Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 537/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważność rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Woskowej [...] w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie zwolnienia K. B. z zawodowej służby wojskowej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w [...], rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., wydanym na podstawie art. 49 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1970 r. Nr 16, poz. 134 ze zm.), zwolnił K. B. z zawodowej służby wojskowej z powodu otrzymania dwóch kolejnych opinii okresowych stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych i przeniósł wyżej wymienionego do rezerwy.

W dniu 27 stycznia 2002 r. K. B. wniósł do Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej o wypłatę zadośćuczynienia finansowego, a następnie pismem z dnia 3 czerwca 2002 r. sprecyzował żądanie wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego.

Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w [...] po rozpoznaniu wniosku decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1991 r. Dowódca Sił Powietrznych decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1790/06 oddalił skargę strony na tę decyzję. W wyniku złożonej przez K. B. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 872/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na brak ustalenia, czy rozkaz personalny jest decyzją istniejącą, która weszła do obrotu prawnego poprzez fakt jej doręczenia stronie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 993/08 uchylił decyzję Dowódcy Sił Powietrznych z dnia [...] lipca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Sąd podniósł, że organy nadzorcze bez głębszej analizy materiału dowodowego przyjęły, że wniosek strony o stwierdzenie nieważności dotyczył rozkazu personalnego, który wszedł do obrotu prawnego, podczas gdy w rzeczywistości w aktach sprawy brak było dowodu jego doręczenia stronie. Sąd zobowiązał organy do ustalenia w zasobach archiwalnych istnienia dowodu doręczenia skarżącemu spornego rozkazu personalnego, wskazując na sposób rozpoznania wniosku w zależności od poczynionych ustaleń.

W tej sytuacji, po doręczeniu K. B. w dniu 10 sierpnia 2009 r. przedmiotowego rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...], Dowódca Sił Powietrznych decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r., traktując pismo K. B. z dnia 27 stycznia 2002 r. sprecyzowane pismem z dnia 3 czerwca 2002 r. jako odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1991 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz.

K. B. wniósł na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 85/10 stwierdził nieważność skarżonej decyzji Dowódcy Sił Powietrznych. W ocenie Sądu wydanie zaskarżonej decyzji w związku z wnioskami skarżącego z dnia 3 czerwca 2002 r. o unieważnienie spornego rozkazu personalnego i potraktowaniem go jako odwołania od tego rozkazu jest niedorzecznością. Sąd stwierdził, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło bez rozpoznania przez organ środka zaskarżenia (odwołania), co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r. (sygn. akt I OSK 113/11) oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie.

W dalszej kolejności Dowódca Sił Powietrznych przekazał według właściwości wniosek K. B. w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...] nr [...] Szefowi Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, który decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności tego rozkazu. Minister Obrony Narodowej po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Podstawą uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania był fakt, iż K. B. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego przed doręczeniem mu przedmiotowego rozkazu.

W dniu 7 października 2013 r. do Dowództwa Sił Powietrznych wpłynęło pismo K. B. z dnia 29 września 2013 r. zatytułowane "pismo przedprocesowe", w którym wniósł on o "stwierdzenie nieważności - wyciągu - (decyzji) z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącego rozkazu personalnego Dowództwa [...] Brygady [...] nr [...] z dnia [...].12.1991 r. doręczonej w dniu 10 sierpnia 2009 r."

We wniosku tym podniósł, że podpis pod decyzją administracyjną powinien być własnoręczny, z podaniem nazwiska i stanowiska osoby podpisującej. Niepodpisana decyzja jest nieważna na mocy art. 156 § 7 k.p.a. Wskazał również, że podanie właściwej podstawy prawnej jest realizacją zasady praworządności wyrażonej w art. 8 Konstytucji RP. Wyciąg z dnia [...] kwietnia 2009 r. doręczony mu w dniu 10 sierpnia 2009 r. ma niezrozumiałą treść, uniemożliwiającą stronie obronę. Wyciąg ten wydany został przez Archiwum Sił Powietrznych w [...] i podpisany został przez Dyrektora Archiwum, co oznaczałoby, ze do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej doszło przez organ archiwalny. Podniósł także, że Dowódca Jednostki Wojskowej [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa, albowiem skorzystał z uprawnienia do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Na skutek nowelizacji ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych organ pozbawiony został uprawnienia do zwalniania żołnierzy zawodowych ze służby w przypadku otrzymania przez nich dwóch kolejnych opinii okresowych stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych. Dodatkowo podniósł, że opinie służbowe w jego sprawie zostały sfałszowane.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Szef Sztabu Generalnego działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego został mu przekazany według właściwości przez Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie w dacie wydania skarżonego rozkazu personalnego organem właściwym do wydania decyzji zwalniającej podoficera zawodowego z zawodowej służby wojskowej, na zasadzie § 192 w zw. z § 181 ust. 2 pkt 3 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 45/MON z dnia 09 września 1970 r. (t.j. Dz. Rozkazów MON z 1991 r., poz. 28) był Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w [...], jako dowódca brygady, także w przypadku zwolnienia z zawodowej służy wojskowej wskutek otrzymania dwóch kolejnych opinii stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych. W chwili obecnej właściwość w sprawie zwolnienia podoficera z zawodowej służby wojskowej, wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej, przysługuje m.in. Dowódcy Sił Powietrznych, w stosunku do żołnierza pełniącego służbę w podległych mu jednostkach wojskowych. W tej sytuacji, mając na względzie treść art. 157 § 1 k.p.a., który stanowi, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, Szef Sztabu Generalnego WP wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się do zagadnienia prawnej skuteczności doręczenia stronie rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. organ wskazał, że w tej kwestii wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z dnia 19 października 2010 r. w uzasadnieniu Sąd zawarł stwierdzenie, że wymieniony rozkaz został doręczony stronie w dniu 10 sierpnia 2009 r. Niezależnie od powyższego, dodatkowo wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. w Archiwum Sił Powietrznych sporządzono poświadczony za zgodność wyciąg z rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Ponadto w dniu [...] lipca 2009 r. z Archiwum Sił Powietrznych organ wojskowy uzyskał poświadczoną za zgodność kserokopię tego rozkazu personalnego, wydanego w formie zbiorowej (poszczególne jego punkty dotyczyły rożnych żołnierzy zawodowych, w tym K. B.). Następnie, przy piśmie z dnia 6 sierpnia 2009 r. na adres domowy zainteresowanego przesłano za zwrotnym poświadczeniem odbioru, wyciąg z wymienionego rozkazu personalnego wraz z prawidłowym pouczeniem o środkach odwoławczych. Z powyższego wynika, że dokument doręczony w dniu 10 sierpnia 2009 r. był zgodny z oryginałem, a zawarte w nim poświadczenie zgodności oznacza, że stanowi dokument równoważny oryginałowi.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), obowiązującej w dacie doręczenia zainteresowanemu wyciągu z wymienionego rozkazu personalnego, ilekroć tej ustawie jest mowa o decyzji, należy przez to rozumieć również rozkaz personalny. Decyzje i rozkazy personalne wydaje się w formie indywidualnej lub zbiorowej. W przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w formie zbiorowej, wyciąg z tej decyzji lub rozkazu jest z nimi równoważny. Tym samym, doręczenie K. B. poświadczonego za zgodność wyciągu z wydanego w formie zbiorowej rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. było prawnie skuteczne w rozumieniu art. 110 k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez skorzystanie przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] z uprawnienia do zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby, które mu nie przysługiwało, wyjaśnił, że zgodnie z jednolitą w tej kwestii judykaturą "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

Wskazał, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 dawnej ustawy pragmatycznej obowiązującej w dniu wydania rozkazu personalnego Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...], to jest w dniu [...] grudnia 1991 r., żołnierza zawodowego obligatoryjnie zwalniało się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dwóch kolejnych opinii służbowych, stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych. Bezsporne jest, że K. B. w latach 1990 i 1991 otrzymał dwie kolejne opinie służbowe, stwierdzające niewywiązywane się przez niego z obowiązków służbowych. Zatem stosownie do powołanego przepisu właściwy organ wojskowy zobowiązany był do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej.

Podniósł również, iż mając na uwadze, że w rozkazie personalnym z dnia [...] grudnia 1991 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w [...], jako podstawę prawną zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej powołał art. 51 ust. 1 pkt 5 dawnej ustawy pragmatycznej stwierdzić, trzeba, że nie jest wydany "bez podstawy prawnej" rozkaz personalny, w którym nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo podstawę prawną niewłaściwie powołano.

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że fakt powołania się przez organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania organu, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organ administracji mógł wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wyjaśnił, że niewłaściwe powołanie podstawy prawnej wynikał stąd, że w okresie pomiędzy wnioskiem Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] o zwolnienie K. B. z zawodowej służby wojskowej z powodu otrzymania dwóch kolejnych okresowych opinii stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych (art. 51 ust. 1 pkt 5 dawnej ustawy pragmatycznej), a wydaniem przedmiotowego rozkazu personalnego, nastąpiła nowelizacja z dniem 9 grudnia 1991 r. art. 50 i 51 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, na mocy art. 2 pkt 45 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 491). Po tej zmianie art. 50 ust. 1 pkt 4 dawnej ustawy pragmatycznej stanowił, że żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dwóch kolejnych opinii służbowych, stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych (zwolnienie obligatoryjne), natomiast powołany w kwestionowanym rozkazie personalnym art. 51 ust. 1 pkt 5 wymienionej ustawy mówił, że żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności (aresztu wojskowego) w przypadkach niewymienionych w art. 50 pkt 12 (zwolnienie fakultatywne). Tak więc opisywana przyczyna zwolnienia (otrzymania dwóch kolejnych opinii służbowych, stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych) z fakultatywnej stała się obligatoryjną. Przed dniem 9 grudnia 1991 r. art. 51 ust. 1 pkt 5 tej ustawy stanowił, że żołnierza można zwolnić z zawodowej służby wojskowej w razie otrzymania dwóch kolejnych okresowych opinii stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ stwierdził, że rozkaz personalny będący przedmiotem postępowania nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji K. B. złożył odwołanie do Ministra Obrony Narodowej, który decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał w całości argumentację zawartą w decyzji organu I instancji.

Wskazał również, że rozkaz personalny Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. w części dotyczącej zwolnienia K. B. z zawodowej służby wojskowej, doręczony stronie w dniu 10 sierpnia 2009 r., wydany został na podstawie art. 49 i art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 191 ust. 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 45/MON z dnia 9 września 1970 r. w sprawie przebiegu służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. Rozk. MON z 1991 r., poz. 28). W świetle powyższych przepisów oraz stosownie do treści § 192 ust. 2 wymienionego zarządzenia, podstawę zwolnienia żołnierza ze służby stanowił rozkaz personalny Ministra Obrony Narodowej albo uprawnionego dowódcy (szefa), w przedmiotowej sprawie dowódcy brygady.

Minister Obrony Narodowej podniósł także, że wskazany w przedmiotowym rozkazie personalnym przepis § 191 ust. 1 pkt 5 wymienionego zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 45/MON z dnia 9 września 1970 r. wskazywał przesłankę zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, w razie otrzymania dwóch kolejnych okresowych opinii stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych.

Dodatkowo wyjaśnił, że dla uznania, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, rolę kryterium spełnia bezsporna sprzeczność treści rozstrzygnięcia z obowiązującym porządkiem prawnym. Często oczywiste naruszenia mają charakter naruszeń nieistotnych bądź istotnych, nieobarczonych jednak sankcją nieważności. Powołał się na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 5 października 1999 r., sygn. akt I SA 17/99, w którym Sąd wskazał, że niepowołanie podstawy prawnej decyzji, czy też błędne jej powołanie, nie dyskwalifikuje decyzji administracyjnej, jeżeli ma ona oparcie w stanie prawnym obowiązującym w dniu jej wydania. Uchybienie co do podstawy prawnej decyzji nie ma wszak w takiej sytuacji wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej nie można tu mówić o rażącym naruszeniu prawa, zwłaszcza gdy z treści decyzji wynika, w jakim trybie została wydana.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1991 r. Skarżący powołał się dodatkowo na rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dna 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137 ze zm.).

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazał także, że kwestia formy doręczonego rozkazu personalnego przedstawiana była skarżącemu wielokrotnie. Przedmiotowy rozkaz doręczono skarżącemu w formie określonej w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Został on sporządzony zgodnie z wewnętrznymi przepisami wojskowymi.

Ponadto w świetle obowiązującego w dacie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej § 192 ust. 2 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 45/MON z dnia 9 września 1970 r. w sprawie przebiegu służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. Rozk. MON z 1991 r., poz. 28) podstawę zwolnienia żołnierza ze służby stanowi rozkaz personalny Ministra Obrony Narodowej albo uprawnionego dowódcy (szefa). W przedmiotowej sprawie właściwym dowódcą jednostki wojskowej był Dowódca [...] Brygady [...], który rozkaz personalny podpisał. Natomiast Dyrektor Archiwum Sił Powietrznych sporządzając wyciąg potwierdził jedynie zgodność z oryginałem sporządzonego wyciągu własnoręcznym podpisem.

Dodatkowo, za całkowicie niedorzeczny uznać należy zarzut nieuwzględnienia treści rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. Rozkaz personalny Nr [...] zwalniający skarżącego z zawodowej służby wojskowej wydano w dniu [...] grudnia 1991 r. wobec czego zastosowanie znajdują akty normatywne obowiązujące w dacie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych rozporządzenie, jako akt wykonawczy do ustawy (akt rangi podustawowej), nie zmienia ani nie znosi regulacji prawnej rangi ustawowej.

Na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że rozkaz personalny z 1991 r. nie został skarżącemu do tej pory doręczony, gdyż wyciąg który został doręczony w 2009 r. nie spełnia wymogów decyzji administracyjnych określonych w art. 107 k.p.a. - nie zawiera podpisu osoby, która go wydała. Wniósł na tej podstawie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Szefa Sztabu Generalnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący natomiast oświadczył, że we wniosku z dnia 29 września 2013 r. skierowanym do organu wnosił o stwierdzenie nieważności tego dokumentu, który został mu doręczony w dniu 10 sierpnia 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia z dnia [...] grudnia 1991 r. o zwolnienie z zawodowej służby wojskowej.

Stosownie do treści art. 156 § 1 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zarzuty skarżącego co do przedmiotowego rozkazu koncentrują się w istocie na dwóch kwestiach. Pierwsza z nich dotyczy formy doręczonego rozkazu w postaci wyciągu, bez podpisu osoby upoważnionej do jego wydania. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący oraz jego pełnomocnik zmierzają do wykazania, iż w rzeczywistości nie doszło od doręczenia tego rozkazu personalnego. Kolejna kwestia to rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

We wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 1991 r. skarżący wskazał, iż pierwszy z powyższych zarzutów świadczy o tym, że rozkaz ten zawiera wadę o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 7, tj. zawiera on wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Wskazał także, iż z uwagi na te okoliczności rozkaz ten został wydany bez podstawy prawnej.

Takie określenie postawy stwierdzenia nieważności w związku z przytoczonymi przez skarżącego okolicznościami faktycznymi jest jednak nieprawidłowe. Decyzja zawiera bowiem wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa wtedy, gdy przepis szczególny przewiduje, iż konkretna wada decyzji powoduje jej nieważność z mocy prawa. Taki skutek wady decyzji musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87, ONSA 1988 Nr 1, poz. 30). Pogląd, iż brak w decyzji podpisu z podaniem imienia nazwiska i stanowiska służbowego stanowi wadę powodująca nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie tylko nie odpowiada linii orzecznictwa sądowego, lecz ma też znamiona niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej odnośnie do sankcji nieważności decyzji. Akt bez podpisu osoby działającej jako organ administracyjny jest co najwyżej projektem decyzji, nie będzie więc aktem stosowania prawa (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012. S. 642-641). Przesłanka braku podstawy prawnej jest zaś spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej.

Skarżący formułując ten zarzut podnosił również, że na doręczonym mu wyciągu z przedmiotowego rozkazu widnieje podpis Dyrektora Archiwum Sił Powietrznych w [...], o więc organu niewłaściwego w sprawie. Takie ujęcie problemu wskazywałoby zatem, iż skarżący wskazuje na wadę powodującą nieważność decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1, tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zarzut ten jest jednak chybiony. Czym innym jest bowiem rozkaz personalny, a czym innym wyciąg z tego rozkazu. Rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 1991 r. został podpisany przez organ właściwy w sprawie, tj. Dowódcę Jednostki Wojskowej [...] (vide karta nr 37-38 akt postępowania administracyjnego). Wyciąg z tego rozkazu został zaś sporządzony w Archiwum Sił Powietrznych w [...].

Słusznie organ podnosi w zaskarżonej decyzji, iż dopuszczalne było doręczenie przedmiotowego rozkazu personalnego w formie wyciągu. Rozkaz ten był doręczany skarżącemu w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.). Stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o decyzji należy przez to rozumieć również rozkaz personalny. Decyzje i rozkazy personalne wydaje się w formie indywidualnej lub zbiorowej. W przypadku sporządzenia decyzji lub rozkazu personalnego w formie zbiorowej, wyciąg z tej decyzji lub rozkazu jest z nimi równoznaczny. Przepis ten w takim brzmieniu został wprowadzony do ustawy od 1 stycznia 2008 r., co oznacza, iż obowiązywał w dacie doręczania skarżącemu przedmiotowego rozkazu personalnego. Skoro zatem dopuszczalne było doręczenie tego rozkazu w formie wyciągu, to bezpodstawne są zatem zarzuty dotyczące braku podpisu uprawnionej osoby pod tym rozkazem personalnym.

Zaznaczyć należy, iż słuszna jest również uwaga organu I instancji wskazująca, iż skuteczność doręczenia skarżącemu przedmiotowego rozkazu personalnego potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 85/10. W wyroku tym Sąd zawarł ocenę, iż rozkaz ten został doręczony skarżącemu w dniu 10 sierpnia 2009 r. Zarówno organy administracji publicznej oraz Sąd orzekający w niniejszej sprawie są tą oceną związani na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Prawidłowe są zatem ustalenia organu, iż opisane wyżej okoliczności nie stanowią wad, które powodowałyby nieważność przedmiotowego rozkazu personalnego.

Brak jest również podstaw do uznania, że przedmiotowy rozkaz personalny rażąco narusza art. 51 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W dacie wydania rozkazu przepis ten stanowił, że żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności (aresztu wojskowego) w przypadkach nie wymienionych w art. 50 pkt 12 tej ustawy. Powodem zwolnienia wskazanym w tym rozkazie było natomiast to, iż skarżący otrzymał dwie kolejne opinie okresowe stwierdzające niewywiązywanie się z obowiązków służbowych. Stanowiło to obligatoryjną przesłankę zwolnienia ze służby określoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Doszło zatem do omyłkowego wskazania przepisu ustawy stanowiącego podstawę zwolnienia ze służby.

Z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że sporna decyzja nie może być akceptowana jako akt władczy wydany przez organ działający w państwie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga to, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty.

Omyłki, jaka zaszła w niniejszej sprawie, nie można zatem poczytywać jako rażącego naruszenia prawa. Art. 51 ust. 1 pkt 5 powyższej ustawy, mimo jego wskazania w przedmiotowym rozkazie personalnym, nie był stosowany przez organ. Przepis ten nie mógł zatem być naruszony.

Nie można również uznać, że rozkaz ten został wydany bez podstawy prawnej. Przesłanka braku podstawy prawnej, jak już wskazano wyżej, jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

W niniejszej sprawie istniała zaś podstawa prawna zwolnienia skarżącego ze służby (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy powołanej ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), jednakże na skutek omyłki nie została ona wskazana w przedmiotowym rozkazie personalnym. Omyłka ta spowodowana była zapewne tym, iż z dniem 9 grudnia 1991 r. nastąpiła nowelizacja tej ustawy dokonana ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1991 Nr 113, poz. 491). Przed nowelizacją art. 51 ust. 1 pkt 5 tej ustawy stanowił, iż żołnierza można zwolnić z zawodowej służby wojskowej w razie otrzymania dwóch kolejnych okresowych opinii stwierdzających niewywiązywanie się z obowiązków służbowych. Po nowelizacji ta przesłanka zwolnienia ze służby określona została jako obligatoryjna i ujęta w art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Art. 50 ust. 1 pkt 5 zyskał zaś cytowane wcześniej brzmienie.

W tej sytuacji należy stwierdzić, iż prawidłowe są ustalenia organu, iż rozkaz personalny Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jego nieważności. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] listopada 2014 r. odpowiadają zatem prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.