Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2352/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1, art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 2, art. 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 251/22 w sprawie ze skargi M. G. i A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. nr I-III.7821.18.2020 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 251/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. G. i A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 grudnia 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. i A. G. (dalej: skarżący) od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej pomiędzy ul. R. i ul. G. w N. wraz z budową oświetlenia drogowego", uchylił załącznik nr 1 do ww. decyzji poprzez ustalenie w miejsce uchylonego załącznika nowego załącznika stanowiącego mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi wraz z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu oraz uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w częściach wskazanych w zaskarżonej decyzji, a pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, dokonując powyższych rozstrzygnięć, uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż stanowią w istocie skorygowanie dostrzeżonych nieprawidłowości, bez zmiany przyjętych rozwiązań projektowych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor spełnił wszystkie wymogi nałożone ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.), dalej: "specustawa drogowa".

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że specustawa drogowa, na podstawie której wydawana jest decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a która ma służyć poprawie bezpieczeństwa i komfortu jej użytkowników, także samych właścicieli działek przy niej położonych, ma na celu zachowanie proporcji między interesem publicznym inwestora — właściwego zarządcy drogi, a ingerencją w sferę praw i wolności właścicieli nieruchomości przez które przebiegać ma dana inwestycja. Niewątpliwie jednak interes publiczny niejednokrotnie ma znacznie większe znaczenie niż interes pojedynczej jednostki i właściciel danej nieruchomości może dochodzić swoich praw na etapie kolejnego postępowania, tj. postępowania odszkodowawczego. Odnośnie zarzutu dotyczącego przebiegu inwestycji przez miejsce instalacji zbiornika na ścieki, którego usunięcie uniemożliwi całkowicie użytkowanie domu Wojewoda wskazał, że analiza projektu budowlanego, w tym rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz opisu technicznego pozwala stwierdzić, że przewidziano likwidację istniejącego zbiornika na ścieki sanitarne usytuowanego na działce nr ewid. [...] (po podziale na działce drogowej nr ewid. [...]) oraz podłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Wojewoda wskazał również, że z analizy rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika, iż na działkę nr [...] został zaprojektowany zjazd indywidualny o szerokości 4,5 m z drogi publicznej. Żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 specustawy drogowej, nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, skoro roszczenie o wykup całej nieruchomości ma charakter cywilnoprawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podniósł, że zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie oświadczenie Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2022 r. należało uznać, że z sytuacją opisaną w przepisie art. 31 ust. 2 powołanej ustawy mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W przypadku, gdy zachodzi warunek opisany w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, sąd administracyjny nie ma prawa uchylenia zaskarżonej decyzji i może jedynie stwierdzić jej wydanie z naruszeniem określonych przepisów prawa - na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), dalej: "p.p.s.a." i to wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie, aby zaskarżona decyzja wraz z decyzją organu pierwszej instancji obarczone była wadami, wynikającymi z treści art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie skarżący eksponowali zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności, które przejawiało się w uznaniu organów, że zachodzi konieczność przeprowadzenia drogi przez nieruchomość skarżących, w wyniku czego odebrano im 70% powierzchni działki, na której zlokalizowany jest ich dom rodzinny, jak również prowadzona była działalność gospodarcza. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów Sąd wskazał, że poza granicami możliwości kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego znajdują się zagadnienia oceny celowości, racjonalności lub zasadności projektowanego przebiegu lub zakresu inwestycji drogowych realizowanych na podstawie specustawy drogowej. Ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań. Ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi jest dopuszczalna jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy zostanie wykazane, że planowana inwestycja drogowa jest oczywiście zbędna w danej lokalizacji lub w sposób oczywisty zmierza do nadużycia uproszczonego trybu postępowania przewidzianego w specustawie drogowej. W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły tego rodzaju okoliczności. Nie dostrzegł ich również Sąd pierwszej instancji. Zasadą pozostaje zatem, że organy orzekające o lokalizacji lub zakresie inwestycji dotyczącej drogi publicznej w trybie specustawy drogowej nie posiadają kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy lub przebiegu inwestycji albo do zmiany proponowanych rozwiązań technicznych. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje właściwy zarządca drogi i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Ustawodawca - wbrew zarzutom skarżących - nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych lub alternatywnych. Właściwe organy dokonują jedynie weryfikacji, czy wniosek spełnia ustawowe przesłanki, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Natomiast oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieprawidłowym sprawowaniu kontroli działalności organu administracji i oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy obu instancji podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś zebrany w sprawie materiał został wyczerpująco rozpatrzony i oceniony, podczas gdy decyzje zostały wydane z pominięciem w rozważeniach kwestii zasadności zajęcia pod inwestycję działki nr [...], a przez to uznanie, że nie zachodzą warunki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa/stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa przez Starostę [...] z dnia [...] listopada 2022 r., zmienionej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., jak też uznania, że brak jest słusznego interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżących.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 Konstytucji RP i w zw. z art. 11g specustawy drogowej w zw. z art. 23 tej ustawy, poprzez pominięcie zasady ochrony własności przewidzianej w Konstytucji RP oraz niewłaściwe zastosowanie w związku z tym art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że organy obu instancji nie miały obowiązku wskazywania rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także że nie miały obowiązku oceny niezbędności realizacji inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z pominięciem odesłania zawartego w art. 23 specustawy drogowej, jak też niewłaściwą interpretację art. 11g specustawy, a to poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie może orzekać co do oceny racjonalności, czy też słuszności podstaw wydania zaskarżonej decyzji, co skutkowało nieuwzględnieniem zarzutów skarżącej podniesionych w skardze dotyczących naruszenia zagwarantowanych jej praw.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi, stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący domagali się również rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ to one wyznaczały zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co umożliwiało następnie skontrolowanie procesu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

W sprawie niniejszej istotne jest, że pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. Burmistrz Gminy i Miasta N. poinformował Sąd pierwszej instancji, że budowa drogi, której dotyczy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. została zakończona, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. w odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. obiektu budowlanego zaświadczył w dniu [...] lutego 2022 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu co do zamierzonego przystąpienia do użytkowania drogi gminnej. W zakresie analizy zarzutów kasacyjnych uwzględnić należy zatem treść art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W warunkach wskazanych art. 31 ust. 2 specustawy drogowej nawet wystąpienie przyczyn nieważnościowych z art. 156 k.p.a. i powodów do wznowienia postępowania z art. 145 k.p.a. nie uzasadnia uchylenia decyzji ani stwierdzenia jej nieważności, a stwierdzenie jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w tych przepisach. W takiej sytuacji decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej taką wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze. Tym bardziej więc wszelkie inne niż określone w tych dwóch przepisach k.p.a. naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję. Taka wykładnia wskazanego przepisu uzyskała aprobatę w przeważającej części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, czego wyrazem były wyroki NSA z 7 września 2010 r., II OSK 1299/10, z dnia 17 września 2009 r., II OSK 993/09 i z dnia 3 listopada 2011 r., II OSK 1947/11.

Zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ustosunkowując się do żądania skargi kasacyjnej stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, podkreślenia wymaga, że w obrębie zarzutów materialnoprawnych skarga kasacyjna nie powołała się na naruszenie art. 156 lub 145 § 1 k.p.a., a wyłącznie uchybienia, o których mowa w tych przepisach, w warunkach, o których mowa w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, uzasadniają stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Abstrahując od powyższego, zasadniczego wniosku, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto zasadę, że organ administracji prowadząc postepowanie w trybie specustawy drogowej nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany (por. np. wyr. NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21). W konsekwencji, organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Artykuł 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazują na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może w ramach art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej uznaniowo modyfikować przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. Stanowisko, że organ nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu akceptuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14, z 5 września 2018 r., II OSK 1737/18, z 17 maja 2017 r., II OSK 203/17, z 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18). To inwestor określa, które nieruchomości zostaną na skutek inwestycji przejęte przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (art. 11 d ust. 1 pkt 3a), a także to, z których nieruchomości (lub ich części) korzystanie będzie ograniczone (art. 11 d ust. 1 pkt 3b). Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. W związku z tym Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że brak zmiany przebiegu inwestycji drogowej uwzględniającej interesy skarżących, w sposób przez nich wskazany, nie może stanowić podstawy do uznania zaskarżonej decyzji jako wadliwej w tym zakresie. Stosownie do art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przepis ten wskazuje w sposób jednoznaczny na związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji. Organy zobowiązane są do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej wówczas, gdy stwierdzą, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, a takiej sytuacji w sprawie niniejszej nie stwierdzono. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wykazał, że inwestor spełnił wszystkie wymogi nałożone specustawą drogową dla wydania pozytywnej decyzji. Dokonywanie przez organy administracji publicznej oceny niezbędności realizacji celu inwestycji drogowej jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości zaliczonych przez inwestora do zakresu inwestycji należy dopuścić wyjątkowo, nawet wówczas weryfikacja ta nie może mieć jednak na celu kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, ale zbadanie niezbędności tej inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (por. wyr. NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/19).

Podkreślić przy tym trzeba, że liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją, zaś proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi (por. wyr. NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 156/21).

Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Takim celem publicznym, jak wyżej wspomniany, jest realizacja przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, stanowi ona konieczną inwestycję celu publicznego, czego skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła. Uwzględniając nawet wyżej zaprezentowany pogląd, że dokonywanie przez organy administracji publicznej oceny niezbędności realizacji celu inwestycji drogowej jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości zaliczonych przez inwestora do zakresu inwestycji należy warunkowo dopuścić, w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby w sprawie niniejszej niezbędna pozostawała weryfikacja przez organy orzekające w sprawie alternatywnego przebiegu inwestycji celem zbadania przyjętego zakresu tej inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. Po pierwsze, z akt sprawy wynika, że działka skarżących objęta jest terenem koniecznym do realizacji inwestycji drogowej. Włączenie nieruchomości skarżących w granice przedsięwzięcia drogowego nastąpiło w konkretnym celu inwestycyjnym związanym z realizacją jego założeń urbanistyczno – komunikacyjnych. Działka skarżących, w stosunku do której inwestor przewidział ograniczenia w korzystaniu, pozostaje terenem niezbędnym dla realizacji obiektów budowlanych związanych z prawidłowym eksploatowaniem drogi. Na działce nr [...] inwestor przewidział budowę sieci uzbrojenia terenu (rodzaj robót budowlanych przewidzianych do wykonania na tej działce, dla realizacji których określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, obejmował włączenie przyłącza do sieci gazowej). Po drugie, ze stanowiącego fragment projektu budowlanego opisu technicznego inwestycji wynika, że celem budowy drogi gminnej pomiędzy ul. R. i ul. G. w N. wraz z budową oświetlenia drogowego jest zapewnienie obsługi i urbanizacji terenów przyległych do drogi poprzez umożliwienie dojazdu do zabudowań i działek usytuowanych wzdłuż drogi, poprawa komfortu mieszkańców dzięki skróceniu dojazdu poprzez wykonanie drogi umożliwiającej połączenie ul. G. z ul. R., umożliwienie komfortowego i bezpiecznego poruszania się pieszych poprzez budowę chodnika, umożliwienie komfortowego korzystania z drogi przez wykonanie zjazdów indywidualnych do posesji. Z opisu technicznego wynika również, że w chwili obecnej droga częściowo posiada nawierzchnię tłuczniowo – gruntową, a w części stanowi łąki i nieużytki, bez jakiejkolwiek nawierzchni i możliwości przejazdu. Brak zjazdów i chodników (pkt 4 opisu "Określenie zmian dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu").

Podniesione w skardze kasacyjnej stanowisko, że bezzasadnie pominięto rozwiązanie alternatywne, zgodnie z którym projektowana droga kończyłaby się na nieruchomości należącej do skarżących, bowiem dla osiągnięcia celów specustawy drogowej nie było konieczne powiązanie jej z drogą biegnącą wzdłuż ul. G. przez nieruchomość skarżących, ma charakter wyłącznie subiektywny. Nie prowadzi ono do skutecznego zakwestionowania koncepcji inwestorskiej przedsięwzięcia budowlanego, która w kształcie zaproponowanym przez inwestora zapewnia prawidłową eksploatację i użytkowanie drogi, obsługę i urbanizację terenów przyległych do niej, dojazd do zabudowań i działek zlokalizowanych wzdłuż drogi oraz skrócenie dojazdu poprzez wykonanie drogi łączącej ul. G. z ul. R.. Nie sposób zaprzeczyć, że koncepcja ta wpisuje się w ogólne założenia realizacyjne projektowania i budowy dróg publicznych, jakimi jest dążenie do poprawy układu komunikacyjnego i bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Uwzględnić należało, że wariant zaproponowany przez skarżących kasacyjnie nie odpowiada de facto zasadom kształtowania przebiegu dróg publicznych, wprowadziłby bowiem utrudnienia komunikacyjne na odcinku objętym inwestycją. Wizja przebiegu inwestycji zaprezentowana przez skarżących nie wpisuje się w wynikające z przedłożonej dokumentacji projektowej założenia inwestora, który samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych, a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji. Organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, związany jest przepisami specustawy drogowej i Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że podstawowym jego obowiązkiem jest sprawdzenie spełnienia wymogów formalnych przez wniosek zarządcy drogi i ustalenie, że realizacja inwestycji drogowej, obejmująca również wywłaszczenie i wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, uzasadniona jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego, z czego wywiązały się organy orzekające w sprawie. Ponadto, ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez skarżących, dotyczących stopnia ingerencji inwestycji w prawo własności należącej do nich nieruchomości, uwzględnić należało, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, że analiza projektu budowlanego, w tym rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz opisu technicznego "Branża sanitarna wod. – kan.", pozwala stwierdzić, że przewidziano likwidację istniejącego zbiornika na ścieki sanitarne usytuowanego na działce nr ewid. [...], ale również podłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Z analizy rysunku projektu zagospodarowania terenu wynika z kolei, że na działkę nr [...] został zaprojektowany zjazd indywidualny o szerokości 4,5 m z drogi publicznej.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie, poprzez powiązanie zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucili kwalifikowaną postać naruszenia prawa procesowego - rażące naruszenie przepisów postępowania, w efekcie których organy orzekające w sprawie nie podjęły wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a wydane w sprawie decyzje zapadły z pominięciem rozważenia w nich kwestii zasadności zajęcia pod inwestycję działki nr [...]. Zauważyć należy, że przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi przede wszystkim w sytuacji naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo przyczyną jej powstania może być naruszenie niektórych przepisów k.p.a., w szczególności zasad ogólnych oraz innych istotnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Przyjmuje się, że do rażącego naruszenia przepisów procesowych może dojść w sytuacjach kwalifikowanych, wówczas, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Naruszenia prawa procesowego mają w szczególności charakter rażący w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji, a w zasadzie ich brak, oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, str. 646 i 667), a takiej sytuacji w sprawie niniejszej nie stwierdzono. W skardze kasacyjnej nie wykazano braków postępowania wyjaśniającego, które można by zakwalifikować jako rażące. Kluczowe było wykazanie, że z analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego wynika, iż zaniechanie podjęcia przez organy czynności weryfikujących alternatywny przebieg inwestycji, do których, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, nie były zobligowane z przyczyn powyżej wyjaśnionych, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej w stopniu rażącym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że działka skarżących pozostaje terenem niezbędnym do realizacji inwestycji drogowej jako teren, dla którego wprowadzono ograniczenia w korzystaniu celem wykonania robót budowlanych związanych z włączeniem przyłącza do sieci gazowej. Z przyczyn powyżej wskazanych, nie można przyjąć, że w sprawie doszło do bezprawnego pogwałcenia interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.