Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3182/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 125 § 1 pkt 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 124 ust. 1 i 3, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 358/15 w sprawie ze P. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 358/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. W. na decyzję Wojewody W. z [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta W. decyzją z [...] listopada 2014 r. wydaną na podstawie art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej: u.g.n.) ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 13,1925 ha, położonej w P., gmina M., dla której Sąd Rejonowy w Ś. [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą we W. prowadzi księgę wieczystą [...], poprzez zezwolenie wnioskodawcy E. Sp. z o.o., na wykonanie prac polegających na demontażu istniejącego odcinka linii elektroenergetycznej 110 kV w postaci przewodów fazowych i odgromowych i w ich miejsce montażu nowych przewodów oraz demontażu starego i montażu nowego słupa kratowego nr [...]. Określono, że długość linii przesyłowej na nieruchomości oznaczonej nr [...] wynosi 154,31 m, szerokość pasa wyznaczającego obszar objęty ograniczeniem 8,8 m, a powierzchnią obszaru objętego ograniczeniem wynosi 1357,54 m. Stwierdzono, iż przebieg linii przez opisaną nieruchomość określony został na mapie stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w [...] czerwca 2014 r. Burmistrz Gminy M. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy istniejącej napowietrznej, elektroenergetycznej, jednotorowej linii 110 kV W. – M. na terenie działek nr [...],[...] i [...], obręb P., gmina M. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ I instancji wyjaśnił, iż zezwolenie w trybie art. 124 u.g.n. na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów, przewodów i innych urządzeń wydaje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Decyzja taka może być wydana jeżeli ograniczenie stanowiące realizację celu publicznego będzie zgodne z planem miejscowym, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym uzyskanie zezwolenia musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Ustalono, że [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawca rozpoczął ze skarżącym negocjacje mające na celu uzyskanie zgody na dysponowanie nieruchomością w celu wykonania przedmiotowych prac. Pismem z [...] czerwca 2013 r. skarżący został wezwany do przedsądowego zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu oraz poinformowany, że gdy właściciel nieruchomości odmawia zawarcia umowy, można ustanowić służebność przesyłu w drodze orzeczenia sądowego. Proponowane przez wnioskodawcę wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu (dotyczące działki nr [...]) wynosiło 4.614,00 zł. W ocenie organu I instancji rokowania w tym przypadku okazały się bezskuteczne bowiem nie doprowadziły do uzyskania zgody właściciela na wykonanie prac o jakich mowa wyżej.

Dnia [...] lipca 2014 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. W dniu [...] sierpnia 2014 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Na rozprawie pełnomocnik właściciela wskazał, iż skarżący wyraża zgodę na ustanowienie służebności przesyłu, lecz pod warunkiem zmiany lokalizacji posadowienia słupów na nieruchomości. Wniósł także o umorzenie przedmiotowego postępowania i powołanie biegłego, który miałby wykazać, czy słupy posadowione na nieruchomości mogą być przesunięte, ponieważ ograniczenie prawa powinno być jak najmniej uciążliwe dla właściciela. Pełnomocnik E. Sp. z o.o. nie przyjął proponowanego warunku. Wskazane wyżej wnioski skarżącego nie zostały uwzględnione. Pełnomocnik E. Sp. z o.o. podniósł, iż przebieg linii na gruntach skarżącego jest uzależniony od przebiegu tej linii na gruntach sąsiednich, nie można rozpatrywać przebiegu linii na jednej działce w oderwaniu od przebiegu całej linii.

Starosta W. ustalił, że na obszarze przedmiotowej nieruchomości istnieje obecnie napowietrzna linia wysokiego napięcia 110 kV relacji W. - M. Przedmiotowa linia ma zostać zdemontowana, a w jej miejscu pojawić się ma nowy obiekt o zbliżonych parametrach. Zaproponowany we wniosku o ograniczenie sposobu korzystania przebieg linii jest zgodny z ustaleniami lokalizacyjnymi poczynionymi przez Burmistrza Gminy M. Zaproponowany przez inwestora przebieg linii wysokiego napięcia odznacza się najmniejszą uciążliwością dla skarżącego, ponieważ przebieg linii się nie zmieni, a więc właściciel nie odczuje żadnej różnicy w zakresie oddziaływania na prawo własności obiektu planowanego w stosunku do już istniejącego. Jest on także zgodny z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Pas podlegający ograniczeniu ma szerokość 8,8 m, zatem zgodny jest z obszarem przewidywanym jako teren, na którym realizowane będą roboty budowlane względem przedmiotowej nieruchomości. Dlatego wniosek zasługuje na uwzględnienie, bowiem spełnia przesłanki zawarte w art. 124 u.g.n.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, który wniósł o umorzenie postępowania, postępowanie nie mogło zostać umorzone, ponieważ nie występowała przesłanka bezprzedmiotowości.

Organ z urzędu rozważył, czy w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które zobowiązywałoby organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. W ocenie organu wynik postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym o ustanowienie służebności przesyłu nie stanowi w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zagadnienia wstępnego. Wskazane w art. 124 u.g.n. przesłanki, tj. brak porozumienia między właścicielem i inwestorem oraz obowiązujący na tym terenie plan miejscowy lub decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są wystarczające do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego bez względu na to, czy toczy się równocześnie postępowanie sądowe.

Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ocenie organu I instancji wskazuje na bezskuteczność przeprowadzonych przez generalnego wykonawcę rokowań zmierzających do uzyskania zgody właściciela na realizację tej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł P.W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n., art. art. 6, 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. art. 7, 8 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu podkreślił, że wyraził zgodę na posadowienie słupów i podwieszenie napowietrznych przewodów na nieruchomościach, których jest właścicielem. Skarżący wnosił o posadowienie słupów przy granicy nieruchomości i zapłatę za utratę wartości gruntów płatną na koniec roku. Żadna z jego propozycji nie została uwzględniona nawet w części. Starosta W. naruszył zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji, według której istnieje obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wybór środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy. Skarżący podkreślił, iż co do zasady wyraził zgodę na posadowienie słupów na przedmiotowej nieruchomości, w tym na posadowienie słupa oznaczonego numerem [...] i zamontowanie przewodów.

Odnosząc się do twierdzenia organu I instancji, że postępowanie sądowe o ustanowienie służebności przesyłu nie jest w niniejszym postępowaniu zagadnieniem wstępnym podniesiósł, że ocena technicznej możliwości przesunięcia słupów powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu wyjaśniającym przez organ I instancji przed wydaniem decyzji poprzez powołanie w sprawie biegłego. Starosta W. nie powołał biegłego, natomiast podzielił stanowisko wnioskodawcy, że słupów przesunąć nie można i wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 124 ust.1 u.g.n.

Organ I instancji całkowicie pominął słuszny interes skarżącego, czym rażąco naruszył normy prawne wyrażone w art. art. 7,8, 77 k.p.a., a przede wszystkim w art. 124 § 1 u.g.n., ponieważ wadliwie uznał, że skarżący nie wyraził zgody na przebudowę linii. Ponadto skarżący zarzucił, że wszystkie 4 słupy posadowione są na gruncie mającym III klasę bonitacyjną, który podlega ochronie zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Posadowienie na nich większych słupów od istniejących jest dozwolone jedynie po wyłączeniu gruntów rolnych i to niezależnie od ich powierzchni.

W ocenie odwołującego istniejące posadowienie słupów było i jest dla niego uciążliwe w stopniu znacznym i usytuowanie nowych, większych słupów w tym samym miejscu oznacza dalszą ich uciążliwość, w tym samym lub większym stopniu. W tej sytuacji wniosek o przesunięcie słupów jest uzasadniony i należy ustalić techniczną możliwość ich przeniesienia.

W przekonaniu skarżącego umorzenie postępowania powinno nastąpić także z tego względu, że ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz W. odmówił ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy całej linii na wymienionych w tej decyzji nieruchomościach, a więc także na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego o nr geod. [...],[...],[...]. Decyzja ta została wydana później niż decyzja Burmistrza Gminy M., nie została zaskarżona przez E., zatem stała się ostateczna z dniem [...] lipca 2014 r. Ponadto decyzja Burmistrza Gminy M. została zaskarżona przez skarżącego w przepisanym terminie.

Decyzja wydana przez organ I instancji nie określa należnej skarżącemu zapłaty i sposobu jej zrealizowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Reasumując, procedura związana z budową linii, a w niniejszym postępowaniu poprzedzona demontażem linii istniejącej, nacechowana jest od lat rażącym naruszeniem obowiązujących norm prawnych zawartych w 140 i nast. k.c. oraz w art. 124 ust. 1 u.g.n., art. 6 i 7 ustawy o.o.g.r.i l., i art. art. 7, 8, 77 k.p.a.

Wojewoda W. decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z [...] czerwca 2014 r. Burmistrz Gminy M. ustalił dla spółki E. lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającego na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii WN 110 kV relacji W.-M., m.in. na działce o numerze ewidencyjnym [...], zlokalizowanej w obrębie P. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2015 r. Przez część działki o numerze [...] przebiega obecnie jednotorowa linia napowietrzna WN 110 kV relacji W.-M.. Na działce stoi słup o numerze [...]. Inwestor – spółka E. zamierza zrealizować przedsięwzięcie polegające na modernizacji tejże linii wysokiego napięcia. Zaplanowana inwestycja polega na demontażu istniejącej linii, budowie fundamentów pod nowe konstrukcje wsporcze, montażu nowych słupów elektroenergetycznych, a także nowych izolacji i przewodów fazowych oraz jednego odgromowego. W okresie od września 2012 r. do czerwca 2013 r. miały miejsce negocjacje prowadzone pomiędzy inwestorem oraz właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a zmierzające do uzyskania zgody na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji. Negocjacje nie zakończyły się osiągnięciem porozumienia. Właściciel domagał się przesunięcia słupa w stronę działki numer [...]. Inwestor w jednym z pism informował skarżącego, iż prawo służebności przesyłu jest mu niezbędne dla potrzeb posadowienia urządzeń przesyłowych, a nadto zaproponował wynagrodzenie w wysokości 4614 złotych. Wysokość wynagrodzenia zaproponowano na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego [...] marca 2013 r.

Przed Sądem Rejonowym w Ś. toczy się – z wniosku spółki E. przy udziale skarżącego – postępowanie cywilne [...] o ustanowienie służebności przesyłu. Dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący oświadczył, iż wyraża zgodę na przeprowadzenie urządzeń przesyłowych między innymi przez działkę numer [...], ale pod warunkiem, że słup o numerze [...] znajdzie się przy granicy działki.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia właściwego miejscowo starostę do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane. Powyższa instytucja ma umożliwić wybudowanie określonych przewodów, ciągów, obiektów lub urządzeń infrastruktury technicznej realizujących cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności, bez konieczności odebrania prawa własności nieruchomości podmiotowi, któremu prawo to przysługuje. Decyzja ta wydawana jest po to, aby możliwe było zrealizowanie określonego zamierzenia inwestycyjnego, stanowiącego cel publiczny w rozumieniu u.g.n. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 88/13). Decyzja ta stanowi także tytuł prawny do nieruchomości, który umożliwia inwestorowi legalne działania podejmowane na cudzym gruncie, a związane z realizacją określonego zamierzenia inwestycyjnego. Konsekwencją wydania takiej decyzji jest to, że dana nieruchomość nie tylko doznaje trwałego ograniczenia, koniecznego dla spełnienia celów publicznych, lecz powoduje także powstanie po stronie inwestora obowiązku odszkodowawczego, o jakim mowa w art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.

Przesłankami warunkującymi w myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwość wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości są:

1) zgodność zaplanowanego zamierzenia z planem miejscowym lub istniejącą w obrocie prawnym decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego;

2) brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na przeprowadzenie inwestycji.

Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego, która polega m.in. na założeniu i przeprowadzeniu urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. W zakresie pojęcia "założenia i przeprowadzenia" urządzeń sieci energetycznych należy rozumieć czynności polegające na ich budowie – względnie przebudowie. Nie jest natomiast możliwe trwałe ograniczenie sposobu korzystania z określonej nieruchomości dla inwestycji polegającej wyłącznie na remoncie, usuwaniu awarii lub konserwacji danego urządzenia energetycznego, albowiem w stosunku do takich czynności istnieje odrębna instytucja prawna przewidziana wart. 124b u.g.n. – tj . zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości na okres nieprzekraczający 6 miesięcy.

Organ II instancji stwierdził, iż zaplanowana inwestycja mieści się w hipotezie normy zakodowanej w art. 124 ust. 1 u.g.n., a to dlatego, iż polega ona na założeniu i przeprowadzeniu urządzeń i przewodów linii WN 110 kV. Istota zaplanowanego przedsięwzięcia polega bowiem na tym, iż nastąpi całkowity demontaż istniejącej linii wysokiego napięcia, a następnie budowa w jej miejsce nowej linii wysokiego napięcia. Norma prawna wysłowiona w przywołanym przepisie odnosi się bowiem jedynie do takich inwestycji, które polegają na budowie, względnie przebudowie istniejących urządzeń przesyłowych. Przedmiotowa inwestycja polega de facto na budowie nowych urządzeń przesyłowych w miejscu dotychczas istniejących.

Nadto, kolejnym elementem który w niniejszej sprawie się ziścił, a który uprawniał Starostę W. do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest fakt zgodności zaplanowanego zamierzenia z wydaną przez Burmistrza Gminy M. decyzją z [...] czerwca 2014 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, która jest ostateczna. Powyższa decyzja stanowi bowiem o planistycznym dopuszczeniu modernizacji istniejącej napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV (tj. jej demontażu i budowy nowej linii), wyznacza szczegółowe zasady zagospodarowania terenu wynikające z umiejscowienia inwestycji, jak i też na graficznym załączniku wyznacza jej lokalizację. Wojewoda W. skonstatował, iż przebieg planowanej inwestycji, jak i obszar podlegający ograniczeniu, jest zgodny z załącznikiem graficznym do decyzji lokalizacyjnej, wykonanym w skali 1:4000. W sprawie ziścił się wiec warunek zgodności inwestycji celu publicznego z decyzją lokalizacyjną.

Ziścił się także kolejny warunek niezbędny do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. przeprowadzenie przez inwestora rokowań z właścicielami nieruchomości. Dowodem przesądzającym o spełnieniu przesłanki rokowań jest pismo inwestora z [...] czerwca 2013 r., w którym to zaproponowano właścicielowi przedmiotowej nieruchomości kwotę 4614 złotych brutto jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie na rzecz inwestora prawa służebności przesyłu. Rokowania miały miejsce, gdyż inwestor (działający poprzez swojego pełnomocnika w postaci pracownika spółki P. S.A.) proponował skarżącemu określoną kwotę pieniędzy w zamian za uzyskanie zgody na zajęcie nieruchomości.

W zaskarżonej decyzji dokonano także analizy jak najmniejszej uciążliwości. Na przedmiotowej nieruchomości istnieje obecnie napowietrzna linia wysokiego napięcia 110 kV relacji W.-M. Ma ona zostać zdemontowana, zaś w jej miejscu pojawić się ma nowy obiekt o parametrach zbliżonych. Linia przebiega m.in. przez działkę o numerze [...] – użytkowaną rolniczo. Zaproponowany w podaniu o ograniczenie sposobu korzystania przebieg linii jest zgodny z ustaleniami lokalizacyjnymi poczynionymi przez Burmistrza Gminy M.

Zdaniem Wojewody W. zaproponowany przez inwestora przebieg linii wysokiego napięcia odznacza się najmniejszą możliwą uciążliwością dla skarżącego, gdyż przebieg linii się nie zmieni, co oznacza, iż de facto właściciel nie odczuje żadnej różnicy w zakresie oddziaływania na jego prawo własności obiektu planowanego, w stosunku do już istniejącego. Ponadto przebieg ten jest zgodny z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, a zatem o zmianie przebiegu linii można było mówić co najwyżej na etapie postępowania lokalizacyjnego.

Z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego wynika, iż pas podlegający ograniczeniu ma szerokość 8,8 m, a zatem jest on obiektywnie niewielkim obszarem przewidywanym jako teren, na którym realizowane będą roboty budowlane względem przedmiotowej linii WN 110kV. Uwzględniając powyższe wynikający z decyzji Starosty W. sposób ograniczenia przedmiotowej nieruchomości ocenić należy nie tylko jako zgodny z prawem, lecz przede wszystkim odznaczający się minimalną uciążliwością dla właściciela.

Rekapitulując, Wojewoda W. stwierdził, iż Starosta W. wydał zgodną z prawem decyzję, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej przedmiot własności skarżącego. Decyzja precyzyjnie określa zakres ograniczenia – tzn. obszar działki nr [...] o powierzchni 1357,54 m2 oznaczony na załączniku graficznym w postaci mapy – wskazuje dokładnie komu przysługuje udzielone zezwolenie, a nadto przedstawia zakres czynności jakie zostaną wykonane (demontaż i montaż nowej linii WN 110 kV). Wyznaczony w zaskarżonej decyzji obszar jest ściśle powiązany z terytorium przeznaczonym pod realizację inwestycji celu publicznego, o czym przesądził Burmistrz Gminy M. w decyzji z [...] czerwca 2014 r. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, w decyzji wydawanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. należy możliwie najprecyzyjniej określić zakres planowanych czynności. Obowiązkowi temu organ I instancji uczynił zadość.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, Wojewoda Wielkopolski wskazał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Starostę W. art. 124 ust. 1 zd. 2 ug.n. w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n., gdyż wbrew twierdzeniu skarżącego nie przystał on na warunki proponowane przez inwestora. Ponadto nie zaakceptował proponowanego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu w kwocie 4614 złotych, a udzielenie zgody na udostępnienie nieruchomości uzależnił od przesunięcia słupa elektroenergetycznego w określonym kierunku.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Starostę W. zasady analizy jak najmniejszej uciążliwości w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Analiza ta powinna polegać przede wszystkim na – co do zasady – ustaleniu czy nie jest możliwy inny, mniej dokuczliwy przebieg inwestycji. Organ odwoławczy wskazuje jednak iż w rzeczywistości możliwość taka wchodzi jedynie w grę, gdy ograniczenie sposobu korzystania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nastąpić ma na podstawie zgodności z planem miejscowym i to polegającej na tym, że określony plan dopuszcza lokalizację określonego obiektu liniowego na całej działce, odstępując w swych ustaleniach od określenia szczegółowego przebiegu. W każdej innej natomiast sytuacji – gdy plan wskazuje na przebieg linii elektroenergetycznej lub też wymóg zgodności z planem decyzji ograniczającej następuje w myśl decyzji lokalizacyjnej – organy dokonujące ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości mogą analizować "jak najmniejszą uciążliwość" tylko w zakresie ustaleń planistycznych danego planu, albo skutków prawnych wykreowanych przez decyzję lokalizacyjną.

Wojewoda W. stwierdził także, iż o tym gdzie wzniesienie określonych obiektów budowlanych jest dozwolone, decyduje właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w zgodzie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2013 poz. 1409 ze zm.) w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda W. wskazał, iż zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest chybiony. Dla sprawy o ograniczenie sposobu korzystania nie ma znaczenia toczące się postępowanie cywilne o ustanowienie służebności przesyłu, ani – co do zasady – przeprowadzane w tej sprawie dowody. Istota sprawy o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. sprowadza się zasadniczo do ustalenia, czy zachodzi zgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym lub decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Jak wspomniano powyżej, w sytuacji gdy zgodność ta następuje ze szczegółową w swych ustaleniach decyzją lokalizacyjną, to możliwości organów administracji publicznej ograniczających sposób korzystania z nieruchomości do badania przesłanki jak najmniejszej uciążliwości są ograniczone. W sprawie niniejszej decyzja lokalizacyjna Burmistrza Gminy M. w sposób wiążący rozstrzyga o przebiegu linii elektroenergetycznej, a nawet o umiejscowieniu tegoż słupa. Skarżący oczekuje, by organy administracji publicznej prowadzące sprawę o ograniczenie sposobu korzystania zawarły w sentencji decyzji nakaz umiejscowienia słupa w innym miejscu. Takie rozstrzygnięcie byłoby jednak niezgodne z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej, a ponadto wykraczałoby poza zakres normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu, iż w sprawie występuje negatywna przesłanka do orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania, gdyż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] kwietnia 2014 r. odmawiająca ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego między innymi na działce numer [...] wskazano, iż jest to fakt pozbawiony znaczenia, skoro Burmistrz Gminy M. wydał [...] czerwca 2014 r. decyzję lokalizacyjną dla przedmiotowej nieruchomości, która uzyskała nawet walor ostateczności [...] lutego 2015 r. wskutek dokonanej kontroli instancyjnej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P.

Chybione były zarzuty odwołania w zakresie naruszenia art. 6, 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Wskazane przepisy regulują problematykę przeznaczania na cele nierolne gruntów posiadających co najmniej III klasę bonitacyjną i wyłączania ich z produkcji rolnej. W sprawie niniejszej chodzi natomiast o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – a zatem o zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez starostę – a nie o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub ustalenie dla nieruchomości składającej się z gruntów rolnych objętych ochroną przeznaczenia nierolniczego. Decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej wydaje właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent, natomiast przeznaczenie planistyczne ustala na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) rada gminy w formie uchwały i planu miejscowego albo wójt, burmistrz lub prezydent w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

Nietrafny jest zarzut, iż zaskarżona decyzja nie określa należnej skarżącemu zapłaty i sposobu jej zrealizowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Procedura ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została przez ustawodawcę opracowana w ten sposób, iż najpierw dochodzi do wydania decyzji o "szczególnym wywłaszczeniu", a następnie ma dojść do zrealizowania określonej inwestycji. Dopiero w oddzielnym postępowaniu administracyjnym właściwy miejscowo starosta ustala odszkodowanie za skutki jakie wywołała decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości.

Skargę na decyzję Wojewody W. z [...] marca 2015 r. wniósł do WSA w Poznaniu P. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 124 ust. 3 u.g.n., art. 84 k.p.a., art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 6 i 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że skarżący wyraził zgodę na posadowienie nowych słupów i wymianę linii wnosząc jedynie o to, aby posadowienie nowych słupów było jak najmniej uciążliwe, a to oznacza usytuowanie słupa 62 przy granicy nieruchomości, a nie na środku pola. Ponadto w postępowaniu administracyjnym Starosta W. odrzucił wniosek skarżącego o powołanie biegłego celem ustalenia czy takie usytuowanie jest możliwe; nie uczynił tego też inwestor w trakcie rokowań.

W ocenie skarżącego udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie było poprzedzone rokowaniami. Zatem, ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości zostało wydane z rażącym naruszeniem w art. 124 ust. 3 u.g.n. Skarżący zaakceptował propozycję zawarcia umowy co do zasady, a mianowicie, wyraził zgodę na usytuowanie słupów i przewodów na nieruchomości, których jest właścicielem, wnosząc jedynie o ich usytuowanie w sposób jak najmniej uciążliwy. Od tego momentu powinny mieć miejsce rokowania, zgodnie art. 124 ust. 3 u..g.n., które z istoty swej powinny uwzględnić interesy obu stron. Wskazał, że Istotą rokowań jest dostosowanie się do oczekiwań drugiej strony na zasadzie wzajemności.

Zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. W części graficznej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. oznaczone jest miejsce posadowienie słupa o nr [...] (i nr [...]), co podkreśla także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Wielkopolski i co w rozważanej sprawie, zdaniem organu II instancji, nie pozwala na przesunięcie słupa. Natomiast ta sama decyzja lokalizacyjna w części opisowej zezwala na uwzględnienie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich na etapie dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazał, że decyzja o lokalizacji inwestycji z [...] czerwca 2014 r. została w całości zaskarżona do WSA w Poznaniu. Zarzucił także naruszenie art. 6 i 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ograniczenie właścicielowi sposobu korzystania z gruntów rolnych klasy III poprzez przeznaczenie ich na cele budowlane wymaga wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej. Nowe słupy posiadają większe gabaryty, są wyższe, a ich fundamenty zajmują większą powierzchnię gruntów rolnych od istniejących.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 sierpnia 2015 r., IV SA/Po 358/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na wstępie wyjaśnił, że na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2015 r. oddalono wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania na podstawie art.125 § 1 p.p.s.a. motywowany wniesieniem do tut. Sądu skargi na decyzję lokalizacyjną Burmistrza Gminy M. z [...] czerwca 2014 r. Wniosek ten oddalono z uwagi na to, że zawieszenie z dużym prawdopodobieństwem byłoby długotrwałe z uwagi na wysoce prawdopodobne wniesienie skargi kasacyjnej na orzeczenie sądu, które zapadnie w powołanym wyżej postępowaniu. Przede wszystkim jednak w chwili orzekania w niniejszej sprawie w obrocie prawnym znajdowała się decyzja lokalizacyjna Burmistrza Gminy M. z [...] czerwca 2014 r. Jej ewentualne prawomocne uchylenie w wyniku wspomnianej skargi spowoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., dając skarżącemu prawo do wznowienia niniejszego postępowania. Tym samym oddalenie wniosku skarżącego o zawieszenie niniejszego postępowania nie narusza jego praw.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 124 u.g.n. Przepis ten w ust.1 stanowi, że "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego."

Zgodnie z art. 124 ust. 2 u.g.n. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej." Według art. 124 ust. 3 u.g.n. "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty przeprowadzonych rokowań."

Decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 11 lipca 2003 r., SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości.

Z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynikają następujące przesłanki uzasadniające decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości:

- uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego, służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów;

- brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji.

Stosownie zaś do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej w ust. 1 tego przepisu, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1.

Planowana inwestycja dotyczy budowy linii elektroenergetycznej 110 kV , a zatem urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie ulega też wątpliwości, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, o którym jest mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. W rozumieniu tego przepisu celem publicznym jest nie tylko budowa, ale i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zdaniem Sądu I instancji, w pojęciu utrzymywania urządzeń przesyłowych mieści się również ich modernizacja, która co do zasady służy poprawieniu ich sprawności i lepszemu wykorzystywaniu. Przedmiotowa inwestycja nie może być zatem zakwalifikowana inaczej jak realizacja ważnego interesu gospodarczego i społecznego, mającego znaczenie ponadlokalne z racji wzajemnego powiązania wszystkich elementów sieci infrastruktury energetycznej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż w rozpatrywanym przypadku wystąpiła przesłanka wymieniona w art. art. 124 ust. 3 u.g.n. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji rokowania pomiędzy inwestorem i współwłaścicielami prowadzone były zarówno przed wszczęciem postępowania w sprawie, jak i w jego trakcie za pośrednictwem organu I instancji, który w tym celu wyznaczył termin rozprawy administracyjnej. Z akt sprawy wynika także, że przed wszczęciem postępowania wszystkie strony nie doszły do porozumienia – zgody na proponowane warunki umowy nie wyraził skarżący. Z właścicielem nieruchomości podjęto próby przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia stosownej ugody w tym zakresie, a zaproponowane warunki przez Spółkę E. zostały zaakceptowane przez właściciela tylko częściowo. Z akt postępowania wynika, że – wbrew twierdzeniu skarżącego – nie doszło do porozumienia w tej kwestii i zawarcia ugody. Nie świadczy o porozumieniu sam fakt wyrażenia przez skarżącego co do zasady zgody na realizację zaplanowanej inwestycji na działce nr [...], skoro skarżący i uczestnik postępowania nie doszli do porozumienia w kwestiach szczegółowych dotyczących lokalizacji słupa oraz skarżący nie zaakceptował kwoty proponowanego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu i terminu płatności. W ocenie Sądu I instancji dokumenty zgromadzone w aktach są wystarczające do uznania, że spełniona została przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań przed wszczęciem postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości. Sąd Wojewódzki uznał, że udokumentowana w aktach sprawy wielokrotna wymiana korespondencji pomiędzy skarżącym a przedstawicielami Spółki dotycząca zawarcia umowy służebności przesyłu za wynagrodzeniem, która nie doszła do skutku (w toku jest postępowanie cywilne) obrazuje, że prowadzone były między stronami negocjacje, lecz nie dały one rezultatu w postaci porozumienia. Ten sam wniosek wynika z analizy przebiegu rozprawy administracyjnej wyznaczonej przez organ I instancji.

Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do podpisania umowy, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, a właściciel nieruchomości konsekwentnie odmawia przyjęcia warunków finansowych zaproponowanych przez inwestora i kwestionuje lokalizację słupa na jego działce, to tym samym uznać należy, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Należy zatem stwierdzić, że pomiędzy stronami nie doszło do umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele planowanej inwestycji, co wyczerpuje jedną z przesłanek koniecznych do wystąpienia przez inwestora do organu administracyjnego o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy M. wydał decyzję z [...] czerwca 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przebudowy istniejącej napowietrznej, elektroenergetycznej, jednotorowej linii 110 kV W. – M. na terenie działek nr [...],[...] i [...], obręb P., gmina M. Decyzja stała się ostateczna. W oparciu o ustalenia powyższej decyzji lokalizacyjnej Starosta określił rodzaj i opis inwestycji oraz teren i powierzchnię objętą ograniczeniem korzystania z nieruchomości należącej do skarżących. Warunki ograniczenia w tym zakresie są zgodne z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. W konsekwencji zaskarżona decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Starosty w ścisły sposób określiła zakres ograniczenia prawa własności, w szczególności możliwie najmniejszą i niezbędną powierzchnię działki nr [...]. Wynika z niej jednoznaczny przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa skarżącego i to w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Określono sposób dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, tak by przebieg planowanej inwestycji był dla nieruchomości jak najmniej uciążliwy, uwzględniono uzasadniony interes właściciela nieruchomości, a zakres ingerencji inwestora w prawo właściciela sprowadzono do niezbędnego minimum. W niniejszej sprawie przedmiotowa linia elektroenergetyczna przebiegać będzie przez sporną działkę skarżącego w śladzie dotychczasowego przebiegu linii elektroenergetycznej i zajmować w ten sposób pas o szerokości 8,8 m i długości 154,31 m, co łącznie daje całkowitą powierzchnie ograniczenia wynosząca 1357,54 m2.

Bezzasadne jest kwestionowanie w toku niniejszego postępowania przebiegu spornej linii. Należało to czynić w toku postępowania o ustalenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Warunki lokalizacji spornej linii elektroenergetycznej były bowiem przedmiotem tego właśnie postępowania i zostały one ostatecznie ustalone w decyzji z [...] czerwca 2014 r. Niniejsze postępowanie o ograniczenie korzystania z nieruchomości, z powodu braku porozumienia inwestora z właścicielami nieruchomości, stanowi dalszy etap realizacji inwestycji i na obecnym etapie nie można tych warunków, zwłaszcza w kwestii oznaczenia terenu przebiegu linii, modyfikować.

Niezasadne są zatem zarzuty skarżącego, że decyzja lokalizacyjna nie jest dla niego wiążąca w niniejszym postępowaniu i nie może stanowić przesłanki wydania zaskarżonej decyzji. Przy czym skarżący nie podważył zgodności zaskarżonej decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości z warunkami decyzji lokalizacyjnej dotyczącej przedmiotowej inwestycji.

Organ orzekający na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie kwalifikuje w sposób wiążący robót budowlanych wymagających uzyskania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jego rolą jest ocena, czy pozostają zgodne z miejscowym planem lub posiadaną przez inwestora decyzją lokalizacyjną, określenie, na czym one polegają i konkretyzacja zakresu ograniczenia sposobu korzystania z prawa własności. Skoro w sprawie niniejszej ten zakres został przez inwestora doprecyzowany i jest on zgodny z rozwiązaniami planistycznymi dotyczącymi tego terenu, to organ nie mógł odmówić wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Okoliczność, że organ określił prace jako budowa bądź przebudowa nie ma znaczenia dla legalności rozstrzygnięcia na podstawie art.124 u.g.n., skoro jednocześnie szczegółowo wskazał ich zakres. Niezależnie od tego, jak przedmiotową inwestycje przez pryzmat prawa budowlanego należy zakwalifikować, nie ulega wątpliwości, iż inwestycja o jakiej mowa w decyzji lokalizacyjnej, a przedsięwzięcie które chce zrealizować spółka E., dla której Starosta W. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, to jedne i te same zaplanowane roboty budowlane.

Odnosząc się do zarzutu, iż w sprawie występuje negatywna przesłanka do orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania, gdyż w obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] kwietnia 2014 r. odmawiająca ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego między innymi na działce numer [...], Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że jest to fakt pozbawiony znaczenia, skoro Burmistrz Gminy M. wydał [...] czerwca 2014 r. decyzję lokalizacyjną dla przedmiotowej nieruchomości, która jest w obrocie prawnym i uzyskała walor ostateczności. SKO w P. w uzasadnieniu swej decyzji z [...] lutego 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję lokalizacyjną Burmistrza Gminy M. z [...] czerwca 2014 r. wyjaśniło, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] kwietnia 2014 r. została wydana dla inwestycji o innym zasięgu i przez inny podmiot. Dotyczyła ona m.in. lokowania słupów na gruntach klas I – III.

Organy administracji dokonały analizy uciążliwości planowanej inwestycji. Przyjęły, że z uwagi na fakt, że linia energetyczna po wykonaniu zaplanowanych prac będzie przebiegała w miejscu dotychczasowej linii energetycznej, skutki uciążliwości planowanej inwestycji zostaną zminimalizowane. Prace modernizacyjne będą dotyczyły takiego odcinka i w takim miejscu posadowienia słupów elektroenergetycznych i przebiegu samych linii, które stanowią kontynuację dotychczasowego ograniczenia, bowiem linia ta istnieje już od lat. Sąd I instancji podzielił ten tok rozumowania dodając jedynie, że w toku postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rozstrzygane są wszystkie kwestie związane z przebiegiem projektowanej inwestycji, w tym przypadku linii energetycznej. Organ wydający decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest związany decyzją lokalizacyjną. Dlatego też w niniejszym postępowaniu organ nie mógł dokonywać żadnych ustaleń co do prawidłowości przebiegu spornej linii energetycznej. Ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. nie mogła uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zdaniem skarżącego zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji.

Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że przepisy art. 6, 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych regulują problematykę przeznaczania na cele nierolne gruntów posiadających co najmniej III klasę bonitacyjną i wyłączania ich z produkcji rolnej. Tymczasem w sprawie niniejszej chodzi o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości – a zatem o zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez starostę – a nie o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub ustalenie dla nieruchomości składającej się z gruntów rolnych objętych ochroną przeznaczenia nierolniczego. Decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej wydaje właściwy miejscowo wójt, burmistrz lub prezydent, natomiast przeznaczenie planistyczne ustala na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy w formie uchwały i planu miejscowego albo wójt, burmistrz lub prezydent w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W części graficznej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. oznaczone jest miejsce posadowienie słupa o nr [...] (i nr [...]), co podkreśla także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Wielkopolski i co w rozważanej sprawie, zdaniem organu II instancji, nie pozwala na przesunięcie słupa. Jednocześnie ta sama decyzja lokalizacyjna w części opisowej zezwala na uwzględnienie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich na etapie dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie kwestii, czy w świetle powyższego dopuszczalne jest przesunięcie przedmiotowego słupa wskutek rokowań (czego domaga się skarżący) nie leży jednak w zakresie kompetencji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Rolą Sądu, a wcześniej organów administracji, w niniejszym postępowaniu, była jedynie ocena, czy spełnione zostały przesłanki określone w art.124 u.g.n., które w tym przypadku zostały spełnione. Uprawniony do oceny dopuszczalności przesunięcia słupa w świetle w/w decyzji jest jedynie sąd kontrolujący decyzję lokalizacyjną. Kwestia przesunięcia słupa nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, gdyż jak już wyjaśniono w świetle treści art.124 u.g.n. nie są istotne przyczyny, dla których rokowania okazały się bezskuteczne, czyli m.in. dlaczego inwestor nie zgodził się na przesunięcie w/w słupa. Dlatego nie była to kwestia istotna dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i w związku z tym nie podlegała ocenie Sądu I instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 sierpnia 2015 r., IV SA/Po 358/15, wniósł P. W.. Zaskarżając wyrok w całości, wraz z wydanym w tej sprawie postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. oddalającym wniosek o zawieszenie postępowania, zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności norm prawnych zawartych w art. 112 ust. 1 i 3, art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2. przepisów postępowania "w szczególności art. 125 § 1 ust. 1, art. 161 § 1 ust. 3" w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 84 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o uchylenie wyroku i postanowienia w całości i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. sp. z o.o. w Poznaniu wniosła o jej oddalenie, podkreślając w szczególności znaczenie inwestycji dla zdrowia i życia ludzi oraz dla życia gospodarczego regionu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, zasadniczo rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Na początku rozważań poczynić należy jednak uwagę natury ogólnej, mianowicie taką, że art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego: błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku p.p.s.a. wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie do końca spełnia te wymagania, co utrudnia pełne odniesienie się do poszczególnych zarzutów.

Stawiając zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 (punkt 1, a nie ust. 1 jak w skardze kasacyjnej) p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podnosi w uzasadnieniu, że w dacie rozpoznania przez Sąd I instancji skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] marca 2015 r., podstawą wydania wyroku przez WSA była decyzja lokalizacyjna wydana przez SKO, podczas gdy powinien nią być wyrok WSA wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję lokalizacyjną. Wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości do czasu rozpoznania skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został przez WSA oddalony, pomimo, że od wyniku rozstrzygnięcia skargi na decyzję lokalizacyjną zależało rozstrzygnięcie w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że "sąd może" zawiesić postępowanie nie zaś, że "sąd zawiesza" postępowanie, to niezawieszenie przez Sąd I instancji postępowania nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu (zob. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., II OSK 2083/15, LEX nr 2336548). Ponadto należy mieć na uwadze, że "Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Powyższe okoliczności sąd podejmujący rozstrzygnięcie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinien oceniać w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.)" – wyrok NSA z 24 kwietnia 2015 r., II FSK 1510/14, LEX nr 1774188). Jeśli, jak w tym przypadku, mamy do czynienia z decyzją ostateczną, której wykonalność nie została wstrzymana, to wniesienie na nią skargi do sądu administracyjnego może nie być uznane za podstawę do zawieszenia innego postępowania sądowego, właśnie z uwagi na "nakaz rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki". Ostatecznie okazało się też, że odmowa zawieszenia postępowania nie miała żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, bowiem skarga na decyzję Burmistrza Gminy M. z [...] czerwca 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została prawomocnie oddalona (zob. wyrok NSA z 29 września 2017 r., II OSK 170/16), co strony zgodnie przyznały na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie podstawy do zawieszenia postępowania sądowego (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) lub do jego umorzenia (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) upatrywał też w tym, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołane zostały dwa stanowiska doktryny, jedno za możliwością zawieszeniem postępowania wszczętego później, drugie za powinnością jego umorzenia ze względu na względną niedopuszczalność postępowania). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że "Trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15, LEX nr 2114263). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podkreśla się też w orzecznictwie, że "Postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia" (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 19 listopada 2013 r., II SA/Ol 665/13, LEX nr 1504611).

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 84 k.p.a. nie został w żaden sposób uzasadniony, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do niego odnieść.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego zacząć należy od zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenia zasady proporcjonalności skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że lokalizacja słupa nr [...] w innym miejscu, przy granicy z działką sąsiednią, byłaby mniej uciążliwa dla skarżącego. Jak podkreślił Sąd I instancji, przebieg linii przesyłowej (w tym lokalizacja słupa nr [...]) wyznaczony został w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i ewentualnie w tamtym postępowaniu tego typu zarzut mógł być podnoszony. Na obecnym etapie, przy wydawaniu decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., rozmieszczenie poszczególnych obiektów wchodzących w skład inwestycji liniowej, nie może być już przedmiotem oceny, gdyż wykraczałoby to poza granice sprawy będącej przedmiotem kontroli sądowej (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. skarżący kasacyjnie początkowo wskazywał na wadliwość rokowań w zakresie przebiegu linii elektroenergetycznej (przy okazji upatrując w tym również naruszenia zasady proporcjonalności), a wobec tego niespełnienie przesłanek zawartych w powołanych przepisach. Następnie w załączniku do protokołu rozprawy poszerzył argumentację w tym zakresie wskazując, że pierwotnie przebieg linii elektroenergetycznej został wytyczony i inwestycja taka została zrealizowana w latach 60-tych XX wieku, a zatem obecnie jej przebudowa nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. i nie może być podstawą do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela. Wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu, jest niedopuszczalne.

Z zarzutami tymi nie sposób się zgodzić. Po pierwsze, w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcie umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie (zob. ust. 3 art. 124 u.g.n.). Nie podlega jednak kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, które powinny być rzeczowe i pozbawione pozorności, natomiast powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 7 września 2016 r., I OSK 3219/15, LEX nr 2167319). Tak więc to, czy przyczyną niezawarcia umowy był brak zgody na zmianę przebiegu inwestycji, czy też inne powody (jak np. wysokość wynagrodzenia za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości), nie podlegało ocenie organu ani sądu. Istotny był natomiast fakt, i to także w kontekście powoływanego przez skarżącego kasacyjnie art. 112 ust 3 u.g.n., że do porozumienia między stronami nie doszło.

Po drugie, "Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii" (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., I OSK 2618/16, LEX nr 2300850). Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń." Nie powinno ulegać wątpliwości, że celem publicznym jest zarówno budowa, jak i przebudowa inwestycji liniowej, której zadaniem jest utrzymanie zdolności przesyłu, w tym wypadku energii elektrycznej. Budowa i przebudowa są rodzajami robót budowlanych (zob. art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Przebudowę inwestycji liniowej należy taktować jako rodzaj nowej inwestycji służącej utrzymaniu "ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej", a utrzymywanie tych przewodów i urządzeń również stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zauważyć należy, że rolą inwestora jest uzyskanie na odpowiednim etapie inwestycji wymaganych pozwoleń i uzgodnień (zob. np. art. 32 ust. 1 pkt 2 pr. bud.) lub też odpowiedniej, wymaganej decyzji. Ewentualne wyłączenie gruntów rolnych kl. III z produkcji rolnej nie jest natomiast przesłanką do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.