Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 846/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44 ust 3a
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 26 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ" albo "Organ"), po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej "Skarżącego") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu uchwały Rady Gminy [...] (dalej "Rady") w sprawie pozbawienia statusu pomnika przyrody 18 drzew rosnących w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] od km 27+150 do km 40+860, wchodzących w skład alei pomnikowej, ustanowionej pomnikiem przyrody Komunikatem Wojewody [...] z dnia [...] maja 1979 r. w sprawie uznania za pomniki przyrody (Dz. Urz. [...] w [...] z 1979 r. Nr [...] poz. [...] ) – stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDOŚ postanowienia zaskarżonego obecnie, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 13 listopada 2019 r. znak: GKŚ.6120.4.2019, Wójt Gminy [...] (dalej "Wójt") zwrócił się do RDOŚ, na podstawie art. 44 ust. 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.55), dalej "u.o.p.", o uzgodnienie projektu uchwały Rady w sprawie pozbawienia statusu pomnika przyrody 18 drzew rosnących w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] od km 27+150 do km 40+860, wchodzących w skład alei pomnikowej, ustanowionej pomnikiem przyrody Komunikatem Wojewody [...] z dnia [...] maja 1979 r. w sprawie uznania za pomniki przyrody (Dz. Urz. [...] w [...] z 1979 r. Nr [...] poz. [...] ). W załączonym projekcie uchwały wskazano, iż pozbawienie statusu pomnika przyrody następuje z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że drzewa znajdują się w złym stanie zdrowotnym.

2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu uchwały. Stwierdził, że jedno z drzew przeznaczonych do usunięcia (lipa drobnolistna oznaczona w terenie nr [...]) jest żywotne, a zdjęcia dostarczone wraz z wnioskiem potwierdzają, że jest zdolne do wytworzenia aparatu asymilacyjnego. RDOŚ proponuje zatem pozostawienie lipy do ponownej obserwacji we wrześniu 2020 r. celem ustalenia stopnia jej żywotności i statystki oraz zachodzących zmian fitosanitarnych, oceny ryzyka upadku lub złamania. W odniesieniu do pozostałych 17 drzew RDOŚ potwierdza ich zły stan zdrowotny, brak szans na przeżycie i zagrożenie bezpieczeństwa jakie mogą powodować, dlatego ich usunięcie jest zasadne. Nakazał również dokonanie nasadzeń 53 młodych drzew gatunku lipa drobnolistna w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] na terenie Gminy w miejscu, gdzie pozwalają na to warunki terenowe z pierwszeństwem dla lokalizacji, gdzie istnieją luki w pobliżu miejsca, gdzie obecnie rośnie przedmiotowy pomnik przyrody. Nakaz ten wynika z faktu, iż w stosunku do pomników przyrody obowiązuje zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru objętego ochroną (zgodnie z art. 45 ust. 1 u.o.p.). Wskazał, że zezwolenie do wykonania kompensacji przyrodniczej w postaci nasadzeń zastępczych powinno zawierać zezwolenie na usunięcie 17 drzew kwalifikujących się do usunięcia.

3. Pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie RDOŚ.

III. Po przeprowadzeniu kontroli formalnej zażalenia Skarżącego na postanowienie RDOŚ, GDOŚ na podstawie art.134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia, uznając, iż Skarżący nie jest stroną w sprawie. Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

Zgodnie z art. 44 ust. 3 u.o.p. zniesienie pomnika przyrody, jako jednej z form ochrony przyrody, następuje w drodze uchwały rady gminy. Uchwała taka powinna być uzgodniona z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Ponadto zgodnie z art. 44 ust. 3b u.o.p. uzgodnienia w powyższym zakresie dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu.

Zarówno uchwała w sprawie ustanowienia pomnika przyrody jak i znosząca taką formę, jest aktem prawa miejscowego. Nie stanowi rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Procedura ustanowienia takiej formy ochrony przyrody lub zniesienia jej jest procedurą o charakterze legislacyjnym (prawotwórczym). Akt prawny powstały w tym trybie będzie aktem prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też w ramach procedur powstawania tego aktu nie przewiduje się udziału innych podmiotów niż wymienione w przepisach kompetencyjnych (art. 44 ustawy o ochronie przyrody). Innymi słowy w postępowaniu przed RDOŚ stroną jest jedynie wnioskujący o uzgodnienie projektu uchwały, tj. Wójt. Analogiczne stanowisko zajmują sady administracyjne (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt. IV SA/Wa 2907/15 oraz z dnia 10 stycznia 2014 r. IV SA/Wa 2228/13).

IV. Pismem z dnia 11 marca 2020 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, zarzucając temu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść wydanego postanowienia, a mianowicie art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżący nie był legitymowany do złożenia zażalenie na postanowienie, kiedy to w istocie Skarżącemu przysługuje przymiot strony.

W uzasadnieniu w/w zarzutów podniesiono, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie podjęcia uchwały przez Radę wynika ze starań Skarżącego, dążącego do należytego wywiązania się z ustawowego obowiązku zarządzenia drogami (jako zarządca drogi Skarżący zamierza zatem usunąć z pasa drogowego drzewa w złym stanie fitosanitarnym). To Skarżącego uznać należy zatem za rzeczywistego adresata uchwały. W sytuacji, w której uchwała nie odnosi się bezpośrednio do sytuacji prawnej formalnego inicjatora postępowania, tj. Gminy, podmiot ten nie jest de facto zainteresowany konkretnym wynikiem sprawy. Skarżący winien być uprawniony do kwestionowania negatywnych postanowień. W innym bowiem wypadku to Skarżący, a nie nieokreślony krąg osób nie będzie w stanie zrealizować ustawowych obowiązków, co nie mieć miejsca.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 7 kwietnia 2020 r., GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie GDOŚ z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków:

1. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art.134 k.p.a., GDOŚ stwierdził niedopuszczalność zażalenia Skarżącego na postanowienie właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska, wydane w trybie uregulowanym w art.44 ust.3a ustawy o ochronie przyrody w przedmiocie uzgodnienia projektu uchwały rady gminy w sprawie zniesienia formy ochrony przyrody (w niniejszej sprawie chodzi o pomnik przyrody). W ocenie GDOŚ niedopuszczalność wniesionego zażalenia wynika stąd, iż Skarżący nie posiada w sprawie stosownego interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. (a tym samym nie posiada statusu strony postępowania) albowiem w sprawach w przedmiocie uregulowanym w art.44 ust.3a u.o.p. interes ten przysługuje wyłącznie podmiotowi wnioskującemu do organu środowiskowego o dokonanie uzgodnień (tj. organowi wykonawczemu gminy). Ocenę tę Sąd podziela, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi.

2. Stosownie do art.134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak podkreśla się w piśmiennictwie prawniczym (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt - Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII) "Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie." Cytowany przepis obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania (zażalenia) m.in. w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych do wniesienia środka odwoławczego (co sprecyzowało orzecznictwo sądowe). Przyjąć należy, iż jeżeli ze złożonego odwołania (zażalenia) w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż wnoszący odwołanie (zażalenie) nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., II OSK 938/10, LEX nr 1081962; zob. także B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 138, pkt 14). O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (wyrok NSA z 15 lipca 2014 r., II OSK 304/13, LEX nr 1582090).

3. Reżim prawny właściwy dla tworzenia i znoszenia formy ochrony przyrody w postaci pomnika przyrody przedstawia się następująco:

W art.6 ust.1 pkt 1 – 10 u.o.p. skatalogowano formy ochrony przyrody. Katalog ten obejmuje m.in. pomniki przyrody (pkt 6).

Ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo - krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy (art.44 ust.1 u.o.p.).

Zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, dokonuje rada gminy w drodze uchwały (art.44 ust.3 u.o.p.).

Projekty uchwał, o których mowa w ust. 1 i 3, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art.44 ust.3a u.o.p.).

Uzgodnienia, o którym mowa w ust. 3a, dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu. (art.44 ust.3b u.o.p.).

4. Przesądzenie posiadania, czy też nieposiadania przez Skarżącego interesu prawnego w sprawie zawisłej przed organami obu instancji wymaga rozważenia charakteru prawnego uzgodnienia dokonywanego w trybie art.106 k.p.a. Stosownie do powyższego:

4.1. Odnotować należy, iż co do zasady tryb przewidziany w art.106 k.p.a. reguluje współdziałanie dwóch organów, tj.: 1) organu głównego, prowadzącego postępowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej (art.1 pkt 1 k.p.a.), do rozstrzygnięcia której (tak jak do wpadkowego postępowania o uzgodnienie) znajdują również zastosowanie przepisy k.p.a. oraz 2) organu wyspecjalizowanego. Art. 106 § 1 k.p.a. stanowi zatem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Art. 106 § 5 k.p.a. stanowi z kolei, iż zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Stwierdzić w tej sytuacji należy, iż art.106 k.p.a. odnosi się do sui generis zbiegu, nałożenia się dwóch, formalnie odrębnych od siebie, postępowań administracyjnych, regulowanych przepisami k.p.a., tj. postępowania głównego oraz akcesoryjnego w stosunku do tego postępowania - postępowania wpadkowego w przedmiocie zajęcia stanowiska przez inny organ.

Z uwagi na fakt, iż do obu tych postępowań znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., stosuje się do nich również art.28 k.p.a., z którego wynika, iż status strony postępowania administracyjnego uzyska każdy podmiot, który wykaże interes prawny w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania. Chodzi zatem o każdy podmiot, kto wykaże w oparciu o stosowny przepis prawa materialnego, iż rozpatrywana sprawa dotyczy jego praw lub obowiązków ("Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego" – por. wyroku WSA w Warszawie z 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329). Jak przy tym trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym: "Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., chociaż ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego. Oznacza to, iż na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie sprawuje nadzoru nad organami prowadzącymi postępowanie uzgodnieniowe i nie ma żadnych instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu kontrolować, czy weryfikować prawidłowość prowadzenia tego postępowania. Organ administracji prowadzący postępowanie główne nie posiada też żadnych możliwości wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych. Obowiązek organu administracji, który prowadzi postępowanie główne, sprowadza się zaś do zawiadomienia strony o tym, że zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 k.p.a.). Pozbawienie, zatem strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez tę stronę wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego. Zawarte w art. 126 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145- 152 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami, a więc m.in. takimi, o jakich mowa w art. 106 § 1 i 5 k.p.a." – por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 113/14.

4.2. Wskazany wyżej podmiotowy wymiar postępowania, o którym mowa w art.106 k.p.a., doznaje jednakże zasadniczej i to restrykcyjnej modyfikacji na gruncie postępowań, które zostały wszczęte na potrzeby takiego postępowania głównego, które nie jest regulowane przepisami k.p.a., a które jest postępowaniem w przedmiocie uchwalenia aktu stanowienia prawa (w tym w szczególności aktu prawa miejscowego). Trafnie wskazał w tym kontekście GDOŚ, iż krąg stron takiego postępowania, regulowanego art.106 k.p.a., de facto abstrahuje od art.28 k.p.a., ograniczając się do organu głównego, występującego o uzgodnienie i pomijając jakiekolwiek inne podmioty. Zagadnienie to doczekało się szczegółowych analiz np. na gruncie postępowań o uzgodnienie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo projektu planu miejscowego na podstawie art.24 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak trafnie wskazano w tym kontekście w wyroku tut. Sądu z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 109/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl: "Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ współdziałający, ani nawet organ, do którego właściwości należy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozstrzygają sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie zachodzi tu w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ - organ), podczas gdy klasyczna relacja rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej rozpatrywana jest w płaszczyźnie wertykalnej (relacja organ - jednostka). Stronami tego postępowania uzgodnieniowego są jedynie gmina i organ uzgadniający (np. wyrok NSA z 15 października 2008 r., II OSK 1210/07; postanowienie NSA 29 maja 2012 r., II OSK 1254/12; postanowienie NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 1765/12; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 2915/12; wyrok NSA z 6 października 2016 r., II OSK 2352/15 - CBOSA). (...) Warto dodać, wskazana wyżej linia orzecznicza NSA jest akceptowana w piśmiennictwie (zob. np. Artur Kosicki, Komentarz do art. 24 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod red. A. Plucińskiej - Filipowicz, LEX 2016, teza 3; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Legalis 2016, teza 5 do art. 24).". Na podobnym stanowisku stanął tut. Sąd w przywołanych przez Organ wyrokach w sprawach IV SA/Wa 2907/15 i IV SA/Wa 2228/13.

5. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy, prowadzi do następujących wniosków:

(i) Przedmiotem niniejszej sprawy jest bez wątpienia tego rodzaju postępowanie o uzgodnienie, regulowane art.106 k.p.a., które zostało przeprowadzone nie na potrzeby postępowania regulowanego przepisami k.p.a., zmierzającego do wydania przez organ administracji publicznego aktu stosowania prawa (tj. w szczególności decyzji administracyjnej) a na potrzeby postępowania o uchwalenie przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego (radę gminę) aktu stanowienia prawa. W pełni podzielić należy przy tym argumentację GIOŚ, iż uchwała rady gminy w sprawie zniesienia pomnika przyrody ma charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do powyższego:

(ii) Zgodnie z art. 94 Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78. poz. 483 z późn. zm.) organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach ustanawiają akty prawa miejscowego. Odnotować należy, iż w polskim prawodawstwie brakuje definicji aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż za akt prawa miejscowego należy uznać akt normatywny, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Akty prawa miejscowego muszą posiadać cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności, muszą być skierowane do wielu adresatów, którym wyznaczy się pewien sposób postępowania (tj. zawiera zakazy, nakazy lub uprawnienia) i ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r. syg. akt II SA/Bk 681/05, WSA w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 29/08, WSA w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 169/10).

Zgodnie z art. 41 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie danej gminy ustanawia rada gminy w formie uchwały. Mając na uwadze powyższe, akt prawotwórczy (uchwała rady gminy) będzie stanowić akt prawa miejscowego dopiero w sytuacji kiedy będzie posiadać co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 402/11, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01).

Zgodnie z 44 ust. 3 u.o.p. zniesienie pomnika przyrody, jako jednej z form ochrony przyrody, następuje w drodze uchwały rady gminy. Uchwała taka powinna być uzgodniona z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Ponadto zgodnie z art. 44 ust. 3b tej ustawy, uzgodnienia w powyższym zakresie dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu. Dlatego w niniejszej sprawie istotne jest ustanowienie czy ww. uchwała spełnia wymóg aktu prawa miejscowego. W ocenie GDOŚ uchwały rad gminy stanowiące i znoszące pomniki przyrody spełniają powyższe normy, tym samym należy je uznawać za akty prawa lokalnego

Uchwała ustanawiająca jak i znosząca status pomnika przyrody skierowana jest do szerokiego grona, bliżej nieokreślonych adresatów. Jej odbiorcami będą wszystkie podmioty mające do czynienia z tym konkretnym pomnikiem przyrody. Będą to przykładowo zarządcy nieruchomości, na której rośnie drzewo będące pomnikiem przyrody, potencjalni inwestorzy, którzy mogą realizować różne przedsięwzięcia w otoczeniu takiego pomnika, osoby, które mogą organizować wycieczki krajoznawcze lub spacery w pobliżu takiego drzewa. Uchwały te stanowią wykaz nakazów i zakazów, które wprowadzają pewne ograniczenia (lub je znoszą) w użytkowaniu samego pomnika przyrody jak i jego najbliższym otoczeniu. Określenie takich zakazów lub ich zniesienie wpływa na sposób zarządzania i gospodarowania nieruchomością, na której znajduje się pomnik przyrody oraz nieruchomości sąsiednich, może wpływać na atrakcyjność turystyczną i inwestycyjną danej gminy. Tym samym posiada cechy ogólności i abstrakcyjności, o których mowa powyżej. Dlatego uchwały ustanawiające i znoszące pomniki przyrody nie stanowią rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 k.p.a.

(iii) W świetle powyższych okoliczności krąg podmiotowy postępowania w przedmiocie uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, na podstawie art.44 ust.3a ustawy o ochronie przyrody, projektu uchwały rady gminy w przedmiocie zniesienia formy ochrony przyrody ogranicza się wyłącznie do gminy, wnioskującej o dokonanie takiego uzgodnienia. Status stron postępowania nie przysługuje natomiast żadnym innym podmiotom.

W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.