Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3216/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.134 ust 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.18 ust 1 e
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 205/15 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B.G. 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 205/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Ząbki, Starosta Wołomiński wydał na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 687), dalej specustawa drogowa, w dniu 2 lutego 2010 r. decyzję nr 12/2010 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy K. w Ząbkach na odcinku od ul. G. Decyzja stała się ostateczna z dniem 12 marca 2010 r.

Pod rozbudowę ww. drogi została przeznaczona nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] oraz działka nr [...], które powstały z podziału działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...]. Nieruchomość objęta jest księgą wieczystą o numerze [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Wołominie. Z treści księgi wieczystej wynika, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielami nieruchomości byli: [...]

Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. Starosta Wołomiński zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za ww. nieruchomość.

W celu ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu E.W. sporządzenie operatu szacunkowego. J.C. i B.G. wniosły do operatu zarzuty, do których ustosunkowała się autorka operatu i przedstawiła korektę wyceny.

Starosta Wołomiński decyzją z dnia [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość w wysokości 420 616 zł na rzecz [...].

Rozstrzygnięcie Starosty Wołomińskiego zostało uchylone decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta Wołomiński zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który w dniu 13 listopada 2013 r. wykonał [...], a J.C. i B.G. wniosły uwagi do operatu, do których biegły się ustosunkował.

Starosta Wołomiński decyzją z dnia 30 czerwca 2014 r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość w wysokości 454 182 zł na rzecz E.B., J.C., A.G., B.G., E.S., S.S., K.T., E.T., J.W., Z.O. oraz B.O.

Odwołanie od decyzji złożyły J.C. oraz B.G..

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] Odnosząc się do zarzutu zaniżenia wyceny nieruchomości poprzez przyjęcie, że nieruchomość stanowiła działkę drogową a nie budowlaną, organ odwoławczy wskazał, że na dzień wydania przez Starostę Wołomińskiego decyzji z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod pas drogowy ul. K. (oznaczenie w planie 8 KUL). Wynika to z treści Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki zatwierdzonego Uchwałą Nr 90/XVIII/03 Rady Miejskiej w Ząbkach z dnia 19 grudnia 2003 r.

Organ wskazał, że spadek wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenie odszkodowania, na który wskazują strony postępowania, został uregulowany w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dochodzenie wskazanych tam roszczeń jest ograniczone czasowo terminem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 ww. ustawy). Tym samym niezasadne zdaniem organu jest dochodzenie w niniejszym postępowaniu odszkodowania uwzględniającego spadek wartości nieruchomości będący następstwem zmiany przeznaczenia nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznaczałoby to bowiem działanie mające na celu uzyskanie odszkodowania bez podstawy w przepisach prawa materialnego, gdyż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych takiej podstawy nie daje. W związku z powyższym organ stwierdził, że autor operatu szacunkowego słusznie przyjął jako podstawę wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).

Za niezasadny organ również uznał sformułowany w odwołaniu zarzut dotyczący niepowiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wskazał, że podpisanie zgody na budowę kanalizacji na nieruchomości w 2009 r. nie mieści się w pojęciu "wydania nieruchomości" określonej w ww. przepisie. Potwierdzeniem wydania nieruchomości w ocenie organu może być protokół zdawczo-odbiorczy, który w niniejszej sprawie nie został sporządzony, bądź jednostronne oświadczenie woli byłego właściciela. Udowodnienie okoliczności przekazania posiadania nieruchomości oraz zachowania odpowiedniego terminu spoczywa jednak na byłym właścicielu. Faktu wydania nieruchomości strony postępowania nie wykazały. Słusznie w tej sytuacji Starosta Wołomiński odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę 5 % wartości nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 października 2014 r. wywiodła B.G. zarzucając naruszenie: art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niekompletnym zebraniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie poprzez nieustalenie prawidłowego sposobu wyceny nieruchomości; art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezastosowaniu się do zasady prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywateli; § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, że dla nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny można ją wykonać jedynie poprzez określenie jej wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i z pominięciem przeznaczenia nieruchomości sąsiednich; art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez brak powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości pomimo, że na dzień wydania decyzji nieruchomość była w posiadaniu gminy.

Uzasadniając skargę B.G. podniosła, w dacie wydania decyzji przez Starostę Wołomińskiego, tj. 2 lutego 2010 r. (ZIRD) nieruchomość będąca jej przedmiotem znajdowała się we władaniu gminy Ząbki. Potwierdzenie faktu przeniesienia posiadania (władania) ww. nieruchomością sporządzeniem protokołu przekazania stanowiłoby więc czynność pozorną, albowiem doszło już do przekazania nieruchomości. Tym samym organ administracji błędnie uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i w ocenie skarżącej przyznane odszkodowanie powinno zostać powiększone stosownie do brzmienia ww. przepisu.

Skarżąca zakwestionowała również wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Z załącznika do operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy wyselekcjonował szereg transakcji nieruchomościami podobnymi (drogowymi), jednakże nie wskazał ani też nie ustalił, czy były to transakcje pomiędzy osobami fizycznymi, czy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, czy też mieszane, nie zbadał czy transakcje nie odbywały się w szczególnym trybie (m.in. w trybie rokowań poprzedzających wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję celu publicznego). Zdaniem skarżącej, skoro nie są znane strony oraz warunki zawarcia transakcji nieruchomościami wykorzystanymi przez rzeczoznawcę majątkowego, to zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w niniejszym postępowaniu nie można było stosować metody korygowania i ceny średniej. W przypadku zaś transakcji odbywających się w trybie ustaw szczególnych - wskazane przez rzeczoznawcę transakcje nie dotyczą transakcji nieruchomościami drogowymi, a w szczególności ceny nieruchomości nie stanowią wartości rynkowej. Brak odniesienia się rzeczoznawcy do wskazanych kwestii stanowi o dowolności przyjętej wyceny dokonanej niezgodnie z podstawami prawnymi i nie może stanowić oparcia do wydania zaskarżonej decyzji (oraz jej poprzedzającej), która mówi o wysokości należnego odszkodowania w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. skarżąca podniosła, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywłaszczona nieruchomość była już w posiadaniu Gminy Ząbki, a cały przejęty pas gruntu do niej należący był w planie przeznaczony pod drogę.

Uczestniczka postępowania J.C., przyłączając się do skargi podniosła, że z treści załącznika do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z 1988 r., sporządzonego w oparciu o plan z 1988 r., dotyczącego działki nr 40 wynika, że droga została przesunięta w kierunku wschodnim, zajmując dużą część należącego do niej i siostry terenu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd ten wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j. t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687), dalej specustawa drogowa, w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651), dalej u.g.n., ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 12 m2 oraz działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 2 060 m2 z obrębu 0041-03-17, położonej w Ząbkach, przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Ząbki, stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty Wołomińskiego przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. w dniu 13 listopada 2013 r. Oceniając ten operat organy uznały, że ustala on wartość przejętej nieruchomości w sposób wymagany przez prawo. Sąd I instancji podzielił tę ocenę.

Ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Natomiast w myśl art. 151, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie. Natomiast szczegółowe regulacje dokonywania wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zależności od celu wyceny, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi jest to, jakie przeznaczenie miała wyceniona nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość w tym dniu była przeznaczona pod inwestycję drogową, to wycena takiej nieruchomości następuje według zasad określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 września 2004 r. Natomiast, gdy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniona nieruchomość nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, to wycenę należy oprzeć na przepisie § 36 ale ust. 3 powołanego rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie zostało ustalone, że w dniu wydania przez Starostę Wołomińskiego decyzji nr [...] obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki zatwierdzony Uchwałą Nr 90/XVIII/03 przez Radę Miejską w Ząbkach z dnia 19 grudnia 2003 r., zgodnie z którym przedmiotowe działki przeznaczone były pod pas drogowy ul. K. (oznaczenie w planie 8 KUL).

Skoro w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki te były przeznaczone pod inwestycję drogową, to prawidłowo rzeczoznawca oparł wycenę na przepisie § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 września 2004 r. gdyż nie jest dopuszczalne w tej sytuacji dokonanie wyceny na postawie § 36 ust. 3 rozporządzenia.

Po uwzględnieniu celu wyceny oraz z uwagi na wystarczającą ilość transakcji podobnych, przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny zbadał akty notarialne dotyczące zakupu nieruchomości niezabudowanych w związku z budową lub poszerzeniem dróg publicznych na terenie Ząbek i Marek. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Sąd I instancji podkreślił, że zastosowana przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Operat zawiera wszystkie elementy wymagane § 56 rozporządzenia. Nie zawiera pomyłek, istotnych braków czy niejasności.

W piśmie z dnia 7 marca 2013 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że wszystkie nieruchomości podobne wzięte pod uwagę przy wycenie były przeznaczone pod drogi i były przedmiotem transakcji kupna-sprzedaży. Wymienione wartości działek nie są wartością odszkodowania np. wynikającego z decyzji o ZRiD a ceną zapłaconą za grunt.

Powyższe informacje wskazują, że ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło według jej wartości rynkowej z dnia ustalenia odszkodowania, a wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Ceny uzyskane na rynku swoje odzwierciedlenie mają w zawartych aktach notarialnych.

W ocenie Sądu I instancji bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący niepowiększenia odszkodowania o 5 % przewidzianego w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Dla realizacji tego uprawnienia dla wywłaszczonego jest uzewnętrznienie swojej woli poprzez złożenie stosownego oświadczenia inwestorowi. Na takie oświadczenie skarżąca się nie powołuje, a jedynie podnosi, że na dzień wydania decyzji nieruchomość była w posiadaniu gminy, co jednak nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Przepis ten mówi o wydaniu nieruchomości objętej decyzją ZRiD przez poprzedniego właściciela lub użytkownika wieczystego. Skoro nieruchomość była w posiadaniu Gminy Ząbki przed wydaniem decyzji ZRiD, to stan faktyczny nie odpowiada dyspozycji przepisu art. 18 ust. 1e specustawy.

Zdaniem Sądu I instancji, decyzja jest zgodna z prawem, opiera się na operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami, prawidłowo ocenionym przez organ. Samo przekonanie skarżącej o nieprawidłowości sporządzonej wyceny jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. W rozpatrywanej sprawie takie potwierdzenie nie miało miejsca. Nie przedstawiono też alternatywnej opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej B.G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a., wskutek przyjęcia stanu faktycznego ustalonego na podstawie materiałów dowodowych niezgodnie z procedurą administracyjną, a więc niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli działań organu i zaakceptowanie naruszenia przez organ administracji art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie tego, że:

a) w operacie szacunkowym określającym wartość rynkową nieruchomości gruntowej stanowiącej działki nr [...] w Ząbkach rzeczoznawca wskazał, że opiniowane nieruchomości znajdują się częściowo na obszarze struktury funkcjonalnej oznaczonej "MW/MN - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi", a częściowo stanowi pas drogowy ul. K. (oznaczenie w planie 8KUL);

b) w ww. operacie szacunkowym brak jest uzasadnienia stanowiska rzeczoznawcy w związku z przyjęciem do wyceny cen transakcyjnych nieruchomości drogowych zamiast cen transakcyjnych nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania ew. przeważających wśród gruntów przyległych;

2. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (z późn. zm.) poprzez sprzeczne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego wyprowadzenie z dowodu w postaci Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki zatwierdzonego Uchwałą nr 90/XVIII/03 przez Radę Miejską w Ząbkach z dnia 19 grudnia 2003 r. faktu, iż przedmiotowe działki przeznaczone były wyłącznie pod pas drogowy ul. Kosynierów (oznaczenie w planie 8 KUL);

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 11 poz. 741, z późn. zm.), dalej u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie do wyceny przez Sąd niekorzystnych parametrów nieruchomości w związku z wywłaszczeniem i niezastosowanie "zasady korzyści";

2) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), dalej Rozporządzenie, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:

a) przyjęciu, iż wycena nieruchomości przeznaczonej pod drogi, która w dniu wydania decyzji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego częściowo została przeznaczona pod drogi, może zostać wyceniona tylko przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, jeżeli da się wyodrębnić grupę transakcji

nieruchomościami drogowymi;

b) przyjęciu, że § 36 ust. 4 Rozporządzenia wyłącza konieczność zastosowania wpierw art. 134 ust. 3 u.g.n. w procesie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone;

3. art. 18 ust. 1e z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.), dalej specustawa drogowa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ww. przepis nie ma zastosowania do sytuacji, w której nieruchomość przed wydaniem decyzji i jej doręczeniem była już w posiadaniu organu administracji lub została już wydana.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji co do istoty sprawy oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny dowodów w sprawie poprzez wyprowadzenie z nich twierdzeń, które z nich nie wynikały. Błędna ocena dowodów polegała na ustaleniu przez ten Sąd, że działki nr [...] w Ząbkach według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki zatwierdzonego Uchwałą nr 90/XVIII/03 przez Radę Miejską w Ząbkach z dnia [...] przeznaczone były wyłącznie pod pas drogowy ul. Kosynierów (oznaczenie w planie 8 KUL). Z ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowe działki znajdują się częściowo na obszarze struktury funkcjonalnej oznaczonej "MW/MN — teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi" a częściowo stanowią pas drogowy ul. Kosynierów (oznaczenie w planie 8KUL). Fakt ten został potwierdzony również przez biegłego mgr A.W. w operacie szacunkowym określającym wartość rynkową ww. nieruchomości z dnia 13 listopada 2013 r., który to operat był podstawą wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego.

Dalej skarżąca podniosła, że w przedmiotowym operacie brak jest jakiejkolwiek informacji na temat tego, jaka jest różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych a wartością rynkową nieruchomości określoną według dotychczasowego przeznaczenia ew. przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Wymóg uwzględnienia w operacie powyższego porównania znajduje podłoże w zasadzie korzyści wyrażonej w art. 134 ust 3 u.g.n. W świetle ww. przepisu brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia przez rzeczoznawcę cen nieruchomości drogowych jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego. Szczegółowe zasady określania wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne zawarte w § 36 rozporządzenia nie mogą wyłączyć obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż przepisy te zawarte są w akcie wyższego rzędu - ustawie. W tej sytuacji należy przyjąć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia znajdzie zastosowanie przy ustaleniu wartości gruntów jedynie wówczas, gdy wartość nieruchomości, przy uwzględnieniu przeznaczenia gruntu pod drogi publiczne, będzie wyższa.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości - w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo – odbiorczego ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, z zeznań skarżącej wynika, że nieruchomość była we władaniu organu administracji jeszcze przed wydaniem decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za trafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 "ust.", winno być - pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie tego, że w operacie szacunkowym biegłego A. W. określającym wartość rynkową nieruchomości gruntowej stanowiącej działki nr [...] w Ząbkach biegły ten wskazał, że opiniowane nieruchomości znajdują się częściowo na obszarze struktury funkcjonalnej oznaczonej "MW/MN - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi", a częściowo stanowi pas drogowy ul. K. (oznaczenie w planie 8KUL) i w operacie tym brak jest uzasadnienia stanowiska rzeczoznawcy w związku z przyjęciem do wyceny cen transakcyjnych nieruchomości drogowych zamiast cen transakcyjnych nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, ew. przeważających wśród gruntów przyległych. Rozpoznając sprawę organy obu instancji nie wyjaśniły i nie ustaliły w sposób jednoznaczny, jakie było przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w obowiązującym planie miejscowym.

Istotnie w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 13 listopada 2013 r. biegły A. W. wskazał, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki, zatwierdzonym Uchwałą Nr 90/XVIII/03 przez Radę Miejską w Ząbkach z dnia [...] opiniowana nieruchomość znajduje się częściowo na obszarze struktury funkcjonalnej oznaczonej "MW/MN – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi" a częściowo stanowi pas drogowy ul. K. (oznaczenie naw planie 8 KUL). W sporządzonym operacie szacunkowym biegły nie wyjaśnił jednak, z jakich przyczyn przyjął do wyceny przedmiotowych nieruchomości ceny transakcyjne nieruchomości drogowych a nie ceny transakcyjne nieruchomości według aktualnego sposobu ich użytkowania, ew. ceny nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Okoliczność powyższa nie została także przez biegłego wyjaśniona w jego piśmie z dnia 7 marca 2014 r. będącego odpowiedzią na zarzuty do ww. operatu sformułowane przez J.C. i B.G. w ich piśmie z dnia 31.01.2014 r. W piśmie tym biegły powtórzył za wydaną opinią, że część działek o nr [...] od momentu wejścia w życie planu miejscowego, tj. od roku 2003, było przeznaczonych pod drogi, tj. konkretnie pod pas drogowy ul. K. (oznaczenie w planie 8 KUL) w związku z czym biegły zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozpoznając sprawę organ I instancji bez wyjaśnienia powyższej kwestii uznał, że wycena została dokonana prawidłowo. Utrzymując w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji organ odwoławczy podał, że na dzień wydania przez Starostę Wołomińskiego decyzji z dnia 2 lutego 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki, zatwierdzonym Uchwałą Nr 90/XVIII/03 przez Radę Miejską w Ząbkach z dnia [...], przeznaczona była pod pas drogowy ul. K. (oznaczenie w planie 8 KUL). Ustalenie to pozostaje w sprzeczności zarówno z ustaleniem zawartym w opinii biegłego, jak i ustaleniem poczynionym w tym zakresie przez organ I instancji, co trafnie w ramach omawianego zarzutu podnosi skarżąca kasacyjnie.

Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie, Sąd I instancji prawidłowo zauważa, że okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi jest to, jakie przeznaczenie miała wyceniona nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość w tym dniu była przeznaczona pod inwestycję drogową, to wycena takiej nieruchomości następuje według zasad określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 września 2004 r. Natomiast, gdy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniona nieruchomość nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, to wycenę należy oprzeć na przepisie § 36 ale ust. 3 powołanego rozporządzenia. Prawidłowo także przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zostało ustalone, że w dniu wydania przez Starostę Wołomińskiego decyzji nr [...] z dnia 2 lutego 2010 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki zatwierdzony Uchwałą Nr 90/XVIII/03 przez Radę Miejską w Ząbkach z dnia [...] Sąd ten przyjął, że przedmiotowe działki przeznaczone były pod pas drogowy ul. K. (oznaczenie w planie 8 KUL) i bez wyjaśnienia sprzeczności w tym zakresie między ustaleniami planu i opinią biegłego uznał opinię biegłego za prawidłową, w tym także co do oparcia dokonanej wyceny na przepisie § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 września 2004 r. Powyższe uchybienie czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób podany na wstępie.

Za usprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. ) poprzez przyjęcie, że ww. przepis nie ma zastosowania do sytuacji, w której nieruchomość przed wydaniem decyzji i jej doręczeniem była już w posiadaniu organu administracji lub została już wydana. Wprawdzie brak jest w sprawie dowodu potwierdzającego fakt dobrowolnego wydania nieruchomości, to jednak zauważyć należy, że dobrowolność wydania nieruchomości nie jest de lege lata przesłanką podwyższenia odszkodowania o 5 %, a jedynymi przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są: wydanie nieruchomości oraz zachowanie terminu 30 dniowego od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r., są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (por. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 03.04.2012 r., II SA/Bk 768/11, Lex nr 1143482 z aprobującą glosą W. Sawczuka, ZNSA 2012/5/145; podobnie prawomocny wyrok WSA w: Szczecinie z 02.11.2011 r., II SA/Sz 812/11, Lex nr 1153341; Olsztynie z 13.10.2009 r., II SA/Ol 757/09; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 07.12.2011 r., I SA/Wa 850/11, Lex nr 1150890; 08.11.2011 r., I SA/Wa 783/11, Lex nr 1094632; 18.3.2011 r., I SA/Wa 1664/10, Lex nr 1127348; wyrok WSA z w Gdańsku z 10.7.2013 r., II SA/Gd 101/13, cbosa).

W powołanych wyrokach trafne wskazuje się, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego.

Postępowanie dowodowe w postępowaniu o ustalenie odszkodowania odbywa się na zasadach ogólnych. Na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne (tj. k.p.a. i Ordynacji podatkowej), utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi (odpowiednio – na tle art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej; wyrok NSA z: 01.09.2008 r., II FSK 1541/06; uchwała 7 Sędziów NSA z 07.11.2010 r., I FPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/4; na tle k.p.a. – przykładowo – wyrok NSA z 06.09.2010 r., I OSK 1401/09; 06.09.2010 r., I OSK 1430/09).

Zagadnienie dopuszczalności każdego dowodu, nie będącego sprzecznym z prawem, jako przejawu rzetelności proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny. W szczególności w polskim systemie prawa nie obowiązuje formalna teoria dowodów (wyrok NSA z 09.03.1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989/1/33, akceptowany przez zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera, Kpa z orzecznictwem NSA, SN i TK, W.Pr.1995 s.165 t. 8; uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.10.2010 r., I FPS 1/10; odpowiednio - K. Piasecki, Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989 t. 2 s. 412 uw.1). Legalna teoria dowodów nie obowiązuje w polskiej procedurze karnej, polskiej procedurze cywilnej, ani w polskiej procedurze administracyjnej, bądź sądowoadministracyjnej. Już pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.02.1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. 1983/10/49 ze zm.) utrwalony był pogląd Sądu Najwyższego, z którego wynika, że przed sądem ubezpieczeń społecznych dopuszczalne są wszelkie dowody niezakazane przez prawo procesowe (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 04.03.1997 r., III Aua 105/97, Apel. W-wa 1997/2/7; wyrok SN z 25.07.1997 r., II UKN 186/97, OSNAP 1998/11/342; wyrok SN z 24.05.2001, PKN 413/00, M. Pr. 2001/22/1102, Rzeczpospolita 24-26.12.2001 s. C1, akceptowane przez A. Krajewskiego, Ubezpieczenie społeczne - praktyczne omówienie z orzecznictwem, WZPP 2002 s.173; wyrok SN z 03.11.1994, I PZP 45/94, OSNAP 1995/6/74, akceptowany przez J. Gudowskiego - PS 1998/4/81).

Już pod rządem Konstytucji PRL z 22.07.1952 r. (j.t. Dz.U. 7/76/36, zm. 2/80/81, 11/82/83, 39/83/175) Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 10.06.1987 r., P 1/87 (OTK 1987 p.1, akceptowanym przez: T. Żyznowskiego, Cywilnoprawna problematyka ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości-wybrane zagadnienia, W-wa 1988 s. 55; K. Działochę i S. Pawelę, Orzecznictwo TK 1986-93 - wybór, opracowanie, piśmiennictwo, Wyd. Pr. IUSTITIA 1996 s. 129 i n., poz. 7; zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera - op. cit. s. 167 t. 17) wskazał, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej - udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych środków (art.: 7, 75, 76 § 3 i art. 86 k.p.a.). Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie wynikać może tylko z przepisów ustawowych (por. wyroki NSA z 13.09.2013 r., I OSK 787/12 oraz z 23.10.2014 r., I OSK 534/13).

W świetle tego, co powiedziano wyżej, konieczne jest wyjaśnienie i ustalenie, czy zostały w sprawie spełnione przesłanki z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej do powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Dokonaną w tym zakresie przez Sąd I instancji wykładnię art. 18 ust. 1e specustawy drogowej uznać należało za błędną.

Powyższe uchybienia skutkowały konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje administracyjne.

Nie mógł natomiast odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (z późn. zm.) poprzez sprzeczne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego wyprowadzenie z dowodu w postaci Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki zatwierdzonego Uchwałą nr 90/XVIII/03 przez Radę Miejską w Ząbkach z dnia [...] faktu, iż przedmiotowe działki przeznaczone były wyłącznie pod pas drogowy ul. K. (oznaczenie w planie 8 KUL.

Zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis ten w § 3 stanowi: sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie przeprowadzał dowodów uzupełniających z dokumentów w związku z czym nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w omawianym zarzucie.

Za przedwczesny na obecnym etapie postępowania uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 11 poz. 741, z późn. zm.), dalej u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie do wyceny przez Sąd niekorzystnych parametrów nieruchomości w związku z wywłaszczeniem i niezastosowanie "zasady korzyści", jak i zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), dalej Rozporządzenie, poprzez jego błędną wykładnię.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić to, co powiedziano wyżej odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odnośnie wykładni art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, powinny wyjaśnić sprawę we wskazanym zakresie, poczynić prawidłowe ustalenia w tym względzie i wydać właściwe decyzje, które należy uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.