Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 458/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 33, art. 91 § 2, art. 166 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 2, art. 156 § 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P., J. K., E. G., A. D. P., D. P., L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 125/06 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 125/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2005 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków [...] z dnia [...] maja 1979 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie, obj. [...], KW [...], I. Kat. [...], o pow. [...] m2, zabudowanej budynkiem przy ul. [...], za odszkodowaniem w kwocie [...]zł.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

J. K., J. P., E. G. oraz E. H. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków [...] z dnia [...] maja 1979 r., o przejęciu na własność Skarbu Państwa wskazanej wyżej nieruchomości, w której posiadali przed wywłaszczeniem udziały i orzekającej o przyznaniu odszkodowania. We wniosku zarzucili, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2005 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budynków i nadbudowie budynków (t. j. Dz. U. z 1968 r., nr 36, poz. 249 ze zm.), zwaną w dalszej części ustawą o remontach, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdziło nieważność w/w decyzji. W uzasadnieniu wskazało, że ustawa o remontach odmiennie regulowała zasadę przejęcia obiektów przy dokonywaniu prac budowlanych podjętych na podstawie art. 2 tej ustawy, odmiennie zaś określała zasadę tego przejęcia jeżeli chodzi o dokonywane prace przy budynkach wchodzących w skład zespołów budowlanych dawnej zabudowy, wymagających uporządkowania - art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1 w/w ustawy. Kwestionowana decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 16 ust. 1-4 ustawy o remontach oraz o art. 8, 12, 14 i 27 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a także na podstawie zarządzenia nr 102 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 1974 r. w sprawie przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego, stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania za budynki i grunty w postępowaniu wywłaszczeniowym. W jej uzasadnieniu podano, że remont został wykonany w latach 1972-1974 nakładem środków państwowych w kwocie w kwocie 11.437.037 zł i kwota ta przekracza 50 % wartości technicznej budynku, ustalonej w elaboracie szacunkowym z dnia [...] października 1975 r. (sporządzonym przez inż. R. S.) na kwotę 1.572.531 zł. Budynek przy ul. [...] należał do zespołu budowlanego dawnej zabudowy, gdyż zgodnie z uchwałą nr 15 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 26 września 1969 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 3 listopada 1969 r., nr 24, poz. 99), za zespoły budowlane dawnej zabudowy wymagające uporządkowania uznano m. in. zespoły w dzielnicy Stare Miasto w Krakowie, oznaczone jako "zespół zabytkowy [...] obejmujący bloki budowlane określone w załączniku nr 1". Załącznik nr 1 wyznaczający granice bloków budowlanych poprzez określenie ulic okalających, pod pozycją [...] podawał blok oznaczony ulicami: [...] - [...] – [...] – [...] - [...], zaś pod pozycją [...] blok: [...] – [...] – [...] - [...]. Skoro tak, to zgodnie z art. 6 ustawy o remontach, prowadzony w tym budynku remont, przebudowa, rozbudowa, czy wszelkie ulepszenia winny być przeprowadzane w trybie tego przepisu, zaś ewentualne przejęcie remontowanego budynku mogło nastąpić tylko w oparciu o przepis art. 7 ust. 1 ustawy o remontach, który określał warunki takiego przejęcia - odmienne niż czynił to art. 16 ust. 1. Kolegium wskazało, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 16 ust. 1 ustawy o remontach, czyli tak jakby remont dokonywany był w oparciu o art. 2 ustawy o remontach. W takiej sytuacji organ powinien był wydać - zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 3 ust. 1 - decyzję o rozmiarze i rodzaju planowanych robót, którą należało doręczyć wszystkim współwłaścicielom, aby w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia mogli oświadczyć, czy nie wykonają remontu we własnym zakresie. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby decyzja taka została wydana. Kolegium wyjaśniło, że kwestionowana przez wnioskodawców decyzja, jak i akta sprawy, posiadały kategorię archiwalną "B5" i zgodnie z jednolitym rzeczowym wykazem akt oraz za zgodą Archiwum Państwowego w Krakowie zostały zniszczone, co wynika z pisma Urzędu Miasta Krakowa (Wydziału Organizacji i Nadzoru - Referat Archiwum) z dnia [...] lutego 2005 r. Dokumentacji dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] nie posiada także Zarząd Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych Krakowa, zaś z pisma Wydziału Mieszkalnictwa z dnia [...] marca 2005 r. wynika, że akta są niekompletne i obejmują jedynie kserokopie dokumentów. Nadto podkreśliło, że brak w nich operatu szacunkowego przedmiotowego budynku. Co do kosztów remontu budynku (głównego z oficyną) - w aktach sprawy znajduje się rachunek za roboty budowlane, wystawiony przez Dzielnicowy Zarząd Budynków Mieszkalnych "[...]" z dnia [...] października 1994 r. Konsulatowi Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej oraz zestawienie kosztów za roboty budowlane. Kolegium uznało, że wobec oparcia kwestionowanej decyzji na przepisie art. 16 ust. 1-4 ustawy o remontach i pominięcia kwestii "podejścia do remontu jako uporządkowania zespołu dawnej zabudowy" należało zbadać, czy przesłanki zawarte w tym przepisie umożliwiające przejęcie budynku za remont na rzecz Skarbu Państwa zostały dochowane i zrealizowane - czy koszty robót wymienionych w art. 2 ustawy o remontach przekraczają 50% wartości technicznej budynku. Zdaniem organu koszt remontu określony na kwotę 11.473.037 zł nie jest rzeczywisty, albowiem taka sama kwota została uwidoczniona jako koszt remontu budynku przy ul. [...] oficyna cz. "B" w decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r., orzekającej o jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa za dokonany remont oficyny. W ocenie organu niemożliwym jest, aby dwa różne obiekty wyremontowano w różnych terminach za taką samą kwotę - musiała nastąpić pomyłka i w jednej z tych decyzji podano kwotę nieprawdziwą. Kolegium podniosło, że jako, iż ze środków państwowych wydatkowano na remont dwóch budynków, tj. frontu i oficyny kwotę 4.499.426 zł, zaś strona amerykańska pokryła koszty w wysokości 2.875.809 zł, to koszt remontu budynku frontowego nie mógł wynieść 11.473.037 zł. Wątpliwości organu wzbudziły także ustalenia dotyczące wartości technicznej budynku. Organ wskazał, powołując się na praktykę i doświadczenie sprawozdawcy sprawy, że dla potrzeb decyzji wydawanych na podstawie art. 16 ustawy o remontach nigdy nie sporządzano elaboratu, tj. nie ustalano wartości technicznej budynku. Elaboraty sporządzane były jedynie dla potrzeb wyliczenia wartości odszkodowania i jakkolwiek zawierały pozycję "wartość techniczna budynku" to była to wartość ustalana według cennika kubaturowego dla budynku murowanego wraz ze współczynnikami ogłaszanymi przez dyrektora PZU, podawana jako wartość techniczna w rozumieniu art. 16 tej ustawy. Nie wiadomo, czy taka wartość techniczna budynku miała stanowić wartość przed czy po remoncie, nadto elaborat był z reguły sporządzany w czasie późniejszym niż zakończenie remontu, co miało miejsce także w niniejszej sprawie. Kolegium zarzuciło ponadto, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji nie zawiera wyjaśnienia, czy zakres wykonanego remontu odpowiadał zakresowi prac remontowych określonych w decyzji wydanej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o remontach. Uznało zatem, że zakresu remontu nie określiła decyzja administracyjna, lecz umowa cywilna z dnia [...] kwietnia 1973 r. zawarta pomiędzy Konsulatem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej a Dzielnicowym Zarządem Budynków Mieszkalnych [...] w Krakowie, wraz ze stanowiącym jej integralną część załącznikiem "A", wymieniającym roboty remontowe, adaptacyjne i modernizacyjne w budynku przy ul. [...]. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 16, art. 2 i art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o remontach oraz z naruszeniem przepisów art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ organ nie ustalił w sposób prawem nakazany zakresu remontu i nie doręczył takiej decyzji współwłaścicielom, ograniczając ich prawo do samodzielnego wykonania nakazanych prac oraz nie posiadał prawidłowo ustalonych danych do stwierdzenia zaistnienia przesłanek zawartych w art. 16 ust. 1 ustawy o remontach. W ocenie Kolegium uchybienia te stanowiły rażące naruszenia prawa. Nie podzielono natomiast zarzutu wnioskodawców, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo także dlatego, że skierowana została do osoby nieżyjącej, tj. do M. P.

Pełnomocnik Gminy Miejskiej Kraków oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa – działającego jako Starosta Grodzki - wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2005 r., w całości podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Nie podzieliło stanowiska o nieprawidłowej podstawie prawnej wydanej decyzji, wskazując, że badało, czy decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, a więc czy naruszono w sposób wyraźny przepisy prawa materialnego obowiązujące w czasie, gdy decyzja była wydawana a nie przepisy aktualnie obowiązujące. Zdaniem Kolegium w decyzji z dnia [...] października 2005 r. w sposób wyczerpujący i szczegółowy określono zakres naruszeń prawa. Przeprowadzenie remontu ze środków państwowych w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o remontach wymagało dokonania szeregu czynności poprzedzających remont, a po jego wykonaniu wydania decyzji ustalającej koszty remontu. Ewentualną podstawę prawną przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości mógł stanowić przepis art. 7 ust. 1 ustawy o remontach z uwagi na fakt, że ulica [...] była objęta uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 26 września 1969 r. - rozstrzygnięcie nie spełnia jednak przesłanek z tego przepisu. Odnośnie spornej kwoty 11.473.037 zł wskazanej zarówno w decyzji kwestionowanej, jak i w decyzji z 1984 r. uznało, że problem, w której decyzji wskazano kwotę nieprawdziwą pozostaje otwarty, jednocześnie jednak wobec wykazania na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż wyliczona kwota za remont odnosząca się do dwu obiektów - budynku głównego i oficyny jest znacznie niższa, niż wskazana w spornej decyzji stwierdziło, że kwota wskazana w decyzji, której nieważność stwierdzono, staje się niewiarygodna.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prezydent Miasta Krakowa, reprezentujący Skarb Państwa, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W skardze zarzucił błędną interpretację przepisów ustawy o remontach, a w szczególności art. 16 ust. 1, art. 2 i art. 3 ust. 1 i 2, błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz brak przytoczenia powodów dla których organ oparł decyzję na jednych dowodach, pomijając inne - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Bezpodstawnym, zdaniem skarżącego, jest stwierdzenie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa z tego powodu, iż jej podstawą winien być art. 7 ustawy o remontach, skoro zarówno art. 7 jak i art. 16 znajdują się w tej samej ustawie i ich znaczenie jest takie samo. Z kolei błędna interpretacja art. 3 ustawy o remontach polega zdaniem skarżącego na bezpodstawnym przyjęciu przez Kolegium, iż organ miał obowiązek wydać na podstawie art. 3 ust. 1 tej ustawy decyzję o rozmiarze i rodzaju planowanych robót, gdy tymczasem przepis ten nie nakładał na organ takiego obowiązku – wynikał on jedynie z art. 3 ust. 3 ustawy, który dotyczył sytuacji nie mającej miejsca w sprawie. Przyjęcie natomiast, że właściciele nieruchomości nie zostali poinformowani o planowanych remontach, nie ma wystarczających podstaw, wobec nieprzeprowadzenia co do tej okoliczności wiarygodnego dowodu. Przy stwierdzonych brakach w dokumentacji sprawy badanie treści istniejących dokumentów powinno być uzupełnione przeprowadzeniem dowodu z zeznań świadków. Naruszeniem prawa, w ocenie skarżącego, jest więc stwierdzenie Kolegium, że dokumenty, o których mowa w decyzji nigdy nie zostały wydane. Błędne jest także uznanie, bez powołania biegłego celem oszacowania kosztów remontów nieruchomości, że kwoty wymienione w rachunku z dnia [...] października 1974 r. są prawdziwe, zaś kwota remontu podana w kwestionowanej decyzji prawdziwą nie jest. Niewystarczające jest także zdaniem skarżącego do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa stanowisko Kolegium, że metoda obliczania wartości budynku budzi duże wątpliwości, skoro brak było ustawowego uregulowania w tym zakresie. Naruszeniem zasady legalizmu jest twierdzenie, iż na podstawie art. 2 ustawy o remontach powinna być wydana decyzja, oraz założenie, iż jej brak jest równoznaczny z niepoinformowaniem właścicieli o zamiarze przeprowadzenia robót. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. skarżący dodatkowo zarzucił, że wnioskodawca E. H. zmarł jeszcze przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1974 r. (w dniu [...] grudnia 1998 r.), a zatem kwestionowane decyzje SKO skierowane zostały do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego, co zdaniem skarżącego wypełnia dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się przepisy rozdziału 6 K.p.a. dotyczące stron postępowania oraz ich pełnomocników. Ustalając status strony organ winien brać pod uwagę treść art. 28 K.p.a. w związku z art. 30 K.p.a. oraz art. 32 K.p.a. Wyjaśnił, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, wszczętej na wniosek z dnia [...] stycznia 2005 r., jednym z wnioskodawców oraz stroną postępowania był E. H., działający przez swoją córkę, która udzieliła dalszego pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca skierowana została także do E. H., ponieważ dotyczy jego praw wynikających z udziału we współwłasności nieruchomości, podczas gdy E. H. nie żył już od [...] grudnia 1998 r. Udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością prawną, która upoważnia pełnomocnika do dokonywania czynności prawnych w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, do czasu aż pełnomocnictwo nie zostanie odwołane, bądź dopóty, dopóki nie nastąpi śmierć mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie zastrzeżono inaczej. Z udzielonego pełnomocnictwa nie wynika natomiast, by zachodził przypadek określony w art. 101 § 2 K.c., zatem pełnomocnictwo to wygasło z dniem [...] grudnia 1998 r. - stroną postępowania i adresatem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie mógł być więc E. H. W tej sytuacji zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, dotknięte są uchybieniem, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Musi to być ocenione jako rażące naruszenie prawa, czyli wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiąca podstawę stwierdzenia jej nieważności. Sąd zaznaczył, że data z jaką właściwy Sąd stwierdził nabycie spadku po E. H., nie ma żadnego znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Sąd podkreślił, że z uwagi na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji przez spadkobierców adresatów decyzji, nie było przeszkód do samego wszczęcia postępowania w sprawie, wystarczającym bowiem do wszczęcia postępowania było złożenie wniosku przez którąkolwiek ze stron kwestionowanej decyzji bądź jej następców prawnych. Nie zmienia to jednak faktu, że za wnioskodawcę i stronę w sprawie uznano osobę nieżyjącą, postępowanie toczyło się z udziałem takiej osoby i do niej skierowana została zaskarżona decyzja. Sąd zaznaczył również, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przejęciu nieruchomości musiała dotyczyć całej nieruchomości i być skierowana do wszystkich jej właścicieli (lub ich następców prawnych), a zatem w przypadku, gdy zaistniała którakolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., stwierdzenie nieważności musi dotyczyć całej decyzji, a nie tylko jej części. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku ustalenia, że zaskarżona decyzja lub postanowienie dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach, sąd administracyjny jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Tym samym wadliwość zaskarżonej decyzji stanowiąca przesłankę stwierdzenia jej nieważności sprawia, że rozpoznanie zarzutów skargi podnoszonych w odniesieniu do meritum sprawy jest przedwczesne. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a., to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym - ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do jej oceny. Odnośnie wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd wyjaśnił, że decyzja zostałaby wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdyby decyzja rzeczywiście nie posiada takiej podstawy, nie zaś, gdy jej nie wymienia, lub wymienia niewłaściwy przepis. Samo więc błędne wskazanie przepisu w podstawie prawnej decyzji nie implikuje nieważności takiej decyzji przy założeniu, że podstawa prawna w istocie istniała a organ jedynie powołał się w treści decyzji na niewłaściwe przepisy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli J. P., J. K., E. G., A. D. P., D. P. i L. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: naruszenie art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej w dalszej części uzasadnienia P.p.s.a - poprzez uniemożliwienie wzięcia udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania następcom prawnym uczestników A. D. P. i E. G. oraz następcy prawnemu uczestnika J. P.; naruszenie art. 91 § 2 P.p.s.a. poprzez niezawiadomienie o jawnych posiedzeniach sądu uczestników D. P. i L. L.; naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy nie zachodzą negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji; naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne; naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów podczas, gdy wystąpiły negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych tymi decyzjami; naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności w całości, podczas gdy zasadnym było stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (lub nawet stwierdzenie jej nieważności) jedynie w części dotyczącej E. H.; naruszenie art. 135 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach niniejszej sprawy - zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Kraków - [...] z dnia [...] maja 1979 r., orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...]. Skarżący podnieśli również zarzut nieważności postępowania wobec uznania za stronę postępowania Prezydenta Miasta Krakowa, a nie Skarbu Państwa, w którego imieniu działa Starosta. Podkreślili, że zgodnie z art. 8 ust 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, Skarb Państwa winien być zastępowany przez Radcę Prokuratorii Generalnej, a nie radcę prawnego – wartość nieruchomości wynosi ponad 1.000.000 zł. Wnieśli również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów na okoliczność zbycia przez uczestników J. P., E. G. i A. D. P. udziałów w przedmiotowej nieruchomości, która na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Kraków - [...] z dnia [...] maja 1979 r. stała się własnością dawnych właścicieli i ich następców prawnych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że rozpoznając sprawę w I instancji Sąd miał obowiązek przeprowadzić z urzędu postępowanie dowodowe w zakresie koniecznym do ustalenia, czy nie zachodzą negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazali, że decyzja i postanowienie SKO w Krakowie z dnia [...] lutego 2007 r. zostały skierowane nie tylko do osób pierwotnie biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r., a zatem Sąd powinien podjąć wątpliwość, czy nieruchomość położona w Krakowie przy ul. [...] nie była przedmiotem obrotu. Wobec zbycia przez J. P., E. G. i A. D. P. udziałów w przedmiotowej nieruchomości Sąd powinien z urzędu zadbać, aby zagwarantować udział w postępowaniu następcom prawnym tych uczestników. Z ostrożności procesowej, zgłoszono wniosek o udział w charakterze uczestników na prawach strony D. P. i L. L. Zarzucono, że Sąd nie mógł stwierdzić nieważności decyzji z dnia [...] października 2005 r. i z [...] listopada 2005 r., albowiem decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne - dawni właściciele, którzy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Kraków -[...] ponownie stali się właścicielami przedmiotowej nieruchomości i zostali wpisani do księgi wieczystej, zbyli udziały we własności nieruchomości wynoszące łącznie 831/1200 części. Nabycie nastąpiło natomiast przez osoby trzecie, działające w zaufaniu do treści księgi wieczystej, co spełnia przesłankę zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, na podstawie której nastąpił wpis. Skarżący zakwestionowali również stanowisko Sądu o tym, że wobec wadliwości zaskarżonej decyzji rozpoznawanie zarzutów podnoszonych co do meritum jest przedwczesne. W ocenie skarżących takie stanowisko narusza przepis art. 135 P.p.s.a. Następnie zarzucili, że decyzja i postępowanie Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Kraków-[...] z dnia [...] maja 1979 r. dotknięte są licznymi wadami. Na poparcie swojego stanowisko wskazali, że Naczelnik nie umożliwił właścicielom nieruchomości przeprowadzenia planowanego remontu we własnym zakresie; przeprowadzony remont nie stanowił "uporządkowania zabudowy zespołu budowlanego"; ewentualne przyjęcie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 ustawy o remontach wymagałoby ustalenia przez biegłego wartości technicznej przedmiotowej nieruchomości przed dokonaniem remontu oraz ustalenia wartości po dokonanym remoncie (sporządzenie dwóch elaboratów); wskazana kwota w decyzji była nieprawdziwa; przy wydawaniu decyzji pomimo, iż została wydana na skutek wznowienia postępowania, w ogóle nie wzięto pod uwagę wskazówek dotyczących dalszego postępowania zawartych w decyzji wznowieniowej; decyzja została skierowana do osób nie będących stroną w sprawie; odszkodowanie zostało ustalone wadliwie i nigdy nie zostało wypłacone. W ocenie skarżących powyższe uchybienia miały charakter rażący.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie podnosząc, że stosownie do art. 11 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 1997 r., nr 115, poz. 741 ze zm.) organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 4 pkt 9b powołanej ustawy przez starostę należy rozumieć prezydenta miasta na prawach powiatu. Treść art. 4 § 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wskazuje jednoznacznie, iż do zadań Prokuratorii Generalnej należy wyłączne zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed Sądem Najwyższym oraz zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed sądami powszechnymi, wojskowymi i polubownymi, w tym obowiązkowo jeżeli wartość przedmiotu sprawy przewyższa kwotę 1.000.000 zł. W tej sytuacji twierdzenie o wadliwości zastępstwa procesowego Skarbu Państwa w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Odnosząc się do zarzutu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez przedmiotowe decyzje zakwestionował prawidłowość obrotu udziałami w nieruchomości przy ul. [...]. Podniósł, że skuteczność zawartej w dniu [...] maja 2006 r. umowy sprzedaży udziałów stanowiących własność E. G. oraz E. H., który w dacie zawarcia umowy sprzedaży udziałów nie żył, zakwestionowana została przez sąd wieczysto księgowy, rozpatrujący wniosek o ujawnienie praw nabytych w drodze powołanej umowy, a okoliczność powyższą potwierdzają dokumenty zalegające w aktach załączonych do wniosku o wpis prawa własności w księdze wieczystej [...]. Wskazany zarzut potwierdza również treść aktu notarialnego - aneksu do umowy sprzedaży sporządzonego w dniu [...] czerwca 2007 r., który miał sanować wady prawne dokonanej pierwotnie czynności prawnej sprzedaży udziałów. Odnosząc się zaś do umowy darowizny 123/1200 udziałów dokonanej przez J. P. wskazał, że osoba obdarowanego nie mogła działać w zaufaniu do treści księgi wieczystej, gdyż w dziale II znacznie wcześniej zamieszczona została wzmianka o złożonym wniosku - wyłączająca rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Podniósł również, że wszystkie czynności prawne mające wskazywać na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych dokonane zostały już po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego skargą Prezydenta Miasta Krakowa. Co do zarzutu braku stwierdzenia przez WSA nieważności decyzji jedynie w części, tj. tylko w stosunku do osoby E. H. wskazał, że wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej przesądza o dopuszczeniu się przez organ administracyjny rażącego naruszenia prawa, a to musi skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w całości w oparciu o podstawę z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zarówno precyzyjne wskazanie przepisów prawa materialnego lub procesowego, które jego zdaniem zostały naruszone, wykazanie na czym to naruszenie polegało oraz uzasadnienie, że skutki naruszenia prawa procesowego były na tyle istotne, że wpłynęły na kształt rozstrzygnięcia, a nie tylko np. na kształt uzasadnienia.

Ponadto należało mieć na względzie, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania.

W pierwszym zatem rzędzie należało rozważyć kwestię nieważności postępowania przed sądem I instancji, tym bardziej, że zarzut taki został w skardze kasacyjnej postawiony. Najogólniej rzecz biorąc autor skargi kasacyjnej zarzucił w tym względzie niewłaściwą reprezentację Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądem I instancji, w szczególności na skutek dopuszczenia do reprezentowania Skarbu Państwa przez Prezydenta Miasta Krakowa i na skutek nie zawiadomienia o toczącym się postępowaniu Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Ponadto w myśl art. 11a ustawy przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż miał on zastosowanie także w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, w wyniku której doszło do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność osób prywatnych. Z uwagi jednak na miejsce położenia nieruchomości, w określonych wypadkach Skarb Państwa może być reprezentowany przez prezydenta miasta na prawach powiatu (art. 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sporna nieruchomość położona jest w Krakowie, a zatem w mieście na prawach powiatu. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości organem właściwym do prowadzenia postępowania jest - zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami - starosta. W mieście Krakowie prezydent miasta będący organem gminy wykonuje również zadania starosty na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 81 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984). W takim stanie prawnym uznanie Prezydenta Miasta Krakowa za stronę postępowania, reprezentującą właściciela nieruchomości (Skarb Państwa) było prawidłowe. Z treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a zwłaszcza z zawartego na wstępie oznaczenia strony skarżącej wyraźnie wynika, że Prezydent Miasta Krakowa nie działa we własnym imieniu lecz reprezentuje Skarb Państwa. Do takiej reprezentacji był on, co już wyżej wykazano w pełni uprawniony.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, po nowelizacji ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. nr 169, poz. 1417 ze zm.), dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. nr 264, poz. 2205), nie istnieje ustawowy wymóg obligatoryjnego zastępstwa procesowego Skarbu Państwa w postępowaniu przesądami administracyjnymi, nawet jeśli wartość przedmiotu sporu przewyższa 1000000 zł. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa do zadań Prokuratorii Generalnej należy wyłączne zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed Sądem Najwyższym oraz zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed sądami powszechnymi, wojskowymi i polubownymi.

Nieważności postępowania dotyczyły także dwa pierwsze zarzuty naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej, postawione w ramach podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Chodziło w nich o naruszenie przepisów art. 33 i art. 91 § 2 P.p.s.a. na skutek uniemożliwienia wzięcia udziału w sprawie następcom prawnym uczestników A. D. P., E. G. i J. P. Na tę okoliczność załączono do skargi kasacyjnej trzy akty notarialne, dotyczące zbycia udziałów w nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz z dnia [...] października 2007 r. W wyniku tych transakcji doszło do zbycia udziałów w przedmiotowej nieruchomości należących do E. H. (nabytych w drodze dziedziczenia przez uczestniczkę A. D. P.) i uczestniczki E. G. na rzecz A. L., A. L. i L. L., a także udziałów należących do uczestnika J. P. na rzecz jego syna D. P. Zdaniem autora skargi kasacyjnej obowiązkiem sądu I instancji było wezwanie i dopuszczenie do udziału w sprawie nabywców udziałów w nieruchomości oraz zawiadamianie ich o terminach rozpraw.

Zgodnie z przepisem art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Z kolei § 2 przywołanego przepisu stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Z powyższej regulacji wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, poza skarżącym i organem administracji, którego działania lub bezczynności dotyczy skarga, mogą brać udział także inne podmioty, które ustawa uznaje za uczestników postępowania na prawach strony. Ustawodawca w sposób wyraźny powiązał przesłanki uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem, jaki konkretny podmiot miał w uprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z tego punktu widzenia zarzutu skargi kasacyjnej nie można uznać za usprawiedliwiony, gdyż A. L., A. L., L. L. oraz D. P. .nie byli uczestnikami (stronami) postępowania administracyjnego, a ich ewentualna legitymacja strony wynikała wyłącznie z faktu nabycia udziałów w spornej nieruchomości, co miało miejsce już po zakończeniu tego postępowania. W grę nie wchodził także udział tych osób w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie regulacji art. 33 § 2 P.p.s.a., gdyż z lektury akt wynika, że osoby te nie zgłosiły swojego udziału w tym postępowaniu. Dla uzyskania statusu uczestnika postępowania w przypadku uregulowanym w art. 33 § 2 P.p.s.a. nie wystarczy sam fakt, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, ale konieczne jest zgłoszenie swego udziału do czasu zamknięcia rozprawy. Tylko bowiem w takim wypadku sąd – w drodze postanowienia - może orzec o dopuszczeniu konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Dopiero wydanie odpowiedniej treści postanowienia załatwia sprawę zgłoszenia. Nie można zatem postawić sądowi usprawiedliwionego zarzutu pominięcia osób, które swojego udziału nie zgłosiły.

Kolejnym zarzutem, postawionym w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., było naruszenie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. na skutek nie wzięcia pod uwagę okoliczności stanowiących negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji wskazanej w art. 156 § 2 K.p.a., tj. na skutek wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, ze skarżący kwestionują możliwość tego rodzaju ingerencji sądu w decyzje zaskarżone, jaki przewiduje przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w sytuacji, gdy w wyniku ich wykonania doszło do zbycia udziałów w nieruchomości, której decyzje te dotyczyły, na rzecz osób trzecich. W istocie przepis art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przewiduje, ze sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepis art. 158 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. może mieć zatem zastosowanie także w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 459 – 460). Wstępnym warunkiem zastosowania tych przepisów w rozpoznawanej sprawie było jednak zgłoszenie przez strony zaistnienia tej okoliczności i wskazanie odpowiednich dowodów. Z lektury akt wynika, że do chwili zamknięcia rozprawy okoliczności takich nie zgłoszono. Zważyć przy tym należy, iż przepis art. 156 § 2 K.p.a. wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli między innymi weryfikowane w trybie nadzoru rozstrzygnięcie wywołało nieodwracalne skutki prawne. Pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Było natomiast wielokrotnie interpretowane w judykaturze i doktrynie. Nie dokonując szczegółowej analizy tego dorobku należy stwierdzić, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, według którego decyzja wywołuje nieodwracalne skutki prawne, gdy ani przepis prawa materialnego ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę orzekania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia tego skutku decyzji (uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997 r. z. 2 poz. 49 oraz uchwała Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/94, OSN AP 1992 r., z. 12, poz. 211). Zwraca się ponadto uwagę na to, że przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. nie chodzi o skutki faktyczne czy też "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok NSA z dnia 8 marca 2006 r., sygn. OSK 1773/04, LEX nr 198357). Jako typowe przykłady nieodwracalnych skutków prawnych podawane są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81). W sytuacji, gdy dotknięta kwalifikowaną wadą prawną decyzja administracyjna wywołała bezpośrednio skutki cywilnoprawne, powinna być usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności (zob. J. Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 702, uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998 r., nr OPK 4 – 7/98 – ONSA z 1999 r., nr 1, poz. 13). Takie bezpośrednie skutki decyzja z dnia [...] maja 1979 r. niewątpliwie wywołała, gdyż spowodowała przejście, za odszkodowaniem, prawa własności przedmiotowej nieruchomości (kamienicy) z osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa.

W kontekście zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. zgodzić się należało ze stanowiskiem sądu I instancji, że stwierdzenie wady polegającej na nie zawiadomieniu o toczącym się postępowaniu wszystkich stron postępowania oraz prowadzenie tego postępowania z wniosku i z udziałem osoby nieżyjącej, przy udziale pełnomocnika, którego pełnomocnictwo wygasło w związku ze śmiercią mocodawcy (art. 101 § 2 kodeksu cywilnego) powoduje, iż decyzja taka dotknięta jest wadą w postaci nieważności. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 674/07 trafnie przyjęto, że "w przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W przypadku zaś wielości stron postępowania, oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo. Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak jest podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania".

W niniejszej sprawie stroną postępowania administracyjnego był E. H., który – jak bezspornie ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny - zmarł [...] grudnia 1998 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r. Z chwilą śmierci mocodawcy wygasło też udzielone przez niego pełnomocnictwo dla A. D. P., a zatem nie mogła ona w oparciu o to pełnomocnictwo udzielić dalszego pełnomocnictwa W. L., a ten z kolei adwokatowi M. H. Osoby te brały udział w postępowaniu bez jakiegokolwiek prawidłowego umocowania. W takim stanie faktycznym nie można było przyjąć, iż w sprawie administracyjnej brała udział A. D. P. w swoim imieniu, jako spadkobierczyni E. H., oraz że organ administracyjny właściwie ustalił i oznaczył strony postępowania oraz skierował decyzje obu instancji do tych właściwych stron.

W takim wypadku nie było także możliwe jedynie częściowe uwzględnienie skargi Prezydenta Miasta Krakowa i stwierdzenie jej nieważności jedynie w części odnoszącej się do osoby zmarłego - co postulował autor skargi kasacyjnej - gdyż wadliwością dotknięte było całe postępowanie i cała zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca.

Nie znajduje oparcia w przepisie art. 135 P.p.s.a. zawarty w skardze kasacyjnej zarzut, jakoby obowiązkiem sądu I instancji było merytoryczne zbadanie ważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] maja 1979 r., jako mieszczącej się w granicach sprawy. W tej mierze jeszcze raz należało podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Wyrażona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia takich decyzji jest stwierdzenie ich nieważności, jeżeli zostały ona dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m. in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Oznacza to, że granice sprawy w rozumieniu art. 135 P.p.s.a wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i nie obejmuje on postępowania w sprawie decyzji, co do której ważności powinny wypowiedzieć się organy administracyjne a nie bezpośrednio sąd administracyjny. Z tego, że postępowanie administracyjne jest nowym i odrębnym postępowaniem wynika także i to, że w tym postępowaniu powinny być przeprowadzone i ocenione z zachowaniem wszelkich reguł dotyczących zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) stosowne dowody, na których strony opierają swoje twierdzenia i zarzuty pod adresem decyzji podlegającej postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, na podstawie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.

Reasumując stwierdzić należało, iż błędne i nieusprawiedliwione powołanie podstaw rozpatrywanej skargi kasacyjnej musiało prowadzić do jej oddalenia, zgodnie z art. 184 P.p.s.a.