Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 568/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, 147, 152 i art. 154
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkr 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] kwietnia 2017 roku numer [...]; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. na rzecz skarżącej W. T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej Dyrektor POW NFZ) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez W. T., prowadzącą Przedsiębiorstwo Handlowe "K." w S. (powoływaną dalej jako "Skarżąca") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania W. T. dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania o kodzie [...], w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na obszarze powiatu: B.

Skarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lutego 2017 r. Dyrektor POW NFZ ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie o kodzie [...], prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie na obszarze powiatu B., od [...] lipca 2017 r. do [...] czerwca 2022 r. świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania podano wartość zamówienia nie większą niż 1 035 984,00 PLN na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2017r. do 31 grudnia 2017r. oraz wskazano, iż po przeprowadzeniu postępowania zostanie zawartych maksymalnie 8 umów. Oferty w postępowaniu należało złożyć do dnia [...] lutego 2017r.

Na przedmiotowe postępowanie wpłynęło 13 ofert, w tym oferta Skarżącej nr [...]. Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] lutego 2017r. W części jawnej postępowania komisja konkursowa wezwała Skarżącą do usunięcia braków formalnych w zakresie wypisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w terminie do dnia [...] marca 2017r. Po uzupełnieniu powyższego braku, komisja konkursowa stwierdziła, iż oferta Skarżącej zawiera wszystkie dokumenty formalno-prawne określone w szczegółowych warunkach postępowania. Następnie w dniu [...] marca 2017 r. Skarżąca została wezwana do złożenia wyjaśnień w zakresie warunków wymaganych w przedmiotowym postępowaniu odnośnie dostępności miejsca udzielania świadczeń również w soboty i niedziele w godz. od 8:00 do 20:00. Stosowne wyjaśnienia wpłynęły do komisji [...] marca 2017r.

Po rozpoznaniu ofert w części jawnej postępowania, oferta Skarżącej została zakwalifikowana do części niejawnej. Następnie w dniu [...] marca 2017r. w związku ze stwierdzeniem przez komisję konkursową niezgodności wybranych odpowiedzi ankietowych z danymi zawartymi w części szczegółowej formularza ofertowego oraz danymi znajdującymi się w posiadaniu Narodowego Funduszu Zdrowia, w zakresie warunków rankingujących, komisja konkursowa podjęła decyzję o dokonaniu zmiany w systemie informatycznym w zakresie udzielonych odpowiedzi ankietowych w ofercie Skarżącej.

Po dokonaniu oceny ofert pod kątem spełniania warunków wymaganych oraz dodatkowo ocenianych, obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu, komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, których oferty nie zostały odrzucone. W wyniku negocjacji z dnia [...] marca 2017r. ustalono ze Skarżącą ostateczne stanowiska co do ceny i liczby świadczeń, w wyniku czego został sporządzony i podpisany przez obie strony protokół końcowy ze zbieżnymi stanowiskami.

W dniu [...] kwietnia 2017r. nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania konkursowego, zgodnie z którym oferta Skarżącej nie została wybrana do zawarcia umowy. Do zawarcia umowy zostało wybranych 5 oferentów. Wartość rozstrzygnięcia wyniosła 1 035 975,50 PLN.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Skarżąca zarzucając komisji konkursowej naruszenie: (1) przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - załącznika nr 6, tabela nr 1 pkt 7. Przedmiot postępowania: pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, lp. II dostępność, ppkt 1.2., przez przyjęcie że oferent nie zapewnił ciągłości udzielania świadczeń świadczeniobiorcom w okresach pomiędzy hospitalizacjami i po ich zakończeniu, w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc w którym ogłoszono postępowanie; (2) § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, poprzez zaniechanie wezwania oferenta do złożenia wyjaśnień dotyczących oferty w zakresie o którym mowa w punkcie poprzedzającym oraz zaniechania żądania przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta;

art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym Fundusz zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji; (3) art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym odrzuca się ofertę niespełniającą wymogów określonych w przepisach prawa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Nr [...] Dyrektor P. OW NFZ działając jako organ I instancji oddalił odwołanie Skarżącej uznając wniesione przez nią zarzuty za niezasadne. Wskazał, że postępowanie konkursowe o kodzie [...] przeprowadzone zostało zgodnie z prawem, a Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Skarżącej. Wyjaśnił, że wszystkie oferty złożone w postępowaniu, w tym również oferta Skarżącej, zostały poddane jednolitej ocenie zarówno poprzez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń, jak i ocenione pod kątem kryteriów oceny ofert, obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Materiał zgromadzony w przedmiotowej sprawie potwierdził również, iż w postępowaniu konkursowym nie został naruszony art. 134 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały bowiem udostępnione potencjalnym oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania Skarżąca miała możliwość zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które zostały podane w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania, co zresztą uczyniła w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2017r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Skarżąca wskazała na konieczność ponownego zbadania sprawy z uwzględnieniem zapewnienia przez Skarżącą ciągłości udzielania świadczeń w okresach pomiędzy hospitalizacjami i po ich zakończeniu w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, na podstawie danych przedstawionych przez Skarżącą, z których wynika, że trzech świadczeniobiorców wypisanych ze szpitala w piątek, zostało objętych opieką w poniedziałek, a zgodnie z interpretacją Ministerstwa Zdrowia z dnia 10 maja 2017r. świadczeniodawca kontynuujący opiekę w ramach pielęgniarskiej opieki domowej zapewnia dostępność od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 20.00, w soboty i dni ustawowo wolne od pracy - w medycznie uzasadnionych przypadkach. W tych okolicznościach dodatkowa ocena komisji konkursowej nie jest zgodna ze stanowiskami Ministerstwa Zdrowia odnośnie kryterium dostępności. W ocenie Skarżącej komisja konkursowa nie badała w ogóle kryterium dostępności, bowiem w teczce postępowania znajdował się wydruk dot. "ciągłości", co zostało potwierdzone w decyzji. Komisja konkursowa nie zbadała również kryterium ciągłości w zakresie warunku "Ustalone zasady współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi w zakresie zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji" bowiem oferent spełnia ww. kryterium jeżeli zawarł co najmniej jedną umowę o współpracę ze świadczeniodawcą, który realizuje umowę z NFZ w rodzaju leczenie szpitalne oraz udziela ich na terenie obszaru, którego dotyczy postępowanie i może przedłożyć na wezwanie komisji kopię tej umowy. Dokumenty potwierdzające znajdują się tylko w teczkach K. i B., co oznacza że komisja dokonywała weryfikacji tylko niektórych oferentów. Skarżąca zwróciła tez uwagę, że Komisja dokonywała oceny na podstawie odpowiedzi ankietowych, nie potwierdzała natomiast ukończonych kursów kwalifikacyjnych i specjalizacji personelu, nie sporządzała notatek na potwierdzenie spełniania kryterium, a wybrane oferty nie posiadają załączników potwierdzających jakość w zakresie personelu, brak jest też wyliczeń czasu pracy w kryterium czasu pracy personelu.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uznając, że analiza przeprowadzonego postępowania konkursowego nie wykazała uchybień, a w szczególności naruszenia prawa wskazanego przez Skarżącą. W uzasadnieniu podał, że podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 z późn. zm., cytowanej dalej jako" ustawa o świadczeniach"). Wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu skutecznie zostało złożonych 12 ofert. W części jawnej postępowania konkursowego oferty poddawane były ocenie komisji konkursowej pod kątem spełniania wymogów formalnoprawnych. Komisja konkursowa wezwała 3 oferentów, których oferty dotknięte były brakami formalnymi, do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie. Jednocześnie, na podstawie §17 rozporządzenia o pracach komisji, przeprowadzone zostały czynności weryfikacyjne u 4 oferentów, w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w złożonych przez nich ofertach. Po rozpoznaniu ofert w części jawnej komisja konkursowa odrzuciła w całości 2 oferty i przyjęła do dalszego postępowania 10 ofert, w tym ofertę Skarżącej. Dalej Dyrektor wyjaśni, że w części niejawnej postępowania dokonano porównania ofert według kryteriów wyboru ofert: (1) jakości, (2) kompleksowości, (3) dostępności, (4) ciągłości, (5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. W oparciu o te kryteria na podstawie złożonych i wczytanych zapytań ofertowych i ankiet komisja dokonała oceny ofert, będącej podstawą do sporządzenia rankingu otwarcia. Ranking powstał przy pomocy systemu informatycznego w kolejności malejącej łącznej liczby punktów oceny uwzględniającej wszystkie kryteria różnicujące oferty. Za niemożliwą Dyrektor uznał sytuację różnego punktowania przez komisję konkursową jednakowych odpowiedzi udzielonych przez oferentów. Takim samym zasadom postępowania oraz jednolitym kryteriom oceny podlegały wszystkie oferty złożone i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego. Dyrektor wskazał, że z rankingu otwarcia wynika, że oferta złożona przez Skarżącą uzyskała ogółem 90 pkt, w tym za jakość - 62 pkt, za dostępność - 9 pkt, za ciągłość - 14 pkt, inne - 0 pkt oraz za cenę - 5 pkt. W związku zaś z rozbieżnością występującą w ofercie Skarżącej pomiędzy odpowiedzią na pytanie ankietowe zawarte w części VIII formularza ofertowego – Rozdział 2.1 pkt 2, a danymi posiadanymi przez NFZ, komisja konkursowa zweryfikowała treść udzielonej przez Skarżącą odpowiedzi "TAK" na pytanie w części ankietowej oferty - "Zapewnienie ciągłości udzielania świadczeń świadczeniobiorcom w okresach pomiędzy hospitalizacjami i po ich zakończeniu w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie". Weryfikacja, polegająca na dostosowaniu ankiety do stanu faktycznego poprzez zmianę odpowiedzi na "NIE", skutkowała zmniejszeniem punktacji oferty Skarżącej w kryterium dostępności z 9 pkt na 6 pkt, co znajduje odzwierciedlenie w rankingu kwalifikacyjnym z dnia 28 marca 2017 r. Zgodnie z przedmiotowym rankingiem, oferta Skarżącej uzyskała łącznie 87 pkt, w tym za jakość - 62 pkt, za dostępność - 6 pkt, za ciągłość - 14 pkt, inne – 0 pkt oraz za cenę - 5 pkt. Takie postępowanie komisji Dyrektor POW NFZ uznał za prawidłowe. Po zweryfikowaniu ofert pod kątem spełniania warunków wymaganych oraz dodatkowo ocenianych, komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu negocjacji, podczas których ustalono ostateczne stanowiska w zakresie ceny i liczby świadczeń. Po zakończeniu zaś negocjacji z oferentami, komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 148 ustawy o świadczeniach, sporządziła w dniu [...] kwietnia 2017r. ranking końcowy w stosunku do wszystkich ofert, które nie zostały odrzucone. Następnie dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Do zawarcia umowy wybrano 5 ofert o najwyższej łącznej ocenie punktowej, które zajęły w rankingu pozycje od 1 do 4, uzyskując odpowiednio od 90,54 do 87,06 punktów. W związku z powyższym oferta Skarżącej, która z łączną sumą 87 punktów zajęła piąte miejsce w rankingu końcowym, nie została wybrana do zawarcia umowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego kryterium dostępności Dyrektor stwierdził, że ocena tego warunku oparta była na jednolitych zasadach stosowanych względem wszystkich oferentów w danym postępowaniu. Warunek uznawany był za spełniony, jeżeli dotyczył wszystkich świadczeniobiorców objętych świadczeniami pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej w okresach pomiędzy wszystkimi hospitalizacjami oraz po ich zakończeniu, z wyłączeniem zgonu lub objęcia świadczeniobiorcy inną formą opieki w wymaganym przedziale czasowym tj. 01.12.2015r.-30.11.2016r. Na podstawie analizy danych sprawozdawczych przekazanych przez Skarżącą w ramach aktualnie obowiązującej umowy, komisja konkursowa stwierdziła, iż Skarżąca nie spełnia wyżej wymienionego warunku, gdyż nie zapewniła ciągłości udzielania świadczeń w okresie po zakończeniu hospitalizacji. Znajduje to potwierdzenie również w wykazie świadczeniobiorców dołączonym przez Skarżącą do odwołania, z którego wynika, iż w przypadku 3 świadczeniobiorców nie zachowała on warunku ciągłości - ocenianego w kryterium dostępności. Skarżąca nie otrzymała zatem 3 punktów w kryterium dostępności za warunek, którego nie spełniała. Za niezasadne organ uznał też zarzuty Skarżącej dotyczące zdjęcia przez komisję konkursową punktów w kryterium dostępności oraz zaniechania wezwania do złożenia wyjaśnień i przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje zawarte w ofercie. Jak podkreślił Dyrektor POW NFZ komisje konkursowe są w swych pracach autonomiczne i w różnych oddziałach Funduszu mogą wypracować własny tryb postępowania, stąd też zarzut Skarżącej wskazujący na praktykę działania komisji w innych oddziałach Funduszu nie znajduje podstaw prawnych. W przedmiotowym postępowaniu komisja nie wzywała oferentów do udowodnienia warunku, że świadczeniobiorcy byli hospitalizowani i objęci opieką przed i po hospitalizacjach z uwagi na fakt, iż dokonała oceny przedmiotowej odpowiedzi na podstawie posiadanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia zbiorów danych.

Organ stwierdził jednocześnie, iż po hospitalizacji zakończonej w piątek objęcie świadczeniobiorcy opieką w poniedziałek jest spełnianiem zaledwie warunku dostępności wynikającego z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013r. Kwestionowana przez Skarżącą ocena dotyczyła jednakże warunku dodatkowo ocenianego, w ramach którego oferenci byli premiowani przyznaniem dodatkowych punktów za objęcie wszystkich świadczeniobiorców objętych świadczeniami pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej w okresach pomiędzy wszystkimi hospitalizacjami oraz po ich zakończeniu, z wyłączeniem zgonu lub objęcia świadczeniobiorcy inną formą opieki. Organ nie podzielił stanowiska Skarżącej, iż za objęcie świadczeniobiorców opieką dopiero w poniedziałek, po zakończeniu hospitalizacji w piątek, jej oferta powinna otrzymać dodatkowe 3 pkt na równi ze świadczeniodawcami, którzy spełnili ten warunek dodatkowo oceniany, zapewniając wszystkim hospitalizowanym świadczeniobiorcom opiekę bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji, niezależnie od tego, w jaki dzień tygodnia kończyła się hospitalizacja. Na marginesie organ zastrzegł. że nie można uznać, że objęcie opieką pacjenta dopiero w poniedziałek, po hospitalizacji zakończonej w piątek, było skutkiem wcześniejszego uznania przypadku za nieuzasadniony medycznie, bowiem ocena przypadku była dokonywana dopiero podczas poniedziałkowej wizyty.

W stosunku do pozostałych kwestii ponoszonych przez Skarżącą w kontekście oceny dokonanej w kryterium dostępności, tj. zasad wystawiania skierowań po hospitalizacji oraz wątpliwości interpretacyjnych w zakresie tego kryterium, organ stwierdził, że weryfikując ofertę komisja konkursowa dokonywała oceny stanu faktycznego w oparciu o obowiązujące kryteria oceny ofert. Przyczyny zaś, z powodu których Skarżąca nie dokonała objęcia wszystkich swoich świadczeniobiorców opieką bezpośrednio po zakończonej hospitalizacji, co gwarantowałoby spełnienie tego warunku w kryterium dostępności i uzyskanie dodatkowych punktów rankingujących jej ofertę, nie mają wpływu na ocenę prawidłowości postępowania komisji konkursowej.

Organ nie znalazł też żadnych nieprawidłowości w braku weryfikacji przez Komisję ofert złożonych przez: M. oraz NZOZ "F." s.c. w zakresie warunków dodatkowo ocenianych. Oświadczenia ww. oferentów znajdujące się w części ankietowej okazały się bowiem być zgodne z danymi posiadanymi przez Fundusz, w związku z tym w teczkach tych oferentów nie znajdują się protokoły dotyczące zmian w systemie informatycznym w zakresie udzielonych odpowiedzi ankietowych. Wobec powyższego Dyrektor P. OW NFZ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł jak w sentencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Skarżąca zarzuciła decyzji Dyrektora P. OW NFZ z dnia [...] maja 2017 naruszenie:

1. przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - załącznika nr 6, tabela nr 1, pkt 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, Lp. II Dostępność, ppk 1.2., przez przyjęcie że skarżąca nie zapewniła ciągłości udzielania świadczeń świadczeniobiorcom w okresach pomiędzy hospitalizacjami i po ich zakończeniu, w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc w którym ogłoszono postępowanie, co spowodowało że skarżąca nie otrzymała punktów za to kryterium, co miało znacznie dla rozstrzygnięcia postępowania;

2. art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez zaniechanie rzetelnego porównania wszystkich ofert w toku postępowania, podczas gdy z tego przepisu wynika obowiązek porównanie ofert według kryteriów wyboru wymienionych przez ustawodawcę;

3. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez: jego niezastosowanie i niezapewnienie równego traktowania wszystkich oferentów, którzy ubiegali się o zawarcie umowy w postępowaniu konkursowym; stosowanie kryteriów wyboru ofert i oceny tych kryteriów w ofercie w sposób, który świadczył o niezagwarantowaniu zasad uczciwej konkurencji między oferentami poprzez pominięcie weryfikacji danych przedstawionych w ofercie, a także interpretację kryteriów w sposób odbiegający od interpretacji przyjętej przez inne oddziały wojewódzkie NFZ, oraz dokonanie zmian interpretacji kryteriów w trakcie postępowania konkursowego;

4. art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 148, art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach poprzez wadliwe uznanie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia interesu Skarżącej oraz zasad postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mimo że rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania skutkującym naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej;

5. art. 7 i 77 K.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującego niewłaściwymi ustaleniami w zakresie punktowej oceny ofert w postępowaniu konkursowym, a w konsekwencji niewłaściwym rozstrzygnięciem postępowania;

6. art. 80 § 1 K.p.a. przez dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom udzielania świadczeń, które były przedmiotem postępowania konkursowego oraz wbrew zasadom logiki.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. OW NFZ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r., którą oddalono odwołanie wniesione przez Skarżącą od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie na obszarze powiatu: B. świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej. Oferta Skarżącej uzyskała 87 pkt i zajęła 6 miejsce w rankingu końcowym. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert, które uzyskały więcej punktów niż oferta Skarżącej i do zawarcia umowy wybrano 5 ofert o najwyższej łącznej ocenie punktowej, które zajęły w rankingu pozycje od 1 do 4, uzyskując odpowiednio od 90,54 do 87,06 punktów. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy przede wszystkim sposobu oceny przez komisję kryteriów wyboru ofert w konkursie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia (NFZ) oraz naruszenia zasady uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców.

Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych należy przypomnieć, że udzielanie świadczeń zdrowotnych następuje w oparciu o umowę, która zawierana jest z określonym świadczeniodawcą po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, którego zasady określone zostały w dziale VI ustawy o świadczeniach. Przyjęte ustawą zasady prowadzenia postępowania uzupełnione są szczegółowymi kryteriami wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. (Dz.U. poz. 1372) oraz odnoszącymi się do konkretnych postępowań warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1658) oraz regułami ustalonymi przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 tej ustawy. W trakcie kontrolowanego postępowania konkursowego obowiązywały dwa zarządzenia Prezesa NFZ: Nr 60/2016/DSOZ z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej oraz Nr 12/2015/DSOZ z dnia 13 lutego 2015r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oba te akty prawa wewnętrznego dookreślają w dozwolonym przez ustawę obszarze zasady na jakich prowadzone jest postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami i współtworzą - wraz z przepisami ustawy oraz ww. aktami wykonawczymi - procedurę mającą na celu wyłonienie świadczeniodawców świadczeń opieki zdrowotnej, wiążąc rozstrzygające w sprawie organy jak i w równym stopniu przystępujące do postępowania podmioty.

Jak wynika zaś z art. 139 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Prezes Funduszu – na podstawie art. 146 ust. 1 – określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy). Oferent (świadczeniodawca) jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Warunki wymagane od świadczeniodawców to ustalone przez Prezesa NFZ warunki sine qua non uczestnictwa w postępowaniu. Dotyczą one m.in. organizacji udzielania świadczeń, wymagań sprzętowych, lokalowych i kwalifikacji personelu. Formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie, a spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu. Niespełnianie warunków wymaganych od świadczeniodawców skutkuje odrzuceniem oferty w części jawnej postępowania konkursowego, kiedy to ustala się (m.in.), które z ofert spełniają warunki. Oferty, które spełniają warunki są następnie porównywane ze sobą. Porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak określa art. 148 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania), obejmuje w szczególności: (1) jakość, (2) kompleksowość, (3) dostępność, (4) ciągłość, (5) cenę - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, powstałego w wyniku naruszenia zasad postępowania. Wniesienie odwołania jest uwarunkowane istnieniem po stronie świadczeniodawcy (uczestnika postępowania konkursowego) interesu prawnego, ocenianego przez pryzmat konkretnego postępowania oraz możliwości zawarcia w jego wyniku umowy i wystąpienia w tak rozumianym interesie prawnym uszczerbku na skutek nieprawidłowości przebiegu postępowania. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy wnoszący odwołanie został pozbawiony możliwości zawarcia umowy w wyniku naruszenia zasad przez podmiot prowadzący postępowanie. Zadaniem organów NFZ prowadzących postępowanie na skutek wniesionego odwołania jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami prawa, w tym z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie ocena ta nie została przeprowadzona prawidłowo. Podstawowa zasada obowiązującą w toku całego postępowania, mającego na celu wyłonienie świadczeniodawcy określonego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, jest związana z obowiązkiem Funduszu do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i gwarantowania uczciwej konkurencji. Powyższy nakaz znajduje swoje umocowanie w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a w odniesieniu do etapu składania i oceny ofert oznacza, że określone dla oferentów przez Prezesa Funduszu warunki muszą zostać spełnione przez wszystkich oferentów w tym samym czasie, którym jest najdalej ostatni dzień składania ofert. Wypełnienie przez oferenta warunków musi rzecz jasna znaleźć wyraz w złożonej ofercie i nie może podlegać uzupełnieniu na późniejszych etapach konkursu ofert. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w treści m.in. art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że w części jawnej konkursu komisja w obecności oferentów otwiera koperty z ofertami i ustala, które z nich spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3. Warto zwrócić też uwagę na treść § 18 ust. 4 zarządzenia Nr 12/2015/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 lutego 2015 r., który stanowi, że po upływie terminu składania ofert oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Oznacza to, że treść oferty wyznaczają wyłącznie zawarte w niej dane - dokumenty i złożone przez świadczeniodawcę oświadczenia - które w dacie otwarcia ofert nie mogą zostać przez oferenta zamienione, skorygowane czy uzupełnione. W konkursie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej konkurują ze sobą bowiem nie oferenci, lecz złożone przez nich oferty, których treść wyznaczają wyłącznie zawarte w nich dane, a więc dokumenty i złożone przez świadczeniodawcę oświadczenia. Zatem przeprowadzana w części jawnej konkursu ocena ofert dokonywana jest wyłącznie w oparciu o wszystkie zawarte w nich dane, niepodlegające późniejszemu uzupełnieniu czy korekcie (z zastrzeżeniem art. 142 ust. 6 ustawy). Pogląd o niedopuszczalności zmian (korekt) warunków oferty objętych pytaniami ankietowymi po upływie terminu do składania ofert jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd w składzie obecnym w pełni ten pogląd podziela (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1489/12; z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1539/12; 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1288/15 i z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn.. akt II GSK 1908/15, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dokonując z kolei rozwinięcia powyższego stanowiska należy dojść do wniosku, że złożone w ofercie oświadczenia nie mogą być, po upływie terminu do składania ofert, skorygowane nie tylko przez samych oferentów, ale i przez komisję konkursową.

W przedmiotowej sprawie Skarżąca sporządzając ofertę, zaznaczyła w formularzu ofertowym m.in. że spełnia warunek dodatkowo oceniany - kryterium wyboru oferty dotyczące dostępności, w postaci zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń świadczeniobiorcom w okresach pomiędzy hospitalizacjami i po ich zakończeniu, w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc w którym ogłoszono postępowanie, czyli w przedmiotowym przypadku od 1 grudnia 2015 r. do 30 listopada 2016 r. (str. 18 oferty). Za spełnienie tego warunku przewidziano 3 punkty. Kryterium to opisane jest w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - w załączniku nr 6, tabeli nr 1, pkt 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, Lp. II Dostępność, ppk 1.2. W toku postępowania komisja konkursowa dwukrotnie wezwała Skarżącą: do przedłożenia wyjaśnień dot. wskazania numeru wpisu do CEiDG w formularzu ofertowym (wezwanie z dnia [...] marca 2017 r.) oraz do złożenia oświadczenia potwierdzającego dostępność do świadczeń, również w soboty i niedziele (wezwanie [...] marca 2017 r.). W dniu [...] kwietnia 2017 r. komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie, w którym wybrane zostały oferty z najwyższą liczbą punktów. Oferta Skarżącej nie została wybrana, ponieważ zajęła szóste miejsce w rankingu, a do zawarcia umowy wybrano pięć ofert. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca zarzuciła, że gdyby komisja konkursowa nie dokonała w sposób bezpodstawny zmiany jej odpowiedzi "TAK" na zapytanie ofertowe dotyczące kryterium dostępności, to otrzymałaby dodatkowe trzy punkty w ofercie za to kryterium, czyli łącznie 9 punktów, wobec czego znalazłaby się na czwartym miejscu w rankingu ofert wybranych do zawarcia umowy. W konsekwencji dokonana przez komisję zmiana spowodowała zarówno naruszenie w przeprowadzonym postępowaniu przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie zasad wyboru ofert, zwłaszcza zasady uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców, a także przepisów postępowania.

Podniesiony w tym zakresie zarzut Sad uznaje za słuszny. Jak wynika bowiem z akt postępowania konkursowego komisja konkursowa w trakcie posiedzenia, które odbyło się w dniu [...] marca 2017 r., po zweryfikowała oferty Skarżącej pod względem spełnienia kryterium wyboru ofert, zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w stępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - załącznika nr 6, tabela nr 1, pkt 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, Lp. II Dostępność, ppk1.2.- zapewnienie ciągłości udzielania świadczeń świadczeniobiorcom w okresach pomiędzy hospitalizacjami i po ich zakończeniu, w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc w którym ogłoszono postępowanie, stwierdziła, że na zapytanie ofertowe dotyczącego tego kryterium, Skarżąca udzieliła odpowiedzi "Tak", czyli potwierdziła spełnienie tego warunku. Tymczasem po dokonaniu analizy posiadanych przez NFZ zbiorów danych, stanowiących załącznik do dokumentacji postępowania konkursowego, Komisja doszła do wniosku, że oferent nie spełnia wymienionego kryterium, wobec czego dokonała w systemie zmiany odpowiedzi na pytanie z "tak" na "nie". Do protokołu dołączony został załącznik w postaci wydruku pt. Liczba pacjentów - skala Barthel o" i "Liczba pacjentów - skala Barthel 5-15", oraz załącznik bez tytułu, które stanowiły podstawę dokonanego ustalenia. Biorąc pod uwagę zaistniałe w toku postępowania okoliczności należy zgodzić się ze Skarżącą, że dokonana przez komisję konkursową zmiana udzielonej przez nią odpowiedzi ofertowej, była bezpodstawna. Komisja konkursowa, jak wynika z powołanych wyżej przepisów prawnych, nie ma żadnego uprawnienia do korygowania/zmiany złożonej oferty. W przypadku zaś wykrycia rozbieżności złożonego oświadczenia z danymi wynikającymi ze zbiorów danych NFZ, komisja winna była wezwać oferenta do złożenia wyjaśnień w zakresie spełnienia przedmiotowego kryterium. Takie działanie było tym bardziej uzasadnione, że Komisja z takiej możliwości korzystała i przed rozstrzygnięciem konkursu dwukrotnie wzywała Skarżącą do złożenia wyjaśnień i oświadczeń w innym zakresie. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego komisja analizując kryterium dostępność nie skorzystała z możliwości uzupełnienia zaistniałych rozbieżności i samodzielnie, bez podstawy prawnej, skorygowała złożone w tym zakresie oświadczenie ofertowe. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wyjaśnił dodatkowo, że tego rodzaju czynności komisja konkursowa podjęła także wobec czterech innych oferentów, tym niemniej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, które to podmioty nie spełniły wspomnianego kryterium rankingującego, i czy wśród pięciu wybranych ofert zaistniały analogiczne rozbieżności.

Dla ustalenia spełnienia przedmiotowego kryterium, wymagane było sprawdzenie, czy wszyscy świadczeniobiorcy objęci opieką domową byli hospitalizowani w okresie poprzedzającym zawarcie umowy i czy w okresach poprzedzających hospitalizacje i po ich zakończeniu byli objęci pielęgniarską opieką domową. Przy ocenie powyższego kryterium, jak słusznie podnosi pełnomocnik Skarżącej, nie miała natomiast znaczenia okoliczność iloma punktami w skali Barthel objęci byli świadczeniobiorcy. Dla weryfikacji tego kryterium komisja powinna była dokonać tych ustaleń samodzielnie, albo wezwać – jak wskazano już wyżej - oferenta do złożenia wyjaśnień albo dowodów potwierdzających, że świadczeniobiorcy byli hospitalizowani i objęci opieką przed i po hospitalizacjach. Jest to istotne tym bardziej, że hospitalizacja mogła być realizowana w warunkach świadczeń komercyjnych, poza systemem ubezpieczenia zdrowotnego, a w takim przypadku NFZ w swoich zasobach i zbiorach nie posiada danych o takich pobytach pacjentów. Dopiero po tak dokonanej weryfikacji, komisja mogła stwierdzić, czy oferent udzielił prawidłowej odpowiedzi na pytanie ankietowe w ofercie.

Podzielić również należy zarzuty pełnomocnika strony skarżącej, że Dyrektor P. OW NFZ w sposób bezpodstawny uznał, że w przypadku trzech świadczeniobiorców Skarżąca nie zachowała warunku ciągłości. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, których przypadków i jakich dat niespełnienie tego warunku dotyczy. Ponadto po dogłębnej analizie zaskarżonej decyzji można dojść do wniosku, że organ posługuje się kryterium ciągłości i dostępności w oderwaniu od rzeczywistego znaczenia tychże pojęć, często myląc te pojęcia. Przypomnieć zaś należy, że warunkiem udzielania świadczeń w zakresie opieki długoterminowej domowej, wynikającym z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej jest dostępność od poniedziałku do piątku w godzinach 8:00 do 20:00 i dostępność w soboty i dni ustawowo od pracy - ale wyłącznie w medycznie uzasadnionych przypadkach. Jak wyjaśniła zaś Skarżąca, i co wynika z dołączonych przez nią dokumentów, w przypadku wszystkich świadczeniobiorców, którzy przebywali w szpitalu, a także u wskazanych w decyzji trzech świadczeniobiorców, został spełniony warunek konieczny dostępności wynikający z ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia, i opieka domowa była kontynuowana na rzecz świadczeniobiorców po wypisie z leczenia szpitalnego, a samym została zachowana ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ w zaskarżonej decyzji stwierdził co prawda, że informacja dotycząca dni i godzin w których udzielane są świadczenia odnosi się do warunków wymaganych od oferentów obligatoryjnie, zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r., a warunek dotyczący zapewnienia ciągłości opieki o hospitalizacji jest warunkiem rankingującym, dodatkowo ocenianym, więc objęcie świadczeniobiorców opieką w poniedziałek jest zaledwie spełnieniem warunku wymaganego, tym niemniej taka interpretacja kryterium dostępności nie znajduje uzasadnienia w wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa. Interpretacja dokonana w decyzji mogłaby być uznana za prawidłową, gdyby dotyczyła kryterium ciągłości, czyli zapewnienia że udzielanie świadczeń odbywa się bez żadnych przerw, każdego dnia, a zatem również następnego dnia po powrocie świadczeniobiorcy ze szpitala. Takie kryterium jednak, jak słusznie podnosi pełnomocnik Skarżącej, nie istnieje i nie może podlegać ocenie w toku postępowania. Kryterium zapewnienia opieki po hospitalizacji mieści się bowiem w kryterium dostępności do świadczeń, mimo użytego w nim słowa "ciągłość". W przepisie dotyczącym przedmiotowego kryterium nie użyto też słów "bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji", więc wykładnia zaprezentowana w zaskarżonej decyzji przez Dyrektora POW NFZ stanowi nadinterpretację. Nie wynika bowiem, ani z brzmienia tego przepisu, ani nawet wykładni celowościowej, ponieważ kontynuacja opieki nie musi następować następnego dnia po powrocie pacjenta ze szpitala.

W ocenie Sądu ustanowienie tego dodatkowego kryterium, jak trafnie intepretuje to autor skargi, miało na celu premiowanie tych oferentów, którzy w podlegającym weryfikacji czasie (12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc w którym ogłoszono postępowanie), zapewniają pacjentom opiekę na wcześniej realizowanych zasadach po ich powrocie ze szpitala, bez konieczności przedstawiania ponownie skierowania od lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, a same świadczenia realizowane są zgodnie z harmonogramem przyjętym w umowie, czyli w tym przypadku od poniedziałku do piątku, co najmniej przez cztery dni, a w soboty i dni ustawowo wolne od pracy, wyłącznie w uzasadnionych medycznie przypadkach.

Twierdzenie zaś przez Dyrektora POW NFZ, że inni oferenci spełnili ten warunek, ponieważ zapewnili świadczeniobiorcom opiekę niezależnie od tego w jaki dzień tygodnia kończyła się hospitalizacja, nie znajduje potwierdzenia w aktach postępowania konkursowego. Weryfikacja tego warunku przez komisję konkursową, w przypadku pozostałych oferentów w oparciu o wydruki i skali Barthel, była niemożliwa do prowadzenia, z uwagi na okoliczność, że wydruki znajdujące się w aktach postępowania nie zawierały danych dotyczących okresów hospitalizacji pacjentów i objęcia ich opieką. Dyrektor POW NFZ uznał wprawdzie, wydrukiem dotyczącym tego pytania był wydruk, w którym ostatnia kolumna zatytułowana była "ciągłość", jednak załącznik ten nie potwierdza weryfikacji zakwestionowanego przez komisję kryterium. Ponadto analizowany wydruk, zawierał kolumnę zatytułowaną: "ciągłość", tymczasem kryterium oznaczone pkt 2.1.2 Zapewnienie ciągłości udzielania świadczeń świadczeniobiorcom w okresach pomiędzy hospitalizacjami i po ich zakończeniu, w ciągu ostatnich 12 miesięcy poprzedzających o 2 miesiące miesiąc, w którym ogłoszono postępowanie, jest warunkiem zaliczanym do kategorii dostępność do świadczeń. Pod pojęciem ciągłości w kryteriach wyboru ofert, rozumie się zaś kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016r., zamieszczone w załączniku nr 6, tabela nr 1, pkt 7. Przedmiot postępowania: Pielęgniarska opieka długoterminowa domowa, Lp. III Ciągłość, ppkt 1.1 - ustalone zasady współpracy i koordynacji działań z innymi podmiotami leczniczymi w zakresie zapewnienia świadczeniobiorcom ciągłości opieki bezpośrednio po zakończeniu hospitalizacji, oraz w Lp.IV, gdzie przez ciągłość rozumie się realizowanie przez określony czas umowy z NFZ w dniu składania oferty w postępowaniu konkursowym.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii jest okoliczność, potwierdzona dołączoną do skargi dokumentacją z podstępowania konkursowego prowadzonego przez L. i M. Oddział NFZ, że Skarżąca od lutego 2017 r. uczestniczyła w postępowaniach konkursowych w tożsamym zakresie świadczeń i zakreślała w składanych ofertach spełnienie warunku dostępności. L. OW NFZ i M. OW NFZ uznawały zaś te warunek za spełniony, mimo że z przedstawionych przez Skarżącą wykazów również wynikało, że objęcie opieką nie w każdym przypadku następowało następnego dnia po opuszczeniu przez pacjenta szpitala. Biorąc pod uwagę, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostka organizacyjną i jednym podmiotem, a oddziały wojewódzkie wchodzące w jego struktury nie posiadają odrębności, wskazane byłoby ażeby we wszystkich oddziałach NFZ powinny być stosowane jednolite zasady postępowania, zwłaszcza w postępowaniach konkursowych, gdzie istnieje wymóg równego traktowania wszystkich oferentów.

Zewnętrznym przejawem zasady równego traktowania świadczeniodawców w zakresie ocen ofert jest natomiast zachowanie odpowiednich relacji pomiędzy tymi ocenami. Narusza bowiem tę zasadę nawet prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 września 2015 r. II SA/Gl 12/15, CBOSA). Zatem organ Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może ograniczyć się do przedstawienia punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach ocen, tak jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji. Miał obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Tymczasem argumentacja przytoczona w zaskarżonej decyzji jest zbyt ogólna. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ zawarł szerszą argumentację. Jednak przedmiotem kontroli sądu jest decyzja administracyjna, a nie udzielona później odpowiedź na skargę. Tymczasem strona skarżąca konsekwentnie wskazywała, że oferty konkurentów: M. oraz NZOZ "F." s.c. mają przyznane punkty na spełnienie kryterium ciągłość podczas gdy w dokumentacji ofertowej brak jest dokumentów potwierdzających spełnienie tego kryterium, a w ofertach pozostałych podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym brak jest jakichkolwiek załączników potwierdzających jakość w zakresie personelu. Z podanych wyżej względów Sąd nie był w stanie prawidłowo ocenić wyniku konkursu i zaskarżonej decyzji z uwagi na brak wyjaśnienia w decyzji tychże kwestii. Jak trafnie zaś zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012r. (sygn. akty II GSK 121/12, CBOSA) zadaniem organu administracyjnego dokonującego kontroli, w trybie określonym w przepisach art. 154 ustawy o świadczeniach, zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania, jest nie tylko porównanie oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontowanie tej oceny z samymi ofertami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu.

W tym stanie rzeczy uznając, że w sprawie organ nie wyjaśnił w sposób odpowiadających wymogom postępowania administracyjnego wszystkich wskazanych powyżej istotnych okoliczności sprawy, nie skonfrontował zakwestionowanych ocen ofert z samymi ofertami, Sąd nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.