Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 426/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 2 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 37a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kamienna Góra z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr XXX/173/21 w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały we fragmencie "na budynkach zabytkowych zarówno w rejestrze zabytków jak i gminnej ewidencji zabytków nie dopuszcza się lokalizowania reklam, tablic informacyjnych w postaci urządzeń technicznych, tablic, płacht itp. zaburzających wygląd bryły i elewacji budynku poprzez przesłanianie otworów okiennych i drzwiowych detalu architektonicznego i innych elementów tworzących podziały i wystrój elewacji (np. konstrukcja szachulcowa, przysłupowa, deskowanie). Reklamy i tablice informacyjne na elewacjach budynków zabytkowych powinny być umieszczane w sposób uporządkowany i wkomponowany w wystrój elewacji. Dopuszczalne powinny być jedynie reklamy i tablice informacyjne odnoszące się do działalności prowadzonej w jednej nieruchomości".


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Nr XXX/173/21 Rady Gminy Kamienna Góra z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra. Przywołując w podstawie prawnej art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) oraz art. 50 § 2, art. 54 § 1, art. 119 pkt 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) wniósł o 1. stwierdzenie nieważności pkt 3.4 części II załącznika Nr 1 do uchwały Nr XXX/173/21 Rady Gminy Kamienna Góra z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra we fragmencie: "Na budynkach zabytkowych zarówno w rejestrze zabytków jak i gminnej ewidencji zabytków nie dopuszcza się lokalizowania reklam, tablic informacyjnych w postaci urządzeń technicznych, tablic, płacht itp. zaburzających wygląd bryły i elewacji budynku poprzez przesłanianie otworów". Skarżąca podkreśla, że podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasada sporządzania studium traktowana jest jako przesłanka materialnoprawna legalności przyjętej przez radę gminy uchwały. Wskazuje się tutaj, że rada gminy, realizując władztwo planistyczne jednostki samorządu terytorialnego poprzez przyjęcie studium, związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 24 czerwca 2015 r., IV SA/Po 279/15). Zasady sporządzania studium rozumiane są również jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Należy je wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego na płaszczyźnie jego zawartości (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 674/15). Przeprowadzona ocena zgodności z prawem niniejszej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 ustawy, pozwoliła stwierdzić, że Rada Gminy Kamienna Góra fragmentarycznie naruszyła w sposób istotny zasady planowania.

Z uregulowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wynika, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. O wiążącym charakterze Studium w stosunku do miejscowych planów przesądza brzmienie art. 9 ust. 4 ustawy: "Ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych". Z kolei w myśl art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Skutki prawne uchwalenia studium są zatem daleko idące-ustawodawca wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszały ustaleń Studium. Należy przy tym zauważyć, że moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Rada Gminy Kamienna Góra w pkt 3.4 części II Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra ustaliła, że: "Na budynkach zabytkowych zarówno w rejestrze zabytków jak i gminnej ewidencji zabytków nie dopuszcza się lokalizowania reklam, tablic informacyjnych w postaci urządzeń technicznych, tablic, płacht itp. zaburzających wygląd bryły i elewacji budynku poprzez przesłanianie otworów okiennych i drzwiowych detalu architektonicznego i innych elementów tworzących podziały i wystrój elewacji (np. konstrukcja szachulcowa, przysłupowa, deskowanie). Reklamy i tablice informacyjne na elewacjach budynków zabytkowych powinny być umieszczane w sposób uporządkowany i wkomponowany w wystrój elewacji. Dopuszczalne powinny być jedynie reklamy i tablice informacyjne odnoszące się do działalności prowadzonej w obrębie danej nieruchomości".

Rada Gminy Kamienna Góra ustaliła zatem w Studium zasady i warunki sytuowania tablic i urządzeń reklamowych na budynkach zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków i gminnej ewidencji zabytków. Kategoryczny charakter powyższego uregulowania pozwala przy tym przyjąć, że brak takiej regulacji w miejscowych planach (w obrębie których znajdują się budynki zabytkowe) prawdopodobnie interpretowany byłby jako naruszenie ustaleń Studium. Najprawdopodobniej więc, uchwalane przez Radę Gminy Kamienna Góra miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w których obrębie znajdowały by się budynki zabytkowe wpisane do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków - zawierałyby powyższe ustalenie. Ocenę legalności pkt 3.4 części II Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra należy oceniać w kontekście przepisu art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2021 r. poz. 710 ze zm.).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 ze zm.), stanowi, iż rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a ust. 1). W uchwale określa się zasady i warunki sytuowania szyldów, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (art. 37a ust. 2). W uchwale rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 3).

Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa wskazują jednak jednoznacznie, że uchwała, o której mowa w tym przepisie, to uchwała inna niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem zauważyć - po pierwsze - że wtedy, gdy określona materia ma zostać uregulowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustawa posługuje się pojęciem planu miejscowego, a nie pojęciem uchwały, zaś - po drugie - art. 37a został (w ramach systematyki ustawy) dodany po przepisach odnoszących się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konieczność podjęcia - w celu uregulowania materii wskazanej w art. 37a ustawy - odrębnej uchwały potwierdza również wykładnia historyczna. Po trzecie zatem, wskazać można, że wraz z wprowadzeniem do ustawy art. 37a, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy, który wskazywał, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Pozwala to na przyjęcie, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Co więcej, ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, zawiera przepisy przejściowe, zgodnie z którymi miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej zachowują moc (art, 12 ust. 1), a regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art. 12 ust. 2). Jednocześnie ustalono, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 12 ust, 3). Jako czwarty argument wskazujący na brak możliwości podejmowania działań legislacyjnych polegających na dokonaniu przemieszania materii planu miejscowego i uchwały, której zakres przedmiotowy określa art. 37a ust. 1 ustawy, wskazać należy odrębne, odmienne i złożone procedury podejmowania obu uchwał. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, szyldów oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę regulowaną w art. 37a-37e ustawy. To stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Przykładem może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (sygn. II SA/Wr 668/17), w którym Sąd stwierdził, że: "Zdaniem sądu przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba, że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej".

W ocenie organu nadzoru, stanowisko, że nie jest dopuszczalne regulowanie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (za wyjątkiem stref ochrony konserwatorskiej, o czym będzie mowa niżej) odnosić należy także do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, studium stanowi odrębny od uchwały reklamowej akt prawny, posiadający własną, złożoną procedurę jego podejmowania i odmienny charakter prawny (nie posiadający charakteru powszechnie obowiązującego akt określający uwarunkowania i ogólne wytyczne zagospodarowania przestrzennego). Po drugie, wpływ ustaleń studium na uregulowania miejscowych planów jest doniosły. Jak już zostało wskazane, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać ustaleń studium. W ocenie skarżącego, sytuacja, w której studium określa zasady i warunki sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, następnie regulacje te przenoszone są do planu miejscowego i w konsekwencji te zapisy planu są kwestionowane przez organ nadzoru - z prawnego punktu widzenia jest nie do zaakceptowania. Realizacja zasady nienaruszalności studium przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stoi wówczas w sprzeczności z wymogami przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przypadku regulacjami ustawowymi. Jednocześnie skarżąca wskazuje, że dopuszczalne jest regulowanie w studium oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zasad sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń dla obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w studium i planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda Dolnośląski zwrócił się pismem z dnia 15 czerwca 2021 r. do Przewodniczącego Rady Gminy Kamienna Góra z zapytaniem czy wszystkie budynki zabytkowe na terenie gminy wiejskiej Kamienna Góra, ujęte w rejestrze i w gminnej ewidencji zabytków, zlokalizowane są w wyznaczonych w Studium strefach ochrony konserwatorskiej. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Gminy Kamienna Góra, pismem z dnia 23 czerwca 2021 r. wskazał, że "nie wszystkie budynki, dla których wprowadzono regulacje ograniczające ich wygląd zewnętrzny, w odniesieniu do takich elementów jak reklamy i tablice informacyjne, mogących zaburzać bryłę budynku, znajdują się w strefach ochronny konserwatorskiej. Obiekty te obejmują grupę 49 budynków, przy czym największa ich ilość - 18, to grupa zabytkowych domów mieszkalnych o konstrukcji drewniano-murowanej z ok. 1930 r. przy ul. [...] w K., znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie kaplic drogi krzyżowej. Pozostałe budynki znajdują się w obrębach D. (3), D.(1) (2), G. (8), J. (3), J.(1) (2), K. (poza ul. [...]), L. (1), O. (1), P. (1), R. (2)". Z wyjaśnień Przewodniczącego Rady Gminy wynika więc, że nie wszystkie budynki zabytkowe na terenie gminy wiejskiej Kamienna Góra, ujęte w rejestrze i w gminnej ewidencji zabytków, zlokalizowane są w wyznaczonych w Studium strefach ochrony konserwatorskiej. Postanowienia Studium ograniczające wygląd zewnętrzny tych budynków zabytkowych, w odniesieniu do reklam i tablic informacyjnych dotyczą więc zarówno budynków zabytkowych znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej, jak i tych budynków zabytkowych, które nie znajdują się w takich strefach. Z tego względu zasadny jest wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności pkt 3.4 części II Studium. Niezależnie od powyższego, należy zaznaczyć, że zgodne z prawem będą zawarte w planach miejscowych kwestionowane regulacje, jeżeli dotyczyć będą tylko budynków zabytkowych, które znajdują się w strefach ochrony konserwatorskiej. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru zauważył, że o umieszczenie w Studium kwestionowanej regulacji wniósł Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu, we wniosku dotyczącym Studium (po przyjęciu uchwały przystąpieniowej - wniosek nr 9).

Zwrócił na to uwagę również Przewodniczący Rady Gminy Kamienna Góra w wyjaśnieniach z dnia 10 czerwca 2021 r., w których wskazał, że: "Wprowadzony zapis dotyczący umieszczania reklam i tablic informacyjnych na budynkach zabytkowych został oparty na wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu (nr JG/N.5150.99.2019.PO z dnia 14.08.2019 r.) i ma na celu kształtowanie polityki przestrzennej gminy w szczególnym odniesieniu do istniejących na terenie gminy wartościowych obiektów środowiska kulturowego. Pomimo odrębnej uchwały określającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, w których określa się ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane Rada Gminy kształtuje również politykę przestrzenną, w które określa zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków i jako takie należy zakwalifikować przedmiotowe zapisy. Z uwagi na wprowadzone nowe strefy ochrony konserwatorskiej intencją było również zachowanie spójności w zakresie obowiązujących przepisów prawa i kształtowanie polityki gminy w ramach istniejących norm". Organ nadzoru stoi na stanowisku, że wniesiona uwaga Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wskazująca, że należy zamieścić w Studium kwestionowaną regulację była za daleko idąca. Regulacja ta dotyczyła bowiem również budynków zabytkowych, które nie były objęte strefami ochrony konserwatorskiej i w tym zakresie wprowadzenie kwestionowanej regulacji do Studium stanowiło wykroczenie poza kompetencję Rady Gminy Kamienna Góra i naruszało przepis art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda podkreśla okoliczność złożenia wniosku dotyczącego Studium przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, dokonanego w trybie art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma znaczenia dla oceny legalności tego planu przez organ nadzoru. Reasumując, w ocenie Organu Nadzoru, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, jeżeli ustalenia te nie dotyczą obiektów zabytkowych, znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej.

Rada Gminy Kamienna Góra, w doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W motywach wskazano, że w związku z prowadzonym postępowaniem nadzorczym odnoszącym się do opisanej uchwały Wojewoda Dolnośląski wniósł o złożenie wyjaśnień dotyczących m in. zapisów obejmujących zasady umieszczania reklam i tablic informacyjnych na budynkach zabytkowych zarówno w rejestrze jak i gminnej ewidencji zabytków: czy wszystkie budynki zabytkowe na terenie gminy Kamienna Góra, ujęte w rejestrze i w gminnej ewidencji zabytków, zlokalizowane są w wyznaczonych strefach ochrony konserwatorskiej. Wooda Dolnośląski wskazał, iż zgodnie z art. 37a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) rada gminy może, w formie odrębnej uchwały określić zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Natomiast dopuszczalnym jest regulowanie w studium i planach miejscowych: - w drodze wyjątku- zasad umieszczania reklam i tablic informacyjnych w strefie ochrony konserwatorskiej. W odpowiedzi na wniosek Przewodniczący Rady Gminy Kamienna Góra pismem z dnia 10 czerwca 2021 r. wyjaśnił, iż zapis dotyczący umieszczania reklam i tablic informacyjnych na budynkach zabytkowych został oparty na wniosku Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu (J/N.5150.99,2019.PO z dnia 14.08.2019 r.) i miał na celu kształtowanie polityki przestrzennej gminy w szczególnym odniesieniu do istniejących na terenie gminy wartościowych obiektów środowiska kulturowego. Intencją Rady Gminy, podczas kształtowania polityki przestrzennej, określając zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, było zachowanie spójności w zakresie obowiązujących przepisów prawa. W dniu 15 czerwca 2021 r. Wojewoda Dolnośląski ponownie wniósł o wyjaśnienia dotyczące budynków zabytkowych, ujętych w rejestrze i w gminnej ewidencji zabytków, na terenie gminy Kamienna Góra w zakresie ich lokalizacji w wyznaczonych w Studium strefach ochrony konserwatorskiej. Odpowiadając na wniosek (pismo z dnia 23.06.2021 r.) Przewodniczący Rady Gminy Kamienna Góra poinformował, że nie wszystkie budynki, dla których wprowadzono regulacje ograniczające ich wygląd zewnętrzny, w odniesieniu do takich elementów jak reklamy i tablice informacyjne, mogących zaburzać bryłę budynku, znajdują się w strefach ochronny konserwatorskiej. Obiekty te obejmują grupę 49 budynków, przy czym największa ich ilość - 18, to grupa zabytkowych domów mieszkalnych o konstrukcji drewniano-murowanej: z ok. 1930 r. przy ul. [...] w K., znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie kaplic drogi krzyżowej. Pozostałe budynki znajdują się w obrębach D. (3), D.(1) (2), G. (3), J. (3), J.(1) (2}3 K. (poza ul. [...]), L. (1), O. (1), P. (1), R. (2). W dniu 12 sierpnia 2021 r. wpłynęła skarga na tę uchwałę.

W związku ze złożoną skargą strona przeciwna informuje iż procedura uchwalania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest ściśle określona w art. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741),w związku z tym w dniu 25 lipca 2019 r. Wójt Gminy Kamienna Góra zawiadomił o przystąpieniu do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra i poinformował o możliwości składania wniosków do tego projektu dokumentu: w terminie do 21 dni od daty otrzymania pisma. Na to pismo w dniu 14 sierpnia 2019 r. (data wpływu 19 sierpnia 2019 r.) odpowiedział Wojewódzki Dolnośląski Konserwator Zabytków we Wrocławiu (znak pisma: J G/N.5150.99.2019.PO), w którym w pkt 9 określił, iż na budynkach zabytkowych (w rejestrze zabytków jak i gminnej ewidencji zabytków) nie dopuszcza się lokalizowania reklam, tablic informacyjnych w postaci urządzeń technicznych, tablic, płacht itp. zaburzających wygląd bryły i elewacji budynku poprzez przesłanianie otworów okiennych i drzwiowych, detalu architektonicznego i Innych elementów tworzących podziały i wystrój elewacji (np. konstrukcja szachulcowa, przysłupowa, deskowanie). Reklamy i tablice informacyjne na elewacjach budynków zabytkowych powinny być umieszczane w sposób uporządkowany i wkomponowany w wystrój elewacji. Dopuszczalne powinny być jedynie reklamy i tablice informacyjne odnoszące się do działalności prowadzonej w obrębie danej nieruchomości". Wniosek ten został wprowadzony do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra. Po uzyskaniu opinii i uzgodnień oraz przeprowadzeniu procedury pianistycznej; zgodnie z wymogami ustawy z. dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) uchwalono zmianę studium uwarunkowań t kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra wraz z zapisem wskazanym przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu. Wójt Gminy Kamienna Góra zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372) jest odpowiedzialny za kształtowanie ładu przestrzennego poprzez sporządzanie dokumentów pianistycznych tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W wyniku otrzymanego pisma z wnioskami od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu Wójt Gminy w celu prowadzenia spójnej polityki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków uwzględnił powyższe wnioski. Ochrona budynków zabytkowych, zarówno w rejestrze zabytków, jak i gminnej ewidencji zabytków, poprzez zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, realizowane za pomocą zapisów zabraniających lokalizowania reklam, tablic informacyjnych itp., które zaburzają wygląd bryły i elewacji chronionego budynku jest kształtowaniem ładu przestrzennego. Ponadto Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi aktu prawa miejscowego oraz nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie może być podstawą do wydania decyzji administracyjnych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pozostaje opracowaniem wskazującym ogólne zasady kształtowania ładu przestrzennego.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Najpierw trzeba powiedzieć, że na podstawie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Przedmiotem kontroli, zawnioskowanej przez wojewodę jest zapis, zawarty w uchwale z dnia 28 kwietnia 2021 r., Nr XXX/173/21 Rady Gminy Kamienna Góra podjęta w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kamienna Góra.

Dalej trzeba wskazać, że stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego - zob. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08).

Zarzuty podniesione przez organ nadzoru w skardze koncentrowały się na naruszeniu zasad sporządzania studium skutkujących naruszeniu w sposób istotny zasady planowania. Jak wynika z uchwały, zmianę Studium w części tekstowej objęto między innymi fragmentem: "Na budynkach zabytkowych zarówno w rejestrze zabytków jak i gminnej ewidencji zabytków nie dopuszcza się lokalizowania reklam, tablic informacyjnych w postaci urządzeń technicznych, tablic, płacht itp. zaburzających wygląd bryły i elewacji budynku poprzez przesłanianie otworów". Dalej trzeba powiedzieć, że rada gminy, realizując władztwo planistyczne jednostki samorządu terytorialnego poprzez przyjęcie studium, związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Przepisy ustawy u.p.z.p. regulują w sposób szczegółowy kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy, w tym postępowanie zmierzające do określenia przez właściwą radę gminy polityki przestrzennej na jej terenie, co następuje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem o szczególnym charakterze, stanowi bowiem swojego rodzaju "bazę kierunkową" dla bardziej szczegółowych i stanowiących akty prawa miejscowego, planów zagospodarowania przestrzennego poszczególnych terenów gminy. Uchwała ta podlega nadzorowi wojewody pod względem zgodności z prawem, jest aktem polityki przestrzennej. Akt ten składa się z dwóch zasadniczych części: informacyjnej, określającej uwarunkowania rozwoju gminy, inwentaryzującej zastany stan faktyczny i prawny obszaru całej gminy. Stanowi ona punkt wyjścia do części, określającej kierunki rozwoju danej gminy, stanowiącej zasady realizacji polityki przestrzennej gminy, a w dalszej perspektywie (co w kontrolowanym postępowaniu jest bardzo istotne) zawierającej ustalenia wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W judykaturze wskazuje się, iż aktualne brzmienie przepisów art. 10 należy interpretować celowościowo, tj. biorąc pod uwagę cel, któremu ma służyć studium (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 314/19, LEX nr 3074089). Postanowienia studium są sprzeczne z ustawą wówczas, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy, a także wtedy, gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium. Konkretyzację wartości planowania przestrzennego odnaleźć można w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Uchwalając zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy mieć na uwadze uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy.

Zakwestionowany przez Wojewodę Dolnośląskiego fragment Studium zacytowany wcześniej, określa zasady lokalizowania reklam nie dopuszczając tablic informacyjnych w postaci urządzeń technicznych, tablic, płacht itp., zaburzających wygląd bryły i elewacji budynku poprzez przesłanianie otworów na budynkach zabytkowych zarówno w rejestrze zabytków jak i gminnej ewidencji zabytków. Co dalej dla oceny zakwestionowanego fragmentu uchwały istotne - o czym była mowa wcześniej – należy pamiętać, że stosownie do treści art. 20 ust. 1 plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Brak naruszeń treści studium w treści planu miejscowego jest kontynuacją zasad zagospodarowania terenu, które w sposób ogólny ustala studium, a precyzują plany miejscowe. Zadaniem planu miejscowego jest doprecyzowanie zasad zwartych w Studium i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Tym samym, zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę dotyczącą miejscowego planu oraz treści przepisów studium tj. głównie ich szczegółowości. Stąd badanie legalności uchwalonych, podczas obowiązywania kontrolowanej uchwały o Studium planów, będzie obejmować (między innymi) zgodność tych planów z uchwałą XXX/173/21 Rady Gminy Kamienna Góra z dnia 28 kwietnia 2021 r., także w zakresie dopuszczalności lokalizowania reklam, tablic informacyjnych w postaci urządzeń technicznych, tablic, płacht itp. zaburzających wygląd bryły i elewacji budynku poprzez przesłanianie otworów budynkach zabytkowych zarówno w tych ujętych w rejestrze zabytków jak i gminnej ewidencji zabytków. Brak takich unormowań w panach doprowadzi najpewniej do wniosku, że brak ich w planie spowoduje uznanie, iż narusza on ustalenia studium. Trzeba bowiem jeszcze raz podkreślić, że chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem organ uchwałodawczy gminy wprowadził określone w studium obostrzenia (tak jak tu) to (co do zasady) winny one być kontynuowane lub konkretyzowane w planach miejscowych. W konsekwencji, działając zgodnie z zasadą praworządności organy stanowiące gminy muszą mieć na względzie, że w art. 37a. ust. 1, wprowadzonym do porządku prawnego przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych innych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, z późn. zm.), ustawodawca upoważnił rady gmin do uchwalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Inaczej mówiąc, rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Przepis ten, wprowadzający odrębną uchwałę dla przyjęcia takich rozwiązań, ewidentnie wyłącza możliwość ujęcia takich ograniczeń, na dziś, w planach miejscowych.

Wynika z tego, że zdaniem sądu, umieszczając w ustaleniach studium postanowienia zakwestionowane przez wojewodę, organ uchwałodawczy gminy przekroczył zasadę legalizmu, mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Należy bowiem pamiętać, że organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa i nie mogą wydawać aktów w sposób, który naruszał by prawo, lub niechybnie doprowadził do takiego naruszenia. To zaś implikuje w szczególności powinność działania przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie stanu prawnego, w tym (w obecnym przypadku) uwzględnienia unormowań tzw. "ustawy krajobrazowej". Trzeba pamiętać, że omawianą ustawą uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Przywołane regulacje wskazują, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Materia stanowiąca bezwzględne zakazy (tak jak we fragmencie ujętym w sentencji wyroku) jednoznacznie wyłączona przez ustawodawcę z uregulowania w planach miejscowych nie może także znaleźć się w Studiach uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy. Prowadziłoby to do kolizji pomiędzy obowiązkiem gminy stanowienia aktu prawa miejscowego (planu) niesprzecznie ze studium, a wyłączonego, w drodze nowelizacji do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnienia organu samorządu terytorialnego do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, czy ich gabarytów w panie miejscowym. Co istotne, wyeliminowane unormowania w żaden sposób nie pozbawiają rady gminy kompetencji do określania tychże zasad i warunków, jednak należy to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej również akt prawa miejscowego. W tym kontekście należy także (zdaniem sądu) podzielić trafność oceny Wojewody Dolnośląskiego, w zakresie zbyt daleko idącego stanowiska organu ochrony zabytków, które finalnie zostało odzwierciedlone w treści Studium. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2021.710 t. j.) w studium i planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Dla oceny tej kwestii należy dodać, że z dołączonej do skargi korespondencji pomiędzy Wojewodą Dolnośląskim a Przewodniczącym Rady Gminy Kamienna Góra, wynika jednoznacznie, że "nie wszystkie budynki, dla których wprowadzono regulacje ograniczające ich wygląd zewnętrzny, w odniesieniu do takich elementów jak reklamy i tablice informacyjne, mogących zaburzać bryłę budynku, znajdują się w strefach ochronny konserwatorskiej". Wynika z tego, że konserwator zabytków w swoim stanowisku przekroczył przyznane mu przez ustawodawcę kompetencje.

W cenie Sądu trafnie Wojewoda zakwestionował zmianę Studium we wskazanym zakresie, wskazując, że wyeliminowany z obrotu prawnego fragment uchwały (w dalszej perspektywie) narusza art. 15 w zw. z art. 37a ustawy planistycznej.

Z naprowadzonych przyczyn, mając na względzie treść art. 147 § 1 ppsa orzeczono jak w sentencji.