Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 379/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust 1, art. 3, art. 6, art. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. w likwidacji na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] czerwca 2010 r. Rada Miejska w K. (dalej – RM) podjęła uchwałę Nr [...] (dalej – uchwała RM) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w miejscowości C. (dalej - plan).

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., likwidator działający w imieniu [...]. Sp. z o. o w likwidacji (dalej – Skarżąca, Spółka) wezwał RM do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z podjęciem przez RM uchwały poprzez jej uchylenie, powtórzenie procedury sporządzenia planu w zakresie przewidzianym prawem i podjęcie uchwały o przeznaczeniu działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], i [...] (lub niektórych z nich) z obrębu geodezyjnego C., gm. K. pod realizację infrastruktury technicznej tj. budowy V kwatery istniejącego składowiska odpadów w C. (dalej – składowisko odpadów).

Dnia [...] stycznia 2011 r. RM podjęła uchwałę Nr [...] nie uwzględniającą wezwania Skarżącej do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z podjęciem przez RM uchwały.

Dnia [...] marca 2011 r. pełnomocnik, działający w imieniu Skarżącej, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę RM, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały RM w całości. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej – ustawa planistyczna); art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej; art. 2 ust. 1 ustawy planistycznej w zw. z art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy planistycznej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy planistycznej; art. 2 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej; art. 15 ustawy planistycznej w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 ze zm.), zarzucając:

- nieuprawnione pozbawienie Spółki prawa do zagospodarowania nieruchomości pozostających w jej władaniu zgodnie z własną koncepcją, która w lepszy sposób zabezpiecza wszystkie wartości chronione ustawą;

- podjęcie zaskarżonej uchwały wbrew konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności przy ograniczaniu prawa Spółki do korzystania z nieruchomości znajdującej się w jej władaniu, co skutkowało przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego;

- przeznaczenie gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób nie zapewniający maksymalnej realizacji zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska naturalnego, podczas gdy Spółka, wnioskowała o przeznaczenie tych gruntów w inny sposób, lepiej realizujący te zasady, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniach organów administracji i innych dokumentach;

- nieuwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały dyrektywy ładu przestrzennego oraz wartości wymienianych w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej, wytyczających kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, skutkujące przekroczeniem tzw. władztwa planistycznego;

- przyjęcie w zaskarżonej uchwale niewłaściwego zakresu regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenie przepisów proceduralnych mające istotny wpływ na wynik sprawy (trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), tj. przepisów art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 ustawy planistycznej; art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej, zarzucając:

- opracowanie projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko w sprzeczności z obowiązującymi w tym czasie zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.;

- niestwierdzenie zgodności projektu planu ze studium oraz niepodjęcie przez RM uchwały wprost stwierdzającej zgodność przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. oraz niedostateczne uzasadnienie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu wniesionych przez Spółkę.

Opisując stan faktyczny w sprawie Skarżąca wskazała, iż RM uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu geodezyjnego C. gm. K. z ich przeznaczeniem pod tereny zieleni urządzonej (ZP), drogi wewnętrznej (KDW) oraz tereny dolesień {Rl}. Na działkach o nr ew. [...] oraz częściowo [...] i [...] zlokalizowane jest składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, którego operatorem jest Skarżąca. Działka o nr ew. [...], stanowiąca własność Gminy K., została oddana Spółce w dzierżawę na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. (dalej – umowa dzierżawy), z przeznaczeniem na prowadzenie działalności określonej umową spółki, tj. organizację i eksploatację odpowiadającego europejskim normom składowiska odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne oraz rekultywację gruntów zajętych pod składowisko. Z kolei działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], stanowiące własność Spółki "[...]" Sp. z o.o. w W. zostały oddane Spółce w dzierżawę na podstawie umowy z dnia 02 stycznia 2002 r. w celu eksploatacji pod składowisko odpadów. Docelowo na całym obszarze objętym planem Spółka zamierzała prowadzić składowisko odpadów, co – jak wskazała Skarżąca – pozostawało w zgodzie z wcześniejszymi deklaracjami wspólnika mniejszościowego - Gminy K. i postanowieniami umowy Spółki dotyczącymi czasu jej trwania. Skarżąca wskazała, iż aktualnie jedynym celem Spółki, znajdującej się w stanie likwidacji, jest doprowadzenie istniejącego składowiska do stanu nie zagrażającego środowisku naturalnemu, a także zdrowiu i życiu ludzi, przy wykorzystaniu środków zgodnych z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz przeprowadzenie jego rekultywacji.

Wskazano, iż Spółka w lipcu 2005 r. zaprzestała eksploatacji składowiska, ze względu na zupełne wypełnienie istniejących kwater oraz decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. (dalej – WWIOŚ) z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...] o wstrzymaniu użytkowania składowiska.

W wyniku przeprowadzenia postępowania Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej – GIOŚ) decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] (dalej – decyzja GIOŚ) wydaną w trybie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2010 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) ustalił do realizacji przez Skarżącą zakres i harmonogram działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń dla środowiska z instalacji odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w m. C., gm. K., w tym nałożył obowiązek opracowania projektu i przeprowadzenia prac przewidzianych w ekspertyzie pt. "Ustalenie przyczyn zmian obserwowanych parametrów oraz możliwych zagrożeń dla środowiska wynikających z eksploatacji składowiska odpadów w m. C., gm. K., wraz z określeniem zakresu i harmonogramu działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń dla środowiska" (dalej - ekspertyza), zgodnych z analizowanym w toku postępowania wariantem I, prowadzącym do wybudowania na działkach o numerach [...], [...], [...] z obrębu C. nowej kwatery V, o pojemności [...] m3, połączonej z istniejącą kwaterą nr IV.

Skarżąca podkreśliła, iż w powyższym postępowaniu brała udział Gmina K., w szczególności, Gmina prezentowała i prezentuje preferowany przez siebie wariant rekultywacji składowiska odpadów polegający na budowie ścianki szczelnej wokół kwater, do którego nawiązuje plan stanowiący przedmiot zaskarżenia. Wariant ten jednak, zdaniem Skarżącej, jest mniej korzystny z punktu widzenia realizacji zasady zrównoważonego rozwoju.

Jednocześnie podkreślono, iż we wszystkich postępowaniach związanych z inwestycją polegającą na rozbudowie składowiska odpadów poprzez budowę V kwatery Spółka wskazywała na zasadność rozwiązania problemów powstałych na składowisku przez budowę owej kwatery V, co znajdowało – jej zdaniem - uzasadnienie w ocenie wielu specjalistów. Gmina K. zaś próbuje przeforsować własny pomysł na rekultywację składowiska. Zdaniem Skarżącej plan przeznacza grunty znajdujące się we władaniu Skarżącej w sposób sprzeczny z preferencjami Spółki i decyzjami administracyjnych (GIOŚ), które w lepszy sposób zabezpieczają nie tylko środowisko, ale także interesy lokalnej społeczności i Spółki.

Następnie Skarżąca wywodziła w zakresie wskazanych naruszeń przepisów prawa materialnego. W szczególności szeroko argumentowała w kwestii naruszenia prawa własności, które powinno w toku postępowania planistycznego podlegać szczególnej ochronie.

Skarżąca skonstatowała, iż słusznie RM podnosi, że współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi przedmiotowe ograniczenie prawa własności wynikającego z art. 140 k.c, a wyposażenie Rady Gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Słusznie Organ wskazał także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej. Zdaniem Skarżącej jednak przez podjęcie zaskarżonej uchwały RM naruszyła zasady uchwalania planu wynikające z art. 1 ustawy oraz innych wskazanych dalej przepisów, a zatem przekroczyła granice władztwa planistycznego naruszając pośrednio uprawnienia Spółki do władania nieruchomościami objętymi planem w sposób wynikający z umów dzierżawy. Uprawnienia Skarżącej do władania gruntem w planowany przez siebie sposób zostały niewątpliwie, ograniczone i ustalenia wymaga, czy Gmina K. dokonała tego naruszenia w sposób uzasadniony. RM dopuściła się naruszenia zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo Spółki do zagospodarowania gruntów zgodnie z jej wolą, odpowiadającą uprawnieniom wynikającym z umów dzierżawy oraz obowiązkom nałożonym w decyzjach administracyjnych (GIOŚ). Zdaniem Skarżącej żadna z wartości chronionych tym przepisem nie przemawiała za wyższością określonego w planie kierunku zagospodarowania gruntów nad sposobem ich zagospodarowania przedstawianym przez Spółkę.

Dalej Skarżąca wskazała, iż sposób przeznaczenia gruntów określony w planie pozbawia Spółkę możliwości wdrożenia metody rekultywacji składowiska, która w najlepszy sposób zabezpieczyłaby środowisko naturalne, co (jej zdaniem) potwierdza treść decyzji GIOŚ.

Spółka wskazała także, iż budowa ścianki szczelnej wokół składowiska jest rozwiązaniem bardzo drogim (koszt jej wykonania jest szacowany na ok. [...]. zł), nieracjonalnym zważywszy na możliwość wdrożenia tańszych rozwiązań, a w aktualnej sytuacji finansowej Spółki - niewykonalnym. Godzi zatem w interesy lokalnej przedsiębiorczości, a dodatkowo wątpliwa jest kwestia czy przeprowadzenie rekultywacji w sposób określony w planie jest w ogóle możliwe w granicach terenu i objętego planem.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie może być, zdaniem Skarżącej, uznane za szczegółowe i profesjonalne, nie odnosi się bowiem do podnoszonych argumentów Spółki natury technicznej, środowiskowej, społecznej, ekonomicznej i prawnej.

Spółka podnosiła, iż w świetle obowiązujących przepisów Spółki nie przekonuje argumentacja, że Jej wniosek nie mógł zostać uwzględniony, bowiem nie jest spójny z obowiązującym Planem gospodarki odpadami dla Gminy K. oraz Planem gospodarki odpadami dla Województwa W.. Po pierwsze dlatego, że budowa V kwatery jest w zaistniałym stanie faktycznym (jak wykazano wyżej, zgodnie z decyzją GIOŚ) najlepszym sposobem na przeprowadzenie rekultywacji składowiska i jego zamknięcia, które jest głównym założeniem obu dokumentów. Po drugie dlatego, że składowisko w C. zostało źle sklasyfikowane w Planie gospodarki odpadami dla Województwa W. jako zrekultywowane, tymczasem na obecnym etapie zostało jedynie wstrzymane użytkowanie składowiska, a w toku jest postępowanie z wniosku Spółki dotyczące zamknięcia istniejących kwater. Zatem składowisko powinno być ujęte w obu dokumentach jako eksploatowane a nie zrekultywowane. Po trzecie - zgodnie z brzmieniem § 5 ust. A rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 kwietnia 2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz. U. z 2003 r,, Nr 66, poz. 620 ze zm.} miejscowy pian i plan gospodarki odpadami są dokumentami, których treść wzajemnie się do siebie dopasowuje, a żaden z nich nie ma właściwości nadrzędnej.

Zaskarżona uchwała, zdaniem Skarżącej została podjęta także z naruszeniem podstawowych dyrektyw odnoszących się do zasad kształtowania polityki przestrzennej gminy oraz sposobów postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania wyrażonych w art. 1 ust. 1 ustawy, tj. ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

Kolejno Spółka wywodziła, iż organy biorące udział w planowaniu przestrzennym związane są obowiązkiem ochrony środowiska, zaś Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę nie uwzględniła faktu wydania ww. decyzji GIOŚ, która zawierała wyraźne wskazówki co do sposobu zagospodarowania obszaru objętego procedurą planistyczną.

Wskazano również, że przeznaczenie gruntów objętych zaskarżoną uchwałą w sposób wnioskowany przez Spółkę pozostawało – jej zdaniem – w zgodzie także z zasadą ładu przestrzennego, skoro planowana budowa kwatery nr V miała być realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących kwater, a do tego miała obejmować obszar już częściowo zajęty przez odpady zalegające poza obrębem niecki. Jednocześnie w ocenie Spółki brak było jakichkolwiek okoliczności odnoszących się do ładu przestrzennego, które przemawiałyby za zagospodarowaniem gruntów objętych planem w sposób przewidziany w nim przewidziany.

Nadto zarzucono nieuwzględnienie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego. A to z tego względu, iż RM, wbrew posiadanej informacji o wyższości proponowanego przez Spółkę sposobu zagospodarowania z punktu widzenia ochrony środowiska, a tym samym ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i potrzeb interesu społecznego podjęła inną uchwałę gorzej chroniącą te wartości.

Reasumując Skarżąca wskazała, iż RM podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła w sposób znaczący zakres "władztwa planistycznego".

Zdaniem Skarżącej RM naruszyła także art. 15 ustawy planistycznej w zw. z § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, plan określa bowiem bardzo szczegółowo sposób przeprowadzenia rekultywacji terenów, na których zlokalizowane jest składowisko odpadów, dopuszczając także budową ścianki szczelnej wokół istniejących kwater, co stanowi przekroczenie kompetencji przysługujących Organowi.

Ponadto RM określając w uchwalonym planie bardzo szczegółowo sposób rekultywacji istniejących kwater weszła w kompetencje Marszałka Województwa W.. Tylko bowiem ten Organ jest upoważniony do określania technicznego sposobu zamknięcia składowiska oraz harmonogramu działań zmierzających do rekultywacji.

Spółka zwróciła również uwagę, iż rozważenia wymaga kwestia, czy aktualny sposób zagospodarowania części nieruchomości objętych planem nie stoi na przeszkodzie sposobie ich przeznaczenia określonemu w tym akcie. Zauważyć bowiem, zdaniem Skarżącej należy, że na działkach o nr ew. [...] i częściowo [...] i [...] zlokalizowane jest istniejące składowisko odpadów, które nie zostało jeszcze zamknięte ani zrekultywowane, a objęte jest jedynie decyzją o wstrzymaniu użytkowania. Do tego na działce o nr ew. [...] aktualnie realizowana jest (na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskanej przez [...] Sp. z o.o.) instalacja do ujmowania i unieszkodliwiania gazu składowiskowego. Obszaru, na którym istnieje nie zamknięte jeszcze składowisko odpadów nie można, zdaniem Skarżącej, traktować jako niezagospodarowanego. Trudno też uznać, że dopuszczona w planie budowa pionowej ścianki wokół składowiska byłaby zgodna z przewidzianym w planie sposobem zagospodarowania pod tereny zieleni urządzonej.

Wskazano również, iż wątpliwości Spółki budzi także treść załącznika Nr 3 do zaskarżonej uchwały zawierającego rozstrzygnięcie Rady Miejskiej o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania. Dokument ten nie uwzględnia bowiem kosztów rekultywacji, jakie będzie musiała ponieść Gmina w przypadku realizacji wariantu przewidzianego w planie, w wysokości kilkudziesięciu milionów złotych.

Kolejno Spółka powtórzyła wskazane wcześniej zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych. Na koniec skargi przeprowadziła wywód dotyczący istnienia jej interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2011 roku organ wniósł o jej oddalenie i odnosząc się do zarzutów skonstatował, iż RM podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargo, a to z tego względu, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

Organ podniósł na wstępie, iż Skarżący załączył do skargi dokumenty, jednakże nie wskazał w sposób jasny i precyzyjny jakie fakty mają one potwierdzać, ograniczając się jedynie do wymienienia tych dokumentów w załącznikach do skargi.

Zdaniem Organu, za błędne należy uznać sformułowanie zarzutu skargi, wskazujące na naruszeniu przepisu prawa materialnego "poprzez jego niezastosowanie". Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, iż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który Skarżący uznaje za prawidłowy. Organ wskazał, iż zdaniem Skarżącej decyzja GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]) posiada moc obowiązującą i organ winien ją uwzględnić przy podejmowaniu uchwał; że rekultywacja kwater I-IV składowiska odpadów w C., zakładająca wydobycie odpadów, które znajdują się poza uszczelnioną częścią kwater I-IV i zdeponowania ich na planowanej do budowy kwaterze nr V, jest zgodna z przepisami, w tym z przepisami ustawy o odpadach i jest realna do wykonania; wreszcie, że istnieją okoliczności uprawniające Spółkę do budowy kolejnej kwatery składowiska odpadów.

Odnosząc się do powyższego organ wskazał, iż w stosunku do decyzji, na którą powołuje się Skarżąca – decyzja GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. ([...]), Gmina K., na podstawie art. 127 § 3 kpa, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. GIOŚ decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że Burmistrz Gminy K. nie ma statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia do realizacji dla zarządzającego składowiskiem odpadów, zakresu i harmonogramu działań niezbędnych do usunięcia przyczyn i skutków stwierdzonych zagrożeń środowiska. Od powyższej decyzji Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1695/10, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Gmina K. miała interes prawny w złożeniu odwołania od decyzji GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółka i sprawa jest w toku.

Zdaniem organu nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia decyzji GIOŚ z [...] czerwca 2010 r. twierdzenie Skarżącego, że wariant polegający na budowie szczelnej ścianki wokół kwater, za którym odpowiada się Gmina K., został uznany przez GIOŚ za mniej korzystny z punktu widzenia realizacji zrównoważonego rozwoju. GIOŚ dokonując wyboru wariantu I spośród IV wariantów ograniczył się do wskazania przesłanek przemawiających za wybranym wariantem, przy czym sformułował je na tyle ogólnie, że mogłyby stanowić one uzasadnienie, poza dwoma przesłankami, dla pozostałych wariantów. Nadto w uzasadnieniu GIOŚ nie wyjaśnił motywów, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, a powyższe nabiera szczególnej wagi, gdyż dokonany został wybór jednego wariantu spośród kilku wariantów. W uzasadnieniu decyzji brak jest również odniesienia się do braku odpowiednich zapisów w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami, umożliwiającym rozbudowę składowiska.

Argumentując dalej organ podkreślił, iż w żaden sposób nie zostało uzasadnione stwierdzenie Skarżącego, że preferowane przez Spółkę przeznaczenie gruntów w miejscowym planie w lepszy sposób zabezpiecza środowisko, a także jest możliwe do realizacji. Co więcej, stwierdzenie to pozostaje w sprzeczności z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, uchwalonego przez Sejmik Województwa W. w dniu 31 marca 2008r. zawartymi w uchwale Nr XXII/248/08. W planie tym jako jeden z głównych celów poprawy gospodarowania odpadami wskazano konieczność zamknięcia do roku 2009 wszystkich składowisk nie spełniających przepisów prawa. Zgodnie z krajowym planem gospodarki odpadami 2010, wojewódzki plan gospodarki odpadami wskazuje zakłady zagospodarowania odpadów, gdzie odpady z danej gminy mają być kierowane. W Planie gospodarki odpadami dla województwa W., składowisko odpadów w m. C. nie znajduje się w wykazie składowisk, na które mają być kierowane odpady.

Twierdzenie Skarżącego jest także bezpodstawne w świetle decyzji Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2010r., oznaczonej jako [...], utrzymanej w mocy przez Ministra Środowiska ( decyzja z dnia [...] marca 2011r., [...]). Z uzasadnienia obu decyzji wynika, że zaproponowana przez Spółkę rekultywacja składowiska odpadów w C. poprzez wydobycie odpadów i zdeponowanie ich na planowanej do budowy kwaterze Nr V jest niezgodna z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, która to niezgodność traktowana jest jako niezgodność z przepisami ustawy o odpadach. Skarżąca zatem nie uwzględnia w swojej argumentacji konsekwencji wynikających z ww. decyzji.

Dodatkowo organ wskazał, że z istoty rekultywacji, nie wynika, aby celowe było uzależnienie rekultywacji składowiska od budowy nowej kwatery, nadto niczym nie poparte jest twierdzenie, że budowa ścianki wokół składowiska jest rozwiązaniem bardzo drogim.

Formułując zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c, skarżąca z jednej strony podkreśla słuszność stanowiska Rady Miejskiej wskazującego, że ograniczenie własności mieści się w ramach władztwa planistycznego. Z drugiej strony nie uzasadnia jasno zarzutu przekroczenia dopuszczalnych granic władztwa planistycznego. Organ w tej mierze skonstatował, iż bezsporne jest, że prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1. Konstytucji RP) jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym i podlega, w określonych sytuacjach, ograniczeniom (art. 64 ust. 3 Konstytucji) jednak tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Takimi przepisami ustawowymi, w niniejszej sprawie, były regulacje ustawy planistycznej, m.in. art. 3 ust. 1 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia podstawowych dyrektyw odnoszących się do zasad kształtowania polityki przestrzennej gminy oraz naruszenia wartości szczególnie chronionych w zagospodarowaniu przestrzennym, organ wskazał, iż z treści uzasadnienia jasno wynika, że Skarżąca owych naruszeń upatruje w fakcie nieuwzględnienia wniosku Spółki co do sposobu przeznaczenia gruntów. Jednak powyższe, zdaniem organu, nie oznacza naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zgłaszających. Organ powołał się w tej mierze na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i jednocześnie wskazał, iż wysuwając powyższe zarzuty Skarżąca pomija fakt, że składowisko odpadów w C. jest elementem zagospodarowania o szerokim oddziaływaniu przestrzennym. Sztucznie usypana pryzma górotworu jest widoczna z kilu kilometrów, a jej wysoka bryła na ponad 30 m n.p.t. wyraźnie odróżnia się w równinnym krajobrazie C., w tym istotnie przewyższa występującą w tle ścianę lasu, stanowiąc element dominujący w przestrzeni. Celem opracowania pianistycznego było zatem takie zagospodarowanie terenu, które tworzyłoby harmonijną całość i uwzględniało w uporządkowanych relacjach wszelkie wymagania i uwarunkowania. Organ argumentował, iż z zakresie ładu przestrzennego założeniem opracowywanego planu było ustalenie sposobu zagospodarowania terenu, które ograniczyłoby negatywny wpływ budowli składowiska na krajobraz, w tym stworzenie możliwości rekultywacji bryły zielenią oraz tam gdzie to możliwe przesłonięcie zadrzewieniami i lasem. Nadto fakt, że istniejąca zabudowa znajduje się w odległości 400 m i 2,5 km od składowiska, nie mógł zostać pominięty. Lokalizacja inwestycji mogącej stale znacząco oddziaływać na środowisko wpływa bowiem negatywnie na wartość nieruchomości położonych w jej otoczeniu i w zasięgu jej oddziaływania. Działania planistyczne musiały być nakierowane na takie skonstruowanie relacji między poszczególnymi składnikami środowiska, które w zrównoważonych proporcjach będą umożliwiały ich rozwój przestrzenny, minimalizując faktyczne i potencjalne konflikty przestrzenne. Uchwalając zmianę studium w 2010 r. RM przyjęła w tym duchu nowy kierunek rozwoju miejscowości C. pod funkcją mieszkaniową, wskazując dwukrotnie większy obszar niż dotychczas pod zabudowę. Określony kierunek rozwoju gminy determinuje inne rozwiązania, w tym konieczność ograniczenia uciążliwości obiektów występujących w otoczeniu. W tym sposobie zagospodarowania gmina upatruje możliwość maksymalnego wykorzystania walorów ekonomicznych przestrzeni.

Zdaniem organu brak jest także podstaw do uwzględniania zarzutu naruszenia treści art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy oraz § 4 pkt 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu. Jak wynika wprost z wymienionego przepisu przy opracowaniu planu miejscowego dla terenów wymagających rekultywacji gmina może szczegółowo określać działania związane z rekultywacją dla osiągnięcia oczekiwanych rezultatów, w tym określać parametry zabudowy. Nieuzasadniony jest również zarzut Skarżącej o naruszeniu przepisów proceduralnych, mających wpływ na wynik sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, iż redakcja przepisu art. 20 ust. 1 ustawy planistycznej wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Nadto, iż istotne jest to, aby rada gminy dokonała takiej oceny przed wyrażeniem woli uchwalenia planu miejscowego. Organ skonstatował, iż uchwała była przedmiotem szczegółowego badania pod względem zgodności z prawem przez Wojewodę W. jako organ nadzoru. Organ ten nie dopatrzył się żadnych uchybień i nie wszczynał w stosunku do uchwały postępowania nadzorczego. Uchwała RM została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. (2010/217/3949).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w K. w sprawie zatwierdzenia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej SamGmU). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a SamGmU przepisu art. 52 § 3 i 4 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 02.153.1270 ze zm., dalej - ppsa) wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a.

Przystępując do analizy spełnienia przez Skarżącą warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała RM w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w miejscowości C. jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia [...] grudnia 2010 r. skierowane przez skarżącego do organu okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ odmówił usunięcia naruszenia. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może, bowiem zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia (vide: postanowienie NSA w W. z dnia 30 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 794/00, Lex 57172).

W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 SamGmU Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 SamGmU ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ppsa. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została doręczona skarżącemu w dniu 14 lutego 2010 r. a skarga do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu [...]marca 2010 r.

Kolejną kwestią było ustalenie, czy skarżąca ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny.

Gdy chodzi o pojęcie "interesu prawnego" jako przesłanki dopuszczalności skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, orzecznictwo NSA wypracowało w tym zakresie stanowisko, które można uznać za ugruntowane. Na bazie orzecznictwa lat ostatnich, wskazać można na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia: a) legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego; b) interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (eksponuje się bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego - wniesienie skargi uzasadnia "bezpośrednie naruszenie interesu prawnego"); c) legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego (przepisy ustrojowe ustaw samorządowych nie dają podstaw do korzystania przez "każdego" z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym); d) w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się ze skargi może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

A zatem, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie ustalenia wymaga, czy Skarżąca, jako dzierżawca, a nie właściciel działek objętych planem może wykazać się interesem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 522/10 stwierdził, że "co do zasady w orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, iż legitymowanym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 SamGmU jest podmiot mający na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu gminnego nieruchomość, do której służą mu prawa rzeczowe /własność, użytkowanie wieczyste/. Jednakże ta okoliczność, że zasadniczo sądy administracyjne zajmują takie właśnie stanowisko, nie może oznaczać, że jest to reguła generalna, nie dopuszczająca żadnych odstępstw /wyjątków/ wynikających ze względów uzasadnionych szczególnymi warunkami. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw prawnych do zajęcia stanowiska, że wyłącznie legitymowanie się prawem rzeczowym go gruntu objętego uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /własnością, użytkowaniem wieczystym/ przesądza o wystąpieniu interesu prawnego Skarżącego. Nie powinno budzić wątpliwości, że w warunkach konkretnej sprawy, możliwe jest dopuszczenie, iż nie tylko stosunek prawno-rzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia przez Skarżącego, że jego prawo zostało naruszone kwestionowanym aktem /uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego/.

W niniejszej sprawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka będąca dzierżawcą terenu, a nie jego właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, jednakże co w sprawie jest charakterystyczne, podmiotem wydzierżawiającym jest samorząd gminny – Gmina K., będąca właścicielem gruntu. Jednocześnie to właśnie Gmina, korzystając z praw przysługujących jej na podstawie przepisów prawa publicznego, to jest ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w uchwalonym przez RM planie przeznaczyła grunty będące przedmiotem niniejszego postępowania częściowo pod zalesienie, co faktycznie może prowadzić do istotnego ograniczenia korzystania z danego gruntu, a w konsekwencji nawet całkowicie uniemożliwić prowadzenie konstytucyjnie chronionej działalności gospodarczej. W takim przypadku nie można upatrywać podstaw do oddalenia skargi tylko z tego względu, że ustalono, iż wnosząca skargę Spółka będąca dzierżawcą nie jest legitymowana do skutecznego wniesienia skargi. W takim szczególnym przypadku jaki występuje w niniejszej sprawie, należy również bardziej wnikliwie odnieść się do zasady zawartej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującej prawo do zagospodarowania terenu przez podmiot mający do niego tytuł prawny. Takim tytułem prawnym jest wszak nie tylko własność czy użytkowanie wieczyste, ale również prawo dzierżawy wynikające z umowy zawartej przez Skarżącą z gminą.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela poglądy zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 522/10, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 października 2010 roku sygn. akt II SA/Bk 429/10 (dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc od powyższych rozważań ogólnych do okoliczności przedmiotowej sprawy, z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej w tej sprawie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 522/10), zważyć przyjdzie, iż Skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia uchwały RM. W ocenie Sądu zaskarżony przepis uchwały przeznaczający będące przedmiotem niniejszego postępowania grunty pod częściowe zalesienie narusza interes prawny Skarżącej. Z akt sprawy wynika, że Spółka jest dzierżawcą działek objętych Studium, na których znajduje się składowisko odpadów, z którego wykorzystaniem strona prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto Skarżąca dzierżawi część działek od Gminy K. oraz część od spółki [...] Sp. z o.o.

Ustalić, zatem pozostało, czy zakwestionowana uchwała narusza interes prawny Skarżącej. Pod pojęciem naruszenia interesu prawnego należy rozumieć konieczność wykazania przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego.

W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 SamGmU powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (vide: wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125).

Jednocześnie nie jest wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów (w niniejszej sprawie również dzierżawy – pochodnego prawa własności), w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie, zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H.Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198, powoływany już wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 342/08, Lex 463507).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącego mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczyły bowiem obowiązujące przepisy prawa i granice te nie zostały naruszone.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd stwierdza, iż zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia przez organ konstytucyjnej zasady ochrony własności nie mogą pochodzić od Skarżącej ponieważ nie jest ona właścicielem gruntu. Bezspornym w sprawie jest to, że działka o nr ew. [...] stanowi własność Gminy K. i została oddana Spółce w dzierżawę na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2000 r., zaś działki o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] stanowią własność Spółki "[...]" Sp. z o.o. w W. i również zostały oddane Spółce w dzierżawę – na podstawie umowy z dnia 02 stycznia 2002 r. Wszelkie zatem zarzuty w tej mierze tj. przekroczenia władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności przysługują tym podmiotom, nie zaś dzierżawcy.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż w rezultacie dokonania kontroli przez sąd administracyjny procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż procedura ta (tryb postępowania) nie została naruszona. Potwierdza to również fakt, iż iż uchwała była przedmiotem szczegółowego badania pod względem zgodności z prawem przez Wojewodę W. jako organ nadzoru. Organ ten nie dopatrzył się żadnych uchybień i nie wszczynał w stosunku do uchwały postępowania nadzorczego. Uchwała RM została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. (2010/217/3949). A zatem cała procedura, w szczególności zaś czynności podejmowane w jej toku przez organy Gminy stały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Uchwalony plan jest zgodny z zapisami studium, a skoro ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ustawy planistycznej), to przeznaczenie działek będących przedmiotem niniejszego postępowania pod inną funkcję nie było możliwe.

W tym miejscu powołać należy głosy orzecznictwa w przedmiocie wskazanego przepisu art. 9 ustawy planistycznej, zgodnie z którymi: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, przy czym zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 733/10, Wspólnota 2010/41/36). W tej mierze wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1191/08 (LEX nr 518296), stwierdzając, iż "Obecnie plany miejscowe muszą być zgodne ze studium, co bez wątpienia jest wymogiem surowszym, niż na gruncie u.z.p. gdyż "zgodność" jest czymś dalej idącym niż "spójność". Wreszcie należy wskazć, powolując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 561/07 (LEX nr 515291), iż "Studium jest aktem normatywnym (wiążącym wprawdzie tylko wewnętrznie) i jako taki pozostaje w obrocie prawnym, dopóki nie zostanie zmieniony, uchylony lub stwierdzona jego nieważność".

Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po oddalił skargę Spółki na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej - studium). Zmienione studium pozostaje zatem w dalszym ciągu w mocy i organ w niniejszej spawie zobligowany był na mocy art. 9 ustawy planistycznej do respektowania jego postanowień w toku uchwalania planu.

W ocenie Sądu w sprawie IV SA/Po 378/11 zmiany wprowadzone do studium uchwałą RM z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] wprowadzone zostały zgodnie z prawem, jak również były uzasadnione. Sąd w niniejszym składzie, w zakresie dotyczącym niniejszej sprawy, poglady wyrażone w sprawie IV SA/Po 378/11 podziela i czyni własnymi.

W powyższych okolicznościach Sąd stwierdza zatem, iż całość zarzutów Skarżącej rozpatrywać należy w kontekście zdeterminowania treści planu postanowieniami studium.

Podstawowym zarzutem stawianym uchwale RM przez Skarżącą jest naruszenie prawa własności ustaleniami planu, który to zarzut (ze względów wskazanych powyżej) Spółce nie przysługuje. A to z tego względu, iż nie jest ona właścicielem gruntów, ale ich dzierżawcą. Jednakowoż Sąd stwierdza, iż abstrahując od tej okoliczności, nie dopatrzył się naruszeń własności skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały RM, na skutek przekroczenia władztwa planistycznego. Skonstatować bowiem należy, że w świetle zarówno art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak i w świetle art. 6 ust 1 ustawy planistycznej, ingerowanie w prawo własności poprzez uchwalenie planu jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa. Jest zatem możliwe i dopuszczalne przez ten system. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie w art. 6 ust. 1 tej ustawy prawodawca stwierdza, ż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Uprawnienia przyznanego w art. 3 powołanej ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, wreszcie potrzeby interesu publicznego. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1427/07).

Zatem ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie mogły planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie czyniłyby tego na nieruchomościach, których właścicielami byłyby one same bądź inne podmioty publicznoprawne. Takie podejście mija się całkowicie z ideą planowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad np. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony takich wartości jak np. prawo własności.

Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu. Podobnie obowiązujący porządek prawny nie preferuje interesu publicznego. Co więcej oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualny prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące.

Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy Skarżący, zgłaszał wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczył w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu. Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca brała udział w postępowaniu i Sąd nie dopatrzył się naruszenia w tej mierze jej interesu.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności Skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, znajduje uzasadnienie. Organ wskazał, i znajduje to potwierdzenie w materiale dowodowym, iż składowisko odpadów w C. jest elementem zagospodarowania o szerokim oddziaływaniu przestrzennym. Sztucznie usypana pryzma górotworu jest widoczna z kilu kilometrów. Jej wysoka bryła na ponad 30 m n.p.t. i wyraźnie odróżnia się w równinnym krajobrazie C., w tym istotnie przewyższa występującą w tle ścianę lasu, stanowiąc element dominujący w przestrzeni. Organ podkreślił, iż celem zatem opracowania planistycznego było takie zagospodarowanie terenu, które tworzyłoby harmonijną całość i uwzględniało w uporządkowanych relacjach wszelkie wymagania i uwarunkowania. Działania planistyczne nakierowane były na takie skonstruowanie relacji między poszczególnymi składnikami środowiska, które w zrównoważonych proporcjach będą umożliwiały ich rozwój przestrzenny, minimalizując faktyczne i potencjalne konflikty przestrzenne. Uchwalając zatem zmianę studium w 2010 r. RM przyjęła nowy kierunek rozwoju miejscowości C. pod funkcją mieszkaniową, wskazując dwukrotnie większy obszar niż dotychczas pod zabudowę. Określony kierunek rozwoju gminy determinuje inne rozwiązania, w tym konieczność ograniczenia uciążliwości obiektów występujących w otoczeniu. W tym sposobie zagospodarowania gmina upatruje możliwość maksymalnego wykorzystania walorów ekonomicznych przestrzeni. W ocenie Sądu interes publiczny, na jaki powołuje się organ planistyczny, tj. potrzeba rozwoju funkcji mieszkaniowej terenów oraz eliminację konfliktów przestrzennych (niewątpliwie składowisko odpadów wznoszące się 30 m n.p.m. nie komponuje z elementami mieszkaniowymi i zalesionymi) uzasadnia wprowadzone do studium zmiany, mające odzwierciedlenie w uchwalonym planie, i związaną z tym ingerencję w prawo własności i pośrednio w prawo dzierżawy (idąc dalej – działalność gospodarczą.)

Skarżąca drugim filarem swojej argumentacji przeciwko rozwiązaniom wprowadzonym planem (a wcześniej studium) uczyniła nieuwzględnienie przez organ decyzji GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. Należy wskazać, iż, na co wskazywał organ, po jej wydaniu organ złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. GIOŚ postępowanie umorzył, jednak od powyższej decyzji Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1695/10, uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że Gmina K. miała interes prawny w złożeniu odwołania od decyzji GIOŚ z dnia [...] czerwca 2010 r. Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez Skarżącą sprawa jest w toku, a zatem kwestia będąca przedmiotem decyzji nie została jednoznacznie i ostatecznie przesądzona prawomocnym rozstrzygnięciem.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż organ w toku uchwalana zmian do Studium organ nie ma obowiązku uwzględniania decyzji wydanych w indywidualnej sprawie. Przeciwny wniosek prowadziłby do tego, iż inne niż wskazane przez ustawę organy miałyby rolę decyzyjną w procesie planistycznym, co byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z porządkiem prawnym.

Nie należy natomiast do Sądu ocena, czy przeznaczenie danych działek pod zalesienie jest konieczne, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń planu, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne (por. wyrok NSA z 25.06.2010r., sygn. akt II OSK 844/10) i nie przysługująca sądom administracyjnym. Należy stwierdzić, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż "Żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10).

Sad stwierdza, iż ocena Sadu wykonywana jest pod kątem legalności rozstrzygnięć. A zatem kontrola sądowa w niniejszej sprawie nie sprowadza się, jak zdawałaby się tego chcieć Skarżąca, do oceny, który wariant (proponowany przez Spółkę, czy przez organ) jest lepszy, bardziej celowy itp. Sąd kontroluję uchwałę w kontekście przepisów regulujących procedurę planistyczną. A zatem argumenty wskazywane przez Spółkę, a także polemika z nimi organu, dotyczące walorów preferowanych przez strony rozwiązań mają jedynie takie znaczenie, iż w świetle przepisów ustawy – w szczególności art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 Sąd bada, czy rozwiązania wprowadzone do planu spełniają wymagania stawiane przez te przepisy, czy też nie i czy forsowany przez Skarżącą wariant jest prawnie możliwy do uwzględnienia w planie – w kontekście postanowień studium. A jeżeli tak by było, to badaniu podlegałoby to, czy winieni on być uwzględniony w planie z uwagi na fakt spełnienia ustawowych wymagać w stopniu na tyle większym, że byłoby to (w świetle wymagań stawianych procedurom planistycznym) uzasadnione. Zgodne z art. 1 ust. 1 podstawą działań organów winny być ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Szczegółowe zaś wymagania, które muszą być uwzględnione w procesie planistycznym określa, jak wskazano już uprzednio ust. 2 tego artykułu. W opisanych okolicznościach Sąd w niniejszej sprawie nie badał kwestii ewentualnej wyższości rozwiązań forsownych przez Spółkę nad rozwiązaniami postulowanymi i przyjętymi w efekcie przez organ w planie, a to z tego względu, że są one sprzeczne z postanowieniami Studium (art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej), a zatem nie jest prawnie możliwe uwzględnienie ich w planie. Studium przeznacza bowiem grunty będące przedmiotem niniejszego postępowania w sposób sprzeczny z proponowanym przez Spółkę, co sama Skarżąca wielokrotnie podkreślała.

Ubocznie zatem jedynie należy wskazać, iż słusznie organ podniósł, że proponowane przez Spółkę w sposób ultymatywny rozwiązanie (budowa V kwatery) pozostaje w sprzeczności z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, uchwalonego przez Sejmik Województwa W. w dniu 31 marca 2008 r. zawartymi w uchwale Nr XXII/248/08. Przyjęcie zatem w planie wariantu zakładającego budowę kwatery nr V nie uwzględniałoby braku odpowiednich zapisów w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami; jak również obowiązywania Planu Gospodarki dla Porozumienia Jarocińskiego, zgodnie z którym wszystkie odpady z obszaru objętego Porozumieniem trafiają do Zakładu Zagospodarowania w Jarocinie. Nie uwzględnia on również możliwości powstania konfliktów społecznych w sytuacji pobudowania kolejnej kwatery i wznowienia przyjmowania odpadów. Rozwiązanie postulowane przez Spółkę jest także rozwiązaniem droższym. RM słusznie podkreślała, iż nie znajduje żadnych racjonalnych przesłanek, które uzasadniałyby dokonanie rekultywacji składowiska odpadów poprzez jego rozbudowę, zwłaszcza w obliczy faktu, iż składowisko było już raz rozbudowane o IV kwaterę o powierzchni ok. [...] ha., jednakże wbrew pierwotnym założeniom, które zakładały jego lokalny charakter, zostało zapełnione w całości, pomimo jego rozbudowania, już po ok. 10 lat działalności Spółki. Jednocześnie, o czym już była mowa, wskazane przez GIOŚ w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., argumenty są na tyle ogólne, iż mogłyby dotyczyć każdego z kilku proponowanych rozwiązań, w szczególności tego przyjętego w planie. Opracowana przez firmę [...] Sp. z o.o. "Koncepcja rekultywacji składowiska odpadów komunalnych w miejscowości C. gmina K." Wrocław 2008, wskazuje na możliwość biologicznej rekultywacji składowiska w C. bez konieczności budowy V kwatery i stanowi alternatywne w stosunku do proponowanej przez Spółkę metody rekultywacji składowiska odpadów w C.. Za takim rozwiązaniem – tj . realizacją wariantu sprowadzającego się do wybudowania szczelnej ścianki na zewnątrz składowiska i do przeprowadzenia zabiegów rekultywacyjnych istniejących kwater opowiedział się organ. W planie zagospodarowania przestrzennego dla działek będących przedmiotem niniejszego postępowania ustalono więc docelowe przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu nieczynnego składowiska odpadów w C., które uwzględniają metodę rekultywacji, opracowaną przez firmę [...] Sp. z o.o. Do projektu planu została również opracowana prognoza oddziaływania na środowisko, która oceniła wpływ zaplanowanych rozwiązań na środowisko. Dodatkowo projekt planu wraz z ww. prognozą został poddany procedurze formalno-prawnej, przewidzianej wart. 17 ustawy planistycznej oraz uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia właściwych organów, w tym organów ochrony środowiska. Rozwiązania przyjęte w planie spotkały się również z aprobatą mieszkańców gminy C., którzy licznie zgromadzili się na dyskusji publicznej w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w dniu [...] sierpnia 2009 r. Należy zatem przyznać słuszność Organowi i stwierdzić że przyjęte w planie rozwiązania są poprawne i akceptowane społecznie.

Po wtóre trudno nie dostrzec, iż argumenty Skarżącej – to jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi, ochrona środowiska oraz dbanie o ład przestrzenny stoją w oczywistej opozycji do działań Skarżącej, które doprowadziły do całej sytuacji – tj. do zupełnego wypełnienia - i dalej - przepełnienia kwater, skutkującego niebezpiecznymi dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska zmianami parametrów w wodach podziemnych. Te zaś są jedną z wielu faktycznych i potencjalnych konsekwencji zaniedbań Spółki prowadzącej składowisko.

Konkludując należy wskazać, że wprowadzony w zaskarżonym planie sposób przeznaczenia gruntów, będących przedmiotem niniejszego postępowania mieści się w granicach władztwa planistycznego, zaś zaskarżona uchwała odpowiada prawu.

W analizowanej tu sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.