Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2282/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 10,28, 77 par. 1, 80,104,138 par. 1 pkt 1, art. 138 par 1 pkt 1, 145 par. 1pkt 4, art. 146 par. 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, pkt 20, 28, 33 ust. 1, 34 ust. 2-3, 36, 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 143. srt. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 174, art. 176, art. 183 par. 1, art. 184 par. 2, 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 194/16, w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 194/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., [...], Starosta Limanowski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. J. i T. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem oraz przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Z adnotacji uczynionej na tym rozstrzygnięciu wynika, że stało się ono ostateczne w dniu 24 września 2011 r.

Następnie w piśmie z dnia 22 października 2013 r. A. K. powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2011 r. Skarżąca wskazała, że jest właścicielem działki nr [...], przyległej do działki inwestora, ale nie brała udziału w tym postępowaniu. W świetle projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, przyłącze energetyczne dla omawianej inwestycji zostanie poprowdzone z działki skarżącej. Realizacja przyłącza ograniczy możliwość zagospodarowania jej nieruchomości. Ponadto podała, że planowane przedsięwzięcie jest położone zbyt blisko działki nr [...].

Starosta Limanowski decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...], na podstawie art. 104, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że decyzja z dnia [...] września 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony wyznacza się przeważnie na podstawie art. 28 k.p.a. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje jednak art. 28 ust. 2 pr. bud. W świetle tego przepisu stronami wspomnianego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym zgodnie z art. 3 pkt 20 pr. bud. Bycie stroną w tym postępowaniu wymaga zatem wskazania normy prawa materialnego administracyjnego, wprowadzającej ograniczenie w sposobie zagospodarowania terenu w związku z realizacją obiektu. Zamierzenie budowlane powinno także negatywnie wpływać na sąsiednią nieruchomość. Status strony przysługuje bowiem tylko tym osobom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku oddziaływania obiektu budowlanego. Interes faktyczny, polegający jedynie na zainteresowaniu wynikiem sprawy, niepoparty przepisem prawa materialnego mogącym stanowić podstawę żądania czynności organu administracji publicznej, nie uzasadnia uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu. Obszar oddziaływania obiektu wyznaczany jest przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym czynność ta ma charakter indywidualny i dokonywana jest odrębnie dla każdej sprawy. Wbrew zarzutom skarżącej to podmiot żądający wznowienia postępowania powinien wykazać, że posiada przymiot strony i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzja ostateczną. Na wnioskodawcy ciąży zatem obowiązek wskazania przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego żąda wszczęcia postępowania.

Starosta Limanowski przedstawił następnie przebieg postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], organ ten odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] września 2011 r. i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W wyniku odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak [...], uchylił pkt II sentencji decyzji z dnia [...] maja 2014 r. oraz stwierdził brak podstaw do umorzenia wznowionego postępowania. W pozostałej części organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Później jednak decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], Wojewoda Małopolski uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2014 r. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił decyzję Starosty Limanowskiego z dnia [...] maja 2014 r. Na mocy art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Wojewoda Małopolski stwierdził także, że opisana decyzja z dnia [...] września 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa. W wyniku skargi A. K. na decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 71/15, uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu sąd uznał, że A. K. była stroną postępowania w sprawie rozważanego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał również na kwestię doprowadzenia energii elektrycznej do realizowanej inwestycji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca posiadała przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2011 r. Udzielone pozwolenie na budowę nie uprawniało inwestorów do realizacji przyłącza energetycznego w sposób opisany w projekcie budowlanym. Propozycja wykonania tego przyłącza przy potencjalnym wykorzystaniu słupa istniejącego na działce skarżącego przemawia jednak za zaliczeniem działki nr [...] do obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. Wobec tego A. K. przysługiwał status strony. Inwestorzy uzyskali ponadto nowe warunki przyłączenia do sieci energetycznej. Przy realizacji projektowanej inwestycji nastąpi zatem zmiana trasy przyłącza energetycznego zaproponowana w decyzji z dnia [...] września 2011 r.

W tej sytuacji w wyniku wznowienia postępowania mogłaby być wydana tylko decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozważany projekt budowlany dotyczy inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...], dla której obowiązuje uchwała nr XVIII/142/2004 Rady Gminy Niedźwiedź z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Niedźwiedź (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 251, poz. 2772 z późn. zm.). Działka ta została oznaczona symbolem [...] jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Na tym obszarze przewidziano jako przeznaczenie podstawowe mieszkalnictwo jedno- i dwurodzinne z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej. Zezwolono także na realizację jedno- i dwustanowiskowych garaży oraz niezbędnych urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej. Omawiane przedsięwzięcie odpowiada zatem wymogom planu miejscowego.

Budynek garażu ma być usytuowany w minimalnej odległości 5 m od granicy działek sąsiednich, a mieszkalny w odległości 4,5 m, co pozostaje w zgodzie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). W niniejszej sprawie działki nr [...] i [...] znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji są niezabudowane. Budynek na działce nr [...] znajduje się z kolei w znacznej odległości od planowanego budynku mieszkalnego. Projekt został także wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Do projektu dołączono oświadczenia projektantów o sporządzeniu tego opracowania zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Omawiane przedsięwzięcie nie narusza również § 13, 60, 271-273 powołanego rozporządzenia. Ponadto przyłącza kanalizacyjne i wodociągowe, zatwierdzone decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], zlokalizowane są w całości na działce inwestora. Pojemnik na odpady stałe zaplanowano zgodnie z warunkami technicznymi, tj. 5 m od granicy działki i ok. 15 m od budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej. Projekt zagospodarowania działki został sporządzony na mapie do celów projektowych, w skali 1:500, przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Limanowej w dniu [...] czerwca 2009 r. i zaewidencjonowany pod numerem [...]. Projekt ten został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Do projektu dołączono oświadczenia projektantów, a także sprawdzających o sporządzeniu tego opracowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. Kompletny projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 34 ust. 2 i 3 pr. bud., w tym zawiera niezbędne opinie i pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi. Projekt zagospodarowania terenu został wykonany zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Opisane zamierzenie inwestycyjne jest zatem zgodne z przepisami warunków technicznych. Wobec tego zasadne było w ocenie organu pierwszej instancji stwierdzenie na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., że decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. i art. 28 ust. 2 pr. bud. polegającym na pominięciu A. K. jako strony. W wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. mogłaby być jednak wydana tylko decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dlatego nie uchylono decyzji z dnia [...] lipca 2011 r.

Od powyższej decyzji odwołała się A. K. Zdaniem skarżącej w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. błędnie przyjęto, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, że decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania byłaby taka sama jak pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2011 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie odniesiono się do wszystkich zarzutów. Granica między działką inwestora i działką skarżącej nie jest bowiem ustalona, wobec czego nie można przesądzić, że budynek został zlokalizowany w prawidłowej odległości od granicy. Organ pierwszej instancji nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia tej wątpliwości, w szczególności nie zbadał kryteriów dokładnościowych granic nieruchomości, spełnienia standardów technicznych i dopuszczalnego błędu przy określaniu granicy. Nie odniósł się także do usytuowania słupa energetycznego. Wbrew warunkom przyłączenia z dnia [...] kwietnia 2014 r. wspomniany słup znajduje się bowiem w granicy z działką nr [...], a nie w granicy działki nr [...]. Gdyby organ pierwszej instancji uwzględnił te okoliczności i przeprowadził postępowanie dowodowe, decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania nie byłaby taka sama jak pozwolenie na budowę wydane z dnia [...] września 2011 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i 3 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko Starosty Limanowskiego. Wniosek M. J. i T. J. z dnia [...] lipca 2011 r. dotyczył tylko pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażu wraz z przyłączem wodociągowym i przyłączem kanalizacji sanitarnej, których realizacja miała nastąpić na działce nr [...]. Wniosek ten nie obejmował budowy przyłącza energetycznego, wobec czego kwestii tej nie dotyczy również pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2011 r. W zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki zaznaczono proponowaną trasę przyłącza kablowego energii elektrycznej nn ze słupa na działce nr [...]. Zgodnie z opisem na projekcie wykonanie tej instalacji nastąpi na drugim etapie inwestycji. Udzielone pozwolenie na budowę nie uprawnia inwestorów do realizacji tego przyłącza w sposób przedstawiony na zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przyłącze to stanowi odrębne zamierzenie budowlane, które zgodnie z pismem inwestora z dnia [...] sierpnia 2011 r. będzie wykonane na podstawie oddzielnego opracowania projektowego i przez innego inwestora, tj. przez [...] w [...]. Dla tej części przedsięwzięcia zostanie przeprowadzone odrębne postępowanie, w ramach którego możliwa będzie zmiana rozwiązania wstępne zaproponowanego w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzja z dnia [...] września 2011 r. W zależności od zaprojektowanej trasy przyłącza, inwestor ([...] w [...]) będzie zobowiązany wykazać, że posiada tytuł prawny do nieruchomości, po których przebiega przyłącze, a właściciele tych nieruchomości będą posiadać przymiot strony. Na obecnym etapie M. J. i T. J. muszą posiadać tytuł prawny wyłącznie do działki, na której zlokalizowany jest projektowany obiekt budowlany, czyli do działki nr [...]. Niewykluczone, że inwestor drugiego etapu przedsięwzięcia spełni powyższe wymogi i zrealizuje przyłącze energetyczne zgodnie z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 2011 r. Dlatego też obszar oddziaływania inwestycji obejmował także działkę nr [...]. A. K. posiadała status strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2011 r. Konsekwentnie zatem wymieniona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na pominięciu skarżącej jako strony, mimo że taki przymiot przysługiwał jej w świetle art. 10 k.p.a. i art. 28 ust. 2 pr. bud. Należało wobec tego zbadać, czy brak udziału skarżącej w postępowaniu miał wpływ na wadliwość ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego nie można zgodzić się ze stanowiskiem A. K., w świetle którego rozważany budynek został usytuowany zbyt blisko granicy jej nieruchomości. Obiekt ten zlokalizowany jest bowiem w odległości 5,0 m od granicy z działką nr [...], spełniając wymóg z § 12 powołanego rozporządzenia. Omawiana inwestycja odpowiada również art. 34 ust. 3 pr. bud., zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie, obejmującej w szczególności określenie granic działki lub terenu. Projekt zagospodarowania działki nr [...] został sporządzony na mapie przeznaczonej do celów projektowych, przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Limanowej. Ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do weryfikowania opracowań geodezyjnych zawartych w projekcie budowlanym i do kwestionowania tych opracowań, a także do kontroli zgodności danych tam zawartych ze stanem faktycznym w terenie. Niezgodności dotyczące przebiegu granicy należy wyjaśniać indywidualnie w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Jeżeli natomiast przebieg granicy jest sporny, konieczne staje się przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego na wniosek i koszt zainteresowanych stron.

Postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2011 r. nie obejmowało pozwolenia na budowę przyłącza energetycznego. Zgoda skarżącej nie była zatem wymagana. Przyłącze to stanowi odrębne zamierzenie budowlane, które zgodnie z pismem inwestora z dnia 22 sierpnia 2011 r. zostanie zrealizowane przez [...] w [...]. Dla tej części inwestycji prowadzone będzie odrębne postępowanie. Jeżeli okaże się, że przyłącze przebiega po działce A. K., jej zgoda będzie wymagana.

A. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając organowi drugiej instancji:

1. błędne zastosowanie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.;

2. błędne przyjęcie, że jej zgoda nie była wymagana w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2011 r., choć projekt przewidywał doprowadzenie przyłącza ze słupa położonego na jej nieruchomości, a kolejne warunki nadal przewidują, że energia elektryczna będzie doprowadzana z należącej do niej działki;

3. nieprawidłowe przyjęcie, że inwestorem w przypadku przyłącza będzie zakład energetyczny, choć według dokumentów przyłącze to ma być wykonane we własnym zakresie;

4. błędne przyjęcie, że kwestia braku uregulowanie granicy między działką skarżącej a działką inwestora nie ma znaczenia dla sprawy i nie może zostać w jej trakcie wyjaśniona;

5. obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy w świetle wszystkich okoliczności nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż decyzja dotychczasowa. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego. Ponadto, odmiennie niż twierdzi Wojewoda Małopolski, wydanie decyzji z dnia [...] września 2011 r. wymagało zgody A. K. Przyłącze energetyczne, nawet w świetle nowych warunków przyłączenia z dnia 28 kwietnia 2014 r., ma bowiem przebiegać przez jej działkę. Brak wspomnianej zgody sprawia właśnie, że w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby inna decyzja niż pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2011 r. Poza tym zebrane dowody, w szczególności warunki przyłączenia z dnia 28 kwietnia 2014 r., wskazują, że instalację przyłącza powinien wykonać we własnym zakresie wnioskodawca. Podobnie kwestia ta uregulowana jest w warunkach przyłączenia z dnia 17 sierpnia 2011 r. Organ odwoławczy przyjął również błędnie, że inwestorem w tym zakresie będzie [...] w [...]. Nietrafnie uznano także, że brak uregulowania granicy między działką nr [...] i działką nr [...] nie ma znaczenia w niniejszej sprawie i nie może być w jej trakcie wyjaśniany. Omawiana inwestycja znajduje się bowiem zbyt blisko nieruchomości skarżącej. Granica odzwierciedlona na mapach nie była nigdy wymierzana w terenie przy obecności właścicieli sąsiadujących ze sobą działek. Dane ewidencyjne są wynikiem zobrazowania w mapach granic wykonanych w drodze zdjęć lotniczych, wobec czego granica ta jest zniekształcona. Inwestor jeszcze przed rozpoczęciem przedsięwzięcia powinien ustalić przebieg granicy. Dopiero tak ustalona granica dawałaby podstawę do wskazania prawidłowej lokalizacji przedsięwzięcia.

W toku rozprawy w dniu 26 kwietnia 2016 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze z dnia 12 stycznia 2015 r. Dodała ona zarazem, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie i narusza zasady konstytucyjne. Organy administracji publicznej nie przeprowadziły bowiem postępowania dowodowego, mimo wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto ustalenie przebiegu granicy jest okolicznością istotną dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Podobnie należy ocenić kwestię orzekania organu administracji publicznej w odniesieniu do przyłącza energetycznego. Wątpliwości budzi również pytanie, czy możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego, w którym nie uwzględnia się przyłącza energetycznego.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., że w niniejszej sprawie zapadł już prawomocny wyrok z dnia 20 marca 2015 r. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą zarówno skład orzekający w niniejszej sprawie, jak i organ administracji publicznej, którego działania lub zaniechania dotyczyła skarga. W konsekwencji kontrola legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. sprowadza się w głównej mierze do zbadania, czy organy administracji publicznej zastosowały się do oceny wyrażonej w wyroku z dnia 20 marca 2015 r. W wyroku z dnia 20 marca 2015 r. przesądzono o posiadaniu przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2011 r. Organom administracji publicznej pozostawiono natomiast ustalenie, czy brak udziału A. K. w tym postępowaniu miał wpływ na wadliwość wydanego pozwolenia na budowę. Wymóg ten w ocenie sądu pierwszej instancji został spełniony. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji publicznej uznały, że skarżącej jako właścicielowi działki nr [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2011 r. Dokonano przy tym pełnej analizy projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami prawa budowlanego. W toku kontrolowanego postępowania nie stwierdzono również, by interes prawny skarżącej został naruszony w stopniu uzasadniającym ewentualną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego.

Prawidłowo oceniono kwestię nieustalenia przebiegu granicy między działką skarżącej i działką inwestora. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie nie rozstrzygają bowiem tego zagadnienia, lecz opierają się na dokumentach i danych zebranych w ewidencji gruntów i budynków. Opracowania te jako dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości. Organy nie mają również kompetencji do kwestionowania tych dokumentów i danych ewidencyjnych. Częścią projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania terenu sporządzony na mapie geodezyjnej do celów projektowych, przygotowanej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę odbiera się także oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Miarodajne są także dane z ksiąg wieczystych oraz dokumentacja obrazująca usytuowanie granic, mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wszystkie te dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. A. K. nie występowała z wnioskiem o rozgraniczenie i nie zgłosiła zastrzeżeń powiatowemu ośrodkowi dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Nie można zatem przerzucać na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązku rozgraniczenia, skoro sama skarżąca nie zadbała o ustalenie przebiegu spornych granic.

Ponadto projekt przyłącza energetycznego nie był rozpatrywany w niniejszej sprawie, gdyż kwestia ta została wyłączona do odrębnego postępowania. Organy administracji publicznej nie mogły więc z tego powodu błędnie powołać się na art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Z tej perspektywy bezprzedmiotowy okazał się także zarzut dotyczący ustalenia inwestora w postępowaniu o przeprowadzenie przyłącza energetycznego. Bezzasadny był również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony rzetelnie. Decyzja organu odwoławczego została należycie uzasadniona i spełnia wymogi z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda Małopolski w dostatecznym stopniu odniósł się do argumentacji odwołania i wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się, podejmując rozstrzygnięcie.

A. K. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając sądowi pierwszej instancji:

1. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii podnoszonych w trakcie rozprawy w dniu 26 kwietnia 2016 r.;

2. nieprawidłowe zastosowanie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwala na przyjęcie, że rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu wznowieniowym byłoby identyczne z poprzednio wydaną decyzją z dnia [...] września 2011 r.;

3. niezasadne przyjęcie, że kwestia nieuregulowania przebiegu granicy między nieruchomością skarżącej i działką inwestora nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy i nie może być wyjaśniana w jej trakcie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji administracyjnych oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na jej rzecz według norm przepisanych. Oświadczyła również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

A. K. podała, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wszystkich podniesionych przez nią zarzutów, pomijając w szczególności oświadczenia złożone w trakcie rozprawy w dniu 26 kwietnia 2016 r. W zaskarżonym wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. przyjęto błędnie, że w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2011 r. mogłaby być wydana jedynie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji pierwotnej. Okoliczność ta nie została natomiast dostatecznie wykazana. Organy administracji publicznej i sąd pierwszej instancji nietrafnie uznają bowiem, że zgoda A. K. nie była konieczna na żadnym etapie postępowania prowadzącego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem zgodę tę należy uznać za niezbędna w celu wykonania przyłącza energetycznego ze słupa znajdującego się na jej nieruchomości. Ponadto nie zbadano kwestii ustalenia granicy, mimo że okoliczność ta determinuje możliwość powołania się na art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Z uwagi na sytuowanie budowanego budynku w zbyt bliskiej odległości do granicy działki wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinny być poprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości w celu sprawdzenia prawdziwości oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w granicach podstaw kasacyjnych zarzutów, które uzasadniałyby podważenie zaskarżonego wyroku.

Na początku rozważań należy zauważyć, że A. K. sformułowała trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego. Niemniej tylko jeden z nich spełnia wymogi, o jakich mowa w art. 174 p.p.s.a. Jak wynika z powołanego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; oraz (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powinien zatem dokładnie wskazać normę prawną, która w jego ocenie została naruszona w kwestionowanym orzeczeniu, oraz wyjaśnić, na czym polegało naruszenie prawa. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem upoważniony do rekonstruowania prawdopodobnej argumentacji skarżącego kasacyjnie bądź też do poszukiwania wad zaskarżonego wyroku, wykraczających poza zakres art. 184 § 2 p.p.s.a.

W świetle art. 176 i art. 184 p.p.s.a. niepoprawne skonstruowanie podstaw skargi kasacyjne wyłącza co do zasady merytoryczne rozpoznanie zgłoszonych zarzutów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 1037/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie niekiedy wadliwość ta nadaje się do usunięcia w drodze analizy treści wymienionego środka zaskarżenia. Strona wnosząca taką skargę kasacyjną godzi się jednak na ryzyko niewłaściwego odczytania jej intencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1168/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1837/09, tamże).

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, trzeba przede wszystkim zaznaczyć, że drugi zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej z dnia 2 czerwca 2016 r. okazał się wadliwy. Dotyczył on mianowicie uchybienia art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w wyroku z dnia 26 września 2016 r. Normy prawne wyrażone w tych przepisach nie mogły być jednak samodzielnie naruszone w zaskarżonym orzeczeniu, gdyż sąd pierwszej instancji nie stosował ich bezpośrednio. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceniał bowiem jedynie prawidłowość powoływania się na art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Naruszenie wymienionych norm prawnych mogło co najwyżej skutkować zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez sąd pierwszej instancji. Wskazanie wobec tego art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w skardze kasacyjnej i powiązanie ich z negatywną oceną działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, w oderwaniu od art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wyklucza traktowanie tych przepisów jako podstawy skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1501/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeci z wymienionych zarzutów, dotyczący znaczenia uregulowania granicy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej, również został sformułowany nieprawidłowo. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała bowiem przepisu, który zostałby naruszony w opisany wyżej sposób. Zarzut ten nie może być zatem traktowany jako podstawa skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. Niemniej okoliczności objęte rozważanym zarzutem zostały zgłoszone również w toku rozprawy sądowej w dniu 26 września 2016 r. Można zatem rozpatrzyć je w kontekście pierwszego z zarzutów.

Skarżąca kasacyjnie wywodziła w tej mierze, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie jej stanowiska zaprezentowanego na rozprawie w dniu 26 września 2016 r. Zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Trzeba jednak od razu zauważyć, że poprzestanie w skardze kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może prowadzić do podważania ustaleń faktycznych, na których oparto kontrolowane rozstrzygnięcie. W tym celu niezbędne jest bowiem wskazanie w podstawie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II FSK 781/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 1037/09, tamże).

Nie ulega wątpliwości, że opisany wymóg nie został zachowany w niniejszej sprawie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa skargi kasacyjnej może jednak okazać się skuteczny, jeżeli sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wydanego orzeczenia (1) pominie jeden z elementów ujętych w tym przepisie lub (2) nie wskaże, w jaki sposób przyjął stan faktyczny, na którym oparł rozstrzygnięcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt II FSK 781/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pierwsza z tych przesłanek niewątpliwie nie zachodziła w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia 7 września 2016 r. sąd pierwszej instancji odniósł się bowiem do wywodów skarżącej kasacyjnie. W tej mierze omówiono w szczególności zasadność odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, znaczenie ustalenia przebiegu granicy dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, jak i wydzielenie kwestii przyłącza energetycznego do odrębnego postępowania. Konsekwentnie zatem nie można zasadnie twierdzić, że okoliczności podniesione w toku rozprawy w dniu 26 września 2016 r. nie znalazły odzwierciedlenia w wyroku wydanym w tej samej dacie. Uzasadnienie wyroku z dnia 26 września 2016 r. jest ponadto spójne, logiczne i klarowane, a tok wywodów nie budzi wątpliwości. Analizowany zarzut okazał się zatem nietrafny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1353/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Druga z wymienionych przesłanek również nie wystąpiła w poruszanym przypadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił bowiem w wyroku z dnia 26 września 2016 r. okoliczności faktyczne, które przyjął za podstawę orzekania, oraz dokonał ich oceny. Sąd pierwszej instancji rozważył w szczególności kompletność materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej oraz jego przydatność do wydania rozstrzygnięcia. Tym samym także w powyższym zakresie nie można dopatrzeć się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wspomniany środek zaskarżenia podlegał zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.