Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 532/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 2 pkt 6 i 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Jasionówka z dnia 31 grudnia 2019 r. nr VIII/63/19 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasionówka stwierdza nieważność: § 4 ust. 2, § 26 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 29 ust. 1 pkt 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasionówka, stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Rada Gminy w Jasionówce podjęła w dniu 31 grudnia 2019 r. uchwałę nr VIII/63/19 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasionówka, działając m.in. na podstawie art. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej: "u.c.p.g.").

W treści § 4 ust. 2 załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Suwałk (dalej: "Regulamin"), zobowiązano właścicieli nieruchomości do oczyszczania ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń chodników położonych bezpośrednio wzdłuż nieruchomości oraz części nieruchomości służących do użytku publicznego: 1) nadmiar błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika przylegającego bezpośrednio do nieruchomości nakazano usuwać na bieżąco na krawędzi chodnika od strony jezdni, w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów; 2) inne zanieczyszczenia (np. liście, gałęzie, trawę) zalegające chodnik nakazano usuwać sukcesywnie, aby utrzymać czystość i zapobiec nieprzewidzianym wypadkom. W treści § 26 ust. 2 pkt 2 i 3 zobowiązano osoby utrzymujące lub sprawujące opiekę nad psami i innymi zwierzętami domowymi do: 2) w miejscach publicznych – prowadzania psów na uwięzi; 3) prowadzenie psów agresywnych – w tym wszystkich psów ras wymienionych w przepisach odrębnych , tj. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu psów uznawanych za agresywne (Dz.U. nr 77, poz. 687) oraz mieszańców z tymi rasami – wyłącznie na uwięzi oraz w założonych kagańcach. W treści § 29 ust. 1 pkt 1 poddano obowiązkowej deratyzacji zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł do sądu administracyjnego Prokurator Rejonowy w B. i zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 135 w zw. z § 143 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jak i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - polegające na wydaniu przepisów regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy oraz innych ustaw poprzez:

- przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 4 ust. 2 Regulaminu i niedopuszczalną modyfikację normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., przez pominięcie rodzaju chodnika podlegającego obowiązkowi uprzątnięcia z błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń i przesłanki zwolnienia z tego obowiązku miejsc płatnego postoju lub parkowania pojazdów, jak również wprowadzenie regulacji dotyczących sposobu postępowania z zanieczyszczeniami usuniętymi z chodnika;

- przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez nałożenie w § 26 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu na osoby utrzymujące lub sprawujące opiekę nad zwierzętami domowymi bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na uwięzi, a psów rasy uznawanej za agresywną, mieszańców tych ras wyłącznie na uwięzi i w kagańcu;

- przekroczenie ustawowego upoważnienia i objęcie w § 29 ust. 1 pkt 1 obowiązkiem deratyzacji obszaru obejmującego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

W skardze sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 2, § 26 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 29 ust. 1 pkt 1. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego treść nie może wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Granice upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wyznacza przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odnosząc się do regulacji zawartej w § 4 ust. 2 Regulaminu wskazano, że podstawę do jej uchwalenia stanowił art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., który upoważnia Radę Gminy do określania szczegółowych zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Jednocześnie, zdaniem Prokuratora, z pola widzenia nie można stracić art. 5 ust. 1 pkt 4, w którym ustawodawca określił obowiązki właścicieli nieruchomości zapewniających utrzymanie czystości i porządku w gminie. Zgodnie z powołanym przepisem uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Porównanie obu przepisów nie pozostawia wątpliwości, że mają one odmienny zakres regulacji. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, wzdłuż tej nieruchomości, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy. Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 4 u.c.p.g. Niewątpliwie natomiast przepis § 4 ust. 2 Regulaminu stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., w którym to przepisie ustawodawca określił obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania chodników położonych wzdłuż nieruchomości. W świetle § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zabieg taki jest niedopuszczalny. Co więcej, Rada Gminy w Jasionówce powtórzyła istniejące regulacje z jednoczesnym ich zmodyfikowaniem. W § 4 ust. 2 Regulaminu pominięto takie kwestie, jak rodzaj chodnika podlegającego obowiązkowi uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, jak również przesłanki zwolnienia z tego obowiązku miejsc płatnego postoju lub parkowania pojazdów, co natomiast przewiduje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Trudno również uznać, aby kwestia dotycząca sposobu uprzątania z chodników nadmiaru błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń oraz częstotliwości wykonywania tego obowiązku, mieściła się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Przepis ten zezwala Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, jak również czasookresu ich wykonania poprzez określenie, że obowiązek ten ma być realizowany na bieżąco. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie upoważnia do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń.

Odnośnie regulacji zawartej w § 26 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu wskazano, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. Obowiązki te nie mogą być jednak formułowane w sposób dowolny, a dodatkowo muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Treść przepisu § 26 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu nie pozostawia natomiast wątpliwości, co do tego, że narusza on tę zasadę. Przepis § 26 ust. 2 pkt 2 i 3 został sformułowany w sposób kategoryczny i praktycznie niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zdaniem Prokuratora nakaz wyprowadzania psów na smyczy, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) nie tylko narusza określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale także w określonych sytuacjach może prowadzić do działań niehumanitarnych. W konsekwencji przepis § 26 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu uznać należy za sprzeczny z prawem. Stanowiska tego nie może zmienić przewidziany w § 26 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu wyjątek, zgodnie z którym podczas wyprowadzania psów w miejscach, gdzie nie stwarza to zagrożenia i w miejscach mało uczęszczanych, dopuszcza się czasowe uwolnienie psa z uwięzi, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, za wyjątkiem psów wymienionych w pkt 3 (agresywnych oraz mieszańców tych ras). Przede wszystkim regulacja ta ogranicza możliwość spuszczenia psa ze smyczy jedynie do miejsc gdzie nie stwarza to zagrożenia i miejsc mało uczęszczanych, przy czym nie wiadomo co należy rozumieć przez miejsca niestwarzające zagrożenia i mało uczęszczane. Ponadto przepis ten ze swej regulacji wyłącza psy należące do ras uznanych za agresywne lub mieszańce tych ras, co oznacza, że w ich przypadku obowiązuje bezwzględny i nieprzewidujący żadnych wyjątków nakaz wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu niezależnie od wieku, czy choroby.

Odnośnie regulacji zawartej w § 29 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., rada gminy upoważniona jest do określenia w drodze regulaminu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej prowadzenia. Celem tej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Wydaje się, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g wyraźnie stanowi zarówno o terminie deratyzacji jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji. Zapis § 29 ust. 1 pkt 1 stanowi zaś, że obowiązkowej deratyzacji podlegają obszary zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie sposób uznać, żeby użycie w Regulaminie sformułowania "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna" przy określaniu obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji czyniło zadość art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Tak zredagowany przepis nie określa bowiem konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, a obejmuje obowiązkiem deratyzacji wszystkie nieruchomości na terenie gminy stanowiące zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podniósł, że żadna z definicji znajdujących się w Regulaminie nie znajduje wprost swojego odzwierciedlenia w ustawie upoważniającej do wydania regulaminu, ani innych aktach wyższego rzędu. Definicje te nie stanowią więc powtórzenia definicji ustawowych, a zdefiniowanie pojęć niezbędne było do prawidłowego określenia treści normatywnej Regulaminu. Wskazano, że w § 4 Regulaminu posłużono się odesłaniem do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. z tego względu, że przepis ten definiuje pojęcie "chodników wzdłuż nieruchomości". Zabieg ten miał na celu precyzyjne określenie zakresu obowiązku właścicieli nieruchomości. W dalszej części kwestionowanego zapisu regulaminu sprecyzowano sposób realizacji obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń oraz metody, jakimi oczyszczenie to może nastąpić. Nie zmieniono w żaden sposób treści obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a jedynie określono sposób jego realizacji. Mając więc na uwadze delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. należy zwrócić uwagę, że skoro zatem ustawodawca nakłada na właścicieli nieruchomości przyległych obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części chodnika przyległej do nieruchomości, ataki chodnik niewątpliwie jest częścią nieruchomości służącą do użytku publicznego, to organ uchwałodawczy jest uprawniony do określenia wymagań w odniesieniu do tej części nieruchomości. Dlatego należy stwierdzić, że organ podejmując przedmiotowe regulacje działał w granicach ustawowego upoważnienia a podjęte zapisy były precyzyjne i nie budzące wątpliwości. Odnośnie § 26 wskazano, że organ określił w nim w jaki sposób powinna być realizowana kontrola nad psem puszczonym wolno w miejscu przeznaczonym do wspólnego użytku, jednocześnie dopuszczając możliwość sprawowania kontroli nad psem w inny sposób. Rozwiązanie przyjęte przez organ służyć ma więc skutecznej ochronie osób korzystających z miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku przed zagrożeniami i uciążliwościami ze strony psów i jest w pełni zgodne z przepisem art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem zasadne jest oznaczenie w regulaminie wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. sposobów sprawowania kontroli nad zwierzęciem, w sytuacji gdy dany rodzaj kontroli daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Odnosząc się do § 29 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, organ stwierdził że precyzyjnie i zgodnie z ustawowym upoważnieniem wyznaczono w nim obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie zarzutów i wniosków w niej zawartych zgłoszonych wyłącznie w treści skargi tj. nie obejmujących rozszerzenia zgłoszonego już po podpisaniu wyroku wydanego po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismo rozszerzające zarzuty skargi, wniesione e-mailem w dniu 22 października 2020 r., zostało odebrane przez pracownika sekretariatu już po podpisaniu wyroku i publicznym udostępnieniu sentencji wyroku przez Wydział Informacji Sądowej. O zdjęciu sprawy z wokandy posiedzenia jawnego i skierowaniu sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym (czyli zmianie trybu procedowania) strony zostały powiadomione w dniu 19 października 2020 r. bezpośrednio po wydaniu zarządzenia.

Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2020r. odwołana została rozprawa wyznaczona na dzień 22 października 2020 r., a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą odwołania rozprawy i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 Zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. – Dz. U. z 2020r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji wyznaczone dotychczas rozprawy w WSA w Białymstoku zostały odwołane z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie a sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374 ze zm.)

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy w Jasionówce, z 31 grudnia 2019 r. nr VIII/63/19, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej powoływana jako u.c.p.g.). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g.– charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide: między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r., IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W wyniku przeprowadzonej przez sąd kontroli legalności zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Jasionówka stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały Rady Gminy Jasionówka, a dokonanej poprzez pryzmat opisanych wyżej zasad i reguł poprawnej legislacji, skład orzekający zważył, co następuje:

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 4 ust. 2 Regulaminu wskazać należy, że zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c u.p.c.g., w regulaminie mają być określone wymagania właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy upoważniającej, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Porównanie treści zakwestionowanych a przytoczonych wyżej zapisów § 4 ust. 2 Regulaminu z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., wskazuje, że kwestionowane zapisy Regulaminu nie realizują normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważniającej, odnoszącej się do wymagań wobec właścicieli nieruchomości co do uprzątania tych części ich nieruchomości, które służą do użytku publicznego, natomiast stanowią niedopuszczalną kombinację ww. normy upoważniającej z treścią wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie oczyszczania chodników wchodzących w skład pasów drogowych, położonych bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy dotyczy jedynie obowiązku określenia wymagań wobec właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości i porządku własnej nieruchomości w części służącej do użytku wspólnego (np. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej stanowiącej własność prywatną) a nie obowiązków właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości chodników biegnących wzdłuż nieruchomości ale wchodzących w skład pasów drogowych, gdyż te obowiązki określa wprost ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 5 ust. 1 pkt 4. Wykładnia obu przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania radzie gminy normą delegacyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, tj. dotyczących zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości względem terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie obowiązku ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 4, brak jest podstaw do jego powtarzania w zapisach Regulaminu (vide: między innymi: wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 365/19, WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., II SA/Bd 506/19, WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., II SA/Ke 786/19, WSA w Białymstoku z 4 czerwca 2020 r., II SA/Bk 179/20 – wszystkie dostępne w CBOSA). Zakwestionowane zapisy dotyczą wyłącznie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uregulowanego ustawą obowiązku uprzątania chodnika stanowiącego część pasa drogowego czyli położonego poza granicami własnej nieruchomości tj. obowiązku nieobjętego delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy i z tych przyczyn podlegają wyeliminowaniu jako wykraczające poza zakres ustawowego upoważnienia.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa zapisem § 26 ust. 2 pkt 2 i 3 Regulaminu wskazać należy, że upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwa stanowiska dotyczące kwestii uregulowania przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe podczas ich wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku tj. kwestii sposobu realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. Jedno stanowisko dopuszcza regulacje regulaminowe zakładające konieczność trzymania zwierzęcia na smyczy a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 618/14 i II OSK 2950/19). Drugie uznaje bezwzględny obowiązek trzymania zwierzęcia na smyczy lub w kagańcu, nieprzewidujący wyjątków uwzględniających wiek zwierzęcia, stan psychofizyczny zwierzęcia, czy inne ograniczenia zwierzęcia, za niehumanitarny, naruszający zasadę proporcjonalności (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 1492/12, II OSK 2541/19, II OSK 921/20).

Skład orzekający w sprawie niniejszej opowiada się za stanowiskiem drugim. Przede wszystkim zauważa, że kwestie dotyczące sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019r., poz. 122 ze zm.) Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Wynikający z zapisu § 26 ust. 2 Regulaminu bezwzględny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony § 26 ust. 2 Regulaminu bezwzględny nakaz wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi, nie przewidujący wyjątków uzasadnionych cechami osobniczymi zwierzęcia oraz stanem psychofizycznym zwierzęcia, jest zbyt restrykcyjny.

W ocenie sądu, wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlega także zapis § 29 ust. 1 pkt 1 Regulaminu z uwagi na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Upoważnienie ustawowe uprawnia do wskazania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Jak trafnie podniósł Prokurator, celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji a nie objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości określonego rodzaju na terenie gminy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wprost zatem wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji, przy czym słowo "wyznaczyć" powinno być rozumiane jako "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem sformułowanie zawarte w zaskarżonej uchwale nie wypełnia dyspozycji wyżej omamianego przepisu. Regulacja § 29 ust. 1 pkt 1 Regulaminu nie oznacza ani tym bardziej nie wyznacza obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Określenie, że obowiązkowej deratyzacji podlegają "obszary stanowiące zabudowę mieszkaniową wielorodzinną" oznacza wprowadzenie zbyt szerokiego i nieprecyzyjnego obowiązku. Przede wszystkim dlatego, że na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej występuje nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale również infrastruktura techniczna a także obiekty "obsługujące" zabudowę mieszkaniową takie jak sklepy, szkoły, niewielkie zakłady usługowe. Przy tak określonym jak w Regulaminie obowiązku nie sposób odkodować, w celu uzyskania jednoznacznego wyniku, czy obowiązkiem deratyzacji jest objęta wyłącznie część mieszkaniowa zabudowy czy też wszystkie na tym terenie występujące obiekty. Gdyby zaś wolą ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich i w całości obszarów gminnych zabudowanych mieszkaniowo w sposób skoncentrowany, łącznie z obiektami na tym terenie występującymi a niepełniącymi funkcji mieszkaniowej, nie wprowadzałby obowiązku "wyznaczenia" rozumianego jako wskazanie konkretne, precyzyjne. Nie wynika zatem z uchwały, czy występowanie gryzoni na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznacza za każdym razem deratyzację całego tego obszaru włącznie z wszystkimi jego elementami (por. np. wyrok w sprawie II SA/Bk 180/20). W konsekwencji również i w tym zakresie Prokurator ma rację wnosząc o stwierdzenie nieważności regulacji nieprecyzyjnej i niewypełniającej ustawowego upoważnienia, a przez to istotnie naruszającej prawo.

W tym stanie rzeczy, wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).