uwagi, już podczas podejmowania pierwszych kroków inwestycyjnych, którymi jest sprawdzenie zapisów w MPZP odnośnie możliwości i warunków lokalizacji danej inwestycji na konieczność uzgadniania robót budowlanych w granicach strefy ,,W" ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz w związku z możliwością wystąpienia w granicach planu stanowisk archeologicznych nie oznaczonych w terenie - określenie zakresu działań jakie należy podjąć w przypadku znalezienia przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem archeologicznym.

Organ przywołuje pogląd zawarty w wyroku WSA we Wrocławiu /II SA/Wr 396/12/, który mówi iż "...Powyższy przepis rangi ustawowej, określający w jakich sytuacjach zachodzi konieczność współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej, w żadnym razie nie może być modyfikowany w akcie prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest nadto rozszerzenie zakresu jego normowania na inne przypadki niż te, które zostały określone w materii ustawowej..." i twierdzi, że w tym konkretnym przypadku przepis rangi ustawowej nie został zmodyfikowany w akcie prawa miejscowego oraz nie doszło do rozszerzenia zakresu jego normowania.

Ustalenia §15 pkt 8, §16 pkt 8, §16 pkt 9, §16 pkt 10 § 92 pkt 1 wynikają natomiast z uzgodnień z WZMiUW w W. Oddział w O., pismo znak: [...], w którym został określony zakres koniecznych uzgodnień na terenach przyległych do rzek, cieków podstawowych, rowów oraz terenów zdrenowanych i nie wykraczają one również poza jakiekolwiek unormowania ustawowe oraz nie czynią wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych.

Natomiast zapisy § 50 pkt 5 MPZP nawiązują do ustawy Prawo wodne (art.122 ust.1 pkt.2 i 3), które nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku regulacji wód, zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, a mającego wpływ na warunki przepływu wody oraz wykonywania urządzeń wodnych.

Organ nie kwestionuje konieczności uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Zgodnie z art. 17 ustawy Prawo wodne wymienione obszary zostały uwzględnione w planie. Ze względu na fakt, iż na chwilę obecną brak jest map zagrożenia powodziowego oraz na małą dokładność studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej stosownie do art. 88I ust.2 ustawa Prawo wodne oraz Postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., który po wprowadzeniu zapisów uzgodnił pozytywnie projekt planu postanowiono uwzględnić w planie możliwość zabudowy na niektórych terenach będących w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią dopiero po uzyskaniu zwolnienia z zakazu zabudowy w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Zapisy dla tych obszarów, w tym zakazy zgodnie z postanowieniem Dyrektora RZGW przedstawiono w § 22 planu, w którym, przy wołano zapisy art. 88l ust.1 ustawy Prawo wodne, w tym możliwość zabudowy dopiero po uzyskaniu zwolnienia z zakazu zabudowy w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez Dyrektora RZGW.

Niezasadne są również twierdzenia skarżącego w przedmiocie niezgodności zapisów MPZP z ustaleniami Studium.

Organ analizując zapisy studium w rozdziale 5 twierdzi, że zakaz zabudowy za wyjątkiem zabudowy specjalistycznej związanej z produkcją rolną lub hodowlaną dotyczy wyłącznie terenów "zorganizowanej rolniczej przestrzeni produkcyjnej".

Dalej twierdzi, ze podsumowując zapisy rozdziału 11 Studium można wywnioskować, iż pomimo innych funkcji i innego przeznaczenia terenu po analizie w trakcie opracowywania nowych planów zagospodarowania przestrzennego można w uzasadnionych przypadkach wprowadzić inne funkcje uzupełniające oraz inny sposób użytkowania terenów niż to wynika ze Studium - w tym wypadku z rysunku kierunków Studium.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż należy rozważyć także stwierdzenie nieważności uchwały względem terenów oznaczonych symbolem RM - tereny zabudowy zagrodowej.

Organ w powołaniu na uprawnienia właściciela wynikające z prawa cywilnego wywodzi, że w razie wątpliwości winno się tak interpretować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez właścicieli, nie wolno zaś domniemywać zawężenia ich uprawnień. Należy zatem przyjąć wykładnię zgodną z zasadą wolności zagospodarowania terenu.

Niezasadne jest również uznanie, że plan miejscowy narusza § 4 pkt. 9 lit. a i rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia w zakresie sieci infrastruktury technicznej oraz ewentualnych powiązań z układem zewnętrznym jeżeli taki jest możliwy ze względu na istnienie tych sieci w pobliżu lub na terenie opracowywanego MPZP znajdują się w rozdziale 6 Ogólne zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej §26-33 oraz w Ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów funkcjonalnych § 41; 47; 54; 60; 66; 72; 78; 84, w których znajdują się także ustalenia w zakresie zasad obsługi w zakresie infrastruktury. Są tam opisane m.in. warunki, nakazy i dopuszczenia przyłączenia do istniejących sieci co należy traktować jako powiązania z układem zewnętrznym.

Zdaniem strony przeciwnej wbrew twierdzeniom skarżącego nie zachodzi naruszenie przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu. Powyższy przepis wskazuje, iż projekt tekstu planu powinien zawierać określenie granic obszaru objętego uchwałą. Granice te są określone poprzez zapis w tekście Planu § 1 ust.2, który mówi, iż "Granice planu określone zostały na rysunku planu."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy podnieść, że skarga Wojewody [...] została wniesiona w oparciu o art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. Mianowicie u.s.g. w art. 91 ust. 1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Organem nadzoru jest właściwy Wojewoda. Termin 30 dni jest terminem, który nie podlega zawieszeniu ani przedłużeniu. Jeżeli Wojewodzie nie uda się dokonać oceny przedłożonej uchwały w tymże terminie, a uzna, że dotknięta jest wadami, które skutkować winny stwierdzeniem jej nieważności, nie jest uprawniony do procedowania w tym przedmiocie. Stanowi o tym art. 93 ust. 1 u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przechodząc do merytorycznego zbadania kwestionowanego planu Sąd miał na uwadze wymóg przytoczonego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. i w pierwszej kolejności dokonał zbadania zaskarżonego aktu w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz procedury obowiązującej przy uchwalaniu planów miejscowych. Sąd pierwszej instancji nie jest bowiem związany zarówno zarzutami skargi, jak i jej wnioskami. Sąd w tej mierze uznał konieczność wyeliminowania pewnych zapisów planu ponad formalnie złożony wniosek w skardze. Stwierdził zatem nieważność również tej części planu, co do której jedynie w uzasadnieniu skargi Wojewoda opisał i wykazał naruszenia prawa, których dopuściła się rada przy uchwalaniu zaskarżonego aktu. Analiza bowiem zagadnień przedstawionych przez Wojewodę w uzasadnieniu skargi prowadzi do wniosku, że przy uchwalaniu planu doszło do naruszenia zasad tworzenia planu, co powoduje, że niezależnie czy naruszenie to ma charakter istotny, czy nieistotny konieczne jest stwierdzenie jego nieważności.

W tym miejscu Sąd nadmienia, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. Nr 647), zwanej dalej p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej (vide wyrok NSA z 9 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1949/11)

W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu naruszenie nie musi mieć charakteru istotnego, natomiast przy ocenie naruszenia trybu konieczne jest wyważenie czy mogło mieć ono wpływ na treść uchwalonego planu.

Dochodząc zatem do przekonania, że zaskarżona uchwała zasadniczo we wszystkich częściach zakwestionowanych przez Wojewodę [...] podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. w kolejnych punktach sentencji wyroku wymienione zostały jednostki redakcyjne planu oraz obszary na rysunku planu miejscowego, które zostały wyeliminowane z tego aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że w pozostałym zakresie plan ten obowiązuje.

Rozważając w kolejności podniesione zarzuty Sąd stwierdza, że zapis § 11 - w części opisanej na wstępie - planu jest pozbawiony podstawy prawnej i należy ten zapis uznać za niezgodną z prawem modyfikację postanowień ustawowych oraz nieuzasadnione rozszerzenie kompetencji rady gminy. Istotne jest bowiem, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), np. poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.).

Przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akty te mianowicie nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Należy zwrócić uwagę, że tylko w ustawie dozwolone jest ustalenie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, formy współdziałania tegoż organu z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, obowiązki podmiotów zamierzających dokonać określone czynności w stosunku do zabytków zostały już kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę, przede wszystkim w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 32 i 36) oraz w ustawie Prawo budowlane (art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 39).

Z przepisów z kolei u.p.z.p. nie wynika upoważnienie do zamieszczania w planie miejscowym nakazów dotyczących uzyskiwania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzgodnień lub pozwoleń wojewódzkiego konserwatora zabytków, ponieważ materia ta jest właśnie zastrzeżona do postępowania administracyjnego normowanego ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z uwzględnieniem ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Analogicznie zgodzić się należy ze skarżącym organem nadzoru, że uregulowanie drogą ustawową kwestii obowiązków, jakie ciążą na osobach, które odkryły bądź przypadkowo znalazły zabytek archeologiczny jest równoznaczne, z wyłączeniem tej materii z kompetencji organu stanowiącego gminy. Stanowi o tym z kolei art. 33 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w którym wyróżniono sytuację polegającą na znalezieniu w ogóle przedmiotu mogącego stanowić zabytek, nie przy okazji prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych. Zasady postępowania w takiej sytuacji reguluje norma o charakterze ustawowym tj. przywołany art. 33. Natomiast akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko Wojewody, sam fakt dokonania skutecznego uzgodnienia (w rozumieniu pozytywnego, akceptującego uzgodnienia) z właściwym organem (w tym przypadku wojewódzkim konserwatorem zabytków), nie zwalnia, zarówno sporządzającego plan miejscowy wójta gminy, jak również organu uchwałodawczego tj. rady gminy, z obowiązku przestrzegania przepisów prawa. Jeśli zatem, pomimo uzgodnienia pozytywnego projektu planu przez właściwy organ uzgadniający, postanowienia planu naruszają przepisy prawa, których stosowanie leży w kompetencji tego organu uzgadniającego, muszą one zostać wyeliminowane z obowiązującego aktu miejscowego. Spełnienie ustawowego wymogu dokonania stosownych uzgodnień czy opinii nie może mieć tylko charakteru formalnego. Jeżeli zatem organ uzgadniający nie odniesie się w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego do danej problematyki, a uzgodnienie będzie miało charakter ogólny, nie ma najmniejszych przeszkód, aby stanowisko organu uzgodnieniowego podlegało merytorycznej weryfikacji przez sąd administracyjny przy okazji rozpatrywania skargi na akt, w którego toku uchwalania takie stanowisko zostało zajęte.

W niniejszej sprawie uzgodnienie konserwatorskie miało charakter formalny, a treść wydanego rozstrzygnięcia rodzi wątpliwości co do prawidłowości stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Odnośnie § 15 pkt 8, § 16 pkt 8, § 16 pkt 9, § 16 pkt 10, § 50 pkt 5 i § 92 pkt 1 uchwały Sąd podziela stanowisko Wojewody, że analogicznie, jak w przypadku stref ochrony konserwatorskiej związanej ze stanowiskiem archeologicznym, za niedopuszczalne należy uznać zobowiązywanie i nakładanie zadań w drodze uchwały rady gminy, na uczestników procesu budowlanego, dodatkowych wymogów związanych .dokonywaniem dodatkowych uzgodnień, bądź też "uzależniających" możliwość realizacji inwestycji, dokonywania podziałów nieruchomości, od stanowiska, często bliżej nie określonych organów, czy instytucji.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Stosownie zaś do art. 4a pkt 2) ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 145) plan miejscowy wymaga uzgodnienia z właściwym dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – w celu zapewnienia prawidłowego gospodarowania wodami, w tym w szczególności ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią. Zakres związania tym uzgodnieniem przy rozpoznawaniu skargi na plan miejscowy – w tym zakresie za aktualne należy uznać wywody odnoszące się do uzgodnienia projektu planu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W przedmiotowej sprawie pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem, ustalenia planu, w którym dopuszcza się do zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez co naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Jak słusznie podniósł Wojewoda zgodnie z art. 79 ust. 2 wymienionej ustawy Prawo wodne przed nowelizacją dokonaną przez ustawę z dnia 5 stycznia 2011r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 32, poz. 159), dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., działając w oparciu o przytoczone powyżej przepisy Prawa wodnego, sporządził "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - rzeka N." oraz "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - rzeka O.". Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia dzisiejszego mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona to studium ochrony przeciwpowodziowej zachowuje swą moc obowiązującą, a więc Rada Gminy w S. zobligowana była do uwzględnienia jego ustaleń.

Co więcej obowiązek taki wynika również z art. 17 przywoływanej powyżej ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw: " Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią określone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów dotychczasowych: (...) 2) uwzględnia się przy sporządzaniu koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, planu zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, do dnia przekazania map zagrożenia powodziowego organom sporządzającym te dokumenty i uznaje się za obszary szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą ".

Rada Gminy co prawda zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy p.z.p. określiła granice i sposoby zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. O ile naniesione na rysunek planu granice wynikają ze studium ochrony przeciwpowodziowej, o tyle wskazane sposoby zagospodarowania tych obszarów naruszają normę art. 88 l ustawy Prawo wodne. Co prawda treść tego ostatniego przepisu została włączona do części normatywnej planu poprzez zamieszczenie § 22 w części tekstowej, nie mniej jednak taki zabieg nie mógł zostać zaakceptowany przez Sąd jako realizujący zasadę spójności obydwu części tj. tekstowej i graficznej planu. W ustaleniach bowiem szczegółowych dla poszczególnych terenów przewidziano możliwość realizacji różnych form zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, bez żadnych ograniczeń, co więcej bez braku wewnętrznego odwołania do ustaleń § 22 uchwały, co stanowi o wewnętrznej sprzeczności ustaleń planu miejscowego. Tym samym wskazane w planie na obszarach wymienionych w 2. sentencji wyroku sposoby zagospodarowania terenu dopuszczające zabudowę pozostają w ewidentnej opozycji do normy art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Przepis ten bowiem zakazuje takiego rodzaju zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji.

Ponadto, analogicznie jak w przypadku ochrony konserwatorskiej akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Norma art. 88 l ust. 1 ustawy Prawo wodne nie tyle miała zostać inkorporowana do treści planu, lecz powinna zostać zastosowana przez radę gminy we właściwy sposób. Tym sposobem było już na etapie uchwalania planu rozstrzygnięcie i wprowadzenie do rysunku planu tego rodzaju przeznaczenia, z którego wynikałby zakaz realizowania zabudowy na terenach zagrożenia powodziowego (vide wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1063/12), co oznacza, iż uchwalony sposób przeznaczenia terenów powodziowych pozostaje w sprzeczności z art. 88 l ust. 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy p.z.p.

Z tego względu konieczne było także stwierdzenie nieważności § 22 uchwały, który przytacza jedynie treść art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody [...], że część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] podjętej w sprawie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale również z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p., w myśl którego plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Porównanie tekstu planu z tekstem studium oraz odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium prowadzi do wniosku, że we wskazanych przez Wojewodę obszarach występuje sprzeczność między studium a planem, co wymagało przede wszystkim przeanalizowania części graficznej obydwu aktów planistycznych

Jak słusznie zauważył skarżący analiza rysunku studium wraz z legendą prowadzi do wniosku, że w studium wyróżniono: tereny zabudowane, przeznaczone w planach do zabudowy i proponowane do zabudowy oraz tereny otwarte. Większość obszarów objętych skarżoną uchwalą zgodnie z częścią rysunkową studium, usytuowana była na terenach otwartych zaliczonych do obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zgodnie z legendą dołączoną do rysunku studium, kolorem białym, żółtym oraz jasnozielonym, oznaczono obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym kolorem żółtym i jasnozielonym obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy. Z rysunku studium wynika jednoznacznie, iż zakaz zabudowy, nie dotyczy jedynie tych obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, które na rysunku oznaczone zostały kolorem białym. Tym samym:

- obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone spod zabudowy, oznaczone na rysunku przedstawiającym kierunki rozwoju przestrzennego kolorem żółtym i jasnozielonym, są faktycznie wyłączone spod wszelkiej zabudowy; świadczy o tym zapis zawarty w legendzie, zakwalifikowane tych obszarów do terenów otwartych, stanowiących przeciwwagę dla terenów zabudowanych, przeznaczonych w planach do zabudowy i proponowanych do zabudowy;

- pozostałe obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej tj. inne niż te wyłączone spod zabudowy, oznaczone na rysunku przedstawiającym kierunki rozwoju przestrzennego kolorem białym, są przeznaczone pod tereny rolnicze, z możliwością realizacji zabudowy specjalistycznej związanej z produkcją rolną lub hodowlaną pod warunkiem spełnienia wymagań przepisów szczególnych.

Tymczasem plan wyznacza tereny pod realizację:

zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi (MNU), na terenach, które w studium w całości, przeznaczone zostały pod obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej spod zabudowy;

zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z usługami nieuciążliwymi (MNU), na terenach, które w studium w części przeznaczone zostały pod obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej spod zabudowy oraz w części na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej;

zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi (MNU), na terenach, które w studium przeznaczone zostały pod obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej;

zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi (MNU), na terenach, które w studium przeznaczone zostały pod lasy, opcjonalnie tereny dolesień wzmacniających system (pierwsza kolejność).

Wobec powyższego przeznaczanie pod zabudowę mieszkaniową z usługami nieuciążliwymi terenów określonych w studium jako obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej spod zabudowy oraz obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a także lasy pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 9 ust. 4 ustawy p.z.p. Mianowicie obszary zakwalifikowane w studium jako rolnicza przestrzeń produkcyjna (niezależnie czy z prawem zabudowy czy bez tego prawa), czy też jako las nie mogą być uznane za tożsame z zabudową mieszkaniową. Choćby załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wyróżnia przeznaczenie pod tereny zabudowy mieszkaniowej, usługowej i tereny użytkowane rolniczo. W sytuacji gdy studium dany obszar kwalifikuje jako rolniczą przestrzeń produkcyjną, uzyskanie w planie przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkaniową powoduje sprzeczność obydwu tych ustaleń.

Nieco innego uzasadnienia wymaga natomiast przeznaczenie w planie obszarów oznaczonych symbolem RM - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych hodowlanych i ogrodniczych, a które w studium przeznaczone zostały pod obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej spod zabudowy. Na rysunku planu obszary te zostały oznaczone kolorem żółtym i jasnozielonym. O ile bowiem tereny oznaczone na rysunku studium kolorem białym stanowią przestrzeń rolniczą produkcyjną bez zakazu zabudowy (tereny te wyznaczone zostały wokół istniejących już skupisk zabudowań), co oznacza, że przeznaczenie RM jest jak najbardziej uzasadnione, o tyle tereny oznaczone kolorem żółtym i jasnozielonym zgodnie z ustaleniami studium winny być wyłączone spod zabudowy. Plan miejscowy natomiast dopuszcza na nich zabudowę, co prawda zagrodową.

Legalna definicja zabudowy zagrodowej została określona w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym rozporządzeniem (§ 3 pkt. 3), przez zabudowę zagrodową,, (...) należy (...) rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych ". W kontekście przywołanej definicji zabudowie zagrodowej nie może zostać odebrany przymiot zabudowy. Niewątpliwie służy ona prowadzeniu działalności rolniczej, jednak wymaga wzniesienia budynków w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Jeśli studium rozdzieliło wyraźnie rolniczą przestrzeń produkcyjną na taką z zabudową i bez zabudowy to pozostaje rolniczy charakter obydwu tych obszarów (czyli bez możliwości zabudowy mieszkaniowej), ale z rozróżnieniem na tereny gdzie można wyłącznie uprawiać ziemię i tereny gdzie możliwe jest wprowadzenie zabudowy, nie mniej jednak o charakterze usługowym w stosunku do funkcji rolniczej (RM).

Odnosząc się do dalszych uwzględnionych zarzutów skargi, które dotyczą zapisów tekstu planu, a których formalnie Wojewoda nie żądał stwierdzenia nieważności należy podnieść, co następuje.

W ocenie Sądu dopuszczenie na terenie zabudowy zagrodowej działalności nie służącej produkcji rolniczej narusza zapisy studium. Dotyczy to zarówno obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączonej spod zabudowy, a taka możliwość została wyłączona wskutek poglądu Sądu wyrażonego wyżej, jak i obszarów działalności produkcyjnej gdzie brak zakazu zabudowy. W praktyce rozstrzygnięcie obejmuje wszystkie tereny, które w planie uzyskały status zabudowy zagrodowej. Sąd podziela argumentację Wojewody w tym przedmiocie, co oznacza, że § 50 pkt 2 uchwały, w którym "dopuszcza się lokalizację drobnej wytwórczości lub usług nieuciążliwych wbudowanych w mieszkanie lub w obiektach wolnostojących" pozostaje w sprzeczności ze studium.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że Rada Gminy w S. przy uchwalaniu planu związana była treścią art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tego unormowania, wprowadzoną ustawą o zmianie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zmieniającą ustawę o p.z.p. z dniem 21 października 2010 r., która w art. 1 pkt 6 nadała nowe brzmienie art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p poprzez zastąpienie wyrażenia "zgodności planu ze studium" słowami "nie narusza ustaleń studium". Na mocy art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej - do procedur planistycznych nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż uchwalony plan miejscowy procedowany na podstawie uchwały przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjętych podczas sesji w dniu [...] marca 2010 r., winien być zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.

Dalej § 9 ust. 1, § 10, § 20 ust. 2 zd. 3, § 27, § 35, § 94 pkt 4 uchwały także podlegały stwierdzeniu nieważności bowiem doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 15 ust. 2 i 3 wymienia elementy obligatoryjne i fakultatywne planu. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, ze ustalenia plany kształtując prawo własności i stanowiąc akt normatywny musza zawierać normy precyzyjne, ścisłe, z których obywatel może wywodzić prawa bądź obowiązki. Zapisy bez treści normatywnej, bądź stanowiące powtórzenie normy prawa powszechnie obowiązującego albo zawierające tzw. normę otwartą nie realizują zasad tworzenia aktu prawa miejscowego, określonych we wskazanych przepisach.

Dalej stwierdzono nieważność § 26 jako przepisu ogólnego w zakresie infrastruktury. Otwarta zostanie w ten sposób możliwość uzupełnienia planu o te postanowienia, które powinny się w nim znaleźć, a których nie stwierdzono. Pozostawione zostały wskutek tego zabiegu pozostałe regulacje planu dotyczące infrastruktury. Trafny jest bowiem zarzut Wojewody, iż doszło do naruszenia § 4 pkt. 9 lit. a i b rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza treści planu prowadzi do wniosku, że nie zostały określone parametry sieci infrastruktury technicznej oraz powiązania sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Parametrem jest wielkość charakterystyczna dla danego urządzenia (Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa, 1988r. II Tom, str. 602), czego brak w uchwale. Nie określono także w jaki sposób powstając sieć będzie połączona z istniejącymi już sieciami i układami, a taki jest cel jej powstania, aby włączyć ją w istniejące już sieci.

Pozostałych zarzutów wyrażonych w uzasadnieniu skargi Sąd nie podzielił, bowiem nie dopatrzył się w nich naruszenia zasad tworzenia planu.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Pkt 4. znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 P.p.s.a.