Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2337/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K F na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody [...]na rzecz K F kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej także "Pr.bud."), po rozpatrzeniu odwołania M. T.i K. F. – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2021 r., nr [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez Wojewodę [...] (dalej także "organ odwoławczy").

Starosta [...] decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, zlokalizowanych na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] w M. przy ul. [...].

W dniu 26 stycznia 2021 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek K. F. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną Starosty [...] z [...] października 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca wskazał, że jako strona nie brał udziału w tym postępowaniu.

Odrębnym pismem z 26 stycznia 2021 r. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu powiatowego z [...] października 2020 r. z tożsamych przyczyn złożył J. T..

W rezultacie powyższego, na wniosek J. T. reprezentującego M. T. oraz K. F., Starosta [...] wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Następnie decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], organ powiatowy odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] października 2020 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od tej decyzji – z zachowaniem ustawowego terminu – złożyli M. T. oraz K. F..

Rozpoznając wniesione odwołania, Wojewoda [...] przypomniał, że z żądaniem wznowienia postępowania może wystąpić wyłącznie strona, a więc podmiot, który miał taki przymiot w postępowaniu głównym. Legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania ma więc podmiot, który ma interes prawny lub obowiązek w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem Wojewody, organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] października 2020 r., gdyż zaistnienie przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zbadania w toku tego postępowania. Starosta [...] wezwał wnioskodawców do określenia przesłanek kwalifikujących do powołania za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi K. F. wyjaśnił, że teren inwestycji "znajduje się w odległości 3 metrów od granicy mojej posesji i jednocześnie 6 m od zabudowań, które są łatwopalne." Z informacji uzyskanych przez organ stopnia powiatowego wynika ponadto, że K.F.jest właścicielem działki ewid. nr [...], natomiast M. T. jest właścicielką działki ewid. o nr [...] graniczących ze sporną inwestycją.

Wojewoda [...] wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jednoznacznie określił kto jest stroną, odwołując się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Tak skonstruowane pojęcie strony dla potrzeb tego postępowania jest niewątpliwie zawężeniem pojęcia strony z art. 28 k.p.a., jednak wprowadzenie obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w ustawie, ogranicza zakres dowolności i uznaniowości organów administracji architektoniczno-budowlanej w porównaniu z okresem wcześniejszym, kiedy to tego przepisu nie było. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu oparto na przesłankach normatywnych, które stanowią wyznacznik tego obszaru, co ogranicza zakres uznaniowości organu i wpływ czynników subiektywnych odnoszących się do interesów faktycznych, a nie interesów prawnych. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr.bud., przez obszar oddziaływania należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Poza tym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W wyniku analizy akt sprawy Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu I instancji, że należące do wnioskodawców nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co skutkowałoby posiadaniem przez nich statusu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia C. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę. Analiza dokumentacji przeprowadzona przez organ odwoławczy nie wykazała, aby projektowana inwestycja negatywnie oddziaływała na działki nr [...] i [...] z obrębu [...] w M., której skarżący są właścicielami.

Wojewoda ocenił, że nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy § 12 ust 1 pkt I i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2019 poz. 1065 ze zm., dalej także "rozporządzenie"). "Projektowany budynek A zlokalizowany został w odległości 5,55 m od linii rozgraniczającej ul. [...] (odległość pilastra ściany p-poż - 5,25 m), 3,08 m od granicy działki nr ew. [...] (ściana oddzielenia p-poż RE160 bez otworów okiennych), 6,05-6,07 m od granicy działki ew. [...] i [...] (odległość pilastra ściany p-poż. 5,77 m), oraz 5,80 m od projektowanego budynku B. Projektowany budynek B zlokalizowany został w odległości 5,55 m od linii rozgraniczającej ul. [...] (odległość pilastra ściany p-poż - 5,25 m), 3.08 m od granicy działki nr ew. [...] (ściana oddzielenia p-poż REI60 bez otworów okiennych), 6,01-6,04 m od granicy działki ew. 103 i 102 (odległość pilastra ściany p-poż 5,77 m), oraz 5,80 m od projektowanego budynku A." (str. 25 Projektu budowlanego).

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że z dokumentacji projektowej nie wynika, aby planowana inwestycja oddziaływała na nieruchomości skarżących w oparciu o przepisy stanowiące o usytuowaniu budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe wynikające z § 271 - § 273 ww. rozporządzenia. Wojewoda zacytował treść dokumentacji projektowej, w której wskazano, że ""Proj. budynki znajdują się na jednej działce inwestycyjnej i tworzą strefę pożarową ZLIV, o sumie powierzchni wewnętrznej mniejszej niż 8000m2. Zgodnie z par. 273 W.T. nie ma obowiązku zachowania odległości między projektowanymi budynkami określonej w par. 271 W.T. W związku z lokalizacją budynków w odległości mniejszej niż 4,00 m od granic działek sąsiednich nr ew. [...] i [...], celem uniknięcia oddziaływania poza teren inwestycji, projektuje się dwie ściany szczytowe jako ściany oddzielenia p-poż REI60 bez otworów okiennych (ocieplone wełną mineralną - zgodnie z par. 235 W.T.). Dzięki ścianie oddzielenia p-poż RE160 w budynku A. od strony istniejącego budynku na działce [...], uzyskano oddzielenie pożarowe które pozwala na lokalizację projektowanego budynku w odległości mniejszej niż 8 m od istniejącego budynku na działce sąsiedniej. Ponadto zachowano odległość ponad 8 m między budynkami projektowanymi a pozostałymi istniejącymi budynkami na działkach sąsiednich." (str. 26 Projektu budowlanego).

Zdaniem organu odwoławczego projektowana inwestycja nie narusza również przepisu § 13 ust. ww. rozporządzenia, dotyczącego naturalnego oświetlenia pomieszczeń w stosunku do nieruchomości, których właścicielami są wnioskujący. "Przeprowadzono analizę przesłaniania i zacieniania dla najbliżej zlokalizowanych budynków na działkach sąsiednich. Projektowane budynki nie ograniczają wymaganego prawem nasłonecznienia mieszkań w budynkach sąsiednich (nasłonecznienie 3 godz. przynajmniej jednego pokoju na pobyt ludzi). Określona przepisami wysokość przesłaniania jest mniejsza niż odległość między sąsiadującymi budynkami - przesłanianie nie występuje. Projektowane budynki nie wpływają na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich.

Wojewoda [...] podkreślił, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania, iż posiada on własny indywidualny interes do bycia stroną w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a., a interes ten musi opierać się na wykazaniu przepisu prawa, który powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawcy nie wykazali, że posiadają taki właśnie własny indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, uprawniający do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] października 2020 r. Nie wskazali bowiem, jaki sposób zagospodarowania ich działki, dopuszczalny dotychczas, stał się ograniczony lub niedopuszczalny w związku ze sporną inwestycją.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ewentualnego podziału działki inwestycyjnej organ wojewódzki zauważył, że badanie wpływu proponowanego podziału terenu inwestycyjnego jest poza kompetencjami organu architektoniczno-budowlanego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniach, takie jak naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter naruszeń prawa o charakterze globalnym i są rozpatrywane w toku postępowania odwoławczego, jedynie w przypadku odwołania wniesionego przez strony postępowania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się K. F. (dalej jako "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca:

1) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieuznaniem skarżącego za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 28 Pr.bud. zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] października 2020 r., nr [...], pomimo, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Pr.bud.;

2) rażące naruszenie prawa materialnego - poprzez niestwierdzenie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 w zw. z 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. in fine, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2020 r. została wydana z pominięciem strony postępowania;

3) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 136 i art. 15 k.p.a. - przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności poprzez odstąpienie przez organ od powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania i w związku z tym nienadaniu skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu;

4) art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez nieprzedstawienie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji merytorycznych argumentów dotyczących podniesionej przez skarżącego argumentacji w związku z naruszeniem przepisów § 82 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. II (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2002 r., poz. [...], dalej: "mpzp") poprzez wydanie przez organ pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (bliźniaczej), usytuowanych na działce nr ew.: [...], obręb [...], położonej przy ulicy [...] w M. niezgodnie z obowiązującym dla tego obszaru mpzp zakazującym zabudowy szeregowej i bliźniaczej dla tego obszaru.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wnosi o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2021 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] maja 2021 r., nr [...], a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Uzasadniając zgłoszone zarzuty skarżący wskazał, że w jego ocenie pozwolenie na budowę zostało wydane wbrew brzmieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza na terenie objętym inwestycją zabudowy szeregowej i bliźniaczej - a taki charakter ma inwestycja C. Sp. z o.o. Działka o nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 144ME. Stosownie do § 82 pkt 2.1 mpzp na ww. terenie dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca z wykluczeniem zabudowy szeregowej i bliźniaczej. Inwestycja ta oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżącego.

Starosta [...] nie określił właściwie stron postępowania i w konsekwencji naruszył przepisy k.p.a. oraz Pr.bud. Skarżący podnosi, że w postępowaniu administracyjnym objętym niniejszą skargą organ nie zbadał czy źródłem interesu prawnego nie jest prawo własności nieruchomości w powiązaniu z postanowieniami planu miejscowego, czy interesu prawnego nie można byłoby wywieść z prawa sąsiedzkiego.

Nadto organy nie zbadały dokładnie przepisów statuujących pojęcie stron, a także kwestii dotyczącej terminu "obszaru oddziaływania obiektu" uregulowanego w art. 3 ust. 20 Pr.bud. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. W rozpoznawanej sprawie mpzp wprowadza ograniczenia dotyczące sposobu zabudowy terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, jak i działka objęta inwestycją. Ograniczenie to materializuje się poprzez wyłączenie możliwości zabudowy bliźniaczej oraz szeregowej. Organ nie uwzględniając norm § 82 pkt 2.1 mpzp, nie mógł właściwie określić stron postępowania i w konsekwencji naruszył przepisy k.p.a. oraz Pr.bud.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Starosty [...], wedle którego, skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony, a tym samym i prawo domagania się wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] października 2020 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą C. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, zlokalizowanych na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] w M. przy ul. [...].

Podstawą rozważań w przedmiotowym postępowaniu, powinna być więc ocena i w następnej kolejności ustalenie, czy skarżący K. F. posiada interes prawny w zainicjowaniu tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego oraz czy Wojewoda [...] prawidłowo utrzymał w mocy decyzję umarzającą to postępowanie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w ocenie Sądu, organ II instancji badając interes prawny skarżącego prawidłowo nie ograniczył się li tylko do definicji obszaru oddziaływania inwestycji, wynikającej z brzmienia art. 3 pkt 20 Pr.bud. nadanego ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Przepis przejściowy art. 25 ww. ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Pr.bud.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z [...] października 2020 r. zostało wszczęte już po wejściu w życie nowego brzmienia art. 3 pkt 20 Pr.bud., albowiem wniosek inwestora o pozwolenie na budowę został złożony do organu powiatowego w dniu 24 września 2020 r. Tym niemniej – w ocenie tutejszego Sądu – przywołana regulacja nie przesądza kategorycznie o tym, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem inwestora, obszar oddziaływania zatwierdzonego przedsięwzięcia powinien być ustalany wyłącznie w oparciu o nową definicję z art. 3 pkt 20 Pr.bud. Organ odwoławczy, inaczej niż Starosta [...], jak się zdaje słusznie uwzględnił bowiem fakt, że w ustawie nowelizującej z dnia 13 lutego 2020r. zawarte zostały także inne regulacje przejściowe, w tym m.in. art. 27. Z treści pkt 3 ust. 1 wskazanego art. 27 w związku z art. 26 Pr.bud. wynika, że gdy inwestor wystąpi w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie projektowanej ustawy z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego albo dokona zgłoszenia, dołączając do wniosku projekt budowlany sporządzony na zasadach dotychczasowych, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (Projekt sporządzony w dniu 15 września 2020 r.), to przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Powyższy zamiar ustawodawcy znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ww. ustawy – druk sejmowy nr IX.121.

Powyższe oznacza, że obszar odziaływania spornej inwestycji przy jej projektowaniu oraz w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę powinien być wyznaczany w oparciu o wcześniejsze brzmienie art. 3 pkt 20 Pr.bud. Przepis ten przewidywał natomiast, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Jakkolwiek w znaczeniu procesowym wznowione postępowanie jest postępowaniem nowym, cechującym się odrębnością względem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, to jednak nie może budzić wątpliwości, że sprawa administracyjna weryfikacyjna prowadzona w trybie wznowienia oparta jest na konkretyzowaniu normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej. Początek każdej sprawy administracyjnej, mającej stanowić przedmiot postępowania administracyjnego, jest związany z obowiązywaniem norm prawa materialnego, powstania ich mocy wiążącej po ziszczeniu się przesłanek zawartych w hipotezie nomy wyższego stopnia, stanowiącej o powinności zastosowania normy przedmiotowej i rozstrzygnięcia o określonych uprawnieniach lub obowiązkach za pomocą władczego aktu (zob. B. Krupa, Istota sprawy w postępowaniu administracyjnym, w: Państwo Prawne nr 1(5)/2015). Istnienie prawne sprawy administracyjnej jest więc uprzednie i w zasadzie samoistne, niezależne od ewentualnego postępowania w sprawie (zob. T. Woś, Pojęcie "sprawy" w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, "Acta Universitatis Wratislaviensis" (AUW) 1990, No 1022, Prawo CLXVIII, s. 334). Natomiast dla postępowania istnienie sprawy jest pozytywną przesłanką, bez której jego prowadzenie byłoby bezprzedmiotowe. Normy postępowania administracyjnego mają zaś charakter jedynie służebny i w gruncie rzeczy sprowadzają się do narzucenia organowi administracyjnemu sposobu, w jakim ma rozstrzygać sprawy, innymi słowy, w jaki sposób powinien realizować swoje uprawnienia w celu konkretyzacji prawa wynikającego z poszczególnych stosunków materialnych (tak W. Dawidowicz, Zarys proces administracyjnego, Warszawa 1989, s. 10; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 153).

Z przedstawionych przyczyn uznać przyjdzie, że Wojewoda [...] zasadnie rozpoznał sprawę w oparciu o definicję "obszaru oddziaływania" inwestycji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r.

Niemniej nawet gdyby nie podzielić tego poglądu, zdaniem Sądu, ocena interesu prawnego skarżącego przy uwzględnieniu aktualnej definicji obszaru oddziaływania, zawężającej rozumienie tego pojęcia jedynie do ograniczeń w możliwości zabudowy innych nieruchomości, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy pozwala na stwierdzenie, że należąca do skarżącego działka znajduje się w tak pojmowanym obszarze oddziaływania spornej inwestycji, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Przechodząc do merytorycznej kontroli skarżonych decyzji zauważyć należy, że przepis art. 28 ust. 2 Pr.bud., zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza to jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest wyprowadzany przede wszystkim z art. 28 ust. 2 Pr.bud. Tak więc, w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zarówno w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony w takim samym stanie faktycznym powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Pr.bud. (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, Opublikowano: WKP 2021), choć w judykaturze coraz częściej wyrażany jest pogląd, wedle którego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na odrębny charakter tych postępowań, legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na szerszej podstawie, tj. w oparciu o art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 958/13, LEX nr 1598468).

Uwzględniając pierwsze z przywołanych stanowisk, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr.bud. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 19 września 2020 r.), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud., należą więc m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne oraz - w szczególnych przypadkach - także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1488/19, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. mogą też być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest - jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane.

Zatem, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Pr.bud. oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 tej ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Podkreślić należy, iż uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud., a które powinny być uwzględnione w procesie budowlanym, muszą występować na obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Taki sposób interpretacji przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 2063/15, CBOSA) - uznając, że przy wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - przepis ten należy rozpatrywać łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem mogą być zatem również przepisy prawa cywilnego, które w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a zatem w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa, jak to wynika z art. 140 ustawy 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 - zwanej dalej "k.c.").

Jak wskazuje się w orzecznictwie wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 508/11, CBOSA). To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu - wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie i korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...]z [...] października 2020 r. nr [...] wynika, że przedmiotem spornej inwestycji była budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, zlokalizowanych na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] w M. przy ul. [...].

Z kolei według projektu zagospodarowania terenu, działka nr ewid. [...] (należąca do skarżącego) graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr ewid. [...]. Działka nr ewid. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczo-garażowym.

Organy administracji publicznej dokonując oceny oddziaływania inwestycji na teren działki skarżącego, ograniczyły się w zasadzie do samej tylko analizy ww. projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, że budynek mieszkalny A w zabudowie bliźniaczej (o wysokości ponad 11 m w kalenicy – przyp. Sąd) został usytuowany w odległości 3,08 m od granicy działki nr ew. [...] (ściana oddzielenia p-poż RE160 bez otworów okiennych). Wojewoda [...] powołał się jednocześnie na zapisy Projektu budowlanego, z których wynika, że w związku z lokalizacją budynków w odległości mniejszej niż 4,00 m od granic działek sąsiednich nr ew. [...] i [...], celem uniknięcia oddziaływania poza teren inwestycji, zaprojektowane zostały dwie ściany szczytowe jako ściany oddzielenia p-poż REI60 bez otworów okiennych (ocieplone wełną mineralną - zgodnie z § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków). Wyłącznie zatem dzięki zastosowaniu rozwiązań zamiennych w postaci ściany oddzielenia p-poż RE160 w budynku A. od strony istniejącego obiektu gospodarczo-garażowego na działce skarżącego nr ewid. [...], uzyskano stan, który pozwala na lokalizację projektowanego budynku w odległości mniejszej niż 8 m (str. 26 Projektu budowlanego). Ponadto organ odwoławczy ocenił, że projektowana inwestycja nie narusza również wymagań określonych w § 13 ust. ww. rozporządzenia dotyczącego naturalnego oświetlenia pomieszczeń w stosunku do nieruchomości, których właścicielami są wnioskujący. Przeprowadzono bowiem analizę przesłaniania i zacieniania dla najbliżej zlokalizowanych budynków na działkach sąsiednich, która wykazała, że określona przepisami wysokość przesłaniania jest mniejsza niż odległość między sąsiadującymi budynkami, wobec czego przesłanianie nie występuje. Tym samym, organy doszły do przekonania, że projektowane budynki nie wpływają na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich.

Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowym postępowaniu uznał, że tego rodzaju ustalenia w powiązaniu z brakiem wyczerpującego wyjaśnienia innych okoliczności faktycznych sprawy, tj. całkowitego pominięcia przez organ odwoławczy rozważań na temat podnoszonych w toku postępowania przez skarżącego zrzutów w kontekście niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z obowiązującym na danym terenie mpzp, skarżone decyzje obydwu instancji powinny zostać usunięte z obrotu prawnego.

Nie sposób bowiem nie zauważyć, że stwierdzona przez organy zgodność planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków, została dokonana w sytuacji, gdy przyjęte w projekcie rozwiązania wymagały skorzystania z rozwiązań zamiennych, względem np. warunków dotyczących zachowania wymaganej odległości od granicy działki skarżącego i zlokalizowanego na niej budynku garażu. Już zatem samo zastosowanie tego rodzaju rozwiązań, mających zapobiegać ewentualnemu zagrożeniu pożarowemu, wymagało zagwarantowania udziału skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę. Było to konieczne choćby z uwagi na zapewnienie możliwości weryfikacji przez skarżącego zgodności przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami budowlano-technicznymi, a także pod względem wpływu inwestycji na zagospodarowanie jego nieruchomości, w tym jej zabudowę tak obecną, jak i możliwą do realizacji w przyszłości.

Poza tym, w toku postępowania skarżący odwoływał się do kwestii naruszenia postanowień obowiązującego mpzp, przede wszystkim przejawiającą się w jego ocenie w niezgodności inwestycji z treścią § 82 pkt 2.1 planu miejscowego oraz mogącą wystąpić niezgodnością co do zachowania wskaźnika intensywności zabudowy.

W żadnym razie nie oceniając zasadności tych zarzutów, Sąd – w kontekście powyższej argumentacji – zobowiązany jest przywołać stanowisko piśmiennictwa w przedmiotowym zakresie, które zakłada, że nawet, gdy obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza to o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich (zob. W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Gliniecki, teza 19 do art. 28 Prawa budowlanego). W tym miejscu należy ponownie zaznaczyć, że jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. nie należą jedynie przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Regulacjami odrębnymi są przykładowo także przepisy ustawy o ochronie środowiska, ustawy o drogach publicznych, prawa wodnego, czy aktów prawa miejscowego (por.: Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, opubl.: WK 2016; tak też Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3089/13, LEX nr 1796281, z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1494/11, LEX nr 1367300). Nie należy zatem ograniczać rozumienia art. 3 pkt 20 Pr.bud. jedynie do zachowania norm określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądzając a priori, że ich zachowanie uniemożliwia objęcie obszarem oddziaływania obiektu sąsiedniej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 283/11, LEX nr 1081772).

Rację ma także w niniejszej sprawie skarżący, że nie chodzi o to, czy planowana inwestycja narusza przepisy prawa materialnego, ale o samo potencjalne oddziaływanie na tę nieruchomość, mieszczące się nawet w granicach norm prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest bowiem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. W tym tonie wypowiadają się sądy administracyjne podkreślając, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11 oraz z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 546/12, LEX nr 1326963; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1018/11; a także wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10; z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2619/14; z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2114/16, CBOSA).

W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016 r., sygn. II SA/Kr 876/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Gd 825/14, publ. CBOSA).

Zdaniem Sądu, powyższe reguły nie zostały uwzględnione w niniejszej sprawie przy ocenie legitymacji procesowej skarżącego, jako podmiotu wnioskującego o wznowienie postępowania zakończonego decyzję Starosty [...] z [...] października 2020 r., co stanowiło naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nawet gdyby uznać, że ten ostatni przepis powinien być odnoszony wyłącznie do ograniczeń w możliwości "zabudowy" terenu sąsiedniego, zgodnie z obecnym brzmieniem art. 3 pkt 20 Pr.bud., to jego właściciel powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu, w wyniku którego prawo to mogłyby zostać w jakikolwiek sposób ograniczone.

Za całkowicie nieuprawnione uznać przy tym trzeba stanowisko Wojewody [...], który stwierdził, że zarzuty odwołania dotyczące naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "mają charakter naruszeń prawa o globalnym charakterze i są rozpatrywane w stoku postępowania odwoławczego, jedynie w przypadku odwołania wniesionego przez stronę postępowania". W judykaturze dominujący jest pogląd, że zarówno art. 28 ust. 2 Pr.bud., jak i art. 28 k.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt IIOSK 3182/18, LEX nr 3230429).

Właściciel nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie inwestycji powinien mieć zapewnioną możliwość brania udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, służącą sprawdzeniu m.in. tego, czy obowiązujące wymogi związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości sąsiedniej zostaną zachowane w sposób gwarantujący ochronę przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia: 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10; 1 marca 2012r., sygn. akt II OSK 282/12; 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2508/11; 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2569/14 wszystkie na: CBOSA, a także wyrok NSA z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1537/17, LEX nr 2718418). Powyższe dotyczy również zagwarantowaniu właścicielowi nieruchomości sąsiedniej udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy projekt budowlany dotyczący zabudowy położonej w sąsiedztwie nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przecież jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Wyjaśnić bowiem trzeba, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Poza tym pozostaje zwrócić uwagę, że tak ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancje, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2461/15, CBOSA) realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Poza tym, budowa na działce sąsiedniej, niezgodna z zapisami planu miejscowego, może utrudniać lub nawet uniemożliwiać właścicielowi danej nieruchomości jej zabudowę odpowiadającą wymogom prawa.

Tak wyłożony tok rozumowania prowadzi do wniosku, że nieruchomość skarżącego w okolicznościach faktycznych badanej sprawy znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym także w aktualnym brzmieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. Norma ta stanowi bowiem, że obszar oddziaływania należy rozumieć, jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W przywołanym już wcześniej uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (druk sejmowy nr IX.121) wskazano, że przedmiotowe ograniczenia (powstałe na skutek zawężenia definicji obszaru oddziaływania) odnoszą się do możliwości zabudowy danej działki bądź nieruchomości zarówno budynkami, jak również innymi obiektami budowlanymi, a wiec np. budynkami gospodarczo-garażowymi. Autorzy projektu wyjaśnili też, że ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy. Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości).

W analizowanej sprawie, niewątpliwie problematyka rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym, np. w sytuacji ustalenia ich niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź innymi przepisami, może skutkować powstaniem ograniczeń w ewentualnej zabudowie działki skarżącego, innymi nawet niż mieszkalne, obiektami budowlanymi. Z tych powodów Sąd uznał, że skarżący może posiadać interes prawny, a tym samym przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym, dotyczącym wydanego pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości.

W świetle przedstawionej argumentacji decyzje organów w przedmiocie umorzenia postępowania, które zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę spornego obiektu, w ocenie Sądu naruszają przepisy art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Pr.bud., ponieważ organy administracji nie wykazały w dostateczny sposób, w uzasadnieniu swoich decyzji, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych. Powyższe było skutkiem obrazy reguł postępowania, określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., wynikającej z niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji także naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ odwoławczy od obowiązku powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Z tych względów zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. było nieuprawnione.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego i dokonania oceny decyzji Starosty [...] z [...] października 2020 r., nr nr [...] pod kątem zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i jej wpływu na treść ww. decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie

z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw

i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł).

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).