Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1048/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynął sprzeciw spółki P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...], uchylającej w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] września 2021 r. Nr [...], w przedmiocie ustalenia na rzecz P. Sp. z o.o. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem energetycznym oraz urządzeniami nadawczymi umieszczonymi wewnątrz obrysu wieży, na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym J. przy ulicy [...], gmina J. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] czerwca 2020 r. do Urzędu Miasta i Gminy J. wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. z/s w W., o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu infrastruktury technicznej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr geod. [...], w obrębie miejscowości J.. Uprawniony urbanista sporządził projekt decyzji ustalającej wnioskowaną lokalizację.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. projekt przesłano do uzgodnienia Marszałka Województwa, Nadzoru Wodnego K., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R., Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P..

W dniu [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy J. wydał decyzję nr [...], o ustaleniu na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego.

W związku ze złożeniem odwołania od powyższej decyzji przez B. W. - Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z dnia [...] listopada 2020 r, Nr [...], o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zacytowało przepisy dotyczące kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia oraz wskazało na konieczność ustalenia aktualnego, istniejącego, sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, w odległościach przewidzianych cytowanymi przepisami w celu dokonania kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia, podniosło, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Zdaniem Kolegium, uwzględnić należało, w przypadku anten skierowanych na ten sam azymut, możliwość ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny. SKO zwróciło także uwagę, iż zaskarżona decyzja nie zawiera w istocie należycie sprecyzowanych parametrów planowanego przedsięwzięcia (wskazanie ilości i rodzaju anten, umiejscowienia każdej z nich, azymutów anten rozsiewczych, zakresów tiltów, maksymalnej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo EIRP).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz wydał w dniu [...] marca 2021 r. decyzję Nr [...] o ustaleniu na wniosek P. Sp. z o.o. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Na skutek odwołania B. W.-Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., Nr [...] uchyliło ponownie zaskarżoną decyzję Burmistrza MiG J. z dnia [...].03.2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, wskazując, iż ten nie wykonał znacznej części zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji tut. Kolegium.

SKO wskazało, iż ponownie organ pierwszej instancji nie zauważył, iż teren inwestycji obejmuje grunty oznaczone symbolem Ps-VI. Kolegium ponownie wskazało, by ustalić, czy wydane zostały dla przedmiotowej działki warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalające inne niż rolne przeznaczenie gruntu. Jeśli nie, projekt decyzji winien być uzgodniony z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Reasumując Kolegium ponownie zaleciło, by rozpoznając sprawę organ I instancji poczynił ustalenia dotyczące warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Pozwoli to na dokładne ustalenie jakie uzgodnienia wymagane są w sprawie.

Dalej nie jest zrozumiałe dlaczego w zaskarżonej decyzji uznano, iż "obszar objęty decyzją stanowi teren usługowy". Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), wskazuje, iż funkcja jest jednym z ustaleń decyzji, natomiast w zaskarżonej decyzji nie tyle ustalono funkcję, ile odniesiono się do już istniejącej funkcji terenu. Stąd wątpliwości Kolegium, gdyż teren oznaczony jest symbolem Ps. W zaskarżonej decyzji nadal widnieje identyczny zapis. Wskazano, iż w aktach brak ustaleń (wypisów z rejestru gruntów) dotyczących właścicieli działek [...],[...],[...] i [...] mimo, iż są one styczne z terenem inwestycji, a jedną z nich oddziela od terenu inwestycji tylko droga. Podkreślono, że odnośnie terenów przylegających do drogi publicznej, to w sytuacji, gdy droga jest drogą gminną nie jest wymagane uzgodnienie, wystarczające jest omówienie kwestii włączenia do drogi ruchu spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu w uzasadnieniu decyzji lokalizacyjnej. Zaskarżona decyzja nadal nie zawiera należytego uzasadnienia tej kwestii.

Ponownie stwierdzono, że w zaskarżonej decyzji organ analizował kwestię dotyczącą uprzedniego wymogu uzyskania decyzji środowiskowej, jednak uczynił to bez dogłębnej analizy obowiązujących przepisów.

Zwrócono uwagę, iż sposób wyznaczania odległości od miejsc dostępnych dla ludności został w przepisach wyraźnie określony. Nakazano ponownie, by organ ustalił aktualny, istniejący sposób zagospodarowania działek sąsiednich, w odległościach przewidzianych cytowanymi przepisami w celu dokonania kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. Organ winien w tym zakresie poczynić własne ustalenia oraz odnieść się do kwalifikacji przedłożonej przez Inwestora. Kolegium wskazało też, że w przypadku kilku anten skierowanych na ten sam azymut, należy przeanalizować możliwość nakładania się wiązek promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny. W tym zakresie kwalifikacja przedłożona przez Wnioskodawcę wymaga uzupełnienia.

W dniu [...] września 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy J. wydał decyzję, Nr [...] o ustaleniu na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z przyłączem energetycznym oraz urządzeniami nadawczymi umieszczonymi wewnątrz obrysu wieży, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej, przy ul. [...], gmina J..

W decyzji organ m.in. wskazał, że planowana inwestycja stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, jest to inwestycja celu publicznego, zawarł ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Wskazano, iż teren objęty decyzją nie znajduje się na obszarach chronionych, a inwestycja w oparciu o obowiązujące przepisy prawa nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ponieważ nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zawarto ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, obsługi komunikacyjnej, wyznaczono na załączniku graficznym do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji, ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, inne warunki i ustalenia.

Organ podniósł, iż w związku z art. 60 ust. 1 na podstawie art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłał projekt decyzji do uzgodnienia właściwym organom uzgadniającym. Dalej organ wskazał, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy bowiem teren objęty decyzją stanowią grunty: inne grunty zabudowane - Bi oraz pastwiska Ps VI i nie obejmuje gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I - III ani gruntów leśnych w związku z czym nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Dalej organ wskazał, że w przypadku planowanego przedsięwzięcia minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania dla tiltów maksymalnych (planowanych maksymalnych pochyleń wiązek w stronę ziemi ) wynosi: 42,9 mn.p.t. - dla anten o azymutach 80°, 41,4 m n.p.t. - dla anten o azymutach 230°, 42,9 m n.p.t. - dla anten o azymutach 330°.

Podano, iż minimalna odległość głównej wiązki promieniowania od zabudowy lub miejsc dostępnych dla ludności wynosi 34,0 m - dla anten o azymucie 50° i 320 °. Organ stwierdził, że przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W obszarze oddziaływania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Organ stwierdził, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17.12.2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2019r., poz. 2448) oraz rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 17.02.2020r., w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. 2020r., poz. 258 ) nie wystąpią w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła ponownie B. W.-Ł..

Opisaną na wstępie i będącą przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. Nr [...], ponownie uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] września 2021 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał podstawy prawne wydanej decyzji, przytaczając w szczególności art. 50 ust. 1 zdanie 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 741), a także art. 52 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 56, art. 56 i wreszcie art. 1 ust. 2 tej ustawy, jak również art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm., zwanej dalej: Ugn).

W ocenie Kolegium, dopiero prawidłowe i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego może stanowić podstawę oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przeprowadzenia odpowiednich rozważań i wydania rozstrzygnięcia, a tego nie uczyniono w przedmiotowej sprawie, mimo dwukrotnego uchylania przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji.

Dalej Kolegium przywołało treść przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247) wskazując ponownie, że to czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla określonej inwestycji będzie wymagana zależy od rodzaju zamierzenia. Kwestia ta wymaga każdorazowego zbadania.

SKO podniosło, że wg oświadczenia zawartego w odwołaniu na sąsiedniej działce, bezpośrednio przylegającej do terenu gdzie planowana jest przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest inna stacja bazowa telefonii komórkowej. Kolegium zauważyło więc bezwzględną konieczność rozważenia i przeanalizowania przez organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania w sprawie kwestii ewentualnego kumulowania się oddziaływań na środowisko tych dwóch przedsięwzięć.

Powołując się szeroko na orzecznictwo sądowe Kolegium wywiodło, że przy określaniu odległości od anteny dla procedury kwalifikacyjnej szkodliwości stacji bazowych telefonii komórkowych (dalej: stacja) należy przyjmować sumaryczną wartość EIRP dla wszystkich anten pracujących na tym samym kierunku. W takim przypadku, w odniesieniu do anten nadawczych stacji sformułowanie "pojedyncza antena" należy rozumieć jako "system antenowy" pracujący w określonym kierunku promieniowania, tj. określonym sektorze. Brak uwzględnienia efektu kumulacji PEM pochodzącego od skonfigurowania anten sektorowych promieniujących w tym samym kierunku (azymucie) jest błędem przyczyniającym się do nieprawidłowej kwalifikacji odnośnie rozważanych zasięgów występowania PEM o wartościach ponadnormatywnych.

Kolegium ponownie wskazało na konieczność, wystąpienia przez Burmistrza do Wnioskodawcy o:

- uzupełnienie kwalifikacji przedsięwzięcia poprzez podanie maksymalnej równoważnej mocy promieniowania izotropowo (EIRP) na każdym sektorze (azymucie) wynikającej z obliczeń w zakresie kumulacji promieniowania anten stacji bazowej,

- podania maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tiltu) dla poszczególnych typów anten na podstawie danych katalogowych. Niezbędne jest też przez organ pierwszej instancji ustalenie i wskazanie istniejącego aktualnie stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, w szczególności wysokości istniejącej zabudowy, w odniesieniu do każdego z azymutów, w odległościach przewidzianych w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy uwzględnieniu kumulacji oddziaływania anten skierowanych na ten sam azymut.

W związku z faktem, że w sprawie niniejszej doszło do uchybień dotyczących procedowania, w szczególności w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, konieczne było zdaniem SKO uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Od decyzji Kolegium sprzeciw wniosła P. sp. z o.o.. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji, pomimo iż istniała możliwość wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy. Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie może się ostać. Organ odwoławczy winien odnieść się w treści swego rozstrzygnięcia do zarzutów sformułowanych w odwołaniu złożonym przez stronę, stosując przy tym prawidłowo obowiązujące przepisy. Tymczasem organ II instancji temu obowiązkowi uchybił i uchylił prawidłowe rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy J., udzielając przy tym błędnych, niezgodnych z prawem wytycznych, do których organ I instancji - w zamierzeniu organu odwoławczego - winien zastosować się przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem SKO, że organ I instancji nie dokonał weryfikacji przedłożonej przez skarżącą kwalifikacji przedsięwzięcia w kontekście sygnalizowanego w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych "obowiązku" uwzględniania sumarycznej mocy promieniowanej przez wszystkie elementy antenowe. Tymczasem taki "obowiązek" nie znajduje w ocenie spółki podstaw normatywnych.

Podkreślono również, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych dla uwzględniania maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego z urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...]. To, że fabrycznie dane urządzenie ma określoną właściwość (czy skale właściwości) nie oznacza, że w przypadku konkretnej inwestycji ten parametr faktycznie wystąpi. Zależeć to może bowiem od planowanego sposobu wykorzystania tego urządzenia przez inwestora na konkretnej inwestycji. To skarżący jako inwestor decyduje o zakresie i parametrach inwestycji, odnośnie do której złoży wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest rolą organu odkodowywanie "rzeczywistej" woli inwestora. Organ związany jest wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a poszukiwanie "zamiarów" inwestora poza treścią składanych wniosków i oświadczeń jest działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji winno być bieżące zamierzenie inwestycyjne określone w treści wniosku. Skoro inwestor jasno wskazał maksymalne pochylenie na konkretnym, wskazanym w dokumentacji poziomie, to nie ma podstaw by zakładać, że jego zamiarem jest późniejsza dowolna zmiana w tym zakresie.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

Tytułem wstępu wskazać należy, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej: P.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Zauważyć należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 K.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Zgodnie z treścią wyżej przywołanego art. 136 ust. 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie SKO L. po raz trzeci uchyliło decyzję I instancji i przekazało do ponownego rozpoznania temu organowi. Kolegium motywowało rozstrzygnięcie kasacyjne powołaniem na okoliczności, że organ I instancji nie dokonał weryfikacji przedłożonej przez skarżącą kwalifikacji przedsięwzięcia przy uwzględnianiu sumarycznej mocy promieniowanej przez wszystkie elementy antenowe. W ocenie SKO wyliczenia zawarte w analizie przedstawionej przez skarżącą nie dotyczą zwiększenia EIRP (równoważna moc promieniowania izotropowo) całej instalacji w poszczególnych kierunkach. Obliczenia nie uwzględniają możliwości ustawienia anten, które mają ten sam lub bliski azymut oraz możliwości ustawienia ich nachylenia w taki sposób (tilt), aby główna oś wiązki promieniowania poszczególnych anten nakładała się na siebie, albo oddziaływała. Nie wyjaśniono zatem zjawiska kumulacji.

Kolegium ponownie wskazało na konieczność, wystąpienia przez Burmistrza do Wnioskodawcy o:

- uzupełnienie kwalifikacji przedsięwzięcia poprzez podanie maksymalnej równoważnej mocy promieniowania izotropowo (EIRP) na każdym sektorze (azymucie) wynikającej z obliczeń w zakresie kumulacji promieniowania anten stacji bazowej,

- podania maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tiltu) dla poszczególnych typów anten na podstawie danych katalogowych".

Zdaniem SKO powoduje to konieczność ponownej oceny Kwalifikacji przedsięwzięcia oraz konieczność powtórnego rozważenia, czy zamierzenie nadal należy w powyższym kontekście traktować jako przedsięwzięcie, które nie oddziałuje znacząco na środowisko.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że wiąże go ograniczenie zakresu badania decyzji objętej sprzeciwem, które to sprowadza się tylko do sprawdzenia wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ograniczenie to rzecz jasna dotyczy przede wszystkim argumentacji uzasadnienia wyroku, zwłaszcza wiążących merytorycznych ocen, które mogą zostać przedstawione. Sąd w postępowaniu wywołanym sprzeciwem obowiązany jest wobec tego ważyć wypowiadane oceny prawne tak, aby nie naruszyć art. 64e P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd sygnalizuje tylko, że nie jest wcale jednoznaczny i przesądzony w orzecznictwie pogląd, który forsuje Kolegium, że równoważna moc promieniowana izotropowo pojedynczych anten telefonii komórkowej musi być sumowana (czy inaczej kumulowana) na potrzeby badania, czy inwestycja kwalifikuje się do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Rozporządzenia. Przeciwne i obszernie umotywowane stanowiska wyrażone zostały w wielu wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (na przykład z dnia 14 kwietnia 2021 r., II SA/Po 804/20, z dnia 8 października 2020 r., II SA/Po 363/20, czy z dnia 20 listopada 2019 r., II SA/Po 721/19), ale także i Naczelnego Sądu Administracyjnego (na przykład w najnowszych z dnia 20 kwietnia 2021 r., II OSK 247/19 oraz 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21 (wszystkie publikowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie istotne zastrzeżenia mogą budzić także wskazania SKO co do konieczności uwzględniania, przy badaniu mocy promieniowanej pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny stacji bazowej, nie ich parametrów podanych przez inwestora we wniosku, lecz maksymalnych – a to w kontekście słusznie akcentowanej w sprzeciwie zasady związania organu wnioskiem inwestora (por. wyrok WSA z 12.12.2019 r., IV SA/Po 796/19, CBOSA).

Żeby nie naruszyć art. 64e P.p.s.a. Sąd rozpoznając sprzeciw P. sp. z o.o. nie wnikał jednak w powyżej zasygnalizowaną problematykę. Skoncentrował się na badaniu decyzji z dnia [...] listopada 2021 r., pod kątem przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Zweryfikował, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Burmistrza na potrzeby decyzji z dnia [...] września 2021 r., można ocenić jako niekompletne – choćby nawet akceptować wyrażone przez Kolegium poglądy co do "kumulacji promieniowania" poszczególnych anten ich maksymalnych parametrów.

Zdaniem Sądu wszystkie powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, mogą być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Wbrew temu, co twierdzi Kolegium, nie było podstaw, aby z opisanych przez organ odwoławczy powodów uchylać decyzję Burmistrza. W ocenie Sądu, nie istniała jakakolwiek przeszkoda, aby SKO samo rozpoznało sprawę merytorycznie i dokonało stosownych rozważań i ocen.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia istotnych dowodów przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie np. kontroli wskazanej Kwalifikacji przedsięwzięcia przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (por. R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., Il OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Zaprezentowane stanowisko sądy administracyjne wyrażają na gruncie spraw, w których dane postępowanie trwa już kilka lat (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizowane postępowanie administracyjne trwa już blisko 20 miesięcy i w tym czasie Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzykrotnie uchylało decyzję organu I instancji. Każdorazowo organ odwoławczy zawierał w uzasadnieniu decyzji te same zastrzeżenia. Kolegium, kierując się interesem strony postępowania w uregulowaniu jej sytuacji prawnej, powinno samodzielnie wydać decyzję co do meritum, uzupełniając we wskazanym powyżej przez siebie zakresie postępowanie dowodowe, o ile dostrzega taką konieczność. W szczególności, jeśli uznało to za konieczne – w trybie art. 136 K.p.a. mogło wezwać Inwestora do wskazania ilości anten oraz zbadać sumaryczną wartości EIRP dla wszystkich anten pracujących w tym samym kierunku, z uwzględnieniem tego następnie dokonać ponownej oceny Kwalifikacji przedsięwzięcia oraz rozważyć, czy zamierzenie nadal należy w powyższym kontekście traktować jako przedsięwzięcie, które nie oddziałuje znacząco na środowisko. Organ odwoławczy może przy tym, jeśli zajdzie potrzeba, wzywać stronę do dostarczenia stosowych, wymaganych prawem dokumentów, a nawet zlecić przeprowadzenie we wskazanym zakresie postępowania organowi, który wydał decyzję.

Sąd w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym jeżeli w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia - a nawet szerzej: że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy - to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 K.p.a., a dopiero w dalszej kolejności - w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. (tak wyrok WSA w Poznaniu sygn. z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1591/20, LEX nr 3171706). Dokonując takich rozważań organ Ii instancji winien mieć także na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu organ II instancji, nie podał też szczegółowych wytycznych, co do wad uchylonej decyzji, co może powodować ponowne wydanie decyzji o tej samej treści przez organ I instancji. W konsekwencji może to prowadzić do patologicznego przeciągania postępowania. Zadaniem organu odwoławczego powinno być zatem przeprowadzenie postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie i rozstrzygnięcie sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł.