Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1428/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 2648/03 w sprawie ze skargi M. P. i J. P. na uchwałę Rady Gminy Jabłonka z dnia 22 września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu nieuwzględnionego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2004 r. oddalił skargę M. P. i J. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 22 września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu nieuwzględnionego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Podstawą orzeczenia były następujące ustalenia Sądu:

Zgodnie z uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia 27 marca 2001 r. Nr [...] przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 5 czerwca 2003 r. do 20 czerwca 2003 r.

W dniu 20 lipca 2003 r. pismo nazwane "protestem", dotyczące powyższego projektu, skierowali do Wójta Gminy w [...] M. i J. P. występując przeciwko przeznaczeniu na drogę Kraków – Chyżne ich działek nr [...], na których chcieli zlokalizować inwestycje przemysłowe. Wnieśli o odstąpienie od rezerwowania terenu na drogę kosztem ich działek albo o przesunięcie drogi o kilkadziesiąt metrów w kierunku południowo-wschodnim. Pismo M. J. P. uznano za zarzut i Rada Gminy [...] uchwałą z dnia 22 września 2003 r. Nr [...] odrzuciła ten zarzut w części dotyczącej pozostawienia przeznaczenia pod drogę fragmentu działki nr [...]. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że działki zainteresowanych są położone przy drodze wojewódzkiej nr 957. W wyłożonym projekcie planu określono ich obszar jako pas terenu rezerwowanego dla przebiegu projektowanej od lat i określonej w dotychczasowych planach, drogi krajowej nr 7 (cała działka nr [...] i 70% działki nr [...]) oraz jako teren przeznaczony na cele przemysłu (30% działki nr [...]). W rejonie tego terenu rozpatrywano 2 warianty przebiegu drogi: optymalny – tunelowy i tańszy – terenowy. W wyniku dokonanej korekty projektu przebiegu drogi dla jej przebiegu został przeznaczony jedynie pas na części działki nr [...]. Przeprowadzono badanie wszystkich możliwych wariantów przebiegu drogi i wybrano wariant optymalny, załatwiający liczne postulaty mieszkańców w sposób kompromisowy, minimalizujący uciążliwości, kolizje z istniejącą zabudową i szkody dla krajobrazu. Uwzględnienie zarzutu musiałoby się wiązać z rezygnacją z wyznaczenia wariantu tunelowego drogi lub z daleko idącą korektą jego przebiegu. Spowodowałoby to również konieczność szerszej ingerencji we własność innych właścicieli, a każdy wariant powoduje ingerencję w czyjąś własność. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tłumacząc ich zastosowanie w sprawie. Wskazano, że odrzucając zarzut Rada Gminy nie działała dowolnie, ani nie nadużyła swoich uprawnień planistycznych.

W dniu 29 października 2003 r. M. i J. P. skierowali na powyższą uchwałę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucili oni, że uchwała nie została prawidłowo uzasadniona, a Gmina wybiórczo traktowała poszczególnych wnioskodawców. Zarzucono, że uchwała narusza prawo do zagospodarowania działki.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1990 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Według cytowanej ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne.

W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości), a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała stanowi wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywiera ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Skarga na taką uchwałę nie może dotyczyć rozwiązań planistycznych a jedynie naruszenia prawa dotyczącego odpowiedzi udzielonej na wniesiony zarzut.

Dopiero w drugim etapie dochodzi do sporządzenia planu i uchwała o planie podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe – faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania.

W analizowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

W szczególności uchwała ta zawiera obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, z którego wynika, że organy planistyczne wzięły pod uwagę okoliczności podniesione w zarzucie i zbadały indywidualną sytuację wnoszących zarzut. Wytłumaczono od strony faktycznej i prawnej powody takiego a nie innego, projektowanego rozwiązania planistycznego, posługując się rzeczowymi argumentami. W uzasadnieniu wskazano powody, dla których część zarzutu wniesionego przez państwa Pawlaków została uwzględniona i jednocześnie podano argumenty, przemawiające za koniecznością objęcia części jednej z ich działek pasem drogowym. Wywód ten, wbrew zarzutom skargi świadczy o dobrej analizie stanu faktycznego i rozważeniu wszystkich interesów ścierających się w analizowanej sprawie. Tak samo dokładne jest wytłumaczenie wyboru opcji tunelowego przeprowadzenia drogi, która – mimo, że kosztowniejsza – minimalizuje uciążliwości i zmniejsza konieczność ingerencji we własność innych właścicieli gruntów. Trzeba pamiętać, że Gmina powinna dbać o zachowanie zasady równości podmiotów wobec prawa i postępować tak, żeby interesy jednych nie były wyróżnione kosztem drugich. Wbrew twierdzeniom skarżących Gmina wykazała, że dostrzega interesy wszystkich właścicieli i nie traktuje niektórych z nich wybiórczo.

Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały jest również prawidłowe. Powołano tu stosowane przepisy prawne i wytłumaczono ich zastosowanie w sprawie.

W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. P. i J. P., zaskarżając – na zasadzie przepisów art. 173 § 2 i art. 174 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wyrok w całości.

Skarżący zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu wpływającym istotnie na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) wskutek oddalenia skargi J. i M. P., pomimo istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia 22 września 2003 r. nr [...], albowiem – uchwała ta narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 4a i 4g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 i 7b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z uwagi na brak uzgodnienia zarówno przyjętej korekty przez Radę Gminy, jak i odrzucenia zarzutów, z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad;

- a także wskutek błędnej wykładni przepisów art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych zawartej na stronie 2 uzasadnienia wyroku (in fine), polegającej na przyjęciu, że ocenie sądu nie podlega sprawa legalności planu na etapie sporządzania projektu planu zagospodarowania przestrzennego,

podstawa skargi z art. 174 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 pkt 1, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wskutek pominięcia treści w.w. przepisów przy rozpoznaniu skargi M. i J. P.,

podstawa skargi z art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy art. 18 ust. 2 pkt 4a i 4g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje obowiązek uzgadniania projektu planu zagospodarowania przestrzennego przez zarządy gmin z właściwymi organami wskazanymi w przepisach szczególnych oraz z właściwymi zarządami dróg, o ile sposób zagospodarowania gruntów przylegających do pasa drogowego, względnie zmiana dotychczasowego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę; przepisy te wraz z przepisami ustawy o drogach publicznych (art. 18 ust. 2 pkt 5 i 7b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz. U. 2000, Nr 71 poz. 838 z późn. zm.) zobowiązywały do uzgodnienia korekty przebiegu drogi z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Według skarżących uwadze Sądu rozpoznającego skargę J. i M. P. umknęła ta okoliczność, że przyjęta korekta nie została z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad uzgodniona, a tym samym naruszony został tryb opracowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego przewidziany art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym uchwała Rady Gminy [...] odwołująca się do powyższej korekty i opierająca się na niej przy odrzuceniu zarzutów skarżących nie może być uznana za przyjętą zgodnie z prawem; naruszenie trybu postępowania obowiązującego również na etapie opracowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego, czy też wprowadzenia zmian do samego projektu jest równoznaczne z nieważnością uchwały Rady Gminy, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 18 ust. 2 tej ustawy – powyższe naruszenie uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] na zasadzie art. 147 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący wskazali ponadto, że ani z uchwały ani z dokumentacji załączonej do projektu nie wynika jakie jest stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, co do korekty wprowadzonej przez Wójta Gminy [...] oraz jaka byłaby lub jest ocena korekty proponowanej przez skarżących. Sąd nie dostrzegł, że ustalenia Rady Gminy, odnośnie rzekomej konieczności rezygnacji z wariantu tunelowego w razie przyjęcia takiej korekty, którą proponują skarżący nie są poparte żadną dokumentacją czy chociażby wstępną oceną, a zatem stanowisko Rady Gminy jest w tym zakresie nieumotywowane i przedwczesne.

Skarżący podnieśli nadto, że zaskarżony wyrok narusza również przepisy prawa materialnego, tj. przepisy art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przepisy te nie zostały w ogóle przez Sąd rozważone przy rozpoznawaniu skargi M. i J. P..

Przepisy te, nakazujące uwzględnianie prawa własności, prawa do zagospodarowania własnego terenu, do ochrony własnego interesu prawnego właściciela, nie zostały też dostrzeżone przez Radę Gminy [...] przy podejmowaniu uchwały z dnia 22 września 2003 r. Nr XI/69/2003, pomimo że przepisy te nakazują respektowanie uprawnień właścicielskich przy opracowaniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd nie odniósł się w żaden sposób do tej okoliczności, że odmowa dokonania korekty, o którą wnosili skarżący, uniemożliwia im podjęcie działalności inwestycyjnej, a zatem nieuwzględnienie zarówno zarzutów jak i skargi godzi w ich indywidualny interes prawny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, iż zakres zmian w przebiegu drogi jest nieznaczny i nie wpływa na warunki uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Wprowadzona korekta polega na przesunięciu osi drogi na długość około 30 m i nie zmienia uzgodnionych zasad przebiegu drogi, utrzymując wszystkie istotne parametry techniczne drogi.

Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazują, że ewentualne uzgodnienie powinno nastąpić po zakończeniu procedur dotyczących rozstrzygnięć w sprawie protestów i zarzutów. Wójt Gminy zwrócił uwagę, że jedynym powodem dla wprowadzenia kwestionowanej korekty drogi było uwzględnienie w maksymalnym stopniu wniesionego zarzutu do projektu planu. Dokonana zmiana daje skarżącym możliwość zainwestowania na całej działce nr [...] i na ok. połowie powierzchni działki nr [...]. Działki te, dotychczas rolnicze, przeznaczono w związku z dokonaną korektą na cele przemysłu. Ze względów przedstawionych w uchwale, całkowite uwzględnienie zarzutu skarżących nie było możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zwanej ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Badając skargę w tym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 ppsa wskutek oddalenia skargi J. i M. P..

Wbrew twierdzeniom skarżących, nie było podstaw w świetle przepisów art. 18 ust. 2 pkt 4a i 4g i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. Nr 15 poz. 139 z 1999 r. ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i 7b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 71 poz. 838 z 2000 r. ze zm.) do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia 22 września 2003 r.

Zaznaczyć należy, że wskazana uchwała podjęta została w sprawie rozpatrzenia zarzutu nieuwzględnionego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania gminy Jabłonka. Z treści zarzutu wniesionego przez M. i J. P. oraz postanowień przedmiotowej uchwały wynika, że skarżący sprzeciwili się wyznaczeniu w projekcie planu, w obrębie ich działek, rezerwy terenu dla projektowanej drogi krajowej, z uwagi na planowane przez nich przeznaczenie gruntu na cele inwestycyjne. Wskutek uwzględnienia zarzutu dokonano nieznacznie korekty przebiegu projektowanej drogi, w wyniku czego cała działka nr [...] i połowa działki nr [...] uzyskały przeznaczenie na cele przemysłu (P), a pas rezerwowany dla projektowanej drogi został utrzymany tylko na pozostałej części (ok. 50%) działki nr [...].

Jak wynika z § 1 ust. 3 cyt. uchwały przedmiotem jej rozstrzygnięcia była tylko ta część nieuwzględnionego zarzutu odnosząca się do fragmentu działki [...], na którym utrzymane zostały dotychczasowe ustalenia projektu planu.

W konsekwencji przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była uchwała o odrzuceniu części zarzutu wniesionego przez skarżących do projektu planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega wyłącznie uchwała o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części.

Nieuprawniony jest zatem pogląd skarżących, że w niniejszej sprawie zakresem oceny Sądu I instancji powinny być również objęte zmiany projektu planu, dokonane w wyniku uwzględnienia części zarzutu, a w szczególności kwestia uzgodnień przewidzianych w art. 18 ust. 2 pkt 4a i 4g ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Poprawność zmian wprowadzonych do projektu planu w trybie art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w wyniku uwzględnienia zarzutów, może być weryfikowana w ramach skargi wniesionej do Sądu Administracyjnego na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ramach skargi odnoszącej się do planu, uchwalonego po wprowadzeniu zmian na podstawie art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczalne byłoby badanie, czy niezbędnym do dokonania tych zmian było ponowienie czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 omawianej ustawy.

W konsekwencji brak uzgodnień w zakresie przyjętej korekty przebiegu drogi pozostawał bez wpływu na ważność zaskarżonej uchwały.

Nietrafnie też wywodzono w skardze kasacyjnej, że uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad wymagało również odrzucenie zarzutu dokonane uchwałą Rady Gminy.

Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika wyraźnie, że uzgadnianiu podlega wyłącznie "projekt planu", a nie inne rozstrzygnięcia podejmowane przez właściwe organy w toku procedury planistycznej.

Niezasadnie sformułowano w skardze kasacyjnej zarzut, że wskutek błędnej wykładni przepisu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z 2002 r.) Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż ocenie w niniejszej sprawie nie podlegała sprawa legalności planu.

Wbrew stanowisku skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo określił przedmiot rozpoznania, który wyznaczany był zakresem zaskarżonej uchwały, tj. uchwały o odrzuceniu części zarzutu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji właściwie określił zakres swojej kontroli, przedstawiając specyfikę przedmiotowej uchwały, ocenionej pod względem jej zgodności z prawem.

Zauważyć należy, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zawiera jedynie unormowanie dopuszczające możliwość wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego na uchwałę o odrzuceniu zarzutów. Brak jest natomiast w tej ustawie przepisów, które stanowić by mogły normatywną podstawę dla określenia zakresu kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, zatem jest uprawniony dokonać kontroli z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem materialnym i procesowym), nie jest zaś uprawniony do kontroli celowości zaskarżonego aktu. Sąd Administracyjny nie może zastępować organu administracji państwowej w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) wykluczyć należy z zakresu kontroli Sądu Administracyjnego uchwały o odrzuceniu zarzutu, ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć jednak na uwadze, że ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie wymogów tej procedury podlega kontroli sądu administracyjnego. Jednym z założeń tej procedury, dającym odczytać się z art. 1 ust. 1 wspomnianej ustawy, jest rozwiązywanie konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach związanych z planowaniem przestrzennym. Planowanie przestrzenne, którego efektem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, kształtujący wraz z innymi przepisami prawa wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) siłą rzeczy powoduje konflikty interesów wskazanych podmiotów.

Z drugiej strony ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje ochronę prawa własności nakazując uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ochronę prawa własności gwarantuje też Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (art. 62 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji). Jednakże ochrona ta nie jest absolutna. Już bowiem Konstytucja zastrzega możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy (art. 64 ust. 3).

Prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności. W powołanym przepisie zaledwie przykładowo wymieniono okoliczności takie jak wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, walory ekonomiczne przestrzeni itp. Przytoczone względy wskazują na istotne znaczenie w procedurze planowania przestrzennego zasad rozwiązywania konfliktów pomiędzy zainteresowanymi podmiotami. Jednym z instrumentów przewidzianych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, służącym rozwiązywaniu konfliktów, jakie rodzi planowanie przestrzenne jest możliwość wniesienia zarzutu przez każdego, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Możliwość wniesienia zarzutu służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te, organ gminy (zarząd, rada gminy), którym ustawa nadaje określone kompetencje winny wziąć pod rozwagę. Przede wszystkim zaś obowiązkiem rady gminy jest rozważenie naruszenia interesu prawnego lub prawa osoby zgłaszającej zarzut; czyniąc to winna ocenić te okoliczności, o których była mowa, a więc skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uwzględnić okoliczności, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji organ gminy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przedstawił konkretne przesłanki, jakimi kierował się przyjmując dane rozwiązania planistyczne oraz powody, dla których nie mogły być w całości uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie.

Rada Gminy w wyczerpującym uzasadnieniu uchwały zawarła argumentację wykazującą, iż przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w wystarczającym stopniu rozważyła interes skarżących.

Świadczą o tym twierdzenia odwołujące się m.in. do:

- treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonka

- wymogów ustanowionych przepisami dotyczącymi usytuowania dróg publicznych i ich warunków technicznych

- stanu własności gruntów i zabudowy sołectwa Zubrzyca Dolna

- walorów krajobrazowych terenu

- walorów funkcjonalnych, przestrzennych i ekonomicznych przyjętego układu komunikacyjnego.

Podkreślić też trzeba, że zarezerwowany w planie pas gruntu dla projektowanej drogi krajowej został utrzymany tylko na części (ok. 50%) działki nr [...], stanowiącej własność skarżących. W pozostałej części wymieniona działka gruntu, jak też druga działka oznaczona numerem [...], wyłączone zostały z terenu zarezerwowanego dla przebiegu drogi nr 7 i uzyskały według ustaleń planu przeznaczenie na cele przemysłu, a więc przeznaczenie wnioskowane w złożonym zarzucie do projektu planu.

W tych okolicznościach bezpodstawne są wywody zawarte w skardze kasacyjnej, w związku z zarzutem naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było przesłanek, aby Sąd I instancji mógł uznać, że częściowe nieuwzględnienie zarzutu skarżących przez organ gminy było wynikiem nierespektowania ich uprawnień właścicielskich w toku opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ppsa.