Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 694/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił na rzecz A Spółka jawna warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą, po wyburzeniu istniejących budynków przy ul. [...] we W., na działce oznaczonej geodezyjnie numerem [...] i części działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...], [...], obręb S.

W decyzji określono rodzaj zabudowy, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisów odrębnych, obejmujące: ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz osuwaniem się mas ziemnych, ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych, a ponadto zamieszczono wykaz uzyskanych opinii, opisano linie rozgraniczające teren inwestycji oraz podano, że wyniki analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu przedstawiono w zakresie części tekstowej analizy na załączniku nr 2, a w zakresie części graficznej analizy na załączniku nr 3.

W decyzji wskazano również, że nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił m.in., że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było na wniosek z dnia 27 grudnia 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej we wstępie inwestycji, wniesiony przez A Spółka jawna, zastępowana przez pełnomocnika.

W rubryce [...] wniosku zawierającej dane indentyfikacyjne inwestycji, wnioskodawca określając adres geodezyjny nieruchomości wskazał: działkę nr [...] [...], obręb S., działkę nr [...] i część działki nr [...] [...], obręb S. oraz część działek drogowych nr [...], [...], obręb S. oraz nr [...] i [...] [...], obręb S.

Następnie organ orzekający przedstawił ocenę spełnienia przez wnioskowaną zabudowę warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyznaczenia obszaru analizowanego dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech budowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznając, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Decyzja ta została uchylona w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] Nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Prezydent W. wyjaśnił przy tym, że organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wyprowadzonego z art. 61 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy i stwierdził m.in., że możliwość przeprowadzenia prac budowlanych na terenie drogi wewnętrznej to problematyka postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie postępowania lokalizacyjnego, bowiem zgodnie z ustawą – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało również, że w myśl art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

W dalszej argumentacji Prezydent W. wyjaśnił, że rozpatrując ponownie sprawę stwierdził, iż obecnie istnieje droga dojazdowa do terenu, na którym planowana jest inwestycja z ulicy [...] i stanowi ją działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...], [...], obręb S., obciążona – zgodnie z wpisem istniejącym w prowadzonej dla niej księdze wieczystej – służebnością gruntową drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela m.in. działek o numerach [...] i [...], [...], obręb S. Organ orzekający podkreślił też, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza definitywnie o dopuszczalności inwestycji na przedmiotowym terenie, chociaż uprawnia inwestora do ubiegania się o pozwolenie na budowę dla wnioskowanego zamierzenia. Kwestia możliwości jego realizacji i ewentualnej przebudowy drogi dojazdowej będzie rozstrzygana na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę. Prezydent W. wskazał też, że działka numer [...] położona jest na terenach oznaczonych na rysunku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego symbolami: [...] KDWPR – ciąg pieszo-rowerowy oraz ZMW-U – tereny mieszkaniowo-usługowe, zatem teren ten nie jest przeznaczony pod drogę.

Działka numer [...] może być użytkowana w sposób dotychczasowy na podstawie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem – zdaniem organu orzekającego – należało stwierdzić, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego.

Po szczegółowym wyjaśnieniu podstaw ustalenia poszczególnych parametrów i wymagań dla wnioskowanej zabudowy, organ pierwszej instancji w konkluzji wskazał, że wobec spełnienia przez planowaną inwestycję warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i kategorycznego sformułowania art. 56 tej ustawy, nie można inwestorowi odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez J. G. i M. G., reprezentowanych przez pełnomocnika, który w odwołaniach zarzucił wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez m.in. wadliwą ocenę dokonaną w sprawie w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 kodeksu cywilnego i art. 8 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję Kolegium przywołało przepis art. 59 ust. 1 powołanej powyżej ustawy materialnej, z którego wynikała konieczność uzyskania dla zamierzonej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy oraz przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy, określający następujące warunki, od łącznego spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 56, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy wprost stanowi, że nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że jeżeli spełniony jest wymieniony warunek oraz spełnione zostaną wymogi określone w powołanym wyżej art. 61 ustawy, to inwestor powinien uzyskać warunki zabudowy zgodne ze złożonym wnioskiem.

Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium - oceniając dopuszczalność lokalizacji opisanej na wstępie inwestycji uznało, że zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 ustawy, ponieważ:

- działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...] - są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy;

- teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez działki nr [...] i nr [...], [...], obręb S., na których ustanowiono służebności drogowe;

- istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (umowa o wykonanie uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego zawarta pomiędzy inwestorem a B S.A. we W. w dniu 23 lutego 2018 r., k. 16/1 akt; pismo C Sp. z o.o. Oddział we W. z dnia 5 lutego 2018 r., k. 12 akt; pismo ZDiUM we W. z dnia 22 czerwca 2016 r., k. 25 akt; umowa wstępna w sprawie możliwości przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej zawarta pomiędzy inwestorem a D S.A. w dniu 11 kwietnia 2018 r., k. 19/1 akt);

- teren zainwestowania, stanowiący użytki oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "Bp" (zurbanizowane tereny niezabudowane), nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

- żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń co do lokalizacji planowanego zamierzenia budowlanego.

Ponadto – zdaniem Kolegium – także analiza przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem planistycznym"), wykazuje, że parametry planowanej inwestycji nie naruszają zastanego ładu przestrzennego w sąsiedztwie.

Kolegium uznało, że w sposób prawidłowy określono granice obszaru analizowanego. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przy tym, zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, jako "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Ponieważ szerokość frontu terenu wnioskowanej inwestycji od strony działki dojazdowej nr [...] wynosi 14 m, to granica obszaru analizowanego powinna zostać wyznaczona w minimalnej odległości 50 m w wokół terenu potencjalnego zainwestowania. Jak wynika z akt sprawy, obszar wyznaczony w niniejszym postępowaniu przebiegał w odległości od ok. 60 do ok. 180 m od terenu inwestycji.

Kontynuując argumentację w tym zakresie Kolegium przedstawiło ocenę przyjętych w decyzji ustaleń w zakresie funkcji zabudowy i parametrów architektoniczno-urbanistycznych, w tym: funkcję mieszkaniową wielorodzinną, linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, szerokość elewacji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość maksymalną, geometrię dachu, udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, uznając je wszystkie za prawidłowe i odpowiadające wynikom analizy.

Zdaniem Kolegium w świetle powyższych okoliczności, nie zaistniała sprzeczność inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto w ocenie Kolegium projektowana zabudowa nie będzie naruszać zastanego ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do poprawności procesowej kwestionowanej odwołaniem decyzji i wyjaśniło, że projekt tej decyzji został sporządzony przez osobę, która spełnia wymogi określone w art. 60 ust. 4, w związku z art. 5 ustawy.

Następnie wskazało, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stan prawny i faktyczny sprawy wskazuje na brak konieczności realizacji takich uzgodnień. W szczególności rozstrzygnięcie nie wymagało przeprowadzenia uzgodnień przewidzianych wart. 53 ust. 4 pkt 10 i pkt 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren potencjalnego zainwestowania nie leży bowiem na obszarze, który w poprzednio obowiązującym ogólnym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego miasta W., przyjętym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej we W. Nr XXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988 r. (Dz. Urz. Województwa W. Nr 11, poz. 165), był przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja zawiera wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 107 kpa, a także art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, określa zatem:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów

odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury

współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się do ustaleń w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymaganych przepisem § 2 pkt 6 powołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), Kolegium wskazało, że obsługa komunikacyjna terenu przebiegać będzie od strony ul. [...], przez działkę nr [...] i nr [...], [...], obręb S. Wymagana ilość miejsc postojowych, których lokalizacja przewidziana jest na terenie, na którym inwestycja ma być realizowana wynosi: minimum 1,2 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na 1 mieszkanie. Do miejsc postojowych wlicza się również miejsca garażowe.

Kolegium podkreśliło, że wobec braku odrębnej, szczególnej regulacji prawnej, dotyczącej zasad ustalania ilości miejsc parkingowych dla określonych inwestycji budowlanych zasadne jest nawiązywanie do normatywów wynikających ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała Nr L/1177/18 Rady Miejskiej W. z dnia 11 stycznia 2018 r.).

Kolegium uznało również, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób, który zapewnił wszystkim stronom czynny w nim udział. W szczególności, stosownie do treści art. 61 § 4 kpa, zawiadomiono wszystkie strony zarówno o wszczęciu przedmiotowego postępowania, a także zgodnie z art. 81 kpa - o jego zakończeniu i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów dowodowych.

Odnosząc się do kwestii zapewnienia inwestycji uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, które miałoby być realizowane w drodze stanowiącej działkę nr [...] (nieruchomość obciążona służebnością) Kolegium podkreśliło, że rolą decyzji lokalizacyjnej jest ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia, dla którego zagwarantowane jest zaistnienie wymaganego uzbrojenia. Uzbrojenie to nie musi istnieć fizycznie (funkcjonować) w dacie wydawania decyzji lokalizacyjnej, dlatego art. 61 ust. 5 ustawy stanowi, że warunek zapewnienia inwestycji uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Natomiast możliwość przeprowadzenia prac budowlanych na terenie drogi wewnętrznej, chociażby w podnoszonym aspekcie zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to przede wszystkim problematyka postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z poźn. zm.). Dotyczy to też możliwości lokalizacji infrastruktury niezbędnej dla inwestycji w obrębie działki nr [...].

Dodatkowo Kolegium podało, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, ale nie przesądza definitywnie o realizacji takiej inwestycji. Należy pamiętać, że inwestor będzie musiał, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, spełnić normatywny warunek zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (por. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W tym też zakresie szczegółowej analizie będą podlegały przepisy Rozdziału 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ("Dojścia i dojazdy" § 14 - § 16 tego rozporządzenia).

W ocenie Kolegium nie można też uznać, że służebność drogi koniecznej ustanowiona na działce nr [...], [...], stanie się szczególnie uciążliwa. Problematyka ta należy do sfery rozstrzyganej przez sądy powszechne w drodze odrębnego powództwa (w przedmiocie zmiany treści służebności), a nie rozstrzyganej przez organy administracji w postępowaniu lokalizacyjnym.

Mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań, Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami regulującymi problematykę zagospodarowania przestrzennego.

Opisana powyżej decyzja odwoławcza została zaskarżona przez J. G. skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej pełnomocnik zaskarżając decyzję odwoławczą w całości zarzucił jej:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, a także brak jego wszechstronnego i rzetelnego rozpatrzenia, co doprowadziło do zinterpretowania wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy wyłącznie na korzyść wnioskodawcy, przy jednoczesnym niesłusznym działaniu na niekorzyść pozostałych stron postępowania (w tym skarżącej), oraz utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo że:

a) w sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i błędne uznanie, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można jednoznacznie wysnuć podobnego wniosku.

b) zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstawy do wydania decyzji o ustaleniu na rzecz wnioskodawcy warunków zabudowy przy ul. [...] we W. działka nr [...] i część działki nr [...], [...], obręb S., dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą, po wyburzeniu istniejących budynków, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że wnioskodawca spełnił warunek wynikający z w/w przepisu i przedłożył do wniosku umowę zawartą między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, w której zagwarantowane zostało wykonanie i uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy przedłożonej do akt umowy z [...] nie sposób uznać za spełniającą powyższe kryteria.

2) naruszenie przepisów postępowania - zasady ogólnej postępowania administracyjnego, zawartej w treści art. 8 § 1 kpa, tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, będące konsekwencją nieprawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i przepisów postępowania, oraz w treści art. 11 kpa, tj. zasady przekonywania, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, polegające na podaniu ogólników i klauzul generalnych jako podstaw dla wydania przedmiotowej decyzji, bez wskazania przez organ konkretnych przesłanek faktycznych, które w rzeczywistości uzasadniać miałyby utrzymanie w mocy decyzji o ustaleniu na rzecz A spółka jawna, warunków zabudowy przy ul. [...] we W. działka nr [...] i część działki nr [...] [...], obręb S., dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą, po wyburzeniu istniejących budynków.

3) naruszenie przepisów postępowania art. 107 § 1 w zw. § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 kpa

- poprzez nie odniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzucanych przez skarżącą decyzji uchybień oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej kwestionowanego rozstrzygnięcia, co powoduje, iż umyka ono kontroli instancyjnej i godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jakimi przy rozpoznaniu sprawy powinny się kierować organy administracji publicznej, przede wszystkim zaś spoczywający na organach obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym zostały spełnione warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy wnioskodawca nie spełnił warunków przewidzianych w ww. wstawie i powinien on otrzymać decyzję odmowną w tym przedmiocie, czego niesłusznie nie uczyniły organy obu instancji.

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 oraz 288 Kodeksu Cywilnego, poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącej, przejawiające się w umożliwieniu inwestorowi realizacji zamierzonej inwestycji, które spowoduje, że służebność drogi koniecznej ustanowiona na działce [...] [...], należącej do skarżącej stanie się szczególnie uciążliwa dla nieruchomości obciążonej oraz pozostałych nieruchomości władnących i w sposób znaczny utrudni korzystanie z nieruchomości obciążonej.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty oraz przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pełnomocnik J. G. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...], zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 61 § 3 powołanej powyżej ustawy procesowej.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna, szczegółowa argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów zawartych w petitum skargi, w której wykorzystano również poglądy wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego.

W doręczonej Sądowi w dniu 23 października 2019 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wraz z odpowiedzią na skargę Sądowi doręczone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...], [...], orzekające o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 694/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sprawa wyznaczona do rozpoznania na posiedzeniu jawnym w dniu 23 kwietnia 2020 r. zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 30 marca 2020 r. wydanym na podstawie § 1 pkt 1 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2020 r. Nr 7/2020 w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-COV-2, została zdjęta z wokandy.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 10 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej, działająca na podstawie upoważnienia oświadczyła, że w całości podtrzymuje stanowisko zawarte w skardze i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Ustawodawca sformułował w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami procedury administracyjnej, które regulują tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powołanej, wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisu art. 134 § 1 tej ustawy, stanowiącego że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazywanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę działania organów właściwych instancyjnie w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie administracyjne, w którym wydano orzeczenie objęte kontrolą Sądu dotyczyło legalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. [...] na terenie oznaczonym ewidencyjnie jako działka nr [...] oraz nr [...] i część działki nr [...], [...], obręb S., wskazanej we wniosku z dnia 27 grudnia 2017 r. skierowanym do Prezydenta W. w imieniu A Spółka jawna.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji była procesową konsekwencją uchylenia w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] (Nr [...]) negatywnej dla wnioskodawców decyzji Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Orzekając ponownie w rozpoznawanej sprawie Prezydent W. zastosował się do zawartych w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej wskazań organu odwoławczego, który kwestionując ocenę organu pierwszej instancji, przyjętą przy orzekaniu o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, uznał za niezasadne stwierdzenie tego organu, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak możliwości zapewnienia wnioskowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu wystarczającej infrastruktury drogowej, stanowiącej element wymaganego uzbrojenia terenu – w rozumieniu art. 2 pkt 13 powołanej powyżej ustawy – którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne.

Uznając stanowisko organu pierwszej instancji w omawianej kwestii za nieprawidłowe Kolegium odwołało się do treści pisma Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia 22 czerwca 2018 r., przedstawiającego zweryfikowane (po pierwotnym negatywnym zaopiniowaniu planowanej inwestycji w piśmie z dnia 9 kwietnia 2018 r.) stanowisko zarządcy drogi. W piśmie zarządca drogi – odmiennie niż w piśmie z dnia 9 kwietnia 2018 r. – uznał istniejącą infrastrukturę drogową w rejonie planowanej inwestycji, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za wystarczającą dla zapewnienia prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej wnioskowanej inwestycji.

Ponadto wyjaśnił w treści pisma m.in., że ze względu na sytuację formalno-prawną dojazd może być zapewniony poprzez istniejący układ drogowy, co wyklucza realizację pasa do relacji lewoskrętnych, ponieważ nowe zamierzenie drogowe byłoby sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W tym kontekście Kolegium orzekając kasacyjnie wskazało, że "Wątpliwości zarządcy sformułowane w tym piśmie - co należy zaznaczyć - nie dotyczą kwestii istotnych z punktu widzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, lecz dalszych etapów procesu inwestycyjnego. Możliwość przeprowadzenia prac budowlanych na terenie drogi wewnętrznej, chociażby w podnoszonym aspekcie zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to przede wszystkim problematyka postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz.1202, z późn. zm.). Zgodnie bowiem z normą ar. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza - m.in. - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy tym, mając na uwadze podniesioną okoliczność, że droga wewnętrzna istniała przed uchwaleniem planu miejscowego organy budowlane będą związane treścią art. 35 ustawy, według którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Ponadto nie można stracić z pola widzenia jeszcze jednej kwestii. Chociaż według art. 55, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu za budowę, to nie przesądza ona definitywnie realizacji takiej inwestycji."

Następnie Kolegium wskazując okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, podało, że organ lokalizacyjny pierwszej instancji przede wszystkim dokona prawidłowej oceny przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 powoływanej ustawy, uwzględniając wynikający z rozważań Kolegium sposób interpretacji tego przepisu.

Jak wyjaśniono już wcześniej w uzasadnieniu Prezydent W. zastosował się do wskazań organu odwoławczego i ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, decyzją poprzedzającą decyzję, stanowiącą przedmiot skargi.

Istotne jest, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 powoływanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wymaga przeprowadzenia analizy urbanistyczno- architektonicznej. Sposób ustalenia parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie). Analizę przeprowadza organ, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Obszarem analizowanym jest zatem teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków/zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Natomiast stosownie do wskazanego powyżej przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie granic terenu objętego wnioskiem (o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo ustalenie warunków zabudowy) przedstawione jest na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy w skali 1:500 lub 1:1000.

Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy powinna być przedstawiona w formie graficznej na kopii mapy odpowiadającej powyżej wskazanym cechom tj. kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Należy też zwrócić uwagę, że w § 9 powołanego wcześniej rozporządzenia prawodawca postanowił, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3), a ponadto część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

W ocenie Sądu znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy dokument graficzny, oznaczony jak część graficzna analizy (k. 145) nie odpowiada wymogom określonym w § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 przywołanego powyżej rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Widnieje na nim oznaczenie skali (1:1000) oraz zapis: Przeglądarka Map ZGkiKM W. Brak na nim klauzuli określającej typ mapy i oznaczeń potwierdzających przynależność do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zdaniem Sądu to, że niektóre z wymaganych cech posiada Załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...], sporządzony w skali 1:500, nie konwaliduje nieprawidłowości dokumentu stanowiącego – według materiału zebranego w sprawie – część graficzną analizy.

Sąd nie kwestionuje oceny przyjętej przez organy lokalizacyjne, właściwe instancyjnie w tej sprawie w zakresie warunków opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec wynikającej z doręczonych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych weryfikacji pierwotnie negatywnych stanowisk jednostek opiniujących wystarczalność dla zamierzenia budowlanego, poszczególnych elementów infrastruktury technicznej (B SA, D SA, Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta), brak jest podstaw do uznania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Nie budzi również wątpliwości, że teren planowanego zainwestowania nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W istniejących warunkach prawnych Sąd nie podziela natomiast stwierdzenia organów orzekających w sprawie, że teren potencjalnego zainwestowania tj. działka oznaczona numerem [...] i część działki o numerze [...], [...], obręb S. ma dostęp do drogi publicznej, zatem spełniony w sprawie jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy zwrócić uwagę, że celem unormowania zawartego w powołanym przepisie jest zapewnienie realnego, rzeczywistego dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca uwzględnił też możliwość pośredniego dostępu do drogi publicznej, ale powinna ona być prawnie uregulowana i odpowiadać wymogowi zapewnienia terenowi planowanej inwestycji trwałego i realnego dostępu do drogi publicznej. Skomunikowanie pośrednie z drogą publiczną może być zorganizowane poprzez służebność gruntową, ale ta służebność musi być odpowiednia. "Odpowiedniość" należy postrzegać poprzez rodzaj inwestycji, jej skalę i potrzeby komunikacyjne, jaką spowoduje jej zrealizowanie.

Istotne bowiem jest, że z ustawowej definicji "dostępu do drogi publicznej", zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że istnieje on wówczas, gdy nastąpiło ustanowienie "odpowiedniej służebności drogowej". Oznacza to przy zastosowaniu prawidłowej wykładni, że służebność drogowa "odpowiednia" to taka, która jest dostosowana do stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości obciążonej i władnącej.

Wobec tego należy uznać, że jeżeli planowana inwestycja ze względu na swój charakter i zakres doprowadzi do znaczącej zmiany zagospodarowania i zabudowy nieruchomości władnącej, to ustanowiona służebność gruntowa może okazać się niewystarczająca wobec wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tego względu organ orzekający w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy jest – zdaniem Sądu – zobowiązany do dokonania wszechstronnej oceny, czy ustanowiona dotychczasowa służebność drogowa, z której korzysta właściciel nieruchomości, objętej zamierzeniem inwestycyjnym, będącej nieruchomością władnącą, jest "odpowiednia" w sposób powyżej wyjaśniony dla takiej nieruchomości, ale ocenionej jako teren planowanej konkretnej inwestycji. Istotna przy tym jest – jak wskazano już wcześniej – analiza okoliczności warunkujących prawidłową obsługę komunikacyjną przyszłej inwestycji, a nie kwestie techniczno-budowlane uwzględnione na etapie pozwolenia na budowę, na które wskazuje organ odwoławczy (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3301/19; 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 712/17; 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2850/12; 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11).

Orzekając w rozpoznawanej sprawie Kolegium oceny "odpowiedniości" ustanowionej służebności gruntowej nie przeprowadziło, poprzestając na stwierdzeniu jej istnienia i zapewnienia pośredniego dostępu do drogi publicznej.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w aktualnym stanie zagospodarowania terenu potencjalnego zainwestowania ten dostęp jest zapewniony poprzez działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], [...], obręb S., będącą działką służebną, obciążoną służebnością gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela m.in. działek o numerach [...] [...]. Działka służebna stanowi własność osób fizycznych. Aktualnie jest też objęta ustaleniami planistycznymi przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w rejonie ulicy [...] i alei [...] we W. (Dz.Urz. Woj. D. z 2016 r. poz. [...]). W tej uchwale planistycznej działka dojazdowa nr [...], obciążona obecnie służebnością gruntową należy do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami: [...]KDWPR – ciąg pieszo-rowerowy oraz [...]MW-U – tereny mieszkaniowo-usługowe.

Taki zapis planistyczny dotyczący przeznaczenia terenu obejmującego działkę [...], [...], obręb S. istnieje i jest obowiązujący.

Zważyć zatem należy, że zgodnie z postanowieniem ustawodawcy przyjętym w art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

W ocenie Sądu z tych względów organy właściwe w rozpoznawanej sprawie powinny były rozważyć ustalenie planistyczne określające przeznaczenie terenu, obejmującego działkę oznaczoną numerem [...], przewidywaną jako mającą zapewnić obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji, polegającej na budowie wielorodzinnych budynków mieszkalnych, na ciąg pieszo-rowerowy (o symbolu [...]KDWPR i tereny mieszkaniowo-usługowe (o symbolu [...]MW-U) w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 5 powoływanej ustawy, statuującego warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi.

Podkreślenia wymaga, że przepisy odrębne, o których stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to wszelkie normy prawa powszechnie obowiązującego, które dotyczą planowanego zamierzenia budowlanego ze względu na jego cechy lub lokalizację. Zgodność z przepisami odrębnymi powinna być rozumiana – zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze administracyjnej – jako osiągnięcie stanu niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu obowiązującego prawa, a także brak relacji wykluczania się, a nawet niedostateczną spójność z normami prawa (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Poznaniu z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 827/18, Lex nr 2682953; w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1177/19, Lex nr 2773870).

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela przedstawione powyżej poglądy. Akceptuje również jako zasadne i prawidłowe stanowisko przyjęte w wyroku z dnia 4 października 2018 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który uznał, że: "Co prawda ustawodawca nie wymienił enumeratywnie wszystkich przepisów prawa, z którymi powinna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, jednak oczywistym jest, że zgodność ta musi odnosić się do wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, bez względu na ich rangę." (sygn. akt II SA/Sz 581/18, Lex nr 2573578).

Zdaniem Sądu wobec uwzględnienia aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa, w rozpoznawanej sprawie nie można było pominąć zapisu planistycznego dotyczącego przeznaczenia terenu, do którego należy działka oznaczona numerem [...], [...], obręb S. i pozostawić tą okoliczność poza granicami dokonywanej w sprawie oceny.

W uznaniu Sądu w warunkach istniejących w rozpoznawanej sprawie przy uwzględnieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są istotne akcentowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] treść art. 35 powołanej powyżej ustawy ani treść art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i wyprowadzone z niego przez Kolegium stwierdzenia.

Orzekając wówczas kasacyjnie Kolegium nie zauważyło ustaleń planistycznych, wcześniej opisywanych ani nie wskazało na powinność zanalizowania ich przez organ pierwszej instancji w ponownym rozpatrywaniu sprawy. Prezydent W. kontynuując postępowanie zastosował się do zaleceń wynikających z uzasadnienia decyzji odwoławczej.

W konsekwencji organy właściwe instancyjnie nie wyjaśniły wszystkich istotnych – w uznaniu Sądu – okoliczności sprawy, naruszając przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy, zgodnie którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika taryfowo określone.