Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 487/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 67 ust. 3,  art. 68 ust. 1 pkt 1,  art. 37 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Julia Szczygielska Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. B. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy R. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] zmieniającą uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy R., Rada Miejska w R., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) w § 1 pkt 1, wprowadziła w załączniku nr 1 do uchwały z dnia 29 stycznia 2001 r. - określającym zasady sprzedaży lokali mieszkalnych - zmiany dotyczące wysokości i zakresu bonifikat udzielanych przy sprzedaży lokali mieszkalnych, ustalając, że wysokość bonifikaty, w przypadku sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach wybudowanych przed 1945 r. wynosić będzie "...85% wartości ceny nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego, dla nabywcy który wpłaci jednorazowo całą kwotę przed podpisaniem aktu notarialnego..." (zmiana pkt 8 lit. a załącznika). Postanowiono również, że bonifikacie nie będą podlegać koszty przystosowania nieruchomości do sprzedaży (zmiana pkt 9 załącznika). Natomiast w przypadku sprzedaży lokali mieszkalnych usytuowanych w budynkach wybudowanych w latach 1945-1990 wysokość bonifikaty ustalono jako "...70% wartości ceny nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego dla nabywcy, który wpłaci jednorazowo całą kwotę przed podpisaniem aktu notarialnego..." (zmiana pkt 11 lit. a załącznika). Dodać należy, że przed podjęciem przez Radę Miejską w R. uchwały Nr [...] z dnia [...] wysokość bonifikat z tytułu sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach wybudowanych przed 1945 r. ustalona była na poziomie 95% ceny sprzedaży lokalu, a w budynkach wybudowanych w latach 1945-1990, na poziomie 80% ceny sprzedaży lokalu, przy czym, bonifikacie nie podlegała "cena gruntu".

Pismem datowanym na dzień 4 maja 2006 r. S. B., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł o uchylenie opisanej wyżej uchwały (oraz o uchylenie uchwały z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzania Lokalnego Planu Rewitalizacji dla Miasta R.). W uzasadnieniu stwierdził, że "czynność prawna Rady Miasta uchwalająca uchwały" nie jest "zgodna z interesem ludności zamieszkałej w Gminie R. lecz z interesem Gminy" i powoduje bezpodstawne zawyżenie ceny wykupu mieszkań o 10%. Dodał, że w latach 2001 - 2004 nieruchomości objęte sprzedażą nie zwiększyły swojej wartości poprzez nakład Gminy, zatem wzrost ceny wykupu mieszkań jest bezpodstawny.

Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w R. nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, gdyż - w jej ocenie - nie doszło do naruszenia interesu prawnego wzywającego.

Wobec przedstawionych wyżej zdarzeń S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której zawarł wniosek o uchylenie dwóch uchwał Rady Miejskiej w R. – w tym, opisanej wyżej uchwały Nr [...] z dnia [...] zmieniającej uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy R.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że od 1983 r. na podstawie decyzji administracyjnej zajmuje lokal mieszkalny "objęty prawem pierwokupu i zasiedzenia". Przez wiele lat oszczędzał na wykup tego lokalu, jednak po złożeniu wniosku, odmówiono mu ze względu na rewitalizację, co uważa za działanie bezpodstawne. Bezpodstawność wynika z tego, że wnioski dotyczą wykupu mieszkań a rewitalizacja dotyczy Miasta. Zauważył, że fakt, iż kamienica w której znajduje się jego lokal jest zabytkowa, nie stanowił dotychczas przeszkody w sprzedaży, gdyż w grudniu 2004 r. otrzymał pismo o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o wykup, tylko przez zbyt długą procedurę przygotowywania dokumentacji "doczekał się wstrzymania sprzedaży". Z tego względu uznał, że przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "nie ma mocy prawnej (wobec skarżącego)". Podkreślił, że otrzymał przydział na lokal mieszkalny kiedy właścicielem był Skarb Państwa, a po 1995 r. Gmina. W dalszej części skargi odnoszącej się do przedmiotowej uchwały stwierdził, że wzrost cen lokali mieszkalnych o 10% jest bezpodstawny. Kamienice są bowiem nieremontowane od wielu lat i są w złym stanie technicznym. Zauważył, że z chwilą wykupu lokalu będą go obowiązywały "przepisy o wspólnotach mieszkaniowych" i uważa, że "powrót do uchwały Nr [...]" jest zasadny. W końcowej części skargi wskazał, że opiera ją na "Kodeksie Prawa Cywilnego" i powołał art. 46, art. 56, art. 57, art. 58, art. 155 § 1, art. 156, art. 172 § 1, art. 176, art. 336 oraz art. 596 k.c.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że Skarżący, jako najemca komunalnego lokalu mieszkalnego, złożył wniosek o jego wykup. Jak wskazała Rada – wniosek ten rozpatrzony został pozytywnie i przystąpiono do kompletowania dokumentacji niezbędnej dla sprzedaży. Rada zauważyła bowiem, że sprzedaż mieszkań komunalnych odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz na podstawie uchwały Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy R. i uchwały Nr [...] z dnia [...] zmieniającej przywołaną wcześniej uchwałę. Procedura przygotowywania dokumentacji do sprzedaży jest zatem długotrwała z uwagi na konieczność przeprowadzenia pełnej inwentaryzacji, odtwarzanie dokumentacji budowlanej oraz uzyskanie zgody konserwatora zabytków na sprzedaż.

Ponadto Rada podkreśliła, że zgodnie z art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży winien być podany do publicznej wiadomości. Natomiast lokal, o nabycie którego ubiega się skarżący, nie został umieszczony na takim wykazie. Podała również, że istotnie po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Lokalnego Planu Rewitalizacji, wstrzymane zostały wszelkie procedury sprzedaży nieruchomości, ze względu na konieczność ustalenia stałej, w określonym czasie, struktury własności, co miało zapewnić poprawne sporządzenie wniosków o dofinansowanie oraz określenie środków finansowych, jakie będzie musiała ponieść Gmina. Zaznaczyła jednak, że w żaden sposób nie naruszono – w przypadku skarżącego - przepisów regulujących zasady sprzedaży nieruchomości. Według tych zasad nieruchomość wtedy przeznaczona jest do sprzedaży, gdy zostanie umieszczona na wykazie podanym do publicznej wiadomości. Gmina jako właściciel nieruchomości ma zaś prawo samodzielnie podejmować decyzję o ich sprzedaży. Natomiast kompletowanie i odtwarzanie dokumentacji nieruchomości nie jest jednoznaczne z przeznaczeniem jej do sprzedaży. Dodano również, że zapisy uchwały Nr [...], w części dotyczącej bonifikat zostały zmienione na skutek interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich (pismo z dnia 15 marca 2004 r. załączone do akt). Reasumując, Rada stwierdziła, że zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą jest znacznie korzystniejsza dla osób starających się o wykup lokali mieszkalnych, a przy jej podjęciu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Działania Gminy zmierzały do rozwoju i polepszenia życia społeczeństwa oraz ratowania i odtworzenia zasobów mieszkaniowych. Z tych względów, zdaniem strony przeciwnej, skarga jest nieuzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony więc został jedynie do kryterium legalności, co oznacza, że Sąd nie może badać kontrolowanych aktów i czynności administracji pod względem celowości czy słuszności. Nadto Sąd związany jest stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie podjęcia zaskarżonego aktu i orzekać może tyko w granicach danej sprawy.

Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika też, że przedstawiony wyżej zakres kontroli sądowej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 przywołanej ustawy).

W rozpoznawanej obecnie sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej R. Nr [...] z dnia [...] zmieniająca uchwałę Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy R. Skarga złożona została natomiast na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Stosownie do treści ww. przepisu, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie – musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - zaskarżenie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W pierwszym rzędzie obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Nie budzi wątpliwości, że przedmiot objęty zaskarżoną uchwałą – zmiana zasad gospodarowania nieruchomościami komunalnymi – zalicza się do spraw z zakresu administracji publicznej. Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy "pojęcie: sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych, stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały" (postanowienie z dnia 26 października 1996 r., III ARN 45/96, OSNAPiUS 1997, Nr 8,poz. 125). Z kolei w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97 Sąd Najwyższy zauważył, że gminy jako jednostki samorządu terytorialnego powołane zostały wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. W sensie normatywnym całokształt spraw zaliczanych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu zadań administracji publicznej. Powyższe wywody pozwoliły Sądowi Najwyższemu na sformułowanie tezy, że na "uchwałę rady gminy w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami służy skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Stanowisko to należy w całości podzielić.

Przedstawione akta sprawy potwierdzają, że również spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Wezwanie skarżącego z dnia 4 maja 2006 r. skierowane było, co prawda, do "Urzędu Miasta i Gminy" w R. , lecz nie budzi wątpliwości, że dotarło do właściwego organu – tj. Rady Miejskiej w R., która w odpowiedzi podjęła uchwałę z dnia [...] o nieuwzględnieniu tego wezwania.

W tej sytuacji do rozważenia zostało, czy spełniona została przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Trzeba bowiem podkreślić, że według art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżącym może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (lub zarządzeniem).

Analizując kwestię legitymacji do wniesienia skargi na podstawie omawianego przepisu wypada zauważyć, że powiązana jest ona ściśle z interesem prawnym podmiotu który chce skorzystać ze skargi. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się zaś, że interes prawny, do którego nawiązuje omawiany przepis, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes prawny jest więc kategorią materialnoprawną obejmującą uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. O jego istnieniu decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Tak rozumiany interes prawny strony musi być również bezpośredni, konkretny i realny. Od interesu prawnego należy zatem odróżnić interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia wskazanej normy.

Do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy, nie legitymuje też jedynie zagrożenie naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Innymi słowy dla skuteczności skargi konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w tym momencie negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W judykaturze powszechnie zaakceptowane zostało stanowisko Sądu Najwyższego, według którego "wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka wspólnoty samorządowej" (tak w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. , III RN 2/02, OSNP 2004/7/114). W tym samym orzeczeniu podkreślono, iż "przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa wniesienia skargi w interesie publicznym".

Ponieważ skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2005, Wokanda Nr 7-8, str. 69).

Akceptując przedstawione wyżej poglądy i odnosząc je do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że S. B. nie wykazał aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny.

Z treści skargi wynika, że skarżący interes prawny wywodzi z faktu, iż jest najemcą komunalnego lokalu mieszkalnego znajdującego się w R., R. [...], oraz z woli nabycia prawa własności tego lokalu. Naruszenia interesu prawnego dopatruje się zaś w tym, że – jak uważa - zaskarżona uchwała spowodowała bezpodstawny wzrost o 10% ceny lokalu, o nabycie którego się ubiega. Tak określony wzrost ceny skarżący wiąże wprost ze zmianą zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy, polegającą na zmniejszeniu o 10% wysokości bonifikat, jakie udzielane były dotychczas przy sprzedaży mieszkań komunalnych. Wywodzi również, że zmiany te uniemożliwią mu zakup lokalu.

W tej sytuacji, ze względu na zakres skargi, analizą objęto głównie zmiany wynikające z zaskarżonej uchwały odnoszące się do kwestii związanych z udzieleniem bonifikaty. Zmiany te zawarte zostały w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w której wprowadzono zmiany do złącznika nr 1 do uchwały z dnia 29 stycznia 2001 r. Analiza tych zmian wskazuje, że Rada zadecydowała o zmniejszeniu dotychczasowej wysokości bonifikat udzielanych przy sprzedaży lokali mieszkalnych o 10%, wprowadzając jednocześnie zasadę, że bonifikaty te będą udzielane od całej ceny lokalu, oznaczonego jako przedmiot odrębnej własności, a więc obejmującej także udział w nieruchomości wspólnej.

Oceniając legalność podjętych w tym zakresie rozstrzygnięć, trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zaznaczenia wymaga jednak, że rada gminy uzyskała też uprawnienia szczególne w zakresie gospodarki nieruchomościami, przyznane jej przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46 poz. 543 z późn. zm.). Między innymi, na mocy art. 68 ust. 1 tej ustawy, może ona udzielić bonifikaty od ceny nieruchomości sprzedawanej w trybie bezprzetargowym.

Cena nieruchomości jest pojęciem prawnym. Według art. 67 ust. 1 przywołanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) ustala się ją na podstawie wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Natomiast w przypadku sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i ust. 3, cenę tę ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość (art. 67 ust. 3 ustawy). Od tak ustalonej ceny, właściwy organ – w przypadkach taksatywnie wymienionych w art. 68 ust. 1 pkt 1-9 - może, za zgodą odpowiednio- wojewody, rady lub sejmiku udzielić bonifikaty. Udzielenie bonifikaty możliwe jest zatem również, jeżeli nieruchomość sprzedawana jest, jako lokal mieszkalny (art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Analiza przywołanych przepisów pozwala na stwierdzenie, że generalnie biorąc, udzielenie bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości publicznej, pozostawione zostało uznaniu jej właściciela tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy czym o jej udzieleniu decyduje "właściwy organ" tj. starosta jako statio fisci Skarbu Państwa, za zgodą wojewody, oraz organ wykonawczy gminy, powiatu lub województwa, za zgodą rady lub sejmiku (por. G. Bieniek, w: G. Bieniek, S.Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LexisNexis Warszawa 2005, s. 285-286). We wszystkich przypadkach taksatywnie wymienionych w art. 68 ust. 1, w których ustawodawca dopuścił stosowanie bonifikaty, obniżenie ceny nieruchomości - a tym samym pozbawienie się przez właściciela części dochodów z jej sprzedaży - pozostaje więc w jego wyłącznej dyspozycji. To właściciel nieruchomości (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), reprezentowany przez odpowiednie organy, decyduje czy w ogóle udzieli bonifikaty, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Zatem również w przypadku sprzedaży nieruchomości jako lokal mieszkalny, ustawodawca nie wprowadził ani obowiązku stosowania bonifikaty, ani nie sprecyzował jego zakresu (odmiennie niż w sytuacji określonej w art. 68 ust. 3 ustawy, w której przewidziano obowiązek udzielania bonifikaty w wysokości 50%).

Jednostka samorządu terytorialnego podejmując decyzję o zastosowaniu bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości - również jako lokal mieszkalny - może zatem swobodnie kształtować jej wysokość i zakres. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2005r. (I OSK 193/05, LEX nr 194736) zauważył, że w świetle przepisu art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali stanowiących własność gminy, w której w sposób zróżnicowany określi wysokość bonifikat, uzależniając je od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości, jak np. stan techniczny lokalu, jego powierzchnia, data budowy, liczba lokali w budynku i.t.p. Podzielając przedstawiony pogląd, należy też podnieść, że regulacje zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zawierają żadnych ograniczeń w kwestii swobodnego kształtowania przez uprawnione organy wysokości i zakresu omawianej bonifikaty.

Mając powyższe na względzie nie można więc uznać, że postanowienia zaskarżonej uchwały zmniejszające wysokość bonifikaty udzielanej dotychczas przy sprzedaży lokali mieszkalnych (w przypadkach określonych w pkt 8 i 11 załącznika nr 1 do uchwały z dnia 29 stycznia 2001 r.) oraz postanowienia zmieniające zakres bonifikaty przez objęcie nią również udziału w nieruchomości wspólnej, naruszyły obowiązujące przepisy. Rada działała w tym zakresie według uznania, ale wszak na takie działanie pozwalała jej ustawa. Pozostawienie w gestii właściciela nieruchomości (a raczej reprezentujących go organów) swobody decydowania w kwestii udzielania bonifikaty i jej zakresu, stanowi niewątpliwie przejaw ochrony prawa własności – do której to ochrony ma prawo również i gmina. W świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna jest więc i taka sytuacja w której właściciel - np. konkretna gmina – może w ogóle nie skorzystać z nadanego jej w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia do obniżenia ceny sprzedawanej nieruchomości i pozostanie przy wynikającej z art. 67 ust. 1 i 3 tej ustawy zasadzie, że cenę zbywanej nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. Skoro więc gmina może w ogóle nie udzielić bonifikaty, nie można jej odmówić prawa do ewentualnego jej zmniejszenia.

Podejmując uchwałę z dnia [...] Rada Miejska w R. nie naruszyła zatem w zaskarżonym zakresie obowiązujących regulacji prawnych. Bez wpływu na powyższe stwierdzenie pozostaje fakt, że w jej podstawie prawnej nie przywołano omawianego wcześniej art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie to należy bowiem kwalifikować jako nieistotne naruszenie prawa, a więc takie, które nie daje wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

Nie można podzielić przedstawionego w skardze zarzutu, że zaskarżona uchwała w sposób bezpodstawny spowodowała zawyżenie ceny sprzedaży lokali, gdyż kamienice są od lat nieremontowane. Jak już wcześniej wykazano, cena ustalana jest na podstawie wartości nieruchomości i jest to jedyne ustawowe kryterium ustalenia ceny w znaczeniu prawnym. Na marginesie można zauważyć, że podnoszony przez skarżącego zły stan techniczny nieruchomości niewątpliwie będzie miał wpływ na jej wartość, która z kolei będzie stanowiła podstawę dla ustalenia ceny przy ewentualnym zbyciu lokalu mieszkalnego. Dodać można, że skarżący zarzucając Radzie, bezpodstawne podwyższenie ceny lokalu zdaje się nie zaważać, że jednocześnie z obniżeniem wysokości bonifikaty, zwiększyła ona zakres udzielanej bonifikaty, obejmując nią nie tylko "cenę lokalu", ale również związany z własnością wyodrębnionego lokalu udział w nieruchomości wspólnej ("cenę gruntu"). Wykazywany w tym sensie "wzrost ceny lokalu" jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, pozostającym co najmniej w sferze wątpliwości. Zarzut ten nie wskazuje zatem na naruszenie interesu prawnego. Może ewentualnie odnosić się do interesu faktycznego, skoro skarżący jest zainteresowany nabyciem lokalu.

Sąd zauważa również, że skarżący z prawa do nabycia własności wynajmowanego lokalu mieszkalnego w trybie bezprzetargowym (na zasadzie pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy) będzie mógł (nie zaś musiał) skorzystać, dopiero w przypadku gdy właściciel - Gmina R. – przeznaczy nieruchomość do sprzedaży. Wówczas "uruchomione" zostanie bowiem pierwszeństwo nabycia wynajmowanego lokalu, na zasadach określonych w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami (a więc w trybie bezprzetargowym).

Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący mógł w chwili wystąpienia do Sądu, skutecznie domagać się (żądać) od Gminy zbycia lokalu na jego rzecz w trybie bezprzetargowym, z bonifikatą 95%.

Co do zasady, organy gminy w sposób samodzielny decydują bowiem o sposobie wykorzystania i przeznaczenia składników mienia komunalnego – w tym nieruchomości. W niniejszej sprawie nie wykazano aby kompetentny organ gminy przeznaczył przedmiotowy lokal do sprzedaży. Pomimo bowiem, że do skarżącego skierowano pismo informujące, o tym, że jego wniosek o nabycie lokalu został rozpatrzony pozytywnie i że przystąpiono do kompletowania dokumentacji koniecznej dla sprzedaży, to w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących zasady i tryb zbywania nieruchomości publicznych, takie pismo nie stanowi jeszcze o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży. W myśl regulacji prawnych zawartych w przepisach przywołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. podjęcie zamiaru rozporządzenia nieruchomością publiczną wymaga bowiem ujawnienia wobec osób trzecich. Ustawodawca w art. 35 ust. 1 tej ustawy statuował zasadę jawności gospodarowania nieruchomościami, która przejawia się w nałożeniu na właściwy organ (art. 4 pkt 9 ustawy) obowiązku sporządzania i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości z przeznaczeniem do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę (por. G. Bieniek, ibid., s. 206). W wykazie tym określa się między innymi cenę zbywanej nieruchomości. Wykaz nieruchomości przeznaczonych do obrotu sporządza się niezależnie od tego kto występuje z inicjatywą zbycia (właściciel nieruchomości czy osoba zainteresowana jej nabyciem) oraz niezależnie od tego, czy nieruchomość zbywana ma być w trybie przetargowym czy bezprzetragowym.

Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie nie sporządzono i nie ogłoszono wykazu nieruchomości, w którym ujęty byłby, jako przeznaczony do zbycia, wynajmowany przez skarżącego lokal. Jak zaś wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, do chwili sporządzenia i ogłoszenia wykazu nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż przeznaczenie do obrotu należy wyłącznie do właściciela (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2002 r., I SA 632/02, LEX nr 156824).

Z powyższego wynika również, że dotychczas pomiędzy Gminą a skarżącym nie powstał żaden stosunek zobowiązaniowy dotyczący sprzedaży lokalu, z którego mógłby on wywodzić uprawnienia do nabycia własności lokalu na dotychczasowych zasadach. W szczególności nie tworzy go fakt podjęcia przez organy gminy czynności zmierzających do skompletowania dokumentacji niezbędnej do sprzedaży lokalu, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę.

W oparciu o przedstawione wyżej wywody stwierdzić należy, że Rada Miejska R. podejmując uchwałę z dnia [...] w zaskarżonym zakresie, nie naruszyła interesu prawnego skarżącego.

Nie są natomiast jasne pozostałe stwierdzenia skarżącego, że opiera on skargę na "Kodeksie Prawa Cywilnego" (zapewne chodziło o Kodeks cywilny) oraz na wskazanych konkretnych przepisach tego aktu, zawierających definicję nieruchomości oraz regulujących ważność czynności prawnych, przeniesienie własności, zasiedzenie i posiadanie oraz prawo pierwokupu. Skarżący nie wyjaśnił bowiem, czy również z przepisów tych wywodzi swój interes prawny oraz czy zaskarżony akt narusza wymienione przepisy, a jeżeli tak, na czym owo naruszenie polega. Ze względu na lakoniczne i niejasne przywołanie tych przepisów, Sąd nie może się do tej kwestii szczegółowo odnieść. Ogólnie tylko można zauważyć, że wskazane przepisy nie miały zastosowania w sprawie objętej zaskarżoną uchwałą, a ewentualnej ochrony prawnej – w przypadku gdyby zostały one naruszone -przynajmniej te, dotyczące zasiedzenia, posiadania i pierwokupu- należy upatrywać w regulacjach cywilnoprawnych, a nie w obszarze regulacji publicznoprawnej jaką stwarza art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, i dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.