Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 930/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], znak: [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a") oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.[...] (Dz. U. z 2018 r. poz. [...]), po ponownym rozpatrzeniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i towarzyszącymi usługami, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...],[...],[...] z obrębu [...]), odmówił spółce - [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Inwestor.

Wojewoda M. decyzją z dnia z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu ww. odwołania [...] Sp. z o. o. Sp. k. w Ł., uchylił ww. decyzję Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 30 maja 2016 r. spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł., wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Przedmiotowy wniosek został uzupełniony w dniu 23 czerwca 2016 r.

Pismem z dnia 17 czerwca 2016 r., Prezydent m. [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Prezydent m. [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nałożył na inwestora, obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej zgodnie z treścią ww. postanowienia.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., Prezydent m. [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi [...] pozwolenia na budowę ww. budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Inwestor.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., Wojewoda M. uchylił ww. decyzję Prezydenta m. [...] i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Skargi na powyższe rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego złożyły Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 966/18, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M.

Po rozpatrzeniu sprawy zgodnie ze wskazaniami ww. wyroku, Wojewoda M. decyzją Nr [...] z [...] lipca 2020 r., uchylił decyzję Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku przeprowadzonego postępowania Prezydent m. [...] postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2020 r. nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej.

Pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. poinformowano strony o zebranym materiale dowodowym. Zaznaczono przy tym, że dokonane uzupełnienia i wyjaśnienia nie spełniały wymogów postawionych w postanowieniu Nr [...] z [...] listopada 2020 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji Inwestor.

Po rozpoznaniu ww. odwołania Wojewoda M. wydał wskazaną wyżej - zaskarżoną w niniejszej sprawie - decyzję z [...] kwietnia 2022 r. nr [...].

Merytorycznie argumentując zajęte stanowisko Wojewoda wskazał, że organ I instancji jako przyczynę decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazał brak doprowadzenia do zgodności inwestycji z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część I (uchwała Rady m. [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.), do czego zobowiązano inwestora postanowieniem Prezydenta m. [...] Nr [...] z [...] listopada 2020 r.

W ocenie organu I instancji, planowany budynek nie spełnia wymogów planu miejscowego w zakresie maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Prezydent m. [...], stosując analogię do przepisów planu odnoszących się do innych jednostek terenowych, ustalił, że maksymalna wysokość zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 17 MU, na którym położona jest działka inwestycyjna, wynosi 16 m. W kwestii tej Wojewoda M. przychylił się do argumentacji zawartej w odwołaniu, że takie ustalenie przez organ administracji, określone w decyzji jako wykładnia celowościowa i funkcjonalna, jest w istocie nadużyciem, gdyż nie wynika wprost z obowiązujących przepisów, w szczególności § 28 ust. 2 pkt c uchwały.

Wojewoda podniósł, że organ administracji nie może interpretować braku ograniczenia wysokości dodatkowej czwartej kondygnacji jako "błędu redakcyjnego" i na tej podstawie w dowolny sposób ustalać przyjętą przez siebie wartość tego wskaźnika. Jakakolwiek wykładnia poza językową, w przypadku określania tak konkretnych parametrów, nie jest w ocenie Wojewody dopuszczalna. Nawet bowiem, jeżeli faktycznie w niniejszym przypadku pominięcie przez prawodawcę ustalenia wskaźnika wysokości dla czwartej kondygnacji nie było celowe, to wszelkie wątpliwości powstałe w toku stosowania przepisów planu winny być interpretowane na korzyść inwestora. Innymi słowy, przepisy planu miejscowego zredagowane w sposób wadliwy lub niejasny nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że Prezydent m. [...] wskazał na niewywiązanie się inwestora z obowiązku nałożonego postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2020 r., dotyczącego "wycofania ostatniej kondygnacji od lica budynku w taki sposób, aby wycofanie to nie miało jedynie charakteru detalu architektonicznego". W związku z tym uznano, że inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu, przewidującymi wycofanie od lica elewacji dopuszczonej przepisem § 28 ust. 2 lit c czwartej kondygnacji. Projekt budowlany przewiduje w istocie wycofanie części budynku ponad trzecią kondygnacją od lica elewacji (0,49 m od strony ul. [...] i 1 m od ul. [...]). Konieczność dalszego wycofania kondygnacji, na którą wskazano w postanowieniu Nr [...] z [...] listopada 2020 r., analogicznie jak w przypadku ograniczenia jej wysokości, nie wynika z żadnego przepisu prawa, w szczególności nie zawarto takiego wymogu w planie miejscowym. A zatem nałożenie obowiązku zacytowanego powyżej, Wojewoda ocenił jako niezasadne. Ponadto oprócz braku oparcia w przepisach, obowiązek ten określono bardzo nieprecyzyjnie, co uniemożliwiało w zasadzie inwestorowi odczytanie, jakiego konkretnie wycofania organ żąda i na jakiej podstawie. Zakres wycofania nie jest w żaden sposób ustalony w planie, ani poprzez precyzyjne podanie parametrów liczbowych, ani nawet opisowo, jak chociażby w sposób określony w postanowieniu organu I instancji. A zatem każde, nawet minimalne wycofanie czwartej kondygnacji będzie zgodne z warunkiem postawionym w uchwale.

Dalej Wojewoda wskazał na istotną niezgodność projektowanego budynku z przepisami prawa, mającą wpływ na możliwość realizacji inwestycji. Powierzchnie zaprojektowane nad pomieszczeniami czwartej kondygnacji, określone jako "antresole", stanowią bowiem w istocie piątą kondygnację, której nie przewiduje wspomniany § 28 ust. 2 lit. c planu miejscowego. Nie spełniają one wszystkich wymogów, określonych w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda wskazał, że jeżeli mamy do czynienia z antresolą pomieszczenia, to antresola taka musi być "wydzielona" właśnie z przestrzeni tego pomieszczenia i otwarta na to pomieszczenie. Zachowany musi być zatem wymóg jednoprzestrzenności takiego pomieszczenia. Podobnie jest z antresolą kondygnacji, gdzie antresola musi mieścić się w przestrzeni otwartej kondygnacji, a nie znajdować się nad podzieloną przegrodami budowlanymi kondygnacją lub jej częścią. Antresola stanowi bowiem pewną znacznie mniejszą przestrzeń wydzieloną z większej, górnej przestrzeni i jest otwarta na tę przestrzeń, z której została wydzielona. A zatem sam fakt, że na powierzchni określanej mianem antresoli nie wydzielono pomieszczeń nie jest wystarczający - dla spełnienia powyższej definicji musi ona być wydzielona z jednego pomieszczenia, na które jest otwarta (lub z kondygnacji, której powierzchnia nie jest przedzielona przegrodami budowlanymi) i mieć powierzchnię mniejszą od powierzchni tego pomieszczenia. Warunki te nie są spełnione w niniejszej sprawie. Powierzchnie określane mianem antresol nie zostały bowiem wydzielone w ramach konkretnych pomieszczeń (np. salonów), ale znajdują się nad całymi powierzchniami mieszkań, do których przynależą. W tym przypadku mamy zatem do czynienia z dwupoziomowymi mieszkaniami, obejmującymi czwartą i piątą kondygnację, co jest sprzeczne z ustaleniami zawartymi w § 28 ust. 2 lit. c planu miejscowego.

W świetle przywołanego wyżej aktualnego orzecznictwa, stanowisko Wojewody, wyrażone w decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., dotyczące zgodności rozwiązań projektowych z przywołaną definicją antresoli, a co za tym idzie, z ustaleniami planu miejscowego, musiało ulec zmianie, mimo że jego nieprawidłowość nie została faktycznie wskazana przez sąd administracyjny, który powyższą decyzję uchylił.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta m. [...] zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, które skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. Charakter tego naruszenia miał bowiem istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Decyzję oparto na dowolnych ustaleniach, dotyczących parametrów zabudowy wymaganych na gruncie obowiązującego planu miejscowego.

Wobec powyższego, organ II instancji był zobowiązany zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Organ dodał, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe skorzystanie z dyspozycji art. 136 k.p.a. z uwagi na wymagające wyjaśnienia kwestie, które mogą mieć istotny wpływ na ostateczny kształt projektu budowlanego, w szczególności konieczność doprowadzenia do zgodności z planem miejscowym pod względem liczby kondygnacji. Materiał dowodowy sprawy musi zostać uzupełniony na etapie I instancji. Dokonanie wymaganych zmian w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby w takiej sytuacji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda wskazał, że za zasadny uznać zarzut naruszenia przez organ art. 79a k.p.a. Organ I instancji w zawiadomieniu z dnia 2 grudnia 2021 r. nie wskazał wystarczająco precyzyjnie, jakie przesłanki, zależne od Inwestora, nie zostały przez niego spełnione, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że postanowienie Nr [...] z [...] listopada 2020 r. "nie zostało uzupełnione w wymaganym zakresie".

W kwestii zaś nieprawidłowego uznania za strony postępowania okolicznych wspólnot mieszkaniowych, funkcjonujących na terenie nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania inwestycji, organ uznał ten argument za chybiony. Wojewoda wskazał, że istotnie, obszar oddziaływania został w niniejszej sprawie określony w oparciu o przepisy § 13 i § 60 warunków technicznych, które odnoszą się do warunków nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach, stanowiących części lokali mieszkalnych, będących przedmiotami odrębnej własności, nie zaś do nasłonecznienia ich części wspólnych. Jednak co do zasady, w postępowaniach o pozwolenie na budowę, dotyczących nieruchomości, w której zawiązała się wspólnota mieszkaniowa, to wspólnota ma legitymację do występowania w nich w charakterze strony, reprezentując interesy właścicieli lokali. Wynika to z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048). Właściciele poszczególnych lokali, na które miałaby oddziaływać będzie inwestycja, mogą zgłosić chęć udziału w takim postępowaniu, o ile wykażą indywidualny interes prawny, niezależny od interesu wspólnoty mieszkaniowej. Nie można również zapominać, że na konieczność uwzględnienia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 966/18.

Z tych względów Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Sprzeciw na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w W.

Zaskarżonej decyzji zarzucono błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. pomimo braku istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz Wspólnoty.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w ocenie Wspólnoty decyzja organu I instancji odpowiadała prawu i nie zasługiwała na uchylenie. Organ I instancji trafnie ustalił, że projektowany budynek jest niezgodny z MPZP w zakresie parametru wysokości. Ustalenie to było wystarczające dla odmowy udzielenia pozwolenia.

Wspólnota podziela stanowisko Wojewody, że projekt dotknięty jest dodatkową niezgodnością, która uniemożliwia udzielenie pozwolenia, mianowicie że "Powierzchnie zaprojektowane nad pomieszczeniami czwartej kondygnacji, określone jako "antresole", stanowią bowiem w istocie piątą kondygnację, które nie przewiduje wspomniany § 28 ust 2 lit c planu miejscowego". Jednakże w ocenie Wspólnoty ustalenie przez organ odwoławczy istnienia tej dodatkowej nieprawidłowości nie uzasadniało wydania decyzji kasatoryjnej, a raczej stanowiło dodatkowy powód dla utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

Dodatkowym powodem wniesienia sprzeciwu jest niezgoda Wspólnoty na zakwestionowanie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji oceny organu I instancji, że planowany budynek nie spełnia wymogów planu miejscowego w zakresie maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Maksymalna wysokość zabudowy to podstawowy i obligatoryjny parametr planu miejscowego. Niedopuszczalna jest wykładnia planu akceptująca brak takiego ograniczenia, w sytuacji gdy można je logicznie zrekonstruować w oparciu o treść MPZP dla tego i sąsiednich obszarów.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wniesiony sprzeciw nie jest w ocenie Sądu zasadny.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2022 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżąca wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").

Decyzja objęta sprzeciwem zapadła po ponownym rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., który po ponownym rozpatrzeniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i towarzyszącymi usługami, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...],[...],[...] z obrębu [...]), odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. budynku.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc że rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej ( określonych w art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia bowiem istoty sprawy, lecz bada, czy w konkretnych jej realiach, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.

Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnej leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione i przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Użycie w analizowanym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Termin "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Warto też wskazać, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, dotyczyć powinno sytuacji wyjątkowych, bowiem stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Wojewody, nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Spełnione bowiem zostały przesłanki wskazane w tym przepisie.

Wojewoda podzielając argumentację inwestora, wskazał bowiem na konieczność dokonania przez organ I instancji innej oceny zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi oraz szczegółowo wskazał dlaczego zastosowana przez Prezydenta wykładnia celowościowa oraz funkcjonalna tych przepisów jest niedopuszczalna.

Podobnie negatywnie, organ odwoławczy ocenił na tle obowiązujących przepisów planistycznych, zasadność nałożenia na inwestora wskazanego w postanowieniu Nr [...] z [...] listopada 2020 r. obowiązku dotyczącego "wycofania ostatniej kondygnacji od lica budynku w taki sposób, aby wycofanie to nie miało jedynie charakteru detalu architektonicznego".

W niniejszej sprawie wymaga podkreślenia, że Wojewoda wskazał również na istotną niezgodność projektowanego budynku z przepisami prawa, mającą wpływ na możliwość realizacji inwestycji w zakresie pomieszczeń zaprojektowanych nad pomieszczeniami czwartej kondygnacji, określonych jako "antresole".

W ocenie Wojewody, stanowią bowiem w istocie piątą kondygnację, której nie przewiduje wspomniany § 28 ust. 2 lit. c planu miejscowego. Nie spełniają one ponadto wszystkich wymogów, określonych w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Również w tym zakresie, Wojewoda zawarł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia konkretne wytyczne dla organu I instancji, który będzie musiał je uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę.

Wskazać w tym miejscu należy, że udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14).

Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tytko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów (tak wyroki NSA z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1944/16 i z 8 lutego 2018r., sygn. akt II OSK 1657/17).

Miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stwierdzić także należy zdaniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a mianowicie zgodność z planem miejscowym, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podkreślić należy, że ze stanowiskiem Wojewody zgodziła się w tym zakresie skarżąca Wspólnota.

Konsekwencją tego stanowiska Wojewody, jest jednak konieczność przeprowadzenia w tym zakresie oceny inwestycji przez organ I instancji.

W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie zatem przyjął, że organ I instancji prowadząc postępowanie, nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik.

Słusznie Wojewoda uznał, że wadliwość postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta, skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji..

Ponadto Wojewoda w sposób przekonujący wykazał również, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie możliwe merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego opisanej w art. 15 k.p.a. z uwagi na wymagające wyjaśnienia kwestie, które mogą mieć istotny wpływ na ostateczny kształt projektu budowlanego, w szczególności w zakresie pomieszczeń zaprojektowanych nad pomieszczeniami czwartej kondygnacji, określonych jako "antresole".

Ocena taka nie mogła by już bowiem podlegać kontroli w toku postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.