Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2572/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 7 art. 20 par. 1 pkt 1 art. 26 par. 1 art. 33 par. 1 art. 34
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 5 art. 17
journal: Dz.U. 2018 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez D. M. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Ministra Zdrowia (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], którym Minister Zdrowia w pkt 1 uchylił w części postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów tj. w zakresie obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B i umorzył postępowanie egzekucyjne w części dotyczącej obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B, natomiast w pkt 2 utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody [...] w pozostałym zakresie.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ egzekucyjny") nałożył na D. M. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 550 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna – A. M. - urodzonego 25 czerwca 2013 r., obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 21 czerwca 2019 r. Jednocześnie Wojewoda w swoim postanowieniu wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie do 21 czerwca 2019 r. Dodatkowo ww. organ obciążył skarżącego opłatą w wysokości 55 zł za czynności egzekucyjne.

Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 11 lutego 2019 r. Zażaleniem z dnia 18 lutego 2019 r. skarżący zaskarżył ww. postanowienie.

Pismem z dnia 18 lutego 2019 r. skarżący złożył zarzuty do postępowania egzekucyjnego.

Zarzuty zostały rozpoznane jako nieuzasadnione przez wierzyciela - PPIS w [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Skarżący zaskarżył ww. postanowienie PPIS do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PWIS").

Postanowieniem z dnia [...]. maja 2019 r. PWIS utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PPIS.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Wojewoda oddalił zarzuty skarżącego.

Zażaleniem z dnia 23 maja 2019 r. skarżący za pośrednictwem Wojewody zaskarżył ww. postanowienie Wojewody do Ministra Zdrowia.

Po rozpoznaniu zażalenia Minister wydał w dniu [...] września 2019 r., znak: [...], opisane na wstępie postanowienie.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy ocenił, że zarzuty zawarte w zażaleniu okazały się bezzasadne, jednakże z uwagi na zaistnienie okoliczności powodujących wygaśnięcie obowiązku poddania małoletniego syna obowiązkowi szczepiennemu przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B, które to powstały w trakcie postępowania odwoławczego, organ odwoławczy uchylił częściowo postanowienie Wojewody, a w konsekwencji również postępowanie egzekucyjne, w zakresie w jakim odnosiło się do obowiązku szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B.

W pierwszej kolejności Minister Zdrowia wskazał, że obowiązek szczepienny określony w ww. tytule wykonawczym polega na poddaniu małoletniego A. M.obowiązkowym szczepieniom przeciwko: błonicy, tężcowi, gruźlicy, zakażeniu Haemophilus Influenzae typu b, krztuścowi, odrze, śwince, różyczce, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, poliomyelitis.

Organ odwoławczy ustalił, że obowiązek stwierdzony tytułem wykonawczym był wymagalny w dacie wystawienia tytułu, a co za tym idzie postępowanie organu egzekucyjnego było słuszne. Minister Zdrowia zaznaczył, że w trakcie postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie, małoletni A. M. - z dniem [...] czerwca 2019 r. - ukończył 6 rok życia. W związku z tym, wygasł względem niego obowiązek szczepienia ochronnego przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B. Wobec tego w tym zakresie organ odwoławczy umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w celu przymuszenia do realizacji tego obowiązku. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że pozostałe obowiązki szczepienne wynikające z ww. tytułu wykonawczego są nadal wymagalne, albowiem zgodnie z przywołanym wyżej rozporządzeniem Ministra Zdrowia trwają: do ukończenia 15 roku życia w przypadku gruźlicy oraz do ukończenia 19 roku życia w przypadku pozostałych szczepień, a zatem jako takie podlegają egzekucji.

W dalszej kolejności organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżącego, co do naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 – dalej: "u.p.e.a." poprzez brak odniesienia się przez Wojewodę w uzasadnieniu wydanego postanowienia do sytuacji indywidualnej zobowiązanego. Jak ocenił organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarżącego postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. zawiera wszelkie wymagane elementy, w szczególności uzasadnienie faktyczne oraz prawne, a także odnosi się do indywidualnej sytuacji skarżącego. Organ odwoławczy zaznaczył, że w pierwszym akapicie uzasadnienia Wojewoda określa wprost kogo dotyczy obowiązek i co jest jego przedmiotem, w tym wskazuje imiennie syna skarżącego oraz datę jego urodzenia, a także wymienia poszczególne obowiązki szczepienne, których dotyczy postępowanie egzekucyjne. W dalszej części uzasadnienia postanowienia Wojewoda odnosi się również do argumentów i zarzutów skarżącego dokonując ich subsumpcji pod poszczególne przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym zdaniem Ministra Zdrowia, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów określających elementy składowe zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem Ministra nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty dotyczące braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Organ odwoławczy wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. osoba niepełnoletnia) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). W związku z powyższym – jak wskazał dalej organ odwoławczy - wymagalność szczepień ochronnych (za wyjątkiem szczepienia przeciwko inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu B oraz przeciwko gruźlicy) powstaje w zależności od choroby odpowiednio od dnia urodzenia, od 7 do 13 tygodnia życia, a wygasa z dniem ukończenia 19 roku życia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt: IISA/Go 427/15).

Następnie organ zaznaczył, że przyczyną niepoddania dziecka obowiązkowym szczepieniom jest niestawienie się przez rodzica z dzieckiem na badaniu kwalifikacyjnym, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżący nie zgłosił się na badania kwalifikacyjne do wykonania szczepień u dziecka. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego nie można było stwierdzić, że skarżący miał zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u swojego dziecka.

W ocenie Ministra Zdrowia obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie ma na powyższe wpływu fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym zawarte są informacje specjalistyczne z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (za NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1312/13). W związku z powyższym Minister Zdrowia stwierdził, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP.

Mając na uwadze zarzut, w którym skarżący podnosił, że brak było powiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk w sprawie oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków, co stanowi naruszenie podstawowego prawa strony, Minister Zdrowia zauważył, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez skarżącego, że uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. Jak ocenił organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło dokonanie konkretnej czynności procesowej.

Minister Zdrowia za nietrafiony uznał również zarzut dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, tj. zbyt wysokiej grzywny. Podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi jakiejkolwiek kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanej od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Minister Zdrowia podkreślił, że wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

W skardze na postanowienie Ministra Zdrowia skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 i art. 33 § 1 pkt. 10 u.p.e.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak podania pełnej podstawy prawnej obowiązku poddania A. M. szczepieniom ochronnym, tj. brak podania Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z 31 października 2017 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2018 oraz jednostki redakcyjnej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych jako podstawy prawnej prowadzonej egzekucji pomimo, że PPIS wywodzi na tej podstawie obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych A. M., podczas gdy przepis przewiduje taki obowiązek, co skutkuje niedopuszczalnością egzekucji,

2. art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a u.p.e.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 1, 10 pkt. 1, 2, 4 i ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania (ewentualnie ich błędną wykładnię) i uznanie, że obowiązek poddania A. M. szczepieniu jest dopuszczalny a w konsekwencji wszczęcie egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy obowiązek nie zaistniał, gdyż termin szczepień wyznaczony w Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2018 nie był wiążący jako wyłączony z katalogu powszechnie obowiązujących źródeł prawa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji,

3. art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a u.p.e.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 1,10 pkt. 1, 2 i 4 i ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 u.p.a.e. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (ewentualnie ich błędną wykładnię) i uznanie, że obowiązek poddania A. M. szczepieniu jest dopuszczalny, a w konsekwencji wszczęcie egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy obowiązek nie zaistniał, gdyż termin szczepień wyznaczony w Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2018 nie był wiążący ze względu na jego wydanie przez organ nieuprawniony do uregulowania w nim materii podlegającej unormowaniu w drodze rozporządzenia, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji,

4. art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a u.p.a.e. w zw. art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 1,10 pkt. 1, 2 i 4 i ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (ewentualnie ich błędną wykładnię) i uznanie, że dopuszczalne jest poddanie A. M. szczepieniu a w konsekwencji wszczęcie egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy obowiązek nie zaistniał, gdyż termin szczepień wyznaczony w Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2018 nie był wiążący ze względu na charakter wewnętrzny komunikatu obowiązującego tylko jednostki organizacyjnie podległe PPIS, który nie może być podstawą decyzji wobec obywateli, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji,

5. art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (ewentualnie ich błędną wykładnię) uznanie, że możliwe jest przymuszenie do odbycia szczepień ochronnych a w konsekwencji wszczęcie egzekucji obowiązku szczepień A. M. w sytuacji, gdy wykonanie tego obowiązku nie było dopuszczalne, gdyż warunkiem jego dopuszczalności jest poddanie dziecka badaniu kwalifikacyjnemu, które nie jest obowiązkowe, i które nie zostało przeprowadzone, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji,

6. art. 29 § 1 i art. 17 § 1 i 1a u.p.e.a. w zw. art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia i Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2017 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2018 oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ich dowolne i wybiórcze zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji,

7. art. 5 ust. 1 pkt. 1 b, art. 17 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 7 § 1, art. 119 § 1, 120 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. i art. 47 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 144 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że egzekucja obowiązku szczepień jest możliwa na gruncie obecnie obowiązujących przepisów podczas gdy wprowadzający go przepis jest sprzeczny z prawem do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozważenie uchylenia także postanowienia organu I instancji.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Oceniając to orzeczenie, w szczególności wobec treści skargi, Sąd wziął pod uwagę, że stosownie do treści art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. W myśl art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest wojewoda. Egzekucji administracyjnej podlegają, m. in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).

W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.) obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści zaskarżonego postanowienia. Obowiązek ten został skonkretyzowany przepisami, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753), w szczególności przepisem § 3 tego rozporządzenia. Jest on także konkretyzowany komunikatami Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 powyższej ustawy. Wierzycielem w opisanym postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym - art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest, m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], co wynika z treści art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1261 ze zm.). Ten ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w tego rodzaju sprawach.

Jednocześnie należy wskazać, że zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym są rodzice dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2017 r., poz. 1318 ze zm.).

W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącego przez PPIS w [...] tytułu wykonawczego nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Tytuł ten wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany do Wojewody, jako organu egzekucyjnego i prowadził on postępowanie egzekucyjne. Z kolei skarżącemu, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., przysługiwało uprawnienie do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, z którego z zachowaniem terminu skorzystał. Należy przy tym zauważyć, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Postanowienie wierzyciela jest w postępowaniu egzekucyjnym zaskarżalne. Zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a., przysługuje na nie zażalenie. Środek ten w niniejszej sprawie został przez skarżącego złożony. Stosownie zatem do art. 34 § 4 omawianej ustawy organ egzekucyjny – Wojewoda [...], po otrzymaniu ostatecznego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela mógł wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, które następnie Minister Zdrowia jako organ II instancji (w pkt 2 zaskarżonego postanowienia) utrzymał w mocy.

W ocenie Sądu, zaskarżone orzeczenie Ministra Zdrowia odpowiada prawu. Organ ten, działając na skutek zażalenia na postanowienie o oddaleniu wniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego, ponownie zarzuty te poddał ocenie biorąc przy tym pod uwagę tryb uregulowany w art. 34 u.p.e.a. W konsekwencji organ ten wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. W postępowaniu wywołanym wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie treść tych zarzutów, przy czym - zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są więc sformalizowanym środkiem prawnym, a podniesione w nich okoliczności zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem zarzutów ma charakter wpadkowy i szczególny w stosunku do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Co równie istotne, zgodnie z omawianą regulacją zasadą jest, że postanowienie organu egzekucyjnego winno być poprzedzone ostatecznym postanowieniem wierzyciela, które w przypadkach wskazanych w art. 34 § 1 ma charakter wiążący dla organu egzekucyjnego.

Minister Zdrowia, orzekając w sprawie, miał na uwadze powyższe. Dostrzegł, zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego, ale też uwzględnił, że wierzyciel uznał wszystkie te zarzuty za nieuzasadnione, a wobec tego w zakresie zarzutu dotyczącego wymagalności obowiązku, stanowisko to było dla organu egzekucyjnego wiążące. Niemniej rozpoznając sprawę organ II instancji odniósł się także i do kwestii go "wiążących", wobec treści podniesionych w rozpatrywanym środku zaskarżenia, co też znalazło wyraz w uzasadnieniu postanowienia tego organu, z konkluzją: o braku podstaw do uwzględnienia zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do wzruszenia zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2019 r. podzielając argumentację przedstawioną w tym orzeczeniu.

Stanowisko skarżącego dotyczące naruszenia w sprawie art. 29 u.p.e.a, poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która jego zdaniem, była niedopuszczalna, jest całkowicie chybione. Zgodnie z art. 5 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do jej zadań należy ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie. Tym samym przepis ten przyznaje organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozycję wierzyciela - uprawnionego do żądania wykonania obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu – art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Zgodnie bowiem z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisu prawa, nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Z kolei art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi.

W myśl art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, minister właściwy do spraw zdrowia określa, w drodze rozporządzenia: m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia. Przepis ten stanowi podstawę obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, w którym ustalono zakres obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach oraz w jakim okresie życia podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie. W dalszej kolejności podnieść należy, że art. 17 ust. 11 cyt. ustawy przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim programem PPIS w [...] domagał się od skarżącego poddania jego syna A. M. szczepieniom ochronnym przewidzianym w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych ustawy o zapobieganiu. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jest przygotowywany i ustalany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a następnie ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Jakkolwiek art. 87 Konstytucji RP nie wymienia "komunikatu" jako jednej z postaci źródeł powszechnie obowiązującego prawa, to nie powoduje to jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy, czyli tzw. prawodawstwem delegowanym oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.

W zakresie szczepień ochronnych hierarchia norm prawnych wyznaczających obowiązki obywateli jest czytelna i nie budzi wątpliwości:

a) art. 68 ust. 4 Konstytucji RP przewiduje, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, co wymaga m.in. wprowadzenia regulacji ustawowej,

b) ponieważ konstytucyjną zasadą jest nakładanie na obywateli obowiązków poprzez ustawy, a nie normy niższego rzędu, dlatego obowiązek poddania się szczepieniom został wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z art. 17 tej ustawy oraz w zw. z przepisami ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742). Jednocześnie art. 17 ust. 10 pkt 1, i 4 nakłada na ministra właściwego do spraw zdrowia obowiązek określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, a także sposób przeprowadzania szczepień ochronnych. Dodatkowo, art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych przewiduje, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia;

c) na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Wobec powyższego - wbrew zarzutom skargi - Program Szczepień Ochronnych na kolejny rok ustalany jest przez centralny organ administracji państwowej na podstawie przepisu ustawy. Program taki zawiera szczegółowe wskazania dotyczące wykonywania szczepień dostatecznie precyzyjnie określone w przepisie upoważniającym (por. wyroki NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 934/16 oraz z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2434/17; a także WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2350/15 oraz z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt 2193/17 – publ. Cbosa).

Odnosząc się do kwestii wymagalności i wykonalności będącego przedmiotem niniejszego postępowania obowiązku podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3 ww. ustawy). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Powyższych uregulowań nie można rozumieć inaczej niż, w ten sposób, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu. Nie można zatem skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności (czy wskazywać na niewykonalność) obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom wobec braku badania kwalifikacyjnego wynikającego wyłącznie z faktu niestawiennictwa w podmiocie leczniczym. Konieczność wykonania takiego badania bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia sprawia, że odmowa wzięcia w nim udziału uniemożliwia wykonanie szczepienia. Jest zatem w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. Sąd zauważa przy tym, że system szczepień ochronnych jest tak skonstruowany, że bez badania kwalifikacyjnego, nie jest możliwe wykonanie szczepienia. Taka konstrukcja ma zabezpieczyć podmiot poddawany procedurze uodpornienia, właśnie przed ewentualnymi niepożądanymi następstwami (których obawia się skarżąca), jakie mogą wyniknąć z podania szczepionki osobie o niekorzystnym w danej chwili stanie zdrowia. Inaczej mówiąc, badanie kwalifikacyjne ma ograniczyć do minimum możliwość podania szczepionki osobie, która nie powinna jej w tym akurat momencie otrzymać. Wobec treści skargi Sąd dostrzega jednocześnie, że z akt sprawy nie wynika, aby w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego dziecko skarżącego było w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalenie dopuszczalności szczepienia.

Sąd nie podzielił również argumentacji, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP. Zgodnie z jej art. 31 ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być bowiem ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia, czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 389/16).

Sąd nie podzielił wobec tego opinii, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (o czym w uzasadnieniu skargi), polegającego na ingerencji w prawo do poszanowania życia prywatnego zagwarantowanego w art. 8 § 1 Konwencji. Obowiązujące przepisy prawa (m.in. art. 95 § 3 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy - Dz.U. z 2017 r. poz. 682) nakładają na rodziców dzieci (opiekunów) obowiązek poddania dzieci szczepieniom obowiązkowym. Przesłanka naruszenia Konstytucji i aktów prawa międzynarodowego chroniącego w tym zakresie prawa człowieka nie występuje. Należy przy tym dodać, że obowiązkowość szczepień ochronnych dotyczy całego społeczeństwa i ma na celu zabezpieczenie wszystkich przebywających na terytorium rzeczypospolitej Polskiej przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Obowiązek szczepień nie może być kwestionowany przez powołanie się na konstytucyjną zasadę wolności obywateli.

Ze wszystkich wyżej wymienionych powodów, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Sąd ocenił za wystarczające i kompletne ustalenia organu do wydania rozstrzygnięcia, uznał również, że organ wyprowadził prawidłowe wnioski przyjmując, że w tym stanie faktycznym, zasadne jest oddalenie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.