Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1023/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddala sprzeciw w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1023/21

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z [...].07.2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku E. Z. oraz G. S. zam. w P. z dnia [...].06.2019r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie pierzejowej i zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne oraz przebudowa pomieszczeń w kondygnacji parteru i przebudowa klatki schodowej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb G., położonej w P. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...].06.2019r., wpłynął wniosek E. Z. i G. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako: "nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową części pomieszczeń w kondygnacji parteru i klatki schodowej", przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb G., położonej w P. przy ul. [...].

Strony postępowania znane organowi zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz o przysługujących im uprawnieniach, z których mogły korzystać bez ograniczeń. Za strony postępowania uznano właścicieli i użytkowników wieczystych działek, graniczących z działką, na której przewidziano inwestycję.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego ,,W rejonie ulic [...]" w P. Ponadto wystąpiono do Zarządu Dróg Miejskich i Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o zajęcie stanowiska w sprawie.

W dniu [...].05.2021 r., została przeprowadzona, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m wraz z działką, na której przewidziano lokalizację przedmiotowej inwestycji.

W oparciu o zgromadzony materiał przygotowano projekt decyzji, który został przedłożony do uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Ten uzgodnił projekt decyzji.

Teren, na którym planowana jest inwestycja położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.

Obszar analizowany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r, w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z dnia 19 września 2003r.) wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przy czym jako front działki należy rozumieć zgodnie z ww. rozporządzeniem część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tj. od strony ul. [...].

Ponieważ szerokość frontu działki wynosi ok. 16 m, obszar analizowany wyznaczono zgodnie z ww. rozporządzeniem w promieniu 50 m od granic terenu objętego wnioskiem. W analizie uwzględniono te działki, których zabudowa w całości lub w większej części znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru.

Tak wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, w tym działki położone przy ul. [...] oraz przy ul. [...] Mając na uwadze stosunkowo jednolity charakter zabudowy sąsiedniej, organ nie widzi uzasadnienia do rozszerzania granic obszaru analizowanego ponad wskazaną powyżej wartość minimalną. Takie zwiększenie obszaru nie wniosłoby dalszych istotnych dla sprawy faktów i co się z tym wiąże nowych ustaleń.

Zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...].02.2021 r. planowana inwestycja polega na nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego i zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne. Nie ulega zmianie linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej. Natomiast ulega zmianie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu i funkcja, w związku z czym analiza urbanistyczna powinna wskazywać w jaki sposób kształtują się te parametry w obszarze analizowanym i w jaki sposób kształtuje się funkcja w obszarze analizowanym.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w zwartej zabudowie pierzejowej, często z funkcją usługowo-handlową w parterze (np. przy ul. [...] czy przy ul. [...]). Występują również pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne i usługowe.

Budynki posiadają od 1 do 4 kondygnacji nadziemnych. Wysokość budynków do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mieści się w przedziale od ok. 3,8 m do 14,3 m, przy czym większość budynków wielorodzinnych w zabudowie pierzejowej ma wysokość gzymsu na poziomie ok. 12-12,5 m. Średnia wysokość wynosi w obszarze analizowanym ok. 9,2 m.

Występują budynki z dachami płaskimi i skośnymi, z przewagą budynków z dachami płaskimi. Budynki z dachami skośnymi położone wzdłuż ul. [...] mają kalenice równoległe do ulicy i maksymalną wysokość do ok. 14,3 m. Budynki przy ul. [...] mają kalenice prostopadłe do ulicy.

Budynek objęty wnioskiem przylega do zabudowy przy ul. [...]. Jest to 4- kondygnacyjna kamienica. Posiada ona gzyms wieńczący na wysokości ok. 12 m, a w części środkowej ozdobną ścianę szczytową przewyższającą poziom okapu o około 2 m. Wysokość kalenicy wynosi ok. 13,6 m.

Planowana zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym (funkcja budynku nie ulegnie zmianie, zwiększy się jedynie liczba lokali mieszkalnych). Natomiast nadbudowa budynku nawiązuje do parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i nie przekroczy wysokości sąsiedniej zabudowy, w tym w szczególności budynku przy ul. [...]. Ponadto inwestycja została pozytywnie uzgodniona przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...].02.2021 r. parametry ustalane w decyzji o warunkach zabudowy powinny być precyzyjne, nie mogą być podane wyłącznie minimalne bądź maksymalne wskaźniki. Dlatego wysokości gzymsu i kalenicy podane zostały w przedziałach, przy czym wartość minimalna dotyczy stanu istniejącego. Doprecyzowano również zapisy dotyczące geometrii dachu, w tym kąta nachylenia połaci dachowych, układu i wysokości kalenicy.

Organ wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ wystąpił do właściwych w przedmiotowej sprawie organów z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy. Niniejsza decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 60 ust.1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej a istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. M. ul. [...].

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z [...] października 2021 r., nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji sporządził szczegółową analizę w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu i funkcji.

W decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzyms lub attyki w pkt 4b ustalono, że dopuszcza się podniesienie gzymsu elewacji tylnej w przedziale od 10,8m do 13m. Z akt sprawy wynika, że wysokość budynków mieści się w przedziale od 3,8m do 14,3 m , średnio około 9,2 m. W ocenie Kolegium wszelkie odstępstwa w tym zakresie wymagają uzasadnienia.

Ponownie wskazano, że analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Organ wskazał, że pod projektem decyzji w sprawie nie ma podpisu osoby uprawnionej do jego wydania (parafowane są poszczególne strony nieczytelnym podpisem). Z akt sprawy nie wynika również w jaki sposób organ ustalił spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie istniejącego uzbrojenia terenu.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej Kolegium wskazało, iż zgodnie z art.56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W myśl art. 4 ww. ustawy każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stąd też osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Jak już wyżej wskazano, jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami ww. ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną.

Wskazano również, że kwestie uciążliwości planowanej inwestycji, w tym związane z zacienianiem badane są w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ prowadzący to postępowanie ma bowiem obowiązek, wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustalenia m.in. czy budowa przedmiotowego obiektu zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych.

Reasumując stwierdzono, że wydana decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art.61 ust.1 pkt 1 w związku z art.64 u.p.z.p., przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprzeciw od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła W. M. ul. [...] wnosząc na podstawie art. 64e oraz art. 151a §1 zd. 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b §1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.) (zwana dalej - "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i ustalenia warunków zabudowy dla budynku, który będzie zasłaniał światło dochodzące do lokalu numer [...] zlokalizowanego w nieruchomości przy ul. [...] nr [...], a więc budynku graniczącego z nieruchomością, w której planowana jest inwestycja;

2. przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 2 w zw. z art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. - zwana dalej: "k.p.a.") poprzez niezasadne w niniejszej sprawie przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało wydaniem decyzji uchylającej przedmiotową decyzję i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za wydaniem decyzji odmawiającej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie pierzejowej i zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne oraz przebudowie pomieszczeń w kondygnacji parteru i przebudowie klatki schodowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] ark. [...] obręb G. położonej przy ul. [...] w P..

W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ winien rozpatrzyć merytorycznie sprawę, a w przypadku ewentualnych braków w materiale dowodowym uzupełnić go w ramach postępowania uzupełniającego. Organ pomimo kompletnych akt sprawy, które umożliwiały wydanie decyzji merytorycznej, a więc odmawiającej wydania warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zarzucono także wpływ planowanej inwestycji na najbliższe sąsiedztwo poprzez zacienienie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...].

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2022 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym są trafne.

W świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, a wyjątkiem od tej zasady jest decyzja kasatoryjna uchylająca decyzje organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2021 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z [...].07.2021 r. nr [...] i przekazująca do ponownego rozpoznania przez organ I instancji sprawę w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie pierzejowej i zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne oraz przebudowa pomieszczeń w kondygnacji parteru i przebudowa klatki schodowej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb G., położonej w P. przy ul. [...].

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej.

Organ odwoławczy słusznie wskazał, że samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09).

W ocenie Sądu akurat to uchybienie mogło zostać uzupełnione przez organ II instancji, poprzez zlecenie organowi I instancji dołączenia do akt sprawy tożsamego projektu decyzji z czytelnym podpisem i pieczęcią potwierdzająca uprawnienia osoby sporządzającej projekt. Uchybienie to miało charakter techniczny, którego uzupełnienie przez organ II instancji nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności.

Mimo tego organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że sporządzona analiza jest niekompletna. Należy wskazać, że organ I instancji ustalając warunki zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, dopuścił podniesienie gzymsu elewacji tylnej w przedziale od 10,8m do 13 m. Z akt sprawy wynika natomiast, że wysokość budynków w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 3,8m do 14, 3m, a średnia wynosi 9,2m. Dopuszczony przez organ przedział wysokości mieści się we wskazanym przedziale wysokości z obszaru analizowanego, jednak przewyższa wartość średnią i takie ustalenia, mimo że są dopuszczalne, to bezwzględnie wymagają uzasadnienia w analizie.

W niniejszej sprawie brak jest takiego uzasadnienia i powoduje to konieczność sporządzenia nowej analizy przez organ I instancji.

Ponadto z akt sprawy nie wynika sposób ustalenia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie istniejącego uzbrojenia terenu. W decyzji wskazano jedynie, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające.

W niniejszej sprawie nie było możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zakończenie jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną. Wskazane powyżej braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Sąd podziela podkreśla specyfikę kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 właściwego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd orzekający podziela co do zasady dominujący w judykaturze pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy lub odmawiającej jej wydania), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Podkreśla się, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji pozytywnej, tj. ustalającej warunki zabudowy wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA)

Sąd – co do zasady - podziela w pełni powyższe stanowisko. Sądowi orzekającemu znany jest pogląd - odmienny od wyżej przedstawionego - według którego mając na uwadze kilkukrotne wydanie całkowicie bezzasadnych decyzji odmownych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Według tego poglądu w takiej sytuacji za słuszną należy uznać próbę naprawy postępowania przez organ odwoławczy przez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a zatem zobowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2012r., sygn.II OSK 1299/11, publ. CBOSA)

Sąd orzekający aprobuje jedynie w drodze wyjątku od wcześniej przedstawionej zasady, możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w konkretnym i wyjątkowym kontrolowanym stanie faktycznym.

Taka wyjątkowa sytuacja w ocenie Sądu nie zachodzi w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do zarzutów sprzeciwu należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącej organ nie przyjął, że decyzja I instancji została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Powyżej opisane uchybienia skutkują koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji i sporządzenie nowej analizy. Musi tego dokonać organ I instancji, by zachowana została zasada dwuinstancyjności postępowania.

Natomiast podniesiona kwestia zacienienia nie podlega ocenie w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Ta kwestia może być przedmiotem postępowania w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Organ prowadzący to postępowanie ma bowiem obowiązek, wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustalenia m.in. czy budowa przedmiotowego obiektu zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Dokonywanie takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych.

W wyroku z dnia 20.11.2015 r. sygn. akt II SA/Po 467/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że "dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego zostaną rozstrzygnięte kwestie nasłonecznienia, przy czym sąsiadów jak i osoby znajdujące się na działkach położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji chronić będą przepisy techniczno-budowlane, w tym przepisy dotyczące zapewnienia określonego stopnia światła dziennego (...) Opisane kwestie, nazwane w skardze zagrożeniami i uciążliwościami określonymi w przepisach prawa budowlanego, będą musiały zostać rozwiązane właśnie w zgodzie z przepisami budowlanymi - przez projektanta (zespół projektowy) legitymującego się stosownymi uprawnieniami, na etapie sporządzania projektu budowlanego. Projekt budowlany, obejmujący projekt architektoniczno-budowlany (art. 34 ust. 3 p.b.) i będzie musiał spełniać wszystkie wymogi przewidziane prawem, np. drobiazgowo wyliczone odległości od istniejących okien, po to aby zapewnić nasłonecznienie okien sąsiadów i okien projektowanego budynku w zakresie przewidzianym w konkretnym przepisie prawa. Inwestor na swój koszt będzie musiał zastosować niezbędne rozwiązania techniczne a także materiałowe. Powyższe będzie oceniane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Projekt budowlany przedłożony przez inwestora razem z wnioskiem o pozwolenie na budowę podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4 art. 34 p.b.) jeżeli zakres i treść projektu budowlanego są dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych (ust. 2 art. 34 p.b.)".

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera należytego uzasadnienia, co do odstępstw w zakresie przedziału wysokości. Organ I instancji ustalając warunki zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, dopuścił podniesienie gzymsu elewacji tylnej w przedziale od 10,8m do 13 m. Z akt sprawy wynika, że wysokość budynków w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 3,8m do 14, 3m, a średnia wynosi 9,2m. Dopuszczony przez organ przedział wysokości mieści się we wskazanym przedziale wysokości z obszaru analizowanego, jednak przewyższa wartość średnią i takie ustalenia, mimo że są dopuszczalne, to bezwzględnie wymagają uzasadnienia w analizie.

Skutkowało to naruszeniem przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa

Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie nie było możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zakończenie jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną. Organ odwoławczy mógłby uzupełnić jedynie uchybienie organu I instancji w zakresie braku odpowiedniego podpisu na projekcie decyzji, jednak braki w zakresie prawidłowego sporządzenia analizy powinny zostać przeprowadzone na etapie I instancji.

Sąd podkreśla, że w związku ze wskazaną w uzasadnieniu wykładnią przepisów w zakresie rozpoznawania sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie dokonano oceny prawidłowości wydanej decyzji pod kątem materialnoprawnym. Przedmiotowe rozstrzygnięcie Sądu obejmuje wyłącznie kwestie procesowe związane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ II instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.