Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1073/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Stefan Kłosowski Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 92/05 w sprawie ze skargi L. Ż. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] bez numeru w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r., oddalił skargę L. Ż. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] bez numeru, w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu decyzją z dnia [...] bez numeru, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania L. Ż. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] nr [...], którym to rozkazem wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji zawieszono wyżej wymienionego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od 16 listopada 2004 r. do 15 lutego 2005 r. Rozkazowi personalnemu wydanemu przez organ pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a z jego treścią funkcjonariusz zapoznał się w dniu 22 listopada 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji podano, że Komendant Miejski Policji w [...], po otrzymaniu z Prokuratury Okręgowej we Wrocławiu informacji o przedstawieniu L. Ż. zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 i art. 270 § 1 kodeksu karnego, zawiesił go w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy. Jest on podejrzany o popełnienie w okresie od 12 lipca 1998 r. do 17 października 2000 r. 6 czynów, polegających na przekroczeniu swoich uprawnień i przerobieniu mandatów karnych kredytowych.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) istnieje obowiązek zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż trzy miesiące. Stwierdzono, że zarzucane funkcjonariuszowi przestępstwa, zarówno z art. 231 § 1 kk jak i z art. 270 § 1 kk są przestępstwami ściganymi z oskarżenia publicznego. Oba wskazują na umyślne działanie sprawcy. Zatem wydanie rozkazu personalnego o zawieszenie L. Ż. w czynnościach służbowych było jedynie spełnieniem ustawowego obowiązku, a okres, na który został on zawieszony mieści się w granicach określonych w tym przepisie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L. Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z wnioskiem o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] o zawieszeniu go w czynnościach służbowych oraz unieważnienie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...], utrzymującego zaskarżony rozkaz w mocy. Podniósł, że decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Zawieszenie go w czynnościach nastąpiło wbrew normie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego niezgodność z prawem polegała na tym, że w jego działaniu nie było umyślności, gdyż wykonywał on polecenia przełożonych. Ponadto zarzucane mu przestępstwo nie jest ścigane z oskarżenia publicznego, gdyż to on zawiadomił przełożonych i dobrowolnie złożył wyjaśnienie w Prokuraturze.

Skarżący zarzucił, iż doręczony mu rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] nie zawiera własnoręcznego podpisu, a zatem został wydany z rażącym naruszeniem prawa.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Zawieszenie w czynnościach, to pozbawienie na określony czas pracownika lub funkcjonariusza, prawa wykonywania obowiązków zawodowych (służbowych) w celu zbadania prawdziwości ciążących na nim zarzutów. Nie wywołuje ono zmian w treści stosunku służbowego, a prowadzi jedynie do zawieszenia obowiązku służby (pracy), będąc przejawem dyspozycyjności zawodowej.

Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne z oskarżenia publicznego na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Z kolei art. 231 § 1 kodeksu karnego dotyczy przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

Prokuratura Okręgowa we Wrocławiu zawiadomiła KW Policji we Wrocławiu o przedstawieniu skarżącemu w dniu 15 października 2004 r. zarzutów popełnienia przestępstwa m.in. z art. 231 § 1 kk.

W tych warunkach organ był obowiązany podjąć wymienioną decyzję i nadać jej rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na okoliczności wskazane w jej motywach.

Brak wykonania przez organ obowiązku określonego w powołanym przepisie, musiałby spowodować konieczność zastosowania wobec niego odpowiednich środków przywracających poszanowanie prawa w służbie stojącej na jego straży.

W związku z obligatoryjnym charakterem zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji – podjęcia tego aktu nie mogą wstrzymywać okoliczności podmiotowe (np. choroba lub urlop policjanta) lub inne okoliczności niewymienione wśród przesłanek kształtujących proces decyzyjny.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w przedmiocie braku własnoręcznego podpisu organu na egzemplarzu doręczonej mu decyzji pierwszoinstancyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że stosownie do art. 107 § 1 kpa, jednym z istotnych elementów decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podpis na decyzji musi być własnoręczny. Nie jest dopuszczalne stosowanie tzw. facsimile podpisu, czyli odcisku pieczęci z kopią wzoru podpisu (por. np. wyrok NSA z 18 IV 2000 r. II SA/Gd 954/98, Lex nr 44072).

Znajdująca się w aktach sprawy decyzja organu pierwszej instancji została zaopatrzona we własnoręczny, oryginalny podpis osoby uprawnionej, także pełnomocnik Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu podczas rozmowy oświadczył, że dysponuje decyzją z takim podpisem. Nie ma zatem podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał decyzji, a stronie doręczyć li tylko wypis lub odpis decyzji. Gdyby jednak teoretycznie takie założenie przyjąć, to stwierdzić należy, że w orzecznictwie przyjęto, że ani art. 109 § 1 kpa, ani inny przepis prawa nie warunkuje skuteczności doręczenia decyzji od doręczenie jej oryginału (por. np. wyrok NSA z 10 X 2003 r., II SA 13/03, Lex nr 149502, postanowienie NSA z 28 IX 2001 r., I SAB 2/01, Lex nr 75530).

Brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie ustawą "Ppsa" orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł L. Ż. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym m.in.:

1) § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029) przez przyjęcie, iż rozkaz personalny Komendanta Miejskiego w [...] nr [...] z dnia [...] został doręczony skarżącemu L. Ż. w oryginale, tj. z oryginalnym podpisem Komendanta Miejskiego Policji, z pozostawieniem w aktach osobowych kopii tego rozkazu z potwierdzeniem odbioru oryginału, mimo iż skarżący nie otrzymał oryginału rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lecz jedynie jego kopię, a oryginał rozkazu znajduje się w aktach sprawy,

i na tej podstawie wniósł o:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,

3) zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej w przepisach prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 109 § 1 kpa nie warunkuje skuteczności doręczenia decyzji od doręczenia jej oryginału.

Nie można natomiast podzielić stanowiska tegoż Sądu, że żaden przepis prawa tego nie przewiduje. Zdaniem skarżącego od rozwiązania przyjętego w art. 109 § 1 kpa odbiega uregulowanie zawarte w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029).

Zgodnie z tym przepisem zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych następuje w formie rozkazu personalnego, zwanego dalej decyzją.

Decyzja powinna zawierać w szczególności: 1) oznaczenie organu uprawnionego do zawieszenia w czynnościach służbowych, 2) datę wydania decyzji, 3) podstawę prawną, 4) stopień policyjny, nazwisko i imię policjanta, imię ojca oraz numer identyfikacyjny, 5) nazwę i kod stanowiska służbowego oraz nazwę jednostki organizacyjnej Policji, 6) grupę zaszeregowania stanowiska służbowego oraz przyznane dodatki do uposażenia, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, jeżeli mają one charakter uznaniowy, 7) czas zawieszenia, 8) termin rozliczenia się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, 9) uzasadnienie faktyczne i prawne zawieszenia w czynnościach służbowych, 10) pouczenie o przysługującym policjantowi środku odwoławczym oraz 11) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego przełożonego uprawnionego do jej wydania. Kopię decyzji wraz z potwierdzeniem doręczenia włącza się do akt osobowych policjanta. Z treści tego przepisu wynika wprost, iż oryginał winien zostać doręczony zainteresowanemu funkcjonariuszowi, a kopia decyzji winna pozostać w aktach. W rozpatrywanej sprawie tak się nie stało, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że znajdująca się w aktach decyzja organu pierwszej instancji została zaopatrzona w własnoręczny, oryginalny podpis osoby uprawnionej.

W ocenie skarżącego w tej sprawie należy przyjąć, że skoro nie doszło do skutecznego doręczenie mu rozkazu personalnego z dnia [...] nr [...], to rozkaz ten nie mógł być wykonany.

Uregulowanie zawarte w art. 107 § 1 kpa w zestawieniu z powołanym przepisem § 2 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2002 r. wskazuje, że nie jest dopuszczalne doręczenie funkcjonariuszowi policji rozkazu personalnego z kopią podpisu. Kopia winna znajdować się w aktach osobowych.

Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż Wojewódzki Sad Administracyjny nie naruszył wskazanych przez pełnomocnika skarżącego przepisów postępowania, gdyż ich nie stosował. Były one stosowane przez organy pierwszej i drugiej instancji. Czym innym jest bowiem przestrzeganie przepisów postępowania przez organy administracji publicznej, a czym innym przestrzeganie tego prawa przez sądy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia podstaw, ale także ich uzasadnienia. Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy Ppsa jest poza przytoczeniem naruszonego przepisu (lub przepisów), jest wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienia na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa i jak – zdaniem skarżącego – powinien on być rozumiany i stosowany. Jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżenie orzeczenia z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa) autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać przepisy prawa naruszone przez Sąd, ale i wykazać, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na czym ten wpływ polega.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa skargi kasacyjnej, dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu i jakiej formy naruszenia dotyczy podstawa kasacyjna. Nie jest też zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów czy niedokładności skargi kasacyjnej sporządzonej przez wykwalifikowanego prawnika.

Stosownie bowiem do art. 183 § 1 ustawy Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przesłankami nieważności postępowania wymienionymi w § 2 art. 183, które w tej sprawie nie występują, Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa jak i jego zakres.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to uczynić Sąd pierwszej instancji.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania nie powołano podstawy z art. 174 ustawy Ppsa. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych przez przyjęcie, że rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] został doręczony skarżącemu w oryginale, tj. z własnoręcznym podpisem Komendanta, z pozostawieniem w aktach osobowych jego kopii z potwierdzeniem odbioru oryginału, mimo że skarżący otrzymał tylko kopię rozkazu, a jego oryginał znajduje się w aktach sprawy.

Jednakże uznać należy, iż ze skargi kasacyjnej wynika, że jest ona ukierunkowana na postawienie zarzutu związanego z naruszeniem przepisów postępowania.

Zakwestionowane ustalenie dotyczy bowiem oceny stanu faktycznego, a zatem podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa. Jednakże poza wskazanym wyżej przepisem rozporządzenia autor skargi kasacyjnej nie powołał się na żadne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko one mogą stanowić podstawę skargi kasacyjnej.

Wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony przepis rozporządzenia określa elementy decyzji – rozkazu o zawieszeniu w czynnościach służbowych policjanta i sposób oraz formę jego doręczenia i jest stosowany nie przez Sąd, lecz przez organy Policji.

Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł naruszyć tego przepisu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r., gdyż go nie stosował i nie mógł stosować.

Jak wyżej podano w skardze kasacyjnej nie wskazano naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.