Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2686/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. i S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 209/16 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 209/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi K. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. P. i S. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów postępowania, których to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 1994 r. nr 89 poz. 414), polegające na uwzględnieniu skargi skarżącego i uchyleniu przez WSA decyzji WINB oraz PINB w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, iż organy administracyjne wydając ww. decyzje dokonały błędnej wykładni art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i uczyniły przedmiotem postępowania naprawczego jedynie stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a nie dokonały oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz uzasadnień decyzji (niekwestionowanych w zakresie ich treści przez WSA) wynika jasno, że organy prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dążyły do tego, aby doprowadzić do zgodności z prawem całego zamierzenia budowlanego, co wyrażało się w ocenie projektu budowlanego zamiennego jako całości (nie zaś tylko tych fragmentów, które dotyczyły rozwiązań zamiennych), o czym świadczy również m.in. wzywanie inwestorów do uzupełniania projektu budowlanego zamiennego w zakresie dotyczącym całej inwestycji.

2. art. 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, polegające na uwzględnieniu skargi skarżącego i uchyleniu decyzji WINB oraz PINB na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że organy administracyjne dokonały błędnych ustaleń faktycznych w zakresie w jakim uznały, iż projekt budowlany zamienny jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia, opinie i pozwolenia (tj. spełnia wymogi art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), w sytuacji gdy, zdaniem WSA, dwie decyzje Konserwatora Zabytków Miasta [...], które zostały wydane w dniu [...] sierpnia 2015 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2015 r. dotyczyły projektu budowlanego "z czerwca 2015 r.", a nie "z 5 listopada 2015 roku" (a zatem projekt z listopada nie był opatrzony zdaniem WSA stosownym uzgodnieniem), a ponadto zostały wydane w innym stanie prawnym, skoro nie obowiązywał wtedy jeszcze, podczas gdy czerwcowy oraz listopadowy projekt budowlany zamienny jest to w istocie jeden i ten sam projekt budowlany zamienny, który w trybie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego został uzupełniony i poprawiony tj. na skutek wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. wzywającego do uzupełnienia Projektu zamiennego już złożonego, a zatem projekt budowlany zamienny podlegający zatwierdzeniu przez PINB i ocenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego spełniał wymogi określone w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

3. art. 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na uwzględnieniu skargi skarżącego i uchyleniu decyzji WINB oraz PINB na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania dotyczące obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie dokonały należytych wyjaśnień i kontroli zgodności projektu zamiennego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co ma wyrażać się zdaniem Sądu (m.in.) w odwoływaniu się przez organy w niniejszej sprawie do obu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, tj. planu, który obowiązywał do czerwca 2015 r. i tego, który wszedł w życie na skutek zatwierdzenia go Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. i ogólnego wskazania, że projekt zamienny jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bez wskazania o jaki plan chodzi, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organy dokonały weryfikacji projektu zamiennego pod kątem zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z nowym MPZP, gdyż: a) projekt ten był uzupełniany dnia 18 listopada 2015 r. w zakresie podania wskaźnika intensywności zabudowy i wyjaśnień dotyczących obowiązującego miejscowego planu zagospodarowana terenu, w związku z czym wymieniono stronę 200 projektu (k. 313-320 akt organu I instancji) - co ustalił WSA (strona 16 uzasadnienia wyroku), zatem jasno z akt postępowania wynika, że projekt spełnia wymogi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; b) WINB na stronie 4 uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. zawarł analizę zgodności zamierzenia inwestycyjnego (jako całości) z MPZP z dnia [...] czerwca 2015 r., co stanowi dowód właściwego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

4. art. 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z § 3 ust. 11 pkt 4) Uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic [...] w mieście [...], polegające na uwzględnieniu skargi skarżącego i uchyleniu decyzji WINB oraz PINB i nieprawidłowym przyjęciu, iż organ II instancji wydając decyzję dokonał błędnych ustaleń faktycznych w zakresie w jakim uznał, że zamienny projekt budowlany jest zgodny z zapisami MPZP, który został uchwalony w dniu [...] czerwca 2015 r. w zakresie dotyczącym projektu dachu, w sytuacji gdy kąt nachylenia budynku w projekcie wynosi 20 stopni, a w ww. MPZP określono dopuszczalny kąt nachylenia dachu wynoszący od 35 do 45 stopni, podczas, gdy projekt zamienny w zakresie odnoszącym się do ocenianych robót dachu powinien być zgodny z MPZP obowiązującym w dacie realizacji robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w stanie prawnym, w którym obowiązywał MPZP poprzedni, gdyż ww. przepis prawa miejscowego w odniesieniu do budynków, które: (1) istniały w dacie uchwalenia MPZP (tj. w dniu [...] czerwca 2016 r. - a przedmiotowy obiekt budowlany spełniał tę przesłankę) oraz (2) były położone na obszarze objętym tymże MPZP, dopuszcza zachowanie innych kątów nachylenia dachów niż w określone w obowiązującym w dacie wydania decyzji w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego MPZP.

5. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw następujących ustaleń przez WSA:

- ustalenia, że decyzje Konserwatora zabytków z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz [...] sierpnia 2015 r. dotyczyły "projektu z czerwca" a nie "z listopada 2015 r., tj. zdaniem Sądu innego projektu zamiennego, niż ten, który podlegał zatwierdzeniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej,

- ustalenia, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] czerwca 2015 r. zdaniem WSA mają wpływ na ocenę merytoryczną decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...];

- ustalenia, że projekt zamienny nie został zweryfikowany należycie pod kątem jego zgodności z postanowieniami MPZP.

6. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a., poprzez: a) nieprawidłowe ustalenie, że postanowienie PINB z dnia [...] września 2015 r., nr PINB [...], stanowi wezwanie do złożenia właściwego projektu (tak WSA na stronie 16 uzasadnienia Wyroku), czego z kolei nie dostrzegł WINB, podczas gdy wskazane postanowienie wydane zostało w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i stanowi wezwanie do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego (tego samego) złożonego w dniu 26 sierpnia 2015 r., b) nieprawidłowe, sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie, że wraz z pismem z 18 listopada 2015 r. złożono projekt zamienny sporządzony w dniu 5 listopada 2015 r., podczas, gdy wówczas przedłożono projekt zamienny uzupełniony i poprawiony (ten sam, który był złożony wraz z pismem z 26 sierpnia 2015 r., w konsekwencji czego WSA błędnie ustalił, iż złożone zostały dwa (odrębne ) projekty zamienne w dwóch datach.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z pkt 4 lit. f Karty terenu 02.MU do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic [...] w mieście [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do oceny zgodności z prawem projektu budowlanego zamiennego w zakresie odnoszącym się do geometrii dachu budynku i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż kąt nachylenia dachu budynku inwestora powinien wynosić od 35 do 45 stopni, podczas gdy przedmiotowa inwestycja budowlana w powyższym zakresie nie podlegała uzgodnieniu z ww. przepisami uchwały nr [...] z uwagi na treść § 3 ust. 11 pkt 4 tejże uchwały, co prowadzi do wniosku, że kąt nachylenia dachu budynku inwestora wynoszący 20 stopni jest zgodny z prawem (w tym z poprzednim mpzp);

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z pkt 5.6 Karty terenu 02.MU do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu kortów tenisowych i ulic [...] w mieście [...] uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., poz. [...]) oraz § 3 ust. 11 pkt 4 Uchwały NR [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., poprzez ich niezastosowanie do oceny zgodności z prawem projektu budowlanego zamiennego w zakresie odnoszącym się do geometrii dachu budynku i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż kąt nachylenia dachu budynku inwestora powinien wynosić od 35 do 45 stopni, podczas gdy, (1) zgodnie z treścią § 3 ust. 11 pkt 4 Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. dla istniejących budynków dopuszcza się zachowanie innych kątów nachylenia dachów oraz (2) zgodnie z treścią pkt 5.6 Karty terenu 02.MU do MPZP uchwalonego Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. przewiduje się dachy spadziste o kącie nachylenia połaci dachowych do 45 stopni lub mansardowe, a budynek inwestora w dacie wejścia w życie (ale również uchwalenia MPZP z dnia [...] czerwca 2015 r.) istniał, a jego kąt nachylenia dachu wynosi 20 stopni;

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2 oraz art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2014 nr 1446), poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że:

- przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane daje organom administracji architektoniczno-budowlanej prawo do oceny zgodności pozwolenia (decyzji) Konserwatora Zabytków wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa ingerowania w postępowanie i treść decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt ustawy o ochronie zabytków, a decyzje konserwatorskie nie są uzależnione od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- zatwierdzony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] projekt budowlany zamienny nie był kompletny w zakresie uzyskania decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] z tego względu, że decyzja Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz decyzja Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. przedłożone wraz z projektem nie mogły być uznane przez WINB za wystarczające do przeprowadzenia robót budowlanych objętych zamiennym projektem budowlanym z listopada 2015 r. jako, że zostały wydane w stanie prawnym, w którym obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego inny, niż uchwalony uchwałą Rady Miasta Sopotu nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., tj. obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji,

podczas gdy:

- decyzje Konserwatora Zabytków są decyzjami prawidłowymi i wystarczającymi dla uznania projektu zamiennego z listopada 2015 r. za uzgodniony z Konserwatorem Zabytków w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków w drodze uzyskania wymaganego pozwolenia, albowiem decyzje Konserwatora Zabytków wydawane były na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków - dla inwestycji realizowanej na terenie znajdującym się w obszarze zabytkowym, tj. zespole urbanistyczno-krajobrazowym miasta [...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] (obecnie [...]) decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1979 r., a nie dla inwestycji objętej ochroną zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, zatem nie było konieczności uzależniania wydania decyzji Konserwatora Zabytków od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ani starego ani nowego);

- decyzje Konserwatora Zabytków wydawane są w drodze tzw. uznania administracyjnego w odrębnym od postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę postępowaniu administracyjnym, na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków, w której nie wskazano żadnych wymogów co do wydania lub odmowy wydania pozwolenia, w którym badaniu podlega wyłącznie kwestia wpływu konkretnej inwestycji na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (bez obowiązku odniesienia realizacji inwestycji do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego);

- zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] nie ma wpływu na wydane ww. decyzje i organ administracji nie miał uprawnień do tego, aby zwrócić się do inwestora lub Konserwatora zabytków o uzgodnienie ww. decyzji z nowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- nawiązanie w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poprzedniego) nie czyni koniecznym zweryfikowanie decyzji pod kątem zgodności z nowym MPZP.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku, przedstawiając argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że wadliwie wnoszący skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Ww. przepisy należą do kategorii przepisów ustrojowych. Sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów ustrojowych. Ponadto, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Strona wnosząca skargę kasacyjną, redagując zarzuty naruszenia prawa materialnego, powinna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i powiązać go ze wskazanymi przepisami prawa. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili także, w czym upatrują naruszenia art. 134 i art. 135 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Drugi natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Nie wydał także orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Słusznie również uznał, że zachodzi podstawa do wyeliminowania oprócz zaskarżonej decyzji także decyzji organu I instancji. Z powyższym kasacyjnym rozstrzygnięciem nie zgadzają się wnoszący skargę kasacyjną, stąd zapewne powołali zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Bez żadnego także racjonalnego uzasadnienia odnoszącego się do przepisu art. 10 § 1 k.p.a., skarżący zarzucili jego naruszenie. W ich ocenie, za jego naruszeniem przemawia okoliczność, że Sąd I instancji przyjął, że postanowienie z dnia [...] września 2015 r. stanowi wezwanie do przedłożenia właściwego (nowego) projektu zamiennego. Tymczasem dyspozycja przepisu art. 10 § 1 k.p.a., stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie jest zaś podnoszone. Stwierdzić trzeba, że sposób redakcji zarzutów powinien być na tyle jasny i precyzyjny oraz odnosić się do istoty sprawy, aby nie było niedomówień przy ich interpretacji. Wniesiona skarga kasacyjna, poprzez "przeładowanie" przepisów nie do końca spełnia to wymaganie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku daje odpowiedź, co do zasadniczych powodów wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji i podaje się kontroli instancyjnej. Okoliczność, że Sąd I instancji, nie uzasadnił swojego stanowiska, tak jakby sobie tego życzyła strona, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, stwierdzić należy, że nie mogły one skutecznie podważyć oceny prawnej dokonanej przez Sąd wojewódzki. Powinny one zostać rozpoznane łącznie, albowiem dotykają wspólnych kwestii. Z analizy skargi kasacyjnej wyłaniają się następujące zagadnienia: 1) czy prawidłowe było stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że organy błędnie przyjęły, że przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w niniejszej sprawie są jedynie stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, 2) czy decyzje Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r., mogły być wystarczające do przeprowadzenia robót budowlanych objętych zamiennym projektem budowlanym (w ocenie Sądu dotyczyły one projektu budowlanego z czerwca 2015 r. nie zaś z listopada 2015 r., zdaniem skarżących kasacyjnie oba projekty to ten sam projekt budowlany), także w kontekście zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 3) czy wystarczające było stwierdzenie organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji odnoszące się do kwestii kąta nachylenia dachu budynku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zauważył Sąd I instancji, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (tak też Andrzej Gliniecki w: "Prawo budowlane. Komentarz." pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2014, str. 692 ). Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Doprowadzenie zaś obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego. Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Nie ulega wątpliwości, że do przepisów prawa administracyjnego materialnego, z którym zgodny być musi obiekt budowlany, należą także przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014r. nr 6 poz. 89) wskazał, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. W uchwale tej Sąd wskazał także, że stosowanie w przypadku legalizacji samowoli budowlanej przepisów planu miejscowego obowiązujących w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71, podobnie wyrok TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124). Samowola budowlana (w niniejszym przypadku pod postacią istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego) jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu. Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne.

Podkreślić należy, że decyzje organów obu instancji są lakoniczne. Nie wiadomo więc, czy rozpatrując sprawę przedmiotem zbadania, była cała inwestycja w aktualnym stanie faktycznym, czy też przedmiotem organy objęły jedynie dokonane zmiany, odstępstwa od poprzedniego zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ II instancji, nie wyjaśnił także w przekonywujący sposób, dlaczego uznał, że elementu budynku (połać dachowa o kącie nachylenia 20 stopni), które zostały wybudowane zgodnie z pozwoleniem na budowę i które były zgodne z przepisami planu obowiązującego przed wdrożeniem procedury naprawczej, w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, należy uznać za zgodne z przepisami. Ma to w tym istotne znaczenie, że jak wyżej wspomniano, postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, a obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania terenu uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. przewiduje, że nachylenie połaci dachowej winno wynosić od 35 do 45 stopni (przy czym są pewne wyjątki).

Głębszej analizy wymagało również to, czy wskutek wielokrotnego uzupełniania projektu budowlanego zamiennego (ostatnie miało miejsce w dniu 18 listopada 2015 r.) decyzje Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. mogły być uznane za wystarczające do przeprowadzenia robót budowlanych objętych projektem budowlanym. Poza tym, jak słusznie wskazał Sąd wojewódzki, były one wydawane w innym stanie prawnym, kiedy nie obowiązywał jeszcze plan uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Jak wskazano zaś w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. konserwator zabytków winien honorować zapisy prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ konserwatorski wydał pozwolenie pod warunkiem wykonania robót wskazanych w projekcie z czerwca 2015 r., tj. doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów, uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, było zasadne. Organy jeszcze raz będą musiały ocenić przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.