Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 628/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2,  ust. 3,  ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia "Programu przeciwdziałania bezdomności zwierząt oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G." I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, § 3 ust. 2 i ust. 4 załącznika do uchwały i załącznika nr 1 do "Programu przeciwdziałania bezdomności zwierząt oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G."; II. orzeka, że zaskarżona uchwała i załącznik do niej w zakresie wskazanym w pkt. I sentencji niniejszego wyroku oraz załącznik nr 1 do "Programu przeciwdziałania bezdomności zwierząt oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G." nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od Gminy G. na rzecz strony skarżącej kwotę 240,00 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Miejska w G. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu przeciwdziałania bezdomności zwierząt oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G.".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda D., domagając się stwierdzenia nieważności § 3 zaskarżonej uchwały oraz § 3 ust. 2 i ust. 4 załącznika do uchwały, a także załącznika nr 1 do "Programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G." oraz zasądzenia kosztów procesowych według norm przypisanych. Jednocześnie strona skarżąca zarzuciła podjęcie:

– § 3 ust. 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do "Programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G." z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.),

– § 3 zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa w związku z naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 19, poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 11a ust. 2 w/w ustawy o ochronie zwierząt.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda zaznaczył, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok TK z dnia 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, publ. OTK 1998/4, poz. 48). Organ stanowiący gminy wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada działa m.in. na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Artykuł 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt stanowi normę o charakterze iuris cogentis (bezwzględnie obowiązująca) formułującą zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością całej uchwały. Równocześnie w przedmiotowej uchwale nie powinny się znaleźć kwestie, co do regulacji których Rada nie posiada upoważnienia ustawowego. Takie regulacje także stanowią istotne naruszenie prawa.

Regulacja § 3 ust. 2: "Koszty sterylizacji psów i kotów - samic posiadających swych właścicieli w 50% pokrywane będą przez Gminę na następujących zasadach:

a) dofinansowanie przysługuje tylko mieszkańcom Gminy G. do zwierząt stanowiących ich własność, którzy przedstawią dowód szczepienia przeciw wściekliźnie i złożą pisemne oświadczenie o woli dokonania sterylizacji oraz partycypacji w kosztach tego zabiegu (załącznik nr 1 do niniejszego programu);

b) zabiegi sterylizacji dokonywane będą przez lekarza weterynarii, z którym Gmina zawrze stosowną umowę;

c) bezpośrednio po wykonaniu sterylizacji właściciel wnosi opłatę w wysokości 50% kosztów zabiegu;

a) pozostałe 50% reguluje Gmina na podstawie wystawionego rachunku na zasadach określonych w umowie;

b) dofinansowanie w przysługuje właścicielowi zwierząt w ilości 1 szt. w ciągu roku;

zawarta w rozdziale II Pomoc bezdomnym zwierzętom załącznika do uchwały nie znajduje podstaw prawnych w upoważnieniu ustawowym wynikającym z regulacji art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Ustawodawca w zamkniętym katalogu spraw z art. 11a ust. 2 nie przewidział regulacji przez Radę zasad dofinansowania zabiegów polegających na sterylizacji psów i kotów - samic posiadających swych właścicieli.

Organ nadzoru zauważył również, że regulacja § 3 ust. 4: "Umożliwienie bezpłatnego usypiania ślepych miotów właścicielom kotek i suk pod warunkiem natychmiastowej ich sterylizacji na koszt właściciela lub Miasta dla osób które złożą stosowne zaświadczenie o niskich dochodach do wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na ten cel w danym roku;" zawarta w powyższym rozdziale, także nie znajduje podstaw prawnych w upoważnieniu ustawowym, wynikającym z regulacji art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Ustawodawca w zamkniętym katalogu spraw z art. 11a ust. 2 nie przewidział regulacji przez radę zasad dofinansowania zabiegów polegających na bezpłatnym usypianiu ślepych miotów właścicielom kotek i suk.

W ocenie organu nadzoru treść § 3 ust. 2 i ust. 4 załącznika do uchwały, a także załącznika nr 1 do "Programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G." (zawierającego treść oświadczenia, do którego zobowiązany jest właściciel zwierzęcia wnioskujący o dofinansowanie zabiegu) nie może zostać uznana za zgodną z obowiązującym porządkiem prawnym. W swej działalności uchwałodawczej rada jest zobowiązana do ścisłego przestrzegania granic przyznanego upoważnienia ustawowego i zamieszczania w uchwale regulacji dotyczących wyłącznie powierzonego zadania, co wynika z zasady legalizmu, zawartej w art. 7 Konstytucji RP. W podstawie prawnej podjętej przez siebie uchwały Rada Miejska nie wykazała upoważnienia do jej podjęcia z takimi elementami jak powyżej.

Nadto Wojewoda zaznaczył, że tryb udzielania dotacji na rzecz właścicieli zwierząt powinien być uregulowany w uchwale podjętej na podstawie art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), skierowanej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D.. Dokonane przez Radę regulacje dotyczące zasad dofinansowania zabiegów w/w przyznają mieszkańcom uprawnienia, co nadaje uchwale w tym zakresie walor aktu prawa miejscowego. Uchwała w ten sposób sformułowana jest skierowana do nieokreślonego kręgu adresatów i jest aktem wielokrotnego zastosowania. Jednak dla wydania aktu prawa miejscowego konieczne jest wykazanie wyraźnej podstawy prawnej do jego wydania i działanie wyłącznie w jej granicach. Zasadą stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem zasada wyłączności organów konstytucyjnych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że aktem prawa miejscowego może być wyłącznie akt wydany przez jeden ze w/w organów działających w ramach przyznanego mu ustawowo upoważnienia. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 1997 r. (sygn. akt III SA 534/96) do działalności organów samorządu terytorialnego w sferze zadań publiczne prawnych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje".

Gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną (art. 165 Konstytucji RP, art. 2 ust. 2 ustawy) ma pełną zdolność prawną oraz możliwość podejmowania prawnie skutecznych działań mających na celu powstanie określonych skutków prawnych. Jako osoba prawna działa ona przez swoje organy. Przepisy ustawy determinują sytuację prawną oraz zakres kompetencji i kierunków oraz prawnych form działania tychże organów. W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie.

W związku z powyższym, także zapis § 3 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska w G. postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. – zdaniem Wojewody - istotnie narusza prawo. Zgodnie z treścią art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: 1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; 3) statuty związków między gminnych oraz statuty związków powiatów; 4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; 5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; 6) porozumienia w sprawie -wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; 7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa; 8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; 8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego; 9) statut urzędu wojewódzkiego; 10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

W opinii organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bowiem nie mieści się ona w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała ta nie jest także aktem prawa miejscowego, ponieważ nie ustanawia ona przepisów powszechnie obowiązujących. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Aktami prawa miejscowego są wyłącznie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, zawierające normy generalne i abstrakcyjne (a zatem mające charakter normatywny) i adresowane do podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z tymi jednostkami (a więc mające charakter powszechnie obowiązujący). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/2006, publ. LexPolonica nr 1116822). O generalności uchwały decyduje fakt określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego adresata uchwały w sposób generalny. Natomiast abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Tymczasem przedmiotowa uchwała zawiera normy o charakterze programowym. Adresatem uchwały jest sama Gmina, która planuje zadania do wykonania w ramach programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Normy prawne zamieszczone w programach muszą przybrać jednak postać norm wyznaczających zadania (norm zadaniowych). Są to przepisy, które stanowią przełożoną na język prawa pewną politykę działania, obrazującą ogólną treść i kierunek przedsięwzięć szczegółowo niewskazanych (J. Boć, E. Samborska-Boć, Ochrona Środowiska, Wrocław 2000, s. 129). Uchwała taka ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego i nie powinna zawierać norm generalnych i abstrakcyjnych dotyczących praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych.

Stosownie do stanowiska wyrażonego w przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 września 2008 r. (sygn. akt VI SA/Po 256/2008) akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, tj. zawierać zakazy, nakazy lub uprawnienia. Ponadto, jak przyjęto w wyroku NSA z dnia 12 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 134/2005, publ. ONSAiWSA 2006/5, poz. 137) akt prawa miejscowego powinien zawierać regulację praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji, nie jest więc aktem kierownictwa wewnętrznego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała nie posiada przedstawionych powyżej cech, za wyłączeniem § 3 ust. 2 i 4 uchwały, które w ocenie organu nadzoru zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Tym samym uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że zamieszczone w § 3 postanowienie, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa D., również narusza prawo w sposób istotny.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto odpowiadając na skargę strona wyjaśniała co do zarzutu naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, że organ nadzoru niewłaściwie interpretuje treść uchwały. Przedmiotowa uchwała spełnia niezbędne dla uznania jej za akt prawa miejscowego warunki, tj. ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowana jest do podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z jednostką samorządu terytorialnego. Zaś zapisy § 3 ust. 2 i ust. 4 załącznika do uchwały oraz łącznika nr 1 do Programu - zdaniem Rady Miejskiej - znajdują swoje uzasadnienie i podstawę prawną w treści art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w brzmieniu "program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków". Konkretyzują i wypełniają ogólny zapis ustawy, nie przekraczając przy tym kompetencji przyznanych przepisami ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. Nr [...] podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) w sprawie przyjęcia "Programu przeciwdziałania bezdomności zwierząt oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G.".

W pierwszej kolejności Sąd podziela zarzut skargi co do naruszenia przez § 3 zaskarżonej uchwały art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 19, poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 11a ust. 2 w/w ustawy o ochronie zwierząt.

Sąd stanął bowiem na stanowisku, że uchwała określająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów, nie zawiera natomiast norm abstrakcyjnych, generalnych, adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy (tak też wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 463/12).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 w/w ustawy o ochronie zwierząt rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (tj. zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje (ust. 2 art. 11a):

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3 art. 11a). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11a).

W ocenie Sądu, uchwała podjęta przez radę gminy na podstawie powołanego wyżej art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i wypełniająca ustawowe upoważnienie, nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g., albowiem o zakwalifikowaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decyduje objęcie nim spraw publicznych o znaczeniu lokalnym oraz zawarcie norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012, sygn. akt I OSK 1865/11, publ. Lex nr 1120628, z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1172/10). Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych i organizacji społecznych. W rezultacie cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, że akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem, a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować pewnej kategorii stosunek społeczny, mogący powstać między organem, a każdą nieznaną z góry jednostką. Wskazuje się jednocześnie, że konkretny akt normodawczy nie musi być zaadresowany do wszystkich rodzajów adresatów, do wszystkich osób zamieszkałych lub przebywających na określonym terytorium. Kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Ponadto podkreśla się również, że akty prawne stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r. (sygn. akt I SA 2160/01, publ. Lex nr 81765) "kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako prawa miejscowego". Stanowisko co do reguł kwalifikowania uchwał organów jednostek samorządu do aktów prawa miejscowego zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki: NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, publ. Lex nr 533194; NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291; WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, publ. Lex nr 475567).

W ocenie Sądu uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia "Programu przeciwdziałania bezdomności zwierząt oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G." powyżej określonych cech nie posiada. Nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, nie jest skierowana do mieszkańców gminy, lecz jest aktem prawnym konkretyzującym zadania i sposoby ich realizacji przez gminę, zmierzającym do osiągnięcia celów ustawowych.

Uwzględniając powyższe rozważania, koniecznym stało się stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D.".

Zgodnie z treścią art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:

1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;

3) statuty związków między gminnych oraz statuty związków powiatów;

4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;

6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;

7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;

8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy;

8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;

9) statut urzędu wojewódzkiego;

10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Ponieważ zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, o jakim mowa w przywołanym powyżej art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ani też nie można jej zaliczyć do innych aktów prawnych wymienionych w art. 13 w/w ustawy, nie podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Za słuszny Sąd uznał także zarzut naruszenia przez § 3 ust. 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do "Programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G." art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że organ, w tym także stanowiący gminy, wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Podejmując § 3 ust. 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do "Programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G." Rada przekroczyła upoważnienie zawarte w przywołanym już przepisie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, w którym zawarto zamknięty katalog problemów wymagających uregulowania w drodze uchwały (program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt).

Paragraf § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że: "Koszty sterylizacji psów i kotów - samic posiadających swych właścicieli w 50% pokrywane będą przez Gminę na następujących zasadach:

a) dofinansowanie przysługuje tylko mieszkańcom Gminy G. do zwierząt stanowiących ich własność, którzy przedstawią dowód szczepienia przeciw wściekliźnie i złożą pisemne oświadczenie o woli dokonania sterylizacji oraz partycypacji w kosztach tego zabiegu (załącznik nr 1 do niniejszego programu);

b) zabiegi sterylizacji dokonywane będą przez lekarza weterynarii, z którym Gmina zawrze stosowną umowę;

c) bezpośrednio po wykonaniu sterylizacji właściciel wnosi opłatę w wysokości 50% kosztów zabiegu;

a) pozostałe 50% reguluje Gmina na podstawie wystawionego rachunku na zasadach określonych w umowie;

b) dofinansowanie w przysługuje właścicielowi zwierząt w ilości 1 szt. w ciągu roku;".

Zgodnie zaś z ust. 4 § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały "Umożliwienie bezpłatnego usypiania ślepych miotów właścicielom kotek i suk pod warunkiem natychmiastowej ich sterylizacji na koszt właściciela lub Miasta dla osób które złożą stosowne zaświadczenie o niskich dochodach do wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na ten cel w danym roku;".

W art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt nie ma mowy o sterylizacji zwierząt (tu psów i kotów – samic) posiadających swych właścicieli, a jedynie o obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; (art. 11a ust. 4 w/w ustawy). A ponadto przepis ust. 2 art. 11a nie przewiduje uregulowania kwestii zasad dofinansowania tej sterylizacji, jak również dofinansowania zabiegów polegających na bezpłatnym usypianiu ślepych miotów właścicielom kotek i suk.

Także treść załącznika nr 1 do "Programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G.", który stanowi "Oświadczenie dotyczące wykonania zabiegu weterynaryjnego w ramach "Programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G.", do złożenia którego zobowiązany jest właściciel zwierzęcia wnioskujący o dofinansowanie zabiegu, nie znajduje podstaw w obowiązującym porządku prawnym. Ustawa o ochronie zwierząt w ust. 5 art. 11a wyraźnie stanowi, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, zaś koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11a). Ustawa nie przewiduje współuczestniczenia w kosztach realizacji programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami właścicieli zwierząt. Czym innym jest zatem wskazanie wysokości środków finansowych i sposobu wydatkowania tych środków, a zupełnie czym innym określanie zasad dofinansowania (udzielania dotacji) określonych zbiegów na rzecz właścicieli zwierząt. W tym zakresie argument strony przeciwnej zawarty w odpowiedzi na skargę Sąd uznał za nietrafny.

Ponadto z samego sformułowania art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że obowiązek nałożony na radę gminy w tym przepisie dotyczy bezdomnych zwierząt. Za opiekę nad zwierzętami, które mają właściciela, odpowiedzialny jest ich właściciel.

Uwzględniając powyższe, koniecznym było stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do "Programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami na terenie Gminy G.".

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. Klauzula zawarta w punkcie II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a.. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a..