Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 737/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115 par. 1, art. 62 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 105/16 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w przedmiocie zawarcia kontraktu socjalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. B. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 105/16 oddalił skargę J. B. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej także "OPS") w przedmiocie zawarcia kontraktu socjalnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym:

Skarżący 18 lipca 2016 r. przedłożył do Ośrodka OPS projekt kontraktu socjalnego.

Dyrektor OPS pismem z [...] lipca 2016 r. poinformował, że nie jest możliwe podpisanie kontraktu na zasadach i warunkach przedstawionych przez skarżącego, jak również wyjaśnił istotę kontraktu i przyczynę odmowy. Stanowisko swoje podtrzymał w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze na bezczynność organu skarżący domagał się zobowiązania Dyrektora OPS do wydania decyzji w miejsce pisma z [...] lipca 2016 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Dowodził, że odmowa zawarcia kontraktu socjalnego wymaga decyzji administracyjnej, której wydania organ w jego sprawie odmawia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko o braku podstawy do zawarcia kontraktu socjalnego, jak i do wydania w tym przedmiocie aktu administracyjnego – decyzji. Podkreślił, że sprawy związane z zawieraniem kontraktu socjalnego nie są indywidualnymi sprawami załatwianymi w formie decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku skarżący wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania przed organem z zakresu pomocy społecznej nie było samo zawarcie kontraktu, a przyznanie niepieniężnej formy pomocy społecznej w postaci kontraktu socjalnego. Wcześniej ubiegał się o zasiłek celowy, ale zmienił przedmiot żądania. Przedłożył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2015 r. dotyczącą umorzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyrokiem oddalił powyższą skargę skarżącego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że żądanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wtedy, gdy w porządku prawnym istnieje przepis prawa materialnego dopuszczający taką formę kształtowania praw i obowiązków.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że w niniejszej sprawie organ pomocy społecznej miał rozstrzygnąć decyzją o przyznaniu (bądź odmowie przyznania) żądanej formy pomocy niepieniężnej w postaci zawarcia kontraktu socjalnego, którego projekt przedłożył organowi. Zwrócił uwagę, że ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm., dalej "u.p.s.") nie przewiduje formy pomocy społecznej w postaci zawarcia kontraktu socjalnego. Sąd wyjaśnił, że kontrakt socjalny, o którym mowa w przepisach ustawy o pomocy społecznej to specyficzny rodzaj umowy pomiędzy organem pomocy społecznej a osobą ubiegającą się o przyznanie pomocy społecznej zawartej zgodnie z wzorem urzędowym ustalonym w § 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego (Dz.U. z 2010 r., Nr 218, poz. 1439), do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, a która to umowa określa uprawnienia i obowiązki stron wynikające z ustawy o pomocy społecznej mające na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o objecie jej pomocą społeczną. Skoro kontrakt socjalny nie może stanowić decyzyjnego rozstrzygnięcia organu, to postępowanie administracyjne w sprawie rozstrzygnięcia sporu w zakresie kontraktu socjalnego kończy czynność materialno-techniczna zawarcia kontraktu, a w przypadku niedojścia do ustalenia jego warunków – pisma organu informującego o negatywnym sposobie rozstrzygnięcia kwestii zawarcia kontraktu ze wskazaniem przyczyn podjętego stanowiska. Zatem negatywne "załatwienie sprawy kontraktu socjalnego" następuje w formie pisma organu.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie tak właśnie postąpił Dyrektor OPS. Pismem z [...] lipca 2016 r. poinformował skarżącego o tym, że nie jest możliwe zawarcie kontraktu, podając uzasadnienie zajętego stanowiska. Skarga na bezczynność została wniesiona już po prawidłowym co do formy zakończeniu sprawy (rozpoznając skargę na bezczynność sąd nie jest władny do oceny merytorycznej wyniku postępowania), zatem podlegała oddaleniu. W dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, dlatego też sąd nie miał uzasadnienia prawnego do zobowiązania organu, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), do wydania w określonym terminie aktu prawnego. Odnosi się to zarówno do przyjęcia za przedmiot postępowania żądania zawarcia kontraktu socjalnego (wynikającego z nadesłanych sądowi akt administracyjnych i tak rozumianemu przez organ), jak i przyjęcia za przedmiot postępowania (jak uważa skarżący – co potwierdza uzasadnienie złożonej na rozprawie decyzji SKO z [...] września 2015 r.) – wcześniej złożonego wniosku o przyznanie niepieniężnej formy pomocy społecznej w postaci zawarcia kontraktu socjalnego.

Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie ww. wyroku w całości lub zmianę zaskarżonego wyroku przez zobowiązanie Dyrektora OPS do wydania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, decyzji odmawiającej przyznania świadczenia niepieniężnego w formie poradnictwa specjalistycznego lub ewentualnie udzielenia takiego świadczenia. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, jak i zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- nieważność postępowania o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., albowiem wskutek niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i niesprowadzenia kompletnych akt administracyjnych skarżący był pozbawiony swych praw;

- naruszenie art. 113 § 1 P.p.s.a. mające istotny wpływ na treść wyroku, a polegające na przedwczesnym zamknięciu rozprawy, pomimo, iż w jej trakcie Sąd zorientował się, że akta administracyjne są niekompletne oraz pomimo, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona;

- naruszenie art. 62 pkt 1 P.p.s.a., mające istotny wpływ na treść wyroku, w następstwie nieskomplementowania akt administracyjnych niezbędnych do rozpoznania całości sprawy;

- naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na treść wyroku, a na skutek jego niezastosowania mimo, iż organ pozostawał w bezczynności w wydaniu decyzji o odmowie przyznania niepieniężnej formy pomocy społecznej w postaci poradnictwa specjalistycznego;

- naruszenie art. 151 P.p.s.a., mające istotny wpływ na treść wyroku, w efekcie oddalenia skargi, która była zasadna gdyż organ niewłaściwie stosował i interpretował art. 106 § 2 u.p.s.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń w niniejszej sprawie. Skarżący domagał się bowiem udzielenia mu pomocy społecznej w postaci poradnictwa specjalistycznego, a nie w formie kontraktu socjalnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 ust. 2 u.p.s. skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis ten stanowi jedynie o braku konieczności wydania decyzji przyznającej świadczenia m.in. w zakresie poradnictwa. Nie odnosi się on natomiast do sytuacji gdy organ odmawia wydania decyzji o odmowie udzielenia świadczeń niepieniężnych w formie poradnictwa specjalistycznego, co wynika z wykładni celowościowej ww. przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej określa zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej był zarzut nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw.

Przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., w szczególności zawarte w tym przepisie określenie "pozbawiony możliwości obrony swych praw", nie została w ustawie zdefiniowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że pojęcie "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle. Występuje ono jedynie w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek usterek czy utrudnień w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 1043/18 wyjaśnił, że nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona wbrew swej woli została faktycznie pozbawiona możności działania w postępowaniu, jeżeli skutki tego uchybienia nie mogą być usunięte w toku procesu przed wydaniem wyroku w danej instancji, przy czym nie należy tego wiązać wyłącznie z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w sprawie. NSA podkreślił, że sąd odwoławczy powinien też rozważyć, czy strona rzeczywiście została pozbawiona uprawnień procesowych wskutek wadliwego postępowania sądu I instancji, czy na skutek własnego działania, a także, czy aby kwestionowanie działań sądu nie jest wynikiem niegodzenia się z dokonaną przez ten sąd kontrolą i podjętym rozstrzygnięciem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z akt sprawy nie wynika aby w przedmiotowym postępowaniu doszło do nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Zwrócić należy uwagę, że skarżący na każdym etapie postępowania był prawidłowo pouczany o przysługujących mu prawach oraz obowiązkach. Korespondencja do niego kierowana była doręczona w sposób prawidłowy. Skarżący mógł składać wyjaśnienia, przedstawiać swoje stanowisko w sprawie, jak również przedstawiać wnioski procesowe. Skarżący miał możliwość obrony swych praw na każdym etapie postępowania i z praw tych korzystał, czego wyrazem jest m.in. jego udział w rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym 22 listopada 2016 r. Z protokołu ww. rozprawy wynika, że skarżący składał wyjaśnienia co do przedmiotu skargi, jak i przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Podkreślenia wymaga, że podnoszone przez skarżącego okoliczności, tj. zamknięcie rozprawy mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i "niesprowadzenia" kompletnych akt administracyjnych, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania z uwagi na pozbawienie skarżącego z możliwości obrony swych praw. Powyższe okoliczności wynikają bowiem z przekonania skarżącego, że Sąd błędnie ustalił przedmiot sporu niniejszej sprawy. Zarzuty w tym zakresie mogą zatem stanowić podstawę do podważenia stanu faktycznego przyjętego w niniejszej sprawie, czyli podważenia dokonania kontroli sądowej, natomiast w żadnym razie nie mogą świadczyć o nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Norma zawarta w ww. przepisie dotyczy bowiem – jak już powyżej wskazano - wyłącznie pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Na uwzględnienie w niniejszej sprawie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przez Sąd art. 113 § 1 P.p.s.a., przez zamknięcie rozprawy przed dostatecznym wyjaśnienia sprawy oraz pomimo niekomplementności akt.

Zgodnie z art. 113 § 1 P.p.s.a., Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

Zawarte w powyższym przepisie regulacja ma charakter techniczny, porządkowy i reguluje jedynie jedną z kompetencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia czy też zamknął rozprawę nie udzielając głosu stronom.

Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 P.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpatrywanej sprawie, lecz "stan zdolności sprawy" do wydania wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 26 października 2017 r., II OSK 319/16; 7 lutego 2017 r., I OSK 826/15): W orzecznictwie wskazuje się także, że sprawę można uznać za dostatecznie wyjaśnioną, jeżeli strony wyczerpały możliwość korzystania z przysługujących im uprawnień procesowych, a sąd nie znalazł podstaw do działania z urzędu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 października 2017 r., I GSK 1563/15; 28 marca 2017 r., I OSK 2807/16; 30 listopada 2016 r., I GSK 154/15).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji rozważył wszechstronnie zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy konfrontując go zarówno z argumentacją przedstawioną przez skarżącego na rozprawie, jak i z okazaną przez niego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2015 r. Analiza przedmiotowej sprawy doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wniosku, iż przedmiotem sporu pozostaje kwestia, czy w przypadku złożenia przez skarżącego propozycji zawarcia kontraktu socjalnego, organ powinien w tym zakresie wydać decyzję administracyjną. Podkreślenia wymaga, że okoliczność, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. Ocena, czy sprawa została dostatecznie wyjaśniona, należy bowiem do sądu. Przewodniczący jest jedynie wyrazicielem woli sądu i uzewnętrznia ją z racji swoich uprawnień procesowych.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut przedwczesnego zamknięcia rozprawy i wydania wyroku mimo niekompletnych akt sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 133 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a to oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (por.: wyrok NSA z 12 maja 2005 r., FSK 1381/04). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł się na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, tj. aktach administracyjnych przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, jak również uwzględnił przedstawioną na rozprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2015 r., nr 406.573/E-4/5/15. Podkreślić należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały znaczenia dokumenty nadesłane po wydaniu zaskarżonego wyroku. Dotyczyły one bowiem kwestii postępowania w zakresie przyznania skarżącemu zasiłku celowego i nie odnosiły się do przedmiotu niniejszego postępowania. Zostały one nadesłane z uwagi na wniosek skarżącego o uzupełnienie wyroku, który został przez Sąd odrzucony. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, że brak jest podstaw do uznania, że w sprawie został naruszony art. 113 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 62 pkt 1 P.p.s.a. także nie mógł stanowić postawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 62 pkt 1 P.p.s.a. Przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów.

Akta, o których mowa w art. 62 pkt 1 P.p.s.a., to zarówno akta sądowe sprawy, jak i akta administracyjne sprawy. Wskazany przepis stanowi zatem podstawę prawną zarządzenia wezwania organu administracji publicznej do uzupełnienia także akt administracyjnych sprawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że uzupełnienie to może dotyczyć wyłącznie dokumentów, które stanowiły składnik tych akt i którymi dysponował organ, podejmując zaskarżone orzeczenie. Materiał dowodowy zebrany przez sąd służy weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego (zob. A. Bińczyk, O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, ZNSA 2013/3, s. 125–137).

Zwrócić należy uwagę, że zawarty w powołanym powyżej art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, przy czym Sąd może (z urzędu lub na wniosek stron) przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 P.p.s.a. Do kompetencji sądu administracyjnego nie należy bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Z tego względu celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Nie można też oczekiwać, że sąd administracyjny ustali stan faktyczny posługując się domniemaniem faktycznym (art. 231 k.p.c.). Dyspozycja art. 231 k.p.c. powinna znaleźć zastosowanie wyłącznie w braku bezpośrednich środków dowodowych ( por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2002 r., sygn. akt IV CKN 718/00).

Ze znajdującego się w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że Sąd, przed wydaniem wyroku, zgromadził i dołączył do akt sprawy dokumenty niezbędne do rozpoznania niniejszej sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem zarówno sporządzony przez skarżącego projekt kontraktu socjalnego, pismo z 19 lipca 2016 r. stanowiące odpowiedź Dyrektora OPS na złożoną ww. propozycję kontraktu skarżącego, jak i skierowane przez skarżącego do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe dokumenty pozwalały na wydanie orzeczenia przez Sąd w zakresie wskazanym przez skarżącego w skardze, tj. w zakresie bezczynności Dyrektora OPS w wydaniu decyzji, który zdaniem skarżącego błędnie uznał - że odmowa zawarcia kontraktu socjalnego nie wymagała wydania decyzji o odmowie przyznania świadczeń pomocy społecznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za nieprawidłowy uznać należy także zarzut naruszenia art. 106 ust. 2 u.p.s.

Stosownie do treści art. 106 ust. 1 u.p.s. przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 106 ust. 2 u.p.s. udzielenie świadczeń w postaci interwencji kryzysowej, pracy socjalnej, poradnictwa, uczestnictwa w zajęciach klubu samopomocy, klubu samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, schronienia w formie ogrzewalni i noclegowni, sprawienia pogrzebu, a także przyznanie biletu kredytowanego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Skarżący upatruje naruszenia ww. przepisu przez błędne uznanie Sądu I instancji, że odmowa udzielenia świadczeń niepieniężnych w formie poradnictwa nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego art. 106 § 2 u.p.s. stanowi jedynie o braku konieczności wydania decyzji przyznającej świadczenia m.in. w zakresie poradnictwa.

Podnieść należy, że rozważania Sądu I instancji w zakresie art. 106 ust. 2 u.p.s. w żaden sposób nie odnosiły się do kwestii, czy organ ma obowiązek wydać decyzję w zakresie odmowy przyznania skarżącemu poradnictwa. Sąd rozważał jedynie czy rozpoznanie wniosku o zawarcie kontraktu socjalnego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, nawet jeśli strona traktuje to jako żądanie przyznania świadczeń niepieniężnych pomocy społecznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożenie przez skarżącego propozycji zawarcia kontraktu socjalnego nie mogło stanowić podstawy do uznania, że domaga się on udzielenia świadczenia niepieniężnego w postaci poradnictwa specjalistycznego.

W myśl art. 36 ust. 2 lit. g u.p.s. świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia niepieniężne: poradnictwo specjalistyczne. Z treści art. 46 ust. 1 u.p.s. wynika, że poradnictwo specjalistyczne, w szczególności prawne, psychologiczne i rodzinne, jest świadczone osobom i rodzinom, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych, bez względu na posiadany dochód. Poradnictwo prawne realizuje się przez udzielanie informacji o obowiązujących przepisach z zakresu prawa rodzinnego i opiekuńczego, zabezpieczenia społecznego, ochrony praw lokatorów (ust. 2). Poradnictwo psychologiczne realizuje się przez procesy diagnozowania, profilaktyki i terapii (ust. 3). Poradnictwo rodzinne obejmuje problemy funkcjonowania rodziny, w tym problemy opieki nad osobą niepełnosprawną, a także terapię rodzinną (ust. 4).

Podkreślenia wymaga, że poradnictwo specjalistyczne wykonywane jest wobec osób i rodzin, jego celem jest udzielenie wsparcia w sytuacjach trudnych, kryzysowych. Pomoc ta polega na udzieleniu informacji, porad, wskazaniu instytucji specjalistycznego wsparcia lub urzędów administracji, które zajmują się załatwianiem określonych spraw. W literaturze wskazuje się, że poradnictwo może być postrzegane jako instytucjonalny system o określonej strukturze organizacyjnej oraz jako specyficzna czynność podejmowana przez profesjonalnych doradców i osoby pomagające jednostkom będącym w trudnych sytuacjach.

Mając zatem na uwadze cel poradnictwa specjalistycznego stwierdzić należy, że nie obejmuje ono swym zakresem kontraktu socjalnego, który zgodnie z art. 6 pkt 6 u.p.s. stanowi pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Umowa ta, w odróżnieniu do poradnictwa specjalistycznego, określa zarówno uprawnienia, jak i obowiązki jej stron, podejmowanych w ramach wspólnych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osób czy ich rodzin. Jej celem (zgodnie z art. 108 u.p.s.) jest wzmocnienie aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z listy form niepieniężnych świadczeń określonych w art. 36 ust. 2 pkt a-r u.p.s., jedynie praca socjalna wprost nawiązuje do kontraktu socjalnego. W treści art. 45 ust. 2 ustawy, wskazano bowiem, że praca socjalna może być prowadzona w oparciu o kontrakt socjalny lub projekt socjalny.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, uznać należy, że złożenie propozycji zawarcia kontraktu socjalnego nie mogło skutkować uznaniem, iż skarżący domaga się udzielenia mu poradnictwa specjalistycznego. Tym samym, Sąd nie miał podstaw do badania w niniejszej sprawie, czy w przypadku odmowy udzielenia skarżącemu poradnictwa specjalistycznego organ zobowiązany jest wydać decyzję.

Skoro zatem przedmiotem badania sądu nie była ocena konieczności wydania decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia poradnictwa specjalistycznego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 106 § 2 P.p.s.a., w kontekście przedstawionym w skardze kasacyjnej.

W związku z powyższym nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. Z uwagi, iż - jak już wyjaśniono w niniejszej sprawie - organ nie pozostawał w bezczynności, brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu. Zauważenia wymaga, że co prawda Sąd I instancji omyłkowo powołał ww. przepis w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednakże w istocie go niezastosował i prawidłowo oddalił skargę, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 199 w zw. z art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. orzeczono natomiast o oddaleniu wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę prawo do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.