Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 795/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. G. i J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia 17 października 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2011 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości gruntowej położonej w G. w rejonie ul. N., działek nr [...] i [,,,].

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 17 października 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2011 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości gruntowej położonej w G. w rejonie ul. N., działek nr [...] i [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w dniu 14 marca 2013 r. E. G. i J. G. złożyli do kolegium wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29.12.2011 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G., w rejonie ulicy N. (dz. nr [...] i nr [...]) twierdząc, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podali w uzasadnieniu, że zgodnie z zatwierdzonym projektem podziału działka nr [...] uległa podziałowi na dwie działki o powierzchni 169 m2 oraz 197 m2, a działka nr [...] uległa podziałowi na dwie działki o powierzchni 565 m2 oraz 128 m2. Zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta z dnia 26 lutego 2009 r. Nr XXXIII/912/09 - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J. rejon ulicy N. w mieście G., obowiązującego w dniu wydania przedmiotowej decyzji, minimalna wielkość działki dla nowych wydzieleń powinna wynosić 600 m2. Wobec tego, zdaniem wnioskodawców, organ zatwierdził projekt podziału działek wbrew wyraźnemu zakazowi zawartemu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 grudnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G., w rejonie ulicy N. (dz. nr [...] i nr [...]), zawiadamiając o tym strony i właściwe organy.

Oceniając przesłanki stwierdzenia nieważności kolegium nie stwierdziło, żeby wskazana decyzja zawierała wady określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., stanowiące podstawę stwierdzenia jej nieważności, a w szczególności że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przywołano treść art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 cyt. ustawy). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 cyt. ustawy).

Jak wynika z akt sprawy projekt podziału działki nr [...] i [...] został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków z dnia 4 listopada 2010 r. (rok 2011 wpisano błędnie na skutek oczywistej omyłki) nr [...], jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego J. rejon ulicy N. w mieście G., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miasta z dnia 26 lutego 2009 r. nr XXXIII/912/09 (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 48, poz. 959). W sentencji postanowienia określono, że przeznaczenie działek zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego – o numerach A, B, C i D - strefa mieszkaniowo-usługowa, oznaczona w mpzp 001-M/U31, działka A zostanie dołączona jako teren dodatkowy do działki [...], działki C i D przeznaczone są na poprawę zagospodarowania, a działka B - droga wewnętrzna. Stwierdzono, że projektowane nowe granice nieruchomości są zgodne z ustalonymi przez plan miejscowy liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie użytkowania, a wszystkie nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej. Decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G., w rejonie ulicy N. (dz. nr [...] i nr [...]), wskazując m.in. w uzasadnieniu decyzji, że projekt podziału, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, został zatwierdzony w oparciu o postanowienie z dnia 4 listopada 2010 r.

Kolegium uznało zarzut wnioskodawców dotyczący naruszenia planu w zakresie braku zachowania minimalnych powierzchni 600 m2 jako bezpodstawny. Dokonany podział miał na celu wydzielenie terenu dodatkowego oraz działek na poprawę zagospodarowania. Działka nr [...] (działka A) przeznaczona jest na poprawę zagospodarowania i połączenie z działką nr [...], a działka nr [...] (działka B) przeznaczona jest jako droga wewnętrzna umożliwiająca dostęp do drogi publicznej dla sąsiednich działek. Natomiast działki nr [...] (działka C) i nr [...] (działka D) przeznaczone są na poprawę zagospodarowania. Działki te nie stanowią samodzielnych działek budowlanych, o których mowa w planie miejscowym na karcie terenu nr 001 pkt 7 ust. 8, a jedynie tylko takie działki mogą podlegać ograniczeniu powierzchni minimalnej, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według którego w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Natomiast w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W świetle tej definicji wydzielone działki o nr. [...]-[...] nie stanowią działek budowlanych, zatem zapis w karcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący minimalnej wielkości działki dla nowych wydzieleń nie ma zastosowania w przypadku wydzielenia działki przeznaczonej na poprawę możliwości zagospodarowania terenu czy też z przeznaczeniem na drogę.

Uznał organ, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. W trakcie postępowania projekt podziału został pozytywnie zaopiniowany co do jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie stwierdzono również, aby był on niezgodny z przepisami szczególnymi. Kolegium rozpatrując sprawę nie stwierdziło, by doszło poprzez wydanie przedmiotowej decyzji do naruszenia prawa, a tym bardziej do rażącego naruszenia prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli J. i E. G. Skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że podział działek nr [...] i [...] nie podlega ograniczeniom określonym w planie miejscowym, jak również naruszenie przepisów procesowych polegające na niedokładnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i sporządzeniu nieprawidłowego uzasadnienia decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez nich decyzji podziałowej z dnia 29 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że działka nr [...] oznaczona jest jako Bp - tereny przeznaczone pod zabudowę, czyli stanowi działkę budowlaną, wobec czego mają do niej zastosowanie ograniczenia wynikające z planu miejscowego co do podziału na działki nie mniejsze niż 600 m2. Decyzja kolegium nie zawiera uzasadnienia interpretacji postanowień planu miejscowego, co nie pozwala skarżącym na analizę prawidłowości argumentacji organu. Podział działki nr [...] na dwie nowe działki w sposób istotny narusza przysługujące skarżącym prawo służebności drogowej o szerokości 8 metrów. Na skutek podziału i wydzielenia działki nr [...] o szerokości 5-9 m służebność została w sposób istotny ograniczona, konieczne będzie dalsze obciążanie działki nr 263/3 służebnością, co nie rozwiązuje problemu. Powstałe w wyniku podziału działki nr [...] nowe działki nr [...] i [...] powinny być przeznaczone na poprawę zagospodarowania, stosownie do treści postanowienia opiniującego zgodność podziału z planem miejscowym. Oznacza to, że działki te powinny stanowić dodatkowe ulepszenie stanu niezbędnego minimum na działkach położonych w sąsiedztwie, a nie na spełnienie warunków parkingowych inwestycji, jak określono to w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Poprawa zagospodarowania działek sąsiednich mogłaby nastąpić, gdyby działkę nr [...] podzielono na dwie mniejsze, z których jedna poszerzyłaby drogę wewnętrzną utworzoną z działki nr [...]. Podział działki nr [...] w formie przewidzianej w kwestionowanej decyzji nie poprawia zagospodarowania fragmentu dzielnicy, a służy jedynie przeniesieniu własności. Podział, na jaki zezwala decyzja utrudni w przyszłości wszelkie działania zmierzające do poszerzenia pasa drogowego wprowadzając własność dwóch podmiotów oraz uniemożliwiając zagospodarowanie wbrew idei poszerzenia dojazdu. Zaakceptowanie podziału działki nr [...] mimo tego, że nie spełnia on wymogów określonych w postanowieniu stanowi o wadliwości decyzji.

Skarżący wskazali na wymogi w zachowaniu odległości między sieciami uzbrojenia, podział spowoduje, że sieci zostaną poprowadzone na prywatnych działkach wzdłuż wspólnego dojazdu, konieczne jest zatem poszerzenie drogi. Podział terenu powinien być przeprowadzony od nowa, a jego celem powinno być uzyskanie prawidłowego pasa drogowego drogi dojazdowej publicznej z chodnikiem i jezdnią. Twierdzą, że kolegium samowolnie wprowadziło pojęcie "niesamodzielnej działki budowlanej". Treść planu pozwala na wykonanie miejsc postojowych na działce nr [...] w ramach odrębnej inwestycji bez konieczności podziału. Pozwala na postawienie wiat, które nie są budynkami, co oznacza że działka nr [...] jest samodzielną działką budowlaną, skoro można na niej zrealizować obiekt budowlany. Plan przewiduje w § 4 pkt 1, że zasady podziału terenów na działki nie dotyczą wydzieleń geodezyjnych dla sieci i urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej. Dla innych wydzieleń obowiązuje zasada wydzielenie działek nie mniejszych niż 600 m2. Podział działki nr [...] został dokonany bez podstawy prawnej, ponieważ nie spełnia on żadnej z powyższych przesłanek. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału została podjęta z rażącym naruszeniem prawa poprzez pominięcie ogólnych ustaleń planu. W końcowej części wniosku skarżący dokonali analizy skutków zwiększenia intensywności zabudowy na skutek kwestionowanego przez nich podziału nieruchomości.

Rozpatrując sprawę w wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 października 2014 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 17 października 2014 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie kolegium wskazało, że skarżący zarzucają kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2011 r. wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreśliło, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Organ wskazał na podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej w sprawie podziału nieruchomości, którą stanowią przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5). Podjęcie postanowienia opiniującego projekt podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy gospodarce nieruchomościami jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Postanowienie opiniujące ma charakter wiążący - organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 355/07, publik. C.H.Beck Legalis).

Prezydent Miasta wydając w dniu 29 grudnia 2011 r. kwestionowaną decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu podziału był związany obowiązującym w obrocie prawnym postanowieniem z dnia 4 listopada 2010 r. nr [...] opiniującym pozytywnie projekt podziału pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu wydania decyzji z dnia 29 grudnia 2011 r. sprawa zgodności projektu podziału z planem była już zatem rozstrzygnięta innym orzeczeniem ostatecznym. Oznacza to, że Prezydent Miasta orzekając o zatwierdzeniu projektu podziału nie badał po raz kolejny zgodności projektu podziału z planem miejscowym, bowiem był związany w tej kwestii obowiązującym postanowieniem z dnia 4 listopada 2010 r. Dopóki postanowienie opiniujące pozytywnie projekt podziału nieruchomości z planem miejscowym jest obowiązujące, dopóty nie można zasadnie stawiać decyzji podziałowej zarzutu naruszenia w sposób rażący przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie kolegium nie można w kwestionowanej decyzji dostrzec naruszenia art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób rażący.

Nieruchomości objęte decyzją podziałową leżą na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Nr XXXIII/912/09 z dnia 26 lutego 2009 r. Uchwała przewiduje w § 6 ust. 2 szczegółowe ustalenia dla terenu oznaczonego w planie symbolem M/U31, na obszarze którego leżą działki ujęte w projekcie podziału. W pkt 7 "Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" w ppkt 8 uchwała stanowi: "inne: minimalna wielkość działki dla nowych wydzieleń: 600 m2". Jednocześnie § 4 ust. 1 uchwały przewiduje, że ustalone w planie zasady podziału terenów na działki nie dotyczą wydzieleń geodezyjnych dla sieci i urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej.

Ustalenie planu zawarte w § 6 ust. 2 pkt 7 ppkt 8 o minimalnej wielkości działki dla nowych wydzieleń dotyczy działek budowlanych, bowiem stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) w planie miejscowym określa się minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje pojęcie "działki budowlanej" jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12). Wymóg dotyczący minimalnej wielkości działki dla nowych wydzieleń, ustalony w karcie terenu, dotyczy zatem działek budowlanych, które można zabudować na cele wskazane w karcie z zachowaniem zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w pkt 7 ppkt 1-7 karty terenu. Ustalenia te są następujące:

1/ linie zabudowy: maksymalna nieprzekraczalna, 8 m od linii rozgraniczającej terenu od strony zachodniej, 5m od linii rozgraniczającej terenu od strony północnej oraz po fragmencie elewacji budynków przy ul. N. [...]-[...], jak na rysunku planu,

2/ wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: maksymalnie 30%,

3/ minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej: 30 % powierzchni działki,

4/ intensywność zabudowy, minimalna: nie ustala się, maksymalna: 0,6,

5/ wysokość zabudowy minimalna: nie ustala się, maksymalna: 10m,

6/ formy zabudowy: dowolne z wyłączeniem zabudowy szeregowej,

7/ kształt dachu: stromy.

Działka nr [...] przed podziałem miała kształt wąskiego trapezu, w najszerszej podstawie wynoszącego 18 m, w najwęższej 9 m, obszar tej działki wynosił 693 m2, użytek gruntowy sklasyfikowano w ewidencji gruntów jako Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane (§ 68 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. nr 38, poz. 454). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na rysunku planu przewiduje poprowadzenie przez teren działki nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób, że linia ta odcina pas o szerokości 8 m od granicy z działką drogową nr [...]. Nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona w planie oznacza, że zabudowa na działce nr [...] nie może przekroczyć tej linii od strony drogi. Pozostała część działki poza linią zabudowy to długi i bardzo wąski klin mający u szerszej podstawy jedynie ok. 8 m. Kształt części działki nr [...] poza nieprzekraczalną linią zabudowy wyklucza zabudowę kubaturową tej części w sposób odpowiadający ustaleniom karty terenu, z zachowaniem współczynników tej zabudowy określonych w planie, z jednoczesnym zachowaniem wymogów stawianych przez przepisy budowlane regulujące chociażby odległość obiektu budowlanego od granic działki (§§ 12-13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Tym samym działka nr [...] przed jej podziałem nie odpowiada w pełni definicji działki budowlanej, zawartej w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jej cechy geometryczne nie spełniają wymogów realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, ze szczególnym uwzględnieniem nakazu zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zawarte w karcie terenu ustalenie w pkt 7 ppkt 8 dotyczące minimalnej wielkości działki dla nowych wydzieleń nie ma zastosowania do działki nr [...], skoro w planie ustala się te zasady tylko dla działek budowlanych. Plan przewiduje to ustalenie w celu zapewnienia, że na nowo powstałych działkach można będzie zrealizować zabudowę odpowiadającą wymogom zawartym w karcie terenu, w tym z zachowaniem linii zabudowy. Przeprowadzenie tej linii w planie przez działkę nr [...] w sposób uregulowany na rysunku planu pozbawiło działkę nr [...] cech działki budowlanej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do podziału tej działki nie można zastosować wymogu określonego w pkt 7 ppkt 8 karty terenu, wobec czego nie można zarzucić decyzji zatwierdzającej projekt podziału tej działki sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem również rażącego naruszenia zarówno planu miejscowego, jak i art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Według kolegium również przy zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Działka ta, o pow. 366 m2, o kształcie wąskiego prostokąta, stanowi użytek rolny - grunt orny klasy V (RV - § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) o pow. 163 m2 oraz grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp - § 68 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia) obszaru 203 m2. W większości teren działki nr [...] stanowi grunt pod wodami powierzchniowymi, pas tego użytku gruntowego przebiega przez całą szerokość działki. Nie jest to zatem działka mogąca ulec zabudowie z zachowaniem wymogów określonych w pkt 7 karty terenu w planie miejscowym, jak również z zachowaniem przepisów budowlanych. Tym samym działka ta nie odpowiada definicji działki budowlanej, zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można wobec tego zarzucić decyzji zatwierdzającej projekt podziału tej działki sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc również rażącego naruszenia zarówno planu miejscowego, jak i art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Według kolegium zaskarżona decyzja z dnia 17 października 2013 r. prawidłowo orzekła o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej z dnia 29 grudnia 2011 r. Kwestionowana decyzja podziałowa nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie jest dotknięta innymi wadami, wymienionymi enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło sprawę poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, biorąc pod uwagę brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 grudnia 2011 r. Uzasadnia to utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji kolegium w postaci niedokładnego wyjaśnienia stanowiska co do tego, że działki ulegające podziałowi nie stanowią działek budowlanych w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały usunięte w postępowaniu odwoławczym poprzez sporządzenie uzasadnienia niniejszej decyzji.

Kolegium uznało, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie są zasadne. Podział działki nr [...] w żaden sposób nie narusza przysługującego skarżącym prawa służebności ustanowionego na tej działce. Zgodnie z art. 290 § 2 Kodeksu cywilnego w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział; jednakże gdy wykonywanie służebności ogranicza się do jednej lub kilku z nich, właściciele pozostałych części mogą żądać ich zwolnienia od służebności. Jeżeli wskutek podziału nieruchomości władnącej albo nieruchomości obciążonej sposób wykonywania służebności wymaga zmiany, sposób ten w braku porozumienia stron będzie ustalony przez sąd (art. 290 § 3). Decyzja podziałowa nie wywołuje zatem skutku w postaci zmiany przebiegu służebności albo zakresu jej wykonywania, nie znosi tej służebności, która utrzymuje się na wszystkich częściach utworzonych przez podział. Żądanie zwolnienia ze służebności, o którym mowa w art. 290 § 2 k.c. jest roszczeniem o charakterze cywilnoprawnym, zaś spory na tym tle rozstrzygają sądy powszechne. Decyzja administracyjna o podziale nieruchomości nie wywołuje skutków, o których mowa w piśmie skarżących.

Rozważania zawarte w piśmie skarżących co do zasadności przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] na poprawę zagospodarowania nie pozostają w związku z przedmiotem niniejszego postępowania nadzwyczajnego, którym nie jest badanie zasadności zamiarów właściciela nieruchomości ulegających podziałowi co do wykorzystania tych działek w przyszłości. Podobnie nie mają związku z przedmiotem niniejszego postępowania rozważania skarżących co do zintensyfikowania zabudowy w okolicy. O wskaźnikach intensywności zabudowy rozstrzyga plan miejscowy, a nie decyzja zatwierdzająca projekt podziału.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie:

1/ art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, podczas gdy podział działek nr [...] i [...] jest sprzeczny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2/ naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w szczególności w zakresie ustalenia rzeczywistego przeznaczenia działki nr [...], położonej w G. przy ul. N.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2013 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że działka nr [...] oznaczona jest geodezyjnie jako Bp - tereny przeznaczone pod zabudowę (niezabudowane), czyli stanowi działkę budowlaną. Dlatego też mają do niej niewątpliwie zastosowanie przepisy planu zakazujące podziału nieruchomości na działki o powierzchni mniejszej niż 600 m2. Według skarżących podział działki nr [...] na dwie, w sposób istotny narusza przysługujące na niej skarżącym prawo służebności drogowej o szerokości 8 m. Na skutek podziału i wydzielenia działki nr [...], której szerokość w najwęższym miejscu ma jedynie 5 metrów, czyli o 3 metry mniej niż przysługujący służącym pas służebności przechodu i przejazdu, służebność ta została w istotny sposób ograniczona, co skutkuje konieczność ograniczenia służebnością działki nr [...], a nie jest to docelowym rozwiązaniem problemu. Organ administracji w żadnym stopniu nie odniósł się do tej okoliczności.

Skarżący sprzeciwiają się stanowisku o prawidłowości podziału działki nr [...]. Organ administracji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skoro działka ta oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytek rolny oraz grunt pod wodami powierzchniowymi, to nie istnieją przeszkody dla jej podziału. Jednakże pominięto fakt, że w rzeczywistości działka nr [...] ma być wykorzystana w całości jako parking i zabudowana miejscami postojowymi dla samochodów. Tym samym zostanie de facto wykorzystana jako działka budowlana, gdyż według ustawy Prawo budowlane parking jest obiektem budowlanym. Na taką wewnętrzną sprzeczność rozstrzygnięcia organu nie sposób się zgodzić, ponieważ albo traktujemy sporną działkę jako budowlaną i wtedy nie godzimy się na jej podział, albo jako rolną i wtedy godzimy się na jej podział, ale nie na zabudowanie miejscami postojowymi i traktowanie jako parking. W innym wypadku mamy do czynienia z próbą obejścia przepisów prawa.

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych." Treść planu pozwalająca na realizację parkingów pozwala na wykonanie miejsc postojowych na działce nr [...] w ramach odrębnej inwestycji bez konieczności jej podziału. Pozwala na ustawienie wiat nad miejscami postojowymi, które są obiektami budowlanymi choć nie są budynkami.

Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ul. N. w G (uchwała Nr XXXIII/912/09 Rady Miasta G. z dnia 26 lutego 2009 r.) wprowadza w sposób wyraźny zasadę: można dokonać podziału działki budowlanej w sytuacji, gdy w wyniku podziału wydzielone działki będą nie mniejsze niż 600 m2 albo bez ograniczeń wielkości działek, jedynie dla sieci i urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej.

Podział działki nr [...] został dokonany z rażącym naruszeniem planu, ponieważ jest sprzeczny z powyżej przedstawionymi wymogami. Zachodzi zatem przesłanka oczywistej sprzeczności pomiędzy decyzją a treścią przepisu, skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto, jak twierdzą skarżący, powstałe w wyniku podziału działki [...] i [...] powinny być przeznaczone - zgodnie z treścią postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 4 listopada 2011 r. - na "poprawę zagospodarowania", czyli jako dodatkowe ulepszenie stanu niezbędnego minimum na działkach położonych w sąsiedztwie lub podobne, a nie na "spełnienie warunków parkingowych inwestycji" jak określono w toczącym się w Urzędzie Miasta postępowaniu o pozwolenie na budowę ([...]). Poprawa zagospodarowania działek sąsiednich mogłaby nastąpić, gdyby działkę nr [...] podzielono na dwie mniejsze działki, z których jedna poszerzyłaby drogę wewnętrzną, utworzoną z działki nr [...]. Podział działki nr [...] w formie przewidzianej w zaskarżonej decyzji nie poprawia zaś w żadnym stopniu zagospodarowania tego fragmentu dzielnicy, ale służy jedynie przeniesieniu własności tych działek na dwa odrębne podmioty. Podział, na jaki pozwala zaskarżona decyzja utrudnia w przyszłości wszelkie działania zmierzające do poszerzenia pasa drogowego: wprowadzając własność dwóch podmiotów oraz umożliwiając im zagospodarowanie wbrew idei poszerzenia dojazdu. Podkreślono, że podział działek nr [...] i [...] doprowadzi do zwiększenia intensywności zabudowań na działkach deweloperskich, poprzez wykorzystanie działek nr [...] i nr [...] na parkingi. Spowoduje to większe zagęszczenie zabudowy niż to, na jakie pozwalają zapisy planu.

Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji podjętej na podstawie błędnej, bo niepełnej opinii o zgodności z planem jest szkodliwe co do zasady dla podejmowania innych decyzji na tym terenie i na innych terenach miasta G. oraz podważa zaufanie do działań władzy publicznej. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno wziąć pod uwagę pełny tekst uchwały Nr XXXIII/912/09 Rady Miasta z dnia 26 lutego 2009 r., a nie tylko wybiórczo powołać się na niektóre ustalenia planu zawarte w błędnym postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia 4 listopada 2010 r., nr [...]. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności spornej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2011 r., to nie może na obecnym etapie niejako uchylać się od oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia wskazując, że jest związane oceną zawartą w przedmiotowym postanowieniu. Organ ma bowiem możliwość dokonania analizy prawidłowości także tego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2015 r. uczestnik postępowania A. przestawiło swoje stanowisko w sprawie twierdząc, że skarga jest niezasadna. Podkreślono, że decyzja zatwierdzająca podział wydana została po jego pozytywnym zaopiniowaniu postanowieniem o charakterze wiążącym. Przede wszystkim jednak podział jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki poddane podziałowi nie miały charakteru działek budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i tym samym wymóg minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych nie miał do nich zastosowania. Oznaczenie geodezyjne działki nie ma w tym zakresie przesądzającego znaczenia. Wyjaśniono, że działka o nr [...] została wydzielona w celu jej przeznaczenia pod sieciową infrastrukturę techniczną, a działka nr [...] ze względu na swoją szerokość nie może być zabudowana miejscami postojowymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2014 r., utrzymującą w mocy własną decyzję tego organu z dnia 17 października 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2011 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w G. w rejonie ul. N. obejmującej działki nr [...] i [...].

Kwestionowane rozstrzygnięcia podjęte zostały w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział, wszczętym wskutek wniosku skarżących zarzucających decyzji podziałowej rażące naruszenia prawa polegające na rażącym naruszeniu przepisów opisanego obowiązującego planu miejscowego.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Na zaistnienie tej przesłanki skarżący powoływali się we wniosku, w tym zakresie zatem kolegium zobowiązane było przede wszystkim rozpoznać sprawę.

Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 729-730).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi więc kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, LEX nr 50195).

Wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez małżonków G. zainicjował postępowanie nadzwyczajne, w którym właściwy organ administracji publicznej zobowiązany był do zweryfikowania zgodności z prawem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wobec treści wniosku przede wszystkim z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które stanowią jeden z elementów systemu powszechnie obowiązującego prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych przesłanek sąd uznał, że wydana została w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego w zgodzie z przepisami procesowymi i materialnymi, w konsekwencji zasadnie przyjęto, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział.

Oceniana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja zatwierdzająca podział działek nr [...] i [...] wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej u.g.n., w szczególności art. 93 ust. 1 i 2 oraz art. 96 ust. 1 ustawy. Przepisy te, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania tej decyzji, winny były stanowić dla organu wzorzec normatywny prawidłowej decyzji o podziale.

Przepis art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. (w brzmieniu z daty decyzji o podziale – z dnia 29 grudnia 2011 r.) stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 u.g.n.).

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z art. 93 ust. 1 i 4 oraz art. 96 u.g.n. wynika, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym etapie wójt, burmistrz lub prezydent miasta opiniuje w formie postanowienia zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, a następnie po uostatecznieniu się tego postanowienia, orzeka w przedmiocie podziału nieruchomości. Postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest częścią postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, a jego wydanie stanowi etap wstępny tego postępowania. Nie jest ono bowiem opinią wydawaną w odrębnym postępowaniu przez inny organ, o której mowa w art. 106 k.p.a. lecz jest ono wydawane przez ten sam organ, który wydaje decyzję zatwierdzającą podział (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, LEX nr 36356; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt I SA/Rz 899/98, OPS z 1999 r., nr 5, poz. 106). Zatem przyjmując, że postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest etapem postępowania podziałowego, to uznać należy, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale. Przy tym należy zaznaczyć, że organ opiniujący nie wypowiada się w innych kwestiach, nie wykracza poza ocenę, czy proponowane do wydzielenia działki gruntu spełniają planistyczne wymogi dopuszczalności ich zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym. Istotne jest przy tym, że organ rozstrzygający w kwestii podziału będzie związany opinią do czasu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego opinię wydano. Byt prawny opinii jest bowiem ściśle związany z mocą obowiązującą planu, zatem w razie jego zmiany, uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności postanowienie opiniujące wydane na podstawie takiego planu przestaje wiązać organ rozstrzygający sprawę podziału.

Takie sytuacje w niniejszej sprawie nie miały miejsca. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., de facto ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Podkreślić należy, że postanowienie to podlega zaskarżeniu zażaleniem, zatem odrębnej kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej. Dopóki postanowienie opiniujące nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego w administracyjnym toku instancji bądź wskutek zastosowania trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a., dopóty organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości jest nim związany w zakresie podstawowej przesłanki w postaci zgodności z postanowieniami planu miejscowego. W tym też zakresie organ zatwierdzający podział nie jest uprawniony do dokonywania ponownej oceny zgodności projektowanego podziału z postanowieniami planu miejscowego ani weryfikowania wyrażonej już w postanowieniu oceny. Jeśli opinia jest pozytywna, tak jak w rozpatrywanym przypadku, organ może dalej procedować w kierunku zatwierdzenia projektu podziału. Jeśli natomiast opinia jest negatywna, wówczas organ nie ma możliwości zatwierdzenia podziału, który jest sprzeczny z planem.

Z niespornych okoliczności sprawy oraz z zebranego materiału dowodowego w sprawie podziału wynika, że projekt podziału działek nr [...] i [...] został pozytywnie zaopiniowany przez Prezydenta Miasta postanowieniem z dnia 4 listopada 2010 r. Postanowienie to stało się ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym.

W tej sytuacji organ rozstrzygający o zatwierdzeniu projektu podziału mógł procedować opierając się na przesądzonej już okoliczności zgodności wnioskowanego podziału z postanowieniami planu miejscowego. Tym samym nie mógł naruszyć przepisu art. 93 ust. 1 u.g.n. poprzez zatwierdzenie projektu podziału sprzecznego z planem. O zgodności z miejscowym planem rozstrzygnął bowiem ostatecznie Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 4 listopada 2010 r., a zatem nie można przypisać organowi rażącego naruszenia prawa przy zatwierdzeniu projektu podziału w trybie art. 96 ust. 1 u.g.n.

Niemniej istota niniejszej sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wymuszała na Samorządowym Kolegium Odwoławczym ocenę zgodności projektowanego podziału przedmiotowych działek z postanowieniami planu, mimo ostateczności postanowienia opiniującego. Tym samym również sąd orzekający kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając też na uwadze zasadnicze i obszernie wywiedzione zastrzeżenia skarżących w zakresie niezgodności zatwierdzonego podziału z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego uznał za konieczne wyjaśnienie tej kwestii.

Jak to już zostało zaznaczone, z przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podstawową przesłanką dopuszczalności podziału jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego.

Wyrażenie opinii o zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego wymaga szczegółowej analizy ustaleń planu, tylko wówczas można bowiem dokonać oceny zgodności podziału zarówno z ustaleniami planu co do przeznaczenia terenu, jak i ustaleniami wskazującymi na możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, stosownie do przepisów art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Stanowisko organu opiniującego powinno być szczegółowo uzasadnione. Wyrażenie opinii pozytywnej wskazywać musi w sposób niebudzący wątpliwości, że projektowany podział zgodny jest z ustaleniami planu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1918/04, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości (tak E. Mzyk (w:) G. Bieniek (red.), S. Kalus, E. Mzyk, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007, s. 351 i n.).

To wymusza wniosek, że opinia o zgodności podziału nieruchomości powinna opierać się na ustaleniach celu podziału oraz zamierzeń, co do dalszego zagospodarowania działek, tak by powstałe jednostki geodezyjne nie stały w sprzeczności z możliwością racjonalnego wykorzystania gruntów, zakreśloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej należy więc dokonać przez pryzmat skutku podziału nieruchomości, w wyniku czego dochodzi do powstania odrębnych nieruchomości.

Odnosząc powyższe rozważania do istoty rozpoznawanej sprawy należy wyjaśnić, że działki podlegające w niniejszej sprawie podziałowi leżą na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego J. rejon ulicy N. w mieście G. przyjętym uchwałą Rady Miasta Nr XXXIII/912/09 z dnia 26 lutego 2009 r. Zgodnie z kartą terenu nr 001 planu miejscowego obszar wskazanych działek ma przeznaczenie oznaczone symbolem M/U31 jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W ramach zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w pkt 7.1. ustalono, że linia zabudowy ma wynosić maksymalnie 8 m od linii rozgraniczającej terenu od strony zachodniej, a 5 m od linii rozgraniczającej terenu od strony północnej oraz po fragmencie elewacji budynków przy ul. N. [...]-[...] jak na rysunku planu. W pkt 7.8. ustalono natomiast, że minimalna wielkość działki dla nowych wydzieleń wynosi 600 m2.

Podkreślenia wymaga, że powołane wyżej postanowienia planu odnoszą się do zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przewidzianą funkcją mieszkaniowo-usługową. Kształtują zatem wymogi odnośnie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. W tym miejscu zaznaczyć należy, że wymóg odnoszący się do minimalnej wielkości działki – 600 m2 dotyczy wyłącznie działek przeznaczonych pod zabudowę, czyli działek budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). W myśl tego przepisu przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Argumentację tę wzmacnia również treść art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych (podkreślenie sądu). Ustawodawca nie przewidział możliwości ustalania w planie takiego wymogu dla działek, które ze względów chociażby geometrycznych, nie mają charakteru budowlanego. W przedmiotowym planie miejscowym natomiast nie sformułowano zakazu dokonywania podziałów działek innych niż budowlane, jak wynika też z treści karty terenu nr 001 nie ustalono zasad scalania i podziału nieruchomości.

W świetle powyższego zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...], co prawidłowo oceniło kolegium, tych wymogów nie spełniają, tak więc nie stanowią działek o charakterze budowlanym w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ewidencji gruntów działka nr [...] oznaczona jest symbolem Bp oznaczającym, zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zurbanizowane tereny niezabudowane. Z rysunku planu wynika, że usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...], od granicy z działką drogową nr 263/1, uniemożliwia realizację zabudowy na działce nr [...] w sposób odpowiadający ustaleniom karty terenu, z zachowaniem współczynników tej zabudowy określonych w planie, z jednoczesnym zachowaniem wymogów stawianych m.in. przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Wobec tego trudno uznać, że działka nr [...] stanowiła działkę budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jej cechy geometryczne nie spełniały wymogów realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktu prawa miejscowego, ze szczególnym uwzględnieniem nakazu zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Oznacza to, że warunek określony w pkt. 7.8. karty terenu odnośnie minimalnej wielkości działki dla nowych wydzieleń nie ma zastosowania do działki nr [...], skoro w planie ustala się te zasady tylko dla działek budowlanych. Plan przewiduje to ustalenie w celu zapewnienia, że na nowo powstałych działkach można będzie zrealizować zabudowę odpowiadającą wymogom zawartym w karcie terenu, w tym z zachowaniem linii zabudowy. Przeprowadzenie tej linii w planie przez działkę nr [...] w sposób uregulowany na rysunku planu pozbawiło działkę nr [...] cech działki budowlanej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do podziału tej działki nie można zastosować wymogu określonego w pkt 7.8. karty terenu, wobec czego nie można zarzucić, że projekt podziału jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do działki nr [...]. Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów działka ta w części odpowiadającej powierzchni 163 m2 stanowi użytek rolny oraz w części o powierzchni 203 m2 grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi. W przeważającej części teren tej działki stanowi grunt pod wodami powierzchniowymi, a pas tego użytku gruntowego przebiega przez całą szerokość działki. Charakterystyka działki świadczy o tym, że nie mogłaby ona zostać zabudowana zgodnie z wymogami z zakresu kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu określonymi w pkt 7 karty terenu, jak również z zachowaniem przepisów budowlanych. Już nawet jej wielkość przed podziałem nie odpowiadała minimalnej wielkości działki dla nowych wydzieleń. Tym samym, jak prawidłowo oceniło kolegium, również ta działka nie odpowiada definicji działki budowlanej zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w świetle wymogów planu zawartych na karcie terenu nr 001. Wobec tego również projektu podziału działki nr [...] nie można uznać za sprzeczny z planem.

Mając zatem na uwadze specyficzne warunki działek nr [...] i [...], a w konsekwencji niemożność ich zabudowy zgodnie ze szczegółowymi wymogami ustalonymi na karcie terenu nr 001-M/U31 organ w postanowieniu pozytywnie opiniującym projekt ich podziału uznał, że ich inne niż budowlane wykorzystanie jest możliwie i niesprzeczne z planem. Przewidziano, że działka oznaczona na rysunku planu po podziale A zostanie dołączona jako teren dodatkowy do działki nr [...]. Działki C i D przeznaczone są na poprawę zagospodarowania, a działka B pod drogę wewnętrzną.

Stwierdzono, że projektowane nowe granice nieruchomości są zgodne z ustalonymi przez plan miejscowy liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie użytkowania, a wszystkie nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej. Ustalono również, że proponowany we wstępnym projekcie nowy podział działek umożliwia ich zagospodarowanie na cele określone przez plan miejscowy. Realizacja tak sprecyzowanego przeznaczenia pozabudowlanego działek powstałych wskutek podziału nie koliduje z przeznaczeniem terenu określonym w planie. Działki te generalnie mają służyć poprawie warunków zagospodarowania działek sąsiednich.

W konsekwencji sąd przychylił się do oceny dokonanej przez kolegium w zaskarżonej decyzji i uznał, że organ prawidłowo orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej, albowiem nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia przez podział przysługujących skarżącym uprawnień z tytułu służebności drogowej obciążającej działkę nr [...] wyjaśnić należy, że z prawnego punktu widzenia jest to zdarzenie indyferentne. W myśl bowiem art. 290 § 2 Kodeksu cywilnego w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział; jednakże gdy wykonywanie służebności ogranicza się do jednej lub kilku z nich, właściciele pozostałych części mogą żądać ich zwolnienia od służebności. Jeżeli wskutek podziału nieruchomości władnącej albo nieruchomości obciążonej sposób wykonywania służebności wymaga zmiany, sposób ten w braku porozumienia stron będzie ustalony przez sąd (§ 3). Z tego wynika, że sytuacja prawna skarżących jako uprawnionych z tytułu służebności na działce podlegającej podziałowi nie uległa zmianie, a przede wszystkim ich uprawnienia nie uległy uszczupleniu. Służebność ta nadal obciążać będzie działki powstałe wskutek podziału, a jedyne zmiany w tym zakresie mogą zostać przeprowadzone za zgodą skarżących bądź przez sąd.

Zarzuty formułowane w odniesieniu do planów inwestycyjnych działek po podziale nie mogą stanowić wzorca kontroli dla decyzji podejmowanej w postępowaniu nieważnościowym, w ramach nadzoru, w którym zarówno stan prawny jak i faktyczny wyznacza data podjęcia kontrolowanego rozstrzygnięcia. Innymi słowy ustalenia nie mogą dotyczyć stanu aktualnego, czy też planowanych przez inwestora przedsięwzięć w odniesieniu do działek po podziale. Z tych względów naruszenie przez kolegium art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. upatrywane w szczególności w zakresie ustalenia rzeczywistego przeznaczenia działki nr [...], położonej w G. przy ul. N. są nietrafne. Skarżący nie kwestionują przeznaczenie działek po podziale jako służących poprawie zagospodarowania przyznając, że oznacza to dodatkowe ulepszenie stanu niezbędnego minimum na działkach położonych w sąsiedztwie lub podobnych. Niemniej odwołują się następnie do późniejszego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (umorzonego jak wynika z akt sprawy wskutek cofnięcia przez inwestora wniosku), co jak już sąd zaznaczył nie może stanowić podstaw dla wzruszenia w trybie nieważnościowym decyzji zatwierdzającej podział, w którym przedmiotem ustaleń był stan faktyczny niezbędny w tym postępowaniu.

Zarzut odnośnie niezbadania przez organ pełnego tekstu uchwały Nr XXXIII/912/09 Rady Miasta z dnia 26 lutego 2009 r. nie został ani sprecyzowany ani uzasadniony. Zarzut wybiórczego powoływania się na niektóre ustalenia planu jest chybiony, skoro zgodność przeznaczenia z planem miejscowym działek przed podziałem i po podziale, z uwagi na konkretne miejsce ich położenia, analizowana być musi z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń planu miejscowego oraz rysunku planu.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.