Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 455/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 1, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu K. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. M. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. M. (skarżący) prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A." w S., wnioskiem z 24 stycznia 2012 r. zwrócił się do Wójta Gminy [....] (organ I instancji) o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie napełnialni butli gazowych na działce ew. nr 871 w S.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, a następnie po rozpoznaniu odwołania E. M. i E. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi E. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 585/14 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajdowało się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. o uzupełnieniu decyzji własnej z dnia [...] marca 2012 r. nakazującej skarżącemu rozbiórkę budowli w skład której wchodzą: zbiornik na gaz o pojemności 20 m3 i parownicą wraz z fundamentem pod parownicą o wymiarach 3,0m x 6,85m, zlokalizowanej na działce nr 871 w S. Brakowało natomiast decyzji źródłowej z dnia [...] marca 2012 r. Sąd wyjaśnił, że brak w aktach tej decyzji oraz jakichkolwiek ustaleń organu co do jej treści i tego czy obowiązek rozbiórki dotyczy obiektów objętych wydaną w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzją organu I instancji - ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Gdyby bowiem okazało się, że rozbiórka oraz przebudowa i rozbudowa dotyczą tych samych obiektów, to po wykonaniu nakazu rozbiórki realizacja wnioskowanej inwestycji (rozbudowy) stanowiłaby w istocie budowę nowego obiektu, co byłoby sprzeczne z treścią decyzji objętej kontrolą Sądu.

Ponadto Sąd wskazał, że wniosek inicjujący postępowanie nie spełniał wymagań określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), bowiem nie zawierał określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. W ocenie Sądu, merytoryczne rozpatrzenie wniosku złożonego bez wymaganych ustawą załączników, stanowiło naruszenie przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego, a precyzyjne określenie terenu objętego wnioskiem ma podstawowe znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu i kręgu stron postępowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę napełnialni butli gazowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr 871/1 i 871/2 w miejscowości S.

Wykonując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 585/14 organ I instancji ustalił, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy były obiekty objęte postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego podlegające późniejszej rozbiórce. Wskutek posadowienia na działce innych legalnie wybudowanych obiektów wchodzących w skład zakładu napełniania butli gazowych, wniosek inwestora potraktowano jako wniosek o rozbudowę istniejącego zakładu. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w u.p.z.p. oraz wyjaśnił, że w trakcie postępowania inwestor dokonał podziału działki nr 871 na działki nr 871/1 i 871/2, przy czym obszar objęty decyzją odpowiada obszarowi objętemu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Po rozpoznaniu odwołania E. M. i E. M. od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi E. M. od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1294/15 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2015 r.

Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz przepisy u.p.z.p. normujące postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Organy zastosowały bowiem w sposób pozytywny dla inwestora przepisy u.p.z.p., pomimo nie wyjaśnienia w sposób pełny i wszechstronny zaistnienia ustawowych przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Dalej Sąd stwierdził, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji zrealizował wytyczne wynikające z prawomocnego wyroku z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 585/14. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazującej skarżącemu rozbiórkę budowli składającej się ze zbiornika na gaz o pojemności 20 m³ i parownicy zamocowanej do płyt betonowych. Wykonanie rozbiórki przez właściciela obiektu poświadcza potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia protokołu sporządzonego przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012 r. Mając na uwadze, iż na działce objętej wnioskiem znajduje się już obiekt budowalny służący napełnianiu butli gazowych, a składający się z dwóch zbiorników na gaz o poj. 5 m³ posadowionych na żelbetowych fundamentach, Sąd stwierdził, iż organy prawidłowo przyjęły, że zamiar inwestycyjny skarżącego polegał na rozbudowie i przebudowie istniejącego obiektu budowlanego. Rozbudowa i przebudowa są czynnościami, które mogą dotyczyć istniejącego obiektu budowlanego a takim jest niewątpliwie istniejąca na działce nr 871/1, w S. stacja napełniania gazu.

Dalej Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 585/14 stwierdzono naruszenie przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi : Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (...). Organ I instancji wykonując wytyczne wyroku wezwał skarżącego do wykonania tego obowiązku. W odpowiedzi na wezwanie skarżący złożył dwie kopie mapy zasadniczej w skali 1:1000, na których to wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p nie określił granic terenu objętego wnioskiem, w tym miejsca, z którego odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Sąd wskazał, iż w pierwotnym wniosku skarżący jako teren inwestycji oznaczył teren działki o nr 871. W chwili składania kopii mapy działka o takim numerze nie figurowała w ewidencji gruntów i budynków, gdyż została podzielona na dwie działki o nr 871/1 i 871/2. Wobec powyższego organ I instancji wkreślając w załączniku graficznym do decyzji linie rozgraniczające teren inwestycji kolorem czerwonym oraz literami A, B, C, D wzdłuż granicy działki o nr 871/1, ustalił te granice z urzędu, do czego nie był uprawniony. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej Sąd stwierdził, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone z naruszeniem § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."), gdyż nie stanowią one trzykrotnej szerokości frontu działki, od strony granicy oznaczonej literami A i D działki o nr 871/1. Sąd wyjaśnił, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę co wynika wprost z § 2 pkt 5 rozporządzenia. Ponadto z treści analizy nie wynika, która z działek znajdujących się w obszarze analizowanym jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Sąd przypomniał, że zamiarem inwestora jest rozbudowa i przebudowa na działce nr 871/1 istniejącej stacji napełniania gazu, zaś w obszarze analizowanym stwierdzono istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gospodarstwa agroturystycznego, pastwiska i drogi lokalnej. Autor analizy stwierdził, że rozbudowa i przebudowa napełnialni butli gazowych jest uzupełnieniem funkcji istniejącej zabudowy i jej kontynuacją, co świadczy że jako działkę sąsiadującą z działką inwestowaną przyjęto w analizie działkę o nr 871/1. Natomiast w wyroku z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 253/08, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jako działka sąsiednia włączana do obszaru analizowanego, nie może być traktowana działka położona w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji, czyli działka, na której też są przewidziane zgodnie z wnioskiem roboty budowlane. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w całości, uznając, że przemawia za nim wykładnia gramatyczna wyrażenia działka sąsiednia. Za taką działkę nie może zostać uznana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy działka, na której ma nastąpić zmiana sposobu zagospodarowania terenu. Zatem prawidłowo sporządzona analiza nie może uwzględniać w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy na działce o nr 871/1. W tych okolicznościach z uwagi na naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd stwierdził również naruszenie przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., albowiem linię zabudowy na załączniku graficznym do decyzji ustalono w odniesieniu do ścian istniejącego na działce budynku. Sąd wyjaśnił, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie może określać szczegółowego rozmieszczenia obiektów w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Organ obowiązany jest ustalić tylko jedną linię zabudowy i tylko od strony drogi publicznej. Poza tym, nie można ustalać kilku linii zabudowy. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, organ I instancji ustalił dwie linie zabudowy i to nie od strony drogi publicznej, co nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał również na brak ustalenia warunków obsługi w zakresie komunikacji inwestycji z drogą publiczną. Warunki te zostały przez organ I instancji określone wyłącznie w części tekstowej decyzji, natomiast w części graficznej warunków tej obsługi w zakresie miejsca istniejącego zjazdu z drogi na działce gminnej nr 850 nie ustalono, co z kolei doprowadziło do naruszenia art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.p.

Sąd nakazał, aby organy ponownie prowadząc postępowanie usunęły dostrzeżone przez Sąd naruszenia przepisów poprzez :

1) wezwanie inwestora do określenia granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.),

2) sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w sposób zgodny z przytoczonymi wyżej przepisami rozporządzenia,

3) określenie warunków dojazdu do inwestycji w części graficznej decyzji.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę napełnialni butli gazowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. 871/1 i 871/2 w miejscowości S.

Następnie po rozpoznaniu odwołania E. M. i E. M. od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nadal nie wykazano, iż na terenie sąsiadującym znajduje się co najmniej jeden obiekt podobny co do pełnionej funkcji, ponadto w części graficznej nie określono warunków obsługi w zakresie komunikacji inwestycji z drogą publiczną, warunki te określono wyłącznie w części tekstowej.

Po rozpoznaniu skargi skarżącego na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 342/17 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. W ocenie Sądu organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja nie określała bowiem wytycznych w zakresie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, nie wynikało z niej również, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia [...] maca 2018 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wezwał organ I instancji do sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia oraz z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1294/15.

Na podstawie przeprowadzonej analizy organ odwoławczy stwierdził, że teren objęty analizą spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. W obszarze analizowanym zlokalizowane są tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny rolne i komunikacji. Wnioskowana funkcja stanowi kontynuację i uzupełnienie funkcji działki objętej wnioskiem. Teren posiada dostęp do drogi publicznej, bezpośredni istniejącym zjazdem przez działkę nr 850, stanowiącą własność Gminy [....]. Działka posiada uzbrojenie, nie zachodzi konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, nie zostanie zaburzony ład przestrzenny poprzez planowaną inwestycję. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w części graficznej określono warunki obsługi inwestycji z drogą publiczną. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji spełnia wymogi określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Po rozpoznaniu skargi E. M. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 761/18 uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...], do której "analizę - ponowną" funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z 5 września 2016 r. sporządził inny urbanista. Sąd stwierdził, że dołączona do tej analizy mapa zasadnicza nie zawiera żadnego ustalenia przedstawionego w części tekstowej sporządzonej analizy. Załącznik graficzny do analizy nie zawiera tym samym wyznaczonych zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. granic obszaru analizowanego.

Sąd wyjaśnił, że brak wskazania na załączniku graficznym wyników analizy przebiegu granicy obszaru analizowanego stanowi naruszenie normy § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Warunkiem prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest ustalenie, gdzie znajduje się front działki lub odpowiednio terenu inwestycji, który należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej, ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zakres dokonywanej analizy urbanistyczno-architektonicznej zależy od charakteru zamierzonego i zgłoszonego we wniosku przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Sąd stwierdził, że treść załącznika graficznego do decyzji nie pozostaje w żadnej korelacji do sporządzonej analizy dla wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2016 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dokonał porównania tych dwóch analiz, a przeprowadzenie takiej analizy było niezbędne dla ustalenia prawidłowo stanu faktycznego sprawy, która prowadzona jest od 2012 r. W ocenie Sądu, nie można było poprzestać, tak jak uczynił to organ odwoławczy, na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2016 r., a ich prawidłowość uzasadniać argumentami wynikającymi z analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowaniu terenu sporządzonej 15 stycznia 2018 r.

Takie działania organu odwoławczego Sąd ocenił jako naruszające przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zignorował treść art. 153 p.p.s.a., czego dowodzi uzasadnienie zaskarżonej decyzji i brak odniesienia się do analizy sporządzonej dla decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2016 r., którą organ utrzymał w mocy w kontekście analizy sporządzonej dla aktualnie prowadzonego postępowania z [...] stycznia 2018 r. Brak dołożenia należytej staranności przez organ odwoławczy w procedowaniu niniejszej sprawy przedłożył się na długość prowadzonego postępowania. Sąd stwierdził, że weryfikacja zaskarżonej decyzji nie potwierdziła jej legalności w wyżej przedstawionych aspektach, co musiało skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie wypowiadany jest też pogląd, że organ odwoławczy może we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy i orzec w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stosując właściwie przepisy prawa materialnego, jeżeli kwestionuje ich zastosowanie przez organ I instancji. Nie jest więc w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pozbawiony organ odwoławczy możliwości uzupełnienia ustaleń faktycznych oraz orzeczenia w przedmiocie warunków zabudowy, jeżeli decyzja organu I instancji rozpoznawała sprawę co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1021/14).

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że oceną organu odwoławczego winien też być objęty zamiar inwestora wyrażony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który wyznacza zakres przedmiotowy sprawy na każdym etapie postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. 3 organ odwoławczy zawarł stwierdzenie, że decyzja niniejsza została wydana po uzupełnieniu wniosku. Zdaniem Sądu takie stwierdzenie może budzić wątpliwości, co do ewentualnej zmiany treści wniosku. Jeżeli uzupełnienie wniosku dotyczy tylko strony formalnej, to należy tę kwestię jasno opisać w uzasadnieniu decyzji.

Sąd nakazał, aby "ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ odwoławczy uczynił zadość wymogom ww. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a następnie po podjęciu rozstrzygnięcia prawidłowo je uzasadnił stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia tj. rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie mając na względzie stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W związku z tym, że niniejsza sprawa toczy się niemal od 10 lat, organ powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, racjonalny, wnikliwie i szybko. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium uwzględni wskazania dwóch prawomocnych wyroków tego Sądu szczegółowo opisanych w uzasadnieniu".

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2016 r. została oparta na ustaleniach dokonanych w niekompletnej analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu, niezgodnej z przepisami obowiązującego rozporządzenia, bez określenia warunków dojazdu do inwestycji. Ponadto dokonano podziału działki 871 na działki 871/1 i 871/2, czego nie przedstawiał załącznik graficzny do tej decyzji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie wynikającym z wyroku Sądu, w tym pozyskaniu nowej mapy i wykonaniu ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, jednak ze względu na liczne braki i niedociągnięcia, niezgodność części graficznej ze stanem faktycznym, a także dla zapewnienia czytelności i spójności decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy uznał, że zasadne jest uchylenie decyzji organu I instancji w całości.

Organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ organ jest związany wytycznymi Sądu, to dla ustalenia warunków zabudowy w zakresie objętym wnioskiem niezbędne jest prawidłowe wydanie decyzji uwzględniającej te wytyczne. W szczególności należy w pełni uzasadnić przyjęcie terenu analizowanego, a następnie wykonać stosowną analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu. Kolejnym etapem powinno być sporządzenie projektu decyzji w sposób zapewniający zgodność części opisowej i graficznej, a następnie uzyskanie wymaganych uzgodnień. Dopiero w wyniku tego postępowania będzie możliwe wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy w zakresie objętym wnioskiem. Zatem na obecnym etapie postępowania, realizując wytyczne Sądu byłoby konieczne przeprowadzenie całego postępowania dowodowego, w tym sporządzenie przez organ wydający decyzję analizy funkcji i cech zagospodarowania oraz projektu decyzji przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Zgodnie natomiast z zasadą wyrażoną w art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy wskazał, że w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym jakiekolwiek inne wady postępowania przed organem I instancji, niż te wskazane w art. 138 § 2, nie mogą uzasadniać uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (R. Kędziora Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz Wydawnictwo BECK Warszawa 2008 r. str. 712).

W rozpatrywanym przypadku wobec braków odnoszących się do zasadniczych kwestii wymaganych dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, w ocenie organu odwoławczego nie było możliwe wydanie decyzji innej, niż określona w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Prowadzenie przez organ II instancji pełnego postępowania wraz z ustaleniem osoby posiadającej wymagane uprawnienia dla opracowania projektu decyzji byłoby nadmiernie uciążliwe. W szczególności wobec faktu, że osoba taka odmówiła podjęcia się tego zadania.

Skarżący wniósł sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez brak przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej i uznanie, że konieczne jest przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy wszelkie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zawarte w wyroku z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 761/18, skierowane w tej sprawie do organu odwoławczego, mogły i powinny zostać zrealizowane przez ten organ, tak w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak i analizy cech i funkcji zagospodarowania oraz przygotowania projektu decyzji przez osobę posiadającą uprawnienia, oraz nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, z wytycznymi samodzielnego przeprowadzenia sprawy przez ten organ i wydania decyzji merytorycznej, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 761/18 Sąd zawarł wytyczne dla organu odwoławczego tj. przeprowadzenie postępowania dowodowego w zgodności z wymaganiami art. 7 i 77 k.p.a., a następnie prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy miał za zadanie rozpoznać sprawę merytorycznie z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Sąd dodał, że w związku z tym, że sprawa toczy się niemal od 10 lat, organ powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, racjonalny, wnikliwie i szybko.

Skarżący zauważył, że Sąd nie uchylił przy tym decyzji organu I instancji na podstawie 135 p.p.s.a. i nie dostrzegał potrzeby wyeliminowania jej z obrotu prawnego, ani stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżący wskazał, że z przytoczonego wyroku Sądu wynika po pierwsze, że Sąd skierował swe wytyczne do organu odwoławczego, a nie do organu I instancji, a po drugie, że Sąd uznał, że te czynności może i powinien wykonać tylko organ odwoławczy. Wytyczna nakazująca merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy jest całkowicie jednoznaczna i nie pozostawia pola dla odmiennych interpretacji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie sprzeciwu. Organ wskazał również, że wystąpił do uprawnionego urbanisty celem sporządzenia projektu decyzji oraz analizy w sprawie, jednakże odmówił on podjęcia się sporządzenia analizy i decyzji, podobnie zresztą jak inni urbaniści. Ponieważ organ odwoławczy nie ma podpisanych umów z urbanistami, tak jak to ma miejsce w organach I instancji, organ uznał, że ze względu na ekonomikę procesową oraz prawo stron do uczestnictwa na każdym etapie postępowania, zasadnym jest uchylić sprawę do ponownego rozpatrzenia i zobowiązanie organu I instancji do sporządzenia projektu decyzji i analiz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2a w zw. z art. 64a p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2016 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie ma kwestia związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, które wynikają z prawomocnego wyroku wydanego uprzednio w sprawie, której dotyczy skarga.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania są wiążące w pierwszej kolejności dla organów administracji publicznej ponownie orzekających w sprawie. Sąd podkreśla, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter co do zasady bezwzględnie wiążący, tak więc zarówno organ administracji publicznej, ale i również sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego w tożsamej sprawie. Zasada związania treścią prawomocnego wyroku oraz stojącej u jego podstaw oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.) znajduje pełne zastosowanie także w postępowaniu w sprawie ze sprzeciwu (zob. art. 64b § 1 p.p.s.a.). Również we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (przed wprowadzeniem instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej) przyjmowano, że z art. 153 p.p.s.a. wynika, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji kasacyjnej, jeżeli uprzednio sąd wskazał, że określone czynności dowodowe ma wykonać organ odwoławczy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 218/05). Oczywiście zakres powyższego związania zależy od niezmienności stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy. Jeżeli dojdzie do zmian normatywnych modyfikujących podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy lub do istotnej prawnie zmiany stanu faktycznego, związanie oceną prawną sądu administracyjnego może ustać lub zostać ograniczone.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 761/18, stwierdził expressis verbis, że: "ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organ odwoławczy" ma "uczynić zadość" wymogom określonym w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., "a następnie po podjęciu rozstrzygnięcia prawidłowo" uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Sąd ten stwierdził także, że: "Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia tj. rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie mając na względzie stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W związku z tym, że niniejsza sprawa toczy się niemal od 10 lat, organ powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, racjonalny, wnikliwie i szybko. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium uwzględni wskazania dwóch prawomocnych wyroków tego Sądu szczegółowo opisanych w uzasadnieniu".

Nie budzi wątpliwości, że powyższe wskazania co do dalszego postępowania skierowane zostały wyłącznie do organu odwoławczego. Sąd stwierdza również, że stan prawny i faktyczny sprawy od dnia wydania wyroku nie uległ zmianie. Tak więc ocena prawna oraz wskazania procesowe Sądu sformułowane w wyroku z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 761/18, pozostają bezwzględnie wiążące dla skarżonego organu na mocy art. 153 p.p.s.a., wymagając pełnej i szczegółowej realizacji.

Oznacza to, że organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wbrew jasnym i oczywistym wskazaniom Sądu co do dalszego postępowania zawartym w wyroku z dnia 17 października 2018 r., naruszył art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że naruszenie przez organ administracji art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (tak m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1802/17, z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt I GSK 730/18, z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2192/15).

Sąd stwierdza, że stwierdzone powyżej naruszenie prawa jest konieczną i wystarczającą podstawą do uwzględnienia sprzeciwu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w pkt I wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 2 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w kwocie 100 zł ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.