Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 262/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151a, art. 174, art. 182 par. 2a i par. 3, art. 183, art. 184, art. 189, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 64 par. 2, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 3, art. 52 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. i R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 951/18 w sprawie ze sprzeciwu M. K. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...][...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. i R. K. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 18 października 2018r. sygn. akt II SA/Sz 951/18, oddalił sprzeciw M. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), Wójt Gminy [...] odmówił A. Spółce z o.o. z siedzibą w [...] ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wieży telekomunikacyjnej ze stacją bazową na terenie działki nr [...], położonej w obr. ew. [...], gm. [...]. Uzasadniając odmowę uwzględnienia żądania, organ podniósł, że inwestor nie podał wszystkich parametrów technicznych, które decydują o wpływie inwestycji na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.), na podstawie których organ mógłby dokonać normatywnej kwalifikacji inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko. Chodziło o ustalenie, czy planowane zamierzenie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 sierpnia 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej u.o.i.ś.). Nie było więc możliwe ustalenie czy planowana inwestycja wymaga, czy też nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Zdaniem organu, oznaczenie przez wnioskodawcę obszaru oddziaływania, na załączniku graficznym do wniosku, o powierzchni 900 m2, który zawiera się jedynie w obszarze działki nr [...] (obr. [...]), nie stanowi prawdziwego oddziaływania planowanej inwestycji. Z tym wiąże się brak właściwego określenia pełnej listy stron postępowania. Organ podniósł, że zapewnił stronom czynny udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Ponadto organ wskazał, że Rada Sołecka wsi [...] w piśmie z dnia 18 kwietnia 2018r. przedstawiła negatywną opinię w sprawie lokalizacji inwestycji, wskazując, że znacznie ograniczy ona możliwość użytkowania działek sąsiednich, na które już wydane zostały warunki zabudowy. Rada Sołecka podniosła także negatywny wpływ inwestycji na obszar NATURA 2000, a w szczególności na licznie występujące w tym obszarze płazy, gady i ptaki. Radny Powiatu [...] M. J. skierował wniosek do inwestora, w imieniu 248 osób, podpisanych pod petycją w sprawie zaniechania planowanej inwestycji na działce nr [...] w [...]. Wniosek został poparty opinią profesora dr. hab. nauk medycznych J. L. Właściciele działki nr [...] – W. S., M. N., A. S., nie zgodzili się na wybudowanie stacji telefonii komórkowej na sąsiadującej działce i wnieśli o oddalenie w całości wniosku inwestora. Ponadto strony podniosły, że nie były w należyty sposób poinformowane o planowanej inwestycji. Planowanemu zamierzeniu sprzeciwili się Z. F. i Z. F., właściciele działek sąsiednich, na które otrzymali w 2014 r. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych oraz pozwolenie na budowę sieci infrastruktury technicznej niezbędnej do zasilenia ww. inwestycji. Z wnioskiem do inwestora o zaniechanie inwestycji zwrócili się A. K., H. I. i K. I.. B. K. i J. S., powołując się na aspekt zdrowotny, ekologiczny i krajobrazowy negatywnie ustosunkowały się do planowanej inwestycji. Kierując się powyższym organ I instancji uznał, że lokalizacja planowanej inwestycji narusza chronione prawem interesy właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich.

A. sp. z o.o. wniosła odwołanie. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem że: inwestor nie podał we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wszystkich parametrów technicznych, które decydują o wpływie inwestycji na środowisko; lokalizacja planowanej wieży telefonii komórkowej nie uwzględnia planowanego otoczenia lokalizacji, tj. wpływu na planowaną zabudowę i wydane w sąsiedztwie decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych; wykorzystanie sąsiednich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem stanie się ograniczone; obszar oddziaływania inwestycji zaznaczony we wniosku nie stanowi prawdziwego oddziaływania planowanej inwestycji. Spółka zakwestionowała również opinię Rady Sołeckiej o negatywnym wpływie planowanej inwestycji na obszar NATURA 2000 oraz opinię 248 osób podpisanych pod petycją w sprawie zaniechania planowanej inwestycji o negatywnym wpływie na zdrowie mieszkańców. Nie zgodziła się również z poglądem, iż lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej narusza chronione prawem interesy właścicieli i użytkowników wieczystych działek sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, że w skład analizowanej stacji bazowej wejdą urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych u podstawy wieży oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne zawieszone na wieży. Z opracowania tabelarycznego wynika, że anten ma być łącznie 12. W kwalifikacji przedsięwzięcia, inwestor zawarł opis przedsięwzięcia oraz obliczenia dotyczące zakresu pól elektromagnetycznych, przesądzając, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z dokumentacją techniczną, opracowaną na zlecenie inwestora, równoważna moc promieniowania izotropowego (EIRP), wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosiłaby nie mniej niż 1000W, a nie więcej niż 2000W. Moc promieniowania nie objęłaby swym oddziaływaniem miejsc dostępnych dla ludności w odległości 70m od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania, przy założeniu (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), że każda antena rozsiewcza rozpatrywana jest osobno i nie ma wpływu na wynik analizy kwalifikacyjnej innej anteny. Według Kolegium założenie to zostało określone błędnie. Z wniosku wynika jednoznacznie, że inwestor zamierza na każdym z trzech obranych kierunków nadawczych umieścić po cztery anteny sektorowe o tej samej mocy i różnym pochyleniu wiązek (dwie z czterech anten na obranym kierunku - o takim samym pochyleniu). Organ stwierdził, że przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy, należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Opracowanie kwalifikacji przedsięwzięcia dla instalacji radiokomunikacyjnej powinno uwzględniać również kwestie badania poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowo całej instalacji, czyli podczas działania wszystkich projektowanych anten sektorowych. Przedstawienie tych danych, jako wymaganego formalnego elementu wniosku, obciąża inwestora. Brak formalny wniosku skutkować powinien wezwaniem wnioskodawcy do jego uzupełnienia, pod rygorem wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. Uzupełnione dane powinny podlegać następnie ocenie przez organ I instancji (art. 80 k.p.a.), celem dokonania przez organ samodzielnej oceny, czy przedsięwzięcie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że przy ocenie oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem. Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż inwestycja jest lokowana w terenie zabudowanym, gdzie mogą być wydane decyzje budowlane uprawniające inwestorów do realizacji nowej zabudowy. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.

Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty Spółki, że nie podziela argumentacji organu I instancji, są na obecnym etapie postępowania przedwczesne, albowiem faktycznie inwestor nie podał zbiorczego oddziaływania wszystkich anten na nieruchomości sąsiednie. Nie wiadomo zatem na jakiej ostatecznie wysokości "zakończy się" oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, co implikuje także słuszność stanowiska organu I instancji, że obszar oddziaływania inwestycji po uzupełnieniu kwalifikacji przedsięwzięcia może faktycznie nie stanowić prawdziwego obszaru oddziaływania tej inwestycji. Kolegium podzieliło stanowisko zawarte w odwołaniu, że przepisy prawa dla ustalenia wnioskowanej inwestycji celu publicznego, nie wymagają ani zgody Rady Sołeckiej, ani poszczególnych mieszkańców danej miejscowości, gdzie ma być lokalizowana stacja bazowa telefonii komórkowej. Dla wydania pozytywnej decyzji nie są wymagane także żadne opinie zdrowotne, a ich sporządzenie nie ma mocy dowodowej w tej sprawie. Z kolei ochrona uzasadnionych prawem interesów osób trzecich dla tej inwestycji realizuje się w ramach istniejącego porządku prawnego, co oznacza, że mniej lub bardziej słuszne pretensje społeczności lokalnej, nie mające odzwierciedlenia w konkretnych przepisach prawa, nie mogą stanowić przesłanki dla skutecznego zablokowania wnioskowanej inwestycji. Końcowo Kolegium wskazało organowi I instancji, aby przy rozpatrzeniu sprawy wziął pod uwagę okoliczność, że przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych. Organ I instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie powyżej wskazanym, a następnie samodzielnie przeanalizować, czy dla wnioskowanej inwestycji jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

M. K. i R. K. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji, w którym zarzucili naruszenie: art. 138 § 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 § 2 u.p.z.p., polegające na uznaniu decyzji organu I instancji za wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, wskazując na obowiązek wezwania strony do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., podczas gdy przepis ten nakazuje wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych, natomiast wniosek inicjujący niniejsze postępowanie zawierał braki merytoryczne, a nie formalne; art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i uznanie jej za wydaną z naruszeniem przepisów prawa w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję zgodną z prawem i merytorycznie uzasadnioną, powołując przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p., który może stanowić i stanowił samodzielną przesłankę.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organ odwoławczy w prawidłowy sposób zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Akta sprawy i uzasadnienie decyzji organu I instancji wskazuje, że nie dopełnił on obowiązkowi ustalenia i oceny wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ I instancji nie podjął działań w postępowaniu wyjaśniającym uzasadniających twierdzenie, że brak jest możliwości ustalenia, czy z uwagi na oddziaływanie inwestycji na środowisko kwestia wstępna w danej sprawie występuje, co w konsekwencji uniemożliwia ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 71 ust. 1 u.o.i.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ust. 2) jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W świetle art. 72 ust. 1 w zw. z art. ww. ustawy, przyjąć należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, powinna być wydana przed uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że w ramach rozpatrywania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ ustala stan faktyczny terenu, którego dotyczy wniosek, w tym m.in. stan infrastruktury technicznej, ukształtowania terenu, jego zabudowy. Organ ten dokonuje także ustaleń czy – a jeżeli tak, to w jakim zakresie – będą miały zastosowanie przepisy szczególne. W powołanej mierze rzecz dotyczy m.in. wyjaśnienia przez organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy inwestor ma obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mając na względzie oddziaływanie inwestycji na tereny sąsiadujące. W przypadku inwestycji tego rodzaju, jak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Do organu lokalizacyjnego należy rozważenie, czy ww. kwestia wstępna w danej sprawie występuje. Powoduje to konieczność przedstawienia przez inwestora odpowiedniego zespołu danych charakteryzujących wpływ na środowisko planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, jeżeli organ lokalizacyjny poweźmie wątpliwości co do kompletności wniosku lub prawdziwości danych w nim przedstawionych, winien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku i wyjaśnienia przedstawionych w nim informacji. Należy do tego zakresu poznanie wpływu inwestycji na tereny sąsiednie. Nie jest w takiej sytuacji wystarczające podniesienie przez organ, że na podstawie wniosku inwestora i dołączonych do niego dokumentów nie ma możliwości dokonania normatywnej kwalifikacji inwestycji w kontekście oddziaływania na środowisko. Skoro dokumenty złożone przez inwestora do podania były niepełne, zarówno w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. jak i art. 52 ust. 2 u.p.z.p., to obowiązkiem organu było wezwanie wnioskodawcy do usunięcia tych braków wraz ze wskazaniem zakresu tego usunięcia. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ I instancji, choć powinien, nie wezwał inwestora do wskazania danych, z powodu braku których uznał, że nie było możliwe ustalenie czy w sprawie, z uwagi na oddziaływanie stacji bazowej telefonii komórkowej, uzyskanie decyzji środowiskowej było lub nie było konieczne, a dążąc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy winien to uczynić. Nadto, organ odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie uzasadnił jednocześnie merytorycznie stanowiska, jakie konkretnie parametry zostały przekroczone powodując, że oddziaływanie pól elektromagnetycznych stacji bazowej nie zamknie się w obszarze działki inwestora. Skoro zasięg własności gruntowej może ograniczać jedynie porządek prawny, w tym przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska, to nie będzie wystarczające odwołanie się przez organ do bliżej niesprecyzowanego negatywnego oddziaływania inwestycji na ludzi i środowisko i przeciwne inwestycji przekonanie stron i okolicznych mieszkańców oraz powołanie się na opinię zdrowotną. Określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko nie zostało poddane rzetelnej analizie organu I instancji. W takiej sytuacji, organ II instancji z uwagi na zakres nieustalonych kwestii nie był w stanie rozpatrzyć wszystkich żądań stron, uzupełnić postępowania dowodowego w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Pełne dane, będące charakterystyką inwestycji, winny być zawarte we wniosku, względnie w dokumencie stanowiącym załącznik do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a obowiązkiem organu jest poddać taki dokument własnej ocenie.

Skargą kasacyjną M. K. i R. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na jego treść, tj.:

1) art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 § 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej u.p.z.p.), polegające na oddaleniu sprzeciwu i uznaniu decyzji organu II instancji za prawidłową i odpowiadająca prawu, podczas gdy wykładnia powołanych przepisów k.p.a. i u.p.z.p. uzasadnia twierdzenie skarżących, że organ I instancji prawidłowo ocenił wniosek inwestora pod względem formalnym, natomiast ocena merytoryczna tego wniosku skutkowała podjęciem decyzji zgodnej z prawem i w pełni słusznej;

2) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust 3 u.p.z.p., polegające na oddaleniu sprzeciwu i uznaniu decyzji organu II instancji uchylającej decyzję organu I instancji za prawidłową, podczas gdy organ I instancji wydał decyzję zgodną z prawem i merytorycznie uzasadnioną, powołując przepis art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który może stanowić i stanowił samodzielną przesłankę wydania decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i pomocniczy, wbrew zaś stanowisku WSA w Szczecinie, merytoryczna ocena przesłanek wskazanych w powołanym przepisie była możliwa bez konieczności dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że organ I instancji dopełnił obowiązków wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem dokonał wnikliwego ustalenia stanu faktycznego terenu, nadto ustalił, że planowana inwestycja może mieć istotny wpływ na środowisko i negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi, opierając się na zgromadzonym w aktach sprawy materiale. Z dokumentacji dostarczonej przez inwestora, która zawierała stwierdzenia, że inwestycja nie będzie negatywnie znacząco wpływać na środowisko, wynikało, że jest ona kompletna, jednakże w ocenie organu I instancji, budzi wątpliwości co do rzetelności podanych w niej parametrów. W związku z powyższym, skoro inwestor, znając wymogi formalne wniosku, załączył dokumentację dowodzącą, że inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże budzącą uzasadnione zastrzeżenia organu, nie jest rolą organu wzywanie inwestora do udowodnienia swojej oceny merytorycznej sprawy, lecz dokonanie takiej oceny na podstawie zebranych materiałów, w tym załączonej do wniosku dokumentacji. Przyjmując argumenty Sądu za słuszne, organ musiałby działać za jedną ze stron, naruszając zasadę równości, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. Co więcej, Sąd zdaje się stać na stanowisku, że organ powinien udowodnić zasadność twierdzeń sprzecznych z interesem wnioskodawcy, ale wziętych przez niego dowodów potwierdzających stanowisko uczestników brać pod uwagę już nie powinien. Sąd w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy art. 1 ust 3 u.p.z.p., w szczególności nie wypowiedział się co do słuszności zastosowania tego przepisu jako podstawy samoistnej rozstrzygnięcia w kontekście potrzeby badania pozostałych kwestii, także tych związanych z oceną, czy występuje konieczność uzyskania decyzji środowiskowej. Nie sposób zgodzić się z argumentacją Sądu, że organ powinien szczegółowo ustalić parametry wskazujące na to, że inwestycja może znacząco wpływać na środowisko bądź jest sprzeczna z interesem prywatnym mieszkańców, tak dalece ignorowanym przez Sąd. Skoro organ wnikliwie rozważył okoliczności uzasadniające wydaną decyzję na podstawie art. 1 ust. 3 u.p.z.p., nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że okoliczności te nie zostały zbadane poprzez wykazanie szczegółowych danych technicznych. To wnioskodawca ma obowiązek przedstawienia szczegółowej dokumentacji zawierającej parametry wskazujące na oddziaływanie danego przedsięwzięcia na otoczenie, zaś w oparciu o tą dokumentację organ musi dokonać oceny i takiej oceny dokonał.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadne jest stanowisko organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji, że organ I instancji rozpatrując wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia 20 listopada 2017 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...], nie podjął wymaganych przepisami prawa działań zmierzających do ustalenia, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji środowiskowej.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71) - § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 - wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczna anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru (por. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2018r., sygn. akt II OSK 243/18; z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13 - CBOSA). Jednym z podstawowych parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej (tj. m.in. stacji bazowej telefonii komórkowej) jest ilość i moc anten. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ich ewentualne nakładanie bądź nachodzenie się spowoduje, że moc promieniowania znacznie przekroczy wartości dopuszczalne.

Z powyższych względów niezbędne jest – dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14 - CBOSA).

Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne.

Rację ma organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie Kwalifikacja przedsięwzięcia dla instalacji radiokomunikacyjnej powinna uwzględniać również kwestie badania poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowo całej instalacji, czyli podczas działania wszystkich projektowanych anten sektorowych. Materiał dowodowy sprawy winien bowiem dawać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

Niekwestionowaną w niniejszej sprawie okolicznością jest to, że wnioskująca o ustalenie lokalizacji celu publicznego Spółka A. w swoim wniosku nie podała wskazanych powyżej parametrów technicznych objętego wnioskiem przedsięwzięcia, na podstawie których możliwe było ustalenie charakteru planowanej inwestycji, tj. stwierdzenia, czy inwestycja ta należy czy też nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia.

Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, że powyższa okoliczność upoważniała organ I instancji do odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji bez podjęcia przez ten organ kroków prawnych w celu umożliwienia inwestorowi uzupełnienia przedmiotowego wniosku o brakujące elementy. Należy bowiem zgodzić się zarówno z organem odwoławczym jak i Sądem pierwszej instancji, że powyższy brak wniosku obligował organ I instancji do wezwania inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zauważyć należy, że postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Wniosek ten powinien spełniać wymogi przewidziane w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., tj. powinien między innymi zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p.). Zawarcie we wniosku charakterystyki inwestycji stanowi zatem wymóg ustalony w przepisach prawa, którego brak obligował organ do wezwania inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Tymczasem organ I instancji stwierdzając, że inwestor nie podał wszystkich parametrów technicznych, które decydują o wpływie inwestycji na środowisko, bez wezwania inwestora do usunięcia ww. braku w wyznaczonym terminie, odmówił ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Zasadnie w tych okolicznościach sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, a Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw od powyższej decyzji.

Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na marginesie zwrócić należy uwagę, że już po wydaniu kwestionowanej decyzji organu odwoławczego inwestor przesłał organowi I instancji Aneks nr 1 z dnia [...] sierpnia 2018r. do Kwalifikacji przedsięwzięcia, uwzględniający sumowanie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo przez wszystkie anteny panelowe (sektorowe) przewidziane do zainstalowania w ramach danego sektora przedmiotowej stacji. Analiza ta, podobnie jak znajdujące się w aktach sprawy, pominięte przez organ I instancji, postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2018r. stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedmiotowego przedsięwzięcia, będzie podlegała ocenie przez organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., również nie mógł odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku. Wprawdzie słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 1 ust. 3 u.p.z.p., jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało to w okolicznościach niniejszej sprawy istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Z treści art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przepis ten zawiera zatem skierowany do organu nakaz wyważania w toku postępowania planistycznego wszystkich występujących (a zwłaszcza kolidujących ze sobą) interesów. Aby osiągnąć miarodajny rezultat wyważenia przeciwstawnych interesów konieczne jest dokonanie prawidłowego wyważenia tych interesów, co możliwe jest jedynie w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. W niniejszej sprawie natomiast, w związku z podstawowymi brakami wniosku inwestora obejmującymi parametry techniczne przedsięwzięcia, stan faktyczny sprawy nie mógł być ustalony w sposób pełny. W konsekwencji dokonane przez organ I instancji w oparciu o art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalenia noszą znamiona dowolności, albowiem wnioski, do jakich doszedł ten organ nie zostały poparte stosownymi argumentami, które znajdowałyby odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Z tych też względów omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.