Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1783/92
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1993-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 606  Sprawy z zakresu geologii i górnictwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Ewidencja gruntów
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 2 pkt 1-3, art. 20 ust. 3
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz. 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Teza: Do uzyskania przymiotu strony /art. 28 Kpa/ nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty o prawo, przy czym to, że interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy tylko faktyczny decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163/ nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków.

Do ewidencji gruntów i budynków nie wpisuje się /art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1-3 i ust. 3 cyt. ustawy/ podmiotów na rzecz których ustanowiono służebności gruntowe na działkach stanowiących własność innych osób fizycznych.

Wszelkie spory związane z zakresem, sposobem korzystania ze służebności gruntowych oraz uzgadnianie treści ksiąg wieczystych ze stanem faktycznym nie leżą w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

TEZY

Do uzyskania przymiotu strony /art. 28 Kpa/ nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty o prawo, przy czym to, że interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy tylko faktyczny decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163/ nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków.

Do ewidencji gruntów i budynków nie wpisuje się /art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1-3 i ust. 3 cyt. ustawy/ podmiotów na rzecz których ustanowiono służebności gruntowe na działkach stanowiących własność innych osób fizycznych.

Wszelkie spory związane z zakresem, sposobem korzystania ze służebności gruntowych oraz uzgadnianie treści ksiąg wieczystych ze stanem faktycznym nie leżą w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ryszarda N. na decyzję Wojewody W. z dnia 29 czerwca 1992 r. (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26.08.1990 r. (...) Wójt Gminy W., powołując się na podstawę prawną z art. 104 Kpa oraz przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163/ i par. 68 i par. 71 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów /M.P. nr 11 poz. 98/ sprostował z urzędu zapis w ewidencji gruntów wsi W.-K. w ten sposób, że:

- w poz. rej. Nr 4 zapisanej na Zakłady Przemysłu Cukierniczego w W. skreślił działki oznaczone Nr 612 o pow. 0,25 ha i działkę nr 613 o pow. 0,36 ha i dopisał je:

a/ do poz. rej. 85 zapisanej na Czesława Jana i Barbarę Wandę małżonków S. zwiększając powierzchnię działki 217/3 o 0,01 ha gruntu ornego kl. VI,

b/ do poz. rej. 83 zapisanej na Andrzeja Witolda i Barbarę Teresę małżonków B., zwiększając pow. działki 215 o 0,07 ha R VI,

c/ do poz. rej. 5 zapisanej na Jana i Annę Zofię B., zwiększając powierzchnię działki 214 o 0,07 ha gruntu ornego kl. VI,

d/ do poz. rej. zapisanej na Bolesława i Stanisławę małżonków M., zwiększając powierzchnię działki 215 o 0,45 ha w tym R V - 0,27 ha i LSV o 0,18 ha.

Stwierdzono, że po uwzględnieniu zmian powierzchnie ww. działek wynoszą: działka 217/5 - 3,45 ha, działka 215 - 0,90 ha, działka 214 - 0,71 ha, działka 213 - 1,66 ha.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w wyniku kompleksowej kontroli stwierdzono, iż pomyłkowo wydzielono na rzecz Zakładu Przemysłu Cukierniczego w W. działki oznaczone Nr 612 i 615, ponieważ z treści aktów notarialnych sporządzonych w PBN w O. z dnia 28.10.1977 r. Nr rep.: 5653/77, 5656/77, 5662/77 i 5659/77 wynika, że na powyższych działkach ustanowiona została na rzecz każdorazowego właściciela działki rekreacyjnej odpłatna służebność gruntowa przejścia i przejazdu, a nie odpłatne przekazanie działek.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania do Urzędu Gminy W. zwrócił się w dniu 6.06.1991 r. właściciel działki Nr 618 we wsi W.-K. - Ryszard N. Jako podstawę prawną żądania podał przepisy art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 Kpa i zarzucił, że powyższa decyzja jest niezgodna z zatwierdzoną mapą podziału terenu przeznaczonego decyzją prezydenta m.st. Warszawy z 21.02.1977 r. na ośrodek wypoczynkowy i z treścią aktów notarialnych: (...) dotyczących ustanowionych służebności gruntowych drogi dojazdowej i strefy ochronnej ww. ośrodka.

Wójt Gminy W. decyzją z dnia 20.05.1992 r. odmówił wznowienia postępowania w oparciu o przepisy art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 Kpa, ponieważ decyzją ostateczną z 24.08.1990 r. wprowadzono zmiany w ewidencji gruntów zgodnie z zapisami w księgach wieczystych.

Stwierdzono ponadto, że oświadczenie woli Bolesława i Stanisławy M. w sprawie odpłatnej służebności gruntowej zawarte w aktach notarialnych PBN w O. z dnia 28.10.1997 r. (...) :

1. Nie obciąża i nie jest uwzględnione w KW 10037, co potwierdza wyciąg z KW - 10037 PBN w O. z dnia 29.08.1990 r. "dział III bez żadnych wpisów".

2. Nie stanowi podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów polegających na nadaniu służebnościom gruntowym oddzielonych numerów ewidencyjnych działek, ponieważ:

a/ działka Nr 612 opisana jest jako część działki Nr 213,

b/ służebność przechodu i przejazdu o powierzchni 2.009 m2 stanowiąca część nowo wydzielonej działki Nr 613 uwzględniona jest również jako część działki Nr 213.

Od decyzji tej odwołało się na druku "Spółki Akcyjnej W." w W. sześcioro właścicieli działek Nr 637, 616, 648, 656, 636, 652 i 617, zarzucając, że o wszczęciu postępowania i wydanej decyzji z 26.08.1990 r. nie zostały zawiadomione wszystkie strony, co uniemożliwiło im uczestniczenie w postępowaniu i ewentualne uzupełnienie dokumentów. Stwierdzono ponadto, że odnośnie podważanych w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wznowienia postępowania obciążeń ustanowionych aktami notarialnymi (...) i wpisanie ich treści do odpowiednich ksiąg wieczystych toczy się obecnie postępowanie w Sądzie Wojewódzkim w W.

Niezależnie od powyższego właściciele działek rekreacyjnych i jednoczenie posiadacze służebności gruntowych we wsi W.-K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z 28.08.1990 r.

Zarzucono w tym wniosku, że decyzja ta jest niezgodna z faktycznym stanem prawnym zawartym w treści wymienionych w niej aktów notarialnych. Aktami tymi zostały bowiem wykupione służebności gruntowe na oddzielonych działkach o ściśle określonej powierzchni i granicach, według powołanej w tych aktach notarialnych mapy i decyzji ostatecznej Prezydenta M.st. Warszawy z dnia 21.02.1977 r. na rzecz każdorazowych właścicieli działek rekreacyjnych.

Podkreślono, że trzy z tych działek połączone w działkę ewidencyjną Nr 613 stanowią drogę dojazdową, zaś czwarta działka Nr 612 stanowi strefę ochronną klimatycznych funkcji ośrodka 41 działek rekreacyjnych, o czym nie ma mowy w uzasadnieniu wymienionej na wstępie decyzji.

Wojewoda W. w dniu 29.06.1992 r. wydał dwie decyzje:

- (...) - odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, z pouczeniem o możliwości odwołania do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej,

- (...) - utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu tej drugiej decyzji stwierdzono m.in., że działka Nr 612, zgodnie z aktem notarialnym (...) zawartym w PBN w O. z dnia 28.10.1977 r. nie została wydzielona i zbyta lecz ustanowiono na niej odpłatną służebność gruntową strefy ochronnej o powierzchni 2.529 m2 pochodzącą z działki o numerze ewidencyjnym 213. Również działka Nr 613 nie została nabyta przez Zakłady Przemysłu Cukierniczego w W., a jedynie ustanowiono na ty, terenie odpłatną służebność gruntową przechodu i przejazdu, a mianowicie:

- przez drogę o powierzchni 2.008 m2 pochodzące z działki ewidencyjnej Nr 213 aktem notarialnym (...) zawartym w PBN w O. z dnia 28.10.1977 r.

- przez drogę o powierzchni 725 m2 pochodzący z działki Nr 214 aktem notarialnym (...) zawartym w PBN w O. dnia 28.10.1977 r.

- przez drogę o powierzchni 764 m2 pochodzącą z działki ewidencyjnej Nr 215 aktem notarialnym (...) zawartym w PBN w O. z dnia 28.10.1977 r.

- na rzecz każdorazowego właściciela działek rekreacyjnych.

Z aktów notarialnych wynika zatem, że nie było to przeniesienie własności. Z wyciągu Ksiąg Wieczystych Nr 10037 dotyczącym gospodarstwa Bolesława M. wynika, że nie ujawniono powyższych obciążeń w tej księdze i do 1990 r. nie przenoszono praw własności do omawianych działek.

Z tych względów - stwierdzono należało przywrócić w ewidencji gruntów stan wykazany uprzedni, jako zgodny ze stanem prawnym uwidocznionym w księgach wieczystych. Podano nadto, że 10.09.1992 r. Małżonkowie M. sprzedali nieruchomość rolną o powierzchni 1.97 ha we wsi W.-K. składającą się z działek Nr 213 i 347 uwidocznioną w KW 10037 po 1/3 części Tadeuszowi K., Jarosławowi G. i Karolowi B. - aktem notarialnym (...) zawartym w PBN w O. stwierdzając przy jego zawarciu, że nieruchomość nie jest ograniczona prawami rzeczowymi.

Nabywcy, aktem notarialnym (...) z 10.09.1991 r. znieśli częściowo współwłasność nabytej działki ewidencyjnej Nr 213 zgodnie z mapą sytuacyjną przyjętą do Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego dnia 7.06.1991 r.

Końcowo stwierdzono, że rozstrzygnięcie sporu o wydzielenie drogi dojazdowej oraz strefy ochronnej, jako osobnych działek, a nie jak to przyjęto w aktach notarialnych - jedynie ograniczonych praw rzeczowych obciążających działki właścicieli, nie leży w kompetencji administracji lecz- sądów powszechnych.

Dodano przy tym, że do ewidencji gruntów - zgodnie z cytowaną ustawą z 1989 r. - wpisuje się odnośnie gruntów prywatnych właściciela nieruchomości, a nie właścicieli działek rekreacyjnych wywodzących swoje prawo własności z ustanowionych na ich rzecz służebności gruntowych na działkach ewidencyjnych o nr 213, 214, 215 i 216 /obecnie 217/3/ stanowiących własność innych osób fizycznych.

Skargę na powyższą decyzją złożył w imieniu właścicieli działek rekreacyjnych - "Komitet Ośrodka Rekreacyjnego we wsi W.-K." - zarzucając:

- niezawiadomienie właścicieli lub Zakładów Przemysłu Cukierniczego w W. o postępowaniu w sprawie zmian w operacie gruntów, wobec czego bez własnej winy nie wzięli oni udziału w postępowaniu,

- przewlekanie załatwienia sprawy w obu instancjach,

- wprowadzenie zmian decyzją 26.08.1990 r. w stosunku do decyzji ostatecznych z 1977 r., bez uwzględnienia różnicy miedzy działką ewidencyjną a nieruchomością oraz istoty służebności gruntowych, ustanowionych przez ugodę aktami notarialnymi, dla których wpis do ksiąg wieczystych nie jest niezbędny.

Zdaniem skarżących nieuzasadnione jest anulowanie istniejących od 15 lat granic działek ewidencyjnych, pozostających stale w odrębnym władaniu, wchodzących w skład nieruchomości objętych księgami wieczystymi, /wraz z innymi działkami ewidencyjnymi będącymi także własnością tych samych osób/. Granicę tych dziadek zostały bowiem ustalone w 1977 r. na przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego mapie KEM-WIA-M-221/77 zgodnie z liniami rozgraniczającymi, ośrodka rekreacyjnego i-planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Prezydenta m.st.W. (...) z 21.02.1977 r., na które to dokumenty powołują się akty notarialne ustanowienia służebności gruntowych.

W ewidencji gruntów nie wpisano dla tych działek nazwisk ich właścicieli, a tylko w rubryce: władający wpisano Zakłady Przemysłu Chemicznego w W.

Obecnie po przekształceniu tych zakładów w Spółkę Akcyjną "W.", faktycznie władającymi działkami 612 i 613 są, zgodnie z prawem, każdorazowi właściciele działek rekreacyjnych - realizujący swoje uprawnienia przez swoich przedstawicieli - Komitet Ośrodka Rekreacyjnego.

Skarżący podkreślili, że właściciele działek rekreacyjnych nie zgłaszają roszczeń do prawa własności ww. działek, które wchodzą w skład nieruchomości objętych Kw Nr 10056, 10057 i 27186 lecz do spokojnego niezakłóconego korzystania z wykupionych służebności. Stwierdzili nadto, że wyraźnie, jednoznaczne określenie w operacie ewidencji gruntów zakresu tych służebności na podstawie aktów notarialnych leży w interesie obu stron, bowiem pozwoli na określenie obowiązków i odpowiedzialności za utrzymanie strefy ochronnej i drogi dojazdowej oraz prawidłową egzekucję podatków od właścicieli gruntów.

Usunięcie z operatu ewidencji gruntów, istniejących w terenie granic drogi - działki Nr 613 i włączenie jej powierzchni do gruntów ornych jest niewłaściwe, bowiem jest to droga powszechnego użytkowania dojazdowa od drogi publicznej do ośrodka rekreacyjnego, a także do gruntów rolników we wsi W.-K.

W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując poprzednio zajęte stanowisko w sprawie.

Pokreślono przy tym, że rozstrzygnięcie sprawy drogi dojazdowej oraz strefy ochronnej - jako osobnych działek, a nie - jak to zawarto w aktach notarialnych - jedynie ograniczonych praw rzeczowych obciążających działki właścicieli, należy do kompetencji sądów powszechnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa do kompetencji sądu administracyjnego, należy kontrola konkretnych decyzji organów administracji państwowej przy czym - zgodnie z par. 4 pkt 7 art. 196 - kognicja tego Sądu nie obejmuje spraw należnych do właściwości innych sądów

Zastrzeżenie to jest konieczne ze względu na zawarte w skardze żądanie spowodowania przez sąd administracyjny "(...) spokojnego, niezakłóconego korzystania z wykupionych służebności gruntów", czy też uzgadniania zapisów w istniejących księgach wieczystych z treścią aktów notarialnych. Sprawy z tego zakresu należą do kompetencji sądów powszechnych i nie mogą być przedmiotem rozważań sądu administracyjnego.

Tak więc przedmiotem kontroli tego sądu może być jedynie decyzja Wojewody W. z dnia 29.06.1992 r. (...) utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą, wznowienia postępowania w sprawie.

W tej mierze rozstrzygnięcia wymaga przede wszystkim kwestia legitymacji procesowej do zgłoszenia takiego wniosku, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Kwestia ta wymaga rozważenia tym bardziej, że zarzut skargi dotyczy przede wszystkim braku zawiadomienia właścicieli działek rekreacyjnych we wsi W.-K. i Zakładów Przemysłu Cukierniczego o postępowaniu w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów w tej wsi.

Innymi słowy zarzut dotyczy tego, że organy orzekające nie potraktowały ww. podmiotów jako stron postępowania administracyjnego.

Ustosunkowując się co do tej zasadniczej kwestii przypomnieć należy, że -zgodnie z art. 28 Kpa - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny.

W tej mierze skarżący wykazali się niekonsekwencją. Skarga z 28.07.1992 r. wniesiona bowiem została przez "Komitet Ośrodka Rekreacyjnego we wsi W.-K." i podpisana /nieczytelnie/ przez cztery osoby, aby po wezwaniu do wpisu sądowego, trzy z nich nie dopełniły tego obowiązku, a uczynił to jedynie Ryszard N.

Tak więc rozstrzygnięcia wymaga, czy skarżący Ryszard N. posiada interes prawny do składania wniosku o wznowienie postępowania i w konsekwencji uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Z treści cyt. wyżej przepisu art. 28 Kpa wynika, że do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie w tej mierze jakiegokolwiek interesu, lecz musi -to być interes prawny, a więc oparty o prawo, przy czym, o tym, że interes będący treścią żądania ma charakter prawny czy też faktyczny decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego, a więc w przedmiotowej sprawie treść przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 50 poz. 163/. Zasadnicze przy tym znaczenie ma określenie zakresu informacji, które objęte są ewidencją gruntów i budynków. Wyliczenie przedmiotowe i podmiotowe tych informacji obejmują przepisy art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 pkt 1-3 i ust. 5.

Zgodnie z powyższymi przepisami do ewidencji tej nie wpisuje się podmiotów na rzecz których ustanowiono służebności gruntowe na działkach stanowiących własność innych osób fizycznych.

Tak jak to już wspomniano na wstępie - wszelkie spory na tym tle, związane z zakresem, sposobem korzystania ze służebności gruntowych oraz uzgodnienia treści ksiąg wieczystych ze stanem faktycznym - nie leżą w kompetencji sądu administracyjnego.

Podkreślenia przy tym wymaga, że przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków.

Celem bowiem tej ustawy jest - zgodnie z jej art. 1 ust. 1 - głównie ewidencja i inwentaryzacja gruntów, budynków itp.

Dlatego też uprawnione organy mają obowiązek prowadzenia z urzędu tej ewidencji /por. art. 22 ust. 1 ustawy/ i jej aktualizowania zgodnie z aktualnym stanem prawnym.

Z powyższych względów nie można uznać, że skarżący Ryszard N. posiadał w niniejszej sprawie interes prawy, a co najwyżej - miał w jej załatwieniu interes faktyczny, a to nie dawało mu przymiotu bycia stroną. Organy orzekające w sprawie nie miały wobec tego obowiązku zawiadamiania go o zmianach w ewidencji gruntów w tym zakresie, w jakim zostały one dokonane.

Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona uległa oddaleniu na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.