Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2769/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Paweł Groński ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. K., T. K. P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2011 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r., znak (...) na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku P. K. oraz A. i T. K., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia (...) kwietnia 2008 r., znak (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.P.H. L. Sp. z o.o. z siedzibą w C. pozwolenia na budowę portierni z częścią gospodarczą oraz rozbudowę budynku magazynowego na działce nr ew. (...) – obręb ewidencyjny P.

Z akt administracyjnych wynika, że właścicielem działek nr ew. (...) w P. jest P. K., natomiast właścicielami działek nr ew. (...) w B. są A. i T. K.

Organ wskazał, że działki wnioskodawców nie sąsiadują bezpośrednio z działką inwestora. Ponadto wnioskodawcy nie powołali się we wnioskach z dnia (...) stycznia 2011 r. oraz pismach z dnia (...) lutego 2011 r. na żaden przepis prawa materialnego w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który w związku z przedmiotową inwestycją wprowadziłby ograniczenia w zagospodarowaniu działek (...) w P. oraz działek (...) w B.

W związku z twierdzeniem wnioskodawców, iż ich interes prawny należy wywieść z faktu, iż wydanie badanej decyzji nie poprzedzono odpowiednim postępowaniem dotyczącym oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, organ wskazał, że inwestycje podzielić można na wymagające wdrożenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz nie wymagające przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Inwestor jest obowiązany wdrożyć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli planowane przedsięwzięcie zostało zaliczone do katalogu inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacznie oddziaływać na środowisko zawarty został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), a w dniu (...) sierpnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007r. zmieniające rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r.

Zdaniem organu budowa portierni z częścią gospodarczą oraz rozbudowa budynku magazynowego nie należą do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 ww. rozporządzenia, które wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a stąd uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w celu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane.

W ocenie organu przedmiotowa inwestycja nie wprowadza na działkach wnioskodawców ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, o których mowa w art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego.

Zatem skoro w rozpatrywanym przypadku wniosek o zbadanie legalności został wniesiony przez osobę nie posiadającą przymiotu strony, należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o przepis art. 61 a k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) września 2011 r., znak (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. K., T. K., P. K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że przed wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ administracji dokonuje kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie.

Organ II instancji wyjaśnił, że jak wynika z akt spraw T. i A. K. oraz P. K. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty W. z dnia (...) października 2008r., Nr (...), znak: (.) (w tym miejscu organ błędnie wskazał decyzję, ponieważ powinno być (...) kwietnia 2008 r., Nr (...), znak (...)).

Z działek stanowiących własność T. i A. K. najbliżej nieruchomości inwestycyjnej nr (...) znajduje się działka nr (...) i jest od niej oddzielona działkami nr (...). Odległość pomiędzy działkami nr (...) wynosi ok. 850m, a działkami nr (...) – 900m. Natomiast działka nr (...), będąca działką usytuowaną najbliżej nieruchomości inwestycyjnej ze wszystkich należących do P. K. jest od nich oddzielona działką (...). Odległość pomiędzy działkami nr (...) wynosi ok. 200m, a działkami nr (...) – 440m.

Zdaniem organu w niniejszej sprawie, mając na uwadze usytuowanie działek, na której zaplanowano inwestycję, jak również charakter przedsięwzięcia, stwierdzić należy, projektowana budowa portierni z częścią gospodarczą oraz rozbudowa budynku magazynowego nie ograniczają zagospodarowania w/w działek skarżących.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ wskazał, że projektowana budowa nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. K., T. K. i P. K. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego.

Zdaniem skarżących przepis art. 61 a k.p.a. nie upoważnia do wszczynania i prowadzenia administracyjnego postępowania wyjaśniającego, w ramach postępowania jurysdykcyjnego, które ma na celu wyjaśnienie i ustalenie legitymacji procesowej wnoszącego żądanie. Przepis ten może być zastosowany wyłącznie wówczas, gdy niejako z góry wiadomo, że wnoszący żądanie nie posiada legitymacji procesowej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone postępowanie o czym świadczy stwierdzenie organu I instancji "po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i ustaleniu czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony".

Zarzucono organom, że traktowały przedsięwzięcie L. w oderwaniu od skutków, jakie wywołuje ono już obecnie i bez powiązania tych skutków ze skutkami, z jakimi należy liczyć się po zrealizowaniu jego rozbudowy. A oczywistym jest, że rozbudowa przedsięwzięcia, spotęguje jego oddziaływanie na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone i poprzedzająca je postanowienie odpowiadają przepisom prawa.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: kpa).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiające wszczęcia – na wniosek A. K., T. K. i P. K.– postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia (...) kwietnia 2008 r., znak (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.P.H. L. Sp. z o.o. z siedzibą w C. pozwolenia na budowę portierni z częścią gospodarczą oraz rozbudowę budynku magazynowego na działce nr ew. (...) – obręb ewidencyjny P.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania.

Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Procedurę udzielenia pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że powyższy przepis uległ istotnej zmianie w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie 11 lipca 2003 r., istotne jest ustalenie czy postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed tą datą czy po.

Z akt administracyjnych wynika, że inwestor wniosek o pozwolenie na budowę złożył w dniu (...) lutego 2008 r., a więc po dacie ww. nowelizacji. Zatem na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i inwestorowi organ decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. udzielił wnioskowanego pozwolenia. Następnie pismami z dnia (...) stycznia 2011 r. A. K., T. K. i P. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Jak zostało to już wyżej wskazane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zatem rzeczą organu w pierwszej kolejności jest ustalenie czy osoba składająca wniosek o stwierdzenia nieważności jest do złożenia takiego wniosku uprawniona, a jeśli tak to w następnej kolejności organ ustala krąg osób będących stronami danego postępowania i rozstrzyga sprawę. W przypadku gdy organ ustali brak interesu prawnego, bez względu na to czy istnieje interes faktyczny, osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje to niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie.

Oceniając legitymację A. K., T. K. i P. K. w postępowaniu nieważnościowym, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo uznały, iż posiadają oni jedynie interes faktyczny, a więc nie są stroną w tym postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga prawo budowlane.

Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.

Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym – nieważnościowym stroną jest tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Inwestorem w tej sprawie jest P.P.H. L. Sp. z o.o. z siedzibą w C. Skoro wnioskodawcy nie są inwestorem, to aby być stroną postępowania musieliby być właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że skarżący T. i A. K. są właścicielami działek nr ew. (...) (księgi wieczyste nr (...)), natomiast skarżący P. K. jest właścicielem działek (...) (księga wieczysta nr (...)). Inwestycja, zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę obejmuje działkę nr (...).

Z działek stanowiących własność T. i A. K. najbliżej nieruchomości inwestycyjnej nr (...) znajduje się działka nr (...) i jest od niej oddzielona działkami nr (...). Odległość pomiędzy działkami nr (...) wynosi ok. 850m, a działkami nr (...) – 900m. Natomiast działka nr (...), będąca działką usytuowaną najbliżej nieruchomości inwestycyjnej ze wszystkich należących do P. K. jest od nich oddzielona działką (...). Odległość pomiędzy działkami nr (...) wynosi ok. 200m, a działkami nr (...) – 440m.

Zgodnie z przepisami za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania obiektu ogranicza się do nieruchomości inwestora – działki nr ew. (...).

Z uwagi na powyższe regulacje prawne skarżący legitymują się jedynie interesem faktycznym co oznacza, że nie są stronami postępowania. Zatem organy obu instancji prawidłowo nie uznały skarżących za stronę postępowania.

W momencie ustalenia, że wnioskodawcy nie są stroną, organy zobowiązane były na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i tak też uczyniły.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pominięcia przez organy faktu, że rozbudowa przedsięwzięcia, spotęguje jego oddziaływanie na środowisko, Sąd stwierdza, że co do zasady każda inwestycja oddziałuje w mniejszym lub większym stopniu na środowisko. Jednakże prawo wiąże określone skutki i nakłada obowiązki tylko w stosunku do inwestycji (zawsze lub mogących potencjalnie) znacząco oddziałujących na środowisko. Jak trafnie zauważył to organ I instancji katalog przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacznie oddziaływać na środowisko zawarty został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Należy podkreślić, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i § 3 ww. rozporządzenia, które wymagają lub mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zatem uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w celu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie jest wymagane.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 61a k.p.a. w sytuacji, gdy organ przeprowadził postępowanie administracyjne należy zauważyć, że przedmiotowy przepis został dodany do k.p.a. przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18) zmieniającej k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r., a jego ratio legis było usprawnienie funkcjonowania organów administracji publicznej w celu unikania prowadzenia długotrwałych i nieuzasadnionych postępowań administracyjnych w przypadku, gdy z wnioskiem występuje podmiot nie będący stroną w sprawie. Organ zatem każdorazowo powinien dokonać analizy czy wszczęcie postępowania jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Przyjęcie odmiennego stanowiska, zaprezentowanego w skardze, prowadziłoby do konkluzji, iż organ w każdym przypadku zobowiązany byłby do wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz jego umorzenia. Takie stanowisko oznaczałoby z kolei zaprzeczenie celu ustanowienia art. 61a k.p.a. i w praktyce jego niestosowanie. Użycie przez organ sformułowania "po przeprowadzeniu postępowania" nie oznacza wcale, że takie postępowanie zostało przeprowadzone skoro organ dokonał jedynie analizy legitymacji procesowej wnioskodawcy i nie przystąpił do merytorycznego rozstrzygania w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Konkludując zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca je postanowienie organu I instancji, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.