Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2236/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Spółki jawnej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 578/19 w sprawie ze sprzeciwu Z. Spółki jawnej z siedzibą w K. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 578/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw Z. Spółki jawnej z siedzibą w K. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Nieruchomość położona w powiecie pruszkowskim w gminie Nadarzyn, w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...]ha, stanowiąca własność Z. Sp. j. z siedzibą w K., decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...], o długości ok. 11,6km. Decyzja ta została częściowo zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r., w dniu wydania której przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki orzekł o ustaleniu z powyższego tytułu odszkodowania na rzecz Z. Sp. j. w wysokości 7.405.372,00 zł, orzekł także o jego powiększeniu o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 370.268,60 zł jak i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. stanie się ostateczna.

W wyniku rozpoznania wniesionego przez Z. Sp. j. od powyższej decyzji odwołania, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], uchylił ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy zwrócił m.in. uwagę na nieprzeprowadzenie przez rzeczoznawcę majątkowego analizy wystąpienia zasady korzyści przy wycenie części nieruchomości przeznaczonej pod drogi, która to wada nie została przez organ I instancji wyeliminowana.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] września 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą m.in. ustalił na rzecz byłego właściciela odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości 16.399.381,47 zł. Wartość prawa własności gruntu ww. nieruchomości została wyceniona na kwotę 15.942.271,00 zł. Wartość wszystkich naniesień budowlanych wyceniono łącznie na kwotę 545.673,00 zł, wartość naniesień roślinnych – 4.932,00 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji zwrócił uwagę, że pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. inwestor poinformował, że stacja LPG, dwa stelaże reklamowe oraz słup reklamowy zostały zabrane przez właściciela i nie powinny podlegać odszkodowaniu. Stąd powyższa kwota (łączna wycena) została pomniejszona o kwotę 93.494,53 zł. Przy piśmie z dnia 11 czerwca 2018 r. inwestor poinformował także, że w związku ze złożonym przez Z. Sp. j. wnioskiem oraz w nawiązaniu do wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji nr [...], w dniu [...] stycznia 2017 r. wypłacona została kwota 5.442.948,42 zł (5.183.760,40 zł tytułem odszkodowania i 259.188,02 zł tytułem powiększenia o 5%), stąd wniesiono o uwzględnienie ww. wypłaty w toku ustalania nowej wysokości odszkodowania. Wojewoda Mazowiecki, w oparciu o art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwaloryzował uprzednio wypłaconą skarżącemu kwotę odszkodowania, która to kwota w wysokości 5.442.948,42 zł, po waloryzacji wyniosła 5 508.166,91 zł. Tę kwotę organ I instancji również odjął od łącznej wyceny.

Ostatecznie, ustalona kwota do wypłaty na rzecz Z. Sp. j. odszkodowania wyniosła 11.711.183,63 zł, która została powiększona o 5% jego wartości.

Rozpoznając wniesione od powyższego rozstrzygnięcia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odwołanie, Minister Inwestycji i Rozwoju uznał zasadność podniesionych zarzutów i decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Wojewody w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy z dnia 14 maja 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., stanowiący podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, sporządzony został w sposób nieprawidłowy. Z poczynionych ustaleń wynika, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej część wycenianej działki, według miejscowego planu Gminy Nadarzyn, zatwierdzonego Uchwałą Nr XVII/375/2003 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 10 grudnia 2003 r., znajdowała się częściowo na terenie oznaczonym symbolem PU - teren zabudowy produkcyjno - usługowej oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem Z - teren zieleni (łącznie 20.000m2). Z kolei na powyższą datę część wycenianej działki, według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nadarzyn, zatwierdzonego Uchwałą Nr XLIX/420/2014 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 26 marca 2014 r., znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem S - droga ekspresowa i węzeł komunikacyjny (łącznie 6.300m2). Dla oszacowania wartości rynkowej gruntu biegły dokonał analizy rynku transakcji działkami niezabudowanymi przeznaczonymi na cele produkcyjno-usługowe i usługowe. Za rynek przyjęto cały powiat pruszkowski i powiat piaseczyński (gmina Lesznowola). Za okres badania przyjęto dwuletni okres począwszy od 2016 r. W wyniku analizy (tabela w załączniku operatu) zanotowano 12 transakcji (253,45 zł/m2 - 900,00 zł/m2). Średnia cena - 489,83 zł/m2. Biegły uznał, że grunt przeznaczony pod drogę nie może zostać określony w oparciu o ceny gruntów drogowych, gdyż odnalezione transakcje "drogowe" nie spełniają kryterium podobieństwa i nie stanowią właściwego rynku do wyceny gruntu o tym przeznaczeniu. Wskazał, że nie dokonywał wyceny osobno każdej z części nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Uwzględnił fakt, że część działki wyłączona jest z zabudowy (pas zieleni oraz pas pod drogę) i zastosował w związku z tym współczynnik korygujący. Ostatecznie w swojej opinii, w odniesieniu do całej nieruchomości, przyjął przeznaczenie produkcyjno-usługowe. Biegły w operacie z dnia 14 maja 2018 r. stwierdził, że przeprowadzona analiza rynku lokalnego i regionalnego w kontekście znalezienia właściwych nieruchomości podobnych, mając na uwadze rynek lokalny, jak i rynek regionalny, nie powiodła się, jako że żadna ze znalezionych transakcji nie dotyczyła dróg o randzie dróg krajowych lub ekspresowych. Natomiast podobieństwo (porównywalność) nieruchomości stanowiących podstawę wyceny stanowi niezbędny warunek dla prawidłowego określania wartości nieruchomości, w podejściu porównawczym. Biegły uznał zatem, iż brak transakcji nieruchomościami pod drogi ekspresowe i krajowe (znalezione transakcje dotyczyły jedynie dróg dojazdowych, dróg lokalnych, dróg wewnętrznych wydzielonych z terenów niezurbanizowanych) uniemożliwiła przeprowadzenie właściwej wyceny w oparciu o tak zdefiniowany rynek. Zdaniem biegłego (pismo z dnia 7 sierpnia 2018 r.) ranga drogi wpływa na cenę, która jest inna w zależności od kategorii drogi.

Minister odnosząc się powyższych twierdzeń uznał, że w istocie ranga drogi stanowi czynnik, który niewątpliwie warunkuje przedziały kwot, jakie mogą otrzymać dotychczasowi właściciele nieruchomości przejmowanych pod inwestycje drogowe, celem wybudowania dróg krajowych czy ekspresowych. Jednakże nie zgodził się ze stanowiskiem biegłego, że w oparciu o dostępną bazę danych obejmującą ww. transakcje drogowe, nie mógł takiej wartości przejętej nieruchomości ustalić. Biegły dysponuje bowiem metodami, które umożliwiają odpowiednie zróżnicowanie cech nieruchomości w taki sposób aby mimo niższej rangi drogi dotychczasowy właściciel nie został poszkodowany. Biegły mógł zatem dookreślić w wycenie odpowiednie cechy, dzięki którym ww. nieruchomości zostałyby odpowiednio zróżnicowane, co doprowadziłoby - mimo przyjęcia takiego rodzaju transakcji nieruchomościami - do poprawnych obliczeń, a w konsekwencji - do poprawnej wyceny. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem odwołującego się, niezasadnie biegły zawęził poszukiwania transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod drogi do powiatu pruszkowskiego, podczas gdy w przypadku transakcji o przeznaczeniu pod zabudowę produkcyjno-usługową i usługową kontynuował poszukiwania poszerzając zarówno obszar poszukiwań (pierwotnie jedynie cały powiat pruszkowski) o powiat piaseczyński - gminę Lesznowolę, jak i kryteria czasowe zawarcia transakcji (pierwotnie jedynie dwa ostatnie lata) analizując rynek od początku 2016 r.

W ocenie Ministra biegły przedwcześnie posłużył się § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując jako właściwe kryterium przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. W ocenie organu takie stwierdzenie powinno być poprzedzone wnikliwą analizą w zakresie ustalenia przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości bezpośrednio przylegających do części przedmiotowej nieruchomości, jako istotne dla ustalenia wysokości odszkodowania.

Jednocześnie Minister wskazał, że biegły w operacie szacunkowym powinien był, zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, przedstawić sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym także przedstawić opis stanu nieruchomości, co wynika także z zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Od biegłego oczekiwano opisu, w szczególności stanu faktycznego zagospodarowania tej części nieruchomości, która na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Nadarzyn, znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem S - droga ekspresowa i węzeł komunikacyjny (łącznie 6.300m2). Wobec konieczności zbadania "zasady korzyści", a więc korzystniejszej dla dotychczasowego właściciela wyceny przedmiotowej nieruchomości, biegły powinien był dokonać charakterystyki ww. części terenu wskazując jakie dokładnie urządzenia, naniesienia budowlane znajdowały się właśnie na tej części nieruchomości i czy składniki te jak i pozostałe uwarunkowania przesądzają o innym charakterze nieruchomości niż określony w studium. W ocenie Ministra bowiem, gdyby biegły uznał ten fragment przedmiotowej nieruchomości za mający jako aktualny stan zagospodarowania przeznaczenie pod zabudowę usługową, konieczne byłoby zbadanie, które przeznaczenie - czy pod zabudowę usługową, czy pod infrastrukturę drogową - jest korzystniejsze dla wyceny. Biegły natomiast ani nie poczynił stosownych ustaleń ani nie poparł swojego stanowiska zasadną argumentacją, ograniczając się jedynie do zastosowania, dla wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod infrastrukturę drogową, regulacji § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wyjaśnienie biegłego w zakresie przyjęcia przez niego w operacie szacunkowym za przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych: przeznaczenia produkcyjno-usługowego tylko z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo, jak wskazał, ww. część działki bezpośrednio do takich gruntów przylega, nie mogło, zdaniem organu odwoławczego, zostać uznane za prawidłowe i przekonujące. Z analizy mapy ewidencyjnej oraz zarysu części działki nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik do nieaktualnego operatu szacunkowego z dnia 29 sierpnia 2016 r. wynikają odmienne wnioski, a tym samym uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości przyjęcia za przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych przeznaczenia produkcyjno - usługowego. Powyższe stanowi o wadliwości operatu a w konsekwencji uniemożliwia jego dalsze wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W tych okolicznościach nie było zatem możliwym dokonanie oceny materiału dowodowego pod względem formalnym i logicznym. Brak opisu stanu nieruchomości na części przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod infrastrukturę drogową uniemożliwiło ocenę, czy biegły w sposób prawidłowy ustalił do jakiego segmentu nieruchomości należy zaliczyć kwestionowaną część nieruchomości kw, a w konsekwencji czy część ta powinna zostać wyceniona wg faktycznego stanu zagospodarowania, czy może zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W operacie szacunkowym ograniczono się do powierzchniowego określenia przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości oraz opisu nieruchomości znajdujących się na całym obszarze działki nr [...]. Nie wskazano natomiast, czy poszczególne składniki znajdowały się na tej konkretnie części przeznaczonej pod drogę, a tym bardziej czy fakt ich ewentualnego występowania przesądza automatycznie o usługowym charakterze nieruchomości. Na stan zagospodarowania i uwarunkowania części działki nie wskazują także określone przez biegłego cenotwórcze cechy rynkowe, w których nie uwzględniono ewentualnych odchyleń wycenianego gruntu od typowej nieruchomości usługowej. Znajdujący się na nieruchomości budynek usługowy był budynkiem nieużytkowanym i niekompletnym. Pod inwestycję drogową nie przejęto części nieruchomości wydzielonej z nieruchomości faktycznie usługowej lecz całą nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], która posiadała przeznaczenie mieszane, tj. częściowo produkcyjno-usługowe, a częściowo drogowe, co wpływa na odmienność koniecznej do przeanalizowania zasady korzyści.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Z. Sp. j. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze sprzeciwem, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 2 K.p.a.;

2) art. 7,15, 77 § 1, 80 i art. 84 K.p.a.;

3) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób niezbędny stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie poczynił stosownych ustaleń, w tym nie dokonał właściwego opisu przedmiotowej nieruchomości, niezbędnego do prawidłowego sporządzenia opinii przez biegłego. Sąd podkreślił, że operat szacunkowy jest kluczowym dowodem w przedmiotowej sprawie, i tak jak każdy inny dowód, wbrew stanowisku skarżącej, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 K.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

Powyższy operat, zdaniem Sądu, nie spełnia wskazanych przez organ odwoławczy wymogów, tym samym nie może zostać uwzględniony dla ustalenia przedmiotowego odszkodowania. W konsekwencji za uprawnione uznano stanowisko Ministra, że przesłanką rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji jest nie wyjaśnienie sprawy w powołanym zakresie w sposób niezbędny do wydania rozstrzygnięcia.

Sąd za zasadne uznał także stanowisko organu, że brak opisu stanu nieruchomości na części nieruchomości przeznaczonej pod infrastrukturę drogową uniemożliwiło ocenę, czy biegły w sposób prawidłowy ustalił do jakiego segmentu nieruchomości należy zaliczyć kwestionowaną część nieruchomości, a w konsekwencji w jaki sposób sporna część powinna zostać wyceniona. Czy wg faktycznego stanu zagospodarowania, czy też zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W operacie szacunkowym z dnia 14 maja 2018 r. ograniczono się bowiem jedynie do powierzchniowego określenia przeznaczenia poszczególnych części nieruchomości oraz opisu nieruchomości znajdujących się na całym obszarze działki nr [...]. Podkreślono przy tym, że Minister decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do uwzględnienia zawartej w niej oceny prawnej i podjęcia stosownych kroków mających na celu usunięcie dostrzeżonych przez organ lI instancji uchybień postępowania. Powyższego Wojewoda we wskazany ww. decyzją sposób nie uczynił.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd stwierdził, że organ nie mógł w okolicznościach niniejszej sprawy zastosować przepisu art. 136 K.p.a. i samodzielnie zlecić uzupełnienie operatu szacunkowego bądź sporządzenie nowego z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wykazane przez Ministra uchybienia, jako że dotyczą na tyle uzasadnionych i doniosłych dla oceny operatu kwestii, nie mogły zostać wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego gdyż stanowiłoby to naruszenie powołanej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rzeczywistości bowiem zasadniczy materiał dowodowy, jakim jest operat szacunkowy, zostałby zgromadzony przed organem odwoławczym. A zatem, w konsekwencji, strona niezadowolona z ponownego rozstrzygnięcia pozbawiona by została możliwości odwołania się do II instancji.

W ocenie Sądu, organ II instancji zobligowany był wobec powyższego do uchylenia decyzji Wojewody, aby nowy operat szacunkowy ewentualne uzupełnienie dotychczas sporządzonego, mógł zostać poddany ocenie przez organy obu instancji.

Jednocześnie wskazano, że strona skarżąca nie przedstawiła nowych dowodów czy okoliczności, które uzasadniałyby uwzględnienie jej stanowiska przez Sąd, a wcześniej na skorzystanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, na etapie wnoszenia sprzeciwu do organu, z uprawnienia wymienionego w art. 64c § 5 P.p.s.a., wg którego organ może w zakresie swojej właściwości uwzględnić sprzeciw od decyzji w całości w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję na ich podstawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. Spółka jawna z siedzibą w K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieprawidłową realizację funkcji kontrolnej w stosunku do organów, przejawiającą się nieuchyleniem zaskarżonej decyzji mimo, że organ II instancji bezpodstawnie uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia zamiast utrzymać ją w mocy, dopuszczając się szeregu przepisów postępowania, a to art. 7, 15, 77 § 1, 80 i art. 84 K.p.a., polegającej na bezzasadnym uznaniu, że opinia biegłego rzeczoznawcy z dnia 14 maja 2018 r. zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają wykorzystanie jej dla celów odszkodowania, podczas gdy organ odwoławczy dokonał dowolnej oceny tego dowodu, w sposób nieuprawniony polemizując z biegłym rzeczoznawcą, z jednoczesnym wkroczeniem w zakres materii wymagającej wiadomości specjalnych. Skutkowało to obrazą przepisów art. 154 w zw. z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1628 ze zm.);

- art. 151a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się nieuchyleniem zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, mimo że organ ten winien był wydać merytoryczne rozstrzygniecie, ponieważ pozwalał na to stan zebranych dowodów, a ewentualne postępowanie dowodowe dotyczyłoby uzupełnienia operatu w części dotyczącej opisu przez biegłego faktycznego stanu części nieruchomości w dniu wydawania decyzji lokalizacyjnej i w żadnym wypadku nie byłoby nadmiernie utrudnione, ani stanowiło nowego materiału dowodowego, wymagającego stanowiska stron postępowania;

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia wyroku, ponieważ wymogu tego nie spełnia lakoniczne i ogólne stwierdzenie, że organ II instancji nie popełnił żadnych błędów przy rozpoznaniu sprawy i wykazał w uzasadnieniu decyzji uchybienia biegłego w operacie szacunkowym, bez odniesienia się do zarzutów skarżącego, a przede wszystkim z uwagi na brak wskazania, które konkretnie uchybienia biegłego i dlaczego, w ocenie Sądu, zasługiwały na aprobatę, uniemożliwiając tym samym weryfikację rozstrzygnięcia Sądu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151a P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie Sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że opinia biegłego rzeczoznawcy z dnia 14 maja 2018 r. zawierała nieprawidłowości a w związku z powyższym nie mogła stanowić podstawy do określenia wartości nieruchomości. Ponadto prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że braki w operacie szacunkowym nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym było bowiem przeprowadzenie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, kluczowym dowodem w sprawie jest właśnie operat szacunkowy. Okoliczność ta, w razie stwierdzenia wadliwości takiego operatu, sama w sobie nie daje jeszcze podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż organ odwoławczy mógłby uzupełniająco przeprowadzić postępowanie dowodowe również w tym zakresie np. zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego celem wyjaśnienia kwestii niezbędnych do oceny wiarygodności operatu. Jednak w sytuacji, gdy dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości sporządzonej wyceny wskazują wprost na sprzeczność z przepisami prawa, z wiedzą ogólną, zasadami logicznego myślenia lub z innymi dowodami, które przekreślają wiarygodność dowodową operatu szacunkowego, brak jest podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy tak sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji charakter stwierdzonych nieprawidłowości wykluczał poprawienie operatu przez organ odwoławczy np. w drodze aneksu, wyjaśnień lub sprostowań rzeczoznawcy majątkowego. Tym bardziej, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do zlecania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowej wyceny, co stanowiłoby przekroczenie jego kompetencji z art. 136 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości polegające m.in. na braku właściwego opisu stanu nieruchomości, a tym samym naruszeniu § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz przedwczesne posłużenie się przy wycenie § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia dawały podstawę do stwierdzenia nieprzydatności operatu szacunkowego jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Nie można przy tym pominąć, że zalecenia co do sposobu dokonania wyceny nieruchomości wynikają także z decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz skarżącej kasacyjnie.

Zarzut naruszenia art. 151a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. wobec powyższego uznać należało za niezasadny.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił sprzeciw, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.