Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1043/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 września 2018r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. (zwanego dalej: [...]ZDW) z dnia 30 kwietnia 2018 r. nr [...] odmawiającą A. L. (zwanemu dalej: skarżący) - właścicielowi działki o nr ewid.[...] w m. M. , wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] C. - M.1 - G. (dz. nr ewid.[...],[...]) na działkę nr [...] (obręb ewid. [...], M. J. ewid. M.1) (zwanego dalej: zjazd).

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 21 grudnia 2017 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu w celu obsługi komunikacyjnej prowadzonej działalności gospodarczej, której elementem jest transport towarów samochodami ciężarowymi.

Następnie wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia wniosku o decyzje o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], decyzje Starosty [...] zezwalające na lokalizację obiektów budowlanych na działkach [...], [...], [...] wraz z załącznikami mapowymi, rysunek trójkąta widoczności dla pojazdu ruszającego z miejsca oraz - w przypadku wycinki drzew – wskazanie, które drzewa mają być wycięte.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik wnioskodawcy złożył pismo zawierające m.in. informacje o niedysponowaniu przez skarżącego dokumentami, do przedłożenia których został zobowiązany oraz o niewydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zezwalających na lokalizację obiektów budowlanych na terenie działek nr [...], [...] i [...].

Organ I instancji zwrócił się następnie do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o udostępnienie dokumentów określających dostępność komunikacyjną do dróg publicznych obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działek nr [...], [...] i [...]. W odpowiedzi Burmistrz przekazał kopie decyzji o warunkach zabudowy: z 17 kwietnia 1996 r. (dot. zabudowy na działce nr [...]); z 17 listopada 2000 r. (dot. zabudowy na działce nr [...]); z 26 marca 2009 r. (dot. zabudowy na działce nr [...] z 26 kwietnia 2011 r. (dot. zabudowy na działce nr [...]); z 11 października 2013 r. (dot. zabudowy na działce nr [...] i z 31 października 2017 r. (dot. zabudowy na działce nr [...].

W dniu 06 marca 2018 r. przeprowadzone zostały również oględziny w obrębie działek nr [...] i [...], z których sporządzono protokół.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa o drogach) organ I instancji odmówił wydania skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...]ZDW wywodził, że postanowieniem z 10 kwietnia 2018r. nr [...] [...]ZDW odmówił uwzględnienia żądania dowodowego w postaci wystąpienia o sporządzenie opinii biegłego na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo oraz pływność ruchu drogowego, albowiem – w ocenie [...]ZDW – kwestia oceny możliwość połączenia nieruchomości z drogą publiczną jest zagadnieniem powszednim, co do którego pracownicy załatwiający sprawy w imieniu zarządcy dróg mają odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie.

Organ wskazał i omówił l postawy prawne wydanej decyzji wskazując, że zagadnienie połączenia nieruchomości z drogą publiczną regulują przepisy ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016, poz. 124, zwanego dalej: rozporządzenie) określające warunki lokalizacji zjazdów przy uwzględnieniu zachowania bezpieczeństwa na drodze. Powołując się na art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych organ wywodził, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Organ podkreślił, że rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać i ocenić podstawową przesłankę, jaką jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. W zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania oraz rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi, prawodawca zróżnicował te wymogi. W tej mierze organ powołał się na § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, wskazując, iż w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga klasy G (klasa drogi wojewódzkiej nr 193) powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m. Podniesiono, że dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Organ przyznał, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia co prawda nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

Kolejno organ argumentował, że z akt sprawy wynika, iż skarżący jest właścicielem działki nr [...] i wykorzystuje ją do wykonywania działalności gospodarczej, której elementem jest transport drogowy towarów. Jest także właścicielem działek sąsiednich - nr [...] oraz [...]. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy przesłanych przez Burmistrza, ustalono iż na przestrzeni lat 1996 - 2017 skarżący dokonywał zmiany zagospodarowania terenu wymienionych działek poprzez budowę budynków mieszkalnych oraz rozbudowy gospodarstwa rolnego. W ocenie organu te okoliczności mają znaczenie w okolicznościach sprawy.

Następnie organ wywodził, że działka nr [...] zlokalizowana jest w terenie niezabudowanym oraz przylega bezpośrednio do dwóch dróg publicznych. Od strony południowej graniczy z drogą wojewódzką nr [...] (działki pasa drogowego nr [...] i [...], natomiast od strony wschodniej przylega bezpośrednio do drogi gminnej (działka nr [...]). Aktualnie dostępność komunikacyjną do drogi publicznej wyżej wymieniona działka ma zapewnioną przez istniejący zjazd na drogę gminną włączającą się do wyżej wymienionej drogi wojewódzkiej, albowiem zjazd usytuowany jest w odległości 10 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...]. Przywołana droga gminna ma nawierzchnię gruntową o szerokości około 3,5 m i stanowi ona nadto połączenie komunikacyjne z drogą powiatową [...] (działki nr [...] i [...]). Organ stwierdził zatem, że działka nr [...], oprócz wskazanego bezpośredniego dostępu do drogi gminnej, ma również zapewnioną dostępność komunikacyjną do drogi powiatowej poprzez teren działki nr [...]. Organ podkreślił także, że podczas oględzin terenu przeprowadzonego 6 marca 2018 r. ustalono, że zagospodarowanie działki nr [...] wraz z działką nr [...] umożliwia przejazd zarówno do drogi gminnej jak i drogi powiatowej.

Kolejno organ wywodził, że wziął pod uwagę, iż lokalizacja wnioskowanego, bezpośredniego zjazdu na działkę nr [...] nastąpiłaby w obrębie istniejącego włączenia (skrzyżowania) drogi gminnej do drogi wojewódzkiej nr [...], tj. tuż przy drodze gminnej położonej na działce nr [...]. Bliska odległość wnioskowanego zjazdu od istniejącego skrzyżowania spowodowałaby brak czytelności skrzyżowania, a ten z kolei skutkowałby zmniejszeniem poziomu bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Tymczasem zgodnie z treścią § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Jednocześnie, zgodnie z § 78 ust. 1 zjazd z drogi powinien odpowiadać warunkom określonym w § 113 ust. 7 rozporządzenia stwierdzającym, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Organ podkreślił, że przepis nie odnosi się do wskaźników odległościowych, ale do parametrów, które określane są indywidualnie na potrzeby określonych inwestycji w oparciu o analizę terenu i infrastruktury towarzyszącej. Są one wskazówką interpretacyjną dla zarządcy drogi, wskazującą na co winien zwrócić uwagę rozstrzygając o możliwości usytuowania zjazdu z drogi publicznej.

Organ wskazał także, że zgodnie z opinią J. M. z 27 października 2016 r. w zakresie połączenia komunikacyjnego przedmiotowej działki z drogą wojewódzką, przedłożoną przez skarżącego, obsługa komunikacyjna działki z drogi wojewódzkiej nr [...] poprzez drogę gminną jest bardzo utrudniona dla pojazdów ciężarowych. Organ stwierdził, że tożsamych ustaleń dokonali przedstawiciele zarządcy drogi dnia 6 marca 2018 r. podczas oględzin terenu. Zasadniczym powodem utrudnień jest bliska odległość od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej rosnących drzew. Organ wskazał, że rozwiązaniem byłaby wycinka wskazanych drzew, o czym poinformowano stronę.

Reasumując, organ skonstatował, że mimo iż obecnie posiadany dostęp do drogi publicznej nie zaspakaja potrzeb wnioskodawcy, to jednak w ocenie organu nie uzasadnia on również dopuszczenia lokalizacji nowego zjazdu z drogi wojewódzkiej. W myśl bowiem art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy ochrona dróg, przez którą rozumie się jako podejmowanie działań mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. W okolicznościach sprawy, zdaniem organu, odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej na teren działki nr [...] była uzasadniona.

Od powyżej decyzji odwołał się wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że zjazd publiczny będzie usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas gdy jego realizacja nie tylko nie pogarszałaby bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej, ale prowadziłaby do jego poprawy,

b) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że zjazd publiczny będzie usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas gdy jego realizacja nie tylko nie pogarszałaby bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej ale prowadziłaby do jego poprawy,

c) § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że zjazd publiczny będzie usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, podczas gdy jego realizacja nie tylko nie pogarszałaby bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze wojewódzkiej ale prowadziłaby do jego poprawy.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego t.j.:

a) art. 7 w zw. z art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej: Kpa) poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia niezbędnych dowodów, w szczególności powołania biegłego, podczas gdy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało wiadomości specjalnych,

b) art. 80 Kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, w wyniku przyjęcia, iż zrealizowanie przedmiotowej inwestycji będzie skutkowało pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze wojewódzkiej,

c) art. 8, art. 9 oraz art. 11 Kpa poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji niezgodnej z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek,

d) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak sporządzenie uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji,

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istotny sprawy poprzez wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] C. — M.1 — G. na stanowiące własność wnioskodawcy działki o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...].

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podniósł, co następuje.

Na wstępie skarżący podkreślił, że wymienione wyżej działki wykorzystywane są do prowadzenia działalności gospodarczej, której elementem jest transport towarów samochodami ciężarowymi, zaś niezbędna dla tej działalności komunikacja z drogą wojewódzką dla tego rodzaju pojazdów jest znacznie utrudniona, następstwem czego jest konieczność wykonywania przez osoby nimi kierujące niebezpiecznych manewrów na drodze. Ze względu na ograniczone miejsce, podczas wykonywania owych manewrów, samochody ciężarowe zajmują po dwa pasy ruchu a drodze wojewódzkiej i gminnej. Stanowi to, w ocenie skarżącego, duże zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu - zarówno drogi wojewódzkiej, jak i gminnej. W ocenie wnioskodawcy powyższe zagrożenia mogą zostać wyeliminowanie poprzez budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Tym samym, organ pierwszej instancji – w ocenie skarżącego - błędnie uznał, że realizacja zjazdu z drogi publicznej zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy wiązałaby się ze zmniejszeniem bezpieczeństwa na drodze publicznej.

Skarżący uznał również, iż decyzja została wydana w oparciu o ocenne kryteria stosowane przez organ I instancji na skutek dowolnego zastosowania przez organ pierwszej instancji § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia.

Rozwijając argumentację dotyczącą zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych skarżący wywodził, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zostało oparte na niepełnym materiale dowodowym oraz jego wybiórczej ocenie. Zdaniem skarżącego organ całkowicie zbagatelizował wnioski oraz uzasadnienie opinii prywatnej przedłożonej przez wnioskodawcę, w której wyraźnie wskazano, że wycinka drzew jest znacznie utrudniona, a może być nawet niemożliwa ze względu na ich zbytkowy charakter. Podkreślono, iż organ I instancji zaniechał powołania biegłego - specjalisty z zakresy bezpieczeństwa ruchu drogowego uznając, że samemu dysponuje dostateczną wiedzą w powyższym zakresie. Według skarżącego organ nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcie w sposób szczegółowy i logiczny, nie podał również, na jakich dowodach opiera swoje ustalenia oraz dlaczego daje im wiarę.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ opisał stan faktyczny sprawy w sposób zbieżny w organem I instancji, a następnie wskazał na podstawy prawne rozstrzygnięcia, tj. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, zwanej dalej: ustaw o drogach). Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywodził, że organ administracji opierając decyzję odmowną na powołanym wyżej przepisie prawa obowiązany jest wykazać które wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, są przeszkodą do zlokalizowania zjazdu objętego wnioskiem. Zdaniem SKO organ I instancji takie przeszkody wykazał i stanowisko odmawiające lokalizacji zjazdu z drogi wojewódzkiej jest uzasadnione.

Przywoławszy regulację § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia organ podkreślił, że nie występuje w sprawie sytuacja braku możliwości wykorzystania innego dojazdu do dróg publicznych.

Wskazano także, że drogi te są przeznaczone przede wszystkim do ruchu tranzytowego i dlatego należy ograniczać lokalizację nowych zjazdów, ponieważ każdy nowy, kolejny zjazd tworzy kolejny punkt kolizji na drodze i tym samym ogranicza płynność ruchu oraz stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ruchu.

Zdaniem SKO obsługa ruchu lokalnego i dla miejscowych potrzeb, winna być zapewniona przez drogi niższej kategorii/klasy np. przez drogi gminne i wewnętrzne.

W ocenie Kolegium WZDW wziął pod uwagę lokalizację zarówno działki skarżącego, jak i wnioskowanego zjazdu. Wykazano, że działka od strony południowej graniczy z drogą wojewódzką nr [...] (działka nr [...] i [...], a od strony wschodniej przylega do drogi gminnej (dz. nr [...]). Działka nr [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd na drogę gminną, włączającą się do ww. drogi wojewódzkiej nr [...]. Ta droga gminna stanowi połączenie również z drogą powiatową [...] Podkreślono, że podczas czynności kontrolnych ustalono, że działka nr [...] oprócz bezpośredniego dostępu do drogi gminnej ma również zapewniony dostęp do drogi powiatowej poprzez działkę nr [...]. Jak również, to, że wyżej wymienione działki położone są na terenie niezabudowanym.

Na tle powyższych rozważań Kolegium skonstatowało, że lokalizacja bezpośredniego zjazdu na działkę nr [...] nastąpiłaby w obrębie istniejącego włączenia (skrzyżowania) drogi gminnej do drogi wojewódzkiej nr [...]. Bliska odległość wnioskowanego zjazdu od istniejącego skrzyżowania spowodowałaby brak czytelności skrzyżowania, a co za tym odzie zmniejszeniem bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

Powołując się na orzecznictwo sądowe SKO wywodziło, że z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Tymczasem nielimitowana możliwość budowy zjazdów przez właścicieli/użytkowników nieruchomości, położonych przy drodze spowodowałaby, że drogi utraciłyby swój charakter, gdyż nie spełniałyby celów dla niej przewidzianych.

Mając na uwadze zarzuty odwołania Kolegium podniosło, w ślad za organem I instancji, że podczas oględzin w dniu 06 marca 2018 r. ustalono, że wjazd i wyjazd z drogi gminnej pojazdami siodłowymi jest utrudniony ze względu na drzewa rosnące w bliskiej odległości od krawędzi jezdni, niemniej brak zgody na wycinkę drzew również nie uzasadnia dopuszczenia lokalizacji nowego zjazdu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz zarzuty odwołania.

W odpowiedzi na skargę również organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącemu wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę skarżącego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach, w związku z użytym w przepisie sformułowaniem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana na tej podstawie decyzja powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Jak wynika z powołanej w tym zakresie przez Kolegium regulacji § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Z kolei stosownie do § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

W tym miejscu podkreślić należy, że prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przywołane powyżej przepisy ustawy o drogach oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W konsekwencji obowiązujące regulacje nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę - zwłaszcza w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - dostęp ten jest zapewniony z innej strony. Nie można bowiem uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp.

Jak już wskazano wyżej, decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach, jest decyzja uznaniową, co oznacza, że kontrola sądowa takiej decyzji jest co do zasady ograniczona. Sąd bada bowiem jedynie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia przez organ pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

W sprawie niniejszej, wbrew zarzutom skargi, organy administracji publicznej, rozstrzygając sprawę, dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego. Spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie tego przepisu. W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Motywy podjęcia kwestionowanych rozstrzygnięć, treść zastosowanych przepisów, ich wykładnia - z powołaniem orzeczeń sądów administracyjnych - zostały przedstawione w szczegółowych uzasadnieniach - stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, brak podstaw by uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Uchybieniem o takim charakterze z całą pewnością nie było niepowołanie biegłego zgodnie z żądaniem skarżącego. Zgodnie z art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t.) organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Organ nie widział takiej potrzeby, co należycie uzasadnił. Sąd nie dopatrzył się w postepowaniu organu w tej mierze żadnych nadużyć, uznając, w kontekście okoliczności niniejszej sprawy, że postępowanie organu był zasadne i zgodne z zasadami ekonomiki postępowania.

Ponieważ organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który odpowiada zgromadzonym dowodom, Sąd rozpoznający sprawę niniejszą uznaje ustalenia faktyczne organów za własne i czyni podstawą swoich rozważań.

Zestawiając powyższe okoliczności z treścią cyt. przepisów, w ocenie Sądu, organ przekonująco wyjaśnił swoje stanowisko co do odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu. W tym zakresie organ prawidłowo wskazał, powołując się na poglądy judykatury, że przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak już wskazano wyżej, działka skarżącego ma zapewnioną dostępność komunikacyjną do drogi publicznej przez istniejący zjazd na drogę gminną włączającą się do drogi wojewódzkiej, albowiem zjazd usytuowany jest w odległości 10 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...]. Ta droga gminna stanowi nadto połączenie komunikacyjne z drogą powiatową [...] Jak zatem ustaliły prawidłowo organy działka nr [...], oprócz wskazanego bezpośredniego dostępu do drogi gminnej, ma również zapewnioną dostępność komunikacyjną do drogi powiatowej poprzez teren działki nr [...]. W toku oględzin ustalono także, że zagospodarowanie działki nr [...] wraz z działką nr [...] umożliwia przejazd zarówno do drogi gminnej jak i drogi powiatowej.

Tymczasem wnioskodawca domaga się zgody na zlokalizowanie zjazdu mającego służyć do obsługi prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Zdaniem Sądu, który podziela w tej mierze stanowisko organów, w sytuacjach gdy dostęp do drogi publicznej jest już zapewniony należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

Przedstawione stanowisko stanowi odzwierciedlenie poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanych w wyrokach: z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06, z dnia 9 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 426/13, (dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszym z tych wyroków NSA stwierdził, że cyt: "nie zachodzi konieczność ustalania liczby zjazdów (z drogi publicznej) i wyjaśniania, jaka ich liczba byłaby optymalna, skoro z treści § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika, że należy ograniczać do minimum liczbę zjazdów z dróg klasy G, na ich budowę zezwalać jedynie wówczas, gdy nie istnieje inna możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej z nieruchomości, a optymalna (choć oczywiście niemożliwa do zrealizowania) byłaby sytuacja, gdyby takich zjazdów nie było w ogóle. Z kolei w wyroku z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1466/11 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl)) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadmiar zjazdów ogranicza bezpieczeństwo i możliwość szybkiego poruszania się po drodze publicznej klasy G, do czego jest ona przeznaczona. Dlatego powszechnie przyjmuje się prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem osób, posiadających tereny w pobliżu dróg publicznych.

Na uwagę zasługuje również w kontekście niniejszej sprawy i stanowiska organów wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1242/09 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym gdyby dwa zjazdy miałyby następować jeden po drugim w bliskiej od siebie odległości, to powodowałoby to zagrożenie dla bezpieczeństwa panującego na drodze, dlatego nie można wydać zgody na lokalizację kolejnego zjazdu z drogi krajowej.

W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium słusznie zauważyło, że na drodze klasy G zjazdy mogą być stosowane wyjątkowo, w sytuacjach określonych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a ponadto z zachowaniem - w przypadku zjazdów indywidualnych - warunków określonych między innymi w § 79 oraz § 113 rozporządzenia. Z regulacji § 113 ust. 7 rozporządzenia wynika bowiem, że dla drogi klasy G wyjazdy i wjazdy na drogę z obiektu i urządzenie obsługi uczestników ruchu nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Sąd podzielił również stanowisko organów, iż bliskość wnioskowanego zjazdu od istniejącego skrzyżowania powodowałaby brak czytelności skrzyżowania, a w konsekwencji wpłynęła negatywnie na bezpieczeństwo w obrębie tego skrzyżowania. Wbrew zarzutom skarżącego nie jest to pojęcie niedookreślone wymagające pogłębionej analizy, ale oczywisty fakt wypływający z pobieżnej lektury map znajdujących się w aktach sprawy.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że organy zbadały proces zainwestowania przez skarżącego działek będących jego własnością, zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego zjazdu i doszły do wniosku, że skarżący w swoich planach inwestycyjnych nie przewidział właściwych rozwiązań dotyczących łatwego i komfortowego dla skarżącego skomunikowania tych działek z droga wojewódzką. W żadnej mierze skarżący nie może tego ciężaru przerzucać na organy samorządowe, domagając się konwalidacji tej sytuacji przez zbudowanie kolejnego zjazdu. Sam inwestor ukształtował zabudowę na swoich nieruchomościach w sposób, który utrudnia poruszanie się kierującym dużymi pojazdami, funkcjonującymi na tych działkach z uwagi na profil działalności gospodarczej skarżącego.

Rolą organów jest dbanie o bezpieczeństwo na drogach, co nie oznacza w żadnym wypadku, że mają w tej mierze kierować się interesem partykularnym inwestora, który zgłasza, iż wobec takiego, a nie innego ukształtowania zabudowy na jego działkach przez niego samego, zmniejsza się bezpieczeństwo na drodze. Inwestor nie został pozbawiony dostępu do drogi wojewódzkiej, wręcz przeciwnie ma zapewniony ten dostęp w sposób dwojaki. Utworzenie zaś kolejnego zjazdu, że względów podniesionych przez organ i uznanych za zasadne przez Sąd w niniejszym składzie, zagrażałoby bezpieczeństwu na drodze.

W tym stanie rzeczy, nie sposób zarzucić organom dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.