Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 617/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 144
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 146
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. K., K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących 162 (sto sześćdziesiąt dwa) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy[...], działając na podstawie art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a i 3 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), § 1 uchwały Nr XII/108/2007 Rady Gminy [...] z dnia 3 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 144, poz. 2453), po wszczęciu w dniu 8 grudnia 2014 r. z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4.055,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami 52/12 o pow. 0,0682 ha i 638/3 o pow. 0,0448 ha, stanowiących własność K. i E. K. , wskutek wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej i stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że Gmina [...] zrealizowała w styczniu 2012 r. budowę sieci kanalizacji sanitarnej na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych w miejscowości[...], stwarzając w ten sposób warunki podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, w tym do ww. nieruchomości.

Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 145 i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przy czym ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 8.110,00 zł, a wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej została ustalona w operacie szacunkowym z dnia 20 listopada 2014 r.

Podkreślono również, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, a Rada Gminy [...] uchwałą Nr XII/108/2007 z dnia 3 grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 144, poz. 2453) określiła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 50% wzrostu wartości, dlatego też opłata adiacencka w rozpatrywanej sprawie wynosi 4.055,00 zł, tj. 50% wzrostu wartości nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. i E. K. podnieśli zarzut naruszenia procedury oraz zarzut przedawnienia, a także zakwestionowali prawidłowość operatu szacunkowego.

Zdaniem odwołujących się, organ administracji publicznej dostarczając zawiadomienie o wszczęciu postępowania pismem z dnia 8.12.2014 r. błędnie pouczył o przysługującym prawie do zapoznania się z aktami sprawy wskazując w zdaniu trzecim tego pisma, iż można tego dokonać w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia, podczas gdy zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. prawo takie przysługuje zarówno przez cały okres trwania postępowania jak i po jego zakończeniu, przez co doszło do wprowadzenia w błąd, wobec nie zapewnienia stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu.

Ponadto, zarzucono decyzji, że w sposób solidarny nałożyła obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej, natomiast w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 906 z późn. zm.), brak jest wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji publicznej na solidarne obciążenie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką, a prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości.

Kolejnym argumentem, który powołano jako przesłankę do uchylenia przedmiotowej decyzji jest błędnie, nierzetelnie, niespójnie i nielogicznie sporządzony operat szacunkowy, przedstawiony przez organ wydający decyzję jako podstawa do ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy błędnie określa rodzaj wycenianej nieruchomości, jest wewnętrznie sprzeczny; w jednym miejscu podaje, że ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości dokonano według stanu na dzień 15 października 2014 r., a 3 strony dalej w jego treści można przeczytać, iż określenie wartości nieruchomości ustalono na dzień 20 listopada 2014 r. W opisie nieruchomości istnieje wiele sprzeczności z rzeczywistością, rzeczoznawca wskazuje mylnie na to, że nieruchomość ma bezpośredni dostęp do brzegu jeziora i plaży w związku z czym zdaniem skarżących, takie przekłamanie z całą pewnością znalazło swoje odzwierciedlenie w ustaleniu wyższej wartości ich nieruchomości, niż jest ona rzeczywiście (działka leży około 200 metrów od jeziora i nie ma bezpośredniego dostępu do plaży ani brzegu jeziora).

Wskazano, że rzeczoznawca stwierdził w operacie, że nieruchomość posiada uzbrojenie w kanalizację, co zdaniem stron odwołujących się jest nieprawdą. Ponadto rzeczoznawca opisał działkę, stwierdzając, iż leży ona przy drodze utwardzonej, co zdaniem stron jest nieprawdą, gdyż zgodnie z aktem notarialnym działki nr 52/12 i 638/3 nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, do której dojazd prowadzi przez działkę 52/15, której są oni udziałowcami w 1/3 i droga ta z całą pewnością nie jest utwardzona, wręcz przeciwnie droga ta to raczej błotnisty, dziurawy dojazd porośnięty dzikimi krzewami.

Zdaniem skarżących rzeczoznawca wskazał też błędnie przewidziany sposób zagospodarowania i wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając przeznaczenie na cele letniskowe, natomiast zgodnie z aktem notarialnym nieruchomość jest przeznaczona pod działalność handlowo-usługową. Rzeczoznawca tkwiąc w błędzie konsekwentnie wykorzystywał metodę porównawczą, dla porównywania parami przywołując nieruchomości o przeznaczeniu letniskowym i innym, niż na działalność gospodarczą. Działki przyjęte do porównania są niemożliwe do zidentyfikowania i o innym przeznaczeniu społ- gospodarczym. Zatem nie można właściwie zweryfikować operatu.

Rzeczoznawca sugerował, że wartość działek na terenie gminy (jest to ponownie zbyt ogólnie zakreślone porównanie) w tym wartość wycenianej nieruchomości wzrosła i to stanowczo po wybudowaniu sieci kanalizacji w stosunku do cen kształtujących się przed wybudowaniem sieci kanalizacji, lecz zdaniem skarżących od przełomu lat 2011/2012 - obserwuje się na rynku nieruchomości stanowczą stagnację obrotu nieruchomościami, brak zainteresowania kupnem a nawet postępujący spadek wartości nieruchomości spowodowany brakiem popytu a ten z kolei jest konsekwencją sytuacji ekonomicznej obywateli.

Strony skarżące zwróciły też uwagę, że organ administracji publicznej (wójt, burmistrz, prezydent miasta), przy wydaniu decyzji ma się wspierać operatem szacunkowym, który jako dowód w sprawie (art. 84 k.p.a) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez właściwy organ wysokości opłaty ale przede wszystkim organ musi dokonać oceny jego wartości dowodowej, jednak Wójt Gminy [...] w ogóle nie odniósł się do operatu szacunkowego i po prostu ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, podczas gdy ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a ten obowiązek z całą pewnością został przez organ zaniechany. Skarżący też podkreślili, że obie działki mają zróżnicowane przeznaczenie (jedna - pod zabudowę handlowo- gastronomiczną a druga pod zieleń i małą architekturę), a zatem jedna z nich nie może być podłączona do kanalizacji, co nie znalazło odzwierciedlenia w ustaleniu wartości nieruchomości.

Zdaniem skarżących materialnoprawny charakter terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 906,1200 z późn. zm.) i związana z nim dopuszczalność ustalenia opłaty adiacenckiej przemawiają za przyjęciem, że w terminie o którym mowa w tym przepisie, powinna być stronie doręczona decyzja o ustaleniu należności pieniężnej wynikającej z opłaty adiacenkiej. Taką interpretację tego przepisu uznał za właściwą Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie o analogicznym stanie faktycznym. Przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 16 stycznia 2015 r., natomiast moment stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji tj. wykonanie omawianej inwestycji przy nieruchomości, nastąpiło w grudniu 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości w sposób spełniający wymogi przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. i art. 153 ust. 1 u.g.n., bowiem przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. nie wymaga, aby przyjęte to porównania nieruchomości były identyczne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., I OSK 2430/11, CBOSA). Autor operatu musi ocenić parametry nieruchomości wycenianej i nieruchomości przyjętej do porównania i dokonać korekty cech poszczególnych nieruchomości stosownie do istniejących różnic (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., I OSK 2430 / 11, CBOSA).

W niniejszej sprawie, rzeczoznawca majątkowy w ocenie Kolegium zastosował współczynniki korygujące wartości przypisane poszczególnym parametrom nieruchomości, w szczególności wielkości nieruchomości, lokalizację, uzbrojenie, dojazd, walory krajobrazowe co pozwoliło na dokonanie wyceny nieruchomości w oparciu o dane transakcyjne dotyczące nieruchomości o innych parametrach. Prawidłowo również ujęto kwestię przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania, co było przedmiotem wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokonując wyceny, rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował przepis § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez pominięcie wartości części składowych nieruchomości. Poprawnie również ustalono w treści operatu, że istnieje możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, co potwierdza pismo z dnia 4 stycznia 2012 r.

W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy jest spójny, niesprzeczny i w należyty sposób przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości (§ 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny). Został także na etapie postępowania uzupełniony wyjaśnieniami rzeczoznawcy dotyczącymi zarzutów co do operatu zawartych w odwołaniu a z wyjaśnieniami strony zostały zapoznane. Nieruchomość posiada dostęp do drogi utwardzonej, co z kolei nie musi oznaczać drogi asfaltowej a przyjęte do porównań nieruchomości mają podobne cechy i dostęp do drogi. Również okresowe korzystanie z nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, ponieważ wyceniana jak i przyjęte do porównań nieruchomości są nieruchomościami letniskowymi.

Z treści operatu wynika, iż przyjęto do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi położonymi w [...], dlatego nie budzi wątpliwości Kolegium fakt, iż przyjęte do oceny nieruchomości są nieruchomościami podobnymi do wycenianej i ich dobór nie jest przypadkowy.

Zauważono również, iż prawidłowość operatów sporządzonych dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej dla nieruchomości położonych w [...] została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy m.in. w wyrokach II SA/Bd 870/14, II SA/Bd 719/14, II SA/Bd 948/14, który oddalając skargi właścicieli nieruchomości położonych w [...] potwierdził słuszność dokonanej oceny operatów.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ odwoławczy podkreślił, iż rozpoczęcie biegu 3 letniego terminu należy liczyć od dnia stworzenia warunków do korzystania z nowowybudowanego urządzenia do dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 529/14) i jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OSP 4/09, termin ten dotyczy wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a nie daty kiedy decyzja stała się ostateczna. W niniejszej sprawie z końcem stycznia 2012 r. stworzone zostały warunki dla podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej wybudowanej z udziałem środków określonych w przepisie art. 143 ust. 1 u.g.n., co wynika z pisma Wójta Gminy [...] adresowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., natomiast decyzja wydana została [...]r., a zatem nie upłynął 3 letni termin przedawnienia jak to podkreślono w odwołaniu.

Nie można też w przekonaniu Kolegium zgodzić się z zarzutem uchybienia procedurze, albowiem strony były informowane o toczącym się postępowaniu, a także zapoznały się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji.

Odnosząc się do zarzutu solidarnego nałożenia obowiązku na oboje skarżących Kolegium zwróciło uwagę, że w przypadku, gdy właścicielami nieruchomości są małżonkowie na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, opłatę adiacencką wymierza się małżonkom solidarnie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/G1 1396/10, CBOSA, od którego skargę kasacyjną oddalono mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1664/11, CBOSA; por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 796/11, CBOSA.). Podstawą solidarnej odpowiedzialności małżonków jest przepis art. 92 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, t..j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: o.p.).

W skardze do sądu K. i E. K. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepis proceduralnych:

1. art. 80 k.p.a. poprzez nieudowodnienie bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego między wzrostem wartości nieruchomości a wybudowaniem sieci kanalizacji,

2. art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

3. art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne pouczenie o czasie w jakim stronie służy prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek kopii lub odpisów. Gdyby organ prawidłowo pouczył skarżących, że prawo to przysługuje im przez cały okres prowadzenia postępowania jak również po jego zakończeniu, to skarżący efektywnie składaliby do organu wnioski o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie, kwestionowaliby operat szacunkowy przed wydaniem decyzji, co wydłużyłoby postępowanie dowodowe a to z kolei spowodowałoby upłynięcie terminu 3 letniego na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej lub wydanie jej z przekroczeniem terminu. Toteż w bezpośrednim związku z wprowadzeniem skarżących w błąd pozostało nie skorzystanie z przysługującego im prawa i niedoprowadzenie do wydania decyzji po terminie,

4. art. 7 k.p.a. poprzez nieuczynienie zadość zasadzie prawdy obiektywnej. Organ II instancji zarówno jak organ I instancji nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. SKO nie dostrzegło, że rzeczoznawca błędnie stwierdza że wyceniana nieruchomość posiada uzbrojenie w kanalizację. SKO błędnie podtrzymuje twierdzenie że omawiana nieruchomość jest nieruchomością letniskową. SKO nie dokonało rzetelnej analizy operatu szacunkowego i nie zauważyło niezgodności między danymi opisującymi nieruchomość zawartymi w operacie, a rzeczywistym stanem rzeczy.

5. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia "ostatniego słowa" co do zebranych materiałów i dowodów. Zdaniem skarżących organ nie może wiążąco pouczyć strony o prawie do wypowiedzenia się co do zgromadzonego już materiału dowodowego skoro dopiero wszczął postępowanie w sprawie. Takie działanie organu wskazuje że organ przeprowadził postępowanie dowodowe i zebrał wszystkie niezbędne dowody jeszcze przed wszczęciem postępowania. Z przepisów (art. 7 k.p.a.) wynika jasno, że materiał dowodowy w sprawie organ ma zbierać w toku postępowania a nie przed jego wszczęciem. W takim wypadku należy uznać, że zebrany, materiał dowodowy w oparciu o który organ orzekł nie dotyczy omawianego postępowania. Twierdzić tak pozwala treść pouczenia zawartego w piśmie organu I instancji z dnia 8 grudnia 2014 r. zawiadamiającym o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, cyt." W terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia strony mogą zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Z przytoczonego zdania zdaniem skarżących jasno wynika, że organ zebrał cały materiał dowodowy już przed wszczęciem postępowania w sprawie. W przypadku prawidłowego pouczenia na etapie postępowania przed organem I instancji strona kwestionowałaby sporządzony operat gdyby wiedziała, że może to zrobić w dłuższym terminie niż 7 dni, skarżący powołaliby innego rzeczoznawcę majątkowego aby sporządził dodatkową opinie dla wykazania nieprawidłowości operatu przedstawianego przez organ, w takim stanie rzeczy organ w związku z tym, iż wszczął postępowanie zaledwie około miesiąc przed końcem terminu w jakim opłata adiacencką mogła być nałożona nie zdążyłby z wydaniem decyzji przed upływem zawitego terminu 3 lat lub wydał by ją z naruszeniem tego terminu,

6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów strony, dotyczących prawidłowości ustaleń dokonanych w operacie, również organ I instancji nie uczynił zadość obowiązkowi ustalonemu w treści art. 107 § 3 k.p.a.

7. art. 79 k.p.a. poprzez niezapoznanie skarżących przez SKO z wyjaśnieniami rzeczoznawcy oraz nie zostało zapewnione im prawo udziału w przeprowadzaniu dowodu z opinii biegłego oraz prawo do zadawania biegłemu pytań, a ponadto SKO nie zadbało o zapewnienie tego prawa skarżącym, co mogło mieć istotny wpływ na decyzję tego organu w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji,

8. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dopuszczenie do postępowania dowodów, które nie zostały sporządzone i zebrane w toku postępowania i dla postępowania w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej jak np. operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2014 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z datą 8 grudnia 2014 r.).

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 56 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwanego dalej "rozporządzeniem" poprzez błędne wskazanie przeznaczenia nieruchomości, a także naruszenie art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n." poprzez błędną wykładnię terminu "nieruchomości podobnej", gdyż przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony, natomiast nieruchomości przywołane do porównania miały inne przeznaczenie społeczno – gospodarcze, niż wyceniana nieruchomość, a w odniesieniu do ich lokalizacji - nie można ustalić ich położenia na podstawie informacji o tych nieruchomościach zawartych w operacie. Dobór tych nieruchomości jest zdaniem skarżących ewidentnie przypadkowy, ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się nieruchomości, które są przeznaczone pod działalność gospodarczą.

Ponadto w opinii skarżących, w takim przypadku tj. gdy występują różnice miedzy nieruchomościami porównywanymi, a wycenianymi, metodą właściwszą byłaby metoda korygowania ceny średniej, aniżeli porównywania parami.

Wskazano również, że nie zauważono związku między art. 153 ust. 1 u.g.n., a § 4 rozporządzenia, w szczególności ustępami 2, 3 i 4 paragrafu czwartego rozporządzenia. Normy prawne zawarte w § 4 pkt 2 rozporządzenia wymieniają stosowane przy podejściu porównawczym metody na zasadzie alternatywy rozłącznej, natomiast rzeczoznawca przy obliczaniu wartości nieruchomości skarżących wykorzystał również elementy metody korygowania ceny średniej, chociaż zgodnie z wykładnią literalną powołanego przepisu, praktyka taka jest niedopuszczalna.

Takie postępowanie rzeczoznawcy w przekonaniu skarżących stanowi działanie, które nie zostało wyraźnie dozwolone, bowiem skoro rzeczoznawca przyjął metodę porównywania parami, to przy wycenie nieruchomości musi postępować zgodnie z dyrektywami jej przeprowadzania tj. § 4 pkt 3 i pkt 2 rozporządzenia. Nie może przy tym stosować elementów właściwych dla metody korygowania ceny średniej tj. elementu polegającego na korekcie średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Za argumentem takim przemawia dyspozycja zawarta w § 4 pkt.2 rozporządzenia.

Ponadto zwrócono uwagę, że SKO nie zauważyło tkwiącego w operacie szacunkowym uchybienia w postaci braku rzetelnego i wyczerpującego uzasadnienia sposobu ustalenia i działania współczynników korygujących oraz braku wyjaśnienia przez rzeczoznawcę w sposób zrozumiały dla stron, jakie znaczenie mają poszczególne parametry korygujące, a także fakt, że rzeczoznawca poprzestał na enigmatycznych stwierdzeniach o procentowym wpływie przywoływanych parametrów korygujących na ostateczną wartość nieruchomości zarówno przed jak i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, jednak z treści operatu nie wynika, czym kierował się rzeczoznawca ustalając przedmiotowe współczynniki.

Naruszenie art. 146 u.g.n. w ocenie skarżących nastąpiło poprzez jego błędne i nieodpowiednie zastosowanie tj. nieudowodnienie bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego między wybudowaniem sieci kanalizacji i stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji, a wzrostem wartości nieruchomości złożonej z działek 52/12 i 638/3; organ nie wykazał, że wzrost wartości był bezpośrednim skutkiem budowy sieci kanalizacji, podczas gdy wycena nieruchomości odpowiednio na okres przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej stanowi jedynie zakreślenie punktów czasowych, pomiędzy którymi nastąpił potencjalny wzrost wartości nieruchomości, natomiast jest oczywistym, że wartość tej nieruchomości wzrosła również ze względu na inne istotne przyczyny jak zwiększenie zainteresowania rynkiem nieruchomości na tym obszarze, co było skutkiem rozreklamowania ośrodka w regionie jak i restrukturyzacji całego terenu ośrodka poprzez przebudowanie poprzedniej infrastruktury użytkowej ośrodka.

Podkreślono, że zgodnie z aktem notarialnym działka nr 52/12 jest przeznaczona pod zabudowę handlowo-gastronomiczną, a działka nr 638/3 pod zieleń ozdobną i małą architekturę nietrwale związaną z gruntem z zakazem wznoszenia wszelkiej zabudowy kubaturowej i z powyższego wnioskować można, że wartość działki nr 638/3 nie wzrosła w ogóle, gdyż de facto nie może być podłączona do sieci kanalizacji, lub wzrost jej wartości jest znikomy. W związku z powyższym średnia cena 1 m² działki 52/12 jest stosunkowo wyższa, niż średnia cena 1 m² działki nr 638/3 i fakt ten w ocenie skarżących został pominięty w operacie szacunkowym i nie został uwzględniony przy określeniu wartości całej nieruchomości. W przypadku jego uwzględnienia wpłynęłoby to znacząco na wycenę nieruchomości, a co za tym idzie na określenie wzrostu jej wartości, w konsekwencji również na wysokość opłaty adiacenckiej.

Ponadto SKO w przekonaniu skarżących nie odniosło się do szeregu zarzutów podniesionych przez nich w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym odnosi się to do błędnego pouczenia skarżących w piśmie zawiadamiającym o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, podczas gdy prawo do zapoznania się z aktami sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. przysługiwało skarżącym przez cały czas trwania postępowania, jaki i po jego zakończeniu. Przyczyną takiego działania w ocenie skarżących było wprowadzenie ich w błąd, wskutek czego myśleli że po upływie zakreślonego (bezpodstawnie i bezprawnie ) przez organ I instancji terminu, prawo do zapoznania z aktami sprawy już im nie przysługuje.

Skarżący zwrócili też uwagę, że zapoznali się z treścią operatu szacunkowego dopiero po wydaniu decyzji organu I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, a o prawie wynikającym z art. 73 § 1 k.p.a. skarżący dowiedzieli się od adwokata do którego udali się z otrzymaną od organu decyzją. W związku z tym nie zostało im zapewnione jako stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu i możliwość zakwestionowania operatu przed wydaniem decyzji.

Wskazano też, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) nakłada na organ obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym kodeks traktuje ten obowiązek jako prawo do wypowiedzenia "ostatniego słowa", jednak zdaniem skarżących brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym mu prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. i 81 § 1 k.p.a., gdyż SKO mylnie wskazuje, że skarżący byli informowani o toczącym się postępowaniu, a jedynym pismem jakie otrzymali od organu I instancji przed wydaniem decyzji, było zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Strona nie była następnie poinformowana o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Strony skarżące zarzuciły również, że SKO nie odniosło się do zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczącego tego, iż dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji, rzeczoznawca dla porównania przywołuje 3 nieruchomości legitymujące się abstrakcyjnymi danymi i działki te są niemożliwe do zidentyfikowania, w konsekwencji czego nie można było zweryfikować prawdziwości i rzetelności przywoływanych danych. Nie można nawet potwierdzić, czy takie nieruchomości rzeczywiście istnieją, a opis dotyczący ich położenia ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że są położone w miejscowości [...],

Skarżący zwrócili uwagę, że SKO w swej argumentacji mającej na celu wykazanie że operat szacunkowy był sporządzony poprawnie, za ważny argument przyjęło interpretację wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygnaturach: II SA/Bd 870/14, II SA/Bd 719/14 oraz II SA/Bd 948/14, lecz jak wywodzą skarżący - do powołanych przez SKO wyroków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie wydał uzasadnienia, a jedynie z jego treści można by się dowiedzieć, jakie były podstawy decyzji sądu, w tym również ewentualna poprawność operatów.

Zdaniem skarżących rzeczoznawca majątkowy popełnił szereg błędów o naturze prawnej, technicznej jak i faktycznej przy sporządzaniu operatu szacunkowego, a organ II instancji (podobnie organ I instancji), nie stosując się do dyspozycji omówionych wcześniej przepisów, nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. W ich ocenie SKO nie dokonało rzetelnej oceny tego dokumentu, a głównie powoływało przepisy zakreślające reżim prawny jakiemu podlega sporządzanie operatów. Ponadto SKO nie odniosło się do wszystkich argumentów powołanych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co miało wpływ na wydaną decyzję.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Istotą sporu jest prawidłowość dokonanej przez organ oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a także przeprowadzonej przez organ procedury w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek ocenić, stosownie do art. 80 k.p.a., wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego i obowiązany jest sprawdzić czy ocena została sporządzona prawidłowo pod względem formalnym, a także czy jest logiczna, zupełna i wiarygodna.

Podstawowym dowodem w rozpatrywanej sprawie, na podstawie którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Z jego treści wynika, że przy jego sporządzaniu zastosowano podejście porównawcze - metodą porównywania parami nieruchomości dla ustalenia ich wartości.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3 zd. pierwsze).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 648).

Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj

i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 2 i 3).

Oznacza to, że podstawowym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. O ile wartość nieruchomości wzrosła, wójt może ustalić stosowną opłatę adiacencką stanowiącą przychód gminy, na warunkach i w terminie określonym przepisami prawa.

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu różnych podejść, metod i technik wyceny dla różnych celów oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm, dalej jako "rozporządzenie"), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. W rozporządzeniu przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie cechy mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W orzecznictwie administracyjnym zwrócono szczególną uwagę na wynikający z tych przepisów obowiązek rzeczoznawcy majątkowego poprzedzenia procesu wyceny "wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, Baza Orzeczeń LEX nr 281387).

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-3. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3).

Istotą podejścia porównawczego (metody porównywania parami) jest istnienie nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest zatem wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie korekta o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Podobieństwo to, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest bowiem możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były dotychczas przedmiotem obrotu rynkowego. Zastosował przy tym metodę porównywania parami, a więc powinien był porównać nieruchomość, która jest przedmiotem wyceny i która ma określone cechy rynkowe, od których zależy jej cena, z nieruchomościami o podobnych cechach rynkowych, których ceny, jakie uzyskano za nie w obrocie, są znane. Nie ulega wątpliwości, że podstawę ustalenia wartości nieruchomości stanowi jej stan, przez który rozumieć należy stan jej zagospodarowania, stan prawny tej nieruchomości i stan techniczno-użytkowy. Te same aspekty powinny być zatem możliwie uwzględnione przy doborze nieruchomości porównywanych. Ponadto powinny być uwzględniane cechy rynkowe tych nieruchomości odnoszące się do rodzajów nieruchomości, ich rozmiarów, lokalizacji, przeznaczenia w planie miejscowym, dostępności, walorów środowiskowych itp. Te wszystkie aspekty powinny być powołane w operacie szacunkowym jako kryteria zakwalifikowania nieruchomości i ich cen do porównań (tak Stanisława Kalus w: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Komentarze LexisNexis Wydanie 4., Warszawa 2011, str. 647, zob. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. I OSK 2010/06, Baza Orzeczeń LEX nr 437627; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Po 211/06, Baza Orzeczeń LEX nr 387847; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 18 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Gd 139/08, LexPolonica nr 2064073).

Stosując podejście porównawcze rzeczoznawca winien zatem przedstawić w operacie szacunkowym szczegółowe uzasadnienie przyjętego określonego materiału porównawczego, tak by umożliwić organowi dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.

W pierwszej jednak kolejności należy podkreślić, że ustalenia stanu faktycznego sprawy nie mogą budzić wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie tak się jednak nie stało.

W odwołaniu skarżący zakwestionowali opis nieruchomości – (bezpośredni dostęp do jeziora i plaży, położenie działki przy drodze utwardzonej, sposób przeznaczenia, zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości) i sytuację rynkową.

Organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy został na etapie postępowania uzupełniony wyjaśnieniami rzeczoznawcy dotyczącymi zarzutów co do operatu, zawartych w odwołaniu a z wyjaśnieniami strony zostały zapoznane . W aktach sprawy nie ma natomiast dowodów na tę okoliczność , że organ zwracał się do rzeczoznawcy w sprawie wyjaśnienia postawionych zarzutów oraz, że strony zostały zapoznane z wyjaśnieniami rzeczoznawcy. To stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania.

Skontrolowanie np.doboru nieruchomości po kątem uwzględnienia takiej cechy jak oddalenie od plaży i jeziora nie wymaga wiadomości specjalnych, a jedynie bardziej szczegółowej informacji odnośnie położenia nieruchomości. Nie wystarczy przy tym samo oznaczenie miejscowości, w której znajduje się dana nieruchomość, skoro wszystkie przyjęte do porównań nieruchomości znajdują się w tej samej miejscowości. Przy tak ujętym przez rzeczoznawcę parametrze wyceny istotna staje się nie odległość miejscowości od jeziora, ale położenie każdej z analizowanych nieruchomości względem jeziora znajdującego się w (czy przy) danej miejscowości. Treść operatu nie pozwala na taką weryfikację.

W wyroku z dnia 20 sierpnia 2013r. sygn. akt II OSK 829/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ ma obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przy czym co istotne, regulacja zawarta w art. 156 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie zwalnia organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie, który podlega ocenie organu, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a.

Obowiązkiem organu jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, ale organ winien dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, czy nie zawiera on braków lub nieścisłości.

Organ nie może wkraczać w samą metodologię pracy biegłego, gdyż to on posiada wiedzę specjalną. Zarzuty w tym zakresie mogą być formułowane w ramach weryfikacji operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W tym zatem zakresie zarzuty sformułowane przez skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Dotyczy to wyboru metody badania wartości nieruchomości i sposobu jej stosowania.

Organ rozpatrujący niniejszą sprawę winien natomiast podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego skoro został on zakwestionowany w odwołaniu oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy w wyniku wybudowania urządzeń wzrosła wartość nieruchomości skarżących, a jeżeli tak, to o ile. W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozstrzygając przedmiotową sprawę wymogom wyżej opisanym nie sprostał. Nie ocenił w sposób pełny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w związku ze zgłoszonymi zarzutami, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji, głównie odwołało się do przytoczenia przebiegu postępowania w sprawie oraz brzmienia odpowiednich przepisów prawa, a tym samym pominęło sporne kwestie dotyczące stanu faktycznego w odniesieniu do ustaleń operatu szacunkowego.

Tymczasem ustalenia faktyczne powinny być zweryfikowane w sposób pozwalający na przedstawienie stanowiska organu w będącej przedmiotem sprawy kwestii. Analiza uzasadnienia skarżonej decyzji wskazuje jednakże, że organ odwoławczy nie wypełnił należycie powyższego obowiązku. Zapewnienie o wyjaśnieniu stanowiska skarżących przez rzeczoznawcę i zaznajomienie ich z wyjaśnieniami biegłego nie znalazło odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Z tych też przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne

i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organu odwoławczego poczynione w niniejszej sprawie albowiem nie zostały one oparte na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd miał przy tym na uwadze, że zgodnie z treścią 80 K.p.a., zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Rzeczoznawca majątkowy – K. S. sporządził operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2014 r., z którego wynika, że na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej) i stworzenia możliwości przyłączenia do niej, wartość powyższej nieruchomości wzrosła Wyceniana jak i przyjęte do porównań nieruchomości są nieruchomościami letniskowymi. Z treści operatu wynika, iż przyjęto do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi do wycenianej położonymi w [...] i ich dobór nie jest przypadkowy.

Sporządzony operat nie zawiera danych pozwalających na weryfikację przyjętych przez rzeczoznawcę założeń. Skarżący nie podzielili stanowiska rzeczoznawcy a odpowiedzi na ich zastrzeżenia nie ma w aktach sprawy. Organ dokonał natomiast de facto opisu operatu szacunkowego uznając go za niesprzeczny, rzetelny, spójny i logiczny nie odnosząc się do części konkretnych merytorycznych aspektów oraz zgłoszonych zarzutów a skarżący podnieśli zarzuty w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Natomiast zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą.

Należy także zgodzić się ze skarżącymi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w znacznej części jest schematyczne i poza ogólnymi stwierdzeniami dotyczącymi wagi operatu szacunkowego dla rozpatrzenia sprawy, nie odnosi się do wszystkich zarzutów skarżących przedstawionych w odwołaniu.

Zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 K.p.a. decyzja powinna też zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny.

Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

Brak tego ustalenia powoduje, że Sąd nie mógł prawidłowo ocenić czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości jak ustalił organ. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż sąd administracyjny nie może zastąpić w niniejszej sprawie organu administracji drugiej instancji w rozpoznaniu sprawy administracyjnej co do jej istoty.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących samego przebiegu postępowania należy wskazać, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę, poprzez uchylenie decyzji gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło owo naruszenie mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kwestionowali nieprawidłowość zakreślenia terminu do zapoznania się z aktami sprawy i wcześniejsze sporządzenie operatu. Nie wskazali natomiast jakie ewentualne dowody czy okoliczności zostały pominięte wskutek wskazanych naruszeń. Nie może być argumentem twierdzenie , że podejmowaliby bliżej nieokreślone działania, które miałyby na celu wydłużenie postępowania. Ani na etapie postępowania międzyinstancyjnego, ani przez organem odwoławczym skarżący nie podjęli żadnej aktywności procesowej, która wskazywałaby na związek między wskazanymi naruszeniami a wynikiem sprawy.

Organ odwoławczy jest także organem merytorycznie załatwiającym sprawę, zatem skoro do czasu wydania decyzji nie zgłoszono konkretnych wniosków dowodowych lub nie przedstawiono własnych dowodów mających wpływ na wynik sprawy, zarzuty te pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Wcześniejsze natomiast sporządzenie operatu nie było takim naruszeniem postępowania, które miałoby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Od jego wyniku zależało czy w ogóle zasadne jest wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących uniemożliwienia skarżącym aktywności przy sporządzaniu opinii rzeczoznawcy należy wskazać, że rzeczoznawca sporządza opinię na piśmie i organ ma obowiązek stosownie do art. 156 art. 1a ugn jedynie umożliwić stosowne przeglądanie operatu, sporządzenie z niego notatek i odpisów. Nie ma zaś obowiązku zapewnienia aktywnego uczestnictwa w procesie sporządzania operatu.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag, a więc organ winien dokonać ponownej oceny poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w zakresie zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego, w tym ewentualnie zwrócić się do rzeczoznawcy o stosowne wyjaśnienia i uzupełnienia w tym zakresie lub opisać ustalenia i przedstawić dowody w tym przedmiocie o których wskazywał, że istnieją a do których nie odniósł się w zaskarżonej decyzji twierdząc, że były one wyjaśnione po uprzednim zapoznaniu się z nimi przez rzeczoznawcę.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu